ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau MACAU, 1990 709

ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau Quatro números por ano Director: Manuel Gameiro Director-Adjunto: Gary Ngai Subdirectora: Celina Veiga de Oliveira Secretários da Redacção: Cristina Moreno, Peter Lio Meng Conselho de Redacção: Alexandre Rosa, Ana Soares, Celina Veiga de Oliveira, Cristina Moreno, Gary Ngai, José Pedro de Almeida Redinha, Luís Filipe Evangelista, Madalena Santos Ferreira, Manuel Gameiro, Paulo Tavares, Peter Lio Meng, Vítor Calvete Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Serviço de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Calçada de Santo Agostinho, n.° 19 Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax (853) 594000 Distribuição e assinaturas: telef. 5995/512-514 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 2.a edição, 1995 Tiragem: 1000 exemplares ISSN 0872-9174 710

Número 10 (4.° de 1990) • Volume III • Dezembro de 1990 SUMÁRIO CULTURA 715 Pluralismo social e cultural em Macau: o impacto no período de transição Gary M. C. Ngai GESTÃO 727 Como comunicar para negociar eficazmente Pedro Miguel Frade FINANÇAS PÚBLICAS 761 Receitas públicas do território de Macau: origem e evolução (1980-1989) J.H. Paulo Rato Rainha DESENVOLVIMENTO 781 A coordenação da construção de infraestruturas entre Macau e Zhuhai Cheang Tin Cheong 795 Recursos hídricos e desenvolvimento económico de Macau Ye Long Fei EMPREGO 807 O papel de um serviço de emprego no processo de desenvolvimento José Manuel Bailote Fernandes 711

ENSINO 815 Sobre o problema das vagas escolares no ensino primário e secundário em Macau Vong Chau Son FORMAÇÃO PROFISSIONAL 833 Avaliação da formação Chang Wing-Kwai 847 CONSULTADORIA JURÍDICA 953 ABSTRACTS NOTA DA DIRECÇÃO: O Dr. Guilherme Valente, o grande impulsionador, desde a primeira hora, de «Administração», deixou de fazer parte da equipa de direcção por ter regressado a Portugal. À competência e entusiasmo dedicado a esta iniciativa, aqui fica o registo da justa homenagem. Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. É, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 712

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Administração, n.º 10, vol. I I I , 1990-4.°, 715-724 PLURALISMO SOCIAL E CULTURAL EM MACAU:O IMPACTO NO PERÍODO DE TRANSIÇÃO Gary M. C. Ngai* Ⅰ ANTECEDENTES E EXPRESSÃO DE PLURALISMO Macau com um passado histórico de mais de quatro séculos, considerado o ponto de convergência mais antigo ao Sul da China entre a cultura ocidental e oriental, tem por detrás um património cultural rico e uma população que é por natureza profundamente pluralista, característica difícil de encontrar em qualquer parte do mundo. O pluralismo cultural remonta aos séculos XVI e XVII, quando os navegadores portugueses, mercadores e jesuítas, pelo comércio e religião, trouxeram a cultura portuguesa e europeia até ao Oriente. Nessa época, ao mesmo tempo que os navegadores portugueses faziam de Macau o centro do trânsito comercial na rota entre o Japão e a China, passando pelo Sudoeste Asiático e a índia, a cultura desses povos ia sendo gradualmente assimilada, dando origem a um cruzamento cultural, do qual ainda hoje existem vestígios na língua e nos costumes locais dos Macaenses, através de casamentos outrora realizados com chineses, asiáticos das regiões do sul e até mesmo com africanos. No século passado, quando Hong Kong passou a ser uma colónia britânica, Macau perdeu a supremacia comercial que detinha na região do Sul da China, passando mesmo a depender em diversos sectores de Hong Kong. Como consequência, Macau sofreu forte influência da cultura anglo-saxónica e de tal modo o inglês se popularizou entre os chineses locais que passou a figurar como primeira língua estrangeira. Durante o período de expansão económica, que ocorreu a partir das duas últimas décadas, Macau vai sofrer gradualmente * Vice-presidente da Associação de Ciências Sociais de Macau 715

mutações de vária ordem. Assim, e ao mesmo tempo que Macau assume o estatuto de «cidade internacional» com a vinda de investidores de países industrializados e dos «residentes temporá-rios» oriundos de países do terceiro mundo, aumenta por influência destes, a diversificação cultural. No entanto, o português continua ainda a ser a grande referência cultural ocidental em Macau, apesar de ter entrado em declínio com a queda do «Império Português». Mantém-se, ainda, como um aspecto importante na identidade de Macau, marcando a diferença do vizinho território de Hong Kong, de raiz anglo- -saxónica. O português poderá permanecer como característica fundamental da «identidade de Macau»,equacionadas as seguintes questões: a) A língua portuguesa manteve, desde sempre, um estatuto privilegiado, como a única língua oficial da Administração de Macau, abrangendo os aspectos legislativos e jurídicos, o que implica, por parte dos chineses locais e dos estrangeiros, o recurso obrigatório à tradução nestas três áreas; b) A legislação portuguesa que está na base da Administração local, tem matriz ocidental e é um sistema completamente diferente do regime jurídico que vigora em Hong Kong, ou do regime jurídico socialista da China Continental. A legislação portuguesa não pode ser substituída por outro sistema legal. Não se pode entender nem fazer uso correcto da lei portuguesa sem se ter um bom domínio e conheci mento da língua e da respectiva cultura; c) A Igreja Católica tem vindo ao longo dos séculos a desfrutar de uma forte influência em Macau, sobretudo porque foram os missionários portugueses os pioneiros na disseminação da sua cultura. Actualmente, a Igreja permanece com consi derável influência, sobretudo nas áreas ligadas à educação, comunicação e assuntos sociais; d) Os macaenses, descendentes de etnia portuguesa que vivem em Macau há mais de uma ou duas gerações, são os herdeiros naturais da cultura portuguesa, apesar de alguns já não estarem ligados por laços familiares a Portugal e outros terem perdido completamente o domínio da língua portuguesa. Sendo a grande maioria dos macaenses bilingue e uma parte considerável trabalhar na Administração Pública, são estes que estabelecem a ligação entre a administração portuguesa e a maioria da população que só domina o chinês local, contribuindo, também, para a divulgação da língua e cultura portuguesas através dos laços familiares e sociais que mantêm com chineses. 716

Esta ligação, tão importante, veio a revelar-se impres-cindível e só por este meio é possível manter o normal funcionamento da Administração, tendo em conta, por um lado, que determinados lugares da Administração Pública implicam a vinda de gestores altamente qualificados de Portugal, para trabalharem em Macau, por períodos limita-dos, sendo-lhes impossível o conhecimento e domínio da língua e cultura chinesas; e que, por outro lado, existem poucos indivíduos de etnia chinesa, com bom domínio da língua portuguesa que possam ocupar lugares de categoria elevada. Apesar do número de macaenses estar progressiva-mente a diminuir, devido à emigração sentida a partir de 1949, e constituir apenas 2% da população local, estes podem continuar ainda a desempenhar funções sociais e políticas relevantes no que concerne à preservação da identidade de Macau; e) Uma pequena minoria de etnia chinesa escolheu a língua portuguesa como segunda ou terceira língua estrangeira. Os nascidos em Macau, anteriormente a 1981, tornaram-se automaticamente cidadãos portugueses, ou obtiveram a cidadania portuguesa por casamento ou naturalização após 1981. Recebem educação chinesa e portuguesa, ou adqui-rem conhecimentos da segunda língua estudando nos tempos livres ou através de formação especial. A estes, junta-se uma outra camada de novos imigrantes chineses provenientes da China, interessados em aprender portu-guês, tendo em vista a possibilidade de obterem melhores empregos na Administração Pública, a qual compete com o sector privado em salários mais atractivos. Esta categoria de pessoas, numericamente ainda in-ferior, pode tornar-se um factor decisivo na continuidade da cultura portuguesa em Macau após 1999. Resumindo: a base da continuidade da cultura portuguesa é muito fraca. Apenas 3% da população fala português, isto apesar do crescente interesse mostrado nos últimos anos pelos chineses locais na aprendizagem de português. Constata-se que, mesmo entre os funcionários públicos, apenas uma pequena minoria tem um domínio oral e escrito fluente das duas línguas. Não se incluem aqui os tradutores oficiais que ainda se encontram aquém em qualidade e quantidade para satisfazer a procura. A questão subsiste sempre: poderá a cultura portuguesa ser preservada em Macau perante a forte competição do vizinho território de Hong Kong e da comunidade internacional que utiliza uma língua tão dominante como é o inglês, especialmente a partir de 1999, quando o chinês se tornar inevitavelmente na língua oficial 717

do Território? Existe de facto o perigo real de Macau vir a perder a sua identidade? Ⅱ CAMINHOS E SOLUÇÕES ENCONTRADOS PARA A PRESERVAÇÃO DO PLURALISMO A preservação do pluralismo em Macau é uma questão de ordem política, económica, cultural e psicológica que deve ser cuidadosamente tratada. A parte política desta questão ficou garantida na Declaração Conjunta, concedendo à futura região autónoma de Macau um «alto grau de autonomia» após 1999. A recente alteração ao Estatuto Orgânico de Macau (que vigora até 1999) converge neste sentido, dando a Macau maior autonomia administrativa, legislativa e jurídica. Na Lei Básica, estes princípios de autonomia têm de ser posteriormente definidos. A população de Macau sente que ainda não está salvaguar-dado, de forma concreta, este «alto grau» de autonomia e teme que a liberdade que existe no Território possa a qualquer momento ser banida, devido à constante intervenção externa, situação que poderá ocorrer mesmo antes de 1999. A liberdade de imprensa e de expressão subjacente ao estatuto de Macau como sociedade livre é algo que deve ser firmemente defendida. Comparativamente com Hong Kong, a liberdade de expressão em Macau ainda se encontra a um nível baixo, mas com os progressos obtidos na educação em geral e com o desenvolver da consciência cívica, espera-se ver surgir um verdadeiro pluralismo de vozes, que possa quebrar a velha tradição de «uma voz por todas». Ninguém deseja sentir restrições antes ou após 1999. As vontades e opiniões individuais e dos grupos sociais deveriam firmar-se livremente, dentro dos limites legais, sem receios de retaliação e perseguição. A liberdade de expressão está intrinsecamente relacionada com a liberdade de associação—direito a reunião, a manifestação e associação. Apesar do baixo nível de educação e consciência cívica demonstrado pelos imigrantes da China, começaram já a multipli-car-se, nos últimos anos, novas associações independentes, dando origem a mais debates e manifestações de cariz sócio-político. Estas reuniões de carácter mais regular têm como objectivo a defesa dos seus interesses e mostrar a preocupação pelo futuro do Território. Segundo alguns analistas locais, à medida em que a sociedade vai progredindo, inevitavelmente vão aumentando as fricções e os conflitos entre os diversos grupos sociais, entre população e autoridades, entre Macau e as zonas vizinhas. Enfim, é perfeita-mente normal que, nos anos 90, Macau venha a viver períodos de maiores convulsões e de debates sociais. 718

Sendo uma sociedade livre, não se esperam medidas repressi-vas que impeçam os cidadãos de se manifestarem. Contudo, seria desejável que fossem encontradas medidas mais concretas para encaminhar essas acções para bases legais aceitáveis tendentes a soluções racionais. Seria um trabalho árduo, para os juristas, preencher o vazio criado pela falta de aplicação da lei, em diversos sectores sociais. Mas ainda seria mais árduo, para os juristas e para as organizações cívicas, educar e ensinar a população a fazer uso correcto dos seus direitos cívicos e democráticos. A educação cívica é uma questão crucial durante o período de transição. Quer os debates, quer as participações activas, em matérias sociais e políticas, poderiam ser uma forma de grande motivação do público no processo político em curso. Por outras palavras, tem que se avançar com a democratização gradual da estrutura política, o que significa um processo de consulta mais abrangente sobre as grandes questões sociais e políticas, sem se cair no outro extremo, a excessiva descentralização do poder administrativo e legislativo, criando o caos social. O pluralismo político em Macau poderia ser completado no contexto do Estatuto Orgânico, em convergência com a Lei Básica. O recente debate acerca da alteração à Lei Eleitoral devia ter fomentado o pluralismo social e político, possibilitando a represen-tação de grupos sociais mais fracos na Assembleia Legislativa, e ao mesmo tempo, quebrar o monopólio do grupo único. Deveriam ser tomadas medidas concretas e eficazes para melhorar a qualidade e eficiência da Assembleia Legislativa que deveria passar a ter competência para assumir gradualmente o poder legislativo do Governador, como refere a Declaração Conjunta, passando também, a exercer uma forte acção fiscalizadora sobre a Administração. Este tipo de medidas viria a aumentar substancialmente a confiança da população em relação ao futuro. Um outro factor de confiança a salientar é o poder de decisão sobre a escolha de nacionalidade. Esta é uma questão muito sensível que, se não for correctamente resolvida, poderá levar grande parte dos técnicos qualificados a abandonar o Território. É um problema a equacionar para cerca de 90 000 indivíduos de etnia chinesa detentores de passaporte português. Para a RPC, serão apenas chineses, mas são igualmente considerados cidadãos portugueses pelas autoridades de Macau, com direito a residência em Portugal, mesmo após 1999. São, de facto, cidadãos com «dupla nacionalidade», mas, após 1999, estes passaportes portugueses serão só considerados pelas autoridades chinesas como uma espécie de «documentos de viagem», sem qualquer tipo de protecção de um consulado português em território chinês. Perante as actuais circunstâncias políticas, estes indivíduos sentem-se receosos de vir a perder este benefício e muitos admitem 719

a hipótese de abandonar a nacionalidade chinesa, caso não obtenham as necessárias garantias políticas. Os detentores de maior poder económico, especialmente os intelectuais e a classe média, deverão emigrar antes de 1999, se não puderem optar livremente pela nacionalidade ou vierem a perder a liberdade de viajar e de emigrar ou ainda, se se virem impossibilita-dos de ocupar cargos importantes no sector público. Esta situação poderá piorar para os macaenses, que terão de enfrentar mais problemas que os chineses em circunstâncias semelhantes. No caso concreto dos macaenses, estes são mais sensíveis à perda da nacionalidade portuguesa, e isto porque duvidam que a sua presente situação sócio-política (melhor que a dos chineses em iguais circunstâncias) se possa manter. Pelo contrário, temem que, logo que o chinês passe a ser a língua oficial, a sua situação se venha a degradar, passando a ser considerados chineses de «minorias étnicas», sofrendo discriminações e não podendo competir com os colegas chineses nos serviços públicos. Não se sabe, também, se poderão preservar os tradicionais laços que os unem aos partidos políticos em Portugal e se poderão continuar a participar nas eleições legislativas e presidenciais portuguesas, visto que os chineses mais do que uma vez expres-saram o seu descontentamento perante a canalização para Macau dos conflitos partidários existentes em Portugal e dado que, após 1999, Macau virá a cortar todas as ligações políticas com Portugal. Para os macaenses, a liberdade de conservar a cidadania portuguesa, rejeitando a chinesa, poderá significar a possibilidade de transmitir a sua nacionalidade aos descendentes que vierem a nascer em Macau depois de 1999, recorrendo ao futuro consulado português em Macau. Para finalizar, também deverá ser garantido o direito aos seus filhos de continuar a receber educação portuguesa em escolas portuguesas de Macau, com curriculuns semelhantes aos das escolas internacionais, o que lhes possibilitará continuar os estudos em Portugal ou em qualquer outro lugar. Antes da concretização da resolução destes problemas, a percentagem de provável emigração entre a comunidade macaense será superior à da comunidade chinesa, porque possuem melhores condições económicas e dispõem de melhores contactos no estran-geiro. A saída de quadros qualificados devido às incertezas do futuro deverá ser olhada cuidadosamente, tentando encontrar-se soluções mais práticas e eficientes de ambos os lados, português e chinês. De outra maneira, esta fuga de quadros poderá produzir efeitos mais intensos do que se verifica actualmente em Hong Kong, porque muitos dos quadros já possuem residência noutro país, e poderão abandonar Macau nos anos próximos de 1999, deixando um vazio difícil de preencher. 720

