ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau MACAU, 1998 663
ADMINISTRA ÇÃ O Revista da Administração Pública de Macau Quatro números por ano Director: Jorge Bruxo Directora-Adjunta: Lídia da Luz Directora-Executiva: Celina Veiga de Oliveira Secretários da Redacção: José Côrte-Real, Cheang A Chao (Rogério), Lam Soi Kuong (Paulo) Conselho de Redacção: Amável Afonso Barata Camões, Diana Loureiro José Angelo Lobo do Amaral, José António Pinto Belo, José Manuel da Silva Agordela, Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Calçada de Santo Agostinho, n.° 19 Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax (853) 594000 Distribuição e assinaturas: telef. 5995/611, 612, 620 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 2 500 exemplares ISSN 0872-9174 664
Número 41 (3.° de 1998) • Volume XI • Setembro de 1998 SUMÁRIO TRANSIÇÃO 669 Macau em transição de Jorge Bruxo HISTÓRIA 685 O exercício da soberania aduaneira de Macau pelo governo chinês durante as dinastias Ming e Cheng de Huang Qicheng POLÍTICA 709 Os princípios de separação dos poderes na Lei Básica da futura Região Administrativa Especial de Macau de António Eduardo Baltar Malheiro de Magalhães 735 A comparação dos regimes políticos de Hong Kong e Macau após a integração na China de Guo Tianwu e Zhong Xiaowen DIREITO 743 Análise dos regimes matrimoniais de bens no ordenamento jurídico chinês após a publicação do Código Civil de 1931: sua relevância do ordenamento jurídico de Macau de Tarn Peng Chun ADMINISTRAÇÃO 755 Logotipos e Marketing — que são, para que servem de Jorge M. Morais Costa 665
SEGURANÇA 777 Escola Superior das Forças de Segurança de Macau de José Manuel Silva Agordela 791 Selecção no serviço de segurança territorial das Forças de Segurança de Macau de Fernando Passos 805 DOCUMENTAÇÃO 937 ABSTRACTS NOTA DA DIRECÇÃO Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. É, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 666
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Administração, n.° 41, vol. XI, 1998-3.°, 669-682 MACAU EM TRANSIÇÃO* Jorge Bruxo ** 1. INTRODUÇÃO Entendemos por transição a mudança de uma situação antiga para uma situação nova, de acordo com objectivos pré-definidos e seguindo caminhos previamente escolhidos como os mais adequados. A transição é uma ponte que liga duas realidades em mudança estrutural, uma que se está construindo, apontando para o futuro, e outra em fase terminal, constituída por um conjunto de factos que progressiva-mente pertencem ao passado e vão sendo arrumados nas prateleiras da História. A transição é, assim, uma mudança programada e desejada, apresen-tando, contudo, riscos, incertezas, grandes dificuldades e até perplexi-dades. Quando se trata, como é o caso de Macau, de uma transição de Administração, envolvendo a acção conjugada de dois Estados Sobera-nos, com a transferência do exercício da soberania, então o grau de complexidade aumenta. Múltiplos outros factores externos também influenciam e dificultam a transição de Macau, como é o caso, por exemplo, da turbulência financeira na Região Ásia Pacífico, da crise económica mundial, da questão informática do ano 2000 e das situações reais e potenciais de crises políticas, económicas e sociais nos países e territórios involventes. Quanto ao caso de Macau, procuraremos, em síntese, ver as raízes do problema, as fotografias do momento que passa, isto é da própria transição e as perspectivas do futuro, isto é o desenho daquilo que se espera em face dos projectos assumidos e das garantias asseguradas. Vamos procurar que esta síntese não descaracterize a realidade, já que os traços são neces-sariamente simples e esparsos, transmitindo apenas esboços e sugerindo antevisões de uma realidade que é complexa e de descrição difícil no curto espaço de tempo disponível para esta exposição. * O texto corresponde à comunicação apresentada na 45.a Reunião do Conselho Executivo e Seminário Anual da EROPA (Eastern Regional Organization for Public Administration). ** Director da «Administração, Revista de Administração Pública de Macau» 669
2. COMO NASCEU MACAU E A SUA ADMINISTRAÇÃO Macau, como ponto de encontro entre o Oriente e o Ocidente e estabelecimento de um entreposto comercial dos portugueses na costa marítima do Sul da China, data de meados do Século XVI, começando por ser um local de apoio para os navegadores portugueses nas suas rotas marítimas entre Goa, Malaca, Cantão e o Japão. Os portugueses fixaram-se definitivamente em Macau no ano de 1557 e aqui edificaram uma pequena povoação que se desenvolveu e consolidou como porto de transbordo de mercadorias preciosas e também numa localidade de confluência de variadas culturas e de diferentes religiões. A cidade de Macau, em que hoje nos reunimos e que naturalmente admiramos, é fruto de uma interculturalidade com cerca de 450 anos, autêntico laboratório social de convivência pacífica de diversificados e opostos factores culturais, políticos, religiosos, económicos e sociais pro-venientes de várias origens, mas sobretudo da Europa e da China. Macau surge, no seu início, como uma povoação portuguesa, incrus-tada no Império Chinês, mas com um estilo diferente e regras próprias, o que determinou o aparecimento natural de uma pequena máquina administrati-va, integrada num sistema de governo local com ligação e dependência às autoridades portuguesas de Lisboa e Goa, e também, durante os dois séculos iniciais, aos mandarins da Administração Imperial da China. 3. OS TRÊS PERÍODOS HISTÓRICOS Na história de Macau podemos identificar três períodos, com caracte-rísticas bem diferentes, apresentando-se neles a Administração Pública com estrutura e poderes marcadamente diferenciados, não só no plano dos princípios, mas ainda nos resultados da acção prática desenvolvida pela organização administrativa e pela participação dos residentes nos órgãos governativos e administrativos. O período inicial, também conhecido por período da dupla jurisdição ou da república cristã ou senatorial, vai de 1557 a 1822, durando assim quase três séculos. O segundo período, designado por período colonial, intermédio ou de afirmação da soberania portuguesa, decorreu da 1822 a 1976, arras-tando-se durante século e meio. O terceiro período, período actual, período final da Administração Portuguesa, período de transição, ou período da cidade-estado, é o que se iniciou em 1976 e se prolonga pelo presente até 19 de Dezembro de 1999. 4. O PERÍODO INICIAL O estabelecimento dos portugueses nesta pequena península do delta do Rio das Pérolas foi efectivado com a conivência, expressa ou tácita, dos mandarins com jurisdição neste local, e até pelas autoridades chinesas de Cantão, as quais determinaram o pagamento anual de uma renda, o «foro chão». 670
O governo de Macau foi a princípio investido no Capitão da viagem entre Goa e o Japão, ou seja o Capitão-môr da frota comerciante que pe-riodicamente aportava em Macau, sendo assistido e coadjuvado por um conselho constituído pelo capitão de terra, o juíz e os quatro principais comerciantes. Mais tarde, em 1583, os portugueses aqui residentes, liderados pelo Bispo Católico D. Melchior Carneiro, deliberaram que o Governo seria assumido por um senado, eleito trienalmente pelos portugueses aqui residentes. Esta solução fortemente influenciada pela tradição municipalista de Portugal só foi oficialmente aprovada em 1586, tendo sido atribuída à povoação a categoria de cidade, com a designação de Cidade do Nome de Deus do Porto de Macau na China. O Senado gozou, quase sempre, da inteira confiança das autorida-des chinesas e das autoridades portugueses, exercendo a sua jurisdição apenas quanto aos portugueses. O Senado detinha grandes poderes autonômicos, não só na área administrativa, mas também legislativa e até jurisdicional. Competia--Ihe lançar impostos, administrar a justiça e relacionar-se com as autoridades chinesas. Era constituído por seis residentes eleitos para um mandato de dois anos, sendo um deles Procurador, dois Juizes e três Vereadores. As funções judiciais para os casos mais importantes ou mais graves eram exercidas por um Ouvidor, havendo recurso das suas decisões para o Tribunal Superior de Goa. O representante do poder régio português é designado por Capitão. A princípio é o Capitão das Viagens do Japão. Mas a partir de 1623 é designado um Capitão-Geral residente e a partir dai sucedem-se atritos entre esta entidade e o Senado, culminando com um grande golpe na autonomia deste órgão, uma vez que o Capitão passa a presidir ao Senado em 1793, tendo o direito de vetar as deliberações de que discorde. E pouco tempo depois os membros do Senado são nomeados em vez de serem eleitos. Os chineses dependiam inteiramente das autoridades chinesas, ha-vendo assim o exercício simultâneo das soberanias portuguesa e chinesa, numa situação de facto, não expressamente reconhecida em nenhum documento de natureza internacional, mas traduzido um sistema de convivência pacífica, apenas ameaçada por outras potências estrangeiras, de que se destaca a Holanda, e também pelos piratas que infestavam estes mares do Sul da China. Durante este período as autoridades chinesas além de chamarem a si a plena jurisdição sobre os nacionais chineses residentes em Macau e fazerem depender da sua prévia autorização qualquer construção ou reconstrução de edifícios, estabeleceram em 1688, a Alfândega Chinesa de Macau. Note-se neste período, que no ano de 1593, foi criada a primeira universidade com características ocidentais no Extremo Oriente, a qual 671
se manteve em funcionamento até 1762. Esta universidade, muito seme-lhante à Universidade de Coimbra, instituída com o nome de Colégio da Madre de Deus, contribuiu para educação de missionários e também de pessoal que viria a exercer funções nos serviços públicos de Macau. 5. O PERÍODO INTERMÉDIO Este período corresponde à implantação em Portugal do regime liberal (1822-1926), seguido de um regime autoritário (1926-1974) e corresponde na China à decadência do Império, implantação da República e mais tarde do actual regime liderado pelo Partido Comunista Chinês. Macau passa, neste período, a ser considerado parte integrante do Estado Português, tendo todos os residentes de Macau ficado inteira-mente submetidos à jurisdição portuguesa, que assumiu a plenitude do exercício da soberania; e em consequência as autoridades portuguesas de Macau recusaram-se a continuar a pagar o «foro chão» às autoridades chinesas. A Administração é dependente de um Governador nomeado pelas autoridades de Lisboa, sendo assistido por um Conselho de Governo. O número de serviços públicos, mesmo na última fase deste período, é relativamente pequeno, citando-se entre os principais serviços a Admi-nistração Civil, para as questões de administração interna, as Finanças, para as questões orçamentais, a Saúde, para a assistência hospitalar, e a Educação para o ensino. Sublinhe-se, com particular ênfase, a existência da Repartição dos Assuntos Sínicos que tinha funções de tradução entre as línguas portuguesa e chinesa, funções de licenciamento e até de recolha de informação, funcionando como meio de ligação com as autoridades chinesas e com a população e também em alguns momentos, como uma espécie de serviços secretos de Macau. Os tribunais estão integrados na orgânica judiciária portuguesa, tendo um primeiro tribunal de recurso em Goa e o tribunal de recurso em última instância em Lisboa. O número de funcionários públicos locais é relativamente pequeno e os mais qualificados pertencem a um quadro comum a todas as colónias ou províncias ultramarinas portuguesas. Durante este período, em 1862 e mais tarde em 1887, Portugal e a China celebraram tratados que reconhecem a Portugal o direito de perpétua ocupação de Macau por Portugal, comprometendo-se este a não alienar este território, sem a prévia autorização da China. Mas estes tratados foram declarados nulos, em 1928, pela República da China, integrando-se assim no grupo dos tratados iníquos ou desiguais. 6. O PERÍODO ACTUAL O terceiro período inicia-se com a aprovação de um novo regime constitucional para Macau, originado pela implantação em Portugal de um sistema político democrático, pluri-partidário, defensor da auto-determinação das colónias africanas portuguesas e que, quanto à Macau, lhe reconheceu em 1976 o Estatuto de território chinês sob administra- 672
ção portuguesa, dotando-o de um sistema politico-administrativo carac-terizado por um ampla autonomia legislativa, executiva e financeira. Mais tarde, em 1979, são estabelecidas relações diplomáticas entre Portugal e a República Popular da China, tendo esta também passado a reconhecer a Macau o referido Estatuto de território chinês sob adminis-tração portuguesa. Por seu lado o Governo Português comprometeu-se a não permitir a utilização de Macau para a prática de actos hostis à República Popular da China. A evolução política da República Popular da China e a aprovação da sua Constituição de 1982, criaram condições para se caminhar no sentido de Macau retornar à Pátria Chinesa, no âmbito de uma estratégia de reunificação pacífica da China Após alguns contactos preliminares foi desencadeado um processo negociai que culminou com a assinatura, em 13 de Abril de 1997, da Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Gover-no da República Popular da China sobre a Questão de Macau. Neste documento declarou-se que Macau faz parte do território chinês e voltará a assumir o exercício da soberania sobre Macau a partir de 20 de Dezembro de 1999. Macau será, a partir dessa data, uma Região Administrativa Especial, gozando de alto grau de autonomia, com poderes executivo, legislativo e judicial independentes e assumidos por habitantes locais. Apenas as relações externas e a defesa serão da competência do Governo Central da República Popular da China. A futura Região Administrativa Especial de Macau (RAEM), manterá independência financeira, monetária e aduaneira e assumira políticas próprias, nomeadamente quanto à cultura, educação, ciência, economia, e segurança pública. Decorrente da referida Declaração Conjunta, Portugal comprome-teu-se a assumir o governo do território durante os 12 anos que estão a decorrer até à data da transferência do exercício da soberania e a criar condições para a implantação da RAEM, promovendo o desenvolvi-mento económico, a estabilidade social e favorecendo o aparecimento de técnicos qualificados e de pessoal de direcção e chefia devidamente preparado para as tarefas da liderança. 7. ÓRGÃOS DO GOVERNO. A ASSEMBLEIA LEGISLATIVA E O GOVERNADOR Macau tem dois órgãos de governo: O Governador, órgão singular, e a Assembleia Legislativa, órgão colegial. A Assembleia Legislativa é constituída por vinte e três deputados, dos quais oito são eleitos por sufrágio directo e universal, oito eleitos por sufrágio indirecto, em representação dos interesses sociais organizados, e sete são designados pelo Governador. Além da função legislativa, compete à Assembleia Legislativa uma função orientadora e fiscalizadora da acção governativa, exercida fun- 673
damentalmente nas áreas da constitucionalidade, da legalidade e das finanças públicas. Õ Governador é nomeado pelo Presidente da República Portugue-sa, após um processo de consulta obrigatória a entidades representativas da população local. Ò Governador é o centro da decisão política e administrativa, concen-trando em si uma grande diversidade de poderes. Antes de mais com-petem-lhe funções de coordenação política e de representação dos órgãos de soberania portuguesas, com excepção dos Tribunais. Também dispõe, em algumas áreas, de poderes legislativos próprios e pode apre-sentar propostas de lei à Assembleia Legislativa. No exercício das suas funções o Governador é apoiado por um Con-selho Consultivo composto por cinco vogais nomeados pelo Governa-dor e cinco eleitos por sufrágio indirecto, em representação dos municípios e dos interesses sociais. O Conselho Consultivo é um órgão de consulta, que em regra reúne semanalmente, sendo obrigatoriamente ouvido em determinadas maté-rias, nomeadamente no desempenho das competência legislativas do Governador. Mas as principais tarefas do Governador residem no exercício do poder executivo, sendo coadjuvado nestas funções por Secretários--Adjuntos, cujo número não pode ser superior a sete. Os Secretários--Adjuntos são nomeados pelo Presidente da República Portuguesa, sob proposta do Governador. 8. A ESTRUTURA GOVERNATIVA Actualmente são sete as áreas de governo, cada uma delas agrupando um conjunto de áreas funcionais afins, bem como os correspondentes serviços públicos, que a cada Secretário-Adjunto compete orientar e coordenar. A actual estrutura compreende as seguintes áreas governativas: — Administração, Educação e Juventude, compreendendo a edu- cação, a juventude, o desporto, a administração e função pública, a inves- tigação científica e tecnológica, a informação aos cidadãos, o apoio ao processo eleitoral, a acção social complementar dos trabalhadores da Administração Pública, a tutela inspectiva e correctiva sobre os muni cípios e a ligação com a Comissão Preparatória visando a criação da RAEM. — Comunicação, Turismo e Cultura, abrangendo o turismo, a cultura e a comunicação social. — Coordenação Económica, compreendendo as actividades co merciais e industriais, bancárias, e seguradoras, a autoridade monetária e cambial, o trabalho e emprego, a qualificação profissional, a produção estatística e a segurança social dos trabalhadores. — Orçamento e Assuntos Sociais, abrangendo a saúde pública, a assistência social, o ambiente, o apoio aos consumidores, as finanças públicas e a fiscalização dos contratos de exploração de Jogos. 674
— Justiça, incluindo a identificação dos cidadãos, serviços de apoio aos tribunais, sistema prisional e de reinserção social, registos e notariado, modernização legislativa, tradução legislativa, relações entre o Gover no e a Assembleia Legislativa e a coordenação do apoio ao processo de transição. — Transportes e Obras Públicas, compreendendo o ordenamento físico e infra-estruturas, as obras públicas, o desenvolvimento habita cional, os transportes e comunicação áreas, marítimas e terrestres. — Segurança, coordenando as polícias e os bombeiros, tendo como objectivo a ordem pública interna, a segurança das fronteiras, a entrada e saída de pessoas e mercadorias, bem como a protecção civil. 9. O ACTUAL SISTEMA ADMINISTRATIVO A organização administrativa de Macau tem as suas raízes na Ad-ministração Portuguesa, sendo as atribuições de cada serviço público agrupadas de acordo com a idêntica natureza das matérias. Os serviços são entidades públicas dotadas ou não de personalidade jurídica. Apesar da sua pequenez territorial, Macau tem cerca de 50 serviços públicos que integram a Administração Central, existindo também uma administração local constituída por dois municípios. A lei estabelece as grandes regras e princípios para a definição da estrutura orgânica da Administração Pública de Macau, existindo a possibilidade de soluções flexíveis, que permitam que o número e nível das subunidades tenham correspondência adequada com as áreas dife-renciadas de actuação e nos quadros de pessoal exista equilíbrio entre as cargas de trabalho e os recursos humanos indicados como necessários. As orgânicas dos serviços são estabelecidas em Decreto-Lei, que define a sua natureza jurídica e atribuições, órgãos e subunidades orgânicas e respectivas regras específicas, bem como os assuntos de pessoal e, nalguns casos, regras sobre gestão financeira e patrimonial. As unidades orgânicas directamente dependentes do Governador ou dos Secretários-Adjuntos, por delegação daquele, são direcções de serviço, cujas subunidades mais categorizadas são departamentos. Os departamentos detêm um nível estrutural utilizado para promover acti-vidades relevantes, essencialmente de concepção técnica ou para coor-denar subunidades de nível inferior. De grau imediatamente abaixo são as divisões e os sectores. As divisões são subunidades orgânicas de natureza essencialmente técnica e conceptiva, em regra integradas em departamentos, mas podendo fun-cionar na dependência imediata da direcção. Os sectores constituem subunidades orgânicas de natureza técnica, com predominância execu-tiva, podendo excepcionalmente depender da direcção ou estar integra-das em divisões. As secções constituem subunidades administrativas, podendo inte-grar-se em quaisquer subunidades orgânicas de nível superior, embora possam também existir como subunidades autónomas. 675
Podem, no entanto, ser criadas subunidades com características e designações específicas, devendo nesse caso ter uma equiparação ex-pressa a um dos modelos previstos na «lei quadro do sistema orgânico». Também está prevista a criação de serviços transitórios com a natureza de equipas de projecto. Cita-se como exemplo o Gabinete dos Assuntos Legislativos e o Gabinete de Apoio ao Processo de Integração. Os municípios são, juridicamente, pessoas colectivas de direito pú-blico, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial legalmente fixadas em estatutos próprios que estabelecem o respectivo regime jurídico estrutural e funcional, o regime financeiro e patrimonial, o regime eleitoral e o estatuto dos titulares dos cargos municipais. Em Macau existem dois municípios, o da cidade de Macau e o das Ilhas. O primeiro mantém a tradicional designação de Leal Senado de Macau, abrange a pequena península de Macau e está dividido em cinco freguesias: São Lourenço, Sé, São Lázaro, Santo António e Nossa Senhora de Fátima. Note-se no entanto, que a esta divisão geográfica não corresponde qualquer institucionalização orgânica. O segundo é o Município das Ilhas e esse município compreende as ilhas da Taipa e de Coloane. Os órgãos municipais são a Assembleia Municipal e a Câmara Mu-nicipal. Aquela é constituída por membros eleitos por sufrágio directo e indirecto e também por membros designados pelo Governador. Trata-se de um modelo sui generis semelhante ao da Assembleia Legislativa de Macau que tem em conta as especificidades de Macau e o respectivo processo histórico. A Câmara Municipal, por sua vez, é integrada pelo presidente e um vereador designados pelo Governador e pelo vice-pre-sidente e vereadores eleitos pela Assembleia Municipal. 10. MECANISMOS PARA A TRANSIÇÃO POLÍTICO- ADMINISTRA- TIVA Com o objectivo de assegura aplicação da Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a Questão de Macau e criar as condições adequadas à transfe-rência de poderes sem sobressaltos os referidos Governos criaram órgãos de cooperação bilateral no âmbito das suas competências soberanas. Assim, para institucionalizar a cooperação, foram criados o Grupo de Ligação Conjunto Luso-Chinesa (GLC) e o Grupo de Terras Luso-Chinês. O GLC é o órgão de ligação, consulta e troca de informações entre os Governos Português e Chinês, sendo constituído por dez membros permanentes, cabendo a cada uma das partes designar um chefe da res-pectiva delegação com a categoria de embaixador. Ambas as partes podem fazer-se acompanhar de peritos especializados nas matérias em apreciação e do pessoal de apoio necessário aos trabalhos a realizar. O GLC iniciou a sua actividade em 1989 e manter-se-á em funções até l de Janeiro do ano 2000. Os seus trabalhos desenrolam-se ao nível de grupos de trabalho, comissões especializadas e reuniões plenárias, as quais têm lugar alternadamente em Macau, Lisboa e Pequim. 676
Outro órgão de cooperação entre Portugal e a China é Grupo de Terras Luso-Chinês que trata das questões atinentes ao processo de con-cessão de terras em Macau e é constituído por três representantes da parte chinesa e três da parte portuguesa. Compete em especial ao Grupo de Terras decidir sobre as áreas a concessionar e dar parecer sobre a eventual utilização antecipada do Fundo de Reservas, que é uma reserva financeira do Governo da Futura RAEM, constituído por parte dos ren-dimentos obtidos pelas concessões de terras de Macau. Mas tanto o Governo da República Popular da China, como o Governo da República Portuguesa e o Governo de Macau criaram estruturas e adoptaram medidas que visam solucionar questões da transição e criar condições para que a transferência de poderes seja suave e que os órgãos e a Administração da futura RAEM tenham a possibilidade de pleno funcionamento logo no próprio dia vinte de Dezembro de 1999, sem rupturas funcionais nem inconvenientes para a população de Macau. E o caso, por exemplo, da Comissão Interministerial de Macau, criada no âmbito do Ministério dos Negócios Estrangeiros do Governo de Lisboa, da Comissão Preparatória criada na dependência da Assembleia Nacio-nal Popular da República Popular da China e do Gabinete de Estudos e Acompanhamento do Processo de Transição, ora já extinto. 11. LOCALIZAÇÃO DE QUADROS O processo de localização dos recursos humanos da Administração de Macau decorre da Declaração Conjunta Luso-Chinesa e visa preparar pessoal local, especialmente os quadros superiores, para assumir todos os cargos e postos de trabalho dos serviços públicos de Macau. Após a transferência do exercício da soberania o pessoal recrutado no exterior regressará, em regra, ao seu lugar de origem, estando no entanto prevista a possibilidade de Governo RAEM recrutar portugueses e outros estrangeiros para servirem a Administração de Macau como conselheiros ou em funções técnicas especializadas. Por outro lado ao pessoal da Administração que não desejou continuar a trabalhar na Administração de Macau após 20 de Dezembro de 1999 foram asseguradas várias opções para a sua vida futura. Uma delas foi a escolha de se integrarem nos quadros de pessoal dos serviços depen-dentes da República Portuguesa, outra desvincularem-se mediante uma compensação pecuniária, relativa ao tempo de serviço prestado e ainda outros a aposentarem-se podendo escolher quem lhes pagaria a pensão de aposentação, isto é o Governo Português, através da Caixa Geral de Aposentações ou o Governo de Macau, através do Fundo de Pensões de Macau. Os resultados obtidos, neste processo de localização de quadros, podem considerar-se satisfatórios, o que só foi possível graças aos enormes investimentos feitos na área dos recursos humanos, especialmente na formação profissional e linguística. Há pouco mais de quinze anos, era ainda bastante reduzido o número de jovens do Território com possibilidades de continuarem para além do 677
ensino secundário. Macau não dispunha de qualquer estabelecimento de ensino superior, a República Popular China, por razões políticas con-junturais, tinha as portas ainda fechadas ao exterior e as bolsas de estudo que o Governo concedia eram exíguas. A nova política de bolsas de estudo, introduzida em 1981, alargou o fluxo de ingresso em universidades fora de Macau, nomeadamente portu-guesas e chinesas. No ano lectivo em curso só o Fundo de Bolsas de Estudo dos Serviço de Educação e Juventude concedeu 2.521 bolsas para frequência de cursos universitários. Entretanto, com a abertura política da República Popular China, em meados da década 70, o acesso às suas instituições de ensino superior tornou-se cada vez mais fácil, pelo que os jovens com a escolaridade feita em língua veicular chinesa puderam prosseguir os estudos em várias cidades da China, preferindo a maioria as instituições da província de Guangdong, elas próprias interessadas no ingresso de alunos de Macau. Esta possibilidade foi-se alargando, e actualmente, centenas de estudan-tes de Macau frequentam cursos superiores na China, seguindo outros tantos que, em anos recentes, aí obtiveram os seus graus académicos e a maioria deles já se encontram a trabalhar em Macau. Entretanto também foi criada a Universidade da Ásia Oriental de Macau que iniciou as suas actividades em 1981, tendo-se mais tarde procedido à sua conversão, de entidade privada em instituição pública. No ano lectivo de 1991/92 procedeu-se à criação de duas novas ins-tituições públicas — a Universidade de Macau (UM) e o Instituto Po-litécnico de Macau (IPM). Ficaram, deste modo, autonomizados os dois ramos do ensino superior e as duas instituições preparadas para desem-penharem um papel decisivo na formação e valorização de quadros locais, dando resposta às necessidades de desenvolvimento determinadas pelo período de transição. No que respeita às estruturas de formação para a Administração Pública, a instituição com maiores responsabilidades na execução de cursos e de outras acções é agora o Centro de Formação Contínua e de Projectos Especial e a Escola de Administração e Ciências Aplicadas do Instituto Politécnico de Macau (IPM). O IPM e os Serviços de Administração e Função Pública (SAFP) estão a colaborar intensamente na criação e desenvolvimento das acções necessárias à modernização administrativa e à preparação dos futuros dirigentes e técnicos. Cabe ao SAFP a inventariação e avaliação das necessidades de formação, em estreita cooperação com os demais serviços e organismos de Macau. Com base nesse trabalho o SAFP planeia em cala ano, as acções a executar, através do IPM e de outras entidades locais e do exterior. Existe também a Escola Superior das Forças de Segurança de Macau destinada à formação de quadros superiores para as policias marítima e fiscal de segurança pública, bem como para os bombeiros, os quais depois de formados têm gradualmente substituindo os oficiais não localizados. 678
Além das instituições de ensino superior de Macau, as principais entidades que, no Território, ministram formação são: o Instituto de Formação Turística, a Escola de Pilotagem, a Escola de Topografia e Cadastro de Macau, o Centro de Apoio ao Desenvolvimento Industrial, o Conservatório de Macau, a Escola da Polícia Judiciária, o Centro de Formação de Magistrados de Macau, a Escola da Polícia de Segurança Pública e o Centro da Difusão de Línguas dos Serviços de Educação e Juventude e o Instituto Português do Oriente. Aos jovens quadros de Macau, formados em universidades da Repú-blica Popular da China, e de outros países, tem sido facultada a possibilidade de fazerem, em Portugal, cursos de língua e cultura portuguesa ou de participarem em programas especiais de formação, confiados ao Insti-tuto Nacional de Administração de Portugal (INA), que tem colaborado activamente na preparação de quadros, muitos deles já em funções técnicas ou de chefia em diversos serviços e organismos públicos. Também tem sido mantida uma excelente colaboração do Instituto Nacional de Administração da República Popular da China onde mais de duzentos quadros superiores de Macau frequentaram acções de forma-ção sobre a Administração Pública Chinesa e Ciências Administrativas. Entre várias acções de formação, salientam-se os programas desti-nadas à generalidade dos serviços públicos, como é o caso do Programa de Estudos em Portugal (PEP), do Curso de Língua e Administração Chinesa em Pequim (CLAC), bem como da formação de intérpretes-tradutores, além duma multiplicidade de outras acções de curta duração. O PEP teve a sua primeira edição em 1997 e até a data completa-ram-se 11 acções anuais, tendo formado 374 participantes. O CLAC, cujo início se reporta a 1990, compreendeu até ao momento, em Pequim, 16 acções, abrangendo 202 participantes. Com vista à sua formação complementar e à sua valorização, a Administração de Macau tem enviado intérpretes-tradutores para fazerem cursos de aperfeiçoamento linguístico em Portugal com o apoio do Centro de Estudos de Formação Autárquica de Coimbra e na República Popular da China com a colaboração da Universidade de Língua e Cultura Chinesa de Pequim. Por outro lado, a Administração de Macau atribuiu bolsas de estudo especiais destinadas exclusivamente à formação e aperfeiçoamento técni-co-profissional de quadro locais que se comprometam a trabalhar nos serviços públicos de Macau depois de 1999. Estas bolsas especiais incluiram diversas áreas, nomeadamente da informática, segurança marítima, docu-mentação e saúde. À localização dos recursos humanos da Administração de Macau entrou na sua fase final, sendo um processo que foi conduzido com muita determinação, grande realismo e preocupações de estabilidade social e de modernização e eficácia dos serviços públicos de Macau. De uma maneira geral podemos constatar que estão localizados, isto é irão continuar na Administração de Macau para além de 19 de Dezembro de 1999, mais de 91% dos seus actuais trabalhadores, caracterizando-se estes por serem 88% de língua materna chinesa e 62% nascidos em Macau. 679
Do grupo de pessoal de direcção e chefia, constituído por cerca de 600 funcionários, apenas falta localizar 48 lugares. Sublinha-se que 78% do pessoal de direcção e chefia localizado é de língua materna chinesa, e 81% são naturais de Macau. Neste momento há onze serviços públicos cujo dirigente máximo, Director ou Presidente, já está localizado, como é o caso por exemplo, da Direcção dos Serviços de Estatística e Censos, da Direcção dos Serviços de Educação e Juventude, do Instituto da Habi-tação de Macau, da Direcção dos Serviços de Finanças e da Direcção dos Serviços de Economia. Quanto aos técnicos superiores e aos técnicos, isto é pessoal habilitado com cursos superiores, são 1697 os trabalhadores da Administração de Macau localizados, dos quais 82% são de língua materna chinesa. 12. LOCALIZAÇÃO LEGISLATIVA E O ESTATUTO DAS LÍNGUAS OFICIAIS Macau tem uma ordem jurídica própria que se manterá no futuro e, por esta razão, a localização legislativa foi considerada um dos objectivos estratégicos da acção do governo de Macau durante o período de transição. Por localização das leis entende-se que os diplomas legais só são considerados localizados quando resultam da aprovação dos órgãos legisla-tivos locais e que os textos legais são publicados no Boletim Oficial de Macau nas línguas Chinesa e Portuguesa. Neste momento, toda a nova legislação, assim como qualquer acto oficial que careça de publicidade, é publicado simultaneamente nas duas línguas oficiais da Administração de Macau. A partir de 1991 a Administração de Macau tem duas línguas oficiais e o projecto de institucionalização de uma administração efectivamente bilingue está em progressão, com o desenvolvimento pelos funcionários públicos da capacidade de utilização do português e do chinês, isto é de ambas as línguas oficiais, tanto no funcionamento interno da administração de Macau, como nas relações entre os serviços públicos e os cidadãos. Até ao princípio do período de transição, a Administração de Macau utilizava, quase exclusivamente, a língua portuguesa, mas hoje já não é assim. Caracterizando os presentes recursos humanos verificamos que 88% são de língua materna chinesa, enquanto 90% falam a língua chinesa, salientando que os dirigentes e chefias, bem como os técnicos superiores, são bilingues na sua larga maioria. 13. A REGIÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU Consideramos que é possível antever o modelo estrutural e o regime de funcionamento da Administração da RAEM, uma vez que já foi aprovada em 31 de Março de 1993, a sua Lei Básica, que substituirá o actual Estatuto Orgânico de Macau, e é uma autêntica miniconstituição de Macau e tem a natureza de Lei Constitucional. 680
Após 20 de Dezembro de 1999 a RAEM será uma entidade político-administrativa, dotada de personalidade jurídica na ordem interna chinesa, à semelhança do que agora acontece, pois o Território de Macau também é dotado de personalidade jurídica na ordem interna portuguesa. A RAEM fica na dependência do Governo Central da República Popular da China, sendo dotada de elevado grau de autonomia, com órgãos executivo e legislativo próprios e tribunais independentes, incluindo o de julgamento em última instância. Esta autonomia não é extensível às matérias de defesa nacional, que não se confunde com segurança interna, nem quanto à relações externa embora a RAEM possa com a denominação «Macau China» manter relações externas e celebrar e executar acordos com organizações regionais e internacionais para prossecução dos seus interesses próprios, designa-damente nos domínios da economia, comércio, finanças, transportes marítimos, comunicações, turismo, cultura, ciência, tecnologia e desporto. Nestes termos parece ser legítimo concluir que a RAEM tem uma verda-deira personalidade jurídica internacional tutelada. O Chefe do executivo é nomeado e exonerado pelo Governo Central da República Popular da China, após um prévio processo de escolha da competência de uma Comissão Eleitoral constituída por 300 membros. Os principais titulares dos cargos políticos são, em geral, designa-dos mediante proposta do Chefe do Executivo de entre residentes de Macau com nacionalidade Chinesa. Na linha de continuidade do actual Conselho Consultivo é criado um Conselho Executivo para apoiar o Chefe do Executivo, mas este conselho dispõe de novos e importantes poderes, de tal forma que quando não forem aceites as suas recomendações tem de ser registado o motivo da recusa. O Governo da Região Administrativa Especial de Macau dispõe, de Secretarias, Direcções de Serviço, Departamentos e Divisões, A segunda Assembleia Legislativa terá 27 deputados, sendo dez eleitos por sufrágio directo, dez eleitos por sufrágio indirecto e sete nomeados. Mas a primeira Assembleia Legislativa da RAEM, de acordo com a deliberação da Assembleia Nacional Popular, aprovada em 31 de Março de 1993, terá apenas 23 membros com mandato até 15 de Outubro de 2001, podendo para ela transitar nos respectivos cargos, os deputados ainda eleitos sob Administração Portuguesa, desde que obedeçam a determinadas condições estatuídas na lei. Quanto ao sistema administrativo é normal que sofra alguns reajus-tamentos, mas, nas suas linhas essenciais, deverá manter a estrutura e regime de funcionamento actualmente existentes. 14. ALGUNS TRAÇOS FUNDAMENTAIS DA RAEM Macau será, no futuro, de acordo com o quadro legal pré-definido, uma verdadeira Cidade-Estado integrada no âmbito da Soberania Chinesa, com poderes em alguns casos mais amplos que os de alguns Estados Federados, prosseguindo políticas próprias aprovadas pelos seus órgãos regionais. 681
