ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau MACAU, 1991 205

ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau Quatro números por ano Director: Manuel Gameiro Director-Adjunto: Gary Ngai Subdirectora: Celina Veiga de Oliveira Secretários da Redacção: Cristina Moreno, Peter Lio Meng Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Serviço de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Calçada de Santo Agostinho, n.° 19 Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax (853) 594000 Distribuição e assinaturas: telef. 5995/861-862 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 2.a edição, 1995 Tiragem: 1000 exemplares ISSN 0872-9174 206

Número 12 (2.° de 1991) • Volume IV • Junho de 1991 SUMÁRIO ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DE MACAU 211 Sobre a génese e o alcance da autonomia legislativa de Macau José Magalhães 225 Sobre as alterações do Estatuto Orgânico de Macau Alberto Martins 233 A proposta de lei da Organização Judiciária de Macau e a reforma judiciária de Macau Liu Gaolong 243 O projecto da Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau: algumas questões José Gonçalves da Costa 253 O controlo financeiro e a organização judiciária em Macau António L. Sousa Franco 281 Organização judiciária de Macau e processo penal Jorge Carlos Fonseca 287 A fiscalização da constitucionalidade na futura organização judiciária de Macau Jorge Noronha e Silveira ANEXO 293 Projecto de Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau 207

ECONOMIA E DESENVOLVIMENTO 309 O papel de Macau nas relações de cooperação económica entre Guangdong, Hong Kong e Macau Chao Wai Peng 321 A construção do porto de águas profundas em Macau: algumas considerações Lo Cheong Ian, Vong Chau Son 335 CONSULTADORIA JURÍDICA 439 ABSTRACTS Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. É, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 208

organização judicária de macau 209

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Administração, n.° 12, vol. IV, 1991-2.°, 211-223 SOBRE A GÉNESE E O ALCANCE DA AUTONOMIA LEGISLATIVA DE MACAU José Magalhães * Durante anos, a reflexão sobre o sistema de produção legislativa para Macau conduziu a severos veredictos sobre as múltiplas limitações decorrentes do quadro jurídico em vigor. Por fim, pôde falar-se, sem exagero, em bloqueamento. Por um lado, as restrições à capacidade legislativa dos órgãos do Território resultavam de preceitos incontornáveis do Estatuto Orgânico de Macau e da Constituição da República. Por outro lado, a República Portuguesa omitia persistente-mente medidas de extensão e adaptação legislativa susceptíveis de modernizar o ordenamento jurídico localmente aplicável. Um debate limitado, pouco transparente e improdutivo vinha periodica-mente sublinhar o impasse. A entrada em vigor da Declaração Conjunta Luso-Chinesa veio tornar insustentável a manutenção desta situação. A 2.a revisão do Estatuto Orgânico, operada através da Lei n.° 13/90, de 10 de Maio, embora tardia e nascida sob o signo de uma unanimidade que não dissipou muito sensíveis críticas, teve o extraordinário mérito de cortar o nó górdio, definir uma estratégia razoavelmente clara e criar pressupostos jurídicos e políticos essenciais para a sua execução. Pondo fim a um ciclo de espera sem rumo, abriu um novo ciclo em que todo o tempo é de menos para concretizar o rumo traçado. O momento é, pois, adequado para debater os contornos e condicionantes desse novo rumo. É neste preciso âmbito que se inscreve o presente artigo, subordinado a uma tripla preocupação: Retraçar a génese das normas que vão balizar o processo de localização legislativa, reconstituindo, na medida neces- * Deputado. Membro da Comissão de Direitos, Liberdades e Garantias da Assembleia da República. 211

sária, as diversas fases do seu intrincado processo de elaboração (cujo conhecimento não há nenhuma razão para restringir aos escassos participantes nos trabalhos parlamentares); Apreciar as implicações do novo quadro no tocante à reparti-ção de poderes legislativos entre os órgãos da República e órgãos do Território; Medir o sentido, contornos e alcance da autonomia legislativa de Macau, examinando, designadamente as soluções que fluem do Estatuto Orgânico em caso de conflito de normas. Em menor medida se procurará ainda apurar algumas consequências das clarificações introduzidas no domínio da fiscalização da constitucionalidade e da legalidade, no conspecto presente e na sua evolução previsível por força da crescente autonomia da organiza-ção judiciária. 1. A NOVA ESTRATÉGIA: «LOCALIZAR» A grande opção subjacente às alterações aprovadas pela Assembleia da República consiste em localizar a elaboração legislativa em aspectos cruciais, responsabilizando os órgãos pró-prios do Território pelas reformas necessárias rumo a 1999. Parte-se do princípio de que há uma convergência de interesses entre Portugal, Macau e a República Popular da China no sentido de que até ao fim do século (e com vocação de perdurar nos primeiros decénios do século XXI) se crie em Macau um sistema caracterizado por um «alto grau de autonomia». Considera-se que só a partir de Macau e não de Lisboa é possível pilotar com êxito as «mil reformas» capazes de unir o novo e o velho, o passado e o futuro. Não se deixa, porém, de postular uma eficaz cooperação institucional entre os órgãos de soberania da República Portuguesa e a adequada colaboração de todos eles com os órgãos do Território como garantia suprema de que os compromissos assumidos quanto ao destino do Território serão honrados nos precisos termos em que foram assumidos, possibilitando-se uma transferência de poderes pacífica em 20 de Dezembro de 1999. Muitas foram as razões e diversificadas as acções que levaram à consagração legal destas novas metas e métodos. Tenho para mim que tiveram o mérito e a força enorme de serem soluções sem alternativa. O balanço dos anos que decorreram desde a entrada em vigor do Estatuto Orgânico de 1976 é demasiado cruel que para que se pudesse insistir no mesmo rumo. Durante 14 anos deu-se por assente que, face às matérias em causa, todas as grandes reformas tinham de ser praticadas através de leis da República. Sucedeu que, em bom rigor, nenhuma o foi. 212

Com o tempo, a ordem jurídica de Macau anquilosou-se duplamente: por um lado, transformou-se no museu oriental onde podem ver-se ainda em funcionamento relíquias do velho direito português de distantes e muito distintas épocas, espécie de museu (activo) de coches que a República em muitos casos já substituiu por aviões a jacto; por outro lado, a este virar de costas ao moderno direito português vem todos os dias somar-se uma perigosa distância em relação ao verdadeiro turbilhão jurídico que fervilha na área do Pacífico. Num contexto marcado pela influência das dinâmicas de expansão da common law, fixar a 18 000 km de distância de Macau o cérebro e o coração das reformas necessárias significaria condenar a uma rápida extinção, inglória e sem vestígios, o único sistema jurídico do tipo continental europeu presente numa região crucial para o futuro mundial. Sensatamente, o legislador optou pela vida: começou por rever o quadro constitucional, como condição de desbloqueamento da actualização estatutária; procedeu depois à alteração do Estatuto Orgânico. A Lei Constitucional 1/89 veio introduzir 3 inovações relevan-tes: a) sublinhou constitucionalmente o carácter provisório e transitório da administração portuguesa do território de Macau, através da reinserção do artigo 5.°, n.° 4 como n.° l do actual artigo 292.°, integrado nas disposições finais e transitórias; ò) concedeu ao Governador o direito de iniciativa estatutária; c) garantiu a Macau uma organização judiciária própria, autónoma e adaptada às especificidades locais. Não menos importante que estas inovações foi a reafirmação do património normativo-constitucional sobre Macau: não obti-veram consagração as propostas que acarretavam o alargamento dos poderes da Assembleia da República em matéria legislativo-estatutária (e o consequente retrocesso restritivo das prerrogativas dos órgãos do Território quanto à revisão e substituição do seu estatuto), tendo tido igual sorte propostas que visavam redefinir o quadro dos órgãos constitucionais portugueses com intervenção e poderes na administração de Macau, diminuindo o papel e competências do Presidente da República. Indicada a rejeição dessas propostas, apresentadas pelo Grupo Parlamentar do PSD, veio este a retirá-las, tendo as alterações ao texto constitucional sido aprovadas por unanimidade. Quanto à 2.a revisão do Estatuto Orgânico, pode afirmar-se com justeza que ela constitui expressão de um amplo consenso institucional e político no sentido de construir em Macau uma ordem jurídica autónoma, apta a sobreviver ao abrigo do parágrafo 4.° da Declaração Conjunta («as leis vigentes manter-se-ão basica-mente inalteradas»).Mais ainda: uma ordem jurídica construída em termos tais que legitime e ajude a impulsionar para além de 1999 a assistência jurídica do Estado português à futura Região Adminis- 213

trativa Especial de Macau e crie condições para não tornar virtualmente improvável o convite a magistrados portugueses para exercerem funções no aparelho judicial então operativo (tal como admite em abstracto a cláusula IV do Anexo I à Declaração Conjunta). Há que ter consciência, porém, de que aprovado que está o Estatuto e logo o rumo, tudo depende agora de duas coisas: Da forma como o Estado português (através dos órgãos de soberania competentes) se desincumba das suas tarefas, em especial o diálogo com a República Popular da China (fundamental para um resultado satisfatório na redacção da futura Lei Básica e para a criação de condições de estabilidade no Território); Da capacidade evidenciada pela Administração de Macau quanto ao uso dos novos quadros de acção. Na verdade, a superresponsabilização dos órgãos de governo próprio de Macau é a contrapartida justa da política de localização aprovada unanimemente pela Assembleia da República. Os prazos disponíveis são, porém, muito apertados, o lastro dos atrasos pesadíssimo e os factores de incerteza poderosos. 2. OS NOVOS ESPAÇOS ABERTOS À ACÇÃO LOCAL Em que consistem e que valia têm, afinal, os novos espaços de acção agora abertos? Em primeiro lugar, julgo serem de sublinhar algumas clarifica-ções básicas aprovadas pela Assembleia da República a) Por um lado, a Lei n.° 13/90 veio precisar em que consiste o verdadeiro estatuto de Macau, comunidade duplamente autónoma, face ao direito interno português e face ao direito da República Popular da China. Autonomia em crescendo, mediante mecanismos aptos a permitir que a redução do papel conferido a Portugal não acarrete a perda de autonomia, mas tão só uma mudança de protagonistas da gestão do quadro autonômico. Beneficiando por tratado de uma verdadeira e própria cessão, Portugal afirmou através da 2.a revisão do Estatuto Orgânico de Macau a disposição de exercer a sua autoridade política, administra-tiva e judicial com atenção permanente às condicionantes da transição balizada pelo ano-chave de 1999, o que significa ter atempadamente em conta o pós-1999. A cessão não se volve em quase-condomínio, mas parece bem evidente que o acerto das decisões unilaterais do presente seria pouco se, pelo seu conteúdo ou implicações, estas se autocondenassem à revogação (igualmente unilateral) pelas autoridades responsáveis findo o período de transição. 214

Bem ao invés, a administração fundada no desígnio de perdurar só pode assentar na capacidade de inventar, consensualizar e aplicar soluções adaptadas ao futuro, filhas do diálogo, para o que Portugal não pode, evidentemente, prescindir de uma estratégia própria e de um projecto político que nos conduza no puzzle complexo da coabitação política, pontuada, no que diz respeito à China, pelo princípio «um país, dois sistemas»; b) Em segundo lugar, a revisão do Estatuto Orgânico de Macau contribuiu para dissipar dúvidas e equívocos (alguns dos quais bastante conspícuos e misteriosos) e que afloraram no próprio Conselho de Estado, sobre as relações entre o ordenamento constitucional português e o ordenamento jurídico do Território. Expressamente se estabeleceu que os princípios constantes da Constituição da República se aplicam em Macau em tudo aquilo que se coadune com a sua situação especial. A aplicabilidade é a regra, a inaplicabilidade a excepção carente de prova. As disposições constitucionais aplicáveis a Macau farão parte do ordenamento jurídico do Território até 1999, ocupando o lugar cimeiro das respectivas normas. Vigoram por efeito próprio, independente mente da sua recepção ou não no Estatuto Orgânico. As garantias da Constituição sofrem adequação à situação especial no Território, sendo designadamente mais escassos os meios de fiscalização da constitucionalidade dos actos normativos; c) O regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias viu reafirmada a sua aplicabilidade. A menção que lhes passou a ser feita no artigo 2.° do Estatuto tem o valor adicional e específico de erigir em princípio fundador e globalmente modelador da autono mia o respeito pelos direitos, liberdades e garantias tal qual são estabelecidos na Constituição da República (sobretudo quanto às regras e garantias materiais) e no Estauto (especialmente quanto às regras orgânicas e de competência); d) Ao invés, a Lei n.° 13/90, na esteira da revisão constitucio nal, veio permitir no domínio da organização judiciária uma ruptura da regra da integração dos tribunais de Macau na estrutura judicial da República Portuguesa. As regras fundamentais sobre a organiza ção dos tribunais e os princípios basilares através dos quais a Constituição enquadra o seu funcionamento só serão aplicáveis na medida e pela forma que vierem a ser determinadas por lei de bases elaborada de harmonia com a Constituição e as directrizes estatutárias; e) Aproveitou-se ainda para decifrar em sede estatutária alguns dos enigmas que penderam durante anos sobre o esquema de fiscalização da constitucionalidade e da legalidade dos actos normativos da autoria de órgãos do Território; 215

f) Das opções praticadas resulta também a clarificação das relações entre a ordem jurídica portuguesa e a ordem jurídica de Macau, especificando-se inovadoramente as condições em que a legislação emanada de órgãos do Território pode prevalecer sobre a aprovada por órgãos de soberania. 3. A RECONFIGURAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO Esta última alusão permite introduzir o tema fulcral da reconfiguração do poder legislativo de Macau operada pela Lei n.° 13/90. Trata-se, como já se disse, da trave-mestra da nova estratégia que presidirá à transição. Sucede que é também um dos aspectos que mais complexas questões de hermenêutica jurídica suscitou e suscitará. Vale a pena que sobre ele nos detenhamos, procurando carrear subsídios para a correcta interpretação do novo quadro legal — tarefa que não deixará de originar melindrosos problemas às estruturas judiciais do Território e ao próprio Tribunal Constitucio-nal. a) A devolução de poderes obedece a uma fórmula cuidadosa-mente ponderada, constante do corpo do artigo 31.°. Em vez da redacção originariamente proposta («É da competência da Assem-bleia Legislativa legislar sobre as seguintes matérias»), preferiu-se estabelecer: «A Assembleia Legislativa tem o poder de legislar sobre as seguintes matérias», solução próxima da que a Constituição usa para definir o quadro dos poderes das regiões autónomas, sem que daí possam extrair-se similitudes de regime limitativas da vastíssima outorga de poderes por que se optou no caso de Macau. A fórmula apenas quis ressalvar que os poderes a exercer pelos órgãos do Território não afectam a competência da Assembleia da República (que a ela não renuncia por tal lhe ser vedado). É de notar, em segundo lugar, que, sendo ampla, a devolução tem limites materiais. A Assembleia da República e só ela mantém as competências relativas, por exemplo, à concessão de amnistias e perdões genéricos, à aprovação de convenções internacionais que excedem o âmbito definido pelo artigo 3. ° do Estatuto Orgânico, bem como ao regime da cidadania ou dos partidos e associações políticas. O Governo da República perde poderes, nomeadamente através de uma reserva de desenvolvimento de leis de bases a favor do Governador de Macau. Tal reserva carece, aliás, de adequada interpretação: o monopólio conferido ao Governador não pode ser entendido de forma extensível (abrangendo todas as reformas legislativas necessárias à boa execução das leis de bases), sob pena de lesão dos poderes da Assembleia Legislativa, a quem cabe um papel primacial na definição do enquadramento legal aplicável a certos direitos, liberdades e garantias; 216

b) Assumidas estas opções, restava fixar as regras de relaciona mento entre o ordenamento jurídico local emergente do novo artigo 31.° e a ordem jurídica portuguesa. Foi esse o aspecto que mobilizou durante longos anos e várias sessões de trabalho os esforços conjuntos dos deputados da Comissão de Assuntos Constitucionais e da delegação da Assembleia Legislativa de Macau que poderosa mente contribuiu para o equilíbrio da solução final. Na verdade, a solução originariamente proposta suscitava inultrapassáveis reservas, uma vez que conferia às chamadas «normas da competência específica dos órgãos de Macau» prevalên-cia sobre quaisquer normas dimanadas dos órgãos de soberania. Logo se apurou que, em certo entendimento, se poderiam consi-derar como sendo da competência específica dos órgãos de Macau todas as matérias sobre as quais os mesmos pudessem legislar, incluindo, pois, a partir da revisão do Estatuto Orgânico, algumas até então reservadas à Assembleia da República e ao Governo. Poderiam então ocorrer, indiscriminadamente, fenómenos de pre-valência de leis locais sobre leis da República em matéria da própria reserva do Parlamento; c) Face a este quadro, deliberou-se procurar progredir por tentativas sucessivas. 1. Ensaiou-se uma definição de matérias da competência específica dos órgãos de governo próprio de Macau capaz de justificar a prevalência dos actos normativos locais que sobre elas incidissem. Num primeiro momento consideraram-se como tais «as que justificassem regime normativo próprio e em razão da situação especial do Território». Delas se excluíram, porém, as referentes a direitos, liberdades e garantias e as relativas a crimes, penas, medidas de segurança e seus pressupostos, bem como ao processo penal quando estivesse em causa a violação de direitos, liberdades e garantias. Dentro do mesmo espírito, outra fórmula proposta considerava que estas matérias «não eram passíveis de regime próprio localmente definido». Em breve se reconheceu que eram excessivos os inconvenientes desta via, simultaneamente demasiado vasta e demasiado restrita. Na verdade, dado que a devolução de poderes operada pelo artigo 31.° se fazia para permitir regimes normativos próprios em razão da situação especial do Território, a fórmula ponderada acarretaria sempre a prevalência desses regimes locais excepto no caso de versarem sobre direitos, liberdades e garantias (o que pareceu chocante). Quanto a estes, porém, se se aceitasse a nova fórmula proibir-se-ia em absoluto que os órgãos locais aprovassem eficaz-mente legislação sobre direitos fundamentais, o que equivalia a esvaziar e contradizer a opção de conceder ao Território poderes para legislar sobre direitos, liberdades e garantias. 217

2. Explorou-se, então, uma segunda possibilidade: estabelecer a prevalência das normas dos órgãos de soberania quando incidis-sem sobre as matérias cruciais em relação às quais Macau adquiriu poder legislativo (estado e capacidade das pessoas, direitos, liberdades e garantias e outras constantes das alíneas c), d), e), f), i), n) e o) do n.° l do artigo 31.°). Prevaleceria a legislação local: Relativamente a todas as matérias respeitantes exclusivamente a Macau; Referente às matérias que justifiquem regime normativo próprio em função da situação especial do Território constantes das alíneas g), h), l), n), p) e q) do artigo 31.°. Admitiu-se, porém, que mesmo em relação ao núcleo de matérias tão cruciais como direitos, liberdades e garantias a legislação local pudesse prevalecer sobre a República desde que não colidisse com o conteúdo essencial das normas nacionais. Representando um progresso, este quadro normativo hipoté-tico suscitava contudo legítimas objecções a ter em conta. Primeiro, era susceptível de ser interpretado como conferindo valor paramétrico e prevalência a todos os actos normativos passados e futuros respeitantes às matérias cruciais do artigo 31.° do Estatuto, mesmo que não publicados no Boletim Oficial de Macau. Isto obrigaria ou à sua selecção, recolha e publicação em bloco no referido Boletim após a revisão do Estatuto Orgânico ou sujeitaria os órgãos locais ao dever de, antes de elaborarem leis sobre tais matérias, procederem à investigação da existência (ou não) de parâmetros a respeitar no acervo legal da República. Qualquer destas opções comprometia a vontade de praticar uma verdadeira e profunda devolução de poderes e seria fonte de inimagináveis consequências. A ideia de fazer publicar no Boletim toda e qualquer legislação da República sobre as matérias cruciais do artigo 31.° — não para vigorar no Território mas para tornar visíveis parâmetros legais — surgia como perigoso por demasiado susceptível de induzir equívocos quanto ao seu verdadeiro sentido, num momento em que, longe de se pretender acentuar a todo o custo prerrogativas de Portugal se queria enfatizar a estratégia de localização. Em segundo lugar, afigurando-se vantajoso admitir a prevalên-cia de leis locais que não colidissem com o conteúdo essencial das normas da República em matéria de direitos, liberdades e garantias e outras igualmente fundamentais parecia de conceder também relevância às especificidades decorrentes da situação especial do Território. Hipótese excessiva seria admitir a prevalência em caso de não colisão com o conteúdo essencial da norma nacional ou (mesmo colidindo) quando a matéria justificasse regime local. Dizer isto reconduzir-se-ia a conceder primado às leis locais em todos os 218

casos, uma vez que a sua elaboração se fundaria sempre no entendimento em que tal localização era necessária e justificada. Hipótese possível seria utilizar dois critérios cumulativos: a não colisão e a existência de razão normativa especial. Mas isto poderia vir a permitir uma reedição quanto a Macau da polémica sobre o conceito de interesse específico das regiões autónomas. Não bastaria provar a não colisão com o conteúdo essencial de normas da República: poderia ser ainda necessário demonstrar em cada caso concreto a justificação de um regime normativo próprio em função da situação especial do Território, o que tolheria drasticamente a autonomia legislativa pretendida. É que, ao contrário das regiões autónomas da Madeira e dos Açores, Macau deve poder legislar em matérias reservadas à competência dos órgãos de soberania e mesmo colidir com opções destes emanadas. Se, tida em conta a situação especial do Território, não houver colisão com o conteúdo essencial de normas nacionais, devem prevalecer as locais. Nesta redacção, para que os legisladores se encaminharam, a situação especial do Território não é um critério a se, a ponderar cumulativamente: é um elemento qualificador da apreciação da colisão e pode levar a considerá-la inexistente mesmo quando haja oposição literal entre o teor de normas nacionais e locais. A solução hoje constante do artigo 41.° tem retratada nestes raciocínios a sua génese histórica. Foi com este sentido que veio a ser unanimemente aprovada. 4. UMA AMPLA AUTONOMIA O alcance do novo preceito pode resumir-se em 4 conclusões: Só têm valor paramétrico os diplomas dos órgãos de soberania publicados no Boletim Oficial — escassos no presente e previsivelmente mais escassos ainda no futuro; Não têm valor paramétrico (e logo não prevalecem sobre a legislação local) os diplomas que não incidam sobre as matérias incluídas nas alíneas a) a f),i),n) e o) do n.° 1 do artigo 31.°; Embora tenham valor paramétrico (se publicados no Boletim Oficial), os diplomas da República sobre as matérias das alíneas citadas do artigo 31.° podem ser contrariados por legislação local se, tida em conta a situação especial do Território, não houver colisão com o conteúdo essencial daquelas normas. A legislação local relativa a todas as matérias respeitantes exclusivamente a Macau tem valor supremo. O esforço de que esta norma resultou (e cuja descrição sumária propositadamente amputei de quaisquer notas sobre a autoria e pressupostos de fundo das sucessivas propostas) exprime acima de 219

tudo uma postura de Estado e uma clara vontade política de conceder a Macau uma vasta autonomia legislativa que prepare 1999. A garantia jurídica cuja génese referi e que é considerável fica, para qualquer bom observador, aquém da garantia política implici-tada no processo de aprovação unânime do Estatuto. É que a Assembleia da República não podia constitucional- mente renunciar ao exercício das competências legislativas que a Constituição da República lhe confere, nem auto-expropriar-se da possibilidade de aprovar diplomas que devam vigorar em Macau, nem ampliar inordenadamente a reserva de competência legislativa local. Não seria constitucional e provavelmente não seria prudente. Mas é bom de ver que, ao reconhecer-se a Macau condições institucionais e políticas para produzir legislação em áreas durante anos reservadas aos órgãos de soberania e ao conferir-se prevalência a essa legislação, o que se visou foi incentivar um surto de produção legislativa local e não uma corrida entre o parlamento português e os órgãos legislativos de Macau. Não creio que exista o risco dessa corrida. O que haverá, sim, é o enorme e justificado interesse e vantagem de a Assembleia da República acompanhar mais e melhor os assuntos de Macau. Foi por esta razão que a revisão do Estatuto previu que a Assembleia da República passe a poder solicitar à Assembleia Legislativa de Macau que se pronuncie sobre assuntos de interesse para o Território (artigo 30.°, n.° 1). É uma porta aberta para o Oriente cuja verdadeira utilidade nos cabe agora testar, criando o hábito de lhe franquear os umbrais no caminho do diálogo. Uma observação final sobre o novo poder legislativo de Macau: não sendo na letra do Estatuto genérico nem exclusivo, creio que esse poder tenderá, cada vez mais, a ser na prática ambas as coisas. Não concorrerá sequer com os poderes legislativos da República pela razão simples de que estes tenderão a autoconter-se. A legislação local será, assim, cada vez mais, a fonte da ordem jurídica de Macau. 5. O PAPEL DOS TRIBUNAIS A contrapartida desta opção foi, como é razoável, uma significativa clarificação do sistema de fiscalização da constitucio- nalidade e da legalidade dos actos normativos. Embora menos salientes e menos polémicas no processo de elaboração da revisão do Estatuto, as soluções aprovadas quanto a esse ponto traduziram-se na eliminação de numerosas dúvidas e bloqueios. Caíram enigmas, abriram-se vias de funcionamento do controlo jurisdicional, componente essencial do Estado de direito democrático cujo modelo serve de referência à organização do sistema vigente no Território. 220

São sete os aspectos a assinalar: a) Em primeiro lugar, estabeleceu-se que nos feitos submeti dos a julgamento é vedado aos tribunais aplicar normas que infrinjam as regras e princípios da Constituição, do Estatuto ou que colidam com o conteúdo essencial das leis fundamentais da República (artigo 41.°); b) Depois, ampliou-se a capacidade cognoscitiva dos tribunais suprimindo-se a regra do artigo 41.°, n.° 3, que a restringia às inconstitucionalidades materiais — resquício do sistema da Consti tuição de 1933. Trate-se de normas emanadas de órgãos de soberania ou de normas produzidas pelos órgãos de Macau, os tribunais com competência para julgar feitos conexionados com o Território passam a poder apreciar e declarar também inconstitucio- nalidades formais e orgânicas. Resolveu-se assim o melindroso conflito que dividia a doutrina, em parte favorável à restrição de capacidade por aplicação preferencial do artigo 41.°, n.° 3 do Estatuto Orgânico. Prevalece agora, sem margem para dúvidas, o regime geral dos artigos 207.° e 280.° da Constituição; c) Por outro lado, clarificou-se inteiramente que o misterioso «tribunal competente para conhecer da inconstitucionalidade de diplomas dimanados dos órgãos legislativos do Território» (mencio- nado na alínea c) do n.° l do anterior artigo 31.°) é o Tribunal Constitucional, solução para a qual se inclinava, com reticências, a doutrina maioritária, acolhida pela jurisprudência do TC (maxime do Acórdão n.° 284/89, no proc. n.° 34/89, Diário da República, II, n.° 133, de 12 de Junho de 89). Adoptou-se ponto de vista contrário à ideia aventada por outros quadrantes de que a autonomia política e jurídica do Território desaconselharia vivamente que ao TC português ou a qualquer outro órgão com sede na República fossem confiadas tais competências; d) Continua a prever-se a fiscalização preventiva da constitu- cionalidade e legalidade de normas que a Assembleia Legislativa tenha confirmado, após veto do Governador, fundado em violação de regra constitucional e estatutária ou de norma dimanada de órgão de soberania da República que os órgãos de governo próprio do Território não possam contrariar (40.°, n.° 3), a requerimento do Governador e só deste (artigo 11.°, n.° l/e)); e) Foram introduzidas modificações no sistema de fiscalização sucessiva abstracta das normas emanadas dos órgãos do Território, atribuindo-se ao Governador o poder de promover a apreciação da inconstitucionalidade de normas dimanadas da Assembleia Legisla tiva (artigo 11.°, n.° 1/e)) e à Assembleia simétrico poder em relação a actos normativos do Governador (artigo 30.°, n.° 1/a)). Serão 221

obrigatoriamente enviados ao TC os decretos-leis do Governador cuja ratificação seja recusada nos termos do artigo 15.°, n.° 2; f) Não havia e continua a não haver fiscalização de inconstitu-cionalidade por omissão; g) Não se vislumbravam razões para não considerar plena-mente aplicável a actos normativos de Macau a regra constitucional que prevê a declaração com força obrigatória geral da inconstitucio- nalidade ou ilegalidade de qualquer norma que tenha sido como tal considerada pelo Tribunal Constitucional em três casos. Como é bom de ver, o processo de criação de uma organização judiciária própria, autocentrada, servida por quadros crescente-mente recrutados no Território, trará profundas mudanças à aplicação deste quadro. A alteração dos protagonistas, sem instituir um «governo (local) de juízes (locais)», não deixará de repercutir-se em releituras dos padrões legais, em criações jurisprudenciais que explorem as potencialidades de normas como o artigo 41.° do Estatuto Orgânico. Sendo certo que cabe ao Presidente da República ir operando gradualmente a transferência para tribunais locais do exercício de competências hoje reservadas aos tribunais superiores portugueses, a nova elaboração jurisprudencial começará por ser testada e avaliada por órgãos situados fora de Macau, podendo ser corrigida, reequilibrada. A partir de determinado momento, porém, a própria interpretação da Constituição poderá fazer-se, em última instância, em Macau. O sistema terá, então, atingido uma autonomia plena, cujos contornos é inteiramente impossível futurar com rigor. Associada à autonomia legislativa, a autonomia judiciária permitirá solificar uma ordem jurídica original, adaptada à reali-dade específica do Território, flexível, apta a assegurar que não se extinga facilmente o edifício agora gizado. Se deve mudar tudo o que for necessário para que o essencial subsista, então não cabe duvidar do papel crucial que os tribunais desempenharão nesse processo. 6. CONSTRUIR CONSENSOS É de sublinhar que muitas das opções praticadas não se encontravam previstas no texto inicialmente submetido à Assem-bleia da República, tendo sido fruto do processo de discussão e articulação (de cariz marcadamente político) consumado após o debate na generalidade. Não caberia aqui reconstituir esse processo (na parte em que tal seja possível!), mas tão só assinalar o seu papel essencial. Poderá, contudo, extrair-se dele alguma conclusão/prognose sobre as próximas fases da construção da autonomia legislativa de Macau? Provavelmente, por maior que tenha sido a sageza do legislador ao elaborar a 2.a revisão do Estatuto Orgânico, esta de pouco valerá se 222

à sua execução não presidir o mesmo critério político que permitiu a teia de compromissos estabelecidos quanto ao quadro legal agora vigente. Sabendo-se bem que mesmo a lei excelente não assegura, só por si, uma boa execução e que uma péssima aplicação transforma num inferno diplomas em si mesmos razoáveis, parece prudente admitir que destas humanas regras não estará isenta a construção da autonomia legislativa de Macau, quaisquer que sejam — e muitas são — as especificidades do Território... Creio mesmo que a mais elementar sensatez aconselha duas coisas: primeiro, que não se faça a experiência da tese contrária e, depois, que em torno desta fundamental cautela se estabeleça um consenso nacional. Não se garantirá assim o que de outros depende. Dar-se-á, porém, um passo decisivo para o cumprimento do que cabe a Portugal. 223

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Administração, n.° 12, vol. IV, 1991-2.°, 225-232 SOBRE AS ALTERAÇÕES DO ESTATUTO ORGÂNICO DE MACAU Alberto Martins* A revisão do Estatuto Orgânico do território de Macau constitui o acto, e momento, da devolução de poderes da República ao Território favorecendo as condições do exercício político, legislativo e judicial dos seus órgãos. E do mesmo modo, no âmbito da «localização» e autonomiza-ção jurídica, trouxe clarificações e abriu espaços que, se adequada-mente potenciados, poderão contribuir para legar a Macau, com perdurabilidade, as bases de um ordenamento jurídico de inspiração portuguesa, mas adaptado às realidades económicas, sociais e culturais do Território. Foi, aliás, com esse alcance que a última revisão constitucional propiciou, desde logo, a possibilidade de intervenção e iniciativa quer da Assembleia Legislativa, quer do Governador de Macau, como instituições em última análise decisivas na elaboração ou alteração do Estatuto do Território, de forma a podê-lo adequar e viabilizar face às novas necessidades decorrentes do período de transição que se verificará até 19 de Dezembro de 1999. E precisou, ainda, de modo impressivo, que o Território disporá de organização judiciária própria, a definir por lei, dotada de autonomia e adaptada às suas especificidades, mas salvaguar-dando o princípio essencial de independência dos juízes. Ao desencadear o mecanismo constitucional de alteração do Estatuto Orgânico de Macau, que conduziu à Lei n.° 13/90, publicada em 10 de Maio de 1990, a Assembleia Legislativa deu, assim, um passo decisivo, e que cabia ao Território, no sentido de viabilizar a nova situação do território de Macau que decorre da Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China, assinado em Beijing em 1987. * Deputado. Membro da Comissão de Direitos, Liberdades e Garantias da Assembleia da República. 225