A confiança da população local poderá ser reforçada por uma economia saudável, pela tomada de medidas efectivas de combate à crise que algumas indústrias locais enfrentam e pela continuidade do governo de Macau, com o pleno apoio da República Popular da China, para prossecução dos grandes projectos de infraestruturas, que reforçarão a posição de Macau, no Delta do Rio das Pérolas. É uma evidência que os factores decisivos no desenvolvimento da confiança da população são o progresso das reformas políticas e económicas na RPC, que poderão criar melhores condições para Macau possuir um «alto grau de autonomia», no verdadeiro sentido da palavra. Relembrando os cinco factores que contribuem para a identi-dade de Macau, tal como anteriormente referido, muitos são bastante frágeis e insustentáveis, excepto aquele que pode ser visto como o factor chave na preservação da identidade de Macau — o sistema legal português. O sistema legislativo e judicial português, garantido pela Declaração Conjunta após 1999, é actualmente o centro do conceito «um país, dois sistemas». Não pode, nem deve ser substituído pela legislação de Hong Kong ou pela legislação socialista chinesa. Doutra maneira, Macau transformar-se-ia imediatamente num apêndice de Hong Kong ou Zhuhai, o que significaria o fim da premissa «um país, dois sistemas». Construir um sistema legislativo e judicial independente e forte é uma tarefa difícil de atingir durante um período de transição. Infelizmente, não foi contemplado no passado, ocasionando uma efectiva falta de técnicos bilingues, para implementarem este sistema. As leis aplicáveis em Macau dividem-se essencialmente em duas partes. Umas, originadas em Portugal, tais como, juntamente com a Constituição e o Estatuto Orgânico, os códigos civil, criminal e outras leis que são automaticamente extensíveis a Macau. Os códigos civil, criminal e comercial, que existem há mais de um século, necessitam de ser revistos para servir as condições específi-cas presentes de Macau. As outras leis, não se conhecendo exactamente a totalidade, deveriam passar por uma selecção cuidada, trabalho difícil e meticuloso a efectuar por um departa-mento especial do Governo, preservando, revendo, actualizando e classificando apenas as consideradas úteis. Todas estas leis têm de passar por um processo legislativo e por várias consultas antes de 1999, para funcionarem como leis próprias de Macau, traduzidas para chinês e perpetuadas para além de 1999. A segunda parte refere as leis elaboradas em Macau destinadas a diversos sectores — banca, trabalho, construção, concessão de terras, impostos, etc., — que ainda não cobrem todos os sectores da comunidade e que necessitam de actualização para fazer face aos sectores relacionados com o investimento e comércio. Pretende-se 721

com esta actualização tornar Macau mais atractivo ao investimento estrangeiro. Se surgirem legisladores bilingues em quantidade suficiente, estas novas leis poderiam ser elaboradas simultaneamente em português e chinês. Seria um trabalho a efectuar num máximo de 7 ou 8 anos a partir de agora, contando já com o tempo necessário para preparar e treinar técnicos qualificados e tradutores bilingues nesta matéria. Requerem-se, para o efeito, pessoas versadas nas duas línguas e conhecedoras da legislação portuguesa e chinesa, que não cometam erros nem incorram em confusões, para que a autenticidade e a precisão da versão chinesa seja garantida e tenha a mesma validade legal da versão portuguesa, o que não acontece presentemente. O treino dos técnicos bilingues deverá passar por uma estreita selecção, incluindo juizes, advogados e delegados de Procurador da República, adaptando os cursos às exigências práticas do Território. Este trabalho de selecção e formação deverá ser efectuado em estreita colaboração com os técnicos chineses. Com suficientes quadros especializados bilingues, poderemos divulgar a legislação. De outra forma, esta permanecerá desconhe-cida para a grande maioria da população local, perdendo aqui as suas raízes, sem antes ter sido objecto de aceitação e conhecimento por parte daqueles que necessitam de ter acesso a uma legislação escrita na sua própria língua. A popularização da legislação é crucial para a educação cívica e para estabelecer a regra da lei, segundo a qual cada cidadão, qualquer que seja a sua raça, religião ou credo político e estatuto social, é igual perante a lei. Este princípio é fundamental para desenvolver o pluralismo político. Com a localização do sistema jurídico e legislativo, seremos então capazes de implementar a oficialização da língua chinesa, não só como veículo de comunicação, mas também como língua das leis com plena autenticidade e validade. Partindo deste pressuposto,será possível resolver completamente a localização da Administração Pública. Como esta se baseia na lei portuguesa, os quadros locais a nomear para altos cargos devem passar a ter um bom conhecimento de português, por forma a actuar conforme a lei. Mas como os serviços públicos foram criados para servir a população que é maioritariamente chinesa, os quadros portugueses da Administração, especialmente aqueles que pretendam permanecer aqui após 1999, devem aprender chinês. O processo do bilinguismo, inserido no processo de localização, foi tratado satisfatoriamente, em territórios como o Canadá, Singapura e Hong Kong, donde Macau poderá extrair algumas ilações. Não será obrigatório, para o vulgar cidadão, dominar ambas as línguas. Mas para aqueles que ocupam certas posições na Adminis-tração, nos sectores legislativo e judiciário, será obrigatório. A 722

barreira deverá ser ultrapassada através de um treino sistemático dos antigos e novos quadros, sem discriminações. Só com grande perseverança nesta formação, o pluralismo poderá, em Macau, sobreviver e perpetuar-se. Ⅲ CONCLUSÃO É evidente que o pluralismo social e cultural como identidade de Macau pode ser preservado e desenvolvido, durante e após o período de transição, se forem adoptadas as adequadas medidas políticas. No entanto, estudos aprofundados e pesquisas sistemáticas deverão ser feitas através de uma colaboração mais próxima entre investigadores e peritos de Portugal, China e Macau, em vários campos, abrangendo a história e a cultura, a estrutura social da população, a economia e finanças, bem como o sistema político e legislativo de Macau. Assim, poderá obter-se uma visão mais clara da realidade e identidade do Território, no seu interrelacionamento com as áreas vizinhas, comparando os seus pontos fortes e fracos, por forma a desenvolver uma estratégia correcta na preservação da sua identidade. Para a China, é uma questão de manter o «aroma latino» de Macau como ponte ideal para desenvolver os laços com os países de língua latina e para mostrar ao mundo a viabilidade da hipótese «um país, dois sistemas», que conduzirá à reunificação final da nação chinesa. Para Portugal, é uma questão de deixar ficar uma cultura e um sistema, que poderá ser considerado, naturalmente, pela população local, como base de sobrevivência de gerações vindouras e um lugar para manter as ligações de Portugal com o Oriente, que sempre constituiram um motivo de orgulho para os Portugueses. Para os residentes em Macau, é uma questão de manter e desenvolver a liberdade política e social, baseada numa economia forte, herdando todos os sucessos adquiridos no passado para uma sobrevivência numa competição cada vez mais intensa nesta parte do mundo. Através de estudos aturados sobre Macau, será possível obter consendo de vários lados, por forma a preservar a identidade de Macau durante e após o período de transição, impedindo-a de ser destruída por decisões impensadas. A população espera uma melhor colaboração e coordenação e menos confrontações e conflitos no interior e exterior do Território. Todas as forças positivas deverão ser agrupadas para manter a unidade no pluralismo, esperando-se que no próximo século o mundo possa continuar a ver Macau como uma pérola brilhante no estuário do Rio das Pérolas, mantendo o desenvolvimento em 723

pluralismo, retendo todas as suas características originadas numa herança da amizade luso-chinesa e contribuindo, à sua escala, para o progresso da Humanidade. 724

gestão 725

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Administração, n.° 10, vol. I I I , 1990-4.°, 727-758 COMO COMUNICAR PARA NEGOCIAR EFICAZMENTE Pedro Miguel Frade* Ⅰ INTRODUÇÃO Pela dinâmica que tem sido própria do desenvolvimento das sociedades contemporâneas, uma multiplicidade de processos de comunicação tem vindo a adquirir uma importância extraordinária, situando-se hoje no centro da vida social e económica daquelas. No espaço de algumas décadas, a comunicação tornou-se num requisito essencial e incontornável para o sucesso de qualquer indivíduo, grupo, associação, organização ou instituição, ao mesmo tempo que a gestão das suas infraestruturas, serviços e processos veio a ser um campo de actividade dos mais fundamentais para a sobrevivência dos modos de organização social e económica que as definem como sociedades desenvolvidas ou em desenvolvimento. Nas últimas décadas, a explosão dos mercados multinacionais da publicidade e das relações públicas, associado ao desenvolvi-mento acelerado de uma oferta especializada nos media tradicionais1 e ao desenvolvimento da oferta de media inovadores2, * Docente da Universidade Nova de Lisboa e consultor de gestão da comunicação. 1 O desenvolvimento desta oferta especializada que se regista na imprensa e na televisão é, aparentemente, a consequência directa das novas apetências de públicos cada vez mais exigentes. É verdade, mas é necessário acrescentar que a segmentação do público leitor da imprensa semanal, por exemplo, é promovida pela própria imprensa que desenvolve estratégias no sentido de criar mercados sectoriais de acrescida fidelidade às suas produções. Na realidade, a relação entre a oferta de produtos mediáticos especializados e a sua procura por públicos especialistas é a de um engendramento mútuo, pela qual a inflação de materiais especializados em circulação não pode deixar de promover a procura especializada, e vice-versa. 2 De que o espantoso desenvolvimento da televisão por cabo e por satélite constitui, sem dúvida, o exemplo mais acessível ao público em geral mas, de modo algum, o único que seria possível invocar. 727

conferiu à comunicação social3 uma importância que cresce de dia para dia.Por outro lado,o desenvolvimento repentino da microinformática,da telemática e da burótica veio criar novos horizontes para a gestão das empresas e das instituições ao permitir a transmissão e a troca quase instantâneas de informações sem que as operações envolvam o transporte dos seus suportes físicos originais:a passagem do documento físico ao comunicado electrónico é apenas um primeiro sintoma de uma era que cada vez mais preferirá,aos processos físicos reais,os seus subrogados electrónicos4.Por outro lado,ainda,o apuramento de novas metodologias conducentes à racionalização das relações entre os diversos agentes individuais e colectivos nos mais diversos ambientes de trabalho,a aplicação de novos modelos de exercício da liderança,têm colocado à disposição das equipas dirigentes das empresas e das instituições um leque alargado de tecnologias comportamentais que relevam igualmente dessa crescente preocupação com a racionalização da comunicação,nos âmbitos mais variados. Uma das características mais marcantes do novo ambiente comunicacional em que nos encontramos é a extrema abertura e flexibilidade de aplicação das tecnologias e técnicas de comunicação que o informam. Para as empresas e as instituições de hoje, a comunicação é percebida no seu todo como um optimizador universal, é certo, mas passível de implementação através de um leque alargado de opções estratégicas, exigindo que informação especializada suporte a programação das actividades comunicacio-nais relevantes para a prossecução dos seus objectivos. No seu conjunto, estas opções possíveis representam para elas um potencial de inovação que, não raro, tem marcado a diferença entre os que apostam na mudança, na adaptação ao novo ambiente empresarial e institucional deste fim de século, e os que se limitam a sofrer com o sucesso das apostas dos seus competidores. Em qualquer sector de actuação — económica, social, política — quem comunica melhor é quem tem mais probabilidades de vencer: ser competente implica, hoje, ser competente em comunica-ção. Em nenhum outro domínio como o da comunicação, a simples prática espontânea gera tão facilmente a ilusão da competência: mas 3 A expressão «comunicação social», que nos é extremamente ingrata, deve ser aqui entendida muito para além dos seus dois significados mais correntes, a assimilação em tudo abusiva da comunicação de cariz «social» ao jornalismo, uma perversão da linguagem cujo uso extensivo em Portugal se deve à euforia «social» posterior a 74, e a tautologia sociológica que postula que, uma vez que não existe comunicação sem sociedade, toda a comunicação será necessariamente social. Tomámos «comunicação social» como designando aqueles processos de comunica ção que se realizam tendo como âmbito a sociedade global, nacional ou transnacional. 4 É o que se verifica, nomeadamente, com a video-conferência, nos mercados em que começa a justificar-se como prática de recurso frequente. 728

a complexidade das práticas de comunicação que são exigidas às empresas e instituições de hoje dificilmente se compadece com o espontaneismo próprio dos que, porque sempre comunicaram de algum modo, acreditam saber ou poder comunicar adequadamente sempre e em quaisquer circunstâncias. Num ambiente empresarial e institucional em transformação — ou num território que atravessa uma profunda transição político-administrativa — interessam me-nos as receitas fixas, cuja validade erroneamente se crê eterna, do que a capacidade de manter a flexibilidade necessária para delinear soluções óptimas para problemas precisos, mesmo que isso implique implementar novas estratégias, descobrir novas tácticas, ou colocar em questão verdades ou certezas tidas como inabaláveis por quem contrata, controla ou executa as actividades de comunicação das empresas ou instituições. O que caracteriza — e sempre caracteri-zou — as organizações que progridem e as organizações que tentam subsistir mantendo-se iguais a si mesmas é o reconhecimento do papel funcional que podem e devem assumir processos de mudança que se programam e se implementam conscienciosamente em resposta às transformações dos respectivos ambientes operativos. Saber quando e como mudar, saber gerir e liderar processos de mudança que se desejam e em que se acredita, é o que traça a mais indelével fronteira entre as empresas e as instituições que, refazen-do-se, fazem história, e a massa incolor das entidades colectivas que se limitam a aceitar passivamente os seus destinos. A formação dos dirigentes das empresas e das instituições em técnicas de comunicação é hoje reconhecido como um importante vector para o sucesso das performances internas, ao nível da liderança e performatividade das estruturas organizacionais, e externas, ao nível das relações com os seus diversos interlocutores individuais e colectivos. Contudo, e como o treino em comunicação é aplicável a uma infinidade de processos organizacionais, regista-se alguma tendência para que versões generalistas do que seria uma competência comunicacional óptima para os gestores e dirigentes sejam apresentadas como soluções capazes de proporcionar respos-tas quase universalmente válidas: as propostas da Business Communications americana trazem consigo a generalização de um modo cultural de encarar os negócios e a comunicação negociai mas, certamente, não o único. Ora, se em gestão não existem soluções fixas de uma vez por todas, em comunicação não existem soluções válidas a priori e de aplicabilidade universal: até mesmo a observação, sem grandes preocupações científicas, do que é a dinâmica da comunicação no interior de uma família, de uma turma de adolescentes ou de um círculo de amigos, permite advertir — em processos relativamente informais de comunicação interpessoal — modos de interacção que não admitem modelos ou soluções fixas. Pelas suas incidências ao mesmo tempo externas e internas na vida das organizações, quaisquer que sejam os tipos de organizações 729

que possamos imaginar, a negociação e um processo que se reveste da maior importância. Em primeiro lugar, pela sua ubiquidade: a vida organizacional de um líder é constituída por uma trama contínua de negociações mantidas com inúmeras partes relevantes para a vida da organização liderada, mas o que torna a negociação realmente ubíqua é o facto de que todos nós negociamos no interior das organizações a que pertencemos, e fazemo-lo a propósito de quase tudo. No exterior delas, não negociamos menos. Em segundo lugar, a negociação é importante pelo que ela tem ou põe em jogo: nenhum processo de negociação é inocente neste sentido, uma vez que existe um diferendo e diversas partes que se situam divergente-mente em relação ao seu objecto, com interesses e opiniões que as separam, atitudes e valores distintos, e posicionamentos éticos que podem ir desde a ausência de quaisquer preocupações deontológicas até à mais estrita preocupação com a preservação dos interesses da outra parte, passando pela total e absoluta incomensurabilidade das éticas professadas ou praticadas. Em terceiro lugar, a negociação é importante porque ela não se esgota no acto comunicacional que parece completar o seu processo, habitualmente designado como o seu fecho: para ser verdadeiramente eficaz, e fazer justiça aos esforços dispendidos na sua preparação, condução e realização, a negociação deve acautelar as condições da efectivação da adesão da(s) outra(s) parte(s) às resoluções tomadas e, portanto, da respectiva implementação. Será infinitamente mais fácil conduzir Saddam Hussein a afirmar a sua concordância com uma resolução implicando o abandono das tropas invasoras do território Kuwaiti do que assegurar e controlar a implementação, pelo Iraque, dessa mesma resolução. Pela sua natureza mesma, o processo da negociação é um processo de comunicação ou, pelo menos, comporta necessaria-mente elementos relacionais que permitem defini-lo como tal. Mas, por outro lado, o processo de comunicação negociai facilmente degenera em modos perversos de relacionamento entre as partes em presença, nos quais mais rapidamente eclodirá o conflito do que se construirá o consenso. Nas páginas seguintes, trataremos a negocia-ção como processo de comunicação negocial, e tentaremos caracteri-zar adequadamente os seus elementos mais importantes. Num segundo momento, e consistentemente com essa caracterização, definiremos algumas directivas práticas para a condução, com acrescidas probabilidades de êxito, de um processo comunicacional desse tipo. ⅡCOMUNICAR Nas páginas que se seguem, o termo comunicação será sobretudo entendido como designando processos interaccionais 730

ocorrendo entre pelo menos dois indivíduos, grupos ou organiza-ções. Dado o objecto que nos propomos tratar — a negociação —, restringiremos a nossa discussão aos processos de comunicação interpessoal: nestes, dizer que se trata de um processo interaccional é implicar que na comunicação está em jogo algo mais do que uma interacção simples. Trata-se, aqui, de um processo tal que cada sujeito tem a sua autonomia afectada pela prática comunicacional que o outro mantém para com ele, sendo que a história vivida e percebida da interacção—com as suas dissimetrias, mal-entendidos e eventuais coups-de-génie na interpretação que cada um faz do outro — deixa marcas que coarctam ou potenciam as capacidades de relacionamento mútuo de que esses sujeitos poderão fazer uso no futuro. Subjacente a esta afirmação está uma noção relativamente simples, mas de uma importância radical para a compreensão dos processos interaccionais de comunicação: numa relação em que intervêm mais de duas entidades5 — relativamente — autónomas, nenhuma dessas entidades isoladas detém o controlo total sobre o presente e o futuro dessa relação6. Assinalar a existência e a importância desta relação de constrangimento mútuo no processo interaccional é, do ponto de vista dos nossos propósitos, uma prioridade incontornável. Para comunicar, as entidades a que já fizemos referência devem poder mobilizar um conjunto importante de recursos, que se trata agora de descrever7. Numa relação interpessoal, uma parte essencial da informação é trocada por meio de realizações diversas da competência linguística dos interactantes: verbalmente, grafica-mente, etc. Imagens e gráficos são igualmente utilizados com frequência. Na realidade, e pelo menos entre indivíduos provenientes de uma mesma cultura, o essencial da informação percebida 5 Excluímos destas considerações — por exigirem um tratamento aprofundado que se revelaria moroso para o leitor — os diversos casos possíveis em que um sujeito mantém uma relação comunicacional consigo próprio. 6 No limite, nem sequer o passado escapa a esta observação porquanto, de dois sujeitos em relação, quase invariavelmente existe um que se encontra mais apto a fazer valer como verdadeira a sua versão do que já aconteceu. Por outro lado, é forçoso admitir que, muito frequentemente, as versões assim defendidas são factualmente incomprováveis, pelo que, em certas condições, a sua afirmação se torna quase exclusivamente num acto de poder exercido por um dos interactantes sobre o outro. 7 O leitor atento verificará, sem dúvida, que nos dispensamos de repetir as habituais banalidades sobre os constituintes elementares de qualquer processo de comunicação: fonte de informação, destinador, destinatário, codificador, descodi- ficador, transmissor, receptor, canal, código, mensagem, bem como o «ruído» e o «feedback». Algumas destas noções, porque relevantes para a nossa discussão, receberão tratamento adequado quando oportuno. Quanto às outras, mantê-las- -emos no «domínio público», certos de que todos terão uma noção aproximada do que queremos designar com elas. 731

