ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau MACAU, 1992 657

ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau Quatro números por ano Director: José Hermínio Paulo Rato Rainha Director-Adjunto: Gary Ngai Directora-Executiva: Celina Veiga de Oliveira Secretários da Redacção: Peter Lio Meng, José Côrte-Real, Lídia Santos Conselho de Redacção: Afonso Camões, Armando Manuel da Silva Aparício, Celina Veiga de Oliveira, Fernando Medeiros, Gary Ngai, Gonçalo Xavier, José Angelo Lobo do Amaral, José Hermínio Paulo Rato Rainha, José Pinto Belo, Rui Daniel Ferreira do Rosário Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Serviço de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Calçada de Santo Agostinho, n.° 19 Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax (853) 594000 Distribuição e assinaturas: telef. 5995/861-862 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 2.a edição, 1997 Tiragem: l 000 exemplares ISSN 0872-9174 658

Número 17/18 (3.° e 4.º de 1992) • Volume V • Dezembro de 1992 SUMÁRIO SISTEMA JURÍDICO 663 A reinserção social de justiça em Macau António Ganhão 689 O processo penal de Primeira Instância da China e dos países do Sistema Legal Continental Li Peilin e Ye Qing LOCALIZAÇÃOEBILINGUISMO 703 Os grandes desafios da localização da justiça em Macau Macedo de Almeida 709 A localização da Administração em Singapura Rui Rocha 729 A localização das leis de Macau Chio In Fong 733 Reflexões sobre a localização dos quadros Associação dos Técnicos da Administração Pública de Macau 755 Tradução e bilinguismo: Reflexos na tradução do Direito Gonçalo Xavier ECONOMIA 765 Macau um diamante em bruto Victor Vasconcelos Raposo R. Calvete 777 CONSULTADORIA JURÍDICA 883 ABSTRACTS 659

NOTA DA DIRECÇÃO: Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. É, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 660

sistema jurídico661

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Administração, n.° 17/18, vol. V, 1992-3.° e 4.°, 663-688 A REINSERÇÃO SOCIAL DE JUSTIÇA EM MACAU António Ganhão* 1. REINSERÇÃO SOCIAL DE JUSTIÇA Qualquer abordagem que se tente de temas sociais e de percepção dos fenómenos comportamentais tem de ser feita na consciência de se estar perante realidades complexas em que se defrontam, combinam, entrecruzam ciclos de vida diferentes, épocas, ideologias, crenças, enfim, um mundo interminável de condicionalismos, eventualmente categorizáveis, mas sempre assen-tes na soma imensa das características individualizantes. Tudo isto se conjuga simultaneamente em sincronia só aparente que constitui, em cada momento, a sociedade em que se vive e com cujos valores sócio-culturais o indivíduo se identifica. Se não se perder de vista a imagem sempre imperfeita, sempre incompleta, que se pode ter da sociedade que os indivíduos partilham, facilmente se estará em posição de entender que os sentimentos, a afectividade, podem não ser capazes de comunicar, encontrar eco, no próximo com quem se quer manter laços e que, tendo também afectividade e sentimentos, possui, quantas vezes, uma diversa percepção cognitiva da realidade. A industrialização, os movimentos migratórios, a urbanização, a crise económica, a difusão pelos «mass media» de modelos de vida e padrões de consumo dificilmente atingíveis, a crise de emprego e de satisfação profissional, a crise de valores, a crise vivida nas diferentes instâncias de socialização (família, escola, trabalho, Igreja), a informatização, as novas tecnologias da informação, a adequação das estruturas produtivas e dos serviços aos padrões de produtividade e qualidade impostos pelo exterior, a velocidade das mudanças técnicas e sociais, a coexistência temporal de tempos diferentes, as dificuldades de adaptação humana à rapidez das mudanças, em todos os cambiantes e graus de relatividade, * Subdirector da Direcção dos Serviços de Justiça.663

produzem universalmente constantes desequilíbrios e a angústia correspondente. É neste quadro que o processo educativo e de crescimento conduz uns à conquista da autonomia pessoal, da adaptação ao real e à integração social (ainda que muitas vezes através de processos de contestação e participação crítica, no processo mais vasto da formação da própria sociedade) e outros a depararem-se com bloqueios, ou a criá-los, acabando por construí-rem a sua autonomia sobre uma abordagem própria do real, assim se desintegrando socialmente. Em relação a estes usa dizer-se que adoptaram comportamen-tos desviantes. Tentando uma definição, dir-se-á que o comportamento desviante é o que é dissociai, marginal, isolada ou cumulativamente auto e hetero-agressivo, aquele comportamento que, adaptado embora ao real, se recusa a conformar-se à ordem sócio-cultural estabelecida, sendo tal recusa propiciadora do cometimento de factos ilícitos. Neste contexto, bem se poderá afirmar que o crime é, na generalidade, sintoma claro, ainda que extremo, de desadaptação pessoal, quantas vezes contemporânea da difícil fase de maturação e quantas vezes episódio localizado de pura reacção aos modelos sociais que se apresentam como imposição inaceitável. As condições em que se processa a socialização de cada um são, pois, a chave que permitirá de alguma forma perceber os diferentes comportamentos e encarar os mecanismos de prevenção e reinser-ção a adoptar. O processo educativo, como combinação de factores sociais, cognitivos e afectivos, leva-nos à construção do Eu capaz ou não de obter e gerar satisfação em comunidade. A influência da família, da escola e das variáveis sócio-políticas é, como se sabe, determinante. Reinserir os que delinquiram/adoptaram comportamentos des-viantes, ligados ou não a outros fenómenos como a droga, o alcoolismo e a prostituição, é materializar um processo de socializa-ção através da reconstrução do Eu (muitas vezes não só do delinquente/menor com comportamentos desviantes mas também dos que de certo o cercam) quer nos aspectos cognitivos quer nos afectivos, sem esquecer a necessária acção sobre o meio tendente a obter uma colaboração activa e consciente do mesmo. Fala-se, então, de prevenção entendida no seu sentido total em que os vários graus se entrecruzam em dinâmica comum, agindo no processo educativo global, ao nível do desenvolvimento intelectual, emocional, psicológico e fisiológico dos jovens, agindo na busca de informação sobre os casos e grupos em risco e indicadores subjacentes, agindo na acção tipificada sobre o caso concreto no sentido da ressocialização. Mas sendo assim, dir-se-á ser evidência indiscutível que a ideia de reinserção social e os processos dinâmicos dela decorrentes não 664

se contêm em fronteiras de ramos do saber ou de sectores da administração dada a interligação de áreas que lhe dão suporte. Tratando-se, sem dúvida, de tarefa predominantemente comu-nitária, social, recusa-se, em consequência, a ideia do Estado/ Administração providência, a cargo exclusivo do qual se encontra-riam os esforços conducentes à reinserção social. Desta recusa, contudo, não é admissível postular a demissão da ajustada e necessária intervenção que ao Estado/Administração é exigível. A fuga a tal constatação, sustentada por quaisquer razões que sejam, colocará a comunidade, por falta de fio condutor que possibilite a dinamização e coordenação das suas capacidades, na impossibilidade de assumir todas as responsabilidades que lhe cabe, assentes nas ideias básicas de solidariedade social e defesa da dignidade do indivíduo, através da defesa da sua qualidade de vida. Há, pois, que garantir a intervenção adequada do Estado/ Administração. E se a reinserção social é como se disse, uma forma de prevenção (esteja-se perante delinquentes, pré-delinquentes ou menores com comportamentos desviantes) é, antes de mais, uma forma de prevenção criminal, com a correspondente especificidade. Não admira, por isso, que as tarefas de intervenção do Estado/ Administração sejam assumidas, em primeira linha, por serviços funcionando no âmbito da administração da justiça. A experiência histórica revela, porém, que todas as iniciativas de índole privada ou semi-privada no campo da reinserção social de delinquentes acabaram por morrer ou sobreviver sem dimensão de relevo. E que, por outro lado, a clara assumpção pelo Esta-do/Administração da responsabilidade pela orientação e execução de tais tarefas nunca se traduziu em solução capaz de ganhar verdadeiros foros de intervenção na sensibilização e mobilização sociais para as tarefas de reinserção, tendo-se quedado pela institucionalização dos seus esforços nos limites acanhados e limitadamente produtivos dos muros dos estabelecimentos prisio-nais. Aliado a este panorama perfilam-se as consabidas e tradicionais dificuldades de uma resposta do Estado/Administração ao nível geral da segurança social e da formação e colocação profissionais. A (re)construção de um Sistema de Reinserção Social de Justiça em Macau (na vertente administrativa, que não na judiciá-ria), assente na convicção da existência no delinquente/ menor com comportamentos desviantes da capacidade de se reinserir e na orientação de que as penas/medidas tutelares devem ser executadas com um sentido pedagógico e ressocializador, vem criar novas perspectivas e necessidades à questão da reinserção social de delinquentes/menores com comportamentos desviantes. Por força da nova dinâmica do Sistema, a ideia de reinserção social deixa de confinar-se exclusivamente ao momento da saída da 665

prisão ou estabelecimento tutelar e à preparação dessa saída inter-muros e passa, necessariamente, a ver-se como um processo contínuo de prevenção criminal desde a acção primária sobre os grupos e a comunidade, passando pelo acompanhamento do preso preventivo e do menor provisoriamente internado e pelo apoio técnico à tomada de decisões pelos Tribunais bem como à sua execução quer em meio livre quer nos estabelecimentos prisionais ou tutelares, até ao momento da libertação definitiva ou condicional ou da cessação ou suspensão do internamento e consequente reencontro e desejável reinserção no seu meio. Assentando a filosofia do Sistema na aplicação de uma Justiça concreta adaptada ao agente e a ele dirigida enquanto orientada para a sua ressocialização, é essencial ao Tribunal a obtenção de informação independente e tecnicamente correcta sobre a perso-nalidade e condições de vida do delinquente/menor com comporta-mentos desviantes, como essencial se torna a existência de alguém preparado para auxiliar o Tribunal na execução das medidas alternativas à prisão/internamento. Por outro lado, é essencial que o condenado a pena de prisão e o menor internado em estabeleci-mento tutelar tenham desde a primeira hora um acompanhamento sistemático orientado no sentido de propiciar as atempadas decisões do Tribunal e a sua correcta execução, designadamente aplanando as dificuldades da saída e mantendo o apoio ao ex-internado no seu processo de reinserção. Aos «técnicos de reinserção social» estão, pois, cometidas funções de actuação directa no sistema, enquanto executam relatórios pré-sentenciais, planos individuais de readaptação e outros instrumentos de apoio técnico directo às decisões dos Tribunais ou da administração prisional e do estabelecimento tutelar e funções de actuação indirecta, enquanto agem junto das famílias, vizinhos e grupos comunitários, quer em acções de prevenção primária quer nas de enquadramento do processo ressocializador. Desta forma se atribui ao mesmo Sistema a intervenção técnica em todo o percurso em que pode ser iniciado e prosseguido um processo educacional e socializador do delinquente/menor com comportamentos desviantes, na correcta perspectiva das condicio-nantes do objectivo da reinserção social. Do mesmo passo, cabe ao Sistema a função de dinamizador das acções conjuntas do Estado/ Administração e da Sociedade na medida em que se encontra em permanente contacto com a comunidade e lhe deve servir de apoio ou conseguir mobilizá-la. Com efeito, o conceito de reinserção social traduz todo o processo que envolve, numa relação complexa, o Estado/ Administração, a Sociedade (nela compreendida a vítima) e o indivíduo delinquente/com comportamentos desviantes visando criar condições que permitam a tal indivíduo optar livremente por 666

viver em comunidade sem cometer crimes/adoptar comportamentos desviantes, permitindo, simultaneamente e de forma equidistante, que a própria sociedade se modifique, se reforme, no sentido de eliminar os factores criminógenos que contém. Nessa consciência e de forma gradual, eventualmente através de zonas piloto, deve o Sistema ter condições para, definidas que estejam áreas ou grupos-crise, despoletar a intervenção, quando ainda não existir, dos serviços do Estado/Administração com competência na área do problema identificado, dinamizando ao mesmo tempo os elementos ou grupos locais ou com eles cola-borando, se já dinamizados, que tenham responsabilidades ou potencialidades de intervenção. É, assim, imprescindível o estabelecimento de relações de cooperação com todas as entidades públicas e privadas que, directa ou indirectamente, prossigam objectivos complementares do pro-cesso de reinserção social e de prevenção criminal. Uma acção perspectivada nesta óptica implica necessariamente a concertação de políticas sectoriais, num encontro tão vasto, que seria difícil nomear-lhe aqui, individualmente, todos os componentes. É, sem dúvida, um objectivo audaz, mas nem por isso utópico, o esforço de coordenação dos múltiplos factores determinantes da agregação coerente e racionalizada das políticas sociais e económicas com incidência nesta área, onde os conflitos atingem mais severamente o ordenamento jurídico e social. Objectivo esse que, sem pretender de modo algum eliminar a componente agressiva da vivência colectiva, procura situar a resolução dos conflitos dentro das coordenadas filosóficas e condições pragmáticas mais consentâneas com o auge de conheci-mento que cada estágio cultural produz. Assim, constituem-se como parceiros naturais do Sistema de Reinserção Social de Justiça as estruturas de ensino e de ocupação de tempos livres, de emprego, de formação profissional, de segurança social, as instituições que actuam na área do apoio a menores, as instituições que promovem o tratamento do alcoolismo, da toxicodependência, das doenças infecto-contagiosas e as que intervêm na prevenção da prostituição; outras instituições que prestam auxílios sociais e económicos de natureza vária, que fornecem alojamento, as autarquias locais, as associações e as instituições privadas de solidariedade social, as associações e grupos desportivos e culturais, as entidades patronais e sindicais. Todavia, não são numerosas nem se expandiram ainda de forma muito sensível as associações ou grupos de cidadãos que se dedicam exclusivamente a um trabalho de voluntariado centrado no apoio a delinquentes/menores com comportamentos desviantes ou grupos em risco. Donde decorre que nunca será possível pensar em reinserção social, em termos de sistema, enquanto se pensar que é ao técnico 667

ou ao serviço A ou B que cabe agir. Se o técnico se limitar a recolher friamente dados, a fornecê-los ao Tribunal e a executar técnica e distantemente as decisões, devolvendo o delinquente e o menor com comportamentos desviantes ao seu meio sem tentar perceber quer um quer outro e fazê-los intervir no sentido de compreensão solidária ou da necessária mudança — sejam muitas ou poucas as lanças partidas no combate — poder-se-á ter estatisticamente acções de reinserção social mas não se terão em resultados efectivos, individual ou colectivamente considerados. E note-se que a formação pluridisciplinar das equipas de «técnicos de reinserção social», assentes essencialmente nas áreas de serviço social, psicologia, sociologia e direito, contém em si potencialidades para um enriquecimento desta metodologia de intervenção. Numa abordagem interaccionista, o estudo do caso não é apenas centrado no indivíduo isoladamente mas sim na compreen-são da dinâmica interactiva que estabelece com o meio familiar, o meio socio-profissional e a comunidade (a que pertence). Sistematizando, dir-se-á que a intervenção do Sistema abrange os 3 níveis da intervenção social: — Acção psico-social individual, tendo-se como modelo teóri co de referência sobretudo as novas perspectivas do case work; — Acção psico-social de grupo; — Acção social comunitária, por si só ou em conjunto com outras entidades públicas e privadas, em projectos e acções de reinserção social e prevenção criminal. Parece, assim, justificada a indispensabilidade de existência de um sistema operativo polarizador da acção do Estado/ Administração e ponto de referência para a acção comunitária e dos próprios delinquentes/menores com comportamentos desviantes. 2. O SISTEMA DE REINSERÇÃO SOCIAL DEJUSTIÇA EM MACAU A ideia de ajuda benévola a condenados conheceu, no âmbito do Direito Português, a sua primeira formulação na segunda metade do século XIX, mais precisamente a partir de 1867. É possível distinguir três fases na evolução da acção social relativa a delinquentes: a primeira, caracterizada pela intervenção exclusiva de instituições privadas de assistência social que desenvol-viam a sua actividade na prossecução de fins de carácter religioso; a segunda (1902 a 1936) em que se verifica a intervenção dos poderes públicos no sentido de enquadrar os esforços dos particulares e 668

procurar garantir uma regularidade de receitas; a terceira (1936 à actualidade, em Macau) caracterizada pelo aparecimento de inicia-tivas institucionais, passando o Estado/Administração a assumir gradualmente a função de assistência social neste sector, apelando, no entanto, à colaboração dos particulares. Coexistindo num primeiro momento a iniciativa privada e a iniciativa pública, esta torna-se predominante a partir da década de cinquenta. Na verdade, desde a reforma penal de 1884 que os poderes públicos afirmavam a necessidade de promover a organização de sociedades de protecção de condenados, o que veio a concretizar-se em 1902, por acção do então Ministério Português dos Negócios Eclesiásticos e da Justiça. Atentas as exigências de caridade, segurança e utilidade social, foram criadas nessa altura as primeiras Comissões do Patronato que deveriam integrar representantes da igreja católica, da magistratura, da administração local, do comér-cio, indústria e agricultura e do voluntariado. Todavia, os resultados obtidos revelaram-se incipientes. Os responsáveis pela administração da justiça declaravam, em 1932, que a problemática em causa teve algumas «referências incidentais demonstrativas, é certo, de que o problema não é desconhecido ... mas de nenhum alcance ... do ponto de vista de realização». Daí que tenham sido aprovados, nessa data, os estatutos das Associações de Patronato das Prisões (APP). A nova organização, dotada de uma estrutura que possibilitava a sua intervenção ao nível regional e local, assentava na filosofia de uma acção coordenada do Estado/ Adminstração e da sociedade, devendo aquele «limitar-se a disciplinar a ideia de assistência e a auxiliar a sua realização, deixando à iniciativa individual a acção propriamente dita». O Patronato exerceu a sua actividade através da assistência moral e material aos reclusos, durante ou após a prisão, às suas famílias e também às vítimas dos crimes. De realçar que os directores dos estabelecimentos prisionais deveriam fazer parte dos órgãos de direcção da APP, conjuntamente com outros sócios, preferencial-mente do sexo feminino. A Reforma Prisional de 1936 (ainda vigente em Macau), momento relevantíssimo do pensamento correcionalista, marca o início daquela que viria a ser designada pela «época áurea da reintegração social de delinquentes». Teoricamente enquadrada pela doutrina dos fins das penas então defendida em termos precisos, bem como pelos princípios da individualização do trata-mento penal daí decorrentes, o Estado/Administração reconhece a imprescindibilidade da sua acção. Dão-se, assim, os primeiros passos na senda da profissionalização dos agentes sociais e formulam-se os requisitos para uma formação qualificada na base da qual deveria ser feito o recrutamento futuro. Nunca, em Macau, foi sequer possível dar corpo a tais princípios (bastante tímidos e apenas direccionados para a área penal), nem mesmo após a 669

transferência da gestão dos serviços públicos para a Administração do Território. Não é de admirar que, por isso e até há bem poucos anos, não fizesse sentido falar em «sistema» de reinserção social de justiça na exacta medida em que aquele termo pressupõe uma unidade e coerência interna de elementos que, embora diversos, se articulam harmonicamente numa mesma filosofia de intervenção. De facto, até 1987, apenas se detectavam — ao nível da Administração Pública — um estabelecimento prisional (ainda impropriamente designado «Cadeia Central»1), um estabelecimento prisional espe-cial (o «Centro de Recuperação Social») e um estabelecimento tutelar de Menores (então denominado «Instituto Educacional de Menores S. Francisco Xavier»), independentes uns dos outros e, por isso, geridos autonomamente. De acordo com os elementos de ordem histórica que foi possível recolher, a «Cadeia Central» de Macau foi inaugurada em 1912, com capacidade para 150 reclusos. Até 1979, a direcção da «Cadeia Central» de Macau cabia, por inerência de funções, a um Delegado do Procurador da República. Procurando dar um salto qualitativo na organização e funcionamento dos serviços prisionais, a partir daquela data observam-se significativas alterações: a) A «Cadeia Central» de Macau passa a constituir um serviço autónomo; b) A sua direcção fica a caber, doravante, a um Director expressamente designado para o efeito (até ao provimento do lugar, exerceu as respectivas funções um inspector da Polícia Judiciária); c) Fizeram-se obras de ampliação, reparação e manutenção para permitir aumentar a sua capacidade para 300 indiví-duos (a lotação então vigente tinha já sido largamente ultrapassada). A partir de 1984, aproveitando grande parte dos edifícios onde funcionava o Instituto Educacional de Menores S. Francisco Xavier, em Coloane, fizeram-se obras de adaptação a estabelecimentos prisionais, tendo sido possível albergar, num andar, reclusas do sexo feminino e, num edifício próprio, alguns jovens (cerca de 50). Foi com estas adaptações e ampliações que os estabelecimentos prisionais de Macau albergaram, nos anos de 1985 e 1986, cerca de 600 reclusos. A «Cadeia Central» de Macau era um edifício antigo, locali-zado em zona da cidade densamente povoada, bem no seu centro, 1 «Cadeias Centrais» eram os estabelecimentos prisionais que, na Organização Prisional de 1936, se destinavam a acolher indivíduos condenados a pena de prisão de 3 meses a 2 anos. 670

confinando os reclusos a espaços bastante limitados e, por isso, limitativos da aplicação de grandes «zonas» das leis prisionais. Desde logo, o velho edifício da Cadeia serviu para o cumpri-mento de todas as espécies de penas, independentemente da sua duração ou do delinquente (excepto, posteriormente, no que respeita a jovens e mulheres), sem que alguma vez tenha qualquer recluso ido para Portugal cumprir penas maiores (embora alguns tenham chegado a cumprir pena em Timor). A única «secção especial» que durante muito tempo funcionou foi uma espécie de «prisão-hospital», nas instalações do Hospital Central Conde S. Januário, mas mais como enfermaria da Cadeia junto do hospital do que como estabelecimento diferenciado, que de facto nunca foi. Paralelamente a esta evolução, outra ocorria relativamente ao «Centro de Recuperação Social». Em 1951 foi criado um «Abrigo de Mendigos e Vadios». Tinha sede na Ilha da Taipa, encontrava-se sob a superintendência do administrador do Concelho das Ilhas e destinava-se a acolher maiores de 16 anos, sem meios de subsistência, que aqui não tivessem modo de vida ou residência e se entregassem à mendici-dade ou vadiagem nas ruas e lugares públicos. Em 1961, o abrigo passou a designar-se por Centro de Recuperação Social sendo a sua administração transferida para a Polícia de Segurança Pública. Finalmente, em 1967, passou à categoria de estabelecimento prisional especial, ainda sob a dependência da Polícia de Segurança Pública, destinado ao internamento, protecção, guarda, tratamento e recuperação de: — toxicómanos (condenados e voluntários); — mendigos, vadios e equiparados e psicopatas antisociais; — delinquentes perigosos e de difícil correcção; — delinquentes juvenis do sexo masculino; — deficientes mentais e doentes mentais crónicos. O trabalho era encarado como importante factor de recupera-ção, pelo que se previa a existência de diversas brigadas, quer para um grande número de oficinas (sapataria, alfaiataria, mecânica, serralharia, carpintaria, padaria, barbearia, etc.), quer ao ar livre (fábricas de tijolo, fábrica de brita, obras, granja, etc.). Para a descrita finalidade o complexo dispunha de uma área bastante grande onde estavam implantados 6 edifícios. De notar que nunca chegou a haver uma perfeita articulação entre o Centro de Recuperação Social e a «Cadeia Central», que, aliás, até 1982, se encontravam sob a superintendência de entidades diversas. Já no ano de 1963 foram criados em Macau dois centros para reeducação de menores: um para rapazes, «Casa de Rapazes», e um 671

para raparigas, «Lar de Nossa Senhora de Fátima». O primeiro, sob direcção militar, terá sido desactivado, ou continuado sob a tutela de religiosos, talvez pela própria escola «São Francisco Xavier», de Coloane, criada em 1976 pelos Missionários Salesianos, a qual perdurou até à criação do Instituto Educacional de Menores. O segundo, se terá chegado a funcionar sob o cuidado das religiosas Angelinas, na Ilha Verde, desapareceu sem deixar sucessor. Em 6 de Abril de 1977, o governo local assinou um acordo com a Diocese de Macau que, face à «necessidade de criação de um estabelecimento destinado ao internamento de menores ordenado pelo Tribunal de Menores», criou o Instituto Educacional de Menores S. Francisco Xavier. Este acordo define, detalhadamente, as responsabilidades dos diferentes agentes intervenientes no funcionamento e na gestão do Instituto, o qual ficou instalado no edifício da Escola de São Francisco Xavier em Coloane, cedido para este fim pela Diocese. Posteriormente, em 20 de Março de 1984, o acordo é interrompido e o governo passa a assumir a responsabili-dade directa do Instituto, colocando-o na dependência do director da «Cadeia Central» de Macau. As instalações do Instituto eram compostas por 4 edifícios: o principal, de 3 pisos, um espaço para actividades oficinais, um salão de recreio/encontros e um outro edifício igualmente de 3 pisos. Na altura da assinatura do acordo, a Escola São Francisco Xavier funcionava no último bloco acima referido, porque o edifício principal, à beira da Estrada de Choc Van, estava em construção. Um ano depois, em l de Abril de 1978, ficou concluído, sendo o Instituto transferido para as novas instalações. As antigas ficaram vagas tendo nelas sido preparados 10 quartos individuais para rapazes com comportamento agressivo ou altamente inadaptado (1980). Em 1984, o director da «Cadeia Central» decidiu transferir a secção feminina da cadeia, até então a funcionar no edifício prisional em Macau, para a área deixada vaga com a transferência dos menores, tendo aí funcionado até Junho de 1985, altura em que foi transferida para o 2.° andar do edifício principal. Os menores ficaram confinados, então, ao pequeno espaço no 1.° andar, que ainda hoje ocupam. Entretanto, o velho edifício foi de novo transformado, tornando-se «cadeia de alta segurança», para, deste modo, aliviar a ocupação da «Cadeia Central» e reforçar a segurança em relação a certos reclusos. Pouco depois, procedeu-se a uma nova mudança na finalidade daquela área, tendo-se tornado estabelecimento de jovens delinquentes (16 a 25 anos). Foi também nessa altura que se decidiu pôr os jovens reclusos a trabalhar nas oficinas do Instituto, que antes serviam para ocupar os menores. Convém ainda assinalar que, entre 1985 e 1987, um pequeno número de delinquentes jovens (18 a 20 anos) ocupou uma das camaratas do restrito espaço reservado aos menores, o que levou à deslocação de guardas prisionais para o interior do Instituto, com a 672

consequente sobreposição da imagem de prisão à de instituto educacional. Foi então criada a Direcção de Serviços Prisionais e de Reinserção Social2, que veio dar o primeiro passo para a desejável e desejada unidade de tratamento (ao nível da orientação técnica e dos procedimentos de gestão) entre duas das, até então, instituições de reinserção social de justiça (a «Cadeia Central» e o «Instituto Educacional de Menores»). De facto, ao repensar todo o sistema — e atentas as disponibilidades físicas existentes — aquele diploma «criou» três estabelecimentos prisionais, um tutelar de menores e uma unidade (também) direccionada para o apoio pós-institucional: o Estabelecimento Prisional de Macau (para reclusos masculinos com idades superiores a 25 anos), o Estabelecimento Prisional de Jovens (para reclusos masculinos com idades compreendidas entre os 16 e os 25 anos), o Estabelecimento Prisional Feminino, o Instituto de Menores e o Departamento de Apoio Social. Tendo como fundamento a necessidade de racionalização dos serviços públicos, o DL n.° 1/90/M, de 18 de Janeiro, fundiu o anterior Gabinete dos Assuntos de Justiça com a Direcção dos Serviços Prisionais e de Reinserção Social e com o Centro de Recuperação Social, criando, por sua vez, a Direcção dos Serviços de justiça e dando um passo mais no sentido da edificação de um verdadeiro «Sistema de Reinserção Social de Justiça» em Macau. Na verdade, aquele diploma, uma vez mais, repensou o sistema por forma a manter apenas um estabelecimento prisional (o Estabeleci-mento Prisional de Coloane) — ainda que com zonas masculina e feminina autónomas — ao lado das restantes unidades cujas atribições se mantiveram intocadas: o Instituto de Menores e o Departamento de Reinserção Social (que sucedeu ao Departamento de Apoio Social). A prática do sistema ao longo dos dois anos em que vem funcionando tem obrigado, porém, a introduzir-lhe algumas correc-ções informais que importará, logo que possível, consagrar legislati-vamente. O Estabelecimento Prisional de Coloane, zona masculina, apenas iniciou o seu funcionamento em 25 de Outubro de 1990, data em que se tornou possível transferir os reclusos dos estabelecimen-tos prisionais de Macau e de Jovens para as novas instalações. O EPC — zona masculina tem uma capacidade mínima de 843 reclusos (preventivos e condenados), podendo facilmente ser alargada para l 107. As instalações permitem uma classificação prisional adequada dos reclusos. Na verdade, estes são classificados e separados em dois grandes grupos: preventivos e condenados. Tomando em consideração factores conjugados, como antecedentes 2 DL n.º 62/88/M, de 23/3. 673

criminais, idade, toxicodependência, tipologia do crime, agressivi-dade, etc., os reclusos preventivos são sub-agrupados em dois tipos (alojados, respectivamente e tomando em consideração a problemá-tica detectada, em celas de 3 ou de 8 a 12) e os condeados em 3 tipos: máxima segurança (com celas individuais), semi-confiança (em celas de 3) e confiança (em camaratas de 8 a 12); nos 2 últimos tipos, o alojamento em cada cela/camarata tem em conta a problemática detectada. A alimentação dos reclusos neste estabelecimento prisional sofreu melhorias substanciais em virtude de se passar a dispor de salas e equipamentos, altamente sofisticados, para armazenamento, preparação e confecção dos alimentos e subsequente limpeza dos utensílios. As condições em que os reclusos passaram a receber as visitas foram amplamente melhoradas sem, contudo, se deixar de reforçar os até então quase inexistentes mecanismos de segurança e vigilância. O EPC — zona masculina pode pôr em funcionamento 12 amplas oficinais — para trabalho e formação profissional —, iniciando a sua actividade com 8 nas áreas de alfaiataria, sapataria, tipografia, serralharia, carpintaria e mecânica auto. O estabelecimento dispõe de alguns espaços polivalentes onde, além do serviço de refeições, se pode levar a cabo cursos de ensino escolar ou linguístico e actividades de ordem cultural ou recreativa. Ao ar livre o EPC — zona masculina dispõe de campos viabilizadores da prática de actividades desportivas como o futebol o andebol, o basquetebol e o badmington. O apoio médico e de enfermagem no EPC — zona masculina foi substancialmente melhorado, não só em termos de recursos humanos (existem contratos de avença com médicos e com enfermeiras), como também em termos técnicos, pois passou-se a dispor de salas adequadas para o efeito com os equipamentos necessários (intervenções mais melindrosas e prolongadas sempre poderão ter lugar nos estabelecimentos do sistema de saúde). Note-se, finalmente, que as instalações estão apetrechadas com sofisticados sistemas de vigilância e segurança electrónicos (controlo de zonas-chave através de câmaras, sinais sonoros, sinais de focos de incêndio, tudo conectado a um sistema central de comando) que, porém, não dispensa os meios humanos (rondas regulares com verificação electrónica das passagens e «grupos de intervenção»). A zona feminina do EPC, contudo, continua sem funcionar, prevendo-se que as instalações destinadas para o efeito (o anterior estabelecimento prisional de jovens) estejam concluídas no decurso do 1.° semestre de 1992. Tais instalações, projectadas para cerca de 100 reclusas, permitirão a separação entre reclusas preventivas e condenadas em termos idênticos aos da zona masculina, a que acrescerá uma zona 674

para grávidas ou em período de puerpério e para crianças cuja permanência com a mãe seja legalmente autorizada. Para além de espaços destinados ao exercício das funções técnicas e administrati-vas e a salas de trabalho/de ensino/de actividades culturais e recreativas, a zona feminina não duplicará as valências já existentes na zona masculina quando destas se possa servir sem inconveniente. Até à sua efectiva instalação, mantém-se em funcionamento o «Estabelecimento Prisional Feminino», apesar das suas precárias condições. Seja como for, o EPC encontra-se desde já apto a recolher, a apoiar e a tratar reclusos preventivos e condenados do sexo masculino e feminino. O Instituto de Menores, pelas razões já aduzidas quanto à sua instalação, tem visto amplamente limitadas as possibilidades de desenvolvimento de acções de reinserção social de menores na medida em que — para além da ocupação de parte do seu edifício habitacional pelo EPF — só muito recentemente foi também desocupado (pelo ex-EPJ) o edifício destinado a formação. Para as suas actividades, porém, o IM irá dispor, progressivamente ao longo do corrente e do próximo ano, de um edifício para formação (escolar, profissional, cultural), de um polivalente (onde decorrerão actividades desportivas e recreativas) e de um habitacional. No edifício habitacional — projectado para albergar menores do sexo masculino (até 60) e feminino (até 30), quer se encontrem em observação psicológica preparatória da decisão judicial ou em cumprimento de medida de semi-internamento ou de internamento — salvaguardam-se as necessárias separações de quartos entre os dois sexos e em função do tipo de medida que os menores cumprirem, tendo-se previsto, inclusivamente, alguns quartos indi-viduais para menores que deles careçam por razões psicológicas ou disciplinares. Porém, mesmo nas actuais condições, o IM encontra--se apto a recolher, a apoiar e a tratar menores — por enquanto apenas do sexo masculino — em cumprimento de medida — provisória ou definitiva — de internamento e de semi-internamento ou mandados internar para observação psicológica prévia à decisão sobre a medida tutelar a aplicar. Finalmente, o Departamento de Reinserção Social largou o seu âmbito de actuação para além do apoio pós-institucional. De facto, não apenas tal apoio passou a abarcar população saída quer do EPC quer do IM como também criou condições para efectivo acompa-nhamento de eventuais medidas não institucionais — penais ou tutelares — que venham a ser aplicadas pelos tribunais e para apoio pré-sentencial a estes. Não obstante tais actividades possam, desde já, ser implementadas, a capacidade de resposta do DRS sairá reforçada com a remodelação das suas instalações projectada para 1992, por força da qual o rés-do-chão do edifício que hoje ocupa será compartimentado em gabinetes de trabalho para técnicos e em salas de atendimento. 675

