ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau N.° 13/14 2.a Edição, Macau, 1997 SAFP Direcção dos Serviços de Administração e Função Pública 441
ADMINISTRA ÇÃ O Revista da Administração Pública de Macau Quatro números por ano Director: Manuel Gameiro Director-Adjunto: Gary Ngai Subdirectora: Celina Veiga de Oliveira Secretários da Redacção: Cristina Moreno, Peter Lio Meng Conselho de Redacção: Afonso Camões, Armando Manuel da Silva Aparício, Celina Veiga de Oliveira, Cristina Moreno, FernandMedeiros, Gary Ngai, Gonçalo Xavier, José Angelo Lobo do Amaral, José Pinto Belo, Manuel Gameiro, Peter Lio Meng, Rui Daniel Ferreira do Rosário Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Direcção dos Serviços de Administração e FunçãoPública Direcção, redacção e administração: Calçada de Santo Agostinho, n." 19 Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax (853) 594000 Distribuição e assinaturas: telef. 5995/601, 611, 620, 622 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 1.ª edição 1991 2.ª edição 1997 l 000 exemplares ISSN 0872-9174 442
Número 13/14 (3.° e 4.° de 1991) • Volume IV • Dezembro de 1991 SUMÁRIO GESTÃO E SOCIEDADE 447 A Justiça e a Comunidade em Macau: problemas sociais, a Administração Pública e a organização comunitária no contexto da transição Boaventura de Sousa Santos 477 Gerir em ambiente intercultural: uma gestão diferente, um diferente gestor Rui Rocha 499 Qualidade, vector competitivo dos anos 90: o exemplo japonês Nelson SantosAntónio, Virgínia Trigo 511 Mudança e desenho organizacional Manuel Gonçalves SISTEMA JURÍDICO 525 Macau na jurisprudência do Tribunal Constitucional António Vitorino 541 A viabilidade do sistema jurídico de Macau J. A. Oliveira Rocha ECONOMIA E RELAÇÕES INTERNACIONAIS 561 Da criação do GATT ao «mid-term review» do «Uruguay Round»: balanço da regulamentação jurídica do comércio internacional, com especial incidência para as décadas de 70 e 80 Jorge Oliveira 443
583 A adesão de Macau ao GATT e a liberalização dos contratos públicos Arnaldo Gonçalves BILINGUISMO 607 O papel das diferenças individuais na aprendizagem do português como segunda língua em Macau — o caso do PEP Luís Fonseca 649 Sintaxe da frase simples em cantonense: comparação com as línguas românicas T. A. Cheng CULTURA 665 As religiões em Macau Huang Qichen 693 CONSULTADORIA JURÍDICA 893 ABSTRACTS Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. É, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 444
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Administração, nº. 13/14, vol. IV, 1991-3.º -4.º, 447-476 A JUSTIÇA E A COMUNIDADE EMMACAU: PROBLEMAS SOCIAIS, A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ORGANIZAÇÃO COMUNITÁRIA NO CONTEXTO DA TRANSIÇÃO* Boaventura de Sousa Santos ** Ⅰ INTRODUÇÃO Apresenta-se neste texto uma análise provisória de alguns dos dados recolhidos no âmbito do projecto de investigação sociológica sobre a «Justiça e Comunidade em Macau» que venho a realizar nos últimos dois anos, completados no próximo mês de Agosto. Nessa altura será produzido o relatório final da investigação contendo a totalidade dos dados e a análise definitiva sobre eles feita, bem como as propostas de inovação institucional que se afiguram recomendáveis à luz da leitura sociológica realizada. O tema central deste projecto de investigação é, por um lado, a identificação e análise sociológica dos problemas e conflitos com uma dimensão jurídica dos estratos baixo e médio baixo da população de Macau, e portanto da esmagadora maioria da população, quase toda ela integrante da comunidade chinesa, ou melhor, das várias comunidades chinesas de Macau; e, por outro lado, o modo como esses problemas e conflitos são resolvidos, quer por recurso à administração pública portuguesa, quer por recurso às estruturas ou organizações comunitárias. Dado tratar-se de uma problemática social que até agora não foi objecto de qualquer análise sociológica, o presente projecto de investigação tem uma natureza exploratória e não visa abranger exaustivamente o seu tema central, antes apenas delinear-lhe o perfil geral e identificar alguns dos seus vectores principais. * Conferência proferida em Macau em Abril de 1991. ** Professor Catedrático da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra. Director do Centro de Estudos Sociais. 447
A ideia da realização deste projecto surgiu há quase quatro anos aquando da minha primeira estadia em Macau integrado numa delegação oficial que visitou o Território a convite do então Secretário-Adjunto para a Administração e Justiça, dr. António Vitorino, ao tempo em vias de terminar estas funções governativas e de regressar a Portugal. O interesse da Administração neste projecto de investigação veio a reiterar-se dois anos mais tarde, em meados de 1989, altura em que foi celebrado o respectivo contrato. Desde então, e com o objectivo de realizar o trabalho de campo, fiz várias estadias prolongadas no Território; durante os últimos dois anos, a minha assistente de investigação, dr.a Conceição Gomes, tem estado a residir em Macau, a proceder à recolha dos dados. Ⅱ QUESTÕES METODOLÓGICAS A matriz científica disciplinar deste projecto de investigação é a sociologia do direito e da administração da justiça. A investigação neste domínio tem, em geral, grande complexidade e dificuldade, não só pela natureza do tema, como pelo facto de as instituições jurídicas e judiciárias terem desenvolvido uma forma de auto--conhecimento, a dogmática jurídica, que não raro colide com o conhecimento sociológico que sobre elas pode ser obtido. Reco-menda-se, por isso, que o investigador tenha uma dupla formação, jurídica e sociológica, que lhe permita avaliar os limites e as virtualidades de cada uma das formas de conhecimento que circulam neste domínio da vida social. O facto de eu dispor dessa dupla formação não é, no entanto, suficiente para me tranquilizar no caso vertente, pois que, além das dificuldades gerais desta temática, há a juntar as dificuldades da sua investigação em Macau. A primeira atitude que um cientista social deve assumir é a de respeito pela extrema complexidade desta realidade sociológica, uma atitude que, no meu caso, mais se vincou à medida que a investigação foi avançando. Do meu conhecimento, o projecto de investigação que estou a levar a cabo constitui o primeiro estudo de um cientista social ocidental orientado privilegiadamente para a comunidade chinesa e para a utilização que ela tem vindo a fazer de algumas das interfaces de índole não repressiva que entre ela e a Administração se têm vindo a constituir sobretudo na última década. Trata-se, pois, de um domínio quase totalmente ignorado, de difícil acesso e compreensão, uma vez que faltam os habituais apoios da investigação anterior, imprescindíveis para definir o horizonte analítico e formular as hipóteses de trabalho que orientam a investigação. Para este efeito, o único recurso disponível, sem dúvida precioso, mas insuficiente, é a investigação comparada, os resultados de estudos sobre temas similares feitos noutras regiões e 448
noutros períodos, em contextos sociológicos, porventura muito diferentes, mas também com uma ou outra semelhança. No caso concreto da investigação em curso, eu dispunha, à partida, para além dos estudos realizados por outros colegas, os que eu próprio realizei no Brasil (em 1970) e em Cabo Verde (em 1983-84). Em ambos os casos, trata-se de investigações sobre os problemas e conflitos jurídicos das classes populares e os mecanis-mos da sua prevenção e resolução num contexto de acesso muito difícil, se não impossível, às instituições oficiais e formais da administração da justiça. No primeiro caso, privilegiei o estudo do papel das associações de moradores existentes e activas nas favelas do Rio de Janeiro; no segundo caso, centrei-me no estudo dos tribunais de zona, tribunais comunitários criados depois da Inde-pendência em todas as Ilhas de Cabo Verde, constituídos por juizes leigos recrutados nas comunidades e com competência para conciliar as partes e julgar delitos de pouca gravidade e acções cíveis de valor diminuto. Como é fácil de ver, para além do estatuto social da população estudada e do contexto de distância social e cultural entre essa população e as instituições jurídicas e judiciárias, e, portanto, de inacessibilidade tendencial destas, não há entre estes estudos e o estudo em curso em Macau muitas outras semelhanças. Daí, a especial necessidade de não subestimar as dificuldades e de avançar com cautela. Em ciências sociais, as cautelas têm sempre a ver com a metodologia utilizada e com as hipóteses de trabalho que orientam a observação e a análise. Quanto à metodologia, recomenda-se em situações deste tipo não confiar exclusivamente num método ou técnica de recolha de dados. Em especial, recomenda-se o uso múltiplo e sequencial de métodos qualitativos e de métodos quantitativos, os primeiros usados privilegiadamente na primeira fase da investigação e destinados a identificar a traço grosso o mapa analítico, e os segundos, usados privilegiadamente na segunda fase da investigação, destinados a conferir detalhe e representatividade às análises pretendidas. Foi desta forma que procurei proceder na investigação em curso. Na primeira fase, recorri sobretudo à análise das fontes documentais e às entrevistas em profundidade a informadores privilegiados e a dirigentes de organizações comuni-tárias chinesas e de serviços da Administração; na segunda fase, centrei-me nas observações sistemáticas do desempenho institucio-nal e, para uma dimensão restrita da investigação, procedi mesmo a um inquérito por questionário. Numa sociedade de tipo colonial, multi-cultural e multi--linguística, com forte tradição de distância social e institucional entre a Administração e a população local, a escolha da metodologia adequada é uma dificuldade menor, em comparação com a dificuldade na aplicação dos métodos escolhidos. As dificuldades são de dois tipos fundamentais. A primeira reside no acesso ao 449
contacto sociológico com pessoas e organizações da comunidade chinesa. Dados os múltiplos dualismos que caracterizam esta micro-sociedade, um cientista social português é, até prova em contrário, um agente da Administração, e as informações que pretende obter visam exclusivamente objectivos administrativos. Até que essa prova seja feita, é impossível criar a relação de confiança que torna credível o compromisso da confidencialidade e o propósito científico e independente da investigação, uma relação crucial sobretudo no uso dos métodos qualitativos. A segunda grande dificuldade é, naturalmente, a linguística, sempre que a comunicação não pode ser feita em nenhuma das línguas que o investigador domina. Nesse caso, o intérprete, se não for adequada-mente treinado, será sempre, ou mais que intérprete, ou menos que intérprete, e em ambos os casos distorcerá, de modo não controlado, o fluxo da comunicação. Para vencer estas dificuldades contei com preciosos apoios. No que respeita à primeira dificuldade contei, desde logo, com o apoio de alguns portugueses aqui nascidos ou aqui radicados há anos, alguns que já conhecia de longa data, outros que vim a conhecer aqui, amigos que entenderam os objectivos da investigação, e que, quiçá, admiraram a ousadia e o esforço de a fazer. No entanto, pela sua posição nesta sociedade, os seus apoios confinar-se-iam, sem surpresa, aos contactos com as elites da comunidade chinesa, sobretudo as mais tradicionais, as social e politicamente mais visíveis e com mais experiência de trato com os portugueses e a Administração Portuguesa. Era uma limitação importante, sobre-tudo para uma investigação que queria ter acesso aos problemas e à vida comunitária das classes populares da comunidade chinesa. Para a superar, pude contar com o apoio crucial da Associação de Ciências Sociais de Macau, um apoio que agradeço aqui publica-mente na pessoa do prof. Huang, presidente da Direcção, e na pessoa do vice-presidente, sr. Gary Ngai, um agradecimento muito especial neste último caso a um investigador dotado de uma concepção actualizada e universalista do conhecimento científico social, que quis partilhar comigo o seu conhecimento e o seu envolvimento militante na defesa da identidade de Macau e que com o tempo se transformou no meu parceiro privilegiado desta aventura sociológica. Entre muitos outros, foi o apoio da Associa-ção de Ciências Sociais que tornou possível realizar entrevistas em profundidade com a maioria das 24 Associações de Moradores em actividade em Macau. Mas a Associação de Ciências Sociais foi ainda preciosa na superação da segunda dificuldade que referi, a dificuldade linguística. Nas primeiras entrevistas que realizei, apercebi-me de que os intérpretes disponíveis padeciam do que eu designaria como síndroma burocrático. Isto é, estavam treinados para resumir e reduzir à matéria relevante, do ponto de vista administrativo, as 450
intervenções por vezes longas dos entrevistados. Uma fala de dois ou três minutos poderia ser traduzida numa única frase, seca, hiper-sintética e quase sempre em linguagem técnico-jurídica. Em vão procurei explicar que a lógica da entrevista administrativa e a lógica da entrevista sociológica eram totalmente distintas, que, a mim, me interessavam os detalhes das falas, as expressões, os circunlóquios, as repetições, as hesitações e que o meu tempo para ouvir os entrevistados não tinha limites. Perante a impossibilidade de, no espaço de tempo de que dispunha, descondicionar os intérpretes e retreiná-los, pressupondo, como é óbvio, que algum a isso se prontificasse, foi a Associação de Ciências Sociais quem me ajudou a encontrar um intérprete adequado. No fim de um seminário que realizei na Associação sobre metodologia de investi-gação sociológica, um dos participantes mostrou uma particular curiosidade em se inteirar da investigação como meio de conhecer melhor as dimensões da sociedade de Macau para ele desconheci-das, e dispôs-se a ser intérprete como meio de se familiarizar com as técnicas de entrevista. Depois de algumas sessões de trabalho, tinha encontrado o intérprete ideal. Tata-se da prof.a Ieong Shao Leng, da Escola Superior de Educação da Universidade de Macau, cuja colaboração pública e vivamente agradeço. Ⅲ HIPÓTESES DE TRABALHO Referi acima que as cautelas metodológicas numa investigação deste tipo devem ser secundadas pelas cautelas na elaboração do quadro analítico e das hipóteses de trabalho que orientam a investigação. A hipótese de trabalho central é que, sendo Macau uma sociedade de tipo colonial, multi-cultural e multi-linguística, vigoram nela diferentes ordens jurídicas e sociais. Independente-mente de ser ou não reconhecida oficialmente, existe no plano sociológico uma situação de pluralismo jurídico. Esta situação terá, por hipótese, três características fundamentais: em primeiro lugar, existe uma divisão social do trabalho jurídico entre as diferentes ordens jurídicas, definida, quer em termos das áreas de regulação sócio-jurídica, quer em termos dos estratos sociais titulares ou objectos da regulação, o que não impede que a mesma área ou o mesmo estrato social possa ser regulado por diferentes ordens jurídicas sobrepostas; em segundo lugar, a pluralidade de ordens jurídicas é estruturada e envolve relações de hierarquia entre elas, nos termos da qual algumas ordens jurídicas surgem como dominantes e outras, como dominadas; em terceiro lugar, a circulação social das diferentes ordens jurídicas faz-se segundo diferentes trajectórias, conflituantes ou convergentes, paralelas ou intersectantes, combinadas ou sobrepostas, autónomas ou reciprocamente interpenetradas. 451
A segunda hipótese de trabalho é que, numa situação de pluralismo jurídico, as pessoas e os grupos sociais orientam para diferentes ordens jurídicas os diferentes problemas ou conflitos de que são protagonistas, de tal modo que a cada ordem jurídica cabe uma parte, maior ou menor, da problemática ou da conflitualidade jurídica global, ou seja, da procura jurídica global. Esta hipótese de trabalho assenta em dois pressupostos básicos. O primeiro pressu-posto é que as pessoas e os grupos sociais não têm problemas ou conflitos jurídicos, económicos, sociológicos, psicológicos, etc.; as pessoas e os grupos sociais têm problemas e conflitos que envolvem todas essas dimensões, dimensões que entretanto lhes são definidas e atribuídas por razões quase sempre estranhas aos actores sociais, quer de ordenamento científico da realidade (a lógica científico--social), quer de ordenamento administrativo da realidade (a lógica administrativa). Estas duas lógicas são autónomas e se nuns casos convergem, noutros divergem. Por exemplo, nas situações sócio--jurídicas de pluralismo jurídico em que só uma ordem jurídica é oficialmente reconhecida, a lógica administrativa concebe como problema jurídico apenas o que o é perante a ordem jurídica oficial, enquanto a lógica científico-social concebe como problema jurídico o que o é perante qualquer das ordens jurídicas em presença. O segundo pressuposto básico é que a procura sócio-jurídica global feita perante uma dada ordem jurídica-administrativa pode ser de três tipos. Uma procura consolidada, ou seja, uma procura socialmente bem definida pelos actores sociais, a qual pode ser ou não ser satisfeita pela ordem jurídico-administrativa a que se dirige; no caso de não ser satisfeita, é este tipo de procura aquele que gera mais frustração social e corrói a legitimidade da ordem jurídico--administrativa em causa. Uma procura emergente, ou seja, uma procura formulada por estratos sociais restritos mas com potenciali-dades para vir a ser formulada por estratos cada vez mais amplos. Por último, uma procura virtual ou suprimida, isto é, uma procura que não é socialmente formulada, ou só o é muito vagamente, mas que a ordem político-jurídica hegemónica pode ter interesse em manter suprimida ou, pelo contrário, em fazer emergir e desenvolver. A terceira hipótese de trabalho é que as instituições e os operadores de uma dada ordem política-jurídica, quando transpostos, num contexto colonial ou mesmo pós-colonial, para outros espaços sociais, cultural e sociologicamente muito distintos dos espaços de origem, e em convivência, reconhecida ou não, com outras ordens político-jurídicas, adquirem um perfil funcional muito diferente, apesar de eventualmente manterem, no plano formal e institucional, as características originais. As «distorções» funcionais têm a ver quase sempre com a selectividade da procura sócio--jurídica, quer segundo as áreas de regulação social, quer segundo o estatuto social dos actores sociais que protagonizam a procura. 452
A quarta e última hipótese de trabalho do presente projecto de investigação reside em que, em face das «distorções» referidas, problemas e conflitos com dimensão jurídica, que no espaço de origem são canalizados para a ordem sócio-jurídica hegemónica, são, nos espaços de recepção, canalizados para instituições e operadores de outras ordens reguladoras em circulação na socie-dade (mecanismos informais, não oficiais, de prevenção e de resolução de conflitos, estruturas comunitárias de diversa índole). Estes mecanismos informais podem ser, quanto à sua funcionali-dade, eficazes ou ineficazes; quanto às suas relações com a ordem sócio-jurídica hegemónica, legais, ilegais ou mesmo alegais. Em situações sociológicas de pluralismo jurídico, sobretudo em períodos de transformação jurídico-política, a avaliação do desempenho social destes mecanismos depende sempre de um critério ético--político mais do que dum critério técnico-jurídico. Se alguns deles devem ser tolerados ou até apoiados, outros devem ser reprimidos, sobretudo no caso daqueles que para além de ilegais atentam contra princípios político-filosóficos básicos, sejam eles os direitos, as liberdades e as garantias consignados constitucionalmente, sejam eles a Declaração Universal dos Direitos do Homem. Tanto na avaliação sociológica, como na avaliação ético-política dos mecanismos informais de prevenção e de resolução de conflitos, é importante fazer uma distinção entre dois tipos de conflitos sócio-jurídicos: os conflitos entre actores ou grupos sociais dotados de equiparável poder de competência social, como, por exemplo, um conflito entre vizinhos, um conflito entre trabalhadores, ou mesmo um conflito no interior das famílias, excepto nos casos de estruturas familiares vincadamente patriarcais, e conflitos entre actores ou grupos sociais dotados de poder e competência social estruturalmente desiguais, ainda que as desigualdades possam empiricamente ser maiores ou menores; por exemplo, conflitos entre inquilinos e senhorios, entre invasores de terras e proprie-tários, entre operários e patrões, entre consumidores e produtores. A importância desta distinção reside em que os mecanismos informais tendem a combinar a eficácia com a estabilização e até aprofundamento das desigualdades de poder e competência social. São estas as hipóteses de trabalho principais que presidem ao projecto de investigação em curso. Orientados por elas e munidos da metodologia atrás referida, procedemos à investigação empírica ou de campo, uma investigação ainda em curso, pelo que os resultados apresentados a seguir são parciais e provisórios. Ⅳ O TRIBUNAL JUDICIAL DE MACAU Numa investigação sobre resolução de problemas e conflitos sócio-jurídicos em contexto social de pluralismo jurídico, faria 453
sentido começar por analisar o desempenho funcional do meca-nismo formal de resolução de conflitos da ordem jurídica hegemó-nica, isto é, o Tribunal Judicial de Macau. Estando nos planos de investigação avaliar tanto o domínio cível como o domínio criminal, optámos por iniciar o trabalho pelo domínio cível, uma vez que é nele que se consubstancia a procura e o consumo voluntários da ordem jurídica. Tomando como fonte de informação os registos dos livros de porta cível das três secções do tribunal, criámos uma base de dados sobre a actividade judicial em matéria cível dos últimos trinta anos (1960-1989). Foram introduzidos no computador para tratamento estatístico os seguintes dados referentes a todas as acções cíveis promovidas durante este período: identificação dos sujeitos, tanto do demandante como do demandado, em termos de etnia e de estatuto de pessoa individual ou de pessoa colectiva; natureza da acção; duração da acção; e existência ou não de recurso. Com base nestes dados é, pois, possível saber com razoável rigor quem utilizou o tribunal, para quê e contra quem. Com objectivo de tornar possível uma análise sociológica mais fina e detalhada do movimento judicial, procedeu-se a uma amostragem de 5% do universo das acções cíveis, uma amostragem estratificada segundo três tipos de acções: comuns, especiais e executivas. Esta amostragem foi recolhida em cinco conjuntos de dois anos considerados estratégicos para caracterizar a periodização do movimento judicial (1960-61; 67-68; 74-75; 80-81; 88-89). Para os casos recolhidos na amostragem, é possível obter informação mais detalhada sobre o estatuto sócio-profissional e a classe social das partes. É também possível proceder a uma análise de conteúdo sociológico do objecto da acção, dos articulados e da sentença feita com dois objectivos principais: caracterizar sociologicamente a problemática sócio-jurídica em apreciação e determinar em que medida a natureza multi-cultural e jus-pluralista desta sociedade penetra na argumentação jurídica oficial. A análise dos dados está ainda em curso. Dos tratamentos estatísticos já realizados sobressaem alguns resultados importantes: Em primeiro lugar, o movimento judicial é baixo e regular no subperíodo de 1960-75. Aumenta moderadamente no subperíodo 75-85 e conhece um aumento explosivo a partir de 1985 (Ver quadro n.° 1). Este perfil evolutivo é ainda mais vincado quando analisamos em separado as acções de autores chineses, entendendo-se por tal os indivíduos de etnia chinesa, um procedimento, aliás, que se justifica plenamente, não só porque estamos interessados em identificar os problemas sócio-jurídicos da comunidade chinesa, mas também porque eles constituem a esmagadora maioria dos que recorrem ao tribunal. Das 7 810 acções só 568 são de autores portugueses e o recurso destes ao tribunal é extremamente selectivo: 37,7% das 454
acções são divórcios por mútuo consentimento ou litigiosos e a quase totalidade teve lugar no subperíodo 1976-1989. O segundo resultado é que a actividade judicial é bastante selectiva e a explosão no subperíodo de 1985-89 deve-se a variações drásticas, em relação à média do período total, num reduzido número de tipos de acções. De novo, com referência exclusiva às acções de autores chineses, são particularmente significativas as seguintes variações (Ver quadro n.* 2). Distribuição anual das acções judiciais cíveis (1960-1989) [QUADRO N.º 1] Assim, os inventários facultativos aumentam 100,7%, as justificações judiciais aumentam 82,5% e os divórcios por mútuo consentimento aumentam 43,8%. Mas, pelo contrário, os despejos diminuem 62,8% e as justificações da qualidade de herdeiro diminuem 51,1%. Dado o seu peso relativo no conjunto das acções propostas por autores chineses, são particularmente significativos o aumento das justifica-ções judiciais (no período 60-89 constituíram 15,2% das acções e no período 86-89, 27,8% (Ver quadro n.° 3) e a descida dos despejos (no período de 60-89 constituíram 16,4% e no período 85-89, 6,1%) (Ver quadro n.° 4). 455
Variação no período 85-89, relativamente à média do período 60-89 (Autores chineses) [QUADRO N.° 2] 456
Distribuição anual das justificações judiciais (Autores chineses) [QUADRO N.º 3] Distribuição anual das acções de despejo (Autores chineses) [QUADRO N.° 4] 457
Estes e outros dados já obtidos permitem-nos concluir com alguma segurança o seguinte: 1. A sociedade chinesa de Macau criou um padrão de utilização do tribunal cível que se manteve estável até à década de 80. Esse padrão caracteriza-se por uma procura relativamente baixa e bastante selectiva, pelo que é de admitir que a maior parte dos litígios suscitados no decorrer normal da vida jurídica desta sociedade tenham sido resolvidos em instâncias informais e não oficiais de resolução de litígios existentes no seio da comunidade. 2. Este padrão sofre uma alteração a partir da década de 80, uma alteração que é de início moderada e depois, a partir de 85-86, brusca. Dir-se-ia que o próprio aumento da população explica tal alteração. Mas esta explicação só seria decisiva se o padrão de recurso ao tribunal se mantivesse qualitativamente estável, ainda que a um nível quantitativo mais elevado. Ora, não é isto o que sucede. As variações em relação à média do período anterior são importantes. É particularmente importante que, num período de aumento dramático do recurso ao tribunal, tenha havido quebra, não só nas acções de despejo e justificações da qualidade de herdeiro, como nas próprias acções ordinárias, ainda que nestas a quebra não seja muito signiticativa (7,5%). Portanto, no período 85-89 aumentou a selectividade na utilização do tribunal, sendo as justificações judiciais as principais responsáveis por tal aumento. Em suma, houve alteração do padrão de recurso ao tribunal por parte da sociedade chinesa e tudo leva a crer que o factor principal desta alteração seja o horizonte de 1999, a meta-estratégia que condiciona em Macau as estratégias das pessoas, dos grupos sociais e, naturalmente, da própria Administração. A perspectiva da impermanência da situação sócio-política do Território criou um síndroma de vulnerabilidade e de insegurança que as pessoas e os grupos sociais tentaram compensar com uma procura acrescida de segurança, de certificação e de regularização, sobretudo no domínio do estatuto pessoal. Reside aqui a subida em flecha das justificações judiciais. Das 632 justificações judiciais requeridas no período 1960-89, 363 foram requeridas num só ano, de 1989, e destas pode afirmar-se com segurança que cerca de 325 dizem respeito à definição do estatuto pessoal. A esmagadora maioria de acções requeridas por autor chinês refere-se a casos em que se pede o cancelamento do averbamento, com base na sua nulidade, da renúncia à nacionalidade portuguesa feito à margem do registo de nascimento. O objectivo é obter a nacionalidade portuguesa e a evolução do recurso ao tribunal para este efeito está estritamente vinculada a alterações políticas envolventes que desestabilizam os projectos individuais de vida, sejam elas a entrada 458
em vigor da Declaração Conjunta Luso-Chinesa em 1987 ou os acontecimentos de Tienamen de Junho de 1989. 3. A invocação da síndroma de vulnerabilidade e de inse gurança para explicar o aumento do recurso securizante ao tribunal é, no entanto, aparentemente contraditória com a evolução das acções de despejo. O aumento da população e a aspiração de segurança, combinados com o desenvolvimento económico e o boom da construção civil na década de 80, deveriam ter produzido um aumento significativo das acções de despejo e das acções de reivindicação. O facto é que tal não sucedeu. No período de 60-65, quando a população de Macau rondava os 170 000 habitantes e a construção civil era pouco dinâmica, houve 230 despejos, enquanto no período 85-89, quando a população ultrapassou os 500 000 e se verificou um boom da construção civil, houve apenas 119 despejos. Em meu entender, a meta-estratégia de 1999 condiciona, tanto esta evolução, quanto a evolução contrária do domínio das justificações judiciais. No caso dos despejos e da habitação em geral, a meta-estratégia de 1999 manifesta-se sobretudo pela necessidade acrescida de rentabilizar o mais rapidamente possível os investimentos de capital no domínio da construção civil e do empreendimento imobiliário. As acções de despejo, apesar de não muito morosas em termos relativos, são-no, contudo, em função das urgências criadas pelo horizonte de 1999. A impossibilidade de o sistema judiciário responder satisfatoriamente com a super--celeridade exigida pelos imperativos de rentabilização do capital faz com que as «acções de despejo» estejam a ser canalizadas para mecanismos informais e não oficiais. Daí, a descida do movimento judicial neste domínio. Porque tais mecanismos não estão disponíveis no caso das justificações judiciais, pela própria natureza destas, o horizonte de 1999 determina, neste último caso, uma hiper--utilização do tribunal. 4. Como já referi, a sociedade chinesa éconhecida pela diversidade e força dos seus sistemas de controlo social informal, os quais incluem, por via de regra, mecanismos de resolução de conflitos. Numa fase de instabilidade e de mudança cujas coordena das são pouco conhecidas ou controláveis, é natural que estes mecanismos informais e não oficiais de controlo social e de resolução de conflitos adquiram uma legitimidade e uma eficácia maiores pela função securizante que desempenham. Podem, pois, ser socialmente úteis e como tal aceites ou mesmo incentivados. Só assim não deverá ser quando tais mecanismos forem repugnantes à luz de princípios sócio-político-filosóficos que hoje se consideram universais ou, pelo menos, universalizáveis. Tal ressalva tem particular acuidade no caso de litígios em que tende a haver uma diferença estrutural de poder social entre as duas partes envolvidas no litígio, como são os casos de despejo e de desocupa- 459
ção em que a posição do inquilino ou do habitante de barracas é socialmente mais frágil que a do senhorio ou do empreendedor imobiliário. Foi possível obter informações múltiplas e convergentes sobre a actuação das seitas, funcionando como mecanismo informal e não oficial de resolução de conflitos no domínio dos despejos e das desocupações com a cumplicidade de agentes individuais ou colectivos com interesses no domínio da construção e do empreendi-mento imobiliário. A actuação é violenta e repugnante e, embora não totalmente destituída de um qualquer princípio de equidade, vítimiza sempre e de forma grave a parte socialmente mais fraca, o inquilino ou o morador em barracas. Parece, pois, poder concluir-se que a sub-utilização do tribunal no domínio dos despejos reclama medidas de inovação institucional, sobretudo porque se trata de um domínio em que a sociedade chinesa consolidou ao longo do período total uma procura estável de serviços judiciários. Estas medidas justificam-se tanto mais quanto é de prever, por um lado, que a pressão sobre os meios de habitação existentes continue a aumentar ainda por mais uns anos e, por outro lado, que, em vista disso, a disfuncionalidade dos meios judiciais comuns aumente e, em substituição destes, os mecanismos, informais proliferem e, com eles, a sua danosidade social. A actuação das seitas no domínio dos despejos e das desocupa-ções, como de resto noutros domínios, como, por exemplo, o da cobrança de dívidas, é apenas um caso, importante mas restrito, da existência de múltiplas formas de pluralismo jurídico, de mecanis-mos informais de prevenção e de resolução de conflitos que absorvem uma parte significativa da procura sócio-jurídica da comunidade chinesa. De facto, a conclusão principal da análise dos dados do movimento judicial é que a procura dos serviços judiciários é, em geral, baixa e extremamente selectiva e distorcida em relação ao que é comum nas sociedades democráticas ocidentais que estabeleceram e consolidaram o desenho institucional dos tribunais. Confirma-se, pois, a hipótese de que o Tribunal Judicial de Macau, tendo uma estrutura institucional igual à dos tribunais portugueses, tem um desempenho funcional muito distinto destes, uma discrepância explicável à luz das realidades sociológicas desta micro-sociedade. Mas entre as razões explicativas não pode deixar de se referir o sistema chocantemente restritivo, injusto e anacrónico de assistên-cia judiciária ainda vigente em Macau. Numa sociedade fortemente estratificada e com uma classe baixa desmesuradamente ampla, como é típico das sociedades do terceiro mundo, foi concedida assistência judiciária em apenas 30 casos entre 1976 e 1989. Num dos casos por nós estudados (a explosão de uma botija de gás num bairro de barracas de que resultou um incêndio que vitimou 14 famílias, as quais requereram assistência judiciária para acção de indemnização que pretenderam interpor), entre o pedido e a 460
nomeação do patrono decorreram 15 meses e o processo consta de 232 folhas. Ⅴ A ADMINISTRAÇÃO E A COMUNIDADE Perante a distância social entre o tribunal e a comunidade, houve que procurar a resposta a duas questões: como se caracteriza a procura sócio-jurídica (reivindicação de direitos, prevenção e resolução de conflitos), muito provavelmente a esmagadora maioria da procura total que não é processada pelo sistema judiciário? E não sendo processada pelo sistema judiciário, para que outros mecanismos de processamento é canalizada? As duas questões estão obviamente interligadas e as respostas que lhes podem ser dadas resultam da mesma observação empírica. Estruturámos a observação de modo a poder distinguir entre, por um lado, mecanismos e instituições da Administração que de algum modo funcionam como uma rede mais fina que o tribunal e, portanto, susceptível de absorver um expectro mais amplo da procura sócio-jurídica, e, por outro lado, mecanismos e instituições comunitárias, da comunidade chinesa, por hipótese, a rede mais fina de todas. Demos ainda muita importância a uma terceira instância de algum modo posicionada entre o primeiro tipo e o segundo tipo de mecanismos de satisfação da procura sócio-jurídica e de facto servindo de ponte entre eles. Estou-me a referir aos operadores do direito, aos advogados, aos solicitadores e também aos procuradores, uma instância fortemente estratificada e ela própria protagonista de formas complexas de pluralismo jurídico sobretudo nos seus escalões mais baixos (a procura satisfeita por solicitadores e procuradores). Na análise procurámos sempre que possível distinguir entre procura consoli-dada, procura emergente e procura suprimida. Quanto aos mecanismos e instituições da Administração escolhemos aqueles que, por várias razões, nos pareceram as interfaces privilegiadas — ainda que muito diferentes entre si — entre a Administração e as comunidades chinesas. São eles: o serviço de atendimento público gratuito organizado pelo Ministério Público; os Núcleos de Atendimento e Coordenação Local do I ASM (Instituto de Acção Social de Macau); e o CAIP (Centro de Atendimento e Informação ao Público). Trata-se, como se calcula, de serviços de interface de natureza muito diferente. O atendimento do MP iniciou-se em Janeiro de 1989, os núcleos do IASM foram criados em 1986 e o CAIP entrou em funcionamento em Maio de 1987. Isto significa que a criação de múltiplas vias de interface não repressiva entre a Administração e as classes populares chinesas é um fenómeno muitíssimo recente. Durante um ano procedemos a observações sistemáticas aleatórias e, portanto, presumivelmente representativas da activi- 461
dade destas três instâncias de captação da procura sócio-jurídica popular. 1. ATENDIMENTO AO PÚBLICO DO MINISTÉRIO PÚBLICO No que respeita ao atendimento do MP observaram-se e estão a ser objecto de tratamento informático 308 casos em 36 sessões de atendimento, o que perfaz uma média de 8,5 casos por sessão. Dos cálculos já efectuados sobre os primeiros 155 casos observados, os resultados mais significativos são os seguintes: 1. Os titulares desta procura sócio-jurídica são quase exclusiva mente de etnia chinesa, com uma predominância significativa de mulheres, e o estrato social dominante são operários e domésticas. 2. Quanto ao tipo de problemas que suscitam esta procura sócio-jurídica, mais de um terço dos casos dizem respeito a questões do estatuto pessoal e, destas, 20% do total dos casos são questões de divórcio. Para além deste bloco dominante, a dispersão é grande, ainda que seja detectável alguma concentração em questões de habitação (sobretudo arrendamento). 3. Quanto aos meios através dos quais os utentes obtiveram informação sobre a existência do serviço, é curioso verificar que 45% desses meios são comunitários (amigos, familiares, jornal e rádio chineses, igrejas, associações de moradores) e, destes, 53% pertencem ao círculo mais restrito dos amigos e da família. Dos restantes, 45% são meios da própria Administração (Conservatória dos Registos de Nascimentos, a própria secretaria do tribunal, CAIP, Polícia de Segurança, IASM e Serviços de Identificação). Embora a análise definitiva destes dados não possa ainda ser feita, três conclusões ressaltam: em primeiro lugar, as classes populares chinesas não têm bloqueios culturais que as impeçam de utilizar canais de acessos que considerem úteis; pelo contrário, quando eles se lhes abrem, procuram-nos; em segundo lugar, as questões referentes à definição do estatuto pessoal têm um peso determinante nas preocupações quotidianas das classes populares, ainda que o peso que elas têm neste serviço esteja hiper-inflaccionado, quando comparado com o seu peso nos serviços adiante analisados, o que significa que o atendimento do MP, qualquer que seja o seu desenho institucional e funcional formal, tem, no plano sociológico, um desempenho funcional com forte especialização na procura sócio-jurídica respeitante às questões do estatuto pessoal. Em terceiro lugar, as redes de informação comunitária, as formas de interconhecimento, as relações face-a-face e a comunicação oral são fortes e eficazes na identificação da oferta institucional e na canalização para ela da procura sócio-jurídica. 462
2. NÚCLEOS DE ATENDIMENTO DO IASM No que respeita aos Núcleos de Atendimento e Coordenação Local (NACLs) do IASM, estão a fazer-se durante um ano observações sistemáticas, com periodicidade constante de duas semanas, de serviços de atendimento de primeira entrevista com o utente em dois núcleos, o de Nossa Senhora de Fátima e o de Santo António. Estes dois núcleos foram escolhidos pelo previsível contraste na composição social das populações que servem: no primeiro caso, uma população de novos imigrantes ocupando os escalões mais baixos da pirâmide social e, no outro caso, uma população com mais tempo de residência em Macau, de estrato social um pouco mais elevado (por exemplo, nos casos observados em Nossa Senhora de Fátima a média do rendimento familiar é de l 890 patacas por mês, enquanto nos casos de S. António a média é de 3 114 patacas por mês). A observação, para além do próprio processo de atendimento e seu seguimento, tomou em conta a etnia (quase exclusivamente chinesa), a classe social, o tempo de residência, a natureza da documentação, o tipo de habitação e a caracterização dos proble-mas que estão na base da procura dos serviços. A análise dos dados está a ser feita, pelo que me concentrarei na última variável, a caracterização da procura sócio-jurídica. A grande maioria dos casos (cerca de 79%) diz respeito a pedidos de apoio económico: subsídios de velhice, subsídios para pagamento de propinas de descendentes, subsídios por doença (para suprir a falta de salário, para pagar internamento ou medicamentos), subsídios para acção de divórcio e subsídios para pagamento de taxa de título de residência. Para além destes, há uma grande diversidade de solicitações: pedidos de habitação social, queixas de abandono e de maus tratos a menores, pedido de colocação de filhos em creche ou de internamento em instituição, atestados de insuficiência econó-mica, pedidos de aconselhamento para consulta psiquiátrica ou para procura de emprego. Eis algumas descrições exemplares de modo a permitir uma avaliação qualitativa. Caso 1. Homem velho vem requerer subsídio de propina para dois netos. O filho e a nora estão a trabalhar, razão por que não podem vir ao Núcleo. O peticionário tem CIP com data de emissão de 1978. O agregado familiar é composto por 7 pessoas. Vivem numa barraca própria. A nora e um dos netos são portadores de talão de recenseamento e o filho é indocumentado. Caso 2. Mulher de 66 anos já subsidiada pelo IASM vive com um filho de 18 anos que estuda e dá explicações para pagar as propinas da escola. Residem num quarto de uma barraca. Têm beliches. No andar inferior funciona um cabeleireiro pertencente ao 463
dono da barraca. Sabe que a barraca vai ser demolida e vem ao IASM pedir apoio. Caso 3. Mulher de 25 anos está em Macau há 8 anos, reside em habitação social. Trabalha como corta-linhas e ganha 200 patacas por mês. Pretende trabalhar numa fábrica mas não tem a quem deixar o filho mais novo. O homem não lhe dá dinheiro suficiente e bate-lhe. Tem receio que ele a expulse de casa. Pede ajuda. Caso 4. Um criança de 3 anos foi encontrada num autocarro às 8 horas da manhã. O motorista levou-a à esquadra. Apresentava sinais de ter sido vítima de maus tratos e foi levada ao hospital. Já não é a primeira vez. O pai, operário da construção civil, é notificado para vir ao IASM. Depois do nascimento do terceiro filho a situação económica piorou, a mulher fica nervosa e às vezes bate no filho. A assistente social tem razões para crer que esta versão não corresponde à verdade. Caso 5. Mulher de 25 anos, há 9 anos em Macau, empregada comercial. É divorciada. O marido abandonou-a quando a filha tinha um mês porque o bebé era do sexo feminino e o marido queria ter um filho. O ex-marido, que reside em Hong Kong, nunca mais tratou da filha. Já tentou encontrá-lo para lhe devolver a filha mas não consegue. Agora vive com um companheiro que quer casar com ela mas não tem bom relacionamento com a filha. Tem medo que ele a viole. Pede para que a filha, de 8 anos, seja internada. Com as cautelas já por mais de uma vez referidas, parece seguro concluir o seguinte do tratamento dos dados já efectuado: 1. A procura sócio-jurídica canalizada para o IASM integra-se, em geral, na área dos direitos sociais e da providência estatal, na qual se podem distinguir dois sectores fundamentais: a segurança social e a acção social. 2. O IASM tem feito importante trabalho no domínio da acção social, mas permanece um enorme défice de democracia social em Macau. Só em 18 de Dezembro de 1989 foi criado o Fundo de Segurança Social. Os cidadãos — se este conceito éde todo aplicável em situações de tanta destituição social — têm poucos direitos sociais e dos poucos que têm não têm consciência enquanto direitos. Os serviços tendem a vincar, pela sua prática, a lógica assistencialista que liquida a possibilidade de emergência da cidadania social. Os subsídios são baixos (no máximo, para a pensão de velhice, 565 patacas por mês) e os critérios de elegibilidade são exigentes sobretudo no que diz respeito à habitação social. Embora se compreenda que os serviços não terão muitas alternativas, a exigência de documentação, quer sobre rendimentos, quer sobre despesas, numa sociedade volátil, dominada por meios de vida precários e informais, pode transformar-se no modo burocrático de frustrar a procura sócio-jurídica. Parece, pois, poder concluir-se que a área dos direitos sociais é uma área de procura até há pouco suprimida e agora apenas emergente. 464
3. Porque os serviços tendem a ser mais reactivos que pro-activos, dominam no atendimento as pessoas que já tiveram anteriormente, por outras razões, um contacto com o IASM. Dos restantes, o meio de informação privilegiado continua a ser a rede de relações informais de família, vizinhança e amizade. Presente também a igreja e alguns serviços de Administração (sobretudo os Serviços de Saúde). 4. Durante o período de observação, o IASM perdeu a competência para a concessão de subsídios de propinas, que foi transferida para os Serviços de Educação, e perdeu igualmente a competência para a concessão de habitação social, transferida para o Instituto de Habitação, criado pelo Decreto-Lei n.º 41/90/M, de 23 de Julho. Estas transferências, certamente justificáveis por critérios administrativos, têm contudo o efeito negativo de multiplicar os períodos de transição que desorientam as pessoas e frustram a procura sócio-jurídica que elas protagonizam. Em vários casos, as pessoas procuram um serviço e são devolvidos para outro, total mente desconhecido. E o mais grave é que são frequentemente redevolvidos deste último para o primeiro por o processo de transferência de competências não estar ainda concluído, quer em termos de transferência de arquivos, quer em termos de aquisição dos meios humanos adequados às novas competências. Por esta via, num período globalmente de transição e com a instabilidade que lhe é própria, criam-se múltiplas transições sectoriais criadoras de outras tantas instabilidades que sóaprofundam a instabilidade global. Isto implica alguma perversidade no processo de consolidação das interfaces entre a Administração e a comunidade: à medida que esta última aprende o caminho da Administração, esta, aparente-mente para dar resposta à procura acrescida, complica os trajectos, torna os caminhos mais difíceis e, por esta via, torna-se mais inacessível no próprio processo de criar o acesso. 3. CENTRO DE ATENDIMENTO E INFORMAÇÃO AO PÚBLICO (CAIP) A terceira instância oficial de interface entre a Administração e a comunidade observada sistematicamente é o CAIP, criado em 1986 como departamento dos SAFP, posteriormente (1988) autono-mizado e hoje sob a tutela da Secretaria-Adjunta para os Assuntos de Justiça. A área genérica da sua competência é «receber, encaminhar e acompanhar até à resolução final as questões que os cidadãos entendam colocar à Administração». Desde 18 de Fevereiro deste ano, a sua competência foi alargada à «participação na prestação de informação e aconselhamento jurídico». Este serviço, pouco conhecido no pequeno mundo português de Macau mas razoavelmente implantado no seio da sociedade 465
chinesa, tem duas características que devem ser realçadas. Em primeiro lugar, é, do meu conhecimento, um dos únicos serviços de interface multi-media, ou seja, um serviço que admite uma multiplicidade de canais de acesso: atendimento pessoal ao balcão, atendimento por carta, atendimento pelo telefone em funciona-mento durante 24 horas mediante gravação e transcrição de chamadas e atendimento num programa de rádio semanal na estação chinesa Ou Mun Tin Toi onde são apresentadas as queixas, as reclamações, os pedidos de informação e subsequentemente transmitidas as respostas. Em segundo lugar, o estilo de atendi-mento tem um recorte pouco burocrático e privilegia a relação que estabelece com o utente do serviço em detrimento do conteúdo da prestação, um estilo que obviamente está facilitado pelo facto de o CAIP não ter poderes executivos. Procedemos a uma observação sistemática do desempenho funcional deste serviço no ano de 1990 (ano em que o total de atendimentos foi de 6 692). Realizámos uma amostragem de 10% dos casos apresentados na rádio, por telefone e ao balcão. Analisámos o total dos casos apresentados por carta e dos casos em que houve lugar à abertura do processo. Quanto a estes últimos, a análise teve por objectivo avaliar da eficácia do encaminhamento, nomeadamente em termos de tempo que medeia entre a entrada do caso e a resposta final que lhe é dada. Dado o grande número de casos e a complexidade do tratamento informático, não é ainda possível apresentar muitos dados estatísticos. Alguns deles, no entanto, ressaltam. As questões referentes ao estatuto pessoal e documentação continuam a dominar. Constituem quase 50% dos casos recebidos na rádio e 35% dos casos atendidos ao balcão ou pelo telefone durante o horário normal de serviço. O segundo grande grupo de problemas tem a ver com relações de vizinhança e a gestão de espaços colectivos em prédios de apartamentos ou do próprio espaço público. Neste segundo grupo de problemas dominam, com alguma surpresa nossa em relação a algumas das hipóteses de trabalho, as questões do meio ambiente e da qualidade de vida: queixas contra a poluição sonora decorrente de estabelecimentos de Karaoke, da tubagem do ar condicionado de restaurantes, das oficinas de reparação de automóveis no rés-do-chão, das obras de construção de prédios na vizinhança ou das obras de reparação das ruas; queixas contra a poluição do ar resultante dos cheiros das cozinhas de restaurantes do rés-do-chão, do lixo acumulado nas traseiras dos estabelecimentos, dos cheiros de ervas medicinais guardados em apartamentos, dos vapores das lavandarias no rés-do-chão ou das fábricas de vestuário vizinhas, do cheiro das fezes de cães em ruas onde há criadores de cães. E, para além destas, queixas da mais variada índole: contra a inundação das ruas, contra a falta de iluminação pública, contra letreiros perigosos de estabelecimentos 466
encerrados, contra alterações ilegais das estruturas de prédios. E muitas sugestões de interesse público que têm a ver com os espaços verdes — muito acarinhados —, a limpeza das ruas, o desentupi-mento de boeiros e colectores, sugestões que frequentemente incluem expressões enfáticas de amor a Macau, de críticas à Administração e de reconhecimento sempre que o problema é solucionado. Estes dados permitem tirar com alguma segurança as seguintes conclusões: 1. A comunidade chinesa está atenta à abertura das interfaces não repressivas que a Administração vai abrindo e responde tanto mais activamente quanto mais o acesso for diversificado e facilitado e quanto menos for onerado por obstáculos burocráticos. 2. Numa sociedade muito estratificada e com múltiplos vec tores de controlo e de repressão social, a reivindicação dos direitos e a tomada de consciência cívica são difíceis e estão juncadas de perigos de que as classes populares têm experiência muito concreta. Uma forma de as facilitar é permitir a salvaguarda do anonimato ou pelo menos da confidencialidade da identificação. É isso mesmo o que permite o CAIP através dos seus múltiplos canais e reside aqui uma das razões principais do seu êxito. A comprovação disto mesmo pode ser feita, pela negativa, no próprio âmbito do CAIP. O CAIP tem a funcionar há algum tempo um centro de atendimento no complexo social de Mong Há, um centro que, com alguma surpresa dos responsáveis, tem tido muito pouca aceitação. A meu ver, uma das razões reside em que, dado o peso das queixas decorrentes das relações de vizinhança, a visibilidade comunitária da utilização do centro representa alguns riscos para quem decidir dirigir-se a ele. 3. Contrariamente ao que admitíramos numa das nossas hipóteses de trabalho, a procura sócio-jurídica no domínio das questões do meio ambiente e da qualidade de vida é mais que uma procura meramente emergente; é uma procura consolidada, pelo menos nos estratos sociais mais elevados das classes populares e com um quotidiano mais estabilizado. E na medida em que é uma procura consolidada é talvez daquelas, justamente com a da habitação, cuja satisfação frustrada tenderá a ser mais elevada. Isto,tendo em mente o evidente e chocante desordenamento urbano de Macau, as deficiências dos mecanismos de inspecção, muitas vezes estigmatizados como corruptos nas queixas apresentadas,e a timidez das medidas de defesa do ambiente. 4. Dado o espectro amplo da procura sócio-jurídica canalizada para o CAIP e conhecidos os padrões de desenvolvimento econó mico do Território, é possível inferir da observação uma área de procura sócio-jurídica suprimida: a área das relações laborais. Das 100 queixas e pedidos de informação apresentados na rádio, só três se referem ao domínio laborai (um pedido de informação sobre 467
direito a horas extraordinárias, dois pedidos de informação sobre como apresentar queixa contra o patrão, um por não ter pago o salário devido e outro por ter suspendido arbitrariamente o trabalhador). Esta conclusão deve, no entanto, ser suspensa até ser feita a análise dos serviços de atendimento da Direcção de Serviços de Trabalho e Emprego. As informações já recolhidas permitem admitir que a área das relações de trabalho seja já uma área de procura sócio-jurídica emergente. Elucidativo a respeito do défice de direitos e justiça laborais é o comentário de um director de uma Associação de Moradores; «Este problema não pode ser olhado pelo conceito do Ocidente. No Ocidente em situações de emprego semelhantes as pessoas vão junto do Governo apelar. Pensam que se perdem o emprego têm o direito de ir junto do Governo reclamar e pedir subsídios. Aqui, as pessoas não têm esse conceito. O que fazem para ultrapassar a situação é fundamentalmente ajudarem-se a si próprios. Em vez de irem implorar ajuda ao Governo retraem-se nas compras. Em Macau, há dois departamentos do Governo onde as pessoas poderiam dirigir-se em situações destas. São o IASM e o departa-mento de trabalho (Direcção de Serviços de Trabalho e Emprego). Algumas conhecem estes departamentos e sabem que se poderiam aí dirigir, mas não vão. A atitude que encontram nesses departa-mentos em geral não é boa. São ineficientes, as pessoas têm que preencher impressos. Dirigem-se a estes departamentos várias vezes e não conseguem obter ajuda. Perdem tempo, são-lhes pedidos muitos elementos e eles não conseguem dar todas as explicações. São pessoas com baixo nível cultural, com pouca educação e não conseguem dar todos os elementos pedidos naqueles impressos, não entendem. Perdem muito tempo e não conseguem obter ajuda, então desistem de lá ir». 4. CONCLUSÕES A observação sistemática destas três instituições de interface não repressiva entre a Administração e as classes populares da sociedade chinesa de Macau permite-nos identificar alguns vectores dos problemas sociais desta sociedade e consequentemente da procura sócio-jurídica em que eles se traduzem. A observação, como qualquer observação científica, é limitada e não pretende de modo nenhum ser exaustiva. Há, obviamente, noutras áreas da Administração, outras instituições que em tempos recentes têm vindo a desenvolver interfaces não repressivas com a sociedade chinesa. Na área da educação, por exemplo, tem-se feito ultima-mente um esforço importante para dar resposta aos problemas da educação básica e secundária, tão intensamente vividos pela comunidade, e para o fazer em permanente consulta com as estruturas comunitárias. E não se poderia esquecer o Leal Senado 468
que, apesar de muito limitado na sua esfera de acção, dispõe há muito de interfaces rotinizadas e institucionalizadas com a comuni-dade. Acresce que num dos serviços observados, o IASM, a observação incidiu sobre uma pequena dimensão da sua actividade. O IASM dispõe de outros serviços mais pro-activos de intervenção social, no domínio da acção social, dos realojamentos temporários, dos serviços comunitários e, até há pouco, da habitação social. É talvez o único serviço da Administração Central com contactos rotinizados e institucionalizados com as organizações comunitárias. Com estas limitações, a observação feita revela claramente que as interfaces não repressivas são recentes e dão resposta apenas a uma parte da procura sócio-jurídica global, tanto no domínio da reivindicação de direitos, como no domínio da regularização e certificação de situações pessoais e patrimoniais, como também no domínio da prevenção e da resolução de conflitos, como ainda no domínio geral da segurança jurídica. Há uma procura intensa e consolidada no domínio das questões do estatuto pessoal, da assistência social, da habitação e do meio ambiente e qualidade de vida. No que respeita à satisfação desta procura a posição da Administração é diferenciada. No caso das questões do estatuto pessoal e da habitação social, a Administração tem virtualmente o monopólio da satisfação da procura. Se a satisfaz ou não é outra questão. No caso da assistência social, partilha a satisfação da procura com as estruturas comunitárias de solidariedade social, com a Tong Sing Tong, com as inúmeras organizações de auxílio, com as igrejas, etc. No caso do meio ambiente e qualidade de vida, a oferta reguladora da Administração é obviamente dominante e, quiçá, é esta uma das áreas de mais procura frustrada. Por outro lado, há zonas de procura suprimida ou apenas emergente, tanto no domínio da política da saúde e dos direitos sociais, como no domínio das relações laborais. Sendo, pois, a oferta sócio-jurídica oficial limitada, é de prever que parte da procura sócio-jurídica circule no interior da «sociedade civil» e seja captada por mecanismos formais ou informais, legais ou ilegais. Por ordem crescente de distanciação em relação à lógica da oferta sócio-jurídica da Administração, distingo quatro tipos de mecanismos ou instâncias de captação da procura: em primeiro lugar, os operadores do direito, entendendo-se por tal, neste caso, os advogados, os solicitadores e os procuradores, sendo que, no caso destes últimos, a proximidade é falsa, de imitação; em segundo lugar, os gabinetes de atendimento ao público de alguns deputados eleitos da Assembleia Legislativa; em terceiro lugar, o mundo complexo e riquíssimo do associativismo comunitário; e em quarto lugar, as seitas ou sociedades secretas. 469
Ⅵ ASSOCIATIVISMO COMUNITÁRIO: AS ASSOCIAÇÕES DE MORADORES Refiro-me neste texto exclusivamente ao associativismo comu-nitário, não só por ser a instância a que dei mais atenção, mas também por ser aquela que permite identificar melhor o défice democrático e o défice corporativo da sociedade oumuniana, sem cuja contabilização não é possível perspectivar as propostas de inovação institucional que constituem uma das partes do relatório final de investigação a apresentar oportunamente. Segundo os dados mais recentes dos Serviços de Identificação de Macau, estão registadas 747 associações, o que dá uma média de uma associação por cerca de 750 habitantes, uma média extrema-mente elevada em termos comparativos. Tata-se de um universo imenso a exigir um outro projecto de investigação a ele dedicado inteiramente. Para os efeitos do presente projecto procedemos a observações sistemáticas de associações da mais diversa índole e sobretudo daquelas que se nos afiguraram mais importantes para a inteligibilidade dos problemas sociais das classes populares da comunidade chinesa: as associações de moradores ou kaifongs. A hipótese de trabalho que orientou esta observação foi formulada em função da evolução conhecida das kaifongs de Hong Kong e dos possíveis contrastes com a sua evolução em Macau. Em Hong Kong, uma cidade hiper-urbanizada é com uma razoável experiência de interfaces não repressivas entre a Administração inglesa e as comunidades chinesas, as kaifongs foram, num primeiro momento, cooptadas pela Administração e, posteriormente, esva-ziadas de funções sociais mediante a criação de estruturas comuni-tárias paralelas de iniciativa oficial. Em Macau, ao contrário, a hiper-urbanização é um fenómeno recente como são recentes as interfaces não repressivas. É, pois, de admitir, como hipótese, que, em contraste com o que se passou em Hong Kong, as kaifongs de Macau se tenham mantido mais autónomas por mais tempo e que por isso continuem a desempenhar uma função política e comuni-tária importante. Do acervo de dados e testemunhos recolhidos podem tirar-se, em breve síntese, as seguintes conclusões: 1. Contrariamente ao senso comum oficial sobre as kaifongs, estas não são uma estrutura monolítica, nem em termos de organização, nem em termos de implantação social, nem sequer em termos de orientação política. Portanto, o que pode ser dito sobre elas em geral não são mais do que características dominantes. 2. Tem havido pouca renovação de quadros dirigentes. Apesar de em muitas delas se realizarem eleições regulares, é vulgar 470
encontrar dirigentes em exercício de funções há 10, 20 ou mesmo 30 anos. O envelhecimento dos quadros indicia baixo nível de democraticidade, deficiente capacidade de adaptação às novas condições sociais e perda de implantação social. 3. Há razoável consciência disto mesmo entre os dirigentes das kaifongs e os mais activos têm vindo a tomar medidas para inverter esta situação. Estamos, aliás, a promover uma auto-avaliação do desempenho das kaifongs umas em relação às outras a fim de determinar a intensidade das relações de inter-conhecimento e a visibilidade recíproca dos desempenhos. 4. Das 24 kaifongs existentes em Macau a esmagadora maioria tem alguma actividade significativa e, destas, algumas, as mais financiadas, têm grande actividade. As actividades das kaifongs podem dividir-se em três grandes categorias: intervenção social comunitária; certificação de situações; identificação, encaminha mento ou eventualmente resolução de problemas ou conflitos individuais ou colectivos. A intervenção social comunitária evoluiu bastante desde os anos 50 quando surgiram as primeiras kaifongs. Se, numa primeira fase, se orientou para o auxílio mútuo em situações de emergência (tufões, inundações, incêndios) e, durante a revolução cultural — sobretudo depois dos acontecimentos de 3 de Dezembro de 1966, conhecidos na gíria de Macau por «1-2-3» —, assumiu uma forte componente de enquadramento político-administrativo das classes populares chinesas, hoje é predominantemente uma actividade assistencial do quotidiano de rotina: centros de lazer para idosos, escolas, cursos de dança e de ginastica, clínicas de medicina chinesa, distribuição de víveres e presentes em ocasiões cerimoniais, jantares de convívio, organização de espectáculos de ópera cantonense, excursões em Macau ou na China e, mesmo, um curso de língua portuguesa, a exploração de um restaurante e de uma casa de chá. As situações de emergência susceptíveis de serem apoiadas são fundamentalmente os funerais e os incêndios (uma das kaifongs tem mesmo uma brigada contra incêndios). Para algumas das activida-des de intervenção social, as kaifongs recebem o apoio do IASM e também, no caso das escolas, do Serviço de Educação. A certificação e documentação de situações foi sempre uma actividade estrategicamente importante na implantação social das kaifongs. Também aqui é necessário proceder a uma periodização. Até à década de 70, as kaifongs produziram muita documentação do tipo dos certificados de residência ou de estado civil requeridos pelas autoridades da China. Nalguns casos, eram mesmo fornecidos por estas os formulários que deviam ser preenchidos pelas kaifongs. Apesar de ainda hoje produzirem alguma documentação deste tipo, de resto muito esporadicamente, desde a década de 80 a actividade 471
