CONDIÇÕES DE COLABORAÇÃO A revista Administração está aberta à colaboração de todos os interessados. Reserva-se, no entanto, o direito de recusar os trabalhos que não considere adequados ao espírito, objectivos e âmbito do seu conteúdo. Serão, do mesmo modo, recusados os trabalhos que se considere não possuírem um nível de tratamento e elaboração suficiente. Além da aceitação ou da simples recusa, a publicação de trabalho pode também ser condicionada à introdução de alterações ou correcções, propostas aos autores pelo Conselho de Redacção da revista. Os interessados em colaborar em Administração poderão contactar a Direcção para esse efeito ou enviar directamente os seus trabalhos para a revista. Os trabalhos publicados em Administração serão remunerados em função do respectivo mérito, sendo designadamente considerado o trabalho de investigação envolvido na sua elaboração. Concepção da capa: António Conceição Júnior Coordenação da execução: Henry Má

ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau MACAU, 1998 1

ADMINISTRA ÇÃO Revista da Administração Pública de Macau Quatro números por ano Director: Jorge Bruxo Directora-Adjunta: Lídia da Luz Directora-Executiva: Celina Veiga de Oliveira Secretários da Redacção: José Côrte-Real, Cheang A Chao (Rogério), Chiang Iam San Conselho de Redacção: Amável Afonso Barata Camões, Diana Loureiro José Angelo Lobo do Amaral, José António Pinto Belo, José Manuel da Silva Agordela, Rui Daniel Ferreira do Rosário Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Calçada de Santo Agostinho, n.° 19 Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax (853) 594000 Distribuição e assinaturas: telef. 5995/611, 612, 620 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 2 500 exemplares ISSN 0872-9174 2

Número 39 (L ºde l998) • Volume XI • Abril de 1998 SUMÁRIO ADMINISTRAÇÃO 7 O desenvolvimento da macro-estrutura adminis-trativa de Macau e a sua adaptação à Lei Básica de Wu Zhiliang LEI BÁSICA 25 Lei Básica de Macau pós 1999 — sua influência na concertação social de Lok Vai Chong SINOLOGIA 39 Os símbolos chineses de Ana Cristina Alves CULTURA 53 O problema do outro no “Diálogo sobre a missão dos embaixadores japoneses à Cúria Romana” de Manuel Afonso Costa AMBIENTE 71 Em torno da juridicidade do ambiente e sua tutela de Cândida da Silva Antunes Pires 85 Notas sobre aspectos da política ambiental na Re- pública Popular da China de interesse para Macau de Manuel Serrano Pinto 3

FISCALIDADE 107 Introdução ao estudo da fraude e da evasão fiscais em Macau de José Hermínio Paulo Rato Rainha 231 ABSTRACTS NOTA DA DIRECÇÃO Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. É, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 4

administração 5

6

Administração, n.° 39, vol. XI, 1998-1.°, 7-22 O DESENVOLVIMENTO DA MACRO- -ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DE MACAU E A SUA ADAPTAÇÃO À LEI BÁSICA* Wu Zhiliang ** Ⅰ INTRODUÇÃO O desenvolvimento político de que Macau hoje desfruta principiou com o movimento democrático de 25 de Abril de 1974 em Portugal, que pôs termo ao regime ditatorial e provocou a onda de descolonização. O Estatuto Orgânico de Macau (EOM), promulgado em 1976, não só garantiu, duma forma sem precedente, a autonomia administrativa, financeira e legislativa do Território, como também consagrou um modelo político próprio de separação e equilíblio de poderes em Macau. Apesar da organização judiciária de Macau continuar a ser parte inte-grante do sistema judiciário português, as eleições para a l.a Legislatura da Assembleia Legislativa, realizadas no mesmo ano, trouxeram um novo dinamismo à vida política de Macau. Na l.a e 2.a Legislaturas da Assembleia Legislativa de Macau, foi diminuta a participação dos chineses, que constituíam a esmagadora maioria da população. Todavia, após o alargamento da contingência eleitoral verificado em 1984, altura em que também se colocava a questão do futuro de Macau e Hong Kong, a comunidade chinesa participou activamente nas eleições da 3.a Legislatura da Assembleia Legislativa. A representatividade dessa nova legislatura aproximou-se mais da realidade social, com o controlo quase total dos chineses nas eleições do sufrágio directo e indirecto. Daí para diante, a Assembleia Legislativa, um dos dois órgãos de governo próprio do Território, começou a desempenhar um papel cada vez mais importante no regime * Versão revista da comunicação apresentada à Conferência «AAdministração de Macau: Perspectivas da sua estruturação em 1999»organizada pela Associação de Estudos de Direito, Administração Pública eTradução de Macau, em 3 e 4 de Outubro de 1997. ** Doutor em História. Presidente da Assembleia Geral da Associaçãodos Licenciados em Administração Pública de Macau. 7

democrático, o seu funcionamento interno tem-se aperfeiçoado e as relações entre ela e o governador, que sempre teve um papel predomi-nante na vida política de Macau, têm vindo a ser cada vez mais harmoniosas. O modelo de «Consociational Democracy» (Democracia negociada) representado por uma Assembleia composta por deputados eleitos por sufrágio directo e indirecto, e por nomeados, demonstrou uma correspondência à realidade de Macau, e por esse facto vai perdurar para além de 1999, encontrando-se confirmado na Lei Básica (LB) da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM). Creio que a maioria dos deputados da 6.a Legislatura da Assembleia Legislativa, eleitos em 1996, poderão permanecer nos seus lugares depois de 1999 e trabalhar na futura Região Administrativa Especial de Macau. Nas eleições para a 2.a Legislatura da Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau, em 2001, se os oito lugares do sufrágio indirecto forem repartidos, em partes iguais, pelos quatro grupos de interesses, isto é, se forem introduzidas alterações no sistema vigente que beneficia os interesses patronais, o modelo será mais adequado à nova realidade, devida ao facto de as forças da classe média e dos interesses profissio-nais terem crescido de forma acentuada. A Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau, aprovada em 1991, foi elaborada, de certo modo, observando atentamente a Declara-ção Conjunta e a Lei Básica de Macau que estava, na altura, em fase de anteprojecto. Aliás, a própria organização judiciária de Macau só entrou em funcionamento em 1993, após a promulgação da Lei Básica. Deste modo, a adaptação da nova organização judiciária de Macau à Lei Básica será relativamente fácil, cabendo apenas ao Presidente da Repú-blica Portuguesa atribuir, de acordo com o disposto no Estatuto Orgâni-co de Macau e em tempo oportuno (mas sempre antes de Dezembro de 1999), aos tribunais de Macau, a plenitude e a exclusividade de jurisdi-ção, instituindo assim o tribunal de última instância e conferindo a plena autonomia judiciária ao Território. Consta que o Grupo de Ligação Conjunto Luso-Chinês está a discutir a alteração à Lei de Bases de Organização Judiciária, com incidência, para além de outras alterações, na transferência do Tribunal de Contas do sistema judicial para o sistema administrativo, alteração esta que não deverá levantar grandes problemas. As dificuldades consistem, essencialmente, na formação de magistrados, na procura de juristas capazes de serem titulares da Presi-dência e juizes do futuro Tribunal de Última Instância, na localização das leis e na respectiva tradução. A manutenção e seu funcionamento dentro dos limites de justiça e isenção de um sistema judiciário indepen-dente e autónomo, num contexto social de reduzida dimensão, em que além do cruzamento das complexas relações pessoais e forças sociais, se verificam regras pouco regulamentadas, será uma experiência sem precedentes e alvo das atenções mundiais. O sistema de Administração Pública de Macau hoje vigente foi implantado na década de 80. Embora a entrada em vigor do Estatuto Orgânico de Macau tenha ocorrido em 1976, a Administração Pública de 8

Macau seguia basicamente os princípios e o disposto na Lei Orgânica do Ultramar e no Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, legislações estabelecidas ainda na era colonial. Só com a reforma, reestruturação e modernização da organização e da estrutura da Administração Pública do Território, iniciadas pelo Governador Almeida e Costa com a pro-mulgação do diploma de Bases Gerais da Estrutura Orgânica da Admi-nistração Pública de Macau, é que se conheceu a implantação das bases preliminares da Administração Pública de Macau e a sua autonomização em relação à de Portugal. Em 1988, o Governador Carlos Melancia promulgou o Decreto-Lei n.° 35/88/M, que revogou formalmente o Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, e, no ano seguinte, obtida a autorização da Assembleia Legislativa, promulgou um conjunto de decretos-leis visando a constituição de um sistema próprio da Adminis-tração Pública de Macau, a fim de satisfazer as necessidades do período de transição. Daí por diante, embora com várias revisões e alterações pontuais, bem como reestruturações dos serviços públicos levadas a cabo nos últimos anos, não teve lugar ainda, até hoje, uma avaliação global e uma reforma macro-estrutural do sistema administrativo, fal-tando fazer muitas coisas para a sua modernização. Assim, o desenvol-vimento da macro-estrutura administrativa de Macau e a sua adaptação à Lei Básica, tal como acontece com a localização de quadros, é um dos aspectos mais importantes de todo o processo de transição do sistema político de Macau em que a primazia é o poder executivo. O sucesso desta transição implicará, por sua vez e necessariamente, o êxito da transição político-administrativa de Macau, ou seja, do processo da reintegração de Macau na República Popular da China. Ⅱ A EVOLUÇÃO DA MACRO-ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DE MACAU A evolução do sistema político de Macau pode dividir-se em quatro fases após a chegada dos portugueses a Macau em meados do século XVI: 1. Fase da autonomia interna do Senado (1583-1783). Iniciada pela constituição do Senado em 1583 e concluída pela promulgação das Providências Régias em 1783, em que se consagrou preliminarmente o poder político predominante do governador. 2. Fase pré-colonial (1783-1844). Período em que o Senado tinha vindo a perder as suas principais funções na Administração de Macau até que este deixou a sua dependência do Governador Geral do Estado da índia e passou a ser uma província ultramarina própria que integrava também Timor e Solor. Durante esse período, o Senado foi dissolvido em 1835 e procedeu-se a eleições municipais de acordo com o decreto- lei eleitoral de 1834. O Senado perdeu assim a maior parte dos poderes de autonomia política de que usufruía. 9

3. Fase da administração colonial (1844-1976). Esse período pode dividir-se em 2 sub-fases: fase de administração uniformizada e fase de administração própria. A administração colonial portuguesa em Macau, iniciada com o Governador Ferreira do Amaral, foi concretizada gradual mente. Contudo, a estrutura da administração colonial foi, inicialmente, idêntica à das outras colónias portuguesas na África e na Ásia. A primeira constituição promulgada depois da fundação da República Portuguesa, em 1910, continuava com a afirmação do poder centraliza do, e só em 1914 tomou como referência o modelo administrativo das colónias inglesas, lançando diplomas específicos sobre a organização político-administrativa em relação às colónias ultramarinas, permitindo às diversas colónias gozarem de um certo grau de autonomia. Conside ra-se o período de formação da organização político-administrativa contemporânea de Macau os tempos compreendidos entre 1917, ano em que se promulgou a Carta Orgânica da Província de Macau, e 1972, ano de publicação do Estatuto Político-Administrativo da Província de Macau. 4. Fase de autonomia territorial (1976-1999). Com a promulgação do Estatuto Orgânico de Macau, em 1976, iniciaram-se os primeiros passos de desenvolvimento político, económico e social de Macau. Com o estabelecimento de relações diplomáticas entre Portugal e a República Popular da China, em 1979, acto que se pode interpretar, de certo modo, como o reconhecimento formal da China à legitimidade de Portugal para administrar Macau, ficou clarificado o estatuto político-jurídico de Macau. A consolidação da autoridade governativa portuguesa em Ma cau, acompanhada pela política de abertura e reforma levada a cabo na República Popular da China, que não só impulsionou o desenvolvimen to da economia de Macau como também a expansão demográfica do Território e as mudanças profundas e complexas na estrutura social de Macau, possibilitaram o fortalecimento da capacidade administrativa do Governo de Macau, tanto no que respeita às suas funções como no seu âmbito de intervenção, a fim de responder e solucionar problemas colocados pela nova situação. Como resultado, a estrutura administra tiva foi rapidamente alargada na década de 80 (Castro, 1989), tendo o número de funcionários aumentado 3 vezes de 1981 (5 063 pessoas) a 1991 (15 371 pessoas). Em 31 de Dezembro de 1996, o número de funcionários era de 16 992. Importa referir que o faseamento da evolução do sistema político é diferente do desenvolvimento político. Na perspectiva deste último, parece-nos quea fase de administração colonial se iniciou em 1849, com a retirada dos mandarins chineses acreditados em Macau. No período anterior, Macau era uma terra onde conviviam chineses e portugueses mas sob diferentes jurisdições, ou seja, os chineses residentes de Macau eram administrados pelas autoridades chinesas e não sujeitos à adminis-tração portuguesa. Os portugueses residentes de Macau, embora teori-camente não sujeitos à administração chinesa, sofriam, muitas vezes, 10

interferências das autoridades chinesas. Mesmo após a assinatura do Tratado de Amizade e de Comércio entre Portugal e a China, em 1887, e a consequente obtenção do direito à ocupação e governo permanentes de Macau por parte de Portugal, o exercício do poder administrativo pelos portugueses estava longe de ser estável devido à falta de uma fronteira territorial definitiva, à pouca clareza da situação político--jurídica de Macau, à tensão latente nas relações entre a Província de Guangdong e Macau, e à situação económica e financeira precária do Território. A administração portuguesa em Macau, até ao fim da primeira metade do presente século, limitava-se a actuar nos sectores de segurança, finanças, ensino oficial e actividades de solidariedade social. A estrutura da Administração de Macau evoluiu duma forma bastante lenta entre a década de 20 e a década de 70. A partir da década de 80, mormente a partir de 1988, ano em que Macau entrou no período de transição, houve um rápido desenvolvimento político, económico e social em Macau. A intervenção da Adminis-tração nos sectores da economia, educação, cultura, segurança social, habitações económicas, obras públicas e infra-estruturas básicas é cada vez mais intensa. A estrutura administrativa, também cada vez mais complexa e profissionalizada, chegou a um nível relativamente estável nos últimos anos. Como todos nós sabemos, o desenvolvimento econó-mico e a crescente complexidade social implicam necessariamente uma maior intervenção da Administração, que por sua vez determina uma expansão da estrutura governamental. No caso de Macau, como as despesas públicas ocupam cerca de 20 por cento do produto interno bruto, e o seu aumento anual é ligeiramente superior ao aumento médio do PIB, pode-se considerar ainda um «pequeno governo» se comparar-mos com os governos dos países desenvolvidos. Mesmo assim, não podemos deixar de nos interrogar sobre o seguinte: Terá a actual estrutura administrativa utilizado o mais eficaz e racionalmente possí-vel os recursos públicos? Será que os serviços públicos prestados correspondem às despesas públicas gastas? Será que a actual estrutura é a mais adequada à realidade social de Macau e ao seu desenvolvimento económico? Conseguirá esta estrutura adaptar-se plenamente à Lei Básica? Ⅲ O DESENVOLVIMENTO DA MACRO-ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DE MACAU E A SUA ADAPTAÇÃO À LEI BÁSICA A Lei Básica de Macau é flexível no que respeita à macro-estrutura administrativa, reservando um grande espaço para o seu desenvolvi-mento futuro. Na secção «Órgão Executivo» apenas se consagra que «o Governo da Região Administrativa Especial de Macau é o órgão execu-tivo da Região Administrativa Especial de Macau e o seu dirigente máximo é o chefe do executivo. O Governo da Região Administrativa 11

Especial de Macau dispõe de Secretarias, Direcções de Serviços, Depar-tamentos e Divisões». Por outras palavras, desde que se transformem as actuais seis hierarquias (Secretários-Adjuntos, Directores de Serviços, Chefes de Departamento, Chefes de Divisão, Chefes de Sector e Chefes de Secção) em quatro hierarquias (Secretarias, Direcções de Serviços, Departamentos e Divisões), e de acordo com o disposto nos artigos 59.° e 60.° da Lei Básica, se altere a denominação do Alto Comissariado Contra a Corrupção e Ilegalidade Administrativa e do Tribunal de Contas para Comissariado Contra a Corrupção e Comissariado da Auditoria, respectivamente, e que estes passem a responder perante o Chefe do Executivo, toda a actual estrutura administrativa poderá transitar e adaptar-se à nova realidade. Se bem que esta medida seja a mais simples, também não é menos verdade que hão temos a certeza de que ela seja a mais adequada para dar resposta às exigências do desenvolvimento económico e social de Macau e às expectativas dos seus cidadãos. Perderíamos, ainda, uma boa oportunidade de fazer uma avaliação e reforma global da Administração Pública. Eis os nossos fundamentos: Em primeiro lugar, a localização do governo é irreversível. Na sequência da junção da titularidade da soberania com o seu exercício, em 1999, bem como da concretização efectiva da localização de quadros e da oficialização da língua chinesa, a estrutura e a cultura da Adminis-tração Pública de Macau também tendem para a localização. É bom não esquecermos que, em termos rigorosos, não existe em Macau o Governo no sentido próprio, visto que a Administração Portuguesa em Macau é feita através do Governador. O governo vulgarmente chamado, não é senão o conjunto de órgãos de apoio ao Governador, sem poderes de decisão. O funcionamento destes órgãos necessita da delegação de poderes por parte do Governador e sub-delegação por parte dos seus delegados. A situação vai ser diferente com a instituição do Governo da Região Administrativa Especial, que, de acordo com os artigos 64° e 65° da Lei Básica, tem competências para: «1. Definir e aplicar políticas; 2. Gerir os diversos assuntos administrativos; 3. Tratar dos assuntos externos, quando autorizado pelo Governo Popular Central, nos termos previstos nesta Lei; 4. Organizar e apresentar o orçamento e as contas finais; 5. Apresentar propostas de lei e de resolução e elaborar regula mentos administrativos. (...) O Governo da Região Administrativa Especial de Macau tem de cumprir a lei e responde perante a Assembleia Legislativa da Região nos seguintes termos: fazer cumprir as leis aprovadas pela Assembleia Legislativa que se encontram em vigor, apresentar periodicamente à Assembleia Legislativa relatórios respeitantes à execução das linhas de 12

acção governativa e responder às interpelações dos deputados à Assem-bleia Legislativa». Assim, podemos prever que os órgãos de administração da futura Região Administrativa Especial de Macau deverão ser mais estáveis, com definição mais clara de competências e atribuições entre si, que não só executam a política como também a definem. Os chefes dos princi-pais órgãos respondem perante o Chefe do Executivo, formando uma cadeia hierárquica de responsabilidade de baixo para cima. Em segundo lugar, devem ordenar-se bem as competências dos órgãos administrativos e as suas inter-relações, procedendo às necessá-rias reestruturações e aumentando a sua capacidade executiva, eficácia e rendimento global. A organização administrativa não é imutável. De facto, a estrutura administrativa de Macau nos últimos 10 anos tem estado em constante transformação a fim de se adaptar às novas situa-ções do período de transição. No entanto, devido às deficiências inerentes, muitas vezes legadas pela história, a pouco clara delimitação de atribuições de serviços públicos (apesar da especialização), a natureza provisória de alguns serviços e gabinetes instalados por necessidades pontuais e a distribuição e utilização pouco razoável entre si dos recursos humanos e materiais, uma macro-reestruturação será inevitável aquando do termo do período de transição: alguns serviços públicos serão extintos ou simplificados, outros integrados, sem prejuízo, no entanto, da criação de alguns novos serviços a fim de satisfazer exigên-cias do desenvolvimento social. Resumindo, pensamos que a condição indispensável da concretização da política «um país dois sistemas» e do alto grau de autonomia é, exactamente, simplificar legislações e forma-lidades administrativas, aliviar encargos quotidianos dos órgãos admi-nistrativos, delimitar claramente as atribuições dos seus serviços e afectar razoavelmente os recursos públicos, numa palavra, a instituição de um governo eficaz, responsável, não corrupto e justo, mas sempre a funcionar sob o princípio de «Macau administrada pelas suas gentes». Na verdade, nos últimos 20 anos, Macau conheceu o seu rápido desenvolvimento tanto na economia, educação, cultura, como nos gran-des empreendimentos, equipamentos sociais e serviços públicos, tendo obtido sucessos sem precedentes. O rendimento per capita dos habitan-tes de Macau atingiu 18 000 dólares americanos, as infra-estruturas urbanas estão a aperfeiçoar-se, e o nível de educação dos habitantes está a subir rapidamente. Todavia, numa perspectiva objectiva, temos de reconhecer que o desenvolvimento social de Macau, a qualidade da sua população, a sua mentalidade e o nível de gestão estão ainda situados a um nível incompatível com o seu grau de desenvolvimento económico. Assim, cabe-nos aprender com humildade as experiências dos países e territórios mais avançados a fim de podermos reduzir a diferença existente em relação aos mesmos. A Administração Pública, sendo um ramo da ciência social, possui várias escolas. Dentro delas, a teoria da «nova administração pública» (new public administration), surgida na década de 60, nomeadamente a «public 13

choice school» e a teoria «neo-managerialism», influenciaram profunda-mente a filosofia e os meios de gestão da administração pública, provocando a sua estruturação. A teoria da nova administração pública, defensora do movimento da privatização promovido pelos países ocidentais nos finais da década de 70, impugna pela eficácia dos serviços públicos e privilegia as vantagens do mecanismo de mercado. Essa teoria alega principalmente: 1. Transformação duma orientação «política» para a «gestão»; 2. Privilegiar métodos quantitativos de avaliação de actuação e de normas de eficácia; 3. Dividir as instituições públicas burocráticas tradicionais em unidades de gestão semi-independentes, numa interacção baseada nas taxas pagas pelos utentes; 4. Aumentar a concorrência na área de serviços públicos com a introdução de «surrogate markets» (mercados substitutos) e concursos públicos; 5. Dar ênfase à redução de custos; 6. Introduzir métodos de gestão de empresas privadas nos serviços públicos, definindo tarefas-meta, quantitativamente avaliáveis, privile giando o incentivo pecuniário e a autonomia da gestão (Hood, 1991; Albert Cheung, 1997). Embora o objectivo final da administração pública não seja a eficácia mas sim a justiça social, ou seja, a existência de uma sociedade justa, imparcial e aberta de modo a que, por um lado, possa maximamen-te satisfazer as necessidades sociais dos seus membros e, por outro lado, possa resolver as suas divergências e conflitos, a baixa eficiência da pesada máquina burocrática e a maximização do seu orçamento impli-cam necessariamente recursos mal gastos e ofertas excedentes em certos serviços públicos. Na óptica da «public choice school», a solução do problema consiste no recurso ao mecanismo de mercado, isto é, deixar a oferta e a procura do mercado definirem a procura e oferta desses serviços, e na redução do número de órgãos burocráticos. E só nos casos de indisponibilidade ou impossibilidade de oferta de determinados serviços por parte do mercado, tais como a aplicação das leis e a manutenção da segurança pública, é que se recorre à administração pública. Apenas sob a pressão e concorrência do mercado é que se pode constituir um Estado com custos mínimos (Minimal State, Buchanan, 1986). É óbvio que não há nenhuma teoria que se adapte plenamente a um país ou a um território. O sistema de administração pública de Macau, com profundas influências portuguesas, caracteriza-se pela sua intensa matriz humanística, tendo como primazia a justiça e segurança social, mas também com deficiências na operacionalidade, no controlo do custo/benefício e na eficiência administrativa. Contudo, a teoria da nova administração pública também teve a sua influência na Administração Pública de Macau. O Decreto-Lei designado como «Bases Gerais da 14

Estrutura Orgânica da Administração Pública de Macau», de 1984, formulou, no seu preâmbulo, uma nova concepção de institucionalizar uma sistemática estruturação administrativa: 1. A estruturação dos seus órgãos e serviços em função de objec tivos claramente definidos, fazendo-lhes corresponder níveis de respon sabilidade de gestão próprios; 2. O incremento de medidas de enquadramento e de gestão de recursos humanos, tendentes a dignificar o nível estatutário dos funci onários públicos; 3. O sentido e prática de gestão pública, com vista a conseguir-se chegar ao planeamento integrado, designadamente em matéria de efec tivos de administração. E com vista à prossecução dos seguintes objectivos: 1. Adaptar o crescimento da máquina administrativa às necessida des reais, evitando a tendência para o seu empolamento excessivo; 2. Tomar medidas pragmáticas no âmbito de simplificação e cla reza das estruturas. Ao mesmo tempo, através de mecanismos legais, criar instituições que tenham autonomia administrativa, financeira e patrimoniais, tais como: empresas públicas, institutos autónomos, institutos públicos com personalidade jurídica e serviços com autonomia administrativa ou administrativa e financeira, a fim de aliviar a rigidez do modelo admi-nistrativo e aumentar a sua flexibilidade. Todavia, esse tipo de institui-ções não trouxeram os resultados previstos, pois não conseguiram afastar o modelo tradicional de serviços públicos nem usufruir das disposições legais flexíveis na gestão: os funcionários públicos destas entidades continuam com a sua burocracia, as legislações e as formali-dades continuam a ser complexas, a eficácia e a rendibilidade do aparelho administrativo continuam a ser baixas, motivo pelo qual muitas vezes são alvos de críticas dos cidadãos. Deste modo, o Governador Rocha Vieira promulgou, dez anos depois, o Código de Procedimento Administrativo, tendo por objectivo: 1. Disciplinar a organização e o funcionamento da Administração Pública, racionalizando a actividade dos serviços; 2. Regular a formação da vontade da Administração, respeitando os direitos e interesses legítimos dos administrados; 3. Permitir a participação dos interessados na formação das deci sões que lhes digam directamente respeito e assegurar-lhes informação útil e atempada; 4. Evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos das populações; 5. Salvaguardar, em geral, a transparência da acção administrativa e o respeito pelos direitos dos cidadãos. 15

Para esse efeito, foram consagrados no Código de Procedimento Administrativo os princípios gerais do funcionamento de Administra-ção Pública: 1. Princípio da legalidade; 2. Princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos; 3. Princípio de igualdade; 4. Princípio da proporcionalidade; 5. Princípio da justiça e da imparcialidade; 6. Princípio da colaboração da Administração com os particula res; 7. Princípio da participação; 8. Princípio da intervenção; 9. Princípio da decisão; 10. Princípio da desburocratizarão e da eficiência; 11. Princípio da gratuitidade; 12. Princípio do acesso à justiça. O mesmo Código dispõe, no seu artigo 10.° — Princípio da desburocratizarão e da eficiência — que, «a Administração Pública deverá ser estruturada e funcionar de modo a aproximar os serviços das populações e de forma não burocratizada, a fim de assegurar a celeridade, a economia e a eficiência das suas decisões.» Esse código, com novas concepções da teoria modernista da administração pública, entrou em vigor em l de Março de 1995. A população espera que, com a sua vigência, o funcionamento da administração pública seja melhorado e aperfeiçoado. A experiência de Hong Kong foi bem sucedida. Depois dos acontecimentos tumultuosos em 1967 e face ao crescimento da responsabilidade social da administração, o Governo de Hong Kong, em 1973, acolheu a proposta de «McKinsey Report», dando importância à eficácia da gestão e do planeamento bem como à rendibilidade da aplicação de recursos, e ordenando estruturalmente os serviços públicos conforme a sua natureza, competências e funcionamento. Em 1989, procedeu-se à «reforma dos serviços públicos» (Public Sector Reform), instituindo organizações autónomas legais (tais como o Conselho de Habitação) ou órgãos pro-societários (tais como o caminho de ferro de Hong Kong--Cantão), ou celebrando, mediante concursos públicos, contratos de adjudicação a firmas privadas para assegurar alguns serviços públicos (tais como a gestão de parques de estacionamento), ou constituindo «trading fund departments» para o exercício de funções públicas (Correios, protecção do meio ambiente). Em 1995, o Governo de Hong Kong introduziu ainda a estratégia de gestão e de produção do Controlo Total 16

de Qualidade (Total Quality Management) a fim de melhorar a qualida-de e rendibilidade dos serviços prestados, proporcionando aos cidadãos serviços públicos com alta eficácia e custos baixos. Assim, o Governo de Hong Kong, visando um funcionamento eficaz dos serviços públicos, fez muitas reformas. A estrutura adminis-trativa por ele constituída, exceptuando a alteração da denominação de alguns serviços públicos, transitou quase na íntegra para o Governo da Região Administrativa Especial. Esta estrutura administrativa, que merece a nossa referência, é nítida tanto vertical como horizontalmente (Yang Qi, 1993). Na sua estrutura vertical, verificam-se três níveis: 1. O primeiro nível é o centro de decisão política do sistema da estrutura administrativa. É constituído pelo «Chief Secretary of Administration» e o «Financial Secretary», formando o mecanismo de direcção e de coordenação onde se acumulam o poder de decisão e o poder de execução. 2. O segundo nível é composto por instituições de decisão de hierar quia média, que elaboram políticas do governo e regulam os seus actos administrativos, formando um mecanismo de política-coordenação, com capacidade de reacção. Este nível é dirigido pelos secretários dos diversos «departamentos» (bureaus), de política pública (Policy Branch). 3. O terceiro nível é composto por instituições de execução admi nistrativa, ou seja, os diversos departamentos. Encontram-se também 3 sistemas no plano horizontal: 1. Sistema de gestão administrativa, é composto por órgãos sob a responsabilidade directa do Chief Secretary for Administration, tais como alguns organismos de apoio e gabinetes de assessoria política, Constitutional Affairs Bureau, Security Bureau, Home Affairs Bureau, Civil Service Bureau e os respectivos departamentos públicos. Este sistema responsabiliza-se principalmente pelo funcionamento interno do governo, relações de Hong Kong com outros países e territórios, polícia e segurança pública; assuntos de gestão administrativa do terri tório e assuntos relacionados com os funcionários públicos. 2. Sistema de gestão financeiro-económica, é composto por servi ços sob a direcção do Financial Secretary, que são Finance Bureau, Financial Services Bureau, Economic Service Bureau, Trade and Industry Bureau, Public Works Bureau e os respectivos departamentos públicos. Este sistema responsabiliza-se pelas finanças do governo, receitas fiscais, e pelos sectores industriais, comerciais, monetários, de ciência e tecnologia, de construção civil, de agricultura e pescas, bem como o fundo de reserva monetária, obras públicas, aduaneiras, aviação civil, e ainda pela tomada de decisão e execução dos assuntos de gestão administrativa respeitantes à fiscalização do mercado monetário local. 3. Sistema de gestão municipal, é composto por órgãos tutelados pelo Chief Secretary for Administration, que englobam Urban Council, 17

District Boards, Planning, Environment and Lands Bureau, Broadcasting, Culture and Sport Bureau, Health and Welfare Bureau, Transport Bureau, Education and Manpower Bureau, e ainda os respec-tivos departamentos públicos. Este sistema é encarregado da gestão e planeamento municipal de Hong Kong, e da tomada de decisão e execução quanto aos assuntos relacionados com a gestão administrativa nos domínios da cultura, educação, desportos, recreio, saúde, assistência social, transportes e trânsito. De acordo com os estudos de um autor francês (Bernard Gournay, 1986), as funções do Governo podem ser classificadas em: 1. Funções de soberania — Defesa: a convocação económica pelo Estado com o objectivo de organizar e dirigir operações militares e assegurar a ordem pública no caso de perturbações graves com a intervenção de forças militares; — Orientar as relações externas: representação do governo no estrangeiro, protecção do cidadão nacional, orientações das negocia ções diplomáticas, participação nas convenções e organismos internaci onais, superintendência de territórios não autónomos, assistência eco nómica e apoio técnico nas relações externas; — Polícia: protecção à pessoa e propriedade, prevenção da crimi nalidade e actos ilegais, protecção civil, polícia política, informação política do governo; — Justiça (civil e criminal), efectivação das penas aplicadas, vigilância e correcção educacionais; — Censos; — Ligação com os organismos de ordem religiosa; — Funções de organismos políticos: organização das eleições nacionais e locais, funcionamento das assembleias nacional e municipal; — Gestão da comunicação audiovisual. 2. Funções económicas — Competência monetária do Estado: emissão de moeda, controle da massa monetária, fixação da taxa cambial; — Funções relacionadas com a investigação aplicada, taxa de produção, investimento, créditos, preços, receitas fiscais e comércio externo, todos eles com incidência em diversas áreas da vida económica: energia, indústria, transportes e telecomunicações, agricultura e pescas, comércio e sector de serviços; — Coordenação global da política económica. 3. Funções sociais — Intervenção nos sectores de saúde e higiene: prevenção da doença e acidentes, organização de tratamento médico, fiscalização de alimentos e medicamentos; — Funções nos sectores de habitação e planeamento do urbanis mo: apoio à construção de novas moradias, remodelação de casas velhas, protecção de inquilinos, redistribuição de moradias existentes, equipamentos básicos urbanos; 18

— Protecção dos direitos e interesses dos trabalhadores contrata dos: acatamento da lei laborai, organização do mercado laborai; — Redistribuição das receitas (a favor da família, pobres, milita res de idades avançadas, e idosos); — Melhoramento do ambiente. 4. Funções de educação e cultura — Investigação dedicada à ciência; — Ensino curricular das crianças e jovens, ensino profissional, artístico e desportivo; — Formação permanente, diversões e desportos, informação não política; — Arte e cultura: promoção e generalização da sua criação, preser vação de heranças. Tendo como referência as experiências de Hong Kong e a classifi-cação indicada por Bernard Gournay, é-nos possível fazer uma melhor análise da macro-estrutura orgânica da Administração de Macau. Nela, e no sentido vertical, verificam-se dois níveis, ou seja, o de decisão e o de execução. O primeiro, composto pelo Governador e os seus Secretá-rios-Adjuntos, coincide, na prática, com os l.° e 2.° níveis estruturais do governo de Hong Kong; o segundo, composto pelas direcções de serviços, é equiparado ao 3.° nível do governo de Hong Kong. Por outras palavras, as direcções de serviços de Macau não equivalem, exactamente, aos «Secretariats» em Hong Kong existentes antes de l de Julho de 1997 (Na actual RAE de Hong Kong existem 23 principais «Secretariats» e «Bureaus»). Os 50 directores de serviços ou equiparados existentes na actual Administração de Macau não passarão necessária e automaticamente, depois de 1999, a directores denominados na Lei Básica. Assim, uma das soluções viáveis consiste na reestruturação e simplificação das direcções de serviços existentes, dividindo-as de acordo com as suas funções e importância, em categorias mais diversificadas em substituição das actuais direcções de serviços de nível I e II, a fim de instituir as principais ou grandes direcções de serviços. Ao mesmo tempo, convém estabelecer um regime próprio de dirigentes (tais como «Administrative Officers» de Hong Kong) à base dos actuais titulares dos cargos de direcção e chefia (directores, chefes do departamento e de divisão, adjuntos e outros) por forma a serem nomeados para os cargos de direcção e chefia dos diferentes serviços públicos em função da categoria de cada um. Uma alteração deste tipo, implica, no entanto, modificações radicais da estrutura orgânica da Administração e do regime da função pública, pelo que se deve proceder com toda a cautela, caso se venha a fazer. A reforma no plano horizontal seria talvez mais fácil. Actualmente o Governador é coadjuvado por sete Secretários-Adjuntos, cujas áreas de tutela são delimitadas com muita flexibilidade. Depois de 1999, o Chefe do Executivo da futura Região Administrativa Especial de Ma-cau, adaptando-se às circunstâncias ou seguindo a tradição, terá todos os 19

poderes para nomear os secretários de que precise e determinar as áreas das respectivas tutelas. Todavia, face aos interesses a longo prazo, convém instalar um governo localizado e estável, organizando-o inter-namente duma forma racional e atribuindo funções claras a cada um dos serviços, para que os órgãos administrativos da futura RAE de Macau sejam eficientes e competentes na execução das políticas. Dado que Macau não é uma entidade política independente, com pouca população e reduzida área geográfica, algumas das funções de soberania (a Defesa e os Negócios Estrangeiros) não competem à Administração de Macau, enquanto outras funções são meramente simbólicas (a política monetária está basicamente indexada à de Hong Kong, as funções nos domínios de energia, agricultura e pescas são bastante reduzidas). Por hipótese, poderão criar-se os seguintes três secretários, conforme a classificação de Bernard Gournay: — Secretário para a Administração e Justiça; — Secretário para a Economia e Finanças; — Secretário para os Assuntos Sociais (também com tutela da educação e cultura). Considerando a inexistência do estacionamento do exército em Macau, e a situação específica da segurança pública do Território, admite-se também a hipótese de instalar ainda um secretário para a Segurança. Deste modo, pode-se delinear o seguinte organigrama--projecto da futura estrutura orgânica do governo da RAE de Macau: Os actuais serviços públicos e organismos tutelados pelos sete Secretários-Adjuntos poderão, após o processo de fusão e simplifica-ção, integrar-se na tutela destes quatro secretários, em função das suas próprias atribuições. Quanto ao número de direcções de serviços a instalar e à definição das suas categorias hierárquicas, a resposta já está clara se tivermos como referência o modelo de Hong Kong e a classifi-cação desenhada por Bernard Gournay, de que não pretendo fazer aqui uma abordagem pormenorizada. Mas importa salientar que o sistema consultivo do governo deverá ser reformado de modo a permitir a intervenção política de um maior número de elites e profissionais de 20

todos os sectores da sociedade; e dever-se-á, também, simplificar a classificação de natureza jurídica das entidades públicas dividindo-as em serviços simples e serviços personalizados, dotados de fundos privativos para casos de necessidade; que alguns órgãos governamen-tais — tais como os da defesa dos direitos de consumidores, da protecção do ambiente, da promoção do comércio e do investimento, da promoção de turismo — deverão ser semi-privatizados, funcionando como serviços de apoio à Administração, para que estes desempenhem um papel mais eficaz, eficiente e rentável, aliviando ao mesmo tempo a pressão exercida na Administração pelos cidadãos e pela opinião pública. Ⅳ CONCLUSÃO Sendo o tempo passado irrecuperável, temos de olhar para o futuro e procurar, numa atitude positiva, o caminho rumo a um amanhã melhor. No entanto, a história, que serve de exemplo, não é para se esquecer ou olvidar. Neste momento histórico de transição, importa libertar o nosso pensamento, revolucionar a nossa mentalidade, alargar a nossa visão, reflectir a História e observar a realidade com o sentido crítico, razão e objectividade, para conseguirmos fazer um projecto em que se combi-nem a tradição histórica e o dinamismo latente para o desenvolvimento, e criar condições básicas e indispensáveis para que esse projecto se torne numa realidade. Os problemas existentes na Administração Pública de Macau são, alguns deles, estruturais ou inerentes ao sistema, outros deles, humanos. Mas temos que assumir que, no fim de contas, são humanos, pois são os seres humanos que projectaram o sistema e são os mesmos quem o operam. Quando operado por quadros qualificados, um bom sistema poderá funcionar melhor enquanto um sistema deficiente poderá ser aperfeiçoado, razão pela qual não basta montar apenas uma estrutura administrativa com objectivos e metas bem definidos, sendo ainda preciso — e isso é a essência de toda a reforma e modernização da Administração Pública de Macau — formar um corpo de funcionários públicos qualificados e não corruptos, e com vontade, coragem, sentido de responsabilidade e de justiça. Seja como for, temos de ter a cons-ciência de que a reforma administrativa não se faz num dia, num mês ou num ano, mas sim de forma gradual e contínua. Podemos até dizer que o retorno de Macau à República Popular da China em 1999 implicará o início de um novo período de transição, para que seja plena a adaptação do regime vigente à letra e ao espírito da Lei Básica. BIBLIOGRAFIA Buchanan, J. M., Liberty, Market and State: Political Economy in the 1980s. New York University Press, New York, 1986. Castro, António Tavares de, A Estrutura Organizacional da Adminis-tração de Macau no Último Quartel do Séc. XX : uma 21

