ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau N.° 24/25 2.a Edição, Macau, 1998 SAFP Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública 257

ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau Quatro números por ano Director: Jorge Bruxo Director-Adjunto: Ngai Mei Cheong (Gary) Directora-Executiva: Celina Veiga de Oliveira Secretários da Redacção: Peter Lio Meng, José Côrte-Real Conselho de Redacção: Amável Afonso Barata Camões, Armando Manuel da Silva Aparício, Fernando Manuel Cardoso Vaz de Medeiros, Gonçalo Amarante Xavier, José Angelo Lobo do Amaral, José António Pinto Belo, Rui Daniel Ferreira do Rosário Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Calçada de Santo Agostinho, n.° 19 Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax (853) 594000 Distribuição e assinaturas: telef. 5995/611, 612, 620 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 1.ª edição 1994 2.a edição 1998 l 000 exemplares ISSN 0872-9174 258

Número 24/25 (2.° e 3.º de 1994) • Volume VII • Setembro de 1994 SUMÁRIO 261 Nota prévia de Jorge Bruxo POLÍTICA E SISTEMA JURÍDICO 265 O avesso do Direito? de António Manuel Hespanha DESENVOLVIMENTO E TRANSIÇÃO 281 Macau - uma oportunidade de investimento no Sul da China de Vítor M. S. Rodrigues Pessoa 287 Turismo em Macau - um desafio de oportunidades de António Manuel Salavessa da Costa 291 Aeroporto Internacional de Macau de Jorge Guimarães 299 Macau em transição - a preservação da sua identida-de no próximo século de Ngai Mei Cheong (Gary) HABITAÇÃO E SOCIEDADE 323 A habitação social em Macau de Joaquim Mendes Macedo de Loureiro ADMINISTRAÇÃO 327 Aspectos Gerais do Regime da Função Pública de Macau de José Hermínio Paulo Rato Rainha 351 A classificação de funções na Administração Pública - um instrumento-base de gestão de Rui Rocha 383 Evolução dos conhecimentos linguísticos dos traba-lhadores da Administração de Macau no período de 1985/93 de Manuel G. Abreu 259

HISTÓRIA E CULTURA 403 O Oriente e a Viagem Antiga e Medieval de Pedro Catalão TRABALHO E SOCIEDADE 417 A democratização política, económica e social no mundo de Henrique Nascimento Rodrigues 435 Macau e os objectivos da OIT de José António Pinto Belo 443 DOCUMENTAÇÃO 449 CONSULTADORIA JURÍDICA 607 ABSTRACTS NOTA DA DIRECÇÃO O Dr. José Hermínio Paulo Rato Rainha deixou de fazer parte da equipa de Direcção por ter cessado funções como Director dos Serviços de Administração e Função Pública. À competência e empenhamento que sempre dedicou à Revista Administra-ção, aqui fica o registo da justa homenagem. Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. É, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 260

NOTA PRÉVIA Em Abril de 1988 surgiu o número um de «Administração» e a finalidade fundamental desta Revista ficou assim consignada no editorial apresentado nas suas páginas primeiras: «A tarefa que se está a realizar na Administração Pública em Macau é de tal modo singular que vale a pena deixar dela público testemunho. Eis o objectivo que anima a presente revista, por cuja concretiza-ção responde a capacidade de realização do SAFP». Sete anos volvidos, cumpre agora fazer uma avaliação do passado e afirmar propósitos de inovação e de evolução naquilo que for susceptível de aperfeiçoamento ou de apresentação de novas realidades. Há que garantir a continuidade desta publicação e introduzir as alterações suscitadas pelo natural evoluir das coisas e pelos progressos manifestos em todas as áreas do saber e da prática administrativa. Note-se, também, que não podem nem devem ser olvidadas as questões decorrentes do futuro que se avizinha e para isso a Revista «Administração» deve fortalecer as suas raízes e desenvolver os seus frutos, para que se afirme ainda mais como instrumento necessário e útil à situação presente e à próxima futura Região Administrativa Especial de Macau. A perspectiva do que vai ser concretizado nos próximos tempos é a de que as progressivas modificações a introduzir na Revista «Admi-nistração» não devem minimizar ou adulterar os objectivos essenciais até agora prosseguidos. Deve alargar-se mais o leque temático, possibilitando que além de testemunho histórico deste capítulo final da Administração Portuguesa de Macau e de local próprio para análise doutrinal do sistema administrativo do Território e da envolvente social que o anima e condiciona e para o qual existe, contenha também a divulgação das respostas dadas às questões concretas formuladas pelos residentes de Macau. Neste tempo de transição político-administrativa e também econó-mico-social, os problemas que se colocam são múltiplos e multiformes e as tarefas que se avizinham são ciclópicas, mas no fundamental estão ao nosso alcance. Reestruturação e modernização dos serviços públicos, localização de quadros e efectivo bilinguismo na Administração Pública são os três objectivos essenciais e prioritários para os quais assestamos todas as nossas energias e direccionamos a acção da máquina administrativa que tem de ser cada vez mais moderna, eficaz e eficiente. Estes objectivos não são atingíveis por «despacho» ou por «decreto». Antes de mais devem ser compreendidos, assimilados e interiorizados por «administradores» e por «administrados», havendo que ter presente que neste nosso mundo em mudança os conhecimentos científicos e tecnológicos envelhecem a tal ritmo que a não existir uma permanente actualização isso equivale a não acompanhar a «passada» histórica dos 261

nossos tempos. É por isso que a acção de modernização administrativa é algo de permanente. É um ideal de perfeição e de modernidade que nunca está atingido. É antes de mais um estado de espírito aberto à mudança e ao aperfeiçoamento. O esforço ingente que está a ser desenvolvido na área da formação profissional e linguística só frutificará em plenitude bastante tempo após este tempo de sementeira, havendo que ter consciência do esforço adicional ora pedido a todos, bem como das dificuldades de percurso e dos custos previsíveis. A Revista «Administração» não é nem pode ser apenas o produto do esforço de alguns. Tem que ser o resultado do labor e do pensamento de todos quantos estão de alguma forma relacionados ou comprometidos com a Administração do Território, com o seu funcionamento presente e com a aposta do seu futuro. O Director 262

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Administração, n.° 24/25, vol. VII, 1994-2.° e 3.°, 265-278 O AVESSO DO DIREITO? * António Manuel Hespanha * Quem lesse os jornais italianos da última semana de Fevereiro de 1993 teria a sensação que uma onda revolucionária varria a Itália. Os nomes mais soantes da política e da finança eram encarcerados. Pedia--se o levantamento da imunidade criminal de ministros e deputados. Alguns deles resignavam. O próprio Ministro da Justiça estava sob fogo cerrado e acabaria por se demitir, aguardando o momento de ter que prestar contas à Justiça. Eu estava então em Turim, num congresso sobre história do pensamento político. Um colega italiano, mais velho e mais conservador, lamentava-se-me da imagem que a Itália dava aos estrangeiros. Não tanto por causa das inenarráveis confusões e felonias em que a sua classe dirigente andava metida, mas pelo perturbador espectáculo de uma justiça em rebeldia contra o Estado. Magistrados — dizia-me angustiado — tinham ousado incriminar o Ministro da Justiça, «o seu próprio superior hierárquico»... De facto, este espectáculo de uma revolução política liderada pela magistratura constituía um espectáculo perturbador para a teoria clássica do Estado liberal e das relações entre a lei e a justiça. Punha o direito do avesso. Mais de um ano passado, a situação política italiana mudou radical-mente. O establishment penta-partidário foi subvertido, a Democracia Cristã desapareceu e surgiram forças políticas novas e heterodoxas nos seus modos de agir. Apesar disso, muitos pensam que, ao nível da «alta política», muita da comoção do último ano possa ser reabsorvida e que muitos dos interesses abalados terão forças para restabelecer, embora em moldes diferentes, as suas posições de hegemonia. Todavia, os demónios ainda não voltaram ao Inferno. A magistra-tura italiana, que disparou a crise, continua bem segura de si, encarre- * Uma nota sobre o inconformismo jurídico nos últimos vinte anos. ** Professor Coordenador da Faculdade de Direito da Universidade de Macau. Investigador do Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa. 265

gando-se ela própria de se expurgar — como aconteceu em Nápoles — dos seus elementos complacentes com a mala vita. O exemplo italiano é contagiante. Em Espanha e mesmo em Portugal há também sinais de que a magistratura poderia acordar para esta tarefa de saneamento político e cívico de que a italiana foi pioneira. E, perante este espectro, não falta já quem, mais preventivamente do que repressivamente, previna contra as tentações de «protagonismo» dos juizes, levantando contra estes a velha bandeira do défice democrático da magistratura perante os «eleitos do povo» e conclamando a favor da defesa do «princípio democrático» contra o poder corporativo dos juizes. 1. PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO E LEGALISMO É no início do século XIX que o princípio democrático vem estabelecer que a única legitimidade política é a legitimidade proveni-ente da vontade popular, manifestada pela eleição dos principais órgãos de soberania. Perante a legitimidade democrática deviam curvar-se todas as antigas formas de legitimidade, desde a legitimidade de direito divino à oriunda da tradição. No plano das fontes de direito, este princípio elevava a lei parla-mentar — expressão da «vontade geral» — à dignidade de fonte primeira — se não única — de direito. Perante a lei, o costume (antes legitimado pela tradição) devia ceder. Como devia ainda ceder a jurisprudência (legitimada pela com-petência técnica dos juizes). Pois, no Estado democrático, a legitimida-de dos juizes é apenas indirecta, decorrendo apenas do facto de se tratar de um poder previsto na Constituição. Por isso, os seus veredictos não podem senão visar a aplicação estrita da lei. Os juizes não são mais do que a longa mão da lei. Acresce que, de acordo com o princípio da separação dos poderes, formulado por Montesquieu e adoptado pelos novos Estados constituci-onais, os poderes se devem respeitar mutuamente, não interferindo nas competências uns dos outros. Por isso, a edição do direito, a função legislativa, deve ser exercida em exclusivo pelo poder legislativo, sem interferência dos outros, nomeadamente do poder judicial. Também a doutrina deixa de ter legitimidade para fazer constru-ções autónomas, fundadas apenas na «natureza das coisas», na razão ou nos princípios, como aquelas que tinham constituído o cerne do direito desde as escolas medievais. Então, a principal fonte de legitimidade do direito era a autoridade técnica ou doutrinal dos sábios. Em contrapar-tida, agora, a única função legítima da doutrina é a de descrever a lei, de a interpretar (se possível, de acordo com a vontade do legislador histórico — interpretação subjectiva) e de integrar as suas lacunas, propondo aquela norma que o legislador histórico, se tivesse previsto o caso, teria formulado. Em alguns casos extremos, a interpretação dou- 266

trinai chega a ser proibida, determinando-se o recurso à interpretação autêntica (refere législatif). Assim, todo o direito se reduz à lei, deixando de ser reconhecidas não só quaisquer outras fontes de direito, como quaisquer princípios supralegislativos a que a lei se deva dobrar. A ênfase posta, no início do século XIX, no primado da lei explica--e também pelo facto de os movimentos reformistas da segunda metade do século XVIII se dirigirem, antes de tudo, contra o governo arbitrário, sendo que nesta ideia de governo arbitrário se compreende tanto a autocracia dos soberanos como a arbitrariedade dos tribunais. No Sul da Europa (Itália, França e Península Ibérica), esta última componente tinha sido, ainda, mais forte, suscitando um movimento de crítica à incerteza e hermetismo do direito doutrinal e jurisprudencial e recla-mando leis claras e reformas judiciárias. Daí que o legalismo e a desconfiança no direito jurisprudencial se tenham transformado em componentes essenciais das propostas revolucionárias1. Por umas razões e por outras, o ideal de uma sociedade dirigida pela lei, sobretudo por uma lei clara, acessível a todos e, se possível, codificada torna-se numa das reivindicações mais presentes no novo ideário político. 2. AS LIMITAÇÕES DO LEGALISMO Estes pontos de vista pressupunham, no entanto, a transparência democrática do Estado, ou seja, que a lei fosse, de facto, a expressão da vontade geral dos cidadãos. Ora, o carácter restrito da base social das democracias representativas2, a partidocracia, a manipulação da vida política pelos governantes, a erupção da mediação dos burocratas, destruíram estes pressupostos. Do mesmo modo, a progressiva complexificação e tecnificação do discurso legislativo destruíram esse ideal de colocar, por meio de leis claras e códigos sintéticos, o direito ao alcance do povo. Por outro lado, pudemos todos avaliar as consequências civilizacionais do primado absoluto da lei sobre quaisquer outros crité-rios jurídicos. Os totalitarismos contemporâneos não constituíram, no plano jurídico, senão o paroxismo da ideia de que a lei do Estado, a conveniência política ou o empenho no progresso económico-social, consomem todo o direito. Por muito diversas que tenham sido, todas as correntes de reacção antipositivista revalorizaram, quer o momento doutrinal do direito — ou 1 Referência bibliográfica básica: Latorre, 1978, 153-154; Wieacker, 1993, 524-527; sobre o reformismo judiciário, R. Ajello, Arcana iuris. Diritto e política nel settecento italiano, Napoli, Jovene, 1976. 2 Em que a capacidade política era restringida, pelos requisitos censitários ou de um nível educacional mínimo, a um círculo social diminuto. 267

seja, o direito como uma produção normativa baseada na autoridade intelectual e técnica de um corpo especializado —, quer o seu momento jurisprudencial — ou seja, o direito como uma actividade casuística de realização da justiça. Esta revalorização do direito «fora do Estado» combina-se com uma renovação dos pontos de vista sobre a função do «nível jurídico» nos processos de transformação social e política, até aí muito dependentes do marxismo clássico da III Internacional. 3. O MARXISMO OCIDENTAL DOS ANOS SESSENTA O marxismo ocidental distanciou-se claramente, a partir do início dos finais da década de 60, do determinismo economicista que caracte-rizava o marxismo «oficial» da Terceira Internacional. O Estado e o direito seriam, decerto, quando globalmente considerados, instrumen-tos de classe servindo os interesses globais dos grupos dominantes. A sua funcionalização politico-social não seria, porém, absoluta. A sociedade era irremediavelmente complexa e mesmo contraditó-ria. As classes dominantes não conseguiam estender o seu domínio a todos os recantos da vida social. Existiam sempre espaços sociais — quer no plano das relações sócio-políticas, quer no das representações e do imaginário social — espaços dominados por lógicas diferentes e contraditórias com os interesses e mundividências dominantes. A pró-pria existência do movimento operário e das suas organizações políticas, em plena sociedade capitalista, aí estavam a prová-lo. O mesmo se passaria com a cultura juvenil e underground (popularizada pelos grandes nomes da cultura pop contestatária dos anos sessenta, como James Dean, Jack Kerouac, Andy Wharrol ou The Beatles, e bem expressa nos temas pacifistas, alternativos e solidários da geração hippy), com o movimento contestário dos estudantes (Maio de 68), com os movimentos feministas. Ou, no plano da grande política internacional, com a existência de um bloco de Estados socialistas, mas, sobretudo, com os relativos êxitos do movimento dos países «não alinhados», dos movimentos guerrilheiros e anti-imperialistas da América Latina (Che Guevara e Fidel Castro) ou dos movimentos africanos pan-afri-canos, anti-apartheid e de libertação, nomeadamente na África e no Vietname. Do ponto de vista teórico, a existência deste relativo pluralismo politico-social justificou-se por um entendimento novo da ideia de determinação da vida social pela lógica das relações económico-sociais (do modo de produção económico-social). Autores marxistas como António Gramsci, Louis Althusser ou Nicos Poulantzas vêm propor, com diversas apresentações teóricas, a ideia de que o «nível económico» apenas exerce uma determinação «em última instância», permitindo que, nos restantes níveis (como o político, o jurídico, o cultural, o da relação entre os sexos), se desenvolvam lógicas de organização ou imaginários sociais relativamente autónomos e até provisoriamente 268

contraditórios com a lógica global do sistema. O sistema social global seria determinado pelo «económico», mas sobredeterminado (i.e., su-plementarmente, ulteriormente, localmente, determinado) pelas relações sociais específicas que se desenvolveriam em cada um dos restantes níveis da prática humana. Outros pegam na ideia de «modo de produção» — até aí reservada ao modo de produção económico — e aplicam-na autonomamente a cada um dos níveis específicos da produção social (produção jurídica, produção cultural, etc.). O resultado é uma imagem teórica do social como constituído por diversos sistemas de produção, cada qual dominado por uma lógica autónoma e interagindo todos uns com os outros no seio de um mesmo espaço social. Embora o conjunto acabasse por ser dominado pela lógica do nível mais decisivo, aquele em que se produ-ziam as relações económicas de poder (o modo de produção económica). Outros, ainda, explicam esta relativa autonomia e eficácia própria dos níveis antes designados de «supra-estruturais» (entre os quais se encontra o direito) por efeitos de retorno (feedback), que faria com que eles pudessem, por sua vez, agir sobre a infra-estrutura, condicionando- -a ou mesmo modificando-a. As consequências da evolução do marxismo ocidental no domínio do pensamento social e das próprias práticas políticas foi muito grande. De facto: Permitiu uma análise marxista da sociedade e do poder que não reduzia tudo ao «económico» («anti-reducionismo», «anti-economicis- mo»), permitindo dar conta da complexidade dos mecanismos de cria-ção e de reprodução das relações de poder; Problematizou a ideia de um sistema rígido e monótono nas relações sociais, introduzindo não só a ideia de sistemas sociais com vários centros, abertos ao ambiente e à indeterminação, como a da importância da prática política concreta e individual («ousar pensar, ousar vencer», «a imaginação ao poder», slogans de Maio de 68). No domínio jurídico, esta corrente de ideias valoriza de novo o direito, permitindo encará-lo, não apenas como um reflexo inerte das determinações económicas, mas como um nível autónomo, (i) que devia ser explicado em si mesmo (e não a partir das determinações sociais, políticas ou económicas) e (ii) a partir do qual se podia influir no desenho das relações sociais e políticas. 4. A «CRÍTICA DO DIREITO» O primeiro aspecto leva a uma nova preocupação de compreender o modo como o direito sistemas de classificação e de hierarquização, normas e imagens da sociedade, que condicionam ou, até, instituem, relações de poder na sociedade. Trata-se das escolas de «critica do direito» (critique du droit, criticai legal studies, Rechtskritik), que se desenvolvem sobretudo em França, nos Estados Unidos e na Alemanha 269

a partir dos meados da década de 703. Embora os movimentos da «crítica do direito» — sobretudo em França — tenham dependido muito da crítica marxista do direito, pode encontrar-se para elas uma inspiração mais específica no pensamento da Escola de Franckforte (J. Habermas, Th. Adorno, H. Marcuse) que, nos anos sessenta, empreendeu uma desmontagem bastante sistemática dos pressupostos ideológicos da cultura (entendida no seu sentido mais vasto, desde a música ao senso comum) do mundo ocidental. No plano mais especificamente político, a Escola de Frankfurt procurou identifi-car as raízes mais profundas do modelo ocidental das relações de poder, tais como os sistemas de conceptualização e de classificação, as moda-lidades da comunicação, os modos de produção do saber, a geometria dos afectos, a organização familiar, o sistema escolar, etc. Todos estes níveis de produção do poder são concebidos como artefactos culturais, i.e., como produto de uma organização (ou «cons-trução») «local» da realidade social levada a cabo por grupos sociais num certo momento histórico. Também o direito é o resultado de uma produção arbitrária, local, histórica, de grupos sociais. Mas, para além disso, ele é também um instrumento de construção de representações (o sujeito de direito, o contrato, a propriedade, o Estado), de categorias (o louco, o criminoso, a mulher, o negro) e das hierarquias sociais correspondentes. A função da crítica do direito é, por um lado, desvendar os impensados sociais que estão na raiz das representações jurídicas, desmitificando os pontos de vista de que o direito é uma ordem racional, neutra e fundada objectivamente na realidade social (i.e., na natureza das coisas). Mas, por outro lado, compete à crítica do direito revelar os proces-sos por meio dos quais o direito colabora na construção das relações de poder. De que modo, por exemplo, contribuiu para criar a imagem social da mulher — como ser fraco, menos capaz e subordinado — que fundamenta os processos sociais de discriminação sexual (Teresa Bele-za). Ou de que modo contribuiu para criar a realidade social do «louco» ou do «criminoso» e os processos sociais da sua marginalização (M. Foucault). Ou, finalmente, de que modo a fixação da atenção na coerção jurídica e estadual (i.e., a ideia da centralidade do direito e do Estado) ocultam a violência das formas «doces» de disciplinamento, como a 3 Sobre estas escolas, a melhor síntese é a dos artigos «Critique du droit» (Michel Miaille) e «Criticai legal studies» (R. Abel) em Arnaud, 1988. Outras sínteses: sobre o ramo americano (talvez o mais interessante), «Criticai legal studies symposium», Stanford law review, 36 (1-2), 1984; R. Unger, «The critical legal studies movement», Harvard law review 96 (1983), 561 ss.; sobre o ramo francês, Pour une critique du droit, Paris, PUG-Maspéro, 1978. Revistas: Procès, Kritische Justiz, Critica del diritto. 270

família, os círculos de amizade, o envolvimento afectivo, o saber, a assistência pública. 5. O «USO ALTERNATIVO DO DIREITO» Como se viu, o neo-marxismo insistiu no carácter complexo e relativamente pluri-centrado do sistema sócio-político. No domínio do direito, isso levou a pensá-lo como uma ordem não absolutamente vinculada aos interesses das classes dominantes, mas relativamente contraditória e, portanto, passível de vários usos políticos. Este carácter contraditório do direito decorreria de dois aspectos. Por um lado, o domínio das classes dominantes seria sempre «incompleto», pois os grupos dominados conseguiam fazer valer, em espaços limitados, pontos de vista próprios. A sociedade seria, assim, irredutivelmente contraditória, partilhada entre projectos e valores po-lítico-sociais divergentes, embora hegemonizados pelos das classes dominantes. O direito e o Estado — esses «resumos» da luta de classes, como lhes chamara K. Marx — seriam também caracterizados por essa natureza contraditória da sociedade. Embora globalmente dominados pelos poderes socialmente estabelecidos e funcionalizados aos seus interesses, não deixariam de reflectir o carácter «incompleto» das relações de dominação e os compromissos a que os grupos dominantes tinham, por isso, sido obrigados. Exemplo disto seriam aqueles ramos do direito em que os movimentos progressistas tinham conseguido impor normas de protecção dos grupos mais fracos. Era o caso, nome-adamente, do direito do trabalho e das garantias que ele tinha fixado a favor dos trabalhadores (horário de trabalho, descanso semanal, direito à associação sindical e à greve, etc.), fruto das lutas operárias, desde os finais do século XIX. Mas era também o caso das garantias e liberdades individuais, bem como das garantias jurídicas dos mais fracos (crianças, mulheres, pobres, doentes e diminuídos, inquilinos, etc.) fixadas na legislação do Estado-providência (welfare State, Wohlfahrtstaat), a partir dos anos 30. Tudo isto constituía compromissos no seio do direito, impostos pela ousadia e combatividade dos grupos dominados e contra-ditórios com os interesses das classes dominantes. Este carácter compromissório do direito ainda seria mais forte pelo facto de a própria ideia de direito estar orientada para um ideal de igualdade, de equilíbrio (de «justiça»), de proscrição da violência aberta ou de opressão explícita de uns sobre os outros. E de, consequentemente, o jurista tender a imaginar o direito como a ponderação justa («razoá-vel») de interesses políticos contraditórios e a imaginar-se a si mesmo como o agente neutro dessa ponderação. Acresce que, nessa tarefa de ponderação (em abstracto — doutrina; ou em concreto —jurisprudência) dos interesses em presença, o jurista dispõe de uma larga margem de liberdade (ou discricionariedade), dado o carácter genérico, ambíguo e frequentemente contraditório das propo-sições jurídicas. Liberdade que, então, devia ser utilizada para contradi- 271

zer, corrigir e compensar4, nos planos doutrinal e, sobretudo, jurisprudencial, os pressupostos classistas do direito (maxime, do direi-to legislado, oriundo do poder político). São fundamentalmente estas ideias que estão na base da proposta de um «uso alternativo do direito», tal como foi apresentada em Itália no início da década de 705 e que inspirou duradouramente a doutrina crítica italiana, estando seguramente na origem do protagonismo que a magis-tratura ganhou em Itália, como agente de reformas da vida cívica e política, nas décadas de 80 e 90. A ideia de um uso alternativo do direito é, em certa medida, mais recuada do que as propostas de um criticismo radical das escolas críticas. Ela funda-se na ideia de que o uso do direito não é irremedia-velmente repressor e favorável aos grupos dominantes, sendo possível levar a cabo, desde dentro do próprio direito e com instrumentos jurídicos, tarefas de sentido progressista e libertador. Para isso, no entanto, seriam necessárias certas condições, umas metodológicas, outras institucionais. No plano metodológico, deveria, por um lado, ser favorecida a capacidade do jurista de ter uma visão menos mítica, mais esclarecida e mais crítica do direito, de modo a torná-lo consciente do funcionamento não neutro, comprometido («parcial», «local») das instituições jurídicas, bem como do carácter «local» (i.e., não «racional», «natural» ou «evidente») dos seus pressupostos ou impensado (i.e., da «ideologia espontânea dos juristas»). Isto seria favorecido pela inclusão na forma-ção jurídica de disciplinas — como a sociologia, a antropologia ou a epistemologia crítica — que treinassem o futuro jurista numa atitude crítica (i.e., não conformista, não pietista) em relação ao direito. Mas, por outro lado, deveria ser cultivada uma metodologia do direito que aumentasse a liberdade do jurista perante a lei, dando-lhe espaço para construir de forma mais independente (do poder político estabelecido) soluções doutrinais ou jurisprudenciais alternativas. Isto conseguir-se-ia insistindo nos pontos de vista anti-positivistas — nomeadamente, (i) combate ao método da subsunção e reivindicação da liberdade jurisprudencial e (ii) insistência sobre o carácter inelutavel-mente individual da solução jurídica. O primeiro ponto de vista valoriza decisivamente a função doutrinal e jurisprudencial, tal como o vinham fazendo algumas escolas jurídicas do pós-guerra. Em todo o caso, com alguma originalidade. 4 Tal como o pretor, em Roma, auxiliava, corrigia e supria os defeitos do direito civil em vista da utilidade pública (adjuvandi, corrigendi vel supplendi ius civile propter utilitatem publicam). 5 A expressão foi cunhada num congresso de 1972, em Catania (Sicília) (actas, Pietro Barcellona [ed.], L'uso alternativo del diritto, Roma-Bari, Laterza, 1973, 2vols.. 272

Na verdade, esta valorização do direito doutrinal e jurisprudencial (contra o direito legislativo) pode relacionar-se com dois pontos de vista. O primeiro deles é a crença em que é mais fácil impor pontos de vista progressistas no campo da doutrina e da magistratura do que no campo do poder político estadual (legislação). Isto prendia-se, por um lado, com as características muito especiais do contexto político italiano dos anos setenta6. Mas decorria também de um novo entendimento do que seria uma via democrática para a reforma das instituições. A democracia seria, essencialmente, o triunfo da igualdade, sem a qual não existiria liberda-de. Ora, se nas democracias populares a insistência na igualdade com-prometera inaceitavelmente a liberdade, nas democracias representati-vas, a preservação da liberdade política levara a que os interesses económicos e partidários subjugassem completamente o funcionamento das instituições, instituindo uma nomenklatura político-partidária (pri-meiro a Democracia Cristã, depois a coligação «penta-partidária»), económico-financeira e mediática (o «império Berlusconi») que gover-nava sobretudo em favor de si mesma (a «Roma latrona»), sacrificando a igualdade (senão a mesma liberdade) uma rede de corrupção política, de troca de favores e de violência (o «polvo»). No meio desta crise institucional, os juristas universitários e os juizes apareciam como um meio menos contaminado e menos contaminável pela corrupção das instituições (a «mala vita»). Menos contaminado, porque seleccionado por processos «corporativos», mais transparentes e menos dependentes do poder político central (as provas académicas e os concursos para a magistratura). Menos contaminável, porque mais disperso, até regionalmente, tornando muito mais difícil o estabelecimento de uma rede de corrupção ou de domínio do que no caso da burocracia político-estadual ou partidária, hierarquicamente organi-zadas. Daí que se passasse a pensar que era justamente nestes juristas e juizes — mas sobretudo nos últimos, dado o seu poder institucional (magistratura) — que residia a única esperança de reforma política, institucional e cívica. Protegidos do governo pela sua independência estatutária, libertos — em virtude do sistema da sua designação — das 6 Em que, por um lado, as forças de esquerda (nomeadamente, o Partido Comunista Italiano) viam bloqueado o seu acesso ao poder político pela hegemonia da Democracia Cristã e pelos constrangimentos da política internacional (a Itália era um pilar fundamental da OTAN). Mas em que, por outro, a esquerda hegemonizava o meio intelectual e universitário, podendo, por isso, condicionar as novas gerações de juristas e juizes. Acresce que os juizes italianos se distinguiram, durante os anos 80 e 90, — por vezes com sacrifício da própria vida — na luta contra a Mafia e a corrupção, o que os tornou em heróis (manipulite, mãos limpas) da opinião pública. 273

influências partidárias e dos compromissos eleitoralistas, dominados por um ideal de justiça como igualdade e equilíbrio e formados num ambiente intelectual e universitário progressista, os juizes deveriam estar em condições de realizar um «direito igual», mesmo numa socie-dade de classe7. Ponto era que — e aqui aludimos brevemente aos condicionalismos institucionais a que antes nos referimos — (i) a independência da magistratura estivesse eficazmente garantida em relação ao poder go-vernamental e mesmo parlamentar, nomeadamente no que respeita à independência (não governamentalização) dos órgãos de gestão da carreira dos juizes e magistrados do ministério público e (ii) que os juizes e magistrados tivessem meios efectivos de realizar as suas tarefas (nomeadamente, acesso à informação governamental e bancária, con-trolo da actuação policial). Daí o ênfase posto por esta corrente nas questões da sociologia e política da justiça e da organização judiciária, bem como a influência que teve nos movimentos profissionais e sindi-cais dos magistrados, sobretudo nos países da Europa do Sul8. Por sua vez, o carácter inelutavelmente individual da solução jurídica permitiu a este projecto de «uso alternativo do direito», valori-zar, também ele, a perspectiva de que o direito se colhe da observação da realidade, tal como tinha sido proposto pela ideia de «natureza das coisas». Porém, enquanto que a ideia de natureza das coisas tinha levado, frequentemente, a propostas conservadoras, aceitando a realida-de como um dado estático, o uso alternativo do direito vem propor que a solução jurídica seja inspirada por uma análise dinâmica e crítica da realidade. Ou seja, que o jurista compreenda a realidade social como algo de ainda imperfeito, percorrido por tensões e interesses conflituais, que importa regular em vista de objectivos politicamente libertadores e progressivos. E que sejam, justamente, estes objectivos, presentes na consciência mais crítica e mais libertadora da época, a dirigir a solução; mais do que os equilíbrios empiricamente observáveis, que, normal-mente, tenderão para a conservação do status quo. Noutros países, sobretudo na Alemanha e nos Estados Unidos, a ideia de um uso alternativo do direito e da justiça combinou-se com a de inventar e pôr em prática formas alternativas de direito ou mesmo de criar alternativas ao direito e à justiça oficiais como instrumentos de 7 Cf. G. Coturri, Diritto eguale e societè di classi, Bari, 1978. V. ainda, sobre o tema, do mesmo, Stato e giuristi, Bari, De Donato, 1974. 8 Cf., para Portugal, Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, O estatuto do magistrado e as perspectivas futuras do direito, Coimbra, Almedina, 1978; boletins Justiça, do S.M.M.P., n.os 2/3 (1987) e 5 (1988) (neste último, sobretudo, a «Apresentação geral do tema do IV Encontro Internacional de Magistrados», por Mário Torres). 274

normação social e de resolução de conflitos9. Esta proposta parte da constatação da crise actual do direito e da justiça nos países do primeiro mundo. Crise que é tanto uma crise institucional como uma crise de legitimidade. A crise institucional traduz-se na progressiva falta de eficácia da lei, como instrumento de normação social, com o consequente apareci-mento de zonas cada vez mais extensas que fogem ao controlo do direito oficial. Quer zonas de a-legalidade, em que se prefere a regulação informal, como os acordos de cavalheiros, as formas de arbitragem privada, a negociação política. Quer zonas de ilegalidade, em que se foge ou se recusa a disciplina legal, como os mundos juridicamente submergidos do racket, da mafia, da corrupção, do trabalho ilegal, da economia paralela, da fraude fiscal. O fracasso das políticas repressivas de «aplicação da legalidade» (Iaw inforcement), baseadas no reforço das medidas policiais (law and order policies), mostra até que ponto a crise é profunda e ultrapassa as possibilidades de terapêutica dentro do modelo estabelecido de direito e de justiça. Também a justiça oficial, baseada na resolução de conflitos por tribunais estaduais clássicos atravessa uma crise profunda, cujo sintoma mais aparente é o da lentidão da máquina judicial. Aparentemente, o aparelho judicial — cujos custos estão já no limite das possibilidades de Estados com constrangimentos financeiros cada vez maiores — foi saturado pelo afluxo de litígios a que a própria política de promoção do acesso à justiça («democratização da justiça») — proposta nos anos 60 e 70 como parte integrante das políticas de democratização de bem estar típicas do Estado Providência — dera lugar. Mas a crise não é apenas institucional. É também uma crise de confiança, por parte dos cidadãos, nas instituições jurídicas e judiciais (crise de «legitimidade»). Os cidadãos não só ignoram massivamente o direito, como não se reconhecem nele, ou seja, não o reconhecem como meio idóneo de realizar os seus ideais de organização social ou de resolução dos conflitos. As leis e os regulamentos, elaborados por um mundo político cada vez mais fechado sobre si mesmo, envolvidas numa linguagem tecnicista e hermética, constituindo um mundo imenso e impossível de abarcar, aparecem como um universo normativo sem sentido, distante dos problemas reais das pessoas, monopolizado por uma clique de iniciados, suspeito de proteger interesses inconfessáveis. 9 Cf. E. Blankenburg, E. Klauss e H. Rottleuthner, Alternative Rechtsformen und Alternativen zum Recht (= Jahrbuchf. Rechstsoziologie und Rechtstheorie), Opladen, 1980; M. Cappelletti (coord.), Accès à Ia justice et État-providence, Paris, Económica, 1984; António Manuel Hespanha, «Lei e justiça: história e prospectiva de um paradigma», em António Manuel Hespanha (dir.), Justiça e litígiosidade. História e prospectiva, Lisboa, Gulbenkian, 1993, 7-58. 275

Quanto à justiça, a sua lentidão, o seu preço, a impenetrabilidade da sua linguagem, fizeram com que o recurso aos tribunais se tornasse num jogo, caro, e de resultados aleatórios10. A proposta de formas alternativas de direito e de justiça parte justamente destes sintomas de crise e procura outras formas, mais eficazes e mais aceites de estabelecer normas de comportamento e de resolver os conflitos. No plano do estabelecimento de normas de comportamento, as propostas têm sido várias. Para uns, a regulamentação do Estado deve dar lugar à concertação privada. Trata-se, tipicamente, da estratégia proposta pelas correntes neo-liberais, integradas numa estratégia de redução do papel de inter-venção social do Estado. Note-se, em todo o caso, que a justiça das soluções obtidas por «concertação» supõe que as partes concertantes têm um idêntico poder negociai, que os pontos de vista de uma (v.g., dos consumidores ou dos trabalhadores) não serão «naturalmente» esmaga-dos pelos da outra (v.g., das grandes empresas ou dos patrões). Sem isso, a livre contratação das normas de conduta, no seio da sociedade civil, conduzirá a um férreo domínio dos mais fortes sobre os mais fracos. É por isso que parece muito indesejável que o Estado, como entidade encarregada de compensar as desigualdades da sociedade civil, deixe de regulamentar matérias como as das relações de trabalho, da venda de produtos médico-farmacêuticos, da qualidade do ensino, da segurança dos consumidores, da defesa do ambiente, etc.11. Para outros, o estabelecimento de normas sociais poderá ganhar muito com a adopção de novas tecnologias da informação e com um uso adequado dos media. Nestas propostas — com alguns interessantes aspectos «futuristas» — as novas tecnologias (nomeadamente, a criação de redes de comunicações muito poderosas, as chamadas «auto-estradas da comunicação) permitiria uma direcção eficaz, personalizada, inter-activa, quase «conversacional», das condutas sociais12. Mas, mais limitadamente, poderia tornar muito mais eficaz a publicitação dos normativos actuais, criando, por exemplo, bases de dados, facilmente consultáveis e permanentemente actualizadas, do direito em vigor. 10 Quanto a todos estes aspectos, v. o meu texto antes citado e os restantes artigos da colectânea, nomeadamente os de Marc Galanter e R. Auer. 11 Para uma irónica crítica do modelo neo-liberal de direito e de justiça, v. o excelente texto de Earl Johnson Jr. «Comment la justice sera administre demain: quatre scenarios possibles au XXIe. Siècle», em M. Cappelletti (coord.), Accès à la justice et Était-providence, Paris, Económica, 1984, 210 ss.. 12 V., sobre isto, A. Toffler, Powershift, 1992. Antecipações desta regula-mentação «comunicacional» da sociedade são, por exemplo, as «informações» e «conselhos» da rádio sobre a situação do trânsito, as instruções e regras de funcionamento das ATM, os sistemas periciais de auxílio à decisão sobre aplica-ções financeiras, etc. 276

Para outros, finalmente, haveria que voltar a avaliar formas não coactivas de direcção de condutas, baseadas, por exemplo, nos laços afectivos, de solidariedade13. No domínio da composição de conflitos, tem-se criticado a absoluta concentração da decisão dos litígios em instituições estaduais e proposto a descentralização destas funções em organismos espontâneos, surgidos da própria sociedade civil, como os centros de justiça comunitária (community justice centers) experimentados nos EUA, as Bürgerinitiativen, ensaiadas na Alemanha, as comissões de moradores ou outras «organizações populares de base», previstas na Constituição portuguesa de 1976, ou, ainda, as instituições de justiça popular de Cabo Verde, recentemente estudadas por Boaventura Sousa Santos. Institutições deste tipo, surgidas da própria população e em permanente contacto com ela, poderiam realizar, desde que dotadas de meios e assessoradas por juristas e técnicos sociais, poderiam resolver de uma forma mais rápida e socialmente aceitável, uma gama muito vasta de litígios, desde as questões de vizinhança até à pequena criminalidade14. A adopção de novas formas de normação e de composição de conflitos não se esgota em inovações de natureza institucional. Na verdade, estas novas instituições de realização do direito implicariam também, não apenas novas formas de argumentar sobre o direito e de atingir a solução jurídica, como a relacionação do saber jurídico com outros saberes. Quanto ao primeiro aspecto, tem sido realçado que a realização do direito em meios menos rigorosamente profissionalizados e ritualizados do que os tribunais letrados oficiais aproximaria o discur-so jurídico da linguagem comum e a discussão judicial da negociação (bargaining) corrente15. Quanto ao segundo aspecto, tem-se verificado que o tratamento de casos jurídicos em instituições comunitárias de justiça (dispute institutions) exige uma estreita cooperação entre juris-tas, sociólogos, psicólogos, assistentes sociais e, até, médicos, pois raro é o conflito cuja resolução não envolva aspectos que nada têm a ver com o direito. Como destaquei, há cerca de um ano, num artigo publicado nesta mesma revista, encontramo-nos num vórtice de incertezas e perplexida-des quanto o modo de organizar a sociedade e de a controlar. No domínio 13 Cf. A. M. Hespanha, «O poder, o direito e a justiça numa era de perplexi dades», Administração, Macau, 1992. 14 Sobre estas instituições e as dificuldades da sua implantação em concor rência com a justiça oficial, v. Marc Galanter, «A justiça não se encontra apenas nas decisões dos tribunais» em A. M. Hespanha (dr.), Justiça e litígiosidade. História e prospectiva, Lisboa, Gulbenkian, 1993, 59-117. 15 Sobre a relacionação da retórica jurídica com o ambiente institucional de decisão, v. Boaventura Sousa Santos, «O discurso e o poder. Ensaio sobre asociologia da retórica jurídica», Estudos em homenagem do Prof. Doutor J.J. Teixeira Ribeiro, Coimbra, Faculdade de Direito, 1980. 277

do direito, herdámos ideias de uma vinculação do direito e da justiça ao Estado que, não sendo de sempre, tinham sido profundamente enraizadas na consciência cívica depois da Revolução Francesa. Neste momento, também essas ideias estão em crise e os próprios «servidores da lei» se rebelam contra ela, em nome de um direito surgido espontaneamente da consciência comunitária da justiça. Um direito que dispensa o Estado ou, em última análise, se volta contra ele. Um direito que postula uma justiça — mesma a do Ministério Público — liberta de vinculações hierárquicas, liberta para poder impor ao Estado, tanto como aos cida-dãos, regras justas de conduta. A transformação é tão grande que muitos não deixam nostalgicamente de pensar que se chegou ao avesso do direito. 278

desenvolvimento e transição 279

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Administração, n.º 24/25, vol. VII, 1994-2.° e 3.°, 281-286 MACAU- UMA OPORTUNIDADE DE INVESTIMENTO NO SUL DA CHINA* Vítor M. S. Rodrigues Pessoa * * Macau, embora seja um pequeno território com apenas 18 km2 de superfície, oferece, pelas suas características singulares, uma vasta gama de oportunidades de negócio. O território de Macau, sob Administração portuguesa há mais de 4 séculos, atravessa actualmente uma fase de viragem histórica. A assinatura da Declaração Conjunta Luso-Chinesa em 1987 e a aprovação da futura Lei Básica de Macau, já no corrente ano, constituem marcos decisivos nesta nova etapa da vida do Território. Em 1999, dar-se-á a transferência de soberania para a República Popular da China (RPC), passando Macau a constituir uma Região Administrativa Especial que manterá, pelo menos por mais 50 anos, o actual sistema económico e jurídico. O clima de estabilidade política e de bom relacionamento com as autoridades chinesas tem permitido que o actual período de transição esteja a ser marcado por um elevado dinamismo económico. O sistema económico de Macau sempre se caracterizou por uma grande abertura ao exterior, sendo o Território, desde há muito, consi-derado um porto franco. O nosso modelo económico baseia-se em políticas não intervencionistas, estando asseguradas a plena liberdade de circulação de capitais e uma reduzida tributação dos lucros e do património, e um regime cambial estável, em virtude da paridade fixa entre a moeda local e o dólar de Hong Kong, por sua vez indexado ao dólar dos EUA. Por outro lado, o posicionamento geográfico de Macau confere-lhe vantagens particulares na região. Os desenvolvimentos mais recentes na região Ásia-Pacífico, no-meadamente o processo de abertura da RPC e, igualmente, as grandes * Intervenção do Secretário-Adjunto para a Economia e Finanças realizada em Osaka por ocasião das comemorações dos 450 anos de amizade Portugal/Japão, em 7 de Outubro de 1993. ** Secretário-Adjunto para a Economia e Finanças do Governo de Macau. 281

transformações que se vêm operando nas economias em desenvolvi-mento do sudeste-asiático, têm conduzido a uma acentuada expansão dos mercados desta região. As estratégias empresariais vêm, assim, adaptando-se a esta nova realidade, quer em termos do processo produtivo, «strictu sensu», quer em termos da respectiva rede de serviços de apoio. Além dos movimen-tos de relocalização, as potencialidades decorrentes do alargamento dos mercados dão origem à própria expansão de capacidade e à fixação de novas sucursais. O processo de desenvolvimento de Macau tem-se realizado, desde sempre, em estreita articulação com o exterior, particularmente com os territórios vizinhos de Hong Kong e também da Província de Cantão. A Província de Cantão, ao sul da qual se situam Macau e Hong Kong, com 65 milhões de habitantes, protagonizando a liderança da reestruturação económica da RPC, tem averbado as mais elevadas taxas de crescimento do Mundo, com um crescimento médio anual de cerca de 13 por cento na década de 80 e de 19 por cento em 1992. O elevado grau de integração de Macau com aquela Província do sul da China tem contribuído para o grande dinamismo económico que se vive no Território sob Administração Portuguesa e para a sua progressiva transformação numa economia dominantemente de servi-ços. Com efeito, a evolução da economia de Macau tem sido globalmente bastante positiva, tendo-se registado um crescimento médio de 6,7 por cento, ao ano, no triénio 90/92, determinado por um elevado ritmo de expansão do investimento e um andamento muito favorável das receitas externas do sector do turismo. As exportações de mercadorias, que chegaram a representar 40 por cento da procura global, nos finais da década de 80, vêm, por seu turno, evidenciando a vulnerabilidade de um sector industrial fortemente concentrado, quer quanto a produtos — no têxtil e vestuário que absorve 3/4 das nossas exportações —, quer quanto a mercados — a América do Norte e os países do Espaço Económico Europeu1 são responsáveis por cerca de 3/4 das receitas de exportação. Assiste-se, assim, desde o final dos anos 80, a uma alteração estrutural com as receitas do sector dos serviços a assumirem um peso crescente e a ultrapassarem o valor das exportações de mercadorias. Estas alterações, associadas ao processo de relocalização industrial em curso na região do Delta do Rio das Pérolas, evidenciam a necessi-dade do lançamento de projectos baseados em novos factores de espe-cialização, em complementaridade com as oportunidades que se ofere-cem nas regiões adjacentes. Dessa forma, poder-se-á capitalizar as vantagens competitivas existentes em cada um dos lados da fronteira. 1 CEE + EFTA. Comunidade Económica Europeia (CEE ) e Associação Europeia do Comér-cio Livre (EFTA). 282

O pequeno território de Macau, com uma população estimada em cerca de 400 000 habitantes, não pode, portanto, ser analisado exclusi-vamente na perspectiva do mercado interno ou da oferta instalada. Ciente das mutações em curso nos mercados internacionais (carac-terizados por uma cada vez maior concorrência) e das oportunidades e desafios que envolvem a reestruturação económica da China, o Governo de Macau vem prosseguindo uma estratégia de modernização assente em duas vertentes essenciais: a consolidação de uma base industrial competitiva e o reforço do sector dos serviços. Assim, no sector industrial estamos empenhados, por um lado, no «up-grading» dos sectores tradicionais e, por outro, na abertura a novas produções, menos intensivas em mão-de-obra e incorporando um maior valor acrescentado. No sector dos serviços, por seu turno, apostamos no alargamento da gama dos serviços oferecidos e na melhoria da qualidade dos já existen-tes, visando a afirmação de Macau enquanto centro de prestação de serviços da região do Delta do Rio das Pérolas. Neste sentido, tem-se actuado ao nível da melhoria das condições de atractividade do investimento. O desenvolvimento das infra-estrutu-ras de transportes e de comunicações constitui um instrumento-base desta estratégia. Têm vindo a ser implementados vários projectos na área dos transportes, os quais garantirão um fácil acesso à RPC e uma maior autonomia de Macau nas suas ligações com o exterior. Além de desenvolvimentos portuários, nos quais se inclui um moderno terminal marítimo de passageiros2, merece especial destaque a construção do aeroporto internacional de Macau que entrará em funcionamento durante o ano de 1995. O aeroporto internacional de Macau, essencialmente vocacionado para as ligações regionais, permitirá a intensificação da circulação de e para a China, sendo desejável e provável que se venham a estabelecer ligações directas entre Macau e Osaka. A ligação directa do aeroporto à RPC será assegurada através de uma nova ponte entre a ilha em que o mesmo se localiza e o continente, prevendo-se, ainda, o lançamento para breve de mais dois importantes projectos, a extensão ao Território da auto-estrada e da linha férrea que ligarão Cantão à Zona Económica Especial de Zhuhai, adjacente a Macau. No domínio das telecomunicações, o Território desfruta de condi-ções muito avançadas tanto no aspecto tecnológico como no que se refere aos produtos oferecidos, possuindo uma rede local e internacional integralmente digitalizada. 2 Com capacidade para um fluxo anual de 30 milhões de passageiros/ano e em funcionamento desde o início do mês de Outubro de 1993. 283