como transmitida e processada é de natureza linguística, e sobre-tudo verbal. Isso pressupõe, como tem sido repetido até à saciedade por inúmeros autores, que esses indivíduos partilham um mesmo sistema linguístico, no qual detêm uma competência suficiente para lhes permitir não só pensar e exprimir-se, mas também, ouvir, compreender e responder adequadamente à expressão do outro. Numa discussão especializada, como o é certamente uma discussão negociai, essa competência linguística desdobra-se num conjunto variável de competências lexicais e sociolectais específicas, que correspondem mais ou menos adequadamente à formação de base dos interactantes, às suas atribuições passadas e presentes, às suas opções técnicas, às suas preferências linguísticas e opções ideológicas ou políticas, etc. Evidentemente que já aqui se manifesta a relação de constrangimento mútuo que liga os interactantes, se nos é permitida a expressão, pelo fio da discussão: em relação ao que já disse, bem como em relação ao que o outro já disse, cada sujeito se encontra coarctado no que pode entender das palavras do outro e dar a entender pelas suas, por critérios situacionais de relevância8. Na ausência de eventos perturbadores da interacção, o grosso da atenção dispensada por cada um dos sujeitos ao seu processo será dirigida para a informação verbal, ou, em todo o caso, linguística. Mas, na ocorrência de qualquer evento perturbador, as suas atenções voltar-se-ão, invariavelmente, para o escrutínio de outras realidades. Que tipo de situações podem ser qualificadas como eventos perturbadores da interacção tal como temos vindo a caracterizá-la até agora? Géraud de Cordemoy, no seu Discours Physique de la Parole, publicado em França no século XVII, escreve as seguintes palavras, a propósito de um dos melhores exemplos que é possível encontrar: «...se um homem observou bem os seus olhos, o seu rosto e todo o exterior do seu corpo enquanto experimentava certas paixões, ele pôde, vendo—posteriormente—esses movimentos em outro homem, julgar que esse homem sentia as mesmas paixões [...] Reconheci que eles—esses outros corpos, parecidos com o meu — conheciam a arte de se constrangerem; e, frequentemente, após grande número de signos da sua parte e da minha, que me faziam ver que eles compreendiam o meu pensamento, e que me faziam acreditar que eu entendia os seus, apercebi-me de que era seu 8 Por critérios situacionais de relevância entendem-se aqui aquelas regras que se constróem ao longo da interacção e se vão transformando à medida que cada um dos interactantes, pelas suas prestações individuais, contribui para o decurso daquela. Essas regras definem o espaço lógico em que se define o que é próprio dizer e o que se não pode proferir, o que é lícito esperar que o outro diga e o que se não pode aceitar que ele profira. Portanto, e em bom rigor, essas regras aplicam-se tanto ao que se diz ou deve dizer-se como ao que se omite, ou deve omitir-se. 732

desígnio enganar-me». A quebra da confiança, na interacção, faz deslizar a atenção do que desconfia para o escrutínio dos gestos do seu interactante. Inversamente, as inconsistências gestuais de um interactante podem perturbar seriamente a confiança que os outros nele depositam. No processo interaccional, a relação de constrangimento mútuo que liga os interactantes está longe de se cingir apenas à consistência ou pertinência da comunicação de natureza linguística que eles mantêm entre si: na realidade, muito se joga—quando não tudo— na relação entre as suas prestações verbais e não-verbais. As primeiras constituem a superfície mais fácil e naturalmente atendível do processo interaccional, pelo menos para indivíduos provenientes de uma mesma cultura e competentes num mesmo sistema linguístico; as segundas constituem-se mais facilmente como objecto de interpretação silenciosa pelo outro do que como «mensagens» destinadas e recebidas conformemente às intenções do seu destina-dor. Se entendermos reservar, como objecto de uma definição de comunicação, apenas aqueles actos humanos que são animados por uma intenção de transmitir uma informação determinada a um destinatário determinado, teremos que render-nos à evidência de que nos escapam, assim, uma infinidade de processos não-intencionais que podem legitimamente ser definidos como relevando da comunicação. O conjunto dos processos corporais passíveis de interferir na interacção verbal que se processa entre dois sujeitos compreende um vasto leque de fenómenos de naturezas muito distintas. Em primeiro lugar, são de citar aqueles fenómenos paralinguísticos que relevam, por um lado, do facto de que a comunicação verbal se apoia em mecanismos físicos — o aparelho fonador, para não falar no auditivo — e, por outro, no facto de que certos usos físicos do aparelho fonador têm valências sociais muito precisas: por exemplo, o volume da voz que, em situações de grande proximidade física dos dois interactantes, pode marcar a diferença entre uma situação de confronto ou ameaça física de um pelo outro e uma situação em que um se dispõe a fazer confidências ao outro. De um modo mais geral, as interrupções bruscas de quaisquer padrões físicos da fonação que conheçamos como características do nosso interactante podem e devem ser atendidas como indiciando alterações ou perturbações nos processos cognitivos, afectivos ou volitivos que lhes são correspondentes. O mesmo se passa com a expressão do rosto, a atitude corporal e a gestualidade propriamente dita, em que a interrupção dos padrões habituais ou normalmente expectáveis de comportamento pode igualmente indiciar perturbações desse tipo. Uma outra dimensão importante nos processos interaccionais que caracterizam a comunicação interpessoal é, sem dúvida, a apropriação que cada interactante faz do espaço físico disponível para a interacção. A distância que cada um mantém em relação aos 733

outros possui significados variáveis de cultura em cultura9, mas, também, no interior de cada cultura, de situação em situação ou de formação social para formação social10. Para resumir esta breve introdução a alguns problemas da comunicação, que julgamos relevantes para a caracterização comunicacional dos processos negociais, é importante enfatizar três pontos: a) em primeiro lugar, que a autonomia dos interactantes é reduzida pelo facto mesmo de que se encontram numa relação a—pelo menos—dois, de que devem necessaria mente contar, para a condução da sua própria acção comunicacional, com aquilo que lhes é dado perceber e compreender da acção comunicacional do(s) outro(s); b) em segundo lugar, que se pode constatar importantes dissimetrias entre o que habitualmente nos é dado perceber e compreender, respectivamente, dos comportamentos ver bais e não-verbais dos nossos interactantes. c) em terceiro lugar, do ponto de vista da nossa intencionali dade comunicacional, existe uma dissimetria comparável entre a nossa capacidade de controlar, respectivamente, as nossas prestações verbais e não-verbais, o que nos autoriza a esperar que o nosso interactante se debata com dificuldades similares às nossas no controlo das suas (o que, diga-se, nem sempre é uma pressuposição verdadeira). ⅢPERSUADIR Contrariamente ao que sucede com a comunicação entendida no sentido lato, a persuasão é um processo específico de comunica-ção intencional. Quando conformes com as pautas comummente recebidas pela comunidade a que pertencemos, os nossos comportamentos ocorrem, em grande medida, à revelia da nossa consciência e da atenção dos nossos interactantes: isto não pretende implicar que estamos normalmente desatentos ao que os outros nos dizem ou 9 Em The Hidden Dimension, livro que hoje constitui um clássico da proxémica — ramo da pesquisa antropológica que investiga a apropriação cultural que o homem faz do espaço — Edward T. Hall lançou as bases para essa investigação comparativa, estudando a apropriação do espaço em culturas tão distintas como a americana, a japonesa, e a árabe. As suas conclusões são férteis de sugestões de pesquisa e de implicações práticas tanto para os estudiosos como para os praticantes da interacção em contextos inter ou multiculturais. 10 Do mesmo modo que se admite a existência de sociolectos, no que concerne à apropriação que os diversos grupos sociais fazem da língua da comunidade a que pertencem, igualmente deve ser admitida a existência de sociolectos não verbais, gestuais, espaciais, etc., designando esta expressão formas características de apropriação do espaço, assinaláveis no interior de formações sociais concretas. 734

fazem, face a nós, quando interagimos, mas que existe uma diferença qualitativa importante entre a atenção suscitada por uma prestação comunicacional que adere às regras aplicáveis a uma determinada situação de interacção e uma outra, percebida como não aderindo a elas: a primeira será objecto de um tratamento que beneficiará dos automatismos sociais associados ao cumprimento dessas regras11, enquanto que a outra colocará problemas relacionais para cuja solução essas respostas apenas poderão ser activadas mediante um esforço suplementar. Esse esforço suplementar, que parte da constatação da ocor-rência de uma conduta ou da manifestação de uma atitude que não é possível reconhecer como válida dadas as características contextuais e situacionais da interacção, podemos designá-lo por esforço de persuasão. Na acepção que reservamos para este termo, mesmo quando uma das partes interactantes tem a intenção determinada de persuadir a outra, a decisão que mobiliza esse esforço radica na percepção de uma acção ou omissão de agir desta última como inaceitável pela primeira: evidentemente, os critérios que permitem definir a inaceitabilidade a que fazemos referência podem ser dos mais fluidos, desde os que permitem perceber um acto como uma transgressão reprovável pela comunidade mais alargada a que ambos os sujeitos pertencem, até à inconsistência da acção de um sujeito com os propósitos particulares do seu interactante. Tipicamente, o sujeito que tenta persuadir outro tem uma opinião formada sobre o que acha que o outro deve fazer, isto é, alimenta a crença de que conhece melhor do que ele mesmo a solução para os problemas que lhe dizem respeito: o propósito persuasivo parte sempre, em primeira mão, de uma desqualificação mais ou menos assumida das capacidades e dos propósitos do outro. Por isso mesmo, a relação comunicacional que subjaz à prática da persuasão é frequentemente um foco de conflitos, mais que de consensos. Tendo presente este quadro, caberia agora destacar três características do processo interaccional da persuasão interpessoal que consideramos relevantes para a discussão, a empreender, do processo da negociação. a) Em primeiro lugar, a persuasão é uma acção intencional determinada pela convicção de um sujeito a propósito, por um lado, da inadequação do comportamento de outro a uma situação, acontecimento ou processo determinados e, por 11 Kathleen B. Reardon: «... grande parte do que fazemos nas nossas interacções com gente que nos é familiar é redundante. Com frequência, a conduta que se converteu em conduta esperada realiza-se sem controlo consciente. Em casos como este, apenas o desvio em relação ao que é esperado dará. lugar a uma opção de conduta consciente e a uma valoração». In «La Persuasión en la Comunicación: Teoria y Contexto», Paidós Comunicación, Barcelona 1983, p.29. 735

outro lado, da maior adequação das suas pautas de comportamento face a eles. b) Em segundo lugar, embora a persusão ocorra no interior de um sistema relacional em que interagem pelo menos dois indivíduos relativamente autónomos, ela tende a ser unila- teralmente conduzida e avaliada pelo seu promotor, isto é, aquele que toma a iniciativa de convencer o outro da incorrecção das suas acções, condutas, atitudes, valores, oposições, etc. c) Em terceiro lugar, a avaliação negativa do resultado de um processo persuasivo pode tender a reiterar perversamente as certezas que o seu promotor detém sobre o que defende e a reconduzir a sua confiança nas suas próprias capacidades, ao mesmo tempo que gera nele uma frustração e uma agressivi- dade que destina inteiramente à pessoa do outro. E, especialmente quando o processo da persuasão ocorre entre dois sujeitos capazes do exercício de poderes equivalentes, a sua prossecução degenera frequentemente numa escalada conflitual que apenas termina com a ruptura ou o confronto aberto entre os interactantes. Esta potencialidade conflitual que encontramos em cada processo interaccional de carácter persuasivo é da maior importância para a compreensão da génese do conflito na negociação. ⅣNEGOCIAR Tal como ela é espontaneamente praticada, a negociação é uma relação dominantemente conflitual. Duas partes encontram-se para discutir sobre o objecto de um diferendo determinado (ex. o preço de venda de um cavalo): a primeira, o vendedor, avança com um preço, geralmente mais alto do que aquele por que deseja realmente vender o animal; ao que a outra responde, dando indicação da sua disponibilidade para o adquirir por um preço geralmente inferior ao que pode realmente pagar. Este processo de negociação, que Roger Fischer e William Ury apelidam de espontâneo no seu best-seller Getting to Yes, caracteri-za-se pela adopção, pelas duas partes e logo à partida, de posições extremadas que são seguidamente defendidas com aferro por ambas as partes (embora esta defesa possa assumir modos muito distintos). Entre outros defeitos, a negociação espontânea por adopção de posições coloca os dois negociadores numa posição tal que, para eles, negociar é tão-só persuadir o outro da razão ou razões que defendem. Como já nos foi dado assinalar, a persuasão — entenda-se a persuasão frustrada ou atrasada na consecução do seu propósito — gera processos interaccionais com um elevado poten-cial de conflitualidade: a negociação espontânea — por adopção de 736

posições — duplica na relação os papéis de persuasor e persuadido, fazendo com que cada parte seja, ao mesmo tempo, destinador da comunicação persuasiva que endereça ao outro e destinatário da comunicação igualmente persuasiva que este último lhe endereça. Esta duplicação dos papéis comunicacionais dos interactantes na negociação transforma cada um deles, ao mesmo tempo, no persuasor tentativo e no frustrador da persuasão do outro: numa relação deste tipo, a conflitualidade é já uma realidade, ainda que, muitas vezes, se mantenha em estado de latência. O que faz um negociador espontâneo, ao adoptar e defender acerrimamente uma posição? Pensa assegurar-se de um sólido ponto de partida, de onde poderá resistir às pressões e astúcias que o outro desenvolverá para conseguir o que deseja. Pensa fazer saber ao outro, sem rodeios, aquilo que quer, fornecendo-lhe por isso mesmo os fundamentos sobre os quais poderia ser estabelecido um acordo justo. É óbvio que este método apresenta sérias desvanta-gens. Em primeiro lugar, raramente permite a obtenção de acordos susceptíveis de serem julgados justos pelas diversas partes envolvi-das na negociação: esta torna-se num jogo de perde/ganha, com o inconveniente de que aqui seria necessário esperar dos que perdem a vontade e o esforço de observar e implementar os resultados da sua perda. Em segundo lugar, à medida que o negociador/persuasor se defronta com a resistência do outro, ele tende a fechar-se cada vez mais na sua posição: a defesa de uma posição assumida passa, cada vez mais, a relevar de critérios de consistência cognitiva e comportamental — «devo manter aquilo que até agora defendi» — ou, no limite, de uma situação de «entrapment»12. A defesa exacerbada das posições inicialmente assumidas tem como resulta-dos a personalização e consequente crispação da interacção na negociação: ela faz refluir sobre a pessoa dos negociadores muito do empenho e energias que deveriam ser destinados ao tratamento das matérias relevantes para o objecto da negociação. Um dos principais defeitos deste método é, assim, o facto de que frequente-mente se compromete a relação entre os negociadores, antes mesmo de que eles tenham podido trocar as informações relevantes que teriam permitido, em outras circunstâncias e seguramente com 12 Entrapment deve ser entendido como um processo conflitual interno, pelo qual um sujeito reitera e reconduz um comportamento que ele próprio percebe e avalia como disfuncional. A queda numa armadilha comportamental desse tipo é bem observável numa mesa de jogo em que um perdedor, podendo salvar ainda alguma coisa, decide arriscar tudo numa última jogada, mesmo quando tudo lhe indica que a sorte não estará do seu lado, mas também em situações mais correntes, como quando nos vamos dispondo a esperar por um autocarro bastante mais tempo do que nos teria sido necessário dispender para chegar a casa a pé. No caso que presentemente nos ocupa, um negociador pode sentir-se obrigado a reiterar uma posição negociai que — ele próprio o admitiria não fora a situação exigir o seu silêncio a esse respeito — em última instância inviabilizará a negociação. 737

outras metodologias, conseguir celebrar um acordo mais favorável para ambas as partes. Quando isto não acontece e o conflito não chega a eclodir, a obtenção de um acordo não é menos dificultada: partindo de posições tão distintas quanto possível e concedendo ao outro o estritamente necessário para manter em aberto a possibili-dade de continuar a negociar até conseguirem os seus objectivos, os negociadores devem dispender muito mais tempo e esforços para descobrir se, e em que condições, um acordo é possível. Muitos negociadores sabem bem — por experiência própria — quão desgastante pode ser uma situação em que duas partes se debatem horas a fio para não chegarem a obter resultados significativos: conhecem bem, sobretudo, o preço que esses processos cobram às pessoas neles envolvidos. [QUADRO N.°1] Adaptado de Roger Fischer e William Ury, Getting to Yes, Houghton Mifflin Co., Boston, 1981. 738

