ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau N.° 15 2.a Edição, Macau, 1997 SAFP Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública 1

ADMINISTRA ÇÃO Revista da Administração Pública de Macau Quatro números por ano Director: Manuel Carneiro Director-Adjunto: Gary Ngai Directora-Executiva: Celina Veiga de Oliveira Secretários da Redacção: Peter Lio Meng, José Corte-Real, Lídia Santos Conselho de Redacção: Afonso Camões, Armando Manuel da Silva Aparício, Celina Veiga de Oliveira, Fernando Medeiros, Gary Ngai, Gonçalo Xavier, José Angelo Lobo do Amaral, José Pinto Belo, Manuel Gameiro, Rui Daniel Ferreira do Rosário Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Calçada de Santo Agostinho, n.º 19 Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax (853) 594000 Distribuição e assinaturas: telef. 5995/601, 611, 620, 622 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 1.ª edição 1992 2.ª edição 1997 l 000 exemplares ISSN 0872-9174 2

Número 15 (L.º de 1992) • Volume V • Maio de 1992 SUMARIO SISTEMA JURÍDICO 7 O poder, o direito e a justiça numa era de perplexidades António Manuel Hespanha 21 Processo de decisão política e feitura das leis: Aplicação a Macau J. A. Oliveira Rocha 31 Os princípios do Direito Penal Chinês: um confronto com o Sistema de Common Law e o Sistema Jurídico Continental Xu yi Ren ECONOMIA 57 Reflexões sobre o sistema fiscal de Macau: Evolução e perspectivas Rato Rainha 127 Macau, ponte de intercâmbio entre a China e o Mundo Latino Wang Hai 143 O regresso do Amacau Nelson dos Santos António e Virgínia Trigo CULTURA 155 Relações entre o Oriente e o Ocidente vistas de Macau Gary M. C. Ngay 3

179 A rota marítima da seda e o grande volume do comércio internacional de Macau, dos finais da dinastia Ming aos finais da dinastia Qing Yang Renfei 199 CONSULTADORIA JURÍDICA 333 ABSTRACTS NOTA DA DIRECÇÃO: A Cristina Moreno deixou de fazer parte da equipa do secretariado por ter regressado a Portugal. À competência e empenhamento que sempre dedicou à Revista Administração, aqui fica o registo da justa homenagem. Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. É, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 4

sistema jurídico 5

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Administração, n.° 15, vol. V, 1992-1.°, 7-19 O PODER, O DIREITO E A JUSTIÇA NUMA ERA DE PERPLEXIDADES* António Manuel Hespanha ** Não posso deixar de iniciar esta lição, que vai ser um desfiar de dúvidas, de perplexidades e de propostas sem certezas, com uma questão de método: poderá uma «oração de sapiência» ser uma confissão de ignorância? De ignorância que não é apenas a ignorância do orador, mas a ignorância colectiva de uma época que vê chegar o acaso de certezes velhas de, pelo menos, duzentos anos. A designação de «oração de ignorância» seria, apesar de tudo, demasiado provocadora. Pelo que preferiria chamar-lhe uma «oração de prudência», entendida a palavra prudência no seu sentido mais rico, o seu sentido clássico, de «ciência da prática», ou seja de um exercício de humilde e despreconceituosa observação da inabarcável riqueza do real. Tratarei, aqui, apenas de uma fatia desse real. Mas da sua fatia eventualmente hoje mais problemática e onde os mitos ou as generosas ilusões de um progresso contínuo estão, muito claramente, em derrocada. Refiro-me às formas de imaginar e organizar o poder, de desenhar o lugar do direito, de estabelecer estratégias de realização da justiça, de propor políticas para a política. O projecto da minha intervenção de hoje pode ser enunciado desde já, até para prevenir o auditório de que se tratará de uma beberagem a alguns títulos ácida e corrosiva, que apenas deveria ser tomada sob rigorosa prescrição médica. Porque, ao longo de uns quantos temas de reflexão, procurarei mostrar como o paradigma político e jurídico ainda hoje dominante (a que, por comodidade, * Este artigo constitui uma ampliação da «oração de sapiência» pronunciada, a 13 de Dezembro, na abertura solene das aulas da Universidade Autónoma Luís de Camões. ** Professor Coordenador do Curso de Direito da Universidade de Macau. Investigador do Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa. 7

chamarei o «paradigma estadualista»)1 reduziu drasticamente a capacidade de traduzir, em termos políticos e jurídicos, a sociedade em que vivemos. E reduziu também, portanto, a nossa capacidade de imaginar para ela cenários diferentes de organização. Começo, amparado na minha perspectiva de historiador, por propor um tema de reflexão. Será certo que o poder que hoje mais conta —, e que, por isso, deveria ocupar o centro de todos os projectos estratégicos de reforma política — é o poder do Estado? E que, assim, as estratégias de intervenção na política ou os projectos de uma sua recomposição devam ser exclusivamente orientados para a reforma do Estado e encaminhados pelas formas de fazer a política a este tipicamente ligados (como, nomeadamente, a democracia representativa e os partidos)? Permita-se-me que, ao preparar um princípio de resposta, me apoie um pouco na minha área de estudos, a história política, e deite uma olhadela curta sobre o passado. O Estado, como centro monopolizador da política, constitui uma imagem moderna no pensamento político, a tal ponto que um historiador italiano do poder (Pietro Costa), podia descrever, num livro muito recente, a situação institucional da Itália oitocentista como a de um «Estado imaginário»2, ou seja, como a época de realização institucional e prática de um modelo de concentração e nivelação política que ainda não existia senão na imaginação de uma nova geração de pensadores do poder. A sociedade tradicional europeia possuiu, neste sentido, um imaginário político muito mais atento aos mecanismos práticos pelos quais o poder quotidianamente se realiza, numa enorme pluralidade de pólos sociais e por uma diversidade imensa de tecnologias disciplinares3. Tomemos, por exemplo, níveis da realidade humana aparente-mente tão longínquos dos mecanismos políticos como a amizade ou o amor. Comecemos pela amizade. Aristóteles — e, na sua sequência, toda a tradição filosófica antiga, medieval e primo-moderna — nunca deixou de sublinhar o significado político da amizade e de outras virtudes com ele estreitamente conexas, como, designada- 1 Sobre a contraposição entre os paradigmas «corporativo» e «estadualista» na história do imaginário político e jurídico medieval e moderno, v. Hespanha, 1992a; sobre a sobrevivência do modelo corporativo no sistema político português oitocentista, v. Hespanha, 1989; balanço do estado actual do paradigma estadua- lista em Hespanha, 1992b. 2 Costa, 1986. 3 Sobre este modelo corporativo da sociedade, v. além de Hespanha, 1992, a maior parte da obra de B. Clavero, nomeadamente, por último, Clavero, 1991a, 15-60. 8

mente, a liberalidade4. De facto, a amizade e a liberalidade não são, como nós hoje tendemos a supor, simples sentimentos absoluta-mente desprovidos de reflexos políticos, mas formas muito estritas de codificar trocas de poder e de condicionar comportamentos sociais. Aristóteles tratou disso nas várias versões da sua Ética, sobretudo quando analisou a amizade entre desiguais. Em que amigos, diversamente colocados na sociedade, trocam entre si favores recíprocos; um — o patrono — garantindo protecção, outro — o cliente — prometendo serviços actuais ou futuros, mas, sobretudo, prometendo respeito e disponibilidade para servir. E Séneca, ao falar da liberalidade e do benefício, censurava a leviandade de quem, ao dar, procede de forma mais inconsiderada do que ao comprar ou ao vender. Sublinhando de que modo um acto aparentemente tão livre e incondicionado como o dom dispara uma espiral de obrigações recíprocas — de agradecimento, de retribuição e de retribuição da retribuição — que passam a estruturar de forma quase interminável as relações entre quem dá e quem recebe, de tal modo que S. Tomás de Aquino virá, de forma muito impressiva, a classificar a relação beneficiai como inextinguível (interminabilis). Embora tenhamos perdido a consciência disto, continua a ser certo que a amizade, a liberalidade e a gratidão constituem ainda e sempre mecanismos poderosos e quotidianos de conformar as relações sociais. Já Mareei Mauss o notou para a França do seu tempo. Mas estudos antropológicos ainda mais recentes sobre sociedades da periferia do primeiro mundo — como a siciliana5 (mas poder-se-iam escolher exemplos mais próximos) — têm destacado o papel central desempenhado por noções como as de «amizade», «respeito», «fidelidade» no seu vocabulário do poder. E uma breve reflexão sobre a nossa própria experiência da política, tanto ao nível macro como ao nível micro, não deixará de confirmar a superficialidade de qualquer análise das práticas de poder que — em homenagem ao sistema de categorias impersonalizado da teoria política «estadualista» — se recuse a tomar em consideração o peso das fidelidades individuais de todo o tipo que tecem um universo da política, universo que encontramos povoado de «amigos», de «padrinhos» e de «clientes». E temos que ter presente e bem claro que qualquer discurso moralizante acerca disto não passa de um ritual sacrifício prestado a uma imagem — o do monopólio do poder pela esfera do Estado e do público — que continua a não ser mais do que um efeito de ilusão. Continuando esta curta peregrinação pelos meandros menos visíveis do poder, passemos ao amor. 4 Sobre o tema da amizade como vínculo político estruturante, Hespanha, 1992b, e Clavero, 1991b, 187 ss.. 5 Cf., v.g., Boissevain, 1973. 9

Por razões diversas, o pensamento oitocentista, assim como acantonou o poder num lugar preciso — o Estado —, fez o mesmo com o amor; que, no plano da antropologia, foi remetido para o universo dos sentimentos íntimos (i.e., in corde retenti, sem impacto social ou com impactos sociais indesejáveis) e, no plano institucio-nal, para o universo familiar. De uma forma ou de outra, o amor é expulso da teoria política e deixa de ser tido em conta para explicar o funcionamento do poder e das instituições. E, no entanto, o amor fora central no imaginário político e jurídico da sociedade europeia durante muitos séculos6. Esta chegara a conceber — no âmbito da primeira tradição cristã — o projecto de uma comunidade construída exclusivamente sobre os laços do amor. Apesar de a própria Igreja cedo ter renunciado a tal empresa e de, em consequência, ter voltado a recorrer ao direito e à coerção (embora rotulada de fraterna correctio), a linguagem do amor seguiu repassando os próprios textos jurídicos e políticos, que apelavam frequentemente para metáforas vivenciais e institucionais em que o amor ocupava um lugar estruturante. «Pater» e «pastor», pai e pastor, tornam-se metáforas usuais para designar o senhor, espiritual ou temporal. A carga efectiva da piedade familiar e do amor do pastor pelas suas ovelhas passa a adoçar a crueza das relações senhor-súbdito7. A teoria do direito incorporava tudo isto, nomeadamente pela oposição entre a solução da equidade e a solução stricti iuris ou pelo reconhecimento de que, mesmo na aplicação da justiça, o juiz não se podia isolar do contexto dos sentimentos que inevitavelmente rodeavam cada caso concreto, envolvendo-o a ele mesmo; e que, consequentemente, devia pôr na balança, no momento de decidir, os afectos e os desamores que contextualizavam a decisão, incluindo os seus próprios8. Tudo isto se perde com o racionalismo, quando a paixão (a folle du logis) começa a ser encarada como um factor de perturbação de uma engenharia social que, doravante, se baseia na impessoalidade, na generalidade e na abstracção. O amor é encarado, não como um artefacto de construir a ordem, mas como um factor de instauração da desordem. No plano da política, os governantes deixam de ser os maridos da república e os pais dos súbditos, tal como deixam de nos confessar tão abertamente o seu amor por nós (embora nós saibamos que ele continua a existir...). Também no plano institucio-nal e da organização do trabalho, a relação amorosa é interdita e integrada na lista das incompatibilidades, como ofensiva, seja da imparcialidade, seja da produtividade. O amor, como sentimento 6 Cf., para o papel do amor da resolução dos conflitos na idade média, Clanchy, 1983. 7 Sobre as dimensões eróticas do poder, v. Pierre Legendre, Jouir des pouvoirs. Paris; L’amour du censeur, Paris. 8 Cf. Hespanha, 1988. 10

organizador positivo e como suporte válido de relações, passa a ter como único campo legítimo de manifestação o ambiente familiar9. E, no entanto, o amor — os amores (pois sabemos que se trata de uma entidade de muitas caras) — continua a estruturar, de uma forma efectiva e quotidiana, as relações sociais, mesmo fora do âmbito restrito da família. No plano das técnicas de organização, a sua relevância e, eventualmente, o seu papel positivo na engenharia das relações sociais e humanas, mesmo no estrito plano da produtividade organizativa, tem vindo a ser progressivamente reconhecido pela teoria da gestão. O actual fascínio pelas técnicas japonesas de gestão — fortemente embebidas num ambiente afectivo de tipo patriarcal ou pastoral — não representa senão um último aflora-mento desta reabilitação da dimensão erótica das organizações10. Mas também no plano da política, o Estado de bem-estar não deixa de reactivar alguns dos tópicos característicos de uma legitimação do poder baseada no amor. Um amor que se exprime na assunção pela esfera do público de cuidados que eram típicos de um governo pastoral. Passando o Estado ou as suas agências a preocupar-se com aqueles aspectos da vida dos cidadãos com que só os que se amam se preocupam — a saúde, a habitação, a educação; numa palavra, o bem-estar e a felicidade11. Mas, aparte esta recuperação dos tópicos de legitimação e das tecnologias disciplinares típicos da relação amorosa por estes dois pólos da organização política (a empresa e o Estado), o amor continua, a um nível próprio das relações inter-individuais, a constituir um factor de disciplinamento da sociedade e, portanto, uma tecnologia de construção de relações de poder. De relações de poder cuja eficácia ultrapassa e não coincide com o âmbito do universo doméstico ou com o nível das realidades sentimentais em que a teoria política estadualista (e a própria teoria dos sentimen-tos) tinha encerrado estes fenómenos. Podíamos continuar esta excursão pelos níveis de organização política que a fixação estadualista não permite ver. Multiplicaríamos, deste modo, a mesma experiência. A de surpreender, em toda a sua riqueza, a dimensão pluridimensional do poder nas sociedades contemporâneas. E, com isto, multiplicaríamos a experiência da mistificação a que conduz uma análise do poder e da sociedade baseada na consunção da política pelo Estado e pelos mecanismos de acção a ele ligados (direito, justiça oficial, partidos políticos). 9 Cf. Beck, 1991. 10 Cf. Mainiero, 1991 e Der Spiegel, 18.11.91 («Affãren in Büro. Sex in der Arbeitswelt»). 11 Cf. Serrano Gonzalez, 1987 (que, para descrever este fenómeno, cunha a expressão «poder pastoral», que opõe ao «poder subspecie legis»).11

Esta redescoberta do pluralismo político — neste sentido — é, no mesmo passo, a redescoberta dos limites do Estado, do direito oficial e da justiça pública12. E, daí, o seu interesse como importante elemento de compreensão da crise sensível e multifacetada que atinge o modo de viver a política, o direito e a justiça nas sociedades do primeiro mundo e, ainda mais, os fracassos da sua exportação para sociedades em que a consciência da pluralidade dos níveis de organização social ainda não foi obliterada pelo imaginário do Estado13. Elemento de compreensão, porque certos temas quentes da actual perplexidade política parece estarem estreitamente relaciona-dos com esta insuficiência da teoria política estadualista para explicar a riqueza e complexidade da organização do poder e da regulação das sociedades contemporâneas e, portanto, para tomar em linha de conta e assumir, ao nível da teoria e da prática, o carácter mínimo e marginal dos mecanismos políticos e jurídicos ligados ao Estado nos sistemas de controlo e normação sociais. De facto, uma observação despreconceituosa das práticas políticas efectivas, facilmente mostrará como o poder passa quase sempre ao lado do Estado e das instituições que lhe são subsidiárias. Assim, a disciplina estadual, nomeadamente a disciplina do direito e da justiça oficiais, apenas cobrem uma faixa mínima das relações e conflitos sociais, apesar de se encontrarem visivelmente numa situação de limite de crescimento14. E, correspondentemente, os enormes vácuos da vida política e jurídica oficiais continuam ainda hoje preenchidos por formas atávicas e expontâneas de controlar e de regulamentar. Mais do que pelo direito oficial, a sociedade continua, também nos nossos dias, a ser controlada por redes interpessoais baseadas no amor, na amizade ou na troca de favores; por complexos normativos expontâneos; por «sentidos práticos» (P. Bourdieu), ou seja, por estratégias estereotipadas de agir e de se comportar. Apesar de ignorados ou anatematizados pela política bem pensante ou pelo direito oficial, estes complexos normativos gozam de uma enorme capacidade de auto-sustentação e de durabilidade, tornando frequentemente ineficazes ou ineficientes as estratégias de extensão da ordem política e normativa estadual. 12 Cf., sobre esta problemática, Hespanha, 1992a. 13 Cf. Dominar o compartir, Paris, UNESCO, 1980 (onde se reúnem os principais papers apresentados às Réunions d’esperts pour examiner les premiers résultats de recherches sur les conditions de transfert des connaissances, UNESCO, Venice, 1978, dos quais destaco os de F. Ost e G. Lenoble); este ponto de vista não é, em todo o caso unânime (cf. Heyen, 1985; Medick, 1984). Para o caso do destino do ordenamento jurídico ocidental no Extremo Oriental, com particular referência ao caso de Macau, v., Rocha, 1991. 14 Para esta problemática dos limites do legalismo, v., por todos, Cappelletti, 1984. 12

Tudo isto deve ser considerado no momento de traçar políticas para o direito e para a justiça. Uma curta lista de problemas actuais postos ao direito e à justiça poderá revelar as aporias do paradigma estadualista nestes dois domínios. Consideremos, por um momento, o tópico do «primado do direito», com o qual se pretende descrever o papel estruturante que ao direito estadual-oficial deveria caber na organização da socie-dade. Paradoxalmente, o sentimento da centralidade do direito revela-se quer entre aqueles que nele crêem e que para ele propõem um lugar central nas estratégias de engenharia social, quer entre os que apostam numa redução do seu impacto na regulação da sociedade. Num caso e noutro, esta redução do normativo ao jurídico produz resultados mistificadores e, por isso mesmo, negativos. Aqueles que apoiam a vida política centrada no «primado do direito» subvalorizam o modo como a construção jurídica do real o empobrece e falsifica. Como, por outras palavras, o direito mascara e eufemiza o estofo irredutivelmente político dos conflitos sociais15. Fá-lo, desde logo, quando, ao «estilizar» o «caso jurídico», decapa a riqueza do contexto vivido, construindo um sucedâneo mais ou menos emocional e politicamente asséptico das relações da vida. Fá-lo, em seguida, quando, pela formalização da linguagem e pela ritualização do processo, neutralizada a carga política das posições em presença. Fá-lo, por fim, quando, pela invocação do carácter científico, distanciado e neutral da doutrina, sacraliza as técnicas de achamento das soluções, transformando o processo de invenção da justiça num cálculo quase formalizado, desresponsabilizador dos criadores e mediadores do direito oficial, desde o legislador até ao juiz e ao advogado. Ou seja, por meio de todos estes passos de mágica, o uso — por vezes brutal — do poder transforma-se num distanciado exercício de técnica. Alguns teóricos recentes do direito16 têm realçado o progresso que, no plano da gestão dos conflitos sociais, foi conseguido com uma tal despotenciação política do direito. Direito que, assim, se constituiria na língua franca possível de todas as transacções sociais, numa lógica unificadora e geradora do consenso possível, mas indispensável. Creio que não se têm ponderado suficientemente os custos sociais da instauração desta linguagem estabelecida (desta ortoglossia, M. Bach t in ) . Na ve rdade , a sua e f i các i a deco r re da 15 Para uma análise da prática do direito, cf., v.g., Bourdieu, 1986. E, ainda, embora num registo diferente, Santos, 1980. 16 Nomeadamente, Niklas Luhmann (maxime, Luhmann, 1990; cf. também Teubner, 1988). 13

redução ao silêncio das linguagens geradoras do dissenso, com as quais se fala de coisas que existem na vida, mas que o direito não quer nomear — os interesses pessoais, os sentimentos, os preconcei-tos, a carga afectiva ou a tensão política. No fundo, a preocupação que agora exprimo a propósito dos preços pagos pela formalização da vida pela linguagem do direito não é senão uma reactivação e aprofundamento da clássica crítica ao formalismo do direito feita há mais de 150 anos por Marx. Só que em termos muito mais abrangentes. Pois, por um lado, não se dirige apenas ao direito «burguês», mas a todas as manifestações do direito formal-oficial. E, por outro, não confronta este direito apenas com a face oculta do poder económico, mas com as faces escondidas dos múltiplos poderes sociais, desde os que se constróem sobre o dinheiro até aos que se fundam no saber, no sexo, nas rotinas e nos lugares comuns17. Paradoxalmente, também as correntes neo-liberais, ao denun-ciar a super-abundância do Estado e ao propor uma «libertação da sociedade civil», parece suporem que, de facto, há «Estado a mais». E que, por outro lado, reduzindo os constrangimentos provenientes do poder oficial, nos encontraríamos com uma sociedade em princípio desregulada e em que todos os laços inter-individuais seriam retecidos na base de livres manifestações da vontade. Esta reedição do mito da sociedade de natureza e do papel constitutivo da vontade individual no traçado da arquitectura das relações sociais parece levar também a sério a redução do político ao estadual e do normativo ao jurídico-oficial. E não ver — tanto quanto o não vêem os apologistas da centralidade e do primado do direito — que a sociedade está íntima e expontaneamente organizada, mesmo que o Estado não existisse (etiamoi Statum non esse, para parafrasear a célebre hipótese de Hugo Grócio). E que a «desregulação legislativa» não porá a descoberto uma sociedade que dê livre curso à liberdade dos indivíduos e dos grupos, mas levará inevitavelmente à preservação e eventual reforço das situações de poder estabelecidas. Os resultados de algumas experiências de «deslegalização» no domínio, por exemplo, da política da justiça, ensaiadas nos E.U.A., têm demonstrado justamente que uma devolução sem mais dos poderes à sociedade no domínio da composição de conflitos acabou por promover equilíbrios sociais mais inigualitários e formas mais sufocantes de poder18. 17 Uma análise desta pluralidade de níveis do poder pode ser encontrada em toda a última fase da obra de M. Foucault. Saliente, por todos, os seus textos citados na bibliografia final. V., ainda, com elementos originais, os textos incluídos em Máiz, 1987, e Calvo Garcia, 1989. 18 Cf. alguns dos textos incluídos na citada colectânea, Hespanha, 1992a, nomeadamente nos textos de R. Abel e M. Galanter. 14

Esta última constatação aponta, porventura, para um elemento a reter do imaginário estadualista, embora isso possa não ter nada a ver com o Estado, tal como nós hoje o conhecemos. Esse elemento é o da intenção racionalizadora das relações sociais que sempre esteve implícita na ideia de Estado. Esta intenção racionalizadora permanece válida e constitui, afinal, o centro da própria ideia de justiça. Mas o que é problemático é que ela possa ser levada a cabo por um único centro de poder, mediante uma única estratégia normativa, incidindo num único plano das relações inter-pessoais. Para retomar uma expressiva formulação de Marc Galanter, «justice has many rooms». A justiça (no sentido de um ideal de equilíbrio e de proporção) joga-se em muitos tabuleiros. É, desde logo, uma virtude pessoal e, neste sentido, passa por uma educação dos sentimentos. É, depois, um atributo de qualquer relação humana; e, nesse sentido, tem que ser realizada, própria e automaticamente, em cada escaninho da vida em sociedade — em cada relação de amizade, em cada relação de amor, em cada família, em cada lugar de trabalho, em cada escola, em cada turma, em cada relação professor-aluno. Ou seja, em todo e qualquer lugar em que duas pessoas se encontram. Por isso, a justiça interpela-nos sobretudo a nós, a cada um de nós, em cada um dos micro-cosmos da nossa vida em comum. E, no seu nível mais geral, a justiça é uma fórmula de garantir, ao nível da sociedade global, a manutenção das esferas próprias de liberdade de cada um; neste sentido, é um «dar a cada um o que é seu», um garantir da permanência e salvaguarda das suas outras esferas — menos globais — de realização19. Entregar esta micro-engenharia social a um centro único de poder é, de certo, uma forma cómoda de desresponsabilização pessoal. Mas parece que o sentido das correntes mais modernas do pensamento político-social quanto às relações dos homens com o poder é justamente este de reentregar a política às pessoas, de garantir uma sua participação mais pessoal nos mecanismos sociais do poder e de as responsabilizar mais fortemente pelos resultados20. Isto é visível, por exemplo, na actual crise da mediação partidária da acção política. A crise da fórmula partidária, que se manifesta em fenómenos tão diversos como o aumento da abstenção eleitoral, o decréscimo da militância em partidos e o surgir de 19 Neste mesmo sentido de que, na raiz de toda a política visando uma sociedade mais justa, está o aprofundamento da liberdade pessoal, Giovanni, 1990. 20 Embora mereça uma reflexão crítica a assunção, aqui implícita, de que o estimular de um pensamento crítico, de um viver sobre o fio da navalha é existencialmente preferível às pulsões hedonísticas no sentido da paz individual, delegando noutros a reflexão e a decisão dos problemas. Do ponto de vista das teorias dos sistemas, esta última atitude bem pode corresponder a um mecanismo «natural» de reduzir a complexidade a níveis psicologicamente geríveis. 15

formas atípicas de organizar a luta política — como os clubes, os foros ou as ligas — parece representar um desejo de pôr fim a uma mediação da política por aparelhos e burocracias partidárias, parasitárias dos anseios de participação política de cada um, alienadas dos problemas pessoais e grupais concretos, redutoras da multiplicidade das formas de socialização em que cada um está inserido e mesmo ciumentas dessa riqueza, diversidade e, porque não dizer, ilogicidade das nossas múltiplas cumplicidades sociais. Este apelo concretizador da política, próprio dos dias de hoje, manifesta-se também na insatisfação — sentida tanto pelos agentes da política como por aqueles que se sentem objecto dela — perante a separação entre a política e a vida real. O modelo estabelecido de fazer a política, tanto a leste como a oeste, tende a atribuir-lhe lugares, formas, temas e discursos fixos, que têm cada vez menos a ver com os lugares onde vivemos, as formas da nossa actividade corrente, os temas das nossas preocupações de todos os dias, as formas quotidianas de comunicar. Assim os militantes têm que escolher entre a política e a vida, podendo fazer política sem vida ou vida sem política. Uns e outros pagam os seus preços. Os que vivem para a política, perdem a dimensão da vida e, julgando que podem falar com os segundos, não são por eles entendidos, porque lhes falam de coisas que lhes são estranhas, numa fala que ainda o é mais. Os que optam (ou são obrigados a optar) pela vida são condenados ao silêncio na política e tornam-se objecto dela, embora ela pouco acabe por lhes dizer. E, no entanto, todo o acto da vida em comum — em casa, no local de trabalho, na escola, nos lazeres — é um acto de política. De uma política que todos fazemos sem saber; ou melhor, que todos fazemos, sem que a maneira estabelecida de fazer a política no-lo deixe saber. Daí a urgência de, — mostrando os «limites da política», tal como hoje a entendemos, a sua incapacidade para penetrar na vida concreta das pessoas e, portanto, para as interessar — reabilitar a dimensão política da vida quotidiana de cada um e tentar dar-lhe voz, ou seja, permitir que as preocupações comuns das pessoas comuns (a habitação, o caos do trânsito, a discriminação sexual ou étnica, a opressão familiar, a velhice, a miséria) estejam, elas mesmas, no centro da política, faladas pelos seus protagonistas, por aqueles que as sentem. E não sejam — como hoje são — apenas temas (falados, distanciada- mente, por outros) de instrumentalização partidária ou eleitoral. Parece, enfim, que regressamos a uma política que se enraíza de novo decisivamente na acção micro-física, na terapêutica homeopática, nas componentes individuais e, com isso e em última análise, na virtude (conceito significativamente central na teoria política do liberalismo clássico, de Saint-Just a Kant). A uma política que, por voltar a ser posta ao alcance dos homens, interpela de novo fortemente os sentimentos, as qualidades pessoais e essa subtil arte — que os antigos teorizaram sob a etiqueta de phronesis 16

ou de prudentia — de se saber conduzir virtuosamente nas relações consigo mesmo, com os seus próximos e com a república. Terá isto a ver com os discursos moralistas de dar um conteúdo ético à política? Se com isto se significa enredar de novo os homens nas teias de um sistema feito de valores, que lhes dê conforto psicológico, os garanta contra os riscos de escolher e, sobretudo, proceda a uma operação cosmética de relegitimação de modelos de organizar e participar no poder em que cada vez menos pessoas acreditam, decerto que não. Decerto que sim se, em contrapartida, com isto se quer significar que a política tem no seu núcleo duro escolhas individuais e que isto supõe, não apenas um cuidado redobrado por não tolher a cada um esse espaço irredutível de liberdade e de escolha, mas também uma nova atenção pela ciência prática de orientar a acção, o que comporta, antes de mais, uma pedagogia da liberdade pessoal, uma educação da sensibilidade e, acima de tudo, um permanente apelo à lucidez, à perspicácia e à crítica em relação a todas as tentações totalitárias da sociedade. Sobretudo em relação àquelas que se encobrem sob «formas tão subtis e tão peritas / que não podem sequer ser bem descritas». Para terminar com dois versos muito belos e muito sábios, que quisera fossem meus, mas que, na realidade, são dessa grande poetisa que é Sophia de Mello Breyner. 17

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Administração, n.° 15, vol. V, 1992-1.°, 21-30 PROCESSO DE DECISÃO POLÍTICA E FEITURA DE LEIS: APLICAÇÃO A MACAU* J. A. Oliveira Rocha ** 1. INTRODUÇÃO Enquadrar o processo legislativo no âmbito do processo de decisão política não é tarefa fácil. E não é fácil porque nos países onde se desenvolveram os estudos em «Policy Sciences», a lei não constitui o instrumento privilegiado da implementação das políticas. Por outro lado, em países de cultura acentuadamente legalista, como Portugal1, acredita-se que a lei é a única forma adequada para fazer cumprir as decisões políticas e modelar o comportamento dos cidadãos. Esta concepção é dominante na Europa Continental, sendo conhecida por «paradigma legalista» que A. Hespanha (1986:64) caracteriza da seguinte forma: «a ideia de que a lei é a tecnologia disciplinar fundamental; de que toda a comunicação entre o poder e os cidadãos tem que ser feita através da lei; de que esta é a única forma de o poder impor condutas aos cidadãos; e de que todas as pretensões dos cidadãos em relação ao poder têm que ser modeladas ou submetidas ao conceito de direitos.» * Comunicação preparada inicialmente para ser apresentada no Encontro «O Direito de Macau e a Transição», promovido pelo Gabinete para a Modernização Legislativa, Macau, 10-15 de Dezembro de 1990. ** Doutorado em Ciência da Administração. Professor na Universidade de Macau. 1 Felizmente que esta concepção vem sendo ultrapassada. Assim, na apresen-tação da Deliberação do Conselho de Ministros n.° 15 DB/89, de 8 de Fevereiro, pode ler-se que «a poluição legislativa é particularmente prejudicial a nível económico e tecnológico, pois o excesso de regulamentação tem actuado como travão das políticas de desenvolvimento económico, da evolução da tecnologia e do processo de inovação». Insiste ainda a Deliberação na racionalidade da feitura dos actos normativos e na sua divulgação, de forma a aumentar a sua eficácia. 21

Se confrontarmos esta ideologia com a história, verificamos que está ligada ao liberalismo e à teoria da lei como vontade geral. Á sociologia do direito tem demonstrado também que existe um processo natural de auto-regulação social e económico2 e que não é a lei o meio necessariamente mais adequado a iniciar o desenvolvi-mento duma política económica ou social. Isto não implica que a lei nao continue a ser, em muitos países, o processo usual de implementação das decisões políticas. Nestas circunstâncias, exige-se dos juristas que deixem de ser engenheiros do social3 para serem especialistas não só no domínio da técnica e política legislativa, mas também da área que vai ser objecto de regulação (Mazur, 1989). Ainda segundo este autor, o especialista na feitura das leis deve saber responder às seguintes questões: 1. É a presente lei necessária, ou pode a política ser implemen tada doutra forma? 2. É legal, isto é, existe legitimidade para a feitura das leis? 3. Será inteligível pelo homem médio? 4. Será eficaz? Apesar das limitações enunciadas, e apesar ainda de todo o movimento de desregulação que vê na inexistência das leis a melhor das leis, a lei continua a ser, nos sistemas políticos da Europa Continental, o instrumento mais importante para a implementação das políticas públicas. Por isso, torna-se urgente o enquadramento do processo legislativo na teoria das políticas públicas. Em ordem a conseguir este objectivo, obedeceremos à sistemática tradicional4 na exposição da teoria das políticas públicas, isto é: — Formação das políticas; — Formulação das políticas; — Legitimação das políticas; — Implementação das políticas; — Avaliação e controlo das políticas. 2 Isto é particularmente verdade em sociedades culturalmente fragmentadas, conforme conclui Boaventura S. Santos (1991). Segundo este reputado sociólogo do direito, existem em Macau várias ordens normáticas, sendo a ordem jurídica oficial, porventura a menos importante e a menos efectiva, apesar da Administra ção controlar o aparelho coactivo de implementação do direito. 3 Segundo o Despacho n.° 114/GM/89, de 4 de Outubro, a criação do Gabinete para a Modernização Legislativa teve na base a preocupação em promover estudos não exclusivamente jurídicos que enformassem não só a produção legislativa, como também a revisão dos principais subsistemas integrados de ordem jurídica de Macau, com o recurso de juristas e de outros especialistas cuja intervenção se mostrasse necessária. 4 Ver, entre outros, Anderson (1989) e Weiner e Vining (1989). Para osnovos desafios da teoria do processo político, ver Sabatier (1991) e ainda Nagel (1990). 22

2. FORMAÇÃO DAS POLÍTICAS As políticas públicas não se formam no vazio, supondo um determinado ambiente. O principal elemento caracterizador do ambiente é a cultura política que Almond e Verba (1963) definem como o conjunto de atitudes, sentimentos e valores que ligam os indivíduos ao sistema político. Almond e Verba distinguem três tipos fundamentais de cultura política: 1. paroquial, na qual os indivíduos têm baixas expectativas relativamente ao aparato administrativo e, normalmente, não se envolvem no processo político-administrativo; 2. de sujeição, em que os indivíduos estão conscientes do output administrativo, mas não participam no processo; 3. participativo, no qual os indivíduos são activos participantes no sistema político. Como resulta do próprio conceito, o tipo de cultura política de sujeição constitui o ambiente adequado à adopção da lei, como forma de definição e concretização das políticas públicas. Na verdade, numa política de sujeição, a lei tende a ser eficaz. Ao contrário, em sistemas políticos participativos, acentuadamente consensuais, o uso da lei é, em grande medida, desnecessário. Nos países da Europa Continental, caracterizados por terem culturas políticas com predomínio da sujeição, a lei ganha um lugar central no processo de decisão política, porque os cidadãos reconhecem ao Estado o poder de impor a vontade geral. A formação das políticas faz-se também em determinado sistema político, isto é, em determinada estrutura política cuja construção reflecte a adopção de um determinado tipo de democracia. Assim, em sistemas democráticos consensuais, caracterizados pela segmentação política e processos de decisão «pilarizados», usando a expressão de Lijphart (1984), as políticas têm que ser objecto de largos consensos; e, para serem eficazes, não têm que tomar a forma de lei. Em contraste, em sistemas políticos democráticos onde existe homogeneidade da população, onde funciona a regra da maioria e se não dá relevância aos grupos, o recurso à lei é o processo mais simples5. Assume-se que a lei representa a vontade geral. Em síntese, a formação das políticas públicas faz-se em determinado ambiente cultural e numa determinada estrutura 5 A Inglaterra constitui uma excepção a esta teoria. Embora se trate de um tipo de democracia clássica, em que a regra da maioria é fundamental, não tem na lei o instrumento mais importante de definição das políticas públicas. Este facto tem a ver com a cultura política participativa e a tradição da Common law. 23

política, não sendo a construção da agenda o resultado lógico do programa do Governo. De resto, a implementação do programa governamental não obedece a critérios lógicos ou ordem cronológica, mas está relacionada com o ciclo político-económico6. 3. FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS Logo que os inputs atingem o sistema político, isto é, logo que os factos entram na agenda política, impõe-se a formulação das políticas a seguir. Esta fase supõe um processo de decisão. Em síntese, podemos dizer que existem três modelos fundamentais no processo de decisão: 1. Modelo racional. 2. Modelo pluralista-incrementalista ou de negociação. 3. Modelo organizacional ou de rotinas. Na prática, a generalidade das decisões são padronizadas e programadas, obedecendo a rotinas organizacionais. Quanto às decisões não programadas, pretende-se que sejam, pelo menos, tendencialmente racionais (Simon, 1959), isto é, que sejam o resultado da escolha da alternativa mais adequada a prosseguir os objectivos, tendo em conta a relação benefícios-custos. Na realidade, porém, os homens, como as organizações, têm uma racionali-dade limitada e consideram um número restrito de alternativas, as quais são limitações incrementais das políticas anteriores. Se aplicarmos estes modelos ao processo de decisão política, verificamos que existe a tendência para descrever o processo político de forma racional; todavia, trata-se de uma descrição pouco realista. Na verdade, o processo de decisão é o resultado da interacção dos diferentes modelos. Os actores da decisão política não são seres racionais em abstracto, estando inseridos em organizações, e sofrendo as pressões da sua clientela com a qual têm de negociar e transigir. Existem situações em que é necessário fazer compromissos, estabelecer alianças, ficar-se por etapas que não representam o 6 Cavaco Silva (1978) explicita, de forma brilhante, esta teoria, dizendo que a ideia do político como criatura dedicada à prossecução dos interesses da sociedade como um todo é hoje considerada como um mito; os políticos procuram a rentabilidade eleitoral, isto é, «tendem a favorecer a escolha de alternativas em que predominam benefícios directos, imediatos e de fácil percepção e custos indirectos, distantes no tempo e não facilmente identificáveis». Se a definição das políticas pertence aos burocratas — agentes que não dependem directamente do processo eleitoral para manterem os seus lugares — estes actuam também «segundo os seus próprios objectivos, entre os quais se encontram a detenção do poder sobre outros grupos, promoção pessoal e maiores compensações materiais». 24

óptimo, mas o possível naquelas circunstâncias. Acresce que as organizações burocráticas usam a memória institucional, isto é, o precedente, para lidar com a incerteza, procurando estruturar o ambiente em função das rotinas internas7. Decidida a política, há que formulá-la, escolhendo o instru- mento mais adequado à sua implementação. Nos países da Europa Continental, como já referimos na introdução, a lei tem constituído desde as revoluções liberais, o instrumento privilegiado e, praticamente único, para a implementa-ção das políticas públicas. E, se no período liberal, a actuação da lei estava limitada pela ideologia do estado-polícia, a sua importância aumentou com o welfare state. O objectivo tornou-se então melhorar a sociedade pela implementação de novas leis. O movimento de desregulação nos anos oitenta veio diminuir o papel da lei. Entende-se agora que quantas mais leis, mais discricionaridade da administração e menos liberdade dos cidadãos (paradoxo de Perow); que a maior parte das leis reguladoras das actividades económicas servem os interesses dos grupos oligopolis- tas (tese de Stigler); que o processo social e económico se autoregula naturalmente; e que a técnica jurídica pouco pode contra a cultura política subjacente. Diminuída a importância do «paradigma legalista», o recurso à lei, como instrumento de formulação e implementação das políticas públicas, passa a ser objecto de especiais cuidados. Em Macau, esta preocupação está bem patente no Despacho n.° 108/GM/91, de 3 de Julho, o qual procura racionalizar o processo de elaboração de diplomas legislativos. Nele se prevê que os projectos de decreto-lei sejam precedidos de estudo das razões que o justificam, dos objectivos que se pretendem atingir, das conse-quências previsíveis da alternativa porque se optou. Impõe ainda o mesmo despacho uma análise em termos de custos e benefícios8. Em geral, antes do drafting legislativo existe todo um conjunto de questões prévias às quais é necessário responder (Thorton, 1987): 1. A primeira questão tem a ver com a necessidade da lei, pois é sempre preferível implementar a política através doutro meio que não seja a lei. 7 Se convertermos a linguagem organizacional em linguagem jurídica, verificamos que a lei é o resultado mais racional possível da composição de interesses, pretendendo-se que a sua implementação crie rotinas e comportamentos programados, diminuindo-se assim a incerteza. 8 Sobre a técnica de feitura de leis, ver o nosso trabalho Notas Práticas Auxiliares da Redacção de Projectos Legislativos. AÍ se enunciam as fases dum processo adequado de feitura de leis: proposta do poder político, análise da área a legislar e dos instrumentos jurídicos vigentes, design, composição do projecto e revisão através duma grelha de verificação. 25

2. De seguida, deve examinar-se a sua exequibilidade. 3. Finalmente, deve calcular-se o impacto previsível, isto é, deve fazer-se um teste e simulação dos mecanismos da lei. Pode efectuar-se pela aplicação dum primeiro draft a situações concretas; de seguida, generaliza-se e mede-se o impacto social e económico das medidas a adoptar. Em situações de transição como a de Macau, esta análise é porventura, mais difícil, mas também mais necessária, de forma a evitar-se construções jurídicas sem utilidade prática. Existem áreas em Macau em que a legislação se tem mostrado inadequada ou mesmo inútil. É o caso, em geral, da legislação económica, e em especial, dos incentivos ao investimento. Assim, porexemplo, noque respeita aos incentivos financeiros (Decreto-Lei n.° 71/87/M, de 21 de Dezembro), apenas foi apresentado um pedido de concessão de crédito, que veio a ser recusado por não obedecer ao estipulado legal (Margarida Proença, 1992). 4. LEGITIMAÇÃO DAS POLÍTICAS Diz-se que existe legimitidade política quando o sistema é capaz de engendrar e manter a confiança nas instituições políticas, como as mais apropriadas à sociedade em questão9. Referindo-se à feitura da lei, Rogério Soares (1986) fala na necessidade de: «O parecer legislativo garantir a captação de um leque de perspectivas tão variadas quanto for o pluralismo da sociedade a que as leis pretendem responder e ainda em fomentar a publicidade das deliberações para facilitar o controlo real pela opinião pública de forma a abrir a possibilidade de uma retroacção sobre os outros elementos.» Num sistema político como o de Macau, com interesses diferenciados e em processo acelerado de transição, a procura de legitimidade política deve ser uma preocupação constante. A melhor lei, isto é, a mais eficaz pode não ser a tecnicamente mais perfeita, mas aquela que seja o resultado de consensos e que tenha condições de perdurar sobre a forma de rotinas. Isto supõe a participação popular e impõe consultas sucessivas, de forma a possibilitar-se um processo de feedback entre o ambiente e o sistema de decisão política10. 9 Sobre a questão da legitimidade política e as questões a resolver nas democracias pluralistas ver, entre outros, Dogan (1988) e Lipset (1981). 10 Esta preocupação está, de alguma forma, manifesta no Despacho n.° 62/GM/90, de 4 de Junho, que criou o Conselho Consultivo para a Modernização Legislativa, a quem compete emitir parecer sobre a articulação entre as opções políticas em sede de modernização legislativa e as restantes vertentes do processo de transição. 26

A questão da legitimidade envolve ainda outro tipo de considerações que tem a ver com a regularidade do processo, designadamente a sua compatibilidade com a Constituição, o respeito pelos actos que vinculam o Estado, a adequação às leis de bases, o respeito pela competência dos diversos órgãos e a conformidade dos regulamentos com as respectivas leis habilitantes. De forma simplificada e sem grande rigor jurídico, podemos dizer que estas questões se prendem com o problema da forma dos actos normativos do poder legislativo e executivo. Usando a sistemática da dr.a Maria dos Prazeres Beleza (1989), e atendendo ao processo legislativo com sede no território de Macau, podemos distinguir: 1. Leis da Assembleia Legislativa O Estatuto Orgânico de Macau (Lei n.° 1/76, de 17 de Fevereiro, com alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n.° 53/79, de 17 de Setembro, e Lei n.° 13/90, de 10 de Maio) considera da competência da Assembleia Legislativa e, portanto, remete para a lei a disciplina das seguintes matérias: ·Áreas de competência legislativa exclusiva da Assembleia Legislativa (artigo 31.°, n.° 2, do EOM), designadamente, a legislação sobre eleições e estatuto dos deputados. · Áreas de competência legislativa relativamente reservada (artigo 31.°, n.° 3, do EOM): as matérias aí previstas só podem ser objecto de decreto-lei do Governador depois de prévia autorização da Assembleia Legislativa. · Definição das linhas gerais respeitantes à política social, económica, financeira e administrativa do Território. O EOM nada diz sobre a possibilidade de serem objecto de desenvolvimento sob a forma de decretos-leis. Na verdade, o artigo13.°, n.° 3 do mesmo EOM fala apenas em decretos -leis de desenvolvimento de lei de bases dos órgãos de soberania da República. Seja qual for o entendimento, estas matérias só podem ser estipuladas por regulamento de estrita execução que o Decreto-Lei n.° 47/90/M, de 20 de Agosto, artigo 7.°, chama de despacho regulamentar externo, com-plementar. 2. Decretos-leis do Governador · Competência legislativa concorrente com a Assembleia Legis-lativa (artigo 13.°, n.° l, do EOM). · Competência legislativa autorizada ou quando a Assembleia Legislativa tenha sido dissolvida (artigo 13.°, n.° l, do EOM que remete para o artigo 31.°, n.° 3 do mesmo Estatuto). Estes decretos-leis são subordinados às correspondentes leis de autorização legislativa. · Competência legislativa exclusiva (artigo 13.°, n.° 3, do EOM): matérias relativas à organização interna e funciona- 27

mento do órgão executivo e os denominados decretos-leis complementares ou de desenvolvimento das leis de bases dos órgãos de soberania da República. Neste último caso, os decretos-leis do Governador estão subordinados às leis de bases. 3. Poder regulamentar De acordo com o artigo 16.°, n.° l, alínea c) do EOM, compete ao Governador regulamentar a execução das leis e demais diplomas vigentes no Território que disso careçam. O Governador pode, porém, delegar funções executivas nos Secretários-Adjuntos, por meio de portaria ou no decreto-lei que estrutura e regula o funcionamento do órgão executivo. Em geral, costuma distinguir-se entre regulamentos autónomos e independentes e regulamentos complementares ou de execução. Os primeiros não visam assegurar a boa execução duma lei, mas estabelecer a disciplina jurídica duma determinada matéria, pelo que não podem abranger a reserva da lei, nem matérias que careçam de autorização legislativa para poderem ser regulamenta-das. Os segundos visam tão somente assegurar a boa execução das leis. Quanto à forma, distinguem-se no sistema político de Macau dois tipos: portarias e despachos (artigo 16.°, n.° l, do EOM). A escolha entre uma forma e outra não obedece a quaisquer regras, embora nos pareça que a portaria tem maior solenidade. De resto, os Secretários-Adjuntos têm usado apenas a forma de despacho, quando no exercício de funções executivas que neles foram delegadas pelo Governador. A aceitar-se qualquer hierarquia, não parece curial que despachos possam revogar portarias. 5. IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS Para além das circunstâncias já referidas, existem outras que condicionam a eficácia das leis. Estou-me a referir, designada-mente, à exigência de clareza quer quanto aos objectivos a prosseguir, quer quanto ao conteúdo, de forma a ser perceptível pelo cidadão comum; assim, a linguagem deve ser simples, mas rigorosa, sem ambiguidades e tecnicamente correcta. A obrigação de clareza e rigor impõe a previsão daquilo que vai ser revogado e daquilo que permanece. Relacionada com a clareza está também a exigência de sistematização, isto é, a arrumação da lei em obediência a critérios científicos11. Embora a lei, para ser eficaz, deva ser o resultado de consensos e deva gozar de legitimidade política, a rotinização de comporta- 11 Sobre a sistematização, ver Menezes Cordeiro (1986). 28

mentos supõe a intervenção do aparelho coactivo, para que se não reduza a uma mera declaração de intenções12. Por outro lado, não deverá fazer recair sobre a administração pública a exigência de esforços desproporcionados na aplicação das formas jurídicas. Por exemplo, regulamentações jurídicas incompletas, derrogações não desejadas ou revisões incorrectas poderão dificultar a aplicação das leis. Dificuldades idênticas poderão impedir a aplicação das leis pelos tribunais (Wielinger, 1981). 6. AVALIAÇÃO E CONTROLO DAS POLÍTICAS A avaliação e controlo constitui o momento mais importante no processo político. Pelo que também em sede de processo restrita-mente legislativo se impõe a criação de mecanismos de controlo da sua eficácia e avaliação do seu impacto. Só assim é possível descobrir e corrigir os efeitos negativos da legislação e melhorar as condições de aplicação, descobrir necessidades de regulamentação, propor a sua revogação pura e simples. Porém, o sucesso do controlo e avaliação passa pela existência de critérios fiáveis, implicando a possibilidade de medição dos resultados, o que nem sempre é fácil no domínio das políticas públicas. Todavia, constata-se já a existência de deveres de exposição de resultados perante o Parlamento. De qualquer modo, devem os serviços públicos ter meios de estudo de impacto com instrumentos que podem ir desde a análise dos resultados, entrevistas com responsáveis pela implementação da lei, até estudos de opinião, cálculo dos custos de implementação e dos efeitos colaterais e spillovers (Lynn, 1987). Numa situação como a de Macau, o controlo e avaliação é extremamente importante13. 7. CONCLUSÃO Não pretendemos, através desta análise, reduzir o processo legislativo a uma simples técnica da implementação das políticas públicas. O direito goza da sua própria autonomia. Por outro lado, 12 É oportuno lembrar que não há implementação eficiente das políticas públicas sem participação dos funcionários. Se estes não estiverem convencidos da mudança, saberão encontrar formas burocráticas que permitam que tudo fique no mesmo ou que a política gere disfunções não previstas no processo de decisão (Rocha, 1990). 13 Não existe em Macau qualquer instituto de controlo e avaliação. Porém, o Despacho n.° 106/GM/91, de 3 de Junho, ao obrigar o Centro de Atendimento e Informação ao Público (CAIP) a elaborar o relatório trimestral sobre queixas, reclamações, opiniões, críticas e pedidos de esclarecimento, pode contribuir, se houver tratamento adequado, para avaliar da adequação da legislação e controlar a sua eficácia. 29

existem instrumentos de implementação das decisões políticas que não apenas as leis. Se se optar pela lei, é importante frisar que a regra jurídica, para ser eficaz, tem que corresponder aos valores da sociedade que pretende modelar, devendo espelhar as suas aspirações de justiça. Se assim não for, para além de injusta, é ineficaz. REFERÊNCIAS Almond, Gabriel A. e Sidney Verba. 1963. The Civic Culture. Princeton, N. J.: Princeton University Press. Anderson, James E. 1984. Public Policy-Making, 3.a ed. New York: Rinehart and Winston. Beleza, Maria dos Prazeres P. 1989. Forma Externa dos Actos Normativos do Governo. Lisboa: Estudos CETAL. Cordeiro, A. Menezes. 1986. «Problemas de Sistematização», in Feitura das Leis, vol. II, ed. do Instituto Nacional de Administração, Oeiras: 133-151. Dogan, Mattei. 1988. Comparing Pluralist Democracies: Strains on Legitimacy. London: Westview Press. Hespanha, António. 1986. «Perspectiva Histórica e Sociológica» in Feitura das Leis, vol. II, ed. do Instituto Nacional de Administração, Oeiras: 59-82. Lipjart, Arend. 1984. Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven: Yale University Press. Lipset, Seymour Martin. 1981. Political Man. Baltimore: John Hopkins. Lynn, Lawrence E. Jr. 1987. Managing Public Policy. Boston: Little, Brown and Company. Mazur, Jacek. 1989. «The Qualifications of Law-makers», in International Review of Administrative Sciences, vol. 55: 229-239. Nagel, Stuart S. 1990. «Conflicting Evaluations of Policy Studies», in Public Administration: The State of the Disciplinne, ed. por Naomi B. Lynn e Aaron Wildavski, Chatham, N. Y.: Chatham House Publishers Inc.: pp. 421-461. Proença, Margarida. 1992. Tecnologia e Competitividade na Bacia do Pacífico: O Caso de Macau (em publicação). Rocha, J. A. Oliveira. 1990. «A Desadministração do Estado», Comunicação apresentada no Colóquio de Administração Pública da Universidade do Minho, Braga, 4-5 de Maio de 1990. Sabatier, Paul A. 1991. «Toward Better Theories of the Policy Process», Political Science & Politics, vol. XXIV, n.° 2, pp. 144-172. Santos, Boaventura Sousa. 1991. Justiça e Comunidade em Macau, Relatório Final do Projecto de Investigação. Silva, Aníbal A. Cavaco. 1978. «Políticos, burocratas e Economistas», Economia, vol. II, n.° 3, pp. 491-502. Simon, Herbert. 1956. Models of Man, New York: John Wiley. Soares, Rogério E. 1986. «Sentido e limites da Função Legislativa no Estado Contemporâneo», in Feitura das Leis, vol. II, ed. do Instituto Nacional de Administração, Oeiras: 431-445. Thorton, G. C. 1987. Legislative Drafting, 3.a ed. London: Butterworth. Wielinger. 1982. «Bedingungen der Vollziehbarkeit Von Gesetzen», in Ohlinger, Methodik der Gesetzegebund, Wien/New York: 156 e segts. Weimer, David L. e Aidan R. Vining. 1989. Policy Analysis: Concepts and Practice, Englewood Clifts, New York Prentice-Hall, Inc. OBS: Seguiu-se, na forma de citar e nas indicações bibliográficas, o modelo de Chicago. 30

