ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau MACAU, 1991 1

ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de MacauQuatro números por ano Director: Manuel Gameiro Director-Adjunto: Gary Ngai Subdirectora: Celina Veiga de Oliveira Secretários da Redacção: Cristina Moreno, Peter Lio Meng Conselho de Redacção: Alexandre Rosa, Ana Soares, Celina Veiga de Oliveira, Cristina Moreno, Gary Ngai, José Pedro de Almeida Redinha, Luís Filipe Evangelista, Madalena Santos Ferreira, Manuel Gameiro, Paulo Tavares, Peter Lio Meng, VictorCalvete Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Serviço de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Calçada de Santo Agostinho, n.° 19 Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax (853) 594000 Distribuição e assinaturas: telef. 5995/861-862 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 2.a edição, 1995 Tiragem: l 000 exemplares ISSN 0872-9174 2

Número 11 (1.° de 1991) • Volume IV • Março de 1991 SUMÁRIO A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE MACAU: QUE FUTURO? Comunicações apresentadas ao colóquio organizado peia revista «Administração» (10 e 11 de Janeiro de 1991) 5 Nota de apresentação Jorge Almeida Coelho SESSÃO DE ABERTURA 11 Apresentação Manuel Gameiro 13 A Administração Pública como agente da transição Francisco Luís Murteira Nabo ESTRUTURAS E PRÁTICAS DA ADMINISTRAÇÃO 19 A estrutura da Administração Pública de Macau no momento actual J. E. Lopes Luís 35 Reforma no funcionalismo público chinês: problemas e perspectivas Herbert S. Yee 41 Opinião pública e Administração João Fernandes 3

A ADMINISTRAÇÃO E OS CIDADÃOS 49 Garantias dos cidadãos no processo administrativo Jorge Neto Valente 57 Relações da Administração com o público: que presente e que futuro Ana Maria Basto Perez 63 A Administração Pública e o período de transição: algumas reflexões Victor Ng ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE MACAU: QUE FUTURO? 71 Declaração Conjunta, modelo de transição e reforma da Administração Francisco Gonçalves Pereira 83 A formação de quadros e o futuro da Administração Pública de Macau Jorge Rangel 95 Um modelo de macro estrutura da Administração Pública para Macau Manuel Gameiro 109 CONSULTADORIA JURÍDICA 201 ABSTRACTS Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. É, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 4

NOTA DE APRESENTAÇÃO A «Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a questão de Macau» estabelece que este último voltará a assumir o exercício da soberania sobre Macau a partir de 20 de Dezembro de 1999, altura em que será estabelecida a Região Administrativa Especial de Macau que gozará de um alto grau de autonomia, permanecendo inalterados os actuais sistemas social e económico. Com a entrada em vigor da Declaração Conjunta deu-se início ao período de transição, durante o qual o Estado Português é responsável pela Administração do Território cabendo-lhe a tarefa histórica de, durante este período, não só continuar a promover o desenvolvimento económico e a preservar a estabilidade social de Macau, mas também criar as condições para que a transferência de administração se processe de forma estável e sem sobressaltos. O desafio que foi lançado ao Estado Português, para o período de transição, poderá resumir-se numa simples expressão: assegurar a criação de condições que, aos diferentes níveis da sociedade de Macau, permitam sustentar o estatuto de autonomia consignado para a Região Administrativa Especial de Macau. Esta tarefa de importância histórica assinalável está entregue, por força da autonomia que o Território de Macau já hoje dispõe no quadro constitucional português, aos órgãos de Governo próprio de Macau. A gestão do período de transição não é, obviamene, tarefa fácil. Não o é, não só porque todas as transições e processos de mudança são, em si mesmos, sempre difíceis e por vezes dolorosos e, por isso, potenciadores de residências múltiplas, mas também, e muito especialmente, porque as condições particulares que marcaram o desenvolvimento histórico de Macau, originaram uma sociedade complexa e multicultural onde nem sempre foram assegurados mecanismos eficazes de interpenetração das diferentes comunidades que aqui habitam. Não é este o momento para fazer a história de Macau, nem tão pouco para que se encontrem justificações para as opções historica-mente tomadas. É, isso sim, o momento para olhar para o futuro e, 5

de forma decidida e não complexada, se continuar, sem desmoreci-mento, o aliciante projecto de governar Macau neste período excepcionalmente importante da sua história. Já tive oportunidade de o dizer noutras ocasiões e aqui o reafirmo, que governar Macau, durante este período histórico, impõe que tenhamos claro que não estamos a administrar nenhuma colónia, mas sim a preparar a transição do Território para que possa assumir-se, como decorre do acordo firmado entre os dois Estados, como uma Região Administrativa Especial. Qualquer estratégia de mudança não pode deixar de ter em conta tal facto e as grandes reformas que há que desenvolver nos diferentes domínios terão, forçosamente, que com ele se coadunar. A Reforma da Administração Pública assume, neste sentido, uma importância estratégica fundamental. E isto porque, em conjunção com as preocupações comuns a todas as Administrações Públicas em qualquer parte do mundo, com as quais, conforme acertadamente se notou neste colóquio, as relações com os utiliza-dores não são geralmente as mais cordiais, terá a Administração Pública de Macau de assegurar a regulação de uma sociedade multicultural e pluralista nas diferentes dimensões da realidade social e, por isso, ser capaz de se reorganizar no sentido de receber no seu seio essa mesma diversidade como forma de, eficazmente, poder responder às tarefas que lhe cabem. Foi, pois, para equacionar o modelo administrativo que deverá vigorar até à transferência do exercício da soberania, bem como o esboço de modelo para vigorar após aquela, que, em boa hora, a revista «Administração» se propôs organizar o Colóquio «Adminis-tração Pública de Macau — Que Futuro?» E não obstante o Governo do Território ter avançado já com o estudo de opções sistémicas que, nomeadamente, permitam a captação, valorização e empenhamento dos recursos humanos, a simplificação e transparência no relacionamento com os utilizadores, que fomentem a captação da confiança e da colaboração destes, e o repensar do funcionamento do aparelho administrativo, que favoreça a racionalização das unidades estruturais e a rendibilização dos meios envolvidos, de que as propostas de revisão do regime jurídico da Função Pública, ora em análise, pretendem ser o primeiro pilar, é por demais evidente que, nesta como noutras matérias, ninguém se pode arrogar a ser detentor único da verdade, pelo que o debate profícuo que o colóquio proporcionou, até e designadamente pela sua oportunidade, se mostrou extraordinariamene útil e avisado pela troca de experiências que envolveu e pela audição alargada dos vários sectores da sociedade a que deu azo. Nesse sentido e sem falsos optimismos, penso poder crer firmemente no êxito da tarefa de moldar uma Administração Pública moderna e eficaz para o período até finais de 1999 e para depois dele, em que todos, de uma forma ou de outra, e em maior ou menor grau, estamos empenhados e a que 6

todos estamos obrigados, já que, e a História comprova-o, não há sociedade politicamente organizada sem Administração Pública e todos somos, por qualquer razão e a qualquer tempo, dela utilizadores. Do êxito ou inêxito deste entusiasmaníe projecto resultará o êxito ou inêxito da construção do Macau autónomo previsto na Declara-ção Conjunta que deve ser o objectivo central que deve presidir a todo o nosso trabalho. Estou convicto de que a presente edição deste número especial da revista «Administração», ao reunir as contribuições dos diferentes participantes no colóquio «Administração de Macau: Que Futuro?» e nas quais se abarcam dimensões diversificadas da problemática em discussão, muito contribuirá para o aprofundamento da reflexão que se impõe. O Secretário-Adjunto para a Educação e Administração Central Jorge Almeida Coelho 7

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sessão de abertura 9

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APRESENTAÇÃO* Manuel Cameiro No acto de abertura do colóquio «Administração Pública de Macau: que futuro?», organizado pela Revista Administração, quero, em primeiro lugar, agradecer a presença de todos quantos responderam favoravelmente ao convite de participação que com muito empenho vos dirigimos. É oportuno, neste momento, dar conta, em brevíssima nota introdutória, das questões de fundo que nos levaram a organizar este colóquio. Resumi-las-ia nos seguintes enunciados: a) A Administração de Macau cresceu, nos últimos 16 anos, mais de 100%: passou de 32 órgãos e serviços em 1974, para 65 em Janeiro de 1991; b) No mesmo período, este crescimento estrutural foi acompa nhado por um aumento de efectivos na ordem dos 400%: 2 720 em 1974, para mais de 14 000 no momento actual; c) A RPC acordou com Portugal a transferência da soberania plena sobre o território de Macau em 20 de Dezembro de 1999, assumindo o compromisso de manter e conservar o sistema politico-administrativo que estiver em vigor naquela data, por mais 50 anos após a transferência de poderes; d) É da responsabilidade do Governo Português do Território criar as condições para que a transferência se possa verificar sem sobressaltos, tendo como metas permanentes de referência o progresso, o bem-estar e a qualidade de vida dos habitantes de Macau. Perante estes pressupostos, tem sentido parar por momentos para questionar e reflectir: O crescimento verificado na Administração encontra justifica-ção plausível? Qual deverá ser a justa medida da sua dimensão? * Intervenção do Director do Serviço de Administração e Função Pública na sessão de abertura do colóquio «Administração Pública de Macau: que futuro?». 11

A administração que temos está dotada das estruturas e dos mecanismos de funcionamento mais adequados ao cum-primento das suas missões perante os cidadãos? Que alterações são aconselháveis desde já e ao longo do período de transição para facilitar a transferência de poderes em 1999 e harmonizar as relações de funciona-mento entre a futura RAEM e o Governo Central da RPC? A Revista Administração, assumindo-se como fórum de debate de questões que interessem a Macau, decidiu transferir das suas páginas para este colóquio a sede da análise e discussão sobre as questões acima mencionadas. O espírito mantém-se: auscultação de pontos de vista, fomento da criatividade, procura de consensos para os caminhos a seguir. O objecto é Macau! Hoje! Até 1999! E depois... Uma palavra especial de agradecimento é devida aos conferen-cistas que aceitaram a incumbência de virem aqui dar o contributo das suas ideias para a reflexão alargada que se pretende. A eles, em especial, o nosso muito obrigado! A presença de Sua Excelência o Encarregado do Governo e dos Senhores Secretários-Adjuntos deixa nos responsáveis pela inicia-tiva uma sensação de conforto que gostaria de assinalar. É a sensação de quem sente que está a contribuir para a prossecução de objectivos nobres e pelos quais vale a pena lutar. Bem-hajam pelo apoio! A todos os que quiseram dar resposta ao nosso convite com a sua presença, as nossas boas-vindas: gostaríamos que saíssem daqui com a sensação de que não vieram perder o vosso tempo. Por nós, faremos o nosso melhor para que assim seja. 12

Administração, n.° 11, vol. IV, 1991-1.°, 13-15 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMO AGENTE DA TRANSIÇÃO* Francisco Luís Murteira Nabo A realização em Macau de um seminário sobre o futuro da Administração Pública, num momento crucial do período de transição, é em si mesma um facto digno de realce, não só pelo desafio que representa, como também pela coragem e frontalidade que é preciso ter, sabido como é que as questões da Administração Pública do Território não são das matérias mais fáceis de tratar, em termos de resposta a dar pela Administração do Território aos inúmeros problemas que enfrentamos nos poucos anos que antece-dem o fim do período de transição. Uma primeira palavra, pois, de encorajamento e respeito pelo esforço que nestes dois dias de trabalho todos os participantes irão desenvolver, equacionando publicamente questões tão sensíveis como os aspectos estruturais e organizacionais da máquina da Administração Pública, a sua funcionalidade, eficácia e eficiência, enfim, as questões relativas à localização de quadros. Face ao enquadramento socio-político de Macau, é pacífico afirmar que a Administração Pública é o agente privilegiado da transição, devendo esta ser feita — é já um lugar comum, mas convém reafirmá-lo — sem rupturas nem descontinuidades. Penso não inovar se caracterizar a Administração Pública do Território como pesada e morosa, por vezes ensimesmada e falha de diálogo institucional com o exterior e com o interior de si própria, quiçá sobredimensionada e desequilibrada na composição funcional dos seus recursos humanos. Urge, pois, imperiosamente, proceder à sua reestruturação, em ordem a assegurar uma administração moderna e eficaz, susceptível de conduzir com segurança a nau da transição até ao ano 2000, e para além dele. Essa reestruturação vem-se processando por três fases. * Intervenção do Senhor Encarregado do Governo na sessão de abertura do colóquio «Administração Pública de Macau — que futuro?». 13

Uma primeira fase, prestes a concluir-se, que foi a da reestruturação do enquadramento jurídico dos agentes da Adminis-tração, estribada no pacote legislativo de 1989, no momento a ser objecto de acertos pontuais, que permitam, nomeadamente, a captação para os seus quadros de técnicos altamente qualificados, de preferência locais que, pelo exemplo e pela capacidade forma-dora, sejam agentes credíveis e credenciados da mudança. Uma segunda fase, de reestruturação organizacional, que permita passar-se do actual estádio de estruturas hierárquicas piramidais e densas, com a inerente diluição de responsabilidades, para um modelo de estruturas mais fluidas, compostas por conjuntos de responsabilidades funcionais, mais moldáveis às solicitações dos sucessivos momentos históricos e fases de desenvol-vimento. Esta reestruturação funcional terá de passar, necessariamente, pelas fusões de serviços,diminuindo e,se possível, anulando as dispersões de funções idênticas ou aparentadas,e pela desconcentração do poder decisório,enriquecendo as competências dos diversos graus hierárquicos, com a consequente aproximação à entidade decisória dos utilizadores da Administração. Por fim, uma terceira fase de reestruturação funcional, com incidência em três factores fundamentais. Em primeiro lugar, a desburocratização, isto é, o reforço da transparência do aparelho da Administração, com a eliminação de procedimentos que apenas servem a subsistência daquele aparelho. Em segundo lugar, a reforma das mentalidades dos trabalha-dores da Administração. Como seu instrumento, uma aposta decidida na formação profissional daqueles trabalhadores, encarada numa perspectiva não só técnica mas também social, de molde a que os funcionários públicos se assumam como agentes de satisfação de necessidades sociais, como desbravadores de caminhos aos utiliza-dores dos serviços públicos e não como inventores de escolhos burocráticos. Finalmente, propiciar que a Administração se auto-avalie e inquira da sua rendibilidade social. Para tal, importa criar um sistema de indicadores de gestão, que permita aferir o número de efectivos ao seu dispor e seu custo, a ponderação das funções a que estão adstrictos, os tempos de resposta e a qualidade desta às solicitações dos utilizadores, a aferição dos resultados obtidos face aos meios orçamentais, físicos e humanos disponibilizados. Se somarmos a tudo isto a importância estratégica de uma adequada, coerente e realista política de localização de quadros, não surpreenderá que, efectivamente, se esteja perante um desafio ingente, mas que, obviamente, tem de ser ganho. É, pois, neste quadro que desejo, senhores participantes, que este colóquio seja vivo, actuante e produtivo e que dele saiam contributos valiosos para a prossecução dos objectivos a que nos 14

propusemos, no domínio da transformação da Administração Pública do território. 15

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Estruturas e práticas da administração 17

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Administração, n.° 11. vol. IV, 1991-1.°, 19.33 A ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE MACAU NO MOMENTO ACTUAL J. E. Lopes Luís* NOTA PRÉVIA O presente documento foi elaborado com o intuito de servir de texto de apoio à comunicação «Análise e avaliação da Administra-ção Pública de Macau no momento actual» integrada no Colóquio «Administração Pública de Macau: — Que futuro?», organizado pela revista «Administração», em 10 e 11 de Janeiro de 1991. Ele constitui uma síntese de vários textos sobre o assunto, produzidos no âmbito do SAFP, e dos diplomas legais vigentes no Território sobre a matéria. Através dele procura-se descrever de forma sucinta, mas tanto quanto possível completa, a Administração Pública de Macau, os seus órgãos, serviços e instituições (macro e micro-estruturas), os critérios de ordenamento da sua estrutura e os normativos vigentes sobre esta matéria. 1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE MACAU 1.1 BASES ESTATUTÁRIAS O Estatuto Orgânico de Macau (EOM), aprovado pela Lei n.° 1/76, de 17 de Fevereiro e alterado pelas Leis n.° 53/79, de 14 de Setembro, e n.° 13/90, de 10 de Maio, institui o Território de Macau estabelecendo as bases fundamentais do seu enquadramento jurí-dico, orgânico e material: O Território de Macau constitui uma pessoa colectiva de direito público interno e goza, dentro dos limites da lei, de autonomia administrativa, económica, financeira e legis-lativa; * Subdirector do Serviço de Administração e Função Pública. 19

O Território de Macau possui órgãos de governo próprio, dotados de competência política e legislativa; O Território de Macau dispõe de uma administração composta por serviços públicos, que são seus organismos privativos podendo constituir entidades autónomas, dotadas ou não de personalidade jurídica. Após a revisão constitucional de 1989 (Lei n.° 1/89, de 8 de Julho) as referências ao Território de Macau na Constituição da República Portuguesa encontram-se insertas no artigo 292.°, que lhe confere ainda o direito de dispor de organização judiciária própria, dotada de autonomia e adaptada às suas especificidades. 1.2 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA Em sentido orgânico, a Administração Pública é este sistema de órgãos e serviços, entidades públicas e seus agentes, que desenvolve e regula o conjunto de actividades que visam assegurar a satisfação regular das necessidades colectivas. Neste contexto, afigura-se pertinente introduzir, ainda que de forma algo simplificada, os conceitos de órgão e serviço da Administração Pública: Órgão: elemento essencial da pessoa colectiva de direito público, capaz de formar e exprimir a sua vontade, e dispondo para tal de um complexo de poderes funcionais que lhe é conferido para esse fim. Serviço: complexo estruturado de meios humanos, materiais e financeiros, organizados para a prossecução regular de objectivos da Administração Pública, sob a direcção dos respectivos órgãos. Por sua vez, os objectivos e poderes da Administração Pública podem ser demarcados, dando lugar a uma distinção entre Administração Central e Local, assente num critério de amplitude dos interesses prosseguidos: Administração Central, integra os órgãos e serviços que prosseguem interesses gerais, respeitantes à globalidade do Território, podendo fazê-lo: de uma forma directa—administração directa — quando assegurada pelos próprios órgãos e serviços centrais hierarquicamente dependentes dos órgãos de Governo; ou de forma indirecta — administração indirecta ou institu-cional — quando entregue a serviços personalizados e autónomos, que agem de forma independente, mas sob a acção tutelar dos órgãos de Governo. 20

Administração Local, constituída pelos órgãos e serviços que se ocupam de interesses locais, respeitantes directa e especi-ficamente às populações circunscritas a determinado espaço geográfico (concelho ou município). 1.3 SERVIÇOS PÚBLICOS Os organismos que desempenham a administração central directa, através de órgãos de gestão e de serviços incorporados no seu aparelho organizativo interno, cuja actuação se desenvolve na dependência dos órgãos de governo próprio do Território ou dos que administram a Justiça, designam-se, na expressão corrente, Serviços Públicos. Pode constatar-se a existência de graus variáveis de autonomia: Serviços simples ou integrados: constituem unidades orgânicas com um vínculo hierárquico de subordinação forte aos órgãos de governo. Serviços com autonomia administrativa: corresponde a unida-des orgânicas dotadas de órgãos de gestão com competên-cia própria para certos actos administrativos, ainda hierarquicamente subordinados aos órgãos políticos, em-bora de forma mais reduzida. Serviços com autonomia administrativa e financeira: aliada à competência própria dos seus órgãos para a prática de actos administrativos, é-lhes conferida a gestão de um orçamento privativo com receitas próprias. 1.4 INSTITUTOS PÚBLICOS O desempenho da administração central indirecta é assegurado por serviços personalizados de direito público e âmbito sectorial, que se costumam designar genericamente por Institutos Públicos, que podem reflectir graus variáveis de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. A intervenção dos órgãos de governo próprio na sua actividade consubstancia-se em poderes de orienta-ção e tutela. Podem distinguir-se: Serviços Personalizados ou Institutos Públicos (em sentido estrito) — a sua organização e funcionamento pouco difere dos Serviços Públicos, em geral. A atribuição de personalidade jurídica a estes Serviços constitui um expediente técnico-jurídico destinado a melhorar a efi-ciência dos próprios Serviços. Fundações Públicas, aqueles em que predomina o elemento patrimonial e os respectivos rendimentos. A pessoa colectiva existe para assegurar a gestão de um fundo especial cujo capital resulte das receitas afectadas a determinado fim público. 21

Empresas Públicas, organização do tipo empresarial, dotados de personalidade de direito público, cuja actuação é disciplinada por um regime específico, misto de direito público e privado. Caracterizam-se essencialmente pelo facto de o seu substrato combinar capitais exclusivamente públicos com a direcção e fiscalização de entidades públicas. Não há neste momento nenhuma empresa nesta situação, no território de Macau. Associações Públicas, organismos personalizados, mas de natureza associativa (basicamente constituem um agrupa-mento de entidades públicas e/ou privadas) incumbidos de prosseguir uma Administração indirecta. 2. MACRO-ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO 2.1 SISTEMA DE GOVERNO O território de Macau dispõe de um governo próprio assente numa estrutura bipartida — Governador e Assembleia Legislativa — através da qual é assegurado, no quadro da autonomia consagrada pelo EOM, o exercício das funções legislativa, por ambos os órgãos, e executiva, pelo Governador, coadjuvado por Secretários-Adjuntos, e com o apoio de um Conselho Consultivo. 2.2 GOVERNADOR DE MACAU O Governador é nomeado pelo Presidente da República, competindo-lhe, em especial: Representar no Território, o Presidente da República, a Assembleia da República e o Governo da República; Representar o Território nas relações internas e, por delegação do Presidente da República, nas externas; Assumir a responsabilidade pela segurança interna e, quando delegada pelo Presidente da República, pela segurança externa do Território; Adoptar as providências necessárias para o restabelecimento da ordem pública, nos termos da lei; Exercer a função legislativa, designadamente, assinar as leis e decretos-leis e mandar publicá-los, regulamentar a execu-ção das leis e demais diplomas, expedir portarias e exarar despachos; Conduzir a política geral do território e superintender no conjunto da Administração Pública; Garantir a liberdade, plenitude do exercício de funções e independência das autoridades judiciais; Administrar as finanças do Território e definir as estruturas e disciplinar o funcionamento dos mercados monetário e financeiro. 22