Igualmente no domínio das facilidades oferecidas, gostaria de sublinhar o desenvolvimento do sistema financeiro que conta com mais de 20 bancos instalados no Território, estando em vigor, desde Setembro do corrente ano, um novo regime jurídico que contempla as recomenda-ções internacionais sobre a regulação do sector, em particular no que respeita às regras sobre o acesso à actividade. Paralelamente aos esforços realizados na área das infra-estruturas físicas, tem vindo a ser prosseguida uma política de valorização dos recursos humanos. O sistema de ensino vem, assim, desenvolvendo as estruturas existentes, alargando progressivamente o âmbito de intervenção das mesmas. Na Universidade de Macau funcionam, actualmente, cinco unidades académicas de onde destaco os cursos de Direito, Gestão e Engenharia, enquanto no Instituto Politécnico são ministrados cursos, designadamente, nas áreas de comércio e línguas. A par da actuação ao nível das condições-base propícias ao inves-timento empresarial, e visando o ajustamento do tecido económico, á Administração do Território concede apoios directos ao sector industrial, quer sob a forma de subsídios a empreendimentos inovadores de interesse relevante para o Território, quer de incentivos fiscais ou de bonificações de juro para a aquisição de instalações ou de equipamentos (atingindo os 4 por cento da taxa de juro neste último caso). Podem, ainda, ser fixadas condições especiais de concessão de terrenos com esta finalidade, estando planeada a disponibilização de novas áreas destinadas a projectos industriais, junto ao futuro aeroporto. Consciente do papel crucial do investimento estrangeiro na revitalização das economias e, em particular, no papel que pode desem-penhar no ajustamento do tecido económico de Macau, o Governo confere especial atenção à intensificação das relações externas do Território, em particular, com os países da região Ásia-Pacífico. Não se tem, contudo, descurado o reforço dos laços com a Comu-nidade Europeia — o nosso segundo mercado de exportação, a seguir aos EUA—que concede apoios à constituição de «joint-ventures» entre operadores locais e operadores comunitários, através do ECIP — European Community Investment Partners. Macau mantém um vasto leque de relações comerciais, tanto com países da região, como com outras zonas económicas. Naturalmente que a actual repartição de mercados está associada ao perfil da estrutura produtiva interna, constatando-se que as exportações para a região Ásia-Pacífico apenas representam cerca de 1/3 das vendas ao exterior. No entanto, as importações da região assumem já uma importância fundamental com cerca de 80 por cento das aquisições ao exterior. As actuais condições económicas nos países industrializados con-jugadas com as oportunidades crescentes que se abrem na região, são, contudo, favoráveis à intensificação das relações intra-regionais. A diversidade que caracteriza a região Ásia-Pacífico evidencia as crescentes complementaridades entre as várias economias nacionais e 284

alarga as perspectivas de desenvolvimento e cooperação. No que se refere às trocas comerciais com o Japão, não posso deixar, em primeiro lugar, de sublinhar que o nosso relacionamento comercial com o Japão, datando de há mais de 4 séculos, assume para o Território contornos muito particulares, uma vez que está estreitamente associado à história de Macau e ao seu papel de entreposto entre a China e o Japão. Hoje as nossas relações económicas têm expressão quer ao nível comercial e do investimento, quer ao nível do sector do turismo. No domínio das transacções externas, o Japão é um dos nossos principais fornecedores de mercadorias, detendo uma quota de 16 por cento3 do nosso mercado, destacando-se como o principal fornecedor de bens de equipamento (com mais de 50 por cento destas importações), cabendo-lhe o segundo lugar na oferta externa de bens de consumo não alimentares4. No entanto, as nossas exportações para o Japão, concentrando-se sobretudo nos artigos têxteis e de vestuário, assumem valores pouco expressivos, não ultrapassando, actualmente, l por cento5 das receitas do comércio de mercadorias. Embora a nossa presença comercial no mercado japonês venha apresentando sinais de algum enfraquecimento nos últimos anos6, pre-tendemos inverter esta tendência e intensificar as trocas bilaterais, explorando novos segmentos de mercado. Paralelamente a uma crescente penetração dos produtos japoneses no nosso mercado7, tem-se assistido, mais recentemente, a um incre-mento dos fluxos de investimento no sector do comércio a retalho e no sector hoteleiro, iniciativas que têm tido um impacto muito positivo na economia local. Nesta minha intervenção apresentei, em traços gerais, as principais características da economia de Macau, enquadrando-a na dinâmica de desenvolvimento da região em que se insere — o sul da China. Conforme se pode concluir, Macau, beneficiando de uma situação geográfica privilegiada, oferece condições institucionais e económicas muito favoráveis, quer enquanto base de penetração num mercado em franca expansão, quer para projectos especificamente industriais ou para iniciativas na área dos serviços. 3 Valores das Estatísticas do Comércio Externo de Junho de 1993 (16,4 por cento). 4 Dados de Dezembro de 1992 (Japão: 28,5 por cento das importações deoutros bens de consumo, com a RPC em primeiro lugar). Os dados do primeirosemestre colocam o Japão como primeiro fornecedor deste tipo de bens, situaçãoque pode ser conjuntural. 5 Valores referentes ao primeiro semestre de 1993. 6 O ritmo de crescimento médio das exportações de Macau para o Japão,entre 1988 e 1992, foi de 18,9 por cento. 7 O crescimento médio das importações do Japão no período 1988/92 foi de 26,9 por cento (contra um crescimento do total das importações de 10,9 por cento). 285

Espero que a realização deste seminário possa contribuir para que a comunidade de negócios do Japão adquira um melhor conhecimento sobre Macau e as condições que oferece. Consideramos que os empresários japoneses estão em excelente posição para tirar partido das potencialidades de negócio que Macau oferece, revitalizando, assim, as históricas relações económicas entre o Japão e Macau. Neste momento de viragem histórica, o Território vive um clima de grande confiança, patente na vitalidade da nossa economia. Encaramos com grande optimismo o futuro e contamos com os homens de negócio do Japão para enfrentar com sucesso os actuais desafios que se colocam a Macau. 286

Administração, n.° 24/25, Vol. VII, 1994-2.° e 3.°, 287-290 TURISMO EM MACAU—UM DESAFIO DE OPORTUNIDADES * António Manuel Salavessa da Costa ** Macau, Cidade de Cultura e Porta Aberta para a China, inserida numa vasta região em franco e rápido desenvolvimento, representa hoje um grande desafio de oportunidades. É em particular sobre estas mesmas oportunidades que vos quero falar. Aproveitarei esta oportunidade para vos dizer das potencialidades do Turismo de Macau e, também, dos desafios mais importantes que o mesmo enfrenta, especialmente daqueles que se referem ao mercado e operadores turísticos. Macau, desde os meados do séc. XVI, tem sido sempre um verda-deiro entreposto cultural e comercial. Neste pequeno pedaço de territó-rio tinham lugar muitas e muitas trocas comerciais e culturais ao longo dos seus mais de quatro séculos de existência, trocas essas que, ainda hoje, são bem patentes na sua valiosa herança cultural e arquitectónica. O presente desenvolvimento económico e social do território, per-mite-nos encarar o futuro e os seus desafios com confiança e seguran-ça. Apesar da sua pequena área de 18 km2, com uma população de cerca de 400 mil habitantes, Macau tem muito para oferecer em termos de produto e atracções turísticas. * Discurso proferido em 7 de Outubro de 1993, em Osaka, por ocasião das comemorações dos 450 Anos de Amizade Portugal-Japão ** Secretário-Adjunto para a Comunicação, Turismo e Cultura do Governo de Macau 287

A interpenetração cultural ao longo dos séculos, criou uma identi-dade própria que faz de Macau um destino turístico aliciante e rico. A parte o seu exotismo peculiar, é um território único, onde a cada passo podemos descobrir múltiplos legados das culturas oriental e oci-dental. Em Macau, o visitante pode testemunhar essa herança, apreciando a arquitectura de características mediterrânicas e de estilo híbrido ou a arquitectura militar das velhas fortalezas, e admirar os templos e as igrejas centenárias ou, ainda, as arcadas de estilo sino-português. Como símbolo do papel histórico de Macau, foi no seu templo de Kun Iam, que em meados do séc. XIX foi assinado o primeiro tratado comercial entre a China e os EUA. É com base no passado histórico deste Território e no forte surto de desenvolvimento que actualmente atravessa, que o turismo de Ma-cau se tem consolidado como uma vigorosa e importante actividade. As previsões das organizações internacionais indicam que o turis-mo a nível mundial e, até ao fim deste século, crescerá em volume de negócios e ultrapassará todos os outros sectores de produção, sendo a região Ásia-Pacífico aquela em que ocorrerão os maiores crescimento económico e movimento de turistas. De acordo com as estatísticas disponíveis para 1992, Macau apre-sentou um crescimento de 12,6 por cento do seu PIB e as receitas do Turismo, exceptuando o jogo, representaram 18 por cento desse mes-mo produto interno. Relativamente aos trabalhadores ligados às actividades relaciona-das com o turismo, o seu número tem aumentado todos os anos, repre-sentando no momento 17 por cento da população activa de Macau. O rápido crescimento que a indústria do turismo registou até 1988, tem-se mantido nos últimos anos. Em 1992, Macau recebeu um total de 7,9 milhões de visitantes, dos quais 6,2 milhões são residentes de Hong Kong (79 %), sendo os restantes originários dos mais prestigiados mercados internacionais. Os primeiros meses de 1993 foram também caracterizados por bons resultados, com cerca de 3,9 milhões de visitantes, o que representa um crescimento de 4 por cento, em relação ao ano anterior. Além de Hong Kong, os principais mercados de Macau são o Ja-pão, Taiwan, a R. P. de China, a Grã-Bretanha, os E.U.A. e a Coreia do Sul. O Japão, apesar da diminuição de visitantes registada desde Junho de 1992, continua a ser o segundo mercado de Macau, depois de Hong Kong. As reformas políticas e económicas que vêm ocorrendo na R. P. da China e o consequente aumento de viagens dos seus habitantes para o exterior, têm beneficiado o turismo de Macau, constituindo já hoje, a R. P. C., um mercado de significativo potencial. No l.o semestre de 1993, o aumento foi de 148 por cento em rela- 288

ção a 1992. Taiwan, depois de um rápido crescimento durante os últimos anos, constitui agora um mercado em consolidação, registando aumentos médios de 40 por cento. Pernoitam em Macau cerca de 40 por cento dos visitantes, os quais apresentam uma duração de estadia média da ordem dos 1,3 dias, valo-res que pensamos aumentarão em 1994 para 1,5. As férias, para 51 por cento dos visitantes, foram a razão principal da sua visita a Macau, o que bem demonstra a diversidade de atracções que o Território possui. As viagens de negócios apresentaram os maiores valores para Hong Kong e Japão, sendo os japoneses os turistas que evidenciaram um maior consumo per capita. Apesar de uma ligeira estagnação registada em segmentos especí-ficos do mercado, que pensamos estarem ultrapassados, o turismo con-tinua a ser um vector fundamental da política económica do Governo. O progressivo desenvolvimento desta actividade tem-nos levado a apoiar a criação de novos produtos e infra-estruturas e a estimular o desenvolvimento, nomeadamente, de unidades hoteleiras adequadas às novas exigências do mercado e tendo em consideração simultaneamente as referências patrimoniais e culturais do Território. A capacidade hoteleira é de 35 unidades neste momento, sendo nove de cinco e quatro estrelas, e dez de três estrelas, atingindo um total de cerca de sete mil quartos número que, dentro de ano e meio, registará um aumento de 60 por cento. A procura e exigência do mercado, assegurarão o sucesso das me-didas tomadas, que terão reflexos de igual importância em restauran-tes, agências de viagens e transportadoras. As agências de viagens locais, forneceram serviços a mais de 40 por cento de turistas não-residentes de Hong Kong, prestando assim, um valioso contributo no encaminhamento daqueles que procuram Ma-cau para férias, negócios ou passeio. O turismo é sem dúvida, para Macau, uma actividade do futuro, especialmente tendo em consideração a sua inserção na região do Delta do Rio das Pérolas. O triângulo Macau, Hong Kong e a província de Cantão é de facto, uma região repleta de potencialidades, nomeada-mente, no que se refere a recursos turísticos, que a médio prazo, terá significado relevante na área Ásia-Pacífico, pelos progressos sociais e económicos obtidos. Como no passado, Macau continua a ser ponte de ligação entre o Ocidente e o Oriente, constituindo também, hoje, uma importante porta aberta para a R.P. da China, através do estabelecimento de acordos de cooperação e «joint-ventures». No entanto, representa também, uma garantia para o futuro a cria-ção de um produto turístico de qualidade e o desenvolvimento de infra-estruturas adequadas ao crescimento da procura internacional. 289

A abertura, em meados de 1995, do Aeroporto Internacional de Macau, contribuirá de forma relevante para a consolidação do Territó-rio nesta região geográfica do Globo, como um destino turístico final. O novo terminal marítimo, antes do fim de 1993, irá permitir para além de um significativo incremento do fluxo de passageiros entre Hong Kong e Macau, que este se faça em melhores condições de operacionalidade e comodidade. A nova ponte entre Macau e a ilha da Taipa, as infra-estruturas rodoviárias e ferroviárias ligando o Território e a província de Guangdong são um facto, constituindo elementos importantes para o futuro do turismo de Macau. O Centro de Actividades Turísticas construído em 1993, dotará também Macau de uma forte capacidade de intervenção no segmento do mercado «congressos e incentivos», além de vir a alojar o Museu do Grande Prémio e o Museu do Vinho. Macau, com a sua herança cultural e histórica, é por excelência, um produto turístico. A recuperação do centro da cidade e dos seus históricos edifícios e locais, muitos deles reflectindo a interligação das culturas portuguesa e chinesa, para além da criação de zonas destinadas exclusivamente a peões, constituem novos pólos de atracção turística. Estas iniciativas e vários eventos de interesse cultural como o Fes-tival de Artes de Macau, o Festival Internacional de Música, as Corri-das de Barcos Dragão e o Festival de Fogo de Artifício são momentos altos do calendário turístico que enriquecem, ao longo do ano, a já rica tradição local. O Governo e o sector privado têm vindo a desenvolver um grande esforço conjunto, no sentido de dar resposta aos novos desafios, em áreas tão diversificadas como são as da formação profissional e do «marketing». As potencialidades são vastas e os desafios também múltiplos. Para finalizar, gostaria de convidá-los a conhecerem Macau e des-cobrirem o seu encanto, bem como o seu potencial turístico de Cidade de Cultura e Porta Aberta para a China. 290

Administração, n.° 24/25, Vol. VII, 1994-2.° e 3.°, 291-297 AEROPORTO INTERNACIONAL DE MACAU * Jorge Guimarães ** INTRODUÇÃO Macau tornou-se um elemento importante no desenvolvimento da região do Delta do Rio das Pérolas, que experimenta um rápido desen-volvimento desde que a República Popular da China (RPC) procedeu à abertura das trocas comerciais com os outros países. Macau, para manter essa importância no futuro, necessita de ser uma placa giratória, onde as trocas comerciais e a indústria de serviços floresçam, apoiadas numa infra-estrutura importante como é o aero-porto, e um sistema de aviação civil moderno, eficiente e inserido na competitiva região da Ásia-Pacífico. ANTECEDENTES Em finais de 1987, o governo encomendou a um consórcio de empresas, liderado pelo aeroporto de Frankfurt, a elaboração do estudo de viabilidade económica, bem como do plano director do Aeroporto Internacional de Macau. A limitada área física e as zonas montanhosas circundantes impu-seram uma solução técnica original para o aeroporto, que consistiu na criação de uma ilha artificial onde ficam situados a pista e os caminhos de circulação. As trajectórias de voo são basicamente sobre a água e a * Trabalho elaborado em Agosto de 1994. ** Presidente da Autoridade de Aviação Civil de Macau até 31 de Agosto de 1994. 291

pista, dada a predominância dos ventos, é orientada por forma a provo-car o mínimo impacto ambiental possível. INSTALAÇÕES O desenvolvimento da primeira fase do projecto (estando prevista, numa segunda fase, a expansão do terminal logo que a procura do tráfego assim o aconselhar) considera: • Uma pista de 3 360 metros de comprimento, para funcionar 24 horas por dia, que poderá receber qualquer tipo de aviões de longo cur so. • Um terminal de passageiros com capacidade para receber 4,5 milhões de passageiros/ano, numa primeira fase, e seis milhões na fase posterior. • Quatro pontes telescópicas («mangas») e 16 posições para esta cionamento de aviões. • Área para tratamento de carga aérea com um terminal preparado para 125 000 ton./ano. Nas áreas vizinhas do Aeroporto Internacional de Macau foram construídas as infra-estruturas que vão apoiar e reforçar o seu funcio-namento. Entre estas estão o porto de contentores, a segunda ponte Macau-Taipa, ligada por uma estrada circular à fronteira com a China, uma zona de depósitos de combustíveis, uma central de incineração não poluidora e um gerador de energia adicional. Em fase de planeamento encontram-se importantes desenvolvimen-tos, como sejam uma nova área residencial e industrial entre as ilhas de Taipa e Coloane e a ligação de caminho-de-ferro à linha de Cantão--Zhuhai, com um terminal ferroviário nas vizinhanças da aerogare de passageiros do aeroporto. EVOLUÇÃO DO TRANSPORTE AÉREO É convicção da indústria de aviação de que a procura de transporte aéreo vai duplicar nos próximos dez anos, e sabendo-se que esta região Ásia-Pacífico é a de maior desenvolvimento mundial no domí-nio aéreo, é fácil imaginar um crescimento maior que nos outros conti-nentes deste meio de transporte. Atendendo às reservas, encomendas e opções recebidas pelos fa-bricantes, o número de aviões a operar irá aumentar de 40 a 50 por cento até ao ano 2000. Verifica-se uma tendência para o crescimento dos coeficientes de ocupação dos aviões, atingindo-se na região Ásia-Pacífico os valores mais elevados. O rápido crescimento económico desta região asiática permitiu que os rendimentos reais tenham duplicado no espaço de doze anos. As chamadas «dragon economies» (Coreia do Sul, Taiwan, Singa-pura, Hong Kong e Macau) têm, todas crescido a mais de 7 por cento ao ano, duplicando rendimentos em menos de uma década. 292

PERSPECTIVAS DE CARGA AÉREA As perspectivas comerciais de Macau, e as da região em que está situado, apontam para um expressivo aumento de volume de carga no novo aeroporto. No virar deste século calcula-se que cerca de 123 000 toneladas de carga aérea passem anualmente pelo novo aeroporto, e os números vão duplicar nos dez anos seguintes. A experiência do vizinho território de Hong Kong mostra que a indústria de exportação produz, cada vez mais, caros e sofisticados pro-dutos e as vantagens do transporte aéreo são claras: economizar, no custo e no tempo. Cerca de um terço do valor total do comércio externo de Hong Kong passa, neste momento, pelo seu aeroporto e espera-se que o mesmo aconteça com o de Macau. A LIGAÇÃO COM A CHINA Alimentando Macau com produtos manufacturados, bem como com um número cada vez maior de uma população flutuante, as infra-estru-turas necessárias a estes fluxos estão a ser feitas na China nas áreas circundantes e nas zonas económicas especiais. O Aeroporto insere-se num sistema multimodal de transportes, sendo complementado com um porto de contentores, uma via rápida de ligação directa à República Popular da China (Zhuhai), ficando-lhe igualmente vizinho o terminal ferroviário de Macau, e disporá, à sua beira, de um parque industrial para instalação de indústrias de média tecnologia, indo, portanto, ser um activo centro de trânsito de exporta-ções e importações. Macau terá todas as condições para expandir a sua posição como destino internacional de passageiros e carga, quando as ligações aéreas adequadas estiverem disponíveis. Assim, Macau será a porta de entrada para turistas e homens de negócios com destino à República Popular da China. Ainda nesta perspectiva, Macau vai tornar-se um elemento impor-tante no crescimento económico da região do Delta do Rio das Pérolas, sendo que esse crescimento vai ser diversificado, baseado em novas indústrias de alto valor acrescentado e vocacionadas para a exportação para países industrializados. O Aeroporto será peça essencial na reconversão industrial do Ter-ritório, dado que esta se pretende centrada nas indústrias de média tec-nologia, vocacionadas para a exportação, laborando com base em ma-térias-primas importadas da RPC, isto é, indústrias que a montante e a juzante dependerão do Aeroporto. O Aeroporto de Macau permitirá ainda potenciar a actividade tu-rística de Macau que, neste momento, representa uma importantíssima parcela do PIB do Território. Por fim, frise-se que a especial configuração económica e política 293

de Macau lhe permitirá oferecer às transportadoras aéreas estrangeiras direitos de tráfego muito mais alargados que aqueles que, nomeada-mente, Hong Kong poderá oferecer, porquanto em Hong Kong existe uma poderosa indústria de transporte aéreo instalada, que, de qualquer forma, o Governo respectivo terá sempre de proteger. CARACTERÍSTICAS DO AEROPORTO PISTA O aeroporto foi concebido de forma a operar com todos os tipos de aviões civis existentes e mesmo com futuros modelos a aparecer. O avião de referência é o «Boeing 747-400». Numa primeira fase o aero-porto vai ser equipado tecnicamente com o sistema «CAT II»1, para aterragens de precisão. A futura expansão para um máximo de 6 milhões de passageiros/ /ano está prevista no projecto. A consequente futura expansão na área das instalações do terminal terá de ser feita pelo tradicional processo de aterros, sobre águas de pouca profundidade, e numa área superior a 50 hectares. A pista de 3 360 metros foi construída com a orientação 16-34.2 Com este comprimento, as companhias aéreas poderão considerar voos directos de Macau para destinos como S. Francisco e Frankfurt. A pista está preparada para operações «CAT II» na direcção 34, estando a ou-tra direcção preparada para receber uma estação terrestre de apoio ao Global Positioning System (GPS). 3Dois caminhos de circulação em ponte ligam a plataforma de esta-cionamento de aviões à ilha artificial, permitindo aos aviões uma cir-culação fácil. Estão considerados 16 «stands» para os aviões, sendo seis deles especialmente concebidos para os «B747-400». TERMINAL DE PASSAGEIROS O terminal de passageiros está localizado sobre a parte rochosa resultante do corte da colina existente no extremo oriental da ilha da Taipa e foi concebido de forma a minimizar a área de aterros necessá- 1 Sistema de aproximação por precisão que permita à tripulação e aeronaves certificadas operar até a um mínimo de 50 pés de altitude no eixo do segmento de aproximação final. 2 Orientação magnética da pista correspondente a 161.9/341 (graus magnéti cos). 3 Sistema de Navegação por Satélite. A utilização de uma estação GPS descodificadora dos sinais recebidos do satélite através de um sistema diferenci al, permite, entre outros, à aeronave uma aproximação por precisão em cuso à pista 16. 294

rios. O conceito que serviu de base à efectivação do projecto baseou-se na procura de soluções custos/eficiência, facilidades de construção e durabilidade dos materiais. Numa primeira fase terá uma área total coberta de 50 000 metros quadrados, distribuída por dois pisos e um «mezanine» podendo, em horas de ponta, suportar um fluxo de 2 000 passageiros em cada senti-do. O edifício de todo terminal comporta fluxos de passageiros diver-sos e também facilidades apropriadas para permitir uma fácil ligação por via marítima a Hong Kong. O aeroporto atenderá uma população diversa e cosmopolita em trânsito e uma outra que fará daqui o seu ponto de partida para voos com destino à RPC. CONCESSÃO E EXPLORAÇÃO A Sociedade do Aeroporto Internacional de Macau (CAM) é a empresa privada a quem foi atribuída a concessão para a construção do aeroporto e sua exploração durante um período de 25 anos. Esta empresa foi constituída em 1989 com um capital social de 1,5 mil milhões de patacas, aumentado posteriormente para 3 mil mi-lhões, sendo o Território de Macau o accionista maioritário com 51%. O custo total da obra é, a preços de 1995, de 7,5 mil milhões de patacas (950 milhões de US dólares) e, segundo a CAM, a data prevista para o início dos voos de ensaio é Julho de 1995. A empresa é responsável por toda a construção e operações que vão desde o planeamento até ao funcionamento e desenvolvimento das instalações respeitantes ao fluxo de carga e passageiros. ACORDOS DE TRANSPORTE AÉREO Macau insere-se numa região do mundo que apresenta um dos ambientes mais concorrenciais em matéria de transporte aéreo. Com efeito, na região encontram-se sediadas 7 das 25 maiores transportado-ras aéreas mundiais (JAL, ANA, SIA, QANTAS, CATHAY, THAI e KAL), bem como 12 das 50 maiores em volume de rendimentos. É também relevante Macau apresentar-se como alternativa a Hong Kong, que pratica uma política restritiva de concessão de direitos de tráfego, nomeadamente em 5.as liberdades, isto é, a possibilidade de as companhias aéreas utilizarem comercialmente pontos intermédios e além, em relação aos seus países e a Hong Kong. Por tudo isto, Macau assume perante os acordos de transporte aé-reo uma postura liberal, baseada na livre competição entre transporta-doras, como contraponto na reciprocidade bilateralmente consignada, sendo as capacidades, frequências e preços ditados pelo mercado. Não esquecendo, igualmente, que Macau como destino final e como ponto de origem de tráfego terá um reduzido peso proporcional no trá- 295

fego total previsto. Macau tem demonstrado grande abertura na con-cessão de 5.as liberdades de tráfego, com exclusão, unicamente, em ter-mos absolutos, para a RPC e para Taiwan. Por fim, refira-se a especial vocação do aeroporto de Macau para o transporte de carga, porquanto, sendo construído de raiz, permite a definição da sua configuração de instalações à medida das necessidades das transportadoras. Têm sido, aliás, as transportadoras de carga as que mais insisten-temente têm abordado Macau em ordem à obtenção de direitos de trá-fego. Foram concluídos, até Agosto de 1994, e na sequência da delibe-ração do Grupo de Ligação Conjunto de Junho de 1993 que autorizou Macau a concluir por si acordos de transporte aéreo para vigorarem antes e depois de 20 de Dezembro de 1999, 12 acordos: 10 com países europeus (Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, Holanda, Luxemburgo, Noruega, Suécia e Suíça); um com a Nova Zelândia e outro com o Brasil, este já formalmente assinado cm Macau, no passado mês de Julho. A TRANSPORTADORA AÉREA DE MACAU A futura transportadora aérea de Macau tem, à partida, dois tipos de mercados possíveis onde é susceptível poder operar: o «doméstico», de e para a RPC, e o regional (Japão, Coreia, Taiwan, Indochina, Malá-sia, Singapura, etc...). No âmbito regional crê-se dever a companhia apostar nas origens previsíveis de tráfego (Japão e Taiwan), explorando igualmente um «nichos»4 de mercado com voos para aeroportos secundários que, no-meadamente, no caso do Japão, evitem a necessidade dos respectivos nacionais se deslocarem aos grandes «hubs»5 congestionados (Tóquio e Osaka) para poderem atingir Macau, Hong Kong e o Sul da China. Esta transportadora a ser designada por AIR MACAU, está numa fase avançada de lançamento, sendo a estrutura accionista dividida por interesses chineses (maioritários), portugueses e macaenses. A gestão seguirá um figurino internacional sendo o director geral (já recrutado) um conhecido especialista internacional de transporte aéreo, com pro-vas dadas na gestão de companhias aéreas. A participação de interesses portugueses insere-se na estratégia portuguesa de aproveitamento do Território de Macau para desenvolvi-mento das suas relações comerciais na Ásia. Há uma potcncialização 4 Mercados especiais. 5 Aeroportos que são, fundamentalmente, Centros de Concentração e dis persão de tráfego de passageiros ou carga. 296

das facilidades de penetração económica em mercados que conhecem elevados crescimentos económicos, aliada ao bom entendimento polí-tico entre Portugal e a RPC. CONCLUSÃO A aviação civil é já o principal meio de transporte de passageiros e desempenha um papel cada vez mais importante no transporte de mercadorias. O sistema de aviação civil, em fase adiantada de imple-mentação em Macau, tem encontrado um importante apoio nas autori-dades aeronáuticas da RPC, sendo o aeroporto internacional de Macau, situado no centro da região Ásia-Pacífico, entendido como preenchen-do uma lacuna de transportes nesta área, dando um contributo substan-cial em beneficio da economia do Território e de toda a região sul da China. Macau vai portanto, tornar-se numa nova escala aérea internacio-nal. Deixa-se para trás, definitivamente, a época em que Jorge Álvares aqui aportou hà longínquos 430 anos. A velha cidade-Território do Delta do Rio das Pérolas vai conhecer uma nova fase. 297

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Administração, n.° 24/25, vol. VII, 1994-2.° e 3.°, 299-319 MACAU EM TRANSIÇÃO - A PRESERVAÇÃO DA SUA IDENTIDADE NO PRÓXIMO SÉCULO * Ngai Mei Cheong ** 1. A TRANSIÇÃO POLÍTICA Macau, uma pequena cidade com mais de 4 séculos, situada no lado ocidental do estuário do Rio das Pérolas, está a viver a sua transição histórica de um território administrado por Portugal para uma Região Administrativa Especial da República Popular da China, depois de 20 de Dezembro de 1999. A transição política foi especificada na Declaração Conjunta, assinada por Portugal e pela República Popular da China (R.P.C.),em 1987, e o seu estatuto político, para depois de 20 de Dezembro de 1999, foi posteriormente definido na Lei Básica de Macau, aprovada oficial-mente em 1993 pelas autoridades de Pequim. A Declaração Conjunta e a Lei Básica prometem a perpetuação da actual estrutura política, legal, judiciária, económica e social por mais 50 anos após 1999. Durante o período de transição, as instituições e os sistemas estipulados no Estatuto Orgânico de Macau têm de ser harmo-nizados com as exigências especificadas na Declaração Conjunta e na Lei Básica. Em consequência da Revolução Portuguesa de 1974, que conduziu ao processo de descolonização, a estrutura política actual, especificada pelo Estatuto Orgânico de Macau, segundo a Constituição Portuguesa, contém mais ou menos o princípio ocidental de divisão do poder e de equilíbrio entre os órgãos da Administração, Legislativos e Judiciários, num sentido e forma limitada. É menos democrática, comparada com os países ocidentais, visto o Governador de Macau deter o mais alto poder de decisão, sob o * Discurso proferido no dia 29 de Maio de 1994 em Lisboa durante o Seminário «O Oriente, hoje — do Índico ao Pacífico», organizado pelo Instituto Oriental da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade de Lisboa. ** Director-Adjunto de Administração. Vice-Presidente do Instituto Cultu- ral de Macau. Vice-Presidente da Associação das Ciências Sociais de Macau. 299

controlo directo do Presidente de Portugal, enquanto o poder legislativo de Macau é relativamente fraco em competências legislativas e de supervisão da Administração. Também o poder judicial não se encontra ainda completamente independente de Portugal. Mas é mais «democrática» se comparada com Hong Kong, o qual em larga medida ainda mantém a sua estrutura colonial tal como foi estabelecido pela Carta Patente e Instrução Régia sob a autoridade da Rainha ou do Ministro de Estado do Reino Unido. Embora Macau e Hong Kong sejam diferentes nos seus estatutos políticos, após 1997 e 1999 ser-lhes-á atribuído o mesmo estatuto, como Regiões Administrativas Especiais da República Popular da China, mantendo-se, no entanto, aquelas diferenças, como é visível nas Leis Básicas dos dois territórios, as quais é interessante comparar. O actual sistema político de Macau, descrito como «administração guiada» (a Administração tem um certo controlo sobre a função legislativa), é preferido pelas autoridades de Pequim ao modelo de «legislação guiada» (dando mais poderes ao órgão legislativo através de eleições directas e mudanças no sistema eleitoral), sistema que o Governador Chris Patten e os «democratas» em Hong Kong estão a esforçar-se por estabelecer antes e depois de 1997, levando ao actual impasse na disputa entre as autoridades de Londres e de Pequim. 1.1. A REFORMA DA LEGISLATURA A preferência de Pequim pelo modelo de Macau pode-se ver no arranjo do primeiro termo da Assembleia Legislativa de Macau após 1999, como especificado na Lei Básica, ao manter-se a presente «ratio» na composição dos membros eleitos directa e indirectamente e manten-do-se o número dos membros nomeados até ao 2.° e 3.° termo. Através dos membros nomeados e dos indirectamente eleitos, o futuro Chefe do Executivo (Governador) nomeado por Pequim poderá ainda controlar facilmente a Assembleia Legislativa por maioria de voto. Este tipo de solução é bastante diferente do modelo de Hong Kong, no qual os membros nomeados ou indirectamente eleitos desaparecerão no 3.° termo após 1997, ou até antes, sendo assim mais difícil de controlar se a maioria dos membros eleitos directamente se opuserem ao Chefe do Executivo1. A Lei Básica de Macau, sendo diferente da de Hong Kong, omitiu o processo gradual para atingir o objectivo final de todos os legisladores serem eleitos através de «sufrágio universal». Nada se menciona sobre se Macau poderá vir a ter uma legislatura formada através de eleição geral2. 1 O número de legisladores e a composição da Assembleia Legislativa tanto em Hong Kong como em Macau estão estipulados no anexo II da Lei Básica para os dois territórios. 2 O artigo 68.° da Lei Básica de Hong Kong especifica que «todos os mem bros da Assembleia Legislativa virão a ser eleitos finalmente através de sufrágio universal». Tal especificação não existe no artigo 69.° da Lei Básica de Macau. 300

O mesmo acontece com a eleição do Chefe do Executivo; a Lei Básica de Macau omitiu a provisão incluída na Lei Básica de Hong Kong, onde se especifica que haverá um processo gradual de «selecção democrática», representado por uma comissão eleitoral amplamente representativa e atingindo o objectivo final de eleger o Chefe do Executivo mediante «sufrágio universal»3. Comparada com a Lei Básica de Hong Kong, a Assembleia Legis-lativa, estipulada pela Lei Básica de Macau, terá uma intervenção menor do que a sua congénere de Hong Kong, no que respeita à nomeação pelo Chefe do Executivo dos juizes responsáveis pelo Tribunal Superior de Justiça e pelo Ministério Público. Esta omissão é considerada negativa ao restringir o poder do Chefe do Executivo sobre o judiciário4. A Lei Básica de Macau impõe uma restrição de 1/3 do total dos membros da Assembleia Legislativa, superior ao 1/4 na Lei Básica de Hong Kong, para que seja possível introduzir uma moção conjunta para poder acusar o Chefe do Executivo em caso de violação séria da lei e de falta de cumprimento de deveres. Esta é uma restrição adicional aos 2/3 da maioria de legisladores, número idêntico mencionado no Estatuto Orgânico de Macau, para aprovar uma moção de censura ao Chefe do Executivo5. Uma outra restrição é imposta à Assembleia Legislativa, obrigando os seus membros a obter um acordo escrito do Chefe do Executivo, se quiserem apresentar moções referentes às políticas da Administração. Tal restrição não existe no Estatuto Orgânico de Macau6. Estas provisões na Lei Básica de Macau indicam que o futuro Governo da Região Administrativa Especial manterá o poder dominante do Chefe do Executivo sobre a legislatura, com ainda mais restrições à Assembleia Legislativa no controlo e equilíbrio entre os poderes admi-nistrativo e legislativo. Também revela, comparando as duas Leis Básicas, que o processo de democratização será mais lento em Macau do que em Hong Kong, embora Macau, presentemente, esteja teoricamente mais avançado do que as instituições políticas em Hong Kong. Mas na realidade, a Assembleia Legislativa em Macau é muito deficiente, observando-se uma baixa qualidade dos seus membros e uma participação diminuta dos cidadãos nas eleições locais e nas actividades políticas. No que respeita à capacidade legislativa, ainda não se encontram peritos legais entre os membros chineses da legislatura, e a ajuda substancial a ser fornecida por grupos de peritos aos legisladores no 3 Comparar o artigo 45.° da Lei Básica de Hong Kong com o artigo 47.° da Lei Básica de Macau. 4 Comparar o artigo 73.° da Lei Básica de Hong Kong com o artigo 71.° da Lei Básica de Macau. 5 Comparar a alínea 9 do artigo 73.° da Lei Básica de Hong Kong e a alínea 7 do artigo 71.° da Lei Básica de Macau e o artigo 36.°, alínea 2, cláusla b) do Estatuto Orgânico de Macau. 6 Ver o artigo 75.° da Lei Básica de Macau. 301

desempenho de trabalhos de pesquisa, investigação e redacção das leis, é ainda muito deficiente. É por tudo isto que mais do que 2/3 das leis necessárias ao Território, desde a criação da Assembleia Legislativa em 1976, têm sido feitas pelo Governador, sob a forma de decretos-leis. Este poder legislativo do Governador tem sido providenciado pelo Estatuto Orgânico. Porém, a Declaração Conjunta e a Lei Básica estipulam que o poder de legislar deve estar exclusivamente nas mãos do órgão legislativo após 1999. O Chefe do Executivo perderá o poder de legislar, mantendo apenas o poder de emissão de «regulamentos administrativos», o que é mais ou menos idêntico às «portarias» e «despachos» actuais do Gover-nador. O Chefe do Executivo será apoiado pelo Conselho Executivo, mais poderoso do que o actual Conselho Consultivo do Governador, visto que o primeiro é um organismo decisório do Chefe do Executivo, e não apenas consultivo, como no caso do último7. A questão é: será a Assembleia Legislativa suficientemente forte para tomar a seu cargo o poder legislativo do Governador ao fazer os decretos-leis? É muito duvidoso que seja, se não forem tomadas medi-das eficazes nos cinco anos que restam para a transição, para reforçar a capacidade legislativa da actual Assembleia Legislativa, elevando o nível de conhecimentos legais dos seus membros, especialmente entre os membros chineses, e aperfeiçoando as instituições auxiliares que poderiam prover uma ajuda substancial aos membros da Assembleia Legislativa, especialmente no aspecto legal. Uma Assembleia Legisla-tiva mais forte significa um passo em frente na direcção da democrati-zação da estrutura política. Um outro aspecto para atingir este objectivo é aumentar a partici-pação política dos cidadãos, especialmente entre a população chinesa, muitos dos quais são imigrantes recentes da China com uma educação deficiente, e um fraco sentido de pertença. A taxa de voto nas eleições locais desde 1984, quando os chineses foram autorizados a votar, ainda se mantém num nível baixo em comparação com Hong Kong. Uma educação cívica, intensiva e sistemática, tem de ser levada a cabo entre estes sectores da população, especialmente entre jovens, de modo a que estes possam ter um melhor conhecimento da história e identidade de Macau e a eleger pessoas com mais capacidades de lutar por um futuro brilhante, não deixando a legislatura ser apenas um simples «carimbo de borracha» da Administração. Macau não possui esta educação. A apatia política ainda prevalece entre vastos sectores da população, embora as eleições recentes tenham demonstrado algum progresso. Contudo, é muito estimulante notar que durante a discussão da Lei Básica, as pessoas mostraram grandes preocupações em defender as 7 Ver o anexo I, parte 3, da Declaração Conjunta, e os artigos 7.°, 50.° e 56.c da Lei Básica de Macau. 302

suas liberdades, estipuladas na Constituição Portuguesa, como resulta-do do incidente de Tiananmen em 1989, quando 1/4 da população de Macau levou a cabo manifestações nas ruas contra o totalitarismo e a autocracia, a favor da liberdade e da democracia. Uma grande parte das sugestões e críticas apontadas à Comissão de Redacção da Lei Básica centrava-se na defesa desses direitos, especial-mente da liberdade de expressão, de associação e de movimentos e exigindo estipulações mais claras na Lei Básica. Já no fim, os dois convénios internacionais sobre os Direitos do Homem foram alargados de Portugal a Macau e inscritos na Lei Básica. Foi uma grande vitória para a população de Macau8. Mas muitas pessoas ainda estão preocupadas com a possibilidade de virem a perder as suas liberdades após 1999 e optam pela emigração. É, outra vez, uma questão de reforçar a educação cívica, encorajando largamente a participação política da população a defender os seus direitos individuais e a ter mais confiança no futuro. Trata-se também do encorajamento e da tolerância de Pequim, em termos concretos, durante o período de transição, de ser fiel à sua promessa de dar à população de Macau um elevado grau de autonomia após 1999. 1.2. A REFORMA JUDICIÁRIA Outro problema principal na transição política é como herdar e preservar a cultura jurídica existente, estipulada pela Declaração Con-junta e pela Lei Básica9, mediante a localização das leis portuguesas prevalecentes e das suas instituições judiciárias relevantes. É uma das tarefas mais difíceis durante o período de transição, muito mais compli-cada do que em Hong Kong, que começou a localização e a reforma judiciária muito antes de Macau. Certamente muito tem sido feito em Macau durante a transição, especialmente depois da alteração do Estatuto Orgânico, em 1990, permitindo a Macau ter mais autonomia judiciária e melhorar o seu sistema judiciário, na criação de um Tribunal Superior, de um Tribunal de Contas, e promulgando uma série de leis novas para promover a reforma do sistema judiciário. Existem, no entanto, ainda muitos proble-mas para resolver, a fim de satisfazer as condições expressas na Decla-ração Conjunta e na Lei Básica. Foi criado um departamento especial na Administração para se debruçar sobre a modernização legislativa, seleccionando, classifican-do e modificando as leis existentes, algumas delas com mais de cem anos 8 Ver o artigo 40.° da Lei Básica de Macau, e comparar com o anexo I, parte 5, da Declaração Conjunta, quando os convénios internacionais ainda não tinham sido alargados a Macau. 9 Ver o anexo I, parte 3, alínea 2, da Declaração Conjunta e o artigo 8.° da Lei Básica de Macau. 303

de existência, sem terem sido adaptadas às novas condições locais. É uma tarefa muito árdua, estando em causa um alto nível de profissionalismo no que se refere em saber exactamente o que Macau necessita para o seu desenvolvimento actual e futuro, abrindo possibi-lidades para absorver as leis úteis de outros sistemas legais, tais como algumas leis de Hong Kong para as actividades comerciais, e algumas das leis cívicas chinesas no tratamento dos costumes chineses. É um processo criativo no estabelecimento do singular sistema legal de Macau, baseado no sistema português, mas adaptado localmente e diferente do de Hong Kong e do da China Continental. Também foi criado um outro departamento para a tradução das leis existentes para chinês, que partiu quase do ponto zero, visto não existirem peritos legais bilíngues, fluentes nas línguas portuguesa e chinesa e que hajam adquirido um certo nível de formação jurídica, com um bom conhecimento das leis portuguesas e chinesas. Assim existe a necessidade de diversos tipos de peritos terem de trabalhar em conjunto para realizar um trabalho bem feito. Este trabalho tem de ser executado de modo a que a versão chinesa das leis venha a ter o mesmo rigor e validade que a versão portuguesa, e também criar condições para legislações bilíngues. No passado, as traduções dos documentos locais foram mal execu-tadas, com muitos erros e difíceis de entender por parte dos leitores chineses. Não existiam então advogados que pudessem ler e escrever em chinês, e também não existiam juizes que dominassem a língua chinesa, e as traduções só eram parcialmente executadas no processo legal. A legislação era exclusivamente feita em português, e como tal a popula-ção chinesa vivia «legalmente cega», com pouco conhecimento da lei. Uma recente sondagem e um estudo feito por um famoso sociólogo e jurista português mostrou que a lei portuguesa não se enraizou entre a população chinesa, e que a percentagem da população chinesa que recorre aos Tribunais para resolver os conflitos sociais era baixa, preferindo resolver os problemas através dos vizinhos e outras organi-zações cívicas ou por intermédio dos templos e da igreja. Será difícil preservar o actual sistema legal se a maioria da popu-lação não compreender, aceitar e obedecer à lei. Por isso a formação de juristas bilíngues — advogados, juizes, procuradores, notários públicos, etc. — é a chave para a solução do problema. A Faculdade de Direito da Universidade de Macau tem vindo a trabalhar intensamente na formação de juristas locais. Os tribunais e a procuradoria têm vindo a criar postos de «auxiliares jurídicos» para os locais, para que estes sirvam de juizes, procuradores e auditores após uma certa formação. Temos de contar com estes profissionais jurídicos para divulgar a lei entre a população chinesa. A questão é a de saber se haverá tempo suficiente para formar muitos destes profissionais locais com uma experiência adequada até 1999, e de ser capaz de seleccionar entre eles, entre os residentes chineses permanentes, pessoas qualificadas para tomar posse do posto 304

de Juiz-Presidente do Ministério Público e de Procurador, como é exigido na Lei Básica10. Existem ainda muitas dúvidas se tal irá ser possível se não se adoptarem medidas transitórias e flexíveis, sem afectar a qualidade e a independência do sistema judiciário, que é necessário preservar, como estipula a Declaração Conjunta. A preservação da qualidade e da independência do sistema judici-ário está de facto relacionada com o problema da preservação e reforço do domínio do direito, que serve de base para a preservação da identi-dade de Macau. 1.3. A REFORMA NA ADMINÍSTRAÇÃO Preservar e perpetuar a cultura administrativa é outro aspecto importante durante a transição, que está relacionado com a moderniza-ção e a eficiência da estrutura administrativa do Território, com a redução da burocracia, das formalidades e da corrupção, aumentando a sua transparência e eficiência, a fim de fazer frente ao rápido desenvol-vimento socioeconómico do Território. Esta questão deve ser associada à tarefa de implementar a língua chinesa como língua oficial de comu-nicação, e localizando os mais antigos funcionários da Administração. Desde a Revolução Portuguesa de 1974, especialmente desde que Portugal reatou as relações diplomáticas com a China em 1979, os Governadores de Macau têm vindo a ocupar-se da modernização da administração do Território, mas com resultados escassos devido às frequentes mudanças na Administração e à falta de firmeza e de consis-tência política a longo prazo. O resultado é que Macau está atrasado em relação a Hong Kong em termos de transparência e eficiência adminis-trativa, perdendo na competição para atrair mais investidores estrangei-ros. Apenas nos últimos tempos se têm alcançado alguns resultados. O posto de Alto Comissário Contra a Corrupção e Ilegalidade Administra-tiva foi criado para apoiar o Governador na luta contra a corrupção e outras actividades ilegais na administração. Já se iniciou o movimento para reestruturar os departamentos do Governo. Está a ser dada forma-ção profissional aos funcionários públicos para elevar as suas capacida-des e competência. A língua chinesa foi oficializada em Janeiro de 1992, e a comunicação com a comunidade local chinesa tem melhorado. Mas isto é apenas o começo. Está-se ainda longe de atingir um nível satisfatório de uma administração eficiente e transparente que as pessoas possam aprovar plenamente. Existe ainda o risco da administração ser remodelada ou substituída pelas autoridades de Pequim após 1999, se continuar a ser incompetente, burocrática e corrupta, o que significaria o fim da continuação da filosofia administrativa portuguesa. Mais uma vez, a solução-chave é a localização, que tem vindo a ser sempre criticada pelas autoridades de Pequim por ter um progresso 10 Ver os artigos 88.°e 90.°da Lei Básica de Macau. 305