de certificação tem-se dirigido para as autoridades portuguesas de Macau: atestados de pobreza (apesar de o IASM, pelo menos nos núcleos observados, não lhes conferir valor probatório) e atestados de residência em caso de perda de documentos ou outros. Aliás, uma das kaifongs mantém registos das vítimas de incêndios ocorridos há trinta anos no seu bairro e esses registos têm sido utilizados para provar a antiguidade de residência. Desde há pouco tempo, as kaifongs passam atestados de residência para os titulares do cartão de identidade de Hong Kong com vista à legalização da sua residência permanente em Macau. Esta actividade das kaifongs é de todas a mais oficializante e, por isso, as decisões sobre ela têm um impacto politico-social estratégico. A identificação, o encaminhamento e a eventual resolução de problemas individuais ou colectivos constitui outra das grandes áreas de acção das kaifongs. Macau é um micro-cosmos social extrema-mente complexo e diversificado. Os problemas com que se defrontam as kaifongs variam muito consoante a sua área de jurisdição. Na zona Norte e em algumas partes da zona central e nas Ilhas, o problema dominante é o da habitação. Ele é hoje o problema principal para a maioria da população chinesa de Macau. São os despejos, as desocupações, as ameaças, as agressões das seitas, os incêndios, a inelegibilidade incompreensível para acesso à habitação social, as dificuldades na legalização de propriedade, as emergências nas trajectórias de vida da família que tornam impossível continuar a pagar a renda ou a prestação do empréstimo hipotecário. Enfim, uma infinidade de situações que criam inse-gurança, instabilidade e ressentimento perante uma Administração que há cinco anos se comprometeu solenemente a acabar com o problema da habitação precária. Neste domínio, o papel das kaifongs é por natureza limitado. É, no entanto, de salientar que é neste domínio que as kaifongs, quer individualmente, quer através da União Geral das Associações de Moradores, ainda hoje desempenham a função de mecanismos de resolução de conflitos. Foram registados vários casos em que as kaifongs participaram activamente na mediação entre moradores e construtores ou proprietários desavindos quanto ao montante da indemnização a pagar em caso de despejo ou desocupação. São também aqui visíveis diferentes lógicas de actuação por parte das associações de moradores: a maioria define o seu papel como o de árbitro equidistante entre interesses discrepantes, algumas delas assumem o papel de advogados militantes dos interesses dos moradores. Nas zonas urbanas mais consolidadas os problemas prioritários são de outra ordem. A falta de segurança e protecção contra o crime aparece quase sempre em primeiro lugar. Perante esta preocupação tão repetidamente invocada parece seguro concluir que o que verdadeiramente caracteriza Macau em termos de criminalidade 472
não é a baixa taxa de criminalidade, como é frequentemente afirmado, mas antes a elevadíssima taxa de cifras negras, ou seja, de crime não denunciado ou não detectado. Para além do problema de segurança, surge com grande veemência o problema do meio ambiente e da qualidade de vida, sobretudo no que respeita ao problema do lixo, da higiene e limpeza públicos. Todos estes problemas — bem como muitos dos problemas individuais, sobretudo no domínio da assistência social —, não deixam às kaifongs outra alternativa senão o encaminhamento para o serviço da Administração competente para os resolver. As kaifongs gostam de se ver no papel de ponte entre a comunidade chinesa e a Administração. Nisso reside talvez a razão estrutural da ambiguidade com que avaliam as suas relações com a Administra-ção. Por um lado, sabem que as suas actividades são muito dependentes do apoio financeiro da Administração (sobretudo no caso daquelas Associações que não têm patronos zelosos ou um templo que lhes financie as actividades), e naturalmente solicitam-no sempre que as ocasiões são adequadas. Por outro lado, têm um ressentimento dificilmente disfarçável em relação à Administração. Isto por duas razões fundamentais. A primeira razão é que a Administração, apesar de apoiar ocasionalmente algumas kaifongs, privilegia os contactos e as interacções de cúpula com a União Geral das Associações de Moradores sem atender a que as relações entre a União Geral e algumas das kaifongs não são sempre pacíficas e a distribuição de benefícios nem sempre é considerada justa. A segunda razão reside em que a Administração é mais pronta em relacionar-se com as kaifongs quando vê nisso utilidade para si (por exemplo, operações de recenseamento) do que quando são as kaifongs sobretudo a ter utilidade na relação. Quanto maior é o nível cultural dos directores e a sua preparação política maior é o ressentimento. Em conclusão geral, pode afirmar-se que, com maior ou menor clareza, as kaifongs têm consciência de que as razões assistenciais e políticas que estiveram na sua origem foram nos últimos anos substituídas por outras que só garantirão a continuação das kaifongs se estas se souberem adaptar às novas condições. A sua presença no tecido social é forte e mais o será se essa adaptação tiver lugar. Quer as kaifongs mais activas, quer a União geral, estão a tomar algumas medidas para que tal acontença. Parecem, no entanto, insensíveis a uma das novas condições, a aspiração democrática e o associati-vismo independente de uma fracção significativa da nova classe média chinesa de Macau. O futuro das kaifongs depende, no entanto, da atenção que for dada a essa nova condição e a Administração não pode escudar-se atrás do confortável conceito de soberania limitada ou partilhada para deixar ao mero jogo das forças em presença a sorte da aspiração democrática ou do associativismo independente. 473
Ⅶ PRINCÍPIOS DE INOVAÇÃO INSTITUCIONAL A análise do desempenho funcional das kaifongs permite revelar a uma luz mais crua as áreas de procura sócio-jurídica frustrada: a área da habitação, a área do estatuto pessoal, a área da segurança social e a área do meio ambiente e da qualidade de vida. A satisfação desta procura sócio-jurídica não é obviamente um problema sociológico e sim um problema político. Não cabe ao sociólogo resolvê-lo. Cabe-lhe quando muito ajudar a equacioná-lo. Do ponto de vista sócio-político, a sociedade de Macau sofre de um triplo défice: um défice democrático, um défice corporativo e um défice da cidadania social. O défice democrático é conhecido e não me detenho sobre ele; tem a ver com as restrições ao exercício da democracia representativa. Quanto ao défice corporativo, pode parecer estranho falar-se de défice numa sociedade onde há tanta organização de interesse e é tão rico e diversificado o associati-vismo. O défice reside, em meu entender, em dois factores: por um lado, um enorme desequilíbrio nas organizações sectoriais de interesses, umas muito fortes outras muito fracas, umas com fácil acesso à Administração, outras sem acesso, e, por outro lado, muitas situações de falsa representação de interesses com o exemplo mais frisante no importante domínio das organizações sindicais. O défice de cidadania social reside nas áreas de procura sócio-jurídica frustrada (nomeadamente no domínio da habitação e do estatuto pessoal) e nas áreas de procura social suprimida, ou apenas emergente, dos direitos sociais e direitos laborais. As inovações políticas e institucionais neste período final de transição têm de ter em conta este triplo défice e propor-se combatê-lo. No âmbito da minha investigação, as inovações dizem respeito à satisfação da procura sócio-jurídica consolidada e frustrada e à criação da procura nos casos em que ela tem estado suprimida. Dizem, pois, respeito à apropriação social dos direitos já concedidos mas pouco conhecidos ou exercidos e à criação de novos direi tos e têm, por isso, uma forte componente jur ídico- -institucional, cobrindo as áreas da divulgação jurídica, do acesso ao direito e dos mecanismos não-jurisdicionais da resolução de conflitos. As propostas de inovação institucional devem visar, no seu conjunto, a criação de uma cultura jurídica local, a qual, por sua vez, se deve pautar pelos seguintes princípios: 1. Em sociedades multi-culturais e multi-linguísticas é difícil determinar o local que serve de referência à cultura-jurídica local; a cultura que se pretende localizar; e o direito a partir do qual se constitui a cultura jurídica. No caso de Macau: 474
O local é a sociedade chinesa — que constitui a esmagadora maioria da população — expressando-se, na maioria dos casos, em cantonense (um sector crescente em fukienense)1 e escrevendo em mandarim. A cultura é a dimensão simbólica da chamada «identidade de Macau» que, em diferentes domínios, mistura de maneira diferente a cultura tradicional chinesa (sobretudo do Sul da China); a cultura local de uma comunidade chinesa agrícola, piscatória e terciária, típica de um entreposto comercial em contacto com ocidentais; as formas de sincretismo étnico, cultural e religioso luso-chinês; a cultura administrativa portuguesa; a cultura comercial anglo-saxónica em sua versão de Kong Kong. O direito é uma configuração plural de direitos em que se combinam o direito português, o direito da Administração portu-guesa de Macau, o direito internacional luso-chinês, o direito chinês, os usos e costumes do Sul da China e, especificamente, de Macau e alguns ramos do direito (nomeadamente, o direito económico, direito contabilístico e direito comercial) de Hong Kong. 2. Em face desta caracterização, a criação de uma cultura jurídica local é, no seu conjunto, uma das mais problemáticas e também das mais relevantes das políticas sectorais de localização e abrange as seguintes grandes áreas: produção legislativa, adminis tração da justiça, educação jurídica, acesso ao direito, operadores do direito, literatura jurídica, divulgação do direito. 3. A criação da cultura jurídica local, enquanto política de localização, deve abranger concertada e consistentemente todos os sectores referidos, mas a intervenção em cada um deles suscita problemas diferentes e mobiliza recursos específicos. 4. A cultura jurídica de Macau é uma cultura de pluralismo jurídico. A intervenção da Administração portuguesa deve incidir apenas sobre três vectores desse pluralismo: o direito português, o direito da Administração portuguesa de Macau e o direito interna cional luso-chinês. Deverá, no entanto, ser tido sempre presente que eles não esgotam os campos da cultura jurídica de Macau. Em particular, devem promover-se soluções que maximizem as inter ferências dos outros vectores do pluralismo jurídico, sobretudo daqueles que afectam mais decisivamente a sociedade chinesa de Macau (direito chinês e usos e costumes do Sul da China). 5. Para que tal suceda, as inovações institucionais devem ter uma forte componente de participação decisória comunitária, a qual permitirá accionar, de maneira informal, os vectores do pluralismo 1 Segundo algumas estimativas haverá 30 000 pessoas que falam fukienense, um dialecto que, aliás, tem vários subdialectos. 475
jurídico não especificamente intervencionais. Sempre que possível, essa participação deve assumir a forma de cooperação institucional entre as instituições da Administração portuguesa e as organizações de interesses chineses sectoriais relevantes na área de inovação institucional. Neste domínio, e dado o contexto infrademocrático que se vive, a Administração não deve seguir um critério de representativi-dade estática e sim um critério de promoção de pluralismo político. Com prudência, mas com firmeza e até alguma astúcia, deve incentivar os processos de democratização interna nas associações de enquadramento politico-social das classes populares, deve apoiar a formação de associações democráticas alternativas às que recusarem democratizar-se e deve finalmente, e na medida do possível, pôr em pé de igualdade, nas novas instituições de interface, o associativismo tradicional de vocação caciquista e o emergente associativismo independente, autónomo e democrático. Numa «cidade-estado» como Macau, são particularmente relevantes duas características sociológicas: a prevalência e a facilidade da comunicação e da difusão oral; e a variedade e eficácia dos mecanismos de controlo social informal. Todas as inovações institucionais funcionarão de facto num contexto social dominado por estas duas características e é melhor que reconheçam isso mesmo e o tomem em consideração na sua organização e no seu funcionamento. Assim, as diferentes inovações devem ser concebi-das de modo a maximizar as potencialidades da comunicação oral. Tudo o que na criação da cultura jurídica local for reduzido a escrito navegará num mar de oralidade que tanto pode potenciar como subverter as finalidades da escrita. Por outro lado, por mais consistente e ampla que seja a participação comunitária nas diferentes inovações institucionais, elas não substituirão nunca as formas de controlo social informal existentes na comunidade. Por mais que se baixe o nível crítico de acesso ao direito oficial, as instituições oficiais serão sempre instituições de recurso. Sê-lo-ão menos nas novas áreas de conflitua-lidade produzidas pelo desenvolvimento económico acelerado de Macau ou pelo síndroma de 1999, áreas em que estão menos consolidadas e legitimadas as formas de controlo informal, não-oficial. Estes princípios e as inovações jurídicas e institucionais que deles decorram visam combater o triplo défice democrático, corporativo e social a que me referi. Se o fizerem com sucesso, a sociedade de Macau será mais democrática, mais justa e mais auto-governativa. É este o outro grande empreendimento que os portugueses aqui podem deixar; e, à luz da história, se se pode perdoar o bloqueamento de um aeroporto, não se pode perdoar o bloqueamento de um processo coerente de democratização, de justiça social e de auto-governo. 476
Administração, n.º 13/14. vol. IV. l99l-3.º-4.º. 477-498 GERIR EM AMBIENTE INTERCULTURAL: UMA GESTÃO DIFERENTE, UM DIFERENTE GESTOR Rui Rocha * «Para que dois seres humanos possam aconselhar-se e ajudar-se, são precisos muitos encontros e muitas realizações. Para um só êxito é necessário uma constelação de acontecimentos.» (Rainer-Maria Rilke, Cartas a um jovem poeta) 1. INTRODUÇÃO A actividade dos negócios inter-nações existe desde há muitos séculos. Porém, o mundo entrou, nas últimas três décadas deste século, numa era sem precedentes de actividade económica global, produzindo-se e distribuindo-se bens e serviços por todos os quadrantes do planeta. A crescente importância dos negócios internacionais tem levado, assim, as organizações a migrarem para além dos limites das suas fronteiras nacionais e exigido aos seus gestores, quer uma sofisticação das estratégias negociais em mercados com referentes culturais bem diferentes, quer um desenvolvimento das suas capacidades gestionárias para trabalhar com povos de outros países, portadores de diferentes valores, comportamentos e atitudes culturais. É por isso que hoje é cada vez mais difícil sustentar a ideia de que a complexidade internacional poder-se-á resumir à simplicidade duma assumida universalidade, ou «aldeia planetária», como alguns divulgadores das teorias e práticas da gestão vêm designando, quando se referem às problemáticas da gestão em geral e da gestão dos recursos humanos em particular. Não existe one best way para gerir as pessoas e as organizações. As políticas, as estruturas e as práticas de gestão variam substancial- * Subdirector do Serviço de Administração e Função Pública. 477
mente, dentro de cada país, de acordo com a «cultura» de cada organização e de cada sector de actividade económica. Muito menos existe one best way iluminador da gestão quando se trata de gerir pessoas e organizações em ambiente multicultural. Aí, e ainda mais também, a gestão torna-se uma arte que se socorre de uma racionalidade interdisciplinar, utilizando diferentes domí-nios do saber científico e técnico reforçando, como filosofia e prática, um discurso situacional e contingencial, face a contextos sociais próprios e, sobretudo, a matrizes culturais específicas. Nessas organizações as significativas diferenças das concepções do mundo e da vida dos diferentes grupos culturais em presença são geradoras de fortes dinâmicas interculturais nos comportamentos das pessoas, com implicações marcantes na sua gestão. Esta nova realidade veio colocar à literatura e às práticas tradicionais no âmbito do comportamento organizacional, que possui um referente cultural ocidental e particularmente americano, três questões essenciais: l.a Questão: Como varia a cultura de país para país, de sociedade para sociedade? Isto é, como é que as pessoas se vêem a si próprias? Como é que se relacionam com o mundo? Como se relacionam entre si? Qual o seu modo dominante de actividade? Quais as suas noções de tempo e de espaço físico na vida humana e como as utilizam? 2.a Questão: De que modo as diferenças culturais afectam a vida e o comportamento das organizações? Isto é, os comportamentos de trabalho variam de acordo com a cultura? Os próprios estilos de gestão variarão também? E as atitudes perante o trabalho? A cultura organizacio-nal anula ou esbate a cultura nacional? 3.a Questão: Como gerir a diversidade cultural? Isto é, quais os efeitos para a organização da diversidade cultural? Como potenciar a confiança, a compreensão mútua e a comuni-cação entre grupos culturais diferentes? Como liderar, motivar e decidir num meio intercultural? Qual o perfil psicológico desejável do gestor ou do técnico para trabalhar em ambiente intercultural? Este conjunto de questões abriu um novo domínio de investiga-ção no âmbito do comportamento organizacional — as dimensões internacionais (culturais) no comportamento organizacional. Também a «construção» de um novo tipo de gestor vem emergindo — o do gestor intercultural. 2. DA IDENTIDADE À DIFERENCIAÇÃO CULTURAL A atitude mais antiga e que repousa, sem dúvida, sobre fundamentos psicológicos sólidos, pois que tende a reaparecer em 478
cada um de nós quando somos colocados numa situação inesperada, consiste em repudiar pura e simplesmente as formas culturais, morais, religiosas, sociais e estéticas mais afastadas daquelas com que nos identificamos1. O ser humano tem assim a tendência, porventura filogenetica-mente herdada, de atribuir o papel de inimigo a membros de grupos estranhos ao seu grupo e, portanto, sente-se menos inibido em manifestar agressividade contra aqueles. A fronteira territorial e o inimigo tiveram um papel essencial na constituição da identidade de cada grupo étnico ou nacional. Como afirma Edgar Morin: «A fronteira circunscreve a zona de integridade, de inviolabilidade. Quanto ao «inimigo» permite levan-tar o problema da identidade nacional (ou étnica) em termos fundamentais de vida e de morte, de existência, de liberdade. Permite ainda todas as fixações agressivas de superioridade-inferioridade»2. O comportamento humano apresenta, de facto, traços visíveis duma antiga herança filogenética do comportamento territorial do mundo animal. Uma das formas de delimitação do território, quer no mundo animal, quer no mundo humano, é através da utilização de marcas que permitem avisar os estranhos de que aquele domínio é pertença de outrém. No mundo animal, as fronteiras do território são delimitadas por marcas fisiológicas (por exemplo, cheiros e secreções nos mamíferos e o canto nas aves). O homem quando se tornou um animal simbólico e, portanto, produtor e transmissor de cultura, passou a empregar marcas físicas como cercas, estacas, sinais de interdicção diversos ou outros bem mais subtis. Não é de estranhar, por isso, que o conceito de territorialidade, emprestado das ciências que estudam o comportamento animal, seja utilizado pela psicologia social para caracterizar os sentimentos de pertença que os seres humanos desenvolvem sobre uma área geográfica particular e de defesa contra estranhos a essa área. O fenómeno da territorialidade desempenhou e desempenha ainda um papel importante nas nossas interacções sociais influen-ciando o nosso comportamento mesmo quando estamos sós. Podemos assim identificar algumas funções mais significativas inerentes a este fenómeno como, por exemplo: O espaço territorial facilita a interacção social, pois fornece referentes para a organização e compreensão do mundo; O espaço territorial desenvolve, clarifica e mantém a organiza-ção social. As relações de estatuto e papel sociais e de 1 Claude Lévi-Strauss, Raça e História, Ed. Presença, Lisboa, 1980, pág. 19. 2 Edgar Morin, Sociologia, Publicações Europa-América, Lisboa, s.d. pág. 108. 479
dinâmica entre grupos distinguem-se e hierarquizam-se no espaço territorial; O espaço territorial sedimenta os sentimentos de protecção e segurança; O espaço territorial é uma fonte de identidade individual e grupai. As pessoas partilham experiências semelhantes e desenvolvem uma base comum de conhecimentos, ou seja, uma cultura ideológica (a linguagem, as normas, os valores), condutista (a personalidade modal ou de base) e material (equipamentos, utensílios, arquitectura)3. É assim no espaço territorial que se forja o sentido da identidade de grupo e de identidade pessoal. É assim também que o fenómeno da cultura emerge como um todo, como uma resposta às necessidades totais da sociedade que a produziu: necessidades de sobrevivência, de segurança, de pertença, de comunicação, de identificação e de diferenciação. E se é certo que a fronteira territorial e o inimigo tiveram um papel decisivo na consolidação da identidade dos povos, foi a agressividade territorial que fomentou a dispersão dos seres humanos pela Terra e, consequentemente, a sua «especialização» cultural. Como refere Eibe-Eibesfeldt, esta diferenciação é seguramente um valor e ninguém pretende abdicar da policromia cultural da humanidade. Contudo, há um perigo na tendência dos grupos de se fecharem sobre si, pois ela é geralmente hostil. ( . . . ) Trata-se portanto de eliminar a intensidade do processo que leva as pessoas a fecharem-se em grupos, através de uma educação dirigida para a tolerância4. Se, por um lado, o comportamento agressivo, ou pelo menos distanciado, face a estranhos ainda é uma dominante do comporta-mento humano, o ser humano é também impulsionado a estabelecer contactos e rituais vinculativos de apaziguamento com estranhos. O recente e belo filme de Kevin Costner, Dances With Wolves, é demonstrativo do que acabámos de referir. Em contraste e confronto estão dois tipos de comportamento e de atitudes perante uma cultura diferente: um, agressivo dirigido à conquista, colonização e posse da terra, tendo em vista o cresci-mento da nação americana (europeia) à custa da expansão territorial e da destruição dos verdadeiros detentores da terra — os índios americanos, sustentado por uma ideologia — a unificação da cultura e da identidade nacional e uma promessa — a instalação de 3 Robert S. Feldman, Social Psychology, McGraw-Hill, Singapore, 1985, págs. 505-507. 4 Irenaus Eibl-Eibesfeldt, Amor e Ódio, Liv. Bertrand, Lisboa, 1977, pág. 64. 480
uma forma superior de organização social, a democracia5; o outro, de vinculação apaziguadora com membros estranhos ao seu grupo, querendo descobrir não a sua própria identidade mas a identidade do outro, integrando-se num grupo étnico diferente do seu. A energia criadora do Homem deve definir-se como amor, dizia Henri Bergson. A condição da evolução futura do homem reside no abandono do «corpo a corpo» em favor de um «coração a coração» consagrando um novo sentimento de coesão e de unidade social de toda a humanidade6. E esta unidade planetária do afecto só se consegue, reconhecendo-se e interiorizando-se as virtualidades da relatividade cultural dos povos e o direito a essa diferença, o que implica uma aceitação do princípio social da tolerância. É necessário por isso que o ser humano se abra às coligações entre culturas «para que cada uma seja uma contribuição para a maior generosidade das outras» (Levi-Strauss). Tal exige ao homem a postura do antropólogo cultural para o qual não existem culturas superiores mas culturas diferentes e os padrões de cada cultura são respostas particulares a problemas e necessidades humanas universais. Esta deverá ser também a postura do gestor perante uma organização ou uma sociedade multicultural. Uma organização produzindo bens ou serviços em ambiente cultural diferente do seu, integra necessariamente elementos locais na sua estrutura produtiva. E necessariamente também irão estar em presença atitudes e comportamentos culturais diferentes que é importante identificar para se conseguir uma melhor gestão do elemento humano. E a primeira pergunta a fazer-se é: como varia a cultura? 3. COMPARAÇÕES E CONTRASTAÇÕES ENTRE CULTURAS Seguindo o modelo dos antropólogos Kluckhohn e Strodtbeck7, podemos colocar seis questões-tipo ao sistema de valores de qualquer cultura, independentemente do seu grau de singularidade ou de aparente exotismo, e que são: 1.a A Natureza Humana: como é valorizado o carácter inato da natureza humana? 5 Salvato Tclles de Menezes, «Danças com Lobos: o revisionismo histórico», Comercio de Macau, Macau, 13.4.91. 6 Joseph Basile, A formação cultural dos quadros e dirigentes, Difusão Europeia do Livro, São Paulo, s.d. pág. 83. 7 Modelo adaptado de Kluchhohn e Stodtbeck, in International Dimensions of Organizational Behavior, Nancy J. Adler, Kent Publishing Company, Belmont, 1986, pág. 12. 481
2.a A Relação Homem-Natureza: como e valorizada a relação do Homem com a Natureza? 3.a As Relações Sociais: Qual o modo de relacionamento humano? 4.a A Actividade: Qual o modo da actividade humana? 5.a O Tempo: Qual o sentido do tempo na vida humana? 6.a O Espaço: Qual o sentido do espaço na vida humana? Este modelo propõe-nos a grelha de análise seguinte: Utilizando esta grelha comparativa, cada um de nós poderá, de uma forma empírica, identificar orientações valorativas que se adequam melhor, por exemplo, quer à cultura portuguesa, quer à cultura chinesa. Sem prejuízo da necessidade de um trabalho de investigação sobre os valores inerentes a cada uma das culturas, reconhecemos facilmente, no nosso dia-a-dia, algumas diferenças significativas entre a cultura chinesa e uma cultura de tipo ocidental como a portuguesa, designadamente quanto a: 482
Relação Homem-Natureza: A cultura ocidental exerce um domínio efectivo sobre a Natureza. O homem é o centro de todas as coisas, logo planeia e ordena a Natureza de acordo com o princípio da utilidade individual ou colec-tiva. A cultura chinesa defende a harmonização com a Natureza. A prática do «Fong Sôi», por exemplo, é uma arte de perceber e viver em harmonia com energias subtis que animam a natureza e a paisagem, fonte de paz e prosperidade, pelo facto de se estar no lugar certo, no tempo certo. Esta prática continua a ter uma importância significativa na actividade profissional dos arquitectos, designers de interiores e construtores civis chineses. Relações Sociais: A cultura ocidental é uma cultura de confrontação enquanto que a oriental é, em regra, de consenso. O Ocidente estimula a competitividade entre as pessoas; o Oriente utiliza práticas diversas para evitar o conflito e consolidar as relações de grupo (relações fraternais). Por este facto, a cultura ocidental é uma cultura de culpa, reactiva, dirigida à consciência, ao interior. A cultura oriental é uma cultura de vergonha, de «face», dirigida para o exterior, para a relação colectiva. Actividade: A cultura ocidental possui um sistema monocrónico do tempo em que os ritmos de trabalho são regulados por calendarizações fixas, tempos-limite, segmentações pla-neadas e prontidão de resultados. Tempo é dinheiro. A cultura chinesa, por outro lado, adopta um sistema policrónico do tempo em que os sistemas de trabalho são assegurados com o envolvimento de várias pessoas sem terem de ser necessariamente regulados por calendariza-ções fixas ou tempos-limite. Os sistemas de vida e de trabalho são ainda influenciados pelos ritmos do meio rural. Sentido do Espaço: Na cultura ocidental o direito à privacidade e à individualidade manifesta-se na forma como se utiliza e distribui o espaço nas organizações e na sociedade. O espaço individual e o espaço colectivo estão claramente demarcados. Na cultura oriental privilegia-se o open space, o espaço público. Em consequência, os comportamentos e atitudes de trabalho têm necessariamente de variar em função do referente cultural, quer do gestor, quer dos empregados na organização. É esta dinâmica intercultural que cabe ao gestor estudar e actuar sobre ela. 483
4. DIFERENTES CULTURAS, DIFERENTES COMPORTAMENTOS DE TRABALHO E ESTILOS DE GESTÃO Geert Hofstede, um investigador holandês da área do compor-tamento organizacional, publicou em 1980, na revista Organizatio-nal Dynamics, um interessante artigo intitulado «Motivation, Leadership and Organization: Do American Theories Apply Abroad?»8. Este artigo sintetiza um estudo de seis anos realizado em 40 nações independentes sobre o impacto da cultura nas práticas gestionárias e nos comportamentos de trabalho. Este investigador acredita que 50% das diferenças culturais detectadas poderão ser explicadas por quatro dimensões e que são: 1. Distância do Poder. 2. Supressão da Incerteza. 3. Individualismo/Colectivismo. 4. Masculinidade/Feminilidade. Segundo o mesmo autor, as diferenças remanescentes detecta-das são muito localizadas e não podem ser explicadas como dimensões universais. As quatro dimensões observadas em 40 países e avaliadas a partir da análise de 11.600 inquéritos, permitem distinguir as diferentes culturas nacionais e explicar melhor as diferenças entre valores e comportamentos no trabalho do que os níveis estatutários, a profissão, a idade ou outra qualquer variável numa organização multicultural. Quando se caracteriza uma dada cultura nacional com base nas dimensões referidas não significa, obviamente, que todas as pessoas integradas nessa cultura possuem todas as características definidas para essa cultura. Existem, contudo, estruturas reaccionais comuns entre as pessoas de cada país visto haver modelos culturais idênticos que estão presentes no processo de socialização de cada sociedade e cada cultura, não obstante as inevitáveis diferenças individuais. Esta identidade entre pessoas de uma mesma nação designou Kardiner por «personalidade de base ou modal» definindo-a como: «configuração psicológica particular inerente aos membros de uma dada sociedade e que se manifesta por um certo estilo de vida sobre o qual os indivíduos tecem as suas variantes»9. Mas façamos uma breve descrição das quatro dimensões enunciadas10: 8 Geert Hofstede, «Motivation, Leadership, and Organization: Do American Theories Apply Abroad?», in Organizational Dynamics, Summer 1980, págs. 42-63. 9 Dicionário de Psicologia, Verbo, Lisboa, pág. 470. 10 James A. F. Stoner e R. Edward Freeman, Management, Prentice-Hall, New Jersey, 1986, pág. 786. 484
Distância do Poder: Esta primeira dimensão da cultura nacional avalia a forma como uma determinada sociedade aceita as desigualdades entre as pessoas. Num extremo da escala estão países e pessoas que tentam eliminar, tanto quanto possível, as desigualdades. No outro extremo estão as culturas que aceitam e apoiam um vasto desequilíbrio na distribuição do poder, estatuto ou riqueza. Supressão da Incerteza: Esta dimensão mede o modo como uma sociedade gere a incerteza face ao futuro. Uma sociedade com um fraco grau de evitação de incerteza é aquela que não se sente amedrontada com essa incerteza e é, geralmente, tolerante e segura acerca do futuro. As culturas com elevado grau de evitação de incerteza, tendem, por outro lado, a ultrapassar as incertezas do futuro desenvolvendo instituições que criam segurança e evitam o risco. Estas incluem instituições legais, tecnoló-gicas e religiosas. Individualismo versus Colectivismo: As culturas individualistas assumem que a pessoa procura essencialmente os seus próprios interesses e os interesses do seu agregado familiar directo. As culturas colectivistas, por outro lado, assumem que qualquer pessoa através do nascimento ou outros eventos posteriores (p. ex. o emprego) pertencem a uma ou mais colectividades, com algum grau de permanência. Essas colectividades protegem os interesses dos seus membros e esperam deles uma lealdade permanente. Masculinidade versus Feminilidade: As culturas masculinas utilizam as diferenças biológicas entre o homem e a mulher para definir diferentes papéis sociais para os sexos. Esperam que o homem seja positivo, ambicioso e competitivo, lute pelo sucesso material e respeite tudo o que seja grande, forte e rápido. Esperam, por outro lado, que a mulher seja orientada para tarefas ligadas à satisfação das necessidades pri-márias da sociedade, isto é, tenham a seu cargo a qualidade de vida das crianças e o apoio às pessoas em situação de fragilidade (doentes, idosos, etc.). Nas culturas femininas os papéis sociais para ambos os sexos tendem a sobrepor-se. Por exemplo, o homem não carece de ser ambicioso ou competitivo e pode colocar a qualidade de vida à frente do sucesso material. Pode 485
também respeitar apenas tudo o que seja pequeno, fraco e lento. Para estabelecer as diferenças entre as culturas nacionais que serviram de base ao seu estudo, Hofstede apresenta resultados numéricos relativamente a cada uma das dimensões observadas. Seleccionámos, no quadro que a seguir se apresenta, as pontuações das dimensões culturais de seis países orientais e seis países ocidentais: Pontuação: O = nível mais baixo 100 — nível mais elevado Comparando os resultados entre cada país, será possível avaliar quais as zonas de semelhança e, portanto, facilitadoras duma compreensão mútua e as zonas de dissemelhança que importa estudar e desenvolver estratégias de aproximação e de colaboração. De realçar porém que, com excepção de Portugal, a dimensão Individualismo/Colectivismo parece agrupar os países ocidentais num extremo da escala e os países orientais no outro extremo. Os países orientais encontram-se na parte inferior da escala, mais no sentido do colectivismo, enquanto que os países ocidentais se encontram no quartil superior dessa escala, mais no sentido do individualismo. Em termos organizacionais, esta dicotomia tem expressão em dois modelos organizacionais clássicos a que se convencionaram chamar de A (Americano) e J (Japonês). 486
Estas diferenças marcantes entre culturas implicam obviamente diferentes comportamentos e atitudes, quer no trabalho, quer no estilo de gestão. 5.COMO GERIR A DIVERSIDADE CULTURAL? 5.1. O SÍNDROMA DO TRANSPLANTE O Síndroma do Transplante é um fenómeno comum entre os gestores e técnicos ocidentais que vão trabalhar em ambientes culturais diferentes, em que aqueles são irresistivelmente tentados a impor sistemas de gestão e modelos de comportamento da sua própria cultura, em vez de desenvolverem modelos inspirados no ambiente local, compatíveis com o contexto local e em harmonia com os valores locais". Será irrealista esperar que uma simples abordagem managerial tenha aplicação em todas as diferentes realidades sociais e culturais do mundo. Por exemplo, as teorias da liderança estarão eventualmente ajustadas aos membros de uma cultura que possua um elevado grau de individualismo. Mas aplicá-las nos países que são colectivistas por natureza, usando a terminologia de Hofstede, é contribuir para a ineficácia da relação empregador-empregado. Também as teorias ocidentais da motivação estão baseadas numa concepção de vida fortemente individualista. No Ocidente e particularmente nos EUA, a forma mais eficaz de motivar é satisfazer necessidades internas de autoestima e reconhecimento, bem como ajudar a atingir objectivos pessoais. Nas sociedades colectivistas, a motivação está mais orientada para aspectos externos. As pessoas sentem-se obrigadas para com os grupos a que pertencem, tais como a família, a empresa ou o país e 11 Tomas Andrés e Pilar Andres, Understanding the Filipino, New Day Publishers, Quezon City, 1987, pág. 148. 487
são levadas a desejar mais um estatuto no âmbito desses grupos do que propriamente obter dividendos apenas para s12. O síndroma de transplante não potência os efeitos sinergéticos que a diversidade cultural possibilita, designadamente a abertura a novas ideias por via de diferentes perspectivas culturais, a criativi-dade para encontrar novas soluções organizacionais, uma mais apurada consciência da dinâmica e dos padrões comunicacionais e de cooperação entre culturas diferentes, um refinamento nas técnicas de tomada de decisão. 5.2. A ESTRATÉGIA DE GESTÃO Nancy J. Adler, propõe uma abordagem que designou de Sinergia Cultural, enunciando quatro princípios de orientação estratégica13: 1. º Princípio: Heterogeneidade: A Imagem do Pluralismo Cultural Não somos culturalmente iguais; existem na sociedade muitos grupos culturalmente diferentes. Este princípio opõe-se ao mito da homogeneidade entre as pessoas que diz que as pessoas são todas iguais independentemente das culturas donde provêm. 2.º Princípio: Semelhança e Diferença: Elas não são precisa-mente como eu Muitas pessoas são culturalmente diferentes de mim. Muitas pessoas têm simultaneamente semelhanças e diferenças culturais quando comparadas comigo. Este princípio opõe-se ao mito da semelhança, ou seja, de que eles são todos precisamente como eu. 3.° Princípio: Equifinalidade: Uma via não é a única via Existem muitas vias culturalmente distintas para alcançar o mesmo objectivo. Este princípio opõe-se ao mito da via única em que a nossa via é a única via possível. 4.° Princípio: Contingência Cultural: A nossa via é uma das vias possíveis Existem muitas outras diferentes vias e igualmente boas para alcançar o mesmo objectivo. A melhor via está contingentada à cultura das pessoas envolvidas. Este princípio contraria o mito etnocêntrico que diz que a nossa via é a melhor via e todas as outras são versões inferiores da nossa. 12 James A. F. Stones e R. Edward Freeman, op. cit. 13 Nancy J. Adler, op. cit. 488
Tendo como referente estes quatro princípios, é indispensável ao gestor desenvolver na organização a sinergia cultural promo-vendo: A comunicação intercultural, de modo a tornar mais conscien-tes as semelhanças e diferenças das diferentes culturas em presença (sessões de informação, gestão de conflitos, actividades sociais, etc.); A criação de equipas de trabalho interculturais, no sentido de valorizar a diversidade, reconhecer os contributos e estabelecer a confiança mútua nas relações de trabalho; A formação e a auto-formação dirigidas ao estudo e compreen-são da cultura local, incluindo o conhecimento da língua veicular, por forma a poder formular melhor modelos e comportamentos de gestão ajustados aos valores e às aspirações da cultura em presença. Em suma: potenciar a diversidade cultural como uma fonte e uma vantagem para a descoberta de soluções dos problemas organizacionais. 6. O GESTOR INTERCULTURAL: UM ESTRANHO NUMA TERRA ESTRANHA 6.1. O CONCEITO Na literatura anglo-saxónica, este técnico é designado de «expatriado», cujo conteúdo é aproximadamente o seguinte: o estrangeiro que vive e trabalha em países de terceiro mundo, por mais de seis meses, que considera o seu país de residência como estrangeiro e o seu país de origem como lar. 6.2. O CHOQUE CULTURAL O seu estilo de vida está exposto ao choque de uma cultura estrangeira. O processo de aculturação ou adaptação cultural desse técnico exige uma capacidade individual para se conhecer a si próprio, para ter as suas experiências integradas, ser capaz de dizer «este sou eu, as minhas competências e faltas, os meus desejos e volições, as minhas necessidades, as minhas idiossincrasias». Nesta perspectiva, o «expatriado» é capaz de mensurar melhor as dimensões do «outro» sistema, seja uma pessoa, uma instituição ou uma socie-dade. Ele não tem controlo sobre a outra situação mas potencial-mente tem controlo sobre si mesmo. Ele deve decidir qual o comportamento a adoptar para atingir os objectivos desejados e, para conseguir isto, deve aprender tanto quanto possível sobre os costumes, os hábitos, a cultura, os padrões de comportamento diários, as atitudes e as idiossincrasias do povo onde se encontra. 489
Chegará posteriormente à conclusão que os problemas resul-tantes do choque cultural são devidos mais à falta de comunicação com os traços, signos e símbolos da sua própria cultura do que à hostilidade do ambiente estranho que o envolve. Compreenderá que poderá ganhar a compreensão e os significantes do entrosa-mento social através do estudo e da aprendizagem. O choque cultural tem um ciclo próprio faseado por etapas progressivas14: l . a Fase: Euforia Inicial. Quem parte para trabalhar numa cultura diferente, parte corn expectativas e espírito positivo. Tudo é excitante. É a fase de descoberta. 2.a Fase: Irritação e Hostilidade. Nesta fase a atenção é focalizada para as diferenças. Pequenas dificuldades, designadamente a língua veicular de comunicação, tor-nam-se catástrofes. É o choque cultural. Alguns sintomas mais visíveis: saudades do país de origem, tensão familiar, chauvinismo excessivo, hostilidade para com a cultura local e os seus membros, etc. 3.a Fase: Ajustamento Gradual. É o despertar da sua capaci-dade para compreender e interpretar elementos subtis da cultural local que antes lhe tinham passado despercebi-dos. A cultura local começa a tornar-se familiar e sente-se por isso mais confortável nessa cultura. É a recuperação do choque cultural. 4.a Fase: Adaptação ou Biculturalismo. É a recuperação completa, tornando-se capaz de funcionar em duas culturas diferentes com confiança. Uma vez aculturado descobre que os valores, as tradições, os costumes, a própria língua, afinal são interessantes. 6.3. O CICLO DE VIDA DO «EXPATRIADO» O gestor ou técnico exterior à cultura onde trabalha percorre um determinado ciclo de vida (Fig. 1) que inclui dois momentos complexos de transição: a entrada em ambiente cultural diferente e a reentrada no país de origem. Daí a necessidade de um apoio organizacional cuidado nesses dois momentos. Relativamente ao primeiro momento há que preparar criterio-samente a entrada em ambiente cultural diferente. Tal exige: A utilização de métodos e técnicas de selecção objectivos, no país de origem, uma vez que nem todos os candidatos 14 Tomas Andrés e Pilar Andres, op. cit. 490
apresentam o perfil exigido para trabalhar em ambiente intercultural; Uma formação cultural, também no país de origem, dirigida para conceitos, características e métodos de análise da cultura onde se irá integrar bem como dos constrangimen-tos resultantes do choque cultural; Uma formação cultural continuada e ensino de língua local, já no país de trabalho; Um apoio institucionalizado em matéria de prestação de serviços diversos, designadamente informativos, para si e para o seu agregado familiar, tanto referentes ao seu país de origem, como ao país de trabalho. [FIGURA N.º 1) A preparação da saída do gestor ou do técnico para o seu país de origem e a sua reinserção na organização a que pertence deverá ser igualmente apoiada pois trata-se também de um outro tipo de choque cultural sobretudo para aqueles que se encontraram ausentes do seu país por um período de tempo longo. A permanência, por um certo período de tempo, de um gestor ou técnico num ambiente intercultural capitaliza determinados tipos de experiências singulares que nem sempre são devidamente aproveitadas pela organização a que nunca deixou de pertencer, após o regresso ao seu país. A sua reintegração tende a gerar por parte de dirigentes e colegas sentimentos ambivalentes como a curiosidade e a inveja, isto é, uma resposta próxima da xenofobia face ao «estrangeirado». Também para aquele que regressa a realidade não é mais aquela que deixou na organização (e no país) há uns tempos atrás. 491
O sindroma «longe da vista, longe do coração», manifesta-se nos mais variados aspectos: um posicionamento profissional di-ferente dos seus antigos colegas, nomeadamente promoção a cargos de chefia; um desfasamento face aos projectos, procedimentos e normas da organização; a afectação, em regra, a funções menos aliciantes do que aquelas que experimentou durante vários anos no estrangeiro em que a responsabilidade, o estatuto, a autonomia da decisão eram incomparavelmente maiores e a singularidade dos temas de trabalho mais interessantes, e outros. O gestor e o técnico intercultural treinou-se, durante alguns anos, a trabalhar num ambiente organizacional em que foi preciso: apurar as suas capacidades de gestão (mais do que as técnicas); desenvolver uma lógica de análise num cenário de perspectivas múltiplas; tolerar a ambiguidade própria da relação intercultural, com benefícios directos no desenvolvimento da capacidade nego-ciai; explorar e aperfeiçoar novas modalidades de comunicação intergrupal. No sector empresarial, este problema tem vindo a ser estudado e inclusivamente têm-se adoptado algumas medidas visando uma mais adequada integração dos referidos técnicos, tais como: Atribuir funções com níveis de idêntica responsabilidade às exercidas no estrangeiro; Desempenhar o papel de formador, junto dos gestores e quadros da organização, no sentido de desenvolver capacidades em matéria de gestão intercultural; Rentabilizar dentro da empresa as técnicas de gestão adquiri-das no estrangeiro. 7. QUE PERFIL EXIGÍVEL AO GESTOR INTERCULTURAL? 7.1. O CASO DE MACAU A situação dos gestores e técnicos portugueses em Macau não é, em termos gerais, muito diferente da situação do «expatriado» que vive em ambiente cultural diferente do seu. Possui um ciclo de vida idêntico, experimenta o choque cultural na entrada e no reinicio de funções no seu país de origem e necessita de desenvolver técnicas de gestão adequadas a um ambiente intercultural como é o da sociedade de Macau. Como se sabe, a participação de técnicos portugueses na Administração Pública de Macau tem um horizonte temporal finito de prestação de serviço, mas a sua presença até 1999 é fundamen-tada em imperativos de interesse político e técnico que passam essencialmente pela consolidação do próprio processo de localiza-ção. É inquestionável que o recrutamento ao exterior irá ser reduzido progressivamente, quer por virtude do esforço de localiza- 492
ção, quer pela desmobilização natural do próprio pessoal recrutado no exterior. Por outro lado, a intervenção do pessoal recrutado no exterior ir-se-á dirigindo mais para o desempenho de um papel de consultor, assessor e formador no período de transição do que propriamente como recurso alternativo ao suprimento de carências de pessoal do grupo técnico e dirigente. Razão redobrada haverá, por isso, para se exigir um maior rigor no recrutamento desse pessoal, por forma a escolher não apenas os melhores, os mais qualificados (e não os que oferecem maior disponibilidade para virem para Macau), como aqueles cujo recorte personalístico se adeque melhor a um processo rápido de aculturação ou de adaptação cultural a Macau e às questões de uma Administração em mudança. Maior rigor também porque cada técnico da República é uma unidade de representação da presença nacional portuguesa em Macau e está envolvido na responsabilidade histórica de deixar para o futuro de Macau, um legado técnico e jurídico-administrativo de matriz cultural portuguesa. Continuamos a pensar que cada vez mais se deve valorar a qualidade do recrutamento ao exterior e menos a quantidade, captando para Macau os técnicos cujo perfil melhor se adeque ao contexto específico do processo de transição. A experiência do processo de localização em Singapura veio demonstrar que a presença de técnicos «expatriados» é importante no processo de transição e, nalgumas situações específicas, para além deste e que uma alteração brusca das suas condições de trabalho, designadamente psicológicas, pode ter efeitos perversos que importa anular para não haver quebras de continuidade no funcionamento da Administração de Macau15. Mas há que ser criterioso no modo como se selecciona e na quantificação dos candidatos a seleccionar. O continuado pretexto do desconhecimento ou pouco domínio da língua portuguesa dos técnicos locais para se reforçar o número de pedidos de recrutamento no exterior, parece pouco consentâneo com o espírito do período de transição e desajustado da realidade de Macau que dispõe de cerca de 95% de população discente de etnia chinesa. Temos vindo a defender a ideia de que a edificação do espírito autonomista em Macau tem de passar pela generalização do bilinguismo e designadamente pela consolidação da utilização corrente de língua portuguesa na Administração como estratégia de 15 Rui Rocha, «As etapas da localização em Singapura», in Relatório SAFP, Macau, 1991. 493
diferença da Região Administrativa Especial de Macau, face aos vizinhos territórios de Hong Kong e Zhuhai. A Macau interessa, por isso, captar para a aprendizagem ou aperfeiçoamento da língua portuguesa, quer os técnicos chineses que potencialmente serão os substitutos do pessoal recrutado no exterior e do integrável na Administração da República Portuguesa, quer personalidades de matriz cultural chinesa, cujo entendimento sobre o futuro de Macau como projecto autónomo se aproxima, de alguma forma, às teses e interesses culturais de Portugal nesta zona da Ásia. A preparação de falantes em língua portuguesa tem também uma importância estratégica significativa para a República Popular da China, no âmbito político-diplomático, pela amplitude do espaço económico que os países de língua oficial portuguesa constituem, tanto na América, como na África, como ainda na Europa na perspectiva de Portugal como membro da Comunidade Económica Europeia. Conhecem-se os esforços já feitos no sentido de generalizar o uso da língua portuguesa junto dos técnicos chineses, através de programas especiais como o PEP. Haverá porventura que promover outras iniciativas afins. Mas haverá também que saber criar um tempo organizacional e individual de aprendizagem da língua portuguesa para os técnicos chineses que a não dominam. A Administração de Macau tem de capacitar e enquadrar profissionalmente, em serviço, jovens quadros técnicos locais, cabendo aos técnicos portugueses um papel interventor, cada vez mais importante, na qualidade de assessores e formadores desses quadros. Por esse facto, entendemos que devem ser exigidos aos dirigentes e técnicos que vêm para Macau determinados requisitos funcionais e psicológicos para melhor e mais facilmente poderem desempenhar as suas funções num ambiente multicultural. Continuamos também por isso a defender que o processo de recrutamento no exterior deve ser centralizado, utilizando-se métodos e técnicas objectivos de selecção, ainda que, e sempre, com a colaboração dos serviços interessados, por forma a tornar mais credíveis os referidos processos de recrutamento e, em consequência, dignificar e prestigiar a presença dos quadros técnicos portugueses ao serviço da Administração de Macau. Que exigências devem então constar do perfil para o pessoal a recrutar no exterior? Em termos de exigências funcionais as seguintes: Formação académica de nível universitário. Experiência profissional com um mínimo de 6 a 8 anos. Bom domínio da língua inglesa falada, lida e escrita. 494
Em termos de exigências psicológicas as seguintes: Capacidade de aceitar a diferença cultural: Capacidade de respeitar a diferença, isto é, transmitir, quer verbal, quer não verbalmente, uma visão positiva e um interesse sincero pela cultura do outro. Capacidade de imparcialidade: Capacidade de ser reservado relativamente à emissão de opinião sobre comportamen-tos e respostas. Significa que deve evitar julgamentos moralísticos ou carregados de valores da sua própria cultura. A imparcialidade é o energético óptimo que permite disponibilizar para a diferença cultural. Capacidade de empada: Capacidade para libertar empatia na sua conduta e esforçar-se por compreender os outros dos seus pontos de vista. A empatia é pôr em acção o esforço para entrar dentro das percepções e dos valores dos outros e reagir conformemente. Esta é talvez a mais difícil e a mais elevada expressão de adaptação intercultural. Capacidade de interiorização: Capacidade para personalizar o conhecimento e as percepções. Deve saber reconhecer e ter consciência da influência dos seus próprios valores, percepções, opiniões e conhecimentos nas suas interac-ções com os outros. A aprendizagem das relações interculturais torna-se uma parte do eu. Capacidade de adaptação: Esta capacidade reporta-se à adapta-ção aos outros. A flexibilidade na compreensão dos outros é uma convergência das capacidades anteriores tornadas operacionais. Capacidade de comunicação: Capacidade de comunicação transcultural com as partes envolvidas, mantendo o diálogo, interagindo e repartindo, levando os diferentes actores da organização a intervir. Capacidade de aceitar o risco e suportar a incerteza: Capacidade para tolerar a ambiguidade. A aceitação da diferença cultural, a imparcialidade, a empatia, a adaptibilidade, convergindo e actuando juntas, produzem uma atitude de abertura que sustem julgamentos e abrem para opções e intercomunicações mais profundas entre indivíduos e grupos de diferentes culturas. Esta última capacidade habilita as partes envolvidas a conten-der com as diferenças culturais e aceitar um certo grau de frustração. Apreciar-se-iam assim nos candidatos características de perso-nalidade como: estabilidade emocional, empatia, sociabilidade, variabilidade de humor, automotivação, tolerância à ambiguidade, forte sentido de si, perspicácia, adaptabilidade, resistência à frustração, de entre outras. 495
Através dos métodos e técnicas de selecção utilizados, e particularmente através de testes de aptidão intercultural, poder-se-ão detectar de entre o conjunto de candidatos aqueles que melhor correspondem ao perfil psicológico do indivíduo ocidental numa situação intercultural e que sucintamente é o seguinte16: Estar consciente da sua própria cultura e limitações. Respeitar a outra cultura, evitar estereótipos, juízos de valor e privilégios. Ouvir e observar os outros, estabelecer relações empáticas, ser capaz de comunicar e aprender através das (novas) interacções pessoais. Tolerar a ambiguidade (capacidade de compromisso e compre-ensão da diferença) e ser flexível. Abertura de espírito e análise multifactorial da realidade. Capacidade de «falhar» e reconhecer os erros (autoconheci-mento de pontos fortes e pontos fracos). Capacidade de aprendizagem (adaptar-se aos aspectos culturais diferentes do seu) e de pedir e aceitar ajuda. Sentido de humor. 8. CONCLUSÃO A cultura de uma nação cu de um povo é sempre portadora de um sistema de valores próprios e que tem expressão, nomeada-mente, em padrões de comportamento específicos. O contacto do ser humano com sistemas de valores diferentes do seu, cujo entendimento se torna tanto mais difícil quanto mais afastados do seu referente cultural estiverem, gera necessariamente situações de tensão, insegurança, ansiedade e a manifestação mais usual destes sentimentos é a agressividade. Porém, para se experimentar viver e trabalhar, com estabili-dade emocional e motivação profissional, numa sociedade pluricul-tural, torna-se sumamente necessário superar tais situações e sentimentos. Haverá, pois, que se tomar consciência que existem, de facto, sistemas de valores e culturas diferentes dos nossos e que é indispensável estudá-los e compreendê-los para melhor se poder comunicar (etimologicamente pôr em comum) e interagir com eles. É largamente reconhecido que o melhor conhecedor da própria cultura é aquele que tem a oportunidade de entrar em contacto com povos e países diferentes do seu. Como escreveu o Prof. Dr. José Mattoso: «Creio que é, justamente o secular contacto dos portugueses com outros povos, 16 Luís Fonseca, Comportamento Psicológico dos Chineses e Abordagens Pedagógicas, SAFP, Macau, Maio, 1991. 496
sobretudo não europeus, que mais lhes tem dado ocasião de tomarem consciência da sua própria cultura»17. O estreitamento de laços vinculativos de confiança com os nossos semelhantes desconhecidos é sempre mais um passo signifi-cativo para um limiar próximo, uma nova era da humanidade — uma humanidade interdependentemente solidária na unidade das origens e na diversidade das culturas. Macau é uma sociedade plural, em que os valores da cultura são já hoje um património universal singular na história e na cultura do homem. « ( . . . ) Todas as forças positivas deverão ser agrupadas para manter a unidade no pluralismo, esperando-se que no próximo século o mundo possa continuar a ver Macau como uma pérola brilhante no estuário do Rio das Pérolas, mantendo o desenvol-vimento em pluralismo, retendo todas as suas características originadas numa herança da amizade luso-chinesa e contri-buindo, à sua escala, para o progresso da Humanidade»18. BIBLIOGRAFIA Adler, Nancy L., International Dimensions of Organizational Behavior, Kent Publishing Company, Belmont, 1986. Andres, Tomas e Pilar, Understanding the Filipino, New Day Publishers, Quezon City, 1987. Autores, vários, «Cultures et Personnalité», Le Journal des Psychologues, Paris, 1988. Autores, vários, Managing in Different Cultures, Universitetsforlaget, Oslo, 1985. Autores, vários. Organizational Culture, Sage Publications, California, 1985. Autores, vários, The Psychology of the Chinese People, Oxford University Press, N. Y. 1989. Autores, vários, Understanding the Chinese Mind: the Philosophical Roots, Oxford University, H. K. 1990. Basile, J . , A Formação Cultural dos Quadros e Dirigentes, Difusão Europeia do Livro, S. Paulo, s.d. Eibl-Eibesfeldt, I . , Amor e Ódio, Livraria Bertrand, Lisboa, 1977. Feldman, R., Social Psychology, McGraw-Hill, Singapore, 1985. Fonseca, Luís, Comportamento Psicológico dos Chineses e Abordagens Pedagógi-cas, SAFP, Macau, Maio, 1991. Fonseca, Luís, O papel das diferenças individuais na aprendizagem do português como segunda língua em Macau: O caso do PEP, SAFP, Macau, 1990. Hamzah-Seudut e outros, Managing in a Plural Society, Longman, Kuala Lumpur, 1989. Hofstede, G., «Motivation, Leadership and Organization: Do American Theories Apply Abroad?, in Organizational Dynamics, Summer 1980. 17 Prof. Dr. José Mattoso, Ser Português, UNL, Lisboa, s.d. 18 Gary Ngai, «Pluralismo social e cultural de Macau: o impacto no período de transição, in Revista Administração, n.º 10, Macau, Dezembro de 1990, pág. 723. 497
Lau Siu-Kai; Kuai Hsin-Chi, The Ethos of the Hong Kong Chinese, The Chinese University Press, H. K., 1988. Lévi-Strauss, C., Raça e História, Ed. Presença, Lisboa, 1980. Liebkind, K., «The Identity of a Minority», Journal of Multilingual and Multicultural Development, vol. 10, n.° 1, 1989. Lima, Augusto M. e vários, Introdução à Antropologia Cultural, Ed. Presença, Lisboa, 1987. Morin, E., Sociologia, Publicação Europa-América, Lisboa, s.d. Ngai, Gary, «Pluralismo Social e Cultural em Macau: O impacto no período de transição», in Revista Administração, n. ° 10, Macau, 1990. Paiva, G. J . , Introdução à Psicologia Intercultural. Livraria Pioneira Editora, S. Paulo, 1978. Pereira, Orlindo G., Psicologia de Hoje, Porto Editora, Porto, 1977. Schein, Edgar, Organizational Culture and Leadership, Jossey-Bass Inc. Pu-blishers, S. Francisco, 1985. Stoner, J . ; Freeman R. Edward, Management, Prentice-Hall, New Jersey, 1986. Thurley K.; Wirdenius H., Vers un management multiculturel en Europe, Les Editions d'Organization, Paris, 1991. 498
Administração, n.º 13/14, vol. IV. 1991-3.º-4.°, 499-509 QUALIDADE, VECTOR COMPETITIVO DOS ANOS 90. O EXEMPLO JAPONÊS Nelson Santos António, Virgínia Trigo * 1. INTRODUÇÃO Isolar as variáveis de sucesso de modelos de gestão de empresas ou países bem sucedidos é o «sonho» de muitos dos que se dedicam ao estudo dos assuntos relacionados com a gestão de organizações. Embora nestes assuntos nunca existam duas situações iguais, daí a não existência de receitas, pensamos ser de grande utilidade a análise de experiências de outros países ou empresas, não com a finalidade de as copiar de um modo acéfalo, mas sim com o intuito de procedermos a um estudo rigoroso que nos permita decidir sobre a aplicabilidade em Portugal (ou em Macau) de determinadas «técnicas» que foram e continuam a ser utilizadas com êxito nesses países. Aproveitando o estudo realizado para a elaboração de um livro sobre o tema genérico da Qualidade, apresentamos um pouco da história do movimento japonês para a Qualidade com o propósito de que alguém possa extrair ideias que permitam a Macau, num futuro não muito longínquo, vencer o desafio da qualidade, passada que foi a época do «mito» da mão-de-obra barata. Seja qual for a política comercial estratégica escolhida por Macau (ou pelos países desta zona do mundo), esta só terá sucesso se Macau conseguir vender produtos de qualidade a preços competitivos. Dominar o binómio qualidade/preço deve ser o objectivo das empresas macaenses. Como atingi-lo? A satisfação deste objectivo exige uma revolução das práticas de gestão existentes já que o modelo em vigor em muitas empresas de Macau, que podemos designar «gestão pelos números» terá, pouco a pouco, de dar lugar a um novo tipo de gestão no qual as * Docentes da Faculdade de Gestão da Universidade de Macau. 499
variáveis soft como a formação e a participação têm lugar de relevo. Mas vejamos como os japoneses procederam. 2. O JAPÃO E A QUALIDADE Após a II Guerra Mundial, o Japão enfrentou fases duras de reconstrução nacional. Nestas fases, a alienação da força de trabalho constituía um luxo que os japoneses não podiam suportar. Contudo, nos anos quarenta e princípio dos anos cinquenta, assiste-se a uma rápida deterioração das relações laborais. Vários estudos foram efectuados sobre as causas que estiveram na sua origem. Por exemplo, as recomendações de um relatório de 1957 do MITI (Ministery for International Trade and Industry) sobre o assunto, mencionam que um dos problemas está nos encarregados e incluem as seguintes observações: á) Não existem praticamente contactos entre a gestão do topo e os responsáveis abaixo do nível B (chefes de secção); b) Não existe treino orientado nem qualquer tipo de formação, para dotar os encarregados de capacidades profissionais, de técnicas de produção e de relações humanas. Estas capaci dades permitiriam corresponder não só às suas tarefas actuais como a responsabilidades futuras; c) A comunicação no sentido ascendente é praticamente inexistente. Ideias, sugestões, propostas baseadas em activi dades actuais da empresa não são comunicadas ao topo de forma a que este possa introduzir as correcções necessárias. Estas preocupações originaram discussões alargadas no seio da JUSE (Union of Japanese Scientists and Engineers) e os seus membros tentaram descobrir o meio de envolver mais activamente os encarregados nos problemas da empresa em geral e no controlo de qualidade em particular. A fim de estimular o interesse dos encarregados várias conferências se realizaram e, em 1962, é publicada a primeira edição da revista GEMBA-TO-QC (Controlo de Qualidade para encarre-gados). A sua comissão editorial propõe, como objectivos, os seguintes: a) Facilitar o estudo e a divulgação de técnicas de controlo de qualidade. Ajudar os supervisores e encarregados a melho rar a sua tarefa de controlo de qualidade; b) Encorajar os encarregados e trabalhadores a assinar a revista por sua conta; c) Organizar, em cada local de trabalho, um grupo denomi nado «Circulo de Controlo de Qualidade» chefiado pelo encarregado mas com a participação de todos os seus 500