MACRO-ESTRUTURA A acção governativa é exercida com o apoio de uma estrutura consultiva, de âmbito geral, o Conselho Consultivo, composto por 5 vogais nomeados pelo Governador e 5 vogais eleitos: 3 pelos corpos gerentes dos organismos representativos dos interesses sociais e 2 pelos municípios, de entre os membros das respectivas assembleias municipais. A estrutura executiva (o governo) é informal. O Governador assegura a coordenação política, coadjuvado por um máximo de sete Secretários-Adjuntos nomeados pelo Presidente da República, sob proposta do Governador. A estrutura orgânica do executivo compreende, actualmente, sete áreas de governo (vide anexo — Organograma da Administração Pública de Macau): 23

Justiça e Administração Autárquica: abrange a coordenação dos sistemas de identificação civil, criminal e judiciário, a modernização legislativa e a tradução jurídica, e a tutela dos municípios. Transportes e Obras Públicas: engloba as políticas de ordena-mento do Território e de infra-estruturas, as obras públicas, os transportes e as comunicações e a coordena-ção dos grandes empreendimentos. Assuntos Económicos: compreende a gestão dos sectores da indústria, comércio e turismo, do sistema financeiro, monetário e cambial, a regulação da actividade segura-dora, a produção estatística e a fiscalização dos contratos de exploração dos jogos. Saúde e Assuntos Sociais: abrange a coordenação dos sistemas de saúde e assistência hospitalar, de segurança e assistên-cia social, as políticas de trabalho e emprego e o desenvolvimento habitacional. Educação e Administração Central: engloba a coordenação dos sistemas educativo e de desportos, as políticas de adminis-tração e função pública e a comunicação social. Segurança: abrange a coordenação da segurança pública interna do Território e a protecção civil. Transição: compreende a coordenação dos assuntos relativos à transição político-administrativa do território de Macau e ao processo de localização e, provisoriamente, os assun-tos culturais. Todos os serviços públicos do Território exercem a sua acção na dependência directa do Governador e sob o imperativo das leis, no acatamento das determinações dos Tribunais e na prossecução dos interesses legítimos da população, podendo o Governador delegar nos Secretários-Adjuntos, ou nos directores dos serviços dele dependentes, as suas competências executivas em relação a todos ou a alguns dos assuntos relativos aos serviços públicos. 2.3 ASSEMBLEIA LEGISLATIVA A Assembleia Legislativa é composta por 23 deputados, designados de entre os cidadãos com capacidade eleitoral, dos quais 8 eleitos por sufrágio directo e universal, 8 eleitos por sufrágio indirecto, 7 são designados pelo Governador. A legislatura da AL tem a duração de quatro sessões legislativas. Estas não excedem, em regra, a duração de 8 meses, que podem ser divididos em dois ou três períodos. Compete à Assembleia Legislativa, em síntese: Vigiar pelo cumprimento no Território das normas constitucio-nais e estatutárias e das leis; 24

Emitir parecer e propor alterações sobre o Estatuto Orgânico de Macau ou a sua substituição; Fazer leis sobre todas as matérias que não estejam reservadas aos órgãos de soberania da República ou ao Governador, em conformidade com os poderes legislativos de que dispõe; Conferir autorizações legislativas e apreciar, para efeitos de ratificação ou alteração, os decretos-leis do Governador que não sejam da exclusiva competência deste; Definir as linhas gerais da política social, económica, financeira e administrativa do Território e autorizar a Administra-ção a cobrar as receitas e a efectuar as despesas públicas propostas pelo Governador; Apreciar os actos do Governador, dos Secretários-Adjuntos e da Administração; Pronunciar-se, em geral, sobre todos os assuntos de interesse para o Território. 2.4 ADMINISTRAÇÃO DE JUSTIÇA Enquanto não forem definidas as bases da organização judiciá-ria própria do Território, a administração da Justiça continua a reger-se pela legislação emanada da República, competindo ao Presidente da República, ouvidos o Conselho de Estado e o Governo da República, determinar o momento a partir do qual os Tribunais de Macau serão investidos na plenitude e exclusividade de jurisdição. Os Tribunais de Macau são independentes do poder político e apenas estão sujeitos à lei. O Ministério Público goza de estatuto próprio de autonomia, nos termos da lei. Presentemente, para além dos Tribunais de Macau, exercem jurisdição no Território o Tribunal Constitucional, o Supremo Tribunal de Justiça, o Tribunal da Relação de Lisboa, o Supremo Tribunal Administrativo e o Tribunal de Contas da República. Em Macau funcionam dois tribunais judiciais de 1.a instância e um tribunal administrativo: O Tribunal de Competência Genérica, que tem competência territorial restrita à sua jurisdição em matéria criminal, do foro cível e de execução de penas; O Tribunal de Instrução Criminal, competindo-lhe proceder à instrução preparatória e à instrução contraditória e exercer as funções jurisdicionais relativas ao inquérito preliminar e ao processo de segurança. O Tribunal Administrativo de Macau tem competência para julgar as contas dos corpos administrativos e das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, bem como o exercício das funções de exame e visto relativamente 25

aos actos e contratos que forem da competência das autoridades do Território. Ao Ministério Público compete representar o Estado e as autarquias nos Tribunais, exercer a acção penal e defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar. 3. ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL 3.1 BASES GERAIS O Decreto-Lei n.° 85/84/M, de 11 de Agosto, e a Lei n." 8/87/M, de 30 de Julho, definem as bases gerais da estrutura orgânica da Administração Pública do Território, institucionalizando uma siste-mática assente numa grande flexibilidade na estruturação dos serviços, como característica essencial da sua organização. Os princípios estabelecidos nestes diplomas aplicam-se a todos os serviços públicos da Administração Pública do território de Macau, incluindo os serviços autónomos, com excepção dos serviços das Forças de Segurança de Macau e das secretarias dos Tribunais. As câmaras municipais devem tomar como princípios organizativos as mesmas disposições. A aplicação dos princípios de estrutura aos serviços de registo e notariado, serviços de saúde, estabelecimentos prisionais e de ensino, bem como à Polícia Judiciária e às secretarias da Assembleia Legislativa e do Conselho Consultivo deve ser objecto das neces-sárias adaptações, que tenham em conta a sua especial natureza e organização. 3.2 ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS A organização dos serviços públicos da Administração do Território estrutura-se sem obediência a modelos rígidos, pautando-se pelo princípio da flexibilidade necessária aos objectivos fundamentais da eficiência e da eficácia, de acordo com os seguintes limites: Do ponto de vista da estrutura, uma correspondência tão correcta quanto possível, quer em termos de nível quer de número, entre as unidades ou subunidades orgânicas e as áreas diferenciadas de actuação; Do ponto de vista da fixação dos quadros de pessoal, o equilíbrio entre cargas de trabalho e efectivos necessários. Os serviços públicos (Lei n.° 8/87/M — artigo l.°) podem estruturar-se em: Direcção de serviços; Direcção; Departamento; Divisão; 26

Sector; Secretaria; Secção. O Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 26 de Dezembro, que redefine o estatuto do pessoal de direcção e chefia, unificou os cargos de Director de níveis I e II e extinguiu o cargo de chefe de secretaria, deixando estas figuras orgânicas objectivamente sem aplicabilidade prática. No entanto, para o pessoal dirigente, este estatuto criou dois níveis distintos de remuneração para o novo cargo de director de serviços, com algum paralelismo aos anteriores níveis estruturais, e para cuja atribuição são tidos em conta critérios qualitativos e quantitativos que devem atender ao peso relativo das características do serviço, retomando, no essencial, a filosofia subjacente àquelas figuras orgânicas. 3.3 MODELOS ESTRUTURAIS As direcções de serviços são unidades orgânicas dependentes directamente do Governador. Os departamentos constituem subunidades orgânicas das direc-ções de serviços. As divisões constituem subunidades orgânicas de natureza essencialmente técnica das direcções de serviços ou dos departamentos. Os sectores constituem subunidades orgânicas de natureza técnica, com predominância executiva, das direcções de serviços, bem como dos departamentos e das divisões integradas em direcções de serviços ou, excepcional-mente, das divisões integradas em departamentos. As secções constituem subunidades orgânicas de natureza administrativa, podendo integrar-se em subunidades or-gânicas de nível superior. A possibilidade de criação de sectores e subsectores foi introduzida pelo Decreto-Lei n.° 67/85/M, de 13 de Julho, para os casos em que a complexidade e a diversidade das atribuições das subunidades orgânicas o exigisse; no entanto, a legislação relativa aos subsectores apenas se mantém em vigor até à sua eventual extinção na reestruturação dos respectivos serviços. Neste contexto, apresenta-se a seguir um esboço das configura-ções possíveis para a departamentalização/ hierarquização da estrutura orgânica de um serviço, combinando os diferentes modelos estruturais definidos (Decreto-Lei n.° 85/84/M, de 11 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 8/87/M, de 30 de Julho, conjugado com o Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 26 de Dezembro). 27

* * * secção * * * A subunidade secção pode ser criada autonomamente, embora não seja essa a sua vocação essencial, ou cumulativamente com qualquer dos níveis estruturais acima representados, constituindo um nível terminal de estruturação das funções de carácter eminente-mente administrativo. A estrutura orgânica referida não é impeditiva da adopção de nomenclatura específica em função das características especiais do serviço, da natureza da sua área de intervenção ou mesmo do peso da designação tradicional. O seu nível, porém, deve reportar-se, expressamente, a um dos níveis estruturais atrás referidos. Para a realização de projectos especiais de natureza transitória, podem ser ainda constituídas, por despacho do Governador, Equipas de Projecto de natureza transitória, integradas por funcio-nários ou pessoal especialmente contratado para o efeito. 3.4 DIPLOMAS ORGÂNICOS Ao Governador compete criar, reestruturar ou extinguir os serviços públicos, bem como rever os respectivos quadros de pessoal, devendo os respectivos diplomas orgânicos, aprovados sob a forma de decreto-lei, conter capítulos sobre: Natureza jurídica e atribuições; Órgãos e subunidades orgânicas, respectivas competências e normas de funcionamento, quando não constem já de diploma genérico sobre procedimentos administrativos; Pessoal, com remissão para a lei aplicável às respectivas carreiras; Disposições finais e transitórias, se for caso disso. 1 Só excepcionalmente é admissível a existência de mais de três níveis de desenvolvimento vertical da estrutura. 28

Os diplomas orgânicos relativos a serviços com autonomia administrativa e financeira devem definir o respectivo regime administrativo e financeiro, e conter ainda um capítulo sobre administração financeira e patrimonial. As dotações de pessoal do quadro devem reflectir apenas as necessidades estritamente indispensáveis ao funcionamento dos serviços. 4. ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL 4.1 REGIME JURÍDICO A administração municipal tem uma longa tradição em Macau, sendo a sua expressão mais significativa o multissecular Leal Senado. As alterações verificadas no sistema de governo próprio do Território, em meados da década de setenta, não tiveram repercus-são significativa na estrutura da administração local, até à publica-ção da Lei n.° 24/88/M, de 3 de Outubro, que introduziu um novo enquadramento jurídico dos municípios, ajustado às circunstâncias de Macau, dotando-os de órgãos próprios, nos quais foram investidas significativas competências para a prossecução das respectivas atribuições, e reforçadas a respectiva independência e autonomia administrativa e financeira. 4.2 MUNICÍPIOS A Administração Local no Território de Macau compreende dois municípios: O município de Macau, com sede na Cidade do Nome de Deus de Macau, tem os seus fundamentos na feitoria comercial existente no mesmo local desde 1557 (data oficial), abrangendo a península de Macau; O município das Ilhas, formalmente criado em 1928, tem sede na ilha da Taipa e abrange as ilhas de Taipa e Coloane. Os municípios são pessoas colectivas de direito público dotadas de órgãos de gestão próprios, que visam a prossecução dos interesses próprios e das populações respectivas, que possuem património próprio e são dotados de autonomia administrativa e financeira nos termos da lei. Têm, designadamente, atribuições respeitantes: À administração de bens próprios e sob a sua jurisdição; Ao desenvolvimento, urbanismo e construção; À salubridade pública e saneamento básico; À cultura, tempos livres e desporto; À defesa e protecção do meio ambiente e da qualidade de vida do respectivo agregado populacional. 29

São órgãos municipais a Assembleia Municipal e a Câmara Municipal. Os órgãos municipais são independentes e deliberam no âmbito das suas competências e para prossecução das atribuições dos respectivos municípios. Compete ao Governador o exercício da tutela administrativa, podendo delegá-la no Secretário-Adjunto a quem incumbir a competência executiva para os assuntos da Administração Pública: No uso dos seus poderes de tutela inspectiva compete ao Governador, pela análise das actas dos órgãos municipais, zelar pela legalidade dos actos e deliberações tomadas; No uso dos seus poderes de tutela correctiva compete ao Governador aprovar determinadas deliberações das As-sembleias Municipais. 4.3 ASSEMBLEIA MUNICIPAL A Assembleia Municipal do Município de Macau compõe-se de 13 membros, dos quais 10 membros são eleitos (5 por sufrágio directo e 5 por sufrágio indirecto em representação dos interesses sociais do município) e 3 são designados pelo Governador. A Assembleia Municipal do Município das Ilhas compõe-se de 9 membros, dos quais 6 membros são eleitos (3 por sufrágio directo e 3 por sufrágio indirecto em representação dos interesses sociais do município) e 3 são designados pelo Governador. Compete, em especial, à Assembleia Municipal deliberar sobre: Plano de actividades e respectivas alterações; Orçamento do município e orçamentos suplementares; Relatório de actividades e contas de gerência do município; Estrutura orgânica dos serviços e dos quadros de pessoal permanente e suas alterações; Zelar pelo cumprimento da legalidade; Fiscalizar o cumprimento das suas deliberações; Solicitar elementos, informações e esclarecimentos sobre quais-quer actos da Câmara Municipal; Pronunciar-se, por iniciativa própria ou a pedido da Câmara Municipal, sobre qualquer assunto de interesse para o município. A presidência da Assembleia Municipal cabe ao presidente da Câmara Municipal e o secretário da Assembleia Municipal é eleito pelos seus membros. 4.4 CÂMARA MUNICIPAL A Câmara Municipal de Macau, que mantém a designação tradicional de Leal Senado, e a Câmara Municipal das Ilhas, ambas, 30

são constituídas por um presidente, um vice-presidente e três vereadores, escolhidos de entre os membros da Assembleia Municipal, do seguinte modo: O presidente e um vereador a tempo inteiro e exclusividade de funções, designados por portaria do Governador; O vice-presidente a tempo inteiro e exclusividade de funções e 2 vereadores a tempo parcial, eleitos pela Assembleia Municipal. A constituição da Câmara Municipal das Ilhas está, de momento, sujeita ao regime transitório estabelecido no artigo 51.° da Lei n.° 24/88/M, sendo constituída por um presidente, um vice-presidente, que exercem funções a tempo inteiro e em regime de exclusividade, e um vereador a tempo parcial, todos escolhidos de entre os membros da Assembleia Municipal e designados por portaria do Governador. As Câmaras Municipais detêm uma ampla esfera de competên-cias nos seguintes domínios: Organização e funcionamento dos serviços, bem como a sua gestão corrente, e as relações com a Assembleia Munici-pal; Urbanismo e construção; Salubridade pública e saneamento básico; Cultura, tempos livres e desporto; 5. AVALIAÇÃO Não é tarefa fácil concretizar uma avaliação das estruturas da A.P. sem entrar em pormenores de análise sobre a generalidade dos serviços públicos, que extravazam o âmbito desta apresentação. Contudo, globalmente, já é possível avançar com alguns elementos de caracterização e de síntese sobre a situação actual da A.P.: Excesso de dependências directas dos membros do executivo, que se traduzem num número demasiado elevado de serviços públicos, gabinetes de projecto, conselhos e outros órgãos ou instituições, cuja coordenação se encon-tra sobrecarregada em virtude, designadamente, de: Uma limitada autonomia de gestão da generalidade dos organismos públicos, que se revestem da natureza de serviços simples; Uma forte relação tutelar sobre os institutos e serviços autónomos, de quase dependência hierárquica, em parti-cular, em matéria financeira, já que uma grande parte das suas receitas provêm do OGT. 31

Heterogeneidade e sobredimensionamento da macro-estrutura operativa da administração que se estratifica por vezes de forma dispersa, fazendo persistir manchas de sobreposi-ção em áreas afins e agravando desequilíbrios na sua dimensão orgânica. Excessiva hierarquização das subunidades, alongando em demasia a cadeia de comando dos serviços, que comporta alguma burocracia desnecessária. Certo empolamento dos níveis estruturais das áreas administra-tivas e instrumentais relativamente a áreas operativas, registando-se casos de inversão da sua dimensão relativa. Sucesso da figura de gabinete de projecto para a prossecução de objectivos estratégicos, e para o planeamento e controlo de iniciativas conjuntas da APM e sector privado, designadamente em empreendimentos de in-teresse público. 32

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Administração, n.° 11. vol. IV, 1991-1.°, 35-39 REFORMA NO FUNCIONALISMO PÚBLICO CHINÊS: PROBLEMAS E PERSPECTIVAS Herbert S. Yee* O anterior Chefe do Partido e Primeiro-Ministro, Zhao Ziyang, no seu relatório dirigido ao 13.° Congresso do Partido, em 25 de Outubro de 1987, salientou os seguintes princípios da Reforma do Funcionalismo Público Chinês: 1. Separação da máquina do partido da máquina administra- tiva estatal; 2. Descentralização do processo de tomada de decisão; 3. Desburocratização do sistema administrativo do Estado; 4. Criação de um sistema de Função Pública. 1. SEPARAÇÃO DA MÁQUINA DO PARTIDO DA MÁQUINA ADMINISTRATIVA DO ESTADO No início, Zhao Ziyang salientou que a solução para a reforma política e do funcionalismo público da China radica na separação da máquina do partido da máquina administrativa do Estado. Zhao afirmou que a actuação do partido se deveria limitar apenas às «lideranças políticas». Ainda, segundo Zhao, o Partido Comunista deveria ser o suporte dos grandes princípios e das linhas de força políticas, sendo responsável pela aplicação das grandes medidas políticas a nível governamental. Além disto, considera que o partido é, igualmente, responsável pela nomeação de quadros-chave em lugares importantes do governo, a todos os níveis do sistema administrativo estatal. Considera também que o partido é responsável pela nomeação de quadros-chave em lugares de chefia do governo, a todos os níveis do sistema administrativo estatal. Do mesmo modo, e ainda a todos os níveis, os Comités Regionais do partido deveriam ser a fonte de recrutamento de * Professor da Universidade da Ásia Oriental. 35

leaders políticos para as máquinas regionais administrativas. Se-gundo Zhao, as principais tarefas e responsabilidades destes comités incluem: assegurar a implementação de directivas políticas, na administração local, a partir dos mais altos níveis governamentais; tomar medidas políticas importantes de natureza regional; nomear quadros-chave para a máquina estatal local; e coordenar as actividades políticas das organizações locais. Aparentemente, Zhao não previu que aquilo a que apelidava de liderança política iria, na realidade, interferir tremendamente com o próprio funcionamento do sistema da máquina administra-tiva. O poder do partido vai para além da função supervisora. Na verdade, este desenvolve um papel essencial na política decisória e no recrutamento de pessoal, que são normalmente consideradas intrínsecas às autoridades da administração estatal num sistema democrático ocidental. Não surpreende, pois, que a reforma tendente à separação do partido da máquina administrativa estatal tenha até agora feito poucos progressos. 2. DESCENTRALIZAÇÃO DO PROCESSO DE TOMADA DE DECISÃO Em segundo lugar, Zhao Ziyang afirmou que havia demasiada concentração de poder nas mãos de altos funcionários dos comités do partido, que se sobrepunham aos órgãos administrativos, económicos e culturais e às organizações de massas. Os órgãos locais, especialmente as organizações criadas de raiz têm muito pouca autonomia. Consequentemente, a população tem poucos incentivos para prosseguir as políticas do Governo. Por isso, Zhao sugeriu que as tarefas e responsabilidades do governo central e regional deveriam ser muito bem definidas. Os assuntos de natureza regional ficariam sob jurisdição regional, enquanto que ao governo central caberia apenas lançar as linhas gerais da política e a necessária supervisão. As propostas de Zhao não apresentam obviamente nada de novo. A centralização versus descentralização é um problema perene, enfrentado por todos os governos que dirigem uma máquina administrativa pesada, como é o caso da China. No entanto, este problema torna-se muito mais complexo na China Comunista. A China com uma política comunista tem um sistema político e uma economia centralizada. Devido à grande dimensão geográfica da China e a um desenvolvimento económico irregular nas suas regiões e localida-des, as directivas políticas dos governos centrais são muitas vezes modificadas para fazer face às situações locais. Presentemente, uma grande descentralização iria originar contradições internas e intensificar conflitos regionais, tais como as tradicionais rivalidades entre o norte e o sul, e entre as províncias costeiras e as do interior. 36