Abordagem Histórico-Prospectativa, in Rev. «Administra-ção», N.° 6, SAFP, Macau, 1989. Cheung, Albert, Regime da Função Pública: Exemplos em Constante Evolução, em Novas Teorias da Ciência Política: Teorias Ocidentais e Experiências Chinesas, coordenada por Cheng Yu-shek e Lo Kam Ye, Editora da Universidade Chinesa, Hong Kong, 1997. Gournay, Bernard, L'Administration, T edition, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. Hood, C., A public management for all reasons? In Public Administration, 69 (1), 1991. SAFP, A Administração Pública de Macau'97, Macau, 1997. SAFP, Recursos Humanos da Administração Pública de Macau, Ma-cau, 1997. Wu Zhiliang, Sistema Político de Macau, FM, Macau, 1995 Yang Qi, Panorama de Hong Kong (Vol. II), Livraria San Lian, Hong Kong, 1993. Yu Wachi, A Administração Pública: Base ou Obstáculo da Civiliza-ção Humana, em Novas Teorias da Ciência Política: Teorias Ocidentais e Experiências Chinesas, coordenada por Cheng Yu-shek e Lo Kam Ye, Editora da Universidade Chinesa, Hong Kong, 1997. 22

lei básica 23

24

Administração, n.º 39, vol. XI, 1998-1.º, 25-36 LEI BÁSICA DE MACAU PÓS 1999 — SUA INFLUÊNCIA NA CONCERTAÇÃO SOCIAL Lok Wai Chong * PREAMBULO No processo do desenvolvimento económico e social, qualquer pessoa tem a oportunidade de dar o seu contributo à sociedade, excepção feita a algumas pessoas e devido a motivos especiais. A sociedade por sua vez deve dar oportunidade de emprego a todos os cidadãos, assim como remuneração justa. Por isso, e para que os trabalhadores colaborem no crescimento progressivo da riqueza da sociedade, os métodos para aumentar a eficácia no trabalho, a dedicação e empenho dos trabalhadores são questões que merecem a nossa preocupação. Como é do conhecimento de todos, a Declaração Universal dos Direitos do Homem, aprovada e publicada pela Assembleia das Nações Unidas em 10 de Dezembro de 1948, reza que o trabalho, a escolha do trabalho, a participação nas associações sindicais, a segurança social e a formação profissional etc., são pontos básicos dos direitos dos cidadãos. Para se compreender a disposição básica dos respectivos direitos, veja-se o conteúdo dos artigos 23.°, 24.°, 25.°, e 26.° da referida Declaração1: Artigo 23.°: l. Toda a pessoa tem direito ao trabalho, à livre escolha do trabalho, a condições equitativas e satisfatórias de trabalho e à protecção contra o desemprego. 2. Todos têm direito, sem discriminação alguma, a salário igual por trabalho igual. 3. Quem trabalha tem direito a uma remuneração equitativa e satisfatória que lhe permita e à sua família uma assistência conforme com a dignidade * Docente do Curso de Serviço Social da Escola de Administração e Ciên-cias Aplicadas do Instituto Politécnico de Macau e ex-vogal do Conselho Consul-tivo da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da RepúblicaPopular da China. 1 O Centro pedagógico de direito popular da Associação organizada dacomunidade de Hong Kong, «Manual dos direitos e interesses dos cidadãos deHong Kong — Os direitos de cidadãos e da política» publicado pela Editora «KamLeng» (Hong Kong), em 1986, pág. 114. 25

humana e completada, se possível, por todos os outros meios de protecção social. 4. Toda a pessoa tem direito à defesa dos seus interesses, o direito de se organizar e participar em associações sindicais. Artigo 24.°: Toda a pessoa tem direito ao repouso e ao lazer e, especialmente, a uma limitação razoável da duração do trabalho e a férias periódicas pagas. Artigo 25.°: l. Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade. Artigo 26.°: l. Toda a pessoa tem direito à educação. A educação deve ser gratuita, pelo menos a correspondente ao ensino elementar fundamental. O ensino elementar é obrigatório. O ensino técnico e profissional deve ser generalizado; o acesso aos estudos superiores deve estar aberto a todos em plena igualdade e em função do seu mérito. A participação da população no trabalho é vantajosa não só para o indivíduo como também para a sociedade. Uma questão que merece atenção especial é a criação de condições de trabalho que garantam o desenvolvimento da capacidade de trabalho do indivíduo e assegurem os lucros justos dos empregadores. As boas condições de trabalho fornecidas ao trabalhador englobam as condições naturais, como o ar, a luminosidade, a temperatura, a humidade e as regalias sociais, como as instituições sociais, a gestão, o âmbito e as relações pessoais. As boas ou más condições de trabalho a que estão sujeitos os trabalha-dores influenciam directamente a sua actividade laborai assim como influ-encia a saúde física e mental dos mesmos. A criação de boas condições de trabalho faz parte integrante das políticas estatais e das organizações sociais. Numa unidade produtiva, é necessário fixar um horário de trabalho, e em determinadas circunstâncias, o trabalho tem que ser exercido com uma certa espontaneidade e estar dotado de condições sociais, ou seja, é necessário existirem medidas de protecção, como a assistência médica e seguros de acidentes de trabalho. Devem existir também condições para que a capacidade técnica produtiva dos trabalhadores seja constantemente renovada, bem como assegurada a sua reforma. Estas questões fazem parte das competências da segurança social, que por sua vez, necessita de uma legislação, de uma política e de uma gestão unificada por parte do Estado2. Em suma, temos uma ideia clara — o desenvolvimento da economia social está intimamente associado à elaboração de legislação laborai, que 2 Kuok Song Tak, «Generalidades da ciência da segurança social», publica-do pela Editora da Universidade de Beijing, em 1992. 26

assegure a concertação das relações e a colaboração entre as entidades patronais e os trabalhadores. A legislação laborai assegura também que não haja violação dos direitos e dos interesses justos dos trabalhadores, sendo um elemento positivo para eles e para a sociedade. DESENVOLVIMENTO DA LEI LABORAL NO SÉCULO XX Embora as leis laborais tivessem aparecido nos países da Europa ocidental a partir de meados do século XIX, embora com uma abrangência muito limitada, só em finais do século XX a lei laborai começou a desenvol-ver-se nesses países; o seu conteúdo comparado com a antiga legislação, foi substancialmente alargado; o âmbito da concertação passou a envolver quase todos os aspectos das relações laborais, como por exemplo, a contratação laborai, o contrato colectivo de trabalho, a formação profissional, a remuneração do trabalho, o horário de trabalho, a mão-de-obra feminina e infantil, a segurança e a higiene no trabalho, a segurança social, a organização das associações sindicais e os conflitos entre entidades patronais e trabalhadores. Os destinatários da lei laborai não só eram os trabalhadores da indústria, mas também os operários de todo o tipo de actividades, como transportes, comércio, cultura e educação. A lei laborai desenvolveu-se progressivamente, passando a constituir um assunto jurídico independente, com matérias mais completas e dotado de âmbito alargado3. O DESENVOLVIMENTO DA LEI LABORAL EM MACAU A legislação laborai de Macau começou no ano de 1984, altura em que o Governador de Macau promulgou o Decreto-Lei n.° 101/84/M, que criou o primeiro diploma legal no Território que definia as relações laborais, acabando deste modo com a situação de «vazio legislativo» existente no Território. Cinco anos depois da entrada em vigor do referido Decreto-Lei, devido às grandes mudanças sociais registadas em Macau, o governo, em 1989, baseando-se na legislação laborai existente, fez uma revisão da referida lei, tendo-a revogado e publicado uma nova lei laborai. Desde então, ou seja, desde a publicação da «Lei Laborai», a produção legislativa sobre o assunto no Território tem vindo a ser melhorada e, em simultâneo, publi-cada legislação avulsa. Este facto tem contribuído, de um modo significati-vo, para a resolução de conflitos entre trabalhadores e empregadores. O FUNCIONAMENTO DOS ÓRGÃOS RELACIONADOS COM A POLÍTICA LABORAL DO GOVERNO DE MACAU Os principais órgãos com competências para a elaboração e aplicação da política laborai fazem parte do sistema legislativo, executivo e consul- 3 Mai Kin, «Direito de Macau», publicado pela Fundação Macau, em 1994, pág. 296. 27

tivo. Quanto à legislação da lei laborai, a competência principal pertence à Assembleia Legislativa e ao Governador. Este tem produzido um número bastante elevado de legislação através da publicação de decretos-leis e despachos, tais como: O Regime Jurídico das Relações Laborais de Macau, o Regime de Admissão de Trabalhadores, o Despacho relativo à Importação de Mão-de-Obra Não-Residente e o Despacho relativo ao Recrutamento de Mão-de-Obra Especializada Não-Residente. Relativamente aos poderes do executivo, essa competência cabe ao Governador e aos respectivos secretários-adjuntos. Todos os anos, o Secre-tário-Adjunto com responsabilidades da área de Coordenação Económica define as linhas de acção governativa no domínio laborai. Depois, esse programa é enviado para a Assembleia Legislativa através do Governador, para que a Assembleia Legislativa delibere aprovando ou não a referida política e orespectivo orçamento financeiro. Os departamentos administrativos executam a política definida conforme as suas próprias competências, cujas acções são fiscalizadas pela Assembleia Legislativa. O órgão governamental que gere os assuntos laborais em Macau é a Direcção dos Serviços de Trabalho e Emprego, cujas funções consistem na promoção do estudo do problema dos trabalhadores e do emprego, coorde-nação na definição de uma política laborai adequada às realidades do Território, supervisão na execução da referida política, incentivo e organi-zação da formação profissional, promoção de acções de intercâmbio e de colaboração no domínio da formação entre o Território e demais territórios, orientação e supervisão das medidas de higiene e segurança nos locais de trabalho, utilização de meios de ensino e orientações a fim de fornecer as informações e os apoios técnicos aos empregadores e trabalhadores, fisca-lização do cumprimento da lei e concertação das relações laborais, resolu-ção dos conflitos laborais4. O Conselho Permanente de Concertação Social, criado em 1987 pelo Governo, é um órgão consultivo, sendo constituído pelo Governo, represen-tantes das entidades patronais e trabalhadores. O referido Conselho tem como objectivo reduzir os conflitos laborais através de acordos, tentar a conciliação por meio de consultas e da concertação, chegar ao diálogo entre o Governo, as entidades patronais e os trabalhadores, bem como promover a economia social e o alargamento da legislação laborai a toda a gente, no sentido de se conseguir uma melhoria social substancial. A BASE JURÍDICA DA LEGISLAÇÃO LABORAL APÓS 1999 Na futura Região Especial existirão fundamentalmente quatro tipos de legislação: l. A Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China que será aplicada na Região Administrativa Especial de Macau a partir de 20 de Dezembro de 1999; 2. De acordo com 4 Mai Kin, «Direito de Macau», publicado pela Fundação Macau, em 1994, pág. 299. 28

a disposição do artigo 8.° da Lei Básica, as leis, os decretos-leis, os regulamentos administrativos e demais actos normativos previamente vigentes em Macau mantêm-se, salvo os que contrariem esta Lei ou no que for sujeito a emendas em conformidade com os procedimentos legais, pelo órgão legislativo ou por outros órgãos competentes da Região Administra-tiva Especial de Macau; 3. As leis elaboradas pelos órgãos legislativos da futura Região Administrativa de Macau; 4. Algumas leis nacionais, a aplicação de oito leis nacionais na Região Administrativa Especial de Macau constantes e existentes no anexo III da Lei Básica. A aplicação da legislação laborai depois de 1999 não irá ultrapassar os referidos âmbitos; por isso, a base das leis das relações laborais, depois de 1999, será estabelecida principalmente pela Lei Básica da Região Adminis-trativa Especial de Macau da República Popular da China e pelas leis, decretos-leis, regulamentos administrativos e demais actos normativos vigentes em Macau, antes da criação da Região Especial. Será também orientada na legislação em causa, não contrariando a Lei Básica aprovada pelo Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, aquando da criação da Região Especial e nas leis elaboradas pelo órgãos legislativos da futura Região Administrativa de Macau. A RESPECTIVA DISPOSIÇÃO NO DOMÍNIO DAS RELAÇÕES LABORAIS NA LEI BÁSICA A Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China que foi aprovada no dia 31 de Março de 1993, na Primeira Sessão da Oitava Legislatura da Assembleia Popular Nacional, constitui o fundamento das principais leis de Macau depois de 1999, assegurando no futuro um elevado grau de autonomia em Macau e a concretização do estatuto dos poderes executivo, legislativo e judicial independente, incluindo o poder de julgamento em última instância. Na Lei Básica, os artigos relacionados directa e indirectamente com as relações laborais abrangem: Artigo 35.°: Os residentes de Macau gozam da liberdade de escolha de profissão e de emprego. Artigo 40.°: As disposições, que sejam aplicáveis a Macau, do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, bem como das conven-ções internacionais de trabalho, continuam a vigorar e são aplicadas mediante leis da Região Administrativa Especial de Macau. Os direitos e as liberdades de que gozam os residentes de Macau, não podem ser restringi-dos excepto nos casos previstos na lei. Tais restrições não podem contrariar o disposto no parágrafo anterior deste artigo. Artigo 115.°: De harmonia com a sua situação de desenvolvimento económico, a Região Administrativa Especial de Macau define, por si própria, a sua política laborai e aperfeiçoa as suas leis de trabalho. A Região Administrativa Especial de Macau dispõe de uma organização de concertação 29

de carácter consultivo, constituída por representantes do Governo, das associações patronais e das associações de trabalhadores5. OS DIPLOMAS LEGAIS NO DOMÍNIO DAS RELAÇÕES LABORAIS VIGENTES EM MACAU (Ⅰ) Os diplomas legais fundamentais para a concertação das relações laborais são os seguintes6: 1. O Regime Jurídico das Relações Laborais de Macau, aliás Nova Lei Laborai — Decreto-Lei n.° 24/89/M; 2. O Regime de Admissão de Trabalhadores — Decreto - Lei n.°50/85/M; 3. O Regime aplicável à Reparação de Danos por Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais — Decreto-Lei n.° 78/85/M; 4. A Portaria relativa às Condições Gerais da Apólice Uniforme do Seguro de Acidentes de Trabalho — Portaria n.° 143/85/M; 5. A Portaria relativa à Tarifa de Prémios e Condições para o Ramo de Acidentes de Trabalho — Portaria n.° 144/85/M; 6. A Lei relativa à Remuneração de Horas Extraordinárias de Trabalho — Lei n.° 22/78/M; 7. O Despacho relativo à Importação de Mão-de-Obra Não-Residente — Despacho n.° 12/GM/88; 8. O Despacho relativo ao Recrutamento de Mão-de-Obra Especi- alizada Não-Residente — Despacho n.° 49/GM/88; 9. O Decreto-Lei relativo ao Fundo de Segurança Social — Decreto-Lei n.° 84/89/M; 10. O Regulamento Geral de Segurança e Higiene do Trabalho nos Estabelecimentos Industriais — Decreto-Lei n.° 57/82/M; 11. O Regulamento Geral de Higiene e Segurança do Trabalho nos Estabelecimentos Comerciais, de Escritórios e de Serviços — Decreto-Lein.° 37/89/M; 12. O Regulamento de Higiene e Segurança no Trabalho da Constru- ção Civil — Decreto-Lei n.° 44/9l/M; e 13. O Regime da Segurança Social - Decreto-Lei n.° 58/93/M. O diploma do Regime Jurídico das Relações Laborais de Macau é o diploma legal mais importante de entre os referidos diplomas, devido à amplitude do âmbito envolvido, sendo constituído por dez capítulos, com um total de 57 artigos, cujo conteúdo consiste em: l. Disposições gerais. (O objectivo e o âmbito estipulado pelo decreto-lei e o princípio fundamental da lei laborai); 2. Os direitos, deveres e garantias das partes das relações laborais;. 3. A duração do trabalho e feriados obrigatórios; 4. O regime 5 «Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China», editado pelo Conselho Consultivo da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China, págs. 10, 11 e27. 6 Cheong Ian Chi, «Introdução do Código Comercial de Macau», publicado pela Editora de Grande Enciclopédia da China (Shanghai), em 1994, pág. 138. 30

salarial; 5. A protecção do trabalho das mulheres e dos menores; 6. A cessação das relações laborais; 7. Uma série de penalizações acerca da violação da lei do trabalho. Além da nova lei laborai e de outros diplomas legais, ainda existem os diplomas específicos relativos à lei laborai, entre os quais, os mais impor-tantes são: o Regime de Admissão de Trabalhadores, o Regime aplicável à Reparação de Danos por Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais, o Despacho relativo à Importação de Mão-de-Obra Não-Residente e o Decre-to-Lei relativo ao Fundo de Segurança Social. No futuro, se os referidos diplomas legais não contrariarem o disposto na Lei Básica, poderão em princípio continuar a ser aplicados no Governo da Região Administrativa Especial de Macau depois de 1999. Portanto, as leis vigentes são, praticamente, os fundamentais diplomas legais no domí-nio da legislação das relações laborais da futura Região Administrativa Especial de Macau. Se as leis em causa não possuírem muitas contradições face às situações reais, acreditamos que apenas poucas leis necessitarão de ser rectificadas pelos órgãos legislativos da futura Região Especial. Se se fizer a rectificação de um elevado número de diplomas legais, esta situação provocará um caos no período de transição, impedindo uma transição sem sobressaltos na sociedade de Macau, facto que prejudicará o funcionamento do Governo da futura Região Administrativa. (Ⅱ) A aplicação de diplomas legais actualmente vigentes em Macau na Região Administrativa Especial de Macau. Os diplomas legais provenientes no exterior e que são aplicados em Macau englobam: a Constituição da Re-pública Portuguesa, o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais. Nestes, os pontos mais importantes relativos às relações laborais são: O artigo 47.° da Constituição da República Portuguesa estipula «To-dos têm o direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho.» Esta norma é ainda aplicada basicamente em Macau antes de 1999. Dois pactos aprovados pela resolução da Assembleia da República n.° 41/92, em 1992, manter-se-ão aplicáveis a Macau. Esta resolução foi publicada no Boletim Oficial em 31 de Dezembro de 1992, estendendo a aplicação oficial dos dois Pactos a Macau, cujos conteúdos concretos são7: Artigo l.°: O Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, ratificados respectivamente, pela Lei n.° 29/78, de 12 de Junho, e pela Lei n.° 45/78, de 11 de Julho, são extensivos ao território de Macau. Artigo 2.°: l. A vigência em Macau do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional sobre os Direitos Econó-micos, Sociais e Culturais, nomeadamente o artigo l.° dos dois Pactos, em nada põe em causa o Estatuto de Macau tal como ele é definido pela Constituição da República Portuguesa e pelo Estatuto Orgânico de Macau. 7 Sio Wai Wan, «Compilação de legislação vigente em Macau», publicado pela Editora da Universidade de Beijing, em 1994, págs. 658 e 659. 31

Artigo 5.°: l. As disposições aplicáveis a Macau do Pacto Internacio-nal sobre os Direitos Civis e Políticos e do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais serão implementadas em Macau, nomeadamente através de diplomas legais específicos emanados dos ór-gãos de governo próprio do Território. 2. As restrições em Macau aos direitos fundamentais cingir-se-ão aos casos previstos na lei e terão como limite as disposições aplicáveis dos Pactos referidos. AS LEIS ELABORADAS PELOS ÓRGÃOS LEGISLATIVOS DA FUTURA REGIÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU Não é possível fazer uma antevisão do que irá ser a manutenção e a elaboração da legislação laborai pelos órgãos legislativos da futura Região Administrativa Especial de Macau. No entanto, comparando as políticas laborais e os mecanismos legislativos que norteiam as relações laborais existentes com o mecanismo legislativo da futura Região Especial, concluir-se-á que depois de 1999 não existirá a mesma forma de legislar para um elevado número de diplomas legais respeitantes ao trabalho. A Lei Básica atribui a competência da elaboração dos diplo-mas legais exclusivamente à Assembleia Legislativa da futura Região Administrativa. Portanto, a responsabilidade dos trabalhos de produção legislativa no domínio das relações laborais cabe à Assembleia Legislativa da futura Região Administrativa. Além disso, existe um outro problema que merece ser tido em conta, ou seja, o órgão que possui o poder consultivo na elaboração de legislação e na execução das políticas do Governo, designadamente, o funcionamento do Conselho Permanente de Concertação Social. O artigo 115.° da Lei Básica de Macau, estipula especificamente que a Região Administrativa Especial de Macau dispõe de uma organização de concertação de carácter consultivo, constituída por representantes do Governo, das associações patronais e associações de trabalhadores. Por outras palavras, um órgão de concertação constituído por três partes que funciona como um organismo oficial de carácter consultivo. Torna-se necessário criar esta organização na Região Administrativa Especial para que ela possa desempenhar as suas próprias funções e cujo objec-tivo consiste em efectuar contactos, ou seja, conciliar as relações entre os empregadores, os trabalhadores e o Governo. Quanto à sua natureza, este organismo é de carácter consultivo, ou seja, emite pareceres sobre direitos e interesses das relações laborais para órgãos legislativos e para o Governo da Região Administrativa Especial de Macau8. 8 Sio Wai Wan, «Um país, dois sistemas e a Lei Básica da Região Adminis-trativa Especial de Macau», publicado pela Editora da Universidade de Beijing, em 1993, págs. 340 e 341. 32

A EXPRESSÃO E A ORGANIZAÇÃO NO DOMÍNIO DAS RELAÇÕES LABORAIS NA LEI BÁSICA As relações laborais integradas no âmbito da economia. O tratamento das relações laborais na Lei Básica baseia-se no factor económico, como se pode ver através da organização do disposto das relações laborais na Lei Básica. Nos 145 artigos dos 9 capítulos, só existe um artigo directamente relacionado com as relações laborais, é ele o artigo 115.°, que está inserido no domínio da economia, no capítulo V da Lei Básica. As relações laborais, os impostos, os sistemas monetário e financeiro, a política comercial, os transportes marítimos e o turismo, são tratados no mesmo capítulo. Por isso, pode-se verificar que foram adoptadas na política e legislação laborai normas e disposições consagradas nos princí-pios adequados ao nível do desenvolvimento económico e à força da economia diversificada do Território, sublinhando o desenvolvimento económico como o pressuposto da melhoria das políticas e legislação laborais. Os benefícios e as remunerações dos trabalhadores só podem ser melhorados, passo a passo, no pressuposto do desenvolvimento económico. Trata-se de um princípio importante definido para o tratamento das relações laborais e da protecção dos direitos e interesses dos trabalhadores pelo Governo da Região Administrativa Especial de Macau9. No sentido de reduzir os conflitos das relações laborais e conciliar os interesses de ambas as partes na futura Região Administrativa Especial de Macau, o artigo 115.° da Lei Básica consagra que a Região Administrativa Especial de Macau dispõe de um órgão consultivo, constituído por empre-gadores, trabalhadores e membros do governo. Creio que esta disposição tem como objectivo continuar preservar a função do actual Conselho Permanente de Concertação Social, mantendo assim, uma via de comuni-cação entre os empregadores e os trabalhadores. De acordo com o sistema vigente, na elaboração de políticas e legislação no âmbito laborai torna-se necessário obter parecer e aprovação do Conselho Permanente de Concertação Social. Em seguida, as propostas são enviadas ao Conselho Consultivo para serem deliberadas e aprovadas. Finalmente, o Governador fará a promulgação sob a forma de Decreto-Lei. Por isso, se a função do Conselho Permanente de Concertação Social puder ser mantida, este não será apenas um órgão para emitir pareceres, mas também um órgão que participa e influencia as políticas governamentais, na elaboração das políticas laborais pelo futuro Governo da Região Adminis-trativa Especial de Macau. Relativamente ao artigo 35.°, este estabelece uma ligação indirecta com as relações laborais, onde é assegurado que os residentes da futura Região Administrativa Especial gozam de liberdade na escolha de profissão e de emprego. Este baseia-se no princípio dos direitos humanos e coincide 9 leong Cheng Fai e Lei Cheong Kam, «Estudo de comparação da Lei Básica de Hong Kong com a de Macau», publicado pela Fundação Macau, em 1996, pág. 381. 33

com os objectivos da Lei Básica. No entanto, existem poucos efeitos na conciliação junto das relações laborais. Adaptação da Lei Básica às leis aplicadas no território de Macau. Actualmente são aplicados no Território o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional sobre os Direitos Econó-micos, Sociais e Culturais. A Assembleia da República Portuguesa proce-deu à promulgação, nos termos da alínea j) do artigo 164.° e o n.° 5 do artigo 169.° da Constituição, tendo também em conta a alínea b) do artigo 137.° da Constituição. Por isso, os referidos pactos foram estendidos ao território de Macau. Nos termos do artigo 40.° da Lei Básica, as disposições, que são aplicáveis a Macau, do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, bem como as convenções internacionais de trabalho, continuam a vigorar e serão aplicadas mediante as leis da Região Administrativa Especial de Macau. Trata-se de um processo de «adaptação» dos diplomas legais das relações laborais provenientes do exterior. Os pactos e as leis actualmente em vigor em Macau que foram definidos pela República Portuguesa, continuarão a vigorar, depois da criação da Região Administra-tiva Especial, salvo os casos que contrariem a Lei Básica. A futura Assembleia Legislativa poderá alterar ou revogar os pactos e as leis acima mencionadas. De acordo com a obra «Macau e a Lei Básica de Macau», do autor, Ieong Wan Chong, onde refere as características das disposições no domínio dos assuntos económicos na Lei Básica de Macau, revela que existe um «vazio legislativo». Há mais de 20 expressões do tipo «con-formidade com a Lei» nos 18 artigos do capítulo da economia na Lei Básica. As expressões são as seguintes: 7 — «de acordo com a lei», 2 — «de acordo com as leis da Região Administrativa Especial de Macau», l — «em conformidade com as leis respectivas da Região Administrativa Especial de Macau», l — «produz, por si própria, as leis», 4 — «define, por si própria, a política...», 2 — «são definidos por lei», l — «é regulado por lei especial», l — «são protegidos por lei», l — «proporciona as garantias legais» e l — «salvo nos casos previstos na lei». A utilização destas expressões revela a intenção de se obter um grande espaço de manobra que será desenvolvido pela Região Administrativa Especial, reservando um maior grau de competências na gestão da economia para a Região Administrativa Especial, obtendo-se assim um elevado grau de autonomia10. Pode-se verificar que sob a «tolerância» da Lei Básica, o futuro Governo da Região Administrativa Especial tratará os problemas das relações laborais com flexibilidade. 10 Ieong Wan Chong, «Macau e a Lei Básica de Macau», publicado pela Fundação Macau, em 1995, pág. 63. 34

O EFEITO SOCIAL NA CONCERTAÇÃO DAS RELAÇÕES LABORAIS NA LEI BÁSICA Embora não existam na Lei Básica muitos artigos respeitantes às relações laborais, os que existem reservam muito espaço de manobra. Pode--se antever que a futura Região Administrativa Especial cuidará das relações laborais e da respectiva política, partindo do princípio do desenvol vimento económico. Grande parte dos poderes de gestão são reservados ao futuro Governo da Região Especial e o poder legislativo é reservado ao futuro órgão da Assembleia Legislativa. Portanto, os artigos da Lei Básica dão basicamente mais importância ao desenvolvimento económico. As necessidades dos trabalhadores serão atendidas, consoante se processar o desenvolvimento económico da sociedade. Por isso, os trabalhadores têm que enfrentar mais dificuldades na luta de mais e maiores benefícios, melhores remunerações, direitos e interesses. A Lei Básica não define se os trabalhadores podem obter o direito à negociação colectiva, portanto, o direito de iniciativa de negociação entre empregadores e trabalhadores pertence aos empregadores. Mesmo que nos termos do artigo 115.° estipule que a Região Administrativa Especial de Macau dispõe de uma organização de concertação de carácter consultivo, constituída pelo Governo, empregadores e trabalhadores, esta organização não é um órgão oficial que desempenha funções de negociação com os trabalhadores, pelo que o direito de negociação dos trabalhadores ainda não está bem consagrado na Lei Básica. Não é correcto, assegurar o desenvolvimento económico, a partir dos interesses gerais da sociedade, negligenciando a oportunidade de oferecer garantias em relação aos benefícios dos trabalhadores. Na perspectiva económica e do sistema social de Macau, a distribuição dos recursos sociais está nas mãos de poucos capitalistas. Os trabalhadores dedicam-se à criação de riqueza para a sociedade; no entanto, os capitalistas ficam com a maior parte dos lucros. Por isso, se os diplomas legais das relações laborais não produzirem efeitos na distribuição razoável dos recursos sociais, as políti-cas laborais e as leis laborais de Macau não podem proteger positivamente e de um modo eficaz os trabalhadores em geral. Finalmente, os artigos do capítulo V da parte económica, revelam o propósito de reservar muitos «espaços» para que o futuro Governo da Região Administrativa Especial possa ser mais flexível na concertação das relações laborais entre os serviços com responsabilidade na área económi-ca. Assim, talvez possa aumentar o poder de gestão, bem como a iniciativa do futuro Governo da Região Administrativa Especial, na resolução do problema das relações laborais. Sobre a actual situação dos trabalhadores de Macau, a Lei Básica reservou ao Governo da Região Especial uma grande autonomia adminis-trativa. Caso o Governo da Região Especial se venha a preocupar com os trabalhadores nos seus vários aspectos, acredito que haverá melhoria nos seguintes pontos: 1. No domínio do trabalho e do emprego, criando mais oportunidades de emprego para a população activa. 2. No domínio dos 35

benefícios sociais, estabelecendo e aperfeiçoando gradualmente o sistema da segurança social existente. A pensão social, a pensão de velhice e o subsídio de desemprego serão atribuídos aos trabalhadores, sempre que estes necessitarem. Aumentando também o valor das pensões e dos subsí-dios em causa. 3. No domínio do tratamento das relações laborais, dar uma maior importância à concertação das relações laborais, definir claramente os direitos e deveres dos empregadores e trabalhadores. 4. No domínio da importação de mão-de-obra, ter em conta o recrutamento da mão-de-obra especializada, contribuir para que o número de trabalhadores não-residen-tes e trabalhadores locais se mantenha a um nível estável e razoável, mas também que a política de importação de mão-de-obra não-residente não prejudique os interesses dos trabalhadores locais. CONCLUSÃO Aquando da apresentação e discussão do Plano das Linhas de Acção Govemativa de 1997, entregue na Assembleia Legislativa pelo Governo, a representante do sector laborai Kuan Choi Hang, deputada da Assembleia Legislativa, criticou o Governo pela falta de criação de uma estrutura destinada ao desenvolvimento, a médio e a longo prazo, bem como a ausência de medidas concretas capazes de responder às questões que preocupam os cidadãos. (...) A referida deputada sublinha que o desempre-go e a recessão económica são problemas graves, e no entanto, nas linhas de acção governativa não existem medidas concretas e claras para resolver os problemas directamente relacionados com os cidadãos, dificultando assim o restabelecimento da confiança11. Na referida interpelação, a deputada criticou severamente o Governo por causa da crise económica porque estão a passar os trabalhadores e que lhes provoca grandes prejuízos. Estes são as principais vítimas dos diferen-dos entre a entidade patronal e trabalhadores, e as lutas e reivindicações laborais não se justificam somente pela obtenção das regalias sociais, mas sim por uma questão de justiça social, justiça esta que os trabalhadores tem vindo a perder nos últimos anos. Esta é a razão principal da luta reivindicativa dos trabalhadores. De um modo geral, o problema laborai abordado na Lei Básica é tratado na óptica do desenvolvimento económico e social, e isso reduz os poderes de participação nas negociações por parte dos trabalhadores, bem como o poder de influência exercida pelos trabalhadores na tomada de decisões govemamentais, na execução das políticas laborais, na legislação das leis laborais e consultas em relação às respectivas políticas. Por isso, o Governo da Região Administrativa Especial tem que se empenhar mais na protecção dos direitos e deveres do sector laborai, na melhoria das suas remunerações e na concertação nas relações laborais. 11 Ng Chan (jornalista), «Entrevista temática — A falta de plano a longo prazo e a fuga aos problemas concretos», Jornal de Wa Kio, em 21 de Novembro de 1996. 36

sinologia 37

38

Administração, n.° 39, vol. XI, 1998-1.°, 39-50 OS SÍMBOLOS CHINESES Ana Cristina Alves * I — A escrita como principal marca da civilização chinesa Acreditamos que o chinês é uma das marcas que melhor revela a cultura chinesa. A língua chinesa, especialmente na sua forma escrita, é então uma chave, privilegiada, de acesso à civilização chinesa e às culturas que sofreram a influência desta, como a japonesa ou a coreana. Do que acabámos de afirmar depreende-se que através do estudo dos caracteres chineses temos acesso ao pensamento do povo do "País dos Dragões". Dizer este tipo de frases é fácil, torna-se mais difícil, no entanto, tentar mostrá-las. Já muitos antes de mim defenderam que uma língua e, sobretudo, certas expressões ou mesmo palavras dessa língua, consideradas habitual-mente intraduzíveis, patenteiam, dum modo claro, a maneira de pensar dum povo. Penso, por exemplo, na defesa da língua levada a cabo por poetas como Pessoa ou Teixeira de Pascoaes. Este último na sua obra a Arte de ser Português1 declarou que o génio da língua portuguesa estava condensado na palavra saudade: O génio da nossa língua é o dom especial que ela tem de traduzir o sentimento saudoso da Natureza animada e inanimada.2 Nós, contudo, quando afirmamos que a língua chinesa é chave de acesso privilegiado ao pensamento deste povo e, ainda, a todas as culturas de outros povos que sofreram a sua influência, não nos referimos apenas a algumas expressões idiomáticas ou caracteres específicos, mas a todo o sistema linguístico, muito diferente da maioria dos que vigoram hoje no nosso planeta. * Mestre em Filosofia Contemporânea (Univ. Lisboa). Assistente Convida-da no Instituto Politécnico de Macau. 1 Pascoaes, Teixeira, de A arte de ser português, Lisboa, Edições Roger Delraux, 1978. 2 Ibid., p. 95. 39

Marcel Granet, um sinólogo famoso, definiu em La Pensée Chinoise este sistema como, (...) uma língua do grupo sino-tibetano, do tipo monossilábico e figurativo.3 Um outro sinólogo não menos ilustre, Joseph Needham, em Science and Civilization in China classifica os caracteres em seis grupos4: — os pictogramas, tal como o nome indica, são desenhos das coisas,que têm uma relação visual muito próxima delas. Assim, 木5 é uma árvoreque representa a madeira, 山6 o carácter de montanha ou 日7, o do sol; — Os símbolos indirectos ou ideogramas, que representam ideias esquematicamente, como sucede com os números, de que escolhemos, paraexemplo, o um 一8; — Os compostos associativos ou ideogramas compostos que, como opróprio nome indica, são constituídos por caracteres simples reunidos pararepresentar adequadamente uma ideia mais complicada, tal como a de claro明9, formada pela associação dos caracteres sol e da lua; — Os caracteres com determinativos fonéticos ou ideofonogramas possuem um componente, habitualmente o radical,donde lhes vem osentido e um outro, sonoro, que indica como se devem ler. Deste modo,açúcar, ou 糖10, pode dividir-se em duas partes, a primeira, o radical 米11,indica que a palavra está relacionada com um cereal, já que mi significaarroz, e a outra parte 唐12, mostra o modo como se deve ler o carácter; — Símbolos transferidos são caracteres que aproveitam as indicações esquemáticas de ideias já existentes e as alargam a novas situações, tal comoa palavra 網13. Esta começou por significar rede e, por extensão, passoutambém a designar teia de aranha, malha e muitos outros sentidos afins; — Caracteres foneticamente emprestados são símbolos que, embora tenham perdido o sentido primitivo, mantêm o som aplicado, porém, a uma ideia nova. Temos, por exemplo, o caso de 來14, que antigamente se empregava para denominar um cereal e hoje representa o verbo vir. 3 Granet, M: La Pensée Chinoise, Paris, La Renaissance du Livre, 1934, p. 33. 4 Needham, Joseph: Science and Civilization in China, vol. I, Cambridge, Cambridge University Press, 1954, p. 32. Ver também a este respeito a obra de A. Li Ching A estrutura da língua chinesa, Lisboa, Fundação Oriente, 1994. 5 Mu. 6 Shan. 7 Ri. 8 Yi. 9 Ming. 10 Tang. 11 Mi. 12 Tang. 13 Wang. 14 Lai. 40