subordinados. Encorajar os membros destes grupos a estudar as técnicas de controlo de qualidade utilizando a revista como texto de apoio. Transformar estes grupos no centro de controlo de qualidade dos seus locais de trabalho. Do acima exposto, podemos inferir que a preocupação dos japoneses em envolver toda a empresa na resolução dos problemas da qualidade, não é de hoje, nem de ontem. Desde há muito que acreditam que a estratégia conducente à melhoria da qualidade dos produtos é a mais importante e prometedora de sucesso. A produção de bens de alta qualidade a um custo reduzido transfor-mou-se na chave do seu êxito relativamente à concorrência internacional e as empresas mobilizaram de uma forma sistemática os seus recursos humanos e físicos para atingir este objectivo. Deste modo introduziram, por um lado, novo know how tecnológico e de gestão e, por outro, procederam a avultados investimentos para conseguir racionalizar a produção. Quadros técnicos (engenheiros, gestores) foram enviados para a Europa e E.U.A. a fim de se familiarizarem com as novas técnicas. Para citar apenas alguns exemplos de transferência tecnológica, lembramos os casos da ARMCO à FUJI Steel Co; da General Electric à Toshiba, da Austin à Nissan e da Philips à Matsushita. Nos anos cinquenta, a indústria japonesa efectuou avultados investimentos tendo em vista racionalizar a produção. Um exemplo bem conhecido é o primeiro plano de racionalização que teve início em 1951. Quando este terminou, as principais siderurgias já se encontravam equipadas com sistemas de produção em massa. Em finais dos anos cinquenta, os resultados dos avultados investimentos já se faziam sentir em indústrias chave — construção naval, químicas, automóvel e equipamento eléctrico. De referir também que os investimentos realizados possibilitaram a utilização de inovações tecnológicas. As técnicas apreendidas noutros países, só por si, não ajudaram a melhorar a produção: é importante o modo como essas técnicas foram aplicadas. Os fabricantes de carros, por exemplo, desenvol-veram um sistema único de fornecimento de peças e materiais, englobando os fornecedores externos e os departamentos internos, com a finalidade de reduzir ao mínimo os stocks. O sistema funciona segundo o princípio do just-in-time (minimização de stocks) que tem como símbolo o método de produção da Toyota. Pensamos, contudo, que o princípio básico de minimização de stocks não se trata apenas de uma nova técnica de gestão de produção. Os fabricantes de carros japoneses edificaram um sistema social e técnico muito complexo, envolvendo empresas sub-contratadas fornecedoras de peças e diversos departamentos internos, segundo práticas de gestão que têm em conta as características das condições locais. Aliás, o desenvolvimento da 501
indústria automóvel japonesa contou com a máxima colaboração e compreensão dos trabalhadores e da própria população. E foi o sucesso da indústria automóvel japonesa que veio a ter um impacto muito especial nos E.U.A. Até aí muitos americanos reconheciam que os japoneses sabiam fabricar bons relógios, bons rádios, bons aparelhos de televisão e boas máquinas fotográficas. Do ponto de vista da sua psicologia, os japoneses são pequenos e é compreensível que consigam fabricar bem coisas pequenas. Mas os carros, tal como os hot-dog, são tipicamente americanos. O fabrico de bons carros pelos japoneses perturbou a consciência americana. O facto desses carros serem competitivos e produzidos anualmente em maior número do que os americanos... constituiu um choque. Em nossa opinião, uma produção eficiente exige a utilização completa dos recursos humanos e físicos disponíveis pelo que a colaboração dos trabalhadores e das suas associações se torna vital. Para conseguir a sua participação, as empresas japonesas desenvol-veram e adoptaram novos sistemas de relações dentro da empresa assim como novos sistemas de partilha da informação. 3. RELAÇÕES LABORAIS Como anteriormente afirmámos, até meados dos anos cin-quenta, as relações laborais no Japão estavam longe de poder ser consideradas harmoniosas. Bem pelo contrário, eram hostis e conflituais. O elevado nível de inflação e a desordem económica que se seguiu à II Guerra Mundial levou ao aparecimento espontâneo de sindicatos na maior parte das médias e grandes empresas. Estes, para defender os interesses dos trabalhadores, recorriam frequente-mente a greves e ao controlo da produção. Nos finais dos anos quarenta perdia-se uma média de 4, 6 dias úteis por cada 10 trabalhadores e, na primeira metade dos anos cinquenta, essa média atingia ainda o valor de 4,5 dias. A mudança verificou-se na segunda metade dos anos cin-quenta. Por essa altura, surgiram novos líderes sindicais que preconizavam um novo tipo de relações de trabalho em algumas indústrias como a siderúrgica, automóvel e construção naval. Os novos líderes admitiam a necessidade de cooperação com a gestão e esta, em contrapartida, ajudou-os a cimentar a sua posição e a organizar as suas actividades. Através de lutas difíceis e experiên-cias penosas, este novo grupo de líderes sindicais acabou por conseguir uma certa popularidade em sectores cada vez mais alargados das indústrias chave. 4. SISTEMAS DE PARTILHA DE INFORMAÇÃO Então, novos tipos de relações laborais foram desenvolvidos e postos em prática, como, por exemplo, o sistema de consulta 502
conjunta, o papel dos encarregados de primeira linha e o movi-mento dos círculos de controlo de qualidade. 4.1. SISTEMA DE CONSULTA CONJUNTA Este sistema foi proposto pela gestão como meio de contrariar o controlo de produção por parte dos trabalhadores, defendido por alguns líderes sindicais. Trata-se de um veículo importante de comunicação entre a gestão e os trabalhadores no que respeita a assuntos críticos que afectam a empresa. A consulta conjunta serve para que a gestão e os representantes dos trabalhadores possam discutir entre si (sem intuito negociai) um leque tão vasto de problemas tais como novos investimentos, planos de produção ou ainda assuntos tão específicos como a revisão das prestações sociais a pagar. Em muitos casos, a gestão divulga informações confidenciais aos líderes sindicais, numa fase ainda prematura do processo de tomada de decisão, a fim de assegurar a cooperação. Noutros, os representantes dos trabalhadores sugerem planos alternativos, esclarecedores dos seus pontos de vista, no sentido de obterem a compreensão da gestão. O sistema de consulta conjunta acompanhou a implantação, nas principais indústrias, do novo tipo de relações laborais. A campanha levada a cabo pelo Centro de Produtividade Japonesa (fundado com a ajuda dos E.U.A.) teve muita importância na promoção e divulgação deste novo sistema. Actualmente, mais de 70% das empresas privadas com 100 ou mais trabalhadores o adoptam como estrutura base. Muitas grandes empresas possuem um sistema de consulta conjunta bem desenvolvido e delimitado e que é claramente distinto da negociação colectiva. A distinção torna-se mais difícil à medida que a dimensão da empresa diminui. 4.2. O PAPEL DOS CHEFES DIRECTOS Em toda e qualquer empresa, o papel desempenhado pelos encarregados de primeira linha (chefes directos) é de extrema importância pois o seu papel é duplo: são os gestores de nível mais baixo e, simultaneamente, os trabalhadores de nível mais elevado. Compete à empresa dar-lhes condições para um bom desempenho deste duplo papel. Foi também durante os anos cinquenta que no Japão se formalizou esta situação, o que corresponde ao desejo da gestão em repor a ordem nos locais de trabalho. Para tal, as empresas, com a ajuda da Federação Japonesa das Associações Patronais, desenvol-veram diversos programas de formação. À medida que a racionalização industrial prosseguia, maior era a necessidade de disciplinar os locais de trabalho. Com o intuito de satisfazer esta necessidade, muitas indústrias esforçaram-se por 503
enriquecer e fortalecer o papel dos chefes directos. Como exemplo, podemos indicar a introdução nas siderurgias do sistema de encarregado importado dos E.U.A. (Yamata Co. 1956; Nippon Kokan Co. 1959). Muito embora tenha sido adaptado do modelo americano, no Japão possui pelo menos uma diferença bastante importante: os encarregados são escolhidos entre os trabalhadores de produção após terem acumulado um largo período de serviço e uma vasta experiência. São pessoas informadas sobre a empresa no seu todo pois as firmas japonesas praticam a rotação de tarefas. 4.3. CÍRCULOS DE CONTROLO DE QUALIDADE Os círculos de controlo de qualidade ou simplesmente círculos de qualidade como costumam ser conhecidos, destinam-se a melhorar a qualidade dos produtos e a facilitar a comunicação ascendente e descendente. Foram concebidos de início como grupos de estudo mas, pouco a pouco, a resolução de problemas foi sendo encorajada, já que permitia a aplicação prática dos métodos estatísticos entretanto apreendidos. Era suposta a participação voluntária dos trabalhadores e o seu desenvolvimento constituía um objectivo explícito. A JUSE sugeria também a cooperação entre círculos e o alargamento a todos os empregados. Com a sua acção, os círculos contribuem de um modo decisivo para a melhoria da qualidade, pois os seus membros estudam e discutem a melhor forma de combinar as capacidades e característi-cas dos membros dos grupos de trabalho. No decurso deste processo, isto é, enquanto trabalhando e aprendendo em conjunto, desenvolve-se a comunicação mútua e a informação. O movimento dos círculos de controlo de qualidade cresceu muito rapidamente no Japão e, embora muitos deles estejam registados na JUSE, muitos outros o não estão, pelo que o seu número exacto é desconhecido. Contudo, a amplitude do movi-mento revela-se nas estimativas que apontam para mais de 125 000 círculos com l 132 000 membros a existir actualmente. Uma das características mais importantes (talvez a mais importante) do sistema de gestão japonês reside no sistema de desenvolvimento do seu capital humano. Embora o emprego a longo prazo e o sistema de promoção interno não sejam exclusivos das empresas japonesas, uma vez que também existem nos E.U.A. e na Europa, a especificidade associada à prática japonesa reside na diversidade de experiências que os trabalhadores adquirem ao serviço de uma mesma empresa. No Japão, um trabalhador exerce rotativamente uma vasta gama de ocupações quando comparado com os seus colegas europeus ou americanos. Assim, os trabalha-dores japoneses têm ao seu alcance mais oportunidades de alargar as suas experiências, desempenhando diferentes tarefas, o que lhes permite compreender a empresa no seu todo. Esta prática reforça--se através da formação e treino proporcionado pela empresa. 504
Será que podemos aprender alguma coisa com o Japão? Esta é a pergunta frequentemente colocada quando estudamos este país. No seu livro «The impact of Japan in a changing world» (pág. 83) Vogel afirma: «... algumas destas características, tais como o emprego permanente, a preocupação com a qualidade, a preocupa-ção com o marketing internacional, o planeamento a longo prazo, surgiram no período específico do pós guerra, quando as grandes empresas tentavam modernizar-se e implantar-se nos mercados internacionais» e concluiu «... se existe alguma força tradicional específica, esta reside na capacidade deste povo em se organizar e em se adaptar às circunstâncias. E o facto de muitas características japonesas dependerem muitos menos da tradição do que de circunstâncias históricas, faz-me sentir optimista quanto à capaci-dade doutros países em aprender»... com o Japão. E, para aprender, nada melhor do que conhecermos a história do movimento japonês para a qualidade. 5. HISTÓRIA DO MOVIMENTO JAPONÊS PARA A QUALIDADE O movimento japonês para a qualidade possui características próprias. Iniciado sob pressão das autoridades militares de ocupa-ção, cedo um grupo de intelectuais, agrupados na JUSE, fundou um Grupo de Pesquisa de Controlo de Qualidade que idealizou e dinamizou um plano de qualidade para o Japão e para os japoneses: «Em 1949, a JUSE criou o «Quality Control Research Group» (QCRG) com pessoas das universidades, das indústrias e do Governo. O objectivo do grupo era dedicar-se à pesquisa e divulgação do conceito de controlo de qualidade preocupando-se com a racionalização na indústria para que fosse possível exportar produtos de qualidade e aumentar o nível de vida do povo japonês. Para o conseguir, o grupo pretendeu aplicar o controlo de qualidade às empresas japonesas. (Ishikawa, Kaorn «What is Total Quality Control?», Prentice-Hall, 1985, p. 16). Os japoneses não negam e mesmo alguns dos seus autores evidenciam o facto de o Japão ter aprendido o controlo de qualidade com a ajuda de especialistas americanos. Foi de facto o dr. Deming quem primeiro divulgou o conceito de controlo de qualidade no Japão. Deming é tido como um amigo do Japão que conhece bem este país e que o visita regularmente desde o início dos anos 50. Mas, em nossa opinião, o mais importante em todo o processo não foram as técnicas específicas de controlo de qualidade, mas sim a forma como foram implantadas e que levaram os japoneses a aderir de modo tão veemente ao controlo de qualidade. No período que medeia entre as duas grandes guerras mundiais, os produtos japoneses eram conhecidos pela sua má qualidade. Existe, por exemplo, um filme animado do Popeye, em 505
que o seu inimigo é um homem armado de um gancho de ferro. Lutam e quanto o outro prende o Popeye com o gancho, este parte-se. Neste momento é visível no gancho uma etiqueta onde se lê «Made in Japan». Os espectadores riem-se, pois era esta a imagem que tinham dos produtos japoneses. Após a H Guerra Mundial, muitos japoneses aperceberam-se que, devido à grande dependência da sua economia em relação aos mercados externos, necessitavam, para sobreviver enquanto nação, de criar uma reputação internacional de padrões elevados de qualidade. Foi então fundada uma Agência de Ciência e Tecnologia Internacional dependente do MITI, que deveria, entre outras, desempenhar as seguintes tarefas: definir padrões de qualidade, pressionar as empresas japonesas para níveis cada vez mais elevados e assegurar que os produtos exportados correspondessem aos padrões estabelecidos. Deste modo foi possível elevar a reputação de produtos chave concebidos para exportação, tais como automó-veis, computadores e semi-condutores, destruindo a imagem pre-valecente no mundo ocidental de que «Made in Japan» era sinónimo de má qualidade. Como se pode ver na cronologia mencionada no final deste capítulo, o plano utilizou diferentes instrumentos para atingir os seus objectivos. O Grupo de Pesquisa de Controlo de Qualidade (QCRG) elaborou os seus próprios manuais evitando o recurso a obras traduzidas, convidou especialistas americanos a proferir conferências, criou materiais de informação utilizando os meios de comunicação social (rádio e televisão) para divulgar a sua mensa-gem. Os membros do QCRG cedo se aperceberam que, por melhores que fossem, os métodos estrangeiros não poderiam ser directamente importados para o Japão. Se existem ciências univer-sais como a física, a química e a matemática, tudo o que se relaciona com controlo de qualidade tem implicações sociais e humanas e, para o seu êxito, houve que criar um método japonês. Uma das características intrínsecas da sociedade japonesa é a sua hierarquização e o plano respeitou-a ao envolver os diferentes actores de forma descendente. Assim, as primeiras acções destina-ram-se a gestores de topo e a engenheiros e tiveram como objectivo a divulgação de técnicas estatísticas de controlo de qualidade. Em 1950, a convite da JUSE, o dr. W. Edwards Deming proferiu um seminário que durou oito dias, destinado a gestores e engenheiros, sobre o controlo estatístico da qualidade. Os pontos focados no seminário foram: 1. Como interpretar e utilizar o ciclo: Planear, Desenvolver, Controlar, Actuar (PDCA) ou seja, o chamado ciclo Deming (Plan, Do, Check, Action), relacionado com design, produção, vendas, acompanhamento e redesign a fim de melhorar continuamente a qualidade; 506
2. A importância de possuir sensibilidade para a dispersão em estatística; 3. A utilização de cartas de controlo. As técnicas estatísticas de controlo de qualidade difundiram-se rapidamente mas o grupo sentia que o processo se encontrava num impasse. Em sua opinião, o controlo de qualidade continuava a ser um movimento exclusivo das fábricas, entre engenheiros e trabalha-dores. Apesar dos esforços, os gestores de topo e intermédios não se mostravam muito interessados. Havia, por conseguinte, que suplan-tar esta barreira. Foi então que o dr. J. M. Juran, acedendo a um convite do JUSE, visitou o Japão pela primeira vez em 1954 para efectuar seminários dirigidos a estes gestores sobre o papel que deveriam desempenhar para promover as actividades relacionadas com o controlo de qualidade. Juran, um americano defensor da gestão participativa ajudou o grupo, com as suas conferências, a vencer o impasse em que tinha caído. A intervenção de Juran foi como que o óleo que faltava à engrenagem e, a partir daí, a execução do plano verificou-se sem grandes sobressaltos. Sem o apoio e o suporte financeiro da comunidade industrial, o projecto não se teria realizado. O prémio Deming, instituído em 1951 e administrado pela JUSE, ganhou reconhecimento nacional e, no que respeita a problemas de qualidade, esta organização foi desde logo aceite como o principal elo de ligação entre o público, as empresas e as universidades. A JUSE impôs-se, pois, no mundo empresarial japonês e isso ficou a dever-se a um pequeno número de dirigentes, entre os quais o seu fundador e primeiro presidente, Ichiro Ishikawa. Á credibilidade da organização muito ficou também a dever à capacidade intelectual do seu filho, Kaoru Ishikawa, que durante muitos anos foi secretário da JUSE. Kaoru foi um dos membros fundadores do «Quality Control Research Group», um pioneiro dos métodos estatísticos, autor de muitas obras sobre controlo de qualidade e um grande entusiasta quanto à necessidade de melhorar a educação e a formação contínua. 6. CRONOLOGIA DO MOVIMENTO JAPONÊS PARA A QUALIDADE 1930 — Os laboratórios Bell (E.U.A.) aplicam as cartas de controlo desenvolvidas pelo dr. W. A. Shewhart. 1945 — Constitui-se no Quartel General do Supremo Co-mando das Forças Aliadas (Japão) a secção de Comunicações Civis. — Forma-se a Associação Japonesa de Normas e Padrões. 1946 — Constitui-se a Comissão Japonesa de Normas e Padrões industriais. 507
— Forma-se a União Japonesa de Cientistas e Engenhei ros (JUSE). — Inicia-se a publicação do mensário «Jornal de Normas e Padrões». 1949 — Constitui-se dentro da JUSE o Grupo de Pesquisade Controlo de Qualidade (Quality Control Research Group — QCRG). — O Grupo de Pesquisa de Controlo de Qualidade oferece os primeiros cursos sobre o Controlo de Qualidade (três dias por mês, durante um ano, o que perfaz um total de 36 dias). — Aprovação da lei de normalização industrial. — A secção de comunicação civil oferece seminários sobre qualidade. 1950 — A JUSE publica a revista «Controlo Estatístico de Qualidade». — Estabelecem-se os padrões industriais japoneses de acordo com a lei de normalização industrial. — A convite da JUSE, Deming profere seminários sobre controlo estatístico de qualidade. 1951 — É instituído o prémio «DEMING». — Realiza-se a l.a Conferência sobre Controlo de Qualidade. 1952 — A convite da JUSE, Juran profere seminários sobre qualidade. 1956— A Japan Shortwave Broadcasting transmite um curso sobre Controlo de Qualidade, para encarregados. 1957— A Japan National Broadcasting Corporation(NHK) transmite séries sobre Controlo de Qualidade no seu canal educativo de televisão. 1960 — A JUSE publica um manual sobre Controlo de Qualidade (2 volumes) para encarregados. — É vendido em todo o Japão o primeiro «Quality Month». 1961— É publicado, para os encarregados, um suplemento especial da revista «Controlo Estatístico de Quali-dade. — Realiza-se a 11.a Conferência sobre Controlo de Qualidade. Esta conferência inclui painéis sobre «o papel dos encarregados na garantia da qualidade». 1962 — É iniciada a publicação trimestral da revista «Gemba -TO-QC» (Controlo de Qualidade para encarregados). Solicita-se a formação e o registo de Círculos de Qualidade. — É registado o primeiro Circulo de Qualidade. — Realiza-se a l . a Conferência anual sobre Controlo de Qualidade para encarregados. 508
1963 — Realiza-se a l . a Conferência sobre Círculos de Quali- dade. 1964 — A revista «Gemba-TO-QC» passa a mensal. 1965 — Na 19.a Convenção da ASRC, realizada em Los Angeles, são apresentados relatórios sobre a actividade dos Círculos de Qualidade no Japão. 1967 — Inicia-se um curso básico sobre Controlo de Quali dade para encarregados. 1968 — É adoptado otermo «Company-Wide Quality Con trol» (CWQC). — O primeiro Grupo de Círculos de Qualidade visita os E.U.A.. 1969— Realiza-se em Tóquio uma conferência internacional sobre Controlo de Qualidade. 1970 — É instituído o prémio «All Japan Quality Control». — Forma-se a Sociedade Japonesa de Controlo de Qualidade. — A JUSE publica «Os fundamentos dos Círculos de Qualidade». — Iniciam-se cursos por correspondência, sobre Contro lo de Qualidade para encarregados. 1971 — Realiza-se a 20.a Conferência sobre Círculos de Qualidade. — É instituído o grande prémio de Círculos de Quali dade. — Realiza-se a l . a Conferência Nacional de Círculos de Qualidade. 1972 — Aparece pela l . a vez um órgão para divulgação da qualidade na estrutura de uma empresa (Kobe Shipyard, Mitsubishi Heary Industries Ltd.). — O número de círculos de qualidade registado atinge 50 000. 1973— A revista «Gemba-TO-QC» passa a designar-se por «F.Q.C.». — Realiza-se a 300.º Conferência sobre Círculos de Qualidade. — O número de círculos de qualidade registado atinge 60 000. 1974 — Realiza-se a 400.a Conferência sobre Círculos de Qualidade. 1975 — É constituído nos E.U.A. (Loockheed Missiles and Space Company) o primeiro círculo de qualidade. 1979 — É registado o 100 000.° Círculo de Qualidade. — Realiza-se no Reino Unido a 1.a Conferência sobre Círculos de Qualidade denominada «The Japanese approach to Product Quality Management». Assistem mais de 100 pessoas. 509
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Administração, n.° 13/14, vol. IV, 1991-3 °-4.°, 511-521 MUDANÇA E DESENHO ORGANIZACIONAL Manuel Gonçalves * «A good deal of the corporate planning I have observed is like a ritual rain dance; it has no effect on the weather that follows, but those who engage in it think it does. Moreover, it seems to me that much of the advice and instruction related to corporate planning is directed at improving the dancing, not the weather.» Russel L. Ackoff 1. A MUDANÇA E AS ORGANIZAÇÕES A mudança constitui, hoje, em dia, uma das grandes preocupa-ções para quem tem que dirigir organizações. A própria mudança está constantemente em mudança e em ritmo cada vez mais acelerado. Muito embora a mudança tenha sempre existido, a pressão que ela exercia sobre o quotidiano das pessoas e das organizações, há algumas décadas, não constituía grande motivo de preocupação uma vez que a velocidade da mesma permitia um constante ajustamento do seu comportamento. Contudo, no final da década de 70, a mudança atinge velocidades tais que quaisquer pequenos atrasos na resposta provocam danos elevados, por vezes irrecuperáveis. Organizações públicas e privadas vêem-se arredadas dos seus «negócios», por incapacidade de adaptação ou por uma adaptação demasiadamente lenta. Não se trata já apenas do crescimento da velocidade da mudança, mas do elevado ritmo de mudança, dentro da própria mudança. E este fenómeno que os economistas apelidam de «turbulência»; uma resposta adequada ao fenómeno passa, como afirmou Peter Drucker, pela gestão de «descontinuidades»1. Um outro aspecto a considerar na mudança, nos dias de hoje, tem que ver com a capacidade em encontrar as soluções, para as novas situações, em tempo útil. Na verdade, quanto maior for a velocidade da mudança, maior é a complexidade do problema com * Economista. Vice-Presidente do Instituto Cultural de Macau. 1 Peter Drucker, «The age of discontinuity». 511
que nos defrontamos e, consequentemente, maior é a quantidade de informação que tem de ser tratada para se atingir uma solução. Significa isto que quanto maior for o período de tempo que levarmos para alcançar a solução, menor é a vida dessa solução; em última instância, quando alcançamos a solução, ela já não é efectiva porque o problema ao qual se aplicava já não existe. São soluções «nado-mortas». Não admira, assim, que a maior parte das organizações se apetrechem no domínio da capacidade de previsão da mudança, por um lado, e na capacidade de se adaptarem a ela, por outro. Sem dúvida que estas melhorias significativas nas capacidades de previsão, tratamento da informação e adaptabilidade às novas situações permitem, à maioria das organizações, aliviar alguma da pressão que a mudança exerce sobre elas. Mas não será, certa-mente, a única ou a melhor forma de lidar com a mudança. A mudança, em geral, é inevitável. Contudo, as pequenas mudanças, em particular, correspondem a algo que se fez ou que se deixou de fazer, embora não intencionalmente. Assim, há mudan-ças que ocorrem que poderiam não ter ocorrido e outras que não ocorrem que poderiam ter ocorrido. Para os que ocorrem real-mente, teremos que nos adaptar rapidamente e de uma forma efectiva. Mas porque reagir à mudança não constitui, para nós, o melhor padrão de comportamento, debruçar-nos-emos sobre as possibilidades de controlo da mudança, ou dito de outra forma, preocupar-nos-emos com a gestão da mudança planeada. 2. INCERTEZA E INFORMAÇÃO Imaginemos uma pequena unidade fabril, que trabalha, por encomenda, para uma grande unidade industrial (monopsónio). Suponhamos que, ao longo de um determinado período de tempo, essa unidade fabril possui uma carteira de encomendas que corresponde a um pleno emprego de todos os seus recursos, não havendo quaisquer quebras ou alterações no fornecimento dos seus inputs (matérias-prirnas, pessoal, ...); acrescentemos ainda o facto de que os outros estão perfeitamente bem definidos. A empresa em questão está perante um meio envolvente estável, que lhe permite elaborar os seus planos de aprovisiona-mento, produção e entrega, bem como o seu plano financeiro, duma forma perfeitamente rígida. Obviamente, a situação aqui descrita é hipotética (a mudança existiu sempre), mas corresponde a situações similares vividas no início do século em que a aplicação da doutrina Tayloriana trouxe elevados níveis de rentabilidade. As pequenas mudanças permitiam sempre uma resposta atempada. A organização desta pequena unidade, será, certamente, baseada na divisão por tarefas e numa estrutura autoritária de poder. A comunicação será diminuta e formal. Este tipo de 512
organização corresponde ao que se convencionou designar por estrutura de tipo funcional, ainda hoje muito comum na maioria das nossas organizações. Imaginemos, agora, que esta mesma pequena unidade fabril se defronta diariamente com solicitações da grande unidade industrial, possuidora de um forte Departamento de Investigação, no sentido de proceder a alterações nos outputs; imaginemos, ainda, que essas alterações obrigam a rever todo o plano de aprovisionamentos, havendo muitas vezes dificuldades na obtenção das matérias-primas necessárias. Admitamos que o mercado de trabalho onde esta pequena unidade fabril se movimenta é altamente competitivo, originando uma grande mobilidade do seu pessoal, particularmente dos seus quadros técnicos. Sem dúvida que estamos a aumentar o grau de incerteza no planeamento da actividade dessa organização. A incerteza é resultante do fenómeno da mudança, e poderá ser definida como a diferença entre a informação necessária e a informação possuída, tendo em atenção um determinado nível de desempenho. A nossa pequena unidade fabril está agora sujeita a constantes reformula-ções das decisões previamente tomadas, durante a tarefa, com vista à produção do output conveniente. E, para poder proceder a essas reformulações, haverá necessidade de uma maior troca de informa-ção entre os decisores ao longo da execução da tarefa. Os responsáveis pelo aprovisionamento, pela produção, pela formação e recrutamento do pessoal, pela organização do trabalho, etc., não poderão continuar descansados cumprindo planos, progra-mas, normas, instruções e procedimentos previamente delineados, para passarem a interagir continuamente entre si, tomando a cada momento novas decisões. É este o cenário em que nos baseamos para afirmar que: «Quanto maior é a incerteza que envolve uma tarefa, maior é a informação que tem de ser processada entre os decisores durante a sua execução, por forma a atingir-se o output desejado». Pode-se considerar que o efeito básico da incerteza é o de limitar a capacidade das organizações em planearem e tomarem decisões antes da execução de uma determinada tarefa. A resposta das organizações passará, assim, por uma das seguintes estratégias: Aumento da sua capacidade de planeamento; Aumento da sua capacidade de adaptação às situações não planeadas; Diminuição do nível de desempenho desejável. A escolha de uma destas estratégias é função, por um lado, do grau de incerteza e por outro, dos seus custos relativos; contudo, associado a cada uma destas estratégias surgirá uma determinada forma de organização (estrutura). As estruturas escolhidas determi- 513
nam as relações de poder e os canais de comunicação, ou seja, a maneira como a informação é processada e canalizada entre os diversos decisores na organização. Assim, a verdadeira questão, quando a incerteza existe, tal como a definimos, é determinarmos qual o modelo de processamento da informação, durante a execução da tarefa. 3. O MODELO BÁSICO DE PROCESSAMENTO DA INFORMAÇÃO O nosso objectivo imediato é, como se depreende do que ficou atrás dito, expor os mecanismos através dos quais a incerteza e a informação se relacionam com a estrutura duma organização. Para tanto, começaremos por adoptar um modelo mecanicista básico, sobre o qual iremos elevando o grau de incerteza. 3.1. NORMAS E PROCEDIMENTOS Voltemos à nossa pequena unidade fabril e assumamos que o fluxograma seguinte reproduz a divisão funcional de trabalho nessa unidade. Para completar a tarefa, atingindo-se um determinado nível de desempenho, é necessário que haja uma considerável coordenação das sub-tarefas dos vários grupos, isto é, que os comportamentos dos elementos que compõem cada um destes grupos sejam, entre si, consistentes. Muito embora se trate duma pequena unidade fabril, é de todo impossível admitirmos que se efectuem comunicações face-a-face entre todos os elementos envolvidos, por forma a cada um poder adequar o seu comportamento. O desenho organizacional (a estrutura) visa, assim, criar os mecanismos que permitam um padrão de comportamento integrado ao longo das diversas subuni-dades. O método mais simples de coordenação de sub-tarefas interde-pendentes é o de especificar, antecipadamente, quais os comporta-mentos adequados sobre a forma de Normas ou Procedimentos, formando-se, de seguida, os empregados, para que estes possam, de uma forma repetitiva, actuar em consonância. Se todos o fizerem, a resposta agregada constitui um padrão de comportamento integra-do. 514
A grande vantagem das Normas é que elas diminuem a necessidade de comunicação; elas constituem para as organizações aquilo que um hábito constitui para um indivíduo, permitindo-lhe reagir perante uma situação conhecida, sem ter que raciocinar como se de uma situação nova se tratasse. Acrescente-se ainda que elas permitem uma certa estabilidade às organizações, pois à medida que se vão verificando movimentos do pessoal, elas garantem a continuidade do mesmo comportamento face às situações de rotina. A utilização de Normas e Procedimentos, como um instru-mento de coordenação, é contudo limitada às situações de interde-pendência que possam ser totalmente antecipadas e para as quais é possível identificar uma resposta apropriada. À medida que as organizações se defrontam com situações novas, outros instrumen-tos integradores do comportamento terão que ser utilizados. 3.2. A HIERARQUIA Quando uma organização se depara com um problema novo, ela não possui uma solução pré-determinada. Para encontrar essa solução, ela terá que ter em conta todas as subunidades que são afectadas. Imaginemos que o cliente da nossa unidade fabril deseja proceder a substanciais modificações no output; fácil se torna perceber que tal decisão acarreta implicações em todas as subunida-des representadas no fluxograma. Um avultado trabalho de recolha e tratamento de informação poderá ser necessário para que se possam tomar novas decisões. Para fazer face a estas novas tarefas, criam-se os lugares de gestão. Efectivamente, o papel dos gestores consiste em tratar a informação e tomar decisões motivadas pela existência da incerteza. Uma estrutura hierarquizada representa esta nova organização. Assim, sempre que surgem acontecimentos imprevistos, o problema é levado ao gestor que detém a informação, para que 515
tomada uma decisão, que constitui a nova resposta da organização para todos os acontecimentos idênticos que se sucederem. Os problemas sobem na hierarquia, até se encontrar um gestor comum às subunidades afectadas. É importante sublinhar que a hierarquia é empregue em complemento às Normas e Procedimentos e não em detrimento das mesmas, isto é, enquanto as Normas e Procedimentos permitem a coordenação de situações repetitivas, a hierarquia actua nas situações novas. Esta combinação garante a continuidade de um comportamento integrado da organização. A fragilidade da estrutura hierárquica está em que cada canal tem uma capacidade limitada de tratar informação. A medida que as novas situações passam a ocorrer com cada vez maior frequência, assiste-se ao «engarrafamento» nesses canais; a comunicação deixa de ser fluida, o gestor está prestes a ser rotulado como «incompe-tente», muito embora trabalhe cada vez mais. Temos assistido a muitas situações deste tipo, que se pretende ver resolvidas através da criação de um maior número de órgãos intermédios; contudo, esta solução é pouco efectiva, pois as interdependências mantêm-se, originando apenas que um número cada vez maior de problemas seja levado ao nível superior onde se encontra o gestor comum das subunidades afectadas. Imaginemos que a nossa unidade fabril adoptava essa solução: Mantendo-se uma estrutura hierarquizada, tudo aponta para que o Director-Geral esteja prestes a «afundar-se», por incapaci-dade de tratar e decidir sobre todos os novos problemas que vão surgindo, em cada vez maior número. A nossa experiência tem-nos mostrado, que esta solução tem sido muitas vezes implementada na base de que é necessário aliviar a carga de trabalho atribuída aos gestores; coordenação de sub-tarefas e de permitir um comporta-mento organizacional integrado, dado que ela se limita a transferir o «engarrafamento» dum local para outro. 516
3.3. A FORMAÇÃO E A FIXAÇÃO DE OBJECTIVOS Como vimos, à medida que a incerteza aumenta, a informação «engarrafa-se» na hierarquia, significando isto que o tempo que medeia entre a apresentação dum problema, por quem tem que executar, e a solução que lhe é dada, por que tem que decidir, é cada vez maior. É o problema que vemos muitas vezes retratado pela expressão: «Isto, antes que vá lá acima, e volte cá abaixo!!!». Nestas condições, torna-se mais eficiente descentralizar, isto é, trazer o poder decisório para um nível mais próximo do da execução, onde a informação tem origem. Contudo, à medida que a organização procede à descentraliza-ção, voltamos a defrontar-nos com o nosso velho problema: como é que ela garante que os diversos decisores irão ter um padrão de comportamento integrado? Para esta questão, surgem normalmente duas respostas. A primeira consiste na formação. A organização acredita que, se todos os seus gestores forem pessoas altamente qualificadas no âmbito das suas funções, e tiverem um conheci-mento relativo dos problemas dos outros departamentos, serão então capazes de tomar as melhores decisões. À título meramente ilustrativo, refira-se que uma das maiores empresas públicas portuguesas levou a cabo uma acção de formação, com a duração de cerca de seis meses, em que os participantes eram isolados, em semanas alternadas, num hotel de província, correspondendo a cada semana uma acção de formação em determinada área funcional (engenharia, aprovisionamentos, marketing, finanças...). Muito embora á formação possa contribuir para um maior controlo, por parte da organização, do comportamento dos indivíduos que, dentro dela, tomam decisões, ela não constitui uma resposta cabal ao problema, dado que esses decisores não deixarão de ser, primeiramente, especialistas nos seus respectivos domínios de acção, sendo certo que, quase sempre, as melhores soluções do ponto de vista técnico para uma determinada subunidade não constituem as melhores soluções para a organização como um todo. A segunda resposta traduz-se na fixação de objectivos. Volte-mos à nossa unidade fabril e situemo-nos, por exemplo, na subunidade «Fabricação». Assumamos que uma série de objectivos são fixados: n.º de modelos a serem fabricados em simultâneo, n.º de horas de fabricação por unidade de cada modelo, calendário de fabricação, n.° máximo global de horas/homem a ser utilizadas, etc. Perante estes objectivos, para os alcançar, sem ter que comunicar com as outras subunidades durante a tarefa. Assim, a fixação de objectivos contribui para a coordenação de tarefas interdependentes, mantendo-se o poder decisório a um nível de gestão onde é normalmente originada a informação. Em vez de especificar comportamentos através de Normas e Procedimentos, a organização fixa os objectivos a alcançar permitindo aos seus empregados a escolha de qual o comportamento apropriado. 517
Contudo, a capacidade das diversas subunidades em manterem as suas operações dentro dos objectivos fixados é novamente função do grau de incerteza. Tal como as Normas e Procedimentos, ao elevarmos o grau de incerteza começam a surgir situações que obrigam à redefinição dos objectivos fixados, passando a solução novamente por encaminhar todo o processo de tratamento da informação e tomada de decisão para a hierarquia; à medida que cada vez mais situações novas vão surgindo, a hierarquia volta a «engarrafar». Um volume enorme de informação a tratar torna o processo de redefinição de objectivos tão lento, que muito certamente durante esse período não se conseguirá garantir um padrão de comportamento integrado para a organização. Temos contactado com empresas que afirmam possuir uma «gestão por objectivos». Contudo, quando indagamos os níveis intermédios de gestão apercebemo-nos facilmente que ninguém está de acordo sobre quais são os verdadeiros objectivos, já que os iniciais, normalmente constantes dum documento apelidado de «Plano», foram sendo sucessivamente alterados, ora com a colaboração de uns, ora com a colaboração doutros, por forma a não passaram já duma «mancha cinzenta». E se os objectivos não são perfeitamente claros para os níveis de decisão que se situam próximo da tarefa, não poderão certamente constituir um mecanismo de coordenação que propicie um padrão de comportamento integrado. 4. ESTRATÉGIAS PARA O DESENHO ORGANIZACIONAL Vimos que a fixação de objectivos, a formação, hierarquia, as normas e procedimentos podem ser utilizadas, de uma forma combinada, numa organização para tentar garantir a coordenação das tarefas interdependentes. O êxito relativo dessa utilização, depende, por um lado, da frequência de situações novas com que a organização se defronta e, por outro, da capacidade dos seus gestores em lidar com elas, pois, como já ficou expresso, quando o grau de incerteza é muito elevado, os problemas acabam sempre por voltar aos canais hierárquicos. Significa isto que o modelo que fomos construindo, muito embora possa produzir respostas adequadas em níveis de incerteza não muito elevados, pode ainda assim conduzir ao «engarrafa-mento» da hierarquia e, consequentemente, à paralisia da organiza-ção face à mudança. É exactamente a este fenómeno da paralisia (não reacção ou reacção lenta e pouco efectiva), que Alvin Toffler apelidou de «O Choque do Futuro»2. As organizações necessitam, assim, de adoptar novas estraté-gias para defrontarem o problema da coordenação. Duas hipóteses, colocam-se, de imediato: a organização ou actua no sentido de 2 Alvin Toffler, «The Future Shock». 518
reduzir a informação que tem de ser processada, ou actua no sentido de aumentar a sua capacidade de processamento de informação. Para cada uma destas hipóteses existem ainda duas estratégias possíveis, conforme o diagrama que se apresenta, de seguida. As estratégias apresentadas não são exclusivas; à semelhança do modelo já construído elas podem ser utilizadas de forma combi-nada. O objectivo de todas elas é minimizar o número de situações que têm de ser canalizadas através de hierarquia. 4.1. UTILIZAÇÃO DE RECURSOS DE FOLGA A utilização de recursos de folga permite diminuir o número de situações de excepção, através da diminuição do nível de desempe-nho desejável. Ela pode ser consubstanciada pelo aumento dos recursos postos à disposição da organização (materiais, humanos, financeiros, etc...), ou por diminuição dos padrões de desempenho desejáveis. Quem não conhece organizações onde existem pessoas cuja única tarefa é aguardarem pacientemente que alguém entre de férias ou adoeça, para terem algo que fazer? Ou ainda aquelas organizações apetrechadíssimas de máquinas fotocopiadoras, com taxas de utilização extremamente baixas, só porque muito de vez em quando toda a gente precisa de fotocópias «urgentes», que não podem esperar? Ou ainda aquelas unidades industriais cujos armazéns estão cheias de materiais, só para o caso de alguma «eventualidade»; a técnica da análise ABC de armazéns confirma a utilização generalizada de recursos de folga. A utilização de recursos de folga implica, obviamente, custos adicionais; contudo, ao diminuir a necessidade de processamento de informação durante a execução da tarefa, contribui para o não «engarrafamento» dos canais hierárquicos. 519
4.2. CRIAÇÃO DE TAREFAS INTEGRADAS A segunda estratégia para diminuir a necessidade de processa-mento da informação consiste em mudar duma estrutura funcional de tarefa, para uma tarefa integrada que deve ser completada por pessoas às quais são atribuídos todos os recursos necessários. Voltemos à nossa unidade fabril. Imaginemos que em determi-nado momento, ela possui em carteira três encomendas importan-tes. Inevitavelmente, surgirão necessidades de definir prioridades e conflitos entre os utilizadores dos prestadores de serviços comuns. O engenheiro responsável pela encomenda El, a trabalhar no Departamento de Fabricação, exercerá pressão para que nos Departamentos de Definição do Produto e/ou de Preparação de Trabalho seja dada urgência à sua encomenda. O mesmo farão os responsáveis pelas encomendas E2 e E3. Surge assim o conflito, que tem de ser gerido pela hierarquia, obrigando a que se processe informação (possivelmente algumas reuniões!) e se tomem decisões. Cria-se assim um grupo responsável pela totalidade de cada uma das encomendas. A este grupo serão atribuídos recursos, não significando isto, contudo, que a organização os triplique. O que vai suceder é uma diminuição de nível de especialização das pessoas envolvidas. Muito possivelmente, o engenheiro responsável que até aí, só se preocupava com a fabricação, terá agora que perder algum tempo com o que se passa a montante. A criação deste grupo diminui o número de situações de excepção durante a tarefa e, consequentemente, a necessidade de processar informação. 4.3. REFORÇO DOS SISTEMAS DE INFORMAÇÃO VERTICAIS As estratégias já descritas diminuem o nível de desempenho através da redução da informação a ser processada ao longo da tarefa. Ao contrário, as estratégias seguintes assumem, como um dado, um determinado nível de desempenho, e visam criar mecanismos que permitam tratar a informação necessária à conse-cução da tarefa. Quanto maior for o grau de incerteza, maior é a necessidade, para uma organização, de efectuar ajustamentos aos seus planos. Em determinado momento, poderá ser mais eficaz produzir um novo plano do que continuar a fazer «remendos». Então, o período entre sucessivas revisões do plano será tanto menor, quanto maior for a incerteza. Note-se que, quanto maior for a frequência das referidas revisões, maiores terão que ser os meios afectos a elas: maior número de quadros técnicos, maior tempo de computador, mais trabalho administrativo, etc. Em suma, as organizações criam mecanismos que permitem recolher a informação onde ela é originada, em tempo útil, e transportá-la, após tratamento apropriado, para os pontos da hierarquia onde deverá ser tomada a decisão. 520
O custo desta estratégia corresponde ao custo dos meios afectos à recolha e tratamento da informação. 4.4. FORMALIZAÇÃO DE RELAÇÕES HORIZONTAIS A última das estratégias é a de formalizar processos de decisão que atravessam horizontalmente as linhas de autoridade. O nível da decisão situa-se, assim, no nível inferior onde a informação é originada. Existem várias formas de relação horizontais. A mais simples é a do contacto directo entre duas pessoas que, embora situadas em subunidades distintas, interagem em determinada tarefa. À medida que a frequência das situações que obrigam ao contacto directo entre essas pessoas aumenta, poder-se-á criar uma figura de ligação inter-departamental. Com o aumento da incerteza, afectando vários departamentos, é usual assistir-se à criação de grupos de trabalho que têm por missão resolver um problema particular, permitindo a descentraliza-ção das decisões e evitando o «engarrafamento» dos canais hierárquicos. Contudo, quando o grau de incerteza é muito elevado, esses grupos de trabalho, que se pretendiam temporários tendem a tornar-se permanentes, fazendo com que surjam problemas de liderança. A resposta a este problema consiste na criação de uma nova função inter-departamental relativa a um determinado proble-ma. Os protagonistas desta nova função apelidam-se de gestores do produto, gestores de projecto, etc. O custo desta estratégia traduz-se no acréscimo de tempo necessário para as funções de gestão dos processos grupais e ainda nos custos indirectos relativos às novas funções de ligação e integração. 5. CONCLUSÕES No ponto 3, introduzimos o modelo básico e descrevemos a sua capacidade de processar informação. Vimos que os meios de comunicação hierárquicos podem coordenar um grande número de tarefas interdependentes, mas que têm uma capacidade limitada para procederem aos ajustamentos necessários derivados do au-mento da incerteza. No ponto 4, apresentámos quatro estratégias que permitem, face à incerteza, ou reduzir ou aumentar a capacidade de processar informação. Cada uma destas estratégias tem os seus efeitos e os seus custos. As organizações têm, contudo, que saber avaliar o seu grau de incerteza e os efeitos e custos associados a cada uma dessas estratégias, por forma a poder optar por uma delas. No modelo que construímos, não optar significa optar pela utilização de recursos de folga; esta é a única estratégia «inconsciente». 521
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Administração, n.° 13/14, vol. IV. 1991-3.°-4.°, 525-540 MACAU NA JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL*António Vitorino** Macau na jurisprudência do Tribunal Constitucional, assim intitulei eu a que poderia ser a mais curta conferência da minha vida. Tal como Vinicios de Morais escreveu o «poema das ilhas dos mares do Sul», que se resumia a uma só frase («Nunca estive lá»), também esta conferência poderia resumir-se a uma pequena frase: «quase que não há» (jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Macau). Contudo, o tema escolhido pode ser um bom ponto de partida se quisermos perspectivar a jurisprudência que, com certa probabili-dade, poderá vir a haver no futuro. Dito de outro modo: creio que vale a pena reflectir sobre os mecanismos de controlo da constitu-cionalidade e da legalidade consagrados na Constituição da República Portuguesa e no Estatuto Orgânico de Macau e destinados a serem aplicados no âmbito do ordenamento jurídico de Macau. Pelo que efectivamente esta conferência versará sobre o ordenamento jurídico de Macau e o controlo da constitucionalidade e da legalidade. A Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre o futuro de Macau marcou um momento muito relevante de alteração da forma de encarar o Território por parte do Estado português. Não propria-mente no sentido da modificação da natureza do Território no nosso ordenamento jurídico (como, em certa medida, sucedeu com a Grã-Bretanha no caso de Hong Kong, quando da assinatura da Declaração Conjunta Sino-Britânica), mas sim no sentido da prioridade política a conferir às questões de Macau, em especial no que concerne à reformulação dos principais instrumentos jurídicos aplicáveis ao Território. * Conferência proferida em Macau em 12 de Dezembro de 1990. ** Juiz Conselheiro do Tribunal Constitucional 525
As negociações da Declaração Conjunta em nenhum momento foram ensombradas pela questão da soberania sobre o Território, porque foi matéria resolvida, digamos que por antecipação, pelo próprio Estado português: a) Desde logo na Lei n.° 1/76, de 17 de Fevereiro, que aprovou a versão originária do Estatuto Orgânico de Macau; b) Em seguida, pela própria Constituição da República Portu guesa, em 1976, no seu artigo 5." (Princípios Fundamen tais); c) A mesma questão foi sublinhada e assumida numa perspec tiva bilateral no decurso do processo de estabelecimento de relações diplomáticas entre Portugal e a República Popular da China em 1978/79: Macau é Território sob administração portuguesa, o Governo português reconhece o Governo de Beijing como legítimo representante do Estado chinês, com o qual a questão de Macau será oportunamente resolvida por mútuo acordo. Significativa a este propósito a referência constante do preâmbulo da DC no estabelecimento das relações diplomá-ticas entre os dois países, como momento a partir do qual se desenvolveram relações amistosas entre os dois Governos e os dois povos. d) Este enquadramento foi retomado formalmente em 1986/ 87, no decurso das negociações da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre o futuro de Macau: a este propósito o texto da DC é particularmente enfático: Ponto l da DC: «O Governo da República Portuguesa e o Governo da República Popular da China declararam que a Região de Macau (incluindo a península de Macau, a ilha da Taipa e a ilha de Coloane, a seguir designadas como Macau) faz parte integrante do território chinês e que o Governo da República Popular da China voltará a assumir o exercício da soberania sobre Macau a partir de 20 de Dezembro de 1999». Assim, após a entrada em vigor da Declaração Conjunta, o estatuto de Macau é alterado no plano do direito internacional, alteração essa que, no essencial, não levantou obstáculos definitivos na óptica do direito constitucional português. No ponto 3 da DC escreve-se: «O Governo da República Portuguesa e o Governo da República Popular da China declaram que durante o período de Transição compreendido entre a entrada em vigor da presente Declaração Conjunta e 19 de Dezembro de 1999 o Governo da República Portuguesa será responsável pela Administração de Macau». 526
Conjugando o ponto l com o ponto 3, resulta que a RPC «voltará a assumir o exercício da soberania sobre Macau após 1999» e até lá «Portugal é responsável pela Administração» do Território. Veja-se o diferente tratamento dos conceitos: recomposição plena da soberania em 1999, (conjugação de titularidade e exercício), poderes de Administração muito amplos até 1999 (complexo de poderes que extravasa a «mera administração em sentido executivo» e abrange certas funções típicas da soberania — v.g. a função jurisdicional, a que adiante nos referiremos. Com a entrada em vigor da DC, contudo, a natureza do exercício dos poderes próprios da Administração portuguesa de Macau foi alterada no plano de jure condendo em dois sentidos nem sempre convergentes entre si: a) Por um lado, a presença administrativa de Portugal em Macau deixou de ser apenas consentida e passou a ser plenamente legitimada por via de uma contratualização expressa, no plano bilateral e no plano internacional, por força de um tratado internacional celebrado entre Portugal e a RPC, onde expressamente se reconhece que cabe ao Estado português assegurar a Administração do Território até 19 de Dezembro de 1999 (sem qualquer interferência ou supervisionamento), nos termos do ponto l da Parte I do Anexo II referente ao papel do Grupo de Ligação Conjunto; b) Por outro lado, a Administração de Macau passou a ganhar uma projecção directa e imediata no plano diplomático, no âmbito das relações bilaterais entre Portugal e a República Popular da China, porquanto acrescem às tarefas da administração corrente as específicas de um «período de transição», isto é, o desenvolvimento de uma complexa gama de acções político-diplomáticas destinadas a preparar o Território para uma transferência de Administração, pacífica e bem sucedida, em Dezembro de 1999, contando para o efeito com a cooperação da RPC (um termo do ponto 3, parte final, da DC). Neste contexto, na segunda revisão constitucional (1988/89), não se sentiu a necessidade de proceder a uma reavaliação profunda do estatuto constitucional de Macau. A negociação parlamentar da revisão constitucional de 1989 não teve de facto Macau como «prato forte». Contudo, os projectos de revisão apresentados pelas diferentes forças políticas podiam dividir-se, a este respeito, em dois grupos: por um lado, os que mantinham inalterado o quadro de dependência institucional do Governador ao Presidente da República e, por outro lado, o projecto PSD que, ao desconstitucionalizar as regras referentes a tal relação institucional, pretendia abrir as portas a uma alteração que 527
tendencialmente atribuísse ao Governo da República uma participa-ção mais decisiva na governação de Macau. Como é sabido, esta matéria foi deixada imprejudicada pela revisão constitucional. As alterações efectivamente introduzidas na Lei Fundamental pela segunda revisão constitucional sobre Macau foram assim alterações pontuais e ponderadas nos artigos 5.° e 296.° da CRP (novo artigo 292.° após 1989) que, no essencial, mantiveram o quadro global de articulação institucional do Governo de Macau com a República Portuguesa. Assim, se não se pode falar de um reequacionamento do estatuto constitucional de Macau após a 2.a revisão, é contudo indubitável que esta revisão trouxe três indicações, três sublinhados relevantes no que concerne a Macau: Por um lado, alterou a sistemática do tratamento do estatuto constitucional de Macau, sublinhando a transitoriedade do vínculo de Macau à República Portuguesa decorrente da celebração da DC Luso-Chinesa sobre Macau; [artigo 5.° e artigo 292.°, n.° 1]. Por outro lado, inovou no plano da organização judiciária de Macau, consagrando o princípio da autonomia judiciária do Território [artigo 292.°, n.° 5]. Por outro ainda, alterou a metodologia de revisão do Estatuto Orgânico de Macau, abrindo ao Governador o direito de iniciativa da alteração do Estatuto Orgânico de Macau [artigo 292.°, n.° 3]. Estes sublinhados da 2.a revisão estiveram na base de duas consequências práticas relevantes, cujos efeitos ou já operaram ou estão em vias de se produzirem: à) Da revisão do Estatuto Orgânico de Macau, produzida pela Lei n.° 13/90; b) Da futura lei de bases da organização judiciária de Macau, que está em curso de apreciação pela Assembleia da República. As relações entre a CRP e Macau têm sido objecto de diferentes tomadas de posição: á) Há quem defenda que a Constituição da República Portu-guesa não é de todo em todo aplicável a Macau; b) Há quem ache que a Constituição da República Portuguesa é aplicável a Macau por natureza; c) Há quem veja na Constituição da República Portuguesa uma heteroconstituição atípica. 528
d) E, finalmente, há quem julgue que a Constituição da República Portuguesa é apenas parcialmente aplicável a Macau: por remissão expressa nalguns casos, por natureza noutros, por decorrência do património jurídico-cultural português noutros, por referência a previsões nesse sentido constantes do Estatuto Orgânico de Macau. Não pretendo retomar aqui exaustivamente os termos dessa polémica. Nem creio que o sentido (e diversas das soluções concretas adoptadas) da revisão do Estatuto Orgânico de Macau de 1990 pode lançar alguma luz sobre esta questão. E fá-lo em duas direcções fundamentais: Por um lado, através de referências expressas em diversos normativos às regras e princípios constitucionais. Por outro lado, através das concretas inovações que introduziu no domínio da fiscalização da constitucionalidade (e da legalidade) dos actos normativos emanados dos órgãos do governo do território de Macau (o Governador e a Assembleia Legislativa de Macau). Quanto às referências expressas na Lei n.º 13/90 a regras e princípios constitucionais: Artigo 2.°, n.° 1; Artigo 11.°, n.° l, alínea d); Artigo 15.°, n.° 2; Artigo 30.°, n.° l, alínea a), primeira parte; Artigo 40.º, n.° 3, primeira parte; e em certa medida o artigo 41.°, n.os 2 e 3. Quanto ao sistema de fiscalização da constitucionalidade (e da legalidade): Artigo 11.°, n.° l, alínea e); Artigo 30.°, n.° l, alínea a), segunda parte; Artigo 40.°, n.° 3, segunda parte; Artigo 41.°, n.° 1. Que conclusões retirar destas referências? Quanto ao primeiro grupo de disposições: a) Valor paramétrico dos princípios constitucionais na defini ção e delimitação da autonomia administrativa, económica, financeira e legislativa do território de Macau enquanto pessoa colectiva de direito público interno (sublinho de direito público interno) (artigo 2.°); b) Relevância directa dos direitos, liberdades e garantias estabelecidos na Constituição como limite e valor paramé trico da mesma autonomia (artigo 2.º); 529
c) Regime de restrição ou suspensão temporária do exercício de direitos, liberdades e garantias constitucionais (artigo 11.°, n.° l, alínea d)); d) Recusa de ratificação pela Assembleia Legislativa de um decreto-lei do Governador, fundada em ofensa das regras constitucionais ou estatutárias ou de normas dimanadas dos órgãos de soberania da República que o Território não possa contrariar; recusa de ratificação decorrente da inter pretação que a Assembleia Legislativa faz do parâmetro constitucional (cfr. o artigo 30.°, n.º l, alínea a)): artigo 15,°, n." 2; e) A Assembleia Legislativa é um órgão de governo próprio do Território, de uma pessoa colectiva de direito público interno, a quem o Estatuto Orgânico de Macau atribui a incumbência de vigiar pelo cumprimento no Território (sublinho no Território) das regras constitucionais: as normas constitucionais como parâmetro da actividade legis lativa, administrativa e política dos órgãos de governo do Território (artigo 30.°, n.º l, alínea a)); f) Veto do Governador de um decreto-lei da Assembleia Legislativa fundado em razões de inconstitucionalidade (ofensa de regra constitucional) confirmado pela Assembleia Legislativa como via de acesso ao controlo da constitucio-nalidade a cargo do Tribunal Constitucional (artigo 40.º, n.º 3); g) Regra homóloga ao artigo 207.° da Constituição da República Portuguesa que vincula todos os tribunais de Macau (artigo 41.º, n.º 1) a que acresce uma regra de conflitos da mais assinalável relevância e que marca, em certa medida, uma rotura com a concepção do Estatuto Orgânico de Macau/76 no plano de relacionamento entre o ordenamento jurídico de Macau e o ordenamento jurídico da República aplicável, por expressa menção, a Macau (logo, relaciona-mento entre diplomas de idêntica força jurídica material: isto é, as contradições materiais, neste caso, só podem ser resolvidas por via de apelo a um critério de repartição de competências entre os diferentes órgãos do poder político). A norma de conflitos — dos n.os 2 e 3 do artigo 41.º — não é contudo de fácil interpretação. Consideremos, no plano teórico, as suas mais relevantes implicações: Normas da República sobre: a) Estado e capacidade das pessoas (artigo 31.°, n.º l, alínea a)); b) Direitos, liberdades e garantias (artigo 31.º, n.º l, alínea b)); 530
c) Definição de crimes, penas e medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo penal (artigo 31.°, n.° l, alínea c)); d) Regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo (artigo 31.°, n.° l, alínea d)); e) Regime geral da requisição e da expropriação por utilidade pública (artigo 31.°, n.° l, alínea e); f) Regime geral do arrendamento (artigo 31.°, n.° l, alínea f)); g) Sistema monetário e padrão de pesos e medidas (artigo 31.°, n.° l, alínea i)); h) Associações públicas, garantias dos administrados e respon-sabilidade civil da administração (artigo 31.°, n.° l, alínea i) Bases gerais do estatuto das empresas públicas (artigo 31.°, n.° l, alínea o)) prevalecem, em regra, sobre as normas do Território em caso de conflito. O critério de selecção deste elenco de matérias não parece muito coerente em termos internos. Mas percebe-se: estabeleceu-se esta regra para as matérias da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia Legislativa (artigo 168.° da Constituição da República Portuguesa) que a revisão do Estatuto Orgânico de Macau devolveu ao Território (artigo 168.°, n.° l, alíneas a), b), c), d), e), o), n) e x)). Mas o critério de prevalência sai enfraquecido pela desigual-dade das matérias em causa entre si, sobretudo na óptica do território de Macau. Basta comparar o regime das alíneas a) e b) do artigo 31.° (Estado e capacidade das pessoas e direitos, liberdades e garantias) com os das alíneas f) (regime geral do arrendamento) e i) (sistema monetário e padrão de pesos e medidas). Talvez por ter consciência da ambiguidade da solução que acabou por consagrar é que o legislador estabeleceu uma ressalva algo enigmática: «salvo se, tida em conta a situação especial do Território, não houver colisão com o conteúdo essencial daquelas normas» (das normas dimanadas dos órgãos de soberania da República) — artigo 41.°, n.° 2, parte final. Como interpretar esta ressalva? A solução vai depender da análise casuística do interesse do Território que, em cada situação concreta, justificar a derrogação do regime jurídico dimanado dos órgãos de soberania da República aplicável a Macau, tendo como limite o «núcleo essencial» de norma da República (qual seja o «núcleo essencial» em causa depende da interpretação de cada complexo normativo em comparação). Esta norma de conflitos, 531
assim vaga e de contornos difusos, dependente da necessidade de integração em cada caso concreto, alarga, ainda que indirecta-mente, o campo de intervenção do Tribunal Constitucional en-quanto entidade credenciada para julgar da legalidade dos actos normativos do Território face ao disposto no Estatuto Orgânico de Macau. Ou seja, sempre que um regime jurídico do Território afastar o regime jurídico da República aplicável a Macau (nas matérias acima referidas no artigo 31.°), sem que tal afastamento encontre justificação bastante «na situação especial do Território» e/ou quando tal regime específico de Macau ofender o conteúdo essencial das normas da República, então a norma do Território não poderá prevalecer, desde logo e sem prejuízo de outros eventuais vícios, por violação do n.° 2 do artigo 41.° do Estatuto Orgânico de Macau, prefigurando assim uma situação de ilegalidade qualificada, de conhecimento generalizado pelos tribunais de Macau (nos termos do artigo 41.°, n.° l do Estatuto Orgânico de Macau) e de conhecimento (e declaração) em sede de fiscalização concentrada pelo Tribunal Constitucional (nos termos do artigo 30.°, n.° l, alínea a) e do artigo 11.°, n.° l, alínea e), ambas do Estatuto Orgânico de Macau, consoante se trate de normas emitidas pelo Governador ou pela Assembleia Legislativa), seja por via do recurso das decisões dos tribunais de Macau, seja em sede de controlo abstracto, em regra a posteriori. O que nos leva à segunda questão, referente à clarificação das competências do Tribunal Constitucional no âmbito da fiscalização da constitucionalidade e da legalidade das normas aplicáveis a Macau. Quanto à fiscalização concreta, as inovações não são de grande monta, embora haja um alargamento do âmbito da competência do Tribunal Constitucional no domínio do controlo da inconstitucio-nalidade indirecta ou da legalidade qualificada das normas do Território e das normas da República aplicáveis a Macau. Isto é: os tribunais de Macau não podem aplicar (mais, devem desaplicar) as normas da República ou dos órgãos de governo do Território que violem o Estatuto Orgânico de Macau (juízo no mínimo de ilegalidade qualificada) ou a Constituição da República Portuguesa (juízo de inconstitucionalidade). Destas decisões cabe recurso para o Tribunal Constitucional, como já era entendimento corrente à luz do anterior Estatuto Orgânico de Macau quanto à questão de insconstitucionalidade. Inovação, neste domínio, haverá no tocante ao juízo de ilegalidade (ilegalidade qualificada por violação do Estatuto Orgânico de Macau) ou de inconstitucionali-dade indirecta, consoante se entenda que o Estatuto Orgânico de Macau é objecto de uma recepção meramente formal, ou mesmo material, pela Constituição da República Portuguesa. A este propósito, o Tribunal Constitucional já por duas vezes teve ocasião de afirmar a sua competência em sede de fiscalização 532