Para além disso, as autoridades das regiões autónomas podem colocar sérios desafios às autoridades centrais. Antes da situação ficar fora de controlo, o governo central normalmente reforçará o seu controlo sobre os governos regionais e restabelece-se a centralização. Este círculo vicioso tem sido um permanente problema para o Partido Comunista nos últimos quarenta anos e não há razão para acreditar que irá desaparecer no futuro. 3. DESBUROCRATIZAÇÃO DO SISTEMA ADMINISTRATIVO DO ESTADO Um outro problema perene no Governo da China é a gestão da sua enorme burocracia. Zhao Ziyang referiu no seu relatório que a burocracia estatal chinesa é demasiado grande e tem muitos níveis hierárquicos com tarefas pouco definidas. É, no entender de Zhao Ziyang, o mais sério problema que enfrenta a burocracia chinesa. A chave para a reforma da burocracia chinesa consiste em estabelecer um sistema administrativo responsabilizante a todos os níveis de formação. Outros problemas comuns a qualquer grande burocracia administrativa, incluindo a de Macau, é a falta de coordenação entre os diferentes departamentos e a falta de comunicação na cadeia hierárquica, o que também se verifica e afecta a burocracia estatal chinesa. De certa maneira, não são únicos os problemas enfrentados pela reforma no sistema burocrático da China. Actualmente, a reforma na China é um processo complicado pela própria natureza do seu sistema político, nomeadamente pela mistura do partido com a máquina administrativa do Estado. Em larga medida, os problemas associados com tarefas e responsabilidades pouco definidas são causados pela existência de estruturas paralelas, criadas a todos os níveis, quer na máquina do partido quer na do Estado. Por vezes, as pessoas que são supostamente responsáveis por uma unidade fabril não têm efecti-vamente autoridade para tomar as decisões finais importantes. A título de exemplo, um gestor de uma fábrica local pode ser responsável pela manutenção dos níveis de produção fabril, mas tem pouca autoridade para proceder ao recrutamento ou despedi-mento dos trabalhadores dessa mesma unidade fabril. O comité local do partido é a entidade responsável pelo recrutamento e pela tomada de outras importantes decisões ligadas à gestão da fábrica, sem, contudo, ser o responsável pela produção. 4. CRIAÇÃO DE UM SISTEMA DE FUNÇÃO PÚBLICA Finalmente, Zhao mostrou urgência na criação de um sistema de Função Pública e afirmou que o conceito de «quadro do estado» 37

é demasiado genérico e necessita de uma melhor clarificação científica. Zhao Ziyang mostrou-se preocupado quanto às técnicas de gestão retrógrada de pessoal que impedem o desenvolvimento dos recursos humanos da China, apontando para um sistema de recrutamento aberto, baseado no mérito, tal como o recurso a exames. Também sugeriu que os funcionários públicos fossem classifica-dos em duas grandes categorias: os funcionários públicos «políticos» (Zhengwu) e os «profissionais» (Yewu). Os comités do partido seriam, então, responsáveis pela nomeação dos funcionários políticos, enquanto que os funcionários profissionais seriam recrutados através de concursos públicos. Os funcionários públicos políticos, cujas funções são essencial-mente de supervisão, teriam atribuições específicas; os funcionários públicos profissionais passariam a ser orientados e contratados de acordo com os novos regulamentos do funcionalismo estatal. Zhao propôs ainda a criação de um Instituto Nacional de Administração Pública destinado à formação da nova geração de funcionários públicos. O processo de reforma do sistema administrativo do Estado teve o seu início, muito recentemente, em duas das maiores cidades da China, Harbin e Shenzhen. O resultado da reforma experimental nestas duas cidades ainda não é claro. De uma forma genérica, as perspectivas quanto aos resultados da reforma do sistema administrativo chinês não são as melhores. O apelo de Zhao quanto à separação dos órgãos do partido da máquina administrativa estatal não produziu qualquer efeito junto da pesada burocracia chinesa e ainda menos se fez sentir depois de Zhao abandonar o poder. De facto, há indicadores de que o Partido Comunista Chinês (PCC) está a apertar o controlo na administração estatal. De qualquer modo, o PCC assegurou já o seu domínio no Estado através de: 1. Afirmar, explicitamente, a necessidade da «liderança do PCC» e da «liderança do proletariado» na constituição chinesa; 2. Criar grupos do partigo (tang-tsu) em «todos os órgãos estatais centrais, regionais e locais», para assegurarem a «prática das linhas de orientação e das políticas do partido»; 3. Colocar elementos do PCC nos cargos de chefia de todos os órgãos administrativos estatais centrais, provinciais, munici pais e regionais. Entretanto, foram desvanecidos todos os esforços tendentes a um recrutamento «aberto» de funcionários públicos, através da 38

aplicação rigorosa de critérios políticos e da falta de mobilidade dos trabalhadores. 39

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Administração, n.° 11. vol. IV, 1991-1.º, 41-46 OPINIÃO PÚBLICA E ADMINISTRAÇÃO João Fernandes* Se há algum traço comum a todas as administrações públicas, qualquer que seja a sua organização, dimensão ou o regime político que servem, ele será certamente o distanciamento, quando não animosidade, dos administrados. Para o comum dos cidadãos a Administração Pública é uma hidra de sete cabeças que interfere constantemente com o seu quotidiano. Que se apossa de parte significativa dos seus rendimen-tos, através de impostos e taxas, que define as ruas em que pode circular, as regras a que tem de se subordinar para comprar e vender, os locais onde pode fumar, os locais em que pode estar nu ou tem de vestir casaca, os formulários que tem de preencher para «existir» legalmente, mesmo as horas que tem de marcar no seu relógio. Nos países totalitários, o cidadão comum, no seu relaciona-mento com a Administração, aprende depressa a não «os» desafiar, dado o perigo que representa reclamar do que «eles» decidem, ou mesmo questionar da bondade dos objectivos. A hostilidade em relação à Administração Pública é, portanto e nestes casos, natural e inevitável. Nos regimes democráticos, embora se expresse de outras formas, a animosidade em relação à Administração não é, no entanto, muito menor, na medida em que parte — maior ou menor — da população não votou nos responsáveis eleitos. Para esses, portanto, a máquina administrativa é dominada por pessoas em que não confia e a quem, por vezes, atribui toda uma quantidade de objectivos nefastos. Os que apoiaram os eleitos, nem por isso se mostram suficientemente satisfeitos, ou por atribuirem a regimes anteriores defeitos impossíveis de ultrapassar a curto prazo, ou por progressivamente se desiludirem, acabando por considerar que «afinal são todos a mesma coisa». * Director do «Jornal de Macau» e membro do Conselho Consultivo. 41

Exemplo que não conheço é o de uma relação cordial, colaborante e bem disposta entre administradores públicos e administrados. Por um lado, porque o cidadão comum nunca assume que os governos e as máquinas administrativas são mandatários seus, para arbitrar uma forma de viver em sociedade e, pelo outro, por não ser habitual que os funcionários — qualquer que seja a sua posição na hierarquia — olhem para o cidadão anónimo como o seu «patrão». Pelo contrário e com excessiva frequência, o cidadão c antes olhado pelos funcionários como um potencial aldrabão, um ignorante malcriado ou um quezilento que é preciso meter na ordem... I A SITUAÇÃO DE MACAU Como ponto de partida e numa óptica de opinião pública — que é a que preside à minha intervenção — há que dizer que a Administração Pública de Macau assume-se na mais incómoda das posições. Exercendo uma prática democrática, não resulta da escolha dos cidadãos que administra. O facto de não ser eleita não seria importante se exercesse as suas funções de forma totalitária. Como não é esse o caso, resulta que lhe falta a força do chicote e a legitimidade do voto. Pior. É também uma Administração alienígena, que fala uma língua incompreensível para a esmagadora maioria dos cidadãos que governa. Uma situação sempre incómoda, mas possível de sustentar — como amplamente se demonstrou — em regime colonial. A dificuldade no caso de Macau é que, provavelmente nunca o tendo sido, Macau não é, garantidamente, uma colónia. Um dos primeiros europeus que viu uma girafa escreveu uma carta ao rei, descrevendo-a minuciosamente para no final, ele mesmo alarmado com o exotismo do animal, afirmar: «Como Vossa Majestade pode concluir, este bicho, provavelmente não existe». O quadro institucional da Administração portuguesa de Macau suscita-me quase a mesma reflexão: uma Administração assim, provavelmente não existe... Quiseram os organizadores destes colóquios, no entanto, que eu viesse aqui alinhavar algumas considerações sobre a opinião pública e a Administração. Desembaracemo-nos da tarefa. Em primeiro lugar, convirá recordar que a opinião pública em Macau também é sui generis. Embora sem dados precisos em que me apoiar, suponho não exagerar se disser que não mais de um quinto da sua população reside no Território há mais de quinze anos, sendo provável que cerca de cinquenta por cento esteja cm Macau há menos de 10 anos. Garantidamente a esmagadora maioria da sua população tem pouca ou nenhuma tradição de assumir posições críticas em relação 42

aos poderes públicos. Nunca foi isso norma na China, de onde é originária a larguíssima maioria e também não o era para os já nascidos em Macau, nos tempos do antigo regime português. Acresce que toda a gente, até tempos recentes, tinha uma sensação irrecusável de viver em chão emprestado. Os portugueses — e nomeadamente a Administração — por razões que não vale a pena sequer esmiuçar — e também a maioria dos chineses que se instalavam num território onde flutuava outra bandeira e manda-vam outras gentes a quem competia definir as regras do jogo. Mesmo quedando-nos apenas por este século e pelas últimas décadas, terá de se referir que a Administração Pública portuguesa administrava pouco. Definia linhas gerais em relação ao Território e cuidava depois, principalmente, da comunidade portuguesa, garan-tindo-lhe a quase exclusividade dos empregos na sua máquina burocrática, um hospital para se tratar, escolas para as crianças, protecção à sua religião e não muito mais. No resto, tratava apenas de responder — quase sempre com lentidão — aos desafios da iniciativa privada. Na prática, enquanto a iniciativa privada estio-lou, o Território passou também por uma boa sesta. Isto sem qualquer desprimor para os governadores responsáveis por esse período, alguns dos quais fizeram mesmo muito mais do que seria legítimo exigir-lhes. Os meios humanos e materiais eram, no entanto, limitadíssimos, sendo bom não esquecer que só no final da década de sessenta o Ministério do Ultramar deixou de ter de contribuir, e de forma significativa, para o Orçamento do Terri-tório. É quando os empresários invadem Macau, instalam fábricas, fazem explodir a construção, começam a fazer tilintar moedas nos cofres do Estado, que a Administração Pública sacode o seu torpor e se expande, assumindo-se então mais como responsável pelo conjunto dos cidadãos. Como exemplo, basta referir que só há muito pouco tempo — e é aliás uma política ainda em curso de instalação — a Administração assume responsabilidades gerais (embora ainda condicionadas) em sectores como a Saúde, a Educação, a Previdência Social e vários outros... Tendo em conta este conjunto de elementos, não surpreende dizer que a opinião pública em Macau não tem, globalmente (sem esquecer, mas não levando demasiado em conta, as habituais «guerrilhas» entre grupos de portugueses) grandes tradições. Tudo se passava (e de alguma forma ainda se vai passando) de uma maneira típica no Território. Elementos destacados da comunidade chinesa faziam chegar, através de intermediários influentes, aos ouvidos do Governador a indicação de que esta ou aquela medida poderia causar mau estar, ou, pelo contrário, provocar grande alegria entre a população. Não sendo sequer garantido que parte desses recados coincidissem com a opinião efectiva dos cidadãos, ou resultasse em seu interesse... 43

II A ÚLTIMA DÉCADA Com o exagero que as generalizações sempre implicam, pode dizer-se que a década de 80 foi, em Macau, aquela em que despontou, ganhou forma e força a opinião pública, nos termos em que é entendida internacionalmente. Todo um conjunto de factores contribuiu para isso. A «perca de respeito» pela Administração portuguesa (e também a inglesa, em Hong Kong) resultante dos acontecimentos registados quando da revolução cultural chinesa, o desenvolvimento acelerado da década de 70, resultando num diálogo mais intenso entre a população e a Administração, bem como outro tipo de exigências dos cidadãos, a revolução do 25 de Abril em Portugal e a nova óptica política dos governadores após essa data. É no princípio da década de 80 (mais propriamente em finais de 82) que surgem em Macau órgãos de comunicação portugueses, privados e públicos, dotados de meios técnicos e humanos para imporem dentro desta comunidade o hábito da controvérsia e também a crítica directa aos actos da Administração. Um estilo crítico que raramente era utilizado nos jornais chineses, cujos «recados» mantinham ainda uma forma nublosa, discreta e não agressiva. O início das negociações sobre o futuro de Hong Kong, seguido de situação semelhante no que respeita a Macau, veio alterar profundamente a situação também dentro da comunicação social de expressão chinesa que, entretanto, seguira com atenção o estilo crítico dos seus colegas portugueses. Paralelamente, ganhara também peso uma outra forma de a opinião pública chegar aos mais altos níveis da Administração: as associações de classe ou de interesses, que se foram impondo cada vez mais, tornando-se rapidamente parceiros sociais de indispensá-vel audição em todas as questões de alguma relevância. Pode dizer-se que, numa década, ou pouco mais, a Administra-ção Pública portuguesa passou de uma posição de autoritarismo paternalista, para a de «poder vigiado», por vezes sujeito a pressões que, segundo exemplos recentes, se podem já considerar intolerá-veis. III O QUE PENSA A OPINIÃO PÚBLICA? Manda a verdade que se diga que as principais críticas que recaiem sobre a Administração Pública de Macau não são muito diferentes (apesar das enormes diferenças do seu enquadramento político e social) das que impendem sobre a maioria das máquinas administrativas. 44

Excesso de burocracia, mau relacionamento com o público, imprecisão nas informações, lentidão nos processos, empolamento dos quadros, suspeitas de corrupção activa, são acusações comuns que se ouvem em quase todos os países do mundo. No caso de Macau há ainda algumas questões específicas: insuficiência de localização dos quadros, privilégios a pessoal vindo de Portugal, instabilidade política, falta de conhecimento dos dirigentes sobre o Território que governam. Não vem ao caso, aqui e agora, apreciar da justiça ou injustiça dessas opiniões. Interessará talvez mais registar o facto de que, salvo aos níveis mais altos de responsabilidade, a máquina adminis-trativa não tem qualquer espírito de corpo. O funcionário — um pouco como o automobilista que quando circula a pé ganha automaticamente uma óptica de peão — mal sai da sua repartição assume-se de imediato como cidadão comum, exibindo uma posição extremamente crítica em relação à Administração em geral. Não se trata de um exclusivo de Macau, mas é aqui mais sentido devido às condições especiais de recrutamento. Para terminar, porque eventualmente já terão sido aqui deixadas algumas pistas capazes de provocar um diálogo mais interessante do que este monólogo cansativo para quem ouve, e assente no conhecimento que me advém de ter alguma representa-ção da opinião pública dadas as minhas funções jornalísticas, talvez não seja despropositado deixar aqui alinhavadas algumas coisas simples, capazes de melhorar o diálogo entre administrados e administradores: Comunicação regular entre os mais altos responsáveis pela Administração e os órgãos de comunicação social (aplau-de-se as conferências de imprensa periódicas instituídas pelo actual Encarregado do Governo). Continuação do esforço no sentido do melhor atendimento do público nas repartições, simplificando ao máximo os formulários indispensáveis. Informação pormenorizada dos assuntos de que trata cada guichet, evitando percas de tempo e aborrecimentos. Nada pior do que aguardar pacientemente numa fila, frente a um guichet, para descobrir que não é ali que se trata do assunto que se tenta resolver... Respeito pelo público, respondendo com celeridade a exposi-ções, cartas e requerimentos, nomeadamente, quando a resolução do assunto obrigar a inultrapassáveis morosida-des,informando o interessado dessa situação. Inflexibilidade na punição de irregularidades cometidas nos serviços. 45

Comedimento na organização de colóquios, conferências, congressos, encontros e adredes, nomeadamente quando daí resultam encargos elevados com convidados do exterior. Melhor preparação dos agentes policiais, de forma a intervirem quando de infracções notórias de que hoje parece não terem consciência. Inspecção frequente e activa da eficiência dos serviços, assente no princípio de que «é o medo que guarda a vinha». Vigilância efectiva da actuação das empresas concessionárias, tendo em vista a defesa dos consumidores, já que do interesse da companhia trata certamente esta. Continuação do esforço de simplificação da burocracia. Não é, como se vê, uma lista exaustiva que aqui se deixa, sendo certo que corresponde em vários casos a acções que estão mesmo em curso. São, no entanto, exemplo de áreas a que a opinião pública é mais sensível, dado tratar-se de temas que interferem mais directamente com o seu quotidiano. Por último e quanto à grande pergunta deste seminário — Que Futuro? — opto por uma esquiva discreta. Uma máquina portuguesa, tripulada por uma esmagadora maioria chinesa e liderada por um convicto comunista (não é crível que Pequim nomeie para governar o Território elementos que não sejam da sua estrita confiança política) a administrar um território capitalista, parece--me um esquema ainda mais exótico do que uma girafa. O futuro é, no entanto, sempre fundamentalmente condicio-nado pelo passado. Ou seja, pelo que fizermos hoje e nos curtos amanhãs que nos restam. Quanto mais oleada, simples, eficaz, adaptada às realidades locais, construirmos a máquina administra-tiva, mais possibilidades esta terá de resistir às intempéries e ser compreendida e aceite pelos seus utilizadores. É esta, portanto, a altura oportuna, para dizer aquilo que muitos de vós espera com ansiedade há já alguns minutos. O inevitável tenho dito. 46

a administração e os cidadãos 47

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Administração, n.º 11, vol. IV, 1991-1.º, 49-55 GARANTIAS DOS CIDADÃOS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO Jorge Neto Valente* I INTRODUÇÃO A ordem jurídica confere aos cidadãos, como instrumento de defesa e protecção, garantias instituídas para assegurar o cumpri-mento das leis pela Administração. Afirmando o artigo 2.° da Constituição da República (CRP) o estabelecimento de um Estado de direito democrático, o artigo 266.º da CRP enuncia os princípios fundamentais por que se deve reger a Administração Pública. Nesta disposição se diz, textualmente, que «a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (n.° 1)» acrescentando-se que «os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade (n.º 2)». A observância da legalidade, por um lado, os direitos e interesses dos particulares, por outro, determinam que sejam acautelados na ordem jurídica direitos e garantias dos administra-dos, que funcionem como protecção contra eventuais abusos e ilegalidades praticados por funcionários e agentes da Administração Pública. Tais direitos e garantias acham-se expressamente consagrados no artigo 268.° da CRP, estabelecendo o artigo 271.° a responsabili-dade dos funcionários e agentes pelas acções e omissões praticadas no exercício das suas funções, de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos. As garantias dos administrados traduzem-se, assim, nos meios criados pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou sancionar quer as violações do direito objectivo, quer as ofensas dos direitos * Advogado.Deputado á Assembleia Legislativa.49

subjectivos e dos interesses legítimos dos particulares, por parte da Administração Pública. Estas garantias podem desdobrar-se grosso modo em garantias políticas, garantias administrativas e garantias contenciosas. II GARANTIAS POLÍTICAS Deve notar-se, desde logo, que toda a organização democrática do Estado constitui, em si mesma e nos múltiplos aspectos de que se compõe, uma garantia de legalidade da actuação administrativa. Assim, por exemplo, a fiscalização da constitucionalidade das leis, a possibilidade de sujeição dos decretos-leis a ratificação por uma assembleia legislativa, a regra da aprovação anual das contas públicas, a possibilidade de votar moções de censura à acção governativa, o direito de sufrágio, o direito de associação c muitas outras são garantias políticas que, directa ou indirectamente, se traduzem em garantias conferidas aos cidadãos. São desta natureza as garantias constitucionais recebidas pelo Estatuto Orgânico de Macau (v. artigo 2.º) e outras previstas no mesmo Estatuto, designadamente no artigo 30.º, n.º l, alíneas a) e e), e n.º 2, alínea c), entre outros. Mas, em rigor, as mencionadas são mais garantias de equilíbrio do ordenamento constitucional e estatutário do que propriamente garantias subjectivas dos cidadãos. Verdadeiramente, pode dizer-se que são garantias políticas subjectivas dos administrados os direitos de petição, de representa-ção, de reclamação, de queixa e de informação e o direito de resistência. Dos primeiros ocupam-se os artigos 52.º e 271.º da CRP, enquanto que do direito de resistência trata o artigo 21.º. Todavia, as garantias políticas não constituem uma forma suficientemente eficaz de protecção dos direitos dos particulares, já que cobrem poucos casos e, em cada caso, abrangem apenas alguns aspectos; e também não são suficientemente seguras porquanto, sendo confiadas a órgãos políticos, podem ser naturalmente apreciadas e efectivadas segundo critérios de conveniência política, quando aquilo de que os particulares tantas vezes precisam é de garantias jurídicas a que haja de sujeitar-se o próprio Poder. Por isso, são bem mais importantes as garantias graciosas e, sobretudo, as garantias contenciosas. A estas me referirei de seguida, tendo presente a legislação actualmente vigente do Território. Antes, porém, gostaria de notar o facto de que todas estas garantias se completam umas às outras; e ainda aludir à recente criação, a par destas garantias tradicionais, de uma figura nova em Macau, que é a do Alto Comissário contra a Corrupção c a 50