3. AS ACTIVIDADES DE REINSERÇAO SOCIAL DE JUS-TIÇA EM MACAU São basicamente 5 as grandes áreas das actividades de reinserção social de justiça: a pré-sentencial, a do acompanhamento das medidas não institucionais, a do acompanhamento das medidas institucionais, a do acompanhamento das medidas pós-institucionais e a da prevenção primária (vd. Anexo). Qualquer delas — mesmo com o sistema jurídico e judiciário vigente em Macau — é passível de ser exercida no Território, o qual, aliás, dispõe, já neste momento, de razoáveis condições para lhes dar sequência. 3.1. Actividades pré-sentenciais Neste campo — e independentemente do acompanhamento que seja legalmente possível efectuar aos casos (não se esqueça que, nesta fase, ainda não há condenados ou menores em cumprimento de qualquer medida) e da elaboração de um «Estudo Social de Base» (que pretende conter toda a informação pertinente relativa ao caso e os respectivos diagnósticos e prognósticos) — destaca-se particularmente a elaboração, a pedido das autoridades judiciárias ou por iniciativa do Sistema, quando tal seja legalmente permitido, de relatórios de natureza social ou psicológica. 3.1.1. Em processo penal Mesmo com os Códigos Penal e Processual Penal em vigor no território de Macau, existe cobertura legal para que o Sistema de Reinserção Social intervenha no apoio às decisões judiciais através de relatórios sociais (tendo em vista quer a reavaliação da prisão preventiva do arguido quer a aplicação da sanção em concreto) e de perícias à personalidade. Assim, no que respeita aos primeiros, o parecem indicar as circunstâncias atenuantes previstas no art. 39.° — l.a, 10.a e 23.ª as causas de exclusão da culpa previstas no art. 44.° — 7.a e a necessidade de graduar a pena aplicável tendo em conta, também, a personalidade do réu e a sua situação económica, conforme art. 84.°, todos do Código Penal; quanto às segundas, parecem encontrar-se cobertas pelo art. 39.° — 10.a e 23.a (sobre circunstâncias atenuantes), pelos arts. 42.° — 2.°e43.° — 2.°e 3.° (sobre imputabilidade), pelo art. 44.° — 7.a (sobre causas de exclusão da culpa), pelo art. 84.° (sobre graduação da pena atendendo ao grau de culpa e à personalidade do réu), todos do C.P., e pelos arts. 175.°, 189.° e 440.° do CPP (relativos a exames das pessoas e declarações dos peritos). Quer o EPC — se o arguido se encontrar em prisão preventiva — quer o DRS — se estiver em liberdade — encontram-se preparados para elaborar os relatórios sociais que venham a ser solicitados. No que se refere às perícias à personalidade crê-se 676

poder o Sistema responder com a qualidade exigida a partir do início do 2.° trimestre de 1992. Encontra-se, na verdade, em adiantada fase de preparação a versão definitiva — facto que não impede as respostas às solicita-ções que desde já sejam efectuadas — dos modelos dos dois tipos de relatórios (seleccionando os itens a abordar), do conteúdo de cada item (seleccionando a informação e a interpretação que parece necessário e essencial transmitir à autoridade judiciária), do prazo dentro do qual tais relatórios devem ser elaborados na falta de fixação judicial e das metodologias de recolha da informação (através de deslocação ao meio de origem do réu e de contactos nos serviços com os interessados). 3.1.2. Em processo tutelar (de prevenção criminal) Também os arts. 14.°—¨n.° l — a), 43.°, 64.°, 65.°, 128.° e 129.° do Estatuto de Assitência Jurisdicional aos Menores do Ultramar — ainda em vigor em Macau — dão cobertura legal à elaboração pelo Sistema de relatórios sociais para decisão em processo tutelar (de prevenção criminal) e de observações psicológicas. Quer o IM — se o menor se encontrar provisoriamente internado, nos casos legalmente previstos — quer o DRS — se se encontrar a aguardar a decisão em meio livre — estão aptos para elaborar os relatórios sociais que lhes sejam solicitados. Mesmo no que se refere às observações psicológicas, pode desde já o IM vir a realizá-las em regime de internato ou de semi-internato. Apenas quando em regime ambulatório, poderão as observações psicológicas ser realizadas com qualidade a partir do 2.° trimestre de 1992. Também aqui se encontram em fase adiantada de preparação as respostas a idênticas preocupações às reveladas no ponto anterior. 3.2. Actividades de acompanhamento das medidas não institu-cionais Estas actividades pressupõem que os tribunais apliquem medidas jurisdicionais diferentes da prisão ou do internamento e que as condicionem ao efectivo acompanhamento por técnicos do Sistema, o que, em boa verdade — porventura por inexistência, até ao momento, de instituições que lhe dessem corpo — não tem acontecido. De qualquer forma, formalizando o acompanhamento que o Sistema fará relativamente ao indivíduo que cumpre a medida, são elaborados — para além do «Estudo Social de Base», quando não tenha havido contacto com o Sistema na fase pré-sentencial — um Plano Individual de Readaptação (ou, quando aplicável, um Relatório para Prestação de Dias de Trabalho), Relatórios de Avaliação Periódica e um Relatório de Avaliação Final. 677

3.2.1. Em processo penal À semelhança do que ocorre na fase pré-sentencial do processo penal, os mesmos Código Penal e Processual Penal em vigor cobrem a intervenção do Sistema no acompanhamento de medidas penais não institucionais — quando solicitada pelos tribunais. É o caso da suspensão da execução da pena em que o seu acompanhamento tenha sido obrigatoriamente imposto e o das medidas de trabalho nas modalidades de resgate da prisão e de substituição da multa por dias de trabalho. Os arts. 88.° e 89.° CP e 11.° — n.° 2 e 24.° — n.os l e 2 do DL n.° 5/91/M, de 28/1, regulam as condições de aplicação, as obrigações eventualmente impostas e a revogação, caducidade e alteração da suspensão da execução da pena (aspectos estes que também estão regulamentados no art. 635.°, 2.0 ,3.° ,4.°e5.0 CPP); o resgate da prisão por trabalho está previsto no art. 119.°, CP; e a substituição da multa por dias de trabalho tem as condições e os critérios da sua aplicação regulados nos arts. 123.°, 2.°, 3.°, CP e 641.°, CPP, a competência do tribunal de condenação para a sua aplicação prevista no art. 629.°, 1.°, CPP, a comprovação escrita do trabalho prestado regulada nos arts. 42.° e 43.° do Dec. 34 674 e a revogação do trabalho e seus efeitos mencionados no art. 46.° deste último diploma. O acompanhamento da suspensão da execução da pena deve ser orientado por um Plano previamente elaborado de cuja execução será o tribunal regularmente e a final informado; as medidas de trabalho devem ser precedidas de estudo que adeque um trabalho/função concreto às características do delinquente e de angariação de uma «Bolsa de Dadores de Trabalho»; a sua execução deve ser acompanhada por forma a manter o tribunal informado de quaisquer anomalias que possam ocorrer e devem ser concluídas com a aprovação de um relatório de execução da medida elaborado pelo técnico que a acompanhou. O DRS encontra-se apetrechado para, desde já, responder às solicitações que lhe venham a ser efectuadas em termos de acompanhamento de medidas de suspensão da execução da pena. Encontrando-se a efectiva aplicação das medidas de trabalho dependente da pré-existência de uma «Bolsa de Dadores de Trabalho» não foram ainda dados quaisquer passos no sentido da sua constituição na medida em que se desconhece — ao nível da futura legislação penal e da predisposição das autoridades judiciá-rias para a sua aplicação — a solução final para tal espécie de medidas (em termos de manutenção ou extinção). De qualquer forma, encontram-se adiantados os trabalhos no sentido de: —Definir os modelos, os conteúdos de cada item, a regulari-dade e as metodologias de recolha da informação relativa- 678

mente ao Plano, às respectivas informações de execução intercalares e final, ao relatório de adequação do trabalho, aos relatórios de anomalias e aos relatórios de execução das medidas de trabalho; — Definir as metodologias a adoptar no acompanhamento das medidas; e — Programar a construção de uma «Bolsa de Dadores de Trabalho». 3.2.2. Em processo tutelar (de prevenção criminal) Neste âmbito, poder-se-ão considerar medidas não institucio-nais susceptíveis de ser acompanhadas por técnicos do Sistema de Reinserção Social a suspensão do processo (art. 23.°), a suspensão da execução da medida antes de aquela ter início (art. 30.°) e a liberdade assistida (arts. 14.°, l-b) e c), 21.° — c) e 25.° — l, todos do EAJMU). Também aqui o seu acompanhamento pressupõe a elaboração de um Plano orientador de cuja execução o tribunal é regularmente e a final informado. Não obstante se encontrarem ainda em acabamento as regras orientadoras da intervenção neste âmbito, é, desde já, possível ao DRS responder adequadamente às solicitações que lhe sejam efectuadas. 3.3. Actividades de acompanhamento das medidas institucio-nais Quando sejam decretadas, para maiores ou menores, medidas institucionais, não podem estas deixar de ser acompanhadas, na sua execução, por técnicos do Sistema. Essa actividade de acompanha-mento — para além de pressupor a elaboração de um «Estudo Social de Base» quando ainda não tenha tido lugar em fases anteriores — vai-se formalizando, sucessivamente, numa Síntese da Entrevista de Acolhimento, num Plano Individual de Readaptação, em Relatórios de Avaliação Periódica, em Relatórios de Liberdade Condicional (ou para Revisão da Situação do Menor, conforme os casos) e em Relatórios de Indulto. 3.3.1. Em processo penal A medida institucional por excelência, neste âmbito, e a única com possibilidade de ser acompanhada pelo Sistema, através do EPC, é a pena de prisão (arts. 55.° — 1.° a 5.° e 56.° — 1.° do CP). O acompanhamento da pena de prisão obedece aos seguintes princípios: a) Percepção clara de que os fins da pena de prisão são, para além da retribuição, a prevenção geral e a reinserção social 679

(vd., aliás, arts. 58.° CP e 29.° e 229.° da Organizaçãc Prisional); b) Existência de um primeiro atendimento individual do recluso no prazo máximo de 48 horas após a sua entrada no EPC, tendo em vista a resolução e apoio a questões urgentes que o mantenham preocupado, a informação relativa às regras que regulamentam o funcionamento interno do EP (vd., aliás, art. 230.° O.P.) e a recolha, em modelo próprio, de dados de facto relativos ao recluso por forma a permitir a elaboração de uma Síntese da Entrevista de Acolhimento que irá servir de base para, entre outros, uma classificação provisória do recluso (N.B. —são modelos de intervenção cuja formalização ainda se encontra em estudo embora sejam já adoptados em grande parte dos casos); c) Elaboração de um Plano Individual de Readaptação do e com o recluso, e subsequentes Relatórios de Avaliação Periódica onde se defina a classificação prisional, as áreas onde se torna necessário investir por forma a evitar a reincidência, o momento da reavaliação da sua classificação prisional, o acompanhamento a fazer posteriormente e a primeira avaliação para efeitos de concessão de liberdade condicional; para o efeito é necessário definir o modelo e conteúdo do PIR e do Relatório de Avaliação Periódica, o respectivo prazo de elaboração, a intervenção funcional na matéria e as metodologias de recolha da informação, objectivos que, embora ainda não atingidos (encontra-se já proposto para estudo um primeiro esboço), não têm impedido que os acompanhamentos se façam planificada- mente e sejam regularmente avaliados, mesmo que sem a formalização respectiva; d) Investimento, durante o acompanhamento do recluso, em uma ou mais das seguintes áreas (em conformidade com as suas características): — Trabalho e formação profissional (vd., a propósito, arts. 59.° CP, 261.°, 266.°, 279.°, 280.°, 282.°, 269.° O.P., e 1.°, 31.° e 32.° do Decreto n.° 34 674, todos sobre trabalho prisional, seus fins de regeneração e formação profissio nal, locais de prestação do trabalho dentro e fora do EP, remuneração devida aos reclusos; e arts. 26.° e 262.° O.P. sobre trabalho de presos preventivos) (N.B. —O EPC vem dando cumprimento a tais princípios); — Educação e ensino, ainda que por correspondência, de matérias da escolaridade obrigatória e/ou de língua chinesa, portuguesa ou inglesa (vd., aliás, art. 291.° O.P. sobre cursos de formação) (N.B. — por enquanto, o 680

EPC apenas tem conseguido promover cursos 'de línguas, aguardando-se que a EDU preste a colaboração necessária à implementação do ensino da escolaridade obrigatória); — Ocupação de tempos livres com actividades culturais, recreativas e desportivas (vd., arts. 25.°, sobre activida-des ao ar livre de presos preventivos, 285.° e 286.°, sobre liberdade de culto e de não-culto, 297.° e 300.°, sobre a biblioteca e 301.°, sobre existência de jornal de reclusos, todos da O.P.) (N.B. — encontram-se em curso no EPC diversas destas actividades); — Apoio de ordem psicológica ou psiquiátrica (N.B. apoios que, apesar dos escassíssimos recursos, têm vindo a ser assegurados); — Apoio de ordem médico-sanitária, com especial incidência nas questões de toxicodependência, sida, sífilis e hepatite B (vd., arts. 235.° e 236.° sobre vestuário, 237.°, 241.°, 244.°, 246.° e 249.°, sobre alimentação, 250.°, 251.°, 259.°, sobre visitas médicas, 252.° único, sobre médico privativo, 254.°, 1.° e 255.°, sobre internamento hospitalar, 260.°, sobre visitas de familiares a doentes, 331.°, sobre dever de limpeza, 372.° e 373.°, sobre actos e comunicações em casos de falecimento de reclusos, 375.°, sobre encargos do funeral e 376.°, sobre inventário dos bens do recluso falecido, todos da O.P., arts. 24.°— n.os3e4e27.°do DL n.°5/91/M, de28/1, sobre tratamento especial de reclusos toxicodependentes); (N.B. — este apoio tem vindo a ser assegurado); — Apoio de ordem económico-sócio-familiar, por forma a impedir a destruição, ou a permitir a renovação, dos laços com o meio (vd., arts. 290.° único, sobre o apoio psico-social, 304.°, 305.°, 306.° e 309.°, sobre horário e condições das visitas, 312.°, sobre visitas de advogados, 314.°, sobre saídas do EP para deslocação a juízo ou outros motivos graves e urgentes, 315.°, 316.° e 318.°, sobre condições da correspondência dirigida a, ou proveniente de, reclusos, 321.°, sobre pagamento das despesas de correspondência e 323.°, sobre fiscalização da correspondência) (N.B. — apoio assegurado no EPC); — Vigilância de comportamentos e adopção de sanções disciplinares por forma a facilitar a interiorização das regras sociais vigentes (vd., arts. 340.°, sobre proibição de negócios, 341.°, sobre sujeição a buscas, 345.°, sobre proibição de jogos, 351.° e 353.°, sobre medidas para manutenção da ordem no EP, 354.°, sobre utilização da 681

arma, 356.°, sobre comunicação em evasão, 358.°, sobre faltas disciplinares que constituem crime, 359.°, sobre sanções disciplinares, 363.°, sobre inquérito disciplinar e 364.°, sobre audição do CRS) (N.B. — função que, apesar dos escassos recursos, tem vindo a ser assegura-da); — Medidas de flexibilização da execução da pena, como «regimes abertos virados para o exterior», «saídas precárias de curta duração» e «saídas precárias prolon gadas» se e quando o regime legal o permitir, o que hoje ainda não acontece; e) Elaboração de um relatório para concessão (ou não) de liberdade condicional que contenha conclusões sobre a evolução do recluso ao longo da execução da pena e que reflicta o grau de execução do PIR inicialmente traçado (vd., sobre o regime de libertação condicional — e, em alguns aspectos, sobre o da definitiva — os arts. 120.°, sobre as condições de concessão, e 121.°, sobre as obrigações impostas, ambos do CP, 629.°, n.° 6, sobre a competência do TEP para a concessão, e 633.°, 2.°, sobre a contagem do meio da pena, ambos do CPP, 5.° do DL n.° 40 550, sobre o prazo para a proposta relativa à liberdade condicional, 47.°, sobre a iniciativa da proposta, sua fundamentação e documentação, 23, 1.°, sobre os prazos para renovação da proposta em caso de indeferimento judicial, ambos do Dec. 34 553, 31.°, 2.°, sobre a contagem do meio da pena, 383.°, sobre a permanência no EP, depois de libertado, por motivo de doença, e 388.°, sobre o documento emitido aquando da libertação todos da O.P.); relativamente a tal relatório foi necessário definir: — A sua tramitação administrativa até ao envio de proposta/informação ao tribunal; — O modelo do relatório a elaborar pelos serviços técnicos, seleccionando os itens a abordar; — O conteúdo de cada item, seleccionando a informação e a interpretação que deve ser transmitida ao tribunal; — O tempo de duração de todo o processo (em princípio 2 meses); — As metodologias de recolha da informação. (N.B.—É tarefa que se encontra cumprida e em perfeita imple mentação). f) Impulso para apresentação e apoio com informação conve niente dos pedidos/propostas de indulto (sobre o assunto vd. arts. 126.°, 1.° e 2.° CP, sobre competência para concessão, suas condições —meio da pena—, seus efeitos, carácter 682

obrigatório de aceitação, 52.°, sobre a sua solicitação, 53.°, sobre entidade a quem os processos são enviados, 57.°, sobre prazo de remessa dos processos por parte do TEP, todos do Dec. 34 553, 31.°, 2.°, sobre as suas condições, 403.°, 2.°, sobre o dia da concessão, 404.°, sobre a sua solicitação, 405.° e 406.°, sobre a instrução do processo, e 407.°, sobre a apresentação ao Ministro, todos da O.P.). Para tal efeito, foi necessário reflectir sobre, e exemplificar, situações em que se poderá justificar a emissão de parecer favorável ao, ou proposta de, indulto; definir o modelo de relatório; definir o conteúdo dos seus itens; seleccionar as metodologias de recolha da informação. (N.B. — tarefa cumprida); g) Conveniência em que os pontos-chave da execução da pena de prisão (v.g., aprovação do PIR, medidas de flexibilização da pena, apreciação da liberdade condicional, apreciação do indulto) sejam acompanhados jurisdicionalmente (vd., hoje, arts. 1.°, n.° 2. 5.° e 6.° do Dec. 43 496, sobre inspecção aos EP's) e obtenham parecer favorável do Conselho de Reinserção Social (N.B. — tendo-se conseguido o último objectivo, a prossecução do primeiro depende de legislação permissiva). 3.3.2. Em processo tutelar (de prevenção criminal) As medidas institucionais de internamento de menores, face à lei vigente, são as de «recolha em semi-internato», «assistência de instituto médico-psicológico», e «internamento em instituto educa-cional», a cada uma das quais está ínsito um tipo diferenciado de tratamento e acompanhamento do menor, decorrente do diagnós-tico sobre a sua situação previamente elaborado. Actualmente o sistema — através do Instituto de Menores — apenas tem possibilidade de acompanhar as medidas de «recolha em semi--internato» (arts. 21.° — h), 22.° — 2.°, 28.° e 128.° — 2) e de «internamento em instituto educacional» (arts. 21.°—j), 29.° e 148.° — l, todos do EAJMU). De qualquer forma, torna-se necessário actuar em paralelismo com o exposto em 3.3.1., destacando-se as «fases» da percepção dos fins das medidas de internamento e semi-internamento de menores, do acolhimento do menor, do estudo, adesão e elaboração do projecto ressocializador, do acompanhamento do menor nas áreas convenientes, do processo de revisão da situação do menor (que pode ser levado a cabo a qualquer momento — art. 33.° — l — «in fine» — e obrigatoriamente de 3 em 3 anos — art. 73.° do EAJMU) e do acompanhamento jurisdicional e pelo Conselho de Reinserção Social dos pontos-chave da execução das medidas. Em boa verdade, não apenas um número muito restrito dos princípios enformadores da execução das medidas tutelares institu 683

cionais tem sido possível observar — fruto das deficientes condições físicas, de equipamento e mobiliário, de recursos humanos e, acima de tudo, da inércia que tais deficiências produzem — como também não se considerou ainda oportuno formalizar a regulamentação de tais princípios por ser manifesta a impossibilidade da sua observância total enquanto se mantiverem aqueles condicionalismos. No entanto, vai sendo viável observar o prazo do primeiro atendimento do menor, acompanhar a sua evolução psico-social durante o internamento, implementar algumas actividades de ocupação dos menores («maxime» de ordem cultural, recreativa e desportiva), apoiá-los em termos médico-sanitários e económico-sócio-familiares, elaborar, sempre que se justifique, relatórios para revisão da situação do menor e possibilitar que o Conselho de Reinserção Social acompanhe alguns casos. 3.4. Actividades de acompanhamento das medidas pós -institucionais Estas actividades pressupõem que o indivíduo sujeito do acompanhamento tenha estado previamente preso, se maior, ou internado, se menor, razão por que já se encontrará elaborado o respectivo «Estudo Social de Base». Nesta conformidade, o acompanhamento pós-institucional é a continuação, dentro da mesma linha, daquele que foi levado a cabo em meio institucional. Havendo, contudo, uma alteração do meio em que o acompanhamento se processa — com as consequentes modificações das possibilidades de intervenção — justifica-se a elaboração de novos Plano Individual de Readaptação, Relatórios de Avaliação Periódica e Relatório de Avaliação Final a que se adita, nesta particularidade, a possibilidade de elaboração de Relatórios para Reabilitação Judicial. 3.4.1. Em processo penal Como medidas pós-institucionais neste âmbito cabe referir, acima de tudo, a liberdade condicional, cujo controlo se encontra previsto no art. 122.°, CP, a possibilidade de proposta fundamentada de revogação por iniciativa dos serviços que a acompanham está consignada no art. 51.°, 1.° e 2.° do Dec. 34 553, ao passo que o art. 629.°, n.° 6 CPP, regula a competência do TEP para a sua revogação; nesta linha, e apesar da pouca ou nula aplicabilidade dos institutos, é ainda de referir a liberdade vigiada (cujas condições de aplicação, obrigações eventualmente impostas, revogação e alteração se encontram previstas no art. 70.°, 3.° e 3.° CP) e a reabilitação (com referência para o art. 127.° CP, sobre os efeitos da reabilitação, a reabilitação de direito e as condições da reabilitação de facto, 629.° — 7.° CPP, sobre a competência do TEP para a sua concessão e revogação, Decreto 34 540, sobre a revogação da reabilitação e a não transcrição da condenação no registo criminal e arts. 58.°, sobre in ic i a t iva , fundamentação e documentação do 684

pedido, 10.° sobre realização de inquérito a pedido de juiz, e 64.°, sobre outras condições de revogação da reabilitação, todos do Dec. 34 553) (N.B. — apesar de efectuados a título voluntário nada impede a realização de acompanhamentos pós-institucionais na sequência da libertação por termo de pena). No que se refere às duas primeiras, o seu acompanhamento por técnicos do Sistema — se e quando solicitado — é orientado por um Plano previamente elaborado (que seja a sequência das orientações anteriormente plasmadas no relatório para concessão de liberdade condicional) de cuja execução é o tribunal regularmente e a final informado. Para viabilizar tal desiderato, foi essencial: — Definir os modelos, os conteúdos de cada item, a regulari dade e as metodologias de recolha da informação relativa mente ao Plano e às respectivas informações de execução intercalares e final; — Definir as metodologias a adoptar nos acompanhamentos. Quanto à última foi imprescindível definir o modelo, o conteúdo de cada item, o prazo dentro do qual deve ser elaborado na falta de fixação judicial e as metodologias de recolha da informação a plasmar no relatório que o tribunal venha eventual-mente a solicitar ao Sistema tendo em vista melhor fundamentar a sua decisão. O DRS encontra-se amplamente preparado para este tipo de actividades que, aliás, vem assegurando desde o último trimestre de 1990. 3.4.2. Em processo tutelar (de prevenção criminal) A única medida pós-institucional que assim se poderá consi-derar neste âmbito (e não estamos a contar com os acompanhamen-tos pós-institucionais que se realizem a título voluntário na sequência da cessação do internamento) é a de suspensão da execução das medidas de internamento e semi-internamento depois de aquela ter tido início (art. 30.° EAJMU). Ó acompanhamento destas medidas obedece a regras idênticas às estabelecidas para o processo penal, as quais também já foram aprovadas. Igualmente neste âmbito se encontra o DRS apto a responder a qualquer solicitação. 3.5. Actividades de prevenção primária Recorrendo a toda a espécie de indicadores disponíveis (designadamente as estatísticas relativas aos locais de origem dos indivíduos), pretende o Sistema, através do DRS, identificar as zonas mais criminogéneas do território de Macau, estudar o(s) tipo(s) de causas que têm conduzido à adopção dos comportamen-tos desviados das normas sociais e, conglomerando a colaboração dos serviços/entidades públicas e privadas que possam apoiar nos 685

casos concretamente definidos, procurar intervir em tal(is) comuni-dade(s) por forma a reduzir/eliminar os riscos de delinquência. Foram já dados alguns passos neste sentido quando se promoveu a recolha, tratamento e análise de dados estatísticos do Sistema desde 1977 à actualidade, quando se concluiu um trabalho de investigação sobre «Toxicodependência no meio prisional», quando se encontra em curso um trabalho de caracterização da população do Sistema, da população das zonas de onde aquela é originária e dos recursos sociais aí disponíveis e quando, finalmente, se procura incrementar o contacto, para estudo das hipóteses de cooperação, com outros serviços públicos (v.g. EDU, DSTE, IASM) ou particulares (v.g., Caritas) do Território. 4. CONCLUSÃO Cremos ter ficado manifesta a possibilidade de em Macau funcionar, na sua plenitude, um Sistema de Reinserção Social de Justiça que em todas as fases e momento procure acompanhar, apoiar e reinserir o indivíduo que tenha revelado — ou se encontre em perigo de revelar — comportamentos desviantes. Em grande medida, tal sistema já cumpre hoje os objectivos que se propôs. É, contudo, clara a consciência de que não poderá atingir os fins últimos para que existe se não for possível obter a articulação com e a cooperação de: a) As entidades com ligação ao sistema de administração da justiça penal e tutelar («maxime», juizes, agentes do Ministério Público e advogados), afinal de contas aquelas de quem depende o funcionamento quantitativo do sistema; b) Ás entidades públicas que prossigam objectivos de alguma forma importantes em processos de reinserção social, de quem depende o incremento da qualidade da resposta que o Sistema possa dar; c) As entidades privadas que prossigam objectivos afins dos da Reinserção Social, de modo a obter-se a conjugação de esforços e a racionalização dos meios dispendidos para o efeito. No sentido da obtenção dessa articulação e cooperação não poupará o Sistema de Reinserção Social de Justiça de Macau quaisquer esforços: oxalá sejam coroados de êxito! Nota: O teor do ponto 1. resulta, na sua grande parte, da recolha de textos produzidos no âmbito do Instituto de Reinserção Social do Ministério da Justiça de Portugal; o ponto 2. foi elaborado maioritariamente com base em textos produzidos no âmbito daquele Instituto e da Direcção dos Serviços de Justiça de Macau; o ponto 3. teve por fundamento um trabalho de planificação elaborado pela DSJ em 1990. 686