Tanto M. Granet como J. Needham chamam a atenção para o facto da escrita chinesa não ser boa na expressão de ideias abstractas, pois não possui um alfabeto que facilite a compreensão e a aprendizagem da língua. Esta é um sistema linguístico ideográfico e pictórico ou espacial. Cada carácter, essencialmente figurativo, vale por si e reenvia para um sem-número de ideias, apesar da relação estreitíssima, ou motivada, que, pelo menos ao nível dos pictogramas, existe entre o nome designativo da coisa e a própria coisa. Esta linguagem concreta, assente em imagens particulares, resiste à universalização ou, melhor dizendo, à uniformização padronizada e, contudo, abre inúmeros caminhos, um mundo de ideias. No dizer do P. Jesus Guerra, cada palavra é uma ideia, ou seja, contém potencialmente muitas frases, cada carácter é um pacotinho de ideias.15 E continua um pouco adiante: Dir-se-ia que elas (as palavras) não são para se ler: são para se ver.16 No fundo, a escrita chinesa mantém o carácter figurativo que tantas outras estão a perder, e estamos a pensar, por exemplo, na japonesa. Este aspecto visual da escrita chinesa apesar de, no caso dos pictogramas, procurar ser um desenho imitativo das coisas, acaba por não limitar o sentido das palavras. Pelo contrário, a natureza figurativa das palavras chinesas, em vez de ser um entrave à expansão de ideias, é um incentivo à proliferação das mesmas. Não discordamos dos sinólogos quando estes declaram que a lingua-gem chinesa não é tão boa para a expressão das ideias abstractas como os restantes sistemas alfabetizados, mas defendemos que os caracteres auxiliam a expressão ou, mesmo, a motivação de ideias, já que quando olhamos para eles somos levados a pensar em caminhos, aspectos, relações que desconhe-cíamos. Estas relações são, não só o fruto da cultura e civilização chinesas, como se ficam a dever ao que poderíamos denominar de milagre das imagens, ou melhor, das figuras que unem, indissoluvelmente, o visível e o invisível, a imagem e o sentido. Adriano Duarte Rodrigues dá-nos, pertinentemente no seu artigo As figuras de Interlocução, a etimologia da palavra figura para que fiquemos com uma ideia da multitude de significados que esta palavra abarca. Citemo-lo: Figura vem do verbo latino fingere que significa modelar no barro, formar, representar, esculpir, fazer, criar, produzir, compor, reprodu-zir os traços de, tocar ao de leve, acariciar, apertar, ajustar, adaptar, 15 Guerra, J: O Chinês Alfabético. Lisboa. Separata do Boletim da Sociedade de Geografia de Lisboa, 1960, p. 66. 16 Ibid., p. 66. 41

dispor, imaginar, fingir, disfarçar, supor, dissimular, inventar, meditar, preparar, aprestar, formar, instruir, ensinar, dominar, vencer.17 Importante é reter que ao apresentarmos uma figura, esta é um todo que contém um lado visível, ou imagem, e um lado invisível, ou sentido e, por isso, estamos a abrir caminhos à sensibilidade, à imaginação e à razão e, simultaneamente, estamos a dificultar o desenvolvimento do pensamento abstracto, mas não das ideias, já que só o pensamento abstracto precisa, para se realizar com sucesso, de símbolos unívocos, uniformes e lineares. Um exemplo deve bastar para especificar melhor o que queremos dizer. Assim, é muito diferente falar da ideia de homem em geral e deste ou daquele homem em particular, porque esta pessoa concreta é um corpo, uma figura, repleta de traços que não se esgotam apenas numa abordagem. O homem em geral não é alto nem baixo, nem gordo nem magro, nem moreno nem louro, nem bom nem mau, ao passo que esta pessoa particular é bonita ou feia, agradável ou desagradável, generosa ou egoísta, enfim, permitindo uma longa conversa à volta da sua pessoa. Salvaguardadas as distâncias, é um fosso deste tipo que separa os sistemas alfabéticos e o figurativo chinês. Atente-se à enorme diferença entre a palavra portuguesa 'homem' e a chinesa 男18, a primeira expressa um conceito abstracto, estatístico, a segunda manifesta também uma ideia geral, mas contendo uma determinada matéria, já que o carácter se pode decompor em campo — 田19— e em força — 力20. Assim, na civilização chinesa, predominantemente agrária, o homem é, antes de mais, aquele ser que emprega a sua força na terra, ou melhor, que trabalha no campo. Ⅱ— Potencialidades da escrita figurativa Como acabámos de mencionar no ponto anterior, a escrita figurativa abre caminhos de sentidos insuspeitos, pois não se deixa reduzir a uma só leitura, a uma só interpretação, vive de imagens e, por isso, à maneira dum rosto ou dum corpo, é particular, mas também polissémica, pois cada traço, cada pormenor, aponta um novo caminho interpretativo. É interessante ainda verificar que quanto mais pictórica é a escrita, mais vias sugere. Aliás, a caligrafia mágico-religiosa do "País do Meio" aparece quase sempre associada ao poder efectivo de comunicar com o sobrenatural e, por isso, de transformar a realidade natural. No entanto, sé os pictogramas procuram copiar ou, pelo menos, desenhar a realidade, como é que possuem a capacidade de indiciar 17 Rodrigues, A: As figuras da interlocução in Revista de Comunicação e Linguagens, 20, (Lisboa, 1994), p. 157. 18 Nam. 19 Tian. 20 Li. 42

múltiplos sentidos, de reenviarem para várias ideias? Não deveriam limitar, justamente pelo facto de surgirem ligados a um modelo sensível? Pelos vistos, não. Este é o grande mistério das figuras e da sua relação com a sensibilidade: o mundo exterior enriquece e preenche o nosso mundo interior ao ponto de em cada desenho se condensar um universo susceptível de ser desvendado, por aqueles que vêem as figuras. Os chineses têm um enorme apreço por este sistema figurativo de escrita: sentem a sua originalidade e protegem-no. Mesmo quando são obrigados a simplificar a sua arte da escrita, não deixam de manter os caracteres mágicos tradicionais que colam ou penduram nas paredes e a que recorrem no quotidiano para rezar, festejar ou, simplesmente, dialogar. Se é verdade o que referimos, a saber, que os caracteres pelo facto de serem figurativos abrigam (cada um em separado e formando um cosmo), múltiplos sentidos, então não deve ser muito complicado encontrar caracteres que simbolizem uma filosofia de vida. Resolvemos testar a nossa teoria. Deste modo, debruçámo-nos sobre as principais correntes culturais do pensamento chinês: o confucionismo, o taoísmo e o budismo chinês ou zen — deixando o neo-confucionismo, uma amalgama destas três filosofias, para outra ocasião —, a fim de procurar os caracteres, as figuras simbólicas, susceptíveis de condensarem as três filosofias. Descobrimos que estas correntes recorriam a certas imagens pictóricas por sistema: o fogo 火21 repetia-se no confucionismo, a água 水22 no taoísmo e o ar 氣23 no budismo e, como tal, no budismo chinês ou zen. Como se pode verificar pela contemplação dos caracteres, estes oferecem aos nossos olhos a visão de ordens dinâmicas, sendo o carácter do fogo a estilização duma fogueira, o da água a representação dum curso de água e seus afluentes e o do ar simboliza vapores que constituem nuvens. Este último é constituído, na sua forma clássica, por arroz e vapores representando o ar que se escapa duma panela a ferver. O certo é que a capacidade figurativa dos caracteres chama a atenção para os atributos que nós, humanos, costumamos descortinar no Fogo, na Água e no Ar, elementos a que atribuímos várias virtudes, ou características, a que andam associadas as principais filosofias do pensa-mento chinês. Se nos encontrássemos apenas com um sistema alfabético, teríamos de recorrer às imagens evocadas pelo som ou leitura, por exemplo, da palavra fogo e, a partir daí, pensar nos atributos do elemento em estudo. Na escrita figurativa chinesa, o primeiro passo, o da apresentação da imagem, ou melhor, o encontro com a figura, já foi dado. Basta contemplar atenta-mente o carácter para logo ficarmos com uma ideia do modo como culturalmente os chineses o interpretam.21 Huo. 22 Shui. 23 Qi. 43

Este encontro com a figura que a arte de escrever chinesa proporciona se, por um lado, parece condicionar um pouco a maneira como vemos as imagens, por outro, tem a enorme vantagem de nos obrigar a olhar para a natureza, recordando-nos, a cada passo, de que não estamos sós, rodeados apenas por fantasmas psicológicos, betão armado e mais outros tantos seres iguais a nós. Ⅲ— Os símbolos Vamos ver como as principais correntes filosóficas chinesas aparecem representadas e condensadas em símbolos. Comecemos pela filosofia confucionista. Confúcio (孔子)24 viveu no período da Primavera e do Outono25, no séc. VI a.C. Terá nascido no estado de Lu26, por volta de 551, que hoje é Qu Fu em Shandong27. Ao seu nome não está associado nenhum mito. Os chineses vêem em Confúcio, antes de mais, um grande professor. Ele abriu uma escola e ensinava qualquer pessoa, independentemente do seu nascimento ou posição social, a troco dum pequeno pagamento em géneros. Chegou a ter mais de três mil alunos. Por isso se diz que Confúcio, apesar do respeito que manifestava pela ordem, etiquetas e hierarquias, foi uma espécie de democrata. O Livro da Grande Sabedoria (大學)28, organizado e comentado por Zeng Zi （曾子）29, está repleto de imagens de Fogo, que, a nosso ver, bem traduzem o espírito da filosofia confucionista. O homem modelo confucio-nista deve antes de mais cultivar a razão, o princípio luminoso que traz em si. Esta, qual sol, permite que o herói espalhe o seu brilho por toda a sociedade, auxiliando o povo a civilizar-se, a organizar-se, de modo a que tanto o herói como o seu povo caminhem em direcção ao soberano bem, que se traduz numa sociedade hierarquicamente ordenada e no respeito de todos os indivíduos pelas etiquetas e ritos a que estão sujeitos. Por isso, esta filosofia segue a imagem do Fogo ou do seu representante físico, o sol, que faz sempre o mesmo percurso no céu, com uma regularidade protectora e benéfica. A razão, o princípio luminoso, é o guia, a luz ou a tocha, que permite ao indivíduo aceder ao saber erudito, ao saber das autoridades históricas, ao saber social. Leia-se então em 大學, o livro da Grande sabedoria: 1. A lei do grande estudo ou filosofia prática consiste em desenvolver e trazer à luz o princípio luminoso da razão que recebemos do 24 Kong Zi. 25 春秋。 26 魯。 27 山東曲阜。 28 Confúcio e Zen Zi:大學Le Ta Hio ou La Grande Étude, ed. Bilíngue, Paris. Les Éditions du Prieuré, 1993. 29 Discípulo de Confúcio. 44

Céu, para renovar os homens e colocar o seu destino definitivo na perfeição ou soberano bem.30 Nesta filosofia solar defende-se que as principais virtudes do homem são: A humanidade, a rectidão, a propriedade, a sabedoria e a confiança.31 Estas virtudes não excluem outras igualmente importantes, como o respeito aos chefes e a lealdade aos inferiores, além da piedade filial ou do amor e respeito aos pais e, em geral, o respeito pela ordem e pela hierarquia. Os seres sociais obedecem aos princípios do caminho (道) e da etiqueta (禮) pelo milagre do fogo racional que o céu lhes oferece. Estes princípios, quais chamas, conduzem à moralidade e à humanidade. O homem de Confúcio é apenas religioso o quanto baste para reconhecer a existência dum poder superiormente inteligente, 上帝32 que, tal como o fogo, está acima e é o responsável por todas as luzes racionais que estão em baixo, tendendo para o céu. O regime com que Confúcio e os seus discípulos sonharam, era uma espécie de democracia intelectual33, devidamente ordenada e hierarquizada, em que os chefes seriam sábios e o povo, pelo bom governo e boa legislação, se faria humilde e trabalhador. É extraordinária a importância do trabalho e do estudo na filosofia confucionista. Através destes, cada homem segue o caminho certo, que se define pela estrita obediência aos princípios morais e às regras sociais. Note-se que esta filosofia solar é inteiramente marcada pelas carac-terísticas do Fogo. Assim, defende a ordem, a clareza, as boas razões e princípios, o respeito pelas hierarquias e pelos mais velhos, o trabalho, a energia e o esforço, à semelhança do Sol, o representante do Fogo, que também é diurno, ordenado, claro, pontual, esforçado, trabalhador e enérgico. Já a filosofia taoísta é atravessada por uma imagem bastante diferente, a da Água. O pictograma da Água desenha-nos uma forma ordenada e enraizada, que em lugar de subir como o Fogo, desce em direcção às entranhas, ao escuro, à noite, à mistura e à indistinção. Ó fundador do Taoísmo, 老子34, que se julga ter sido um contem- porâneo um pouco mais idoso do que Confúcio, também terá vivido na 30 Ibid, p. 18:大學之道在明明德在親民在止於至善。 31 Wang. Li:Three Caracter Classic in Pictures, p. 36: Há cinco virtudes básicas - ren (humanidade) 仁; yi (rectidão) 義; li (propriedade) 禮; Zhi (sabedo-ria) 智; e xin (confiança) 信 。 32 Shang Di. 33 Creel, H. G.: Chinese Thought from Confucius to Mao Tse Tung, Chicago, The University of Chicago press, 1953, p. 45. 34 Lao Zi.45

primeira metade do séc. VI. a.C. A sua figura aparece mergulhada na mitologia mais significativa. O "pai do taoísmo" saiu do ventre da sua mãe apenas aos 81 anos, tendo recebido, como o seu nome indica, o dom de ter nascido velho35, isto é sábio. Ora este sábio legou-nos uma pequena obra-prima repleta de aforismos: o 道德經36, à letra o clássico do Caminho e da Virtude, onde nos fala precisamente do Tao 道 e da verdadeira sabedoria que deste emana, a qual só é alcançável pelos que seguem a Via como o Santo. Esta sabedoria, essencialmente prática, tem uma figura privilegia-da, a água: O Tao espraia-se como uma onda37 Os verdadeiros sábios não só convivem longamente com a água, como se parecem com ela. Esta sabedoria que emana do Tao 道 não obedece a uma imagem aquática clara, pura e cristalina, aquela que estaria mais próxima da inteligência consciente, mas sim a uma outra, escura, turva, lamacenta, de movimento pesado, susceptível de reunir opostos, uma água inconsciente e fértil, como a do ventre materno. É então natural que o sábio rejeite todo o tipo de saber erudito e, especialmente, o centrado na inteligência. Mais do que a acumulação de erudição ou, mesmo, mais do que a organização social, interessa ao taoísta a união mística com a natureza, a simplicidade, a frugalidade e a bondade ou o amor. E, por isso, Lao Zi faz um hino à água: A bondade suprema é como a água Que tudo favorece e com nada rivaliza ocupando a posição desdenhada por todos os humanos Está muito perto do Tao38. Deste modo, o taoísmo cria Santos, seres místicos e religiosos que procuram, acima de tudo, a união com a natureza por via contemplativa. Logo bom, bom, é abandonar o estudo e ser flexível, maleável, como manda o provérbio que aparece na secção vigésima segunda do Tao Te King Quem se dobra permanecerá inteiro39. No pensamento da água, o fraco vence sempre o duro, tal como água mole que bate em pedra dura. Nesta filosofia aquática reina o feminino, a intuição, a fusão místico contemplativa com a natureza, o frio, o escuro, o inconsciente e o ritm o 35 老significa velho. 36 Tao Te King. 37 Lao Zi: Tao Te King, XXXIV, p. 104：大道氾。 38 Ibid, VIII, p. 40:上善若水。水善利萬物而爭。處眾人之所惡。故幾 於道。 39 Ibid, XXII, p. 76:曲則全者。46

cadenciado e persistente da água, que esbate contornos e dissolve todas as energias racionais em nome de uma ordem mais profunda, a do inconsciente e do sonho. A terceira e última filosofia que estudaremos é dominada pelo Ar. Este, como o próprio nome indica, é um elemento fronteira entre o físico e o psíquico, que presentifica a transformação, a mudança e, também, a ausência de substancialidade, por isso convida, nas suas piores facetas, ao sonho e à evasão e nas melhores, à elevação e espiritualidade. O budismo não é um rebento genuíno do pensamento chinês. Esta filosofia é uma importação de origem indiana, que os chineses adaptaram à sua própria maneira de ser muito atenta à realidade circundante, pragmá-tica e pouco pessimista. Diz-nos Creel em Chinese Thought from Confucius to Mao Tse--Tung que só a partir da era cristã o budismo saiu da índia para a China. Ora esta filosofia religiosa havia despontado na índia muito antes da nossa era, mais concretamente no século VI a.C., entre 560 e 480, durante o período de vida do príncipe Gautama, filho de um rei dum pequeno estado do Norte da índia. O budismo nasceu como uma reacção à mutabilidade e inconstância da vida, fundamentadas filosoficamente no hinduismo com a teoria da reencar-nação. A esta "constante inconstância" da vida, reagiu Gautama, o primeiro buda ou iluminado. Ele que aos vinte e nove anos, casado e com um filho, abdicou da família e do reino para seguir a vida religiosa, encontrou a tão almejada iluminação enquanto meditava debaixo da famosa árvore da iluminação. É muito significativo que as suas primeiras palavras de iluminado sejam: a reencarnação foi destruída, nada mais tenho a ver com este mundo.40 Pelos séculos fora, o ideal de vida dos monges budistas pode resumir--se no celibato, nas boas acções e na contemplação meditativa, a fim de atingirem o nirvana, ou seja, a total ausência de desejos, que é condição de possibilidade da iluminação. O budismo pode dividir-se em Hinayana, ou budismo primitivo, e Mahayana, que se desenvolveu posteriormente, sobretudo a partir da era cristã. A última forma desta filosofia religiosa acabou por se tornar a mais popular, dando origem ao aparecimento, não apenas de muita superstição e mitologia, como também de uma filosofia existencial muito precisa. As duas correntes diferem essencialmente em relação ao papel atribuído ao bodhisattva, ou melhor, em relação àquele que está pronto a entrar no estado de nirvana, transformando-se em buda. Os budistas Mahayana consideram a luta pelo nirvana pessoal, que caracteriza o Hinayana, muito egoísta, por isso os seguidores de Mahayana, ao atingirem o estado de bodhisattva, renunciam voluntariamente a esse privilégio para continuarem a viver no mundo, auxiliando todos os seres não-iluminados. 40 Creel, H: Ob. cit., p. 190. 47

O budismo chega, portanto, à China no início da era cristã. As primeiras escrituras budistas traduzidas para chinês foram Hinayana, só mais tarde, entre o séc. II e V., mas, sobretudo, a partir do século V, foram adoptadas as escrituras Mahayana. Esta filosofia religiosa exerceu enorme influência no povo. Poste-riormente, entre os sécs. V e VI, deparamos com imperadores budistas, tal como Wu, o fundador da dinastia Liang, que reinou de 509 a 549. O primeiro filósofo a defender o budismo foi Mou Zi. Ele, no ano 200 da nossa era, teve a coragem de aproximar o budismo do taoísmo e de se assumir como um dos seguidores desta filosofia religiosa, já que o budismo começou a crescer em influência na China, especialmente desde os tempos conturbados dos finais da dinastia Han. Mou Zi confessou que, também ele, se havia voltado para esta religião, a fim de escapar ao sofrimento e aos males do mundo. O budismo atingiu o apogeu entre os séculos III e VI, num período em que a China foi sacudida por uma grande instabilidade politico-social. Não admira pois que as pessoas procurassem para além desta vida, o bem-estar e a felicidade que a terra parecia apostada em negar-lhes. No entanto, a filosofia religiosa que vingou na China, acabou por ter de incorporar algumas características do país e, por isso, se passou a denominar, budismo chinês ou zen, significando esta última palavra, em sanscrito, meditação. O budismo zen está mais de acordo com as características da mentalidade chinesa, pragmática, optimista e telúrica. Assim, de acordo com o budismo chinês todos os seres possuem uma natureza buda e, através da meditação, podem chegar à iluminação ou à sua salvação pessoal. O budismo, como filosofia dominada pelo símbolo do Ar, apresenta duma forma completa a dupla natureza deste elemento: por um lado, o ar mostra-se como despido de substância e em permanente transfor-mação, abrindo espaço para a tese budista do sofrimento e das ilusões mundanas e, por outro, é espiritual, feito de luz, e pela sua claridade, elevação e transparência, conduz a uma realidade mais pura, essa sim, imutável, correspondendo ao estado de nirvana que os budistas se esforçam por atingir. Deste modo, porque o mundo é um fogo ardente, violento e cruel, a sabedoria do buda, ao exerce-se na terra, é semelhante nos seus efeitos ao vento, não àquele que atiça o fogo, mas, antes, ao que varre toda a poeira dos desejos humanos: Como um fogo que uma vez se acendeu nunca se apaga até acabar o combustível, a compaixão do Buda nunca se esgotará até que as paixões mundanas se extingam. Tal como o vento varre a poeira, a compaixão do Buda varre neste corpo a poeira do sofrimento humano.41 41 The Teaching of Buddha, Japão, Buddhist Promoting Foundation, 1996, p. 54. 48

Escapar da realidade corpórea, e dos logos por ela ateados, parece ser o principal objectivo desta filosofia que, do mundo, retém, acima de tudo, as noções de sofrimento, ilusão e morte. Ao atingir o nirvana, o bodhisattva, alcança, sobretudo, o permanente, o que não muda: As pessoas chamam a uma fase da lua, cheia, a outra, crescente; mas, na realidade, a lua é sempre perfeitamente redonda, não aumenta nem diminui. Buda é precisamente como a lua. Aos olhos dos homens, Buda pode parecer mudar a aparência, mas, na verdade, não se altera.42 Resumindo, os caracteres do Fogo, da Água e do Ar deram-nos acesso aos elementos que traduzem, a nosso ver, as principais linhas do pensamento chinês. Os elementos e os caracteres têm, simultaneamente, um lado sensível, a figura, e um lado invisível, as múltiplas ideias que despertam no espírito de quem os recebe. E se é verdade que as imagens também existem nos sistemas alfabéticos, quanto mais não seja enquanto realidades psíquicas, já o mesmo não se pode dizer das figuras. Estas ocupam um espaço próprio na civilização chinesa, realizando a vocação espacio-figurativa da arte da escrita que, por isso mesmo, apela de um modo muito mais directo à sensibilidade, impedindo deslizes autistas ou, pelo menos, extremamente solitários, que uma escrita alfabética, formalizada, consente. O que a escrita chinesa ainda revela, pela sua substancialidade, pelo seu poder figurativo, é um imenso apego à natureza concreta e corpórea dos seres da terra, permitindo assim um grande enriquecimento das ideias que nunca aparecem na sua faceta unívoca, abstracta e desencarnada. Não nos compete fazer juízos de valor do género: a escrita e a men-talidade orientais são melhores do que as ocidentais, basta-nos constatar que são diferentes, apontando algumas dessas dissemelhanças que, tantas vezes, por não serem reconhecidas, tornam difícil a comunicação entre orientais e ocidentais. Afinal sentimos todos da mesma maneira, mas há uns, neste caso os chineses, que nos parecem mais ligados ao corpo e à sensibilidade e agora começamos a perceber porquê: é que as gentes do “Império do Meio” nunca cortaram verdadeiramente o cordão umbilical que os prendia à natureza. Este povo vive, ainda, em estado de graça, em contacto muito próximo com a realidade que o rodeia. Bibliografia Ching, A: A Estrutura da Língua Chinesa, Lisboa, Fundação Oriente, 1994. Creel, H: Chinese Thought from Confucius to Mao Tse-Tung, Chicago, Chicago University Press, 1953. 42 Ibid., p. 58. 49

Granet, M: La Pensée Chinoise, Paris, La renaissance du Livre, 1934. Guerra, J: O chinês Alfabético in Separata do Boletim da Sociedade de Geografia de Lisboa, Lisboa, 1960. Khoung-Fou-Tseu (Confucius) et son disciple Thsêng-Tseu 大學 Le Ta Hio, La grande Étude, Ed. Bilíngue, org. e trad. de G. Pauthier, Paris, Firmin Didot Frères, 1993. Lao Tse: 道德經 Le Livre de la Voie et de la Vertue, ed. Bilíngue, org. e trad, de Claude Larre, S. J., Paris, Desclée de Brower Belarmin, Tao Te King, trad. de António Melo, Lisboa Editorial Estampa. 1989. O Livro da Via e da Virtude, trad. de Luís Gonzaga Gomes, Macau, Fundação Macau, 1995. Needham, J: Science and Civilization in China, Vol. I, Cambridge, Cambridge University Press, 1954. Pascoaes, Teixeira de: A arte de ser português, Lisboa, Edições Roger Delraux, 1920. The Teaching of Buddha, Japão, Budhist Promoting Foundation, 1976. Wang, Li: The Three Character Classic in Pictures, ed. Bilíngue, Singapore, EPB Publishers, 1990. 50

cultura 51

52

Administração, n.° 39, vol. XI, 1998-1.°, 53-68 O PROBLEMA DO OUTRO NO “DIÁLOGO SOBRE A MISSÃO DOS EMBAIXADORES JAPONESES À CÚRIA ROMANA” Manuel Afonso Costa * SUMÁRIO Ⅰ— Enquadramento histórico do conteúdo da obra. Ⅱ— Contextualização ideológica do texto. Ⅲ— A problemática do olhar: olhar para fora, olhar para dentro. Alteridade e mesmidade. Ⅳ— Curta reflexão sobre o encontro ou diálogo de culturas. Ⅰ O conteúdo da obra em consideração é a viagem de quatro jovens japoneses à Europa. Dois1 dos jovens são legados de três daimios da ilha de Qiuxu, que entretanto haviam estabelecido relações bastante amisto-sas com os mercadores portugueses e os missionários da «Companhia de Jesus». Convém saber que os quatro jovens japoneses acompanhados por dois outros jovens, assim como pelos padres Diogo de Mesquita e Ales-sandro Valignano, saíram do Japão em 1583 e chegaram a Lisboa ape-nas em 1584. Quando Nobunaga morre, ainda a embaixada não abando-nou Macau, embora, provavelmente, a notícia só tenha sido conhecida pelos embaixadores e seus acompanhantes em Goa, ou pelo menos depois da saída de Macau. A embaixada foi recebida pelo Papa Gregório XIII em 1585 e o regresso começou em Lisboa em 1586, com a chegada ao Japão a ocorrer em 1590. Deve aqui recordar-se que o padre Valignano, que saiu do Japão com a embaixada, abandonou-a em Goa e só voltou a juntar-se a ela na mesma cidade, quando, no regresso, a comitiva aí estacionou de * Docente da Faculdade de Direito da Universidade de Macau. 1 Alguns autores consideram que apenas dois dos jovens são embaixadores e todos os outros são acompanhantes. Outros autores consideram que os embaixadores são de facto quatro. A questão é no entanto irrelevante no quadro deste tex to. 53

novo. Portanto o padre Alessandro Valignano, que todos os estudiosos reconhecem como tendo sido o mentor ideológico do empreendimento, está com os embaixadores no princípio e no fim da viagem. Penso que a sua retenção em Goa, que aliás corresponde à sua passagem de «Visitador da Companhia de Jesus» para «Provincial» da mesma companhia, não será alheia ao facto e à notícia da morte de Nobunaga.2 Havia aproximadamente quarenta anos que os portugueses tinham chegado às paragens onde se organizou a embaixada, precisamente a ilha de Qiuxu situada no extremo sudoeste do arquipélago. Concreta-mente os portugueses chegaram a Tanegashima, que pertencia ao daimio de Satsuma, em 1543. Duas grandes famílias dominavam a ilha por essa época: os «Shimazu» e os «Otomo». Os primeiros possuíam o senhorio de Satsuma, os segundos o senhorio de Bungo. É curioso que embora os portugueses tivessem chegado a Tanagashima, que pertencia ao daimio de Satsuma, dentro de algum tempo tenham muito melhores relações com os senho-res de Bungo. O que terá acontecido para que os Otomo tenham suplantado os Shimazu na criação de relações cordiais e estáveis com os mercadores portugueses e com os missionários? Será que a conversão do rei de Bungo, Francisco Otomo, aliás Yochichiga Otomo, terá sido o culminar de um processo de aproximação entre a família Otomo e os missionários, na perspectiva de fixar no seu território, e sobretudo nos seus portos, os mercadores portugueses? Parece pelo menos indiscutível a estreita convergência de interesses estratégicos entre mercadores e missionários e mesmo uma espécie de aliança natural. Muito provavelmente o «Rei» de Bungo tê-lo-á compreendido mais rapidamente e melhor que os «Shimazu». O «Rei» de Bungo terá percebido algo de estrutural e no entanto simples: que atrair mercadores aos seus portos incluía como moeda de troca abrir o território à acção dos padres. Claro que isso acontece apenas a partir de 1549 com a chegada de S. Francisco Xavier3. — Os negociantes passaram a ter um apoio logístico da maior importância; permanecendo no país, os religiosos podiam facilitar a acção dos comerciantes, pois estavam a par da conjuntura política de cada momento. Isto era precioso na medida em que a instabilidade que se vivia no país provocava, por vezes muito rapidamente, alterações significativas na estratégia que mantinha em equilíbrio precário as relações entre os diferentes daimios e entre estes e os seus vassalos. Passava a haver assim uma dependência mútua entre comerciantes e missionários 2 Em Goa Alessandro Valignano é substituído pelo padre Nuno Rodrigues,reitor do colégio de Goa da Companhia de Jesus. Deve ter-se em conta que a mortede Nobunaga pode ter sido recebida como um poderoso contratempo já que a suaatitude para com os missionários era bastante positiva e qualquer mudança poderiaser (sempre) para pior como de resto veio a acontecer. 3 A presença permanente de missionários no Japão alterou a situação: a partirde então os comerciantes passaram a dirigir-se preferencialmente às cidades emque estivessem religiosos. Este facto influenciou de forma diferente os mercadoresportugueses e os governantes japoneses: 54

Um facto é certo e sintomático, e prende-se aliás com a obra que temos em mão: um dos embaixadores, Maneio Ito, era sobrinho de Yochichiga Otomo, ou seja D. Francisco, daimio de Bungo; e o outro embaixador é Miguel Chingiva, sobrinho de Sumitada Omura, ou seja D. Bartolomeu, daimio de Omura. Os senhores de Satsuma só teriam que queixar-se de si próprios (maneira de dizer), já que o destino até privilegiou os seus territórios: foi também aí que S. Francisco Xavier aportou, já que Kagoshima é nem mais nem menos que a capital do senhorio de Satsuma, e daí sairá um dos primeiros convertidos ao cristianismo, de seu nome Anjirô, entretanto baptizado Paulo de Santa Fé. A esta conjuntura favorável veio juntar-se, na época que nos interessa, uma nova estratégia de missionação no Japão, que implicava, numa perspectiva de total reciprocidade, que os europeus passassem a dar uma maior importância às coisas japonesas (que as obras de Valignano demonstram) e ainda que a Europa fosse dada a conhecer de modo mais sistemático aos japoneses. A razão de ser da embaixada está, em meu que se acentuaria a partir da década de 1560-70 e que se tornaria num dos traços característicos da presença portuguesa no território nipónico. — Os senhores feudais viram-se na contingência de terem que autorizar a divulgação do Cristianismo nos seus territórios, para não perderem o chorudo negócio revitalizado em 1543. Este facto levou a que os Portugueses conhecessem destinos diferentes em Satsuma e Bungo. No primeiro os religiosos não se fixaram e os navios carregados de seda chinesa deixaram de navegar para os seus portos: em 1556 Shimazu Takahisa (1514-1571) tentou alterar a situação pedindo que Ihe enviassem missionários, mas já era tarde. Otomo Yoshishige ( 1530-1587), daimio de Bungo desde o assassínio de seu pai em 1550 é o exemplo oposto: franco apoiante dos Portugueses, autorizou sempre a actividade missionária e seria mesmo tocado pela Mensagem do Evangelho vindo a ser baptizado mais tarde, a 28 de Agosto de 1578, tomando o nome de D. Francisco de Bungo. Nestes primeiros anos destacou-se ainda um outro daimio, Matsuura Takanobu (1529-1599), senhor de Hirado. Situado na costa ocidental de Quiuxu. Hirado oferecia melhores condições aos Portugueses do que Bungo (localizado na fachada oriental) e começou a ser frequentado em 1550. Inicialmente Matsuura recebeu cordialmente os missionários, permitiu a sua actuação e chegou mesmo a insinuar que desejava aderir ao Cristianismo. Começou, pois, por oferecer condições semelhantes às que os nambam recebiam no feudo dos Otomo. No entanto o daimio de Hirado não estava verdadeiramente interessado na religião cristã, pelo que em 1558 resolveu apostar apenas na melhor localização do seu porto e proibiu a actividade dos evangelizadores. Esta jogada foi bem sucedida pois os negociantes de Macau continuaram a demandar o seu território. Desfazia-se, assim, momenta-neamente o binómio mercador/missionário, mas quando em 1562 Omura Sumitada (1533-1587), um outro daimio da costa ocidental de Quiuxu, ofereceu os seus portos não só aos comerciantes mas também aos religiosos, logo aquele binómio se refez e as embarcações lusas deixaram de se dirigir para Hirado. Ao afrontar os Jesuítas, Matsuura fez com que estes procurassem um novo protector, e acabou assim por perder o comércio com os Portugueses. (cf. Costa, João Paulo A. Oliveira e; A descoberta da civilização japonesa pelos portugueses, Instituto Cultural de Macau e Instituto Histórico de Além-Mar, Macau, 1995. 55

entender, nesta mudança de estratégia da Companhia de Jesus e por isso não pode deixar de estar associada ao nome de Alessandro Valignano. Como se sabe, após a morte de Nobunaga e com a ascensão ao poder de Toyotomi Hideyoshi, a situação alterou-se substancialmente e de modo talvez demasiado rápido. Alessandro Valignano acaba por aparecer, assim, no Japão, no período final do estado de graça de mercadores e missionários, ou se quisermos, numa viragem de conjuntura que a curto prazo se transformou mesmo no fechamento estrutural de um ciclo de longa duração. Em boa verdade durou um século, aproximadamente, a presença regular do Ocidente no Japão feudal. O mais importante jogou-se entre meados do século XⅥe meados do século XⅦ. A Companhia de Jesus não estaria preparada para esta alteração súbita. Mesmo assim, quando a embaixada regressa ao Japão no fim do século XⅥ e alguns anos depois de Hideyoshi ter decidido, por decreto, proibir a missionação em território japonês4 (1587), esforços diplomáticos de Valignano e do vice-Rei de Goa são ainda coroados de êxito, já que a embaixada acabou por ser recebida por Hideyoshi. Ⅱ O texto, ou seja o diálogo, além das duas personagens já citadas, os embaixadores Maneio e Miguel, inclui mais quatro jovens japoneses. Antes de mais, os outros dois jovens que integraram a comitiva, a saber, Martinho Fara e Julian Nacaura, ambos ao que parece parentes próximos de Sumitada Omura, e finalmente dois outros jovens amigos dos embaixadores, Lino e Leão, respectivamente irmãos do «príncipe» de Omura e do «príncipe» de Arima. Enfim visivelmente todos muito próximos, o que nos permite situar a trama social desta embaixada em torno de três famílias: Bungo, Omura e Arima. O texto é o resultado de três subtextos: — As notas compiladas pelos embaixadores e seus acompanhantes; — As sugestões e directivas de Valignano e; — O texto propriamente dito de Duarte Sande. Pessoalmente penso que, aparte algumas linhas de força temáticas sugeridas por Valignano e os aspectos factuais da viagem e dos contac-tos realizados na Europa, que Sande não podia conhecer, a componente mais substancial do texto é totalmente da responsabilidade do padre português da Companhia de Jesus. Parece-me por isso completamente 4 A esta alteração de comportamento por parte das autoridades japonesasnão terá sido estranho o facto de o proselitismo cristão ter introduzidocoordenadas de conflitualidade num quadro religioso até aí marcado pelatolerância entre as várias religiões (xintoístas, budistas e confucianos). Épor exemplo conhecido que Yochichiga (Francisco) de Bungo e seu filhoYoshimune ordenaram a um comandante das suas tropas, também eleconvertido ao cristianismo, a destruição de templos xintoístas e budistas. 56

descabida a insinuação de Daniel Bartoli, de que o autor da obra teria sido o próprio Valignano. Para esse efeito remeto para o prefácio, da autoria de Américo da Costa Ramalho, que me parece argumentar de modo irrefutável, sobretudo se tivermos em conta que, conhecedor profundo da cultura portuguesa do século XVI, Américo da Costa Ra-malho vai ao ponto, no seu argumento, de reconhecer no texto a presença de alguns humanistas portugueses. «(...) Com efeito, numerosas vezes ele (Duarte Sande) recorre aos exemplos da História de Portugal, para documentar aspectos da vida europeia, (...) Provas desse lusitanismo: o elogio constante de Portugal, dos seus marinheiros, dos seus soldados; ( . . . ) Episódios dos reinados de D. Afonso V, D. João II, D. Manuel, D. João III e D. Sebastião. (...) Por vezes, é possível entrever certas fontes, como Garcia de Resende ou Damião de Góis, em português, ou os livros, em latim, de D. Jerónimo Osório e de André de Resende. No caso deste último humanista, em prosa e em verso»5 O texto, que bem podia ser uma narrativa e não ter assim a forma de diálogo, sobretudo se tivermos em conta o excessivo peso da fala de Miguel, (que não é outro, em minha opinião, senão o próprio padre Duarte Sande), dá conta de duas contradições. São contradições deter-minantes que condicionam a obra, quer do ponto de vista do conteúdo, quer do ponto de vista da forma. a. Sande pretendeu que a sua obra fosse uma propaganda da Europa junto dos japoneses e ao mesmo tempo uma chamada de atenção dos europeus para os problemas do Japão. Para esse efeito o autor socorre--se de um estratagema simples: os jovens que ficaram no Japão estimu-lam os embaixadores no sentido de que estes contem tudo o que viram e ouviram na sua viagem e estadia na Europa, e os embaixadores, assim pressionados, aproveitam para, em todas as narrativas sobre a Europa e sobre as múltiplas personalidades que visitaram, estabelecer parâmetros de comparação com a realidade japonesa. O problema, em minha opinião, é que o fazem sempre numa perspectiva de sobrevalorização de tudo o que encontraram na Europa, à custa de um exagerado desprimor por tudo o que haviam deixado no Japão. O problema a que me refiro tem que ver com a verosimilhança do diálogo. Por muito cristianizados que estivessem os jovens embaixadores, custa a crer que se desfizessem de modo tão completo da sua cultura. E não se deve esquecer que teriam entre quatorze e dezasseis anos quando chegaram a Portugal. Não vou alongar-me sobre isso, mas só uma certa maturidade intelectual, que chega com a idade, permite um distanciamento tão crítico relativamente ao que, na circunstância, não era mais do que o 'berço'. Só a natureza dissimulada do texto onde se pretende que passem por ser opiniões dos jovens embaixadores aquilo que, dum ponto de vista pragmático, convém aos padres da Companhia de Jesus e no limite 5 Cf. Américo da Costa Ramalho, prefácio da obra, pp 14 e 15. 57