Ilegalidade Administrativa. Este reúne, no mesmo órgão, a tradição europeia do «Ombudsman» (Países Nórdicos), do «Parliamentary Comissioner for Administration» (Reino Unido), do «Mediateur» (França) e do Provedor de Justiça (Portugal) com o Alto Comissário contra a Corrupção de Portugal. Trata-se indiscutivelmente de mais uma garantia formal de actuação da Administração de acordo com princípios de legalidade e moralidade, consagrando o princípio da estrita subordinação da Administração à lei. III GARANTIAS GRACIOSAS São garantias graciosas aquelas que se efectivam através da actuação dos próprios órgãos da Administração. Nelas se compreendem, também sob a designação de garantias administrativas, as figuras da reclamação graciosa, do recurso hierárquico e do recurso tutelar. Trata-se de, ainda no âmbito da Administração, fazer funcio-nar mecanismos que podem levar à modificação de uma determi-nada decisão administrativa. O sucesso das garantias administrativas depende, fundamental-mente, da atenção ou da boa vontade do topo da hierarquia. E, por isso, pode afirmar-se que numa administração centralizada e actuando num meio pequeno, tais garantias muitas vezes não funcionam satisfatoriamente (umas vezes porque os superiores dão cobertura aos subalternos para lhes salvar a face, outras porque os subalternos se aconselham com os superiores antes de tomar a decisão...). Em Macau, as garantias graciosas dos administrados constam do Decreto-Lei n.º 23/85/M, de 23 de Março, que regula o regime jurídico dos actos administrativos. Neste diploma contemplam-se: O direito de petição, que consiste na faculdade de dirigir pedidos à Administração Pública para que tome determi-nadas decisões ou providências (artigo 2.º); O direito de queixa, que consiste na faculdade de promover a abertura de um processo que poderá culminar na aplica-ção de uma sanção a um agente administrativo (artigo 2.º); A reclamação (artigo 25.° a 29.° inclusive), que se traduz na impugnação que os particulares podem fazer de um acto administrativo perante o seu próprio autor; O recurso hierárquico (artigos 30.° a 38.º inclusive), que se traduz na impugnação de um acto administrativo prati-cado por um órgão subalterno, perante o respectivo superior hierárquico, a fim de obter a revogação, a modificação, a suspensão ou a substituição do acto 51

recorrido; o recurso hierárquico pode ser facultativo ou necessário, consoante o acto a impugnar seja ou não susceptível de recurso contencioso directo; a impugnação pode fazer-se com fundamento na ilegalidade do acto, na sua injustiça ou inconveniência. IV GARANTIAS CONTENCIOSAS As garantias contenciosas consistem na possibilidade de os actos administrativos ou certos actos da administração poderem ser controlados por tribunais. Representam a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos direitos dos administrados. No contencioso administrativo cabem quer o recurso de actos administrativos, quer as acções relativas a contratos administrativos ou as acções de indemnização destinadas a efectivar a responsabili-dade extracontratual da Administração por actos de gestão pública. Embora não regule o processo nos Tribunais administrativos — que é objecto do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, publicado em Macau em 29-12-1986 — o já falado Decreto-Lei n.º 23/85/M, no seu artigo 39.º, refere-se a uma dupla via de interposição de recursos contenciosos de actos administrativos. Tal diferenciação decorria (como ainda hoje decorre) da imposição feita pelo Estatuto Orgânico de Macau no sentido de os actos do Governador ou praticados por delegação sua apenas poderem ser impugnados perante o Supremo Tribunal Administrativo (sediado em Lisboa). Quanto aos demais recursos (de outras entidades), bem como no que respeita à propositura de acções (relativas a contratos administrativos ou de indemnização por actos de gestão pública), são apreciados no Tribunal Administrativo de Macau, embora quanto às acções não seja uniforme a jurisprudência. Seria fastidioso abusar da vossa paciência e enumerar aqui os aspectos técnico-jurídicos das diferenças processuais abertas para cada uma das hipóteses suscitadas. Direi apenas que o Supremo Tribunal Administrativo se rege por um Estatuto próprio, que acolhe os princípios decorrentes da Constituição da República (incluindo naturalmente as suas revisões, que introduziram alterações da maior relevância) e bem assim, se harmoniza com a evolução notável da doutrina nesta matéria, vindo-se firmando jurisprudência que invariavelmente tem alargado e reforçado as garantias dos administrados. No que respeita ao Tribunal Administrativo de Macau, haverá que reconhecer que se rege ainda basicamente por um Regimento obsoleto (de 1927), cuja actualização — senão revogação — se deverá processar logo que seja aprovada a Lei de Bases da Organização Judiciária de Macau—actualmente em apreciação na 52

Assembleia da República. Também ainda se mantêm em vigor alguns preceitos da Reforma Administrativa Ultramarina (RAU) (de 1933), no que respeita a certos aspectos da competência, organização e funcionamento desse Tribunal. Como apontamento, referirei ainda que das decisões do Tribunal Administrativo de Macau, em matéria de contencioso administrativo, pode recorrer-se para o Supremo Tribunal Adminis-trativo. V QUE FUTURO? Não obstante o reforço das garantias dos administrados que tem vindo a processar-se ao nível da Constituição — e designada-mente por via da revisão constitucional de 1989 — e dos reflexos que tais alterações implicam nas leis ordinárias, há um aspecto do contencioso administrativo que importa sobremaneira realçar e que se torna mais compreensível pela comparação com o que se passa em outros tipos de jurisdição. É certo que de meros órgãos superiores da Administração — naturalmente com reduzida independência e incapazes de ultrapas-sar a resistência (eventual mas não rara) do Poder no que respeitava ao sentido útil das decisões — os tribunais administrativos são hoje verdadeiros tribunais, que se integram no Poder Judicial do Estado e se movem com total independência da Administração (a partir da publicação do Decreto-Lei n.° 129/84). Todavia, no ordenamento jurídico português, o contencioso administrativo, no que respeita à apreciação dos actos recorridos, é um contencioso de mera anulação, isto é, não é um contencioso de jurisdição plena. Quer isto dizer, numa formulação simplificada, que ao apreciar um acto impugnado por um administrado, o Tribunal Administrativo, se concluir pela ilegalidade da actuação da Administração, limita-se a anular tal acto, deixando à Administra-ção a tarefa de extrair as consequências dessa anulação e que se traduzem em repor a legalidade violada — se possível — ou em indemnizar o lesado — quando a reconstituição da legalidade não for possível. Esta actuação dos Tribunais Administrativos é diferente da que se verifica nos Tribunais Judiciais (de jurisdição plena), os quais não restringem a sua intervenção à mera declaração de ilegalidade, mas do mesmo passo determinam eles próprios a reconstituição da legalidade violada. Para melhor compreensão do tema, abrirei um parêntesis para caracterizar e distinguir as duas hipóteses possíveis num Estado de Direito: a) o sistema de administração judiciária e b) o sistema de administração executiva: 53

a) No sistema de administração judiciária, a resolução dos conflitos entre os particulares e a Administração é deixada aos Tribunais Judiciais, tal como a solução de conflitos entre particulares, sem regras especiais que coloquem a Adminis-tração numa situação de primazia perante os administrados; a prática de actos que afectem direitos dos administrados não é possível sem prévia determinação dos Tribunais comuns; os administrados podem obter dos Tribunais medidas proibitivas ou determinativas de uma conduta que afecte os seus direitos; constata-se uma ausência quase total de centralização administrativa; b) No sistema de administração executiva, existe um corpo autónomo de normas jurídicas, diferentes do direito co-mum, para regularem a actividade da Administração; as questões suscitadas entre a Administração e os administra-dos são sujeitas a uma jurisdição própria — a jurisdição administrativa; os actos da Administração gozam de uma presunção de legalidade, dando-se por isso à Administração a possibilidade de impor as suas decisões e de as executar imediatamente, sem necessidade de determinação pelos Tribunais (o chamado privilégio de execução prévia); verifica-se a existência de centralização administrativa e a hierarquização dos seus agentes. Este sistema acarreta, desde logo, a necessidade de criação de uma jurisdição de conflitos para dirimir os conflitos que se suscitem entre Tribunais Judiciais e os Tribunais Admi-nistrativos. Pelo que atrás ficou dito, já se vê que o ordenamento jurídico português acolhe o sistema de administração executiva. Independentemente das razões históricas que levaram os ordenamentos jurídicos de diferentes países a optar por um ou por outro sistema, atrever-me-ia a dizer que, relativamente a Macau, a opção a fazer (que penso terá de ser feita) é um dos maiores desafios que se coloca ao legislador de Macau. E isto não só porque no vizinho território de Hong Kong se adoptou o sistema de adminis-tração judiciária (de raiz anglo-saxónica e adoptado nos países da «Common Law») — o que poderá tender a provocar um efeito de contágio — mas, sobretudo, porque há quem entenda que o sistema de administração judiciária se coaduna melhor com o liberalismo económico e político que caracteriza a realidade de Macau e corresponde melhor ao forte espírito individualista que prevalece nas relações sociais. Isto mesmo sem aprofundar a constatação de que, nos tempos que correm, vai ganhando espaço uma perspectiva de «menos Estado» nos países que adoptaram o sistema de administração executiva. 54

Ainda a este propósito — que, corno insinuei, bem merece profunda reflexão — gostaria de notar que a reter-se o sistema de administração executiva, está fora de dúvida que ele poderá ser melhorado substancialmente no seu funcionamento: desde logo pela localização da Justiça, com redução e tendencial eliminação de recurso a Tribunais sediados no exterior; por outro lado, mediante o acolhimento da evolução rápida e profunda que se tem verificado nos últimos anos na doutrina e na jurisprudência dos Tribunais Administrativos portugueses; por outro lado ainda, pela uniformi-zação dos procedimentos e dos prazos e, de modo geral, pela reelaboração das normas processuais, por forma a imprimir celeridade à tramitação nos Tribunais; finalmente, pela adopção de medidas que imponham à Administração a obrigação de informar os administrados (quer em geral, quer nos casos concretos) das vias de que dispõem para fazer valer os seus direitos afectados. A terminar estas considerações, gostaria de manifestar aqui a convicção em que estou de que é urgente promover, a vários níveis, a reflexão profunda sobre estas e outras matérias, de forma a encontrar, em Macau e para Macau, um ordenamento jurídico coerente e harmonioso, com virtualidade para evoluir — em suma, um sistema jurídico adequado às necessidades presentes e futuras do Território que, pela celeridade dos procedimentos, assegure a eficácia das garantias que as leis conferem aos cidadãos. 55

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Administração, n.º 11. vol. IV. 1991-1.º, 57-61 RELAÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO COM O PÚBLICO: QUE PRESENTE E QUE FUTURO Ana Maria Basto Perez* Paralelamente ao que se verifica no sector privado, cujo sucesso da actividade desenvolvida deposita, em larga medida, nas atenções que são canalizadas aos destinatários das suas acções, dando lugar a que volumosos e complexos estudos nas áreas das relações públicas humanas se publiquem e ao desenvolvimento de rigorosas técnicas de marketing, assiste-se, nos tempos modernos, a uma crescente consciencialização dos Governos para a necessidade de se aproximarem cada vez mais dos seus cidadãos, procurando, no fundo, servi-los melhor. A este fenómeno, nos países democráticos, não estará certa-mente alheio o factor eleitoral pelo que, pode bem dizer-se, um Governo que, orientado pelo respeito por aqueles que tem por dever servir, inclua no enunciado do seu programa a adopção de medidas e acções que disponibilizem as suas estruturas governamen-tais de uma forma acessível, célere, eficiente e eficaz, não deixará de recolher, da implementação desta sua política, os naturais dividendos. Ao facto, não será igualmente estranha a consciência que o cidadão vai ganhando dos seus direitos, levando-o a reclamar, como que a troco pelo pagamento das suas contribuições fiscais, a oferta de melhores e mais eficientes serviços públicos. Vem esta breve introdução para dizer que, em Macau, essa nova filosofia de relacionamento entre a Administração e os administrados é já também uma realidade, que vai ganhando cada vez mais espaço e sentido com a proximidade da data de transferência da sua Administração para a R.P.C. em 1999. Isto afirma-o quem há 16 anos tem vindo a desempenhar funções públicas neste Território e tem assistido às movimentações operadas, quer no seio dos sucessivos Executivos, quer na própria população, na procura conjunta de formas de entendimento e de * Presidente dos Serviços Sociais dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau e deputada à Assembleia Legislativa. 57

relacionamento, tendo em vista uma gestão democrática da vida deste Território, baseada no diálogo entre duas comunidades que, mantendo uma coexistência amigável ao longo de 400 anos, se apresentam cultural e linguisticamente diferenciadas. Em 1975, tinha-se a plena consciência de que, para o desenvolvimento e aprofundamento do diálogo desejável, uma importante e difícil batalha havia a travar: a da língua. Com uma população maioritariamente chinesa, dominando uma percentagem ínfima desta o idioma português, e uma Administração portuguesa, reconhecia-se a necessidade de deitar mão a mecanismos que minimizassem os naturais efeitos da barreira da língua para um perfeito e efectivo relacionamento entre os administradores e os administrados. Sabia-se que na implementação do bilinguismo estava a solução. Com uma Assembleia Legislativa bilingue, saída da aprovação do Estatuto Orgânico de Macau em 1976, desenvolveu-se a técnica da tradução simultânea, que ainda hoje se encontra em uso no órgão legislativo; maiores importância e atenção dispensaram-se aos Serviços de Assuntos Chineses, que foram objecto de sucessivas reestruturações orgânicas; foi sendo gradualmente implementada a adopção de impressos bilingues em alguns serviços públicos e iniciou-se o ensino da língua portuguesa nas escolas particulares que começaram a manifestar interesse em que o seu ensino nelas fosse ministrado. Um primeiro ensaio na admissão de um técnico superior de formação em língua chinesa (por sinal, no serviço que na altura dirigia e que, pelo seu ineditismo, tanta polémica gerou na imprensa portuguesa local) teve lugar em 1977. Conselhos Consultivos foram criados junto de algumas áreas de intervenção governativas, permitindo a participação de cidadãos que, pelo seu interesse, conhecimento e experiência, um valioso contributo poderiam prestar na resolução dos problemas locais. As portas dos serviços públicos abriam-se sempre que os naturais do Território, após a obtenção da sua licenciatura no exterior, pretendessem regressar à sua terra natal. Assistiu-se, por assim dizer, a um empenhado esforço da Administração para criar as condições que favorecessem o seu relacionamento com a população, tomando as medidas que a difícil situação financeira do Território, nos finais da década de 70 e inícios da década de 80, para tanto permitia. Um acontecimento de certo modo inesperado — a assinatura da Declaração Conjunta Luso-Chinesa — veio, entretanto, introdu-zir um novo ritmo à política então desenhada e gradualmente prosseguida. O bilinguismo, encarado inicialmente pela Adminis-tração como um objectivo a alcançar para o reforço do seu diálogo com os seus cidadãos, surge como um imperativo que a mesma deve prosseguir tendo em vista o cumprimento do Acordo assinado por Portugal e pela R.P.C.. 58

Perante esta nova realidade e enfrentada com um limite temporal bem definido, é a Administração levada a, rapidamente, ensaiar novos passos, a avançar com novos projectos e a adoptar novas medidas e soluções. Multiplicam-se as iniciativas na área dos Planos de Estudo em Portugal (PEP); a utilização de impressos bilingues nos serviços públicos torna-se, por força da lei, obrigatória; a publicação de diplomas legais na sua versão chinesa é também, por força legal, tornada obrigatória; abrem-se os lugares dos quadros de pessoal dos serviços públicos a profissionais de formação académica em línguas que não a portuguesa; grandes investimentos são feitos no ensino e na difusão da língua portuguesa. Nunca tanto se fez em tão pouco tempo, tendo em vista o desenvolvimento e o reforço das relações entre a Administração e os Administrados. Nunca como dantes o cidadão se encontra hoje menos dependente do seu conhecimento da língua portuguesa para o acesso aos serviços da Administração e às normas por esta emitidas; não mais o cidadão viu recusada por um organismo público uma petição redigida em língua chinesa; prescinde o mesmo de ter de recorrer hoje a terceiros para o preenchimento de um requerimento em língua portuguesa pelas facilidades que os próprios serviços concedem no auxílio ao seu preenchimento; cria-se o CAIP (Centro de Atendimento e Informação ao Público) que, funcionando como um serviço que procura servir de elo de ligação entre a Administra-ção e os cidadãos, presta-lhes as informações e deles recebe queixas, reclamações e sugestões relativamente à actividade da Administra-ção. Passos importantes e decisivos foram indubitavelmente dados. Não contestando a validade e o acerto de todas as medidas e acções em fase de implementação e que foram aqui referidas, uma análise ao estádio presente do relacionamento entre a Administra-ção e os cidadãos traz-nos, curiosamente, algumas surpresas. Partindo do princípio de que não é possível dissociar do conceito de Administração os serviços que a integram e os elementos que a compõem, constata-se que a política do bilin-guismo — nos moldes como vem sendo implementada — aliada à dominante preocupação da Administração de, em tempo útil, dotar os serviços públicos de funcionários e agentes que no Território permaneçam após o período de transição (política a que se atribui o nome de localização), conduziu ao aparecimento de uma situação imprevista e certamente não desejada. Assiste-se hoje, no seio do funcionalismo público, a um gradual relegamento da utilização da língua portuguesa para um segundo plano. O dialecto cantonense que, nas duas últimas décadas, foi ganhando terreno como o veículo de diálogo entre uma grande percentagem de elementos bilingues desempenhando funções públi- 59

cas, vê o seu uso afirmado com o ingresso de novos elementos, a maior parte dos quais dispondo de escolaridade e de formação académica e profissional em língua que não a portuguesa e possuindo desta um conhecimento muito rudimentar. Se a barreira da língua, que tanto dificultava o relacionamento da Administração com os seus cidadãos foi largamente ultrapassada com esta nova política de preenchimento dos quadros públicos, parece assistir-se hoje ao seu ressurgimento, agora no seio da própria Administração, com as compreensíveis repercussões na eficiência do seu funciona-mento: são ordens e instruções incompreendidas ou mal compreen-didas; são conhecimentos transmitidos e deficientemente acolhidos; são informações dadas e incompreensivelmente recebidas; são entraves no prosseguimento de trabalhos por dificuldades de consulta de legislação ou dos respectivos processos; são trabalhos imperfeitos a carecerem de repetidas correcções e emendas, etc... Desta situação descrita, não deixam de ser penalizados, em primeira mão, os cidadãos que apenas dominam a língua de Camões e que, não com pouca frequência, enfrentam dificuldades quando a algum serviço público se dirigem para a resolução de uma determinada questão. Mas, e indirectamente, não deixa igualmente de começar a sentir os efeitos desta situação a generalidade dos cidadãos que, não a conhecendo ou compreendendo, agravam as suas queixas contra a morosidade e a falta de eficiência dos serviços da Administração. Surpreendentemente, pode também ainda dizer-se que o relacionamento dos serviços públicos com os seus utentes, no momento presente, não sofreu significativas melhorias com a eliminação da barreira linguística. Frequentes queixas veiculadas através dos órgãos de comunicação social e repetidas intervenções de deputados apontando deficiências nesse campo, reflectem que algo há ainda a fazer para que se tenha uma imagem mais positiva do relacionamento da Administração com os seus cidadãos. Reconhecendo que, para uma transferência suave da Adminis-tração, não só perante o ordenamento jurídico que se pretende manter, o uso da língua portuguesa no seio do funcionalismo público não poderá ser dispensado nos tempos mais próximos, admitindo a própria Declaração Conjunta Luso-Chinesa a sua subsistência como uma língua a ser utilizada na futura região administrativa especial (informações recentemente divulgadas apontam até no sentido de a mesma vir a ser considerada uma língua oficial), a situação que se traz a lume sugere que se tomem medidas urgentes de forma a travar atempadamente o seu desenvolvimento. A revisão dos métodos de ensino da língua portuguesa e maiores exigências na avaliação do seu conhecimento para efeitos de ingresso na função pública; a criação de esquemas de acompa-nhamento dos elementos recém-admitidos nos serviços públicos tendo em vista o seu cabal esclarecimento sobre as suas atribuições e 60

formas de procedimento; a disponibilização de estruturas próprias dentro dos serviços para consulta por aqueles que disponham de dúvidas ou careçam de informações e de esclarecimentos porme-norizados; a realização de acções de formação para as áreas de atendimento ao público, são alguns aspectos a considerar. Tendo presente o velho ditado português que diz «Depressa e bem, não há quem», interroga-se da oportunidade de fazer-se hoje uma pequena pausa para reflectir sobre o caminho já percorrido, para uma avaliação dos passos dados e introduzir, se necessário, as adaptações e as correcções aconselháveis. O futuro da Administração do Território e, consequentemente, as suas relações com os cidadãos, dependentes que estão da eficiência e da eficácia dos seus serviços, parecem sem dúvida aconselhar que, sendo irrefutável uma realidade que se avizinha, a da gradual substituição do uso da língua portuguesa pela chinesa no seio da Administração, não seja o processo acelerado por medidas e acções que, pela sua adopção urgente e não analisada em toda a sua extensão, comprometam já hoje a eficiência e a eficácia desejáveis, com repercussões futuras imprevisíveis. Para terminar, aplaudo a iniciativa deste colóquio, em boa hora organizado, esperando ter dado, com esta minha intervenção, algum contributo para esta reflexão conjunta sobre uma das mais importantes e difíceis problemáticas do Território neste seu período de transição. 61

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Administração, n.º 11. vol. IV, 1991-1.º, 63-67 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O PERÍODO DE TRANSIÇÃO: ALGUMAS REFLEXÕES Victor Ng* O conhecimento da população quanto à administração pública é, de um modo geral, relativamente superficial, pensando que esta trata apenas de assuntos administrativos internos de, ou entre, os diversos serviços da Administração. Mas, na verdade, cada cidadão tem uma íntima relação com o funcionamento da administração pública como por exemplo, a relação entre os trabalhadores e a Direcção dos Serviços de Trabalho e Emprego, os vendilhões e o Leal Senado, os sectores comercial e industrial e a Direcção dos Serviços de Economia, o bem-estar da população e o Instituto de Acção Social de Macau, etc. São, exactamente, estas as relações entre a população e a administração pública que, por conseguinte, tem como objectivo final servir a população. Assinada a Declaração Conjunta Luso-Chinesa, Macau entrou no período de transição, pelo que a discussão de hoje sobre as questões da administração pública tem um significado especial. Por outro lado, tendo a administração pública por objectivo servir a população, é então necessário que se adapte ao desenvolvimento particular deste período, introduzindo reformas e definindo políticas apropriadas, a fim de permitir uma transição tranquila e equilibrada, bem como uma boa ligação com a administração da futura Região Administrativa Especial. A reforma da administração pública e a definição da política de desenvolvimento baseiam-se em diversas vertentes e níveis. Devido ao meu conhecimento limitado, vejo-me impossibilitado de investi-gar o assunto em termos teóricos. Assim, pretendo somente exprimir o meu ponto de vista relativo à questão da língua, esperando que possa ter oportunidade de o discutir com os presentes. * Presidente da Associação de Exportadores e Importadores. Deputado à Assembleia Legislativa. 63