ANEXO IDENTIFICAÇÃO DAS ACTIVIDADES DE REINSERÇAO SOCIAL DE JUSTIÇA EM MACAU 687

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Administração, n.° 17/18, vol. V, 1992-3.° e 4.°, 689-700 O PROCESSO PENAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DA CHINA E DOS PAÍSES DO SISTEMA CONTINENTAL Li Peiliu * e Ye Qing** Tradicionalmente, as leis existentes nos diferentes países do mundo pertencem a diferentes sistemas legais, nomeadamente o continental, o indiano, o islâmico e o socialista. As leis portuguesas vigentes em Macau inserem-se no sistema continental. Nos finais da década de quarenta, a China começou a aplicar leis socialistas, com influência das leis soviéticas, as quais perten-ciam também ao sistema continental. As leis chinesas apresentam assim semelhanças consideráveis às dos países do sistema legal continental, nomeadamente a Alemanha, a França e Portugal. O presente trabalho tenta comparar a China com os países do sistema continental na área do processo penal de primeira instância, identificando diferenças e semelhanças, a fim de coligir dados que facilitem o estudo e investigação do direito processual de Macau. Hoje, o procedimento penal, por uma questão de prudência, e em quase todos os países do mundo, aplica o regime do julgamento e sentença com várias instâncias. O julgamento de primeira instância constitui a primeira apreciação jurisdicional. O caso criminal, logo depois da instaura-ção do processo público por parte da procuradoria popular ou após instaurado o processo pelo próprio litigante, é introduzido em juízo de primeira instância. Independentemente do tipo de instância, sempre que como tal actuem, todos os tribunais têm de seguir os * Professor catedrático de Direito Penal do Instituto de Política e Direito do Leste da China, de Xangai. ** Professor de Direito Penal do Instituto de Política e Direito do Leste da China, de Xangai. 689

procedimentos do tribunal de primeira instância no primeiro julgamento do caso. Dadas as características da acção penal contemporânea, o processo penal tem por fulcro o julgamento, e as investigações prévias são trabalho preparatório. Õ processo de primeira instância condiciona todo o procedimento penal posterior. Posto isto, entende-se que o processo de primeira instância ocupa um importantíssimo lugar na dogmática do processo penal. Vamos em seguida comparar o processo penal de primeira instância da China, com os da França e Alemanha (países do sistema legal continental). O processo penal chinês formou-se com base na realidade do país e nas experiências históricas da administração de justiça popular, tendo absorvido, de modo crítico, as experiências estran-geiras neste domínio. O procedimento penal de primeira instância na China tem por objectivo incumbir o tribunal popular de investigar e confirmar, com a participação do procurador público, dos litigantes e das demais pessoas envolvidas no processo, as diversas provas do caso instaurado pela procuradoria popular ou pelo próprio litigante, identificar os factos do caso e, conforme o estipulado na lei, resolver a questão da responsabilidade penal do réu. A instauração dos processos assume na China duas formas: pública e particular (o processo instaurado pelo próprio ofendido), pelo que o processo penal de primeira instância da China também se agrupa nos casos em que o ministério público exerce acção penal e naqueles em que a iniciativa da acção penal é do ofendido. O processo de primeira instância dos casos de acção penal pública compreende as seguintes fases: 1. A aceitação do caso. O tribunal aceita o caso e decide julgá-lo; considera-se neste caso iniciado ou aberto o processo. Depois da investigação preliminar, o tribunal tem de verificar primeiro se o caso possui as condições legítimas necessárias para ser julgado, ou seja, verifica, através da leitura do processo e dos dados disponíveis, se os factos criminais são claros, se as provas apresentadas são suficientes, se a identificação da natureza do crime é exacta, se as investigações efectuadas são legítimas e se existem factos criminais ou pessoas omissas a quem deva ser atribuída responsabilidade criminal. O instrutor do caso pode interrogar o réu e as testemunhas. Quando necessário, pode também examinar o local do crime, fazer buscas, apreensões e identificações. O Código Penal da República Popular da China (artigo 108) dispõe que o tribunal popular, depois de ter verificado o caso processado pela procuradoria popular, deve decidir levá-lo a julgamento quando sejam claros os crimes e suficientes as provas; do mesmo modo, pode reenviar o processo à procuradoria popular, 690

caso não sejam claros os principais factos ou sejam insuficientes as provas. O Código Penal estipula ainda a aceitação do caso como um processo exclusivo, com que se decide o início do julgamento. O juiz de investigação, ao considerar ter sido já atingida a meta das investigações que precedem o julgamento, deve mandar o processo ao procurador. Este entrega-o ao tribunal com jurisdição, solici-tando o início do processo. Este tribunal, conforme os resultados das investigações anteriores, pode tomar as seguintes decisões: a) Decisão de iniciar o julgamento; (esta decisão é tomada quando se chega à conclusão de que há suficiente suspeita de criminalidade por parte do réu); b) Considerar insuficientes as provas e razões de instauração do processo; neste caso, o tribunal pode tomar a decisão de não receber a acusação, recusando iniciar o julgamento; c) Devido a ausência do réu ou a outros obstáculos que não permitam iniciar o julgamento durante um período de tempo relativamente longo, o tribunal pode decidir suspender temporaria mente o processo; d) Determinar o arquivamento do processo, dada a insuficiên cia das razões que levaram à sua instauração ou outros motivos, como amnistia, ou o decurso do prazo de prescrição. 2. A preparação do julgamento. O julgamento está dependente deste trabalho, e só ele garante o sucesso do processo. A preparação do julgamento constitui uma fase independente do processo penal, a qual difere tanto do processo de verificação do caso processado pela procuradoria popular como também da fase do início do julgamento. Na China, estes preparativos, que estão previstos no Código do Processo Penal (artigo 110), compreendem as seguintes fases: a) Determinação dos membros integrantes do tribunal colec tivo; b) Entrega ao réu, em prazo determinado, da cópia da acusação da procuradoria popular, informando-o que tem o direito de constituir um advogado para a sua defesa ou, quando e se necessário, pôr à sua disposição um advogado de defesa da procuradoria popular; c) Comunicar à procuradoria popular, em prazo determinado, a data do início do julgamento e local; d) Entregar, em prazo determinado, as citações e notificações às partes envolvidas no processo; e) Publicar com antecedência suficiente o anúncio da instaura ção do processo, com os principais pontos do caso, o nome do réu, e a data do início do julgamento e local onde o mesmo terá lugar. No entanto, de acordo com a «Decisão sobre o Julgamento Rápido dos Criminosos que Gravemente Ponham em Risco a Segurança 691

Social», aprovada em 2 de Setembro de 1983 pelo Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional da República Popular da China, com o objectivo de punir severa e rapidamente certa natureza de crimes (praticados por quem ameace a segurança social e os interesses do Estado e do povo, por assassinos, violadores, saqueadores, pirómanos, etc.), os criminosos a cujos crimes corresponde a pena capital devem ser rapidamente submetidos a julgamento, quando as provas de criminalidade são claras e estejam confirmadas; nestes casos, pode não se cumprir o artigo 110 do Código Penal sobre o prazo da entrega ao réu da cópia da petição inicial e prazo da entrega das citações e notificações. A preparação do julgamento é determinada pelas características do processo penal contemporâneo, que compreende o julgamento, procedimento e defesa, encontrando-se assim separadas a acção da procuradoria popular e do julgamento propriamente dito. Estas características exigem que se efectuem certos preparativos antes do julgamento e que, quando finalmente se decide iniciar o julgamento, o tribunal esteja não só bem preparado, como tenha avisado atempadamente tanto a acusação como a defesa, para que se possam preparar antes de comparecerem no tribunal. Têm de avisar-se também os litigantes e demais pessoas envolvidas no processo. Por outro lado, os casos submetidos a julgamento devem ser tornados públicos com a antecipação necessária, referindo-se os principais pontos do caso, o nome do réu, data do início do julgamento, tribunal e sua localização, a fim de o público poder participar, se assim desejar, na audiência. Estes métodos representam o progresso da Civilização e da Humanidade, sendo produtos da luta contra a autocracia feudal e o julgamento fascista. Quanto à regulamentação do trabalho preparatório que pre-cede o julgamento, os códigos de processo penal da China, da França e da Alemanha são semelhantes, embora apresentem certas diferenças. O Código Penal Francês estipula que o juízo de procedimento do tribunal de relação, quando considerada a conduta do réu crime maior, após revisto o caso, pode emitir imediatamente uma ordem aprovando o respectivo procedimento e entrega do processo ao tribunal competente encarregado de julgar estes crimes. Antes do julgamento, o tribunal de crimes maiores deve entregar ao réu uma cópia completa da petição inicial de instauração do processo. Este código estipula, através do seu artigo 227, que a data do julgamento é marcada conjuntamente pelos juizes do caso, pelo réu e pelo advogado de defesa. Quanto à regulamentação da consulta do processo por parte dos advogados antes do julgamento, as leis dos países do sistema legal continental são claras: o Código Penal Francês (artigo 278) estipula, por exemplo, que o advogado pode ler todos os materiais do arquivo e o réu tem o direito de trocar opiniões livremente com o seu advogado. O Código Penal 692

Alemão (artigo 147) estipula que a defesa tem o direito de ler os arquivos do tribunal, incluindo os documentos já entregues e os referidos na petição inicial e que devem ser entregues ao tribunal, podendo também examinar as provas oficialmente seladas. Os códigos de processo penal de ambos os países estipulam que, antes do julgamento, o juiz deve examinar e verificar as provas e inquirir geralmente as testemunhas e as pessoas identificadoras que, por motivos razoáveis, não possam comparecer no tribunal. O procura-dor deve ser informado antecipadamente da data da inquirição, bem como o réu e o seu defensor, permitindo-se a ambos que leiam o material disponível. 3. O julgamento, conforme as leis vigentes. O tribunal popular manda organizar o juízo que precede o julgamento concreto do caso; este visa decidir, por sentença, se o réu é ou não culpado e se o réu deve ou não ser condenado. O julgamento do juízo constitui o processo de base do julgamento do caso em tribunal. O julgamento do juízo realiza-se no âmbito dos diversos regimes de julgamento e procedimento estipulados pelas leis vigentes. À excepção do caso ou processo penal ligeiro (instaurado pelo próprio litigante) e que pode ser julgado por um só juiz, os outros casos devem ser submetidos ao julgamento do tribunal colectivo composto por juizes ou por juizes e jurados populares; um dos juizes é nomeado presidente do julgamento pelo director do tribunal ou pelo chefe do juízo; o tribunal colectivo que procede ao primeiro julgamento do caso, do tribunal de base ou do de média instância pode ser composto por três juizes ou por um juiz e dois jurados populares; o tribunal colectivo que procede ao primeiro julgamento do caso, do tribunal superior ou do Supremo Tribunal é composto por um a três juizes e dois a quatro jurados populares. O jurado popular é um juiz não profissional, não podendo portanto ser nomeado como presidente do julgamento. O director do tribunal ou o chefe do juízo serão o presidente do julgamento quando participam no tribunal colectivo, mas são todos iguais perante o poder e logo responsáveis colectivamente pelo resultado do julgamento. Os julgamentos do juízo realizam-se todos em público, à excepção daqueles que envolvam segredos individuais ou do Estado e daqueles em que o réu é menor. Para os casos que são julgados à porta fechada, devem dar-se a conhecer, por edital público, as razões que a tal levam. Exceptuam-se crimes menos graves, que obtenham a autorização do tribunal popular; aí a procuradoria popular manda comparecer no tribunal, na qualidade de procura-dores de Estado apoiando a acusação pública, indivíduos da sua escolha. O procurador que comparece no tribunal tem o direito a apresentar ao juízo opiniões visando corrigir o processo, quando e se se descobre ilegalidade no julgamento em curso. Durante o 693

julgamento, o réu goza do direito à defesa, e o tribunal popular assume a obrigação de a garantir ao réu, podendo este procurar o seu advogado de defesa. Nos casos instaurados pela procuradoria popular, o tribunal popular pode designar um advogado de defesa para o réu, se este assim o desejar. Do mesmo modo, o tribunal popular deve designar um defensor oficioso apropriado para os réus surdos, mudos e menores, que não provenham à sua própria defesa. Quanto aos casos com menores (idades inferiores a 18 anos de idade), o tribunal popular pode avisar o representante legal do réu para que compareça no tribunal. Durante o julgamento do juízo, o litigante e o defensor têm o direito a solicitar a comparência de novas testemunhas, utilizar novas provas e examinar, verificar e identificar de novo a matéria legal existente. Perante estes pedidos, o juízo deve tomar no tribunal uma decisão, autorizando ou não o pedido. Todas as actividades do julgamento do juízo são presididas pelo chefe do julgamento. O procurador público, o litigante, o defensor e os demais participantes do processo só podem inquirir, perguntar, usar da palavra e discutir após obtida autorização do chefe do julga-mento. O presidente do julgamento dirige o pessoal de serviço no tribunal e a polícia judiciária para manter a ordem do tribunal. Quando o participante do processo transgride a ordem do tribunal, o presidente do julgamento deve controlá-lo através de advertên-cias, podendo, se a gravidade da situação assim o justificar, mandá-lo retirar-se do tribunal ou até atribuir-lhe responsabilidade penal. O julgamento do juízo tem de basear-se nos factos, tomar as leis como critério, investigar o caso, examinar e identificar as provas e usar correctamente as leis, a fim de decidir se o réu é ou não culpado e se deve ou não ser condenado. O Código Penal Chinês estipula que o processo do julgamento do juízo inclui as cinco fases que se seguem: a) Início do julgamento. Esta fase do início do julgamento do juízo visa encetar preparativos para o julgamento concreto do caso. O presidente do tribunal confirma a presença dos litigantes, dá a conhecer os factos, apresenta os membros do tribunal, os escrivães, os procuradores públicos, os defensores, os identificadores e os intérpretes, e informa os litigantes de que têm o direito a solicitar que se retirem quaisquer das pessoas acima mencionadas, e os réus de que têm o direito à defesa. Na França, Alemanha e China, existe regulamentação sobre o «início do juízo», visando principalmente resolver problemas tais como: confirmar a presença dos litigantes, das testemunhas e a identidade dos réus, dar a conhecer os membros do juízo, etc. Na França e Alemanha, aplica-se o sistema de serviço como jurado em vez do sistema de júri. Na França, o julgamento começa pela 694

selecção dos jurados. O juízo do tribunal de crimes maiores é composto de nove jurados e três juizes, que decidem, por voto secreto, a declaração de culpa ou inocência e a condenação do réu. Os membros do júri são seleccionados, à sorte, de entre o conjunto de magistrados jurados, que assumem o cargo logo depois de prestado juramento. Por outro lado, confirmar a presença das testemunhas ao iniciar o julgamento constitui garantia da prova de que necessita o julgamento do juízo. b) Investigação do juízo. É este o processo central do julgamento do juízo. Nesta fase, com a participação dos procuradores públicos, litigantes e demais participantes do processo, o juízo tem de proceder à investigação e verificação dos factos e provas do caso, a fim de clarificar os detalhes, estabelecendo os alicerces factuais do julgamento. Na investigação do juízo, o procurador público profere primeiro a petição inicial, os julgadores interrogam depois os réus, e os procuradores públicos, as vítimas, os autores do processo; os defensores podem, com a autorização do chefe do julgamento, fazer questionar os réus. Quando se considera que as perguntas não têm que ver com o caso, o chefe do tribunal deve interrompê-las. A acusação deve mostrar ao(s) réu(s) as provas para que sejam identificadas; devem ser lidos os registos do depoimento das testemunhas que não comparecem no tribunal, as conclusões tiradas pelos identificadores, os registos do exame e verificação, assim como outros documentos e/ou provas; são ainda ouvidos os litigantes e a defesa. Na China, a investigação do juízo é um meio eficaz para pôr em prática os princípios básicos do Código Penal. A investigação do juízo visa descobrir e confirmar a verdade dos factos através da intervenção pessoal dos juizes, investigar e verificar completamente as provas através do interrogatório, da audiência e das testemunhas em vez de se apoiar exclusivamente nos materiais do arquivo e nas conclusões já formuladas. A investigação do juízo é considerada um processo indispensável para julgar e identificar todas as provas do caso, clarificando a realidade do caso. O artigo 31 do Código Penal estipula assim: «as provas só podem servir de fundamento ao julgamento e sentença depois de terem sido verificadas e confirma-das». A França e a Alemanha adoptam o processo funcionalista, sendo nitidamente diferentes na metodologia dos países do sistema legal anglo-americano que recorrem ao processo fortemente mar-cado pelas partes em litígio. As suas principais características são: o facto de o juiz presidir ao juízo e ter poder mandatário no julgamento; durante a investigação do juízo, a investigação de novas provas e a comparência de novas testemunhas, solicitada pelos réus, devem obter a autorização do juiz; mesmo quando o réu criminoso reconhece ter cometido o crime de que é acusado, o 695

julgamento não cessa, precisando o juiz de proceder ainda à investigação a fim de confirmar o crime cometido através de investigação. O poder do presidente do tribunal é considerável na investiga-ção do juízo. O Código Penal Alemão (artigo 244, (2)) estipula: «para verificar a verdade dos factos, o tribunal deve, com base na sua função e competência, tomar a iniciativa de colher provas suficientes para confirmar a verdade de todos os factos e adoptar todos os métodos necessários para a decisão a tomar». O Código Penal Francês (artigo 310, (1)) estipula: «ao chefe do tribunal é autorizado o direito de actuar segundo as circunstâncias, podendo ele, com base na sua fama e consciência e em conformidade com este poder atribuído, adoptar todas as medidas que considerar úteis para o apuramento da verdade». Nos países do sistema continental, a fase de investigação do juízo inclui os processos de apuramento da petição inicial, interro-gatório dos réus e verificação e confirmação das provas através da investigação no tribunal. Na China, apesar de não se ter confirmado o princípio das palavras como um princípio básico do processo penal, muitos artigos do Código Penal estão permeados pelo espírito desse princípio. O artigo 36 do Código Penal estipula por exemplo: «o depoimento da testemunha só pode servir de fundamento ao julgamento depois de ter tido lugar no tribunal através de interroga-tório da testemunha por parte do procurador público, vítima, réu e defesa e terem sido ouvidas as testemunhas de ambas as partes e verificados os seus depoimentos». Além do mais, os artigos 110, 114, 115, 116, 117 e 118 do mesmo Código, representam também o princípio das palavras. Anteriormente, os juristas chineses costuma-vam rejeitar os depoimentos verbais, considerando este princípio, sem excepção e sem terem efectuado a devida análise, como parte integrante da teoria do processo burguês. Hoje, a situação é diferente. Se se rejeita o princípio do depoimento verbal, para repetir mecanicamente, na investigação do juízo a revisão da matéria escrita das fases da investigação e petição inicial, perde-se o significado do julgamento pelo juízo. É pois nossa opinião que alguns métodos praticados nos países do sistema continental devem ser aproveitados para a investigação do juízo da China: 1. De modo geral, todos os participantes do processo têm de comparecer no tribunal, a fim de facilitar a verificação do caso; 2. Todas as provas que sirvam de fundamento ao julgamento, têm de ser questionadas, reconhecidas, verificadas e confirmadas no tribunal; 3. A verificação e confirmação das provas que exercem influência sobre a confirmação da veracidade dos factos do caso e sobre a declaração do réu e a sua condenação, devem realizar-se por 696

depoimento verbal. Tem de abandonar-se a ideia errada de que o depoimento da testemunha, repetidamente verificado e confirmado pelos órgãos de segurança pública, procuradoria e tribunal, é indiscutível quanto à sua veracidade e realidade e é uma operação repetida, sendo desnecessário submetê-lo de novo a verificação e confirmação no juízo; 4. Podem tomar-se as medidas necessárias coactivas ou de punição contra as testemunhas que persistentemente recusem comparecer no tribunal para prestação de depoimento. c) Alegações. Depois da investigação do juízo, ao considerar que os detalhes do caso estão clarificados, e se os litigantes não apresentaram novos factos e provas que precisem de ser investigados, o presidente do tribunal dá por terminada a investigação do juízo, iniciando-se a sua discussão. Esta fase do processo visa resumir, do ponto de vista da acusação e da defesa, o trabalho de investigação efectuado no tribunal. O juiz escuta os argumentos e opiniões da acusação e da defesa, de modo a integrar-se plenamente na totalidade dos dados e factos do caso, a fim de a permitir que seja passada uma sentença correcta. Na fase da discussão, as sessões são iniciadas, tendo uso da palavra o procurador e a vítima, seguindo-se o réu e a defesa, podendo, nesta fase, ambas as partes discutir a prova, etc. Na China, na fase da discussão no tribunal, o mandatário da procuradoria actua na qualidade de procurador do Estado compare-cendo no tribunal, para, exercendo essa função, apoiar o procedi-mento público contra os actos de delinquência que prejudicam os interesses do Estado e do povo. O advogado que participar nas discussões em tribunal é designado pelo réu ou pelo tribunal popular, e cabe-lhe ajudar o réu a exercer correctamente o seu direito à defesa, em lugar de actuar como o porta-voz do processo empregado pelo litigante. Durante as sessões de discussão do caso no tribunal, o direito de processo dos participantes do caso encontra-se plenamente protegido pelas leis do Estado, ou seja, a vítima pode participar nas discussões activamente, testemunhando sobre os factos, expondo as suas opiniões e apresentando as suas reivindicações. Depois do uso da palavra por parte do procurador público, a palavra é dada à(s) vítima(s); antes de iniciado o julgamento, o tribunal popular deve notificar as vítimas que querem e estão em condições de comparecer no tribunal de que podem fazê-lo, caso seja essa a sua vontade. Nos países do sistema legal continental, há geralmente legisla-ção explícita sobre a fase das alegações. O Código Penal Alemão (artigo 258) estipula por exemplo que, depois de coligidas as provas, é o procurador quem abre as discussões, seguindo-se-lhe o réu no uso da palavra; no Código Penal Francês (artigo 346) está estipulado que, depois de as testemunhas terem feito o seu 697

depoimento, se iniciam as discussões, pela exposição das opiniões do litigante ou do seu advogado, seguindo-se depois a exposição do acusador público e argumentos de defesa do réu e do seu advogado. A parte em litígio e o acusador público podem contestar os argumentos da parte acusada. Comparando a China com os países do sistema continental no que diz respeito a esta fase da discussão do caso em tribunal, pode observar-se que, na China, se considera tanto a promoção da iniciativa dos litigantes e participantes do processo como também o desempenho do papel dominante do presidente do julgamento; a legislação dos países do sistema continental é relativamente explícita acerca desta fase do processo, mas o poder atribuído ao juiz é demasiado não se dando suficiente atenção ao direito de processo dos litigantes, particularmente do réu. d) Exposição final do réu. O réu tem direito à exposição final, antes de o juiz declarar encerrada a discussão do caso. Trata-se de um importante direito do réu, e que demonstra bem o cuidado posto na protecção dos seus direitos e interesses legais. Na China, a exposição final do réu constitui uma fase independente do processo. No entanto, na França e Alemanha, é considerada como parte integrante do processo da discussão do caso em tribunal. Depois da defesa do réu, o procurador tem o direito à contestação, e perante esta, o réu faz a exposição final. Para cada réu existe geralmente uma só exposição final que funciona como uma fase independente do processo. No entanto, na prática judiciária chinesa, acontece que o procurador, se considera que a atitude do réu na exposição final não é honesta ou que o exposto difere dos factos do caso, volta a contestar, e o presidente do julgamento deve neste caso dar permissão ao réu para que faça mais uma exposição final, antes de fazer um intervalo do julga-mento para apreciação do exposto. Quanto ao tempo de exposição final do réu, sempre que o conteúdo da exposição não ultrapasse o âmbito do caso, não pode, de um modo geral, ser limitada. No entanto, quando o conteúdo da exposição se repete, ou não tem a ver com o caso, ou envolve segredos de Estado ou particulares, ou quando a exposição final é aproveitada para discurso reaccionário, o presidente do julgamento deve interrompê-la. e) Apreciação, sentença e publicação da sentença. Depois da exposição final do réu, o presidente do julgamento faz um intervalo e o tribunal colectivo inicia a apreciação do caso. Baseando-se nos factos e provas já verificadas e, confirmadas e em conformidade com as leis aplicáveis, o tribunal colectivo profere a sentença declarando o réu culpado ou inocente, referindo o crime cometido, a pena aplicável, ou a isenção de pena. Na apreciação do tribunal colectivo, quando se regista divergência, a minoria deve 698

obedecer à decisão da maioria, registando as opiniões divergentes da minoria nos votos de apreciação do caso, sendo estas assinadas por todos que fazer parte do juízo colegial. A sentença do caso deve ser proferida em público, e a publicação da sentença realiza-se, sem excepção, em público, na ocasião, ou em data especialmente marcada. Com a sentença publicada na ocasião, o documento da sentença deve ser entregue dentro dos cinco dias que se seguem aos litigantes e à procuradoria popular que fez a petição inicial para abertura do caso; se for em data especialmente marcada, o documento da sentença deve entregar-se aos litigantes e à procuradoria popular. Nos países do sistema continental, dá-se maior atenção ao segredo da apreciação. O Código Penal da França (artigo 355) estipula: «depois de se ter retirado para a sala de apreciação, os juizes e jurados não podem abandoná-la enquanto não for tomada uma decisão quanto à sentença». Na Alemanha e França, durante a fase de apreciação, resolve-se o problema de determinação do crime e o de quantificação da pena, pelo que se pode passar a sentença logo depois de terminada a apreciação do caso. No entanto, na realidade, pode passar-se a sentença ou de imediato ou em data marcada. O Código Penal da Alemanha estipula, por exemplo, que se deve passar a sentença logo após o julgamento ou dentro dos quatro dias que se seguem. O Código Penal da França estipula por seu lado que, depois da apreciação, os jurados devem voltar à sala de julgamento; o chefe do julgamento manda trazer o réu, pronuncia a apreciação e profere a sentença de condenação, absolvição ou isenção. Na fase de julgamento, caso se descubra alguma ocorrência que possa de algum modo impedir a sua continuação, o juiz pode, se tal lhe for solicitado ou por iniciativa própria, adiar a audiência. O Código Penal da China (artigo 123) estipula que pode adiar-se o julgamento numa das seguintes situações: a) Se for necessário fazer comparecer no tribunal nova testemunha, coligir novas provas, ou fazer nova identificação ou exame; b) Se os procuradores descobrem que o caso precisa de investigação adicional e apresentam proposta nesse sentido; c) Se o juiz considera insuficientes as provas, ou descobre novos factos, sendo necessário devolver o caso à procuradoria popular para se fazerem investigações adicionais; d) Se o julgamento não puder realizar-se porque o litigante retirou a queixa. O Código Penal Alemão distingue o julgamento adiado do suspenso. O primeiro verifica-se sempre que não tenha sido observado o tempo intermédio entre a chamada de comparência em tribunal e o julgamento; o presidente do tribunal deve neste caso notificar o réu 699

de que tem o direito a solicitar o adiamento do julgamento. No segundo caso, quando o procurador apresenta um processo adicional concernente a outros actos contra a legalidade cometidos pelo réu; neste caso, pode suspender-se o julgamento. O julga-mento suspenso é retomado a partir do ponto da suspensão, enquanto no caso do julgamento adiado o processo deve ser retomado desde o início. O julgamento de primeira instância do tribunal popular sobre acusação particular é basicamente semelhante ao processado pela procuradoria popular. No entanto, o caso processado pelo próprio litigante envolve principalmente actos que prejudicaram direitos e interesses particulares, e os prejuízos sociais da infracção são relativamente simples, pelo que o processo do julgamento em si se reveste de certas particularidades: a) O tribunal popular pode conciliar o caso: o ofendido pode conciliar-se por iniciativa própria com o réu ou desistir da acusação antes deste ser sentenciado. b) Durante o processo, o réu pode apresentar reconvenção contra o processador litigante, reconvenção processada nos mesmos autos do mesmo processo. É de há muito que o sistema judicial e o processo penal de Macau seguem o sistema legal continental aplicado em Portugal. Com o desenvolvimento da localização das leis em Macau durante o período de transição, as leis do processo penal vão ser revistas, completadas e aperfeiçoadas, com base nas leis existentes, em conformidade com as realidades e absorvendo as experiências dos países e regiões do sistema continental romano-germânico. Segundo apurámos, as autoridades de Macau encarregaram os juristas de elaborar um novo código de processo penal para o Território. Trata-se na realidade duma tarefa importantíssima. Desejamos que o presente trabalho, feito com base na comparação do processo penal de primeira instância da China com o dos países do sistema legal continental, possa de algum modo inspirar e beneficiar esta tarefa. 700

localização e bilinguismo 701

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Administração, n.° 17/18, vol. V, 1992-3.° e 4.°, 703-708 OS GRANDES DESAFIOS DA LOCALIZAÇÃO DA JUSTIÇA EM MACAU António Manuel Macedo de Almeida * 1. A Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a Questão de Macau, assinada em 1987, marca o início no Território de Macau de um período histórico substancialmente diferente de todos os anteriores, o qual exige uma estreita colaboração e cooperação entre os Governos de Portugal e da China. De acordo com a Declaração Conjunta, Portugal será respon-sável pela administração de Macau até 19 de Dezembro de 1999, data a partir da qual a República Popular da China voltará a assumir o exercício da soberania sobre o Território, comprometendo-se a aplicar neste, durante pelo menos cinquenta anos, um conjunto de políticas fundamentais definidas na própria Declaração Conjunta e no seu Anexo I. Essas políticas fundamentais têm como trave mestra essencial o princípio um país, dois sistemas, do qual decorre o compromisso do Governo chinês em manter basicamente inalterados os sistemas social, económico, jurídico e cultural vigentes em Macau antes de 20 de Dezembro de 1999. O meio século que se vai seguir à transferência de poderes será, por isso, fortemente influenciado por aquilo que as autoridades portuguesas, enquanto responsáveis pela administração de Macau até essa data, puderem e souberem fazer. Trata-se, indubitavel-mente, de um enorme desafio para Portugal e de uma responsabili-dade histórica única, que só poderão ser ultrapassados com um elevado grau de racionalização e de intencionalidade das políticas a desenvolver durante este período de transição. Essas políticas deverão nortear-se pelo objectivo essencial de viabilizar a autonomia futura de Macau e o reforço da sua * Secretário-Adjunto para a Justiça do Governo de Macau. 703

identidade, no quadro enunciado pela Declaração Conjunta, promovendo o desenvolvimento económico e preservando a estabilidade social do Território, de forma a criar as condições apropriadas para a transferência de poderes em Dezembro de 1999. A viabilização da autonomia futura de Macau é um objectivo que influencia decisivamente todas as área da governação do Território. Como é natural, a área da Justiça não escapa a essa influência. A política de Justiça a desenvolver pela Administração portuguesa até 1999 não pode deixar de ser balizada pela ideia mestra de garantir a futura autonomia legislativa, administrativa e judicial do Território, criando um sistema global de justiça dotado de vitalidade e autosuficiência, capaz de se manter operacional após a transferência de poderes para a República Popular da China no final do Século. 2. A viabilização da autonomia futura de Macau é um objectivo comungado pelos órgãos de governo próprio de Macau e pelos órgãos de soberania de Portugal. O Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo e os Tribunais estão forte-mente empenhados na sua prossecução, em colaboração estreita com o Governador e a Assembleia Legislativa de Macau. A sua intervenção nos últimos anos muito tem contribuído para a transformação do sistema jurídico-político do Território. Do conjunto de medidas por eles tomadas, três houve cuja importância para o futuro de Macau se viria a revelar decisiva: a revisão constitucional de 1989; a revisão do Estatuto Orgâncio de Macau de 1990; e a Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau de 1991. O Estatuto Orgânico de Macau, aprovado em Fevereiro de 1976, concedeu ao Território autonomia administrativa, económica, financeira e legislativa, conforme resulta do seu artigo 2.°. A medida da autonomia legislativa concedida em 1976, porém, foi manifesta-mente reduzida. Esse facto, que não possibilitou a necessária adaptação do ordenamento jurídico às realidades locais, foi substancialmente alterado com a aprovação pela Assembleia da República na Lei n.° 13/90, de 10 de Maio, que introduziu numerosas e importantes alterações no Estatuto Orgânico de Macau. Com a revisão do Estatuto Orgânico, a autonomia legislativa do Território foi significativamente ampliada. Ela passou a ser configurada em termos positivos, visando-se não tanto delimitar o quadro jurídico de actuação dos órgãos de governo próprio relativamente aos órgãos de soberania de Portugal, mas fundamentalmente definir positivamente o complexo de poderes de acção e actuação atribuídos aos órgãos locais para prosseguirem as tarefas que lhes competem nos termos estatutários. A autonomia legislativa de Macau não radica agora na ideia de autonomia-garantia perante os órgãos de soberania da República 704