aos interesses europeus na região, poderia ter levado ao recurso à estrutura de diálogo, para a qual o padre Sande não estava suficiente-mente preparado. Não me parece, portanto, que a razão seja exclusiva-mente estilística, como afirma Américo da Costa Ramalho. O recurso ao diálogo foi uma dificuldade acrescida para o padre da companhia de Jesus. O autor não está muito à vontade dentro do estilo. Este tipo de técnica deveria implicar uma participação mais dinâmica das persona-gens, o que não acontece. Vê-se que, de facto, o autor domina mal os recursos estilísticos da narrativa dramática. O diálogo acaba por ser assim um monólogo de Miguel, ou seja do padre Sande. Esta contradi-ção, entre as intenções pragmáticas da obra e a liberdade narrativa do autor, evidencia as costuras do texto; ora este deixar ver as costuras expõe também, e de modo a meu ver evidente, os objectivos, e sabe-se como o excesso de visibilidade dos objectivos de um texto, que se pretende dissimulado, lhe retira grande parte da sua eficácia. O resto é resultado da inépcia do autor. Se eu tivesse dúvidas do que venho insinuando e que foi a intuição imediata que tive na primeira leitura da obra, o padre Valignano encarregar-se-ia de dissipá-las ao afirmar: «(...) Portanto, persuadi-vos de que não é um estrangeiro que ides ouvir mas os vossos próprios que, não podendo falar com toda a gente e informá-la das coisas de Europa, por meio deste diálogo comunicam graciosamente a toda a nação japonesa quanto aprenderam em toda esta viagem»6. Tudo aparece claro de súbito, até mesmo, parece-me, os reais objectivos da embaixada, que de resto o padre Sande mais ingenuamente não deixa de salientar: «(...) Sabemos, muito reverendo pai em Cristo, que a embaixada famosa do Japão foi planeada, não sem grandes esperanças de colher frutos cada vez maiores, de dia para dia, do campo japonês»7. Se, mesmo assim, ainda houvesse dúvidas sobre os objectivos da embaixada e desta obra, elas dissipar-se-iam completamente na página 241, quando Miguel, ou seja, Duarte Sande diz: «(...) dado que os homens cristãos tanto se estimam uns aos outros, não podia descobrir-se melhor remédio para conservar o Japão em paz e tranquilidade, do que se todos abraçassem a religião cristã. Ligados por este nexo, na verdade, todos os japoneses, tanto príncipes como inferiores, não discutiriam nem de pegar em armas e derramar sangue, nem de mudar a lealdade dada aos reis, nem, finalmente, de provocarem qualquer perturbação, e todas as suas cogitações tenderiam para conservar e aumentar a tranquilidade da pátria». Afinal os objectivos até nem são só religiosos, o proselitismo é também de natureza política e social. Em boa verdade o Japão devia importar todo o modo de vida da Europa: 6 No texto de apresentação do livro. 7 Ibidem. Todas as considerações que venho fazendo podem ser cotejadas nolivro entre a página 9 e a página 21. 58

costumes, cultura, instituições etc. Logo no princípio do diálogo é feita uma apologia cerrada do vestuário europeu relativamente ao vestuário japonês, o que faz Lino dizer a Miguel, numa das poucas vezes em que Duarte Sande explora as possibilidades dinâmicas e contrastivas do 'diálogo': «Já me parece que preferes o vestuário europeu ao nosso»8. Ao longo do livro a promoção da Europa não se detém nem perante a caricatura nem mesmo a mentira, que num homem culto só pode ser deliberada. Claro, já me esquecia que para este efeito não é Duarte Sande que fala, mas Miguel e em Miguel as imprecisões e a ignorância da verdadeira realidade da Europa não são condenáveis. Eu poderia, mes-mo assim, dizer que Duarte Sande, ao traçar um quadro idílico da Europa do século XVI, se esqueceu de todas as catástrofes que a Europa sofreu precisamente neste século: guerras religiosas (a noite de S. Valentim é apenas paradigmática), repressões de movimentos populares de carácter milenarista (os anabaptistas), a «revolução dos preços», com con-sequências dramáticas sobretudo para os assalariados urbanos, que por isso mesmo desencadearam revoltas, nalguns casos sangrentas; a exploração e extermínio das culturas ameríndias e a escravatura, que desencadearam a profunda revolta cristã de Bartolomeu de Las Casas, etc. Isto não passa de uma pequena amostra. O que o século XVI foi aparece bem retratado, para o bem e para o mal, no genial romance de Yourcenar: «A obra ao negro». b. O tradutor da obra do latim para o português actual, o professor da Universidade de Coimbra Américo da Costa Ramalho, salienta bem uma outra contradição da obra de Duarte Sande, que ele, no entanto, considera uma contingência da natureza apologética do texto, a saber: a excessiva centração sobre aspectos demasiado materiais da vida europeia. Para mim é, no entanto, uma contradição evidente e, no plano ideológi-co, a mais grave. O que eu quero dizer é que não é fácil negociar, na economia de um texto como este, dois mundos que são em si contradi-tórios: por um lado, o mundo da missionação e portanto da divulgação de valores centrais do cristianismo como a humildade e o desinteresse; por outro lado, um outro mundo feito de grandeza, opulência e poder. E o mais grave é que o diálogo nem sequer separa muito bem, neste plano, a sociedade laica e a sociedade religiosa. Américo da Costa Ramalho sintetiza o seu pensamento assim: «(...) Só esta visão pragmática do mundo justifica o final do Colóquio XV, onde a grandeza dos prelados da Igreja, o seu prestígio, o seu poder e influência são medidos pelos bens deste mundo, e se garante que eles não vivem menos sumptuosamente que reis, príncipes e demais hierarquia aristocrática. Se esta maneira de ver hoje nos choca, é preciso não esquecer que, além de representar um aspecto da 8 Sande, Duarte; Diálogo sobre a missão dos embaixadores japoneses à Cúria Romana, pág. 53. CTMCDP e Fundação Oriente, Macau 1997. 59

mentalidade do tempo, aqui figura para japonês ler e ouvir». (sublinha-do meu, pág. 13). Este «aqui figura para japonês ler e ouvir», garante-nos que também aí o texto é ideologicamente resultante do par Valignano/Sande e, de facto, neste capítulo, não tem rigorosamente nada a ver com os jovens embaixadores. Américo da Costa Ramalho viu o mesmo que eu, só que não o disse de modo tão explícito. Quais eram no fundo os objectivos da obra, que depois foi vertida do latim para o japonês e serviu de manual de latim e de divulgação das virtudes cristãs, assim como de guia para a história social e política da Europa? Os objectivos eram e foram à partida, desde a organização da embaixada, propor aos japoneses uma imagem de grandeza da Europa e da cristandade, que pudesse dissipar a imagem de penúria, e por vezes de indigência, que davam os padres da Companhia de Jesus. Acontece simplesmente que é muito difícil gerir este objectivo em concordância com o outro que referimos acima, ou seja, é mesmo de todo impossível coordenar em termos de imagem, na economia de um texto que se quer doutrinal e apologético, dois valores em absoluto contraditórios: humil-dade e opulência. Esta contradição aparece, com particular evidência, ao longo dos colóquios 22, 23 e 24. Poderia citar alguns trechos destes colóquios, mas aconselho antes a sua leitura integral, talvez que o leitor sinta, tal como eu senti, o choque de ver um autor, padre da Companhia de Jesus a dada altura dizer, através da fala de Miguel Chingiva: «(...) Mas verdadeiramente o que de modo inusitado e mais que humano comoveu profundamente os nossos espíritos e os moveu a extraordinária piedade foi a inexplicável majestade do Sumo Pontíficie, sentado no seu augustíssimo trono, exprimindo ao vivo o Cristo que enche os céus com o seu supremo poder, e finalmente movendo as nossas almas a amar inteiramente o divino e a desprezar o terreno e o humano»9. Isto, quando todo o colóquio prepara este texto na perspec-tiva de que por majestade só se pode entender magnificência, luxo, opu-lência e poder. Ⅲ De que olhar se trata quando lemos este diálogo. a. O olhar da Ásia sobre a Europa? Não certamente, porque o texto pertence pouco aos jovens japoneses que compunham a embaixada. O que lhes pertence é essencialmente factual e anedótico. Não é esse olhar descritivo que nos interessa. Através dele o outro é passível de curiosi dade mas ainda não de reflexão. b. O olhar da Europa sobre a Ásia? Tão pouco, porque as poucas referências sobre o Japão estão no texto ao serviço da Europa por compa ração. É alguma coisa, à falta de melhor, mas é manifestamente pouco. E 9 Sande, Duarte; Ibidem, pág. 217. 60

além disso não me parece credível dado que no limite é o falso olhar da Europa sobre a Ásia, uma vez que é filtrada pelos jovens, ainda que me pareça que este filtro não é verdadeiro por tudo o que já disse antes. c. Trata-se antes de um olhar da Europa sobre si mesma, mas onde a função especular é desempenhada por uma trucagem, onde o padre Sande diz o que pensa e o que aliás convém que se saiba, usando para o efeito os embaixadores japoneses, em particular como insistentemente temos vindo a acentuar, a figura de Miguel Chingiva. Através deste truque pôde o padre reduzir e ampliar, nalguns casos mesmo faltar à verdade. É o facto de ser este o olhar que atravessa o texto que me permite concluir que esta obra não é tanto uma obra sobre a alteridade mas sobre a mesmidade, ou dizendo melhor, ela faz-se passar por uma obra que fala do outro, quando afinal, quase nunca abandona as figuras do mesmo. Quando se fala do outro, trata-se de um terceiro, que não é nem japonês nem europeu. É verdade que aí a obra se instala nos domínios da alteridade, mas relativamente ao essencial da obra acaba por funcionar apenas como um conjunto de «fait-divers» de reduzida relevância. d. Esta questão dos olhares falsamente cruzados levanta-me alguns problemas de julgamento. Se as palavras são dos jovens, podemos considerar que certos comentários sobre outros povos, outras culturas e outros costumes, sobretudo quando são tendenciosos e demonstram escassa abertura de espírito são parcialmente desculpáveis; mas se as palavras são do padre Sande, como me parece que são quase sempre, exigem uma crítica severa. A razão é simples: os jovens são cristãos recentes e no fundo partilham com a nova crença limitações que se prendem com a inexistência, por parte do Japão, de uma tradição cosmopolita. Já no caso de Duarte Sande, essa desculpa não pode funcionar, se atendermos a que estamos no fim do século XVI, o que significa uma larga experiência acumulada no contacto com outros povos por parte de Portugal. Essa experiência culminou, entretanto, em obras da nossa cultura humanista com laivos de um relativismo antropo lógico, vanguardista nalguns casos, relativamente à cultura renascentista europeia. Vanguardismo que não é alheio, voltamos a insistir, à experi ência que os portugueses foram acumulando através das navegações. Não foi só nos domínios geográficos, cartográficos, astronómicos etc. que alguns portugueses abriram caminhos e alguma luz, foi também no domínio antropológico. Vamos ver alguns exemplos em que no texto se demonstra o quanto o padre Sande está longe da cultura mais avançada do seu tempo. Na página 43, Miguel Chingiva diz: «(...) assim como têm a pele escura, do mesmo modo são de inteligência amolecida e de natureza inclinada aos vícios». Ora a passagem rápida da embaixada por muitos lugares a caminho de Lisboa não podia ter dado a Miguel esta sabedoria que só um etnógrafo poderia acumular ao longo de uma larga experiência. E o padre Sande da Companhia de Jesus que assim fala. Pergunta-se, é aceitável este tipo de preconceitos? Já diremos alguma coisa sobre isso. Agora 61

interessa acumular mais algumas informações sobre o assunto. Assim na página 59 encontramos: (...) Aí é que está a dificuldade, isto é, em apresentar a causa desta nova cor introduzida em qualquer raça de homens. Há quem atribua esta causa à justiça divina e ao castigo de pecados, e afirme que , depois do dilúvio, quando Noé foi tratado com menos consideração por um dos filhos, de nome Chan, ele justamente indignado amaldiçoou o filho, e dessa maldição contra este e sua descendência resultou aquela mancha que não mais deve apagar-se «(...) Mas que houve um castigo de qualquer género conclui-se do facto de os africanos não só serem de cor escura, mas também geralmente deface triste e torcida, e duma espécie de natureza agreste e inculta e propensa a toda a falta de humanidade e a toda a fereza. por tal forma que é crível que, por qualquer culpa de um antepassado, essa raça humana foi de certo modo alvo de uma maldição», A estas considerações bizarras e que fizeram escola durante a Idade Média poderíamos acrescentar um variadíssimo cacharolete de disparates sobre assuntos muito variados. Não resisto a referir o que o autor nos ensina acerca da pouca luz nas regiões próximas dos poios. Diz ele que quando o sol está ausente e graças à enorme quantidade de árvores, «há tais incêndios e tais fogueiras que parecem superar a luz diurna». É um exemplo entre muitos. Mais sério é no entanto o que se diz na página 61; «(...) Podemos dizer, de um modo geral, que todos estes povos (de cor negra) não têm nem lei nem religião, uma vez que não são contidos no cumprimento do dever, nem por leis determinadas nem por determinada religião, mas à maneira dos animais que a natureza fez inclinados para a terra e obedientes ao ventre (Salústio), vivem em grande parte entregues à sua cupidez e aos seus vícios, desprovidos de toda a cultura e sensibilidade humanas. Donde com razão, disse um filósofo europeu que esta gente nascera absolutamente para a servidão» (Sublinhados meus). O padre Duarte Sande está assim, parece-me, muito longe de poder simbolizar a consciência europeia e cristã mais avançada relativamente aos temas citados. Não é facilmente aceitável, no entanto, que estas posições venham de um peninsular e em particular de um português, porque muitas das questões que envolveram as relações dos povos europeus com os outros povos foram preocupações, e por isso abundantemente consideradas nos seus estudos e textos, dos autores, da escola de pensamento, da chamada «Segunda escolástica peninsular» (1520-1600). Esta escola peninsular evidenciou-se em particular no plano jurídico, o que se traduziu num renascimento e aprofundamento das teses do direito natural, sobretudo nas Universidades de Salamanca, Valladolid, Coimbra e Évora, onde pontificaram autores e professores como Francisco Vitória, Domingo de Soto e Luís de Molina e entre os portugueses Fernando Rebelo e Baptista Fragoso.10 É que a descoberta de novos mundos, associada aos empre- 10 Hespanha, António Manuel; Panorama da história institucional e jurídicade Macau, Fundação Macau, Macau 1995 pág. 31. 62

endimentos marítimos, trouxe à consciência mais avançada da Europa e à mais culta duas convicções convergentes, e que no fundo nunca mais foram abandonadas até aos nossos dias: o reconhecimento da profunda diversidade e variedade das culturas humanas e, ao mesmo tempo, a descoberta de uma humanidade una nos seus aspectos estruturais, que punha em causa, de uma forma inequívoca, muitos dos erros e mitos da cultura clássica e medieval sobre o assunto. Assim chegou ao fim a ideia aristotélica de que existiriam homens de entendimento e humanidade diminuídos. Em particular a cultura cristã, que é ainda claramente dominante no século XVI, reconhece esse facto, ou seja a ideia da unidade do género humano, e de uma forma solene na Bula «Sublimis Deus» de Paulo III em 1537. Continua a aceitar-se, como de resto quase até aos nossos dias, que no entanto se possam considerar e distinguir graus de civilização, como fazia o nosso João de Barros ao falar de povos «políticos» e povos «silvestres». Duarte Sande não usa no entanto esta linguagem como acabamos de ver. Foram úteis à Europa e à cristandade, que muitas vezes confundiu os interesses religiosos com os interesses políticos laicos, as ideias de povos de humanidade diminuída que legitimavam a ideia de subjugação desse povos pela força. Era o fundamentalismo de S. Agostinho que para esse efeito autorizava este tipo de posições. Ora, o movimento da escolástica peninsular, ao rei-vindicar S. Tomás, desautoriza este tipo de interpretação que durante muito tempo serviu para alimentar as ideias de cruzada e de guerra santa. Para S. Tomás «toda a natureza, com a ordem que contém, é um fruto da bondade de Deus»11. Não posso desenvolver aqui este tipo de questões, limitar-me-ei a admitir como pertinente o quadro traçado por Villey, e no essencial corroborado por António Hespanha. Este quadro permite estabelecer uma conexão relativa entre S. Agostinho e Lutero, que terá passado pelas posições do nominalismo franciscano. Se o esquema é pertinente, pertinente se afigura que S. Tomás se tenha tornado no instrumento adequado para combater esta tendência demasiado severa no seio do cristianismo e assim no instrumento por excelência da Reforma católica, também conhecida, embora erradamente, pela desig-nação de Contra Reforma. É que, como salienta Villey12, Vitória inicia o seu magistério inovador na Universidade de Salamanca desde 1512, ou seja, cinco anos antes da Revolta de Lutero. Convém ter aqui em conta 11 Villey, M; La formation de la pensée juridique moderne, éd. Montchrestien, Paris 1968. 12 Ibidem, página 339. Aqui segui também Hespanha, António Manuel; Panorama da história do direito europeu, Lisboa, Macau 1994-1995. Hespanha, no entanto, acentua algumas «nuances» a ter em conta relativamente ao esquema um pouco rígido de Villey. Assim Hespanha chama a atenção de dois aspectos essenciais: Por um lado, l. A integração, por parte da escola, de uma boa parte da contribuiçãocultural e filosófica do humanismo, que não colide nada,no entanto, com asconsiderações que venho fazendo. 63

o sucesso fulminante de Molina e do molinismo, que através de um optimismo, que rapidamente foi apelidado de laxismo pelo movimento jansenista e por Pascal em particular, se enquadra bem na tendência aberta pela escolástica peninsular e que a «Summa Teológica» de S. Tomás já continha e legitimava: uma certa exaltação da liberdade humana e o reconhecimento de que os méritos humanos poderiam ser relevantes na economia da salvação de cada homem. As várias «nature-zas das várias espécies harmonizam-se todas em função do Bem Supre-mo»13. Este apotegma afasta-se de modo claro das correntes mais rigoristas da igreja, que terão sempre S. Agostinho como máxima referência e em particular as suas teorias sobre a graça e a salvação. Decerto, aquilo a que Delumeau chamou a «pastoral do medo», e que ele foi ao ponto de considerar como uma das fontes para a descristianização progressiva da Europa a partir do século XVII, teria tido então uma eficácia menor se as posições da «Escola de direito peninsular» mais cedo ganhassem a relevância que justamente hoje se lhes reconhece. A verdade é que tal desconhecimento não nos escandaliza se tivermos em conta que ele se verifica para os próprios peninsulares. Duarte Sande, e é aqui que eu queria chegar, desconhece totalmente esta linha de orientação ou finge ignorar, o que vem a dar no mesmo, pois se as tivesse tido minimamente em conta não teria, sobre assuntos melindrosos, dito tantos disparates. Ⅳ Não posso deixar de aproveitar a oportunidade, que a reflexão sobre este texto oferece, para reflectir de facto sobre a questão do outro. Faço-o porque ela é o grande tema de reflexão na segunda metade do século XX, tanto no âmbito da filosofia como no âmbito das ciências sociais. A primeira deve este inusitado interesse à redescoberta da fenomenologia de Husserl e Heidegger, as segundas devem-no à célebre E por outro lado, 2. O facto de alguns autores se manterem fiéis às posições voluntaristas do pensamento franciscano (Occam e Scoto), onde se realça o poder constitutivo da vontade «arbitrária» de Deus. Neste ponto, portanto, alguns autores estariam mais próximos do pensamento pessimista de S. Agostinho que de S. Tomás. Penso, no entanto, e parece-me ser essa a própria posição de Hespanha, que não é este o pensamento de maior pregnância no âmbito da escolástica peninsular, e não é pelo menos certamente a posição de Molina a que nos referiremos. Tenho aqui em conta o facto de, contrariamente a Vitoria e De Soto que são dominicanos, Molina ser Jesuíta e pertencer assim à mesma companhia que o nosso Duarte de Sande. (Ver Hespanha, ob.cit., nota de pé de página, da página 77). 13 Hespanha, António Manuel, ob, cit., página 75. Este tipo de reflexão vai no sentido do reconhecimento das «causas segundas» como um instrumento conceptual que, sem colidir com o superior plano divino, atribui alguma autonomia às coisas do mundo. 64

comunicação de Lévi-Strauss produzida na Unesco: «Raça e História». Há entretanto uma obra filosófica que se vem tornando central e decisiva para a discussão desta questão. Trata-se da obra de Emmanuel Levinas. Começo com três curtas citações: 1. «(...) No homem a alteridade que ele tem em comum com tudo o que existe, e a distinção que ele partilha com tudo o que vive, tornam- se singularidade e a pluralidade humana é a paradoxal pluralidade dos seres singulares»14. A alteridade é o motor da acção e do discurso. São as palavras e os actos que inauguram o 2.° nascimento do homem. O seu nascimento humano propriamente dito15. 2. «( ... ) O entendimento mútuo não é senão uma aparência, baseada em mal-entendidos. E na verdade são estes mal-entendidos interculturais que possibilitam a comunicação que existe»16. 3. «(...) Se é simples apropriarmo-nos da linguagem do 'outro', fácil fazê-lo falar do nosso modo. É mais delicado respeitar a parte estrangeira que ele nos impõe»17. O que aqui se pretende dar conta é de uma inevitabilidade constitutiva (Arendt) e no entanto das dificuldades de comunicação (Hespanha) e de tradução (Ana Dias), que nos conduzem a uma situação de perplexidade e de alguma falência intelectual para o conjunto do pensamento ocidental. Penso que o problema conduziu a sucessivos impasses porque foi transferido do seu habitat natural: o sentimento e a emotividade, para um habitat em que se sente, se não deslocado, pelo menos pouco à vontade: a razão. O problema da alteridade é mais assunto do coração que do logos. O Eu julga, isto é, compreende e interpreta, sempre a partir de um lugar cultural e histórico. O Eu julga sempre em situação, quer dizer, sempre envolvido por uma teia de significações que o precedem e que ele encontra formalizadas e ainda no contexto das quais pensa e age. Em síntese, o homem nunca julga dum ponto de vista absolutamente neutro. A neutralidade não existe, em particular em relação ao outro. O Eu julga o outro através das mesmas categorias através das quais se julga a si mesmo. No limite distorcendo ou invertendo. Por outro lado, a condição humana ocorre sempre no quadro de uma pré-compre-ensão hermenêutica, isto é, sempre numa situação de pertença existen-cial. A distanciação total é impossível, além do mais porque toda e qualquer escolha envolve valores éticos que preexistem à autonomia do sujeito. Assim, se o Círculo hermenêutico é constitutivo da condição ontológica do homem temos, que o homem aparece obrigatoriamente em todo o seu labor axiológico ao mesmo tempo livre e determinado. É 14 Arendt, Hannah; A condição humana, Forense-Universitária, Rio de Janeiro 1987. Páginas 188, 189. 15 Arendt, Hannah; Ibidem. 16 Hespanha, António Manuel; Texto policopiado, Macau 1997. 17 Dias, Ana Cristina; Texto policopiado, Macau 1997. 65

esta dupla injunção que em simultâneo articula ideologia e utopia. A relação com o outro não escapa ao sentido da conservação que a ideologia determina e à abertura que a utopia é relativamente à insatis-fação que a ideologia gera. Até pelo que disse a relação com o outro tem que ser mais do que racionalidade. Clifford Geertz diz a dado passo: « ( . . . ) o homem é um animal suspenso em teias de significação que ele próprio teceu»18. O que significa que Geertz desloca a problemática do círculo hermenêutico, do domínio existencial para o domínio epistémico, aplicando-o ao mundo da cultura que o autor considera semiótico. Conhecer uma cultura é, assim, descodificar os seus signos, e isso remete para o homem que é o produtor desses signos. Mas chegando aí, o que é que se encontra? O homem já rodeado e emaranhado numa teia de signos. E daqui não se sai. A ultrapassagem da aporia não tem sido possível, mas isso não invalida que como ponto de partida não tenha que se ter uma opinião relativamente à natureza do homem, e aí duas alternativas se oferecem: ou a natureza humana é una e a aproximação ao outro privilegia o universalismo homogeneizador e totalizante, ou a natureza humana é plural e então valoriza-se o relativismo cultural que paradoxalmente conduz muitas vezes ao racismo. Quer dizer, a aproximação ao outro oscila entre duas estratégias que, em si, constituem também impasses e becos sem saída: uma estratégia integrativa e uma estratégia de resistência. Qualquer leitor minimamente esclarecido concluirá que as subtilezas da cultura ocidental, se não mataram ainda o encontro com o outro, conduziram-no a um estado em que se encontra moribundo. O encontro de culturas e o diálogo com o outro agonizam nas malhas de todas as complexidades e subtilezas intelectuais da cultura do ocidente: suspei-tas, desconstrucções, etc. Com a perda da inocência começou o caminho que conduziu à morte do encontro. Sobressai então o pragmatismo ou a diplomacia, duas formas de justamente se reconhecer a falência ontológica do diálogo. Penso, e com alguma intelectualidade ocidental,19 que o encontro de culturas regressará quando a humanidade conhecer um novo e poderoso surto de espiritualidade. Porque o encontro com o outro é ágape, fraternidade, preocupação e um tomar de conta recíproco. «(...) O Eu toma o outro à sua guarda»20, sabendo que jamais se poderá apropriar dele, sabendo que jamais poderá encurtar o infinito que os separa, porque esse infinito é a transcendência do divino, e a tran-scendência do divino é que é a alteridade por excelência, o 'totaliter aliter'. Se Pascal dizia que o coração tem razões que a razão desconhece, então é urgente que o coração faça valer de novo os seus direitos. Só o olhar, onde a sentimentalidade se concentra como um apelo e onde o infinito se torna fenomenologia, só o olhar, dizia, dialoga com o outro. 18 Geertz, Clifford; La interpretacion de la cultura, Gedisa, México 1991. 19 Finkielkraut, Alain; La sagesse de l'amour, Gallimard, Paris 1984. 20 Levinas, Emmanuel; Totalidade e infinito, Ed 70, Lisboa 1988. 66

O diálogo com o outro é sentimental e afectivo e não intelectual. No limite é mesmo religioso. A aproximação ao outro releva da ideia de intencionalidade fenomenológica da consciência que «n'est pas un savoir, mais qui, dans son dynamisme même, <> ou <> qualifiée»21, constitui uma intencionalidade não teorética e que no seu conjunto é irredutível ao conhecimento. Por outras palavras, o outro oferece a possibilidade de uma primeira intuição do sagrado, através de uma experiência que é ainda pré-filosófica e mesmo pré-racional, puramente emotiva, mas que no entanto se constitui como o lugar onde o sentido começa. O Cristianismo22 fez mais pela questão do outro que toda a tradição intelectual, ao proclamar : «amarás o teu próximo como a ti mesmo»23 e ainda «o estrangeiro que reside convosco será tratado como um dos vossos compatriotas e amá-lo-ás como a ti mesmo»24. Jesus interrogado por um doutor da lei, respondeu que a salvação estava no amor de Deus e do próximo.25 A humanidade através das ciências sociais e da filosofia nunca esteve tão próxima da solução do problema da alteridade, pelo contrário: Entre universalismos que instigam à totalização e à posse e relativismos que instigam ao cepticismo e à indiferença senão mesmo como já disse à resistência, tem oscilado a inteligência, a mais culta e esclarecida. 21 Levinas, Emmanuel; Éthique et infini, Biblio Essais, Fayard, paris 1982. 22 Entendendo o antigo testamento como sendo também um texto constitutivo do património cristão. 23 Levítico 19; (l7-18). 24 Levítico 19; (34). 25 A problemática do amor pelo próximo não é acidental ou fortuita no seio dos textos sagrados, em particular nos textos neotestamentários.Embora se considere hoje na generalidade aceite que a ideia predominante no Antigo testa mento seja a ideia de justiça enquanto a ideia de ágape domina claramente o Novo Testamento, encontramos referências ao «Amor pelo Próximo» em ambas as fontes sagradas do Cristianismo. É verdade que nos textos veterotestamentários a questão aparece contextualizada em ordem a uma definição do próximo que está longe de ser universal. O próximo é o próximo judeu e também não é por acaso que é no Levítico que aparece pela primeira vez de uma forma explícita. É que, como sabemos, o Levítico é o texto onde através das interdições e permissões se define de uma forma rigorosa a identidade judaica. No fundo, Judeu é aquele que... e segue-se o conjunto complexo de prescrições, algumas de difícil interpretação, como é o caso das célebres abominações. O assunto principal dó livro é a re gulamentação do culto entre os Hebreus e o próprio nome do livro deriva de ter sido a tribo de Levi a escolhida para o serviço litúrgico. No caso dos Hebreus, no entanto, a regulamentação do culto é a definição por excelência da sua identidade.Daí que seja de considerar que o problema do próximo apareça de uma forma mitigada a que falta a plenitude ecuménica do Novo Testamento. Repare-se que em particular, no que diz respeito aos estrangeiros, embora se recomende que se amem como ao próximo, logo se acrescenta, «porque fostes estrangeiros na terra do Egipto». Ò mesmo acontece no Deuteronómio onde se faz lembrar, «recorda-te de que foste escravo no país do Egipto», etc. Quero eu dizer que todas estas formas de amor pelo próximo e de amor pelo estrangeiro, de cariz positivo seja qual for o67

Para Levinas é através da fenomenologia do rosto e da centralidade aí do olhar que a relação com o outro se estabelece. O olhar é a transcendência. Através da fenomenologia do olhar (Levinas), o Eu encontra o outro enquanto apelo e acolhimento. É nesse lugar que o encontro começa e se dá o princípio do diálogo. O olhar do Eu coloca-te na transcendência homóloga do outro e portanto na vizinhança do divino. Sob a vigilância do divino o crime não é possível. Olhando no fundo do olhar, não matarás. A nossa época da técnica pela técnica, da arte pela arte, da comunicação generalizada, mas frívola; a nossa época nihilista e filisteia superará o que nela é epocal e encontrará na acção para um mundo a vir o caminho da superação de si, mas inevitavelmente através da epifania do outro (Levinas).contexto, não têm ainda o carácter inequivocamente pleno, universal e desinteres-sado que virão a adquirir em abundância de lugares nos textos neotestamentários. De qualquer modo e depois da ressalva que, penso, se impunha e numa compendiação que não tem a preocupação de ser exaustiva, sempre diremos que a questão aparece inúmeras vezes, em ambos os Testamentos, embora nem sempre na forma em que veio a ser fixada. Assim no Êxodo 20; (16-17), encontramos:<>. No Deuteronómio ou segunda lei, em 5; (6-21), repete-se sem grande alteração o que é dito no Êxodo. Parece-me que, no Antigo Testamento, a primeira vez em que a problemática do próximo é colocada, nos termos de amor em que se fixará no Novo Testamento, é no Levítico,embora sem o mesmo significado como referimos acima. É, de facto, no Novo Testamento que pela primeira vez aparece o sentido universal inequívoco do amor cristão. Assim, em Mateus 5; (43-48), pode ler-se : «Ouvistes o que foi dito:'Amarás o teu próximo e odiarás o teu inimigo' Eu porém digo-vos: Amai os vossos inimigos e orai pelos que vos perseguem. (...) Porque, se amais os que vos amam, que recompensa haveis de ter? Não o fazem já os publicanos? E, se saudais somente os vossos irmãos, que fazeis de extraordinário? Não o fazem também os pagãos. Sede pois, perfeitos, como é perfeito o vosso pai celeste». Ainda em Mateus 22; (37-38) na resposta dada ao doutor da Igreja a que já fizemos referência eonde se acentua quais são os dois mandamentos por excelência: «Amarás ao senhor teu Deus, com todo o teu coração, com toda a tua alma e com toda a tua mente. Este é o maior e o primeiro mandamento. O segundo é-lhe semelhante: Amarás ao teu próximo como a ti mesmo. Destes dois mandamentos dependem toda a lei e todos os profetas». Finalmente em S. João 13; (34-35), na despedida de Cristo aos apóstolos, Ele diz, e podemos entender as Suas palavras como um avanço relativamente a todas as formalizações anteriores tal a profundidade do seu significado: «Um novo mandamento vos dou: que vos ameis uns aos outros; assim como Eu vos amei, vós também vos deveis amar uns aos outros. É por isto que todos saberão que sois Meus discípulos: Se vos amardes uns aos outros». Em resumo, é no amor pelo próximo que está o grande elemento distintivo de ser cristão, o grande, e depois do amor a Deus, o maior e mais importante de todos os preceitos. 68

ambiente 69

70

Administração, n.° 39, vol. XI, 1998-1.°, 71-83 EM TORNO DA JURIDICIDADE DO AMBIENTE E SUA TUTELA* ** Cândida da Silva Antunes Pires *** I — HOMEM E AMBIENTE: QUE RELAÇÃO ? Desde há milhões de anos que o homem vem alterando significati-vamente a sua postura perante o ambiente natural que o rodeia, assim se transformando em poderoso agente de desestabilização dos equilíbrios ecológicos da Terra. Modelos errados de utilização dos recursos naturais, de mãos dadas com os imparáveis e vertiginosos avanços tecnológicos e todos os efeitos deles decorrentes, têm contribuído decisivamente para uma degradação preocupante do ambiente global do Planeta. Daí a crescente determinação das sociedades e seus sujeitos — todos, afinal, com uma parcela de responsabilidade neste processo — no sentido de criar mecanismos eficazes de protecção e gestão, a todos os níveis, do meio natural envolvente, de implementar políticas de conservação e melhoria do ambiente humano e de incrementar iniciativas para um planeamento e desenvolvimento integrados. Adentro as fronteiras dos diversos espaços estaduais têm vindo a tomar-se as mais variadas medidas que passam pela criação de zonas e paisagens protegidas, de reservas naturais, de sítios classificados e outras áreas intervencionadas; pela realização de campanhas informati-vas e pelo incremento da cooperação científica em situações de calami-dade natural; pelo congregar de esforços de várias organizações, gover-namentais e não governamentais, no sentido de uma sensibilização das * Apesar de, nas últimas décadas, virmos assistindo a um multiplicar de iniciativas e de estudos, mais ou menos aprofundados, sobre a temática ambiental nas suas variadas facetas, constata-se que ela continua envolta em discussões bem reveladoras de dúvidas, ambiguidades, dificuldades de teorização e lacunas. Razões que, aliadas a uma irrefutável actualidade e a um crescente e universal interesse do tema, nos levaram a transmitir ao papel algumas reflexões a respeito, certos de que ele é, pela sua dimensão, praticamente inesgotável. ** Artigo elaborado em Janeiro de 1998. *** Mestre em Ciências Jurídicas, Docente da Faculdade de Direito da Universidade de Macau. 71

populações para as questões do ambiente; enfim, estimulando projectos de educação ambiental a nível de regiões e transmitindo a mensagem de que cada um de nós pode — e afinal deve — participar activamente na preservação do meio natural, evitando a todo o custo disfunções ambientais. No plano internacional, desde há anos que vimos assistindo a uma cooperação entre os Estados, que se dão as mãos através, designa-damente, da realização de conferências e cimeiras, a nível mundial, de que são exemplos a Conferência das Nações Unidas Sobre Ambiente e Desenvolvimento, que teve lugar no Rio de Janeiro em Junho de 1992, seguida da de Nova Iorque em 1997 e, mais recentemente, a de Kyoto, no último Dezembro, sempre na busca de uma solução de sustentabilidade para o Planeta. Parece, assim, poder falar-se abertamente de uma consciência genera-lizada de que é preciso encarar de frente, e reduzir, todas as formas de desestabilização dos ecossistemas naturais: a desflorestação, desde há muito iniciada pelo homem em nome de objectivos pretensamente justificados, mas que a breve trecho degeneraram; a poluição atmosférica ou contaminação da atmosfera com produtos originários da actividade humana; a destruição ou rarefacção da camada de ozono, nível da estratosfera fundamental para a manuntenção do equilíbrio terrestre; a poluição hídrica, fluvial e marítima que, não obstante o poder autodepurador desses sistemas, afecta as águas interiores e os oceanos pela acumulação de resíduos vários; a poluição dos solos, sujeitos a alterações profundas da sua estrutura devidas a factores diversos, ligados às novas técnicas e tecnologias; a chamada poluição sonora ou, melhor dizendo, o ruído l, considerado como um conjunto de sons sem harmonia, que prejudica o necessário repouso das pessoas e que é uma constante das sociedades modernas; a extinção das espécies, causada, em grande parte, pela alteração significativa da relação do homem com certas espécies selvagens; enfim, a própria explosão demográfica, muito acentuada em certas faixas do Globo desde o início deste século, arrastando consigo graves problemas para o equilíbrio da espécie e do Planeta em geral, que passam pela crescente produção e acumulação de resíduos — um dos problemas de mais difícil solução da sociedade de consumo — e pela progressiva delapidação dos recursos naturais, que não são infinitos... Neste tempo em que vivemos, todas estas anomalias atingiram tal grau, que tem de considerar-se vital a necessidade de o homem repensar a sua relação com o Planeta, como meio de garantir a sua própria so-brevivência e a dás gerações futuras. Ⅱ— O AMBIENTE COMO BEM JURÍDICO 1. Do pequeno intróito que antecede, com o qual se pretendeu delinear, muito genericamente, a hodierna problemática ambiental de 1 Que, na acepção de Ramon Martin Mateo, pode ser contínuo, flutuante, transitório ou de impacto. — in «Tratado de Derecho Ambiental», vol. 11, pág. 605. 72

que é protagonista o próprio homem, como que resulta intuitiva a juridicidade do ambiente2, a sua indesmentível relevância para o Direito e a necessidade da sua tutela através da instituição de um complexo normativo multidisciplinar. Mas dele transparece igualmente que a temática da tutela do ambiente, entendida como disciplina dotada de autónoma configuração jurídica, é relativamente recente enquanto ligada de forma estreita às acentuadas mudanças operadas nas sociedades nos últimos decénios. O mundo transformou-se muito em pouco tempo. E enquanto as leis positivas se lançam à desfilada para apreenderem, nas suas redes de comandos, as novas realidades que incessantemente brotam da vida, nem sempre as estruturas teóricas através das quais se inteligibiliza o Direito se movem com o exigível ritmo. Ainda assim, a mais recente produção legislativa nos vários países e a criação, desde há várias décadas, de instrumentos de Direito Internacional relacionados com o ambiente — muito embora, quiçá, insuficientes e denunciadores, por um lado, de uma ainda deficiente teorização neste domínio, e por outro de pura retórica legislativa que não vai ao encontro da realidade — são, pelo menos, expressão do reconhecimento da juridicidade do ambiente. Poderá mesmo dizer-se que estamos perante toda uma problemática universal a que ninguém negará o mais alto grau de dignidade, sendo legítimo falar-se de um verdadeiro direito ao ambiente como um dos direitos indeclináveis do homem, que os vários ordenamentos tratarão em moldes um tanto diferentes, mas cuja essência é, afinal, uniforme. Vistas assim as coisas à luz dum princípio fundamental da cen-tralidade da pessoa humana em todos os seus múltiplos e basilares aspectos no interior do universo jurídico, uma outra questão se nos perfila: a da delimitação do conceito de ambiente que, como qualquer outro problema com significância jurídica, se resolve relacionando o objecto da tutela conferida pelo ordenamento com o fim tido em vista pela própria tutela, ou seja, a plena realização da pessoa humana3. Na busca de uma acepção teleológica, por ambiente deve entender--se, de um ponto de vista estritamente jurídico, globalmente, o conjunto dos elementos naturais e/ou artificiais que do exterior influenciam necessariamente a formação cultural, psico-física e sócio-económica da pessoa humana. O ambiente tende, assim, a coincidir com o contexto 2 Um alerta para a ambiguidade do termo ambiente que, hoje em dia, designa «uma realidade física e um seu contexto social», pode encontrar-se desenvolvido em «Enciclopédia del Diritto»,XLV, pág. 441, por Ersiliagrazia Spatafora. 3 Sobre a questão da titularidade do direito ao ambiente como novo direito decorrente da categoria conhecida, no plano internacional, pela designação de direitos de solidariedade — titularidade essa que pode ser atribuída aos povos, aos Estados, às componentes colectivas dos vários conjuntos regionais ou à própria comunidade internacional — , há estudos referidos, em síntese, pelo Juiz Conse- lheiro Lopes Rocha em artigo publicado na revista “O Cidadão”, Ano III, n.os ll/ /12, Julho — Dezembro de 1995. 73

objectivo complexo dos elementos naturais no qual o homem está situado ou integrado; e é protegido, não para prosseguir finalidades naturalísticas ou estéticas abstractas, mas para satisfazer a indefectível exigência humana de existir e agir num habitat natural apropriado. Mas porque este interesse é essencial ao desenvolvimento são e equilibrado de cada homem independentemente das suas convicções individuais, o ambiente transforma-se no objecto de uma pretensão própria da pluralidade dos cidadãos unitariamente considerados, e é assim elevado a interesse público fundamental, primário e — diríamos — tendencialmente absoluto. Verifica-se, deste modo, um concurso de posições subjectivas em relação ao mesmo bem, cabendo ao Estado-ordenamento uma geral e prevalente função de protecção e de gestão, dirigida essencialmente à mediação global dos diversos interesses expressos pela sociedade orga-nizada. No entanto, convirá salientar que no interior desta incumbência pública é igualmente reconhecida, de modo directo e imediato, ao sujeito privado, a titularidade plena de algumas pretensões ligadas ao bem-estar do ser humano: o direito à saúde que, para além de direito à vida e à integridade física, deve configurar-se como direito a um ambiente salubre. 2. O bem ambiente, entendido em sentido unitário é, assim, à partida, o objecto de uma superior finalidade pública com a qual devem harmonizar-se os diversos interesses individuais; isso o eleva à catego-ria de bem público, que tem natureza imaterial e que é inapropriável porque consiste intrinsecamente no valor cultural, na harmonia ecológi-ca e na salubridade dos seus elementos, dos quais se pretende fundamen-talmente garantir a fruibilidade comum e universal. O ambiente é um bem jurídico porque merecedor de reconhecimen-to e de tutela pelas normas do Direito; mas não pode, como outros bens de diversa natureza, ser objecto de uma situação subjectiva de tipo apropriativo: pertence à categoria dos chamados bens livres, fruíveis pela colectividade e pelo conjunto dos sujeitos que a integram. Em suma, o ambiente globalmente considerado, relevando do ponto de vista jurídico essencialmente pela sua inarredável aptidão para ser objecto de gozo e utilização por parte de todos os cidadãos, deve ser definido como um bem público de fruição, cuja protecção e valorização devem ser asseguradas pelo Estado, por entidades regionais institu-cionalmente portadoras dos interesses gerais de determinada comunidade ou, em via subsidiária, por formações sociais estatutariamente portadoras dos correlativos interesses difusos4, desde que credoras de um certo grau de representatividade. 4 Entendidos como aqueles interesses que têm por objecto bens fundamen-tais como o ambiente e a qualidade de vida. 74