concreta da constitucionalidade, através dos Acórdãos n.os 284/89 e 245/90, o primeiro publicado no «Diário da República», II Série, n.° 133, de 12 de Junho de 1989 e o segundo ainda inédito. No primeiro destes arestos ao Tribunal Constitucional colocou--se a dúvida e respondeu afirmativamente sobre a sua competência quanto a uma norma da Assembleia Legislativa de Macau (a Lei n.° 9/77/M — artigo 18.°, n.° 1: que dispunha que «serão proibidos de entrar nos casinos os indivíduos condenados judicialmente pelos crimes previstos nos artigos 14.° e 15.°») e no segundo voltou a equacionar a mesma questão nos mesmos termos e com idêntica resposta afirmativa a propósito da constitucionalidade do artigo 41.°, parágrafo 1.° do Decreto n.° 27 495, de 27 de Janeiro de 1936 (que define o regime dos crimes de abuso de liberdade de imprensa). Em ambos os casos, o Tribunal Constitucional pronunciou-se com base na redacção anterior do Estatuto Orgânico de Macau, fazendo-o, em síntese, com os seguintes fundamentos: a) O Estatuto Orgânico de Macau é lei constitucional; b) O Estatuto Orgânico de Macau aponta para a aplicabilidade ao território de Macau de princípios ou regras constitucio nais — v. os artigos 2.º, 11.°, n.° l, alínea d), 13.°, n.° l, 14.°, n.° 3, 15.°, n.° l e 31.°, n.° l, alínea a) e c) do Estatuto Orgânico de Macau/76; c) A Constituição da República Portuguesa não é susceptível de aplicação integral a Macau (a organização político- -administrativa constante do Estatuto Orgânico de Macau afasta o exercício de certas competências constitucional- mente reconhecidas aos órgãos de soberania), mas é aplicável em largos trechos: seja por efeito de referências expressas do Estatuto Orgânico de Macau, seja pela necessidade de preencher os vazios normativos que se observam na carta política do Território; d) Da alínea d) do artigo 9.° do Estatuto Orgânico de Macau na redacção de 1976 resulta que em Macau, em regra, vigora o regime dos direitos, liberdades e garantias (medi das restritivas de liberdades e de suspensão, total ou parcial, das garantias constitucionais por decisão do Governador em casos de perturbação da ordem pública); e) O Estatuto Orgânico de Macau não contém regras sobre direitos fundamentais, mas há direitos fundamentais garan tidos em Macau; f) A comunidade jurídica de Macau participa da ordem jurídica portuguesa (como diz o artigo 1.° da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro); nesta redacção abrange-se quer a 533
fiscalização da inconstitucionalidade dos diplomas da Repú-blica aplicáveis em Macau, quer a fiscalização dos diplomas oriundos dos órgãos do Governo próprios do Território. Concluiu-se, assim, conjugando o disposto no Estatuto Orgâ-nico de Macau e na Lei Orgânica do Tribunal Constitucional que o Tribunal é competente para julgar dos recursos de inconstitucionali-dade interpostos de decisões sobre essas matérias tomadas pelos tribunais de Macau. Quanto à fiscalização abstracta, as inovações são bem mais relevantes, atendendo a que a formulação do anterior Estatuto Orgânico de Macau era, no mínimo, ambígua (e levava até alguns autores — v.g. V. Canas — a afastar este tipo de controlo sendo de todo em todo, pelo menos na parte referente à fiscalização abstracta preventiva e à fiscalização de inconstitucionalidade por omissão). A tese do autor é que o «Tribunal Competente» a que se refere o artigo 31.°, n.° l, alínea c) do Estatuto Orgânico de Macau/76 seria um tribunal especificamente competente para conhecer a inconstitu-cionalidade de diplomas oriundos dos órgãos próprios do Território (pág. 22). O novo Estatuto Orgânico de Macau consagra uma modalidade mitigada de fiscalização preventiva (da constitucionalidade e da legalidade) e um regime mais amplo de fiscalização sucessiva. Quanto à fiscalização preventiva, rege o artigo 40.°, n.° 3: decreto da Assembleia Legislativa, vetado pelo Governador com fundamento em inconstitucionalidade ou em ilegalidade, confir-mado pela Assembleia Legislativa (por maioria de dois terços, nos termos da alínea a) do n.° 2 do artigo 36.° do Estatuto Orgânico de Macau) que gera um processo oficioso de fiscalização preventiva (da inconstitucionalidade ou da ilegalidade qualificada —, violação da Constituição da República Portuguesa ou do Estatuto Orgânico de Macau), sendo a pronúncia do Tribunal Constitucional definitiva (ou o Governador é obrigado a promulgar o decreto da Assembleia Legislativa ou o veto se consolida definitivamente). Trata-se de uma fiscalização preventiva restrita aos diplomas da Assembleia Legisla-tiva. Quanto à fiscalização sucessiva: quer os diplomas do Governa-dor quer os da Assembleia Legislativa estão sujeitos a fiscalização sucessiva concentrada a cargo do Tribunal Constitucional — seja por violação da Constituição da República Portuguesa, seja por violação do Estatuto Orgânico de Macau. Embora o Estatuto Orgânico de Macau o não diga, é conatural a este sistema a declaração (de inconstitucionalidade ou de ilegalidade qualificada) com força obrigatória geral, determinando os efeitos que decorrem das corespectivas declarações previstas no artigo 282.° da Constitui-ção. 534
Quanto às normas dimanadas da Assembleia Legislativa, o poder de iniciativa de fiscalização cabe ao Governador, quanto às normas dimanadas do Governador, a iniciativa cabe à Assembleia Legislativa. Sublinho aqui que quer quanto aos efeitos da declaração (retroactividade e repristinação), quer quanto ao processo junto do Tribunal Constitucional (designadamente quanto aos poderes do Ministério Público em termos de recurso obrigatório) o Estatuto Orgânico de Macau é completamente omisso. Há aqui, assim, um amplo campo de compatibilização do Estatuto Orgânico de Macau com a Constituição da República Portuguesa e com a Lei Orgânica sobre a Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, que não me parece isento de dificuldades. E se o paralelismo com o controlo de constitucionalidade é inequívoco, já quanto ao controlo de legalidade o paralelismo terá que ser mais criativo, porquanto a Constituição da República Portuguesa e o próprio Estatuto Orgânico de Macau concebem a Lei n.° 13 190 como uma lei com valor reforçado, um diploma hierárquico- -normativamente superior à legislação comum, dotado de um específico valor de acto-parâmetro, equiparável apenas para os pertinentes fins processuais, por exemplo, aos Estatutos político- -administrativos das regiões autónomas dos Açores e da Madeira. O quadro normativo acabado de referir, mau grado as dificuldades interpretativas que suscita, depende, pois, em termos integrativos, da concreta aplicação que dele for feita, quer pelos protagonistas da vida pública de Macau, quer pelas diferentes instâncias jurisdicionais chamadas a pronunciarem-se sobre a matéria. Este modelo sublinha o reforço das garantias objectivas de constitucionalidade e de legalidade do ordenamento jurídico de Macau introduzidas pela revisão do Estatuto Orgânico de Macau de 1980. Preocupação esta que encerra em si importantes projecções para o futuro. Desde logo na perspectiva da evolução do modelo de administração judiciária do Território, o artigo 75.° do Estatuto Orgânico de Macau estabelece um quadro de transferência das competências dos Tribunais Superiores da República em benefício do Tribunal Superior de Justiça de Macau. O que significa que antes de 1999, o Presidente da República deverá proceder à transferência para o Tribunal Superior de Justiça de Macau da competência para apreciar da constitucionalidade e da legalidade dos diplomas em causa, nos termos do Estatuto Orgânico de Macau que acabamos de referir. Transferência essa que nada obriga, aliás, a ser simultânea, sendo mesmo de admitir, de acordo com uma perspectiva gradua- lista inculcada pelo próprio artigo 75.° do Estatuto Orgânico de Macau que num primeiro momento será devolvida ao Tribunal Superior de Justiça de Macau a competência para apreciar a ilegalidade qualificada pela violação do Estatuto Orgânico de 535
Macau e apenas num segundo e terminal momento se deverá proceder à devolução àquele Tribunal Superior de Justiça da competência de apreciar a inconstitucionalidade se tal se justificar à luz da evolução entretanto verificada do sistema de administração judiciária do Território. Neste segundo momento, o Tribunal Superior de Justiça de Macau será um tribunal da ordem judiciária própria do Território que julga em termos finais as questões da inconstitucionalidade e ilegalidade. Restam assim duas questões finais: uma atinente às possíveis projecções deste modelo para além de 1999 e outra, como corolário lógico do percurso expositivo percorrido, referente ao problema inicialmente colocado, o das condições de vigência e aplicação da Constituição da República Portuguesa de Macau, após a revisão do Estatuto Orgânico de Macau de 1990. Na primeira dimensão, a revisão do Estatuto Orgânico de Macau institucionaliza um sistema de controlo da constitucionali- dade e legalidade que será decerto confrontado com o modelo decorrente da Declaração Conjunta. Nos termos da Declaração Conjunta em Macau, vigorará após 1999 a Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau, que funcionará como «uma mini-constituição» de Macau à qual se terão de conformar as leis vigentes em Macau à data da transferência da Administração. Convém, contudo, ponderar duas implicações relevantes. Evidente se torna que, após 20 de Dezembro de 1999, a Constituição da República Portuguesa deixará de se aplicar por natureza a Macau. Logo, o juízo de constitucionalidade será automaticamente retirado aos tribunais de Macau, na parte respei-tante à Constituição Portuguesa não lhe podendo suceder automá-tica e directamente qualquer atribuição de fiscalização da constitu-cionalidade por referência à Constituição da República Popular da China em duas dimensões fundamentais: quer porque o sistema de controlo da constitucionalidade na República Popular da China não tem paralelo no sistema de controlo judicial de matriz portuguesa (trata-se de um sistema de controlo concentrado a cargo de Assembleia Política), quer porque os termos e as condições em que a Constituição da República Popular da China, (melhor dito, parte dela — a referente a matérias de política externa e defesa designadamente), se aplicará a Macau em matéria exterior à Declaração Conjunta e depende essencialmente do tratamento da questão na futura Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau (veja-se o Anexo III à Lei Básica de Hong Kong, bem como os artigos 12.° a 23.° do Capítulo II referentes às relações entre as autoridades centrais da República Popular da China e a Região Administrativa Especial de Hong Kong). Mas nada impede, antes pelo contrário, que subsistam, a cargo do Tribunal Superior de Justiça de Macau, formas de controlo da 536
ilegalidade qualificada (controlo concreto e controlo abstracto), tomando a Lei Básica o lugar do Estatuto Orgânico de Macau, isto é, aferindo a legalidade dos diplomas em vigor em Macau por referência à Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau. Trata-se, aliás, de matéria que encontra pleno cabimento no âmbito do 2.° parágrafo do ponto III do Anexo I da Declaração Conjunta, onde se estipula que «após o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, as leis, os decretos-leis, os regulamentos administrativos e demais actos normativos previa-mente vigentes em Macau manter-se-ão, salvo no que contrariar o disposto na Lei Básica ou no que for sujeito a emendas pelo órgão legislativo da Região Administrativa Especial de Macau». Este princípio da Declaração Conjunta tem um corolário lógico: o da manutenção em vigor automaticamente dos actos normativos previamente existentes à transferência de administra-ção, sejam eles actos dimanados dos órgãos do Governo do Território, sejam actos dos órgãos de soberania da República expressamente mandados aplicar a Macau nos termos do artigo 72.º do Estatuto Orgânico de Macau. A não subsistência desses actos pode verificar-se quer por decisão legislativa (normativa) expressa do órgão legislativo da futura Região Administrativa Especial de Macau (revogando ou modificando os actos normativos em vigor), quer por virtude de mera decisão jurisdicional que opere a declaração de ilegalidade em sede de controlo abstracto de actos normativos que violam a Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau. Esta declara-ção de ilegalidade a cargo de um órgão jurisdicional sublinhando a prevalência hierárquica da Lei Básica, desta forma reforça as garantias jurisdicionais de legalidades inerentes a uma sociedade verdadeiramente democrática. Sirva-nos a este propósito o lugar paralelo que pode constituir, em certa medida, a Lei Básica da Região Administrativa Especial de Hong Kong. Nos termos do seu artigo 17.°, as leis da Região Administrativa Especial de Hong Kong são enviadas para mero fim de registo à Assembleia Nacional Popular da República Popular da China. Aquelas leis da região que violarem a Lei Básica em matérias da responsabilidade das Autoridades Centrais da República Popular da China, bem como em matérias referentes às relações entre as Autoridades Centrais e as Autoridades da Região Administrativa Especial de Hong Kong, serão invalidadas pela Comissão Permanente da Assembleia Nacional Popular da Repúbli-ca Popular da China, embora não lhe assista um direito de emenda. Trata-se, como se vê, de um sistema de controlo político concentrado e referente àquelas específicas matérias. Donde resulta que nas demais matérias nada impede que subsista após 1999 um sistema jurisdicional de controlo abstracto da legalidade dos actos normati-vos da Região face à Lei Básica, a cargo de um órgão jurisdicional. 537
Esta solução, aliás, é também ela compaginável com um modelo de interpretação da Lei Básica a cargo dos tribunais da Região contido na Lei Básica de Hong Kong (Capítulo VIII, artigo 158.°). Aí se estipula que compete à Comissão Permanente da Assembleia Nacional Popular autorizar os tribunais da Região a interpretar a Lei Básica dentro dos limites da autonomia da própria Região. Da formulação do artigo 158.° resulta que tal autorização é de carácter genérico e que dela se encontram excluídas as matérias referentes às competências das Autoridades Centrais da República Popular da China e às relações entre esta e a Região, caso em que os tribunais da Região deverão obter, previamente às suas decisões, uma interpretação sobre o ponto em causa da parte da Comissão Permanente da Assembleia Nacional Popular, interpretação essa que será aplicada pelos tribunais de Hong Kong. Este modelo permite, pois, que mesmo após 1999 se continue a reconhecer aos tribunais de Macau e em especial ao Tribunal Superior de Justiça competência para apreciarem a ilegalidade qualificada, isto é, a violação da Lei Básica por actos normativos do chefe do Executivo ou da Assembleia Legislativa, quer no decurso de processos de fiscalização concreta quer a título de fiscalização abstracta concen-trada, podendo esta última levar à declaração de ilegalidade com força obrigatória geral daqueles actos normativos violadores da Lei Básica. Desta competência apenas se excluiriam aquelas matérias que, por natureza, respeitam ao Governo Central e à Assembleia Nacional Popular — como resulta da própria Declaração Conjunta — (designadamente no domínio da política externa e da defesa nacional) e as que a futura Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau venha a considerar como referentes às relações entre as Autoridades Centrais e a futura Região Administrativa Especial de Macau. Retomemos agora o ponto de partida: o das condições de vigência da Constituição Portuguesa em Macau até 1999. Em síntese e em fase do que deixamos afirmado, pode-se concluir que a revisão do Estatuto Orgânico de Macau operada pela Lei n.° 13/90 veio trazer uma significativa clarificação quanto às relações entre o ordenamento jurídico do território de Macau e a Constituição da República Portuguesa. E fá-lo quer porque, por um lado, em diversos preceitos tornou mais ingente o comando de estrita observância dos princípios e regras constitucionais, quer porque aperfeiçoou um sistema de controlo de constitucionalidade tornando-o mais omnicompreensivo. É bem verdade que não clarificou todos os aspectos desse sistema de controlo, designada-mente os de índole processual e os referentes aos efeitos da fiscalização, mas não é menos certo que preencheu com maior rigor os seus grandes elementos, afastando as dúvidas que se haviam colocado no passado, mesmo na jurisprudência do próprio Tribunal Constitucional. Nenhuma dúvida de fundo pode agora subsistir 538
quanto ao modelo de fiscalização concreta da constitucionalidade nem quanto ao da fiscalização abstracta sucessiva. A fiscalização preventiva, como vimos, é que foi acolhida em termos muito mitigados, na senda da solução que já constava da versão originária do Estatuto Orgânico de Macau de 1976. Sem embargo, da revisão do Estatuto Orgânico de Macau de 1990, naquelas duas vertentes consideradas não resulta, de facto, que a Constituição da República Portuguesa seja, toda ela, aplicável a Macau. Donde subsistir a grande questão: qual o critério a seguir na determinação dos limites de tal aplicação? A Constituição da República Portuguesa compreende uma parte sobre Princípios Fundamentais, uma parte Ⅰ sobre Direitos Fundamentais, uma parte Ⅱ sobre Organização Económica, uma parteⅢ sobre Organização do Poder Político e uma parte IV sobre a Garantia e Revisão da Constituição, além das disposições finais e transitórias. Tomando este conjunto, parece-me possível encontrar quatro níveis de vinculação do ordenamento jurídico de Macau à Constituição da República Portuguesa: J.° nível: normas constitucionais expressamente referentes a Macau (artigo 292.°, artigo 137.°, alínea ), artigo 164.°, alínea ). Nenhuma dúvida se coloca. 2. ° nível: normas constitucionais a que directa ou indirecta-mente o Estatuto Orgânico de Macau faz apelo: desde logo as dos Princípios Fundamentais, as dos Direitos, Liberdades e Garantias e as da Fiscalização da Constitu-cionalidade. Trata-se de um complexo normativo que, em regra, se deve entender como globalmente aplicável ao Território. 3. ° nível: normas constitucionais cuja aplicação a Macau tem que ser integrada pelo valor materialmente constitucional do Estatuto Orgânico de Macau e pelos limites (substan-cialmente alargados em 1990) da Autonomia Económica, Financeira e Administrativa do Território: normas sobre direitos económicos, sociais e culturais, normas sobre a organização económica, normas sobre a organização judiciária. Neste 3.º nível já não é possível falar de um critério geral ou sequer de uma regra tendencial de aplicação, mas apenas pode relevar a compatibilização entre complexos normativos (Constituição da República Portuguesa de um lado, Estatuto Orgânico de Macau do outro) aferida caso a caso. 4.º nível: normas constitucionais que, por natureza, não são aplicáveis a Macau. Todas as normas organizatórias referentes a instituições da República (exceptuados os órgãos de soberania na parte em que usufruam de competências específicas para Macau e os tribunais — 539
mas estes, mesmo assim, apenas nos termos da Lei de Bases da Organização Judiciária — em que o limite constitucionalmente ressalvado é apenas o princípio da independência dos juizes) e as regras sobre revisão constitucional. Deste quadro resulta, pois, que nas normas do primeiro e do segundo nível haverá, em regra, uma presunção de aplicação ou vinculação directa do legislador do Território e só nas dos terceiro nível é que haverá que ponderar caso a caso as condições da sua aplicação em virtude das especiais características do Território. Valor constitucionalmente protegido neste contexto e conse-quentemente elemento integrativo das decisões de aplicação, é o da autonomia do Território e o da garantia dos seus interesses específicos (e já não exclusivos, como na redacção de 1976). É bem certo que nem a Constituição da República Portuguesa nem o Estatuto Orgânico de Macau definem o que seja «interesse específico» (tal como sucede com as regiões autónomas) o que deixa ao aplicador da lei (ao legislador do Território e aos tribunais de Macau e ao próprio Tribunal Constitucional Português) uma ampla margem de liberdade de decisão. Liberdade de decisão essa que terá que ter em linha de conta a relevância da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre o futuro de Macau e a necessidade, à luz desse Tratado Internacional, designa-damente na sua dimensão de tratado-quadro ou tratado-programa, de aprofundar as condições de autonomia do ordenamento jurídico de Macau tendo em vista a transferência de administração em 1999 e a postulada manutenção do sistema de vida vigente em Macau durante os subsequentes 50 anos. Concluo: se até hoje não foi abundante a jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Macau, em face destes novos parâmetros, estou certo que não só de futuro o será como não deixará de colocar interessantes questões da mais alta relevância para o território de Macau e as suas populações. A sensibilização dos protagonistas da vida política e judiciária do Território para estas potencialidades abertas pela revisão do Estatuto Orgânico de Macau de 1990 constitui também, embora a nível muito modesto, um elemento de preparação do Território para os desafios postula-dos pela Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre o futuro de Macau. 540
Administração. n.º 13/14. vol. IV. 1W1-.V-4. º.541-557 A VIABILIDADE DO SISTEMA JURÍDICO DE MACAU * J. A. Oliveira Rocha ** Ⅰ INTRODUÇÃO Falar da viabilidade do sistema jurídico de Macau implica uma análise da teoria da circulação e difusão de modelos jurídicos. Este conceito contém a ideia do movimento e fluxo contínuo de paradigmas legais e ideias jurídicas através de fronteiras nacionais. A literatura não abunda sobre esta matéria. Se pusermos de lado as obras sobre a recepção do direito romano e sobre a problemática dos direitos coloniais, os autores mais conhecidos são Watson1, Agostini2, Rouland3 e Sacco4. De acordo com a literatura há que distinguir duas situações. A primeira supõe que a importação de determinada tecnologia jurídica se baseou numa opção conscientemente feita e a sua adaptação se fez segundo critérios do país importador. São exemplos desta situação, o Japão que adoptou o modelo romano--germânico e a China que implementou o direito socialista (Chiba, 1986). A segunda situação respeita aos denominados «direitos colo-niais». Neste caso, a implementação de determinado modelo jurídico faz parte dum processo mais amplo de colonização económica e cultural. * Texto escrito em Junho de 1991. ** Professor da Universidade de Macau (Administração Pública e Direito). 1 Entre os trabalhos mais importantes de A Watson contam-se: Legal Transplants: An Approach to Comparative Law (1974); The Nature of Law (1977); Societies and Legal Change (1977); The Making of Civil Law (1981); Sources of Law, Legal Change, and Ambiguity (1984); The Evolution of Law (1985); Failures of the Legal Imagination (1988). 2 Eric Agostini, Droit Compare (1988), PUF. 3 Rouland, Anthropologie Juridique (1988). 4 Rodolfo Sacco, Introduzione al diritto comparato (1990). Torino, G. Giapichelli Editore. 541
O sistema de colonização que mais influenciou o sistema português foi o levado a cabo pela França que permitia a existência dum sistema dual de leis. As leis da metrópole aplicavam-se apenas aos colonos franceses, enquanto que os «indígenas» continuavam sujeitos aos direitos costumeiros. Em caso de conflito vigorava o princípio da aplicação da lei francesa, em nome da preservação da «ordem pública colonial». Em suma, nas colónias francesas os sistemas jurídicos tradicionais constituíram direitos dependentes, permitidos e tolerados pelo sistema jurídico do colonizador. Macau não é enquadrável em qualquer destas situações. Desde a chegada dos portugueses a esta região do mundo sempre houve dois sistemas jurídicos e duas organizações judiciárias bem diferen-ciadas: a chinesa e a portuguesa. De resto, foi assim em toda a Ásia portuguesa, constituindo Goa a única excepção. Só em meados do séc. XIX se adoptou um processo de colonização jurídica com resultados, diga-se desde já, muito pouco satisfatórios (Hooker, 1988)5. Em termos teóricos, o problema da circulação dos modelos jurídicos, ou, como alguns preferem, a transplantação dos padrões jurídicos supõe uma análise da relação entre a lei e a sociedade. Sobre este ponto de vista duas concepções se debatem. A primeira concebe o direito como um espelho de sociedade (Friedman, 1984). Montesquieu exprime esta ideia da seguinte forma: «... les lois politiques et civiles de chaque nation... doivent être tellement propres au peuple pour lequel elles sont faltes, que c'est un très grand hasard si celles d'une nation peuve convenir à une autre», in De l'Esprit des Lois, I, 3 (1748) in 2 Montes-quieu, Oeuvres Completes, 237 (ed. de Ia Plêiade, 1951). Segundo esta teoria só se pode falar em transplantação jurídica quando este processo envolver transferência de modelos culturais dos quais o sistema jurídico é uma componente. Â segunda teoria, desenvolvida por Watson (1983), considera que não existe uma estreita, completa e necessária correlação entre as circunstâncias políticas, económicas e sociais e o sistema jurídico. O direito é, em grande medida, autónomo; existe e opera na sua própria esfera, distinto de outras instituições sociais. Esta relativa autonomia da lei deve-se, ainda segundo Watson, ao papel determinante dos profissionais do direito. A sua formação especiali-zada restringe as implicações sociais do direito e, de certa forma, torna-o imune à influência da realidade social. Neste sentido, as regras, os modelos e os sistemas jurídicos podem ser importados e 5 Alberto Costa (1989) fala em «autismo» legislativo, no sentido de que o sistema político português, estendido a Macau, se tem mostrado incapaz de comunicar com o meio em que opera. 542
usados em sistemas sociais diferentes do contexto onde se desenvol-veram. Segundo Roscoe Pound (1938): «History of a system of law is largely a history of borrowings of legal materials from other legal systems and of assimilation of materials from outside the law». Entendemos que os sistemas jurídicos podem ser exportados ou transplantados. Todavia, o sucesso dessa transferência está ligado à exportação de determinada ideologia; por outras palavras, a transplantação jurídica tem que vir associada a uma alteração profunda na estrutura social, o que aconteceu na China, primeiro com a revolução burguesa e, depois, com a revolução socialista. Outro tanto aconteceu no Japão na fase de modernização e ocidentalização. Em segundo lugar, a transplantação implica um processo de aculturação demorada6. Em terceiro lugar, a implementação de determinado sistema jurídico só é viável se gozar de legitimidade política7, isto é, se a sociedade receptora aceitar o novo modelo como mais adequado. Na verdade, as recepções impostas pela força são reversíveis; o seu efeito cessa logo que a correlação de forças se modifica (Sacco, 1990). Sob este ponto de vista, é oportuno sublinhar que a difusão inicial dos modelos europeus nas colónias se fez com a intenção de regular as relações jurídicas entre os colonos. A recepção acelerou-se depois da independência por razões que têm a ver com o «prestígio», isto é, o desejo dos novos dirigentes se apropriarem das atribuições das autoridades coloniais. O «prestígio», de resto, esteve na origem da recepção do direito romano e explicou a expansão dos códigos de Napoleão e a penetração dos modelos científicos e escolares alemães. Finalmente, não é possível uma transplantação eficiente sem operadores do direito, especializados e treinados no novo modelo. Neste ponto, ganham especial importância as Escolas de Direito que fornecem os operadores, isto é, os advogados, juizes, conserva-dores, notários e demais funcionários judiciais, do novo modelo jurídico. Concordamos, pois, com Watson (1983), o qual insiste na importância dos juristas como capazes de «aclimatar» modelos jurídicos estranhos às instituições sociais8. 6 Veja-se o que aconteceu com a recepção do direito romano na Europa. Foi um processo que se prolongou por cinco séculos e apesar de os operadores terem sido formados no mesmo tipo de ensino não teve como resultado um direito uniforme em toda a Europa. 7 Sobre a questão da legitimidade política ver, entre outros, Dogan (1988) e Lipset (1981). 8 É claro que se trata sempre duma administração no sentido de que o sistema jurídico importado vai ser impregnado de componentes locais. Riggs (1964) fala de 543
Tendo em conta estes pressupostos ou condições de viabilidade de um sistema jurídico transplantado, é altura de perguntar se o sistema romano-germânico de matriz portuguesa é ou não viável em Macau. É certo que existem condições formais para a sua permanência para além de 1999. A Declaração Conjunta prevê que «as leis vigentes se manterão basicamente inalteradas.», passando a integrar o ordenamento jurídico da futura Região Administrativa Especial de Macau. Não pomos em causa a boa fé das partes. Todavia, a questão que nós pomos é outra, a qual não pode ser respondida pela interpretação da Declaração Conjunta. O problema tem a ver com a existência ou não de condições objectivas de viabilidade do sistema jurídico de Macau, de matriz portuguesa. Para respondermos a esta questão analisaremos a história das instituições jurídico-administrativas e jurídico-políticas de Macau. De seguida, faremos uma incursão em situações análogas às de Macau, designadamente Goa. Seguir-se-á uma análise da situação actual do direito em Macau. Importante também é estudar a forma como a China tem resolvido o conflito de normas e modelos jurídicos. A seguir tentaremos medir a capacidade de engendrar e manter a confiança nas instituições políticas e, em especial, nas instituições e modelos jurídicos, como os mais apropriados à sociedade de Macau. A análise do comportamento destas variáveis vai permitir listar as hipóteses relativas à viabilidade do sistema jurídico de Macau. Finalmente, apontam-se algumas medidas no domínio da prática jurídica, política legislativa, estrutura judiciária e ensino do direito, destinadas a possibilitar a previsão da Declaração Conjunta, isto é, de que o direito de matriz portuguesa seja o direito da futura Região Administrativa Especial de Macau. Ⅱ FORMAÇÃO HISTÓRICA DO SISTEMA JURÍDICO DE MACAU Desde a fundação de Macau, em meados do séc. XVI, que existiram dois sistemas jurídicos autónomos: o português, aplicado aos portugueses residentes e o chinês de aplicação aos chineses. Cada um dos modelos tinha, para além de leis próprias, organiza-ções judiciárias separadas. No que respeita aos portugueses, a «sociedades prismáticas» caracterizadas pela sobreposição de estruturas diferentes, em que as normas legais importadas das metrópoles coloniais só aparentemente regulam as relações sociais. Existe, por conseguinte, uma separação entre o direito oficial legitimado pelo poder político e o direito não oficial legitimado, na prática, pelo consenso geral da população (Chiba, 1986). 544
administração da justiça era feita pelos juizes eleitos, em casos sumários; e nos outros casos pelo ouvidor, com recurso para o tribunal de Goa9. Relativamente à jurisdição sobre os chineses residentes em Macau, eram competentes as autoridades chinesas, excepto em casos pouco importantes em que o Procurador tinha jurisdição, tendo para isso sido investido no mandarinato. As questões entre chineses e portugueses eram mais difíceis de solucionar. A regra era de que as causas sumaríssimas eram da alçada do Procurador. Em assuntos mais graves, o Procurador remetia os chineses ao mandarim do distrito e os portugueses à justiça portuguesa. Porém, este processo nem sempre foi pacífico. Vigorou em Macau, durante três séculos, aquilo a que Boxer chama de política de dares-e-tomares. Quando em meados do séc. XIX o Governador Ferreira do Amaral impôs a soberania portuguesa sobre Macau, o Procurador alargou a sua jurisdição a todos os casos cíveis e criminais dos chineses residentes em Macau. Em 1862 é alterado o regulamento da procuratura, determinan-do-se que: «Todas as questões cíveis que o Procurador não puder terminar por conciliação, continuarão a ser decididas, simples e sumariamente por árbitros nomeados pelas partes e homologada a decisão do Procurador, com recurso para o Conselho do Governo». Este regime vigorou praticamente inalterado até 1884, data em que foram extintos o lugar de Procurador e a Procuratura dos Negócios Sínicos de Macau. Todas as atribuições e competências do Procurador passaram para o juíz de direito da comarca. O mesmo diploma torna extensiva a Macau a aplicação do Código Comercial10. Escusado será dizer que se tratou de mera ficção, pois os chineses continuaram a governar-se segundo os seus usos comerciais de tal forma que cerca de vinte anos após a entrada em vigor do 9 Em documento de 1581 faz-se referência ao ouvidor e ao escrivão judicial que também servia de escrivão dos defuntos e ausentes. Por sua vez, o regulamento do ouvidor data de 1588 e nele estão definidas as suas funções e demarcadas as suas competências. Em primeiro lugar, era-lhe vedado intervir na jurisdição sobre os chineses. 10 Mais realista foi o Decreto de 18 de Novembro de 1879 que pôs em vigor no Ultramar o Código Civil, ressalvando-se a sua aplicação em Macau aos usos e costumes dos chineses. Por Decreto de 2 de Setembro de 1909, é publicado o código dos usos e costumes chineses com especial incidência em matérias de família e sucessões. 545
código, todas as sociedades chinesas entretanto constituídas em Macau eram ilegais. Também a extinção de justiça privativa trouxe tais consequên-cias que foi nomeada uma comissão, a qual propôs a criação de tribunal especial para os chineses — O Tribunal Privativo para os Chinas de Macau. Este tribunal veio a ser criado pelo Decreto n.° 3 637, de 29 de Novembro de 1917, sendo o seu regulamento alterado pela Portaria Provincial n.° 311, de 27 de Setembro de 1920. A competência abrangia acções cíveis e comerciais de processo ordinário e acções em processo especial, bem como a instrução e julgamento de todas as causas criminais em que fosse aplicável qualquer das penas correccionadas mencionada no artigo 58.° do Código Penal. Em resumo, pode dizer-se que até meados do século XIX sempre existiram em Macau duas comunidades separadas, cada uma com o seu sistema jurídico próprio e estruturas judiciárias separadas. De meados do século XIX até à década de trinta, envereda-se por uma política de colonização. O governo de Macau cria tribunais próprios para os chineses (primeiro a procuratura e depois de um interregno, o tribunal privativo) com regras processuais próprias e direito substantivo predominantemente chinês. A extensão pura e simples da legislação portuguesa a todos os residentes em Macau mostrou-se ineficaz, de tal forma que ressalvaram os usos e costumes chineses nos domínios do direito de família e sucessões e foi criado um tribunal especial para matérias cíveis e comerciais que julgava segundo os usos e costumes chineses, interpretados por árbitros e jurados11. A partir de meados deste século, e dentro da política então vigente de «assimilação», deixaram de ter-se em conta as especifici-dades de Macau, passando a estender-se, por regra, os diplomas normativos aprovados em Portugal. O que se passa hoje? A resposta é dada por um trabalho do domínio da sociologia do direito cujo estudo está a ser dirigido pelo prof. Boaventura de Sousa Santos (1991) e que a seu tempo se irá examinar12. 11 Na análise que fez dos efeitos perversos da extensão pura e simples do Código Comercial a Macau, a Comissão atribui a crise económica do Território, no começo deste século, à política errada de aplicação do Código Comercial Português. Na verdade, as sociedades chinesas não estavam legalmente constituídas, e quando era necessário recorrer aos tribunais por motivo de falência funcionava o princípio da responsabilidade solidária entre os sócios, o que desnorteou os capitalistas e contribuiu para fazer emigrar os capitais chineses. 12 N. R.: O estudo citado, da autoria do Prof. Boaventura de Sousa Santos, é publicado no presente número de «Administração». 546
Entretanto, faremos uma análise sumária da circulação de modelos jurídicos, de forma a tirar algumas conclusões para avaliar do futuro do direito em Macau. Ⅲ ANÁLISE COMPARADA Não é muito extensa a literatura comparada sobre o contacto de modelos jurídicos. Entre os autores mais conhecidos podemos citar Hooker (1975; 1988) e Chiba (1986). Baseando-se, em grande medida, nestes trabalhos, Alberto Costa (1989) examina a experiên-cia holandesa no Sri Lanka, a experiência portuguesa em Goa, Damão e Diu e a experiência inglesa nos casos da Malásia, Singapura e Hong Kong. Â análise comparada desta experiência permite tirar várias conclusões. Em primeiro lugar, existe uma conexão entre o direito e a língua. A situação é mais delicada no caso da common law em que o direito está intrinsecamente ligado à cultura, e de tal forma que muitos autores (Chen, 1989) duvidam da capacidade de persistência da common law em Hong Kong para além de 1997. A situação não é bem igual no que respeita ao sistema da civil law. Este modelo é mais facilmente exportável, exigindo, porém, um trabalho de tradução13 e adaptação, a que é uso chamar-se de localização legislativa. Em Macau, esta tarefa é fundamental, já que o português será falado depois de 1999 por um número insignificante de pessoas e a população chinesa tem vivido à margem do direito português. A segunda conclusão que se tira da análise comparada das experiências é a de que a continuidade de um sistema jurídico implica necessariamente a existência de operadores de direito. Segundo Alberto Costa (1989), o desaparecimento do sistema jurídico de matriz portuguesa em Goa deve-se, em grande medida, à ocupação progressiva por juristas formados na common law dos lugares deixados vagos por juristas de formação portuguesa14. Neste aspecto a administração portuguesa em Goa falhou ao nunca ter criado uma Escola de Direito. Daí que a resistência tenha sido 13 O Decreto-Lei n.° 11/89/M, de 20 de Fevereiro veio a obrigar a que as leis, decretos-leis, portarias e despachos dos órgãos do governo próprios do Território, editados em língua portuguesa, tenham de ser acompanhados da respectiva tradução em língua chinesa. Todavia, a versão em chinês tem apenas valor informativo. Além disso, o Governador pode mandar publicar no Boletim Oficial qualquer diploma normativo sem a respectiva tradução (veja-se o último Despacho n.° 108/91 publicado no Boletim Oficial de 3 de Julho de 1991. 14 Isto pode muito bem acontecer em Macau já que são poucos os juristas bilingues e grande parte deles abandonará o Território ainda antes de 1999. 547
menor que a ocorrida nas Filipinas e em Porto Rico, apesar destes territórios terem passado por experiências parecidas. Em terceiro lugar, o resultado do contacto entre ordens jurídicas vai no sentido da prevalência do sistema mais estruturado em termos sectoriais. Sendo assim, a permanência do sistema jurídico português em Macau depende, em última análise, da boa vontade da República Popular da China, que, tudo indica, está interessada na manutenção do modelo de civil law em Macau, já que o processo interno de modernização tem implicado a importa-ção desse sistema. Importa, porém, adaptá-lo ao projecto futuro do Território. Ⅳ INSTITUIÇÕES JUDICIAIS E PRÁTICA JURÍDICA EM MACAU O Território não tem organização judicial própria. Os tribunais existentes estão integrados na organização judicial da República15. Em 9 de Agosto de 1990, o Governo aprovou uma proposta de lei de Organização Judiciária que apresentou na Assembleia da República16. Desde logo, porém, a proposta suscitou reacções controversas. Enquanto os advogados consideraram a proposta inadequada e limitativa, os magistrados do Ministério Público concluíram que a futura lei governamentalizará os tribunais de Macau. A discussão tem-se arrastado e dela têm feito eco os jornais locais. Entretanto, a lei foi finalmente votada em Junho de 1991. Ficam, porém, dúvidas sobre as virtualidades do modelo judiciário para sobreviver para além de 1999. No que respeita à prática jurídica em Macau é elucidativo o trabalho do prof. Boaventura Sousa Santos (1991). Da análise preliminar constata-se, que embora nos últimos anos tenha havido um aumento da actividade judicial, assiste-se a um decréscimo relativo em algumas áreas importantes do foro cível. Este decrés-cimo significa, segundo este investigador, um alheamento entre a administração da justiça e a sociedade chinesa de Macau. O aumento relativo da procura do tribunal nos últimos anos é, de resto, explicado pelo grande acréscimo de justificações judiciais. Estas acções referem-se, na sua maioria, a pedido de cancela-mento do averbamento, com base em nulidade da renúncia à nacionalidade portuguesa feito à margem do registo de nascimento. 15 Um relatório circunstanciado sobre o sistema judiciário de Macau foi elaborado pelo Procurador-Geral-Adjunto, dr. Garcia Marques (1989). 16 A proposta de lei de Organização Judiciária em debate veio publicada no jornal Tribuna de Macau de 8 de Dezembro de 1990. 548
O objectivo é obter a nacionalidade portuguesa e precaver-se entre o que possa acontecer depois de 1999. O distanciamento dos habitantes de Macau relativamente aos tribunais pode significar, segundo Boaventura Sousa Santos, o fortalecimento de meios informais de controlo social estranhos à realidade de Macau ou o fortalecimento duma cultura judicial local alternativa. Em qualquer das hipóteses, o futuro do direito de matriz portuguesa é incerto. Relativamente ao ensino do direito, foi criado no Território em 1988 uma licenciatura em direito a ser ministrada na Universidade da Ásia Oriental, apesar, porém, de algumas vicissitudes que têm acompanhado a implementação do curso, nunca foi questionado o modelo adoptado, cópia dos existentes em Portugal. Embora se conheça a delicadeza do problema, exige-se alguma reflexão sobre o assunto. Quanto à formação em sentido restrito, para além dos cursos e seminários realizados pelo CFAP (Centro de Formação da Admi-nistração Pública) e os integrados na polémica criação do notariado privado, pouco se tem feito. Ainda no domínio da criação duma cultura política local, não existe uma revista jurídica local; a recolha de jurisprudência com incidência em Macau está por fazer; apesar dum trabalho louvável de recensão legislativa, levado a cabo pelo Gabinete para os Assuntos Legislativos, não está prevista qualquer tarefa de compila-ção, organização e comentário da legislação em vigor e sua tradução para chinês. Ⅴ LEGITIMIDADE DO SISTEMA JURÍDICO DE MACAU Fala-se em legitimidade quando o sistema é capaz de engendrar e manter a confiança nas instituições político-jurídicas, como as mais apropriadas à sociedade em questão. Num sistema político como o de Macau, com interesses políticos diferenciados e em processo acelerado de transição, a preocupação com a legitimidade deve ser constante. A melhor lei não é necessariamente a mais perfeita, mas a que seja o resultado de consensos e que tenha condições de perdurar sob a forma de rotinas. O processo de legitimação do sistema jurídico supõe a participação popular e impõe consultas sucessivas, de forma a conseguir-se um processo de feedback entre o ambiente e o sistema de decisão política. Em Macau, o processo de legitimação é extraordinariamente difícil, dada a dificuldade de comunicação entre a maioria da população e a Administração. Este facto implica um cuidado maior no processo de localização legislativa, obrigando a estudos socioló- 549
gicos dos futuros clientes das normas e divulgação da sua entrada em vigor17. Não temos uma ideia exacta do grau de legitimidade do sistema jurídico de matriz portuguesa, mas tudo indica que a identificação dos habitantes com o modelo jurídico vigente no território é diminuta18. O cálculo do grau de legitimidade é um trabalho complexo e moroso que exige a medição de vários indicadores19. Alguns destes indicadores, como por exemplo, a participação eleitoral, indiciam valores baixos (ver Quadro 1); também a disponibilidade para lutar pelo sistema parece ser baixa. Apesar duma comunidade de valores comuns ao segmento tradicional dos habitantes de Macau, grande parte deles prefere emigrar a lutar por esses valores. A este propósito é elucidativo referir uma sondagem de opinião realizada em Julho de 1989 em que, entre outras questões, se perguntava se já Resultados do Sufrágio Directo desde 1976-1991 [QUADRO N.° 1] * Trata-se de projecções, pois o último censo foi realizado em 1981. Prepara-se este ano novo censo, pelo que os números para 1991 podem vir a ser rectificados. Fonte: Eleições: Relatório final: SAFP, 1991. 17 O processo de marketing pode integrar formas auxiliares de implementação das normas jurídicas, como a consulta jurídica e o instituto da assistência judiciária. O diploma de assistência judiciária, a Lei n.º 21/88/M, de 15 de Agosto, ainda não foi regulamentado. 18 Sobre a forma de medir a legitimidade política e indicadores a ter em conta, ver Mattei Dogan (1988). 19 O Despacho n.º 106/GM/91, de 3 de Junho, ao obrigar o Centro de Atendimento e Informação ao Público (CAIP) a elaborar um relatório trimestral sobre as queixas, reclamações, opiniões, críticas e pedidos de esclarecimento pode contribuir para trazer importantes dados sobre o grau de aceitabilidade da Administração por parte da população do Território. Esperemos que sejam devidamente trabalhados, de forma a possibilitar o trabalho do investigador e a definir claramente a política nesta matéria. 550
tinham planeado a sua partida de Macau. Responderam afirmativa-mente 32 por cento dos chineses, 57 por cento dos portugueses e 60 por cento dos macaenses20. Finalmente, o desenvolvimento económico dos últimos anos se, por um lado, pode ter contribuido para a viabilidade económica do Território21, por outro, pode ter contribuido para a descaracteriza-ção e diluição da herança cultural macaense, devido a imigração de dezenas de milhar de trabalhadores chineses. Ⅵ CHINA E MACAU: DIREITO, IDEOLOGIA E INTERACÇÃO DOS SISTEMAS JURÍDICOS Grande parte dos juristas presentes em Macau augura para o sistema jurídico da matriz portuguesa um futuro brilhante. Argu-mentam que a China está a «ocidentalizar-se», importando, no ponto de vista jurídico, o modelo romano-germânico da Europa Continental. Esta tentativa já foi feita nos anos vinte e trinta em que foram introduzidos os seus códigos. Na realidade, porém, estes códigos entre 1928 e 1935 nunca tiveram aplicação (Xu Baikang, 1990). Mesmo em Taiwan, onde os códigos estão em vigor, a estima por advogados e juizes é baixa e a interferência no poder judicial é uma constante. A educação continua a reconhecer a tradição como a mais adequada a resolver os conflitos e a regulamentar os comportamentos individuais. A sanção de lei só tem lugar quando falham as formas de controlo social confucionais (Epstein, 1989). Com a evolução socialista na China vingou a concepção soviética do direito que pensa a lei como meio em ordem a um fim. Esta concepção instrumentalista da lei continua a ser denominante. De resto, a primeira fonte do direito não é a lei, mas a declaração política22. É certo que as coisas estão a mudar23, mas não sabemos se terão algum impacto na realidade social ou a haver mudança, não 20 Em trabalho recente, e referindo-se a Hong Kong, Lui e Cooper (1990) concluíram, depois de fazer um inquérito aos altos funcionários públicos, que existe um ambiente de instabilidade e de não confiança no futuro. 21 Mesmo economicamente, os denominados grandes empreendimentos po dem não ser o eldorado que a Administração Melancia pretendeu fazer crer. A serem implementados num espaço de tempo tão pequeno, gerarão necessariamente inflacção, subida de salários e falta de competitividade das exportações da indústria local. 22 Para uma visão sobre o direito chinês, ver // Diritto Cinese de E. Dell'Aquila (1981) que continua a ser, provavelmente, o melhor manual; sob um ponto de vista oficial ver, entre outros, China's Legal System de Du Xichuan e Zhang Lingyuan (1990). 23 Para uma reflexão mais aprofundada das recentes reformas do sistema legal e do estudo do direito na China ver, entre outras, Ji Wei-Dong (1989), Zhang Zhiming (1988), A. Dicks (1989) e Chen Shonyi (1988). 551
passemos a assistir a um recrudescimento de tradição confucionista24. Caracterizado o direito chinês, podem fazer-se algumas previ-sões sobre como se fará a interacção dos sistemas jurídicos chinês e macaense. Segundo a Declaração Conjunta, «as leis vigentes manter-se-ão basicamente inalteradas». E no anexo à mesma Declaração diz-se que «após o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, as leis, os decretos-leis, os regulamentos administrativos e demais actos normativos previamente vigentes em Macau manter-se-ão salvo no que contrariam o disposto na Lei Básica ou no que for sujeito a emendas pelo órgão legislativo da Região Administrativa Especial de Macau». Ainda segundo o mesmo anexo, o ordenamento jurídico da Região Administrativa Especial de Macau será constituído pela Lei Básica, leis previamente vigentes em Macau e pelas criadas pela Região Administrativa Especial de Macau. Formalmente tudo parece claro, mas nem sempre as palavras têm o mesmo significado. Falando de Taiwan e de «um país e dois sistemas», Deng Xiaoping sublinhou que a autonomia tem os seus limites e que a completa autonomia estava fora de questão desde que pudesse significar «duas Chinas, não um país» (Beijing Review, 32, Agosto, 8, 1988). Referindo-se a Hong Kong, Zhang Yonyou (1988) refere que «inalterado» significa «basicamente inalterado» e não que todos os detalhes permaneçam inalterados. Isto significa, por um lado, que o governo central não fará quaisquer alterações mas não que os habitantes do Território não possam introduzir alterações. Por outro lado, o conceito «um país» envolve necessariamente a consolidação da unidade nacional e a salvaguarda da soberania nacional. A China é e permanecerá um país socialista25. 24 Ainda recentemente (11/11/90), o sinólogo Roberto Bertinelli, professor da Libera Universita Internazionale Degli Studi Sociale, de Roma, afirmava em Macau que «a China é antes de mais um país sem tradição no sentido ocidental, que fez secularmente da lei um instrumento para a prossecução dos fins do Estado e que nos limites da herança confuciana privilegia o consenso extra-jurídico», citando, a propósito, o letrado setecentista Gu Yanwu, segundo qual «as leis e regulamentos são indispensáveis aos dirigentes, mas não é através deles que a boa ordem se concretiza, porque este princípio do justo governo reside nas mentes e nos costumes dos homens». 25 Um outro problema importante para prever o comportamento da R.P.C, relativamente ao direito da futura Região Administrativa de Macau é a solução de conflitos. Sobre esta matéria são conhecidos apenas os trabalhos de Huang Jin (1990) e Hang Depei e Huang Jin (1990). Estes dois últimos autores tratam os futuros conflitos de leis de Hong Kong e Macau e da R.P.C, como conflitos regionais, podendo aplicar-se-lhe a experiência das Regiões Autónomas e Zonas Económicas Especiais. 552
Em suma, ninguém pode estar certo do futuro, mas é claro que a China pretende controlar as principais alavancas do poder, designadamente o poder de interpretar, o poder de mudar e o poder de nomear o Chefe do Executivo, num sistema predominantemente dominado pela figura do Governador26. Ⅶ DISCUSSÃO FINAL: CONCLUSÕES EM TERMOS DE POLÍTICAS Perante a análise destas variáveis, três cenários são possíveis, segundo Alberto Costa: a) O sistema jurídico de raiz portuguesa tende a ser absorvido pelo direito chinês; b) O actual sistema político vai desagregar-se, sendo substituí- do pelo direito da common law, pelo menos em áreas de carácter económico; restarão alguns fragmentos de direito de família e sucessões, como aconteceu em Goa; c) Apesar de todos os factores adversos, o direito actualmente vigente em Macau perdura para além de 1999. Quanto ao segundo cenário, não temos grandes preocupações. Os próprios juristas de Hong Kong temem pelo desaparecimento do direito de commom law. Parece-nos, porém, que o endurecimento do direito de Macau deve passar pela integração de várias técnicas de direito dos negócios, desenvolvidas pelo sistema de common law27. O primeiro cenário é mais preocupante. Se não forem tomadas medidas políticas urgentes corre-se o risco da dissolução no curto prazo do denominado direito de Macau. Em especial, essas medidas distribuem-se por quatro áreas: a) Política legislativa b) Cultura jurídica c) Organização judiciária d) Ensino do direito a) Quanto ao primeiro ponto há que localizar definitivamente a capacidade para fazer leis, mesmo que para isso tenha que alterar-se novamente o Estatuto Orgânico. A discussão que ultimamente se fez sobre a incapacidade dos órgãos legislativos do Território para fazer leis sobre o ensino, ambiente e saúde não faz 26 Desconhecemos qual vai ser a redacção final da Lei Básica, mas a Declaração Conjunta permite que o Chefe do Executivo seja nomeado apenas com base em consultas realizadas em Macau. 27 Os sistemas jurídicos são como as organizações: para poderem vingar num meio adverso têm que absorver esse meio. 553
sentido. Não há sistema político minimamente autónomo que não possa definir por si o seu welfare. Se assim for, não é autónomo politicamente. Em segundo lugar, torna-se necessário localizar as grandes áreas jurídicas, designadamente os grandes códigos28. Existem ramos do direito, como por exemplo do direito administrativo, em que não se sabe exactamente o que está e não está em vigor. Regra geral, a produção legislativa tem correspondido à solução de problemas pontuais e pressão de grupos de interesses, não obedecendo a uma política clara e bem definida no sentido de deixar uma herança jurídica capaz de perdurar para além de 1999. b）Já vimos que um sistema jurídico só perdura para além da administração que o suporta se existir uma cultura jurídica que o alimente. Se ela não existir, o sistema jurídico, embora mais tenaz que a administração, tende a definhar com o tempo. Ora sob este ponto de vista há que andar depressa. Há que patrocinar a circulação do conhecimento jurídico através da publicação duma revista, colecção e comentário da jurisprudência. Torna-se necessário fazer o marketing do sistema jurídico29. De cada lei ou diploma normativo deve ser feito um resumo ilustrado de fácil leitura a ser publicado em toda a imprensa do Território30. Em segundo lugar, deve começar-se a introduzir a língua chinesa nos tribunais. Em simultâneo, deve incentivar-se a forma-ção especializada de tradutores e draftmen, familizarizados com as características distintivas do actual sistema e empenhados em manter, para além de 1999, a inspiração do direito português. Finalmente, qualquer sistema cultural só perdura se se manti-ver aberto ao exterior, procurando absorver aquilo que é impor-tante e alargando a sua influência. Neste último ponto convém traçar o paralelo com o que se passa em Hong Kong. O sistema da 28 O que é diferente de encomendar novos códigos a pessoas estranhas ao Território, as quais desconhecem as realidades locais. Não pomos em dúvida a qualidade técnica do trabalho, mas o que está em causa não é construir obras-primas, mas tornar o direito português assimilável pelos habitantes de Macau e isso é trabalho predominantemente de sociólogos de direito, cientistas políticos e especialistas em direito comparado. 29 O marketing do sistema jurídico não se faz através das denominadas consultas jurídicas. Além de poderem significar uma substituição da Administração aos operadores privados do direito, existe no modelo português uma instituição com competência para o fazer — o Ministério Público. Este trabalho deve ser completado pela generalização da assistência judiciária. Ficar a conhecer os seus direitos através da consulta jurídica, mas ficar impedido de os realizar por falta de dinheiro ou inibição cultural é, no mínimo, frustrante. 30 Isto não obsta a publicação de manuais de divulgação do sistema politico-administrativo de que o recém-publicado Guia 91 das Formalidades Administrativas, publicado pelo SAFP pode ser um começo. 554
common law tende a alargar a sua influência à vizinha Região Económica Especial de Shenzhen, a qual está a adoptar a legislação económica e comercial31. Relativamente à Região Económica Especial de Zhuhai, adjacente a Macau, nada disto se tem passado32. c) Relativamente à organização jurídica, esperamos que seja rapidamente implementada de forma a que o sistema judicial do Território constitua uma entidade autónoma e que os magistrados judiciais sejam progressivamente substituídos por magistrados bilingues aptos a lidar com o processo e o direito nas duas línguas oficiais do Território, empenhados em permanencer em Macau para além de 1999. d) Quanto ao ensino do direito, é feito na Faculdade de Direito na Universidade de Macau. Apesar de várias vicissitudes por que passou, o curso mantém um perfil curricular igual ao ministrado em Portugal. Na nossa opinião torna-se urgente, por um lado, localizá-lo, no sentido de adaptá-lo, integrando a realidade local e o direito chinês e da common law. Por outro lado, é necessário internacionalizá-lo, isto é, introduzir cadeiras que contribuam para a formação de quadros capazes de auxiliar a permanência de Macau como sistema político-administrativo autó nomo. E, como já vimos, a sobrevivência do Território depende da sua internacionalização. Com isto não queremos significar que se deva afastar o seu core, característico da ordem jurídica de matriz romano-germânica33. É necessário, ainda, incentivar a formação jurídica a nível profissionalizante, no sentido da formação especializada (juizes, notários, conservadores, agentes do ministério público), mas 31 O South China Morning Post, 29 Dec., 1988, p. 8, falava nas seguintes áreas: terra e propriedade; empresas e outras organizações; direito da função pública; gestão empresarial; stocks e seguros; comércio e gestão de mercados; títulos de crédito; transportes; alfândega; trabalho; e televisão. 32 Os encontros entre os magistrados do Ministério Público de Macau e Cantão, bem como o começo do relacionamento entre as Faculdades de Direito de Macau e a de Cantão podem significar o começo duma interacção extremamente útil para o futuro sistema jurídico do Território. 33 Sob este ponto de vista, compreendemos a preocupação dos alunos portugueses, os quais pagam as propinas e têm legítimas expectativas que a licenciatura seja reconhecida em Portugal. Entendemos, porém, que a internacio-nalização do curriculum e a diferenciação do produto só traria vantagens profissionais aos futuros licenciados. Todos sabem que existe actualmente em Portugal um excesso de produção de licenciados em direito, que o mercado não pode absorver. É justo, porém, satisfazer as exigências dos alunos portugueses, o que poderia ser feito através de especializações, nos dois últimos anos. Assim, um dos modelos poderia manter-se igual ao curriculum existente em Portugal, enquanto no outro caso haveria uma carga de cadeiras de tipo internacional e local. 555
também no sentido profissionalizante propriamente dito, isto é, de funcionários judiciais. Como o tempo urge, é oportuno aproveitar os licenciados em direito vindos da China e doutros países, designadamente de países da common law, dando-lhes uma formação pós-graduada, a nível de especialização, em direito português e de Macau, de forma a reconverter a sua formação. Finalmente, para que o sistema se reproduza, é necessário institucionalizar a formação de pós-graduados (Mestrado e Dou-toramento). Sem essa implementação acontecerá em Macau o que aconteceu em Goa, isto é, os novos operadores de direito, formados em escolas da common law, raciocinam dentro desse sistema e aplicam esse mesmo direito. Dentro de pouco tempo, Macau como Malaca, será uma memória do passado. 556
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economia e relações internacionais 559
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Administração, n.° 13/14, vol. IV, 1991-3.°-4.°, 561-581 DA CRIAÇÃO DO GATT AO «MID-TERM REVIEW» DO «URUGUAY ROUND»: BALANÇO DA REGULAMENTAÇÃO JURÍDICA DO COMÉRCIO INTERNACIONAL, COM ESPECIAL INCIDÊNCIA PARA AS DÉCADAS DE 70 E 80* Jorge Oliveira ** I A CRIAÇÃO DO GATT 1. INTRODUÇÃO Das instituições e organizações que nasceram na erupção da regulamentação internacional que se seguiu ao fim da II Guerra Mundial, poucas se podem ufanar de ter provocado tão grandes alterações nas relações jurídicas a nível internacional como o GATT, cujo nascimento esteve durante um longo período em dúvida, acabando por ver a luz do dia através do equivalente político a uma- cesariana de secção. 2. A «CARTA SUGERIDA» Após a II Guerra Mundial, em 6 de Dezembro de 1945, o Departamento de Estado dos E.U.A. publicou um importante * O artigo que agora se publica consiste, essencialmente, no texto de uma aula plenária dada no 2.º semestre de 1989 na disciplina de «Relações Económicas Internacionais», na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Optou-se por manter o texto basicamente inalterado e despido de roupagem académica evitando-se, tanto quanto possível, citações bibliográficas e notas de rodapé. ** Coordenador do Gabinete para os Assuntos Legislativos. 561
documento intitulado Proposals for expansion of world trade and employment. Neste documento encontram-se plasmados, desde logo, os princípios pelos quais as relações económicas internacionais, se-gundo as autoridades norte-americanas, se deviam pautar, a saber: a) O volume do comércio internacional deveria ser impor-tante, mais importante que antes da guerra; b) As transacções internacionais deveriam ser efectuadas por empresas privadas, pelo menos no que respeita aos Estados Unidos; c) O comércio deveria ser multilateral e não bilateral; d) O comércio não deveria ser discriminatório; e) As políticas de estabilização e de comércio na indústria e na agricultura, domínios cujas prosperidade e estabilidade estão intimamente ligadas ao comércio internacional, de-veriam ser compatíveis; f) Consultas e cooperação internacionais contínuas seriam realizadas para o cumprimento destes objectivos. Com base nestes princípios, os E.U.A. propugnaram pela organização de uma grande conferência reunindo todas as nações. 3. OS PROJECTOS DE LONDRES E GENEBRA Nesse sentido foi adoptada, aquando da primeira sessão do Conselho Económico e Social da ONU, em Londres, em Fevereiro de 1946, uma resolução prevendo a convocação de uma conferência internacional sobre o comércio e o emprego com o objectivo de concretizar o acordo nas nações sobre os princípios que deviam doravante reger as relações económicas internacionais. À imagem da organização política das Nações Unidas, visava-se a redacção de uma «Carta» e a criação de uma nova organização vocacionada para a solução dos problemas económicos. No Outono de 1946, reuniu-se em Londres uma «comissão preparatória» de dezassete países convidados para o efeito que iniciou os seus trabalhos com base num projecto de Carta apresentado pela delegação estado-unidense que consagrava os princípios ínsitos nas Proposals supra referidas. Um comité de redacção preparou, então, um texto para uma segunda reunião da «comissão preparatória» que teve lugar em Genebra, em 1947, da qual saiu um projecto de texto da futura «Carta». 4. A «CARTA DE HAVANA» O projecto de texto foi levado à Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Emprego realizada em Havana entre Novembro de 1947 e Março de 1948. 562