Vejamos agora, um pouco mais em detalhe, como se formam os cismas no decurso do processo negociai. Para isso, recorreremos aos dois papéis-tipo identificados por Fischer e Ury, o negociador duro e o negociador suave que, num primeiro momento, procuraremos caracterizar de acordo com estes dois autores (ver quadro n.° 1). Se quisermos sintetizar as diferenças entre estes dois papéis-tipo, poderíamos dizer que o primeiro tem uma concepção agonística da negociação, enquanto que a do segundo é essencialmente conciliatória: para o primeiro, o importante é vencer, ainda que a vitória possa ser, em negociação, apenas uma ilusão de curta duração; para o segundo, a manutenção de uma relação positiva com o outro chega a adquirir uma maior importância do que o próprio objecto do diferencio, e a obnubilar a dos resultados expectáveis do processo. Num segundo momento, procuraremos integrar estes dois papéis-tipo e dar conta dos modos típicos de relacionamento negociai em que eles são susceptíveis de ocorrer, comprometendo a qualidade do trabalho dos negociadores e, consequentemente, a dos resultados da negociação. É preciso não esquecer que estes papéis são típicos e, por isso, exagerados na sua caracterização. Seria difícil encontrar na reali-dade um negociador tão suave como o que acima ficou descrito, mas não o será tanto encontrar negociadores tão duros como o nosso. No entanto, se procurarmos transcender a mera adequação destes perfis, tal como os expusemos, à realidade vivida das negociações em que participamos, para apreender o sistema relacional que lhes está subjacente e, por isso, os justifica, constataremos que eles são muito mais comuns do que parecem à primeira vista. A compreen-são deste sistema relacional é de grande importância para a consideração dos mecanismos que presidem à génese dos conflitos nos processos negociais. Façamos um pequeno exercício de imaginação para descobrir o que aconteceria se dois negociadores duros se encontrassem à mesma mesa de negociações para discutir um diferendo determinado. A menos que um terceiro, com maior poder ou autoridade do que eles, assumisse o papel de moderador e impusesse a sensatez, muito facilmente a relação negociai entraria num processo de escalada conflitual que começaria por impedir uma correcta avaliação multilateral das matérias em discussão, separaria ainda mais as partes já separadas pelo diferendo e conduziria à interrupção das negociações ou, em última instância, à ruptura pura e simples. Vejamos agora o que aconteceria se um negociador duro e implacável se encontrasse à mesa de negociações com um negociador suave para discutir o mesmo diferendo. Este último estaria essencialmente preocupado com a manutenção de uma relação positiva a que o outro, muito simplesmente, não atribuiria qualquer valor real (o que não o impediria, como é evidente, de tentar retirar dessa preocupação tantas vantagens quanto possível). Imaginemos 739

que o negociador suave acredita na vantagem de fazer ofertas e concessões, como meio para solidificar uma relação de trabalho baseada na colaboração e na boa-vontade: os seus esforços apenas serviriam para confirmar a aparente justeza das posições duras adoptadas pelo seu interlocutor, cada concessão feita relançando a justificação para novas exigências de novas concessões a fazer... apenas para manter em aberto a possibilidade de negociar. A tal ponto, que importa menos assinalar aqui o desrespeito do negociador duro pelas boas intenções e espírito aberto do seu interactante, do que a absoluta inoperância prática dos gestos que as boas intenções deste último promovem: a mais bem intencionada suavidade negociai apenas serve para confirmar e justificar — do ponto de vista do negociador duro — a adequação estratégica do endurecimento de posições que ele tem vindo a praticar. Como caracterizar, então, o sistema relacional implícito nos modos de relacionamento que acabámos de descrever? Há aproximadamente sessenta anos, Gregory Bateson forjou o conceito de schismogenesis para dar conta de modos de relaciona-mento em tudo comparáveis ao que é possível constatar nos processos de negociação em que intervêem estes dois tipos de negociadores. Traduzido literalmente, schismogenesis significa «gé-nese de cismas» ou, por outras palavras, «geração do conflito»: ele é metodologicamente importante porque implica a natureza sistémica das relações conflituais — como a comunicação, o conflito não pertence nem é atribuível em exclusivo a nenhuma das partes—e porque permite caracterizar essa génese como um processo de escalada em. que as partes intervenientes contribuem para a desestabilização do sistema de relações em que se encontram implicados pelo acto mesmo de prosseguirem linhas de conduta que—tudo o parece indicar—são ajustadas à situação. Uma descrição sucinta do que Bateson entende por «schismogenesis» pode ser lida no seu Mind and Nature: «como tema de história, sistemas de ganho positivo, ora chamados círculos viciosos ou de escalada, eram-me já familiares. No meu próprio trabalho com a tribo Iatmul no Rio Sepik na Nova Guiné, eu tinha achado que várias relações entre grupos e vários tipos de parentesco eram caracterizados por intercâmbios de comportamento tais que, quanto mais A exibisse um comportamento dado, tanto mais era provável que B exibisse o mesmo comportamento. A estes, dei-lhes o nome de intercâmbios simétricos. Reciprocamente, existiam também intercâmbios... em que o comportamento de B era diferente, mas complementar do de A. Em qualquer dos casos, as relações estavam potencialmente sujeitas a uma escalada progressiva, a que dei o nome de schismogenesis... Notei, nessa altura, que tanto a 740

schismogenesis simétrica como a complementar podiam concebivel- mente conduzir ao desgoverno e ao colapso do sistema»13. No quadro de um processo de negociação espontânea, é muito possível que dois negociadores assumam posições de relativa, ou mesmo de grande dureza: nesse caso, eles estariam a assumir comportamentos simétricos, uma vez que ao endurecimento das posições ou comportamentos de um corresponderia invariavelmente um endurecimento do outro. É igualmente possível, embora pouco relevante para esta discussão, que ambos assumam posições brandas. Por outro lado, quando um assume posições duras, e se comporta duramente, tendo pela frente um ou vários negociadores suaves, estamos em presença de comportamentos complementares. Em qualquer dos casos, assiste-se a um endurecimento das posições de pelo menos uma das partes, o que personaliza a discussão e dificulta a troca de informações e a pesquisa de fundo necessárias à obtenção de um acordo integrativo, isto é, que constitua uma solução satisfazendo o essencial dos interesses de fundo dos negociadores em presença, ou das diversas partes que eles representam14. No caso de uma relação simétrica entre negociadores duros — ou entre posições duras assumidas pelas partes que eles representam —os perigos são evidentes: emergência de conflitos, inviabilização e ruptura do processo da negociação. Mas no caso de uma relação complementar entre um negociador duro e um negociador suave— ou, mais uma vez, entre as posições das partes representadas — os perigos e os danos relacionais, por serem menos evidentes, não são menos comprometedores da qualidade do processo e, logo, dos seus resultados possíveis. A menos que o seu objecto seja passível de uma resolução instantânea, ou que as suas resoluções sejam instantaneamente implementáveis, uma negociação nunca fica ganha no momento do seu fecho: muitas vezes, um negociador 13 In Mind and Nature: a necessary unity, Bantham New Age Books, Toronto, 1980, pp.116-117.Para uma referência às primeiras observações de Bateson a propósito deste conceito pode consultar-se Naven: a Survey of the Problems Suggested by a Composite Picture of the Culture of a New Guinea Tribe Drawn from Three Points of View, Stanford University Press, Stanford, 1958 (igualmente disponível em língua francesa, com o título La Cérémonie du Naven, Éd. de Minuit, Paris, 1971). Para uma discussão mais aprofundada deste conceito, referir-se a Steps to an Ecology of Mind, Chandler, San Francisco, 1972 (igualmente disponível em língua francesa, edição em dois tomos, com o título Vers Une Écologie de L'Esprit, Éd. du Seuil, Paris, T. I 1977, T. II 1980. 14 O leitor poderá referir-se ao excelente estudo de Dean J. Pruitt, Negoíiation Behavior, editado pela Academic Press/, Harcourt Brace Jovanovitch, Pub. em 1981, em particular aos capítulos 2, «Qualitative Features of Alternatives», e 4-5, respectivamente, «Forms Taken by Integrative Agreements» e «Antecedents of Integrated Agreements». 741

implacável que acredita ter conseguido uma esmagadora vitória face a um negociador demasiado flexível descobre, pouco tempo depois, que os resultados então expressos no fecho da negociação tardam em ser implementados, ou jamais o serão realmente. Uma vitória demasiado esmagadora nunca será reconhecida pelos que foram esmagados... e os resultados assim aparentemente conseguidos, a menos que implementados pela força ou por meio de enormes pressões, serão sempre dos mais frágeis. E o que torna tudo ainda mais incerto, nem todos os processos de negociação se fecham em enunciados claros do que foram as suas conclusões, dos quais cada parte possa retirar um conhecimento exacto das suas atribuições, obrigações e responsabilidades. Uma das principais preocupações do negociador deve, por-tanto, ser a prevenção do conflito. Não, decerto, pela adopção das posturas conciliatórias do negociador suave, que apenas servem para relançar a dureza do seu interlocutor, mas pela adopção metódica de uma alternativa similar à que defendiam já Fischer e Ury, na obra acima citada: ser suave com as pessoas, e duro com o objecto do diferendo. A importância de uma comunicação reflectida e metodicamente implementada é algo que não pode ser escamoteado, quando se trata de passar à prática este preceito. V COMO COMUNICAR PARA NEGOCIAR MELHOR? O nosso relacionamento comunicacional de todos os dias, pelo qual agimos quotidianamente face aos outros, admite perfeitamente soluções espontâneas. Uma sociedade em que cada interacção tivesse que ser meticulosamente preparada nos seus mais pequenos detalhes seria absolutamente insuportável: para a nossa prática relacional quotidiana, a espontaneidade que caracteriza a comunicação que fazemos é uma das melhores defesas que a própria sociedade tem contra a excessiva formalização das relações humanas. Ela é, portanto, um valor social a preservar no interior de certos contextos bem definidos. Nas práticas comunicacionais que a negociação suscita, pelo contrário, a espontaneidade não é admissí-vel como um valor positivo: aí, a obtenção de bons resultados depende da qualidade da preparação prosseguida pelo negociador, ou pela equipa negociai. Uma boa preparação permite, em regra, aumentar enormemente o potencial comunicacional dos negociadores, sem que eles fiquem presos a quaisquer .pré-noções ou propostas fixas: uma boa preparação para a comunicação negociai é também uma preparação para a flexibilidade na negociação. Tecnicamente, todo o processo de negociação é divisível em três etapas distintas: a preparação, a discussão, o fecho e a implementação das resoluções negociadas. 742

1. PREPARAÇÃO A preparação de um processo negociai é divisível em duas subetapas distintas, a saber, a análise ou diagnóstico e a preparação de um programa negociai. 1.1 ANÁLISE OU DIAGNÓSTICO DO DIFERENDO É a fase de preparação para a negociação, em que os negociadores procuram obter o máximo de informações qualificadas sobre a natureza do diferendo e sobre a natureza dos problemas que ele envolve, suscita ou pode suscitar. O reconhecimento da natureza destes problemas, por parte de um negociador experiente, contem-pla sempre a recolha de informações precisas sobre o modo como a outra parte percebe o problema: o que é realmente importante para ela, o que são as prioridades negociais, o que é essencial e o que o é menos. Só assim estarão os negociadores em posição de, no momento certo, avançar com propostas que demonstram à outra parte a compreensão dos seus pontos de vista e facilitem a construção de um acordo razoável, em cuja implementação esta última possa empenhar-se. Na impossibilidade de estabelecer contactos directos com a outra parte, devem contactar-se observa-dores independentes ou outros mediadores que possibilitem um entendimento do problema que seja o mais próximo possível do que, previsivelmente, virá a ser defendido pelos nossos interlocu-tores. Uma atenção especial deverá ser devotada ao estudo dos antecedentes do diferendo (i.e., como, onde, por quem e porque surgiu este diferendo?), bem como aos seus precedentes (i.e., onde, como e quando houve diferendos similares?). A recolha desta informação deverá ser orientada por propósitos tanto ofensivos como defensivos: para conhecer melhor procedimentos desenvolvi-dos ou soluções adoptadas que permitam sustentar as nossas aspirações, propostas, ou exigências e, do mesmo modo, para conhecer antecipada e reflectidamente os casos reais que os nossos interlocutores negociais poderão citar como fundamento para as suas. Por outro lado, é igualmente essencial a recolha de informa-ções sobre a identidade e características dos seus interlocutores negociais, de modo a que seja possível encontrar estratégias adequadas à personalidade destes últimos e assim maximizar as nossas possibilidades de comunicar eficazmente com eles. 1.2 ELABORAÇÃO DE UM PROGRAMA NEGOCIAL Para que uma negociação seja bem sucedida, é preciso que o negociador, ou os negociadores, saibam o que devem e não devem dizer ou fazer. A elaboração de um programa negociai, que tome em conta a análise feita do diferendo e dos seus problemas e a integre consistentemente numa estratégia de trabalho adequada à 743

personalidade dos nossos interlocutores, é uma condição do sucesso de qualquer negociação. Um programa consistente deveria contemplar pelo menos os seguintes pontos: Quem é — ou são — os negociadores? Que tarefas lhes estão cometidas no processo negociai? Quem é o porta-voz da comissão? Quem pode decidir sobre o quê, sem que tenha que ser interrompida a sessão de trabalho? Quem é o observador? Quem faz o registo do que se diz e faz na sessão de trabalho? Qual a duração óptima para cada sessão de trabalho? Quando, e em que condições ou ocorrências, deverá ser interrompida a sessão de trabalho? Se o tempo é importante para a viabilidade da negociação, até quando é negociável o diferendo? Quais são os nossos verdadeiros interesses (e desses interesses, quais interessa revelar?) Quais são as nossas prioridades? O que temos que conseguir? O que seria desejável que conseguíssemos? O que é possível conseguir? Que soluções podemos propor? (neste ponto, é de salientar que os negociadores têm todas as vantagens em partir para a negociação armados, não com apenas uma, mas várias soluções possíveis para o diferendo). Se houver problemas — e sobretudo problemas pessoais — como fazer para os minorar ou resolver? 2. A DISCUSSÃO NEGOCIAL O papel de uma boa comunicação na discussão negociai é triplo: a) Promover um melhor relacionamento de trabalho com os nossos interlocutores. b) Prevenir e—desejavelmente—impedir a eclosão dos problemas pessoais e dos conflitos. c) Proporcionar uma eficiência acrescida na prossecução dos nossos propósitos e objectivos. Partamos do princípio de que, no início da negociação, a preparação que dela fizemos aumentou até um ponto óptimo as nossas possibilidades de comunicar eficientemente: sabemos o que queremos e como dizer o que queremos; sabemos igualmente o que não queremos e o que não queremos dizer; enfim, temos uma noção —que procurámos tornar o mais aproximada possível—do que a outra parte quer e não quer. A prévia clarificação de todos estes 744

aspectos contribui muito positivamente para a clareza e eficiência da comunicação que podemos manter com os nossos interactantes no processo da negociação. Seguidamente, concentraremos a nossa atenção exclusivamente no que pode ser feito in loco para aumentar as nossas capacidades comunicativas e negociais. 2.1 OBSERVAR O OUTRO E DAR-SE A OBSERVAR Para comunicar melhor na negociação, é necessário compreen-der que esta não é apenas nem essencialmente composta por aquilo que nós dizemos, ou que os outros nos dizem. O que compreende-mos do que os outros nos dizem e o que lhes damos a entender é o resultado da interacção de diversos actos significativos, uns executa-dos conscientemente, outros sem consciência. Já tivemos ocasião de referir a importância do gesto, das posturas, da apropriação do espaço da interacção, bem como as variações do volume da voz, etc. Um bom negociador sabe que, pelo simples facto de ter que se comportar, de qualquer modo, face aos seus interlocutores, já está em comunicação com eles, e vice-versa. Sabe também que o controlo que pode ter sobre os significados que eles atribuem aos seus actos é variável e, em certas circunstâncias, muito reduzido: por isso, procede tão cautelosamente na emissão de informação sobre si quanto na recolha da que os outros lhe enviam. A seguinte matriz proporciona-nos um bom meio para visuali-zar esta troca de signos verbais e não-verbais que ocorre em qualquer negociação: 1. Deixas são as nossas prestações verbais, naquilo que elas têm de significado para os nossos interactantes: nem todas as deixas que lhes damos são verdadeiramente intencionais mas, desejavel- mente para quaisquer negociadores, sê-lo-á a maioria das deixas dadas aos outros no decurso de uma relação negociai. 2. Pistas são as prestações verbais dos outros, naquilo que elas têm de significado para nós: tal como acontece connosco, nem todas serão intencionais e será da maior importância que consigamos aperceber-nos de quais não o são. 3. Signos são, potencialmente, todos os actos ou comporta- mentos não-verbais, concomitantes com as nossas prestações linguísticas: os sinais são extremamente importantes, porque a sua utilização reflectida permite tornar mais perceptíveis e conferir sentido às nossas deixas. 745