Administração, n.° 15, vol. V, 1992-1.°, 31-53 OS PRINCÍPIOS DODIREITO PENAL CHINÊS:UMCONFRONTO COM O SISTEMA DE COMMON LAW E O SISTEMA JURÍDICO CONTINENTAL Xu Yiren * Quais são os princípios que devem imperar no Direito Penal? Eis uma questão teórica de essencial relevância para as pesquisas teóricas do ramo do Direito, questão que se reveste de imenso significado quer para a formação e o aperfeiçoamento das leis, quer para a consolidação das instituições jurídicas. Tendo em vista o grande número e a imensa diversidade das formulações que se apresentaram como princípios específicos na teoria do Direito Penal, julgamos que convém particularizar, de entre esses princípios, aqueles que se caracterizem por uma abrangência generalizada e defini-los como princípios fundamentais do Direito Penal. Tratam-se de critérios que servem para estabele-cer os conceitos e as instituições a respeito dos delitos, das penas e do seu mútuo relacionamento. Do Código Penal da República Popular da China não constam expressamente os princípios fundamentais em que se baseia. Estes princípios surgem-nos melhor expostos e elucidados nas doutrinas do Direito Penal, e a este respeito houve frequentes controvérsias doutrinárias. Foi por isso que, após a promulgação, em Julho de 1979, do primeiro Código Penal da República Popular da China, os juristas chineses, entendendo a matéria cada um de um modo próprio, adiantaram diferentes preceitos que julgavam deverem ser encarados como os princípios fundamentais do Direito Penal chinês. Dos preceitos apresentados, alguns coincidem entre si e são admitidos por todos como princípios fundamentais, ao passo que outros variam de autor para autor e outros há que são parcialmente * Professor da Universidade de Direito de Shanghai. 31

semelhantes, entrecruzando-se apenas das diferenças que os se-param. No total, foram adiantados nada menos que dez preceitos para o efeito. No entanto, através de um longo período de pesquisas e estudos, atingiu-se, grosso modo, no sector doutrinário, um consenso no sentido de que qualquer princípio fundamental, para o ser, deve satisfazer dois requisitos. 1. Deve ser exclusivo do Direito Penal e não partilhado por nenhum outro ramo do Direito. 2. Deve ser tal que a sua vigência abranja, do começo até ao fim, o Direito Penal, em vez de vigorar apenas como mero princípio específico de âmbito parcial. À luz destes dois critérios, todos os penalistas chineses admitem como fundamentais do Direito Penal os seguintes princí-pios: 1. Princípio da legalidade. 2. Princípio da proporcionalidade. 3. Princípio da consideração tanto dos elementos subjectivos como objectivos na determinação da responsabilidade penal. 4. Princípio da responsabilidade penal individual e de nenhu ma implicação extensiva a outras pessoas. 5. Princípio de conjugação da punição e da educação, visando à transformação do delinquente num homem novo. Os cinco princípios apresentam-se aqui justapostos. Cada um deles tem o seu próprio conteúdo e relevância. Como é natural, destes cinco princípios, aquele que pela amplitude do seu conteúdo e a profundidade e extensão da sua influência prevalece sobre os outros é o princípio da legalidade. Até hoje não se conhece no mundo um só país que tenha rejeitado o referido princípio, donde se pode deixar assente que o princípio da legalidade tem vindo a constituir um princípio fundamental do Direito Penal admitido por todos os países do Mundo. E será nomeadamente deste princípio que nos vamos ocupar no presente trabalho. É do domínio público que o princípio da legalidade surgiu pela primeira vez como produto da revolução burguesa nos seus primeiros alvores. Perguntar-se-á, então, porque é que ficou também consagrado no Código Penal da China como um dos seus princípios fundamentais. Isto explica-se pelo facto do Direito Penal chinês ter como bússola o marxismo-leninismo e o pensamento de Mao Zedong. Tudo o que houve de positivo e favorável para o progresso da civilização humana resultante da actividade criadora do género humano, o marxismo-leninismo tendeu sempre a admiti-lo, com espírito crítico, como herança, e a transformá-lo de forma revolu- 32

cionária, a assimilar o que tinha de bom, afastando o que não servia e a colocá-lo a serviço dos interesses do progresso social dos nossos tempos. Dos juízos coerentes que relativamente às questões do Direito Penal emitiram Karl Marx e Frederich Engels em muitas das suas obras, decorre que sempre defenderam a ideia da legalidade, rejeitando a arbitrariedade na incriminação e na aplicação das penas, e propugnaram a proporcionalidade da pena em relação ao delito, rejeitando a não correspondência daquela e este. O princípio da legalidade condiz perfeitamente com a norma, sempre defendida pela República Popular da China, de que «ao se incriminar e aplicar a pena, é imperativo atender-se à lei, de modo a que haja sempre lei a que se atender, que a lei seja inexoravelmente acatada, que a aplicação da lei se faça de forma estrita e que toda a infracção seja rigorosamente perseguida». Tudo isso nos mostra que o princípio da legalidade constitui um requisito sine qua non dos princípios do sistema jurídico socialista e também uma forma concreta de expressão destes princípios, e que serve, além do mais, como eficiente garantia para os direitos democráticos do povo. No entanto, o referido princípio não é inteiramente idêntico no Direito Penal da República Popular da China e no dos países capitalistas no que diz respeito à sua essência, às suas conotações e às suas formulações. A seguir, vamos apresentar, antes de mais nada, uma exposição do que, como princípio da legalidade, está consagrado no Código Penal da República Popular da China, confrontando, simultaneamente, com os preceitos que a este respeito gozam na common law e no sistema jurídico continental. I A ESSÊNCIA DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE, TAL QUAL ESTÁ CONSAGRADO NO CÓDIGO PENAL DA REPÚBLICA POPULAR DA CHINA O primordial dos princípios fundamentais do primeiro Código Penal da República Popular da China é o da legalidade. É certo que o referido princípio foi, originariamente, obra da burguesia. No entanto, a linguagem e a escrita não têm carácter classista, e àquilo que se apresenta formulado em forma escrita é possível outorgar-lhe um novo conteúdo classista. Devemos assimilar como herança, com espírito crítico, o princípio da legalidade, encarando-o como uma ideia jurídica progressista. Ele surgiu como antídoto face aos caprichos judiciais e à arbitrariedade na incriminação e na aplicação das penas, e serve essencialmente para combater esta arbitrariedade, incompatível com a democracia e a legalidade socialistas. 33

Ora o princípio da legalidade, tal qual está consagrado no Direito Penal chinês, não é igual, em termos de conteúdo, ao consagrado no Direito Penal burguês, se bem que apareça em idêntica forma. Vejamos, a seguir, o que é que está consagrado no Direito Penal da China como conteúdo do princípio da legalidade: Só é delito um acto como tal qualificado pelo Direito Penal do nosso país e desde que se reunam os requisitos constitutivos do delito nele estabelecidos. O tipo e a moldura da pena devem ser os que tenham sido expressamente determinados no Direito Penal, sendo proibida qualquer pena que não esteja estabelecida pela lei. Ao mesmo tempo, o Direito Penal da República Popular da China estabelece que, de forma bem controlada, pode ser aplicada a analogia, com vista à integração de possíveis lacunas das leis. A nosso ver, o princípio da legalidade, em sentido absoluto, não pode nem nunca foi efectivamente aplicado por completamente desfasado da realidade criminal e das leis penais. Sob o ponto de vista materialista mecanicista, pensar-se-á que o princípio da legalidade, por um lado, e a aplicação da analogia, por outro, representam dois institutos jurídicos mutuamente excluden-tes. Na realidade, porém, é de salientar que o princípio da legalidade tem como finalidade, em última análise, proibir qualquer arbitrariedade subjectiva na incriminação e na aplicação das penas para actos que não tenham sido expressamente declarados como puníveis pela lei. Ora, posto que as próprias leis penais tenham estabelecido limites estritos para a aplicação concreta da analogia, esta operação jurídica continuará, por um certo período de tempo, a desempenhar um papel integrador imprescindível ao princípio da legalidade, sendo um eficiente mecanismo para o aperfeiçoamento da aplicação do referido princípio. À medida que evoluem e se desenvolvem incessantemente as condições económicas e políticas, os fenómenos delituosos vão assumindo novas e novas formas, que se sucedem umas às outras e variam de caso para caso. De tudo isto que se passa na realidade do dia-a-dia, segue que só recorrendo à aplicabilidade da analogia e suplementando, emendando e aperfeiçoando a legislação criminal é que podemos assegurar a verdadeira vigência do princípio da legalidade. Mesmo quando o Direito Penal da República Popular da China tiver atingido nalgum momento futuro um grau bastante elevado de perfeição e deixar de ser imprescindível, a analogia continuará, contudo, a ser indispensável na interpretação das leis, se bem que a interpretação judicial compita exclusivamente à Procuradoria Popular Suprema e ao Tribunal Popular Supremo, sendo-lhes vedado, além disso, contradizer a interpretação legisla-tiva. O que vigora na República Popular da China é o Direito 34

escrito. Não vigora a jurisprudência e, sendo inexistente o Direito consuetudinário, não se pode falar sequer na sua rejeição. Geralmente, no que diz respeito à retroactividade, o Direito Penal chinês opta pelo princípio da prevalência da lei anterior e da lei mais favorável ao agente. Isto quer dizer que, em princípio, uma lei nova não pode vigorar retroactivamente, com ressalva, no entanto, do regime mais favorável ao agente do que aquele estabelecido na lei anterior. Este princípio de regime mais favorável ao agente consta hoje como «ressalva» dos Códigos Penais de numerosos países do Mundo, no sentido de que, devendo em princípio prevalecer a lei anterior, é aplicável, porém, a lei nova, se esta estabelecer um regime mais favorável ao agente, significando que em tal caso a lei nova tem força retroactiva. Ressalves , semelhantes no que diz respei to à não- retroactividade, constam também de algumas leis penais avulsas da China. Por exemplo, numa altura de grave deterioração da segurança pública no país, promulgou a Comissão Permanente da Assembleia Popular Nacional, no dia 2 de Setembro de 1983, uma «Decisão sobre a imposição de punições severas aos delinquentes que perturbarem gravemente a segurança pública», na qual se optou pelo princípio da aplicação da lei nova, isto é, se outorgou eficácia retroactiva ao novo diploma legal. A referida Decisão foi adoptada partindo das condições reais na altura existentes no país, dos fenómenos de criminalidade que se apresentavam, da situação dos objectos de crime e, em fim, dos interesses da maioria esmagadora do povo. Não nos cingimos, pois, às concepções primitivas do princípio da legalidade; para dizer a verdade, esse princípio, em sentido absoluto nunca teve plena vigência. Já expusemos o conteúdo e os traços característicos que, na República Popular da China, adquiriu o princípio da legalidade. Vamos examinar, de seguida, qual o sentido original do referido princípio. 1. A GÉNESE E A EVOLUÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE Este princípio denomina-se também de doutrina da legalidade. A nosso ver, ambos os termos têm, no essencial, idêntico conteúdo, salvo a diferença que os separa em matéria de perspectiva de formulação. Como princípio, o referido conceito formula-se para vigorar como critério fundamental nas áreas legislativa e judicial, ao passo que, como doutrina, surge nomeadamente na perspectiva de uma tese ou teoria académica. Importante como tem sido sempre no Direito Penal, no mundo inteiro, o princípio da legalidade, porém, não apareceu em simultâneo com o próprio Direito Penal, mas sim só depois de este ter atingido, na sua evolução, um determinado estádio histórico e quando se tornou necessário que alguma coisa surgisse em oposição 35

à arbitrariedade na incriminação e na aplicação das penas. Ao longo da História, desde a antiga Roma até à Idade Média, o que imperou foi o poder teocrático e monárquico, sob o qual «L’État c’est moi» e era lei tudo o que dizia o soberano. Escasseavam disposições legais que determinassem explicitamente o que era delito e qual devia ser a pena correspondente. Praticamente não havia critérios legais objectivos que condicionassem a génese e o exercício do poder punitivo. A segurança da vida e da propriedade dos súbditos ficava inteiramente à mercê do soberano e dos juizes. Tal foi o que se entende como período histórico da arbitrariedade na incriminação e na aplicação das penas. A primeira manifestação da ideia da legalidade constou, segundo se acredita geralmente, da Magna Carta, assinada em 1215 por João Sem-Terra (1167-1216), rei da Inglaterra. A Magna Carta estabelece no seu artigo 39.° que «nenhum homem livre pode ser detido ou preso, privado dos seus bens, ou colocado fora da lei, ou exilado ou de qualquer modo molestado, a não ser em virtude de julgamente legítimo pelos seus pares ou de harmonia com a law of the land. A mencionada cláusula, se bem que, como é natural, não fosse suficiente para pôr termo à arbitrariedade judicial, concorreu, contudo, para restringir até certo ponto o poder absolutista e a arbitrariedade judicial. Com isto foram lançados os alicerces de um conceito jurídico de relevância fundamental, o de due process of law, conceito que veio a achar expressão na Petição de Direitos (Petition of Rights) de 1628 e na Declaração de Direitos (Bill of Rights) de 1689. Foi assim que o referido conceito não só se arraigou no solo inglês, como exerceu também ampla influência nos países da Commonwealth. A maior repercussão do conceito jurídico fundamental de due process of law, depois de ser de conhecimento público nos Estados Unidos, foi a cláusula constante da Constituição de 1787 dos Estados Unidos da América, pela qual «nenhuma lei ex post facto legislativo que comina pena será aprovada», o que significa proibir a aprovação de leis com força retroactiva. Idêntica cláusula consta também de leis dos diferentes Estados da União. O 5.° aditamento à Constituição dos Estados Unidos de 1791, estabelece que «ninguém será forçado a, nem privado da vida, da liberdade ou da propriedade sem observância de due process of law. O aditamento de 1868 à Constituição contém idêntica disposição vinculativa para todos os Estados da União. Tudo isto demonstra convincentemente que mesmo a Grã-Bretanha e os Estados Unidos, países onde vigora o Direito não escrito, enveredaram, sob forma de due process of law, pelo caminho da concretização do princípio da legalidade. Ora, na Europa, este princípio surgiu, pela primeira vez, como uma doutrina em obras de ideólogos do Iluminismo, nomeadamente Rousseau (1712-1778) e Montesquieu (1689-1775). Este último 36

escreveu no seu livro O espírito das leis: «Nos Estados despóticos não há lei nenhuma, o juiz é ele próprio a sua lei. Nos Estados monárquicos, há lei, e onde ela é precisa, o juiz segue-a; onde ela não é, ele procura o espírito dela. Nas repúblicas, é apropria natureza do sistema político que exige aos juízes seguirem a letra da lei. Caso contrário nas acções em que impliquem a propriedade, a honra e a vida de um cidadão, seria possível uma interpretação da lei prejudicial ao cidadão». Esta ideia de Montesquieu, que propugnava a legalidade dos delitos e das penas, veio a ser desenvolvida por Beccaria (1738- 1794), conhecido como o pai do Direito Penal italiano, Paul Von Feuerbach (1775-1833), ilustre penalista alemão, tornando-se num princípio jurídico. Por sua parte, Beccaria, o fundador da Escola Clássica do Direito Penal, adiantou ideias criminalistas que iriam exercer enorme influência posteriormente, e foi o primeiro autor que formulou uma série de princípios do Direito Penal. Diz no seu livro Dos delitos e das penas que «só a lei pode fixar as penas para o infractor... E uma pena que ultrapasse o máximo previsto pela lei, ou seja, não prevista pela lei, será injusta». Eis o que pode ser considerado como o protótipo do princípio da legalidade. Isto, em primeiro lugar. Em segundo lugar, adiantou o princípio de equilíbrio entre o delito e a pena, no ter como consequência natural uma pena para o agente. No entanto, não se deveria abusar das penas, mas sim zelar pela proporção da pena ao delito. Em terceiro lugar, Beccaria propugnou o princípio da pena humanitária. Opôs-se à pena de morte, à tortura e às outras penas desumanas. É de salientar, com especial destaque, que a mais enérgica defesa do princípio da legalidade foi feita no começo do século XIX por Paul Von Feuerbach, conhecido como o fundador da ciência moderna do Direito Penal. Foi no seu livro Manual de Direito Penal comum válido na Alemanha, que foi utilizada pela primeira vez uma expressão em latim para plasmar com exactidão o princípio da legalidade. Porém, o facto de este princípio ter sido redigido em latim não deve levar-nos a deduzir que ele tem a sua origem no Direito Romano. Expoente principal na Alemanha da Escola Clássica do Direito Penal, Feuerbach desenvolveu, aperfeiçoou e teorizou muitas das ideias penalísticas de Beccaria. No que diz respeito à legalidade dos delitos e das penas, as ideias que lhe são próprias podem ser expostas nos seguintes pontos: 1. A legislação penal é diferente das ordens. Segundo Feuer-bach, as leis penais são essencialmente distintas das simples ordens, no sentido de aquelas serem independentes de todos os factores que lhe são alheios e serem, por isso, «imperativos» absolutos, ao passo 37

que as ordens propriamente ditas estão sujeitas à influência de factores que lhe são externos, e constituem, por conseguinte, «imperativos condicionais». Dos juizes podem emanar ordens, mas não leis penais. 2. As leis penais devem ser de natureza categórica. Segundo Feuerbach, estas leis, que pretendem coagir por meios jurídicos, devem compor-se de disposições claramente definidas. Se, ao contrário, os textos se apresentarem numa linguagem ambígua e equívoca, tornando possível a interpretação e aplicação arbitrária, as pessoas ficarão sem saber o que é delito e qual será a pena correspondente e não poderão, por conseguinte, ter uma ideia prévia do nexo de causalidade entre a sua própria conduta e uma eventual pena. Será então difícil atingir a finalidade para a qual estão cominadas as penas. 3. As leis penais devem ser de natureza absoluta. Isto quer dizer que, por um lado, devem ter força vinculante absoluta relativamente às penas. Estas, que fazem parte do Direito Penal, devem estar sujeitas às leis penais. Os fundamentos para se determinar a medida da pena são apenas os que nelas estão previstos. Por outro lado, quer dizer que as leis penais têm autoridade absoluta relativamente aos juizes, que, como seus aplicadores, se lhes devem submeter em toda a actividade que desenvolvam nessa condição. Tudo isso demonstra que Feuerbach se opõe às penas extralegais, bem como a qualquer função legislativa dos juizes. 4. As leis penais contêm nelas próprias uma relação de causalidade. Os dois elementos essenciais do Direito Penal são o crime e a pena e estes dois elementos estão juridicamente associados através de uma relação de causalidade. É por isto que, ao aplicar a lei, o juiz deve providenciar para que todo o delito seja punido e que nada do que não for delito se torne alvo de qualquer punição. Em resumo, ao apresentar os preceitos acima mencionados, Feuerbach, conhecido como o fundador do Direito Penal moderno, desenvolveu e aperfeiçoou o princípio da legalidade, formulado por Beccaria. Resultado positivo da Revolução burguesa francesa foi a transmutação do princípio da legalidade, que deixou de ser um mero conceito e doutrina académica para passar a ser uma realidade e mesmo um instituto jurídico. A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, estabelece no artigo 5.°: «A lei não tem o direito de proibir senão as acções nocivas à sociedade. Tudo o que não é proibido pela lei não pode ser impedido e ninguém pode ser constrangido afazer o que ela 38

não ordena». E no artigo 8.°: «A lei apenas deve estabelecer penas estrita e evidentemente necessárias, e ninguém pode ser punido senão em virtude de uma lei estabelecida e promulgada anteriormente ao delito e legalmente aplicada». Mais tarde, o primeiro Código Penal francês, o de 1791, promulgado na sequência da Revolução, consagrou o princípio da legalidade. O referido princípio pressupõe dois requisitos funda-mentais: a legalidade e a positivização das leis penais, por um lado, e a clara precisão das disposições, por outro. O primeiro requisito impõe que nas leis penais tanto os delitos como as penas tenham de que ser previstos pelas disposições e de forma substantiva, e o segundo, que as disposições estejam redigidas de forma suficientemente clara e exacta para exprimir um conteúdo inequívoco, excluindo qualquer possibilidade de confu-são. O Código Penal francês de 1810 estabelece de forma substan-tiva no artigo 4.°: «Nenhuma contravenção, nenhum delito leve, nenhum delito grave podem ser punidos com penas que não estejam previstas pela lei antes do seu cometimento». Eis o que pode ser considerado como uma fonte directa do princípio da legalidade, princípio este que já foi adoptado por quase todos os países do Continente Europeu, bem como pela Grã-Bretanha e pelos Estados Unidos, e cujo impacto há muito que ultrapassou os limites da Europa e da América, para atingir mesmo a Ásia. No Japão, por exemplo, foi promulgado em 1880 um Código Penal redigido pelo jurista francês Boessnade (1825-1910), no qual ficou oficialmente consagrado o princípio da legalidade. Ó artigo 2.° do Código estabelece: «Nenhum acto, seja qual for, será punido se não estiver expressamente previsto como tal pela lei». Até hoje, esse princípio continua a vigorar no Direito Penal japonês. Na China, foi nos últimos anos da dinastia Qing que a ideia da legalidade chegou ao conhecimento dos chineses. -A primeira disposição legal escrita nesse sentido constou do Novo Código Penal do Grande Império Qing, promulgado em 1910, no qual se estabelecia que «nenhuma acção, seja qual for, será considerada como delito se assim não estiver prevista na lei». O mesmo princípio foi mantido sempre em vigor nas leis promulgadas pelos sucessivos governos da velha China, incluindo mesmo o governo do Kuomin-tang, situado actualmente em Taiwan. A passagem da arbitrariedade na incriminação e na aplicação das penas, que prevalecia na sociedade feudal, para a legalidade dos delitos e das penas, vigente hoje em dia na sociedade capitalista, representou uma enorme mudança na História do desenvolvimento do Direito Penal. Foi um progresso histórico a abolição da doutrina da arbitrariedade e a consequente consagração da doutrina de legalidade como princípio fundamental do Direito Penal, pois isso significou positivamente a restrição da arbitrariedade judicial 39

inerente à sociedade feudal, e a garantia dos direitos de segurança pessoal e outros direitos dos cidadãos. 2. CONTEÚDO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE Trata-se de um princípio fundamental do Direito Penal universalmente aceite por todos os países do mundo contemporâ-neo. Originalmente, apareceu plasmado nas seguintes frases em latim: Nullum crimen sine lege; nulla poena sine lege, ou nullum crimen, nulla poena sine lege. Nos países onde vigora o sistema jurídico continental, todos os delitos e todas as penas devem ser os que estão expressamente previstos na lei. Nenhum acto pode ser encarado como delito nem pode ser punido se assim não estiver expressamente previsto numa lei previamente vigente no momento do acto. Numa palavra, não há delito nem pena sem lei. Além disso, o referido princípio envolve conotações adicionais derivadas do espírito que expusemos atrás, a respeito de cujo conteúdo há uma grande variedade de opiniões, sendo, porém, as de maior aceitação as quatro seguintes: 1. Rejeição do Direito consuetudinário: no julgamento de crimes, tanto a determinação do delito como a imposição da pena devem basear-se em disposições legalmente estabelecidas. Estas disposições constituem, portanto, a fonte do Direito Penal. As penas devem ser aplicadas de acordo com leis escritas e previamente estabelecidas de forma explícita, e não com base no Direito consuetudinário. Além do mais, não se podem aplicar penas que estejam fora do disposto em leis escritas. 2. Proibição de penas absolutamente indefinidas. Relativa mente a determinado delito, o tipo de pena, a sua denominação e a moldura devem ficar expressamente estabelecidas. A ausência de disposições claramente estabelecidas teria como consequência que as «penas», que deveriam estar legalmente previstas de acordo com o princípio da legalidade, ficassem em branco, de tal modo que o juiz as poderia determinar arbitrariamente, fazendo o que quisesse, e que as leis penais deixassem de funcionar como garantia dos direitos humanos. 3. Não retroactividade das leis penais. Quer dizer que elas não têm validade para actos que lhes sejam anteriores. Não pode ser considerado como delito, nem pode ser punido, factos que a lei vigente no momento da acção não considerasse como tal, mas apenas de acordo com uma lei vigente no momento do julgamento (lei ex post facto). A lei vigente no momento da acção chama-se também de lei anterior, e a lei promulgada e vigente depois da acção denomina-se de lei ex post facto, ou lei nova. Esta última não retroage relativamente às acções passadas. 4. Proibição de recurso à analogia para interpretação. Enten- de-se que a aplicação da analogia significaria o exercício do poder 40

legislativo pelo juiz, a criação de uma lei nova, operação que é incompatível com o princípio da legalidade, pois a analogia refere à aplicação da norma mais próxima para incriminar e punir actos nocivos à sociedade e não previstos na lei, sendo uma operação incompatível com o princípio da legalidade. Dado que nos países do sistema jurídico continental vigora o Direito escrito, torna-se muito evidente o que significa a expressão «sine lege». Os países de common law, ou seja, do sistema jurídico anglo-saxónico, em contrapartida, regem-se fundamentalmente pelo Direito consuetudinário e pela jurisprudência. Se bem que ali vigorem algumas leis escritas, estas são muito diferentes das leis escritas dos países do sistema jurídico continental. No entanto, devido a já ser universalmente aceite por todos os países do mundo contemporâneo o princípio «nullum crimen sine lege» e «nulla poena sine lege», este princípio vigora igualmente nos países de common law, com as quatro conotações seguintes: 1. Nenhuma punição sem lei. Por lei entende-se aqui o Direito costumeiro e a jurisprudência (essencialmente), bem como algumas leis escritas. Se bem que da Magna Carta de Inglaterra e da Constituição dos Estados Unidos não conste expressamente o princípio da legalidade, igual resultado possibilitam as garantias processuais e os princípios que deles constam efectivamente. 2. Não retroactividade das leis penais. Já no ano 1696 sustentou Thomas Hobbes, criminalista inglês, que «nenhuma lei feita depois da prática de um acto pode fazer dele um delito; porque... uma lei positiva não pode ser tida em vista antes de ser feita; e portanto não pode ser obrigatória» (Leviathan, cap. XXVII). Nos Estados Unidos, por seu lado, a Constituição proíbe aos órgãos legislativos a aprovação de disposições legais com força retroactiva, exigindo, por outro lado, que acto tido como delituoso esteja assim previsto no momento da sua prática, ficando, deste modo, excluída qualquer retroactividade das leis. 3. Nenhuma pena de duração indefinida prevista nas leis penais. A existência de penas de duração indefinida significaria que não se determinasse concretamente a duração da pena, o que é inaceitável numa lei penal, que deve fixar efectivamente a duração da pena em questão, em lugar de deixar tudo isso à discrição do juiz e permitir-lhe agravar ou atenuar a pena arbitrariamente. Esta proibição tem como finalidade fazer com que todas as pessoas saibam com exactidão qual será o grau de severidade da pena em que incorrerá se cometer um determinado delito. No entanto, a partir do começo do século XX, têm sido os Estados Unidos o primeiro país a invalidar este princípio ao optar, em seu lugar, por penas indefinidas, argumentando que estas se revelam «eficientes». 41

4. Não recurso à analogia nem à interpretação extensiva. Quer dizer que para caracterizar uma acção como delito é imperioso atender rigorosamente ao disposto na lei, e não se recorrendo à analogia, nem à livre interpretação extensiva, tal e qual como já assinalámos atrás. 3. A SITUAÇÃO ACTUAL DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE Como já assinalámos atrás, o princípio da legalidade imperou como a pedra angular do Direito Penal moderno, que viveu a sua época de apogeu entre fins do século XVIII e princípios do século XX e foi conhecido como um traço característico do Direito Penal burguês dos tempos modernos. Ora, através do longo período histórico que começou com o aparecimento da burguesia até chegar ao imperialismo, à medida que se aprofundavam as contradições da sociedade capitalista e que se aguçava o antagonismo das classes, veio crescendo a criminali-dade e, por conseguinte, foram-se produzindo alterações nos princípios e teorias do Direito Penal dos estados burgueses. Embora mantenha ainda como fachada o princípio da legalidade, o Direito Penal desses países já conheceu transmutações na essência do seu conteúdo, e o princípio da legalidade já não desfruta da mesma posição que em outros tempos. Estas mudanças manifestam-se no seguinte: 1. Mudança nas teorias de Direito Penal. É do domínio público que nos finais do século XVIII e nos princípios do século XIX predominou no mundo teórico do Direito Penal a Escola Clássica, cujos expoentes principais eram Beccaria, em Itália, e Feuerbach, na Alemanha, bem como alguns outros. Na área da teoria de Direito Penal, sustentavam a «doutrina da expiação» e, por conseguinte, propugnavam a vigência absoluta do princípio de legalidade, rejeitavam o Direito consuetudinário, opunham-se à retroactividade das leis penais, contestavam as penas de duração absolutamente indefinida, defendiam a proibição da aplicação da analogia, etc. Durante a segunda metade do século XIX surgiu a escola positivista, com Eurico Ferri, em Itália, Von Liszt, na Alemanha, e Marc Ancel, da França, como expoentes principais, que vieram a configurar uma nova escola, a da habilitação, em oposição à doutrina da expiação. Procederam à crítica o princípio da legali-dade, sustentando que esse princípio tornava impossível lidar com a variabilidade dos acontecimentos ao impor restrições excessiva-mente rígidas àquilo que compete aos juizes; propuseram, em lugar disso, um princípio da legalidade em sentido relativo, o que significaria outorgar, até certo ponto, determinado espaço à livre discrição dos juizes. Outros adeptos dessa escola sustentaram que o princípio da legalidade — embora rejeite, em princípio, o Direito 42

consuetudinário, proíba as penas de duração absolutamente indefi-nida, se oponha à retroactividade das leis penais e exclua o recurso à analogia para interpretação — pode, no entanto, admitir algumas excepções no sentido de dar cabimento ao Direito consuetudinário a título subsidiário; aceita, em determinadas circunstâncias, a analo- gia como processo de interpretação e, em certos casos, a retroactivi- dade e as penas de duração indefinida, em vez de contrapor em termos absolutos uma coisa e outra. 2. Perda, na área legislativa, de aspectos essenciais inerentes ao princípio da legalidade. O princípio da legalidade pressupõe em si a elaboração, pelos órgãos legislativos de acordo com os processos legalmente estabele-cidos, de normas penais das quais constem disposições positivas a respeito dos delitos e das penas, sobretudo um Código Penal. Não abrange, em rigor, os regulamentos e diplomas que contêm penalidades como disposições acessórias. Isso deu origem a uma divisão entre as leis penais em sentido lato e estrito, e deste modo fez desaparecer a verdadeira natureza do princípio de legalidade. O referido princípio rejeita a aplicação das penas de duração absolutamente indefinida, mas em muitos países se aplicam essas penas. Em leis de numerosos Estados dos EUA, por exemplo, está estabelecido que «nas sentenças condena- tórias, os tribunais não são competentes para determinar o prazo ou a duração das penas de prisão». Embora o princípio da legalidade rejeite a aplicação da analogia, nas leis penais de muitos países tal aplicação é admitida ou é-o condicionalmente. Enquanto o princípio da legalidade se opõe às medidas de segurança, essas medidas constam das leis de numerosos países e estão mesmo codificadas. Tudo isso demonstra que se têm verificado muitas alterações essenciais na legislação criminal de grande número de países no que diz respeito ao princípio da legalidade. 3. Desarmonia entre a expansão dos poderes discricionários dos juizes, e o princípio da legalidade, resultante da influência da política criminal sobre o exercício do poder jurisdicional. Nas modernas teorias do Direito Penal sobressai o papel da política criminal, que exerce na realidade uma determinada função orientadora relativamente às actividades quer legislativas quer judiciais. Esta função orientadora da política criminal torna-se, até certo ponto, decisiva para a legislação penal e os julgamentos judiciais. Sob a influência desta função de política criminal, acontece que se vêm expandindo os poderes discricionários de que desfrutam os juizes nos processos de julgamento criminal, facto que, sem qualquer margem de dúvida, é contrário ao princípio da legalidade. Sobretudo na época moderna do imperialismo, nos 43

países onde imperou a ditadura fascista, o princípio da legalidade tem degenerado num simples adorno a enfeitar a pseudo-igualdade e a pseudo-liberdade. II O PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE O segundo princípio fundamental do Direito Penal da República Popular da China é o da proporcionalidade. A proporcionalidade, ou seja, o equilíbrio ou a correspondência entre o delito e a pena, pressupõe a necessidade de o grau de severidade da pena condizer com o grau de gravidade do delito. O referido princípio revela o relacionamento proporcional entre a medida da pena e o delito cometido. O facto de o princípio da proporcionalidade se ter tornado um dos princípios fundamentais do Direito Penal foi produto da revolução burguesa e uma grande contribuição que fizeram os iluministas e os criminalistas burgueses à civilização jurídica. O mencionado princípio, consagrado pelos Estados capitalistas nos primeiros anos da sua existência, constitui uma herança de grande valor na civilização jurídica, um tesouro que merece que o assinalemos e mantenhamos vigente. Já nos tempos longínquos da revolução da nova democracia, na China, o referido princípio constou da legislação local do Poder Soviético Chinês. Ã «Portaria n.° 6 da Comissão Executiva Central da República Soviética Chinesa» (de Dezembro de 1931) estabelece que seria erróneo «não distinguir entre os autores e os cúmplices... ao impor penas aos réus, de modo a que sofra uma pena severa quem não merece senão uma mais leve». A «Circular do Governo Popular do Norte da China acerca dos critérios para determinar a medida da pena nos casos criminais de grande gravidade» (1949) estabelece expressamente: «Ao se impor penas para punir os delitos, é necessário determinar a severidade de cada pena, adoptando como critério o facto de ser grave ou não o prejuízo que o delito em questão tenha acarretado aos interesses do Estado, da sociedade e do povo». Após a fundação da República Popular da China, este princípio tem sido igualmente mantido nos diplomas penais avulsos e outros documentos judiciais relevantes. O Supremo Tribunal Popular assinala na sua «Decisão acerca de alguns problemas existentes no trabalho dos tribunais populares» (10 de Dezembro de 1962): «No julgamento dos casos concretos, a incriminação e a determinação da medida da pena, far-se-ão, atendendo o facto criminoso e às circunstâncias concretas, e nos termos da lei e da política. Em nenhum caso se deve proceder com ilimitada indulgência, deixando sem condenação quem merece sentença condenatória, deixando com vida quem merece a pena de morte ou impondo uma pena leve a quem tenha cometido um delito 44

grave; por outro lado, é também inadmissível extremar a severidade da pena no julgamento, condenando quem não merece sentença condenatória ou impondo uma pena severa a quem só tenha cometido um delito leve». O Código Penal actualmente vigente na China estabelece no artigo 57.°: «Ao se determinar a medida da pena a impor aos delinquentes, será necessário sentenciá-los tendo em conta o facto criminoso, as circunstâncias do crime e o prejuízo causado por este à sociedade e em conformidade com as respectivas disposições estabelecidas no Código». Trata-se de uma expressão concreta do princípio da proporcio-nalidade. Este princípio, consagrado no Direito Penal da República Popular da China, tem, no que respeita ao seu conteúdo essencial, as seguintes conotações: 1. Punição de todos os delitos, não punição do que não é delito. A comissão de um delito é um pressuposto para a aplicação da pena, enquanto a condenação à pena constitui a consequência, em termos jurídicos, da comissão de um delito. O Código de Processo Penal da China dispõe no artigo 2.°: «O Código de Processo Penal da República Popular da China tem como objectivo garantir a exacta e oportuna apuração dos factos delituosos e a correcta aplicação da lei, de modo a punir os infractores da lei e salvaguardar os inocentes para que não sejam passíveis de puniçãopenal». O Direito Penal vigente fixa disposições explícitas a respeito de todos os crimes e as correspondentes penas legais; a atenuação ou a agravação da pena, as circunstâncias atenuantes ou agravantes, etc.; ao mesmo tempo, consagra a irresponsabilidade penal nos casos de facto fortuito, legítima defesa, estado de necessidade e estado de demência. Tudo isto constitui uma cabal concretização do princípio, inerente ao sistema jurídico socialista, da punição de todo o delito e nenhuma punição para o que não é delito. 2. Pena leve para delito grave, pena severa para delito grave. Qual é que deve ser o critério para determinar o grau de severidade das penas? Eis um problema que durante longos anos foi controver so entre os criminalistas chineses. Karl Marx disse: «Os limites de punição do infractor devem ser fixados em função do seu acto. O conteúdo concreto que é infringido constitui o limite da infracção em concreto. A medida da ponderação do conteúdo é, por isso, a do delito». (K. Marx e F. Engels, «Obras Completas», tomo I, p. 141). Mao Zedong disse, por seu lado: «Não é justo punir severamente uma infracção leve, nem é justo fazê-lo levemente com uma infracção grave». (Mao Zedong, «Obras Seleccionadas», tomo V, p. 495). O Direito Penal da China sustenta que a gravidade do prejuízo causado à sociedade pelo delito deve 45

servir de critério para determinar o grau de gravidade do delito, bem como o grau de severidade da pena correspondente, devendo-se, por conseguinte, impor pena severa para delito grave e pena leve para delito leve. Ó nosso Direito Penal opõe-se às penas excessivamente leves ou excessivamente severas relativamente aos delitos cometidos, o qual significaria desproporcionalidade entre o delito e a pena. O Código Penal da República Popular da China foi redigido em conformidade, entre outras coisas, com o princípio de pena proporcionada ao delito, princípio que não só permanece sempre subjacente a algumas das normas que constam da Parte Geral, tais como, por exemplo, as previstas para os actos preparatórios, os delitos não consumados, as desistências voluntárias e os delitos consumados, bem como as que dizem respeito aos autores, aos cúmplices, aos cúmplices coagidos e aos instigadores em casos de comparticipação, como serve também de fundamento para a fixação da estrutura da Parte Especial do Código Penal e para o estabelecimento da pena legal correspondente a cada delito concreto. 3. Pena igual para delito igual e concurso de penas. No seu livro «Dos delitos e das penas», pág. 44, Beccaria assinalou que as penas devem ser as mesmas para os cidadãos, quer os mais nobres quer os mais humildes. Trata-se, sem qualquer margem de dúvida, de uma opinião que aponta contra a hierarquização social imperante na sociedade feudal. É evidente que a indulgência e a conivência com personalidades distintas e afamadas, deixando-as impunes apesar de terem cometido delitos ou impondo-lhes penas leves depois de terem cometido delitos graves, levaram inevitavelmente a que um mesmo delito fosse punido com penas díspares e que fosse infringido o princípio da proporcionalidade. Na República Popular da China, sejam quais forem a posição política, a origem social e os antecedentes biográficos políticos do arguido, todos são iguais no que se refere à aplicação das leis. Em relação aos delinquentes que cometem mais do que um delito, o Direito Penal da China opta por princípios e métodos de concurso de infracções que visam restringir a agravação das penas, de modo a assegurar a plena vigência do princípio da proporcionali-dade. Em alguns outros países, em contrapartida, opta-se simples-mente pelo princípio da consunção, isto é, somente é punido o delito mais grave, sem que se imponham penas pelos delitos restantes, que são menos graves, prática que julgamos contrária ao princípio da proporcionalidade. Noutros países, por seu lado, opta-se, porém, pelo simples princípio de adição absoluta das penas, prática que achamos 46

desviada da realidade objectiva e também contrária ao princípio da proporcionalidade. O princípio da proporcionalidade reveste grande significado orientador quer para a legislação penal quer para o julgamento judicial dos casos criminais na República Popular da China. A devida proporção entre o delito e a pena concretiza-se através de dois elos de ligação. O primeiro elo é a correspondência entre o delito e a pena na legislação, e o segundo é a pena adequada para o delito cometido. Ambos os elos são inseparáveis entre si. Só a correspondência entre o delito e a pena na legislação pode garantir que todo o delito cometido seja punido com uma pena adequada. Inversamente, só a imposição duma pena adequada para todo o delito cometido pode garantir, por sua vez, a correspondência entre o delito e a pena na legislação. Eis os traços característicos que distinguem o princípio da proporcionalidade, consagrado no Direito Penal da China. A ideia da proporcionalidade, ou de equilíbrio, como se denominava outrora, remonta a tempos imemoriais. A relação entre o delito e a pena veio a ser alvo de atenção de teóricos de tempos remotos. No entanto, o Direito da sociedade esclavagista e da sociedade feudal impunha penas diferentes para os escravos e os seus donos e para os camponeses e os senhores feudais, se bem que uns e outros cometessem o mesmo delito, facto que estava longe de reflectir a exigência de correspondência entre o delito e a pena. Os teóricos do Iluminismo da burguesia, por sua parte, declararam uma guerra total ao sistema judicial absolutista da sociedade feudal. Não se limitaram a propugnar a legalidade dos delitos e das penas; defenderam também o equilíbrio entre o delito e a pena. Foi Montesquieu quem se exprimiu de maneira mais clara: «... sempre se pune por graus, determina-se a severidade da pena em função da gravidade de delito». (Montesquieu, «Cartas Persas», p. 141, Companhia Editora Seong Mou). Na «Conclusão» do seu livro Dos delitos e das penas, Beccaria expõe de uma maneira ainda mais aperfeiçoada a sua ideia sobre a relação entre o delito e a pena. Assinala: «Para que a pena não seja a violência de um só ou de vários contra um cidadão particular, ela deve ser essencialmente pública, pronta, necessária, a mais leve das penas aplicáveis no caso em causa, proporcionada aos delitos e fixada pela lei». Os penalistas da Escola Clássica sustentavam que o critério para determinar a severidade da pena é o prejuízo objectivo que o acto delituoso tenha acarretado à sociedade. Esta ideia da propor-cionalidade achou a sua expressão na legislação penal dos Estados burgueses, logo nos primeiros anos da sua existência. O princípio baseado nesta ideia ficou consagrado quer na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de França, de 1789, quer no Código Penal francês de 1791. Permaneceu com pleno 47

vigor como princípio fundamental no Código Penal francês de 1810 e, seguido pela maioria esmagadora dos países do sistema jurídico continental, imperou incontestavelmente durante mais de meio século na dogmática do Direito Penal. Mais tarde, porém, esse princípio foi posto em causa pelas Escolas Positivista, Antropolo-gista e Sociologista do Direito Penal e mesmo rejeitado pela legislação penal de países europeus e americanos. Na década de 70 do século XX, devido ao fato de que mesmo a Escola Positivista se revelou impotente para deter o crescimento da criminalidade, alguns criminalistas procederam a nova revisão da questão da proporcionalidade da pena ao delito e vieram a dar ao referido princípio um novo conteúdo. Hoje em dia, depois de um período de refluxo, esse princípio tem voltado a ser tema de acaloradas discussões teóricas no Direito Penal do ocidente. O terceiro princípio adiantado por Beccaria na área do Direito Penal é o de «humanitarismo penal». Ele opunha-se à tortura e à pena de morte. Quanto ao nosso país, não é senão natural que, sendo socialista como é, aplique o humanitarismo socialista, proíba que seja infligida tortura aos arguidos e lhes conceda o devido tratamento humanitário. No que diz respeito à manutenção ou abolição da pena de morte, trata-se de um problema muito controverso e muito complexo que não é possível esclarecer em poucas palavras. Considerações de economia recomendam que omitamos neste trabalho a análise pormenorizada dos prós e dos contras da manutenção desta pena extrema. Somos de opinião que o humani-tarismo penal já está plenamente concretizado no Código Penal da China. Dado que não é um princípio que presida a todo o Código Penal de princípio a fim, nem é exclusivo do Direito Penal, não achamos que possa ser encarado como um dos princípios fundamentais do Direito Penal. Além disto, no sistema do common law, nomeadamente no Direito Penal dos Estados Unidos, vigoram alguns outros princípios fundamentais, tais como, por exemplo: 1. Não existe crime sem prejuízo causado; 2. Não existe crime se houver apenas intenção malévola; 3. Não existe responsabilidade criminal se houver apenas acção sem intenção malévola; e 4. Só existe delito quando surgirem simultaneamente um acto delituoso e o correspondente estado de espírito delituoso. Ora, na teoria jurídico-penal da China, os preceitos acima enumerados fazem parte, na sua maioria, do conteúdo dos tipos de crime, em lugar de serem considerados como princípios fundamen- 48

tais do Direito Penal. Quanto ao ponto 4, coincide com o princípio, consagrado no Código Penal da China, respeitante à responsabili-dade criminal e que manda considerar tanto os elementos subjecti-vos como os objectivos. III O PRINCÍPIO DA CONSIDERAÇÃO DO ELEMENTO SUBJECTIVO E OBJECTIVO NA DETERMINAÇÃO DA RESPONSABILIDADE CRIMINAL O princípio de que estamos a falar agora pressupõe que mantenhamos persistentemente a unidade entre o elemento subjec-tivo e objectivo para determinarmos se uma acção executada é ou não delito e, em caso afirmativo, exigirmos responsabilidade criminal ao agente. Isso significa que o acto em questão só constituirá delito se, além de ter causado objectivamente um dano mais ou menos considerável à sociedade, o agente o tiver praticado motivado por um estado psíquico delituoso, quer de dolo quer de negligência. O princípio da consideração tanto do elemento subjectivo como objectivo na determinação da responsabilidade criminal representa uma concretização na ciência do Direito Penal da concepção materialista dialéctica do mundo, própria do marxismo. De acordo com o materialismo dialéctico, o que o homem pensa é que rege o que ele faz, e o que, por sua vez, reflecte o que pensa. A conduta de cada pessoa é condicionada e regida pela sua consciência e pela sua vontade. Vão de mãos dadas aquilo que pensa uma pessoa e aquilo que faz. Por conseguinte, o delito deve configurar, como é lógico, a unidade dos atributos objectivos e subjectivos. De acordo com o Direito Penal da China, o traço característico essencial do delito é o dano, de considerável gravidade, que se tenha feito à sociedade. O grau de gravidade do dano feito à sociedade serve de critério para ponderar o grau de gravidade do delito bem como para determinar o grau de severidade da pena. A determinação da culpa e da responsabilidade criminal tem como pressuposto um facto constitutivo de um crime. Ora, para que um facto constitua um crime, é imperativo que estejam preenchidos todos os elementos constitutivos, subjectivos e objectivos do tipo; caso contrário, não se poderá considerar o acto como delito, nem exigir responsabilidade criminal ao agente. Opomo-nos a que se imputem delitos às pessoas quer por razões objectivas quer por razões subjectivas. Isto porque, se bem que diferentes em forma, uma e outra coisa são na essência idênticas, no sentido de serem contrárias ao princípio de unidade entre o elemento subjectivo e o objectivo e representarem, na área dos problemas da criminalidade, um reflexo do idealismo e da metafísica. 49

Em contrapartida, propugnamos a unidade dialéctica entre o elemento subjectivo e o objectivo na apreciação dos factos relacionados com o eventual delito, uma vez que o grau do dano causado à sociedade pelo delito é determinado por dois factores, isto é, o dano objectivamente feito, por um lado, e a intenção criminosa, por outro. Consoante o dano que o agente faça à sociedade, deve variar o grau de gravidade da pena em que incorra. Caso seja idêntico o dano objectivamente causado, as leis penais impõem uma pena mais severa para um crime doloso do que para um crime por negligência. Por outro lado, sendo idêntica a intenção criminosa, as leis penais impõem uma pena mais severa para um delito consumado do que para um delito não consumado. Este princípio, que impera no nosso Direito Penal, é desconhecido nos países quer do sistema jurídico continental quer do sistema anglo-saxónico. IV O PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE CRIMINAL INDIVIDUAL E DE NENHUMA IMPLICAÇÃO EXTENSIVA A OUTRAS PESSOAS Trata-se de um princípio em virtude do qual somente incorre em responsabilidade criminal quem tiver cometido um delito, ou seja, deve ser ao indivíduo, e somente a ele, que se deve responsabilizar pelo que tenha feito, sendo imperativo combater resolutamente qualquer implicação extensiva aos seus familiares, parentes e amigos ou a outras pessoas inocentes que, embora tenham algumas ligações com o infractor, foram alheios à acção delituosa. A implicação extensiva a pessoas inocentes foi um dos traços característicos do Direito Penal das classes exploradoras. Essa prática horrenda vigorou nos anos longínquos da sociedade esclava-gista da China. Com o decorrer do tempo, na sociedade feudal, veio a prevalecer a prática de «punições extensivas a três linhagens de parentesco em caso de delito cometido por uma só pessoa» e de «comprometimento de todos os vizinhos por causa de uma infracção perpetrada por um membro de uma só família». Nalguns casos, todos os membros da família do infractor eram decapitados, e verificavam-se mesmo casos de «liquidação de nove linhagens de parentesco». Na velha China vigorava o sistema de caução solidária das comunidades de moradores. No decurso dos dez anos turbulentos da chamada «Revolução Cultural», de 1966 a 1976, as camarilhas contra-revolucionárias de Lin Biao e de Jiang Qing praticaram uma frenética ditadura fascista feudal, perseguindo desenfreadamente, por implicação, grande número de pessoas inocentes. Porém, a China é um Estado socialista. No primeiro Código Penal da República Popular da China, promulgado em 1979, vigora 50

rigorosamente o princípio da responsabilidade penal individual e de nenhuma implicação extensiva a outras pessoas. Relativamente aos familiares, parentes e amigos dos delinquentes, procuramos «atraí-los» e solidarizarmo-nos com eles. Sempre que não participem no crime, devem permanecer isentos de qualquer punição. O nosso Código Penal estabelece na sua parte geral: «Por comparticipação entender-se-á um delito doloso cometido conjunta-mente por duas ou mais pessoas». De acordo com esta disposição, por comparticipante entende-se somente aquelas pessoas que partilharem o dolo e a acção criminosa do delinquente. Deste modo, ficam nitidamente excluídos aqueles que, tendo apenas relações de parentesco ou de amizade com o delinquente, não tiverem participado no acto criminal. Estabelece ainda o Código Penal no artigo 55.°: «O confisco de bens afectará uma parte ou a totalidade dos bens que pertençam pessoalmente ao delinquente». «Não devem ser confiscados os bens que pertençam ou que devam pertencer aos outros membros da família do delinquente». A parte especial do Código Penal, nas suas disposições a respeito de alguns delitos específicos, estabelece também expressamente que com a responsabilidade criminal somente arcará o «responsável directo». Tudo o que assinalámos atrás é uma consubstanciação concreta, no Direito Penal, do princípio da responsabilidade penal individual e de nenhuma implicação extensiva a outras pessoas. No Direito Penal dos países capitalistas vigora também o princípio da responsabilidade individual, o qual quer dizer que toda a acção criminal é executada por um agente dotado de vontade autónoma e livre. Por conseguinte, ao se exigir responsabilidade criminal, é imperativo exigi-la ao indivíduo que é prática de acções motivadas por uma vontade livre, sem implicar qualquer outra pessoa alheia à acção criminal em questão. Esse princípio já chegou a ser de vigência extremamente generalizada na nossa época. No entanto, no Direito Penal dos países capitalistas, é situado como um princípio derivado do da legalidade, e não como um outro princípio, justaposto e em pé de igualdade com este último. V O PRINCÍPIO DE CONJUGAÇÃO DA PUNIÇÃO E DA REABILITAÇÃO, VISANDO À TRANSFORMAÇÃO DO DELINQUENTE NUM NOVO HOMEM Trata-se de um princípio privativo do Direito Penal da República Popular da China. O Direito Penal serve não só para punir os delitos, como exerce também uma importante função reabilitadora. Através da aplicação das penas é que se procura regenerar os delinquentes e transforma- 51

-los em trabalhadores que vivam do seu próprio trabalho, em homens úteis à sociedade. Essa função reabilitadora do Direito Penal pode concretizar-se tanto através da promoção do estudo e da divulgação, entre o povo, das leis penais, como por intermédio da aplicação efectiva das leis penais e da imposição de penas aos delinquentes. A promoção entre o povo de actividades de estudo do Direito Penal, com base em casos criminais típicos, tem revelado ser uma forma muito eficiente de educação no espírito da legalidade. Surte efeitos dissuasivos e intimidatórios relativamente ao minúsculo número de indivíduos com inclinações revoltosas, de modo a que não ousem praticar actos ilícitos. Por outro lado concorre para levar as massas populares a acatarem conscientemente as leis e os regulamentos, bem como a combaterem corajosamente todos os actos delituosos. Tudo isso permitirá atingir o objectivo de diminuir a criminalidade e de prevenir as acções delituosas. No processo de aplicação das leis penais e de combate e castigo aos delinquentes, desde a cadastragem de cada caso nos serviços de segurança pública para fins de investigação, passando pela apresentação da acta de acusação pelo Ministério Público até à finalização do processo no tribunal, não há nenhum elo que não esteja presidido pelo espírito da conjugação entre a punição e a reabilitação. Ainda mais estreita se revela esta ligação entre a punição e a reabilitação no período dos trabalhos forçados a que é submetido o condenado depois da sentença judicial condenatória. Todas as penas que na China se impõem aos delinquentes, com excepção da pena de morte de execução imediata, que se aplica a um número pequeníssimo de criminosos, visam sempre a educar e regenerar os delinquentes, de modo a que abandonem o caminho do mal para enveredar pelo do bem, se arrependam e se corrijam para começar uma nova página na trajectória da sua vida. Regenerar os delinquentes para transformá-los em homens novos, eis a concretização, nas leis penais da China, do humani-tarismo socialista. Trata-se de um princípio formulado partindo da missão histórica que fica a cargo do proletariado. A missão de transformar o mundo, a sociedade e o género humano inclui, como é natural, a tarefa de transformar e regenerar os delinquentes. Não somos revanchistas, nem simples punitivistas. A imposição de penas aos delinquentes permite, em condições de privação de liberdade pessoal, educá-los ideologicamente e forçá-los a trabalharem, com a finalidade de atingir a sua regeneração ideológica. Esta educação por intermédio do trabalho forçado visa a sua transformação em homens úteis e não prejudiciais à sociedade. É tendo esta finalidade como eixo que as leis penais da China contêm toda a espécie de disposições relevantes. Por exemplo, não só se impõem restrições rigorosas à aplicação da pena de morte, como também se tem instituído a figura penal de «pena de morte 52

com suspensão» para aqueles delinquentes que, merecendo a pena capital pelos seus delitos, não precisarem ser imediatamente executados, de modo que esta suspensão significa outorgar-lhes uma última oportunidade para o arrependimento. Quanto aos tipos de penas, foram abolidas decididamente as penas corporais e as penas degradantes. Foram institucionalizados os regimes de atenua-ção de pena e de liberdade condicional, de modo a estimular e empurrar os delinquentes a se entregarem voluntariamente à justiça e a confessarem a sua culpa, o que contribui para acelerar a sua regeneração. A consequente aplicação do princípio de conjugação da punição e da reabilitação com vista à regeneração dos delinquentes e à sua transformação em homens novos é mais uma convincente demonstração da superioridade do Direito Penal socialista, bem como da sua inesgotável vitalidade. * ** O Direito Penal Português que se tem aplicado em Macau pertence ao Sistema Jurídico Continental. Assegura-se nesse Código Penal os vários princípios, como o da legalidade, o da proporcionalidade, o da consideração tanto dos elementos subjecti- vos como objectivos na determinação da responsabilidade penal, o da responsabilidade penal individual e de nenhuma implicação extensiva a outras pessoas e o da conjugação da punição e da educação, visando à transformação do delinquente num homem novo. Actualmente estão-se a rever e a elaborar leis adequadas ao Território, incluindo o Código Penal e o Código do Processo Penal com vista à localização das leis. Espera-se que, desta análise que o autor fez sobre o Direito Penal Chinês em confronto com o Sistema da Common Law e o Sistema Jurídico Continental se retire uma contribuição para um melhor esclarecimento, debate e revisão desta temática. 53

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economia 55

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Administração, n.° 15, vol. V, 1992-1.°, 57-126 REFLEXÕES SOBRE O SISTEMA FISCAL DE MACAU: EVOLUÇÃOE PERSPECTIVAS J. H. Paulo Rato Rainha * 1. Introdução 2. Objectivos dos sistemas fiscais 3. Reforma fiscal 4. Tendências internacionais das reformas fiscais 5. Sistema fiscal de Macau 5.1. Impostos sobre o rendimento 5.1.1. Imposto profissional 5.1.2. Imposto complementar de rendimentos 5.1.2.1. Pessoas singulares 5.1.2.2. Sociedades e outras pessoas colectivas 5.1.3. Contribuição predial urbana 5.2. Incentivos fiscais 5.2.1. Incentivos fiscais de âmbito geral 5.2.2. Indústria hoteleira e similar 5.2.3. Contratos de desenvolvimento para a habitação 5.2.4. Conservação e recuperação do património cultural 5.3. Caracterização da tributação sobre o rendimento 5.4. Alterações legislativas e administrativas (1978-1990) 5.4.1. Imposto profissional 5.4.2. Imposto complementar de rendimentos 5.4.3. Contribuição predial urbana 5.4.4. Legislação complementar 5.5. Caracterização das alterações legislativas e administrativas 5.6. Administração fiscal 6. Sugestões de alterações ao sistema fiscal 6.1. Alterações da legislação 6.1.1. Tributação das sociedades e outras pessoas colectivas 6.1.2. Tributação das pessoas singulares 6.2. Fiscalização tributária 7. Conclusões Quadros anexos Bibliografia * Subdirector dos Serviços de Finanças de Macau e Técnico-economista Assessor da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos do Ministério das Finanças (Portugal). 57

1. INTRODUÇÃO Quaisquer que sejam os fundamentos sócio-políticos ou sócio- conómicos prevalecentes nas colectividades públicas organizadas como Estados, Regiões Administrativas ou Territórios Autónomos, são necessários recursos financeiros para a respectiva actividade de satisfação de necessidades sociais e colectivas. Mesmo nas socieda-des de economia liberal, em que a intervenção do poder político é muito reduzida ou podendo ser só limitada à manutenção da ordem e defesa, continuam a ser necessários recursos para o desempenho dessa função. Na maior parte dos países ou territórios com autonomia financeira, os impostos de aplicação geral, quer constituam ou não um sistema coerente entre si, são a principal fonte das respectivas receitas públicas. Os casos em que isso não acontece são excepcio-nais e são derivados de situações económicas especiais como é o caso de países com recursos naturais — petróleo, fosfatos, diaman-tes, etc. — em que a maior parte das receitas são derivadas da concessão da exploração desses recursos ou já derivam dos reinvestimentos daquelas receitas1. O território de Macau tem sistema fiscal (e tributário) próprio e é da competência da respectiva Assembleia Legislativa definir os elementos essenciais do regime tributário, estabelecer a incidência e a taxa de cada imposto e fixar os termos em que podem ser concedidos isenções e outros benefícios fiscais. O sistema fiscal do Território, como todos os sistemas fiscais dos países com algum desenvolvimento económico, é um sistema composto de diversos impostos, pelo que integra impostos sobre o rendimento, sobre o património ou riqueza e sobre a despesa ou bens e serviços. 2. OBJECTIVOS DOS SISTEMAS FISCAIS Os sistemas fiscais, para além de serem uma fonte de receitas públicas, são também um instrumento poderoso para a prossecução da política económica e social, através do uso adequado dos vários impostos. Pode-se dizer que, nos países desenvolvidos ou em vias de desenvolvimento, o sistema fiscal deixou de ter como finalidade exclusiva a mobilização de recursos para financiar os programas de acção da administração pública, tendo-se transformado num impor-tante instrumento de política devido aos seus efeitos sobre a conjuntura económica ou de alteração progressiva da própria estrutura económica. 1 Há também países ou territórios que, dada a sua pequena dimensão geográfica e populacional, procuram obter um conjunto de receitas públicas suficientes para a satisfação das necessidades colectivas derivadas de outras origens: venda de selos e moedas, exploração de actividades turísticas e de jogos de azar (casinos), etc. 58