A elaboração da lei de bases do sistema judiciário de Macau como matriz «estruturante» da organização judiciária autónoma do Território foi atribuída pela CRP à Assembleia da República. E, por isso, para se concluir a reprodução do arco da tripartição de poderes em que se estrutura o Estado democrático moderno (político, legislativo e judicial), é necessário avançar com a definição das bases do sistema judiciário de Macau. 1. Constitui matéria em debate na alteração do Estatuto Orgânico, e desde logo suscitada por parecer do Conselho de Estado, de 28 de Fevereiro de 1990, a consagração expressa no Estatuto dos «direitos e liberdades constantes da Declaração Conjunta». A solução que veio a encontrar-se no texto do Estatuto desfez o eventual equívoco, que alguns apontaram ao parecer do Conselho de Estado por desnecessário e limitativo, reafirmando a actualidade da aplicação ao território de Macau dos direitos, liberdades e garantias da Constituição da República. É necessário agora que o Governo assuma com a necessária prontidão e competência essa tarefa, a qual se inicia, evidente-mente, com a apresentação na Assembleia da República de uma proposta de lei. Ora, face à importância das tarefas que cabem a Portugal na administração do Território até 1999 e aos limites temporais do período de transição, cada dia que passa é uma perda com significado e não recuperável em termos de estruturação institucio-nal do nosso direito e na potenciação das suas virtualidades, para vigorar após 1999. A consagração expressa no artigo 2.° do Estatuto, do respeito pelos princípios e direitos, liberdades e garantias estabelecidos na CRP, como pedra angular da autonomia do Território, mais não fez, por isso, do que a consagração explícita do normativo vigente. E fê-lo em termos de interpretação actualista dos princípios da Constituição e do Estatuto a que o exercício da autonomia deve obediência. 2. Aliás a magna questão entre a interpretação da ordem constitucional portuguesa e o ordenamento específico do Território tem conduzido à consistente interpretação de que a Constituição Portuguesa não é globalmente aplicável ao Território, não só pela própria natureza das suas normas, mas ainda pela sua declaração expressa de não aplicação ou até, por efeito das normas constitucio- nais contidas no Estatuto Orgânico. Em qualquer caso sem pôr em causa os direitos, liberdades e garantias da Constituição da República. No seu Acórdão n.° 284/89, publicado no Diário da República, II Série, em 12 de Junho de 1989, o Tribunal Constitucional aponta que «se é certo que a Constituição da República Portuguesa não é 226

susceptível de aplicação integral a Macau (cf. designadamente, a organização político-administrativa constante do Estatuto Orgânico de Macau, a qual, desde logo, afasta o pleno exercício, ao nível daquele território, das competências constitucionalmente reconhe-cidas aos órgãos de soberania), não menos certo é que, em largos trechos, é ali imediatamente aplicável: seja pelas referências expressas que o Estatuto Orgânico de Macau lhe faz, seja pela necessidade de preencher os vazios normativos que se observam na carta política do Território». Quando mais adiante o referido acórdão se refere à adopção de soluções previstas no então artigo 9.° do Estatuto, em situação de ameaça de grave alteração da ordem pública, de restrição de liberdades e garantias individuais e suspensão de garantias constitu-cionais — que agora na versão actual do Estatuto se configura como «caso de ameaça ou perturbação grave da ordem pública em qualquer parte do território de Macau» em que se adoptam «providências necessárias e adequadas ao seu pronto restabeleci-mento, as quais quando haja necessidade de restringir ou suspender temporariamente o exercício de direitos, liberdades e garantias constitucionais» e em que o Governador tem que decidir, ouvido o Conselho Consultivo e após consulta à Assembleia Legislativa, comunicando ao Presidente da República— conclui que em Macau vigora o regime dos direitos, liberdades e garantias. Assim, segundo o acórdão citado, «a referência à restrição das liberdades e garantias individuais e à suspensão das garantias constitucionais, dada a interacção existente entre o Estatuto Orgânico de Macau e a Constituição da República Portuguesa, não pode deixar de significar que em Macau, e em regra, vigora o regime dos direitos, liberdades e garantias constantes da Constitui-ção da República Portuguesa»... Neste mesmo sentido, escreve, aliás, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. IV, p. 189: «O Estatuto de Macau (constante da Lei n.° 1/76, de 17 de Fevereiro) é puramente orgânico. Não contém regras sobre direitos fundamentais senão muito mediatamente, e nem sequer reserva o seu tratamento legislativo à respectiva Assembleia (artigo 31.°) [ como se vê já não é assim, em absoluto, com a alteração estatutária]. Isto não significa, no entanto, que não haja direitos fundamentais garantidos em Macau. Os portugueses que aqui se encontrem ou residam gozam deles plenamente, salvo dos que sejam incompatíveis com a ausência do país (artigo 14.° da CRP, por maioria de razão). Mas os restantes habitantes também deles beneficiam, pelo menos indirectamente e parcialmente. Embora a Constituição Portuguesa se não aplique para Macau — território não integrado no Estado Português — a comunidade jurídica de Macau participa na ordem jurídica 227

portuguesa (como diz o artigo 1.° da Lei do Tribunal Constitu-cional) e, por evidente imperativo de coerência, os princípios fundamentais que a estruturam, entre os quais o do respeito e garantia dos direitos e liberdades fundamentais (artigo 2.° da Constituição), não podem deixar de aí também valer. Os direitos fundamentais podem, pois, ser invocados em Macau por não portugueses: assim, os direitos, liberdades e garantias pessoais, ou quase todos eles, e muitos dos direitos das restantes categorias». Ao tentar delimitar os princípios constitucionais aplicáveis em Macau por certo que, pela sua natureza, alguns dos princípios estabelecidos na CRP não serão aplicáveis, desde logo, nos seus princípios organizatórios, e desde logo no âmbito do poder político, da soberania, da organização económica que se refere exclusiva-mente à República Portuguesa (cf. Vitalino Canas, relação entre o ordenamento constitucional português e o ordenamento jurídico do território de Macau). No âmbito dos princípios fundamentais, os princípios da universalidade, da igualdade, da protecção jurídica, da salvaguarda dos direitos análogos aos direitos fundamentais, da vinculação directa e imediata dos direitos fundamentais e do direito de acesso geral aos tribunais, são válidos no Território, bem como os direitos, liberdades e garantias pessoais assim como direitos dos trabalha-dores e de participação política (24 a 27), sem prejuízo da adaptação organizatória desses direitos e desde que não seja prejudicado o seu núcleo essencial e irredutível. O direito à vida é o primeiro e inviolável desses direitos humanos, mas ao direito à vida segue-se a necessária consagração do direito à identidade pessoal, à capacidade civil, à cidadania, ao bom nome, à imagem, à palavra, à reserva de intimidade da vida privada e pública, à liberdade e segurança, à inviolabilidade do domicílio e correspondência, comunicação, à liberdade de expressão, liberdade de convicção, religião e culto, de deslocação, associação e escolha de profissão. 3. A alteração do Estatuto Orgânico de Macau consagrou uma ampla devolução de competências ao território de Macau traduzida num poder legislativo da Assembleia Legislativa sobre matérias de reserva dos órgãos de soberania da República, a qual corresponde a uma autêntica autorização legislativa permanente conferida ao Território, e que consubstancia um poder legislativo próprio e de grande amplitude, o qual só cede perante matéria que não esteja reservada aos órgãos de soberania da República ou ao Governador. A Assembleia Legislativa de Macau, de órgão de competência legislativa residual em matéria de carácter exclusivamente terri-torial, passa a órgão legislativo pleno cujos limites terminam na zona de exclusividade do exercício legislativo do Governador ou dos órgãos de soberania da República. 228

O território de Macau passou, assim, a dispor de competências jurídicas próprias e amplas que lhe permitem modificar o seu sistema jurídico, adaptando-o de modo mais flexível às realidades locais, sem prejuízo de princípios e valores cuja essencialidade constitui um património universalista perdurável e que a nossa Constituição consagra. Outrotanto se poderá dizer, em termos de devolução de competências, das funções políticas atribuídas ao Governador, clarificadas estatutariamente em matéria de segurança e de pertur-bação da ordem pública, que pode ir ao limite das restrições no exercício dos direitos, liberdades e garantias. No plano legislativo, ao Governador continua a caber o exercício da acção legislativa, que não cabe aos órgãos de soberania da República e à Assembleia Legislativa, sem prejuízo do novo regime do artigo 31.° que confere poderes mais amplos à Assem-bleia Legislativa, ainda que as matérias de estado e capacidade das pessoas, regime de punições disciplinares e actos de mera ordenação social, regime de requisição e expropriação, regime de arrenda-mento, sistema monetário, associações públicas e responsabilidade civil e bases das empresas públicas, sejam de competência cumula-tiva. Sem prejuízo da possibilidade de legislar ainda, sob autorização legislativa da Assembleia, cabe ao Governador, em exclusivo, o desenvolvimento das leis de bases dos órgãos de soberania da República e a aprovação dos diplomas de estruturação e funciona-mento do órgão executivo. 4. As alterações do Estatuto Orgânico de Macau vieram, igualmente, clarificar de modo definitivo a competência do Tribunal Constitucional relativamente ao Território, resolvendo o que a doutrina apontava como uma obscuridade na definição do tribunal competente para efectuar a fiscalização preventiva ou sucessiva abstracta. Assim, e de modo impressivo, o n.° l do artigo 41.° do Estatuto, vem declarar no âmbito da fiscalização concreta e material que os tribunais «não podem aplicar normas que infrinjam as regras constitucionais ou estatutárias ou os princípios nela consignados». Não é isenta de dificuldades interpretativas a situação a que se reporta o artigo 41.°, n.° 2, do Estatuto Orgânico, em que há divergência entre as normas de diploma de órgão de soberania da República aplicáveis ao Território e as normas do Governo próprio do Território. A regra deste artigo parece apontar no sentido da prevalência das normas do Território sobre as normas dos órgãos de soberania, salvo as matérias respeitantes ao estado e capacidade das pessoas, direitos, liberdades e garantias; definição de crimes e penas de processo penal; regime de punição disciplinar e ilícitos de mera ordenação social e processo respectivo; regime de expropriação, 229

regime de arrendamento; sistema monetário; garantia dos adminis-trados e responsabilidade civil da Administração; bases das empre-sas públicas. E, mesmo neste caso, «tendo em conta a situação especial do Território, nos limites do conteúdo essencial daquelas normas». A formulação do artigo 41.°, n.° 2, como autêntica norma de conflitos, confere ao intérprete um papel amplo e não isento de dificuldade, remetendo-o para uma função de acentuada amplitude quando no conflito entre duas realidades culturais, plasmadas por dispositivos jurídicos distintos, tem que encontrar na referência ao direito originário português apenas o valor essencial a que se reportam as normas em apreço. Será aqui, porventura, que o direito, enquanto realidade cultural matricial, mais se reduz aos seus princípios quando neste conflito a norma local apenas cederá ao valor intrínseco e essencial da norma oriunda dos órgãos de soberania, no limite do seu valor essencial e universalista. Naturalmente que a questão não se coloca caso a divergência incida sobre matéria de competência específica dos órgãos de Governo próprio do território de Macau, onde «prevalecem as normas destes órgãos» (artigo 41.°, n.° 3). No que respeita à fiscalização concreta, o Estatuto refere-se à competência fiscalizadora em concreto dos tribunais e remete genericamente para a via de recurso de último grau para os tribunais superiores. No caso, o tribunal Constitucional (artigo 280.° da CRP, cf. Acórdão cit.). É ao Tribunal Constitucional que cabe, ainda, explicitamente, efectuar a fiscalização sucessiva abstracta, quer por iniciativa do Governador, no que respeita a quaisquer normas dimanadas da Assembleia Legislativa (artigo 11.°, e)), quer por iniciativa da Assembleia Legislativa de quaisquer normas dimanadas do Gover-nador (artigo 30.°, a)) e, também, a fiscalização preventiva das leis da Assembleia, mas só em caso de veto por motivo de inconstitucionalidade e quando aquela a confirme por maioria de dois terços dos deputados em efectividade de funções. 5. A salvaguarda dos princípios e valores do ordenamento jurídico de Macau depende, porém, em grande medida, das regras organizatórias e estruturantes dos mecanismos de aplicação do direito que, entretanto, se incrementarem e contiverem as virtualidades bastantes para imporem a sua perdurabilidade para além do período de transição. A Constituição da República foi, na última revisão, precisa a esse título, consagrando no Território uma organização judiciária própria, dotada de autonomia e adaptada às especificidades locais, mas salvaguardando, desde logo, o princípio nuclear de exercício da justiça que se consubstancia na independência dos juízes. 230

A competência da Assembleia da República na definição das bases do sistema judiciário de Macau, «fundamento e fundador» de uma organização judiciária autónoma, exige por si uma harmoniza-ção «criativa» entre a «vontade» da lei de bases definida pela Assembleia da República e a «vontade» do princípio da autonomia e de reconhecimento das especificidades para que esta tem de apontar. O Estatuto Orgânico de Macau não deixou, porém, de aderir, desde logo, a alguns princípios nucleares de administração da justiça do nosso ordenamento e, assim, afirmou a independência dos tribunais e a sua exclusiva sujeição à lei, a inamovibilidade e irresponsabilidade dos juízes, a função dos tribunais na decisão dos conflitos públicos e privados e na salvaguarda da defesa da legalidade e dos interesses legalmente protegidos. Ancorando ainda princípios já consagrados no texto constitu-cional e no Estatuto Orgânico e que têm modelado o nosso ordenamento jurídico, impõe-se a salvaguarda expressa do princípio da obrigatoriedade das decisões dos tribunais para todas as entidades públicas e privadas e prevalência sobre quaisquer outras autoridades, da exigência da publicidade das audiências e a garantia nuclear do princípio do contraditório, na sua vertente de direito de audiência e de defesa. No quadro da organização judiciária e sem prejuízo de âmbito organizativo próprio, ganha particular relevo, nomeadamente no que se refere à defesa da legalidade e ao exercício da acção penal, o papel do Ministério Público cujos contornos e incidência se repercutirão, igualmente, na figura institucional admitida na futura Região Administrativa Especial de Macau. A revisão do Estatuto Orgânico de Macau constitui a neces-sária abertura ao «refundar» de uma ordem jurídica mais moderna e capaz de se adaptar, com flexibilidade, às necessidades de mudança do Território. Essa abertura só pode, porém, fazer-se na compreensão do que de essencial é de preservar: os princípios, valores e regras que estruturam um agir humanista e universalista a que a nossa ordem jurídica se reporta. No domínio organizativo, tudo pode ceder à especificidade local desde que se salvaguardem as normas essenciais e seu fundamento e, no limite, os princípios que recortam um Estado de direito moderno. No entanto, a referência às normas não pode dividir-nos das condições da sua aplicação, pois os direitos que se proclamam só o serão, se forem direitos vividos. Neste desafio reside a dificuldade em estruturar uma cultura e dar-lhe o sentido futurante que ela merece. O tempo que resta é pouco para o vencer. 231

A Declaração Conjunta de Portugal e da República Popular da China constitui, neste quadro, uma importante afirmação de diálogo e abertura à criação de uma realidade onde possam convergir as grandes correntes de duas civilizações em diálogo. Saibamos vencer o desafio que nos espera. 232

A PROPOSTA DE LEI DA ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DE MACAU E A REFORMA JUDICIÁRIA DE MACAU Liu Gaolong * Ⅰ A NECESSIDADE DA REFORMA JUDICIÁRIA DE MACAU De acordo com a Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a questão de Macau, a Região Administrativa Especial de Macau gozará, após 1999, de poder judicial independente, incluindo o de julgamento em última instância. Um problema em que todos estão interessados é o de saber como reformar o actual sistema judicial de Macau e como atribuir-lhe o poder para exercer plenamente esta competência. As leis que regulam o actual regime judiciário de Macau são, fundamentalmente, a Constituição da República Portuguesa, a Lei n.° 82/77, de 6 de Dezembro, o Decreto-Lei n.° 269/78, de l de Setembro, a Lei n.° 21/85, de 30 de Julho e a Lei n.° 47/86, de 15 de Outubro. De acordo com o estatuído por estas leis, Macau constitui uma comarca integrada no Distrito de Lisboa. Em Macau há um tribunal de comarca, de competência genérica. Além deste, há também um tribunal administrativo e um tribunal de instrução criminal. Todos estes são tribunais de primeira instância. Em Macau, os recursos têm de ser interpostos para o Tribunal da Relação de Lisboa ou para o Supremo Tribunal de Justiça. A competência para nomear, colocar, transferir, promover e exercer a acção disciplinar em relação aos juízes e magistrados do Ministério Público de Macau pertencem, respectivamente, ao Conselho Superior da Magistratura e à Procuradoria Geral da República. Obviamente que o sistema judiciário de Macau está integrado no sistema judiciário português. * Jurista do Gabinete para a Tradução Jurídica. Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade de Pequim. 233

Após a revolução portuguesa de 1974, Portugal adoptou uma política de descolonização. Em consequência, o estatuto legal de Macau foi alterado. A Constituição da República Portuguesa de 1976 estabelece claramente, pela primeira vez, que Macau não é parte integrante do território de Portugal mas encontra-se sob a administração portuguesa1. O artigo 2.° do Estatuto Orgânico de Macau, promulgado no mesmo ano, estipula que Macau goza de autonomia administrativa, económica, financeira e legislativa. No que respeita ao sistema judiciário, a CRP e o EOM estabelecem que Macau dispõe de organização judiciária própria dotada de autono-mia e adaptada às suas especificidades2. Em virtude do sistema judiciário de Macau não ser independente e de não terem ainda sido atingidos os objectivos fixados na CRP e no EOM, impõe-se proceder a uma reforma judiciária em Macau. Por diversas razões, as reformas legal e judiciária de Macau não foram ainda efectuadas com a celeridade desejada, «pelo que alguns dos benefícios que deveriam ter sido trazidos de Portugal, pela revolução de 1974, não foram integralmente realizados»3. A Declaração Conjunta Luso-Chinesa fornece o esquema, bem como as bases e sentido, de uma reforma judiciária para Macau. De acordo com a política de «um País, dois sistemas», a futura Região Administrativa Especial não seguirá o sistema jurídico socialista, incluindo o judiciário, o qual é agora aplicado na China continental. Pelo contrário, ela continuará a aplicar, basicamente, o actual direito de Macau. Por outro lado, a Declaração Conjunta determina também que a China «voltará a assumir o exercício da soberania sobre Macau a partir de 20 de Dezembro de 1999», e a RAE de Macau gozará de poder judicial independente, incluindo o de julgamento em última instância. Isto significa que Macau deverá criar uma organização judiciária independente e completa, a qual não deverá ser integrada no sistema judiciário de Portugal. Esta tarefa não poderá ser cumprida no termo do período de transição, sob o risco de causar grande caos ou, mesmo, interrupção do trabalho ao tempo da transferência de poderes. Com vista à reforma judiciária de Macau, o Conselho de Ministros de Portugal, em Agosto de 1990, elaborou uma proposta de lei de bases da Organização Judiciária de Macau (a seguir referida como «proposta»). Em finais de Setembro do mesmo ano, a Assembleia Legislativa de Macau debateu a proposta e a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias deu 1 Artigo 5.° da Constituição da República Portuguesa. 2 N.° 5 do artigo 292.° da Constituição da República Portuguesa, artigo 51.° do Estatuto Orgânico de Macau. 3 Gary M. C. Ngai, «Avaliar correctamente e reforçar a posição estratégica de Macau», in Administração — Revista de Administração Pública de Macau, vol. III, n.° 7, pp. 7-19. 234

O seu parecer e apresentou-o à Assembleia da República. Após a sua adopção pelo Parlamento português, a proposta tornar-se-á numa importante lei para o estabelecimento de um sistema judicial, a vigorar durante o período de transição. II AS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DA PROPOSTA A proposta é composta por 7 capítulos e 38 artigos. O Capítulo I estabelece os princípios do sistema judicial. Os Capítulos II a VI determinam a estrutura organizativa dos tribunais e do Ministério Público, bem como a nomeação, gestão e disciplina dos magistrados judiciais. O Capítulo VII contém disposições transitórias e finais. De acordo com o autor deste artigo, a proposta tem, principalmente, as seguintes características: a) A proposta aponta para um Tribunal Superior de Justiça. Actualmente, existem apenas tribunais de primeira instância. Por essa razão, a actual organização judiciária de Macau não pode atender às necessidades da sua crescente autonomia judicial. De modo a resolver este problema, a proposta regula o estabelecimento do Tribunal Superior de Justiça como tribunal de segunda instância e de revista4. O Tribunal Superior é composto por um presidente e seis juízes e funciona em plenários e por secções. No âmbito da jurisdição comum, a competência do Tribunal Superior é idêntica à das secções do Supremo Tribunal de Justiça5. De acordo com os artigos da Lei da Organização Judiciária de Portugal que regulam a competência das secções do STJ6, a competência do Tribunal Superior de Macau compreende, principalmente, julgar os recursos que não sejam da competência do plenário do STJ ou do plenário das secções criminais; julgar as acções propostas contra magistrados por causa das suas funções; conhecer dos conflitos de competência e de jurisdição entre os tribunais de primeira instância; e conhecer dos pedidos de habeas corpus, em virtude de prisão ilegal. A criação do Tribunal Superior de Macau é uma inovação que torna o sistema judiciário de Macau diferente tanto daquele que existe na China continental como em Portugal. Na China continen-tal existem quatro níveis de tribunais: tribunais populares de base, tribunais populares intermédios, tribunais populares superiores e 4 Artigo 6.° da proposta de lei da Organização Judiciária de Macau. 5 Ibidem, artigos 12.° e 14.° 6 Artigo 29.° da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais de 1977 e artigo 28.° da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais de 1987, apesar de a primeira ser ainda aplicável em Macau. De acordo com o autor, deveria haver remissão para a LOTJ de 1987, no que respeita à competência dos tribunais portugueses de diferentes níveis. 235

tribunal popular supremo. Com excepção dos tribunais populares de base, os tribunais populares dos três outros níveis podem ser tribunais de recurso7. Em Portugal há tribunais de três níveis: tribunais de comarca, tribunais das relações e Supremo Tribunal de Justiça8. De acordo com a proposta, haverá apenas dois níveis de tribunais. Acima dos tribunais de comarca há apenas um Tribunal Superior. Este tipo de organização judiciária é compatível com a situação populacional e geográfica de Macau. b) A proposta contempla um sistema de recursos através de diferentes canais. Segundo a proposta, os tribunais de primeira instância de Macau compreendem tribunais de jurisdição comum, tribunal administrativo e tribunal de contas. O recurso de decisões tomadas pelos tribunais de jurisdição comum de primeira instância pode ser interposto para a competente secção do Tribunal Superior9. O recurso de decisões tomadas pelos tribunais de primeira instância, com base na violação de direitos fundamentais garantidos pelo Estatuto Orgânico de Macau, pode ser directamente interposto para o plenário do Tribunal Superior de Justiça10.O recurso de decisões tomadas pelo Tribunal Administrativo deMacau em matéria administrativa, fiscal e aduaneira pode ser interposto para a competente secção ou para o plenário do Tribunal Superior ou, ainda, para as subsecções, secções e plenário do Supremo Tribunal Administrativo11. Para além dos recursos contenciosos, dos actos administrativos pode também ser interposto recurso hierárquico para os órgãos administrativos hierarquicamente superiores. Se uma pessoa não ficar satisfeita com a decisão administrativa após o esgotamento dos recursos hierárquicos, pode ainda interpor recurso para o Tribunal Administrativo de Macau. De acordo com a doutrina portuguesa, a passagem do recurso hierárquico para a litigância em tribunal é também designada de «recurso». Por conseguinte, o artigo 10.° e o n.° 2 do artigo 18.° da proposta determinam também que o recurso contra os actos administrativos pode ser interposto para os tribunais com jurisdição administrativa. c) A proposta concede parcialmente jurisdição de última instân cia ao Tribunal Superior de Macau. Da análise acima feita, pode verificar-se que o Tribunal Superior goza de jurisdição em última instância sobre certos casos. Contudo, de acordo com a proposta, o 7 Lei Orgânica dos Tribunais Populares da RPC. 8 Artigos 211.° e 212.° da Constituição da República Portuguesa. 9 Artigo 14.°, n.° l, da proposta de lei da Organização Judiciária de Macau. 10 Ibidem, artigo 18.°, n.° 1. 11 Ibidem, artigos 15.° e 16.°; artigos 22.° e 24.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. 236

Tribunal Superior não deterá completa jurisdição de última instância por um certo período de tempo. O artigo 14.° estipula que a competência do plenário do Supremo Tribunal de Justiça e do plenário das suas secções criminais manter-se-ão em relação a Macau. Esta competência reservada compreende: julgar processos por crimes e contravenções cometidos por juízes do Supremo Tribunal de Justiça e das relações, e magistrados do Ministério Público que exerçam funções junto desses tribunais, ou equipara-dos; conhecer do recurso interposto contra actos do Conselho Superior da Magistratura12. De acordo com a proposta, mantém-se a competência do plenário do Supremo Tribunal Administrativo em relação a Macau. Além disso, o artigo 17.° determina que a competência exclusiva da subsecção de Contencioso Administrativo e da secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo se mantém relativamente a actos do Governador de Macau e dos Secretários-Adjuntos em matéria administrativa, tributária e aduaneira13. Em conclusão, as matérias que temporaria-mente permanecem da competência exclusiva do STJ e do STA são as relativas aos casos criminais e administrativos, as relativas à nomeação dos altos funcionários públicos e dos magistrados de Macau, e ainda as acções que decorrem dos seus actos administrati-vos e crimes. Todos estes casos têm implicação directa na estabilidade política e social de Macau. Dado o exposto, enquanto as condições não estiverem suficientemente amadurecidas, é posi-tivo que o Tribunal Superior não detenha competência exclusiva em última instância sobre as matérias acima enunciadas. Por outro lado, o Tribunal Superior deterá competência em última instância sobre outras matérias, em especial sobre casos civis e comerciais. Isto permitir-lhe-á resolver as disputas a tempo, eficientemente e localizadamente, assim promovendo o exercício das actividades económicas e civis. d) A proposta prevê algumas medidas com vista à localização dos magistrados. De acordo com o artigo 19.° da proposta, nos três anos seguintes à sua entrada em vigor, alguns dos juízes e dos agentes de Ministério Público poderão ser licenciados em direito com conhecimentos da língua chinesa e que tenham residido em Macau há, pelo menos, três anos. A proposta determina também um sistema de nomeação por período fixo para os magistrados de Macau, de três anos, com possibilidade de renovação. Este sistema é diferente do português. Em Portugal, todos os juízes são nomeados sem limite de tempo, exceptuando os juízes do Tribunal Constitucional. É manifesto que as disposições da proposta relativas 12 Artigos 26.° e 28.° da LOTJ de 1987; Lei n.° 21/85, de 30 de Julho, artigo 168.°. 13 Artigo 16.° da proposta de lei da Organização Judiciária de Macau. 237

às qualificações para se ser nomeado magistrado e ao tempo de serviço tiveram de ter em conta a situação específica de Macau e as características do período de transição. A proposta também dispõe que os requisitos dos juízes assessores deverão incluir a residência em Macau há mais de 7 anos e conhecimentos da língua chinesa. Os auditores judiciais deverão ser residentes do Território, com formação jurídica e conhecimentos da língua chinesa14. Apesar de os juízes assessores e os auditores judiciais não serem magistrados, estas disposições auxiliarão os residentes locais a supervisionar e a participar na actividade judicativa dos tribunais. e) A proposta estabelece uma fórmula para uma gradual autonomia judicial de Macau. Para além dos factores legislativos, a autonomia judicial manifesta-se, principalmente, na organização judiciária que tem competência para exercer jurisdição em última instância e no mecanismo independente de nomeação e gestão dos magistrados. De acordo com o artigo 33.° da proposta, quando o Tribunal Superior de Macau for dotado de jurisdição plena e exclusiva em última instância, ser-lhe-ão conferidas as competências do STJ, do Tribunal Constitucional, do STA e do Tribunal de Contas. O poder de propor a nomeação e a exoneração dos magistrados do Tribunal Superior de Macau, originariamente do Conselho Superior da Magistratura, será transferido para o Conse-lho Superior de Justiça de Macau15. Devido a razões históricas e às condições actuais, os passos a dar no sentido da autonomia judicial de Macau não podem ser apressados. Mas é pertinente a proposta conter medidas conducentes à autonomia. III QUESTÕES A RECONSIDERAR Da análise acima feita, o sistema judiciário de Macau apontado pela proposta é de grande importância para a obtenção de um poder judicial independente, incluindo o de julgamento em última instância. Contudo, de acordo com o autor deste artigo, há ainda alguns pontos a serem reconsiderados e melhorados. 14 Ibidem, artigos 20.° e 21.°. 15 De acordo com a proposta, o Conselho Superior de Justiça de Macau será composto pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, pelo Procurador-Geral da República, pelo Governador de Macau ou por um membro do Governo de Macau por ele designado, por um representante do Ministro da Justiça e por uma personalidade designada pelo Presidente da República. O Conselho Judiciário de Macau será composto pelo Presidente do Tribunal Superior de Justiça, pelo Procurador-Geral Adjunto, por um advogado eleito pelos advogados de Macau e por quatro personalidades de reconhecido mérito, sendo duas designadas pelo Governador de Macau e duas eleitas pela Assembleia Legislativa. 238

a) Alguns artigos da proposta são demasiado simples e pouco claros. A título de exemplo, as disposições relativas à competência do plenário e das secções do Tribunal Superior de Macau são uma parte importante da proposta. Deveriam ser redigidos de forma detalhada e clara. Contudo, a proposta menciona apenas que a competência do Tribunal Superior de Macau é a mesma da das secções do STJ e das subsecções, secções e pleno do STA. Como é do conhecimento geral, o proposto Tribunal Superior de Macau deverá ser independente e alheio à hierarquia dos tribunais portugueses. Não é, pois, conveniente fazer equivaler a competên-cia do Tribunal Superior de Macau à competência de qualquer tribunal português. Por exemplo, a competência das secções do STJ português abrange, entre outras matérias, julgar as acções contra os magistrados do STJ e das relações. É claro que o Tribunal Superior de Macau não poderá gozar deste poder. Então, qual a competência a ser exercida pelo Tribunal Superior de Macau e qual lhe estará vedada? No futuro, a aplicação daquele artigo dependerá, inevita-velmente, da interpretação dos artigos pertinentes da lei portuguesa da organização judiciária. Em ordem a evitar os problemas que poderão surgir no futuro, seria aconselhável que a proposta determinasse detalhada e claramente a competência do Tribunal Superior de Macau. Outro exemplo. A disposição relativa à entrada em vigor da lei, do artigo 34.° da proposta, é contraditória. O artigo 34.° dispõe que: «1. As competências atribuídas pela presente lei ao Conselho Superior de Justiça de Macau caberão ao Conselho Judiciário de Macau quando os tribunais do Território forem investidos em plenitude e exclusividade da jurisdição». Contudo, o artigo 38.° diz que «A presente lei entra em vigor trinta dias após a data da publicação dos diplomas previstos no artigo anterior, com excepção do artigo 34.° que vigora a partir da data da publicação da presente lei». Isto significa que a data da transferência da competência do Conselho Superior de Justiça de Macau para o Conselho Judiciário de Macau deverá ser a data de publicação desta lei, não a data referida pelo artigo 34.°. A data referida pelo artigo 34.° é fornecida pelo artigo 75.° do Estatuto Orgânico de Macau: «Compete ao Presidente da República, ouvidos o Conselho de Estado e o Governo da República, determinar o momento a partir do qual os tribunais de Macau serão investidos na plenitude e exclusividade de jurisdição». O Presidente da República Portuguesa apenas poderá conferir jurisdição plena e exclusiva ao Tribunal Superior de Macau depois de esta proposta se transformar em lei e o Tribunal Superior ser por ela estabelecido. Na verdade, esta lei deveria entrar em vigor 30 dias após a legislação necessária à sua execução ser adoptada pelo Governador de Macau, especialmente os diplomas intercalares de adaptação das leis processuais, e sua publicação, o que apenas se poderá verificar após a adopção da proposta pela Assembleia da 239

República. Pelo que o momento referido pelo artigo 34.° e a data da publicação da lei referida pelo artigo 38.° não podem coincidir. Além disso, quando serão criados o Conselho Superior de Justiça e o Conselho Judiciário de Macau? Se forem criados antes da entrada em vigor da Lei de Bases da Organização Judiciária, essa criação será desprovida de fundamento legal. Se ela se verificar após a entrada em vigor desta lei, surgirá um conflito com o artigo 38.°, pelo que a determinação do momento da transferência de competências do Conselho Superior de Justiça de Macau para o Conselho Judiciário de Macau é problemática. Certamente que esta situação pode resultar de lapso na elaboração da proposta. b) A proposta contempla, para além dos tribunais judiciais de primeira instância, um tribunal de contas, um Tribunal Superior de Macau e um tribunal administrativo. A necessidade da criação de um tribunal de contas precisa de ser discutida. Certamente que em Portugal há um tribunal de contas, para além dos tribunais administrativos. Contudo, nunca em Macau houve um tribunal de contas. Há diversos modelos de instituições encarregadas da supervisão das contas públicas. Podem tanto ser organizações judiciais como órgãos administrativos. Segundo a opinião da Assembleia Legislativa de Macau, deverá adoptar-se pela «optimi zação de meios» e evitar a «imposição da criação imediata de tribunais de jurisdição especializada que poderão não se justificar num futuro próximo»17. c) Tal como é acima mencionado, ao determinar as qualifica ções dos magistrados de Macau a proposta levou em consideração a utilização e formação dos habitantes locais. Apesar disso, algumas das disposições relativas a esta questão são ainda problemáticas. Por exemplo, um dos requisitos para se ser nomeado magistrado do Tribunal Superior é «o exercício, pelo tempo mínimo de quinze anos, de prof issão judiciária ou forense ou de docência universitária»18. Segundo este critério, dificilmente haverá um chinês servindo como magistrado no Tribunal Superior. Alguns anos após o estabelecimento da RAE, sem referir os próximos 8 anos do período de transição, a escolha dos juízes será feita com base em «critérios de qualificação profissional»19. Devido à falta de juristas locais, não é ainda o tempo para a localização dos magistrados e a tarefa não poderá ser levada a cabo apressadamente. Contudo, não é conveniente a ausência de juízes chineses no Tribunal Superior de Macau por um período de tempo tão longo. 16 Artigo 37.° da proposta de lei da Organização Judiciária de Macau. 17 Ibidem, artigo 22.°. 18 Diário da Assembleia da República, II Série, de 19 de Outubro de 1990, pág.44. 19 Declaração Conjunta, Anexo F, ponto IV. 240