4. Sinais são todos os actos ou comportamentos não-verbais dos nossos interactantes, concomitantes com as suas prestações verbais, e que percebemos como relacionados com elas, ou como relevantes para a sua compreensão. A importância destes actos, para nós e para os nossos interlocutores, é muito variável, uma vez que: No interior de uma mesma comunidade, pertencente a uma mesma cultura, apenas existem padrões que regem a aceitabilidade dos comportamentos paralinguísticos, não- -verbal e proxémico, e não regras definidas e igualmente aceites como válidas por todos os seus membros. No contacto entre indivíduos de culturas ou subculturas diferentes é de esperar uma maior flutuação expressiva ou mesmo semântica destes comportamentos, sendo a recepção que cada interactante faz dos comportamentos emitidos pelo outro afectada pela não-coincidência ou desconhecimento dos respectivos padrões. Negociar com indivíduos pertencentes à nossa cultura, ou a uma outra que conhecemos bem, é fundamentalmente diferente do que sucede quando temos que o fazer com membros de uma cultura que nos é menos familiar. Nos primeiros casos, temos um domínio mínimo dos padrões culturais que regem a interacção e um conhecimento aproximado do significado dos actos verbais e gestuais dos nossos interactantes. Com membros de uma cultura cujos padrões não dominamos, o desconhecimento desses padrões deixa-nos culturalmente desarmados para proceder à interpretação dos seus actos: a simples tarefa de observar o outro é extremamente dificultada, porque nos falta o tipo de conhecimentos que, na nossa cultura, nos ensinam o que é importante saber ver. A preparação de um negociador intercultural deve compreen-der uma aprendizagem cultural mínima sobre os padrões culturais que regem o comportamento interaccional dos seus parceiros negociais, como meio de reduzir a incerteza na interpretação dos respectivos comportamentos. Mas a verdade é que, frequente-mente, tal preparação ou é impossível ou extremamente dificultada pela indisponibilidade de documentação coligida, relevante e de consulta rápida, ou pela insuficiente caracterização cultural, subcultural e, mesmo, sociocultural daqueles. Ora, um negociador, mesmo que deficientemente preparado do ponto de vista cultural, não pode deixar de interpretar o comportamento dos outros: tentaremos demonstrar que, de igual modo, ele não se encontra inteiramente desarmado para o fazer. Em primeiro lugar, muitos gestos, embora modelados pela cultura do seu actor, são ainda gestos e reacções humanas, no 746

sentido mais alargado do termo: quer dizer, por exemplo, que alguns sinais de ansiedade, inquietação, medo, cólera, apesar de modelados pela cultura de origem dos indivíduos que os produzem devem muito ao facto de que estes são biologicamente humanos e de que, como tal, partilham certas reacções fisiológicas com os outros humanos. O reconhecimento da importância das variações expressivas entre indivíduos de diferentes culturas não deve contribuir para uma absolutização insensata da diferença cultural, porque existem comportamentos expressivos que são biologica-mente partilhados e que, mesmo quando não podemos interpretá-los no seu significado, podemos reconhecê-los na sua ocorrência. Para mais, os padrões culturais que regem a interacção não são a única fonte de regularidades observáveis no comportamento expressivo dos nossos interactantes porquanto este é, em grande medida, dominado pela repetição regular de actos verbais e gestuais, a tal ponto que é possível reconhecer — se tivermos tempo suficiente para isso — padrões expressivos individuais. Esta padronização do comportamento expressivo dos nossos interactantes individuais é particularmente importante porque ela nos permite esperar encontrar regularidades comportamentais observáveis e às quais, concebivelmente, é possível atribuir um sentido útil para os nossos propósitos. Ela opera-se em dois níveis distintos, que importa saber distinguir: Padronização dos comportamentos comunicacionais regular-mente adaptados em situações comunicacionais normais, em que, por exemplo, o sujeito faz corresponder a um determinado estado da relação um comportamento ou atitude individual típica (exemplo: numa situação em que um sujeito fala e o outro escuta, este adopta regularmente uma postura reclinada na sua cadeira, deixando pender a cabeça obliquamente para a esquerda ao mesmo tempo que a mão direita tapa e destapa, sem a descobrir, a tampa da sua caneta de tinta permanente ou, em alternativa, mexe nos dedos da mão esquerda, repetindo regularmente um aceno de cabeça ou murmurando «sim» para indicar que ouve e pensa entender o que o outro lhe diz). Padronização dos modos — habituais para esse sujeito — de efectuar ou reagir a uma mudança de estado da relação comunicacional que mantém com o outro: isto é, na necessidade de uma alteração do seu comportamento para responder a uma mudança no estado da relação, o sujeito pode adoptar uma solução — típica, mas dominan-temente individual —, que já empregou consciente ou inconscientemente em outras circunstâncias, com resulta- 747

dos pelo menos não-insatisfatórios15 (exemplo: quando A desconfia ou começa a desconfiar de B, adopta uma postura tensa, tende a inclinar-se para a frente e a fechar a mão esquerda em torno da direita, ao mesmo tempo que tende a cerrar as pálpebras e a fixar a sua atenção no rosto do seu interlocutor... estes gestos não têm necessaria-mente este significado — desconfiança — quando observados num sujeito C, mas têm-no para quem conheça ou saiba passar a conhecer A, enquanto realizações de uma solução comunicacional típica, que lhe é própria). Infelizmente, e muito embora o estudo da padronização dos comportamentos individuais dos nossos interlocutores possa ser importante em muitos casos, a verdade é que nem sempre temos tempo nem oportunidades suficientes para, com ele, conseguir conhecimentos seguros sobre esses interlocutores. Muitas vezes é necessário improvisar com aquilo que julgamos poder saber sobre eles e, demasiado frequentemente, isso é muito pouco: nesses casos, é fundamental prestar uma atenção redobrada ao que o outro faz quando nos diz alguma coisa mas, sobretudo, ao modo como ele interrompe o que está a fazer para nos dizer algo, ou porque nós lhe dissemos algo. A interrupção súbita de um segmento comportamental concomitante com a discussão é um dos melhores indícios de que a discussão atingiu um ponto em que o nosso interlocutor não se sente à vontade: a observação deve prosseguir, tentando apreender as tonalidades emotivas e expressivas indiciadas pelo segmento que irá ter início em seguida. Falar de observação, neste contexto, não significa que apenas prestamos atenção aos fenómenos visualmente observáveis: pelo contrário, terá ficado claro que é particularmente importante o escrutínio das interacções entre a linguagem verbal e os comporta-mentos não-verbais. Particularmente importante é, também, a consciência de que o mesmo pensarão e farão, presumivelmente, os nossos interlocutores: por isso, um bom negociador cuida de saber quais são os seus hábitos comunicacionais — verbais e gestuais — mais facilmente reconhecíveis, e modelá-los-á de acordo com os seus propósitos. 15 Falamos em resultados não-insatisfatórios porque reconhecemos diferenças cognitivas e emotivas qualitativamente importantes entre as oposições satisfação/ insatifação, por um lado, e não-satisfação/não-insatisfação, por outro. Os termos da primeira dizem respeito a processos de aceitação ou rejeição conscientemente percebidos como tais pelos sujeitos que os experimentam, enquanto que os da segunda dizem respeito à neutralidade cognitiva e emotiva de processos, actos ou comportamentos que podem ser bem ou mal sucedidos sem serem percebidos como objectos de aceitação ou rejeição por parte de quem os conduz ou experimenta. 748

Regras para ver e ouvir melhor signos, sinais, pistas e deixas: a) Escute com atenção redobrada quando as pessoas utilizarem as palavras «Eu», «Meu», «Minha». Estas palavras são os marcadores pessoais mais explícitos que se conhecem; b) Se as pessoas fizerem acompanhar as suas declarações sobre si mesmas com adjectivos do tipo «desanimado», «preocu pado», «desorientado», «irritado», «zangado», «infeliz». Ou, pelo contrário «animado», «excitado», «entusias mado», «feliz», «contente», etc; c) Escute com atenção tudo o que lhe parecer indicar que a outra pessoa está ou se sente sob pressão para conseguir ou realizar alguma coisa; d) Ouça com atenção sempre que o seu interlocutor exprimir dúvidas ou preocupações; e) Observe com muita atenção, mas discretamente, o compor- tamento visual do seu interlocutor; f) Preste muita atenção às posições que ele adopta para falar consigo e à distância física que ele assume ao relacionar-se consigo. 2.2 SABER ESCUTAR A importância das técnicas de escuta para a condução com sucesso de uma relação negociai justifica que lhes dediquemos toda uma secção. Tal como observar há pouco não significava apenas ver, também aprender a escutar não significa apenas desenvolver as nossas capacidades de ouvir. Estas relevam fundamentalmente da gestão que sabemos, podemos e queremos fazer da nossa atenção ao ouvir outrém falar. Contudo, quantas vezes, falando numa reunião, verificámos com desagrado que a pessoa ou pessoas que deveriam estar a ouvir-nos se dispensavam de o fazer para começar um pouco mais cedo a preparação da sua resposta? Quantas vezes encontrá-mos interlocutores silenciosos, de expressões esfíngicas, capazes de reunir connosco durante várias horas sem nos darem qualquer sinal seguro das suas reacções a respeito do que lhes dissemos ou propusemos? Quantas vezes não expusemos um ponto de vista, defendemos uma proposta ou emitimos um juízo técnico sobre algo, para apenas ouvir, da parte do nosso interlocutor, um impermeável «Bom! Mas de qualquer modo, eu continuo a dizer que...!»? Saber escutar não é apenas ter paciência para ouvir atentamente, é ser capaz de utilizar os espaços silenciosos da escuta para comunicar activamente com o que fala, dando-lhe razões para acreditar que ouvimos, compreendemos e respeitamos o que ele tem para nos dizer. Quer queiramos quer não, quando escutamos alguém atenta-mente estamos a comunicar-lhe uma quantidade importante de informações referentes ao modo como percebemos o seu comporta- 749

mento, como recebemos as suas mensagens, como nos sentimos e o que achamos a respeito dos conteúdos que elas veiculam. Habitual-mente, fazê-mo-lo sem sequer notar que o fazemos, mas o facto é que não podemos prescindir dessa comunicação retroactiva — ou desse feedback — quando escutamos alguém ou alguém nos escuta a nós. Praticar uma escuta activa é não só conseguir ouvir mas, igualmente, conseguir dar conhecimento ao outro de que o estamos a fazer e de que estamos interessados em continuar. É também disciplinar os signos que damos ao outro, de modo a que lhe cheguem aqueles que nos interessam e que eliminemos tanto quanto possível a ocorrência dos que não nos interessam. Trata-se portanto de saber quando e como manifestar ao nosso interlocutor que o escutamos e de o fazer utilizando sinais não verbais e deixas verbais, que podem cumprir três funções: Fática, no sentido em que se trata, por meio delas, de assegurar a continuidade do fluxo de comunicação activamente protagonizado pelo nosso interlocutor («sim!», «diga!», «continue» — durante uma pausa mais prolongada — cumprem esta função). Exploratória, no sentido em que se trata de inquirir mais em profundidade o nosso interlocutor quanto ao assunto sobre o qual ele presentemente se pronuncia (expressões de perplexidade ou incompreensão, por um lado, e perguntas do tipo «que acha de...?», «que opina a respeito de...?», «o que quer dizer com...?», «quer então dizer que...?» — cumprem esta função exploratória). De relais, no sentido em que se trata de facilitar a passagem do nosso interlocutor para outros assuntos que é nosso ou seu interesse abordar (normalmente, esta função é assegurada por enunciados que se apropriam de pistas ou deixas no que já foi dito ou em interesses que se conhecem, para sugerir que seria desejável ou conve-niente uma mudança de assunto). No seu próprio interesse, um negociador deve evitar a todo o custo ser um interlocutor conspicuamente surdo para o que o outro lhe diz, e mudo dos sinais de atenção dirigida que podem promover o envolvimento pessoal positivo deste último na negociação. Melhorar a comunicação é criar condições para que se verifique uma melhoria no relacionamento entre os interactantes e a simples constatação de melhorias na comunicação entre eles pode reforçar decisivamente a convicção de que é a própria relação de trabalho que está a melhorar, tanto humana, como técnica ou profissional-mente: tudo o que possa dar ao nosso interlocutor a impressão de que a comunicação que mantemos está a evoluir para melhor é uma vantagem a nosso favor. O melhor signo que podemos dar de que a 750

nossa escuta está a ser atenta, interessada e respeitadora do que nos é dito é a qualidade e a pertinência das questões que colocamos a quem se nos digire: contudo, exagerar no número de perguntas pode tornar o nosso interlocutor consciente de que temos uma estratégia deliberada para lhe provar que estamos a ouvi-lo com atenção, o que pode não ser desejável com certos interlocutores. 2.3 COMPORTAMENTOS CENTRADOS NOS PROBLEMAS E NAS SOLUÇÕES Para melhorar a sua comunicação negociai com outro negocia-dor e aumentar a impressão deste de que está a ser escutado, um negociador experimentado distingue metodicamente entre compor-tamentos centrados nos problemas e comportamentos centrados na solução. Estes comportamentos, quando correctamente assumidos, correspondem no processo negociai a tempos e oportunidades tão distintas como as implicações estratégicas da sua adopção. É de extrema importância que o negociador saiba avaliar com precisão cada momento da discussão negociai, tentando assegurar-se de qual é exactamente o momento próprio para inquirir mais sobre o modo como a outra parte percebe o problema ou, pelo contrário, propor soluções. Uma solução objectivamente justa pode ser rejeitada pelos nossos interlocutores apenas por não ter sido aventada no momento certo: para ouvir as nossas soluções, o nosso interlocutor tem que estar minimamente assegurado de que entendemos — ou demos provas de que quisemos entender — o modo como a sua parte percepciona o objecto do diferendo. A inversa também é verdadeira: quando chegamos à mesa das negociações e encontra-mos alguém que, de imediato, afirma ter descoberto a solução para as diferenças que nos reuniram, é bastante provável que essa pretensão apressada sirva apenas para nos indispor. Regras para a escolha de comportamentos «problemáticos» ou «solucionadores»: a) Seja «problemático» sempre que não estiver suficiente-mente seguro da natureza dos factos ou dados do problema ou dos sentimentos do seu interlocutor. b) Seja «problemático» sempre que sentir que é vital ou útil identificar melhor o problema para em seguida apresentar uma solução melhor e mais apta a encontrar o consenso do seu interlocutor. c) Seja «solucionador» sempre que já tiver conhecimento dos factos e dados do problema, tiver avaliado os sentimentos do seu interlocutor, e tiver recolhido a informação técnica suficiente para apresentar uma solução aceitável. d) Seja «solucionador» quando sentir que é tempo de apresen tar uma proposta. 751

e) Quando tiver dúvidas, volte atrás e faça perguntas: volte a ser «problemático». f) Faça resumos regularmente, antes de mudar de assunto ou de chegar a uma solução definitiva. 2.4 TERRITÓRIOS E TÁCTICAS TERRITORIAIS Na conversação, uma das implicações mais sensíveis do que designámos como critérios situacionais de relevância é a formação, a transformação e a dissolução dos territórios conversacionais em que os interactantes se movem. Para o interactante em situação, a simples conversação, quando seguida e praticada de forma metó-dica, aparece em primeiro lugar como a exploração de um território ou conjunto de territórios conversacionais que ele deve partilhar com o(s) seu(s) parceiro(s). Mais uma vez, trata-se de um jogo interactivo de deixas e pistas, sinais e signos: o escrutínio da acção comunicacional que o outro desenvolve face a nós é experimentado, por cada um, como uma progressão exploratória que aquele coarcta voluntária ou involuntariamente. Voluntariamente, se desejamos que a conversação incida sobre assuntos, temas ou problemas que ele não pode discutir, ou sobre factos, projectos, conclusões ou decisões que ele não pode ainda divulgar. Involuntariamente, quando o que impede a exploração são factores que não dependem da sua própria vontade: insuficiências de formação que impedem a correcta descrição de um problema técnico, por exemplo, impedem a exploração do que quer saber mais sobre ele sem que na raiz desse impedimento se encontre uma vontade deliberada de não permitir que o outro se inteire do que se passa (insuficiências linguísticas—lexicais e semânticas—, técnicas e, em geral, de formação, bem como as diferenças axiológicas, éticas e deontológicas são, neste contexto, os principais factores capazes de promoverem o impedimento involuntário da exploração). No período da discussão negociai em que é mais aconselhável a adopção de um comportamento centrado no problema, isto é, cujo objectivo dominante é conseguir mais e mais sólidas informações sobre o modo como a outra parte o percebe e o entende, a necessidade de proceder exploratoriamente é máxima. Mais uma vez, explorar não é apenas reconhecer os territórios do outro, e vice-versa: trata-se de definir/construir o espaço terminológico, factual, metodológico, axiológico, ético e técnico, em que a negociação poderá ter lugar com o concurso dos diversos interactan-tes em condições, pelo menos, não-insatisfatórias para ambas as partes; trata-se ainda de estabelecer o seu âmbito decisional. Esta definição é—ou deveria ser—uma construção participada. A progressão exploratória que constitui a aproximação de dois interactantes pode fazer-se segundo eixos muito distintos, através da solicitação de: 752

Explicitações terminológicas, conceptuais, metodológicas ou científicas. Descrições de factos ou eventos e esclarecimentos subsequen-tes. Delimitação dos temas relevantes para a discussão. Delimitação do(s) problema(s) relevantes para a discussão e respectivo(s) eixo(s) de abordagem. Exposição de argumentos ou resultados de inferências, ou elaboração e explanação de hipóteses. Exposição de opiniões, crenças, preconceitos ou outras noções, a propósito dos temas e problemas afectando o diferendo. Identificação dos valores sociais, organizacionais e individuais que afectam o comportamento negociai de cada interac- tante, ou da parte que ele representa. Identificação dos interesses e prioridades da outra parte, e caracterização do modo como esta percebe os da outra. Identificação dos timing e deadlines da negociação. Informações que permitam a avaliação do poder decisional dos interactantes. Para explorar convenientemente o âmbito possível da discussão negociai e assim construir um território conversacional no qual seja viável a procura de soluções aceitáveis pelas duas partes, os negociadores devem saber recolher as informações que lhes interessam. O negociador experiente sabe conduzir a outra parte a exprimir-se sobre os assuntos que lhe interessa sejam abordados, sem que a outra parte se sinta pressionada para o fazer: diversos métodos podem ser utilizados e esse trabalho é frequentemente facilitado pela tendência espontânea, em muitos negociadores, para falar mais do que o necessário. Uma das soluções para a realização desta aproximação explora-tória é, evidentemente, inquirir: afinal, fazer perguntas é um dos melhores meios para conseguir que os outros nos dêem informações sobre algo. Tal como em muitos outros domínios em que é preciso colocar algum método na formulação de questões — entrevistas, inquéritos, etc. — pode distinguir-se entre diversos tipos de perguntas: abertas, fechadas e pré-formadas. Perguntas abertas: Deixam ao interlocutor a maior liberdade na estruturação da sua resposta: elas permitem-lhe escolher o território onde vai situar-se para responder, qual a informação que julga relevante para o fazer e qual a ordenação da informação que julga mais adequada. A questão aberta deixa toda a liberdade ao interlocutor de entender a pergunta a seu modo e de responder-lhe como quiser. 753