O n.º 5 do artigo 2.º da Declaração Conjunta Luso-Chinesa estipula: «Além da língua chinesa, poder-se-á usar também a língua portuguesa nos organismos do Governo, no órgão legislativo e nos Tribunais da Região Administrativa Especial de Macau». No projecto da Lei Básica, todavia, está escrito o seguinte: «Além da língua chinesa poder-se-á usar também a língua portuguesa, que será também língua oficial, nos organismos do Governo, no órgão legislativo e nos Tribunais da Região Administrativa de Macau». À base do estipulado na Declaração Conjunta, acrescen-tou-se, no articulado do projecto da Lei Básica, a seguinte passagem: «A língua portuguesa é também língua oficial». Na minha opinião, esta redacção, para além de contemplar as situações reais no âmbito judicial da futura Região Administrativa Especial, deu simples cumprimento ao estipulado na Declaração Conjunta. Na verdade, além do âmbito judicial, um ponto importante que subsiste na questão da língua é o de haver, após 1999, transforma-ções no expediente respeitante à área da administração pública, visto que a comunicação recíproca não dependerá somente da língua portuguesa, nem é possível depender apenas da língua chinesa falada para a comunicação do Governo com a população, além de que, de acordo com o ponto de vista teórico, todos os documentos terão de ser escritos nas duas línguas. Sabemos que, até à presente data, qualquer cidadão que apresente queixa a um departamento público ou à Polícia de Segurança Pública, ou que seja submetido a interrogatório por suspeita de envolvimento em processo criminal, e que desconheça a língua portuguesa, será primeiramente atendido em língua chinesa falada e registado o depoimento depois em língua portuguesa. É lógico que durante os 9 anos do período de transição a língua chinesa adquira um estatuto oficial. Mas, mesmo que a língua chinesa venha a ser oficializada no período de transição, estou certo que no funcionamento dos órgãos públicos ou judiciais, a língua portuguesa continuará a ser a língua principal. A situação será idêntica à actual, visto que, tanto para a apresentação de queixa como para interrogatório, poderá ainda utilizar a língua chinesa falada para a respectiva comunicação e a língua portuguesa escrita para efeitos de registo. Porém, após 1999, este modo de funcionamento poderá inverter-se. Quando um cidadão chinês for a um serviço público para tratar de qualquer assunto, pedir alguma informação, fazer uma queixa ou ser ouvido numa acusação, caso queira que a comunicação seja feita em língua chinesa, este pedido terá que ser obrigatoriamente atendido. Qualquer cidadão terá o direito de pedir que a sua assinatura seja aposta em cópia redigida em chinês e não, como acontece agora, em documento escrito em português, sendo apenas feita uma simples tradução oral do texto, ou em impresso bilingue rudimentarmente feito. 64

Pelas razões acima apontadas, podemos verificar que, após 1999, a questão da língua deparará com dois problemas bastante sérios no aspecto do funcionamento da administração pública do Território: a necessidade de intérpretes-tradutores em número suficiente e a questão da comunicação entre as diversas categorias estruturais da Função Pública. Aqui, pretendo falar em pormenor sobre o problema da comunicação entre as diversas categorias estruturais da Função Pública. Na actual estrutura da Função Pública, dividida em três categorias distintas — alta, média e baixa — podemos verificar que a categoria alta é constituída essencialmente por técnicos recrutados em Portugal que, na sua esmagadora maioria não percebem o chinês; a categoria média é constituída, em grande parte, por portugueses naturais do Território que, dum modo geral, conhecem apenas o chinês falado; e a categoria baixa é formada quase na sua totalidade por cidadãos de etnia chinesa que, em termos gerais, não percebem a língua portuguesa. Como podemos verificar, já existe o problema da língua na comunicação entre estas três categorias estruturais; mas, como o português continua a ser a língua oficial, a comunicação entre estas três categorias ainda é possível, uma vez que os funcionários da categoria média desempenham o papel de intermediários no entendimento entre as categorias alta e baixa. No entanto, após 1999, as três categorias estruturais sofrerão modificações. Registar-se-á uma localização de pessoal bem como a generalização do chinês na categoria baixa. A categoria média irá provavelmente ser ocupada predominantemente por portugueses naturais do Território. Ainda, como a promoção nestes últimos nove anos exige o conhecimento do português, do que resulta a generalização da língua portuguesa, os futuros funcionários que constituirão essa categoria serão indivíduos locais que falam predominantemente o português. Ao passo que a categoria alta passará a ser localizada mas com o chinês como língua mestra, pois, segundo o disposto no Anexo I da Declaração Conjunta Luso-Chinesa, os titulares dos principais cargos públicos da futura Região Administrativa Especial de Macau terão que ser cidadãos da República Popular da China, sendo provável que os futuros chefes administrativos e principais entidades da futura Região Administrativa Especial do Território desconheçam o português. Assim, estou preocupado com o problema do aparecimento da situação de sanduíche no expediente entre as estruturas da administração pública da futura Região Especial. Por outras palavras, surgirão problemas na comunicação entre as três cate-gorias, tendo a categoria inferior dificuldade em comunicar com a categoria média e esta a mesma dificuldade com a superior. E a categoria média sofrerá grandes pressões, criando uma situação de compressão. 65

A causa deste «engarrafamento», a verificar-se, na comunica-ção entre os funcionários públicos das três categorias reside na dependência absoluta, até à presente data, da língua portuguesa pelos funcionários da categoria média, que só dominam o portu-guês. Temos razões para acreditar, todavia, que após 99 a língua chinesa será a principal língua oficial e que será utilizada progressi-vamente na maior parte do funcionamento administrativo e na redacção de documentos. Os funcionários públicos da Região Especial não poderão depender apenas do chinês falado para a comunicação, sendo importante que dominem as duas línguas. Por isso, a meu ver, para desbloquear a actual barreira da língua, a Administração deve ponderar a aprendizagem da língua chinesa pelos funcionários públicos de categoria média, para que possam falar e escrever fluentemente o chinês, em virtude de não bastar um conhecimento superficial da dita língua que possibilita apenas uma simples comunicação. Quero salientar aqui que os funcionários da categoria média dão um grande impulso ao funcionamento da administração pública. Se não os estimularmos a partir de agora no sentido de aprenderem o chinês, poderá haver dificuldades de funcionamento e conflitos devido ao problema de comunicação provocado pela utilização de línguas diferentes e eles não conseguirão contribuir para o funcionamento da Região Administrativa Especial. Realmente, a importância da língua e a cultura da população devem estar em proporção directa. Não se pode permitir que o Território, onde mais de 90% da população tem o chinês como língua materna, seja governado pelos que representam menos do que 10% da população e que têm o português como língua materna. Quanto àqueles que representam mais de 90% da população, vão usando a língua chinesa e, segundo o princípio da Natureza, a sua cultura vai assimilando a daqueles que representam menos de 10% da população. Podemos ver objectivamente, 400 anos passados, que o português não consegue, de maneira nenhuma, prevalecer sobre o chinês, tanto que não consegue enraizar-se neste Território, como também não é aceite pela maioria da população. Tudo isto justifica as tendências linguísticas em Macau. Hoje, na altura da transição, penso que o Governo deve encarar a realidade com um projecto pormenorizado e concreto de desenvolvimento, permitindo que a Função Pública sirva àqueles que representam mais de 90% da população e não se dedique principalmente àqueles que representam menos de 10%. Acredito que o Governo começou a prestar atenção ao problema, estimulando os funcionários a aprenderem o chinês. Quanto à política no campo administrativo, o Secretário-Adjunto para a Educação e Administração Central, Dr. Jorge Coelho declarou, na Assembleia Legislativa, no discurso sobre a política governativa para 1991, o seguinte: 66

«Iniciou-se em 1990 o 1.° curso de Língua e Administração Chinesa em Pequim, no qual 13 funcionários participam desde Setembro. Tenho confiança de que, por este meio, haja uma intensificação do uso do chinês na administração pública.» Acho, no entanto, que este meio é insuficiente: o Governo deve mudar a política de difusão da língua portuguesa que actualmente promove. Quer dizer, na política linguística, o governo deve centrar os seus esforços na promoção do chinês, com mais esforço para acelerar a oficialização da língua chinesa. Deixem-me dizer franca e sinceramente que considero o esforço actualmente empenhado no sentido de contrariar a tendên-cia linguística em Macau um forte desperdício. 67

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administração pública de macau: que futuro? 69

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Administração, n.° 11, vol. IV, 1991-1.°, 71-82 DECLARAÇÃO CONJUNTA, MODELO DE TRANSIÇÃO E REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO Francisco Gonçalves Pereira* I Pensar no futuro da Administração Pública de Macau constitui, no quadro do período de transição, um dos desafios mais relevantes postos pela próxima reversão de soberania para a República Popular da China. Decorridos três anos sobre a entrada em vigor da Declaração Conjunta Luso-Chinesa e recriada, à luz dos princípios aí consagra-dos e mediante a recente revisão do Estatuto Orgânico, a arquitectura constitucional de Macau, o que está em causa é a criação de condições adequadas a assegurar, num quadro projec-tado em função de um elevado índice de autonomia, uma transferência de poderes sem rupturas. Assumido o princípio da continuidade do sistema legal vigente como factor de identidade do Território, importa agora garantir, no contexto de uma transferência de soberania, as condições da sua preservação através dos princípios de organização e dos modos de funcionamento dos aparelhos judicial e administrativo enquanto locais privilegiados de articulação do sistema normativo e dos interesses que este visa tutelar e regular. A reflexão que nos propomos fazer, no âmbito do debate sobre o futuro da Administração Pública, consiste, por isso, numa tentativa de caracterização do contexto em que se irão inserir e dos objectivos que hão-de prosseguir as medidas de política que visem modelar e reformar o aparelho administrativo. Partiremos, para facilitar as coisas, de três asserções: 1. O exercício da soberania sobre Macau teve no passado, tem no presente e terá no futuro um carácter limitado, o que se reflecte no carácter acentuadamente autonômico do seu estatuto político. * Advogado. Membro da Direcção da Associação de Advogados de Macau. 71

2. A Declaração Conjunta configurou um modelo de simetria para o processo de transição, o qual tem uma função interpretativa determinante na definição das tarefas da transição e constitui uma forma de autolimitação dos poderes dos Estados Contratantes. 3. A Declaração Conjunta definiu as coordenadas estratégicas da Administração Pública para o período que se iniciará com o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau. Uma breve incursão no passado e uma fugaz excursão ao futuro habilitar-nos-ão a identificar factores de continuidade e factores de mudança que, estando subjacentes à concepção e à gestão da reforma, nos dão indicações relevantes quanto ao itinerário a prosseguir. II O exercício de uma soberania limitada constitui uma constante da presença portuguesa em Macau. Seja qual for o título em que tal exercício se funda, é um facto que os portugueses mantiveram, desde o seu estabelecimento em Macau em meados do século XVI, a posse efectiva e contínua do território. Porém, as autoridades imperiais e provinciais chinesas foram sempre procurando impor limitações ao exercício pleno da jurisdição portuguesa, através da criação de formas de jurisdição paralela, configurando uma situação de jurisdição mista ou de «soberania dividida» que prevaleceu até finais do século XVIII. A partir de então, assistiu-se a um processo de consolidação do domínio português sobre o território, que teria o seu epílogo na crise de 1846-49 e no subsequente reconhecimento formal, em 1887, da soberania portuguesa sobre Macau, também então limitada pela inalienabilidade do território. A assinatura do Tratado de Pequim constituiria, assim, uma primeira forma de contratualização da soberania sobre Macau. Após a queda da China Imperial, nem a China Republicana, nem a China Comunista — não obstante reivindicarem direitos de soberania sobre Macau — viriam propriamente a pôr em causa o status quo consagrado pelo Tratado de Pequim, o que permitiu que Portugal exercesse, ao longo de mais de um século, plena jurisdição sobre o território de Macau, só obscurecida pelas sequelas da crise de 1966-67. A peculiaridade do actual estatuto político de Macau resulta, assim, do facto de a sua evolução ter sido ditada pelos sucessivos reajustamentos que foi sofrendo em função da eclosão de crises cíclicas, cujos efeitos se iam projectando nas condições materiais de exercício do poder. 72

Dois acontecimentos políticos — o triunfo da Revolução Chinesa e o 25 de Abril — vieram criar condições para a abertura, num passado recente, de um novo ciclo na história de Macau assente num consenso fundamental entre dois Estados soberanos — o de que Macau passaria a ser considerado como «território chinês sob administração portuguesa». Neste contexto, o reconhecimento da especialidade da situação jurídica do Território viria a ter lugar mediante a promulgação da Lei Constitucional n." 1/76, de 17 de Fevereiro, a qual, ao definir o Estatuto Orgânico de Macau (EOM), contribuiu decisivamente para dotar o Território de um acrescido grau de autonomia. O reforço da componente autonômica no período subsequente à aprovação do EOM é evidenciado — como se pode verificar pela análise do gráfico seguinte — pela correlação que se foi estabele-cendo entre os órgãos de soberania da República e os órgãos de governo próprio do Território na produção legislativa e que se traduziu numa contínua deslocação do centro de gravidade do processo legislativo para o Território. [QUADRO I] Fontes de produção legislativa (1976-1984) Fonte: R. Afonso e F. Gonçalves Perreira, «The Political Status and Government Institutions of Macao», in Hong Kong Law Journal, vol. 16, n.º 1. 73

A linha de orientação consagrada pelo EOM viria a ser perfilhada pela Constituição da República Portuguesa de 1976 (CRP) que — mantendo em vigor o estatuto constante da referida lei — consagrou o princípio de que o território de Macau, sob administração portuguesa, se rege por estatuto adequado à sua situação especial e redefiniu o território português com exclusão do território de Macau. O Estado Português reduzia, deste modo, o seu papel ao mero exercício das funções de potência administrante do território de Macau, uma vez que o pleno exercício da soberania portuguesa não seria compatível com o facto de se estar perante um território que não faz parte integrante do território nacional. O carácter limitado da soberania portuguesa — donde passou a estar ausente a noção de territorialidade — e o reconhecimento implícito de uma soberania residual da República Popular da China constituem, assim, elemen-tos-chave para a compreensão do estatuto político e constitucional de Macau emergente da Revolução Portuguesa, reflectindo-se sintomaticamente na área da defesa, através da erradicação das Forças Armadas portuguesas e da sua substituição por forças de segurança próprias, e no regime de nacionalidade, por força da irrelevância do vínculo territorial a Macau como factor de atribuição da cidadania portuguesa. A subsequente evolução política verificada na República Popular da China, que conduziu à promulgação da Constituição de 1982 (CRPC), viria, por sua vez, a definir prospectivamente um quadro adequado à resolução da «questão de Macau». Com efeito, ao consagrar o princípio de que o Estado pode estabelecer, sempre que necessário e à luz de condições específicas, regiões administrati-vas especiais (CRPC, art. 31.°), a Assembleia Nacional Popular definiu os contornos de um novo enquadramento constitucional adequado a uma reversão negociada da soberania sobre o território de Macau. III Neste contexto, a questão de Macau, cujo enquadramento político havia já sido definido pelo Acordo Luso-Chinês de 1979 — nos termos do qual se remetia para ulteriores negociações a definição do momento e dos termos em que se haveria de operar a transferência do exercício da soberania — viria a ser reposta, em Maio de 1985, no decurso de uma visita oficial do Presidente da República Portuguesa à República Popular da China. O processo negociai então iniciado conduziria, um século após a assinatura do Tratado de Pequim, à formação de um acordo — a Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a Questão de Macau — que viria também a ser assinado em Pequim, em 13 de Abril de 1987 74

Nos termos da Declaração Conjunta, a República Popular da China (RPC) «voltará a assumir o exercício da soberania sobre Macau a partir de 20 de Dezembro de 1999» e, de acordo com as disposições do artigo 31." da respectiva Constituição, estabelecerá, ao voltar a assumir o exercício da soberania, a Região Administra-tiva Especial de Macau da República Popular da China. Apesar de ficar directamente subordinada ao Governo Central da RPC, a Região Administrativa Especial de Macau gozará, com excepção das relações externas e da defesa, de um «alto grau de autonomia», dispondo de poderes executivo, legislativo e judicial próprios e regendo-se por uma Lei Básica que, aprovada pela Assembleia Nacional Popular, deverá consagrar um conjunto de políticas fundamentais que, em conformidade com o princípio um país, dois sistemas, são enunciadas na Declaração Conjunta. Assim, a unidade do Estado e o exercício efectivo da soberania são asseguradas através da devolução aos órgãos de soberania da R.P.C. do poder legislativo constituinte, da competência para nomear os titulares dos principais cargos políticos e da função da defesa e de representação na ordem externa. Por outro lado, é consagrado o princípio da diferenciação, por um período de cinquenta anos, do sistema que vigorará na Região Administrativa Especial, através do autocentramento do sistema político e judicial e da inalterabilidade dos actuais sistemas económico e social, mantendo-se por conseguinte em vigor o ordenamento jurídico actual, «salvo no que contrariar o disposto na Lei Básica ou no que for sujeito a emendas pelo órgão legislativo da Região Administrativa Especial de Macau». O quadro das relações potência administrante-território admi-nistrado, antes e após 1999, permite assim definir uma linha de continuidade na estruturação do ordenamento constitucional do Território, em que se conjugam elementos de dependência e elementos de autonomia, cuja interacção vai determinar a confi-guração real e o modo de funcionamento do sistema político e institucional de Macau. Com efeito, o ordenamento constitucional vigente, tal como decorre da Constituição da República Portuguesa e do Estatuto Orgânico de Macau, e o ordenamento constitucional futuro, tal como foi desenhado pela Declaração Conjunta, contêm um con-junto de lugares paralelos que se traduzem, por sua vez, numa virtual equidistância do Território em relação à ordem constitucio-nal de cada uma das potências administrantes. Tais lugares paralelos consubstanciam-se, no quadro de um comum reconhecimento da especialidade do estatuto jurídico-constitucional do território de Macau (CRP, art. 292.°/1., CRPC, art. 31.°) - nos seguintes aspectos: Manutenção da sede do poder constituinte nos órgãos legislativos da potência administrante, não obstante o protagonismo 75

conferido a representantes, formais ou informais, da população local em matéria de iniciativa política ou de consulta [CRP, art. 292.º/2. e 3., DC, 2 (12)]; Subordinação directa do Território aos órgãos de soberania da potência administrante, a quem é reservada a competência, delegável sob condição, em matéria de defesa e de representação externa [EOM, arts. 3.° e 12.°, DC, I (I)], bem como a competência para nomeação do Governador ou Chefe do Executivo e dos titulares dos principais cargos públicos, competência esta sujeita, no primeiro caso, a um processo de auscultação local (sob forma de consultas ou de eleições) e, nos restantes casos, à precedência de uma proposta de Governador ou Chefe do Executivo [EOM, arts. 7.º e 17.°; DC, 2 (3)]; e Consagração de um sistema político e institucional autonô-mico caracterizado pela existência de poderes legislativo, executivo e judicial próprios (incluindo o de julgamento em última instância), com excepção das matérias que, pela sua natureza, envolvam o exercício de funções soberanas [EOM, arts. 2.°, 4.° e 51.°; DC, 2(2)]. O sistema configurado contempla, assim e a par de uma forte componente estrutural autonômica, factores de condicionamento do exercício das funções soberanas, que constituem outras tantas manifestações da «invasão» da esfera da soberania pelos elementos de autonomia definidores do sistema. O quadro seguinte constitui uma tentativa de representação gráfica da coexistência, potencialmente conflitual, dos espaços de dependência e dos espaços de autonomia na intersecção da ordem constitucional territorial e das ordens constitucionais dominantes. [QUADRO II] Relações potência administrante-território administrado 76

Uns e outros coexistem, assim, como factores de plasticidade de um sistema normativo, em que a prevalência de uns ou de outros depende da combinação de múltiplos factores e, em particular, do grau de pluralismo inerente aos sistemas político, económico e social. A correlação real dos elementos de dependência e de autono-mia no sistema político local é, assim, uma resultante da conjugação de factores de expansão e de retracção que têm mais a ver com o modo de funcionamento do sistema do que com a sua arquitectura constitucional. O estilo de liderança institucional e a capacidade de protagonização da elite política local irão, cada vez mais e na medida em que se acentuem os traços autonômicos característicos do sistema político, reflectir não só o grau e o tipo de participação dos cidadãos na vida política e nos diferentes níveis da Administração Pública, mas também a capacidade de articulação e o nível de organização dos interesses locais em processo de crescente interna-cionalização. IV Inserindo-se numa linha de continuidade em relação à situação pre-existente, a especialidade do estatuto de Macau como Região Administrativa Especial da RPC decorre da operacionalização do conceito um país, dois sistemas e do consequente desenvolvimento, por um período de cinquenta anos após a reversão da soberania, de dois princípios básicos adoptados pela Declaração Conjunta: O princípio da inalterabilidade essencial do sistema vigente; O princípio do reconhecimento à Região Administrativa Especial de um alto grau de autonomia [DC, I (I)] Os princípios reguladores da transição permitem assim confi-gurar, no quadro da virtual equidistância do Território em relação às potências administrantes, um modelo de simetria — ainda que se trate de uma simetria tendencial ou imperfeita — em correspondên-cia com as obrigações cometidas a cada um dos Estados Contratan-tes no âmbito e no decurso do período de vigência da Declaração Conjunta. Estando subjacente ao modelo de simetria o princípio da reprodução tendencial na Região Administrativa Especial do sistema previamente vigente no Território, a sua alegada imperfei-ção radica no facto de a Declaração Conjunta ter previsto, em diversos aspectos, o reforço da componente autonômica, criando instituições e definindo políticas que não tinham correspondência no sistema vigente à data da sua entrada ern vigor. A previsão de que a Região Administrativa Especial disporá de poder judicial independente (incluindo o de julgamento em última instância) e a adopção de uma política oficial de bilinguismo constituem, a título exemplificativo, manifestações deste fenómeno. 77