Note-se que Macau tem moeda própria, é uma zona aduaneira autó-noma, tem regime fiscal independente e as suas receitas só serão aplicadas em Macau. E por outro lado tem um sistema judiciário próprio, com tribunais de última instância. A sua ordem jurídica da RAEM é quase completamente autónoma, sendo que são poucas as leis da República Popular da China que têm aplicação em Macau, como é o caso da Lei da Nacionalidade e das Leis da Defesa. A RAEM tem bandeira e emblema regionais próprios. 15. CONCLUSÕES A transição que se está processando em Macau tem objectivos definidos e os caminhos estão perfeitamente traçados, mas apesar disso há escolhas a fazer e dificuldades a vencer. Trata-se de um processo relativamente transparente e participado pela população local, cujas elites progressivamente têm vindo a assumir os cargos de responsabilidade nos órgãos de governo e no aparelho administrativo. E notório que há factores de mudança, mas também existem factores de continuidade. Aqueles provocarão ajustamentos para a construção do futuro e estes poderão sublimar a identidade de Macau. E Macau só será Macau se souber manter a sua identidade. 682
história 683
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Administração, n.° 41, vol. XI, 1998-3.°, 685-706 O EXERCÍCIO DA SOBERANIA ADUANEIRA DE MACAU PELO GOVERNO CHINÊS DURANTE AS DINASTIAS MING E CHENG Huang Qicheng [Extracto] Após a chegada a Macau em 1553 e o estabelecimento no Território por meio de arrendamento, os portugueses tomaram Ma-cau como sendo um porto de trânsito do comércio internacional Ma-cau-Nagasaki, Macau-Goa-Lisboa e Macau-Manila-México. Não obs-tante, as actividades comerciais dos portugueses estiveram sempre sob a administração directa do governo chinês, até 1887, ano em que foi assinado o Tratado de Amizade e Comércio entre a China e Portugal. O presente trabalho pretende apresentar factos históricos da adminis-tração do governo chinês sobre as alfândegas de Macau durante as dinastia Ming e Qing, a fim de apoiar, por outro lado, a afirmação de que o governo chinês exerceu a soberania sobre o território de Macau até à década de oitenta do século XIX. No ano 32.° do reinado de Jiajing da dinastia Ming (1553), os por-tugueses, detentores de hegemonia marítima, chegaram ao território chinês que é Macau, onde se estabeleceram através de arrendamento, tendo quase monopolizado o comércio marítimo internacional entre o Oriente e o Ocidente, que tinha Macau como porto de trânsito. No entanto, as alfândegas de Macau estiveram sempre controladas pelo governo chinês, ou seja, no período que decorre entre meados do século XVI e meados do século XIX, o comércio externo de Macau era directamente administrado pelo governo chinês. O presente trabalho pretende apresentar factos históricos da administração do governo chinês sobre as alfândegas de Macau durante as dinastia Ming e Qing, a fim de apoiar, por outro lado, a afirmação de que o governo chinês exerceu a sobe-rania sobre o território de Macau até à década de oitenta do século XIX. * Professor da Faculdade de História da Universidade de Zhongshan. 685
Ⅰ Macau era originariamente uma pequena aldeia de pescadores ao sul de Hutiaomen, no distrito de Xiangshan (hoje municípios de Zhongshan e Zhuhai) da província de Guangdong. Os portugueses que entraram em Macau em 1553 e alugaram o Território em 1573 (ano 1.° do reinado de Wanli da dinastia Ming), ao mesmo tempo que explora-vam o comércio entre Macau e Guangzhou, envidaram grandes esfor-ços para desenvolver o comércio internacional, com Macau como por-to de trânsito: Macau-Nagasaki, Macau-Goa-Lisboa e Macau-Manila--México, rotas conhecidas como «grande triângulo» do comércio entre o Oriente e o Ocidente. A rota Macau-Nagasaki era uma das linhas marítimas que os por-tugueses tinham no Oriente, com Macau como porto de trânsito. Du-rante o reinado de Jiajing, o governo da dinastia Ming não tomou os comerciantes portugueses como alvo do embargo do comércio, embora proibisse os comerciantes chineses de fazer comércio com o Japão, o que constituiu uma das razões do desenvolvimento do comércio entre Macau e Nagasaki. Das principais mercadorias chinesas que os portu-gueses transportavam em grande quantidade de Macau para Nagasaki constam a seda branca, o chumbo, o pau-rosa, o ouro, o mercúrio, o estanho, o açúcar, o almíscar, o fuling (poria cocos, medicamento tra-dicional chinês), o dahuang (rheum officinale,, medicamento tradicio-nal chinês), o alcaçuz, o fio e tecido de algodão. Por exemplo, a merca-doria chinesa dum barco comercial português que chegou a Nagasaki por volta de 1600 continha 600 dan (l dan = 50 quilos) de seda branca, 500 dan de chumbo em pó, 3000 a 4000 taéis de ouro, 150 a 200 dan de mercúrio, 210a 270 dan de açúcar, 200 a 300 dan de fio de algodão, 300 rolos de tecido de algodão, 1700 a 2000 rolos de tecido de seda, 500 a 600 dan de fuling, 100 dan de dahuang, 150 dan de alcaçuz e 2 dan de almíscar, cujo valor total atingiu 137 660 xiyuan (moeda de Portugal)1. As mercadorias que se transportavam de Nagasaki para Ma-cau eram geralmente de prata e matérias preciosas. Segundo estatísti-cas incompletas, nos 45 anos (1585-1630) desde o ano 13.° do reinado de Wanli ao ano 3.° do reinado de Chongzhen, 14 899 000 taéis de pra-ta foram transportados para Macau, seja 3 310 880 taéis anuais2. A mai-oria desta prata era gasta para comprar em Guangzhou mercadorias chi-nesas, a ser transportadas e comercializadas no Japão ou em países oci-dentais. Assim se pode ver que o comércio entre Macau e Nagasaki era muito próspero. Macau-Goa-Lisboa era outra rota dos portugueses, do Oriente para o Ocidente. Usavam grandes embarcações (Great Ship) de 600 a 1600 toneladas para transportar mercadorias chinesas para Lisboa e outros 1 C. R. Boxer, The Great Ship from Amacon: Annals of Macao and the OldJapan Trade, 1555-1640. pl. 79-181; 47, 61, 169, 64; 182, 77. 2 Ver nota l. 686
países europeus através de Goa. De volta, os barcos traziam a bordo produtos e moedas dos países europeus e da índia para fazer negócios em Macau e China. Das mercadorias chinesas que se transportavam de Macau para Goa e Europa constam a seda crua, os têxteis, o ouro, o bronze, o mercúrio, o cinabre, a pulseira de bronze, a pimenta, a cânfora, o marfim e o sândalo-branco, sendo a seda crua em maior quantidade. Segundo os números disponíveis, no ano 8 até 18 do reinado de Wanli (1580-1590), transportava-se anualmente mais de 3000 dan de seda crua no valor de 240 mil taéis, para a Europa, através de Goa. No ano 8 do reinado de Suizhen (1635), a mesma tinha aumentado até 6000 dan, no valor de 480 mil taéis. Das mercadorias que se transportavam de Goa e da Europa para Macau constam a prata, a pimenta, a cânfora, o marfim e o sândalo-branco, sendo a prata em maior quantidade. Segundo uma estatística do Professor Liang Fangzhong, nos 72 anos (1573-1644) desde o ano 1.° do reinado de Wanli ao ano 17.° de Chongzhen, a prata que se introduziu na China, proveniente de diversos países, ultrapassa-ria 100 milhões de yuan3, a maioria dos quais resultante da compra de produtos chineses em Guangzhou. No ano 37.° do reinado de Wanli (1609), um comerciante madrileno, que tinha 25 anos de experiência de comércio em Goa, disse que a prata que os portugueses transporta-ram de Lisboa para Goa entrou quase toda na China através de Macau4. Macau-Manila-México foi a primeira rota que os portugueses e espanhóis abriram para o comércio entre a índia e a América. Os portu-gueses transportavam mercadorias chinesas de Macau para Manila, donde os espanhóis as embarcavam para o porto mexicano de Acapulco e para o de Lima. As mercadorias transportadas de Macau para Manila eram compostas de cerca de 30 produtos5, nomeadamente a seda crua, a porcelana, a panela de ferro, o mercúrio, o açúcar, a pólvora, entre outros, também em grande quantidade. Segundo um registo das alfândegas filipinas, desde 1619, as mercadorias transportadas anualmente de Macau para Manila atingiram 1,5 milhões de pesos6, quantia esta equivalente a um milhão de taéis de prata. Destas mercadorias, a seda crua e os têxteis de seda e algodão eram os principais produtos, como por exemplo, por volta de 1588, as mercadorias transportadas de Ma-cau para Manila foram no valor de 200 mil pesos7, dos quais 95 por 3 Huang Qichen, Colectânea de textos sobre a história da economia de Liang Fangzhong, edição de 1989 de Zhonghua Shuju, pág. 179. 4 Ver a nota l. 5 Antonia de Morga, Sucessos de Las Islãs Filipinas (Mesici, 1689), phil. Isls vol. 16, pl. 78-188, Morga (1595-1683) foi o presidente do Supremo Tribunal das Filipinas e Encarregado do Governador, pelo que esta descrição deve referir- -se aos produtos do período dos finais da dinastia Ming aos inícios da dinastia Qing. 6 W.L. Schurz, The Manila Galleon, New York, 1939, p. 132. 7 Quan Hansheng, Comentário da história da economia da China, vol. l, pág. 460. 687
cento eram têxteis de seda8. A seda crua importada por Manila era comercializada concentradamente num lugar do nordeste da cidade, conhecido pelos locais como «mercado da seda crua», o que demons-tra a importância que a seda crua ocupou na economia filipina. Destes produtos de seda, uma pequena parte destinava-se a satisfazer as ne-cessidades locais e a maior parte era reexportada para o México. Uma boa parte da seda crua importada, depois de transformada em têxteis, era exportada do México para o Peru. Com o comércio da seda chinesa, os espanhóis podiam ganhar lucros de 800 a 1000 por cento9. Das mer-cadorias transportadas do México para Macau através de Manila cons-tam o vinho, a azeitona, a uva seca, a carne salgada, o veludo, assim como o tecido de linho, o corante cor-de-rosa e a prata, que eram pro-dutos da Holanda e França. O principal destes produtos era a prata. Segundo estatísticas, no período de 1596 a 1643, a prata transportada de Manila para Macau atingiu 2,025 milhões de pesos, ocupando 76,5 por cento do total da prata importada do México por Manila, a qual foi calculada em 2,56 milhões de pesos10. Estes factos demonstram que, nos finais da dinastia Ming, a maioria da prata transportada do México para Manila entrou na China, para compra de mercadorias chinesas e que a prata importada na China passou geralmente por Macau. Este factos históricos afirmam que, durante mais de 90 anos, des-de meados da dinastia Ming, o comércio em trânsito por Macau, entre o Oriente e o Ocidente, viveu uma grande prosperidade, e, como con-sequência, a economia geral de Macau viveu o auge do seu desenvolvi-mento. Em Macau, havia «muitos edifícios, altos, e muito juntos», cons-truíam-se centenas de bairros; a população aumentava de dia para dia. Segundo as estatísticas, no ano 13 do reinado de Chongzhen (1640), a população de Macau era de 40 mil habitantes, dos quais 29 000 chine-ses, 6 000 portugueses e 5 000 de outros países". Com a entrada da dinastia Qing, os portugueses vieram perdendo a sua hegemonia marítima, tendo sido expulsos do Japão, e sendo o seu porto de Malaca tomado pelos holandeses, em 1641, para além da im-plementação da política de proibição do comércio marítimo por parte do governo da dinastia Qing, o que fez com que Macau perdesse as suas vantagens, e o volume do seu comércio em trânsito diminuísse sem parar. Apesar disso, Macau continuou a ser um porto importante para o comércio internacional entre o Oriente e o Ocidente. Em 1661, o governo da dinastia Qing ordenou que a população da costa mudasse 8 Domingo de Salazar, Relation of the Philippines Islands, (Manila, 1587 a 1588) in Phil. Isls, vol. 7, p. 34-35. 9 Perey A. Hill, The Old Manila Galleons, in Encylopedia of Philippines (Manila, 1957), vol. 15, p. 97. 10 Wang Shihe, Desenvolvimento do comércio China-Manila-México nos finais da dinastia Ming, «Colecção da geografia», 1964, n.° 7. 11 Roderick Ptak, The Demography of Old Macao, 1555-1640, (Ming Studies), vol. 15, 1982. 688
para o interior. Macau, como território chinês devia estar sujeito a esta ordem; no entanto, devido à intervenção conciliatória dos jesuítas que na altura estavam a prestar serviço na corte chinesa, nomeadamente Adam Schall von Bell, Macau acabou por conseguir a devida isenção continuando a ser importante porto do comércio externo da China. Em 1684, o governo da dinastia Qing acabou com a proibição do comércio marítimo. Guangzhou tornou-se o principal porto do comércio interna-cional na China, e Macau, como porto exterior de Guangzhou, passou de novo a ser um porto que recebia barcos de comércio de países es-trangeiros. Em 1717, o governo da dinastia Qing voltou a proibir o comércio com o Sudeste Asiático, mas deu uma particular autorização a Macau, para que os portugueses que tinham arrendado o território pudessem dedicar-se ao comércio nesta região. Macau chegou a mono-polizar o comércio em trânsito entre a China e os países do Sudeste Asiático, reactivando o seu comércio externo. Em 1757, o governo da dinastia Qing retirou as alfândegas de Songjiang (província de Jiangsu), Ningbo (província de Zhejiang) e Quanzhou (província de Fujian), or-denando que os barcos estrangeiros pudessem aportar e comerciar ape-nas em Guangdong, medida que injectou mais vigor ao desenvolvimento do comércio de Macau que era o único porto exterior do comércio de Guangzhou. O porto de Macau, sob a administração do governo chinês, passou a ser assim a base do comércio internacional de Guangzhou. Todos os barcos precisavam de empregar piloto e delegado e tratar das formalidades de importação e exportação em Macau. Em 1759, o governo chinês formalmente definiu Macau como lugar de residência dos comerciantes ocidentais que vieram comercializar em Guangzhou. Em 1761, as Companhias das índias Orientais da França e Holanda alugaram casas, começando a estabelecer-se em Macau. Dois anos mais tarde, as Companhias das índias Orientais da Dinamarca e Suíça entraram também em Macau. Posteriormente, comerciantes americanos e de outros países também se estabeleceram em Macau. Macau tornou-se assim o lugar de concentração das residências dos comerciantes ocidentais e seus familiares, após a época do comércio em Guangzhou, e 9 seu comércio e economia viveram uma nova época de prosperidade. É por esta razão que dizemos que, na dinastia Qing, embora o seu comércio não se pudesse comparar com o da dinastia Ming, Macau continuou a ser um importante porto do comércio em trânsito entre o Oriente e o Ocidente, encontrando-se integrado, tal como acontecera durante a di-nastia Ming, no sistema da administração alfandegária do comércio externo da China que tinha Guangzhou como centro. Ⅱ Na dinastia Ming foram estabelecidas instituições Shibosi (servi-ços de controle de mercados e barcos). Nos inícios da dinastia Ming existiam três Shibosi, respectivamente em Zhejiang, Fujian e Guangdong. O Shibosi de Guangdong foi criado em 1372, localizado no edifício Haishan, antiga sede do Shibosi da dinastia Ming (no cru- 689
zamento da rua Beijing Nanlu e da Dong Hengjie), a um U (2 li = 1 quilómetro) da cidade12. O Shibosi era dirigido por um tiju (director), do 5.° grau da hierarquia dos mandarins e por futiju (subdirector) do 6.° grau da hierarquia, subordinados ao Buzhengsi (escritório do governa-dor da província). Como a hierarquia do Shibosi era baixa, depois do reinado de Yongle, enviaram-se funcionários da corte para dirigir o Shibosi, cuja competência foi assim reduzida e limitada. Na realidade o Shibosi de Guangdong era controlado conjuntamente pelo tiju, envia-do da corte e por funcionários locais. A este respeito um registo diz: «o controlo é do governador, e a cerimónia e a quantia da contribuição são do controlo do enviado da corte, enquanto o tiju só trata dos assuntos diários»13. Macau que conseguiu desenvolver-se durante os meados do reinado de Jiajing era na altura um dos importantes portos administrados pelo Shibosi de Guangdong. A administração alfandegária era da responsabilidade conjunta do Shibosi de Guangdong e do funcionário encarregado da defesa de Macau enviado pelo governo do distrito de Xiangshan. Em 1566, Pang Shangpeng, na sua carta «Sobre a defesa dos mares para gozar da segurança de geração para geração» (Chen Weiyi Bao Haiyu Wanshi Zhi'an Shu), escreveu: «Haojing'ao (Macau)... é o lugar onde os barcos estrangeiros fa-zem negócios. No passado, as mercadorias que os estrangeiros trazi-am quando vinham entregar contributo passavam pela fiscalização. As mercadorias e objectos de uso particular dos demais comerciantes eram examinados pelo mandarim encarregado da defesa de Macau. Só com a autorização do escritório do fuan (governador) podia deixá-los en-trar em Macau, onde aguardavam que o funcionário competente lhes fizesse inspecção e lhes cobrasse impostos de 20% para poderem fazer negócios»14. Depois do reinado de Wanli, a corte deixou de mandar funcioná-rio para interferir nos assuntos de Shibosi, e o governo de Guangdong mandou os funcionários do Shibosi e do distrito de Xiangshan adminis-trarem conjuntamente as alfândegas de Macau, desempenhando as fun-ções de fiscalização, cobrança de zhangchou (impostos, a especificar em baixo) e vigilância dos comerciantes estrangeiros. Zhou Xianwei, da dinastia Ming, escreveu a este respeito: «Xiangshan(Ao) de Guangdong é uma garganta dos barcos marí-timos. Cada um dos barcos que ali chegam pode trazer a bordo dez mil taéis de ouro e objectos preciosos do ultramar, podendo o volume do ouro atingir dezenas de milhares de taéis. Primeiro faz-se declaração 12 Huang Zuo, Crónica geral de Guangdong do reinado de Jiajing, vol. 28. 13 Colectânea de textos clássicos da dinastia Ming, da compilação de Chen Zilong e outro; Zhang Bangqi, Xiting Zhanbie Shixu. 14 Pang Shangpeng, Textos seleccionados de Baiketing, vol. 1. 690
junto do nosso distrito e do Buzhengsi, que manda o Shibosi e os man-darins do distrito examinarem as mercadorias, como de costume»15. Sobre o mesmo assunto, O livro completo dos impostos de Guang-dong do ano 48.° do reinado de Wanli contém uma descrição mais de-talhada: «Todos os anos, quando barcos estrangeiros chegam a Macau, o mandarim encarregado de Macau apresenta relatório ao distrito de Xiangshan e dá a conhecer detalhadamente o assunto ao Buzhengsi para obter autorização. O Shibosi, junto do distrito de Xiangshan, pro-cede ao zhangchou de barco para barco, calculando a quantia dos impostos, apresenta os detalhes ao Sidao (chefe da divisão adminis-trativa subordinada à província) para obter a aprovação de cobrar impostos. Após a cobrança dos impostos, os barcos vão à província, o distrito de Xiangshan examina e faz relação, apresenta relatório ao Dao (divisão administrativa subordinada à província) e a este Si (instituição governamental); a quantia cobrada é depositada no tesouro»16. Este sistema de administração alfandegária manteve-se inalterado até aos finais da dinastia Ming. Um registo histórico descreve: «Quanto aos impostos, Xiangshan subordina-se ao Shibosi, e o distrito de Xiangshan encarrega-se de fiscalizar e examinar»17. Então, durante a dinastia Ming, como é que o Shibosi e os man-darins locais exercem a soberania alfandegária em Macau? 1. REGULAMENTOS PARA CONTROLO DA ENTRADA E SAÍDA DE BARCOS PORTUGUESES E DE OUTROS PAÍSES ESTRANGEIROS Em 1614, o governador do distrito de Xiangshan mandou Cai Jishan elaborar as «dez regras da governação de Macau», documento acres-centado e aprovado pelo governador de Guangdong e Guangxi, Zhang Minggang, e pelo Xunfu Yushi (segundo chefe da província), Zhou Yingqi. O Haidao Fushi (subdirector dos serviços de assuntos maríti-mos), Yu Anxing, intitulou-o como «proibição dos serviços de assun-tos marítimos» (Haidao Jinyue), mandou esculpi-lo em pedra, no Leal Senado. Na proibição, lê-se o seguinte: 15 Zhou Xuanwei, Continuação das notas de Jinglin, ver «Livros segredos do pavilhão Hanfen», vol. 8. 16 O livro completo dos impostos de Guangdong, pág. 114, «Impostos de Macau», pág. 8. 17 Zhang Siyan, Crónica de Guangzhou do reinado de Qianlong, vol. 53, Li Daiwen, «Carta sobre a anulação dos impostos sobre o tanque de pérolas, o sal, o ferro e o porto». 691
«Os comerciantes estrangeiros, novos e antigos, que criaram ou criam escravos japoneses e os comerciantes que viajaram à boleia a bordo dum barco estrangeiro, uma vez acusados pelas vítimas ou in-teressados, serão detidos e submetidos à lei da justiça militar, e os conhecedores que não denunciarem o crime serão castigados da mes-ma maneira. Os comerciantes estrangeiros, novos e antigos, são proibidos de comprar filhos de chineses. Os infractores, uma vez denunciados, se-rão investigados e acusados de crime. Os barcos que chegam a Macau podem entrar logo no porto, aguar-dando que lhes façam zhangchou. Os que ancorarem em Dadiaohuan, Maliuzhou e outros lugares serão acusados de crime, sendo os barcos queimados e os comerciantes mortos. Os comerciantes estrangeiros têm de ir à capital provincial pagar impostos. Os infractores que transportarem furtivamente mercadoria para Macau serão levados ao Tidiaosi (serviços de assuntos internos) comunicando o Dao. As mercadorias confiscadas serão atribuídas ao primeiro denunciador, como prémio. O barco será confiscado pelo governo. Os compradores infractores serão castigados da mesma maneira»18 . 2. EMISSÃO DO BUPIAO, QUE PERMITE AO COMERCIANTE ES-TRANGEIRO ENTRAR EM MACAU O governo da dinastia Ming definiu expressamente que os barcos comerciais, portugueses e de outros países estrangeiros, que queriam ancorar ou comerciar em Macau, tinham de ser portadores do bupiao (licença da entrada no porto) emitido pelo governo da dinastia Ming. Está hoje ao nosso alcance um original bupiao passado aos 11 de Se-tembro do ano 45.° do reinado de Wanli (1617) para um barco português. No documento lê-se: «O bashui (funcionário do porto) atende pessoas inocentes e estú-pidas, prestando serviços aos franges a fim de desenvolver o comércio e aplicar a política da aplicação. Eles pretendem vir a Macau e o agente apresentou o assunto. O rei autoriza a vinda e ida do haban (barco à vela português), mandando operários construir casas. Pelo que eu pas-sei o presente documento para o capitão, portador dele. Aos 11 de Setembro do ano 45.° do reinado de Wanli.» O mandarim encarregado da defesa marítima de Macau tinha de controlar rigorosamente, examinando se o barco tinha o bupiao, não deixando barcos sem ele entrarem e comerciarem em Macau, a fim de defender a dignidade da soberania do porto de Macau. 18 Yin Guangren e Zhang Rulin, Monografia de Macau, vol. l, «Defesa». 692
Licença que o governo da dinastia Ming emitiu para um barco português 3. COBRANÇA DE IMPOSTOS DE IMPORTAÇÃO AOS COMERCIANTES PORTUGUESES E AOS DE OUTROS PAÍSES ESTRANGEIROS Um dos importantes meios a que o governo da dinastia Ming re-correu para administrar as alfândegas de Macau foi cobrar, conforme os costumes internacionais, impostos de importação aos comerciantes estrangeiros que entravam em Macau. Até ao ano 5.° do reinado de Longqing (1571), a cobrança dos impostos seguiu o sistema da quota que tinha sido implementado para os barcos de contribuição, como seja: «Quando os países estrangeiros vão entregar as suas contribui-ções, as mercadorias que o rei, a rainha e concubinas e os seus vassa-los trazem são calculadas em dez partes, cinco décimas partes sendo impostos para o governo e as outras cinco sendo devolvidas segundo o seu valor»19. Um relatório que Gao Gongzhao, Xunfu Yushi de Guangdong, apre-sentou ao imperador também referiu o mesmo assunto: «Antigamente quando os estrangeiros de Lingnan vinham entregar contributos, me-tade das mercadorias que traziam era para o governo como impostos, sendo a outra metade devolvida conforme o seu valor». Esta percenta-gem de impostos não estava no entanto fixada em 50%. No ano 4.° do reinado de Zhengde (1509) era de 30% e diminuiu para 20% no ano 12.° do mesmo reinado. A este respeito, Huang Zuo tem uma descrição: 19 Shen Shixing, Ming Huidian, vol. 113, «Exemplos de concessão de prémios aos estrangeiros». 693
«No ano 12.° do reinado de Zhengde, o Xunfu Yushi de Guang-dong, Chen Jin e o enviado adjunto, Wu Ting, apresentaram um rela-tório, pretendendo seguir a percentagem de impostos de 20% implementada durante a dinastia Song ou seguir os exemplos recentes de 30%, enviando-se para a capital os objectos portáteis e vendendo-se os pesados, sendo as verbas usadas como soldo. Decisão, aplicar impostos de apenas 20%»20. A partir daquela altura, a percentagem dos impostos alfandegários que o Shibosi de Guangdong cobrava em Macau era de cerca de 20%. Quanto aos produtos de carácter particular, aplicava-se geralmente a mesma percentagem de impostos. Dai Jing fez um registo desta situa-ção: «Um comerciante estrangeiro colocou as suas mercadorias de ca-rácter particular no mercado, ao chegar o barco. O mandarim, inteirado do assunto, veio examinar e aplicou-lhe 20% de impostos, para o dei-xar negociar livremente»21. Aplicar impostos de importação em percentagem pode conside-rar-se um bom método de cobrança de impostos, uma vez que a econo-mia se encontra subdesenvolvida. No entanto, em meados da dinastia Ming, o desenvolvimento da venda de mercadorias, moeda e do comér-cio externo, como a já mencionada entrada de prata na China, que, em grande quantidade, aumentou a fonte da moeda nacional, conferiu con-dições a uma revolução da economia e da moeda. No ano 10.° do reina-do de Jiajing (1531), o Yushi Fu Hanchen propôs-se cobrar impostos em prata em vez de produtos. Este método, conhecido como «lei de um só açoite», foi posterior e gradualmente implementado em todo o país. Como, em Macau, «os estrangeiros praticam actos fraudulentos, sendo difíceis de submeter à inspecção», no ano 5.° do reinado de Longqing (1571), o governo da dinastia Ming decidiu cobrar em Ma-cau o imposto zhangchou sobre as importações, composto de dois mé-todos — zhang (medir a tonelagem do barco) e chou (imposto sobre as mercadorias a bordo ou à base do valor delas). O zhangchou que se cobrava em Macau dividia-se em três impostos: o das águas, o das ter-ras e o adicional. O imposto das águas é na realidade um imposto sobre os barcos comerciais estrangeiros que vinham comerciar em Macau, semelhante às actuais taxas da tonelagem (tonnage dues), mas a fixar conforme o volume do barco em vez da tonelagem. Media-se a maior largura do barco, que se dividia em 11 categorias. O imposto cobrava-se por cada chi (3 chi = l metro), cumulativamente. Como por exemplo, a um bar-co de largura superior a 16 chi, cobrava-se cinco taéis de prata por chi, 20 Huang Zuo, Crónica geral de Guangdong do reinado de Jiaqing, vol. 66. 21 Dai Jing, Primeira versão da crónica geral de Guangdong, vol. 30. 694
cada chi a mais precisando pagar mais meio tael. Aos barcos dos países orientais cobrava-se apenas 70% do imposto normal, pois que eram 30% mais pequenos do que os dos ocidentais. O imposto das terras é o imposto de importação sobre as mercado-rias que os barcos estrangeiros transportavam e comerciavam em Ma-cau, a cobrar aos donos das lojas que vendiam essas mercadorias. Te-mendo que os comerciantes estrangeiros fizessem falsa declaração das mercadorias a bordo, as mercadorias não podiam descarregar-se antes de os comerciantes locais as terem comprado e pago o devido imposto. Este tipo de imposto era no início calculado à base dos preços das mer-cadorias, na ordem de 20%, sendo um imposto de baixa percentagem. No ano 17.° do reinado de Wanli (1589), devido à diferença das cate-gorias das mercadorias e à flutuação dos preços, este imposto passou a ser calculado à base da quantidade das mercadorias. Eram no total 93 produtos, incluindo produtos da mesma espécie, classificados confor-me a qualidade, como por exemplo, o borneol e o ninho de andorinha, em três categorias, e o cristal de grou em duas categorias, sendo alguns produtos ainda classificados em matérias-primas ou em objectos trans-formados, como no caso do marfim e do sândalo. Outros produtos eram classificados conforme a cor, como o vestuário, de vermelho ou de ou-tras cores. Das 93 mercadorias, a maioria eram especiarias, medica-mentos e peles. Conforme as unidades destas mercadorias, cobrava-se uma determinada taxa de imposto. No ano 43.° do reinado de Wanli (1615), o número de produtos aumentou para 126, tendo diminuído o imposto, em pequena percentagem. O imposto adicional é um imposto especial, aplicável somente aos barcos de Luzon (Filipinas), que se deveu ao facto de que, em Luzon, «produzindo a terra poucos produtos, os estrangeiros costumam com-prar produtos com prata, pelo que só há prata a bordo, não transportan-do mercadoria, ou só pouca mercadoria». Aos comerciantes de Luzon que vinham a Macau, para além dos impostos das águas e das terras, «a cada barco cobra-se ainda mais 150 taéis de prata, conhecidos como imposto adicional»22. Atendendo às queixas dos comerciantes, no ano 18.° do reinado de Wanli (1795?), este imposto diminuiu para 120 taéis de prata. Este tipo de imposto adicional era geralmente cobrado ao dono do barco. Daí se pode ver que os impostos sobre as importações em Macau não eram muito altos. No entanto, a fraude e a evasão fiscal eram muito graves entre os comerciantes portugueses e os de outros países. A este respeito o contemporâneo Zhou Xianwei escreveu: «Os contribuintes ocupam apenas vinte a trinta por cento»23. Mesmo o estrangeiro Marco reconheceu: «Existe o suborno. Quando medem, os funcionários costu- 22 Compilação de Lu Zilong e outros, Ming Jing Shi Wen Bian, vol. 408,«Relatório de Xu Xueju sobre os estrangeiros de cabelo vermelho». 23 Ver anota 15. 695
mam proceder ao cálculo aproximado»24. Por este facto, o governo da dinastia Ming estipulou que os impostos sobre os barcos e a importa-ção de mercadorias dos comerciantes portugueses e de outros países fossem cobrados à taxa fixa. Segundo o contemporâneo Li Daiwen, «No ano 26.° do reinado de Wanli totalizaram-se 26 000 taéis de pra-ta»25, «no ano 34.° do reinado de Wanli, a conferência do si e dao apro-vou reduzir 4 000 taéis de prata»26, e é por esta razão que a nota da entrada «Bingzi de Junho do ano 1.° do reinado Tianqi (1621)», de «Registos do imperador Xizong», fala de «20 000 taéis de prata anual-mente introduzidos» em Macau. No entanto, esta é apenas a meta defi-nida pelo governo da dinastia, o facto é que «existem quotas, mas não há normas regulares», pelo que muitas vezes não se consegue cobrar os impostos alfandegários cem por cento. Este facto deveu-se a que muitos barcos estrangeiros, a fim de escaparem ao zhangchou, não entravam no porto de Macau, mas ancoravam em Dadiaohuan e Maliuzhou, utilizando barquinhos para transportar as suas mercadoria para Macau. Considerando este facto, no ano 24.° do reinado de Wanli (1596), o Haidao (serviços de assuntos marítimos) de Guangdong reiterou o seu controlo sobre o comércio com Macau, tendo anunciado: «Todos os barcos estrangeiros que vêm a Macau são autorizados a entrar logo no porto, aguardando o zhangchou», «os infractores que transportam furtivamente mercadoria para Macau serão levados ao Tidiaosi (serviços de assuntos internos)»27. Esta quantia de impostos era entregue pelo Shibosi de Guangdong ao governo central da dinastia Ming. 4. COBRANÇA DE IMPOSTOS SOBRE AS MERCADORIAS EXPOR-TADAS DE MACAU O imposto que o governo da dinastia Ming cobra sobre as merca-dorias que os comerciantes portugueses e de outros países exportavam de Macau era geralmente na ordem de 10%. A este respeito, o contem-porâneo Zhou Xianwei deixou-nos uma descrição: «De todas as firmas, o Tiju cobra 10% de prata, sendo um lucro fácil, sem a necessidade de fazer notas e registos ou castigos. No en-tanto, ainda não se pode comparar com o Tiju de imposto de sal... Pelo que os cantonenses consideram que, dentre os pequenos.funcio-nários, quem mais ganha é o Tiju de sal»28. O imposto de exportação era baixo em relação à importação, o que é evidentemente uma das medidas tomadas para promover a expor-tação das mercadorias chinesas. 24 C. R. Boxer, Seventeenth Century Macau, in Contemporary Documents and Illustrations, 1984, p. 77. 25 Ver a nota 17. 26 Ver a nota 16.27 Ouyang Yuwen, Crónica do distrito de Xiangshan do rei nado de Kangxi, vol. 9, «Estrangeiros em Macau». 28 Ver a nota 15. 696
Segundo estava estipulado pelo governo, o contribuinte dos im-postos de exportação, em relação à alfândega de Macau, era no início o comerciante estrangeiro, que pagava impostos directamente ao gover-no chinês, ao adquirir produtos chineses de seda e porcelana. No entanto, os funcionário locais chegavam muitas vezes tarde ou faltavam e os comerciantes portugueses e de outros países não tinham paciência de aguardar, o que conduzia à evasão fiscal. Para eliminar este fenómeno, Fuo Yuxia propôs que o comerciante chinês que vendesse mercadorias de exportação, pagasse o respectivo imposto. O método concreto era que o Shibosi de Guangdong emitisse bupiao (licença) ao comerciante chinês, o qual, depois de ter negociado com o comerciante estrangei-ro29, pagava impostos em nome do comerciante estrangeiro , a fim de garantir a cobrança dos mesmos. Quanto ao volume dos impostos que as alfândegas de Macau cobravam, faltam dados suficientes para escla-recer. Deixo portanto este tema para futuros estudos e pesquisas. Na área dos impostos de importação e exportação, o governo da dinastia Ming aplicou uma política de vantagem para os comerciantes portugueses que alugaram o território de Macau. Quanto ao zhangchou das importações, os barcos portugueses pagavam menos 30% do im-posto sobre o barco comercial. Mesmo os comerciantes portugueses reconheceram este facto: «Quanto ao sistema fiscal, os impostos alfandegários que a China cobra sobre a entrada no porto e sobre as mercadorias de importação e exportação são um pouco mais leves do que os que os portugueses pagam noutras regiões de comércio da Ásia»30. Do acima exposto, podemos ver que a administração das alfânde-gas de Macau, por parte do governo da dinastia Ming, era relativamente cuidadosa e aperfeiçoada, o que contribuiu para salvaguardar a soberania das alfândegas de Macau. No entanto, em termos rigorosos, a administração que o governo da dinastia Ming exercia sobre as alfândegas de Macau ainda não constituía um completo sistema de administração, faltando, por exemplo, instituições rigorosas e pessoal de administração, a regulamentação e estatuto dos impostos alfandegários, registos e estatísticas rigorosos, entre outros. Só na dinastia Qing é que o sistema da administração chinesa das alfândegas de Macau chegou a um aperfeiçoamento relativo. Ⅲ No início da dinastia Qing, o governo chinês herdou os métodos da dinastia anterior para administrar as alfândegas de Macau. No ano 23 do reinado de Kangxi (1684), com a abertura do comércio marítimo, 29 Ming Jing Shi Wen Bian, vol. 358, Huo Yuxia: «Colectânea de HuoMianzhai». 30 C.R. Boxer, The Great Ship from Amacon, pág. 17. 697