Exemplos: «O que mais o impressionou no conto «The Prussian Officer» de D. H. Lawrence?» «O que pensa da sua empresa?» «O que pensa da sua profissão?» «Qual a característica que melhor o define?» Perguntas fechadas: É deixado ao interlocutor o menor grau de liberdade possível para interpretar a questão a seu modo e para responder-lhe, estruturando ele mesmo a informação que julga pertinente. «Leu «The Prussian Officer» de D. H. Lawrence?», ou ainda «Nesse conto, foram os perigos da degradação da hierarquia e do exercício da autoridade o que mais o impressinou?» «A sua empresa é multinacional?» «A sua profissão é compensadora?» «Ser português é a característica que melhor permite defini- -lo?» Questões pré-formadas: As questões não são nem inteiramente abertas, nem inteira-mente fechadas, mas preparadas para apenas permitirem ao inquirido um pequeno número de escolhas, reveladoras de preferências significativas, no quadro de alternativas que nós próprios definimos: «O que mais o entusiasmou, na leitura de «The Prussian Officer», de D. H. Lawrence? A degradação da hierarquia e da autoridade, porque não exercida no respeito pela pessoa humana dos subordinados? A perfídia de um oficial que transforma um jovem subordinado num homem ressentido e revoltado contra o vexame e a humilhação constantes? As consequências trágicas da revolta? A desmesura crescente das acções e das reacções dos dois homens?» «Porque acha boa a sua empresa? Porque está tecnologicamente bem equipada para lhe permitir fazer bem o seu trabalho? Porque o management é competente e digno de confiança?Porque as instalações são acolhedoras, modernas e funcionais? Porque as relações humanas e os ambientes de trabalho são estimulantes?» «Que característica permite defini-lo melhor? Ser português? Ser jovem? Ser solteiro? Ser trabalhador? Ser independente?» Estas perguntas têm em comum o facto de a sua formulação estipular já, para os seus destinatários, um âmbito limitado de 754

possibilidades de resposta. Eles não estão constrangidos a respon-der no interior de uma única alternativa — do tipo sim/não — mas é-lhes igualmente negada a latitude máxima, que apenas é permitida pelas perguntas abertas. As perguntas abertas são úteis quando se trata de criar uma relação de trabalho franca e descontraída: a liberdade de escolha que elas deixam ao interlocutor é uma boa marca do interesse que temos em que, connosco, ele se sinta à vontade e não em frente de um burocrata qualquer que quer extrair-lhe o máximo de informa-ção num mínimo de tempo. Para o negociador, a pergunta aberta deve ser utilizada no início da relação negociai, como meio de distender o ambiente entre as duas partes e como meio de construir uma relação positiva de trabalho. Contudo, ela deve ser progressi-vamente abandonada, se: O interlocutor começar a manifestar impaciência pelas pergun-tas demasiadamente gerais que lhe endereçamos e mani-festar o desejo de mover-se para uma discussão mais concreta ou específica. O interlocutor começar a endurecer a sua posição por pensar que estamos acima de tudo interessados na manutenção de uma «relação positiva» com ele. As perguntas fechadas são sobretudo eficazes quando se trata de acelerar o curso de uma conversação. Nesse ponto, elas permitem: Indicar claramente onde nos interessa que se situe exactamente as respostas do nosso interlocutor. Indicar ao interlocutor que não estamos dispostos a perder tempo com pormenores acessórios (mas há que ter cuidado para que ele não interprete essa indisponibilidade como querendo dizer que estamos pressionados pelo tempo). Indicar ao nosso interlocutor que a formulação da nossa opinião ou solução depende do seu contributo para informar-nos sobre certas questões específicas. Um excesso de questões fechadas pode dar ao nosso interlocu-tor a impressão de que está num interrogatório e de que temos tudo preparado para o prejudicar. Uma longa bateria de questões fechadas pode ser extremamente contraproducente, portanto, ao injectar na relação negociai uma outra tensão, própria do procedi-mento e estranha aos problemas do diferendo. As perguntas pré-formadas permitem manter um certo equilí-brio entre as vantagens e os inconvenientes das outras duas. Contudo, devemos ser cautelosos na sua utilização, porque: 755

Ela pode deformar as respostas dos nossos interlocutores em sentidos que nos fazem crer que eles têm uma perspectiva muito semelhante à nossa sobre: a) Os dados do problema; b) As relações significativas entre eles. c) Os conceitos, categorias ou metodologias de que nos servimos para compreender e avaliar o problema. Ela pode criar nos nossos interlocutores o sentimento de que pensamos saber tudo sobre os seus problemas e que, por isso, quase nem precisamos de que no-los digam16. Quando desejamos saber mais sobre um determinado problema, prosseguindo a exploração de modo aparentemente passivo, e estamos razoavelmente contentes com o essencial da abordagem que os nossos interlocutores estão a fazer dele, podemos utilizar uma outra técnica conversacional: a reflexão. Trata-se de repetir o que o nosso interlocutor nos disse, dando ênfase às expressões mais próximas do que queremos saber. Convenientemente utilizada, a reflexão permite: Mostrar ao nosso interlocutor que compreendemos o que nos disse, mas não estamos inteiramente satisfeitos com a sua explicação. Mostrar-lhe que, mesmo parcialmente insatifeitos, fomos capazes de identificar pontos importantes da sua declara-ção ou pedido. 16 Tudo isto é ainda mais verdade acerca de um outro tipo de questões pré-formadas, as quais — são realmente perigosas porque o seu uso indevido arrisca destruir completamente a relação de trabalho subjacente ao negócio. São as questões pré-formadas que apenas têm como seu complemento uma pseudo-opção. Elas manifestam: Uma certeza sobre o que se passa com os outros que, em muitas ocasiões, toca as raias da provocação; Que aos que as proferem não interessa verdadeiramente a resposta do seu interlocutor, porque já sabem a verdade, ou Que a agressão verbal é para eles um meio aceitável para fazê-lo dizer uma verdade que pensam já conhecer (esta técnica é muito utilizada nos interrogatórios policiais ou militares). Para conduzi-lo a uma situação de desvantagem negociai. Exemplos: «Já há muito tempo que estão em desacordo sobre o destino a dar às vossas instalações de manutenção?» «Há quanto tempo tem uma má relação de trabalho com o seu superior?» «Quando quer que mandemos instalar um bar no seu escritório?» Todas estas questões produzem implicações activas sobre tópicos importantes, mas que não constituem exactamente os referentes explicítos dos seus enunciados. Elas são, por isso, extremamente perigosas e apenas devem ser utilizadas com imensa cautela, como forma de revelação de que a nossa parte sabe mais sobre a conduta ou procedimentos da outra do que até então tinha deixado transparecer. 756

Fazer-lhe ver que acreditamos nas vantagens de que nos seja dada uma explicação sobre eles. 2.5 UTILIZAR COM PROVEITO AS DIMENSÕES TEMPORAIS DA CONVERSAÇÃO Embora a negociação se processe no presente, o diferendo que ela procura resolver estende-se para o passado e projecta-se no futuro. Saber utilizar — e aproveitar consequentemente — as diversas dimensões temporais do processo negociai é portanto uma grande vantagem para qualquer negociador. Para todas as fases do processo onde se trata de inquirir sobre a natureza de um problema e, sobretudo, de diagnosticar as suas causas, é muito importante saber posicionar os seus enunciados no presente e, com muita frequência, no passado. A formulação de soluções, pelo contrário, implica principalmente o futuro, imediato ou a médio e longo prazo. Importa pois utilizar consistentemente os tempos verbais, por forma a não produzir enunciados cuja inconsistência gramatical possa comprometer ou desacreditar raciocínios que, em tudo o resto, poderão estar o mais correctos possível. Numa fase inicial do processo negociai — e sobretudo se se trata de um primeiro encontro, ou do reatar de relações há muito interrompidas — é fundamental que a discussão se centre no passado (diagnóstico das causas do diferendo), ou no presente (inquérito sobre a versão que tem do diferendo a parte que nos é adversa): isso deve ser feito de modo discreto, de modo a não dar aos seus representantes a impressão de que não temos preparada a questão... trata-se sobretudo de inquirir sobre a versão deles, aquela que, por mais que estudássemos a nossa, jamais poderíamos conhecer suficientemente se não ouvirmos o que eles têm para nos dizer sobre ela. Numa fase mais adiantada, quando se entende ser o momento de passar à formulação de soluções, é vital saber passar para o futuro. Se somos nós que o fazemos, é de pensar que o nosso interlocutor passe também ao futuro, para discutir connosco as condições, ou que se mantenha no passado para contestar, com base em alguma experiência — própria ou alheia — a sua aplicabilidade. Se for o nosso interlocutor a apresentar uma solução, é natural que assumamos nós esse comportamento. No entanto, devemos estar muito atentos a qualquer renitência sua em aceitar essa passagem... talvez seja ainda o momento de continuar a ser «problemático», em vez de tentar ser um solucionador abrupto. Um outro ponto merece ainda menção, no quadro desta explicitação dos usos das dimensões temporais da negociação: retardar a afirmação das nossas soluções e prolongar, sendo problemático, o tempo em que o nosso interlocutor nos revela os seus interesses, preocupações, prioridades, autoridade, poder deci-sional, etc., é aumentar outro tanto o compromisso do outro com aquilo que já disse mas, sobretudo, recolher muita informação a troco de muito pouca. Alternativas bem informadas, adequada- 757

mente colocadas, partem sempre, necessariamente, do conheci-mento que temos do que o nosso interlocutor julga ou sabe ser importante. Ⅵ CONCLUSÃO Para terminar um texto demasiado longo, quer-se uma conclu-são muito curta. Se, após a sua leitura, alguém tiver necessidade de conhecer as «seis regras de ouro da comunicação negociai», elas podem ser formuladas da seguinte maneira: a) Saiba observar e escutar atentamente os seus interlocutores. b) Saiba controlar-se, observando-se a si mesmo. c) Parta com uma boa preparação feita e bem informado sobre o que vai discutir. d) Procure conhecer o melhor possível as peculiaridades comunicacionais dos seus interlocutores. e) Conheça as regras de comunicação, social e culturalmente aplicáveis à situação em que se encontra. f) Seja criativo: é por vezes mais importante ser senhor das regras e das técnicas do que deixar-se tomar por elas. 758

finanças públicas 759

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Administração, n.° 10, vol, Ⅲ. 1990-4.°, 761-778 RECEITAS PÚBLICAS DO TERRITÓRIO DE MACAU: ORIGEM E EVOLUÇÃO (1980-1989) J. H. Paulo Rato Rainha * 1. INTRODUÇÃO A actividade financeira desenvolvida pelas colectividades públicas correspondentes a um Estado, Região Administrativa ou Território, como actividade subjacente à satisfação de necessidades colectivas e concretizada em receitas e despesas, é muito impor-tante, dada a sua influência na vida económica global do respectivo espaço geográfico. Na realidade, as finanças públicas operam em interacção com o sector privado, pelo que os efeitos da política orçamental da colectividade dependem da reacção deste sector, do mesmo modo que a necessidade de algumas medidas fiscais é determinada pela evolução do comportamento do sector privado na ausência daquelas medidas. O território de Macau constitui uma pessoa colectiva de direito público interno e goza, com ressalva dos princípios e no respeito dos direitos, liberdades e garantias estabelecidos na Constituição da República Portuguesa e no Estatuto Orgânico de Macau, de autonomia administrativa, económica, financeira e legislativa1. Deste modo, parece interessante fazer-se uma breve apresentação do desenvolvimento da sua actividade na obtenção e utilização de meios financeiros para a satisfação de necessidades colectivas e dos fins que, como colectividade pública, pretende alcançar. Esta actividade pode ser seguida essencialmente através da análise de dois conjuntos de documentos institucionais: o Orça-mento Geral do Território (OGT) e as Contas da Gerência e do * Subdirector dos Serviços de Finanças de Macau e ex-director de Contabili-dade da Direcção-Geral da Contabilidade Pública do Ministério das Finanças. 1 Cf. artigo 2.° do Estatuto Orgânico de Macau constante da Lei n.° 1/76, de 17 de Fevereiro, na redacção dada pela Lei n.° 13/90, de 10 de Maio. 761

Exercício. Estes dois conjuntos de documentos reflectem de uma maneira geral as grandes linhas de política orçamental, com as suas componentes de política fiscal e de despesas públicas, pelo que, para se conhecer a influência global da actividade do sector público, ter-se-ão também de estudar os instrumentos monetários e as normas reguladoras de algumas actividades do sector privado. O Orçamento Geral do Território é o instrumento institucional onde estão consubstanciadas as previsões das receitas e das despesas anuais e reflecte o quadro básico em que se situa a actividade financeira a prosseguir pelo Governo2. As Contas da Gerência e do Exercício são o registo oficial e público da actividade financeira desenvolvida ao longo de um ano e apresentam a efectiva realização das receitas e das despesas previstas no OGT3. A atenção dispensada pelo público à análise ou discussão do OGT é, de uma maneira geral, sempre superior à dispensada à publicação das contas, cujo facto passa quase completamente despercebido nos órgãos de comunicação social. Esta é uma situação que pode ser considerada normal na actividade política subjacente à actividade financeira das colectividades públicas e não é específica do Território: no orçamento encontram-se previsões e promessas do que se pensa realizar no ano (civil ou económico) que se vai iniciar; nas contas encontra-se registado o valor das realizações efectivas distribuído pelos diversos sectores da administração pública ou de acordo com as suas finalidades e funções. A comparação entre as promessas e as realizações pode não ser muito favorável a estas últimas, pelo que existe o desejo político de minimizar o valor da análise das contas e considerar que com o novo orçamento poderá ser realizado e ultrapassado o prometido anteriormente4. O estudo ou análise das Contas da Gerência e do Exercício (ou do OGT) pode ser realizado em duas ópticas diferentes ainda que interligadas: óptica das receitas públicas e óptica das despesas públicas. Nestas breves linhas, não se analisa a actividade financeira de todo o sector público administrativo e só se pretende indicar a 2 Sobre a natureza e princípios do OGT, veja-se Jorge Bruxo, «O Ciclo Orçamental na Administração Pública de Macau», em Administração — Revista da Administração Pública de Macau, n.os 3/4, Junho de 1989, pgs. 105/112, e n.° 5, Novembro de 1989, pgs. 455/462. 3 O Decreto-Lei n.° 41/83/M, de 21 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.° 49/84/M, de 26 de Maio, e Decreto-Lei n.° 22/87/M, de 27 de Abril, regulamenta a elaboração e execução do Orçamento Geral do Território, a Contabilidade Pública Territorial, a elaboração das Contas de Gerência e Exercício e a fiscalização da actividade financeira do sector público administrativo. De acordo com o seu artigo 35.°, «o resultado da execução orçamental constará de contas provisórias e das Contas de Gerência e do Exercício, que serão elaboradas pela Direcção dos Serviços de Finanças». 4 Parafraseando, podemos também chamar a este procedimento o «ciclo das promessas orçamentais». 762

estrutura e a evolução das receitas públicas do Território nos últimos anos e apresentar algumas simples opiniões de política financeira, deixando de fora, no entanto, a análise do conjunto das receitas dos institutos públicos, sob a forma de serviços personaliza-dos e de fundos autónomos, e dos Municípios5. 2. ANÁLISE DAS RECEITAS PÚBLICAS CORRENTES Na análise do desenvolvimento da actividade financeira de uma colectividade pública, para além do conhecimento da finalidade ou composição das suas despesas, é importante observar a estrutura das origens de recursos ou meios de financiamento. A estabilidade ou permanência de alguns meios de financiamento permite a realização de um melhor planeamento e a possibilidade de estabelecer a cobertura orçamental entre as chamadas despesas de funcionamento e as despesas de investimento, de modo que não fiquem comprometidas estas últimas por falta de recursos. As receitas públicas podem ser classificadas de diferentes modos, de acordo com a finalidade ou objectivo da sua análise. Para efeitos deste pequeno estudo parcial da evolução e composição das receitas públicas do Território, seguiremos a classificação econó-mica que faz a distinção entre receitas correntes e receitas de capital e que tem acolhimento na legislação financeira de Macau6, embora nos limitemos a analisar as receitas correntes. As receitas correntes são as que provêm do rendimento do próprio período, esgotando-se ao longo da correspondente execu-ção orçamental (exemplo: impostos, taxas e rendimentos de propriedade). As receitas de capital são as que provêm de poupança e alteram o património duradouro, nestas se incluindo os eventuais 5 O sector público administrativo inclui não sóos serviços centrais da Administração Pública, como também os seus serviços desconcentrados e descentralizados correspondentes aos institutos públicos, sob a forma de serviços personalizados e de fundos autónomos, e Municípios. O regime geral da autonomia financeira dos Municípios mantém-se regulamentado no Decreto-Lei n.° 119/84/M, de 24 de Novembro, que foi substituído pelo Decreto-Lei n.° 42/88/M, de 30 de Maio, relativamente à mesma matéria, para os institutos públicos. Algumas destas entidades, para além das transferências de receitas provenientes do OGT, como receitas consignadas ou subsídios, têm também receitas próprias, que devem figurar no Orçamento (cf. Decreto-Lei n.° 41/83/M, de 21 de Novembro, artigo 4.°, n.° 1) e cujos montantes, quando incluídos nos mapas das receitas totais do sector público administrativo, são tradicionalmente apresentados como contas de ordem. Há uma grande variedade e confusão dos regimes financeiros das entidades autónomas do Território, pois nalguns casos não se tem feito a aplicação da distinção entre autonomia administrativa e autonomia financeira, devendo deixar-se esta última só para os Serviços que disponham de autofinanciamento. 6 A classificação económica das receitas públicas do Território consta do anexo I ao Decreto-Lei n.° 41/83/M, de 21 de Novembro (cf. artigo 13.°, n.° l, e n.os 2 e 3, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 49/84/M, de 26 de Maio). 763