Adoptou-se aí o texto da Carta para a Organização Internacio-nal do Comércio («OIC» ou «ITO», em língua inglesa) e institui-se a Comissão Interina para a OIC («ICITO», em língua inglesa). A Comissão estabeleceu um comité executivo, que reuniu diversas vezes mas, por volta de 1950, tinha-se tornado claro que a Carta de Havana não seria aceite pelos Estados Unidos e foram abandonados esforços para a criação da OIC. Entretanto, no final da 2.a sessão da «Comissão Preparatória -das Nações Unidas sobre o Comércio e o Emprego» (Conferência de Genebra), vinte e três Estados, sem esperarem pela vigência da Carta de Havana, destacaram do projecto desta o capítulo IV e criaram o Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (General Agreement on Tariffs and Trade ou GATT como é vulgarmente designado). Assinado em 30 de Outubro de 1947 (embora só tenha entrado em vigor em l de Janeiro de 1948), o Acordo Geral foi instituído «provisoriamente» devendo terminar a sua existência no momento em que a Carta de Havana entrasse em vigor. Porém, cedo se tornou claro que a não ratificação da Carta de Havana contribuía para que se encarassem como definitivas a estrutura e a actividade do GATT, embora fosse conveniente alterar o Acordo por forma a torná-lo mais conforme à nova situação. De facto, um novo texto foi aprovado em 1953, assim se dando início a uma fase autónoma da vida do GATT. 5. O GATT Porque se esperava que fosse um instrumento transitório, o Acordo Geral pouco diz em termos de disposições institucionais e houve necessidade de as ir prevendo e constituindo ao longo dos anos. As principais obrigações que o Acordo Geral impõe às Partes Contratantes são: a) Acordar o tratamento de nação mais favorecida às outras Partes relativamente a múltiplos aspectos da regulamenta-ção do comércio; b) Cumprir os limites máximos tarifários estabelecidos nas listas de concessões; c) Limitar ou, em certos casos, não utilizar medidas consis tindo em obstáculos não-tarifários ou que distorcem ou desviam o comércio; d) Utilizar processos especiais para a resolução de litígios. Das actividades do GATT as mais públicas e.publicitadas têm sido as sete rondas (rounds) de negociações multilaterais, cada uma das quais conduzindo à adopção de novas listas de concessões 563
tarifárias em obediência ao princípio do abaixamento gradual e progressivo das tarifas alfandegárias. As rondas de negociações multilaterais mais recentemente concluídas são o Kennedy Round e o Tokyo Round. Decorre presentemente o Uruguay Round. É sobre estas rondas que nos iremos debruçar mais detidamente adiante. Antes, porém, para melhor compreensão, vejamos as fontes do Direito vigentes no âmbito do GATT. Ⅱ AS FONTES DO DIREITO VIGENTES NO ÂMBITO DO GATT 1. PRINCIPAIS TEXTOS Os principais textos constitutivos do GATT (i.e., aqueles cuja força legal decorre da participação dos Estados) caem nas seguintes categorias: a) O Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio na sua versão original, com os seus Anexos e Listas de Concessões e o Protocolo de Aplicação Provisória; b) Acordos de acessão (num total que ronda os 35 Estados, dos quais 20 ao abrigo de protocolos de acessão individuais, 5 por ocasião do Protocolo de Turquay e 10 por ocasião do Protocolo de Annecy); c) Acordos alterando o texto do Acordo Geral; d) Acordos substituindo, modificando ou rectificando Listas de Concessões; e) Acordos desenvolvendo princípios ou normas constantes do Acordo Geral, em especial, vários Códigos (Código sobre Subvenções e Direitos Compensatórios, Código sobre o Valor Aduaneiro, Código sobre os Mercados Públicos, Código sobre os Obstáculos Técnicos ao Comércio, Código sobre Procedimentos no Domínio das Licenças de Importa ção, Código Anti-Dumping); f) Ò Acordo Multi-Fibras, o qual, ainda que tecnicamente independente dos outros instrumentos do GATT, opera no contexto do GATT1. 2. OUTRAS FONTES PRIMÁRIAS Não pode, todavia, dizer-se que este elenco constitua uma categorização completa da legislação: a publicação do GATT 1 Devido à sua extensão, o texto correspondente a esa chamada publica-se no fim do artigo. 564
denominada Status of Legal Instruments menciona cerca de 160 diplomas, divididos em 16 grupos. As alterações não vinculam as Partes sem o consentimento destas. Porém, o texto actual do Acordo Geral, incorporando todas as alterações e o Protocolo de Aplicação Provisória, tem sido aceite por todas as Partes Contratantes. O Anexo I do Acordo Geral é intitulado Notas e Disposições Suplementares («Notes and Supplementary Provisions»). A idêntico do que se dispõe a respeito dos outros Anexos, é declarado no artigo XXXIV que aquele Anexo constitui parte integral do Acordo Geral e as notas interpretativas que contém merecem o mesmo tratamento. Notas similares e notas de rodapé existem também nos códigos aprovados no Tokyo Round. 3. LEGISLAÇÃO SECUNDÁRIA A estas fontes primárias deve ser aditado um pequeno corpo de legislação secundária compreendendo certas decisões das Partes Contratantes. Tradicionalmente estas decisões eram específicas para determi-nados países ou situações e podiam ser descritas como executivas. Mas algumas recentes decisões de mais amplo alcance introduziram uma nova dimensão nas actividades das Partes Contratantes e revestem já natureza «legislativa». 4. A INTERPRETAÇÃO DO ACORDO GERAL O progressivo desenvolvimento de uma perspectiva mais lata do escopo dos poderes das Partes Contratantes é, por si, indicador de uma notável característica do GATT (e, possivelmente, de todas as organizações internacionais não possuindo um órgão judicial vinculante): relativamente aos assuntos em que há concordância das Partes, a lei da organização é aquela que os membros pensam que é. Bem entendido, não será frequente que todos os membros acordem numa interpretação dos textos legais diversa da inicial-mente feita; pelo que é mais prático tomar em consideração as fontes invocadas a favor de determinadas interpretações. Destas, provavelmente as de maior peso são decisões das Partes Contratan-tes. A competência para efectuar interpretações com carácter vinculativo funda-se no artigo XXV, 1. Não deve, todavia, pensar-se que as Partes Contratantes têm por hábito enunciar propostas formais. As suas opiniões são a maior parte das vezes expressas mediante a adopção (normalmente pelo Conselho) de relatórios de reuniões ou textos elaborados por grupos de trabalho nos quais se contêm interpretações da lei do GATT. Os comités supervisionando os códigos relativos aos obstáculos não tarifários emitem, por vezes, interpretações e recomendações. A 565
título de exemplo, o comité relativo ao Código Anti-Dumping adoptou uma recomendação descrita como «um entendimento sobre a forma pela qual as Partes tencionavam executar certos dispositivos do Código». E acrescentou que tais «recomendações não criaram novas obrigações nem diminuiram as actuais obrigações constantes do Código». Os relatórios apresentados ao Conselho são quase sempre adoptados. Tradicionalmente não são criados problemas quando a fonte é um grupo de trabalho, porque as diferenças de opinião se encontram plasmadas no relatório, não havendo, nesses pontos, conclusões do comité. Já quando os relatórios emanam de comités para a resolução de litígios ao abrigo do artigo XXIII e revestem natureza «judicial», não raro contêm interpretações que algumas Partes Contratantes consideram desagradáveis. Num caso extremo, um relatório pode ser meramente «visto», ou ver a sua adopção ser protelada por um governo influente, mas em situações marginais um Estado descontente pode considerar o ponto objecto de contenda insuficientemente importante para arriscar incorrer no opróbrio associado à acusação de realização de práticas de obstrução. Em tais casos, a adopção da interpretação é por vezes acompanhada de declarações de uma das Partes Contratantes recusando dar a sua concordância em determinados pontos. Estas qualificações não têm em si um especial aspecto vinculativo (embora as opiniões nelas reflectidas possam ser repetidas pelas Partes interessadas em ocasiões apropriadas) e a sua importância não é aumentada por constarem de minutas ou relatórios anuais do Conselho, documentos que só tardiamente são postos à disposição da generalidade das pessoas. A probabilidade de divergência é reduzida pela abordagem minimalista usada na maioria dos grupos e reuniões. No que diz respeito aos relatórios não adoptados, é de realçar que, ainda que tendo por objecto a mesma matéria, um relatório de 1985 sobre o regime tarifário comunitário na importação de citrinos não fazia referência ao relatório sobre fruta enlatada que cobria área similar, presumivelmente por este último não haver sido adoptado. É frequente ouvir-se afirmar que o apoio a uma dada interpretação do Acordo Geral deve fundar-se na prática do GATT. O âmbito de actividades coberto por aquela palavra («prática») estende-se desde as decisões das Partes Contratantes, à conduta de membros individualmente considerados. Desnecessário se torna realçar que é pouco verosímil que a prática de um ou alguns (poucos) Estados possa ser relevante quando exista uma questão em contencioso; mas quando a prática pode ser apresentada como reflectindo um consenso, então a sua influência em decisões futuras é compreensível e aceitável, especialmente numa organização como o GATT que tem grande orgulho no seu carácter pragmático. Pelas mesmas razões aduzidas, o problema respeitante ao valor da prática 566
anterior, i.e., se esta deve ser encarada como estabelecendo um precedente vinculativo nos termos em que esta figura é construída num sistema de common law (questão que os anglo-saxónicos tentam importar para organizações internacionais a que pertencem, estranhando a reacção negativa que, naturalmente, se lhe segue por parte de outros parceiros) ou se deve apenas ser tomada em consideração para efeitos de interpretação do texto original, reveste-se de pouco mais que de valor académico. Os trabalhos preparatórios do Acordo Geral e do capítulo (ou capítulos relativamente a outros pontos específicos) respectivo da Carta de Havana são muitas vezes utilizados como indicadores da vontade dos legisladores, especialmente porque muito importantes elementos relativos àqueles trabalhos foram convenientemente reproduzidos (em conjunto com assuntos mais recentes) no Analyti-cal Index to the General Agreement publicado pelo Secretariado do GATT. Como se pode constatar pelo Index, nos primeiros anos de funcionamento do GATT não era prática estranha a funcionários executivos de alto nível da organização, como o Secretário Executivo (hoje, o Director-Geral) ou o Presidente das Partes Contratantes, a tarefa de realização de interpretações de determina-das questões, sendo estas, aparentemente, aceites pelos interessa-dos. Esta prática é actualmente pouco frequente, embora tenha sido adoptada na resolução de uma disputa que se vinha arrastando entre os E.U.A. e as CE sobre benefícios fiscais e subsídios à exportação em 1981, no caso US DJSC. O Secretariado, de tempos a tempos, publica estudos sobre certas questões legais mas sempre com a ressalva expressa de que só as opiniões das Partes Contratantes são vinculativas. Ⅲ DO «KENNEDY ROUND» AO «TOKYO ROUND» Após a conclusão do «Kennedy Round» em Junho de 1967, seguiu-se uma fase de incerteza devido, essencialmente, a: a) Perturbações ao nível das paridades das moedas dos principais países industrializados; b) Inflação crescente na generalidade dos países industrializa dos; c) Acentuação do saldo negativo da balança global dos Estados Unidos, em especial com significativos déficites na balança comercial. Não foi, por isso, possível cumprir o programa delineado na sessão anual do GATT, em Novembro de 1967, e completado nas 567
sessões de Novembro de 1969 e de Fevereiro de 1970, o qual compreendia três fases: a) Recolha de informações e da documentação de base necessárias (praticamente concluída em 1968); b) Identificação dos problemas (tarefa completada, no essen cial, em 1969 e em 1970); c) Procura de soluções mutuamente aceitáveis para a resolução dos problemas inventariados. Previa-se que, até 1972, fosse tomada a decisão de abrir nova ronda de negociações. Tal só veio a ocorrer em Setembro de 1973 e em clima de grande incerteza. Os problemas decorrentes da declaração de inconvertibilidade do dólar dos E.U. A., em Agosto de 1971, a manutenção da situação deficitária da balança comercial dos Estados Unidos e, mais tarde, a crise petrolífera de 1973 não permitiram a concessão atempada, pelo Congresso, de poderes especiais ao Presidente dos E.U.A. para negociar novas reduções pautais no âmbito do GATT. Só em Janeiro de 1975 entra em vigor a «Lei sobre o Comércio dos Estados Unidos» atribuindo tais poderes ao Presidente. Ao mesmo tempo assiste-se, nos Estados Unidos e noutros países industrializados, ao reconhecimento das teses e práticas proteccionistas motivadas, designadamente por: a) Necessidade de proceder ao ajustamento da balança comer cial dos E.U.A. sem afectar o nível de emprego interno; b) Necessidade de proceder ao ajustamento das balanças de transacções correntes por parte dos países europeus na sequência da crise petrolífera; c) Aumento significativo da competitividade de várias produ ções — especialmente manufactureiras — provenientes de países em vias de desenvolvimento já com uma produção industrial assinalável (v.g. índia, Brasil, Argentina, etc.); d) Emergência de novos países industrializados, na orla do Pacífico, vários deles paraísos fiscais com mão-de-obra barata, beneficiando da disponibilidade de capitais propicia da por duas das maiores praças financeiras do mundo: Tóquio e Hong Kong; e) Reacção ao desvio do comércio provocado pelo primeiro alargamento das Comunidades Europeias, em 1973. Em 14 de Setembro de 1973, iniciou-se o «Tokyo Round» com uma declaração de intenções subscrita por mais de 100 países, em Tóquio, na qual se afirmava como objectivo global das negociações «realizar a expansão e uma liberalização progressivamente maior do comércio mundial (...) entre outras, através da supressão progres-siva dos obstáculos ao comércio...» A idêntico das negociações multilaterais anteriores efectuadas no âmbito do GATT, as negociações do «Tokyo Round» deveriam 568
ser conduzidas na base dos princípios da vantagem mútua, do compromisso mútuo e da reciprocidade global. Tratava-se de «realizar, pelos métodos apropriados, um equilíbrio global das vantagens ao nível mais elevado possível». Embora se não esperasse dos países em vias de desenvolvimento contributos «incompatíveis com as necessidades do seu desenvolvimento, das suas finanças e do seu comércio». As negociações deveriam debruçar-se sobre a redução ou eliminação dos direitos aduaneiros, dos obstáculos não tarifários e de outras medidas que reduzem ou falseiem as correntes e trocas internacionais, seja de produtos industriais, seja de produtos agrícolas, incluindo-se nestes os produtos tropicais e as matérias-primas, sob forma primária e em todos os seus estádios de transformação. As negociações deviam ser consideradas «como um todo, cujos diferentes elementos deviam progredir conjuntamente». Previa-se, também, que se examinaria o grau de adequação do sistema multilateral de salvaguardas ou cláusulas de excepção e, bem assim, as possibilidades de redução ou eliminação coordenada de todos os obstáculos ao comércio em determinados sectores. Foram ainda acordados objectivos no que diz respeito aos países em vias de desenvolvimento. O objectivo geral consistia em assegurar vantagens suplementares ao comércio internacional des-tes países, de modo a permitir um crescimento substancial das suas receitas em divisas, a diversificação das suas exportações e a aceleração do crescimento do seu comércio. Pela primeira vez foi aceite pela totalidade dos países industrializados a outorga aos países em vias de desenvolvimento de um tratamento não-recíproco e preferencial. O «tratamento especial e mais favorável», fórmula utilizada na declaração e posteriormente desenvolvida em vários documentos aprovados nas negociações, constitui, aliás, um dos grandes temas de discussão em cada sector das negociações. Passou, todavia, a ser lícito o tratamento preferencial a favor dos PVD's em certos domínios, como nova cláusula derrogatória parcial do artigo I do Acordo Geral, introduzida por via de um memorandum interpretativo. O «Tokyo Round» constituía, por conseguinte, pelo seu alcance, os seus objectivos e a sua complexidade, a mais ambiciosa ronda de negociações multilaterais jamais efectuada. Ⅳ O «TOKYO ROUND» 1. PRINCIPAIS MATÉRIAS EM DISCUSSÃO As principais matérias em discussão no âmbito do «Tokyo Round» foram as seguintes: 569
Direitos aduaneiros — O «Tokyo Round» aprovou resoluções de cerca de 33% no nível dos direitos incidentes sobre produtos industriais, por «tranches» anuais (num total de oito) escalonados até 1987. Restrições e imposições à exportação — Não foi possível chegar a acordo. Restrições à importação — Foi concluído um «Projecto de declaração relativo às medidas comerciais tomadas para efeitos de balança de pagamentos» e que foi posterior-mente adoptado formalmente pelas Partes Contratantes sob a forma de declaração e cuja finalidade é completar e precisar as regras e os procedimentos que devem ser observados pelas Partes Contratantes que recorrem a restrições à importação de produtos tendo em vista a protecção do equilíbrio da sua balança de pagamentos. Reforma do artigo XIX do Acordo Geral — Apesar da insistência dos Estados Unidos no sentido da limitação da utilização desta cláusula, a oposição da CEE e dos PVD's inviabilizou qualquer acordo. Produtos agrícolas — Na sequência da aceitação, na Declara-ção de Tóquio, em 14 de Setembro de 1973, da especificidade do domínio agrícola, os Estados Unidos aceitaram não pôr em causa os princípios subjacentes à política agrícola comum da Comunidade Europeia. Porém, foi agendada para ulteriores negociações a insti-tuição de um «quadro multilateral relativo à agricultura», no âmbito do GATT, o qual teria por finalidade o controlo da observância das regras do GATT pelas Partes Contratantes na elaboração e execução das respectivas políticas agrícolas nacionais. Regulamentação e desmantelamento dos principais obstáculos não tarifários — Na sequência de alguns conflitos entre os Estados Unidos e a Comunidade Europeia, por um lado, e os Estados Unidos e o Japão, por outro, foram celebrados cinco Códigos (sobre subvenções e direitos compensadores; sobre o valor aduaneiro; sobre aquisições públicas; sobre procedimentos em matéria de licenças de importação; e sobre obstáculos técnicos ao comércio), tendo-se ainda procedido à revisão do Código Anti-Dumping. Tratamento preferencial e vantagens específicas atribuídas a países em vias de desenvolvimento — Foram aprovados quatro «textos», que são adiante referidos, além da inserção de cláusulas mais favoráveis atribuídas aos PVD's nos Códigos aprovados. Pela primeira vez no âmbito do GATT é lícito o tratamento preferencial (e não 570
já apenas a atribuição de vantagens não recíprocas) a favor dos PVD's. 2. ACORDOS APROVADOS OU REVISTOS Acabaram por ser aprovados, no decurso do «Tokyo Round» os seguintes acordos multilaterais: a) O Protocolo de Genebra de 1979 e o Protocolo Adicional, contendo novas Listas de Concessões para trinta e seis países ou áreas; b) O Código sobre Estandardização (Acordo relativo aos Obstáculos Técnicos ao Comércio); c) O Acordo relativo às Aquisições Públicas; d) O Código sobre Subvenções e Direitos Compensatórios (Acordo relativo à Interpretação e à Aplicação dos artigos VI, XVI e XXIII do GATT); e) O Código sobre o Valor Aduaneiro (Acordo relativo à Execução do artigo VII do GATT, e Protocolo); f) O Acordo relativo aos Procedimentos em Matéria de Licenças de Importação; g) O Código Anti-Dumping (revisto) (Acordo relativo à aplicação do artigo VI do GATT); h) Ô Acordo relativo ao Comércio de Aviões Civis; i) O Convénio relativo a Carne Bovina; y) O Convénio Internacional relativo ao sector leiteiro. O grau de participação nos acordos varia muito, conforme pode ver-se no Apêndice n.° l em anexo, no qual se faz o ponto da situação em 1986. 3. OUTROS TEXTOS APROVADOS Para além destes acordos foram ainda aprovados quatro «textos», sobretudo por insistência dos países em vias de desenvolvi-mento, ao abrigo do artigo XXV, n.° l, do Acordo Geral, os quais têm a seguinte designação: a) Decisão sobre Tratamento Diferenciado e Mais Favorável, Reciprocidade e Participação Total dos Países em Vias de Desenvolvimento; b) Declaração sobre Medidas de Comércio para Efeitos da Balança de Pagamentos; c) Decisão sobre Acções de Salvaguarda tendo em vista o Desenvolvimento; d) Entendimento relativo a Notificações, Consultas, Resolu ção de Conflitos e Vigilância. 571
v O «URUGUAY ROUND» 1. OBJECTIVOS Com a Declaração Ministerial de Punta del Este (Uruguai), de 20 de Setembro de 1986, foi iniciada nova ronda de negociações multilaterais no âmbito do GATT, a qual se previa tivesse a duração de quatro anos. Nesta Declaração, as Partes Contratantes, depois de manifes-tarem a sua resolução de diminuir o proteccionismo e preservar os princípios fundamentais do GATT para estabelecer um sistema comercial multilateral mais aberto, mais viável e mais duradouro, fixam como objectivos das negociações: a) Assegurar uma liberalização acrescida e uma expansão do comércio mundial em benefício de todos os países, em especial dos menos desenvolvidos, designadamente através de uma melhoria de acesso aos mercados pela redução e supressão dos direitos aduaneiros, das restrições quantitati vas e outras medidas e obstáculos não tarifários; b) Reforçar o papel do GATT, melhorar o sistema comercial multilateral e submeter uma maior parte das trocas comer ciais mundiais a regras multilaterais acordadas; c) Aumentar a capacidade de o sistema do GATT se adaptar à evolução do enquadramento económico internacional facili tando os ajustamentos estruturais necessários, desenvol vendo as relações do GATT com as organizações internacio nais competentes e tendo em conta as alterações das estruturas e das perspectivas comerciais, nestas se englo bando a importância crescente dos produtos de tecnologia avançada,as graves dificuldades que os mercados dos produtos de base experimentam e a importância de uma melhoria do enquadramento comercial que permita aos países devedores o cumprimento das suas obrigações finan ceiras; d) Promover uma acção convergente da cooperação ao nível nacional e internacional a fim de reforçar a interrelação entre as políticas comerciais e as outras políticas económicas que afectam o crescimento e o desenvolvimento e contribuir para esforços continuados, efectivos e determinados, vi sando melhorar o funcionamento do sistema monetário internacional e o fluxo dos recursos financeiros e materiais para países em vias de desenvolvimento. 2. MATÉRIAS OBJECTO DE NEGOCIAÇÃO Como temas objecto de negociação, a Declaração especificou os seguintes: 572
a) Direitos aduaneiros — Domínio no qual as negociações deveriam visar a sua redução ou eliminação progressiva; b) Obstáculos não tarifários — Domínio no qual as negocia ções deveriam visar a sua redução ou eliminação, em especial as restrições quantitativas; c) Produtos tropicais — Domínio no qual se previa a maior liberalização no comércio destes bens, atendendo à impor tância que desempenham para um número significativo de Partes Contratantes pouco desenvolvidas; d) Produtos provenientes dos recursos naturais — Domínio no qual se previa a maior liberalização no comércio destes produtos, neles se compreendendo também o comércio de bens em estado transformado e semi-transformado; e) Têxteis e vestuário — Domínio no qual se previa que as negociações definissem modalidades que permitissem inte grar finalmente este sector no quadro do GATT com base nas regras e disciplinas do GATT; f) Agricultura — Domínio a incluir no âmbito do GATT visando a liberalização do comércio dos produtos agrícolas e a sujeição de todas as medidas relativas ao acesso à importação e à concorrência à exportação às regras do GATT. Para este efeito, os princípios gerais regendo as negociações nesta área são a redução de obstáculos às importações, uma maior disciplina no que diz respeito à utilização de subvenções directas e indirectas e, bem assim, a outras medidas que tenham consequências no comércio dos produtos agrícolas, e a redução ao mínimo dos efeitos desfavoráveis que os regulamentos e obstáculos sanitários e fitossanitários podem ter sobre o comércio dos produtos agrícolas; g) Artigos do Acordo Geral; h) Cláusulas de salvaguarda — Domínio no qual se previa a celebração de um acordo que regulasse os seguintes aspectos: transparência, campo de aplicação, critérios, objectivos de acção, dentre os quais o conceito de prejuízo grave ou ameaça de prejuízo grave, carácter temporário, regressividade e ajustamento das estruturas, compensação e retorsão, notificações, consultas, fiscalização multilateral e resolução dos diferendos; i) Acordos e entendimentos resultantes de rondas de negocia-ções multilaterais, i.e., previa-se a melhoria ou alteração dos acordos, e entendimentos negociados no âmbito do «Tokyo Round»; j) Subvenções e direitos compensadores — Previa-se o exame e eventual revisão dos artigos VI e XVI do Acordo Geral e do Acordo relativo às subvenções e direitos compensadores; /)Resolução dos diferendos — Previa-se, para assegurar a 573
resolução pronta e eficaz dos diferendos, o reforço das regras de resolução de conflitos, incluindo a possibilidade de lhes ser outorgada força executória; m) Aspectos relativos aos direitos de propriedade industrial relacionados com o comércio, nele se incluindo o comércio de mercadorias produzidas em regime de contrafacção — Previa-se a regulamentação deste domínio, através da explicitação de algumas normas do Acordo Geral visando assegurar, por um lado, a protecção efectiva e adequada dos direitos de propriedade intelectual e, por outro lado, a evitar que estes não se tornem obstáculos ao comércio legítimo. Estas negociações deveriam ser efectuadas sem prejuízo de outras iniciativas complementares, a realizar, designadamente, no âmbito da Organização Mundial de Propriedade Industrial; n) Medidas respeitantes aos investimentos afectando o comércio internacional; o) Comércio de serviços — Previa-se o estabelecimento de um quadro multilateral de princípios e de regras para o comércio dos serviços, e, em especial, a eventual regula-mentação sectorial, visando a expansão deste comércio em condições de transparência e de liberalização progressiva e como meio de promover o crescimento económico de todas as partes e o desenvolvimento dos países em vias de desenvolvimento. 3. TENTATIVA DE RETORNO A UMA VISÃO UNIVERSALISTA Trata-se da ronda multilateral de negociações mais ambiciosa de sempre. Pela primeira vez tentar-se-á não só a inclusão formal dos «têxteis e vestuário» mas a regulamentação do comércio dos produtos agrícolas, do comércio, cada dia mais relevante, de serviços e da protecção da propriedade intelectual. O objectivo é, de alguma forma, retomar a regulamentação jurídica do comércio internacional numa óptica universal ou global, similar à Carta de Havana. 4. PONTO DA SITUAÇÃO Entre Fevereiro e Abril de 1987, iniciaram-se as reuniões dos vários grupos de trabalhos constituídos. Conquanto em certos domínios não tenha havido grandes divergências, noutros sectores o avanço é assaz lento. Por ocasião do «mid-term review» que teve lugar em Dezembro de 1988, a ponto da situação era o seguinte: No que diz respeito aos direitos aduaneiros deverá acordar-se numa redução entre 25% a 30%. 574
No que respeita aos obstáculos não tarifários os trabalhos estão ainda muito atrasados, estando a ultimar-se a recolha de dados e a discussão sobre a metodologia de actuação subsequente. A CEE propõe que a lista de obstáculos e o seu estudo sequencial se efectue com base nas queixas dos interessados e pretende a consagração de um eficaz sistema de fiscalização, bem como a participação dos países em vias de desenvolvimento mais avançados no fornecimento de elementos para uma base de dados integrada. Quanto aos produtos tropicais, os países industrializados e alguns PVD's mais avançados (Brasil, Colômbia e Malásia) efectua-ram concessões entrando em vigor por ocasião do «mid-term review» ou no início de 1989. O conjunto das concessões compreende: Reduções tarifárias erga omnes; Reduções tarifárias no quadro dos SGP's que beneficiarão unicamente os PVD's; Reduções tarifárias específicas para os países menos avançados; A eliminação de um grande número de restrições quantitativas incidindo sobre estes produtos; A eliminação de direitos especiais internos por parte do Japão e de outros países. A Comunidade Europeia oferece reduções de 20% a 100% em mais de 140 listas tarifárias e a eliminação das restrições quantitati-vas. Os Estados Unidos efectuaram uma redução linear de 25% sobre uma lista restrita, condicionada à confirmação de acordo negociai no capítulo agrícola. No que diz respeito aos produtos provenientes de recursos naturais subsistem divergências entre os Estados Unidos e a Austrália, por um lado, e a Comunidade Europeia, reclamando os primeiros que os recursos energéticos — designadamante o carvão — sejam englobados nas negociações. Também quanto aos recursos aliêuticos subsistem divergências entre a Comunidade Europeia, por um lado, e o Canadá e os Estados Unidos, por outro. Quanto ao comércio de têxteis e vestuário as negociações ainda não tiveram grandes progressos. Alguns países em vias de desenvol-vimento fizeram já saber que os resultados a obter neste sector são particularmente importantes para o conjunto de negociações. Quanto à agricultura subsistem fortes divergências entre a Comunidade Europeia e os Estados Unidos ( e o Grupo de Carnes e de exportadores agrícolas). Os Estados Unidos pretendem a eliminação de todas as ajudas agrícolas a ocorrer até ao ano 2000 ou, eventualmente, até uma data a determinar. A Comunidade Europeia preconiza uma redução progressiva e indeterminada das subvenções. As divergências são tão profundas que o comissário 575
europeu De Clerq sugeriu, informalmente, por ocasião do «mid-term review», que talvez a solução consista em manter o objectivo final nesta área e encontrar uma formulação que permita a cada parte manter a sua posição. Dada esta impossibilidade de obtenção de acordo sobre «longo-prazo», a negociação deve centrar-se, doravante, sobre as medidas a «curto-prazo»: redução das subversões, data de referên-cia, amplitude e datas das reduções, etc. Quanto à revisão de alguns artigos do Acordo Geral deverão ser analisados os artigos XII, XIV, XV, XVIII (relativos a problemas em sede de balança de pagamentos) e XXV, 5 (dispensa de obrigações impostas pelo Acordo Geral por maioria qualificada). A eventual actualização e/ou modificação de dispositivos do Acordo Geral só será concretizada no final da ronda de negociações. Quanto às cláusulas de salvaguarda, os trabalhos estão a decorrer com observância por parâmetros fixados na Declaração de Punta del Este. Deverá ser aprovado um Código que reponha um novo equilíbrio entre os direitos de obrigações das Partes Contra-tantes e que evite a proliferação do recurso ao artigo XIX. No que diz respeito às subvenções e direitos compensadores, o grupo de negociadores elaborou uma lista não exaustiva. A Comunidade Europeia deseja que se acorde umas curtas definições fundamentais antes de regular a matéria. Os norte-americanos opõem-se. Entretanto, o Omnibus Trade Bill estado-unidense, projecto de lei presente ao Congresso dos Estados Unidos e que vem redefinir as regras jurídicas relativas aos direitos compensa-dores, deve fazer atrasar as negociações. No capítulo da resolução de diferendos, os trabalhos estão em curso, sendo possível que venha a estabelecer-se, pelo menos, uma distinção entre as conclusões jurídicas das consultas (onde continuaria a ser necessário o consenso tradicional) e a adopção de recomendações (que poderia ser mais flexível). Quanto à propriedade industrial e aos serviços, não obstante um certo acordo existente entre a Comunidade Europeia e os Estados Unidos, levanta fortíssimas objecções por parte de alguns países em vias de desenvolvimento. A Índia srstenta que os PVD's não podem assegurar a protecção eficaz da propriedade industrial reclamada pelos países industrializados para os produtos químicos e farmacêu-ticos, dado que a produção destes bens dá resposta a necessidades humanas primordiais das suas populações. Outros PVD's mais avançados, como é o caso do Brasil (porta-voz do PVD's no «mid-term review») acusam os países industrializados de negligen-ciar a liberalização das trocas (p. ex., ao nível dos têxteis ou dos produtos agrícolas) e de multiplicarem os acordos bilaterais, ao mesmo tempo que pressionam os PVD's para que estes modifiquem as suas legislações sobre propriedade industrial, transportes maríti-mos e outros serviços. 576
Por outro lado, se a propriedade industrial continuar a ser regulada exclusivamente no âmbito da Organização Mundial da Propriedade Industrial (O.M.P.I), as decisões desta instituição tomadas na sequência de queixas provenientes normalmente de países industrializados são desprovidas de qualquer poder execu-tório. Neste cenário, que dificilmente se alterará, os Estados Unidos desejam que se avance para a celebração de acordos ou textos, independentemente de qualquer adesão por parte dos PVD, enquanto a Comunidade Europeia sustenta que apenas se deverá regular sobre esta matéria na base de um acordo com os PVD's, ainda que isso possa implicar algumas derrogações ou cedências. 1 Refira-se que, para além destas fontes de Direito vigentes no âmbito do GATT, os outros principais instrumentos do Direito do Comércio Internacional são: a) A Carta de Havana, capítulos I a VI, como fonte de direito internacional consuetudinário, na sequência do que se dispõe no artigo XXIX do GATT: b) O Acordo relativo ao F.M.I, com as alterações introduzidas pela 2.a Emenda, em 1976, completado por várias decisões do Directório Executivo do F.M.I.; c) Acordos Multilaterais sobre aspectos parcelares do comércio internacional, dos quais os mais relevantes são: 1) No domínio da venda Internacional de mercadorias: i) Incoterms da Câmara de Comércio Internacional; ii) Convenção das Nações Unidas sobre o prazo de prescrição na venda internacional de mercadorias, celebrada em Nova Iorque, em 14 de Junho de 1974; iii) Protocolo alterando a Convenção das Nações Unidas sobre o prazo de prescrição, na venda internacional de mercadorias, celebrada em Viena, em 11 de Abril de 1980; iv) Convenção das Nações Unidas relativa a contratos de venda internacional de mercadorias, celebrada em Viena, em 11 de Abril de 1980; v) Convenção sobre Agência na venda internacional de mercadorias, celebra-da em Genebra, em 17 de Fevereiro de 1983. 2) No domínio dos transportes internacionais: i) Convenção relativa ao contrato de transporte internacional de mercadorias por estrada (CMR), celebrada em Genebra, em 19 de Maio de 1956; ii) Convenção relativa aos transportes internacionais de mercadorias por via férrea (COTIF), celebrada em Berna, em 9 de Maio de 1980; iii) Convenção internacional para a unificação de certas regras em matéria de conhecimento (Regras de Haia), celebrada em Bruxelas, em 25 de Agosto de 1924, e alterada por Protocolo (Regras de Haia— Visby), celebrada em Bruxelas, em 23 de Fevereiro de 1968; iv) Convenção das Nações Unidas relativa a transportes de mercadorias por via marítima (Regras de Hamburgo), celebrada em Hamburgo, em 30 de Março de 1978; v) Convenção das Nações Unidas sobre transporte multimodal internacional de mercadorias, celebrada em Genebra, em 24 de Maio de 1980; 577
vi) Convenção para a unificação de certas regras relativas ao transporte internacional por via aérea (Convenção de Varsóvia), celebrada em Varsóvia, em 12 de Outubro de 1929 e alterada pelo Protocolo de Haia, em 28 de Setembro de 1955, pela Convenção de Guadalajara, em 18 de Setembro de 1961, pelo Acordo de Montreal, em 13 de Maio de 1966, pelo Protocolo celebrado em Guatemala, em 8 de Março de 1971 e pelo Protocolo n. ° 4 de Montreal, em 25 de Setembro de 1975. 3) No domínio dos pagamentos internacionais: i) Convenção estabelecendo uma lei uniforme em matéria de letras e livranças, celebrado em Genebra, em 7 de Junho de 1930; U) Convenção estabelecendo uma lei uniforme em matéria de cheques, celebrada em Genebra, em 19 de Março de 1931; iií) Práticas e Procedimentos uniformes da Câmara de Comércio Internacional para Créditos Documentários (a última versão é de 1983). 4) No domínio dos seguros internacionais: i) Cláusulas do «Institute Cargo», formuladas pelo «The Institute of London Underwrites». 5) No domínio da protecção da propriedade industrial: i) Convenção para a protecção da propriedade industrial, celebrada em Paris, em 20 de Março de 1883 e alterada em Bruxelas, em 14 de Dezembro de 1900, em Washington, em 2 de Julho de 1911, em Haia, em 6 de Novembro de 1925, em Londres, em 2 de Junho de 1934, em Lisboa, em 31 de Outubro de 1958 e em Estocolmo, em 14 de Julho de 1967; ií) Acordo relativo ao Registo Internacional de Marcas, celebrado em Madrid, em 14 de Abril de 1891 e alterado em Bruxelas, em 14 de Dezembro de 1990, em Washington, em 2 de Junho de 1911, em Haia, em 6 de Novembro de 1925, em Londres, em 2 de Junho de 1957 e em Estocolmo, em 14 de Julho de 1967; iií) Tratado de cooperação na área das patentes, celebrado em Washington, em 19 de Junho de 1970. 6) No domínio da conciliação e arbitragem comercial internacional: i) Regras sobre conciliação da CNUDCI (Comissão das Nações Unidas para o Direito do Comércio Internacional), elaboradas em Nova Iorque, em 23 de Julho de 1980; ií) Regras sobre a arbitragem da CNUDCI, elaboradas em Nova Iorque, em 28 de Abril de 1976; iií) Convenção das Nações Unidas, relativa ao reconhecimento e reforço de árbitros estrangeiros, celebrada em Nova Iorque, em 10 de Junho de 1958; iv) Convenção europeia sobre arbitragem comercial internacional, celebrada em Genebra, em 21 de Abril de 1961. d) Acordos Multilaterais regulando processos de integração económica; e) Acordos Multilaterais intergovernamentais sobre produtos de base; f) Decisões ou normas nacionais com destinatários externos (v.g. os Sistemas Generalizados de Preferências). 578
APÊNDICE N.° l — ACORDOS DE COMÉRCIO MULTILATERAIS (MTN) SITUAÇÃO EM TERMOS DE ADESÕES EM FEVEREIRO DE 1986 579
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A: Aceite S: Subscrito (aceitação O: Observador *: Reserva, condição pendente) declaração oposta 1 Incluindo o Protocolo com a entrada em vigor do Acordo em l de Janeiro de 1981. as disposições do Protocolo passaram a ser consideradas parte integral do Acordo. 581
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Administração, n.º 13/14. vol. IV. 1991-3.°-4.°. 583-603 A ADESÃO DE MACAU AO GATT E A LIBERALIZAÇÃO DOS CONTRATOS PÚBLICOS Arnaldo Gonçalves * 1. INTRODUÇÃO A recente adesão de Macau ao GATT — Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio — reveste-se de particular impor-tância e alcance, não só pelas amplas possibilidades que se abrem com a participação do Território neste fórum internacional, como pelas consequências que da mesma podem advir em termos de desenvolvimento económico e integração deste nas regras do comércio internacional1. Neste sentido, parece desejável ou pelo menos previsível um reforço das condições de liberalização do trânsito de mercadorias e serviços para o Território, com a eliminação gradual das restrições não quantitativas às relações comerciais que ainda subsistem e o reforço das condições de integração do Território no acordo internacional que passa de direito a fazer parte. Particularmente, a política de compras públicas, isto é, de aquisição de bens e serviços para o Sector Administrativo Público reveste-se de particular significado, neste esforço de integração e de * Chefe do Departamento de Apoio Técnico da Direcção de Serviços de Justiça. 1 O GATT — General Agreement on Tariffs and Trade foi celebrado em 30 de Outubro de 1947, não representando, como o FMI, um organismo especializado das Nações Unidas, mas um acordo multilateral que regula as relações comerciais entre as partes suas contratantes. O órgão decisório máximo é a Assembleia das Partes Contratantes que se reúne, em regra, duas vezes por ano, funcionando entre estas duas sessões o Conselho de Representantes, constituído pelos Ministros do Comércio dos Países contratantes. O GATT articula-se institucionalmente numa Secretaria e em vários comités: Comité de Negociações Comerciais, Comité de Restrições Quantitativas, Comité da Agricultura, Comité dos Produtos Industriais, Comité do Comércio e Desenvolvimento. Esporadicamente, funcionam grupos de trabalho para a análise de problemas concretos. Em Novembro de 1990, cerca de 123 países e territórios constituíam as partes contratantes do GATT. 583
alguma harmonização de regras e procedimentos que a recente evolução do GATT parece, à imagem e semelhança da Comunidade Económica Europeia, indiciar e aprofundar. Se o GATT inicialmente se assumia como acordo inter-governamental para regular as relações comerciais entre os seus signatários, instituindo entre eles a cláusula da nação mais favorecida, nos termos da qual cada um dos signatários se compromete a conceder aos demais um tratamento igual, logo sem discriminações, nas suas relações comerciais, definindo-o através das conferências pautais, a VII Conferência, inaugurada oficialmente em Tóquio em Setembro de 1973, parece perspectivar um esforço dirigido de remoção das obstruções ao intercâmbio comercial2. Na chamada «Declaração de Tóquio», os países signatários do GATT pronunciaram-se claramente a favor de negociações de carácter generalizado e em profundidade, com vista a conseguir não só fortes reduções nas taxas alfandegárias, mas, também, a eliminação de outras restrições que obstruem o comércio internacio-nal, tais como a intervenção dos poderes públicos no comércio externo (subsídios, empresas públicas, regras especiais para o comércio do Estado), formalidades aduaneiras, normas impostas a produtos de importação, com carácter discriminatório relativa-mente a produtos nacionais, sistema de licença de importação e exportação, acordos comerciais bilaterais e outro tipo de barreiras. Mas, mais do que isto, a Declaração reconhece a necessidade de se estabelecer um sistema internacional de direitos e obrigações no que respeita a leis, regulamentos, procedimentos e práticas relativas às compras de sector público. Em sequência desta Declaração foi preparado um acordo sobre política comum de compras públicas que adoptou a designação de Agreement on Government Procurement, o qual veio a entrar em vigor em l de Janeiro de 1981 para todas as partes signatárias do GATT que a ele aderiram. No fim do ano de 1986 constavam como seus signatários a Comunidade Económica Europeia e, consequentemente, os seus Estados membros, a Áustria, o Canadá, Estados Unidos, Finlândia, Hong Kong, Israel, Japão, Noruega, Singapura, Suécia e Suíça3. 2 A segunda sessão da VII Conferência que se efectuou, em Genebra, em 24 de Outubro de 1973, formalizou na chamada Declaração de Tóquio uma aposta na eliminação das obstruções ao intercâmbio comercial e no tratamento especial e diferenciado dos Países Menos Desenvolvidos com a concessão de benefícios adicionais comparativamente aos Países Industrializados «em razão das necessida des particulares do seu desenvolvimento, das suas finanças e do seu comércio». 3 Conforme dados referidos por Alfonso Ojeda Marin no seu estudo «La Comunidad Europea y el GATT en el moderno sistema de contratation publica», in Revista de Administración Pública, n.° 116, pág. 435 e segs. 584
2. A POLÍTICA DOS CONTRATOS PÚBLICOS A política de aprovisionamento público, materializada na celebração de contratos públicos ou administrativos de forneci-mento de bens ou serviços para a Administração Pública e Para-pública, deixou há muito de constituir um domínio fechado de intervenção do Estado na gestão da sua máquina administrativa e institucional. Na medida em que necessidades novas e prementes se manifestam no seio da comunidade, fazendo com que os poderes públicos lhes dêem satisfação duma forma tão concreta como imperiosa, estes descobriram progressivamente que a celebração de contratos públicos é um instrumento privilegiado de intervenção na vida económica, política e social dos seus países (ou territórios). Assim, a contratação pública de bens e serviços tem sido utilizada como um instrumento de política conjuntural, por vezes como instrumento de política sectorial ou estrutural. É assim que os contratos públicos constituem para certos Estados um meio privilegiado para reservar aos fornecedores e produtores nacionais certos sectores ou de lhes estabelecer uma quota parte significativa do montante global dos concursos lançados ou ainda de promover um acesso preferencial de empresas instaladas em zonas economicamente subdesenvolvidas ou em declínio. O conhecimento de tal realidade determinou um esforço crescente de harmonização dos direitos internos dos países da Comunidade Económica Europeia pela adaptação das regulamenta-ções nacionais aos normativos comunitários criados a partir de 1972, com vista à liberalização dos mercados públicos e sua abertura ao livre jogo da concorrência comunitária. E de registar, nesta matéria, a Directiva do Conselho 77/62/ CEE, de 22 de Dezembro de 1976, sobre coordenação dos processos de adjudicação dos contratos públicos de fornecimento, modificada pela Directiva do Conselho 80/767/CEE, de 22 de Julho de 1980, em sequência da entrada em vigor do Acordo sobre Política de Compras Públicas, celebrado no âmbito do GATT e do Tóquio Round4. 4 Estas directivas do Conselho das Comunidades Europeias surgem na linha das Directivas 71/305/CEE, de 26 de Julho de 1971 e 78/669/CEE, de 22 de Agosto de 1978, que no domínio dos contratos públicos de obras concretizam, ao abrigo do artigo 100.° do Tratado de Roma, uma coordenação efectiva dos processos nacionais de contratação de obras públicas que o Programa Geral do Conselho relativo à supressão de restrições, à livre prestação de serviços e à liberdade de estabelecimento anunciava e que o Livro Branco da Comissão, à intenção do Conselho Europeu, de Junho de 1985, dedicado à Conclusão de Mercado Interno, manifestamente escalpeliza. 585
Aí se estabelecem, pela primeira vez, no espaço de integração económica dos países da Comunidade, claras orientações com vista à consecução de dois objectivos. Em primeiro lugar, a abertura do procedimento de concurso à concorrência internacional, proporcio-nando a máxima transparência nos actos de obtenção e selecção de propostas e consequente adjudicação dos contratos, aos fornece-dores com propostas mais vantajosas para as Administrações Nacionais. Em segundo lugar, a coordenação do maior número de legislações nacionais, aproximando critérios quanto à publicidade dos concursos, à qualificação e habilitação de concorrentes, à remoção de obstáculos à concorrência, como a utilização frequente e ilegítima de formas de consulta restrita ou dirigida ao mercado e a discricionaridade na adjudicação dos contratos5. Goste-se ou não, por força da integração dos países da Comunidade Económica Europeia com vista à instalação do mercado único europeu, o direito da contratação pública escapa cada vez mais ao jogo livre dos poderes nacionais, nomeadamente no que respeita à publicidade, acesso a concursos e adjudicação de contratos. Este é, definitivamente, o ganho principal da integração económica internacional que a CEE exemplifica e que o GATT ainda titubeantemente esboça. 3. CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE O ACORDO O Acordo sobre Compras Públicas tem como finalidade eliminar as discriminações de fabricantes e produtos estrangeiros, equiparando-os aos nacionais, assegurando por essa via uma concorrência mais alargada para o comércio internacional. Trata-se, como se enuncia nas considerações gerais do Acordo, de estabelecer um quadro internacional concertado de direitos e obrigações no que respeita às leis, regulamentos, procedimentos e práticas em matéria de contratos públicos, assegurando por essa via a transparência de tais processos. 5 Inúmeras publicações da Comunidade Económica Europeia referem-se à utilização, com carácter de frequência, do procedimento de ajuste directo, nas consultas desenvolvidas por serviços ou entidades públicas dos Estados Membros com violação da sua natureza de mecanismo excepcional de limitação da concorrência, em situações justificadas da prevalência do interesse público, sobretudo em caso de urgência na consulta ou em resultado do carácter complementar das aquisições relativamente a outras pré-existentes. Os dados estatísticos fragmentários disponíveis mostram que os contratos por ajuste directo representam a nível da CEE um quarto do total dos contratos públicos, constituindo 75% deste campo de utilização por excelência de amplos poderes discricionários pelas entidades adjudicantes. 586
Com este objectivo são estabelecidas regras particulares homogéneas de publicidade dos concursos e consequente processo de adjudicação. Nesta medida, as candidaturas a concurso e a apresentação de propostas passa a ver-se sujeita a determinados requisitos, consumando-se a adjudicação dos contratos com a aplicação de critérios objectivos e previamente estabelecidos. Atendendo à situação especial dos países subdesenvolvidos e em vias de desenvolvimento, o próprio Acordo estabelece um regime especial mais favorável para estes, quando comparado com as regras gerais aplicáveis aos países desenvolvidos. Comparativamente às directivas comunitárias, o Acordo segue, no essencial, a construção normativa da Directiva 77/62/CEE, sobre Coordenação dos Processos de Adjudicação de Contratos Públicos de Fornecimento6. 4. ÂMBITO DA APLICAÇÃO DO ACORDO O Acordo aplica-se aos procedimentos de aquisição de bens efectuados por entidades públicas que figuram em anexo I ao texto 6 O Acordo compõe-se de 9 artigos com inúmeros parágrafos, respeitando a seguinte sistemática: Artigo I: Âmbito e campo de aplicação; Artigo II: Tratamento nacional e não discriminação; Artigo III: Tratamento especial e diferenciado para os países em vias de desenvolvimento; Artigo IV: Especificações técnicas; Artigo v: Processos de celebração dos contratos (Qualificação de fornece-dores, avisos do projecto de aquisição e documentação relativa ao concurso; Apresentação, recepção e abertura de respostas e adjudicação de contratos); Artigo VI: Informação e exame; Artigo VII: Execução das obrigações; Artigo VIII: Excepções ao Acordo; Artigo IX: Disposições finais (Aceitação e acesso; Reservas; Entrada em vigor; Legislação nacional; Rectificações ou modificações; Exames ou negociações; Emendas; Denúncia; Não aplicação do acordo entre as partes; Notas e anexos; Depósito; Registo). Anexos: Anexo I: Listas das entidades visadas no artigo L", parágrafo l c); Anexo II: Publicações utilizadas pelas Partes com vista à publicação dos avisos dos projectos de aquisição — artigo v, parágrafo 3.º; Anexo I I I : Publicações utilizadas pelas Partes com vista à publicação anual de informações sobre listas permanentes de fornecedores no caso de processos selectivos — artigo v, parágrafo 6.º; Anexo IV: Publicações utilizadas pelas Partes com vista à publicação nos menores prazos, das leis, regulamentos, decisões judiciais, decisões administrativas de aplicação geral e procedimentos relativos aos contratos públicos visados no Acordo — artigo VI, parágrafo 1.º; 587
legal quando atinjam montante igual ou superior a 130 000 SDR (Unidades Cambiais de Reserva), isto é, cerca de 186,500 USD, aproximadamente l 500,000 MOP7. Encontram-se, assim, por ele abrangidas as aquisições de produtos por compra e venda, locação, aluguer ou aluguer/compra, com ou sem opção de compra, segundo a redacção dada ao artigo l.º do Acordo pelo Protocolo de Emenda que entrou em vigor no dia l de Janeiro de 1988, desde que igualem ou ultrapassem aquele montante. Com vista à sujeição das compras públicas às regras do acordo serão ainda tomados em consideração quaisquer serviços comple-mentares decorrentes dos fornecimentos, desde que o respectivo valor não exceda o valor dos produtos propriamente dito. Às partes signatárias e aderentes ao Acordo está vedada a divisão de contratos com o objectivo de os subtrair à aplicação do Acordo, constituindo a soma dos contratos parcelares ou por fases, relativos ao fornecimento do mesmo produto ou de produtos do mesmo tipo, a adjudicar nos doze meses subsequentes ao contrato inicial, o valor a ter em conta para a aplicação do Acordo. 5. PRINCÍPIO DO TRATAMENTO NACIONAL E DA NÃO DISCRIMI-NAÇÃO O artigo II do Acordo estabelece uma igualdade de princípio de tratamento dos fornecedores e mercadorias nacionais e estrangei-ras. Determina-se, assim, que as partes assegurarão imediata e incondicionalmente aos produtos e fornecedores das outras partes, tratamento não menos favorável ao estabelecido para fornecedores ou produtores nacionais ou com origem em determinada parte signatária, compreendendo-se neste dispositivo direitos alfande-gários, trocas de qualquer tipo ou relativas à importação desses bens, regulamentos e formalidades8. 7 Os SDR são unidades incondicionais de reserva criadas pelo FMI para completar as provisões de reserva existentes e que podem ser usados num vasto leque de transacções e operações, tais como a aquisição de meios circulantes, o cumprimento de obrigações financeiras e a renegociação de empréstimos. Em Janeiro de 1991 o ratio US$/SDR era de 1.43476. No domínio comunitário os contratos de fornecimento encontram-se subordi-nados ao montante de 2(X) 000 ECU para efeitos do seu enquadramento pela Directiva 77/62/CEE. 8 Os anos setenta e oitenta viram proliferar, apesar do aplauso geral do princípio da liberalização ou desregulamentação da economia, inúmeras políticas proteccionistas, uma vez que cada país continuou a dispor de mecanismos que dificultam o livre intercâmbio comercial (sistemas de quotas; acordos de limitação de exportações; tarifa aduaneira, etc.). 588
Quanto aos fornecedores locais, as partes comprometem-se a não discriminá-los uns aos outros, nem a preteri-los perante fornecedores externos com base no país de produção do bem a fornecer, desde que este seja parte signatária do Acordo. Tendo em vista conseguir vantagens suplementares para o comércio internacional dos países em vias de desenvolvimento, o Acordo preconiza uma aplicação diferenciada das suas regras a tais países, convidando as partes a aplicar as leis, regulamentos e procedimentos relativos aos mercados públicos, com vista a facilitar o crescimento de importações provenientes daqueles, mesmo que se traduzam na exclusão das regras de tratamento nacional do artigo II9. A fixação de tais excepções resultará de negociações, caso a caso, relativamente a determinadas entidades ou produtos, a desenvolver por países mais desenvolvidos com outras partes do Acordo. Concomitantemente, os países desenvolvidos assegurarão assis-tência técnica e informação adequada aos países em vias de desenvolvimento, no domínio das políticas de compras públicas. 6. ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS Merece particular destaque no quadro do Acordo, o artigo IV respeitante às especificações técnicas de produtos, relacionadas com qualidade, performance, segurança e dimensões, métodos de teste e prova, símbolos, terminologia, embalagem, mercado, etiquetagem e certificação de conformidade exigida pela entidade contratante. Aí se prescreve que não deverá haver referências a uma marca ou nome comercial, patente, desenhos ou tipos, nem a origem ou fabricante concreto, a menos que não exista outra forma precisa ou inteligível de mencionar as características exigidas ao produto e sempre com icação da expressão «ou equivalente». Para o efeito, as entidades contratantes deverão abster-se de procurar ou aceitar sugestões de entidade comercial, na prefixação das especificações para um processo de aquisição de bens, que possa vir a ter interesse comercial no mesmo10. Com vista a restringir os obstáculos ao comércio internacional, por via do estabelecimento de especificações técnicas, estas, sempre que possível, reportar-se-ão às normas internacionais, regulamentos técnicos nacionais ou standarts reconhecidos. 9 O Acordo continua a suscitar alguma desconfiança entre países subdesenvol-vidos e em vias de desenvolvimento, uma vez que os países economicamente mais fortes podem oferecer bens de equipamento e consumo com preço, qualidade e tecnologia realmente competitivos. 10 Conforme o artigo 7. ° da Directiva 77/62/CEE, de 22 de Dezembro de 1976. 589
7. REGRAS DE PUBLICITAÇÃO E PARTICIPAÇÃO O Acordo prevê no seu artigo V três modalidades de consulta ao mercado, cuja estrutura deverá ser integrada nos sistemas nacionais de adjudicação de contratos de fornecimento11. Os Processos Abertos correspondem àqueles em que todos os fornecedores interessados podem apresentar a sua proposta. Os Processos Selectivos designam os que só os fornecedores convidados pela entidade adjudicante podem apresentar a sua proposta, nas condições definidas no parágrafo 8.° do artigo V. O Ajuste Directo designa a forma de obtenção de propostas em que a entidade pública negoceia directa e individualmente com fornecedores, nos termos do parágrafo 16.º do mesmo artigo. Para que a intenção de contratar seja conhecida pelo maior número de fornecedores, a entidade pública deverá proceder à publicação do respectivo anúncio numa publicação do GATT identificada no anexo II ao Acordo (em regra o «Boletim Oficial dos Anúncios de Contratos Públicos») e contendo um conjunto de especificações obrigatórias, como sejam: a) Natureza e quantidade dos produtos a fornecer, incluindo a referência a fornecimentos subsequentes, suas datas e quantidades; b) Natureza aberta ou selectiva do processo; c) Prazo de entrega e língua de apresentação do pedido de participação, de integração na lista de fornecedores ou de apresentação de propostas; d) Endereço da entidade adjudicante e da que forneça informações relativas ao processo; e) Quaisquer requisitos económicos ou técnicos, ou garantias financeiras, exigidos aos fornecedores; f) A indicação se os produtos serão fornecidos por compra, locação, aluguer ou aluguer com opção de compra. 11 Durante muito tempo, o concurso público foi a regra seguida na conclusão dos contratos administrativos, de acordo com a concepção do liberalismo económico decorrente da virtude da concorrência. Posteriormente, a política dos mercados públicos passou a orientar-se, designadamente nos países de matriz jurídica romano-germânica, pela substituição do concurso pelo ajuste directo como forma de obviar o conluio entre concorrentes e a adjudicação à proposta mais baixa, a qual nem sempre representava a mais vantajosa do ponto de vista dos interesses do Estado. Ver a propósito desta evolução os estudos «La libéralisation de la concurrence dans les marches publics au sein de la CEE» de M. A. Flamme, publicado na Revista do Mercado Comum, n." 81, 1965, páginas 277 e segs. e «Vers un nouveau droit des machés publics» de Yves Weber publicado na Révue de Droit Public et de la Science Politique en France et à l'étranger, 1982, n.º 5, pág. l 185 a l 189. 590
No que respeita aos procedimentos relativos à qualificação e selecção de fornecedores, o Acordo estabelece que, com vista a obstar a qualquer discriminação entre fornecedores nacionais e estrangeiros, as entidades públicas deverão conformar tais procedi-mentos de acordo com as seguintes regras: 1. As condições relativas à participação em processos de obtenção de propostas serão publicitadas em tempo adequa do, por forma a permitir uma adequada instrução do processo de qualificação; 2. Os requisitos técnicos, financeiros e demais informação exigida aos fornecedores para demonstração da sua capaci dade técnica, comercial ou financeira não será menos favorável para os fornecedores estrangeiros do que para os nacionais e não discriminará de entre os fornecedores estrangeiros. Essa capacidade técnica, financeira e comer cial será avaliada, quer em face da actividade comercial global do fornecedor, quer no território da entidade adjudicante; 3. O processo de qualificação e selecção de fornecedores não poderá ser usado para afastar os fornecedores estrangeiros da lista oficial ou de um processo de contratação, em particular. As entidades públicas assegurarão a faculdade de inscrição a todo o tempo dos fornecedores interessados em integrar tais listas; 4. No domínio dos processos selectivos, as entidades públicas que mantenham listas de fornecedores publicarão, anual mente, um anúncio das mesmas nas publicações do GATT referidas no anexo III ao Acordo. Tais listas determinarão os fornecedores a convidar, devendo as entidades considerar, para efeitos de qualificação, quaisquer fornecedores que manifestem tal interesse. No que concerne à participação dos fornecedores nos processos abertos e selectivos, o Acordo prescreve que deve ser assegurado um prazo suficiente, tanto aos fornecedores estrangeiros como aos nacionais, para apresentarem as suas propostas, variando o seu tempo, naturalmente, consoante a modalidade de procedimento de obtenção de propostas. A definição do prazo correspondente terá em conta as necessidades da entidade adjudicante, a complexidade da compra projectada, o número de subcontratantes previsto e o tempo que normalmente se exija para a produção, desarmazenamento e transporte dos produtos para o local de entrega. Ò Acordo define prazos mínimos para a recepção de propostas, no caso de procedimento aberto, selectivo, com utilização de listas 591
de fornecedores e, ainda, quando haja lugar a contratos parcelares ou por fases ou em situação de urgência. A documentação fornecida aos fornecedores conterá as infor-mações necessárias à formulação conveniente das propostas e à sua instrução. Normalmente, as propostas serão apresentadas por escrito, directamente ou por correio, sendo proibida a apresentação de propostas por telefone. No caso de ser admitida a transmissão de propostas por telex, telegrama ou telecópia a proposta deverá conter toda a informação necessária à sua avaliação, em particular o preço definitivo da proposta e a declaração de que o proponente aceita as cláusulas, condições e disposições do processo de consulta. A proposta assim formulada será confirmada por carta, prevale-cendo em caso de divergência o conteúdo do telex, telegrama ou cópia. 8. CRITÉRIOS DE ADJUDICAÇÃO No que respeita à adjudicação, cujos critérios se deverão especificar na documentação enviada aos fornecedores, o Acordo estabelece no parágrafo 15.° do artigo v que, a menos que a entidade decida não adjudicar o contrato por motivo de interesse público, seleccionará o concorrente que esteja em condições de realizar o contrato e cuja proposta, de produtos nacionais ou estrangeiros, seja a mais baixa ou aquela que, segundo os critérios concretos de avaliação assinalados no anúncio ou na documentação de concurso, seja a mais vantajosa12. Se a entidade contratante receber uma proposta de preço anormalmente inferior às outras, poderá exigir do concorrente informações adicionais, por forma a certificar-se que este pode satisfazer as condições de participação no processo de consulta e ser capaz de cumprir o estipulado no contrato13. 12 O debate sobre qual se deve entender como o critério justo na adjudicação de um contrato público é, na verdade, inconclusivo dada a parcialidade dos interesses em presença e sobretudo em contraponto. O parágrafo 15.° do artigo v segue a linha de evolução da regulamentação comunitária em matéria de adjudicação dos contratos de, quando não funcione o critério do preço mais baixo, as entidades adjudicantes terem a obrigação de indicar a ordem de importância atribuída aos factores informadores do critério global da proposta mais vantajosa, possibilitando-se o controlo «a posteriori» por parte do Comité das Compras Públicas. Confrontar a propósito, para maior desenvolvimento, o artigo «La libéralisa-tion des marches publics et semi-publics dans la Communité» de Alfonso Mattera, publicado na Revue du Marche Commum, Maio 1973, pág. 204 e o estudo «Évolution des méthodes d'adjudication de travaux dans différents pays» de M. A. P. Ducret, publicado nos Annales de l'Institut Technlque du Bâtiment et des Travaux Publics, n.° 93, Setember de 1955. 13 Conforme nota anterior e artigo 25.° da Directiva 77/62/CEE, de 22 de Dezembro de 1976. 592