foram estabelecidas oficialmente em Macau as instituições e sistemas de administração, com que se passou a exercer uma mais rigorosa ad-ministração das alfândegas de Macau. 1. ESTABELECIMENTO NAS ALFÂNDEGAS DE GUANGDONG DA REPARTIÇÃO ADUANEIRA DE MACAU, A FIM DE ADMINIS-TRAR O COMÉRCIO EXTERNO No ano 24 do reinado de Kangxi (1685), o governo da dinastia estabeleceu alfândegas em Songjiang, da província de Jiangsu, em Ningbo, da província de Zhejiang, em Quanzhou, da província de Fujian, e em Guangzhou, província Guangdong, encarregando-as dos assuntos de comércio externo. São na realidade as primeiras alfândegas oficiais da China. As alfândegas de Guangdong eram compostas pela alfândega da capital provincial, por seis grandes alfândegas e por 69 pequenas alfândegas. Como «Macau é um território onde se concentram os es-trangeiros, sendo importante para vigiar o comércio deles e controlar o contrabando»31, no ano 27 do reinado de Kangxi (1688), o primeiro fiscal, Cheng Keda, foi enviado para Macau, onde estabeleceu a res-pectiva repartição aduaneira, no cruzamento de Huaide e Weiwei (hoje, Nossa Senhora do Amparo). Era, no início, uma simples construção de bambu, que, com o desenvolvimento do comércio externo e da econo-mia, passou a ser uma típica repartição de administração. Pode ver-se na Monografia de Macau uma gravura dessa construção, do reinado de Qianlong — ao meio um edifício de dois andares, com a beira do telhado virada para cima e com telhas verdes, rodeado por depósitos; à frente da porta principal há grades de madeira; o espaço entre as duas portas laterais destina-se ao exame das mercadorias. A repartição aduaneira de Macau era composta de quatro postos — Barra, Praia Grande, Tai Ma Tau e Porta do Cerco. O da Porta do Cerco destinava-se ao controlo do comércio terrestre entre Macau e o interior do continente, e, quanto aos outros três, um era «conhecido como pequena casa de impostos, destinado a cobrar impostos; outro, conhecido como casa de impostos de Nanhuan, destinado à fiscaliza-ção, controlando o embarque dos estrangeiros e a entrada e saída dos barcos estrangeiros; o outro, conhecido como casa de impostos da Barra, destinado a inspeccionar os barcos de comércio e pesca das províncias de Guangdong e Fujian, impedindo a penetração e os contrabandistas»32. Havia na repartição aduaneira de Macau 27 trabalhadores, dos quais «um qiyuan fongyu (funcionário manchu encarregado da defesa), um secretário-geral, um secretário do balcão, dois empregados, cinco sol- 31 Liang Tingnan, Crónica das alfândegas de Guangdong, vol. 7, «nomeação dos oficiais». 32 Zhang Zhentao, Ilustração de Macau, «Xiao Fang Hu Zhai Yu Di CongChao», n.° quadro. 698
dados de patrulha, 15 marinheiros e dois cozinheiros»33. O qiyuan fungya era, em princípio, substituído anualmente, o que é confirmado pelo se-guinte quadro onde se listam os funcionários que assumiram esse cargo durante o período decorrente entre o ano 50 do reinado de Qianlong e o ano 17 do reinado de Daoguang (1785-1837): [QUADRO N.º 1] Listas dos qiyuan fungyu da repartição aduaneira de Macau 33 Ver a nota 31. 699
Fonte: dados compilados conforme Liang Tingnan, Crónica das alfândegas de Guangdong, vol. 7, «Nomeação dos oficiais». Para reforçar a administração das alfândegas de Macau, o governo da dinastia Qing conferiu ao «Tongzhi (mandarim encarregado de as-suntos específicos) dos militares e cidadãos ligados à defesa marítima de Macau», com a sede na aldeia de Qianshan e subordinado à prefeitura de Guangzhou, o poder de tomar conta duma parte dos assuntos adu-aneiros, encarregando-o de fiscalizar a entrada e saída de barcos, regis-tar barcos e empregar pilotos e delegados, pelo que se tornou mais ri-gorosa a administração que o governo da dinastia Qing exercia sobre as alfândegas de Macau. Pode dizer-se que a administração das alfân-degas de Macau era exercida conjuntamente pelas alfândegas de Guangdong e pelo governo local, o que nos demonstra a importância que o porto de Macau ocupava perante as alfândegas provinciais, sendo o segundo maior porto aduaneiro depois do de Humen. 2. COBRANÇA DE IMPOSTOS DE IMPORTAÇÃO SOBRE OS BAR-COS QUE VINHAM COMERCIAR EM MACAU O governo da dinastia Qing cobrava também impostos de barco e de mercadoria sobre os barcos estrangeiros que vinham comerciar em Macau. O de barco cobrava-se conforme a categoria correspondente às dimensões do barco34. 34 De Qinding Daqing Huidian Shili (Jurisprudência do código da dinastia Qing aprovada pelo imperador), vol. 335, pags. 15-16, podemos ser informados700
Até ao ano 37.° do reinado de Kangxi (1698), os barcos do Oci-dente e os do Sudeste Asiático eram diferenciados quanto à quantia dos impostos a pagar: para os ocidentais, a primeira categoria era de 3500 taéis de prata, a segunda de 3000 taéis e a terceira de 2500 taéis; quan-to aos do Sudeste Asiático, eram de 1400, 1100 e 600 taéis de prata respectivamente35. A partir do ano 37.° do reinado de Kangxi, os bar-cos ocidentais passaram a pagar o mesmo imposto dos barcos orien-tais, o que diminuiu consideravelmente a carga dos impostos dos co-merciantes ocidentais. Para aliviar a carga dos comerciantes estrangeiros, o governo da dinastia Qing definiu depois novas taxas de impostos para os novos barcos: l QUADRO N.º 2] Novas taxas de impostos sobre os novos barcos estrangeiros Fonte: dados compilados conforme Liang Tingnan, Crónica das alfândegas de Guangdong, vol. 29, «Comerciantes estrangeiros IV». Aí se pode ver pue os impostos sobre os novos barcos diminuíram muito. No entanto, é necessário referir que o governo da dinastia Qing conferiu vantagens aos barcos portugueses, cobrando-lhes apenas os impostos de barco e isentando-os dos impostos sobre as mercadorias. A este respeito, dados históricos dizem: «Aos barcos que chegam a Macau, cobra-se apenas o imposto de barco, mede-se a mercadoria e faz-se o registo, a mercadoria fica com o comerciante estrangeiro, paga-se o imposto só depois de o comerciante chinês a ter transferido de Macau para fora»36, enquanto os barcos de outros países, da mesma tonelagem, tinham de pagar o triplo do imposto de barco que pagavam os portugueses, para além do imposto sobre a mercadoria. Os barcos nacionais que vinham comerciar em Macau também precisavam de pagar impostos sobre a mercadoria de importação, sendo no entanto diferente a taxa conforme a origem da mercadoria. Assim, por exemplo, à mercadoria vinda de Guangdong, cobrava-se 0,0248 taéis de prata por cada 50 quilos de peso, e 0,05 taéis de prata por cada 50 quilos de porcelana fina, chá, açúcar branco ou mercadoria japone- de que o governo da dinastia Qing estipula: o barco de superfície de 18 zhang quadrados (l zhang = 3,3333 metros) é da primeira categoria, o de 15,4 zhang quadrados da segunda e o de 12 zhang quadrados da terceira. 35 Fu, A Documentary Chronicle of Sino-Western Relations, p. 481. 36 Liang Tingnan, Crónica das Alfândegas de Guangdong, vol. 8, «Taxas de imposto I». 701
sa; à mercadoria transportada pelos barcos de Fujian cobrava-se 0,351 taéis de prata; à mercadoria transportada de Guangdong por barco oci-dental alugado, cobrava-se 0,7 taéis de prata; ao barco que descarrega-va no cais da Barra, cobrava-se 0,4 taéis, e à mercadoria importada através de Palanchica cobrava-se 0,28 taéis; para renovar a licença do barco comercial, pagava-se 0,1 taéis de prata por cada chi de madeira; à mercadoria importada através de Palanchica cobrava-se 0,23 taéis; à mercadoria importada através de Qianshan, cobrava-se 0,27 taéis; ao barco que descarregava nos Algibebes cobrava-se 3,96 taéis, e ao bar-co de telhas e tijolos cobrava-se 1,85 taéis, entre outros37. 3. COBRANÇA DE IMPOSTOS DE EXPORTAÇÃO SOBRE OS BARCOS QUE IAM COMERCIAR FORA DE MACAU Segundo o estipulado pelo governo da dinastia Qing, os barcos portugueses e de outros países que saíam carregados de produtos, ti-nham de pagar impostos de mercadoria à repartição aduaneira de Ma-cau: por cada 50 quilos, cobrava-se 0,3, 0,2, 0,1 e 0,03 taéis de prata, respectivamente para a porcelana fina, a meio-fina, a grossa e a cerâ-mica. Sem pesar, dez peças de porcelana podiam ser equiparadas a 50 quilos, e um balde de porcelana considerava-se também como pesando 50 quilos38. Quanto aos barcos nacionais, os impostos de mercadoria variavam muito, e aos barcos de exportação de Macau cobrava-se 15 taéis de prata por barco. Do acima exposto, podemos concluir que os impostos que o go-verno da dinastia Qing cobrava sobre as importações e exportações de Macau atingia anualmente 29 600 taéis de prata, ocupando aproxima-damente um terço dos impostos da província de Guangdong, que eram de 90 000 taéis de prata. Daí se vê a importância que o porto aduaneiro de Macau ocupava para as alfândegas de Guangdong. Foi por esta ra-zão que «as alfândegas de Guangdong enviaram um comissário fiscal, que, com sede no bairro de residência temporária do cais de Praia Grande, cobrava impostos sobre as mercadorias carregadas ou descarregadas em Macau»39. 4. EMISSÃO DO BUPIAO, DE LICENÇAS E CONTROLO DOS BAR-COS ESTRANGEIROS QUE COMERCIAVAM EM GUANGZHOU Segundo estipulação do governo da dinastia Qing, os barcos es-trangeiros que entravam para comerciar em Macau ou em Guangzhou através de Macau tinham de ancorar primeiro em Lingtingyang, aguar- 37 Ver a nota 36, vol. 11, «Taxas de imposto IV». 38 Ver a nota 36, vol. 11, «Taxas de imposto II». 39 História das relações externas do império chinês, da autoria de Ma Shi e da tradução de Zhang Wehui, vol. l, pág. 50. 702
dando a emissão do bupiao e contratando piloto e delegado. O piloto era para orientar o barco até à entrada do porto e o delegado encarrega-va-se de abastecer o barco com víveres. Só com o piloto, o barco es-trangeiro podia passar por vários postos de controle, entrando no porto de Huangpu, Guangzhou. No ano 15 do reinado de Jiaqing (1810), o tongzhi de Macau fez uma descrição deste processo: «Os barcos estrangeiros que vêm comerciar em Guangdong têm todos licenças dos países de origem. Chegando a Wanshan, o barco emprega um piloto, que verifica a mercadoria a bordo e a origem do barco. Só depois disso vai registar-se em Macau. Após o registo, con-duz o barco para Humen onde faz declarações alfandegárias antes de entrar em Huangpu, sendo um costume de há muito tempo»40. Licença que o governo da dinastia Qing passou a um barco comercial inglês que chegou a Macau Entrado em Huangpu, o barco de comércio estrangeiro era subme-tido à fiscalização das alfândegas provinciais de Guangdong, pagando impostos de barco e mercadoria antes de entrar em Guangzhou comer-ciando com os comerciantes de Shisanhang (treze firmas). Temos connosco um bupino datado do ano 25.° do reinado de Kangxi (1686), passado para um barco comercial inglês, onde se lê: 40 Ver a nota 36, vol. 29, «Comerciantes estrangeiros». 703
«Assunto: Emissão de licença. Um barco inglês ancorou numa baía em Shizimen, já se lhe fez medição, podendo agora comerciar com comerciantes chineses, tendo de pagar em breve impostos junto desta repartição. É-lhe passada a presente licença, para o comerciante estrangeiro deste barco guardar para os devidos efeitos.» Para reforçar a administração de pilotos e delegados, o governo da dinastia Qing estipulou que o Tongzhi de Macau lhes fizesse «identifi-cação detalhada», «garantia de parentes e vizinhos» e «registo para efei-tos da informação e verificação» e que o piloto, quando guiava barco estrangeiro, tivesse de comunicar por escrito com o Tongzhi de Macau e os governos de Humen, Nanhai e Panyu, a fim de facilitar o «controlo e verificação integral»41. O piloto e o delegado assumiam ainda a res-ponsabilidade de vigiar os barcos e comerciantes estrangeiros. Depois do reinado de Jiaqing, o Tongzhi de Macau empregou 14 pilotos, aos quais, após a verificação da «idade, fisionomia e origem», emitiu fichas numeradas a pendurar no cinto e fez uma lista deles, a entregar à repartição aduaneira de Macau e às alfândegas de Guangdong; quando precisavam de conduzir barco estrangeiro, distribuía-lhes cartas, que tinham de ser apresentadas aos postos de controlo por onde passavam. A repartição aduaneira de Macau estava assim enquadrada no sistema e instituições de administração do comércio externo de Guangzhou. 5. VERIFICAÇÃO DOS BARCOS COMERCIAIS, NACIONAIS E ESTRANGEIROS, QUE SAÍAM E ENTRAVAM EM MACAU Para salvaguardar a soberania aduaneira do país, o governo da di-nastia Qing efectuou rigorosa verificação sobre os barcos comerciais, nacionais e estrangeiros, que saíam e entravam em Macau. Os quatro centros de impostos subordinados à repartição aduaneira de Macau, acima mencionados, tinham por principal missão essa verificação. Os dados históricos dizem: «A casa de impostos de Tal Ma Tau fica a um li do posto principal de Macau, a da Praia Grande dois li, a da Porta do Cerco cinco li, a da Barra um li, no distrito de Xiangshan, são todas postos de fiscalização»42. Destes postos, o da Barra destinava-se a fiscalizar os barcos de comércio e pesca de Guangdong e Fujian ancorados no porto de Ma-cau, verificar os barcos que saíam rumo ao Sudeste Asiático e ao litoral do continente chinês, «impedindo a penetração e os contrabandistas». Uma ordem dada pelo Tongzhi de Macau, Wang Zhong, no ano 15.° do reinado de Jiaqing (1810), diz: «Mando todos os barcos de sal com o impresso vermelho ancorarem junto ao porto da Barra, em duas filas, sendo proibida a sua entrada no interior do porto, carregando areia e 41 Ver a nota 18. 42 Liang Tingnan, Crónica das Alfândegas de Guangdong, vol. 9, «Taxas deimposto II». 704
pedra, obstando a rota, até que os barcos estrangeiros partam de regres-so. Um qualquer descuido ou choque poderão causar problemas»43. O posto da Praia Grande tinha plataforma e grade, destinado a «controlar o embarque de estrangeiros e a entrada e saída de barcos estrangeiros»44. O posto de Tal Ma Tau, instalado no troço médio do Porto Inte-rior, era para «todos os barcos rápidos e de frutas ancorarem nele, não podendo parar noutros sítios»45. O da Porta do Cerco destinava-se a controlar os diversos barcos que utilizavam a rota fluvial de Qianshan. O estabelecimento da repartição aduaneira em Macau, o envio do qiyuan fongyu, a conferência ao Tongzhi da defesa marítima de Macau do poder de administrar parcialmente os assuntos aduaneiros e a co-brança de impostos de importação e exportação em Macau, tudo isto demonstra que a administração que o governo da dinastia Qing exercia sobre as alfândegas de Macau já possuía um moderno sistema de admi-nistração aduaneira, desempenhando efectivas funções de administra-ção. Entretanto, considerando o facto de os portugueses terem alugado o Território, adoptou para com eles políticas de vantagem, o que con-tribuiu para desenvolver as funções do comércio externo de Macau, tendo controlado firmemente a sua soberania aduaneira. É esta a supe-rioridade da administração da dinastia Qing sobre as alfândegas de Macau. Não obstante, após a Guerra do Ópio, ao ver os ingleses consegui-rem obrigar o governo da dinastia Qing a assinar o Tratado de Nan-quim, do qual resultou a concessão de Hong Kong, os portugueses apro-veitaram as condições favoráveis resultantes do arrendamento do Ter-ritório para saquear a China, tendo sabotado a execução da soberania chinesa sobre Macau, nomeadamente a soberania aduaneira. Em 20 de Novembro de 1845 (ano 25.° do reinado de Daoguang), a rainha de Portugal D. Maria II unilateralmente declarou Macau como porto livre, à semelhança de Hong Kong, deixando os barcos comerciantes estran-geiros entrarem livremente em Macau. Nomeou ainda o almirante João Ferreira do Amaral, um defensor da imposição do poder português, como governador de Macau. Em 1846, Ferreira Amaral chegou a Macau e tomou posse como governador, começando a executar muitas activida-des prejudiciais à soberania chinesa sobre Macau. Nos dias 5 a 13 de Março de 1849, Ferreira Amaral mandou dezenas de soldados sitiar a repartição aduaneira de Macau, derrubar a bandeira chinesa, prender os bens da repartição e expulsar os seus funcionários. Perante esta situ-ação, o superintendente das alfândegas de Guangdong, Ji Pu, e o go 43 Dados históricos sobre relações externas da dinastia Qing (reinado de Jiaqing), vol. 3. 44 Ver a nota 32. 45 Citação de Chen Shurong, História da repartição aduaneira de Macau da dinastia Qing, publicado no Diário de Macau, 17 de Fevereiro de 1987. 705
vernador de Guangdong e Guangxi, Xu Guangjin, decidiram optar pela estratégia «comércio contra estrangeiros», tendo transferido a reparti-ção aduaneira de Macau para Huangpu, usar um novo cais a construir, assim como todas as lojas. Considerando que «como os comerciantes já saíam, os negócios em Macau são de nada, sem mobilizar tropas e sem gastar dinheiro, podemos já bloqueá-los»46. O resultado desta de-cisão foi de facto uma grande surpresa para eles, pois que conduziu ao fim do posto principal de impostos de Macau e da sua repartição adua-neira, assim como da soberania do governo da dinastia Qing sobre as alfândegas de Macau. Com a assinatura do Tratado de Amizade e Co-mércio entre a China e Portugal, em 1887, os portugueses adquiriram, através do engano, o privilégio de «estacionar permanentemente e ad-ministrar Macau», tendo sabotado completamente a soberania do go-verno chinês sobre as alfândegas de Macau. Já passaram 111 anos. Só em 20 de Dezembro de 1999 o governo chinês consegue recuperar a soberania de Macau. 46 História da preparação do trabalho estrangeiro, vol. 18. 706
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Administração, n.° 41, vol. XI, 1998-3.°, 709-733 O PRÍNCIPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES NA LEI BÁSICA DA FUTURA REGIÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU 1* António Eduardo Baltar Malheiro de Magalhães ** INTRODUÇÃO A partir do momento em que nos decidimos a tratar este tema, bem cedo tomamos consciência do risco que tal atitude poderia vir a acarretar. Acontece que, sem pretendermos cair em dramatismos mais ou menos exagerados, situar o Princípio da Separação dos Poderes na Lei Básica da futura Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China e analisar tal questão num espaço onde se cura de abordar o papel do «Direito Ocidental em contextos não ociden-tais», não se afigurará tarefa muito leve. Isto porque, se é certo que nos * Versão revista da comunicação apresentada a 10 de Fevereiro de 1996, no Seminário «Globalização e Diferença — o direito ocidental em contextos não ocidentais», organizado pela Faculdade de Direito da Universidade de Macau. ** Professor Auxiliar Convidado na Faculdade de Direito da Universidade de Macau. 1 Cumpre-nos salientar, antes de mais, que esta análise acerca do Princípio da Separação dos Poderes, na Lei Básica da futura Região Administrativa Espe-cial de Macau, assentará em dois vectores fundamentais, dos quais pouco se afas-tará. Queremo-nos referir à concepção tradicional que o Princípio assume no Di-reito Ocidental, maxime Europeu-Continental, assim como ao enunciado jurídi-co-positivo encerrado no referido diploma. Sendo assim, trataremos de abordar a Separação dos Poderes num sentido horizontal e num sentido vertical,mas numa óptica quase exclusivamente funcio- nal-organizatória. Embora a Separação Vertical assuma no quadro da almejada autonomia da futura Região Administrativa Especial de Macau face à República Popular da China uma carga fortemente política, não abordaremos o Princípio numa óptica que hoje em dia se afigura da maior importância,ou seja,a Separação Social dos Poderes.Na verdade, entendemos que alargar a nossa análise a este domínio, seria extravasar em demasia o objectivo a que nos propomos, isto é, 709
devemos acautelar com as devidas diferenças2, que a qualquer momento poderão emergir das profundezas do plano cultural, menos certo não será que, a partir do momento em que perguntamos pela presença do Direito Ocidental num contexto cultural que não será o seu, o tenha-mos de fazer com a intenção de aquilatar o grau de influência que aquele conseguiu atingir nesse mesmo contexto. Nesta medida, o nosso ponto de partida será sempre o de uma configuração do Direito tal como ele se nos apresenta no Ocidente. Posteriormente, e sem escaparmos a um estilo comparativo, trataremos de analisar o modo como ele se nos apre-senta num espaço geográfico-culturalmente distinto. Sendo assim, aquela configuração será sempre a nossa premissa maior. Quanto à premissa me-nor, será o terreno histórico que no plano jurídico nos propomos analisar. Não queremos com isto dizer que iremos procurar por um princí-pio hermético, dotado de contornos absolutamente definidos no espaço e no tempo, donde obrigatoriamente terá de emergir um sistema de procurar pelo Princípio da Separação dos Poderes no plano positivo da Lei Básica da futura Região Administrativa Especial de Macau. De qualquer modo, convém referir que nas sociedades actuais o Princípio da Separação dos Poderes como que tem perdido o seu conteúdo político dentro da máquina estadual, para o vir a asssumir «dentro do Estado como sociedade organizada», Soares (1969), p. 156. Ora, neste sentido, à realidade politico-social de Macau, presente e futura, não poderiam deixar de «servir como uma luva» as palavras de Rogério Ehrarhdt Soares ao afirmar que «a existência duma contrapo-sição dos vários grupos representa uma forma de separação social de poderes que minimiza o impacto individual de cada um no campo da sua actividade puramente social, como ainda das suas pretensões políticas. Cria-se um sistema de counter-vailing powers, que dentro da sociedade preenche a função política da Separação dos Poderes: evitar o domínio excessivo duma estrutura política candidata ao po-der», (1969), p. 157. Nesta medida, pensamos que as relações entre a futura Região Administra-tiva Especial de Macau e a República Popular da China irão depender em grande parte da harmonia e cordialidade que venha a existir entre as Autoridades do Es-tado e a sociedade de grupos em que se traduz a realidade sócio- político- econó-mica de Macau. Refira-se, ainda, que estas questões foram abordadas e tratadas com especial interesse por Francisco Gonçalves Pereira na aula aberta que proferiu no Centro de Formação de Magistrados de Macau, em 26 de Março de 1996, subordinada ao tema «A autonomia de Macau e a nova elite política». 2 Sobre esta questão, veja-se Weiyung (1993), p. 62. Todavia a nossa posi-ção é um pouco diferente da posição do Autor. É certo que, quando procuramos pela possível consagração do Princípio da Separação dos poderes na Lei Básica da futura Região Administrativa Especial de Macau, à partida justificada pelo Princípio «um país, dois sistemas» consagrado no artigo 31.° da Constituição da R.P.C., com toda a certeza estaremos a respeitar e a considerar a «situação real de Macau», assim como as suas especificidades concretas. Porém e contrariamente ao que nos parece ser a posição do Autor, não é dela que iremos partir para a nossa tarefa, mas sim, de um sentido que, embora global, corresponderá a um «núcleo essencial» caracterizador do Princípio da Separação dos Poderes, enquanto princípio jurídico-político do Direito Ocidental. 710
governo perfeitamente encaixável, em qualquer uma das fórmulas exaus-tivamente tipificadas. Como acabamos de afirmar, tendo em conta as devidas diferenças, partiremos sim, de um sentido global do Princípio, correspondente ao que poderíamos denominar de «núcleo essencial» caracterizador da Separação dos Poderes, enquanto princípio jurídico--político fundamental do Direito Ocidental. Por sua vez, na conclusão que esperamos vir a atingir, não temos dúvidas que irão ser premiados de igual modo os dois grandes vectores que determinam o sentido desta busca: a globalização e a diferença. Por tudo isto, pedimos compreensão para o sentido de risco que temos vindo a evidenciar desde o início. Contudo, e esquecendo agora esta silogística postura, entende-mos por bem avançar com o tratamento do tema, porque motivados pelo carácter enigmático, para não dizer místico do referido Princípio e que, por isso, sempre despertou em nós uma curiosidade quase infan-tilmente obcessiva. Assim sendo, nada melhor do que aproveitar esta ocasião que nos é proporcionada, enfrentando o desafio de tentar avaliar quanto esse Princípio basilar dos Estados Constitucionais Ocidentais, que é o Princípio da Separação dos Poderes, teria vindo a ser acolhido pelo Oriente, mais precisamente, pela Lei Básica da futura Região Admi-nistrativa Especial de Macau. Ⅰ O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES COMO «GRANDE CONSTANTE» DO ESTADO CONSTITUCIONAL Nos termos do artigo 16.° da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, «Toda a Sociedade na qual a garantia dos direitos não seja assegurada, nem a separação dos poderes determinada, não tem Constituição». Da leitura deste preceito, facilmente avaliamos a importância que a Separação dos Poderes passa a assumir, ao ser erigida em «caracte-rística essencial e decisiva da Constituição»3. Neste momento histórico, a Constituição escrita, fruto do chamado «movimento constitucional», é vista como um «instrumento de controlo do poder», precisamente porque e na medida em que consagra esse «princípio de organização política« onde «radicava a garantia fundamental da carta de liberdade dos cidadãos»4. Segundo Rogério Soares, o Princípio da Separação dos Poderes, terá funcionado como a «peça fundamental da reacção contra o Estado de Polícia»5. 3 Barbosa de Melo (1980), p. 41. 4 Cardoso da Costa (1978-79), p. 61 e p. 62. 5 Soares (Lições sem data — Porto), p. 22. 711
Como vemos, Separação dos Poderes e Direitos Fundamentais são lado a lado os dois grandes esteios que sustentam a Constituição como instrumento limitador do Poder Absoluto. Quase poderíamos ser tentados a dizer que se os Direitos Fundamentais limitam o Poder «de fora», a Separação dos Poderes limita o Poder «por dentro». Segundo Nuno Piçarra, tendo sido a doutrina da Separação dos Poderes «elevada à categoria de princípio constitucional homónimo, parece constituir um dos traços mais característicos da estrutura organizativa das diversas variantes do Estado Constitucional contem-porâneo»6. Por aqui, podemos, desde já, aferir o significado e importância que o Princípio, ou se quisermos a doutrina em apreço, tem vindo a assumir historicamente, e actualmente assume, ao nível do património jurídico-político do Ocidente. A ideia da partilha do Poder é uma ideia muito velha que remonta, segundo os Autores, às antigas civilizações orientais, inclusive à civilização chinesa. Ao nível do pensamento ocidental, a Doutrina da Separação dos Poderes, «tradicionalmente entendida como tendo por objectivo a limitação ou a moderação do poder político e a garantia da liberdade8, (...) poderá reconduzir-se à Antiguidade Greco-Romana, em cujo domínio se destacam os nomes de Aristóteles e de Políbio. Poste-riormente, a ideia «de uma limitação do poder através da distribuição de poderes»9 viria a concretizar-se historicamente na sociedade estamental da Idade Média. Todavia, seria com Locke e Montesquieu, portanto ao longo dos séculos XVII e XVIII, que a Doutrina da Separação dos Poderes viria a adquirir «o fundamento ideológico, que faria dela um pilar essencial das pretensões liberais»10. Assim, a teoria de John Locke, desenvolvida no seu trabalho «The Second Treatise of Government», apontava, na sua essência, para o que podemos chamar de uma perspectiva funcional da Separação dos Poderes. Como diz Rogério Soares, perante os termos em que Locke formula esta questão, somos levados a afirmar que «a desloca para um campo de repartição de funções, não de titulares do poder»11. 6 Piçarra (l989), p. 11. 7 Ardant (1994), p. 45, e também Rogério Soares, no seu Ensino. Note-se que Ardant, ao comentar a divisão dos poderes enunciada por Montesquieu no Espírito das Leis, salienta que a referida análise «des tâches de l'Etat» pode «ser retomada sobre outras bases ou sublinhar a importância de outras funções». Se- gundo aquele Autor, «na China Antiga distinguiam-se cinco poderes, o poder de controle e o poder de exame (no sentido universitário do termo) que se juntavam à trilogia tradicional». 8 Piçarra (l989), p. 17. 9 Canas (l992), p. 92. 10 Idem, ibidem, p. 93. 11 Soares (Lições sem data), p. 23. 712
Quanto a Montesquieu, a sua posição caracteriza-se por um «de-sejo restauracionista». Ao expor o seu pensamento no Capítulo IX de «L'Esprit des Lois», Montesquieu tem a intenção «de apresentar como remédio contra o absolutismo real, destruidor da tradição europeia, o retorno às fórmulas da constituição mista»12. O cerne da questão desta doutrina está precisamente na repartição do Poder, por vários titulares. Por isso, quando Montesquieu fala em «puissances», tem os olhos mui-to mais postos nos grupos sociais definidos nos esquemas das «clas-ses» ou dos estados, do que verdadeiramente na separação necessária do comportamento do Estado, em três tipos de actividade»13. Temos aqui o que poderemos chamar de uma perspectiva política da Separa-ção dos Poderes. As posturas liberais e democráticas dos séculos XIX e XX aca-bariam por ofuscar este sentido político que Montesquieu tinha imprimido à Separação dos Poderes, passando o seu «aspecto técnico-organizatório» (...) a «dominar as atenções»14. Deste modo, criam-se «três organizações diferenciadas, três es-quemas de serviços, cada um com a sua lógica interna própria»15, aos quais corresponderá o esquema tripartido das actividades do Estado. As três funções fundamentais, corresponderão os três poderes: o Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judicial. Sedimentava-se, assim, o que mais tarde se veio a chamar de Separação Clássica ou Separação Horizontal do Poderes. Actualmente, entende a doutrina que o Princípio assume uma di-mensão negativa e uma dimensão positiva. Assim, nessa primeira dimensão, o Princípio será entendido como «divisão», «controlo», «limite» do Poder. No que respeita à dimensão positiva, a Separação dos Poderes, vem a traduzir-se em «constitucio-nalização, ordenação e organização do poder do Estado, tendente a de-cisões funcionalmente eficazes e materialmente justas»16. A Separação dos Poderes traduz-se, por um lado, num limite do poder e assegura, no dizer de Gomes Canotilho, «uma medida jurídica ao Poder», garantin-do e protegendo, deste modo, «a esfera jurídico-subjectiva dos indiví-duos». Por outro lado, na sua vertente positiva, «assegura uma justa e adequada ordenação das funções do «Estado» e «significa responsabi-lidade pelo exercício do Poder»17. Alude-se, assim, a duas faces da mesma moeda. Separação dos Poderes significa, hoje, limitação e raciona-lização do Poder. 12 Idem, ibidem. 13 Idem, ibidem. 14 Soares (1969), p. 149. 1 5 Soares (Lições sem data), p. 24.16 Canotilho (l993), p. 365. 17 Idem, ibidem. 713
Segundo Barbosa de Melo, essa dimensão negativa consistirá, afinal, numa «função de moderação, pela qual se desabsolutizam todas e quaisquer manifestações visíveis do Poder Público, e é garantida a liberdade (negativa) das pessoas», sendo, por isso, considerada, «uma função essencial à garantia da dignidade humana na organização e fun-cionamento da comunidade política»18. Na medida em que se encontram divididos, os Poderes vão-se «travar» ou limitar uns e outros, moderando-se. Nisto se vem a traduzir o «sistema de freios e contrapesos» («checks and balances») da doutri-na americana, ou a velha máxima de Montesquieu, de que «le pouvoir, arrete le pouvoir». Por outro lado, convém ainda referir que «um aspecto interes-sante dessa função de moderação prende-se com a interdependência dos diferentes Poderes». Assim, os Poderes estão separados, mas não isolados e «as suas actividades não são indiferentes umas às outras». Nesta medida, devem colaborar entre eles, funcionando como «potestates coordinatae», vocacionalmente sujeitas a uma contínua conjugação. A esta interdependência aludia Montesquieu, ao afirmar que, pela natureza das coisas, os Poderes estavam forçados «d'aller de concert»19. Tudo o que temos vindo a afirmar prende-se, directamente, com o que dissemos ser a Separação Clássica ou Horizontal dos Poderes. Ora, nos nossos dias, coloca-se, ao lado desta, num plano diferente, mas não menos importante, a Separação dos Poderes em sentido verti-cal. Assim, ao passo que a Separação em sentido horizontal se refere, como temos vindo a considerar, «à diferenciação funcional (legisla-ção, execução, jurisdição), à delimitação institucional de competências e às relações de controlo e interdependência recíproca entre vários ór-gãos de poder, a Separação em sentido vertical, ou repartição vertical, «visa a delimitação das competências e as relações de controlo, segun-do critérios fundamentalmente territoriais»20, tal como acontece, por exemplo, entre o Estado e as Autarquias, ou entre a Federação e os Estados Federados. Sendo assim, é chegada a hora de iniciarmos a nossa pesquisa pela Lei Básica da futura Região Administrativa Especial de Macau, de modo a certificarmo-nos se acolhe e em que termos o Princípio da Se-paração dos Poderes. A nossa análise realizar-se-á, nos dois planos há pouco referidos. Todavia, em face do especial estatuto que, do ponto de vista jurídico-político, a futura Região Administrativa Especial de Macau virá assumir pós-1999, iremos dedicar, como é natural, particu-lar importância à Separação dos Poderes em sentido vertical. 18 Barbosa de Melo (1980), p. 45. 19 Idem, ibidem. Sobre estas questões, veja-se também, Ardant (1994), p.43 e p. 44. 20 Canotilho(1993), p. 687. 714
Ⅱ A SEPARAÇÃO VERTICAL DOS PODERES NA LEI BÁSICA DA FUTURA REGIÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU l. Como temos vindo a referir, a Separação dos Poderes analisa-se hoje num plano vertical, que se reconduz aos princípios do federalismo e de autonomia territorial21, concretizando-se este último na descentralização administrativa, maxime política22. Encontrámo-nos, deste modo, perante uma das mais relevantes «manifestações moder-nas do princípio»23 e que talvez por isso tenha levado Philippe Ardant a questionar se a descentralização não será hoje a forma mais eficaz da Separação dos Poderes24. Pois bem, a nosso ver, falar em separação vertical de poderes na Lei Básica significa atendermos de imediato ao seu artigo 2.° e segui-damente debruçarmo-nos com acuidade sobre o Capítulo II, cujas nor-mas visam regular o relacionamento entre as autoridades centrais da República Popular da China e a Região Administrativa Especial de Macau. Não temos a menor dúvida de que estes preceitos apontam para uma separação vertical de poderes25, tal como é próprio de um Estado descentralizado, como será, em termos parciais, o caso da República Popular da China. 21 Idem, ibidem, p. 692. 22 Cardoso da Costa (1978-79), p. 49. Sobre esta distinção, idem, ibidem, p. 69. Assim segundo o Autor, no caso da descentralização administrativa, a autono mia limita-se à «mera gestão dos interesses próprios no quadro duma orientação política previamente fixada pelas leis do Estado». Tratando-se de descentralização política, a autonomia «inclui ainda a possibilidade de definir uma orientação po lítica própria, em determinados domínios para o que lhe são conferidas facul dades legislativas». 23 Canotilho(1993), p. 692. 24 Ardant (l994), p. 49. 25 Pensamos que o artigo 2.°, embora consagre de um modo imediato a Se paração dos Poderes em sentido vertical, não deixa, também, de contemplar a própria Separação Horizontal, ao preceituar que a R. A. E. M. goza «de poderes legislativo, executivo e judicial independente (...)». Todavia, convém não esque cer que o sistema socialista nega aquilo que apelida de «princípio liberal da sepa ração dos poderes». Segundo Ardant, este princípio será considerado, naquele sistema, como uma «fachada», como «uma invenção hipócrita dos regimes bur gueses». Isto porque, a partir do momento em que se entenda que «o Estado está monopolizado pela classe dominante», ao serviço da qual se encontra inteiramen te, pretender dividir o poder entre órgãos independentes não faz sentido. Como refere o Autor, «a realidade é a unidade do poder», princípio que os marxistas vão erigir em substituição da separação. Mesmo assim, por uma questão de eficácia, nada impede que se possa falar em separação de funções entre órgãos especializados. Porém, nesta linha de pen-samento, «a Justiça não se pode erigir em defensora dos indivíduos contra o Po-der», pois «ela é um aspecto do Poder». Ardant (1994), p. 360 e p. 361. 715