excedentes de gerências anteriores (exemplo: alienação de prédios ou de participações financeiras, empréstimos contraídos a longo prazo e reembolsos de empréstimos concedidos)7. No Quadro n.° l apresentam-se as diversas categorias dos recursos do Território respeitantes às receitas correntes, cuja composição difere ligeiramente da classificação por capítulos constante nas Contas da Gerência e do Exercício publicadas pela Direcção dos Serviços de Finanças. As diferenças existentes resultam de se terem autonomizado dos impostos directos as receitas provenientes das entidades concessionárias de exclusivos do Território e de se terem agregado rubricas de diversos capítulos na mesma classificação8. Uma das primeiras observações que pode ser retida da análise do Quadro n.° l e da evolução das receitas é o crescimento verificado em todos os grupos ao longo dos anos, cujo total de 1985 representa 3,27 vezes o valor recebido em 1980 e o de 1989 corresponde a 2,51 vezes o valor de 1985: em dez anos, o valor das receitas públicas correntes multiplicou-se cerca de 8,22 vezes. Este crescimento de receitas, depois de eventualmente deduzido do incremento derivado da inflação9, é ainda espectacular e é também reflexo do grande boom de desenvolvimento económico que o 7 Outras classificações são possíveis: receitas ordinárias são as que são cobradas num período e com toda a probabilidade voltarão a ser cobradas nos anos seguintes (rendimentos de propriedades, taxas e impostos permanentes) e receitas extraordinárias são as obtidas num período e com toda a probabilidade não voltarão a ser obtidas nos anos seguintes, ou, pelo menos, não se sabe quando voltarão a ser obtidas (alienação de valores patrimoniais, impostos não permanen- tes, obtenção de empréstimos e reembolsos de empréstimos concedidos). Estas categorias de receitas não correspondem às de receitas correntes e de receitas de capital, visto que, na realidade, encontram-se receitas correntes que são extraordi nárias (por exemplo, os impostos extraordinários), bem como receitas de capital que são ordinárias (por exemplo, as receitas da venda de bens de investimento — móveis, veículos usados, etc. — a que, por várias razões, se procede todos os anos). Para mais desenvolvimento sobre as classificações veja-se, por exemplo, José Joaquim Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 2.a edição, 1984, pgs. 64/73. 8 No Quadro n.° l indicam-se os anos de 1980, por corresponder sensivelmente ao início do descolar do desenvolvimento económico de Macau, de 1985, por ser o meio da década de oitenta, e os anos seguintes de que se dispõem dados estatísticos. 9 Não há valores estatísticos que permitam avaliar a inflação ocorrida no território de Macau entre 1980 e 1989 e reconverter os dados das receitas públicas dos diversos anos a preços fixos de 1980, de modo a poderem ser comparados entre si sem a influência da inflação. A Direcção de Serviços de Estatística e Censos só começou a publicar índices de preços no consumidor a partir de 1985, com referência ao período base de Outubro de 1982 a Setembro de 1983 (cf. índice de Preços no Consumidor — Relatório Anual 1985). De acordo com o relatório mensal de Janeiro de 1990 de índice de preços no consumidor, o valor do índice médio nos 12 meses concluídos em Janeiro de 1990 foi de 146,35, com referência ao período base (Out. 82-Set. 83). 764

Receitas públicas correntes [QUADRO N.° 1] Fonte: Contas de Gerência e do Exercício (Direcção dos Serviços de Finanças de Macau) 765

Território tem estado a atravessar desde o princípio da década de oitenta. Do estudo da composição ou estrutura das receitas públicas correntes ressalta ainda que a importância relativa de cada um dos grupos não é semelhante, realçando-se os valores derivados das receitas fiscais10, da concessão de exclusivos e dos rendimentos de propriedade que, em globo, representam entre 89% (1980) e 95,6% (1989) do total das mesmas receitas durante o período. Uma outra observação geral sobre a estrutura das receitas é respeitante à sua alteração entre os anos de 1980 e 1985, mantendo-se sensivelmente a mesma estrutura nos últimos cinco anos. Esta alteração é resultante de nem todos os grupos terem evoluído ao mesmo ritmo, o que tem algumas repercussões na actividade financeira do Território. No ano de 1980, o conjunto dos impostos ou receitas fiscais é a principal origem das receitas públicas correntes do Território, representando 46,8% do seu total, seguindo-se as receitas prove-nientes da concessão de exclusivos com 25,9% e os rendimentos de propriedade com 16,3%. Os restantes grupos de receitas — taxas, multas e outras penalidades; vendas de bens e serviços; transferên-cias e outras receitas correntes — não têm grande expressão individual e em conjunto representam cerca de 11% do total. Nos anos de 1985 e seguintes, assiste-se a uma inversão das posições relativas das receitas fiscais e dos rendimentos da conces-são de exclusivos, representando estes últimos, no ano de 1989, cerca de 48,2% e aquelas 27,3% do total das receitas públicas correntes, seguindo-se os rendimentos de propriedade com o valor de 20,1%11. As restantes receitas correntes vêem diminuir a sua importância relativa e correspondem só a cerca de 4,4% do total do mesmo ano. 2.1 RENDIMENTOS DA CONCESSÃO DE EXCLUSIVOS Para uma melhor análise da evolução dos rendimentos da concessão de exclusivos apresenta-se o Quadro n.° 2 em que são subdivididos em rendimentos dos jogos de fortuna ou azar (casinos), rendimentos de outros jogos ou corridas12 e rendimentos da concessão de exclusivos de serviços públicos. Do Quadro n.° 2 verifica-se que os rendimentos da concessão do exclusivo dos jogos de fortuna ou azar são a grande fonte das 10 Designaremos por receitas fiscais o conjunto dos impostos directos e indirectos. 11 Os rendimentos de propriedade incluem as receitas públicas derivadas dos contratos de concessão de terras. Nos anos de 1988 e 1989, os valores apresentados incluem também a parte devida ao futuro Governo da Região Administrativa Especial de Macau. Veja-se a nota 20. 12 Rendimentos dos exclusivos de lotarias, de corridas de galgos, da pelota basca e de corridas de cavalos. 766

Rendimentos da concessão de exclusivos [QUADRO N.° 2] Fonte: Contas de Gerência e do Exercício (Direcção dos Serviços de Finanças de Macau) 767

receitas da concessão de exclusivos e a principal origem das receitas públicas do Território, representando só por si, em cada um dos últimos cinco anos em análise, mais do que 40%, o que é superior ao conjunto das receitas fiscais13. No período em análise, o contrato da concessão do exclusivo de jogos de fortuna ou azar foi revisto em 1982 e 198614. Estas alterações contratuais permitiram um grande aumento das receitas derivadas desta concessão, o que não foi possível ser acompanhado, na mesma medida, por parte dos restantes grupos de receitas. Os rendimentos provenientes da concessão de exclusivos de outros jogos ou corridas e de serviços públicos apresentam uma ligeira tendência para o seu aumento em valores absolutos, ainda que as suas posições relativas se mantenham nos últimos cinco anos com pequenas alterações da sua participação na composição das receitas públicas. A evolução e alteração deste conjunto de receitas públicas estão, de uma maneira geral, fora da possibilidade da intervenção do poder político-administrativo, dados os condicionalismos da efectivação das receitas e as limitações de eventuais alterações aos respectivos contratos de concessão. Os montantes provenientes dos jogos de fortuna ou azar dependem essencialmente do comporta-mento dos jogadores, já que as regras contratuais da concessão não estão sujeitas a alterações, por estarem já estabelecidas para os anos mais próximos, e os rendimentos provenientes da concessão de serviços públicos nunca poderão ser uma receita de grande significado, dada a sua própria natureza. Os rendimentos dos exclusivos de jogos e corridas poderão vir a aumentar a sua importância absoluta e relativa, o que depende principalmente da evolução de condicionalismos políticos externos ao Território relacionados com as corridas de cavalos. Por outro lado, não são previsíveis grandes alterações das receitas dos restantes jogos e corridas que, embora com uma ligeira tendência a aumentar, já atingiram a sua estabilidade, após terem entrado nos hábitos dos apostadores. Tendo em consideração os condicionalismos sobre a quase impossibilidade de intervenção do poder político-administrativo na 13 Ver dados do Quadro n.° 1. 14 A revisão foi feita por contrato assinado, em 30 de Dezembro de 1982, entre o Território de Macau e a Sociedade de Turismo e Diversões de Macau, S.A.R.L. e a renovação foi concretizada por contrato celebrado entre as mesmas entidades, em 29 de Setembro de 1986, com um aditamento de 31 de Dezembro do mesmo ano. 768

evolução das receitas públicas provenientes da concessão de exclusivos, parece dever-se dar mais atenção ao conjunto de receitas em que este poder de intervenção seja mais acentuado, nomeada-mente o das receitas fiscais, dada a sua importância relativa e potencialidades quase inexploradas. 2.2 RECEITAS FISCAIS Para a maior parte dos países ou espaços fiscais, as receitas fiscais são a principal origem das receitas públicas, podendo dizer-se que são excepcionais as situações em que isso não acontece. No território de Macau, as receitas públicas derivadas dos impostos não são efectivamente a principal fonte, mas ainda são a mais importante origem de receitas públicas sobre a qual o poder político-administrativo tem possibilidades de intervir e de procurar controlar a sua evolução. O sistema fiscal, na maior parte dos países desenvolvidos, é um instrumento da respectiva política económico-social devido aos seus efeitos sobre a conjuntura económica ou de alteração progressiva da própria estrutura económica. Na realidade, os impostos utilizam-se para influenciar o aumento ou a redução dos consumos, combater a inflação, incentivar as exportações e as substituições das importa-ções, favorecer e seleccionar o investimento em actividades econó-micas, proporcionar uma melhor redistribuição de rendimentos, etc. Em Macau, ao contrário do que se passa noutros locais, os impostos têm ainda como finalidade exclusiva a mobilização de alguns recursos para o financiamento das acções da Administração Pública e não são uma componente obrigatória em qualquer dos programas estabelecidos na área de acção política. O uso eficaz do sistema fiscal para a formulação das políticas globais depende da capacidade de desencadear um processo pelo qual exista uma aplicação efectiva das leis fiscais, de forma a atingir, dentro do quadro institucional estabelecido, os objectivos preconizados para a política fiscal com o consequente impacto sobre os agentes de decisão económica (consumidores e produtores). A estrutura fiscal do território de Macau nos anos de 1980 e 1985-89, definida como a proporção das diferentes categorias de impostos no total das receitas fiscais, é apresentada no Quadro n.° 3 e o seu estudo pode dar uma ideia do uso relativo que é feito das diferentes técnicas fiscais. Neste quadro constam as receitas fiscais agrupadas em impostos directos e em impostos indirectos, de acordo com uma classificação tornada clássica, embora em desuso. Nestas notas não se pretendem analisar os pressupostos científicos desta classificação, que só se segue por constar nas Contas da Gerência e do Exercício e já ter entrado nos conhecimentos habituais do leitor com alguma curiosidade por assuntos fiscais. Uma das interpretações desta classificação pressupõe que os 769

Receitas fiscais [QUADRO N.° 3] Fonte: Contas de Gerência e do Exercício (Direcção dos Serviços de Finanças) (*) Emolumentos por certificados de origem e licenças de exportação. 770

impostos directos são suportados efectivamente pelos contribuintes designados pela lei fiscal (contribuintes de direito e de facto), enquanto os impostos indirectos são suportados, através do fenó-meno da repercussão, por terceiras pessoas que seriam os contri-buintes de facto. A primeira observação que resulta da leitura do Quadro n.° 3 (do mesmo modo que do Quadro n.° 1), é o aumento das receitas verificado no período de dez anos: o conjunto total de impostos de 1989 representa 4,8 vezes o valor cobrado em 198015. Outra observação genérica diz respeito à ligeira alteração da composição das receitas fiscais: em 1980, os impostos directos representavam cerca de 48,4% e os impostos indirectos 51,6%, verificando-se em 1988 uma situação precisamente inversa, embora nos anos de 1985-87 e 1989 os impostos directos apresentem valores superiores aos de 1988. Deste quadro verifica-se que o imposto de consumo, cuja gestão é feita pela Direcção dos Serviços de Economia e incide essencialmente sobre o valor de alguns bens de consumo importa-dos, representa só por si, em 1989, cerca de 22,6% do total das receitas fiscais e de 49,6% do valor dos designados impostos indirectos. A segunda maior receita fiscal é a respeitante ao imposto complementar de rendimentos que, no mesmo ano de 1989, corresponde a 18,8% do total dos impostos e a 34,5% dos impostos directos. Os valores adicionados do imposto profissional e do imposto complementar de rendimentos que, no sistema fiscal de Macau, tem características de imposto cedular dos rendimentos da actividade comercial e industrial e de imposto de sobreposição da tributação dos rendimentos de trabalho com elementos personalizantes, representam em 1989 cerca de 30% de todas as receitas fiscais, o que se pode indicar como correspondendo ao valor da tributação sobre o rendimento. A sisa, que incide sobre as transmissões onerosas de imóveis, é a terceira maior receita fiscal no ano de 1989 (15,8%), com um valor correspondente quase a três vezes do da contribuição predial urbana, que tributa o rendimento derivado da posse de prédios urbanos (rendimentos presumidos, quando não arrendados ou declarados como tal, e rendimentos efectivos, quando declarados como arrendados). Deste conjunto de observações e dado o tipo da matéria colectável da sisa (valor das transmissões de imóveis), não se pode deixar de considerar um pouco estranho que os valores cobrados neste imposto representem cerca de metade dos impostos sobre o rendimento (imposto profissional e imposto complementar de rendimentos) e o triplo do imposto sobre a posse de prédios 15 Cf. nota 9. 771

(habitação própria ou de arrendamento). Parece na realidade dever concluir-se que existe grande fuga aos impostos16, nomeadamente os correspondentes aos impostos sobre o rendimento (e contribuição predial urbana), quer esta resulte de mera aplicação do sistema fiscal, quer derive da acção voluntária de os contribuintes violarem a lei. As possibilidades de intervenção do poder político- -administrativo sobre o sistema fiscal são diversas e dependem, não só, de diversos factores económicos e não económicos, como também, do desejo político de tributar17. De uma maneira geral, a opinião pública considera que o aumento das receitas fiscais está implicitamente ligado a um aumento de taxas dos impostos existentes ou à criação de novos impostos. Na realidade esta ligação pode existir ou não, pois o valor do imposto é calculado através de dois elementos essenciais—a taxa e a matéria colectável—, podendo chegar-se ao mesmo resultado fazendo variar inversa-mente estes dois elementos. Deste modo, para o aumento das receitas fiscais não se torna imprescindível criar novos impostos ou necessário aumentar as taxas dos existentes, desde que se consiga aumentar a matéria colectável. O aumento da matéria colectável pode derivar exclusivamente dos factores económicos (e sociais) de desenvolvimento do Terri-tório ou da intervenção do poder político-administrativo na luta contra a evasão e fraude fiscais. Neste âmbito de intervenção podem-se referenciar dois conjuntos de medidas: limitação do campo de aplicação das isenções dos impostos e alteração ou aumento dos procedimentos administrativos de fiscalização tribu-tária. Para melhor se poder compreender as possibilidades de intervenção com a finalidade de aumentar as receitas fiscais, tornar-se-ia conveniente fazer uma descrição de cada um dos principais impostos do sistema fiscal, nomeadamente da sua incidência e dos procedimentos de controlo. Dado que essa descrição tornaria demasiado fastidiosa e pormenorizada, em relação ao sistema fiscal de Macau, a leitura destas notas sobre o conjunto das receitas públicas correntes, será suficiente deixar ficar expressa a ideia de que as receitas fiscais apresentam potencialidades de serem aumentadas sem a necessidade de se criarem novos impostos ou aumentar as taxas dos existentes. 16 Talvez também seja de concluir que as taxas dos impostos sobre o rendimento são muito baixas em relação às da sisa. 17 Sobre os factores determinantes do nível de tributação, veja-se J. H. Paulo Rato Rainha, «Comparações Fiscais Internacionais», em Ciência e Técnica Fiscal, n.os 274/276, Outubro/Dezembro de 1981, pgs. 57 a 171, nomeadamente pgs. 76/86. 772

Rendimentos de propriedade [QUADRO N.° 4] Fonte: Contas de Gerência e do Exercício (Direcção dos Serviços de Finanças de Macau) (* ) Inclui as receitas do Fundo de Desenvolvimento Económico e Social. 773