IV CONCLUSÕES É indiscutível que, durante o período de transição, a Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau deverá ser adoptada pelo Parlamento português e que a adopção dos diplomas intercalares deverá ser da competência do Governo de Macau. Não obstante, de forma a que o sistema judiciário avançado pela proposta seja facilmente aceite pela futura RAE de Macau, a legislação acima referida deverá estar de acordo, tanto quanto possível, com a Declaração Conjunta e a futura Lei Básica de Macau. Da perspectiva do direito internacional, a Declaração Conjunta é um tratado internacional, vinculativo para a China e para Portugal. O n.° 2 do artigo 8.° da Constituição da República Portuguesa dispõe que «As normas constantes de convenções internacionais regular-mente ratificadas ou aprovadas vigoram na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português». Apesar de não haver disposições relativas às relações entre o direito internacional e o direito interno na Constituição chinesa, os artigos pertinentes da Lei dos Contratos Económicos Internacionais, da Lei Processual Civil e legislação conexa da RPC determinam que, se a lei chinesa dispõe de forma diversa dos tratados internacionais dos quais a China é parte, deverão aplicar-se as disposições dos tratados internacionais20. Isto demonstra que a China cumpre as obrigações decorrentes dos tratados internacionais de que é parte. Por isso, a Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau deverá estar de acordo com a Declaração Conjunta. A Declaração Conjunta determina ainda que «Após o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, as leis, os decretos-leis, os regulamentos administrativos e demais actos normativos previamente vigentes em Macau manter-se-ão, salvo no que contrariar o disposto na Lei Básica ou no que for sujeito a emendas pelo órgão legislativo da Região Administrativa Especial de Macau»21. Daqui se pode deduzir que quanto mais a Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau e respectivos diplomas intercalares estiverem de acordo com a Lei Básica de Macau, tanto mais essas leis poderão ser mantidas. De facto, a proposta já prestou atenção à coordenação com a Declaração Conjunta e a Lei Básica. A proposta afirma, no preâmbulo, que «as políticas sectoriais relativas ao território de Macau não podem deixar de ter em conta a natureza e estrutura política que a Região Administrativa Especial de Macau comportará a partir de 1999. No 20 Artigo 6.° da Lei dos Contratos Internacionais da RPC; artigo 189.° da Lei Processual Civil (experimentalmente em vigor) da RPC. 21 Declaração Conjunta, Anexo I, ponto III. 241

que especificamente se refere à administração judiciária (...), devem-se acolher as políticas fundamentais previstas na Declaração Conjunta». Felizmente, a edição do anteprojecto da Lei Básica de Macau, destinada à recolha de comentários, estará pronta no fim do corrente ano. No primeiro semestre de 1992, será publicada pelo Comité Permanente do Congresso Nacional Popular da China. Assim sendo, o conteúdo principal e o espírito do anteprojecto de Lei Básica poderão ser conhecidos em breve. Numa perspectiva temporal, isto será muito favorável para a elaboração da Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau e diplomas conexos necessários à sua aplicação. 242

Administração, n.° 12, vol. IV, 1991-2.°, 243-252 O PROJECTO DA LEI DE BASES DA ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DE MACAU: ALGUMAS QUESTÕES José Gonçalves da Costa * Procurarei, com a minha intervenção, dar um contributo, necessariamente modesto, para o aperfeiçoamento do projecto da lei de bases da organização judiciária de Macau, através de uma leitura crítica, à luz dos princípios e normas constitucionais da República, das normas do Estatuto Orgânico e das cláusulas da Declaração Conjunta referentes à matéria que aqui nos ocupa, buscando a concordância dos seus dispositivos com aqueles princí-pios, normas e compromissos. A Constituição da República e o projecto (cfr., respectivamente, o artigo 292.° n.° 5 e o artigo 1.°), acautelam as «especificidades» do Território, como a realidade concreta que toda a lei há-de ter em conta, sob pena de ineficácia, na sua missão reguladora e conformadora. Assumirei a tarefa—como é sempre de bom conselho — com humildade, neste caso particularmente justificada, pois tenho, das realidades locais, conhecimento apenas indirecto, logo: imperfeito. Começando por alguma referência pontual a questões suscita-das pela parte do projecto que trata da organização judiciária propriamente dita (artigos 1.° a 16.°), deter-me-ei depois na análise do seu articulado (as disposições dos artigos 17.° a 28.°) que visa definir o estatuto das magistraturas. Cuidando especialmente de verificar se, e em que medida, fica salvaguardada a independência dos juízes e, também, a autonomia do Ministério Público, garantias básicas de uma correcta administração da justiça e de uma efectiva defesa da legalidade democrática. Estabelecerei algum confronto com normas da organização judiciária e do estatuto dos magistrados da República, o que não se estranhará, pois o próprio projecto as toma algumas vezes como referência e, inclusive, para elas remete. * Juiz Desembargador. Docente do Centro de Estudos Judiciários 243

I 1. O artigo 1.° do projecto, ao estabelecer que «o território de Macau dispõe de organização judiciária própria, dotada de autono mia e adaptada às suas especificidades, nos termos da presente lei», reproduz a primeira parte do n.° 5 do artigo 292.° da Constituição da República (rev. de 1989). Mas este preceito acrescenta que a lei (que regula a matéria em referência) «deverá salvaguardar o princípio da independência dos juízes». O artigo 3.° do projecto, reproduzindo os n.os l a 4 do artigo 53.° do Estatuto Orgânico de Macau (redac. da Lei n.° 13/90), depois de, no n.° l, afirmar a independência dos tribunais, em consonância com o disposto no artigo 206.° da Constituição da República, aponta, no n.° 2, como garantias dessa independência, a inamovibilidade dos juízes e a sua não sujeição a quaisquer ordens ou instruções (salvo, obviamente, o dever de acatamento das decisões proferidas em via de recurso pelos tribunais superiores). 2. Também a Constituição não define a independência dos juízes dos quadros da República, falando apenas, no título respectivo, da independência dos tribunais; quanto aos juízes somente definindo as garantias de inamovibilidade e irresponsabili- dade (artigo 218.°). 3. A definição da independência dos juízes terá a sua sede própria (assim o entende o nosso legislador) no respectivo estatuto (cfr. os artigos 4.°, 5.° e 6.° da Lei n.° 21/85). 4. O projecto abrange, além da organização judiciária de Macau, o estatuto dos respectivos juízes. Justificar-se-á, assim, que, no capítulo em que se reunam as normas próprias daquele estatuto, se insiram disposições que, com destaque (à semelhança dos cits. artigos 4.° a 6.° do EMJ), consagrem o princípio da independência dos magistrados judiciais. Aquele capítulo haverá de compreender também preceito que consagre o princípio da autonomia do Ministério Público (cfr. o artigo 53.°, n.° 5 do EOM e o artigo 2.° da Lei n.° 47/86 da LOMP). 5. Diga-se, desde já, que não se vê como a exigência constitucional da salvaguarda do princípio da independência dos juízes possa ser satisfeita com preceitos como os dos n.os l e 4 do artigo 20.° ou os dos artigos 23.° e 25.° do projecto. E dificilmente se compaginará com o estatuto de autonomia reconhecido ao Ministério Público pelo cit. n.° 5 do artigo 53.° do Estatuto Orgânico o sistema de nomeação dos respectivos magistra-dos que se pretende adoptar (ref. artigo 20.°, n.os l e 4). 244

6. Parece justificar-se a inclusão, no projecto, de uma norma que, em conformidade com o disposto no artigo 205.° da Constitui ção, e à semelhança do artigo 1.° da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais e do artigo 1.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Decreto-Lei n.° 129/84), defina os tribunais de Macau como órgãos de soberania. Tal preceito encontra também apoio na Declaração Conjunta (2.(2)). De qualquer modo, só com aquele estatuto, de órgãos de soberania, poderão os referidos tribunais cumprir cabalmente a importantíssima função que lhes é atribuída no artigo 2.° do projecto. A norma sugerida terá o seu espaço próprio imediatamente a seguir ao artigo 1.°. 7. Ao contrário do que, para os tribunais judiciais e para os tribunais administrativos e fiscais da República, estabelecem, respectivamente, o artigo 3.°, n.° 2 da Lei n.° 38/87 e o artigo 98.° do Decreto-Lei n.° 129/84, não se considera no projecto a garantia de independência dos tribunais constituída pela existência de um órgão privativo de gestão e disciplina da magistratura judicial (neste sentido, expressamente, o artigo 3.°, n.° 2 da LOTJ). Estabelece-se — é certo — no artigo 22.° que «a gestão e a disciplina do quadro de juízes e agentes do Ministério Público do território de Macau são asseguradas pelo Conselho Judiciário de Macau e pelo Conselho Superior de Justiça de Macau». Tais conselhos, porém, são comuns aos juízes e aos magistrados do Ministério Público, por razões que terão a ver com a específica realidade macaense. De qualquer forma, a sua constituição, tal como é prevista no projecto, não lhes assegura a necessária independência. E — parte muito importante da aludida gestão — a nomeação dos juízes dos vários tribunais compete, segundo o projecto (embora «sob proposta» do conselho respectivo), ao Governador (artigo 20.°, n.os l e 4). 8. O n.° l do artigo 4.° reproduz a norma do n.° l do artigo 9.° da LOTJ da República. O n.° 2, inspirado no n.° 2 daquele artigo 9.°, estabelece, porém, que a sessão solene (de abertura do ano judicial) será presidida pelo Governador. Seria preferível omitir esta imposição. Ela e a atribuição, ao Governador, das competên- cias definidas nos artigos 20.°, n.os l e 4, 23.°, n.° l, alínea d), e 25.°, n.° l, alínea c), contrariam a afirmação de independência dos tribunais de Macau que consta do artigo 3.°. Mais acertada se afigura a solução encontrada pela LOTJ da República que, ao contrário do que se estabelecia no artigo 8.°, n.° 2 da respectiva proposta de lei, omite qualquer referência à entidade que presidirá à aludida sessão solene (cfr. o cit. artigo 9.°, n.° 2). Parece, por outro lado, correcta a solução que se adoptou no projecto, de não estabelecer (como faz a LOTJ) o obrigatório uso da palavra (embora «de pleno direito») por determinadas entidades. 245

9. O n.° 2 do artigo 12.° estipula que os juízes do Tribunal Superior de Justiça «são sucessivamente substituídos pelo juiz mais antigo em exercício em tribunais de primeira instância do Território que não tenha intervindo no processo». Haverá que encontrar melhor solução (que assegure, no TSJ, a substituição dos juízes entre si), designadamente (atento o disposto na parte final do n.° 4 do artigo 11.°) alargando pare sete o número de juízes que, com o presidente, constituem o tribunal (cfr. o n.° l do mesmo artigo 11.°). Dificilmente se compreende que um juiz cujas decisões estão sujeitas a recurso para o TSJ possa, embora acidentalmente (como substituto), integrar esse tribunal, aí cen-surando decisões de colegas com quem, no dia-a-dia, exerce as suas funções na primeira instância. 10. O projecto não contém normas que digam como há-de ser assegurada a representação do Ministério Público nos tribunais de Macau. Poderia encorporar um preceito correspondente ao artigo 91.°, n.os 2 e 3 da Lei n.° 38/87 ou ao artigo 70.° do Decreto-Lei n.° 129/84, da República, ou inserir nos artigos que estabelecem a composição e funcionamento dos vários tribunais disposição que definisse aquela representação. Assim, v.g., seria aditado ao artigo 11.° um número referente à representação do MP no TSJ. 11. A lei de organização judiciária de Macau haverá de definir minimamente (e o projecto é omisso a esse respeito) a relação magistrado-funcionários judiciais. Sendo certo que a tendência que se vem observando é no sentido da crescente autonomização dos funcionários relativamente aos magistrados junto dos quais servem, há limites que não devem ser ultrapassados, sob pena de se correr o risco de bloqueios que se reflectirão gravemente no rendimento dos serviços e no prestígio da justiça. Estará, assim, indicado que o projecto contenha, pelo menos, normas correspondentes (com as devidas adaptações) às dos artigos 33.°, n.° l, alínea f), 86.°, n.° l, alínea b), e 97.° e seg. da Lei n.° 38/87, cit.. Ⅱ 12. Ter-se-á entendido conveniente — considerando, por certo, como previsto no n.° 5 do artigo 292.° da Constituição da República, as especificidades do Território — regular onjunta- mente (nos artigos 17.° a 28.°) o estatuto dos juízes e o dos magistrados do Ministério Público de Macau. De qualquer modo, as normas definidoras dos estatutos das duas magistraturas (estranhamente confundidas no singular empre-gue no n.° l do artigo 17.°) devem reunir-se em capítulo próprio, separado daquele em que se agrupem as disposições referentes à organização judiciária propriamente dita. 246

Naquele capítulo, das normas estatutárias, terão o seu lugar preceitos que, de forma clara, consagrem o princípio da indepen-dência dos juízes, cuja salvaguarda é imposta pela Constituição da República, no já citado artigo 292.°, n.° 5. Aí sendo, consequentemente, também o espaço em que cabe a definição da inamovibilidade e da irresponsabilidade daqueles magistrados. O mesmo capítulo em referência haverá de conter disposição que defina a autonomia do Ministério Público, já reconhecida pelo Estatuto Orgânico, artigo 53.°, n.° 5, podendo tomar como modelo o disposto no artigo 2.° da Lei n.° 47/86 da República (LOMP). 13. Considera-se nos n.os 2 e 3 do artigo 17.° a possibilidade de provimento dos cargos de juiz e de magistrado do Ministério Público, respectivamente, entre magistrados judiciais e do MP «dos quadros da República», em regime de comissão de serviço. Tal previsão está em sintonia com a possibilidade, admitida no esclarecimento constante do Anexo I à Declaração Conjunta (IV, 2.° parágrafo), de, após a assunção, pela República Popular da China, da soberania sobre Macau (a partir de 20 de Dezembro de 1999), serem convidados «magistrados estrangeiros em quem concorram os requisitos necessários». Já o n.° 4 do cit. artigo 17.° suscita algum reparo. Aí se permite a nomeação, «para os cargos de juiz e de agente do Ministério Público», de «licenciados em direito de reconhecida idoneidade cívica, residentes no Território1 e com conhecimentos de língua chinesa». Mas nenhuma exigência se coloca, para além do aludido grau académico, relativamente ao mérito, ou ao nível de preparação teórico-prática e de prática judiciária. A reserva do n.° 5 do mesmo artigo 17.° não justifica que se prescinda da verificação de tais requisitos. Pois será possível, no período a que ela se refere, o preenchimento de alguns lugares de juiz e de agente do MP no território de Macau (até um terço do total na primeira instância, ou até dois sétimos no TSJ: n.° 5), ao abrigo do disposto no n.° 4, por pessoas que, embora satisfazendo as condições aí estabelecidas, não tenham o mínimo de preparação técnica e de prática indispensável para o cabal desempenho da função. Não pode esquecer-se a imposição da parte final do n.° 5 do artigo 292.° da Constituição da República: sem aquele mínimo de preparação técnica e de prática, como pode um juiz ser indepen-dente? Deve ter-se presente, também, que, decorridos três anos sobre a entrada em vigor da lei de organização judiciária de Macau, se integrar normas como as dos n.os 4 e 5 do artigo 17.° do projecto, 1 A disposição em exame não exige e, parece, deveria exigir, como faz o artigo 18.° relativamente aos juízes assessores, um certo tempo mínimo de residência no Território como condição da nomeação para os cargos a que se refere. 247

todos os lugares de juiz, no Território, poderão ser providos com base, simplesmente, nos critérios definidos naquele n.° 4... 14. A nomeação do presidente e dos juízes do TSJ e dos juízes dos restantes tribunais de Macau pelo Governador dificilmente se harmonizará com a imposição da parte final do n.° 5 do artigo 292.° da Constituição da República. Não obstante a indicação inserta no Anexo I à Declaração Conjunta (IV, 2.° parágrafo), nada obriga — parece — a que desde já se adopte o modelo aí estabelecido, justamente porque estamos ainda no período de transição. Se a razão por que se adopta o sistema previsto nos n.os l e 4 do artigo 20.° é, como se admite, a necessidade (de ordem política) de progressiva adaptação ao referido modelo; se, por isso, se entende ser já de atribuir ao «chefe do Executivo» a nomeação dos juízes de Macau, então não pode esquecer-se que, também de harmonia com a indicação constante do citado Anexo, tal nomeação haverá de ser feita «sob proposta de uma comissão independente». A ter de entender-se que é de atribuir ao Governador a nomeação dos juízes de Macau, o órgão proponente não poderá, se se pretende salvaguardar minimamente o princípio da independên-cia dos juízes, integrar a entidade nomeante (n.° l do artigo 20.° e artigo 25.°, n.° l, alínea c)) ou qualquer elemento por ela designado (n.° 4 do artigo 20.° e artigo 23.°, n.° l, alínea d)). Também o sistema de designação do «procurador-geral adjunto»2 previsto no n.° l e o de designação dos demais magistrados do Ministério Público previsto no n.° 4 do citado artigo 20.° dificilmente se harmonizarão, pelas razões apontadas (cfr., respectivamente, os artigos 25.°, n.° l, alínea c), e 23.°, n.° l, alínea d)), com o «estatuto próprio» e, particularmente, com a «autonomia» ao MP reconhecidos pelo EOM, artigo 53.°, n.° 5. 15. Quanto a requisitos de nomeação para os cargos referidos no n.° l do artigo 20.°, o n.° 2 do mesmo artigo apenas exige, além 2 Será de repensar esta designação, uma vez que o magistrado a quem caiba o desempenho das funções em referência já não será «adjunto» do Procurador-Geral da República, nem dele dependerá orgânica ou, sequer, funcionalmente. Poderá nem provir dos quadros da República (ref.a aos n.os 2 e 4 do artigo 17.°): — A possibilidade de nomeação nos termos do referido n.°d 4 não é excluída, antes expressamente admitida, dentro de certa proporção, no período de três anos fixado no n.° 5 do mesmo artigo 17.°, e não sofre limitação uma vez decorrido esse prazo. Mesmo quando provenha dos aludidos quadros, ficará apenas sujeito à jurisdição própria do CSMP por força da ressalva constante da alínea c) do artigo 24.°. O referido magistrado não desempenhará as suas funções como procurador-geral adjunto. Isso, porém, não impede que, com outra designação mais adequada, se lhe reconheçam, num preceito como o do n.° 2 do artigo 21.°, «categoria, tratamento, honras e remuneração» iguais aos que a um procurador-geral adjunto correspon-dem segundo as leis da República. 248

das condições gerais postas no n.° 2 ou no n.° 4 do artigo 17.°, «o exercício, pelo tempo mínimo de quinze anos, de profissão judiciária ou forense ou de docência universitária». Não se coloca, e parece dever colocar-se (já na lei de bases), por razões de objectividade, e atendendo a que se trata de seleccionar magistrados que vão integrar um tribunal superior, qualquer exigência relativamente ao currículo das pessoas propostas para nomeação, além de um tempo mínimo de exercício: — deveria exigir-se, designadamente em relação a candidatos provenientes de «profissão judiciária ou forense», a classificação ou outros indica-dores do mérito. 16. Prevê-se no artigo 8.° do projecto, como uma das estru- turas (ou modos de funcionamento) dos tribunais de primeira instância de jurisdição comum, um tribunal misto, cuja composição é definida no artigo 9.°: integram-no os juízes que constituem o tribunal colectivo e dois juízes assessores. Estes (hão-de preencher os requisitos fixados pelo artigo 18.°) são nomeados por um ano e a nomeação é renovável (mesmo artigo 18.°). Para além do apoio que vão prestar aos juízes togados, comunicando-lhes informação sobre matérias que especialmente dominam — o que se traduzirá num enriquecedor encontro de culturas, sempre de incentivar —, os juízes assessores poderão vir a desempenhar um papel correspondente ao que na legislação da República é atribuído aos juízes sociais. Não são meros assessores, mas verdadeiros juízes, nessa qualidade integrando o tribunal misto, devendo, por isso, ser-lhes assegurado estatuto de verdadeira independência. Suscita, a este propósito, o sistema da sua nomeação previsto no n.° 4 do artigo 20.° as mesmas dúvidas já atrás expostas (no ponto 14) relativamente a garantias de respeito pelo princípio da indepen-dência dos juízes (Constituição da República, artigo 292.°, n.° 5)3. 17. Nos termos do artigo 22.° do projecto, a gestão e a disciplina do «quadro de juízes e agentes do Ministério Público do território de Macau» são asseguradas por dois conselhos: o Conselho Judiciário de Macau e o Conselho Superior de Justiça de Macau, como já referido. 3 Dúvidas surgem também quando se considera o processo de nomeação de auditores judiciais estabelecido pelo citado n.° 4 do artigo 20.°. Sendo certo que, enquanto auditores, lhes é vedado praticar actos jurisdicionais, a verdade, também, é que, tendo em atenção as qualificações exigidas (n.° 2 do artigo 19.°) e as funções que eles vão desempenhar (n.° 3 do mesmo artigo), poderá o quadro dos auditores judiciais vir a ser (também por isso se mostra importante a inovação em referência) campo de recrutamento de magistrados para servirem no território de Macau. Em razão das funções que lhes são próprias e dessa possível futura afectação, deve ser-lhes assegurada, já como auditores, a necessária independência (e não parece que o aludido sistema previsto no projecto a possa garantir). 249

Cada um com as suas próprias competências, são comuns às diferentes categorias de tribunais: não se considerou (não se justificaria, nem seria praticável, no caso particular de Macau, tendo em vista, designadamente, o reduzido número de juízes) a existência de conselhos privativos de cada ordem jurisdicional. Mas são, também, comuns às duas magistraturas. A solução é discutível, mas encontrará fundamento na consideração das aludi-das peculiaridades do Território. Eles e a necessidade de, sem prejuízo da autonomia da organização judiciária de Macau consagrada na Constituição da República (artigo 292.°, n.° 5) e no Estatuto Orgânico (artigo 51.°, n. ° 1), manter, no período de transição, algum vínculo com o sistema judiciário da República (cfr. os artigos 13.°, n.° 2 e 25.°, n.os l e 2, e também o artigo 29.°, do projecto), estarão na base da concepção do sistema de dois conselhos: um com as competências próprias do que seria o plenário, o outro com as que correspon-deriam ao conselho permanente, de um só conselho superior. Se não existissem as mencionadas razões a aconselhar a solução adoptada, a gestão e a disciplina da magistratura judicial de Macau haveriam de ser cometidas a um único órgão. A magistratura de cada uma das ordens jurisdicionais constitui, ou deve constituir, um corpo único, com um só estatuto, tendo, por conseguinte, um só órgão de gestão e disciplina, como garantia da sua independência (cfr., relativamente aos juízes dos quadros da República, os artigos 217.°, n.° l da Constituição, 1.°, n.° l, e 136.°, n.° l da Lei n.° 21/85, e 3.°, n.° 2 da Lei n.° 38/87, e os artigos 77.° e 98.°, n.° l do Decreto-Lei n.° 129/84). Também careceria de justificação, se não houvesse que atender ao aludido circunstancionalismo, a existência de mais do que um conselho para a gestão e disciplina da magistratura do Ministério Público (cfr., para os quadros da República, os artigos 222.°, n.° 2 da Constituição e 7.°, n.° 2, e 14.°, n.° l da Lei n.° 47/86). 18. A manterem-se, como tudo parece indicar, os dois conse-lhos, carecerá de algum melhoramento a respectiva composição prevista no projecto (artigos 23.° e 25.°). Como já dito (no ponto 14) a propósito do artigo 20.°, n.os l e 4, se houver de ser atribuída ao Governador competência para nomear juízes e agentes do MP, não poderá o órgão que propõe as nomeações integrar aquela entidade ou personalidade por ela designada —, quando se pretenda salvaguardar o princípio da independência dos juízes (como é exigido pela Constituição da República) e a autonomia do Ministério Público (ref.a, respectiva-mente, ao artigo 25.°, n.° l, alínea c), e ao artigo 23.°, n.° l, alínea d)). Não se vê bem como possa justificar-se que, como previsto no artigo 23.°, n.° l, alínea c), um advogado, enquanto tal, eleito pelos 250

colegas, integre um órgão que propõe a nomeação e a exoneração de juízes e agentes do Ministério Público e sobre eles exerce acção disciplinar. Isso ofende, ou pode ofender, os referidos princípios de independência e de autonomia. É certo que a Declaração Conjunta inclui advogados na composição da «comissão independente» que haverá de propor a nomeação dos juízes dos tribunais da «Região Administrativa Especial de Macau». Mas nada impõe que essa indicação seja desde já acolhida, para mais nos termos em que o faz o projecto: — Estamos no período de transição.De qualquer modo, as competên- cias atribuídas ao conselho previsto no citado artigo 23.° são muito mais amplas do que a correspondente, segundo a Declaração, àquele organismo (cfr. o Anexo I, IV, 2.° parágrafo, e o artigo 24.°, alíneas a) e c), do projecto). As sugestões constantes das alíneas b) e c) do n.° l do texto alternativo do artigo 23.° que acompanha o projecto seriam de acolher: a integração do conselho a que o mesmo artigo se refere pelos elementos indicados naquelas alíneas (eleitos, como proposto, pelos seus pares) assegurar-lhe-ia maior representatividade, compo-sição e funcionamento mais democráticos. Poderiam fazer parte daquele conselho (assim se reforçaria a sua representatividade e democraticidade), além dos membros que o seriam por inerência (como previsto no projecto e no texto alternativo) e dos membros eleitos nos termos das citadas alíneas b) e c) do texto alternativo, personalidades eleitas pela Assembleia Legislativa. 19. O projecto não estabelece (o referido texto alternativo do artigo 23.° é também omisso relativamente a este ponto), e tal indicação é indispensável, a duração do mandato dos membros dos conselhos previstos nos artigos 23.° e 25.° que deles não fazem parte por inerência. 20. O regime de recursos instituído pelo n.° 2 do artigo 25.°, na parte referente a deliberações do CSJM que digam respeito a agentes do Ministério Público, corresponde, no essencial, ao disposto, para os recursos de deliberações do Conselho Superior do Ministério Público, no artigo 30.° da Lei n.° 47/86, da República. No tocante a impugnação de deliberações que afectem juízes do tribunal administrativo (artigos 5.°, n.° l, e 10.°)4, aquele regime corresponderá ao estabelecido para os recursos das deliberações do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais no artigo 24.°, alínea d), do Decreto-Lei n.° 129/84. Relativamente à impugnação de deliberações do CSJM respeitantes a juízes dos tribunais de primeira instância de jurisdição 4 O artigo 10.° deveria integrar uma secção própria,—a III:— A rubrica da secção II, em que está inserido, não se lhe ajusta (cfr., de resto, o artigo 5.°, n.° 1). 251

comum e aos juízes do Tribunal Superior de Justiça, que serão a maioria dos juízes de Macau, já a solução mais ajustada seria a perfilhada pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais dos quadros da República (Lei n.° 21/85, artigos 168.° ss.). Assim, tendo ainda em atenção que a presidência do referido conselho superior cabe, segundo o projecto, ao presidente do Supremo Tribunal de Justiça, o recurso de deliberações do CSJM referentes a juízes deveria ser interposto para o Supremo Tribunal de Justiça —, devendo, pois, inserir-se no citado artigo 25.° norma nesse sentido (manter-se-ia no mesmo artigo, mas apenas com referência a impugnação de deliberações respeitantes a agentes do MP, norma como a do mencionado n.° 2. Ficam assim sumariamente expostas algumas questões suscita-das pela leitura do projecto de lei de bases da organização judiciária de Macau. Estas questões, e outras que com elas se prendem, vão ser, por certo, objecto de mais aprofundada e melhor análise. 252

Administração. n ° 12, vol. IV, 1991-2.°. 253-279 O CONTROLO FINANCEIRO E A ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA EM MACAU António L. Sousa Franco * Na preparação activa de Macau para a transferência de soberania, nos termos da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a questão de Macau de 26 de Março de 1987, não é pequena a importância da problemática da Organização Judiciária própria do Território. Afigura-se-me que ela se perfila — entre a também mencionada tarefa da adaptação ao Direito, que também integra a tradução para chinês do Direito de origem portuguesa vingente do Território, e uma imprescindível criação de condições para que o Direito nacional seja conhecido, consciencializado e assim «vivido» no Território, e não sentido nele como corpo estranho — como verdadeira pedra-mestra da articulação de uma estrutura de aplicação ao Direito no Território, a par da Administração Pública, pois uma e outra são os principais aparelhos sociais encarregados, em subordinação aos órgãos políticos, de aplicar o Direito vigente no Território. Tal como se viu na preparação da Lei n.° 13/90, de 10 de Maio, apesar dos estudos existentes1, a organização judiciária no regime de transição é matéria sobre a qual a análise de base e as propostas existentes estão longe de se encontrarem satisfatoriamente funda-mentadas e aprofundadas. E, se assim é em geral, muito mais no domínio — sempre parente pobre e sempre campo privilegiado do afrontamento pré-legislativo de muitos interesses — de fiscalização financeira externa e independente, até agora cometida ao Tribunal Administrativo de Macau, como Tribunal de Contas do Território2. * Professor catedrático. Presidente do Tribunal de Contas da República. 1 Cf. nomeadamente, o estudo do Cons. Cunha Rodrigues, «A Administração da justiça e a transição jurídico-administrativa em Macau», in Revista Jurídica de Macau, vol. I, 1988, pp. 13-31. 2 Expressão eminente desta dúvida é o texto do artigo 48.° da Lei n.° 13/90 que, evitando cair em muitos erros e armadilhas da iniciativa legislativa que lhe (continua na página seguinte) 253