lento. Um dos principais obstáculos foi a não existência de um conceito claro e um profundo conhecimento sobre o significado da localização entre muitos responsáveis da administração. O processo de transição em Macau é muito diferente dos processos de descolonização que se deram na índia e na África. Temos um fundo cultural diferente, com apenas três por cento da população a falar a língua portuguesa, especialmente nas áreas administrativa, legislativa e judicial. Os restantes não se preocupam em aprender português e preferem aprender inglês como língua estrangeira mais em uso, frequen-tando universidades no estrangeiro onde se usa inglês ou chinês. O funcionamento normal da administração depende na maioria dos casos, dos macaenses, que ocupam posições médias e são bilíngues, e que desempenham o papel de intermediários entre os funcionários superio-res vindos de Portugal, que não falam o chinês, e os funcionários públicos de baixa categoria e a comunidade chinesa, que não dominam o português. Como os funcionários superiores mais cedo ou mais tarde irão regressar a Portugal antes de 1999, surge o problema da substituição ou localização. Quem serão os alvos da localização? Com certeza os macaenses e os chineses de Macau. Um grande número de macaenses não lê nem escreve chinês, e assim não poderão competir com os colegas chineses após 1999, caso não estudem chinês e muitos deles ainda não decidiram se devem ficar ou sair. Eles não têm a certeza de poderem manter a nacionalidade portuguesa após 1999, sem ser discriminados, apesar das promessas feitas pelas autoridades chinesas. Há pouco tempo, foi aprovado pelas autoridades de Lisboa um projecto de lei, o qual permite que os funcionários públicos de Macau que falam português e de nacionalidade portuguesa sejam integrados nos serviços públicos em Portugal, dando-lhes o prazo de um ano para fazerem a escolha. Portanto, em Maio de 1995, a Administração terá na sua posse uma lista explícita dos que querem e dos que não querem ficar, tornando-se assim mais fácil seleccionar os candidatos para a localiza-ção. No que diz respeito aos funcionários públicos de origem chinesa, que usam o chinês como língua materna, e que receberam educação secundária e terciária nas escolas chinesas e inglesas, o seu problema principal é aprender português e estarem familiarizados com a cultura e a administração portuguesa. Foi elaborado um curso especial de um ano (conhecido como PEP/Programa de Estudos em Portugal) para eles, em Portugal, que após estarem qualificados poderão vir a assumir postos de técnicos superiores na administração pública de Macau. Paralelamente ao PEP, existe outro curso chamado CLAC(Curso de Língua e Administração Chinesa), em Pequim, destinado a pessoas com educação portuguesa, para aprender mandarim e familiarizar-se com a administração chinesa. Certamente ambos, os estudantes do PEP e do CLAC, terão de 306

continuar a aperfeiçoar as suas capacidades ao nível de uma linguagem de trabalho. Para os funcionários públicos, especialmente aqueles em cargos intermediários e superiores, dever-lhes-ia ser concedido tempo suficiente para dominar as línguas chinesa e portuguesa. Deverão ser concedidos incentivos morais e materiais para aqueles que aperfeiçoem as suas capacidades bilíngues, o que deveria ser considerado como um importante critério de promoção. Além disso, precisamos de um grande número de tradutores com-petentes, especialmente em português e chinês, e também em outras línguas, para que se possam traduzir temas específicos em diferentes sectores da administração, e para elevar a capacidade da administração de Macau em poder comunicar melhor com a sua própria e outras comunidades do mundo. A responsabilidade de formar tradutores está a cargo das escolas de tradutores do Instituto Politécnico e da Universida-de de Macau. Como o tempo que resta para a localização é cada vez mais curto, as autoridades estão a trabalhar intensamente para calendarizar o pro-cesso da localização até ao final de 1999. Uma das medidas-chave para acelerar a localização é criar postos de adjunto de director e administra-dor a vários níveis, escolhendo os melhores candidatos entre os que querem ficar, dando-lhes uma formação e orientação especial sobre o trabalho, de modo a que estejam aptos e prontos a substituir os seus superiores que vão retirar-se". A formação para os adjuntos a nível de departamento (serviço/ /direcção) deve ser vista com especial atenção, visto que eles serão os chefes principais da administração do futuro Governo da Região Admi-nistrativa Especial para continuar a cultura administrativa de Macau do próximo século. Durante a formação, eles devem ter tempo suficiente para o aprofundamento do seu conhecimento da profissão, bem como do aperfeiçoamento da sua experiência prática. Os níveis e as exigências para a qualificação devem ser estabelecidos mediante provas e concursos. Ao localizar cerca de 100 postos superiores no serviço público, estamos ainda atrasados em relação a Hong Kong, que tem promovido os locais para postos de destaque como, «chief secretary». Mas nós podemos alcançar este nível, se trabalharmos intensamente na selecção e formação dos mesmos quadros superiores. Estamos em melhor situação do que Hong Kong na preservação do serviço público após 1999, baseado na Declaração Conjunta e na Lei Básica, porque as relações sino-portuguesas têm sido muito melhores do que as relações sino-britânicas. Devemos tirar proveito tanto quanto possível desta situação política. Mas somente com a execução rigorosa dos planos e calendários 11 Em Fevereiro de 1994, a Administração autorizou a criação de postos de «adjuntos» a vários níveis, insistindo na selecção de candidatos. 307

para a modernização e localização do serviço público nos cinco anos restantes do período de transição, será possível estabelecer uma admi-nistração bilíngue, transparente e eficiente em 1999, preversando a sua identidade e capaz de competir com as regiões vizinhas. 2. A TRANSIÇÃO ECONÓMICA Para a preservação da identidade política de Macau, devemos ter uma firme base económica capaz de sobreviver dentro da crescente e acentuada competição com as regiões vizinhas. Macau é um local privilegiado por estar situado na região de mais acelerado desenvolvimento económico, região que se localiza na mar-gem ocidental do Delta do Rio das Pérolas, a qual tem a mais elevada taxa de crescimento na China. A integração económica entre Hong Kong, Macau, China (principalmente as províncias meridionais de Cantão e Fujian) e Taiwan, na década passada, tem tido um desenvolvi-mento sem precedentes, e poderá tornar-se num dos maiores blocos económicos do mundo no próximo século, ou o «4.° pólo político e económico internacional», a seguir aos Estados Unidos, Europa e Japão, segundo uma análise recente do Instituto de Estudos Estratégicos Inter-nacionais de Londres. A posição de Macau nesta região ou bloco tem sido a mais fraca, embora o seu crescimento económico seja um dos mais altos nas últimas duas décadas, e o seu Produto Interno Bruto per capita (cerca de US$ 14,000) ocupe o 5.° lugar na Ásia, depois do Japão, Brunei, Singapura e Hong Kong. A sua fraqueza situa-se na pequenez do Território (18 km2, menos do que 2 por cento da superfície de Hong Kong), nas suas fracas infra-estruturas, na sua dependência de Hong Kong em vários aspectos, na sua baixa atracção em relação a investi-mentos estrangeiros (somente cerca de 4 por cento têm a sua origem em outros países, para além de Hong Kong e da RPC), no seu baixo nível de educação e na falta de mão-de-obra especializada e de profissionais competentes. A Zona Económica Especial de Zhuhai, criada em 1980, a partir de uma pequena aldeia, começou logo a ser urbanizada, aproveitando a sua proximidade em relação a Macau (o qual é o segundo maior investidor na zona, e a porta de contacto para o mundo exterior), transformando--se assim rapidamente numa cidade moderna 10 vezes maior do que Macau. No presente momento, Zhuhai está a ultrapassar Macau em vários aspectos, existindo também a ambição de tornar Macau num «distrito» de Zhuhai, após 1999, pelo menos em termos económicos, caso Macau não seja capaz de superar a sua fraqueza, de desenvolver os seus pontos fortes, e de manter a sua identidade. Na realidade, Macau tem vindo a fazer enormes esforços na última década no sentido de melhorar as suas infra-estruturas. Em primeiro lugar, o Território deve sentir-se orgulhoso por ter estabelecido um sistema de telecomunicações de nível internacional, ainda mais moder- 308

no do que o sistema de Hong Kong. O aeroporto internacional de Macau, embora tendo uma capacidade muito menor do que o actual aeroporto de Kai Tak em Hong Kong12, estará em funcionamento a partir de 1995, altura em que o aeroporto de Kai Tak estará já demasiado saturado, e quando Hong Kong tenta que o seu novo aeroporto esteja pronto em 1999. Macau construiu um novo terminal de contentores e de combus-tíveis em Ká Hó, na ilha de Coloane, com potencial para se poder expandir ainda mais, apesar de não poder ser usado como porto de águas profundas para os navios de mais de 5 000 toneladas, devido às suas limitações geográficas. A segunda ponte entre a península de Macau e a ilha da Taipa está concluída, aproximando mais as duas ilhas e tornando possível um maior desenvolvimento. O novo terminal entre Macau e Hong Kong entrou em funcionamento, usando os mais moder-nos barcos de alta velocidade do mundo. Macau está a colaborar com Cantão e Zhuhai para construir uma linha ferroviária e uma auto-estrada com ligação a Cantão e ao resto da China. Macau tem vindo a aumentar o seu território por meio de aterros, o que presentemente já representa 1/3 da sua área original. Estes continuarão a expandir-se por mais uns 4 ou 5 km2, nomea-damente no que se refere ao projecto da Praia Grande e à nova zona entre a Taipa e Coloane. Poderá existir mais espaço quando o espaço das ilhas D. João e Montanha, três vezes maior do que Macau, se tornar uma «zona livre» ligado por pontes de acesso directo à Taipa e a Coloane. Mais espaço virá trazer mais crescimento no sector da construção civil. Presentemente, discute-se de forma acalorada a possibilidade de aumentar a população dos actuais 400 00013 para um milhão no final do século, importando mão-de-obra especializada e profissionais da RPC. O espaço limitado, a população e as infra-estruturas de Macau só poderão desempenhar um papel importante se os seus pontos fortes forem ainda mais desenvolvidos, nomeadamente como o segundo porto franco no Delta do Rio das Pérolas depois do de Hong Kong, ligando as regiões contíguas da China continental com o mercado internacional, e sendo uma ponte extraordinária na ligação da China (incluindo Taiwan) com a União Europeia (UE) e a América Latina. O acordo especial entre a CE e Macau14, o qual providencia uma completa cooperação preferencial em várias áreas, desde o comércio, o 12 Está previsto que o aeroporto de Macau possa chegar a receber 4 000 passageiros por dia, no ano 2010, o que representa apenas 52 por cento do movimento no aeroporto de Kai Tak de Hong Kong, em 1988. 13 Segundo o recenseamento oficial de 1991, Macau tinha uma população de 355 693, na qual não foram incluídos os cerca de 47 000 residentes que vivivam temporariamente no Território. 14 Em Junho de 1992, Macau e a Comunidade Europeia assinaram um acordo de comércio e de cooperação, concedendo mutuamente o estatuto da nação mais favorecida por um período consecutivo de cinco anos, abrangendo várias áreas e concentrando-se no desenvolvimento de pequenas e médias empresas. 309

investimento, e o turismo, até à ciência e à tecnologia, à informação e à gestão, e a criação do Centro Euro Info, fornecendo informação em dois sentidos sobre o comércio e investimento entre a CE e a região, são duas fortes alavancas para o desenvolvimento do Território, que nenhum outro local da região, salvo Macau, poderia fornecer. Enfrentando a ameaça constante dos Estados Unidos de cancelar o estatuto da China como Nação Mais Favorecida, que poderia vir a arruinar a economia da região, seria uma alternativa excelente diversi-ficar o mercado da região, dos Estados Unidos para os países de língua latina, o qual abrange 1/3 da população mundial. Isto podia ser feito mais facilmente, utilizando as ligações naturais entre Macau e aqueles países, dadas as semelhantes na língua e na lei. É óbvio que Macau está a avançar rapidamente para se tornar um centro de serviços com uma identidade própria na região. A percenta-gem do sector fabril no Produto Interno Bruto tem vindo a declinar fortemente, uma vez que a mão-de-obra é mais barata na RPC e nos países do Sudeste da Asia para as indústrias de mão-de-obra intensiva como os têxteis, brinquedos, electrónica, porcelana, móveis, etc., as quais foram outrora as principais indústrias de Macau, ao passo que a percentagem do sector de serviços, incluindo a banca, o turismo, «catering» e outros serviços têm contribuído com mais de 70 por cento do Produto Interno Bruto de Macau nos últimos anos. Que tipo de serviço pode Macau fornecer, e quais são as suas características? 2.1. «FRONT DESK» PARA A INDÚSTRIA E COMÉRCIO Os investidores locais e estrangeiros no Território têm vindo a usar Macau como «front desk», para transferir legalmente 70 por cento dos seus equipamentos de manufactura para o Delta e outras regiões interi-ores, onde a mão-de-obra e as matérias-primas são mais baratas, sendo o processamento final feito em Macau, consequentemente produzindo mais mercadorias competitivas e fazendo uso da quota de Macau para exportação, bem como o acesso facilitado à CE e aos países de língua latina. A «front desk» fornece o interior com informação sobre perspec-tivas do mercado, «design de produtos», tecnologia, equipamento e fundos. Este tipo de «front desk», que ocupa pouco espaço, é de facto mais barato do que em Hong Kong, devido aos preços mais baixos em Macau, do terreno, da renda e da alimentação, além de outras comodi-dades. Este tipo de operação de «front desk» está também a obrigar Macau a elevar a sua indústria de baixa tecnologia para a de alta tecnologia. Ainda é vantajoso operar com empresas de alta tecnologia em Macau, se for possível contratar mão-de-obra especializada e técnicos da RPC, produzindo artigos mais baratos do que outros centros de alta tecnologia da região, tais como Taiwan, Singapura, Japão, Coreia do Sul e Hong Kong, e usando os canais de Macau para exportação. O aeroporto 310

internacional de Macau fornece os meios ideais de transporte para mercadorias de alta tecnologia. Os negociantes, especialmente os de Taiwan, estão interessados em usar estas empresas de alta tecnologia como um centro para forma-ção e transferência de tecnologia para a RPC, sendo mais fácil dirigir estas operações a partir de Macau do que directamente de Taiwan, e também menos arriscado do que a partir de Hong Kong, porque Macau irá ser durante mais dois anos um território sob administração portugue-sa, antes de se tornar uma Região Económica Especial da República Popular da China. Mesmo os empresários da RPC, tais como os da vizinha Zhuhai e Shengzhen, como também os de Xangai mais a norte, estão interessados em usar Macau como uma ponte, produzindo mercadorias de alto valor acrescentado, para penetrar no mercado internacional. Os empresários europeus, sobretudo os dos países latinos, também poderão usar Macau como «front desk» ou base para penetrar no mercado da RPC, especialmente na parte ocidental do Delta, que está mais perto de Macau, com um alto potencial de desenvolvimento e mais rica do que a parte oriental. Para transformar Macau numa base ou «front desk» ideal para os investidores, a Administração de Macau tem ainda muito a fazer para atrair o investimento estrangeiro, como seja actualizar os seus regula-mentos de imigração, facilitando aos investidores e respectivas famílias o estabelecimento em Macau, e simplificando os processos e formalida-des administrativas, a fim de poderem estabelecer as suas «front desk» com mais rapidez. O Código Comercial deve ser actualizado e os regulamentos para o estabelecimento de empresas de alta tecnologia, especialmente no recém-aberto parque industrial da Concórdia15, deve-riam ser mais favoráveis do que nas outras regiões. 2.2. UM ENTREPOSTO PARA REIMPORTAÇÃO/EXPORTAÇÃO NA REGIÃO Macau, sendo um porto franco, podia e devia fornecer melhor e menos dispendioso serviço para transporte de mercadorias através do seu aeroporto e terminal de contentores, em competição com Hong Kong, Zhuhai, e outras cidades na região. O papel de Macau como um entreposto servirá principalmente a parte ocidental do Delta, que tem uma superfície de 16 000 km2 e uma população de 9 milhões, abrangendo seis municípios, e que se está a desenvolver a uma taxa de crescimento de 20 a 30 por cento ao ano. Existem nesta área apenas dois aeroportos domésticos e quatro portos, e somente um destes pode ser utilizado como porto de águas profundas, 15 O parque industrial da Concórdia está situado numa zona de aterros da ilha de Coloane, tendo uma superfície de 330 000 m2, dos quais 120 000 m2 serão utilizados para as indústrias de alta tecnologia. 311

mais fundo do que o porto de Ká Hó de Macau16. Quando a via-férrea ligar Macau com o resto da China, o porto franco de Macau pode também servir o vasto espaço interior das províncias ocidentais do Sul da China, tais como Guizhou, Sichuan, Yunan e Guangxi, que são muito ricas em recursos naturais. Elas procuram um porto franco ao longo da costa ocidental de Cantão, que é Macau. Um «corredor» novo por via fluvial, por estrada, caminho-de-ferro e rota aérea podia ligar estas províncias com Macau, formando assim uma nova «rota da seda» do sudoeste, trazendo assim prosperidade a esta região subdesenvolvida. O fluxo das mercadorias do Norte e do Centro da China para o Sul está a ser compartilhado por uma segunda ferrovia, que estará comple-tada em 1996, alinhando paralelamente com a antiga linha férrea de Pequim-Cantão. Os seus principais entrepostos são Cantão e Hong Kong, mas Macau também poderá vir a ter uma pequena participação. O que Macau necessita é de providenciar e melhorar as suas instalações de entreposto, em termos de gestão e de custos. 2.3. UM CENTRO REGIONAL DE FINANCIAMENTO Embora Macau ainda seja uma sombra de Hong Kong em termos financeiros, e ainda se encontre longe de criar o seu próprio mercado de acções, está a transformar-se rapidamente num centro financeiro regio-nal, aproveitando-se da sua baixa taxa de impostos, dos seus modernos serviços de telecomunicações, das suas ligações directas com os princi-pais centros financeiros do mundo e do aperfeiçoamento contínuo dos seus regulamentos bancários. Além dos bancos chineses e portugueses, têm também sucursais em Macau os bancos da França, Alemanha e Inglaterra, desenvolvendo uma rápida actividade bancária no estrangeiro, e direccionando os seus negócios para a RPC. Em 1991, os fundos canalizados para Cantão através de Macau foram na ordem de 120 milhões de dólares america-nos, e têm vindo a duplicar desde então. O investimento directo de Macau na China ronda um montante de 4,7 biliões de dólares america-nos. A necessidade urgente de fundos para o desenvolvimento é facili-tada ainda mais pelo estabelecimento de sucursais dos bancos de Macau, incluindo os bancos portugueses, nas regiões vizinhas, que esperam vir a canalizar mais fundos da Europa para esta região, via Macau. 16 Na parte ocidental do Delta do Rio das Pérolas, existem três, aeroportos domésticos, o de Foshan, o de Zhuhai e o de Shenzhen. Os quatro portos marítimos existentes nesta zona, são os portos de Sunde, de Zhongshan, de Kouchou e o de Zhuhai, sendo o último, o único que pode ser usado como um porto de águas profundas de mais de 10 metros. 312

2.4. UM CENTRO DE FORMAÇÃO E DE INFORMAÇÃO Desde que a China reabriu as suas portas em 1978, Macau tornou-se uma segunda «janela» para a China, especialmente para a região do Delta, na obtenção de informação em primeira mão sobre comércio, investimento, tecnologia e gestão, informação esta que envia para a China por via dos seus escritórios em Macau, a fim de desenvolver os seus próprios negócios na China. O segundo passo que se está a dar é o estabelecimento de escritórios e empresas em Portugal e noutros países da CE via Macau. Um grande número de municípios na parte ocidental do Delta deve a sua prosperi-dade à expansão do seu comércio no estrangeiro via Macau. No momento em que a China se está a transformar rapidamente numa economia de mercado, existe uma forte carência na formação de uma nova geração de gerentes, que saibam precisamente como proceder segundo as estruturas do mercado. Um grande número de municípios, incluindo os de Cantão e de Xangai, estão a planear enviar os seus gerentes a Macau para observação e estudo do modo de operar das empresas «capitalistas». O custo da formação em Macau é mais barato do que em Hong Kong, ou do que em qualquer outro país ocidental. Macau tem vindo a ser igualmente usado por homens de negócios estrangeiros, como um suplemento de Hong Kong com vista à obtenção de informação comercial sobre a China, especialmente na parte ociden-tal do Delta. 2.5. UMA LIGAÇÃO IMPORTANTE NO TRIÂNGULO DOURADO DO TURISMO O fluxo de turistas e visitantes para Macau atingiu quase cerca de 8 milhões em 1993, ou seja cerca de 20 vezes a sua população, consti-tuindo um rendimento substancial para o Território. É interessante notar que a percentagem de turistas oriundos de regiões em vias de desenvolvimento rápido, como sejam Taiwan, Coreia do Sul e a RPC tem vindo a aumentar, continuando no entanto a maioria dos visitantes a ser proveniente de Hong Kong. Para a maioria dos visitantes, a atracção principal é ainda o jogo, com todos os tipos de variedades e exclusivismo da região. Depois seguem-se as actividades de diversão, como sejam as corridas de automóveis do Grande Prémio, o espectáculo permanente do Crazy Paris Show, os clubes eróticos nocturnos e os restaurantes exóticos de culinárias típicas e variadas. No entanto, o turismo baseado no jogo é muito frágil. Ironicamente as pessoas têm comentado que a economia de Macau sofreria um colapso, caso Stanley Ho fechasse os seus casinos. Mas existe uma outra atracção sem igual, que é o rico património da cultura oriental e ocidental com mais de 4 séculos de existência e ainda mais rico do que o de Hong Kong. As relíquias culturais, como as ruínas de S. Paulo e outros edifícios históricos, estão a ser preservadas 313

e restauradas, tomando-se medidas preventivas para que não sejam destruídas ou eliminadas, pela comercialização desenfreada e pela caça ao lucro nos bens imobiliários. Macau, em si, é um museu do património multicultural, uma «mina dourada» à espera de ser explorada e divulgada. Muito há a fazer para descobrir, sistematizar, classificar e promover todo o requinte cultural contido neste ponto entre o Oriente e o Ocidente. Muito tem de ser investido para transformar a cidade num museu vivo, não só na renova-ção dos velhos edifícios, mas construindo também edifícios novos, de maior escala, como grandes monumentos e centros de cultura. Deve-se investir em Macau para que se torne numa cidade, com educação e diversão, que possa manter os turistas ocupados em visitas de mais do que um dia e que lhes permita ter um conhecimento melhor da sua identidade cultural e proporcionando uma maior entrada de divisas. Este tipo de turismo cultural podia vir a atrair mais turistas e a diversificar o «turismo» do jogo, podendo vir a ser ligado ao turismo cultural na região, especialmente na parte ocidental do Delta, o qual possui ricos recursos culturais, como a terra natal do Dr. Sun Yat Sen e Kang Yu Wei, o tempo de Confúcio, a montanha de Xiqiao, as grutas de Zhaoqing, etc. Com a conclusão do aeroporto de Macau e com o crescimento rápido de novos hotéis17, Macau podia vir a ser a «cabeça do dragão» do turismo cultural na parte ocidental do Delta, criando-se assim um ponto de atracção mais forte no triângulo dourado do turismo, Hong Kong-Macau-Cantão, que seria uma atracção sem paralelo na região da Ásia-Pacífico. 3. A PRESERVAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO DA IDENTIDADE CULTURAL DE MACAU Na transição política e económica para 1999, torna-se cada vez mais importante a preservação da identidade cultural de Macau, a qual distingue Macau de outros lugares da região. Como foi acima mencio-nado, o forte sabor latino implantado e misturado em solo oriental, manifestado no seu pluralismo étnico, religioso e linguístico, nas leis, na arquitectura, na educação, nos costumes, na culinária, etc., que existe e se desenvolve há mais de 4 séculos, é um rico património cultural que devia ser apreciado, estudado, preservado, desenvolvido e promovido. De acordo com a análise da primeira e da segunda parte desta conferência, podemos também observar que na política, na economia, e no campo financeiro, Macau não tem muitos pontos fortes para competir com as regiões vizinhas. Não há dúvida que o ponto mais forte e a superioridade de Macau na região consistem na sua cultura. 17 Num território tão pequeno como Macau, existem nove hotéis de 5 estrelas, quatro de 4 estrelas, nove de 3 estrelas e 14 de 2 e l estrelas, além de numerosas «vilas» ou «pensões». A utilização dos quartos dos hotéis aumentou de 12 529 no fim de 1992 para 16 333 em Outubro de 1993. 314

Por conseguinte, o sucesso ou insucesso na preservação e no desenvolvimento da identidade cultural de Macau, nos próximos anos, será decisivo para a sobrevivência de Macau dentro de uma forte competição após 1999. A consolidação da identidade cultural de Macau podia ajudar o Território a ter maior poder negociai na política e na economia. De que maneira podemos preservar e desenvolver a identidade cultural de Macau? 3.1. A INTENSIFICAÇÃO DE ESTUDOS E DE PESQUISAS No passado, durante muito tempo, Macau foi esquecido por ambos os lados, o português e o chinês. Ninguém se importava com o que acontecia em Macau. Muitas noções falsas ainda prevalecem na China sobre Macau. O povo pensava que Macau fazia parte de Hong Kong, que Macau era apenas uma «rua», e nada mais do que uma cidade de jogo e de prostituição... Foi quando a China reabriu as portas em 1978, especialmente quando as negociações sino-portuguesas se iniciaram para se discutir o futuro de Macau, que os povos da China e de Portugal começaram a prestar mais atenção a este minúsculo território. Durante a redacção da Lei Básica, muitos chineses da RPC ficaram a saber a diferença entre Macau e Hong Kong. Os intelectuais estrangeiros começaram a afluir a Macau para lançar um olhar sobre esta sociedade museu e descobriram que era um laboratório genuíno para pesquisa, o qual era digno de estudo na sua singularidade, na sua essência multicultural, na coexistência entre as diferentes religiões, na particular mistura étnica e de costumes, na grandiosa contribuição de Macau para a história do intercâmbio cultural entre o Oriente e o Ocidente... e por fim, mas não menos importante, em generalizar todas essas experiências para o benefício da humanidade, para uma coexistência pacífica e para uma harmonia cheia de diversidade... É pena que a Universidade de Macau, com mais de uma década de existência, não tenha prestado mais atenção à pesquisa local, existindo muito poucos ensaios sobre assuntos locais. Mas felizmente, as pessoas não ligadas à Universidade e vindas de fora têm vindo a activar a pesquisa, produzindo muitas dissertações sobre Macau, e algumas de boa qualidade. É altura para se estimular mais a investigação local, que é múltipla e interdisciplinar, abrangendo a linguística, a literatura, a antropologia, a sociologia, a jurisprudência, a política, a economia, a arte, a teologia, a arquitectura, a gastronomia, a música, a história, a filosofia, etc.. Devem ser convidados mais estudiosos quer de Macau quer de fora para realizar este tipo de pesquisa sistemática. Os estudantes licenciados em Macau devem ser encorajados a escolher temas locais quando elabora-rem as suas teses de mestrado e de doutoramento. Deste modo, poderíamos criar uma nova secção interdisciplinar da 315

ciência, chamada «Macaulogia», a qual poderia vir a ser capaz de dar uma explicação e descrição profunda, científica e correcta, da identidade de Macau, do seu passado, presente e futuro. Se a «HongKonglogia» foi já criada para Hong Kong, porque não «Macaulogia» para Macau? Devem ser encorajados seminários de natureza internacional para troca de resultados de estudos e de pesquisas nas várias esferas de acção da «Macaulogia», promovendo assim um melhor conhecimento de Macau entre a sua própria população, bem como de outras pessoas. Os estudos comparados são uma parte importante da «Macaulogia». Só através da comparação com outros podem as pessoas vir a ter um melhor conhecimento da própria identidade de Macau. 3.2. A PROMOÇÃO DA EDUCAÇÃO CÍVICA Os resultados dos estudos científicos de «Macaulogia» devem ser traduzidos, reescritos e explicados em linguagem simples para a com-preensão do cidadão comum, em forma de livros de texto, brochuras, panfletos, artigos simples nos jornais, e mesmo através da pintura, vídeos e filmes. É na realidade uma pena e uma tragédia que no passado muito pouco tenha sido feito neste sentido. Muitos estudantes possivelmente possuem mais conhecimentos sobre Portugal, China ou Hong Kong, mas quase nada de Macau, por não haver livros de estudo sobre a geografia, a história, a economia, a política, a jurisprudência e a cultura de Macau. Mesmo os professores têm pouco conhecimento destas matérias. Não foram encorajados a saber mais sobre Macau. Apenas um pequeno número de escolas submete os seus estudantes a testes sobre Macau. É por isso que muitos cidadãos, jovens e idosos, não têm nenhum sentimento de pertença. Não lhes importa ter um conhecimento acerca de Macau e sobre o lugar onde residem. Muitos dos que conseguiram estudar no exterior não querem regressar a Macau para trabalhar. A sua participação nas actividades públicas, não mencionando as actividades políticas, com certas excepções, tem sido sempre baixa. A sua cons-ciência cívica sobre a protecção do ambiente, observação da lei e dos regulamentos, esforços na criação dum futuro melhor, é igualmente baixa. Além do mais, há muitos emigrantes novos vindos da China18 que conhecem muito pouco ou absolutamente nada de Macau. São estes emigrantes que necessitam urgentemente de uma educação cívica inten-siva. 18 Macau é um território de imigrantes; só 40,2 por cento nasceram em Macau, 50,4 por cento nasceram na China continental, e os restantes 9,4 por cento noutros países ou territórios. Apenas 36,5 por cento residem permanentemente em Macau, ao passo que 49,6 por cento vivem em Macau há menos de 15 anos, principalmente depois da abertura da China ao exterior em 1978. 316

A educação cívica sobre a identidade de Macau deve começar nas escolas primárias vale ser continuada nas escolas secundárias e intensi-ficada nas universidades. Deve ser introduzida como disciplina obriga-tória nas escolas. Podia ser realizada em grande escala entre a popula-ção, com o apoio de várias associações e da comunicação social. Concursos sobre estes temas podiam ser organizados entre os estudantes e a população em geral, concedendo-se prémios atractivos, e deviam também promover-se excursões para conhecer melhor Macau. Deve ser estabelecida uma comissão especial com o apoio da Administração para coordenar o trabalho de redacção de materiais para a educação cívica. Somente se a população de Macau estiver consciente da sua própria identidade e pronta a defendê-la, poderá a identidade de Macau sobre-viver durante as gerações futuras. 3.3. MAIS INVESTIMENTOS NA PRESERVAÇÃO DO PATRIMÓNIO DE MACAU Foi um factor positivo que Macau desde cedo tenha começado a preservar o seu património arquitectónico, mediante uma legislação estrita, classificando-se as relíquias e os edifícios que necessitam de ser preservados e renovados segundo os seus valores culturais e históricos, colocando-se certas limitações à reconstrução de certas áreas, impedindo que percam a sua traça original. Foi um grande contraste em relação a Hong Kong, onde quase nenhum elemento histórico foi preservado, tendo sido substituído por uma selva de betão. Também representa um grande contraste em relação à RPC, onde as relíquias foram destruídas durante as guerras e durante a Revolução Cultural. Macau teve a sorte de ter podido preservar o seu património desde o tempo dos Descobrimentos, dos Jesuítas, das dinastias Ming e Ching, dos pioneiros da revolução chinesa, como os templos, as igrejas, as fortalezas, os edifícios e lojas, os jardins e mesmo algumas ruas típicas, os becos e cemitérios com todos os seus arquivos anexos conservados intactos. É um vasto tesouro que atraiu igualmente a atenção das Nações Unidas, um património da humanidade que merece ser protegido. É por isso que foi explicitamente escrito na Declaração Conjunta e na Lei Básica que Macau é um território a ser protegido. Todas estas relíquias são cristalizações da cultura oriental e oci-dental, como sejam a fachada de S. Paulo, o jardim de Lou Lim Iok, a rua de S. Lázaro, etc., abrangendo quase 1/5 da totalidade dos edifícios e elementos arquitectónicos de Macau que têm características semelhan-tes. Parece ser necessário haver mais investimento na restauração das fachadas, ou pelo menos evitar a sua degradação. Algumas ruas ou becos podiam ser convertidos em áreas culturais, restaurando assim a sua 317

atmosfera original. Algumas casas típicas podiam ser convertidas em museus. Tem de ser feito um estudo cuidadoso para converter partes da península de Macau e partes das ilhas num museu vivo, que seja utilizado para explicar à população, de uma forma viva, o seu próprio património. Além disso, Macau precisa de construir um museu de história, para explicar à nova geração e aos turistas de um modo sistemático e expressivo, toda a história de Macau como ponto de encontro e entrosa-mento entre o Oriente e o Ocidente. 3.4. A PRESERVAÇÃO DAS CARACTERÍSTICAS BILÍNGUES OU MULTICULTURAIS As características bilíngues e multiculturais têm de ser preservadas não somente na administração, na legislação e na jurisdição, mas também nas publicações, no jornalismo, na educação, na arte, na música, nos costumes, na culinária, etc., em suma, em todos os aspectos sociais, de modo a que se torne um costume natural do povo. Na realidade, estes costumes já existem, e estão mesmo legaliza-dos, tais como as celebrações das festividades do Oriente e do Ocidente, estabelecidos como feriados públicos, as festas nupciais nas tradições oriental e ocidental, etc. Mas existe a necessidade de maior acentuação mediante regulamentos, acordos, etc. numa base voluntária (às vezes obrigatória). As escolas, as associações e mesmo a Igreja, são os melhores canais de implementação e manutenção desta tradição. Podemos vir a aprender através de Singapura e do Canadá como se pode preservar o sistema e a tradição bilíngue e multicultural. Ã experiência revela que a formação contínua de bons tradutores é a melhor maneira de ter uma boa comunicação entre os diferentes grupos étnicos e outras comunidades. À medida que Macau se vai tornando uma cidade internacional com uma forte cultura latina, será necessário formar tradutores nas diferentes línguas, especialmente nas línguas latinas. A Universidade devia inte-ressar-se por este assunto, dando preferência ao sistema latino (não ao anglo-saxónico) em combinação com o sistema chinês, e deste modo podia vir a distinguir-se dos sistemas de Hong Kong e da China continental. O Festival Internacional de Música e o Festival de Artes, com artistas orientais e ocidentais actuando todos os anos em conjunto em Macau, são um bom exemplo no sentido de deixar viva a cultura oriental e ocidental entre a população. 4. CONCLUSÃO A luta pela preservação da identidade de Macau durante os cinco anos que restam até à transição é um esforço comum da Administração e da população de Macau, dos intelectuais, dos pedagogos, dos activistas e de todos aqueles que estão interessados no futuro de Macau. Devem 318

partilhar as responsabilidades de um objectivo comum. Também é necessário que obtenha o apoio das autoridades e do povo de ambos os países, Portugal e China, no que diz respeito à implementação concreta da Declaração Conjunta assinada pelas duas nações, à concretização de «um país, dois sistemas» e à manutenção de um «elevado grau de autonomia» para Macau após 1999. Para Portugal e para o povo português, isto significaria a continui-dade da presença portuguesa, sem administração portuguesa, para as gerações vindouras, e a preservação de uma ponte no Extremo Oriente que continuará a promover contactos em vários campos entre Portugal, a Europa e a China, entre os países de língua latina e o Oriente, para benefício de uma compreensão mútua e de uma paz duradoura entre o género humano. 319

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habitação e sociedade 321

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Administração, n.º24/25, vol. VII, 1994-2.ºe 3°, 323-333 A HABITAÇÃO SOCIAL EM MACAU *Joaquim Mendes Macedo de Loureiro ** A par da saúde, educação e emprego, a habitação é um dos bens essenciais. Objecto de preocupação, maior ou menor, de qualquer governo, o problema da habitação, na sua vertente social, assume em Macau características específicas, porque diferentes são as suas condicionantes de ordem social, económica e política. O simples facto da elevadíssima densidade populacional determina, mesmo que outros factores não fossem relevantes, contornos específicos do problema habitacional. Intentaremos, nestas breves notas, dar uma panorâmica o mais objectiva possível da questão habitacional no Território. Começaremos por uma incursão ao início da década de 60, daremos de seguida uma ideia da viragem nos anos 80, abordaremos o período post 88, faremos a análise da situação actual e perspectivas próximas concluindo com considerações sobre a questão das barracas. I BREVES NOTAS SOBRE O PASSADO PRÓXIMO Porque a década de 60 foi marcante na vida do território, recuemos brevemente até ela, para evidenciar o contraste com a situação actual. Antes de em Macau se fazerem sentir os efeitos da revolução cultural chinesa, o Território era caracterizado por uma sólida estabili-dade social, resultado de um quase inexistente desemprego e escassa pressão do fenómeno imigratório. A economia, pouco desenvolvida, assentava na pequena indústria transformadora, na pesca, na construção naval; o comércio com o exterior era um reflexo desse escasso desenvol-vimento; o jogo começou a assumir verdadeira dimensão no início dessa década. * Trabalho elaborado em 2 de Junho de 1994. ** Presidente do Instituto de Habitação de Macau. 323

Neste contexto de estabilidade, a questão habitacional não levan-tava grandes preocupações, nem havia condições propiciadoras do aparecimento quer das edificações informais (barracas) quer da sobreocupação do parque habitacional convencional. Sem embargo, foram construídos quatro pequenos bairros de habi-tação social, até 1973, a acrescentar aos velhos Bairro Tamagnini Barbosa e Bairro 28 de Maio, já então com sinais de degradação e hoje desaparecidos. As vicissitudes políticas da República Popular da China verificadas nesse período — e com reflexos a vários níveis no Território — determinaram uma modificação da questão habitacional de Macau. Uma considerável vaga de imigração clandestina e o enfraqueci-mento conjuntural da presença da administração portuguesa propicia-ram uma incontrolável proliferação de construções informais, não apenas em terrenos livres mas nas próprias artérias citadinas. Num outro plano, a economia passava também por alterações, que se iriam acentuar. E começava a agudizar-se a carência de habitação. No mandato do Governador Nobre de Carvalho foram construídos três blocos de habitação social, num total de 340 fogos, insuficientes para as necessidades que já então se avolumavam. Nos fins da década de 70, a fisionomia do Território (mais precisa-mente da cidade, porque as Ilhas continuaram por muito tempo sem desenvolvimento, apesar dos esforços feitos) começa a alterar-se a um ritmo para o qual a estrutura da administração pública não estava preparada. Em particular o desenvolvimento industrial e a explosão da actividade da construção civil fizeram crescer o fluxo da imigração clandestina, oriunda essencialmente de zonas rurais. Sem capacidade, na altura, para o conter, esse incremento da imigração clandestina foi agravando carências habitacionais, com natural e imparável escape no aumento das construções informais e no incremento da sobreocupação do parque habitacional convencional. Nos finais da década de 70 e no princípio da seguinte foram construídos mais dois bairros sociais, num total de 464 fogos. II AS MEDIDAS TOMADAS NA DÉCADA DE 80 Com o fluxo incontível da imigração clandestina, com a alteração da economia e com a sentida necessidade de redefinir a política de utilização dos solos, começava a acentuar-se uma outra necessidade: a de uma (nova) definição da política habitacional, que desse satisfação às necessidades crescentes de maiores camadas populacionais carenciadas. Em 1984, é criado o Gabinete Coordenador da Habitação, com atribuições na área da habitação social. Já antes, em 1980, havia a Assembleia Legislativa produzido o primeiro instrumento legal de fundo no sector. 324

Mas é essencialmente a partir da criação daquele Gabinete que se inicia uma intensa produção de instrumentos legais, com vista a dar o adequado enquadramento jurídico da política habitacional. Dentre eles, assume relevo o decreto-lei que cria e regulamenta a figura dos contratos de desenvolvimento para a construção de habitação. Ele representa um marco decisivamente inovador na definição da política da habitação. Ligado a uma redefinição da política de utilização dos solos, vai permitir disponibilizar às camadas populacionais mais carecidas e de médios recursos económicos, a aquisição de habitação própria, a preços controlados e sensivelmente inferiores aos praticados no mercado livre, muitas vezes de carácter especulativo. Os contratos de desenvolvimento para a habitação são concessões especiais de terrenos em que a Administração chama à sua colaboração as empresas de construção civil, das quais recebe como contrapartida uma parte dos fogos construídos e áreas de equipamento social (quando necessário), em troca da comercialização pela concessionária, em seu proveito, dos restantes fogos e das áreas comerciais. Esta importante medida legislativa foi completada com a conces-são de isenções e benefícios fiscais e com a criação de um esquema de subsídios aos compradores. A concretização da medida foi cometida, em 1987, à Direcção dos Serviços de Programação e Coordenação de Empreendimentos, organis-mo com atribuições na área da política de solos (já extinto). Tínhamos assim dois organismos distintos a prosseguir atribuições na área da habitação social: um na área da habitação apoiada (produção indirecta) e outro na área da produção directa. Deste período, damos uma ideia sistematizada das realizações físicas. Assim: — Foram construídos três centos de habitação temporária, num total de 414 fogos; — Construiu-se, no regime de produção directa, um total de l 229 fogos para arrendamento; — Foram lançados, até 1988, 18 contratos de desenvolvimento para a habitação, com um total de 4 702 fogos, de que resultaram l 923 a receber pela Administração, como contrapartida das concessões. Estes fogos recebidos como contrapartida eram destinados ao arrendamento, acrescendo assim aos fogos resultantes da promoção directa. III O PLANO HABITACIONAL 1989/1995 Como reflexo da importância que a questão da habitação assumiu nas preocupações do Governo do Território, em meados de 1988 foi criado um grupo de trabalho tendo como objectivo articular as propostas de política de habitação social e os aspectos ligados à execução das linhas de orientação estabelecidas pela Administração, equacionando e 325

resolvendo, para tal, de forma conjugada, as várias questões que no domínio da habitação social se colocam, e desenvolvendo os estudos e caracterizando os projectos de construção directa ou apoiada de habita-ção para a população mais desprovida de recursos económicos. O relatório final produzido por aquele grupo de trabalho apontava, como programa mínimo de habitação social a propor para a promoção da habitação, o seguinte: — Um plano a curto/médio prazo (1989-1995); — Medidas complementares de habitação social. O plano apresentado tinha como objectivo final a erradicação do alojamento informal até 1995 e contribuir para a diminuição das carên-cias habitacionais da população mais desfavorecida, através da produ-ção de 10 000 fogos sociais até ao fim daquele ano e, bem assim, da produção de um mínimo anual de 2 000 habitações resultantes de contratos de desenvolvimento, destinadas à venda, a preços controla-dos, à população de médios recursos. O plano de produção de 10 000 fogos sociais foi concebido para ser executado em duas fases: a primeira até ao fim de 1992, com a produção de 6 000 fogos; a segunda, com a produção de 4 000 fogos, introduzin-do-se no plano global os ajustamentos que se viessem a tornar necessá-rios. Estes fogos resultariam de: — Construção de bairros sociais (promoção directa da Adminis tração); — Contrapartidas de contratos de desenvolvimento para a habita ção a reverter para a Administração, ou contrapartidas de outras conces sões especiais de terrenos (os designados «contratos especiais»); — Eventual compra, pela Administração, de fogos produzidos no regime de contratos de desenvolvimento ou de outros fogos em idênticas condições de preço e qualidade. Complementarmente às metas de produção de construções para habitação definitiva, definiu-se um plano de construção de habitação temporária. Quanto às medidas complementares de política de habitação social, são de três tipos: — Medidas de carácter legislativo — actualização e revisão de alguns instrumentos existentes e criação de outros reconhecidamente necessários: — Medidas de carácter institucional; — Medidas de carácter administrativo. Com base no relatório final daquele grupo de trabalho, o Governa-dor definiu, por despacho de Maio de 1989, orientação concreta relati-vamente à concretização do plano a curto/médio prazo. Além das directrizes pragmáticas definidas, dentre as medidas 326

complementares de habitação social, há a destacar, no plano institucio-nal, a criação do Instituto de Habitação de Macau. Criado em Junho de 1990, este novo órgão veio resolver a dicotomia atrás referida, já que nele se congregam as atribuições de concretização da política de habitação social. IV A SITUAÇÃO ACTUAL — REDEFINIÇÃO E ACTUALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS DE HABITAÇÃO SOCIAL A criação do Instituto de Habitação de Macau veio permitir, por efeito da referida congregação de atribuições, além de uma melhor concretização da orientação definida para o sector, a possibilidade de estudar de forma mais aprofundada as condicionantes do problema habitacional, as suas incidências e, em particular, as suas alterações. Profundas, como passamos a expor. Pelo menos desde o ano de 1992, com maior extensão, verificamos que a procura de habitação social passou a dirigir-se, em elevada percentagem (superior a 70 por cento), para a aquisição de habitação económica (a resultante dos contratos de desenvolvimento), em detri-mento da habitação por arrendamento. Esta constatação levou a Administração a ter de alterar a sua programação de produção de habitação social. Assim, planos que exis-tiam para construir na ilha da Taipa cerca de l 500 fogos de habitação destinada a arrendamento, parte no regime de promoção directa e parte como contrapartida de uma concessão especial, foram postos de lado, indo ser os respectivos terrenos lançados a concurso para a concessão no regime de contrato de desenvolvimento para a habitação. Na cidade, não está prevista a construção de mais fogos para arrendamento no regime de promoção directa. Sem embargo, e porque as principais necessidades se colocam em Macau, aquela contrapartida de concessão especial vai ser concretizada na zona Norte da cidade. São de vária ordem as razões para a referida mudança na procura de habitação social, com preferência pela compra. Em primeiro lugar, os preços de venda das habitações económicas têm subido em percentagens de contenção. Por outro lado, os compra-dores de menores recursos podem ainda obter subsídios a fundo perdido, que são de 6,25 ou 10 por cento do preço da aquisição. Acresce que a banca continua a financiar estas aquisições em condições aceitáveis, particularmente em termos de prazo de amortização. Em segundo lugar porque, para famílias com rendimentos acima de determinado nível, torna-se mais vantajoso comprar do que obter por arrendamento habitação social, já que a renda é fixada em função do rendimento e dimensão do agregado familiar. Em terceiro lugar, há razões (subjectivas, algumas) para querer ter a «sua casa», paga e registada o mais depressa possível. 327