Mas este significado jurídico do ambiente ultrapassa, de há muito, as fronteiras do direito interno. Sobretudo em direito internacional ele transformou-se definitivamente em objecto de normativação e vem assumindo cada vez maior importância como «património comum da humanidade»5, como um todo indivísivel cujas questões devem ser consideradas e encaradas num contexto unitário6. O que, apesar de tudo, não elimina um conjunto de dificuldades encontradas pelos diversos países na busca de uma disciplina unitária apta a tutelar, na sua comple-xidade, o bem ambiente. Ⅲ — AMULTIFORMIDADE JURÍDICA DO AMBIENTE Admitindo que a análise jurídica do objecto em estudo poderia ser desenvolvida a partir das sólidas bases do direito positivo, preferimos, no entanto, enfrentar as dificuldades de uma aproximação ao bem ambiente em moldes diferentes desse, numa tentativa de conferir às nossas reflexões um alcance de maior dimensão horizontal. Caracterizado que foi já, aqui, como bem jurídico imaterial, o ambiente é, ao mesmo tempo, unitário e multiforme porque apresenta, na sua intrínseca substância, uma multiplicidade de aspectos que, sendo fruíveis de diferentes modos, se elevam, por seu turno, a objectos autónomos de distintos interesses públicos fundamentais, logicamente requerendo diferentes regimes de tutela. Por isso que, no interior do ambiente globalmente considerado, será necessário distinguir três subclasses, a saber: * o ambiente em sentido cultural e estético, que implica a tutela ou protecção da paisagem natural e do património histórico e artístico de uma nação numa perspectiva de promoção da cultura e da pesquisa científica, e que consiste no valor expresso no conjunto dos elementos que influem na formação cultural e no sentido estético da pessoa humana; * o ambiente em sentido higiénico e sanitário, que consiste nas condições de salubridade, higiene e segurança dos lugares de vida, naturais ou artificiais, que devem ser promovidas e salvaguardadas para permitir ao homem o desenvolvimento livre da sua própria personalida de na realização da sua actividade profissional, familiar e recreativa, de modo a evitar quaisquer prejuízos ou danos ao seu bem-estar psíquico e físico; 5 Respeitados, evidentemente, os limites da jurisdição nacional dos vários Estados. Ver, a este propósito e a título de exemplo, o preâmbulo da Convenção das Nações Unidas Sobre o Direito do Mar, cujo texto, de 320 artigos, foi feito em Montego Bay aos 10 de Dezembro de 1982. 6 A feição unitária do ambiente foi salientada pelos Estados que subscreve ram a Declaração de Estocolmo, de 16 de Junho de 1972, no final da Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente. 75

* por último, o ambiente em sentido ecológico, que pode ser entendido como a relação equilibrada entre a actividade produtiva e/ou de implantação da comunidade humana e o conjunto dos recursos naturais utilizados no desenvolvimento daquela actividade; equilíbrio que se pretende atingir e manter em nome da tutela adequada da saúde do homem e do desenvolvimento económico da sociedade. É claro que numa sociedade economicamente desenvolvida não será pertinente, nem realista, atribuir à tutela do ambiente um valor absoluto que comporte a invariável ilegalidade de acções inquinadoras, ou simplesmente modificativas, do ambiente: é necessário ponderar também os interesses relativos ao desenvolvimento económico, funda-mentais para a comunidade e que, por isso mesmo, devem ser com-patibilizados com o próprio ambiente. Mas como atingir tal desiderato? É legítimo questionar. Através, porventura, de um delicado trabalho de conciliação a nível legislativo e administrativo, tarefa muitíssimo complexa que nem sem-pre atingirá resultados muito positivos, quer pela inevitável fragmenta-ção a que a complexidade do ambiente conduz, que por seu turno origina, as mais das vezes, uma nebulosa articulação de toda a disciplina vigente, quer pela usual multiplicidade de instrumentos de intervenção pública, de difícil compreensão, de complicado relacionamento e, mes-mo por isso, de modesto rendimento. Ⅳ— A TUTELA DO AMBIENTE: ALGUNS ASPECTOS l. No plano internacional, a preocupação de preservar o ambiente pode ser reportada a tempos menos recentes — ao início deste século —, quando a necessidade de proteger algumas espécies animais levou uns tantos países a fixar regras de comportamento e a criar, para essas espécies, zonas protegidas (Convenções de Paris e de Washington, respectivamente de 1902 e 1911). Nos anos quarenta, a tutela do ambiente começou a voltar-se para o mar, cuja protecção veio a ser objecto da Convenção de Londres, de 1954, e das Conferências das Nações Unidas Sobre o Direito do Mar, realizadas em Genebra em 1958 e 1960. Mas viria a ser a protecção das águas interiores — rios e lagos — e sobretudo a protecção da atmosfera, que, em rigor, assinalam o início da tutela internacional do ambiente. Cedo veio a considerar-se que a questão da poluição ambiental desconhece limites políticos, principalmente quando as suas fontes se situam em zonas fronteiriças; que, para prevenir ou solucionar os problemas decorrentes, é indispensável promover a cooperação entre os Estados; e a breve trecho veio também a consagrar-se um princípio geral de abstenção, reconhecido por alguns como verdadeira obrigação jurí-dica de non facere, que encontra o seu fundamento nas normas que disciplinam as relações internacionais de boa vizinhança, e à qual se juntam outras obrigações de facere que os Estados devem cumprir para a concretização de uma real e efectiva tutela do ambiente. 76

Assim surge uma das categorias de fontes do Direito Internacional do Ambiente: as normas internacionais gerais, das quais derivam obrigações positivas e negativas. Mas, na sequência desta, uma outra classe de fontes foi paulatina-mente surgindo no panorama do Direito Internacional do Ambiente: os sucessivos acordos bilaterais ou multilaterais, de âmbito universal ou regional, que integram actualmente um imenso agregado normativo. De facto, ao longo dos anos, muitas convenções têm sido celebra-das com vista à protecção do ambiente global, constituindo outros tantos instrumentos de direito internacional sobre esta matéria nas suas várias vertentes — ambiente marinho, atmosfera, clima, espaço, fauna e flora selvagens, rios e lagos internacionais. Mas poderá, com segurança, afirmar-se que, da análise das prolixas fontes internacionais, resulta mesmo uma efectiva tutela do direito do homem ao ambiente?7 Pode duvidar-se; sem prejuízo de ser hoje pacificamente aceite na doutrina que o direito ao ambiente é, porventura, o mais importante dos direitos do homem no limiar do século XXI, na medida em que a Humanidade se vê ameaçada no mais fundamental dos seus direitos — o direito à própria existência —, e que deve ser tutelado, tanto pelo direito interno dos vários Estados, como pelo direito internacional. Do preâmbulo da Declaração de Estocolmo (1972), já aqui referi- da, resulta bem explícito o papel a desempenhar pelo homem, titular desse direito: «L'homme est à la fois creature e créateur de son environnement, qui assure sa subsistance physique et lui offre la possibilite d'un développement intellectuel, moral, social et spirituel. Dans la longue et laborieuse evolution de la race humaine sur la terre, le moment est venu ou, grace aux progrès toujours plus rapides de la science et de la tecnique, l'homme a acquis le pouvoir de transformer son environnement d'innombrables manières et à une échelle sans 7 Pela negativa parece pronunciar-se o juiz-conselheiro Lopes Rocha, que salienta os esforços tendentes à sua consagração na Convenção Europeia dos Direitos do Homem, de 1950, resumindo as razões históricas da omissão deste direito no elenco dos direitos protegidos pela referida Convenção. E afirma, a propósito: «A razão principal reside na circunstância das ameaças que pesam sobre o ambiente serem praticamente inexistentes ou ignoradas a quando da sua elabo ração pelos respectivos redactores, como, aliás, dos da Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 10 de Dezembro de 1948: tanto uns como os outros não sentiram a necessidade de prever disposições protectoras desse direito. Mas os tempos mudaram e o problema da actualização da Convenção, adaptando-a à evolução das necessidades da sociedade contemporânea, no aspecto considerado, está, por assim dizer, na ordem do dia»........ «É uso citar, a propósito, a Conferên cia Europeia sobre a Protecção da Natureza, organizada em Estrasburgo pelo Conselho da Europa, em 1970, na qual foi sugerida a elaboração de um novo protocolo adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, garantindo a cada um o direito de usufruir de um ambiente são e não degradado». — Estudo e local citados. 77

precedent. Les deux elements de son environnement, 1'élément naturel et celui qu'il a lui-même créé, sont indispensables à son bien-être et à la pleine jouissance de ses droits fondamentaux, y compris le droit à la vie même». Evocação inequívoca, pela primeira vez, do direito ao ambiente como direito fundamental do homem, nunca até então reconhecido nos instrumentos internacionais sobre a tutela dos direitos humanos. Antes, apenas a Carta Social Europeia, de 18 de Outubro de 1961, havia referido o «direito à saúde», mas a respeito das condições de trabalho, e não do ambiente em sentido ecológico. Aliás, tem-se entendido que as questões ou comportamentos ambientais continuam a ser, as mais das vezes, tidos em consideração apenas «por ricochete» (ou seja, de forma mediata) quando a violação de um concreto direito garantido em textos internacionais pode ser posta em causa por esses comportamentos. Em matéria de direitos dos homens têm, portanto, aparecido situações de reconhecimento indirecto e limi-tado de direitos não expressamente garantidos, quando a violação destes é consequência daquelas situações, como acontece quando essas situa-ções são reconduzíveis à violação do direito a um ambiente são e de qualidade, eventualmente consagrado nas legislações internas. Ora a preocupação da comunidade internacional de prevenir, com-bater ou eliminar os danos provocados no ambiente terrestre, marinho e atmosférico encontra o seu fundamento na determinação de preservar os recursos naturais não renováveis como interesse fundamental de toda a humanidade. Neste sector, a cooperação interestadual visa, no fundo, garantir o direito inviolável dos povos a um ambiente salubre; mas a sua tutela específica, surpreendentemente, não pode dizer-se que encontre efectiva e directa expressão nos instrumentos internacionais, por falta de cominação de verdadeiras sanções jurídicas a aplicar aos prevaricadores, e também pela ausência de garantias jurisdicionais mais seguras do que as actualmente previstas. Estas, reconhecendo embora o princípio da responsabilidade dos Estados por danos no ambiente, não prevêem ainda sanções ou reparações específicas, remetendo para o direito interno8. Se alguma sanção jurídica foi, até hoje, aplicada a nível internacional, isso foi em cumprimento de sentenças arbitrais esporádicas, se calhar não muito frequentes. Para uma eficaz protecção do direito do homem ao ambiente propugnam alguns sectores a criação de um tribunal internacional do ambiente junto das Nações Unidas, com funções não apenas jurisdicionais próprio sensu, mas também consultivas e de conciliação. 8 Ver, a propósito e a título de exemplo, os preceitos dos artigos 223.°, 229.c e 235.° da já citada Convenção das Nações Unidas Sobre o Direito do Mar. 78

Ideia que foi já debatida em Conferências realizadas sob os auspícios das Nações Unidas, nomeadamente na que teve lugar no Rio de Janeiro, em 1992, sobre o ambiente e o desenvolvimento. Em Declaração adop-tada nessa oportunidade, para além da definição de um princípio de participação ou cooperação de todos os cidadãos, expressamente se afirmou o dever de «ser assegurado um acesso efectivo a acções judi-ciárias e administrativas, incluindo sanções e reparações». Mas as dificuldades de ordem prática serão sempre muitas enquanto não existir um instrumento jurídico que expressamente institua um direito do homem a um ambiente são, natural e agradável e à qualidade de vida das pessoas; instrumento jurídico internacional, entenda-se, já que, nos termos do artigo 25.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, o requerente deve, para poder dirigir petição ao Tribunal Europeu correspondente, arrogar-se vítima da violação de um dos direitos reconhecidos na mesma Convenção, e apenas desses. Ainda assim, cremos que poderá admitir-se a possibilidade de que, tendo o cidadão de um país esgotado as vias jurisdicionais internas em questões conexas com o ambiente que de algum modo afectem, ainda que mediatamente, um seu direito de natureza civil (é a estes que se refere o artigo 6.° da referida Convenção, a seguir mencionado), ele recorra a uma instância jurisdicional internacional, como o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, para efectiva tutela de um seu direito dela carecido; e poderá fazê-lo, signanter, invocando violação do preceito do artigo 6.°, § 1.° citado, nos termos do qual qualquer pessoa tem o direito a que a sua causa seja apreciada por um tribunal9. De todo o modo, é consabida a praticamente nula eficácia dos princípios definidos na Conferência do Rio e o relativo malogro por que se têm saldado Cimeiras posteriormente realizadas sobre o ambiente e seus elementos. 2. A nível interno, há muito se não discute que em matéria ambiental a coordenação dos diversos interesses públicos objectivamente conexos deve ser assegurada pelo Direito, através de mecanismos eficazes. Os vários ordenamentos reflectem, cada vez de forma mais nítida e apurada, preocupações e necessidades de regulamentação dos vários sectores ligados ao ambiente, na sua multiformidade. Mas em cada um 9 Encontrámos um exemplo relatado por Lopes Rocha (no estudo e local citados), em que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem — ao qual recorreram os proprietários de um terreno onde se situava um poço de água potável e que confinava com outro terreno no qual se armazenavam e tratavam detritos domésticos e industriais inquinadores da água, e que viram esgotar-se as vias jurisdicionais internas do seu país sem que o seu caso fosse solucionado — o referido Tribunal — dizíamos — foi ao ponto de admitir que os interessados tinham mesmo sofrido danos morais resultantes, in casu, da falta de controlo judiciário de um acto administrativo que lesava, em última análise, o direito de propriedade daqueles cidadãos. 79

é possível surpreender uma tutela jurídica de diferente intensidade, quiçá, em muitos casos, ainda não suficiente. Por outro lado, parece também não oferecer dúvidas que todas as preocupações nesta matéria devem visar a prossecução directa do objectivo fundamental de garantir a plena realização da pessoa humana e a melhoria das condições globais de vida dos cidadãos, a par, e num equilíbrio possível, com os inimparáveis avanços tecnológicos e industriais. Neste complicadíssimo quadro de objectivos e interesses multi-formes, é muito difícil harmonizar as exigências de sectorização do complexo fenómeno ambiental com a indispensável concepção global e unitária do mesmo fenómeno, desiderato a alcançar sob pena de exces-siva dispersão, sempre indesejável por complicativa. Numa tentativa de aglutinação dos variados direitos e interesses em presença, e de recomposição de tão fragmentária matéria, alguma doutrina propugna que se façam convergir dando à tutela do ambiente uma ancoragem constitucional. Convimos. Porque uma coisa parece certa: estamos perante uma área que, nos modernos ordenamentos estaduais, deve integrar o delica-do círculo dos direitos fundamentais, que à lei monitora de todas as outras leis caberá tutelar com vanguardismo, desbravando o caminho, abrindo as portas a todo um complexo normativo específico. 3. No que toca ao ordenamento jurídico português, a Constituição da República consagra expressamente, de entre os «direitos e deveres sociais», o «direito à protecção da saúde» e o «direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado», ambos previstos na sua Parte I dedicada aos «direitos e deveres fundamentais», embora em Título distinto daquele que é devotado aos «direitos, liberdades e garantias». Tal circunstância, porém, não significa — como à primeira vista poderia parecer — que esses direitos sociais fiquem, de todo, fora do âmbito do regime próprio dos «direitos, liberdades e garantias». Como ensinam Gomes Canotilho e Vital Moreira10, a não aplicação do regime específico dos «direitos, liberdades e garantias» só pode significar que eles estão sujeitos a um regime diferente, mas não que eles deixem de ser direitos fundamentais, com as consequências jurídico-constitucionais daí decorrentes». ... «...mesmo enquanto direitos sociais propriamente ditos, eles não podem deixar de gozar de certas garantias constitucionais que dêem sentido à sua natureza de direitos fundamentais». E mais: depois de afirmarem que «as normas dos direitos económicos, sociais e culturais (abreviadamente «direitos sociais») não são «meras normas programáticas», nem «simples normas organizatórias ou de atribuição de competência ao Estado», nem «se reduzem a garantias institucionais», nem tão pouco os direitos sociais 10 In «Fundamentos da Constituição», Coimbra Editora, 1991, págs. 120 e seguintes. 80

«se confundem com as próprias imposições constitucionais estaduais que normalmente lhes andam associadas», concluem os ilustres constitucionalistas: «Enfim os direitos sociais são autênticos direitos, fundamentais dos cidadãos» ... «a que correspondem verdadeiras obri-gações do Estado, e que devem, à semelhança do que acontece com os direitos e liberdades tradicionais, ser concebidos como direitos subjec-tivos públicos do cidadão11». Ã Constituição portuguesa acompanha, assim, a evolução que, desde as décadas de 30 a 50 do nosso século, tem consistido no aparecimento e densificação da chamada «terceira geração de direitos do homem»12, um verdadeiro direito dos povos que, subvertendo por completo as tradicionais formas de defesa de valores, se radica num conceito inovador: a preocupação de preservar um legado transge- racional13. E é isto, essencialmente, que confere ao agregado normativo, já autonomizado sob a designação de Direito do Ambiente, uma natureza muito particular, que testemunha expressivamente o aparecimento de uma peculiar cultura cívica, configurada num novo conceito de cidadania. Direito do Ambiente do qual há muito a esperar, atenta a vastidão e complexidade do objecto tutelando, que inclusivamente justificará a sua subdivisão em vários ramos. Na verdade, para além do Direito Constitucional do Ambiente, ordenador de todo o normativo ordinário sobre a matéria, poderá falar-se de um Direito Administrativo do Ambiente, definidor dos parâmetros de actuação de órgãos da Administração Pública e das correlações entre direitos e deveres dessa mesma Administração e direitos e deveres dos próprios cidadãos administrados, em domínios ligados ao ambiente14; como não poderá esquecer-se o conjunto normativo a designar por Direito Penal do Ambiente, através de cujas normas são criados verdadeiros delitos ecológicos integrados em equivalência com as tradicionais figuras de crimes, e consagrado o ilícito penal em matéria de conservação da natureza, 11 Obra citada, págs. 127-129. 12 Terceira geração por se seguir à dos direitos políticos adquiridos em 1789 e à dos direitos económicos e sociais que, numa acepção mais lata, abrangem a matéria em análise. 13 Ideia a que, no já referido estudo, o Cons. Lopes Rocha se refere nestes termos: «O direito ao ambiente, dada a sua dimensão, subverte necessariamente os esquemas jurídicos tradicionais e apela a novos conceitos. E se estes não podem subsumir-se nos modelos existentes, não é impossível imaginar outros. Definido e identificado o direito do homem ao ambiente, deve ser destacado dos direitos ditos da terceira geração e ocupar um lugar de parte inteira no catálogo dos direitos do homem». 14 Saliente-se que, em matéria de direito de intervenção dos particulares no procedimento administrativo em geral, as legislações mais recentes consideram de forma inovadora os chamados interesses difusos, relativos a bens fundamentais como é o ambiente. 81

de poluição da água, do solo ou do ar, que se afigurará, porventura, o tipo legal mais ousado15; para além de que, no domínio do Direito Civil, v.g. na complicada área da responsabilidade civil em questões do ambiente, impor-tará repensar o ordenamento jurídico e consagrar as adequadas soluções legislativas; de par, aliás, com o que se passa no plano internacional e em concretização do princípio 13.° da Declaração do Rio de Janeiro que proclama, justamente, que os Estados devem elaborar legislação nacional relativa a esta matéria16. Acresce que, para uma tutela eficaz do direito do homem ao ambiente, face à peculiaridade deste ramo do Direito, há já quem defenda a necessidade de, a par da introdução de novos instrumentos legais, se adoptarem meios de garantia de defesa inéditos, que se afastem dos modelos processuais clássicos: afinal, um verdadeiro e inovador Direito Processual do Ambiente, Apesar da discutibilidade desta tese, até porque se sabe que o ambiente é um valor cuja defesa não tem sido, até hoje, a nível interno, muito frequentemente invocada em acções judiciais, não deixaremos de lembrar que, a existir, esse conjunto normativo deverá prever também os instrumentos cautelares adequados à defesa provisória da fruibilidade comum do bem em análise que, pela sua estrutura, está continuamente exposto aos riscos e alterações provocados pelas formas de progresso económico da sociedade industrializada dos nossos dias. De qualquer modo, dúvidas não temos de que os órgãos jurisdicionais existentes, os próprios magistrados que neles exercem funções, cada vez mais desempenham um papel crucial na consagração dos valores ambientais; por isso devem ser formados e sensibilizados para a defesa destes novos bens jurídicos, deles se esperando a correspondente firme-za e rigor na sua promoção, e o desempenho de um importante papel a um tempo pedagógico e dissuasor. Ⅴ— CONCLUINDO Retomaríamos a ideia com que, na nota inicial, pretendíamos justificar a escolha, para reflexão, de tema tão candente no tempo em que vivemos, neste fim de milénio. No mar revolto da vida jurídica contemporânea muito haverá a providenciar no que respeita ao ambiente, cada vez mais necessitado do apoio protector do Direito, como norma que é da vida em sociedade, como pacificação que sempre foi de interesses em conflito, como ordenação que deve ser da vida e do mundo, como salvaguarda que também deve ser de valores colectivos sob grave ameaça. 15 Muito embora, se se partir da ideia de prevenção, possa defender-se que o direito de mera ordenação social se configurará adequado à defesa do ambiente. 16 A nível europeu, no âmbito do Conselho da Europa, já está definido há alguns anos o princípio do poluidor-pagador, sistema de responsabilidade sem culpa dos responsáveis por actividades perigosas para o ambiente. 82

Muito em especial nesta região do Globo em que Macau está geograficamente inserido — onde o vanguardismo em avanços técnicos e tecnológicos é reconhecidamente uma das mais notadas características a par da densidade populacional que agrava os já gravíssimos problemas ligados ao ambiente — muito em especial aqui, há que reflectir seriamente sobre o protagonístico papel do Direito, e suas normas, na garantia e salvaguarda da eminente dignidade da pessoa humana. Quem poderá deixar de se impressionar profundamente com o exemplo, a um tempo confrangedor e surpreendente, que recentemente foi objecto de notícia nos meios televisivos de comunicação, respeitante à cidade chinesa de Lanzhou, erigida num enorme buraco rodeado de altas e rochosas montanhas, onde a poluição atmosférica se vem concen-trando com tal intensidade que a deixa envolvida numa densa nuvem de fumos impeditiva de que seja detectada por satélite, em que as pessoas desde crianças se habituam a usar máscaras e, impotentes para pôr termo a tal estado de coisas, tomaram a drástica e contingente medida de remover as montanhas circundantes, baixando o nível da sua altitude por forma a diluir e aliviar a insuportável nuvem, antes que ela se transfor-me, definitivamente, em seu carrasco? 83

84

Administração, a.º 39, vol. XI, 1998-1.º, 85-104 NOTA SOBRE ASPECTOS DA POLÍTICA AMBIENTAL NA REPÚBLICA POPULAR DA CHINA DE INTERESSE PARA MACAU * Manuel Serrano Pinto ** 1. INTRODUÇÃO Em comunicação feita em sessão plenária aos participantes de um simpósio internacional realizado em Setembro/1993, em Beijing, a cuja abertura presidiu o Vice-Primeiro Ministro chinês Zou Jiahua, o Profes-sor Qu Geping, do Comité de Protecção do Ambiente — Congresso Nacional do Povo, dando ênfase ao desejo de a China se inserir nas modernas tendências relativas à protecção ambiental, estabelecidas na Conferência da ONU Rio/92, referiu-se aos principais problemas ambientais com que o seu país se defronta, bem como às soluções previstas para os mesmos, afirmando em determinado passo: «... China has decreed that environmental protection and family planning would be two fundamental concerns of the country and is applying unremitting efforts in these areas ...»(GEPING, 1995, p. 1). O presente trabalho é uma nota que se refere brevemente a essas questões e soluções, bem como a questões correlativas de eventual interesse para Macau. Resulta em grande parte de uma compilação de dados em várias fontes bibliográficas, nomeadamente as revistas Administração — Revista da Administração Pública de Macau, editada pela Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, e Lotus — Revista do Ambiente, editada pelo Gabinete Técnico do Ambiente de Macau. 2. BREVE CARACTERIZAÇÃO AMBIENTAL DO TERRITÓRIO Num outro passo da sua intervenção afirmou o Prof. Geping: «... Provisions should be made to strengthen the overall supervision of * O Autor contou com a colaboração do Gabinete Técnico do Ambiente de Macau e da Missão de Macau em Lisboa. ** Docente no Departamento de Geociências — Universidade de Aveiro, Portugal. 85

China 's environment. But effective policies and countermeasures to control and protect the environment can only be put in place once China's environmental situation is well understood by the population. Only then can the protection of China's lithosphere, hydrosphere, atmosphere and biosphere be enforced and supervised...» (GEPÍNG, 1995, p. 4). Afirmação análoga se pode fazer em relação a Macau: só com o conhecimento da situação do Território é possível actuar no sentido da respectiva protecção ambiental. Essa situação é bem conhecida, de um modo geral, apresentando--se em seguida uma exposição ligeira dos seus aspectos mais relevantes, particularmente no que diz respeito à poluição e suas fontes, exposição que resulta, tão somente, da consulta de diversos trabalhos. 2.1. A qualidade do ar do Território, avaliada através de dados fornecidos pelas várias estações de amostragem da cidade e das Ilhas, foi objecto de um recente artigo donde se respiga a seguinte conclusão (VISEU, 1997, p. 21): «... Em suma, poder-se-á afirmar que a atmos-fera, em Macau, se encontra moderadamente poluída com partículas em suspensão, na sua maioria originárias do continente, embora a situação na zona norte da cidade seja agravada pelo intenso tráfego rodoviário. No que se refere à precipitação líquida, pode-se considerar que a chuva que cai em Macau é normalmente ácida...». No artigo são fornecidos dados sobre a evolução, desde 1991 a 1996, das concentrações de partículas totais em suspensão, de partículas inaláveis em suspensão e de SO2, bem como da acidez (pH) da precipitação líquida. Dados pormenorizados para 1994, 1995 e 1996, relativos a esses e outros poluentes do ar (nomeadamente chumbo, partículas sedimentáveis, fumos negros em suspensão e radiação gama) são fornecidos em Esta-tísticas do Ambiente (DSECM, 1995, 1996 b, 1997), onde são adoptados como valores-guia os utilizados em Hong Kong, E.U.A e pela Organi-zação Mundial de. Saúde. IENG (1997) realça os factos seguintes: a concentração em SO2 do ar na zona de Ká-Hó, em 1988 — 1989 e em 1992 — 1995, ter estado abaixo do índice permitido na R. P. China para zonas residenciais; a concentração em NO2 do ar da zona de Patane, em 1989 — 1995, ter sido superior, em certos períodos, ao valor-limite estabelecido na China para tais zonas; e a concentração de poeiras inaláveis em suspensão no ar das zonas de Hac-Sá e da Areia Preta ter atingido episodicamente, entre 1990 e 1995, valores superiores ao valor-limite estabelecido na China. WANG & WA (1997) detectaram no ar de Macau mais de 30 espécies de compostos orgânicos voláteis, alguns dos quais considera-dos poluentes perigosos, e 41 espécies de partículas de hidrocarbonetos aromáticos policíclicos, as quais aparecem em nível elevado no ar tóxico, principalmente ao nível do solo. Trata-se de substâncias que provêm principalmente dos escapes dos veículos motorizados. 86

Com os seus mais de 86 000 veículos motorizados circulando num território com cerca de 21,5 km2, a que há a acrescentar várias dezenas de máquinas industriais, Macau presta-se bem à ocorrência de poluição química do ar (e certamente de poluição sonora), tal como referem BARRETO & BASÍLIO (1997), autores que chamam a atenção para a natureza das principais emissões dos motores: HC, CO, NOx, SOxe partículas em suspensão quer totais, quer inaláveis. ALMEIDA (1997), lamentando a má qualidade do ar de Macau, que atribui em grande parte ao grande número de veículos motorizados em circulação e à pouca densidade da rede viária, respiga do livro Verde — Preto no Branco, de Luisa Schmidt, uma lista de emissões poluentes dos motores (CO, hidrocarbonetos, NOx, SO2, partículas-diesel e Pb), e dos respectivos efeitos principais gerais na saúde, no ambiente e no património. A essa lista, que tem muito de comum com a de BARRETO & BASÍLIO (1997), poderiam acrescentar-se outros poluentes, além tam-bém dos referidos por WANG & WA (1997), como certos compostos de cloro e bromo (resultantes das impurezas e aditivos contidos no combus-tível), acrescendo que o óxido de azoto e os compostos orgânicos voláteis podem dar origem a ozono. 2.2. Quanto às águas, PENG (1996, p. 398) informa, relativamente às marinhas, que «...as águas marítimas do Território, de Fai Chi Kei, Porto Interior, Praia do Bom Parto e na Areia Preta estão muito po-luídas, ultrapassando a Espécie III [critérios estabelecidos para a R. P. China], pelo que a água dessas zonas já não pertence à zona de segurança, enquanto que a das zonas entre a Península de Macau e a Ilha da Taipa e na zona urbana de Coloane levemente poluída se enquadra ainda na espécie III, o que serve apenas para uso da produção industrial e operações de portos. A água nas praias de Cheoc Van e Hac Sá da Ilha de Coloane, voltadas para o Mar meridional da China pertencem à espécie II. É, por isso, água de melhor qualidade e serve para a praia de banho e zonas turísticas...». Mais adiante o mesmo autor refere que nas águas do leste das Ilhas a água é boa, ao contrário do que se observa a norte da Taipa. Este autor distingue, quanto à proveniência, dois tipos de poluentes dessas águas: os transportados pelas águas do rio Qianshan que, depois de atravessar a cidade de Zhuhai, desaguam no mar atravessando o Porto Interior de Macau, e os transportados pelos efluentes líquidos do Território que afectam não só as águas marinhas das zonas apontadas, mas também: as do antigo depósito de lixo do Monte da Ponta da Cabrita; as das zonas de influência das bocas de saída dos sistemas de esgotos no oeste e sul da península (Fai Chi Sen e praias do Bom Parto e Grande); e as das zonas de influência dos sistemas de esgotos das Ilhas da Taipa e de Coloane. Ainda no mesmo trabalho, o autor — que indica como principais poluentes materiais flutuantes (de que foram recolhidas cerca de 2 000 m3 em 1996 nas águas circundantes de Macau, segundo 87

INÁCIO, 1997); nutrientes orgânicos; hidrocarbonetos e outros com-postos com carbono; substâncias tóxicas, como metais pesados e fenol; e colibacilos —, ocupa-se de alguns dos seus efeitos para a vida marinha (desaparecimento da ostreicultura e diminuição do número de espécies de peixes) e aponta diversos factores de controlo da poluição e de auto-limpeza das águas marinhas, nomeadamente: morfologia do litoral, aterros em zonas marinhas, fluxos de água doce, correntes e marés, salinidade e temperatura das águas marinhas e actividade biológica marinha. Macau situa-se numa zona deltaica onde a acção de vários rios importantes se faz sentir e onde as questões da poluição estarão muito ligadas ao facto de as águas desses rios, bem como do emaranhado de braços em que eles se desdobram, serem receptoras de efluentes líquidos de várias proveniências (JIANZHOUG, 1992). KINUAN & FANGROND (1992, p. 135) indicam que «...The analyses of water -quality monitoring data in 1985 — 1989 of the eight main outlets of Pearl River included in this paper has shown that the organic pollutant indexes of Pearl River outlets rise evidently and those of heavy metals remain basically steady...». SANTOS (1992) apresenta análises químicas de águas circundantes de Macau referentes a constituintes que afectam o concreto das estrutu-ras, concluindo que tais águas são moderadamente agressivas, com períodos de alta agressividade. A questão da poluição das águas marinhas de Macau tem assim a ver com as diversas interfaces (fluvial, litoral, marinha, etc.) que se observam no delta do rio das Pérolas, as quais foram tema de estudos apresentados na «International Conference on the Pearl River Estuary in the Surrounding Area of Macao», ali realizada em 1992 1. 1. Já em fase de impressão do presente trabalho foi-nos chamado à atenção para o artigo «Monitorização da qualidade das águas costais do território de Macau», da autoria de Ku Pou Va, Weiruo Sun, Cheang Fai, Cheok Hon Kao, Cheang Sao Man, Lei Iun Fan e Maria Marcelina Morais, do Laboratório de Saúde Pública de Macau, publicado em "Administração — Revista da Administração Pública de Macau", n.° 38, 4.ª de 1997, que contém, além de bibliografia valiosa, conclusões importantes de que, com a amável permissão dos autores, se respigam as seguintes relativas ao período entre 1993 e 1996: a. O pior nível de qualidade da água foi atingido em 1995, tornando-se ligeiramente melhor em 1996, após a entrada em funcionamento em Abril da ETAR de Macau; b. A poluição orgânica revelou-se grave, sendo a situação nas ilhas melhor do que na península; c. A poluição nutriente atingiu o seu ponto mais alarmante em 1995, na península de Macau e sofreu um ligeiro decréscimo em 1996. Os conteúdos em metais pesados permaneceram baixos, mas conclusões mais criteriosas exigiriam estudos mais pormenorizados do sedimento de fundo do estuário; d. As condições bacteriológicas mantiveram-se sistematicamente insatis fatórias. 88

2.3. Quanto às águas subterrâneas do Território, nada há pratica mente para dizer, dado que pouco se conhece sobre elas. As rochas que constituem a Península e as Ilhas são, de um modo geral, dadas as fracturas e poros que apresentam, vocacionadas para hospedarem tais águas, que resultam da infiltração de águas superficiais (pluviais, das ribeiras, etc.). Não se observam nascentes importantes (RIBEIRO et al., 1992), sendo, porém, conhecidas nascentes antigas hoje não disponí veis: fontes do Lilau, da Flora, da Preguiça, dos Amores, etc. (FIGUEIREDO, 1994). Ao considerar-se a eventualidade do uso das águas subterrâneas para determinados fins como, por exemplo, o consu mo público e o abastecimento de piscinas, algumas questões sobre a sua qualidade seguramente se levantariam, nomeadamente a da sua possível contaminação por água marinha, por efluentes líquidos e pela existência de cemitérios. As águas superficiais constituem reservas estratégicas em reserva-tórios, barragens e represas que as recebem da escorrência superficial (águas da chuva e pequenas linhas de água que formam uma rede de drenagem pouco importante). Na cidade, o reservatório do Porto Exte-rior, que recolhe água da chuva e também água excedente da estação de tratamento da Ilha Verde, constitui uma reserva de água bruta destinada a moderar a salinidade da água de consumo público e a reforçar o reservatório de Seac Pai Van. Este, alimentado também pelas chuvas, fornece água às Ilhas, juntamente com as barragens de Ká-Hó e Hac-Sá. Relativamente às barragens da Ilha de Coloane, onde se situam as mais importantes, haverá que ter em conta que as rochas que geralmente compõem as suas vertentes sofrem erosão acelarada, favorecida pela composição mineralógica e fracturação intensa que evidenciam e ainda pelo clima (RIBEIRO et al., 1992), originando-se produtos de erosão que acabam por ser transportados, por gravidade ou por acção da água, para os fundos das bacias, fazendo diminuir muito gradualmente a capacidade de armazenamento da água. Quanto ao reservatório de Seac Pai Van, têm ocorrido problemas de qualidade devidos à grande proli-feração de algas, necessitando ainda de limpeza periódica dos sedimen-tos que se acumulam no fundo (DSECM, 1997). 2.4. A morfologia do Território tem sofrido grandes mutações, a taxas rápidas, principalmente na última década, causadas pela urbaniza ção, pelas grandes obras de engenharia civil e pelos aterros. Tudo isso se tem traduzido num aumento da área territorial que, por exemplo, entre 1992 e 1996 se cifrou em cerca de 9 por cento, tendo a área total passado de 19,3 km2 para 21, 45 km2 (DSECM, 1994; 1997). Nas palavras de RIBEIRO et al. (1992, p. 7), que se referem sensivelmente ao período 1989 — 1991, houve «... incremento de zonas emersas e desmantelamento de áreas significativas...», sendo aquele incremento resultante quer de aterros, quer de assoreamentos, como no caso da baía de N.a Sr.a da Esperança, assoreada em consequência da construção da estrada Taipa-Coloane. 89