Na realidade, o conjunto de medidas políticas que se tomam sobre o conjunto dos impostos e das despesas públicas têm incidência na afectação de recursos, na redistribuição do rendi-mento e da riqueza e na estabilização e desenvolvimento económico2. As alterações das funções das colectividades públicas estaduais ou territoriais e o seu papel institucional como principal agente do desenvolvimento económico-social obriga a contar com uma administração pública, em que as suas unidades administrativas e técnicas contribuam rápida e eficientemente através dos seus recursos humanos e materiais para a realização dos objectivos definidos ao nível político. Na medida em que há cobrança de receitas fiscais para a prossecução destes objectivos com maior ou menor desenvolvi-mento, procura-se que a obtenção destas receitas públicas seja feita com eficácia e com justiça na sua repartição entre os contribuintes. Por outro lado pretende-se que o sistema fiscal se adapte às necessidades da actividade económica, tendo em atenção a concor-rência económica internacional e a sua boa aceitação pela opinião pública. Tendocomo base de análise o estabelecimento destes condicio- nalismos gerais que devem ser considerados na utilização do instrumento de política económico-social que é um sistema fiscal, poder-se-á perguntar quais são os objectivos do sistema fiscal do território de Macau e quais são as perspectivas da sua evolução. No actual período administrativo de transição parece dever ser feito um ponto da situação do conjunto dos impostos territoriais e da sua gestão e perspectivar possíveis alterações para essa fonte de receitas públicas e instrumento de política. Na estrutura das receitas públicas correntes do Território que se tem mantido sensivelmente igual na hierarquização da sua importância nos últimos anos, as receitas fiscais representam na média global dos três últimos anos (1988-1990) cerca de 28% do total das receitas correntes, enquanto as receitas derivadas da concessão de exploração dos jogos de fortuna e azar representam só por si 47%3. Deste modo, o principal objectivo dos sistemas fiscais 2 Cf. Richard M. Bird, «The Role of the Tax System in Developing Countries», em Australian Tax Fórum, 1990, pags. 395/410. Para maior desenvol vimento veja-se Richard A. Musgrave e Peggy B. Musgrave, em «Public Finance in Theory and Practice». McGraw-Hill Book Company, International Edition, 4.a edição, Singapura 1987, pags. 6/22. 3 Sobre a estrutura das receitas públicas correntes do território de Macau dos anos de 1985-1989 veja-se J. H. Paulo Rato Rainha, «Receitas Públicas do Território de Macau: Origem e Evolução (1980-1989)», em Administração — Revista de Administração Pública de Macau, n.° 10, Dezembro de 1990, pags. 761/778. No ano de 1990, as receitas da exploração dos jogos de fortuna ou azar correspondem acerca de 49,2% do total das receitas correntes, enquanto as receitas fiscais representam 25,8%. 59

— cobrança de receitas públicas — não é prosseguido em Macau, ainda que se possa reter que as receitas fiscais, embora não sendo a principal fonte de rendimentos do Território, são uma importante origem de receitas públicas sobre a qual o poder político- administrativo tem possibilidade de intervir e de procurar controlar a sua evolução4. A possibilidade da utilização dos impostos (e das despesas públicas) como instrumento privilegiado da política económico- social de Macau é bastante diminuta, principalmente nos seus efeitos sobre a conjuntura ou estabilidade económica, pois a limitação de intervenção deriva das características das receitas públicas, em que a maior parte não é controlada pelo poder político-administrativo — receitas de jogo —, assim como, de se estar perante uma economia muito dependente de decisões exter-nas. No entanto, considerando as suas potencialidades de obtenção de receitas públicas, os impostos podem ser utilizados como instrumentos de afectação de recursos para o desenvolvimento de infra-estruturas ou de algumas políticas económico-sociais, nomea-damente de distribuição de rendimentos (e riqueza), pelo financia-mento de serviços públicos que beneficiem as famílias de mais baixos rendimentos, como são os casos de construção e venda de habitações económicas e de concessão de bolsas de estudo. Não se estabelecendo como objectivo do sistema fiscal de Macau a sua transformação em principal fonte de receitas públicas, parece, no entanto, não se dever negligenciar o seu aperfeiçoa-mento, pois há que verificar se as condições em que tem sido aplicado são as consideradas mais correctas, mesmo num território onde se pretende a continuação de um baixo nível tributação5. Por outro lado, convém ter sempre em atenção que num futuro próximo pode haver alterações exteriores ao Território que influenciem as 4 Cf. J. H. Paulo Rato Rainha, ob. cit., pag. 777. 5 Em relação a Hong Kong, como referem Bill Lam e Kaushall Tikku, «Tax implications of doing business in Hong Kong», em Canadian Tax Journal / Revue Fiscale Canadienne, Novembro/Dezembro de 1987, pag. 1467: «Taxation is generally not a major instrument of government policy in Hong Kong. Hong Kong has no externai debt, a small defence budget, and no extravagant social security programs. Consequently, it can function efficiently with a low rate of tax. The objective of taxation in Hong Kong is simply to raise sufficient revenue so that the government can function properly». Com referência ao estudo da reforma da tributação empreendida em 1976 pelo Third Inland Revenue Ordinance Review Committee indicam que: «It is interesting to note that the committee was instructed to consider the prevailing system of taxation of profits and other income and to make recommendations to the governor that would have regard to Hong Kong’s economic circunstances and ensure that (1) there would be a comparatively low levei of direct taxation; (2) the system at given rates would be as productive of revenue as possible; and (3) the relevant legislation would be simple and inexpensive to administer». 60

fontes das suas receitas públicas6, para além de ser sempre preferível que o sistema fiscal funcione bem e possa proporcionar eventual-mente receitas para os períodos em que haja necessidade de maior realização de despesas7. Uma outra filosofia de actuação que o poder político- administrativo pode prosseguir em Macau, que não é a seguida na apresentação deste texto, é a do abandono puro e simples de recorrer aos impostos para a cobertura financeira das suas activida-des. Embora sem se apresentar fundamentação mais desenvolvida, consideramos que em Macau, para que toda a gente se sinta directamente envolvida nas decisões governamentais, deve ser aplicado o princípio da participação no financiamento das despesas públicas, mesmo com um baixo nível de tributação, de acordo com a capacidade contributiva dos seus residentes e dos que daqui auferem rendimentos8. Mantendo-se o pouco peso da tributação como característica do Território, parece não dever haver grandes objecções a que as receitas fiscais sejam cobradas de forma simples, com eficácia e com justiça. A justiça implica que as receitas fiscais sejam cobradas com eficácia, já que só assim é que os contribuintes com a mesma situação tributária ficam em pé de igualdade. Por outro lado, torna-se necessário que o sistema fiscal seja coerente entre si, isto é, os contribuintes com a mesma capacidade tributária ou possibili- dade de pagamento de impostos devem pagar o mesmo e as pessoas com mais capacidade devem pagar mais9. 6 «O modo como, a partir de 1997, o governo da Região Administrativa de Hong Kong tratará o problema do jogo é uma grande incógnita. Será exactamente este o maior perigo que ameaçará o jogo no Território». Ng Kuok Cheong, «A interacção regional no Delta do Rio das Pérolas e a Política Económica de Macau», em Administração — Revista da Administração Pública de Macau, n.° 7, Julho de 1990, pag. 51. 7 A 2.a condição que o sistema fiscal de Hong Kong deve assegurar, conforme se indica na nota 5, é a de ser tão produtivo quanto possível às taxas determinadas (embora baixas). 8 Segundo o tradicional princípio do benefício, um sistema fiscal será justo se cada contribuinte pagar conforme os benefícios que recebe dos serviços públicos. Com este princípio, a justiça ou equidade do sistema fiscal depende da estrutura das despesas públicas, pelo que, no caso de Macau, tendo em atenção a divisão de atribuições entre os diferentes níveis de poder político-administrativo, muitas das despesas realizadas pelas autarquias locais devem ser essencialmente financiadas por receitas fiscais, dado que, deste modo, existe uma maior apreensão pelos contribuintes do destino dos impostos. O desenvolvimento da aplicação desta teoria pode levar a que as atribuições da administração fiscal passem para as autarquias locais ou para um serviço público com o exclusivo dessas funções. 9 De acordo com o princípio da capacidade no pagamento de impostos, as pessoas com igual capacidade pagam o mesmo, enquanto as pessoas com maior capacidade devem pagar mais. A primeira regra é referida como equidade horizontal e a segunda como equidade vertical. 61

Nestas condições, para existir justiça na repartição dos impos- tos, o sistema fiscal deve estar harmonizado no plano legislativo e a administração fiscal tem de ter capacidade administrativa e técnica para o aplicar. Parece dever ou poder ser este o sentido da realização da reforma do sistema fiscal de Macau ou do prossegui-mento do seu aperfeiçoamento, qualquer que seja a sua finalidade de obtenção de receitas públicas. 3. REFORMA FISCAL A expressão de reforma fiscal abrange diversos significados e conceitos e é utilizada de acordo com os objectivos que, em determinado momento e espaço fiscal, se pretendem considerar importantes na análise do respectivo sistema fiscal (ou conjunto de impostos)10. Costuma-se enunciar alguns objectivos para justificar a necessidade de alterar o sistema fiscal vigente, entre os quais os de simplificação legislativa ou administrativa, atracção de investimento estrangeiro, modernização do sistema e justiça fiscal. O território de Macau não é excepção a esta regra geral e, por vezes, tem-se utilizado a expressão reforma fiscal, com possível ligação a alguns dos objectivos gerais mencionados, sem se explicitar contudo qual o seu verdadeiro significado. Na segunda metade da década de «80», esta expressão foi algumas vezes usada ao nível político-administrativo11 em relação aos impostos do Território, embora sem nunca terem sido indicadas as suas eventuais finalidades ou fases de execução. Estas referências a alterações da tributação territorial não originaram debate público, para além da mera notícia circunstancial em alguns órgãos locais de comunicação social. Do pouco que é conhecido resultante de declarações públicas e de outras escassas informações internas dos serviços públicos, parece poderem ser indicadas duas linhas de orientação, bastante diferentes entre si, na prossecução destas «reformas fiscais»: a) No período de 1986/1987 pretender-se-ia aumentar a tributação indirecta com diminuição da tributação directa, ou mesmo o completo abandono da tributação correspondente aos 10 Brian J. Arnold, «Future Directions in International Tax Reform», em Australian Tax Fórum, 1988, pags. 451/469, apresenta também um conceito de reforma fiscal internacional: «changes concerning the international aspects of a country’s tax system: in particular, changes in the treatment of residents earning foreign source income (outward bound transactions) and non-residents earning domestic source income (inward bound transactions)». 11 Embora sem se usar a expressão reforma fiscal, nas Linhas de Acção Governativa aprovadas anualmente pela Assembleia Legislativa, encontram-se medidas a tomar no domínio da política fiscal, em que se nota como principal preocupação a manutenção do baixo nível de tributação. 62

Impostos sobre os rendimentos das actividades comerciais e industriais e sobre os rendimentos de trabalho; b) No período de 1987/1989 pretender-se-ia reduzir a tributa-ção a dois conjuntos de impostos: imposto sobre a transmissão e posse de imóveis e imposto sobre os rendimentos. Com a primeira linha de orientação desejar-se-ia um sistema de receitas públicas correntes onde não existisse tributação sobre o rendimento, servindo eventualmente de exemplo outros territórios de dimensão geográfica e com características semelhantes à de Macau, como o caso do Principado de Mónaco. A alteração governamental verificada na segunda metade do ano de 1987 não permitiu o conhecimento e desenvolvimento das orientações preten-didas para esta reforma fiscal, embora se conheça a existência de uma ligeira alteração do pensamento político na parte final do período, pois passou-se a considerar justificado, de acordo com o princípio do benefício, a manutenção de alguns impostos sobre o rendimento, nomeadamente os resultantes de profissões liberais e das actividades comerciais e industriais. As orientações prevalecentes no segundo período indicado incidiriam essencialmente no plano legislativo e procurariam reunir num só regulamento a legislação aplicável aos actuais impostos sob a transmissão (sisa)12 e posse de prédios (contribuição predial ur-bana), enquanto o regulamento do imposto sobre o rendimento abrangeria as disposições dos actuais regulamentos da contribuição industrial, imposto profissional e imposto complementar de rendimentos13. Não foi explicitado se se pretendia a tributação do rendimento global ou uma mera simplificação administrativa (?) resultante da reunião num só regulamento das disposições correspondentes a diversos impostos. Conforme demonstra a experiência internacio nal, mesmo nos territórios fiscais em que há unicidade de taxas e impostos únicos sobre o rendimento, não deixa de haver regras distintas para a determinação de cada categoria de rendimento e procedimentos administrativos diferentes na liquidação parcial do 12 A sisa é um imposto que incide sobre o valor das transmissões onerosas de propriedade imobiliária e é pago pelo comprador. Nunca foi conhecida orientação explícita relativamente à continuação ou não da existência de um imposto sobre as sucessões e doações. 13 A contribuição industrial é um imposto anual de cadastro ou de registo de estabelecimentos comerciais e industriais de taxas fixas por cada estabelecimento; o imposto profissional incide sobre os rendimentos dos trabalhadores por conta de outrem e dos trabalhadores que exercem, por conta própria, actividades de carácter científico, artístico ou técnico; e o imposto complementar de rendimentos tributa os rendimentos derivados do exercício directo ou de participação em actividade comercial ou industrial das pessoas singulares e colectivas e ainda os rendimentos de trabalho, quando os contribuintes exercem simultaneamente uma actividade da qual auferem rendimentos sujeitos a imposto profissional. 63

imposto14, pelo que, em alguns casos, não se pode dizer que se tenha simplificado o sistema fiscal. Qualquer destas linhas políticas gerais sobre as alterações à tributação do Território não foram desenvolvidas, nem tiveram grande divulgação para poderem suscitar interesse entre as associa-ções empresariais, profissionais ou outras entidades relacionadas com a fiscalidade. Em ambas orientações nunca foram referidas alterações a introduzir nas práticas seguidas pela administração fiscal, nem se indicou a necessidade de aumentar quantitativa e qualitativamente os recursos técnicos e humanos ao seu dispor. Uma verdadeira reforma fiscal é formada por dois conjuntos de acções diferentes ainda que interligados: um, no plano legislativo e, outro, no plano da técnica da administração fiscal. Destas acções, as mais fáceis de realizar em qualquer espaço fiscal são as referentes à elaboração das alterações legislativas: bastará encomendar a um técnico ou conjunto de técnicos, mais ou menos especialistas sobre a matéria, a apresentação de projectos de diplomas em que se incluirão os princípios normais e gerais de incidência dos impostos, as isenções e as regras de liquidação e cobrança, assim como os deveres de cooperação dos contribuintes e as normas processuais de resolução de conflitos15. A outra componente de uma autêntica reforma fiscal é a mais difícil de implementar e é muitas vezes a causa de falharem as «reformas» só idealizadas no plano legislativo: a formação e preparação da administração fiscal (e do público) que tem a seu cargo a aplicação e desenvolvimento dessa mesma reforma. Há que dar aos funcionários e agentes da administração pública a formação necessária para a apreensão e compreensão dos grandes princípios pelos quais se deve procurar reger a nova legislação fiscal, assim como utilizar técnicas de gestão e de fiscalização tributária de modo a que a legislação seja realmente cumprida. Outro conjunto de questões relacionadas com uma reforma fiscal (ou alterações do sistema fiscal) é do seu faseamento e problemas postos pelo seu desenvolvimento. A orientação pode depender de uma maneira geral do sistema de governo de cada território — constituição ou lei orgânica, quadro institucional e 14 Por exemplo, em Portugal, o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) incide sobre o valor anual de rendimentos de oito categorias, depois de efectuadas as correspondentes deduções e abatimentos, com algumas regras diferenciadas na respectiva determinação: rendimentos de trabalho depen dente, de trabalho independente, comerciais e agrícolas, de capitais, prediais, mais-valias, pensões e outros rendimentos (cf. Código do IRS, artigo 1.°). 15 A apresentação destes diplomas pode ser baseada ou não em estudos com maior ou menor aderência à realidade e depende, por vezes, também da necess idade pol í t ica de se querer demonst rar t rabalho real i zado. 64

sistema político —, mas, para além deste aspecto jurídico, as lições das diversas experiências internacionais mostram que é necessário estudar com cuidado a maneira de apresentar os seus objectivos. É muito importante que os objectivos das alterações sejam compreen-didos e aceites pela opinião pública, pois o sucesso do projecto depende dessa compreensão e aceitação. Relativamente à forma a seguir na aplicação das alterações dos sistemas fiscais existem essencialmente dois caminhos: uma reforma de conjunto a realizar num período curto, ou, uma reforma gradual em que é definida uma direcção na qual se devem orientar as alterações a introduzir ao sistema fiscal16. Por vezes a distinção entre uma reforma de conjunto e uma reforma gradual é muito pequena e, na prática, alterações graduais podem algumas vezes produzir mudanças na estrutura fiscal, com resultados acumulativos bastan-te semelhantes aos de uma reforma maior. A Direcção dos Serviços de Finanças de Macau (DSF), que tem entre as suas atribuições as de «realizar a administração fiscal do Território, promovendo a adequação das leis fiscais, a simplificação dos processos administrativos e a defesa e reintegração dos interesses da Fazenda Pública quando violados» e as de «executar a política fiscal, mantendo uma contínua avaliação dos seus efeitos na ordem financeira, económica e social»17, tem também seguido nas suas tarefas um conceito de reforma fiscal. Numa nota divulgada na revista editada pela DSF «Gazeta Fiscal»18, que, por si só, é também um elemento de reforma fiscal, está expresso o conceito seguido nos últimos anos pela DSF e de que, para melhor compreensão, se transcreve o seguinte extracto19: «A filosofia de gestão tributária adoptada pela DSF, nos anos mais recentes, tem sido a de permanente actualização da legislação e das técnicas tributárias por forma a adequá-las à 16 Qualquer reforma fiscal num determinado país deve partir do que existe. É assim condicionada pelas condições políticas e sociais particulares para esse país e época. Cf. Richard M. Bird, ob. cit., pag. 409. 17 Cf. Decreto-Lei n.° 3/88/M, de 25 de Janeiro, artigo 2.°, alíneas d) e e) (lei orgânica da DSF). 18 A «Gazeta Fiscal» é uma revista policopiada, em línguas portuguesa e chinesa, cuja edição não é periódica, tendo sido publicado em Abril de 1988 o seu número l e publicados seis números até 31 de Dezembro de 1990. Nesta revista são apresentados e divulgados os diplomas com matérias fiscais, circulares do Departamento de Contribuições e Impostos, modelos de impressos ou declarações utilizadas para efeitos fiscais, doutrina e jurisprudência, resoluções administrativas ou das comissões de revisão da fixação de rendimentos tributáveis, etc. A sua divulgação é feita entre as associações empresariais, profissionais e outras entidades relacionadas com as matérias de fiscalidade. 19 «Gazeta Fiscal», n.° 2, Julho de 1988, pags. 8 a 11. 65

realidade económico-social do Território, também esta em acelerada transformação. Esta filosofia de actuação contrapõe- se à clássica reforma fiscal que, em geral, é realizada em bloco com os consequentes inconvenientes que derivam da modifica-ção súbita e, muitas vezes, radical, de todo o enquadramento tributário a que um espaço fiscal está sujeito. As alterações introduzidas inserem-se no espírito de uma reforma gradual e constante do sistema fiscal, sendo de assinalar importantes modificações ocorridas em anos recentes, nomeada-mente, a informatização das contribuições predial e industrial, a emissão automática dos respectivos documentos de cobrança, lançamento de novos impressos de mais fácil preenchimento e a possibilidade de pagamento destes impostos nos balcões de instituições bancárias. Destes novos procedimentos tem resultado uma acrescida facilidade no diálogo entre a Administração e administrados, numa sensível economia de recursos, o que se tem traduzido, a nível de contribuintes, numa importante melhoria na rapidez e eficácia na resposta às suas solicitações. É ainda de realçar que todo este esforço de permanente modernização tem sido realizado recorrendo, exclusivamente, aos recursos internos da DSF.» 4. TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS DAS REFORMAS FISCAIS De uma maneira geral nos países desenvolvidos os impostos são um dos mais importantes instrumentos de política económica e social e a política fiscal está sempre presente nas acções governa-mentais, havendo a tendência de os restantes países procurarem estudar ou imitar as experiências seguidas nas alterações dos sistemas fiscais daqueles países. É uma técnica corrente e racional desde que se tenha em atenção os condicionalismos próprios de cada país ou território, que vão desde o desenvolvimento econó-mico até razões de carácter histórico, social e político e que enforma as funções desempenhadas pelos respectivos sistemas fiscais20. Este interesse pelas alterações dos sistemas fiscais é devido a 20 Muitas vezes, esta metodologia deriva da influência que os sistemas fiscais dos países industrializados tiveram na elaboração da regulamentação dos impostos dos países em vias de desenvolvimento. Por exemplo, o Reino Unido introduziu, nos anos de 1920, um modelo de Regulamento do Imposto sobre o Rendimento para uso nas colónias britânicas e o estudo dos actuais códigos da maior parte dos países da Commonwealth revela semelhanças na sua estrutura básica. Cf. S. I. Chelvathurai, «Whither Taxation in the Commonwealth?», em APTIRC — Bulletin, Janeiro de 1991, pag. 3. Sobre determinados condicionalismos históricos na legislação fiscal do Território, veiam-se ainda as notas 28, 64 e 65. 66

três conjuntos de razões21: o primeiro deriva da concorrência fiscal entre os países, pois o capital e certas categorias de trabalho têm-se tornado geograficamente móveis, enquanto as economias se inte-gram e as barreiras ao comércio internacional têm sido removidas. Neste novo ambiente, os governos sentem que não podem permitir que os seus sistemas se desviem muito da linha de orientação dos seus maiores concorrentes, quer estes sejam países exportadores ou importadores de capital22. O segundo é uma nova ênfase dada aos ajustamentos estruturais da economia, pois muitos governos come-çaram a rever criticamente os seus sistemas fiscais dada a sua influência distorciva na economia, particularmente durante um período de inflação contínua e rápido aumento de preços. O terceiro conjunto de razões resulta do designado efeito fascinação que deriva de, com o aumento dos meios de comunicação e do conhecimento rápido das transformações, se procurar imitar o que se gosta, levando assim os agentes de decisão política a procurar seguir a moda e as tendências internacionais da fiscalidade. Tendo-se sempre subjacente estes condicionalismos e para se fazer uma análise sumária da fiscalidade de Macau, podemos seguir como referência os países da OCDE, pois também estes têm servido de guia a estudos sobre países da área geográfica da Ásia/Pacífico não pertencentes a este organismo internacional23. A análise das tendências das alterações fiscais e a sua comparação incide essencialmente nos impostos sobre o rendimento das pessoas físicas e das sociedades e outras pessoas colectivas, pois é a tributação que geralmente mais controvérsia levanta24. Entre 1965 e 1985, o conjunto dos países da OCDE, com excepção das medidas tomadas para passar da tributação sobre o 21 Cf. S. I. Chelvathurai, ob. cit.. pags. 5/6 que cita a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE). Este organismo foi fundado em Dezembro de 1960 e é constituído por países da Europa, América (Estados Unidos e Canadá) e Ásia/Pacífico (Austrália, Japão e Nova Zelândia), que totalizam 24 países membros e um país observador (República Federal Socialista da Jugoslávia). 22 Esta razão deve levar os agentes de decisão político-administrativa de Macau a conhecer as linhas gerais do sistema fiscal de Hong Kong e a acompanhar as suas alterações, assim como as da tributação das zonas económicas especiais da República Popular da China concorrentes de Macau (Zhuhai e Shenzhen). 23 Veja-se Veerinderjeet Singh e Lee Beng Fye, «Malaysia: Tax Reforms — An Overview and Recommendations», em APTIRC — Bulletin, Outubro e Novembro de 1989, pags. 445/461 e 507/527 e S. I. Chelvathurai, ob. cit., pags. 3/10, que refere também países da Commonwealth não pertencentes à área geográfica da Ásia/Pacífico. 24 No sentido de analisar a eficiência económica dos impostos sobre o rendimento nos países em vias de desenvolvimento, veja-se Ved P. Gandhi e outros, «Supply-Side Tax Policy — Its Relevance to Developing Countries», International Monetary Fund, Washington, D. C., 1987. 67

consumo a sistemas de imposto sobre o valor acrescentado (IVA) nitidamente superior, não tiveram grandes transformações na fiscalidade. Após este período, quase todos estes países transformaram o sistema fiscal de tributação do rendimento, tendo todas estas alterações sido desenvolvidas através da integração da tributação do rendimento em dois grandes impostos: o imposto sobre as sociedades e outras pessoas colectivas e o imposto sobre o rendimento das pessoas físicas. Nos países onde ainda vigorava um sistema de tributação cedular do rendimento das pessoas físicas assistiu-se à passagem para a respectiva tributação global do rendimento. Embora os efeitos das reformas fiscais sobre o alargamento da base de tributação das pessoas físicas ainda não sejam certos, tem-se considerado que todas estas reformas procuram ser neutras perante a promoção de objectivos económicos e sociais. Este afastamento recente do intervencionismo fiscal a favor da neutralidade tem sido inspirado pela aceitação crescente, pela maior parte das correntes de opinião, de que as forças de mercado podem melhor guiar uma política fiscal eficaz do que a intervenção dos poderes públicos, muitas vezes influenciados por grupos de pressão. Para se comparar resumidamente a tributação do rendimento existente em Macau e as dos países da OCDE, as seguintes situações são caracterizadoras das tendências das alterações dos sistemas fiscais25: — Tributação do rendimento através de dois impostos: im posto de taxas progressivas sobre o rendimento das pessoas físicas e imposto de taxa proporcional sobre o rendimento das sociedades e outras pessoas colectivas; — Reformas da tributação do rendimento pessoal com alarga mento da base de tributação, reestruturação das taxas e maior igualdade de tratamento das diferentes fontes de rendimento; e — Reformas da tributação do rendimento das sociedades e outras pessoas colectivas através da eliminação de incenti vos fiscais distorcedores das decisões de investimento, da redução da taxa do imposto e da introdução de medidas para reduzir a discriminação dos lucros e dividendos distribuídos. 25 Para um maior desenvolvimento, veja-se OCDE, «Taxation in Developed Countries», Paris, 1987, pags. 64/69 e «Les rapports entre la fiscalité et les flux d’investissement internationaux — Reformes fiscales recentes dans les pays de 1’OCDE et perspectives pour les années 90» (documento de referência do Secretariado dos Assuntos Fiscais da OCDE), Paris, Junho 1990. 68

O alargamento da base de tributação do rendimento pessoal tem sido obtido por dois conjuntos de medidas: o primeiro consiste na integração de fontes de rendimentos que anteriormente eram excluídas, tais como benefícios sociais, ganhos de capital e rendimentos de função pública; outro é constituído pela anulação do tratamento fiscal mais favorável de fontes particulares de rendimentos ou da redução da dedução de determinadas despesas e a eliminação de subsídios concedidos através do sistema fiscal. Quase todas as reformas fiscais integram um abaixamento das taxas marginais do sistema progressivo da tributação pessoal26, embora, na maior parte dos países, estas taxas sejam só pagas por uma minoria de contribuintes e, em alguns países, esta reestruturação de taxas foi acompanhada por uma redução do número de escalões de rendimentos. Em muitos sistemas fiscais, o montante do imposto pago depende da fonte do rendimento, pois diferentes taxas e deduções se podem aplicar entre os rendimentos de trabalho e os outros rendimentos e os ganhos de capital são normalmente tratados mais favoravelmente do que outras fontes de rendimento. Algumas reformas fiscais têm procurado atenuar estas diferenças de forma a dar um tratamento mais neutro ao rendimento das diferentes fontes. A maior parte dos sistemas de tributação das sociedades integram uma variedade de incentivos ao investimento (crédito fiscal de investimento, deduções regionais, etc.) e as depreciações para efeitos fiscais excedem substancialmente a depreciação econó-mica real. As reformas fiscais têm eliminado os incentivos especiais ao investimento e as provisões para compensação dos efeitos da inflação e têm estabelecido valores de depreciação para efeitos fiscais mais próximos da depreciação económica. O alargamento da base de tributação do imposto sobre o rendimento das sociedades tem invariavelmente sido acompanhado de uma redução de taxa. Para a maior parte dos contribuintes, estas medidas tomadas em conjunto raramente reduzem a taxa efectiva do imposto, embora possam estabelecer uma maior neutralidade em relação às decisões de investimento e, onde as novas taxas se aproximam das taxas do imposto do rendimento pessoal, na decisão de a empresa ser ou não sociedade. Tendo-se como linha de orientação estas grandes tendências internacionais seguidas na fiscalidade dos países em que a economia de mercado é o factor dominante, torna-se necessário conhecer o 26 A Islândia e a Suécia são os primeiros países da OCDE a aplicar uma taxa única proporcional no imposto sobre o rendimento das pessoas físicas e só existem duas taxas nos Estados Unidos, Nova Zelândia e no Reino Unido (cf. OCDE, «Les rapports...», pags. 12 e 25/26). 69

sistema fiscal de Macau para se analisarem eventuais situações de coincidência ou não. Conhecendo-se a situação presente, como resultante da evolução de uma anterior posição de partida, poder-se-ão perspectivar algumas alterações à tributação de Macau. 5. SISTEMA FISCAL DE MACAU O sistema fiscal de Macau é formado por diferentes impostos sobre o rendimento, sobre o património ou riqueza e sobre a despesa ou bens e serviços. Nos sectores empresariais internacio-nais, a fiscalidade é analisada essencialmente com a finalidade de se conhecer o seu impacto sobre o investimento e os fluxos internacio-nais de capitais, pelo que, de uma maneira geral, é sobre os impostos sobre o rendimento que incide primeiramente a atenção. Seguindo também esta análise e comparação parciais dos sistemas fiscais, aqui só se apresentarão as questões relacionadas com os impostos sobre o rendimento, indicando-se, no entanto, o conjunto de incentivos fiscais constante na tributação territorial27. Esta metodologia de análise parcial não significa que os restantes impostos não possam ter um papel importante, quer, como meio de obter receitas públicas, quer, como instrumentos de políticas governamentais, mas esse estudo deverá ser desenvolvido noutra oportunidade. 5.1. IMPOSTOS SOBRE O RENDIMENTO O conjunto de impostos sobre o rendimento existente no actual sistema fiscal de Macau tem ainda as suas fontes na reforma fiscal realizada nos anos «60» em Portugal, embora com influência da legislação fiscal do Território e tenha havido logo de início algumas diferenças substanciais28. Como grande semelhança verifica-se que, em ambos os sistemas fiscais, a tributação do rendimento é feita através de impostos cedulares que tributam categorias de rendimen-tos aos quais se sobrepõe um imposto complementar com algumas características de imposto pessoal sobre o rendimento. 27 Neste breve resumo retoma-se parcialmente o texto referente aos impostos sobre o rendimento e completa-se o conjunto de incentivos fiscais apresentado em J. H. Paulo Rato Rainha, «Análise do Sistema Fiscal», Suplemento de Economia, n.os 3,4 e 5 do semanário «Comércio de Macau», de 4 de Maio, de 3 de Agosto e 16 de Novembro de 1991. O conjunto dos impostos sobre o rendimento representam, no ano de 1990, cerca de 41% do total das receitas fiscais do território de Macau, o que demonstra a sua importância entre este tipo de receitas públicas. 28 Os actuais regulamentos dos impostos sobre o rendimento resultaram da reformulação, em 1978, dos impostos anteriormente existentes com a mesma designação: Regulamento da Contribuição Predial Urbana (Diploma Legislativo n.° l 630, de 9 de Maio de 1964); Regulamento do Imposto Profissional (Diploma Legislativo n.° l 632, de 16 de Maio de 1964; e, Regulamento do Imposto (continua na página seguinte) 70

Como diferenças iniciais, verificava-se no sistema fiscal de Portugal29 uma tributação específica relativa a alguns ganhos de capital (imposto de mais-valias) e os rendimentos derivados de prédios e de aplicação de capitais, embora sujeitos a tributação cedular, eram englobados para efeitos de tributação do imposto complementar. Em Macau, os rendimentos de prédios ficaram só sujeitos a tributação cedular e não existe tributação específica dos rendimentos derivados da aplicação de capitais e dos ganhos de capital, embora estes rendimentos nalgumas situações sejam tribu-tados em imposto complementar de rendimentos. Em substituição do englobamento dos rendimentos de prédios para efeitos de tributação em imposto complementar de rendimentos manteve-se a existência de um imposto de 1,5% com a mesma designação incidente sobre o valor dos actos de compra e venda de prédios urbanos30. A existência deste imposto especial, que não tinha características de imposto sobre o rendimento, foi uma fonte de divergência e de conflito entre a administração fiscal e os contribuintes, tendo sido abolido em 198831. O sistema fiscal de Macau, como impostos sobre o rendimento, apresenta o imposto profissional incidente sobre os rendimentos de trabalho independente derivados do exercício de actividades cons-tantes em tabela de profissões liberais e técnicas e sobre os rendimentos de trabalho dependente, o imposto complementar de (continuação da página anterior) Complementar de Rendimentos (Diploma Legislativo n.° l 635, de 2 de Junho de 1964). Até a esta reforma da tributação directa de 1964, a contribuição predial urbana baseava-se essencialmente num Regulamento de 9 de Março de 1893 e a tributação do trabalho incorporava-se na contribuição industrial de que foi separada por esta reforma. O imposto complementar de rendimentos só foi instituído pela reforma fiscal de 1964 e dirigia-se à capacidade do contribuinte, no sentido de corrigir, por taxas progressivas sobre os rendimentos colectáveis, lucros, dividendos e proveitos estimados, a tributação proporcional da contribuição predial e as taxas fixas da contribuição industrial e do imposto profissional (cf. preâmbulo do Diploma Legislativo n.° l 635). 29 A partir de 1989, em Portugal, a tributação sobre o rendimento passou a ser feita através de dois impostos: imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC) e imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS). 30 A redacção original do artigo 1.° do Regulamento do Imposto Complemen tar de Rendimentos (RICR) era a seguinte: «O imposto complementar incide sobre o rendimento global que as pessoas singulares e colectivas, qualquer que seja a sua residência ou sede, aufiram no Território e, bem assim, sobre o valor dos actos de compra e venda de prédios urbanos». Por sua vez, o artigo 7.° do mesmo RICR estabelecia que «a taxa do imposto complementar para os actos de compra e venda de prédios urbanos é de 1,5% sobre o valor da transmissão que servir de base à liquidação da sisa». 31 Cf. Lei n.° 13/88/M, de 20 de Junho. Sobre as razões da manutenção deste imposto especial veja-se a nota 64. 71

rendimentos incidente sobre os rendimentos derivados do exercício directo ou de participação de actividades comerciais e industriais e rendimentos de trabalho e a contribuição predial urbana incidente sobre as rendas de prédios urbanos arrendados ou o seu valor locativo, quando não declarados como arrendados32. 5.1.1. IMPOSTO PROFISSIONAL O imposto profissional incide sobre os rendimentos do traba-lho, em dinheiro ou em espécie, de natureza contratual ou não, fixos ou variáveis, seja qual for a sua proveniência ou local, moeda e forma estipulada para o seu cálculo e pagamento. Para efeitos de imposto profissional é indiferente que os rendimentos sejam pagos ou depositados fora do Território ou depois da cessação do trabalho. Os contribuintes estão divididos em dois grupos: os trabalha-dores que exercem qualquer actividade no Território por conta de outrem (assalariados ou empregados) e os trabalhadores que exercem, por conta própria, actividades de carácter científico, artístico ou técnico. Quando os contribuintes aufiram rendimentos pelo exercício simultâneo de trabalho dependente e independente serão tributados pelo seu rendimento global, embora ao rendimento do trabalho dependente deva ser deduzida a respectiva parcela do imposto profissional na fonte e as importâncias deduzidas pelo empregador ser entregues trimestralmente na Repartição ou Dele-gação de Finanças. Os contribuintes que exercem actividade por conta própria pagam um mínimo de imposto anual de $ 300,00, correspondente a uma taxa fixa por cada profissão liberal ou técnica. A determinação do seu rendimento é feita com base em contabilidade devidamente organizada ou com base na diferença entre as receitas obtidas e as despesas realizadas no ano anterior, quando deva presumir-se que aquelas são superiores a estas, nos casos de inexistência ou insuficiência de contabilidade devidamente organizada e de falta ou insuficiência das declarações dos contribuintes que tenham declarado possuir contabilidade. Os contribuintes de ambos os grupos deverão apresentar durante os meses de Janeiro e Fevereiro de cada ano, uma declaração de todas as remunerações ou rendimentos recebidos ou postos à sua disposição no ano antecedente. Só ficam dispensados da apresentação desta declaração as pessoas isentas do imposto, quando não aufiram rendimentos de trabalho de outra proveniência 32 É de notar que sobre estes impostos existe um outro imposto (adicional) -selo sobre contribuições e impostos - de 5%, o que altera em termos práticos as respectivas taxas por este valor. 72

e, bem assim, os trabalhadores dependentes cujas remunerações provenham de uma única entidade pagadora. As entidades patronais são também obrigadas a apresentar, durante os meses de Janeiro e Fevereiro de cada ano, uma relação nominal dos assalariados ou empregados a quem, no ano anterior, hajam pago ou atribuído qualquer remuneração ou rendimento, tenha ou não havido lugar à dedução do imposto. A obrigatoriedade da apresentação desta relação nominal por todas as entidades patronais mantém-se mesmo que os assalariados e empregados estejam isentos de imposto profissional. O período normal do pagamento das diferenças de imposto devidas pelos trabalhadores dependentes é no mês de Junho seguinte ao da obtenção do rendimento. No mesmo período é pago o imposto dos trabalhadores independentes, a que é deduzido o valor da taxa fixa (ou taxas) paga previamente no mês de Janeiro do ano anterior. Para efeitos de apuramento do rendimento tributável dos contribuintes que exercem actividades por conta própria são deduzidos as despesas e encargos que respeitem ao exercício da actividade ou sejam indispensáveis à formação do rendimento, provados documentalmente e dentro de limites tidos como razoá-veis. Não estão sujeitos a tributação os subsídios recebidos para despesas com assistência médica e medicamentosa ou hospitaliza- ção, os subsídios de família e de nascimento até aos limites dos quantitativos fixados para os funcionários e agentes da administra-ção pública, pensões de reforma ou subsídios equivalentes. Para todos os contribuintes existe uma dedução pessoal de $ 50 000,00, aplicável aos rendimentos do ano de 1990 e seguintes, sendo este valor aumentado para $ 70 000,00 nos casos de emprega-dos com mais de sessenta e cinco anos de idade ou cujo grau de invalidez permanente seja igual ou superior a 60%. As taxas do imposto profissional são progressivas entre 10% e 15% e aplicáveis de uma forma acumulativa por escalões de rendimentos sobre os valores que excedam, em geral, o limite de $ 50 000,00 e não estejam isentos de imposto. Entre outras pessoas, estão isentos de imposto profissional os agentes e funcionários da administração pública e os servidores das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, onde se incluem os professores do ensino oficial particular. As isenções respeitam aos rendimentos derivados exclusivamente do exercício das respectivas actividades. 5.1.2. IMPOSTO COMPLEMENTAR DE RENDIMENTOS O imposto complementar de rendimentos apresenta característi-cas de imposto cedular e de imposto de sobreposição da tributação de rendimentos com elementos personalizantes. É um imposto cedular, porque tributa os rendimentos auferidos no Território 73

derivados do exercício directo da actividade comercial ou industrial das pessoas singulares ou colectivas e os derivados das mesmas actividades correspondentes a dividendos ou lucros33 e é um imposto com características de sobreposição em relação às pessoas singulares, pois incide também sobre os rendimentos de trabalho, quando os contribuintes exercem simultaneamente uma actividade da qual auferem rendimentos sujeitos a imposto profissional. Os contribuintes sujeitos a imposto complementar de rendi-mentos, por rendimentos derivados do exercício directo de activi-dade comercial ou industrial, distribuem-se por dois grupos con-forme possuem ou não contabilidade devidamente organizada, assinada e verificada por contabilistas ou auditores inscritos nos Serviços de Finanças. Devem ter escrita organizada as sociedades anónimas, em comandita por acções e as cooperativas, assim como as sociedades de qualquer natureza com interesses próprios e que não se confundam nas pessoas dos seus sócios, com um capital social não inferior a $ l 000 000,00 ou cujos lucros tributáveis sejam, em média dos últimos três anos, superiores a $ 500 000,00. A administração fiscal tem aplicado este imposto de forma degressiva pois utiliza a taxa de 15% sobre os rendimentos superiores a $ 300 000,00 e o conjunto de taxas entre 2% a 15% aos rendimentos inferiores a $ 300 000,00. Estas taxas tanto se aplicam às pessoas singulares como às pessoas colectivas. O ano económico para efeitos fiscais coincide com o ano civil, devendo os contribuintes com contabilidade organizada entregar a respectiva declaração de rendimentos nos meses de Abril a Junho seguintes ao encerramento das suas contas (31 de Dezembro) e os restantes contribuintes deverão entregar a sua declaração de rendimentos durante o mês de Março. Da fixação do rendimento colectável só pode haver reclamação para uma Comissão de Revisão, de cuja deliberação pode haver recurso contencioso. As importâncias de imposto superior a $ 3 000,00 podem ser pagas em duas prestações iguais, vencíveis, respectivamente, em Setembro e Novembro do ano seguinte ao do rendimento e quando o imposto é igual ou inferior a $ 3 000,00 deve ser pago durante o mês de Setembro. Em todos os casos em que o imposto é liquidado fora dos prazos usuais, o contribuinte é notificado para, no prazo de quinze dias, pagar o imposto ou satisfazer a diferença. 33 O RICR estabelece no seu artigo 20.° que se consideram «(...) proveitos ou ganhos realizados do exercício os provenientes de quaisquer transacções ou operações efectuadas pelos contribuintes, em consequência de uma acção normal ou ocasional, básica ou meramente acessória (...)» e exemplifica com um grande conjunto de tipos de proveitos ou ganhos. A integração dos dividendos, lucros ou participações como rendimentos a incluir na incidência do imposto complementar de rendimentos resulta de diversas disposições [cf. RICR, artigo 9.°, n.° l, alínea é) e n.° 3, e artigo 12.°, n.os l e 3]. 74

Para efeitos do apuramento do rendimento tributável são considerados custos ou perdas imputáveis ao exercício os que tiverem de ser suportados para a realização dos proveitos ou ganhos sujeitos a imposto e para a manutenção da fonte produtora. As empresas com contabilidade devidamente organizada podem bene-ficiar do reporte de prejuízos nos três anos imediatos seguintes, mas não podem ser deduzidos aos lucros realizados no Território os prejuízos verificados em actividades exercidas no estrangeiro. 5.1.2.1. PESSOAS SINGULARES O rendimento global das pessoas singulares é a soma dos rendimentos derivados do exercício directo ou da sua participação em actividades comerciais ou industriais e dos rendimentos de trabalho. Quando o rendimento global é constituído exclusivamente por rendimentos de trabalho está isento de imposto complementar de rendimentos, sendo sempre excluídos do englobamento os rendimentos de prédios urbanos. Relativamente às pessoas singulares, a unidade de tributação é a família através da atribuição ao chefe de família para efeitos fiscais dos rendimentos comuns do casal, os rendimentos próprios do seu cônjuge, não separado judicialmente de pessoas e bens, e os rendimentos dos filhos menores e equiparados. As pessoas singula-res residentes no Território beneficiam de deduções de $ 12 000,00 ao rendimento tributável anual e de 20% dos rendimentos de trabalho englobados e provenientes do exercício de actividade por conta de outrem, bem como de outras deduções relativas aos familiares residentes no Território.345.1.2.2. SOCIEDADES E OUTRAS PESSOAS COLECTIVAS O rendimento global das pessoas colectivas é o lucro líquido anual derivado do exercício de actividade comercial ou industrial e calculado com base em contabilidade devidamente organizada ou, na sua falta ou insuficiência, em critérios de presunção. Exceptuam-se do rendimento global os rendimentos (e respectivos encargos) derivados dos prédios urbanos. Tratando-se de sociedades comerciais e civis sob forma comercial, abate-se ao rendimento global, a importância dos lucros repartidos pelos sócios ou de dividendos distribuídos aos accionistas relativamente ao ano a que o imposto respeitar. Deste modo, não existe dupla tributação, quer económica quer jurídica, dos rendimentos atribuídos ou postos à disposição dos sócios ou accionistas das sociedades, visto que só são tributados nos respectivos beneficiários. 34 Cf. RICR artigo 6.°.75

5.1.3. CONTRIBUIÇÃO PREDIAL URBANA A contribuição predial incide sobre os rendimentos dos prédios urbanos situados no Território e é devida pelos titulares do direito ao respectivo rendimento. O rendimento dos prédios urbanos, quando arrendados, é o valor da respectiva renda e, quando o não estejam, a utilidade económica estabelecida por avaliação (valor locativo) que deles obtiver, ou tiver a possibilidade de obter, quem os possa usar ou fruir. A contribuição predial é de base anual e aplica-se à taxa de 16% sobre os rendimentos ou valor locativo determinados antes de l de Julho de 1988 pela administração fiscal e à taxa de 10% sobre os rendimentos ou valores locativos determinados após aquela data. É permitida uma dedução de 10% no rendimento ou valor locativo para despesas de conservação e manutenção se forem suportadas pelo senhorio ou proprietário. Há diversas isenções da contribuição predial urbana, nomeada-mente: — As pessoas singulares ou colectivas que exerçam qualquer actividade industrial, quanto aos edifícios, não arrendados, que se destinem exclusivamente à instalação e laboração dos respectivos estabelecimentos fabris; — Os rendimentos dos prédios construídos para fins habitacio nais e/ou comerciais pelo período de 4 anos no Município de Macau e de 6 anos no Município das Ilhas (Taipa e Coloane); — Os rendimentos dos imóveis edificados de novo para a instalação de unidades industriais ou estabelecimentos fabris durante 5 anos no Município de Macau e 10 anos no Município das Ilhas (Taipa e Coloane); — Prédios ocupados por estabelecimentos de ensino com fins não lucrativos e prédios de pessoas colectivas de utilidade pública e de organizações religiosas. A maior parte destas isenções necessitam de ser invocadas pelas entidades a quem aproveitam, mediante pedido acompanhado de prova bastante dos factos que lhes sirvam de fundamento. O competente despacho é notificado à entidade requerente que dele pode reclamar ou interpor recurso, em caso de indeferimento total ou parcial. 5.2. INCENTIVOS FISCAIS O sistema fiscal de Macau, para além de ter um nível de tributação muito baixo, apresenta ainda um conjunto de benefícios fiscais destinados a incentivar o investimento das empresas, quer 76

estas já se encontrem instaladas ou pretendam instalar-se no Território, assim como incentivos fiscais à construção e venda de habitações económicas e à conservação e recuperação do patrimó nio cultural. Deste modo, encontram-se benefícios fiscais destina-dos à renovação de equipamento e de instalações em qualquer indústria ou de âmbito mais específico, como são os incentivos concedidos aos empreendimentos considerados de utilidade turís-tica. 5.2.1. INCENTIVOS FISCAIS DE ÂMBITO GERAL Como incentivos fiscais de âmbito geral aplicáveis à generalidade das empresas e actividades encontram-se os seguintes: — As taxas de reintegração relativas a edifícios habitacionais, comerciais, administrativos e industriais podem ser aumen tadas até 20% no primeiro ano de utilização (aquisição) (a taxa anual normal é de 2% ou de 4%), para efeitos de apuramento do rendimento tributável sujeito a imposto complementar de rendimentos; — Os lucros levados a reservas e que dentro dos três anos seguintes tenham sido reinvestidos na própria empresa em instalações ou equipamentos novos, de interesse para o desenvolvimento económico do Território, podem ser deduzidos dos lucros tributáveis em imposto complementar de rendimentos nos três anos imediatos35. Outros incentivos fiscais36 destinados ao aumento do investi-mento, em especial no respeitante à eficiência produtiva, à fabricação de novos produtos, ao nível tecnológico e aos efeitos sobre o progresso de outras actividades produtivas são os seguintes: — Isenção da contribuição predial urbana durante um período não superior a dez anos, no Município de Macau, ou a vinte, no Município das Ilhas, relativamente aos rendimen tos dos imóveis arrendados exclusivamente para fins indus triais; — Isenção da contribuição industrial; — Redução a 50% do imposto complementar de rendimentos; — Redução a 50% da sisa (ou do imposto sobre as sucessões e doações) relativa às transmissões de imóveis, desde que tais imóveis sejam utilizados exclusivamente no exercício da 35 Cf. RICR, artigo 35.°. 36 Lei n.° 1/86/M, de 8 de Fevereiro. 77

respectiva actividade industrial, incluindo a instalação de serviços comerciais, administrativos e sociais conexos. A concessão destes investimentos fiscais depende de requeri-mento do investidor, apresentado em regra antes de iniciada a instalação, ampliação, reorganização ou reconversão das unidades industriais a que respeitarem e, para efeitos de contribuição predial urbana, de requerimento conjunto do proprietário do imóvel e do investidor. O despacho que conceder os incentivos fiscais fixará, quando seja caso disso, a sua duração e as condições a que a concessão fica sujeita. 5.2.2. INDÚSTRIA HOTELEIRA E SIMILAR37Os empreendimentos de carácter turístico que sejam considerados de utilidade turística beneficiam do seguinte conjunto de incentivos fiscais: — Isenção de contribuição predial urbana por um período de oito anos se localizado no Município de Macau e de doze anos se localizado no Município das Ilhas; — Isenção de contribuição industrial por um período de oito anos se localizado no Município de Macau e de doze anos se localizado no Município das Ilhas; — Aumento para o dobro das taxas máximas de reintegração e amortização previstas para efeitos de determinação do rendimento tributável de imposto complementar de rendi mentos, durante o período de oito ou doze anos até ao limite do valor amortizável; — Isenção de sisa pela aquisição de prédios destinados à sua instalação; — Redução do imposto de selo a um quinto pela aquisição, trespasse ou arrendamento de prédios para sua instalação; e — Isenção de imposto de consumo sobre veículos ligeiros, bem como sobre os veículos para transporte colectivo de passageiros importados para uso dos estabelecimentos com declaração de utilidade turística, até ao máximo de seis unidades. A utilidade turística consiste na qualidade atribuída aos empreendimentos de carácter turístico que satisfaçam a determina-dos princípios e requisitos. Esta declaração é feita a requerimento dos interessados, que devem juntar os elementos julgados neces- 37 Decreto-Lei n.° 81/89/M, de 11 de Dezembro. 78

sários à apreciação do seu pedido, nomeadamente do estudo de viabilidade económico-financeiro do empreendimento. 5.2.3. CONTRATOS DE DESENVOLVIMENTO PARA A HABITAÇÃO38As empresas construtoras de habitações no âmbito dos contra-tos de desenvolvimento para a habitação beneficiam, na parte correspondente aos lucros obtidos na sua comercialização, da redução de 50% do imposto complementar devido ao rendimento colectável declarado e demonstrado por contabilidade devidamente organizada. Esta redução depende de declaração a apresentar durante o prazo previsto para a entrega das declarações anuais de rendimentos para efeitos fiscais e em conjunto com estas. Os rendimentos das habitações gozam de isenção de contribuição predial urbana durante o período de tempo que não podem ser transaccionadas (cinco anos) e é reduzida a metade a mesma contribuição, enquanto a habitação pertencer ao primeiro adquirente ou, em caso de transmissão por morte, ao seu agregado familiar. A primeira venda realizada pela empresa construtora é isenta de sisa e se o prédio for transmitido por morte do proprietário para o seu agregado familiar, no período de cinco anos em que o prédio não pode ser transaccionado, goza de isenção do imposto sobre as sucessões e doações. 5.2.4. CONSERVAÇÃO E RECUPERAÇÃO DO PATRIMÓNIO CULTURAL Numa estratégia global de conservação do património cultural, tem-se assumido como de especial relevo o tratamento fiscal da matéria, como forma de evitar a demolição de edifícios classificados ou incluídos em conjuntos, em sítios classificados ou em zonas de protecção e como meio de incentivar a sua recuperação39. Com a finalidade de incentivar a conservação do património cultural de Macau existem os seguintes benefícios fiscais: — Isenção de contribuição predial urbana enquanto se encon trarem em bom estado de conservação os edifícios classifica dos que tenham beneficiado de obras de conservação ou recuperação de valor não inferior a $ 500 00,00; — Redução a 50% das taxas da contribuição industrial, durante cinco anos, relativas aos estabelecimentos comer ciais ou industriais instalados em edifícios classificados que tenham sido objecto de obras de conservação ou recupera ção de valor não inferior a $ 50 000,00 por parte dos proprietários desses estabelecimentos; 38 Lei n.° 1/85/M, de 8 de Abril. 39 Cf. preâmbulo do Decreto-Lei n.° 56/84/M, de 30 de Junho. 79

— Dedução dos valores despendidos em obras de conservação ou recuperação de edifícios classificados nas colectas de imposto complementar de rendimentos, por dez anos, ou de imposto profissional, por cinco anos, respeitantes aos contribuintes que tenham suportado o respectivo encargo, quer sejam possuidores dos prédios, quer sejam seus arrendatários; — Isenção da sisa e do imposto sobre as sucessões e doações nas transmissões de edifícios classificados enquanto benefi ciarem de obras de conservação ou de recuperação. As obras de conservação e recuperação têm de obter parecer prévio favorável do Instituto Cultural de Macau, a emitir no prazo de trinta dias, a contar da data da entrada do respectivo projecto, considerando-se tacitamente aprovado no caso de, nesse prazo, nada ter sido comunicado aos interessados. Estes benefícios fiscais necessitam de ser invocados pelas entidades a quem aproveitam, mediante requerimento acompanhado de prova bastante dos factos que lhes sirvam de fundamento. 5.3. CARACTERIZAÇÃO DA TRIBUTAÇÃO SOBRE O RENDIMENTO Conforme se indica no resumo apresentado do sistema de impostos sobre o rendimento, em Macau não existe tributação específica sobre os rendimentos das sociedades e outras pessoas colectivas, estando estas sujeitas a tributação cedular conforme a origem dos seus rendimentos: rendimentos prediais a contribuição predial e os restantes rendimentos a imposto complementar de rendimentos. As taxas dos diferentes impostos aplicam-se nas mesmas situações às pessoas singulares e às sociedades e outras pessoas colectivas, sendo proporcionais na contribuição predial e progressivas no imposto profissional e imposto complementar de rendimentos40. Procura-se que a tributação sobre o rendimento incida sobre valores reais baseados nas declarações do próprio contribuinte ou de terceiros, mas admite-se a tributação de rendimentos fixados com base em critérios de presunção ou de avaliação. Em conformi-dade com este princípio, estabelecem-se métodos alternativos de fixação do rendimento colectável se as empresas e os trabalhadores independentes não possuem contabilidade devidamente organizada ou na falta e insuficiência das respectivas declarações de 40 A administração fiscal tem aplicado as taxas do imposto complementar de rendimentos de forma progressiva só até $ 300 000,00, pois a partir deste valor calcula o imposto a taxa proporcional sobre todo o rendimento. Esta forma da aplicação da estrutura de taxas, que não está de acordo com a lei, implica um salto brusco na tributação do limite de $ 300 000,00. 80

rendimentos41, e, se os prédios não se encontram arrendados, recorre-se ao seu valor locativo fixado por avaliação42. Não há tributação global de rendimento, pois, para efeitos de imposto complementar de rendimentos, não são integrados os rendimentos prediais e os rendimentos de trabalho só são englobados, com uma dedução de 20% do seu valor se provenientes do exercício por conta de outrem, quando os contribuintes exercem simultaneamente actividades comerciais ou industriais. Neste caso de englobamento, o montante de imposto profissional é deduzido à colecta do imposto complementar de rendimentos43, acabando por todos os rendimentos englobados serem tributados às taxas deste último imposto. Existe um mínimo de existência para efeitos da tributação do rendimento, ainda que diferente conforme a origem do rendimento: $ 12 000,00 nos rendimentos das actividades comerciais e industriais e $ 50 000,00 nos rendimentos de trabalho. A justificação para um maior valor do mínimo de existência dos rendimentos sujeitos a imposto profissional é a de maior impossibilidade de evasão fiscal face à situação dos restantes contribuintes44. Alguns rendimentos de trabalho são excluídos de tributação, nomeadamente os rendimentos dos trabalhadores da administração pública e das pessoas colectivas de utilidade pública com inclusão dos professores do ensino oficial particular. Quando os respectivos beneficiários auferem outros rendimentos de trabalho, os rendimen-tos isentos de imposto profissional entram também para o cálculo do mínimo de existência, mantendo-se a justificação da não tributação de um determinado valor abaixo do qual se considera não dever existir pagamento de imposto. A acumulação dos benefícios do mínimo de existência, aplicado só aos rendimentos não isentos, e da isenção total de rendimentos da função pública ou equiparada não é uma solução justa do ponto de vista da capacidade tributária dos contribuintes. Esta solução muito menos ainda se justifica perante a finalidade do mínimo de existência, pelo que, a inclusão dos rendimentos isentos para efeitos daquele mínimo pode ser considerada uma medida compensatória de equidade horizontal. Ás taxas máximas nominais são muito baixas — 10% e 16% sobre os rendimentos prediais e 15% sobre os restantes rendimentos 41 Cf. RICR, artigo 4.°, n.° 3, artigo 19.°, n.° 3 e artigo 36.°; e, Regulamento do Imposto Profissional (RIP), artigo 15.°-A. 42 Cf. Regulamento da Contribuição Predial Urbana (RCPU), artigo 25.°, n.° 2 . 43 Cf. RICR, artigo 51.°. 44 Os trabalhadores independentes encontram-se na mesma situação favore cida dos comerciantes e industriais, pelo que a sua tributação deveria ser idêntica e ter o mesmo mínimo de existência. 81