O quadro seguinte procura traduzir graficamente o modelo adoptado pela Declaração Conjunta para a transição, segundo o qual presente e futuro, sistema actual e sistema delineado para o post 1999, interagem, criando condições apropriadas para uma transferência, sem sobressaltos, de poderes. [QUADRO III] Um modelo (imperfeito) de simetria para a transição R. P. CHINA REPÚBLICA PORTUGUESA A — sistema vigente à data da entrada em vigor da DC (15 Janeiro 1988) A1 — organização judiciária (EOM, art.º 51.º/1. — «A administração da justiça ordinária no território de Macau continua a regular-se pela legislação emanada dos órgãos de oberania da República», cuja redacção viria a ser salterada, em 1990, no quadro da 2.a revisão do EOM), B — sistema a vigorar a partir do estabelecimento da RAEM (20 Dezembro 1999) B1 — organização judiciária (DC, I(IV) — «O poder judicial da Região Administrativa Especial de Macau será atribuído aos tribunais da Região Administrativa Especial. O poder de julgamento em última instância na Região Administrativa Especial de Macau será exercido pelo Tribunal de última instância da Região Administrativa Especial de Macau». A aplicação deste modelo tem subjacente um faseamento da transição. Com efeito, ao consagrarem como obrigação relevante na ordem jurídica internacional o princípio da inalterabilidade funda-mental do sistema para além do momento em que a RPC irá reassumir o exercício da soberania, os Estados contratantes prefiguraram uma transição em dois tempos — antes e depois de 1999 — em função da qual a cada um são conferidos direitos e cometidas obrigações que se consubstanciam numa autolimitação dos poderes de soberania. Assim, o exercício do poder está circunscrito, no período relevante e em relação às matérias reguladas na Declaração 78

Conjunta, à prática de actos vinculados de soberania, designada-mente no que se refere ao exercício do poder constituinte. No decurso da primeira fase da transição — o período compreendido entre 15 de Janeiro de 1988, data da entrada em vigor da Declaração Conjunta, e 20 de Dezembro de 1999, momento em que se irá operar a transferência de poderes — o Estado Português é responsável pela administração de Macau e a ele compete continuar a promover o desenvolvimento económico e a preservar a estabilidade social de Macau, devendo o Governo da RPC dar a sua cooperação nesse sentido. No decurso desta fase da transição e tendo em conta que a Declaração Conjunta delineou, para a Região Administrativa Especial de Macau, um sistema institucional dotado de um alto grau de autonomia, torna-se também necessário que, sob administração portuguesa, se criem gradualmente as condições materiais dessa autonomia institucional, permitindo desse modo que a transferência de poderes se opere num quadro em que a simetria nas relações entre a potência administrante e o território administrado, antes e depois de 1999, esteja assegurada. Assim, uma vez que as soluções adoptadas na Declaração Conjunta se reportam sistematicamente ao sistema vigente, dela derivam também — como oportunamente foi sublinhado por Alberto Costa — «parâmetros, limites e obrigações cuja observância e cumprimento cabe a Portugal, nomeadamente no desempenho legislativo, durante o período em que ficou convencionado que continuasse responsável pela administração de Macau, ou seja, até 19 de Dezembro de 1999». Tal desempenho legislativo torna, porém, exigível o concurso da RPC sempre que, das iniciativas legislativas empreendidas pelo Estado português, resultem alterações fundamentais do sistema vigente à data da entrada em vigor da Declaração Conjunta e nela não previstas, que, pela sua natureza, se projectem para além do horizonte temporal da administração portuguesa. A recente revisão da Constituição da República Portuguesa e as subsequentes alterações introduzidas no Estatuto Orgânico de Macau, alargando a competência legislativa dos órgãos de governo próprio do Território e criando condições para uma completa autonomização do sistema judicial, inserem-se assim — tal como decorre da leitura do Quadro III — no processo de adaptação constitucional decorrente, ainda que por via reflexa, da implemen-tação da Declaração Conjunta. A implementação de uma organização judiciária própria, antecipando o princípio de que a Região Administrativa Especial de Macau disporá de poder judicial independente e em contraste com a situação pré-existente, em que a organização judiciária territorial integrava a organização judiciária portuguesa — reveste-se, neste aspecto, de um carácter paradigmático. Inserindo-se numa linha de reforço dos elementos autonômicos integrantes do sistema institucional, as alterações referidas consti- 79

tuem pois, no plano constitucional e no quadro da transição, factores de harmonização do sistema vigente e do modelo traçado na Declaração Conjunta para o futuro de Macau. Do mesmo modo, segundo o modelo de simetria adoptado pela Declaração Conjunta, a RPC obriga-se a reproduzir essencialmente na futura Região Administrativa Especial, com uma acrescida componente autonômica, o sistema vigente, sob administração portuguesa, em Macau. Nesse sentido, a Lei Básica da Região Administrativa Especial deverá consagrar os princípios e as políticas fundamentais que, em correspondência com o sistema vigente e em conformidade com o princípio um país, dois sistemas, foram enunciados na Declaração Conjunta, constituindo-se ulteriormente no elemento fulcral de validação do direito aplicável à Região Administrativa Especial de Macau, quer se trate de normas pré-existentes, quer se trate de direito a constituir. Estando-se perante um tratado internacional, a eventual interpretação restritiva de alguma ou algumas das disposições da Declaração Conjunta ou a derrogação de princípios gerais do direito ou de princípios de ordem pública que, por força da inalterabilidade essencial do sistema, se possam considerar parte integrante do ordenamento jurídico da Região Administrativa Especial constitui-riam a RPC em situação de incumprimento, incorrendo por conseguinte em responsabilidade internacional. Por isso, não obstante a aprovação da Lei Básica seja matéria da exclusiva competência da Assembleia Nacional Popular da R.P.C., ao Estado português cabe todavia um papel de verificação de conformidade em relação ao título em que se funda a sua legitimidade — a Declaração Conjunta. A Declaração Conjunta constitui, assim, a matriz a que a acção dos Estados Contratantes está subordinada no decurso do período de transição. O modelo de simetria, que lhe está subjacente, desempenha neste contexto uma função interpretativa e definidora das tarefas que, visando a harmonização do sistema vigente e do sistema a vigorar após 1999, a ambos os Estados incumbem em cada uma das fases da transição. V Neste quadro e à luz dos princípios que atrás enunciámos, uma última questão: que futuro para a Administração Pública de Macau? Percorrendo a Declaração Conjunta, é possível identificar um conjunto de indicações que permitem definir alguns dos contornos do modelo de administração que irá ser adoptado pela Região Administrativa Especial de Macau, em consonância com os princí-pios da inalterabilidade essencial do sistema e do reconhecimento de um alto grau de autonomia. Não obstante a ausência, na Declaração Conjunta (DC), de quaisquer normas com incidência no plano da estruturação e da 80

organização dos serviços públicos, é todavia possível construir, a partir de um conjunto de coordenadas estratégicas nela consagra-das, um modelo de funcionamento para a Administração Pública da futura Região Administrativa Especial de Macau (RAEM). Assim: a) O aparelho administrativo da RAEM, inserindo-se na esfera de autonomia inerente ao sistema institucional delineado na DC, será constituído por serviços próprios do Território, integrantes de uma organização administrativa autonômica, em conformidade com o modelo vigente desde a aprovação, em 1976, do EOM; b) No que se refere aos recursos humanos, a RAEM disporá de uma administração localizada e com uma forte compo nente plurinacional [DC, 2(3)] por força do estatuto de residência permanente [DC, I (VI) e (IX)], de vinculação funcional prévia [DC, I (VI)] ou da contratação, com funções de conselho ou para o exercício de funções exclusivamente técnicas especializadas, de estrangeiros [DC, I (VI)], os quais serão contudo exclusivamente responsáveis perante a RAEM [DC, I (VI)]; c) Em matéria de política linguística, será uma administração bilingue, uma vez que se consagra expressamente a possibili dade de uso da língua portugesa, além da língua chinesa, nos organismos do Governo, no órgão legislativo e nos tribunais [DC, 2(5)]; d) Relativamente ao regime jurídico, consagra-se o princípio da inalterabilidade essencial do regime da função pública previamente vigente, quer no que se refere às regras de acesso, promoção, aposentação e disciplina [DC, I (VI)], quer no que respeita ao exercício dos direitos colectivos, designadamente os direitos de associação sindical e greve [DC, I (V)]; e) Finalmente, consigna-se, por via reflexa e em resultado da inalterabilidade essencial do ordenamento jurídico, a manu-tenção do processo administrativo vigente, compreendendo o conjunto dos procedimentos administrativos e das garantias dos administrados legalmente consagradas. Constata-se, assim, que a Declaração Conjunta definiu, em linhas gerais, um quadro prospectivo dos princípios ou coordenadas estratégicas por que se regerá o funcionamento da Administração Pública na futura Região Administrativa Especial de Macau. Reflectindo os princípios gerais subjacentes ao processo de transi-ção, o modelo descrito integra elementos de continuidade, decor-rentes do princípio da inalterabilidade essencial do sistema num contexto de um alto grau de autonomia, e elementos de mudança, ditados pela necessidade de adequar o actual aparelho administra- 81

tivo à situação decorrente de uma efectiva transferência do exercício dos poderes de soberania. Antecipar os elementos de mudança, retroprojectando no sistema vigente os princípios que hão-de modelar o funcionamento futuro da administração pública, é tarefa que assume uma dimensão estratégica, uma vez que os princípios de organização e o modo de funcionamento do aparelho administrativo constituem um dos elementos vitais na preservação do sistema legal vigente. Identificadas as coordenadas estratégicas da reforma, designa-damente no que se refere à política de localização e à política linguística a adoptar, cabe ao Estado português tomar, no decurso da primeira fase da transição, as medidas de política que, sendo decorrentes da aplicação do modelo de simetria, contribuam para harmonizar o sistema administrativo vigente e o que, por força da Declaração Conjunta, irá vigorar na Região Administrativa Especial de Macau. Face a esta situação, a implementação de uma estratégia global, dirigida para a prossecução daqueles objectivos e capaz de integrar os diversos instrumentos de reforma (instituições universi-tárias, centros de investigação, programas de formação de quadros, etc.), e a criação de condições institucionais para a emergência e reprodução de uma cultura jurídica e de uma cultura administrativa própria que supere os constrangimentos decorrentes da dimensão do território constituem, no contexto da transição, condições essenciais da plena viabilização do modelo consagrado pela Declara-ção Conjunta para o futuro de Macau. 82

Administração, n.° 11, vol. IV, 1991-1.°, 83-93 A FORMAÇÃO DE QUADROS E O FUTURO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE MACAU Jorge Rangel* Sem me deter em considerações teóricas sobre as virtudes, o significado e a importância da formação de quadros no período de transição, visto que sobre este assunto existe já um vasto consenso, vamos ver concretamente o que está a ser ou pode ainda ser feito neste período, especialmente no que concerne a quadros superiores, já que deles dependerá fundamentalmente a eficácia da máquina administrativa nos anos derradeiros da Administração Portuguesa e na fase subsequente, quando o primeiro Governo da futura Região Administrativa Especial de Macau iniciar funções, em Dezembro de 1999. Algumas reflexões e interrogações ficarão também em aberto, para o debate que vamos ter a seguir. Mais do que fazer enunciados (por vezes assumidos de forma arrogante) de certezas que ainda não podem estar inteiramente ao nosso alcance, ou repetir estribilhos (como «estabilidade e prosperidade») que se vão gastando em resultado do seu excessivo uso, parece-me indispensável que, como dirigentes com responsabilidades neste momento histórico da vida de Macau, nos preparemos para gerir inteligentemente situações imprevistas — e muitas serão elas, não obstante a Declaração Conjunta Luso-Chinesa definir com suficiente clareza, embora de forma bastante genérica, todo um enquadramento para a transição. É ponto assente que a Educação constitui uma das áreas prioritárias da acção governativa. Neste contexto e tendo em conta o limite temporal que nos foi fixado, o qual vai sendo, dia a dia, mais curto para a imensidão de tarefas que ainda nos cumpre realizar, é a escassez de recursos humanos de formação superior uma das preocupações mais sentidas. Há, pois, que conjugar esforços, harmonizar interesses e promover uma coordenação positiva das formas de intervenção de diversas entidades com * Presidente do Conselho de Administração da Fundação Macau. 83

atribuições neste campo, para que os grandes desafios apontados na Declaração Conjunta possam ser encarados com confiança e não nos venham a faltar os meios humanos necessários à construção de um futuro digno para a população de Macau, que encara, naturalmente, esse futuro com legítima apreensão. I A DECLARAÇÃO CONJUNTA E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Importa recordar aqui alguns aspectos da Declaração Conjunta de algum modo relacionados com a Administração Pública: «A Região Administrativa Especial de Macau ficará directa-mente subordinada ao Governo Popular Central da República Popular da China e gozará de um alto grau de autonomia, excepto nas relações externas e na defesa, que são da competência do Governo Popular Central. À Região Administrativa Especial de Macau serão atribuí-dos poderes executivo, legislativo e judicial independente, incluindo o de última instância.» «O Governo da Região Administrativa Especial de Macau e o órgão legislativo da Região Administrativa Especial de Macau serão ambos compostos por habitantes locais.» «Os nacionais chineses e os portugueses e outros estrangeiros que previamente tenham trabalhado nos serviços públicos (incluindo os de polícia) de Macau, podem manter os seus vínculos funcionais. Os nacionais portugueses e de outros países poderão ser nomeados ou contratados para desem-penhar certas funções públicas na Região Administrativa Especial de Macau.» «Os actuais sistemas social e económico em Macau permane-cerão inalterados, bem como a respectiva maneira de viver; as leis vigentes manter-se-ão basicamente inaltera-das.» «Os interesses dos habitantes de ascendência portuguesa em Macau serão protegidos em conformidade com a lei.» «Além da língua chinesa, poder-se-á usar também a língua portuguesa nos organismos do Governo, no órgão legisla-tivo e nos tribunais da Região Administrativa Especial de Macau.» «A Região Administrativa Especial de Macau manterá a sua independência financeira.» 84

«Durante o período de transição compreendido entre a data de entrada em vigor da Declaração Conjunta e 19 de Dezembro de 1999, o Governo da República Portuguesa será responsável pela administração de Macau. O Go-verno da República Portuguesa continuará a promover o desenvolvimento económico e a preservar a estabilidade social de Macau, e o Governo da República Popular da China dará a sua cooperação nesse sentido.» «A fim de assegurar a aplicação efectiva da Declaração Conjunta, e criar as condições apropriadas para a transferência de poderes em 1999, será instituído o Grupo de Ligação Conjunto Luso-Chinês.» Os preceitos atrás apontados, transcritos da Declaração Con-junta Luso-Chinesa, permitem-nos concluir, inequivocamente, que a responsabilidade pela Administração de Macau até 19 de Dezembro de 1999 continuará a pertencer a Portugal, devendo, entretanto, proceder-se à criação das condições apropriadas para a transferência de poderes, os quais deverão ser, a partir de então, exercidos por um Governo e um órgão legislativo compostos ambos por habitantes locais, numa Região Administrativa Especial que gozará de um alto grau de autonomia, com poder judicial independente e onde se manterão basicamente inalteradas as leis vigentes, bem como os sistemas social e económico. Os portugueses poderão manter os seus vínculos funcionais e a Região poderá continuar a nomear ou contratar portugueses para o desempenho de «certas funções públicas». Faço aqui um parêntesis, para dizer, a propósito, que, entretanto, vão decorrendo as reuniões da Comissão de Redacção da Lei Básica da futura Região Administrativa Especial de Macau, estando já aqueles preceitos praticamente todos consignados no primeiro anteprojecto, que será tornado público em Agosto do corrente ano. Novas reuniões serão, porém, necessárias para aperfeiçoamento do texto proposto pelos 5 grupos especializados e para eventual reapreciação de alguns aspectos que, no entender de alguns membros, poderão não estar em perfeita conformidade com o espírito da Declaração Conjunta. Importa ainda salientar que no Anexo I à Declaração Con-junta, que constitui o «esclarecimento do Governo da República Popular da China sobre as políticas fundamentais respeitantes a Macau», se acrescenta que «a nomeação e promoção dos funcio-nários e agentes públicos serão feitas com base em critérios de qualificação, experiência e habilitações» e que «o sistema previa-mente vigente em Macau de acesso, disciplina, promoção e normal progressão dos funcionários públicos manter-se-á basicamente inalterado». 85

É, pois, neste quadro que deve continuar a desenvolver-se a Administração do Território, tendo como uma das suas metas prioritárias a «localização» gradual dos seus quadros, para cuja formação e valorização deverão continuar a ser mobilizados meios substanciais. II A FORMAÇÃO DE QUADROS SUPERIORES EM MACAU Os instrumentos à disposição da Administração para as suas acções de formação são múltiplos, merecendo especial destaque o Centro de Formação do SAFP e outros centros ligados a diversos organismos públicos do Território, Universidades e outras escolas superiores do exterior e, naturalmente, a Universidade da Ásia Oriental (UAO), que se vai assumindo cada vez mais como a Universidade de Macau, orientada prioritariamente para a forma-ção de quadros superiores locais. Tutelando a UAO está a Fundação Macau, reestruturada em 1988 e agora tendo como objectivo estatutário prioritário «a preparação das futuras gerações de responsáveis pelo destino de Macau». Com a transferência da Universidade da Ásia Oriental, até então privada e mais virada para o exterior, para a dependência da Fundação Macau, novas e melhores perspectivas se abriram ao seu desenvolvimento. O grande objectivo que se pretendeu atingir foi a colocação da Universidade ao serviço de Macau, competindo-lhe especialmente a relevante missão de formar dirigentes, quadros e profissionais para servirem o Território neste período de transição político-administrativa e para além dele. A partir de 1988 iniciou-se o levantamento das necessidades locais; estudou-se a correspondente capacidade de resposta da Universidade; preparou-se a construção de novos edifícios, para viabilizar a criação de novos cursos e aumentar o número de estudantes de Macau; criaram-se para estes novos esquemas de apoio, visando facilitar o seu ingresso na Universidade; e fizeram-se os preparativos necessários para o lançamento de novos cursos, o que veio a acontecer pouco depois. Mantendo as suas características de Universidade internacional, aberta também a estudantes do exterior e com um corpo docente proveniente de vários países, a UAO passou a preocupar-se, em primeiro lugar, com os interesses de Macau neste período crucial da sua vida. Para além dos poucos cursos superiores que já nela existiam, nas áreas de Gestão de Empresas, Ciências Sociais, Letras, Informática e Gestão Hoteleira, introduziram-se, logo em 1988/89, os cursos de Direito e Administração Pública, tendo começado em 1989/90 os de Engenharia (Civil e Electrotécnica) e de Estudos Portugueses, nas suas várias variantes, e, em 1990/91, tiveram início os cursos superiores de Turismo, Tradutores-Intérpretes e Serviço 86

Social, novos cursos de Engenharia (Mecânica e de Software) e foi criada a Escola Superior de Educação para resolver outra das grandes carências do Território — a da falta de professores habilitados, especialmente no ensino particular. Com o estreitamento de relações com instituições do ensino superior portuguesas e chinesas (o 1.° encontro de Reitores Portugueses e Chineses realizado em 1989 é disso exemplo, assim como a admissão da UAO como membro do Conselho de Reitores), as línguas chinesa e portuguesa começaram a ser também utilizadas na Universidade, além do inglês, e o número de professores chineses e portugueses aumentou consideravelmente. No presente ano académico, em que a UAO comemora o seu 10.° aniversário de funcionamento, concluir-se-á a sua reestrutura-ção interna, na sequência da publicação do diploma regulador do ensino superior em Macau, que determina a obrigatoriedade de a UAO e outras instituições se adaptarem às disposições nele contidas. Este novo diploma, que representa um passo muito importante no sentido do desenvolvimento do ensino superior e do alargamento de oportunidades de acesso ao mesmo, define a organização e o funcionamento das instituições de ensino superior, bem como a sua natureza jurídica e autonomia pedagógica e científica, os graus académicos, as qualificações para a docência, o acesso ao ensino superior e as condições de frequência, o financiamento e a avaliação das instituições e o regime especial do ensino superior privado. Nas suas disposições finais e transitórias clarifica o estatuto da Universidade da Ásia Oriental como Universidade pública. Prevê-se que, entretanto, seja autonomizado o actual Instituto Politécnico da UAO, passando a designar-se Instituto Politécnico de Macau, com vida própria e com outra dimensão compatível com as necessidades de formação de quadros ligados aos novos empreen-dimentos e novas profissões técnicas deles resultantes. Outras instituições que, em Macau, poderão eventualmente vir a desenvolver actividades de ensino superior são o Instituto de Gestão da Associação de Gestão (Management) de Macau, o Seminário de S. José e um Instituto de Ensino à Distância, além da Escola Superior das Forças de Segurança de Macau, esta com a missão específica de formar oficiais para aquelas Forças, com a colaboração pedagógica e científica da UAO. Ainda em Macau, vários centros de formação, com especial destaque para o SAFP, vão desenvolvendo acções de curta duração, visando sobretudo a valorização de pessoal ligado à Função Pública. É, porém, reconhecida a necessidade de se conseguir uma melhor coordenação dessas acções, para evitar duplicações desnecessárias e uma melhor utilização dos recursos. Especial menção também merecem a Escola Técnica dos Serviços de Assuntos Chineses, a Escola de Topografia e Cadastro e a de Hotelaria e Turismo, ligada 87

aos Serviços de Turismo, escolas que foram ou vão resolvendo carências em diversas áreas profissionais. O Governo estuda, entretanto, o lançamento de diversas escolas profissionais, ao mesmo tempo que vai desenvolvendo a reforma educativa do Território. Entretanto, os novos esquemas de apoio financeiro a estudan-tes de Macau, que foram agora substancialmente ampliados, permitiram que o número de alunos da UAO oriundos das escolas secundárias do Território ultrapassasse largamente o de alunos provenientes de Hong Kong. São elucidativos os quadros seguintes: Alunos de Macau na UAO nos dois últimos anos lectivos Evolução do número de alunos de Mecau na UAO de 1981 a 1991 [QUADRO N.º 2] Este crescente número de estudantes de Macau e o alarga-mento da docência a outras áreas prioritárias vão permitir, de facto, que o Território venha a dispor de técnicos preparados para substituirem progressivamente os técnicos recrutados do exterior, cuja colaboração, deverá, contudo, continuar a ser necessária durante largo tempo. Acções de pós-graduação começaram também a ser introduzi-das. De entre elas, pela sua particular relevância para a Administra-ção de Macau, gostaria de referir que o 1." curso de Administração Pública organizado conjuntamente com o INA (Instituto Nacional 88