Bastaria isto para formular o voto de que, neste domínio fulcral, se encontrassem as soluções adequadas para se fazer bem, como o impõe a Declaração Conjunta, a transferência de soberania, a adaptação do Direito português (nos domínios administrativo e financeiro) e a formação adequadas para que em Macau estejam os meios e as pessoas que tomem as decisões que a Macau digam respeito neste domínio. Dispomos de alguns princípios, quase só pontos de inspiração — a autonomia judiciária, a adequação às condições locais —, mas carecemos de muito melhor análise da situação actual para definir o trajecto da transição e traçar-lhe metas realistas de chegada. Este debate é um bom exemplo do que há-de ser a inspiração fundamental do Estatuto, das escolhas e da execução: que os projectos e as soluções se encontrem aqui em Macau e que sejam os mais adequados às necessidades do Território, no contexto global que ora lhe foi criado por Portugal e pela China, países de cujo entendimento nasceu Macau, cuja cooperação fez Macau e que agora lhe traçaram um mutuamente aceito destino futuro. Ao formular este voto, ouso também propor um ponto de partida metodológico para abordar o tema que me pediram que focasse: Tribunais Administrativos e Financeiros. Não pretendo, neste começo de diálogo e ao longo dele, vir com soluções acabadas na bagagem. Bem pelo contrário. Viso apenas apresentar o depoimento e as sugestões de quem vem de fora, de quem tem uma experiência outra que não esta, mas que pode servir de ponto de referência e poderá proporcionar elementos de reflexão a quem melhor conheça a realidade local. Por isso, mais do que propor elementos ou interpretar os objectivos definidos pela ordem jurídica vigente, eu visava apenas levantar alguns temas de reflexão, no sentido de suscitar o aparecimento de áreas-problema e a formulação de pontos de referência, antes que no de correr para soluções ou conclusões. Antes de mais, qual o entendimento de que parto para o enquadramento da problemática e das soluções relativas aos Tribunais Administrativos e Financeiros? Parto deste enquadramento. 1. Naturalmente, o quadro de referência em que nos movemos é definido por dois elementos: o objectivo teleológico e o termo final. Um e outro resultam do fim do período de transição e da reassunção plena — ou a transferência de soberania, consoante a serviu de base, todavia mantém tudo em aberto para o futuro, no tocante à organização judiciária. Assim: «A vigência dos artigos 19.°, n.° 5, 64.°, 65.° e 66.° do Estatuto Orgânico de Macau cessa com a entrada em vigor da lei que desenvolver as bases do sistema judiciário de Macau, a qual definirá a composição, competência e regras de funcionamento da entidade, dotada de autonomia, encarregada da fiscalização financeira das pessoas colectivas públicas que a lei determinar». 254

construção jurídica da soberania de raiz sobre o Território por parte da República Popular da China, e a permanência, durante o período de transição, da «soberania de exercício» (ou do exercício de poderes soberanos) no Território que Portugal tem a responsabili-dade de administrar. Penso que os poderes de Portugal são, nos termos da nossa Constituição, poderes de soberania3. Mas hoje sabemos, clara-mente, que as soberanias são limitadas; e todas o são, porventura sempre o haverão sido ao longo da história. Uma soberania limitada no tempo (até 1999). Uma soberania limitada pelos objectivos prioritários (concluir a transição). Uma soberania limitada por se exercer em território que é reconhecido como da República Popular da China. Uma soberania limitada também pela norma básica a que deve submeter-se, quer se trate das normas internacionais comum e especial (em particular, a Declaração Conjunta de 1987), quer se trate das normas constitucionais portuguesas e do seu preceito específico do Território de Macau (artigo 292.° da Constituição da República Portuguesa, na versão de 1989). Todos estes são, pois, limites que durante o período de transição haverá que ter em conta para formular uma construção da actual soberania sobre o Território de Macau. Por mim, proponho esta: o objectivo final da soberania é determinado pela dissolução plena, ou, se se preferir, pela transferência plena para a República Popular da China4. Os outros limites concretos da soberania determinam que esse objectivo final tenha um carácter funcional determinante, em conjugação com os outros elementos autónomos, no exercício de uma soberania que até 1999 é, essencialmente, soberania do Estado Português. Por outro lado, a norma de referência, sendo que estes objectos funcionam como limitação necessária, é a Constituição Portuguesa revista em 1989, o Estatuto Orgânico de Macau de 1976, revisto em 1990 (Leis n.os1/76, de 17 de Fevereiro, 53/79, de 14 de Setembro, e 13/90, de 10 de Maio), que são os dois textos normativos que integram o plano do Direito Constitucional próprio, acrescido, basicamente, da Declaração Conjunta, no plano do Direito Pactício (Direito Constitucional de fonte internacional). Este é, pois, o 3 Artigo 296.° da Constituição de 1976, após a revisão constitucional de 1989 com o número 292.°, mas sem alterações. Não é muita a bibliografia sobre o assunto: Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, Anotada, 2.a edição, Coimbra, 1985, pp. 577-579; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo II, 2.a ed., Coimbra, 1983, pp. 34, 364-365, 383; tomo III, 2.a ed., Coimbra, 1987, pp. 116, 216-217; Jorge Morbey, Macau 1999 — o desafio da transição, 1990; Tratámos do estatuto financeiro de Macau, por último, e especialmente, em: Sousa Franco, Direito Financeiro e Finanças Públicas, I, 1982, pp. 342-345. 4 Ou até, se se preferir, pela assunção plena da soberania pela China. Por mim, prefiro falar em transferência de soberania (ao menos, no seu exercício). 255

nosso primacial ponto de partida: a construção, durante o período de transição, de Macau como um Território de direito público, autónomo, no qual se exerce, com estas limitações de fundamento jurídico e de âmbito teleológico, a soberania portuguesa5. 2. Os Tribunais Administrativos e Financeiros, de que me proponho falar, hão-de obedecer a um modelo organizatório cujos princípios (note-se: não mais que os princípios) derivarão dos preceitos, dos valores e dos critérios que resultam da sua fonte normativa inspiradora. E quais são eles? Penso que, em primeiro lugar, a autonomia judiciária, com plenitude: ou seja, o poder judicial pleno deve exercer-se com a última instância, em termos de modelo decisório, sita na Região Administrativa de Macau. Esta autonomia deve traduzir-se na existência de verdadeiros tribunais, independentes no seu estatuto e exercício, sujeitos apenas à lei, livres de interferências externas e por isso também, com os seus titulares, Magistrados Judiciais e do Ministério Público, dotados das necessárias imunida- des e situações estatutárias determinadas pela independência do órgão que integram. Daqui derivará toda uma série de exigências concretas, que seria estulto da minha parte aqui repetir ou tentar resumir. 3. Este modelo tem, certamente, como fonte primeira, os princípios constitucionais, definidos como o fiz atrás: a Constituição da República Portuguesa e a «Constituição específica» do território de Macau integram, na parte em que forem aplicáveis a Macau e durante o período de transição a Constituição do Território. Abaixo dela, fontes legislativas ordinárias regulam as restantes matérias, algumas das quais podem ser substancialmente constitucionais ou paraconstitucionais. É o caso da futura lei da organização judiciária do Território6. Esta ideia de que a Constituição no sentido amplo, incluindo a Constituição da República como matriz e a Constituição do Território como Constituição específica, integram um quadro constitucional a respeitar globalmente, aponta para quê? 5 Questão diferente é a de saber qual o regime político-administrativo de Macau. Ele foi fortemente impregnado do nosso Direito Colonial, a partir da fase uniformizadora, iniciada pelo constitucionalismo liberal e agravada, ao longo do século XIX, pelos reflexos em Macau dos conflitos sino-ocidentais. A assimilação de Macau às restantes colónias/províncias ultramarinas tornou-se assim completa, apesar da sua distinta origem histórica (como concessão territorial ou mera feitoria?). A Lei n.° 1/76, de 17 de Fevereiro, alterou a construção jurídica de Macau (tese da administração precária, em vez da tese integracionista), mas como colónia se manteve. Após a Declaração Conjunta algo mudou? É ponto a estudar, mas não aqui. 6 Após a transferência de soberania (ou a sua assunção plena pela China) a Constituição de Portugal será sucedida pela Constituição da República Popular da China. 256

Para uns, será de exigir, no caso da organização judiciária, não apenas o respeito dos princípios fundamentais estruturantes da organização judiciária local de Macau, mas também para o respeito dos traços informadores dos modelos de organização contidos, nomeadamente, na estrutura judiciária que a Constituição de 1976-1982-1989 estabelece para os Tribunais do Estado Português. Para outros, apenas haverá que definir um núcleo de princí-pios, em compatibilidade com o modelo referido, que possam respeitar-se princípios fundamentais — isto é, ideias essenciais, estruturantes duma organização dos Tribunais que, sendo autó-noma, dê também garantias de independência, de subordinação dos Tribunais ao direito e de imparcialidade, sendo certo que a estrutura adequada ao Território poderá ser diferente da estrutura prevista na Constituição do Estado Português. Por outras palavras, o quadro constitucional próprio do Estado Português, mesmo durante o período de transição, apenas servirá para definir alguns critérios orientadores fundamentais sem os quais pode dizer-se que os Tribunais não seriam Tribunais, uma organização judiciária não seria verdadeira organização judiciária, mas ele é, no seu conjunto, um quadro próprio da República Portuguesa, e não tem de ser imposto, decalcado, imitado como quadro estruturante formal da organização judiciária no território de Macau (ou não poderá mesmo sê-lo, pois este se inspira em condições, princípios organizatórios e objectivos teleológicos próprios e diferentes). Enfim, uma terceira corrente diria que «Constituição de Macau» é só a respectiva lei organizatória fundamental (agora, a Lei Orgânica; no futuro, a Lei Básica, fruto do entendimento luso-chinês) e apenas esta haveria de inspirar a nova organização judiciária local, como se ela fosse (e não é, mas está para ser) a de um Estado independente... Pessoalmente — mas é uma interpretação muito minha, feita sobre os textos e pouco feita sobre a realidade —, inclino-me para a orientação segundo a qual o quadro constitucional global deve impor apenas uma determinada concepção de Direito, de Justiça e de independêndia dos Tribunais, como elemento fundamental da realização desses valores. Quer do plano dos princípios fundamen-tais de Direito internacional — nomeadamente, o direito internacio-nal pactício que deve ser observado nesta transição concreta —, quer do respeito por princípios fundamentais da ordem jurídica portuguesa, decorrem, nomeadamente, certas ideias incontornáveis e inspiradoras: a dos direitos do homem, a da independência dos tribunais e a da subordinação destes ao Direito. Para além disto, porém, a estrutura concreta da organização judiciária será livre, desde que respeite este (ou, porventura, outro, com distinta formulação) quadro de referência, que seja considerado mínimo para que uma organização judiciária possa ser julgada verdadeira organização judiciária, constituída por tribunais inde- 257

pendentes e, embora autónomos e localizados, com as característi-cas essenciais de todo o tribunal — órgão independente de realização do direito e da justiça7. Dito isto, eu não acrescentaria mais, porque penso que, como ponto de partida, estes princípios chegam, claro que estão aqui postos — eles e outros — para serem discutidos, e não com a pretensão de serem formulações ex cathedra ou fórmulas de cortesia, a que responderam meros desenvolvimentos académicos e outras polidas fórmulas de cortesia. Afigura-se-me que, após estes dois pontos de partida: Uma organização judiciária compatível com a constituição transitória do Território e adequada ao dinamismo da transição; Uma organização judiciária de verdadeiros tribunais, indepen-dentes e subordinados só à lei. Haverá que traçar então os seus princípios organizatórios (estruturantes) e funcionais (evolutivos). Menciono apenas como traços inspiradores do modelo geral: O seu carácter completo e integral (a justiça de Macau faça-se em Macau, só em Macau, toda em Macau); A sua articulação com a definição e concretização de uma ordem jurídica própria, ajustada a Macau e vivida no Território; A sua «localização»: a justiça ministrada por locais. E, dito isto, salto directamente para o meu tema específico — que do modelo de organização judiciária melhor curarão os mais sabedores em tal matéria. A parte seguinte da indagação consiste, então, em formular algumas questões relacionadas com a aplicação destes princípios ao domínio dos Tribunais Administrativos e dos Tribunais Financeiros. Considero que Tribunais Administrativos são aqueles que dirimem litígios entre a Administração e particulares, quer recor-rendo a princípios e normas de Direito Administrativo geral ou especial, quer no domínio do Direito Tributário. Por comodidade, irei utilizar esta forma sincopada de dizer «tribunais administrativos e fiscais», na medida em que, cada vez mais, os tribunais tributários se configuram como tribunais cuja função consiste em dirimir litígios entre a Administração e particulares, a propósito de casos concretos que se prendem com a relação jurídico-tributária e o Direito Tributário. 7 Com este ponto de partida haverá que combinar-se o ponto-meta de destino e de chegada, previsto para 1999, mas ele integra mais uma estratégia de confirmação e evolução do que um quadro fundamental. Este só mudará então, no novo quadro constitucional e no plano do direito Internacional convencional. 258

Quanto àquilo que designo por tribunal financeiro (ou órgãos substancialmente equivalentes)8 a situação é diversa. Fundamentalmente, trata-se de órgãos com estatuto jurisdicional de independência, que têm como função primordial o que se traduz nos seus critérios de actuação, nos seus poderes, no seu procedimento e mesmo no Direito material aplicável confrontar a actividade financeira pública com os critérios de legalidade por que deve reger-se, resolvendo acessoriamente litígios decorrentes,em termos efectivos ou potenciais, entre a Administração e particulares, mas sempre com manifesto predomínio do interesse público na caracterização do litígio e na definição dos seus valores e critérios de resolução. Por outras palavras, o que designo como campo próprio dos tribunais financeiros é um campo em que há um processo de essencial interesse público, com eventual emergência acessória de conflitos com interesses de particulares e, então, com litígios de carácter misto, mas sendo sempre o interesse público determinante na função, no poder e no processo deste tipo de tribunais. Nos tribunais administrativos parece-me que uma concepção de Estado de Direito, como a que decorre da Constituição de 1976, torna ilegítimo atribuir à Administração mais do que alguns poderes especiais da autoridade que se exercem previamente à fase jurisdicional de resolução dos litígios com os particulares9;sendo que, perante o Tribunal a Administração e o particular hão-de estar colocados essencialmente em posições parifiçadas. Por outras palavras, o privilégio resultante de a Administração ter determina-dos tipos de poderes de autoridade, na tradição portuguesa e na forma portuguesa de Administração Pública, é um privilégio que pode exprimir-se na relação substantiva, no processo administrativo e, por vezes, em aspectos acessórios do processo jurisdicional contencioso (ou não: não interessa isso agora). Todavia, isso não determina que a Administração esteja perante o Tribunal numa posição substancialmente diferente, nos seus aspectos fundamen-tais, da dos particulares. O tribunal administrativo, nesta concep-ção, que me parece ser conforme à Constituição de 1976 e se me afigura resultar do Estado de Direito, é um tribunal que, para resolver o litígio entre o cidadão e o Estado, tem de colocar o cidadão e o Estado-Administração em pé de igualdade e terá de aplicar a lei e, eventualmente, critérios complementares da justiça que a lei acolha ou de que se socorra, a esse litígio entre a Administração e o particular. Há, pois, nos tribunais administrati-vos posições litigiosas tendencialmente partidárias, quer se trate do domínio fiscal quer se trate do domínio do Direito Administrativo. 8 Adiante se especificará quais são. 9 Diferentemente, a concepção da Administração como poder, que integraria os tribunais administrativos, parece-me provir doutrinariamente de construções jurídicas de Estados autoritários (como o prussiano) e poder subsistir apenas em tais modelos de organização política (o Estado Novo, v.g.). 259

Nos tribunais financeiros, bem pelo contrário, o objectivo (ou a função) que realizam é recorrer à independência, isenção e imparcialidade do Tribunal para averiguar e garantir que todos aqueles que gerem bens e dinheiros públicos, ou de outra forma estão relacionados com a cobrança ou aplicação dos dinheiros públicos, cumpram a legalidade. Assim, neles se manifesta um predomínio do interesse público — no duplo sentido de interesse do Estado e interesse geral dos cidadãos (do público), nomeadamente, enquanto contribuintes — em que os que respondam pelos dinheiros públicos sejam fiéis e cumprem a lei em qualquer dos momentos da gestão dos dinheiros públicos; todavia, mesmo aí o Estado não goza de privilégio relativamente aos intervenientes privados. Nem aí. Vejamos, então, primeiro — a partir desta diferenciação a questão dos tribunais administrativos. Para já, parece claro que o Anexo I à Declaração Conjunta resulta que o modelo teleológico da organização judiciária de Macau será um modelo de poder judicial pleno e com a última instância unificada ou unitária: «haverá um Tribunal de última instância, único no Território». E se daqui pode tirar-se alguma coisa que limite este princípio geral, isso não interessa neste momento; fica assente que o princípio geral é este: jurisdição plena territorial e última instância unitária (ou unificada). Seguir-se-á a unidade da jurisdição em todos os seus níveis e, portanto, a necessidade de inexistirem tribunais administrativos como tribunais especializados em razão da matéria, havendo apenas tribunais comuns com o estatuto de tribunais especiais ou com o estatuto de tribunais ordinários e detentores de uma competência material delimitada no domínio administrativo? Ou é possível e admissível a manutenção da tradição predominante no direito português — ao menos na actual fase histórica — que é a da especialização das jurisdições, ao menos, no nível inferior ao do tribunal de última instância? Esta matéria já terá sido certamente muito discutida. O único texto a que tive acesso, colocando-a precisamente a respeito da organização judiciária de Macau, é do actual Procurador-Geral da República, dr. Cunha Rodrigues, com cuja linha geral de argumentação eu pessoalmente concordo, ao menos num plano de princípio. Penso que a ideia de unidade das jurisdições na última instância (ou nível) não implica necessariamente a unidade das jurisdições em instâncias inferiores. É um problema de opção livre. Poderá optar-se, quanto ao exercício de funções de tribunais administrativos, por as atribuir aos tribunais comuns, com competência geral ou competência especializada, consoante critérios que serão mais de organização judiciária do que de princípio de estruturação do Estado, consoante os níveis e tipos de litigiosidade e o grau de 260

especialização funcional dos magistrados. Ou poderá optar-se pela existência de duas ordens distintas de tribunais dentro do Território, desde que tenham uma jurisdição suprema comum, o que é fácil de conceber e é operativo, constituindo a única imposição da Declara-ção. Penso que, se o tribunal de última instância for comum, poderá, ainda assim, abrir lugar a uma especialização interna — em secções por exemplo —, o que não briga com a unidade de jurisdição na última instância e tornará possível a existência, pelo menos, de tribunais com competência especializada no domínio administrativo. Se as duas opções forem livres como penso — embora tudo isto seja evidentemente sujeito a discussão —, então o que haverá que contemplar, julgo eu, é um problema que se relaciona antes com a dedução da análise do modelo básico ou com a indução a partir das funções e da análise organizacional do sistema judiciário: como é que o sistema judiciário pode funcionar melhor? Ora esta análise organizacional do sistema judiciário deve ter-se em muita conta, relativamente a este tipo de tribunais como em relação a quaisquer outros. Isto fique dito duma vez por todas, até porque entendo poderia ter o carácter de mais uma das observações gerais que antes fiz. E essa análise organizacional do sistema judiciário haverá de fazer-se tendo em conta a sua articulação com o sistema jurídico como um todo. Em que medida há ou não especialização de ramos de Direito? Em que medida há ou não especialização do saber profissional dos juízes e, eventualmente, de outros actores do drama judicial? Em que medidas há uma articulação entre o sistema judiciário e o sistema de Administração Pública (incluindo a Administração Financeira)? E até, porventura, quais as políticas sectoriais que são prosseguidas nos grandes sectores, quais as políticas de médio e longo prazo ou de carácter estrutural, e quais os respectivos reflexos na estrutura organizativa dos tribunais? Esta análise, que é certamente complexa, prender-se-á no fundo, antes de mais, embora não só, com uma pergunta à qual eu não sou capaz de responder. Ela é certamente mais fácil de responder aqui em Macau do que em Lisboa, e com melhor conhecimento de causa. A pergunta é esta: a existência de uma Administração Pública autónoma, de acordo com a tradição de administração portuguesa, e como ponto importante da identidade organizativa e até da identidade cultural do território de Macau, é ou não ponto adquirido? E se o é — penso que sim — a exigência da sua localização, por um lado, a exigência de tradução e de harmonização do direito, por outro, apontam para aí (esta segunda, aliás, para muitas outras coisas...). Então, urgirá depois fazer uma segunda pergunta. O sistema judiciário deverá, tendo em conta as características específicas da litigiosidade no Território e as características especiais do sistema 261

jurídico-administrativo, caminhar no sentido de proporcionar a existência, digamos, de tribunais autónomos ou «separados» (seja qual for a sua natureza perante os tribunais comuns; ou tribunais comuns de competência especializada, ou verdadeiros tribunais especiais). Esse é um problema a ver: sim ou não aos tribunais administrativos autónomos, de jurisdição especial ou de jurisdição comum? A jurisdição administrativa disporia de maior capacidade técnica, de maior abertura à compreensão das necessidades da Administração, sem deixar de colocar esta em pé de igualdade com os particulares, e manteria especificidade técnica em razão do Direito a aplicar, e mesmo — sim ou não, porque é um problema diferente — em matérias de regras de recrutamento dos respectivos magistrados. Mas poderia representar desperdício de recursos, mas eles são escassos, ou perigo de se estabelecer um regime de «privilégio da Administração» e de desigualdade, contrária aos princípios do Estado de Direito, entre a Administração e os particulares perante a lei. Ficam feitas as perguntas. O meu intuito não era mais do que fazê-las. Dito isto, por ora, terei todo o gosto em participar no diálogo, na fase subsequente. É tempo de passar aos problemas da jurisdição financeira. Para já, um ponto adquirido. Este problema é — isto, de acordo com a tradição portuguesa consagrada, aliás, na forma como a Constituição de 1976, estrutura a organização judiciária da República — um problema de organização judiciária, pelo menos à partida. Como tal aparece inserido na própria revisão do Estatuto Orgânico de Macau. E isto é importante, visto que temos aqui, pelo menos, um ponto de partida indicativo — embora nada imponha que se trate de um ponto de chegada. Segundo ponto de partida. Existe hoje um sistema de jurisdição financeira, que — naturalmente só como sistema — me parece em absoluto carecido de evoluir. Por um lado, ele assenta numa solução de base que foi a solução de Administração colonial portuguesa (que eu saiba, não foi adoptada em mais país nenhum), não tem hoje no Mundo nenhum caso paralelo e, francamente, na minha opinião, é um sistema que só poderia aceitar-se, eventualmente, em territórios com uma administração muito rudimentar. Nenhum território com adminis-tração complexa, como a olho nu se vê que será já hoje a Administração de Macau, admite um sistema de coincidência da jurisdição administrativa e da jurisdição financeira. São realidades de raiz diferente, são funções só por si justificativas da actividade plena de órgãos distintos, são funções que exigem capacidades técnicas (não só técnico-jurídicas, senão também técnicas extra-- jurídicas) de carácter bem distinto. Vejamos. 262

A Lei n.° 1/76, de 17 de Fevereiro, estabelece, nos seus artigos 64.°, 65.° e 66.°, um sistema de fiscalização financeira para o território de Macau, que no essencial é o seguinte: a) O julgamento das contas das autarquias e das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e a fiscalização prévia cabem ao Tribunal Administrativo (artigo 64.°); b) As contas anuais do Território são julgadas pelo Tribunal Administrativo (artigo 65.°, n.0S l e 2); c) O Tribunal de Contas da República decide por via de recurso as divergências entre o Governo de Macau e o Tribunal Administrativo em matéria de fiscalização preven- tiva (visto). Este regime, no essencial, corresponde ao sistema colonial do Estado Novo (Lei Orgânica do Ultramar Português). Atribui funções de Tribunal de Contas ao Tribunal Administrativo. Prevê o recurso, em matéria de fiscalização preventiva, para o Tribunal de Contas da República. Diferencialmente do regime que vigorou no período final do Estado Novo, em que tal responsabilidade cabia ao Tribunal de Contas da República, transfere para o Tribunal Administrativo do Território a responsabilidade do julgamento das contas anuais do Território. Nos casos de outras pessoas colectivas ou institutos públicos, parece evidente que elas devem, numa interpretação lata do artigo 65.°, ser também apresentadas a julgamento do Tribunal de Contas pelo Governador (artigo 65.°, n.° 2, porventura pelos respectivos responsáveis, se assim se entender em sede interpretativa). O sistema é, em si, criticável, não apenas pelo predomínio da fiscalização preventiva sobre a fiscalização sucessiva, mas também pela impossibilidade de um Tribunal Administrativo exercer fun-ções de Tribunal de Contas. Diga-se, desde já, que a fiscalização financeira se exerce hoje no Mundo, nos cerca de 150 países que constituem o INTOSAI, de uma de duas maneiras: ou através de um tribunal especializado, que é apenas Tribunal de Contas; ou através de um órgão independente especializado, designado por auditor geral ou expressão equivalente, que é puramente indepen-dente ou funciona junto do Parlamento ou do órgão supremo do Estado, com independência do executivo. Não há outras soluções, salvo a ausência de fiscalização financeira (sistema soviético, que hoje está acabando)10. A fiscalização por um Tribunal Administrativo ou tem carac-terísticas formais, correspondendo então à prática ausência de fiscalização financeira, por falta de capacidade substantiva dos seus membros para exercerem poderes de fiscalização financeira, por 10 Com a criação de verdadeiros Tribunais de Contas na Hungria, na Bulgária, na R.D.A., na Polónia e, em breve, até na U.R.S.S.. 263

falta de serviços dependentes com competência técnica para a fiscalização financeira, por falta de capacidade de iniciativa, a qual é essencial a um órgão de fiscalização financeira — ou então corresponde a fases de vida financeira económica e financeira muito incipientes, como eram, ao menos no seu início, as das estruturas coloniais. O sistema de fiscalização financeira instituído para as colónias ou províncias ultramarinas pelo Estado Novo baseava-se em uma ou outra destas duas razoes. E deve sublinhar-se que não se conhece, entre os quase 150 Estados da INTOSAI, nenhum exemplo de experiência semelhante. Por outro lado, ele levou às últimas consequências muitas das deficiências do sistema instituído em Portugal desde o terceiro quartel do século passado, e ainda hoje em parte existente, contra o que se tenta lutar. É um sistema manifestamente inadequado às necessidades do controlo financeiro no mundo moderno. E os poucos países do Mundo em que tais características convencionais ainda existem são países relativamente atrasados na perspectiva de controlo financeiro e que, em geral, estão em vias de abandonar os aspectos mais formais e menos substanciais desse controlo. Refiro-me, por outro lado, ao peso excessivo do controlo preventivo — o processo de exame e de visto, que existe hoje, apenas, em meia dúzia de países do Mundo e que, penso ser opinião comum, não só neste tipo de instituições como entre os especialistas, mas sobretudo das próprias instituições supremas de controlo externo, que constituíram uma organização, o INTOSAI, no qual estão representados hoje já cerca de 150 Estados. É de que o controlo prévio financeiro, salvo em casos muito limitados, de grande importância financeira, e salva a sua inserção no âmbito da própria Administração, como controlo interno, não tem hoje razão de existir, confrontando os seus custos com os benefícios num Estado moderno. Ele tende, salvo em casos muito limitados, a ser devolvido à própria Administração que deve organizar controlos internos que, esses sim, logrem assegurar fiscalização preventiva e eficiente (porque, de facto, mais vale prevenir que remediar). Ora, um dos direitos do nosso sistema português tradicional de fiscalização financeira é o peso excessivo da fiscalização preventiva, formalista e casuística, que absorve muito trabalho das instituições e cada vez menor significado tem em termos de real controlo de afectação dos dinheiros do estado à satisfação de necessidades públicas. O segundo defeito que o sistema tradicional, que nós em Portugal ainda temos, apresenta de algum modo o reverso da medalha desta primeira crítica: por haver um predomínio do visto, por os tribunais de contas serem tribunais de visto e não tribunais de contas como deviam (e como — originariamente, nasceram para ser), as contas são pouco julgadas, mal julgadas, atrasam-se, e fora delas não existe nem perícia técnica nem capacidade de decidir. 264

Aliás, o atraso sistemático das contas e o predomínio do visto — que resulta da falta de tempo e de recursos, mas também do sistema—é confirmado pelos dados que me forneceram e que apresento no quadro n.° 1. Quadro estatístico geral de 1977 a 1988 [QUADRO N.°1] (continua na página seguinte) 265

A esta análise de situação cumprirá aditar a apreciação que se faça do sistema português, tal como ele se tem configurado ao longo do último século. Em minha opinião, a apreciação negativa não se estende apenas à sua forma particular, marcada pela coincidência ou justaposição de fiscalização financeira com fiscalização adminis-trativa, que ainda existe aqui. Em meu entender, há uma crítica geral mais profunda. A própria reforma do Tribunal de Contas da República en-caminhou-se numa parte, no sentido de reforçar a componente de fiscalização financeira substancial. A fiscalização dos actos financei-ramente importantes é, portanto — porque isso é hoje indissociável —, fiscalização simultânea e sucessiva; pelo julgamento das contas, pela apropriação da gestão, pela elaboração de pareceres sobre as contas da Administração (do Estado) no seu conjunto, apresentadas pelo Governo à Assembleia Legislativa e aí discutidas no plano político com base em parecer técnico do Tribunal de Contas. Daí o lugar progressivamente menor da fiscalização preventiva, que não deve perder-se numa poeira de pequenos casos concretos indivi-duais que não é a função útil da jurisdição financeira. Por isso, para ela o que se julga são em regra pequenos casos; mas estes já o não serão se forem apreciados em sede do contencioso administrativo, como litígios de legalidade entre particulares que têm interesses legítimos ou pretensões relativas a direitos subjectivos face à Administração e que vão questioná-la perante o tribunal. A diferença de perspectivas é esta: esses pequenos casos de Adminis- 266

tração tornam o visto uma poeira de casos minúsculos que quase confunde este tipo de tribunal com uma espécie de órgão de controlo de minudências burocráticas e não o trata como o órgão de controlo de legalidade financeira que nasceu para existir e que nasceu para ser, desde o século XIII, quando estes órgãos surgiram na Europa. Este depoimento sobre o caso português tem alguma coisa a ver, naturalmente, com o que ocorre aqui. Peço que não o tomem mais do que como o depoimento, que é, e que poderá ter algo a ver com os vossos próprios quadros de referência. Além da apreciação crítica da situação actual, outro vector decisivo será constituído pela análise da estrutura e da realidade financeira, sobre a qual actua o órgão jurisdicional (ou não jurisdicional) independente do controlo financeiro externo. É manifestamente impossível tentá-la aqui, mas ela não pode dispen-sar como pressuposto de opções que sejam fundamentadas. Por ora, limitar-me-ei a sublinhar alguns traços do seu enquadramento jurídico. Da Declaração Conjunta (ratificada pela Resolução da Assembleia da República n.° 25/87) ressaltam diversas ideias-força: 1. A aplicação do princípio «um país, dois sistemas» [ponto 2, preâmbulo; ct. 2— (4)], que define a lógica de sistema a que a solução do problema no Macau do futuro há-de obedecer; 2. A Região Administrativa Especial de Macau gozará de «poder... judicial independente incluindo o do julgamento em última instância» [Decl., ponto 2 — (2)]; 3. Nos Tribunais «além da língua chinesa, poder-se-á usar também a língua portuguesa» [ponto 2 — (5)]; 4. Macau conservará autonomia económica [pontos 2— (7) e 2 —(8)] e «manterá a sua independência financeira. O Governo Popular Central não arrecadará quaisquer impostos na Região Administrativa Especial de Macau» [ponto 2 — (9)]11. 11 No anexo I, sobre as políticas fundamentais, confirma-se a amplitude de autonomia no domínio judicial (ponto I), o estatuto de independência e autonomia dos tribunais, apesar da forma, sempre controversa, de selecção e nomeação dos juízes (ponto IV), a autonomia da Administração Pública da Região Administrativa Especial (ponto VI), a autonomia das relações económicas externas de «Macau, China» (ponto VIII, 1.o parágrafo), a autonomia de políticas comerciais (ponto x), a manutenção dos sistemas monetário e financeiro (ponto XI), e a independência do sistema orçamental e fiscal, nos termos do ponto XII, que se transcreve: «A Região Administrativa Especial de Macau definirá, por si própria, as suas políticas orçamentais e fiscais. À Região Administrativa Especial de Macau notificará para registo o Governo Popular Central dos seus orçamentos e contas finais. A Região Administrativa Especial de Macau usará, para os seus próprios fins, as suas receitas financeiras, as quais não serão entregues ao Governo Popular Central. O Governo Popular Central não arrecadará quaisquer impostos na Região Administrativa Especial de Macau.» 267

Por outro lado, a revisão da Lei Orgânica (enquanto se nao elabora a futura Lei Básica nos termos do Anexo H da Declaração12. Mantendo o essencial da Lei n.° 1/76, de 17 de Fevereiro, tanto no modelo financeiro, também ele ainda muito marcado por um estatuto de «colónia autónoma» porventura pouco adequado ao grau actual de desenvolvimento económico e riqueza do Território —, a Lei n.° 3/90, de 10 de Maio, alterou apenas, no domínio que nos importa, o seguinte: a) O artigo 30.°, n.° l, alínea g), sobre o poder de autorização orçamental, no âmbito de um regime dualista (Lei de autorização da Assembleia Legislativa e orçamento do Governo do Território), da Assembleia Legislativa; b) O artigo 30.°, n.° l, alínea h), sobre o poder parlamentar de autorização de endividamento; c) O artigo 30.°, n.° 2, alínea ò), sobre a competência de a Assembleia Legislativa «tomar as contas do Território respeitantes a cada ano económico, as quais lhes serão apresentadas até 31 de Dezembro do ano subsequente, com o relatório da entidade competente para as apreciar, se estiver elaborado, e os demais elementos necessários»; d) As alíneas do n.° l do artigo 31.°, que contemplam aspectos fundamentais do regime das grandes instituições orçamen tais e fiscais, a fixar pela Assembleia Legislativa (alíneas e), h), i), l), o), no seu n.° 1); e) A intervenção do Conselho Consultivo na definição das linhas de política (...) «económica, financeira e administra tiva do Território» (artigo 48.°, n.° 2, alínea d); f) O artigo 53.° sobre a independência dos Tribunais e do Ministério Público; g) O artigo 54.° sobre a autonomia patrimonial do Território; h) A alínea f) do n.° 2 do artigo 60.°, sobre subsídios; j) O n.° l do artigo 61.° sobre as funções do banco emissor como «banqueiro do Território» (tesouraria); j) O novo artigo 75.° sobre o momento em que os tribunais de Macau serão investidos na plenitude e exclusividade de jurisdição; l) Enfim, o artigo 48.° (não substitutivo) da própria Lei n.° 13/90, de 10 de Maio, que de modo algo críptico abre a porta para «qualquer solução» no domínio da jurisdição/controlo financeiro externo do Território, rezando assim: 12 Não se mencionará aqui o processo da sua elaboração, mas é impossível omitir a estranha pressa que houve em cortar os vínculos bem ténues com a estrutura portuguesa sem criar aqui nada de estável e fiável. Acabou, todavia, por prevalecer o bom senso e a decência. 268