Se resultar da análise das propostas que nenhuma delas é a mais vantajosa, segundo os critérios pré-definidos, a entidade pública assegurará, nas negociações que eventualmente se seguirem, um tratamento igual para as propostas que se situem na mesma gama competitiva. 9. ADMISSIBILIDADE DO AJUSTE DIRECTO Construindo-se o Acordo sobre Compras Públicas na defesa da mais ampla e transparente concorrência, são, naturalmente, taxati-vas as condições em que as entidades adjudicantes podem lançar mão da negociação directa (ou ajuste directo) impondo o Acordo, em contrapartida, que este processo não seja utilizado como meio de discriminação entre fornecedores estrangeiros ou de protecção de produtores nacionais14. As circunstâncias que se enunciam no parágrafo 15.° do artigo V e justificam a sua utilização são as seguintes: a) Quando na sequência da resposta a um processo aberto ou selectivo não seja recebida nenhuma proposta ou tenha havido conluio ou quando as propostas recebidas não estejam em conformidade às condições essenciais do proces so de consulta ou tenham sido formuladas por fornecedores que não cumpram as condições de participação previstas no Acordo, no pressuposto formal que as condições da consulta inicial não sejam modificadas substancialmente pelo contra to que se celebra; b) Quando, por tratar-se de obras de arte ou por razões relacionadas com a protecção de direitos exclusivos, tais como as patentes ou direitos de autor, os produtos só possam ser fornecidos por um fornecedor em particular, sem que existam outros produtos razoavelmente equivalen tes ou substitutivos; 14 Como refere A. de Grande Ry no seu artigo «L'harmonisation des législations au sein du marche commum en matières de marches publics», publicado na Révue du Marche Commum, Junho de 1961 a pág. 247 e seguintes: «Os contratos de fornecimentos acusam de forma mais nítida que nos contratos de empreitadas a natureza essencialmente discriminatória dos contratos públicos, dado que eles colocam um problema de igualização da concorrência mais complicado, uma vez que as características do mercado económico são totalmente diferentes da indústria das obras públicas, esta muito mais homogénea». Daí as dificuldades que no seu entender se colocam na harmonização das legislações nacionais, dado que «as grandes administrações são guardiãs dos seus métodos tradicionais; os serviços descentralizados resguardam-se naturalmente atrás da autonomia que os seus estatutos lhe conferem». 593
c) Quando seja estritamente necessário, por razões de extrema urgência devidas a acontecimentos que a entidade não podia prever e não seja possível obter os produtos a tempo mediante processos abertos ou selectivos; d) Quando se trate de fornecimentos adicionais a assegurar pelo fornecedor inicial para substituir partes ou peças para fornecimentos já entregues ou instalações já existentes, ou para completar tais fornecimentos ou instalações, nos casos em que a mudanRça de fornecedor obrigaria a entidade a adquirir equipamento que não se ajuste ao requisito de intermutabilidade com o existente; e) Quando a entidade pública adquire protótipos ou um produto novo que se fabrique a pedido, durante e para a execução de um contrato particular de pesquisa, experimen tação, estudo ou desenvolvimento original. Uma vez que estes contratos sejam executados, as compras posteriores de produtos seguirão o regime dos parágrafos l.°-15.° deste artigo. As informações escritas de cada processo de aquisição deverão conter a menção do nome da entidade, valor e natureza dos produtos, bem como o respectivo país de origem e descreverá as condições pelo qual o contrato foi adjudicado. Tais informações ficarão à disposição dos serviços governamentais para os processos informativos previstos no artigo VI do Acordo15. 10. INFORMAÇÃO E EXAME Na redacção que foi dada ao artigo VI do Acordo pelo Protocolo de Emenda, as entidades públicas deverão publicar um aviso na publicação do GATT indicada no anexo II ao Acordo, no prazo máximo de 60 dias após a adjudicação de cada contrato, o qual enunciará a natureza e quantidade de produtos objecto da adjudicação, os nomes e endereços do adjudicante e do adjudicatário, o valor da proposta vencedora e das propostas mais alta e mais baixa, o tipo de processo de consulta usado e suas razões justificativas. Têm também as entidades nacionais a obrigação de publicarem na publicação referida ao anexo IV ao Acordo as leis, regulamentos, decisões judiciais ou administrativas de aplicação geral e cláusulas 15 A metodologia aqui seguida é de todo em todo idêntica à prevista na Directiva 77/62/CEE, no que respeita ao facultar de elementos informativos para fiscalização dos processos de compras públicas, por parte do Comité regulado no artigo VII deste Acordo. 594
tipo relativas aos contratos abrangidos pelo Acordo, obrigando-se a prestar os mais amplos esclarecimentos sobre os seus termos. Relativamente ao processo de consulta em concreto, as entidades nacionais estão vinculadas a comunicar aos fornecedores, candidatos à inscrição numa lista oficial, as razões da sua não consideração na mesma, bem como a explicitar junto dos concor-rentes preteridos na adjudicação, qual a proposta e concorrente vencedor. O Acordo prevê ainda em matéria de informação que as partes providenciarão ao Comité de Compras Públicas (regulado no artigo VII do Acordo) informações estatísticas anuais dos seus contratos de fornecimento, com carácter detalhado, as quais corresponderão às prescrições estabelecidas no próprio Acordo. 11. COMITÉ DAS COMPRAS PÚBLICAS O Acordo criou no âmbito do GATT um Comité de Compras Públicas (na versão inglesa «Committee on Government Procure-ment») para dar às Partes a oportunidade de manterem consultas sobre questões relativas à aplicação do Acordo ou em vista dos seus objectivos16. O Comité encontra-se integrado por representantes das Partes, reunindo-se quando necessário, pelo menos uma vez por ano. O sistema de consultas e de regulação de conflitos encontra-se detidamente regulado no artigo VII, o qual prevê que as Partes manterão consultas com vista a se encontrar uma solução mutua-mente satisfatória. Se tal solução não for alcançada, o Comité criará, a pedido de qualquer das partes, um grupo especial encarregado do exame das questões controvertidas e de ajudar o Comité a formular recomendações para a sua resolução. Se na eventualidade de uma das partes não acolher as recomendações do Comité e desde que este considere que as circunstâncias são suficientemente relevantes para justificar tal opção, poderá autori-zar uma ou várias Partes a suspenderem a aplicação do Acordo, total ou parcialmente, pelo tempo necessário, apropriado às circunstâncias. 16 Este Comité é similar ao que vigora nos Mercados Públicos da Comunidade Económica Europeia com a designação de Comité Consultivo para os Contratos de Direito Público de Obras e Fornecimentos, criado pela Decisão 77/63/CEE, de 21 de Dezembro de 1976, publicada no JO n.° L 13/1T de 15 de Janeiro de 1977. É uma instância de acompanhamento da aplicação do Acordo, não tendo vocação judicial ou arbitrai e podendo desempenhar um papel lubrificante das relações entre poderes adjudicadores e fornecedores e os Estados envolvidos. Ver em termos comparativos o artigo «Le Comité Consultatif pour les Marches Publics du Travaux», de Ch. Struxiano em Diritto Comunitário e degli Scambi Internazional, ano XV, I, Fevereiro-Março 1976, pág. 18 e seguintes. 595
12. EXCEPÇÕES NA APLICAÇÃO DO ACORDO O artigo VIII prescreve que o Acordo não poderá ser interpretado no sentido de impedir uma parte de tomar medidas ou de não divulgar informações que se justifiquem necessárias à protecção de interesses essenciais à segurança, relacionados com a aquisição de armamento, munições ou material de guerra ou compras indispensáveis à segurança nacional ou destinados à defesa nacional, aplicando-se idêntica prescrição às medidas relativas à protecção da moral pública, ordem pública, protecção da saúde e das pessoas, protecção da propriedade intelectual e noutras situações de excepção. 13. APLICAÇÃO TEMPORAL DO ACORDO Em matéria de aplicação do Acordo, o artigo IX prescreve que o mesmo estará aberto para recolha de assinaturas pelos Governos que são partes contratantes do GATT e pela Comunidade Econó-mica Europeia, cujas listas de entidades abrangidas se contenham no Anexo I. Nos termos do parágrafo 3.°, o Acordo entrou em vigor em l de Janeiro de 1981, naturalmente para as suas partes signatárias. Para as partes contratantes do GATT, ainda não aderentes ao Acordo sobre Compras Públicas, prevê-se que estas poderão aderir mediante as condições estabelecidas entre o Governo respectivo e as Partes signatárias, tendo lugar através de depósito, junto do Director-Geral das Partes Contratantes ao Acordo Geral, de um instrumento de adesão enunciando as condições concertadas17. 14. DISPOSIÇÕES FINAIS Em matéria de harmonização das legislações nacionais, deter-mina o n.° 4 do artigo IX que cada governo signatário do Acordo ou a ele aderente assegurará a conformidade das suas leis, regulamen-tos e práticas administrativas, bem como das regras, procedimentos e práticas aplicadas pelas entidades públicas referidos na lista anexa ao Acordo, com as disposições deste. Cada Parte informará o Comité referido no artigo VIII das modificações introduzidas nas leis e regulamentos relativamente às 17 A fórmula encontrada, em termos de nossos aderentes ao Acordo, parece concretizar uma intenção de harmonização gradual das legislações nacionais, ditada pela inexistência no domínio do GATT de uma instância do género do Tribunal de Justiça das Comunidade Europeias. Recorde-se que estamos perante uma coordenação e uniformização de práticas comerciais de países distintos, com diferentes sistemas económicos e políticos e não perante uma organização de integração económica, a qual no caso dos países do GATT, só fará sentido a nível regionalizado. 596
disposições do Acordo bem como à administração de leis e regulamentos18. Quanto aos mecanismos de avaliação e revisão, o Acordo prevê que anualmente se procederá ao ponto da situação da aplicação do Acordo, efectuando-se ao terceiro ano e, a partir daí, de forma periódica, negociações entre as Partes com vista ao alargamento e melhoria do mesmo, na base da reciprocidade mútua. Aprovado o texto da emenda, esta só entrará em vigor com a aceitação de cada Parte19. Em contrapartida qualquer das partes poderá retirar-se do Acordo, através de aviso dirigido ao Director-Geral das Partes Contratantes do GATT. 15. ADESÃO DE MACAU AO GATT E AO ACORDO SOBRE COM-PRAS PÚBLICAS 15.1. O ENQUADRAMENTO GERAL O reforço das condições de integração económica de Macau no espaço habitualmente designado por Ásia-Pacífico e, em particular, na zona delimitada pelo delta do Rio das Pérolas, estratégia de desenvolvimento e modernização assumida pelo Poder Político, aliado à próxima integração do Território da República Popular da China, como sua Região Especial, perspectiva a questão da Adesão ao Acordo sobre Compras Públicas como um acto de significado político evidente. Lado a lado com Hong Kong, Macau passa a participar numa organização internacional que se vem assumindo, apesar das tímidas iniciativas desenvolvidas pela ONU através da UNCTAD, como fórum internacional privilegiado das relações multilaterais no domínio do comércio internacional. E fá-lo, não na qualidade de País, mas na qualidade de Território sob Administração Portuguesa, quando se joga a adesão da República Popular da China ao próprio GATT. 18 Sendo Portugal Parte Contratante do GATT e, ao mesmo tempo, país membro da Comunidade Económica Europeia, encontra-se em fase de revisão o Decreto-Lei n.º 211/79, de 12 de Julho (diploma que regula o Regime das Despesas com Aquisição de Bens e Serviços) por forma a adaptá-lo às directivas comunitárias, preparando-se ainda diversas disposições relativas à tramitação processual que não se continham na redacção originária deste diploma. A revisão recente da legislação que na República disciplina a empreitada de obras públicas adiou, ao que parece, a aprovação de tal diploma. 19 A primeira emenda foi efectuada por Protocolo que entrou em vigor em l de Janeiro de 1988, tendo sido celebrado em Genéve em 2 de Fevereiro de 1987 e comportando diversas alterações no clausulado do Acordo sobre Compras Públicas, nomeadamente pela modificação do montante de aplicação previsto no artigo I, de 150,000 para 130,000 SDR. 597
Daí que a adesão de Macau ao Acordo sobre Compras Públicas se possa entender como o aprofundamento da internacionalização da economia do Território e salvaguarda da sua economia liberal-capitalista, agora e no futuro e, portanto, da sua autonomia no quadro da aplicação do princípio, «Um País, Dois Sistemas», amiudadamente reafirmado pelas autoridades da República Popular da China. No domínio dos contratos de fornecimento para o Sector Público e Para-Público costuma-se verificar um forte esbracejar dos hábitos nacionais, de reflexo proteccionista, de guardar para os fornecedores nacionais os contratos de maior montante, com inevitável prejuízo dos ganhos da competitividade alargada e da plena aplicação do princípio da concorrência. Por isso, a abertura dos mercados públicos reveste-se no domínio dos espaços de integração económica, primordialmente na Comunidade Económica Europeia e agora no GATT, de particular importância, tanto do ponto de vista económico geral — como o da integração europeia (no caso da CEE) — como de complementari-dade multilateral, no caso das tímidas experiências de coordenação internacional (caso do GATT) — e de colaboração regional. A cartada que se joga com esta liberalização é fundamental. Com efeito, a abertura dos mercados públicos multiplicará as possibilidades oferecidas aos empresários e aos comerciantes de desenvolverem as suas actividades, à escala internacional. Com a transparência de informação e os procedimentos harmonizados de adjudicação de contratos, garantidos pela regula-mentação do Acordo, fornecedores e empresários disporão de novos mercados, a que poderão estender as suas actividades e, por via das economias de escala que consigam gerar, reduzir os seus custos de produção. Isto será tanto assim quanto, nas especificações técnicas, as entidades adjudicantes venham a basear-se em normas internacionais que permitam eliminar os entraves técnicos às trocas, decorrentes de normas nacionais diferentes. Por outro lado, a competição com concorrentes de outros países e territórios deverá estimular as empresas a tornarem-se mais competitivas. Nesta problemática da liberalização estão envolvidos à escala internacional diferentes sectores: construção e obras públicas, combustíveis, equipamentos eléctricos e de telecomunicações, distribuição de água e energia, material de transporte, indústria mecânica, material de escritório e têxteis. A abertura dos mercados públicos terá efeitos catalizadores no domínio da tecnologia e dos produtos especializados de gama média e superior. Assim, Macau, por força de dispositivo normativo inserto no Acordo sobre Compras Públicas, e em sequência da sua previsível adesão ao Acordo, terá que harmonizar as suas leis, regulamentos e 598
práticas administrativas, no domínio dos contratos públicos de fornecimento com as prescrições que detidamente analisámos nos pontos anteriores. 15.2. QUADRO JURÍDICO ACTUAL No sistema jurídico em vigor no Território, o Decreto-Lei n.° 122/84/M, de 15 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.° 30/89/M, de 15 de Maio, desempenha um papel nuclear no domínio dos contratos públicos, por força de regular o regime de despesas com a aquisição de bens e serviços para os serviços públicos da Administração do Território. Compreendendo no seu âmbito as despesas com aquisição de bens, entendendo-as com «as que tenham por objecto principal a sua obtenção, independentemente da respectiva natureza, com destino a utilização permanente ou a consumo corrente, nelas se excluem: a) as despesas resultantes de fornecimentos, nas quais se englobam todas as prestações de coisas móveis, de modo avulso ou continuado, quer se trate de bens existentes à data da aquisição, quer de bens cuja produção resulte da encomenda, mesmo que o fornecimento implique necessari-amente a prestação de serviços; b) as despesas que visam permitir a utilização ou fruição temporária de coisas móveis, designadamente por aluguer», o diploma revela um campo normativo justaposto à orienta-ção de harmonização estabelecida no citado Acordo sobre Compras Públicas. Complementarmente, deverão ainda considerar-se as disposi-ções do Decreto-Lei n.° 48 871, de 19 de Fevereiro de 1969, aplicáveis a Macau por força da Portaria n.° 555/71, de 12 de Outubro, naquilo a que, por inércia ou rotina, se vem aceitando como diploma instrumental dos fornecimentos de bens mediata ou imediatamente destinados a incorporar um imóvel da Administra-ção, conceito jurídico autonomizado em Portugal com a designação de fornecimento de obras. Por fim, haverá que ter em conta o Decreto-Lei n.° 63/85/M, de 6 de Julho, que ao disciplinar os contratos de fornecimento de bens ou prestação de serviços para os serviços públicos da Administração do Território, regula os que devam ser precedidos de concurso e quando este não seja dispensado. Não cabe na economia deste artigo a análise detalhada, artigo a artigo, da globalidade das questões que tal harmonização suscitará no domínio do Decreto-Lei n.° 122/84/M, mas será porventura esta a oportunidade para situar as que do nosso ponto de vista deverão chamar a especial atenção do nem sempre avisado «legislador», e a 599
que conferiremos o carácter de ideias-força de revisão do regime de aquisição de bens e serviços do território de Macau. 16. HARMONIZAÇÃO DO REGIME LEGAL DE MACAU AO ACORDO SOBRE COMPRAS PÚBLICAS Deixando as compras públicas de se assumir na estrita dimensão de resposta às necessidades (i)mediatas dos serviços, para se instituírem em instrumento estimulante da competividade e da qualidade de funcionamento dos agentes económicos, julga-se indispensável e inadiável a existência de uma política de compras públicas concertada, aos diferentes níveis da Administração do Território e compatível com as políticas económica e financeira definidas global e sectorialmente. Torna-se a nosso ver inadiável, em primeiro lugar, como mecanismo de suporte destas políticas, uma regulamentação de base que obrigue a um efectivo controlo qualitativo e económico das aquisições, através da definição prévia de critérios de qualificação dos fornecedores e de agrupamento ou fragmentação de fornecimentos, bem como a publicitação dos factores determinantes da decisão de adjudicação. Tal regulamentação, acompanhada acessoriamente com a adopção de cadernos de encargos-tipo que contenham normas gerais ou de aplicação sectorial, não só será factor decisivo na prossecução de tal objectivo de racionalização das despesas públicas como contribuirá indiscutivelmente para a moralização e trans-parência dos processos de aquisição, pela minimização de factores subjectivos ou discricionários que os objectivos do «Comité das Compras Públicas» do Acordo, manifestamente aconselham. Nesta perspectiva, parecer-nos-ão aspectos nucleares da Revi-são do Regime Legal estruturado no Decreto-Lei n.° 122/84/M, a consagração das seguintes ideias-força: 1. Aplicação inequívoca do Regime Legal de Aquisição de Bens e Serviços aos serviços de Estado, entidades autónomas, pessoas colectivas de direito público, autarquias locais, possibilitan do-se casuisticamente a sua extensão às concessionárias de serviço público. 2. A inclusão no âmbito das prestações subsumíveis no conceito de aquisição de bens, das despesas decorrentes de locação financeira (leasing) e de outras formas de contrato dinamizadas pela prática comercial internacional e ainda a concessão de obras e serviços públicos. 3. A proibição de intervenção num processo de aquisição de bens de funcionários ou agentes dos órgãos ou entidades públicas, com interesse directo ou indirecto no processo. 600
4. A consagração da faculdade de agrupamento dos concorren- tes para apresentação de propostas, quer como agrupamento complementar de empresas quer como consórcio e sua regulamenta- ção legal. 5. A proibição explícita da divisão dos contratos, como forma de obstrução à livre concorrência e regulamentação das condições do seu faseamento. 6. A criação, lado a lado com o concurso público, do tipo do concurso limitado com ou sem apresentação prévia das candida- turas, definindo-se as condições quantitativas e qualitativas de opção por cada um dos tipos, por parte das entidades públicas adjudicantes. 7. A consagração da proibição de todos os actos, convenções ou acordos susceptíveis de falsear as condições normais de concorrência e penalização da prestação de falsas declarações em processo de concurso, combinando-se com a inibição de concorrer a processos subsequentes os concorrentes envolvidos em tais actos. 8. A clarificação das condições de reclamação dos concorren- tes a um processo de aquisição de bens e definição dos prazos de reclamação e resposta pelas entidades públicas. 9. A regulamentação do concurso limitado nos seus tipos, com apresentação e sem apresentação prévia de candidaturas, nomeada- mente dos mecanismos de avaliação e validação da capacidade financeira e técnica dos concorrentes. 10. A caracterização das especificações técnicas e sua referên- cia a normas internacionais. 11. A revisão dos critérios legais de adjudicação, nomeada- mente pela fixação da obrigatoriedade de alinhamento e explicita- ção dos factores que determinem a conveniência pública de adjudicação à proposta economicamente mais vantajosa. 12. A revisão das condições em que há lugar a ajuste directo, designadamente por dispensa de concurso público ou limitado, restringindo-se as situações de realização de ajuste directo, no caso de prestação complementar do contrato inicial ou de especificidade de execução. 13. A criação para as aquisições de menor montante da figura de ajuste directo, com sessão de negociação, perante comissão nomeada pela entidade pública. 14. A fixação de obrigatoriedade de celebração de contratos adicionais escritos, quando haja lugar a revisão de preços ou a modificação significativa do objecto de contrato, por força de novas 601
prestações exigidas no fornecedor, na pendência da execução do contrato. 15. A obrigatoriedade do registo estatístico dos contratos, celebrados ao abrigo do regime de aquisição de bens e serviços e sua centralização em serviço de Território, responsável pela prestação da informação estatística prevista no Acordo relativamente aos contratos no seu âmbito. 16. A regulamentação das condições e prazos da publicação de anúncios de processos de aquisição de bens na publicação prevista em anexo II ao Acordo sobre Compras Públicas e sua articulação com a publicitação local do processo. 17. A consagração do princípio do acesso, em situação de igualdade, de fornecedores originários dos países subscritores do Acordo do GATT sobre Compras Públicas. 18. A fixação dos parâmetros de aplicação das normas do Acordo sobre Compras Públicas e sua especialização relativamente ao regime geral da aquisição de bens e serviços do Território. 19. A eliminação do princípio da preferência por fornecedores locais, subjacente ao artigo 22.° do Decreto-Lei n.° 122/84/M, de 15 de Dezembro. 17. EXPECTATIVAS E CONSIDERAÇÕES FINAIS Trata-se de, sem burocratizar os processos de aquisição de bens e serviços, ajustar as «regras do jogo» dos contratos públicos ao funcionamento dos mecanismos da concorrência, fazendo-lhe justa-por preocupações de racionalidade e parcimónia na gestão das finanças públicas. Õ sistema de contratação pública tem-se conformado, tradicio-nalmente na maior parte das nações, com a iniciativa e impulso das autoridades nacionais. Por isso, estas autoridades vêm rejeitando, por princípio, qualquer tipo de pressão externa que tenha como objectivo modificar a sua política interna soberana de gestão das compras públicas. Na hora actual não é possível, manifestamente, adoptar este posicionamento, designadamente em sistemas de economia de mercado. Aceite-se ou não, o direito de contratação pública escapa cada vez mais ao jogo mesquinho dos interesses proteccionistas nacionais, à medida que a internacionalização das economias e a interdependência dos sistemas se aprofundam. Com o Acordo sobre Compras Públicas do GATT, dá-se um primeiro e não desprezível passo para o inverter desta situação. Países distintos decidem incorporar e aplicar certas normas comuns, adequando as suas regras jurídicas numa perspectiva da uniformiza-ção, simplificação e racionalização. 602
A fragilidade dos resultados iniciais decorrentes da implemen-tação do Acordo sobre Compras Públicas não devem, a nosso ver, conduzir a sentimentos de desalento ou desconfiança sobranceira. Recorde-se que foi essa, aliás, a situação primeiramente encontrada pela Comunidade Económica Europeia e que o Livro Branco sobre a realização do mercado interno comunitário clara-mente escalpeliza20. Daí que as Partes Contratantes do GATT tenham sentido a necessidade de aperfeiçoar o sistema inicial subjacente ao Acordo sobre Compras Públicas, através de Protocolo de Emenda, introdu-zindo por esta via, melhorias substanciais no articulado inicial com o alargamento de certos prazos, o reconhecimento do leasing, a introdução da contratação directa, e os procedimentos de qualifica-ção, da caracterização das especificações técnicas e a fixação da conciliação como mecanismo preventivo na dirimição de conflitos resultantes da interpretação e aplicação do Acordo. Outros passos serão dados certamente no futuro para aprofun-dar este trabalho de mutação lenta de práticas proteccionistas seculares, acompanhando de perto, aliás, o debate das instâncias comunitárias em matéria de harmonização de políticas sobre compras públicas. Macau, como outros Territórios Partes Constituintes do GATT, poderá tirar todas as vantagens da internacionalização e diversificação da sua economia e da liberalização efectiva da sua Política de Compras Públicas, esgotado que se encontra o argu-mento da necessidade de acautelar a sobrevivência das empresas locais (quando a maior parte delas são filiais de empresas sedeadas em Hong Kong e noutros locais da Ásia) e da perenidade da participação de empresas portuguesas, com vista à sua manutenção em Macau para além de 1999. É esse o sentido da sua adesão ao GATT que a História não deixará de registar. 20 Não são de partilhar, assim, as considerações publicitadas pelo Dr. H. G. Vekermam no seu artigo «Novo Acordo Internacional sobre as actividades de fornecimento público: Compras Públicas do Código GATT» publicado no RIW-AWD-Recht der Internationalem Wirtschaft, Abril 1980, na pág. 242, quanto à inconsequência do GATT para promover a liberalização do comércio mundial. 603
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Administração. n.º 13/14. vol. IV, 1991-1.°. 607-648 O PAPEL DAS DIFERENÇAS INDIVIDUAIS NA APRENDIZAGEM DO PORTUGUÊS COMO SEGUNDA LÍNGUA EM MACAU: O CASO DO PEP *Luís Fonseca ** Ⅰ INTRODUÇÃO A prática profissional que temos vindo a desenvolver na área da psicologia das organizações em Macau, ao longo de quase 6 anos, fez surgir a necessidade de proceder a estudos neste âmbito, dadas as dificuldades sentidas no recrutamento e selecção de pessoal de etnia chinesa para a Administração Pública do Território. Concretamente, pretendem focar-se aqui os problemas ineren-tes ao prognóstico da aprendizagem da língua portuguesa e as metodologias e técnicas psicológicas empregues com esse objectivo. A abordagem experimental proposta neste estudo compreende um conjunto complexo de variáveis, tendo em vista destacar e, porventura, isolar no âmbito da psicologia diferencial algumas características de comportamento previamente definidas e que prognostiquem um determinado nível de sucesso na aprendizagem do português como língua estrangeira. O facto de, no título deste artigo nos referirmos a «segunda língua», tem por intenção e finalidade destacar, não o carácter do «processo de aprendizagem» em si, mas a urgência com que o português deve ser aprendido de modo a obter rapidamente um * Este artigo constitui a síntese de um trabalho de desenvolvimento com o mesmo título, elaborado em Maio de 1990. ** Centro de Formação para a Administração Pública do Serviço de Administração e Função Pública. À data da elaboração deste trabalho, desempe-nhava funções no Departamento de Recrutamento e Selecção do SAFP. 607
estatuto real de segunda língua, não só na Administração como no Território. Em relação ao contributo das diferenças individuais na aquisi-ção de competências no estudo de línguas estrangeiras, a pesquisa, face aos dados de que dispomos, tem sido reduzida e frequente-mente inconclusiva. O aproveitamento destas investigações para a selecção de candidatos a cursos de línguas praticamente não tem expressão, provavelmente por não constituir a principal preocupa-ção desses investigadores. Contudo, as realidades são diferentes de lugar para lugar e a investigação deve obedecer a objectivos concretos, tentando satisfazer as necessidades que se colocam em situações específicas. Nesta perspectiva, o presente trabalho procura contribuir para um melhor conhecimento das técnicas utilizadas em selecção, de modo a destacar os principais instrumentos aplicados, estudando a sua validade num contexto sociocultural de múltiplas diferenças. No «puzzle cultural» de influências múltiplas e diversas que é Macau, a questão linguística aparece como uma das peças de formato difícil a colocar no espaço certo e onde se evidenciam o poder da língua chinesa, a importância da língua portuguesa e a utilidade da língua inglesa. Ⅱ ENQUADRAMENTO TEÓRICO 1. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, O PROGRAMA DE ESTUDOS EM PORTUGAL E O BILINGUISMO A Administração Pública de Macau, não tão antiga como a presença efectiva dos portugueses no Território (1557), acompa-nhou de perto as suas grandezas e declínios, principalmente após a perda da hegemonia como primeiro entreposto europeu comercial, cultural e religioso no Oriente, aquando da proclamação, em 1842, de Hong-Kong como colónia britânica. A resistência à mudança, própria das organizações, designada-mente as administrativas, tem diminuído por circunstâncias de carácter político e socioeconómico, fruto das profundas transforma-ções do território de Macau. Em 1976, Macau passou a ser Território chinês sob Administra-ção Portuguesa com ampla autonomia administrativa, económica, financeira e legislativa; em 1979, foram restabelecidas as relações diplomáticas com a RPC e a 15 de Janeiro de 1988, através da ratificação da Declaração Conjunta sobre a Questão de Macau, iniciou-se um período de transição político-administrativa que terminará em 20 de Dezembro de 1999. Anualmente o número de efectivos na Administração Pública tem aumentado significativamente. 608
As razões para este crescimento podem resumir-se nos seguin-tes pontos (Rocha, 1988): a) Fazer face ao desenvolvimento socioeconómico do Terri tório; b) A previsão do crescimento demográfico; c) A formação (on job) dos quadros locais; d) A necessidade de admitir pessoal local dada a inevitável transição de funcionários para a República a médio e longo prazo. O último factor considerado destaca-se como o de maior relevância para este trabalho, na medida em que o Programa de Estudos em Portugal (PEP) constitui actualmente uma das princi-pais fontes de recrutamento local para a Administração. Este Programa, inserindo-se numa política de localização de quadros e de promoção do bilinguismo 1, tem como objectivos principais: o aperfeiçoamento da língua portuguesa, o contacto com a cultura e a realidade portuguesa (in loco), e a compreensão e organização e funcionamento da Administração Pública em Portu-gal e em Macau. Assim, os participantes de etnia chinesa integram as diferentes fases do PEP com duração global superior a um ano, frequentando primeiro cursos de português, em seguida um curso de Introdução à Administração Pública e finalmente estágios de carácter profissio-nal. As etapas descritas decorrem tanto no Território como em Portugal e terminam com a contratação dos participantes, sempre que obtenham uma avaliação global positiva. A importância que tem para a Administração de Macau a execução deste Programa não pode deixar de ser realçada e reforçada: a) A aprendizagem da língua e cultura portuguesas, facilita- doras da comunicação entre indivíduos de etnias diferentes e fundamental para a troca e transmissão de conhecimentos e experiências; b) Dotar os serviços de quadros locais qualificados; c) Contribuir para uma política (bi)linguista que se reflicta no próprio sistema de ensino e de uma forma mais vasta em toda a sociedade de Macau. 1 O PEP foi instituído em Dezembro de 1986 (1.° diploma). Com a localização de quadros, pretende-se a fixação nos serviços públicos de grupos sócio--profissionais com formação académica de nível superior, cujas tarefas serão predominantemente técnicas, de supervisão, concepção e adaptação (cf. R. Rocha — segunda acepção, ibidem). Com a promoção do bilinguismo, pretende-se a utilização das línguas portuguesa e chinesa como instrumento de comunicação na Administração (Gov. de Macau, 1987b). 609
Alcançar o bilinguismo é necessariamente uma das funções do PEP. Mas o que é ser bilingue? Ser autenticamente bilingue é dominar perfeitamente dois sistemas linguísticos sem manifestar superioridade de qualquer um deles, envolvendo situações e indivíduos sempre que seja necessária a utilização de uma ou de outra língua (Gonçalves, 1987). O bilinguismo resulta normalmente da existência de pelo menos duas culturas diferentes e na prática não existem «bilíngues puros» verificando-se sempre um grau maior ou menor de justificada «assimetria» linguística 2. Constata-se que a população do Território é predominante-mente monolíngue (domínio do chinês falado, lido e escrito) e uma percentagem pequena, é o que se poderá mais correctamente chamar, diglóssica que bilíngue. São de salientar ainda, no que refere à situação diglóssica, dois casos distintos relativamente à população de etnia chinesa: a) Os indivíduos que exercem a sua actividade profissional no sector privado, p.e. em empresas de tipo multinacional ou instituições bancárias, utilizam como 2.a língua o inglês; b) Os indivíduos que pretendem ingressar na Função Pública ou que já são funcionários 3 procuram dominar o português. No âmbito do Governo, têm sido tomadas iniciativas no sentido de criar uma «política linguística global de generalização do bilinguismo, ou seja, a utilização das línguas portuguesa e chinesa como instrumento de comunicação» com destaque em quatro áreas: a) «Na criação de um ambiente cultural bilíngue»; b) «No sistema jurídico»; c) «No sistema educativo»; d) «Na Administração Pública». Da análise do quadro n.° l, conclui-se que aproximadamente 53% dos trabalhadores da Função Pública domina (bem ou regularmente) a língua portuguesa, correspondendo a um número absoluto de 6 145 indivíduos. Um grande esforço deverá ser feito se se pretender que os 47% restantes adquiram conhecimentos, mesmo que elementares de português. Por outro lado, 85% fala o cantonense, mas menos 18% domina o chinês escrito e lido, isto é, 67% dos funcionários. A percentagem de indivíduos bilíngues é de aproxidamente 20%. Os números baixam muito significativamente 2 O bilinguismo não deverá ser confundido com a diglosia, isto é, o uso de duas línguas (ou variedades da mesma língua), com «estatutos» diferentes na sociedade, uma a «língua nobre», oficial, da política, etc., a outra, informal, das relações de trabalho ou familiares (Neves e Rosário, 1988). 3 Em sentido amplo do termo. 610
quanto às pessoas que afirmam falar e escrever bem o português e o cantonense: 169 ou 1,4%, apenas. Conhecimentos linguísticos na Administração [QUADRO N.° 1] Fonte: Governo de Macau (1989 b) Nota: Percentagem de indivíduos que afirmaram ter conhecimentos do idioma independentemente da forma (falado, lido e escrito) ou nível (bem ou regular). 2. ASPECTOS SOCIAIS, CULTURAIS E INTERCULTURAIS 2.1. PROBLEMAS CULTURAIS O Programa de Estudos em Portugal enquadra-se numa linha sociológica multicultural. A prová-lo, está a aparente «unidade étnica» dos participantes no PEP que esconde diversas «assimetrias» individuais, não tanto ao nível da comunicação ou do grupo social de base, mas sobretudo relativas ao ambiente que envolveu a socialização (p.e. o local de nascimento), o lugar onde se realizaram os estudos superiores, o contexto profissional e outros (Quadro n.° 2). 3.°/4.° PEP — Naturalidade dos participantes [QUADRO N.° 2] Fonte: Serviço de Administração e Função Pública/Departamento de Recruta-mento e Selecção (SAFP/DRS) Assim, os indivíduos que cursam o PEP provêm não só de meios socioculturais específicos, como de ambientes organizacionais com características próprias desta região do mundo. É de realçar ainda que a maioria dos participantes obteve as habilitações académicas no exterior de Macau e possui experiência profissional em empresas privadas (Quadro n.° 3). 611
3.°/4.° PEP — Local de habilitação e situação profissional dos participantes [QUADRO N.° 3] Fonte: SAFP/DRS Por outro lado, a aprendizagem da língua portuguesa na República, o relacionamento com as pessoas, as dificuldades do quotidiano (p.e., a comunicação, os hábitos alimentares), o contacto com o sistema administrativo público e o regresso/ integração na Administração de Macau, constituem um «ciclo de saída/retorno» condicionado por variáveis específicas, sobretudo de natureza intercultural. As influências da cultura no comportamento não podem deixar de ser referidas (Adler, 1986). Caracterizamos aqui a cultura como algo que é compartilhado por quase todos os membros de uma dada sociedade, que implica a transmissão de experiências sociais adquiridas (costumes, leis, normas e outras) e é determinante de valores, atitudes e comportamentos. Os valores e atitudes dos indivíduos chineses que frequentam o PEP — como a preferência pelo relacionamento em grupo, o constrangimento social, auto--controlo, perseverança, religiosidade, autoritarismo (Yang, 1988) — influem necessariamente no «ciclo de saída/retorno» atrás referido (nomeadamente na aprendizagem do português) e deverão ser objecto de análise aprofundada se se pretender obter resultados/ sucesso com este Programa. Particularmente o processo de comunicação entre sujeitos de culturas diferentes determina repetidas «incompreensões», devido aos padrões perceptivos de ambos os interlocutores. Sabendo-se que a percepção é selectiva, condicionada pela experiência, pelo meio cultural, e por vezes «unilateral» (tendência para perceber qualquer acontecimento e acto, sempre do mesmo modo), torna-se necessário facilitar a compreensão mútua, nomea-damente através da apresentação das mensagens por múltiplos 612
canais (voz, imagem, escrita). No caso vertente, é importante considerar: a) Na linguagem verbal — usar expressões simples, utilizar sinónimos, frases curtas; b) No comportamento não verbal — recurso aos meios visuais, gestos, demonstrações práticas; c) Nas actividades ou trabalhos— criar silêncios que induzam à reflexão do interlocutor, assumir as diferenças e não a semelhança; d) Na compreensão — partir do princípio que a mensagem foi incompreendida e explicar de novo, aguardar pelo feedback e confirmar se foi percebido; e) Na motivação — encorajamento na utilização da língua, reforçar sem embaraçar. Os estudantes do PEP enfrentam ainda outra situação que não deverá ser menosprezada: o «choque cultural». Se arriscarmos por similaridade pressupostos apresentados por Adler 4 na situação do trabalhador expatriado (aquele que desempenha funções em país diferente do seu) e considerarmos cada indivíduo que frequenta o PEP sujeito ao mesmo tipo de influências, estamos perante o «ciclo de saída/retorno» já enunciado e aqui caracterizado (fig. 1). O ajustamento a uma nova sociedade/cultura inicia-se por uma fase de descoberta positiva e excitação (A), posteriormente seguida por desilusão, frustração e desencanto (B) e finalmente pelo reencontro do equilíbrio e entrada na vida corrente (C). O choque cultural define-se como uma reacção imprevisível a um novo ambiente circundante, resultante de uma alteração perceptiva (selecção e interpretação de estímulos) e eventual conflito de valores. Frequentemente, associa-se-lhe um estado de stress com causas diversas, destacando-se a separação familiar e dos amigos, com sintomatologia vária: angústia, ansiedade, desaponta-mento e perturbações psicossomáticas (insónias, tremuras, dores de cabeça). Temos a confirmação de que a fase de choque cultural no caso do PEP não é ilusória, embora se ofereça menos complexa e dramática do que em relação ao expatriado, visto os apoios (colaboração, orientação) prestados ao PEP procurarem reduzi-los ao mínimo. O retorno e a reentrada podem produzir também alguns efeitos de desadaptação, destacando-se porém como positivos (fruto da experiência adquirida): a) Melhor conhecimento de outros tipos de gestão (privada ou pública); 4 Adapt. de N. Adler (ibidem). 613
O CICLO SAIDA/RETORNO E O CHOQUE CULTURAL [FIGURA N.O 1] 614
b) ertura de espírito; c) Tolerância à ambiguidade (capacidade de compromisso e compreensão da diferença); d) Análise multifactorial da realidade; e) Incremento das relações humanas (maior condescendência com os outros, valorização da comunicação interpessoal). Todas as questões interculturais focadas são influenciadas nas organizações pelas atitudes dos indivíduos que as compõem e pelos estilos de gestão adoptados. Em estudos desenvolvidos nesta área (Hofstede e Bond, 1988), numa investigação que abrangeu 40 países, foram isoladas quatro variáveis principais: individualismo/ colectivismo, poder (e grau de distância), incerteza (e evitação) e masculinidade/feminilidade. Assinala-se que Portugal e Hong-Kong (Macau) se distinguem, no contexto do modelo apresentado, conforme se resume na fig. 2. As características destas quatro dimensões tornam-se relevantes para o PEP, se considerarmos as diferenças existentes entre Portugal e, por exemplo, Hong-Kong, este último com um estilo socioeconómico e cultural semelhante a Macau. Bond 5, através de um projecto de investigação peculiar em 22 países e pela aplicação do «Chinese Value Survey», confirmou os resultados de outros autores6 e encontrou um novo factor comum sobretudo aos países asiáticos: o «Dinamismo confucionista». Tal vector, fundamenta-se nos ensinamentos filosóficos de Confúcio e transferido para algumas questões do CVS, faz sobressair um conjunto de valores como: perseverança, relações sociais estabeleci-das directamente pelos estatutos pessoais, sentido de «vergonha» (sensibilidade no contacto social) e espírito de riqueza (poupança e reinvestimento). M. Bond confirmou ainda a correlação positiva deste factor com o desenvolvimento económico de 5 países do sudeste asiático (após 1955): Japão, Coreia do Sul, Taiwan, Hong-Kong e Singa-pura. As principais conclusões que destaca são: a) Governos e políticas adequadas são condições necessárias ao desenvolvimento; b) Existência de mercados abertos e livre iniciativa e concor rência; c) A cultura determina valores/atitudes indispensáveis ao progresso económico e social dos povos; 5 Ibidem. 6 Bond e colaboradores construíram o questionário baseando-se nos valores da cultura chinesa. Tal facto trouxe como consequência curiosa não ter evidenciado a dimensão «Incerteza». A discussão destes resultados encontra-se no texto. Para mais desenvolvimento consultar bibliografia cit. 615
PRINCIPAIS ATITUDES ORGANIZACIONAIS DE PORTUGAL E H. KONG (MACAU) [FIGURA N.o 2] 616
d) Existem 3 dimensões comuns ao pensamento ocidental e oriental ( distanciamento do poder, individualismo/ colectivismo, masculinidade/feminilidade), uma dimensão tipicamente ocidental (evitar a incerteza) e outra clara mente oriental (a dinâmica confucionista); e) O ocidente tem procurado uma única «verdade» (caso das religiões: cristã, judaica, islâmica, historicamente intoleran tes e com o privilégio de cada uma ser a única verdadeira), e adquirir um espírito científico e tecnológico inegável; f) O oriente tem valorizado a «virtude» (existem várias «verdades» que se entrecruzam e não se opõem: budismo, hinduísmo) e o espírito prático e de síntese; g) Ambas as culturas contribuem para um fim comum: o aperfeiçoamento e crescimento dos diversos países princi palmente ao nível da gestão das organizações numa perspec tiva multicultural. Interessa-nos destacar para este trabalho, os seguintes «pontos de contacto»: a) A tradição religiosa em Macau (budista, confucionista, taoísta); b) O desenvolvimento económico acelerado verificado nos últimos anos; c) A contribuição da Administração Pública para esse cresci mento, sobretudo através da modernização administrativa, capacidade de resposta e adaptação às recentes exigências internas (transição política, necessidades sociais), e externas (manutenção do equilíbrio financeiro, novos mercados, importação/exportação); d) O papel dos futuros quadros na Administração (políticas de localização, a generalização do bilinguismo, o Programa de Estudos em Portugal). 2.2 TESTES PSICOLÓGICOS E DIFERENÇAS CULTURAIS O carácter intercultural desta pesquisa envolve necessaria-mente a problemática dos instrumentos utilizados na recolha de dados. As características e objectivos das provas aplicadas serão descritos com maior profundidade quando da apresentação da metodologia. Merecem particular reflexão as técnicas psicométricas empregues, dado que a questão é antiga e ainda controversa (Anastasi, 1977; Freeman, 1976; Paiva, 1978). A compreensão das relações entre as culturas e o comporta-mento individual permite verificar que não existem conclusões aceites universalmente no que respeita à explicação dos fenómenos psicológicos. O conhecimento de tal facto tem importância consi-derável para a psicologia e coloca por outro lado problemas metodológicos ao investigador. 617
Um dos assuntos mais sensíveis nesta área é sem dúvida a questão dos testes serem construídos, validados e aferidos numa determinada cultura e aplicados em outra diferente. Vários instrumentos de medida em psicologia, quase sempre de natureza verbal (instruções e conteúdo), produzidos para evidenciar diferenças individuais no ocidente revelaram-se desajustados nou-tros continentes. Como resultado, nasceram os testes supostamente livres de influências culturais (culture-free) mas que não conseguiram atingir na íntegra esse objectivo, e posteriormente provas destinadas a várias populações e favoráveis à diversidade cultural (culture-fair). Os mais conhecidos e que têm obtido maior sucesso, são o teste de Inteligência Geral de Cattell (1940), o Teste de Rorschach (1921) e o Teste de Apercepção Temática de Morgan e Murray (1935). Em Macau, os principais factores que temos procurado controlar rio estudo de testes interculturais, ao longo de quase 6 anos, são: a) Os de tipo linguístico (tradução para língua chinesa ou veicular inglesa, redução ao mínimo dos aspectos verbais, instruções simplificadas, recurso a pessoal bilingue especial mente formado para o efeito); b) Os de motivação (familiarizar os candidatos com as provas explicando a sua finalidade e relação com o real, isto é, a correspondência aptidões/desempenho e o perfil de exigên cias da função); c) A padronização (normalizações progressivas e reservas na aplicação e interpretação de resultados até se obterem amostras significativas para análises mais consistentes); d) A adaptação integral dos testes à realidade oriental, especialmente da sua filosofia e ritmos de vida, cognição e personalidade (projectos a iniciar: alteração de construtos, passar da tradução simples ou equivalência literal para a equivalência funcional significante, determinar estatistica mente índices de fidelidade, sensibilidade discriminatória e validade). A fase actual não se encontra isenta de problemas e alguns riscos, sendo estes extensivos às técnicas aqui usadas. O exame psicológico para selecção dos candidatos ao 4.° PEP, constituiu, a nosso ver, um avanço considerável relativamente aos métodos anteriores em que eram utilizadas unicamente a avaliação curricular e entrevistas (sócio-profissional e capacidade linguística). Assim, passaram a ser aplicadas: uma prova de inteligência geral (factor g), um questionário de personalidade (EPI), prova de grupo e entrevista psicológica. Mais tarde e para efeitos do presente trabalho, foram aplicados aos participantes do 3.° PEP, o mesmo teste de inteligência geral e o 618
EPI, um teste de atenção concentrada, um teste de memória associativa verbal imediata (auditiva) e um teste de raciocínio verbal (em chinês). Estas três últimas provas foram também posteriormente aplicadas aos frequentadores do 4.º PEP (pós selecção). Não se pretendendo neste ponto aprofundar a questão, sintetizam-se apenas duas razões para a escolha destas provas: a sua importância como instrumentos de medida para a eventual confir-mação das hipóteses teóricas formuladas (aptidões/diferenças individuais/«aptidão linguística») e o facto de já se possuirem aferições anteriores de populações semelhantes (indivíduos com graus académicos de nível universitário). Exclui-se deste último pressuposto o teste de raciocínio verbal, aqui estudado experimentalmente no que respeita à fidelidade e validade. Para concluir, insistimos num requisito fundamental: não há pesquisa sem dificuldades, perigos e discussões apaixonadas. Parafraseando os argumentos de Prince 7, é necessário ser pragmá-tico e distinguir entre «investigação pura» e «investigação aplicada». Na verdade, também os governos e as organizações dos diversos países (e culturas) pretendem soluções práticas para os seus problemas, (por exemplo, psicopedagógicos, formação e selecção de pessoal) estimulando a «ocidentalização» dos processos de pensamento dos seus povos e a aculturação ao ocidente, na impossibilidade da total adequação das metodologias a realidades diferentes. 3. ASPECTOS LINGUÍSTICOS Estando embora fora do âmbito deste trabalho, a análise e discussão de inúmeros aspectos de natureza linguística, não é possível omitir, embora abordando-os superficialmente, algumas das características elementares entre as estruturas das línguas portuguesa e chinesa. O sistema de escrita chinês tem origem ideográfica e é vulgarmente designado de logográfico, onde os grafemas represen-tam palavras. Na escrita oriental, nomeadamente a chinesa, os símbolos são designados por caracteres (logogramas). No entanto, muitas vezes os caracteres representam de facto partes de palavras (morfemas) (Cristal, 1987). Admite-se que, modernamente, o conhecimento da língua chinesa implica dominar pouco mais de 3 000 caracteres, não obstante se poderem estudar até 50 000! Os caracteres têm origem 7 R. Resenha de Prince e R. W. Brislin «Cross-Cultural Research Methods», in Journal of Cross-Cultural Psychology, 1974, 5, cit. por José de Paiva (ibidem). 619
DETERMINANTES DA ESCRITA CHINESA [FIGURA N.o 3] 620
em 6 determinantes principais. A fig. 3 permite-nos aperceber da complexidade deste tipo de escrita. Os sistemas de escrita alfabé-tica, do qual o português faz parte, caracterizam-se pela sua versatilidade linguística de adaptação e economia, havendo relação directa entre grafemas e fonemas. Com aproximadamente 3 dezenas de símbolos é possível formar milhares de palavras! A comparação entre os dois sistemas é tarefa complexa e difícil. A fonologia (estrutura dos sons no funcionamento das línguas) e a fonética (produção de sons e articulação dos sinais gráficos que representam as palavras) constituem um dos parâmetros de análise no estudo entre o português e o cantonense (dialecto que mantém contudo a escrita chinesa comum a todas as linguagens regionais), a par das componentes sintácticas e léxicas. (Nóia, 1985; Cheng, 1989) O dialecto cantonense é constituído por nove tons (4 superio-res, 4 inferiores e l médio), pelos quais os caracteres podem ser pronunciados. Porém, cada caracter não ultrapassa os 4 a 6 tons diferentes, tornando-se mesmo assim numa fonética complicada, principalmente na aprendizagem da língua por ocidentais. Por outro lado, as consequências, em termos pedagógicos, da estrutura linguística ocidental demonstram a dificuldade da genera-lização do bilinguismo na Administração Pública de Macau. Reportando-nos neste caso aos frequentadores do PEP, com um suporte linguístico estruturalmente diferente do nosso, o ensino da língua (e cultura) portuguesa tem procurado apetrechar os indiví-duos com os conhecimentos fundamentais e indispensáveis, para o progressivo sucesso na comunicação interpessoal em português, condição sem a qual não é possível transmitir experiências e informações, ou cambiar mútuos enriquecimentos na fase de transição que se atravessa. O eventual melhoramento dos meios humanos e técnicos nesta área deve privilegiar: a preparação dos professores para o ensino do português como língua estrangeira (não como idioma materno), a utilização de material de apoio diversificado e adaptado aos valores, hábitos e atitudes da etnia chinesa e a necessidade de definir objectivos e estratégias de aprendizagem (por exemplo, falar sempre em português, usar o dicionário como último recurso, articular frases desde o início do curso, fazer exercícios, utilizar o laboratório de línguas e/ou audiovisuais) (André, 1986). No campo da psicotécnica, o aperfeiçoamento dos testes de natureza psicológica (aferição, precisão, validação) faz ressaltar o cuidado a ter com os aspectos verbais, impostos pela utilização da língua chinesa (tradução, recurso a intérpretes, dificuldades de apreensão, etc.), destacando-se pelas suas especificidades as provas que pretendam avaliar o raciocínio ou compreensão verbal em chinês. 621
4. ASPECTOS PSICOLÓGICOS O comportamento individual e social dos chineses tem sido objecto de estudos científicos por numerosos autores, mas pouco divulgados no Ocidente. Para nós a questão é crucial visto encontrarmo-nos inseridos numa sociedade maioritariamente chi-nesa, haver já hoje um número significativo de funcionários chineses nos diversos serviços públicos, que constituem os recursos humanos indispensáveis ao processo de «localização». Destacam-se os aspectos que interessam particularmente a este trabalho e que irão ser passados sucintamente em revista numa visão intercultural (de novo) e dicotómica entre a psicologia ocidental e a oriental (Ho; Hoosain; Liu; Yang; Bond e Hwang; 1988). O processo de socialização da criança de etnia chinesa é o primeiro passo para compreender características específicas do desenvolvimento cognitivo e de personalidade. Os pais tendem a ser bastante permissivos com os filhos na primeira infância (entre os 4 e os 6 anos) e a impor-lhes grande disciplina após esta idade, valorizando a obediência, a moral, o controlo da agressividade e a aceitação dos deveres sociais. São desincentivadas a criatividade, a auto-afirmação, a inde-pendência e o aventureirismo. A figura parental paterna é vista como a mais severa e disciplinadora, recorrendo contudo poucas vezes à coacção física ou aos castigos. Em geral, a criança tem tendência para ser mais inibida, menos activa, apreensiva no contacto social e menos verbalizadora que a sua semelhante ocidental. Diversos programas educativos na RPC e Taiwan têm procurado progressivamente contrariar estas disposições, assim como incentivar atitudes favoráveis dos pais, que se têm traduzido em melhores resultados académicos e adaptação social. Nos campos da percepção e cognição, merece realce o problema das dificuldades de leitura e compreensão da escrita que se julga diferente de comunidade para comunidade, visto as ortografias serem também diversas, neste caso a escrita chinesa e a portuguesa. O fenómeno assinalado como peculiar do Ocidente, tem igual modo « representatividade» nestas latitudes. Paradoxal-mente, a dislexia da criança oriental caracteriza-se mais pela incompreensão do sentido das palavras do que na relação visão--leitura-som de palavras isoladas próprias dos testes de vocabulário. Tal facto é verificado empiricamente pelo método de ensino usado nas escolas: exercícios sistemáticos de pronúncia (em coro), a fim de relacionar a forma visual do caracter com o seu significado. Relativamente à memória, na criança oriental verifica-se um maior poder de fixação de estímulos se estes forem apresentados visualmente em vez de oralmente (por exemplo, listas de palavras). Através da aplicação das Matrizes Progressivas de Raven para 622
medir o «factor g», constatou-se que os chineses obtêm melhores resultados nos últimos itens do que os europeus, facto que parece explicado pelo teste envolver um raciocínio com base em relações figurativas visão-forma, típicas da escrita logográfica. Pela utilização de 4 subtestes do Hunter College Aptitude Scales em vários grupos étnicos, os alunos chineses alcançaram melhores notas, primeiro em aptidão espacial, depois em raciocínio, aptidão numérica e a mais fraca em compreensão verbal. Com uma versão chinesa do Torrence Tests of Creative Thinking (forma verbal) que realça a fluência de ideias, índice de originalidade e flexibilidade, obtiveram-se em Taiwan normas inferiores às americanas. Contudo verificou-se exactamente o contrário quando foi aplicada a forma não-verbal (figurativa) do teste. Ainda neste país, provas fundamentadas na teoria Piagetiana do desenvolvimento cognitivo e concretamente tendo em conta os períodos de aparecimento das noções de tempo, quantidade, seriação, peso, inclusão, volume, etc., mostraram um atraso nestas aquisições relativamente aos estudos ocidentais. A dois grupos de alunos (chineses e australianos) foram administradas as escalas de inteligência Stanford-Binet e WISC, no que respeita à avaliação dos factores espacial-mecânico, verbal e memória. Os resultados demonstraram estruturas intelectuais seme-lhantes, salientando-se, porém, que os australianos consideraram mais difíceis os itens de memorização do que os espaciais. Inversamente, os chineses mostraram maior dificuldade nas rela-ções espaciais-mecânicas e maior facilidade na memória. No que refere à personalidade, vários instrumentos utilizados — Questionário de Personalidade de Bernreuter (BPI), Questio-nário Neurótico de Thurstone e o Questionário de Personalidade de Cattell (16PF) — levaram a concluir da existência, na população chinesa, de índices elevados nos factores relacionados com a emotividade, ansiedade, sensibilidade, timidez, desconfiança e frustração. As normalizações da versão chinesa do Inventário de Tempera-mento de Guilford-Zimmerman (ITGZ) revelaram valores inferio-res para a estabilidade emocional. Através da Escala de Ansiedade Manifesta para Crianças, da Escala de Ansiedade de Cattell e da adaptação de conteúdo para chinês do Questionário de Personalidade de Eysenck (EPI), obtiveram-se resultados significativamente mais elevados do que as estatísticas americanas, no que respeita à ansiedade. Na última prova citada — cuja versão original foi aplicada aos participantes do PEP — a escala de neuroticismo apresentava valores mais elevados nos indivíduos chineses do que nos ingleses (sexo masculino), invertendo-se a situação no sexo feminino. 623
Outro factor importante é á reflexão, prudência e inibição, e o seu oposto, a impulsividade, impetuosidade e rapidez. As observa-ções efectuadas confirmam aquilo que muitas vezes o senso comum ocidental tem inferido sobre o carácter dos chineses: cautela, humildade, modéstia e não-agressividade. Pelo 16 PF de Cattell e ITGZ, verificou-se, em relação às normas americanas, maior valorização em segurança, introspecção, auto-controlo e menor em aventureirismo, ousadia e irreflexão. A análise projectiva dada pelo teste de Rorschach revelou condicionamento da espontaneidade e auto-domínio, bem como um número relativamente baixo de respostas (totais), muitas «recusas» (figuras sem interpretação) e valores de tempo mais longos na reacção à l.a prancha e em cada uma das respostas. Tais factos parecem significar comportamentos cautelosos, inibidos e menos naturais. A aplicação do Teste de Apercepção Temática (TAT) demonstrou grande similaridade com estes resultados e o Teste de Frustração de Rosenzweig indicou a predominância de reacções intrapunitivas (angústia e agressividade atribuídas a si próprio em consequência da interiorização de comportamentos) sobre as extrapunitivas (frustração atribuída às situações de relação com os outros). A extroversão e a sociabilidade constituem um traço perso-nalístico estudado por alguns dos meios já referidos. Praticamente todos eles apontam uma tendência para a introversão, contacto social limitado, tristeza, fraca comunicação interpessoal e solidão. Com base nas investigações anteriores, ressaltaram dois «novos traços» que se julgam muito específicos das culturas orientais e descritos em seguida. A componente «prática» da personalidade dos chineses foi evidenciada, por exemplo, noutra técnica projectiva, o Teste de Horn-Hellersberg, que apela à análise de conteúdo no completa-mento de desenhos. Aqui, confirmou-se o realismo, o raciocínio concreto e a rapidez da aplicação prática das ideias. A outra disposição refere-se à perspectiva holística das coisas e acontecimentos. Parece confirmar-se esta hipótese pelos dados postos em evidência no teste de Rorschach, tal como o número significativo de respostas globais em vez de detalhe, e no TAT em que dominam as interpretações cénicas, como um todo em lugar da decomposição das histórias em partes. Passando em revista alguns dos aspectos relativos a aptidões, aquisição de conhecimentos e personalidade dos chineses, a procura de explicações para determinados «valores» típicos nem sempre tem sido tarefa fácil para os pesquisadores. Contudo e em síntese, existe consenso em: a) Atribuir maior complexidade à escrita dos caracteres relativamente aos alfabetos ocidentais, pondo em relevo a percepção espacial; 624
b) A aprendizagem dos dois tipos de linguagem apresenta o mesmo grau de dificuldade para ambas as culturas; c) Devido a algumas condições de socialização exclusivas, tais como o «respeito pelos mais velhos e/ou superiores», a «memorização das lições» e o «espírito prático», desenvol veram-se comportamentos como a diminuição da fluência verbal, a elevada capacidade de memorização e o raciocínio matemático; d) Determinadas características de personalidade podem evi denciar «contaminação cultural» (por exemplo, a emotivi dade, ansiedade) embora outras pareçam ter base genética (como a fraca excitabilidade e impulsividade) 8. 5. ASPECTOS PSICOPEDAGÓGICOS Abordaremos, uma última questão de relevo neste estudo: o papel das características individuais na capacidade de aprendizagem de uma segunda língua (McDonough, 1986; Crystal, 1987; Oller, 1979; Wilkins, 1983; Anastasi, 1977; Freeman, 1976). O problema é complexo e envolve pelo menos a conjugação de quatro vectores a não ignorar no processo de aprendizagem (fig. 4). 8 Cf. D. G. Freedman e N. C. Freedman, «Behavioural differences between Chinese-American and European — American newborns», Nature, 224, 1227 (1969) e D. G. Freedman, Human Infancy: an Evolutionary Perspective, Hillsdale, New jersey: Erlbaum (1974), cit. por Kuo-Shu Yang (ibidem). [FIGURA N. ° 4 625