—, quando comparadas com a maioria existente na fiscalidade internacional45, o que faz do território de Macau um paraíso fiscal46. A esta tributação baixa junta-se ainda um conjunto de incentivos fiscais ao investimento de âmbito geral ou sectorial, à construção e aquisição de habitações económicas e à conservação e recuperação do património cultural, mas cuja existência tem uma eficácia reduzida, pois estes instrumentos de política fiscal só têm efeito quando os níveis de tributação são elevados47. Alguns incentivos fiscais não são utilizados por parte dos investidores locais por desconhecerem a sua existência e, quanto a outros, não são solicitados, pelo receio que um pedido de benefícios fiscais conduza a uma fiscalização às suas contas e sejam detectadas irregularidades para efeitos fiscais. Desconhecimento da legislação parece ser o caso relativo aos incentivos fiscais à conservação e recuperação do património cultural, pois a totalidade das despesas suportadas com essas obras pode ser compensada com o não pagamento de diversos impostos, pelo que os contribuintes se podem transformar em beneméritos culturais, com o dinheiro que deixam de pagar ao Território. Não é conhecido qual é o valor da despesa fiscal resultante da atribuição destes incentivos ao investimento, o que devia constar como informação no Orçamento Geral do Território (OGT). A não cobrança de imposto derivada da existência de um incentivo fiscal é equivalente à atribuição de um subsídio financeiro com a mesma finalidade, embora este, como despesa efectiva, seja melhor controlado, por dever aparecer nas Contas de Gerência e do Exercício (do Território), ao contrário da concessão do benefício fiscal, que, na maior parte dos casos, não necessita de ser publicitada. A concessão da maioria dos incentivos fiscais é atribuída de forma discricionária pelo poder político-administrativo, ainda que o processo não possa ser muito selectivo para a sua atribuição, dada a falta de estruturas organizativas das empresas (e da administração 45 Entre os países da OCDH as taxas máximas variam entre 20% e 60% (cf. OCDE, «Les rapports...», pags. 32/33. Para o ano fiscal de 1991/92, as taxas dos impostos sobre o rendimento em Hong Kong são as seguintes: property tax e individual profits tax — 15%; corporations profits tax — 16,5%; e, salaries tax —15% (taxa base). 46 Há dois tipos de paraísos fiscais: os que não cobram quaisquer impostos e os que cobram impostos a um nível menor que a média internacional. 47 Como refere Ved P. Gandhi, ob. cit., pag. 12, a experiência mostra que as decisões de investimento estrangeiro são mais afectadas por um conjunto de diversos factores económicos (dimensão de mercado, disponibilidade de matérias- -primas e de mão-de-obra especializada), financeiros (desenvolvimento do mer- cado de capitais e legislação sobre mobilização de poupanças), institucionais (legislação sobre propriedade) e políticos do que pelas medidas fiscais, que têm pouca importância nessas decisões. 82

pública). A existência de alguns incentivos são de duvidosa vantagem para o desenvolvimento de Macau, para não mencionar questões de equidade horizontal48; outros são mera hipocrisia fiscal ou têm simples efeito psicológico, como é o caso das isenções ou redução da contribuição industrial, dado, em geral, o reduzido montante da taxa fixa anual de cada estabelecimento. Macau não tem convenções internacionais sobre dupla tributação com outros países ou territórios, mas esse facto não é entrave fiscal aos investimentos estrangeiros, dado o baixo nível de tributação. Em linhas gerais o sistema de tributação do rendimento pode-se considerar adequado ao estádio de desenvolvimento económico do Território e apresenta-se com um incentivo geral ao investimento, embora deva continuar a ser simplificado e actualizado em termos legislativos e alterado no sentido de maior justiça fiscal. 5.4. ALTERAÇÕES LEGISLATIVAS E ADMINISTRATIVAS (1978-1990) Antes de se considerarem possíveis alterações legislativas e administrativas a introduzir na formulação e aplicação dos impostos sobre o rendimento em Macau, deve ser feita uma breve análise da sua evolução histórica. Esta metodologia permite assim conhecer as tendências que têm sido seguidas no sistema fiscal e saber os seus resultados. Os regulamentos dos actuais impostos sobre o rendimento foram publicados no ano de 1978, realizando-se o que foi designado de revisão global do regime da tributação directa sobre o rendimento49. Com esta revisão, cuja legislação básica datava de 1964, procurou-se não só introduzir alguns aperfeiçoamentos de política e técnica tributárias aos impostos que vigoravam, assim 48 Os beneficiários de alguns dos incentivos fiscais são os contribuintes que, por diversas razões institucionais ou contratuais, já têm uma situação privilegiada para o exercício da sua actividade em Macau. 49 Esta revisão da legislação foi feita através de: — Lei n.° 15/77/M, de 31 de Dezembro — Regulamento da Contribuição Industrial (RCI); — Lei n.° 2/78/M, de 25 de Fevereiro — Regulamento do Imposto Profissional (RIP); — Lei n.° 19/78/M, de 12 de Agosto — Regulamento da Contribuição Predial Urbana (RCPU); e — Lei n.° 21/78/M, de 9 de Setembro — Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos (RICR). A contribuição industrial, que não é um imposto sobre o rendimento (veja-se a nota 13), tem um peso relativamente muito pequeno no total da cobrança das receitas fiscais embora desempenhe um papel muito importante por servir de imposto de cadastro dos estabelecimentos comerciais e industriais, cujos proprie-tários estão sujeitos a imposto complementar de rendimentos. 83

como reformular localmente toda a anterior legislação fiscal fazendo-a reanalisar pelo órgão legislativo constante no novo Estatuto Orgânico de Macau de 1976. A finalidade desta reformulação consta no preâmbulo da lei que aprovou o Regulamento dá Contribuição Industrial onde se indica que: «Na lei da autorização das receitas e despesas para o ano de 1997, foi inscrita a revisão da estrutura tributária, como medida a proseguir pelo Governo, cabendo-lhe elabroar a respectiva legislação, com vista à obtenção de uma mais perfeita repartição da riqueza e dos rendimentos e à satisfação das necessidades colectivas. (...). Neste sentido foi submetida à discussão e aprovação da Assembleia Legislativa uma proposta de lei que condensa no mesmo diploma alterações a determinados preceitos relativos à contribuição industrial, ao imposto profissional, à contribuição predial urbana e ao imposto complementar de rendimentos. A Assembleia Legislativa, todavia, considerou preferível a publicação de quatro leis separadas, uma para cada um dos aludidos impostos directos. Assim se evita a dispersão legislativa e se reformulam integralmente os regulamentos vigentes, supri-mindo deficiências, eliminando contradições, integrando lacu-nas e simplificando processos de actuação.» A estrutura dos impostos sobre o rendimento definida na reforma fiscal de 1978 mantém-se ainda basicamente a mesma, embora tenha havido algumas alterações nos campos de incidência e de taxas, assim como outras alterações com influência nos procedi-mentos administrativos de liquidação, cobrança e fiscalização. Na tributação do rendimento, como já foi assinalado, continua a não existir tributação separada ou específica para as pessoas singulares e para as sociedades (e outras pessoas colectivas) e mantém-se a tributação cedular do rendimento. 5.4.1. IMPOSTO PROFISSIONAL Ao Regulamento do Imposto Profissional foram introduzidas diversas alterações50, mas as de maior importância foram as dos anos de 1987 e 1990, que se consubstanciaram em alterações à base de incidência, à estruturação das taxas do imposto e ao mínimo de existência. Em anos anteriores, embora se tenha mantido a estrutura de taxas e sua aplicação, houve também ligeiros aumentos do mínimo de existência com os consequentes aumentos dos 50 Veja-se, na parte final do texto, o Quadro I com a lista dos diplomas que alteram os regulamentos dos impostos sobre o rendimento. 84

escalões de rendimento e pequenas alterações de taxas51, tendo-se ainda aumentado, no ano de 1984, de $ 12,00 para $ 20,00 por dia, o subsídio de alimentação não sujeito a imposto profissional e passou-se a considerar como rendimento não colectável outros subsídios ou gratificações que não excedessem $ 2 400,00 anuais. Pelas alterações de 1987 passaram a ser incluídos na base de tributação os prémios de natalidade, os subsídios de alimentação e outros subsídios anuais, pela eliminação da sua não incidência, mas, simultaneamente aumentou-se o mínimo de existência, pelo que muitos contribuintes deixaram de pagar imposto. Por outro lado, as taxas progressivas que variavam de 3% a 11% e eram aplicadas ao rendimento global por escalões passaram a ser aplicadas por parcelas de rencimento com valores de 10% a 15%, sendo esta última taxa aplicável à parte do rendimento que excedesse $ 250 800,0052. Este conjunto de medidas foi justificado com a diminuição da carga fiscal sobre os rendimentos de trabalho, procurando-se deste modo aproximá-la da que recaía sobre os proventos do exercício da actividade comercial e industrial53. Considerou-se ainda que esta iniciativa era o primeiro passo da eliminação do imposto profissional, cuja base de incidência se pretendia transferir para o âmbito do imposto complementar de rendimentos54. Como medida complementar foi introduzido um sistema alternativo à cobrança por retenção na fonte aplicável aos rendi-mentos de trabalho dependente, procurando-se uma simplificação deste processo de cobrança. Este processo alternativo consiste em as entidades patronais poderem entregar periodicamente a título de adiantamento do imposto devido a final pelos seus trabalhadores, importância igual ao montante anual do imposto entregue no ano anterior, acrescido de uma percentagem, a fixar no despacho de autorização, e que não pode ser inferior a 5%, nem superior a 10% daquele55. 51 Veja-se o Quadro H com a evolução dos mínimos de existência, taxas e rendimentos a partir dos quais se aplica a taxa máxima do imposto profissional. 52 Este valor é a soma do mínimo de existência — $ 40 800,00 — e do valor do limite mínimo do escalão máximo — $ 210 000,00. 53 É de salientar que as alterações do mínimo de isenção e da estrutura das taxas também se aplicam aos rendimentos de trabalho das profissões liberais e técnicas sujeitas a impostos profissional. 54 Cf. preâmbulo da Lei n.° 6/87/M, de 13 de Julho. 55 Este regime alternativo à retenção na fonte consta actualmente dos artigos 25.º-A, 25.°-B e 25.°-C do RIP. O artigo 25.°-D do regime inicial dispensava parcialmente as entidades patronais seguidoras deste regime da entrega anual das relações nominais dos seus empregados/assalariados a quem não tivessem deduzido imposto, mas foi revogado em 1990, por se considerar impeditivo da fiscalização de todos os contribuintes, passando estas empresas a seguir também o procedimento geral (artigo 13.° do RIP). 85

O processo de cobrança de imposto por retenção na fonte seguido em Macau torna-se administrativamente muito trabalhoso para as entidades patronais (e administração fiscal), por a entrega periódica do imposto ter de ser acompanhada de uma relação nominal de todos os assalariados/empregados com a indicação do rendimento e imposto56. Esta relação nominal é enviada trimestral-mente às entidades patronais pela administração fiscal e é elaborada com base na última relação entregue pela entidade patronal, que, por sua vez, a torna a actualizar. A vantagem para as entidades patronais da utilização do regime alternativo decorre da não necessidade da entrega trimestral da relação nominal dos seus assalariados/empregados, pois só entregam uma relação nominal anual. Outra eventual vantagem pode ocorrer se os descontos a efectuar são efectivamente superiores ao montante do imposto do ano anterior acrescido da taxa de crescimento fixada, já que só terá de pagar a diferença até ao dia 30 de Abril do ano seguinte, enquanto no sistema de retenção na fonte a entrega do imposto do 4.° trimestre de cada ano deve ser feita até ao dia 15 do mês de Janeiro seguinte. Nas alterações de 1990, os subsídios de família e de nascimento continuaram a não estar sujeitos a imposto profissional, mas só até aos limites dos quantitativos fixados para os funcionários e agentes da administração pública. Embora se tenha mantido a estrutura das taxas progressivas criada em 1987, foi aumentado o mínimo normal de existência para $ 50 000,00, mas, para o cômputo deste limite passaram a ser considerados todos os rendimentos do trabalho, ainda que isentos do mesmo imposto57. Relativamente ao apuramento do rendimento tributável dos contribuintes de profissão liberal e técnica sujeita a imposto profissional passaram a integrar-se no Regulamento do Imposto Profissional normas que se encontravam estabelecidas no Regula-mento do Imposto Complementar de Rendimentos: o modo de determinação do seu rendimento — com base em contabilidade devidamente organizada ou por critérios de presunção — e deduções dos encargos aos rendimentos brutos. Do mesmo modo, estabeleceu-se a possibilidade do reporte dos prejuízos apurados para efeitos fiscais, com base em contabilidade devidamente organizada, nos três exercícios seguintes58. 56 Cf. RIP, artigo 25.°. Uma forma de simplificação do método de retenção na fonte é a das entidades empregadoras passarem a entregar o imposto trimestral mente com base nos seus registos contabilísticos e só entregarem, no final do ano, a relação nominal com a indicação do rendimento e do imposto, para efeitos de eventual fiscalização. Com esta alteração a existência do sistema alternativo à retenção na fonte deixa de ter sentido. 57 Os rendimentos isentos não são considerados para efeitos de determinação 58 da taxa colectável (cf. RIP, artigo 7.°, n.° 3). 59 Veja-se RIP, artigos 15.°-A e 15.°-B. 86

As taxas fixas devidas por estes contribuintes, que eram diferentes por cada profissão, passaram a ser substituídas por uma taxa única, de montante igual ($ 300,00) para qualquer das actividades constantes da Tabela das Profissões Liberais e Técnicas. Esta taxa fixa (mínimo de imposto) tem um papel semelhante ao desempenhado pela contribuição industrial, relativamente aos estabelecimentos comerciais e industriais, pelo que parece que esta alteração teve também como finalidade aproximar a tributação de todos os trabalhadores independentes (comerciantes, industriais e outros profissionais). Os rendimentos sujeitos a imposto profissional, quer prove-nientes do exercício de actividades por conta de outrem, quer por conta própria, em alguns escalões de rendimento, suportam maior tributação do que os rendimentos das actividades comerciais e industriais (entre $ 69 500,00 a $ 236 500,00). Esta situação tribu-tária desfavorável dos trabalhadores dependentes não tem suscitado problemas de opinião pública ou de gestão administrativa, pois existe, em compensação, evasão e fraude generalizadas relativa-mente ao imposto profissional; por outro lado, é prática local corrente as empresas suportarem o imposto dos seus colaboradores (em Hong Kong este valor é ainda considerado rendimento do trabalhador e tributado), pelo que a maioria dos trabalhadores dependentes não sente o peso do imposto59. As alterações de procedimentos administrativos relativos à gestão do imposto profissional, quer derivadas ou não de alterações legislativas, realizadas ao longo do período em análise, não são de grande monta e parecem não ter tido ainda influência na fiscalização do imposto para efeitos de cobrança. Estas medidas respeitaram essencialmente à elaboração de novos modelos de declarações a apresentar pelas entidades patronais com as relações nominais dos seus trabalhadores, de declarações de início e alteração de actividades dos trabalhadores independentes e de declarações de rendimento anual a apresentar por todos os contribuintes. Com os novos modelos de declarações de rendimentos introdu-zidas em 1990 pretendeu-se que todos os rendimentos de trabalho, qualquer que seja a sua proveniência, sejam apresentados na mesma declaração, continuando a ficar dispensados da apresenta-ção as pessoas isentas de imposto60. As alterações legislativas introduzidas ao Regulamento do Imposto Profissional no período em análise, embora procurassem reduzir um pouco os benefícios sociais não sujeitos a imposto profissional, não modificaram a estrutura das isenções, que abrangem os funcionários e agentes da 59 Veja-se o Quadro III e a nota 132. Nos rendimentos mais elevados dos trabalhadores dependentes, os benefícios acessórios (não tributáveis) são equi- valentes à evasão das actividades comerciais e industriais. 60 Cf. RIP, artigo 11.°, n.° 3. 87

administração pública, os servidores das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, os professores dos estabelecimen-tos do ensino particular de fins não lucrativos e outras pessoas61, o que é motivo de injustiça fiscal para com outros trabalhadores do sector privado. 5.4.2. IMPOSTO COMPLEMENTAR DE RENDIMENTOS O imposto complementar de rendimentos, como já foi dito, não engloba os rendimentos de prédios urbanos, tendo sido integrado, em sua vez, na versão inicial da sua incidência, o valor dos actos de compra e venda de prédios urbanos62. Na realidade, o imposto complementar de rendimentos desdobrava-se em dois: um incidente sobre os rendimentos da actividade comercial ou indus-trial e rendimentos de trabalho a que se aplicavam taxas progressivas; e, outro incidente sobre o valor dos actos de compra e venda de prédios urbanos, cuja taxa era de 1,5% sobre o valor da transmissão que servisse de base à liquidação da sisa. É de notar que este segundo imposto não abrangia normalmente a primeira transmissão dos prédios acabados de construir, pois estabelecia-se a sua isenção durante o período de isenção temporária da contribuição predial urbana63. Com o decurso do tempo, a particularidade histórica que tinha levado à manutenção deste imposto complementar de rendimentos64 foi perdendo o seu sentido e a sua aplicação foi dando origem a questões de conflito entre a administração fiscal e os contribuintes: a administração fiscal entendia que os resultados da venda de prédios urbanos pertencentes ao activo imobilizado das empresas estavam sempre sujeitos a imposto complementar de rendimentos, independentemente da existência do imposto com o mesmo nome 61 Cf. RIP, artigo 10.° e Decreto-Lei n.° 65/84/M, de 30 de Junho, artigo 2.°. 62 Veja-se nota 30. 63 Estes períodos são fixados entre 4 e 10 anos dependendo da localização e da finalidade do prédio (cf. RCPU, artigo 9.°). 64 O imposto sobre o valor dos actos de compra e venda a pagar pelo vendedor, designado impropriamente de imposto complementar de rendimentos, foi criado pelo Diploma Legislativo n.° l 635, de 2 de Junho de 1964. Em 1978, quando se reformulou a legislação fiscal sobre a tributação directa, manteve-se este imposto tendo em atenção algumas características específicas e condicionalismos históricos do Território, relativamente à propriedade dos prédios e ao seu registo: embora muitos prédios estivessem registados em nome de um contribuinte, em termos de relações contratuais particulares, esses prédios não lhe pertenciam, pelo que a tributação global de todos esses rendimentos (adicionado a outros de origem diferente) em nome de uma só pessoa tornava-se injusto. Deste modo, prevendo-se que, com o tempo, esses prédios seriam transaccionados, a Assembleia Legislativa manteve este imposto especial a pagar pelo vendedor, em substituição da tributação global do rendimento com inclusão dos rendimentos de prédios urbanos. Em relação ao comprador, existia e existe o pagamento de sisa incidente sobre o mesmo valor. 88

incidente sobre o valor da transmissão do prédio e cujo pagamento era da responsabilidade do vendedor; os contribuintes, por sua vez, entendiam que os resultados das vendas de prédios urbanos, cuja transmissão tivesse sido sujeita a este imposto, eram de deduzir ao resultado do exercício para efeitos de apuramento dos rendimentos das actividades comerciais e industriais sujeitos a imposto comple-mentar de rendimentos. Com as alterações legislativas de 1988 que levaram à elimina-ção deste imposto deu-se por finda a divergência entre a administra-ção fiscal e os contribuintes, passando as mais e menos-valias contabilísticas, resultantes da venda de prédios urbanos do activo imobilizado das empresas, também a ser integradas como ganhos ou perdas para efeitos fiscais nos termos do artigo 22.° do Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos (RICR). Em Macau não existe tributação específica (cedular) sobre as mais-valias realizadas, sendo a sua tributação integrada no imposto comple-mentar de rendimentos com base no conceito de rendimento-acréscimo ou no princípio do incremento patrimonial aplicado às actividades comerciais e industriais, que, não sendo explicitamente formulado no RICR, também não é afastado pelas suas disposições e integra-se na definição de proveito ou ganho prevista no referido artigo 2265. A par destas alterações legislativas houve também introdução de novos métodos e procedimentos administrativos com influência não só na gestão e fiscalização interna do imposto como ainda na sua cobrança. Na realidade, após o período inicial da aplicação dos novos regulamentos fiscais em que a própria administração fiscal foi recolhendo experiência, começaram a estabelecer-se regras unifor-mes de procedimentos internos com maior desenvolvimento a partir de 198466. 65 O Código da Contribuição Industrial, que foi a legislação portuguesa de base para a elaboração do Regulamento do Imposto Complementar de Rendimen tos (de Macau), estabelecia explicitamente que as mais e menos-valias não contavam para a determinação do lucro tributável e eram dadas pela diferença entre o valor de realização e o valor de aquisição deduzido das reintegrações ou amortizações contabilizadas (cf. Código da Contribuição Industrial, artigo 25.º). Esta explicitação tornou-se necessária para se evitar a sua dupla tributação — em contribuição industrial e em imposto de mais-valias —, pois, em Portugal, as mais-valias tinham uma tributação específica (cedular). Na actual legislação fiscal portuguesa, as mais-valias realizadas pelas pessoas colectivas estão sujeitas a imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC) e são também uma categoria de rendimentos sujeita a imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS). 66 Pelo Decreto-Lei n.º 81/84/M, de 28 de Julho, foi revista a estrutura da Direcção dos Serviços de Finanças (DSF) e criada uma Repartição (posteriormente designada de Departamento) de Contribuições e Impostos. Esta alteração da estrutura deu origem a um maior desenvolvimento e especialização das funções da administração fiscal. 89

Entre estas alterações encontram-se novos modelos de declara-ções de rendimentos para os contribuintes dos grupos A e B, com modelos específicos para os contribuintes das actividades bancária e seguradora, a elaboração de manuais de procedimentos para a análise interna das declarações de rendimentos e envio de informações e instruções para os contabilistas e auditores para facilitar e tornar mais correcto o preenchimento das declarações. Seguindo-se a mesma linha de orientação, passaram-se a elaborar manuais com orientações e critérios técnicos para as Comissões de Fixação (e de Revisão) do rendimento tributável dos contribuintes sem contabili-dade organizada e para a aplicação do princípio da razoabilidade de custos para efeitos fiscais67. Esta uniformidade de aplicação de critérios técnicos para a fixação de rendimentos tributáveis fez diminuir o número de reclamações apresentadas pelos contribuintes, nomeadamente dos que não têm contabilidade devidamente organizada. Por outro lado, a partir do exercício de 1989, a administração fiscal aplicando os procedimentos administrativos previstos no RICR desde a sua vigência, passou a liquidar o imposto complementar de rendimentos dos contribuintes do grupo A de acordo com os valores declarados, independentemente de posteriores correcções resultantes da análise das declarações ou da realização de exames à escrita68. A prática seguida anteriormente era só a de liquidar o imposto após a análise da declaração de rendimentos e da fixação do rendimento tributável resultante dessa análise. Com esta alteração os contribuintes viram diminuir o seu interesse em apresentar reclamações por qualquer motivo contra a fixação do rendimento tributável com o protelamento do respectivo pagamento do im-posto, pois também passou só a ficar suspensa a liquidação do imposto em relação à parte reclamada69. 67 Estes conjuntos de documentos são anualmente actualizados. A elaboração do primeiro manual a utilizar na verificação interna das declarações de rendimentos dos contribuintes com contabilidade devidamente organizada ocorreu em 1986 para a fiscalização das declarações do exercício de 1985 e, no ano seguinte, procedeu-se à sistematização dos critérios para a fixação do rendimento tributável dos contribuintes sem contabilidade organizada que passou a aplicar-se aos exercícios de 1986 e seguintes. 68 O artigo 41.°, n.° l, do RICR estabelece que «a fixação do rendimento colectável será feita (...) em face das declarações dos contribuintes, eventualmente corrigidas com base em informações devidamente fundamentadas dos serviços de fiscalização ou de quaisquer outros elementos de que se disponha». 69 A reclamação da fixação do rendimento tributável tem efeito suspensivo (cf. RICR, artigo 44.°, n.° 4). Nos termos das disposições do RICR, os contribuintes só pagam o imposto nos meses de Setembro e Novembro do ano seguinte ao da produção do rendimento (cf. artigo 57.° do RICR), encontrando-se assim em vantagem sobre os trabalhadores por conta de outrem, em que é seguido o regime de retenção na fonte. 90

Uma outra prática da administração fiscal já alterada em anos anteriores (1984/86) consistia em protelar a liquidação total do imposto complementar de rendimentos (com o consequente atraso do pagamento do imposto) até à fixação definitiva do rendimento tributável, se, perante a análise da declaração de rendimentos do contribuinte, fosse considerado conveniente fazer exame à escrita do contribuinte para esclarecimento da situação tributária. A realização e finalização destas auditorias externas, embora possam ser muito ligeiras, acabam sempre por demorar muito tempo (proposta de autorização, realização da auditoria, elaboração do relatório e decisão final), pelo que o contribuinte beneficiava deste protelamento da liquidação e da respectiva cobrança do imposto, que ultrapassava sempre os períodos normais de pagamento (em anos, nalguns caos) e não era efectuada qualquer cobrança parcial, mesmo sobre o rendimento declarado por si. À nova prática correcta de procedimento tem sucedido outra derivada de falta de organização administrativa ou de pessoal técnico qualificado, já que a administração fiscal, deixando de estar pressionada para o cumprimento dos prazos de liquidação definitiva do imposto total e sua cobrança, deixou quase de ter qualquer preocupação de analisar atempadamente as declarações de rendi-mentos. Deste modo, eventuais erros ou omissões só são corrigidos muito posteriormente à entrega das declarações e a respectiva liquidação adicional do imposto devido é feita tão tardiamente que, embora em seu benefício, provoca alguma insegurança nos contri-buintes, pois demoram a saber se ainda têm imposto a pagar70. 5.4.3. CONTRIBUIÇÃO PREDIAL URBANA As grandes alterações introduzidas ao Regulamento da Contri-buição Predial Urbana verificaram-se no ano de 198771, tendo em vista uma profunda remodelação dos procedimentos administrati-vos, com a introdução generalizada de métodos de gestão com recurso a tratamento informático, que serviram de padrão para os restantes impostos e outras receitas públicas. Posteriormente foram introduTimes New Romanzidas outras pequenas alterações resultantes da complemen- 70 Veja-se a parte final da nota 101. 71 Veja-se o Quadro I com as alterações legislativas ao Regulamento da Contribuição Predial Urbana (RCPU). Dos 135 artigos, constantes no RCPU em vigor antes das alterações de 1987, foram revogados 17 (dezassete), alterados 57 (cinquenta e sete) e acrescentado l (um). Dado o elevado número de alterações teria sido preferível rever na totalidade o RCPU, de forma a sistematizar-se a numeração dos seus artigos e simplificar-se a leitura e compreensão do texto, mas, esta metodologia de revisão total, foi considerada politicamente como não oportuna. 91

tariedade de disposições introduzidas a outros regulamentos fiscais, no pressuposto de que o desagravamento da tributação de imóveis constitui factor de dinamização do mercado imobiliário72. As taxas da contribuição predial urbana inicialmente tinham um carácter progressivo e aplicavam-se ao rendimento anualmente atribuído a cada contribuinte, independentemente do número de prédios a que respeitassem73. Esta estrutura de taxas verificou-se ser de difícil aplicação, dado existirem muitas dificuldades no engloba- mento dos rendimentos de diferentes prédios pertencentes ao mesmo contribuinte e na cobrança do próprio imposto. Muitos dos proprietários dos prédios locais não são residentes em Macau, pelo que, em muitos casos, são os próprios inquilinos dos prédios arrendados que pagam o imposto por conta do senhorio (ou o suportam mesmo), havendo assim necessidade de conhecer qual a parte do imposto atribuído a cada prédio. Por outro lado, dadas as possibilidades do uso de diferentes documentos de identificação utilizados para registo do mesmo contribuinte e da existência de mais do que um proprietário do mesmo prédio tornavam difícil a atribuição e o conhecimento inequívoco do rendimento global de cada contribuinte, de forma a aplicar-se, sem se cometerem graves injustiças, esta estrutura de taxas progressivas74. Desde modo, em 1987, procedeu-se à revisão dessas taxas e passou a consagrar-se uma única que correspondeu à taxa mais baixa em vigor na altura (16%), medida aliada a outras alterações com vista à simplificação dos procedimentos relativos à liquidação e cobrança do imposto e à constituição de um incentivo à construção civil75. A esta taxa de 16% veio juntar-se uma taxa de 10%, a partir de l de Julho de 1988, que incide sobre o rendimento colectável dos prédios cujo valor locativo seja fixado pelo novo regime de avaliação introduzido nessa data. 72 Cf. preâmbulo da Lei n.° 13/88/M, de 20 de Junho. 73 As taxas originais da contribuição predial eram as seguintes: Até $ 120 000,00 16% Até $ 240 000,00 18% Acima de $ 240 000,00 20% Em caso algum podia ser liquidado imposto que deixasse ao contribuinte rendimento líquido menor do que aquele que lhe ficaria se o rendimento colectável correspondesse ao limite máximo do escalão imediatamente inferior. 74 São havidos como prédios urbanos distintos as fracções autónomas de que um edifício se compõe, em condições de constituirem unidades independentes e poderem legalmente pertencer a proprietários diversos em regime de propriedade horizontal (cf. RCPU, artigo 3.°). Em muitos casos os prédios estão inscritos em nome do marido e esposa. 75 Cf. preâmbulo da Lei n.° 2/87/M, de 9 de Março. 92

Com este novo regime de avaliação, que consiste essencial-mente em se atribuir um valor padrão de avaliação, para efeitos de liquidação de sisa, de acordo com a localização, a finalidade e a superfície do prédio, pretendeu-se manter actualizados os valores das matrizes prediais, servindo assim o momento da transmissão do prédio para actualizar o seu valor locativo. Esta avaliação oficiosa tornou os procedimentos burocráticos mais rápidos, simplificados e menos onerosos, mantendo as garantias de defesa dos contribuintes e, dada a sua eficácia, devia-se tornar também extensiva às avaliações realizadas para efeitos de contribuição predial urbana, relativamente às inscrições de novos prédios76. O processo de informatização da contribuição predial urbana concluído em meados do ano de 1987 durou cerca de dezoito meses e foi a primeira aplicação informática realizada pela DSF totalmente concebida e implantada com recurso exclusivo aos seus meios humanos e equipamento instalado. Foi uma tarefa de difícil realização devido à enorme quantidade de elementos informativos a tratar77 e ao grau de deterioração a que tinham chegado os suportes físicos da informação78, dado o grande uso dos livros de registo e documentos respectivos. As soluções encontradas serviram de padrão para a reformula-ção dos processos administrativos de liquidação e cobrança dos impostos, com os correspondentes reflexos do nível e da qualidade da gestão interna. Entre as soluções encontradas salienta-se o registo de prédios e de contribuintes que passou a ser feito por meios informáticos79, a emissão automática de notificações e de 76 Cf. RCPU, artigo 31.°. Com o novo regime de avaliação foi ainda conseguido, embora aliado a outros factores, uma cobrança crescente da sisa (cuja taxa diminuiu 2 pontos percentuais), já que os valores declarados pelos contribuintes (ou avaliados por comissões mistas) são normalmente muito inferiores aos resultantes desta avaliação automática (e aos valores reais). A taxa da contribuição predial urbana foi diminuída relativamente aos prédios abrangidos pelo novo regime, de modo a evitar eventuais situações de agravamento na tributação desses casos (cf. preâmbulo do Decreto-Lei n.° 48/88/M, de 20 de Junho). 77 A matriz predial existente na DSF, que é o tombo de todos os prédios do Território, tinha registado, em 31 de Dezembro de 1987, 60 582 fracções autónomas correspondentes a 1 1 633 artigos matriciais, sendo um único artigo da matriz por edifício. 78 Cf. Despacho n.° 2/GM/88, publicado no Boletim Oficial de Macau, n.° 3, de 18 de Janeiro de 1988. 79 Dado esta nova forma de registo, foi abandonada a escrituração dos diversos livros que formavam a matriz predial, onde se inscreviam as alterações e anulações dos registos. Estes livros, que se encontravam muito deteriorados e foram recuperados nalguns casos com plastificação de folha a folha, são documentos com algum valor histórico referentes ao registo dos prédios de Macau. 93

conhecimentos de cobrança em vez de manual, a simplificação dos contactos entre a administração fiscal e os contribuintes e a possibilidade do pagamento dos impostos ser feita através dos balcões das instituições bancárias. No plano legislativo, as alterações introduzidas deram resposta às grandes necessidades de gestão da contribuição predial urbana, embora se deva retomar a revisão total do seu regulamento em que, para além de outras questões de pormenor, seja sistematizada a numeração dos seus artigos pois muitos encontram-se revogados80. Os procedimentos seguidos na gestão deste imposto, que permi-tiram a sua cobrança através das instituições de crédito a partir do ano de 1987, f o r a m - s e a p l i c a n d o a o u t r a s r e c e i t a s p ú b l i c a s d e pagamento periódico administradas pela DSF81. 5.4.4. LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR Como legislação complementar à tributação do rendimento das actividades comerciais e industriais e dos trabalhadores independen-tes consideramos o regime fiscal das reintegrações e amortizações dos elementos do activo imobilizado e os incentivos ao investimento. Na tributação dos rendimentos de trabalho dependente encontra-se essencialmente a legislação sobre fundos de previdência, que são patrimónios afectos exclusivamente à satisfação dos encargos que decorram da atribuição de prestações pecuniárias, a título de pensões de reforma ou de sobrevivência, aos respectivos beneficiários. Para efeitos da tributação do lucro real das empresas há que estabelecer alguns critérios contabilísticos, nomeadamente os métodos e as taxas a utilizar no cálculo das reintegrações e amortizações dos bens do activo imobilizado, pois as respectivas dotações são custos ou perdas imputáveis ao exercício para efeitos de determinação do rendimento tributável82. A regulamentação dos métodos e das regras de cálculo, assim como a definição das taxas aplicáveis a diferentes categorias de elementos, que constava num só artigo do RICR na sua redacção original83, passou a estar integrada em diploma autónomo a partir de 1984. 80 Veja-se a nota 71. 81 A possibilidade do pagamento ao Território destas dívidas de receitas públicas ser feita com a colaboração das instituições bancárias foi tornada extensiva à contribuição industrial (1988), rendas de terrenos (1990) e, parcelarmente, ao imposto complementar de rendimentos (1991) e ao imposto profissional pelas d i f e r e n ç a s d e i m p o s t o d e v i d a s p e l o s t r a b a l h a d o r e s ( 1 9 9 1 ) . 82 Cf. RICR, artigo 21.°, alínea g) e RIP, artigo 15.°-B, n.° 2. 83 Cf. RICR, artigo 23.°, na redacção aprovada pela Lei n.° 21/78/M, de 9 de Setembro. 94

O Decreto-Lei n.° 36/84/M, de 28 de Abril, definiu as regras de valorimetria dos bens reintegráveis ou amortizáveis, estabeleceu novas taxas para tipos diferenciados de elementos do activo imobilizado das empresas e «(...) algumas regras tendentes a introduzir mais segurança na elaboração das declarações dos contribuintes nas suas relações com a administração fiscal»84. Foi ainda mantido «(...) o compromisso já existente entre o princípio das quotas constantes e a permissão de uma dedução inicial superior ao deperecimento para alguns elementos patrimoniais»84, corres-pondente a 20% do valor dos edifícios e de equipamento e maquinaria industrial. Este diploma limitou-se a preencher algumas lacunas mais flagrantes do sistema de reintegrações e amortizações, pelo que face à experiência entretanto adquirida foi feita a revisão global do seu regime fiscal pelo Decreto-Lei n.° 4/90/M, de 5 de Março. Através deste último diploma foram definidos os conceitos de vida útil máxima e mínima dos elementos do activo sujeitos a deperecimento e reformularam-se as regras e taxas, passando a prever-se a possibilidade de as mesmas serem efectuadas por duodécimos, e alargaram-se os casos que podem beneficiar de taxas especiais85. Estas alterações tiveram como finalidade estabelecer mais rigor científico e técnico em diversos conceitos e regras de cálculo, de forma a torná-los mais claros e diminuir as zonas de potencial conflito entre a administração fiscal e os contribuintes pela aplicação de critérios de razoabilidade. As dotações anuais de reintegrações e amortizações aceites como custos fiscais são muito superiores aos valores normais de deperecimento económico e funcionam como um incentivo à renovação de equipamento ou instalações das empresas. A legislação que criou incentivos fiscais no âmbito da política industrial86 e estabeleceu o novo regime de utilidade turístico87 teve o mérito de renovar as referências legislativas sobre estas matérias, pois substituiram outros benefícios cuja invocação de aplicação era de duvidosa legalidade e fonte de conflito entre a administração fiscal e os contribuintes. Não há muito rigor técnico na concessão de alguns dos incentivos fiscais previstos na legislação, pois os prazos de início e fim dos benefícios podem não coincidir com o início e fim dos exercícios económicos dos contribuintes e são concedidos a 84 Preâmbulo do Decreto-Lei n.° 36/84/M, de 28 de Abril. 85 Cf. preâmbulo do Decreto-Lei n.° 4/90/M, de 5 de Março. Este diploma, rectificado pelo Decreto-Lei n.º 71/90/M, de 3 de Dezembro, estabeleceu o regime fiscal das reintegrações e amortizações aplicável ao rendimento tributável do exercício de 1989 e seguintes. 86 Lei n.° 1/86/M, de 8 de Fevereiro. 87 Decreto-Lei n.° 81/89/M, de 11 de Dezembro. 95

empresas que, não tendo contabilidade, são tributadas com base em rendimentos presumíveis88. Os incentivos correspondentes a redução de taxa ou isenção do imposto complementar de rendimentos, respeitantes a rendimentos derivados de estabelecimentos industriais explorados por contri-buintes com outros rendimentos sujeitos ao regime normal de tributação, levantam problemas de cálculo do montante do imposto a pagar. Estas dificuldades mais se agravam se as taxas a aplicar são progressivas e se os estabelecimentos não têm contabilidade autónoma ou o contribuinte não tem contabilidade para poder ser tributada pelos seus lucros reais. De acordo com a legislação sobre fundos de previdência89, as comparticipações pecuniárias pagas pela entidade patronal e o empregado beneficiário para o respectivo fundo de previdência estão isentas de quaisquer impostos, taxas ou contribuições90. As contribuições para planos de pensões ou fundos de previdência envolvem a afectação de rendimento corrente para uso futuro e são equivalentes a outras formas de poupança ou de aforro, pelo que, de um ponto de vista de justiça fiscal deve ser dado o mesmo tratamento às comparticipações dos seus beneficiários e às das pessoas que tenham esquemas de previdência privada (seguros) ou pessoais. A isenção de quaisquer impostos das comparticipações pecu-niárias dos empregados beneficiários de fundos de previdência, além de problemas de justiça fiscal, suscita algumas questões sobre o montante de imposto a pagar, no caso de tributação progressiva com mínimo de existência. A situação de injustiça fiscal resultante desta legislação não é significativa no âmbito da existente aplicação do sistema de tributação do rendimento, porque as poucas entidades patronais com fundos de previdência pertencem ao reduzido número de entidades que ainda vão cumprindo algumas obrigações fiscais no Território91. 88 No Boletim Oficial de Macau, n.° 41, de 14 de Outubro de 1991, pags. 4 128/4 129, apresentam-se exemplos típicos desta falta de rigor técnico na concessão de incentivos correspondentes a isenção de contribuição industrial e redução a 50% do imposto complementar de rendimentos: aplicação retroactiva do conjunto dos incentivos; transmissão do benefício respeitante ao rendimento derivado de uma unidade industrial explorado por um contribuinte — pessoa singular — para outro contribuinte — pessoa singular — com início a 5 de Dezembro, ou não indicação do início dos benefícios dos impostos periódicos. No caso de redução de sisa a 50% não se identifica o prédio ou prédios beneficiários. 89 Decreto-Lei n.° 44/88/M, de 13 de Junho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.° 58/88/M, de 4 de Julho. 90 Cf. Decreto-Lei n.° 44/88/M, de 13 de Junho, artigo 4.°. 91 Veiam-se as notas 121 e 132. 96

5.5. CARACTERIZAÇÃO DAS ALTERAÇÕES LEGISLATIVAS E ADMINISTRATIVAS Fazer a caracterização do conjunto das alterações legislativas e administrativas verificadas desde a reforma fiscal de 1978 torna-se um pouco difícil, dado não existir uma tendência uniforme ao longo do período em análise. As alterações verificadas, por vezes, são o reflexo do conhecimento científico e da experiência profissional do pessoal técnico que em determinado momento fez parte da administração fiscal e da compreensão e apoio político conjuntural para as introduzir, outras vezes, obedeceram a meras circunstâncias de oportunidade política, sem se dar grande atenção aos princípios teóricos e função do sistema fiscal. Em relação ao alargamento da base de tributação dos rendi-mentos de trabalho não parece existir uma linha de orientação uniforme nas alterações legislativas. Se houve a limitação ou eliminação da isenção (ou não sujeição) de alguns rendimentos isentos para efeitos do mínimo de existência, há também aumentos daquele mínimo92 e a concessão da isenção das comparticipações destinadas aos fundos de previdência, mantendo-se ainda as isenções dos rendimentos derivados dos trabalhadores da função pública ou de actividades equiparadas. A estrutura e o valor das taxas tiveram algumas alterações, parecendo existir a tendência para a diminuição das taxas sobre os rendimentos prediais (de 20% para 16% e 10%) e para alguma aproximação dos valores das taxas aplicáveis aos rendimentos das actividades comerciais, industriais e do trabalho, embora o rendi-mento do trabalho dependente esteja em situação que acaba por suportar maior tributação do que os restantes rendimentos. Diversos incentivos fiscais foram criados em que a sua atribuição é feita discricionariamente, mas, verifica-se que o rigor técnico não tem sido muito seguido e que os beneficiários, por vezes, não têm contabilidade organizada, desconhecendo-se ainda quanto repre-senta, em termos orçamentais, o custo destes incentivos. Ao londo do período ressalta um objectivo de diminuir as situações de potencial conflito entre a administração fiscal e os contribuintes, quer através de alterações da legislação — regime fiscal das reintegrações e amortizações, actualização dos incentivos fiscais, eliminação do imposto complementar sobre as transacções de imóveis, aumento do mínimo de existência com eliminação da isenção dos rendimentos correspondentes a benefícios sociais, etc. —, quer através de novos procedimentos administrativos — 92 O aumento do mínimo de existência pode ser justificado, em parte, como compensação da inflação. 97

elaboração de instruções destinadas aos contribuintes, publicitação de resoluções administrativas93, etc. Entre os novos procedimentos administrativos houve também a preocupação de simplificar o cumprimento das obrigações fiscais dos contribuintes com a elaboração de novos modelos de declara-ções para efeitos de início ou alteração de actividades, de rendimentos ou de dar a conhecer determinados factos com efeitos fiscais. O recurso à informatização permitiu o pagamento dos impostos através das instituições bancárias, o que, para além da facilidade e comodidade no pagamento para os contribuintes que têm à sua disposição diversos locais de cobrança que se encontram por todo o Território, demonstra a colaboração entre os sectores privado e público. 5.6. A ADMINISTRAÇÃO FISCAL Como há muito se reconhece, não há reforma fiscal sem reforma administrativa, pelo que, em relação aos serviços que devem administrar o sistema fiscal de Macau, há também interesse em conhecer a evolução da sua estrutura, principalmente da Direcção dos Serviços de Finanças (DSF). A par de outros serviços públicos que administram parcelarmente impostos de pouco valor como receitas públicas, encontram-se a Direcção dos Serviços de Economia, que administra principalmente o imposto de consumo, e o Leal Senado, as licenças de circulação de veículos. A reforma fiscal de 197894 foi motivo para que a anterior Repartição dos Serviços de Finanças, existente desde 1972, fosse substituída pela nova estrutura organizativa da Direcção dos Serviços de Finanças (DSF). A importância da alteração da legislação fiscal nesta reorganização administrativa encontra-se amplamente mencionada nos seguintes termos no preâmbulo do diploma que a definiu95: «L Reformulados quatro dos principais diplomas do sis-tema tributário, em que se estabelece a substância e a forma dos direitos do Território à obtenção dos impostos directos sobre o 93 A divulgação de resoluções administrativas por circulares permite dar a conhecer aos contribuintes quais os entendimentos seguidos pela administração fiscal em certas situações, o que evita o recurso a esclarecimentos pontuais sobre situações idênticas ou eventuais reclamações sobre as soluções encontradas, embora o contribuinte possa sempre recorrer contenciosamente da administração fiscal quando discorde das soluções seguidas. Veja-se no Quadro IV a evolução da emissão de circulares pela administração fiscal (DSF). 94 A reforma fiscal de 1978 só abrangeu parcelarmente a tributação dos impostos directos, pois a legislação básica da contribuição de registo (sisa e imposto sobre as sucessões e doações) data ainda de 1901. 95 Decreto-Lei n.° 27-G/79/M, de 28 de Setembro, que entrou em vigor em l de Janeiro de 1980. 98

rendimento, não poderia deixar de ser revista, em rigorosa coincidência com a publicação ou entrada em vigor da reforma tributária, toda a estrutura dos serviços de administração fiscal e dos meios de que naturalmente careça, para a integral realização dos fins a seu cargo. Se o fenómeno fiscal se processa em todo o seu decurso, sob a acção e a autoridade de serviços públicos afectos a um fim específico de administração, declaradamente técnico e qualificado pelo exercício de funções decisórias, toda a eficiência da reforma tributária ficará dependente, por certo, da boa ou má organização e funcionamento desses mesmos serviços que a hão-de executar. Se se procurou na reforma tributária adaptar o sistema fiscal à conjuntura económica actual de Macau, e se criaram, para tal, novas incidências, novos métodos de determinação da matéria colectável e novas técnicas, de acentuado rigor jurídico e conteúdo económico para o próprio apuramento dos elementos ou factores que a devam expressar, não poderia deixar de se orientar a constituição do serviço e dos elementos pessoais que o compõem, no sentido de obter deles aquela adequação indispensável à boa eficiência das novas leis. 2.(...) 3.Não seria de adoptar como método, necessariamente, uma reestruturação profundamente inovadora, em extensão e em substância, porque nem a reforma tributária o exigiria. Os Serviços de Finanças não se compadecem com improvisos, dado que o melhor que possuem resulta sempre do processamento longo e persistente dos seus objectivos e da dedicação e experiência daqueles que os servem, muito embora a formação dos funcionários da administração fiscal tenha de ser bastante melhorada a nível interno, para uma mais segura garantia de adaptação rápida às necessidades e objectivos da reforma tributária. 4.A reestruturação dos Serviços de Finanças faz-se, no entanto, numa perspectiva de que lhes ficam conferidas duas importantes tarefas — a administração financeira e a inspecção das finanças públicas, ao mesmo tempo que se transforma numa direcção de serviços, dividida em repartições de serviços — a de administração financeira propriamente dita — e a da contabili dade pública. Criam-se, assim novos meios ou refor çam-se os já existentes, para que possam ser material e eficientemente desempenhadas todas as funções, e para que os funcionários possam acompanhar constantemente, na sua pre paração, as exigências técnicas do próprio serviço ou o progresso, no campo teórico e prático da ciência das finanças. 5.Embora se aplique o princípio à generalidade dos Serviços, procura-se ampliar o sector da administração fiscal, 99

dotando-o de pessoal idóneo e suficiente, em qualidade e em número, para que a reforma tributária possa realizar-se integral-mente, isto é, como um todo em si mesma, sem a possibilidade de desarticulação decorrente de eventuais atrasos, ou de inefi-ciência porventura ocorrente em alguns sectores da fiscalidade.» Nesta estrutura incluiu-se na mesma repartição — Repartição de Administração Financeira — os serviços de administração e património e de contribuições e impostos, atribuindo-se a estes últimos serviços as tarefas tradicionais e clássicas competências das administrações fiscais. Os serviços de contribuições e impostos compreendiam as secções de administração e informação fiscal e de prevenção e verificação tributária, funcionando ainda repartições de finanças nos concelhos de Macau e das Ilhas com uma recebedoria96. Embora tenha havido estas alterações legislativas à estrutura administrativa para acompanhamento da reforma fiscal de 1978, pode-se, no entanto, quase dizer o mesmo que foi dito em relação à reforma fiscal portuguesa de 1962/63 que lhe serviu de referência97: a reforma ainda que executável não significou que viesse a ser executada nos devidos termos. Na realidade, era preciso que a administração fiscal correspondesse e realizasse as condições para a pôr adequadamente em prática, pois exigia-se: — Que se confiasse a direcção superior da execução da reforma a um corpo de funcionários que a conhecessem em toda a sua amplitude e que, portanto, pudessem decidir, de estreito acordo com o espírito das novas leis, os muitos e inevitáveis problemas de interpretação e de preenchimento de lacunas; — Que se reorganizassem os serviços de fiscalização, de modo a estes ficarem a dispor do numeroso pessoal necessário à correcta leitura e apreciação da escrita das empresas. Disso dependia altamente o êxito do imposto complementar de rendimentos e do imposto profissional; — Que se dotasse a administração fiscal com pessoal bastante para o acréscimo de tarefas da reforma, e particularmente da tributação dos rendimentos reais. Na verdade, esta tributação — é o seu preço — não só multiplica os contactos dos contribuintes com o Fisco como requer o exame e apreciação de grande número de elementos; e 96 Cf. artigos 10.°, 13.°, 14.°, 22.° e 25.° do Decreto-Lei n.º 27-G/79/M, de 28 de Setembro. 97 Cf. José Joaquim Teixeira Ribeiro, «A Reforma Fiscal», Atlântida Editora, S.A.R.L., Coimbra, 1965, pags. 32/33. 100

— Que se desenvolvesse uma vasta e persistente campanha de elucidação do público sobre os intuitos da reforma, a razão de ser das soluções, os deveres e direitos dos contribuintes. Houve uma preocupação de reorganizar os serviços de fiscalização tributária e de proporcionar um serviço de informação fiscal98, mas, na realidade, o corpo do quadro técnico inspectivo criado para a fiscalização tributária revelou-se não só insuficiente, como também inadequado, pela sua formação técnico-profissional, para a realização de algumas acções que lhes deveria ser exigida, nomeada-mente a realização de auditoria às escritas das empresas. Por outro lado, verificou-se que os problemas administrativos e questões técnicas resultantes da aplicação dos novos regulamentos fiscais eram demasiado complexos para serem resolvidos sem a existência de uma maior especialização do pessoal na área das contribuições e impostos. Deste modo sentiu-se a necessidade da revisão da estrutura estabelecida em 1979, o que foi feito em 1984, procurando-se uma melhor explicitação das suas atribuições e uma melhor estruturação dos serviços de forma a possibilitar um mais adequado relaciona-mento hierárquico. Foi definido que a DSF passava a dispor de serviços de apoio e serviços operacionais colocados na imediata dependência do director, incluindo os serviços operacionais uma Repartição de Contribuições e Impostos em que se integravam repartições de finanças nas áreas geográficas fiscais definidas". Com esta revisão da estrutura passa a existir uma maior especialização entre as diferentes áreas de atribuições da DSF — correspondentes aos serviços operacionais — e define-se para a Repartição de Contribuições e Impostos um largo leque de atribuições integrantes da actividade da administração fiscal100. Juntamento com esta estrutura procurou-se recrutar pessoal técnico com formação adequada para a área das contribuições e impostos, nomeadamente através de requisições de técnicos aos serviços afins da República101.98 Veja-se Mário Corrêa de Lemos, «Organização da Secção de Prevenção e Verificação Tributária» e «Implementação da Secção de Administração e Informa-ção Fiscal», em Boletim de Fazenda, Janeiro e Março de 1982, n.° 2, Macau, pags. 114/168 e 169/190. 99 Cf. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 81/84/M, de 28 de Julho e seus artigos 3.° e 4.º. 100 Cf. Decreto-Lei n.° 81/84/M, de 28 de Julho, artigo 13.°. 101 Os serviços públicos portugueses com afinidades à DSF na parte respeitante às atribuições de administração fiscal são a Direcção-Geral das Contribuições e Impostos e Inspecção-Geral de Finanças. Esta política de recrutamento, dada a formação do pessoal técnico, permitiu não só a transmissão de conhecimentos e experiências, como possibilitou a introdução de novos procedimentos administrati-vos e alterações à legislação fiscal. Esta política de recrutamento selectivo foi sendo (continua na página seguinte) 101

A lei orgânica da DSF foi de novo revista em 1988102, seguindo o novo enquadramento das bases gerais da estrutura orgânica da administração pública103, mas a sua estrutura básica de divisão entre serviços de apoio técnico e serviços operacionais quase que se manteve, passando as anteriores Repartições a ser designadas por Departamentos. A nova lei orgânica estabelece que o Departamento de Contribuições e Impostos (DCI) é a subunidade orgânica da DSF à qual compete realizar a administração fiscal do Território, dando execução à política fiscal superiormente definida e promovendo o cumprimento das leis fiscais104. Esta subunidade orgânica da DSF dispõe ainda da seguinte estrutura formal: Divisão de Inspecção e Fiscalização Tributárias, Sector de Administração e Informações Fiscais e Repartição de Finanças de Macau. A Repartição de Finanças de Macau é equiparada a divisão composta por secções e funcionam no seu âmbito duas Delegações de Finanças, enquanto que, para efeitos de fiscalização tributária, estão constituídos informalmente dois nú- cleos: Núcleo de Inspecção de Empresas e Núcleo de Recolha de Dados105. As diversas alterações introduzidas à estrutura da DSF têm procurado estabelecer áreas cada vez mais específicas de atribui-ções, embora continuem a integrar-se na mesma unidade orgânica finalidades completamente distintas, o que implica por vezes diversificação e falta de especialização técnica. Numa breve conclusão à análise destas alterações e no respeitante à administra-ção fiscal, pode-se dizer que a subalternidade da sua importância, por se integrar numa unidade orgânica com outros objectivos totalmente distintos, demonstra a pouca importância política dada às receitas fiscais como receitas públicas e ao sistema fiscal como instrumento de política governamental. (continuação da página anterior) abandonada a partir de fins de 1988, sendo substituída por recrutamento local ou ao exterior, mas sem formação específica anterior em fiscalidade, o que, aliado à saída de outro pessoal técnico local, provocou a diminuição dos níveis de competência e experiência da administração fiscal. 102 Decreto-Lei n.° 3/88/M, de 25 de Janeiro. 103 Decreto-Lei n.° 85/84/M, de 11 de Agosto e Lei n.° 8/87/M, de 30 de Julho. 104 Cf. Decreto-Lei n.° 3/88/M, de 25 de Janeiro, artigo 24.°. 105 O Núcleo de Inspecção de Empresas é composto por técnicos superiores e de finanças e tem como funções principais a análise das declarações de rendimentos, inspecções sumárias e exames às escritas dos contribuintes com contabilidade organizada ou declarada como tal. O Núcleo de Recolha de Dados é constituído por inspectores verificadores, cujas funções são essencialmente de prospecção de contribuintes não registados, recolha de elementos respeitantes a prédios, estabelecimentos industriais e comerciais, contribuintes sem contabilidade o r g a n i z a d a ( e m p r e s a s e p r o f i s s i o n a i s i n d e p e n d e n t e s ) , e t c . 102