«A vigência dos artigos 19.°, n.° 5, 64.°, 65.° e 66.° do Estatuto Orgânico de Macau cessa com a entrada em vigor da lei que desenvolver as bases do sistema judiciário de Macau, a qual definirá a composição, competência e regras de funciona-mento da entidade, dotada de autonomia, encarregada da fiscalização financeira das pessoas colectivas públicas que a lei determinar.» É então, finalmente, tempo de perguntar: neste âmbito complexo, que caminhos existem para resolver o problema da jurisdição financeira (fundamental e evolutivamente, como jurisdi-ção de contas) ou de um controlo externo independente mas não jurisdicional? Existem, basicamente, duas grandes estradas, e, como sempre, alguns caminhos intermédios, que se acercam mais ou menos de uma ou outra das rotas principais. Além dos méritos e condições de cada opção, resolver o problema da fiscalização financeira externa em Macau implica, por um lado, o confronto com o modelo global para que se apontará depois da transferência de soberania para a República Popular da China e, por outro, a opção por um modelo de organização que seja compatível com a tradição portuguesa neste domínio. Se se quiser um sistema de fiscalização financeira externa que funcione será necessário ter em conta duas observações imprescindí-veis. A primeira é que não pode confundir-se a fiscalização financeira externa com a fiscalização interna (por exemplo, as inspecções que existam nos departamentos ou serviços), pois esta está dependente do Governo integrada e na Administração e a outra não. Tão pouco se pode confundi-la com a fiscalização política, quer seja exercitada no plano parlamentar, no partidário, no do Governo ou em outro semelhante. A fiscalização financeira política implica essencialmente o questionamento dos próprios objectivos e a avaliação do comportamento financeiro à luz das estratégias políticas fixadas; a fiscalização financeira externa de conteúdo jurídico ou técnico pressupõe estratégias políticas pré- -definidas e respeita aos critérios de selecção de objectivos que são também próprios da instância política. Esta última, por seu lado, integra a jurisdição e o controlo financeiro não jurisdicional: a primeira só um Tribunal pode exercer; o segundo pode ser assumido por tribunais ou outros tipos de órgãos (cf., em Portugal, o artigo 219.° da Constituição e o artigo 1.° da Lei n.° 86/89, de 8 de Setembro). Uma segunda ordem de condições será a opção clara por um modelo de fiscalização financeira externa (financeira porque não política e externa porque não integrada na própria Administração). Existem fundamentalmente dois grandes modelos no Mundo, os quais repartem entre si a totalidade dos quase 150 países que têm 269

fiscalização financeira externa, sendo os restantes, ou meros casos singulares, ou situações caracterizadas por um profundo subdesen-volvimento e pela concentração ditatorial de poderes. Num dos casos instituir-se-ão órgãos independentes, designa-dos, nos seus principais titulares, pela instância política, mas sem terem de obedecer às suas instruções ou ordens e que actuam segundo critérios fundamentalmente técnicos ou técnico-jurídicos, muitas vezes em colaboração, mas sem dependência, com o Parlamento. É o modelo de auditor geral anglo-saxónico, que inspira também a direcção de auditoria de Hong Kong, a qual nasce da tradição de auditores independentes que verificam a conformi-dade entre os documentos financeiros produzidos pelos responsá-veis e a realidade substancial que eles deveriam exprimir, certifican-do-os perante o público em geral ou perante os órgãos do Estado. Este modelo de órgãos de pura auditoria historicamente nasceu do que é hoje o «Contador e Auditor Geral» inglês e espalhou-se por diversas outras áreas do mundo; nomeadamente, tornou-se domi-nante nas formas de controlo financeiro da Ásia Oriental (China, Japão, Coreia, Malásia, Singapura, Tailândia, Filipinas...). Esta tradição britânica, que encontramos (este é um exemplo que conheço bem) em Hong Kong, é também, de algum modo, inspiradora do órgão instituído no início dos anos 80, controlo da fiscalização financeira da República Popular da China (artigo 91.° da Constituição da República Popular da China, cf. o seu artigo 109.°: Administração de Auditoria da China)13. Fundamentalmente, caracteriza-o a existência de um responsável, em princípio singular (mas que poderá ser também uma comissão responsável colegial), designado por titulares do mais alto nível do poder político com estatuto de independência, nuns casos de forma inamovível, noutros podendo ser removido em condições muito particulares. Os seus poderes fundamentais são constituídos pelo poder-função de analisar o modo como a actividade financeira prossegue o interesse público, dando predomínio a critérios de mérito económico ou financeiro, através de inquéritos, de auditorias, e de uma metodologia assente na análise dos chamados três 13 Sobre as Instituições Superiores de Controlo Financeiro de Hong Kong, República Popular da China, Coreia, Japão, Filipinas, Tailândia e Singapura, cf. em geral: Thirty years of INTOSAI, Manila, 1983; INTOSAI XI, Manila, 1983; XIII INTOSAI — Gestion du Controle Public, Berlim, 1989; XIII INCOSAI 89 — Actes du Congrés, Frankfurt, 1990. Quanto à Instituição Superior de Controlo Financeiro (Audit Department) de Hong Kong, cf. ainda: Laws of Hong Kong, Hong Kong, 1983 e 1985; Sino-British Joint Declaration on the Question of Hong Kong, Pequim, 1984 (iniciada em 29 de Setembro de 1984, assinada em 19 de Dezembro de 1984 e ratificada em 27 de Maio de 1985); The Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China (Draft), Fevereiro de 1989; Report of the Public Accounts Committee, Hong Kong, Janeiro de 1989. 270

«És» (economia, eficácia, eficiência), embora possa preocupar-se também com critérios de regularidade ou legalidade, mas sem poderes jurisdicionais tendentes a aplicar coactivamente o Direito a casos concretos. O segundo modelo assenta na escolha, para realizar a fiscaliza-ção financeira externa, de órgãos com a natureza de tribunais, e ele é o que, seguido em Portugal, prevalece também na tradição europeia continental (tribunais de contas). Em tais casos, o estatuto de juiz dos titulares do órgão pode corresponder, ou não, à existência de poderes de autoridade na aplicação da lei, pode corresponder, ou não, a órgãos colegiais em confronto com a natureza muitas vezes singular dos órgãos de auditoria, pode corresponder, ou não, ao predomínio do controlo de legalidade e regularidade sobre o controlo material de economia, eficácia e eficiência; mas representa sempre a adopção de um estatuto que, ao menos na forma, se molda no dos magistrados, até porque no continente só tarde e por interpretação do modelo anglo-saxónico se conheceu o auditor como profissional e responsável técnico inde-pendente, e, portanto, a independência apenas podia ser assegurada pelo recurso à solução tradicional do continente europeu, que é a da magistratura. A tradição jurídica portuguesa de controlo financeiro aponta para a estrada demarcada pelo modelo fortemente jurisdicionalizado do Tribunal de Contas; de algum modo, ela integra-se na tradição continental europeia, tanto latina como germânica, embora exista hoje noutras áreas do mundo: numa parte da América Latina, e em bom número de países africanos; e, como é a predominante tradição continental europeia, está a reimplantar-se na Europa de Leste após a sua redemocratização. Esta tradição, que é também portuguesa, conceberá o Tribunal de Contas como um órgão verdadeiramente integrado na organiza-ção judiciária — embora de carácter especial —; dará, nos seus poderes e nos seus critérios de intervenção uma importância decisiva, embora não única, ao controlo da legalidade; propiciará em geral (embora hajam excepções a esta regra) a intervenção do Ministério Público, quer como representante dos interesses do Estado, quer, sobretudo, como defensor activo da legalidade (nos processos em que o Tribunal assume, como é próprio no seu carácter jurisdicional, uma posição passiva, mas não está sempre impedido de caminhar no sentido de fazer de modo inquisitório, a par do controlo de legalidade ou subordinadamente a ele, a indagação dos critérios de gestão financeira com critérios que costumam designar-se por: economia, eficácia ou eficiência). Apesar do predomínio histórico do controlo de legalidade, neste sistema é viável analisar tecnicamente se, além de serem legais e regulares, os actos de gestão financeira da Administração represen-tam também a melhor forma (ou uma forma aceitável) de utilização 271

dos dinheiros públicos, ou são, pelo contrário, actos de desperdício ou má administração. Optar por um ou outro destes modelos é, simultaneamente, uma opção cultural e uma opção política. Mas não se esqueça que a tradição cultural e a própria viabilidade prática asseguram muito maiores probabilidades de respeito social, eficácia de actuação, recrutamento de auditores e responsáveis capazes pela fiscalização e de estatutos de independência, onde prevaleçam formas organiza-tórias do Estado e formas jurídicas correspondentes à tradição portuguesa, do que a outra solução.É claro que uma ou outra podem ser adoptadas com a intenção de criar uma verdadeira instituição de fiscalização financeira,que assegure o respeito pelo Direito,pelos melhores critérios técnico-económicos de afectação de recursos e pela ética, ou apenas o de criar um biombo formal que escolha uma realidade desprovida de respeito pelos critérios de legalidade, de interesse público na gestão de recursos e da ética. E bem assim a indefinição corresponderá, sempre,a uma opção clara e não disfarçada por esta segunda situação,e a opção por uma solução inviável também não tem outro sentido senão a recusa de uma fiscalização financeira independente e capaz. Na moldura destes dois tipos de órgãos há uma inversão de prioridades. Enquanto os órgãos do tipo «tribunal de contas» combinam os dois critérios, atribuindo (ou não) predomínio a critérios de legalidade estrita e regularidade, os órgãos do tipo «auditor geral» (ou conselho, comissão de auditoria) combinam os dois critérios, normalmente dando prevalência ao critério técnico da economicidade, eficácia, eficiência (ou value for money}. Ambos os modelos funcionam no Mundo. Dentro de cada um deles há bons tribunais de contas e boas auditorias gerais do Estado; e também há maus tribunais de contas e más auditorias gerais. Os modelos dão para tudo, mas se conseguem em alguns casos ser bons, é porque em determinadas circunstâncias podem ser ajustados às necessidades dos Estados, da sociedade e dos povos em que vivem. Em todo o caso, eu apontaria aqui, e este parece-me ser o ponto mais importante, que para que um e outro possam funcionar há necessidade de um conjunto de condições irremovíveis. Precisalas, já que ambos podem ser bons, é o que sobretudo importa. Em primeiro lugar, a formação especializada dos responsáveis. Quer num caso quer noutro exige-se uma formação especiali-zada dos responsáveis, no duplo plano do órgão de decisão (o auditor geral ou função equivalente e o juiz de contas) e no dos agentes de assessoria técnica (os auditores, controladores ou verificadores de contas). Ambas as funções não são tarefas que possam ser exercidas com base em atributos de ordem bastante genérica, comuns a outras actividades de tipo profissional ou de tipo público não profissionalizado; exigem preparação apurada e espe-cializada. 272

Em segundo lugar, que qualquer dos tipos de órgão de controlo disponha de um aparelho técnico, um «staff» técnico aceitável. Os tribunais de contas (ou auditorias gerais) só funcionam se tiverem uma base de grande segurança e credibilidade técnica para analisar a gestão e as contas públicas. Isto não significa, necessariamente, um staff muito grande, mas quer dizer que, de acordo com as dimensões de cada instituição e de cada tarefa, ele há-de ser capaz de assegurar com tenacidade suficiente uma auditoria segura da actividade financeira pública. Em terceiro lugar, num caso como noutro, uma plena (em termos ideais; sabemos que entre os ideais e as realidades há sempre alguma fricação) independência de estatuto. Quer os auditores gerais quer os juízes de contas devem ter, para poderem desempenhar cabalmente as fuas funções, uma independência de estatuto irrestrita que em alguns casos leva (nos países onde vigora o sistema de auditor geral) a definir essa independência de estatuto por analogia remissiva com o estatuto dos juízes. Por exemplo, o auditor geral inglês e os funcionários que o coadjuvam no exercício das funções da auditoria têm um estatuto que é equiparado ao estatuto dos Lord of Justice da Câmara dos Lordes. É claro que não são eles o Supremo Tribunal; mas nas suas imunidades pessoais, o que for o estatuto funcional definido em cada momento para o equivalente ao Supremo Tribunal de Justiça inglês, será, por recepção ou remissão o estatuto do auditor geral e dos funcionários que o coadjuvam enquanto estes exerçam funções de auditoria (próprias do auditor geral, que neles estão delegadas como funções de ordem pública). Por outras palavras, o estatuto de independên-cia, mesmo onde é assegurado a órgãos que não são de tipo jurisdicional, muitas vezes é melhor integrado pela remissão — em parte análoga em parte simplesmente remissiva (não vamos agora aqui aprofundar este mecanismo lógico-jurídico) — para o próprio estatuto de independência dos magistrados. Este é na generalidade das sociedades laicas que hoje conhecemos, o estatuto social e jurídico de independência mais aperfeiçoado, mais completo, cultural e socialmente mais bem definido nas suas características fundamentais. Avancemos um pouco mais na análise dos critérios de opção. Optando pela tradição financeira portuguesa, parece claro que se devem distinguir três formas principais de fiscalização. 1. A elaboração de pareceres de fiscalização, a qual correspon-derá à simples verificação (que pode chegar a ser auditoria ou limitar-se a traduzir uma mera apreciação), para que as próprias autoridades responsáveis pela gestão financeira ou aqueles que têm de as controlar politicamente (como o Parlamento ou órgão correspondente) tirem as consequências necessárias dos elementos apresentados e dos juízos de simples apreciação formulados. Pelo 273

menos, será esse o caso na apresentação da Conta do Território, que, à semelhança do que acontece com a Conta Geral do Estado e com as Contas das Regiões, não pode ser objecto de outra apreciação pelo órgão de fiscalização financeira externa, senão a simples verificação e análise crítica, competindo o poder de efectivação de responsabilidade em tal domínio à instância política, nomeadamente de tipo representativo ou parlamentar. 2. Relativamente às contas singulares dos responsáveis por dinheiros públicos pode manter-se o sistema tradicional da nossa Administração—o julgamento de conta —, que parece ser o conforme com o sistema financeiro do Território, prevendo embora a sua evolução no sentido de, eventualmente, apreciar e criticar mais, responsabilizar ou castigar menos. Em tal caso, o julgamento da conta permitirá juntar a fiscalização material de economia, eficácia e eficiência, ou até da ética do comportamento financeiro, à fiscalização jurídica da legalidade e da regularidade dos mesmos comportamentos, traduzindo-se a primeira em meros relatórios de apreciação e a segunda em decisões jurisdicionais de quitação ou condenação. 3. A tradição portuguesa mantém ainda a fiscalização preven tiva de exame ou visto. Deu-lhe tanta importância que, absorvendo ela, pela exigência e pelo número crescente de casos massificados sujeitos a apreciação, a maior parte dos recursos dos órgãos de fiscalização, só verdadeiramente o exame prévio dos actos e o respectivo visto pode sentir-se na vida da Administração. Trata-se de um sistema ultrapassado e condenado por todo o mundo. Ele será, em todo o caso, mais fácil de conceber numa Administração de pequena dimensão do que numa Administração de grande dimen são; e poderá subsistir tanto mais quanto menor for o número de actos típicos sujeitos a visto do Tribunal. Admitindo, então, que se quer organizar e institucionalizar estas formas de fiscalização, que integram o conteúdo da fiscaliza-ção financeira e constitui um sistema global que deve atribuir-se ao mesmo órgão ou ao mesmo conjunto de órgãos interligados, como conceber então a sua articulação com a Organização Judiciária do Território (cf. o já referido artigo 48.° da Lei n.° 13/90, de 10 de Maio)? Respeitando os critérios já aludidos, a escolha que se faça pode, salvo melhor opinião, optar pelas seguintes alternativas: a) Manter a fiscalização financeira externa integrada na organização judiciária; sob duas formas alternativas: 1). Integrando-a na organização judiciária comum; ou: 2). Criando um verdadeiro «Tribunal de Contas de Ma-cau». b) Retirar a fiscalização financeira do âmbito da organização judiciária, criando um auditor-geral. 274

A primeira alternativa pode assumir diversas formas. 1. Exclui-se, desde logo, a união ao tribunal administrativo (de l.a instância, de 2.a instância ou de revista), por não garantir a especialização e competência técnica no domínio do controlo de economicidade da actividade financeira. Por maioria de razão se exclui a sua devolução aos tribunais comuns, em geral, por ainda menos, porventura, assegurar este requisito sine quo non. A haver um controlo financeiro meramente formal, ou apenas aparente — melhor será que não exista nenhum. Ao menos, ressaltará a realidade nua e crua. 2. Todavia, já nada se objectará quanto a um sistema forte de integração na estrutura jurídica comum, desde que ele permita a especialização da fiscalização financeira: o primeiro ponto pode ser ajustado aos recursos disponíveis e previsíveis, mas o segundo é também fundamental para que a fiscalização financeira não seja uma mera formalidade sem conteúdo e sem interesse. Este princípio torna perfeitamente possível que a fiscalização preventiva (tarefa puramente jurisdicionalizável) se mantenha nos Tribunais de 1.a Instância, mas seria últil que fossem então designados como Tribunais Financeiros de l.a Instância (ou expres-são equivalente), que fossem dotados de um mínimo de funcio-nários especializados nessa função e que a lei previsse circulação de informação de modo que, no momento das auditorias para parecer ou para julgamento de contas, os resultados do visto fossem controlados em sede de fiscalização a posteriori, e não fossem inteiramente ignorados por esta. Admite-se que, com recurso para o nível superior, um Tribunal de 1.a Instância possa fazer este trabalho, que será sempre de indagação exclusivamente jurídica, que ele possa ser útil, nomeadamente quanto a actos financeiros importantes ou eticamente susceptíveis de controlo, como concur-sos e os contratos administrativos, e que possa existir recurso para uma segunda instância no caso de recusa de visto (e porque não também nos casos de concessão de visto, se se definir quem tem legitimidade para recorrer por ofensa dos seus interesses legítimos ou violação dos seus direitos?)14. As outras duas formas de fiscalização, que constituem in genere a fiscalização sucessiva e que parece poderem implicar, por analogia com o artigo 219.° da Constituição da República, competências acessórias, tais como as de realização de inquéritos, efectivação de responsabilidades e aplicação de sanções, parece deverem ser concentrados numa mesma instância orgânica. 14 É claro que a fiscalização preventiva pode ser devolvida ao controlo interno da Administração (desde que caiba a instâncias especializadas e tecnicamente autónomas); ou pode atribuir-se, embora forçadamente, a um órgão com funções principais de auditoria. 275

Seria porventura ideal que essa instância se chamasse Tribunal de Contas, podendo ser um Tribunal singular que, em circunstâncias mais graves funcionasse com assessores seleccionados do seu próprio pessoal de apoio ou da Administração Pública do Terri-tório, com um estatuto de independência funcional; este segundo caso seria um modelo orgânico e funcional nas Secções Regionais dos Açores e da Madeira e tem exemplos em outros países quanto à organização do controlo independente em territórios de pequena dimensão. Não deixa, contudo, de se reconhecer que poderá ser inconve-niente que o colectivo de fiscalização integre, além de um juiz, dois funcionários, mesmo com estatuto de independência enquanto seus membros. Por outro lado, aceita-se que, em decisões mais importantes, o seu carácter colegial dê mais garantias de justiça, ponderação, independência e ausência de pressões sobre o Tribunal do que o seu carácter singular; por outro lado ainda, a necessidade de organizar formas de reapreciação, sejam de recurso ou não, torna insubsistente esta solução, com a certeza de que sempre seria necessário haver recursos para outra instância e que seria inconve-niente que essa outra instância vivesse totalmente divorciada da fiscalização financeira, apenas participando dela em esporádicos e ocasionais recursos; importa não esquecer que a formação das outras magistraturas é profundamente diferente da formação de uma magistratura de contas (se exceptuarmos o caso da fiscalização preventiva ou do visto, perfeitamente exercitável por juízes de formação e especialização essencialmente administrativa). Então, será igualmente possível integrar o Tribunal de Contas (ou o Tribunal Financeiro de 2.a Instância) no órgão supremo judiciário do Território. Nesse caso, preferir-se-ia, se não se quisesse designar esse órgão como um órgão ambivalente — Tribunal de Justiça e Tribunal de Contas —, que a função do Tribunal de Contas fosse atribuída ao Tribunal Supremo de Justiça do Território, através de uma secção de todo autónoma face às secções cível, criminal, administrativa e fiscal: se não existir esta autonomia, a fiscalização financeira não poderá ser exercida com conhecimento de causa e competência técnica. Por outro lado, seria útil admitir a possibilidade de recrutar juízes com formação jurídica ou com formação económica, pelo processo que fosse considerado mais adequado à sua independência, desde que se avaliasse também na sua capacidade técnica e ética. Enfim, a integração no Tribunal Supremo de Justiça possibilitaria, nomeadamente para casos de recursos, a formação de um colectivo recorrendo aos Juízes de outra Secção — e então, admitindo que as questões se situassem sobretudo no domínio da revista e no plano do Direito, seria normal que esse colectivo integrasse o próprio juiz de contas, em princípio relator, mas sempre presente, e os juízes da secção administrativa e tributária, dada uma maior afinidade das matérias. 276

O mesmo princípio da especialização da capacidade do juiz de contas, mesmo se integrado num único órgão do poder judiciário, deve aplicar-se aos serviços de apoio: o controlo financeiro sucessivo exige serviços especializados, com uma formação que é bem diferente da das secretarias judiciais; o recrutamento de pessoal para esses serviços, a sua gestão e a respectiva orientação funcional deveriam caber, ao menos neste último aspecto, à secção financeira ou de contas do Tribunal, que, se fosse apoiada por uma mera secretaria judicial, não poderia garantir um controlo financeiro minimamente eficiente. Estes serviços poderiam também, eventual-mente, apoiar, quando solicitados ou quando assim lhes fosse determinado, o Tribunal de 1.a Instância no exercício da sua actividade de exame e visto. Considera-se, portanto, que é possível tanto a criação de um verdadeiro Tribunal de Contas como a integração da função do Tribunal de Contas na estrutura judiciária comum do Território, até como forma de respeitar a sua autoridade e independência; neste caso, desde que se não ponha em causa a capacidade técnica e a especialização, quer do juiz de contas (ou dos juízes de contas) integrados no Tribunal Supremo de Justiça, quer dos serviços de apoio que dele dependam (ponto tão importante como o primeiro, pois um juiz sozinho não tem condições para fazer fiscalização de contas mesmo num pequeno território; pense-se, no caso das Secções Regionais dos Açores e da Madeira). Não se ignora, todavia, que no território de Macau existem numerosas sugestões no sentido da criação de um auditor geral, uma auditoria geral ou uma comissão de auditoria, assim retirando a fiscalização sucessiva do sistema judiciário e definindo-a essencial-mente por critérios de auditoria (incluindo a legalidade e a regularidade) que se preocupem com a análise substancial e a crítica objectiva dos actos financeiros da Administração, sem julgamento de contas (pois, então, o julgamento havia de caber sempre a algum órgão jurisdicional). Esta solução poderia representar uma ruptura sadia com uma tradição pervertida pelo predomínio ou exclusivi-dade da fiscalização preventiva, e ainda desprovida de instrumentos e sensibilidade para a análise financeira da receita e do gasto público. Seria coerente com as soluções adoptadas na zona — pois em todo o Oriente não se conhecem tribunais de contas. E até poderia inspirar-se no bom exemplo da experiência de Hong Kong (não se esqueça, porém, que esta tem a sua própria tradição e não nasceu de um momento para o outro: na vida da colónia britânica houve sempre uma tradição de auditoria e essa tradição faz parte integrante do sistema inglês tanto de administração pública como de controlo financeiro — os auditores são uma profissão, em todo o mundo, de origem britânica...). Os perigos específicos que devem evitar-se, ao estruturar uma solução deste tipo — perfeitamente possível, note-se, desde que 277

respeite os critérios gerais antes definidos —, são, parece-me, sempre os seguintes: a) A anulação dos controlos internos que devem assumir o lugar da fiscalização preventiva (tal como, em Portugal, a Lei n.° 86/89, de 8 de Setembro, suprimiu em certos casos a fiscalização preventiva sem prover à sua substituição no âmbito da Administração; resultado: aumentaram, a olho nu, os casos de ilegalidade evidente, que ninguém controla e só tarde poderão vir a ser sancionados...); b) A possibilidade de o lugar de auditor geral ou os de comissários de auditoria serem lugares sem independência real, mesmo que dotados de independência formal, quer pela falta de tradição deste tipo de órgãos em territórios de tradição portuguesa, quer pela possibilidade de tais lugares serem entendidos como uma espécie de extensão da Administração ou como uma pré-reforma de funcionários altamente qualificados (então, o reforço das relações com a Assembleia Legislativa seria solução a considerar); c) A dificuldade de resolver o problema do recrutamento, da selecção e da designação do auditor geral; d) A falta, no sistema jurídico português, de um substituto eficaz para o julgamento de contas (então, para evitar outro «buraco legislativo», tal opção haveria de ser coordenada com outras medidas neste domínio). É caso de perguntar, mesmo indo-se para um órgão com funções de auditoria, se, para além da necessidade de o dotar de perícia técnica e da absoluta premência de reformas legislativas que «fechassem o sistema» em função desta opção, que para ele é estranha, em alguns domínios que referi, não seria preferível que o auditor — ou, pelo menos, o presidente de uma comissão de auditoria — devesse ser obrigatoriamente magistrado de carreira, sendo os outros membros dessa comissão magistrados, ou funcio-nários administrativos, ou juristas-economistas-gestores, todos com estatuto de magistrado (por equiparação), como garantia da sua independência estatutária (sem a qual de nada lhe valerá a independência pessoal)... Dito isto, apenas queria concluir, dizendo que me parecem estratégias para o futuro de Macau as soluções dadas a problemas específicos como estes, porque deles depende a subordinação à ordem jurídica de um dos poderes, o poder da Administração Pública, que às vezes é mais refractário a respeitá-la em absoluto e que só o fará se os mecanismos de garantia da legalidade forem plenamente assegurados através de bons tribunais que julguem as questões administrativas lato sensu (administrativas e fiscais) e através de um controlo permanente e independente da actividade financeira do Estado, que é hoje a dimensão global mais importante 278

da actividade da Administração e que tem vindo a assumir uma importância crescente em termos quantitativos por representar, em bom número de Estados, valores da ordem de 40% a 60% do produto nacional. Isto, quer se opte por manter esta última função dentro, quer fora, do sistema judiciário. O Estado é hoje em todos os países — e isto independente-mente dos sistemas sociais e económicos — um enorme sujeito económico e, só pelo facto de o ser, gere bens que são de toda a colectividade e cujo controlo deve ser assegurado a vários níveis: no plano político, pelos órgãos parlamentares; no plano técnico, por este tipo de órgãos dotados de independência jurisdicional ou técnico-financeira; e, naturalmente, pelos mecanismos gerais de controlo de cada aparelho do Estado, que cada organização administrativa seja capaz de criar ao serviço da população. Por isso — e com isto concluo — me parece que o problema da organização destes tribunais e órgãos especializados, sendo um problema de organização judiciária o da sua relação com o sistema social, é, simultaneamente, algo de que dependem decisivamente duas coisas. A primeira é o conteúdo e eficácia do ordenamento jurídico vigente em cada território: a principal forma de dar vida ao ordenamento jurídico é, claro, aquela que o comportamento quotidiano dos cidadãos lhe dá. Mas a sua segunda forma é a que resulta, nos casos frequentes de litígio, da garantia de força e lógica do sistema jurídico que então a organização judiciária seja capaz de assegurar. Por outro lado, no domínio dos tribunais administrativos como no dos tribunais e órgãos de controlo financeiro, está em causa uma outra realidade igualmente poderosa: a Administração. A única forma de garantir verdadeiramente que a Administração se con-forme à norma jurídica consiste na instituição de órgãos capazes de imporem o respeito pelo direito, nomeadamente nas relações com os particulares, mas também na sua disciplina em relação com o público (caso dos tribunais financeiros). E isto é importante, na perspectiva do confronto de actuações de interesse público com os critérios legais a que essas actuações devem obedecer, diferente-mente do litígio (público ou privado). Em ambos os casos, pois, o que está em causa, muito mais do que a organização judiciária concebida como sistema, é a sua função arbitrai e reguladora na sociedade moderna, regida pelo direito e na qual a Administração tem papel decisivo, podendo transformar-se num poder autónomo, se não for controlada pelo Direito e pelos cidadãos através de estruturas judiciais ou parajudiciárias. O que está em causa nesta discussão não é a organização judiciária como realidade formal ou estrutura corporativa; é a limitação do Estado pela submissão à lei, pela divisão de poderes e pela submissão à crítica de contra-poderes sociais. Afinal, os pontos essenciais do Estado democrático moderno. 279

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Administração. n.° 12. vol. IV, 1991-2.°. 281-285 ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DE MACAU E PROCESSO PENAL Jorge Carlos Fonseca * 1. É hoje inquestionável, após a aprovação das recentes alterações ao Estatuto Orgânico de Macau (EOM), maxime a do seu artigo 2.°, a vigência, no ordenamento jurídico de Macau, do regime dos direitos, liberdades e garantias individuais, consagrado na CRP, incluindo, pois, o das «garantias de processo criminal» (artigo 32.° da Constituição da República Portuguesa). É certo que, de um ponto de vista constitucional e por definição do próprio EOM, o território de Macau é autónomo. Esta autonomia não poderá, porém, constituir qualquer limite ou derrogação do conteúdo essencial dos direitos, liberdades e garan-tias individuais, e do seu regime, do seu conteúdo e alcance garantísticos. Isso mesmo é, clara e expressamente, estatuído no já citado artigo 2.° do EOM e resulta das exigências do princípio do estado de Direito, numa sua noção também material, ligada à ideia da dignidade da pessoa humana e recebida no Estatuto do Território. Tal conteúdo essencial constitui, sim, um verdadeiro limite à própria autonomia. Outrossim, a inderrogabilidade de tal conteúdo garantístico seria imposta por um necessário princípio ou ideia de conexão — constitucionalmente intencionado — entre as normas que definem os direitos, liberdades e garantias e aquelas que estabelecem o seu regime, a sua força jurídica. 2. Emanação directa do estado de Direito é o favor rei, visto como princípio geral básico e informador de toda a legislação penal e processual de um estado «inspirado, na sua política e no seu ordenamento jurídico, por um critério superior de liberdade»1, como critério director de todo o ordenamento processual penal democrático. * Assistente graduado da Faculdade de Direito de Lisboa, ex-professor da Universidade da Ásia Oriental. 1 G. Bettiol, Instituições de direito e processo penal, Coimbra, 1974, pág. 295. 281

No plano constitucional das liberdades e dos direitos funda-mentais, concretiza-se, plasma-se, na chamada presunção de inocên-cia do arguido (vide artigo 32.°, n.° 2 da CRP), melhor, na verdade interina ou provisória da inocência, ideia que releva de uma base metajurídica, consubstanciada no facto de o interesse na tutela da inocência prevalecer sobre o interesse da perseguição e eventual condenação penais do arguido. Hoje—e também assim, inequivocamente, nos ordenamentos jurídicos português e macaense —, mais do que um mero correspondente processual do princípio da culpa, como pretende, por exemplo, Herce Quemada2, a presunção de inocência, como direito fundamental, reconhecido e protegido pela Constituição, tem, em princípio, um âmbito geral e quase limitado, «puede y debe desplegar sus efectos en el orden legislativo, en el de los actos de la Administración, y en la actividad procesal o jurisdiccional»3. Traduz-se em muito mais do que um mero princípio processual penal, maxime relativo à prova, numa série de exigências e corolários, com incidência, é certo, no domínio do processo penal (em todas as suas fases), mas projectando-se em múltiplas e variadas direcções. O seu carácter de verdadeiro princípio programático faz dele uma directiva ou injunção feita ao legislador para que organize «um programa essencialmente libertário»4. 3. O princípio da presunção de inocência deve ainda projectar-se e fazer sentir as suas incidências no domínio da organização e do funcionamento do sistema judiciário5, não sendo descabido ou exagerado afirmar que também aquele tem de se definir, articular e fazer valer a ideia de que o arguido deve ser tratado como inocente, valer a ideia de verdade interina da inocência. Neste ponto, tais incidências poderão ser mais ou menos directas ou mediatizadas por outras «garantias de processo crimi-nal», vistas como exigências da presunção de inocência e igualdade erigidas em garantias constitucionais, quais sejam a do princípio do acusatório e a da jurisdicionalização da instrução — n.os 5 e 4 do artigo 32.° da CRP6. 2 Derecho procesal penal, Madrid, 1984, pág. 280. 3 Vazquez Sotelo, Presuncion de inocência del imputado e intima conviccion del tribunal, Barcelona, 1984, pág. 294. 4 Umberto del Pozzo, cit. em Rui Pinheiro e Artur Maurício, A Constituição e o processo penal, Lisboa, 1983, pág. 132. 5 Germano M. da Silva, Lições de processo penal, apts., Lisboa, 1988, pág. 47. 6 Sobre a inter-relacionação, no sentido recortado, da presunção de inocência com o acusatório e a exigência de todas as garantias de defesa para o arguido, vide, respectivamente, Romero Árias, La presuncion de inocência, Pamplona, 1985, pág. 130, e G. Bettiol, loc. cit., pág. 257-258. 282