Nos factores sociais, incluem-se as diferenças culturais e de atitudes entre o professor e os alunos e os estratos sociais de proveniência. A inexistência de duas turmas iguais, inclusive no mesmo estabelecimento de ensino ou centro de formação, o tipo de gestão e suas relações com o pessoal docente e discente, a quantidade e a qualidade dos cursos e os meios de apoio à disposição, inserem-se nas variáveis organizacionais. Dos factores que envolvem o professor/formador destacam-se a necessidade de este ser um «nativo» da língua que ensina, a idade e o sexo, personalidade, estilo pedagógico e experiência. Por último, a variável aluno: idade, sexo, personalidade, conhecimentos já adquiridos, estilo cognitivo, motivação, atitudes e aptidões. Em relação à definição de conceitos, diferenciamos «aquisição» e «aprendizagem». A primeira deve ser referida sobretudo à língua materna e ao meio natural em que se vai processando o seu conhecimento, e a segunda, quando se trata do ensino formal (professor, sala de aula, curso estruturado). Do mesmo modo, torna-se necessária a distinção entre «língua estrangeira» e «segunda língua». No primeiro caso, qualquer língua não-materna, aprendida numa escola e sem «estatuto oficial» de comunicação num país; no segundo caso, a língua também não-materna mas «oficialmente» aceite e considerada útil para comunicação, por exemplo, na Administração, negócios, etc. Reconhece-se facilmente que a língua portuguesa pretende alcançar o nível de «segunda língua» em Macau, o que embora difícil, está a merecer o maior empenhamento da parte do Governo. O PEP, entre outras medidas positivas de igual projecção, procura diminuir o fosso da barreira linguística na Função Pública. Procurar destronar o inglês seria uma tarefa árdua e de resultados duvidosos, já que, aprendida como «língua estrangeira», ocupa de facto no Território uma posição de «segunda língua». Na Administração, e como referência estatística, recorde-se que, independentemente da forma (falado, escrito ou lido), ou de grau (bem ou regular), afirmaram ter conhecimentos de cantonense 85% dos funcionários, de português 53% e de inglês 49%. Apesar de nos irmos restringir à área das aptidões intelectuais e personalidade, a motivação constitui o primeiro aspecto a consi-derar no âmbito das diferenças individuais. Estar motivado implica, em primeiro lugar «sentir uma necessidade», «ter um motivo ou desejo», depois «passar à acção» (o comportamento) e por fim procurar atingir o objectivo. Dois exemplos distintos: a fome (aparecimento da necessidade biológica, procura de alimento e acto de comer) e a valorização profissional (desejo de promoção ou de adquirir novos conhecimentos, consulta de documentação e locais de formação, frequência do curso pretendido). Na última hipótese 626
referida, a motivação transformou-se em «aprendizagem pedagó-gica» (eventualmente de uma língua...); comer exige apenas «aprender a comer»! Interessa-nos sobretudo salientar que o grau de motivação para estudar uma língua estrangeira (ou segunda) é condicionado por diversos factores. Se alguém deseja aprender outra língua para melhor conhecer e influenciar os outros, para enriquecimento pessoal ou ocupação de tempos livres, a rapidez e eficiência serão significativamente mais elevadas que sob quaisquer outras condi-ções. Os métodos de ensino podem e devem favorecer o ambiente propício ao desenvolvimento do interesse dos participantes, criando atitudes positivas face à nova linguagem, como se da língua materna se tratasse e para com o próprio bilinguismo. Distinguimos também entre uma motivação chamada «instrumental» (por exemplo, porque faz parte do sistema educativo, é necessária para obter um emprego, etc...) e a «integrativa» (aprender porque se deseja conhecer e participar numa cultura diferente, comunicar, perceber os valores, viver com as pessoas nesse país). É este tipo de motivos que, indiscutivelmente, os candidatos ao PEP deverão possuir, para que a tarefa de aprendizagem da língua portuguesa, se torne facilitada, encorajante e no futuro, cataliza-dora de relações humanas e troca de experiências. Muitas das diferenças de rendimento obtido por alunos ou formandos em situação de ensino escolar ou profissional, são devidas a factores externos, tais como a mudança de formador, curso ou estabelecimento, problemas financeiros, doença ou outros. Todavia, foi o facto de não se conhecer ainda em que medida as características individuais influem nos resultados obtidos na apren-dizagem de uma 2.a língua e a necessidade de aplicar uma metodologia de selecção válida aos candidatos ao PEP, que justifica esta pesquisa. Não sendo aqui o momento de referir a polémica suscitada pelo conceito de inteligência, QI ou outros, interessa-nos, no entanto, a definição operacional de inteligência: a capacidade para analisar, compreender e resolver problemas de índole intelectual e a adaptação a novas situações. Ambas as vertentes, resolver problemas e adaptação, merecem o devido relevo nos meios que dispomos para a avaliação do nível intelectual. Porém, em que medida o nível intelectual pode predizer o sucesso na aprendizagem de uma língua estrangeira? McDonough 9 questiona o papel da inteligência em três aspectos: 9 Ibidem. 627
a) A inteligência parece não constituir um factor importante na aquisição da primeira linguagem. Só posteriormente, na fase escolar, se correlaciona com o desenvolvimento linguís-tico; ò) Existe dificuldade em separar objectivamente o factor inteligência do conhecimento da língua, dado os testes apresentarem normalmente problemas sob a forma verbal (conteúdo das perguntas e respostas); c) À inteligência, conforme a influência dos métodos de ensino, conteúdos das matérias, etc., pode ou não relacio-nar-se com a aprendizagem da língua em geral (por exemplo, se a motivação for elevada, indivíduos com baixos ou médios QI conseguem aprender uma língua). Se as críticas anteriores podem conter questões pertinentes, não é menos verdade que investigações várias têm concluído pela estreita relação entre o «factor g» e o rendimento escolar global, bem como com as provas de raciocínio ou compreensão verbal em particular 10). No que respeita às instruções e conteúdo dos testes apelarem aos conhecimentos da linguagem escrita, muitos deles são do tipo não verbal, como uma das escalas do Wechsler Intelligence Scale for Children (WISC), a mesma prova para adultos (WAIS), as Matrizes Progressivas de Raven e o teste utilizado neste trabalho. Outras pesquisas revelaram a existência de correlação significa-tiva no caso do método «clássico» de aprendizagem de línguas (explicação do professor, estudo de casos, apresentação de regras gramaticais, etc.) e ausência de correlação no método audio--linguístico (através da rádio, vídeo, cassetes audio, etc.). Não esquecendo o número limitado de investigações nesta área, podemos afirmar na generalidade que são fracas as correla-ções obtidas entre provas de nível intelectual e de rendimento numa língua estrangeira. No campo das aptidões, os resultados são também escassos e eventualmente ainda pouco relevantes. Embora haja referência a variáveis como a memória e a atenção, na verdade estudos sobre as aptidões e o aproveitamento em línguas praticamente não constam do material bibliográfico de que dispomos. Contudo, alguns autores procuraram descobrir uma «aptidão linguística», baseados no facto de, tendo as pessoas diferentes capacidades para aprenderem línguas estrangeiras, existir, portanto, algo de inato e potencial. Assim, foram construídos vários testes para avaliar «potenciais capacidades» linguísticas e prever o rendimento em qualquer disciplina de língua não materna. 10 Cf. A. Anastasi e F. Freeman (ibidem); os testes de compreensão verbal são validados pela correlação positiva e significativa com a eficiência escolar obtida no ensino da língua materna. 628
O primeiro e mais antigo é o Teste de Prognóstico de Língua Estrangeira de Symonds, que visava medir a aptidão «pura», através de exercícios de formação de palavras e frases em Esperanto. Posteriormente apareceu o Teste de Aptidão para Línguas Moder-nas de Carroll e Sapon (MLAT), composto por exercícios práticos e utilizando o gravador, papel e lápis. As principais funções a medir são: a aprendizagem de números, a memória associativa, a fonética (ligação sons-símbolos), a ortografia, estrutura gramatical e voca-bulário. Os resultados preditivos experimentais parecem promis-sores, mas os valores estatísticos alcançados não ultrapassam uma correlação média de 0,53 11. Preparado para o mesmo fim, o Teste de Aptidão para Línguas de Pimsleur (LAB) compõe-se de elementos linguísticos e não-linguísticos. Compreende 4 subtestes: vocabulário da língua ma-terna, identificação e aplicação correcta de partículas gramaticais e frases numa língua artificial, discriminação fonética e associação de sons com seus símbolos escritos. A segunda parte valoriza a média do estudante em outras disciplinas (não em línguas estrangeiras) e o seu interesse em aprender uma nova língua. A nota final é a soma ponderada de todos os factores, verificando-se uma predição da ordem de 0,71. Porém, a correlação apenas entre os 4 subtestes enunciados e o resultado da aprendizagem, decresce para um nível idêntico ao MLAT, demonstrando a importância da motivação em todo este processo. l2. Fruto de alguma controvérsia tem sido também o estudo da relação entre a língua materna e a aprendizagem de outra língua. Segundo Crystal e Wilkins13, tanto as correntes behavioristas como cognitivas, fundamentam as suas experiências na análise de erros idênticos em ambas as línguas, demonstrando os primeiros, que as semelhanças de sons, estrutura, etc., causam «transferências positi-vas» e as dissonâncias, «transferências negativas», e concluindo os segundos que a utilização da criatividade, maior esforço intelectual, etc., podem aumentar significativamente o conhecimento de uma segunda língua, sem influências da linguagem materna. As críticas a ambos os modelos são várias, embora na generalidade pareça ser reconhecido o facto de que quanto melhor foi a aquisição da primeira língua, mais facilitada é a tarefa de aprendizagem de outra. Finalmente, abordaremos em seguida o papel da personali-dade, globalizadora dos valores, atitudes, comportamentos e reacções emotivas do indivíduo. O EPI (Eysenck) aplicado a alunos de francês mostrou-se não preditivo e mesmo pouco válido na medição da extroversão. 11 Cf. D. A. Wilkins, pág. 179 (ibidem). 12 Ibidem. 13 Ibidem. 629
Paradoxalmente, a versão do mesmo teste (em espanhol) aplicada aos estudantes de inglês, revelou correlação significativa com provas de fluência verbal (oral). A utilização da Escala de Budner para avaliar a tolerância à ambiguidade (tendência para perceber as situações ambíguas como mais ou menos perturbadoras), visto as interacções professor/aluno/grupo originarem por vezes conflitos, divergência de opiniões, incertezas e dificuldades, demonstrou apenas que os indivíduos que ouviam e compreendiam bem as tarefas a realizar, não se preocupavam com o tipo de situação. Respostas ao TAT comprovaram a hipótese de relação entre a empatia (sensibilidade para com os outros) e o sucesso na aprendizagem da língua, especialmente na fase de verbalização e pronúncia. Para concluir, o conceito de «aptidão linguística» é ainda impreciso e os resultados inconclusivos necessitam de investigação adequada. A sua relação com o facto de haver indivíduos que obtêm maior ou menor rendimento na aprendizagem de uma língua estrangeira (ou segunda) não foi até ao momento totalmente estabelecida. Apesar de tudo, a observação e a experiência, comprovam que com a necessária motivação e inteligência, capacidade de adaptação, sociabilidade, memória, atenção e «habilidade» para discriminar diferenças fonéticas, qualquer pessoa pode realmente aprender uma língua não-materna 14. Ⅲ FORMULAÇÃO DE HIPÓTESES Após a análise dos principais pressupostos teóricos que fundamentam a observação experimental realizada, é necessário equacionar hipóteses e suposições que se pretendem vir a compro-var (ou não) através da metodologia estatística utilizada. Porém, é de salientar que mais importante do que as hipóteses formuladas, é exactamente a impossibilidade de isolar «todas» as hipóteses possíveis, relegando-nos antes para um comportamento expectante face aos reais resultados obtidos e descobrir a sua explicação. Admite-se a formulação das seguintes hipóteses no que concerne à correlação positiva e significativa entre as variáveis psicológicas e a aprendizagem de uma língua estrangeira: 14 Excluiram-se intencionalmente da nossa análise um conjunto de variáveis demasiado importantes para serem esquecidas: descontinuidade ou ensino dema-siado rápido, definição de objectivos pedagógicos, flexibilidade na metodologia de apoio, experiência dos professores/formadores, estilo pedagógico, reconhecimento das diferenças individuais, etc. 630
Valores elevados na eficiência intelectual, compreensão da língua materna (raciocínio verbal), atenção concentrada e capacidade mnésica, favorecem a aprendizagem. A média das notas T dos testes de «factor g» e aptidões (raciocínio verbal, atenção e memória) poderá ser um indicador do êxito na aprendizagem da língua. A tendência para a extroversão, com as consequentes carac-terísticas de sociabilidade, empatia, comunicação e outras facilitam a aprendizagem; por outro lado, comportamen-tos ansiosos, que predisponham à angústia, irritabilidade, tensão ou outros, dificultam-na. A avaliação positiva de comportamentos manifestos pela prova de grupo e entrevista psicológica, tais como a liderança, capacidade de diálogo, decisão, integração no grupo, motivação, estabilidade emocional e maturidade, dis-põem a um maior sucesso na aquisição de competências linguísticas. O resultado do exame psicológico procura ser preditivo da capacidade global de adaptação a uma função ou futura situação profissional. No caso do PEP pretende-se prog-nosticar não só este aspecto, mas também o sucesso na língua portuguesa. Quanto melhor for o domínio da língua materna, maiores as possibilidades para compreender e falar outra língua. Quanto melhor for o domínio de uma primeira língua estran-geira, maior facilidade poderá existir na aprendizagem de uma segunda língua. Ⅳ METODOLOGIA DE DIAGNÓSTICO 1. CARACTERÍSTICAS DA POPULAÇÃO A «população PEP» é ainda neste momento constituída por um número relativamente pequeno de sujeitos. A nossa população é constituída por 58 indivíduos com habilitação universitária provenientes da selecção efectuada para os 3.° e 4.° PEP cujas principais características se detalham no Quadro n.° 4 15. * 15 Vide também para o efeito a caracterização de naturalidade e local de habilitação (pág. 611 e 612). 631
Características da população[QUADRO N.° 4] Fonte: SAFP/DRS 2. INSTRUMENTOS DE DIAGNÓSTICO Alguns dos meios de diagnóstico utilizados tiveram como objectivo possibilitarem a recolha de dados indispensáveis ao desenvolvimento deste trabalho (provas de memória, atenção e compreensão verbal; resultados do aproveitamento escolar em chinês, inglês e português). Outros têm vindo a ser aplicados aos l.°, 2.° e 3.° PEP (avaliação curricular, entrevista profissional e de capacidade linguística) e finalmente ao 4.° PEP foi acrescido o exame psicológico individual (teste de «factor g», entrevista psicológica e prova de grupo). O Quadro n.° 5 destaca as características mais relevantes de cada técnica, sua finalidade e importância. 3. PROCEDIMENTOS A recolha de dados e os processos de selecção envolveram a aplicação das técnicas anteriormente descritas, em duas fases, a l.a dentro do calendário previsto para cada uma das acções (3.° e 4.° PEP, respectivamente em Agosto e Dezembro de 1988) e a 2.a, posterior (Março e Abril de 1989), visando estritamente este trabalho. As informações relativas ao aproveitamento de cada candidato nas línguas chinesa e inglesa foram extraídas dos respectivos diplomas considerando-se como resultado global, (0-100%) a percentagem média das notas disponíveis e ao longo dos diferentes 632
anos de ensino secundário (90% dos casos; 10% em cursos superiores). No que respeita ao aproveitamento em português, em Macau, os participantes (3.a e 4.° PEP) foram avaliados em 3 momentos diferentes (curso completo de 400 hs) e submetidos a uma prova global de avaliação (4.° PEP). Em Portugal frequen-taram um curso idêntico (de aperfeiçoamento - 400 hs). As notas apresentam-se em percentagens (anexos l e 2). Instrumentos de diagnóstico (QUADRO N.° 5) (Continua na página seguinte)633
(continuação da página anterior) Os principais procedimentos estatísticos (Garrett, 1962; Guil-ford e Fruchter, 1987; Anastasi, 1977; Freeman, 1976) que asseguraram o tratamento dos dados figuram no Quadro n.° 6. Metodologia estatística [QUADRO N.° 6] * Notas atribuídas conforme aferições anteriores já disponíveis para a população chinesa. Ⅴ RESULTADOS E DISCUSSÃO 1. O TESTE DE RACIOCÍNIO VERBAL (RV) O estudo da fidedignidade (precisão) e validade do teste de raciocínio verbal aplicado reveste-se de grande interesse não só para 634
a selecção de candidatos ao PEP como também em acções que impliquem a avaliação das capacidades verbais inerentes ao domínio da língua materna. O conhecimento ainda que elementar das diferenças fundamentais entre as línguas portuguesa e chinesa anteriormente descritas, teve, entre outros objectivos, o de alertar para a dificuldade e o risco da transposição pura e simples de conteúdos escritos, que normalmente saturam as provas psicológi-cas deste tipo. Contudo, julgamos haver duas questões distintas: a primeira, necessariamente difícil de controlar e que pode interferir nos resultados, relaciona-se com a tradução, que se procurou o mais fiel possível, de modo a manter o mesmo significado e sentido da versão original, visto as estruturas linguísticas serem diversas (sistema logográfico versus alfabético); a segunda, refere-se à compreensão ou raciocínio indispensável à resolução dos problemas do teste, que cremos semelhante para qualquer indivíduo com normais capacida-des intelectuais que satisfaça as condições gerais de aferição (p.e., idade e nível de habilitação), e independente da linguagem, cultura ou raça. O teste foi aplicado sem tempo limite, dado tratar-se da única aplicação experimental efectuada. A duração média obtida é superior em aproximadamente 4 minutos ao usualmente concedido (7 minutos). Uma das possíveis explicações pode residir no facto da «complexidade» perceptiva (análise, interpretação) dos itens em chinês, relativamente a uma língua ocidental. Utilizaram-se duas técnicas estatísticas para a determinação do coeficiente de fidedigni-dade do teste RV: a fórmula de Kuder-Richardson e a fórmula de Spearman-Brown. O emprego dos dois métodos permitiu comparar os resultados obtidos, por vias diferentes. Os resultados obtidos consideram-se pouco satisfatórios relativamente à consistência interna do teste, se atendermos aos valores normalmente aceites como tal, ou seja, pelo menos um índice de 0,80. O coeficiente de fidedignidade para a prova total é de 0,36 (KR) ou 0,38 (SB). Significa isto que, caso a prova fosse aplicada de novo aos mesmos indivíduos, estes não teriam teoricamente resultados idênticos, demonstrando o teste RV ser neste momento um instrumento pouco fiel nas medidas que oferece, para avaliação da população chinesa. Qual a razão porque o teste RV não correlaciona com a aprendizagem do português (se é válido para o prognóstico do inglês), tratando-se também de uma língua ocidental? É uma questão que deixaremos em aberto, visto serem diversas as variáveis influentes: métodos pedagógicos de ensino diferentes, atribuição de notas e outras, que poderão ser objecto de futura reflexão. 2. APRESENTAÇÃO E INTERPRETAÇÃO DE RESULTADOS Os resultados individuais constantes nos quadros dos anexos l e 2 totalizam 14 variáveis para o 3.° PEP, e 17 para o 4.° PEP. 635
Diversas dificuldades se colocaram na recolha de dados, que de algum modo poderão influir negativamente nos valores estatísticos obtidos e induzir a interpretações menos correctas, que se passam a enumerar: a) A classificação conferida ao exame psicológico (T2) no 3.° PEP corresponde apenas ao parecer global atribuído com base na entrevista II 16; b) As notas escolares em chinês e inglês tiveram frequente mente de ser transformadas do modo qualitativo inicial (p.e. em grupos A, B, C, D...) para quantitativo (percenta gens); c) Processo idêntico foi utilizado para as avaliações a portu guês, (classificações fornecidas na escala de O a 20 valores, ou em classes — muito bom, bom +/-, suficiente +/-, etc.); d) O diferente «background» de conhecimento de língua portuguesa que os participantes possuiam à partida e a posterior orientação para grupos de aprendizagem distintos (p.e. sem prévios conhecimentos de português; com inicia ção de +/- 100 hs; e conhecimento = ou sup. a 200 hs), criam pseudo-avaliações idênticas que não reflectem o verdadeiro nível linguístico alcançado (p.e. 70% no grupo de «iniciação» não significa o mesmo que no grupo de «aperfeiçoamento»); e) Os diversos locais de aprendizagem da língua, especial mente em Portugal, associados a ambientes, métodos pedagógicos e sistemas de qualificação diferentes. As matrizes de intercorrelações apresentadas nos quadros dos anexos 3, 4 e 5, referem-se respectivamente às informações sobre o 3.° PEP, o 4.° PEP e aos 3.° e 4.° PEP (factores comuns aos dois). Estes últimos dados consideram-se mais consistentes por incluirem toda a população. Descrevem-se em seguida as análises e comentários às hipóte-ses propostas, tendo como referência a aprendizagem do português como língua estrangeira: As aptidões mentais primárias (inteligência geral, atenção concentrada, memória associativa e raciocínio verbal) não apresen-taram uma correlação significativa com a aprendizagem da língua portuguesa, bem como o seu valor médio (Tl). A tendência para a extroversão, tal como é medida pelo EPI, e a ansiedade (factor neuroticismo) não influem significativamente na aprendizagem.* 16 Ver quadro 5, pág. 633 e 634. 636
A prova de grupo e principalmente a entrevista psicológica, apresentam correlações positivas e significativas com a aprendiza-gem do português (4.° PEP). Tal facto fica certamente a dever-se à forma participativa e activa da metodologia pedagógica empregue nas aulas, que farão sobressair alguns dos factores avaliados pelas duas técnicas de selecção: comunicação, motivação, sociabilidade e outras. A classificação final do exame psicológico parece ser um indicador favorável sobre o prognóstico dos futuros conhecimentos de língua portuguesa, especialmente com os resultados escolares obtidos em Macau, devido à perda de influência da bateria de testes aplicada, na conjugação com os resultados da entrevista e prova de grupo. Não existe relação entre o domínio da língua chinesa e a aprendizagem do português. Contrariamente e de algum modo paradoxal, é elevada a correlação entre as línguas chinesa e inglesa. Estes resultados parecem associar-se ao desacordo existente entre os especialistas nesta matéria (v. pág. 629). Os métodos de ensino utilizados poderão também justificar parcialmente estes valores: aprender inglês segundo modelos tradicionais ou português por métodos mais participativos. Não se comprova claramente que os participantes que demons-tram possuir melhores conhecimentos de língua inglesa, alcancem bons resultados na aprendizagem de português. A correlação é superior apenas no 3.° PEP e significativa na avaliação realizada em Portugal. Ⅵ CONCLUSÕES Caracterizámos, na generalidade, o período de transição que a Administração Pública de Macau atravessa e a necessidade do seu crescimento, definimos o PEP, os seus participantes e as políticas de bilinguismo e localização, para perceber em que contexto se enquadra este trabalho, a sua actualidade, a urgência em descobrir novas metodologias e a sua importância prática no âmbito do recrutamento e selecção de pessoal para a Administração. Ultrapassámos a visão restrita dos nossos objectivos, focando e desenvolvendo ideias nas áreas sociais e das relações interculturais, demonstrando a sua relevância face à diversidade que nos rodeia. Analisámos os principais elementos constituintes das línguas chinesa e portuguesa, as características intelectuais e de personali-dade próprias do povo chinês e citámos pesquisas no mesmo âmbito, possibilitando comparações, assumindo diferenças e pro-curando comprovar as hipóteses estabelecidas. As conclusões enunciadas em seguida serão sempre «relativas» e de carácter não definitivo, tendo sobretudo como objectivo, possibilitarem eventuais mudanças de atitudes face às necessidades 637
e desafios actuais e futuros da Administração, no que respeita à gestão de recursos humanos, especialmente no recrutamento de quadros, formação profissional e ensino do português. O Programa de Estudos em Portugal é indiscutivelmente uma das mais importantes vias de captação de pessoal, com habilitação superior, tendo em vista o preenchimento progressivo de lugares técnicos intermédios. Vários dos instrumentos psicológicos utilizados não correspon-deram às expectativas depositadas. Como se pode verificar pelos resultados apresentados, apenas a prova de grupo, a entrevista e a classificação final do exame psicológico apresentam valores signifi-cativos quanto à sua validade e predição do sucesso na aprendiza-gem do português como língua estrangeira. A reflexão sobre as diversas variáveis abordadas remete-nos para a adopção de procedimentos que possibilitem a criação de condições favoráveis à situação de aprendizagem da língua portu-guesa como segunda língua: a) Ao nível social Transmitir aos cidadãos informações precisas e autênticas sobre o esforço e empenhamento da Administração neste período da vida do Território, no que respeita às políticas de localização. Tal facto elucidará a população em geral e os candidatos ao emprego público, em particular. Incrementar o bilinguismo no interior da Administração e no exterior, procurando, respectivamente, criar áreas de maior diálogo e reciprocidade de experiências, e dar a conhecer as riquezas culturais mútuas de povos que coabi-tam no mesmo espaço há 400 anos. b) Ao nível dos actuais quadros (portugueses) Conhecer previamente o perfil psicológico do indivíduo de etnia chinesa, evitando conflitos e enfatizando as suas potencialidades, procurando a relação interpessoal óptima e a adaptação funcional. Aceitar e compreender a diferença cultural e os outros, especialmente os recém-chegados à função pública. A sua eventual inexperiência é compensada pela motivação, in-teresse em adquirir novos conhecimentos e espírito de colaboração, facilmente detectáveis no quotidiano. Enquadrar e apoiar nas dificuldades, sobretudo na resolução dos problemas linguísticos e profissionais. c) Ao nível dos participantes no PEP Informar e consciencializar para os obstáculos a vencer, salientando-se entre outros, a aprendizagem do português, a inserção momentânea na sociedade portuguesa e suas consequências positivas e negativas (hábitos, valores, atitu- 638
des), a eventual dissemelhança dos tipos de gestão e métodos de trabalho, e as pessoas (diferentes) que inevita-velmente vão encontrar (culturas, conhecimentos, modos de estar e sentir, etc.). d) Ao nível das técnicas de selecção Ter em conta o perfil psicológico teórico que caracteriza a população chinesa: Pontos fortes Pontos fracos Interpretação global das eoisas e aeonte- Compreensão verbal (expressão de ideias e cimentos (holística) fluência) Raciocínio concreto Constrangimento social Raciocínio numérico (sociabilidade) Raciocínio espacial Comunicação interpessoal Memória visual Tendência para: Tendência para: instabilidade emotiva prudência ansiedade não-agressividade introversão segurança egocentrismo autocontrolo angústia introspecção desconfiança perseverança inibição tolerância autoritarismo Aperfeiçoar metodologias de recrutamento e selecção que prognostiquem índices de sucesso mais elevados, particularmente os que se referem à escolha dos participan-tes no PEP. Proceder a novas investigações nesta área e à eventual utilização de testes como o MLAT ou o LAB, mais adaptados ao diagnóstico de uma «aptidão linguística geral». Concluindo, o cuidado e a qualidade a pôr na selecção de candidatos ao PEP e a outras inúmeras funções da Administração Pública, obrigará, inevitavelmente, a atrair o interesse para novas pesquisas, porventura mais concludentes e passíveis de alterar positivamente as técnicas empregues neste momento e respectivos resultados. Bibliografia Adler, Nancy J . , International Dimensions of Organizational Behavior, Boston, Kent Publishing Company, 1986. Aguila, W. del, «Educational Effects of Multilingualism in Guatemala», in Journal of Multilingual and Multicultural Environment, Clevedon, Avon, vol. 8, n.° 4, 1987. 639
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(continuação da página anterior) PORT3 PP G -.0990 .1551 AT -.0226 -.0185 MEM -.0645 -.0071 RV -.0742 .2114 Tl -.1150 .0059 IE -.0036 -.0441 N .0066 .0791 T2 .3352 * .1549 CHI -.1238 -.0939 ING -.0449 -.2411 PORT1 .8028 ** .5692 ** PORT2 .9353 ** .6150 ** PORT31 .0000 .6110 ** PP .6110 ** 1.0000 * Significativo ao nívelde p = .05 N = 58 ** Significativo ao nível de P = .01 648
Administração, n.° 13/14. vol. IV. 1991-3.°-4.°. 649-662 SINTAXE DA FRASE SIMPLES EM CANTONENSE: COMPARAÇÃO COM AS LÍNGUAS ROMÂNICAS * T. A. Cheng ** Ⅰ NOÇÃO DE FRASE. VISÃO DIFERENTE 1. NOÇÃO DE FRASE: VISÃO CANTONENSE Devido à pobreza morfológica, o cantonense tem poucas regras restritivas. O carácter multifuncional das suas categorias gramaticais e o paralelismo de construção dos seus sintagmas/frases fazem com que os mecanismos de concatenação pareçam bastante fluidos. As afinidades semânticas são regra e, respeitado isto, qualquer unidade linguística pode, por assim dizer, associar-se uma à outra na formação duma nova unidade de nível imediatamente superior na hierarquia. Do morfema passemos às frases, através dos diversos agrupa-mentos de palavras e regras de formação em número de cinco, e que se mostram totalmente idênticas dum nível para outro. Trata-se das regras que regem a coordenação, determinação, predicação, qualifi-cação e complementação. Aparentemente, não é tão complicado como se pensa, sendo efectivamente o lado fácil do cantonense, porque flexível. Entretanto, a flexibilidade corre o risco de arrastar, em sentido inverso, o pouco de sistematicidade existente. Por exemplo, os itens koi-5 [ele] (1), iao-6 [mais uma vez] (2), hoi-3 cho-2 [fui] (3), Ou-3 mun-2 [Macau] (4), lak-3 [interjeição] (5), são susceptíveis das seguintes combinações: * Tradução do original francês por Manuel Nóia, assistente do Departamento de Estudos Portugueses da Universidade de Macau, Presidente da Comissão Instaladora do Centro de Difusão da Língua Portuguesa. ** Doutorado em linguística geral pela Universidade de Paris VII. Professor da City Polytechnic de Hong Kong. Membro do Centro de Investigação em Linguística e em Linguística Aplicada, Cantão. 649
a) 1 + 2 + 3 + 4 + 5 [ELE FOI OUTRA VEZ A MACAU] b) 1 + 3 + 4 + 5 + 2 c) 1 + 4 + 2 + 3 r5 d) 4 + 1 + 2 + 3 + 5 e) 2 + 3 + 4 + 5 + 1 cujo sentido não sofre alterações. Aqui não se trata de modo algum de gramaticalidade no sentido estrito do termo. A escolha de uma ou de outra combinação é ditada, contudo, por exigência de adequação do estilo de contextos quer linguísticos, quer extra-linguísticos. Uma escolha mal feita, uma disposição mal pensada, conduz à falta de naturalidade ou mesmo à incomunicabilidade. É este, pois, o lado difícil do cantonense. Uma flexibilidade racional, isto é, conforme os hábitos mentais do sujeito falante do cantonen-se, não é, portanto, de natureza a facilitar a classificação das frases simples desta língua, se nos ativermos à lógica formal das coisas. 2. NOÇÃO DE FRASE: VISÃO ROMÂNICA As antigas línguas românicas têm a sua origem no latim, no qual, devido à concordância caso/função, a ordem de disposição dos constituintes é um falso problema. O desaparecimento progressivo das marcas casuais que se verifica desde a Idade Média não deixa de influenciar duma maneira decisiva a estruturação das línguas românicas modernas. Como consequências maiores, podem-se citar entre outras: 1.°, o pôr em relevo o sujeito, que se coloca no início de frase; 2.°, a ordem S V O, elevada a regra absoluta, devido ao desaparecimento do caso acusativo; 3.°, a concordância, tornada necessária, em pessoa e número, entre o sujeito e o verbo conjugado; 4.°, o papel das preposições reforçado quando se trata de marcar as relações gramaticais entre o elemento nominal e os outros elementos da frase; 5.°, a ordem das palavras que se tornou decisiva quando se trata de determinar o papel desempenhado pelo elemento nominal da frase. Esta estabilidade de construção torna possível construir modelos frásicos em termos de função e de estrutura e esta tarefa é bastante mais fácil do que em relação ao cantonense. Com efeito, o recenseamento das frases simples numa base formal começou no último século, tendo vindo já a lume um certo número de inventários sobre esta matéria. Ⅱ MODELOS FRÁSICOS E PROBLEMAS DE CLASSIFICAÇÃO 1. DEFINIÇÃO DO MODELO E OS MÉTODOS DE CLASSIFICAÇÃO Em nossa opinião, quem diz modelo frásico diz classe de frases em termos de estrutura formal. As frases naturais duma dada língua 650
são, em teoria, em número finito. As frases, enquanto tais, são de carácter dinâmico e permitem a comunicação no discurso, enquanto que as classes de frases são de carácter estático e permitem a geração das frases. Enquanto modelos linguísticos, as classes de frases são, por definição, generalizáveis, abstractas e estáveis. Assim, o recenseamento das classes de frases está intrinsecamente ligado aos mecanismos gramaticais da língua em estudo. Os traços pertinentes dessa língua devem ser explicitados, sobretudo quando se trata de a comparar com outra em matéria de classes de frases. No que aqui nos diz respeito, quatro questões merecem atenção. 1.1. MÉTODOS DE ANÁLISE A prática corrente leva a que, em relação a uma dada frase, a dividamos em duas partes: sujeito/predicado. Duma maneira geral, o sujeito que começa a frase, precede o predicado, no seio do qual, o objecto, que faz parte integrante dele, o fecha. A ordem esquerda-direita, em termos de S V O, é respeitada. Tendo em consideração o estado dos conhecimentos que possuímos para o cantonense, pensamos que a abordagem que consiste em tratar os dados linguísticos em termos de estruturalismo é mais adequada e que, por consequência, a análise em termos de anteposição do objecto não se justifica. Por outro lado, pensamos também que, na análise de dados, importa traçar bem a linha de demarcação entre os três sintagmas nacionais que são: 1. Os tema/rema em relação ao discurso. 2. Os sujeito/objecto em relação ao enunciado. 3. Os agente/paciente em relação ao verbo. Trata-se aqui de três níveis de análise, de três abordagens de análise diferentes, que se equivalem. Ao examinar o verbo sob o ângulo da sintaxe, fala-se do sujeito e do objecto e, sob o ângulo da semântica, do agente e do paciente. Para o cantonense, por exemplo, o sujeito assim como o objecto podem analisar-se em termos de agente e de paciente, segundo os casos, verificando-se o mesmo, por vezes, em relação ao objecto de uma preposição: Ex. 1: NI-l PUN-2 SU-1 TAI-2 CHO-2 [Lemos este livro] (Nota: O sujeito NI-l PUN-2 SU-1 [Este livro] analisa-se como paciente do verbo TAI-2 [LER]). Ex. 2: OK-1 KEI-2 LAI-4 CHO-2 KO-3 PANG-4 IAU-5 [Um amigo veio visitar-nos (a nossa casa)] (Nota: O objecto KO-3 PANG-4 IAO-5 [Um amigo] analisa-se como agente do verbo LAI-4 [VIR]). 651
Ex. 3: KOI-5 CHEONG-1 TI-1 SAM-1 SAI-2 SAI-3 [Ela lavou a roupa toda] (Nota: O objecto TI-1 SAM-1, em relação à preposição CHEONG-1, analisa-se como paciente do verbo SAI-2 [LAVAR]). Ex. 4: NEI-5 TONG-4 NGO-5 CHAM-1 PUI-1 CHA-4 IAM-2 [Deite-me chá (PARA BEBER)] (Nota: O objecto NGO-5 [ME] em relação à preposição TONG-4, analisa-se como objecto do verbo IAM-2 [BEBER]). Ex. 5: TI-1 FAN-6 CHU-2 HOU-2 CHO-2 [O arroz está pronto a servir] (Nota: O sujeito TI-1 FAN-6 [O ARROZ] analisa-se como paciente do verbo CHU-2 [preparar]. 1.2. OS TIPOS DE SINTAGMAS Os constituintes duma frase, no plano morfológico, não comportam só palavras, mas também sintagmas que são de nível superior na hierarquia. Tendo em conta a natureza gramatical da palavra, nuclear no seio do sintagma e das relações combinatórias entre os seus constituintes, apresentam-se-nos cinco categorias de sintagmas: 1. Sintagma Nominal 2. Sintagma Adjectival 3. Sintagma Verbal 4. Sintagma Preposicional. As línguas românicas também possuem os quatro tipos que acabam de ser enumerados, atribuindo-lhes as mesmas funções sintácticas. Contudo, as línguas românicas estão longe de conhecer o quinto tipo que só a língua cantonense regista. Trata-se dum sintagma composto por um sujeito e por um predicado, donde a denominação «SINTAGMA SUJEITO-PREDICADO» (S S P). Este sintagma tem por função constituir um predicado complexo no seio duma frase dita S S P. No plano formal, pois, uma frase do tipo S S P comporta um sujeito duplo: SUJEITO FRÁSICO (S1) E SUJEITO PREDICATIVO (S2); EM ESQUEMA: S1 + S2 + V em que as relações semânticas entre S1 e S2 se exprimem de diversas maneiras: (06), indicando a posse inalienável; (07), a relação de totalidade e parte; (08), o instrumento com a ajuda do qual se opera a acção: (09), o lugar onde se passa a acção ou o acontecimento. A existência atestada do S S P demonstra-nos mais uma vez a flexibilidade de construção do cantonense, cujo encadeamento linear não se harmoniza com as restrições impostas às línguas românicas pelo seu aparelho formal. Eis uma das particularidades que importa reter no inventário dos modelos frásicos. 652
1.3. O PROBLEMA DAS PREPOSIÇÕES Como parte do discurso, a língua cantonense, assim como as línguas românicas, possuem uma categoria chamada de preposição. Ora, é importante verificar uma diferença essencial entre os dois sistemas preposicionais, tanto ao nível da sua génese, como da função. No que respeita à génese, as preposições cantonenses nasceram dum processo de enfraquecimento fonético de certos verbos que a isso se prestam. O enfraquecimento é uma noção muito baixa da totalidade das preposições recenseadas. A maior parte delas continua a conservar mais ou menos a sua própria identidade, quer no plano sintáctico, quer no semântico. Ora, o problema é saber se o valor semântico é ainda conservado e em que proporção. Isto é primordial para prever o grau de independência sintáctica de tal preposição. Por um lado, a génese das preposições românicas é devida às alterações das marcas casuais da língua latina, tendo como resultado a ausência total de independência sintáctica destas partículas gramaticais. A primeira diferença entre as preposições cantonenses e as românicas reside, pois, no facto de terem ou não terem a possibilidade de utilização livre na constituição duma frase. Para o que pretendemos aqui, em termos de classificação dos modelos frásicos, esta diferença não é de negligenciar. No que respeita à função, as preposições, tomadas no sentido mais lato do termo, são chamadas a assumir um tríplice papel: 1.° marcador semântico, 2.° marcador gramatical, 3.° marcador estru-tural. Como marcador semântico, as preposições servem para exprimir tanto as relações de carácter concreto (i.e. locais e temporais) como as relações puramente lógicas, abstractas. Como marcador gramatical, elas têm como função exprimir certas relações bem definidas no plano gramatical. Por exemplo, o «PEI-2» em 653
cantonense e o «POR» em português servem ambos para introduzir o agente na frase passiva. Um outro tipo de marcador gramatical é, para o cantonense, o morfema «CHEONG-1» (ver ex. 03 do texto). Como marcador estrutural, encontram-se nas línguas românicas preposições que, não exprimindo nenhuma relação real, apenas servem para ligar, isto é, reunir e subordinar os termos da frase. Daí as formas de «ADJECTIVO + PREP. (+ N/INF)» ou «VERBO + PREP. (+ N + INF.)», que são outros tantos «empregos sintácti-cos». Seguem-se alguns exemplos de «VERBO + PREP. ESTRU-TURAL» em português: Assistir a Responder a Lembrar-se de Morar em Interessar-se por Parecer-se com, etc. Estas formas (V/ADJ. + PREP.) têm um papel considerável a desempenhar no recenseamento e classificação dos modelos frási-cos. Em contrapartida, é preciso notar que o cantonense não conhece marcador estrutural entre as suas preposições, o que é, provavelmente, devido à sua origem verbal. Daí o carácter impernente do problema das preposições para a língua cantonense por contraste com as línguas românicas. 1.4. O PROBLEMA DOS MODIFICADORES ADVERBIAIS Em cantonês, o que afecta, de perto ou de longe, o trabalho de inventário dos modelos frásicos, não são as preposições como se pode ver pelo que acaba de ser dito acima. Ao contrário, é preciso dar, plenamente, conta dos modificadores adverbiais (MOD), que apresentam as seguintes características: 1. Encontram-se em cantonês duas espécies de MOD, os pré-verbais e os pós-verbais. 2. Os pós-verbais apresentam-se dotados de valor semântico muito mais substancial do que os pré-verbais, o que aliás corresponde à disposição lógica das frases cantonesas, situando-se, justamente, o peso da informação na sua parte direita. Os pós-verbais são, com efeito, o que se chama «COMPLEMENTO» nas línguas românicas. Ao cingirmo- -nos à disposição SUJEITO (1) + VERBO (2) + OB JECTO (3) que tem, como modificador adverbial MOD, temos em esquema: a) l + 2 + MOD + 3 b) l + 2 + 3 + MOD c) l + 2 + MOD1 + 3 + MOD2 654
3. O emprego dos pós-verbais pode arrastar o do verbo de réplica, o que explica a mudança que intervém ao nível formal da frase: em esquema: l + (2 + 3) + 2) PREDICADO + TAK-1 + MOD em que TAK-1 se emprega como partícula de introdução do MOD. 4. As formas morfológicas dos pós-verbais são diversas: pode ser uma palavra, uma locução ou mesmo uma preposição. Quanto ao valor semântico, os pós-verbais comportam toda uma gama de conceitos diferentes, tais como: resultado, direcção, probabilidade, modalidade, gradação, quantifica ção, etc., o que faz a riqueza do sistema. Contrariamente ao que acaba de ser dito, os complementos (ou modificadores adverbiais em cantonense), nas línguas românicas, não ocupam nenhum lugar no inventário dos modelos frásicos. 2. A CLASSIFICAÇÃO DOS MODELOS FRÁSICOS O recenseamento dos modelos frásicos baseia-se na estrutura, com o seu duplo carácter linear e hierárquico. Isto explica a necessidade de adoptar uma abordagem englobando todo o conjunto de critérios que não se encontram, necessariamente, no mesmo plano de análise; sem isso, seria muito difícil organizar um sistema susceptível de dar conta de todas as propriedades sintácticas das estruturas recenseadas. Em teoria, as estruturas podem ser agrupadas sucessivamente em níveis superior, intermédio e inferior, para fazer valer as macro-estruturas, por um lado, e as micro-estruturas, por outro, com um certo número de sub-estruturas entre os diferentes níveis. São macro-estruturas as que se registam como estando ao nível superior. O princípio director que as consagra consiste em detectar facilmente os seus traços distintivos, no reconhecimento da sua independência sintáctica e na sua possibilidade de gerar as estruturas dum nível inferior. Todo o sistema construcional é, pois, feito da geração a partir das macro-estruturas que, no fim de contas, são de número limitado. Pôr em comparação não somente as sub-estruturas no seio do mesmo sistema, mas também as que opõe dois sistemas diferentes, contribui para referenciar os traços distintivos. Nos parágrafos que se seguem tentaremos explicitar as diferenças, ao nível das macro-estruturas, entre a língua cantonense e as românicas, passando, além disso, às semelhanças. Limitamo-nos ao quadro sujeito-predicado/sujeito-verbo-objecto e, no que diz respeito ao cantonês, estamos em condições de distinguir 21 tipos de macro-estruturas reunidas em quatro grupos: 655
1. GRUPO SUJEITO-PREDICADO 1. à) Estrutura com um sujeito e um predicado 2. Estrutura com um sujeito e mais dum predicado 3. Estrutura com mais de um sujeito e um predicado 4. Estrutura com mais de um sujeito e mais de um predicado 5. b) Estrutura dita de existência 2. GRUPO PREDICATIVO 6. d) Estrutura com predicado nominal 7. Estrutura com predicado adjectival 8. Estrutura com predicado verbal 9. b) Estrutura com verbo «SER» 10. c) Estrutura com predicado/sujeito-verbo 3. GRUPO VERBAL 11. a) MONO-VERBAL Estrutura com verbo transitivo 12. Estrutura com verbo intransitivo 13. Estrutura com verbo de réplica 14. b) BI/PLURI-VERBAL Estrutura com verbo auxiliar 15. Estrutura com verbo de recurso 16. Estrutura com verbos em série 17. Estrutura com verbo/ complemento 4. GRUPO OBJECTIVO 18. a) Estrutura com um objecto 19. Estrutura com objecto duplo 20. b) Estrutura com preposição «CHEONG-1» 21. Estrutura com a preposição «PEI-2» Certamente, e isso é evidente, para ser completa a classificação acima proposta comporta uma certa duplicação entre os diferentes grupos, o que traduz, aliás, o leque dos critérios tomados em conta, face às diversas possibilidades combinatórias em termos de sujeito/ /predicado, em cantonense. Três pontos devem ser examinados mais de perto: a) Por contraste, os 21 tipos de macro-estruturas recenseadas podem ser repartidos em três domínios que representam outras tantas pistas de investigação: 1.° O que falta nas línguas românicas são as estruturas n.os 5, 6, 10, 13, 17 e 20; 2.° O que, embora apresentando certas semelhanças estru-turais com as línguas românicas, necessita de explicitação para pôr em relevo as suas diferenças profundas são as estruturas n.os 2, 3, 4, 7, 9, 15, 16, 19 e 21; 3.° O que, aparentemente, funciona da mesma maneira que nas línguas românicas com, entretanto, diferenças marcantes ao nível dos factos concretos da língua e dos métodos de análise, são as estruturas n.os l, 8, 11, 12, 14 e 18; ò) O grupo sujeito-predicado, em particular as estruturas n.os 1-4, é suposto representar as macro-estruturas ao mais alto nível. Tomemos, como exemplo, a estrutura n.° l, i.e., 656
estrutura com um sujeito e um predicado que é susceptível de gerar 12 tipos de estruturas, dum nível imediatamente inferior na hierarquia da construção frásica. Ver quadro n.° l em que SN é um nome ou sintagma nominal; SV é um verbo ou sintagma verbal; a ordem dos números indica que apesar dos elementos em questão serem da mesma categoria gramatical, não têm referência comum. c) Entre os 12 tipos de estruturas enumeradas acima, algumas têm, por seu lado, poder generativo. O TIPO 3 (i.e. SN + (SV) VERBO), por exemplo, representa uma estrutura bastante corrente porque é muito produtiva. Se tomarmos como base o verbo e se examinarmos de perto o poder combinatório dos elementos que se encontram respectiva-mente à sua esquerda e à sua direita, assim como os valores semânticos que se manifestam, estamos aptos a isolar 18 tipos de estruturas, dum nível imediatamente inferior. Seria fastidioso descrevê-los todos, pelo que nos permitimos concentrar-nos apenas sobre a estrutura do tipo S V O. III A ANÁLISE ESTRUTURAL DO TIPO S V O Duma maneira geral, agrupam-se como estruturas do tipo S V O (marcado l + 2 + 3) as quatro estruturas seguintes: Antes de começar a discussão sobre os métodos de análise, pensamos que é útil clarificar as nossas ideias sobre o que é o «objecto» em cantonense. 657
[QUADRO N.° 1] 658
1. Dado que o cantonense é uma língua desprovida de marcadores morfológicos, a definição mais simples e, de certo modo, a mais operatória do objecto será: «o elemento nominal que se encontra à direita do verbo». 2. Sendo o objecto de natureza sintáctica, a visão segundo a qual pode e deve assimilar-se à noção semântica de paciente, i.e., aquilo sobre que recai a acção contida no verbo, conduz-nos a um simples jogo de correspondência. Entretanto, os factos da língua em cantonense não se prestam a isso. 3. Na perspectiva dos gramáticos das línguas românicas, o que representa o objecto em cantonense recobre, em larga medida, o que designam os adverbiais nas respectivas línguas. 4. Do que acaba de ser dito acima, ressalta que as relações verbo — objectivos são das mais flexíveis, isto é, abertas a todas as espécies de circunstâncias imagináveis da experiência do homem, tanto no mundo físico, como no mundo espiritual. Segundo as estatísticas, os tipos de relações semânticas inventariadas nas construções V-O, em cantonense, são cerca de quarenta e não têm carácter exaustivo. É, pois, muito difícil traçar um quadro geral face a esta espantosa diversidade. Se alguma vez se fizer sentir a necessidade, tanto na teoria como na prática, de formular qualquer definição na matéria, seríamos obrigados a partir dum critério estrutural, de preferência a um critério semântico. Com efeito, não existe actualmente nenhuma escola linguística que possa explicitar de maneira convincente os valores das construções V-O, apoiando- -se exclusivamente em critérios semânticos, a gramática dos casos incluída. 1. Sobre a análise de (23). KOI-5 HAI-5 LOU-5 [ELE + SER +PESSOA HONESTA] Os gramáticos das línguas românicas não hesitarão em classificar o sintagma «HAI-5 LOU-5 SAT-6 IAN-4» /[SER + PESSOA HONESTA] como um sintagma atributivo, mas os seus homólogos do cantonense preferem assimilá-lo à estrutura do verbo «SER», como estrutura V-O. Na opinião deles, o verbo «SER» serve apenas como um liame sintáctico entre o sujeito e o objecto, encontrando--se o peso semântico do lado deste último. 2. Sobre a análise de (24): LOU-6 PIN-1 TENG-4 CHO-2 KA-3 SIO-2 PA-1... [BEIRA DA ESTRADA + PARAR + MINIBUS] «LOU-6 PIN-1» significa «À BEIRA DA ESTRADA» nas línguas românicas. Trata-se dum complemento de lugar e está bem, na lógica das coisas, classificar «KA-3 SIO-2 PA-1» [MINIBUS] como sujeito da frase. Ora, em virtude da estrutura em questão começar por um elemento nominal marcando o lugar, tendo por verbo um verbo de carácter estático, classificamo-lo, entre as chamadas estruturas de existência, sempre como uma subestrutura 659
V-O. Assim, o objecto de (24) «KA-3 SIO-2 PA-1» [MINIBUS] denota a existência; o de (28), o aparecimento; e o de (29), o desaparecimento. Ex. 28 CHEONG-l KA-1 SANG-1 CHO-2 KO-3 PI-4 PI-1 CHAI-2 [junto dos cheong] [ser nascido] [um bebé] [Os Cheong anunciaram o nascimento do seu bebé] Ex. 29 CHEONG-l KA-1 SEI-2 CHO-2 KO-3 IAN-4[em casa dos Cheong] [ser morta] [uma pessoa] [Os Cheong estão de luto] 3. Sobre a análise de (25): NGO-5 MAI-5 CHO-2 TIO-4 U-2 [EU + COMPRAR + PEIXE] Do ponto de vista lógico-semântico, trata-se duma frase padrão do tipo S V O, tanto para a língua cantonense como para as línguas românicas. Se há alguma diferença, ela reside no facto de que em cantonense se pode repartir duma maneira segura o «objecto» em duas grandes categorias: objecto «PLENO» e objecto «VAZIO». É objecto pleno aquele cujo paradigma é aberto, o que permite a geração por analogia, ex. MAI-5 [COMPRAR] + U-2 [PEIXE]/ /SU-1 [LIVRO]/FEI-1 [BILHETE]/CHE-1 [CARRO], etc. É ob-jecto vazio aquele cujo paradigma é fechado ou quase fechado, com restrições mais ou menos fortes em matéria de geração. É de notar que, nas línguas românicas, a categoria «OBJECTO» nas constru-ções V-O é objecto pleno na maior parte dos casos, enquanto que no cantonense há uma proporção quase igual entre categoria objecto pleno e objecto vazio. 4. Sobre a análise de (26) TEANG-1 IAT-1 HOI-3 POU-4 TOU-4 NGA-4 [amanhã + ir + Portugal] e de (27) NGO CHONG-1 TONG-3 SOI-2 [eu + (se) lavar + água fria] São estruturas padrão de objecto vazio, significando o exemplo (26) o destino e o (27) o instrumento ou meio. As relações semânticas que se depreendem destas construções V-O são expres-sas nas línguas românicas por meio de complementação. Existem, certamente, os chamados objectos acusativos mas, na maior parte dos casos, recorre-se sistematicamente aos sintagmas preposicio-nais. Ⅳ À GUISA DE CONCLUSÃO Este trabalho começou pelo recenseamento das macro- -estruturas, passando pelas estruturas intermediárias cuja descrição se limita às sequências que comportam um único sujeito e um só predicado, para chegar às macro-estruturas que têm como objecto de estudo as diversas representações das construções V-O, o que 660
acaba por fazer ressaltar a diferença fundamental entre a língua cantonense e as línguas românicas. a) Em cantonense, os sintagmas estranhos às mudanças flexio-nais e compostos de morfemas monossilábicos estão perfei-tamente em condições de «significar», sem evoluir num quadro operatório baseado na dicotomia sujeito-predicado; tal como acontece com os sintagmas das línguas românicas, providos dum alto grau de independência sintáctica, os morfemas cantonenses são, por assim dizer, susceptíveis de entrar em combinação com qualquer outro morfema desde que as restrições de selecção semântica não sejam violadas. Ás sequências assim construídas podem, em determinadas circunstâncias, servir de suporte à constituição de sequên-cias duma maior extensão. Os traços marcantes do canto-nense, no plano formal, residem pois na actualização duma espécie de justaposição potencial que, em teoria, pode prolongar-se até ao infinito. As sequências colocadas circunstancialmente lado a lado guardam a sua independên-cia sintáctica, devido à falta dum quadro frásico fechado como nas línguas românicas. b) Um outro facto digno de notar é o seguinte: em cantonense não se exige que o sentido gramatical que confere a estrutura da superfície vá a par com a lógica formal; é antes o contrário que se produz: o facto de ordenar os termos duma frase não tem nada a ver com o formalismo. De maneira que se examinarmos os factos da língua cantonense sob o ângulo da lógica formal resulta na perplexidade pura e simples. Por contraste, portanto, as línguas românicas tendem a deduzir o sentido da estrutura formal, enquanto que em cantonense, e o sentido que determina, para se materializar, a escolha do quadro mais adequado no qual a abstracção é fundamental. Em resumo, o modo de apreen-são será: Para as línguas românicas: Para a língua cantonense: SENTIDO FORMAc) Para exprimir os conceitos gramaticais que as modificações flexionais são supostas significar, o cantonense apoia-se, duma maneira geral, sobre meios, tais como a ordem das palavras, as preposições e as relações semânticas das palavras. Se os ordenarmos segundo a ordem de importân-cia, qual dos três aparecerá à cabeça? Não faltarão, certamente, gramáticas que façam menção dos dois primei-ros. Contudo, os factos da língua mostram que, por um lado, o emprego das preposições em cantonense é muitas vezes opcional e que, por outro lado, as necessidades 661
estilísticas impõem sempre uma mudança na disposição dos elementos duma dada frase. Com efeito, os «erros de língua» parecem ser, na maior parte dos casos, erros em termos de lógica ou de estilística e não erros em termos de gramática. Como conclusão, diremos que os aspectos e as relações gramaticais em cantonense são dados: 1.°, pelo semantismo das palavras colocadas em relação numa dada frase; 2.°, pela ordem das palavras; 3.°, pelo emprego das preposições; — o que se opõe aos conceitos de construção frásica das línguas românicas. E é muito natural que os pontos de diferença indicados anteriormente sirvam de referências no recenseamento e classificação dos modelos frásicos. 662
cultura 663
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Administração, n.° 13/14. vol. IV. 1991-3.°-4.°. 665-691 AS RELIGIÕES EM MACAU Huang Qichen * A religião é uma forma de expressão ideológica, sendo uma componente social e cultural, em sentido restrito. Macau foi a ponte de intercâmbio cultural entre a China e o Ocidente nos séculos XVI a XVIII, razão pela qual a religião em Macau reflectiu e ainda hoje reflecte a assimilação recíproca de valores oriundos de duas culturas — chinesa e ocidental. Nos últimos 430 anos, têm coexistido em Macau várias religiões: o budismo, em que crêem os chineses; o catolicismo, o cristianismo, o islamismo e o bahai, estas últimas, crenças de portugueses e de gente vinda de outros países; e, ainda, algumas outras religiões, ou seitas religiosas, menos expandidas. Os crentes destas várias religiões têm práticas próprias e exercem uma considerável influência na vida social. Este artigo focará principal-mente a história e a situação actual destas religiões em Macau e é nosso desejo que especialistas neste assunto contribuam para o enriquecimento das opiniões aqui expressas. Ⅰ O BUDISMO Tal como os habitantes do interior da China, os chineses de Macau crêem no budismo desde há séculos. Pode dizer-se que, desde os meados do século XVI, ou seja, meados da dinastia Ming (data em que Macau foi aberta ao exterior), a maioria dos chineses de Macau professa o budismo (incluindo o confucionismo e o tauismo). Os melhores testemunhos deste facto são os três maiores antigos templos budistas ainda existentes em Macau: o Templo de Á-Má (Ma Kok Miu ou Pagode da Barra), o Templo de Kun Iam (Kun Iam Tong) e o Templo de Lin Fong (Templo dos Lotus). Construídos há vários séculos e restaurados ao longo de gerações, ainda hoje se conservam. * Professor-adjunto da Faculdade de História da Universidade de Zhongshan, em Guangdong. 665
O mais antigo destes três templos é o de Á-Má, cujo pavilhão Wang Tan data originalmente de 1484, ano 20.° do reinado de Chenhua, da dinastia Ming. Segundo registos históricos, «O Ma Kok Miu foi construído no reinado de Chenhua [...] O Á-Má Miu fica na encosta de uma colina que penetra obliquamente no mar e é limitado a oeste por Mo Tou, ao norte por Se Lut, a sul por Macau; a sua situação é de difícil acesso. Na parte superior do Templo encontra-se o Palácio de Tin Fei (Concubina Celeste). Segundo a lenda, durante o reinado de Wanli da dinastia Ming, um barco grande de um comerciante de Fujian foi apanhado por um tufão na zona costeira de Macau, encontran-do-se em grande perigo. Construíu-se então no local um templo, nomeado Á-Má Miu, em memória de Tin Fei. Á-Má significa Mãe ou Antepassada e recebeu vários títulos entre os quais Tin Fei (Concubina Celeste) no dialecto de Fujian. O comerciante mandou também esculpir um barco na rocha, diante do Templo, e quatro caracteres, Let Sip Tai Chun, que significam «ao serviço da navegação.»1Mazhu ou Tin Fei é a deusa a quem prestam culto os pescadores e os navegadores das cidades e vilas das zonas costeiras de Fujian e Guangdong, desde a dinastia Song. A história conta que Tin Fei, de nome Lin Moniang, original do distrito de Pu Tian, província de Fujian, era a sexta filha de Lin Yuan. Nasceu em 23 de Março de 960, primeiro ano do reinado de Jianlong, Tai Zhu da dinastia Song, e morreu em 19 de Fevereiro de 987, ano 4.° do reinado de Yongxi, vivendo apenas 28 anos no mundo humano. Diz-se que, desde pequena, era extremamente inteligente e capaz de prever o futuro. Quando jovem, tornou-se vegetariana por motivos religiosos e jurou não casar durante toda a sua vida. Quando havia tempestades e o seu irmão mais velho se fazia ao mar para comerciar no ultramar, Tin Fei ficava em casa e, de olhos cerrados, meditava e rezava longamente... Sem se dar conta, sentia que estava no local do naufrágio, salvando o irmão e outros náufragos. Mais tarde, após a sua morte, continuava presente em espírito sempre que pescadores e navegantes sofriam a ameaça de naufrágio. Por isso, todos os navegantes a tomaram como sua deusa protectora. Os imperadores da dinastia Yuan concederam-lhe sucessivos títulos de honra. O seu primeiro nome foi Deusa Tong Xian e em 1271, ano 8.° do reinado de Zhiyuan da dinastia Yuan, logrou o título já referido de Tin Fei (Concubina Celeste). Mais tarde, durante a dinastia Ming, construíu-se na 1 Yin Guangren e Zhang Rulin, Registos Concisos de Macau, vol. I, cap. «Situação»; veja-se também Registo na Lápide Comemorativa do 500.º Aniversário do Templo de A-Ma, 1984. 666
capital um templo em sua honra, tendo então sido nomeada Tin Hao (Rainha Celeste). Tanto Tin Hao como Tin Fei eram chamadas Á-Má, ou Ma-Kok, pelos habitantes de Fujian, razão por que o actual Ma Kok Miu se chamava originalmente Á-Má Miu. Durante a dinastia Ming e Qing, este templo congregava uma intensa actividade; o fumo do incenso e do papel-moeda queimado nas preces nunca se extinguia. Nas festas, principalmente na Festa da Primavera, homens e mulheres, velhos e crianças, prestavam culto à deusa e numerosos fiéis prostravam-se em oração. Marinheiros e negociantes acorriam a suplicar protecção a Tin Fei, antes de se fazerem ao mar. Esta tradição ainda hoje se mantém. Os pescadores e comerciantes quando passam pela zona marítima diante do templo, costumam queimar incenso e panchões na proa dos barcos, prestando culto a A-Má e pedindo a sua protecção. Dos três templos budistas de Macau, Kun Iam Tong é o mais grandioso. Foi construído em 1625, ano 5.° do reinado de Tianqi da dinastia Ming, acontecimento registado numa lápide da torre de Pou Tong Tap, no monte situado atrás do templo: «Este monte foi comprado pelo mestre Chon Chi, no ano 3.° do reinado de Tianqi; no ano 5.° de Chongzhen, construíu-se o templo e a torre de Pou Tong Tap e no ano guyiou, do reinado de Tongzhi, da dinastia Qing, o templo foi reconstruído. No ano bingzhi, no período do Kuomintang, a torre ameaçava ruína e foi, então, completamente restaurada.»2A lápide de pedra no altar sacrificial, ao lado do pátio do templo, onde está esculpida a inscrição «Altar de sacrifício construído no ano 2.° do reinado de Tianqi», e o sino grande que se encontra no pátio, onde se pode ler «Ano 5.° do reinado de Chongzhen», demonstram que também Kun Iam Tong tem uma história longa, de mais de 360 anos. Segundo registos históricos, o primeiro mestre do templo foi o monge Tai San, que gozava de grande prestígio e respeito no mundo budista. Com o sobrenome de Seak Lim, ou Seak Kim, ou Seak Lin, nasceu em Nanchang, na província de Jiangxi, em 1633, ano 6.° do reinado de Chongzhen da dinastia Ming. Aos 16 anos começou a professar o budismo, fazendo-se monge em Suzhou. Mais tarde, transferiu-se para o Templo de Changshou (da Longevidade), em Cantão. Descontente com o domínio dos imperadores Qing, costumava valer-se da sua qualidade de monge para proteger as actividades contra os qing. Em 1685, ano 24.° do reinado de Kangxi, por convite do rei Un Fok Chao, do Aname (hoje Vietname), deslocou-se para aquele reino, para predicar o budismo. Na altura, 2 Esta inscrição foi copiada pelo autor do artigo durante a sua visita a Macau no Verão de 1984. 667
o Aname sofria uma grande seca e Tai San ofereceu-se para ajudar o rei a pedir chuva, tendo, pouco depois, começado a chover torrencialmente. O monge foi então convidado para o palácio real e nomeado Monge Santo pelo rei. Utilizando o seu prestígio e renome naquele país, o monge fez tudo o que era possível para angariar donativos e reunir personalidades com ideais e integridade para desencadear a luta contra a dominação qing. Depois do seu regresso a Cantão, continuou a trabalhar no Tempo de Changshou, onde empregou grandes quantias de dinheiro na sua ampliação, assim como no restauro dos templos de Maitreya, no sopé do monte Baiyun (Nuvens Brancas), e de Xiashan, no distrito de Qingyuan. Mudou-se mais tarde para Macau com o objectivo de reconstruir o Templo Kun Iam Tong, mas desenvolvendo uma dupla actividade: pregava, por um lado, o budismo junto dos habitantes de Macau e, por outro, sob a capa da religião organizava actividades contra os qing, o que lhe grangeou o amor e o respeito do povo do território. As frases inscritas ao lado do retrato do monge Tai San dizem: «A luz da sabedoria do Templo de Changshou transmite-se de geração em geração no Kun Iam Tong. A lua brilhante do Templo de Xiashan ilumina o Lin Fong Miu.» Esta é a memória dos contributos do mestre Tai San para a restauração dos templos de Kun Iam Tong e Lin Fong Miu. Desterrado nos últimos anos de vida pelo poder qing, morreu em 1702 com 70 anos de idade, a caminho do exílio. Depois de restaurado, o Templo Kun Iam Tong passou a ocupar uma área muito maior que a anterior, transformando-se num conjunto de edifícios majestosos, de estilo arquitectónico tradicional chinês, com três pavilhões principais: o pavilhão de Sakyamuni, o pavilhão da Longevidade e o pavilhão de Avaloquitesvara (ou Kun-Yan). A oeste do pavilhão de Sakyamuni, encontram-se os de Tin Hao (Rainha Celeste), Tei Chong e U Cheng e os salões de Long Wa, Cheng Lok e Chou Si; do lado leste do pavilhão de Sakyamuni, fica o pavilhão de Kuan Tai e os salões de Tai Hak, Tan Út, Pou Ian, Miu Heong e Chai Tong, assim como o quarto do monge, o depósito de sutras budistas, etc. Atrás do templo, existe um jardim, grande e sossegado. Este é um magnífico templo budista. O Templo de Lin Fong é coevo da chegada dos portugueses. Inicialmente, o seu nome era Templo de Tin Fei (Concubina Celeste) ou Kuan Chap. Mais tarde, passou a chamar-se Palácio de Chi Wu. No reinado de Jiajing, da dinastia Qing, o governador do distrito de Xiangshan, Xu Nailai, rebaptizou-o com o actual nome — Templo de Lin Fong, ou seja, Lin Fong Miu. Segundo os registos, este templo foi construído no reinado de Chongzhen, da dinastia Ming. Em A História do Monte Dinghu lê-se: «Em 1633, 668