(como acontece nas Regiões Autónomas), mas sim na ideia de poder autónomo de um ordenamento autónomo, indispensável à localização legislativa de um ordenamento em trânsito para a completa independência em face do ordenamento português. A Lei n.° 13/90 veio consagrar uma tendencial plenitude normativa dos órgãos legislativos de Macau. Embora continuem a existir competências estatutariamente reservadas aos órgãos de soberania da República, o exercício dos poderes legislativos pelos órgãos de governo próprio entende-se agora como a manifestação de poderes de um ente territorial plenamente habilitado a operar no interesse geral dos habitantes nele radicados. O ordenamento de Macau deixou de ser um ordenamento parcial. Ele é agora um ordenamento de vocação integral, que progressivamente atrai para o seu âmbito as competências e iniciativas necessárias e adequadas ao cumprimento das tarefas de direcção política, económica, social e cultural do Território. 3. A redacção inicial do Estatuto Orgânico de Macau não atribuiu ao Território qualquer autonomia em matéria de sistema judiciário. A administração da justiça regulava-se exclusivamente pela legisla-ção emanada dos órgãos de soberania da República. A assinatura da Declaração Conjunta tornou inviável a manutenção dessa situação. Mais cedo ou mais tarde seria inevitável a construção em Macau de um sistema judiciário próprio. O primeiro e decisivo impulso nesse sentido viria a ser dado com a segunda revisão constitucional. A Lei Constitucinal n.° 1/89, de 8 de Julho, veio determinar, na nova redacção dada ao n.° 5 do artigo 292.° da Constituição, que o território de Macau deve passar a dispor de organização judiciária própria, dotada de autonomia e adaptada às suas especificidades. A Lei n.° 13/90, por seu turno, especificou, na nova redacção dada ao n.° 2 do artigo 51.° do Estatuto Orgânico de Macau, que as bases do sistema judiciário de Macau são definidas pela Assembleia da República, apontando, na nova redacção dada ao artigo 75.° do mesmo Estatuto, para uma autonomização gradual e faseada desse sistema, que culminará no momento a partir do qual o Presidente da República decidir investir os tribunais de Macau na plenitude e exclusividade de jurisdição. Neste enquandramento jurídico-constitucional, e após um longo processo de consulta aos órgãos de governo próprio do Território, foi publicada a Lei n.° 112/91, de 29 de Agosto, que aprovou as Bases da Organização Judiciária de Macau. Pela primeira vez na sua história, Macau dispõe de uma organização judiciária sua, independente da organização judiciária da República. O órgão superior da hierarquia dos tribunais de Macau passará agora a ser o Tribunal Superior de Justiça. Este novo órgão judiciário funcionará como tribunal de segunda instância e 705

como tribunal de revista, quer em matéria cível e criminal, quer em matéria administrativa, fiscal e aduaneira, sendo composto por um presidente e por seis juizes, com categoria, tratamento e honras iguais aos de presidente e juiz do Tribunal de Relação. Para além do Tribunal Superior de Justiça, a Lei n.° 112/91 vem também criar em Macau um Tribunal de Contas. Este novo tribunal terá poderes de controlo financeiro, não apenas sobre os serviços da Administração, mas ainda sobre os institutos públicos, as associa-ções públicas, as autarquias locais e as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa. A Lei n.° 112/91 conferiu ao Governador de Macau a competência para aprovar e mandar publicar os diplomas neces-sários à sua execução, emitindo para o efeito os que sejam estritamente necessários à adaptação das leis processuais vigentes no Território que constituam pressuposto da referida vigência, só entrando em vigor trinta dias após essa publicação. A Administra-ção de Macau trabalhou cuidadosamente na preparação dessa legislação, com o apoio quer dos mais altos representantes da magistratura judicial e do Ministério Público de Portugal, quer dos magistrados e advogados que presentemente exercem funções em Macau, o que permitiu a obtenção de um largo consenso quanto às opções de fundo consagradas nos referidos diplomas. Esse trabalho veio culminar com a recente publicação dos Decretos-Leis n.os 17/92/M e 18/92/ M, ambos de 2 de Março, que aprovam, respectiva-mente, a regulamentação geral da nova organização judiciária de Macau e a regulamentação específica do novo Tribunal de Contas. Assim, a Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau entrará em vigor no próximo dia 2 de Abril. Os passos seguintes na localização do sistema judiciário de Macau serão dados pelo Conselho Superior de Justiça e pelo Conselho Judiciário de Macau. Estes dois novos órgãos, que ficarão responsáveis pela gestão e disciplina de todos os magistrados dos tribunais de Macau, irão reunir brevemente no Território para seleccionar e propor ao Governador a nomeação dos magistrados necessários ao início do funcionamento dos novos tribunais, que se deverá concretizar ainda durante o corrente ano. Com a instalação dos novos tribunais não ficará ainda definitivamente cortado o cordão umbilicar que liga o sistema judiciário de Macau à organização judiciária da República. O Estatuto Orgânico e a Lei n.° 112/91 continuam a prever casos pontuais em que é atribuída competência a tribunais da República. Assim, o Tribunal Constitucional continua dotado de competências em matéria de fiscalização da inconstitucionalidade e da ilegalidade. O Supremo Tribunal de Justiça mantém, entre outras, a sua competência para julgar crimes cometidos por titulares de órgãos de soberania da República, mesmo quando cometidos em Macau. O Supremo Tribunal Administrativo aprecia e julga os recursos dos 706

actos do Governador e dos Secretários-Adjuntos em matéria administrativa, fiscal e aduaneira. E o Tribunal de Contas decide, por via de recurso, as divergências entre o Governo de Macau e o Tribunal de Contas de Macau em matéria de visto. Mas, como ensinam Gomes Canotilho e Vital Moreira em parecer recente-mente publicado, esta competência dos tribunais da República em assuntos de Macau deve ser entendida como uma compressão provisória do princípio constitucional da autonomia judicial do Território, restrição essa destinada a desaparecer de acordo com a Constituição e o Estatuto Orgânico de Macau. 4. Garantida a autonomia legislativa, administrativa e judiciária do Território, os grandes desafios da localização da justiça em Macau passam agora sem dúvida em boa medida pelos objectivos da actualização legislativa e da tradução jurídica. Só uma actuação firme e realista da Administração portuguesa nestes domínios poderá tornar viável a promessa da continuidade do ordenamento jurídico vigente em Macau vertida na Declaração Conjunta pela República Popular da China. Na verdade, a Declaração Conjunta garante que o ordena-mento jurídico vigente em Macau se manterá basicamente inalterado após o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, em 20 de Dezembro de 1999. Mas, para que essa promessa possa ser cumprida, é imprescindível que, antes dessa data, Macau seja dotado de leis modernas, adaptadas às realidades locais e traduzidas para a língua chinesa, de forma a que a maioria dos habitantes as possa conhecer e respeitar. A necessidade de generalização do uso da língua chinesa não se coloca, aliás, apenas ao nível da tradução das leis. No seguimento de um entendimento alcançado entre os Governos de Portugal e da República Popular da China relativo ao estatuto da língua portuguesa e da língua chinesa em Macau, o Governo Português, através do Decreto-Lei n.° 455/91, de 31 de Dezembro, acaba de atribuir à língua chinesa em Macau estatuto oficial e a mesma força legal que a língua chinesa, tendo o Governo chinês, em contrapartida, garan-tido a inclusão na futura Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau de uma disposição declarando a língua portuguesa língua oficial após 1999. Esta oficialização da língua chinesa carece agora de ser efectivada com a possível rapidez e gradualmente nos domínios administrativo, legislativo e judiciário. Dispostos a vencer este desafio, o Governador de Macau criou recentemente, através do Despacho n.° 16/GM/92, de 17 de Fevereiro, a Comissão de Acompanhamento da Situação Linguística de Macau, órgão voca-cionado para a avaliação permanente do processo de alargamento da utilização da língua chinesa e para a dicussão dos problemas suscitados pela particular situação linguística do Território. 707

No domínio da localização das leis, muito há ainda por fazer. A primeira tarefa a empreender é da da inventariação da legislação vigente. Em seguida será necessário seleccionar as leis que interesse manter em vigor para além de 1999. As leis assim escolhidas deverão então ser revistas ou localizadas, adaptando-as às realida-des locais; e deverão finalmente ser cuidadosamente traduzidas para chinês, tarefa essencial e difícil a que a Administração de Macau não pode deixar de dar prioridade absoluta. Os principais diplomas estruturadores do ordenamento jurídico de Macau serão submetidos a este processo de localização. Na verdade, todos os grandes códigos actualmente vigentes em Macau são originários da República, tendo sido mandados aplicar ao Território sem ponderação das circunstâncias locais. Nenhum deles está traduzido para chinês. O Código Penal vigente em Macau data de 1886. O Código Comercial é ainda o de 1888. O Código de Processo Penal é de 1929. Creio não ser necessário dizer mais para demonstrar o quanto há a fazer no domínio da localização legislativa em Macau! A Administração de Macau, no entanto, acredita que seja possível vencer este desafio. Com o apoio do Gabinete para os Assuntos Legislativos e do Gabinete para a Tradução Jurídica, as principais acções a levar à prática foram devidamente programadas e têm sido pontualmente cumpridas. A recensão da legislação vigente em Macau está bastante avançada. O Território dispõe hoje de um projecto de Lei das Sociedades Comerciais de Macau, já integralmente traduzido para chinês. Dispõe também de um projecto de novo Código Penal de Macau, cuja tradução ficará concluída no primeiro semestre deste ano. Espera poder dispor em breve de projectos de um novo Código de Processo Penal e de um Código de Processo Civil parcialmente revisto. E está actualmente a avançar na tradução do Código Civil Português, cuja vigência no Território não será, no essencial, questionada. Especial referência merece também a importante tarefa de formação de pessoal jurídico qualificado. A Administração de Macau acompanha naturalmente esse problema com particular atenção. A mesma preocupação foi também revelada pela Assem-bleia da República na Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau ao criar o cargo de auditor judicial nos tribunais de Macau. O auditor judicial é um magistrado estagiário com conhecimento de língua chinesa, que exerce funções de coadjuvação e consulta junto dos juizes e dos agentes do Ministério Público, podendo intervir na preparação dos processos e na fase de julgamento, estando-lhe, porém, vedada a prática de actos jurisdicionais. 708

Administração, n.° 17/18, vol. V, 1992-3.° e 4.°, 709-728 A LOCALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO EM SINGAPURA Rui Manuel de Sousa Rocha* INTRODUÇÃO Os fenómenos de mudança que resultaram dos processos de descolonização em alguns países da Ásia, deram particular ênfase à localização da burocracia antes e após a independência, significando a localização a contratação dos nacionais do novo Estado Soberano para substituição dos expatriados1: franceses, ingleses e americanos, fundamentalmente. Esse processo de localização foi o resultado de algumas necessidades comuns sentidas nesses novos países e que se enunciam: «1. Descolonização/Neocolonialismo. Foi sentida a necessi-dade de varrer os vestígios do colonialismo. Uma das medidas tomadas foi a substituição dos expatriados coloniais por recursos locais. 2. Autoconfiança. Foi necessário acreditar nas potencialida- des da nação soberana, utilizando recursos locais, tecnologias intermédias e estratégias de trabalho intensivo, em ordem a gerir os recursos escassos ou limitados. 3. Redistribuição e equidade. Foi necessário redistribuir o poder e a riqueza de acordo com os grupos sociais em presença: a classe, a etnia ou o grupo regional. 4. Participação. Houve necessidade de participação em deci sões que afectavam a questão da cidadania. 5. Conflito-resolução. Houve a necessidade de construir consensos. A harmonia social foi mais enfatizada do que as teses confrontacionistas. * Subdirector do Serviço de Administração e Função Pública. 1 A literatura anglo-saxónica define expatriado como o estrangeiro que vive e trabalha em países do Terceiro Mundo, por mais de seis meses, que considera o seu país de residência como estrangeiro e o seu país de origem como lar. 709

6. Distribuição de serviços. As instituições e as práticas da população local foram sendo utilizadas para servir como meio alternativo de fornecer serviços sociais e tornar tais serviços mais acessíveis à população»2. O processo de localização foi, assim, entendido como a substituição de expatriados por pessoas locais nos cargos da Administração Pública tendo este processo sido diversificadamente conhecido por Birmanização, Malaianização, Filipinização ou Indo-nesianização. Em países como a Birmânia, as Filipinas, a Indonésia, o fenómeno da localização era traduzido pela expressão inglesa Indigenization, expressão esta que reflecte um movimento, nos países subdesenvolvidos provenientes de antigas colónias, de descoberta dos valores autênticos e do génio cultural dos seus povos que foram apagados de gerações em gerações mas identificados como verdadeiramente seus. «No contexto do desenvolvimento cultural, a «indigenização» (indigenization) identifica-se com a noção de cultura, com uma realidade dinâmica que se enriquece a si própria através de aculturações sem destruir os seus padrões fundamentais. Na terminologia das ciências sociais, a indigenização é essen-cialmente um processo de mudança nos valores ou uma atitude crítica em relação a tudo o que seja estrangeiro, em ordem a explanar e desenvolver novos métodos e teorias que são relevantes para a compreensão da sociedade. Isto não significa somente a glorificação das tradições indígenas mas também o imprimir uma orientação futura em relação à pesquisa de um paradigma universalmente válido. Implicitamente, indigenização é a emergência da autoconsciên-cia que conduz à libertação dos países do Terceiro Mundo da dependência de modelos e metodologias de origem estrangeira e da confiança em descrições alienígenas para a compreensão das culturas e sociedades nativas. De modo extremado poder-se-á dizer que a indigenização surge como uma revolta contra a dominação dos conceitos, metodologias e teorias estrangeiras que são descritas como «inadequadas» e «irrelevantes» no contexto da Ásia»3. Porém, nos países em que o processo de descolonização foi acentuado, a localização/ /indigenização confrontou-se com dois problemas maiores: 2 CPA Research Team Indigenization for Development: The Case of Southeast Asia in «Philippine Journal of Public Administration», vol. xxvIII, n.0S 1-2, Janeiro-Abril, 1984, págs. 10-11. 3 CPA Research Team, op. cit. págs. 52-53. 710

1.° A qualidade profissional dos recursos a colocar na Adminis-tração. Houve a necessidade de obter empregos para os nacionais e assegurar, por outro lado, que apenas os qualificados fossem recrutados para a Administração. Esta preocupação de escolha dos mais qualificados teve uma relação directa com o desejo de possuir pessoal dirigente suficiente para substituir os expatriados. Contudo, como aconteceu na Malásia em 1956, o desejo de uma substituição rápida dos expatriados deu lugar a que os Malaios que substituíram os expatriados «eram, no seu conjunto, muito pouco preparados, muito pouco qualificados e muito pouco experientes nos cargos que implicavam elevados níveis de decisão e gestão de grandes projectos»4. Por outro lado, o recrutamento e a promoção eram baseados em critérios ligados ao favoritismo e às amizades pessoais e nem sempre a competência era factor relevante para a admissão na Administração Pública. Nas Filipinas, por exemplo, chegou a vigorar o designado «50-50 Plan» em que os membros do Congresso, após consulta ao Presidente, aconselhavam os dirigentes dos serviços públicos a darem preferência aos candidatos recomendados pelos membros do Congresso. 2.° A questão étnica. A representação étnica na burocracia foi um aspecto significa-tivo em países como a Malásia, designadamente. O sistema de quota 4:1, adoptado neste país a favor da etnia malaia, por oposição às etnias chinesa e indiana, assegurava a representação e a dominância daquela etnia na Administração. Esta «ratio» assegurou aos malaios 80% dos cargos da Administração. Contudo, muito do pessoal qualificado existente provinha das etnias chinesa e indiana, dada a capacidade financeira destas para investir na educação. Dois aspectos relevantes se pode, no entanto, colher da experiência do processo localização destes países: 1.° A substituição dos expatriados foi sempre recomendada com um processo a ser desenvolvido de forma gradual, com vista a não criar rupturas no funcionamento dos serviços e rupturas na vida e carreira dos expatriados e dar tempo para que os recursos humanos locais pudessem ser formados nas áreas-chave da Admi-nistração. 2.° A necessidade de se adoptarem e adaptarem métodos e técnicas objectivas de gestão de recursos humanos com vista a captar ou promover os mais capazes: 4 CPA Research Team, op. cit. pág. 9. 711

O recrutamento e a selecção; A avaliação do desempenho profissional, tendo por base um sistema de qualificação de funções; A formação. Do conjunto dos processos de localização experimentados e concluídos em países da Ásia, os processos de localização da Malásia e de Singapura terão sido, porventura, os mais estudados designadamente a nível académico. Conhecem-se inclusivamente algumas dissertações de licencia-tura, de mestrado e mesmo de doutoramento que versaram precisamente este tema. É pois deste fenómeno, mais circunscrito apenas a Singapura, que iremos dar conta de forma sucinta. Iremos seguir de perto a excelente dissertação de doutora-mento do emérito Professor Dr. Seah Chee Meow do Departa-mento de Ciência Política da Universidade Nacional de Singapura, no que respeita ao processo de localização de Administração Pública, em Singapura, sem prejuízo, obviamente, do recurso a outras fontes documentais que se mencionarão. O PROCESSO DE LOCALIZAÇÃO5 EM SINGAPURA ORIGENS A origem do processo de localização em Singapura data de 1946 com a publicação, pelo Governo britânico, de um «White Paper» (Command Paper 197) dirigido aos territórios ultramarinos e que especificamente diz que se o progressivo avanço no caminho da autonomia governativa das colónias for uma realidade, dentro do enquadramento da «British Commonwealth of Nations», os serviços públicos das colónias têm de se adaptar às condições locais e devem fazer o maior esforço possível para serem compostos por recursos humanos locais6. Entre outros assuntos, o «Command Paper 197» recomendava que deveriam ser implementadas nas colónias as PSCs (Public Services Commissions) por forma a assegurar que os candidatos locais, com o perfil adequado e as qualificações exigidas, pudessem ser recrutados dentro dos serviços públicos. O Governo britânico reconheceu formalmente, deste modo, a necessidade de se encarar as colónias pós-guerra de uma forma radicalmente diferente. A expressão desta nova postura centrou-se 5 Os processos de localização, tanto na Malásia como em Singapura foram conhecidos pela expressão «malaianização». Adoptámos ao longo do artigo a expressão «localização» para caracterizar o processo próprio de Singapura. 6 Colonial Paper 197 of 1946 in «ínterim Report of the Malayanisation Comission», Singapore, 1956, pág. 4. 712

em duas ideias-força e simultaneamente dois objectivos a atingir: a autonomia governativa das colónias e a nacionalização das suas administrações. É por isto que se pode compreender a íntima ligação entre autonomia governativa e processo de localização. É por isso também que uma boa parte da luta política em Singapura, durante os anos 50, entre os maiores partidos, teve como tema central a localização. A título de exemplo, a Frente Trabalhista que foi partido maioritário da Coligação que ganhou as eleições gerais em Singapura em 1955, prometia no seu Manifesto Eleitoral que localizaria a Função Pública em quatro anos se fosse eleita. Esta grande atenção dada pelos partidos ao processo de localização teve a ver, por um lado, com o fracasso das lideranças partidárias, antes de 1954, na conquista de apoio da massa eleitoral devido, em grande parte, à sua proveniência social e educativa e a outros aspectos como as barreiras linguísticas e da disparidade de estatutos entre os cidadãos de educação inglesa e de educação chinesa. Na verdade, os líderes da maior parte dos partidos eram provenientes da ordem colonial e apenas a sua militância anti--colonial foi a ponte de contacto com a elite chinesa, pois só através desta seria possível ganhar eleições dado que mais de 2/3 da população de Singapura era chinesa7. Mas houve outras razões para se dar prioridade ao processo de localização. Era opinião generalizada que as orientações do «Command Paper 197» não estavam a ser cumpridas no que respeita ao processo de localização. Em 1952, foi criada uma Comissão coordenada por Sir Han-Woe Lim destinada a inventariar as necessidades de recursos humanos das divisões I e II8 da Função Pública. Esta Comissão formulou um conjunto de recomendações das quais se destacam: Aceleração da política de recrutamento de pessoal local; Recrutamento de pessoal expatriado apenas por contrato ou assalariamento com a obrigatoridade de formar pessoal local; Exploração das potencialidades dos quadros locais existentes, diversificando as oportunidades de promoção destes; 7 toko Suzuki, The Singapore Civil Service, Past and Present, University of Singapore, January 1969, pág. 31. 8 A Divisão I integra técnicos seniores com formação académica universitária ou outros especialmente qualificados, através da formação e da experiência, para ocupar postos seniores. A Divisão II integra técnicos com formação académica superior não universitária ou técnicos promovidos da Divisão m. 713

Definição, por serviços, de modalidades de formação acadé-mica, a longo prazo, e de formação profissional para assegurar as necessidades de pessoal qualificado; Definição de um calendário de 10 anos para recrutamento de pessoal para as divisões I e II9. A despeito das recomendações formuladas não houve altera-ções significativas na política de recrutamento do Governo colonial. Mas para além da lentidão do processo de localização, continuava a verificar-se a admissão de expatriados, provenientes da Malásia, em concursos de promoção na Administração de Singapura, mesmo após a retirada deste território em 1954 do «Malayan Establishment Agreement»10. Tal situação levou a que alguns membros do Conselho Legislativo de Singapura acusassem o Governo de não estar, de boa fé, a implementar a localização. Consideravam, por isso, que o «Malayan Establishment» era um «European Establishment». A COMISSÃO PARA A MALAIANIZAÇÃO Em Julho de 1955, o Governo cria a Comissão para a Malaianização, coordenada pelo Dr. B. R. Sreenivasan, tendo esta o objectivo de elaborar um plano de localização da Função Pública. Esta Comissão reuniu 58 vezes, recebeu 109 memorandos e ouviu 211 individualidades de diferentes sectores da vida de Singapura. O trabalho dessa Comissão partiu de seis pontos de referência11: O ordenamento e as características dos recursos humanos de todos os serviços públicos, com vista a recomendar medidas que assegurassem uma mais rápida, sistemática e completa localização dos serviços públicos; A possibilidade de incluir ou incrementar a obtenção de graus académicos em administração pública e ciências sociais para permitir ao Governo uma fonte de recrutamento mais vasta de candidatos ao emprego público; Fazer recomendações para que os serviços públicos se empe-nhassem na formação intensiva dos quadros locais; 9 Seah Chee Meow, Bureaucratic Evolution and Political Change in an Emerging Nation: A case study of Singapore, Victoria University of Manchester, 1971, pág. 113. 10 Este acordo estava sobre a coordenação e o controlo do «Join Malayan Establishmnent Board» e previa transferências, colocações e promoções não apenas dentro da Administração malaia mas também entre esta e os outros territórios coloniais abrangidos pelo acordo como era o caso de Singapura. 11 «Interim Report of the Malayanisation Comission», Singapore, 1956, preface IX. 714

Fixar os termos de desvinculação do pessoal expatriado ao serviço da Administração Pública; Fazer recomendações sobre o «Public Services Comission»; A gestão dos serviços públicos Pan-Malaios, relacionada com a política de Malaianização. Em 1956 a Comissão apresenta o «ínterim Report»12 ao qual é anexado um «Minority Report» subscrito por dois dos dez membros da Comissão. Este extenso e exaustivo relatório foi estruturado de acordo com seis pontos de referência antes enunciados. Como nota introdutória da questão da localização (malaianiza-ção) afirma-se que foi feito um grande esforço para ouvir todas as pessoas que pudessem fornecer informações úteis sobre o assunto. Diz-se também que foram envidados esforços para obter o máximo de informação possível junto da Administração Pública britânica referente ao modo como o mesmo assunto foi solucionado em colónias como a índia, o Ceilão, a Costa do Ouro e o Sudão. Relativamente ao 1.º ponto de referência procedeu-se do seguinte modo para cada um dos serviços públicos: Inventariaram-se as funções diferenciadas existentes na altura do levantamento e o número de lugares previstos para cada função, quantificando-se o número de lugares ocupados por expatriados e por locais bem como o número de lugares vagos. Exemplo: Department of Statistics* Establishment Expatriate Local Vacant Registrar os Statistics Assistant Registrar of Statistics Total * «Interim Report», op. cit. pág. 65 Avaliou-se a situação concreta do serviço e procedeu-se a um estudo de viabilidade de localização. «1. The requirements of the post were an Honours Degree and experience in statistical methods. There were 3 local officers in the Department with Honours degrees. The most senior of them had a distinguished scholastic career and was elected a Fellow of the Royal Statistical Society in 1951. He had been in the Department for 8 years and 9 months. The next most senior officer in the Department held an Honours degree in English and had 5 years 12 «Interim Report», op. cit. 715

experience in the Department and the remaining local officer has nearly 3 years experience. 2. The Local Officers representatives submitted that the local officers in the Department has not been given the opportunity of working extensively throughout the Department to qualify them to hold the highest post. They suggested that the present Registrar be retained for a period of 5 years until the local obtained sufficient experience in the various branches of the Department. The Registrar said that the most senior local officer had experience in one of the two sections of the Department but experience in the other section for about 1 year should be enough to enable him to qualify for the post of Registrar. We were informed that there was no objection to the promotion of Division II officers if they obtained the necessary qualification i.e. if they passed the examination for Registered Statisticians. It was estimated that it would require 2 to 3 years to do the intermediate examination and another 4 ou 5 years to do the final depending on the effort of the individual concerned. There were no Division II officers who had attempted these examinations. 3. It was suggested by the local officers representatives that the officer with an Honours degree in English should be transfered to the Administrative Service»13. Finalmente formularam-se recomendações no que concerne ao calendário da localização, tanto no que se refere ao serviço na sua totalidade, como a funções, em particular. «1. The post of Registrar of Statistics can be filled by alocal officer from within the department within the next four years. 2. The officer with an Honours degree in English should be transferred to the Administrative Service if he agrees. 3. Local Honours graduates should be recruited to fill the vacant post and that of the Assistant Registrar of Statistics now held by an expatriate officer within the next two years»14. A Comissão propõe então a localização imediata de quatro serviços: Serviço de Acção Social; Divisão de Importação e Exportação; Serviço de Registos e Marcas e Nomes de Negócios; e Divisão de Agricultura. Dos restantes 28 serviços, seis deveriam ser localizados dentro de dois anos, nove dentro de três, sete dentro de quatro e dois dentro de cinco anos. 2.° ponto de referência (Cursos de Administração Pública e de Ciências Sociais). A Comissão estabeleceu contactos com a Universidade da Malásia a fim de enviar trabalhadores da Administração para aquela 13 «Interim Report», op. cit. pág. 65 14 «ínterim Report», op. cit. pág. 65 716