A observação da carta geológica de Macau elaborada por aqueles autores revela, efectivamente, uma extensa área ocupada por depósitos artificiais (aterros), compostos por areias marinhas, blocos de granito e entulhos. O granito e, em menor extensão, as areias, os Iodos e os arenitos são as outras rochas presentes. Se, de acordo com aquela carta, no território peninsular predominam os depósitos artificiais sobre o granito, já na Ilha de Coloane sucede o contrário, encontrando-se, por outro lado, ambos os materiais rochosos em proporções sensivelmente iguais a formar a Ilha da Taipa e ocorrendo só nas Ilhas, e não na península, os restantes tipos de rochas referidos. Curiosamente, sob os aterros encontram-se hoje, segundo ainda aqueles autores, rochas que eram visíveis há anos atrás, como areias de dunas e aluviões, as primeiras registadas na carta geológica de COSTA & SOUSA (1964) e os segundos na carta geológica de MARQUES (1988). O Território constitui, assim, um exemplo flagrante de uma região onde tem sido intensa e acelarada a acção geológica provocada pelo Homem. Esta precisa de ser cautelosamente ponderada, nomeadamente na orla litoral, sob pena de se perderem ou desvalorizarem recursos naturais impor-tantes, como praias. A componente geológica, sensu latu, do ambiente em Macau e área circundante é importante que seja tida em conta, porque o conhecimento dos materiais e de outros recursos geológicos aí presentes, e assim dos processos dessa natureza que aí ocorrem ou ocorreram (veja-se SHAW & FYFE, 1992), fundamenta uma actuação acertada no campo da construção civil (veja-se, por exemplo, PEIXEIRO, 1992), bem como no do combate ou prevenção da poluição e de certos riscos naturais, como deslizamentos de terras, que são comuns em áreas com clima como o de Macau. Os exemplos seguintes bastam para fundamentar esta afirmação: 1) Durante a construção da ponte Macau-Taipa, verificou-se que, para enterrar os pilares de sustentação em certos pontos, só era possível perfurar o fundo marinho recorrendo a equipamento especial, devido à presença de um número insuspeitadamente grande de blocos de granito (COUTINHO, 1993). 2) RIBEIRO et al. (1992, p. 42) notam que a actividade sísmica na região poderá aumentar no sentido de Macau a partir da falha geológica que passa por Shenzhen-Wuhua, o que «...de-verá ser levado em conta na construção de grandes edifícios...». 3) O carreamento pelo rio Qianshan de materiais sólidos e dissolvidos (poluentes ou não) é influenciado pela morfologia natural do litoral e pelos aterros para ganho de terreno ao mar, como já foi referido. 2.5. RIBEIRO et al. (1992) mencionam a ocorrência de granito com potencial aplicação ornamental (placas polidas) nalguns locais da Ilha de Coloane, incluindo a única pedreira ao tempo em exploração e cujo aproveitamento principal indicam ser a de pedra industrial (brita, rachão, etc.). Os granitos que ocorrem no território pertencem a uma massa (batólito) que se prolonga até cerca de 50 km para norte, o que não deve 90

conferir à rocha de Macau qualquer peculiaridade que a torne especial-mente atractiva, sob o ponto de vista comercial. Segundo SAÚDE (1997), a R. P. China, um dos maiores produtores mundiais de rochas ornamentais, nomeadamente de granitos, constitui um bom mercado potencial de produtos do sector, dado o crescimento da construção civil em diversas zonas em franco desenvolvimento económico, como a de Guangdong. Mas isso aplica-se só aos tipos de rocha não existentes no país. As pedreiras são, na generalidade, recursos minerais cuja explora-ção tem impacto ambiental negativo (poeira, ruído, pequenos abalos de terra, desfiguração da paisagem, destruição da cobertura vegetal, etc.), impacto esse que, sob certos aspectos, se prolonga mesmo depois de serem abandonadas (acrescentando-se então os riscos de acidentes, como quedas e afogamentos se ficam inundadas), a menos que haja recuperação dos locais, o que nem sempre está nos desejos, ou ao alcance financeiro, dos proprietários ou exploradores. Por tudo isto e certamente por outros motivos, compreende-se que o número de pedreiras tenha vindo a decrescer no Território nas últimas décadas, conforme sublinham aqueles autores que, por outro lado, ao referir o potencial das areias de Macau como material para construção civil, quer as marinhas, quer as areias interiores, dão ênfase aos proble-mas que adviriam da sua exploração, aí se incluindo a degradação de áreas florestadas e do ambiente em geral. Não parece que a indústria extractiva possa vir a desempenhar alguma vez um papel importante no desenvolvimento de Macau, não só pelas razões apontadas mas também porque no território não ocorrem as principais matérias primas minerais (argila e calcário) para alimentar a fábrica de cimento da Ilha da Taipa. As fábricas de cimento são, em geral, fontes de poluição, não só porque emitem partículas minerais para a atmosfera, as quais, em grande percentagem, acabam por cair nas áreas ao seu redor que, assim, ficam cobertas por uma fina camada de pó esbranquiçado, mas ainda porque emitem SO2 e óxidos de azoto (NOx). Sempre que possível, e por razões óbvias, são construídas perto das ocorrências de calcário, matéria prima que entra em maior proporção no fabrico do cimento. No caso de Macau essa questão não se põe, pela razão indicada, de modo que a localização e construção da sua fábrica devem ter sido estudadas tendo em vista, entre outros factores, um impacto mínimo no ambiente. 2.6. Sendo a agricultura actividade de projecção diminuta no Território, a questão da preservação da terra arável não se coloca, ao contrário do que sucede na China que, segundo o Prof. Geping, se defronta com problemas grandes nesse domínio. A protecção e a manutenção da cobertura vegetal e da fitodiver-sidade, dependentes de vários factores entre os quais a preservação e conservação do solo, é tema que pode ser colocado, em Macau, no âmbito da melhoria da paisagem, da melhoria do ambiente, mas isso em 91

grau maior em relação à Ilha de Coloane, pois no resto do Território a pressão urbanística tem sido muito elevado, «... a colocar em perigo o equilíbrio ambiental...», na Taipa (GTA, 1997, p. 40), e sendo causa, desde há muito, de regressão das zonas verdes na cidade (ESTAGIO, 1982). Tendo em atenção que a chuva que cai em Macau é normalmente ácida, chegando os valores do pH a atingir 3,38, e os efeitos que a chuva ácida pode ter na vegetação, as autoridades deverão estar atentas a esta questão. As manchas de solo verdadeiro ocorrerão no Território somente onde ele não desapareceu com a ocupação urbana e industrial, estando limitadas às zonas de ocorrência das rocha alterada, que não os aterros. Desse modo, a poluição do solo não é questão que se possa pôr. Contudo, as autoridades deverão estar alertadas para a possibilidade dos terrenos da zona da desaparecida lixeira do Canal dos Patos e do antigo aterro sanitário da Ponta da Cabrita estarem contaminados. 3. DIREITO, LEGISLAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO DO TERRITÓRIO E AMBIENTE Na sua intervenção, o Prof. Qu Geping frisou que, desde 1973, haviam sido promulgadas na China quatro leis concernentes à protecção do ambiente e oito referentes à preservação dos recursos naturais, para além de ter sido publicada uma série de regulamentos e especificações inseridos nessas leis; e que tais medidas, juntamente com outras de carácter administrativo, tinham feito com que o rápido desenvolvimento do país (comprovado pelo acentuado crescimento do produto nacional bruto e resultante das reformas e da introdução da «política de abertura») e o aumento da população não tivessem, em geral, sido acompanhados por deterioração do ambiente. O Prof. Qu Geping faz referência no seu trabalho ao estabelecimento, aos níveis nacional («state»), regional e local («city», «county») de órgãos que constiuem «... a strong judicial instrument for environmental administration...» (GEPING, 1995, p. 1). 3.1. Num excelente e curioso trabalho sobre direito e poder na China, o Prof. António Hespanha, a concluir, caracteriza assim a fase mais recente da evolução das relações entre um e outro: «... Não admira, portanto, que o regime socialista...tenha feito marcha atrás no processo de ocidentalização do direito...E, assim, produziu-se uma muito maior abertura de ideias que...estavam no centro das concepções tradicionais do pensamento político-jurídico chinês...» E especificando essas ideias: «...Por um lado, a função sobretudo educadora (ou re-educadora) do poder...agora do Partido; e frequentemente a educação...entendida como a explicação não apenas da linha do Partido, mas ainda das leis e decretos estaduais...Depois, o enraizamento do direito nas convicções populares de justiça...Assim, os conflitos inter-individuais são vistos como algo que implica toda a sociedade envolvente, cujo equilíbrio 92

depende de uma sua resolução justa...Finalmente, a promoção da arbitragem como meio normal de resolução de conflitos, com a corres-pondente instituição de tribunais comunitários e com a intervenção de juizes e assessores não juristas como agentes de mediação...» (HESPANHA, 1996, p. 284). Com certeza que as leis de protecção e defesa do ambiente a que se referiu o Prof. Qu Geping acabarão por prevalecer em Macau, prevendo--se que venha a haver aí futuramente uma acção educadora do tipo referido no artigo do Prof. A. Hespanha. Seja realçada, a este respeito, a informação dada por HUAWAN (1997) de que o programa de educação ambiental a decorrer na província de Guandong desde 1980 compreende cursos de formação com temas de educação ambiental em que, nas escolas primárias, os alunos devem entender as obrigações de cada indivíduo em respeitar a lei de protecção ambiental; e de que nos exames finais provinciais de Geografia do primeiro e do segundo ciclos do ensino secundário estão integrados conhecimentos de protecção e legislação ambientais. Ora, isso pressupõe o conhecimento generalizado das leis do ambiente. 3.2. Do âmbito da questão da legislação ambiental de Macau é a recente proposta à Assembleia Legislativa de reestruturação do Conse-lho do Ambiente, de modo a dotá-lo, nas palavras do Secretário-Adjunto para os Assuntos Sociais e Orçamento de Macau, Dr. A. Troni, «...com o perfil misto de estrutura pública e de parceiro social gerido pela sociedade civil...», no qual seja «...predominante a intervenção da sociedade civil sobre o sector público estatal...» e ao qual caberá «...propor ao Governo de Macau a modernização do pacote legislativo do Ambiente...» (TRONI, 1997, p. 5). A Lei de Bases do Ambiente de Macau (Lei 2/9l/M) necessitará, assim, de modernização em diversos aspectos, certamente a ser feita de modo a harmonizá-la com leis vigentes na R. P. China. De resto, quer os artigos dessa Lei, quer os do Código Penal, do Código Civil e da própria Constituição Portuguesa que se referem ao ambiente e estão em vigor em Macau contêm disposições tão evidentemente úteis à protecção e defesa do mesmo (cf. REDINHA, 1997, para o caso do ar), que não será difícil admitir que, no futuro, disposições análogas venham a vigorar na futura Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) da R. P. China. De acordo com a Lei Básica da RAEM, os solos e outros recursos naturais serão propriedade do Estado, salvo os terrenos reconhecidos como propriedade privada antes do estabelecimento da mesma, sendo o Governo da Região responsável pela gestão, uso e desenvolvimento dos mesmos, bem como pelo seu arrendamento ou concessão a pessoas singulares ou colectivas, para uso ou desenvolvimento. Haverá necessidade da Lei de bases do ambiente (actualizada) ser complementada com legislação relativa ao ar, às águas, do ruído, etc., e será o aspecto dos regulamentos e das especificações que, mais pro- 93

vavelmente, merecerá no futuro a atenção do legislador, de modo a não haver discrepâncias com o que vigora noutras regiões da China. Refira-se, a propósito, que, actualmente, «...as medições da quali-dade do ar que são feitas, em Macau, e as conclusões sobre os níveis de poluição anunciadas pelos Serviços de Meteorologia e Geofísica do Território não assentam em normas jurídicas de Macau, mas são sim referenciadas a normas de outros Territórios, como Hong Kong ou da Comunidade Europeia....» (REDINHA, 1997, p. 11). Realce-se, porém, o cuidado do Dr. Koi leng, no artigo sobre poluição e saúde, em relacionar algumas dessas medições com valores-limite estabelecidos na China, e o do Eng. Lei Peng que, ao avaliar a qualidade de águas marinhas da área de Macau, faz referência a critérios em vigor na R. P. da China. A Lei básica da RAEM estabelece que o Governo desta determinará por si próprio as normas e especificações científicas e tecnológicas aplicáveis a Macau (artigo 124). Segundo WEIYUN (1993, p. 73-74) «...A Lei Básica é precisa sobre dois aspectos do Leal Senado e da Câmara Municipal das Ilhas: a)... os órgãos municipais não são governos locais nem órgãos de poder com força coerciva administrativa... b) Os órgãos municipais são incumbidos pelo Governo de servir a população nos domínios da cultura, recreio, meio ambiente e higiene pública, etc., bem como de dar pareceres de caracter consultivo ao Governo da RAEM acerca das matérias acima referidas...». A actuação daqueles órgãos municipais, na sua função de servir as populações, pautar-se-á, assim, pelas normas de uma Lei de bases do ambiente actualizada e dos regulamentos complementares, além obvia-mente, pelas da Lei Básica. Verificar-se-á aqui alguma diferença em relação ao que foi descrito pelo Prof. Geping e se passa na China onde, como foi referido, existem órgãos administrativos a diferentes níveis, incluindo o regional e local que constituem um forte instrumento judicial de administração do ambiente. 3.3. A poluição do ar e das águas marinhas de Macau tem fontes não exclusivamente localizadas no Território, como se depreende do traba-lho de VISEU (1977), onde se diz que a maioria das partículas em suspensão no ar é originária do continente, e do trabalho de PENG (1996), que refere a poluição provocada pelo rio Qianshan. Seja dada a ênfase devida ao facto de a recente lei sobre lançamen-tos e despejos de substâncias nocivas nas áreas de jurisdição marítima de Macau (Decreto-Lei 35/97M) abranger os efectuados por embarcações e os originados por instalações situadas, umas e outras, dentro ou fora daquelas áreas jurisdicionais. Estando o desenvolvimento económico de Macau naturalmente inserido na região do delta do rio das Pérolas e ligado particularmente ao da Zona Económica Especial de Zhuhai (CÉSAR, 1993; NGAI, 1993; CHILIEN, 1993; QIANG, 1996), torna-se de sobremodo evidente a conveniência do intercâmbio de informações com outras regiões da 94

China, e nomeadamente com aquela cidade, sobre questões ambientais. Essa conveniência já foi acentuada por PENG (1996) e por INÁCIO (1997) que sugerem a conciliação de acções trans-regionais de protec-ção, supervisão e controlo do meio ambiente e a cooperação com Zhuhai na despoluição do rio Qianshan e das águas circundantes de Macau. 4. URBANIZAÇÃO, INFRAESTRUTURAS, TRANSPORTES E AMBIENTE O breve e incisivo diagnóstico que o Prof. Geping faz da situação chinesa, em termos desta tema, é o seguinte (GEPING, 1995, p. 2): «...Since reform and the «open policy», the pace of urbanization has quickened. The total number of cities in China has increased from 193 in 1979 to 450 in 1989. The infrastructure of these cities is not yet well developed. Replacement of coal by gas as a domestic fuel and in central heating is becoming more popular but it is still limited. Disposal of waste water and garbage are other areas where improvement is needed. In addition, ill conceived layout and poor management of many urban industrial complexes threaten the environment of the cities, specifically with regards to the atnosphere, water, garbage disposal and noise...». Na parte introdutória desse trabalho, o autor tinha salientado o facto de as condições ambientais terem melhorado em algumas cidades da China desde o início da década de 80. 4.1. Num artigo de sabor delicioso sobre o Tap Seac e o Campo de Educação Física da Caixa Escolar, o Dr. António Aresta escreveu o que se segue, bem demonstrativo da pressão urbanística em Macau: «...Aquele campo desportivo ali continua orgulhosamente só e indiferente ao desmesurado crescimento urbano e a uma demografia verdadeiramente esmagadora...» E mais adiante, com ironia, propõe como solução para que o campo deixe de ser poluído «...transferir o rectângulo desportivo para o quadragésimo oitavo piso de um gigantesco edifício habitacional a implantar nesse local...; num edifício dessa envergadura, o campo desportivo ocuparia o lugar do telhado e ainda sobraria espaço para um silo, um casino, e toda a imensidão de lojas que se sabe;...» (ARESTA, 1997, p. 49). Sintomáticas dessa pressão são também as perguntas feitas ao Ex-Presidente da Câmara Municipal das Ilhas, Coronel Leandro dos Santos, sobre o desenvolvimento urbanístico das mesmas (GTA, 1997). 4.2. O aumento populacional (mais 29 000 habitantes em 1995 relativamente a 1993, por exemplo, segundo o Anuário Estatístico) e o desenvolvimento económico e social de Macau (PIB em crescimento; cerca de 6 milhões de visitantes/ano entrados naquele período) têm efectivamente sujeitado o Território a uma enorme pressão urbanística, muito acentuada na última década, e daí a necessidade de se obter espaços destinados à habitação, indústria e serviços e de construir infraestruturas 95

de transporte (aeroporto internacional, nova ponte Macau-Taipa, porto de Ká-Hó; terminal «ferry») e de saneamento (estações de tratamento de águas residuais, central de incineração de lixos), entre outras. Tudo isso tem significado grandes obras de arquitectura e engenha-ria civil (bem evidenciado pelo aumento de 100 por cento no consumo aparente de cimento entre 1991 e 1994) erigidas principalmente a partir dos finais da década de oitenta (COUTINHO, 1993) e tudo isso se tem traduzido no surgimento de alguns problemas de ordem ambiental e na resolução de outros. Antes de mais, a pressão urbanística favorece as inundações, pois a impermeabilização da parte superficial dos terrenos (pavimentação, edifícios, etc.) impede a infiltração das águas das chuvas, problema este que se agrava nas regiões sujeitas a tempestades tropicais, como é o Território. Depois, as próprias grandes obras podem, elas próprias, ter impacto ambiental negativo. Segundo PENG (1996) esses foram os casos: a) das obras dos aterros das Ilhas da Taipa, Coloane e da Montanha, que, por um lado, por estreitamento do canal Shizimen e consequente diminuição da velocidade de entrada das correntes de maré pelo canal Sio Shizimen, agravaram a poluição no mar interior de Macau; e, por outro, com a conquista ao mar de 320 hectares de terreno entre Taipa e Coloane, puseram em perigo o mangue aí existente e a diminuição de peixe e marisco; b) do dique construído para formação do lago artificial da Praia Grande, que causou em certo grau o impedimento e o desvio da direcção da corrente de maré, desfavoráveis à saída de água poluída para o mar. De resto, este autor refere, como vimos, que as águas marinhas da zona do antigo depósito de lixos do Monte da Ponta da Cabrita tinham a maior concentração de substâncias orgânicas com carbono, e menciona a neces-sidade de as redes de esgotos serem ligadas às estações de tratamento de águas residuais (ETAR), sem o que os benefícios destas não serão totalmente aproveitados. Por último, escreve que os ruídos e a vibração causados pela descolagem e aterragem dos aviões do aeroporto internaci-onal como causadores de alguma perturbação em espécies marinhas. A construção das ETAR e da central de incineração de lixos de Pac On (GCI, 1993) — que, no entanto, não está preparada para incinerar certos resíduos hospitalares — constitui factor importantíssimo na melhoria das condições ambientais do Território e o seu funcionamento pleno e permanente garantirá a mitigação de uma boa parte da poluição do ar e das águas marinhas do território. Questões importantes de engenharia (estuarina, costeira) e de geologia marinha colocadas pela construção de infraestruturas na área de Macau e no estuário do rio das Pérolas foram tema da conferência internacional de 1992 já referida (secção 2.2). 4.3. Quanto a transportes, são reconhecidamente os veículos moto-rizados uma fonte poderosa de poluição do ar de Macau, como se viu, afirmando a esse propósito o Dr. Koi Ieng que tal poluição «... conduz 96

a malefícios importantes na saúde dos cidadãos. E tudo leva a crer que essa poluição se vai agravar com alguns projectos ligados ao desenvol-vimento da economia e de outros aspectos da cidade...» (IENG, 1997, p. 44). Os efeitos prejudiciais dos poluentes do ar (gases, poeiras, chuva ácida), a que se juntam os do «spray» marinho, fazem-se sentir também no património construído, nomeadamente nos edifícios de pedra nua, aspecto para o qual as autoridades do Território estão certamente alertadas. Sendo essa a situação, só resta à Administração e aos motoristas pôr rapidamente em prática medidas tendentes à melhoria da mesma, tal como as que foram propostas por BARRETO & BASÍLIO (1997); e considerar outras, inovadoras, como a referida por BOLINA (1997), respeitante à introdução de veículos eléctricos. Se ao aeroporto internacional se associa, por um lado, a perturba-ção indicada no ponto anterior e, por outro, lado, a conhecida poluição sonora provocada por descolagens e aterragens, seguramente que a população está disposta a aceitar estas consequências em troca dos benefícios que essa infraestrutura traz ao Território. 5. INDÚSTRIA, ENERGIA E AMBIENTE Segundo o Prof. Geping, duas questões magnas com que a China se defronta são a necessidade de equilibrar o crescimento industrial rápido, experimentado nas duas últimas décadas, com o controlo da poluição indiferenciada, e a necessidade de equilibrar o uso do recurso energético mais disponível no país (carvão) com o controlo da poluição atmosféri-ca. Quanto a este último aspecto, o referido dirigente faz notar que, em muitas cidades chinesas, a concentração dos fumos (partículas) excede os valores-limite legais e nalgumas partes do SW da China já se observam os efeitos prejudiciais da chuva ácida, tudo isso directa ou indirectamente relacionado com a queima daquele combustível. E quanto à primeira questão, ele indica as várias razões por que o controlo da poluição tem sido vagaroso na China: o desfasamento entre o ritmo da expansão industrial e os investimentos na área desse controlo; a insta-lação de indústrias poluentes em áreas sensíveis sob o ponto de vista ambiental; e a instalação de novas indústrias em áreas onde a tecnologia ambiental e as infraestruturas de apoio são insuficientes para lutar contra a enorme carga poluente daquelas. 5.1. De acordo com dados estatísticos recentes (DSECM, 1994; 1996a) as principais indústrias de Macau são as de têxteis, vestuário e couro, com actuação forte desde a década de 70, a grande distância das outras, e a produção e distribuição de electricidade; vêm, em seguida, outras indústrias transformadoras (onde certamente a manufactura de brinquedos predomina), a fabricação de máquinas, a de papel e artes gráficas, a indústria química, etc. 97

A produção de energia eléctrica em Macau não depende da queima de carvão, mas sim da queima de hidrocarbonetos e da incineração dos lixos recebidos na central de Pac On (GCI, 1993), pelo que o sistema não coloca os problemas acima referidos. Às indústrias de Macau indicadas estão associados vários tipos de poluição potencial, nomeadamente do ar (gases, partículas e ruído) e das águas (metais pesados). A referência feita por VISEU (1997) à existên-cia de umas dezenas de máquinas industriais, e a sugestão, apresentada por PENG (1996), de ser feita a fiscalização das fontes de poluição industrial fazem suspeitar que a produção industrial tem, em Macau, alguns efeitos poluidores, pelo menos no ar e nas águas, e isso em grau aparentemente desconhecido. A serem postas em prática as medidas sugeridas por este último autor a respeito do destino dos efluentes líquidos das indústrias (trata-mento e lançamento posterior na rede pública de esgotos), recebendo as empresas apoio técnico da Administração para o efeito; e a ser cumprida a recente lei sobre as descargas de substância nas águas marítimas, no que diz respeito aos efluentes industriais, a situação melhorará muito. O ecossistema marinho na área do Território tem sofrido os efeitos da poluição das águas, conforme indica PENG (1996), com impacto negativo na pesca, apanha de marisco e ostreicultura. Neste caso, a ser cumprida a lei da proibição dos despejos e lançamentos de substâncias nocivas na área marítima, o ecossistema também beneficiará muito, com vantagens para a actividade piscatória. 5.2. Vale a pena chamar a atenção, no âmbito da questão da poluição atmosférica em Macau, para o facto de um rastreio de ruído ocupacional, realizado entre 1990 e 1993 em instalações industriais, ter mostrado que 66 por cento das medições detectaram níveis de ruído acima do nível de alerta (DSTE, 1994), sendo a indústria têxtil e a da construção civil as mais poluentes. 6. ENSINO E INVESTIGAÇÃO E AMBIENTE Em diversos passos da sua comunicação se ocupa o Prof. Geping do tema em epígrafe, sublinhando a intenção da China de desenvolver ao máximo essas duas vertentes educacionais. «...Education about the environment should be strenghthened. We should endeavor to raise the consciousness of the Chinese people on the environmental matters. Besides setting up university faculties offering comprehensive teaching in environmental sciences, there should be courses on basic environment education in primary and middle schools, and mobilize the society to gradually form and refine an education network to publizice environmental protection...» , escreve ele, depois de: «...We should encourage commercialization and industrialization of scientific achievements in the field of environmental protection, develop an environmental protection industry, establish 'science and industrial 98

theme parks' on environmental protection to stimulate scientific research in environmantal sciences...» (GEPING, 1995 p. 3, 4). No trabalho «Uma década de educação ambiental em Cantão. Experiência nas Escolas Primárias e Secundárias» o seu autor dá conta de que «...Está já generalizada nas Escolas Primárias e Secundá-rias, bem como nos Jardins de Infância da Província de Guandong a Educação Ambiental...» (HUAWAN, 1997, p. 12 ) e descreve os objec-tivos, os planos de trabalho e a metodologia dessa acção, iniciada em 1980 em Chiu Chao, que se traduziu no ensino de Educação ambiental a mais de 2,5 milhões de estudantes do secundário, a mais de 8 milhões do ensino primário e a mais de l,7 milhões de crianças. O ensino superior e investigação em ciência ambiental fazem-se, na China, em numerosíssimas instituições universitárias (no Instituto do Ambiente da Universidade de Geociências em Beijin, p. ex.) e a investigação também em grande número de instituições subordinados a diversas tutelas (p. ex., no Instituto de Geologia da Academia Sínica, Beijing, e no Instituto de Ciência Ambiental, Huaibei). Em 1996, a convite da Agência Nacional Chinesa de Protecção Ambiental, foi efectuada uma visita de uma delegação do People to People International (organização não governamental sediada em Spokane, Washington) a Beijing, Lanzhou e Shangai, tendo os delega-dos, originários de várias nações e todos com interesse em tecnologias ambientais, tido contactos com técnicos de intituições diversas e realizado várias visitas. Acções deste último tipo; o intercâmbio de estudantes universitá-rios chineses, de graduação ou pós-graduação, com universidades es-trangeiras onde existe formação em ciências do ambiente; e a realização de congressos internacionais na China, com sessões temáticas dedicadas aos estudos ambientais, tudo evidencia a abertura do país à comunidade científica mundial e o desejo de troca de ideias e experiências por parte dos cientistas chineses. 6.1. Como muito bem acentua o Ex-Presidente da Câmara das Ilhas, Cor. Leandro dos Santos, é «...fundamentalmente nas Escolas, onde o espírito de protecção do ambiente é passível de obter maiores progressos...» (GTA, 1997, p. 41). Isto em entrevista que concedeu a respeito de questões do ambiente de interesse para o município de que foi presidente, na qual refere acções conjuntas com as escolas, tendentes a ensinar e incentivar os alunos a respeitar a natureza e o ambiente, e na qual também dá realce à importância da contribuição de outras institui-ções e da população em geral para a melhoria da qualidade ambiental nas Ilhas. A recente criação, na Escola Técnica dos Serviços de Saúde de Macau, do curso de técnicos sanitários (Portaria 181/97/M), com vista à formação de técnicos que garantam acções preventivas contínuas em diversas áreas, como as da salubridade do ambiente, da água de consumo humano e do ruído ocupacional, constitui uma medida importante. As 99

preocupações com as questões ambientais estão bem patentes no plano de estudos do curso que inclui disciplinas como «Gestão sanitária dos resíduos» e «Gestão sanitária do ambiente», só para citar duas. 6.2. A Universidade de Macau tem, na sua Faculdade de Ciência e Tecnologia, um órgão supradepartamental seguramente interessado na investigação aplicada ao ambiente, como é evidenciado pelo já citado trabalho de WANG & WA (1997). A colaboração com outras institui-ções chinesas, universitárias ou não, para efeitos de realização de projectos de investigação com temática ambiental, constitui caminho a trilhar com naturalidade, no seguimento, até e certamente, das vivências dos numerosos bolseiros de Macau na R. P. China, pagos pela Adminis-tração de Macau (RANGEL, 1996). A não se justificar aí um curso de graduação de Ciências do ambiente, crê o autor do presente trabalho que a criação de um de pós--graduação em estudos ambientais já se justifica, atrevendo-se a dizer que não só na área técnico-científica, mas também na área do direito do ambiente, esta em pleno florescimento em todo o mundo. O trabalho sistemático de colheita de dados ambientais, como o que é levado a efeito pelo Serviços Meteorológicos e Geofísicos de Macau, é absolutamente fundamental não só para a caracterização científica do ambiente no espaço e no tempo (VISEU, 1997, p. ex.), mas ainda pelas aplicações de carácter técnico e científico que permitem (IENG, 1997, p. ex.). Trabalhos científicos como o apresentado por PENG (1996), sobre as águas marinhas do Território, e por RIBEIRO et al. (1992), sobre a geologia de Macau, ao contrário do que possa parecer à primeira vista, não têm validade eterna, pelo que devem ser levados a efeito com alguma periodicidade e com apoio de laboratórios especializados. Isto porque o Território se localiza numa zona deltaica sub-tropical, sujeita, portanto, a transformações naturais de algum modo rápidas, e ainda porque ele próprio é sede de intensa actividade humana que tem tido, como se viu, profundas consequências ambientais e se prevê que as continue a ter no futuro. 7. CONCLUSÕES A integração de Macau, como região autónoma especial, na provín-cia de Guangdong, na região do rio das Pérolas, em estreita proximidade com a cidade de Zhuhai, capital de uma região económica especial, significa que com esta irá partilhar aspectos de desenvolvimento regio-nal para o qual certamente contribuirá com uma importante componente de serviços (turismo, comércio) mais forte do que a indústria, a mante-rem-se as actuais tendências. Estando feito o diagnóstico da grande maioria dos problemas ambientais que prejudicam esse desenvolvimen-to, bem como o prognóstico dos que podem vir a prejudicá-lo, resta fazer a implementação, na região, de medidas adequadas à sua mitigação ou 100

eliminação, relativas a transportes, infraestruturas urbanas e indústrias poluentes. Se o turismo prevalecente em Macau (jogo, espectáculos, patrimó-nio construído) é um turismo praticamente nada virado para a Natureza, valeria a pena considerar as potencialidades dos recursos naturais (património natural, recursos aquáticos, etc.) de toda a região onde a REAM se vai inserir para desenvolver um turismo diferente, comple-mentar daquele (veja-se YINGLIANG, GUOXUANG & XINGQING, 1992). Nessa área também as actividades humanas com impacto ambiental negativo deveriam ser evitadas, controladas ou eliminadas. A educação ambiental das camadas mais jovens da população e o ensino superior e a investigação no domínio do ambiente terão segura-mente um papel preponderante no desenvolvimento regional. Macau, como ponto de encontro de culturas, detém seguramente trunfos importantes que aí poderá jogar. 101

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ALMEIDA, M. (1997) Vida sã em corpo são. Lotus — Revista do Ambiente, Ano I, n.°2, p. 45-46. Gabinete Técnico do Ambi-ente, Macau. ARESTA, A. (1997) A caixa de fumo(s). Lotus — Revista do Ambiente, Ano l, n.°2, p. 47-49. Gabinete Técnico do Ambiente, Macau. BARRETO, C. & BASÍLIO, M. L. (1997) Os veículos motorizados e a poluição ambiental. Lotus — Revista do Ambiente, Ano l, n.°2, p. 26-29. Gabinete Técnico do Ambiente, Macau. BOLINA, J. (1997) Veículos eléctricos. Lotus — Revista do Ambiente, Ano I, n.°2, p. 38-39. Gabinete Técnico do Ambiente, Macau. CÉSAR, G. (1993) Macau e o processo de integração económica no Delta do Rio das Pérolas. Administração - Revista da Admi-nistração Pública de Macau, v. VI, n.°21, p. 479-489. Direc-ção dos Serviços de Administração e Função Pública, Macau. CHILIEN, H. (1993) Uma abordagem à política de desenvolvimento para Macau e Zhuhai. Administração - Revista da Adminis-tração Pública de Macau, v. VI, n.°21, p. 519-523. Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, Macau. COSTA, J. C. & SOUSA, M. J. L. (1964) Fisiografia e geologia da Província de Macau. Centro de Informação e Turismo, Macau. 54p. COUTINHO, P. (1993) The bridge of the understanding. Macau, Special 1993, p. 156-168. Gabinete de Comunicação Social de Macau, Macau. DSECM — DIRECÇÃO DOS SERVIÇOS DE ESTATÍSTICA E CENSOS DE MACAU (Ed.) — (1994) Anuário estatístico 1993. Macau. 448 p. — (1995) Estatísticas do ambiente 1994. Macau. — (1996 a) Anuário estatístico 1995. Macau. 460 p. — (1996 b) Estatísticas do ambiente 1995. Macau. 176 p. — (1997) Estatísticas do ambiente 1996. Macau. 165 p. — (1997) Macau em números 1997. Macau. 48 p. DSTE — DIRECÇÃO DE SERVIÇOS DE TRABALHO E EMPREGO (Ed.) (1994) Ruído ocupacional. Macau. 59 p. ESTÁCIO, A. J. E. (1982) Dinâmica das zonas verdes na cidade de Macau. Serviços Florestais e Agrícolas de Macau, Macau. 60 p. FIGUEIREDO, O. (1994) A água que vem da China. Macau, II série, 30, p. 20-32. Gabinete de Comunicação Social de Macau, Macau. GCI — GABINETE CENTRAL DE INCINERAÇÃO (Ed.) (1993) Central de incineração dos resíduos sólidos de Macau. Secre-tário Adjunto para os Transportes e Obras Públicas e Gabinete Central de Incineração, Macau. 107 p. GTA — GABINETE TÉCNICO DO AMBIENTE (Ed.) (1997) 5 per-guntas a Raúl Leandro dos Santos. Lotus — Revista do 102

Ambiente, Ano I, n.°2, p. 40-41 Gabinete Técnico do Ambi-ente, Macau. GEPING, Q. (1995) Challenge of environmental problems in China and our response. Journal of Geochemical Exploration, v. 55, n.os 1-3, p. 1-4. HESPANHA, À. M. (1996) Direito e poder na cultura chinesa tradici-onal. Administração - Revista da Administração Pública de Macau, v. IX, n. ° 32, p. 259-290. Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, Macau. HUAWAN, H. (1997) Uma década de educação ambiental em Cantão. Experiência nas escolas primárias e secundárias. Lotus — Revista do Ambiente, Ano l, n. ° 2, p. 12-17. Gabinete Técnico do Ambiente, Macau. IENG, K. K. (1997) A poluição e a saúde. Lotus —Revista do Ambiente, Ano l, n.°2, p. 37-38. Gabinete Técnico do Ambiente, Macau. INÁCIO, F. G. (1997) Poluição nas águas circundantes de Macau. Lotus — Revista do Ambiente, Ano I, n.° l, p. 42-43. Gabinete Técnico do Ambiente, Macau. JIANZHOUG, W. (1992) Trend analysis of oxygen consumed organic substances in the Pearl River estuary. International Conference on the Pearl River Estuary in the Surrounding Area of Macao, Proceedings, v. I, p. 163-169. LECM, PRWRC, LNEC, Macau. MARQUES, F. M. S. F. (1988) Contribuição para o conhecimento geológico e geotécnico do Território de Macau. Tese de Mestrado, Univ. Lisboa. 184 p. NGAI, G. (1993) O papel de Macau enquanto ponte de ligação no Delta do Rio das Pérolas. Administração - Revista da Administra-ção Pública de Macau, v. VI, n. °21, p. 489-496. Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública, Macau. PEIXEIRO, L. C. (1992) Ká-Hó port. Environmental constraints in the design. International Conference on the Pearl River Estuary in the Surrounding Area of Macao, Proceedings, v. I, p. 35-43. LECM, PRWRC, LNEC, Macau. PENG, L. K. (1996) A qualidade ambiental e aspectos biológicos das águas marítimas de Macau. Administração - Revista da Admi-nistração Pública de Macau, v. IX, n. ° 32, p. 395-403. Direc-ção dos Serviços de Administração e Função Pública, Macau. QIANG, L. (1996) Cooperação económica entre Macau e Zhuhai. Administração - Revista da Administração Pública de Macau, v.IX, n.° 33, p. 591-598. Direcção dos Serviços de Adminis-tração e Função Pública, Macau. RANGEL, J. (1996) Formar quadros, construir o futuro. Oriente/Oci-dente, n.° 5, p. 1. Missão de Macau em Lisboa, Lisboa. REDINHA, A. S. (1997) A relevância penal da poluição atmosférica. Considerações gerais. Lotus — Revista do Ambiente, Ano l, n.° 2, p. 8-11. Gabinete Técnico do Ambiente, Macau. 103