6. SUGESTÕES DE ALTERAÇÕES AO SISTEMA FISCAL DE MACAU Após o conhecimento do sistema de tributação do rendimento e da evolução verificada nos correspondentes planos legislativo e administrativo, parece ser de retomar novamente as referências das reformas fiscais ocorridas nos países desenvolvidos e procurar perspectivar possíveis alterações ao sistema fiscal de Macau106. Embora com o perigo de se estar a repetir a ideia, estas sugestões só fazem sentido se se partir do princípio que, existindo um conjunto de impostos, qualquer que seja o nível das suas taxas, se pretende que os impostos sejam cobrados com eficácia e com justiça. Dado que se procura incentivar o investimento estrangeiro (e local) há que também procurar tornar mais compreensivo o sistema fiscal de Macau para o observador exterior que procura aqui investir e está habituado aos padrões da tributação internacional. Uma reforma fiscal não se pode considerar como correspondendo à mera elaboração de alguns diplomas, pois, no caso particular de Macau, a legislação fiscal tem de atender não só à organização administrativa das empresas, como ao período de transição que decorre, com todas as dificuldades de formação e estabilidade de pessoal para a aplicar. No plano legislativo, para além da equidade fiscal, duas preocupações devem existir fundamentalmente nas alterações a introduzir ao sistema em vigor: simplificação da legislação e dos procedimentos administrativos e a sua adequação à organização dos contribuintes (e da administração fiscal). No plano da aplicação deve ser dada importância à necessidade do cumprimento genérico da legislação e a administração fiscal deve actuar de forma a desincentivar os infractores das leis fiscais, pelo que também se indicam alguns procedimentos a seguir no âmbito da fiscalização tributária. 6.1. ALTERAÇÕES DA LEGISLAÇÃO Analisando o conjunto dos impostos sobre o rendimento existentes no Território — imposto complementar de rendimentos, imposto profissional e contribuição predial urbana — e a dicotomia do padrão da tributação internacional — pessoas colectivas e pessoas singulares — deve-se procurar estabelecer uma tributação distinta para as sociedades e pessoas colectivas, embora não seja fundamental, numa primeira fase, a existência de regulamentos fiscais distintos ou que se tenha de abandonar o sistema local de impostos parcelares de rendimento (impostos cedulares). Na tributação das pessoas singulares, mesmo quando existe um imposto 106 Retomam-se e revêem-se, com desenvolvimento neste texto, algumas ideias já expostas em «Sugestões para algumas alterações ao sistema fiscal de Macau», em sumplemento de «Economia», n.° 5, do semanário «Comércio de Macau», de 16 de Novembro de 1991. 103

único sobre o rendimento, haverá sempre que distinguir as diversas fontes de rendimento e as diferentes maneiras de o conhecer, pelo que os procedimentos seguidos não se afastam muito dos utilizados na tributação cedular, embora se deva procurar que a diferente tributação cedular seja harmonizada entre si107. 6.1.1. TRIBUTAÇÃO DAS SOCIEDADES E OUTRAS PESSOAS COLECTIVAS Em relação às sociedades e outras pessoas colectivas, o actual imposto complementar de rendimentos quase funciona como imposto único sobre o rendimento, pois incide sobre todos os rendimentos auferidos pelas suas actividades comercial e industrial, qualquer que seja a sua proveniência, exceptuando-se, no entanto, os rendimentos de prédios urbanos. Dado que estes últimos rendimentos não estão sujeitos àquele imposto, todas as despesas relativas aos prédios de rendimento das sociedades não são aceites como custos para efeitos do mesmo imposto, o que, por vezes, traz desvantagens ao contribuinte. Esta excepção à tributação do rendimento global das socieda-des pelo mesmo imposto implica ainda custos administrativos adicionais, quer, para as sociedades, que devem separar contabilisti- camente os rendimentos e os encargos imputáveis aos prédios (incluindo os da administração geral da sociedade) cuja tributação só é feita em contribuição predial, quer, para a administração fiscal, que deve analisar e comprovar os cálculos apresentados nas declarações de rendimentos dos contribuintes. Para se obviar a este inconveniente, sem se deixar de ter as vantagens de manter uma tributação separada para os rendimentos dos prédios urbanos, pode-se alterar a legislação de modo a que os contribuintes com contabilidade organizada passem a incluir como proveitos e custos os derivados dos prédios urbanos e na liquidação do imposto complementar de rendimentos seja deduzida na respectiva colecta o valor da contribuição predial urbana, ficando deste modo todos os seus rendimentos (com os respectivos encargos) sujeitos à mesma taxa. Enquanto em Macau as taxas do imposto complementar de rendimento se aplicam de forma progressiva indistintamente aos rendimentos das sociedades e aos das pessoas físicas, outra tendência da fiscalidade internacional é a da tributação proporcio-nal sobre o rendimento das sociedades. Não há grandes argumentos teóricos para a justificação de taxas progressivas sobre os rendimen-tos das pessoas colectivas e para os cálculos resultantes de existirem 16 escalões de rendimento no actual imposto complementar de rendimentos. Como meio de simplificação do sistema fiscal local 107 Esta harmonização da tributação das diversas fontes de rendimento não se refere só às taxas, mas também à mesma possibilidade de evasão e fraude fiscais. 104

deve ser estabelecida uma única taxa proporcional e eliminado o adicional de 5% de imposto de selo sobre contribuições e impostos, podendo resultar desta integração uma taxa de cerca de 16%108. Em Macau, ainda que a dupla tributação sobre os lucros ou dividendos distribuídos não exista, quer esta situação derive da lei fiscal ou da prática administrativa, devem ser introduzidas altera-ções de forma a que a tributação das sociedades integre a tributação dos rendimentos, lucros ou dividendos postos à disposição dos seus associados ou respectivos titulares e seja explicitada legislativa-mente a eliminação da dupla tributação dos mesmos rendimentos. Para efeitos de simplificação administrativa, quer das pessoas colectivas quer da administração fiscal, a tributação dos dividendos, lucros ou rendimentos dos sócios ou associados deve passar a ser incluída no cômputo do lucro tributável da pessoa colectiva deixando de o ser no beneficiário do rendimento como ocorre presentemente109. Ao contrário do que é seguido na tributação territorial do rendimento do trabalho dependente em que existe pagamento parcial do imposto profissional ao longo do ano da obtenção do rendimento110, na tributação do rendimento das sociedades (e das pessoas singulares com rendimentos derivados das actividades comerciais e industriais) só é pago o respectivo imposto nos meses de Setembro e Novembro do ano seguinte ao da obtenção do rendimento111. Esta situação é injusta e não tem qualquer justifica-ção no plano administrativo, devendo passar a ser feitos pagamen-tos por conta ao longo do ano da obtenção do rendimento e ao acerto e pagamento finais com a entrega da declaração de rendimentos112. 108 A taxa marginal máxima actual aplicável aos rendimentos superiores a $ 300 000,00 é de 15,75% (15% de imposto complementar de rendimentos e adicional de 5% sobre a sua colecta). Nesta simplificação não está em causa o valor da taxa, mas antes a sua transformação em proporcional. 109 No sistema fiscal de Hong Kong segue-se o método de tributação dos lucros globais das sociedades, não sendo posteriormente tributados os lucros ou dividendos distribuídos. 110 As entidades empregadoras descontam mensalmente aos seus empregados/ /assalariados o respectivo imposto devido e entregam-no nos cofres públicos trimestralmente. 111 Cf. RICR, artigo 57.°, n.° l e veja-se a nota 69. O pagamento do imposto profissional dos trabalhadores liberais e técnicos deve ser feito em Julho do ano seguinte ao da obtenção do rendimento (cf. RIP, artigo 35.°). 112 Em Hong Kong o imposto sobre o rendimento das actividades comerciais e industriais (profits tax) também é pago parcialmente antes da entrega da respectiva declaração anual de rendimentos: quando é feita a liquidação definitiva do imposto, o imposto já pago por conta é creditado contra aquele valor e qualquer diferença é adicionada ao primeiro pagamento por conta do ano seguinte e pagável na mesma data (cf. David Flux, «Hong Kong Taxation: Law and Practice», 1991-92 Edition, The Chinese University Press, pags. 223/228). 105

Antes das alterações de 1990 introduzidas ao RICR, a entrega das declarações de rendimentos dos contribuintes com contabili-dade devidamente organizada era feita em Abril do ano seguinte à obtenção do rendimento, podendo no entanto ser feita até ao fim de Junho, desde que se procedesse à liquidação (e pagamento) provisório correspondente a metade do imposto por que o contri-buinte fora colectado no ano anterior. Na altura da discussão destas alterações, uma das propostas apresentadas por um dos deputados (simultaneamente contabilista) e aprovada pela Assembleia Legisla-tiva foi a de estender o prazo até Junho, mas sem qualquer pagamento antecipado113. Muitas sociedades que operam no Território, mas com sede no exterior, têm encerramento de contas não coincidente com o final do ano civil, pelo que se deve dar opção aos contribuintes de escolher o período anual de tributação, de modo a procederem a um só fecho de contas das suas actividades comerciais e industriais e que sirva também para efeitos fiscais. Deste modo, há que proceder à alteração do período de tributação (não coincidente obrigatoria-mente com o ano civil), com as consequentes alterações dos prazos de entrega das declarações de rendimentos, de liquidação e cobrança do imposto, devendo-se aproximar as datas de obtenção dos rendimentos e do pagamento do respectivo imposto. 6.1.2. TRIBUTAÇÃO DAS PESSOAS SINGULARES Na tributação das pessoas singulares, ainda que, em termos teóricos, possa ser dito que só a perspectiva unitária do rendimento do contribuinte permite a distribuição da carga fiscal em consonân-cia com a capacidade contributiva, esta afirmação, em termos práticos, perde bastante do seu sentido em Macau. Para esta conclusão basta considerar que uma parte importante dos proprie-tários mais representativos não reside no Território, a falta de rigor na determinação dos rendimentos parcelares e as dificuldades de identificação dos contribuintes (e agregados familiares) de forma a englobarem-se os respectivos rendimentos. Apesar da impossibilidade de se obter a perspectiva unitária do rendimento global deve-se procurar que a tributação dos contribuin-tes com o mesmo rendimento seja sensivelmente igual sem atender à origem dos seus rendimentos. Considerando as taxas actuais dos impostos sobre o rendimento, verifica-se que contribuintes com o mesmo rendimento teórico, mas derivado de diferentes origens, 113 A apresentação das declarações de rendimentos seis meses após o encerramento das contas, que foi justificada pela necessidade dos contabilistas terem tempo para as preencher, implica que eventuais liquidações adicionais de imposto derivadas de erros ou omissões só venham a ser feitas muito posterior-mente ao ano de obtenção do rendimento. Veja-se a nota 69. 106

pagam montantes diferentes de imposto, dependendo a situação relativa entre si do valor do rendimento. Esta situação de desigualdade de tratamento tributário é mais grave quando se compara a tributação dos rendimentos dos trabalhadores dependentes com a tributação de rendimentos de igual montante dos comerciantes e industriais sujeitos a imposto complementar de rendimentos114. Além desta desigualdade no montante do imposto a pagar, há ainda que acrescentar a desigualdade no pagamento diferido do imposto e a diferente possibilidade de evasão fiscal, que nos trabalhadores dependentes é muito reduzida. Embora a tributação progressiva sobre o rendimento das pessoas singulares seja ainda considerado padrão, alguns países com sistemas fiscais desenvolvidos começam a aplicar uma taxa única proporcional ou diminuem o conjunto de taxas115, o que apresenta vantagens administrativas, ainda que com perda do juízo de valor que fundamenta a progressividade. Dada a dificuldade sentida pela administração fiscal de Macau de obter o rendimento global dos contribuintes derivado das suas diferentes fontes de rendimento e da progressividade existente ser quase irrelevante116, uma forma mais simples e menos injusta de tributação é a de todos os rendimentos serem tributados à mesma taxa e não existirem deduções por encargos familiares em nenhum imposto cedular. Esta forma de tributação proporcional permite dar o mesmo tratamento aos rendimentos das actividades comercial, industrial, profissional por conta própria e da posse de prédios, onde a possibilidade de evasão (e fraude) é bastante idêntica. Por outro lado, de fornia a procurar-se compensar a diferente situação dos contribuintes perante a evasão fiscal deve-se continuar a dar um tratamento mais favorável para os rendimentos de trabalho depen-dente, nomeadamente através de uma dedução global ao rendi-mento auferido, de forma a obter-se o rendimento tributável a que se aplique uma taxa proporcional117. Numa tributação proporcional deixam de ter sentido os problemas com a tributação conjunta ou em separado dos membros 114 Veja-se o Quadro m. 115 Veja-se a nota 26. 116 A progressividade existe na tributação dos rendimentos de trabalho (imposto profissional) e na tributação dos rendimentos das actividades comerciais e industriais (imposto complementar de rendimentos). Não há progressividade sobre os rendimentos derivados da posse de prédios urbanos (contribuição predial urbana). 117 O valor percentual desta dedução deverá procurar corresponder à evasão fiscal praticada normalmente pelos contribuintes com outras origens de rendimen tos. É este o significado da dedução de 20% aos rendimentos de trabalho por conta de outrem quando englobados para efeitos de imposto complementar de rendimentos [cf. RICR, artigo 6.°, n.° l, alínea b)]. 107

dos agregados familiares, a integração ou não dos lucros ou dividendos distribuídos no rendimento das pessoas singulares ou se os benefícios fiscais por encargos familiares (caso se mantenham) devem ser atribuídos por deduções ao rendimento ou à colecta do imposto. Esta é uma forma de simplificação do sistema fiscal da tributação das pessoas singulares e se a taxa proporcional única for idêntica à das sociedades passa também a ser indiferente, em termos de tributação, se a empresa é ou não sociedade. Mesmo mantendo-se a progressividade, por qualquer razão teórica ou política, as tabelas das taxas dos impostos complementar de rendimentos e do imposto profissional incidentes sobre os rendimentos das pessoas singulares devem ser idênticas e o rendimento derivado da posse de prédios urbanos deve ser tributado à taxa máxima marginal aplicável aos rendimentos de trabalho e das actividades comerciais e industriais. Nesta hipótese, deve-se ainda simplificar o conjunto de taxas e de escalões de rendimento: de 16 para, por exemplo, 5 escalões; estabelecer a tributação separada dos agregados familiares e eliminar as deduções por encargos familiares. A justificação teórica das deduções por encargos familiares no sistema fiscal de Macau perde muito do seu peso perante as baixas taxas do imposto e acabam por só ter efeito psicológico e dar trabalho administrativo. Caso se tenham de manter por motivos políticos, os benefícios correspondentes a cada familiar devem ser de montantes fixos a deduzir ao valor da colecta do imposto e não ao rendimento do contribuinte, pois este último método com taxas progressivas favorece os contribuintes de mais altos rendimentos. A manutenção destas deduções na tributação em separado do agre-gado familiar implica trabalho administrativo adicional para se evitar a sua atribuição a ambos os cônjuges. Uma preocupação do desenvolvimento das recentes reformas fiscais é a do alargamento da base de tributação, com a integração de rendimentos que anteriormente eram excluídos ou com a anulação de benefícios fiscais correspondentes a subsídios concedi-dos através do sistema fiscal. De acordo com esta orientação deve ser limitado o âmbito das isenções nos impostos sobre o rendimento (imposto profissional e imposto complementar de rendimentos), o que, além de acabar com algumas ambiguidades na interpretação (?) da lei fiscal, torna mais simples a sua aplicação. As isenções previstas para os servidores do Território e de qualquer dos seus serviços, estabelecimentos e organismos, ainda que personalizados, bem como os servidores das autarquias locais e das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa devem ser abolidas118. Como existem diferentes formas de vínculo ou de contratos especiais com a administração pública, torna-se muitas vezes difícil definir qual é a verdadeira situação fiscal em análise ou 108

nem sequer se procura conhecê-la, já que o enquadramento numa situação sujeita a imposto pode ser muito injusta, quando comparada com outras situações que são consideradas isentas de tributação119. Há ainda outros rendimentos não sujeitos a tributação que abrangem as pensões, os subsídios de aposentação, os complemen-tos de pensões, as gratificações globais de fim de carreira que tenham objectivo idêntico ao das referidas pensões120, etc. cuja justificação para a sua não tributação não se encontra teoricamente fundamentada. Do mesmo modo, encontram-se injustificadas as isenções referentes às comparticipações pecuniárias dos empregados beneficiários de fundos de previdência constituídos ao abrigo da legislação local121, que só apresentam distorções, em benefício dos contribuintes com maior protecção, e dificuldades de fiscalização, pelo que se devem rever todas estas situações. Como conclusão da apresentação destas propostas de alterações legislativas, pode-se dizer que permitirão simplificar em certa medida a tributação do rendimento em Macau e ao mesmo tempo torná-la mais justa, o que também dará mais força moral à administração fiscal para exigir o seu cumprimento. Não basta 118 Cf. RIP, artigo 10.°, n.° l, alíneas a) e b), e RICR, artigo 9.°, n.° l, alíneas a) e ò). O corpo docente dos estabelecimentos de ensino particular de fins não lucrativos é havido como servidor das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa para efeitos de isenção de imposto profissional (cf. Decreto-Lei n.º 65/84/M, de 30 de Junho, artigo 2.°). 119 Exemplos da ambiguidade (?) de tratamento fiscal relacionam-se com os administradores por parte do Estado (Território) que não estão isentos de imposto profissional [(cf. RIP, artigo 10.º, n.º l, alínea a)], mas cujo cumprimento desta sujeição a imposto não é muito segura, principalmente, quando aquela função é exercida em acumulação por funcionário ou agente da administração pública, e com os casos de rendimentos derivados do exercício das mesmas actividades simultaneamente por agentes ou funcionários da administração pública (em acumulação) e por entidades privadas. Por sua vez, têm-se considerado (?) que algumas isenções de contribuição industrial (cf. RCI, artigo 6.°) são extensivas aos rendimentos sujeitos a impostos complementar de rendimentos, em cujo Regula mento não constam (cf. RICR, artigo 9.°), ou mesmo aos rendimentos sujeitos a imposto profissional. 120 Cf. RIP, artigo 4.º, alínea c), e RICR, artigo 9.°, alínea b). 121 Cf. Decreto-Lei n.º 44/88/M, de 13 de Junho, artigo 4.°. Em Hong Kong um pedido apresentado pela Hong Kong Society of Accountants para que as comparticipações dos trabalhadores beneficiários de esquemas de aposentação ou previdência fossem isentas do imposto sobre o rendimento de trabalho foi rejeitado pelo Comissioner of Inland Revenue. Enquanto as contribuições dos empregadores (dentro de determinados limites) são consideradas despesas necessárias para o processo produtivo, do mesmo modo que outras despesas, e são de deduzir ao rendimento bruto da empresa, as contribuições dos empregados são claramente uma despesa de natureza privada, pelo que não pode ser deduzida ao seu rendimento. (Cf. South China Morning Post, «Ruling of employe retirement payments — Tax exemption call rejected», 22 de Fevereiro de 1991, pag. 1). 109

introduzir alterações legislativas que procurem pôr em situação idêntica tributária as diferentes fontes de rendimento para que daí resulte justiça fiscal, pois, a administração fiscal deve também actuar de forma a que a aplicação do sistema fiscal seja justa, para o que deve realizar acções que levem ao cumprimento das leis fiscais (justas) estabelecidas. 6.2. FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA Os objectivos gerais das administrações fiscais podem ser resumidamente definidos como sendo a cobrança dos impostos existentes com o mínimo custo e através da aplicação permanente das leis, de modo justo, imparcial e uniforme. Estes objectivos incluem conceitos aparentemente conflituosos: para ser assegurada a cobrança de todas as receitas fiscais, sem lugar a dúvidas na sua liquidação, necessitar-se-ia de uma fiscalização exaustiva e completa das declarações dos contribuintes e dos actos com relevância fiscal, o que seria demasiado dispendioso, pelo que só se pode procurar atingir a melhor combinação possível destes objectivos. Entre as funções desenvolvidas pelas administrações fiscais, tendo como finalidade optimizar o cumprimento voluntário das diversas obrigações fiscais, encontramos a da fiscalização considera-da, de um modo geral, como o conjunto das actividades realizadas com o objectivo de verificar se os contribuintes cumprem as suas obrigações de acordo com as leis fiscais. Qualquer que seja a administração fiscal e o nível de cumprimento das obrigações fiscais pelos contribuintes, a função da fiscalização é sempre necessária: mesmo na situação improvável em que todos os contribuintes cumprem completamente as leis fiscais é também preciso ter mecanismos para se verificar este facto, visto que, se não for verificado, não pode ser indicado como verdadeiro. Do universos dos contribuintes nem todos são conhecidos dos serviços de administração fiscal, sendo necessárias a realização de acções e a aplicação de meios conducentes à sua identificação e, entre os contribuintes conhecidos ou registados, uma parte deles não apresenta de forma regular e voluntária as suas declarações tendo-se também de pressionar o cumprimento dessa obrigação a quem o não faz. Por outro lado, como a experiência ainda demonstra, nem todos os contribuintes que declaram de maneira voluntária e regular os seus rendimentos o fazem correctamente e, nestes casos, têm de ser estabelecidas as formas de verificação necessárias para determinar quais os contribuintes que o tenham feito de maneira incompleta ou falsa. O sistema fiscal do território de Macau, do mesmo modo que os sistemas fiscais de outros espaços geográficos, inclui dois grandes grupos de impostos cuja fiscalização apresenta características próprias para cada grupo. Na realidade, pode-se falar da fiscaliza-ção dos impostos relacionados com a actividade empresarial — 110

imposto complementar de rendimentos das empresas com contabili-dade, imposto profissional, imposto de turismo122, etc. —, que exige dos respectivos funcionários ou agentes da administração fiscal alguns conhecimentos de contabilidade, de auditoria e de gestão de empresas, e a fiscalização geral dos restantes impostos não baseados em elementos contabilísticos — contribuição predial, sisa e imposto sobre as sucessões e doações, etc. —, onde também se pode incluir a fiscalização das empresas tributadas numa base de lucro presumível ou normal. Para efeitos de fiscalização e para além do emprego de técnicas de auditoria contabilística encontram-se outros procedimentos ou sistemas de inspecção que, sem reunir os requisitos técnicos daquela, também concorrem para a finalidade de fiscalizar o contribuinte. Entre estes meios encontram-se a avaliação de sinais exteriores, a apreciação subjectiva da capacidade financeira e económica da empresa ou pessoa física e, em geral, qualquer outro procedimento empírico cuja aplicação ajude a determinar a situação de quem deve cumprir as obrigações tributárias que fixam as leis fiscais. Nas acções de fiscalização tributária sobre as empresas pode-mos distinguir tradicionalmente duas modalidades de auditoria contabilística: auditoria interna e auditoria externa. A auditoria interna é a realizada pelos agentes da administração fiscal nos seus serviços e consiste normalmente numa verificação primária das declarações e dos elementos apresentados pelas próprias empresas, eventualmente complementados com elementos e informações de outras fontes. Esta verificação, de uma maneira geral, incide sobre aqueles aspectos para os quais não se requere, por norma, livros ou documentos e procura examinar a razoabilidade e consistência interna das verbas que constam na declaração, assim como a sua validade contabilística, mas, em rigor, não se aplicam nesta modalidade de fiscalização os princípios clássicos da técnica contabilística caracterizadores da auditoria. A auditoria externa é a fiscalização feita no lugar onde a empresa tem toda a informação documental necessária para a finalidade da auditoria, com consulta aos elementos da sua contabilidade e verificação dos livros, documentos e de quaisquer outros elementos susceptíveis de revelar a situação real dos contribuintes. O dispêndio de tempo é normalmente bastante apreciável nesta modalidade de auditoria, visto a fiscalização poder ser profunda e exaustiva, requerendo-se uma programação cuidada antes de se iniciar o exame à documentação existente nos arquivos das empresas. 122 O imposto de turismo incide sobre a importância das contas facturadas em estabelecimentos hoteleiros ou equiparados. 111

As duas modalidades de auditoria contabilística são comple-mentares entre si e têm na realidade uma única finalidade: o exame e verificação do cumprimento das obrigações fiscais dos contribuin-tes. O maior ou menor recurso a uma das modalidades depende da política de fiscalização definida e das funções atribuídas a cada uma. A fiscalização realizada pelos serviços internamente tem uma cobertura de empresas muito superior à fiscalização externa, obtendo-se por esta razão uma maior difusão dos efeitos pedagógi-cos da função da auditoria no universo dos contribuintes. Através desta modalidade de fiscalização pode-se procurar a melhoria da apresentação das respectivas declarações, principalmente quando são introduzidos novos tipos de declarações para efeitos fiscais, e esta fiscalização pode ainda desempenhar um papel muito relevante na preparação de novos agentes para a realização das diversas tarefas de auditoria externa. Considerando exclusivamente o âmbito e aplicação dos impos-tos sobre o rendimento existentes no Território podem-se indicar algumas acções de fiscalização ou meios de verificação que poderão contribuir para que diminuam a evasão e a fraude fiscais. Nesta indicação não estará em apreciação a definição da política de fiscalização tributária ou a elaboração de programas de auditoria, mas um mero conjunto de acções que podem ser empreendidas pela administração fiscal local com maior ou menor utilização dos seus recursos humanos e técnicos. Em relação às empresas, uma das primeiras acções a realizar será a de se proceder à sua identificação e registo para efeitos fiscais. A contribuição industrial desempenha no sistema fiscal de Macau o papel de imposto de cadastro de todos os estabelecimentos comerciais e industriais, prevendo a lei alguns meios de verificação desse registo, pois, para determinados efeitos, torna-se necessária a apresentação de documento comprovativo de inscrição em contri-buição industrial123. Como complemento destes procedimentos, os serviços públicos devem passar a exigir que todos os seus fornece-dores e prestadores de serviços indiquem o respectivo número de contribuinte/estabelecimento, de modo a registarem e comuni-carem anualmente à administração fiscal os valores dos serviços prestados e dos bens adquiridos para efeitos de eventual fiscalização124. 123 Emissão de certificados para importação e exportação, licenças e autoriza ções administrativas para o exercício de certas actividades, contratos com serviços públicos, etc. (cf. RCI, artigo 33.°). 124 Estes valores também podem ser oficiosamente conhecidos pela DSF (em relação aos serviços públicos simples), se as requisições para pagamento indicarem o número de contribuinte/estabelecimento de cada beneficiário. A obrigatoridade da indicação deste número deve tornar-se extensiva à emissão de quaisquer (continua na página seguinte) 112

Muitas empresas desenvolvem a sua actividade sem se regis-tarem para efeitos fiscais, ainda que sejam normalmente de pequena dimensão, pois são as que não necessitam de ter relações comerciais com o exterior ou com os serviços públicos. Encontram- se nestas condições grande número de empresas de venda a retalho, nomeadamente mercearias, restaurantes, pequenas lojas existentes nos centros comerciais, agentes prediais (mediadores) e outros operadores sobre imóveis, institutos de beleza e barbearias, etc. A pequena dimensão geográfica de Macau é de forma a que acções de fiscalização, só possíveis a elevado custo em outros territórios ou países de maior dimensão, sejam exequíveis e desenvolvidas sem demasiado custo. Na realidade é possível efectuar acções de fiscalização que cubram todo o Território para recolha de elementos sobre os estabelecimentos industriais e comerciais, definir-se a respectiva actividade e verificar a correspon-dência ou omissões por confronto com os registos ou inscrições no âmbito da contribuição industrial125. Há muitos contribuintes que não apresentam declarações de rendimentos ou que são deficientemente preenchidas pelo que há a necessidade de se recorrer a métodos de presunção para efeitos de fixação de rendimentos tributáveis e com estas acções devem-se também recolher indicadores numéricos, por ramos de actividade, de forma a possibilitar a determinação de critérios com aquela finalidade126. Estes indicadores numéricos variam de actividade para actividade, mas podem corresponder também a elementos objecti-vos referentes ao tipo de equipamento, área ocupada ou número de empregados utilizados no exercício da actividade, que são elemen-tos conducentes, dentro de uma perspectiva de maior justiça fiscal, à fixação de rendimentos presumíveis. Considerando a actividade dos restaurantes, por exemplo, podem ser recolhidos elementos sobre a localização, área ocupada, número de mesas e empregados, horário de actividade e preços praticados ou outros elementos disponíveis. Com indicadores deste tipo é possível fazer alguma comparação entre os contribuintes com a mesma actividade e fazer derivar daí um rendimento (normal) presumível, o que é mais justo do que fixarem-se rendimentos baseados em informações completamente subjectivas ou em decla-rações sem qualquer garantia mínima de veracidade, donde resulta (continuação da página anterior) documentos comerciais representativos da prestação de serviços ou de transacções: facturas, recibos, etc. Sobre o dever de colaboração dos serviços públicos e de outras entidades veja-se o RICR, artigo 63.°. 125 A administração fiscal tem listas de estabelecimentos por endereço e actividade económica de cada zona do Território (rua a rua, por exemplo). 126 Cf. RICR, artigo 19.°, n.º 3. 113

tratamento desigual a contribuintes com uma situação bastante idêntica127. Nesta mesma situação, de pouca garantia dos elementos declarados ou mesmo de sua falta, encontram-se também as empresas de construção civil, para as quais a administração fiscal pode com relativa facilidade obter os preços de venda praticados localmente, pois há os anúncios publicados nos órgãos de comunicação social, os folhetos distribuídos pelas próprias empresas, para além de ser sempre possível conhecer-se o valor real de venda dos imóveis por pergunta directa. Pretendendo-se tributar estas empresas com alguma justiça fiscal e eficácia, podem-se estabelecer critérios de fixação de rendimentos tendo em atenção a localização, finalidade e superfície da área construída128, que estejam bastante próximos da realidade, e controlar-se os próprios rendimentos declarados pelos contribuintes, pois os grandes construtores do Território não são tão numerosos que não se possam fiscalizar129. Estas acções de fiscalização tributária, que se devem inserir no desempenho normal das funções dos inspectores verificadores da administração fiscal, podem ser integradas em campanhas e desempenhadas também por pessoal eventual contratado para o efeito e com habilitações académicas que lhes permita, com curta formação específica, apreender a finalidade das acções de fiscalização e dos elementos a recolher130. Na realidade, dado o universo de estabelecimentos a visitar em todo o Território, torna-se conve-niente um número elevado de agentes se se pretender um conjunto de acções em curto espaço de tempo, embora estas acções possam também ser realizadas por zonas geográficas e ao longo de vários períodos. Com estas acções procura-se ficar com o registo dos contribuin-tes e das actividades desenvolvidas por si, sendo possível verificar se os contribuintes estão a ser regularmente tributados, e simultanea-mente recolher elementos que permitam fazer uma tributação mais justa entre os contribuintes que exerçam a mesma actividade. Se este tipo de acções pode ser desempenhado por pessoal sem 127 Sobre vantagens e inconvenientes da tributação do rendimento normal veja-se José Joaquim Teixeira Ribeiro, ob. cit., pags. 3/9. 128 O conhecimento de um valor mais realístico da transacção dos imóveis tem influência, não só, na tributação do rendimentos dos vendedores, assim como no valor da sisa paga pelo comprador, e, posteriormente, caso o imóvel ou suas fracções autónomas não sejam arrendadas, na tributação em contribuição predial urbana, através do respectivo valor locativo que pode ser derivado do valor de transacção. 129 Os contribuintes podem sempre reclamar das fixações de rendimento presumíveis apresentando elementos que levem à sua alteração. 130 Esta actividade pode ser exercida como ocupação dos tempos livres de estudantes universitários da área de gestão ou administração de empresas. 114

conhecimentos contabilísticos, há outras acções que têm de ser realizadas pelos agentes da administração fiscal com conhecimentos diversificados de contabilidade e, eventualmente, de auditoria e gestão de empresas. Este pessoal técnico mais qualificado deve ser em número suficiente para a fiscalização das maiores empresas, em termos de vendas/prestação de serviços ou de impostos pagos, normalmente coincidentes com as empresas com contabilidade organizada e cuja verificação do cumprimento das leis fiscais é feita através da análise das respectivas declarações de rendimentos, inspecções sumárias ou exames à contabilidade dos contribuintes. Para aumentar o nível de cumprimento do sistema fiscal, há a necessidade de se dar mais ênfase à fiscalização externa (nas instalações dos contribuintes), dado que as possibilidades desse objectivo ser atingido com a fase das correcções feitas às declarações dos contribuintes, correspon-dentes a erros, deficiente interpretação das disposições fiscais ou de critérios de razoabilidade, se encontrarem quase extintas, após a fase da introdução de alterações legislativas ou de novos modelos de declarações. A tributação do lucro real das empresas é feita com base em declarações dos contribuintes que informam possuir contabilidade devidamente organizada, assinada e verificada por contabilistas ou auditores, mas existe no Território alguma confusão sobre o papel institucional destes profissionais nas suas relações com a administra-ção fiscal. A garantia, dada à administração fiscal, da veracidade dos valores declarados e da sua correspondência com a realidade da actividade empresarial e seus efeitos fiscais, pela intervenção destes profissionais, é muito limitada, pois, para além de outras razões, nem todos os custos contabilizados pelas empresas podem ser aceites para efeitos fiscais, independentemente de alguns estarem sujeitos à sua razoabilidade, de acordo com critérios técnicos de discricionaridade. Por outro lado, dado terem sido considerados de duvidosa legalidade os dispositivos quanto às responsabilidade disciplinares dos auditores e contabilistas131, a administração fiscal tem abdicado de exercer qualquer poder disciplinador sobre as suas actividades. Dado este panorama, parece dever ser mais realista a administração fiscal e passar a responsabilizar directamente perante si os contri-buintes, que declarem possuir contabilidade devidamente organi-zada, pela veracidade e autenticidade das respectivas declarações de rendimentos e realizar acções de auditoria externa, de forma a verificar e confirmar os rendimentos declarados. 131 Cf. Despacho n.° 9/GM/86, publicado no Boletim Oficial de Macau, n.° 31, de 2 de Agosto de 1986. 115

A par da fiscalização tributária do imposto complementar de rendimentos das empresas com contabilidade considerada devida-mente organizada, há também a verificação das suas obrigações tributárias respeitantes ao regime de retenção do imposto profissional dos seus empregados/assalariados e à respectiva entrega. Os procedimentos administrativos internos da administração fiscal para efeitos desta verificação são relativamente fáceis de instalar, pois é suficiente registar-se a entidade empregadora (com o respectivo número fiscal), incluir o montante de imposto entregue periodica-mente e observarem-se o respectivo montante e a sua evolução. Este registo das empresas pagadoras de imposto profissional pode ser comparado com os contribuintes registados para outros efeitos132, de forma a conhecerem-se os eventuais faltosos, e para acções de fiscalização podem ser seleccionados os contribuintes/ entidades empregadoras que pela sua dimensão se deva presumir terem ao seu serviço empregados/assalariados com remunerações superiores ao mínimo de isenção e que não entregam imposto ou é de montante considerado insuficiente. As empresas são obrigadas a declarar relativamente ao final do ano, o montante dos rendimentos dos seus trabalhadores aos quais foi feito desconto do imposto e o montante que não está nessas condições133, pelo que pode ser feita uma comparação com os valores declarados como custos — despesas de pessoal — para efeitos dos impostos de rendimentos das entidades empregadoras134. Neste breve conjunto de acções a realizar, para efeitos de fiscalização dos rendimentos sujeitos a tributação parcelar, falta focar os rendimentos sujeitos a contribuição predial urbana. Nos casos em que os prédios estão arrendados, o rendimento tributável corresponde ao valor das rendas deduzido de uma percentagem de 10% para despesas de conservação e, quando os prédios não estão arrendados, o rendimento corresponde ao valor locativo deduzido também da mesma percentagem135. Embora a legislação disponha que «o valor locativo corres-ponde à justa renda pelo período de um ano em regime de liberdade 132 No ano de 1990, o imposto cobrado dos trabalhadores dependentes correspondeu à entrega de cerca de 600 entidades patronais, pagando 10 empresas cerca de 75% do total. No mesmo ano, só o número de contribuintes sujeitos a imposto complementar de rendimentos com contabilidade organizada era cerca de 2 000 (dois mil), o que demonstra a grande evasão e fraude fiscais existentes neste imposto. 133 Cf. RIP, artigo 13.º. 134 Há outras entidades empregadoras, para além das empresas, que também estão sujeitas ao cumprimento das obrigações acessórias do RIP e à dedução do imposto devido pelos seus colaboradores. 135 Cf. RCPU, artigo 13.°, n.º l e artigo 25.º, n.° 1. 116

contratual, estabelecida por avaliação (...)»136, este valor encontra-se, na generalidade dos casos, abaixo do valor real das rendas praticado. Este facto, aliado à legislação sobre arrendamento que põe diversos condicionalismos à actualização das rendas, faz com que os prédios registados como arrendados sejam em pequeno número, pois a tributação resulta menor dados os reduzidos valores locativos inscritos na matriz predial137. De forma a estabelecer-se algum equilíbrio na tributação dos rendimentos, independentemente da sua origem, deve procurar-se que estes valores locativos se aproximem dos valores das rendas praticadas e proceder-se a avaliações que os permitam determinar138. A legislação prevê que os valores locativos inscritos na matriz predial sejam periodicamente actualizados, através da multiplicação daqueles valores por factores apurados com base em índices que exprimam as variações sofridas pelas rendas, mas esta actualização nunca foi efectuada139. Dadas as implicações político-sociais que uma actualização generalizada pode ter, parece dever ser acompanhada com a explicação da sua finalidade e simultaneamente procurar-se que o acréscimo dos rendimentos resultantes sejam aplicados em despesas com alguma relação com os prédios: saneamento básico, pavimenta-ção de ruas e passeios, limpeza do lixo, etc. Desta forma encontra-se uma maior justificação, de acordo com o princípio do benefício, para a tributação incidente sobre os rendimentos (reais ou presumíveis) derivados da posse de prédios140. A tributação dos rendimentos reais, para que efectivamente seja aplicada com justiça, exige dos contribuintes um grande dever de cooperação e de veracidade na apresentação das suas declarações de rendimentos e da administração fiscal um esforço de acções de fiscalização e de análise dos elementos apresentados pelos contri-buintes e das escritas das empresas e trabalhadores independentes 136 Cf. RCPU, artigo 25.º, n.° 2. 137 No ano de 1990, em cerca de 79 200 fracções autónomas, só cerca de 5 300 estavam registadas como arrendadas. O rendimento tributável anual dos prédios declarados não arrendados era em média de $ 3 600,00 e dos prédios arrendados era cerca de $ 32 000,00, valores representativos, não só da não actualização dos valores locativos, como também da evasão existente na tributação dos rendimentos prediais. 138 Veja-se nota 128. 139 A realização desta actualização deve ser determinada por despacho do Governador (cf. RCPU, artigo 27.°). 140 O acréscimo das receitas (ou o valor total) da contribuição predial urbana pode ser afecta a obras a realizar ou serviços a prestar pelas autarquias locais, cujas despesas se consideram mais relacionadas com a vida quotidiana dos contribuintes. Esta actualização dos valores locativos dos prédios com o acréscimo de receitas daí derivado pode ser uma alternativa à criação de uma taxa destinada a saneamento básico ou a recolha de lixo. 117

com contabilidade. Por outro lado, há também a necessidade de cooperação entre os contribuintes e a administração fiscal na formação de comissões mistas de fixação ou de revisão de rendimentos das actividades comerciais, industriais e profissionais141, assim como, da fixação dos valores locativos dos prédios. Independentemente de outras alterações legislativas com vista à reformulação das penalidades por infracções fiscais, a possibilidade de obrigar ao cumprimento das disposições fiscais passa necessariamente pela existência de pessoal técnico qualificado (superior e outro) afecto às acções de fiscalização tributária. Para se ter este pessoal levantam-se questões de planeamento não só de recrutamento, como também de formação, porque nestas áreas devem conjugar-se conhecimentos práticos de auditoria, de legisla-ção e doutrina fiscais e outros, o que leva algum tempo a adquirir, pelo que devem ser reflectidas as consequências da não formação de pessoal ou a não substituição dos técnicos que saiem da administra-ção fiscal, por outros técnicos com o mesmo nível de conhecimen-tos. Ainda em relação ao aspecto da qualificação dos agentes da administração fiscal é muito importante relembrar que os inspectores e técnicos dos serviços de fiscalização tributária representam a imagem do serviço perante os contribuintes. Esta imagem é em grande parte dependente dos conhecimentos técnico-científicos e das acções dos agentes, pelo que estes também devem seguir regras de conduta de deontologia profissional de modo a obterem-se resultados favoráveis para a administração fiscal. Estes resultados devem respeitar às empresas directamente fiscalizadas e ao impacto da função da fiscalização tributária sobre o universo dos contribuintes, induzindo ao aumento do cumprimento voluntário das obrigações fiscais derivado do receio da realização das acções de fiscalização e das suas implicações. 7. CONCLUSÕES Ao analisarem-se os objectivos dos sistemas fiscais pode concluir-se: 1. Da necessidade de recursos financeiros para que as colectivi-dades públicas estaduais ou territoriais possam desenvolver a sua actividade de satisfação de necessidades sociais e colectivas. 141 Estas comissões têm de funcionar permanentemente, ainda que possam ser de constituição anual, pois ao longo do ano cessam a actividade contribuintes, cujos rendimentos necessitam de ser fixados, e existem reclamações para apreciar em períodos em que as comissões ainda não estão constituídas (cf. RICR, artigos 37.°, n.° 2 e 45.°, n.° 2 e RIP, artigo 69.°). 118

2. Serem os sistemas fiscais a principal fonte das receitas públicas dos países ou territórios com autonomia financeira e constituirem, em conjunto com as despesas públicas, um instru mento de política governamental devido aos seus efeitos sobre a conjuntura económica ou de alteração progressiva da Própria estrutura. 3. Que a utilização dos impostos no território de Macau como instrumento de política económico-social é limitada nos seus efeitos sobre a conjuntura ou estabilidade económica, mas pode ter um papel importante na afectação de recursos para o desenvolvimento de infraestruturas ou de política de distribuição de rendimentos (e riqueza). 4. Qualquer que seja a finalidade da obtenção das receitas públicas através do sistema fiscal territorial e mantendo-se o baixo nível de tributação, as receitas fiscais devem ser cobradas de forma simples, com eficácia e com justiça. Considerando os diversos conceitos, fases e elementos consti-tuintes de uma reforma fiscal indicou-se que: 5. Na segunda parte dos anos «80» houve duas linhas gerais de orientação muito diferentes entre si para uma eventual reforma do sistema fiscal de Macau, mas que não tiveram desenvolvimento: aumento da tributação indirecta com diminuição ou abandono da tributação do rendimento; e, redução da principal tributação a dois impostos directos sobre o rendimento e sobre a transmissão e posse de imóveis. 6. Uma verdadeira reforma fiscal é formada por dois conjuntos de acções diferentes, ainda que interligados: um, no plano legislativo, relativo ao enquadramento legal do sistema fiscal, e, outro, de mais dif íc i l desenvolvimento, no plano da técnica da administração fiscal respeitante à formação e preparação do pessoal (e do público) para a aplicar. 7. A Direcção dos Serviços de Finanças (DSF), no desempe- nho das suas atribuições e competências como administração fiscal, tem seguido uma orientação de reforma gradual correspondente à permanente actualização da legislação e das técnicas tributárias por forma a adequá-las à realidade económico-social do Território. Para se fazer uma breve comparação da tributação do rendimento em Macau com a da fiscalidade internacional, as seguintes situações são caracterizadoras das tendências das alterações dos sistemas fiscais: 8. Tributação do rendimento através de dois impostos: im- posto de taxas progressivas sobre o rendimento das pessoas físicas e 119

imposto de taxa proporcional sobre o rendimento das sociedades e outras pessoas colectivas. 9. Reformas da tributação do rendimento pessoal com alarga mento da base de tributação, reestruturação das taxas e maior igualdade de tratamento das diferentes fontes de rendimento. 10. Reformas da tributação do rendimento das sociedades e outras pessoas colectivas através da eliminação de incentivos fiscais distorcedores das decisões de investimento, da redução da taxa do imposto e da introdução de medidas para reduzir a discriminação dos lucros e dividendos distribuídos. O sistema fiscal de Macau é composto por diferentes impostos sobre a despesa, sobre o património ou riqueza e a tributação sobre o rendimento tem as seguintes características: 11. É cedular e não há tributação específica ou separada dos rendimentos das sociedades e outras pessoas colectivas, que se encontram sujeitas à mesma tributação das pessoas singulares. 12. Procura incidir sobre valores reais baseados nas declara ções do próprio contribuinte ou de terceiros, embora admita a tributação de rendimentos fixados com base em critérios de presunção ou de avaliação. 13. Não existe dupla tributação, quer económica quer jurídica, dos rendimentos atribuídos ou postos à disposição dos sócios ou accionistas das sociedades, visto que só são tributados nos respecti vos beneficiários. 14. As taxas máximas nominais são muito baixas — 10% e 16% sobre os rendimentos prediais e 15% sobre os restantes rendimentos —, quando comparadas com a maioria existente na fiscalidade internacional, o que faz do território de Macau um paraíso fiscal. 15. Existe um conjunto de incentivos fiscais ao investimento que são concedidos, de uma maneira geral, de forma discricionária pelo poder político-administrativo, embora o processo não seja muito selectivo e a sua eficácia seja muito reduzida. 16. Não é conhecido o valor da despesa fiscal resultante dos incentivos fiscais, o que devia constar como informação no Orçamento Geral do Território (OGT). 17. Macau não tem convenções internacionais sobre dupla tributação com outros países ou territórios, mas esse facto não tem sido entrave fiscal aos investimentos estrangeiros, dado o baixo nível de tributação. 120

Ao analisarem-se as alterações legislativas e de procedimentos administrativos relativos à tributação do rendimento verificadas ao longo do período de 1978-1990, constata-se que: 18. Houve uma preocupação de fazer diminuir as situações de potencial conflito entre a administração fiscal e os contribuintes pela clarificação de conceitos, renovação das referências legislativas sobre incentivos fiscais, estabelecimento de critérios uniformes para fixação de rendimentos e para aplicação do princípio da razoabili- dade de custos de publicitação de resoluções administrativas. 19. Se procurou simplificar e facilitar o cumprimento das obrigações fiscais dos contribuintes com a elaboração de novos modelos (bilingues) de declarações, pela possibilidade do pagamen tos dos impostos ser feita através das instituições bancárias e pela informatização e emissão rápida de documentos (certidões) solicita dos. Não há reforma fiscal sem reforma administrativa, pelo que uma administração qualificada é uma condição necessária para o funcionamento de qualquer sistema fiscal. Ao analisar-se a evolução da estrutura da DSF como unidade orgânica à qual compete realizar a administração fiscal do Território conclui-se que: 20. As diversas alterações introduzidas à estrutura da DSF têm procurado estabelecer áreas específicas de atribuições, embora continuem a integrar-se na mesma unidade orgânica finalidades completamente distintas, o que implica diversificação e falta de especialização técnica. 21. A subalternidade da administração fiscal, por se integrar numa unidade orgânica com outros objectivos totalmente distintos, demonstra a pouca importância política dada às receitas fiscais como receitas públicas e ao sistema fiscal como instrumento de política governamental. Entre as sugestões de alterações legislativas ao sistema fiscal de Macau com a finalidade de o simplificar e tornar mais justo, podem-se reter as seguintes: 22. Tributação específica sobre o rendimento das sociedades e pessoas colectivas a uma única taxa proporcional e integração, no rendimento das sociedades, dos dividendos, lucros ou rendimentos dos sócios ou associados, deixando de existir tributação no beneficiário desta distribuição de rendimento. 23. Alteração do período de tributação (não coincidente obrigatoriamente com o ano civil), com as consequentes alterações dos prazos de entrega das declarações de rendimentos, de liquida ção e cobrança do imposto, aproximando-se as datas de obtenção dos rendimentos e do pagamento do respectivo imposto. 121

24. Tributação proporcional em todas as categorias de rendi mento, dada a impossibilidade prática de se obter a perspectiva unitária da tributação do rendimento global pessoal e a progressivi dade existente ser irrelevante em termos de justiça fiscal. 25. Tratamento mais favorável aos rendimentos de trabalho dependente, nomeadamente através de uma dedução global ao rendimento auferido, de forma a obter-se o rendimento tributável a que se aplique uma taxa proporcional, para compensar a diferente situação dos contribuintes perante a evasão fiscal. 26. Alargamento da base de tributação com a integração dos rendimentos provenientes do exercício de actividades actualmente isentas e de outros rendimentos atribuídos com carácter de benefício social, cujas não tributação ou isenção não têm quaisquer fundamentos teóricos, e eliminação de deduções com a mesma finalidade. Qualquer que seja a administração fiscal e o nível de cumprimento das obrigações fiscais pelos contribuintes, a função de fiscalização é sempre necessária, nem que seja para verificar que efectivamente todos os contribuintes cumprem as leis fiscais. Para que o sistema fiscal de Macau seja efectivamente aplicado com eficácia e justiça, a administração fiscal deve: 27. Programar e efectuar as acções de fiscalização que são tradicionalmente de duas modalidades: nos seus próprios serviços através da análise de elementos e declarações apresentadas pelos contribuintes ou por terceiros, e a feita no lugar onde os contribuintes têm toda a informação necessária para poder revelar a sua situação real. 28. Na realização das acções de fiscalização, identificar e registar os contribuintes para efeitos fiscais, recolher elementos para possibilitar a fixação de rendimentos e analisar as contabilida- des dos contribuintes para verificar a eventual conformidade das declarações e de outras obrigações fiscais. 29. Proceder à avaliação dos valores locativos dos prédios considerados não arrendados de forma a aproximarem-se dos valores das rendas praticados, para que exista algum equilíbrio na tributação dos diversos rendimentos. 30. Procurar que os inspectores e técnicos dos serviços de fiscalização tributária representem com dignidade a imagem do serviço perante os contribuintes no exterior, o que depende, em grande parte, dos conhecimentos técnico-científicos e das acções dos agentes, que devem seguir regras de conduta de deontologia profissional. Dezembro de 1991. 122

Quadros Diplomas que alteram os regulamentos dos impostos sobre o rendimento [QUADRO N.º I] 1. Regulamento do Imposto Profissional: — Decreto-Lei n.° 10/80/M, de 17 de Maio — Lei n.° 6/81/M, de 4 de Julho — Decreto-Lei n.° 12/84/M, de 10 de Março — Decreto-Lei n.° 75/84/M, de 14 de Julho — Decreto-Lei n.° 14/85/M, de 2 de Março — Decreto-Lei n.° 37/85/M, de 11 de Maio — Decreto-Lei n.° 18/87/M, de 6 de Abril — Lei n.° 6/87/M, de 13 de Julho — Decreto-Lei n.° 55/87/M, de 20 de Julho — Lei n.° 4/90/M, de 4 de Junho 2. Regulamento do Imposto Complementar de Rendimentos: — Lei n.° 6/83/M, de 2 de Julho — Decreto-Lei n.° 37/84/M, de 28 de Abril — Decreto-Lei n.° 15/85/M, de 2 de Março — Decreto-Lei n.° 37/85/M, de 11 de Maio — Lei n.° 13/88/M, de 20 de Junho — Decreto-Lei n.° 48/88/M, de 20 de Junho — Lei n.° 4/90/M, de 4 de Junho 3. Regulamento da Contribuição Predial Urbana: — Decreto-Lei n.° 15/84/M, de 24 de Março — Decreto-Lei n.° 38/85/M, de 11 de Maio — Decreto-Lei n.° 112/85/M, de 21 de Dezembro — Lei n.° 2/87/M, de 9 de Março — Decreto-Lei n.° 19/87/M, de 13 de Abril — Lei n.° 13/88/M, de 20 de Junho — Decreto-Lei n.° 48/88/M, de 20 de Junho 4. Outros diplomas complementares: — Decreto-Lei n.° 57/87/M, de 27 de Julho: arredondamentos das importâncias relativas à liquidação e cobrança de receitas públicas — Decreto-Lei n.° 36/84/M, de 28 de Abril: Regulamento Legal das Reintegrações e Amortizações do Activo Imobilizado — Decreto-Lei n.° 4/90/M, de 5 de Março: Regime Fiscal das Reintegrações e Amortizações do Activo Imobilizado — Decreto-Lei n.° 71/90/M, de 3 de Dezembro: Regime Fiscal das Reintegrações e Amortizações do Activo Imobilizado (Rectificações) 123

Regulamento do Imposto Profissional — Mínimos de existência e taxas — [QUADRO N.° II] ' Rendimento mínimo do escalão a que se aplica a taxa máxima. 2 Estas taxas aplicam-se ao rendimento global, não podendo ser liquidado imposto que deixe ao contribuinte rendimento líquido menor do que aquele que lhe ficaria se o rendimento colectável correspondente ao limite máximo do escalão imediatamente inferior. 3 Estas taxas aplicam-se ao rendimento dividido por parcelas («tranches»). 4 Rendimento que exceda o mínimo de existência. Comparação da tributação dos rendimentos de trabalho e das actividades comerciais e industriais [QUADRO N.° III] (continua na página seguinte) 124

[QUADRO N.º III] * Assinala uma zona de alteração brusca da tributação. ** Alteração da posição relativa da tributação dos rendimentos de trabalho. *** Cálculo resultante da estrutura de taxas seguida pela administração fiscal. 1. Para se encontrar o rendimento tributável das actividades comerciais e industriais ao rendimento deduzem-se $ 12 000,00 por mínimo de existência e $ 300,00 de contribuição industrial [cf. RICR, artigo 6.°, n.º l, alíneas a) e c)]. 2. O imposto calculado para as actividades comerciais e industriais integra a taxa normal de contribuição industrial de $ 300,00. Os trabalhadores independentes pagam uma taxa fixa de $ 300,00, que se integra no imposto profissional (cf. RIP, artigo 8.°, n.º 2). 3. O montante do total do imposto não integra o valor do imposto de selo correspondente a 5% da colecta do imposto principal. 4. Não se procede a qualquer liquidação de imposto, ainda que adicional, quando o seu quantitativo é inferior a $ 50,00 (cf. RICR, artigo 54.°, n.° 2 e RIP, artigo 30.°, n.º 2). Número de circulares emitidas pela Repartição/Departamento de Contribuições e Impostos [QUADRO N.° IV] * Há circulares comuns a diferentes impostos. ICR — Imposto complementar de rendimentos IP — Imposto profissional CPU— Contribui??o predial urbana CI — Contribui??o industrial IT — Imposto de turismo IS — Imposto de selo 125

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Administração, n.° 15, vol. V, 1992-1.°, 127-141 MACAU, PONTE DE INTERCÂMBIO ENTRE A CHINA E O MUNDO LATINO Wang Hai * Macau é uma das portas do Sul da China e também um porto livre internacional. Estes dois importantes factores determinam a estreita ligação existente entre o desenvolvimento de Macau, o da China e o do resto do mundo. Nos últimos 400 anos, Macau transformou-se de pequena aldeia piscatória, quase desabitada, em porto internacional próspero, passando de cidade de consumo, para quem o turismo e o jogo eram as principais fontes económicas a um centro de indústria de produtos para exportação. Todas estas mudanças resultaram da influência que o desenvolvimento das economias chinesa e mundial exerceu sobre este pequeno enclave. No entanto, por maiores que fossem estas mudanças nestas últimas centenas de anos, Macau manteve sempre o seu valor estratégico no intercâmbio da China com o mundo externo. Nos últimos dez anos houve grandes alterações económicas tanto na China como em todo o mundo. Destas alterações, as mais importantes para Macau são: 1) A abertura da China e o incremento de laços económicos com o mundo exterior; 2) O desenvolvimento rápido da economia da região da Ásia e do Pacífico, nomeadamente da Ásia Oriental. Estas são mudanças que exercerão certamente um profundo impacto sobre o futuro de Macau, abrindo-lhe uma série de novas vias de desenvolvimento. * Economista. Investigador do Centro de Estudos Económicos do Governo do Município de Nanquim. 127