Como é sabido, tal consagração encontra o seu fundamento mais próximo no n.° 2 da Declaração Conjunta Luso-Chinesa de 1987, em especial no seu Anexo I, bem como no Princípio «um país, dois siste-mas», constante do artigo 31.° da Constituição da República Popular da China26. Sendo assim, diz o artigo 2.° da Lei Básica que «A Assembleia Popular Nacional da República Popular da China autoriza a Região Administrativa Especial de Macau a exercer um alto grau de autono-mia e a gozar de poderes executivo, legislativo e judicial independente, incluindo o de julgamento em última instância (...)». Ora, conjugando este princípio geral com o preceituado no artigo 12.°, nos termos do qual «A Região Administrativa Especial de Macau é uma Região Administrativa local que goza de um alto grau de auto-nomia27 e fica directamente subordinada ao Governo Popular Central»28, e com os artigos 16.°, 17.° e 19.°, onde, respectivamente se dispõe que a Região Administrativa Especial de Macau goza «de poder executivo e trata, por si própria, dos assuntos administrativos da região» (artigo 16.°), «goza de poder legislativo» (artigo 17.°) e «goza de Poder Judi-cial independente, incluindo o de julgamento em última instância» (ar-tigo 19.°), facilmente se concluirá pela consagração duma separação Refira-se ainda que o Princípio do centralismo democrático se encontra con-sagrado no artigo 3.° da Constituição da R. P. C., nos termos do qual «Os órgãos do Estado da República Popular da China aplicam o princípio do centralismo de-mocrático». Sobre esta questão veja-se também Barbosa de Melo (1980), p. 41. 26 Nos termos do artigo 31.° da Constituição da R.P.C, «O Estado pode criar regiões administrativas especiais sempre que necessário. Os regimes a instituir nas regiões administrativas especiais deverão ser definidos por lei a decretar pelo Congresso Nacional Popular à luz das condições específicas existentes». 27 A respeito da questão da autonomia, não deveremos esquecer a observa ção de Victor Calvete, quando nos diz que, «Nos países ocidentais, autonomia designa ou a faculdade de autogoverno ou de administração segundo as próprias leis, ressaltando a ideia de ausência de controlo externo. Nos países socialistas, autonomia aparece antes como referida a um regime de descentralização que ope ra nos limites estabelecidos pelas autoridades centrais, parecendo revelar a ideia de prevalência da vontade do centro» [Calvete (1991), p. 17 e p. 18]. 28 Note-se que se nos afigura um pouco confusa a proximidade das expres- sões, em princípio contraditórias, «goza de um alto grau de autonomia» e «fica directamente subordinada ao Governo Popular Central», as quais foram herdadas da Declaração Conjunta Luso-Chinesa — Anexo I — Secção I. Ora esta mesma questão foi levantada por Albert Chen a respeito da Lei Básica da futura Região Administrativa Especial de Hong Kong, o qual acabou por lhe dar uma explicação que pensámos ser aplicável, «mutatis mutandis», à Lei Básica da futura Região Administrativa Especial de Macau. Assim, segundo aquele autor, esta «subordi nação directa» ao Governo Popular Central significará que quer Macau, quer Hong Kong, embora «territorialmente situados na Província de Cantão em nada depen dem das autoridades provinciais». Deste modo, onde e quando tal dependência se fizer sentir, ela traduzir-se-á numa subordinação directa ao Governo Popular Cen tral de Pequim. Chen (1988), p. 118 e p. 119. 716
vertical de poderes entre a República Popular da China e a Região Ad-ministrativa Especial de Macau. Está bem patente nestas normas a au-tonomia que, à partida, a Lei Básica reconhece a esta última, em face do Estado Chinês. Deste modo, concretizar-se-ão, neste plano, as pala-vras de Gomes Canotilho, ao afirmar que «a autonomia local e regional é, (...) hoje, uma expressão importante do Princípio da Separação dos Poderes»29. A Região Administrativa Especial de Macau constituirá, deste modo, uma autarquia local, a quem são atribuídos poderes próprios e autónomos, relativamente ao Poder Central30. Pois bem, perguntamos nós, em que se vem a traduzir especifica-mente esta Separação dos Poderes ou de Funções? Já vimos que a futura Região Administrativa Especial de Macau gozará de um Poder Exe-cutivo, de um Poder Legislativo e de um Poder Judicial independente. Sendo assim, tal como toda e qualquer autarquia local, aquela destinar--se-á a zelar pelos interesses locais, isto é, pelos «interesses privativos das populações locais»31. Por isso e para isso é que as autarquias existem enquanto tais, separadas e ao lado do Estado32. Ora, bastará uma pequena leitura pelo Preâmbulo da Lei Básica e pelo seu artigo 5.°, para se chegar a esta conclusão, partindo de expres-sões como «favorecer a estabilidade social e o desenvolvimento eco-nómico de Macau, tendo em conta o seu passado e as suas realidades», ou de disposições como «na Região Administrativa Especial de Ma-cau, não se aplicam o sistema e as políticas socialistas, mantendo-se inalterados durante cinquenta anos o sistema capitalista e a maneira de viver anteriormente existentes». Porém, acontece que, ao lado destes, existem outros interesses, «claramente nacionais», como todos aqueles relativos à defesa e ao desenvolvimento diplomático da política externa, que continuarão a ser 29 Canotilho (l993), p. 692. 30 No que respeita ao Poder Judicial, parece-nos que a Lei Básica vai mais longe, quando se refere a um «Poder Judicial independente». Se, por um lado, se quer afirmar aqui o princípio da independência do Poder Judicial e dos juizes (veja-se artigo 83.° e artigo 89.° L. B.), por outro, alerta-se para o facto de que o Poder Judicial de Macau será independente do Poder Judicial da China, podendo julgar em última instância e mantendo-se a organização judiciária própria. Ve-jam-se os artigos 82.° e ss. 31 Freitas do Amaral (1989), p . 419. 32 Idem, ibidem. p. 418 e p. 419. Segundo Freitas do Amaral, as autarquias locais são pessoas colectivas públicas de «população e território», distintas do Estado, «embora por ele possam ser fiscalizadas, controladas e subsidiadas», são «formas de organização das populações locais residentes nas respectivas áreas». «É a existência de interesses locais diferentes dos interesses gerais da colectivi-dade nacional que justifica que ao lado do Estado — cuja organização e actuação cobre todo o território, existam entidades especificamente locais, destinadas a zelar por esses interesses. Idem, ibidem p. 414 ss. 717
prosseguidos pelos órgãos centrais do Estado33. Neste domínio, tam-bém a Lei Básica parece não ter fugido à regra, tornando-o bem claro, nos seus artigos 13.° e 14.°. Ora, começa aqui, em nossa opinião, a repartição vertical de funções. 2. Assim, nos termos do n.° l daquele primeiro artigo, «o Go-verno Popular Central é responsável pelos assuntos das relações exter-nas relativas à Região Administrativa Especial de Macau», prevendo--se, no seu n.° 2, o estabelecimento, em Macau, de uma representação do Ministério dos Negócios Estrangeiros da República Popular da China, para o tratamento desses assuntos. Porém, dispõe o n.° 3 do mesmo artigo que «o Governo Popular Central autoriza a R.A.E.M. a tratar por si própria e nos termos desta Lei, dos assuntos externos concernentes». Ora, a nosso ver, estes «as-suntos externos» mais não são do que os constantes nos vários precei-tos que compõem o seu Capítulo VII, para cujo desenvolvimento será competente o Governo da R.A.E.M, quando autorizado pelo Governo Popular Central (artigo 64.°, n.° l, da Lei Básica). Sendo assim, e embora o exercício desta «função diplomática» em que se vem a traduzir toda a actividade relativa aos «assuntos das relações externas» esteja em princípio atribuída ao Estado Chinês34, cabendo ao Governo Popular Central, nos termos do referido n.° l do artigo 13.° da Lei Básica, a responsabilidade pela sua prossecução, tal atribuição não lhe será conferida afinal, em termos exclusivos e abso-lutos, em ordem ao que se encontra estabelecido na Declaração Con-junta. Isto, porque e na medida em que a R.A.E.M. pode «tratar, por si própria», de determinados «assuntos externos», nos termos da Lei35, estando para tal autorizada pelo Governo Popular Central. Assim, pesem embora dificuldades de interpretação, que possam surgir pela utilização de terminologia um tanto ambígua36, tal como «assuntos das relações externas» versus «assuntos externos», parece-nos que, no âmbito do desenvolvimento diplomático da política exter-na, a Lei Básica contempla, de forma clara, uma repartição ou Separa-ção de Poderes entre o Estado Chinês e a Região Administrativa Espe-cial de Macau. Na verdade, não é possível ser esquecido o «alto grau de autono-mia», que se reconhece, tanto na Declaração Conjunta, como na Lei 33 Idem, ibidem, p. 419. 34 No seguimento, do estabelecido na Secção VIII, do Anexo I da Declara ção Luso-Chinesa, nos termos da qual «sujeita ao princípio de que as relações externas são da competência do Governo Central, a R.A.E.M. poderá, como de nominação de «Macau, China, manter (...)». 35 Veja-se Capítulo VII da Lei Básica e ainda a Secção VIII do Anexo I da Declaração Luso-Chinesa. A este respeito Arnaldo Gonçalves refere ainda o arti go 112.° da Lei Básica, relativo à «cooperação económica internacional», Gon çalves (1993), p. 587. 36 Gonçalves (1993), p. 588 e p. 589. 718
Básica, à R.A.E.M.37, bem como a conotação fundamentalmente local dos interesses subjacentes aos «assuntos externos» para cuja prossecu-ção e desenvolvimento será competente à R.A.E.M., nos termos da lei38. Porém, tudo isto não impede, antes pressupõe, um controlo de toda esta área de actividade, por parte do Governo Popular Central, «responsá-vel pelos assuntos das relações externas»39. 3. Avançando um pouco mais, dispõe o artigo 14.°, n.° l, que «o Governo Popular Central é responsável pela defesa da Região Admi- nistrativa Especial de Macau». Mais uma vez, nos encontramos perante um interesse «claramente nacional», a defesa, cuja prossecução incumbe à República Popular da China, cabendo tal tarefa ao Governo Popular Central. No que respeita à «manutenção da ordem pública na Região», na medida em que se trata, agora, de um interesse essencialmente local, será da responsabilidade do Governo da Região Administrativa Espe-cial de Macau, nos termos do n.° 2 do mesmo artigo. Pode, no entanto, acontecer, em virtude de perturbações graves da «ordem pública na Região», motivadas por «distúrbios (...) que ponham em perigo a uni-dade ou segurança nacionais» e não possam ser controlados pelo Go-verno da Região, que o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional venha a «decidir a entrada da Região no estado de emer-gência», possibilitando que o Governo Popular Central mande aplicar, por decreto, as Leis Nacionais da R.P.C. na R.A.E.M. 4. Como há pouco referimos, a R.A.E.M. goza de Poder Execu- tivo e trata por si própria dos assuntos administrativos da região (artigo 16.°), sendo o Governo o órgão competente para esta concreta e imediata prossecução dos interesses públicos locais. O Chefe do Executivo é nomeado e exonerado pelo Governo Popular Central (artigo 15.°). Note-se que, no domínio da actividade administrativa, autonoma-mente desenvolvida pelas autoridades da Região Administrativa Espe-cial de Macau, relativamente ao Poder Central, assumirá, em nossa opinião, especial relevância a norma constante do primeiro parágrafo, do artigo 22.° da Lei Básica. Segundo este preceito, «nenhuma reparti- 37 Cfr. o ponto (2), n.° 2 da Declaração Conjunta e os artigos 2.° e 12.° da Lei Básica. 38 Note-se que Freitas do Amaral fala-nos da natureza mista de determina-dos interesses, isto é, de interesses que são simultaneamente nacionais e locais, (1989), p. 419. 39 Sobre esta matéria, bastante complexa, veja-se, Gonçalves (1993), p. 569 ss. Partilhamos, com o Autor, as opiniões de que um «núcleo essencial» da activi-dade diplomática radicará, sem dúvida, exclusivamente nas mãos do Governo Popular Central. Queremo-nos referir às «matérias habitualmente entendidas como exigindo a relação entre os Estados ao mais alto nível, e que o Direito Internacional habitualmente reserva às entidades soberanas». Do mesmo modo, entendemos que a salvaguarda da «autonomia controlada ou guiada» da R.A.E.M., neste domínio «muito» dependerá do futuro relacionamento entre o Governo Popular Central e as Autoridades Regionais», p. 588 e p. 589. 719
ção do Governo Popular Central, província, região autónoma, ou cidade directamente subordinada ao Governo Popular Central pode interferir nos assuntos que a Região Administrativa especial de Macau administra por si própria, nos termos desta Lei». Pensamos que a intenção do referido preceito será precisamente a de salvaguardar a autonomia da função administrativa da futura Re-gião, realçando a separação vertical de poderes, que temos vindo a dis-secar, assim como a sua importância, enquanto princípio fundamental, traduzido na ideia de «racionalização, estabilização, e delimitação do Poder»40. Esta disposição acaba, afinal, por encerrar uma ideia de exclusivi-dade, isto é, as actividades administrativas, que, nos termos da Lei Básica, a Região Administrativa Especial de Macau está incumbida de prosseguir «por si própria», pertencem-lhe a ela, e só a ela, não sendo, por isso, admitidas quaisquer interferências ou intromissões de órgãos que lhe forem estranhos41. 5. Quanto ao Poder Legislativo (artigo 17.°), entendemos ser con-veniente fazer aqui duas observações. Assim, o facto de a Região Administrativa Especial de Macau ser titular de um Poder Legislativo próprio e autónomo, não impede que as leis produzidas pelo Órgão Legislativo42 venham a ser comuni-cadas para registo ao Comité Permanente da Assembleia Popular Nacio-nal. Acontece que este, caso considere «que qualquer Lei produzida pelo órgão legislativo da Região não está em conformidade com as dis-posições «da Lei Básica» respeitantes às matérias da competência das Autoridades Centrais ou ao relacionamento entre as Autoridades Cen-trais e a Região», pode proceder à sua devolução, sem a alterar, tornan-do-se aquela imediatamente ineficaz. Encontramo-nos, deste modo, perante um controlo da legalidade das leis produzidas pelo Órgão Legislativo da R.A.E.M., efectuado pelo Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, que zela pela conformidade daqueles actos legislativos com as disposições da Lei Básica, consagradoras de atribuições e competências das Autoridades Centrais. Contudo, trata-se de um controlo exclusivamente político e não de um controlo jurisdicional43. Por outro lado, em nosso entender, a questão do controlo da le-galidade dos actos legislativos pós 1999 não fica por aqui, até porque este controlo político não esgota os possíveis casos de ilegalidade des 40 Canotilho(1993), p. 365. 41 Sobre esta questão do Princípio da Exclusividade, enquanto «faceta» da separação vertical de poderes, se bem que enunciada a propósito da estrutura in terna do Poder Executivo e do Poder Judicial, veja-se, Barbosa de Melo (1990), p. 44. 42 Parece-nos ser, só e apenas a Assembleia Legislativa. 43 Sobre a distinção entre controlo político e controlo jurisdicional, veja-se Canotilho (1993), p. 963 e p. 964. 720
ses actos, ou pelo menos, nos termos da Lei, não os deverá esgotar. O parágrafo 3.° do artigo 17.° da Lei Básica delimita o âmbito deste con-trolo, circunscrevendo-o a ilegalidades motivadas por violação de dis-posições da Lei Básica respeitantes às matérias da competência das Autoridades Centrais ou ao relacionamento entre Autoridades Centrais e a Região, e só a elas44. Sendo assim, perguntámos nós: e quando estiver em causa a vio-lação de uma disposição relativa exclusivamente a matérias da compe-tência das Autoridades da Região ou ao seu inter-relacionamento? E se uma lei da Assembleia Legislativa violar descaradamente a liberda-de de consciência45? Ora, se, neste último caso, se vislumbra uma res-posta chamada Recurso de Amparo, como um dos «remédios para a defesa de direitos fundamentais»46, consagrado no ordenamento jurídico de Macau pelo artigo 17.° da Lei n.° 112/91, de 29 de Agosto, o mesmo se não poderá dizer, no que respeita ao primeiro. Deste modo, parece-nos ser lícito afirmar que, se, por um lado, Gomes Canotilho, partindo da ideia de «omissão intencional»47 enten-de que «um dos problemas deixados em aberto pela Declaração Con-junta Luso-Chinesa diz respeito ao importantíssimo problema do con-trolo da inconstitucionalidade e ilegalidade das leis e outros actos nor-mativos», por outro lado, a Lei Básica «não fecha as portas» ao «judi-cial review», sendo possível aos Tribunais, a nosso ver, continuar a exercer um controlo incidental e concreto da legalidade dos actos nor-mativos. Se é certo que, ao invés do que vinha sendo defendido pela doutri-na48, não encontramos na Lei Básica qualquer preceito semelhante ao artigo 41.°, n.° l, do Estatuto Orgânico, segundo o qual, «nos feitos submetidos a julgamento não podem os Tribunais aplicar normas que 44 No âmbito da defesa nacional, ou no domínio da autorização específica, a outorgar pelo Governo Popular Central ao Governo da Região Administrativa Especial de Macau, visando a definição dum sistema de gestão de aviação civil, cfr. artigo 117.° da Lei Básica. 45 Por exemplo, uma Lei relativa à política de educação, aprovada pela Assembleia Legislativa, cujo projecto de lei tivesse sido apresentado sem o con sentimento prévio do Governo. 46 Canotilho (1994), p. 8 e p. 9. Nos termos da Lei existem dois recursos de amparo: um recurso de amparo contra decisões jurisdicionais e um recurso de amparo contra actos ou factos administrativos. Segundo Canotilho, «se e a fisca- lização judicial da constitucionalidade é estranha ao sistema constitucional chi- nês (...). O caminho parece ser este: em vez da invocação da inconstitucionalidade de normas, deve invocar-se os próprios direitos violados através de recursos ou recurso de amparo», ibidem. 47 Canotilho (l993), p. 48 Silveira (1991), p. 287 ss . Segundo o Autor, «o teor do artigo 41.° n.° l do Estatuto Orgânico de Macau não nos merece qualquer reparo, e até devia, dada a sua importância, ser reafirmado nas disposições gerais introdutórias da futura lei de bases sobre a organização judiciária de Macau. Dele deriva o dever para 721
infrinjam as regras constitucionais ou estatutárias, ou os princípios neles consignados», ou ao disposto no artigo 3.° do Decreto- Lei n.° 17/ /92/M, de 2 de Março, nos termos do qual, «nos feitos submetidos a julgamento, não podem os Tribunais de Macau aplicar normas que in-frinjam as disposições constitucionais ou estatutárias vigentes ou os princípios nelas consignados», também é certo que não se enxerga qualquer preceito que a proíba. Pelo contrário, poderemos até indicar alguns, que apontem no sentido da sua possibilidade. Assim, nos termos do 2.° parágrafo do artigo 11.°, «nenhuma lei, decreto-lei, regulamento administrativo ou acto normativo da Região Administrativa Especial de Macau pode. contrariar esta Lei». Encon-tra-se aqui consagrado, de forma bem clara, a superioridade formal da Lei Básica relativamente aos restantes actos normativos. Por sua vez, diz-nos também o segundo parágrafo do artigo 143.° que «o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional autoriza os Tribunais da Região Administrativa Especial de Macau a interpretar, por si próprios, no julgamento dos casos, as disposições desta Lei que estejam dentro dos limites da autonomia da Região». Através desta norma, permite-se o acesso dos Tribunais à Lei Básica, em sede de interpretação. Está «aberto o caminho para a ideia da «judicial review». Em caso de conflito entre duas leis a aplicar, o juiz deve preferir a lei superior e rejeitar, desaplicando-a, a lei inferior»49. O Tribunal não anula a lei inferior, apenas a não aplica. Perante tudo isto, e se bem que «tenha ficado em aberto», o con-trolo judicial da ilegalidade não parece de todo impossível51 52. A segunda observação tem a ver com a aplicação na R.A.E.M. das leis nacionais da R.P.C. Em princípio, tal não acontecerá, vigoran-do apenas na futura Região Administrativa Especial a Lei Básica, as todo e qualquer magistrado de Macau de não aplicar normas contrárias à Constituição Portuguesa, ou ao Estatuto Orgânico de Macau, devendo ele próprio apreciar essa inconstitucionalidade ou ilegalidade. E julgo que seria bom para Macau poder contar com disposição equivalente na sua futura Lei Básica». Ibidem, p. 289. 49 Canotilho(1993), p. 959. 50 Por outro lado, será ainda de não menosprezar o princípio geral consa grado no artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 17/92/M, de 2 de Março, em vigor no Ter ritório de Macau, sobre o controlo judicial da ilegalidade e da inconstitucionalidade. Assim, embora o seu texto possa vir a estar sujeito a emendas, nos termos do artigo 8.° da Lei Básica, o princípio, enquanto tal, não contraria esta Lei e como tal, a nosso ver, dever-se-ia manter em vigor. 51 Neste sentido, também Luís Miguel Urbano, no seu ensino. 52 A propósito da defesa do «judicial review« no sistema judicial de Hong Kong pós 1997, veja-se Smith (1988), p. 183 e p. 184. Segundo o Autor, «os Tribunais exercem o Poder Judicial e está na essência do Poder Judicial decidir entre conflitos de Leis. (...) Sem judicial review, a promessa na Declaração Con junta de protecção de direitos e liberdades, seria impossível de respeitar», ibidem p. 184. 722
leis vigentes ao momento da transição e que não sejam contrárias a esta última, assim como os actos legislativos produzidos, a nosso ver pela Assembleia Legislativa, enquanto órgão legislativo da R.A.E.M. Con-tudo, tal princípio não deixa de comportar excepções (artigo 18.°). As-sim, aplicar-se-ão a Macau as leis nacionais da R.P.C. enumeradas no Anexo III da Lei Básica, tais como a Lei da Nacionalidade da Repúbli-ca Popular da China, regulamentos da República Popular da China re-lativos a Privilégios e Imunidades Diplomáticos, ou a Lei sobre Águas Territoriais de Zonas Adjacentes. Este rol poderá vir a ser aumentado (ou diminuído) pelo Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, mas estas leis que venham a ser aplicadas não poderão deixar de ter como objecto matérias relativas à defesa e às relações externas, assim como «outras matérias não compreendidas no âmbito de autonomia da Região», nos termos da parte final do parágrafo 3.° do artigo 18.° da Lei Básica. Como vemos, tais leis versarão apenas sobre matérias de interes-se «claramente nacional», e não poderão pôr em causa a autonomia da R.A.E.M., sob pena de contrariarem directamente a Lei Básica. Note--se ainda, que tais Leis só passarão a vigorar na R.A.E.M. mediante publicação ou através de um acto legislativo da Região. Finalmente, torna-se imperioso fazer uma alusão aos chamados «estados de excepção constitucional»53 e às consequências que daí po-derão advir para a autonomia do Poder Legislativo da R.A.E.M. e da própria Região Administrativa Especial, enquanto tal. Acontece que, caso o Comité Permanente da Assembleia Popu-lar Nacional proclame o «estado de guerra»54 «ou, como já foi referi-do55 , se, «por motivo de distúrbios na Região que ponham em perigo a unidade ou segurança nacionais e não possam ser controlados pelo Governo da Região», se vier a declarar a entrada desta última em «estado de emergência», «poderá o Governo Popular Central ordenar, por decreto, a aplicação das respectivas Leis nacionais na Região». Mais uma vez é reconhecida pelo legislador a especial relevân-cia dos interesses nacionais, cuja defesa levará nestas circunstâncias à «excepção» ou «suspensão» da autonomia da R.A.E.M., em geral, e do seu poder legislativo, em particular. Ora, em nosso entender, a Lei Básica deveria ter sido um pouco mais precisa, para não dizer ambiciosa, na definição e regulamentação destas «situações de anormalidade constitucional», principalmente no que respeita à proclamação do «estado de emergência» na Região Ad-ministrativa Especial de Macau. A título de exemplo desta nossa preo 53 Canotilho (1993), p. 1143 ss. 54 Nos termos do n.° 18 do artigo 67.° da Constituição Chinesa, a proclama ção do estado de guerra é, caso a Assembleia Popular Nacional não esteja reuni da, da competência do Comité Permanente. 55 Cfr., supra p. 12. 723
cupação, poderemos perguntar pelo âmbito de protecção dos Direitos e Liberdades dos residentes de Macau, em tais situações. Não esquece-mos a este respeito o ensinamento de Gomes Canotilho, ao afirmar que «as situações de anormalidade constitucional não são estados sem a Constituição, ou fora da Constituição, mas sim situações carecidas de uma disciplina jurídico-constitucional diferente daquela que está nor-mativo - constitucionalmente consagrada para os estados de normali-dade constitucional»(...)56. 6. Por outro lado, a Região Administrativa Especial de Macau goza, nos termos do artigo 19.° da Lei Básica, de um Poder Judicial independente, que inclui a «de julgamento em última instância». Ora, tal disposição deve ser conjugada de imediato com os artigos 83.° e 89.° desta mesma Lei. Tais preceitos vêm a consagrar, cada um de per si, o Princípio da Independência dos Tribunais e dos Juizes. Ora, «esta ideia, postula na verdade, a existência de instâncias independentes que garantem, em último termo, a observância do direito», consistindo a independência dos tribunais e juizes na sua exclusiva dependência do direito: cabe--Ihes apenas aplicar o direito e não prosseguir quaisquer objectivos políticos»57. Assim, nos termos daquele primeiro artigo, «os tribunais da Re-gião Administrativa Especial de Macau exercem livremente a função judicial, sendo livres de qualquer interferência e estando apenas sujei-tos à Lei». Quanto ao artigo 89.°, diz-nos que «os juizes da Região Administrativa Especial de Macau exercem o Poder Judicial nos ter-mos da lei, e não estão sujeitos a quaisquer ordens ou instituições», salvo o caso previsto no parágrafo terceiro do artigo 19.° da Lei Básica. Debrucemo-nos um pouco sobre esta disposição, nos termos da qual, «os tribunais da Região Administrativa Especial de Macau não têm jurisdição sobre os actos de Estado, tais como os relativos à defesa nacional e às relações externas. Os tribunais da Região devem obter do Chefe do Executivo uma certidão sobre questões de facto respeitantes a actos do Estado, tais como os relativos à defesa e às relações exter 56 Canotilho (1993), p. 1155. Se bem que a Lei Básica não seja formalmen te uma Constituição, ela será a Lei Fundamental da futura Região Administrativa Especial de Macau, cumprindo, assim, em face do seu enunciado, a clássica fun ção de delimitação do Poder, na medida em que consagra o Princípio da separa ção dos poderes e um catálogo de direitos dos residentes de Macau. Deste modo, entendemos que, em nome da autonomia da futura região, e da defesa dos direitos dos seus residentes, a declaração do «estado de emergência por motivo de distúr bios na Região» deveria ser suficientemente regulada na Lei Básica, em termos tais que nela se determinasse, por exemplo, quais os direitos cujo exercício seria passível de suspensão, assim como quais os princípios fundamentais que, em caso algum, poderiam vir a ser postos em causa. 57 Cardoso da Costa (1978-79), p. 95 e p. 96. Este princípio, segundo o Autor, «constitui uma decorrência da ideia de Democracia como Estado de Direi to», ibidem, p. 95. 724
nas, sempre que se levantem tais questões no julgamento de causas judiciais. A referida certidão é vinculativa para os tribunais. Antes de emitir tal certidão, o Chefe do Executivo deve obter documento certificativo do Governo Popular Central». Ora, daqui podem ser retiradas duas ideias nucleares. Em primeiro lugar, não são passíveis de controlo jurisdicional «actos do Estado, tais como, os relativos à defesa e às relações exter-nas»58. Em segundo lugar, quando incidentalmente, em julgamentos das causas, se levantarem questões de facto relacionadas com este tipo de actos, deverão os Tribunais obter do Chefe do Executivo certidão so-bre essas mesmas questões, que sendo para eles vinculativa, será pre-cedida de um documento certificativo, a obter pelo Chefe do Executivo, junto do Governo Central59 60. 58 Sobre a questão dos «actos do Estado» veja-se Queiroz, Cristina (...), p. 128 ss. Segundo esta Autora, a figura dos «acts of State» resulta, em Inglaterra, da «lenta evolução histórica por que passou o instituto da prerrogativa real». Tra- tar-se-ão de «actos políticos declarados insindicáveis» que se autonomizam, en- quanto «objecto de investigação científica» e que «vêm a ser ( ...) todo um con- junto de actos que relevam no domínio das relações externas». No que respeita ao tratamento da questão dos actos políticos no modelo europeu-continental, veja-se, ainda, Queiroz, Cristina (1990), p. 107 ss; Barbosa de Melo (1987), p. 58 ss; Queiró (1969), p.1-28. 59 Esta questão da insindicabilidade dos actos do Estado, assim como outra que lhe está geneticamente ligada, ou seja, a da «certidão sobre questões de facto respeitantes a actos do Estado (...) que se levantem no julgamento de causas judi ciais», a obter pelos Tribunais e a emitir pelo Chefe do Executivo após obtido «documento certificativo do Governo Popular Central», têm sido alvo de sérias preocupações por parte da Doutrina de Hong Kong, quando esta se debruça sobre o artigo 18.° da Lei Básica da futura Região Administrativa Especial. Acontece que as referidas certidões passadas pelo Chefe do Executivo são vinculativas para os Tribunais, no julgamento das suas causas. Deste modo, caberá ao Chefe do executivo, com base em documento certificativo do Governo Popular Central, determinar o que são, ou não, «questões de facto respeitantes a actos do Estado», vinculando os Tribunais às suas posições, que deste modo se tornam insindicáveis. Como refere P. Wesley-Smith, estaremos aqui em face de «um grande bura-co», ao nível da fiscalização jurisdicional do Poder Executivo. Segundo este Au-tor, as disposições contidas no terceiro e quarto parágrafo do artigo 18.° da Lei Básica da futura Região Administrativa Especial de Hong Kong, correspondentes ao preceituado no terceiro parágrafo artigo 19.° da Lei Básica da futura Região Administrativa Especial de Macau, serão «possivelmente alarmantes». Nesta medida, entende que «não faz sentido criar uma limitação e permitir ao corpo que é limitado por ela definir o âmbito dessa limitação». Smith (1988), p. 182. 60 Na medida em que nos estamos a debruçar sobre a Separação dos Poderes na Lei Básica, tornar-se-ia imperioso referirmo-nos à questão dos Municípios, ou, se quisermos, das Autarquias Locais actualmente existentes no território de Macau, na medida em que concretizam, e a nosso ver deveriam, no futuro, con cretizar a Separação dos Poderes em sentido vertical. Todavia, o modo como a Lei Básica se refere, nos artigos 95.° e 96.°, Secção V, do Capítulo IV, aos 725
Ⅲ A SEPARAÇÃO HORIZONTAL DOS PODERES NA LEI BÁSICA DA REGIÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU l. Analisado que foi o modo como se processa, ao nível da Lei Básica, a repartição de poderes entre a República Popular da China e a futura Região Administrativa Especial de Macau, cumpre-nos, agora, entrar no domínio da separação horizontal dos poderes. Tal atitude implicará uma tomada de consciência sobre a estrutura e funcionamento do sistema de governo da futura Região Administrativa Especial de Macau, o qual resultará inevitavelmente dessa separação61 e interdepen-dência dos órgãos do Poder, que «terão em ombros» as três funções classi-camente consideradas como fundamentais da sociedade politicamente or-ganizada: a função de legislar, a função de executar, ou administrar, e a função de julgar. Para tanto, escusado será dizê-lo, adoptaremos uma perspectiva orgânico-funcional do Princípio da Separação dos Poderes. Como já foi por nós referido, o artigo 2.° da Lei Básica «dá o pontapé de saída», para a consagração do Princípio da Separação dos Poderes, tanto no plano vertical, como no plano horizontal. Ora, na medida em que, a partir de agora, a nossa análise passará a incidir so-bre este segundo plano, seria normal que iniciássemos tal tarefa come-çando por uma apreciação do Poder Legislativo. Todavia, após uma passagem pelo diploma, constatámos que existe uma precedência cronológica do Poder Executivo sobre o Poder Legis-lativo, assim como do «Órgão Executivo sobre o Órgão Legislativo». Sendo assim, e embora se nos afigure um pouco estranho, entendemos por bem respeitar a «diferença», até porque, tal precedência se afigura à partida como meramente cronológica. Deste modo, dirijamos então a nossa atenção para o Poder Executivo. De acordo com a trilogia clássica da Separação dos poderes, ao Poder executivo, ou aos órgãos que o constituem, incumbe o exercício de função executiva, a qual se traduz «na prossecução das diferentes finalidades públicas, em execução da Lei»62. Ora, nos termos do artigo 61.° da Lei Básica, «o Governo da Re-gião Administrativa Especial de Macau é o Órgão Executivo da «Órgãos Municipais», que a R.A.E.M., poderá dispor, mas «sem poder político», parece-nos ser muito pouco compatível com o disposto na vigente Lei 24/88 de 3 de Outubro — Regime Jurídico dos Municípios, artigo primeiro, nos termos do qual a «Administração Local de Macau compreende dois Municípios», os quais «são pessoas colectivas de direito público dotadas de órgãos de gestão próprios, que visam a prossecução dos interesses próprios e dos interesses das populações respectivas». Deste modo, paramos por aqui a nossa análise sobre esta questão, a qual iremos, por certo, retomar numa próxima oportunidade. 61 Sobre esta questão veja-se Cardoso da Costa (Aditamento — 1980-81), p.1. 62 Cardoso da Costa (1978-79), p. 91. 726
R.A.E.M.», sendo dirigido pelo Chefe do executivo (artigo 50.°, n.° 1), que é simultaneamente, «o dirigente máximo da Região Administrati-va Especial de Macau». As competências do Governo encontram-se enunciadas no artigo 64.° da Lei Básica, nos termos do qual cabe ao Órgão Executivo da Região, entre outras, definir e aplicar políticas, gerir os diversos assun-tos administrativos, tratar dos assuntos externos, quando autorizado pelo Governo Popular Central, organizar e apresentar o orçamento e as con-tas fiscais, bem como apresentar propostas de lei e de resolução e ela-borar regulamentos administrativos. Note-se que, em face do disposto na segunda parte do artigo 65.°, o Governo responde perante a Assembleia Legislativa, fazendo cum-prir as leis aprovadas por esta e que se encontrem em vigor, apresen-tando periodicamente os relatórios respeitantes à execução das linhas de acção governativa, bem como respondendo às interpelações dos deputados. Quando afirmámos que o Governo responderá perante a Assem-bleia Legislativa, poderíamos ser levados a pensar que estamos perante um caso de responsabilidade típica do sistema parlamentar63. Todavia, a nosso ver, tal não acontece, pois, como vimos, os termos em que o Governo responde perante o «Órgão Legislativo» são muito pouco exi-gentes, vindo-se este controlo a afigurar como demasiadamente bondo-so e tolerante. Ressalvada a excepção da possibilidade64 extrema, lon-gínqua, e não imediata, que resulta do n.° l do artigo 71.°, a Assem-bleia Legislativa não poderá retirar a confiança ao Governo através da aprovação de uma moção de censura. O Chefe do Executivo («dirigente máximo do governo») é nomea-do pelo Governo Popular Central, com base em resultados de eleições ou consultas realizadas localmente, nos termos do artigo 47.° da Lei Básica, podendo ser exonerado por aquele, de acordo com o disposto no artigo 15.° da mesma Lei. A este respeito, diga-se, ainda, que, se em face da lei, não é possível negar a distinção orgânica entre «dirigente máximo da Região» e Gabinete65, na medida em que «Chefe do executivo» e «Órgão Executi-vo» ocupam diferentes secções do capítulo IV, relativo à Estrutura Po-lítica — o que nos leva a crer que houve uma intenção clara de instituir dois órgãos em separado, dotados das suas próprias competências — 63 Sobre o Sistema de Governo Parlamentar, veja-se Cardoso da Costa (Adi tamento — 1980-81), p. 2. 64 Segundo Xiao Weiyun, tal possibilidade não se justificaria, na medida em que sendo Macau uma região administrativa de pequenas dimensões, e não um país, poderia ver a sua estabilidade e desenvolvimento prejudicados em função disso. [Weiyun (1993), p. 63]. 65 A não existência de separação orgânica entre o Chefe de Estado e o Gabi nete é característica dos sistemas presidencialistas. [Cardoso da Costa (Adita mento 1980-81), p. 4]. 727
na prática, tal separação tender-se-á a desvanecer, em virtude da dupla qualidade de «dirigente máximo da Região» e de «dirigente máximo do Governo da Região» («órgão executivo da Região») se vier a reunir na pessoa do mesmo titular. Acontece que, enquanto «dirigente máximo da região», poder-se-á dizer que cabe ao Chefe do Executivo todo um leque de competências (artigos 50.°, 51.°, 52.°), normalmente pertencentes a um Chefe de Es-tado, tais como a de assinar os projectos e as propostas de lei aprovadas pela Assembleia Legislativa, a de mandar publicar as Leis, a de conce-der medalhas e títulos honoríficos e a de indultar ou comutar penas. Todavia, dentro deste rol de grande importância, dever-se-ão salientar, o direito de veto político e o poder de dissolução da Assembleia Legislativa. Assim, nos termos do artigo 51.° da Lei Básica, «se o Chefe do Executivo da Região Administrativa considerar que um projecto de lei aprovado pela Assembleia Legislativa não está de acordo com o inte-resse geral da região, pode devolvê-lo à Assembleia Legislativa, no prazo de 90 dias, com uma exposição escrita das razões da recusa da assinatura, para nova apreciação. Se a Assembleia Legislativa confir-mar o projecto em causa por uma maioria dois terços de todos os depu-tados, o Chefe do Executivo deverá assinar o projecto e publicá-lo no prazo de 30 dias, ou (...) então «pode dissolver a Assembleia Legisla-tiva», nos termos do n.° l do artigo 52.° da Lei Básica. Deste modo, quando o Chefe do Excutivo exerce o seu direito de veto sobre um projecto lei aprovado pela Assembleia Legislativa, re-cusando a sua assinatura, deve devolvê-lo à sua procedência. No caso da Assembleia o confirmar, voltando a aprovar o referido decreto por maioria de dois terços, e o Chefe do Executivo voltar a recusar a assi-natura, poderá então dissolver a Assembleia Legislativa. Para além desta possibilidade de dissolução da Assembleia, o Chefe do Executivo goza ainda de uma outra, prevista no n.° 2 do artigo 52.°. Assim, poderá fazê-lo, quando aquele órgão legislativo «recusar a apro-vação da proposta de orçamento apresentada pelo Governo ou de uma proposta de lei, que no entender do Chefe do Executivo, atinge o inte-resse geral da Região Administrativa Especial de Macau, e não seja possível obter consensos mesmo após consultas». Uma questão pertinente é, ainda, aquela que tem a ver com as circunstâncias perante as quais o Chefe do Executivo deverá renunciar ao seu cargo. Ora, nos termos do artigo 54.°, encontramos previstas três situações, que deverão justificar uma tal atitude. Uma primeira tem a ver, estritamente, com a pessoa do Chefe do Executivo, embora, em nosso entender, esteja enunciada em termos demasiado vagos. Queremos referir-nos, à situação de incapacidade para o desempenho das suas funções motivada, por «doença grave» ou «ou-tras razões». Quanto às outras duas circunstâncias, devemos reportá-las aos dois casos, há pouco referidos, em que o Chefe do Executivo pode dis-solver a Assembleia Legislativa. Assim, se o Chefe do Executivo dis- 728