Finalmente, e talvez como a razão de maior peso, a inevitável subida dos preços no mercado livre da venda e do arrendamento (com tendência especulativa que foi crescendo) determinou o engrossamento de uma classe intermédia incapaz de aceder aos preços desse mercado. O resultado foi mobilizar as suas intenções para o mercado da habitação económica. Estes fenómenos conjugados, em especial o último, fizeram surgir, em resultado da pressão sobre a procura de habitação económica, casos crescentes de movimentos especulativos, denunciados na imprensa escrita, não só da parte dos promitentes-compradores como até de empresas concessionárias de contratos de desenvolvimento, a que se associou o oportunismo voraz de pequenas empresas de intermediação imobiliária. Todas estas alterações colocaram em evidência a desadequação dos instrumentos legais em vigor para o sector. Tornava-se urgente revê-los, não só por necessidade natural de actualização das suas normas, como para criar dispositivos que habilitassem a Administração a utilizar medidas de forte repressão do fenómeno especulativo. Neste contexto, merece destaque a publicação do Decreto-Lei n.° 13/93/M, de 12 de Abril, o qual, revendo algumas disposições obsoletas do diploma que regulamentava os contratos de desenvolvimento para a habitação, criou um quadro de pesadas sanções para comportamentos — dos promitentes-compradores ou das empresas — que atentem contra os desígnios, socialmente imprescindíveis, dos contratos de desenvolvimento. Complementarmente a essa importante medida legislativa, duas outras completarão em breve o sistema dos contratos de desenvolvimento: a definição dos critérios de acesso à compra de habitação económica e o estabelecimento de regras mínimas para a construção de edifícios naquele regime. Relativamente ao primeiro destes diplomas em ultimação, julgo importante referir que uma das inovações de maior relevo do Decreto-Lei n.° 13/93/M foi subtrair às empresas a indigitação dos promitentes--compradores dos fogos produzidos que lhes cabe comercializar, passando essa indicação a ser feita pelo Instituto de Habitação. E este fá-la--à por uma de duas formas: ou utilizando a reserva que a lei lhe permite criar, para venda a famílias provenientes de determinadas situações (barracas, fogos sociais arrendados, centros de habitação temporária e outras), ou seleccionando os candidatos através do diploma que irá definir as regras de acesso à compra de habitação económica. No tocante à criação ou revisão dos instrumentos legais do sector, foram criados: Em Fevereiro de 1991 o diploma (depois revisto em Setembro do mesmo ano) que permite a venda de contrapartidas dos contratos de desenvolvimento para a habitação, até aí reservadas ao arrendamento social. Esta medida veio permitir resolver situações insolúveis nos 328

processos de desocupação de edificações informais, muitas resultantes da referida inflexão na procura de alojamento social. Em Fevereiro de 1993, o diploma regulamentador das medidas condu-centes à contenção e erradicação das edificações informais (cadastro, recenseamento, fiscalização, controlo, desocupação e demolição). E foram revistos: Em Março de 1991, o diploma que estabelecia a relação dimensão do agregado familiar/rendimento mensal máximo, para acesso ao sub-sídio a fundo perdido na aquisição de habitação económica. Em Dezembro do mesmo ano, o diploma que define o quadro (tendencial) de correspondência entre a dimensão do agregado familiar e a tipologia do fogo a atribuir por arrendamento. Em Junho de 1992, o diploma que regulamenta a atribuição, arrendamento e cedência gratuita dos espaços adequados ao exercício de actividades comerciais localizados em edifícios destinados a habitação social (bairros sociais e centros de habitação temporária). Em Abril de 1994, o diploma que define os limites de acesso à atribuição de habitação por arrendamento e as regras de cálculo das rendas sociais. Além destes e dos já referidos em ultimação, estão ainda em fase de redacção final a actualização do diploma que regulamenta a atribuição dos fogos por arrendamento e os direitos e deveres dos respectivos arrendatários e ainda a actualização do diploma que regulamenta a administração do condomínio dos edifícios construídos no regime de contrato de desenvolvimento para a habitação. Em meados de 1994, ou seja, a cerca de um ano e meio da meta estabelecida no Plano Habitacional 89/95, é altura de fazer um balanço do que está feito e uma perspectivação do que vai ser — poderá ser — o plano de realizações nos anos próximos. Neste momento, dispõe o Instituto de Habitação de 2 175 fogos em bairros sociais, cerca de l 900 fogos em edifícios construídos no regime de contrato de desenvolvimento para a habitação, e 780 fogos recebidos como contrapartida de concessões especiais. Todos estes fogos destina-dos a arrendamento, salvo uma parte das contrapartidas de contratos de desenvolvimento, que poderá ser objecto de venda corno habitação económica, ao abrigo do diploma especial atrás referido. Além disso, detém o Instituto quatro centros de habitação tempo-rária, um na Taipa e três em Macau. O da Taipa está em vias de ser totalmente desocupado e desactivado, para no terreno respectivo se construir um complexo habitacional no regime de contrato de desenvol-vimento. Dos de Macau, um será também desocupado e desactivado no decurso do corrente ano. Restarão dois, com uma capacidade total de 311 fogos. Em termos de número de fogos construídos no regime de contratos de desenvolvimento e destinados a venda (contando com aquelas con-trapartidas que o Instituto de Habitação vendeu), o número cifra-se em cerca de 13 830. 329

Somados estes números, temos no Território cerca de 19 000 fogos produzidos para vender a preços controlados, para arrendamento social e para habitação temporária. Número que representa cerca de um quarto da totalidade do parque habitacional. Em fins de Abril do corrente ano, havia ainda, em todo o Território, 3 004 edificações informais, onde residiam 3 421 famílias e 12 487 pessoas. A primeira constatação a fazer é de que não vai ser possível completar, até ao fim de 1995, a erradicação de todas as barracas existentes. Tal se deve, em grande parte, não só às dificuldades não previstas nos processos de desocupação (a que adiante faremos referência) como a incidentes vários nos processos de aproveitamento de terrenos conce-didos no regime de contrato de desenvolvimento e na concretização de três importantes contrapartidas de concessões especiais. As contrapartidas a obter dos contratos de desenvolvimento em curso e daqueles cujo lançamento está assegurado para breve, mais as contrapartidas de concessões especiais superam, de longe, as necessida-des de alojamento das famílias ainda residentes em barracas, quer a forma de alojamento seja o arrendamento social quer a venda de habitações económicas. Como referimos, não está previsto, por se não justificar, o recurso à promoção directa para a obtenção de fogos destinados a arrendamento. Visando, para os tempos mais próximos, a existência de cerca de 5 000 fogos para arrendamento, este número é atingido com os actuais 2 399 de bairros sociais, mais 556 existentes como contrapartida de concessões especiais, mais cerca de l 650 a obter, até finais de 1997, como contrapartida de concessões especiais e, finalmente, pela manu-tenção dos necessários fogos de contrapartida de contratos de desenvol-vimento. Estão em curso vários processos de concessão no regime de contrato de desenvolvimento que permitirão obter, até ao ano de 1998, cerca de 12 500 fogos, dos quais cerca de 5 100 são contrapartida para a Administração e 7 400 destinados à venda. Completada a erradicação das barracas, com o realojamento da maioria dos respectivos residentes, o passo a seguir é a tarefa ingente da resolução do problema da sobreocupação do parque habitacional do mercado livre. Dados do «XIII Recenseamento da População, III Recenseamento da Habitação — Resultados Globais», Direcção de Serviços de Estatís-tica e Censos, referiam 7 753 agregados familiares a viverem em situação de sobreocupação. Panorama igualmente sombrio é o que diz respeito às condições de habitabilidade como instalações sanitárias e espaço destinado ou prepa-rado para cozinhar. Mas quando se fala em situação de sobreocupação, é necessário notar que, em muitos casos, ela atinge o paroxismo de uma família 330

inteira, de cinco ou mais pessoas por vezes, viver num único quarto, e partilhando com outras famílias da mesma habitação instalações sanitá-rias (escassas) e espaço de cozinhar. O próximo inquérito às despesas familiares permitirá definir com mais precisão os contornos do problema. Mas já o inquérito efectuado em 1988, apesar da natureza da amostragem e do próprio inquérito não permitir extrapolar para a totalidade do Território os dados recolhidos, nos dá números significativos. Assim, por exemplo: — 7,3 por cento dos agregados familiares ocupam menos de 2,5 m2 por pessoa e 38,4 por cento dos agregados ocupam menos de 7,5 m2 por pessoa; — A sobreocupação em fogos cujos moradores ocupam, na me lhor das hipóteses, parte da unidade de alojamento; muitos são os que ocupam apenas uma divisão, como referimos, ou até só uma cama; — Existem muitas situações de sub-arrendamento e co-arrenda- mento; — O rendimento dominante dos agregados em regime de sobreocupação é, dominantemente, inferior a $ 4 000,00 por mês. A resolução do problema da sobreocupação será diferente da dos residentes em edificações informais. Por um lado mais difícil, porque não permite uma acção dirigida da Administração; por outro mais fácil, porque a carência habitacional é real, não fictícia, como acontece muitas vezes nas edificações informais. Uma outra faceta do problema habitacional, aliás muitas vezes existente nas situações de sobreocupação, é a precaridade da relação locativa. Sendo diminutos os despejos judiciais, são em grande número os efectuados ao arrepio da lei do arrendamento em vigor no Território. Se, por um lado, se pode afirmar que a relação locativa ignora o direito vigente, verdade é também que este carece de profunda revisão, o que se não antevê seja tarefa fácil. Vai entretanto o Instituto de Habitação resolvendo alguns casos pontuais de sobreocupação, em especial quando a situação social do agregado carente atinge extremos de gravidade. Para concluir este capítulo, uma referência ainda à problemática dos idosos carecidos de alojamento. É uma das situações a que o Instituto de Habitação dá uma especial atenção. Porém, o âmbito das suas atribuições não lhe permite ir além da resolução do problema de alojamento. Fica por solucionar, de forma abrangente, o apoio de que esses idosos carecem. Problema social grave, que ultimamente vem merecendo especial atenção da Administração e de entidades privadas é, na nossa perspectiva, um fruto mais de uma certa instabilidade social, a nível da solidariedade familiar. Como referimos no início, encerramos com uma análise da proble-mática das edificações informais ou barracas. 331

Comecemos com alguns números. Em 1988, sob os auspícios do Instituto de Acção Social de Macau (organismo que, à data, estava incumbido de uma parte da questão da habitação social), foi efectuado um levantamento das edificações infor-mais existentes no Território. Em 1991, já sob a égide do Instituto de Habitação, foi efectuado um novo levantamento, concluído em Abril desse ano. Para melhor leitura, reproduzimos no quadro a seguir os números obtidos entre Agosto de 1988 e fim de Abril do corrente ano, começando por avançar as seguintes notas explicativas: — Unidades funcionais são as unidades de alojamento, que não coincidem com o número de edificações: destas, há bastantes que contêm mais do que uma unidade de alojamento; — O tipo de utilização das edificações informais distribui-se pela habitação, actividade comercial, oficinal ou de armazém, ou mista; — As percentagens indicadas reportam-se aos números obtidos em 1988; — A desocupação resulta simultaneamente de acção directa da Administração e do cumprimento da obrigação que, contratualmente, é assinada aos concessionários de terrenos onde esse tipo de edificações exista. Como se verifica, houve uma redução acentuada até ao termo do ano findo e, até agora, uma quebra desse ritmo. A explicação desta quebra encontra-se por um lado na insuficiência de fogos para satisfazer, com planeamento firme, o realojamento de desalojados, por outro, na crescente dificuldade em encontrar soluções satisfatórias para dar resposta a anseios cuja ilegitimidade atinge com frequência os limites do absurdo e, finalmente, na redução do ritmo de concessões de terrenos onde existam edificações informais. Objecto, por vezes, de análises divorciadas da realidade profunda, o fenómeno das edificações informais carece de ser desmistificado. Tendo sido uma forma barata de alojamento, precário embora, de muitas famílias de imigrantes clandestinos, as edificações informais são hoje, em considerável parcela, uma forma de especulação baseada na ocupação ilegítima de terrenos do domínio privado do Território. 332

Essa especulação assume uma de duas formas, por vezes simultâ-neas: são os proprietários que arrendam barracas a famílias necessita-das, muitas vezes a preços relativamente superiores ao do próprio mercado da habitação convencional, vivendo exclusivamente (e bem) desse negócio, e são todos aqueles, muitos, que só se mantêm nas barracas, sem disso necessitarem, na expectativa de um qualquer mas sempre chorudo ganho, seja este a possibilidade de adquirir uma habi-tação económica (que, aliás, por vezes usam em negócios especulativos), seja uma choruda compensação económica para saírem da barraca por necessidade de libertar terrenos para construção. Estas formas de especulação assumem os quadros mais variados, revestidos de prodígios de artifícios enganosos cuja imaginação a avidez aguça. É sintomático que, das inúmeras cartas recebidas diariamente no Instituto de Habitação, a solicitar alojamento em habitação social, menos de cinco por cento são subscritas por famílias residentes em edificações informais e, mesmo assim, as que surgem são mais dirigidas à aquisição de habitação económica do que ao arrendamento. Fácil é compreender o valor da posse de uma barraca à medida que os terrenos livres vão rareando e, em consequência, o seu valor vai igualmente subindo. Por todas estas razões, esta fase final do processo de erradicação das construções informais reveste-se de cada vez maiores dificuldades. Anima-nos, para as superar, a relevância social do objectivo a atingir: satisfazer a necessidade básica de alojamento condigno. 333

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Administração, n.° 24/25, vol. VII, 1994-2.° e 3.°, 337-349 ASPECTOS GERAIS DO REGIME DA FUNÇÃO PÚBLICA DE MACAU* José Hermínio Paulo Rato Rainha ** 1. ADMINISTRAÇÃO DO TERRITÓRIO O território de Macau, embora seja administrado pela República Portuguesa, constitui uma pessoa colectiva de direito público interno e goza de autonomia administrativa, económica, financeira e legislativa. De acordo com o seu próprio Estatuto Orgânico, os serviços públicos de Macau são organismos privativos deste Território, podendo constituir entidades autónomas, dotadas ou não de personalidade jurídica [EOM, artigo 67.°]. O pessoal dos serviços públicos, seja qual for a sua categoria, integra-se nos quadros próprios do território de Macau, ficando apenas sujeito à autoridade e fiscalização dos seus órgãos [EOM, artigo 68.°]. Cada serviço tem um quadro de pessoal formado por dotações de luga-res para cada categoria ou designação de grupo de pessoal, que deve corresponder, de uma maneira geral, às suas necessidades permanen-tes1. Relativamente à elaboração da legislação aplicável aos trabalhadores da administração pública existe um princípio de reserva de compe- * Trabalho elaborado em Abril de 1994. ** Ex-Director de Administração. Ex-Director do Serviço de Administração e Função Pública (SAFP). Vice-Presidente do Instituto Politécnico de Macau. 1 Por razões históricas relacionadas com a previsibilidade da transferência do exercício da soberania de Macau da administração portuguesa para a República Popular da China e com a possível integração dos funcionários públicos de Macau na administração pública da República Portuguesa, os quadros de pessoal dos serviços públicos, a partir de 1984, deixaram de ter novos lugares para o pessoal operário e auxiliar. Este pessoal passou a exercer funções na administração pública de Macau com um vínculo de trabalho mais precário, através de contrato de assalariamento, embora preenchendo necessidades permanentes dos serviços, pelo que esta situação se encontra em revisão, dado já terem sido definidas (Fevereiro de 1994) as regras de integração dos funcionários de Macau nos quadros dos serviços públicos portugueses. 337

tenda legislativa sobre determinadas matérias por parte da Assembleia Legislativa de Macau2. A Assembleia Legislativa tem o poder de legislar sobre as «bases do regime da administração pública do Território» e a criação de novas categorias ou designações funcionais, alteração das tabelas que definem aquelas categorias e fixação dos vencimentos, salários e outras formas de remuneração do pessoal dos quadros [EOM, artigo 31.°, n.° l, alíneas p) e q)], podendo, no entanto, conceder autorização ao Governador para legislar sobre essas matérias. 2. BASES GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA De uma maneira geral podemos encontrar os trabalhadores da administração pública dos diversos países ou territórios sujeitos a um dos sistemas de trabalho, que, caracteristicamente, podem ser definidos como sistema de carreira e como sistema de emprego. Na administração de Macau temos como elemento caracterizador da sua administração pública o sistema de carreiras, embora não se aplique a todos os seus trabalhadores, pois deste sistema encontra-se afastado o pessoal de direcção e chefia, os adjuntos3 e o pessoal operário e auxiliar. Este sistema de carreiras da administração pública de Macau segue a tradição da administração pública portuguesa em que, relativamente aos seus anteriores territórios de administração ultramarina, existia um conjunto de carreiras e quadros de pessoal comuns a todos os territórios, para além de carreiras e quadros de pessoal de cada território. As bases gerais do regime de carreiras da administração pública de Macau, após terem sido revistas no ano de 1984, foram de novo revistas em 1989 e estabelecidas normas gerais de enquadramento que definem, com objec-tividade, os parâmetros a que devem obedecer a sua criação e estrutura-ção4. A codificação ou concentração dos diversos regimes de carreiras verificada em 1989 constituiu, só por si, uma importante alteração face à situação vigente na época dada a existência de dezenas de regimes, permitindo ainda ter uma percepção do sistema de carreiras, de modo global e integrado. Como resultado desta revisão foi publicado um diploma — Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro — que 2 A Assembleia Legislativa é composta por vinte e três deputados, designa dos de entre cidadãos com capacidade eleitoral, em que sete são nomeados pelo Governador de entre residentes de reconhecido mérito e prestígio na comunidade local, oito eleitos por sufrágio directo e universal e oito eleitos por sufrágio indirecto [cf. EOM, artigo 21.°]. 3 Ao adjunto compete coadjuvar o pessoal de direcção e chefia de que hierarquicamente depende e executar as tarefas que lhe sejam distribuídas. 4 Para desenvolvimento das alterações de 1989, veja-se Pereira da Rosa e Margarida Ortet, «Revisão do Regime Jurídico da Função Pública de Macau», em Administração — Revista de Administração Pública de Macau, n.° 7, 1990, pgs. 107/128 (versão chinesa, pgs. 241/258). 338

estabelece o regime geral das carreiras da Administração Pública de Macau e o regime especial das carreiras que se integram em sectores específicos de actividade. De acordo com a legislação em vigor, sem prejuízo de os contratos além do quadro e de assalariamento se estabelecerem por referência a categorias e escalões das carreiras de regime geral ou especial, só têm direito à carreira o pessoal do quadro [Decreto-Lei n.° 86/89/M, artigo 3.°]. Verifica-se assim que, paralelamente aos trabalhadores integrados em carreiras da administração pública, existem outros trabalhadores que podem exercer a sua actividade com base em contrato além do quadro ou de assalariamento. Na aplicação da legislação vigente sobre a administração pública, distingue-se a carreira de regime geral da carreira de regime especial, em que a primeira corresponde a áreas de actividade comuns dos serviços da Administração ou a funções específicas de um ou mais serviços, mas, neste caso, com desenvolvimento e requisitos habilitacionais ou profissionais iguais aos das carreiras das áreas co-muns do nível em que se inserem. A carreira específica corresponde a funções específicas de um ou mais serviços da Administração, com posicionamento, desenvolvimento ou requisitos habilitacionais e pro-fissionais próprios, em razão da especialidade do seu conteúdo funcio-nal. Distingue-se ainda entre carreira vertical, em que há a sucessão de categorias (quatro graus que se desenvolvem em escalões) com idêntico conteúdo funcional a que correspondem tarefas gradativamente mais exigentes em termos de complexidade e responsabilidade, e carreira horizontal com um conjunto de posições salariais (escalões) em que a progressão corresponde a uma maior experiência na execução das tarefas que integram o respectivo conteúdo funcional, sem alteração significativa da sua complexidade. O ingresso em carreira vertical faz--se, em geral, no 1.° escalão do grau l e no 1.° escalão nas carreiras horizontais, sendo precedido de concurso de prestação de provas e de estágio, nos casos em que este for exigido. 3. RECRUTAMENTO E SELECÇÃO O concurso é o processo normal e obrigatório de recrutamento e selecção de pessoal para ingresso e acesso nas carreiras, que só pode ser afastado quando o regime de provimento no cargo ou no lugar do quadro preveja outro modo de recrutamento. Aos concursos de ingresso podem candidatar-se todos os indivíduos que preencham os requisitos gerais e especiais de provimento, encontrando-se como requisitos gerais a naci-onalidade portuguesa ou chinesa, a maioridade, a habilitação académica ou profissional, a capacidade profissional, a aptidão física e mental e a residência no território de Macau. O concurso é de ingresso ou de acesso, conforme se destine ao preenchimento de lugares de ingresso ou de acesso, podendo o concurso 339

comum de acesso ser geral ou condicionado, conforme seja aberto a todos os funcionários da Administração ou reservado aos funcionários de um serviço. O concurso comum pode ainda ser documental ou de prestação de provas, consoante o método de selecção utilizado. O acesso a grau superior de cada carreira depende da realização de concurso documental ou outro método de selecção e da permanência no grau imediatamente inferior por um período de três anos, com classifi-cação de serviço não inferior a bom, ou de dois anos com classificação de muito bom5. A mudança de escalão, em cada grau de carreira vertical, depende do decurso de dois anos de tempo de serviço com classificação não inferior a bom, enquanto nas carreiras horizontais varia de dois a cinco anos para se atingir o último escalão (7.º)6. O pessoal de direcção de chefia7, correspondente ao que exerce actividades de gestão em serviços e organismos públicos, excepto o cargo de chefe de secção que é provido por concurso de prestação de provas, é recrutado por escolha mediante apreciação curricular de entre indivíduos com cursos superiores e de reconhecida competência, apti-dão e experiência profissionais, adequadas ao exercício das correspon-dentes funções. Este pessoal também pode ser escolhido entre pessoas sem curso superior, mas com especiais qualificações e comprovada experiência profissional para o exercício do cargo, podendo ou não ter lugar de origem nos quadros dos serviços públicos. Dada a situação especial de transição do exercício da soberania do território de Macau e a necessidade de preparar quadros locais que assegurem o funcionamento da administração com o desejável nível de eficácia para além de 1999, verificou-se a conveniência de se criarem lugares de adjunto nos quadros de pessoal dos serviços e organismos públicos para servirem de preparação ao exercício de cargos de direcção e chefia8. O recrutamento para o cargo de adjunto faz-se, por escolha, de entre pessoas naturais ou residentes em Macau (sete anos de residência) 5 A classificação de serviço comporta as seguintes menções e pontuação: mau—4 valores;regular — 5 a 6 valores;bom — 7 a 8 valores;e,muito bom — 9 a 10 valores. A atribuição da classificação anual acaba por sofrer de muita subjectividade e dadas as suas implicações, para efeitos de progressão e de acesso ou de renovação dos contratos além do quadro e de assalariamento, a maior parte das classificações resume-se a bom e muito bom com predominância desta última. 6 Este último escalão nas carreiras horizontais — pessoal operário e auxiliar — pode-se atingir num período de 21 anos de serviço com classificação não inferior a bom. 7 Como cargos de direcção, encontram-se os de director e subdirector e como cargos de chefia os de chefe de departamento, chefe de divisão, chefe de sector e chefe de secção. Exceptuando o cargo de subdirector, não se consideram de direcção e chefia os cargos não correspondentes a unidades ou subunidades orgânicas. 8 Em Março de 1994 estavam criados 114 lugares de adjunto nos diversos serviços públicos, sem incluir os lugares de adjunto dos dois municípios do Território. 340

em funções há mais de dois anos na administração pública de Macau que revelem qualidades para o exercício de cargos de direcção e chefia, tenham bons conhecimentos das línguas portuguesa e chinesa e estejam, em princípio, habilitados com um curso superior. O pessoal de direcção e chefia exerce as suas funções em comissão de serviço por um período de dois anos renovável por período igual ou inferior, se outro prazo não for fixado por lei ou pelo despacho de nomeação do Governador/Secretário-Adjunto e, do mesmo modo, o adjunto é nomeado em comissão de serviço por um período de um ano, podendo ser renovada por períodos iguais ou inferiores. A fixação de um período normal para o exercício das funções do pessoal de direcção e chefia tem sido objecto de alguma controvérsia e sujeito a alterações ao longo dos últimos anos: enquanto em 1989, o período da comissão de serviço que estava fixado em dois anos, passou a ter uma duração de três anos, renovável por períodos iguais ou inferiores, considerando-se automaticamente renovada se, até sessenta dias antes do seu termo o Governador, não tivesse manifestado expressamente a intenção de a fazer cessar, em 1991 o período passou a ser de dois anos e deixou de haver renovação automática. Existe alguma discussão sobre as vantagens e as desvantagens do sistema actual em relação ao anterior, encontrando-se entre as vantagens a do facto de, quando os dirigentes e chefias não dão provas no exercício das suas funções, poderem ser afastados sem dificuldade após terminar a sua comissão de serviço. As principais desvantagens decorrem da existência de alguma instabilidade do planeamento de gestão feito pelo pessoal de direcção e chefia, dada a sua grande dependência do poder político executivo que, embora em Macau não resulte das eleições locais, reflecte por vezes as alterações políticas verificadas em Portugal, e de introduzir, no exercício de funções públicas, a falta de alguma imparcialidade na actuação deste pessoal. Dada a pressão pública para o aumento dos serviços prestados pela administração pública e a não existência regular de concursos de ingresso de pessoal, devido a transitória indefinição dos quadros de pessoal, tem havido recurso a pessoal contratado para o exercício de funções públicas através de contrato além do quadro e de assalariamen-to, em que não se segue obrigatoriamente o princípio geral de recrutamento através de concurso público, pois estes trabalhadores não ficam a pertencer aos quadros orgânicos dos diversos serviços públicos9. Embora não exista esta obrigatoriedade de concurso público com aviso 9 O pessoal recrutado no exterior encontra-se numa situação de relação de trabalho com a Administração de Macau de vínculo precário em comissão de serviço, contrato além do quadro ou de assalariamento. Em referência a 31 de Dezembro de 1993, num total que não chega a cerca de 15 700 pessoas em funções na administração pública de Macau, o pessoal recrutado em Portugal corresponde a l 012 (6,47 por cento). 341

publicado no jornal oficial governamental — Boletim Oficial de Macau —, a maior parte dos serviços públicos tem procurado seguir um processo de recrutamento com consulta à bolsa de emprego da administração pública ou de aviso nos jornais locais, de forma a poder fazer uma melhor selecção para efeitos de contratação. O Serviço de Administração e Função Pública10 tem vindo a assegurar o funcionamento de uma bolsa de emprego que, desde a sua formalização em Outubro de 1986, pretende constituir um mecanismo centralizado de captação e colocação dos recursos humanos de origem local, de forma a ajustarem-se as necessidades de emprego qualificado detectado ao nível da administração pública com a procura de emprego. Os candidatos que reunam os requisitos gerais previstos na lei para o desempenho de funções pública podem inscrever-se nesta bolsa de emprego, procedendo o Serviço de Administração e Função Pública à análise das candidaturas e determinação das respectivas classificações funcionais e ao envio destas informações para os serviços carenciados das respectivas áreas a quem compete a selecção final dos candidatos a admitir11. Com vista a rentabilizar as acções de recrutamento e selecção, o Serviço de Administração e Função Pública pode ser incumbido da realização de concursos, quando as necessidades de admissão de pessoal sejam comuns a diversos serviços. Do mesmo modo, quando lhe é solicitado, este Serviço colabora em acções de selecção de trabalhadores com recurso a diversos métodos, incluindo a utilização do seu labora-tório de psicologia com o uso de técnicas de tratamento informatizado. 4. FORMAS DE MOBILIDADE DE PESSOAL Para além do concurso, que se apresenta como o processo normal e obrigatório para o preenchimento da maior parte dos lugares dos quadros de pessoal dos serviços públicos, da comissão de serviço, para os cargos de direcção e chefia e de adjuntos, e dos contratos além do quadro e de assalariamento, existem ainda outras formas de os serviços terem pessoal em funções, que se podem designar deformas de mobili-dade12. Como formas de mobilidade de pessoal encontra-se a transfe-rência, o destacamento e a requisição, que possibilitam maior flexibi- 10 O Serviço de Administração e Função Pública estuda, coordena e prestaapoio técnico nas áreas do aperfeiçoamento, modernização e das políticas dopessoal da administração pública de Macau. 11 Sobre as finalidades da criação da bolsa de emprego da administraçãopública veja-se Fernando Passos e Luís Fonseca, «Bolsa de emprego: uma fontede captação de recursos humanos», em Administração — Revista deAdministração Pública de Macau, n.° 5, 1989, pgs. 365/376 (versão chinesa,pgs. 503/512). 12 Os serviços podem recorrer ao contrato de tarefa, para a execução de trabalhos específicos ou de carácter especializado como aquisição de serviços, mas este contrato não confere qualquer vínculo funcional à Administração, não estando o particular outorgante sujeito ao regime da função pública. 342

lidade e capacidade de adaptação à administração pública que seria demasiado rígida se o preenchimento de lugares vagos estiver sempre sujeito a concursos e permitem também uma mais fácil rotação dos trabalhadores por diversos serviços, o que beneficia a sua competência profissional. A transferência é a mudança do funcionário para quadros diversos daquele a que pertence para lugar vago da mesma categoria ou de carreira diferente, a que corresponda o mesmo vencimento, semelhante conteúdo funcional e idênticos requisitos habilitacionais. O destaca-mento e a requisição, são duas formas de mobilidade com algumas semelhanças e correspondem ao exercício transitório de funções em entidade ou serviço diferente daquele em que pertence o funcionário, em que não ocupa lugar no quadro do serviço utilizador e é pago pelo serviço de origem no caso de destacamento e pelo serviço utilizador no caso de requisição. 5. REGIME DE SEGURANÇA SOCIAL Os trabalhadores da administração pública têm um regime de segurança social que, no caso do pessoal pertencente aos quadros dos serviços públicos ou com contrato além do quadro, abrange ainda um regime de aposentação e de sobrevivência, cuja execução compete ao Fundo de Pensões de Macau. Só pode ser inscrito no Fundo de Pensões de Macau o trabalhador cuja idade lhe permita perfazer o mínimo de 15 anos de serviço para efeitos de aposentação, até atingir o limite de idade fixado para o exercício das respectivas funções. A inscrição é obrigatória para os trabalhadores de nomeação provisória ou definitiva e é promovida oficiosamente pelos serviços que paguem os vencimentos (remunerações). A inscrição é facultativa para os trabalhadores com contrato além do quadro ou nomeados em comis-são de serviço que não disponham de lugar de origem nos quadros dos serviços públicos. Ã compensação para o regime de aposentação é de 27 por cento ou 30 por cento, conforme exista ou não bonificação de tempo de serviço13, sobre o vencimento único acrescido dos prémios de antiguidade e é suportado em 9 ou 10 por cento pelo subscritor, por retenção na fonte, e em 18 ou 20 por cento pela Administração. O desconto cessa quando o subscritor complete 36 anos de serviços contados para efeitos de aposentação. 13 Antes de l de Janeiro de 1986, o tempo de serviço prestado na administra-ção pública de Macau tinha uma bonificação como acréscimo detempo para efeitos de aposentação e sobrevivência. Depois desta data, só o pessoal militarizado e do Corpo de Bombeiros das Forças de Segurança de Macau, de investigação criminal e guardas prisionais manteve o direito à bonificação de 20 por cento sobre o respectivo tempo de serviço, sendo de 30 por cento a remuneração sobre a compensação para aposentação devida por este pessoal, em que 20 por cento é suportada pela Administração e em 10 por cento pelo interessado. 343

A partir de l de Janeiro de 1995, a pensão de aposentação é igual à trigésima sexta parte do vencimento que lhe serve de base no cálculo, multiplicada pelo número de anos de serviço contados para a aposentação, até ao limite de 36 anos. Para efeitos de cálculo da pensão, é considerado o vencimento único que respeitar à categoria ou cargo à data em que ocorrer o facto ou acto determinante da aposentação. A aposentação é obrigatória para os trabalhadores que atinjam o limite de 60 ou 65 anos de idade, conforme haja ou não lugar a bonificação do tempo de serviço, podendo contudo o limite de 60 anos ser elevado até 65, a requerimento do interessado, ou, tendo um período mínimo de 15 anos de serviço para efeitos de aposentação, sejam declarados permanente e absolutamente incapazes pela Junta de Saúde para o exercício de funções públicas. Outros casos de aposentação obrigatória se aplicam ao pessoal que sofra de incapacidade permanente e absoluta resultante de acidente ou de doença em serviço ou que sejam punidos com pena de aposentação compulsiva. Há lugar a aposentação voluntária quando o trabalhador declare desejar aposentar-se após 30 anos de serviço contados para efeitos de aposentação e tenha 55 ou mais anos de idade ou requeira a sua aposentação após 30 anos de serviço contados para efeitos de aposentação. Nesta última situação, a aposentação voluntária requerida pode ser indeferida com invocação, designadamente, de razões de ordem finan-ceira, de política geral ou sectorial em matéria de gestão de pessoal ou de fundamentada inconveniência para o serviço. Relativamente às garantias profissionais e de segurança social, verifica-se que, embora os contratados além do quadro14 possam inscre-ver-se facultativamente no Fundo de Pensões de Macau e beneficiar do regime geral de aposentação e de sobrevivência dos trabalhadores da administração pública de Macau, poucas pessoas têm pretendido fazer descontos nos seus vencimentos para poderem beneficiar de uma futura pensão de aposentação e não se têm inscrito para esse efeito. A mesma situação de opção já não se verifica com o pessoal assalariado, nomea-damente com o pessoal operário e auxiliar da administração pública de Macau que é admitido em regime de assalariamento [cf. Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, artigo 20.°] e é afastado do regime de aposentação e sobrevivência instituído para os restantes trabalhadores da administração pública. Em relação aos trabalhadores assalariados da administração pública de Macau devem ser adoptados regime de segurança social diferentes de acordo com o enquadramento jurídico — natureza precária ou estável — da relação de trabalho. Deste modo, os trabalhadores cuja 14 Os recrutados no exterior (Portugal) podem continuar a ser abrangidos pelo regime de segurança social para efeitos de aposentação e sobrevivência a que estavam ligados no seu local de recrutamento: as contribuições da parte do trabalhador são suportadas pelo próprio e as contribuições da entidade patronal, em alguns casos, são suportadas pelos respectivos serviços públicos de Macau. 344

relação de trabalho tenha uma natureza estável devem seguir o regime de segurança social aplicável aos restantes trabalhadores da administra-ção pública (Fundo de Pensões de Macau), enquanto para os trabalhado-res assalariados eventuais, a aplicação do regime geral de segurança social (Fundo de Segurança Social) coaduna-se com a natureza precá-ria do assalariamento e coloca este pessoal em situação idêntica à dos trabalhadores por conta de outrem sujeitos ao regime laboral privado. 6. REMUNERAÇÕES E ABONOS De acordo com a linguagem jurídico-administrativa utilizada, considera-se remuneração qualquer provento que o trabalhador aufira pela circunstância de exercer funções públicas e entende-se por venci-mento a remuneração correspondente ao desempenho de determinada função ou cargo, com correspondência numa tabela indiciaria. Os vencimentos atribuídos aos diversos graus e escalão identificam-se pelos índices de uma tabela e são actualizados pela proporção da alteração do valor do índice 100. Existem em algumas situações remunerações acessórias corres-pondentes a circunstâncias especiais e excepcionais, que só podem ser pagas quando legalmente fixadas, assim como subsídios e abonos, que são remunerações de natureza social ou destinados a compensação de encargos do trabalhador em razão do exercício de funções públicas. Há um limite anual máximo de remuneração, em consequência do exercício de funções públicas e que corresponde de uma maneira geral ao venci-mento máximo da tabela indiciaria referente a 14 meses acrescido de 25 por cento, não entrando para este limite as importâncias de determinados subsídios e abonos. A tabela indiciaria varia entre o índice 30 e o índice 1000 em intervalos de cinco pontos, verificando-se que o índice 100 corresponde ao 1.° escalão do pessoal auxiliar e o índice 1000 ao vencimento de director de serviço (o índice de alguns directores de serviços de menor dimensão corresponde a 920). O índice de vencimento máximo da carreira técnica correspondente ao grupo de pessoal técnico superior é de 650, pelo que o leque salarial entre o pessoal auxiliar no início do exercício de funções na administração pública e o pessoal técnico superior no topo da sua carreira técnica é de 6,5. Como remunerações certas e permanentes encontra-se o venci-mento mensal, o prémio de antiguidade, o subsídio deferias e o subsídio de Natal. O prémio de antiguidade corresponde a uma remuneração adicional por cada cinco anos de serviço prestado, até ao limite de sete, no montante actual de $ 190,0015, enquanto o subsídio de férias e o subsídio de Natal são equivalentes a um vencimento mensal adicional acrescido dos prémios de antiguidade. 15 As referências monetárias são expressas na unidade monetária de Macau (pataca = MOP), em que HK $ 1,00 = MOP $ 1,032 ou US $ 1,00 = MOP $ 7,96. 345

Para efeitos de actualização dos vencimentos, considera-se o valor atribuído ao índice 100 da tabela indiciaria, que é fixado por lei da Assembleia Legislativa (ou decreto-lei do Governador com autorização legislativa). Embora não se encontre expressamente previsto na legisla-ção aplicável aos trabalhadores da administração pública o período de tempo para revisão salarial, tem havido actualizações com carácter anual regular com efeitos no início do segundo semestre de cada ano civil, tendo sido fixado a partir de l de Julho de 1993 o valor de $ 3 800,00 para o índice 10016. Na atribuição das remunerações e abonos previstos para os traba-lhadores da administração pública de Macau, não existe distinção baseada no local de recrutamento, pelo que o pessoal recrutado no exterior não tem um regime de remuneração diferente do pessoal contratado localmente ou do pertencente aos quadros de pessoal dos diversos serviços públicos. Em algumas áreas profissionais verifica-se que as remunerações técnicas com as mesmas habilitações que exercem a sua actividade no sector privado são superiores às existentes na administração pública, o que tem provocado a sua saída dos serviços públicos. 7. APERFEIÇOAMENTO TÉCNICO-PROFISSIONAL Embora no principal diploma regulamentador da função pública de Macau — Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau — não esteja consagrado o direito à formação, diversos serviços públicos têm organizado acções próprias de formação profissional para os seus trabalhadores ou têm-se servido das acções ou cursos de formação organizados por outros serviços ou entidades privadas. O Serviço de Administração e Função Pública elabora anualmente um Plano de Formação para cuja realização conta com a colaboração de várias instituições de formação profissional ou de ensino de Macau, da República Popular da China e de Portugal17. São diversos os cursos ou acções de aperfeiçoamento técnico-profissional constantes deste plano anual de formação, destacando-se entre estes, por serem realizados no exterior e dada a sua finalidade, os programas especiais de localização e de generalização do bilinguismo 16 evolução dos valores do índice 100 da tabela indiciaria referente aos últimos anos é a seguinte: l de Janeiro de 1989 — $ 2 600,00; l de Julho de 1990— $ 2 900,00; l de Julho de 1991 — $ 3 200,00; l de Julho de 1992 — $ 3 500,00 e l de Julho de 1993 — $ 3 800,00. 17 Outubro de 1987 a Setembro de 1993, o Serviço de Administração e Função Pública possuiu um Centro de Formação para a Administração Pública em que eram organizados e realizados diversos cursos de curta duração destinados aos trabalhadores da Administração Pública. As atribuições, competências e instala ções deste Centro foram transferidas para uma instituição de ensino superior —Instituto Politécnico de Macau — integrando-se no seu Centro de Formação Contínua e de Projectos Especiais. 346

na Administração Pública, designados por Programa de Estudos em Portugal18 (PEP) e de Cursos de Língua e Administração Chinesa (CLAC)19. O Programa de Estudos em Portugal, de duração não inferior a um ano, tem por objectivo aperfeiçoar os conhecimentos da língua portuguesa e dar a conhecer os princípios, organização e modo de funcionamento da administração pública portuguesa, tendo em vista uma melhor compreensão do sistema administrativo de Macau, enquanto os Cursos de Língua e Administração Chinesa, de diferentes períodos de duração — três ou seis meses e um ano — têm por objectivos proporcionar a aprendizagem e o aperfeiçoamento da língua chinesa e permitir a compreensão e modo de funcionamento da administração pública da República Popular da China. 8. PERSPECTIVAS DA EVOLUÇÃO DO REGIME JURÍDICO DA FUNÇÃO PÚBLICA Para se compreenderem algumas alterações a introduzir no enqua-dramento jurídico da função pública, tem que se ter em atenção o período especial em que a administração pública de Macau se encontra, correspondendo a um período de transição para a transferência do exercício de soberania. Alguns dados estatísticos sobre a situação do pessoal em funções públicas dão a ideia das linhas de orientação que devem seguir as medidas políticas relativas à administração pública. Situação de pessoal (31.12.93) 1. Local de recrutamento 1.1. Recrutado localmente 14 656 (93,46%) 1.2. Recrutado em Portugal l 012 ( 6,47%) 1.3. Outro local 11 ( 0,07%) 2. Vínculo do pessoal recrutado localmente202.1. Pessoal com vínculo permanente 6 972 (47,52%) 2.2. Pessoal com vínculo precário 7 684 (52,43%) Como já foi referido, dado o aumento da pressão da opinião pública para uma maior oferta de prestação de serviços, verificou-se a necessi- 18 Veja-se Ana Andrade, «Programa de Estudos em Portugal (PEP): UmProjecto de Localização», em Administração — Revista de Administração Públicade Macau, n.°6, 1989, pgs. 715/721 (versão chinesa pgs. 825/831) e Luís Fonseca,«O Papel das Diferenças Individuais na Aprendizagem do Português como Segunda Língua em Macau : O Caso do PEP», em Administração — Revista deAdministração Pública de Macau, n.os 13/14, 1991, pgs. 607/648 (versão chinesapgs. 825/860). 19 outros programas de estudos realizados no exterior, mas têm um carácter mais específico e destinado aos trabalhadores de certos serviços públicos. 20 Considera-se trabalhador com vínculo permanente o que tem lugar nos quadros de pessoal. 347

dade de satisfazer estas solicitações, pelo que, embora sem se criarem lugares nos quadros de pessoal dos serviços públicos, foram contratadas pessoas para os serviços poderem desenvolver as suas áreas de interven-ção. Dada a situação do pessoal recrutado localmente em que 52,43 por cento tem um vínculo precário de trabalho à administração pública, um dos objectivos a atingir com as alterações a introduzir ao enquadramento jurídico da função pública é a mudança desta situação e procurar integrar, nos quadros de pessoal, estes trabalhadores com experiência de função pública já adquirida. Com este objectivo os quadros de pessoal dos diversos serviços públicos através da sua reestruturação ou de alterações pontuais têm de ser revistos e ser criados lugares, de acordo com as suas necessidades permanentes para o desenvolvimento das respectivas actividades. O pessoal contratado além do quadro e assalariado, nomeadamente o pessoal técnico, tem de ser integrado nos quadros de pessoal por via administrativa ou por concurso de admissão com a reconstituição da carreira, tendo em atenção o período de tempo na função pública com o estabelecimento de um tempo mínimo correspondente a cada categoria e passando assim a ser obrigatoriamente inscrito no regime de segurança social da função pública (Fundo de Pensões de Macau). Este processo de estabilização dos quadros de pessoal com a possibilidade de ingresso de forma excepcional dos trabalhadores, que já têm um vínculo à administração pública, deve ser concluído num curto espaço de tempo, após o qual o recrutamento e selecção deve passar à sua forma normal que é a de concurso. Os contratos além do quadro e de assalariamento podem continuar a ser um recurso de pessoal para satisfazer necessidades de realização de tarefas de carácter não permanente ou, para durante algum tempo, colaborar na formação profissional dos novos trabalhadores. Os trabalhadores recrutados no exterior, embora só representem cerca de 6,5 por cento do total de trabalhadores da administração pública de Macau, são um elemento importante para a eficiência normal dos serviços públicos e para a transferência de conhecimentos profissionais. Deste modo deve ser considerado não só um estatuto remuneratório distinto do pessoal pertencente aos quadros da administração pública de Macau, como serem definidas tarefas específicas que não se relacionem, de uma maneira geral, com a subordinação hierárquica e a actividade diária e permanente dos diversos serviços públicos. Como medidas para a localização de quadros21 devem ser continu-ados e desenvolvidos os programas especiais de localização e genera-lização do bilinguismo correspondentes aos Programas de Estudos em 21 Esta expressão de localização de quadros não tem um significado único, embora, de uma maneira geral, se possa dizer que se pretende fazer referência aos técnicos e outros trabalhadores que eventualmente vão permanecer no território de Macau para além de 1999, após a transferência do exercício de soberania da administração portuguesa para a administração chinesa. 348

Portugal e Cursos de Língua e Administração Chinesa22, os cursos de aperfeiçoamento técnico-profissional e criados novos cursos destinados aos quadros técnicos de modo a poderem vir a desempenhar de forma eficaz as suas funções e eventualmente a desempenharem funções de chefia e direcção. Com o aumento dos lugares de adjuntos em diversos serviços públicos e o seu preenchimento com trabalhadores bilíngues de formação académica superior, procura-se dar possibilidade a esses técnicos de demonstrarem as suas qualidades no desempenho de tarefas, de forma a serem nomeados para funções efectivas de chefia e de direcção. Com a apresentação destas linhas gerais enquadradoras da activi-dade da administração pública, espera-se que se tenha contribuído para dar a conhecer como se encontra estruturado o regime da função pública de Macau e poder servir de elemento comparativo com os regimes de outros territórios. Como nota final, deseja-se que todos os trabalhadores de administração pública no exercício das suas funções públicas contri-buam para o progresso e desenvolvimento dos respectivos territórios e que na sua actividade pública exercida em liberdade individual tenham sempre em atenção os interesses colectivos da sociedade em que se inserem. 22 Para além destes programas destinados a todos os trabalhadores da admi-nistração pública, existem outros programas e cursos específicos para determina-das categorias de pessoal e de áreas de conhecimentos. 349