de Administração) foi concluído agora, em Dezembro, tendo constituído uma excelente experiência de formação de dirigentes para os Serviços do Território. Terminaram este 1." curso de Adminstração 34 alunos, na sua larga maioria naturais de Macau e muitos já desempenhando funções técnicas e de chefia. III FORMAÇÃO DE QUADROS NO EXTERIOR Mas não é só em Macau que os futuros quadros estão a ser formados. Importa verificar como tem evoluído o número de bolsas de estudo do Governo de Macau, de 1981 a 1990, para a frequência de cursos superiores. Em 1981 tínhamos apenas 39 bolseiros, todos em Portugal. As bolsas até então eram apenas concedidas a alunos oriundos das escolas oficiais ou oficializadas, de língua veicular portuguesa. A evolução, a partir de 1982, mercê da nova política aprovada pelo Governo, passou a ser a seguinte (Quadro n.º 3): [QUADRO N.º 3] Há presentemente um total de l 430 bolseiros do Governo de Macau, dos quais 713 na UAO, 91 em Portugal, 210 na RPC e 416 noutros países e territórios. Foi a alteração operada em 1982 que veio permitir um aumento muito significativo de quadros jovens de formação superior, com cursos tirados em Portugal, na China e noutros países. Foi também ela que ajudou a criar um universo de recrutamento de jovens de Macau para a frequência, após a conclusão dos seus cursos, do chamado PEP (Plano de Estudos em Portugal), com resultados que se podem considerar bastante positivos, permitindo que os Serviços Públicos contem agora com um número cada vez mais significativo de jovens de Macau, na sua maioria de etnia chinesa, académica e 89

tecnicamente qualificados e conhecedores da Língua Portuguesa c da Administração Pública Portuguesa. Frequentaram os 4 primeiros PEPs um total de l00 alunos e estão no 5.° PEP, actualmente a funcionar sob a coordenação do INA, outros 42. Os dados referidos atrás, quer quanto a bolseiros, quer quanto ao PEP, referem-se, obviamente, aos alunos apoiados pelo Go-verno ou outras instituições públicas do Território. Muitos outros existirão que, possuindo meios próprios, frequentam cursos no exterior. Entretanto, teve também início um outro programa de forma-ção — o Plano de Estudos na China (PEC), visando dar a dirigentes e técnicos do Território um conhecimento adequado da Administração e da Língua Chinesa oficial. Macau tem uma geração nova de grande qualidade c que ainda acredita no futuro que lhe pertence ajudar a construir. Felizmente, estão a ser criadas para ela mais e melhores oportunidades de formação que a tornarão mais preparada para enfrentar e vencer os desafios desta década tão decisiva. IV A FORMAÇÃO E O FUTURO DA ADMINISTRAÇÃO Conhecidas as principais acções de formação em curso, bem como os seus resultados positivos previsíveis, importa, de facto, criar a necessária coordenação das mesmas e obter uma clarificação consensual quanto aos grandes objectivos políticos a atingir, os quais poderão ser grosso modo os seguintes: a) A valorização constante dos recursos humanos ao serviço da Administração de Macau; b) A «localização» progressiva dos quadros: c) A preparação de novos dirigentes capazes de gerirem eficazmente a mudança; d) A transferência, tanto quanto possível harmoniosa, do exercício da soberania, no que o funcionamento da máquina administrativa desempenhará papel relevante; e) A aproximação da Administração da comunidade em que se insere e a sua identificação com as expectativas e os anseios dos habitantes de Macau, para quem os Serviços existem em primeiro lugar; f) A promoção da generalização do bilinguismo. sem o que a comunidade continuará divorciada da Administração. Admitindo um cenário optimista, cm que os objectivos fixados na Declaração Conjunta vão ser plenamente atingidos até 1999, poderíamos conceber para o início do século XXI uma Administração ainda com legislação, práticas e um estilo bastante idênticos aos legados pela Administração Portuguesa, embora num contexto político diferente. 90

É ainda responsabilidade de Portugal dar à Administração condições para poder continuar a ser o sustentáculo para o desenvolvimento social e económico de Macau nesse quadro diferente e para ser um motor de mudança para que as suas próprias estruturas e as instituições do Território possam adaptar-se conve-nientemente às novas realidades. Por outro lado, é também responsabilidade indeclinável de Portugal o reforço da identidade de Macau, com o conjunto de valores que caracterizam o Território, sem o que não se justificará a criação da futura Região Administra-tiva Especial, nem ela terá viabilidade. Se é verdade que a «visão de futuro» de governantes e dirigentes pode apontar para um cenário optimista, não é menos verdade que factores negativos, muitos dos quais de origem externa e por nós incontroláveis, poderão prejudicar irremediavelmente o esforço de transição e mesmo o modelo que se pretende implantar por acordo expresso dos dois Estados com legitimidade de intervenção nesta matéria. Por isso, e sem razão para desfalecimento no cumprimento das missões que a cada um de nós estão confiadas, como membros activos e responsáveis duma Administração em processo dinâmico de mudança, não podemos deixar de considerar as seguintes questões, que, não podendo desenvolver aqui por falta de tempo, deixo à reflexão dos presentes como pistas para o debate que vamos ter a seguir: 1. A falta de continuidade da acção governativa tem sido, ao longo dos anos, um dos grandes problemas da Administração de Macau. 2. O desconhecimento da realidade local por parte de gover-nantes, dirigentes e técnicos que aqui permanecem por períodos curtos e que tomam contacto pela primeira vez com as questões complexas do Território quando aqui chegam já com funções executivas contribui para a falta de eficácia e para paragens constantes da máquina administrativa. É como se a História de Macau recomeçasse com a chegada de cada Governador... 3. A falta de um projecto nacional e de uma estratégia política clara para Macau é problema que só foi parcialmente resolvido com a assinatura da Declaração Conjunta, que, no entanto, apenas fixa as grandes linhas de acção e os grandes objectivos para o período de transição. Apontado repetidas vezes como «desígnio nacional», só recentemente pudemos ouvir um notável discurso político sobre Macau, o seu desenvolvimento e as responsabilidades de Portugal. Lamentavelmente este discurso nem sequer chegou a ser ampla-mente conhecido. 4. O pouco envolvimento de Macau na escolha dos seus governantes e dirigentes ou pelo menos na definição do seu perfil, 91

mau grado o facto de se procederem a consultas formais, em cumprimento duma obrigação estatutária, precedendo a nomeação de cada Governador. 5. O envolvimento insuficiente dos organismos representativos da comunidade na formulação das políticas sectoriais é questão que começou a ser atenuada com a criação de órgãos consultivos da Administração, de âmbito sectorial, cujo funcionamento vai certa mente permitir, a curto prazo, a reformulação das suas atribuições e do seu modo de actuar. 6. A tentação de utilizar Macau como laboratório de experiên cias novas e a necessidade de afirmação de muitos dirigentes levam a que, em muitos Serviços, se ponham sistematicamente em causa práticas e experiências anteriores. Quem aqui vive há muito tempo sabe, por exemplo, quantas vezes se nomearam comissões para estudarem os mesmos assuntos sem que qualquer delas aproveitasse minimamente e com a humildade profissional que só dignifica os trabalhos deixados por outros. 7. A «localização» apressada também não é remédio eficaz. Está de facto a ser feito um grande esforço nesse sentido, mas é imperioso que ele se faça de forma coerente e resistindo à tentação demagógica de «empurrar» j.á para lugares de grande responsabili dade jovens ainda insuficientemente preparados ou chineses só pelo facto de o serem, sem se cuidar de saber se eles são de Macau ou se estão pelo menos ligados ao Território. A Declaração Conjunta não diz que em 1999 haverá uma transferência de responsabilidades para um Governo e dirigentes provenientes da RPC. Muito pelo contrário. Convém, pois, ultrapassar as confusões que ainda existem sobre o que é a «localização». 8. A evolução da situação de Hong Kong no sentido negativo afectará necessariamente Macau. A crise de confiança, que tem provocado a saída de quadros essenciais, pode alastrar-se a Macau. É esta uma questão que merece um acompanhamento constante e a adopção atempada de medidas realistas. 9. A máquina administrativa não poderá funcionar se, em virtude dessa crise de confiança ou insuficiência de garantias dos dois Estados, os funcionários dos actuais quadros dos Serviços Públicos optarem por uma saída definitiva do Território. Mais do que a RPC é ainda a Portugal que compete criar, em tempo oportuno, as garantias necessárias, de momento ainda não conheci das. 10. Embora a Declaração Conjunta estabeleça que os interes ses dos habitantes de ascendência portuguesa serão protegidos em conformidade com a lei e que os habitantes «são iguais perante a lei, sem discriminações em razão da nacionalidade, ascendência, sexo, 92

raça, língua, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social», começa a desenhar-se nos círculos ligados à Lei Básica uma tendência no sentido de restringir demasiado a «cidadãos chineses» a participação activa na vida pública. É esta, a meu ver, uma discriminação injustificada e perigosa, que poderá afectar o processo de transição e o funciona-mento da Administração neste período. 11. A evolução política da RPC nas próximas décadas pode ainda condicionar os «modelos» aceites para Macau. 12. A dificuldade de pôr em prática, sem sobressaltos, confli-tos e incoerências, a fórmula «um País, dois sistemas» é reconhe-cida. 13. A imagem pública da Administração deve ser de acentuada isenção, sobriedade, honestidade, limpidez e competência. Há que desenvolvê-la nesse sentido. É ela, melhor ou pior, que vai ficar na memória das gentes de Macau. Deixo aqui apenas estas entre muitas outras questões que, com realismo e frontalidade, não podemos deixar de encarar, sob pena de iludirmos as boas intenções que nos acompanham nestes anos que vão ser de crescente dificuldade. São questões que podem, de facto, complicar o processo de transição. Gostaria de poder continuar sempre e exclusivamente a acreditar no cenário optimista que muitos vêm traçando, mas penso que, como disse no início, muito melhor do que enunciarmos certezas que não temos, importa que nos preparemos para a gestão inteligente do imprevisto, acautelando desde já situações que, proteladas ou mal geridas agora, terão custos porventura insustentá-veis e que tornarão impossível o projecto (ou, se quisermos, o sonho) de fazer Macau sobreviver para além de nós. 93

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Administração, n.º 11. vol. IV, 1991-1.º, 95-105 UM MODELO DE MACRO ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA MACAU Manuel Gameiro * I INTRODUÇÃO 1. A QUESTÃO DOS MODELOS Os modelos são construções abstractas. Percebe-se a forma. Não se identifica o objecto concreto. Carecem de adaptação à realidade. Mas é possível traçar os contornos de um modelo: as linhas mestras dentro de cujos limites se vai desenhar o que individualiza e dá cara ao real. A busca de um modelo para a Administração Pública de Macau não é, certamente, um exercício estranho ao que acima referi. Trata-se de esboçar os contornos, uma forma, que sirva de enquadramento à construção da estrutura dos serviços, como parcelas integrantes de um todo homogéneo e coerente. Aqui, como noutros modelos, trata-se de identificar os princípios doutrinários que hão-de servir de base ao desenho da estrutura. Esta questão é fundamental, porque, em última análise, aceitar os princípios significa aceitar o modelo. A discussão à volta dos princípios é, normalmente, pacífica: situa-se ao nível da racionalidade. Questão diferente é a da adaptação de uma realidade estrutural existente a um modelo previamente estabelecido. Ou, dito ao contrário, a alteração da realidade existente sujeitando-a aos princípios do modelo. É sabido como, nestas circunstâncias, podem emergir complexos fenómenos de pendor predominantemente emotivo, se não houver, da parte dos destinatários, uma prévia interiorização do que o modelo tem de racional. * Director do Serviço de Administração e Função Pública. 95

Eis porque considero imprescindível dedicar o tempo suficiente à análise e discussão da racionalidade dos princípios a que acima me referi. 2. TENDÊNCIAS RECENTES NA CONCEPÇÃO DAS ESTRUTURAS Contrariamente às posições teóricas defendidas pelas Escolas Clássica, Neo-clássica e Estruturalista, tem-se vindo a verificar uma tendência crescente para as estruturas flexíveis. As soluções padrão perderam a importância. Mas em momento algum se abdica da definição clara de quem manda, o que é preciso fazer e quem é responsável pela execução. Quando nos situamos no sector privado, esta regra simples é tida como suficiente, porque estão em jogo interesses e valores muito fortes que salvaguardam a eficácia e eficiência desejadas: o lucro, como condição de subsistência da empresa; o prestígio do gestor; a promoção ou outros benefícios para o empregado, etc. Mas na Administração Pública estes valores raramente são apelativos; por outro lado, a responsabilidade esvanece-se na cadeia da autoridade: há sempre «alguém» mais acima a quem é atribuída a responsabilidade pelo que acontece de mal; o emprego está, em princípio, assegurado, porque a Administração não pode entrar em falência; os responsáveis, ao autorizarem despesas, não se posicionam, em regra, na perspectiva de qualquer ganho ou vantagem: desde que disponham de verba na rubrica respectiva do orçamento e cumpram escrupulosamente os rituais contabilísticos do processamento e liquidação, tudo fica sancionado. De tudo o que antecede parece decorrer a conclusão de que a questão das estruturas flexíveis não se projecta do mesmo modo na Empresa e na Administração. Aqui, são mesmo necessárias algumas regras, uma certa normalização, algum formalismo. 3. OBJECTO DA COMUNICAÇÃO Proponho-me, pois, em consonância com as considerações expendidas, ensaiar os princípios enformadores de um modelo estrutural; em seguida, tentarei esboçar os traços fundamentais de um modelo para a Administração Pública de Macau; finalmente, alinharei breves notas sobre os passos que poderiam ser dados para implementar (aqui, em sentido estrito: encher) o modelo. II PRINCÍPIOS ENFORMADORES DE UM MODELO ESTRUTURAL Quando se trata de formular os princípios que devem presidir à concepção de modelos estruturais, é forçoso começar por declarar que, para cada situação concreta, não existe um modelo único possível. 96

Em termos técnicos, várias hipóteses podem e devem ser equacionadas e, não raro, é possível apresentar argumentação válida para defesa de mais do que uma. Parece, pois, dever concluir-se que a concepção de uma determinada estrutura, devendo assentar em bases técnicas sólidas, não afasta, contudo, o carácter voluntarista da solução. A eficácia do funcionamento de uma estrutura depende, com frequência, mais do «génio» do gestor, do que da perfeição técnica da solução adoptada. A experiência demonstra, com efeito, que estruturas consideradas tecnicamente deficientes são, contudo, eficazes, a julgar pelos resultados que alcançam. É-se tentado a concluir, assim, que quem se escuda na estrutura para justificar deficiências de funcionamento pode estar a esconder, ainda que inconsciente-mente, deficiências de outro tipo: capacidade de liderança, de motivação, de planificação, de avaliação, de decisão, etc. No caso de Macau, a problemática da concepção de um modelo estrutural tem as condicionantes próprias de um território cuja Administração se encontra em processo de transição para o exercício da soberania plena da República Popular da China (RPC), depois de 20 de Dezembro de 1999. Esta circunstância torna imperativa a preocupação de conceber um modelo estrutural para Macau que facilite as relações futuras da RAEM (Região Administrativa Especial de Macau) com o Governo Central da RPC. No momento actual, o conhecimento disponível entre nos sobre a estrutura e os mecanismos de funcionamento da RPC não é ainda suficiente para nos poder orientar de forma válida na construção de um modelo que assegure aquela compatibilidade. Como conclusão, é forçoso aceitar que qualquer modelo construído hoje tem de ser necessariamente provisório. É, no entanto, possível e desejável ensaiar alguns passos na racionalização do sistema actual. Falar de racionalização do sistema não significa necessariamente modificá-lo. Significa, sim, desenvol-ver uma reflexão que ponha em evidência os defeitos — se os houver — e as virtudes — que certamente existem. Se, ponderados estes elementos, se concluir que a situação é, aqui e agora, a desejável, teremos, mesmo assim, racionalizado o sistema, na medida em que ele fica, a partir desse momento, justificado com uma fundamentação da qual se tomou consciência. Ponto é que se salvaguardem alguns princípios fundamentais. A eles nos vamos ater nos próximos parágrafos. A questão fundamental do desenho de uma estrutura consiste em adoptar as decisões adequadas para que, em cada momento, sejam claros e publicamente conhecidos os elementos essenciais em qualquer estrutura: a) Os fins ou objectivos para que foi criada a Organização; 97

b) As actividades a desenvolver para que aqueles objectivos sejam alcançados; c) Quem é responsável pela execução das actividades previs tas; d) Quem tem o poder e a responsabilidade de mandar, orientar e decidir; e) Perante quem respondem os agentes que integram a Organização. Interessa, pois, caracterizar cada um destes elementos no que à Administração Pública concerne. A única razão de ser que justifica a existência das Administra-ções Públicas consiste na realização dos fins ou valores políticos últimos do Estado: a Justiça, a Educação e Cultura, a Segurança, o Bem-Estar Económico e o Bem-Estar Social. Estas são tidas como as suas funções básicas. As actividades que prossigam directamente aqueles valores são actividades operativas ou substantivas. Con-tudo, não esgotam o universo do trabalho da Administração. Há actividades de apoio que, não tendo por objecto directo e imediato os fins últimos da Administração, são, contudo, imprescindíveis. Trata-se das actividades instrumentais e técnico-conceptivas que têm um peso considerável no conjunto da acção administrativa. Questão importante é a da caracterização daquelas actividades da Administração. Isto é: como desempenha a Administração o seu papel na prossecução dos fins do Estado. Poder-se-ia resumir este desempenho a duas formas básicas de actuação. Em primeiro lugar, através da função reguladora, tendo em vista a salvaguarda dos interesses colectivos e a equidade de tratamento dos cidadãos; e, em segundo lugar, através da prestação de serviços à colectividade, quer se trate de serviços essenciais, quer de serviços resultantes da actividade reguladora. Finalmente, poderá ainda exercer um papel promotor do desenvolvimento e, mesmo, um papel supletivo, quando a iniciativa privada não demonstra capacidade de resposta em áreas consideradas essenciais. A grande opção dos sistemas político-administrativos consiste na escolha entre o peso a dar à iniciativa privada e ao carácter intervencionista da acção administrativa. O modelo que estamos tentando esboçar privilegia a iniciativa privada, claramente, na área dos meta-valores do Bem-Estar Económico; preconiza o equilíbrio, nos do Bem-Estar Social e Educação e Cultura; e é acentuadamente intervencionista na prossecução dos valores Segurança e Justiça. Para concluir estas considerações em torno dos princípios doutrinários que hão-de enformar o modelo estrutural em vista, resta finalmente caracterizar o regime de autoridade-responsabilidade da Administração Pública. Nesta matéria, a dependência hierárquica é claramente predo-minante, embora esteja também institucionalizada a dependência 98

funcional.A organização do sistema de autoridade-responsabilidade é,assim,do tipo hierárquico-funcional. Excepcionalmente, assiste-se ainda a soluções de funciona-mento em matriz, fórmula que se preconiza como desejável e a incrementar, em determinadas situações. Ponderadas as virtualidades deste sistema, atentas as carac-terísticas próprias do funcionamento da Administração, não parece haver razão para o alterar, pelo que os seus traços marcantes deverão ser mantidos e integrar o modelo preconizado. III CRITÉRIOS PARA O DESENHO DAS ESTRUTURAS No momento em que nos concentramos na situação concreta de dar forma e projectar no campo de acção uma nova entidade organizacional — ou pretendemos repensar uma organização já existente — a primeira de todas as preocupações consiste na identificação das actividades a desenvolver para prosseguir os fins da Organização em causa. Em seguida, caminhar-se-á para a combinação racional dos diferentes elementos que integram a estrutura e que já acima foram referidos. A experiência acumulada em múltiplos tipos de organizações aconselha a que neste esforço de conjugação dos elementos estruturais se tenham em conta critérios básicos para salvaguarda de certos valores, cuja ausência propicia fortes probabilidades de ocorrência de disfunções de vária ordem no funcionamento da organização. Recordarei brevemente os critérios mais relevantes: a) Homogeneidade/afinidade de acção: afectar actividades substancialmente díspares a uma subunidade é desaconse- lhável. Assim como é desaconselhável que actividades afins ou de idêntica natureza estejam dispersas por subunidades diferentes; b) Economia do trabalho: trata-se de evitar a sobreposição de competências, não só por razões que têm que ver com os custos que resultam da duplicação do trabalho, mas também para evitar situações de conflito de competências e os potenciais atritos que daí podem surgir; c) Exaustividade: todas as actividades a desenvolver devem estar afectas à responsabilidade de alguém ou de alguma subunidade. Não pode haver «vazios» de competências nas organizações racionais; d) Unidade de coordenação: cada conjunto de subunidades com afinidade de acção deve ter uma coordenação directa comum, tendo em vista a compatibilização dos recursos e a harmonização dos esforços e dos resultados; e) Economia dos recursos humanos e materiais: conhecida que é a tendência para o crescimento das estruturas (lei de 99