solver a Assembleia Legislativa, porque recusa a assinatura a um pro-jecto de lei, por ela aprovado duas vezes, ou porque aquela não apro-vou a proposta de orçamento ou a proposta de lei que ele entende atin-gir o interesse geral da Região, há lugar a eleições donde resultará uma nova Assembleia. Se, posteriormente, com a entrada em funções desta nova Assembleia, ele, Chefe do Executivo, voltar a recusar a assinatura do mesmo projecto de lei que levou à dissolução da Assembleia an-terior, deverá renunciar ao cargo. Do mesmo modo, se passam as coi-sas no caso de recusa por parte da Assembleia em aprovar a proposta de orçamento ou de «lei que atinja o interesse geral». Assim, se a nova Assembleia retomar a atitude negativa da sua antecessora , também, nesta situação, o Chefe do Executivo deverá proceder nos mesmos ter-mos. Para terminar esta análise em torno do Poder Executivo, deverá fazer-se uma referência, se bem que breve, ao Conselho Executivo. Este órgão, «destinado a coadjuvar o Chefe do Executivo na tomada de de-cisões» (artigo 56.°), parece ter uma natureza verdadeira e exclusiva-mente consultiva, pelo que seguimos aqui a posição de Paulo Cardinal, quando salienta o carácter «infeliz»66 da designação. Ora, se nos ter-mos do primeiro parágrafo do artigo 58.° da Lei Básica serão muitas as situações que requerem o seu parecer obrigatório, em face do parágrafo 2.° do mesmo artigo, retira-se a conclusão de que tais pareceres não são vinculativos. Passemos agora ao Poder Legislativo. Em face da Lei Básica, o Órgão Legislativo da R.A.E.M. é a As-sembleia Legislativa (artigo 67.°). Esta Assembleia, tal como a actual Assembleia Legislativa do Território, terá uma constituição tripartida. Assim, será composta por deputados eleitos por sufrágio directo, deputados eleitos por sufrágio indirecto e deputados nomeados pelo Chefe do Executivo. Ora, segundo o preceituado no artigo 71.° da Lei Básica depara-mos com duas competências atribuídas à Assembleia Legislativa que têm, a nosso ver, tanto de relevante, como de limitado. Assim, nos termos do n.° l do artigo referido, compete à Assem-bleia Legislativa «fazer, alterar, suspender ou revogar leis», competin-do-lhe, ainda, em face do n.° 7, desencadear o procedimento com vista à exoneração do Chefe do Executivo67. No que respeita ao exercício desta competência referida em se-gundo lugar, apenas se poderá dizer que, em última instância, quem exonera o Chefe do Executivo é sempre o Governo Popular Central. Assim, a Assembleia pode, por deliberação, vir a incumbir o Presidente do Tribunal de Última Instância da constituição de uma Comissão de Inquérito Permanente, a qual, por sua vez, poderá comprovar as acusa- 66 Cardinal ( 1993), p. 88. 67 Trata-se aqui de uma competência claramente política. 729
ções contra o Chefe do Executivo. A Assembleia Legislativa pode vo-tar e aprovar a moção de censura mas quem decide é sempre o Governo Popular Central. Quanto à competência legislativa propriamente dita, algo mais te-remos a dizer. Como ainda há pouco referimos, tal competência tem tanto de relevante, como de limitado, na medida em que o disposto no artigo 71.° da Lei Básica deverá ser conjugado com o preceituado no artigo 75.°. Ora, entendemos que está prescrito no artigo 75.° da Lei Básica uma intolerável limitação das competências da Assembleia Legislativa, como Órgão Legislativo, ou melhor, como «o Órgão Legislativo da R.A.E.M.», nos termos da letra da Lei Básica. Isto, porque entendemos que a Assembleia Legislativa é o único Órgão Legislativo da Região, na medida em que não encontramos na Lei Básica qualquer competên-cia legislativa expressa que seja atribuída ao Executivo. Como sabe-mos, as competências não se presumem e a doutrina tem defendido ser muito limitada a possibilidade da existência de competências não es-critas, por incompatibilidade com a força normativa da Constituição68 69. Deste modo, sendo a Assembleia Legislativa o único Órgão Legislativo, a quem cabe em exclusivo a feitura das leis, torna-se impen-sável um tamanho leque de limitações, que diremos nós, esvaziará de forma insuportável a sua função. Em nosso entender, teremos aqui um «rude golpe», ao que a doutrina chama de «núcleo essencial» do Princípio da Separação dos Poderes70. Assim, nos termos do artigo 75.°, os projectos de lei e resolução que não envolvam receitas e despesas públicas, a estrutura política ou funcionamento do Governo, podem ser apresentados, individual ou colectivamente, por deputados. O que significa, «a contrario sensu», que se vierem a tocar estas matérias, e que não são poucas, tais projec-tos nunca poderão ser apresentados71. Por outro lado, «a apresentação de projectos de lei e de resolução que envolvam a política do Governo deve obter prévio consentimento escrito do Chefe do Executivo». Significa esta disposição que, à partida, os deputados não podem apresentar projectos de lei que envolvam políticas do Governo. Poderão fazê-lo apenas com consentimento do Chefe do Executivo. Ora, como o Governo goza de iniciativa legislativa, ele poderá apresentar 68 Neste domínio, discordamos de Paulo Cardinal embora partilhemos das suas interrogações. Cardinal (1993), p. 90. 69 Canotilho (1993), p. 679 ss. Segundo o Autor, «a força normativa da Cons tituição é incompatível com a existência de competências não escritas, salvo nos casos de a própria Constituição autorizar o legislador a alargar o leque de compe- tências normativo-constitucionalmente especificado«, idem, p. 681. No que res- peita ao «princípio da conformidade constitucional», idem p. 227 e p. 228. 70 Idem, ibidem, p. 690 e p. 691. 71 Neste sentido, Cardinal (1993), p. 94. 730
propostas de lei sobre matérias que respeitem à sua própria política, para serem aprovadas como lei, reforçando-se assim o esvaziamento da iniciativa legislativa da Assembleia72. Sendo assim, se ao Órgão Legislativo são colocadas tais limita-ções, caímos na situação extrema de afirmar que temos aqui constituída uma intrigante figura a que poderíamos chamar «reserva relativa de iniciativa legislativa», a favor do Executivo. Ora, como ensina Gomes Canotilho, «em geral, afirma-se que a nenhum órgão podem ser atribuídas funções das quais resulte o esvazia-mento das funções materiais especialmente atribuídas a outro. Quer dizer o Princípio da Separação dos Poderes exige a título principal a correspondência entre órgão e função e só admite excepções quando não for sacrificado o seu núcleo essencial»73. Quanto ao Poder Judicial é exercido pelos Tribunais que, ao apli-car a lei aos casos concretos, decidem das questões judiciais litigiosas (artigo 92.° L. B.). Como já referimos, os Tribunais exercem a sua fun-ção independentemente, sendo livres de qualquer interferência (artigo 84.° L. B.) e estão apenas sujeitos à Lei (artigo 83.° L.B.)74. O Poder judicial da R. A. E. M. inclui o julgamento em última instância (artigo CONCLUSÃO Embora de forma modesta, pensamos ser possível responder à per-gunta que nos colocamos desde o início. A nosso ver, a Assembleia Popular Nacional da República Popu-lar da China, ao aprovar esta Lei, que serve de acto constituinte da Região Administrativa Especial de Macau, e ao fazê-lo no espírito do Princípio «Um País, dois Sistemas», teve como intenção garantir à Po-pulação de Macau, a continuação do seu «modus vivendi», em especial o seu «modus vivendi» jurídico-político. Por isso, consagrou os dois esteios em que assentava o ideal de Constituição, enquanto instrumen- 72 No que respeita a esta fragilidade da Assembleia Legislativa, em face da Lei Básica, parece preocupar-se a actual Presidente da Assembleia Legislativa, Anabela Ritchie, ao afirmar que , «de acordo com a Lei Básica da Região Admi nistrativa Especial de Macau da República Popular da China, a Assembleia Le gislativa é o órgão legislativo por excelência (...). Mas o que à partida poderia constituir um investimento sólido no poder legislativo da R.A.E.M. acaba por ver-se destituído de garantias laterais, mas não menos importantes, do efectivo exercício das funções legislativas cometidas à Assembleia, como, por exemplo, um sistema de reserva, absoluta ou relativa de competências». Por outro lado, refere ainda a Presidente da Assembleia Legislativa, que «o sistema político da Lei Básica assenta, por conseguinte, no carácter dominante do Chefe do Executi vo/Governo e na primazia das competências executivas e legislativas que lhe são confiadas». Ritchie (1996), p. 21 e p. 22. 73 Canotilho (l993), p. 691. 74 Cfr. supra, nota 58 e 59. 731
to de controlo do Poder: os Direitos Fundamentais e o Princípio da Separação dos Poderes, embora nem sempre da forma mais exacta e conveniente aos quadros do pensamento Europeu Ocidental. Sem querermos ser intolerantes face às diferenças, não podemos deixar de afirmar que alguns aspectos poderiam ser remediados. Concluindo, o Princípio da Separação dos Poderes está lá. A nossa curiosidade acalmou-se por momentos. Todavia, vamos formular o desejo de que ninguém se lembre um dia de citar o ensinamento de Lassalle, e venha a dizer que a Lei Básica mais não é do que «uma mera folha de papel...». NOTA BIBLIOGRÁFICA Amaral (1989), Diogo Freitas do, Direito Administrativo /, Coimbra, Livraria Almedina, 1989. Ardant (1994), Philippe, Institutions Politiques et Droit Constituttionnel, Paris, Livrairie Générale de Droit et Jurisprudence, 6a edi-ção, 1994. Barbosa de Melo (1990), António, Democracia e Utopia, Porto, 1990. Barbosa de Melo (1987), António, Direito Administrativo II ( A pro-tecção jurisdicional dos Cidadãos perante a Administração Pública ), Coimbra, Policopiados, 1987. Calvete (1991), Victor, Lei Básica, Questões Básicas, in O ordenamento Jurídico de Macau no contexto da Lei Básica, Macau, Asso-ciação de Advogados de Macau, p. 11-27, 1991. Canas (1992), Vitalino, Preliminares do estudo da Ciência Política, Macau, Publicações O Direito, 1992. Canotilho (1993), José Joaquim Gomes, Direito Constitucional, Coim-bra, Livraria Almedina, 6a edição, 1993. Canotilho (1994), José Joaquim Gomes, As Palavras e os Homens, Macau, in O Direito, 1994. Cardinal (1993), Paulo, O Sistema Político de Macau na Lei Básica-Separação e Supremacia do Executivo face ao Legislativo, Macau, in Administração - Revista de Administração Pú-blica de Macau, n.° 19/21, Vol. VI, 1.° e 2.°, p. 79-101, 1993. Cardoso da Costa (1978-79), José Manuel, Elementos de Ciência Polí-tica, Porto, Policopiados-Universidade Católica Portuguesa-Curso de Direito, 1978-1979. Chen (1988), Albert, The Relationship Between the Central Government and the S. A. R., Hong-Kong, in The Basic Law and Hong-Kong's Future, Butterworths, 1988 p. 107-140. Gonçalves (1993), Arnaldo, Macau, no Triângulo das Relações Exter-nas da China com o Ocidente pós 1999-O Estatuto Político-Constitucional, Macau, in Administração-Revista de Admi-nistração Pública de Macau, n.° 21.°, Vol. VI, 3.°, 1993, p. 569-593. Piçarra (1989), Nuno, A Separação de Poderes, como Doutrina e Prin- 732
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Administração, n.° 41, vol. XI. 1998-3.°, 735-740 COMPARAÇÃO ENTRE OS REGIMES POLÍTICOS DE HONG KONG E MACAU APÓS A INTEGRAÇÃO NA CHINA Guo Tianwu* Zhong Xiaowen** A comparação entre os regimes políticos da Região Administrativa Especial de Hong Kong (RAEHK) e a Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) facilita a compreensão do princípio «um país, dois sistemas» e o conhecimento dos detalhes do processo da elaboração das respectivas Leis Básicas. O presente artigo ajuda a conhecer mais profunda e completamente as Leis Básicas das Regiões Administrativas Especiais de Hong Kong e Macau. 1. COMPARAÇÃO GERAL Na generalidade, são idênticos os esquemas dos regimes políticos de ambas as regiões, como a independência do poder judicial, a cola-boração e restrição mútua dos poderes executivo e legislativo. Isso não significa que a Lei Básica de Macau seja uma cópia da Lei Básica de HK. Ela é o resultado lógico da história e da realidade. 1.1. DO PONTO DE VISTA DA HISTÓRIA Após o retorno da soberania de Hong Kong e Macau para a Repú-blica Popular da China, os sistemas social e económico em ambas as regiões permanecerão inalterados, bem como a respectiva maneira de viver e as leis vigentes manter-se-ão basicamente inalteradas. Mas, como resultado político inevitável desse retorno, serão estabelecidos nestas duas regiões, novos regimes políticos de alto grau de autonomia, que salvaguardarão a soberania, a unificação do país e a integridade territo-rial. Para manter a prosperidade e a estabilidade de HK e de Macau, * Membro do Instituto de Pesquisas sobre os Assuntos de Hong Kong e Macau. ** Professor da Faculdade do Direito da Universidade Zhongshan. 735
não se pode acabar com todas as instituições do regime político colo-nial, sendo conservadas e mantidas as que não tenham características colonialistas. 1.2. DO PONTO DE VISTA DA REALIDADE Em primeiro lugar, a China é um país unitário, com um poder local que depende do governo central, e com as instituições locais definidas pelo governo central através da lei. Por isso, o Governo Central Popular da China tem o poder de estabelecer, em conformidade com a lei, os regimes políticos de HK e Macau, após o retorno à soberania chinesa. Este tipo de poder legislativo do governo central, que determi-na o regime político local, oferece a possibilidade de os regimes políticos da Regiões Administrativa Especial de Hong Kong e de Macau se manterem basicamente iguais. Em segundo lugar, o princípio «um país, dois sistemas« proporcio-na a base essencial para que os regimes políticos de ambas as regiões sejam iguais. A premissa para a política «um país, dois sistemas» é insistir no princípio da unificação da soberania do país. Em conformidade com esta premissa, a soberania de Hong Kong e Macau, após o retorno à pátria, pertence à China. HK e Macau são duas regiões administrativas da China. Não são «estados politicamente independentes» e não gozarão dos poderes das relações externas e de defesa, que são da competência do governo central. A Região Administrativa Especial de Hong Kong e a Região Administrativa Especial de Macau manterão o sistema capitalista inalterado por longo prazo, e gozarão de um alto grau de autonomia com os poderes executivo, legislativo e judicial independente, incluindo o julgamento em última instância.Assim, a aplicação do sistema «um país, dois sistemas», assegurará que HK e Macau, após a integração na China, se transformem em regiões administrativas chinesas, enquanto lhes confere um alto grau de autonomia. Isso proporci-ona uma base real para que os regimes políticos de HK e Macau se mante-nham basicamente iguais. Devido a diferenças históricas, geográficas, características demo-gráficas e sistema jurídico, algumas instituições de Hong Kong e Macau são distintas. 2. COMPARAÇÃO ENTRE O SISTEMA DE HONG KONG E DE MA-CAU PARA O EXERCÍCIO DE FUNÇÕES DO CHEFE DO EXECU-TIVO E DOS PRINCIPAIS FUNCIONÁRIOS De acordo com as Leis Básicas, o Chefe do Executivo, os princi-pais funcionários políticos, os membros do Conselho Administrativo, o presidente da Assembleia Legislativa, o juiz ou o presidente do Tri-bunal de Ultima Instância das Regiões Administrativas Especiais de Hong Kong e Macau têm que ser cidadãos chineses titulares de Bilhete de Identidade Permanente das Regiões. 736
As diferenças são as seguintes: 1) Os candidatos ao cargo de Chefe do Executivo de HK devem ser chineses sem direito à fixação de residência permanente no estran- geiro; de acordo com a Lei Básica de Macau, quem tem direito à fixa- ção de residência permanente no estrangeiro não pode assumir o cargo do Chefe do Executivo, mas pode ser candidato. 2) A Lei Básica de Hong Kong diz que, além do Chefe do Executivo, outros funcionários públicos importantes, cidadãos chineses, também não podem ter direito à fixação de residência permanente no estrangeiro, mas a Lei Básica de Macau não conta com este tipo de disposições. Por que existem estas diferentes disposições? Pela legislação de Grã-Bretanha, os passaportes britânicos dividem-se em passaportes na-cionais e passaportes do território dependente. Os chineses de HK, cujos passaportes são do território dependente de Grã-Bretanha, não têm di-reito à fixação de residência permanente na Inglaterra. O Memorandum à Declaração Conjunta do Governo da República Popular da China e do Governo do Reino Unido de Grã-Bretanha e do Norte de Irlanda sobre a Questão de Hong Kong manifesta muito claramente que os habitantes chineses de HK, a partir de l de Julho de 1997, não continuam cidadãos do território dependente da Grã-Bretanha e não têm direito à fixação de residência permanente na Inglaterra. Mas, contra a sua promessa no Memorandum, o governo britânico, a fim de «fortalecer a esperança dos naturais de Hong Kong», passou a oferecer, sem consultar a parte chinesa, a cidadania britânica a 50 000 famílias, num total 225 000 pessoas, para que tivessem direito à fixação de residência permanente em Inglaterra e gozassem do direito de protecção consular. Declarou também que muitas dessas pessoas seriam escolhidas de entre os que pudessem vir a ocupar cargos importantes depois de 1997. Em resposta a esta decisão do governo britânico, o Comité da Elaboração da Lei Básica de Hong Kong tomou medidas imediatas e modificou a Lei Básica (Projecto). À Lei introduziu uma disposição de que os cargos importantes assumidos por cidadãos chineses «não podem ser exercidos pelos que têm direito à fixação de residência permanente no estrangeiro», para que a soberania do país seja salvaguardada e não aconteça o fenómeno da «administração de HK estar nas mãos de pessoas que não sejam de Hong Kong». O caso de Macau é bem distinto do de Hong Kong. Conforme a legislação de Portugal, os passaportes portugueses não estabelecem di-ferenças entre passaportes nacionais ou passaportes do território de-pendente. Os chineses de Macau possuidores de passaportes de Portu-gal têm nacionalidade portuguesa e direito à fixação de residência per-manente em Portugal. Actualmente, em Macau, cerca de dez mil chine-ses, que ocupam 30 por cento da população total da região, possuem passaportes portugueses. Eles desempenham um papel muito impor-tante na área económica e social de Macau. Muita gente seria prejudi-cada se esta disposição fosse anulada. 737
Assim: 1) O cargo de Chefe do Executivo, pela sua importância, deve ser restringido a pessoas sem direito à fixação de residência permanente no estrangeiro; a restrição só funciona para quem assumir a Chefia do Executivo após ser eleito, ou seja, o Chefe do Executivo não pode ter direito à fixação de residência permanente no estrangeiro durante o seu governo. 2) A restrição acima referida não é obrigatória para outros cargos importantes assumidos por chineses; porém, o Chefe do Executivo, os titulares dos principais cargos públicos, o Presidente da Assembleia Legislativa, o Presidente do Tribunal de Ultima Instância e o Procura dor da Região Administrativa Especial de Macau devem, ao tomar pos se, prestar juramento de fidelidade à República Popular da China. 3. COMPARAÇÃO ENTRE A ESTRUTURA POLÍTICA DE HONG KONG E MACAU As diferenças políticas entre as Leis Básicas de Hong Kong e Macau são as seguintes: 3.1. COMPOSIÇÃO DA COMISSÃO DE SELECÇÃO DE RECOMENDAÇÕES E DE ELEIÇÕES DE HK E MACAU: Em conformidade com as Leis Básicas de Hong Kong e Macau, o primeiro Chefe do Executivo de HK e de Macau é eleito pela Comissão de Selecção composta por representantes de vários círculos, após con-sultas realizadas em HK e Macau; os posteriores Chefes do Executivo serão eleitos legalmente pela Comissão de Eleições integrada por re-presentantes de vários sectores sociais. Este é o ponto comum entre os regimes políticos das duas regiões. A proporção de cada círculo que integra os dois Comités é diferente. Em HK, os quatro círculos são igualmente distribuídos, ocupando cada um 25 por cento; em Macau, os representantes dos círculos de indústria, comércio e finanças têm uma percentagem superior, enquanto os da Assembleia Nacional Po-pular e da Conferência Política do Povo Chinês ocupam uma parte mais pequena. 3.2. ESTRUTURAS DO GOVERNO DE HONG KONG E MACAU Não estão referenciadas na Lei Básica de Macau os nomes das Secretarias que formam o Governo. Os Directores Gerais dos Organis-mos de Macau serão nomeados pelo Chefe do Executivo, e não pelo Governo Central Popular. Esta diferença advém do facto de as estruturas dos governos de Hong Kong e Macau, antes do retorno à China, serem distintas. A Se-cretaria do Governo, o Comité Financeiro do Conselho Legislativo, a Procuradoria Geral, e as Secções (os chefes das Secções também de 738
nível de Directores Gerais), formavam a anterior estrutura do Governo de Hong Kong. Após a integração de HK na China, a estrutura do Governo é a seguinte: uma Secretaria de Administração, uma Secretaria de Finanças e uma Secretaria de Justiça, Direcções Gerais, Departamentos e Divisões. Aqui as Direcções Gerais equivalem às Secções anteriores. Em conformidade com a Lei Básica de Hong Kong, Secretários, Sub-Secretários, e Directores Gerais devem ser indigitados pelo Chefe do Executivo para serem nomeados pelo Governo Central Popular. Mas, na actual estrutura administrativa do Governo de Macau, a função do Secretário-Adjunto é coadjuvar o Governador de Macau. É um cargo político e não é uma instituição administrativa. A Lei Básica de Macau não contém os nomes das Secretarias. As Direcções Gerais da Região Administrativa Especial de Macau, com nível abaixo das Direcções Gerais de HK, ficam equivalentes aos Departamentos sob a tutela do Secretário-Adjunto da estrutura do Governo do Território. Conforme o Anexo I à Declaração Conjunta Sino-Portuguesa, além dos responsáveis das secções especiais, só os funcionários equivalentes ao nível de Secretário-Adjunto devem ser nomeados pelo Governo Central Popular. 3.3. PODERES DO CHEFE DO EXECUTIVO DE HONG KONG E MACAU O Chefe do Executivo de Hong Kong não tem poder legislativo. Apesar de o órgão administrativo ter poder para elaborar os regula-mentos complementares, o Chefe do Executivo não pode estabelecer e promulgar estes regulamentos. De acordo com a Lei Básica de Macau, o órgão administrativo pode elaborar decretos administrativos e o Chefe do Executivo tem o poder de promulgar. Esta diferença advém do facto do sistema jurídico de Hong Kong pertencer ao Sistema Britânico e o de Macau ao Sistema Continental. Estes dois sistemas jurídicos têm distintos métodos legislativos. 4. DISPOSIÇÕES DAS LEIS BÁSICAS QUANTO AOS ÓRGÃOS LEGISLATIVOS DE HONG KONG E MACAU As diferenças entre as disposições das Leis Básicas quanto aos órgãos legislativos de Hong Kong e Macau são as seguintes: 4.1. COMPOSIÇÃO DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA Uma pequena parte dos deputados da Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau será nomeada pelo Chefe do Executivo, enquanto todos os deputados da Assembleia Legislativa da Região Adminsitrativa Especial de Hong Kong serão eleitos. Macau é uma região pequena, com uma estrutura económica pouco expressiva e com alta densidade demográfica, cuja população não tem forte cons-ciência de participação política. Assim, deve-se estabelecer a Assem-bleia Legislativa de acordo com a realidade. O facto de uma pequena parte dos deputados da Assembleia Legislativa da Região Adminis- 739
trativa Especial de Macau ser nomeada pelo Chefe do Executivo não con-tradiz o princípio de promover a democracia, uma vez que a percentagem dos deputados directamente eleitos aumentará gradualmente com o tempo. 4.2. OS PODERES DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA Os poderes das Assembleias Legislativas de Hong Kong e Macau são idênticos. A diferença está no poder de controlo das finanças do governo e de aprovar uma moção de censura ao Chefe do Executivo. No caso do controlo das finanças do governo, a Assembleia Le-gislativa de Macau, em conformidade com a Lei Básica, tem o poder de examinar e aprovar a proposta do orçamento apresentada pelo Governo e autorizar a contracção de dívidas; a Assembleia Legislativa da Re-gião Administrativa Especial de Hong Kong não possui este poder. No caso de aprovação de uma moção de censura ao Chefe do Exe-cutivo, de acordo com a Lei Básica de Hong Kong, é preciso uma mo-ção apresentada pelo menos por uma quarta parte dos deputados da Assembleia, enquanto, em Macau, é uma moção apresentada pelo me-nos por um terço dos deputados da Assembleia. A razão desta diferença é a seguinte: a quarta parte de 60 deputados, na RAEHK, são 15 deputados; em Macau, porém, o número de deputados não chega a 30, durante as três primeiras legislaturas da RAEM. A quarta parte seriam 7 deputados, um número considerado demasiado baixo. 4.3. A QUALIFICAÇÃO DO DEPUTADO DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA Em primeiro lugar, a Assembleia Legislativa da Região Adminis-trativa Especial de Hong Kong é integrada por cidadãos chineses resi-dentes permanentes de HK e sem direito à fixação de residência no estrangeiro. A Assembleia Legislativa da Região Administrativa Espe-cial de Macau será composta por residentes permanentes de Macau, com direito à fixação de residência no estrangeiro e podendo ser cida-dãos chineses. Em segundo lugar, os residentes permanentes da RAEHK de nacio-nalidade não-chinesa, e os residentes permanentes da RAEHK que têm direito à fixação de residência no estrangeiro, podem ser eleitos depu-tados da Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Hong Kong, mas com uma percentagem inferior a 20 por cento do nú-mero total dos deputados. Isto deve-se ao facto de a Grã-Bretanha, contra a sua promessa diplomática, apresentar o «direito à fixação de residência na Inglaterra». A Lei Básica assegura, assim, «a administração de Hong Kong pelos seus naturais». Esta situação não se verifica em Macau, pelas razões já apresentadas e porque os descendentes dos portugueses, que são uma minoria, têm contribuído para o desenvolvimento de Macau, considerando-se que esta decisão vai fortalecer a sua confiança no futuro político do Terri-tório. 740
direito 741
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Administração. n.° 41. vol. XI, 1998-3.°, 743-752 REGIMES MATRIMONIAIS DE BENS NO ORDENAMENTO JURÍDICO CHINÊS APÓS A PUBLICAÇÃO DO CÓDIGO CIVIL DE 1931: SUA RELEVÂNCIA NO ORDENAMENTO JURÍDICO DE MACAU* Tam Peng Chun** Macau é um território com uma população de diversas nacionali-dades. Muitas vezes, surgem circunstâncias em que os efeitos patrimo-niais de um casamento devem ser regulados pela lei chinesa, pelo que um estudo sobre as leis de casamento da China se nos afigura de, ób-vio, interesse prático. Aliás, esse interesse prático foi afirmado pela Professora Dra. Cândida da Silva Antunes Pires, na página 63 e se-guintes da sua ilustre obra «Guia Jurídico da Família em Macau», pu-blicada pelo Centro de Atendimento e Informação ao Público da Direc-ção dos Serviços de Administração e Função Pública1. O presente trabalho pretende, pois, fazer uma pesquisa em torno da evolução das leis chinesas de casamento, no aspecto dos regimes * Este trabalho só foi possível graças à colaboração amiga dos ilustres juristas Dr. Jorge Bruxo, Director do SAFP, Dr. João Aleixo, Técnico Superior Assessor do SAFP, responsável pelo serviço de consulta jurídica do CAIP e Dra. Maria João Ramos, Técnica Superior Assessora do Departamento Técnico-Jurídi-co do SAFP, a quem publicamente agradeço. ** Jurista no Departamento Técnico Jurídico dos SAFP. 1 Por razões óbvias, interessa sobretudo falar de casamentos regidos pela lei chinesa, ou seja, da situação daquelas pessoas, residentes ou não residentes em Macau, que aqui celebram os seus contratos e concretizam os seus negócios e que, por circunstâncias verificadas por ocasião do seu casamento (data e lugar da celebração, nacionalidade, residência habitual, ligações mais fortes da sua vida familiar, etc.), vêem os efeitos patrimoniais do seu casamento regulados pela lei chinesa. Têm grande interesse prático, por muito frequentes, casos como os seguintes: — Cônjuges de nacionalidade chinesa, que residem habitualmente em Macau, mas que haviam casado na China, adoptando um regime de bens previsto e regulado na lei chinesa em vigor nessa ocasião; 743
matrimoniais de bens, desde o ano de 1931, altura em que o Código Civil chinês entrou em vigor. Ⅰ O REGIME MATRIMONIAL DE BENS SEGUNDO O CÓDIGO CIVIL CHINÊS DE 1931 1. REGIME LEGAL DE BENS O Código Civil chinês de 1931, que passaremos a designar apenas por «Código», previa um regime legal de bens, a aplicar na falta de contrato nupcial. O regime legal de bens encontrava-se regulado pelo artigo l 016.° e seguintes do «Código». O artigo l 016.°, relativamente ao regime legal, dispunha que todos os bens que pertencessem aos esposos no momento do casamento, e bem assim os que fossem adquiridos na constância do matrimónio, constituíam os seus «bens matrimoniais», com excepção dos bens separados pertencentes à mulher mencionados no artigo l 013.° do mesmo «Código». Ora, de acordo com o referido artigo l 013.°, os bens separados pertencentes à mulher incluíam os objectos exclusivamente destinados ao seu uso, os objectos indispensáveis à profissão da mulher, as doações recebidas pela mulher que o doador designou como bens separados, bem como as remunerações que a mulher adquiria pelo seu trabalho. De referir que, de entre os «bens matrimoniais» do casal, constituíam os bens próprios da mulher e permaneciam na sua propriedade os — Cônjuges de nacionalidade chinesa que, à data do seu casamento, resi diam e continuam a residir habitualmente em Macau, e que aqui casaram antes da alteração do artigo 31.° do Código Civil Português, portanto quando a lei aplicá vel ao seu casamento era a lei chinesa; — Cônjuges de nacionalidades diferentes—um português e um chinês — que, à data do seu casamento em Macau, antes da referida alteração do artigo 31.° ou depois dela, não tinham ambos a sua residência habitual no Território, mas cuja vida familiar estava mais relacionada com a China; — Cônjuges que tinham a nacionalidade chinesa e a residência habitual na China aquando do seu casamento nesse país, mas que posteriormente fixaram re sidência habitual em Macau e vieram a adquirir—ou só um deles — a nacionali dade portuguesa; — Cônjuges de nacionalidades diferentes à data do seu casamento celebra do na China, sendo um português e o outro chinês, que nessa mesma data tinham residência habitual na China, mas que posteriormente vieram fixá-la em Macau, mantendo as suas nacionalidades; — Cônjuges de nacionalidade chinesa e com a sua residência habitual na China à data do casamento celebrado nesse país, que mantenham a sua nacionali dade e a sua residência habitual, mas que se encontrem transitoriamente no terri tório de Macau e aqui pratiquem actos jurídicos com expressão patrimonial e de terminado alcance legal (in Guia Jurídico da Família em Macau, de autoria da Professora Dra. Cândida da Silva Antunes Pires, páginas 63 a 66). 744
bens que pertenciam à mulher no momento do casamento, e os que ela adquiria por sucessão ou por qualquer outro título gratuito durante a constância do matrimónio. O marido era proprietário dos seus bens próprios e dos bens matrimoniais que não faziam parte dos bens próprios da mulher. Os frutos dos bens próprios da mulher, todavia, entravam na propriedade do marido (cfr. artigo l 017.° do «Código»). Neste momento, convém salientar que no «Código», os bens separados pertencentes à mulher ou ao marido eram diferentes dos bens próprios da mulher ou do marido, uma vez que, no regime legal dos bens, por exemplo, enquanto os primeiros pertenciam a um dos cônjuges, os segundos constituíam os bens matrimoniais do casal. Os bens matrimoniais eram administrados pelo marido, que tinha ainda o direito de usar os bens próprios da mulher (cfr. artigos l 018.° e l 019.° do «Código»). Todavia, salvo se a disposição de bens era necessária no curso da administração, o marido devia obter a outorga da mulher quando quisesse dispor dos bens próprios dela (cfr. artigo l 020.° do «Código»). Sob o regime legal dos bens, a mulher tinha certo poder relativa-mente aos «bens matrimoniais». Nos termos do artigo l 003.° do «Código», o marido e a mulher agiam como representantes um do outro no que respeita aos assuntos domésticos quotidianos. A mulher podia dispor dos bens matrimoniais dentro dos limites deste direito de representação (cfr. artigo l 021.° do «Código»). Do que acima se consta, é interessante notar que as remunerações que a mulher adquiria pelo seu trabalho constituíam bens separados pertencentes a ela, e portanto não formavam parte dos «bens matrimo-niais» do casal. Parece que, deste modo, o «Código» previa uma forma de compensação para a mulher, permitindo que tivesse mais possibili-dade de possuir alguns valores pecuniários, para o uso privado, visto que era o marido quem administrava os bens matrimoniais. O regime legal previa ainda algumas regras sobre as responsabili-dades do marido e da mulher em relação às dívidas contraídas por eles; sobre a situação de insolvência do marido; sobre a compensação pelo pagamento das dívidas que oneravam certos tipos de bens, mediante outro tipo de bens e sobre as situações da morte da mulher ou do marido (cfr. artigos l 023.° a l 029.° do «Código»). 2. REGIMES CONVENCIONAIS DE BENS Além do regime legal, o «Código» permitia aos esposos, antes ou depois do casamento, adoptar por contrato um dos regimes convencio-nais previstos pelo mesmo código (cfr. artigo l 004.° do «Código»). Estes regimes convencionais incluíam o Regime da Comunhão de Bens, o Regime da Unidade de Bens e o Regime da Separação de Bens. Na constância do matrimónio, o marido e a mulher podiam, por contrato, rescindir o contrato anterior do regime matrimonial de bens, ou 745
adoptar outra forma de regime convencional (cfr. artigo l 012.° do «Código»). Nos termos dos artigos l 007.° e l 008.° do «Código», a celebração, a modificação ou a rescisão do contrato do regime matrimonial de bens deviam ser feitas por escrito, e enquanto não fossem registadas, não podiam ser opostas a terceiros. 2.1. O REGIME CONVENCIONAL DA COMUNHÃO DE BENS Este regime encontrava-se regulado pelo artigo l 031.° e seguintes do «Código». Nos termos deste artigo l 031.°, todos os bens e rendimen-tos do marido e da mulher constituíam os bens da comunhão, dos quais eram proprietários em comum, com excepção dos bens separados (cfr. artigo l 013.° do «Código»). Por outro lado, não era lícito a qualquer dos cônjuges dispor da sua quota-parte nos bens da comunhão. Os bens da comunhão eram administrados pelo marido (cfr. artigo l 032.° do «Código»). De acordo com o artigo l 033.° do «Código», cada um dos cônjuges devia ter o consentimento do outro para dispor dos bens comuns, exceptuando quando a disposição de bens era imposta pelas necessida-des da administração. Pelos artigos l 034.° a l 038.° do «Código», foram definidas algumas regras sobre o pagamento de dívidas conjugais, as quais eram essencialmente as seguintes: — O marido era pessoalmente responsável, ficando, todavia, obri gados ao pagamento os bens da comunhão: l.° Pelas dívidas que contraiu antes do casamento; 2.° Pelas dívidas que contraiu na constância do matrimónio; 3.° Pelas dívidas que a mulher contraiu através dos actos da representação referidos no artigo l 003.°; 4.° Pelas dívidas da mulher, além das previstas pelo número antecedente, contraídas na constância do matrimónio a pagar pelos bens da comunhão. — A mulher era pessoalmente responsável, ficando, também, obrigados ao pagamento os bens da comunhão: l.° Pelas dívidas que contraiu antes do casamento; 2.° Pelas dívidas que contraiu no exercício da sua profissão ou indústria; 3.° Pelas dívidas que contraiu em razão duma herança; 4.° Pelas dívidas que contraiu provenientes de delitos civis. — A mulher era responsável, ficando somente obrigados ao paga mento os bens separados que lhe pertenciam: 746