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Administração, n.° 24/25, vol. VII, 1994-2.° e 3.°, 351-382 A CLASSIFICAÇÃO DE FUNÇÕES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA — UM INSTRUMENTO-BASE DE GESTÃO Rui Rocha * INTRODUÇÃO Em 13 de Abril de 1983, na sessão de encerramento do Colóquio subordinado ao tema «A Organização da Função Pessoal na Administra-ção Pública», o então Secretário de Estado da Reforma Administrativa, dr. Figueiredo Lopes, dizia na sua comunicação, de forma esclarecida e esclarecedora, que «a gestão de pessoal (na Administração Pública) continua a ser encarada fundamentalmente sob a perspectiva jurídico--normativa, privilegiando-se a segurança no emprego, desligando os níveis de remunerações da produtividade, enfim, rodeando-se os instrumentos de recrutamento, formação e progressão nas carreiras de praxes eminentemente burocratizadas, em oposição a métodos racionais e simplificados de gestão dos recursos humanos». E mais adiante dizia ainda: «A Administração Pública tem de ultrapassar o seu próprio modelo de organização, a função pública tem de introduzir no seu tradicional sistema de legitimidade pública ele-mentos próprios do sistema de legitimidade privada. Isto é, o modo de gestão do funcionalismo público deve ser enriquecido com elementos importados do sector empresarial, onde emprego e remuneração são função da produtividade, o recrutamento é função da competência técnica, a formação permanente é uma palavra de ordem». É evidente que não se trata de uma aplicação, pura e simples, do «management» empresarial à Administração Pública, porque ela é significativamente diferente de qualquer organização privada. Diferente pelas características ecológicas em que funciona, ou seja, o plano das congruências entre ela — a Administração do Estado, o Poder Político e a Sociedade Civil. Ou seja, nem sempre existe uma ligação perfeita entre os parâmetros ou códigos de actuação de sistema a sistema. Exemplos: por vezes a * Coordenador do Gabinete de Apoio ao Ensino Superior. Ex-Subdirector do Serviço de Administração e Função Pública 351

indistinção entre quem governa e quem administra; a escolha dos administradores públicos pelo Poder Político em prejuízo da profissio-nalização do pessoal dirigente; as disfuncionalidades no exercício da ética e da legitimidade da própria razão de existir da Administração Pública: independente das forças políticas, ao serviço da Nação; a Administração vista pela Sociedade Civil como uma Administração do Poder Político, de passagem portanto, e nunca a sua Administração. Diferente também pela prevalência da racionalidade jurídica sobre a racionalidade do «management» que conduz a uma superconformidade e superpreocupação com a estrita observância dos regulamentos e das normas, o que induz ao conservantismo e/ou ao (falso) tecnicismo em que a deslocação dos sentimentos, dos fins para os meios, é alimentada pela tremenda significação simbólica desses meios (as regras). Ou seja, a primazia dos meios que privilegia a estabilidade das estruturas formais da organização e da acção e a regularidade dos comportamentos conformes à lei, em desfavor da primazia dos objecti-vos que valoriza a mudança, a inovação, a mobilidade e a própria eficácia de acções para atingir os objectivos fixados. Daí a grande confusão que existe na Administração Pública entre Gestão de Pessoal e Administração de Pessoal. Gestão de Pessoal não é o controlo de férias, faltas e licenças, como também não são os proce-dimentos administrativos de pagamento de remunerações ou as regras para a autorização de deslocações ao exterior. Ainda diferente uma vez que o poder governativo capta para as suas finalidades uma multiplicidade crescente de áreas do económico, do social e do cultural, no sentido de obter o controlo dos meios de acção que lhe permita aumentar o bem-estar social generalizado das popula-ções, cabendo, portanto, à Administração a gestão de uma diversidade muito mais vasta de actividades do que as que operam no sector privado e algumas das quais da sua exclusiva responsabilidade. Isso leva-a, por um lado, a estruturar-se segundo um modelo mais burocratizado de organização e de procedimentos e, por outro lado, a operar com conceitos de custos e benefícios sociais, para além portanto daqueles de natureza essencialmente financeira, de forma a maximizar e a integrar o interesse público, o que na prática torna muito mais difícil quantificar, em termos financeiros, o investimento substancial de recur-sos aplicados pelo sector público, diferentemente do sector privado que é avaliado fundamentalmente na base da maximização do lucro. FUNÇÃO PESSOAL — UMA FUNÇÃO DE FUTURO Sendo verdade que a Administração é sempre a Administração do Estado porque é a natureza do Estado, a sua genética processual e a sua filosofia política que determinam a sua Administração e confinam os limites de actuação desta, a praxiologia da gestão e do funcionamento da Administração deve aproximar-se da ideia de «management» quando esta expressão se investe de espírito de realização, de satisfação de 352

necessidades sociais, de abertura à evolução dos modos de pensar a gestão das pessoas e das organizações. Tal atitude de espírito é essencial na área da gestão de pessoal. E os sintomas de que a Função Pessoal é uma função de futuro, é claramente visível. Da ideia da Pessoa Objecto até finais dos anos 40 à ideia da Pessoa Recurso que é a situação em que nos encontramos ainda, parece haver animadoras perspectivas de que há uma vontade generalizada de redescobrir a Pessoa Sujeito, não somente ao nível organizacional, mas também ao nível político, social e cultural. No âmbito organizacional tais sintomas são bastante visíveis, pois: — Há uma consciência cada vez maior, por parte dos dirigentes, do valor do investimento humano; — Cerca de 50 por cento do tempo da hierarquia é destinada a resolver problemas de pessoal; — Cada vez se fala mais em «performances» sociais da organi zação; — É maior a procura do gestor de pessoal como colaborador directo e conselheiro privilegiado do dirigente da organização; — Investe-se cada vez mais na comunicação e na informação de retorno («feedback») fornecida pelos outros; — Estudam-se atentamente as soluções japonesas (círculos de qualidade, grupos de produtividade e grupos de sugestões); — Há uma consciência aguda da responsabilidade social da orga nização: a auscultação do meio ambiente. Actualmente as organizações empresariais, que vão a caminho da fase da gestão das Pessoas Sujeitos, baseiam-se em nove ideias-força para desenvolver uma política humana na sua organização: — Possuir uma estratégia social; — Indissociar a «performance» económica da «performance» social e vice-versa; — Praticar um «management» bivalente, ou seja, avaliar as impli cações sociais no económico e as económicas no social; — Tratar as pessoas com dignidade e comportar-se face a elas com dignidade; — Fazer prevalecer os resultados sobre os meios; — Atribuir objectivos sociais à hierarquia; — Preocupar-se muito mais com o que as pessoas fazem do que o que elas são; — Aprender ou reaprender a inovar no domínio social; — Fazer da função pessoal uma função chave da organização. A gestão de pessoal na Administração vai lentamente importando do sector empresarial as suas metodologias e as suas técnicas e, lenta-mente, devido aos constrangimentos antes mencionados da cultura organizacional em exercício, porque profundamente instituída nas men-talidades e nas práticas de quem tem a responsabilidade de administrar. 353

Contudo reconhece-se também que a gestão de pessoal deve pro-gressivamente assumir, dentro dos sistemas de gestão das Administra-ções Públicas, um papel cada vez mais determinante pelos reflexos que produz na «saúde» dos serviços públicos. Trata-se de um trabalho essencial que deve ser compreendido mais no plano qualitativo do que no plano quantitativo. Gerir recursos humanos é gerir pessoas que são afinal o suporte para a vida e sobrevivência das organizações. Um lugar tão comum esta afirmação como tão comum é o seu esquecimento na prática de gestão do dia-a-dia. Qualquer auditoria operacional na área da gestão dos recursos humanos constataria facilmente que tal esquecimento está mais generalizado do que poderíamos pensar. O valor e a competência das pessoas constituem por isso o capital mais precioso da organização e a função pessoal é o seu principal garante. Deste modo, a preocupação fundamental da gestão é o de dotar-se de instrumentos que lhe permitam a cada momento conhecer e avaliar, de forma sistemática, o potencial quantitativo e qualitativo dos recursos humanos que dispõe. Esta preocupação tem um triplo objectivo: — Afectar adequadamente as pessoas aos postos de trabalho e às funções, consoante as suas capacidades, aptidões e conheci mentos; — Avaliar e remunerar o trabalho de cada um, segundo o princípio da justiça distributiva, com base na filosofia e metodologia da qualificação de funções; — Promover o desenvolvimento pessoal e profissional das pesso as, a partir da análise de necessidades individuais e dos com portamentos e atitudes no trabalho. Ora o estudo e a avaliação do potencial dos recursos humanos pressupõe um trabalho prévio de análise sobre a realidade sócio-profis-sional dentro da organização. Por outras palavras, é necessário conhecer-se o que as pessoas fazem, como fazem, porque razões o fazem (o objectivo) e, finalmente, o que é que o exercício de determinada função exige do titular da função para que o possa fazer bem. Chegámos assim ao ponto de partida da gestão de pessoal — o conhecimento da sua comunidade de trabalho, o conhecimento do objecto de trabalho da organização. O ESTUDO DO OBJECTO DE TRABALHO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA O conhecimento do objecto de trabalho sobre que incide qualquer contrato é de central importância no âmbito das convenções e regula-mentações individuais ou colectivas de trabalho, admitindo-se não válida ou nula qualquer convenção ou regulamentação que não defina devidamente aquela realidade. 354

No sector privado esta prática de incluir a definição das funções, e portanto a delimitação do objecto de trabalho, nas convenções e regula-mentações de trabalho já vem sendo seguida há muitas décadas na maior parte dos países do Mundo, o que permite que se atinja um salutar equilíbrio entre os direitos e deveres dos trabalhadores, contribuindo também, directa ou indirectamente, para a delimitação das responsabi-lidades que cabem a cada titular de um posto de trabalho ou de uma função, para a classificação e hierarquização dos níveis remuneratórios, para a reclassificação profissional e inclusivamente para a própria organização ou simplificação do trabalho. De igual modo, as Administrações Públicas dos diferentes países têm vindo a adoptar semelhante procedimento. A implementação de sistemas de classificação de funções tem, na verdade, ocorrido na generalidade das Administrações, designadamente da Ásia, desde as Filipinas (em 1957) passando por Singapura (em 1957), Malásia (em 1966), Tailândia (em 1971), Indonésia (em 1974) e Hong Kong (em 1979), entre outros. À semelhança, portanto, do que existe em grande parte das Admi-nistrações, é indispensável o estudo sistemático das funções diferenci-adas da Administração Pública de Macau, constituindo tal estudo o instrumento-base para a prática de uma correcta gestão dos recursos humanos na Administração em que se inclui o desenvolvimento das carreiras, e para o apoio ao processo de localização dos quadros. Para uma correcta gestão dos recursos humanos, uma vez que permite: — Conhecer de uma forma sistematizada as diversas funções da Administração. Não se sabe objectivamente na Administração Pública de Macau quem faz o quê; — Conhecer e adequar as diversas designações funcionais aos respectivos conteúdos. Não se consegue saber, por exemplo, quais são as diferentes tarefas cometidas aos diversos adjuntos técnicos ou às secretárias ou aos técnicos superiores; — Prestar apoio à criação ou correcção das carreiras. É indispen sável saber com objectividade qual o fundamento que levou a posicionar diferentemente, em termos de indexação salarial, determinada carreira face a outra; — Constituir os fundamentos gerais para o aperfeiçoamento da estrutura salarial da Administração Pública. Poder-se-ia ques tionar se todos os técnicos superiores devem ter a mesma remuneração e qual a fundamentação respectiva. — Definir as áreas de trabalho de cada trabalhador. Por exemplo, a classificação de serviço é utilizada para a avaliação do desempenho dos notados sem parâmetros objectivos de refe rência como é a descrição de funções; — Objectivar as acções de recrutamento e selecção. Ou seja, seleccionar pessoas com determinadas capacidades correspon- 355

dentes às exigências de uma função particular; — Objectivar, também, as acções de formação. Ou seja, adequar os conteúdos programáticos, a metodologia e os meios pedagó gicos, em função da população-alvo, ou seja, da natureza particular da função que se pretende treinar; — Comparar dados estatísticos entre áreas funcionais e funções de vários serviços ou para sistematização estatística em estudos sócio-profissionais diversos na Administração Pública: quantos engenheiros, quantos arquitectos, quantos desenhadores; as monografias profissionais; — Prestar apoio a acções de organização de serviços e à informa ção profissional na Administração Pública: o funcionograma, as disfunções e os conflitos de competências e outros; informar os candidatos ao emprego público; ainda as monografias pro fissionais, etc. Para o processo de localização porque: — Permite executar com maior objectividade a gestão previsional dos efectivos (os planos de localização) conhecendo-se melhor que funções e quantas funções necessitam de quadros locais e quais as medidas de recrutamento e de formação a tomar; — Permite conhecer e caracterizar as exigências funcionais pró prias de cada função diferenciada da Administração Pública, com vista a determinar quais os níveis de competência linguís tica em português e chinês necessários para o desempenho da função e consequentemente para a elaboração dos requisitos específicos para efeitos de concursos públicos. Afigura-se-nos igualmente importante o conhecimento preciso da comunidade de trabalho da Administração Pública de Macau para o processo de integração dos funcionários de Macau na República, pois terá que haver a avaliação dos conteúdos funcionais vigentes nas duas Administrações. Na Administração Pública de Macau, a semântica da Análise e Qualificação de Funções foi introduzida, mas a sua metodologia e técnicas nunca foram adoptadas como prática institucional. O Decreto--Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro é prolixo em expressões deste instrumento-base da gestão dos recursos humanos: Artigo 4.° (Conceitos) a), b), c), d), e), f), g), h) «... funções específicas... conteúdo funcional... tarefas... exigências... complexi-dade...». Artigo 8.° (Domínio das línguas) «Quando a natureza das funções o imponha...». Artigo 13.° (Intercomunicabilidade horizontal) «l. b). As funções exercidas e a exercer sejam de natureza semelhante». Artigo 15.° (Conteúdo funcional) «1. A descrição dos conteúdos funcionais das carreiras é a caracterização genérica das tarefas compre- 356

endidas nas funções das categorias nela inseridas». Artigo 23.° (Carreiras de regime especial — Criação) «1. (...) b) Análise de funções a desempenhar; c) Especialidade da área funcional». O mapa 2 anexo ao diploma designa impropriamente de conteúdo funcional os conteúdos dos grupos de pessoal. Na verdade são mais conteúdos ocupacionais que funcionais. Toda esta terminologia não corresponde a um saber efectivo do conteúdo das tarefas desempenhadas pelos actores administrativos num ciclo de produção de bens ou serviços. Este desconhecimento leva a que os serviços públicos se vejam em dificuldade quando se trata de: seleccionar com objectividade candidatos ao emprego público; avaliar o desempenho dos seus trabalhadores; caracterizar necessidades de formação; elaborar um plano de localização. Destacaria aqui também a questão da enumeração das designações das funções por me parecer importante. A designação de uma função é a fórmula mais simples de identifi-car nominalmente uma função. A Organização Internacional do Traba-lho (OIT) definiu regras para exprimir e fixar as designações. O objec-tivo fundamental da identificação da designação é o de sugerir, de forma rápida, como um «flash», o tipo de actividade laborai que está cometida a uma função. Se dissermos que o trabalhador x é engenheiro mecânico, progra-mador de informática, secretária, agente de censos, auxiliar de radiolo-gia ou viveirista, é muito mais esclarecedor do que dizer que é técnico superior, técnico, adjunto técnico, auxiliar técnico ou operário, sem prejuízo de tais categorias poderem estar incluídas em grupos ocupacionais. Em termos pedagógicos a inclusão, nos diplomas orgânicos dos serviços, das designações e definições sucintas das funções diferencia-das existentes naqueles, traria obviamente reflexos positivos na gestão de pessoal. Para concluir, tomaria um exemplo elucidativo de como a utiliza-ção da terminologia da análise de funções sem estar fundamentada no estudo do objecto de trabalho e, por conseguinte, na racionalidade da gestão, pode dar origem a equívocos na apreciação de determinadas questões laborais. Todos nós sabemos que existe na Administração Pública a função «Secretária». Todos nós temos, mais ou menos, uma noção empírica do seu conteúdo funcional, ou seja, qual o tipo de tarefas desempenhadas por uma Secretária. Sabemos igualmente que a função da Secretária exige um perfil profissional específico e adequado para o seu exercício e algumas exigências próprias, designadamente a disponibilidade para trabalhar para além do horário normal de serviço. Temos também conhecimento que pelo facto de se exercer a função de Secretária, tal exercício é compensado pecuniariamente com o correspondente a 50 por cento do índice 100. 357

A atribuição de tal compensação pretende, por um lado, distinguir o exercício desta função face a outras aparentemente afins, e por outro lado, dizer claramente que o trabalho para além do horário normal de serviço é inerente à natureza da função e não meramente de ocorrência extraordinária. A ideia central que particulariza esta função e que se expressa também em compensação pecuniária, é a ideia de conteúdo funcional, a sua natureza, as suas exigências. Tal faria supor que o titular da função de secretariado, deveria perceber sempre esta compensação pecuniária, enquanto durasse a sua relação de trabalho com a Administração, no exercício da referida função. Mas não. A interpretação jurídica e a doutrina fixada para a compreensão do significado da expressão «Pelo exercício das funções de secretaria-do...» (n.° 2 do artigo 22.° do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro) vai «no sentido de considerar a referida compensação pecuniária associada ao desempenho efectivo das funções de secretari-ado, incluindo-se, assim, esta compensação nas remunerações específicas da «situação de serviço efectivo» e por conseguinte a sua atribuição se verificar quando e enquanto o trabalhador as exercer». Dizendo de outro modo, sempre que uma secretária tira dias de férias ou goza licença especial, deixa de ser secretária e por esse facto não percebe a citada compensação pecuniária. Porém quando reinicia funções, reinicia miraculosamente como secretária, no mesmo local de trabalho, com as mesmas tarefas e com um contrato ainda válido com a Administração cujo objecto de trabalho, porventura, poderá dizer até: «para o exercício de funções de secretariado». Ora a razão deste equívoco, naturalmente lesivo para os respectivos titulares, reside no facto de se utilizarem, na produção jurídica, concei-tos ou terminologias das ciências do trabalho e da gestão de pessoal, desprovidos de entendimento desta realidade. ANÁLISE DE FUNÇÕES: ESBOÇO SINTÉTICO DE UMA DEFINIÇÃO O seu objecto: estudo e levantamento dos postos de trabalho e das funções destinado a detectar as suas designações, os respectivos conteú-dos e exigências funcionais e requisitos psicológicos. Os meios que utiliza: através dos métodos de observação directa, da entrevista e/ou questionário. Os fins: tendo em vista um objectivo ou área de gestão bem determinada: — Recrutamento; — Selecção; — Formação; — Avaliação de desempenho; — Organização; 358

— Higiene e segurança no trabalho; — Planos de carreiras; — Qualificação de funções; etc. Em suma: a Análise de Funções, através dos seus métodos de investigação, proporciona um conhecimento racional e objectivo do conteúdo das tarefas desenvolvidas pelas pessoas num ciclo de produ-ção de bens ou de serviços, sendo esse conhecimento indispensável para tomadas de decisão relativas a uma correcta utilização do factor humano como elemento de produtividade organizacional. ANÁLISE DE FUNÇÕES — UM INSTRUMENTO-BASE DE GESTÃO DE PESSOAL Na base de toda a gestão de recursos humanos está ou deverá estar a Análise de Funções dado que se considera: —«A necessidade de, em qualquer organização, se racionalizar e objectivar a gestão de recursos humanos; — O facto de toda e qualquer organização ser constituída por postos de trabalho e funções diferentes entre si; — Que na ausência de instrumentos adequados de gestão essas diferenças só podem ser detectadas por mera presunção; — Que a programação e estruturação de qualquer política de gestão de pessoal, a reorganização de uma comunidade de trabalho, a racionalização dos seus custos, as estruturas, a segurança, etc.,dependem — quase que exclusivamente — da existência de uma correcta análise de trabalho; — Que em qualquer organização é incontroversa, igualmente, a necessidade da existência de uma política sã de salários que, retirando a «de livre arbítrio», assegure a todos os trabalhos uma remuneração justa; — Que só um sistema coerente — que estabeleça uma relação lógica entre a classificação de funções e o grau de qualificação requerido para cada uma delas — é susceptível de eliminar desigualdades de tratamento salarial, de recrutamento e selec ção, de formação, de mérito e contribuir para um clima salutar e eficaz na organização» (Dr.a Manuela Mota). AS APLICAÇÕES DA ANÁLISE DE FUNÇÕES* A Análise de Funções, sendo, pois, uma técnica-base que se permite ser utilizada em múltiplos campos da gestão dos recursos humanos, pode visar a consecução de objectivos de gestão diversos, como seja, entre eles: * A Qualificação de Funções será aqui considerada apenas como um subproduto na Análise de Funções numa perspectiva de gestão integrada dos recursos humanos. 359

DEFINIÇÃO DO OBJECTO DE TRABALHO A inclusão, nos diplomas orgânicos, das designações e definições funcionais, ou seja, a delimitação do objecto de trabalho de cada uma das unidades orgânicas, constitui, ainda, na Administração Pública, uma prática pouco habitual. Tal prática constituiria uma medida, de certa forma, pedagógica, no sentido de um maior esforço de objectividade dos serviços sobre os assuntos referentes à gestão dos recursos humanos. A definição do objecto de trabalho, designadamente a descrição de funções permite obter determinados benefícios para a organização: Informa e esclarece os seus titulares Através delas, cada trabalhador fica a ser que: — Aceita com conhecimento de causa as responsabilidades da sua função; — Conhece de antemão os resultados que se esperam dele e os aspectos em que os chefes aplicarão os seus critérios de avali ação; — Não ignora as funções nem as obrigações dos seus dirigentes e pode compreender as razões das directrizes que se lhe transmite e dialoga com eles de forma mais esclarecida. Estimula a iniciativa Esta afirmação opõe-se à crença muito generalizada que defende a vantagem da existência de campos de acção pouco definidos para que se possam assim manifestar o dinamismo dos trabalhadores mais empreen-dedores, que de outro modo se encontrariam sub-empregados em acti-vidades demasiado limitadas. Na realidade este procedimento consiste em deixar que o acaso intervenha na repartição das atribuições e, o que ainda é pior, na programação das actividades e na obtenção dos resultados. Ora interessa que a descrição de funções se estabeleça com a participação activa do titular do posto e seja aprovada pela chefia directa e que a descrição seja revista periodicamente, tendo em conta os resultados obtidos, e que se ampliem as fronteiras do posto e se aumente a importância dos objectivos a alcançar segundo a capacidade de cada um. Assim: — Os trabalhadores conhecem os campos que lhes pertencem e nos quais podem dar livre curso aos seus talentos; — A descrição dos objectivos a alcançar é um estímulo constante para a melhoria dos rendimentos, já que não é possível nenhu ma evolução se não existirem padrões de referência que permi tam comparar os progressos realizados com os progressos possíveis; — Os critérios de apreciação do titular da função conhecem-se de maneira precisa e são aceites antecipadamente por quem vai avaliar. 360

A nível da organização considera-se importante a elaboração duma ficha de tarefas por trabalhador, ou seja, por posto de trabalho, contendo não apenas as tarefas cometidas ao posto de trabalho mas outros dados referentes àquele. Favorece a coordenação A direcção de equipas, com valências diferentes e com linguagens e mentalidades diversas, apresenta sempre aos dirigentes problemas práticos de coordenação com repercussões psicológicas que não são menos importantes. Esta coordenação está facilitada quando cada um dos titulares que há-de trabalhar em comum, conhecer os objectivos e as atribuições dos colegas. AS CLASSIFICAÇÕES PROFISSIONAIS Constata-se, assim, o interesse imediato do estudo do objecto de trabalho. Contudo, poder-se-ia perguntar se o estudo das funções não se justificará por si só em ordem a conhecer-se quantas funções diferenci-adas existem na Administração Pública, qual a sua natureza e âmbito de actividade no que se refere ao tipo de trabalho executado e quais as afinidades que ressaltam entre elas. E não terá conhecimento desta realidade também uma aplicação directa, imediata? As classificações profissionais surgem precisamente como uma necessidade de resposta a estas questões, pois na verdade o conhecimen-to de todas as funções tornar-se-ia bastante difícil e desordenado se, entretanto, os organismos nacionais e internacionais não tivessem lan-çado as primeiras bases que permitissem arrumar o mundo das profis-sões de acordo com critérios objectivos e de forma sistemática. É assim que no seio da OIT surge a Classificação Internacional Tipo de Profissões (CITP) que tem servido de modelo e instrumento guia para a construção das classificações nacionais dos diferentes países e designadamente da «Classificação Nacional das Profissões» portu-guesa (CNP) quase exclusivamente virada ao universo das ocupações profissionais da actividade privada. A CNP seguindo a estrutura da CITP de 1958 agrupou as profissões em grupos-base, estes em subgrupos e estes ainda em grandes grupos, com base nos critérios da natureza do trabalho e também, por vezes, da actividade económica. Para a caracterização de cada um destes subconjuntos utilizou-se um sistema de codificação decimal que abarca cinco dígitos, significando o l.° o grande grupo, o 2.° o subgrupo deste, o 3.° o grupo-base dentro de cada subgrupo e os dois últimos dígitos representando uma profissão dentro do 0grupo-base. O estabelecimento duma classificação ou nomenclatura analítica deste tipo que se esforça por atribuir um número de código a cada profissão existente no país, precisar o seu conteúdo funcional e a respectiva designação que a titula, é um trabalho de manifesta utilidade, 361

quer como elemento de consulta e apoio às áreas de gestão a que anteriormente nos referimos, quer como instrumento de apuramento e recenseamento estatístico, a nível nacional e internacional dado o sistema de codificação, ou ainda como documento essencial de reflexão que permite sugerir, pela riqueza informacional que contém, outras formas de agrupamentos profissionais, bem como diferentes classifica-ções, a partir de outras ópticas de apreciação do trabalho. É, contudo, a reclassificação profissional que mais directa e imediatamente carece e beneficia de uma classificação profissional em termos práticos. De todas as práticas de gestão de pessoal na Administração Pública, a reclassificação profissional é talvez aquela que se nos afigura mais imperfeita, pois não se concebe qualquer reclassificação de um titular de qualquer posto de trabalho ou função, sem que exista uma classifi-cação profissional prévia com todos os dados do real que lhe são inerentes (especificação das designações e descrição dos conteúdos funcionais, responsabilidades e outras exigências). RECRUTAMENTO E SELECÇÃO DE PESSOAL A Análise de Funções visa neste domínio obter o conhecimento objectivo das qualificações humanas exigidas para cada função, como condicionantes que são dos processos de recrutamento e selecção de pessoal, promoções e mobilidade profissional, ou seja, de todo o sistema de afectação de um indivíduo à função ou ao posto de trabalho. Esta fórmula de adaptação do homem ao trabalho assenta num de-terminado número de princípios ou regras explícitas como sejam (fig. 1): — A existência de postos de trabalho de natureza e de dificuldade, ou seja, de exigências, variáveis; — A existência de pessoas com características individuais tanto físicas como intelectuais, ou seja aptidões, variáveis; — A necessidade de afectar a pessoa de que se carece no posto de trabalho onde se manifesta essa carência, e, a um nível mais global, assegurar uma correspondência tão perfeita quanto possível entre o conjunto dos postos de trabalho (visto sob o ângulo exigências) e dos indivíduos (visto sob o ângulo aptidões). A Análise de Funções estuda as exigências; a psicologia diferencial estuda as aptidões e estabelecem-se as correspondências possíveis. O que torna diferente um posto de trabalho ou uma função de outras não é apenas o seu conteúdo, ou seja, a natureza do trabalho que lhe é próprio. Os postos de trabalho e as funções distinguem-se igualmente para especificidade e nível de exigências, quer inerentes ao próprio trabalho, quer de ordem psicológica. Assim poder-se-á dizer que para cada posto de trabalho ou função diferente é possível determinar e elaborar um perfil profissional específico. A estrutura desse perfil profissional contempla os aspectos seguin-tes: 362

— Enquadramento legal da função — Características da função na organização — Descrição e análise das exigências da função • Designação • Definição sucinta • Definição detalhada • Exigências funcionais • Exigências psicológicas Só após a elaboração deste perfil através da Análise de Funções é que o recrutamento e a selecção dispõem de elementos que lhe permitem escolher as provas de selecção adequadas. A relação análise de funções/selecção pode resumir-se através da figura seguinte: Fig.l Em suma: a Análise de Funções estuda o conteúdo, o tipo e nível de exigências de determinada função, estabelecendo o respectivo perfil. Esta informação é estudada pelo psicólogo para inferir o tipo e o nível de aptidões psicológicas a exigir aos candidatos da função. Escolhidos serão aqueles que mais se aproximarem de determinados parâmetros de aptidões previamente definidos por inferência do perfil profissional, pois serão esses que em princípio mais hipóteses terão de obter sucesso no exercício da função. Na verdade toda a informação constante no perfil profissional vai permitir ao psicólogo: • Estabelecer os questionários necessários a enviar aos candida-tos; • Elaborar explícita e objectivamente os meios de divulgação/o aviso; • Estabelecer esquemas de entrevistas e fichas de divulgação; 363

• Basear a organização e a realização de exames de avaliação psicológica, de conhecimentos, médico, etc., adoptando os tes-tes ou provas mais adequadas. FORMAÇÃO PROFISSIONAL O estudo das funções assume um interesse e importância funda-mentais na elaboração de programas de formação profissional, focando--se em especial a necessidade do conhecimento das tarefas executadas numa função ou funções similares e respectivas exigências de formação (fig. 2). Ciclo de Formação Fig. 2 Se entendermos por formação profissional o conjunto de activida-des que visam essencialmente proporcionar a aquisição de conhecimen-tos, capacidades e atitudes requeridas para o desempenho adequado duma função num determinado ramo de actividade económica, facil-mente se compreende a importância do conhecimento da actividade laborai desenvolvida no exercício de uma função determinada e a caracterização das respectivas exigências, bases imprescindíveis em que deve assentar a elaboração de um programa de formação, uma vez que as necessidades de formação estão directamente relacionadas com as funções em si e o nível de desempenho dos seus titulares. Tomemos como exemplo a função de secretariado (fig. 3): 364

Para o levantamento das necessidades de formação na área de secretariado de um serviço é preciso, em primeiro lugar, conhecer-se o conteúdo das tarefas e das exigências da função, conhecer-se a actuação dos seus titulares e, com base num perfil profissional valorizado, se for achado necessário construir, fixar-se a actuação necessária a um bom desempenho profissional do titular (fig. 3). Seguidamente proceder-se ao levantamento do histograma de formação para o titular. Formação de Secretariado Fig. 3365

As rubricas fundamentais que deverão ser desenvolvidas a partir da Análise de Funções para efeitos de elaboração dum programa de forma-ção, são os seguintes: — Designação; — Definição sucinta da função; — Descrição detalhada das tarefas da função; — Lista pormenorizada dos modos de execução de cada tarefa; — Listagem completa dos conhecimentos técnicos, teóricos e práticos exigidos para o exercício da função, se possível asso ciados a cada tarefa de per si; — Relação exaustiva das máquinas e acessórios, ferramentas, utensílios, matérias-primas, materiais e documentos utiliza dos; — Experiência profissional adquirida noutras funções, mas neces sárias para a função em causa; — Cuidados a ter com as máquinas, ferramentas, equipamentos, matérias-primas e materiais e riscos prováveis no exercício de funções; — Principais actividades e conhecimentos gerais para o seu de senvolvimento em que a função se insere. Uma vez definida a função a partir destas rubricas, torna-se neces-sário avaliar os graus de aprendizagem de cada tarefa. A prioridade e as regras gerais de formação assentam na resposta racional à questão: a que nível é obrigatório um titular conhecer uma tarefa? Com vista a tentar solucionar este problema, é necessário proceder ao estudo das tarefas utilizando a técnica de análise DIF: Dificuldade, Importância e Frequên-cia com que a tarefa é realizada. A combinação destas três variáveis estabelece graus de exigências de formação que poderão ser escalonados segundo uma tabela de decisão. 366

Exemplo de uma Análise DIF* estabelecendo níveis de formação Fig. 4 (*) Dificuldade/Importância/Frequência. 367

Utilizando a tabela de decisão anterior, aperfeiçoando-a, introdu-zindo um valor médio no factor dificuldade e definindo os níveis previstos para os factores dificuldade, importância e frequência da tarefa, teremos: Fig. 5 A determinação do grau de exigências de Formação requerido para cada tarefa é feito a partir da tabela que se segue: Fig. 6 368

Como complemento da informação antes mencionada, outros cri-térios para a decisão do grau de aprendizagem requerido pelas tarefas podem ser utilizados na Formação: — Os dados globais sobre a função, especialmente o factor conhe cimentos; — O número de indivíduos sujeitos à acção formativa; — A possibilidade da formação ser ministrada em grupo ou exi gindo condições especiais (p.e. o isolamento); — O período de tempo compreendido entre a formação e o desem penho da função; — O grau de supervisão durante a execução da função após formação, etc. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO Entende-se a avaliação de desempenho como uma área e um instrumento de gestão que visa essencialmente explorar e obter informa-ções sobre determinadas «perfomances» de execução de trabalho, tendo em vista fundamentar decisões em matéria de gestão de recursos huma-nos, designadamente promoções, formação, etc. Mas para se avaliar os comportamentos de pessoas na execução do seu trabalho, torna-se necessário a existência de dois referenciais infor-mativos: um, referente ao trabalho em função do qual se avaliam as «perfomances», os comportamentos, os resultados e a eficácia do trabalhador, ou seja, um sistema de análise e qualificação de funções; o outro referente a um conjunto de critérios socialmente reconhecidos e aceites como valores colectivos pelas organizações e pelas pessoas, ou seja, um sistema de notação de mérito. Isto não significa que não possa existir avaliação de desempenho sem análise e qualificação de funções. A avaliação dos outros é uma constante da actividade humana e ela, de uma forma ou doutra, sempre existiu embora possamos eventualmente discordar da racionalidade e objectividade dos critérios utilizados. Ora o que se pretende na verdade com um sistema de avaliação de mérito é tornar objectivo, no sentido sociológico do termo, o julgamento que se faz sobre as pessoas, ou seja, quando o julgamento de uma pessoa é substituída pelo julgamento de várias e os valores considerados estão conformes a certos estereótipos sociais duma dada cultura. Mas quando existe previamente elaborado um sistema de Análise e Qualificação de funções, o sistema de avaliação de mérito beneficia consideravelmente em rigor e objectividade, pois é possível identificar e definir as «perfomances« desejáveis para cada posto de trabalho ou funções. 369

Recorde-se um processo de controlo da avaliação de mérito (fig. 7): Fig. 7 A Análise de Funções é, deste modo, uma técnica determinante em que assenta toda a avaliação dos comportamentos do trabalho das pessoas. PLANOS DE CARREIRAS A definição e o estabelecimento das carreiras na organização tem como condição essencial o conhecimento do conteúdo e natureza do trabalho das diversas funções existentes, por forma a determinar as afinidades entre grupos dessas funções e o grau de complexidade entre cada grupo que, conjuntamente com outros elementos, proporcionam um verdadeiro plano de carreiras. A noção de carreira, se bem que abstractamente, consubstancia aspectos característicos e próprios dos quais destacamos: • requisitos mínimos legais —As condições de ingresso • condicionalismos reais de admissão • exigências de conhecimentos profissionais 370

• a possibilidade de progressão — As condições de acesso • a intercomunicabilidade • o mérito A Análise de Funções, ao dar a conhecer as exigências e com-plexidade de cada função, quer como categoria de ingresso, quer como categoria de acesso, vai permitir definir todas as condições de mo-bilidade na carreira: tipos de recrutamento e selecção, tipos de forma-ção a ministrar e níveis ou padrões de desempenho a exigir para promoção. Esta mobilidade pode efectuar-se, tanto na mesma família profis-sional, como através de famílias profissionais diferentes. OUTRAS APLICAÇÕES A Análise de Funções pode adaptar-se ainda a diferentes níveis de objectivos correspondendo a modos de análise e de intervenção distintos ainda que complementares, como sejam: A despeito da ciência da organização ser dotada de métodos e técnicas próprias para o desenvolvimento das suas actividades, é inva-riavelmente reconhecido o interesse do contributo da metodologia de Análise e também da Qualificação de Funções (QF) para o conhecimento e estudo das estruturas e funcionamento das organizações Apontaremos apenas de forma sucinta as áreas possíveis de colabo- 371

ração entre a Análise de Funções e a «Organização». — Análise da organização: • Definição da estrutura, órgãos e ligações • Elaboração de funcionogramas — Análise das funções administrativas: «Biológica» • Dimensão e área «Temática» «Operatória» «Informação» • Por objectivos, por titular — Análise das tarefas (distribuição do trabalho pelos titulares ou grupos de titulares) • Relação tarefa-titular/atribuição-órgão • Modelos teóricos de funções • Fichas de tarefas • Quadros de repartição de tarefas com base no organograma, etc... — Análise dos processamentos de trabalho • Elaboração de diagramas • Gráficos diversos (actividade, encaminhamento, circulação, etc.) — Análise das implantações • Levantamento das condições ergonómicas e ambientais • Determinação das características de implantação dos servi ços e da instalação dos objectos nos locais de trabalho • Definição das «áreas de exploração» — Análise dos movimentos das pessoas e das coisas • Análise das regras de movimentação • Fixação dos métodos de trabalho — Análise dos documentos e equipamento utilizado • Normalização — Análise das máquinas (desde os simples utensílios de trabalho ao computador), estudo da tecnologia. — Análise pela medida do trabalho • Estudos MTM • «Therbligs» • Outros. 372

QUALIFICAÇÃO DE FUNÇÕES E REMUNERAÇÕES Ao observarmos uma tabela de remunerações, seja de uma Conven-ção Colectiva de Trabalho, seja da Administração Pública, poder-se-á perguntar o porquê das diferenças de remunerações consoante as fun-ções ou postos de trabalho exercidos e quais os critérios ou fundamentos que orientaram essas variações. Como se sabe a fixação das remunerações pode partir, quer de iniciativa unilateral da gestão da empresa ou, no caso da Administração Pública, do Governo, quer como sendo o resultante do consenso das negociações colectivas havidas entre as partes interessadas. Porém, os critérios que presidem no estabelecimento da hierarquia de remunera-ções estão muitas das vezes bastante afastados dos métodos e técnicas que permitem, de modo sistemático e racional, conhecer, comparar e ordenar as funções ou postos de trabalho entre si dentro duma política salarial coerente, baseando-se antes o valor social e técnico das funções ou postos de trabalho em julgamento sobre a sua utilidade económica ou em consequência da obtenção ou consolidação de posições salariais adquiridas por força de negociação contratual. Foi, portanto, a partir da necessidade sentida pelos serviços de gestão de pessoal, do mundo empresarial, em encontrar instrumentos de análise que lhes ajudassem a estabelecer uma equidade da hierarquia de salários a eliminar ou minorar disparidades injustificadas que se encon-travam de empresa para empresa ou até dentro da mesma empresa, que se foram estruturando e aperfeiçoando os diferentes métodos de avali-ação de funções genericamente designados por Sistemas de Qualifica-ção de Funções. A Qualificação de Funções assenta na ideia relativamente simples que diz que a hierarquia dos salários deve fundamentar-se na apreciação da natureza e complexidade de cada uma das funções a remunerar e que esta situação para ser efectuada racionalmente necessita de um instru-mento de análise e de avaliação das funções que possibilite compará-las facilmente uma com as outras. E para se chegar a uma ordenação criteriosa das funções e consequente atribuição de salários, torna-se indispensável trabalhar, qualquer que seja o método QF, em três etapas distintas: primeiro, descrever os postos de trabalho ou funções; em seguida avaliar os postos de trabalho ou as funções, a partir de uma grelha de exigências (factores de qualificação); e finalmente afectar--lhes um determinado coeficiente (pontos) e a remuneração respectiva. Duas ideias a reter: uma, a de que é possível valorizar, quantitativamente e qualitativamente os postos de trabalho ou as fun-ções a comparar, repartindo esses atributos por quatro macro-factores (as capacidades, as responsabilidades, os esforços físicos e mentais e as condições de trabalho), devidamente definidos e graduados em intensi-dade e frequência; a outra, a de que a valorização é sempre referente ao posto de trabalho ou à função e não ao trabalhador. Interessa assim conhecer qual o peso de cada um dos macro-factores nos postos de 373

trabalho ou nas funções, a fim de se poder determinar a posição relativa entre elas, independentemente dos titulares que as ocupam. A ANÁLISE E QUALIFICAÇÃO DE FUNÇÕES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA É possível e desejável a existência de um sistema de Análise e Qualificação de Funções (AQF) na Administração Pública, dados os benefícios reais que a introdução de um instrumento deste tipo vai proporcionar em termos de objectividade e racionalidade dos assuntos referentes à área sócio-profissional. Contudo, para que este instrumento de gestão possa ser tecnica-mente viável e obtenha resultados positivos para a organização adminis-trativa, necessário se torna a existência prévia de algumas condições: 1. Um compromisso pleno e concretamente assumido pelo poder político e não apenas pelo serviço público estatutariamente competente para desencadear tal projecto. Isto porque, por um lado, a introdução de qualquer sistema AQF provoca inevitavelmente uma alteração estrutu ral profunda no modo de pensar a comunidade de trabalho na Adminis tração Pública e, sobretudo, na própria lógica de gerir os recursos humanos da mesma; por outro lado, porque os custos financeiros e, particularmente, os custos sociais podem ser elevados, o que obriga a uma assunção e um controlo feito, igualmente, ao mais alto nível. 2. Disponibilidades financeiras para implementar o sistema AQF. Na verdade a implantação de um sistema AQF exige a captação e a aplicação de elevados recursos financeiros, destinados, quer à prepara ção do material a utilizar, quer à formação dos técnicos e Comissão de Classificação envolvidos no processo, quer à remuneração das empresas ou consultores que eventualmente venham a ser implicadas, quer ainda na manutenção do próprio sistema (em termos de recursos técnicos, administrativos e materiais). É uma opção que podendo envolver um investimento inicial eleva-do (custo visível), poderá, a médio prazo, situar-se muito aquém dos custos encobertos que a falta de racionalização da comunidade de trabalho da Administração Pública custa actualmente à mesma e à sociedade em geral. 3. A participação efectiva das diferentes partes interessadas na implantação do sistema AQF. A participação e o consenso social sobre as diversas matérias concernentes à gestão dos recursos humanos são condições indispensáveis para a fidedignidade e a eficácia dos resulta dos a que as tecnologias utilizadas se destinam. A gestão dos recursos humanos é um sistema contingencial, pois depende essencialmente de um conjunto de variáveis complexas que actuam de forma não causal da vida institucional da organização. Por isso, não existem leis ou princípios universais para a gestão dos recursos humanos. Esta gestão vale pela política que desenvolve, adequada à sua filosofia e às reais necessidades e sobretudo ao rigor metodológico das 374

técnicas que utiliza para a procura da eficácia individual e organizacional. Por isso, a filosofia de acção a seguir terá de ter necessariamente como valor primordial as virtualidades do diálogo e do consenso pois, para que qualquer medida de gestão, e particularmente num plano de análise e qualificação de funções, possa ser prioritariamente aceite e obtenha resultados socialmente úteis, carece de um vasto leque consensual de opiniões, designadamente dos grupos ou representantes dos grupos a que essa medida se destina. De facto, denominando-se a Qualificação de Funções como um sistema objectivo de avaliação do trabalho, este é-o apenas no sentido sociológico do termo, ou seja, em que o julgamento de uma pessoa é substituído pelo julgamento de várias, e os valores considerados estão conformes a determinados estereótipos sociais da cultura vigente. Poder-se-ia dizer que a participação social é a alma do sucesso. A introdução dum sistema AQF na Administração Pública iria assim permitir: — Compreender o universo funcional nas suas identidades e nas suas diferenças e estabelecer a respectiva hierarquização, com reflexos na hierarquia das remunerações. — Repensar as carreiras profissionais e promover um plano de carreiras, fundamentado em critérios de gestão. — Elaborar uma Classificação de Funções, contemplando as duas perspectivas anteriores. E, atendendo à dimensão e alcance deste projecto, indispensável seria a constituição de uma «Comissão Interserviços de Classificação de Funções», incumbida de desenvolver este projecto com a coordenação do Órgão Central da Modernização Administrativa. Nesta Comissão estariam representados todos os serviços públicos, os Sindicatos da Função Pública e, necessariamente, especialistas na área de Análise e Qualificação de Funções. Caberia portanto a essa Comissão dirigir e coordenar o projecto, cujas principais tarefas desenrolar-se-iam pelas etapas seguintes (fig. 8): l.a etapa: Escolha do Método de Qualificação de Funções a Adoptar — Estudo prévio dos métodos e técnicas AQF — Opção dentre os vários métodos — Escolha da empresa fornecedora do método ou dos peritos de QF responsáveis pela implantação e coordenação técnica do método 2.a etapa: Planeamento e Programação das Actividades a Desenvolver — Estudo prévio das características da comunidade de rabalho 375

Fig.8 376

• Inventariação das designações existentes na AP • Número de trabalhadores por categorias diferenciadas • Estimação do número de funções diferenciadas • Determinação das funções comuns e das funções específicas — Programação de todas as actividades • Preparação e adaptação do material a utilizar (manual, fichas de análise, etc.) • «Timing» da campanha informativa • Calendarização da formação dos analistas e da Comissão • Periodicidade de reuniões da Comissão para coordenação e controlo do projecto • Definição de critérios operacionais para o levantamento das funções — Definição de uma política de informação • Campanha publicitária? Em que moldes? Boletim Oficial? Panfletos publicitários; reuniões sectoriais com dirigentes e representantes dos Sindicatos? etc. • Exame dos meios de informação a utilizar consoante a popu-lação a abranger e o nível de impacto pretendido — Recrutamento e selecção dos analistas • Hipóteses: ou analistas do próprio SAFP ou analistas a recrutar dos Serviços ou ambas as situações 3.a etapa: Campanha Informativa • Designação das pessoas responsáveis pela coordenação da campanha. • Número de valências necessárias Designação das pessoas para coordenar sessões de sensibilização e esclarecimento junto dos serviços públicos • «Timing» da divulgação 4.a etapa: Formação da Equipa de Analistas Curso intensivo de AQF (três semanas) incluindo os domínios seguintes: • Breve introdução à GRH • Aspectos técnicos da descrição, análise e avaliação das fun-ções • Técnicas de entrevista • Exercícios práticos 5.a etapa: Formação da Comissão Interserviços de Classificação de Funções377

Curso intensivo destinado a sensibilizar a comissão sobre todos os aspectos decorrentes da implantação dum sistema AQF. 6.a etapa: Análise e Correcção do Manual Utilizado • Delimitação de uma amostra-piloto de funções-chave • Avaliação das funções-chave • Correcção do manual 7.a etapa: Estruturação da Classificação de Funções • Elaboração duma CLASSIFICAÇÃO GERAL DE FUN-ÇÕES COMUNS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: Motorista, Dactilógrafo, Secretária de Direcção, Jurista, Economista, Funcionário Administrativo de pessoal, etc. • Elaboração de classificações específicas por serviços que possuam áreas funcionais não comuns à Administração Pú-blica: cartografia e cadastro, saúde, meteorologia e outras. Estas classificações estariam estruturadas por níveis ocupacionais a que corresponderiam níveis de tratamento salarial cuja amplitude seria previamente estabelecida pela área de estudos socioeconómicos. Estes níveis integrariam, por um lado, funções diferentes na natu-reza do trabalho mas equivalentes em consequência das suas cargas de trabalho e dos graus de qualificação das exigências que lhe foram atribuídas; e, por outro lado, poderiam integrar simultaneamente fun-ções de início, grau intermédio ou de topo, pois todas as carreiras profissionais se desenrolavam dentro da estrutura da classificação de funções. Para maior operacionalidade, a Comissão Interserviços poderia promover a constituição de subcomissões interserviços com vista a estruturar sectorialmente as classificações particulares mas dentro dos parâmetros definidos pela própria Comissão. Nesse sentido, a Comissão teria dois tipos genéricos de actuação: — Uniformizar critérios de análise e avaliação de funções para todos os serviços públicos; — Descentralizar a iniciativa de integração das funções nos níveis de tratamento salarial previamente estabelecidos, criando me canismos adequados de controlo como por exemplo: estudo de amostras de integração de funções por níveis, e institucionalização do direito do funcionário à reclassificação, devendo a prática de reclassificação ser devidamente regulada. 8.a etapa: Determinação de Planos de Carreira Nesta etapa concorrerão quatro abordagens diferentes (fig. 9): — A Qualificação do Trabalho que delimitará os níveis de com plexidade crescente da ocupação em causa; — A Formação que definirá os tipos de formação profissional adequada para o ingresso ou progressão na carreira; 378