I A CHINA PRECISA DE UMA NOVA PORTA DE ABERTURA AO EXTERIOR Hong Kong, cidade vizinha de Macau, desempenha um papel muito importante na abertura da China ao exterior cujo processo foi iniciado no fim da década de setenta. Segundo estatísticas oficiais, dois terços do investimento estrangeiro absorvido pela China, um terço do seu comércio externo, dois quintos da receita das exportações em divisas estrangeiras, nove décimos do turismo, um quarto dos contratos de empreitadas e trabalho assalariado assina-dos com o estrangeiro, vieram de Hong Kong, facto que fez desta cidade a ponte mais importante da China para o mundo. Devido a causas históricas, Hong Kong tem laços relativamente estreitos com a Inglaterra, Estados Unidos, Canadá, Austrália e outros países de expressão inglesa. Segundo O Anuário Económico de Hong Kong, de entre os dez maiores parceiros comerciais desta praça, quatro quintos são de países de expressão inglesa, além da China e outros países da Ásia Oriental. A França e a Itália são duas das dez maiores potências económicas do mundo. No entanto, o volume das suas trocas com Hong Kong é inferior ao das trocas com a Inglaterra, Canadá e Austrália. Dos quatro maiores países investidores em Hong Kong, dois são países de expressão de língua inglesa — a Inglaterra e os Estados Unidos, sendo a China e o Japão os outros dois maiores investidores da região. Os habitantes de Hong Kong, quando viajam, deslocam-se principalmente aos Estados Unidos, Inglaterra, Canadá e Austrália, além dos países da região. O número dos habitantes de Hong Kong que viajam pela Inglaterra e Canadá é mais de dez vezes superior ao dos que viajam pela França, Itália e Espanha, que são três dos maiores países do mundo em termos de movimento turístico. É semelhante a situação dos turistas estrangeiros que se deslocam a Hong Kong, e, dos estrangeiros que aí residem. A maioria vem de países de expressão inglesa, nomeadamente das Filipinas, índia, Estados Unidos, Inglaterra, Canadá e Austrália, enquanto mais de 95 por cento dos residentes de Hong Kong se estabelecem em países de língua inglesa. Qual a razão por que os laços entre Hong Kong e os países de expressão inglesa são tão estreitos? Porque Hong Kong tem um ambiente cultural e linguístico, em que a língua inglesa goza da mesma importância que a chinesa nos seus mais diversos sectores de actividade. Em mais de noventa por cento das escolas de Hong Kong ensina-se o inglês, facto que contribui para que a esmagadora maioria dos seus habitantes fale essa língua. Embora o inglês seja o idioma usado em mais de setenta países, distribuídos por diferentes regiões do Globo, apenas é utilizado em 128

1/3 do total dos países do Mundo. Mesmo no Canadá, país para onde os emigrantes de Hong Kong preferem deslocar-se, um quinto da população só fala francês. Na Europa do Sul, na África e na América Latina, a maioria dos países toma como idioma de comunicação internacional o francês, o espanhol, o português ou outros idiomas da família das línguas latinas, estando pois limitado o uso do inglês nestes países. O amplo uso do inglês em Hong Kong promove, por um lado, o intercâmbio com os países de expressão inglesa, mas, por outro, causa-lhe um impacto negativo por dificultar o seu contacto com os países onde não se fala a língua inglesa. Hong Kong é um dos mais importantes portos de contacto da China com o Mundo, facto que influencia negativamente o intercâmbio entre a China e o exterior Recentemente, o comércio da China com os Estados Unidos, realizado através do entreposto de Hong Kong, provocou alguns conflitos comerciais entre os dois países. Na verdade, dos produtos da China exportados para os Estados Unidos através de Hong Kong, cujo valor atingiu cerca de dez biliões de dólares norte-americanos, uma grande parte, ao chegar aos EUA é passada para o México, e dali para outros países latino-americanos. Por falta de canais adequados, o valor das exportações directas da China para o México em 1988, ano de comércio normal entre os dois países, foi de apenas treze milhões de dólares norte-americanos, e mesmo o valor global das exportações da China para toda a América Latina, atingiu, nesse ano, somente trezentos e oitenta milhões de dólares norte-americanos, cifra que equivale ao valor das exportações do nosso país para o Paquistão naquele mesmo ano. Este facto mostra um grande desequilíbrio nas exportações da China para um continente relativamente desenvolvido, em comparação com a sua exportação para um país relativamente atrasado e em vias de desenvolvimento. É sabido que os países do mundo cujos idiomas oficiais pertencem à família das línguas latinas ficam localizados, sobretudo, no Sul da Europa, África e América Latina. O número destes países, que ultrapassa os trinta, conta com um nono da população do mundo, sendo a sua força económica considerável. No entanto, o volume global do seu comércio com a China ocupa apenas 7,7 por cento do total do comércio externo deste país e os seus investimentos representam apenas 1,2 por cento do volume global do investimento estrangeiro, o que representa um desequilíbrio, dada a força económica e a distribuição geográfica e estratégica desses países. O motivo principal deste fenómeno deve-se ao facto de não existir um entreposto idêntico a Hong Kong que promova o intercâmbio entre a China e esses países. Para a China, que durante a última década tem vindo a desenvolver uma política de abertura económica ao exterior, não é suficiente ter apenas Hong Kong como 129

entreposto nas suas relações com os mercados internacionais, razão pela qual a China precisa de mais pontes de intercâmbio para diversificar toda a sua actividade económica. Em finais da última década, com a progressiva abertura da China ao exterior, houve quem propusesse a criação de novas «Hong Kongs», a partir de algumas cidades costeiras. Os jornais e revistas de Hong Kong consideraram a ideia meritória; no entanto, foram unânimes em afirmar que não seria fácil realizá-la, com fundamento de que tudo precisa de tempo. Serviam-se, para isso, do provérbio ocidental que diz: «Roma e Pavia não se fizeram num dia». É certo que, a curto prazo, nenhuma cidade portuária da China poderá ter os amplos contactos internacionais, condições de porto livre e o desenvolvi-mento de Hong Kong. Macau, porém, possui condições para se tornar, numa «segunda Hong Kong», dadas as suas condições de porto franco e a sua história de porto de intercâmbio internacional ser mais antiga. Macau surgiu, há mais de 400 anos, como grande pólo dinamizador do comércio de toda esta vasta região. Dali os comerciantes partiam para a América Latina, África e Sul da Europa. Historicamente, Macau desempenhou um papel importante na promoção do intercâmbio cultural e comercial entre a China e os países da Europa, América, África e outras regiões do mundo e, a dada altura, converteu-se mesmo no único ponto de convergência entre a antiga civilização chinesa e a civilização ocidental. Hoje, Macau continua a manter amplos laços internacionais e contactos comerciais com mais de cem países distribuídos por diversas regiões do mundo. Em Macau, hoje, vive um grande número de estrangeiros, oriundos de mais de cinquenta países de todos os continentes e centenas de milhar de chineses regressados do ultramar. No que respeita aos laços internacionais e às condições de porto livre, podemos dizer que Macau é realmente uma «segunda Hong Kong», e não há qualquer razão para que não utilizemos estas condições favoráveis do Território! No contexto da abertura da China ao exterior, as vantagens de Macau, em termos de contactos com o estrangeiro e como porto livre, poderão ser melhor aproveitadas para garantir que Macau seja uma importante ponte da China para todo o mundo exterior. II O MUNDO PRECISA DE UMA NOVA PONTE PARA A ÁSIA ORIENTAL O século XXI será o «século do Pacífico», segundo a opinião de muitos especialistas. A economia da margem oeste do Pacífico é relativamente próspera. O seu crescimento nos últimos anos tem vindo a atrair as atenções gerais. Conforme estimativa do Ministério 130

das Finanças do Japão, o produto nacional bruto da região da Ásia Oriental ultrapassará o da América do Norte até 2011, e o da Europa até 2015, passando, assim, a ocupar o primeiro lugar em todo o mundo. Em vista da ascensão da Ásia Oriental, numerosos países de outras regiões do mundo procuram estreitar as suas relações com esta região. Mesmo os poderosos E. U. A. não fogem à regra. O Trade Weekly, importante semanário americano, publicou recente-mente um artigo em que propunha o aproveitamento da situação estratégica das ilhas de Hawai, que se situam no Pacífico, de modo a transformá-las numa plataforma das relações ásio-americanas1. Se os países das outras regiões do mundo quiserem conhecer a situação da Ásia Oriental, estudar os mercados locais e explorar novas oportunidades de investimento, devem criar nesta região um ponto de apoio, a partir do qual possam promover os seus interesses. Para os países de expressão inglesa, Hong Kong é o ponto de apoio ideal. Nos últimos anos, todos os países de expressão inglesa, incluindo os Estados Unidos e Austrália, têm vindo a reforçar o investimento em Hong Kong. Para os países onde não se fala o inglês, Hong Kong não possui as condições ideais. Tomemos como exemplo a França, a quinta maior potência económica do mundo e o país mais desenvolvido entre os de idioma latino. A opinião pública francesa indicou recentemente que «a Ásia está a tornar-se num pólo independente do actual mundo multipolar» e que será «o mercado mais activo do Globo», considerando que, «devido às mudanças da estrutura da indústria norte-americana, às graves dificuldades da Europa Oriental, ao lento aumento da economia da Comunidade Europeia e à situação instável do Médio Oriente, as empresas francesas devem prestar maior atenção às boas perspectivas do mercado asiático», embora «as empresas francesas encontrem inevitavelmente diversas dificuldades nas actividades comerciais que venham a efectuar numa zona tão distante da sua terra natal». Face ao rápido desenvolvimento da Ásia Oriental, nomeadamente à recuperação da paz na Indochina, a França está a fazer todo o possível para voltar ao mercado indochinês, com quem tinha laços tradicionais. Segundo o jornal francês Liberation., falta obviamente, à França desejosa de investir na Indochina, um ponto de apoio que lhe permita passar à prática». Como tal, «algumas companhias francesas estão a preparar no Sudeste Asiático, um trampolim para penetrar nos diversos países da Indochina, especialmente no Vietname»2. U m l o c a l q u e p o d e v i r a m e r e c e r a s a t r a c ç õ e s d a 1 «Globalização e regionalização da economia da região do Pacífico», Trade Weekly, EUA. 2 «Companhias francesas preparam trampolim para penetrar no Sudeste Asiático», Liberation, França. 131

França é Banguecoque; todavia, esta cidade não possui as condições de porto livre e meios linguísticos e culturais para o desenvolvimento da actividade comercial das empresas francesas. Em termos comparativos, Macau merece maior atenção. Situado perto da Indochina, especialmente do Vietname, Macau mantém estreitos laços com a economia do Sudeste Asiático. Como vizinho de Hong Kong, o Território mantém-se razoavelmente bem informado. Além disso, tratando-se de um porto secularmente livre, facilita muito as relações económicas internacionais e tem, sobretudo, meios linguísticos e culturais favoráveis ao intercâmbio entre a França e a Ásia Oriental. De facto, esta potencialidade está a ser aproveitada e a tornar-se realidade. No sector monetário e financeiro, o sector mais sensível das actividades económicas, a França tem já em Macau dois bancos e uma companhia encarregada de assuntos financeiros. Na zona do delta do Rio das Pérolas, onde se situa Macau, a França vem investindo em projectos de vulto, nos quais trabalham sessenta por cento dos técnicos franceses da China. Para Portugal, Macau é o seu entreposto de intercâmbio tradicional com a China e os outros países da Ásia Oriental. À medida que a Ásia Oriental vai chamando sobre si as atenções dos diversos países do mundo, e que a posição de Hong Kong como centro de intercâmbio económico internacional se destaca diariamente, muitos países do oriente asiático favorecem a ideia de criar uma «segunda Hong Kong», a fim de atrair os recursos económicos internacionais, fomentar o desenvolvimento da sua própria economia e ocupar uma posição particularmente favorável na competição económica mundial. Esta «febre de Hong Kong» tem vindo a estender-se de Vladivostoque a Singapura. No grande contexto da ascensão da economia da Ásia Oriental, as vantagens de Macau, tais como a sua localização geográfica estratégica e o estatuto de porto livre destacam-se no dia-a-dia. Algumas vantagens, em termos de laços internacionais, não podem ser igualadas pelas de Hong Kong. Em resumo, Macau dispõe de todas as condições para ser uma importante ponte entre o mundo e a Ásia Oriental. III PONTE QUE LIGA A CHINA E TODA A ÁSIA ORIENTAL AO MUNDO LATINO A actual economia de Macau, principalmente dependente do jogo, turismo e indústria de produtos para exportação, está a encarar um sério desafio frente às enormes mudanças registadas no meio económico internacional. Num relatório de estudos intitulado «Perspectivas do Desenvolvimento de Macau nos Próximos Dez Anos», efectuado por uma companhia norte-americana, refere-se que o actual modelo de desenvolvimento de Macau já se esgotou, 132

sendo urgente para o Território realizar um reajustamento estraté-gico da sua estrutura económica. A abertura da China ao exterior e a ascensão das economias da Ásia Oriental trouxeram a Macau uma nova oportunidade de desenvolvimento. Macau deve aproveitar bem esta preciosa oportu-nidade para alterar, quanto antes, a sua estratégia de desenvolvi-mento, tal como o fez Hong Kong nos anos oitenta, incrementando activamente o comércio, finanças, seguros, transportes marítimos, turismo, ciência e tecnologia, cultura, informática e serviços de bens imóveis, para se transformar o mais rapidamente possível, num entreposto da China, e mesmo de toda a Ásia Oriental, virado ao mundo exterior nas suas actividades de intercâmbio económico. Se Macau e Hong Kong se tornarem ambas centros económicos internacionais, será muito possível que venha surgir o fenómeno de a sobreposição de funções e, nesse caso, a competição tornar-se-á acérrima. Macau, geograficamente diminuto, nunca estará em condições de competir com Hong Kong. Só encontrando um lugar, adequado no espaço da actividade económica internacional, e, potenciando as suas vantagens em relação a Hong Kong, poderá reclamar para si um campo de acção específico. Macau e Hong Kong devem funcionar em complementaridade e, nessa medida, entreajudar-se. A maior diferença entre Macau e Hong Kong manifesta-se no meio linguístico e cultural, bem como nos laços existentes com o mundo exterior. No mundo, usa-se o português, não só em Portugal, mas em mais de dez outros países, nomeadamente o Brasil, Angola e Moçambique, em que mais de cem milhões de habitantes têm o português como idioma nacional. Da maior importância é o facto de o português, o espanhol e o italiano, serem idiomas da mesma família, tendo, assim, muitas semelhanças na pronúncia, gramática e vocabulário. O número dos países que adoptam as línguas latinas como primeira língua ultrapassa as três dezenas. Entre estes, destacam-se a França, Itália, 0Portugal, Espanha, Brasil, México, Argentina, Peru, Chile e outros. Estes países têm inúmeras características comuns, não só de ordem linguística, mas também de ordem étnica, cultural, histórica, religiosa, jurídica, razão pela qual o intercâmbio económico e cultural se estreitou ao longo da História, a ponto de formar uma unidade independente e específica no contexto mundial. Além dos mais de trinta países acima mencionados, há no mundo mais de cinquenta países e regiões onde se usam línguas oriundas do latim, ou seja, mais de um terço do total dos países e regiões do mundo número maior do que o dos países e regiões onde se usa o inglês! O francês é o segundo idioma internacionalmente usado sendo falado em mais de quarenta países distribuídos por diversas regiões; o espanhol é o terceiro idioma usado no mundo, sendo falado por 133

mais de trezentos milhões de pessoas, seguindo-se, imediatamente, o chinês e inglês. O português e o italiano são também duas das quinze línguas mais faladas no mundo. Os países onde se falam línguas latinas encontram-se distribuídos por todos os grandes continentes, a saber, na Europa do Sul, América Latina e África, ocupando posições muito importantes no contexto mundial. Europa Latina. Os países latino-europeus incluem a França, Itália, Portugal, Espanha, Marrocos, Vaticano, São Marinho e Andorra. Acrescentando-se-lhes os países bilingues como a Bélgica, Luxemburgo e Suíça, entre eles, a França e Itália são respectivamente as quinta e sexta maiores potências económicas do mundo, países onde a ciência, tecnologia e cultura estão também muito desenvolvidas. Aplicando a tecnologia moderna e arte latina tradicional às indústrias de artigos de consumo, a Itália tornou-se no centro do design e produção compacta modernizada dos nossos dias. O estudo e absorção das duas experiências serão da maior importância para a renovação e ascensão da indústria em Macau. Depois da sua entrada na Comunidade Europeia, a Espanha e Portugal começaram a desenvolver-se a um ritmo superior ao dos outros países europeus. Quando da formação do grande mercado unificado europeu, estes dois países deverão aproveitar as suas praias encantadoras para atrair grande número de turistas, tornando-se na «Califórnia» da Europa. Os pequenos países latino-europeus também têm as suas próprias características. Macau foi designada a «Monte Cario» da Ásia. Todavia hoje a cidade vive do turismo moderno, indústria e comércio. Como resultado, a receita do jogo baixou de dois terços para um terço. Actualmente, Marrocos é um famoso centro de turismo de qualidade no mundo. A sua experiência de desenvolvimento merece servir de exemplo a Macau. América Latina. Contando com mais de vinte países, nomeada-mente o Brasil, Argentina e México, a América Latina é um continente com grandes potencialidades de desenvolvimento. Des-tes países, o maior é o Brasil, o quinto maior país em superfície e o sexto em população. É muito rico em recursos naturais, possuindo áreas praticamente inexploradas, como é o caso da Amazónia. Já no início da última década, o Brasil era uma das dez maiores potências económicas do mundo. Embora actualmente enfrente uma grande dívida e a sua economia esteja estagnada, tem potencialidades para se desenvolver a breve trecho. O país é um gigante adormecido, que despertará, mais tarde ou mais cedo. Segundo as previsões do economista francês Cheneis, no próximo século este país passará a ser a terceira maior potência do Mundo. Sendo o Brasil, o maior dos países de expressão portuguesa do mundo e com laços económicos seculares com Macau, é necessário e urgente que Macau desempe-nhe o papel de mediador entre a China e aquele país. A província de 134

Quebeque no Canadá é também uma área onde o francês é falado, isto para além de todos os outros países e regiões de expressão latina já mencionados. África Latina. Cerca de três quintos dos países africanos adoptam o francês, o português e espanhol como línguas oficiais. Entre esses países, o Zaire, os Camarões, o Senegal e cerca de mais de vinte países, usam o francês como língua oficial. Angola, Moçambique e mais outros três países adoptam o português, e a Guiné Equatorial o espanhol como língua oficial. Â África é um grande e rico continente em recursos naturais, mas o seu intercâmbio com a China e outros países da Ásia Oriental, está ainda, por iniciar. Outros continentes. Nas zonas da Ásia e do Pacífico, há ainda alguns países onde se usam línguas latinas. No Vietname, Laus e Camboja, países vizinhos de Macau, usa-se o francês. Nos últimos anos, a economia do Vietname tem vindo a desenvolver-se a um ritmo relativamente rápido, razão pela qual muitos países de outras regiões do mundo querem investir neste país. De acordo com estudos de avaliação do meio económico para o investimento, efectuados por parte dos grandes empresários americanos e europeus, o Vietname segue imediatamente após a Malásia. No Líbano, quarenta por cento dos habitantes falam francês. O serviço dos assuntos monetários deste país, outrora designado «Suíça do Médio Oriente», é muito desenvolvido. Com o fim da guerra civil, serão restabelecidas as condições para este país se tornar de novo num centro monetário do Médio Oriente. Macau tem vocação para se relacionar com um grande «mundo latino» composto de mais de oitenta países; se Macau apostar no intercâmbio com este mundo, serão certamente brilhantes as suas perspectivas de desenvolvimento. A língua, principal instrumento de comunicação humana, é também o veículo primordial para o intercâmbio internacional nos domínios político, económico, cultural, científico e tecnológico. Macau conta meios linguísticos e culturais idênticos ou semelhantes aos do mundo latino, tendo, por isso, inúmeras vantagens para o intercâmbio com estes países. Nos últimos 400 anos, Macau tem vindo estreitar os laços tradicionais com os países latinos nos domínios económico, cultural, científico e tecnológico. Macau foi, durante muito tempo, o centro comercial da Ásia, que manteve relações com os países latinos da Europa e da América, e até à década de sessenta, teve os países de expressão portuguesa como principais mercados para os seus produtos. Ainda hoje a França, Itália, Portugal e outros países latinos são os principais parceiros comerciais do Território. Actual-mente, os bancos estrangeiros que investem em Macau são oriundos de países de expressão latina, nomeadamente Portugal, França e Brasil, havendo ainda um banco angolano. Foi justamente através 135

de Macau que o italiano Mateus Ricci, o primeiro mensageiro ocidental a estabelecer amplos laços entre as culturas chinesa e ocidental, penetrou no interior da China. Actualmente, entre a população de Macau há os naturais da Guiné-Bissau e das Honduras, e entre os chineses regressados do ultramar há muitos vindos de Madagáscar, país africano de expressão francesa na África. Segundo os registos históricos, as primeiras trocas culturais, científicas e tecnológicas entre a China e os países latinos foram realizadas através do entreposto de Macau. Ò Parque Yuanmin-gyuan de Beijing, vulgarmente chamado «o maior Parque do Universo», é um dos tesouros da antiga cultura e arte da China, e entre os designers de um dos seus três maiores jardins, de estilos chinês e ocidental, chamado Changchunyuan, figuravam arquitectos ocidentais, nomeadamente um italiano e outro francês. Por isso, este conjunto de edifícios é representativo dos níveis cultural, científico e tecnológico, tanto oriental como ocidental, de outra época, e corporiza a sabedoria do povo chinês e dos países latinos. Macau é o único local da China, e mesmo de toda a Ásia Oriental, onde existem meios linguísticos e culturais idênticos aos dos países latinos, laços económicos e comerciais tradicionais com esses mesmos países, e condições de porto livre favoráveis ao intercâmbio internacional nos mais diversos domínios. À luz da Declaração Conjunta Sino-Portuguesa sobre a Questão de Macau, todas estas condições serão mantidas não só no período de transição, mas também após 1999. Aproveitando plenamente estas condições e continuando a reforçá-las e aperfeiçoá-las, Macau poderá tornar-se, progressivamente, numa ponte que ligará a China e outros países da Ásia Oriental aos países do mundo latino. IV MEDIDAS POLÍTICAS PARA A CONSTRUÇÃO DO INTERCÂMBIO ENTRE A CHINA E O MUNDO LATINO Actualmente falta em Macau pessoal qualificado e infra-estruturas para o desenvolvimento do Território. A concretização deste objectivo implica uma série de medidas que passamos a descrever. 1. Formar e atrair pessoal bilingue, que domine não só o chinês, mas também línguas latinas. A condição mais importante para o desenvolvimento do intercâmbio entre Macau e os países latinos é ampliar os meios linguísticos e culturais de Macau, favoráveis ao intercâmbio entre a China e os países latinos. O problema linguístico é sempre um dos problemas de Macau. Com a entrada de Macau no período de transição, é indubitavelmente necessário estabelecer a posição oficial da língua chinesa. Mas, no futuro, se Macau só admitir o chinês, perderá as características de cidade internacional tal como Goa e Timor Leste; se Macau tomar o chinês 136

e inglês como línguas principais, o Território sucumbirá sob a sombra de Hong Kong, tornando-se uma cidade satélite do vizinho território, ou numa das suas zonas de processamento de produtos, tais como Quanwan e Yuanlang; se em Macau só se usarem o chinês e o português, as limitações serão evidentes, pois os laços do Território com o exterior ficarão restringidos a pouco mais de dez países de expressão portuguesa. Por isso, além da manutenção do português como uma das línguas oficiais, é indispensável introduzir outras línguas latinas de uso internacional, tais como o francês e o espanhol, de modo a garantir a transformação de Macau numa ponte de ligação com todos os países de expressão latina. A formação de pessoal multilingue vai precisar dum grande número de pessoas que falem chinês e línguas latinas. Actualmente, a Macau falta pessoal especializado deste tipo. Neste contexto, ao encorajar os habitantes portugueses a aprenderem o chinês, é preciso igualmente estimular os chineses de Macau a estudarem português, francês, espanhol, italiano e outras línguas latinas. Poderá ainda atrair-se um certo número de tradutores e intérpretes da China, que tenham estudado nos países latinos e conheçam bem as línguas destes países, para trabalharem no Território. Além disso, poderão ser contratados alguns trabalhadores de países latinos, que conhe-çam bem a língua chinesa. 2. Explorar quanto antes as ilhas de Hengqin (Ilha da Montanha e da Macarira). Como se sabe, Macau tem apenas dezassete quilómetros quadrados, e uma população de quase quinhentos mil habitantes. Sendo um território tão pequeno, não poderá ser um centro importante de intercâmbio económico internacional. Para se tornar numa grande cidade cosmopolita, Macau não terá outra alternativa senão explorar as ilhas de Hengqin, que lhe ficam próximas. Estas ilhas têm uma superfície de 47,6 quilómetros quadrados, três vezes a área de Macau. Segundo a actual densidade demográfica de Macau, as ilhas de Hengqin poderão ser habitadas por centenas de milhar de pessoas. Se as terras das ilhas forem alugadas aos empresários e comerciantes de Macau para que as explorem, poderão cobrar-se vários biliões de yuan de renda, mesmo que o preço das terras seja muito inferior ao actualmente praticado em Macau. Para fomentar a exploração de Hengqin, é preciso criar uma zona económica especial de Hengqin, onde se aplicará uma política económica mais flexível do que as realizadas em Shenzhen e Zhuhai, realizando-se um amplo intercâmbio de pessoal, mercadorias e fundos com Macau, a fim de criar um meio ambiente económico idêntico, que permita atrair empresários e comerciantes macaenses a investir naquela zona. O sucesso da exploração das ilhas de Hengqin poderá acelerar o passo do desenvolvimento de Macau. 3. Reforçar a construção de infra-estruturas. O atraso neste aspecto da vida local tem vindo a condicionar o desenvolvimento do 137

Território desde há muito. Embora já se tenha iniciado a construção do aeroporto internacional, do porto de águas profundas, da nova ponte Macau-Taipa e de outros projectos, estas medidas são ainda insuficientes. Para explorar as ilhas de Hengqin, é imperativo construir um grande dique que ligará a Taipa e Coloane às ilhas, para que as três ilhas formem num conjunto. Assim, será possível transformar a zona de águas de Shizhimen, cercada pelo dique, num lago de água doce, com uma superfície de aproximadamente cinco quilómetros quadrados; também será preciso escavar e conduzir para ali água doce, pois, se o lago de Shizhimen tiver quatro metros de profundidade, poderá armazenar vinte milhões de metros cúbicos de água doce, o equivalente a dois terços do volume global de água anualmente consumida em Macau. Assim, o grave problema da insuficiência de água potável será grandemente aliviado. Além disso, será muito importante construir o caminho-de-ferro Guangzhou-Zhuhai-Macau. Se as ilhas de Hengqin puderem ser alugadas aos empresários e comerciantes de Macau para exploração, o interior da China poderá receber vários biliões de yuan de renda, verba suficiente para a construção desta linha férrea. Quando Macau se tornar numa grande cidade de mais de um milhão de habitantes, será necessário construir uma ponte entre Macau e Hong Kong, na embocadura do Rio das Pérolas. Deste modo, tornar-se-á possível reforçar os laços entre estas duas cidades, e Macau poderá aproveitar melhor o aeroporto internacio-nal, porto de águas profundas e outras instalações de base de Hong Kong. 4. Planear e criar a Grande Feira Internacional de Macau. A futura cidade de Macau será formada pela actual península de Macau com os seus seis quilómetros quadrados de superfície, e pelas ilhas da Taipa, Coloane e Hengqin, totalizando cerca de sessenta quilómetros quadrados de superfície. O seu enquadramento global será semelhante ao da actual Hong Kong, composta pela península de Kowloon e pela ilha de Hong Kong e a sua população poderá atingir mais de um milhão de habitantes (se se contar a sua densidade demográfica segundo a situação actual da ilha de Hong Kong). A maioria da futura população de Macau viverá nas ilhas. O lago de Shizhimen, situado no centro das ilhas, ficará cercado pelas colinas verdes, as quais protegerão as águas das areias do Si-Kiang (Rio do Oeste). Tudo isto contribuirá para fazer de Macau uma cidade-jardim semelhante a Singapura ou Genebra. No centro do lago de Shizhimen ainda poderá ser construída uma ilhota de terras escavadas do lago, onde se poderá erguer uma grande estátua esculpida como símbolo da paisagem das ilhas. Algumas personali-dades interessadas de Macau estão a preparar-se para fazer uma escultura de grande envergadura para saudar a chegada do ano 2000. Nas ilhas construir-se-ão conjuntos de edifícios modernos para os principais serviços da futura Macau, tais como centros de 138

comércio, finanças, turismo, ciências e tecnologia, cultura e arte, assim como uma universidade para os países latinos. Para Macau ter maior atracção a nível internacional, deverá ser construído um conjunto de instalações representativas da essência das culturas dos países latinos e da Ásia Oriental. Como representantes da cultura dos países latinos, poder-se-ão construir centros de ópera francesa, escultura italiana, praça de touros de Espanha, galeria de pinturas latinas de renome, jardim botânico de raras e preciosas plantas latino-americanas e centro de moda de Paris. Como representantes da cultura da Ásia Oriental, poderão ser construídos uma torre dourada de Myanmar (Birmânia), um templo budista da Tailândia, uma casa campestre da Malásia, um jardim do Japão e diversos edifícios com características culturais chinesas, poder-se-á reprodu-zir o Changchunyuan, um dos três grandes jardins do Yuanmin-gyuan, parque destruído pelos invasores ocidentais. A construção destas instalações simbólicas do intercâmbio cultural entre a China e os países latinos não representará grande problema, mas revestir-se-á de grande significado para Macau se tornar no centro do intercâmbio cultural entre a China e os países latinos e centro de turismo mundialmente influente. 5. Desenvolver os laços com o exterior. Para transformar Macau numa ponte de intercâmbio internacional, é necessário ainda fortalecer os seus contactos com o exterior. Actualmente, Macau mantém relações amistosas com algumas cidades de países de expressão portuguesa. No futuro, poderá desenvolver ainda mais estas relações de amizade com outras cidades, tais como Cannes, cidade turística francesa situada na margem do Mediterrâneo; Veneza, a cidade dos canais da Itália e terra natal de Marco Polo; Genebra, famosa cidade suíça; Montreal, a maior cidade canadiana onde se fala francês; Cólon, centro comercial e financeiro do Panamá, etc. Actualmente, através da organização do Grande Prémio, do Festival Internacional de Fogo de Artifício, e do Festival Internacional de Música, Macau atrai numerosos turistas. No futuro, poderá organizar, além destas actividades, um festival de arte e cultura latina, festival de ópera italiana, carnaval do Brasil, torneio-convite de futebol dos países latinos. Tudo isto ajudará Macau a fortalecer os seus laços com o exterior. Para se transformar num centro de intercâmbio internacional, Macau pode arrancar a partir do pleno aproveitamento das boas condições do turismo. Mais tarde, empreenderá a exploração dos serviços de turismo internacional, comércio, finanças, ciência e tecnologia e cultura. Quando se completar a construção do aeroporto internacional, poderá desenvolver o turismo internacio- nal para promover os seus contactos com os países latinos; quando se completar a construção do porto de águas profundas, poderá dar prioridade ao desenvolvimento do comércio internacional e organi- 139

zar feiras de produtos dos países latinos para promover o intercâm- bio comercial com aqueles países, e desenvolver o sector financeiro e cultural. V PAPEL DE MACAU COMO PONTE ENTRE A CHINA E OS PAÍSES LATINOS Macau, ponte de intercâmbio entre a China e os países latinos, poderá desempenhar, um papel importante nos seguintes aspectos de actividade: — Na promoção da prosperidade económica de Macau no seu conjunto. Enquanto ponte que ligará a China e os outros países da Ásia Oriental aos mais de oitenta países de expressão latina, Macau ampliará grandemente os seus laços com o exterior, e os seus serviços de comércio, finanças, transportes, turismo, ciência e tecnologia, cultura, e bens imóveis, registarão, um novo e maior desenvolvimento. A indústria transformadora em Macau também poderá beneficiar significativamente do processo de desenvolvi- mento do intercâmbio científico e tecnológico, vindo a transformar- -se em indústria de alta tecnologia. — No incremento da formação de pessoal qualificado para a administração de Macau, garantindo a estabilidade da comunidade do Território. O reforço do intercâmbio entre Macau e os países latinos contribuirá para o romper da barreira linguística e para a preparação do pessoal bilingue ou multilingue, assegurando tam- bém a colocação profissional dos cidadãos de etnia portuguesa em Macau, que poderão pôr em jogo as suas aptidões linguísticas, dando um maior contributo para o intercâmbio entre a China e os países latinos e para a estabilidade da sociedade macaense. — No fomento da complementaridade e desenvolvimento con- junto de Macau e Hong Kong. Enquanto Hong Kong dá prioridade ao desenvolvimento do intercâmbio com os países de expressão inglesa, Macau pode desenvolver os seus laços principalmente com os países latinos. Além de mobilizar as suas vantagens, estas duas regiões podem complementar-se e prosperar conjuntamente. Hong Kong já formou com Londres e Nova Iorque, centros financeiros dos países de expressão inglesa, uma rede financeira do mundo inglês. Macau poderá também formar com Paris, Luxemburgo, Montreal e Rio de Janeiro uma rede financeira do mundo latino. Desta maneira, o intercâmbio económico de Hong Kong e Macau com o exterior poderá constituir uma grande rede de intercâmbio económico que cobrirá a maioria das regiões do mundo. Estes dois centros de intercâmbio económico internacional, separados apenas por uma faixa de água, poderão assim entreajudar-se, alcançando a sua cooperação uma eficácia de «1 + 1>2». 140

— No desenvolvimento da indústria do delta do Rio das Pérolas e do interior da China. Actualmente, a indústria do delta do Rio das Pérolas e zonas costeiras da China, é de baixa e média categorias, consumindo grande volume de mão-de-obra. No futuro, estas zonas poderão introduzir, através de Macau, equipamento moderno, alta tecnologia e design de artigos de consumo de qualidade da França e da Itália para aperfeiçoar a sua produção de vestuário, cosméticos, joalharia, artesanado e novos produtos alimentares. Assim, a indústria de consumo destas zonas poderá atingir progressivamente o nível mundial. — Na promoção do intercâmbio entre a China, Ásia Oriental e países de expressão latina. No seguimento de Hong Kong, Macau transformar-se-á noutro porto importante da China, aberto ao exterior, ponte de ligação com os outros países do mundo, atraindo mais fundos e tecnologia para a construção moderna da China e fornecendo aos produtos chineses novos canais para o mercado internacional. Através de Macau, a China poderá ainda conhecer e estudar melhor os países de expressão latina a fim de reforçar as suas trocas com esses países. Por seu lado, esses países poderão tomar Macau como entreposto para ampliar os seus intercâmbios com a China e outros países da Ásia Oriental. Com o desenvolvi- mento contínuo das comunicações e transportes, a cooperação e intercâmbio internacionais estreitar-se-ão cada vez mais e, neste processo, Macau será um modelo de promoção desta cooperação e intercâmbio de amizade entre os diversos países do mundo. CONCLUSÃO Nos mapas da China e do mundo, Macau é apenas um ponto minúsculo. Mas, se se construir aqui uma ponte que ligue a China e toda a Ásia Oriental aos países latinos, Macau tornar-se-á num famoso centro, próspero, de intercâmbio económico internacional que virá por certo a dar enormes contributos para a paz e o desenvolvimento da Humanidade. É justamente por isso que devemos empreender, desde já, a construção desta grandiosa ponte. 141

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Administração, n.° 15, vol. V, 1992-1.°, 143-151 O REGRESSO DO «AMACAO» Nelson dos Santos António Virgínia Trigo * O aparecimento e a história subsequente de Macau estão intimamente ligados ao comércio com o Japão. No início, Macau era apenas uma ideia, um projecto, um sítio onde os portugueses pudessem fazer a aguada e passar a invernada, antes de prosseguir a sua saga comercial planetária. Era um ponto de apoio e tanto poderia ser aqui como em Tamão, Sanchoão, Lampacau, Ningpó ou Chincheo, locais onde, primeiro, os portugueses se tentaram estabelecer. A condição necessária era que fosse algures, no Rio das Pérolas, por exigências do comércio com o Japão. Os lucros que permitiram o crescimento e a grandeza de Macau no final do século XVI, princípio do século XVII, eram o resultado directo do seu papel de medianeiro comercial entre a China e o Japão, os quais, por razões históricas, não comerciavam entre si. Durante muitos anos, Macau foi o intermediário privilegiado transportando seda crua da China para o Japão e trazendo, em troca, prata. A organização administrativa da cidade reflectia, na época, a importância deste comércio, já que o capitão-mor da viagem era simultaneamente o representante do poder real. A atribuição do direito à viagem, que chegou a ser feita por concurso público, era muito disputada, e os navios autorizados, embora da responsabili-dade do capitão-mor, transportavam mercadorias de diversos comerciantes macaenses. O grande navio «Amacao», aspecto visível da forma organizacional encontrada pela comunidade mercantil macaense, actuava como representante da «Empresa Macau». Macau perdeu, com o tempo, a importância de outrora e a crescente interdependência da economia mundial ainda mais tem contribuído para retirar às cidades (ou estados) intermediárias o seu papel estratégico. Hoje em dia, o comércio não só se estabelece rápida como directamente. * Docentes da Faculdade de Gestão da Universidade de Macau. 143

No caso concreto das relações Japão-China, a situação é agora bem diferente da que prevalecia nos séculos XVI e XVII e os investimentos japoneses na RPC não têm deixado de crescer nestes últimos anos. Durante o período de reformas económicas na China (1979-1989), as empresas japonesas investiram cerca de 2.2 biliões de dólares no País. Mas, se em 1985 o Japão tinha um superavit comercial de 6 biliões de dólares ocupando 36% das importações, já em 1990 existia um défice do mesmo montante e o Japão detinha apenas 15% das importações. «Se quiser vender na China, o Japão tem de produzir na China»1 foi o recado que a China deu ao Japão E, como diz um funcionário governamental, «ainda nos lembramos das atrocidades cometidas pelos japoneses, por isso não podemos gostar deles. Mas uma coisa é o negócio e outra o sentimento»1. O sucesso — milagre, como alguns autores designam — da economia japonesa que, desde há anos, conhece um período ininterrupto de expansão, tem dado origem a muitas questões donde, talvez a mais pertinente, seja «o que podemos nós aprender com o Japão». E a questão é tanto mais relevante para Macau quanto o Japão é o potencial aglutinador e mobilizador dos países da Ásia-Pacífico na constituição de um possível mercado comum nesta zona do mundo. É sabido que este êxito económico assenta em práticas específicas de gestão que, se não completamente inovadoras (os gestores japoneses aprenderam muito com o Ocidente), têm sido aplicadas de forma sistemática, abrangente, e estão hoje impregnadas na cultura empresarial da Nação. Será possível a Macau aprender alguma coisa com o Japão? Poderemos pensar num regresso do grande navio «Amacao», transportando agora do Japão novas práticas empresariais que impulsionem o Território em direcção a indústrias de conhecimento intensivo por oposição à utilização retrógada da mão-de-obra intensiva, como única forma de projectar Macau no futuro? Um bom princípio poderá ser o estudo dos factores de sucesso da gestão japonesa e, de entre eles, quais os passíveis de transferência para outras economias. É sabido que a gestão empresarial não se pratica num vácuo, antes de insere numa dada sociedade que possui a sua própria cultura e o sistema de gestão não deve agredir os valores culturais dominantes do povo a que se destina. «Uma envolvente diferente exige diferentes combinações de estratégia, de estrutura e de tomada de decisão e, se houver uma boa articulação entre estes subsistemas, combinações diferentes poderão resultar numa performance igualmente boa»2, refere Toyohiro Kono. 1 The Asian Wall Street Journal — Dezembro 12, 1990. 2 Kono, Toyhiro: Long Range Planning — Japan/USA — a comparative study, Outubro, 1976 — pag. 61. 144

E foi a elevada performance da economia japonesa que fez mudar a atitude dos gestores mundiais face ao modelo de gestão japonês. Enquanto que, na década de 70, a maior parte dos gestores observava o que se passava no Japão com um misto de curiosidade e displicência que se reflectiam nas afirmações bem conhecidas «o Japão copia tudo» ou «só copiam, não inovam», hoje o sistema de gestão japonês está em moda, é estudado por inúmeros investigadores de diversas nacionalidades e é objecto de frequente publicação em revistas de gestão, estudos e referências. É um facto que os gestores japoneses aprenderam muito com o Ocidente, mas foram capazes de inovar sobre os modelos ociden-tais, acrescentando-lhes as características essencialmente japonesas, melhorando o produto, tornando-o mais eficaz. O sucesso da economia japonesa não aconteceu de repente. Desde o fim da II Grande Guerra que o Japão se prepara, discreta mas sistematicamente, para atingir a supremacia, reflectindo assim a obra de toda uma Nação em consonância. Em nossa opinião, muitos aspectos do modelo japonês são passíveis de transferência para outras economias, com vantagem para estas, dado que poderão iniciar-se em estádios mais avançados da curva da aprendizagem. Na fase de viragem em que a economia de Macau se encontra, a sua comunidade empresarial pode ter muito a aprender com o Japão, pela proximidade, por elos históricos comuns, no regresso do grande navio «Amacao» que deverá ser preparado depois para novas e igualmente ambiciosas viagens neste final de século. Serão analisadas, neste regresso do «Amacao», as formas organizativas das empresas japonesas (Keiretsu) e referido o papel desempenhado pelas Sogo Sosha (empresas comerciais). 1. KEIRETSU Nem os próprios japoneses conseguem definir com precisão o termo Keiretsu que, segundo o prof. Imai, significa toda «uma teia de relações que se estabelece entre empresas trabalhando em conjunto»3. O sistema Keiretsu, entendido como um poderoso grupo de empresas afiliadas, teve um papel essencial na elevação do país ao estatuto de produtor de classe mundial e é grandemente responsável pelas proezas tecnológicas que têm celebrizado o Japão. Através da aquisição mútua de capital e do intercâmbio de gestores, o sistema acaba por encorajar a troca de informações e de tecnologia entre empresas. Estes aspectos têm sido apontados como exemplos a seguir por outros países. De facto, quer a ideia da concorrência entre empresas 3 Far Eastern Economic Review, 27 de Dezembro, 1990 — pag. 44. 145

baseada no conceito macroeconómico do mercado de concorrência perfeita, onde muitas e pequenas empresas competem entre si utilizando a variável preço como arma principal, como a ideia do mercado oligopolista em que existem apenas algumas grandes empresas baseando a sua vantagem competitiva na diferenciação do produto, se mostram inadequadas para explicar a realidade organi-zacional e concorrencial das empresas japonesas. Talvez na tentativa de impor o sistema empresarial anglo-saxónico ou por incapacidade em compreender o sistema Keiretsu, sucessivas administrações norte-americanas argumentam que o Keiretsu é o grande responsável pela existência da «Fortaleza do Japão». Em sua opinião, o sistema limita as importações, porque os membros do grupo procuram abastecer-se entre si o máximo possível. E continuam: num mercado protegido, os membros do Keiretsu aumentam internamente os preços enquanto os diminuem nas exportações. Contudo, para o prof. Kenichi lurai, Hitotsubashi University, o que está realmente em jogo é a «luta pela liderança na remodelação dos sistemas económicos no século XXI». O sistema Keiretsu apresenta-se racional de acordo com a teoria da cadeia do valor, segundo a qual esta não é uma colectânea de actividades independentes. A interdependência favorece a optimização e as ligações e inter-relações que se estabelecem são importantes para gerar vantagens competivivas. 1.1 TIPOS DE KEIRETSU Existem três tipos de Keiretsu: um sistema baseado no capital, um outro na produção e um terceiro na distribuição. Em qualquer dos tipos, o intercâmbio de pessoas é essencial para a união dos grupos entre si. As firmas de maior dimensão enviam os seus reformados para subsidiárias ou subcontratadas e, frequentemente, absorvem pequenas companhias independentes quando o seu fundador se retira. É deste modo difícil, a entidades externas, penetrar nesta teia de relações. à) O Keiretsu baseado no capital inclui empresas importantes como a Mitsui, Mitsubishi, Sumitomo, o grupo Fuyo e os grupos centrados em Bancos liderados pelo Dai-Ichi Kangyo e pelo Sanwa Bank. Estes seis grupos são, na sua essência, federações mais ou menos flexíveis de empresas poderosas e independentes organizadas em torno de um Banco e de uma empresa comercial (Sogo-Shosha). A participação cruzada de capital e a troca de directores são práticas comuns entre os membros. O Banco que pertence ao grupo fornece prioritariamente fundos às «suas» empresas, pelo que companhias comerciais como a Mitsubishi Corp. e a Mitsui Co. repousam sobre montanhas de disponibilidades e possuem centenas de subsidiárias. Muitos gestores, quando atingem a idade da reforma, fundam 146

pequenas firmas com a finalidade de satisfazer necessidades específicas das empresas de onde provêm. Estas e os Bancos a ela ligados põem à disposição destes gestores os recursos financeiros necessários à fundação. A nova empresa é encarada como uma extensão da família e não como uma ameaça, pois conhece de uma forma rigorosa as necessidades da empresa-mãe e o seu sucesso dela depende. Daí a sua lealdade. Esta mentalidade é de tal modo forte que se estende aos próprios empregados: os trabalhadores da Mitsubishi são conhecidos por apenas consumirem cerveja Kirin enquanto que os da Sumitono preferem Asahi. Entretanto, com o desenvolvimento das indústrias de alta tecnologia no Japão, ganhou terreno um outro tipo de Keiretsu baseado ainda nas ligações de capital: o Keiretsu industrial, que inclui empresas como a Hitachi, Matsushita Electric Industries Co., NEC Corporation e Fujitsu Ltd.. Neste tipo, as empresas conti-nuam a ligar-se através do capital e muitos produtores converteram alguns departamentos e fábricas (inclusive centros de pesquisa e desenvolvimento) em subsidiárias independentes integradas no grupo numa estrutura em forma de pirâmide; b) O segundo tipo, o sistema Keiretsu baseado na produção, é típico da indústria automóvel e caracteriza-se pela integração vertical de fabricantes e seus fornecedores. No Japão, as empresas não produzem habitualmente um produto completo. A firma mãe ocupa-se da montagem e controla o design enquanto a produção depende de um vasto sistema de subcontratação. Prevalecem três tipos de subcontratação na estrutura produtiva: o primeiro diz respeito à aquisição de matérias-primas e equipamento; o segundo, à pesquisa e desenvolvimento e o terceiro envolve os fornecedores de peças e componentes para a montagem final. A estrutura é de tal modo disseminada que, por exemplo, a Toyota Motors possui cerca de 2 000 subcontratadas. A maior parte das empresas é de pequena ou média dimensão, empregando menos de 300 trabalhadores e com capital inferior a 100 milhões de yen. E cada subcontratada tem por sua vez a sua própria rede de subcontratadas. Neste tipo de Keiretsu, as empresas são financeiramente independentes mas, para que o sistema funcione com eficiência, devem situar-se próximo umas das outras e possuir ligações de ordem técnica. As subcontratadas dependem da empresa-mãe para expandir a sua produção e para apoio à pesquisa e desenvolvimento. Por seu turno, a empresa-mãe tem a garantia de produtos de qualidade devido à especialização das subcontratadas e ao clima de confiança que se estabelece. Por outro lado, o sistema permite uma divisão 147

eficiente de funções através da subdivisão horizontal dos processos de produção. Uma pequena ou média empresa é mais flexível podendo recorrer, sempre que necessário, a trabalhadores eventuais ou em tempo parcial, o que lhe permite manter baixos os custos, beneficiando, em última instância, a empresa-mãe que pode assim evitar muitas ineficiências associadas à manutenção de um vasto sistema industrial integrado. Um dos maiores benefícios deste sistema descentralizado é a economia que proporciona nas dispendiosas actividades de aquisi-ção e processamento da informação, já que uma enorme diversi-dade de informações sobre tecnologias de produção, fontes e preços de matérias-primas, etc. está na mão de diversas subcontratadas. Na estrutura em pirâmide da organização empresarial japonesa, a sofisticação tecnológica diminui à medida que se desce na hierar-quia. Todas as subcontratadas fazem parte do processo de produção, beneficiam de apoio tecnológico, financeiro e de gestão e obedecem a instruções precisas no que respeita a preços e prazos de entrega. O Keiretsu baseado na produção funciona para a empresa-mãe como uma espécie de almofada dos «caprichos» do ciclo económico, permitindo-lhe transferir muitos dos seus custos para outros membros da família. Alguns críticos do sistema argumentam que as pequenas empresas são frequentemente forçadas a reduzir preços, havendo uma transferência de lucros das empresas que se encontram na base da pirâmide para aquelas que ocupam um lugar do topo. Os seus apoiantes defendem contudo que este facto é ultrapassado pelos benefícios de uma relação de longo prazo, pois, de um modo geral, os japoneses rejeitam contratos ocasionais e não se interessam por relações de curta duração. A empresa-mãe e as suas subcontratadas estão ligadas por obrigações recíprocas: a primeira deve fornecer os meios financeiros e técnicos enquanto as últimas deverão manter uma qualidade elevada e baixos preços. Deste modo, o Keiretsu baseado na produção, pode continuar a inovar e a adaptar-se com rapidez ao meio envolvente, enquanto consolida uma rede de produção mais alargada para melhor enfrentar a concorrência internacional. c) Por fim, o terceiro tipo de Keiretsu, baseado na distribuição, engloba a integração vertical da distribuição de produtos desde a fábrica até aos retalhistas. As empresas que adoptaram este sistema, como é o caso da Matsushita e da Hitachi, encontram-se com frequência envolvidas noutros tipos de Keiretsu. Muito popular nos anos 60 e 70, sobretudo para empresas petrolíferas e de cosmética, o sistema com base na distribuição tem vindo a perder peso nestes últimos anos a favor das duas primeiras formas. 148

[FIGURA N.» l] Um exemplo Keiretsu Fonte: Japan Fair Trade Commission. [FIGURA N.º 2] Sistems Keiretsu (Organização em cascata) 149

2. SOGO-SHOSHA O termo Sogo-shosha é relativamente novo no vocabulário japonês, datando talvez de 1954. Antes da Guerra a palavra não existia e quando era necessário definir uma empresa que comerciali-zasse uma diversidade de artigos, falava-se em comércio geral. Quando um plano de fusão é mencionado num relatório de Administração da Mitsubishi, em 30 de Junho de 1954, aparece o termo Sogo-shosha que volta a ser utilizado pelo Governo num comunicado de 16 de Julho do mesmo ano. Sogo-shosha é geralmente traduzido, talvez de uma forma simplista, por empresa comercial. De facto, as funções desempe-nhadas pelas Sogo-shosha ultrapassam em muito as das suas congéneres ocidentais. A principal diferença é que elas não são obrigatoriamente orientadas para a utilização/produção, mas antes para a oferta/procura e desempenham um papel fundamental na resolução de problemas. Para ser uma Sogo-shosha, uma empresa tem de negociar em diversos produtos (tão diversos como cervejas e reactores nucleares), importar e exportar, possuir escritórios em vários pontos do mundo e deter um poder considerável nas áreas do marketing e da finança. As Sogo-shosha oferecem uma rede bem organizada e «lubrifi-cada» de diferentes serviços quer ao nível nacional quer internacio-nal e utilizam-na para fomentar fluxos comerciais. Procuram, de uma forma minuciosa, potenciais compradores de um determinado produto e, em seguida, preocupam-se em satisfazê-los, operando como intermediárias em acordos bi ou multi-laterais. O início da actividade das empresas que deram origem às Sogo-shosha actuais remonta a 1868, data em que o Japão pôs fim a um isolamento de cerca de dois séculos, levantando as barreiras que o isolavam do resto do mundo e iniciando as mudanças que o transformaram, de um Estado feudal, numa Nação industrial. As empresas comerciais japonesas detinham 1% das transac-ções em 1874 mas, por volta de 1918, eram já responsáveis por cerca de 80% do comércio do Japão com o exterior. No princípio procuravam servir apenas o mercado interno mas foram alargando pouco a pouco o seu leque de clientes. Nos anos 20, as percursoras das Sogo-shosha começaram a investir na produção e nas actividades relacionadas com o abastecimento de matérias-primas, empe-nhando-se não apenas na actividade de import-export, mas também no aprofundamento das suas funções de intermediárias comerciais e financeiras dos industriais japoneses e estrangeiros. A destruição provocada pela II Guerra Mundial modificou radicalmente o meio envolvente em que estas empresas operavam. O crescimento subsequente da actividade industrial japonesa e das exportações originaram necessidades de matérias-primas no longo 150

prazo. As Sogo-shosha assumiram então um novo papel: o de organizadoras. Associam-se a empresas estrangeiras com o objec-tivo de satisfazer as necessidades do Japão em produtos alimentares e matérias-primas — a denominada política ABC que consiste na assinatura de contratos de longo prazo com a Austrália, Brasil e Canadá. Avançam como pesquisadoras de novos mercados — veja-se o que acontece presentemente nos países de Leste onde muitas delas se encontram já estabelecidas. Existem actualmente nove Sogo-shosha principais no Japão, que detêm 47,4% das exportações e 58,6% das importações. São elas: Mitsubishi Corp.; Mitsui & Co.; C. Itoh; Marubeni; Sumitomo Corp.; Nissho-Iwai; Toyo Menka; Kanematsu-Gosho e Nichimen Jitsugyo. * ** No sistema empresarial japonês, as Sogo-shosha e o Keiretsu são peças fundamentais do seu sucesso. Algumas das formas organizativas que aqui foram descritas, e que se revêem na forma global como a economia japonesa foi e é planeada, muito poderão servir a Macau, sendo certo que alguns supostos obstáculos, como a dimensão, poderão ser transformados em vantagens. Conhecendo-as melhor, será possível apercebermo-nos das formas encontradas pelos japoneses para resolver problemas tão graves como a carência de recursos e de espaço físico aproveitável (que Macau também partilha), conseguindo vantagens competitivas, mercê da elevada performance das suas empresas. Volvidos quatro séculos é agora tempo de receber o «Amacao». 151

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cultura 153

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Administração, n.° 15, vol. V, 1992-1.°, 155-178 AS RELAÇÕES ENTRE O ORIENTE EO OCIDENTE VISTAS DE MACAU* Gary M. C. Ngai ** INTRODUÇÃO Era frequente dizer-se que as quatro maiores civilizações do mundo que sobreviveram até aos nossos dias — a Chinesa, a Islâmica, a Indiana e a Cristã — floresceram separadamente, iniciaram os seus processos de interacção e cruzamento, umas de forma pacífica e harmoniosa, enquanto outras não conseguiram evitar os choques e os conflitos permanentes. A partir do século oitavo, circula o movimento espiritual budista que está na origem do cruzamento entre as culturas Chinesa e Indiana. Esta interligação dá-se de forma pacífica e resulta num enriquecimento mútuo. O mesmo não sucede entre cristãos e muçulmanos que se mantiveram em conflito e guerras permanentes. No entanto, estas quatro civilizações não puderam permanecer separadas umas das outras, no longo processo de compreensão e mútua assimilação, A humanidade foi testemunha em como a Rota da Seda manteve ligadas as quatro civilizações, desde o princípio do século IV a.C. até ao século XIII, trazendo ao mundo as quatro maiores invenções — a pólvora, o papel, a imprensa e a bússola — da China à Europa, passando pelo Médio Oriente. Perspectivas mais vastas tendentes ao estabelecimento de relações com outras civilizações só se concretizaram com a Rota * Este trabalho foi apresentado em Hamburgo, na Conferência Europeia de Bolseiros Chineses, em Agosto de 1991. ** Vice-Presidente da Associação de Ciências Sociais de Macau. 155

Marítima da Seda, culminando nas regiões mais longínquas atingidas pelo grande navegador chinês Cheng He que, entre 1405 e 1433, visitou mais de 30 países, chegou até à costa oriental de África e ao Golfo Pérsico, alargando, deste modo, a troca de produtos e de conhecimentos entre o Oriente e o Ocidente. Seguiu-se a conquista dos mares da Europa, as grandes descobertas a Oriente, impulsio-nadas por Henrique de Portugal, chamado o «Navegador», aca-bando na chegada da armada de Vasco da Gama a Calecute na índia, no ano de 1498, depois do seu antecessor Bartolomeu Dias ter descoberto a ponta mais ocidental da África — o Cabo da Boa Esperança —, abrindo o caminho marítimo para Oriente. Malaca foi «descoberta» pelos portugueses após Goa, e finalmente che-garam ao Delta do Rio das Pérolas, no ano de 1513, logo visto como ponto de excelência para o comércio com a China. Os portugueses puderam estabelecer-se na pequena península de Macau, por volta de 1557, mediante o arrendamento às autoridades Ming. Macau tornou-se a primeira «concessão» estrangeira, o primeiro porto livre em território chinês. Os portugueses detiveram o monopólio do comércio entre a Europa e o Extremo-Oriente, utilizaram Macau, como entreposto ou porto, para a ligação com Cantão (e o resto da China), Nagasaki (e o resto do Japão), a América Latina, através das Filipinas, Ilhas Molucas (Indonésia) e Goa, através de Malaca. As grandes naus traziam tecidos de lã, vidros, relógios e o vinho da Europa; em troca levavam madeira de sândalo, seda crua, especiarias, pérolas, marfim, objectos em laca, porcelanas... para a Europa, utilizando como moeda de troca, o ouro e a prata que obtinham da China e do Japão. O comércio marítimo floresceu e Macau também teve a sua Idade de Ouro entre 1580 e 1640. Portugal não pode deter este monopólio durante mais tempo devido à pressão exercida por outras nações europeias, nomeadamente a Espanha, Holanda e Inglaterra e mais tarde a França e a Alemanha que reclamavam controlar uma parte do apetecido comércio oriental. Deu-se uma rápida industrialização do Ocidente, enquanto o Oriente se manteve adormecido, tornando-se no século XIX objecto de colonização e partilha entre as grandes potências. Macau prosseguiu, entre os altos e baixos da história, pro-curando identificar-se na acção mediadora entre o Oriente e o Ocidente. MACAU COMO ELEMENTO DE LIGAÇÃO NO INTERCÂMBIO CULTURAL O florescimento do comércio no século XVI atraiu os jesuítas a Macau, que vieram para disseminar a Fé Cristã pela China, Japão e por outros países da Ásia. Macau tornou-se, em 1576, a primeira diocese da Igreja Católica no Extremo-Oriente e o padre Melchior 156