Universidade com vista a estes obterem o diploma em Administra-ção Pública. Houve porém a informação de que só em Outubro de 1956 é que se iniciariam tais cursos. Essa mesma Universidade recomendou que o diploma de Ciências Sociais apenas interessaria aos profissionais que trabalhas-sem em serviços como a Acção Social, o Trabalho e Emprego e Serviços Prisionais. A Comissão recomendou então que o diploma de Administra-ção Pública não fosse condição sine qua non para admissão na carreira técnica superior da Função Pública, embora entendesse que se devia apoiar a iniciativa de enviar técnicos com, pelo menos, quatro anos de experiência, para o Curso de Administração Pública da Universidade da Malásia. A Comissão recomendou igualmente que se reconhecessem os diplomas em Administração Pública obtidos em Universidades ou escolas superiores em qualquer parte do mundo, depois do parecer favorável da Comissão Consultiva do «Public Services Commission»15. Quanto ao 3.° ponto de referência (Formação de quadros locais) A Comissão recomendou a capacitação dos trabalhadores locais, quer através da formação no local de trabalho, quer mediante cursos de formação e concessão de bolsas de estudos. Entendia também que para o processo de localização o mais importante era, por um lado, a formação no próprio local de trabalho e a qualidade da concepção e execução desses programas de formação; e, por outro lado, a formação dirigida a aspectos concretos e práticos do trabalho técnico e menos generalista e teórico16. Em consequência a Divisão de Formação de Pessoal da Administração Pública elaborou um documento estratégico de actividade formativa especialmente dirigida à implementação da localização, dimanando orientações para todos os directores de serviço através de circulares de formação. 4.º ponto de referência (Desmobilização dos expatriados) No «Colonial Paper 306»de 1954, acerca da Reorganização dos Serviços Ultramarinos de Sua Majestade, o «Colonial Office» definiu as relações entre os técnicos expatriados e os territórios colonizados em que serviam. Transcrevemos as cláusulas mais importantes do referido documento17: «Her Majesty's Government in the United Kingdom recognise that they have a special obligation towards those officers of the Colonial Service who hold their present posts as a result of having 15 «Interim Report», op. cit. págs. 133-134 16 «Interim Report», op. cit. págs. 140-141 17 «Interim Report», op. cit. págs. 173-174 717

been selected for them by the Secretary of State. So long as Her Majesty's Government retains responsibility for the Government of the territory in which they are serving the necessary safeguards are provided by the Colonial Regulations of the constitutional instruments. Should the territory in whose public service they are employed attain self-government these officers are entitled to expect that the following conditions will be observed: (1) So long as they remain in their existing employment, the Government of the territory concerned shall not alter their terms of service so as to make them less favourable than those on which the officers are already serving. (2) The pensions and other benefits for which they or their dependentes may be qualified under existing laws and regulations shall be similarly safeguarded. （…） （…） （…） (6) In the event of premature retirement resulting from constitutional changes they will receive compensation from the Government of the territory concerned.» Seguindo tais orientações a Comissão redigiu um conjunto de 19 recomendações relativamente à desmobilização faseada dos técnicos expatriados e aos parâmetros constitutivos do cálculo das indemnizações e das pensões a pagar. Para os dois restantes pontos de referência, a Comissão formulou recomendações visando fundamentalmente, no primeiro, o reforço da capacidade executiva do Public Services Comission e da sua composição; e, no segundo, a definição das relações dos serviços pan-malaios de Singapura com a Federação Malaia. O «ínterim Report» não foi aceite por unanimidade. Dois dos dez membros da Comissão decidem anexar um «Minority Report». AÍ levantam algumas questões relativamente ao conceito de local definido pela Comissão, entendendo que deveria ser o Governo a definir tal conceito. A Comissão para a Malaianização adoptou a distinção entre expatriado e local através do critério «expatriation pay», ou seja, todos aqueles que se enquadrassem no sistema remunerativo do expatriado eram considerados não locais. A adopção de tal critério veio criar alguns problemas complexos. O primeiro resultou da exclusão de uma percentagem elevada de Malaios que trabalhavam na Administração de Singapura e que vieram ao abrigo do «Malayan Establishment Agreement»; o segundo, na sequência da tomada de posição de alguns quadros 718

qualificados, de origem malaia e singapuriana, que quiseram identificar-se com os quadros expatriados embora não auferissem o «expatriation pay». O caso mais relevante foi o do Comissário Assistente da Polícia, Khaw Khai Boh que tendo sido o primeiro quadro local a ser nomeado para o cargo mais elevado da Polícia, preferiu ser considerado como expatriado e ter o direito à indemnização por desmobilização18. Os referidos membros alertam também a Comissão para as consequências da substituição rápida dos expatriados uma vez que iria implicar não apenas encargos financeiros elevados, como uma quebra de eficácia administrativa a que o cidadão devia ser poupado, como, finalmente, um ónus muito pesado para o pessoal local que de um momento para o outro iria ter de se ajustar a novas responsabilidades e estar assim sujeito a críticas19. O «ínterim Report» agradou naturalmente aos trabalhadores locais da Administração Pública e em cada serviço público começaram-se a elaborar planos para a substituição mais rápida possível dos técnicos expatriados. Os técnicos expatriados, por seu lado, apoiavam as conclusões do «Minority Report» considerando-as racionais e com sentido produtivo correcto. O crescendo de tensões levou a que os técnicos expatriados, na sua generalidade, optassem por deixar Singapura receando discriminações raciais, perda de emprego ou de perspectivas de promoção, mesmo aqueles a quem a Comissão para a Malaianização assegurava a permanência até ao fim da carreira20. A ACELERAÇÃO DO PROCESSO DE LOCALIZAÇÃO Na sequência do «ínterim Report» o Governo publica um White Paper, «Malayanisation - a statement of policy», enunciando a sua política de localização a partir das recomendações da Comissão para a Malaianização. Neste domínio defende o Governo o princípio da localização de cima para baixo, isto é, dever-se-iam localizar, em primeiro lugar, os directores de serviço. Uma excepção foi aberta, no entanto, para os Serviços da Polícia dado ser um serviço sensível e haver escassez de quadros superiores locais. Nesse mesmo documento estabelecem-se duas fases de localiza-ção. A primeira consistiu na aposentação imediata de 14 chefias, seis das quais directores de serviços. A segunda fase consistiu na manutenção de técnicos expatria-dos por períodos de tempo variáveis, desde um ano até ao termo da 18 terim Report», op. cit. pág. 134 19 terim Report», op. cit. pág. 207 20 Seah Chee Meow, op. cit. pág. 121 719

sua carreira. Tal decisão teve em vista evitar um colapso no funcionamento da Administração21. E na perspectiva de os poder manter até ao termo fixado, o Governo criou-lhes incentivos, desde a garantia de que as suas condições de trabalho nãso seriam alteradas, até ao depósito do montante de indemnização no valor máximo. O quadro que a seguir se apresenta (quadro 1) e incluído no White Paper correspondia à estimativa da desmobilização dos expatriados por quantitativos e datas, elaborada pelo Governo de Singapura, embora sem diferenciar os que tinham direito a indemnização e os que não tinham. [QUADRO 1] Porém, a realidade foi bem diferente, a despeito de todos os incentivos criados para segurar os técnicos expatriados. Em 1957 desmobilizam-se voluntariamente 123 técnicos expatriados e, cinco anos após, a Administração de Singapura apenas tinha 2% desses técnicos (quadro 2). De acordo com o Professor Dr. Seah Che Meow22, duas ordens de razões podem estar na base desta desmobilização tão rápida. Em primeiro lugar porque o clima político alarmou os técnicos expatriados. O People's Action Party (PAP), partido no poder praticamente desde 30 de Maio de 1959 até aos nossos dias, era a principal força de hostilização dos expatriados. Chegou a proclamar publicamente que «Quer a eficiência aumente, quer diminua, nós localizaremos ou explodimos»23. Em segundo lugar porque muitos destes técnicos esperavam poder trabalhar ainda noutros territórios britânicos ou encetar uma nova vida profissional no sector privado enquanto se encontrassem em condições para tal. 21 Malayanisation — a statement of policy, Singapore, 1956. 22 Seah Chee Meow, op. cit. págs. 124-125. 23 Straits Times, 9 July 1955, citado por Seah Chee Meow. 720

* Este número refere-se aos técnicos expatriados com direito a indemnização. Cerca de metade dos quadros superiores da Polícia acima do nível de inspector optaram por se transferir para outros territórios britânicos, preferencialmente em África. EFEITOS E PROBLEMAS DA LOCALIZAÇÃO Os efeitos do processo acelerado de substituição de pessoal expatriado por pessoal local foram os seguintes: a) Muitos lugares por preencher dada a escassez de recursos técnicos locais Este foi um problema que o PAP teve que assumir integralmente, curiosamente o mesmo partido que em 1959 dirigiu uma cruzada contra os expatriados. Num discurso do «Public Utilities Board» em Dezem-bro de 1965, o Primeiro-Ministro do Governo PAP de Singapura dizia: «My problem then was how to find big men for the big jobs that were vacant. There was no shortage of big chairs. The problem was how to find chaps with enough ballast to fill these big chairs. Otherwise, you have a big chair with Mickey Mouse sitting inside which is a very unhappy state of affairs! I find no confidence whatsoever when I go around and I am greeted with obsequious loyalty»24. b)Inexperiência profissional dos quadros locais Um segundo problema foi a relativa inexperiência dos (QUADRO 2] 24 Speech to the Public Utilities Board in BAKTI (December) 1965, citado por Seah Chee Meow. 721

quadros locais, particularmente nas áreas de direcção e chefia e de apoio técnico aos gabinetes governamentais. Por exemplo, no «Administrative Service», 22 dos 61 quadros locais tinha menos do que quatro anos de experiên-cia profissional. O Secretário-Chefe deste serviço, em memorandum dirigido ao Conselho de Ministros dizia: «... nothing can make up for the chronic lack of experience in the ranks of the Service. It is clear that the efficiency of the Administrative Service which even now is not good, will deteriorate badly. If there was a wealth of experience and ability available in the ranks of the Clerical Service for senior Executive posts, the outlook would not be so grim. There is, however, a dearth of such talent... The prospect is an inexperienced Administrative Service, but also an inexperienced Executive Service «supporting» it»25. c) Acentuação dos conflitos intra-burocráticos Segundo o Professor Dr. Seah Chee Meow podem-se identificar três tipos de conflitos26: O primeiro entre técnicos expatriados e pessoal local, cujas relações eram extremamente hostis. Por exemplo, sempre que um quadro local não era promovido a um lugar a que se pensa ter direito, as suspeitas recaíam nos técnicos expatriados que pensavam terem estes algo a haver com tal decisão. E, ao contrário, sempre que um técnico expatriado era designado para ocupar um cargo de chefia em vez de um quadro local, os quadros locais apresentam queixa junto das associações representativas dos seus interesses. A verdade é que se a grande maioria dos expatriados apoiavam a promoção de quadros locais a lugares de maior responsabilidade, alguns opunham-se determinantemente a tais promoções. O segundo tipo de conflito verificou-se entre os próprios quadros locais seniores. Enquanto uns entendiam que a localização significava substituição qualificada de técnicos expatriados por técnicos locais qualificados e admitiam até que as escolhas de pessoas para os lugares de direcção e chefia fosse feita entre técnicos de outros serviços, outros havia que preconizavam e exigiam mesmo a ocupação pura e simples dos cargos deixados pelos técnicos 25 Chief Secretary to Council of Ministers, Effects of Malayanisation on the Administrative Service, Singapore, 4 Fevereiro 1957. 26 Seah Chee Meow, op. cit. págs. 135-136. 722

expatriados e o usufruto de todos os benefícios que aqueles auferiam. A situação entre estes dois grupos entretanto agravou--se a partir de 1959 quando alguns dos seus membros se filiaram no Partigo que tinha ganho as eleições — o PAP. Finalmente houve conflito também entre os quadros superiores que sucederam aos técnicos expatriados e os grupos de pessoal de níveis inferiores. Entendiam estes grupos de pessoal que a localização apenas beneficiara os técnicos e que se tratou apenas de substituir os «mestres brancos pelos quadros nativos», sem no entanto ter havido alterações substanciais de comporta-mento. OS CUSTOS DA LOCALIZAÇÃO Os custos da localização no que respeita a indemnizações foi de 21 milhões 160 mil dólares de Singapura. A particularidade deste montante está no facto de ter sido o maior montante jamais pago nas colónias britânicas. Também em termos de indemnização individual Singapura bateu o recorde: $ 102 000 (£11 900), com-parada com os montantes pagos noutros territórios27: Nigéria — £ 8 000 Sudão — £ 8 500 Ghana — £ 8 000 Malásia —£11 000 O cálculo de indemnização a pagar variou de acordo com a idade, o tempo de serviço e os vencimentos. Os montantes mais elevados foram pagos a expatriados na idade de 40 anos por se entender que este grupo etário era o mais afectado pela localização — teriam mais dificuldade em começar uma nova carreira e ainda eram demasiado jovens para se retirarem da vida activa. De 1957 a 1960 estava praticamente pago 86% do total das indemnizações. E à medida que o plano de localização ia sendo cumprido, naturalmente que os encargos com a formação e a concessão de bolsas iam crescendo. Partindo do princípio que a promoção da formação e a concessão de bolsas se destinavam a capacitar quadros locais para substituir os expatriados, é interessante comparar os encargos deste investimento durante o período de desmobilização dos expatriados. Assim, de 1957 a 1969, a Administração de Singapura gastou 14 134 000 dólares de Singapura. Podemos dizer então que o total de encargos com o processo de localização foi de 35 milhões 294 mil dólares de Singapura, 27 Seah Chee Meow, op. cit. pág. 131. 723

constituindo este valor o somatório do total de indemnizações pagas e o total de encargos com a formação. Porém, em termos de poupança a longo prazo, os encargos não foram tão elevados assim, uma vez que a Administração de Singapura dispendia anualmente cerca de 5 milhões de dólares para pagamento de benefícios e regalias sociais diversos ao pessoal expatriado. CONCLUSÃO O processo de localização em Singapura foi ou não foi um processo bem sucedido? Na opinião do Professor Dr. Seah Chee Meow e de outros investigadores, os acontecimentos vieram a demonstrar que a localização apenas significou uma oportunidade para promoção de pessoas, a maior parte das quais pouco qualificadas, em contradi-ção, portanto, com a filosofia defendida no «ínterim Report» pela Comissão para a Malaianização e contida no parágrafo que se transcreve: «Malayanisation means providing the people of this country with an effective Civil Service manned by the best available local people»28. As implicações políticas da localização foram completamente ignoradas e apenas a ambição pessoal e a corrida aos cargos dirigentes deixados vagos pelos expatriados foram as preocupações do momento. Um editorial de um jornal chinês criticava tais comportamentos nos seguintes termos: «As local senior officers we must not haggle over our salary in comparison with that of former expatriate officers... Nation-building should be done first, and it is not too late to talk of improving the conditions of service afterwards. It is an honour to do more work and to receive less joy. We hope that in the process of nation-building, the senior officers will pay greater attention to honour than life and property...»29. O objectivo principal da localização não foi atingido. A Administração de Singapura decaiu consideravelmente em eficácia e eficiência. Para um país que desejava prosseguir, em ritmo acelerado, transformações sociais e económicas, a situação de uma Administração impreparada e sem capacidade de resposta tornou-se um problema crucial que poderia afectar o desenvolvimento do próprio país. A aceleração do processo de localização foi essencialmente política. Tanto a Comissão para a Malaianização como os partidos 28 «Interim Report», op. cit. pág. 13. 29 Nanyang Siang Pan (editorial) Singapore, 20 March 1959. 724

políticos (a Frente Trabalhista primeiro, o PAP posteriormente) entenderam que, quanto mais rápido fosse o processo de localização, mais rápido também seria o processo de emancipação política. Esperavam no fundo que a emergência dos quadros locais na gestão dos assuntos da Administração pudesse ajudar a resolver mais depressa as questões económicas, sociais e culturais que os cidadãos exigiam, uma vez que aqueles estavam em melhores condições do que os expatriados para compreender os anseios e aspirações das populações. No entanto, a localização ficou-se pelo objectivo menos importante — a desmobilização do pessoal expatriado dos cargos e funções da Administração. Esta saída precipitada não foi abonatória para o sucesso da localização, uma vez que não foi acompanhada por uma reorientação dos técnicos locais sucessores dos expatriados no sentido de os capacitar para as mudanças políticas que eram necessárias levar por diante em Singapura. Em 1963 o Primeiro-Ministro, Lee Kuan Yew, afirmava num discurso: «We have gone over this phase of just chasing the white men out... Our problem now ist to get an adequate number of locally-trained men. Not able men, ability there is, but trained ability is another matter. There are several big jobs open... These jobs are being occupied at the moment by local men without the adequate expertise. We are still looking for good men to fill them up, whether they be expatriate or local...»30. Com esta declaração o Governo de Singapura reconcilia-se com as difíceis realidades existentes e impõe um novo rumo na Administração Pública. Por um lado procede a uma selecção rigorosa de quadros para os lugares de direcção e chefia na Administração e nos serviços para-estatais e, por outro lado, desenvolve uma política de persuasão junto dos técnicos expatriados para permanecerem em Singapura, alguns com contratos de curta duração. O Governo de Singapura estabelece também um acordo com o Governo Britânico, para vigorar até 1971, com vista ao recrutamento de técnicos expatriados experientes para prestarem serviço na Administração de Singapura31. Era de suprema importância instaurar o mais rápido possível uma sociedade justa e equitativa dentro do sistema democrático. Isto apenas seria possível se a Administração Pública fosse mais sensível e mais rápida nas respostas que se dirigiam à satisfação das 30 Seah Chee Meow, op. cit. pág, 130. 31 A título de curiosidade, em 1986 trabalhavam na Administração Pública de Singapura cerca de l 500 expatriados. 725

necessidades concretas da população, população esta pouco preocu-pada com as questões dominantes na altura, como o ordenamento legal ou constitucional ou com a teoria de separação de poderes. Era importante ao partido do poder, o PAP, que a população não perdesse a fé no Governo e na sua aposta democrática, já que os movimentos extremistas como os Muslim Revolution, o SIYM (Singapore Islamic Youth Movement), o Malayan Communist Party e o seu braço armado, o MNLF (Malayan National Liberation Front), estavam prontos para oferecer à população alternativas mais drásticas na sua revolução social que o sistema democrático poderia oferecer. O ano de 1963 inicia assim um período de profundas transfor-mações económicas e sociais (de 1963 a 1976). Em termos económicos este período caracterizou-se por um desenvolvimento económico muito rápido, através da industrializa-ção e da criação de instituições de apoio à transformação da estrutura económica como o Development Bank of Singapore, o Jurong Town Corporation, o Nacional Productivity Board, o International Trading Co. e o Singapore Institute of Standards and Industrial Research. Em termos sociais é neste período também que se vão incrementar os grandes planos para solucionar os principais problemas de segurança da população, segundo a terminologia da teoria das necessidades de Maslow32, designadamente o emprego, a habitação e os conflitos. Quanto à segurança no emprego são publicados respectiva-mente em 1968 e 1969 o «Employment Act» e o «Industrial Relations Act (Amendment)», que asseguram o direito ao emprego mas restringem igualmente os aumentos dos salários. No entanto, é dada uma atenção muito particular à construção da habitação económica e social tendo o «Housing and Develop-ment Board» construído, de 1960 a 1975, 234 488 fogos. Actualmente cerca de 70% da população de Singapura vive em habitação do Estado, a mesma população que mantém há mais de 30 anos o PAP no poder. «Any Government that wishes to remain in power take into account the wishes of these people»33. Finalmente é também neste período que se vão criar as condições para a consolidação da sociedade multirracial e multilin-guística que é hoje Singapura. 32 A ideia central desta teoria é a existência de uma hierarquia de necessidades humanas constituída por necessidades biológicas, psicológicas e sociais. Somente à medida que as necessidades inferiores da hierarquia são satisfeitas é que, pelo menos em parte, surgirão as necessidades superiores da hierarquia. As necessidades foram divididas em necessidades fisiológicas, de segurança, de afiliação e de amor, de auto-estima, de autorealização e estética. 33 Jon Wuah e outros, Government and Politics of Singapore, Oxford University Press, Singapore, 1982, pág. 254. 726

As principais preocupações foram eliminar as divisões das pessoas por grupo étnico ou linguístico, incentivar a compreensão mútua e aumentar a interacção interétnica entre os jovens e eliminar as discriminações contra as minorias. E para a construção do «Singaporean Singapore» por oposição ao «Singaporean Malay, Indian, Chinese or Eurasian», foi de extrema importância a completa reformulação dos materiais do sistema educativo. A inspiração para essa reformulação teve a sua fonte nas recomendações feitas por uma comissão criada em 1955 e constituída por todos os partidos políticos da altura, cujo objectivo foi avaliar a questão racial em Singapura. Em 1956, essa Comissão publica um White Paper que ficou conhecido por All-Party Report e em que formula as recomendações seguintes34: 1. Reconhecimento do Malaio como língua nacional devido à predominância da língua malaia na Malásia; 2. Reconhecimento do Malaio, do Inglês, do Chinês e do Tamil como línguas oficiais na Administração Pública e no sistema de ensino; 3. Igual tratamento de todas as escolas representativas das quatro línguas em termos de financiamento governamental e reconhecimento dos seus certificados depois dos seus currículos se tornarem oficiais; 4. Bilinguismo obrigatório ao nível do ensino primário e trilinguismo ao nível secundário; 5. Revisão de todos os textos de ensino de modo a que, a despeito das particularidades de cada língua, aqueles possam ter um conteúdo comum que enfatize a identificação com o Singapureano e a cultura e a história dos Chineses, dos Malaios, dos Indianos e dos Europeus; 6. Reorganização das escolas por distrito, de modo a que as equipas desportivas multiétnicas possam competir umas com as outras e não acontecer, por exemplo, uma equipa de futebol de uma escola chinesa contra uma equipa malaia ou indiana. Singapura é hoje um país multirracial, multilinguístico, com uma elevada qualidade de vida e por tudo isto com um elevado sentido de identidade nacional. A Administração Pública de Singapura foi e é hoje ainda uma instituição-chave em todo este processo. Possui o maior número de 34 Chiew Seen Kong, Nation — Building in Singapore: An Historical Perspective, in Search of Singapore's National Value, Institute of Policy Studies, Singapore, 1990, pág. 13. 727

pessoal qualificado do país e as patologias burocráticas com a ineficácia, a corrupção, o formalismo burocrático e a apatia institucional foram significativamente superadas. O segredo esteve nisto: A «terapia» burocrática foi centrada nas necessidades do cliente — o cidadão; Os políticos regulavam enquanto a Administração administrava; Os funcionários públicos foram envolvidos nas decisões que afectavam não apenas a Administração mas o país no seu conjunto. BIBLIOGRAFIA Autores, vários: In Search of Singapore's National Values, The Institute of Policy Studies, 1990. Autores, vários: Government and Politics of Singapore, Oxford University Press, Singapore, 1982. Colony of Singapore: Interim Report of the Malayanisation Comis-sion, Singapore, 1956. Colony of Singapor: Malay anisation of the Publica Service — a statement of policy, Singapore, 1956. CPA Research Team: Indigenization for Development: The Case of Southeast Asia, in «Philippine Journal of Public Adminis-tration», vol. XXVIII, Janeiro-Abril, 1984. Dass, Danapaul S.: Malayanisation (1945-1957), University of Malaia in Singapore, Singapore, 1961. Federation of Malaya: Malayanisation of the Public Service — a statement of policy, Kuala Lumpur, 1956. Federation of Malaya: Report of the Committee on Malayanisation of the Public Service, Kuala Lumpur, 1956. Federation of Malaya: Report of the Committee of the Malayanisa-tion of the Government Service, Kuala Lumpur, 1954. Lee Boon Thiew: The Singapore Civil Service and Its Perception of Time, National University of Singapore, 1976. Suzuki, I: The Singapore Civil Service, Past and Present, University of Singapore, January, 1969. Tilman, R.: Bureaucratic Transition in Malaya, Duke University Commonwealth Studies Center, 1964. Tilman, R.: The Nationalization of the Colonial Services in Malaya, Duke University Commonwealth Studies Centre, 1964. 728

Administração, n.° 17/18, vol. V, 1992-3.° e 4.°, 729-73 A LOCALIZAÇÃO DAS LEIS DE MACAU REFLEXÃO E PERSPECTIVAS Chio In Fong * Depois de entrar no período de transição, as três questões — a localização dos funcionários públicos, a oficialização da língua chinesa e a localização das leis de Macau — suscitaram grande atenção da população em geral e da comunicação social em particular. A situação actual e seu desenvolvimento, as soluções e perspectivas das referidas questões vão ocupando cada vez mais páginas nos jornais locais quer de expressão chinesa quer de expressão portuguesa, tornando-se tema muito quente nos vários sectores sociais, e passando mesmo a ser uma nova área para análise e estudo dos seus residentes. Estas três grandes questões têm algo de comum, mas cada uma delas tem a sua singularidade. O desenvolvimento em cada uma dessas áreas tem um distinto ponto de partida e oferece condições diferentes. Hoje, quatro anos depois de se ter iniciado o período de transição, é muito necessário fazer uma ponderação e uma análise da história e da situação actual destas questões. Com grande interesse, a autora tenciona fazer uma análise primária sobre a localização das leis de Macau. Ao longo dos anos, por motivos políticos, históricos e linguísticos, o sistema jurídico de Macau é cem por cento português. Quer dizer, em Macau aplica-se o sistema jurídico português, as principais leis aplicadas são feitas pelos órgãos legislativos de Portugal e elaboradas tomando em consideração a situação social daquele país e os conceitos ideológicos dos Portugueses; por isso, a língua portuguesa tem sido a única língua usada na redacção das leis. O sistema judicial tem dependido também de Portugal, isto é, todos os magistrados judiciais e do Ministério Público são portugueses e nomeados pelos órgãos competentes de Portugal. Toda a área judicial e jurídica é dominada pelos portugueses e macaenses. Depois de entrar no período de transição, quer por motivos políticos ou de carácter social, quer por razões práticas, a situação actual das leis de Macau deve ser alterada o mais cedo possível. Para * Subchefe do Departamento de Estudos Jurídicos da Agência de Notícias Xinhua (Delegação de Macau). 729

corresponder às necessidades de mudança histórica e garantir a transição adequada das leis de Macau, é necessário mudar a legislação de Macau localizando-a para o que devem tomar-se as políticas e medidas correspondentes. Concretamente, a localização das leis de Macau significa que a legislação deve ser elaborada pelos órgãos legislativos locais, sendo a forma e o processo legislativo adequados à tradição legislativa local, e devendo corresponder às necessidades práticas da sociedade local; ou seja: o conteúdo das leis deve reflectir as características locais, e o ambiente político, económico e social; a língua usada na redacção nas leis deve ser a língua dominada pelas comunidades dominantes, para que as leis possam ser cumpridas por essas comunidades; a língua do ensino do direito deve ser a que amplas comunidades dominam, o legislador e o aplicador do direito devem ser residentes locais. Em resumo, localização das leis significa que a elaboração de legislação, quer o conteúdo quer a forma, deve atender as características próprias de Macau e corresponder a necessidades concretas do desenvolvimento político, económico e social do Macau de hoje. A localização das leis é um trabalho árduo, e muito importante, além de ser uma obra sistemática de grande projecção, e do objectivo determinado e estratégico do período de transição de Macau. A autora propõe-se fazer uma reflexão sobre o andamento dos trabalhos de localização das leis, estudando uma solução para os problemas existentes. A tradução jurídica está relacionada em certa medida com a divulgação das leis de Macau, com a preparação dos quadros jurídicos chineses, e com a intervenção dos chineses no aperfeiçoa-mento das leis locais. Pode-se dizer que a tradução jurídica é um trabalho urgente e árduo. Mas, ao longo dos anos, por razões subjectivas e objectivas das autoridades competentes, a tradução jurídica não tem sido devidamente considerada, os textos traduzidos em chinês das principais leis são muito reduzidos, e a qualidade de tradução não é muito elevada. Depois de entrar no período de transição, as autoridades competentes começaram a dar mais atenção à tradução jurídica, e criaram um órgão para esse efeito — o Gabinete Para a Tradução Jurídica. Porém, como a qualidade das leis a traduzir é muito elevada, deve-se ser exigente na qualidade, e para isso são precisos muitos esforços conjuntos e muito tempo disponível. Julgo que o trabalho de tradução jurídica começou tarde, as bases de trabalho são ainda fracas, a dificuldade é grande, a exigência é alta, o volume da tradução é imenso e o tempo é muito apertado. Por isso, as autoridades competentes devem ponderar bem a ordem a seguir no trabalho de tradução, a adaptação das leis e as relações mútuas, aproveitando bem os recursos humanos e técnicos próprios, e rentabilizando os recursos próprios e exteriores, distinguindo bem a importância e a urgência, planeando as medidas concretas a tomar 730

no campo da tradução jurídica, traduzindo o mais cedo possível os cinco grandes códigos1 e outras leis importantes. Caso contrário, é difícil atingir o objectivo visado da localização das leis no período de transição. A localização dos quadros jurídicos é outro aspecto importante da localização das leis, e é ainda uma garantia segura na manutenção do sistema jurídico vigente. Ao longo dos anos, as autoridades competentes não tomaram atenção nenhuma à prepara-ção dos quadros jurídicos locais, o sistema judicial tem sido totalmente dominado pelos portugueses, a área jurídica tem sido completamente ocupada pelos portugueses e macaenses, o ensino do Direito de Macau estava em falta, e esta situação tem causado muitas dificuldades e obstáculos à localização dos quadros jurídicos de Macau. Após as conversações diplomáticas sino-portuguesas sobre a questão de Macau, as autoridades competentes começaram a ter consciência da importância e da urgência da preparação dos quadros jurídicos locais, e conseguiram fundar, no fim de 1988, o Curso de Direito na Universidade de Macau, oferecendo assim as condições e o campo para a preparação dos quadros jurídicos de Macau. Mas este Curso de Direito2 tem ainda numerosas dificulda-des objectivas e práticas para superar. Quatro anos após a criação deste Curso de Licenciatura, é muito útil e oportuno que as autoridades façam uma reflexão profunda e objectiva, especial-mente que pensem na forma de dar uma garantia segura de que, após a conclusão do curso, aos licenciados sejam dados meios tendentes a complementar a sua preparação teórica, com a necessária preparação prática, a fim de poderem integrar os quadros jurídicos locais. Julgo que as autoridades competentes têm absoluta necessidade de arranjar e abrir um novo caminho para preparar eficaz e rapidamente os quadros jurídicos locais. A forma e o conteúdo da localização das leis é um aspecto concreto da localização das leis, e, como tal, um passo necessário para tornar efectiva essa localização. Como já se disse, as leis vigentes em Macau são principalmente leis elaboradas em Portugal embora sejam publicadas no Boletim Oficial do Governo de Macau e têm uma forma e um conteúdo que não se relacionam com as realidades de Macau. As leis feitas em Macau mostram já o início da sua localização e o seu conteúdo considera fundamentalmente as realidades da economia, do ambiente social. Pode-se dizer que a forma e o conteúdo das leis feitas em Macau reflectem já a localização. Quanto às leis de Portugal que se aplicam em Macau, estas não reflectem as características próprias de Macau quer em 1 Código Civil, Código Comercial, Código Penal, Código de Processo Civil eCódigo de Processo Penal. 2 Actualmente Faculdade de Direito da Universidade de Macau. 731

forma quer em conteúdo; mais concretamente, pode ser-lhes dada forma em Macau, mas o seu conteúdo pode não ser adequado às realidades locais. Por isso, os órgãos legislativos precisam de transformar as leis de Macau através dum processo legislativo próprio, ao mesmo tempo que precisam de fazer a devida e necessária adaptação das leis de Portugal, tomando em considera-ção a realidade da situação política, o ambiente social e o desenvolvimento económico. Isso implica o problema da moderni-zação legislativa, da revogação das leis desactualizadas e não adequadas às necessidades do desenvolvimento actual, adaptando o conteúdo correspondente ao desenvolvimento social moderno. Pode-se dizer que a localização das leis de Macau, quer em forma quer em conteúdo, será na prática um processo muito complicado de sistematização e adaptação das leis vigentes em Macau. Este tipo de trabalho não tem bases nenhumas, é um trabalho a partir do zero. Por isso, depois de elaborar o plano e os objectivos do trabalho, as entidades competentes devem aproveitar bem o tempo e desenvolver com rapidez os trabalhos. Além disso, a elaboração das leis em língua portuguesa e em língua chinesa é outro aspecto importante da localização das leis de Macau. Este é o trabalho mais difícil de todos os aspectos da localização das leis de Macau; mas é também um trabalho importante a que ninguém se dedicou. É uma área de completa omissão de iniciativas. Este trabalho é muito mais difícil e exigente que a tradução jurídica, porque isso significa que os textos das leis em português e em chinês têm os mesmos efeitos e são a base de toda a aplicação do Direito. A autora julga que a elaboração das leis em português e em chinês depende de um conjunto de condições: este trabalho só se pode desenvolver com rapidez e eficácia depois da preparação dos quadros jurídicos locais em qualidade e em quantidade. Em resumo, a localização das leis de Macau é um tema novo para análise e estudo profundo no período de transição, e um objectivo estratégico próprio de transição. Este trabalho é uma grande e complexa obra, implica vários aspectos, e directamente a transição pacífica dos poderes. Por isso, as autoridades competentes precisam de dirigir os seus esforços e o seu tempo para a análise e estudo generalizado, e precisam também de elaborar um plano concreto e viável e de tomar as políticas e medidas correspondentes, a fim de atingir o objectivo marcado. Por outro lado, como a localização das leis de Macau é um tema muito recente, a autora pretende apenas manifestar o seu grande interesse e dedicação, exprimindo as suas opiniões singelas já que não possui condições necessárias para fazer análise e estudo sistemático. Finalmente, espera que a publicação do seu artigo possa chamar a atenção dos residentes locais para a importância do tema novo da localização das leis de Macau. 732