3.1. Importa, assim, proceder a um muito rápido recorte do conteúdo essencial das duas garantias constitucionais. 3.1.1. Com o acusatório pretende-se, sobremaneira, evitar que o julgador seja influenciado por uma sua qualquer participação na actividade que serve de base à introdução do feito em juízo. Este objectivo de salvaguarda da imparcialidade e da objectividade da decisão final exige, hoje, não apenas que o juiz de julgamento não acuse (acusatório formal), mas, sobretudo, a separação de funções entre quem julga e quem investiga, para se decidir, através de um juízo de probabilidade, pela sujeição ou não de uma infracção a julgamento. Importa, pois, que o juiz (de julgamento) não possa dirigir, nem ter uma qualquer intervenção valorativa (de mérito) em qualquer fase processual que vise a recolha e a apreciação de prova, para que se conclua dever ser feita (ou não) a acusação e/ou a pronúncia. 3.1.2. O núcleo essencial das exigências garantísticas subjacen tes à jurisdicionalização da instrução traduz-se na necessidade, sentida num estado de Direito, de assegurar um controlo judicial dos actos que possam ser praticados por outras entidades em fases anteriores ao julgamento e que poderão consubstanciar lesões ou perigos de lesão dos direitos do arguido, visto como inocente. 3.2. É este conteúdo integrado mínimo que não pode ser derrogado, antes deve ser, mais do que um mero critério modela- dor, um limite a quaisquer exigências ou preocupações de uma autonomia de organização judiciária, radicada nas especificidades do território de Macau. Ele acarreta, mais concretamente: 3.2.1. Uma qualquer modelação de organização judiciária que contemple a existência de tribunais de instrução criminal ou, ao menos, de juízes de instrução criminal. 3.2.2. No que respeita às competências daqueles tribunais— ou daqueles juízes—,por relação às dos tribunais criminais, a exigência de que, àqueles e não a estes, caiba decidir quanto à pronúncia ou à não-pronúncia, e o exercício das funções jurisdicio- nais relativas à investigação criminal. 3.2.3. O núcleo essencial da garantia «jurisdicionalização da instrução» é compatível com vários modelos concretos de organiza ção e repartição de competências do Ministério Público e do Juiz de Instrução, no quadro da investigação/instrução criminal. Ele é compatível, nomeadamente, quer com o modelo actualmente existente em Macau, quer com um modelo afim do português actual (diga-se, a propósito, que a opção por este último seria menos discutível em Macau do que em Portugal — de um ponto de vista de 283

uma sua conformação aos princípios constitucionais —, já que uma compreensão, ancorada numa ideia de concordância prática, das exigências contidas nas garantias de processo criminal e daquelas constantes da caracterização da organização judiciária de Macau como autónoma e específica, implica apenas que seja intocado o conteúdo essencial daquelas garantias, tal qual foi atrás definido). 3.2.4. Porém, a opção pelo «modelo português» postula uma ampla e verdadeira autonomia para o Ministério Público, face aos demais órgãos do poder, capaz de justificar que, à excepção dos actos de quase-jurisdição, lhe sejam entregues os mais vastos poderes de investigação pré-acusatória, senão de toda a investiga- ção que antecede à submissão do facto a julgamento (casos de ausência de uma fase de «instrução», por não ser requerida, por exemplo). Só essa autonomia, sem a qual, aliás, inexiste autêntica independência dos tribunais, uma e outra exigidas pelo EOM (artigo 53.°, n.os l e 5), pode favorecer e garantir uma actuação submetida incondicionalmente aos valores da descoberta da ver-dade e da realização da justiça, enfim, a obediência a critérios de estrita objectividade. 3.2.5. A independência da magistratura do M.P. face à magistratura judicial é, digamos, intencionada ou sugerida pela consagração, nas vestes modernas do princípio do acusatório, em atenção à ínsita necessidade de clara separação de funções e competências nas diferentes fases ou momentos do processo penal. (Veja-se, por todos, F. Dias, numa curiosa argumentação que, além do mais, visa demonstrar como um certo modelo de repartição de competências entre o Ministério Público e o Juiz de Instrução, nas fases preliminares do processo penal — ao cabo e ao resto o actual modelo português —, surge como o mais adequado à «totalidade dos princípios constitucionais que subjazem ao estatuto do juiz e do Ministério Público como sujeitos do processo...»7. 3.3. Tal autonomia e tal independência mostram-se, aliás, não só adequadas como potenciadoras de uma afirmação do direito constitucional à inocência. Este não terá consistência se o titular da acção penal estiver ou puder estar sujeito a quaisquer constrangi-mentos ou interferências (internos e/ou externos) que façam ignorar ou esmorecer a ideia de que, citando F. Dias, «... interessa à comunidade jurídica não só a punição de todos os culpados mas também — sobretudo, dentro de um verdadeiro Estado-de-direito — a punição só dos que sejam culpados... segue-se daí que ao Ministério Público... há-de competir trazer à luz não só tudo aquilo 7 Sobre os sujeitos processuais no novo Código de Processo Penal, in C.E.J., Jornadas de direito processual penal, Coimbra, 1988, págs. 22-23. 284

que possa demonstrar a culpa do arguido, mas também todos os indícios da sua inocência...»8. Enfim, a verdade provisória da inocência não se compadece com um quadro político-jurídico em que, mais do que existir um ónus legal de acusação, possa haver condições para um ónus institucional ou político de acusação. É este conteúdo de autonomia que deve também ser vasado legalmente para que sejam respeitados os parâmetros contidos na CRP e no EOM. 8 Direito processual penal, 1.° volume, Coimbra, 1981, pág. 369. 285

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Administração, n.° 12, vol. IV, 1991-2.°, 287-292 A FISCALIZAÇÃO DA CONSTITUCIONALIDADE NA FUTURA ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DE MACAU Jorge Noronha e Silveira * 1. A problemática da fiscalização da constitucionalidade, praticamente ignorada ou subestimada durante todo o século XIX, constitui um dos temas nucleares do constitucionalismo moderno. Sendo as normas constitucionais o fundamento último da actividade do Estado, elas só podem atingir o seu fim — o respeito dos direitos fundamentais e da ordem social e política constituídas — se forem simultaneamente criados meios que garantam o seu cumprimento pelos órgãos do poder. E dado que o estado constitucional se procura apresentar como um convicto estado de Direito, em que o Direito serve de medida para todas as coisas, não admira que os meios de garantia que hoje merecem melhor aceitação e se consideram mais ricos sejam aqueles que se desenvolvem apenas através de valorações jurídicas e provêm de órgãos imparciais e independentes: os Tribunais. Eles traduzem, no seu conjunto, a chamada fiscalização jurisdicional da constitucionalidade. Portugal, através do artigo 63.° da sua Constituição de 1911, foi o primeiro Estado europeu a consagrar a fiscalização jurisdicional da constitucionalidade das leis. E a Constituição Portuguesa actual mantém e desenvolve essa tradição, instituindo um dos sistemas mais completos do mundo nesta matéria. As suas soluções, como é natural, também se vieram a reflectir no ordenamento jurídico-constitucional de Macau, cujo Estatuto Orgânico consagra hoje * Assistente da Faculdade de Direito de Lisboa. Ex-docente do curso de Direito da UAO. Assessor do Gabinete do Secretário-Adjunto para a Justiça. 287

diversos meios de fiscalização jurisdicional da constitucionalidade das leis. A fiscalização jurisdicional da constitucionalidade das leis está actualmente também consagrada em diversos Estados asiáticos, especialmente naqueles que sofreram maior influência do sistema jurídico anglo-saxónico. Nalguns (no Japão e nas Filipinas, por exemplo), esse modelo tem expressa consagração constitucional. Â República Popular da China, porém, não faz a apologia deste tipo de garantia para as suas normas constitucionais. Coerente com o seu modelo político-constitucional, de índole marxista-leninista, ela não baseia a sua estrutura constitucional nem na separação de poderes, nem na interdependência recíproca entre os seus órgãos de soberania. O Congresso Nacional Popular e a sua Comissão Permanente são os órgãos que concentram o poder supremo do estado, devendo todos os outros (incluindo os Tribunais — artigo 128.° da Constituição da R.P.C.) responder perante eles pelos seus actos. Os Tribunais não devem questionar a validade das leis do Congresso, nem lhes deve caber um papel criativo na sua interpretação. Essas funções são desempenhadas pelo Congresso e pela sua Comissão Permanente, havendo portanto uma fiscalização mais política do que jurídica. Parece-nos indiscutível que o ordenamento de Macau durante estes últimos dez anos de administração portuguesa deve continuar a consagrar com toda a clareza meios jurisdicionais de fiscalização da constitucionalidade que, inseridos na tradição jurídicoconstitucional portuguesa, possam ser mantidos e desenvolvidos ao longo do século XXI. E julgamos que a Declaração Conjunta, com a sua solução de um país, dois sistemas, cria condições para essa permanência e para esse desenvolvimento. Caberá, no entanto, aos habitantes de Macau lutar para que esse projecto se concretize. 2. A modalidade actualmente mais divulgada na Ásia de fiscalização jurisdicional da constitucionalidade é a fiscalização concreta, que surge a propósito da resolução dos litígios nos tribunais. Nascida nos Estados Unidos, onde ficou conhecida pela designação de judicial review of legislation, ela encontra-se hoje espalhada um pouco por todo o mundo. Na maioria dos estados, o modelo instituído obriga o juiz (qualquer juiz — seja de tribunal de primeira instância, seja de tribunal superior) a recusar a aplicação das normas que ele considere inconstitucionais, pois só pode basear a sua sentença em normas válidas. Em certos países, porém, a sua consagração conduz a solução diferente: ao detectar um possível caso de inconstitucionalidade, o juiz de primeira instância tem apenas competência para levantar um incidente, fazendo-o subir em separado a um tribunal superior para apreciação e decisão final, que será vinculativa. Este segundo modelo, que hoje vigora, por exemplo, na Alemanha (veja-se o artigo 100.° da Constituição de Bona), foi 288

aplicado pelo Estado Novo em todas as províncias ultramarinas portuguesas, incluindo Macau. Introduzido através do artigo 199.° da Carta Orgânica do Império Colonial Português (aprovada pelo Decreto-Lei n.° 23 228, de 15 de Novembro de 1933) e posterior-mente mantido na base LXVIII da Lei Orgânica do Ultramar Português de 1953 e na base LXVI da Lei Orgânica do Ultramar de 1972 (aprovadas, respectivamente, pela Lei n.° 2 066, de 27 de Junho de 1953, e pela Lei n.° 5/72, de 23 de Junho), ele remetia em certos casos a decisão sobre eventuais inconstitucionalidades para um incidente próprio, a submeter ao Conselho Superior das Colónias (cuja designação foi mais tarde alterada para Conselho Ultramarino). A primeira forma de conceber a fiscalização concreta parece-nos, porém, francamente preferível. Só ela reconhece a todos os tribunais a sua plena dignidade como órgãos de soberania, fazendo salientar que este tipo de fiscalização faz parte da própria essência da função jurisdicional: foi esta modalidade que Portugal introduziu na Europa, através do artigo 63.° da sua Constituição de 1911, e que hoje consagra de modo inequívoco no artigo 207.° da sua Constituição actual. E ela também vigora claramente em Macau em toda a sua amplitude, por força da nova redacção dada recentemente ao n.° l do artigo 41.° do Estatuto Orgânico (que veio esclarecer algumas dúvidas suscitadas pela anterior redacção do n.° 3 do mesmo artigo). O teor do artigo 41.°, n.° l, do Estatuto Orgânico de Macau não nos merece qualquer reparo e até deveria, dada a sua importância, ser reafirmado nas disposições gerais introdutórias da futura lei de bases sobre a organização judiciária de Macau. Dele deriva o dever para todo e qualquer magistrado de Macau de não aplicar normas contrárias à Constituição Portuguesa ou ao Estatuto Orgânico de Macau, devendo ele próprio apreciar essa inconstitucionalidade ou ilegalidade. E julgo que seria bom para Macau poder contar com disposição equivalente na sua futura Lei Básica. 3. A fiscalização concreta, apesar de indispensável, tem também as suas insuficiências. Algumas delas só podem ser superadas através da institucionalização de meios de fiscalização abstracta. Outras, porém, podem ser desde logo resolvidas na forma como se organizar o recurso das decisões resultantes da fiscalização concreta proferidas em primeira instância. Teoricamente, existem diversas opções para organizar os recursos das decisões tomadas em sede de fiscalização concreta. Os principais modelos são os três seguintes: 1.° Dar aos recursos relativos à inconstitucionalidade exactamente o mesmo tratamento que é dado aos recursos ordinários sobre qualquer outra matéria; a inconstitucionalidade seria sempre apreciada incidentalmente, como questão prejudicial num processo dirigido a outro fim (à resolução do litígio entre as partes), sendo decidida pelo tribunal superior competente para conhecer de 289

qualquer outro recurso ordinário interposto nesse processo; este é o modelo mais divulgado junto dos Estados que se integram no sistema anglo-saxónico, tendo tido consagração em Portugal metro-politano durante a vigência das Constituições de 1911 e 1933; 2.° Instituir um recurso específico com o fim único de apreciar a inconstitucionalidade, a ser interposto directamente para o tribunal comum hierarquicamente mais elevado; a grande vantagem desta opção em relação à anterior é transformar a inconstitucionalidade na questão principal a resolver, dando-lhe assim maior dignidade, salientando a sua importância e imprimindo maior celeridade à sua resolução; 3.° Criar, não apenas um recurso próprio, mas também um órgão judiciário especializado na sua resolução; esta solução acrescenta à anterior a vantagem da especialização, proporcionando condições para o aparecimento de uma jurisprudência constitucio-nal mais rica e mais profunda e contribuindo para a dignificação e independência dos tribunais; este sistema, conhecido por modelo austríaco (pois apareceu pela primeira vez na Constituição da Áustria de 1920), é o actualmente vigente em Portugal, onde os recursos sobre fiscalização concreta são decididos em última instância pelo Tribunal Constitucional (artigo 280.° da Constituição Portuguesa), opção que tem aliás dado bons resultados. O modelo que está em vigor em Macau desde 1976 é, na minha opinião, e apesar de algumas dúvidas levantadas por um ou outro autor, o mesmo que está instituído hoje em Portugal, e isso por força da redacção que o artigo 51.° do Estatuto Orgânico tinha antes da revisão operada pela Lei n.° 13/90: a administração da justiça ordinária (onde a fiscalização concreta se insere) era regulada pela legislação portuguesa. Assim, e enquanto não se concretizar a autonomia do sistema judiciário de Macau, aplica-se às decisões proferidas pelos tribunais de Macau o artigo 280.° da Constituição Portuguesa, tendo o Tribunal Constitucional competência para decidir os recursos interpostos em sede de fiscalização concreta. A recente revisão do Estatuto Orgânico, porém, abre novas perspectivas que podem vir a alterar esta situação. A nova redacção dos seus artigos 51.° e 75.° aponta para a autonomização da organização judiciária de Macau, ficando em breve os seus tribunais investidos na plenitude e exclusividade de jurisdição. Parece, assim, não fazer sentido manter por muito mais tempo a competência do Tribunal Constitucional prevista no artigo 280.° da Constituição Portuguesa. Caberá à futura lei de bases do sistema judiciário de Macau optar pelo modelo e pelo momento que considere preferíveis para «localizar» os recursos em sede de fiscalização concreta. Optando pelo primeiro sistema mencionado anteriormente, e pressupondo que Macau terá apenas um tribunal superior, simulta-neamente de segunda instância e de revista, dividido em secções especializadas, os recursos sobre constitucionalidade seriam apre- 290

ciados e decididos pela secção competente para conhecer de qualquer recurso ordinário interposto naquele processo. Se o sistema escolhido for o segundo (que nos parece francamente preferível ao anterior), e dado ir existir um único tribunal superior em Macau, os recursos sobre inconstitucionalidade poderiam ser julgados directamente pelo plenário desse tribunal superior. Preferindo-se a terceiça opção, ela poderá ser concretizada através da criação de um órgão equivalente ao Tribunal Constitucio-nal, só com jurisdição no território de Macau. Ora parece evidente que a dimensão deste último e o movimento de processos nele existente não justificam a criação de um tribunal constitucional privativo. Mas talvez já se justifique a autonomização de uma secção especializada em problemas de constitucionalidade no tribunal superior de Macau. 4. A criação, no tribunal superior de Macau, de uma secção especializada em questões constitucionais teria inegáveis vantagens. Ela serviria desde logo para salientar a importância de que se reveste a adequação de todo o universo normativo de Macau ao ordenamento constitucional aqui vigente. E permitiria também uma útil especialização e um dignificante aprofundamento da jurispru-dência constitucional, que tão esquecida tem sido em Macau. Essa secção especializada, porém, não pode naturalmente justificar-se apenas para conhecer dos recursos interpostos das decisões proferidas em Macau em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade ou da ilegalidade reforçada. A sua necessária rentabilização imporia que lhe fossem atribuídas outras funções, entre as quais se poderiam contar o julgamento dos processos de fiscalização abstracta da constitucionalidade, bem como competên-cias relativas ao contencioso eleitoral. Outra hipótese seria criar um recurso autónomo para protecção dos cidadãos contra eventuais abusos dos seus direitos fundamentais por parte da administração, solução que presentemente tem tido bom acolhimento em diversos países, nomeadamente na Alemanha (veja-se o artigo 93.°, n.° 4-A, da Constituição de Bona, que consagra a Verfassungsbeschwerde e em Espanha (veja-se o artigo 161.°, n.° l, alínea b), da actual Constituição espanhola e o seu recurso de amparo). Se quanto à consagração em Macau de um recurso de amparo não se levantam dificuldades de maior, já o mesmo não se pode dizer da «localização» da fiscalização abstracta da constitucionalidade. A fiscalização abstracta é a que se desprende dos casos concretos e dos interesses pessoais neles em jogo. A inconstitucionalidade torna-se o objecto único do processo, sendo discutida objectivamente até à exaustão (e não apenas na medida em que seja relevante para solucionar o caso concreto). Estas características 291

possibilitam decisões com força obrigatória geral, que contribuem para a uniformização da jurisprudência. A fiscalização abstracta da constitucionalidade é considerada, especialmente nos estados com um sistema jurídico de tipo continental, como um complemento importante da fiscalização concreta. Ensaiada para as colónias portuguesas através das bases XXXVI (fiscalização sucessiva) e XXXVIII (fiscalização preventiva) da Lei Orgânica do Ultramar de 1972, ela foi introduzida em Portugal metropolitano pela Constituição de 1976, que a consagrou em diversas modalidades (preventiva e sucessiva, por acção e por omissão), num sistema que tem dado bons frutos. O Estatuto Orgânico de Macau também previu algumas formas de fiscalização abstracta da constitucionalidade. A sua redacção inicial, porém, não individualiza o órgão competente para as exercer, o que conduziu, na prática, à não aplicação desses preceitos. A concretização desse órgão só foi operada com a recente Lei n.° 13/90, que esclareceu tratar-se do Tribunal Constitucional português: vejam-se os seus 11.°, n.° l, alínea e); 30.°, n.° l, alínea a); e 40.°, n.° 3. Essa outorga de competência ao Tribunal Constitucional, além de tardia, parece-me neste momento demasiado rígida e limitativa da autonomia judiciária do Território. Solução preferível teria sido admitir a possibilidade de essa atribuição ser transferida mais tarde para os tribunais de Macau. A impossibilidade de o fazer põe em causa, pelo menos para já, a criação da referida secção especializada no tribunal superior de Macau. Concluindo esta breve exposição, julgamos que à futura lei de bases do sistema judiciário de Macau se abrem fundamentalmente duas alternativas em matéria de fiscalização da constitucionalidade: ou elevar o plenário do tribunal superior a órgão fiscalizador (podendo ser ele também a decidir o recurso de amparo), ou optar por manter provisoriamente as competências do Tribunal Constitu-cional para que, numa próxima revisão do Estatuto Orgânico, se criem as condições para a autonomização, nesse tribunal superior, de uma secção especializada em matéria constitucional. Seja qual for a opção que a Assembleia da República venha a tomar, o fundamental é que ela contribua para a dignificação da função jurisdicional em Macau e para que os operadores locais do direito tomem consciência da importância para o futuro de Macau do respeito e da garantia das normas constitucionais e estatutárias. E estou certo que esse objectivo será alcançado. 292

Administração, n.° 12, vol. IV, 1991-2.°, 293-306 ANEXO PROJECTO DE LEI DE BASES DA ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DE MACAU * Ⅰ EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1. O n.° 5 do artigo 292.° da Constituição da República estabelece que «O território de Macau dispõe de organização judiciária própria, dotada de autonomia e adaptada às suas especificidades, nos termos da lei, que deverá salvaguardar o princípio da independência dos juízes». Introduzido pela segunda revisão da Constituição, o preceito visou dotar Macau de uma organização judiciária que satisfaça as necessidades de um território (que já hoje possui uma acentuada autonomia política) e responda aos objectivos definidos para o período de transição. Com efeito, o Anexo II à Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a questão de Macau refere a existência de um período de transição que terminará em 19 de Dezembro de 1999, durante o qual os dois Governos continuarão a cooperar com vista a assegurar a aplicação efectiva da Declaração e a criar condições apropriadas para a transferência de poderes. Aquele período tem por finalidade proporcionar condições que possibilitem uma transferência de poderes sem soluções de continuidade ou rupturas. Sendo assim, as políticas sectoriais relativas ao território de Macau não podem deixar de ter em conta a natureza e estrutura política que a Região Administrativa Especial de Macau comportará a partir de 1999. * Embora este não seja o texto final do projecto da Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau (entretanto aprovada pela Assembleia da República), considerou-se necessária a sua divulgação enquanto guia de leitura e referência dos artigos publicados no presente número de «Administração». 293

No que especificamente se refere à administração judiciária, os modelos devem revestir-se da flexibilidade e capacidade de evolução que lhes permitam, em 1999, acolher as políticas fundamentais previstas na Declaração Conjunta. Não se trata — note-se — de instituir órgãos que correspondam aos tipos estabelecidos para a Região Administrativa Especial de Macau, mas de introduzir no sistema adequados factores de evolução. 2. O Anexo I à Declaração Conjunta define alguns princípios e normas de organização relativamente à futura Região Administrativa Especial de Macau. Assim: A atribuição do poder judicial a tribunais próprios; A localização no Território de um Tribunal de última instância; A independência dos tribunais e o estabelecimento de imunidades para os juízes; A nomeação dos juízes pelo Chefe do Executivo, sob proposta de uma comissão independente a integrar por juízes, advogados e personalidades de relevo e com recurso a critérios de qualifica-ção profissional; O estabelecimento de prorrogativas de inamovibilidade; A garantia de que o Ministério Público desempenhará as suas funções com independência e livre de qualquer interferência. Neste contexto, a reformulação do sistema judiciário de Macau deve orientar-se por duas dominantes estratégicas: por um lado, a que resulta da ordem jurídica que vigora no Território; por outro, a que emerge do estatuto previsto para depois de 1999. Deverão, assim também, ter-se presentes as variáveis que o período de transição e o período que depois se lhe seguirá reclamam e as que, em qualquer caso, são próprias da plasticidade de qualquer sistema. 3. É neste quadro de objectivos e condicionantes que se vão definir os princípios da organização judiciária de Macau. Trata-se de um diploma de bases que deixa propositadamente em aberto — desde logo, pela capacidade evolutiva que se pretende introduzir no sistema — questões organizativas de significativo espectro. Ficam, em todo o caso, estabelecidas regras que não só asseguram a genuinidade democrática do sistema como também a sua eficácia instru-mental relativamente à ordem jurídica em que vai operar. Assim, o diploma abre com a enunciação de princípios que proclamam a autonomia da organização judiciária do Território, definem o âmbito da função jurisdicional e estabelecem garantias de independência dos tribunais. Na organização dos tribunais, procurou conciliar-se os benefícios da especialização com a necessidade de um correcto dimensionamento face às previsíveis solicitações processuais. 294

O Tribunal Superior de Justiça organiza-se segundo uma concepção que procura assegurar a maior especialização compatível com a economia de meios. Ressalvam-se, no mínimo, e durante a fase de transição, os instrumentos de garantia da unidade do direito, prevendo-se, em certos casos, recursos para tribunais supremos da República. O modelo previsto para o Tribunal de Contas ajusta-se às característi-cas do Território e ao objectivo de se alcançar uma total autonomia de controlo. Prevê-se um recurso de amparo para tutela dos direitos fundamentais garantidos pelo Estatuto Orgânico. Na nomeação de magistrados, o diploma obedece a uma lógica evolutiva que, garantindo os princípios de isenção, transparência e democraticidade, recolhe natural inspiração no modelo previsto para a futura Região Administrativa Especial. Aquela lógica está igualmente presente nas normas que prevêem a existência de juízes assessores e auditores judiciais, destinadas como são a fomentar a participação na administração da justiça e a localização de quadros. É atribuído ao Ministério Público um estatuto de autonomia que corresponde aos princípios consagrados na República e acolhidos, no fundamental, pela Declaração Conjunta. Os órgãos de gestão do quadro de juízes e agentes do Ministério Público têm uma composição que pretende flexibilizar o sistema, garan-tindo, ao mesmo tempo, vias de recurso e de amortecimento de dificuldades que possam surgir. Erige-se em subsidiário o sistema que vigora na República, de onde se espera poder retirar as soluções que a aplicação do diploma possa suscitar em matéria de organização e competência dos tribunais, estatutos dos juízes e organização e estatuto do Ministério Público. Adoptam-se finalmente normas transitórias e de regulamentação. Assim. Nos termos da alínea d) do n.° l do artigo 200.° da Constituição, o Governo apresenta à Assembleia da República a seguinte proposta de lei: Ⅱ LEI DE BASES DA ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DE MACAU CAPÍTULOⅠ Disposições gerais Artigo 1.° (Autonomia) O território de Macau dispõe de organização judiciária própria, dotada de autonomia e adaptada às suas especificidades, nos termos da presente lei. 295

Artigo 2.° (Função jurisdicional) Compete aos tribunais de Macau assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir conflitos de interesses públicos e privados. Artigo 3.° (Independência dos tribunais) 1. Os tribunais de Macau são independentes e estão sujeitos apenas à lei. 2. A independência dos tribunais de Macau é garantida pela inamovibilidade dos juízes e pela sua não sujeição a quaisquer ordens ou instruções, salvo o dever de acatamento das decisões proferidas em via de recurso pelos tribunais superiores. 3. Quando os juízes forem nomeados por tempo determinado, a inamovibilidade é garantida por esse tempo. 4. Os juízes não podem ser responsabilizados pelas suas decisões, salvo as excepções consignadas na lei. Artigo 4. ° (Ano judicial) 1.O ano judicial corresponde ao ano civil. 2.O início de cada ano judicial é assinalado pela realização de uma sessão solene presidida pelo Governador de Macau. CAPÍTULO Ⅱ Organização dos tribunais SECÇÃOⅠ Categorias de tribunais e graus de jurisdição Artigo 5.° (Categorias de tribunais) 1. A organização judiciária de Macau compreende tribunais de jurisdição comum e tribunais de jurisdição administrativa, fiscal, aduaneira e financeira. 2. Podem ser criados tribunais arbitrais, bem como ser estabelecidos instrumentos e formas de composição não jurisdicional de conflitos. 3. As causas não atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência dos tribunais de jurisdição comum. 296

Artigo 6. ° (Graus de jurisdição) 1. No território de Macau há tribunais de primeira instância, o Tribunal de Contas e o Tribunal Superior de Justiça. 2. O Tribunal Superior de Justiça funciona como tribunal de segunda instância e como tribunal de revista. SECÇÃO Ⅱ Tribunais de jurisdição comum Artigo 7.° (Espécies de tribunais) 1. Os tribunais de primeira instância de jurisdição comum são consoante as causas que lhes estão atribuídas, tribunais de competência genérica, tribunais de competência especializada e tribunais de competên cia específica. 2. Podem ser criados tribunais de competência especializada mista e tribunais de competência específica mista. Artigo 8. ° (Funcionamento) Os tribunais de primeira instância de jurisdição comum funcionam com tribunal singular, com tribunal colectivo ou com tribunal misto, nos termos das leis de processo. Artigo 9.° (Tribunal misto) O tribunal misto é composto pelo tribunal colectivo ou pelo tribunal singular e por dois juízes assessores. SECÇÃO Ⅲ Tribunal de jurisdição administrativa, fiscal, aduaneira e financeira Artigo 10.° (Tribunal Administrativo) 1. O Tribunal Administrativo de Macau tem competência idêntica à: a) Dos tribunais administrativos de círculo, dos tribunais tributários de primeira instância e dos tribunais fiscais aduaneiros; b) Do Tribunal Tributário de Segunda Instância, salvo o disposto no artigo 15.°. 297

Artigo 11.° (Tribunal de Contas) 1. O Tribunal de Contas tem jurisdição e poderes de controlo financeiro no âmbito da ordem jurídica de Macau. 2. Estão sujeitos à jurisdição e controlo financeiro do Tribunal de Contas: a) O Território e seus serviços, autónomos ou não; b) Os institutos públicos; c) As associações públicas; c) As autarquias locais; d) Quaisquer outros entes públicos sempre que a lei o determine; f) As pessoas colectivas de utilidade pública administrativa. 3. O Tribunal de Contas funciona com tribunal singular ou com tribunal colectivo. 4. O tribunal singular tem competência idêntica à das secções do Tribunal de Contas da República e o tribunal colectivo à do plenário geral do referido tribunal. CAPÍTULO Ⅲ Tribunal Superior de Justiça SECÇÃO Ⅰ Organização Artigo 12.° (Composição e funcionamento) 1. O Tribunal Superior de Justiça é constituído pelo presidente e por seis juízes. 2. O Tribunal Superior de Justiça funciona em plenário ou por secções. 3. As secções do Tribunal Superior de Justiça são constituídas por três juízes. 4. O plenário do Tribunal Superior de Justiça é constituído por todos os juízes do tribunal e não pode funcionar com menos de cinco juízes. Artigo 13.° (Substituições) 1. Nas suas faltas e impedimentos, o presidente do Tribunal Superior de Justiça é substituído pelo juiz mais antigo em exercício neste tribunal. 298

2. Os juízes do Tribunal Superior de Justiça são sucessivamente substituídos pelo juiz mais antigo em exercício em tribunais de primeira instância do Território que não tenha intervindo no processo. SECÇÃO Ⅱ Competência Artigo 14.° (Jurisdição comum) 1. Na jurisdição comum, a competência do Tribunal Superior de Justiça é idêntica à das secções do Supremo Tribunal de Justiça. 2. Mantêm-se, relativamente ao território de Macau, a competência do plenário do Supremo Tribunal de Justiça e do plenário das secções criminais do mesmo Tribunal. Artigo 15.° (Competência das secções em matéria administrativa, fiscal e aduaneira) 1. Em matéria administrativa, as secções do Tribunal Superior de Justiça têm competência idêntica à das Subsecções de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo relativamente a recursos, conflitos e causas localizadas no Território. 2. Em matéria fiscal e aduaneira, as secções do Tribunal Superior de Justiça têm competência idêntica à: a) Da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo relativamente a recursos, conflitos e causas locali-zadas no Território; b) Do Tribunal Tributário de Segunda Instância, para conhecer dos recursos de decisões dos Tribunais Tributários de Primeira Instância e dos tribunais fiscais aduaneiros. Artigo 16.° (Competência do plenário em matéria administrativa, fiscal e aduaneira) 1. Em matéria administrativa, o plenário do Tribunal Superior de Justiça tem competência idêntica à do pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. 2. Em matéria fiscal e aduaneira, o plenário do Tribunal Superior de Justiça tem competência idêntica à do pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo. 3. Mantém-se, relativamente ao território de Macau, a competência do plenário do Supremo Tribunal Administrativo. 299

Artigo 17.° (Actos do Governador e dos Secretários-Adjuntos) Para o julgamento dos actos do Governador de Macau e dos Secretários-Adjuntos em matéria administrativa, fiscal e aduaneira são exclusivamente competentes, conforme os casos, a Subsecção de Conten-cioso Administrativo e a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo. Artigo 18.° (Recurso de amparo) 1. De decisão proferida por tribunal sediado no Território pode sempre recorrer-se para o plenário do Tribunal Superior de Justiça, com fundamento em violação de direitos fundamentais garantidos pelo Estatuto Orgânico de Macau, sendo o recurso directo e restrito à questão da violação. 2. Sem prejuízo do disposto no artigo anterior, há recurso para os tribunais de jurisdição administrativa de actos administrativos ou da simples via de facto de poderes públicos, com fundamento na violação de direitos fundamentais garantidos pelo Estatuto Orgânico de Macau. CAPÍTULO Ⅳ Magistratura Artigo 19.° (Magistrados) 1. A magistratura dos tribunais de Macau compreende juízes e agentes do Ministério Público. 2. O quadro dos juízes e agentes do Ministério Público dos tribunais de Macau é fixado pelo Governador de Macau. 3. Os cargos de juiz e de agente do Ministério Público podem ser providos, respectivamente, entre juízes e magistrados do Ministério Público dos quadros da República, em regime de comissão de serviço. 4. As comissões de serviço têm a duração de três anos e são renováveis. 5. Para o Tribunal de Contas, a nomeação pode também recair em licenciados em economia, finanças ou organização e gestão com, pelo menos, três anos de experiência no exercício de funções da Administração Pública, em cargos de direcção ou gestão em empresas públicas ou privadas ou como membros de conselhos fiscais ou de comissões de fiscalização. 6. Podem ainda ser nomeados para cargos de juiz e de agente do Ministério Público licenciados em direito de reconhecida idoneidade 300

cívica, residentes há pelo menos três anos no Território e com conhecimen-tos de língua chinesa. 7. Nos primeiros três anos de vigência da presente lei, os lugares a prover nos termos do número anterior não devem exceder um tempo do total de lugares estabelecidos para os Tribunais de Primeira Instância ou dois sétimos do total de lugares estabelecidos para o Tribunal Superior de Justiça. Artigo 20.° (Juízes assessores) 1. Podem ser nomeados juízes assessores indivíduos de reconhecida idoneidade cívica, residentes no Território há mais de sete anos e com conhecimentos de língua chinesa. 2. A nomeação faz-se por um ano e é renovável. Artigo 21.° (Auditores judiciais) 1. É criado o cargo de auditor judicial. 2. Os auditores judiciais são nomeados de entre indivíduos de reconhecida idoneidade cívica, residentes no Território, com formação jurídica ou, no caso do Tribunal de Contas, com formação jurídica, económica ou financeira e conhecimentos de língua chinesa. 3. Os auditores judiciais exercem funções de coadjuvação e consulta junto dos juízes e agentes do Ministério Público e podem intervir na preparação dos processos e na fase de julgamento, salvo o disposto no número seguinte. 4. Está vedada aos auditores judiciais a prática de actos jurisdicionais. 5. Aos auditores judiciais é aplicável o disposto no n.° 2 do artigo anterior. Artigo 22.° (Nomeações) 1. O presidente e os juízes do Tribunal Superior de Justiça e o Procurador-Geral Adjunto são nomeados pelo Governador de Macau sob proposta do Conselho Superior de Justiça de Macau. 2. Constitui requisito de nomeação o exercício, pelo tempo mínimo de quinze anos,de profissão judiciária ou forense ou de docência universitária. 3. O Presidente, os juízes e o magistrado do Ministério Público junto do Tribunal de Contas são nomeados nos termos do n.° 1. 301