Parkinson), é aconselhável limitar as subunidades (horizontais e verticais) ao mínimo indispensável. Por outro lado, os recursos comuns à organização, quer do tipo instrumental, quer do tipo técnico, poderão ter uma utilização mais racional se tiverem uma gestão comum; f) Economia das ligações: quanto maior for a rede das subunidades, maior é a morosidade do processo de tomada de decisão. A cadeia de informações e pareceres que se gera ao longo da escala hierárquica, desde o ponto onde nasce a questão a decidir até ao ponto onde a decisão deve ser tomada, deve, assim, ser reduzida ao mínimo, para aliviar e tornar mais célere o processo decisório. IV LINHAS FUNDAMENTAIS DE UM MODELO PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE MACAU As considerações que venho expendendo, aliadas ao que julgo ser a realidade que é e que se pretende para Macau, levam-me a admitir como ideias-força para uma reflexão sobre o enquadramento estrutural da Administração Pública de Macau as linhas de orientação que a seguir caracterizarei. Elas devem, porém, ser entendidas como propostas de trabalho. Nesta matéria — já atrás ficou dito — não há dogmas! Há, também, plena consciência de que a solução a encontrar carece de uma análise alargada e aberta, permanentemente orientada por dois princípios fundamentais: a racionalidade das soluções e a sua adequação à realidade, através de um sistemático esforço de projecção no campo de acção, a fim de imaginar e antever a aplicação prática da solução adoptada. A componente emotiva não deveria ter lugar neste exercício. Se o tiver, o risco de insucesso é elevado. Os traços fundamentais do modelo que proponho seriam, pois, os seguintes: a) Redução do carácter intervencionista da Administração. Preconiza-se, neste campo, uma cuidada análise das actividades que poderiam ser privatizadas, ou que poderiam ser entregues a entidades privadas em regime de concessão ou, ainda, a constituição de empresas de capital misto. Nos casos em que aquelas fórmulas não sejam consideradas oportunas, poderá, mesmo assim, considerar-se a solução dos institutos públicos, ponderando cuidadosamente as vantagens e inconvenientes da adopção de um regime de pessoal com base nas regras do direito privado. Nesta mesma linha de pensamento se insere uma política de organização de serviços que sistematicamente privilegia o recurso à 100

capacidade de resposta das empresas instaladas, para a realização de obras e projectos, em vez de apetrechar os serviços públicos com meios humanos e materiais, como se de empresas se tratasse. A ser seguida uma política deste tipo, os serviços públicos poderiam (e deveriam), então, concentrar os seus recursos em funções, predominantemente de planeamento, elaboração de cader-nos de encargos e lançamento de concursos para adjudicação de obras ou serviços e a fiscalização e controlo de execução. b) Agregação dos actuais serviços públicos em áreas de coorde nação homogéneas ou afins. Esta linha de orientação passaria pela cuidada análise das atribuições e competências que estão hoje cometidas aos serviços, por forma a repensar a sua distribuição e afectação a unidades e subunidades orgânicas convenientemente dimensionadas, sob o império dos critérios de homogeneidade, economia do trabalho e exaustividade acima caracterizados. Não se defende uma solução baseada na simples criação de um nível de coordenação acima dos serviços actualmente existentes. Seria tornar a estrutura ainda mais pesada, na medida em que nos limitaríamos a criar mais um nível na estrutura que já existe. Um trabalho deste tipo é, sem dúvida, um empreendimento de grande porte, reveste-se da delicadeza própria das decisões que afectam directamente as pessoas e tem de ser, por isso, um processo conduzido com prudência e o mais participado possível. Algumas reflexões foram já ensaiadas neste campo. A julgar pelas conclusões conhecidas a que se tem chegado nas diferentes sedes em que tais ensaios foram feitos, é possível estimar em cerca de 9 ou 10 as áreas de coordenação a considerar. Haverá, provavelmente, serviços que, pela natureza da sua actividade, não são agregáveis nos conjuntos homogéneos que se preconizam. Nestes casos, tais serviços manter-se-iam na dependên-cia hierárquica ou tutelar do Governador, directamente ou através dos Secretários-Adjuntos. Esta solução assumiria, contudo, o carácter de excepção. Nos exercícios a que acima me referi, os casos deste tipo resumir-se-iam a cerca de meia dúzia. c) Classificação das unidades orgânicas da macro-estrutura da Administração em três níveis. A lei definiria os critérios quantitativos e qualitativos a ter em conta para definir o nível em que deveria ser classificado cada serviço. A aplicação daqueles critérios e, por conseguinte, a classificação dos serviços estaria a cargo de uma comissão nomeada pelo Governador. Antevê-se a possibilidade de considerar os seguintes níveis de direcção com a caracterização que se segue: 101

Nível I: Direcção-Geral: Unidade de coordenação de áreas mais vastas de actividade, na dependência directa do Governador ou de um Secretário-Adjunto, devendo ter, pelo menos, dois serviços de nível III dependentes de si. Nível II: Direcção de Serviços: Unidade de menor peso que a Direcção-Geral, podendo depender ou do Governador ou de um Secretário-Adjunto. Nível III: Serviço (ou Direcção): Em princípio, funcionaria como uma subunidade dependente da Direcção-Geral, podendo, no entanto, a título excepcional, depender também de um Secretário-Adjunto ou do próprio Gover-nador. d) Limitação do desenvolvimento vertical da estrutura (subuni- dades orgânicas) a três dos seguintes níveis hierárquicos: departa mento, divisão, sector e secção. No modelo preconizado, a dependência poderia ligar-se a qualquer nível hierárquico superior, com a ressalva de que o departamento não poderia estar na dependência do nível III de direcção. A definição do nível das subunidades orgânicas obedeceria também aos critérios de esfera de controlo, de responsabilidade, de tecnicidade e de especialização exigidas. e) Eliminação das dependências em fila. A não ser nos casos em que a unidade ou subunidade de supervisão tenha, ela própria, competências de execução não afectas à subunidade única dependente, esta não seria admitida. f) Previsão da possibilidade de criação da figura de chefia de projectos, sem correspondência a subunidade orgânica na estrutura formal. Esta medida destinar-se-ia a dar resposta mais flexível à necessidade de desenvolvimento de actividades configuráveis como projectos, em áreas de elevada tecnicidade ou de inovação tecnológica, sem que, para tanto, se tenha de sobrecarregar a estrutura formal com subunidades. g) Adopção do princípio da autonomia administrativa dos serviços, como regra. Os dirigentes ficariam, assim, com a faculdade de praticar actos administrativos definitivos e executórios dentro dos limites da sua esfera de competências. h) Incremento da capacidade gestionária dos dirigentes. Seria uma consequência da medida preconizada no ponto anterior. Pára tal, o estatuto do pessoal de direcção e chefia consagraria de forma tão pormenorizada quanto possível as suas competências próprias. É óbvio que tal medida implicaria o 102

aumento da responsabilidade do pessoal dirigente e de chefia pelas decisões que tomem, em consonância com o aumento da autoridade que receberiam. i) Institucionalização de um sistema de auditoria de gestão ná Administração Pública. A lei definiria a entidade competente para desempenhar esta função, bem como as circunstâncias e os limites da sua actuação. Importa precisar que se trata de um mecanismo de auditoria de gestão e não de fiscalização, de inspecção ou de controlo, funções que caberiam a outras sedes. A auditoria de gestão tem implícita a ideia de optimização de recursos. Assim, o sistema preconizado teria uma função de apoio aos serviços na busca das formas mais adequadas, não só para o cumprimento das disposições legais em vigor respeitantes à Administração Pública, como também para incrementar os níveis de eficácia e de eficiência. j) Aceitação do princípio das soluções excepcionais. Ó modelo preconizado deveria conter em si os gérmens de certa flexibilidade, não sendo desejável uma rigidez tal que afaste, à partida, qualquer solução fora dos limites do modelo. Por isso seria de consagrar a possibilidade de encontrar soluções diversas das que viessem a ser estabelecidas como normas. Mas tais situações estariam sujeitas a uma regra — esta, sim, dogmática: para serem aprovadas careceriam de proposta fundamentada e de parecer favorável da entidade a quem fosse cometida a função de auditoria de gestão acima referida. V ALGUMAS REFLEXÕES PARA UMA METODOLOGIA Quando se tenta passar do discurso à acção, adquire-se a plena consciência de que é nesse salto que residem verdadeiramente as dificuldades. Os modelos resultam de um exercício intelectual que, com maior ou menor rigor, nos conduz a um resultado de natureza também intelectual. Pode discutir-se ou discordar-se dele. Mas a discussão situa-se no campo das ideias e é, por natureza, pacífica. Contudo, a implementação dos modelos mobiliza recursos e, como no caso vertente, pode afectar o estatuto e as expectativas das pessoas. Admitir a possibilidade de que podem, por essa razão, desencadear-se mecanismos de reacção é, no mínimo, prudente. E adoptar todos os cuidados e recursos técnicos ao alcance para conseguir uma mudança consciente e consentida é uma atitude de carácter obrigatório. Para além do domínio dos fenómenos psicossociológicos referidos, sempre presentes nos processos de mudança, é possível e desejável identificar algumas etapas na passagem do modelo teórico 103

para o campo de aplicação. E a primeira de todas consiste na discussão das linhas mestras do modelo, por forma a alcançar um consenso tão amplo quanto possível. O Colóquio em que estamos a participar pode e deve ser considerado um primeiro passo deste processo de discussão. Uma segunda etapa consistiria na consagração, em diploma legal, do modelo que viesse a colher consenso. O tipo de matéria a tratar nesse diploma levar-me-ia a admitir que o seu articulado não se limitasse a regulamentar o modelo, mas que consagrasse também alguns conceitos doutrinários. Refiro-me, por exemplo, à tipificação da natureza jurídica dos serviços e à definição dos seus atributos, matérias nas quais os próprios especialistas nem sempre são unânimes. Penso, porém, que Macau teria toda a conveniência na consagração de doutrina nestas matérias. E a escolha de uma das opções doutrinárias disponíveis não parece constituir grande risco! Em seguida, teria de desenvolver-se todo o trabalho de análise atrás referido, tendo em vista a eventual redistribuição das competências dos serviços e a concepção das grandes áreas de coordenação também já mencionadas. Trata-se de um trabalho complexo que teria de ser conduzido com a preocupação permanente de avaliar as vantagens e os inconvenientes das diferentes soluções que fossem sendo concebi-das. O passo seguinte seria o corolário do anterior: a agregação dos serviços nas grandes áreas de coordenação concebidas e a sua consagração através de diploma orgânico apropriado. Antes do início do processo referido no número anterior, deveria estar já decidida a criação do sistema de auditoria de gestão atrás mencionado e formalizados em diploma próprio os seus poderes, âmbito e modo de actuação. Não sendo realista imaginar que as alterações em questão se possam conseguir em curto espaço de tempo — antes, sendo certo que se vão prolongar provavelmente por largos meses — o sistema de auditoria acima referido poderia desempenhar no processo um papel de «pilotagem» da mudança. VI CONCLUSÃO O empenhamento que pus na organização das ideias que acabo de expor não corresponde, porventura, à utilidade que o leitor pode nelas encontrar. Reivindico, porém, o mérito de me ter esforçado por apresentar contributos válidos que ajudam a dar resposta ao tema que nos trouxe aqui: «A Administração Pública de Macau: Que Futuro?». 104

Se me perguntarem qual é o meu grau de convicção e de certeza nas propostas que apresentei à vossa consideração, dir-vos-ei que são propostas sinceras. Mas tenho uma sensação de grande alívio quando penso que não sou dono da verdade universal e que, por isso mesmo, se tivesse de decidir sobre estas matérias, não gostaria de decidir sozinho. Convidar-vos-ia a participar neste processo. Peço-vos, pois, que aceitem o convite.105

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consultadoria jurídica 107

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Administração, n.º 11. vol. IV, 1991-1.º, 109-111 Articulação dos requisitos de tempo e classificação de serviço para efeitos de admissão a concurso de promoção CONSULTA Poderá ser admitido ao concurso de promoção para adjunto--técnico principal, aberto em Setembro de 1990, um adjunto-técnico de 1.a classe que tenha computado 3 anos de serviço nesta categoria em Julho de 1990, considerando que a classificação de serviço relativa ao ano de 1990 só estará disponível em finais de Janeiro de 1991? RESPOSTA Nos termos do n.° l do artigo 10.° do Decreto-Lei n.º 86/89/M, de 21 de Dezembro, o acesso a grau superior de cada carreira depende: a) da realização de concurso documental; b) do tempo de serviço na categoria actual; c) da classificação de serviço. Para responder à questão suscitada, interessa analisar os requisitos enunciados nas alíneas b) e c) e ver como se articulam. Tendo o funcionário em causa completado 3 anos de serviço na actual categoria em Julho de 1990, isto significa que a posse terá ocorrido em Julho de 1987. Em Janeiro de 1988, os serviços procederam à classificação de serviço do trabalho prestado pelo seu pessoal durante o ano de 1987 (cfr. n.os 1.º dos artigos 168." e 169.º do ETAPM). Esta classificação será necessariamente reportada à categoria que os funcionários detêm no momento da sua atribuição. Assim, no caso em apreço, o funcionário foi avaliado enquanto adjunto-técnico de 1.a classe. Em Julho de 1988, o funcionário completou 1 ano de serviço e em Janeiro de 1989 obteve a segunda classificação de serviço enquanto adjunto-técnico de 1.a classe. Em Julho de 1989, são completados 2 anos de serviço e em Janeiro de 1990 foi atribuída a terceira classificação na categoria. Em Julho de 1990, o funcionário, ao completar os 3 anos de serviço como adjunto-técnico de 1.a classe, já obteve 3 classificações de serviço também naquela categoria, pelo que não se torna necessário aguardar pela classificação de Janeiro de 1991, para que possa ser admitido ao concurso de promoção. 109

Relevância das relações familiares na constituição de direitos regulados pelo ETAPM. Faltas por falecimento de familiares. Identificação das relações de parentesco abrangidas. CONSULTA No âmbito do ETAPM, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 87/89/M, de 21 de Dezembro, o legislador atribui a determinados vínculos familiares, originados pelo casamento, parentesco, afinidade e adopção, suficiente valor jurídico para funcionarem como pressupos-tos da aquisição de alguns dos direitos de carácter social incorpora-dos ou não no estatuto remuneratório. A título exemplificativo, refira-se o regime de faltas por falecimento dos familiares do trabalhador, a respeito do qual a lei faz relevar a ocorrência do óbito de determinados familiares, como motivação suficiente para justificar a ausência ao serviço durante um certo período. A que familiares, em termos correntes, se reportam, respectivamente, as alíneas a) e b) do art. 98.º do ETAPM? RESPOSTA A qualidade de familiar do trabalhador da função pública é identificada por determinadas linhas e graus de parentesco neces-sariamente integradas pelas regras gerais constantes dos artigos l 575.° a l 585.° do Código Civil. Assim: 1. Familiares cujo falecimento confere o direito a faltar justificadamente, até 5 dias consecutivos (alínea a) do art. 98.°): a) «Cônjuge». b) «Parentes no 1.° grau da linha recta» — estão abrangidos por esta terminologia, os pais (linha ascendente) e os filhos (linha descendente) do trabalhador. c) «Afins do 1.º grau da linha recta» — sogros, enteados, os padrastos, os genros e as noras do trabalhador. d) «Parentes no 2.° grau da linha colateral» — estão neste âmbito os irmãos do trabalhador. e) «Afins no 2.° grau da linha colateral» — os cunhados do trabalhador. 2. Familiares cujo falecimento confere o direito a faltar até 2 dias consecutivos (alínea b) do art. 98.º): a) «Parente em qualquer outro grau da linha recta» — abrange esta terminologia os avós, bisavós, trisavôs (linha recta ascendente), os netos, bisnetos e trinetos do trabalhador (linha recta descendente). b) «Afins em qualquer outro grau da linha recta» — estão incluídos os avós, bisavós, trisavôs, netos, bisnetos e trinetos do cônjuge do trabalhador. 110

c) «Parentes no 3.° grau da linha colateral» — os tios e sobrinhos do trabalhador. d) «Afins no 3.° grau da linha colateral» — tios e sobrinhos do cônjuge do trabalhador. Atribuição de senhas de presença ao pessoal de direcção e chefia. CONSULTA Pergunta-se se o pessoal de direcção e chefia pode beneficiar da atribuição de senhas de presença pela participação em reuniões realizadas fora das horas de serviço. RESPOSTA As senhas de presença, inseridas no Capítulo IV do Titulo IV («Outras remunerações, subsídios e abonos») do Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro, revestem a natureza de remunerações — remunerações acessórias — relacionadas directamente com a prestação de trabalho. De acordo com o disposto no n." l do art. 215." do ETAPM, as senhas de presença são auferidas pela participação em reuniões realizadas fora das horas de serviço, isto é, fora do horário diário ou semanal fixado para a generalidade da Administração ou para o respectivo serviço (art.os 77.° e 78.° do ETAPM). Relativamente ao pessoal de direcção e chefia não se pode falar, por efeito da isenção de horário de trabalho, estabelecida no art. 8.° do Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro, em reuniões realizadas fora das horas de serviço, tanto mais que as mesmas fazem parte integrante do normal exercício das suas funções. Nestes termos, o abono de senhas de presença ao pessoal de direcção e chefia só é possível quando lei especial o preveja ou quando, reconhecida a existência de circunstâncias excepcionais, o Governador assim o determine em despacho emitido ao abrigo do n.° 3 do art. 215.° do ETAPM. 111

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abstracts 199

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The Present Structure of Macau's Civil Service J.E. Lopes Luís (pp. 19) This article was produced to serve as supplementary material for the speech entitled «Analysis and Evaluation of the Civil Service at Present» presented by the author in the seminar «Macau's Civil Service — What Future?». It is a synthesis of several texts concerning this matter which were produced under the auspices of the Civil Service Department, and the relevant statutes in effect in Macau. The article describes, in a concise but whenever possible complete way, Macau's Civil Service, its different departments, services and institutions (macro- and micro-structures), organizational criteria and the main regulations in effect on this subject. Reforms in the Chinese Civil Service Herberts. Yee (PP. 35) Focussing on the recent attempts at reform in the Chinese Civil Service led by Zhao Zhiyang, this article examines the conditions which shape the present administrative structure and their influence on how the state machinery works. Issues such as the structure of decision-making powers, the relation between the party machine and the State administrative machine, geographic, political and social factors in the process of centralization versus decentralization, the recruitment of employees and management of human resources in the heart of the civil service structures are discussed in a general way by the author. Administration and Public Opinion João Fernandes (PP. 41) This article discusses the relations between the administration and the public from the point of view of the opinion which those at the receiving end have of the administration. Starting with a general overview, the author examines the situation in Macau and, from his own point of view as a journalist, offers a sketch of public opinion in 201

Macau with its special feature of having two communities with different cultural identities. He traces the development of public opinion and closes by mentioning some mesasures which he believes would improve the contact between administrators and those to whom they administer. Citizen's Rights in the Administrative Process Jorge Neto Valente (pp. 49) The adhesion to legal practices on the one hand, and the interests and rights of private individuals on the other, mean that the latter must be protected within the legal structure in order to prevent potential abuses and illegal practices on the part of employees and agents of the Civil Service. These guarantees are reflected in the methods developed to avoid or sanction violations and abuses of objective and subjective rights, and the legitimate interests of the public. In a general way, these rights become political, administrative and litigious guarantees. The Administration's Relations with the Public: What Now and What for the Future? Ana Maria Basto Perez (pp. 57) The success of the private sector depends to a large extent on the attention paid to those at the receiving end of its activities. Governments, too, are becoming increasingly aware of the growing need to close the gap between them and their citizens in an attempt to serve them better. In Macau, this new philosophy of providing better links between the Administration and those it serves is of increasing interest as the transfer of power to the P. R. of China approaches. The writer has worked in Macau's civil service for many years and now sketches a general outline of the way in which the Administra-tion's attempts to come closer to its public has developed and the ways in which these attempts have been established. New structures have been created and projects expressly intended for this aim have been implemented. Her approach is based on bilingualism and the need for Portuguese to subsist in the territory after 1999. The Civil Service and the Transition Period: Some Considerations Victor Ng (pp. 63) Following the signing of the Joint Declaration, Macau has entered a transition period in which the discussion of the reform and policies 202

of the Civil Service takes on a special significance. One of the issues which, for the author, has acquired greater importance is that of the language policies adopted by the Civil Service. This is a factor which could allow a balanced functioning between the various structures and hierarchies within the Civil Service. The author believes that the efforts being made to promote bilingualism in civil service employees have been not enough and also that the aims of this policy have been established incorrectly. He defends the need for an inversion of the language policies which have been adopted so far by applying greater efforts to increasing the use of Chinese. The Joint Declaration, the Transition Model and Civil Service Reforms Francisco Gonçalves Pereira (pp. 71) One of the greatest challenges presented by the future hand-over of power to the P. R. of China is the future of the Civil Service during the transition period. The issue is whether or not suitable conditions are being created to guarantee a smooth transfer of power. These conditions should be based on the principles specified in the Joint Declaration and Macau's Organic Statutes. The author proposes a characterization of the context in which the political measures governing the modelling and reform of the administrative apparatus and its resulting objectives. The Training of Employees and the Future of the Civil Service for Macau Jorge Rangel (pp. 83) Education is one of the priorities for government action. Given that there is a time limit which is under increasing pressure due to the extent of the tasks which still have to be accomplished, the shortage of human resources for post-school training is one of the most deeply-felt problems. Without examining the technical considerations of the virtues, significance and importance of training for employees in the transition period, a subject which has already been discussed at length, the author examines the concrete issue of what is actually being done in this field and what can still be done. He highlights the need to work together, harmonising interests and coordinating the various activities involved so that the challenges presented by the Joint Declaration can be faced confidently and the human resources required for this to happen given a guarantee. 203

A Civil Service Macro-structure Model for Macau Manuel Gameiro (pp. 95) For Macau, there are special problems involved in creating a structural model for the Civil Service. These problems relate to a territory whose Civil Service is in the process of altering to come under the absolute control of the P. R. of China as from the 20th of December, 1999. This attempt at a structural model is based on an outline of the main features of the Civil Service. This can then serve as a framework for building a structure for the different departments and allows each one to fit into the whole in a homogeneous and coherent manner. As in other models, we must identify the most important aspects to serve as a foundation f or the design of the model. Starting with a definition of the formative principles of a structural model, the author identifies the fundamental structure of a model for Macau's Civil Service and in closing offers some comments on the steps which should be taken in implementing it. 204

CONDIÇÕES DE COLABORAÇÃO A revista Administração está aberta à colaboração de todos os interessados. Reserva-se, no entanto, o direito de recusar os trabalhos que não considere adequados ao espírito, objectivos e âmbito do seu conteúdo. Serão, do mesmo modo, recusados os trabalhos que se considere não possuírem um nível de tratamento e elaboração suficiente. Além da aceitação ou da simples recusa, a publicação de trabalho pode também ser condicionada à introdução de alterações ou correcções, propostas aos autores pelo Conselho de Redacção da revista. Os interessados em colaborar em Administração poderão contactar a Direcção para esse efeito ou enviar directamente os seus trabalhos para a revista. Os trabalhos publicados em Administração serão remunerados em função do respectivo mérito, sendo designadamente considerado o trabalho de investigação envolvido na sua elaboração. Concepção da capa: António Conceição Júnior Coordenação da execução: Henry Má