Administração, n.° 17/18, vol. V, 1992-3.° e 4.°, 733-753 SONDAGEM AOS TÉCNICOS DE LÍNGUA MATERNA CHINESA* Associação dos Técnicos da Administração Pública de Macau INTRODUÇÃO Após a assinatura da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre as questões de Macau, em Abril de 1987, entrou este Território no período de transição. No final de 1991, tendo decorrido já um terço do período de transição, a Associação dos Técnicos da Adminitra-ção Pública de Macau (ATEC) realizou um inquérito dirigido aos funcionários públicos da carreira técnica na Administração. O inquérito pretendia, por um lado, abordar as diversas situações dos técnicos que trabalham na função pública; por outro lado, recolher igualmente as suas opiniões sobre as grandes orientações e as políticas adoptadas pelo Governo para o período de transição, a sua implementação e execução, e ainda sobre o futuro do Território e problemas inerentes. Os destinatários deste inquérito são principalmente os técnicos cuja língua materna é o chinês, incluindo também os médicos. Os técnicos que reúnem estas qualificações não só estão a desempenhar funções relevantes no funcionamento da Administração, mas também a contribuir para a transferência estável e com sucesso do poder de Macau para a China, e para a concretização do regime «um país, dois sistemas». Sendo certo, por isso, que este inquérito é significativo e pertinente, deve merecer bastante atenção dos diversos sectores da sociedade, sobretudo dos responsáveis pelos assuntos no período da transição. Efectivamente, a ATEC tenta, objectiva e justamente, realizar este inquérito para que se mostrem com clareza as várias caracterís-ticas próprias e as expectativas dos técnicos. A partir daqui, poderão ser tomadas as medidas necessárias pelos dois governos, o * Esta sondagem foi efectuada à generalidade dos técnicos da Administração, fossem ou não sócios da ATEC, mas teve maior incidência nos serviços onde existiam membros da Associação. 733

que pode contribuir para melhorar e racionalizar as políticas, de modo a obter-se um fim satisfatório para todos os lados. Publica-se, portanto, o resultado desta sondagem com algumas explicações necessárias. De acordo com os dados divulgados pelo Serviço de Adminis-tração e Função Pública em 6 de Novembro de 1991, o número dos técnicos atinge l 047, dos quais 490 nasceram em Portugal e outros países, sendo os restantes 557 de Macau, China e Hong Kong. Pode-se julgar que os nascidos em Portugal e no estrangeiro não usam o chinês como língua materna. Mesmo entre os nascidos em Macau, China e Hong Kong, existem também certas pessoas que não usam o chinês como língua materna. Na sondagem, foram distribuídos 300 inquéritos (em chinês), o que representa portanto uma percentagem significativa de entre os técnicos do Território como língua materna chinesa. A ATEC recebeu depois 229 inquéritos preenchidos, o que significa uma alta percentagem de respostas, na ordem dos 80 por cento. O resultado da sondagem é por isso representativo e importante. DIVERSOS ASPECTOS NO DESEMPENHO DA FUNÇÃO PÚBLICA O conteúdo deste inquérito pode ser dividido em duas áreas. Na primeira área, procura-se conhecer a situação geral no desempe-nho da função pública dos técnicos de língua materna chinesa. Esta primeira área ainda pode ser subdividida em três partes: 1. INFORMAÇÕES INDIVIDUAIS No que se refere à distribuição dos sexos, de entre 227 respostas efectivas, 145 são do sexo masculino, correspondendo a 63,88 por cento e 82 do sexo feminino, correspondendo a 36,12 por cento. Total = 227 Feminino Masculino 734

No que diz respeito às idades dos inquiridos num universo de 226 pessoas, 131 têm idades compreendidas entre os 20 e os 29 anos, (57,96 por cento); 76 entre os 30 e os 39, (33,63 por cento); 10 entre os 40 e os 49 (4,42 por cento); e 9 têm idade superior a 49 (3,98 por cento). Dos resultados acima referidos, conclui-se que 91,59 por cento dos inquiridos têm idades compreendidas entre 20 e 39 anos, o que indica que na Administração há um grande número de técnicos bastante jovens, os quais em 1999, terão uma média de idades entre os 30 e os 40 anos e que com vários anos de experiência serão um valioso elemento na função pública na Região Especial Administra-tiva de Macau. Quanto à nacionalidade, num total de 223 pessoas, 156 têm a nacionalidade portuguesa, (69,96 por cento); 49 a chinesa (21,97 por cento); 10 a inglesa (4,48 por cento); e 8 outras (3,59 por cento). 735

Quanto aos locais de nascimento: 156 nasceram em Macau, e representam 71,89 por cento num total de 217; 33 na China, correspondendo a 15,21 por cento; 11 em Hong Kong, correspon-dendo a 5,07 por cento; 17 em outros lugares, correspondendo a 7,83 por cento. Na verdade, o facto de a maioria dos inquiridos possuir a nacionalidade portuguesa determina uma flexibilidade e liberdade nas suas decisões ao enfrentar o futuro de Macau. 2. HABILITAÇÕES ACADÉMICAS Este ponto do inquérito destina-se a conhecer as habilitações académicas dos inquiridos. Verifica-se que 14 são mestres ou têm habilitações superiores, ocupando 6,14 por cento num total de 228; 167 licenciados, 73,25 por cento; 29 bacharéis, 12,72 por cento; 18 especializados, 7,89 por cento. Perante os dados, conclui-se que os mais de 90 por cento dos inquiridos têm habilitação superior, o que traduz que a Administração, actualmente, possui uma equipa de técnicos de língua materna chinesa com nível académico elevado. 736

Quanto aos locais onde os inquiridos obtiveram os seus cursos, verifica-se o seguinte: 81 pessoas na China, 67 em Macau, 35 em Taiwan, 15 em Hong Kong, 11 no Canadá, 8 na América do Norte, 3 em Inglaterra e l em Portugal. Note-se que alguns inquiridos tiraram mais do que um curso. Pelos dados obtidos, chega-se à conclusão que a maioria dos inquiridos tirou os seus cursos fora da China. De entre os inquiridos, 181 — num total de 223 — obtiveram o reconhecimento dos seus cursos em Macau e em Portugal (81,17 por cento). Este facto indica que os técnicos têm dado importância à equivalência dos cursos e o seu processo decorre satisfatoriamente. Foram também inquiridos quanto aos conhecimentos linguísti-cos. Quanto à língua escrita: há 224 pessoas que podem escrever perfeitamente em chinês, ocupando 97,82 por cento do total de 229; 169 em inglês, 73,80 por cento; 61 em português, 26,64 por cento; 4 nas outras, 1,75 por cento. 737

Quanto a língua talada, na 226 pessoas que talam fluentemente o cantonense, o que corresponde a 99,12 por cento num total de 229; 153 em mandarim, 67,11 por cento; 162 em inglês, 71,05 por cento; 67 em português, 29,39 por cento; 5 nas outras, 2,19 por cento. (Note-se que os resultados são baseados no facto de um inquirido poder usar mais do que uma língua). a. Cantonense b. Mandarim c. Inglês d. Português O exposto demonstra que 1) atinge quase um terço o número dos inquiridos que pode dominar o português (escrever e falar), o que em termos percen tuais representa um valor muito elevado em comparação com apenas 5 por cento que é a percentagem de todos os funcionários públicos na Administração que podem usar o português; 2) a maioria dos inquiridos (67,11 por cento pode falar o mandarim fluentemente, o que contribuirá para estreitar as ligações no futuro entre Macau e a China; 3)o facto de mais de dois terços dos inquiridos poderem dominar o inglês facilita certamente a comunicação entre Macau e o resto do mundo. Há 81 inquiridos que já estiveram em Portugal a frequentar o curso de língua, cultura e administração portuguesa, ou seja, mais 738

de um terço do total correspondente a 35,53 por cento num universo de 228. Estes técnicos com conhecimentos abundantes da língua e cultura portuguesa podem ser agentes úteis e fortes na implementa-ção das políticas da Administração no período de transição, se forem aproveitados adequada e racionalmente. 3. SITUAÇÕES NO DESEMPENHO DE FUNÇÃO PÚBLICA A terceira parte da sondagem refere as características concretas no desempenho de funções dos inquiridos. Sobre o tempo de trabalho na função pública, há 29 pessoas com menos de um ano, 13,36 por cento no total dos inquiridos; 113 entre um e três anos, 52,07 por cento; 63 entre quatro e seis anos, 29,03%; 9 entre sete e nove anos, 4,15 por cento, e 3 com mais de dez anos, 1,38 por cento. Se o total dos inquiridos com menos de três anos forem postos num grupo, o seu número chega a 142 pessoas, totalizando 65,43 por cento. Isto indica que o governo avança de modo acelerado na localização de técnicos (não de chefias). No modo de recrutamento: há 26 pessoas pertencentes ao quadro, ocupando 11,45 por cento no total de 217 trabalhadores; 94 739

com contratos além do quadro, 41,41 por cento; 91 assalariados, 40,09 por cento, e 16 chefias em comissão de serviço, 7,05 por cento. Total = 227 a. Nomeação provisória b. Nomeação definitiva c. Nomeação interina d. Nomeação em comissão de serviço e. Contrato além do quadro f. Assalariamento eventual Se se juntar os contratados e assalariados, o número será de 185 pessoas, 81,50 por cento do total efectivo, sendo esta proporção superior àquele na função pública (51,43 por cento, vd. jornal «Ou Mun» de 15/7/92). Este resultado é originado pelo facto da maioria dos inquiridos ter entrado na Administração nos últimos dois ou três anos, pelo escasso número de vagas que o Governo criou; simultaneamente existem alguns factores que afectam a possibili-dade de entrada no quadro aos técnicos jovens. Quanto às habilitações literárias dos inquiridos corresponden-tes aos cargos desempenhados: 162 dizem que há correspondência, 71,05 por cento no total de 228; 41 acham que os cargos são inferiores às habilitações, 17,98 por cento; e 5 pessoas julgam que os cargos são superiores às habilitações, 2,19 por cento, havendo também 20 pessoas que respondem com incerteza sobre este assunto, 8,77 por cento. Quanto ao curso correspondente aos cargos desempenhados, há 168 pessoas que consideram haver correspondência, 73,68 por cento; 49 pessoas ou 21,49 por cento completamente, 4,82 por cento só concordaram parcialmente; e 11 pessoas julgam o curso incompatível com o cargo desempenhado. 740

Pode-se ver nestas duas questões que só dois terços dos inquiridos têm opinião positiva quanto à correspondência entre as habilitações literárias e os cursos com os cargos desempenhados; por outras palavras, ainda há um terço que se considera deslocado nas suas carreiras. Este potencial de recursos humanos não pode ser desaprovei-tado e espera-se por isso que os organismos competentes providen-ciem no sentido de se alterar a situação. Para finalizar este ponto, são os mesmos inquiridos no sentido de averiguar qual a percentagem dos que ocupam lugares de direcção e chefia. Entre os 225 inquiridos, só 17 desempenham lugares de chefias ou adjuntos nos vários serviços, o que perfaz 7,56 por cento. Total - 225 Esta é nitidamente uma proporção muito baixa, pelo que é um caso em que vale a pena reflectir. OPINIÕES NO PERÍODO DE TRANSIÇÃO 1. SOBRE POLÍTICA DO GOVERNO Este ponto manifesta a opinião dos inquiridos no que respeita às políticas do Governo no período da transição. Primeiro, no que toca aos trabalhos da oficialização da língua chinesa, só dez pessoas acham «excelente», 4,39 por cento num total de 228; 11 pessoas julgam «bom», 4,82 por cento; 53 pessoas acham «regular», 23,25 por cento; 81 acham «mau», 35,53 por cento; 73 acham «muito mau», 32,02 por cento. 741

Total = 228 a. Muito bem b. Bem c. Mais ou menos d. Mal e. Muito mal Pode-se ver que só há 9,21 por cento do total que acham «bom»; ao contrário, há 67,55 por cento que julgam «mau», ou seja dois terços dos inquiridos. Segundo o acordo entre os governos português e chinês, a partir de Dezembro de 1991, a língua chinesa tem estatuto oficial em Macau. É verdade que este inquérito foi realizado na véspera deste momento histórico, mas as numerosas respostas podem reflectir que o Governo está a enfrentar uma situação urgente e uma pressão grande na concretização da oficialização da língua chinesa. A sondagem também fornece algumas medidas para o cumpri-mento da oficialização da língua chinesa sugeridas pelos inquiridos. Há 136 pessoas, ou seja 60,99 por cento, que escolhem «permitir a entrada de mais bilíngues nos cargos de direcção e chefia»; há 57 que escolhem «formar mais tradutores-intérpretes», 25,56 por cento; há 9 pessoas, 4,04 por cento que acham «permitir que mais macaenses ou portugueses aprendam o chinês»; e há 21 pessoas, 9,42 por cento que promovem outras medidas. A opinião com mais consenso para a oficialização da língua chinesa é «permitir mais bilíngues nos cargos de direcção e de chefia», porque este é um caminho directo, rápido e prático. Sobre o aspecto de localização dos quadros (especificamente dos dirigentes), este inquérito também forneceu ideias dos inquiri-dos. Só há 3 pessoas, 1,32 por cento, que se acham «muito satisfeitas» com o trabalho do Governo; há 13 pessoas, 5,73 por 742

cento que estão «satisfeitas»; sem opiniões concretas, 54 pessoas, 23,79 por cento; 117 pessoas, 51,54 por cento que se expressam «insatisfeitas»; ainda há 40 pessoas, 17,62 por cento que se dizem muito «insatisfeitas». Total = 227 a. Muito satisfeito b. Satisfeito c. Sem opinião d. Insatisfeito e. Muito insatisfeito Os mais de dois terços (69,16 por cento) de pessoas julgam-se insatisfeitos com este trabalho, e só há 7,05 por cento que respondeu afirmativamente, reflectindo que nos últimos anos, embora o Governo tenha aberto bastantes lugares de técnicos superiores aos funcionários que usam o chinês como língua materna, o mesmo não acontece com os lugares de chefia e direcção (só 7,56 por cento). Esta é a razão fundamental da insatisfação dos inquiridos com trabalho feito pelo Governo neste âmbito. Se a Administração não adoptar depressa as medidas necessárias para a melhorar, pode causar danos irrecuperáveis nos vários domínios durante o período da transição. Além disso, quanto ao cumprimento da localização dos quadros superiores, os inquiridos têm as seguintes opiniões: Há 123 pessoas, 54,42 por cento um total de 226, que consideram que a localização não deve ser feita segundo critérios de etnia, mas deve considerar e promover «pessoas segundo o conhecimento das duas línguas e a capacidade do trabalho»; há 51 pessoas, 22,57 por cento que julgam «que se deve promover mais 743

chineses aos cargos de direcção e chetia segundo a proporção da população; há 46 pessoas, 20,35 por cento que acentuam que «o Governo faz um esforço para diminuir os dirigentes de Portugal e fornece oportunidades de promoção aos quadros locais». É muito claro que mais de metade dos inquiridos (54,42 por cento) insiste no critério da capacidade individual em vez de motivações étnicas para escolher dirigentes, defendendo o princípio de competição justa na sociedade democrática. Finaliza-se esta primeira parte com as opiniões dos inquiridos sobre «o Programa dos Estudos em Portugal»: 155 das 221 pessoas, 70,14 por cento, julgam-no «benéfico para a localização e consi-deram que deve continuar»; 62 pessoas, 28,15 por cento, acham-no «pouco útil e consideram-no dispensável». Os serviços governamen-tais devem ter em conta os 30 por cento que não concordam e procurar descobrir as causas, a fim de que os participantes do PEP possam servir melhor neste período da transição. 2. SOBRE O FUTURO DE MACAU Esta parte reflecte as opiniões dos inquiridos sobre o futuro de Macau e a Lei Básica. Quanto ao seguinte aspecto: «A República Popular da China implementará de boa fé o conteúdo da Declaração Conjunta Sino-Portuguesa», 40 inquiridos concordam, 17,54 por cento num total de 228; 119 não fazem ideia, 52,19 por cento; 69 não concordam, 30,26 por cento. Total = 228 a. Concordo b. Sem opinião/neutral c. Discordo 744

Quanto à questão: «Um país, dois sistemas é praticável?», 63 inquiridos concordam, 27,88 por cento num total de 226; 97 não fazem ideia, 42,92 por cento; 66 não concordam, 29,20 por cento. Total = 226 a. Concordo em absoluto b. Concordo c. Sem opinião/neutral d. Discordo e. Discordo em absoluto Depois de se comparar os números, pode-se ver que os inquiridos com opiniões opostas partilham 30 por cento do total; os inquiridos que não fazem ideia partilham a maioria relativa do total; e os inquiridos que concordam não excedem 30 por cento do total. O Governo chinês, assim, se quiser pôr em prática a política de «um país, dois sistemas», e manter a estabilidade e a prosperidade de Macau no futuro, deve, desde já, pensar cuidadosamente nas medidas a tomar para reforçar a confiança dos residentes, sobre-tudo, dos funcionários públicos. Quanto à pergunta: «Na Lei Básica de Macau, quais as questões a que dá mais atenção?», 109 inquiridos respondem «os direitos humanos dos residentes», 55,33 por cento num total de 197; 36 «os interesses dos funcionários públicos», 18,27 por cento; 24 «a nacionalidade e passaporte», 12,18 por cento; 16 «as medidas para escolher as chefias e os deputados da Região Administrativa 745

Especial de Macau», 8,12 por cento; 12 para os outros, 6,09 por cento. Total = 197 a. Funcionários e agentes públicos b. Nacionalidade e passaporte c. Metodologia para a escolha do chefe do Executivo na Região Administra- tiva Especial de Macau d. Garantia dos direitos humanos dos residentes e. Outras A conclusão é que mais de metade dos inquiridos dá maior atenção «aos direitos humanos dos residentes». Quanto à questão: «Onde pensa viver depois de 1999, quando Macau voltar para a China?», 72 inquiridos afirmam ficar em Macau, o que representa 31,86 por cento num total de 226; 20 pretendem emigrar para outros países, 8,85 por cento; 2 vão viver para Portugal, 0,88 por cento; 132 ainda não têm opinião definida, 58,41 por cento. Total = 226 746

Em relação a estes dois terços dos inquiridos que ainda não têm ideia formada quanto ao futuro não se pode concluir, como fizeram alguns jornais, que vão deixar Macau em 1999. Contudo, esta situação é um desafio para os dois governos no sentido de conseguir que mais técnicos de língua materna chinesa possam ficar em Macau. Quanto à questão: «Está de acordo com a possibilidade de os funcionários públicos de Macau integrarem os quadros de Portu-gal?», 52 inquiridos disseram não, 23,74 por cento num total de 219; 150 concordaram, 68,49 por cento; 17 têm outra opinião, 7,76 por cento. Porque há tantos inquiridos que concordam com esta política do Governo? Esta também é uma pergunta sobre a qual vale a pena pensar. 3. QUANTO AOS INTERESSES PRÓPRIOS Sobre a questão: «Na Lei Básica, deve-se acrescentar mais um artigo no sentido do aumento salarial dos trabalhadores públicos ser actualizado de acordo com a taxa de inflação após 1999?», 195 dos inquiridos concordam, 86,28 por cento num total de 226; 8 não concordam, 3,54 por cento. Este desejo manifestado pela maioria absoluta deve ser ponderado e aceite pelo Governo Chinês. Por outro lado, sobre a questão: «Está a descontar o seu vencimento para a reforma?» os que disseram sim são apenas 36, com 15,86 por cento num total de 227; 191 inquiridos responderam não. Quanto à questão: «Acha que o Governo deve dar reforma a todos os trabalhadores?», 197 concordam, 86,78 por cento num total de 227. À questão «devem os trabalhadores públicos aposenta-dos receber a pensão duma só vez?» os que concordam são 152 pessoas, 68,78 por cento num total de 221; 69 não concordam, 31,22 por cento. Estabelecer, por isso, um plano de reforma para todos os trabalhadores públicos é um programa que o Governo de Macau deve equacionar. CONCLUSÃO Existem na Administração de Macau muitos técnicos jovens com avançado nível académico, os quais constituem não só elementos preciosos para o período da transição, como também mão-de-obra com grande experiência no campo técnico e adminis-trativo depois de 1999. Como a maioria é natural de Macau, possui por isso a nacionalidade portuguesa, é licenciada fora da China, e dado que encara a escolha do futuro fora de Macau, deve-se tomar quanto a este aspecto uma atitude cautelosa e atenta. Um terço dos inquiridos já frequentou vários cursos em Portugal, adquirindo grandes conhecimentos da cultura e da 747

administração portuguesa; mais de metade pode dominar perfeita-mente a língua inglesa e o mandarim, constituindo por isso uma força influente na «localização dos quadros» e na «oficialização da língua chinesa». A maioria foi recrutada nos anos mais recentes, o que indica que o Governo de Macau já abriu os lugares técnicos a residentes locais que têm o chinês como língua materna. Dois terços dos inquiridos acham que a sua habilitação literária e o curso profissional correspondem aos cargos desempenhados. Contudo, há ainda um terço que considera que não. O Governo deve melhorar esta situação para a tornar mais razoável. Por outro lado, de entre estes inquiridos com habilitações literárias superiores, só 7,5 por cento desempenham cargos de chefia (ou de adjunto). Este número é muito baixo. No campo dos assuntos referentes ao período da transição, a maioria dos inquiridos acha insuficiente o trabalho da oficialização da língua chinesa feito pelo Governo. O mais eficaz método para concretizar este objectivo é «permitir mais bilíngues para cargos de chefia». Sobre a localização dos quadros, a mesma maioria de inquiridos não se acha satisfeita com os passos lentos e atrasados no processo levado a cabo pelo Governo. Considera que se deve escolher os chefes conforme as capacidades bilíngues, a habilitação e competência, em vez da etnia. Este desejo é justo e racional. Muitos inquiridos acham que o PEP deve ser continuado, embora reestruturado. Por outro lado, quanto às questões sobre «a China implemen-tará de boa fé o conteúdo da Declaração Conjunta Sino-Portuguesa» e «um país, dois sistemas», os inquiridos que possem opiniões a favor e contra perfazem 30 por cento (±) e os que ainda não têm opinião formam uma maioria relativa. Como reforçar a confiança dos técnicos no Governo Chinês é uma tarefa a ser equacionada sobretudo pela Administração Chinesa. Mais de metade dos inquiridos dá maior atenção ao artigo dos direitos humanos na Lei Básica; um terço vai ficar em Macau no futuro, e os restantes dois terços ainda não têm opinião formada. O modo de fazer com que mais técnicos de língua materna chinesa permaneçam no Território é também um desafio grande e que inclui o empenho dos próprios técnicos. Ó facto de haver muitos inquiridos que apoiam a política de «integração dos funcionários públicos nos quadros de Portugal» é também um aspecto que merece atenção. Além disso, a maioria dos inquiridos espera que o Governo possa criar a reforma para poder servir estavelmente e por um período longo o Território. É a primeira vez que se realiza esta espécie de sondagem com técnicos de língua materna chinesa, sendo por isso os dados adquiridos inevitavelmente isolados e estáticos. A ATEC prontifi- 748

ca-se a elaborar a mesma espécie de sondagem periodicamente no futuro, através de mais informações, com o fim de se conhecer o sentir dos funcionários da Administração no período de transição. Estes resultados das sondagens vão ser publicados para a sociedade de Macau e apresentados aos dois governos, servindo de consulta e referência para as várias políticas, o que finalmente favorece a concretização da Declaração Conjunta Luso-Chinesa e a transição do poder de Macau com sucesso e estabilidade, único e primacial objectivo da Associação dos Técnicos da Administração Pública de Macau INQUÉRITO Preencha os dados pessoais, se faz favor: 1. Sexo: a) Feminino b) Masculino 2. Idade: a) < 20 b) 20-29 c) 30-39 d) 40-49 e) > 49 3. Nacionalidade: a) Portuguesa b) Chinesa c) Britânica d) Outra 4. Local de nascimento: a) Macau b) China c) Hong Kong d) Outro 5. Tempo de trabalho na administração pública: a) < 1 ano b) 1-3 anos c) 4-6 anos d) 7-9 anos e) 10-19 anos f) 20-29 anos g) > 30 anos 749

6. Formas de provimento: a) Nomeação provisória b) Nomeação definitiva c) Nomeação interina d) Nomeação em comissão de serviço e) Contrato além do quadro f) Assalariamento eventual 7. Desempenha o cargo de chefia: a) Sim b) Não 8. Habilitações académicas: a) Pós-graduação b) Licenciado c) Bacharelato d) Diplomado 9. Onde é que tirou o curso: a) República Popular da China b) Taiwan c) Hong Kong d) Macau e) Canadá f) Estados Unidos da América g) Inglaterra h) Portugal 10. Reconhecimento do curso: a) Não b) Sim, em Macau c) Sim, em Portugal 11. Escreve perfeitamente: a) A língua chinesa b) A língua inglesa c) A língua portuguesa d) Outra. Indique _________________ 12. Fala fluentemente: a) Cantonês b) Mandarim c) Inglês d) Português e) Outra. Indique 750

13. Tem algum curso de especialização (Língua, administra ção... etc.) tirado em Portugal: a) Sim b) Não 14. Se sim, durante quanto tempo: a) Menos de 3 meses b) 3 meses a um ano c) Mais de um ano 15. As suas habilitações: a) Correspondem ao seu cargo b) São inferiores ao seu cargo c) São superiores ao seu cargo d) Não sei 16. O seu curso e o cargo que desempenha: a) Correspondem em absoluto b) Basicamente correspondentes c) Só parcialmente correspondentes d) Totalmente diferentes 17. Que pensa da seguinte afirmação: «O conceito de um país, dois sistemas é praticável» a) Concordo em absoluto b) Concordo c) Sem opinião/neutral d) Discordo e) Discordo em absoluto 18. O que pensa da seguinte afirmação: «A República Popular da China implementará de boa fé o conteúdo da Declaração Conjunta Sino-Portuguesa» a) Concordo em absoluto b) Concordo c) Sem opinião/neutral d) Discordo e) Discordo em absoluto 19. Na Lei Básica de Macau, quais os artigos a que dá mais atenção: a) Funcionários e agentes públicos b) Nacionalidade e passaporte c) Metodologia para escolha do chefe do Executivo da Região Aministrativa Especial de Macau d) Direitos e deveres fundamentais dos residentes e) Outros 751

20. Na Lei Básica, deve-se acrescentar mais um artigo no sentido do aumento salarial dever ser actualizado de acordo com a taxa de inflação dos trabalhadores públicos após 1999: a) Sim b) Não 21. Em 1999, quando Macau voltar para a China, o que fará: a) Ficará em Macau b) Emigrará para Portugal c) Emigrará para outros países d) Ainda não decidiu 22. Está a descontar o seu vencimento para a reforma: a) Sim b) Não 23. Acha que o Governo deve dar reforma a todos os trabalhadores públicos: a) Sim b) Não 24. Se os trabalhadores públicos aposentados receberem a pensão duma só vez, concorda com isso: a) Sim b) Não 25. Está de acordo em que os funcionários públicos integrem os quadros de Portugal: a) Não b) Sim, antes de 1999 c) Sim, podem escolher antes ou depois de 1999 d) Outra sugestão 26. Acha que o Governo está a implementar a oficialização da língua chinesa: a) Muito bem b) Bem c) Mais ou menos d) Mal e) Muito mal 27. Os meios de implementação da língua chinesa poderão servir para (indique por ordem decrescente): a) Formar mais tradutores b) Permitir mais bilíngues para a chefia c) Os macaenses e os portugueses aprenderem chinês d) Outra hipótese 752