— O Recrutamento e a Selecção participará na definição dos requisitos legais de ingresso e nalguns casos de acesso na carreira e nos tipos de provas selectivas a ministrar. — A Avaliação de Desempenho definirá índices de comportamen to de trabalho considerados aceitáveis para ascensão a níveis de maior complexidade ou detectará comportamentos desajusta dos à situação de trabalho que podem constituir indicadores para a gestão actuar por meio de acções formativas ou desbloqueamento de conflitos. A tarefa mais complexa será portanto o estabelecimento de equiva-lências entre os diferentes momentos das carreiras entre si, estimando--os pelo seu valor social e técnico respectivo (fig. 10). Fig.10 379

9.a etapa: Verificação Global dos Resultados de Classificação Final 10.a etapa: Enquadramento Legal do Sistema O diploma a elaborar deverá conter, de entre outros, os seguin-tes aspectos: — Definição dos conceitos AQF — Caracterização do sistema de Qualificação de Funções adopta do: • Definição dos factores (ou níveis) e graus dos factores (ou níveis) — Órgãos de Classificação de Funções • Enumeração e definição • Regime de funcionamento — Processo de pedidos de classificação-normas e circuitos — Processos de reclamações ou reclassificações — Periodicidade da revisão do sistema CONCLUSÃO O estudo das funções na Administração Pública, aplicado às dife-rentes áreas de gestão dos recursos humanos, tem vantagens manifestas que foram já referidas e que sumariamente poderemos resumir: — Utilizar mais racionalmente os recursos humanos existentes e permitir uma gestão previsional mais precisa desses recursos, atenden do ao conhecimento que se possui das exigências por cada função e das características correspondentes dos titulares para essas funções; — Melhorar as relações profissionais e o moral do trabalhador, pois o conhecimento das funções permite uma gestão adequada em áreas onde poderão ocorrer tensões e conflitos: avaliação de desempenho, condições de trabalho, remunerações; — Reduzir a incidência de reclamações ou proposta de alterações de carreiras, uma vez que se definem, de forma objectiva e participada, as áreas de trabalho e os níveis de qualificação das diferentes funções entre si e em consequência os respectivos níveis remuneratórios; — Melhorar os métodos de recrutamento, selecção, promoção e transferência na organização, tornando a prática de gestão mais impes soal e mais transparente; — Inovar em matéria de enriquecimento de tarefas e de recompo sição de conteúdos funcionais, com vista a eliminar conteúdos funcio nais limitadores do crescimento profissional dos titulares; — Objectivar a formação profissional, no sentido de formar traba lhadores, não para funções utópicas ou inexistentes, mas sim para 380

funções reais que lhes permitam o acesso, a adaptação, a mobilidade e a actuação fáceis e viáveis em postos de trabalho realmente existentes; — Finalmente, desenvolver negociações numa base mais precisa sempre que se tratem de matérias referentes à apreciação do trabalho, designadamente salários, remunerações complementares e reclassificações. A despeito do debate e confrontos entre as partes interessadas poderem ser muitas das vezes antagónicas e filosoficamente diferentes, a negociação ao ser conduzida a partir do resultado da análise do trabalho, torna-a mais objectivada e mais produtiva, simplificando-a também. BIBLIOGRAFIA Chevalier, J.;Loschak, D., Rationalitéjuridique et rationalité managériale dans 1' Administration française, trad., Revue Française d'Administration Publique, n.° 24, Oct/Dac, 1982. Livy, B., Job Evaluation, a Critical Review, London, George Allen & Unwin, London, 1975. Husband, I. M., Work Analysis and Pay Struture, McGraw Hill Mandenhead, London, 1976. Monteiro, Maria B., Curso de Análise e Qualificação de Funções — Apontamentos, Lisboa, 1979. Ribet, Marc, «Bien Gerer les Ressources Humaines», in La Tribune do CODESE, n.°411, Paris. Março 1980. Rocha, Rui; Faria, J., «A incidência do Estudo das Funções sobre alguns problemas relativos à Gestão dos Recursos Humanos na Administração Pública», in Revista de Administração Pública, n.° 5, Lisboa, Jul/Set, 1979. Rocha, Rui, Os Estudos Profissionais e o Exército — a implantação dum departamento de análise de funções no CEPE, Revista do Centro de Estudos Psicotécnicos do Exército, n.° 5, Lisboa, 1981. Rocha, Rui, Análise e Qualificação de Funções na Administração Pública, GECRA, Lisboa, 1982. Rocha, Rui, «Qualificar a Função Dirigente», in Revista de Administra-ção Pública, n.° 9, Lisboa, Jan/Mar, 1983. Rocha, Rui; Lourenço, E., «Desburocratização — O Fenómeno da Burocracia», in Revista de Administração Pública, n.° 25, Lisboa, Jul/Set, 1984. Rocha, Rui, «Para uma Administração Pública de Macau no século XXI», in Revista Administração, n.° 2, Macau, 1988. Rodrigues, Luís, Função de Secretariado do Ministério do Trabalho, SOGP, Lisboa, 1980. Rodrigues, Luís, «Formar em Moderna Gestão Pública», in Revista de Administração Pública, n.° 21, Lisboa, Jul/Set, 1983. Rodrigues, Luís, A Reforma da Administração Pública em Portugal, Nações Unidas, Luanda, 1990. 381

S.N.P.I., Valoracion de Puestos de Trabajo, Salários e Incentivos, Ministério da Industria, Madrid, 1967. 382

Administração, n.° 24/25, vol. VII, 1994-2.° e 3.°, 383-400 EVOLUÇÃO DOS CONHECIMENTOS LINGUISTICOS DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO DE MACAU NO PERÍODO DE 1985/93 Manuel G. Abreu * Com o objectivo de «desenvolver a utilização da língua chinesa como um dos instrumentos da melhoria das relações entre a Administra-ção e o público utente» foi criada em 1985, pelo Despacho n.° 113/85, de l de Junho, a «Comissão para a Implementação da Língua Chinesa» que, no âmbito da sua actividade, elaborou, em 1986, um relatório onde constava, entre outros assuntos, uma análise à situação dos conhecimen-tos linguísticos dos trabalhadores da Administração Pública de Macau, feita com base no inquérito aos recursos humanos, realizado pelo Serviço de Administração e Função Pública (SAFP), em 1985. Éa partir desta realidade que vamos, com os dados de 1993, consolidados também por inquérito, procurar retratar a evolução ocor-rida, seguindo, na medida do possível, a estrutura do relatório da Comissão, tendo contudo presente que a estrutura de dados dos dois inquéritos não é exactamente igual: • Em 1985, ao contrário de 1993, para além do conhecimento «falado» e «escrito», havia dados sobre o conhecimento «lido»; • Em 1985, havia duas versões do instrumento de recolha, uma em português e outra em chinês1; em 1993, o instrumento de recolha era só em português, mas foi preenchido directamente, através de entrevista, junto dos inquiridos; * Chefe do Departamento para a Modernização Administrativa dos Serviços de Administração e Função Pública. 1 No universo dos inquéritos recolhidos (8 380), 4 886 (58 por cento) foram preenchidos em língua portuguesa e 3 494 (42 por cento), em língua chinesa. Contudo, como conclui o próprio relatório, tal facto não pode ser considerado como fiável, uma vez que o seu preenchimento foi, em muitos casos, realizado pelos próprios serviços. 383

• Em 1993, ao contrário de 1985, recolheram-se dados sobre «língua materna»2; • Ao contrário do relatório da Comissão, muito embora considere-mos que o «cantonense» e o «pequinense» se referem «exclusi-vamente a dialectos que são unicamente falados» e que a «desig-nação de chinês se refere exclusivamente à linguagem escrita»3, não iremos considerar integralmente essa opção para podermos apresentar os dados dos que «falam e escrevem», bem ou regular, cada um dos «idiomas» considerados. Como última consideração não podemos deixar de referir que, nos dados de evolução apresentados, não podemos esquecer o crescimento verificado ao nível dos efectivos: em 1985 havia 8 433 trabalhadores, enquanto, em 1993, ascendem a 15 679, o que representa um acréscimo de 85,9 por cento. ANÁLISE GLOBALSOBREAEVOLUÇÃO DOS CONHECIMENTOS LINGUÍSTICOS A primeira abordagem a fazer aos dados tem por objectivo identi-ficar o número de trabalhadores que afirmam conhecer cada «idioma», independentemente de se saber se «falado» ou «escrito» e de se consi-derar o respectivo nível, «bom» ou «regular», de conhecimento. O Mapa l (Conhecimento de Idiomas)4, tal como os restantes, dá--nos, nas quatro primeiras colunas, os dados relativos a cada um dos anos, em valor absoluto e relativo dos efectivos totais e, nas duas últimas, a evolução percentual absoluta (Evol%) e a evolução percentual relativa (Rel%). A primeira (Evol%) resulta do cálculo da evolução simples dos dados por «idiomas» entre os anos considerados. A segunda (Rel%), da dedução à primeira (Evol%), da percentagem de crescimento dos efec-tivos, no mesmo período. Muito embora, em termos de mapa, apenas apresentemos dados globais sobre toda a Administração, iremos fazer referência ao longo do estudo à situação nos dois grandes sectores que tradicionalmente são considerados em trabalhos desta natureza: ADM (Administração) e FSM (Forças de Segurança de Macau). Nas FSM, integram-se os efectivos das diferentes corporações das Forças de Segurança de Macau e na ADM, os efectivos dos restantes serviços da Administração do Território. 2 Contudo, no presente estudo, apresentamos uma aproximação a esta reali dade, feita por extrapolação, através da comparação dos dados dos ficheiros dos dois anos e uma análise casuística dos nomes. (Ver último capítulo). 3 Tal como se refere a nota da pág. 41 do Relatório, «Fala-se cantonense ou pequinense, mas cscrcvc-sc ou lê-se chinês». 4 Os mapas citados estão, por uma questão de sistematização, na parte final do estudo. 384

Da análise dos dados apresentados, são de assinalar as seguintes constatações: • Globalmente, tanto em 1985 como em 1993, há mais trabalhado-res a afirmar ter mais conhecimentos de cantonense do que de qualquer outro idioma: 88,7 por cento e 87,7 por cento, respecti-vamente em cada ano, verificando-se uma evolução de 83,8 por cento, embora 2,2 por cento abaixo do crescimento dos efectivos totais; • Em termos de grandes sectores, embora o cantonense continue a ser dominante, a evolução deste «idioma» foi antagónico: na ADM, desceu 4,3 por cento em relação à evolução dos efectivos, enquanto nas FSM, subiu em percentagem de igual valor; • Tanto em termos globais como sectoriais, foi no mandarim que se registaram os maiores crescimentos relativos, logo seguido do inglês; • A evolução no português foi positiva, tanto em termos globais como relativos, embora o crescimento nas FSM seja mais baixo que na ADM (+ 7,3; + 10,9 por cento). Por seu lado, o Mapa 2 dá-nos uma perspectiva global do que, para este estudo chamamos de «monolinguismo», «bilinguismo» e «multi-linguismo», entendidos, respectivamente, como o domínio de um único «idioma», de apenas dois «idiomas» e de mais de dois «idiomas». Pela sua análise podemos concluir que já em 1985 o «multilin-guismo» era a situação dominante (50,8 por cento dos efectivos dominavam mais de dois idiomas), subindo essa percentagem, em 1993, para 56,2 por cento. 385

Evolução das situações de monolinguismo, bilinguismo e multilinguismo 386

Comportamento idêntico teve a situação de «bilinguismo» que subiu, de 1985 para 1993, 11,2 pontos percentuais. O «monolinguismo» comportou-se de forma diferente, descendo dos 28,9 por cento para os 12,3 por cento no mesmo período de tempo, o que para Macau é fundamental. Numa análise mais detalhada do comportamento do «monolin-guismo», constatamos que: • Dos 2 440 trabalhadores que, em 1985, só dominavam um idioma: 2,3 por cento apenas conheciam o português; 26,3 por cento, o cantonense; 0,0 por cento, o mandarim; e 0,05 por cento, o inglês; • Em 1993,os l 932 trabalhadores, nessasituação, distribuíam-se da seguinte forma: só conheciam o português, l ,7 por cento; só o cantonense, 10,3 por cento; só o mandarim, 0,1 porcento; só o inglês, 0,3 por cento. Por seu lado, as situações do «bilinguismo» consideradas apresen-taram o seguinte comportamento: • Os trabalhadores que só dominam o português e o cantonense subiram de 795 para 1 1 1 6 (46,2 por cento), embora essa evolu-ção tenha sido inferior ao aumento dos efectivos globais entre os dois anos considerados; • Os que só dominam o português e inglês subiram de 664 para 1 562, num crescimento que ultrapassou em 49,3 pontos o au mento dos efectivos no período em análise; • Finalmente, os trabalhadores que só dominam o cantonense c inglês subiram de 212 para 2 210 e foi o grupo em que todos os crescimentos foram mais significativos. Os gráficos apresentados dão uma perspectiva global tanto da evolução de toda a administração como dos dois grandes sectores. A caraterização por línguas maternas, feita no último capítulo, talvez acrescente mais alguns elementos à análise desta problemática. OS CONHECIMENTOS LINGUÍSTICOS, FALADO E ESCRITO No primeiro capítulo, abordamos o conhecimento dos «idiomas» de uma forma globalizante, indo-se agora procurar aprofundar a análise através da respectiva caracterização dos domínios «falado», «escrito» e «falado e escrito»5. Num primeiro momento, sem nos preocuparmos 5 Ver nota 3 sobre o domínio «falado e escrito» do cantonense, mandarim e chinês. Para se respeitar o princípio enunciado, há que, em relação a esse domínio, utilizar-se o seguinte esquema de leitura: Falantes de cantonense que «falam cantonense c escrevem chinês»; falantes de mandarim que «falam mandarim c escrevem chinês». 387

com os níveis de conhecimento, num segundo, identificando as situa-ções em que o domínio dos «idiomas» é «bom». O Mapa 3 dá-nos elementos sobre a primeira das situações, enquanto o Mapa 4, caracteriza a segunda. Da leitura do primeiro mapa e do gráfico abaixo, podemos destacar os seguintes elementos: • São mais os trabalhadores que «falam» os «idiomas» do que os que os «escrevem» e mais os que os «escrevem» do que os que os «falam e escrevem»; • Houve uma evolução positiva, em todas as variáveis, no conheci-mento da generalidade dos «idiomas» e, de forma especial, no man-darim e no inglês, que apresentam as maiores taxas de crescimento; Conhecimento bom e regular • O cresci mento do português foi de cerca de 12,5 por cento, tendo sido maior na ADM do que nas FSM, em percentagens que rondam os 10 por cento e os 8 por cento, respectivamente; • Quanto aos trabalhadores que falam cantonense, a evolução relativa (0,3 porcento), no que se refere ao domínio «falado», não tem praticamente significado, mas é relevante no domínio «fala-do e escrito» (37,3 por cento); • A evolução dos «falantes» de mandarim pode considerar-se espectacular: nas FSM passaram de l 110 para 2 589 (+ 133,2 por cento), sendo o crescimento ainda maior na ADM, que atingiu os 266,8 por cento (l 488 falantes, em 1985; 5 445, em 1993); • O crescimento do inglês, como já referimos atrás, foi também muito significativo tanto na ADM como nas FSM e no domínio «escrito» e «falado». 388

Descendo ao nível do BOM conhecimento, falado e escrito, dos «idiomas» (Mapa 4), muito embora se mantenham muitas das constata-ções gerais já feitas, o universo reduz-se significativamente, registando-se, mesmo assim, um crescimento relativo6 muito relevante em todas as situações, excepção feita às FSM, no conhecimento do português. • O português continua a ser a língua que menos cresce, apesar de cerca de 28 por cento afirmar dominá-la bem. Na ADM, a percentagem subiu dos cerca de 30 para os 35 por cento; nas FSM, desce dos cerca de 15,5 para os 10,5 por cento. • O cantonense é o «idioma» que tem melhor nível qualitativo: cerca de 82 por cento dos trabalhadores da administração afir-mam dominá-lo bem, o que representa uma evolução em relação a 1985, ano em que esta percentagem rondavam os 71 por cento; • O mandarim e o inglês são os «idiomas» em que relativamente há menos trabalhadores a dominá-los bem, com percentagens à volta dos 17 por cento. Nota-se mesmo assim, para cada um deles, uma revolução de 10 por cento, em relação a 1985. Bom conheciment Falado Escrito Falado c escrito Se compararmos os dados entre os mapas 3 e 4, isto é, entre os trabalhadores que afirmam dominar os «idiomas» e os que afirmam dominá-los bem, podemos chegar a algumas ilações interessantes: • Em 1985, 47 por cento dos que dominam o português falado, afirmam dominá-lo bem, subindo essa percentagem para 48 por 6 Relembramos que entendemos por «crescimento relativo» a diferença entre o crescimento percentual dos trabalhadores que dominam um certo «idioma» e o crescimento percentual dos efectivos verificado no período. 389

cento, em 1993, muito embora a situação seja muito diferente entre os dois grandes sectores, como o gráfico demonstra; Em relação aos que afirmam dominar o cantonense, a variação é muito mais significativa tanto num como noutro sector e, em 1993, a percentagem dos que o não dominam bem é bastante reduzida. Domínio falado Contudo, para se analisar o real impacto dos diferentes idiomas, tanto ao nível global como sectorial, terá interesse em considerar a variável «língua materna», o que tentaremos fazer na parte final deste trabalho. 390

OS CONHECIMENTOS LINGUÍSTICOS DE NÍVEL BOM POR NACIONALIDADE E NATURALIDADE Continuando ainda com o universo dos que afirmam dominar bem os idiomas, há interesse em cruzar os dados atrás apresentados com a variável nacionalidade e local de nascimento, daí resultando o Mapa 5. Nele contemplamos, tal como o relatório da «Comissão», os trabalhado-res de nacionalidade chinesa e portuguesa, subdividindo-se estes pelos três locais de nascimento mais importantes: República Popular da China, Macau e Portugal. Convém ter em atenção que os dados apresentados não esgotam, nem em 1985 nem em 1993, o universo dos trabalhadores da adminis-tração, uma vez que há trabalhadores de outras nacionalidades e locais de nascimento que não são agora considerados. Ficam de fora, como se pode ver pelo quadro resumo apresentado, cerca de 5 por cento dos efectivos totais. Pela leitura dos dados apresentados, pode-se verificar que, em todos os «idiomas», tal como aconteceu nas situações anteriores, os que «falam bem» são mais dos que «escrevem bem» e estes, mais do que os que «falam e escrevem bem». Fazendo-se uma leitura por blocos, podemos constatar ainda: • É nos trabalhadores de nacionalidade chinesa que se verifica a maior evolução em todos os «idiomas», quer real quer relativa, embora as percentagens dos que dominam bem um outro «idio-ma», que não o cantonense, sejam relativamente baixas: veja-se, a título de exemplo, que, no domínio falado, apenas 2,6 por cento dos trabalhadores de nacionalidade chinesa falam bem o português, e 8,1 por cento, o inglês; 391

• Por seu lado, nos trabalhadores de nacionalidade portuguesa nascidos na República Popular da China, há a salientar a descida relativa dos que, em todas as modalidades, afirmam ter conhecimentos de português e inglês; • No pessoal de nacionalida-de portuguesa nascido em Macau, o maior grupo, ape-nas o português teve um cres-cimento ligeiramente negati-vo (entre 1,5 por cento, no «falado e escrito» e 5,6 por cento, no «falado»), enquan-to os restantes sobem, apare-cendo em lugar de destaque o mandarim e o inglês. O gráfico ao lado dá-nos, para este grupo, a posição relativa de cada um dos idiomas, no domínio «falado», em cada um dos anos considerados. • Nos dois grupos anteriores, apesar de respeitarem a trabalhadores com a nacionalidade portuguesa,o canto-nense «falado» e o chinês «escrito» são os «idiomas» dominantes; Evolu ção do domínio falado nos naturais de Macau de nacionalidade portuguesa • No último grupo, trabalhadores de nacionalidade portuguesa e nascidos em Portugal, o português, cm lugar destacado como é natural, e o inglês são os «idiomas» dominantes, não tendo os restantes, apesar da evolução registada, grande significado em valores absolutos: em 1993, há 68 trabalhadores (4,2 por cento do universo) que afirmam falar bem cantonense e 13 (0,8 por cento), mandarim, enquanto 22 (1,4 por cento), dizem escrever bem o chinês. OS GRUPOS LINGUÍSTICOS Neste capítulo, vamos procurar identificar o universo dos trabalha-dores que a «Comissão para a implementação da Língua Chinesa» caracteriza como «traço de união» entre os conjuntos de trabalhadores que apenas dominam o português ou o cantonense. Nesta óptica, considerou a Comissão que esse universo era com-postos pelos seguintes três grupos: 392

1.°Trabalhadores que «falam e escrevem» BEM o português e o cantonense/chinês7; 2.°Trabalhadores que «falam» BEM o português e o cantonense e «escrevem» REGULA o chinês; 3.° Trabalhadores que «falam » BEM o português e o cantonense8. No quadro abaixo,apresenta-se uma leitura global da situação,port grandes sectores: Nele podemos observar9 quão reduzidos são os grupos considera-dos, apesar da evolução ter sido muito significativa. Em todos eles as FSM estão em pior situação que a ADM. São os trabalhadores do 3.° grupo (2 270) que constituem, actual-mente, o «traço de união», em termos de comunicação oral, entre os dois conjuntos atrás considerados. Em termos de comunicação escrita, esse número é menor (l 066) e é composto pelos trabalhadores dos dois primeiros grupos. Complementarmente, podemos referir que, em termos de estrutura profissional, as maiores evoluções se verificam nas classes profissionais 7 Cantonense falado e chinês escrito. 8 Neste grupo, para além dos que apenas «falam» BEM o português e o cantonense, estão também, logicamente, os efectivos dos dois grupos anteriores. 9 Na leitura deste mapa não nos podemos esquecer que, quando a Comissão fez o seu relatório, havia mais uma variável disponível («idioma» lido) que conjugava com as variáveis «falado», «escrito» e «escrito e falado», o que justifica a diferença de valores entre os dois documentos. 393

mais qualificadas: pessoal de direcção e chefia e pessoal técnico supe-rior e técnico. No pessoal de direcção e chefia, havia, em 1985, 54 efectivos a falar bem o português e o cantonense (27,7 por cento dos 195 efectivos existentes neste grupo profissional), passando, em 1993, para 247 (40,4 por cento de 611). No pessoal técnico superior e técnico, para as mesmas situações situações, havia 47 (em 85) e 290 (em 93), 12,6 por cento de 373 e 18,6 por cento de l 561, respectivamente. É contudo nos grupos de pessoal administrativo, técnico-profissi-onal e de segurança que há mais pessoal a falar bem o português e cantonense: em 1993, são 529 (45,0 por cento) o pessoal administrativo nessa situação, 671 (24,5 por cento) no pessoal técnico-profissional e, 310 (7,1 por cento), no pessoal de segurança. OS CONHECIMENTOS LINGUÍSTICOS POR LÍNGUA MATERNA Como referimos na introdução, o SAFP, no inquérito realizado em 1993, para além de procurar consolidar os dados disponíveis na BDRH's sobre os conhecimentos linguísticos dos trabalhadores da APM, reco-lheu elementos relativos à identificação da língua materna. Uma vez que em 1985 tal elemento não foi recolhido, procurou-se, para efeitos do presente estudo, caracterizar, por extrapolação10, os efectivos desse ano, segundo esta variável, apresentando-se no quadro acima os respectivos resultados que não contempla os trabalhadores de «outra» língua materna, aparecendo estes misturados nos efectivos das duas línguas consideradas. Os Mapas 6 e 7 dão-nos uma perspectiva da situação, pelas duas línguas maternas fundamentais, considerando as múltiplas conjugações que se podem fazer com o domínio «falado» e «escrito» e respectivos níveis de conhecimento, apresentando, em quadros diferentes, os dados de cada ano e a respectiva evolução. Na análise do Mapa 6 (conhecimentos linguísticos dos trabalhadores de língua materna portuguesa), o primeiro dado a reter diz respeito 10 A extrapolação, como já dissemos atrás, fez-se através da comparação dos ficheiros dos dois anos, para encontrar os registos comuns, e análise casuística dos nomes dos restantes trabalhadores 394

ao aumento de efectivos desta língua materna que, no período de 1985/ 93, aumentaram em l 097 unidades (+ 44,3 por cento), como se pode verificar na última linha do quadro 6.3 do referido mapa. Pode-se ainda realçar o comportamento diferente dos três «idio-mas» considerados, muito embora a sua posição relativa seja idêntica em cada um dos anos: • O inglês é e foi o «idioma» mais importante entre os trabalhadores de língua portuguesa: em 1985 era dominado por 52,7 por cento dos efectivos deste grupo, subindo para os 87,4 por cento, em 1993;• O cantonense aparece logo a seguir com a seguinte distribuição: em 1985, 44,5 por cento dos trabalhadores de língua materna portuguesa dominavam-no minimamente e, em 1993,49,9 por cento, dando o gráfico ao lado11, uma perspectiva sobre a sua im-plantação neste ultimo ano; Domínio do CANTONENSE (LM Portuguesa - 1993) • O mandarim aparece em terceiro lugar,a grande distância dos restantes, com 8,7 por cento em 1985, e 11,4 por cento em 1993. O Mapa 7 apresenta dos dados relativos aos trabalhadores de língua materna chinesa que, como referimos atrás, representam, actualmente, cerca de 75 por cento dos trabalhadores da Administração do Território. Numa primeira leitura, e tendo presente o mapa anterior, constata--se que, globalmente, há, em média, mais trabalhadores de língua materna chinesa do que de língua materna portuguesa, a dominar os «idiomas» comuns e que, proporcionalmente, há mais trabalhadores de língua materna chinesa e dominar o português do que trabalhadores de língua materna portuguesa a dominar o cantonense/chinês. Numa leitura mais detalhada, podemos realçar: • A grande evolução que acon-teceu no português — dos 16,7 por cento dos efectivos de língua materna chinesa que o dominavam minimamente, em 1985, passou para os 43,3 por cento, em 1993, dando o gráfico ao lado11 uma perspec-tiva sobre a sua implantação; Domínio do PORTUGUÊS (LM Chinesa – 1993 11 Para descodificar a legenda há que considerar que «B» = BOM, «R» = REGULAR e «N» = NÃO e que a primeira indicação corresponde ao domínio «escrito» e, a segunda, ao domínio «falado». Ex: «B/B» = Escreve e fala bem; «R/B» = Escreve regular e fala bem; «N/B» = Não escreve mas fala bem; 395

• O mandarim,que em 85 era minimamente dominado por 44,2 por cento dos efectivos passa, em 1993,para os 74,5 por center; • O inglês, foi o idioma que mais evoluiu: em 1985, era , minimamente dominado por 18,2 por cento e,em 1993, por 54,0 por cento. Um último apontamento sobre os trabalhadores oriundos de outra língua materna, que não a portuguesa ou chinesa (324) e sobre os quaisNão apresentamos dados detalhados, que,em 1993,apresentavam a português, 85,5 por cento (277), o cantonens mandarim e, 42,9 por cento (139), o inglês. Mapa 1 Dados gerais sobre o conhecimento de Idiomas Mapa 2 Monolinguismo, Bilinguismo e Multilinguismo 396

Mapa 3 Conhecimento Falado e Escrito, independente do nível Mapa 4 Bom Conhecimento Falado e Escrito 397

Mapa 5 Conhecimentos de Idiomas por Nacionalidade e Local de Nascimento 398

Mapa 6 Conhecimento Lingustlcos de Trabalhadores de Lingua Materna PORTUGUESA Domínio do MANDARIM (1993) 399

Mapa 7 Conhecimento Linguísticos de Trabalhadores de Língua Materna CHINESA Domínio do MANDARIM (1993) 400

história e cultura 401

402

Administração, n.° 24/25, vol. VII, 1994-2.° e 3.°, 403-413 O ORIENTE E A VIAGEM ANTIGA E MEDIEVAL Pedro Catalão * As viagens da Época das Descobertas fundam-se num saber da viagem e num saber do mundo de construção antiga e medieval, uma elaboração lenta mas densa, fruto de séculos de viagem e contactos. A euforia pela história dos Descobrimentos tende a esquecer este fundo de saber. Durante a Antiguidade e a Idade Média construíram-se as ima-gens do Ocidente e do Oriente que empurraram o homem a tentar descobrir mais e a chegar aos limites da geografia. A imagem dos pólos do mundo chega aos finais da Idade Média carregada de sentidos complexos, que o mundo moderno se dispôs a tentar descodificar. Interessa ver como essas imagens chegam ao século XV, evitando o hábito redutor de tratar este material em termos de uma divisão entre o «real» e o «imaginário». A viagem é uma constante da história humana, quer se trate da viagem ao sítio real, imaginário ou mítico. Estas suas dimensões interpenetram-se por vezes tão intensamente, de modo a criar uma saudável e produtiva confusão entre a tradição lendária e a prática real da viagem. Quantas viagens se não empreenderam com destino a um local imaginário que o desejo transformara em verdade profunda. Quantas ilhas atlânticas foram julgadas as Afortunadas ou as Hespérides. Quantas terras foram as do Preste João. O célebre atlas catalão de Abraão Cresques, de 1375, apresenta, a ocidente, as Ilhas Canárias correctamente representadas e, a oriente, as terras imaginárias de Gog e Magog. Este contraste entre a representação, num mesmo mapa-mundo, de uma dada realidade geográfica irrefutável e de uma terra lendária, naquele que é, segundo Armando Cortesão, «o mais notável e admirável monumento cartográfico da Idade Média antes da cartografia portuguesa ter atingido o seu esplendor»1 é bem * Assistente do Instituto de Estudos Portugueses da Universidade de Macau. 1 Cortesão, Armando, História da Cartografia Portuguesa, J. I. U., Lisboa, Coimbra, 1969-70, vol. II, p. 45. 403

ilustrativo da coexistência perfeitamente pacífica que existe entre estas duas dimensões da geografia medieval. Este é apenas um exemplo entre muitos possíveis. Quando os navegadores portugueses (e os outros) empreendem as primeiras viagens da Época das Descobertas, já a viagem havia sido descoberta (e muito bem inventada) há muitos séculos. Mesmo as mais reais. Foram os fenícios e os gregos os povos que, num mundo que já nos é familiar, primeiro ajudaram a cimentar a tradição da viagem, e os primeiros a tomar um contacto mais profundo com a navegação atlântica. Foram estes dois povos os primeiros a ultrapassar mais sistematica-mente as colunas de Hércules, e a percorrer as costas do Atlântico. Os fenícios foram talvez os maiores navegadores da Antiguidade, e para lá da navegação mediterrânica, que dominavam com à-vontade, os seus contactos com o oceano datam, possivelmente, de tempos tão remotos como o século XII a.C.. Não lhes eram estranhas as costas noroeste e oeste de África2. Heródoto refere mesmo uma possível circum-navegação de África (a partir do Mar Vermelho e com chegada pelas colunas de Hércules) que teria sido levada a cabo cerca do ano de 600 a.C., por barcos e tripulações fenícias sob, no entanto, motivação e patrocínio de um rei egípcio de nome Neco. Não estando confirmado, este grandioso empre-endimento náutico não foi até hoje repudiado pelos historiadores da Geografia, embora seja encarado com compreensível reserva. Se a informação de Heródoto (ele próprio um grande viajante) não é sufici-ente para atestar o acontecimento, lança pelo menos a hipótese, o que, dada a envergadura do empreendimento e o nome do autor, é de notar3. Por outro lado a existência da hipótese ajuda a desdramatizar a viagem pelo Atlântico. Outros viajantes navegaram a costa ocidental africana durante a Antiguidade — como o cartaginês Hanão (século VI a.C.) ou o persa Sataspes (contemporâneo de Xerxes, séculos VI-V a.C.) — assim como as costas do Atlântico europeu, como foi o caso do cartaginês Himilco, que chegou com toda a certeza às Ilhas Britânicas no século V a.C.4 ou de Pítias de Marselha, que no século IV a.C. navegou pelo Atlântico até às Ilhas Britânicas e à Escandinávia5. Em relação ao Oriente o desconhecimento não é total, quer se trate do oriente mais próximo quer se trate dos extremos orientais do mundo. Nos escritos de Hecateu de Mileto (século V a.C.) revela-se já o 2 Cf. Babcock, William, Legendary Islands of the Atlantic, American Geographical Society, New York, 1922, pp.3-4. Cf. também Cortesão, op. cit., vol.I, pp.245-246. 3 Cf. Wood, H. J., Exploration and Discovery, Arrow, London, 1958, pp. 18- 19, 26. Cf. também Babcock, op. cit., pp. 43-44, e Cortesão, op. cit., pp. 246-247. 4 Cf. Cortesão, op. cit., p. 246. 5 Cf. Wood, op. cit., p. 21. Cf. também Babcock, op. cit., p. 4. 404

conhecimento de zonas da Ásia Central e da existência da índia ou de, pelo menos, parte dela6. O historiador grego Ctésias, que viveu pouco depois de Heródoto (ainda no século V a.C.) e que habitou durante dezassete anos na corte persa, dá conta de vários contos e figuras orientais que figurarão mais tarde na Historia Naturalis de Plínio, ou no Physiologus (século II) e refere também a índia7. As campanhas de Alexandre, no século IV a.C., levam-no a zonas do oeste da índia (hoje Paquistão). A viagem a um oriente mais longínquo é, para o Ocidente, uma viagem que se começa a praticar só na Idade Média. A seda, supremo luxo, e que no século VI ainda só podia ser adquirida no Extremo Oriente, é o produto que está por trás das primeiras viagens sistemáticas à China, viagens que os missionários aproveitam para fazer trabalho de evangelização. Foi a tentativa de criar novos canais comerciais para este produto que abriu as portas à viagem a um Oriente mais extremo. De qualquer modo, entre o século VI e o século XIII é através dos árabes (que no século VIII comerciavam regularmente com a China tanto por mar como por terra) que chegam ao Ocidente quase todas as informações sobre o Oriente mais longínquo. Ou, pelo menos, de um modo mais completo e sistemático uma vez que já desde os tempos do Império Romano existem referências aos chineses, precisamente a propósito da seda e também da sua habilidade comercial. Relembrando ainda o papel árabe, não esqueçamos que no século X o mundo árabe se estendia de Portugal ao Indo, funcionando como canal privilegiado de contacto entre o Ocidente e o Oriente. Por outro lado, a localização da Terra Santa colocou em contacto permanente o Ocidente e o Próximo Oriente constituindo outro exemplo de um importante hábito de viagem da nossa medievalidade. A peregri-nação aos lugares santos criou um importante fluxo de viajantes ao longo de vários séculos, que não parou sequer em 637, ano em que aqueles caem sob a dominação árabe. A tolerância muçulmana não interrompeu as peregrinações que, pelo menos até aos fins do século XI, se continuaram a fazer sem grandes restrições, e de que resultaram vários «Itinera Hierosolymitana». Com as primeiras dificuldades come-ça um novo tipo de deslocação, o das Cruzadas, que se estendem (sem contar com as muito tardias) até fins do século XIII. Seja em pacífica peregrinação ou com intenções militares, a ida à Terra Santa constitui urna das viagens mais importantes do universo medieval europeu, que se praticou sistematicamente durante bastantes séculos. O Extremo Ocidente foi percorrido pelos povos costeiros europeus desde a Alta Idade Média. A tradição irlandesa de navegação no Atlântico tem na Navegação de São Brandão a sua mais divulgada 6 Cf. Wright, J. K., The Geografical Lore of the Time of the Crusades, American Geographical Society, New York, 1945, p. 37. 7 Idem, pp. 37-38. 405

realização, mas muitos outros relatos, mais ou menos fantasiosos, ajudam a firmar a fama das viagens dos irlandeses pelos mares do Atlântico. É uma tradição muito ligada ao monaquismo (mas que neste de modo algum se esgota) e ao desejo de constituir comunidades de religiosos em locais ermos, como a Islândia, onde, ao que parece, se estabeleceram monges irlandeses por fins do século VIII. O mito da ilha paradisíaca, ou mágica, no Atlântico, deve muito ao conjunto desta literatura marítima irlandesa que, desde possivelmente o século VIII (mas especialmente nos séculos X e XI) não cessou de para isso contribuir. Durante muitos séculos, as «Ilhas de São Brandão» figura-ram, persistentemente, na cartografia atlântica, identificadas com a Madeira, os Açores, as Canárias, ou até mesmo com parte das Americas. Ao tratar do mundo atlântico não podemos esquecer os Viquingues, cujas viagens por mar os tornaram nos maiores navegadores europeus anteriores à Época dos Descobrimentos. De, pelo menos, os fins do século VIII (em 797 chegam à Inglaterra) ao século XI (a chegada à América seria por volta do ano 1000) são duzentos anos de profundo conhecimento atlântico. Do mediterrânico às costas do norte da Rússia, da Noruega à América, passando pelas Féroe, pela Islândia e pela Gronelândia. Fidedignas ou não, as Sagas (muito posteriores aos acon-tecimentos a que fazem referência) relatam a viagem pelo mar e ocupam um lugar importante na história da imagem do Atlântico. Outras estórias circulam sobre o Atlântico. Do século X data a obra Prados de Oiro e Pedras Preciosas, de Al-Masudi, um dos grandes viajantes árabes que visitou o Extremo Oriente, em que se relata a história de Khoshkash, um jovem árabe que, tendo navegado pelo Atlântico, regressa com o navio cheio de riquezas8. Do século XII data a famosa viagem pelo Atlântico dos Magrurinos de Lisboa, referida no Kitab al Rodjar (Livro de Rogério) de El- Edrisi9, um dos maiores geógrafos árabes da Idade Média. Além do natural interesse que o Atlântico suscitou em muitos povos, outros destinos continuaram a ser demandados e, no século XIII, são já muitos os relatos de viagens realizadas por praticamente todo o Oriente. Ainda no século XII datam as viagens e textos do judeu Rabi Benjamim de Tudela, que viajou até ao Médio Oriente e que, muito rigorosamente, separa nos seus relatos aquilo que viu daquilo de que ouviu falar. Nestes relatos, dos mais importantes da Idade Média, incluem-se descrições de coisas e lugares das Arábias, do Egipto, de Bagdade, da China, da índia, do Ceilão10. Datam do século XIII as viagens de monges cristãos à Mongólia, com o objectivo de averiguar junto do Gengiscão da possibilidade da 8 Cf. Cortesão, op. cit., p. 251. 9 Idem, pp. 37-38. 10 Idem, p. 279. Cf. também Wright, op. cit., pp. 117,272,274,282,289,291, 299, 300. 406

conversão dos mongóis e da possibilidade de alianças contra os muçul-manos. São as viagens dos franciscanos Giovanni de Piano di Carpini — que vem relatada na sua Historia Mongolorum e em outros relatos como a Historia Tartarorum11 — e do flamengo Gulielmus de Rubruquis as mais conhecidas. A tradição missionária franciscana regista inúmeras viagens pelas índias e pela China11. Do século XIII chega-nos talvez o livro de viagens mais conhecido de todos os tempos, O Livro de Marco Polo, que relata as viagens dos Polo pela Ásia, e os relatos das viagens atlânticas dos Vivaldi, pelas costas de África. É deste século que datam também duas das mais conhecidas mistificações a que este tipo de literatura é particularmente atreito. Refiro-me ao Libro del Conoscimiento de todos los reynos e tierras e señorios que son por el mundo, de um franciscano espanhol12, e às Viagens de John Mandeville13. São obras que transmitem um conjunto importante de informações geográficas e que tiveram extrema divulgação na época. Este último livro teve, pelo menos até ao século XVI, uma fortuna editorial muito superior à de O Livro de Marco Polo. As duas obras trecentistas atrás referidas são das obras que, durante a Idade Média, mais contribuíram para a difusão de conhecimentos sobre paragens longínquas, um tipo de conhecimento que suscita nesta altura uma imensa curiosidade, sendo talvez o primeiro momento da história do Ocidente em que a curiosidade por este tipo de informação se estende a um público tão vasto e em que o Ocidente começa mais sistematica-mente a integrar o resto do mundo no seu universo próprio. Se o Ocidente é um lugar importante para a geografia da Europa medieval, é em parte por ser um extremo do mundo, um dos seus limites. O Oriente tem um tipo de interesse e importância semelhante. É essen-cialmente no eixo Este-Oeste que, na Antiguidade e na Idade Média, se viaja e se pensa o mundo habitável. O Norte era demasiado frio e o Sul demasiado tórrido. As extremidades do eixo Este-Oeste apresentam-se assim como lugares propícios para a localização de reinos mais ou menos imaginários, propícios para a imaginação aí depositar os seus mais extremados delírios. A peculiaridade do espaço do extremo a tal favorece. A interposição de uma distância de tal qualidade desobriga o homem do real, libertando-lhe a imaginação. Assim acontece com o Oriente. Existem vários Orientes. Um mais próximo, tanto geográfica como emocionalmente, que é o da Terra Santa. Emocionalmente através do Cristianismo que, incentivando a peregrinação e a cruzada, criou um hábito forte de viagem à Terra Santa que se prolongou durante séculos, e que constitui o primeiro grande contacto regular com a diferença 11 Cf. Cortesão, op. cit., pp. 279-283. 12 Idem, pp. 302-305. 13 Idem, pp. 305-308. 407

oriental. Um contacto que se faz por via terrestre, como por via terrestre se fazem as ligações com o Extremo Oriente. E um segundo Oriente, o das viagens à China e às índias, das viagens dos Polo e dos religiosos das Ordens Menores do século XIII. A viagem ao Oriente constrói-se assim arquetipalmente como uma viagem por terra enquanto que a viagem ao Ocidente tem fundamentalmente uma dimensão marítima, acentuando a ligação de cada um destes espaços a um tipo de viagem e imagem14. Mas para lá destes Orientes geograficamente bem definidos existe um outro mais misterioso, indistinto, infinitamente mais mítico, o Oriente do Paraíso Terrestre, ou das terras de Gog e Magog, dos mistérios das índias, ou das ilhas de Taprobana ou Argane. A ideia da localização do Paraíso Terrestre nos confins do Oriente (numa índia) é uma ideia muito difundida na Idade Média, e que a cartografia regista com frequência através de figuras que assim o representam. E o caso do mapa do Beato de S. Sever, de 1050, mas também de mapas posteriores, dos séculos XII e XIII tendo este hábito prevalecido inclusive até aos fins do século XV. Não é de estranhar a situação do Paraíso na índia, porquanto esta «índia» corresponde ao ponto mais oriental do mundo conhecido. Há um conjunto vasto de autores que referem esta crença. No século X, o erudito Mosis partilhava da opinião de que o Éden se situava bem no Oriente. Também S. Tomás de Aquino o refere como o local do Paraíso Terrestre. No De Imagine Mundi e nas Etimologias15 de Santo Isidoro, também se refere a localização do Éden no Oriente acentuando a sua inacessibilidade. Não só este Oriente se encontra nos confins da terra como está protegido por uma muralha altíssima (que por vezes vem reproduzida nos mapas) e em toda a volta por um deserto infestado de bestas selvagens. O Oriente é o ponto de onde se recebe a inspiração para a oração. Gilbert Durand cita Santo Agostinho a propósito dessa orientação: (...) «Egípcios, Persas e Cristãos viram-se para o Oriente para rezar», por-que, diz Santo Agostinho, «o espírito move-se e vira-se para o que é mais excelente». É no Oriente que se situa o Paraíso Terrestre e é lá que o salmista coloca a Ascenção de Cristo, e S. Mateus o regresso de Cristo»16.O regresso de Cristo cuja luz iluminará todo o mundo partindo do Oriente. É o eixo Este-Oeste que mais uma vez é a imagem de todo o mundo (seguindo o trajecto solar) e o Oriente o paradigma da origem: «(...) Porque o modo que um relâmpago sai do Oriente, e se mostra até ao Ocidente, assim há-de ser também a vinda do Filho do homem (. . .)» (Mateus XXIV, 27). 14 Cf. Reckert, Stephen, A Viagem «entre o real e o imaginário», Arcádia, Lisboa, 1983, p. 18. 15 Para estas duas referências Cf. Wright, op. cit., pp. 261 -263,462 (notas 28, 29 a 31a, ao cap. XII). 16 Durand, Gilbert, As Estruturas Antropológicas do Imaginário, Presença, Lisboa, 1989, p. 105. 408