1.° Pelas dívidas que contraiu, restringindo-se a sua responsabili-dade a tais bens; 2.° Pelas dívidas resultantes de actos que ultrapassaram o direito de representação previsto pelo artigo l 003.°. — A mulher era também pessoalmente responsável pelas despesas domésticas correntes quando os bens da comunhão não bastavam para as pagar. Pelo exposto, pode-se concluir que o regime convencional da comunhão de bens, previsto pelo Código Civil chinês de 1931, é semelhante ao regime da comunhão geral da lei portuguesa actualmente vigente, existindo, no entanto, as diferenças seguintes: a)Enquanto a lei portuguesa considera que o produto do trabalho dos cônjuges faz parte da comunhão, o «Código», como acima se referiu, considerava que as remunerações que a mulher adquiria pelo seu trabalho constituíam bens separados a ela pertencentes (cfr. artigo l 013.° do «Código»); b)Enquanto no caso da lei portuguesa, a regra geral é que cada um dos cônjuges tem legitimidade para a prática de actos de administração ordinária relativamente aos bens comuns do casal, o artigo l 032.° do Código Civil chinês dispunha que os bens da comunhão eram adminis- trados pelo marido. Sobre este aspecto, é interessante notar que o Código Civil portu-guês de 1867, conhecido como o Código de Seabra, que foi revogado pelo Código Civil português de 1966, previa um regime legal de comunhão geral dos bens matrimoniais, semelhante ao regime em apreço, do Código Civil chinês de 1931, que relativamente à administração dos bens do casal, dispunha no seu artigo l 117.°: «o domínio e posse dos bens comuns está em ambos os cônjuges, enquanto subsiste o matrimónio: a administração, porém, dos bens do casal, sem excepção dos próprios da mulher, pertence ao marido». No parágrafo único deste artigo, previa-se que «a mulher só pode administrar por consentimento do marido, ou no seu impedimento ou ausência». No entanto, em relação à disposição dos bens do casal, o Código de Seabra distinguia duas situações: a disposição dos «bens mobiliários» do casal e a dos «bens imobiliários». Assim, nos termos do artigo l 118.° do mesmo código, «o marido pode dispor livremente dos bens mobiliários do casal; mas se, sem consen-timento da mulher, os alhear ou obrigar por contratos gratuitos, será a importância dos bens assim alheados, levada em conta na meação dele». Por outro lado, o artigo l 119.° do código referido dispunha: «Os bens imobiliários, quer sejam próprios de algum dos cônjuges, quer sejam comuns, não podem ser alheados, ou obrigados por qualquer forma, sem consentimento e acordo comum». Esta posição monopolística do marido na administração dos bens do casal continua mesmo com a entrada em vigor do Código Civil 747
português de 1966. Assim, o texto primitivo do n.° l do artigo l 678.° deste código previa que «a administração dos bens do casal, incluindo os próprios da mulher e os bens dotais, pertence ao marido, como chefe da família». Com a publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 496/77, de 25 de Novembro, que introduziu alterações ao Código Civil português de 1966, esta posição monopolística do marido deixou de existir. De acordo com a redacção actual do artigo l 678.° deste código, cada um dos cônjuges tem a administração dos seus bens próprios, e salvo alguns casos, cada um dos cônjuges tem legitimidade para a prática de actos de administração ordinária relativamente aos bens comuns do casal). c) Enquanto na lei portuguesa, os bens comuns do casal respon-dem pelas dívidas que são da responsabilidade de ambos os cônjuges, no caso do «Código», como já acima se referiu, os bens da comunhão respondiam pelas dívidas tanto de responsabilidade pessoal do marido, como da mulher, salvo algumas dívidas, pelas quais respondiam os bens separados pertencentes à mulher. Ainda em relação a este regime convencional da comunhão de bens, previsto pelo Código Civil chinês de 1931, existia uma particula-ridade. O artigo l 041.° deste código previa que era lícito aos esposos convencionar por contrato que os bens comuns consistissem somente nos rendimentos. Estes rendimentos compreendiam os bens que o marido e a mulher adquirissem pelo seu trabalho na constância do matrimónio, assim como os frutos dos seus bens próprios, e regulavam-se pelas disposições relativas ao Regime da Comunhão de Bens. Neste caso, os bens próprios dos cônjuges, que lhes pertenciam no momento do casamento e na constância do matrimónio, regulavam-se pelas disposições concernentes ao regime legal. 2.2. O REGIME CONVENCIONAL DA UNIDADE DE BENS Relativamente a este regime, o artigo l 042.° do «Código» dispu-nha que era lícito aos esposos fixar por contrato o valor dos bens da mulher, excluídos os bens separados que lhe pertenciam, e transferir a sua propriedade para o marido, adquirindo a mulher o direito de recupe-rar aquele valor. As disposições do regime legal aplicam-se mutatis mutandis ao Regime da Unidade de Bens, sob reserva das disposições referidas no parágrafo anterior. 2.3. O REGIME CONVENCIONAL DA SEPARAÇÃO DE BENS Este regime é muito semelhante ao regime homólogo da lei portu-guesa, notando-se, porém, as particularidades seguintes: — O marido era responsável pelas dívidas que a mulher tinha contraído através dos actos da representação; (cfr. artigos l 046.° e l 003.° do «Código»). 748
— Quando o marido estivesse insolvente, porém, a mulher era responsável pelas dívidas contraídas por ele ou por si própria, com o fim de satisfazer as necessidades domésticas correntes (cfr. artigo l 047.° do «Código»). Ⅱ O REGIME MATRIMONIAL DE BENS SEGUNDO A LEI DO CASAMENTO DA R.P.C. DE 1950 O Código Civil Chinês de 1931 veio a ser revogado em 1949, e em 1 de Maio de 1950, a República Popular da China promulgou a Lei do Casamento da R.P.C., que entrou em vigor no mesmo dia. A Lei do Casamento da R.P.C. do ano 50 consagrava, logo no seu artigo l.°, o princípio das proibições do sistema feudal de casamento, de decisão arbitrária por terceiro ou uso de compulsão, da desigualdade de homem e mulher e do alheamento do interesse pelas crianças, e o princípio de aplicação do sistema de casamento de democracia nova, baseado na escolha livre de parceiros nupciais, na monogamia, na igualdade de direitos entre homem e mulher e na protecção de direitos legais de mulheres e crianças. Esta Lei do Casamento, portanto, denuncia o sistema feudal de casamento, e promovia a igualdade de homem e mulher, bem como a protecção de direitos de mulheres e crianças. Sobre o regime matrimonial de bens, esta Lei não se debruçava expressamente. Existiam, todavia, alguns artigos que diziam respeito ao assunto. O artigo 10.° dispunha que o marido e a mulher tinham direitos iguais na posse e disposição dos bens da família. O artigo 23.°, por sua vez, dispunha que na altura de divórcio, salvo os bens pertencentes à mulher antes do casamento, que seriam possuídos pela mulher, os outros bens conjuntamente possuídos pelo marido e pela mulher seriam distribuídos por acordo entre eles. Um estudo destes artigos dá a entender que o regime legal de bens desta Lei é o de comunhão geral, com a particularidade de que na altura de divórcio, os bens pertencentes à mulher antes do casamento seriam atribuídos a ela. Esta Lei de 1950 foi objecto de revogação pela nova lei do casamento de 1981. Ⅲ O REGIME MATRIMONIAL DE BENS SEGUNDO A LEI DO CASAMENTO DA R.P.C. DE 1981 Em 10 de Setembro de 1980 foi publicada a nova «Lei do Casamen-to da R.P.C.», que entrou em vigor a partir de l de Janeiro de 1981. No seu artigo l.°, prevê-se que «esta lei constitui o conjunto normativo básico que enquadra as relações matrimoniais e familiares». O artigo 2.° 749
essencialmente celebra o princípio de aplicação do sistema matrimonial de liberdade de casamento, de monogamia e de igualdade entre homem e mulher. Sobre o regime matrimonial de bens, esta lei, também, não o refere expressamente. Todavia, o artigo 13.° desta Lei do Casamento dispõe: «Salvo acordo em contrário, os bens adquiridos pelo marido e pela mulher, na constância de relação matrimonial, são possuídos em comum pelo casal. O marido e a mulher têm direito igual de disposição sobre os bens possuídos em comum.» De acordo com o «Livro Completo de Anotações à Lei da R.P.C.», da edição principal de Zou Yu, o disposto neste artigo tem três sentidos: «l. Os bens possuídos em comum pelo marido e pela mulher, ou seja, os bens comuns do casal, consistem nos bens adquiridos por ambos os cônjuges na constância da relação matrimonial. Estes bens são: a) os rendimentos de trabalho e outros rendimentos legais de um ou ambos os cônjuges durante o casamento; b) os bens que um ou ambos os cônjuges adquirem por sucessão durante o mesmo período; c) os bens que um ou ambos os cônjuges adquirem por doação durante este período; 2. Em relação aos bens comuns do casal, ambos os cônjuges têm igual direito à sua posse, gozo, rendimento e disposição, sem que qualquer um deles tenha direito à sua disposição arbitrária; 3. A lei permite aos cônjuges a celebração de acordos de sentido diverso. A igualdade do direito de propriedade dos cônjuges, em relação aos bens comuns, previsto pela Lei de Casamento só constitui um princípio geral, não obstando a que os cônjuges celebrem acordos sobre os bens. Estes acordos têm de ser de livre vontade e legais. Caso haja acordos, estes serão respeitados.» Pelo exposto, pode-se deduzir que o regime legal de bens previsto pela Lei de Casamento de 1981 é um regime da comunhão de adquiridos. Nota-se, todavia, uma diferença entre este regime e o regime homólogo da lei portuguesa actualmente em vigor: enquanto que, de acordo com o regime da lei portuguesa, são considerados próprios dos cônjuges os bens que lhes advierem depois do casamento por sucessão ou doação (cfr. artigo l 722.° do Código Civil português), a Lei de Casamento da R.P.C. de 1981 considera, de acordo com a doutrina referida, como bens comuns do casal os bens que um ou ambos os cônjuges adquirem por sucessão ou por doação na constância da relação matrimonial. Como a Lei de Casamento de 1981 não define os conteúdos dos acordos conjugais sobre os bens comuns, coloca-se a questão de saber se os cônjuges podem ou não celebrar acordos que favorecem exageradamente um dos cônjuges, tal como, por exemplo, um acordo que estipule que só o marido pode dispor dos bens comuns do casal. Vamos encontrar a solução para esta questão numa referência que lhe é feita pela legislação chinesa. 750
Como já acima se referiu, o artigo l.° da Lei do Casamento de 1981 prevê que esta lei constitui a norma básica definidora das relações matrimoniais e familiares na R.P.C.. Em relação a este artigo, o «Livro Completo de Anotações à Lei Chinesa», já citado, diz: «As normas básicas referidas por este artigo significam as normas jurídicas fundamentais. Isto quer dizer que a Lei de Casamento da R.P.C. contém só as normas básicas que regulam as relações matrimoniais e familiares, e não as normas completas. Trata-se de normas jurídicas fundamentais e não de normas jurídicas completas. Além da Lei de Casamento, há outras leis que regulam as relações matrimoniais e familiares, como por exemplo: quanto à celebração de casamento, é aplicável a «Lei de Registo de Casamento da R.P.C.»; quanto à protecção dos menores, é aplicável «Os Princípios Gerais da Lei Civil da R.P.C.»; os direitos de trabalho dos membros familiares são protegidos pela «Lei de Trabalho», e em relação à protecção das relações matrimoniais e familiares, e dos membros familiares, a «Lei Penal da R.P.C.» prevê, num capítulo específico, os crimes contra o matrimónio e a família, etc. Daí poder-se entender que a Lei de Casa-mento vigente na R.P.C. constitui apenas um conjunto de normas básicas definidoras das relações matrimoniais e familiares, e não um conjunto de normas completas». Neste caso concreto, como na Lei do Casamento de 1981, não existem normas que regulem acordos conjugais sobre os bens comuns, recorrer-se-á a outras normas jurídicas. O artigo 55.° dos «Princípios Gerais da Lei Civil da R.P.C.» estipula: «Os actos jurídicos civis devem preencher as condições seguintes: (1) O agente possuir capacidade civil correspondente; (2) Veracidade da declaração; (3) Não violação da lei ou do interesse público social». Nota-se que, como já acima se referiu, o artigo 2.° da Lei do Casamento da R.P.C. de 1981 celebra o Princípio da Igualdade entre Homem e Mulher. Por outro lado, o artigo 48.° da Constituição da R.P.C. vigente dispõe que «as mulheres na República Popular da China gozam dos mesmos direitos dos homens em todas as esferas da vida política, económica, cultural, social e familiar». Nestes termos, de acordo com as condições impostas pelo referido artigo 55.° dos «Princípios Gerais da Lei Civil da R.P.C.», os acordos conjugais sobre os bens comuns têm de estar em harmonia com o Princípio de Igualdade entre Homem e Mulher, além de deverem ser celebrados de livre vontade e serem legais, bem como não prejudicar os direitos legítimos de terceiro. Um acordo conjugal, sobre a disposição dos bens comuns do casal, que exageradamente favorece um dos cônju-ges, é, pois, inválido, precisamente por violação do Princípio da Igualdade entre Homem e Mulher. Em conclusão, pode-se dizer que a Lei do Casamento da R.P.C. de 1981, que se encontra actualmente em vigor na República Popular da China, prevê como o regime legal de bens um regime de comunhão de adquiridos, mas permite aos cônjuges celebrar acordos que se afastem 751
deste regime legal. Estes acordos, todavia, têm de ser justos para ambos os cônjuges, além de terem de preencher outras condições impostas pela lei. BIBLIOGRAFIA 1. Código Civil chinês de 1931; 2. Lei do Casamento da R.P.C. de 1950; 3. Lei do Casamento da R.P.C. de 1981; 4. Código Civil português de 1867; 5. Código Civil português de 1966; 6. «Guia Jurídico da Família em Macau», da autoria de Professora Dra. Cândida da Silva Antunes Pires, publicado pelo CAIP dos SAFP em 1995. 7. «Livro Completo de Anotações à Lei da R.P.C.», da edição principal de Zou Yu, publicado pela Agência de Publicação das Leis, R.P.C. em 1995. 8. «Lei Chinesa — explicação e prática», da autoria de Chang Hsin, publicado pela Universidade Chinesa de Hong Kong em 1994. 752
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Administração, n.° 41, vol. XI, 1998-3.°, 755-774 LOGOTIPOS E MARKETING: QUE SÃO, PARA QUE SERVEM *Jorge M. Morais Costa ** Ao falarmos de logotipos, a primeira ideia que surge é a associação do termo com marcas de produtos comercializados, consumismo, ven-das, marketing, etc. Antes de entrar propriamente no tema proposto, é oportuno abordarmos alguns conceitos do que é o Marketing. Ora sendo o homem uma entidade que tem necessidades e desejos, estas necessidades e desejos criaram determinados estados de insatisfação nos indivíduos, os quais são resolvidos pela aquisição de produtos, bens e serviços que satisfaçam essas necessidades e desejos. É claro que estes produtos podem ser obtidos de diferentes manei-ras, como produção própria, coerção, súplica ou troca. Muitas sociedades funcionam segundo o princípio da troca, o que significa que as pessoas se tornam especialistas na produção de um determinado produto e trocam-no por outras coisas de que necessitam. O mercado é o local para as potenciais trocas, havendo mercados de necessidades, mercados de produtos, mercados demográficos e mercados geográficos. As organizações para decidirem sobre as alterações a efectuarem na sua actividade, podem basear-se em cinco filosofias diferentes, o conceito de produção, o conceito de produto, o conceito de venda, o conceito de Marketing e o conceito de Marketing social. O Conceito de Produção assume que os consumidores aceitem e adquiram os produtos disponíveis e, portanto, a tarefa principal dos gestores será melhorar a eficiência da produção reduzindo o mais possível os preços. O Conceito de Produto assume que os consumidores reagem favoravelmente a bons produtos cujo preço é razoável e, portanto, os esforços de Marketing necessários são diminutos. * Artigo elaborado em Fevereiro de 1998. ** Técnico Superior Assessor do Departamento de Modernização Adminis trativa da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública (SAFP). 755
O Conceito de Venda assume que os consumidores normalmente não adquirem produtos em número suficiente a uma organização que não faça um esforço substancial em força de vendas e promoção. O Conceito de Marketing defende que a tarefa principal duma organização é determinar o conjunto de necessidades, desejos e prefe-rências dos clientes para adaptar-se de forma a fornecer os produtos, bens ou serviços capazes de permitir a sua satisfação. O Conceito de Marketing Social defende que a tarefa principal da organização é não só garantir a satisfação dos clientes e o seu consumo a longo prazo, mas também o seu bem-estar social. Tal será, com certeza, a chave para atingir os objectivos e cumprir as responsabilidades da organização. Naturalmente estes conceitos vêm demonstrar a evolução do Marketing, que no passado, foi muitas vezes mal interpretado e dema-siado simplificado, e confundido com vendas, uma actividade crítica também ou com o conceito genérico de «dar aos clientes o que eles pretendem». Estudos posteriores permitiram concluir que o Marketing nos «negócios» deverá ser sempre uma procura constante de oportunidades, que possibilitem à organização maximizar a rentabilidade dos seus objectivos, especialmente os relacionados com marketing. As grandes linhas de acção do Marketing de uma organização incluem itens como: ·imagem de marca; ·vendas e rede de distribuição; ·relações com clientes e fornecedores; ·(logicamente) as pessoas da organização. Marketing não é vender; no entanto, o culminar de um Marketing de sucesso é a venda. Da mesma forma, a publicidade e a promoção podem ser meios altamente eficientes de comunicar com os potenciais clientes, de infor-mar sobre quais os produtos e serviços e convencê-los dos respectivos méritos. Para entender muitos dos conceitos que se desenvolverão a seguir, convém que evidenciemos o que são os «activos» do Marketing. Normalmente, quando se fala em «activos» pensa-se imediatamen-te em activos financeiros ou, ainda mais precisamente, nos activos que vêm reconhecidos nos mapas contabilísticos (essencialmente o balanço) da organização. Pensa-se imediatamente, em activos fixos — os terrenos, os edifí-cios e os equipamentos — e em activos circulantes, como as disponibilidades monetárias e as existências (de matérias primas, produtos em curso e produtos acabados). No entanto, os activos de Marketing são extremamente importantes para a estabilidade e para o sucesso do negócio a longo prazo, apesar de, paradoxalmente, não serem evidenciados no balanço. 756
No fundo, os únicos activos que têm valor são aqueles que contri-buem directa ou indirectamente para gerar vendas lucrativas no presente ou no futuro. ACTIVOS DE MARKETING Os activos de Marketing poderão ser : Imagem de marca Qual a força da imagem ou «valores» criados no mercado pela marca? Mercados adquiridos Existe alguma parte do mercado que a organização pode reclamar como sendo sua? (A lealdade dos consumidores e dos fornecedores é aqui determinante) Rede de distribução Estabeleceu a organização de canais de distribuição susceptíveis de levar até aos consumidores os seus produtos duma forma eficaz e económica? Quota de mercado Os efeitos de experiência e as economias de escala significam para muitas organizações que há vantagens substanciais no facto de serem grandes. Os custos serão menores e a visão do mercado bastante maior. Relação com os fornecedores A capacidade de ter acesso a matérias-primas e as componentes de baixo custo pode ser considerada como uma vantagem apreciável. Adicionalmente, uma estreita cooperação com os fornecedores permite, frequentemente, desenvolvimentos que conduzem ao aparecimento de produtos inovadores. Relações com os clientes «Perto do cliente» tem sido o mote dos anos noventa e muitas organizações podem testemunhar a vantagem de construir fortes liga-ções entre a empresa e os seus clientes. Tecnologia de base Possui a organização «know how» específico ao nível do equipa-mento, do processo ou dos recursos que lhe permitam ter uma base sólida para dominar os produtos ou mercados? 757
No fundo, somente através da utilização eficaz destes e de outros «activos» de Marketing poderá a organização construir uma estratégia e planos de Marketing com garantias de sucesso. O conceito de Marketing, baseado na rentabilização dos activos, não deve ser confundido com o conceito mais antigo de orientação para o produto. A orientação para o produto tipifica aqueles «negócios» em que a empresa está tão preocupada com o seu processo e tecnologia que por vezes «esquece» as reais necessidades dos clientes. Por outro lado, as organiza-ções orientadas para o cliente têm, por vezes, menosprezado (algumas, simplesmente por não se aperceberem) alterações no mercado que podem afectar o seu sucesso. O Marketing baseado na rentabilização dos activos procura cons-tantemente identificar as potenciais oportunidades, de forma a explorar a utilização de tarefas e recursos muito mais do que produtos. Estes são simplesmente os veículos através dos quais se vai ao encontro das necessidades dos clientes. O termo «oferta» representa a totalidade dos elementos que a organização proporciona e que o cliente percepciona. Esquematicamente, podemos representar a oferta como um com-promisso entre: COMPROMISSO DA OFERTA A oferta é na sua essência uma promessa de benefícios. Por outras palavras, o cliente é induzido a comprar um produto na expectativa de adquirir um benefício desejado. Há um velho ditado em Marketing que diz que as pessoas não compram produtos mas sim benefícios. Uma pessoa compra um aparelho de vídeo para usufruir de um certo entretenimento, para estar informada, ou ...; não pretende adquirir um tubo de raios catódicos e os eléctrodos que circulam através dele. Tal implica que, mais importante de que a informação técnica sobre um produto ou uma grande pressão da força de vendas, o sucesso advém de se venderem soluções para os problemas diagnosticados. 758
O cliente percepciona o produto da seguinte forma: PERCEPÇÃO DO PRODUTO Esta percepção introduz o conceito de que a organização deve tentar o maior esforço possível na perspectiva de diferenciar fortemente da concorrência o valor acrescentado do produto. Se a organização só se preocupar com a evidência, a estrutura básica do produto arrisca-se a ser facilmente imitada e a perder toda a sua vantagem perante a concorrência. Mesmo pensando em protecção e registo de patentes, há noutros mercados convergência de tecnologias. Pensemos, por exemplo, no mercado dos computadores pessoais, CDs ou relógios digitais... A forma de empresas como a Apple, a Sony ou a Seiko se diferenciarem não é através da tecnologia (evoluída e simplificada neste negócio), mas através do design, imagem de Marca, fidelidade do consumidor, boa reputação e gama oferecida. Ao longo dos tempos, as empresas de sucesso têm sido aquelas que têm trabalhado no sentido de produzir e oferecer aos seus clientes bens e serviços fortemente diferenciados. Os clientes reconhecem o valor acrescentado dos produtos. Muitas vezes este valor provém de um benefício específico que se percepciona quando se compara com os produtos de outros concorrentes. O conceito de vantagem diferenciadora é a essência da estratégia de Marketing. De certa forma, podemos dizer que a função essencial do Marketing é procurar definir e manter uma diferenciação máxima acima da concorrência perante os olhos dos consumidores. É precisamente a «Imagem de Marca» que dá a força a um determinado bem de consumo ou serviço prestado por uma organização sem fins lucrativos. Aqui podemos incluir os organismos da Adminis-tração Pública que prestam serviços às comunidades onde se inserem, os cidadãos. É a «Imagem de Marca» que as organizações modernas se preo-cupam fomentando cada vez mais os responsáveis pelas estratégias do Marketing. É neste contexto que surgem os logotipos. Estes têm como função principal identificar e diferenciar, comunicar aspectos sobre a qualida-de e origem e, se for possível, acrescentar valor a um produto ou empresa. Um bom logotipo é indispensável para o sucesso de uma 759
empresa, porque vai determinar a sua imagem. E, na confusão de todas as empresas existentes, tem que «ver-se» e «distinguir-se». REGRAS DE UMA IMAGEM Desenhar um logotipo pode custar centenas de patacas, dependen-do da organização que o encomenda e a quem é dirigido. Mas é um trabalho muitas vezes mal pago nos casos em que desenhar um logotipo é um acto e uma função pouco considerada. Um dos primeiros passos a dar é a necessidade de investigar o sector e o mercado, o tipo de consumidor a que se dirige, e saber exactamente que emoções se pretende suscitar no público. É ao designer gráfico que é incumbida a tarefa de fazer o logotipo, porque é ele quem conhece a fundo o trabalho em termos de elementos a utilizar (como o tipo de lettering), assim como o que já foi feito, a fim de se evitarem plágios. Embora não existam regras fixas, se o produto é alimentício, as letras imitarão a escrita manuscrita para reflectir autenticidade, e se está relacionado com tecnologia, necessitará de letras agressivas e dinâmi-cas. As cores verde, azul e castanho transmitem uma ideia de tranquilidade, já o vermelho e o amarelo representam a energia. Um logotipo deve criar identidades fortes e duradouras, resumir a persona-lidade da organização e provocar sentimentos emocionais intensos e positivos, de confiança e bem estar. As modas não podem influenciar a sua criação, ou terá que ser constantemente modificado, com prejuízo da imagem do produto junto dos consumidores. «É um trabalho mais à base de intuição do que de regras. Intuiti-vamente, a pessoa sabe se o logotipo vai resultar ou não». Até mesmo porque «existem ‘LOGOS’ completemente inadequados, que não cum-prem minimamente as regras do design gráfico, mas que funcionam muito bem, como é o caso específico da Coca-Cola e da Camel". O PODER DA SIMBOLIZAÇÃO Às vezes acontece que o logotipo de uma empresa ou produto causa polémica, ameaçando a sua sobrevivência. Por outro lado também existem empresas com uma imagem tão poderosa, que são capazes de vender qualquer coisa onde apareça o seu logotipo. Segundo os especialistas, um bom «LOGO» é uma das principais chaves para o sucesso de uma venda, pois relaciona o produto com o nome e atributos da marca que o representa. Por isso, a «Yves Saint Laurent», não só vende roupa, mas imprime também o seu símbolo em perfumes e produtos de maquilhagem; a «Bayer» consegue vender qualquer medicamento devido ao reconhecimento de qualidade que lhe concedeu a aspirina, e a «Virgin» pode oferecer desde refrescos a linhas aéreas, com a certeza de que alcançará o público jovem. Este facto tem como resultado a aquisição de um determinado valor pelas próprias marcas, independentemente do produto em que apare- 760
çam, dado por factores como posicionamento, a estabilidade, a sua projecção internacional e o seu mercado potencial. No sector dos produtos para o lar, o nome da «General Electric», da «Duracell», como a «Nintendo» nos brinquedos e a formosa «Barbie», podem atingir preços fabulosos. Um fenómeno cada vez mais comum é a fusão de duas ou mais marcas para atingir públicos inacessíveis ou rejuvenescer a imagem. Aconteceu com a «Renault» e a «Apple» no caso do Clio Apple, bem como com a «Mercedes», marca tradicional para adultos, e a Swatch, relógios pensados para a juventude, que uniram esforços na fabricação do minicarro, Smart. SÍMBOLOS IDENTIFICATIVOS Um elemento que ajuda a recordar as marcas ou o nome das empresas são os símbolos, ou seja, as representações gráficas, como mascotes, junto ao nome. Os símbolos, como os logotipos, influenciam as emoções, as recordações e a sensibilidade tanto como a música. Portanto, quase todas as organizações procuram logotipos e símbolos que inspirem sentimentos de confiança e simpatia nos consumidores. Alguns símbolos com bastante êxito são os da «Michelin» e «Nike». Para as marcas cujo nome seja difícil de pronunciar, um símbolo pode ser a chave para uma campanha publicitária bem sucedida, embora não seja fundamental: duas das marcas mais apreciadas e conhecidas em Portugal, a «Coca-Cola» e a «Cola Cao», não têm qualquer símbolo. E NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA — QUAL A UTILIDADE DOS LOGOTIPOS? A missão de uma organização define a razão da sua existência e permite legitimar a sua função na sociedade. Os objectivos são os fins que a organização tenta atingir através da sua existência e das suas operações. Dum modo geral, a teoria económica tem assumido que as organi-zações procuram o objectivo da maximização do lucro. No entanto, existem organizações cujos objectivos não podem ser perspectivados em termos meramente financeiros e económicos. O Marketing está a começar a atrair a atenção dos gestores deste tipo de organizações. Começa a haver não só um conjunto de acções sobre Marketing, nas Instituições Públicas, em particular em hospitais, municípios e demais pessoas colectivas de direito público, não lucrativas, como também tem havido uma tendência crescente para a realização, nessas organizações para além de conferências de Marketing, a institucionalização de depar-tamentos vocacionados para o Marketing Institucional Público, tendo como objectivo apresentar qualidade dos serviços prestados aos cida-dãos. 761
O interesse foi precipitado pelas alterações das necessidades soci-ais, pelo aumento da competição pública e privada, pelas alterações da atitude dos clientes e pela diminuição dos recursos financeiros. O Marketing nestas organizações não envolve novos princípios; altera apenas as áreas e as formas como é aplicado. Isto deve-se sobretudo ao facto deste tipo de organizações ter múltipla clientela, múltiplos objectivos, fornecer mais um serviço do que um bem tecnológico, sofrer grande pressão do mercado e ter de submeter-se ao escrutínio público. Ao adquirirem interesse pelas questões do Marketing estas organi-zações começam por ver o Marketing como uma função de promoção, aumentando os seus orçamentos de publicidade institucional e promo-ção dos seus serviços. Outras reconhecem o Marketing como um conjunto de tarefas capaz de conferir melhor posição competitiva, dar auxílio no desenvol-vimento de novos «produtos/serviços e aumentar a satisfação das necessidades dos clientes, os cidadãos». A Saúde, o Ensino, a Cultura são especificamente as áreas que mais interesse têm vindo a demonstrar pelas técnicas de Marketing, por parte da Administração Pública. Estas áreas podem introduzir o Marketing nas suas organizações pela criação e estruturação de um comité ou de uma task-force (força para a tarefa) de Marketing, criando departamentos específicos sobre estas matérias (Departamentos de Relações Públicas quer nas Direcções Gerais quer nos Ministérios). É assim que, uma das grandes preocupações das Administrações Públicas contemporâneas se centra na permanente busca de novas soluções que as levem a servir cada vez melhor as comunidades onde se inserem, nos diferentes ramos de actividade a que se dedicam. Para isso procuram centrar a sua actividade nos seus utilizadores/ clientes, procurando melhorar a qualidade dos serviços que disponibilizam e melhorar a capacidade de resposta, de forma a que as suas necessidades e interesses sejam satisfeitos em tempo oportuno. Para o conseguirem, simplificam processos de trabalho, nomeada-mente através da eliminação, das disfunções burocráticas, e melhoram os canais de comunicação com a comunidade em geral, e os utilizadores em particular, numa acção que, envolvendo a Administração como um todo, se centra, preferencialmente, ao nível de cada serviço, porque só assim será verdadeiramente eficaz. É uma acção que tem de envolver não só os dirigentes e demais trabalhadores da Administração como também os seus utilizadores, devendo constituir-se como uma preocupação constante e sistemática que leve não só à desburocratização dos procedimentos estatuídos como a prevenção de institucionalização de novos procedimentos burocratizantes. Neste contexto, com a melhoria das condições formais, funcionais e informais das relações com os utentes, permite a melhoria da IMA- 762
GEM DA INSTITUIÇÃO da ADMINISTRAÇÃO PUBLICA no seu todo, junto da sociedade. COMO É POSSÍVEL DIVULGAR OU CRIAR UMA IMAGEM PERSONALIZADA JUNTO DOS CIDADÃOS? Muitos serviços públicos, considerando que as suas atribuições ou competências têm um carácter bastante específico, recorrem à utilização de logotipos que representem não só elementos para a sua identificação mas a imagem que visam exibir ou transmitir junto das comunidades em que se inserem, seja público/clientes especiais, seja público em geral. Há pois um conjunto de características e de missão que estão cometidas a determinados serviços públicos que justificam a consagra-ção de LOGOTIPO próprio que permita reforçar junto da comunidade a sua fácil identificação, quer em manuais e relatórios, quer em formu-lários ou outro tipo de suportes de informação. É assim que a identifi-cação dos formulários visam o seu reconhecimento por todos os que com eles trabalham, como servem para uma melhor identificação por parte de quem os preenche, os utentes. Os logotipos surgem assim para a identificação do organismo emissor. O seu «criador» deve recorrer a «ferramentas» que contribuam para divulgar a «Imagem de Marca» e da sua própria organização. Salvo disposições específicas mais adequadas, consideradas na política de imagem da organização, o modelo de identificação consiste na combinação, por arranjo gráfico, do logotipo com a designação oficial do serviço. O logotipo, ao contrário da designação, não exige um esforço voluntário de leitura. O observador inconscientemente, portanto com menos esforço, identifica comodamente a imagem gráfica que associa à organização. O logotipo diferencia das restantes, qualquer entidade, indepen-dente da sua designação, actividade ou meio em que se insira. A implantação do logotipo próprio de cada organismo torna, inclusive mais agradável a comunicação escrita. A feitura de um logotipo não pode ser deixada a amadores, mesmo com boa vontade! A colaboração de profissionais é indispensável; a colaboração de escolas especializadas pode ser igualmente um óptimo meio de produção de um logotipo. Quando se pretende a concepção de logotipo para um determinado serviço, grande parte dos vezes recorre-se à realização de concurso para a criação da imagem de marca da instituição. O CASO PORTUGUÊS Os logotipos foram e continuam a ser o grande veículo para a identificação da Imagem de uma organização. 763
Em Portugal, quando começaram a surgir os programas de desburocratização da Administração Pública, ao nível dos órgãos da reforma administrativa, cujo relevo, teve incidência nos fins dos anos setenta, com a preocupação dos dirigentes da altura em aplicarem medidas simplificadoras nos serviços públicos no âmbito de uma nova filosofia de RELAÇÃO ENTRE A ADMINISTRAÇÃO E O CIDADÃO, cujos parâmetros principais consistiam no desenvolvimento de estratégias que visavam a participação social nos actos administrativos através do MARKETING INSTITUCIONAL PÚBLICO (análise e estudos de opinião, consulta ao cidadão e diálogo e concertação com os parceiros sociais e grupo de opinião), PUBLICIDADE INSTITU-CIONAL (publicidade social dos «produtos» da Administração através de campanhas de informação publicidade, publicações, videotexto) e RELAÇÕES PÚBLICAS (informação social aos administrados, através de serviços de relações públicas e hot-line para sugestões e reclamações), começaram a surgir os logotipos nas Instituições Públicas. Mas é em 1985 com a criação do Secretariado para a Modernização Administrativa, através do Decreto-Lei n. ° 497/85, de 17 de De-zembro, que se dão os primeiros passos para o desencadeamento de acções, ao nível da reforma administrativa, para assegurar e dar execução à preocupação fundamental do Governo sobre as complexas reformas a empreender que resultem do esforço integrado e solidário de todos os ministérios. Por seu turno é o Decreto-Lei n.° 203/86, de 23 de Julho, que no fundo dotou o Secretariado para a Modernização Administrativa de mecanismos de modo a promover a inovação e a reforma selectiva no seio da Administração Pública, visando o aumento da eficácia global da gestão pública, a melhoria da sua relação com os administrados, a desburocratização dos serviços do Estado, a simplificação dos proce-dimentos administrativos. Estavam assim lançados os grandes desafios conducentes à satisfa-ção das necessidades colectivas. Para além de inúmeras medidas que foram tomadas para a melhoria das relações entre a Administração e os seus utentes, no que diz respeito à identificação dos serviços, contemplou-se o uso de logotipos para uma fácil identificação do serviço junto dos seus utentes. É precisamente com a publica-ção do Decreto-Lei n.° 129/91 que foram instituídas medidas de melhoria na receptividade dos serviços da Administração Pública aos utentes, o seu artigo 8.° (Identificação dos Serviços) dá a possibilidade aos serviços públicos de usarem nos seus documentos internos e de comunicação externa logotipos próprios simbolizando a sua natureza ou actividade, o qual, pelo seu grafismo, proporcione uma identificação unívoca e célere do serviço. E EM MACAU? Entre 1974 e 1981 no decurso do seu período inicial, a estrutura da Administração reagia lentamente à evolução da sociedade. 764