Carneiro foi o primeiro Administrador Apostólico de Macau. Em 1594, foi fundado o Colégio de S. Paulo, a primeira instituição com características universitárias. Destinava-se à formação dos jesuítas no domínio da língua chinesa, antes de se lançarem ao trabalho de evangelização na China. Outras matérias, como a teologia, ciências sociais (humanismo), matemática, física, astronomia, medicina, latim, filosofia, arte, música, eram entre outras as áreas do saber leccionadas, procurando-se ir de encontro aos interesses da comuni-dade chinesa local. Centenas de missionários «peritos» eram treinados segundo este modelo de formação, que lhes permitia disseminar a religião e divulgar ao mesmo tempo a cultura. Os efeitos foram mutuamente sentidos — a recíproca assimilação entre Oriente e Ocidente. Este processo de intercâmbio cultural, que se deu a um nível bastante vasto e abrangente, resultou do bom conhecimento que os missionários tinham de ambas as culturas e do saber transmitido e recebido segundo as necessidades de cada uma das partes. Isto aconteceu em igualdade de circunstâncias, sem imposições de qualquer uma das partes. Os missionários souberam respeitar os costumes dos chineses e cativar a sua simpatia. Os jesuítas chegados a Macau eram oriundos de diferentes países da Europa e constituíram a primeira geração de excelentes sinólogos, que traduziu e introduziu no Ocidente as primeiras obras clássicas chinesas. Foram também, sem dúvida, os melhores didactas, que souberam transmitir para chinês a ciência e a cultura ocidental. As figuras mais proeminentes foram: Mateus Ricci (italiano), Nicolaus Trigault (francês), Adam Schall von Bell (alemão), Fernando Verbiest (belga), Tomás Pereira, André Pereira e João Mourão (portugueses), e muitos outros, que contribuíram para a reciprocidade cultural em estreita colaboração com os escolásticos chineses, salientando-se Xu Guang-qi, Li Zi-chao, Mei Wen-ting, He Guo-dong. Depois de terem aprendido línguas estrangeiras, passaram ao conhecimento do pensamento ocidental que souberam combinar com o pensamento oriental. Nesse tempo, os chineses conheceram do Ocidente a álgebra (a geometria euclidiana, Pitágoras, e a matemática moderna), a astronomia (puderam corrigir a tradicional teoria de que o globo era quadrado em vez de redondo), aprenderem o calendário ocidental (adoptando o método do sistema solar), geografia e cartografia (abriram os olhos aos chineses que ficaram com a ideia correcta da configuração do mundo, e souberam desenhar o seu próprio mapa), a medicina ocidental e a farmacologia (com a abertura de hospitais em Macau e no interior, a vacinação, a anatomia, e o princípio da combinação entre medicina ocidental e chinesa), a física (telescó-pios, instrumentos de óptica, engenharia hidráulica), arquitectura (na construção de igrejas em Macau, com menção especial que a Igreja de S. Paulo, onde foram inscritos motivos chineses, não esquecendo o jardim de Yuan Ming em Pequim), linguística e 157

fonética (com o primeiro dicionário de fonética em português-chinês romanizado), filosofia (a filosofia aristotélica e da Grécia antiga), artes (aprenderam as técnicas da pintura a óleo e da perspectiva óptica), e a música (aprenderam a escrita musical e a tocar instrumentos musicais ocidentais). Os chineses mostraram sempre muito interesse e curiosidade na aprendizagem destas ciências que contribuiram para o desenvolvimento da sua própria cultura. Quanto aos jesuítas, os conhecimentos que adquiriram com os chineses foram fonte de grande atracção, muito superior ao interesse manifestado no tempo de Marco Polo. Admiravam a teologia natural confuciana e traduziram muitas das obras clássicas de Confúcio para as línguas ocidentais. A este propósito, em 1715, o filósofo alemão Gottfried Wilhelm Leibniz, escreveu um livro extraordinário, exaltando a filosofia chinesa. Faz-se referência a alguns passos onde se diz que os chineses «estavam mais avançados» em relação aos europeus e que tinham «uma ética mais perfeita» e «melhores formas de comportamento», e que «o pragmatismo dos princípios filosóficos europeus era inferior ao dos chineses». Leibniz incitou os escolásticos chineses a ensinaram na Europa «os objectivos e prática da teologia natural». Pelo estudo da filosofia confuciana, Leibniz foi o percursor da filosofia especulativa clássica alemã, que veio a ser posteriormente sistematizada por um seu discípulo Christian Wolff. Wolff subdividiu-a em sete categorias — ontologia, cosmologia, psicologia, teologia natural, ética, economia e política. Os princípios racionalistas da filosofia de Wolff foram retomados, mais tarde, por um seu aluno, Emmanuel Kant, que foi o fundador da filosofia clássica alemã. Influenciado pela dialéctica do pensamento de Leibniz, Hegel encontra os fundamentos para lançar a estrutura do método dialéctico, que vem a ser a pedra angular do materialismo dialéctico marxista. Um século mais tarde, aquele materialismo histórico esteve na origem da filosofia científica de muitos chineses radicais. Os escolásticos franceses da linha de Malebranche, como Holbach, Poivre, François Quesnay, etc., aceitaram o ateísmo, materialismo e naturalismo do pensamento filosófico chinês, que lhes chegou através dos ensaios e livros escritos pelos jesuítas. Estas tendências serviram de base ao espírito da Revolução Francesa. Há quem defenda que o Iluminismo, movimento filosófico europeu do século XVIII, não teria existido se não tivesse sofrido a influência da filosofia chinesa. Voltaire, o grande pensador francês desse tempo, foi educado numa escola de jesuítas e foi um admirador da China e da filosofia de Confúcio, que enalteceu a harmonia entre a ordem moral e a ordem natural, numa harmonia intrínseca ao próprio «self», ou seja, o racionalismo como padrão da ética suprema. A origem dos pensamentos democráticos desenvolvidos na Europa do século XIX, remontam à filosofia chinesa do «povo como fundador 158

do estado». Estes princípios democráticos foram aceites, mais tarde, pelos radicais chineses, citando-se o nome do dr. Sun Yat Sen, Chai Yuan Pei, entre outros, que fomentaram a Revolução Popular Chinesa. Este foi o ciclo do desenvolvimento do pensamento humano que se desenrolou em espiral do Oriente para Ocidente e vice-versa. Este ciclo não teria sido possível se não tivesse existido o espírito missionário desenvolvido pelos jesuítas em Macau. Ainda um outro aspecto da cultura chinesa que causou grande impacto no Ocidente foi a importância que a agricultura sempre mereceu como base da economia da nação. Este foi, durante milhares de anos, o princípio básico da governação do país, algo esquecido no Ocidente. O economista francês François Quesnay (1694-1774) foi o fundador na Europa da escola fisiocrata, depois de ter aprofundado as obras de Confúcio e Lauzhi. Tomou as leis da natureza como fundamento da sua própria filosofia. Seguindo as medidas adoptadas pelos chineses na política da agricultura, aconselhou o governo francês a alterar a política existente, que negligenciava e adoptava medidas muito restritas para a agricultura, enquanto centrava as suas prioridades no comércio. Encorajou o rei Luís XV de França a adoptar a política chinesa de tributação de impostos aos agricultores para obtenção de receitas para o Estado. As teorias de Quesnay foram, posteriormente, desenvolvidas pelo sucessor, o ministro francês das finanças, Robert Jacques Turgot, que defendeu que a agricultura era a única fonte de riqueza capaz de gerar outras fontes de trabalho. Turgot pediu aos jesuítas chineses, que se encontravam a estudar em França, para fazerem investigações e elaborarem relatórios sobre as condições da terra, da mão-de-obra, capital, aluguer, impostos e ainda sobre os processos de fabricação de papel e impressão, sobre os têxteis entre outras actividades desenvolvidas na China, para poderem servir de referência à reforma financeira em França. Com base nos elementos recolhidos, escreveu um livro sobre a produção e distribuição de riqueza, sistematizando as ideias fisiocratas. Por sua vez, os jesuítas continuaram a apresentar relatórios com informações sobre o cultivo do arroz, as árvores do bicho da seda e a plantação de chá na China. Sobre estes assuntos, foi publicado um livro em 1770, pelo jesuíta francês Jean Joseph Marie Amiot, que veio para Macau e esteve 42 anos em Pequim. O trabalho dos fisiocratas franceses impressionou o grande economista inglês do classicismo Adam Smith, que se deslocou a França para se encontrar com Quesnay e Turgot, para desenvolver com eles as teorias dos fisiocratas chineses que viriam, posteriormente, a ser sistematizadas em «A Riqueza das Nações» — trabalho de crítica ao mercantilismo europeu que obteve grande sucesso nos meios da política económica britânica dessa época. As obras de Adam Smith foram o ponto de partida para o desenvolvimento da economia política marxista, que uma vez mais viria a ser um pólo de atracção 159

para os modernos radicais chineses. Os pensadores franceses e ingleses do século XVIII e XIX foram grandes admiradores do sistema chinês de exame aberto e indepen-dente que se destinava à selecção dos melhores funcionários públicos, um sistema tradicional que remonta ao ano 165 a.C. da dinastia Han. Consideravam que os chineses, com este método de selecção, estavam muito mais avançados que os europeus, recomen-dando este procedimento como forma de combate ao nepotismo e à corrupção. O consagrado sinólogo inglês, Thomas Carlyle (1795-1881), afirmou que o exame aberto e independente era o melhor método de selecção baseado numa concorrência leal que defendia dos protegidos do rei. Este sistema foi abolido na China, no final da dinastia Ching, e reintroduzido pelo dr. Sun Yat Sen com a instauração da república. Mesmo na China comunista, em 1987, Zhao Ziyang tentou introduzir um sistema similar para o processo de selecção de funcionários públicos, mas não obteve sucesso. Os jesuítas de Macau também foram tradutores entusiastas de romances, poemas e outras obras da literatura chinesa que se destinavam a ser lidas no Ocidente. Algumas, tal como «O órfão da família Tsao», foi revista e levada a palco pelo grande escritor e filósofo francês Voltaire e por Goethe, escritor alemão consagrado, ambos grandes admiradores da literatura chinesa. Os jesuítas fizeram um trabalho extremamente difícil, ao traduzirem obras clássicas sobre medicina e ervas medicinais para latim, alemão, francês, inglês e russo. O cientista inglês Charles Robert Darwin inspirou-se nestes trabalhos quando escreveu «The Descent of Man». Neste livro, Darwin fez 104 referências aos estudos clássicos chineses sobre biologia. Os jesuítas também coleccionaram em Macau diversos exemplares de plantas e animais, que enviaram para a Europa, chegando mesmo a transplantar na Europa alguns exemplares de plantas. Nos séculos XVI e XVII, a prosperidade do comércio de Macau levou o artesanato chinês até ao Ocidente, nomeadamente a imitação das porcelanas e de objectos de laca, de mobiliário e da arquitectura, que originou o estilo Rocócó, único na Europa desse tempo. A pintura chinesa também foi apreciada, sobretudo junto dos pintores de aguarela. O hábito chinês de tomar chá tornou-se moda na Europa. Uma longa lista poderia ser apresentada enunciando as influências mútuas das culturas oriental e ocidental durante este período. Entre os séculos XVI e XVIII, um período de 200 anos, os jesuítas traduziram e escreveram cerca de 80 variedades de livros, sobre os clássicos chineses, muito mais do que foi dado a conhecer aos chineses, da cultura ocidental. Sendo o ponto de cruzamento entre o Oriente e o Ocidente, Macau testemunhou, durante essa época, as mudanças e consequências do intercâmbio cultural. 160

CONSEQUÊNCIAS DO INTERCÂMBIO CULTURAL Os contactos criados entre o Oriente e o Ocidente, a partir do século XVI e até ao século XVIII, foram a primeira exposição de milénios de uma velha tradição oriental ao conhecimento moderno ocidental. Destas diferenças, resultou uma lenta receptividade por parte dos escolásticos e oficiais chineses, que se sentiam demasiado orgulhosos da sua herança cultural para aceitarem a necessidade de abertura a novos conhecimentos vindos do exterior. A penetração da cultura ocidental limitou-se ao campo das ciências naturais, admirado por alguns escolásticos e oficiais mais progressistas, mas que nunca passaram da superfície. O movimento Iluminista, também, em resultado do intercâmbio cultural, chegou à China, mas muito mais tarde, só vários séculos depois de ter aparecido na Europa. Os jesuítas que vieram, portadores de novos conhecimentos científicos e tecnológicos, não tiveram força suficiente para mudar a maneira de pensar dos governantes chineses, que consideraram o pensamento moderno mais uma ameaça do que um estímulo para o processo de modernização da China. Esta foi a razão para o fim da acção missionária no século XVIII. A proibição para a manifestação espiritual deu-se gradualmente com a restrição imposta ao comércio estrangeiro em Macau. Os resultados sentidos foram de estagnação e retrocesso, tanto no campo material como espiritual. No século XIV, deu-se na China uma explosão tecnológica e o progresso económico. Neste desenvol-vimento incluiu-se uma máquina movida a água com rotor, não existindo nenhuma outra mais avançada na Europa até ao ano de 1700. O total da produção de ferro, nesse ano, atingiu as 150 000 toneladas, sendo aproximadamente igual a quantidade produzida, nessa época, em toda a Europa. A relação per capita era de seis para cinco a favor da China, não contando com um avanço de cinco séculos. Esta diferença foi rapidamente eliminada na Europa com a «Revolução Industrial», enquanto que a China estagnou e não conseguiu fazer evoluir os métodos de produção de ferro e dos têxteis. O mesmo aconteceu na agricultura. Apesar da explosão demográfica e da fome crescente que grassou de região em região, e pelo que foi dado conhecer-se, a situação alimentar na China foi em média melhor que na Europa durante o último milénio. Os métodos aplicados nos trabalhos rurais eram considerados avançados, numa época mais recuada. Soube-se que os chineses utilizavam arados em ferro quando na Europa ainda se utilizavam arados em madeira. Mas quando na Europa se passou a usar o aço, a China continuou a usar o arado de ferro. Quando na Europa surgiram os tractores, na China ainda se trabalhava a terra com a ajuda do búfalo e do boi. 161

Até mesmo a nível da exploração marítima, que até estava bastante desenvolvida antes da chegada dos Portugueses a Macau, se sentiu um retrocesso. As autoridades Ming e Ching proibiram, por diversas vezes, o comércio marítimo, dando origem a um auto-isolamento. Consideravam-se auto-satisfeitos apenas com o «tributo» pago por outros países ao Império do Meio. O alto nível de auto-suficiência de um estado tipicamente agrário como a China, que se fez sentir começando a nível mais baixo (as aldeias), passando pelas províncias até chegar à nação inteira, com pouco ou quase nenhum comércio multilateral, pode ter sido uma das explicações para o longo período de estagnação da economia chinesa, sem nunca ter atingido uma revolução industrial como no Ocidente. Analisando a partir deste ponto o intercâmbio entre as duas culturas, Macau assistiu, por um lado, a uma dinâmica que no Ocidente levou a um enorme progresso a nível político, económico, social e científico. O espírito gerado pela Renascença no século XIV nunca mais parou. A Revolução Francesa e Americana criaram condições para o surgimento de uma nova ordem democrática, enquanto que a «Revolução Industrial» acelerou uma nova era de desenvolvimento tecnológico, de nacionalismo, expansão, capitalismo e imperia-lismo. Por outro lado, o dragão chinês manteve-se adormecido no sonho de uma glória do passado, indulgente, com uma complacência etnocêntrica, difícil de alterar para os jesuítas daquela época. Durante a fase inicial deste intercâmbio cultural, ficou claro que os governantes chineses e a «intelligentsia» mais conservadora de tendência confuciana, rejeitou o «humanismo», e a libertação do indivíduo dos grilhões do misticismo e do obscurantismo. Eram contrários a qualquer manifestação de individualismo ou de humanismo que pudesse conduzir à desintegração do reino do imperador e da estrutura do seu estado autocrático. Enquanto que no Ocidente o humanismo e o individualismo foram os motores da Renascença e dos movimentos iluministas. Por isto, fica-se a perceber melhor a estagnação ideológica da China, que se auto-isolou do desenvolvimento do pensamento humano. Tempos depois, a dinastia Ching entrou em declínio. A porta que os mandarins conservadores tanto se esforçaram por manter fechada às influências estrangeiras foi finalmente aberta pelos ingleses e outras forças imperialistas, a seguir à Guerra do Ópio. Assinaram sob coacção uma série de «tratados desiguais». Deste compromisso resultou a abertura de toda a costa oriental e dos circuitos navegáveis do interior da China ao comércio e às canhoneiras estrangeiras. A China ficou privada das tarifas de protecção, tornando-se uma espécie de semi-colónia, repartida pelas grandes potências ocidentais, incluindo o Japão. 162

Em Macau, onde os portugueses nunca usaram da força contra os chineses, mas coexistiram pacificamente durante séculos, o impacto da Guerra do Ópio pode ainda ser sentido, nas zonas que os portugueses rapidamente ocuparam e que se estenderam até ao norte da península e das duas ilhas, causando algumas mortes relacionadas com o comércio de cules e do ópio. É recordado este período como o pior nas relações sino-portuguesas. Coloca-se a questão: poder-se-iam ter evitado todos estes contratempos? Não era possível, a menos que a China tivesse entrado no caminho da modernização, paralelamente com os países do Ocidente e o Japão. Infelizmente, tal não aconteceu. Ó país afundou-se num atoleiro de crises internas e externas. Devido à xenofobia dos chineses, que cresceu com a agressão estrangeira, apenas algumas figuras intelectuais, como Wei Yuan, sentiram a urgente necessidade de, passada a Guerra do Ópio, manterem contactos com a civilização ocidental. A crise interna do país culminou com a revolução dos camponeses Taiping, que teve início ao sul da província de Guangdong, junto a Macau, onde os missionários exerciam a sua maior influência. Aceitavam as ideias do Cristianismo, na luta pela igualdade, contra a tirania Manchu. Fundaram o Reino Sagrado da Grande Paz, que compreendeu 16 das 18 províncias da China e durou 14 anos. Isto mostra o impacto social do Cristianismo, uma «ideologia» estrangeira, que se combinou com a tradição chinesa, apesar dos conflitos ideológicos permanecerem o que levou à queda do Reino de Taiping. O fracasso da Revolução Taiping, fora as fraquezas internas e dissidências, deveu-se ao endurecimento de um sistema autocrático que ainda sobreviveu com a ajuda do imperialismo estrangeiro. No virar do século, uma outra sublevação campesina, conhecida pelo movimento Boxer, caracterizou-se por uma forte xenofobia. Os chineses imbuídos dos ensinamentos confucionistas, taoístas e budistas, ressentiram-se da invasão do Cristianismo que se instalou com a protecção das canhoeiras. O Cristianismo, tido como uma crença «heterodoxa» na China, esteve na origem de uma reacção de rejeição ao estrangeiro. No entanto, as dificuldades de vida causadas pela exploração e pelo domínio económico estrangeiro levaram à revolta. O fracasso desta revolta fez a China sentir-se ainda mais humilhada perante os estrangeiros. Macau permaneceu nas franjas destas sublevações sociais e políticas, preservando uma identidade própria de coexistência entre a religião Budista/Taoísta e Cristã e entre a cultura portuguesa e a chinesa. Apesar desta harmonia, ainda se fizeram sentir algumas marcas de xenofobia e de etnocentrismo da parte dos portugueses em relação aos chineses locais, manifestada pela prática de ideologias colonialistas, na discriminação dos chineses. Estas 163

tendências negativas dificultaram a continuação da assimilação recíproca das duas culturas. TENTATIVAS E DEBATES PARA ALCANÇAR A MODERNIZAÇÃO Os intelectuais patriotas e determinados oficiais procuraram uma saída para a situação que enfrentava um Império do Meio, enfraquecido pelo domínio e agressão estrangeira, a corrupção interna e a decadência da autocracia Cheng. O patriota e intelectual Wei Yuan aconselhou os chineses «a aprenderem as técnicas superiores adoptadas pelos bárbaros para controlar outros bárbaros». Foi este princípio o espírito que motivou o Movimento de Auto-Fortalecimento entre 1861 e 1895. Infeliz-mente, o movimento caiu nas malhas da burocracia, cuja preocupa-ção máxima foi a construção de barcos, o fabrico de munições para combater os «bárbaros» (imperialismo estrangeiro), acreditando que a China poderia exceder em tudo o Ocidente, excepto em armamento. O âmbito das suas actividades estava limitado a armas de fogo, barcos, maquinaria, comunicações, minas e indústria ligeira, dirigidas principalmente por um governo burocrático dominante, supervisionado por mercadores, que ofereciam poucas oportunidades ao sector privado industrial. Os objectivos principais destes governantes consistiam apenas em preparar o país para resistir à agressão estrangeira, dominar a instabilidade interna e fortificar a sua própria logística. Nunca sonharam em reconverter a China num estado moderno. De facto, lutaram mais pelo fortalecimento da ordem existente do que pela sua substituição. Não havia qualquer concepção de desenvolvimento económico, revolução industrial e transformação moderna. Também não foram feitas quaisquer tentativas de percepção do funcionamento das instituições ocidentais, da filosofia das artes e da cultura em geral. Assistiu-se a uma natural contradição, quando se quis enxertar o capitalismo e a indústria moderna numa sociedade agrária de raiz confuciana. O resultado foi pouco feliz e o apoio dado ao reforço das forças militares não foi suficiente para vencer os franceses e japoneses, durante o último período do século XIX. Para além disso, a falta de apoio popular limitou o âmbito da modernização. A liderança do movimento foi conduzida de cima para baixo, sem qualquer apoio das bases, tal como aconteceu em Meiji no Japão. Também falharam no desenvolvimento da iniciativa privada, nas indústrias estatais ou no comércio regulado pelo governo, que continuamente foi vítima da habitual ineficiência burocrática, nepotismo e corrupção. Motivado por todos estes inconvenientes, o Movimento de Auto-Fortalecimento marcou o início da industrialização e lançou as 164

sementes do capitalismo moderno na China. Surgiu então a urbanização, com o gradual desenvolvimento de uma nova classe trabalhadora e com uma nova classe empresarial, constituída por pessoas que receberam formação no estrangeiro. Os académicos chineses a estudar no estrangeiro desempenha-ram um importante papel, na introdução do conhecimento ocidental nos seus conterrâneos, não só no âmbito das ciências naturais, mas também do direito, economia, assim como do sistema educativo ocidental. Muitos deles tornaram-se importantes tradutores de obras ocidentais. A disseminação dos conhecimentos ocidentais foi complementada pelo trabalho dos missionários que introduziram, com sucesso, as reformas Meiji, no Japão e as reformas de Pedro, o Grande, na Rússia. Com estes esforços, o horizonte mental dos intelectuais chineses alargou-se e desenvolveu-se um novo sentido de respeito pelos estrangeiros e pelo conhecimento ocidental, como catalizador para levar a efeito grandes reformas na China. Como resultado, surgiu o importante Movimento de Reforma de 1898. A ala conservadora dos reformadores pretendeu uma reorganização administrativa limitada, com a adopção de algumas medidas ocidentais, na tradição do Movimento de Auto-Fortalecimento. Pretendiam o renascimento do confucionismo, passando pela educação, indústria e pela aceitação da ciência ocidental e da sua tecnologia. Reafirmavam a superioridade da tradição moral chinesa, reforçando-a, sem contudo a substituir pela ciência ocidental e pela tecnologia. As suas ideias eram simbolizadas na seguinte máxima «Desen-volver o conhecimento chinês para a aplicação do (t'i) e aprendizagem ocidental para a prática (jung)». Este slogan tem sido muito utilizado por muitos intelectuais chineses, até aos dias de hoje, na defesa da chamada «pura tradição chinesa», contra o avanço de reformas radicais. Na prática o conceito «t’i» (substância/essência), no conhecimento chinês e ocidental aparece com uma contradição, o último quase sempre afectando o primeiro, tornando difícil uma duração longa para esta «mistura híbrida». O ponto fulcral do debate incidiu sempre na necessidade de mudar a «base» — a estrutura política totalitária de 2000 anos de estatuto feudal na China. Nesse tempo, os reformadores mais radicais eram representa-dos por Kang Yu Wei e por Liang Chi Chao, oriundos do sul da província de Guangdong, perto de Macau. Foram influenciados pelos ideais disseminados pelos intelectuais chineses, chegados do Ocidente, e pelos missionários que procuraram implementar uma reforma política institucional de estilo ocidental, avançando com a Escola Moderna em oposição à Escola Tradicional conservadora. Viajaram por diversas províncias, ao mesmo tempo que ensinavam e divulgavam as causas da reforma. Fundaram diversas sociedades de estudo, escolas e jornais. Recomendaram ao Imperador, pessoa 165

tida como «liberal» e tolerante para com os ideais reformistas, que implementasse três tipos de acção: 1. Proclamar uma política nacional de reforma, na sequência dos sucessos obtidos por Pedro, o Grande e pelo Imperador Meiji; 2. Reunir os indivíduos de maior talento e prepará-los para a reorganização institucional; 3. Autorizar as autoridades provinciais a iniciarem a reforma institucional, dentro das suas áreas de jurisdição. Quiseram também informar que qualquer atraso seria um convite a breve prazo para novas ocupações estrangeiras, o que levaria irremediavelmente à extinção da dinastia. Kang Yu Wei ganhou a confiança do Imperador o que lhe mereceu a nomeação para secretário da corte. O Imperador após ler os trabalhos de Kang sobre as reformas em França, Rússia, Alemanha, Inglaterra e Japão, ficou totalmente convencido da urgência da mudança institucional. Kang aconselhou o Imperador Kuang Hsu a retirar poderes à Imperatriz Dowager Tsu Hsi, pessoa de baixo nível de educação, pouco inteligente e egoísta, mas detentora do poder supremo conseguido através da manipulação política. Kang viu nela o maior obstáculo ao desenvolvimento do progresso. Kang ainda foi mais longe, ao propor a criação de um parlamento, uma assembleia nacional que adoptasse uma constitui-ção e um princípio de divisão tripartida do poder pelas áreas executiva, legislativa e judiciária. Em suma, Kang previu a criação de uma monarquia constitu-cional em substituição do velho sistema «imperial confuciano». Com a protecção do Imperador, Kang e Liang constituíram um grupo de trabalho, dentro da corte, para preparar a reforma. No espaço de 103 dias, foram feitos cerca de 50 decretos, tocando, sucessiva-mente, as áreas da educação, administração pública, indústria e a cultura a nível do intercâmbio internacional. As ideias reformistas entraram em conflito directo com os interesses dos conservadores liderados pela Imperatriz Dowager, que sentiu a sua posição e autoridade ameaçadas. Kang Yu Wei foi apelidado de «ter uma cara de Confúcio, mas um coração de bárbaro». A Imperatriz Dowager que ainda exercia um controlo firme sobre as forças militares e políticas, mandou deter o Imperador, mantendo-o sob prisão. Todos os documentos referentes à reforma foram interceptados e os escritos de Kang banidos. Foram presos 22 reformadores, encar-cerados, demitidos, banidos e expoliados dos seus bens. A «Reforma dos 100 dias» terminou em fracasso, mostrando quão difícil se mostrou modificar uma sociedade e um velho estado confuciano, sem gerar uma forte oposição nos poderosos conserva- 166

dores, cujo poder foi subestimado por Kang e pelos seus aliados. As pretensões grandiosas da reforma que Kang projectara eram demasiado ambiciosas para aquele tempo. Na China não havia um Imperador igual a Meiji, que pudesse implementar as reformas a partir do topo da hierarquia. Durante o tempo de exílio no Japão, Liang Chi Chao manteve-se em contacto com filósofos e políticos ocidentais. O diagnóstico que fez de uma situação débil na China demonstrou como os confucionistas falavam em nome de uma lei universal, sem terem primeiramente a preocupação de enaltecer a importância da nação chinesa. Este despotismo e autocracia está na base da fraqueza e corrupção na China. Insistiu prementemente para que os chineses aceitassem o nacionalismo como um pré-requisito para o exercício de direitos fundamentais como a igualdade, liberdade e soberania. No entanto, nunca acreditou que a China do seu tempo estivesse preparada para aceitar um governo verdadeiramente democrático e representativo. Considerou que a monarquia consti-tucional seria o sistema mais eficaz atendendo à finalidade imediata a atingir. Defendeu uma mudança política gradual que se opunha à revolução pela violência. Contrariamente aos desejos de Liang e também contrariamente ao que aconteceu no Japão com a reforma de Meiji, os Manchus decadentes, governados pela Imperatriz Dowager, bloquearam a possibilidade de qualquer sistema constitucional poder vingar, restringindo a disseminação de ideias novas. Isto demonstra total incapacidade de adaptação ao pensamento ocidental, a dificuldade de aceitação das ideias importadas do estrangeiro, para gradualmente transformarem a China num estado moderno. O capitalismo e a reforma política moderna não podiam ser introduzidos com bons resultados num estado antiquado de base confuciana. A China não podia ser reconstruída mantendo-se a mesma estrutura e somente uma revolução poderia operar uma mudança. Esta foi a conclusão a que chegou o dr. Sun Yat Sen mais os seus aliados, contrariamente ao conceito de monarquia constitucional defendido por Liang. Este grupo acreditava que era forçoso e essencial para a China dominar a dinastia Manchu (Cheng) e fundar uma república, que inaugurasse uma nova era. Tal como os anteriores revolucionários, também Sun Yat Sen nasceu na província de Guangdong, a poucas milhas de Macau, onde passou a infância, admirando os ideais revolucionários da sublevação de Taiping, ao mesmo tempo que recebia as influências do Ocidente. Prosseguiu os seus estudos em Honolulu e Hong Kong. Os ideais de democracia, independência, direitos humanos, igualdade, liberdade, nacionalismo e republicanismo tiveram grande impacto no jovem Sun e nos seus contemporâneos, inspirados pelas grandes revoluções em Inglaterra, América e França, assim como pelos movimentos de unificação nacional 167

implantados com sucesso na Itália e Alemanha. Sun e os seus contemporâneos atribuíram à instituição monárquica chinesa a responsabilidade pelas sucessivas dinastias imperiais durante os últimos 2000 anos, que nunca alteraram a essência do governo. A História da China desenrola-se num círculo de divisão, desordem, unificação e despotismo e a cada período de instabilidade seguiu-se uma lenta e impiedosa luta pelo trono, fomentada pelos muitos dos diversos beligerantes que só pararam com a vitória de um deles. Como resultado destas atribulações, o país e o povo sofreram desnecessariamente, repetindo-se esta situação histórica periodicamente. Para quebrar este ciclo e para dar saída às ambições do povo, foi necessário substituir a monarquia pela república, uma república federal, moderna, livre da intervenção e interferência estrangeira. O dr. Sun preparou teoricamente a revolução que o povo chinês desencadearia e que continha três etapas: 1. Uma revolução nacionalista para expulsar a dinastia Man- chu e a instituição imperial; 2. Uma revolução democrática para a criação de uma república e de um estado soberano; 3. Uma revolução social para repor a igualdade, os direitos da terra e para prevenir as doenças do capitalismo. Também definiu detalhadamente os procedimentos da sua revolução. De início haveria um regime militar por três anos, nas áreas libertadas pelas forças revolucionárias. Durante este período o governo militar controlaria o poder militar e a administração civil a nível distrital. Entretanto, deveria cooperar com a população local com vista à erradicação dos males políticos e sociais, tais como a escravatura, o enfaixamento dos pés, o consumo de ópio e a corrupção burocrática. A segunda fase seria um período de tutela política, que não deveria durar mais de seis anos. Este tempo serviria para instituir um poder local próprio que deveria organizar eleições populares para as assembleias e a administração local. Destas intenções fazia ainda parte a criação de uma constituição provisória para definir os direitos e deveres do governo militar e da população. Quando expirasse o tempo da tutela, o governo militar seria dissolvido e o país passaria a ser governado por uma nova constituição. Resumindo, o dr. Sun previa uma só revolução com três fases de desenvolvimento, para levar o país ao constitucionalismo. Durante as tentativas revolucionárias, no sul e sudoeste da China, que foram mal sucedidas, o dr. Sun contou com a protecção e apoio dos seus amigos estrangeiros em Macau, Hong Kong e outros países, assim como das comunidades chinesas no estrangeiro. 168

Com os constantes esforços do partido político Tungmeng Hui (multiclassista e multiprovincial) que foi o antecessor do partido nacionalista, o Kuomintang, revolução armada, triunfou, procla-mando o nascimento da República Chinesa em Janeiro de 1912, dando por finda a última das vinte e cinco dinastias chinesas. Mas a revolução ainda não estava completa. Como os Manchus foram destronados, o povo esqueceu as tarefas relativas à reconstru-ção democrática e à vivência humana, tarefas enunciadas pelo dr. Sun nos seus três grandes princípios populares. O programa do dr. Sun, baseado em três etapas revolucionárias foi também ignorado. Infelizmente, a jovem república sofreu do revivalismo da monarquia e o país fraccionou-se pela guerra dos barões, de 1916 até 1977, apoiada pelo imperialismo estrangeiro. LUTA PELA INDEPENDÊNCIA E DEMOCRACIA O falhanço da república em trazer a paz, a ordem, unidade e independência, estimulou mudanças radicais nos princípios filosóficos e no pensamento dos intelectuais chineses, treinados ou influenciados pelo Ocidente. De 1903 a 1919, 41,5% dos estudantes chineses no estrangeiro estudavam no Japão, 33,85% nos Estados Unidos e 24,64% na Europa. Entre os estudantes mais célebres conta-se Cheng Tu-shiu e Chai Yuan-pei vindos de França, Kuo Mo-ro e Lu Shun do Japão e Hu Shih dos Estados Unidos. Estes novos intelectuais, com bases importantes nos estudos chineses clássicos, conheciam bem a civilização ocidental. Funcionavam com autoridade na transformação da personalidade literária e intelectual da China. Eles apelaram para uma crítica reavaliação da herança cultural e lutaram pela introdução do pensamento e ideologias ocidentais, que ao espalhar-se provocou uma revolução intelectual, dando um pouco de cor ao tradicionalismo, vindo só a brilhar no período do Novo Movimento Cultural de 1917 a 1923, exageradamente descrito como a «Renascença Chinesa». Chen Tu-shiu tornou-se mais tarde um dos fundadores do Partido Comunista chinês, advogando uma nova cultura para a China, sugerindo seis princípios orientadores: 1. Ser independente e não servir; 2. Ser progressista e não conservador; 3. Ser agressivo e não retrógado; 4. Ser sociável e não isolacionista; 5. Ser utilitário e não utópico; 6. Ser científico e não visionário. 169

Afirmou que o confucionismo devia ser rejeitado porque: 1. Advogava «cerimónias supérfluas» e pregava a moralidade da suave cumplicidade, tornando o povo chinês fraco e passivo, não preparado para combater e competir no mundo moderno; 2. Reconhecia a família e não o indivíduo como a unidade básica da sociedade; 3. Sobrevalorizava a desigualdade do estatuto dos indivíduos; 4. Reforçava a piedade filial o que tornava o homem subser viente e dependente; 5. Conduzia à ortodoxia do pensamento em total desprezo pela liberdade de pensamento e de expressão. Apesar do suporte entusiástico da população jovem, Chen pareceu ir muito longe na negação do confucionismo, e não teve êxito na criação de uma nova cultura. Chai Yuan-pei, depois de se tornar o reitor da Universidade Nacional de Pequim, introduziu drásticas reformas baseadas em três princípios: 1. A Universidade deve ser uma instituição de investigação — dedicada não só à introdução da civilização ocidental, mas também à criação de uma nova cultura chinesa, não estimulando a preservação da quintessência nacional, mas estimulando a sua reavaliação por métodos científicos; 2. A educação universitária não era um substituto do extinto exame para entrada nos serviços públicos, e também não servia de atalho para chegar à riqueza e a boas posições; 3. Devia ser permitida a liberdade académica absoluta, e a livre expressão de teorias divergentes e de diferentes pontos de vista deviam ser garantidos, desde que situados num ambiente racional. Durante a sua liderança, a Universidade tornou-se uma instituição dinâmica, de grande aprendizagem, com professores de diferentes tendências políticas — liberais, radicais, socialistas, comunistas, anarquistas, conservadores e mesmo reaccionários. O ambiente era agora livre, havia um espírito aberto ao debate entre os defensores das diversas correntes de pensamento, situação que não se verificava desde o período dos «Estados Guerreiros» (475-221 a.C.), mantendo-se o mesmo espírito de salvação nacional que levaria à criação de uma nova China — criteriosamente modernizada, ainda que distintamente chinesa. Hu Shih foi um enérgico dinamizador do pensamento científico, do agnosticismo e do pragmatismo, métodos que utilizou na 170

avaliação das ideias e da ética tradicional. A verdade para os pragmáticos é mutável em proporção com a sua utilidade baseada na verificação. Tal atitude, produto de uma sociedade capitalista industrial, opunha-se diametralmente ao conceito confuciano de que a verdade é eterna e mutável. O confucionismo para Hu estava completamente desligado das realidades do mundo moderno. Se Hu sustentava uma posição contrária ao pensamento confucionista, mostrava-se adepto do liberalismo, individualismo, da ciência e da democracia. Debateu-se por um desenvolvimento gradual da sociedade pelo estudo directo dos seus problemas. Como os termos chave eram Ciência e Democracia, conceitos ocidentais, admite-se que era um total defensor da ocidentalização. Em 4 de Maio de 1919, Hu proferiu um longo e explosivo discurso intelectualizado, sócio-político, que causou uma maciça manifestação nacional, quando em Pequim 5 000 estudantes, liderados também por outros jovens da Universidade de Pequim, fizeram uma demonstração contra o veredicto da Conferência de Paz de Versalhes em Shantung, que foi considerada pelos estudantes como uma traição ocidental. Foi uma explosão de nacionalismo que despoletou de imediato um sentido de responsabilidade nacional, descrito pelos historiadores como o primeiro movimento genuíno de massas da história da China moderna. Mas as ideias do movimento de 4 de Maio para a independência nacional, ciência e democracia, só deu frutos algumas décadas mais tarde, depois de vários contratempos. Quanto aos dois últimos propósitos, ainda hoje, e passados que são sete décadas, se considera que estão longe de atingir. A Revolução Bolshevique, em 1917, e a crescente insatisfação sentida pelo Ocidente, tornaram o marxismo e o socialismo mais atraentes para a classe intelectual chinesa. Por influência destes, nasceu o Partido Comunista Chinês em 1921, com uma posição mais radical na resolução dos problemas nacionais que o Partido Nacionalista (KMT). A história da China contemporânea, entre 1921 e 1942, mostra a luta entre dois partidos e duas abordagens políticas diferentes. Tanto os nacionalistas como os comunistas participaram conjuntamente na guerra dos lordes, quando lançaram a expedição ao Norte a partir da base revolucionária em Guangdong, em 1925. Também formaram uma frente unida para travar a invasão e ocupação japonesa de 1938 e 1945. No entanto, nunca deixaram de se guerrear, dando origem à Longa Marcha em 1935 e à Guerra Civil, entre 1946-1949, que custou muitas vidas. Os nacionalistas foram finalmente derrotados no continente, por não conseguirem evitar o colapso da economia e também pela total negligência na mobilização dos camponeses, que constituíam 80% da população, a viver na maior miséria há várias gerações. Sentia-se o constante retardar das reformas sociais e económicas. 171

Os princípios defendidos pelo dr. Sun, que previam a regula-mentação da subsistência dos idosos — a repartição de terras e de capitais — nunca foram postos em prática. Ò KMT foi acusado de corrupção e de total alienação da situação de milhões de pessoas em sofrimento. Em oposição, o PCC, liderado por Mao Tse-tung, conhecedor dos problemas dos trabalhadores, desenvolveu um trabalho magnífico, na mobilização das massas e na satisfação dos seus direitos básicos. Foi com bastante sucesso que empreenderam as tácticas de «envolvimento das cidades pelo campo» visando pôr fim à conquista das cidades. A maior vitória alcançada neste período foi a recuperação da independência nacional depois da frustração sentida pela guerra com os japoneses e, também, em 1949, após os comunistas terem erradicado do continente os restos de imperialismo. Mao Tse-tung e Chou En-lai evitaram, também, que a China se tornasse um estado satélite da Rússia, governada sucessivamente por Estaline, Kruchtchev e Breznev, mantendo intacta a sua independência. Tanto Mao Tse-tung como Chiang Kai-shek nunca consegui-ram libertar-se do modelo tradicionalmente ditatorial. A ditadura de Mao veio substituir a ditadura de Chiang. Foi educado num ambiente tradicional confuciano, sem qualquer contacto com as ideologias externas ocidentais. Foi com este espírito que teve acesso a uma versão das teorias de Lenine sobre a «Ditadura do proletariado» que se opunha às ideias democráticas do Ocidente e a uma tradução das teorias de Estaline «A luta de classes» e o regime de terror, contra qualquer emergência de pluralismo dentro ou fora do partido. Centenas de milhares de intelectuais foram perseguidos durante a campanha «anti-direitos», que continuou durante a Revolução Cultural perseguindo milhões de pessoas. Entre muitos, contam-se o marechal Peng Tehuai, impiedosamente perseguido durante o desastroso «grande salto em frente», o Presidente da República Liu Shao Chi, Deng Xiao-ping então secretário-geral do PCC, Lin Biao vice-presidente do partido e Chou En-lai que foi primeiro-ministro. Todos eles foram testemunhas da crueldade de uma ditadura malévola, semelhante à do pior déspota da história chinesa, que mergulhou a China em ondas sucessivas de «lutas de classes», arruinando a economia e o moral do país e da população. Numa tentativa de evitar o declínio da nação, Deng, em 1978, depois de recuperar o poder, abandonou as erradas noções políticas maoístas de «revolução contínua» e de «luta de classes», lançando-se à reconstrução e modernização da economia, como tarefas priori-tárias para as décadas seguintes. Defendeu o princípio pragmático da «prática como único critério da verdade», novamente um dogmatismo marxista e uma 172

deificação de Mao. Incentivou à «emancipação do pensamento», quis reintroduzir a política de «confronto de ideias entre as diversas correntes de pensamento». Em 1980, com a recordação ainda fresca dos desaires políticos maoístas, quis evitar os erros passados, avançando com um sistema de reforma política que afastasse as influências feudais, incluindo o culto do individualismo (a deificação dos dirigentes), patriarquismo (fonte de autocracia) e a longa permanência dos quadros (fonte de gerontocracia). Em substituição, propunha um novo sistema demo-crático e a imposição da lei. Apesar de Deng ter sido educado no estrangeiro e de ter mantido mais contactos com as ideologias ocidentais do que Mao, ainda eram ténuos os seus esforços de liberalização e democratiza-ção do partido e do país. A primeira acção de repressão veio a cair no jovem dissidente Wei Jing-Sheng e no seu grupo, firmes apoiantes de Deng na luta contra o Bando dos Quatro, e de Hua Guo-feng, possível sucessor de Mao. Quando Wei e outros jovens, inspirados na campanha de Deng de «emancipação do pensamento», quiseram ir mais longe, desa-fiando o sistema ditatorial do PCC e o «sistema individualista» de Deng, exigindo a modernização da super-estrutura social, que passava pela reforma do sistema político vigente, foram presos. O «Movimento da Primavera» foi banido e considerado «contra-revolucionário». Foi precisamente a seguir à supressão do «Movi-mento da Primavera» que Deng instituiu os «4 princípios cardeais» — persistindo na liderança do partido comunista, do socialismo, da ditadura do proletariado e da defesa dos ideais Marxista-Leninista-Maoista. Com estas quatro determinantes tanto Deng como os conservadores podiam eliminar todos aqueles que fossem considera-dos agitadores políticos. Objectivamente, isto apenas serviu de boomerang, abafando quaisquer tentativas de modernização do país. Deng tentou pôr em prática um misto de conservadorismo e liberalismo. Conservadorismo na política e liberalismo na economia, que designou de «percurso para o socialismo em moldes chineses». É uma série de contradições que o colocou a ele e aos seus partidários perante dificuldades sem resolução. A postura ambígua fazia-os oscilar constantemente entre a direita e a esquerda. Os intelectuais eram os que mais sofriam com o sindroma pendular de Deng. Por um lado, eram encorajados a explorar novos caminhos e teorias conducentes à modernização do país. Entre muitos dos cérebros brilhantes da China, que se tornaram o depósito intelectual dos dirigentes reformistas, cita-se Hu Yao-bang e Zhao Zy-Yang, que desenvolveram novas ideias que encorajavam o passado e abriam caminho a novos percursos. Conta-se o desenvolvimento do 173

mercado económico e a supressão do apertado controlo económico de moldes estalinistas; a luta pela liberdade de imprensa, possibilitando a denúncia da corrupção; a luta por uma menor ingerência da burocracia partidária nas artes e na cultura; a introdução de uma peritagem e de um equilíbrio entre os poderes administrativos, legislativos e judiciais, para acabar com a autocracia e a burocracia. Por outro lado, eram continuamente ameaçados pelos «bas-tões» dos conservadores, que continuamente lançavam campanhas contra «a poluição espiritual» e o «liberalismo burguês». Com estes slogans não só tinham em mente abafar a iniciativa de novas ideias, relacionando-as com dogmas antiquados, como também acusar as políticas liberais de Deng de abertura ao exterior de «poluidoras». O desentendimento profundo entre autocracia e democracia reflectiu-se num debate académico sobre a «nova» teoria chamada «neo-autoritarismo», apoiado por Deng e por alguns dos reforma-dores, colocados a alto nível partidário, todos eles contrários a um sistema verdadeiramente democrático. Queriam salvar o prestígio, já esmorecido, do partido e do governo, sublinhando a necessidade de exercerem um tipo de liderança autoritária para prosseguirem as reformas e a modernização do país. De acordo com esta teoria, os países subdesenvolvidos da Ásia, teriam de se apoiar numa autocracia tipo Napoleão, para criarem uma economia moderna e uma estrutura legal, estando a Coreia do Sul e Taiwan entre os exemplos a apontar de maior sucesso. Rejeitava a democracia ocidental por ser «incompatível com as características nacionais da China». Tal teoria veio a encontrar uma forte oposição entre os intelectuais progressistas, que defendiam que os princípios de democracia (incluindo a separação tripartida de poderes), liberdade, igualdade, exercício do direito, direitos humanos, etc., criados e desenvolvidos antes e após a Revolução Francesa, não só pertenciam a França, ao Ocidente e a outros países desenvolvidos, como a todos os países do mundo em resultado da evolução social humana. A democracia não devia ser dividida em capitalismo ou socialismo. O nível subdesenvolvido da economia não devia servir de obstáculo à aplicação dos princípios da democracia. A economia actual da China está ao mesmo nível de subdesenvolvimento que a do Japão, há algumas décadas atrás, quando o Japão começou a democratizar o seu sistema político. É verdade que as características nacionais, são um importante factor a considerar, mas não devem pesar desfavoravelmente contra a democracia. A China precisa de conseguir pluralidade para o sistema político, em paralelo com a economia. Esta é uma questão básica de sucesso em Taiwan e na Coreia do Sul. A abolição dos sistemas autocráticos começou a ser uma questão histórica, já em muitos 174

países asiáticos. A China não pode continuar a apoiar-se nos «salvadores» do género Mao, em «deuses» ou «imperadores», para salvarem o país e a economia. Os chineses já sofreram o suficiente com os desastres causados pela autocracia. Precisam duma alteração à constituição, com o suporte das leis, para garantia da sua total implementação, especialmente no que diz respeito à liberdade de expressão, liberdade de associação e de manifestação, introduzindo eleições livres para os corpos representativos, aumentando o poder a esses representantes em vez de os manter como simples carimbos do partido. As reformas deveriam correr conforme os princípios da nova constituição e não segundo a orientação particular dos governantes. A necessidade de implementar um controlo macro-económico não deverá servir de alibi para defender uma autocracia. Quanto maiores são os problemas que o país enfrenta, maior é a necessidade de implementar a democracia, de ouvir opiniões diferentes para se tomarem decisões. Um dirigente só poderá contar com um verdadeiro prestígio e autoridade se tiver total apoio popular. Estes foram alguns dos argumentos defendidos no debate. Um outro debate interessante, ocorreu no final de 1988, a propósito de um documentário na TV «Sofrimento no Rio Amarelo» (He Shang), produzido por um jovem e liberal escritor, que foi suficientemente audaz para libertar as raízes da mentalidade dos chineses mais retrógados e conservadores, pela revisão da história da cultura chinesa que tem mais de 5 000 anos, comparando-a com culturas de outros povos e com outras ideias mais avançadas. Este trabalho perspectivou-lhe melhor o conhecimento da cultura oci-dental e permitiu-lhe defender uma reforma radical. Nessa época, foi considerado um forte apoiante das ideias de Zhao Ziyang, mas foi vítima de ataques violentos, por parte dos conservadores, que consideraram o documentário calunioso para a cultura chinesa, para o socialismo e para o partido comunista. Também pediram que o filme fosse retirado da programação da televisão. O debate motivou fortes repercussões entre as comunidades chinesas espalhadas pelo mundo, fora das fronteiras da RPC. Acredita-se que a civilização chinesa corre o risco de «desapare-cer», como tantas outras civilizações antigas já extintas, caso esta não venha a dinamizar-se através de reformas radicais. Coloca-se a questão sobre o que deverá ser preservado e eliminado na cultura chinesa. Mas seria simplificar em demasia o problema, se disséssemos que «o tipo de produção asiática» baseado numa cultura agrária, a que pertence a China, poderia apenas gerar o totalitarismo, conservadorismo, retrocesso e pobreza e que, em alternativa, deveria ser substituído por uma cultura industrial ocidental, que é mais aberta e dinâmica. É ainda o mesmo problema, da ciência e democracia, levantado pelo Movimento do 4 de Maio, em 1919. Mas ninguém acredita que 175

a cultura gerada pelo confucionismo é o maior obstáculo à industrialização e modernização, vendo-se os exemplos do Japão, Taiwan e Singapura. Os obstáculos residem no sistema político, que em muitos países comunistas se desenvolveu numa «ditadura de burocratas», em vez de uma «ditadura do proletariado». O problema situa-se a nível dos burocratas, relutantes em abandonar o poder e os privilégios, a favor da reforma. O incidente de Tiananmen, em 1989, foi o resultado de uma contradição insolúvel, e cada vez mais acentuada, entre o conserva-dorismo político e o liberalismo económico. Os países da Europa de Leste tentaram resolver a contradição através de reformas políticas graduais ou drásticas, que motivaram alguns conflitos sociais e crises temporárias, no período de transição, o que é totalmente inevitável. Parece que as reformas graduais são preferíveis às drásticas, causando menos convulsões. Uma rápida reforma política sem uma sólida reforma económica — como é o caso de muitos países do Leste Europeu — ou uma mera reforma económica sem abertura política — como é o caso da China — provaram que têm efeitos negativos. Mas na China, alguns dirigentes conservadores, tiraram algumas ilações negativas deste acontecimento, caindo-se na estag-nação, se não no retrocesso, do sistema político depois do incidente de Tiananmen. Obviamente, que o impacto foi negativamente sentido no desenvolvimento da economia; no entanto, uma maior quantidade de pessoas está agora a tirar desse incidente ilações positivas. ENSINAMENTOS DE E PARA MACAU Macau situado ao sul da China esteve sempre envolvido no processo de modernização deste grande país, através do intercâmbio cultural, que remonta aos tempos em que os jesuítas iniciaram o seu trabalho, há mais de 400 anos, testemunhando os diversos sucessos e fracassos, no longo e lento processo de modernização. Este processo ainda está longe de ser acabado, provavelmente nunca será antes de meados ou do final do próximo século. Neste intercâmbio cultural, o âmago da questão, ainda continua a ser o mesmo para os chineses: «Conhecimento chinês para a base teórica, conhecimento ocidental para a prática», ou será antes o conhecimento ocidental para mudar e melhorar a base teórica? Deverá o intercâmbio cultural ficar restrito a ordens burocráticas em determinadas áreas, ou será que deverá ficar livre e desenvolver-se segundo as necessidades da evolução da sociedade? A resposta já foi dada por Macau, local inicial do contacto entre as duas culturas e de coexistência, que dura há mais de 400 anos, sem nunca haver qualquer necessidade para restrições. Existem aqui dois tipos diferentes de língua, dois sistemas educati- 176

vos diferentes, duas religiões diferentes, duas tradições diferentes, dois tipos de arquitectura diferentes, dois costumes diferentes (alimentação, vestuário, etc.), e consequentemente dois tipos de mentalidades diferentes. As duas comunidades têm vivido lado a lado, mas independentemente, sem interferências, mas influencian-do-se mutuamente, dando origem a uma classe social distinta — os macaenses, resultante dos casamentos entre os dois grupos étnicos, assimilando e interligando ambas as culturas. Com a Administração Portuguesa, o sistema político e legislativo ocidental começou a criar raízes entre a comunidade local chinesa. Após a Revolução Portuguesa de 1974, quando o regime político autocrático de Salazar foi deposto, iniciou-se o processo de autonomização de Macau, com a criação da Lei Orgânica de Macau e a separação tripartida dos poderes. Para a realização de eleições directas e indirectas para a Assembleia Legislativa, a lei eleitoral precisou de ser modificada, conferindo mais representatividade à assembleia local. Os direitos humanos, incluindo a liberdade de expressão e de associação, são salvaguardados pela Constituição Portuguesa, a partir da revolução de 1974. Os residentes em Macau começaram já a lutar pela futura salvaguarda dos direitos humanos, incluindo os direitos democráti-cos previstos na futura Lei Básica de Macau. O sistema legal vigente que foi transplantado de Portugal está a ser adaptado à realidade local, localizado, reseleccionado e ajustado às leis já existentes, para servir o desenvolvimento socioeconómico do Território, ao mesmo tempo que está a ser traduzido para chinês para, gradualmente, vir a obter a mesma validade da versão portuguesa. A tradução da legislação para chinês permite à população um melhor conhecimento e interpretação das leis, a que pode fazer recurso, para salvaguarda dos seus interesses, sendo todos os cidadãos iguais perante a lei, independentemente da raça, opção política ou religiosa e da posição social de cada indivíduo. São estas as identidades de Macau, uma mistura clara de Oriente e Ocidente, que têm de ser preservadas após 1999, de acordo com a Declaração Conjunta Sino-Portuguesa. A chave para a preservação desta identidade passa pela formação de quadros e de técnicos bilíngues, para as áreas administrativas, legislativas e jurídicas. Políticas erradas que podem conduzir à limitação ou à eliminação da identidade de Macau, ou à destruição das suas características ocidentais, seriam desastrosas. Macau poderia deixar de ser um porto franco para passar a ser um porto morto, tornando-se num apêndice da vizinha região de Zhuhai ou de Hong Kong. Isso também poderia significar que a China viria a perder uma importante ponte de ligação com o mundo ocidental ou, mais precisamente, com o mundo de expressão latina, que continua ainda a ser muito útil para o processo de modernização do país, em termos 177

de investimento, captação de fundos, desenvolvimento tecnológico e empresarial e ainda no campo da informação. Tanto em Macau como em Hong Kong — os chamados enclaves capitalistas em território chinês — é bem claro que o pluralismo económico (o desenvolvimento empresarial liberal que garante à China a entrada de capitais estrangeiros) não poderá sobreviver sem o pluralismo político — o sistema que protege a liberdade, os direitos humanos e a democracia. A forte manifestação de apoio, em Maio e Junho de 1989, organizada nos dois territórios, ao movimento pró-democracia na China foi um indicador forte de que a população prefere a liberdade à repressão, prefere a democracia à autocracia. Hong Kong e Macau ainda estão a tempo de desempenhar um papel importante na modernização da China, se não forem considerados como «uma base de actividades subversivas», mas, antes, como uma ponte para a ligação cultural, beneficiando a China e o resto do mundo. Ao caminhar para o virar do século, Macau precisa de mais investimento europeu, especialmente em 1992, quando Portugal presidir ao Conselho das Comunidades Europeias, a CEE. Macau precisa de mais fundos, mais desenvolvimento tecnológico e técnicos para a tornarem numa cidade verdadeiramente internacio-nal. Com a construção do aeroporto, prevista para 1995, e com o subjacente desenvolvimento de infraestruturas, estamos convictos que Macau irá atrair mais investimentos, para que possa orgulhar-se do passado glorioso e continue a ser no futuro o ponto de encontro do intercâmbio entre o Oriente e o Ocidente, que se deseja venha ainda a ser mais estreito e intenso. 178