28. Quanto à implementação da localização dos quadros da Administração, está: a) Muito satisfeito b) Satisfeito c) Sem opinião d) Insatisfeito e) Muito insatisfeito 29. Meios de localização dos quadros (de entre as sugestões apresentadas pode escolher várias): a) Conforme a proporção da população, devem-se recru tar mais chineses para cargos de chefia e direcção b) A selecção de pessoal não deve ser feita com base na etnia, mas pela reunião de dois requisitos: competência e bilinguismo c) A Administração deve apresentar um plano que reduza os técnicos requisitados a Portugal e que dê oportunida des aos técnicos locais d) A Administração não necessita de apresentar nenhum plano, devendo unicamente reduzir o pessoal requisi tado em Portugal, ou só fazê-lo quando seja estrita mente necessário e) Outra 30. Em relação ao PEP: a) Deve continuar, porque é bom para a localização dos quadros b) Deve ser odificado c) Deve acabar d) Outra 753

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Administração, n.° 17/18, vol. V, 1992-3.° e 4.°, 755-762 TRADUÇÃO E BILINGUISMO: REFLEXOS NA TRADUÇÃO DO DIREITO Gonçalo Xavier * A publicação do Decreto-Lei n.° 455/911, de 13 de Dezembro, representa, inequivocamente, um passo histórico no processo de afirmação de valores locais e um reconhecimento da indispensabili-dade da paridade do estatuto das línguas chinesa e portuguesa, como condição necessária sobre a qual deve assentar a construção da autonomia de Macau. O significado político e estratégico que este acto legislativo expressa, atendendo aos fundamentos socio-políticos que caracteri-zam a comunidade local, não será aqui desenvolvido, uma vez que já foi objecto de análise exaustiva em artigos publicados nesta revista. Limitar-me-ei, neste contexto, a abordar alguns aspectos técnicos que a política de oficialização da língua chinesa comporta, no plano da tradução do Direito, historiando a evolução das várias vertentes de tradução existentes no Território. Partindo do princípio que a implementação do bilinguismo visa, na sua filosofia fundamental, a criação de elementos que permitam a existência continuada de valores portugueses após o período de transição, não podemos desligar-nos da consideração de dificuldades e especificidades reais, no domínio linguístico, quando deparamos com dúvidas sobre a autenticidade das versões chinesas de documentos oficiais publicados pela Administração. Pode-se dizer com razoável margem de segurança, e sem pretender depreciar o contributo dos primeiros profissionais da tradução oficial do Território, que a tradução desenvolvida pelos * Coordenador-Adjunto do Gabinete para a Tradução Jurídica. Com a publicação do Decreto-Lei n.º 455/91, de 13 de Dezembro, a língua chinesa tem em Macau estatuto oficial e a mesma força legal que a língua portuguesa. 755

Serviços Públicos, antes da institucionalização do Gabinete para a Tradução Jurídica, tinha um carácter generalista e visava a informação ao público sobre as consequências de actos de adminis-tração praticados por entidades públicas, sem atender à tecnicidade que a terminologia específica de uma área especializada compre-ende. Se restringirmos os efeitos de uma tradução imperfeita, mas do ponto de vista formal inteligível, ao nível da mera informação geral, talvez seja admissível que a versão chinesa cumpra a sua função da transmissão de uma mensagem lata e abrangente, ressalvando-se sempre com a prevalência da versão portuguesa, em caso de dúvida ou divergência na interpretação do seu alcance. No entanto, já não é aceitável que, optando por refugiar-se na ignorância e irresponsabilidade, se se recuse aceitar a realidade: nenhuma Administração, após a transferência da soberania, acei-tará um aparelho administrativo, legislativo e judiciário totalmente inoperante e incoerente, desprovido de lógica interna, porque o suporte material do seu funcionamento é expresso numa linguagem ou língua que, para além de não reflectir a carga técnica das expressões originárias, no seu conjunto não seja mais do que uma versão pálida e de compreensibilidade dúbia da lógica que a mensagem primitiva acarretava. Não se pode exigir que um tradutor de formação média e sem apoio de especialistas saiba distinguir o regime jurídico da Função Pública, e como tal não deve ser traduzido por sistema judiciário da Função Pública, que o odontologista, o dentista e o estomatologista são figuras diferentes no âmbito da política de saúde, que o pacto leonino, como conceito típico de Direito Civil, não é uma aliança entre leões, que o preço de sangue é um subsídio atribuído aos familiares de militares falecidos na guerra do Ultramar, e não o dinheiro que se paga por uma transfusão de sangue, que a elefantíase é um sintoma patológico do homem e não do elefante, ou que o Encarregado do Governo é um cargo com uma dignidade institucional superior ao Encarregado das Câmaras Municipais, e que este não substitui o Presidente da Câmara, nos casos de ausência ou impedimento. Ou que em Direito o ofendido, o lesado, a vítima, o sinistrado e o ferido podem reflectir realidades distintas e que o titular, o portador, o detentor, o proprietário e o possuidor serão figuras com conteúdos semânticos diferentes. Não será demais referir, por exemplo, que na tradução do diploma que consagra a transmissão do património da Universidade da Asia Oriental à Fundação Macau, quando alude à transmissão da «universalidade de direitos» à Fundação, a tradução correspondente fala da transmissão de uma «Universidade de Direito». A língua é um veículo imperfeito para transmitir signos de uma mensagem formulada noutra língua, imbuída de todas as conota- 756

ções, características semânticas, sentidos subentendidos ou virtuali-dades de interpretação que, ao ser filtrada pela tradução, perde a riqueza e complexidade que o texto redigido na língua de partida pretende transmitir. Face aos constrangimentos estruturais que derivam da forma-ção generalista de um tradutor em Macau, com preparação deficiente para enfrentar dificuldades que ultrapassam o seu universo de conhecimentos instrumentais e vivendo com ausência permanente de mecanismos de apoio técnico adequado e fiscaliza-ção especializada que lhe permitam realizar um trabalho cientifica-mente sancionado, os textos traduzidos para chinês, de muitos documentos oficiais, ou pecam por falta de rigor ou reproduzem literalmente o texto originário, daí que de inteligibilidade reduzida. Tratando-se de documentos que expõem problemáticas de teor técnico, em que os termos específicos utilizados não carregam sentidos que extravazam para o campo do sistema de valores, moral ou ideologia do receptor, as dificuldades que se colocam são menos acentuadas, uma vez que ao tradutor cabe apenas a responsabili-dade de optar pelo termo correspondente na língua de chegada. Palavras como avião, ou hospital, em regra geral, só têm um correspondente em qualquer língua. Contudo, sendo o Direito uma disciplina científica e ao mesmo tempo um corpo de regras que condicionam o comportamento humano na sociedade e estabelece padrões de actuação das instituições, necessariamente reflecte a formação intelectual, os costumes, as aspirações e as referências culturais do seu autor material, como pessoa, individualmente, e como membro de uma colectividade que comunga de um passado histórico-cultural homo-géneo. Este aspecto constitui um dos obstáculos de dimensões profun-das que tem impedido uma autêntica reconstituição do sistema jurídico de matriz portuguesa em língua chinesa, sendo enorme a distância que existe entre a língua da pluraridade dos destinatários das normas e a construção linguística do Direito, formulado em português, que se pretende comunicar ao receptor, agravado pela circunstância de, muitas vezes, o redactor das leis não possuir a consciência de que está a legislar para uma sociedade composta por elementos que maioritariamente não dominam o português, sendo a eficácia da aplicação e cumprimento das normas dependente, em larga medida, da inteligibilidade jurídica da tradução. Tomemos como exemplo a seguinte norma que constava do primeiro projecto da lei de bases da organização judiciária de Macau. «A nomeação de magistrados judiciais e do Ministério Público que exerçam funções em Macau considera-se feita em comissão de serviço que, caso não seja renovada nos termos do artigo 18.°, n.° 4, cessará decorridos três anos contados a partir da data de nomeação 757

ou, se o referido prazo já tiver decorrido à data da entrada em vigor da presente lei, quando transcorrido o período de tempo, contado igualmente a partir da entrada em vigor da presente lei, resultante da aplicação da fórmula X = 3 - (Y-2), em que X representa o período de tempo até à cessação ou renovação da comissão, Y o múltiplo de três igual ou, se o resultado não for um número inteiro, imediatamente superior ao número de triénios que se contêm no período de tempo entre a data de nomeação e a entrada em vigor da presente lei e a este último período.» Sendo o conteúdo normativo da disposição expresso numa única frase, não seria, em termos formais, honesto reproduzi-la em chinês, dividido em números. De qualquer modo, é natural que o autor ao redigir esta norma, não tenha contemplado a necessidade de sua tradução para chinês, daí que por mais fiel que seja a correspondente versão chinesa corre-se o risco de, pela sua densidade e características de construção gramatical, não reunir condições para ser correctamente descodificada pelos operadores de Direito que só dominam o chinês, numa interpretação que vá ao encontro da intenção do legislador. O Despacho n.° 108/GM/91, publicado em Boletim Oficial de 3 de Julho, ao determinar regras próprias na elaboração de projectos de diplomas da responsabilidade do Governador, nomeadamente quanto a critérios de clareza e rigor formal, construção de frases e uso de terminologia técnico-jurídica, veio, de alguma forma, tentar atenuar as dificuldades, no pressuposto que sejam respeitados na feitura de leis. Independentemente da eficácia desta medida no combate a situações que, por vezes, devido a estilos individualizados na redacção de projectos, prejudica a uniformidade e a coerência que devem caracterizar um sistema jurídico, entendo que, a fim de criar condições para uma real autonomia legislativa, é indispensável realizar experiências em produção legislativa bilingue, única meto-dologia que garante a conformidade e a correspondência conceptual das duas versões de uma mesma lei. Ou seja, partindo do mesmo impulso legislativo e definidas as instruções técnicas e explicadas as opções políticas que suportam o projecto de diploma, inicia-se o processo de elaboração em simultâneo de um texto preliminar em língua portuguesa e chinesa, sempre atentos às exigências de obediência aos objectivos, âmbito, especialidade e características da intenção legislativa, sem se descurar de modelos próprios de expressão de cada língua, a fim de criar um texto que, cumprindo integralmente os fins políticos enunciados, seja também inteligível aos destinatários portugueses e chineses, privilegiando, é claro, a lógica jurídica. Numa segunda fase, procede-se à discussão e análise comparada dos dois textos em ordem a eliminar incongruências e conciliar as diferenças, introduzindo os ajustamentos necessários para uma 758

efectiva conformidade das duas versões, sendo o resultado final destes esforços um projecto expresso em duas línguas, não havendo, sem sentido próprio, uma tradução de uma língua para outra, mas sim uma adaptação mútua que conduza à uniformidade desejada. Para garantir a isenção, a objectividade e a correspondência das duas versões, deve-se recorrer a especialistas externos para uma última apreciação e revisão dos textos, após o que o projecto final será remetido aos órgãos próprios para apreciação e aprovação, assumindo que ambas as versões farão fé e produzirão efeitos jurídicos. Há que reconhecer que, para atingir este estádio de desenvolvi-mento ideal, será necessária a introdução de mecanismos inova-dores no processo legislativo visando a centralização na redação de projectos e a fiscalização formal e jurídica da elaboração de diplomas, contrariando, de certo modo, as práticas tradicionais e os hábitos instituídos na preparação das leis e, eventualmente, causando melindres num meio jurídico acostumado a operar um sistema hermético, visceralmente adverso a qualquer intervenção externa que venha a condicionar a sua autonomia técnica. Além dos problemas decorrentes das dificuldades específicas na transposição de mensagens de uma língua para outra, causados por interferências de ordem ideológica, intelectual e cultural do emissor e receptor na produção e descodificação de signos, importa chamar a atenção para alguns aspectos particulares da língua chinesa, que não sendo do conhecimento geral, são de especial relevância para a definição de uma política linguística correcta para o Território. Estes aspectos prendem-se com a conflitualidade na percepção da carga semântica de palavras chinesas, quando o sentido consagrado pelos dicionários diverge do que é comum e ampla-mente sentido por uma larga faixa da população local, sem dúvida decorrente de condicionalismos sócio-culturais e experiências his-tóricas distintas. Não parecendo problemático que a forma de dizer «Hotel» em Pequim seja diferente da expressão utilizada em Macau, já não se pode ser indiferente ao fenómeno se, em documentos oficiais, surgirem denominações diferentes para designar uma mesma realidade, tanto mais que, tratando-se de textos com natureza normativa, a existência de disparidades entre as várias versões, conduzirá a uma situação caótica em que os destinatários não conhecem o alcance e as intenções das medidas promovidas pela Administração. Para exemplificar, ilustremos a afirmação com o caso real de um decreto-lei que regula o aumento das tarifas dos táxis. A ideia «táxi», em linguagem do idioma chinês correntemente utilizada em Macau, é expressa pela transliteração fonética do nome, sendo já sedimentado o seu uso pelo significante «Tex Si», 759

cuja forma desfazada da sua função representativa da componente fonética não faz sentido em chinês. Os «táxis», na China, são conhecidos por «Chu Zu Qi Che», significando literalmente «carros de aluguer», sentido que vem consagrado em vários dicionários de língua chinesa, daí que disponha de alguma aura de respeitabilidade e autoridade científica. Em Taiwan, os táxis têm o nome de «Zhi Cheng Che», que traduzido para português dá «carro conta-milhas», o que em comparação com a expressão local «Tek Si», numa primeira análise, tem mais lógica, uma vez que é uma expressão que faz sentido em chinês. Sendo assim, ao escolher o termo, há que ponderar, por um lado, o sentido real e a ideia que transmite e, por outro, o grau de perturbação na comunidade, caso a opção recaia numa solução pouco comum e estranha aos costumes locais. Parecendo uma questão menor à primeira vista, a problemática assume proporções gravosas e susceptíveis de causar ampla inquietação, se considerar-mos os casos em que as designações profissionais, em língua chinesa, reconhecidos oficialmente podem trazer consequências ao próprio exercício profissional e à autenticidade das qualificações. Cito ainda como exemplos, a questão dos termos «advogado» e «solicitador», profissões cuja tradução antiga em chinês significa respectivamente «grande advogado» e «advogado», em inglês «lawyer», dando a entender que este último também detinha formação jurídica. Ou aqueles que exercem medicina chinesa, se devem ser conhecidos por «médicos de medicina chinesa», e mesmo a recente polémica em torno da tradução do conceito de licencia-tura, grau académico típico de sistemas de ensino de raiz continental, em que surgiu a proposta invulgar de traduzi-lo por «submestra-do ou vice-mestrado». As especificidades de um sistema linguístico local, muitas vezes, exclui cedências no campo em que as opções se enraízam em longos anos de uso e resistem à intrusão de elementos estranhos não originários do mesmo contexto social, nem partilhantes da mesma evolução histórica. Se o Território fosse uma entidade com pleno exercício de poderes de soberania, talvez os problemas pudessem ser considerados à luz de uma perspectiva mais benevolente, uma vez que não se verificaria a situação de haver dualidade de critérios no código linguístico e, mesmo havendo, como é natural, ramifica-ções que procedem de estratificação social e diversificação cultural, o discurso da Administração seria sempre expresso numa língua. No caso de Macau, além de coexistir no mesmo espaço geográfico uma língua de poder distinto da língua da maioria da população, subsiste sempre a dúvida de o discurso oficial emitido pela Administração ser ou não apreendido pelo receptor com o sentido e a intenção que os seus autores pretendem, e constata-se o acontencimento insólito de, após a transferência de soberania em 760

1999, a futura potência administrante utilizar uma língua (o mandarim), que em termos de semântica e fonética, se distingue da língua local (o cantonense). E à medida que se vão alargando as zonas de contacto entre os diversos níveis de vida social com a China, mais frequentemente somos confrontados com problemas que, embora superficialmente, se prendem com manifestações de evolução paralela de códigos linguísticos, e que no seu âmago reflectem posturas opostas face a realidades próximas, mas distin-tas. No plano linguístico, estas situações podem suscitar problemas, cuja delicadeza e complexidade ultrapassam, de longe, o que se pode exigir da aptidão de um tradutor generalista, bastando, para ilustrar esta afirmação, citar o caso de um projecto de decreto-lei que regulamenta o reconhecimento de habilitações académicas necessárias para o exercício de docência em estabelecimentos de ensino oficial. O texto base foi preparado tendo como referência a tradução de alguns nomes de cursos ministrados pelas universidades chinesas, sendo intenção do legislador conferir reconhecimento a pessoas habilitadas com estas formações para ministrar aulas em escolas oficiais. Acontece que o projecto, redigido em português e carecendo de tradução para chinês, impõe ao tradutor, confrontado com esta missão, decidir quais as opções técnicas a tomar, tendo em atenção que uma tradução literal correcta pode não corresponder à designação formal do curso em chinês. Por exemplo, ao traduzir um diploma emitido por uma instituição cujas línguas veiculares de ensino sejam o inglês e chinês, constata o título «Business Administration» e «Kong Seong Kun Lei», o tradutor não sabe se deve adoptar e ter como fiel a expressão «Gestão de empresas», que parece ser a figura mais próxima do sistema de ensino português ou por «gestão industrial e comercial», como aquela que mais corresponde à designação chinesa. Desconhecendo as características do curso, e para acau-telar eventuais erros que pudessem afectar a carreira profissional dos seus destinatários, o tradutor foi solicitar esclarecimentos aos redactores do projecto, que, por sinal, não sabiam chinês e basearam a definição dos cursos numa tradução realizada por uma técnica que para além de não ser tradutora de formação, desconhe-cia os paralelismos entre os sistemas de ensino, as suas característi-cas e as consequências que podiam advir de uma tradução que não sendo incorrecta, podia ser imprópria, tendo em atenção os fins a alcançar. Um outro exemplo é na lista de cursos reconhecidos figurar a especialidade de «ciência de informática». O tradutor pode não saber que este nome deriva da tradução do curso de «Kai Sun Kei Fo Hok» das Universidades da República Popular da China, ou de outras universidades chinesas cujos títulos sejam diferentes, tais 761

como «Chi Son Hok» ou «Tin Nou Fo Hok» ou mesmo tratar-se de um curso de escolas portuguesas, sabendo que, para os conceitos de «informática» ou «computador», a designação na República Popular da China, «Kai Sun Kei», é diferente da forma local, «Tin Nou», constatando também a particularidade da palavra utilizada na República Popular da China significar, localmente, calculadora e não computador. As repercussões que podem advir de uma tradução correcta no plano literal e formal, mas imprópria na perspectiva conceptual e política, são demasiado graves para que os sectores responsáveis pela produção legislativa ajam com leviandade e ignorância, pois basta ver, que no domínio da política de ensino superior, na China, é considerado licenciado em Direito o indivíduo que conclui com aproveitamento um curso superior ministrado em Faculdade de Direito, mesmo que seja um curso de jornalismo ou de relações internacionais. Se houver menção expressa de que à pessoa foi conferido o grau de licenciado em Direito no diploma, será que podemos fazer uma tradução literal, para efeitos de reconhecimento de habilitações académicas? Sem que o universo lexical da língua chinesa, tal como ela é entendida e utilizada em Macau, seja inventariado e fixado, em moldes científicos de modo a estabelecer o sentido próprio das palavras tal como é percebido pela população local, determinando as diferenças em casos de oposição quanto ao seu valor semântico na República Popular da China, não há legitimidade para falar de sucesso na construção de obras que permitam o exercício de uma autonomia real, após o período de transição. A imagem de eficácia e a identificação com os propósitos políticos que a população local terá da Administração, num Território marcado simultaneamente por uma coexistência tolerada de duas civilizações e pelo distanciamento alargado das comunida-des motivado por indiferença e desinteresse alimentados por um sentimento de desdém cultural, serão sempre medidas pela capaci-dade do Poder de passar para os administrados um discurso de razão, legalidade, justiça e competência, que não se compadece com mensagens elaboradas num gongorismo descontrolado, que muitas vezes caracterizam as nossas leis e traduções.762

economia 763

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Administração, n.° 17/18, vol. V, 1992-3.° e 4.°, 765-775 MACAU: UM DIAMANTE EM BRUTO Victor J. Vasconcelos Raposo R. Calvete* Michael E. Porter, professor de Harvard Business School, publicou em 1990 um livro controverso que se tornou um trend setter1. O estudo revelou um padrão que até aí não merecera atenções: a competitividade de uma economia não é generalizada, mas sim confinada a indústrias específicas ou a segmentos de indústrias. Assim, por exemplo, a RFA é a base dos líderes mundiais em vários tipos de equipamento industrial, de químicos e de carros de luxo; à Suíça associa-se a liderança em produtos farmacêuticos, chocolate e vários tipos de serviços; na Suécia estão sediadas as principais marcas de camiões pesados e de equipamento de minas; nos EUA encontram-se as maiores firmas de computa-dores pessoais, aviões, software, cartões de crédito e cinema; a Itália tem uma presença dominante nos mercados de têxteis de lã, artigos em pele e equipamentos de automação industrial; o Japão domina as indústrias da electrónica do consumidor, câmaras, robótica e máquinas de fotocópias e fax. Assim, a explicação da competitivi-dade das nações reconduz-se à explicação da competitividade das suas empresas. A questão chave passa a ser: porque é que, em particulares segmentos de actividade, as firmas sediadas num país adquirem uma posição de supremacia internacional (que, não raro, se mantém ao longo de muitos anos)2? Nos seus anteriores estudos3, Porter tinha procurado estabele-cer os parâmetros de uma estratégia empresarial assente em duas questões centrais: a de atracção («atratividade», na tradução brasileira) das indústrias4 — determinada pelas «cinco forças competitivas: a entrada de novos concorrentes, a ameaça de substitutos, o poder de negociação dos compradores, o poder de negociação dos fornecedores e a rivalidade entre os concorrentes existentes»5 — e a da posição competitiva dentro da indústria — que, sustentada num dos dois tipos de vantagem competitiva (custos mais baixos ou maior diferenciação), pode levar à adopção de três * Ex-docente da Faculdade de Direito da Universidade de Macau. 765

estratégias genéricas: liderança de custo6, diferenciação7 e focalização8 («enfoque», na tradução brasileira); por sua vez, esta pode ser uma focalização nos custos ou na diferenciação. «Cada uma das estratégias genéricas envolve um caminho fundamental-mente diverso para a vantagem competitiva (...)» e daí que qualquer solução de compromisso entre ambas implique a renúncia à obtenção de uma vantagem competitiva9. A atracção das indústrias depende do valor que estas conse-guem criar para os consumidores, ou seja, do que estes estão dispostos a pagar. «A estrutura da indústria determina quem capta o valor»10. «Se o produto de uma indústria não cria muito valor para os seus compradores, o valor a ser conquistado pelas empresas é pequeno, independentemente dos outros elementos da estrutura. Se o produto cria um grande valor, a estrutura passa a ser crucial»11. Assim, se a estrutura de uma indústria determina a sua rentabilidade (e, consequentemente, o seu grau de atracção), é o seu posiciona-mento nela que «determina se a rentabilidade de uma empresa está abaixo ou acima da média da indústria»12. O escopo das actividades de umã empresa — o escopo competitivo — enquadra e condiciona a cadeia de valores de cada empresa13. Para Porter a cadeia de valores incorpora o valor total (medido pelo preço de aquisição pelo utilizador final) e integra o que chama actividade de valor e margem. As primeiras correspon-dem a operações do ciclo de transformação dos bens ou de fornecimento de serviços; a segunda é a diferença entre esse valor e o custo da execução de todas as actividades de valor. As empresas ganham vantagens competitivas descobrindo novas formas de actuar numa indústria — seja por introdução de novas tecnologias, por identificação de novas ou diferentes necessidades dos consumi-dores, pela emergência de novos segmentos de mercado, pela alteração nos custos dos inputs ou nas condições de acesso de mercados de abastecimento ou colocação, ou por alterações na regulamentação — e mantêm essas vantagens competitivas através de um aperfeiçoamento constante e da acumulação de vantagens14 (publicidade, canais de abastecimento e distribuição, economias de escola, etc.). O que dá origem a uma necessidade de se destruirem as velhas vantagens para se criarem outras de uma ordem superior15: a manutenção da vantagem competitiva exige mudanças e estas são mais difíveis para as empresas estabelecidas16. Apesar disso, muitas logram manter a liderança17, embora Porter alegue que o fazem apenas sob pressão dos rivais, por exigências dos consumidores ou por ameaças tecnológicas — um primeiro vislumbre do que pode explicar a criação de uma vantagem competitiva em certos tipos de actividade e não em outros. A estratégia das empresas afecta a cadeia de valor, a tal grelha de análise no processo produtivo que o cinde em actividades de valor e margem. Aquelas podem decompor-se em actividades primárias 766

(logística interna, fabricação, logística externa, publicidade e vendas e serviço de pós-venda), e em actividades de apoio (planeamento e financiamento das infra-estruturas, gestão de recursos humanos, desenvolvimento tecnológico, abastecimento). A cadeia de valor de uma empresa é constituída pelo conjunto destas actividades, que se dizem interligadas quando a forma de execução de uma afecta o custo ou a eficiência de outras18. Por outro lado, a cadeia de valor do produtor está integrada a montante pelas cadeias de valor dos fornecedores e a juzante pelas cadeias de valor dos distribuidores ou retalhistas e até pelas cadeias de valor dos compradores, formando o conjunto aquilo que Porter chama o sistema de valor. A vantagem competitiva depende cada vez mais de uma administração global dos sistemas de valor — e um país torna-se a sede de companhias bem sucedidas numa particular indústria ou segmento, quando as circunstâncias nacionais determi-nam uma estratégia adequada, ou seja, quando obrigam a uma melhoria de produtos e/ou processos. Segundo Porter, isso acontece principalmente quando as empresas são obrigadas a competir em termos globais. Porque a estrutura das indústrias é diferente e, mesmo, no interior de cada uma é possível ter sucesso em diferentes estratégias, se se visam segmentos diferentes, ou se se procuram vantagens competitivas diferentes. Se isso acontecer criam-se possibilidades de comércio. Este pode ser explicado por factores de custo (vg. diferentes dotações de factores ou economias de escala), por ciclos de produtos ou diferenças tecnológicas, ou por factores de procura (vg. diferenciação de produtos) mas, num certo sentido, a obtenção e a conservação de vantagens em qualquer desses pontos do sistema de valor é um efeito e não uma causa. A explicação do comércio internacional carece, segundo Porter, de um novo paradigma — e ele encontra-se na resposta à questão de saber os países cujas empresas obtêm e conservam essas vantagens competi-tivas. Porter considera quadro ordens de factores que condicionam o ambiente de actuação das empresas em cada país, favorecendo ou dificultando a criação e manutenção de vantagens competitivas: datação de factores19, condições de procura20, indústrias relacionadas ou de apoio21 e estrutura e estratégia das empresas, na presença ou não de concorrência22. Considerando estas condicionantes como um sistema e transformando-as numa tópica, Porter apresenta o que chama o diamante. (Mapa 1) A obtenção de vantagens num só dos determinantes pode proporcionar uma vantagem competitiva mas, com toda a possibili-dade, ela não será duradoura. Por outro lado, uma vantagem competitiva duradoura não exige necessariamente — embora beneficie com — vantagens em todos os determinantes. Porter considera ainda o papel do acaso — que pode transformar a estrutura de uma indústria sob o impacto de_ 767

MAPA l MACAU: UM DIAMANTE EM BRUTO invenções tecnológicas, mudanças nas condições de fornecimento ou de procura, eventos políticos ou guerras23 — e a actuação dos governos, que interfere (ou pode interferir) com cada um dos determinantes incluídos no diamante24. O diagrama completo incluiria, portanto, a presença destes dois factores, influenciando, cada um deles, a estrutura25 de cada indústria. (Mapa 2) MAPA 2 MACAU: UM DIAMANTE EM BRUTO O diamante reflecte um conjunto de determinantes espeífico de cada indústria e emerge de um fundo de valores e comportamen- 768

tos característico de cada comunidade. O papel dos líderes é reconduzido à compreensão dos determinantes específicos de cada economia ou, mesmo, de cada indústria. Porter adverte (Capítulo 4) que o diamante é um sistema interactivo, em que a situação de cada um dos seus elementos se reflecte nos outros através de um complexo fluxo de relações. Como reforço da vantagem competitiva, por gerar uma evolução que a ultrapassa. Por sua vez, a existência de vantagens num ou noutros dos determinantes pode não ser suficiente para gerar uma vantagem competitiva sustentável. Tudo depende do modo como se relacio-nam dinamicamente, cabendo aí papel fundamental a dois elemen-tos: a concorrência interna (domestic rivalry) e a concentração geográfica das indústrias. Por força da variação das condições dos determinantes nas diferentes indústrias, as que são competitivas com cada país não estão distribuídas uniformemente pelos vários sectores da sua economia antes se agregando naquilo a que Porter chama clusters26. Estes agregados seriam constituídos por indústrias ligadas entre si por fluxos de inputs ou de outputs comuns, ou por funcionarem em cadeia. Em Macau, os sectores dos têxteis e vestuário e dos brinquedos são responsáveis por mais de 80% das exportações de mercadorias27, mas o único sector que parece dotado de uma lógica sistemática28 é o de turismo, que representa cerca de 1/4 do Produto Interno Bruto, e se polariza no jogo29. A ser assim, parece que a actuação da Administração deveria incidir, prioritariamente, sobre os componentes do diamante na indústria30 das diversões. Se a vantagem competitiva de Macau está em ser uma espécie de Disneylândia para adultos, deve haver o realismo suficiente para tirar partido disso, por muito que essa imagem desgoste quem prefere ver o Território como aquilo que não é. Não se discutem aqui as influências da análise de Porter, porque ela tem um mérito fundamental: dá todo um programa31 a uma administração. E ter uma ideia, por má que seja, é melhor do que não ter ideia nenhuma. 769