A orientação a Oriente para a oração é uma prática constantemente referida nos textos. Erec «(...) deitou-se estendido em cruz contra o Oriente e fez as orações f...j»17 ou Santa Tarsis «(...) olha contra ho ouryente / e pide assy: — Senhor Deos que mefezeste amerçea-te de my (...)»18. Escuso-me a mais exemplos. O Oriente, onde nasce o sol, é, para o mundo cristão, o ponto de onde vem a luz. É o começo e a origem, o local do nascimento da luz que ilumina o mundo, da luz que vence as trevas e o diabo, por oposição ao Ocidente, ligado ao mar e à dissolução, à morte. A marcha em direcção ao Oriente que o crente descreve dentro da igreja (correctamente orientada) constitui uma marcha em direcção à iluminação19. É o Oriente como lugar da origem, que o percurso solar sugere, um dos elementos mais fortes e actuantes da sua imagem. Por outro lado temos o Oriente das delícias e das maravilhas. O Cristianismo, religião do Próximo Oriente, só poderia criar um paraíso de sabor oriental. Um jardim delicioso, com um regato que se divide em quatro rios, uma árvore da vida, árvores de fruto e pedras preciosas (o culto das pedras é um culto importante no Oriente). O jardim paradisíaco está também ligado ao começo, ao espaço natural primordial habitado pelo eleito ou pelo primeiro habitante, por oposição à cidade ou ao castelo, construções da ordem do humano. Ó jardim, que é para o ocidental um espaço evocativo do Oriente, é um local de extrema importância na literatura árabe e persa, como o testemunham os contos de As Mil e Uma Noites ou o Corão, e também na literatura do Extremo Oriente, como a chinesa ou a japonesa. Não só por estas razões a ideia do Oriente aliciou o homem. A ideia do reino exótico e rico associado ao Oriente é persistente no Ocidente e tem expressão importante, por exemplo, nas especulações à volta das ilhas de Taprobana ou Crisa e Argane. Já a Alexandre, o Grande, haviam chegado os rumores da existên-cia de uma enorme ilha de grande riqueza, a ilha de Taprobana20. Esta ilha, que hoje associamos imediatamente ao Sri Lanka, existiu durante séculos sob a imagem de uma ilha paradisíaca, de qualidades hiperbólicas, situada num oriente pouco definido. Na Antiguidade discutiu-se acalo-radamente as suas proporções. A imagem que à Idade Média chega de Taprobana é a de uma ilha de extrema fertilidade, de exageradíssima dimensão, com várias cidades de grande riqueza, com rios e montanhas, abundante em metais preciosos, tópicos obrigatórios da idealização do 17 A Demanda do Santo Graal, INCM, Lisboa, s/dada, p. 231. 18 Vidas de Santos de um Manuscrito Alcobacense, INIC, Lisboa, 1985, p. 17. 19 Cf. Hani, Jean, O Simbolismo do Templo Cristão, Ed. 70, Lisboa, s/data, Caps. III, V, XII, XIII. 20 Cf. Bunbury, E. H., A History of Ancient Geography, New York, vol. II, p. 421. 409

lugar paradisíaco. É uma imagem a cuja construção Santo Isidoro não é alheio, tendo-se-lhe referido nas Etimologias21 obra em que grande parte da informação geográfica aí exibida é extraída de Solino e do seu Collectanea rerum memorabilium, cuja fonte é, em parte, a Historia Naturalis de Plínio, que constitui o texto sobre o qual se construíram muitas das concepções geográficas da Idade Média22. É uma ilha que aparece referida em muitos tipos de textos, se bem que coloque por vezes problemas de identificação. É o caso dos Mabinogion23 — onde aparece sob o nome de Deffrobani — ou dos contos de As Mil e Uma Noites sob o nome de Serendib, uma das ilhas a que Sindbad aporta e onde, no cimo da montanha mais alta do mundo, havia vivido Adão (como hoje a lenda continua a contar). Segundo a descrição de Solino, a ilha estava dividida em duas partes, existindo num dos lados apenas bestas selvagens. Do outro habitavam os homens24. A cartografia não é avara na representação desta ilha. O mapa-mundo de Dicearco, do século III a.C., mostra-nos a ilha. Uma mapa de Eratóstenes, de cerca de 200 a.C. exibe-a com especial proeminência25. A dimensão da ilha, que provocou bastantes especulações desde a Antiguidade, aparece ainda extremamente exagerada num mapa de 1506, o mapa-mundo de Contarini26 se bem que, registe-se, o mesmo já não aconteça nos mapas-mundo de Waldseemüller e de Ruysch, respectivamente de 1507 e 150827. A par desta ilha, existem também várias referências a duas outras ilhas de características maravilhosas, as ilhas de Crisa e Argane, que a cartografia também regista. Estas ilhas situam-se algures no Oriente e, se bem que à sua imagem se associe uma aura de maravilhoso, é também (agora) fácil associá-las às ilhas dos grupos de Andaman e Nicobar. São ilhas abundantes em metais preciosos, com montanhas de ouro e ricas também em prata. Nestas ilhas as flores, belíssimas, permanecem sempre abertas, no máximo do seu esplendor28. Não poderíamos falar do Oriente sem referir o fascínio que este, nos tempos anteriores ao das Descobertas, provocou no Ocidente sob a forma da «índia». É a um Oriente que se identifica com as «índias» que mais se cola a ideia do Oriente faustoso, intenso de cores e odores, de exótico contraste com a geografia brumosa e depurada do Ocidente. O termo «índias» corresponde a várias localizações, nem sempre sequer na Ásia, como no caso da índia Média ou «índia Tertia», uma 21 Cf. Wright, op. cit., pp. 280, 469 (nota 135 ao cap. XII). 22 Idem, pp. 11, 20, 44, 241, 365-366 (nota 4 ao cap. I). 23 Les Mabinogion (trad. J. Lot), Slatkine, Genève, 1975, vol. II, p. 295. Cf. também pp. 313, 314, vol. I, p. 335. 24 Cf. Wrigh, op. cit., pp. 280, 469 (nota 136 ao cap. XII). 25 Cf. Cortesão, op. cit., vol. I, p. 86. 26 Idem, p. 117. 27 Idem, vol. II, pp. 121, 123. 28 Cf. Wright, op. cit., p. 280. 410

Índia africana29. São, no entanto, as «índias» entendidas como vagamente localizadas no Oriente que nos interessam. Estas Índias são, desde a Antiguidade, uma terra de maravilhas. As narrativas fantásticas sobre as «Maravilhas da índia» chegam à Idade Média através do De Imagine Mundi, ou a partir de obras de autores clássicos como Ctésias, Plínio ou Solino30. A narração das «Maravilhas da índia», um grupo vasto de textos, incluem a descrição de figuras fantásticas como pigmeus, gigan-tes, homens com garras e cabeça de cão, homens só com um olho ou com um olho no estômago, homens que vivem só do cheiro da comida, pessoas que só têm um grande pé debaixo do qual se abrigam do sol (os famosos «skiapodes» que aparecem em várias miniaturas e até na escultura europeia) etc., etc.. É uma vasta lista de figuras fantásticas que ajudam a construir a imagem de uma terra plena de maravilhas orientais. As histórias da índia são muito anteriores às do Extremo Oriente, nomeadamente da China, que só começa a existir para o Ocidente numa data mais tardia. Muitos dos mapa-mundo medievais, assim como os Antigos, mostram a índia como a terra mais oriental do mundo conhe-cido, onde é colocado o Paraíso Terrestre. No mapa-mundo (reconstruído) de Anaximandro ou Hecateu, do século V a.C., o rio Indo desagua no «Oceanus», o mar circundante, a oriente31. A índia, que segundo a lenda teria sido visitada por S. Tomé, é, assim, durante muito tempo, o Oriente por excelência32. A crença na existência de reinos cristãos a Oriente refere-se-lhes como situando-se nas «índias», a par de outros locais de um Oriente mais próximo. Não podemos esquecer as lendas sobre a terra do Preste João que também, se bem que obviamente mais tarde, se enquadram neste tipo de crença. A «hipótese Índiana» da localização deste figura de Rei do Mundo é das que mais fortuna gozou. Uma versão da lenda informa-nos que os quatro rios do paraíso nascem numas montanhas da índia e, como acontece com descrições dos rios do reino do Preste João, abundam em ouro e outros metais preciosos, que aparecem a intervalos regulares, três vezes por ano33. Obviamente que a especulação sobre a situação do reino deste rei lendário não se esgota na hipótese da índia, mas esta é uma das que apresenta maior vitalidade. O Oriente e as «índias» ocupam também lugar de destaque nas histórias de matéria do Graal, corpus importantíssimo da literatura e do mundo cultural medieval. Não só por a lenda ter o seu início no Oriente mas por, na fase que se segue ao seu percurso pelo Ocidente, este voltar 29 Cf. Brihuega, Bernardo de, Vidas e Paixões dos Apóstolos, INIC, Lisboa, 1982, 1989, vol. II, p. 212, onde se faz referência às várias índias: «E sabede que as índias som tres: (...)». 30 Cf. Wright, op. cit., pp. 274-278. 31 Cf. Cortesão, op. cit., vol. I, p. 78. 32 Cf. Wright, op. cit., pp. 275, 278. 33 Idem, pp. 265, 464 (nota 59 ao cap. XII). 411

ao Oriente e às «índias», seu último refúgio após a desilusão espiritual ocidental. O Graal volta assim à sua origem oriental, ao Oriente de que partiu ou a um Oriente vago, definido pelo longínquo e pelo impalpável. A qualidade espiritual do Oriente afirma-se também através do trajecto deste importante símbolo. Do lado contrário do eixo temos o Ocidente e o Atlântico. A tradição grega das ilhas afortunadas e das Hespérides, os textos e as navegações irlandesas e escandinavas, entre muitas outras contribui-ções, fazem do pólo atlântico uma geografia de ressonância mítica. Deste grande complexo sobressai a importância das ilhas, reais, paradisíacas, utópicas, infernais, que povoam o «mare tenebrosum». Tão grande é a imensidão do oceano como a recusa do homem em o imaginar vazio. Encheu-o assim de terras mais ou menos maravilhosas, quase sempre ilhas. A imagem diária da morte do sol no fim do mar não pode ter deixado de marcar os povos costeiros. É esta dualidade que marca a complexa imagem do Ocidente atlântico. Por um lado a associação à morte e por outro a esperança de aí encontrar um reino paradisíaco ou a terra onde fundar um reino novo. O medo do Atlântico foi persistente. Durante muitos séculos considerado como intransponível, temido desde a Antiguidade, foi o último dos oceanos a ser percorrido em larga escala. São muitas as lendas ligadas a esse perigo, de que resultaram os nomes e a fama de «Mare Tenebrosum» e «Mar das Trevas», entre outros. Assim, antes de ter sido navegado, este oceano foi imaginado. A tendência para situar regiões imaginárias, paradisíacas ou infer-nais, para lá do horizonte, nos limites do mundo, tem eco importante também no Ocidente. É o que acontece com as lendas ligadas às Afortunadas, lendas da Antiguidade que os novos contactos com a Madeira, as Canárias, etc., vieram insuflar de nova vida. É o caso das ilhas da escatologia irlandesa ou da Atlântida, lenda que percorre a imaginação sobre o Atlântico desde Platão até praticamente aos nossos dias e de outras lendas como a da ilha cristã das Sete Cidades, a do mouro Khoshkash, a da fugidia Ilha Perdida, a lenda da viagem dos Magrurinos de Lisboa. A cartografia regista até bastante tarde um conjunto de ilhas imaginárias que fazem persistir estas hipóteses durante séculos. As lendas ligadas às ilhas de S. Brandão mostram ainda alguma pujança no século XVIII. Mas muitas outras existem: a da ilha de Maida (a mais persistentemente cartografada); a de Vlaenderen, por vezes apontada como sendo Maida34; a da ilha de Brasil (a não confundir com o Brasil) e que é a que aparece localizada em lugares mais díspares; a de Daculi, etc.. Importantes são também as lendas que se encontram mais propri-amente ligadas às ilhas britânicas: a ideia da «ilha branca», com a sua 34 CF. Babcock, op.cií., pp. 81-93. 412

forte carga mítica35, associada à Inglaterra, as lendas associadas a Tule, a Anglesey, a Wight, às Órcades, às Hébridas, e também às Féroes, à Islândia ou mesmo à Gronelândia. Mais ou menos reais, as ilhas do Atlântico foram necessárias ao homem para preencher o imenso vazio que se lhe apresentava a ocidente. Ptolomeu, cuja Geografia foi uma das obras que mais influenciou o pensamento geográfico medieval (e até mais tarde) referiu (como o fez El-Edrisi) o número dessas ilhas como sendo de 27 000. A hipótese deste número não podia deixar de impressionar o mundo medieval. A imagem do Ocidente contrói-se assim na bivalência da sua dimensão de morte e dissolução e da sua dimensão de local paradisíaco e/ou de renovação. O sol, a luz e o calor morrem no Ocidente, e no mar, que implica a dissolução total. O Ocidente é morte e escuridão, corres-ponde ao fim do trajecto, ao fim da vida e de certo tipo de viagem. O Oriente, por sua vez funciona simbolicamente, a este nível, como o seu contrário. Simboliza o reino de Cristo e o lugar da origem e da luz, que o homem medieval e moderno não se cansou de demandar. 35 Cf. Wright, op. cit., pp. 75-76. Cf. também Encyclopaedia of Islam, London, Leiden, 1965, vol. II, p. 934 e Cirlot, J. E., A Dictionary of Symbols, London, 1976, p. 341. 413

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trabalho e sociedade 415

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Administração, n.° 24/25, Vol. VII,1994-2.° e 3.°, 417-433 A DEMOCRATIZAÇÃO POLÍTICA, ECONÓMICA E SOCIAL NO MUNDO * Henrique Nascimento Rodrigues ** I A DEMOCRATIZAÇÃO POLÍTICA, ECONOMIA E SOCIAL NO MUNDO Não faltam razões muito relevantes para a celebração deste duplo aniversário: cada um de nós, aliás, facilmente encontraria um pondero-so motivo para evidenciar o papel e a actividade da Organização Inter-nacional do Trabalho (OIT), ao longo destes seus 75 anos de vida, no combate contra a miséria, na luta contra o desemprego, na elaboração de normas internacionais do trabalho, no apoio à formação profissional, na defesa intransigente e contínua da liberdade sindical, enfim, na promoção dos seus programas de cooperação técnica, cujo incremento foi notório nos últimos anos. Porém, quer o tema que mais pertinentemente me pareceu dever tratar, quer o perturbante contexto mundial que nos enlaça, justificam que o acento tónico deste acto de homenagem à OIT seja colocado no reavivar e no reequacionar dos grandes valores e princípios que presi-diram à sua fundação e têm imprimido corpo à sua acção de cunho internacional e de efeitos perduráveis. Refiro-me, naturalmente, aos valores e princípios inerentes aos direitos fundamentais do homem e aos que implicam, a exigência de justiça social. As sociedades democráticas caracterizam-se pelo reconhecimento * Texto proferido nas comemorações do 75.° aniversário da fundação da OIT e do 50.° aniversário da Declaração de Filadélfia em 18.05.94, em Macau. ** Presidente do Conselho Económico e Social de Portugal. 417

e pautam-se pela garantia efectiva de exercício dos direitos fundamen-tais do homem. Significa que aderem aos princípios da «Declaração Universal dos Direitos do Homem», do «Pacto Relativo aos Direitos Económicos, Sociais e Culturais» e do «Pacto e Protocolo Relativos aos Direitos civis e Políticos». Sem embargo de outras relevantes convenções internacionais, de âmbito universal ou regional — elas também raíz e suporte de direitos fundamentais do homem —, mergulham basilarmente na trilogia da-quela Declaração Universal e dos dois referidos Pactos, os fundamen-tos do moderno estado de Direito. Ora, é irrecusável o reconhecimento de que sem liberdades políticas e cívicas — numa palavra, sem a existência de uma Democracia pluralista — não há liberdades fundamentais. E sem estas não há direi-tos fundamentais no mundo do trabalho. Não é de surpreender, portanto, que a OIT sempre tenha conferido primazia à defesa e promoção dos direitos fundamentais do homem. Na própria base constitucional da OIT e no conjunto específico de convenções internacionais do trabalho sobre direitos fundamentais do homem, situa-se medularmente a ligação indivorciável entre a melho-ria das condições de bem-estar material dos trabalhadores e a garantia do reconhecimento e aplicação dos direitos fundamentais do homem. As liberdades políticas e cívicas são o húmus do respeito pela pes-soa humana. O próprio Direito é neste princípio que se baseia e a De-mocracia — porque não pode ser interpretada apenas como sinónimo de ausência de ditadura — assenta no comando de que todo o poder legítimo se funda no Direito e deve ser exercido em conformidade com ele. «O primado do Direito é, assim, uma noção dinâmica que é invocada não só para salvaguardar os direitos civis e políticos do indi-víduo numa sociedade livre, mas também para instaurar as condições de vida sociais e económicas que permitam realizar as suas aspira-ções» — escrevia Michel Hansenne no seu relatório à sessão da Con-ferência Internacional do Trabalho (CIT) de 1992, justamente intitula-do «A Democratização e a OIT»1. E acrescentava, lucidamente: «A liberdade política é o garante da autonomia dos cidadãos. Historicamente, foi precedida por um longo esforço de emancipação que levou ao reconhecimento da liberdade inata do homem. A revolução industrial mostrou que, se a liberdade perten-cia talvez a todos, não era dado a cada um servir-se dela. Foi por isso que se procurou introduzir a igualdade de oportunidades no uso da li-berdade e associar-lhe a noção de justiça para que a liberdade não seja o privilégio de alguns. Alargada depois às relações económicas e 1 «A Democratização e a OIT — presidência de Portugal à Conferência In-ternacional do Trabalho». Conselho Económico e Social (CÊS), Lisboa, 1992, pág. 79. 418

sociais, a democracia requerc a participação de todos no poder e nas responsabilidades económicas»2. Não encontraria palavras mais significativas do que estas para re-sumir o pressuposto de que vou arrancar para colocar a questão subse-quente. Esta é a dos desafios com que se confronta a Democracia no contexto das grandes mutações dos nossos dias. Aquele pressuposto, por seu turno, é o de que a Democracia não pode ser apenas política, tem de ser também económica, social e cultural. Nele subjaz a ideia elementar de que dificilmente uma democracia política resistirá se não gerar crescimento económico são e se não esta-belecer condições de justiça social. Esta ideia comporta o reconhecimento da íntima conexão entre os Dir eitos do Homem e a Democracia, por um lado; e envolve a convic-ção, por outro lado, de uma ligação, nem sempre facilmente demonstrável é certo, entre Democracia e Desenvolvimento, concebi-do este como todo o vasto conjunto de condições favorecentes da plena realização das aspirações materiais e imateriais da pessoa humana e promotor de sociedades sãs e coesas, no plano interno, e pacíficas nas suas relações internacionais. Dito isto, é reconfortante, então, poder constatar-se que o mundo tem assistido a progressos assinaláveis no sentido da democratização. Na Europa Central e Oriental, na África, na Ásia e na América Latina, tal como anteriormente na Europa mediterrânica, os regimes democráticos foram ganhando terreno, consolidando-se em alguns ca-sos, titubeando ainda noutros, sobretudo onde não existia memória co-lectiva ou tradição de práticas democráticas. A democratização política foi frequentemente acompanhada por um processo de viragem para a economia de mercado. Esta tornou-se o «modelo de referência universalmente admitido» 3. Cito, de novo, Michel Hansenne, desta vez no seu relatório à Conferência Internacio-nal do Trabalho deste ano: «A economia de mercado foi massivamente apoiada, porque ela trazia as esperanças de maior bem-estar, ao mes-mo tempo que permitia dispensar a intervenção de um Estado entre-tanto desqualificado. (...) Por iodo o lado, ou quase por todo o lado, a empresa privada ganhou uma nova consagração. Os chefes de empresa disputam aos dirigentes políticos e às vedetas do desporto ou do espectáculo os favores dos media. Por todo o lado, o Estado retira-se de sectores económicos e a privatização alastra por toda a superfície do planeta. Ao mesmo tempo, o domínio do Estado sobre o funciona- 2 Ob. cit., pág. 77. 3 «des valeurs à défendre, des changements à entreprendre» — relatório doDirector-Geral do Bureau International du Travail (BIT) à 81.* Sessão da Conferência Internacional do Trabalho, pág. 11. 419

mento do mercado ameniza-se sob a pressão de diversas escolas de pensamento ditas de desregulamentação» 4. De um modo geral, é lícito afirmar, portanto, que os direitos fun-damentais do homem e a democracia política foram ganhando terreno. Este é um avanço à escala mundial como porventura não há memória. Simultaneamente, a livre iniciativa e o mercado reganharam adeptos. De facto, no respeitante à democracia económica, não pode recu-sar-se que resultados positivos foram igualmente alcançados, quer de-vido a um mais aberto funcionamento das trocas comerciais, quer devi-do à substituição dos sistemas de planificação centralizada por econo-mias já claramente inspiradas nos valores da livre iniciativa, ou ainda em transição para economias de mercado. A constituição de grandes espaços regionais de economias integradas abriu também a porta a ine-gáveis desenvolvimentos no plano económico, fazendo abater frontei-ras proteccionistas, dinamizando a livre circulação de capitais, merca-dorias e serviços, favorecendo a criação de uma vasta rede de pequenas e médias empresas e, assim, aumentando o nível de empregos, enfim, permitindo um acesso mais fácil dos consumidores a diferentes produ-tos e bens, crescentemente mais baratos. E o que dizer do aceleramento ímpar do progresso no campo das ciências e das tecnologias? Para aqueles que, como eu, assistiam, bo-quiabertos, há pouco mais de 20 anos, ao lançamento no espaço do astronauta Gagarine e, algum tempo depois, ao descer dos primeiros homens na Lua, os novos avanços no campo das inovações técnicas, das ciências médicas, da biologia, das telecomunicações, por exemplo, são sempre espectaculares, mas já não são inimagináveis. E não é ver-dade que, sem prejuízo dos perigos que potenciam quando utilizados sem valores éticos ou sem controles eficazes, este progresso não tem paralelo na história da Humanidade e pode ser fonte de um desenvolvi-mento sócio-económico sem precedentes? No plano social, enfim, e mais em particular no mundo do traba-lho, o próprio acervo dos instrumentos internacionais da OIT — 174 convenções, 181 recomendações e cerca de 6 000 ratificações regista-das 5 — é um sinal iniludível dos progressos alcançados a partir das normas internacionais aprovadas nos primórdios da Organização. O balanço global do processo de democratização nos planos polí-tico, económico e social à escala do nosso mundo atesta, assim, traços positivos e tendências auspiciosas. Evidentemente, esta avaliação não pode ser feita de um modo uniforme e sem numerosas e, infelizmente, muito significativas ressalvas. Será lícito extrair daqui a conclusão de que nos encontramos pe-rante um quadro internacional de factores e de situações que aponta para uma linha unívoca de evolução democrática, de paz, de justiça 4 Ob. cit. págs. 10-11. 5 Cf. OIT. "Note d'information", Dezembro de 1993. 420

social e de desenvolvimento? De modo algum! Bem pelo contrário, é visível aos nossos olhos o desenrolar de situações e o avolumar de ondas de choque se situam este final de século e de milénio num ponto de viragem angustiante, por um lado, mas promissor, por outro. Não creio ser ousado prognosticar que há riscos eminentes de re-trocessos, fundos e dolorosos, na caminhada de democratização e de desenvolvimento encetada por muitos países nos últimos anos. Há também, em contrapartida, potencialidades de superação des-ses riscos, sobretudo se os valores da Democracia política e participa-tiva e se os ideais da justiça e da solidariedade vingarem na prática. É tempo, pois, de examinar sumariamente os principais riscos que se estão a opor aos caminhos da democratização e avaliar as suas con-sequências, em particular para o mundo do trabalho. II A DEMOCRACIA, AS MUTAÇÕES MUNDIAIS E AS CONSEQUÊNCIAS SOCIAIS Parece pacífico o entendimento dos analistas no sentido de que a queda do muro de Berlim e o fim do confronto Leste-Oeste acarretou uma primeira consequência de fundo no plano geoestratégico: a mu-dança de um mundo bipolar para um mundo multipolar. Julgaram alguns que, simultaneamente, tinha soado a hora do fim da história das ideologias, dos conflitos e do cortejo das misérias hu-manas. Mas estas arautos da felicidade enganaram-se. O novo xadrez geopolítico emergente do termo da guerra fria não deu lugar, como inicialmente muitos esperariam, ao desabrochar de múltiplas e vigorosas democracias e ao estabelecimento de um novo sistema internacional de cooperação. É verdade que na área do antigo bloco comunista de Leste, alguns países — e penso nos casos da Hungria, da Polónia e da República Tcheca — constituem reconfortante demonstração de que o esgotamento, aparentemente definitivo, do comunismo, e a passagem de uma economia planificada para uma economia de livre mercado, são susceptíveis de vingar para uma democratização com relativo sucesso. Mas esses exemplos não podem ser dissociados do passado político de raiz democrática vivido nesses países e do modelo económico e industrial neles existente antes da ocupação soviética. Por outro lado, mesmo em alguns deles, o grau de liberalização económica introduzido entrou em choque com estruturas e mentalida-des naturalmente mal preparadas para a mudança do estatismo para a economia de mercado. Os custos sociais supervenientes — desemprego elevadíssimo, cortes sociais e inflação galopante — estão a suscitar 421

alterações insuspeitadas no xadrez políticos desses países, e por isso se assiste, em certos casos, ao retorno das forças comunistas, agora baptizadas de socialistas ou sociais-democratas. Em contrapartida, na maior parte dos territórios que integravam a ex-União Soviética, e nos da ex-Jugoslávia em especial, aquilo a que se assiste dispensa palavras. Não é só — e já bastaria — o horror da guerra sangrenta. É igualmente o renascer das cinzas de velhos confli-tos étnicos e religiosos noutras regiões da Europa de Leste, e não só, bem como o alastramento consequente de fenómenos de racismo e de xenofobia, aliás, e infelizmente, também a brotar em países da Europa Ocidental, até há pouco paradigmas de civilidade, de tolerância e de abertura a outros povos. Será preciso recordar recentes acontecimentos de violenta intolerância rácica na Alemanha, na Áustria, um pouco em França ou na Itália? Portanto, a democracia política e a paz não se estabeleceram, ainda, em vastas zonas do nosso velho Continente e também em outras. Ao afirmar isto, não pretendo cenarizar hipotéticos ou plausíveis riscos de generalização para outras áreas da Europa da confrontação bélica localizada, por ora, nos territórios sob luta armada. Pretendo, tão só, acentuar as consequências sociais e laborais deste panorama de insta-bilidade. Que consequências? Em primeiro lugar, a consequência da imensa fragilidade do pro-cesso de estruturação democrática nos países do Leste Europeu, com a inerente dificuldade em se arquitectar um sistema de liberdade sindical e de relações profissionais propiciador de um clima de estabilização social e económica. «Patinam», portanto, as relações colectivas de tra-balho, porque não se conseguiu implantar uma rede de organizações sindicais e patronais independentes e porque as Administrações do tra-balho, também elas, não lograram ainda posicionar-se como impulsionadoras do diálogo social, como mediadoras nos conflitos de trabalho, como agentes activos nas políticas de emprego e formação profissional. Em segundo lugar, as consequências económicas e sociais que o noticiário não se cansa de martelar: subida galopante da inflação e do desemprego, queda de produção e aumento brutal dos níveis de pobreza, mesmo naqueles países cuja transição para o modelo democrático e para um sistema de economia de mercado parece estar a ser conseguido, ainda que à custa de sacrifícios dolorosos. Em terceiro lugar, os irresistíveis movimentos migratórios pro-venientes das áreas europeias em conflito ou sob forte instabilidade, aliados, aliás, a idênticas vagas de emigração provenientes do Norte de África e de outros países africanos, asiáticos e latino-americanos situ-ados nos patamares mais baixos do subdesenvolvimento. Sabe-se quais são as consequências que isto pode acarretar no plano da incomportabilidade de uma plena integração sócio-económica, devido à circunstância de os países de destino mais procurados se confronta-rem, também eles, com uma conjuntura de recessão económica, com 422

uma situação de desemprego sem paralelo desde a 2.- Grande Guerra e com fissuras nos seus sistemas de protecção social. Em quarto lugar, as consequências que a nova situação traz à luz no plano da cooperação técnica e das ajudas públicas ao desenvolvi-mento aos países carenciados. Seria hipócrita fingir-se ignorar que um dos pólos de motivação dos antigos blocos comunista e ocidental, respectivamente, nos apoios aos países menos desenvolvidos radicava em considerações de natureza ideológica, em motivações geoestratégicas e em razões de mero prestígio e influência. Terminado o confronto entre os dois blocos, constata-se agora uma diminuição dos apoios à cooperação e ao desenvolvimento aos países tradicionalmente seus destinatários. É certo que estes apoios foram, frequentes vezes, desviados das suas finalidades autênticas e serviram, em muitos casos, não para alimentar os desafortunados, ou para obras de auxílio aos povos na penumbra da miséria. Foram, ao invés, canali-zados para manter ilicitamente cliques locais no poder, ou para origi-nar mais valias aos próprios dadores, através de realizações sem qual-quer valia para os pretensos beneficiados. Neste sentido, é positivo que os programas de ajuda pública ao desenvolvimento possam recentrar--se, agora, numa aplicação transparente e eficaz. Mas c negativo, em contrapartida, que os recursos de que carecem se retraiam tão fortemente. As consequências serão as de um mundo com disparidades de desenvolvimento crescentemente agravadas e pressuponho que este resultado será sempre contraproducente para todos. Basta atentar nos caudais de refugiados e no volume da emigração clandestina. Um segundo eixo fulcral de mutações internacionais que, de for-ma incisiva, está a suscitar também profundas consequências no domínio social, e no campo laborai em particular, polariza-se no conjunto de transformações que tem sido apelidado de «mundialização da eco-nomia». Creio que podem englobar-se neste vasto conjunto de mutações, não só as alterações económicas e financeiras propriamente ditas, como também as inovações tecnológicas e as transformações operadas nos domínios organizativos e de gestão empresarial. Todas elas estão, ao fim e ao cabo, interligadas. São provas iniludíveis de internacionalização das economias, o maior e mais rápido desenvolvimento das trocas comerciais, a maior fluidez dos mercados financeiros e a sua acrescida interconexão, a pe-netração e domínio por vezes muito acentuados das multinacionais, a intensificação do investimento estrangeiro em áreas de interesse estra-tégico para o capital, a abertura, enfim, dos mercados nacionais, e a sua integração em zonas regionais de livre comércio ou de integração institucional mais avançada — e recordo não só o exemplo da UEM como os do EEE, do MERCOSUL e da NAFTA. O recente acordo do GATT acelerará, decerto, este processo de intensificação das trocas comerciais e de globalização económica. 423

Conhecem-se suficientemente bem, por outro lado, as profundas alterações que as inovações tecnológicas têm vindo a despoletar na es-trutura e no peso tradicionais dos sectores produtivos. A chamada «terciarização da economia» constitui a este respeito uma invocação de escola. O conjunto destes factores, aliado também a mudanças demográficas e a alterações nos valores e nos comportamentos geracionais, determinaram novos modelos organizativos e de relações laborais nas empresas. A principal, e mais visível das consequências deste processo conjugado de mutações toca no mais fundo da organiza-ção e da prestação do próprio trabalho. Recordo algumas implicações mais conhecidas: seguimento de no-vas formas de trabalho, ditas atípicas; reestruturações de sectores ou de empresas, que conduzem à extinção de milhares de postos de trabalho, à reconversão de muitos outros e ao aparecimento de outros tantos; desvalorização das qualificações profissionais herdades do modelo an-tecedente de industrialização e consequente exigência de novas habili-tações académicas e técnicas para novos perfis profissionais; altera-ções nas estruturas salariais, em decorrência das modificações introduzidas nas estruturas das profissões e na reorganização do traba-lho; enfim, flexibilização dos regimes de duração do trabalho e nos sistemas de suspensão e extinção dos contratos de trabalho. Não devem esquecer-se, também, as implicações repercutíveis no domínio das relações colectivas de trabalho (por exemplo, nos níveis da negociação colectiva) e na própria estrutura e na capacidade tradici-onal dos sindicatos (por exemplo, na diminuição das respectivas filia-ções e na alteração das suas áreas tradicionais de maior implantação representativa). Seria impossível, e decerto dispensável, esboçar, aqui, um elenco menos tosco dos factores que se têm entrecruzado neste complexo pro-cesso de mundialização da economia. Limitar-me-ei, por isso, numa avaliação muito sumária, a destacar certas consequências: elevados níveis de desemprego, agravamento das desigualdades no interior de muitos países, e entre países e regiões dos vários continentes, alastramento de novas formas de pobreza em zonas que, até há anos, as desconheciam, acentuação dos níveis de pobreza em outras que quase sempre a conheceram. Paralelamente, e por razões óbvias, os sistemas de protecção social abrem brechas nos países que tinham erigido o Estado-Providência em paradigma de modelos de democracia avançada e de justiça social. E ao mesmo tempo, em muitas das sociedades para as quais uma rede mínima de protecção social seria um objectivo para se alcançar a prazo, este prazo torna-se cada vez mais longínquo. Este panorama, repito-o, vai traçado sob uma visão muito global, no interior da qual é possível, e até necessário, operar distinções subs-tanciais. Porque se a miséria é sempre miséria, há graus diferentes e causas não coincidentes para ela; porque se o emprego é precário nuns 424

casos, noutros nem sequer perspectivas de emprego há; porque se a injustiça social dói sempre, há situações, afinal, em que à dor se sucede a agonia mortal. Acabei de desenhar, porventura, um retrato negativo, pessimista e sem horizontes da situação social e laborai do nosso mundo? Não creio. Por três razões fundamentais: Em primeiro lugar, porque, a contrapor a situações de retrocesso dos direitos sociais e laborais, são constatáveis ocorrências de sinal oposto. O conhecido movimento de deslocalização dos investimentos e de empresas para áreas ou países com condições crescentes de compe-titividade constitui um sinal iniludível da existência de novos e fortes pólos de desenvolvimento à escala mundial. Isto não é segredo para ninguém. Ora, se o nível de bem estar social em alguns destes novos centros já hoje nada ficará a dever aos níveis sociais europeus — ge-rando, até, pelas sinergias do seu crescimento, ritmos cada vez mais avançados no plano social —, noutros desses casos verificar-se-ão, sem-pre, progressos sociais, exactamente porque partiram, ou se encontram ainda em alguma medida afectados por graus muito baixos de desen-volvimento. Em segundo lugar, porque a aposta redobrada no enriquecimento dos recursos humanos e na investigação e desenvolvimento aplicada a novos produtos que, muito pertinentemente, se joga nos países desen-volvidos ou em desenvolvimento, terá de frutificar a prazo. Por essa via, estimo que serão restabelecidos equilíbrios, entretanto perdidos em termos de vantagens comparativas para vários desses países. Em terceiro lugar, mas principalmente, porque a história diz-nos que a Democracia é, afinal, a única forma de organização das socieda-des, susceptível de gerar e gerir a regulação dos conflitos de modo ra-cional e perdurável, e capaz de agregar os homens, e as organizações representativas dos seus diversificados interesses, à volta de um bem comum que, livremente, assumem como bússola do seu futuro colecti-vo. Ao afirmar isto, está bem de ver que aponto à linha da democracia participativa. E por estes caminhos acabo por chegar à questão do tripartismo e da concertação social. III TRIPARTISMO E CONCERTAÇÃO SOCIAL A expressão «tripartismo» tem a sua origem no tipo de estrutura e de processo decisional da OIT. Esta foi fundada, como é sabido, na base de uma composição que integra os representantes dos governos, dos trabalhadores e das entidades patronais. Ora, essa composição ficou a dever-se à ideia, que se revelou sábia, dos «pais fundadores» da Organização, segundo a qual a promoção 425

da justiça social como suporte da paz no mundo não seria nunca viável sem a participação dos próprios actores sociais, isto é, as organizações representativas dos patrões e dos trabalhadores. Esta participação pressuporia, por seu turno, o método do diálogo, da negociação, do consenso, visto ser evidente que a eterna tensão dos interesses próprios de uns e outros só seria ultrapassável dessa forma e não através do confronto permanente. A concepção dos «pais fundadores» da OIT não só se revelou sábia, como se mantém verdadeiramente original no plano internacional. Na realidade, tanto quanto saiba, a OIT continua a ser a única or-ganização internacional em que os parceiros sociais são associados aos governos na tomada de decisões, sem embargo de dever reconhecer-se que o espírito e a prática do tripartismo têm vindo a penetrar em outras instituições de carácter supra nacional, nomeadamente as que integram os países da União Europeia. Para falar de tripartismo poderia partir da concepção usada pelo BIT num colóquio que organizou em 1992, exactamente sobre as novas perspectivas do tripartismo na Europa6. No documento de trabalho preparado para esse colóquio, lê-se o seguinte: «O termo tripartismo é tomado num sentido amplo e designa Lodo o sistema de relações profissionais no qual o Estado, os empregadores e os trabalhadores constituem partes distintas, isto é, independentes umas das outras e exercem cada uma delas funções específicas. Utilizado neste sentido, o termo recobre todas as questões que, no sistema de relações profissionais, respeitam à estrutura, ao funcionamento e às atribuições das partes, as relações pacíficas entre elas (negociação co-lectiva bipartida; consulta e negociação tripartida no sentido próprio do termo, ou seja, entre o Governo, os empregadores e os trabalhado-res; participação dos trabalhadores na empresa), bem como os confli-tos de trabalho e a sua regulamentação». As questões envolvidas neste conceito amplo de tripartismo são, como é bem de ver, muito vastas e complexas. Se pretendesse abordar todas, excederia manifestamente o objectivo principal do tema que me propus tratar. Vou circunscrever-me, portanto, ao domínio mais restrito, mas nem por isso menos aliciante, da concertação social. Começaria por sublinhar que utilizarei o conceito de concertação social num sentido menos amplo do que aquele que desponta do artigo 95.oda Constituição da República Portuguesa. Este preceito, ao instituir o Conselho Económico e Social, dispõe que este c o «órgão de consulta e concertação no domínio das políticas económica e so-cial, ...». 6 «Problémes et enjeux du tripartisme en Europe», BIT, Geneve, 1992. 426

Para ilustrar o entendimento restrito de concertação social, nada melhor do que invocar a palavra autorizada de um ilustre mestre de Direito do Trabalho, o Prof. Mário Pinto, que, em estudo elaborado a esse propósito, escreveu o seguinte: «Há duas funções bem distintas, a de concertação social em sen-tido restrito, que envolve a celebração de pactos sociais ou de conven-ções colectivas (ou pelo menos a possibilidade de assumir compromis-sos que as partes depois executam, cada uma na sua área de competên-cia) e a de concertação social em sentido amplo, que se reporta a ques-tões mais gerais do que aquelas que constituem o objecto das conven-ções colectivas, e antes se podem referir praticamente a todas as ques-tões de carácter económico e social, isto é, a todas as medidas de polí-tica económica e social (podendo, inclusive, entender-se o social em sentido alargado, de modo a incluir, designadamente, os aspectos das políticas de cultura, de família, de ambiente e consumo, etc.». Este excerto é bem esclarecedor. A partir dele, sublinharia dois pressupostos iniludíveis, a saber: 1.o — que não há tripartismo e concertação social a não ser em regimes de raiz democrática; 2.o — que o tripartismo e a concertação social são expressões da própria Democracia, aprofundando-a e enriquecendo-a na sua vertente participativa. Como o disse, há dois anos, o Director-Geral do BIT, o tripartismo e a concertação não representam outra coisa senão a trans-posição para as relações sociais dos princípios sob os quais se funda a democracia política, ou seja, a liberdade, o pluralismo e a participa-ção. Para que haja, portanto, um sistema de concertação social, ainda que sob modelos nacionais naturalmente, por vezes, muito diferentes, é essencial que a liberdade sindical esteja reconhecida como um direito fundamental do homem e se encontre garantida na prática. Quando me refiro a liberdade sindical, reporto-me à liberdade de constituição, de organização, de filiação e de acção quer das associações sindicais, quer das associações patronais. É elementar, pois, que estas organizações existam e funcionem em e com liberdade, independência e representatividade. Infelizmente, a nível mundial, o balanço não é, a este respeito, animador. Um pouco esquematicamente, diria, então, verificar-se que em numerosas zonas da América Latina, da África e da Ásia, quer pela subsistência de regimes políticos ditatoriais ou autoritários, quer por razões de subdesenvolvimento endémico, as organizações sindicais e patronais encontram-se espartilhadas pelo poder político, ou são muito frágeis do ponto de vista da sua capacidade específica e autónoma de intervenção. Não há, por conseguinte, um sistema minimamente estruturado de relações profissionais, por isso que não pode falar-se de relações colectivas, sequer de concertação social tripartida. Se olharmos, depois, para toda a zona da Europa de Leste, verifi- 427

caremos ou um cenário de inexistência de organizações sindicais e pa-tronais — nomeadamente nos países em que ocorrem confrontos béli-cos, abertos, ou que abanam sob forte instabilidade política —, ou situações, diferenciadas embora, que se debatem com compreensíveis dificuldades. Há dificuldades de postura institucional, que provêm do facto de muitos dos dirigentes sindicais e patronais serem originários ou dos aparelhos dos antigos sindicatos comunistas — e estes eram pura ex-tensão do Partido e do Estado —, ou das empresas estatais e departa-mentos ministeriais económicos. Daí deriva com grande frequência uma enorme confusão de princípios e práticas de posicionamento institu-cional, com a consequente mistura dos papéis diferenciados que devem caber ao estado, ao patronato e aos sindicatos. Falta, portanto, o que se poderia chamar a indispensável «separação das águas». Advêem também dificuldades do, por vezes, brutal agravamento do nível de vida, o que levanta naturais obstáculos à actuação sindical e ao clima de negociação colectiva, bilateral ou tripartida. No que respeita à Europa ocidental, as transformações tecnológi-cas, económicas, sociais e culturais que estão a mudar a face das nos-sas sociedades despoletam também fortes abanões nos sistemas de re-lações profissionais, em particular na estrutura e no tipo de relaciona-mento dos sindicatos com as organizações patronais e os governos. O tema é conhecido e muitos têm falado e escrito sobre ele, apeli-dando-o de «crise do sindicalismo» e, por vezes, prenunciando o seu esgotamento a prazo. Outros, na mesma linha de análise, anunciaram a morte da concertação social tripartida ou, numa visão mais benigna, a da transmudação desta para modelos de «meso» e «micro-concertação social». Nunca me reconheci neste tipo de visão, mas reconheço sem difi-culdade alguma que as coisas estão a mudar e continuarão a mudar, inexoravelmente. Com isto não quero dizer que albergo algum receio quanto às ga-rantias jurídicas da liberdade sindical, porque isso significaria, afinal, acreditar no desaparecimento das democracias europeias. Poderá haver (como sempre houve e porventura continuará a haver) ocorrências pon-tuais, aqui ou ali porventura mais graves, de atentados aos direitos sin-dicais. Reprováveis energicamente, não creio, porém, que representem, agora e no futuro, um eixo constituinte de um potencial de alto risco. As preocupações que admito suscitarem-se nas sociedades pluralistas da Europa Ocidental situam-se mais em três domínios: no da independência, no da representatividade e no da capacidade con-creta e efectiva de ajustamento organizativo e de resposta aos proble-mas inseríveis na autonomia colectiva dos sindicatos e das organiza-ções patronais. Aludo aqui à questão da independência sindical apenas na vertente específica das relações entre os sindicatos e os partidos políticos. Não existe nenhuma convenção ou recomendação da OIT que abor- 428

de esta questão especificamente, o que se deve, porventura, à comple-xidade e melindre que encerra em si própria. Mas não posso deixar de recordar que existe uma Resolução que toca nesta questão. Foi adoptada em 1952 pela Conferência Internacio-nal do Trabalho e elaborada apenas por um conjunto de delegados de trabalhadores de vários países 7 — o que é muito significativo. No preâmbulo desta Resolução, diz-se que «as relações entre o movimento sindical e os partidos políticos devem variar, segundo os países» e que a «filiação política ou a acção política dos sindicatos depende das condições prevalecentes em cada país». Acrescenta-se, a seguir, de modo expressivo, que é necessário enunciar alguns princípios, por indispensáveis à protecção da liberdade e da independência dos sindicatos e à salvaguarda da sua missão fundamental, que é a de asse-gurar o desenvolvimento e bem-estar económico e social do trabalha-dores. Os princípios que constam da parte resolutiva são muito claros e de um enorme alcance prático. Desejaria, em todo o caso, recortar três aspectos que deles emergem. Primeiro: a questão das relações entre os sindicatos e os partidos políticos, depende das circunstâncias específicas de cada país. Segundo: a legitimidade dessas relações só existe quando elas, ou a acção política sindical, tenham em vista promover os objectivos própri-os do movimento sindical — e, portanto, não outros objectivos, acrescentaria. Terceiro: mesmo quando tais relações ou tais acções políticas se-jam estabelecidas ou empreendidas, nunca essa situação deve manter--se por forma a que possa comprometer a continuidade do movimento sindical e a consecução dos seus objectivos autónomos, sejam quais forem as mudanças de cenário político. Ora, isto significa, sublinho-o, que o movimento sindical, quando se quer livre e independente, não deve nunca colocar-se ao serviço da estratégia de um partido político, mesmo se os princípios programáticos e objectivos políticos forem idênticos ou vizinhos dos que são defendidos por esta ou aquela corrente político-sindical. As questões da representatividade e da capacidade concreta de intervenção sindical não estão ligadas apenas, a esta problemática, como é evidente. Têm muito a ver, também, com as necessidades de formação dos próprios dirigentes e quadros sindicais e patronais e, igualmente, com o tipo de funções e de serviços que, actualmente, os trabalhadores es-peram dos sindicatos ou as empresas das organizações que as represen-tam. 7 França, Cuba, índia, Estados Unidos, Suíça, Áustria, Itália, Canadá e Reino Unido. A Resolução foi adoptada por 112 votos a favor e 37 abstenções. 429

No que se refere à capacidade de resposta às novas exigências que se desenham nas condições de trabalho, sustento que a clássica função de negociação colectiva mantém toda a sua actualidade. Mas, na Europa e nos países mais desenvolvidos de outros continentes, já não é só — eu diria, até, que já não é sequer principalmente — a discussão isolada do nível salarial que constitui o cerne e o horizonte da mesa das negociações. Outras e complexas questões passaram a colocar-se aos sindicatos e às organizações patronais, quer a estrutura das negociações colecti-vas tenha lugar no plano da empresa ou ao nível do sector de actividade. Por exemplo, questões derivadas de uma reconversão industrial, susceptíveis de causar traumas agudos no emprego e no tecido social. Por exemplo, ainda questões de competitividade empresarial, justifica-tivas de necessidades de inovação profissional ou de ajustamentos na própria organização e prestação do trabalho. Estas questões, com que igualmente se confrontam as confedera-ções sindicais e patronais no seu âmbito próprio de representação, de-veriam estribar uma concertação social paritária. Elas exigem frequen-temente, porém, o envolvimento dos próprios governos, sob pena de não serem resolúveis, ou de o serem muito mais dificilmente. E por aqui entro na parte final da minha intervenção, ou seja, no como, no porquê e no para quê da concertação social tripartida. IV A CONCERTAÇÃO SOCIAL TRIPARTIDA: COMO, PORQUÊ, PARA QUÊ? Sublinhei já, por diversas vezes, que a concertação social tripartida pressupõe a existência e o bom funcionamento de um Estado democrá-tico de Direito. Requere, por isso, que o Estado garanta a justiça, deixe funcionar livremente o mercado (sem abdicar de intervir correctivamente quando necessário ao bem comum), respeite a autonomia colectiva dos parceiros sociais, impulsione a participação individual e cívica dos ci-dadãos e a das múltiplas organizações de interesses colectivos que rom-pem da sociedade civil. No campo das relações profissionais, a Administração do Traba-lho deve deixar às partes sindical e patronal a máxima margem possível de actuação. De outra forma, condiciona o pleno fluir da autonomia colectiva e conduz a uma subalternidade indesejável do salutar princípio da subsidiariedade. Sempre que necessário, mas só então, a Administração do Traba-lho deve proporcionar aos parceiros sociais serviços de conciliação, mediação ou arbitragem voluntária com vista à solução dos conflitos colectivos de trabalho. Deve estabelecer também políticas activas de emprego e amplificar todas as condições para que a formação técnica e profissional abranja o maior número possível de empresas e trabalha-dores. 430