Apesar de acontecimentos como a democratização da vida política e inerentes mudanças no Estatuto Orgânico de Macau, do estabelecimento de relações com a República Popular da China, mudança de Governador por duas vezes num período de cerca de sete anos, a macro-estrutura de 1974, salvo as introduções ocorridas nas Forças de Seguran-ça em 1976 e em outros serviços em 1975/1976, permaneceu inalterada até Fevereiro de 1981. Mesmo a alteração das bases legais da estruturação dos serviços públicos em 1979 só veio a fazer-se sentir, no Governo iniciado em Junho de 1981. Este Governo adoptou uma estrutura aparentemente mais desconcentrada, dado que apenas um serviço ficou directamente dependente do Governador, tornando-se numa estrutura mais especi-alizada, visando cobrir melhor pelouros antes meramente residuais. A especialização da estrutura foi-se consolidando lentamente, ficando o período de fins de 1983 a inícios de 1985 como a fase da sua concretização. É precisamente entre 1985 e 1986 que a Administração Pública de Macau consagra em vários diplomas publicados as normas administrativas relativas a impressos e outros documentos de uso geral. O primeiro diploma dedicado à introdução de medidas orientadoras nesta matéria é a Portaria n.°59/85/M, de 16 de Março. Neste diploma apresenta-se o símbolo da Administração Pública do Território, as regras para a sua utilização e ainda algumas disposições relativas ao uso de logotipos. Os restantes diplomas, publicados em 1986, referem-se às medidas de normalização de papéis e impressos e à definição de formatos para sobres-critos e bilhetes postais e atribui o exclusivo dos modelos aprovados à Imprensa Oficial de Macau, que deve seguir estritamente os critérios estabelecidos na produção de todos os impressos e sobrescritos oficiais. Especificando, o Decreto-Lei n.° 5/86/M, de 25 de Janeiro, traduzindo um esforço de racionalização do trabalho com vista a melhorar os serviços prestados aos utilizadores, estipula: ·os formatos-padrão de papel e as formas de imprimir o conteúdo de ofício/carta e informação; ·o carácter bilíngue dos impressos; ·a numeração de modelos e indicação de dimensões; ·as cores do papel e da tinta de impressão; ·o tipo de papel. Por seu turno no Decreto-Lei n.° 6/86/M, de 25 de Janeiro, regulamentam-se os formatos e impressão dos sobrescritos e bolsas, especificando-se os detalhes relativos à sua impressão. Por último, no Decreto-Lei n.° 46/86/M, de 6 de Outubro, são estabelecidas: ·as regras de utilização do Bilhete-Postal; ·o seu formato; 765
·as cores e tipo de papel a usar; ·a forma de utilização; ·as zonas e forma de imprimir os bilhetes-postais. Símbolos da Administração Pública A Portaria n.° 59/85/M, de 16 de Março, estabeleceu que «o símbolo da Administração Pública do Território é representado pela esfera armilar com o escudo da República Portuguesa, entre ramos de louro entrelaçados». GOVERNO DE MACAU 澳 门 政 府 Esta Portaria, para além de introduzir medidas orientadoras quanto aos impressos e outros documentos de uso geral na Administração Pública, nomeadamente quanto à obrigatoriedade do uso do símbolo da Administração, acompanhado da designação «Governo de Macau», permite como alternativa a este símbolo, o uso de logotipos em serviços públicos autónomos, incluindo as câmaras municipais e, excepcionalmente, em serviços simples. A substituição é autorizada mediante proposta fundamentada e parecer da Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública. Vários foram os logotipos aprovados à luz deste diploma e que a seguir se indicam: 766
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Símbolos Municipais Por outro lado no respeitante aos símbolos municipais, pela Porta-ria n.° 18626, de 27 de Julho de 1961, foi criado um brasão do Leal Senado, posteriormente confirmado pela Portaria n.° 59/85/M, de 16 de Março. Pela Portaria n.° 468/74, de 10 de Julho, é atribuído ao concelho das Ilhas, o privilégio de usar escudo de armas e bandeira próprios. 771
No entanto só mais tarde este logotipo é confirmado pela Portaria n.° 125/85/M, de 25 de Junho. No futuro, a Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) contará com bandeira e emblema regionais próprios, isto para além da bandeira nacional da República Popular da China, conforme o previsto no artigo 10.° da respectiva Lei Básica. A bandeira regional da RAEM é verde, tendo ao centro o desenho de cinco estrelas, flor de lótus, ponte e água do mar. Desenho da bandeira regional da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China Desenho do emblema regional da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China Com o desenrolar dos tempos, a evolução tecnológica ao nível dos meios e dos métodos de trabalho, bem como a preocupação da Adminis-tração Pública de Macau de se aproximar cada vez mais da comunidade, levou a que fossem tomadas algumas disposições e a adopção de inovações que visavam simplificar e modernizar as relações com os administrados. Com a publicação do Decreto-Lei n.° 5/98/M, de 2 de Fevereiro, são reguladas, entre outras matérias, as comunicações ofici-ais, arquivo, normalização, validade de documentos e logotipos. Para além destas medidas inovadoras, como a definição dos prin cípios básicos das comunicações oficiais, funcionamento dos arquivos, normalização de impressos, colaboração da Administração com os 772
particulares, os aspectos inovadores sobre o uso de logotipos consagrado nos n.° 3 e 4 do artigo 5.° (Identificação), permitiu aos serviços e organismos, bem como os organismos dependentes e as subunidades que desenvolvam actividades especiais com impacto junto dos utentes, possam ser autorizados a utilizar logotipo próprio, quer isto dizer que um serviço pode utilizar mais do que um logotipo, situação esta comple-tamente vedada ao abrigo da legislação anterior que preceituava que por serviço só poderia ser usado um logotipo. No âmbito desta portaria foram aprovados os seguintes logotipos : Finalmente é importante realçar, e esse é um dos objectivos do presente artigo, a importância dos logotipos como elementos identificadores de uma organização e o seu papel no Marketing Público, este enquanto actividade prática e material que concorre para atingir objectivos bem definidos (criação da imagem das organizações, junto dos cidadãos), fornecendo activamente um instrumento para uma melhoria global das instituições, permitindo criar uma consciência cada vez mais aguda da importância da qualidade e apurado sentido de gestão em termos dinâmicos de eficácia e eficiência numa Administra-ção Pública que se pretende, menos burocratizante, mais transparente e cada vez mais perto do CIDADÃO. 773
BIBLIOGRAFIA AMARAL, Maria do Céu, «Marketing, as Artes de uma Ciência» Instituto do Emprego e Formação Profissional, Ministério do Emprego e da Segurança Social (Colecção Gestão Criativa). CASTRO, António Tavares, «Estrutura organizacional da Administra-ção de Macau no Último Quartel do Século XX» — Revista ADMINISTRAÇÃO N.° 6 ,1989, Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública. MADEIRA, Manuel Armando/V ALE, Alfredo de Morais, «FORMU-LÁRIOS, Fazer e Refazer» Secretariado para a Modernização Administrativa». CARDOSO, Manuela/REIS, Victor, — «Relações Públicas» Porto, PO, ASA, 132p. RIPOCHE, Paul — «Os Serviços Públicos e os seus Clientes» Revista da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, Lisboa, PO, Secretaria de Estado do Orçamento, (35-36), MAI-DEZ 1987, pág 201-214. APM — «Administração Pública de Macau 1998», edição do SAFP. Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública. 774
segurança 775
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Administração, n.° 41, vol. XI, 1998-3.°, 777-789 ESCOLA SUPERIOR DAS FORÇAS DE SEGURANÇA DE MACAU* José Manuel da Silva Agordela** 1. INTRODUÇÃO A Escola Superior das Forças de Segurança de Macau (ESFSM) é um órgão das Forças de Segurança e um estabelecimento inserido no ensino superior universitário do Território. Criada pelo Decreto-Lei n.° 57/88/M, de 4 de Julho, constituiu e constitui a resposta adequada à necessidade de formação de quadros locais que irão gradualmente subs-tituindo os oficiais das Forças Armadas Portuguesas presentemente em serviço nas Corporações e Órgãos das Forças de Segurança de Macau. A sua génese é, pois, o da valorização dos recursos humanos no quadro global da política de localização desenvolvida pela Administração Portuguesa de forma a assegurar a transição, em estabilidade, e a transferência de poderes para a futura Região Administrativa Especial de Macau. 2. NATUREZA E MISSÃO De acordo com o definido pelo seu diploma estatutário — Decre-to-Lei n.° 5/95/M, de 30 de Janeiro — a ESFSM desenvolve actividades de ensino, de investigação e de apoio à comunidade, embora com a finalidade essencial de formar oficiais. Precedendo a determinações específicas do Governador de Macau, a ESFSM pode, ainda, realizar cursos ou estágios de aperfeiçoamento, especialização e de promoção de oficiais, ministrar a instrução e o treino em áreas de interesse para o Território, bem como desempenhar missões, no âmbito da protecção civil, através do Centro de Operações da Área de Coloane que controla e dirige. 3. ORGANIZAÇÃO GERAL — CURSOS MINISTRADOS a) A ESFSM dispõe de uma constituição orgânica geral onde, para além das estruturas da direcção e do apoio administrativo ao normal * Artigo elaborado em 28 de Abril de 1998. ** Director da Escola Superior das Forças de Segurança de Macau. 777
funcionamento da vida académica, importa realçar as subunidades di-rectamente relacionadas com as áreas do ensino e da instrução. Assim, para além dos Órgãos de Conselho do Director — O Con-selho Académico e Disciplinar — com atribuições idênticas àquelas que se encontram definidas na legislação reguladora do ensino superior do Território, a ESFSM dispõe de uma Direcção de Ensino, onde se congrega o Conselho Pedagógico, os Conselhos de Curso e os Departamentos de Ensino organizados por áreas científica e/ou pedagógica e de um Corpo de Alunos a quem compete, para além do seu enquadramento administrativo, ministrar a correcta preparação técnica, moral, cívica e física aos alunos. Na área da instrução é de mencionar o Centro de Instrução Conjunto cuja missão é o de enquadrar os cidadãos admitidos à prestação do Serviço de Segurança Territorial, equivalente para todos os efeitos legais à presta-ção do serviço militar e condição de incorporação e de ingresso no serviço activo das carreiras de base das Forças de Segurança de Macau. Importa, também nesta área, mencionar a execução das fases co-muns dos cursos de promoção das carreiras de base de todas as Corporações das FSM, cuja direcção compete à ESFSM e que são mi-nistradas nas suas instalações; b) Cursos ministrados na ESFSM l) Curso de Formação de Oficiais Destina-se a formar oficiais para: — Polícia Marítima e Fiscal; — Polícia de Segurança Pública; — Corpo de Bombeiros. Os cursos de formação de oficiais são leccionados em língua chi-nesa e portuguesa, têm a duração de quatro anos lectivos seguidos de um estágio de sete meses e conferem o grau de licenciado em Ciências Policiais ou em Engenharia de Protecção e Segurança, na especialida-de que lhes corresponde. Estes Cursos organizam-se pelo sistema de unidades de crédito, sendo estruturados em conformidade com o ensino superior português nas seguintes áreas de ensino: jurídica, cultural, técnica, línguas, edu-cação e treino físico e instrução geral, num total de 4992 horas. O primeiro Curso iniciou-se em 1990, havendo actualmente qua-tro cursos cujos oficiais, num total de 168, já se encontram em funções nas Corporações e Órgãos das Forças. A orientação do ensino engloba as seguintes vertentes fundamentais: (a) Formação científica de base, de nível universitário, com vista a assegurar a aquisição dos conhecimentos e da dinâmica intelectual essenciais ao permanente acompanhamento da evolução do saber; (b) Formação científica de índole técnica e tecnológica, destina da a satisfazer as qualificações profissionais indispensáveis ao desem penho das funções técnicas, no âmbito de cada uma das corporações; 778
(c)Formação deontológica, visando desenvolver nos alunos um elevado sentido do dever e da honra e os atributos de carácter, de modo especial a integridade moral, o espírito de disciplina e a noção de res ponsabilidade próprios da função eminentemente social das FSM; (d)Preparação física, visando conferir aos alunos o desembaraço físico e o treino imprescindíveis ao cumprimento das suas missões fu- turas. O 5.° Curso de Formação iniciar-se-á em Setembro do corrente ano, para um total de 12 alunos destinados à vertente de Polícia de Segurança Pública. Existem, ainda, outras actividades complementares baseadas na correcta gestão dos tempos livres e tendo em vista o aperfeiçoamento da formação geral dos alunos, englobando, designadamente, visitas de estudo à República Popular de China, Hong Kong e Portugal. 2) Curso de Aperfeiçoamento Este Curso desenvolveu-se entre 1989 e 1994 e visava fundamen-talmente permitir a integração nas novas carreiras dos oficiais com o posto de comissário e superior. Foram formados 21 oficiais que adqui-riram o necessário complemento à formação técnico-profissional e cul-tural indispensável à sua integração na carreira superior efectuada em Janeiro de 1995. O curriculum deste Curso desenvolveu-se por 3 semestres lecti-vos com um total de 1674 horas e, não obstante ser mais reduzido que o anterior, dispunha de áreas de ensino e nível de exigência análogos. 3) Curso de Comando e Direcção Destina-se aos quadros superiores já habilitados com um dos Cur-sos anteriores e que constituirão os potenciais Comandantes e Directo-res das Corporações e Órgãos das Forças de Segurança de Macau. Será ministrado a partir de 1998, com a duração prevista de um semestre lectivo num total de 437 horas, sendo os oficiais objecto de avaliação contínua baseada no mérito e na classificação de desempenho envolvendo o planeamento e a execução de exercícios e a apresentação de trabalhos individuais e de grupo. É constituído por dois módulos, a saber: — Disciplinas, envolvendo áreas de Gestão, Aplicações Infor máticas, Técnicas de Comunicação Social/Relações Públicas, Estraté gia e Relações e Organizações Internacionais; — Área de desempenho. Planeamento Operacional, versando so bre os procedimentos e técnicas de comando e estado-maior com vista ao planeamento e montagem de exercícios no âmbito da protecção ci vil e da segurança interna. Este Curso constituirá o coroar da estrutura de ensino edificado com o objectivo essencial de permitir o exercício efectivo das funções de Comando e Direcção nas Forças de Segurança de Macau. 779
4. CONCLUSÃO Com a instituição da ESFSM e mediante os Cursos, entretanto, estabelecidos, viabilizaram-se as condições para criar uma carreira pro-gressiva de nível superior de que resultará um produto final mais con-sequente ao nível da qualidade exigível pela Comunidade. Esta quali-dade não será conjuntural e apenas referida ao período de transição, mas terá o carácter suficiente para se projectar após 20 de Dezembro de 1999. Deste modo, corporiza-se o «objectivo fundamental de criar as condições para que exista, em 19 de Dezembro, ao nível das carreiras superiores das Forças de Segurança, uma Administração que funcione com eficácia e se mantenha, sem interrupção, após 20 de Dezembro de 1999». Igualmente, importará realçar que sendo a ordem pública um va-lor a prosseguir, porque interessa à paz e à coesão social, deverá ser conjugada, e judiciosamente equilibrada, com a defesa dos direitos dos cidadãos. As Forças de Segurança serão, assim, permanentemente de-safiadas a conciliar estes dois valores inestimáveis que são a segurança e a liberdade. Contudo, numa cidade, onde o interesse e o bem público impe-rem, não é qualquer ordem que urge assegurar. Para manter a ordem pública deve ter-se em devida conta a legalidade e a observância das regras gerais de polícia, o respeito dos direitos, liberdades e garantias das pessoas, como está observado nos princípios fundamentais ínsitos na Lei de Segurança Interna. A missão da Autoridade e dos seus respectivos Agentes é o de cuidar da prevenção, através do exemplo, do aviso atempado, da pre-sença dissuasora e, igualmente, cívica. Naturalmente, nas cidades mo-dernas, onde a conflitualidade e a complexidade estão na ordem do dia, também pela repressão, em grau proporcional à ameaça. Não é por acaso que, no Estatuto dos Militarizados das Forças de Segurança de Macau, se prevê ser dever do militarizado defender e respeitar, em todas as circunstâncias, a vida, a integridade física e a dignidade das pessoas, e de utilizar a persuasão como método de actu-ação, só fazendo uso de força na medida do estritamente necessário. Sendo estas as matrizes fundamentais que estão na génese do mo-delo de formação desenvolvido na ESFSM, os quadros superiores aqui preparados constituem-se como fiéis depositários e continuadores des-tes princípios e valores culturais. É neste quadro que se tem processado, nos últimos quatro anos, a saída dos cursos de Formação de Oficiais, e o mesmo acontecerá com 780
os outros Cursos que iniciados na vigência da Administração portu-guesa terminarão com a Região Administrativa Especial de Macau já instituída. ANEXOS • Plano de Estudo do CFO (PSP, PMF e SB). • Plano de Estudo do CAO. • Plano de Estudo do CCD. 781
Plano de estudo dos cursos de formação de oficiais Licenciatura em Ciências Policiais Vertentes I. 1° ano PSP II. 2° ano 782
Ⅲ.3° ano Ⅳ.4° ano 783
PMF I. 1° ano Ⅱ. 2° ano 784
Ⅲ.3° ano Ⅳ.4° ano 785
Licenciatura em Engenharia de Protecção Vertente Sapadores Bombeiros I. 1° ano II. 2° ano 786
Ⅲ.3° ano Ⅳ.4° ano 787
Plano de estudo do curso de aperfeiçoamento 1.° Semestre História da Cultura Portuguesa História da Cultura Chinesa Sociologia Psicologia Ciência Política Direito Constitucional Aplicável a Macau Direito Administrativo Noções de Direito Civil Informática Comunicações Engenhos Explosivos e Materiais Radioactivos 2.° Semestre Administração e Contabilidade Gestão Técnica de Comunicação e Relações Públicas Direito Penal Investigação Policial Ética Policial Táctica das Forças de Segurança Técnica do Serviço Policial Tiro 3.° Semestre Geografia do Ambiente Direito Fiscal Direito Processual Penal Direito Internacional Público Direito Marítimo Métodos de Instrução Táctica das Forças de Segurança Técnica do Serviço Policial Tiro Todos os Semestres Língua Inglesa Língua e Literatura Chinesa Língua e Literatura Portuguesa Instrução Militar Geral Educação Física Actividades Circum-escolares Visitas de Estudo 788
Plano de estudo dos cursos de Comando e Direcção 789
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Administração, n.º 41, vol. XI, 1998-3.°, 791-801 SELECÇÃO NO SERVIÇO DE SEGURANÇA TERRITORIAL DAS FORÇAS DE SEGURANÇA DE MACAU Fernando Passos* Em Macau, as Forças de Segurança (FSM) têm feito um esforço apreciável no sentido de dotarem o seu sistema de selecção com as bases indispensáveis para um eficaz recrutamento de pessoal. Tal preocupação remonta a 1985, com a tentativa de criação de um laboratório psicotécnico pelo então Comando das Forças de Segu-rança. Um ano depois, efectuaram-se as primeiras aplicações de testes de papel e lápis, a um universo constituído por elementos da Unidade Táctica de Intervenção da Polícia de Segurança Pública, tendo a escolha recaído sobre a população mais homogénea que então existia nas Forças de Segurança. Dessas aplicações experimentais resultaram, não só estudos que conduziram à elaboração de testes bilíngues, nas lín-guas portuguesa e chinesa, como também as primeiras aferições desti-nadas a uma população maioritariamente chinesa. Os testes então aplicados, provenientes do Centro de Estudos Psicotécnicos do Exército, em Portugal, revelaram-se inadaptados nal-guns casos, tendo, no entanto, a maior parte do material servido de ponto de partida à primeira selecção de pessoal das FSM, de acordo com o actual modelo. O Decreto-Lei n.° 34/85/M, de 20 de Abril, que aprovou as Nor-mas Reguladoras da Prestação do Serviço de Segurança Territorial (NRPSST), afigurou-se como o instrumento legal necessário à actualização das condições de admissão de indivíduos para as Forças de Segurança de Macau. Tais normas, destinadas a regular as condições de admissão e pres-tação do Serviço de Segurança Territorial Normal (SSTN) e Especial (SSTE) por cidadãos de ambos os sexos, de nacionalidade portuguesa ou chinesa, ou residentes em Macau há mais de quatro anos, concreti-zaram o disposto no Decreto-Lei n.° 706/75, de 19 de Dezembro, mais tarde alterado pelo Decreto-Lei n.° 60/93/M, de 18 de Outubro. Com * Director da Escola de Polícia Judiciária de Macau. 791
efeito, os candidatos ao SSTN são considerados apurados para o Serviço de Segurança Territorial após obterem resultados em conformidade. Para tal, realizam exames médicos, provas físicas, de avaliação de co-nhecimentos e/ou especialidade, e ainda uma entrevista, a qual, por norma, é complementada ou substituída por provas psicotécnicas, de acordo com o disposto nos Despachos n.° 25/88, de 7 de Outubro, do Comandante das FSM, e n.° 30/SAS/91, de 7 de Maio. Os candidatos assim incorporados nas FSM prestam serviço activo, sendo colocados no Corpo de Polícia de Segurança Pública, Polícia Marítima e Fiscal ou Corpo de Bombeiros. 1. NORMAS REGULADORAS DA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO DE SEGURANÇA TERRITORIAL Os Decretos-Leis n.° 34/85/M, de 20 de Abril, e n.° 60/93/M, de 18 de Outubro, estabelecem as Normas Reguladoras da Prestação nas Forças de Segurança de Macau em termos de condições gerais e espe-ciais de admissão. No âmbito destas, exigem-se alguns dos requisitos que se preten-dem analisar neste artigo, nomeadamente a boa compleição e robustez física comprovadas pela Junta de Recrutamento, vulgarmente através das provas médica e física, os conhecimentos académicos (avaliados por uma prova escrita), o exame psicológico e a naturalidade. Analisa-remos ainda factores como a idade, o sexo e a variável experiência profissional dos candidatos, irrelevante para o acesso à carreira, mas importante como indicador social da proveniência dos opositores. Em suma, esta breve contribuição para a caracterização dos ele-mentos concorrentes ao Serviço de Segurança Territorial Normal das Forças de Segurança de Macau é efectuada segundo uma análise longi-tudinal, de 5 anos (entre 1993 e 1997), observando-se estatisticamente as seguintes variáveis: número de candidatos, idade, sexo, condição física, naturalidade, habilitações académicas, exame psicológico e even-tual experiência profissional. 2. NÚMERO DE CANDIDATOS E DISTRIBUIÇÃO POR SEXO O quadro n.° l revela os quantitativos de opositores ao SSTN, de acordo com os anos de incorporação e com discriminação do sexo. [QUADRO N.° 1] Distribuição dos candidatos, por ano e sexo 792
A sua leitura aponta para certa inconstância na distribuição do número e sexo dos candidatos, sendo os anos de incorporação com vagas existentes para elementos dos dois sexos os que maiores valores apre-sentam (1993, 1995 e 1997). De um total de 8236 candidatos, em cinco anos, e no caso de incorporações mistas, os anos de 1995 e 1997 apresentaram as percen-tagens de concorrentes mais elevadas, não sendo certamente este facto alheio à maior divulgação do SST, em conjunto com o elevado esforço de preenchimento dos lugares dos quadros de pessoal na generalidade dos serviços públicos do Território e, em particular, das FSM. Por outro lado, os concorrentes masculinos, conforme atesta o Quadro l, apresentaram um crescendo de interesse no SSTN, à excepção do último ano, em que o seu número quase baixou em 50 por cento. Contrariamente, foram as candidatas que apresentaram números cons-tantes e de crescimento estável, no que respeita aos três anos em que se incorporaram elementos do sexo feminino. 3. IDADE Para o estudo da variável idade optou-se pela divisão dos candida-tos em três grupos etários: até 20 anos, de 21 a 25 anos e com 26 ou mais. Tal separação ficou a dever-se à apreciação dos resultados glo-bais, que, tendo em atenção a dimensão do universo de candidaturas, evidenciou basicamente aquelas três grandes delimitações. Para efeitos legais, o artigo 3.° das Normas Reguladoras da Prestação do Serviço de Segurança Territorial determina que os opositores devem ter no ano da incorporação idade superior a 18 anos e inferior a 35 anos. No quadro n.° 2, que a seguir se apresenta, podem observar-se os valores percentuais de candidatos, independentemente do sexo, de acor-do com o ano de incorporação. [QUADRO N.° 2] Idades dos candidatos, em percentagem, à data da incorporação Observa-se, assim, que prevalece o grupo composto por elemen-tos mais jovens (até 20 anos), o que está de acordo com os dados obti-dos na variável experiência profissional (v. quadro n.° 9), pois os gru-pos profissionais compostos por estudantes e desempregados compõem--se pelos escalões etários mais jovens. 793
O segundo grupo mais representativo corresponde ao das idades compreendidas entre 20 e 25 anos, sendo o de 26 ou mais anos aquele que apresenta a menor percentagem. No período de tempo estudado, a constância de valores não revelou quaisquer diferenças significativas entre sexos, pelo que esta variável foi menosprezada. O facto do universo de candidatos mais jovens contribuir com cerca de metade de todos os concorrentes proporciona à selecção do pessoal a possibilidade de um elevado rigor em determinadas provas, especial-mente as que apelam à maior robustez física e vigor intelectual. 4. NATURALIDADE O quadro n.° 3 revela a naturalidade dos candidatos, tendo sido efectuados os cálculos das mais significativas: República Popular da China, Macau e Portugal. Os números pouco representativos em rela-ção a este último país são esclarecedores quanto à fraca apetência que o SSTN provoca entre os seus naturais. Desta forma, os candidatos de Macau apresentam-se como principais opositores, contribuindo com o maior número de elementos, ainda que se aproxime do número dos in-divíduos originários da RPC. Quanto a Portugal, o número é, como já foi referido, deveras inexpressivo, não só devido ao fraco peso desta comunidade na população local, como também pelo eventual desinte-resse que apresenta aos jovens potenciais candidatos. A já mencionada proporcionalidade entre os naturais de Macau e da RPC, variando as percentagens entre 48 e 55, no primeiro caso, e entre 39 e 46, no segundo, é quase constante, como poderá verificar-se pelo gráfico abaixo apresentado. [QUADRO N.° 3] Naturalidade dos candidatos ao SSTN, em percentagem 5. HABILITAÇÕES ACADÉMICAS Para ingresso no Serviço de Segurança Territorial Normal são exigidos 6 anos de escolaridade em português ou chinês, tal como dispõe o artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 34/85/M, de 20 de Abril. O quadro n.° 4 discrimina as habilitações académicas dos candida-tos, à data do concurso, por anos civis e por três grupos de habilitações distintos: 6 anos de escolaridade, 9 e 11 ou 12 anos. Da análise dos resultados obtidos poder-se-ão extrair três conclu-sões. A primeira diz respeito ao facto da escolaridade exigida para o 794
SSTN ser apresentada apenas por cerca de metade dos candidatos, não só porque a escolaridade obrigatória oficial corresponde apenas a nove anos, mas também graças à tendência crescente da própria população estudantil para prolongar e aprofundar as habilitações académicas. A segunda conclusão diz, assim, respeito ao facto de os candidatos rema-nescentes, cerca de cinquenta por cento, possuir 9 a 12 anos de escola-ridade, possibilitando, por isso, um universo culturalmente mais rico, que se traduz em vantagem para o processo de selecção. Assim, à par-tida, os candidatos dispõem de maiores probabilidades de sucesso nas provas de conhecimentos exigidas, facilitando, consequentemente, o recrutamento de indivíduos com maiores habilitações do que as exi-gidas. A terceira constatação esclarece quanto à tendência que se verifi-ca no decréscimo de candidatos com 6 anos de escolaridade em 1997, ao mesmo tempo que o número dos possuidores de 9 ou mais anos tem vindo a aumentar regularmente, em especial no que concerne aos indivíduos detentores de 11 ou 12 anos. A continuar tal propensão, e mesmo uma eventual alteração do nível de exigência quanto à habilitação, não parece colocar-se em causa a estabilidade do universo de candidatos a seleccionar, uma vez que este tem sido bastante superior ao número de vagas a dotar. (QUADRO N.° 4) Distribuição de candidatos por grupos de habilitação académica, em percentagem (a.e. — anos de escolaridade) 6. PROVAS MÉDICAS A realização de exames médicos aos candidatos do SSTN, consa-grados no Anexo A do Decreto-Lei n° 8/91/M, de 28 de Janeiro, cons-titui uma das provas de selecção mais importantes, não só pela necessi-dade de despiste da robustez física e estado sanitário dos concorrentes, como também pela percentagem importante de inaptidões que tem de-terminado. O facto pode ser ilustrado através do Quadro 5, onde se visualiza, em termos percentuais, o número de candidatos considerados aptos. No entanto, os dados relativos ao sexo masculino podem considerar-se mais fiáveis, uma vez que, no caso das candidatas, apenas se encon-tram disponíveis os resultados das incorporações nos anos de 1993, 95 e 96. 795
[QUADRO N.° 5] Percentagem de candidatos considerados aptos nos exames médicos No gráfico anterior observa-se uma certa invariabilidade no nú-mero de candidatos aptos, em ambos os sexos. Oscilando entre 55 e 69 por cento para o sexo masculino e entre 46 e 53 por cento para as candidatas, os valores obtidos, conjugados com as faltas e desistências, demonstram que as provas médicas elimi-nam, por si só, cerca de 40 e 20 por cento da totalidade dos candidatos do sexo feminino e masculino, respectivamente. Em paralelo, poderá inferir-se que o universo de concorrentes femininas ao SSTN apresenta eventuais condições de robustez física menos propícias ao desempe-nho de funções nas FSM, comparativamente aos seus congéneres mas-culinos, uma vez apresentar o dobro de inaptidões. 7. PROVAS FÍSICAS O artigo 14.° do Decreto-Lei n.° 34/85/M, de 20 de Abril, discri-mina as provas físicas a que os candidatos devem ser submetidos, sen-do estas eliminatórias. Para ambos os sexos a classificação final é de apto ou inapto e, em caso de aptidão, de bom ou suficiente, sendo os inaptos eliminados. QUADRO N.° 6] Percentagem de candidatos considerados aptos nos exames físicos 796
A maior parte das provas é comum aos dois sexos, havendo, no entanto, algumas específicas para cada um deles. Em termos gerais, os valores exigidos às candidatas, nos factores tempo e desempenho, são inferiores aos dos candidatos masculinos. Os resultados obtidos ao longo dos cinco anos em causa apresen-tam-se constantes, excepto no ano de 1997, relativamente ao sexo fe-minino, em que a percentagem de candidatas aptas decresceu substan-cialmente (de 81,8 por cento em 1993 para 49,0 por cento em 1997). À semelhança dos exames médicos, as provas físicas mostram melhores resultados por parte dos elementos masculinos, independentemente da diferenciação das provas para cada um dos sexos. Para os dois casos, os resultados alcançados parecem indicar uma maior exigência nas provas de selecção, ao longo do tempo (3,2 por cento de candidatos masculinos considerados inaptos em 1993, contra 13,2 por cento em 1997 e, no caso das concorrentes, 13,2 por cento e 46,0 por cento no mesmo período). 8. PROVAS DE AVALIAÇÃO DE CONHECIMENTOS Para o SST Normal, as provas de avaliação de conhecimentos cons-tam de um ditado e uma redacção em português ou chinês, e ainda de uma prova de aritmética, ao nível do sexto ano de escolaridade. Tal como nas provas físicas, também aos candidatos considerados aptos é atribuída a classificação de bom ou suficiente. Pela análise do quadro n.° 7 verifica-se a existência de melhores resultados no grupo masculino, com sucesso variável entre os 52,1 por cento em 1997 e os 90,9 por cento em 1995. As candidatas apresentam valores inferiores nos três anos em que existiram incorporações a elas destinadas, com oscilação entre os 47,2 por cento em 1997 e os 71,6 por cento em 1995.No cômputo geral, não se verificam diferenças sig-nificativas entre candidatos masculinos e femininos no tocante a habi-litações académicas, sendo sensivelmente idênticos os números de opositores com a mesma escolaridade. Embora seja difícil atribuir um QUADRO N.° 7] Percentagem de candidatos com sucesso nas provas de avaliação de conhecimentos 797
significado indiscutível a esse facto, refira-se que no ano de 1993 a diferença de sucesso se quedou em 25,2 por cento a favor dos candida-tos do sexo masculino e, em 1995, a diferença continuou a pender para o mesmo grupo, com mais 19,3 por cento de aptos. Em 1997 esse inter-valo foi inexpressivo, com apenas mais 4,9 por cento de êxito para o sexo masculino.Como consequência de tais diferenças, as provas de avaliação de conhecimentos, a atestar pelos dados, passaram a ser mais discriminativas no processo de selecção, uma vez que, em média, eli-minaram sucessivamente 18 por cento dos candidatos em 1993, 35,8 por cento em 1995 e 45 por cento em 1997. 9. PROVAS PSICOLÓGICAS No decurso do processo de selecção para o SSTN, os concorrentes são submetidos a provas psicológicas, constituídas por testes de papel e lápis e psicomotoras. Basicamente, pretende-se medir capacidades e aptidões como inteli-gência geral, raciocínio lógico-dedutivo, velocidade perceptiva e atenção concentrada, para além da coordenação motora, visual e auditiva. As provas aplicadas, em versão bilíngue, são especialmente aferidas para o efeito, procedendo-se à análise estatística dos resulta-dos após cada aplicação. Os resultados finais são escalonados em cinco grupos psicotécnicos (de l a 5), sendo a ordenação dos candidatos feita segundo o grupo e a nota T de Student calculados. São eliminados os candidatos que apresentem notas corresponden-tes aos grupos 4 e 5, uma vez considerarem-se como admissíveis os que atinjam o grupo 3, no mínimo. O quadro n.° 8 patenteia as percentagens de indivíduos aos quais foram atribuídos grupos psicotécnicos entre l a 3, sendo, por conse-guinte, considerados aptos no exame psicológico. Dos valores apurados, pode comprovar-se o relativo equilíbrio de sucesso entre candidatos, excepção feita ao ano de 1997, em que a QUADRO N.° 8] Percentagem de candidatos considerados aptos no exame psicológico 798
disparidade entre os do sexo masculino (85,9 por cento) e feminino (44,6 por cento) é notória. Em média, o exame psicológico é, assim, responsável pela elimi-nação de 15 por cento dos concorrentes masculinos e 14,4 por cento dos femininos, ressalvando-se o último ano, em que as candidatas apre-sentaram desempenhos bastante inferiores. 10. EXPERIÊNCIA PROFISSIONAL A experiência profissional dos candidatos ao SSTN não constitui condição de ingresso, excepto nos casos de especialidades (músico, mecânico e radiomontador), e apenas nos anos em que se verifiquem vagas para tais elementos. No entanto, neste estudo, a variável experiên-cia profissional foi analisada, no sentido de se procurarem indicadores quanto aos extractos sociais dos que procuram uma actividade nas FSM, bem como a respeito das suas motivações. O quadro n.° 9 é revelador dos seis grupos profissionais ou ocupa-cionais mais significativos em número de candidatos, à data do concurso, indiferenciando-se neste caso o sexo e a idade. QUADRO N.° 9] Grupos de profissões/ocupações dos candidatos concorrentes no SSTN, em percentagem (n.0S mais significativos) Os valores calculados mostram uma certa heterogeneidade das pro-fissões/ocupações dos concorrentes ao SSTN, salvo no caso dos gru-pos compostos por estudantes e desempregados, cujas percentagens apresentam algum equilíbrio. Assim, os desempregados contribuem anualmente com o maior número de candidatos, com variações entre os 13,4 e os 24 por cento em 1993 e 1997, respectivamente. De notar o crescimento gradual de tal grupo, sendo actualmente responsável por quase um quarto da totalidade dos concorrentes. O segundo grupo mais importante compõe-se por estudantes, variando o seu número entre 9,4 por cento em 1994 e 16,7 por cento em 1996. 799