NOTAS 1 The Competitive Advantage of Nations, The Macmillan Press Ltd., London and Basingstoke. Só em 1990, teve, pelo menos, duas reimpressões e a sua metodologia deu origem a um fervilhar de estudos e projectos de investigação. Em Portugal foi objecto de muito concorrido seminário promovido pelo Ministro da Indústria (Junho de 1991) e parece estar já a influenciar algumas actuações dos poderes públicos (cfr. Expresso, 8 de Junho de 1991). 2 Porter (1990, pp. 278 e 282) nota ainda que a ideia da exploração de vantagens comparativas é desafiada por este breve inventário: os países com o maior sucesso nas indústrias mais sofisticadas (o Japão e a Alemanha) emergiram destruídos da II Grande Guerra, sem capitais e enfrentando a hostilidade mundial fora dos seus mercados internos. A mais disso, o Japão nem sequer contava com recursos naturais apreciáveis. A Suíça tornou-se líder mundial em ramos específicos da actividade económica apesar da exiguidade do seu mercado interno e a Suécia fez o mesmo apesar da omnipresença do Estado. A Itália conseguiu outro tanto apesar da instabilidade do seu sistema político e da ineficiência da sua burocracia e infra-estruturas. Como refere o autor, a história industrial do pós-guerra não é a história de tirar partido das vantagens mas a de lidar com desvantagens selectivas (p. 282). 3 Mormente em Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance, The Free Press, New York, 1985; (Traduzido no Brasil em 1989— Editora Campus) e Competitive Strategy: Techniques for Analysing Industries and Competitors, The Free Press, New York, 1980; (Traduzido no Brasil em —ditora Campus). 4 A vantagem competitiva de uma empresa joga-se numa indústria —«um mercado onde produtos similares ou intimamente relacionados são vendidos». Porter (1989), pág. 214—ou, mais precisamente um segmento dessa indústria— uma fracção da indústria onde os bens ou serviços competem directamente entre si e onde são diferentes as exigências da vantagem competitiva porque são diferentes os produtos, os compradores, ou ambos. 5 Porter (1989), pág. 3. 6 Como nas empresas americanas de chocolates (M&M/Mars), ou nos estaleiros navais coreanos. 7 Como nas empresas suíças de chocolates (Tobler/Jacobs), ou nos estaleiros navais japoneses. 8 Se a genérica liderança de custos não é possível mas a variável importante continua a ser a concorrência de preço nalgum segmento de mercado, ou se há outros bens ou serviços concorrentes melhor individualizados mas se mantém a ênfase na diferenciação para alguns segmentos de mercado. Esta estratégia pressupõe a falta de uma vantagem competitiva geral e aposta em ganhos em segmentos-alvo. Ver Porter (1989), pp. 13-14 e Capítulo 7. 9 «The worst strategic error is to be struck in the middle or to try simultaneously to pursue all strategies. This is a recipe for strategic mediocrity and below-average performance, because pursuing all strategies simultaneously means that a firm is not able to achieve any of them because of their inherent contradictions», Porter (1990), pág. 40. 10 Porter (1989), pág. 7. 11 Idem, pág. 8. 12 Idem, pág. 9. 13 Como também o faz a estrutura industrial e a própria estrutura organizacio nal das empresas que nela actuam. Veja-se Porter (1989), pp. 49-55. 14 Porter (1990), pp. 49-50, distingue as «lower-order advantage» (menores custos de mão-de-obra ou matérias-primas mais baratas) das «higher-order 770

advantages» (tecnologia própria, diferenciação de produtos, reputação da marca...). 15 A Coreia do Sul aumentou a dimensão dos seus estaleiros navais para incorporar novas técnicas que aumentaram a produtividade e reduziram a mão-de-obra numa altura em que as empresas coreanas ainda tinham vantagens de custos laborais. Porter (1990), pp. 51-52. 16 Qualquer organização, principalmente se bem sucedida, é avessa a mudanças. Os fluxos de informações que obrigariam a ajustamentos são ignorados ou minimizados. A substituição das anteriores vantagens competitivas só é tomada a sério depois destas se terem desvanecido. A organização imbui-se dos seus sucessos passados e procura estabilidade e previsibilidade. A mudança obriga muitas vezes a penosos processos de reorganização económica que suscitam resistências, e tem de enfrentar a inércia. Porter (1990), pág. 52. 17 A Bayer, a Hoechst, a BASF, a Sandoz, a Ciba e a Geiby (agora Ciba/Geiby) são líderes nos seus mercados desde antes da 1.ª Grande Guerra, tal como a Procter & Gamble, a Unilever e a Colgate o são desde os anos 30. Porter (1990), pág. 47. Também a Jardines e o Hong Kong Bank têm uma longa tradição de liderança regional. 18 Porter (1990), pág. 41 «A cadeia de valores desagrega uma empresa nas suas actividades de relevância estratégica para que se possa compreender o comporta mento dos custos e as fontes existentes e potenciais de diferenciação. Uma empresa ganha vantagem competitiva, executando estas actividades estrategicamente importantes de uma forma mais barata ou melhor do que a concorrência». Porter (1990), pág. 31. 19 De facto Porter refere-se a «factor conditions» que abrangem não apenas a dotação de factores (tradicional na explicação do comércio internacional), mas também as hierarquias entre os factores, a criação de factores (através de investimentos em infra-estruturas ou em «capital humano») e as próprias desvantagens selectivas na dotação de factores (na medida em que a abundância de um factor leva frequentemente ao seu mau emprego e a sua insuficiência ao desenvolvimento de inovações vantajosas. As desvantagens devem ser selectivas e não generalizadas, pois de outro modo dificilmente podem gerar uma vantagem competitiva). Porter (1990), pp. 73-86. A ideia do diamante (cfr. a seguir, no texto) é integrar cada um dos determinantes nos outros, de modo que uma desvantagem num possa ser ultrapassada. Com custos laborais altos, algumas empresas norte-americanas de produtos electrónicos instalaram linhas de produção em países da Ásia para enfrentarem a concorrência japonesa. As empresas com sede no Japão, face à concorrência interna, evoluíram antes para uma automação do fabrico — e conseguiram instalar linhas de produção nos EUA (Ob. cit., p. 85). 20 Porter (1990), pp. 86-99, considera essencialmente a composição da procura doméstica (a sua segmentação, a sua satisfação e a antecipação ou não de procuras mais tarde generalizadas), o padrão e a amplitude da sua variação (especialmente em consonância com particulares segmentos de mercado, o número de compra dores independentes, a taxa de crescimento da procura, antecipação de procuras e rápida saturação) e os mecanismos pelos quais se transmitem aos mercados internacionais as procuras internas (compradores móveis ou multinacionais, influência nas procuras dos outros países — por efeito imitação, nomeadamente). 21 Porter (1990), pp. 100-107. A existência de fornecedores internos de inputs permite a exploração de sinergias entre os dois sectores (passagem de informação, pesquisa e desenvolvimento mutuamente sintonizados, atenção às especificações dos adquirentes, enfim, integração das cadeias de valor dos fornecedores e dos produtos de bens finais). Se os fornecedores internos forem competidores no mercado internacional serão obrigados a reciclar a sua vantagem competitiva, com isso beneficiando os produtores que se situam a juzante. Outras indústrias de apoio (transportes, marketing, publicidade, etc.) podem 771

também reforçar o sistema de valor dos produtos sediados numa dada economia, tal como o podem fazer as indústrias relacionadas. Por vezes estas surgem por solicitações da procura final (a aquisição de uma certa marca de computador pode canalizar a procura para um certo tipo de software, ou de periféricos), outras vezes por solicitações do processo produtivo (vg. em Portugal a indústria vidreira estimulou o aparecimento da indústria de moldes). O efeito de tracção mútuo (pull-through effect) depende das interdependências entre os produtos. A posição dominante das firmas japonesas em máquinas de fotocópias (e outras máquinas de escritório) e em equipamento fotográfico, associada à forte posição em equipamen-tos de telecomunicações, foi, segundo Porter, determinante para a emergência da tecnologia do fac-simile. Por vezes as vantagens competitivas subsistem muito para além da dissolução dessa interdependência (vg. sob a forma de infra-estruturas, ou de sinais distintivos e valores de acreditamento). Em todo o caso, a actuação deste factor depende das outras variáveis do diamante. 22 Ob. cit., pp. 107-124. Faz-se um repositório das ideias-chave: «Os objectivos, estratégias e formas de organização das empresas nas indústrias diverge profundamente entre as nações». As nações tendem a ser bem sucedidas naquelas indústrias em que as práticas de gestão e os modos de organização beneficiados pelo ambiente nacional estão bem adaptados às fontes de vantagem competitiva das empresas» (pág. 108). «Muitos aspectos de uma nação, demasiado numerosos para serem abordados genericamente, influenciam as formas de organização e gestão das empresas» (pág. 109). «Entre as descobertas empíricas mais significati vas da nossa investigação está a associação entre a rivalidade doméstica intensa e a vantagem competitiva persistente numa indústria» (pág. 47). «A rivalidade entre um grupo de concorrentes domésticos é diferente, e toma muitas vezes formas mais benéficas para a nação, do que a rivalidade com empresas estrangeiras» (pág. 118). Os rivais domésticos competem não apenas por uma quota de mercado, mas também por pessoas, por avanços técnicos e, mais genericamente, pelo «direito de se gabarem» (pág. 119). «A rivalidade doméstica não só cria pressões para inovar como para inovar de forma que ultrapasse a vantagem competitiva das empresas de uma nação» (vg. custos de mão-de-obra; pág. 119). «A concentração geográfica dos rivais numa única cidade ou região de uma nação reflecte e aumenta estes benefícios» (pág. 120). 23 Os determinantes da vantagem nacional funcionam em conjunto como um poderoso sistema de manutenção dessa vantagem. Porém, este sistema é de alguma forma específico em cada estrutura de indústria. É necessária uma descontinuidade para permitir que um novo «diamante nacional específico suplante outro». (Ob. cit., pág. 125). Foi o que aconteceu com o advento da microelectrónica, os choques petrolíferos ou as guerras mundiais. (Sobre a emergência das modernas nações industriais ver o Capítulo 7 da magnum opus de Porter). Apesar disso, o acaso tem menos importância do que um conjunto de factores que lhe criam as condições de êxito como se comprova do facto de a história das descobertas que abriram novos caminhos de desenvolvimento nem sempre coincidir com a sua primeira invenção. Muitas vezes, o que parece um acaso é antes o resultado de um conjunto de factores (uma procura mais específica, um conjunto de estímulos a montante, um corpo de técnicas e conhecimentos desenvolvidos por razões específicas daquela economia, etc.). Transformar essa inovação numa indústria internacionalmente competitiva, depende, por sua vez, de um novo conjunto de condições. 24 Por exemplo, as condições de procura são influenciadas directamente (através das aquisições do sector público) e indirectamente (através da fixação de padrões, regras de conformidade, etc.); as dotações de factores são influenciadas por uma série de políticas estaduais (de ensino, de investigação científica, laborai, económica, etc.); e as políticas industrial e de concorrência e os seus instrumentos (subsídios, incentivos fiscais, etc.) influenciam as outras duas condicionantes do diamante, que podem ser também manipuladas indirectamente (regulamentação 772

directa, intervenções monetárias, cambiais ou comerciais, controlo da publicidade, etc.). Por sua vez, também a intervenção estadual é influenciada pela configuração do diamante em cada indústria (vg. canalização de fundos para sectores específicos de formação ou investigação, estabelecimento de regras e padrões, etc.). A intervenção do Governo pode reforçar a vantagem competitiva, ou contribuir para a sua erosão. Segundo Porter (ob. cit., pág. 128), «a ajuda que remova as pressões sobre as empresas para se renovarem e aperfeiçoarem é contraproducente». A política governamental só é eficaz naqueles sectores em que as determinantes da vantagem nacional estão presentes e onde a intervenção do Estado as reforça. Para o autor, qualquer forma de protecção à indústria acaba por se traduzir, a prazo, na sua condenação, por diminuir o incentivo à constante renovação. 25 Emprego aqui o termo abranger o próprio diamante — portanto, num sentido diferente do utilizado num dos vértices do diamante (o da estratégia e estrutura das empresas). 26 Uma tradução portuguesa que já corre é a dos cachos de indústria, talvez, como me foi sugerido, pela nossa tradição vinícola. Utilizamos antes a expressão original e uma outra tradução que também nos merece reservas: agregados. 27 Em 1970, os têxteis e vestuário eram responsáveis por 58% das exportações de mercadorias, mas no final da década representavam 90% desse valor. (Em 1984 tinham passado para cerca de 80%; em 1986 foram 81,5%, em 1988, 84% e em 1990, 83%). Porter (1990), pp. 131-132, dava o exemplo da Itália, com mais de 40% do total das exportações a terem origem nos clusters da alimentação, moda e artigos para o lar, e da Suécia, com mais de 50% a ter origem nos clusters dos transportes, produtos florestais e metálicos. 28 Nas indústrias dos têxteis, do vestuário e dos brinquedos — como aliás nas outras indústrias relevantes (flores artificiais, máquinas e material eléctrico, artigos de couro, mobiliário e cerâmica) — não parece ter-se estruturado um verdadeiro cluster, fruto da imbricação de várias actividades produtivas: ter-se-á explorado apenas a acessibilidade a certos mercados (especialmente aos dos EUA e das Comunidades Europeias, mercê dos sistemas de Preferências Generalizadas) e uma lower-order advantage: a dos baixos custos de laboração (salário de 1,44 USD/hora, em média, contra 2,70 de Hong Kong e 4,20 de Taiwan, por exemplo), que davam acesso a segmentos médio-baixo dos mercados de destino. O que reduz os chavões há muito alardeados como futuro da economia de Macau — vg. «a diversificação do actual sistema económico» e a «transformação de Macau num importante centro financeiro» (sic!), ambos repetidos num inane Plano Estratégico e Económico- Financeiro de Médio Prazo (1991-1995) — às (justas) proporções de meros lugares-comuns. 29 O jogo funciona como o centro de gravidade de uma série de actividades que se poderiam representar, sem preocupações de pormenor, no quadro seguinte (que omite as conexões com as actividades ilícitas a que o jogo e a panóplia de actividades de divertimento nocturno dão lugar). (Mapa 3) 30 No sentido de Porter: cfr. supra, nota 3. 31 Um programa coerente recorreria, por exemplo, a um reforço das condições de segurança (esta é fundamental para a contínua atracção de visitantes); a um aumento de acessibilidade a Macau — idealmente através de um aeroporto, mas também através da diversificação dos destinos das ligações rápidas marítimas e da diminuição ou estabilização dos seus preços (e a introdução de um imposto nas ligações entre Macau e Hong Kong parece contraprudecente mesmo que a elasticidade-preço da procura se apresente muito rígida); ao marketing da diferença específica na atracção de Macau (que é, qualquer que seja o nosso juízo sobre isso, menos o de uma realidade cultural ímpar, do que a ímpar possibilidade de enriquecer); a uma (necessária, em qualquer caso) melhoria das condições de circulação rápida interna, mesmo que confinada à área de circulação turística (o 773

monocarril, ou outro projecto igualmente exuberante, seria de recomendar): ao embelezamento arquitectónico da cidade (o fecho da Baía da Praia Grande até poderia louvar-se em argumentos de reformulação viária e de estética, desde que não se deixasse derrapar para o mesmo lamentável destino da zona do Porto Exterior)... Se estas eram algumas das possíveis medidas a tomar sobre o vértice das condições de procura, sobre o das dotações de factores haveria que acelerar a formação de profissionais para os sectores da hotelaria e turismo, quer através dos cursos já existentes (Escola de Hotelaria, Instituto Politécnico, Universidade de Macau), quer através de acções curtas de formação (que, em vez de serem destinadas aos quadros médios e superiores da Administração — isto é, aos portugueses, essencialmente — melhor seriam destinados à mão-de-obra pouco qualificada); também a importação das várias «mãos-de-obra especializadas» teria de ser apreciada a esta luz; a utilização do sistema fiscal de forma selectiva e o tratamento favorável das infra-estruturas e empreendimentos de interesse turístico seriam igualmente de adoptar, quer para agir sobre a oferta, quer para estimular a rivalidade entre agentes económicos e influenciar positivamente a sua estrutura e estratégia, quer para fomentar sinergias mutuamente reforçantes a montante e a juzante. MAPA 3 MACAU: UM DIAMANTE EM BRUTO 774

a) Principalmente entre Macau e Hong Kong (em 1990, dos cerca de seis milhões de visitantes do território, 81,6% eram residentes em Hong Kong, segundo dados oficiais); b) Incluindo os serviços prestados pelos hotéis — cuja oferta de camas vai duplicar com a entrada em funcionamento das novas unidades em construção ou ampliação — pelos restaurantes e estabelecimentos de comidas, pelos cafés e bares; c) Lotarias instantâneas, lotarias por sorteio, pacapio, etc.; d) Night-clubes, dancings, espectáculos nocturnos, saunas, massagens, etc.; e)Além das redes de transporte colectivo, incluem os vários tipos de veículos de aluguer; f) Na medida em que sirvam de veículo de propaganda aos diferentes tipos de jogos; g) O principal é, sem dúvida, o Grande Prémio de Macau, mas também as festividades chinesas proporcionam uma maior atracção temporária do Território. As tentativas de criação de «eventos culturais» que atraíssem fluxos significativos de visitantes foram um rotundo (e dispendioso) fracasso, talvez por visarem públicos diferentes dos que são destinatários dos serviços do cluster dos jogos e diversões. Se bem se vir — tirando as actividades menores dos penhores e do transporte interno —, o principal empresário de Macau está presente em todas as actividades incluídas no quadro anterior, através da STDM, concessionária do jogo, ou de outras das suas empresas. Ou seja: a estruturação dó único cluster visível da economia de Macau fez-se pela estratégia de um só homem. Provavelmente (e a acreditar na lógica de Porter) um dos elementos do sucesso de Stanley Ho terá estado justamente na intuitiva exploração das sinergias das suas diversas iniciativas, de forma a reforçar os resultados de todas. É que é tão conspícua a sua presença em todos os sectores relevantes do cluster, como a sua ausência nas indústrias que não mantêm inter-relações importantes com ele. Prima facie, e ao invés da lição de Porter, dir-se-ia que o diamante funcionou melhor onde as condições de concorrência eram menores (no caso do jogo, há mesmo um monopólio legal em Macau e uma proibição nos territórios vizinhos) do que onde elas eram operantes (o número de empresas nas diferentes indústrias transformadoras registou um crescimento assinalável). Porém, operando principalmente para o mercado externo através de um sistema de quotas ou de acesso preferencial, (em 1990, 54% das exportações dos têxteis e vestuário foram feitas nos regimes de quotas — aliás não esgotadas: para as Comunidades Europeias só se utilizaram 80,7% das disponíveis, para os E.U.A., usaram-se 98,5% das disponíveis mas só em duas categorias de produtos de algodão houve utilização a 100% — e as exportações ao abrigo dos diferentes Sistemas Generalizados de Preferências de que Macau beneficia atingiram 94,7% do total do sector das flores artificiais, 86,7% no sector dos brinquedos e 75,7% nos artigos de viagem), as empresas transformadoras sediadas em Macau talvez nunca tenham sido verdadeiramente concorrentes umas das outras. Por outro lado a rivalidade entre Stanley Ho e um dos seus ex-sócios que ocasionalmente reaflora (como no caso dos barcos-casino e na evolução do Jockey Club de Macau) — e as condições de procura (nos domínios em que Macau era complementar de Hong Kong teve sucesso, nos domínios em que é seu rival — das corridas de cavalos ao aeroporto — não) mais não fazem do que corroborar a leitura de Porter. 775

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Consultadoria jurídica Esta secção destina-se a apresentar alguns temas sobre o regime jurídico da função pública. submetidos a apreciação do Gabinete Técnico Jurídico do SAFP, que se revelem de interesse para a generalidade dos funcionários e agentes da Administração Públcia de Macau 777

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Administração, n.° 17/18, vol. V, 1992-3.° e 4.°, 779-781 Gozo interpolado de férias e faltas por conta destas CONSULTA Pergunta-se sobre se, face à legislação vigente, existe impedimento na autorização de gozo de dois ou mais períodos de férias sem que, entre eles, se verifique a prestação de qualquer dia de trabalho efectivo, isto é, quando são interpolados por um domingo ou feriado, ou por uma falta por conta de férias? RESPOSTA 1 — Resulta do ETAPM, diploma regulador desta matéria que: 0) Os trabalhadores da Administração Pública têm direito a 30 dias de férias (artigo 80.°, n.° 1); b) Os mencionados 30 dias de férias podem ser gozados, seguida ou interpoladamente (n.° 7 do citado artigo); c) No caso de as férias serem gozadas interpoladamente, um dos períodos não pode ser inferior a 7 dias (ibidem). 2 — Para cabal interpretação e aplicação da lei importa clarificar os conceitos de «gozo interpolado de férias» e do «dever de participação de faltas por conta do período de férias». Assim: a) A expressão «gozo interpolado de férias», constante do n.° 7 do artigo 80.° do ETAPM, deve ser entendida como dois ou mais períodos de férias, intervalados por um período de prestação efectiva de trabalho, ainda que tenha a duração mínima de um dia; b) Em consequência, as faltas por conta de férias, a que se refere o artigo 91.° do ETAPM e que medeiem entre dois ou mais períodos de férias não revelam, por si só, para qualificar como interpolado o gozo de férias; c) Atenta a expressão «o trabalhador deve participar a intenção de faltas por conta do período de férias», referida no n.° l do citado artigo 91.°, deve entender-se que a mencionada «participação» ao dirigente do serviço se concretiza por escrito na «véspera», isto é, no primeiro dia útil que anteceda a sua ocorrência, sem prejuízo de a mesma poder ter lugar em momento anterior, desde que tal não seja 779

considerado prematuro, para a conveniente gestão do pessoal do serviço, pelo respectivo dirigente; d) A participação «oral no próprio dia», prevista no mesmo preceito legal não exige a presença do trabalhador no serviço, mas a recusa da autorização por conveniência de serviço, pode constituir causa de falta injustificada. Manutenção do direito à licença especial em caso de alteração do vínculo jurídico-funcional após 26 de Dezembro de 1990 CONSULTA O trabalhador da Administração Pública que tendo sido originariamente admitido em regime de nomeação provisória, venha em data posterior a 26 de Dezembro de 1990 a alterar a sua situação jurídica, passando sem interrupção de funções a contratado além do quadro, poderá vir a adquirir futuramente o direito à licença especial, uma vez reunidos os restantes requisitos de tempo e classificação de serviço legalmente exigidos? RESPOSTA O Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro, que dá assunto ao regime de atribuição e exercício do direito à licença especial, manifestou uma opção pela extinção progressiva desta regalia procedendo no artigo 3.° à demarcação do universo dos seus potenciais beneficiários. Na definição do âmbito pessoal de aplicação deste direito, foi intenção do legislador salvaguardar os direitos já adquiridos bem como, tutelar as espectativas jurídicas já criadas quanto à contagem do tempo para constituição do direito à licença. Daí que, de acordo com aquele preceito legal, o direito se mantém para o pessoal que já se encontrava no exercício de funções em 26 de Dezembro de 1989 e extensivamente para o pessoal que venha a ser admitido até 26 de Dezembro de 1990, desde que, acessoriamente, detenha ou venha a deter durante aquele período, a qualidade de funcionário por provimento em regime de nomeação definitiva ou em comissão de serviço, ou alternativamente, a condição de agente conferida pela colocação em nomeação provisória ou em regime de contrato além do quadro (cfr., artigo 2.°, n.os 2 e 3 do Estatuto que remete o artigo 3.°). Face a este quadro legal o trabalhador já se encontrava a prestar serviço na Administração Pública em 26 de Dezembro de 1990, em situação juridicamente relevante para efeitos de aquisição futura do direito, na medida em que, o provimento em regime de nomeação provisória já lhe conferia a qualidade de agente 780

susceptível de ser considerada para a contagem de tempo prevista no artigo 4.°, n.° l do ETAPM. A alteração de natureza da vinculação derivado do provimento em regime de contrato além do quadro após 26 de Dezembro de 1990, não interfere na manutenção da condição de agente já anteriormente detida, porquanto também este regime proporciona a atribuição desta qualidade em função da qual se constitui o direito à licença — cfr., artigo 2.°, n.° 3 do ETAPM. Logo, a passagem da situação de nomeação no quadro para a situação de contratado além do quadro, após 26 de Dezembro de 1990, não prejudica a aquisição do direito à licença especial desde que se verifique sem interrupção de funções na Administração. Licença especial Aplicação do n.° l do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro CONSULTA Um trabalhador que foi admitido na Função Pública no mês de Março de 1989 em regime de assalariamento, para desempenhar funções de auxiliar, e toma posse no cargo de 3.° oficial no mês em regime de nomeação provisória de Setembro de 1991, tem ou não direito à licença especial? RESPOSTA Nos termos do n.° l do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro, só tem direito à licença especial o trabalhador admitido na função pública até 26 de Dezembro de 1990 e que até esta data detivesse a qualidade de funcionário ou agente. Com efeito, a qualidade de funcionário ou agente adquire-se com o provimento em nomeação definitiva ou comissão de serviço, e provimento em nomeação provisória ou regime de contrato além do quadro, respectivamente, nos termos dos n.os 2 e 3 do artigo 2.° do ETAPM. Assim sendo, não têm essa qualidade os trabalhadores assalari-ados. Pelo que, o trabalhador em causa, tendo adquirido essa qualidade só depois de 26 de Dezembro de 1990, já não pode ser sujeito do direito à licença especial. 781

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abstracts 881

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Administração, n.° 17/18, vol. V, 1992-3.° e 4.°, 883-885 Social Rehabilitation in Macau António Ganhão (pp. 663) In this article the author tries to convey what he understands by the concept of social rehabilitation f or individuals with deviant behaviour as practised in the penal and borstal system. The success rate of rehabilitation benefits the individual as much as it does society and because of this there should be no doubts as to the need for it to be used. The article traces the history and development of the social rehabilitation system in Macau and closes by describing the set of social rehabilitation activities in which each of the sub-units (Coloane Prison, the Borstal Institution and the Social Rehabilitation Depart-ment) is involved at present as well as those activities which will be introduced in the near future. Criminal Penal Procedures in China and in Countries following the Continental Legal System Li Peiliu and Ye Ding (pp. 689) According to traditional theories, the laws of different countries correspond to different legal systems: continental, Indian, Islamic and socialist. The Portuguese laws in force in Macau belong to the first group, the continental. In the late forties, China began to bring in socialist laws influenced by the Soviet laws. Russian law also belonged to the continental system and this is why Chinese law has some similarities with other countries which have adopted the continental system such as Germany, France and Portugal. This study tries to compare China with countries using the continental system in the field of dealing with criminal convictions. It identifies similarities and differences in order to collate datra which will aid research on Macau's penal law. The Major Challenges in Localising Justice in Macau António Manuel Macedo de Almeida (pp. 703) The signing the Sino-Portuguese Joint Declaration marked for Macau the beginning of a historical period which will be substantially different from any in the past, a period which will be dominated by 883

the basic aim of making Macau's autonomy viable and strengthening its own identity. The policies on justice which are being developed by the Portuguese administration up to 1999 are also influenced by this aim. They are intended to guarantee the future legislative, administrative and judicial autonomy of the Territory thereby creating a dynamic, self-sufficient and all-encompassing justice system which can still be maintained after power has been handed back to China at the end of the century. This article looks at the steps which have already been taken to achieve this autonomy and outlines the main tasks to be completed in the short term with a particular emphasis on the up-dating of the legislation and translation of the laws. Localisation of the Administration in Singapore Rui Rocha (pp. 709) The localisation of former colonial possession in Asia is a post-WWII phenomenon which is closely linked to the move to national independence in these colonies. The main idea behind the various procedures for localisation adopted in these colonies was the programmed substitution of colonial expatriate staff in the civil service with local staff without an disruption in the operational quality of these public services. The author of this article takes a critical look at one of these procedures for localisation, namely that of Singapore, and points out the different stages in the process along with the strong and weak points. Localisation of Macau's laws Chio In Fong (pp. 729) The localisation of Macau's laws is a new subject which must be researched in depth prior to the transition period as it is a strategic goal for this period. This article examines the complexities of the various aspects of localising the laws and deals, a task which will have major repercussions for the peaceful handing over of power. Because of this, the relevant authorities must turn their time and efforts to carrying out general studies and producing a specific, viable plan. Therefore, it is necessary to adopt the policies and measures which can best ensure the desired objective is attained. Localising the Civil Service Macau Civil Service Association of Executive Officers (pp. 733) In late 1991 the Macau Civil Service Association of Executive Officers carried out a survey of employees working at executive level 884

in Macau's Civil Service. The survey was intended to look at the various situations of these employees and also to gather their opinions about the general policies for the transition period which the Government has adopted. Translation and bilingualism: some thoughts on translating laws Gonçalo Xavier (pp. 755) The significance of making legal provisions f or the official status of Portuguese and Chinese during the transition period has been recognised in the agreement signed by Portugal and China. This agreement defines the political and institutional framework which is intended preserve Macau's way of life, its autonomy and identity after sovereignty has been transferred to China. This article presents the linguistic problems which arise from trying to express a Portuguese based legal system in the Chinese language, especially since this is understood to be essential for Macau's autonomy. Macau: An Uncut Damond Victor J. de Vasconcelos Raposo Calvete (pp. 765) In 1990 Michael Porter, a lecturer in the Harvard Business School, published a controversial book called «Competitive Advantage of Nations». His research revealed a pattern which had, up till then, been unnoticed: the competitiveness of an economy is not general but rather limited to some specific industries or sectors within these industries. Consequently, Germany is regarded as the world leader in various kinds of industrial equipment, chemicals and luxury cars; Switzerland leads the market in pharmaceutical products, chocolate and various services; Sweden produces the major makes of heavy goods vehicles and mining equipment; the United States has the biggest producers of personal computers, aeroplanes, computer software, credit cards and films; Italy dominates the world market in woollen textiles, leather goods and automated industrial equipment while Japan leads in electrical appliances, cameras, robots, photoco-pying and fax machines. Therefore, the competitiveness of nations can be reduced to the competitiveness of their companies. This article does not attempt to discuss the faults in Porter's analysis but rather to present a study which should be examined by those in charge of economic policies. 885

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