4. Os juízes e agentes do Ministério Público dos restantes tribunais, os juízes assessores e os auditores judiciais são nomeados pelo Governador de Macau, sob proposta do Conselho Judiciário de Macau. Artigo 23.° (Estatuto da função) 1. O presidente e os juízes do Tribunal Superior de Justiça têm categoria, tratamento e honras iguais aos de presidente e juiz do Tribunal da Relação. 2. O Procurador-Geral Adjunto tem categoria, tratamento e honras iguais às dos correspondentes cargos da República. 3. Os juízes e agentes do Ministério Público dos Tribunais de Primeira Instância têm categoria, tratamento e honras iguais aos dos correspondentes cargos da República. Artigo 24.° (Remuneração) 1. O presidente e os juízes do Tribunal Superior de Justiça e o Procurador-Geral Adjunto têm vencimento correspondente a 75% do vencimento do Governador de Macau. 2. Os presidentes dos Tribunais de Primeira Instância e os Procura dores da República têm vencimento correspondente a 67% do vencimento do Governador de Macau. 3. Os juízes e agentes do Ministério Público dos Tribunais de Primeira Instância têm vencimento correspondente a 62% do vencimento do Governador de Macau. 4. Os auditores judiciais têm vencimento correspondente a 80% da remuneração base fixada para o cargo de juiz. 5. Os juízes assessores têm direito a senha de presença por cada dia de julgamento, de montante a fixar pelo Governador de Macau. CAPÍTULO V Ministério Público Artigo 25.° (Estatuto) O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia e desempenha as funções que lhe forem atribuídas com independência e livre de qualquer interferência. 302

CAPITULO ⅥGestão e disciplina SECÇÃO ⅠDisposição introdutória Artigo 26.° (Órgãos) A gestão e a disciplina do quadro de juízes e agentes do Ministério Público do território de Macau são asseguradas pelo Conselho Judiciário de Macau e pelo Conselho Superior de Justiça de Macau. SECÇÃO Ⅱ Conselho Judiciário de Macau Artigo 27.° (Composição) 1. O Conselho Judiciário de Macau é constituído: a) Pelo presidente do Tribunal Superior de Justiça, que preside; b) Pelo Procurador-Geral Adjunto; c) Por um advogado eleito pelos advogados de Macau; d) Por quatro personalidades de reconhecido mérito, sendo duas designadas pelo Governador de Macau e duas eleitas pela Assembleia Legislativa. 2. Das deliberações do Conselho Judiciário de Macau pode reclamar- -se para o Conselho Superior de Justiça de Macau. Artigo 28.° (Competência) Compete ao Conselho Judiciário de Macau; a) Propor a nomeação e exoneração de juízes, agentes do Ministério Público, juízes assessores e auditores judiciais, nos termos do n.° 4 do artigo 22.°; b) Conceder autorizações e licenças, justificar faltas e praticar outros actos de idêntica natureza relativamente a juízes, agentes do Ministério Público, juízes assessores e auditores judiciais; c) Exercer acção disciplinar sobre juízes e agentes do Ministério Público da primeira instância, juízes assessores e auditores judiciais, ressalvada a jurisdição própria dos respectivos conselhos quando se trate de magistrados judiciais ou de magistrados do Ministério Público dos quadros da República; 303

d) Ordenar inspecções, sindicâncias e inquéritos a serviços judiciais do Território e designar os inspectores, sindicantes ou inquiri-dores. SECÇÃO Ⅲ Conselho Superior de Justiça de Macau Artigo 29.° (Composição) 1. O Conselho Superior de Justiça de Macau é constituído: a) Pelo presidente do Supremo Tribunal de Justiça, que preside; b) Pelo Procurador-Geral da República; c) Pelo Governador de Macau ou por um membro do Governo de Macau por ele designado; d) Por um representante do Ministro da Justiça; e) Por uma personalidade designada pelo Presidente da República. 2. Das deliberações do Conselho Superior de Justiça de Macau pode recorrer-se para o Supremo Tribunal de Justiça. Artigo 30.° (Competência) Compete ao Conselho Superior de Justiça de Macau: a) Propor a nomeação e a exoneração do presidente e dos juízes do Tribunal Superior de Justiça; b) Apreciar as reclamações deduzidas contra deliberações do Conse lho Judiciário de Macau; c) Exercer acção disciplinar sobre o Presidente e os juízes do Tribunal Superior de Justiça, o Presidente e os juízes do Tribunal de Contas e o Procurador-Geral Adjunto, ressalvada a jurisdição própria dos respectivos conselhos, quando se trate de magistrados judiciais ou de magistrados do Ministério Público dos quadros da República; d) Emitir parecer sobre projectos de organização do sistema judiciá rio de Macau. SECÇÃO Ⅳ Dispsição comum Artigo 31.° (Requisição) O Conselho Superior de Justiça de Macau e o Conselho Judiciário de Macau podem solicitar ao Conselho Superior da Magistratura e à 304

Procuradoria-Geral da República indicação de magistrados que pretendam exercer funções no território de Macau e respectivos elementos curricula-res. CAPÍTULO Ⅶ Disposições transitórias e finais Artigo 32.° (Magistrados colocados em Macau) A nomeação de Magistrados judiciais e do Ministério Público que exerçam funções em Macau considera-se feita em comissão de serviço que, caso não seja renovada nos termos do artigo 18.°, n.° 4, cessará decorridos três anos contados a partir da data de nomeação ou, se o referido prazo já tiver decorrido à data da entrada em vigor da presente lei, quando transcorrido o período de tempo, contado igualmente a partor da entrada em vigor da presente lei, resultante da aplicação da fórmula x = 3-(y-z), em que x representa o período de tempo até à cessação ou renovação da comissão, y o múltiplo de três igual ou, se o resultado não for um número inteiro, imediatamente superior ao número de triénios que se contêm no período de tempo compreendido entre a data de nomeação e a entrada em vigor da presente lei e z este último período. Artigo 33.° (Concentração de competências no Tribunal Superior de Justiça de Macau) As competências que, nos termos da presente lei, se mantêm no Supremo Tribunal de Justiça, no Tribunal Constitucional, no Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal de Contas, caberão ao Tribunal Superior de Justiça de Macau a partir do momento em que, nos termos do artigo 75.° do Estatuto Orgânico de Macau, os tribunais do Território forem investidos na plenitude e exclusividade da jurisdição. Artigo 34.° (Concentração de competências no Conselho Judiciário de Macau) 1. As competências atribuídas pela presente lei ao Conselho Superior de Justiça de Macau caberão ao Conselho Judiciário de Macau quando os tribunais do Território forem investidos na plenitude e exclusividade da jurisdição. 2. Após o evento referido no número anterior, o Governador de Macau procederá à alteração da composição do Conselho Judiciário de Macau, acrescentando-lhe dois novos membros, um eleito pelos magistra- dos judiciais e do Ministério Público dos tribunais de Macau de entre os magistrados colocados nestes tribunais e o segundo eleito pelos advogados de Macau. 305

Artigo 35.° (Tribunal Administrativo) 1. Até à instalação do tribunal a que se refere o artigo 10.°, o Tribunal Administrativo de Macau é composto pelos juízes de direito do tribunal de competência genérica da comarca de Macau. 2. Nas suas faltas ou impedimentos, os juízes do Tribunal Administra- tivo de Macau são substituídos nos termos da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais vigente em Macau. Artigo 36.° (Disposições subsidiárias) 1. Em tudo o que não contrarie a presente lei e a legislação complementar a que se refere o artigo 37.° são subsidiariamente aplicáveis à definição da organização e competência dos tribunais do Território: a) A Lei n.° 38/87, de 23 de Dezembro; b) O Decreto-Lei n.° 129/84, de 27 de Abril; c) A Lei n.° 86/89, de 8 de Setembro. 2. Em tudo o que não contrarie a presente lei e a legislação complementar a que se refere o artigo 37.°, são subsidiariamente aplicáveis à definição do estatuto dos juízes e organização e estatuto do Ministério Público: a) A Lei n.° 21/85, de 30 de Julho; b) A Lei n.° 47/86, de 15 de Outubro. Artigo 37.° (Legislação complementar) 1. O Governador de Macau publicará os diplomas necessários à execução da presente lei. 2. Compete, designadamente, ao Governador de Macau emitir diplomas intercalares de adaptação das leis processuais vigentes no Território que constituam pressuposto da entrada em vigor da presente lei. Artigo 38.° (Entrada em vigor) A presente lei entra em vigor trinta dias após a data da publicação dos diplomas previstos no artigo anterior, com excepção do artigo 34.° que vigora a partir da data da publicação da presente lei. 306

economia e desenvolvimento 307

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Administração. n.° 12, vol. IV, 1991-2.°, 309-319 O PAPEL DE MACAU NAS RELAÇÕES DE COOPERAÇÃO ECONÓMICA ENTRE GUANGDONG, HONGKONG E MACAU*Chao Wai Peng** Ⅰ O DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO DE GUANGDONG, HONG KONG E MACAU NA DÉCADA DE OITENTA Nos anos oitenta, as regiões de Guangdong, Hong Kong e Macau passaram por grandes transformações económicas num processo que todo o mundo, não sem surpresa, tem vindo a observar. Através da política de reformas e de abertura ao exterior e aproveitando a vantagem da proximidade geográfica com Hong Kong e Macau, a província chinesa de Guangdong alcançou enormes êxitos económicos, durante a última década. O índice de aumento real anual do valor global da produção atingiu 12,9%. Com base nos índices de preços correntes no mercado, constatamos que, entre 1979 e 1989, o valor global da produção aumentou de 20.707 milhões de yuan, para 128.394 milhões de yuan, ou seja, 5,2 vezes; o valor global da produção per capita subiu de 402,8 yuan para 2.131 yuan, o que corresponde a 4,29 vezes mais; o volume total das exportações subiu de 1.702 milhões de dólares norte-americanos para 8.030 milhões, isto é, 3,72 vezes superior. Durante o mesmo período, o total dos fundos de investimentos estrangeiros realmente aproveitados atingiu a soma de 10.239 milhões de dólares * A Revista Administração tem vindo a tratar, ao longo de vários números, perspectivas diversificadas sobre infraestruturas e ligações entre Macau e a Região do Sul da China. Sem prejuízo de voltarmos ao assunto quando o interesse, novidade e qualidade dos trabalhos o justifique, consideramos, por ora, suspenso este ciclo temático, com a publicação deste trabalho. ** Investigador do Centro de Estudos sobre Hong Kong e Macau da Academia de Ciências Sociais da Província de Guangdong. 309

norte-americanos e estabeleceram-se mais de 8.100 empresas de capital misto, de capital estrangeiro e de cooperação, das quais mais de 5.000 já entraram em funcionamento. Entre 1979 e 1989, foram também assinados 80.000 projectos de cooperação, segundo o modelo sam loi yat pou (elaboração ou montagem com matérias-primas ou peças fornecidas pelo cliente, ou produção segundo modelos fornecidos pelo cliente e segundo os princípios do comércio compensador). Os impostos cobrados atingiram 2.834 milhões de dólares norte-americanos. Actualmente, criou-se na província de Guangdong uma grande área aberta ao exterior, na qual as cidades e zonas abertas formam o corpo principal, enquanto as zonas económicas especiais formam as janelas, o que tem vindo a estimular o desenvolvimento económico de toda a província, nas mais diversas áreas de actividade. Quanto a Hong Kong, apesar de a sua economia ter passado por alguns revezes e dificuldades durante os anos oitenta, o aumento real anual do valor global da sua produção em 1989 foi 3,59 vezes superior a 1979 (respectivamente, 491.590 milhões e 107.047 milhões de dólares de Hong Kong); o valor global da produção per capita passou de 21.715 dólares de Hong Kong em 1979, para 85.325 dólares de Hong Kong (equivalentes a 10.939 dólares americanos) em 1989, isto é, 2,93 vezes superior. Neste mesmo período, o valor global das exportações aumentou 6,51 vezes: 75.934 milhões de dólares de Hong Kong em 1979 e 570.509 milhões de dólares de Hong Kong em 1989. O valor das exportações de artigos locais cresceu 3,01 vezes, de 55.912 milhões para 224.104 milhões de dólares de Hong Kong, e o valor dos artigos reexporta-dos, de 20.022 para 346.404 milhões de dólares de Hong Kong, um aumento de 16,3 vezes. A percentagem das reexportações em relação ao valor total das exportações passou de 26,37 para 60,72%, o que mostra que Hong Kong já recuperou a sua posição de maior porto de reexportação no Extremo Oriente. Entre 1971 e 1981, o aumento médio anual da economia de Macau foi de 16,7%, o que transformou este território numa das regiões mundiais com o mais alto índice de crescimento económico. O ritmo de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) foi, entre 1980 e 1985, de 8,6%; de 6,9% em 1986; de 12,4% em 1987; de 7,5% em 1988 e, em 1989, de 5,7%. Este ritmo de crescimento permitiu-lhe continuar a ocupar um dos primeiros lugares entre os países e regiões recém-industrializados da Ásia. Com base no índice de preços correntes no mercado, o PIB foi, em 1989, de 24.747,2 milhões de patacas; o PIB per capita de 55.300 patacas (equivalentes a 6.912,5 dólares norte-americanos), ocupando o sexto lugar na Ásia. O valor global das exportações aumentou 5,55 vezes, passando de 2.014 milhões de patacas em 1979, para 13.200 milhões, em 1989. Devido ao desenvolvimento contínuo dos últimos 20 anos, Macau tem hoje uma estrutura económica baseada nas indústrias 310

transformadoras viradas para a exportação, no turismo e no jogo, a par de um desenvolvimento harmonioso do comércio, das finanças e da construção civil, estando a transformar-se numa cidade interna-cional que desempenha múltiplas funções no plano mundial. Os factos referidos mostram que,nos anos oitenta,Guangdong,Hong Kong e Macau registaram um desenvolvimento sincronizado e que,em conjunto,se transformaram num importante centro económico na região da Ásia e do Pacífico. Ⅱ NOVAS RELAÇÕES DE COOPERAÇÃO E CRESCIMENTO ECONÓMICO DE GUANGDONG, HONG KONG E MACAU O progresso económico de Guangdong, Hong Kong e Macau deve-se tanto a factores internos, como externos, não podendo ser julgados do mesmo modo. No entanto, é indubitável que o desenvolvimento dos laços de cooperação económica entre estas três regiões durante os anos oitenta foi a força motriz comum ao seu desenvolvimento económico contínuo. Guangdong, Hong Kong e Macau têm constituído, ao longo da história, um todo económico, geográfico e político, influenciando-se reciprocamente. Mesmo durante o longo período anterior à libertação do novo país, estas três regiões mantiveram sempre laços íntimos e inseparáveis. Em 1949, após a fundação da República Popular da China, estes laços foram interrompidos, devido a causas diversas, internas e externas. Este facto impediu as três regiões de utilizarem as suas capacidades diversificadas, o que limitou especial-mente o crescimento económico de Guangdong. A partir de 1979, a China iniciou um processo de implementação de reformas e uma política de abertura ao exterior. Em Guangdong, criaram-se três zonas económicas especiais, abriram-se duas cidades ao exterior e implantou-se a zona económica do Delta do Rio das Pérolas. Este acontecimento marcou o reatar dos laços económicos entre Guang-dong, Hong Kong e Macau e o início de um novo período histórico. No decorrer dos últimos dez anos, estas relações atingiram uma tal interdependência que as três regiões chegam mesmo a partilhar um destino comum. Este relacionamento caracteriza-se pela com-plementaridade, por benefícios mútuos, promoção recíproca e desenvolvimento comum, nos diversos sectores de actividade. Hong Kong é uma importante ponte de ligação de Guangdong ao mercado mundial. O volume global das exportações de Guangdong em 1989 foi de 8.030 milhões de dólares norte-americanos, dos quais 6.360 milhões (79,2%) resultaram das exportações para Hong Kong, ou para o mercado internacional através de Hong Kong. Este valor representa 30% do valor total das exportações da China para Hong Kong. No mesmo ano, o valor dos produtos importados de Hong Kong por Guangdong totalizou 3.500 milhões de dólares 311

norte-americanos, correspondentes a 72,5% do valor total das importações de toda a província e a 28% das importações da China. Hong Kong é também uma fonte importante de moeda estrangeira. Guangdong utilizou, nos últimos dez anos, 10.329 milhões de dólares norte-americanos, 70% dos quais oriundos de consórcios de Hong Kong; 90% das empresas de capital misto, estrangeiro e de cooperação resultam de investimentos dos empre-sários e comerciantes de Hong Kong e Macau. Em Guangdong, existem, actualmente, 18.000 empresas tipo sam loi yat pou, das quais a maioria foi criada por empresários de Hong Kong e Macau. As exportações de Guangdong para Macau têm vindo conti-nuamente a aumentar desde o início da última década. Entre 1980 e 1988, representaram 56,9% do valor total dos produtos exportados pela China para este território. Os empresários e comerciantes de Macau investiram no estabelecimento de cerca de 300 empresas em Zhuhai, na província de Guangdong, e o volume dos seus investimentos encontra-se em segundo lugar no volume total dos investimentos estrangeiros nesta Zona Económica Especial. Em 1988, mais de 27.640 cidadãos de Hong Kong e Macau entraram na China através de Guangdong; dos turistas que, nesse ano, visitaram Hong Kong, 16 a 20% tinham como destino o interior da China. Tudo isto estimulou o desenvolvimento do turismo de Guangdong e contribuiu para o aumento da entrada de divisas estrangeiras naquela província. Guangdong é hoje, no interior da China, a maior base de produção e processamento de artigos das empresas comerciais e industriais de Hong Kong e Macau; mais de 2.000 operários dedicam-se ao processamento e montagem de artigos para exporta-ção, trabalhando a maioria em empresas com capitais de Hong Kong e Macau; o valor dos artigos elaborados em Guangdong constitui 30% do valor total da produção industrial de Hong Kong, atingindo 70 a 80% em sectores como a electrónica, produtos de pele e plásticos. Apoiando-se nas terras e mão-de-obra baratas de Guangdong, os grupos comerciais e industriais de Hong Kong e Macau têm vindo a elevar a capacidade competitiva dos seus artigos e a consolidar a sua posição no mercado internacional. A maioria das mercadorias de Guangdong é exportada através de Hong Kong e Macau, facto que traz muitos benefícios a estas duas regiões. Também noutros casos, têm sido úteis para Hong Kong e Macau os laços económicos com Guangdong. Algumas afirmações ilustram com acuidade as relações que se estabeleceram entre o interior da China e Hong Kong e Macau, designadamente a complementari-dade e reciprocidade do desenvolvimento económico entre as três regiões: Zhang Jianquan, presidente da União das Associações Industriais de Hong Kong, afirma que «Hong Kong tem uma rede segura, que é a China; nenhum dos nossos competidores tem uma rectaguarda tão grande como a China»; segundo Su Haiwen, 312

presidente da Câmara Comercial Geral de Hong Kong, «a região do Sul da China transformou-se na rectaguarda de Hong Kong; a região de Kong Tou, por exemplo, sobreviverá com grande dificuldade se perder a zona de San Kai e o futuro de Hong Kong será difícil sem o apoio de Guangdong». Na última década, as negociações entre os governos da China e os governos de Hong Kong e Macau determinaram como datas para a devolução destes territórios à soberania da RPC, respectivamente 1997 e 1999, transformando-os em regiões administrativas especiais, sob jurisdição directa do Governo Popular Central,mas mantendo-se inalterados,durante 50 anos,os seus actuais sistemas socio-económicos capitalistas. Este acordo contribuiu para tornar uma realidade o conceito «um país, dois sistemas», como base sólida para um desenvolvimento e estabilidade duradouros de Hong Kong e Macau e para o fortalecimento dos laços de cooperação económica entre estes dois territórios e Guangdong. Apesar de algumas dificuldades surgidas durante as negocia-ções sino-britânicas e sino-portuguesas e após a publicação das Declarações Conjuntas — que provocaram algumas preocupações e inquietações entre os responsáveis das várias partes e que se reflectiram negativamente nas relações económicas entre os dois territórios e Guangdong — a prática já demonstrou e continuará a demonstrar que as políticas fundamentais do Governo Central da China para Hong Kong e Macau serão firmemente implementadas, prevendo-se um futuro de perspectivas brilhantes para o desenvolvi-mento das relações de cooperação económica entre Guangdong, Hong Kong e Macau. Ⅲ PROMOVER O DESENVOLVIMENTO DAS RELAÇÕES DE COOPERAÇÃO ECONÓMICA ENTRE GUANGDONG, HONG KONG E MACAU As principais características das relações de cooperação entre Guangdong, Hong Kong e Macau, que se desenvolveram nos anos oitenta, consistem na transformação das relações tradicionais de comércio simples em relações de cooperação económica em diversas áreas. Nos últimos dez anos, as relações de cooperação não se limitaram aos sectores do comércio e processamento de produtos, mas estenderam-se aos domínios das finanças, comunicações, turismo, ciências e tecnologia, telecomunicações, abastecimento de água e electricidade, projectos de obras de grande envergadura, protecção ambiental, alfândegas, segurança pública e combate ao tráfico ilegal de produtos. No entanto, deverá afirmar-se que esta polivalência se encontra ainda numa fase inicial: em grande medida, processa-se de uma forma espontânea, dispersa, temporária, parcial e dependente da 313

iniciativa privada. Não possui objectivos ou planos a longo prazo, não é coordenada, nem regulamentada, não se aproveitando, assim, as vantagens das três regiões no sentido do fortalecimento em conjunto das suas forças económicas e na consolidação das respectivas posições económicas na região da Ásia Pacífico, nem elevando a sua capacidade competitiva no plano internacional. Analisando as tendências do desenvolvimento destas regiões, parece correcto afirmar que a década de noventa representará uma nova etapa, um novo quadro onde a cooperação se mostrará mais eficaz. Isto acontecerá porque a promoção das relações de cooperação entre Guangdong, Hong Kong e Macau corresponde às necessidades de desenvolvimento interno das respectivas econo-mias; de adaptação às tendências de regionalização e centralização da economia mundial; de persistência, por parte da China, nas políticas de reforma e abertura ao exterior como factor de modernização do país e, finalmente, à necessidade de aplicação, por parte da China, Inglaterra e Portugal, das Declarações Conjuntas sobre Hong Kong e Macau, como condição para a manutenção da estabilidade e do progresso de ambos os territórios. Nesta nova etapa, várias tarefas se colocam a estas regiões: o reforço da comunicação e da coordenação; a transformação do actual carácter espontâneo e disperso da cooperação numa estratégia oficial, planificada e organizada e com a definição de objectivos comuns a longo prazo; a reconversão do actual método de produção com materiais fornecidos pelo cliente e outras formas de investi-mento a curto prazo, passando a dar prioridade ao estabelecimento de empresas de capital misto, estrangeiro ou de cooperação; a transformação da complementaridade entre as três regiões ao nível dos recursos, alargando-a a diferentes áreas e baseando-a numa divisão de trabalho ao nível das principais indústrias; o reforço da cooperação industrial a um nível superior, ou seja, no fornecimento de matérias-primas, na produção de componentes de maquinaria e electrónica e na indústria química pesada. Este tipo de relações de cooperação devem ser incentivadas com o objectivo permanente da complementaridade e benefícios mútuos e devem orientar-se pelas leis económicas. A tarefa mais urgente consiste na combinação entre a coopera-ção de carácter privado e a cooperação oficial e semi-oficial; entre a cooperação dispersa entre empresas e a cooperação entre sectores; a cooperação entre organismos governamentais, incentivando a consulta e o diálogo, a nível superior, entre governos. Para atingir esta meta é indispensável a criação de um organismo semi-oficial, conselho ou comissão, que actue no domínio da promoção da cooperação económica entre Guangdong, Hong Kong e Macau, com funções de organização, planificação e coordenação. E imperativo fortalecer a coordenação ao nível das políticas industri-ais, técnicas e científicas, monetárias e respeitantes à construção de 314

infraestruturas que envolvam obras de grande envergadura, concre-tizando uma divisão de trabalho ao nível regional. A coordenação das políticas industriais implicará o estímulo ao investimento conjunto das empresas industriais e comerciais das três regiões; o desenvolvimento conjunto das indústrias de matérias- primas e peças e acessórios de maquinaria (que se revestem de um significado muito importante para o progresso futuro das três regiões); o desenvolvimento da indústria química pesada da província de Guangdong, para alterar a actual situação passiva no mercado internacional. Ao nível da coordenação das políticas de desenvolvimento científico e tecnológico, salienta-se a importância da cooperação científica e tecnológica, incentivando a aplicação e divulgação dos resultados das investigações nestes domínios; a necessidade de reconversão industrial e renovação dos produtos tradicionais, através da utilização de tecnologias avançadas; o desenvolvimento científico e tecnológico na RPC, com base na cooperação entre estas três regiões; o estímulo à investigação científica, ao intercâmbio académico e à formação profissional. A coordenação das políticas monetárias exigirá o desenvolvi-mento do mercado monetário regional e a centralização dos investimentos, hoje parciais e dispersos. Os bancos de Hong Kong, Macau e Guangdong deverão organizar em conjunto os emprésti-mos bancários, investindo prioritariamente em empresas que se proponham adoptar tecnologias avançadas e nos grandes projectos respeitantes à produção de energia eléctrica, às comunicações e à exploração de recursos naturais. Em conjunto, deverão criar uma companhia de desenvolvimento, um organismo consultivo mone-tário e um fundo para empréstimos a crédito, investimentos, especiais e investimentos em situações de risco. Guangdong deverá autorizar a abertura de filiais das instituições bancárias com capital estrangeiro fora das zonas económicas especiais e criar as condições necessárias para que as sociedades anónimas limitadas da província possam penetrar no mercado de Hong Kong. A coordenação dos projectos de obras básicas de grande envergadura— nomeadamente o aeroporto internacional, o porto de águas profundas e a auto-estrada — que requerem avultados investimentos, e tem uma profunda influência no desenvolvimento futuro. As três regiões deverão reforçar os contactos e troca de opiniões entre si, analisar adequadamente os problemas ligados à coordenação e prevenir a duplicação de projectos e o desperdício de recursos humanos, materiais e financeiros. As diferenças, quando surgirem, deverão ser tratadas por especialistas das regiões envolvi-das e as soluções deverão ser encontradas através do diálogo entre as entidades oficiais responsáveis. As relações de cooperação entre Guangdong, Hong Kong e Macau estendem-se a Shenzhen, Zhuhai e às diversas cidades do 315

Delta do Rio das Pérolas. A década de noventa exige que esta cooperação se processe a um novo nível e que, com base nos sucessos alcançados na última década, se trate com maior acuidade as relações entre os interesses globais e regionais. Após o período de transição, as relações de cooperação económica entre Guangdong, Hong Kong e Macau entrarão numa fase nova de desenvolvimento, integradas na política de «um país, dois sistemas». A província de Guangdong, praticando um sistema socialista, e as regiões administrativas especiais de Hong Kong e Macau, que continuarão a praticar um sistema capitalista, unir-se-ão, sob a direcção do Governo Popular Central, numa situação original de integração e cooperação económica entre regiões com sistemas socio-económicos diferentes. Parece, pois, extremamente urgente que economistas e sociólogos empreendam de imediato estudos sobre as formas, áreas e canais da futura cooperação entre as três regiões. O desenvolvimento comum da economia de Guangdong, Hong Kong e Macau contribuirá para a concretização das políticas fundamentais do Governo Central de Pequim, propiciando as condições não só para a estabilidade e o progresso destas regiões, como para as relações entre ambas as margens do estreito de Taiwan — os «san tong», isto é, comércio, transporte e correio directos — e para a reunificação pacífica de toda a China; por outro lado, impulsionará a constituição da zona económica do Sul da China e de um sistema de cooperação económica entre as regiões da Ásia e do Pacífico. David Wilson, governador de Hong Kong, considera que «nos próximos 20 a 30 anos, o Delta do Rio das Pérolas será uma das principais regiões costeiras do Pacífico, com uma economia em rápido desenvolvimento e Hong Kong será uma parte importante desta área». Também para Francisco Murteira Nabo, ex-encarregado do Governo de Macau, o pleno desenvolvimento da economia de Macau exige o aproveitamento das condições favoráveis próprias do Território, ou seja, a proximidade do Sul da China, onde as perspectivas económicas são atraentes e em contínuo desenvolvimento. O problema actual consiste em como aproveitar os laços actuais com o Sul da China para elevar a indústria de Macau a um novo nível de desenvolvimento. Podemos prever que, no próximo século, surgirá no Oriente uma Nova China que abrangerá o continente chinês, Hong Kong, Macau e Taiwan, que praticará a orientação «um país, dois sistemas», jogando plenamente com todo o talento e habilidade do seu povo para «continuar a ser uma das forças importantes e estáveis na defesa da paz e segurança da região da Ásia Pacífico e do mundo inteiro». O estreitamento das relações de cooperação económica entre Guangdong, Hong Kong e Macau contribuirá, segura e significativamente, para atingir este objectivo. 316

Ⅳ A POSIÇÃO E O PAPEL DE MACAU Guangdong, Hong Kong e Macau tecem um quadro de relações entre si, onde se insere o relacionamento de Macau com cada uma das outras regiões. O desenvolvimento de Macau nos últimos 20 anos mostra que o seu crescimento foi favorecido tanto pela próspera economia de Hong Kong, como pela política de reformas e abertura da China. Estes factores, aliados às vantagens que o Território detém nos mercados internacionais, às medidas adoptadas pelo Governo de Macau e aos esforços comuns dos diversos sectores sociais, fizeram com que Macau se encontre entre as regiões de mais rápido crescimento económico. Os laços estreitos entre Macau e Hong Kong manifestam-se em muitos aspectos: no volume considerável de investimentos de Hong Kong no Território; nos milhões de turistas vindos de Hong Kong que anualmente visitam Macau; no papel de entreposto de Hong Kong em relação à esmagadora maioria das importações e exporta-ções de Macau; na estreita ligação da pataca ao dólar de Hong Kong e na infiltração mútua dos diversos sectores da vida social das duas regiões. Tudo isto faz com que Macau esteja dependente de Hong Kong em muitos aspectos, mas simultaneamente estimula a complemen-taridade das relações económicas entre ambos os territórios. As relações que Guangdong estabelece com Hong Kong e Macau são muito semelhantes. Nos últimos dez anos, ambas se têm desenvolvido a um ritmo impetuoso, enfrentando novas e mais árduas tarefas. Além de Hong Kong, Macau é outra via de ligação de Guangdong com o exterior: a sua posição como porto franco, os seus laços com os mercados e os capitais internacionais e a sua economia e política comercial livres fornecem grande abertura e informação a Guangdong e permitem a entrada de tecnologia e capital estrangeiro na região; Macau é também para Guangdong uma ponte nas relações económicas com Taiwan e um trampolim para a entrada de capital de Taiwan; o turismo e o jogo no Território contribuiram significativamente para o desenvolvimento turístico da província de Guangdong; o mercado de Macau absorve um grande volume de géneros alimentícios, de matérias-primas e diversos artigos de consumo; finalmente, a transferência parcial da indústria de processamento de Macau para o interior do país reveste-se de várias vantagens para Guangdong. Por outro lado, também Macau beneficia deste conjunto de factores. Com a sua pequena área, sem um aeroporto internacional, sem caminho de ferro que ligue a Guangdong, o contributo do território 317

de Macau para a modernização e para a política de reformas e abertura da China é bem menor que o que pode ser dado pelo centro financeiro e comercial internacional que é Hong Kong. Liao Chengzhi, falecido vice-presidente do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, afirmou «Desejo que Macau seja uma segunda Hong Kong». Este desejo reveste-se de um significado prático de longo alcance, em vista da situação actual e da tendência do desenvolvimento de Macau. Actualmente, está em curso a concretização de vários projectos de grande envergadura, uma das mais importantes iniciativas do Governo de Macau, após a entrada do Território no período de transição. Uma vez concluída a construção do aeroporto internacional e do porto de águas profundas, as comunicações de Macau com o exterior melhorarão consideravelmente; consolidar-se-á a sua posição enquanto porto franco internacional; o comércio externo desenvolver-se-á a um ritmo acelerado e a capacidade de absorção de capital internacional aumentará. O porto de águas profundas e o aeroporto internacional necessitarão de um caminho de ferro. Nos últimos anos, os peritos e os dirigentes governamentais de Guangdong e Macau apresentaram várias hipóteses e projectos respeitantes à construção do caminhode-ferro Guangzhou-Macau. Para transformar estes projectos em realidade, é hoje imperativo resolver toda uma série de difíceis problemas, para o que é fundamental a cooperação entre Guang-dong e Macau e o apoio enérgico do Estado. Ò problema mais urgente parece ser a decisão de ambos os governos organizarem conjuntamente um grupo de especialistas interessados em levar a obra a bom termo. Se for possível construir esta linha férrea, a posição e o papel de Macau e Zhuhai serão reforçados, contribuindo para o progresso da zona oeste do Delta do Rio das Pérolas. Um dos limites ao desenvolvimento de Macau é a sua pequena superfície. A cooperação entre Guangdong e Macau proporciona uma segura rectaguarda a Macau: a ZEE de Zhuhai e a zona de Delta do Rio das Pérolas. A vila de Wanzai e as ilhas de Dahengqing e de Xiaohengqing (ou seja, Macarira e Montanha) são vizinhas de Macau. A construção de uma ponte entre Dahengqing e Coloane e de outra entre Wanzai e Macau, com o apoio do Estado, aumentará o ritmo de crescimento das duas regiões, particularmente se Guangdong adoptar medidas mais flexíveis e abertas para as ilhas de Daheng-qing e de Xiaohengqing e se se verificar uma estreita cooperação bilateral. O crescimento destas duas zonas terá um enorme impacto no desenvolvimento económico de Zhuhai e Macau, traduzindo-se em vantagens para ambas as partes. É nossa opinião que, para concretizar o desejo de Liao Chengzhi de que Macau se transforme numa segunda Hong Kong, é necessário abordar esta questão profundamente. O que expusemos 318

neste artigo constitui apenas alguns dos aspectos deste problema e, de modo algum, a análise exaustiva que é necessário realizar. 319