Enfim, os governos devem entender que é do interesse comum associar os parceiros sociais à definição e execução das políticas eco-nómica e sociais. Isto pode ser feito de uma forma apenas consultiva, mas pode ter lugar, também, pela via concertativa. As duas formas não são, aliás incompatíveis, embora a da concertação social se revele mais difícil, mas também mais eficaz. Todavia, o diálogo social e a eventual celebração de pactos tripartidos não acontecem sem mais. As três partes têm de se sentir conscientes, motivadas e interessadas vitalmente neste processo. Não pretendo sustentar que o «scambio» político da concertação social opera no interior de uma qualquer «redoma bacteriologicamente pura»! Seria utópico, ingénuo e perigoso não perceber que nele conflu-em, chocam-se, entrecruzam-se, opõem-se e aproximam-se, afastam-se ou casamentam-se factores políticos, económicos e sociais, uns estruturais e outros conjunturais, tradições nacionais e comportamentos psicológicos, nada despiciendos, sublinho-o, dos próprios actores individuais da concertação social. É evidente que sim. Porém, ao lado e para além de tudo isso, tem de existir, sempre, uma vontade empenhada e lúcida de cada uma, e das três partes, dirigida à concertação social. Deve existir aquilo a que chamarei, à falta de melhor, adjectivação, o «espírito da concertação social». Como poderei dizer em que se traduz esse espírito da concertação social? Tal como os ideais de liberdade e justiça social são inerentes ao ser humano e à vida dos homens, creio que também esse espírito só pode ter tradução através de uma «interiorização tripartida» dos valores da concertação social. E esta «interiorização» não se impõe de fora. Não se preceitua por normativo legal ou por medida administrativa. Não se estabelece por coacção. Não desponta, não medra e não se cimenta sem que cada uma e as três partes estejam conscientes das suas liberdades, das suas diver-gências e das suas responsabilidades na busca de um bem comum. Isto implica perceber que se deve perceber a razão do outro lado, mesmo quando não for acolhível; implica entender que há cedências recíprocas a conceder, sob pena de se criar um círculo sem saída; exige, enfim, uma mesma visão partilhada de sociedade, nos seus traços fundamentais, e a perfeição de que as políticas necessárias ao desen-volvimento são sempre mais frutuosas quando consensualizadas. E por tudo isto, diria que os bons acordos de concertação social nada mais são do que os acordos possíveis. Exactamente por isso é que são bons: o sucesso concertativo nunca é a vitória de uma parte sobre a outra, mas, sim e sempre, uma vitória das três partes. A concertação social pressupõe, portanto, este estado de espírito, esta «estufa climática» de requisitos intangíveis. Não é imprescindível que tenha lugar através de órgãos institucionalizados, como é o caso, em Portugal, da Comissão Perma- 431

nente de Concertação Social (CPCS) do CES, que sucedeu ao antigo Conselho Permanente de Concertação Social. No entanto, admito sem rebuço que a organização institucionalizada do processo concertativo pode favorecê-lo, mesmo quando, neste ou naquele dado período, não seja possível normalizar-se a conflitualida-de e concluir-se qualquer pacto social. De certo modo é, então, como se o órgão criasse a função e, depois, a função vivificasse o órgão, num relacionamento sinergético. Neste sentido, parece-me muito significante recordar que quer aquele antigo Conselho, quer esta Comissão Especializada do CES, foram baptizados pela lei como «permanentes». Não significa isto, por-tanto, que o legislador visionou o processo de concertação social como uma cadeia negociai estabilizável e como um processo fluído no seu decurso? Creio poder extrair-se essa conclusão dos preceitos legais aplicáveis. Aliás, o próprio regulamento interno da Comissão Perma-nente de Concertação Social aponta nessa linha, quando estabelece, por exemplo, que o «Núcleo Coordenador» da Comissão, que c constituído pelos seus presidente e cinco vice-presidentes e a quem incumbe orien-tar o seu funcionamento e executar as deliberações do respectivo ple-nário, «reunirá, ordinariamente, pelo menos, uma vez por mês» 8. O direito de participação tripartida tem uma inerência de responsabilização comum quanto aos resultados concretos do processo concertativo. Não pretendo dizer com isto que é forçoso lograrem-se acordos de concertação social todos os anos, como é evidente! Afinal, o acordo é tão natural e legítimo quanto o é o desacordo, no pressuposto de que, num e noutro caso, o processo de negociação se tenha pautado por prin-cípios e regras de ética negociai e por exigências de interesses não meramente egoístas e sectoriais. O que quero dizer, ao afirmar a existência de uma responsabilida-de tripartida quanto aos resultados concretos de um processo institu-cionalizado de concertação social, é apenas isto e não mais do que isto: «o tripartismo confronta-se com a obrigação veemente de ter de resul-tar. (...) Nenhum mecanismo institucional de negociação e de diálogo pode manter-se a prazo se ocorrer um bloqueio persistente ou uma conflitualidade permanente»9. Ora, quando a economia arrefece, o desemprego aumenta e as recei-tas orçamentais se estreitam, é instintivo perceber que a concertação social se torna mais difícil. Mas isto conduz-me, justamente, à questão de perguntar se, ao fim e ao cabo, a concertação social funciona apenas em épocas de crescimento e de consequente c necessária partilha mais justa do rendimento nacional pelos trabalhadores — ou seja, em pcrío- 8 Art.o 20. o do cilado regulamento interno. 9 Relatório do Director-Geral do BIT à CIT de 1994. 432

do de maiores facilidades. A minha resposta é «não»! E é não, porque o maior e mais árduo sucesso da concertação social encontra-se, do meu ponto de vista, não tanto quando a situação de um país decorre sob o signo do crescimento e do desenvolvimento generalizados, mas, sobretudo e ao invés, quan-do as dificuldades são grandes, os problemas agudos e os desafios do futuro são tremendos. É nos factores endógenos e pelos recursos humanos nacionais que o futuro colectivo tem de ser ganho. A concertação social tem aqui um papel verdadeiramente determinante. Com ela, as vias do desenvolvi-mento serão mais fáceis, ou menos difíceis se o preferirem. Sem ela, serão, decerto, muito mais custosas de percorrer. Se estiver certo no que afirmo, devo então acrescentar que se jus-tifica e impõe uma evolução qualitativa nos métodos e no conteúdo da concertação social. Para desempenhar o papel de agente catalizador de esforços e vontades colectivas e cumprir o estatuto de maioridade de verdadeira concertação estratégica, é preciso que ela abarque o con-junto das políticas de desenvolvimento e não apenas a política salarial e de trabalho, «stricto sensu». No xadrez extremamente difícil e melindroso em que se joga o crescimento das economias, a competitividade das empresas e de ou-tras instituições, a redefinição das funções do Estado, o reequaciona-mento de uma rede adequada de protecção social, financeiramente sadia, e o reequilíbrio do mercado de emprego, a concertação social estratégica tem, quiçá, o seu maior desafio de sempre. Acredito que o não vai perder. Mas não pode perder tempo. Ao fim e ao cabo, se o alcançar, talvez seja apropriado dizer-se que pela concertação social passou a efectivação do direito fundamental ao trabalho, através do direito do trabalho negociado. O antagonismo que alguns hoje invocam entre o direito do traba-lho e o direito ao trabalho não se resolve senão pela harmonização entre ambos. Tão perigoso seria um vazio legislativo e convencional no campo da regulamentação das relações e condições de trabalho, porque se reabriria a porta à lei da selva, como nefasto seria um ordenamento normativo do trabalho que constituísse obstáculo ao direito ao trabalho, como direito fundamental de cada um e todos os homens. Aqui, estará, porventura, a tarefa mais árdua e o objectivo mais nobre da concertação social: ajudar a garantir a aspiração imemorial da dignidade humana, através do direito e do dever do trabalho. 433

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Administração, n.° 24/25, Vol. VII, 1994-2.° e 3.°, 435-439 MACAU E OS OBJECTIVOS DA OIT * José António Pinto Belo ** O mundo vive uma época de grandes mudanças, onde se assiste à queda de impérios, e à ruptura de bandeiras ideológicas que serviam de referência a milhões de pessoas e que olham agora, com outros olhos, os princípios da democracia, dos direitos humanos e a economia de mercado. No ano em que a Organização Internacional do Trabalho (OIT) celebra o seu 75.° Aniversário, merece bem esta organização uma pala-vra de profundo reconhecimento por ter sido a pioneira na promoção da justiça social através das suas múltiplas actividades, nomeadamente a cooperação técnica e a criação de um universo de normas que servem de orientação à maioria dos países e territórios do mundo. A OIT é uma das organizações mais importantes da Organização das Nações Unidas (ONU), que, com a sua estrutura tripartida, nos lem-bra, a cada instante, que as leis do mercado não podem, por si só, resol-ver todos os problemas da sociedade. A sua bandeira tem sido criar uma nova óptica de desenvolvimento cuja meta final é a melhoria da condição humana. Ora a cooperação internacional é fundamental para assegurar um mínimo de sucesso a qualquer das iniciativas internacionais. E a OIT tem condições inigualáveis para ser o motor dessa cooperação, sobre-tudo ao nível de 3 domínios que, nos tempos que correm, nos parecem muito importantes: 1. A OIT deve tudo fazer para promover o respeito dos direitos fundamentais do homem em todas as áreas e, sobretudo, em matéria de emprego e formação profissional, ao mesmo tempo que deve reforçar as diferentes actividades em que está envol-vida a fim de que a sua acção concreta esteja à altura da autori-dade moral que desfruta. * Texto proferido nas comemorações do 75.° aniversário da fundação da O.I.T., e no 50.° aniversário da Declaração de Filadélfia em 18.05.94, em Macau. ** Director da Direcção de Serviços de Trabalho e Emprego. 435

2. A OIT deve assumir uma acção enérgica para encorajar a eco nomia de mercado, salvaguardando a existência de uma ade quada protecção social para as faixas mais vulneráveis da soci edade. Importa, por isso, ter presente que o mercado não res ponde, por si, às exigências da justiça social, nem do bem co mum. É, pois, necessário que a OIT vele para que a dimensão social não seja esquecida por causa do lucro ou da concorrên cia desenfreada. 3. Num mundo a correr vertiginosamente a OIT deve reforçar o tripartismo, a concertação, o diálogo social e a negociação co lectiva nos seus diferentes programas de cooperação técnica. Seja qual for a óptica do balanço e da reflexão sobre a sua prestigiada e múltipla actividade, sente-se que também ela tem neces-sidade de transformar-se, de ajustar os seus valores permanentes para poder fazer frente às mudanças resultantes de um mundo em frenética convulsão. Após um período de expansão económica sem precedentes, vive-se agora um período de recessão cujos resultados negativos incidem de maneira mais directa e imediata nos trabalhadores, mas também nos próprios empregadores. NOVOS DESAFIOS A OIT, na sua vocação universalista, tem a obrigação, juntamente com os seus membros, de encontrar novas e adequadas respostas aos problemas que o mundo de trabalho enfrenta para preservar a paz uni-versal através da promoção efectiva da justiça social. A esperança dos fundadores da OIT de ver consolidada uma comunidade internacional sob o signo do equilíbrio social não está ainda concretizada . Há, por que não dizê-lo, uma grande distância entre o desejado e o alcançado. Mas a OIT tem virtualidades que lhe podem assegurar uma boa resposta às mudanças políticas, sociais e económicas rápidas que se manifestam por todo o mundo, desde que ponha o acento tónico nos domínios onde tenha melhor potencial para suportar a transição dos seus membros para a democracia e para a economia de mercado e saiba deixar cair as actividades que tiveram o seu eco no passado, mas estão desajustadas face aos desafios dos anos 90. Os tempos podem mudar, os fenómenos económicos podem ter manifestações diferentes, as ex-pressões reivindicativas podem também assumir cambiantes diversas. Mas o princípio que anima a OIT — a justiça social — é de tal natureza que se manterá vivo, sempre vivo, enquanto existirem as dificuldades sociais, a falta de condições dignas de vida e de trabalho, a ausência de níveis satisfatórios de salários, a falta de um sistema global de segurança e protecção social, a exclusão e a marginalidade sociais. PRIORIDADES Ora é para fazer face a estes desafios que a OIT definiu as suas próprias prioridades para os próximos anos. 436

A primeira, consiste em afirmar o papel específico que a OIT joga no processo de democratização de numerosos países. A assumpção deste objectivo tem de ter presente que o diálogo e a concertação social são o complemento indispensável da democratização política, social e económica, diálogo que exige parceiros sociais independentes e pode-res públicos respeitadores desta independência. E se o diálogo social se transforma em tripartismo organizado a situação é ainda mais clara, apesar de haver muitos caminhos para construir o diálogo social e o tripartismo. A segunda prioridade é a reafirmação do objectivo constante da luta contra a pobreza a ser superada através da aposta na educação, no emprego e na formação profissional. Quanto à terceira prioridade ela anda de braço dado com a preo-cupação de velar pela protecção dos trabalhadores por todos os meios, nomeadamente através da existência de um sistema de segurança social mínimo quando a situação económica não permite melhores respostas. Estas três prioridades correspondem exactamente às necessidades de todos os países segundo maneiras diferentes face à sua diferente realidade social e económica, mas onde nenhum pode deixar de ter pre-sente a necessidade de cumprir a justiça social. Não é por acaso que em todos os países em desenvolvimento a acção da OIT é procurada como forma de se criar um equilíbrio entre o económico e o social. Aliás mesmo nos países industrializados eles não estão longe destas preocupações porque o diálogo social é também fundamental e os sistemas de segurança social estão em muitos países em crise. Esta si-tuação corresponde bem à vocação universal da OIT. A justiça e a soli-dariedade sociais são um bem que todos os povos do mundo, indepen-dentemente do seu estádio de desenvolvimento, devem procurar. TRAVES MESTRAS Democratização, diálogo e concertação sociais, luta contra a po-breza, protecção dos trabalhadores são por isso palavras-chave dos gran-des objectivos da OIT. Em Macau, quer a Administração quer os par-ceiros sociais permanecem atentos e lúcidos a questões tão importantes como são as que acabei de referir. Porque, afinal, também no Território os objectivos de progresso social e de modernização e desenvolvimento económico, passam pela superação destas preocupações que encerram valores fundamentais, verdadeiros caibros da própria realização do homem. Temos institucionalizado o diálogo e a concertação social resul-tante da necessidade de dar importância acrescida ao papel da Admi-nistração e das Associações dos empregadores e trabalhadores como elementos fundamentais no desenvolvimento e implementação de quais-quer políticas socio-económicas, de modo a tornar harmoniosas as trans-formações conjunturais e estruturais adequadas à modernização do Ter- 437

ritório. E que há entre a Administração e os parceiros sociais a certeza que a Concertação e o diálogo permanentes entre si encerram uma di-nâmica geradora de soluções pragmáticas e colectivas, que encurtarão sempre quaisquer distanciamentos entre as medidas a criar e a realida-de que elas visam tutelar. Há, em Macau, a convicção profunda que o futuro do Território não se esgota na sua dimensão económica e por isso têm sido dados passos bem consolidados com vista à dignificação social dos trabalhadores. Em Macau temos uma Segurança Social que se assume já como um dos direitos adquiridos dos trabalhadores. E ao contrário do que vem sucedendo na maioria dos países, onde a crise coloca problemas gravíssimos à própria manutenção do sistema, havendo até casos de recuos nos direitos já atribuídos, aqui no Território, através de legisla-ção recente, de 1993, foram dados novos e importantes passos a cami-nho da criação de um seguro quadro de respostas à protecção social dos trabalhadores, nomeadamente ao nível do desemprego, da velhice, da doença e invalidez, assegurando-se, ainda, aos beneficiários o paga-mento dos créditos emergentes da relação de trabalho que estes não consigam receber das respectivas entidades empregadoras, por motivo de insuficiência económica ou financeira destas. DIGNIFICAÇÃO DO TRABALHADOR As principais questões que a relação do trabalho põe em jogo en-contram-se também acauteladas em Macau. Os grandes princípios es-tão plasmados na Lei de Trabalho e os aspectos relacionados com a prestação e duração de trabalho, o descanso anual e semanal, os feria-dos, o direito a uma retribuição justa, o trabalho de mulheres e menores e a cessação de relação de trabalho estão devidamente regulamentados, de maneira elástica, de modo a não serem travões ao desenvolvimento económico e a assegurarem respostas às principais preocupações soci-ais que o trabalho põe em jogo. Em matéria de acidentes de trabalho e doenças profissionais existe também um quadro legal, que tendo a matriz portuguesa está adaptado à realidade de Macau, estando a ser ultimado em sede do Conselho de Concertação Social, a sua revisão de modo a responder aos novos dados objectivos da realidades sócio-laboral, e onde, entre outras alte-rações, vão ser melhoradas substancialmente as indemnizações por in-capacidade e morte e ser alargada a cobertura do seguro que passará de simples para completa, ficando, por isso, abrangidas todas as situações sejam elas incapacidades temporárias, permanente ou morte. No domínio de Higiene e Segurança, uma zona onde o haver le-gislação por si só não resolve as grandes preocupações, quatro textos legais servem de referência à acção empenhada da Administração e dos parceiros sociais. Refiro-me aos diplomas sobre Ruído Ocupacional, Higiene e Segurança na Construção Civil, Higiene e Segurança nos Estabelecimentos Industriais e Higiene e Segurança nos Estabelecimen- 438

tos Comerciais e Serviços. DIÁLOGO E CONCERTAÇÃO O forte apelo que a Direcção de Serviços de Trabalho e Emprego (DSTE) vem lançando aos empregadores e trabalhadores tem encon-trado eco tendo sido possível concretizar, de mãos dadas, múltiplas ini-ciativas que têm sido levadas a cabo quer nas escolas, quer nos locais de trabalho, visando a redução das actuais taxas de sinistralidade labo-rai, e contribuir para o aumento do bem-estar social dos trabalhadores e para o aumento da produtividade e desenvolvimento no Território. Em Macau a questão do desemprego não se põe como o acento dramático que é colocado em tantos países. Pelo contrário, as taxas de desemprego disponíveis quase apontam para uma situação de pleno emprego. No que concerne à Formação Profissional (F.P.) estão a ser dados importantes passos com vista a permitir o salto qualitativo nesta maté-ria verdadeiramente estratégica. Encontra-se ultimado um pacote sobre a F.P. que inclui a Lei Quadro do Sistema de Formação Profissional, um diploma sobre a Aprendizagem e um diploma sobre a Certificação Profissional, a fim de se criarem condições que permitam lançar as ba-ses de um desenvolvimento sustentado da economia do Território, que o capacite para enfrentar os desafios da competitividade e concorrên-cia e permita que os trabalhadores se adaptem aos novos modelos re-sultantes do progresso técnico e científico. Em matéria de educação há também saltos importantes com uma nova Lei de Bases que entrou em vigor há pouco tempo e com uma Universidade e um Instituto Politécnico a preparar os jovens para os desafios do porvir. Estou certo que as adaptações que irão ser feitas no conteúdo do ensino serão capazes de tornar possível que a nossa juventude melhore a sua formação (aliando o saber ao saber-fazer), podendo caminhar para um aperfeiçoamento profissional cada vez mais acessível a todos e so-bretudo capaz de dar resposta às exigências do desenvolvimento eco-nómico e social. Macau está portanto a par das grandes preocupações que do alto da sua autoridade moral são veiculadas pela O.I.T, dando-se, com prag-matismo e lucidez, passos bem consolidados para podermos continuar a ser fiéis aos ideais humanistas que forjaram, desde sempre, a perso-nalidade lusíada, fazendo-se, em cada momento, a síntese possível entre os objectivos prosseguidos por uma sociedade de dois povos e duas culturas que deve ver o trabalho como factor de elevação social e as exigências da economia nomeadamente no que diz respeito à competi-tividade e à concorrência. 439

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Administração, n.° 24/25, vol. VII, 1994-2.° e 3.°, 443-445 MEMORANDO A QUESTÃO DA LOCALIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO 1. A Declaração Conjunta Luso-Chinesa marcou o início de um novo período na história de Macau, impondo mudanças profundas, aos mais variados níveis, levando à necessidade de definir e pôr em prática um conjunto de medidas que se compatibilizem com o seu futuro estatuto Político-Administrativo. Portugal tem a inequívoca responsabilidade da Administração de Macau até finais de 1999, mas o quadro da sua actuação comporta assumidamente limites temporais e objectivos decorrentes daquela Declaração que corresponsabilizam os dois Estados que a assinaram. 2. Assim, em íntima ligação com a continuada promoção do desenvolvimento económico e social de Macau, da estabilidade e da segurança, que se perspectivam como condições objectivas da manuten ção da sua identidade e autonomia futura, têm vindo a ser desenvolvidas e aplicadas várias medidas com vista ao cumprimento do objectivo fundamental da existência em 19 de Dezembro de 1999 de uma Admi nistração que funcione com eficiência e se mantenha sem rupturas em 20 de Dezembro de 1999, já sob a bandeira da Região Administrativa Especial de Macau. É este o objectivo da localização que se impõe que prossiga, a um ritmo constante e com o cumprimento efectivo das metas intermédias já fixadas e a fixar. 3. Esta questão, tratada em várias sedes e objecto de efectivos progressos, é dinâmica e requer um constante acompanhamento. É assim desejável que se sumarie o conjunto de princípios que balizem a questão da localização traçando simultaneamente algumas directivas para a Administração. 4. Definido o objectivo da localização como precedeu, isto é, a existência de uma Administração em 19 de Dezembro de 1999 que funcione com eficiência e se mantenha sem rupturas em 20 de Dezembro de 7999, devem ser tidos em atenção um conjunto de princípios orientadores, a tomar como subjacentes a todos os programas e medidas a implementar, em qualquer nível de decisão e em todas as estruturas da Administração. Esses princípios orientadores, que resultam em grande medida do que vem sendo levado à prática, são os seguintes: 443

— A localização é um processo planeado e de execução progres siva. — É dada especial prioridade aos quadros. — Deve ser reforçado o bilinguismo em todos os níveis da Admi nistração. — É um processo descentralizado nas Direcções de Serviços. — Deve desenvolver-se em articulação com o processo de integra ção de funcionários nos quadros da República Portuguesa. — Durante o processo de localização deve ser sempre garantida a eficiência administrativa. 5. A localização ao nível da Administração assume-se pois como um processo da mais alta relevância para o período de transição e para o bom funcionamento da Administração da futura Região Administra tiva Especial de Macau, devendo os progressos já feitos ser continuados, com um carácter de efectiva prioridade e permitindo a continuação de todos os que elegeram Macau como espaço de convivência e no respeito pelas suas opções de vida. Devem, assim, todas as estruturas dirigentes ter estes princípios orientadores permanentemente presentes na sua actuação, consideran-do-se que o sucesso do cumprimento do objectivo da localização depende, em primeira linha e sobremaneira da atenção ao elemento humano e das capacidades que, a todos os níveis, for possível mobilizar e utilizar. 6. O desenvolvimento do processo de localização comporta, no seu dinamismo, várias fases, algumas já com significativo grau de cumprimento e outras que têm agora uma maior incidência. Destas fases da localização, que devem ser articuladas e comple-mentares entre si, identificam-se as fundamentais: — Levantamento, validação e actualização dos programas, acções e instrumentos existentes e em execução, a nível de todos os serviços e organismo públicos; — Formação, quantitativa e qualitativa, de quadros médios e superiores, quer através dos instrumentos existentes, quer atra vés da criação de outros que se revelem necessários ou mais adequados; — Reforço da criação de condições para a ascensão progressiva de quadros locais a lugares de chefia e direcção, segundo critérios de qualificação e na base da garantia de permanência na Admi nistração; — Integração sistematizada e orientada de recursos humanos locais nos serviços e organismos públicos da Administração de Macau; — Redução progressiva do recrutamento ao exterior, identifican do as áreas em que ainda se mostra imprescindível o recurso a tal recrutamento e privilegiando as actividades e responsabili- dades dos recrutados ao exterior no sentido do acompanhamen to e da formação de quadros locais; 444

— Transferência, progressiva e controlada, dos funcionários da Administração de Macau que pretendam ser integrados nos serviços e organismos da República Portuguesa; — Concretização e execução de planos de localização, adaptados às capacidades e necessidades estruturais e de recursos huma nos da Administração. 7. Este faseamento geral do processo de localização, subordinado quer ao objectivo final a atingir, quer aos princípios orientadores, assume pois um carácter progressivo, dinâmico e articulado, podendo várias das fases identificadas desenvolver-se em simultâneo e com ritmos de execução e graus de intensidade diferentes ao longo do tempo, consoante as capacidades e necessidades dos serviços. 8. Os princípios e fases indicadas neste memorando, que se consubstanciarão em planos de localização concretos, sectoriais e inse ridos na linha de continuidade do que vem sendo feito a este respeito, encontram três eixos fundamentais de desenvolvimento. O primeiro é o do quadro legislativo, objectivado para a localiza-ção, de que é exemplo a reestruturação do sistema educativo e desenvol-vimento do ensino superior, a nova lei de bases de organização judiciária de Macau e a alteração de alguns diplomas de enquadramento do regime jurídico da Função Pública, de que se destaca o respeitante ao estatuto do adjunto e o estatuto de aposentação, em fase de revisão. O segundo eixo de desenvolvimento diz respeito à estruturação orgânica e de quadros dos serviços, em que a orientação geral é a de ajustamento progressivo face às necessidades actuais e futuras, numa lógica de simplificação e manutenção de níveis mínimos de eficiência, estabelecendo-se programas de desburocratização, redimensionando as estruturas e quadros de pessoal e redefinindo o regime financeiro dos municípios e organismos autónomos. O terceiro e último eixo é o que se relaciona com o processo de integração de funcionários de Macau nos organismos e serviços da República Portuguesa, segundo as regras a definir pelo Governo Portu-guês. 9. As orientações gerais agora expressas têm um carácter discipli- nador e de enquadramento da questão da localização, balizando-se os principais aspectos e fluxos do processo e que obrigam todos os agentes da Administração. Sendo um processo complexo e dinâmico, são, contudo, de admitir ajustamentos e correcções que se vão mostrando convenientes, tendo no entanto sempre por base os princípios orientadores definidos e o objec-tivo estabelecido. Macau, 18 de Fevereiro de 1993. O Governador Vasco Rocha Vieira 445

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Administração, n.° 24/25, vol. VII, 1994-2.° e 3.°, 449-454 Rateio de responsabilidade por tempo de serviço prestado na República e no Território CONSULTA Quais são as responsabilidades com o rateio da pensão de aposenta-ção de um funcionário dos quadros da Administração Pública de Macau, em que, na base do cálculo da respectiva pensão, foi considerado tempo de serviço prestado no Território e na República? RESPOSTA I 1. Para compreensão global da situação em causa, convém referir que o funcionário foi obrigatoriamente aposentado, nos termos da alínea c) do n.° l do artigo 262.° do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau (ETAPM), por ter sofrido acidente em serviço que lhe provocou incapacidade permanente e absoluta para o exercício de funções, o que implicou a contagem de tempo máximo de serviço, previsto no n.° 2 do artigo 264.° do mesmo Estatuto, sendo actualmente de 38 anos, transito riamente até 31 de Dezembro de 1994, por força do n.° 2 do artigo 3.° da Lei n.° 11/92/M, de 17 de Agosto. 2. O Estatuto Orgânico de Macau, na nova redacção conferida pela Lei n.° 13/90, de 10 de Maio, concede, ao território de Macau, nos termos do artigo 2.°, autonomia administrativa, económica, financeira e legislativa e, nos termos do artigo 54.°, dota-o de activo e passivo próprios, responsabi lizando-o pelas dívidas e obrigações resultantes dos seus actos e contratos. Assim acontece com as obrigações decorrentes do serviço prestado à Administração Pública de Macau pelos seus funcionários. Neste sentido, são da inteira responsabilidade do Território as pensões atribuídas ao pessoal das classes inactivas, na proporção do tempo durante o qual houver servido, conforme preceitua o n.° 2 do artigo 60.° do Estatuto. 3. Por seu turno, é da inteira responsabilidade da Caixa Geral de Aposentações, segundo as mesmas regras de proporcionalidade, suportar os encargos referentes ao tempo de serviço prestado nos quadros da Adminis tração Pública da República, relativamente ao tempo de serviço prestado nessa situação pelos funcionários que, entretanto, tenham transitado para os 449

quadros do Território, conforme lhes é permitido pelo n.° 2 do artigo 69.°, do Estatuto Orgânico de Macau. 4. Paralelamente, o artigo 70.° do mesmo Estatuto prescreve regras idênticas para os funcionários que prestem serviço nos quadros da Adminis tração Pública do Território e que pretendam transitar para os quadros dependentes dos órgãos de soberania ou das autarquias da República. Estabelecendo-se, assim, uma perfeita harmonia nas relações jurídicas entre os dois ordenamentos jurídicos em matérias do foro administrativo sobre as situações jurídico-funcional, activa e de aposentação. II 5. Esta breve introdução sobre a interdependência dos dois ordena mentos permitir-nos-á passar ao passo seguinte, onde reside o cerne da questão, que consiste na compreensão e extensão da expressão inserida na alínea d) do n.° 2 do artigo 60.° do Estatuto Orgânico. Concretamente: «...na proporção do tempo durante o qual houver servido...». No mesmo sentido, seguindo o mesmo enquadramento legal, surge a mesma questão, colocada pela lei ordinária, configurada no n.° 3 do artigo 264.°, do ETAPM. Concretizando também: «...a pensão assegurada pelo Território é calculada exclusivamente em função do tempo de serviço prestado nos serviços públicos de Macau». 6. Localizada a questão, há que entender o alcance de «proporção do tempo» e de «tempo de serviço prestado». A carreira do funcionário público está sujeita a uma série de aconteci-mentos, uns previsíveis, outros fortuitos, que lhe ocasionam, por vezes, a interrupção de funções, por doença, por licença, faltas, férias, suspensão de vínculo, etc. Estas ausências estão devidamente regulamentadas nos respectivos estatutos do funcionalismo público. Nalguns casos, a lei considera-as como tempo de serviço efectivo, possibilitando a sua contagem para todos os efeitos, inclusive o de aposentação. Noutros, a lei concede bonificação de tempo de serviço, para profissões de risco ou desgaste físico, possibilitando uma contagem por acréscimo ao tempo de serviço efectivo. Ora, como se infere da lei, estas excepções, à regular contagem de tempo de serviço, encontram a sua razão de ser na própria natureza do serviço prestado, numa relação intrínseca com a categoria e quadro a que pertencem (ex. certas profissões gozam da bonificação de tempo de serviço, caso da polícia, bombeiros, etc.) e em circunstâncias em que o exercício de funções era prestado em regiões infestadas por doenças tropicais ou distan-tes da metrópole ou dos grandes centros habitacionais e que pela sua insalubridade e isolamento eram contempladas na lei com percentagens bonificadas [vide artigo 435.° do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino (EFU), entre outros] sendo contadas por acréscimo ao tempo de serviço 450

efectivo responsável por essa bonificação. 7. Como se pode verificar, da análise efectuada, a regra base, para a contagem de tempo passível de ser considerado para efeitos de aposentação, consiste no tempo de serviço efectivamente prestado pelo funcionário no decurso da sua vida profissional. No entanto, a lei equipara a serviço efectivo situações em que o funcionário não esteve no exercício de funções, sendo-lhe, no entanto, permitido o pagamento dos correspondentes descontos para efeitos de aposentação. A título meramente exemplificativo, temos previsto no ETAPM os seguintes casos: «O tempo de serviço durante o qual haja suspensão de vínculo à função pública...» (n.° 2 do artigo 260.°). «A licença por interesse público determina...» (artigo 144.°). Há que considerar também, entre outras, as faltas dadas, por motivo de parto (artigo 94.°), as faltas dadas, por motivo de doença (artigo 100.°), etc. Todos estes períodos estão sujeitos a desconto de quotas para o Fundo de Pensões de Macau, sendo, assim, considerado como tempo efectivo. Acrescerá, nas mesmas condições, se a ele houver lugar, o tempo de serviço resultante de percentagens bonificadoras, nos termos já referidos. Em resumo, em qualquer dos ordenamentos jurídicos da República ou do Território, o tempo de serviço, para efeitos de aposentação, deve considerar, no cômputo total, não só o tempo de serviço efectivamente prestado, mas também as situações contempladas na lei para o mesmo efeito. III 8. Por último, resta saber quem suportará os encargos provenientes da diferença entre o valor da pensão, calculada com base nos 38 anos, e o somatório do tempo de serviço prestado na República pelo aposentado e posteriormente no Território aquando do acidente de serviço, ocorrido no desempenho de funções, que motivou a aposentação, nos termos da alínea c) do n.° l do artigo 262.° do ETAPM. Assim, da análise das premissas enunciadas, considerada dentro do confronto existente entre os dois ordenamentos jurídicos, sabendo-se, desde já, que a solução que vier a ser tomada terá de ser uniformemente aplicável ao outro, entendemos que a resposta deverá ser encontrada, através de elementos extraliterais de interpretação, já que não existe expressividade na lei. Nestes termos, considerando que cada preceito jurídico concreto se encontra vinculado a todos os demais, natural será que ele deva ser interpretado também em função dessa interdependência, numa relação de conexão próxima, atentas, no caso vertente, as características similares de inexistência de efectividade de serviço prestado, quer para as ausências, quer para as percentagens bonificadoras, quer ainda e também para o tempo de serviço necessário para perfazer o cômputo total necessário para o cálculo da pensão de aposentação por inteiro. Queremos com isto dizer que, nos termos do n.° l do artigo 9.° do C.C., 451

o recurso ao elemento sistemático, permite-nos compreender que as conta-gens de tempo efectuadas dentro de cada ordenamento jurídico, independen-temente de se tratarem de tempo efectivo, ou de tempo contando por ausência justificada, por percentagem ou ainda mercê de acidente em serviço, constituem encargo desse mesmo ordenamento jurídico, uma vez que qualquer dessas contagens anómalas são efectuadas em função da actividade exercida nos quadros do ordenamento onde encontram o funda-mento e a razão de ser da sua existência como tempo contado sem ser exercido e, por outro lado, não são, em qualquer das situações descritas, urna consequência do tempo de serviço prestado em conformidade com as disposições estatutárias do ordenamento jurídico anterior. De igual modo, se o acidente em serviço tivesse ocorrido durante o exercício de funções nos quadros do anterior ordenamento jurídico e do qual não tivesse resultado incapacidade total e permanente para o trabalho, vindo, porém, posteriormente, já ao serviço do actual ordenamento, a agravar-se como causa desse mesmo acidente, teríamos, então, de considerar a situação em função dessa conexão. IV Em conclusão: 9. Em conformidade com o exposto, concluímos que, nos termos da alínea d) do n.° 2 do artigo 60.° do EOM, conjugado com o n.° 3 do artigo 264.° do ETAPM, constitui encargo do Território: a) O tempo de serviço efectivamente prestado à Administração Públi ca do Território; b) As ausências de serviço devidamente justificadas nos termos das disposições estatutárias; c) As percentagens bonificadoras, consideradas ao abrigo de leis anteriores e nos termos das leis em vigor; d) A diferença resultante entre o tempo total, considerado para efeitos de aposentação por acidente ocorrido em serviço, e o somatório do tempo de serviço prestado nos quadros do funcionalismo público dos dois ordenamen tos. Antecipação do «direito a uma viagem por conta do Território» (N.° 5 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 60/92/M, de 24 de Agosto) CONSULTA Considerando que on.°5 do artigo 15. ° do Decreto-Lei n. ° 60/92/M, de 24 de Agosto, não prevê expressamente o adiamento para além do limite imposto por lei, como sucede com a anterior figura do direito à licença especial (cf. n.os 4, 5 e 6 do artigo 7.°do Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro), e restringe a antecipação ao pessoal docente ou considerado indispensável ao normal funcionamento dos estabelecimentos de ensino, com exclusão, pois, do demais pessoal previsto non.°2 do citado artigo 7.°, 452

como proceder quando por outros motivos o titular do direito não pode exercê-lo durante aquele período temporal? RESPOSTA Atendendo ao fim que a lei teve em vista ao instituir o direito previsto no citado preceito legal, de permitir que o pessoal recrutado no exterior, conjuntamente com os seus familiares, não quebre os laços de ligação ao local de recrutamento, e tornando-se impossível o recurso à figura da analogia — visto a disposição contida no artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 87/ 89/M, de 21 de Dezembro, que prevê o adiamento e a antecipação do direito a licença especial, ser uma norma excepcional — torna-se, na falta de caso análogo ou na impossibilidade de aplicação analógica, necessário proceder à criação de uma norma, nos termos previstos no n.° 3 do artigo 10.° do Código Civil. Em face do exposto, deve-se proceder de acordo com as seguintes regras: a) Considerando que o direito à viagem se restringe aos seus custos e que sem o gozo de dias, o mesmo fica desprovido de sentido útil, deve entender-se aquele direito dependente do regime das férias legalmente estabelecido; b) Assim, face à obrigatoriedade de os funcionários das secretarias dos tribunais gozarem as suas férias, durante o «período de férias judiciais de Verão», por força do n.° l do artigo 33.° do Decreto-Lei n.° 6/87/M, de 9 de Fevereiro, podem aqueles, dentro do ano civil em que se preenchem os requisitos para a sua concessão, antecipar o seu exercício para o período de férias judiciais de Verão, como sucede com «o pessoal docente ou conside rado indispensável ao normal funcionamento dos estabelecimentos de ensino que pode antecipar o seu exercício para as férias do ano lectivo findo», de acordo com o previsto no n.° 5 do artigo 15.° do normativo legal em referência; c) Sem prejuízo do referido na alínea anterior, deve permitir-se que o funcionário ou agente requeira a antecipação do direito à viagem, com fundamento na conjugação com a licença especial, férias do cônjuge ou outros motivos ponderosos, dentro do ano civil em que se preenchem os requisitos para a sua concessão, nos mesmos termos do que se prevê para a licença especial (c.f. n.° 3 do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 87/89/M); d) Atendendo, finalmente, ao disposto no artigo 83.° do ETAPM, aplicado supletivamente em virtude da norma contida no n.° 3 do artigo l.° do Decreto-Lei n.° 60/92/M, que permite a fixação do período de férias «tendo em conta a conveniência do serviço e os legítimos interesses do trabalhador, sem prejuízo de ficar assegurado, em todos os casos, o regular funcionamento dos serviços», deve ser permitido o adiamento do exercício do direito à viagem, para além dos seis meses, mas tendo como limite o ano civil seguinte àquele em que se preencham os requisitos para a sua conces são, aos titulares do mesmo quando se trate do pessoal referido no n.° 2 do 453

artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro, mas também quando haja acordo entre a conveniência de serviço e os interesses do trabalhador, devendo este, para o efeito, dar a sua anuência; e) Atentos à necessidade de integral consecução da finalidade da lei, no sentido do direito à viagem e do direito a férias deverem, por regra, ser conjuntamente gozados pelo trabalhador e seus familiares (vd. n.os 3 e 4 do artigo 83.° do ETAPM), pode considerar-se como fundamento para o adiamento da viagem, nas condições em cima referidas, a necessidade do trabalhador exercer o respectivo direito no momento em que os seus familiares, por força da lei ou condicionalismos factuais, estejam impedidos de gozar as suas férias. Estão, no primeiro caso, as situações dos cônjuges referidos no n.° 2 do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro e, no segundo, os filhos que se encontram temporalmente condicionados pelo período escolar; f) Tratando-se, todavia, de excepções (o adiamento e a antecipação) à regra prevista no n.° 5 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 60/92/M, somos do entendimento que os titulares do citado direito têm de fazer prova da impossibilidade de o gozarem dentro do período legalmente estabelecido («nos primeiros seis meses após a aquisição desse direito»). 454

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Administração, n.° 24/25, vol. VII, 1994-2.°e 3.°, 607-610 The opposite side of the law? António Manuel Hespanha (pp. 265) As the author pointed out about a year ago in this magazine, we are uncertain and perplexed as to how to organize and control the organization of society. In the field of law, we inherited the concept of a link between law and justice and the State which, although not always, was deeply rooted in the civic awareness following the French Revolution. Currently, these ideas are in crisis and even the servants of the law are rebelling against them in preference of a legal system which grows spontaneously from a common feeling of justice. This system dispenses with the State or even revolts against it. It is based on a sense of justice free from hierarchical constraints, free to impose fair rules of conduct not only on citizens but also on the State. It represents such a major turn-about that thoughts are cast back to the past wondering whether or not we have reached the opposite side of the law. Macau: an investment opportunity in South China Vítor M. S. Rodrigues Pessoa (pp. 281) The author takes a general approach to the main features of Macau's economy in the context of development throughout the region in which it is located: South China. While benefitting from an exceptional geographical location, Macau offers extremely favourable structural and economic conditions both as a base for entering an expanding market and also for industrial projects and services. The intention behind this article is to contribute to a better understanding of Macau and its business conditions amongst Japan's business community. Tourism in Macau: a challenging opportunity António Manuel Salavessa da Costa (pp. 287) Located within a vast, rapidly-developing region, Macau is a cultural city and an open door into China which offers excellent opportunities. This article deals with these opportunities, describing Macau's tourism potential and the major challenges confronted by this sector with particular regard to the market and those employed in it. Macau has served as a cultural and commercial entrepot since the 607

sixteenth century and over its four hundred years' history it has been the site of extensive cultural and commercial exchange which is still reflected in its precious cultural and architectural heritage. The article highlights the economic and social development of Macau which enables us to face the future and the challenges it brings with confidence. Macau's International Airport Jorge Guimarães (pp. 291) Macau is an important feature of the development occuring in the Pearl River Delta and has been experiencing rapid growth since China imple-mented more open trading policies with other countries. In order to retain its position in the future, Macau must serve as a hub providing opportunities for commercial exchange and a flourishing service industry supported by important infrastructure such as the airport and a modern, efficient civil aviation system operating in the competitive Asia-Pacific region. The article traces the development of the construction of Macau's airport in terms of its facilities and projected regional air traffic, both passenger and freight. It also discusses existing and planned air transport agreements and incentives which shall be offered to those operating in the airport. In closing, there is a brief mention of Macau' s future airline, to be called Air Macau, including its composition and main objectives. Macau in transition—for the preservation of Macau's identity towards the next century Ngai Mei Cheong (pp. 299) One of the main concerns during Macau's transition towards 1999 is how to preserve its identity towards the next century. The article analyses Macau's identity from 3 different areas — political, economy and culture, comparing it with neighbouring areas like Hongkong and mainland China, underlining its difference from other areas, especially on the cultural side, and stressing the necessity of preserving it is Macau does not want to lose in the long term competition for its survival after 1999. Based on its identity created throughout its long history of over 4 centuries, Macau can still play an important role in the future as a special link between China and the latin speaking world. Public housing in Macau Joaquim Mendes Macedo de Loureiro (pp. 323) Housing is an essential asset on a par with health, education and employment. Housing issues concern any government to a greater or lesser degree but 608

in Macau its social aspect is of a specific nature given the fact that it is conditioned by different social, economic and political factors. Even if other factors were not so significant, the very density of the population means that housing takes on a special importance. This article attempts to provide as objective as possible a picture of housing in Macau. It opens with a look at the early 1960s before moving on to the 1980s and the period following 1988. There is an examination of the present situation and short term perspectives while the article closes with some views on the issue of improvised housing. General features of Macau's civil service José Hermínio Paulo Rato Rainha (pp. 337) Although Macau is administered by the Portuguese Republic, its public services are private bodies which means that the civil service is governed by an autonomous regime described in this article. The regime governing staffing is characterised by a career structure although this does not apply to positions as director, head of department, assistants, auxiliary and operational staff. Staff must normally be recruited by public competition prior to joining the career structure. Recruitment may only be governed by other means in case of certain posts or positions within the career structure. In addition to public competition (the normal and compulsory method for appointing the majority of staff in the civil service), secondments (for directors, heads of department and assistants), contracts for possitions outside the civil service career structure and salary contracts, there are also other methods for government departments to employ staff which offer the public administration greater flexibility and adaptability. Employees of the public administration are entitled to social security which, in the case of civil servants or employees contracted for positions outside the civil service career structure also includes a retirement and unemployment scheme. In terms of the terminology employed in the admin-istration, «remuneration» refers to income which the employee receives as a result of his or her public duties while «salary» is the remuneration arising from a specific function or duty and is linked to a scaled index. Reference is made to training pro grammes and professional training with an indication of the prospects for the legal regime governing the public administration taking into account the special period confronting Macau's public administration with the hand-over of sovereignty in 1999. The classification of functions in the public administration — a basic tool for management Rui Rocha (pp. 351) Position classification presents a special area of concern in personnel 609

management among the Asia governments. By the systematic use of titles, that reflects actual duties and responsabilities, public agencies and depart-ments will find it easier not only to assign pay but also to make decisions affecting selection, placement, promotion, transfer and training. The personnel classification system existing in most Asian public admin-istrations varied in their design depending upon historical factors and the proposes for which governments were using the systems. In this article the author explains, in short, the clarifying role of the position classification practice in public personnel management and pro-poses a position classification plan as a foundation of a job-oriented career system in Macau civil service. Developments in foreign language awareness amongst employees of Macau's public administration: 1985-1993 Manuel G. Abreu (pp. 383) In 1986 a report was published by the Committee for Implementing the Use of Chinese. This article seeks to evaluate developments in the use of written and spoken Portuguese, Cantonese, Mandarin and English over the period 1985 to 1993 on the basis of a general and also detailed analysis of several factors. Its major conclusion is that in 1993 56% of Macau's Public Administra-tion employees (8,813 people) were «multi-lingual», in other words they could understand at least three languages as compared to 1985 when the figure stood at around 50% (4,283) of the total. Over the period in question, the number of Chinese employees with a good command of written and spoken Portuguese rose from ten to 79. With regard to employees of Portuguese nationality, there were more significant developments: from 317 employees in 1985 with a good com-mand of written and spoken Mandarin, the figures rose to 1,202 in 1993, an improvement of over 280%. Command of Portuguese rose by 90% (from 1,955 to 3,721) and Cantonese by about 50% (from 4,222 to 6,343). Nevertheless, there are only around 2,270 employees in Macau's Public Administration with a good command of both Portuguese and Cantonese, although this represents an increase of around 90% compared to the situation in 1985 when there were only 1,200 similar employees. The Orient and ancient and medieval travel Pedro Catalão (pp. 403) The voyages undertaken during the Era of the Discoveries were based on a knowledge of travel and a knowledge of the ancient and medieval world which had developed slowly, richly, over centuries of travelling and encoun-ters. In the excitement of studying the history of the Discoveries, there is a tendency to neglect this source of knowledge. 610

During Antiquity and the Middle Ages, images were constructed of East and West which pushed men to try to discover ever more and to reach out to the limits of the Earth. By the late Middle Ages, the notion of the poles of the Earth was imbued with complex meanings which the modern world has tried to unravel. What should be done is to look at these fifteenth century images while avoiding the tendency to deal with them in terms of a division between the «real» and the «imaginary». Towards greater political, economic and social democracy in the world Henrique Nascimento Rodrigues (pp. 417) As we commemorate the 75th Anniversary of the Founding of the ILO and the 50th Anniversary of the Philadelphia Declaration, the author takes a look at the history of the ILO's activities, the current situation and future perspectives and projects. There is also an examination of the ruling values and principles which guided the founding of the ILo and have been the hallmark of its continuing international action. The article mentions the values and principles inherent to men's fundamental rights and those rights which require social justice. Macau and the objectives of ILO José António Pinto Belo (pp. 435) The International Labour Organization is one the most important United Nations organization, which is celebrating its 75th Anniversary this year. Therefore, the reflexion of the deep concerns which have been around it, yet comparing with the aims of social and modernization progress as well as economic development, are strengthening on the territory of Macau, with its fundamental values of whom ILO has achieved. 611

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