Administração, n.° 15, vol. V, 1992-1.°, 179-196% A ROTA MARÍTIMA DA SEDA E O GRANDE VOLUME DO COMÉRCIO INTERNACIONAL DE MACAU, DOS FINAIS DA DINASTIA MING AOS FINAIS DA DINASTIA QING Yang Renfei * Desde os finais da dinastia Ming até à queda dos Qing, ou seja, no período que medeia entre o século XVII e o início do século XX, com a expansão e ligação das rotas marítimas por todo o mundo, o fortalecimento da influência do Ocidente sobre o Oriente e o estabelecimento de amplas relações a nível mundial, registaram-se grandes mudanças na rede do comércio internacional. Neste contexto histórico, a milenar «rota marítima da seda», através da qual se efectuava o intercâmbio entre a China e o resto do mundo, também registou mudanças significativas. Contribuindo não apenas para a realização do intercâmbio e comércio directo entre a China e o Ocidente, com o desenvolvimento do porto de Macau e a crescente procura de produtos de seda chineses no mercado internacional, a rota marítima da seda desenvolveu-se consideravel-mente, tendo-se transformado numa grande via comercial, interna-cional, servindo principalmente para o transporte de produtos de seda e porcelana. Macau era o centro desta via, e a zona costeira, nomeadamente Cantão (e mesmo todo o continente) começou assim a expandir-se para o Pacífico, Atlântico e Índico. Esta via, que então se formava, não tinha precedentes na História. O presente trabalho, tenta precisamente fazer uma análise da formação, estruturação, características e influência desta rota marítima comercial, focando também a prosperidade do comércio entre a China e o estrangeiro durante esse mesmo período. * Professor da Academia de Ciências Sociais da Província de Guangdong. 179

I MACAU, CENTRO INTERNACIONAL DO COMÉRCIO DA ROTA MARÍTIMA DA SEDA Em 1513, os comerciantes portugueses aportaram pela primeira vez na costa chinesa, para negociar com os comerciantes chineses nas ilhas das províncias de Fujian e Zhejiang. Em 1535, os portugueses entraram em Macau, e, em 1553, subornando alguns funcionários locais de Xiangshan, obtiveram autorização para aportar em Macau, sob pretexto «dos barcos terem sofrido devido à tempestade e, portanto, pedimos emprestado Hao-Ching (Macau) para secar a mercadoria molhada»1; em 1557, os portugueses ocuparam Macau, contra um pagamento anual de 500 taéis de prata. «Desde então, todas as outras baías deixam de ser usadas e Hao-Ching encontra-se cheio de barcos»2. Macau começava a prosperar. Através de Macau, a seda e porcelana chinesas eram transportadas para todo o mundo e Macau era o centro internacio-nal deste comércio. Os 60 anos que medeiam entre 1580 e 1640, veriam o auge destas trocas comerciais. A esse período, seguiu-se a decadência, passando Cantão a ser o centro do comércio da seda, tendo as prioridades passado a ser o chá e o ópio. Esta situação só Mapa Ⅰ 1 Chang Tien-Tse, «História do Comércio Sino-Português do Período de 1514 a 1644», pág. 118, Leiden, 1934. 2 Guo Fei, «Anais de Guangdong do Reinado de Wanli», vol. 69, Macau. 180

viria a alterar-se após a Guerra do Ópio, altura em que surgiu um outro auge na exportação de produtos de seda. As trocas comerciais durante o período em que Macau era o centro da rota marítima da seda desde os finais da dinastia Ming até aos finais da dinastia Qing efectuaram-se através de cinco rotas entreligadas, funcionando Macau não só como porta de saída da seda e produtos da China, mas também de entrada no Império do Meio dos produtos dos diversos países do mundo (ver mapa I). Das referidas cinco rotas, três eram principais: 1) Cantão/Macau/Índia/Europa; 2) Cantão/Macau/Nagasaki; 3) Cantão/Macau/Manila/América Latina. As duas secundárias eram: 1) Macau/Ilhas de Sunda; 2) Europa/América. A linha Cantão/Macau/Índia/Europa dividia-se em dois troços: o troço Cantão/Macau/Goa, que era uma antiga via, conhecida como «rota para o Ocidente» e que ligava a China aos países do Sudeste Asiático e do Índico; o troço Goa/Cabo da Boa Esperança/ /Lisboa e outros países europeus foi aberto só no século XV. Os dois troços, ligados, constituíam a rota directa que ligava a China à Europa. A linha Cantão/Macau/Japão que fazia o comércio sino- japonês, passou a efectuar-se devido aos piratas japoneses, através de Macau, sendo considerada uma extensão da rota Europa-Ásia. A linha Cantão/Macau/Manila/América Latina dividia-se também em dois troços. O troço Macau/Manila tinha sido utilizado pelos comerciantes das províncias de Fujian e Guangdong antes da dinastia Ming; o troço Manila/Pacífico/Acapulco e outros portos mexicanos era uma nova linha, que se desenvolveu nos séculos XVI e XVII. Esta rota ficou conhecida como linha do «comércio dos galeões», ou, nas palavras do professor Quan Hansheng, «rota marítima da seda, que atravessava o Pacífico»3. A linha Macau/Ilhas de Sunda era utilizada pelos comerciantes chineses e portugueses de Macau que se deslocavam, geralmente em Novembro ou em Dezembro, para Macassar, situado ao sul do arquipélago das Cebeles nas Ilhas de Sunda, e voltavam, no ano seguinte, para Macau. A linha Europa/América foi estabelecida quando os europeus descobriram o «novo continente». Foi através desta linha que a prata 3 Quan Hansheng, «Sobre a Rota Marítima da Seda do Pacífico durante o Período dos Finais da Dinastia Ming e os Inícios da Dinastia Qing», revista mensal de História, n.° 10.181

da América passou a ser transportada para Lisboa e Madrid e enviada para o Oriente, para pagar as mercadorias que a Europa não possuía e tanto cobiçava. A grande circulação internacional do comércio da rota marítima da seda, composta pelas cinco linhas acima mencionadas, dividia-se em duas pequenas vias, e caracterizava-se, nomeada-mente, pela combinação da prata e da seda e pelo facto de Macau ser o porto de trânsito. Destas duas, a primeira compreendia a Europa, Macau e o Japão. Na sua obra Macau Histórico, o historiador português C. A. Montalto de Jesus referia-se assim a esta via: «O comércio entre a Europa e o Japão era monopolizado pelo nosso país. Todos os anos mandávamos para Lisboa frotas compostas de grandes veleiros e barcos carregados de produtos de lã, roupas, objectos de vidro, relógios da Inglaterra e da Flandres e vinho de Portugal, a fim de os trocar nos diversos portos. Os barcos partiam de Goa, carregavam especiarias e pedras preciosas em Cochim, especiarias em Malaca e sândalo na ilha de Samatra, que depois trocavam por produtos de seda em Macau, sendo esta novamente trocada por oiro e prata no Japão... Finalmente, faziam mais uma escala em Macau, de vários meses, para carregar produtos de seda, almíscar, pérolas, objectos de marfim e madeira finamente trabalhados, e objectos de laca, cerâmica e porcelana, para então voltarem para a Europa»4. Formou-se assim uma via comercial de considerável envergadura que atravessava os oceanos Índico e Pacífico e o Mar da China. A segunda via era a da Europa/Malaca/América Latina. Os comerciantes chineses e portugueses de Macau transportavam produtos de seda para Manila, de onde os comerciantes espanhóis os transportavam, bem como pequenas quantidades de produtos locais, para países da América Latina, nomeadamente o México, Chile, Argentina, Panamá, trazendo de volta prata para Macau, através da Europa, com a qual se compravam outra vez em Macau produtos de seda e outras mercadorias chinesas. Assim se ligavam entre si a rota marítima da seda do Pacífico à rota da seda Europa/Ásia, ampliando a envergadura da tradicional rota marítima da seda da história dos transportes e comunicações entre a China e o Ocidente. Pode dizer-se que a união destas duas vias permitiu que a seda chinesa e a prata latino-americana se unissem para ligar todos os pontos de partida e chegada da rota da seda, constituindo uma rede comercial com características próprias. Seria conveniente e exacto designarmos por «rota marítima da seda e da prata» esta rota marítima internacional, a qual tinha Macau por centro durante o período entre os finais da dinastia Ming e o início da dinastia Qing. 4 C. A. Montalto de Jesus, «Macau Histórico», pág. 53, Hong Kong, 1902. 182

II A PROSPERIDADE COMERCIAL DA ROTA MARÍTIMA DA SEDA A circulação do comércio internacional da rota marítima da seda veio provar que a seda era o mais importante produto da China. A partir dos meados do século XVI, em que Macau começou a prosperar, o número dos navios estrangeiros que aportavam a Macau aumentava de ano para ano. Um funcionário da dinastia Ming, de nome Pang Shangpeng, escreveu numa obra intitulada Discussão sobre os Assuntos Relacionados com a Segurança das Dez Mil Gerações: «O número dos barcos estrangeiros que chegaram não ultrapassava dois ou três, mas aumentou hoje para mais de vinte, ou talvez tenha mesmo duplicado este último número»5. Por outro lado, o número de barcos que partiam de Macau aumentou também. Durante o período de 1550 a 1638, por exemplo, de dois em dois anos, cinco ou seis navios eram mandados para o Japão6, e, em 1620, o número dos barcos mercantes que partiram de Macau para Manila atingiu as duas dezenas7. Quanto à linha do Pacífico, «segundo os registos do México, em 1575 (reinado de Wanli da dinastia Ming), já havia contactos com a China; alguns navios transportavam seda, porcelana e outros produtos chineses até ao porto de Acapulco no Pacífico, donde seriam despachados para diversas ilhas sob ocupação espanhola»8. Durante o período de 1565 a 1815, o governo espanhol enviou, anualmente, entre um e quatro navios carregados de seda, de Manila para o México9. Estes barcos mercantes vinham carregar principalmente seda chinesa, sendo a seda crua e os produtos de seda da China a grande mercadoria de exportação. Dos produtos transportados de Goa para Lisboa, a seda constituía uma das principais mercadorias. Faria e Sousa referiu, em Ásia Portuguesa, que os portugueses recebiam anualmente de Macau 53 mil caixas de produtos de seda10. Durante o período de 1580 a 1590, por exemplo, a seda crua que anualmente era recebida em Goa, rondava os três mil picos, num valor de 240 mil taéis. Em 1635, esse número subiu para 6 000 picos11. Cada 5 «Mingjing Shiwen Bian», vol. 357. 6 Estatísticas e análises feitas a partir dos registos de «Fidalgos no Extremo Oriente» 1550-1770, da autoria de C. R. Boxer, Oxford University Press. 7 William L. Schurz, «Galeão de Manila», pág. 132, Nova Iorque, 1959. 8 «Enciclopédia das Filipinas», vol. 15. 9 «Enciclopédia das Filipinas», vol. 43. 10 Manuel de Faria e Sousa, «Ásia Portuguesa», Lisboa. 11 C. R. Boxer, «The Great Ship from Amacon — Annals of Mação and the Old Japan Trade 1555-1640», pág. 6, Lisboa. 183

barco que aportava em Goa carregava em geral l 000 picos de seda branca, 10 mil a 12 mil peças de damasco e tafetá de cores diversas, 3 a 4 picos de oiro, 500 a 600 picos de bronze, 6 a 7 picos de almíscar, 200 a 300 picos de açúcar, 2 000 picos de madeira da China, 200 picos de cânfora e uma grande quantidade de cerâmicas e porcelanas12. Um pico de seda cusfava cerca de 80 taéis e uma peça de tecido de seda cinco taéis, totalizando um valor global superior a cem mil taéis. Devido aos bons lucros do comércio da seda chinesa, a família real de Lisboa mandava todos os anos vários navios para comprarem produtos de seda e outras preciosidades; os comercian-tes portugueses em geral dedicavam-se ao negócio da seda entre Macau e Goa. A seda chinesa gozava de alta fama no Japão, sendo a mais importante fonte de matérias-primas para a indústria têxtil da seda japonesa, «utilizada para tecer juan e zhu (variedades de tecidos de seda, finos e resistentes)»13. Na altura, houve quem dissesse que os portugueses transportavam seda branca, oiro, almíscar e porcelana em grandes quantidades de Macau para o Japão, e, em troca, traziam de volta apenas prata14. Dos barcos que navegavam para o Japão, a seda ocupava mais de 70% do valor global das mercadorias a bordo. Em 1600, por exemplo, a mercadoria que um navio mercante português levava a bordo tinha um valor de 137 mil taéis de prata, dos quais 107 mil taéis eram produtos de seda, ou seja, 77% do total das mercadorias15. Durante o período entre os finais da dinastia Ming e o início da dinastia Qing, os produtos de seda mandados para o Japão atingiam um volume considerável, havendo quem calculasse que a seda crua exportada em 1612 para o Japão atingiu os cinco mil picos16, tendo, em 1641, os barcos mercantes chineses transportado para terras nipónicas 127 175 jin (2 jin = l quilo) de seda crua e 234 981 peças de tecidos de seda17. O comércio de seda sino-japonês era importantíssimo tanto para Macau como para os comerciantes portugueses e chineses. Em Manila, havia um famoso mercado de seda crua, conhecido localmente como «Bali»18, onde os comerciantes chineses «vendem aos espanhóis as mercadorias seguintes: rolos de fina seda crua de 12 Ver 11. 13 Hu Zongxian, «Chouhai Tubian», vol. 2. 14 Quan Hansheng, «Comércio Externo de Macau após os Meados da Dinastia Ming», Universidade Chinesa de Hong Kong, Jornal do Instituto da Cultura Chinesa, vol. 5, n.° 1. 15 C. R. Boxer, «O Grande Navio de Amacau», págs. 179-189, «The Christian Century in Japan 1549-1650», University of Califórnia Press, 1951. 16 «Contexto Histórico da Hegemonia Marítima do Oriente», Londres, pág. 89. 17 «Troca de mercadorias dos Chineses em Nagasaki», 1954, pág. 30. 18 «As Relações Sino-Filipinas e os Chineses Residentes nas Filipinas», vol. l, pág. 245. 184

apenas duas fibras, seda de qualidade relativamente baixa em rolinhos, de cor branca e de outras cores, tecidos de seda de uma cor e coloridos com motivos e padrões diversificados, tecidos de seda de fundo dourado, ou bordados a fio dourado e prateado, brocados coloridos e brilhantes, picotes polidos, tecidos de algodão de padrões, qualidades e usos diversos... assim como outras merca-dorias chinesas»19. Durante um longo período, a seda crua que se consumia em Manila chegava ali pelas mãos dos comerciantes chineses; muito embora os comerciantes portugueses de Macau e os espanhós de Manila tentassem controlar o mercado da seda crua de Manila, o monopólio por parte dos comerciantes chineses perdurou até 1617. Após o ano de 1619, os galeões portugueses começaram a chegar regularmente a Manila. Em 1620, vinte navios de Macau chegaram a Manila. Na altura, o bispo Salazar, que os espanhóis mandaram para Manila, referiu que a seda chinesa ocupava a maior percenta-gem das mercadorias que os barcos portugueses transportavam para Manila. «Vieram (de Macau) para cá barcos carregados de produtos locais para fazer trocas... À excepção dos cereais acima referidos, a maioria das mercadorias a bordo era constituída por produtos de seda (brocados coloridos, de cor preta com motivos, de fios dourados e prateados, entre outros) e tecidos de algodão de cor branca e preta, também em grande quantidade»20. No entanto, em vez de dizer que o mercado da seda de Manila visava as próprias Filipinas, seria preferível dizer que a existência deste mercado pretendia satisfazer a grande procura de produtos de seda chineses na América Latina. Fernando Silva referiu em 1626: «Sem contar estes produtos (de seda) que vêm de Macau, os barcos espanhóis (das colónias latino-americanas espanholas) careceriam de mercadoria para carregar»21. Precisamente por esta razão há quem designe por «barcos da seda» os galeões que navegavam pelo Pacífico e este percurso por «rota da seda do Pacífico». Antes de 1636, um galeão transportava 300 a 500 caixas de produtos de seda; em 1636, um galeão carregou a bordo mil caixas de seda crua. Uma caixa continha, segundo os registos da carga dum galeão que se fez ao mar em 1774, 250 peças de brocado e madrepérola de Cantão, 72 peças de gaze de seda de cor escarlate, num peso de 250 libras; havia outro tipo de caixa, que continha, cada, l 140 pares de meias de seda, num peso de 230 libras22. Em 1731, um galeão levou a bordo 19 «As Relações Sino-Filipinas e os Chineses Residentes nas Filipinas», vol. l, pág. 146. 20 Chen Jinghe, «Os Chineses Residentes nas Filipinas no Século XVI», pág. 67. 21 Schurz, «Galeão de Manila», pág. 132. 22 Blair e Robertson, «Barco Vindo da China», vol. 27, pág. 269, «The Philipine Islands 1493-1803», Cleveland, 1902. 185

60 mil pares de meias de seda23. As meias de seda chinesas eram finamente fabricadas, bonitas, e vendiam-se a preços mais baixos do que os produtos de outras proveniências, sendo apreciadas pelos povos latino-americanos das diversas camadas sociais. No México, «à excepção dos produtos de seda chineses, não se vendiam produtos de seda de outra proveniência»24. Desde o Chile ao Panamá, a roupa dos espanhóis, desde o vestuário dos eclesiásticos até às capas e meias de seda que se usavam entre o povo de Lima em geral, eram confeccionadas com tecido de seda chinesa, fina ou crua25. A partir destes dados, embora não esteja ainda ao nosso alcance uma estatística completa e sistemática das exportações de seda chinesa, e sem analisar e considerar o contrabando que os comerciantes chineses efectuavam com o Japão e o Sudeste Asiático, bem como o negócio de seda que os holandeses faziam tomando Taiwan como centro, podemos crer que, durante o período dos finais da dinastia Ming aos finais da dinastia Qing, o volume dos produtos de seda transportados a partir de Macau era considerável e a envergadura do comércio sem precedentes, merecendo maior consideração o facto de que se tratava dum negócio no sentido da real palavra, que envolvia enormes volumes de mercadoria (seda), e não moeda, nem oferta. Antes das dinastias Sui e Tang, as exportações de produtos de seda já tinham atingido um volume considerável, mas o verdadeiro volume do negócio dos produtos de seda era ainda reduzido. Por exemplo, o comércio de seda entre os Tang e os Huihe existia, porque os Huihe tinham ajudado a reprimir a Rebelião de Anshi, e, como recompensa, os dominantes Tang tinham de comprar anualmente aos Huihe milhares de cavalos, ao preço de 40 a 50 peças de seda por cabeça26; este «negócio» era desigual e obrigatório, e não reflectia preocupa-ções comerciais, sendo uma forma de retribuição; durante o período das dinastias Song e Yuan, a seda chinesa era exportada de Cantão e Quanzhou para o Japão, índia e Arábia, sendo neste caso um artigo de troca especial, «moeda forte» que era utilizada também como presente para os missionários estrangeiros, e preciosas ofertas para os hóspedes estrangeiros27; durante o período dos inícios e meados da dinastia Ming, existia um sistema de comércio, sob a forma de contributos, em que o comércio se encontrava subordinado a 23 «Enciclopédia das Filipinas», vol. 15. 24 «Enciclopédia das Filipinas», vol. 43. 25 Quan Hansheng, «Sobre a Rota Marítima da Seda do Pacífico durante o Período dos Finais da Dinastia Ming e os Inícios da Dinastia Qing», revista mensal História, n.° 10, págs. 77-78. 26 «Colectânea de Baishi Changqing», vol. 40, «Carta Dirigida ao Cão». 27 Shen Fuwei, «História do Intercâmbio Cultural entre a China e o Ocidente», pág. 260. 186

relações de retribuição, sendo um negócio de natureza política, sem preocupação económica. As ofertas enviadas, durante a dinastia Ming, aos países tributários, eram compostas principalmente de diversos tipos de tecidos de seda e algodão, atingindo um nível surpreendente. Em 1476 (ano 12 do reinado de Chenghua), por exemplo, 37 550 peças de seda foram oferecidas aos missionários dos países tributários, ou seja, mais de metade da produção anual planificada de todo o país28. Este tipo de comércio, que deixou fundas marcas na economia chinesa, existiu até à altura do desenvolvimento de Macau, quando o comércio de seda de carácter puramente comercial foi reconhecido pelos governos das dinastias Ming e Qing. Apesar do facto da seda ter cedido ao chá o primeiro lugar nas exportações chinesas, a partir do período entre os finais da dinastia Ming e a dinastia Qing, a seda continuava a ser a segunda maior mercadoria de exportação. No período de 1800 a 1833, exportava-se seda crua de Cantão, tendo sido exportados l 187 picos nos anos de 1800 a 1804, l 933 picos nos anos de 1810 a 1814, 4 361 picos nos anos de 1820 a 1824 e 8 080 picos nos anos de 1830 a 183229, cifras estas que mostram uma evidente recuperação após um período de recessão. Não faltam pois razões para crermos que o comércio interna-cional, que teve Macau como centro durante este período, era efectuado fundamentalmente com base nos produtos de seda, devendo-se esta situação à conjuntura da época. III MOTIVOS QUE LEVARAM À CENTRALIZAÇÃO DO COMÉRCIO INTERNACIONAL DA ROTA MARÍTIMA EM MACAU Durante o período dos finais da dinastia Ming aos finais da dinastia Qing, Macau é o centro desta actividade comercial, devido à situação internacional da altura: o nível do desenvolvimento social da China e dos países estrangeiros, o progresso da ciência e da tecnologia, as vantagens do porto de comércio e outros importantes factores. Em primeiro lugar, as grandes descobertas geográficas permi-tiram melhorar as comunicações, e, portanto, a circulação comercial. Anteriormente, o comércio e os contactos entre a China e o estrangeiro eram fundamentalmente unidireccionais, não se tendo formado ainda um sistema de circulação de mercadorias, e a seda crua, produtos de seda, porcelana e especiarias eram preciosos 28 «Registos do Imperador Xuanzong da Dinastia Ming», vol. 165. 29 Li Jinming, «História do Comércio Externo da Dinastia Ming». 187

produtos do Oriente procurados pelos europeus, que tentavam, havia muito, encontrar uma rota directa para o Oriente. Nos finais do século XIV, o império de Tamerlão desenvolveu-se na Ásia Central e cortou as comunicações entre a China e o Ocidente, o que despertou entre os europeus o desejo de abrir uma rota marítima que permitisse chegar ao Oriente. Entretanto, os europeus apren-deram a usar e desenvolveram a bússola e as armas de fogo, duas invenções chinesas, e os conhecimentos e as técnicas astronómicas e de navegação dos árabes. A teoria do Sol como centro do sistema solar, o enriquecimento dos conhecimentos geográficos, a divulgação da navegação segundo as latitudes, os conhecimentos da navegação e o progresso da tecnologia de construção naval proporcionaram condições para os europeus realizarem as «grandes descobertas geográficas» e abriram uma «nova rota» para o Oriente. Vasco da Gama, Fernão de Magalhães e outros navegadores portugueses e espanhóis, conseguiram unir o mundo intencional-mente, na procura duma nova rota rumo ao Oriente. Nos finais do século XV e inícios do século XVI, os portugueses chegaram ao Índico e à China; os espanhóis chegaram ao Pacífico; os principais continentes e oceanos do Globo encontravam-se assim unidos! Uma das maiores influências dos descobrimentos e da abertura da nova rota para o Oriente foi o estabelecimento das relações comerciais a nível mundial. Entre os principais continentes, da Europa à Ásia, da Europa à América, da Ásia à América, foram estabelecidas relações comerciais e culturais multilaterais, até então sem precedentes. Embora estas relações fossem indubitavelmente estabelecidas com bases nas colónias por parte do Ocidente, pode afirmar-se, de certo modo, que, sem estas ligações, seria impensável o ressurgimento do comércio da rota marítima da seda. Em segundo lugar, o aparecimento da indústria têxtil da seda e da «febre internacional» desse produto, constituiu o principal factor do volume do comércio internacional da rota marítima da seda. Apesar da sua reduzida superfície, Macau passou a ser um ponto de trânsito do comércio internacional da seda graças ao facto de se encontrar junto de um enorme mercado e de um desenvolvido centro têxtil deste produto. Em Cantão, capital provincial de Guangdong, realizava-se anualmente uma feira comercial, de dois a quatro meses. Em 1580, passaram a realizar-se duas feiras por ano, podendo os comerciantes estrangeiros de Macau comprar, em Janeiro, mercadorias que seriam vendidas em Manila, na índia e na Europa, e comprar, em Junho, mercadorias para vender no Japão, conseguindo assim despachar a tempo as suas mercadorias separa-damente na época da monção do sudoeste e da monção do nordeste30. 30 Chang Tien-Tse, «História do Comércio Sino-Português do Período de 1514 a 1644», pág. 118, Leiden, 1934. 188

O mercado da seda de Cantão era fornecido pelos mercados nacionais. Durante as dinastias Ming e Qing, a indústria têxtil da seda chinesa encontrava-se concentrada nas províncias de Jiangsu e Zhejiang, «os grandes comerciantes de Shaanxi, Shanxi e Beijing percorriam milhares de quilómetros para comprar diversos produtos de seda no Leste do Zheijiang»31; e, na região de Suzhou e Hangzhou, «desde os reinados de Qianlong e Wanli, a fiação da seda vem a desenvolver-se de geração em geração, tendo surgido inúmeras variedades deste produto»32. Na cidade de Suzhou, surgiu um grande número de teares para tecer diversas variedades de seda, como a gaze, brocado, damasco e tecidos de algodão, entre outros, e estes produtos, bonitos e requintados, eram exportados na sua maioria para a Europa, para além de serem consumidos, nacionalmente, pela classe feudal dominante. A província de Guangdong era também uma das mais importantes zonas produtoras de seda, sendo Foshan um dos centros da indústria têxtil da seda. A gaze e os brocados gozavam de alta fama na altura, sendo altamente apreciados no «Japão e no Ocidente»33. Certos estudiosos calcularam em 77 mil picos a produção de seda da China durante as dinastias Ming e Qing34, tendo a alta produtividade e qualidade proporcionado plena garantia à exporta-ção dos produtos da seda. Na altura, faziam-se especiais esforços para satisfazer as necessidades dos mercados estrangeiros, havendo quem dissesse que os produtos que os portugueses conseguiam «têm melhor qualidade e são mais variados do que os outros; eles (os portugueses) têm oportunidades de encomendar mercadoria segundo as suas próprias e especiais necessidades, definindo a largura, comprimento, padrão e peso do tecido de seda, para se adaptar às exigências diversas dos mercados do Japão, índia do Leste, e Portugal»35. A grande procura de seda na Europa e na América surgiu quando a indústria têxtil da seda na China se encontrava em pleno desenvolvimento, pois, desde os séculos XIV e XV, a produtividade europeia registara um rápido desenvolvimento, o poder de compra dos chineses aumentara e os produtos de seda chinesa deixaram de ser consumidos exclusivamente pelos nobres, conquistando cada dia mais consumidores no seio das camadas média e inferior da população. A indústria têxtil da seda na Europa encontrava-se então em desenvolvimento, existindo condições para receber um 31 Zhang Han, «Songchuang Mengyu», vol. 4, «Registos dos Comerciantes». 32 «Anais da Prefeitura de Huzhou do Reinado de Qianlong», vol. 11, Produtos. 33 Wang Shimao, «Relatórios de Fujian». 34 Wu Chengmin e Xu Shenxin, «Evolução do Capitalismo na China», vol. l, pág. 326. 35 «Colectânea dos Dados Históricos de Zheng Chenggong Recuperar Taiwan», pág. 115. 189

grande volume de seda chinesa, a tal ponto que os europeus afirmavam que «nenhuma das exportações europeias pode comparar-se à exportação de seda chinesa»36. Quanto à comercialização da seda, a oferta e a procura complementavam-se; e só com esta harmonia foi possível fazer prosperar o comércio. Durante o período entre os finais da dinastia Ming e os finais da dinastia Qing, sem a garantia do pleno fornecimento da seda por parte da China e a procura da seda chinesa por parte da Europa e da América, nunca teria sido possível a prosperidade do comércio da rota marítima da seda, e teria sido impossível a formação dum comércio internacional com o volume do da rota marítima da seda. Em terceiro lugar, o desenvolvimento do porto de Macau e as políticas que os governos das dinastias Ming e Qing adoptaram para com Macau promoveram o estatuto do Território como centro comercial internacional. Antes de Cantão ter sido definido como único porto de exportação pelo governo dos Qing, Macau, como bom porto natural da época dos galeões, e, por causa das monções, altamente apreciado pelos comerciantes e negociantes mais diversos, podia usufruir plenamente das suas condições naturais para estabelecer e reforçar a sua posição. O porto de Macau, protegido de ventos e marés, era um lugar ideal para ancorar galeões, e as condições dos outros portos e ilhas do estuário do Rio das Pérolas não se podiam comparar às do porto de Macau. Por outro lado, Macau possuía melhores condições de transportes terrestres e fluviais. Banhado pelo mar por três lados, Macau tinha o Porto Interior na sua costa oeste, no rio Hao-Ching, que ligava à desenvolvida rede fluvial do Delta do Rio das Pérolas, nomeadamente os três rios, do Leste, Norte e Oeste, podendo ser navegado até Cantão através de Shiqi, Jiangmen e Foshan, ligando-se dali, através das Cinco Montanhas, ao resto do país. Por via marítima, Macau encontrava-se ligado aos portos de Xiamen, Shanghai e Ningpo; por terra ou mar, as mercadorias podiam chegar de todo o país directamente a Macau. Além do mais, o Porto Exterior de Macau encontrava-se no Ling Ding Yang (Mar da Solidão), com os Mares Interior e Exterior do Shi Zi Men unidos podendo ligar directamente ao Japão, Manila e países do Sudeste Asiático. Nos Anais de Macau, Xue Yun escreveu: «Macau depende do transporte terrestre unicamente para o cereal; e tudo o resto vem por via marítima. Os barcos de transporte fluvial podem chegar facilmente a Macau e, passando por Macau, navegar dez li (dois li = l quilómetro)»37. 36 «Colectânea das Traduções dos Dados Relacionados com a Questão do Sul Asiático», 1957, n.° 4. 37 Yin Kuang-Jen e Chang-Ju-Lin, «Ao-Mén Chi Luen», vol. l, «Capítulo da Situação». 190

Graças à situação social da altura e às políticas que os governadores chineses aplicaram em Macau, estas condições geo-gráficas favoráveis traduziram-se em vantagens para esse porto de trânsito. Em 1551, o imperador Jiajing da dinastia Ming, sob o pretexto da «frenética pirataria japonesa», mandou fechar duas administrações de navegação, respectivamente em Fujian e Zhejiang, man-tendo no entanto em funcionamento a administração da navegação de Cantão; em 1553, os portugueses mudaram o seu comércio de Lang Pa-Kao para Macau; em 1559, o governo de Guangdong promulgou um decreto para proibir a entrada em Cantão de estrangeiros, de modo que Macau se tornou um centro aonde «multidões acorrem», e «dos diversos portos de Cantão, o de Macau é o maior»38. Em 1614, a dinastia Ming autorizou oficialmente aos portugueses que ficassem a residir e a comerciar em Macau, construíssem ali uma cidade, nomeassem funcionários e fortificassem a terra. O governo da dinastia Ming instalou três funções em Macau: «coordenação de assuntos internos, defesa dos piratas e patrulha». Os funcionários de Macau responsabilizavam-se pelo controlo da entrada e saída dos barcos mercantes estrangeiros e pela perseguição dos piratas e, segundo os regulamentos, «quanto à entrada em Macau dos comerciantes e mercadorias de outros países, os funcionários estacionados em Macau têm de verificá-la e confirmá-la, e, depois de dar a conhecê-la ao superior, autorizá-la, e nomear funcionários, conceder o direito de residência e aplicar-lhes impostos na ordem dos 20% para autorizar o comércio»39. Todos os comerciantes estrangeiros tinham de morar em Macau e, só depois de cumpridas as formalidades alfandegárias, de pagar impostos sobre a carga e de serem controlados em Macau, podiam negociar em Macau ou Cantão. Mesmo no período da substituição do governo da dinastia Ming pelo da dinastia Qing, aplicaram-se também diversas medidas políticas especiais para Macau. Nos primeiros anos da dinastia Qing, aplicou-se a política de despovoar as ilhas costeiras, mas Macau acabou por ficar isento, o que contribuiu para a continuidade do seu desenvolvimento e estabilidade social. Daqui se pode constatar que, graças às políticas de porto franco e outras medidas administrativas que os governos das dinastias Ming e Qing aplicaram a Macau, o Território conseguiu manter, durante um século, o seu estatuto e importância, enquanto porto de trânsito do comércio internacional da rota marítima da seda. O desenvolvimento do porto de Macau contribuiu para a formação da rota marítima da seda. No entanto, cerca de 1640, a 38 Guo Fei, «Anais de Guangdong do Reinado de Wanli», vol. 69, Macau. 39 Yin Kuang-Jen e Chang-Ju-Lin, «Ao-Mén Chi Luen», vol. l, «Capítulo da Situação». 191

rota marítima que ligava Macau à Europa, controlada pelos portugueses, começou a enfrentar a competição da Inglaterra e de outros países europeus e os portugueses acabaram por perder o controlo sobre o mar do sul da Ásia; devido à política de isolamento do Japão, a rota do comércio sino-japonês que ligava Macau àquele país acabou também por ser cortada; quanto à rota Macau-Filipinas, para reforçar o seu controlo sobre Manila, os espanhóis fecharam também o mercado aberto com Macau, de modo que as condições exteriores que possibilitaram a existência do porto franco de Macau, começaram a deteriorar-se, perdendo as suas vantagens. Além do mais, durante o reinado de Kangxi da dinastia Qing, aplicou-se a política do comércio através dos quatro portos, e, em 1757, a dinastia Qing definiu que só o porto de Cantão podia destinar-se ao comércio externo, passando Macau a ser o lugar de permanência dos estrangeiros e o porto exterior de Cantão. Deste modo, o fulcro do comércio entre a China e o estrangeiro transferiu-se de Macau para Cantão, tendo-se posto ponto final à mais brilhante época histórica de Macau. IV FUNÇÕES EINFLUÊNCIAS A grande influência que o enorme volume de comércio da rota marítima da seda exerceu durante o período entre os finais da dinastia Ming e os finais da dinastia Qing, tiveram como objecto, não apenas a China, mas também o desenvolvimento sócio-económico dos países envolvidos e o intercâmbio científico e cultural entre a China e o resto do mundo. 1. As trocas comerciais promoveram o desenvolvimento da produção e a economia da China e dos diversos países do mundo. Do ponto de vista dos cofres estatais da China, a troca da seda pela prata permitiu angariar avultadas verbas, contribuindo para alterar a situação deficitária que, de ano para ano, vinha aumentando devido ao sistema comercial dos contributos40, e para a realização da reforma do sistema dos impostos durante o reinado de Wanli da dinastia Ming — o chamado «decreto de um açoite», que consistia em pagar o imposto em prata, completando-se assim fundamental o processo de transformação do sistema de pagamento dos impostos em produtos no sistema de pagamento dos impostos em moeda; quanto à indústria da seda da China, o desenvolvimento das exportações promoveu a sua produção e a comercialização deste produto. Em Guangdong, por exemplo, desde o período dos finais da dinastia Ming, no Delta do Rio das Pérolas, surgiram tanques-amoreiras, forma de produção adoptada às condições locais, tendo-se desenvolvido uma economia de comércio diversificada, 40 Li Jinming, «História do Comércio Externo da Dinastia Ming». 192

que veio adaptar-se progressivamente às necessidades da exporta-ção da seda crua do mercado de Guangdong; e o crescimento das exportações deste tipo de seda promoveu ainda mais o desenvolvi-mento da indústria têxtil. Em Foshan, por exemplo, a indústria têxtil da seda tinha 18 ramos no período dos finais da dinastia Ming, sendo então uma das indústrias artesanais mais importantes da província. Na realidade, a exportação de seda da China desenvolveu ainda a agricultura, o comércio e outros ramos de serviços. Quanto aos países asiáticos e latino-americanos, os produtos chineses de seda finamente trabalhada, promoveram a economia local, que consistia na combinação da cultura e da tecelagem, promovendo o desenvolvimento da produtividade social daqueles países, tal como sucede na zona de Puebla do México, em que a indústria têxtil da seda funcionava tendo como matéria-prima a seda crua chinesa. Na altura houve quem escrevesse: «se se proibir a importação da seda crua, no México, as catorze mil pessoas que vivem da indústria têxtil da seda perecerão»41. As indústrias de fabrico da seda, desenvolvidas à base da seda crua chinesa, elevaram a produtividade social do México, contribuindo também para resistir à penetração dos produtos de seda espanhóis. Para os países coloniais da Europa Ocidental, o comércio com a China abriu novo espaço de comércio para a classe capitalista em fase de crescimento, e os enormes lucros comerciais (que, no respeitante ao comércio da seda, atingiram mesmo dezenas de vezes o capital investido)42, contribuíram para a acumulação dos fundos necessários ao desenvolvimento do capitalismo, fazendo prosperar o mercado europeu, e contribuindo para que a indústria têxtil da seda registasse um notável desenvolvimento em Portugal, para Espanha, Itália, França e Inglaterra. A Sicília foi o centro onde a indústria têxtil da seda na Europa, mais se desenvolveu, aproximan-do-se do nível dos produtos de seda da China. 2. O comércio da seda promoveu a formação duma cidade internacional em Macau, bem como o seu desenvolvimento urbanís-tico. A partir do ponto de vista histórico, o aspecto mais influenciado pela circulação do comércio internacional da rota marítima da seda foi o desenvolvimento urbanístico de Macau e a posição internacional do Território. O comércio internacional nesse período trouxe a Macau grandes riquezas, que suportaram e alicerçaram o desenvolvimento da cidade. Um bom exemplo foi a construção civil: 41 Quan Hansheng, «Sobre a Rota Marítima da Seda do Pacífico durante o Período dos Finais da Dinastia Ming e os Inícios da Dinastia Qing», revista mensal História, n.° 10. 42 Chang Tien-Tse, «História do Comércio Sino-Português do Período de 1514 a 1644», pág. 39, e C. R. Boxer, «Galeão de Macau», págs. 179-182. 193

no século XVI, construíram-se em Macau igrejas e residências, no estilo ocidental, e templos e habitações ao estilo chinês, todos de palha e argila; e no século XVII, passou a construir-se em madeira, pedra e ladrilho; as duas arquitecturas do Oriente e Ocidente combinaram-se, tendo deixado algumas construções bem típicas, como a Igreja de São Paulo e o Templo A-Má da Barra. Os templos de A-Má da Barra e Kun Iam Tong são construções com características nítidas dos templos do Sul da China, e a Igreja de São Paulo, de que hoje apenas existem a escadaria e a magnífica fachada, é chamada «Vaticano do Oriente»; a coexistência dos diferentes estilos arquitectónicos do Oriente e do Ocidente constitui uma das mais singulares características da fisionomia de Macau43. Os transportes da zona urbana desenvolveram-se e apareceram pro-gressivamente, centros comerciais e culturais, convertendo-se o pequeno porto de pesca que era Macau no próspero porto de comércio internacional, que ainda hoje continua a crescer. Ao mesmo tempo que se desenvolvia o comércio, povos de diferentes países do mundo iam afluindo a Macau, vivenda cada etnia conforme os costumes da sua nacionalidade e divulgando a sua própria cultura; combinaram-se, assim, diferentes culturas do Oriente e do Ocidente, e criou-se um colorido ambiente euro-asiático, característico de Macau. Foi assim que Macau veio a estabelecer, pouco a pouco, o seu estatuto de cidade internacional. 3. A promoção do intercâmbio científico e cultural entre a China e o resto do mundo. Historicamente é um facto que o comércio é sempre, indepen-dentemente da vontade dos comerciantes e dos povos, uma via para a cultura; ao desenvolvimento do comércio, segue-se inevitavel-mente o intercâmbio cultural. Macau, como centro internacional, não foi excepção. Pode dizer-se, de certo modo, que os intercâmbios cultural e tecnológico são produtos secundários do comércio. O galeão, importante meio de comunicação e transporte da rota do comércio entre a China e o Ocidente, foi precisamente produto do intercâmbio tecnológico entre o Oriente e o Ocidente. Os galeões eram fabricados pelos europeus no litoral chinês e nos países do Sudeste Asiático, e na sua construção eram usados muitos operários e técnicos chineses; a este facto, referiu-se Boxer no seu livro Fidalgos no Extremo Oriente, 1550-1770. No Galeão de Manila, William L. Schurz indicou que os galeões que navegavam no Pacífico eram geralmente fabricados nos estaleiros de Manila, e os técnicos e operários chineses desempenhavam na sua construção um impor-tante papel44. Além do mais, no fabrico dos galeões, eram utilizados 43 Governo de Macau, «Macau», 1984, Lisboa. 44 Schurz, «Galeão de Manila», pág. 197. 194

os métodos de cartografia astronómica e de navegação por latitude, modernas técnicas desenvolvidas pelos europeus, mas também a bússola chinesa aperfeiçoada, podendo dizer-se, pois, que os galeões eram um produto da cultura e da tecnologia que reunia as mais avançadas ciências, técnicas e materiais da altura. O intercâmbio cultural entre a China e o resto do mundo desenvolveu-se significativamente como nunca antes acontecera. Os missionários que iam chegando à China nos barcos mercantes traziam consigo os avançados conhecimentos científicos e culturais da Europa. Tal foi o caso de Mateus Ricci, que introduziu na China as ciências exactas modernas, tendo ditado o Elementorum Libri, da autoria de Euclides, para que Xu Guangqi o traduzisse para chinês; Mateus Ricci introduziu igualmente na China o calendário gregoriano, revisto e estabelecido em 1582, tendo promovido o desenvolvimento da astronomia no Império do Meio; através dos seus Mapa dos Países e Qiankun Tiyi (In Sphaeram João de Sacrobosco Commentarius), Mateus Ricci apresentou à China a geografia mundial e a teoria da esfericidade da Terra; na medicina, muitos novos conhecimentos foram postos em prática e no dia-a-dia do povo. Em 1569, os portugueses residentes em Macau construí-ram a Santa Casa da Misericórdia, e o primeiro bispo de Macau, Melchior Carneiro, presidiu à cerimónia de abertura; instalaram depois o primeiro hospital da Santa Casa da Misericórdia (Bai-mahang), introduzindo pouco a pouco a medicina e técnicas medicinais do Ocidente na China. Conhecimentos da física, linguística, arquitectura, filosofia, moral, belas-artes e música, foram também introduzidos na China. A introdução da cultura e ciência do Ocidente exerceu grande influência sobre a sociedade chinesa durante o período dos finais da dinastia Ming aos finais da dinastia Qing. Na área da matemática, surgiu um grupo de matemáticos que conhecia as matemáticas do Oriente e do Ocidente e publicaram-se várias obras; na área da astronomia, nos anos de 1629 a 1637, da dinastia Ming, compilou-se o Calendário de Chongzhen, uma grande obra astronómica de carácter enciclopédico que reunia a quintessência da astronomia e do calendário do Ocidente, elevando consideravelmente o nível científico desses estudos; sob a influência da cartografia ocidental, o imperador Kangxi mandou um grupo de chineses e de estrangeiros compilar o Huangyu Quantu (Mapa Completo dos Territórios do Imperador) (1708-1718), sendo na altura o maior mapa do mundo, o mais completo e de maior precisão. Por outro lado, a introdução da ciência e da tecnologia do Ocidente injectou novo sangue na sociedade das dinastias Ming e Qing, contribuindo para o nasci-mento e crescimento do pensamento iluminista na China. Ao mesmo tempo, a cultura chinesa foi também introduzida no Ocidente, exercendo forte influência na Europa, a partir do século XVI. O pensamento confucionista inspirou os filósofos, pensadores 195

e iluminados europeus, nomeadamente Leibniz e Voltaire. Do mesmo modo a filosofia e os estudos humanísticos da Europa beneficiaram também da filosofia chinesa, desenvolvendo o pensa-mento e a análise, dando origem ao novo pensamento humanístico e alicerçando a ideologia do Renascimento e a reforma religiosa da Europa. A tradução para latim das obras clássicas chinesas, Sishu Wujing (Quatro Livros e Cinco Clássicos Confucionistas) e a obra teatral Órfão da Família Zhao, permitiram divulgar na Europa a literatura e a arte teatral chinesa, aprofundando os conhecimentos dos europeus sobre a China. A medicina e as técnicas medicinais da China foram também divulgadas no Ocidente, nomeadamente a Diagnose através da Apalpação do Pulso na China e o Maijing (Clássico da Diagnose pela Apalpação do Pulso), exercendo significativa influência no desenvolvimento da medicina do mundo. Por outro lado, as artes artesanais e os conhecimentos de outras áreas culturais da China enriqueceram a vida social do Ocidente. Com base nos estilos artísticos da China, os europeus desenvol-veram a famosa arte rocócó, que influenciou, por seu vez, a literatura e a arquitectura da Europa. Por último, não se pode deixar de reconhecer que este período histórico foi a etapa mais brilhante de Macau, embora o Território tivesse perdido a pouco e pouco, a partir dos meados e finais do século XVII, as vantagens e funções de porto de trânsito comercial e centro internacional de intercâmbio cultural. Trezentos anos passa-dos, considerando o plano de desenvolvimento de Macau, há toda a razão para esperar que Macau venha a recuperar o seu lugar de importante centro comercial e cultural e de segunda cidade internacional da região. Tanto da história como da realidade que hoje vive, está depositada em Macau uma enorme esperança: o passado não deve ser uma carga, mas tão só alicerce para o seu desenvolvimento realístico; a construção do moderno aeroporto internacional, a reconstrução do porto, o aperfeiçoamento das estruturas internas da economia e a construção dos grandes projectos de turismo hão-de conferir a Macau vantagens e compe-tência para que possa explorar o seu desenvolvimento; Macau há-de exercer influências positivas em toda a região do Delta do Rio das Pérolas, restando esperar que, aproveitando o seu privilegiado estatuto e as suas relações especiais com a Europa e América, se estabeleçam, através de Macau, estreitas relações entre o Delta do Rio das Pérolas, (e porque não o interior do continente?) e os países europeus e americanos. 196

consultadoria jurídica Esta secção destina-se a apresentar alguns temas sobre o regime jurídico da função pública, submetidos à apreciação do Gabinete Técnico Jurídico do SAFP, que se revelem de interesse para a generalidade dos funcionários e agentes da Administração Pública de Macau 197

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Administração, n.° 15, vol. V, 1992-1.°, 199-201 Acumulação de férias. CONSULTA Quantos dias de férias podem transitar para o ano civil subsequente ao do respectivo vencimento e em que circunstâncias? RESPOSTA 1 — A acumulação de férias, prevista e regulada no artigo 84.° do ETAPM, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro, pode resultar de uma das duas seguintes situações: a) Conveniência de serviço; b) Interesse do trabalhador. 2 — Por conveniência de serviço, devidamente fundamentada pelo responsável deste, pode transitar para o ano civil imediato àquele em que o direito a férias se vence, a totalidade do período de férias, máximo 30 dias, desde que o trabalhador dê o seu acordo. Se, porém, o trabalhador não concordar com a transferência, para o ano civil imediato, da totalidade do seu período de férias, não pode o responsável do respectivo serviço impedi-lo de gozar, pelo menos, 15 dias. 3 — Havendo interesse do trabalhador, pode este requerer, em cada ano civil, a transferência do gozo de 15 dias de férias para o ano civil subsequente, a acumular com as que neste vencer. 4 — Todavia, em ambas as hipóteses de acumulação (conve niência de serviço ou interesse do trabalhador), há que ter em atenção o preceituado no n.° 6 do artigo 80.° do ETAPM, nos termos do qual o período de férias transitado para o ano civil imediato àquele em que o direito se vence tem de ser gozado até ao fim daquele, sob pena de caducar. Faltas por formação académica. CONSULTA Poderão os trabalhadores da Administração Pública que fre-quentam os cursos de Língua e Cultura Portuguesa, organizados e 199

ministrados pelo Centro de Difusão da Língua Portuguesa (CDLP), usufruir das regalias previstas em matéria de dispensa de serviço nos artigos 123.° e seguintes do ETAPM? RESPOSTA O artigo 123.° do ETAPM faz depender a concessão das facilidades consignadas a título de faltas justificadas por prossecução de estudos, da frequência de determinado tipo de estabelecimentos de ensino, como sejam, taxativamente: a) Estabelecimentos de ensino oficial; b) Estabelecimentos particulares com alvará concedido pela EDU; c) Universidade da Ásia Oriental (Universidade de Macau). Não obstante o CDLP se não enquadrar directamente na letra da lei, é possível equiparar esta instituição a um estabelecimento oficial de ensino, reconduzindo-o ainda à previsão do artigo 123.° do ETAPM. Concorre para tal considerar que se trata de um organismo dependente, a funcionar no âmbito de um serviço público do Território (a EDU, segundo o artigo 1.° da Portaria n.° 109/87/M, de 7 de Setembro), vocacionado para a implementação e coordenação das actividades pedagógicas que integram o sistema de ensino suplementar de língua portuguesa, dando equivalência a determinados graus do sistema de ensino oficial. Tendo presente o interesse que representa para a Administra-ção, no actual quadro de transição político-administrativa, a difusão da língua portuguesa, e a intenção legislativa que presidiu à consagração dos benfícios em causa, no sentido da valorização profissional e pessoal dos trabalhadores da Função Pública, é de assimilar os cursos do CDLP às acções asseguradas por uma instituição educativa oficial, para efeitos de aplicação do regime de faltas por formação académica. Cursos no exterior. CONSULTA A aquisição do direito a uma viagem de vinda a Macau e regresso ao local de estudo, a expensas do Território, por parte dos descendentes dos funcionários e agentes da Administração que estejam a frequentar cursos no exterior, nas condições consignadas 200

no n.° l do artigo 242.° do ETAPM, pressupõe, nos termos do disposto na alínea b) do n.° l do mesmo artigo, a permanência daqueles no exterior pelo período de dois anos. Como tipificar estes dois anos? Dever-se-ão considerar anos civis ou anos escolares? RESPOSTA O regime anteriormente em vigor (n.° 2 do artigo 3.° do Deereto-Lei n.° 91/85/M, de 26 de Outubro) estipulava expressa-mente e de forma clara a necessidade de permanência no exterior por um período de três anos, sendo estes considerados anos civis (12 meses cada). A alteração legislativa consubstanciada no artigo 242.° do ETAPM, nomeadamente na alínea b) do n.° l, veio reduzir o período de permanência no exterior de 3 para 2 anos e, por outro lado, aboliu a referência ao ano civil. Assim, a alteração verificada, conjugada com o escopo social e familiar do direito a que se refere a alínea b) do n.° l do artigo 242.° do ETAPM, permite fundamentar o entendimento de que a norma se refere a anos escolares. 201

202

abstracts 331

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Power, law and justice in an area of perplexities A. M. Hespanha (pp. 7) It has been recently stressed that power is shifting (A. Toffler). The main topic of this article is that perhaps more than power itself, what is shifting is social representation of power. Political theory has, since the late 19th century, considered power as concentrated in a paramount pole, the State, and managed by professional clerks, the politicians. All the other dimensions of power have been neglected; politics has been separated from life. Now this model is in an open crises: represenative democracy is misbelieved, politicians and parties are under suspicion, electoral abstention is rising all over the world. New, more «person and everyday life oriented», forms of conceiving political action, are arising; individuals tend to become more and more the center and the motor of politics, individual virtue playing then a more central role in political action, as it has played in the conceptions of the founding fathers of liberal political thought. Political decision-making process and law drafting: application to Macau J. A. Oliveira Rocha (pp. 21) In a time of deregulation the law continues to have a fundamental role as a means to implement the public policies. However, its goodness and efficacy depends on the conformity with values and aspirations of the society which intends to regulate. This observation is specially important on the case of Macau, a political system which aggregates several cultures. This paper concerns the problems with the adoption of the law, as the adequate process to implement the public policies. The principles of Chinese criminal law in comparison with the common law system and the legal continental system Xu Yiren (pp. 31) The Portuguese criminal law applied in Macau is integrated in the continental legal system. Inside this penal code, the several principles, as the legality, the proportionality and the consideration of both subjective and objective elements in the determination of criminal 333

responsibility, of individual criminal responsibility and of not to extend any implication to other persons, are considered. Actually, the reviewing and preparation of laws adapted to the territory, such as: penal code and code of criminal procedure, are in progress in order to localize the laws. From the author’s analyze, about common law and continental legal systems, and the Chinese criminal law, will result a contribution for a better clarification, debate and revision of this thematic. Analysis of tax system of Macau: evolution and perspective J. H. Paulo Rato Rainha (pp. 57) In the most of the countries or territories with financial autonomy, the tax system, being or not a coerent system, constitutes the main source of public revenues. Having in mind, the general objectives of the tax systems and the evolution trends in tax reforms, the characteristics of direct taxes and fiscal incentives to the investment are analised. After detailing the changes introduced to tax regulation of Macau territory in 1978-1990, associated also with changes in the fiscal bodies, suggestions about alternatives systems of industrial tax, complementary tax and professional tax are presented and proce-dures to be followed by the fiscal authorities are also suggested. Macau, an exchange bridge between China and the Latin World WangHai (pp. 127) The author refers the importance of Macau as a bridge for the interchange between China and East Asia and the outside world. The China economy, in an expansion phase, due to the open policy to the outside world, needs ways to export its products. Hong Kong has been the link between China and the angle Saxon countries. Macau, spite its size, can be gateway from China and East Asia countries to the Latin countries, spread by the European, American and African continents. O regresso do Amacao Nelson dos Santos António (pp. 143) Virgínia Trigo The authors describe, concisely, the organizational structure of the Japenese Keiretsu, specially emphasising the role of the Sogo-Shosha. According to them, the big ship Amacao is the physical representa-tion of the Macanese trading community (XVI and XVII centuries) which, in fact, had a very similar behaviour to that of Sogo-Shosha. Time has come for Macau to take advantage of the experience of such a successful neighbour, making the big ship return in order to look for a new Amacao. 334

East West relations seen from Macau Gary M. C. Ngay (pp. 155) Not many people in the world know that the tiny enclave on the Pearl River Delta — Macau, since the 16th century, after being opened as the first foreign «concession» in China, became the first contact point between East and West through the sea route. The Jesuits did an excellent job in the two-way cultural exchange, bringing Western knowledge to China and translating Chinese classics to the West. The consequences of the cultural interflow were different in East and West, leading to growing discrepancies, social conflicts, wars and agression. It also sparked great debates among Chinese intelegentsia for national salvation and modernization, from Wei Yuan, Kang You-wei till Sun Yat Sen, who finally succeeded top put an end to the last of China's 25 dynasties, but still leaving the tasks for national independence, democratization and social reform to be completed by the younger generation, through a long period of conflicts and wars. Autocracy as the main obstacle for moderniza-tion, continued to survive until today in China, sparking continuous debates of how to apply Western knowledge to old Chinese traditions, the blending of East and West to creat a better system and a better future. The history of Macau of more than 4 centuries, showed how it could and should be done, hoping that its glorious role as a bridge between East and West could be preserved and developed further into the next century. The maritime silk road and the extensive international trade of Macau, since the end of Ming dynasty to the fall of Qing dynasty Yang Renfei (pp. 179) The period between the end of Ming dynasty (17th century) and the fall of Qing dynasty (beginning of 20th century), is associated with the expansion of the maritime routes all over the world, with the strengthening of West influence over the East and the establishment of world trade. In this historical environment, the millenary silk maritime road, the way to interchange between China and the rest of the world, also registered important changes. This road with the development of Macau port and with the increased demand of silk products in the world markets, became more significant being a large trade interna-tional way mainly for silk and porcelain products. Macau was the center of this via and the coastal border, specially Guangzhou and even all mainland, start to expand towards Pacific, Indie and Atlantic oceans. This via, has no precedent in the history. This article, tries to make an analyze of the creation, development, characteristics and influence of this trade maritime road, focusing 335

also the trade development between China and the foreign countries, during the above period. 336

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