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Administração, n.° 12, vol. IV, 1991-2.°, 321-331 A CONSTRUÇÃO DO PORTO DE ÁGUAS PROFUNDAS EM MACAU: ALGUMAS CONSIDERAÇÕES*Lo Cheong Ian ** Vong Chau Son ***Ⅰ INTRODUÇÃO O desenvolvimento de Macau tem estado sempre relacionado com a sua actividade portuária. Quando o porto de Macau funcionava como porto exterior de Cantão, registou enorme prosperidade e desenvolvimento, enquanto centro das trocas comerciais entre a Europa e a Ásia1. Depois da Guerra do Ópio, Hong Kong substituiu Macau como porto de Cantão. Macau entrou, a partir de então, num período de decadência e progressiva estagnação. Actualmente, o Território conta com três zonas portuárias: o Porto Interior, ao sul da rota de Chin-San, a oeste da penínsua de Macau; o Porto Exterior, a leste da península e abrigado por um molhe; e o Porto de Ká-Ó, no cabo Tai-Tan na ilha de Coloane. A rota do Porto Interior tem 3 a 3,5 metros de profundidade, 40 metros de largura e 9 quilómetros de extensão drenados; a rota do Porto Exterior tem 4,5 metros de profundidade, 60 metros de largura e aproximadamente 5 quilómetros de extensão drenados. Em 1984, a largura da rota do Porto Interior aumentou para 50 metros e a profundidade do Porto Exterior para 6 a 7 metros2. O * Ver nota ao artigo «O papel de Macau nas relações de cooperação económica entre Guangdong, Hong Kong e Macau». ** Professor-adjunto da Faculdade de Geologia da Universidade de Zhongshan. *** Membro da Comissão Técnica para a Reforma Educativa de Macau. 1 Miao Hongji et al, Macau, Editora da Universidade de Zhongshan, Cantão, 1988 e Situ Shangji, «A natureza histórica de Macau e sua influência económica e social no Delta do Zhujiang», in Estudos sobre Hong Kong e Macau, Universidade de Zhongshan, Cantão, 1987. 2 In Anuário Económico de Macau, edição do jornal Wa Kio Pou, p. 267. 321

Porto Interior, com capacidade para barcos de mil toneladas, encarrega-se basicamente do transporte de mercadorias para Hong Kong e interior do continente; o Porto Exterior, com capacidade para barcos de 2 000 toneladas, destina-se sobretudo ao transporte de passageiros entre Macau e Hong Kong; e o Porto de Ká-Ó, actualmente com capacidade para barcos de 3 000 toneladas, tem como objectivo o transporte de combustível para a central eléctrica e de matérias-primas para a fábrica de cimento. Os actuais portos são suficientes face à actual situação económica do Território. No entanto, a construção de um porto de águas profundas é condição sine qua non para manter e impulsionar o desenvolvimento de Macau. 1. PORQUÊ UM PORTO DE ÁGUAS PROFUNDAS EM MACAU? A importância do desenvolvimento portuário de Macau desper-tou há muito a atenção dos responsáveis. Na década de quarenta, discutia-se já a necessidade de um porto com estas características. Concretamente, He Dazhang e Miao Hongji propuseram a construção de um porto profundo em Sap-Chi-Mun, recorrendo à construção de um aterro e de um molhe, ligado a Cantão através de um caminho-de-ferro. No entanto, o baixo nível de desenvolvimento económico de Macau não permitiu que se considerassem devidamente estas propostas. «A curto prazo, as condições naturais continuarão a ser o principal impedimento ao desenvolvimento económico de Macau. »3«Completada a via férrea Cantão-Macau, alargada a área de influência da economia do Território até à zona oeste de Cantão e sudoeste do país e multiplicado o volume de cargas e descargas, só então será possível discutir a construção de um porto de águas profundas em Macau.»4«O porto de Jiuzhou, em Zhuhai, já completou a primeira fase das suas obras: se as segunda e terceira fases da obra forem realizadas conjuntamente, poupar-se-á uma verba considerável. »53 Peng Qirui, et al, Hong Kong e Macau, Editora Comercial, Hong Kong, 1986, pp. 284. 4 Zheng Tianxiang e Huang Jiushun, «Transportes de Macau», in Estudos sobre Hong Kong e Macau, Universidade de Zhongshan, Cantão, 1988, n.° 3/4, pp. 29-34. 5 Wen Chang'en,O desenvolvimento do espaço e a exploração económica — um estudo sobre o meio ambiente e o desenvolvimento de Macau, Editora Ciências, Cantão, 1988, pp. 92-1 000. 322

Anteriormente, a maior parte das opiniões ia no sentido de considerar que, por um lado, Macau não necessitava de um porto de águas profundas e que, por outro, a pouca profundidade das águas não permitiria, de qualquer modo, a sua construção. É verdade que a viabilidade do porto depende, em primeiro lugar, da sua necessidade e só depois das outras condições reunidas: naturais, económicas (investimento), e tecnológicas6. Desde a década de setenta, a economia de Macau tem vindo a desenvolver-se a um ritmo acelerado, tendo o valor global da produção atingido os 11 200 milhões de patacas em 1987, ou seja, um aumento de 770% em relação a 1978, o que significa um aumento progressivo anual de 25,46%7; em 1988, atingiu 13 130 milhões de patacas, registando um aumento de 17,23% em relação ao ano anterior8. O rápido crescimento económico e o desenvolimento da indústria de confecções fizeram aumentar consideravelmente o volume do transporte de mercadorias. Volume das importações e exportações de Macau e volume de carga e descarga dos seus portos marítimos [QUADRO N.° 1] 1 Cem milhões de patacas. 2 Dez mil toneladas. 6 Lo Cheong Ian, «Estudo sobre a distribuição dos recursos portuários no delta do Zhujiang», in Comentários em Ciências Naturais do Jornal da Universidade de Zhongshan, vol. 7, n.° 2, 1988, pp. 30-37. 7 Wei Jianfei e outros, «Ampliar a cooperação económica e tecnológica do Delta de Zhujiang com Hong Kong e Macau», in Estudos sobre Hong Kong e Macau, Universidade de Zhongshan, Cantão, 1988, n.° 3-4, pp. 23. 8 Direcção dos Serviços de Estatística e Censos, Macau. 323

Através do Quadro n.° l, vemos que, em 1985, o volume das mercadorias importadas e exportadas atingiu os 2 229 milhões de toneladas, dos quais 1,67 ou seja, 75% do total, circularam através dos portos marítimos9; 70 a 80% desta quantidade foi transportada através do Porto Interior. Em 1989, foram movimentados por via marítima 2,2 milhões de toneladas, o que significa um aumento de 70% em relação a 1982 e um aumento médio anual da ordem dos 7,4%. Com base nesta taxa de crescimento, calcula-se que o volume de cargas e descargas dos portos poderá atingir, em 1995, 3,4 milhões de toneladas e 5 milhões no ano 2000. Uma característica da estrutura do movimento das importações e exportações de Macau é que as matérias-primas industriais e os artigos de uso diário — que ocupam 60 a 70% das importações — são importados, principal-mente de Hong Kong e do interior do Continente, e os produtos industriais, como têxteis e confecções, exportados para a Europa e América através de Hong Kong, ocupam 70 a 80% das exportações do Território. Em 1989, entraram ou saíram do Território através de Hong Kong 10,23 milhões de pessoas. Numa palavra, pode dizer-se que a economia e os portos de Macau dependem principalmente da economia e portos de Hong Kong. O desenvolvimento económico de Macau depende da constru-ção de um porto de águas profundas, dado que: 1. Para a economia de Macau registar um novo, grande e qualitativo salto no seu desenvolvimento, têm de ser criadas novas empresas de grande dimensão, quebrando a actual estrutura económica onde predominam as pequenas indústrias de manufac tura (por exemplo, nas novas zonas industriais que o Governo projecta construir nas ilhas deveriam estabelecer-se sobretudo as empresas industriais de grande envergadura); 2. Macau detém privilégios económicos especiais da Comuni dade Económica Europeia; no entanto, sem vias de transporte marítimo directas, nunca poderá aproveitar plenamente essas vantagens; 3. Macau, enquanto porto franco sem um porto de águas profundas para barcos de grande tonelagem, estará condenado a uma fraca posição competitiva; 4. Um porto de águas profundas permitirá que Macau aprovei te o rápido e recente desenvolvimento da economia das regiões periféricas, podendo movimentar grandes volumes de mercadorias; 5. Também o crescente desenvolvimento de Macau fará aumentar rapidamente o volume de mercadorias em circulação e chegará o dia em que os actuais portos de pequena e média dimensão já não serão suficientes para satisfazer as necessidades do Território. 9 Anuário Económico de Macau, edição do jornal Wa Kio Pou, p. 267. 324

Todas estas razões nos levam a concluir que a construção de um porto de águas profundas em Macau é uma necessidade, pois este será, indubitavelmente, um ponto fulcral para um novo e grande desenvolvimento da economia local. A partir da década de oitenta, o Governo do Território iniciou um planeamento a longo prazo do desenvolvimento portuário, onde se enquadram a ampliação e transformação do Porto Interior e do Porto Exterior e a construção de um porto profundo em Ká-Ó. As obras do porto de águas profundas desenvolvem-se em duas fases: a primeira visa construir uma rota portuária de 5 a 7 metros de profundidade, com capacidade para barcos até 5 000 toneladas; a segunda, uma rota de 7 a 9 metros de profundidade, para barcos de 10 000 toneladas. A primeira fase dos trabalhos, iniciada em Fevereiro de 1989, inclui também um cais de contentores, comple-tado em Junho de 1990, e um outro de óleo, completado em Agosto do mesmo ano. A construção do porto de águas profundas reforçará os alicerces do desenvolvimento económico do território de Macau. Ⅱ AS CONDIÇÕES DE PROFUNDIDADE DAS ÁGUAS DO PORTO DE MACAU A profundidade e a estabilidade dos barcos ancorados são as mais importantes condições para a localização do porto. No caso de Macau, a pouca profundidade das águas tem sido um factor impeditivo do desenvolvimento portuário. Embora a primeira fase da obra deva, em breve, estar completa, mantêm-se ainda muitas dúvidas quanto às condições de profundidade e, principalmente, quanto à possibilidade de esta ser aumentada na segunda fase das obras. Como encarar então esta situação? Ao analisar as condições de profundidade das águas, aborda-se, em geral e em primeiro lugar, a profundidade natural e se esta não for suficiente, pondera-se a utilização de medidas artificiais e o seu custo; em termos concretos, analisa-se o volume das obras de drenagem do porto (rota e zona portuária) e o volume de lama e areias que é necessário drenar para manter uma navegação regular, comparando depois estes encargos com a pressuposta eficácia económica do porto. Abordaremos, em seguida, uma perspectiva de análise das condições de profundidade das águas. 1. A LOCALIZAÇÃO NO ESTUÁRIO DO RIO DAS PÉROLAS, ZONA DE GRAVE SEDIMENTAÇÃO E DE BAIXIOS Macau situa-se no centro da costa do Delta do Rio das Pérolas, a oeste de Lingdingyang e a leste de Modaomen. O Maliuzhou, 325

afluente do Modaomen, desagua nesta zona marítima. Devido à forte acção portadora de lama e areias das águas do Maliuzhou, Modaomen e Lingdingyang, concentra-se aqui grande quantidade de sedimentos. Estudos efectuados revelaram que o volume das águas que desaguam nesta zona marítima, através da Rota do Maliuzhou, perfaz 15% do volume de descarga do Modaomen, transportando anualmente 3 a 4 milhões de toneladas de areia10; o volume de areia depositado anualmente no Lingdingyang exterior, junto a Macau, atinge 5 a 7 milhões de toneladas, constituindo 20% do total das areias depositadas em Lingdingyang11. Devido ao facto de águas doces se misturarem com águas semi-doces, o teor de sal nesta zona varia entre 3 a 20 por l 000; a aglomeração é forte, as areias flutuantes sedimentam rapidamente, a argila misturada com areia fina encontra-se aqui em grande quantidade e, junto da costa, pode encontrar-se um considerável volume de sedimentos com estas características. Nos últimos anos, a sedimentação anual de lama e areia na zona vizinha de Modaomen atingiu 2,5 centímetros de espessura e, aproximadamente, l centímetro no Lingdingyang exterior12, tendo a sedimentação anual na zona marítima de Macau sido calculada entre l a 2,5 centímetros de espessura. A sedimenta-ção forte durante um longo período tem formado vastas áreas de baixios, cuja profundidade periférica (plano de referência teórico) se situa entre 0,5 e 2,5 metros, numa largura de vários quilómetros; a ampla distribuição dos baixios tem causado enormes dificuldades à construção portuária em Macau e a profundidade insuficiente tem sido um dos factores limitativos do desenvolvimento económico do Território. 2. COMPARAÇÃO DAS CONDIÇÕES DE PROFUNDIDADE ENTRE OS DIVERSOS PORTOS Os baixios estendem-se largamente ao longo de 140 quilóme-tros de costa, desde a região oeste do Lingdingyang até Gaolan, não havendo nesta zona as condições necessárias à construção de um porto de águas profundas. No entanto, a maioria dos portos deste tipo têm sido desde sempre construídos através de drenagens para se obter a profundidade de água suficiente. O porto de Macau não 10 Lo Cheong Ian e outros, «Um estudo sobre o aproveitamento das praias do Modaomen na foz do Zhujiang», in Correspondência de Ciência e Tecnologia da Universidade de Zhongshan, 1973, n.° 5, p. 61. 11 Dong Zhaoying, «A composição em água e areia e a análise do equilíbrio da sedimentação e drenagem», in Colectânea de estudos sintéticos sobre a zona litoral e os recursos das praias do estuário do Zhujiang, Editora de Ciência e Tecnologia, Cantão, 1986, pp. 210-230. 12 Lo Cheong Ian e Chen Junhe, A análise da influência da obra hidráulica de Longtan sobre a erosão e sedimentação do Delta do Zhujiang e Obra Hidráulica de Longtan — influência sobre a ecologia e meio ambiente do Delta do Zhujiang, Editora da Universidade de Zhongshan, 1989, pp. 49-83 326

será uma excepção. No Quadro n.° 2 estão representados o comprimento, a profundidade média e o volume da drenagem das rotas dos três portos de Macau, à escala de 1:25.000, sendo possível ver as diferentes características de profundidade das águas. Volumes, comprimentos e profundidades em média da drenagem das rotas dos três portos de Macau [QUADRO N.° 2] Através do Quadro n.° 2, vê-se que a drenagem do Porto de Ká-Ó é a menor de todas, requerendo aproximadamente 3,5 milhões de metros cúbicos, o equivalente a 1/3 do Porto Exterior e a 1/4 do Porto Interior; tem uma extensão de 12,8 quilómetros, equivalente a 3/5 do Porto Exterior e a metade do Porto Interior. Tomando como base o coeficiente de sedimentação do Porto de Jiuzhou, o volume anual de ressedimentação na rota de 10 000 toneladas do Porto Exterior oscila entre l e 1,8 metros do volume de drenagem; para o porto de Ká-Ó, este valor situa-se entre 0,5 e 0,8 metros de espessura, em 0,9 a 1,4 milhões de metros cúbicos, constituindo aproximadamente 1/3 do volume de drenagem. Destes dados, podemos concluir que o Porto de Ká-Ó possui melhores condições de profundidade. 3.O PORTO DE KÁ-Ó POSSUI AS CONDIÇÕES DE PROFUNDIDADE NECESSÁRIAS A UM PORTO DE ÁGUAS PROFUNDAS Comparada com a de outros portos, a rota do Porto de Ká-Ó classifica-se a um nível médio quanto ao volume de drenagem e 327

sedimentação. Os sedimentos precisam de ser drenados regular-mente e a capacidade de suporte económico destas dragagens regulares varia na razão inversa do movimento de mercadorias. Isto é, quanto menor for o coeficiente entre o volume de sedimentos (metros cúbicos) e o volume de carga e descarga (toneladas), maior será a capacidade económica de suporte de dragagens do porto. Segundo as experiências feitas no continente, se este coeficiente for inferior a 0,2, o porto é considerado bom; se ronda entre 0,2 e 0,3, ainda é considerado viável. O Porto de Ká-Ó, depois de concluído, poderá manter um volume de cargas e descargas superior ao acima previsto e, à medida do aumento do movimento de transporte de mercadorias, o coeficiente entre o volume de sedimentos e o volume de cargas e descargas, cerca de 0,3, poderá ainda diminuir. Do ponto de vista de eficácia económica, o Porto de Ká-Ó será capaz de suportar as despesas de drenagem, possuindo, assim, as condições necessárias ao funcionamento como porto profundo. A análise que acabámos de fazer demonstra, claramente, que se o porto de Ká-Ó aumentar a tonelagem do cais e o volume de carga e descarga de mercadorias, será possível conseguir uma boa eficácia económica que permita resolver, através de drenagens, o problema da pouca profundidade das águas. Os portos de Tianjin e Xiuying, por exemplo, debatiam-se com graves problemas de reacumulação de sedimentos, enquanto funcionavam, respectiva-mente, como portos de 5 000 e de l 000 toneladas; mas, depois de aumentada a sua tonelagem, este problema deixou de ser um impedimento ao seu desenvolvimento, não só devido ao aumento do volume de carga e descarga de mercadorias, como também às medidas artificiais tomadas no sentido de reduzir o volume de lama e areias que se vão depositando após a abertura dos portos. O porto de Sap Chi Hoi, apesar dos seus 7 metros de profundidade, tem uma vasta área de baixios que exige uma grande extensão de drenagem e, além disso, o seu problema de sedimentação é agravado pelo curso do Maliuzhou e do Modaomen, não sendo, portanto, a sua localização melhor que a do porto de Ká-Ó. Este detém as melhores condições no que respeita a localização, não só em Macau, mas mesmo na zona compreendida entre Hengmen, na zona oeste do Lingdingyang, e Gaolan. Ⅲ ALGUNS PROBLEMAS QUANTO À CONSTRUÇÃO DO PORTO DE ÁGUAS PROFUNDAS EM MACAU Devido à pouca profundidade das águas, eram muitas as opiniões negativas em relação à possibilidade da construção de um porto de águas profundas em Macau, o que constituiu um obstáculo ao avanço dos estudos sobre esta questão. Por esta razão, 328

apresentamos aqui algumas considerações que consideramos perti-nentes. 1. MELHORAR E APERFEIÇOAR O PLANO PARA A CONSTRUÇÃO DO PORTO O plano para a construção do porto deve ser melhorado e aperfeiçoado para aproveitar plenamente as vantagens das condi-ções naturais e garantir a sua viabilidade técnica e económica. Devem ser tomadas decisões concretas quanto às suas funções, dimensão, localização, disposição, custo e eficácia, assim como às diversas fases de construção, comparando vários projectos. Quando se fala da comparação de projectos, é importante escolher aqueles que se revestem de maior significado. Dos três portos acima mencionados, o de Ká-Ó possui notórias vantagens quanto à profundidade das águas, mas esta questão já foi bastante aprofundada. Inversamente, a comparação entre os diversos projec-tos de construção do Porto de Ká-Ó reveste-se de enorme significado, particularmente quanto às obras de protecção de areias e marés, quanto às infra-estruturas e ao montante do investimento. Tomadas certas medidas para impedir o avanço das areias, o volume dos sedimentos poderá diminuir para valores entre os 0,2 e os 0,8 metros. As obras de construção dos aterros de mar, do aeroporto e do porto de águas profundas deveriam ser planificadas em conjunto, a fim de aumentar a eficácia de cada uma delas. 2. A ÁREA ABRANGIDA PELOS SERVIÇOS PRESTADOS PELO PORTO A cobertura dos serviços do porto está relacionada tanto com a sua localização geográfica, como com a situação dos transportes internos e externos. A localização de Macau, no centro da costa do Delta do Zhujiang, é muito vantajosa. No entanto, o desenvolvi-mento portuário tem sido muito instável, encontrando-se hoje atrasado em relação às necessidades que se colocam. A inexistência de um porto de águas profundas coloca os transportes para o exterior na dependência de Hong Kong e, quanto aos transportes para o interior do continente, regista-se um atraso em relação a Cantão e Hong Kong, devido às dificuldades no transporte rodoviário, à falta de um caminho-de-ferro e aos limites do transporte fluvial, restringido pelo troço Hongwan do curso do Maliuzhou. A expansão da área coberta pelo porto de Macau tem sido, assim, muito limitada. As ligações de Macau com o exterior registarão, seguramente, uma mudança qualitativa, após a construção do porto de águas profundas. Utilizando as actuais estradas e a futura auto-estrada, os serviços do porto poderão cobrir, a curto prazo, a região vizinha do Delta do Zhujiang, incluindo a zona leste do município de Zhuhai, a 329

maior parte do município de Zhongshan e uma parte do distrito de Shunde e do município de Jiangmen, para além do próprio Território. Com o desenvolvimento do transporte transatlântico e dos transportes internos, nomeadamente ferroviário e fluvial, a cobertura dos serviços do porto de Macau poderá expandir-se para todo o Delta do Zhujiang — meta a atingir a longo prazo — pelo que o plano de desenvolvimento do porto de águas profundas deverá ter em conta a ligação das redes fluviais entre Macau e o interior do continente. Actualmente, presta-se grande atenção à expansão marítima da área abrangida pelos serviços do porto. Para Macau, enquanto porto franco, esta questão reveste-se de uma grande importância. 3. AS CONDIÇÕES DO TRANSPORTES FLUVIAL E AS LIGAÇÕES AO INTERIOR DO CONTINENTE Nos últimos anos, os estudos sobre os transportes e os contactos entre Macau e o exterior têm-se debruçado atentamente sobre o caminho-de-ferro e a rede viária. O Delta do Zhujiang e a região do vale do Zhujiang têm no total 2 000 quilómetros de rios navegáveis. O troço Hongwan, no curso de Maliuzhou, por onde passa a linha fluvial que liga o Território ao interior, tem uma profundidade máxima de 2 metros. Com frequência, os barcos encalham e é também frequente o congestionamento do tráfico fluvial que pretende aceder à rede do interior. Este troço situa-se no ponto onde um afluente do curso do Modaomen desagua no Maliuzhou, provocando correntes e marés complexas e uma sedimentação grave. Este é um troço chave na rota que liga Macau à rede fluvial do interior, merecendo especial atenção e a procura de soluções adequadas. 4. UMA ESTRATÉGIA PARA O DESENVOLVIMENTO PORTUÁRIO DE MACAU O planeamento social e económico de Macau deverá enquadrar as perspectivas do desenvolvimento portuário, dada a importância que este assume para a vida do Território. Expomos, em seguida, algumas considerações sobre esta questão: 4.1. A FUNÇÃO DO PORTO DE MACAU PERANTE OS OUTROS PORTOS DO DELTA DO ZHUJIANG O porto de Macau é, actualmente, um porto de pequena dimensão, preenchendo funções de colecta e despacho de merca-dorias dos principais portos internacionais, nomeadamente o de Hong Kong. O porto de águas profundas, quando construído, poderá, aproveitando a sua vantajosa localização geográfica, o estatuto de porto franco e os privilégios concedidos pela CEE, abrir linhas 330

especiais para a Europa, gozando assim de uma posição radical-mente diferente. 4.2. MACAU DEVE CONSTRUIR O SEU PRÓPRIO PORTO Já analisámos e apresentámos as condições e a necessidade da construção de um porto profundo em Macau. Perguntamos agora: é possível substituí-lo pelo porto de Zhuhai? O porto de Ká-Ó possui as melhores condições da região quanto à profundidade das águas; por outro lado, o porto de Gaolan, em Zhuhai, fica demasiado distante, o que causaria um aumento considerável do custo dos transportes. Assim, julgamos que substituir o porto de Macau pelo porto de Zhuhai seria economicamente impensável: Macau deve construir o seu próprio porto. 4.3. UMA ESTRATÉGIA PARA O DESENVOLVIMENTO PORTUÁRIO DE MACAU Dada a interdependência entre produção e distribuição, uma estratégia para o desenvolvimento portuário em Macau deverá considerar o melhoramento e aperfeiçoamento do Porto Exterior e do Porto Interior. Actualmente, para manter a riqueza do Terri-tório é necessário elevar a qualidade das indústrias e da produção, o que implica melhorar e renovar as infra-estruturas de que esta depende. Para atingir esta meta, é necessário criar novos bairros industriais, paralela e simultaneamente com a construção do porto. Reunidas todas estas condições, o Território poderá transfor-mar-se num novo porto internacional. 331

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consultadoria jurídica 333

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Administração, n.° 12, vol. IV, 1991-2.°, 335-337 Faltas por formação académica. CONSULTA É legalmente admissível a incorporação dos trabalhadores da Administração que frequentam acções de formação ministradas pela Escola Técnica dos Assuntos Chineses, no âmbito de aplicação do artigo 123.° do ETAPM, para a atribuição das facilidades previstas em matéria de dispensa de serviço? RESPOSTA O artigo 123.° do ETAPM associa a obtenção de um crédito de horas a título de faltas por formação académica, à frequência pelos trabalhadores da função pública, dos seguintes estabelecimentos de ensino: a) Estabelecimentos de ensino oficial; b) Estabelecimentos de ensino particular com alvará conce- dido pela EDU; c) Cursos ministrados pela U.A.O. A ETAC é configurada como uma subunidade orgânica de apoio inserida na estrutura de um serviço público (a Direcção dos Serviços de Assuntos Chineses), não estando directamente enqua-drada pelos tipos de estabelecimentos de ensino referidos. Não obstante, o teor das competências que são cometidas à ETAC, identifica-se com as actividades prosseguidas por qualquer estabelecimento de ensino oficial, designadamente as que respeitam à promoção de acções de formação e aperfeiçoamento do pessoal da DAC ou intérprete-tradutores de português e chinês (artigo 1.° do Regulamento Interno da DAC, aprovado pela Portaria n.° 183/86/ /M, de 29 de Dezembro). Considerando, paralelamente, que a razão de ser da instituição do regime de faltas em questão, foi a de proporcionar condições de incentivo à valorização profissional e intelectual do trabalhador, deve considerar-se a ETAC equiparada às instituições de ensino oficial, para efeitos de obtenção das regalias previstas. 335

Requisitos legais para candidatura a concurso para a categoria de terceiro-ofícial. CONSULTA Poderá um escriturário-dactilógrafo, que, não tendo o 9.° ano de escolaridade, perfez, contudo, três anos de serviço, parte dos quais como contratado ou eventual, candidatar-se a concurso para 3.° oficial, após frequência do curso de formação adequado, ministrado pelo SAFP? RESPOSTA De harmonia com o disposto no artigo 69.° n.° 3 e artigo 3.° in fine, ambos do Deereto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, um funcionário que se encontre na situação supra referida, não preenche os requisitos legais exigíveis para se candidatar a lugar da categoria de terceiro-oficial. Isto porque, tendo embora três anos de serviço, não perfez ainda três anos de serviço na carreira, isto é, três anos de desempenho de funções em lugar de quadro. Este requisito essencial, a que se reporta o n.° 3 do artigo 69.° do Decreto-Lei n.° 86/89/M, contabiliza-se a partir da data em que o funcionário foi provido em lugar de quadro. Cálculo de renda das moradias atribuídas pelo Território a trabalhadores da Função Pública. CONSULTA Para efeito de cálculo de renda de casa a pagar por funcionários e agentes que sejam inquilinos de moradias atribuídas pelo Terri-tório, em que circunstâncias se deverá aplicar o acréscimo de 2% previsto no n.° l do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 1/91/M, de 14 de Janeiro? RESPOSTA O Decreto-Lei n.° 1/91/M, de 14 de Janeiro, veio dar cobertura normativa ao regime de cálculo de renda, já anteriormente em vigor (cfr. Decreto-Lei n.° 100/84/M, de 25 de Agosto, revogado pelo Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro), relativamente a moradias atribuídas pelo Território a trabalhadores da Função Pública. 336

Pretendendo o legislador que a tributação do rendimento dos respectivos inquilinos obedeça a critérios de equidade e justiça estipulou, por um lado, percentagens, cuja variação (3% ou 2%), depende de verificação dos condicionalismos expressos no n.° l do artigo 2.° do diploma em apreço e que incidem sobre o vencimento, salário ou pensão mais elevado do casal, quando ambos exercem funções remuneradas pelo Território; por outro lado, um acréscimo de 2% sobre a percentagem definida nos termos supra referidos, por cada uma das pessoas que, coabitando com o inquilino, aufiram um rendimento mensal igual ou superior ao vencimento mínimo mensal do funcionalismo público, independentemente da caracterização da fonte do rendimento. O que releva, pois, para efeito de aplicação do acréscimo de 2% previsto no n.° l do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 1/91/M, de 14 de Janeiro, é o montante mensal do rendimento de cada uma das pessoas que coabitam com o inquilino e não a origem daquele. 337

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abstracts 437

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Administração, n.° 12, vol. IV, 1991-1.°, 439-440 Macau’s Legal Organization (pp. 211) The changes in the Organic Statutes of Macau have permitted a broad devolution of powers to the territory of Macau. This is translated into a genuine and permanent legal authorization enjoyed by the territory giving it its own broad legislative powers. These legal powers allow the territory to adapt its legal system to fit into lhe local situation. The defence of the principles and values in Macau’s legal ordenance still depenas to a large extent, however, on how it is applied. The legal mechanisms for doing this must be increased to cover all possible contingencies in order for it to be effective after the transition period. The articles published in this issue are a criticai analysis of the planned basic law for Macau’s legal organization in the light of the constitutional principles and rights of Portugal, the Organic Statues, the articles included in the Sino-Portuguese Joint Declaration and in the general defence of a modern and flexible legal system capable of adapting to the changing needs of Macau. It must also be able to offer an organized response to local requirements so long as the basic principles on which it is founded are protected for it is these principles which are founded on modern law. Matai’s role in the Economic Cooperation between Guangdong, Hong Kong and Macau Chao Wai Peng (pp. 309) In the eighties, Guangdong, Hong Kong and Macau underwent major economic changes. Development took place at the same time in various areas and now the three zones together form an important economic group within the Ásia-Pacific region. The most important factor in this development is definitely the economic cooperation which has been established between the three areas. The author examines the situation and the role of Macau within this framework, discussing how to maintain and improve the coordination of economic, scientific, technological, financial and construction policies between these areas. 439

The Construction of Macau’s Deep-Water Port Lo Cheong Ian and Vong Chau Son (pp. 321) Macau s future economic development will depend to a great extent on the territory's harbour capacity. There are three ports at present (the Inner Harbour, the Outer Harbour and Ka Ho Port) each of which serves a different purpose. In view of this, the construction of a deep-water port capable of receiving large ships is, according to the author, absolutely necessary to Macau's economic and social progress. The problems of building a deep-water port in Macau — its location and the depth of the water, sedimentation and road, river and rail links — are approached from the point of view of the need to integrate Macau's development into that of the entire Pearl River Delta region. 440

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