RIBEIRO, M. L.; RAMOS, J. M. R; PEREIRA, E. & DIAS, R. (1992) Carta geológica de Macau, Escala l :5000; Notícia explicativa. 47 p. + 17 est. + 3 cartas (Macau, Ilha da Taipa, Ilha de Coloane). Serviços Geológicos de Portugal, Lisboa. SANTOS, L. P. (1992) Chemical analysis of marine water in Macao regarding concrete exposure. International Conference on the Pearl River Estuary in the Surrounding Area of Macao, Proceedings, v. I, p. 147-159. LECM, PRWRC,LNEC, Macau. SAUDE, J. (1997) China Uma aposta no futuro. A Pedra, Ano XVI, n.°64, p. 19- 23. Assimagra, Lisboa. SHAW, R. & FYFE, J. A. (1992) The influence of the Pearl River on the offshore geology of the Macao — Hong Kong area. Inter-national Conference on the Pearl River Estuary in the Surrounding Area of Macao, Proceedings, v. I, p. 247-255. LECM, PRWRC, LNEC, Macau. TRONI, J. A. (1997) Palavras prévias. Lotus - Revista do Ambiente, Ano l, n.° 2, p. 5. Gabinete Técnico do Ambiente, Macau. VISEU, A. (1977) O ar de Macau e a sua evolução entre 1991 e 1996. Lotus — Revista do Ambiente, Ano l, n.º2, p.19-21. Gabinete Técnico do Ambiente, Macau. WANG, Z. & WA, T. (1997) O trânsito e a poluição. Lotus — Revista do Ambiente, Ano I, n.° 2, p. 22-25. Gabinete Técnico do Ambiente, Macau. WEIYUNG, X. (1993) A estrutura política da Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau. Administração - Revista da Administração Pública de Macau, v. VI, n.° 19/20, p. 61-78. Direcção dos Serviços de Administração e Função Públi-ca, Macau. YINGLIANG, M., GUOXUAN, X. & XINGQING, L. (1992) Some ideas for the exploitation and protection of islands in the Pearl River estuary. International Conference on the Pearl River Estuary in the Surrounding Area of Macao, Proceedings, v. I, p. 47-52. LECM, PRWRC, LNEC, Macau. 104

fiscalidade 105

106

Administração, n.º 39, vol. XI, 1998-1.º, 107-132 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA FRAUDE E DA EVASÃO FISCAIS EM MACAU José Hermínio Paulo Rato Rainha * 1. Generalidades 2. Causas 2. l. Causas sociológicas 2.2. Causas políticas 2.3. Causas económicas 2.4. Causas técnico-administrativas 2.5. Outras causas 3. Efeitos 3.1. Efeitos económicos 3.2. Efeitos jurídicos 3.3. Efeitos éticos e sociais 4. Conclusões e sugestões 1. GENERALIDADES À medida que as economias dos países e territórios se desenvolvem e as suas receitas públicas se tornam mais dependentes das receitas fiscais derivadas dos impostos, a expressão fraude e evasão fiscais tem passado a ser utilizada com vulgaridade e entrado na linguagem do cidadão comum, como designação de um conjunto de situações de fuga ao pagamento dos impostos que deve ser combatido pelas administrações públicas, de forma a que exista um cumprimento das leis fiscais em conformidade com o que se encontra efectivamente estabelecido. Em Macau, embora a maior parte das receitas públicas não provenha directamente das receitas fiscais, dada a predominância das receitas originadas nos regimes de substituição tribu-tária respeitantes à concessão da exploração dos jogos de fortuna e azar, também a expressão tem vindo a ser usada quando se pretende pôr em causa a capacidade e eficiência da administração fiscal na cobrança das receitas fiscais ou os resultados de algumas medidas de política governamental. Embora não seja uniforme a terminologia usada para classificar as diferentes modalidades de fuga aos impostos, tem-se considerado a fraude * Economista.107

como um acto tendente a afastar a aplicação de uma disposição legal com prejuízo de terceiros, podendo dizer-se ainda que a fraude se apresenta como uma particularização de uma situação mais geral correspondente ao não cumprimento de uma norma legal1. Para além da fraude, como moda-lidade de fuga ao pagamento de impostos, encontramos o conceito de evasão fiscal correspondente à aplicação lícita de uma disposição legal com obtenção de um resultado diferente do previsto pelo legislador, o que também se pode considerar como uma fraude ao espírito da lei. Deste modo, enquanto na fraude fiscal existe uma violação directa da lei fiscal através de um procedimento ilegal do contribuinte susceptível de ser sancionado, na evasão fiscal o contribuinte deixa de pagar total ou parcialmente o imposto sem recorrer a actos ilícitos, embora actuando de forma não correspondente à típica prevista pelo legislador. A evasão fiscal não é passível de sanções ainda que na determinação do imposto deve ser tida em atenção a situação do resultado diferente do previsto pelo legislador e proceder-se à correcção para o desejado originalmente. Neste texto, de uma maneira geral, só nos referimos à fuga ao paga-mento dos impostos e ao incumprimento das leis fiscais, sem fazer grande distinção sobre a intencionalidade ou não desse incumprimento e deixando de fora de análise a fraude e o incumprimento das leis sobre a segurança social. Embora estejam afastadas do âmbito deste texto as matérias relativas às prestações e subvenções sociais, há que relacionar a eventual fuga aos impostos como podendo contribuir para a concessão indevida destes apoios sociais: bolsas de estudo, aquisição e arrendamento de habitações económicas, subsídios de família, etc. A fraude e a evasão fiscais, nas suas diversas manifestações, são fenómenos de que não está livre nenhuma sociedade moderna, podendo dizer-se que as administrações fiscais, com maiores ou menores meios e com diversos resultados, procuram convencer a sociedade do valor que o cumprimento das leis fiscais tem para o bom funcionamento de um Estado de Direito e combater estes fenómenos que atentam contra os princípios de solidariedade e de igualdade perante a lei. O território de Macau, embora administrado pela República Portuguesa, tem um sistema fiscal autónomo com uma baixa tributação2 e de relativa simplicidade de aplicação, onde as 1 Quando de forma voluntária e intencional não se cumpre uma norma legal tem-se considerado que se está perante uma situação de fraude, enquanto se aceita não se dever falar de fraude quando, por ignorância ou por interpretação incorrec ta, não é cumprida a norma legal, parecendo mais adequado, nestes casos, falar-se de incumprimento não intencional. No âmbito das prestações e subvenções sociais é frequente a utilização do termo abuso para se referirem determinados comporta mentos e condutas às quais não se atribui gravidade suficiente para serem qualifi cadas de fraude. 2 A futura Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) da República Popular da China aplicará um sistema fiscal independente e tomará como referên cia a política de baixa tributação anteriormente seguida em Macau (cf. Lei Básica da RAEM, artigo 106.°). 108

oportunidades de defraudar e de evasão são muito grandes e a possibilidade (ou vontade político-administrativa) de se detectarem esses comportamen-tos é muito pequena, pelo que, para se fugir ao pagamento de impostos, não se torna ainda necessário o recurso à elaboração de sofisticadas formas de evasão como acontece em outros espaços fiscais. Na maioria dos países desenvolvidos, as administrações fiscais procu-ram anualmente dar a conhecer as estatísticas do resultado do seu trabalho da luta contra a fraude fiscal, enquanto através de alterações legislativas procuram que sejam delimitadas ou diminuídas as possibilidades da evasão fiscal. Estes conjuntos de acções têm como objectivo procurar melhorar o clima social existente sobre esta matéria e mostrar à opinião pública a importância do trabalho desenvolvido pela administração fiscal no controlo do cumprimento das leis fiscais. A gravidade que a fraude e a evasão fiscais representa é acentuada em períodos de crise económica, em que o não pagamento de impostos aliado a outras fraudes, nomeadamente de recebimentos indevidos de prestações e apoios sociais, pode contribuir para eventuais desequilíbrios financeiros e pôr em causa a protecção das camadas mais desfavorecidas ou necessita-das da sociedade. Em relação a Macau pode-se considerar que a luta contra a fraude e a evasão fiscais não se apresenta com muita importância para a obtenção de mais receitas fiscais, dada a possibilidade de fontes alternativas de receitas públicas correspondentes essencialmente às derivadas da con-cessão da exploração de jogos de fortuna e azar, embora a importância dos seus resultados se ponha noutros aspectos mais globais relacionados com o mero comportamento cívico no cumprimento das leis. Na realidade, para além dos problemas postos pela situação particular das receitas públicas de Macau dependerem fortemente de uma só activida-de (e empresa), existem os aspectos sociológicos e políticos conotados com a fraude fiscal que, se não forem tomados em atenção e controlados, podem ser desenvolvidos e tornarem-se extensivos a outras áreas da vida colectiva da sociedade. Deste modo, é importante conhecerem-se e delimitarem-se as questões éticas e sociais relacionadas coma fraude fiscal, que podem pôr em perigo os princípios democráticos da solidariedade colectiva e do reconhe-cimento das despesas públicas como determinantes do bem-estar da socie-dade e como princípios orientadores da formação da identidade de Macau, na situação política actual ou integrada na República Popular da China. Em muitos espaços fiscais existem estudos sobre a fraude e a evasão fiscais, verificando-se que o interesse por estes estudos, de uma maneira geral, parece alcançar o seu máximo valor quando se apresentam valores quantificados sobre a fuga ao pagamento de impostos. Quando se analisa esta matéria num certo espaço geográfico talvez seja mais útil centrar a atenção na problemática das causas, efeitos e sugestões de correcção das situações de fraude e de evasão do que na sua quantificação, pois que estes cálculos pouco ou nada adiantam à resolução de uma questão conhecida na generalidade sem necessidade de uma prévia quantificação. Nesta breve introdução a estas questões, com referência a Macau, não se procura fazer qualquer quantificação sobre a eventual perda de receitas 109

fiscais resultantes das práticas em análise, nem se consideram importantes os cálculos desses valores, visto que parece ser muito mais significativo todo o enquadramento sócio-político e administrativo em que se verificam. Em relação ao sistema fiscal de Macau alguns índices reveladores da existência de fraude fiscal podem ser retirados das estatísticas oficiais publicadas ou de elementos internos da administração fiscal: número de prédios arrendados e valor médio das rendas (contribuição predial urbana); relação entre o número de empresas/contribuintes inscritos em contribuição industrial (e imposto complementar de rendimentos) e o número de empre-sas com entrega de declarações de trabalhadores dependentes (imposto profissional); distribuição e valor médio de rendimento por grupos de contribuintes (imposto profissional e imposto complementar de rendimen-tos); etc.3 Para um estudo mais completo da fraude e da evasão fiscais em Macau era interessante que se conhecesse a opinião dos seus habitantes sobre a valoração dada à violação das leis, nomeadamente das leis fiscais, e a percepção que têm sobre a extensão, a evolução e os efeitos da fraude e a sua atitude social perante eventuais medidas governamentais contra a fraude. A realização destes estudos de análise sociológica poderia ser encomendada ou ser elaborada por iniciativa das instituições locais de ensino superior, fazendo assim que estas instituições possam também contribuir através da sua investigação para um melhor conhecimento dos valores com que a sociedade de Macau parece mais se identificar. Embora sem comprovação através de inquérito ou de investigação de campo, talvez não se erre muito se considerarmos que o conjunto dos habitantes de Macau (em que a maioria é de etnia chinesa), do mesmo modo que se verifica noutros espaços geográficos com desenvolvimento econó-mico recente, dá primazia aos valores utilitários em relação aos de solida-riedade colectiva nos aspectos da problemática dos processos de obtenção de receitas públicas e de realização de despesas públicas. A consideração de que o poder politico-administrativo deve ser responsável pelo aumento do seu bem-estar e tem a obrigação de ajudar a população a resolver os seus problemas transforma o eventual pagamento dos impostos como uma mera contrapartida necessária para se receberem serviços públicos, não parecen-do enraizada a ideia sobre o princípio da solidariedade colectiva apresenta-do pelo conjunto de receitas e despesas públicas, segundo o qual os impostos são um instrumento de redistribuição de riqueza e de apoio aos mais necessitados4. 3 Veja-se J. H. Paulo Rato Rainha, «Reflexões sobre o sistema fiscal de Macau: evolução e perspectivas» em Administração — Revista da Administração Pública de Macau, n.° 15, 1992, pgs. 116/117, notas 132 e 137. 4 Sobre o conjunto das despesas públicas e das receitas públicas como instrumento de política económica, veja-se José Hermínio Paulo Rato Rainha, «Notas sobre objectivos e instrumentos de política económica de Macau (H Parte)», em Administração — Revista de Administração Pública de Macau, n.° 35, 1997, pgs. 89/108. 110

A alteração dos valores culturais respeitantes a uma sociedade de modo a incluírem-se princípios de maior solidariedade não é tarefa que, em circunstâncias normais, se possa alcançar em curto prazo, pelo que se pode considerar e sugerir a realização de programas de educação cívica e a introdução de políticas de comunicação social a médio prazo sobre estes temas, como elementos fundamentais para que se possa verificar esta alteração. Para além da existência destes valores materialistas das socieda-des modernas, há ainda, por vezes, um juízo negativo respeitante à utilidade da relação entre as receitas e as despesas públicas que se manifesta através do aparecimento de opiniões discordantes sobre a forma dos gastos públicos e do seu resultado, considerado como ineficaz devido à incapacidade da respectiva administração pública, em que, no caso particular de Macau, também se pode acrescentar como derivando da origem dos seus trabalha-dores, que é conotada como não sendo representativa da composição da sociedade. Neste texto procura-se fazer uma breve introdução ao estudo da fraude e evasão fiscais em Macau servindo-nos de considerações gerais e teóricas verificadas em outros espaços geográficos e da sua eventual aplicação à situação local ao focar possíveis causas e eventuais efeitos, com a indicação de algumas sugestões respeitantes à alteração dos valores e comportamen-tos da sociedade e dos procedimentos administrativos de modo a prevenir ou penalizar a realização da fraude. Não se faz nenhuma análise pormeno-rizada das modalidades de fuga ao pagamento de impostos mais significa-tivas verificadas em Macau, podendo dizer-se em termos genéricos que as mais vulgarizadas e mais simples são as correspondentes à omissão completa ou parcial de valores de vendas, de rendimentos ou de lucros e de rendas de prédios, com destaque para as do sector imobiliário com influência em diversos impostos (sisa, contribuição predial urbana, imposto complemen-tar de rendimentos e imposto sobre as sucessões e doações); inclusão indevida de certas despesas como custos para efeitos fiscais (imposto profissional e imposto complementar de rendimentos); etc. 2. CAUSAS De acordo com um modelo teórico de decisão, dada a propensão social à fuga ao pagamento dos impostos e a oportunidade de o concretizar, as pessoas tomam a decisão de defraudar quando consideram que as vantagens daí resultantes são superiores aos inconvenientes, e, na realidade, ainda que esta avaliação não se formule de forma explícita, os particulares tendem a contrapor os prós e os contras da fraude através de modelos de decisão condicionados pela sua própria predisposição à fraude e a sua particular propensão ao risco. Os benefícios derivados da fraude relacionam-se com a utilidade que os sujeitos dão à poupança correspondente aos impostos não pagos (ou serviços desfrutados fraudulentamente), verificando-se que a utilidade do imposto não pago parece ser tanto mais alta quanto maiores sejam os valores a pagar e menor a capacidade económica dos contribuintes. Interessa destacar que a utilidade da fraude não se consubstancia isoladamente em respeito a cada fraude em particular, pois que podem 111

existir fraudes em cadeia ou dependentes entre si, pelo que se devem considerar conjuntos de fraudes relacionadas. Um caso típico, cada vez mais observável, é a fraude sobre impostos destinada, não só, a obter um benefício directo, como também, a obter benefícios de determinadas pres-tações públicas (habitação, bolsas de estudo, subsídios de família, etc.) cuja concessão se liga ao rendimento do beneficiário, verificando-se que, ao serem declarados ou determinados rendimentos inferiores aos reais, é possível ser atribuído pela lei um outro benefício. O estabelecimento de mecanismos de relação entre o rendimento declarado para efeitos fiscais e a concessão de prestações ou benefícios sociais como o indicado reforça a utilidade da fraude que deve ser atenuada, na medida do possível, dentro de uma política geral de isolamento dos distintos tipos de fraude. Para diminuir a incidência dos factores de decisão respeitantes a uma alta valoração da utilidade da fraude torna-se necessário contrapor ou gerar a presunção da existência de grandes riscos na realização de fraudes, a que eventualmente pode corresponder uma alta percepção da população sobre a eficácia dos sistemas de correcção e das suas consequên-cias, o que passa pela capacidade da administração pública de controlar o cumprimento das leis fiscais e pelo sistema de penalidades constante do sistema fiscal. A fraude, como manifestação social complexa, encontra a sua origem na interacção de factores de muita distinta natureza, cuja relevância varia de território para território e se altera ao longo do tempo dentro do mesmo espaço geográfico, tendo ainda peso diferenciado segundo a classe social, a actividade profissional e as inclinações ideológicas. Dada esta complexi-dade, embora sem preocupações de exaustividade, pode-se procurar dar uma sistematização teórica às causas da fuga ao pagamento de impostos, devendo ter-se em atenção que, para se originar a fraude, tem de existir um grau suficiente de predisposição individual conducente à decisão de fraude, quando se apresenta uma oportunidade lucrativa de defraudar, em função das vantagens e riscos envolvidos. Na introdução a este problema da fuga ao pagamento de impostos em Macau, ao apresentarem-se as suas eventuais causas procuram-se referir as que são comuns, em geral, a diversos países e territórios mais desenvolvidos e as específicas da situação política de Macau, onde se encontra em curso um processo de transferência do exercício de soberania da República Portugue-sa para a República Popular da China. A transformação do território de Macau em Região Administrativa Especial da República Popular da China, em 20 de Dezembro de 1999, leva a que se tenha de ter em atenção que deter-minadas valorações da actual situação política, como elemento de desculpa de comportamentos defraudadores, deixam de ter sentido quando o poder político-administrativo já for exercido no novo enquadramento jurídico. 2.1. CAUSAS SOCIOLÓGICAS Com a denominação de causas sociológicas agrupa-se um conjunto de factores que induzem a comportamentos sociais perante a fraude e que podemos considerar como estando relacionados com a percepção da equi- 112

dade do sistema formado pela obtenção de receitas e a realização das despesas públicas e com o grau de desenvolvimento dos valores de solida-riedade colectiva. No conjunto das medidas orientadas para a prevenção da fraude, para além de se dever actuar sobre os factores de oportunidade e de decisão que levam à fraude, através de alterações legislativas e da organi-zação da administração pública, deve-se centrar também a atenção na modificação da valoração e comportamento da população no respeitante à relação entre as contribuições individuais pagas e as despesas públicas e no desenvolvimento de valores de solidariedade. Como comportamento generalizado, pode-se dizer que, no momento do cumprimento das suas obrigações tributárias, as pessoas, de forma mais ou menos consciente, tendem a comparar a desutilidade dos encargos, que pessoalmente têm de suportar para a actividade financeira das comunidades políticas organizadas como Estados, Regiões Administrativas ou Territórios Autónomos, com a utilidade que recebem dessa mesma actividade. É claro que esta utilidade tanto pode ser directa, correspondendo a ser recebida pelo próprio contribuinte ou pela sua família, como indirecta, em que o benefício é recebido por outras pessoas que, segundo o seu juízo, são merecedoras dela. Neste modelo de actuação, o indivíduo, ao considerar-se a si mesmo como um «comprador» de bens e serviços públicos, se estima como desequilibrada a relação de troca entre os seus encargos para a comunidade política em que se encontra inserido e os benefícios recebidos, surge uma legitimação subjectiva da sua conduta fraudulenta. Este facto corresponde à existência de uma maior intenção de fraude por parte de quem se sente mais prejudicado ao comparar o seu esforço no cumprimento das suas obrigações tributárias e os benefícios obtidos em contrapartida em bens e serviços públicos. Esta percepção, entre a desutilidade dos encargos a suportar para a actividade financeira da sociedade organizada politicamente e a utilidade recebida dos gastos públicos, deriva muito do grau de ajustamento das despesas públicas às necessidades concretas dos habitantes. Deste modo há resistência ao cumprimento daquelas obrigações que impliquem o desem-bolso de recursos destinados a financiar bens e serviços públicos contrários ao sistema de preferências do indivíduo sujeito a esses encargos, o que corresponde à ideia da desnecessidade de muitos gastos públicos. Para Macau, um exemplo sobre esta matéria de potencial resistência ao suporte de determinadas despesas públicas é o representado pelas opiniões publicadas em órgãos de comunicação social respeitantes à imple-mentação de um programa de construção de diversos monumentos públicos que tem vindo a ser desenvolvido no território. Embora do ponto de vista do poder político-administrativo o custo desta implantação de monumentos se possa considerar como necessária para a criação de um ambiente favorável ao desenvolvimento do turismo e de uma identidade própria de Macau, as opiniões populares expressas pelos jornais locais transmitem a ideia de que correspondem a um conjunto de despesas públicas desnecessárias, pelo que, para um melhor entendimento público respeitante à realização destas 113

despesas, parece dever ser transmitida uma maior informação sobre a sua finalidade. Para além do comportamento social perante a relação entre as receitas e as despesas públicas, os indivíduos respeitam mais facilmente as normas a que estão sujeitos se percebem que o sistema que as determina é equitativo ao atribuir obrigações e direitos comparáveis entre distintas pessoas em função do seu nível de rendimentos, o seu grupo social, a sua localização geográfica, etc. O reconhecimento da desigualdade do sistema fiscal apresenta-se como um factor importante conducente à predisposição da fraude, ao induzir os indivíduos a legitimar o seu comportamento para restabelecer uma justiça não alcançada e a provocar a diminuição das manifestações da eventual desaprovação social a que os defraudadores podem ver-se sujeitos. Para existir justiça na repartição dos impostos, o sistema fiscal deve estar harmonizado no plano legislativo de modo a procurar distribuir a pressão fiscal de forma equitativa por todos os potenciais contribuintes e a administração fiscal tem de ter capacidade administrativa e técnica para o aplicar, para que efectivamente seja implementado conforme a intenção do legislador. Parece dever ou poder ser este o sentido da realização de uma reforma do sistema fiscal de Macau ou do prosseguimento do seu aperfei-çoamento, qualquer que seja a sua finalidade na obtenção de receitas públicas, pois a justiça implica que as receitas fiscais sejam cobradas com eficácia, já que só assim é que os contribuintes com a mesma situação tributária ficam em pé de igualdade5. Existe uma maior predisposição à fraude quando se reconhece que efectivamente a fraude está generalizada, verificando-se que a importância do grau em que os indivíduos consideram a fraude como uma situação generalizada deriva do comportamento dos grupos sociais a que um indivíduo pertence, que funciona também como fonte de informação e de experiência na transmissão de normas constitutivas de comportamento de fraude e dos mecanismos concretos a seguir para alcançar a sua consecução. Em relação a Macau pode-se dizer que alguns profissionais, com influência nos procedimentos jurídico-contabilísticos das actividades comerciais e industriais — advogados, solicitadores, auditores e técnicos de contas —, ao terem conhecimento bastante pormenorizado do deficiente funciona-mento da administração fiscal e da insuficiente previsão da legislação fiscal em enquadrar determinadas situações, através da prestação dos seus serviços e da transmissão de informações, fazem com que certos estratos sociais da população se possam encontrar em fraude (e evasão) generalizadas6. 5 Cf. J. H. Paulo Rato Rainha, «Reflexões...», em Administração..., n.° 15, 1992, pgs. 61/62 . 6 Também existe um generalizado incumprimento das leis fiscais por parte da restante população, embora se possa talvez dizer que este comportamento deriva mais do desconhecimento das leis e da incapacidade ou insuficiência da adminis tração fiscal em procurar que a aplicação das leis fiscais seja efectiva sobre todas as pessoas abrangidas pelas suas disposições. 114

Dado que a fraude é um comportamento intencionado que, sendo contrário à norma, beneficia uns poucos indivíduos e prejudica directa ou indirectamente a maioria restante, a sua realização responde claramente a um sistema de valores não solidários para com a sociedade, dando realce a valores meramente individualistas. A pessoa recorre ao comportamento fraudulento para restabelecer a sua particular visão da relação de troca e de equidade do sistema, ignorando ou desprezando as eventuais consequências negativas (económicas, sociais, profissionais ou outras) que, para a restante sociedade, possa ter o seu comportamento. 2.2. CAUSAS POLÍTICAS O escasso nível de solidariedade para com os demais pode depender de diversos factores como seja a existência de um reduzido sentimento de grupo pertencente a um determinado espaço geográfico ou território (falta de identidade territorial), uma escassa consciência cívica, desenvolvimento de valores individuais, uma baixa implicação da população nas decisões colectivas, etc. No caso específico de Macau, somos de opinião que uma das causas para a existência de fraude fiscal ou de falta de civismo no suporte dos encargos colectivos resulta da própria situação política do território, em que a maioria da população parece não se considerar representada nos órgãos de governo e na administração pública. Em Macau existe uma divisão entre a titularidade da soberania da República Popular da China e o exercício de soberania pela República Portuguesa, pelo que a maioria da população do território, que é de etnia chinesa, parece considerar o poder politico-administrativo como sendo exclusivamente português e presumir o estabelecimento das políticas globais do Território como externas ao seus interesses, derivando daí o seu entendimento de não ser seu dever contribuir para os encargos colectivos da comunidade. Por outro lado, é muito recente o tempo da fixação de residência mais ou menos definitiva no território da maioria da população7, pelo que não há uma identificação da população com o território, o que também não contribui para o estabelecimento de laços de solidariedade colectiva global8. A próxima evolução histórica da situação político-administrativa do Território tende a diminuir o valor destes motivos conducentes à falta de solidariedade da população local para o suporte financeiro dos seus encar-gos colectivos definidos pelo poder político-administrativo com maior ou menor intervenção directa dos residentes de Macau. Na realidade, para além de estar já definida a data da transferência do exercício da soberania, a nova 7 Macau também se tem apresentado como um local de residência passageira para a população chinesa que procura emigrar para outros países. 8 Verifica-se a existência de laços de solidariedade ao nível de residentes originários das mesmas povoações ou regiões da China, mas, por vezes, estes comportamentos de solidariedade ou de entre ajuda apresentam-se em oposição a grupos de residentes de outras regiões ou à restante população local. 115

situação política de Macau, para se manter com validade duradoura, tem de levar a sua população a identificar-se como pertencendo a uma região administrativa especial da República Popular da China e esta ideia de identidade só pode ser conseguida e reforçada com a extensão de laços de solidariedade entre a população residente, o que deve estar subjacente no assumir do suporte dos encargos colectivos através do cumprimento das leis definidoras desses encargos. A fraude fiscal é essencialmente um fenómeno com transcendência social que não pode ser identificado como a mera soma de comportamentos individuais, pelo que, para a resolução ou atenuação das situações de fraude num certo espaço geográfico torna-se necessário um certo grau de compro-misso de determinados grupos sociais, cujo posicionamento constitui, em maior ou menor medida, um guia de actuação e de orientação para a generalidade da população9. Deste modo, em Macau, é conveniente que, não só, as entidades chinesas detentoras de cargos políticos locais (conse-lheiros, deputados e dirigentes da administração pública), como também, os dirigentes das diversas organizações com influência político-económica e social (associações empresariais, profissionais, culturais, etc. e represen-tantes da República Popular da China) defendam em público a importância do cumprimento das leis fiscais e do pagamento de impostos, como meio de todos os habitantes contribuírem para o apoio das classes mais desfavorecidas e para um maior desenvolvimento económico e social do Território na actualidade e no futuro como Região Administrativa Especial da República Popular da China10. 2.3. CAUSAS ECONÓMICAS Para além de causas sociológicas e políticas conducentes à fraude fiscal também encontramos as de origem económica, apresentando-se como causas económicas aquelas em que a situação económica empresarial ou individual e os factores de oportunidade derivados do exercício de determinadas actividades têm um papel relevante nas decisões de defrau-dar. A oportunidade de levar a cabo a fraude está condicionada, em primeiro lugar, pela maior ou menor transparência do sistema económico-fiscal e este factor apresenta-se nalgumas situações como decisivo e afectando de forma desigual as pessoas, segundo o seu âmbito de actividade, podendo 9 Na história recente da fiscalidade de Macau encontra-se um exemplo da actuação de uma individualidade local com grande influência na comunidade chinesa de, através do seu comportamento público, demonstrar que os impostos da reforma fiscal de 1978 eram para ser pagos, ao aparecer em cerimónia pública a entregar um cheque aos dirigentes da administração fiscal com o pagamento do imposto devido pelas suas actividades. 10 De acordo com a Lei Básica da RAEM a Região Administrativa Especial de Macau mantém finanças independentes e dispõe, por si própria, de todas as suas receitas financeiras, não existindo quaisquer impostos destinados ao Governo Popular Central (cf. Lei Básica da RAEM, artigo 104.°). 116

gerar grandes desigualdades materiais, dada a diferente possibilidade de fraude e a insuficiência de controlo nas actividades em que há maior facilidade de defraudar. Na aplicação do sistema fiscal de Macau, esta situação de desigualdade verifica-se de uma maneira geral na maior possibilidade de defraudar e de evasão das empresas e dos trabalhadores independentes em relação aos trabalhadores por conta de outrem e na situação mais favorável de tributa-ção dos proprietários de imóveis. Dada esta diferente situação dos contri-buintes perante as possibilidades de fraude e de evasão fiscais, no sistema fiscal de Macau deve-se dar um tratamento fiscal mais favorável aos rendimentos de trabalho dependente, eventualmente através da técnica de não se tributar uma determinada percentagem do rendimento, de forma a repor-se na tributação alguma igualdade entre estes rendimentos e os derivados de outras fontes11. No mundo empresarial também se pode detectar a existência de fraudes fiscais motivadas pela defesa da manutenção da actividade ainda que sem lucros, embora em Macau estas fraudes não se encontrem de forma generalizada. De acordo com o comportamento da comunidade chinesa empresarial local, as actividades económicas empresariais que não estejam a ser lucrativas são encerradas ou transformadas em breve tempo, pelo que, podendo existir uma fraude pontual respeitante ao encerramento da activi-dade, não se verifica uma fraude continuada com a finalidade da manuten-ção de empresas em difíceis situações económicas. 2.4. CAUSAS TÉCNICO-ADMINISTRATIVAS Os contribuintes têm uma imagem sobre a eficácia dos sistemas de controlo sobre as situações fiscais resultante da avaliação de aspectos tão variados como são o seu juízo sobre o âmbito da informação em poder da administração fiscal, os seus meios técnicos de processamento de dados, a idoneidade dos procedimentos de inspecção, a qualidade técnica do pessoal que realiza o controlo, etc. Esta valoração é realizada de forma distinta por uns e outros indivíduos; em função da sua maior ou menor preparação ou de poder ou não contar com aconselhamento técnico sobre estas matérias, das suas próprias experiências pessoais ou transmitidas por pessoas do seu âmbito pessoal ou profissional e, em definitivo, pelas mensagens emitidas pela própria administração fiscal. Normalmente estas vias de comunicação ou de informação reforçam--se ou debilitam-se mutuamente segundo as circunstâncias, pois, se, por exemplo, são transmitidas pela administração fiscal imagens de alta eficácia dos sistemas informáticos e a experiência pessoal ou dos vizinhos demonstra que a imagem não está certa, corre-se o risco de se obterem resultados contraproducentes. Pelo contrário, se esta experiência contrasta 11 Veja-se J. H. Paulo Rato Rainha, «Reflexões ...», em Administração..., n.° 15, 1992, pg. 107, nota 117. 117

com a realidade da imagem transmitida, isto é, se a fraude foi detectada embora a imagem que se tivesse do sistema informático da administração fiscal fosse muito negativa relativamente à sua eficácia, produz-se uma acção de reforço sobre a capacidade de controlo que pode eventualmente chegar a sobreavaliar a capacidade do sistema de fiscalização. Os contribuintes não só avaliam a eficácia geral do sistema de fiscalização como também analisam a sua eficácia específica ou seja a probabilidade de serem efectivamente controlados e sancionados pelas infracções ou fraudes cometidas. Se determinados estratos de contribuintes têm o conhecimento desta probabilidade ser muito baixa, que é o caso existente em Macau com os maiores empresários e os contribuintes com maior capacidade tributária, os riscos de existência de fraude são crescentes se não se modificarem estas percepções. O sistema fiscal de Macau, embora seja de simples compreensão das suas disposições e relativamente fácil de aplicação, permite e proporciona muita fuga ao pagamento de impostos dadas as formas de determinação da sua matéria tributável, principalmente nos impostos sobre o rendimento, e a insuficiência dos recursos humanos e técnicos da administração fiscal. A declaração de rendimentos é a base de fixação da matéria tributável para as grandes empresas (imposto complementar de rendimentos) e dos trabalha-dores independentes (imposto profissional) que indicam ter contabilidade organizada, e, embora pareçam existir manifestas discrepâncias entre os valores declarados e os sinais exteriores de riqueza demonstrados pelos titulares dos rendimentos, a administração fiscal não tem capacidade técnica e recursos humanos para poder controlar a veracidade dos valores declarados. De uma maneira geral, a administração fiscal de Macau só controla os rendimentos dos trabalhadores dependentes (imposto profissional) cujos valores são declarados pelas entidades empregadoras, embora também não verifique se todas as entidades empregadoras cumprem a sua obrigação de apresentar a declaração correspondente às remunera-ções dos seus trabalhadores. Em relação aos restantes contribuintes, correspondentes a pequenas empresas e trabalhadores independentes sem contabilidade organizada, a determinação do rendimento sujeito a imposto é feita por presunção, o que tem conduzido também à sua subavaliação manifesta e sistemática. A administração pública de Macau não está a desenvolver a sua actividade e a executar as suas tarefas num período normal, pois, estando em curso o que se designa por período de transição, decorre uma substituição acelerada de pessoal dirigente e de chefia e de técnicos recrutados no exterior por técnicos locais com relativo pouco tempo de experiência de administração pública, enquanto outros técnicos locais com diversos anos de exercício de funções de serviço público também deixam de trabalhar na administração pública, o que traz alterações à capacidade de desempenho das funções públicas. Estas alterações negativas já foram reconhecidas, em comentário a uma política de recrutamento de pessoal, ao se indicar que o abandono da política de recrutamento selectivo que foi substituída por 118

recrutamento local ou exterior, mas sem formação anterior em fiscalidade, aliada à saída de outro pessoal técnico local, provocou a diminuição dos níveis de competência e experiência da administração fiscal12. Esta situação de alterações na administração pública tem influenciado a aplicação da legislação em vigor por as novas chefias e técnicos desconhe-cerem, por vezes, a história da finalidade da legislação e tem permitido a aplicação de nova legislação sem conhecimento de experiências anteriores, o que, em relação à administração fiscal, tem conduzido a algumas situações de retrocesso no seu comportamento das relações com os contribuintes, como é o caso recente e evidente verificado nos procedimentos de avaliação de prédios urbanos para efeitos de tributação em sisa. Novamente se verificam os mesmos inconvenientes existentes antes de 1988, altura em que se introduziu um novo método a seguir como procedimento geral para a avaliação de prédios13, de onde resultou um aumento das receitas fiscais provenientes da sisa, diminuição dos custos administrativos nos procedimentos e um melhor relacionamento entre os contribuintes e a administração fiscal, permitindo ainda que as escrituras públicas de transmissão dos prédios não ficassem dependente do tempo necessário para a avaliação dos prédios através de uma comissão de avaliação14. Com as alterações introduzidas ao sistema de avaliações em 1995 deixou de funcionar o sistema automático de avaliações e houve retorno ao sistema anterior com todos os seus inconvenientes: avaliação sistemática de todas as transmissões onerosas por comissões de avaliação, demoras e atrasos nas avaliações e grande discricionariedade no cálculo da matéria colectável com a correspondente má imagem atribuída à administração fiscal. Esta situação tem levado os contribuintes a novamente não declara-rem os valores reais das transmissões, pois verificam haver quase sempre uma nova avaliação do valor declarado de transmissão do prédio, com a intervenção da administração fiscal, através das comissões de avaliação e da qual podem sair beneficiados ainda que discricionariamente. 12 Cf. J. H. Paulo Rato Rainha, «Reflexões...», em Administração..., n.° 15, 1992, pgs. 101/102, nota 101, onde se indica que a política selectiva de recrutamen to «(.. .) dada a formação do pessoal técnico, permitiu não só a transmissão de conhecimentos e experiências, como possibilitou a introdução de novos procedi mentos administrativos e alterações à legislação fiscal». 13 Este método geral consistiu em fixar o valor de transmissão de um prédio para efeitos de sisa atendendo ao local, finalidade do prédio e área, de acordo com parâmetros fixados previamente que, como método complementar do valor decla rado pelo contribuinte, veio facilitar, pela sua rapidez e objectividade dos parâme tros utilizados, as relações entre a administração fiscal e os contribuintes, ao mesmo tempo que eliminava a intermediação de avaliadores e a discricionariedade resultante das avaliações que se faziam em todas as transmissões onerosas. 14 As comissões de avaliação, que são remuneradas, continuam a intervir se o contribuinte reclama do valor tributável fixado, o que se passou a verificar só em pequeno número de casos, pelo que também não é de estranhar que tenha existido forte oposição a este método por parte dos avaliadores, onde se incluem funcioná rios e agentes da administração fiscal. 119