ano guiyou, ou seja, ano 6.° do reinado de Chongzhen, o monge Chai Kok esteve no templo para pregar o budismo». Actualmente, o monge Chai Kok é venerado como fundador do templo. Além disso, o facto de o seu nome inicial ser Templo de Tin Fei mostra também que a sua construção tinha a ver com os pedidos de protecção a Tin Fei quando os habitantes de Macau partiam para o mar. Depois de 1685 (ano 24.° do reinado de Kangxi, da dinastia Qing), o desenvolvimento do comércio marítimo da China estimulou também o desenvolvimento rápido das relações comerciais de Macau com o exterior. Barcos de carga de Cantão e Fujian faziam o percurso até Macau e muitos comerciantes e marinheiros prestavam culto a Tin Fei. Naquele tempo, o Templo de Lin Fong tornou-se um local venerado até pelos comerciantes vindos dos países do sudeste asiático. Ainda hoje se pode ler nos dois lados da entrada do Templo de Lin Fong: «Apoiados pela protecção da deusa, as gentes da terra de Hou Keng e os barcos no mar gozam de vento favorável e chuva doce. Adorando a divindade do Templo de Lin Fong, o povo em paz e o território próspero contemplam as danças e cantos nas ruas e vielas.3Esta inscrição prova que, tal como Ma Kok Miu e Kun Iam Tong, o Templo de Lin Fong foi, durante as dinastias Ming e Qing, um local onde os habitantes chineses de Macau pediam às divindades protecção na navegação marítima. De facto, na altura, quase todos os crentes chineses de Macau eram principalmente budistas. Eis a descrição de algumas cenas emocionantes de veneração dos chineses locais fiéis ao budismo, nos templos budistas do Território, às quais assistiu Gregório Gonzalez, missionário espanhol que esteve em Macau cerca de 1555, ano 34.° do reinado de Jiajing, da dinastia Ming: «Estas pessoas são todas idólatras. Geralmente adoram o céu... Algumas também a Lua, outras o Sol... Tudo isso depende do seu gosto individual. No pavilhão principal de cada templo há um grande altar de sacrifício semelhante ao das nossas igrejas; a única diferença é que o primeiro está no centro do salão e não próximo da parede e pode circular-se em seu redor; nesse altar sacrificial está colocado o retrato de Confúcio, que é venerado pelas gentes locais... pois consideram perpétuo o espírito do morto e que se uma pessoa durante a sua vida fizer apenas obras de virtude, se torna imortal, após a morte; se não, 3 Estas frases foram copiadas pelo autor do artigo durante a sua visita a Macau no Verão de 1984. 669
transformar-se-á em boi ou cão; as pessoas veneram as divindades e oferecem-lhes sacrifícios, porque desejam que aquelas as convertam também em divindades e não em animais. »4Mais tarde, quando Matteus Ricci e outros jesuítas chegaram a Macau e visitaram os templos budistas ficaram também surpreendi-dos pelo facto de tantos habitantes acreditarem no budismo. Em 1584, Matteus Ricci escreveu: «Das três religiões existentes na China, o budismo é a mais popular».5Passados mais de quinhentos anos, a maioria dos chineses de Macau continuam a crer no budismo. Segundo dados estatísticos de 1979, os budistas constituíam 76.74% do total da população de Macau6 e existiam mais de 40 templos budistas e dezenas de Tou Tei Miu (templos dos espíritos tutelares da Terra). As centenas de milhar de budistas macaenses desenvolvem diversas actividades religiosas e de bem-estar social sob a direcção da Associação dos Budistas de Macau. Ⅱ OCATOLICISMO O catolicismo e o protestantismo constituem as duas principais formas de cristianismo, que foi introduzido na China em três ocasiões diferentes. No século VII do reinado de Taizong da dinastia Tang, o nestorianismo entrou na China mas desapareceu 200 anos depois. No século XIII, durante a dinastia Yuan, o nestorianismo voltou a entrar na China, enquanto a Ordem Franciscana foi também introduzida no nosso país. No entanto, com a ruína da dinastia Tang, estas duas formas religiosas desapareceram em menos de uma centena de anos. A terceira entrada do cristianismo na China teve lugar no reinado de Wanli, da dinastia Ming, quando os jesuítas católicos vieram a Macau estabelecer missões; mais tarde, esses jesuítas penetraram no interior do país, onde as suas actividades duraram cerca de 200 anos, exactamente até 1894, ano 20.° do reinado de Guangxu. O século XVI conheceu uma campanha de reformas religiosas na Europa. Numa tentativa de salvar o Papa de Roma da crise, o espanhol Inácio de Loyola (1491-1556), Francisco Xavier (um nobre espanhol), mais oito pessoas, criaram em França, em 15 de Agosto de 1534, ano 13.° do reinado de Jiajing, a Companhia de Jesus, 4 H. Bernard, Aux Portes de la Chine. Les Missionnaires du XVI Siécle, traduzido por Xiao Junhua, Editora Comercial, 1984, pp. 98 5 Veja-se nota anterior, op. cit., pp. 252. 6 Guia do Turismo, Macau, Direcção dos Serviços de Turismo, 1979, pp. 3. 670
organização religiosa que tinha como objectivo fundar novas missões ao longo das novas rotas de navegação. Em 1540, o Papa Paulo III aprovou oficialmente a criação desta Ordem Religiosa. Em 13 de Abril do ano seguinte, o Papa nomeou Inácio de Loyola como primeiro Geral da Companhia. Logo depois, Loyola começou a organizar as missões dos jesuítas no Oriente. D. João III, rei de Portugal, solicitou ao Papa que enviasse missionários para Goa, na índia. O Papa confiou este assunto a Loyola que enviou Francisco Xavier para Goa, na qualidade de «núncio apostólico no Extremo Oriente». Xavier partiu de Lisboa em Julho de 1541 e chegou a Goa em 6 de Maio do ano seguinte, deslocando-se depois a Malaca. Em 15 de Agosto de 1549, acompanhado por Anjiro, fugitivo japonês, chegou ao porto comercial de Kagoshima, no Japão, onde conver-teu alguns locais ao cristianismo, afirmando que «se um jesuíta quiser converter o Japão, o melhor método será missionar na China primeiro, porque a China é a fonte da cultura e do pensamento no Japão»7. Retornado a Goa, apresentou ao rei português um plano para entrar na China. Aprovado o plano, Xavier partiu de Goa para a China em 14 de Abril de 1552 e em Agosto do mesmo ano chegou à ilha de Shangchuan, no distrito de Taishan, em Cantão. Nessa ilha, morreu talvez de paludismo, na noite de 3 de Dezembro daquele ano. Um chinês que tinha estudado em Goa, chamado António, transportou o cadáver para Goa, onde foi enterrado. Mais tarde, os católicos elogiaram-no como «missionário pioneiro no Extremo Oriente». A chegada dos portugueses a Macau, em 1553, ano 32.° do reinado de Jiajing da dinastia Ming, a abertura da rota comercial Macau-Goa-Lisboa e o desenvolvimento das trocas comerciais entre o Oriente e o Ocidente trouxeram cada vez mais missionários jesuítas, que vinham com os comerciantes portugueses. Por volta de 1555, ano 34.° do reinado de Jiajing, o jesuíta Melchior Nunes Barreto veio a Cantão mas não conseguiu autorização para residir na China. Em 1561, ano 40 do reinado de Jiajing, chegou a Macau o Padre Baltasar Gago, que então vivia missionando no Japão e, no ano seguinte, chegaram os sacerdores católicos Francisco Perez, Manuel Teixeira e o Irmão André Pinto. Nesse mesmo ano, construíram uma pequena casa de palha de arroz perto da actual igreja de Santo António, denominando-a Igreja da Madre de Deus, que se tornaria no centro das missões em Macau. Até 1563, ano 42.° do reinado de Jiajing, existiam em Macau pelo menos oito jesuítas8. Descontentes com as missões em Macau, em 21 de Novembro de 1565, ano 44.° de Jiajing, solicitaram ao governo Qing uma autorização para entrar no interior da China e aí 7 Veja-se nota 4, op. cit., pp. 69. 8 Veja-se nota 4, op. cit., pp. 109. 671
estabelecer missões, mas o pedido foi recusado pelo governo chinês. Num encontro com o Padre Francisco Perez, o oficial da dinastia Qing em Cantão de novo recusou habilmente o pedido destes padres. Perguntou a Perez: «Falas chinês?», ao que este respondeu: «Não falo». «Então, será melhor ser aluno primeiro, aprendendo a nossa língua, e ser nosso mestre depois, explicando a vossa doutrina»9. Apesar de não conseguirem entrar no interior da China, os jesuítas ocidentais continuaram a desenvolver vigorosamente as suas actividades missionárias em Macau. Segundo dados históricos, até 1565, ano 44.° do reinado de Jiajing, já havia mais de cinco mil crentes católicos em Macau. Naquele tempo, «entre os chineses que se fizeram católicos existiam principalmente dois tipos: uns eram habitantes do território de Macau e outros eram oriundos de diversos distritos de Cantão. Entre os católicos chineses macaenses figuravam comerciantes, artífices e militares, muitos tendo mesmo deixado de usar as suas vestes tradicionais, trajando como católicos»10. Este registo histórico mostra claramente a profunda influência do catolicismo sobre os chineses de Macau. Para satisfazer o desenvol-vimento das actividades dos jesuítas, o Papa Pio V nomeou, em 1566, Melchior Carneiro como «Bispo» de Macau, tendo este chegado em fins de Maio de 1568, ano 2.° do reinado de Longqing. Como na altura não houvesse ainda uma diocese em Macau, Melchior Carneiro não era nominalmente bispo, embora exercesse na prática essas funções. Após a sua chegada a Macau, Melchior Carneiro deslocou-se duas vezes a Cantão para pedir ao governo local autorização para ali se fixar, tendo o pedido sido recusado. Nestas circunstâncias, viu-se obrigado a criar em Macau, em 1569, ano 3.° do reinado de Longqing, a Santa Casa da Misericórdia e, mais tarde, os Hospitais de S. Lázaro e S. Rafael, para, através do oferecimento de asilo a crianças abandonadas e de assistência médica aos doentes e leprosos, alterar a atitude de indiferença e desprezo das pessoas não-católicas (especialmente os chineses) para com os jesuítas e a igreja católica, atrair os locais e convertê-los ao catolicismo. Entretanto, construiu em Macau a Igreja de S. Lázaro, a primeiro do género no Território. Desde então, Macau tornou-se a base da religião católica na China. Dado o desenvolvimento das actividades missionárias de Carneiro, o Papa Gregório XIII apresentou ao rei português D. Sebastião um pedido de promulgação de um édito que criasse em Macau uma diocese independente, separando-a de Malaca, responsável pelos assuntos das missões na China, Japão e 9 Cros, São Francisco Xavier, vol. II, pp. 103. 10 Yin Guangren e Zhang Rulin, Registos Concisos de Macau, vol. I, cap. «Funcionários». 672
Ar'nan (o actual Vietname), sob a direcção do provincial de Goa. Com o rápido desenvolvimento das actividades missionárias no Japão, foi aí criada em 1588, ano 16." do reinado de Wanli, uma diocese independente e nomeado o primeiro bispo. O Papa Alexandre VIII reorganizou a Igreja da China e do Japão, criando no total quatro novas dioceses, respectivamente, em Pequim, Oita (Japão), Nanquim e Macau, e nomeou os seus bispos. Com a reorganização da diocese de Macau, cada vez mais jesuítas ocidentais vieram missionar no Território e, seguindo o exemplo de Melchior Carneiro, construíram sucessivamente igrejas que contribuiram para o desenvolvimento das actividades religiosas (ver quadro n.º 1). Entre estas igrejas, as mais famosas foram as Igrejas de S. Lázaro, S. Lourenço, St.a Maria (ou Catedral) e St.º António, que ainda hoje são reconhecidas como as maiores igrejas de Macau. O grande desenvolvimento da actividade missionária e a construção sucessiva de numerosas igrejas durante as dinastias Ming e Qing mostram que, naquela altura, Macau já era a base das missões católicas no Oriente e o centro das actividades católicas no Extremo Oriente. O objectivo da Companhia de Jesus ao enviar sucessivamente jesuítas a Macau consistia em penetrar no interior da China para incrementar a actividade missionária. Igrejas construídas em Macau entre 1562 e 1746 (do ano do reinado de Jiajing ao ano 20 do reinado de Qianlong) [QUADRO N.° 1] , 11 A Igreja de S. Paulo foi construída em 1582 com base na Igreja de St.a Maria, in História Concisa de Macau e Registo do Distrito de Xiangshan, no reinado de Qianlong. 673
Considerando que ao referido jesuíta Francisco Perez, pelo facto de não saber chinês, tinha sido recusada a entrada no interior da China para aí missionar, a Companhia de Jesus decidiu enviar a Macau Alexandre Valignano, jesuíta italiano que sabia chinês, para encorajar e organizar os assuntos católicos no Extremo Oriente. Na qualidade de Visitador, Valignano chegou a Macau em 1578, ano 6.° do reinado de Wanli, e depois da sua inspecção escreveu uma carta ao Superior Geral da Companhia de Jesus, onde dizia: «Para que os nossos jesuítas possam entrar no interior da China, será necessário alterar o método que as nossas missões usam no ultramar; o mais importante será que o jesuíta saiba ler, escrever e falar chinês e conheça, na medida do possível, as cerimónias, costumes e hábitos populares da China». Considerou que, para poder entrar no interior da China, a Companhia de Jesus não devia depositar esperanças nos jesuítas que na altura estavam em Macau, mas deveria enviar à China um grupo de padres com ideais e bom nível de chinês12. Escreveu também ao Superior da Companhia de Jesus em Goa, sugerindo que enviasse Miguel Ruggieri, que defendia fortemente a divulgação em língua chinesa do catolicismo na China, ao interior do país para estabelecer missões. Ruggieri chegou a Macau em 22 de Julho de 1579, ano 7." do reinado de Wanli, e imediatamente convidou um pintor, de pintura tradicional chinesa, para lhe ensinar chinês. Segundo registos históricos, «o primeiro professor do Padre Ruggieri foi um pintor chinês que lhe ensinou a escrever caracteres chineses com pincel chinês, explicando-lhe o seu sentido. Quando considerou que tinha aprendido o suficiente para o trabalho missionário, começou a planear entrar no interior da China...»13Entretanto, o bispo Melchior Carneiro deu-lhe a conhecer os costumes chineses: «Quando se avistar com um superior, tem de ajoelhar-se, tem de tocar o solo com a testa em sinal de reverência, mantendo-se assim durante algum tempo; quando se fala de terceiros, deve utilizar-se um tom de elogio; quando se fala de si próprio, devem usar-se palavras e frases humildes»14. Em dois anos e dois meses de estudo, Ruggieri aprendeu doze mil caracteres chineses e as principais cerimónias usadas na China. Entre 1580 e 1583, ou seja, do ano 8.° ao 11.º do reinado de Wanli, deslocou-se três vezes, com outros portugueses, à feira de Cantão, que se realizava duas vezes por ano. Aproveitando assim para praticar o chinês, esforçou-se por contactar funcionários governa-mentais em Guangdong. Como se mostrava sempre cerimonioso e 12 Tomas F. Ryan, Os Jesuítas na China, tradução chinesa de Tao Weiji, Hong Kong, 1965, pp. 17-18. 13 Louis Pfister, Biografia dos Jesuítas que chegaram à China, tradução de Feng Chenjun, Editora Comercial, 1938, pp. 33. 14 Veja-se nota 4, op. cit., pp. 188. 674
educado, causou boa impressão a Chen Wenfeng, então governador de Guandong e Guangxi, tendo sido convidado por este para se mudar de Macau para Zhaoqing, onde ficava a residência do governador. No ano seguinte, Alexandre Valignano mandou Francisco Pasio, que acabara de chegar a Macau vindo da índia, acompanhar Ruggieri a Zhaoqing. Enquanto hóspedes distintos, foram hospedados no Templo de Tianning. No entanto, pouco depois, Chen Wenfeng era destituído por crimes cometidos, o que os obrigou a regressar a Macau. No entanto, o novo governador de Guangdong e Guangxi, Guo Yinping, e o governador do distrito de Zhaoqing, Wang Pan, mandaram um mensageiro para os convidar a voltar a Zhaoqing. Nessa altura, já Francisco Pasio tinha sido transferido para o Japão. Em Setembro de 1583, a Companhia de Jesus enviou o jesuíta Mateus Ricci, que chegara a Macau a 7 de Agosto de 1582, acompanhar Ruggieri a Zhaoqing e ambos ficaram alojados no Templo de Tianning. Aí começaram as suas actividades missionárias, marcando o início oficial do trabalho missionário dos jesuítas ocidentais no interior da China. Durante a sua estadia em Macau, Mateus Ricci pregou a doutrina católica na Academia de São Martinho, «aprendendo ao mesmo tempo o chinês e lendo livros chineses»15. Tal como ele próprio disse, «em pouco tempo de estudo, já obtive progressos satisfatórios na aprendizagem do chinês»16. Assim, ele e Miguel Ruggieri reuniam as condições favoráveis para missionar em chinês em Zhaoqing. Com a ajuda de Guo Yinping e Wan Pan, construíram em 1584, ano de Wanli, uma igreja e uma residência perto da torre de Chongning, a leste da cidade de Zhaoqing, gastando no total 250 taéis de prata. Esta foi a primeira igreja católica de estilo europeu construída pela Companhia de Jesus no interior da China. Para atrair os locais, efectuaram na igreja uma exposição de objectos raros na China que tinham trazido consigo do Ocidente, nomeadamente instrumentos de medição, mecânicos, objectos de arte e outros, que despertaram a curiosidade dos funcionários e gente do povo. O Mapa das Terras, Montanhas e Mares, desenhado por Mateus Ricci, atraiu especialmente os visitantes, que unanimemente classificaram a exposição como «espectáculo maravilhoso de ontem e hoje». Finalmente, Mateus e Ruggieri ofereceram todos estes artigos preciosos aos funcionários do governo distrital de Zhaoqing, conquistando assim o seu apoio e respeito. Além disso, seguindo o conselho do nobre Zhai Dasu, natural de Changshu, filho do então ministro dos Ritos da dinastia Ming, Zhai Jingchun, que vivia na altura em Nanxiong, deixaram de 15 Colectânea das Histórias Não Oficiais do Reinado de Wanli, da autoria de Shen Defu, vol. xxx. 16 Luo Guang, Biografia de Matteo Ricci, Editora dos Estudantes de Taiwan, 1983. 675
usar as vestes sacerdotais, passando a trajar como mandarins. Segundo os registos históricos, «quando Mateus Ricci chegou ao porto de Cantão vinha de cabeça levantada e peito descoberto e os presentes olharam-no como sacerdote ocidental. Mas quando foi levado ao templo budista, disse, através do intérprete, que era confucionista. Foi então acolhido calorosamente e alojado num hotel confortável, onde começou a leitura de livros clássicos. Ainda não tinham passado dois anos, Ricci era um erudito do confucionismo e da etiqueta chinesa e, por isso, decidiu ir a Pequim»17. Apesar dos grandes esforços de Ruggieri e Mateus Ricci em Zhaoqing, a sua actividade enquanto missionário não teve muito êxito. Até finais de 1585, ano 13.º do reinado de Wanli, só conseguiram admitir 20 fiéis, porque os locais continuavam a desconfiar deles, chamando-os de «diabos estrangeiros». Com a concordância do novo governador de Guangdong e Guangxi, Liu Jiezhai, em 1589, ano 17.° do reinado de Wanli, Mateus Ricci transferiu-se de Zhaoqing para Shaozhou (hoje Shaoguan). No ano seguinte, Ricci construiu uma igreja em estilo chinês num terreno gratuitamente cedido pelo governador, situado na margem de um riacho, frente ao Templo de Guangxia. Nesse ano, dois jovens jesuítas, Sebastião Fernandes e Francisco Martins, enviados por Alexandre Valignano, foram trabalhar como assistentes de Mateus. Este facto mostra-nos que, naquela altura, Mateus Ricci já se tornara de facto o pioneiro e dirigente das actividades missionárias católicas no interior da China. Em Julho de 1592, ano 20.° do reinado de Wanli, uma noite um jogador embriagado assaltou a igreja de Matteus Ricci. Após este incidente, Ricci compreendeu que não bastava a simpatia e o apoio dos funcionários locais para garantir a sua segurança e decidiu procurar uma oportunidade para ir a Pequim pedir o apoio do imperador para a actividade missionária. Com a ajuda de funcio-nários do Ministério dos Ritos de Cantão e de Nanquim, Wang Zhongming e Zhu Shilin, e superando um sem número de dificuldades e reveses, chegou finalmente a Pequim em 24 de Janeiro de 1601, ano 29.º do reinado de Wanli. Imediatamente conseguiu, através dos eunucos do Palácio Imperial, oferecer ao então imperador da dinastia Ming, Shenzong, os seguintes presen-tes: uma pintura moderna do Senhor; uma pintura antiga do Senhor e da Virgem; uma pintura moderna do Senhor e da Virgem; um exemplar do Padre-Nosso; uma cruz incrustada de bolas de vidro colorido, objecto legado por um santo; um atlas universal; dois relógios — um grande, outro pequeno — que batiam as horas; dois blocos de cristal colorido; um saltério; oito espelhos e garrafas de vidro de grande valor; um corno de rinoceronte; duas esculturas de 17Zhang Erqi, História do Templo de Haoan. 676
grande valor; um livro do Evangelho; quatro sacos de tecido colorido, de estilo ocidental, cinco peças de tecido ocidental e quatro grandes moedas de prata18. O imperador Shenzong aceitou estes presentes e, embora não lhe concedesse uma audiência, autorizou-o a estabelecer-se em Pequim. O ministro dos Ritos hospedou-o no Siyinguan (Hotel para Mensageiros Estrangeiros). Mais tarde, com a ajuda de Zhao Bangjing, funcionário do Ministérios dos Ritos, comprou uma casa com mais de 40 quartos, no bairro de Xuanwumen, que passou depois a ser chamada «Beijing Huiyuan» — a actual Igreja do Sul, ou Nantang, onde Mateus começou a pregar o catolicismo em Pequim. Sob a etiqueta da veneração de Confúcio, discutiu amiúde problemas académicos com personalidades de renome, como Feng Yinjing, Li Zhihao e Xu Guagqi, que admiravam muito a sua erudição. Durante a sua estadia em Pequim, Mateus Ricci estava sempre muito ocupado. Para além das actividades missionárias, recebia diariamente muitos visitantes, cujo número rondava os vinte, chegando, durante o Ano Novo ou Festa da Primavera, a atingir os cem19. Além disso, como responsável geral pelas dioceses na China, dirigia ainda as missões de Nanquim, Nanchang e Shaozhou. Graças aos seus esforços, as actividades missionárias floresceram em diversas partes do país e o número de católicos chineses aumentou de dia para dia. Dados históricos revelam que, durante os 27 anos da estadia de Ricci na China — desde 1583, ano em que converteu o primeiro católico chinês em Zhaoqing, até ao dia 11 de Maio de 1610, ano 38.° do reinado de Wanli, quando morreu — o número de católicos chineses atingira 2 50020. Entre estes encontravam-se muitos eruditos e altos funcionários, como Xu Guangqi, Li Zhizhao, Yang Tingjin, etc. O grande êxito logrado por Mateus Ricci nas suas actividades missionárias no interior da China levou a que o Geral da Companhia de Jesus nomeasse, imediatamente após a morte de Ricci, Nicolas Longobardi como responsável geral das paróquias católicas na China e enviou sucessivamente grande número de jesuítas para o interior da China, através de Macau. Com base no êxito de Ricci e Ruggieri, a Companhia de Jesus e Nicolau Longobardi decidiram que todos os jesuítas que viessem missionar na China deveriam aprender primeiro a língua e as cerimónias chinesas em Macau. Por isso, Alexandre Valignano apresentou ao Geral da Companhia de Jesus a proposta de abertura de uma escola 18 Colecção das Teses de Hong Ye, Editora Zhonghua, 1981. Veja-se também nota 16, op. cit., pp. 116. 19 George L. Harris, The Mission of Matteo Ricci (Monumenta Serica), vol. 25, pp. 17, 1966. 20 De Lixian, História das Missões Católicas na China, Editora Comercial de Taiwan, 1970, pp. 60. 677
em Macau que formasse os jesuítas a serem enviados para o interior da China, para o Japão e outros países do Oriente. Esta proposta foi aprovada e o Provincial da Companhia de Jesus em Goa, António de Quadros, em 1594, ano 22.° do reinado de Wanli, ordenou a transformação da escola de St.° António (que funcionava então ao nível de escola primária), num centro de ensino de nível universi-tário e a criação das disciplinas necessárias ao trabalho missionário, tais como o chinês, latim, teologia, filosofia, matemática, medicina, astronomia, física, música e retórica, sendo o chinês disciplina obrigatória para todos os alunos. Terminando com aproveitamento o estudo destas cadeiras, os alunos recebiam o título académico, condição necessária para serem enviados para o interior da China. Eram admitidos jesuítas europeus e frades chineses e japoneses. Em 1600, ano 28.° do reinado de Wanli, estudavam mais de 60 jesuítas neste grandioso Colégio de S. Paulo21. Entre os reitores do Colégio, destacavam-se Eduardo de Sande (entre 1594 e 1596), Manuel Dias Sénior (1596-1601) e André Lubelli (1671-1673). Dos mais de trinta jesuítas que ensinaram no colégio, merecem especial menção os professores de matemática Júlio Aleni, Francisco Sambiasi e Joannes Uscmon; de filosofia, João Monteiro e Gabriel de Magalhães; de teologia, Afonso Vagnoni, João Pereira e Manuel Dias Júnior22. O número de jesuítas graduados neste colégio e depois enviados como missio-nários para o interior da China atingiu os 200. Os nomes de 122 dentre estes jesuítas, bem como as datas em que chegaram a Macau e os locais para onde foram depois enviados, já foram investigados (ver Anexo I). Este número constituiu cerca de 26% do total dos 476 jesuítas que estiveram em missão no interior da China, no período de 1583 a 1770. Por aqui se vê claramente que o Colégio de S. Paulo foi, na altura, a base de formação de jesuítas para as missões no interior da China, no Japão e em todo o Sueste Asiático. Foi justamente graças ao trabalho missionário destes jesuítas, versados em língua chinesa, cerimónias, hábitos e costumes da China, que cada vez maior número de habitantes do interior, sobretudo dos diversos distritos do Delta do Rio das Pérolas, passaram a ir a Macau receber o baptismo ou assistir à missa. Os registos históricos dizem: «Perto da Igreja de S. Paulo, ficava uma casa especialmente destinada aos chineses que vinham converter-se ao catolicismo ou rezar missa [...] vinham principalmente dos distritos de Nanhai, Panyu, Hiyang, Shunde, Xinghui e Xiangshan, e especialmente de Zini, de Shunde, na província de Guangdong 21 Biografia de Johann Adam Schall Von Bell, da autoria de Vath, tradução de Yang Bingchen, pp. 78. 22 Veja-se nota 13. 678
[...] alguns vinham também de outras províncias. Entre estes católicos chineses, alguns chegavam e partiam no mesmo dia, outros ficavam dois ou três dias em Macau.»23Para responder às necessidades do desenvolvimento das activi-dades missionárias no interior da China, a Companhia de Jesus admitiu alguns católicos chineses de Macau e de Guangdong no Colégio de S. Paulo. Depois de formados, eram enviados para as missões no interior. Segundo a História dos Jesuítas Enviados ao Interior da China, da autoria de Louis Pfister, o número de católicos chineses de Macau enviados como missionários para o interior da China totalizou vinte e três: Zheng Manuo (cujo nome português era Manuel Sequeira, de Macau); Zhong Mingren (Sebastião Fernandes, natural de Xinghui); Zhong Mingli (João Fernandez, de Xinghui); You Minghui (Manuel Pereira, macaense); Lei Andong (António Leitão, macaense); Qiu Lianghou (Pascoal Mendes, macaense); Qiu Liangbing (Domingos Mendes, macaense); Shi Hongji (Francisco de Lages, macaense); Ni Yage (Jacó Neva, macaense); Hua Lie (Luís de Faria, macaense); Fan Youxing (Pascoal Fernandes, macaense); Ka Lie (Sebastião Correia, ma-caense); Ka Shite (Manuel Costa, macaense); Ma Manuo (Manuel Rodrigues, macaense); Cai Anduo (António Fernandes, macaen-se); He Tianzhang (Francisco Xavier Rosário, macaense); Guo Tianpeng (João Pacheco, macaense); Mo Lashi (Manuel Morais, macaense, mestiço). A entrada de cada vez mais jesuítas preparados no Colégio de S. Paulo no interior da China promoveu o rápido desenvolvimento das actividades missionárias em diversas partes do país, nomeada-mente nas províncias de Hebei, Shandong, Shanxi, Shaanxi, Henen, Sichuan, Jiangxi, Zhejiang, Guangdong e Guangxi. Segundo estatísticas incompletas, o número de crentes católicos no interior da China aumentou de 20 em 1585, ano 13.° do reinado de Wanli, para 300 000 em 1735, ano 13.° do reinado de Yongzheng (ver Anexo II). Além de gente simples, figuravam entre estes crentes familiares dos imperadores, ministros e outros funcionários e nobres. No final do reinado de Chongzhen, por exemplo, o número de crentes católicos na corte imperial atingiu 154. Muitos funcio-nários importantes dos poderes locais, como inspectores, governa-dores de distrito, comandantes gerais do exército, também iam cheios de curiosidade à igreja assitir à missa24. Por estes dados, vê-se que foi grande a influência que os jesuítas exerceram no interior da China, tomando Macau como base sólida. 23 Registo do Distrito de Xiangshan no reinado de Qianlong, vol. VIII, cap. «Hou Keng». 24 Veja-se nota 4, op. cif., pp. 191. 679
Entretanto, Macau era também a base das actividades missio-nárias dos jesuítas noutros países do Extremo Oriente, principal-mente no Japão. Em 1565, ano 44.° do reinado de Jiajing, os jesuítas macaenses construíram uma casa especialmente para hospedar os irmãos que chegavam por barco a Macau, vindos da índia, e partiam depois para o Japão no Verão do ano seguinte. Num período bastante longo, os assuntos missionários do Japão estavam sujeitos à direcção do bispo de Macau. Em 1587, ano 15.° do reinado de Wanli, o governo japonês proibiu a divulgação do catolicismo; sobretudo em 5 de Fevereiro de 1597, ano 25.° do reinado de Wanli, ordenou a morte, por crucificação, de 26 missionários e fiéis japoneses, em Nagasaki. Nessas circunstâncias, Macau tornou-se refúgio dos jesuítas e católicos japoneses expulsos do Japão. Muitos deles voltaram mais tarde ao Japão para continuar a missionar, fingindo-se de comerciantes e viajando em barcos mercantis de Macau para Nagasaki. Segundo dados disponíveis, apenas no período entre 1615 e 1618, mais de 20 jesuítas voltaram furtiva-mente ao Japão. Depois de 1616, ano 44.° do reinado de Wanli, quando os comerciantes portugueses de Macau estabeleceram oficialmente relações comerciais com a Tailândia, os jesuítas portugueses começaram a deslocar-se, com os comerciantes, para aquele país. Em 1627, ano 7.° do reinado de Tianqi, um grupo de jesuítas deslocou-se de Macau para o norte do Vietname, tendo os portugueses de Macau contribuído com uma avultada quantia em dinheiro para a actividade missionária. Em 1647, ano 4.° do reinado de Shunzhi, o número de católicos no norte do Vietname atingia os 200 mil25. No entanto, em 1616, ano 44.° do reinado de Wanli, quando o ministro dos Ritos, Shen Huai, inspeccionava Nanquim, foi informado que o jesuíta Afonso Vagnoni realizara uma cerimónia pomposa para celebrar a construção de uma nova igreja em Nanquim. Shen Huai, descontente com a iniciativa, solicitou ao imperador que proibisse a divulgação do catolicismo. O imperador concordou com o seu pedido e, por édito, ordenou a destruição da igreja católica de Nanquim e a detenção de Afonso Vagnoni e outros 25 jesuítas, posteriormente enviados sob escolta para Macau. A este acto, seguiu-se a expulsão para Macau de jesuítas noutras partes do país. Durante a dinastia Qing, o imperador Kang Xi promulgou um édito a favor do catolicismo. Mas, sempre que a corte imperial promulgava uma ordem de proibição da religião católica, Macau tornava-se o refúgio dos jesuítas. Em 1724, ano 2.° do reinado de Yongzheng, o imperador proibiu a construção de igrejas e a 25 C. R. Boxer, Portuguese India in the Mid-Seventeenth Century, 1989, pp. 15. 680
divulgação do catolicismo em diversos pontos do país. Segundo esta ordem, todos os sacerdotes católicos, à excepção dos que desempe-nhavam as funções de director e subdirector do Departamento de Astronomia, seriam todos expulsos do interior da China. Em 1732, ano 10.° do reinado de Yongzheng, todos os jesuítas foram expulsos para Macau. Nessa época, o racionalismo estava em voga na Europa. Os sectores intelectuais dos diversos países ocidentais, influenciados pelas teorias de Voltaire e Jean-Jacques Rousseau e pelo enciclope-dismo, contestavam o catolicismo e, devido às suas actividades conspiratórias, foram perseguidos e expulsos pelos diversos governos, a principiar por Portugal. Na noite de 3 de Setembro de 1758, o rei D. José I foi ferido num atentado atribuído também aos jesuítas. O então Primeiro-Ministro, Marquês de Pombal, ordenou a prisão imediata dos jesuítas em todo o país. Em 5 de Julho de 1762, o decreto de Pombal chegou a Macau, tendo o governo local ordenado que os soldados cercassem as igrejas de S. Paulo e de S. José e prendessem todos os jesuítas que ali se encontravam. Em 5 de Novembro desse ano, 24 jesuítas foram escoltados por soldados portugueses e embarcados na nau S. Luís, de Luís Coelho, rumo a Lisboa, onde foram presos. As igrejas de S. Paulo e de S. José foram encerradas. Mais tarde, exactamente em 1764, o governo francês dissolveu a Companhia de Jesus e, em 1767, o governo espanhol expulsou seis mil jesuítas para o estrangeiro. Ao mesmo tempo, os governos de França, Portugal e Espanha, exigiram em conjunto que o Papa de Roma dissolvesse a Companhia de Jesus. Nestas circunstâncias, o Papa Clemente XIV viu-se obrigado a promulgar, em 21 de Julho de 1773, a bula «Nosso Senhor e Redentor»26 que ordenava a dissolução da Companhia de Jesus. Em 1827, o departamento da Propagação da Fé de Roma, aceitando uma proposta do rei francês, ordenou a Congregatio Missionis (os Lazaristas) para substituir a Companhia de Jesus em Macau. Em Dezembro de 1783, dois mensageiros da Congregatio Missionis chegavam a Macau e outros mais após 1791, nomeadamente Domingos Ferreira, José Ribeiro, Caetano Pires, Veríssimo Monteiro Serra, Ludovicus-Francisco Lamiot, que converteram o Seminário de S. José na sede da Congregatio Missionis em Macau. Tendo como tarefa principal a formação de sacerdotes, este seminário funcionou em Macau durante 72 anos, desde a dissolução da Companhia de Jesus que desenvolvera actividades missionárias durante quase 200 anos em Macau e no interior da China. Em 1814, a Companhia de Jesus renasceu na Europa. Em 1890, ano 16.° do reinado de Guangxu, os jesuítas reapareceram em Macau. De então até hoje, decorreram mais de cem anos; no 26 Columba Cary-Elhves, China and the Cross, pp. 167. 681
entanto, existem hoje apenas 23 365 católicos em Macau27, dos quais cerca de 40% são chineses, constituindo apenas 9,39% do total da população do Território. Existem mais de 260 religiosos, incluindo bispos, padres, pastores e freiras. Actualmente, a diocese católica de Macau tem seis paróquias e várias associações missionárias, que são administrativa e financeiramente independentes e a que pertencem dezenas de igrejas, das quais cerca de 20 são relativa-mente famosas, nomeadamente, as «três igrejas antigas» de São Lázaro, São Lourenço e Santo António e as Igrejas de São Domingos, São José, Nossa Senhora de Fátima, Penha, a Capela da Guia e a Capela de Santiago. As ruínas da Igreja de S. Paulo, em tempos a maior igreja do género no Extremo Oriente, são hoje o ex-libris de Macau28. As actividades missionárias dos católicos realizam-se nas igrejas principais. Em algumas outras, como a de Santo Agostinho, os crentes podem ouvir a missa em inglês. As actividades católicas são frequentes, sendo as mais importantes as procissões do Bom Jesus e de Nossa Senhora de Fátima. Hoje em dia, a igreja católica de Macau, seguindo a tradição de difusora de ciência e cultura no Território e no interior do país, apoia activamente os sectores da educação, cultura, assistência médica e assistência social, a cargo do governo de Macau, tendo sido no sector educacional que alcançou os maiores êxitos: dirige actual-mente 20 jardins infantis, 22 escolas primárias e 14 escolas secundárias, abrangendo no total mais de 27 mil alunos, cerca de 50% da totalidade dos estudantes de Macau. Além disso, administra ainda 9 creches, 7 clínicas, 9 casas para idosos, inválidos e deficientes e 2 centros de terceira idade. Ⅲ O CRISTIANISMO E OUTRAS RELIGIÕES O cristianismo foi introduzido em Macau em princípios do século XIX. Em 1807, ano 12.° do reinado de Jiajing, a Sociedade de Difusão da Fé de Londres enviou o pastor Robert Morrison para Cantão. Partindo dos Estados Unidos e atravessando o Oceano Pacífico, Morrison deslocou-se depois para Macau, onde casou com Maria Mond, filha de um alto funcionário da Companhia das índias, e começou a pregar a fé cristã entre os habitantes de Macau. Este foi o início da introdução da igreja anglicana em Macau e também na China. Nessa altura, como os católicos proibiam os seus crentes de contactarem com Robert Morrison, ele voltou a Cantão e viu-se 27 Veja-se Guia do Turismo, Direcção dos Serviços de Turismo de Macau,1979. 28 Ver artigo do autor, «Macau, ponte de intercâmbio entre a China e o Ocidente nos séculos XVI a XVIII», Administração, Revista da dministração Pública de Macau, vol. HI, n.° 6, 1989. 682
obrigado a celebrar o culto na sua residência, deslocando-se apenas aos domingos a Macau para celebrar a missa oficial. Seis anos após a chegada de Robert Morrison a Macau e Cantão, foi enviado de Londres o reverendo Milex para apoiar o trabalho de Morrison. No entanto, perante a oposição do governo de Cantão e da Companhia das índias, pouco mais tarde Milex foi transferido para Malaca. Morrison traduziu a Bíblia para chinês e redigiu alguns folhetos com sermões, entregando o trabalho de impressão a tipógrafos macaen-ses. Um destes tipógrafos, de nome Chou Kou, profundamente influenciado pelas doutrinas cristãs, recebeu o baptismo numa baía de Macau, em 9 de Setembro de 1814, ano 19.° do reinado de Jiajing, convertendo-se assim no primeiro cristão ortodoxo de Macau e da China. Em 1816, ano 21.° do reinado de Jiajing, outro tipógrafo, chamado Leong Fat, natural do distrito de Gaoming, da província de Guangdong, que tinha acompanhado o reverendo Milex a Malaca, foi baptizado e veio a ser, mais tarde, o primeiro pastor da China. Depois da morte de Milex, em 1822, ano 2.° do reinado de Duaguang, Leong Fat passou a ser o seu sucessor e voltou a Macau em 1824, ano 4.° do reinado de Daoguang, para trabalhar como assistente de Morrison. Em 1828, ano 8.° do reinado de Daoguang, regressou à sua terra natal, no distrito de Daoming, onde baptizou um conterrâneo, chamado Gu Tangqing, o primeiro anglicano a ser baptizado no interior da China. Em 13 de Dezembro de 1831, ano 11.° do reinado de Daoguang, chegou a Macau, viajando da Tailândia num barco mercantil chinês, o missionário alemão Charles Gutzlaff, enviado pela Igreja Cristã Holandesa em 1830, ano 10.° do reinado de Daoguang, tendo sido calorosamente recebido por Morrison. Falando fluentemente o chinês e sendo versado nas artes da medicina ocidental, Charles Gutzlaff desenvol-veu com êxito as suas actividades missionárias no Território. A sua esposa inglesa Wanstall abriu, na sua residência, uma escola religiosa para crianças do sexo feminino pertencentes a famílias pobres. No dia l de Agosto de 1834, ano 14.° do reinado de Daoguang, Morrison morreu de uma doença aguda. No ano seguinte, William Jardine e Lancelot Dent, dois grandes traficantes de ópio ingleses, promoveram e organizaram a Fundação Morrison para a Educação, que contribuía para a escola de Wanstall com um subsídio mensal de 15 libras. Com esta verba, Wanstall abriu outra escola para as crianças do sexo masculino, anexa à anterior. Um menino de sete anos, chamado Tong Wan, que vivia na comarca de Nanping, separada de Macau só por uma faixa de água, foi um dos primeiros alunos desta escola. Além do ensino do inglês, Wanstall aproveitava a maior parte do tempo para os formar na doutrina cristã. Em 1839, ano 19.° do reinado de Daoguang, Wanstall fechou a sua escola e Samuel Robbins Brown, missionário norte-americano graduado pela Universidade de Yale nos Estados Unidos, abriu a escola Morrison em Macau, a primeira na China a seguir um modelo 683
ocidental. Brown recordava assim a situação do ensino na sua escola: «No dia l de Novembro de 1839 mudámos para a casa comprada pela Fundação para a Educação e no dia 4 iniciámos as aulas; nesse tempo, existiam só 6 alunos, que estudavam metade do dia em chinês e, na outra metade, em inglês. O horário da escola era o seguinte: levantavam-se às 6 horas da manhã e deitavam-se às 9 da noite. Nesse período de tempo, os alunos liam e escreviam durante 8 horas e dedicavam 3 a 4 horas ao desporto e divertimento no campo, ao ar livre... Viviam com a minha família e fazíamos o possível por tratá-los como nossos próprios filhos, de modo a conquistar a sua amizade e total confiança em nós. Os alunos podiam assistir livremente à missa realizada em minha casa, de manhã cedo e à noite. Esforçámo--nos por que eles se sentissem a viver como em sua própria casa e pudessem receber a boa educação de uma família cristã. »29Esta era uma «escola estrangeira« fundada na China por um missionário cristão, com o fim de difundir a fé em Cristo. O período de estudo era de 3 a 4 anos e as disciplinas incluíam Inglês, Chinês, Aritmética, Álgebra, Geometria, Física, Química, Fisiologia, Saúde Pública, Geografia, História e Música. Muitos reformistas, pensa-dores e cientistas da China moderna frequentaram esta escola. O reformista político moderno Iong Wan, acima referido, e o primeiro famoso doutor de medicina ocidental na China moderna, Wong Fun, foram dos melhores alunos da escola Morrison e, mais tarde, dos primeiros jovens chineses que estudaram na Europa e nos Estados Unidos. Ao regressar aos Estados Unidos em 1846, ano 26.° do reinado de Daoguang, a senhora Samuel Brown levou consigo os seus alunos favoritos, Iong Wang e Wong Fun. Chegados a Nova Iorque em 12 de Abril de 1847, ano 27.° do reinado de Daoguang, Samuel Brown proporcionou a sua entrada numa escola secundária do estado de Massachusetts. Iong Wang, após terminar os estudos nesta escola, foi admitido na Universidade de Yale, onde se tornou o primeiro estudante chinês graduado numa universidade norte--americana. Quando regressou à China, Iong abriu várias fábricas em Shanghai, tornando-se um dos pioneiros da indústria chinesa. Wong Fun foi admitido na Faculdade de Medicina da Universidade de Edimburgo, na Grã-Bretanha, sendo o primeiro chinês a estudar neste país. Em 1857, voltou à pátria e começou a trabalhar no Hospital de Roji, em Cantão, tornando-se um dos primeiros doutores chineses de medicina ocidental. 29 Rong Hong, Sobre a Difusão de Ciências do Ocidente no Oriente, Editora Popular de Hunan, 1981, pp. 7-8. 684
Com o desenvolvimento da actividade missionária de Robert Morrison em Macau e Cantão, a Sociedade Americana da Religião Cristã enviou sucessivamente missionários para a China. Em Fevereiro de 1830, ano 10.° do reinado de Daoguang, chegou a Cantão o primeiro missionário norte-americano, Elijah C. Bridg-man. Mais tarde, em 1833, ano 13.° do reinado de Daoguang, e em 1834, ano 14 do reinado de Daoguang, chegaram, respectivamente, a Cantão os missionários Samuel W. Williams e Peter Parker, a fim de ajudar Morrison. Peter Parker abriu um hospital onde praticava medicina ocidental. Em 1836, ano 16.° do reinado de Daoguang, chegou a Macau acompanhado da família o missionário John Lewis Shuck e, em 1837, ano 17.° do reinado de Daoguang, por sua iniciativa pessoal, chegou o missionário Issachar Jacob Rooberts. Sete anos mais tarde, em 1842, ano 24.° do reinado de Daoguang, Issachar deixou Macau e, através de Hong Kong, entrou no interior da China. Apesar da intensa actividade missionária desenvolvida por Robert Morrison e os outros sacerdotes cristãos, o crescimento da religião anglicana na China não foi rápido: por um lado, a dinastia Qing, que na altura governava o país, proibia a prédica religiosa e, por outro, a Companhia de Jesus de Macau não permitia o contacto dos católicos com Morrison. Até 1831, ano 11.° do reinado de Daoguang, só havia cerca de 10 crentes anglicanos entre os chineses, tal como nos revela uma nota de Leong Fat dirigida à Sociedade de Difusão da Fé de Londres, em 1832, ano 12.° do reinado de Daoguang: «Há hoje 10 chineses cristãos. Eles são muito devotos»30. Estes dez protestantes eram Choi Kou, Leong Fat, Gu Tiangqing, Qu An, Li Xing, Leong Chong (pai de Leong Fat), Leong Jingde (filho de Leong Fat), Liu Zhequan, He Futang e Zhou Xue. Durante um período relativamente longo, posterior à Guerra do Ópio em 1840, o recrutamento de novos protestantes em Macau também não registou progresso evidente. Só nesta última década a religião anglicana se desenvolveu com relativa rapidez no Terri-tório. Actualmente, existem em Macau 1899 anglicanos, 0,76% do total da população, e mais de 40 casas de anglicanos chineses. As diversas associações cristãs são administrativa e financeiramente independentes umas das outras. A actividade dos cristãos chineses resume-se, fundamentalmente, à frequência da igreja. Em algumas igrejas, como, por exemplo, na Igreja Anglicana, no antigo cemitério protestante, frente à Praça Luís de Camões, as cerimónias religiosas são realizadas também em inglês, mas na maioria dos 30 Wang Zhixin, Compêndio da História do Cristianismo na China, Casa Editora da Federação da Juventude, 1981, pp. 7-8. 685
casos são celebradas em cantonense, como na Associação dos Presbíteros, na Sociedade de Pregação Cristã, Igreja Baptista, Sociedade de Martin Luther e Igreja da Sociedade de Judeus. A igreja cristã participa também activamente nas actividades ligadas à educação e ao bem-estar social, tendo sido criadas 3 escolas secundárias e 2 escolas primárias, frequentadas por cerca de 3 000 alunos. OUTRAS RELIGIÕES O islamismo tem 200 a 300 anos de história em Macau, mas desenvolveu-se devagar, havendo hoje apenas cerca de uma centena de fiéis, cujas actividades são muito reduzidas. A religião bahai foi introduzida em Macau nos anos 50 deste século e conta actualmente com mais de 200 crentes, tendo criado no Território uma escola de solidariedade internacional e um hospital. Os muçulmanos macaenses são em número muito reduzido, existindo somente um templo muçulmano, situado perto da Fortaleza de D. Maria II. Através de quanto acima ficou dito, vemos que Macau, apesar da sua pequena área e de uma população de apenas 450 000 habitantes, conta com uma diversidade religiosa considerável e com uma história secular. Grande número de igrejas encontram-se representadas no Território, constituindo os crentes nas diversas religiões 88,13% do total da população. A maior parte são budistas e católicos (86,13% da população). Houve em tempos quem se referisse a Macau como a «terra de Deus e dos budas». Esta expressão é adequada. A Declaração Conjunta dos governos de Portugal e da RPC sobre a questão de Macau presta grande atenção a esta realidade histórica e aos usos e costumes tradicionais dos habitantes macaenses. No seu artigo 2 (4) está claramente expresso que, após o dia 20 de Dezembro de 1999, data em que a RPC retomará o exercício da soberania sobre Macau, «a Região Administrativa Especial de Macau assegurará, em conformidade com a lei, todos os direitos e liberdades dos habitantes e outros indivíduos em Macau, designadamente a liberdade indivi-dual, as liberdades de expressão, de imprensa, de reunião, de associação, de deslocação e migração, de greve, de escolha de profissão, de investigação académica, de religião e de crença, de comunicações e o direito à propriedade privada». E a parte V do anexo I — «Esclarecimento do Governo da República Popular da China sobre as Políticas Fundamentais Respeitantes a Macau»— expressa mais detalhadamente a garantia de liberdade de religião e crença dos habitantes de Macau: «A Região Administrativa Especial de Macau assegurará, em conformi-dade com a lei, todos os direitos e liberdades dos habitantes e outros indivíduos em Macau estipulados pelas leis previamente vigentes em 686
Macau, designadamente a liberdade (...) de praticar a sua religião e de crença, de ensino e de investigação académica (...) As organiza-ções religiosas e os crentes da Região Administrativa Especial de Macau desenvolverão como antes as suas actividades nos limites das suas finalidades e nos termos da lei e poderão manter relações com as associações religiosas e os crentes de fora de Macau. As escolas, hospitais e instituições de beneficência pertencentes a organizações religiosas poderão continuar a funcionar como anteriormente. As relações entre as organizações religiosas da Região Administrativa Especial de Macau e das outras regiões da República Popular da China deverão subordinar-se ao princípio de não subordinação mútua, de não ingerência nos assuntos internos de cada uma e de respeito recíproco». Conforme referido, temos razão para crer plenamente que, durante o período de transição e após o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau em 20 de Dezembro de 1999, sob o princípio de «um país, dois sistemas», formulado pela República Popular da China, os habitantes de Macau (incluindo os descenden-tes portugueses) poderão crer livremente em qualquer religião e desenvolver independentemente as actividades religiosas, de acordo com os seus costumes e hábitos tradicionais; as diversas organiza-ções religiosas poderão continuar a dedicar-se às causas da educação, cultura, assistência médica, beneficência e filantropia, e outras acções de carácter social e poderão receber a garantia da lei e o apoio da RAE. Uma sociedade em que o povo gozará de liberdade de religião e crença, onde poderá continuar a realizar as suas actividades religiosas e onde o bem-estar social e económico prosperarão, tal sociedade constitui certamente um quadro de um futuro brilhante para Macau. 687
ANEXO I Jesuítas graduados no Colégio de São Paulo e enviados ao interior da China para missionar 688
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Fontes de dados: Louis Pfister: Notices Biographiques et Bibliographiques Sur Les Missions de L'Ancienne Chine. Os mais de dez jesuítas que estudaram primeiramente no Colégio de São Paulo, antes deste ser transformado em Colégio Universitário, não foram enumerados neste quadro. Os últimos três jesuítas no quadro que entraram na China, em 1805, foram listados segundo os Dados Históricos sobre as Relações Estrangeiras da Dinastia Qing (período do reinado de Jiajing). ANEXO II Dados estatísticos sobre o número de católicos no interior da China entre 1585 e 1800 Fonte de dados: Compendiosa Narratione, da autoria de Intorcetta, tradução de Ying Duo, edição de 1672; História das Missões Católicas na China, da autoria de Li Xian. 691
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consultadoria jurídica 693
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Administração, n.° 13/14, vol. IV, 1991-3.°-4.°, 695-697 Assistência médica aos funcionários que se deslocam de férias a Portugal CONSULTA Qual o direito a assistência médica ou a reembolso das despesas congéneres por parte dos funcionários que se deslocam de férias a Portugal, por conta própria? RESPOSTA Para a resolução do problema sub judice há que atender-se ao disposto na alínea b) do n.° l do artigo 153." do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro. De acordo com o aludido preceito legal, o Território comparti-cipa em 50% do custo dos cuidados de saúde prestados fora do mesmo, quando cumulativamente se verifiquem os seguintes requi-sitos: a) Os problemas de saúde ocorram fora do Território; b) Haja necessidade de uma intervenção imediata; c) A Junta para Serviços Médicos no Exterior proceda à respectiva ratificação. Descendentes de funcionários e agentes da Administração do Território que pretendam frequentar cursos técnico-profissionais fora de Macau. CONSULTA Poderá o descendente de um funcionário ou de um agente da Administração do Território que pretende frequentar um curso técnico-profissional em Portugal, beneficiar do regime estabelecido no artigo 242." do ETAPM? 695
RESPOSTA Nos termos do n.º l do artigo 242.° do ETAPM, beneficiarão do regime ali estabelecido os descendentes de funcionários e agentes da Administração do Território desde que: a) Confiram direito ao subsídio de família; b) Frequentem fora de Macau curso de nível médio ou superior, oficialmente reconhecido; c) O curso não seja leccionado em Macau no sistema oficial de ensino. Admitindo que se encontram verificados os requisitos enuncia-dos em primeiro e terceiro lugar, devemos ainda verificar se os cursos técnico-profissionais podem ser considerados de nível médio ou superior. A Lei n.° 11/91/M, de 29 de Agosto, que define o Sistema Educativo de Macau veio resolver a questão ao determinar no n.° 5 do artigo 18.º que «Os cursos de ensino técnico-profissional são de nível secundário...». Assim, os descendentes de funcionários e agentes da Adminis-tração do Território que pretendam frequentar fora de Macau, nomeadamente em Portugal, cursos técnico-profissionais, não podem beneficiar do regime estabelecido no artigo 242.° do ETAPM. Prestação de trabalho extraordinário por parte de chefias funcionais. CONSULTA Podem as chefias funcionais ser chamadas a prestar trabalho extraordinário sendo para o efeito compensadas nos termos legais? RESPOSTA O legislador excluiu expressamente do Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia, Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro, as chefias funcionais, remetendo-as para o regime de carreiras estabelecido no Decreto-Lei n.° 86/89/M, também de 21 de Dezembro. Esta opção do legislador encontra-se plenamente justificada se atendermos ao disposto no n.° 5 do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 85/89/M, onde se estipulou que, excepto para o cargo de subdirec-tor, só são considerados cargos de direcção e chefia aqueles a que correspondam unidades ou subunidades orgânicas. 696
Em face deste critério objectivamente definido na lei, é óbvio que as chefias funcionais: a) Não podem ser consideradas chefias nos termos do Decreto- -Lei n.° 85/89/M, pelo que não se lhes aplica o disposto no artigo 8.° deste diploma; b) Estão sujeitas ao cumprimento do horário normal de trabalho estipulado no artigo 27.° do Decreto-Lei n.° 87/89/M; c) Podem ser chamadas a prestar trabalho extraordinário nos termos do n.° l do artigo 195.° do ETAPM; d) Devem ser compensadas nos termos legais, pelo trabalho extraordinário prestado. 697
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abstracts 893
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Administração, n.º 13/14, vol. IV, 1991-1.°, 895-899 Justice and the community of Macau: Social problems, the public administration and community organizations during the transition period Boaventura de Sousa Santos (pp. 447) This article consist of an initial examition of the results of sociological research by the author carried out over the last two years on «Justice and the Community of Macau». The main subject of this research project is, on the one hand, to identify and examine the legal problems and conflicts encountered within the lower and middle levels of society and, on the other hand, to look at how these problems are resolved. The latter can be done either by taking recourse to the Portuguese public administration or by using community organizations. This is a social issue which has not been sufficiently studied as yet. This article does not claim to be an exhaustive study of the material but rather gives an outline of the situation and some of its most important features. Management and managers in a multi-cultural environment Rui Rocha (pp. 477) The increasing importance of international business has meant that organizations have had to stretch beyond the limits of their own countries. This has required managers to adopt both sophisticated business strategias in markets with different cultural references and also more highly developed management skills to enable them to work with people from different countries whose values, behaviour and attitudes may differ. Within thes organizations, the most important differences in how the world is viewed and life is lived by the various cultural groups can have a strong effect on how people behave in a multi-cultural setting and thus how they are to be managed. These issues have led to a new approach involving cultural behaviour being taken when examining the behaviour of international organizations. This is discussed by the author who also suggests how a new kind of manager and management policy can be created. 895
Quality, Competitive Vector of the Nineties: The Japanese Case Nelson Santos António, Virgínia Trigo (pp. 499) The challanges that business organizations have to face change with time. At present adn possibly all along the nineties, one of the most important is the quality/price. Aware that, in management, no two identical situations exist, the authors support, however, the study of successful experiences such as the Japanese case. Will it be possible to learn something from Japan? Many and various factors, namely cultural, restrict the implementation of quality policies but, even so, the Japanese case will pass on us some key teachings: 'quality is everybody's concern', 'quality demands persistence'... To begin with we might as well know the history of the Japanese movement towards quality. That is the purpose of this article, in a concise way. Transformation and Design of Organization Manuel Gonçalves (pp. 511) This article relates to the capacity of organizations to adapt their structure to a changing environment. As the rate of change grows, uncertainty increases and much more information processing is needed to perform the coordination role. Starting on the traditional strategies built on the basic mechanistic structure, the level of uncertainty is increased to show that these strategies aren't able to deal with the greater amount of information to be processed. Four new strategies are then introduced to help solving the problem of coordination, either by reducing or by increasing the organiza-tion's capacity to process more information. Macau in the legal framework of the constitutional law court António Vitorino (pp. 525) The aim of this article is to examine the mechanisms for controlling constitutional and legal rights as specified in the Constitution of the Portuguese Republic and the Macau Organic Statutes and to use this as the basis for analyzing the jurisprudential system which shall probably be introduced in the future. The signing of the Sino-Portuguese Joint Declaration on Macau signified an important shift in the way Portugal regards the Territory. This is important, not only in the way the changes in the Territory shall affect our legal system but also in the political priorities given to 896
the issues concerning Macau with particular regard to how the most important legal instruments used in Macau are to modified. The viability of Macau's legal system J. A. Oliveira Rocha (pp. 541) The legal system in Macau has a Portuguese framework. Its viability does not depend on whether it shall formally continue to exist after 1999. In fact, there is no clarification of this issue in the Joint Declaration. The matter really rests on whether there exist objective factors of viability. In order to provide an answer to this issue, the author examines several conditions of viability and by looking at the behaviour of these variables he lists possible situations and suitable policies to protect Macau's Portugueses legal system. Overview of the juridical regulamentation of the international commerce in the last decades Jorge Oliveira (pp. 561) After a brief introduction, a short history of G.A. T. T. foundation is made. Reference is also done to G.A. T. T. 's primary and secondary sources of law, with special emphasis to the interpretation of the General Agreement. The scope of the article is to identify several stages and phases of international trade regulation through G.A.T.T.'s multilateral rounds of negotiations since the «Kennedy Round» until the mid-term review of the «Uruguay Round». The reasons for an uncertainty era between «Kennedy Round» and «Tokyo Round», the relatively small success of the «Tokyo Round» and the great ambition of a new universal free trade age inserted on the «Uruguay Round» proposals are analised in succession. The article ends with a balance of the mid-term review concerning the most relevant fields where this attempt of a return to a liberal global vision will be felt. Macau joins GATT — the liberalization of public contracts Arnaldo Gonçalves (pp. 583) Macau's recent entry into the GATT agreement is particularly important because of the opportunities offered by participating in this international scheme and because of the eventual possibility of becoming fully integrated into the regulations for international trading. The approval given in the VII GATT Conference to the Agreement on Government Porcurement and Macau's likely adherence to this 897
agreement means that the existing laws, regulations and administra-tive practices concerning public contracts for purchasing goods and services must be brought into line with the rules established in the Agreement. This will lead to the effective liberalization and opening up of markets by removing the final obstacles to the principles of free competition in the market. Individual differences in learning Portuguese as a second language in Macau Luís Fonseca (pp. 607) The author presents an outline of how previously defined skills and behavioural characteristics can be used as indicators of success in the learning of Portuguese as a second language by His approach is to isolate these features and examine them according to comparative psychology. His aim is to improve our understanding of the techniques used in Macau to select Chinese candidates for Portuguese language courses. Some of the psychological methods used did not come up to expectations with the final results indicating that groups tests, interview and the assessment given in the psychological test were the most significant ways of predicting individual success in acquiring competency in Portuguese language skills. The syntax of a simple sentence in Cantonese as compared with Romance languages T.A. Cheng (pp. 649) This article presents a comparison of the structural differences in Cantonese and Romance languages. The author selects the following parameters for sentence sin Romance languages: a basic Subject-Verb-Object word order; the wealth of agreement; the important role of propositions; the more flexible sequence of words. In comparison, the Cantonese sentence displays the following features: rare use of the S-V-O word order; the absence of agreement due to weak morphology; the lesser importance of prepositions (often they are optional); the rigid sequence of words. He also points out that the meaning of a sentence in Romance languages is deduced from its formal structure whereas in Cantonese it is the meaning which itself determines the sentence structure. This he summarizes as the following: a) Romance languages: form leads to meaning; b) Cantonese: meaning leads to form. 898
Religions in Macau Huang Qichen (pp. 665) Religion reflects ideology and is, in a limited sense, a component of our society and culture. During the XVIth and XVIIth centuries, Macau functioned as a cultural bridge between China and the West and religions in the city have reflected mutual assimilation of values from both Chinese and western cultures. Over the last four hundred and thirty years, several religions have coexistid in Macau: Buddhism, a Chinese belief; Catholicism, Christianity, Islam, and the Bahai faith, all of these religions imported by the Portuguese or other foreigners. Furthermore, there are other religious sects which are less widely frequented. Those people in Macau with a faith retain their own practices yet play a significant role in the social life of the city. This article takes a look at the history and present situation of religions in Macau with the hope of stimulating some feddback from specialists in the field. 899
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