Como explicação para este facto, parecem contribuir também as conclusões da análise efectuada no capítulo 3 (Idade), para além de facilmente se entender que indivíduos jovens à procura de emprego (como desempregados e estudantes) vislumbrem no Serviço de Segu-rança Territorial, e consequente desempenho de funções na Polícia de Segurança Pública, Polícia Marítima e Fiscal ou Corpo de Bombeiros, uma actividade atraente, dotada de carreiras aliciantes. Por último, aluda-se ainda aos restantes grupos profissionais/ocu-pacionais do Quadro 9, sobretudo aquele que agrega concorrentes oriundos de profissões burocrático-administrativas, com variações extremas, entre os 0,7 e os 33,2 por cento em 1995 e 1997, respectivamente. Quanto à escassa percentagem do grupo funcionários públicos, composto por trabalhadores já ao serviço da Administração de Macau, a sua fraca motivação pelo SSTN poderá advir de um maior conheci-mento das regras das carreiras das FSM, bem como do eventual desin-teresse por este tipo de actividade, certamente mais perigosa, exigente e arriscada do que a maior parte das restantes carreiras da Função Pú-blica. Outra eventual confirmação deste facto poderá residir no decrés-cimo progressivo de candidatos inscritos (de 2,5 por cento em 1993 para 0,8 por cento em 1997). 11. CONCLUSÕES Para a prestação do Serviço de Segurança Territorial, as Forças de Segurança de Macau regem-se por normas legislativas que determinam as condições gerais e especiais exigidas aos candidatos. Como tal, os opositores ao SST Normal passam por um aturado processo de selec-ção especialmente concebido para o efeito, de onde resulta a escolha de indivíduos destinados ao Corpo de Polícia de Segurança Pública, à Polícia Marítima e Fiscal e ao Corpo de Bombeiros. No presente artigo foram apurados estatisticamente os resultados de cinco anos consecutivos (entre 1993 e 1997), relativos aos resulta-dos das provas de selecção a que os candidatos são submetidos, no sentido de se conseguir uma visualização global do impacto que algu-mas dessas provas aportam. Desta forma, verifica-se que o SSTN tem suscitado um interesse crescente entre os potenciais concorrentes, com um pico global de inscrições em 1995, assistindo-se também a um cres-cendo significativo de elementos femininos. O estudo revela ainda a especial apetência de jovens (até 20 anos), naturais de Macau ou da República Popular da China e, em média, pos-suidores de habilitação académica dentro da exigência da lei (6 anos de escolaridade). Verifica-se também que as percentagens de eliminados têm vindo a aumentar, provavelmente fruto de uma maior exigência no recruta-mento, e que as provas médicas contribuem para a eliminação do maior número de candidatos, seguindo-se as de conhecimentos, as físicas e as psicológicas. 800
Por fim, e dentro das variáveis analisadas, é possível estabelecer o perfil do candidato típico ao Serviço de Segurança Territorial Normal das Forças de Segurança de Macau: indivíduo de sexo masculino, me-nor de 21 anos, natural de Macau, habilitado com 6 anos de escolarida-de em chinês, sem ocupação profissional. 801
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documentação 803
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Administração. n.° 41, vol. XI, 1998-3.°, 805-819 EROPA CONSTITUTION AND RULES FOR IMPLEMENTATION 805
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CONSTITUTION In order to advance the economic and social development of the region through the promotion of the study, practice and status of public administration and adoption of adequate administrative systems, the First Regional Conference on Public Administration held in the Philippines from the 7th to 20th June 1958 decided to set up a permanent regional organization. The first General Assembly of the Eastern Regio-nal Organization for Public Administration, held in the Philippines from the 4th to 10th December 1960, adopted this Constitution, as amended. NAME, LOCATION AND OBJECTIVES Article 1. The permanent regional organization shall be called “Eastern Regional Organization for Public Administration” (herafter referred to as “EROPA”). Article 2. EROPA shall have its permanent Secretariat General established in Manila, the Philippines. The Secretariat General and/or any other part of EROPA may be located wherever the General Assembly may, from time to time, consider it to be necessary. Article 3. The general objectives of EROPA shall be: a. To promote the adoption of more effective and adequate administrative systems and practices in order to advance and implement the economic and social development programme of the region, 807
especially mindful of distinct cultural and social values of the countries in the region. b. To develop an increasing appreciation of the value and importance of public administration. c. To advance the frontiers of the science and art of governmental administration in the region. d. To develop managerial talent, especially at the executive and middle management levels. e. To foster the professionalization of public administration in the region. f. To foster affiliation and maintain liaison with universally recognized international bodies for public administration. Article 4. In order to realize the objectives stated in Article 3, EROPA, without restricting its general powers, may, among others, use the following means: a. Organization of periodical international or inter-regional conferences. b. Publication of research papers and a journal, promoting the development of administrative science. c. Distribution and exchange of documents. d. Establishment of continuing committees for research and documentation on special problems related to administrative practices and other sciences. Establishment of suitable endowment funds to finance its operations either as part of its own resources or through a special foundation organized by it. f. Establishment of training seminars or short courses on particu lar subjects. g. Organization of professional training centres. h. Exchange of professors, students and experts in public administration. 808
MEMBERSHIP Article 5. EROPA shall be composed of: a. State Members b. Group Members c. Individual Members The General Assembly may confer honorary membership upon any individual who has made distinguished contribution to public administration in the region. Article 6. In the General Assembly, each State Member shall have one vote; and all other members from a State or a territorial unit in the region shall collectively have one vote. Article 6-a. Unless otherwise provided for in this Constitution, all questions in the General Assembly shall be decided by an absolute majority of the members present and voting. The quorum for the Gene-ral Assembly shall be at least one-third of its total membership, provided the one-third includes at least half of the number of its State Members. For this purpose, a fraction of .5 or above will be considered as one and a fraction below .5 will be ignored. Article 7. Admission of State Members shall be by a two-thirds majority of the General Assembly present and voting, upon the recommendation of the Executive Council. However, upon the recommendation of the Executive Council, the General Assembly may, by a formal resolution adopted by two-thirds vote of its members present and voting, invite a non-member State within the region to become a State Member. The admission of such State as a State Member shall be effective on the day of acceptance of the formal application for membership by the Executive Council in any of its meetings convened before the next session of the General Assembly. All other categories of membership shall be admitted by the decision of the Executive Council. 809
Article 8. An Organization, Association or Group in a country or territory in the EROPA region, whose purposes and activities are in consonance with the objectives of EROPA, are qualified to join as Group Members. Article 9. An individual of good standing in his community, in a country or territory in the EROPA region, whose profession and activities would serve to promote the interests of EROPA, is qualified to join as an Individual Member. Article 9-a. States, organizations and individuals of countries and territories not within the EROPA region but who possess the qualifications for State, Group and Individual Membership as provided for in Articles 7, 8 and 9 may join EROPA as Associate State Members, Associate Group Members or Associate Individual Members, as the case may be. Associate Group Members and Associate Individual Members shall have the privilege of participation in the deliberations of the General Assembly without the right to vote. Article 9-b. The formation of national committees should be encouraged in any country where there are State, Group and/or Individual Members of EROPA for the purpose of promoting the objectives of the Organization. Article 9-c. A state member should designate an institution to act as its corresponding agent to EROPA. Additionally, a state member may, for a period of two years at a time, nominate up to three other institutions and up to ten scholars or practitioners in public administration who would be considered members of EROPA under the state membership of the country. These institutions and individuals would be exempted from payment of the membership fee for so long as the membership of the state continues. 810
THE GENERAL ASSEMBLY Article 10. The General Assembly shall be constituted by the gathering of State, Group and Individual Members convened by the Chairman of the Executive Council. Ordinarily, the General Assembly, every second year, shall meet at an appropriate place to be determined by the Executive Council on a date to be fixed by the Council. It may meet in extraordinary session upon convocation by the Executive Council or upon the specific request of one-half of the State Members. Article 11. The General Assembly shall elect a conference President for the Assembly period. Article 12. The General Assembly shall formulate the policies to be implemented by the Executive Council and give financial direction thereto. Article 12-a. The accounts of EROPA shall be audited annually by the Commissioner of Audit appointed by the General Assembly. THE EXECUTIVE COUNCIL Article 13. The activities of EROPA shall be directed by the Executive Council composed of: 1. All State Members Representatives of Group Members, whose number shall be 1/3 of the number of State Members, a fraction of .5 or above to be counted as 1. 3. The representative of the Individual Members. 4. The immediate past Chairman of the Executive Council. Notwithstanding the provisions of Article 6, the representatives of Group Members and Individual Members shall be elected through secret ballot during the period of the General Assembly from among the members of their respective categories by an absolute majority of 811
those categories present, but subject to the provisions of Article 14. If an absolute majority shall not be attained, a second vote shall be taken in which election shall be by a simple majority. In case of a tie, the President of the General Assembly shall cast the deciding vote. The Executive Council shall, upon its election, elect from its own members a Chairman, First Vice-Chairman, Second Vice-Chairman and Third Vice Chairman, all of whom shall not be eligible for immediate re-election to the same posts. Article 13-a.l. All State Members shall formally designate their members to the Executive Council of EROPA. Letters of accreditation for such appointments shall be transmitted directly to the Secretary General of EROPA, who shall, accordingly, notify the Executive Council of such accreditation. It is to the interest of EROPA and for purposes of continuity that members designated to the Executive Council should be of senior rank and of continuing tenure. Article 13-a.2. Elected officials of EROPA shall automatically become Individual Members and shall have the rights, privileges and responsibilities of Individual Members of the Organization. Article 13-a.3. If the Chairman and the three Vice-Chairmen of the Council cease to be accredited representatives of their respective governments, they shall continue their tenure of office in their capacity as Individual Members and the respective governments shall appoint their duly accredited representatives to the Organization. Article 13-3. 4. In the case of Group Members, every Group Member should designate an official representative to the General Assembly who shall participate in the election of Group Members to the Executive Council. The groups concerned shall formally designate their representatives to the Executive Council with official accreditation to the Secretary General in the same manner as the designation of the Council member by State Members. The same provision in respect of State Members shall also govern Group Members as to tenure, incapacity and substitutions. 812
Article 13-a. 5. Members of the Executive Council must act in an indi-vidual capacity in the interests of EROPA. Article 14. There shall not be more than two nationals of any State in the Executive Council. Article 15. The Executive Council shall be responsible for: a. The general direction of the activities of EROPA. b. Determining the working procedures of the various services EROPA. c. Preparing the budget and administering the finances of EROPA, subject to the approval of the General Assembly. d. Determining the agenda, date and place of the General Assembly sessions. e. Finally, it shall be empowered to take such measures and actions deemed appropriate in the interests of EROPA. Article 16. The Chairman of the Executive Council shall have supervisory responsibility over the execution of the decision of the General Assembly. Article 17. The three Vice-Chairmen shall assist the Chairman and one of them shall act in the absence of the Chairman when the latter cannot act for himself. Article 18. The Executive Council shall meet ordinarily once a year at the headquarters of the Secretariat General or at any other convenient date and place as it may decide. The Secretary General shall attend the meetings of the Executive Council without vote. Article 19. Decisions of the Executive Council shall be taken by a vote of two-thirds of its members present and voting with the minimum of four affirmative votes. 813
THE SECRETARIAT GENERAL Article 20. There shall be a Secretary General appointed by the Assembly. Article 21. The Secretary General shall be responsible to the Executive Council for: a. The administration of the activies of the Secretariat. b. The execution of the decisions and instructions of the Executive Council. c. The coordination of the following Technical Centres: 1. Development Management Centre 2. Training Centre 3. Local Government Centre 4. Conference and Assembly Services 5. Any other Centres or Services that may be established from time to time. d. Preparation for the meetings of the General Assembly. e. The supervision of the meetings of the General Assembly. f. Communications and correspondence of EROPA. g. At the end of each fiscal year, submitting a detailed report on the activities of EROPA. h. Submitting a work plan for the coming year. Article 21-a. The Secretary General and the Assistant Secretary Gene-ral, if any, shall reside in the country where the Secretariat is established. Article 22. The Secretary General shall also act as Treasurer of EROPA. In this capacity, he shall be responsible to the Executive Council for: a. Submitting to the Executive Council at the annual meeting a statement of accounts for the past financial year. 814
b. Submitting to the Executive Council for its approval, in advance of the biennial General Assembly meeting, draft estimates for the forthcoming two-year period. c. Submitting regular statement of audit. RESOURCES Article 23. The resources of EROPA shall consist of: a. Members' subscriptions and subsidies from States. b. Payments for services rendered by EROPA. c. Proceeds from the sale of publications. d. Donations and legacies. e. Subsidies from organizations or individuals e . l Earnings from investments of endowment of funds or the EROPA Foundation. f. Other fees. Article 24. Minimum subscriptions by the members shall be determined by the General Assembly. Subscriptions shall be payable at the beginning of each fiscal year in currencies specified by the Executive Council. The fiscal year of EROPA shall be from 1 July to 30 June of the succeeding year. Decisions of the General Assembly on budgetary questions shall be made by a vote of two-thirds of its members present and voting. AMENDMENT OF THE CONSTITUTION Article 25. The present Constitution may be amended by the General Assembly upon the proposal of the Executive Council or upon the request of an absolute majority of State Members. Amendments shall be adopted by a two-thirds majority of the General Assembly. 815
RESIGNATION AND REVOCATION Article 26. Any member may withdraw from membership in EROPA by notifying the Secretary General in writing, upon the settlement of all outstanding financial obligations. Article 27. Any member whose conduct proves incompatible with the objectives of EROPA may have his or her membership suspended or revoked. Each suspension or revocation shall be decided by a vote of three-fourths of the total State and Group Members in a regular session of the General Assembly or, if necessary, in a session convened by the Executive Council. DISSOLUTION Article 28. The dissolution of EROPA may be proclaimed by the Ge-neral Assembly convened for this purpose, through a vote of three-fourths of the total number of State Members and Group Members. Article 29. In case of dissolution, EROPA liabilities shall be allocated in accordance with the specific wishes of the General Assembly, to an organization having a similar purpose or to other recipients considered to meeting the objectives of EROPA. The General Assembly shall, at the same time, appoint a Liquidation Commission composed of at least three State Members. Article 30. The Executive Council shall lay down the rules of implementation of the present Constitution. 816
RULES FOR IMPLEMENTATION OF THE CONSTITUTION Ⅰ MEMBERSHIP (IMPLEMENTING CONSTITUTION, ARTICLES 5-9) Article 1. Any country within the region may apply as a State Member of EROPA by transmitting an application addressed to the Secretary General of the Organization. The Secretary General shall transmit such application for action of the Executive Council at its next meeting. The Council, by a vote of two thirds of its members present and voting, shall recommend such application for approval of the next General Assembly. Article L.a. The Executive Council shall define the EROPA region by designating by name the countries and territories comprising this region, and shall, when necessary, redefine and redesignate the same. This definition shall take effect upon approval by the General Assembly. Article 1.b. An Organization, Association or Group in a country or territory in the EROPA region, whose purposes and activities are in 817
consonance with the objectives of EROPA, is qualified to join as Group Members. Article 1.e. An individual in good standing in his community in a country or territory in the EROPA region, whose profession and activities would serve to promote the interests of EROPA, is qualified to join as an Individual Member. Article 1.d. Organizations and individuals of countries or territories not within the EROPA region but who possess the qualifications for Group and Individual Members as provided for in articles 8 and 9 may join EROPA as Associate Group Members or Associate Individual Members, as the case may be. Article 2. A group or individual may apply for admission as a Group Member or Individual Member by transmitting an application in writing addressed to the Secretary General. Applications for Group Membership shall be accompanied by a brief information or big-data of the applicants. The Secretary General shall transmit all applications for Group and Individual Membership, together with the relevant papers, to the Executive Council for action at its next meeting. This provision shall also apply to Associate Group and Individual Members. Article 3. The term "Group" shall apply to national or country organizations, institutions, schools, associations or societies which have for their main purpose, the study of promotion of public administration. The term shall also apply to local governments, local authorities, as well as to government corporations or statutory authorities. Article 3.a. Further, the category of the group membership shall be divided into the following classes: a. Ordinary Group Member I — Organizations within the region which do not have other income than what is given to them by their supporting agencies or by grants and donations. 818
b. Ordinary Group Member II — Governmental Organizations within the region which generate all or part of their budget by direct taxation, collection of fees, or sales of their services and/or products. c. Associate Group Member I — Organizations outside the region which do not have other sources of income except what is given to them by their supporting agency or by grants and donations. d. Associate Group Member II — Governmental organizations outside the region which generate all or part of their budget by direct taxation, collection of fees, or sales of their services and/or products. e. Associate Group Member III — States outside the region who are accepted as associate group members. f. Honorary Associate Group .Member I — Organizations belonging to the private sector and the economy. g. Honorary Associate Group Member II — Organizations outside the region which belong to the private sector of the economy. Ⅱ THE SECRETARY GENERAL (IMPLEMENTING CONSTITUTION, ARTICLES 20-22) Article 4. In order to foster and bring about the unification of the poli-cies of EROPA and effective coordination of its various centres, there shall be close contact and exchanges of information and views between these centres and the Secretary General. The Chairman of the Executive Council shall be informed by the Secretary General of the important developments in the Organization. Article 5. The Development Management Centre, the Training Centre, the Local Government Centre, and other such Technical Centres of EROPA, shall enjoy a large measure of autonomy in their internal operations. The heads of these Centres, on their own, may initiate the 819
necessary steps towards strengthening their respective Centres, including initiating moves to solicit subsidies from organizations and individuals. However, the Secretary General, and through him, the Chairman of the Executive Council, shall be kept informed of such steps for outside assistance. Article 6. All negotiations in the higher stages with external resources for subsidies and other forms of financial assistance, shall be centered in the Secretary General. Article 7. The Chairman of the Executive Council shall approve the design of any major programmes or projects before they are presented to outside organizations for financial assistance. Actual contracts in writing to be drawn between EROPA and outside organizations, such as private foundations and others involving financial assistance for such programmes and projects, shall be made by the Chairman of the Executive Council in behalf of EROPA. Article 8. Similarly, all donations and legacies made to EROPA or to any of its Centres shall be accepted by the Chairman of the Executive Council in behalf of the Organization. Article 9. A report of such transactions involving outside financial assistance and of donations and legacies to the Organization or to any of its Centres, shall be rendered by the Secretary General to the Executive Council. The Secretary General shall make a similar report to the next General Assembly. Article 10. The Secretary General shall appoint his assistants and cle-rical and other personnel of the Secretariat General. All expert personnel of the Organization shall be appointed by the Chairman of the executive Council upon the recommendation of the Secretary General. Article 11. The Secretary General shall take steps to negotiate for the site of the Executive Council and General Assembly meetings to be held in each succeeding year. 820
Ⅲ SUBSCRIPTION FEES (IMPLEMENTING CONSTITUTION, ARTICLES 23-24) Article 12. Unless otherwise decided by the General Assembly, upon recommendation by the Executive Council, the annual rate of minimum subscription for State, Group and Individual Members shall be as follows: State Members US$3,000/$3,750/$4,500* Ordinary Group Member I US$150** Ordinary Group Member II 250 Individual Members 20** Associate Group Member I 200 Associate Group Member II 1,000 Associate Group Member III 5,000 Honorary Associate Group Member I 500 plus US$1,000 entrance fee Honorary Associate Group Member II 1,000 plus US$2,000 entrance fee * Subscription rates vary, depending on the per capita income and size of the country. New rates approved by the Executive Council during its 39th meeting in Korea, 5 October 1992 effective Fiscal Year 1992-93 (01 July 1992-30 June 1993). ** New rates approved by the Executive Council during its 38th meeting in Beijing, People's Republic of China, 13 October 1991, effective Fiscal Year 1991-92(01 July 1991-30 June 1992). 821
Associate Individual Members 20*** Article 12.a. The provision in Article 12 covering the annual rate of subscription for individual members notwithstanding, such Individual Members are given the option of paying their membership fees in one of three categories, namely: For Five Years' Membership US$100 For Ten Years' Membership 200 For Life Membership 400*** Article 12.b. The provision in Article 12 covering the annual rate of subscription for Group Members notwithstanding, such Group Members are given the option of paying their membership fees annually at intervals of three, five or ten years. Furthermore, a Group Member by paying 20 times the annual fee at once could become a permanent member with no further fee to pay. Article 13. Subscription fees shall be payable in United States Dollars unless the Executive Council decides otherwise in respect of a particu-lar member or category of members or members generally. All cheeks shall be transmitted to the Secretary General who shall issue an official receipt for every payment received by him. He shall also be the Treasurer of the Organization and shall keep an account of all monies received and submit an annual financial report of receipts and expenditures to the Executive Council for its approval. He shall also render an overall report of the activities and financial state of the Organization during the preceding fiscal year to the next General Assembly for its approval. Article 13.a. EROPA has to deposit the fee paid by life members and permanent Group Members to a bank under time deposit arrangement end use the interest for annual income of the Organization. *** New rate approved during the 39th EC meeting in Korea, 5 October 1992. 822
Article 14. The Executive Council shall take action deemed appropriate on the status of any member in respect of the Organization, upon failure by any such member to pay the annual subscription due for three consecutive fiscal years. 823
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abstracts 935
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Administração. n.° 41 , vol. XI, 1998-3.°, 937-940 Macau in Transition Jorge Bruxo (pp.669) The transition of Macau Administration is a process that requires joint effort of Portugal and China. The history of public administration in Macau is divided into three periods: the initial period (1557-1822), also known as the period of double jurisdiction or the Christian or senatorial republic; the intermediate period (1822-1976), with the affirmation of Portuguese sovereignty and the promulgation of the Macau Organic Statutes (1976); and the present period (1976-19 December, 1999), which is also the period of transition. The government and administrative structure of the Territory eventually reflects the influence of the original structure of the Portuguese administration. In order to safeguard the principles of the Luso-Chinese Joint Declaration and to secure the administrative handover in 1999, the Macau Government sets out the plan for human resources training, staff localization, juridical system reform and localization of law. Certainly there will be space for adaptations in the Macau Special Administrative Region and also conditions for administrative continuity, which will he an effective way to preserve the identity of Macau. The Exercise of Customs Sovereignty over Macau by the Chinese Government during Ming and Qing Dynasties Huang Qicheng (pp.685) In 1553, the Portuguese arrived at Macau and settled down by rental. From then on Macau was a transit port for international trade by three routes:Macau-Nagasaki,Macau-Goa-Lisbon and Macau-Manila-Mexico. However, these commercial activities of the Portuguese were directly under Chinese administration until 1887 when China and Portugal signed the Treaty of Reconciliation and Trade. This article aims to present the historical facts regarding the exercising of control over the customs of Macau by the Chinese Govern 937
ment during the Ming and Qing Dynasties, and at the same time to give support to the affirmation that the Chinese Government exercised sov-ereignty over the territory of Macau until the eighties of the nineteen century. The Principles of Separation of Powers in the Basic Law of the Future Macau Special Administrative Region António Eduardo Baltar Malheiro de Magalhães (p.p.709) "Every society in which the guarantee of rights is not assured or the separation of powers indetermined has no constitution at all." This is prescribed in Article 16 of the Declaration of the Rights of Man and Citizen, which was adopted in France in 1789. In this way the value of the Constitution was confirmed as "the instrument of liberty" and the principle of separation of powers was established as the "great constant" of the Constitutional State. However, this principle planted its roots long time ago in periods of Ancient China and Greek-Roman Civilization and was studied by sev-eral authors, like Aristotle, Políbio, Locke and Montesquieu. We stress a bit more on the reflections accomplished by the last two authors, whose ideas extended to today's world corresponding to two fundamental perspectives of the separation of powers, the functional and the political (Rogério E. Scares). In addition to these two perspectives, another idea which was "gen-erated" by the nineteenth century's liberalism and developed in the doctrine of our century joined in, i.e., a technical organizational per-spective. The result of the conjugation of the last idea with the functional per-spective is the so-called horizontal or "classical" separation of pow-ers. The powers of state are divided into three: legislative, executive and judiciary. The function of each corresponds to one power or an "organizational complex". It happens today that as a result of federalism and of political admin-istrative decentralization, particular importance is given to another form of the separation of powers - a doctrine that was called the "ver-tical separation". And we have the question of "delimitation of func-tions and powers" (...) according to the basic territorial criteria (Gomes Canotilho). From these two points of view, we intend to explore the designation of the principle of the separation of powers in the Basic Law of the future Macau Special Administrative Region. In fact, with the application of the principle of "one country, two systems" mentioned in Article 31 of the Constitution of the People's Republic of China and in the Luso-Chinese Joint Declaration of 1987, the future Macau Special Administrative Region will exercise a "high degree of autonomy" and enjoy "executive, legislative and independ-ent judicial power, including that of final adjurisdition (...)" (Article 2 938
of the Basic Law). In our view this fundamental prescription means the separation of powers, not only vertically but also horizontally. Because of this, in the future there will be an unquestionable vertical separation of powers between the Central Government of Beijing and the Macau Special Administrative Region, while the former retains the sovereignty power on defense and external affairs. As for the horizontal separation, its specification spreads all over the Basic Law, where the idea of predominance of the executive power over legislative power is clearly asserted, leaving no leeway for argu-ments. For the social separation of powers, a part not yet found in the soci-ety of Macau, there is still room for discussion. However that is not included by this article, because in our opinion it is considerably out of the objective of our work. Nevertheless, to analyse the designation of the principle of separa-tion of powers in the Basic Law remains a challenge for us. The results may not be totally innovative and not definite either. We just intend to contribute one more element to the study of the Constitutional Law of Macau. A Comparison between the Political Structure of Hong Kong and Macau after their Integration into China Guo Tianwu and Thong Xiaowen (pp.735) A comparison between the political structure of the Hong Kong Spe-cial Administrative Region (HKSAR) and the Macau Special Adminis-trative Region (MSAR) helps us to have a better understanding of the principle of "one country, two systems" and provides us with a de-tailed knowledge of the formulation process of the Hong Kong and the Macau Basic Laws. The analysis of the similarities and the differences between the Hong Kong and the Macau Basic Laws is divided into four parts. The first part is a general comparison. In the second, is the func-tions of the Chief Executive and principles officials. The third part looks into the administrative authorities while the last part the legislature. Matrimonial Regimes Concerning the Couple Assets in the Chinese Juridical System after the publication of 1931 Civil Code: its relevance in the Juridical System of Macau Tarn Peng Chun (pp. 743) Macau's population comprises several nationalities. Very often, the patrimonial effects of a marriage, due to certain circumstances, should be regulated by the Chinese law. Thus a study on the Chinese matrimo-nial laws has an obvious public interest. In fact, the aforementioned public interest was already mentioned by the author of the Macau Family's Juridical Guide published by the Public Relations Centre of the Department for the Public Administration and Civil Service. 939
In this article the author presents a research on the evolution of the Chinese matrimonial laws, regarding the regime of matrimonial assets, since 1931, when the Chinese Civil Code came into force. Logos and Marketing: Their Meaning and Purpose Jorge Morais Costa (pp. 755) This article stresses the importance of logos as identifying elements of an organization. The author broaches the importance of the role of marketing in the organizations, namely in the field of Public Institutional Marketing, as a capital factor for the creation and diffusion of a personalized Image of the public institutions within the communities where they belong. He also refers to the application of simplifying measures in the public services of Macau within the scope of the philosophy of the relations between Administration and the public — the CITIZENS. According to the author, the article's objective was to provide a tool to the general enhancement of the Public Organizations, leading in this way to the creation of a greater awareness of the importance of the quality and the true sense of management in dynamic terms of efficacy and efficiency in a Public Administration, by reducing the bureaucratic procedures, increasing the transparency and serving the interests of the CITIZEN. Macau Security Forces College José Manuel da Silva Agordela (pp. 777) The author refers to the courses provided by Macau Security Forces College (MSFC), having in view the localization of the senior security forces officers, the process of which started on the 1st January, 1995. Job Selection in the Territorial Security Services of Macau Security Forces Fernando Passos (pp.791) Thanks to the statistics analysis of some requirements demanded by the Norms Regulating the Duties at the Security Forces of Macau, the author makes an attempt to characterize the items required to the selection of personnel, according to different variables. The selection of those who want to join the Police Corps, Maritime Police and Fire Brigade, is also studied during the period between 1993 and 1997, through the results related with the recruitment and job selection, having in view to determine the profile of the typical candidate. 940
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