O sistema de controlo existente na administração fiscal de Macau é muito deficiente e incompleto, pois as acções de fiscalização externa são quase inexistentes, já que estas acções estão essencialmente relacionadas com a avaliação de prédios (sisa e contribuição predial urbana) e com a recolha de elementos para ajudar a fixação de rendimentos dos contribuin-tes sem contabilidade organizada (imposto profissional e imposto comple-mentar de rendimentos). Não existe um planeamento para uma fiscalização sistemática dos maiores contribuintes de impostos sobre o rendimento, limitando-se os serviços a fazer uma breve análise das declarações entre-gues pelos contribuintes para efeitos de tributação para eventuais (e peque-nas) correcções de certos tipos de despesas consideradas como excedendo determinados parâmetros relacionados com o volume de vendas e sector de actividade: despesas de representação, comissões a terceiros, etc. Ainda em relação aos procedimentos de controlo e das acções de fiscalização seguidos pela administração fiscal, se se pode dizer que um grande número de pequenos contribuintes não tem grande conhecimento do modo do seu desenvolvimento, o mesmo não se passa com os contribuintes de maior capacidade económica que têm um maior conhecimento da organização da administração fiscal, quer por contacto pessoal e institucio-nal com a administração fiscal, quer através dos seus representantes ou consultores fiscais. Como representantes ou consultores fiscais dos contri-buintes, encontramos diversos profissionais, nomeadamente os auditores e técnicos de contas, na sua intervenção em relação aos impostos sobre o rendimento, com a responsabilidade pela conformidade da contabilidade das empresas, e os advogados e solicitadores, em referência às declarações dos valores de transmissão de imóveis para efeitos de tributação em sisa, pois nestas transmissões há tradicionalmente sempre a intervenção de advogado ou solicitador, podendo o advogado ser também o notário do registo do contrato. No estabelecimento de um ambiente de alto risco para os potenciais defraudadores das leis fiscais, para além da necessidade de existência de uma administração fiscal capaz de fiscalizar o cumprimento das leis fiscais e de detectar as infracções e eventuais fraudes, tem também de existir um sistema de penalidades para sancionar essas acções. Há que ter em atenção que, por mais que pareça lógico, a eficácia de um sistema sancionador não deriva tanto da quantia das sanções como de outras características, pois, na realidade, verifica-se que, quando as sanções são desproporcionadas às faltas cometidas ou excessivamente elevadas, a aplicação e eficácia do sistema sancionador decresce de forma notória. Esta diminuição de eficácia do sistema de sanções fiscais tem várias explicações que actuam conjuntamente, como são as dificuldades sentidas pela administração em gerir as situações daí resultantes (maiores resistên-cias dos contribuintes não cumpridores em regularizar a sua situação, maior número de reclamações e maior número de processos contenciosos perante os tribunais), as inevitáveis reservas sobre a justiça do sistema pelos próprios funcionários que devem aplicar as sanções e a não sensibilidade ao risco dos não cumpridores a partir de certos níveis de custo (a partir de um 120

grande nível de custos o risco não influi na decisão de defraudar). Para o sistema de sanções poder ser aplicado e funcionar também como instrumen-to de prevenção da fraude, as sanções devem ser equilibradas e efectivas, o que supõe que os não cumpridores devem ter a certeza de que uma vez descoberta a irregularidade suportam inevitavelmente a sanção que deve ser de aplicação imediata. Em relação ao sistema de sanções fiscais de Macau pode-se dizer que tem também algumas normas que são muito desequilibradas e despropor-cionadas às faltas cometidas, o que tem, de uma maneira geral, conduzido à sua não aplicação. Por outro lado, a não aplicação do sistema de sanções tem sido a regra geral, pelo que os contribuintes consideram que, se forem detectadas as suas fraudes, o custo a suportar é somente o valor do imposto que deixou de ser pago, não existindo assim qualquer risco em defraudar, já que não existe um custo adicional por esse comportamento. Para diminuir ou atenuar a fraude fiscal em Macau, a administração fiscal deve desenvolver a sua função de fiscalização com um planeamento das actividades internas e externas de auditoria aos documentos e elementos contabilísticos das empresas, de forma a transmitir uma imagem de que procura um cumprimento das leis fiscais e não funciona como a mera recepção das declarações e dos impostos que os contribuintes entregam de acordo com o seu critério. Por outro lado, embora devam ser introduzidas algumas alterações ao sistema de sanções, também se deve passar a aplicar o sistema de penalidades de forma efectiva e equilibrada e sem perda de tempo quando são detectadas fraudes e outras infracções às leis fiscais. 2.5. OUTRAS CAUSAS Os comportamentos que podem levar à fraude podem ter muitas outras causas encontrando-se também entre estas as insuficiências do sistema de educação e dos meios de comunicação social em contribuir para uma maior formação cívica da população e uma maior identidade entre si com a criação de laços de solidariedade. Na medida em que o processo educativo implica o desenvolvimento e a integração das dimensões individual e social da pessoa, as carências ou a incapacidade do sistema para estender e intensi-ficar a consciência de pertencer a uma comunidade e os deveres que isso comporta constituem, sem dúvida, um dos elementos da extensão da fraude como reflexo parcial de um fenómeno mais amplo correspondente à crise ou falta de valores da sociedade. A educação ética e cívica é um factor de grande importância no desenvolvimento da personalidade de cada pessoa cujas carências estão na base dos comportamentos irregulares e fraudulentos, pelo que, para se transmitirem outras formas de comportamento, deve o sistema de educação contribuir para tal, donde a necessidade de os programas de educação de Macau incluírem disciplinas onde sejam tratadas estas matérias. Há outros factores alheios ao sistema educativo propiciadores à formação de uma cultura caracterizada como individualista e dominada pelo triunfo econó-mico, o utilitarismo e o consumo, destacando-se entre esses factores a 121

televisão com as suas notícias e programas em que se dá destaque a estes modos de comportamento social. A fraude radica numa insuficiente consciência cívica e ética, que se manifesta numa tendência ao não cumprimento das obrigações cívicas e na prática de fraudes, pelo que, neste sentido pode afirmar-se que a fraude é também mais uma manifestação das carências actuais que existem no âmbito da colaboração pessoal e responsável com as necessidades públicas. É evidente que este comportamento negativo tem muito a ver com um conjunto de avaliações mais gerais que a população faz em relação a outras percepções: o papel do poder político-administrativo e da intervenção do público, a boa ou má qualidade das prestações e serviço público, a corrupção da administração pública, etc. Neste conjunto de avaliações influi muito o papel desempenhado pelos meios de comunicação social através dos seus processos ou formas de transmissão de notícias ou de opiniões, podendo talvez dizer-se que alguns dos efeitos não são queridos pelas próprias acções comunicativas mas que incidem negativamente na referida situação. Os meios de comunicação social ao darem só realce às situações de corrupção e de fraude podem provocar o reforço, entre a opinião pública, de uma imagem supostamente generalizada do não cumprimento das obriga-ções cívicas em que todo o mundo defrauda, pelo que, como consequên-cia, também se produz o reforço adicional dos argumentos de desculpa individuais perante o incumprimento — «se todo o mundo defrauda porque tenho eu de cumprir?» Para contrariar este círculo de percepções e de atitudes negativas, os meios de comunicação social local, embora sem deixarem de ser informa-tivos sobre as situações de fraude ou de corrupção, ainda que sem necessi-dade de as divulgarem de modo sensacionalista, devem também dar um contributo para a formação ética e cívica da população de Macau. A existência de um programa de televisão educativa pode contribuir para um maior desenvolvimento dos comportamento cívicos e solidários da popula-ção local e da necessidade da sua contribuição para o suporte dos encargos colectivos ao mostrar a utilização que é feita dos dinheiros públicos em obras de solidariedade social e de benefício colectivo. 3. EFEITOS Podemos considerar que os efeitos da fraude se fazem sentir em diversas áreas do comportamento e na formação dos valores da sociedade, pelo que, para uma breve análise, a sua sistematização pode ser feita, sem ser exaustiva, através do seu agrupamento em diversos conjuntos: económi-cos, jurídicos e ético-sociais. Embora em Macau alguns dos efeitos econó-micos derivados da fraude fiscal possam não ter a mesma importância com que se apresentam noutros espaços geográficos, os efeitos jurídicos e ético--sociais assumem já importância de relevo, dada a sua influência no com-portamento da sociedade em relação às ideias de solidariedade e de iden-tidade do próprio Território. 122

3.1. EFEITOS ECONÓMICOS Para a determinação dos efeitos económicos da fraude há quer ter em atenção as finalidades atribuídas ao sector público numa economia de mercado como é a de Macau, em que se considera dever atender à correcção do sistema de mercado proporcionando uma afectação eficiente de recursos e contribuir para a estabilidade e crescimento económicos. Por outro lado, deve existir um sistema equitativo de redistribuição do rendimento e da riqueza, através da produção de bens e serviços públicos (segurança, saúde, educação, etc.), que corresponda a necessidades indivisíveis, e da transfe-rências de rendimentos (prestações de segurança social, bolsas de estudo, subvenções à habitação, etc.) para os sectores mais desfavorecidos da população15. Na sua relação imediata com a economia pública, o não cumprimento das obrigações cívicas pode-se encontrar no âmbito das receitas públicas através da fraude e da evasão fiscais (e do não pagamento das quotizações para a segurança social) e no âmbito das despesas públicas pelo recebimento indevido de subvenções e do abuso das prestações sociais. Nestes casos verifica-se uma distorção da utilização dos recursos financeiros que deixa-ram de ser cobrados (fraude e evasão fiscais) ou que foram dispendidos indevidamente (subvenções e subsídios), diminuindo assim as possibilida-des de intervenção do poder politico-administrativo na prossecução das finalidades públicas. Em relação a Macau, embora se reconheça que não exista o objectivo de se transformar o seu sistema fiscal como principal fonte de receitas públicas,«(...) parece, no entanto, não se dever negligenciar o seu aperfei-çoamento, pois há que verificar se as condições em que tem sido aplicado são as consideradas mais correctas, mesmo num território onde se pretende a continuação de um baixo nível de tributação. Por outro lado, convém ter sempre em atenção que num futuro próximo pode haver alterações exterio-res ao Território que influenciam as fontes das suas receitas públicas, para além de ser sempre preferível que o sistema fiscal funcione bem e possa proporcionar eventualmente receitas para os períodos em que haja necessi-dade de maior realização de despesas»16. Outro efeito económico da fraude, que pode apresentar-se de especial gravidade na articulação com a economia privada e com alguma incidência importante em determinados sectores da economia local, nomeadamente nos sectores de obras públicas, é a distorção da concorrência, pois as empresas baseadas em níveis de fraude elevados podem afastar do mercado outras empresas com estrutura de custos razoáveis e competitivos mas 15 Sobre objectivos da política económica, veja-se José Hermínio Paulo Rato Rainha, «Notas sobre objectivos e instrumentos de política económica de Macau (I Parte)», em Administração — Revista de Administração Pública de Macau, n.° 34, 1996, pgs. 928/933. 16 J. H. Paulo Rato Rainha, «Reflexões...», em Administração..., n.° 15, 1992, pgs. 60/61. 123

cumpridoras das suas obrigações. Para além dos seus efeitos económicos directos, a percepção sobre o nível da fraude num determinado território tem um efeito relevante sobre as ideias respeitantes ao grau de segurança e de organização de uma economia e, portanto, sobre a confiança e apreciação do risco dos investimentos vindos do exterior, o que, para Macau com uma economia aberta ao exterior, é um factor muito importante. Como se verifica em geral, a fraude apoia-se e origina diversas práticas tendentes a eliminar a transparência das relações económicas, repercutin-do-se no desenvolvimento e fiabilidade dos registos públicos e dos elemen-tos contabilísticos, na transparência dos contratos, na utilização das socie-dades para fins distintos dos originais, etc. O reconhecimento generalizado desta falta de transparência e da pouca eficácia da administração pública em lutar contra a fraude faz gerar uma grande desconfiança num sistema económico, o que tem um alto custo a considerar, não só, no que respeita à valoração do resultado da diminuição da fraude, como também, porque nos movemos no mundo das percepções, no estabelecimento de uma ideia eventualmente incorrecta sobre a existência generalizada de corrupção na administração pública. Se Macau procura ser um centro internacional de actividades econó-micas e financeiras tem também de procurar transmitir a imagem de possuir uma administração pública eficiente e eficaz contra as diversas tentativas de fraude fiscal das empresas ou de pessoas, embora sem deixar de manter um sistema fiscal com um nível baixo de tributação. Na realidade, a mera existência de uma imagem de eficácia da administração pública contra a fraude fiscal é relacionada com uma administração pública transparente nas suas relações com o público, demonstrativa de que a corrupção não é um meio de utilização para se obterem facilidades nos procedimentos adminis-trativos. A existência de um alto nível de fraude, quando as oportunidades de defraudar se distribuem desigualmente pelas classes sociais ou sectores de actividade, produz o efeito da alteração do rendimento e da riqueza con-forme padrões não relacionados com o esforço pessoal, a riqueza gerada ou as decisões colectivas quanto à utilização de determinados mecanismos de solidariedade. Nesta situação, ainda que na hipótese da articulação formal do sistema de receitas e despesas públicas se acolham os princípios de justiça e de equidade que devem caracterizar um sistema fiscal moderno, o resultado final pode estar muito afastado da aplicação efectiva de tais princípios, como é o caso do exemplo mais conhecido, embora não único, respeitante à penalização dos rendimentos salariais e das classes médias em qualquer sistema com um alto nível de fraude, com efeitos desestimulantes na poupança e da manutenção de um nível continuado de consumo. Embora o sistema fiscal de Macau não se possa considerar como obedecendo às características de um sistema fiscal moderno dadas as suas insuficiências na implementação dos princípios de justiça e de equidade, a existência de fraude em diversos impostos, sem que se procurem estabele-cer medidas para a evitar, faz ainda mais realçar esta desigualdades de tratamento. Na realidade, ao admitir-se a passividade da administração 124

fiscal contra a fraude fiscal, a aplicação do sistema fiscal não é equitativa mesmo ao nível dos rendimentos cedulares de determinado tipo, como é o caso dos rendimentos dos trabalhadores dependentes, pois verifica-se uma penalização dos rendimentos declarados dos trabalhadores, cujas empresas, para efeitos de retenção na fonte do imposto incidente sobre esses rendi-mentos, são efectivamente cumpridoras das suas obrigações tributárias. 3.2. EFEITOS JURÍDICOS As normas fiscais são apenas parte do sistema jurídico global, pelo que a delimitação dos efeitos jurídicos da fraude fiscal tem uma relação directa com a própria essência do direito e da sua finalidade, pois o direito não se pode considerar um fim em si mesmo, apresentando-se como uma regra geral de conduta social que deve reflectir e adequar-se aos valores dominan-tes da sociedade. Do mesmo modo que as normas jurídicas e o ordenamento jurídico no seu conjunto devem ter em atenção o equilíbrio e a adequada organização dos comportamentos sociais e dispor para isso de um sistema e meios que garantam o seu cumprimento, também o sistema fiscal de um determinado espaço geográfico deve ser delineado tendo em atenção os conhecimentos culturais da sua população e a organização administrativa das empresas a que se destina em geral e tem de existir uma administração fiscal capaz de o aplicar e de levar ao cumprimento das normas fiscais. Se não se cumprem as normas fiscais, para além de se não atingir a sua finalidade intrínseca, que se traduz na ordenação geral de se contribuir para o suporte financeiro dos encargos colectivos de acordo com determinados valores, cria-se uma disfunção correspondente à desigualdade entre os que as cumprem e os que as não cumprem, com um possível efeito induzido derivado pelo defraudador que, ao situar-se em posição pessoal vantajosa do ponto de vista económico, pressiona os restantes a cometer fraudes e, assim, cada participante se converte no inicio de uma reacção em cadeia. Para além dos efeitos concretos da fraude fiscal existem outros mais gerais relacionados com todo o ambiente jurídico em que se insere o sistema fiscal, pois se a fraude fiscal não é combatida, para além de gerar a perda de confiança no sistema fiscal e no seu poder dissuasor, leva também à desconfiança sobre a aplicabilidade do restante ordenamento jurídico, sendo assim essencial que a norma fiscal seja obedecida e se proporcionem todos os meios para ser atingido esse objectivo. De nada serve um sistema fiscal com uma construção jurídica perfei-tamente acabada se logo não se pode levar à prática, pelo que qualquer sistema fiscal para ser eficaz necessita de uma administração pública bem organizada e dotada de mecanismos para controlar a sua correcta aplicação. Deste modo o sistema fiscal tem também de estabelecer um conjunto de sanções adequadas, pois o cumprimento das suas normas deve ser exigido, e têm de se prever meios técnicos e humanos suficientes para que seja aplicado esse sistema de sanções. O não asseguramento do cumprimento das normas do sistema fiscal ou o seu não cumprimento por parte da administração pública justificam, de forma expressa ou tácita, os comportamentos dos particulares que realizam 125

fraudes e conduzem de novo a situações de clara desigualdade entre os cumpridores e os não cumpridores. O não cumprimento da lei fiscal levado à sua expressão máxima e generalizada extensão, para além de poder chegar a pôr em causa a própria existência e justificação do sistema fiscal, leva também a pôr em dúvida a necessidade de cumprimento das normas do restante ordenamento jurídico e a estabelecer uma insegurança jurídica na sociedade. A manutenção e recuperação do prestígio e utilidade das leis, como norma de cumprimento obrigatório em razão da sua origem, conteúdo e finalidade, obriga necessariamente a atacar os comportamentos fraudulen-tos, pois que, para além do mero não cumprimento da norma concreta, aqueles têm efeitos da maior profundidade, que afectam a própria justifica-ção e aceitação geral da norma jurídica, quanto à sua natureza vinculativa e à sua aplicação e eficácia universal. O incumprimento reiterado ou aceite das leis fiscais não só condiciona a existência do sistema fiscal como também põe em causa o ordenamento jurídico onde se insere e a lei como regra de ordenamento geral dos comportamentos sociais, o que conduz à discussão do papel do próprio Estado de Direito e da organização e equilíbrio da sociedade. Todas as considerações expostas sobre os efeitos jurídicos da fraude fiscal ou do não cumprimento das normas fiscais se aplicam a Macau e ao seu ordenamento jurídico, pois, não se pode pensar em segurança jurídica e em confiança do poder dissuasor das normas de sanção do ordenamento jurídico global, se existe a aceitação de não cumprimento das normas de um dos seus sectores sem que haja qualquer sanção. Embora as receitas fiscais não sejam a principal fonte de receitas públicas de Macau e possam existir outras fontes alternativas de rendimentos públicos não é motivo para que não seja exigido o cumprimento das normas jurídicas enquadradoras do sistema fiscal, pois que, enquanto as normas fiscais estiverem em vigor há que procurar fazê-las cumprir como normas jurídicas que são, caso contrá-rio está-se a pôr em causa a aplicabilidade de todo o sistema jurídico e a forma de organização política da própria sociedade. 3.3. EFEITOS ÉTICOS E SOCIAIS A sociedade macaense actual, do mesmo modo que se verifica em outras zonas geográficas mais desenvolvidas, parece também articular-se em torno de valores individuais e de marcado carácter utilitarista, prevale-cendo o que pode denominar-se uma ética do privado fundamentada num sistema de valores que se centra na vivência pessoal, ou seja no bem-estar do indivíduo em si mesmo, e deixando o interesse colectivo para uma posição secundária no conjunto das motivações, comportamentos e atitudes dominantes. Embora a sociedade local não se possa considerar baseada em amplos princípios de convivência democrática, há, não obstante, num território em que se procura criar e desenvolver uma identidade própria, a necessidade de realçar os valores próprios de uma ética colectiva correspon-dentes à solidariedade, ao civismo, à equidade ou ao sentido de responsa-bilidade perante os encargos colectivos, pois são estes os componentes 126

básicos do indivíduo democrático e indicadores de um funcionamento equilibrado e coeso da vida social. O fenómeno da fraude fiscal, num primeiro efeito negativo, contribui para diluir o conjunto de valores colectivos, já que supõe uma atitude egoísta de não cumprimento do qual se obtém um benefício pessoal e privado em detrimento do indivíduo cumpridor e do benefício colectivo. Por outro lado contribui para a formação de um clima de desconfiança naquelas regras de jogo que implicam que o desfrute dos direitos da população e dos benefícios dos serviços públicos deve estar associado ao cumprimento das obrigações para com a sociedade. A fraude afecta assim os mecanismos da coesão social, pois a contri-buição para os encargos colectivos — no sentido mais preciso de participação no financiamento dos bens e serviços requeridos pela sociedade — assim como o correcto uso dos bens e serviços públicos, constitui um dos principais mecanismos de vinculação entre os indivíduos em relação aos compromissos, normas e valores comuns. O efeito da diluição dos laços de coesão social transmite-se ao plano político, gerando um desinteresse e uma desvinculação da população respeitante à sua participação nos processos democráticos, assim como um menor grau de exigência perante os poderes públicos17. A existência da fraude fiscal, assim como a tomada de consciência desta situação pela sociedade, introduz elementos de desmoralização e de pessimismo, pois cria-se um clima de dúvidas sobre se realmente está justificado o sacrifício que implica o pagamento de impostos, além de entrarem em jogo os valores utilitaristas (pagar o que estrita e individual-mente se recebe) face aos valores de solidariedade. A fraude fiscal contribui para esta situação, ainda que nela influam outros factores igualmente presentes na sociedade, tais como a baixa valoração que pode merecer o uso e a gestão dos fundos públicos, o funcionamento da administração pública, os casos de corrupção, as carências educacionais e as insuficiências das políticas de comunicação social. Todos estes factores contribuem para a desvalorização do papel do poder político-administrativo e da administração pública como elementos componentes da sociedade, pelo que havendo necessidade de se contrariar esta tendência deve-se gerar uma cultura colectiva solidamente baseada em valores de não aceitação do fenómeno da fraude fiscal como elemento perturbador da coesão social. Deste modo, em Macau, devem ser estabele-cidas medidas de política fiscal relacionadas com a introdução de alterações ao sistema fiscal e suas sanções e com o aumento da capacidade técnica e 17 Como já dissemos noutro texto, «Reflexões....», em Administração..., n.° 15, 1992, pg. 61, «(...) consideramos que em Macau, para que toda a gente se sinta directamente envolvida nas decisões governamentais, deve ser aplicado o princípio da participação no financiamento das despesas públicas, mesmo com um baixo nível de tributação, de acordo com a capacidade contributiva dos seus residentes e dos que daqui auferem rendimentos». 127

de intervenção da administração fiscal na luta contra a fraude e evasão fiscais, acompanhadas de uma política de formação cívica da população, a realizar pelas instituições de ensino e através dos meios de comunicação social, de forma a conseguirem-se maiores quotas de cumprimento volun-tário das obrigações cívicas, pois estas são necessárias para que se possa exigir o funcionamento local de instituições mais democráticas e a garantia de uma sociedade de bem-estar. 4. CONCLUSÕES E SUGESTÕES De uma maneira geral, na maior parte dos países ou territórios com autonomia financeira, as receitas fiscais são a principal fonte das respecti-vas receitas públicas, pelo que as acções de que as pessoas se servem para não pagar total ou parcialmente os encargos com impostos, através da violação da lei — fraude fiscal — ou da utilização distorcida da própria lei — evasão fiscal — têm conduzido a um interesse generalizado do público por estes fenómenos. Em relação à fuga ao pagamento de impostos, pode--se dizer que: 1.Nas suas diversas manifestações, é um fenómeno de que não está livre nenhuma sociedade moderna, pelo que as administrações fiscais, com maiores ou menores meios e com diversos resultados, procuram convencer a sociedade do valor que o cumprimento das leis fiscais tem para o bom funcionamento de um Estado de Direito e tentam combater este fenómeno que atenta contra os princípios de solidariedade e de igualdade perante a lei. 2.Em Macau, embora a luta contra a evasão e a fraude fiscais, para efeitos de aumento das receitas públicas, não apresente a importância que se encontra noutros espaços fiscais, a influência dos seus resultados põe-se noutros aspectos mais globais relacionados com o mero comportamento cívico no cumprimento das leis. 3.O estudo do enquadramento sócio-político e administrativo em que se verifica este fenómeno em Macau torna-se um elemento interessante para o conhecimento dos valores culturais da sociedade e para a delimitação das questões éticas e sociais que podem pôr em perigo os princípios democrá ticos da solidariedade colectiva e do reconhecimento das despesas públicas como determinantes do bem-estar da sociedade e como princípios orienta dores da formação da identidade de Macau. Neste texto procura-se fazer uma breve introdução ao estudo da fraude e evasão fiscais em Macau apresentando-se considerações teóricas e gerais verificadas em outros espaços geográficos com a sua eventual aplicação à situação local, pois que: 4. A fuga ao pagamento de impostos, como manifestação social complexa, encontra a sua origem na interacção de factores de muita distinta natureza, cuja relevância varia de território para território e se altera ao longo do tempo dentro do mesmo espaço geográfico, tendo ainda peso diferenciado segundo a classe social, a actividade profissional e as inclina ções ideológicas. 128

5.De acordo com um modelo teórico de decisão, dadas a propensão social ao não pagamento de impostos e a oportunidade de o concretizar, as pessoas tomam a decisão de defraudar quando consideram que as vantagens daí resultantes são superiores aos inconvenientes. 6.Para diminuir a incidência dos factores de decisão respeitantes a uma alta valoração da utilidade da fuga ao pagamento dos impostos torna- -se necessário contrapor ou gerar a presunção da existência de grandes riscos na realização de fraudes, o que passa pela capacidade da administra- ção pública de controlar o cumprimento das leis fiscais e pelo sistema de penalidades constante do sistema fiscal. 7.A mera existência de uma imagem de eficácia da administração pública contra a fraude fiscal é relacionada com uma administração pública transparente nas suas relações com o público e demonstrativa de que a corrupção não é um meio de utilização para se obterem facilidades nos procedimentos administrativos. Sem preocupações de exaustividade apresenta-se uma sistematização das causas da fuga ao pagamento de impostos — agrupadas em causas sociológicas, políticas, económicas, técnico-administrativas e outras cau-sas — devendo ter-se em atenção que, para se originar a fraude, tem de existir um grau suficiente de predisposição individual conducente à decisão de fraude, quando se apresenta uma oportunidade lucrativa de defraudar, em função das vantagens e riscos envolvidos. Deste modo, considera-se que: 8.Existe uma maior predisposição à fraude quando se reconhece que efectivamente a fraude está generalizada e a importância do grau em que os indivíduos consideram a fraude como uma situação generalizada deriva do comportamento dos grupos sociais a que um indivíduo pertence, o que funciona também como fonte de informação e de experiência na transmis são de normas constitutivas de comportamento de fraude e dos mecanismos concretos a seguir para alcançar a sua consecução. 9.A fraude é um comportamento intencionado cuja realização res ponde claramente a um sistema de valores não solidários para com a sociedade, pois dá realce a valores meramente individualistas, podendo depender o escasso nível de solidariedade de diversos factores como sejam a existência de um reduzido sentimento de grupo pertencente a um determi nado espaço geográfico ou território (falta de identidade territorial), uma escassa consciência cívica, o desenvolvimento de valores individuais, uma baixa intervenção da população nas decisões colectivas, etc. 10. No caso específico de Macau, eventuais causas para a existência de fraude fiscal ou de falta de civismo no suporte dos encargos colectivos resultam da própria situação política do território, em que a maioria da população parece não se considerar representada nos órgãos de governo e na administração pública, e na escassa relação de tempo entre afixação de residência mais ou menos definitiva no território e a maioria da população residente, pelo que não há uma grande identificação da população com o território, o que também não contribui para o estabelecimento de laços de solidariedade colectiva global. 129

11.Os comportamentos que levam à fuga ao pagamento de impostos podem ter muito a ver com um conjunto de avaliações mais gerais que a população faz em relação a outras percepções — o papel do poder político- -administrativo e da intervenção do público, a boa ou má qualidade das prestações e serviço público, a corrupção da administração pública, etc., embora outras causas também contribuam para essa situação como as insuficiências do sistema de educação e dos meios de comunicação social para uma maior formação cívica da população e uma maior identidade entre si com a criação de laços de solidariedade. 12.As causas económicas correspondem àquelas em que a situação económica empresarial ou individual e os factores de oportunidade deriva dos do exercício de determinadas actividades têm um papel relevante nas decisões de defraudar, encontrando-se como exemplos, na aplicação do sistema fiscal de Macau, nas maiores possibilidade de defraudar e de evasão das empresas e dos trabalhadores independentes em relação aos trabalhado res por conta de outrem e na situação mais favorável de tributação dos proprietários de imóveis. 13.Os contribuintes têm uma imagem sobre a eficácia dos sistemas de controlo das situações fiscais resultante da avaliação de aspectos tão variados como são o seu juízo sobre o âmbito da informação em poder da administração fiscal, os seus meios técnicos de processamento de dados, a idoneidade dos procedimentos de inspecção, a qualidade técnica do pessoal que realiza o controlo, etc., e que avaliam, não só, a eficácia geral do sistema de fiscalização, como também, a sua eficácia específica, ou seja, a proba bilidade de serem efectivamente controlados e sancionados pelas infrac ções ou fraudes cometidas. 14.O sistema fiscal de Macau, embora de simples compreensão das suas disposições e de aplicação relativamente fácil, permite e proporciona muita fuga ao pagamento de impostos dadas as formas de determinação da sua matéria tributável, principalmente nos impostos sobre o rendimento, e a insuficiência dos recursos humanos e técnicos da administração fiscal. A fraude e a evasão fiscais, para além dos efeitos económicos concre-tos — distorção da utilização dos recursos financeiros que deixam de ser cobrados e da concorrência entre as empresas cumpridoras e as não cumpridoras das obrigações tributárias —, provocam outros mais gerais relacionados com todo o ambiente económico e ético-jurídico em que se insere o sistema fiscal. Se a fuga ao pagamento de impostos não é comba-tida, verifica-se que: 15. Ao gerar a perda de confiança no sistema fiscal e no seu poder dissuasor, leva também à desconfiança sobre a aplicabilidade do restante ordenamento jurídico com um efeito relevante sobre as ideias respeitantes ao grau de segurança e de organização de uma economia e, portanto, sobre a con fiança e apreciação do risco dos investimentos vindos do exterior, o que, para Macau com uma economia aberta ao exterior, é um factor muito importante. 16.O incumprimento reiterado ou aceite das leis fiscais, não só, condiciona a existência do sistema fiscal, como também, põe em causa o 130

ordenamento jurídico onde se insere e a lei como regra de ordenamento geral dos comportamentos sociais, o que conduz à discussão do papel do próprio Estado de Direito e da organização e equilíbrio da sociedade. 17. As desigualdades de tratamento e de imposição existentes na concepção do sistema fiscal de Macau são ainda mais agravadas se se permite as práticas de fraude e de evasão fiscais em diversos impostos, sem que se procurem estabelecer medidas para as evitar. 18. Esta situação contribui para diluir o conjunto de valores colecti vos, pois pressupõe uma atitude egoísta de não cumprimento do qual se obtém um benefício pessoal e privado em detrimento do indivíduo cumpridor e do benefício colectivo, e para a formação de um clima de desconfiança naquelas regras de jogo que implicam que o desfrute dos direitos da população e dos benefícios dos serviços públicos deve estar associado ao cumprimento das obrigações para com a sociedade. No conjunto das medidas orientadas para a prevenção da fraude, para além de se dever actuar sobre os factores de oportunidade e de decisão que levam à fraude, através de alterações legislativas e da organização da administração pública, deve-se centrar também a atenção na modificação da valoração e comportamento da população no respeitante à relação entre as contribuições individuais pagas e as despesas públicas e no desenvolvi-mento de valores de solidariedade na sociedade. Deste modo: 19. Considerando que as normas jurídicas e o ordenamento jurídico no seu conjunto devem ter em atenção o equilíbrio e a adequada organização dos comportamentos sociais e dispor para isso de um sistema e meios que garantam o seu cumprimento, também o sistema fiscal de Macau deve ser delineado de acordo com os conhecimentos culturais da sua população e a organização administrativa das empresas a que se destina em geral. 20. No estabelecimento de um ambiente de alto risco para os poten ciais defraudadores das leis fiscais, para além da necessidade de existência de uma administração fiscal capaz de controlar o cumprimento das leis fiscais e de detectar as infracções e eventuais fraudes, tem também de existir um sistema de penalidades para prevenir e sancionar essas acções, devendo as sanções ser equilibradas e efectivas, o que supõe que os não cumpridores devem ter a certeza de que, uma vez descoberta a irregularidade, suportam inevitavelmente a sanção com aplicação imediata. 21. Para que se possa verificar a alteração dos valores culturais respeitantes a Macau, de forma a criar-se e a desenvolver-se uma identidade própria através dos valores de uma ética colectiva correspondentes à solidariedade, ao civismo, à equidade ou ao sentido de responsabilidade perante os encargos colectivos, pois são estes os componentes básicos do indivíduo democrático e indicadores de um funcionamento equilibrado e coeso da vida social, sugere-se a realização de uma política de formação cívica da população, a desenvolver pelas instituições de ensino e através dos meios de comunicação social. 22.A fraude fiscal, que é essencialmente um fenómeno com transcendência social, não pode ser identificada como a mera soma de 131

comportamentos individuais, pelo que, para a resolução ou atenuação das situações de fraude torna-se necessário algum grau de compromisso de determinados grupos sociais, cujo posicionamento constitui, em maior ou menor medida, um guia de actuação e de orientação para a generalidade da população, sendo conveniente que as entidades chinesas com influência político-económica e social em Macau defendam em público a importância do cumprimento das leis fiscais e do pagamento de impostos, como meio de todos os habitantes contribuírem para o apoio das classes mais desfavorecidas e para um maior desenvolvimento económico e social do território. 132

abstracts 229

230

The development of the administrative macro-structure of Macau and its adaptation to the Basic Law WuZhiliang (pp. 139) When Macau will be handed over to the People's Republic of China, in December, 1999, it is obvious that changes and adaptations in the govern-ment system in force will take place. Generally speaking, they will be not neither many nor profound. They are just adjustments which aim at providing the future Macau Special Administrative Region with legislation adapted to the Basic Law. In this text, the author broaches this subject, points out and justifies solutions so that in the right time the change takes place without disturbances as it is wished by everybody. Macau's Basic Law after 1999 — its influence in the policies for social harmony Lok Wai Chong (pp.151) In a process of economic development, all the population has the right to participate in the enhancement of the State, and the State has the obligation of providing employment and good living conditions to the population. In this article, the Basic Law is analysed and compared with the labour and social system in force in Macau. The author criticizes and comments on some aspects ofthe future labour and social legislation to be applied after 1999. The Chinese Symbols Ana Cristina Alves (pp.161) We believe that the Chinese writing is the main feature of the great civilization of the «Country of Dragons». We believe that the ancient Middle Kingdom has created a unique character, which for this same reason is always threatened with extinction. We believe that the Chinese writing has a special value because it is figurative. We believe in the magic and unique power of the images, the real bridges between the visible and the invisible. 231

We believe in the Earth and in the immense ecological power of its Elements. We believe that the Chinese writing is an ode to Nature and we sing the Fire, the Water and the Air pertaining to the greatest philosophies, that is, Taoism, Buddhism and Confucianism. The question of 'the other' in the «Dialogue about the Japanese Ambassadors' Mission to the Roman Curia» Manuel Afonso Costa (pp.173) This text is divided into four fundamental pans: The historical situation of the contents of the work; The context of the text; The question of how to face the issues: looking outwards and looking inwards: Alterity and sameness; and a Brief reflection on this encounter or the cultures dialogue. The author comments on the work which describes the trip of a Japanese embassy to Europe. The dialogue among the several characters is the outcome of three main subjects the notes compiled by the three ambassa-dors and their companions, Valignano 's suggestions and instructions and Eduardo Sande 's text. Some details are described such as the Japanese political and economic situation when the Portuguese reached that country, the return trips and the contacts established. The author also analyses the contents of the message to be conveyed and its objectives as well. About the environment as a legal subject and its defense Cândida da Silva Antunes Pires (pp. 187) In this article, the author focused on the evolution of the most important features of the relationship between man and environment, pointing out the reasons of its transformation and degradation, and also the assorted steps to take in the future. In that impressive list are briefly described the principal ways of destruc-tion of the natural echosystems, for instance, the massive treecutting, the air pollution, the ozone level destruction, the water pollution, the ground pollution, the noise, for which man is, all around the world, the main responsible, so endangering his own life. Hence, the author emphasizes the environment as a physical and social reality, and so, more and more, as a legal subject. Developing this idea, the author tries to analyse the diferent interests at stake, and classifies environment as a legal, public, inmaterial, collective and free good, which is enjoyable for everybody. The multifeatures of the environment, calling for different international and internal rules, are also emphasized. Through the analysis of Portuguese Constitution, we can conclude that man have a basic right to an healthy environment, as well as he is obliged to protect and get it better. 232

Note on some aspects of the environmental policy in the People's Republic of China holding interest for Macau Manuel Serrano Pinto (pp. 197) This paper deals with some aspects of China's environmental policies and measures — in the areas of legislation and administration, urban development, industry and transport and education and research — that are of interest to Macau. Aspects of Macau's environmental conditions and factors (air, water, soil, geology) are also briefly referred to. Introduction to the study of fraud and tax evasion in Macau José Hermínio Paulo Rato Rainha (pp. 213) In this text the author makes a brief introduction to the study of fraud and tax evasion in Macau, by presenting general theoretical considerations verified in other geographical regions and its probable suitability to the local situation. In fact, tax evasion, as a complex social manifestation, finds its origin in the interaction of factors of a very distinct nature, the relevance of which varies from one territory to another and which alters, throughout the time, within the same geographical space, having at the same time a different importance according to the social class, the occupation and the ideological tendencies. The author stresses that the social, political and administrative framework of this study, within which the tax evasion phenomenon takes place, is an interesting element for the knowledge of the cultural values of the society and for the delimitation of the social and ethical issues, which can put at risk the democratic principles of collective solidarity and of the acknowledgement of the public expenses as determin-ing factors of the welfare and of the guiding principles of the formation of the identity of Macau. Though the author doesn 't intend to make an exhaustive study, he presents the systematization of the causes of the tax evasion — grouped in sociologi-cal, political, economic, technical and administrative causes and others as well — stating that to originate fraud there must be an individual inclination which leads to the decision of committing a fraud, when a lucrative occasion emerges, having in view the advantages and taking the risks at stake. In the specific case of Macau, besides other reasons, the author considers as probable causes of the existence of fiscal fraud and lack ofcivism relating the collective expenses those resulting from the political situation of the territory itself, and the short span of time between the establishment of residence more or less definitive in the territory and the great majority of the resident population, which doesn't contribute to the establishment of global collective solidarity bonds. The behaviours that lead to the tax evasion may be related with a group of general evaluations made by the population in relation to other situations such as: the role played by the political and administrative power and the 233

public intervention, or the good or bad quality of the services rendered, the public administration corruption, etc. It is also explained how fiscal fraud and tax evasion besides the concrete economic effects — the distortion of the utilization of the financial resources which stop being collected and the competition between the enterprises which fulfil their obligations and those which escape their duties — bring about other more general problems related to all the economic ethical and juridical atmosphere where the fiscal system belongs. In addition to the group of measures oriented to the prevention of fraud, besides being important to fight against the opportunities that lead to fraud, by means of legislative alterations and the organization of the public administration, we must also focus our attention on the alteration of the values and behaviour of the population through the development of the values of solidarity. Thus, the author suggests measures in order to alter the cultural values regarding Macau, so that a specific identity can be created or developed by means of the values of collective ethics, and he also stresses that, to achieve the solution or lessening of fraud situations, it is necessary the commitment of some social groups, whose position in society is, in a certain extent, an example that guides, generally speaking, the population. *** Note: We apologize for a lapse in the translation of«BOD5» into English. For this reason we are publishing again the abstract entitled: Monitoring of the quality of the coastal waters of the Territory of Macau Ku Pou Va, Weiruo Sun, Cheang Fai, Cheok Hon Kao, Cheang Sao Man, Lei Iun Fan and Maria Marcelina Morais (n.° 38, vol. X, 1997, 1015-1042). Public Health Laboratory, Macau Health Services The monitoring programme of the quality of the waters of Macau Estuary started in 1988, and since then it has been continuously implemented. The estuary waters of the Territory are under the influence of the waters flowing from the Pearl River and the salted water of the South China Sea. For this reason, the estuary waters present characteristics of low salinity and high turbidity. The organic pollution is serious and can be observed in the low values of dissolved oxigen and high values of BOD5, namely in the zones of Areia Preta and Porto Interior, where big populational agglomerations are concentrated as well as manufacturing industries. Pollution due to nitrogen and phosphorous attained the most alarming levels in 1995, and decreased slightly since then. Within this context, the waters are eutrophic, in spite of the characteristics of high turbidity which prevent the growth of algae. The concentration of heavy metals is low. The bacterial pollution proved not to be satisfactory during the referred period. The quality of the water sample collected at the Control Point (far away from the coastal area of the peninsula) is considered slightly worse than the 234

waters collected around the stations located in the islands, which reflects a certain level of pollution in the upstream. In 1996, after the beginning of the activities of the Station for the Treatment of Residual Waters, the improvement in the quality of water started being noticed. However, and because there are many determining factors in this process, we have to wait a little longer so that we may observe a significant improvement. 235

236