2.3 RENDIMENTOS DE PROPRIEDADE Os rendimentos de propriedade e outros activos são o terceiro conjunto de receitas públicas do Território mais representativo, depois dos rendimentos da concessão de exclusivos e das receitas fiscais. Como se verifica no Quadro n.° 4, pela sua importância ressalta o valor dos prémios da concessão de terrenos que tem vindo a apresentar cada vez mais valores maiores, em termos absolutos e relativos. Conforme estabelece a Lei de Terras18, a concessão de terras pode ser por aforamento ou por arrendamento19, embora a concessão por aforamento só seja concedida nos casos de necessi-dade de unificação do regime jurídico de diversas parcelas para o mesmo aproveitamento. Desta concessão de terrenos resulta o pagamento, por parte dos concessionários, de um prémio de contrato e do respectivo foro ou renda anual. Os rendimentos correspondentes aos prémios são as quantias que os concessionários de terrenos do Território, por arrendamento ou aforamento, têm de pagar a título de prémio de contrato ou preço do domínio útil. Este valor, no caso de concessão por aforamento, deve ser pago numa única prestação ou em várias prestações, bem como no caso de concessão por arrendamento, como se pode ler em diversos despachos governamentais com a respectiva autorização. Dadas as actuais limitações existentes nas concessões anuais de terrenos, é muito provável que estas receitas não possam continuar a crescer ao ritmo dos últimos anos: no ano de 1989, verificou-se um aumento de cerca de 6,4 vezes o valor de 198520. Por outro lado, o valor destes prémios tem repercussão nos preços dos imóveis construídos e destinados a venda, pelo que um valor demasiado elevado terá influência negativa no desenvolvimento e evolução da actividade imobiliária, o que se transforma num outro limite ao aumento deste tipo de receitas públicas. 18 Lei n.° 6/80/M, de 5 de Julho, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 8/83/M, de 13 de Agosto e Decreto-Lei n.° 78/84/M, de 21 de Julho. l9 Cf. Lei n.° 6/80/M, de 5 de Julho, artigo 30.°, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 78/84/M, de 21 de Julho. 20 Os valores apresentados referentes aos anos de 1988 e 1989 não estão deduzidos da parte devida ao futuro Governo da Região Administrativa Especial de Macau, pelo que o montante destas receitas realmente disponível pode ser inferior ao indicado. Nos termos do anexo n da Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a Questão de Macau (Declaração Conjunto Luso-Chinesa), na parte referente ao Grupo de Terras, dispõe-se que «a partir da data de entrada em vigor da Declaração Conjunta e até 19 de Dezembro de 1999, todos os rendimentos obtidos pelo Governo Português de Macau provenientes dos contratos de concessão de terras e da renovação dos contratos de concessão de terras serão divididos em partes iguais entre o Governo Português de Macau e o futuro Governo da Região Administrativa (continua na página seguinte) 774

A regulamentação do pagamento do foro obedece, em princípio, às disposições do Código Civil ainda em vigor no Território, estando o regime das rendas regulamentado na Lei de Terras, onde se prevêem os casos de actualização21. Ainda que desta actualização de rendas possa derivar um aumento de receitas públicas, dadas as características destas receitas nunca poderão ser atingidos valores significativos, para além das dificuldades administrativas (e políti-cas) desta actualização. As receitas públicas derivadas das participações em actividades empresariais resultam da transferência dos resultados das empresas públicas (Instituto Emissor de Macau) e do recebimento dos dividendos de sociedades anónimas de que o Território é accionista. A evolução destas receitas depende não só do desenvolvimento e resultados das empresas, como também da política de manutenção das participações financeiras do Território nessas sociedades, pois o aumento das receitas públicas através da alienação destas participa-ções (receitas de capital não analisadas aqui) implica igualmente, de uma maneira geral, a diminuição das receitas das participações das actividades empresariais. 3. CONCLUSÕES E COMENTÁRIOS Das diversas observações resultantes da análise das receitas públicas do território de Macau podem extrair-se as seguintes conclusões ou sumário: 1. A actividade financeira do território de Macau pode ser seguida essencialmente através da análise de dois conjuntos de documentos institucionais: o Orçamento Geral do Território e as Contas da Gerência e do Exercício. As Contas da Gerência e do Exercício, que são o registo oficial e público da actividade financeira do Território desenvolvida ao longo do ano, apresentam a efectiva realização das receitas e das despesas previstas no OGT. 2. O estudo ou análise das Contas da Gerência e do Exercício pode ser efectuado em duas ópticas diferentes ainda que interliga- Especial de Macau depois de deduzido o custo médio de produção de terras. A totalidade dos rendimentos de terras assim pertencentes ao Governo Português de Macau, incluindo a quantia deduzida acima referida, será utilizada no desenvolvi-mento de terras e nas obras públicas de Macau. O rendimento de terras pertencente ao Governo da Região Administrativa Especial de Macau será convertido num fundo de reserva do Governo da Região Administrativa Especial de Macau e depositado em bancos registados em Macau, que poderá ser utilizado, em caso de necessidade e mediante o consentimento da parte chinesa, pelo Governo Português de Macau para o desenvolvimento de terras e para obras públicas em Macau durante o período de transição». 21 Cf. Lei n.° 6/80/M, de 5 de Julho, artigo 52.°, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 78/84/M, de 21 de Julho. 775

das: óptica das receitas públicas e óptica das despesas públicas. As receitas públicas podem ser classificadas de diversos modos, sendo a classificação actualmente mais seguida a que distingue entre receitas correntes e receitas de capital. 3. Receitas correntes são as provenientes do rendimento do próprio período e as receitas de capital são as derivadas de poupança e alteram o património duradouro. Dada a alteração do património provocada pelas receitas de capital, só se analisaram as receitas públicas correntes. 4. No período de dez anos (entre 1980 e 1989) o valor das receitas públicas correntes do Território foi multiplicado em cerca de 8,22 vezes (a influência da inflação inclui-se neste valor). O conjunto composto pelas receitas fiscais, concessão de exclusivos e de rendimentos de propriedade representam entre 89% (1980) e 95,6% (1989) do total das mesmas receitas durante o período de 1980-1989. 5. No ano de 1989, e mantendo a tendência das posições relativas das diversas categorias de receitas públicas correntes após 1985, os rendimentos da concessão de exclusivos representam cerca de 48,2%, as receitas fiscais 27,3% e os rendimentos de propriedade 20,1% do total. Os rendimentos da concessão do exclusivo dos jogos de fortuna ou azar são a grande fonte das receitas da concessão de exclusivos e a principal origem das receitas públicas, representando só por si, em cada um dos últimos cinco anos (1985-1989), mais do que 40% do total (em 1989: 46,1%). 6. A evolução e alteração dos rendimentos da concessão de exclusivos, onde são predominantes as receitas públicas resultantes da concessão dos jogos de fortuna ou azar, estão quase fora da possibilidade de intervenção do poder político-administrativo, dados os condicionalismos da efectivação das receitas dos jogos ou corridas e as limitações de eventuais alterações dos contratos. 7. Em 1989, o conjunto total dos impostos directos e indirectos (receitas fiscais) corresponde a 4,8 vezes o valor cobrado em 1980. No mesmo ano, o imposto de consumo, que incide essencialmente sobre o valor de alguns bens de consumo importados, corresponde a 22,6% do total das receitas fiscais, e o imposto complementar de rendimentos (imposto sobre os rendimentos da actividade comercial e industrial e de sobreposição aos rendimentos de trabalho) a 18,8%. 8. A estrutura fiscal de Macau é diferente e fora do padrão normal existente noutros espaços fiscais, já que o imposto sobre as transmissões onerosas de imóveis é a terceira maior receita fiscal (15,8% em 1989), representando no ano de 1989 cerca de metade dos impostos sobre o rendimento (imposto profissional e imposto 776

complementar de rendimentos) e o triplo do imposto sobre a posse de prédios de habitação própria ou de rendimento (contribuição predial urbana). 9. O terceiro maior conjunto de receitas públicas correntes é derivado dos rendimentos de propriedade, sendo os prémios de contratos da concessão de terras os seus valores mais representati- vos. A possibilidade de aumento destas receitas é muito limitada, não só pelos condicionalismos existentes nas concessões anuais de terrenos e repercussão dos valores dos prémios de contratos nos preços de imóveis, como também pela evolução dos resultados e manutenção das participações financeiras do Território nas empre- sas. Como breves comentários finais, deixam-se ficar algumas simples opiniões de política financeira relacionada com as receitas públicas do Território: 10. De acordo com o mesmo raciocínio que se aplica à análise do investimento privado sobre a necessidade de diversificação de investimentos ou de mercados para a diminuição dos riscos, também o território de Macau deve procurar diversificar a origem das suas receitas públicas. 11. As receitas de capital provenientes de alienação de participações financeiras ou de outros activos, ainda que pontual- mente possam ser uma fonte importante de receitas públicas, têm como contrapartida a diminuição do património do Território a longo prazo. 12. A estrutura das receitas públicas correntes encontra-se fortemente influenciada pelos rendimentos da concessão do exclu- sivo dos jogos de fortuna ou azar, com todos os inconvenientes que isso acarreta em termos de dependência financeira (e não só) de receitas que estão, de uma maneira geral, fora da possibilidade da intervenção do poder político-administrativo. 13. No território de Macau as receitas fiscais têm como finalidade exclusiva a mobilização de (alguns) recursos para o financiamento de acções da Administração Pública e não são uma componente obrigatória em qualquer dos programas estabelecidos na área da acção política. 14. As receitas fiscais, embora não sendo a principal fonte de rendimentos do Território, são a mais importante origem de receitas públicas sobre a qual o poder político-administrativo tem possibili- dades de intervir e de procurar controlar a sua evolução. 15. Para existir um aumento estrutural das receitas fiscais não é necessário elevar as taxas dos impostos existentes ou criar novos impostos, bastando que se implemente e aperfeiçoe a aplicação do 777

sistema fiscal actual, com o objectivo de diminuir a evasão e fraude fiscais, o que passa pela explicitação do desejo político de tributar e pela organização e reforço da capacidade administrativa de colectar. (Maio de 1990) 778

desenvolvimento779

780

Administração, n.° 10, vol. Ⅲ, 1990-4.°, 781-794 A COORDENAÇÃO DA CONSTRUÇÃO DE INFRAESTRUTURAS ENTRE MACAU E ZHUHAI Cheang Tin Cheong * Macau e Zhuhai, se se desenvolverem na base de uma estratégia e de um programa concertados, têm potencialidades para se transformarem, no virar do século, num duplo grande centro urbano na região do Delta do Rio das Pérolas, lado a lado com Hong Kong e Cantão, contribuindo significativamente para o desenvolvimento da zona Oeste de Xijiang. No entanto, se as duas zonas optarem pela competição entre si, serão apenas e lamentavel-mente prejudicadas e, da contenda, sairão ambas vencidas. O presente trabalho visa, precisamente, estudar as relações de cooperação possíveis entre as duas zonas no domínio da construção de infraestruturas, pondo à disposição das autoridades responsáveis algum material para reflexão que possa, de alguma maneira, ser-lhes útil no tomar de decisões. Após o início da construção em Macau do aeroporto interna-cional e do porto de águas profundas — os dois maiores projectos de infraestruturas em curso no Território, somando um investimento total superior a 4 biliões de dólares de Hong Kong — Zhuhai deu recentemente a conhecer o conteúdo de um grande projecto para a área oeste da Zona Económica Especial (ZEE) e que compreende, mencionando apenas os projectos de maior envergadura, uma central eléctrica que utilizará como combustível o carvão, com uma capacidade de produção na ordem dos 3 milhões de quilovátios; o porto de águas profundas de Gaolan; a linha de caminho de ferro Cantão-Gaolan; o aeroporto de Sanzao; a auto-estrada Xiangzhou- Gaolan; uma refinaria de petróleo com capacidade para um processamento anual de 4 milhões de toneladas; uma petroquímica * Professor no Instituto de Investigação sobre Macau e Zhuhai da Universidade de Zhongshan, Cantão. 781

com capacidade para processar 400 mil toneladas de etileno; a zona turística de Jinhaitan, em Sanzao, e uma área de 13 mil hectares destinada à produção e exploração de produtos aquáticos (Ver mapa anexo). Excluindo o porto de águas profundas, a petroquímica, a refinaria de petróleo e a área de 13 mil hectares para exploração de produtos aquáticos, que envolverão um investimento de cerca de 260 milhões de yuan, o investimento total nos restantes projectos irá oscilar entre 15 e 20 biliões de yuan, ou seja, respectivamente, 3,94 e 5,26 vezes o investimento total de Zhuhai entre 1979 e 1981, na área das infraestruturas (refira-se que, durante este período, a ZEE investiu, nesta área, cerca de 3,8 biliões de yuan). Podemos, ainda, referir outros números igualmente eloquen-tes. Atente-se, por exemplo, no facto de que, em 1988, o investimento total em bens imóveis em Cantão, por parte de entidades estatais, foi de 20,424 biliões de yuan, o que mostra bem quão ambicioso é o plano de desenvolvimento da zona oeste de Zhuhai. Trata-se de um plano cujas dimensões se não restringem apenas às fronteiras da ZEE, ou mesmo da província de Cantão, mas que chamam as atenções de todo o país. Mas, na realidade, nem o Estado, nem Cantão, nem a própria ZEE, poderão, em tão curto espaço de tempo, acumular e canalizar para este projecto tão grande volume de capital. Assim, este capital terá de ser injectado do exterior. Perguntar-se-á, no entanto, qual a praticabilidade e qual a eficácia deste projecto, caso venha a realizar-se, e também quais as repercussões que terá sobre a região do Delta do Rio das Pérolas, Macau e Hong Kong. Esta não é uma questão isolada mas, pelo contrário, concerne toda a região, na sua globalidade, e cada uma das áreas, em particular. Poderá afirmar-se que, aparentemente, este ambicioso plano de desenvolvimento da ZEE irá beneficiar toda a região do Delta, e, particularmente, Macau e Zhuhai. No entanto, um projecto desta envergadura obriga a que se estabeleça primeiro um plano de prioridades onde se definam quais os projectos mais urgentes para o desenvolvimento da região e que apresentam mais vantagens para ambas as partes. Será, também, necessário repensar alguns dos projectos em função, nomeadamente da sua utilidade e com vista ao aperfeiçoamento de um plano global de desenvolvimento da região e das relações entre Macau e Zhuhai. Isto só será possível se se evitar uma duplicação de projectos que conduza a situações contraditórias e/ou conflituosas que, de modo algum, favorecerão a eficácia económica desses mesmos projectos, podendo, pelo contrá-rio, provocar graves percas económicas para ambas as partes. Será, pois, da maior utilidade que economistas, políticos e dirigentes analisem cuidadosamente este problema a fim de encontrar a melhor solução. Este artigo não pretende ser mais do que um contributo nesse sentido. 782

Ⅰ A CENTRAL ELÉCTRICA DE GAOLAN Desde os finais da década de sessenta, devido ao rápido desenvolvimento demográfico e económico, a província de Cantão começou a sentir a escassez de energia eléctrica, que obrigou à importação de energia de Hong Kong. Em 1986, 48% da energia eléctrica necessária (9 biliões de quilovátios/hora) era importada de Hong Kong. Hoje, a província importa ainda 30% da energia usada localmente. A partir de 1979, começaram a gastar-se enormes verbas em divisas estrangeiras na compra de energia eléctrica ao território sob administração britânica. A quantidade de energia importada au-mentou de ano para ano, tendo atingido 1,217 biliões de quilovátios/ /hora em 1987 e 1,421 em 1988. O total de electricidade importada atingiu já 7,06 biliões de quilovátios/hora. Para solucionar este problema, Cantão tem de investir significativamente na construção de centrais eléctricas. A região oeste do Delta do Rio das Pérolas, apesar de ocupar a maior parte da área do delta e de ter uma população mais elevada, não possui uma central eléctrica de envergadura que permita o seu auto-abastecimento. Aliás, todas as grandes centrais existentes ou em curso de construção se localizam na zona leste, sendo necessário transportar a energia, através de cabos de alta tensão, sobre o Zhujiang, numa distância de 3 quilómetros, de um lado para o outro do delta. Para obviar aos problemas mais imediatos de carência de energia, muitos distritos e municípios da zona oeste optaram pela construção de pequenas estações de produção de energia eléctrica, cuja capacidade individual é inferior a 50 mil quilovátios; esta opção, no entanto, salda-se negativamente, pois o custo de construção destas pequenas centrais é elevado e a sua baixa rendibilidade está longe de satisfazer as necessidades da região. Macau, que tem uma potência instalada de 187 500 quilovátios, também se debate com sérios problemas de escassez de energia eléctrica. Tal como a região vizinha, Macau tem optado pela construção de pequenas centrais eléctricas e pela aquisição de energia à vizinha província de Cantão. O Território planeou um investimento de 450 milhões de patacas para a instalação de um grupo de geradores de 75 mil quilovátios. Em 30 de Junho de 1984, a rede de produção eléctrica de Macau juntou-se à de Cantão. Em 1985, Macau comprou a Guangdong 47,3 milhões de quilovátios/hora, ou seja 11,4% do total da electricidade consumida nesse ano. Em 1987, consumiu-se no Território um total de 504 milhões de quilovátios/hora de energia eléctrica. Em 1985, a electricidade era vendida em Macau a HK $ 0,885 por kw/h. O seu preço para a indústria era 71,6% mais 783

elevado do que em Hong Kong e 112,5% do que em Taiwan. Actualmente, Macau está a vender o kw/h de electricidade a mais de um dólar de Hong Kong, o que afecta gravemente o desenvolvi-mento económico e industrial do Território. Parece, pois, urgente que se ponham à disposição de Macau novas fontes de energia, a um custo relativamente baixo. O nosso país é muito rico em recursos carboníferos e, assim, a utilização do carvão como combustível aparece como um objecto prioritário para o desenvolvimento da indústria de produção eléctrica. Se analisarmos todos os factores que possam pesar na decisão a tomar e se atendermos ao interesse em delinear um plano de desenvolvimento que beneficie tanto Macau como Zhuhai, poderemos afirmar que a construção em Gaolan (Zhuhai) de uma central eléctrica de grande envergadura que utilize o carvão como combustível, será uma decisão justa. Zhuhai e Macau, tal como toda a zona periférica que compreende Jiangmen, Zinhui e Zhongshan, têm uma economia que se desenvolve rapidamente e são regiões de grande consumo de energia eléctrica, mas que se encontram longe das actuais fontes produtoras, o que torna urgente e adequada a construção da referida central. Alguns grupos financeiros de Hong Kong e Macau chegaram a avançar a hipótese de instalação de um cabo submarino que ligasse os dois territórios, de modo a poder canalisar energia eléctrica da central da ilha de Nam Va, em Hong Kong, para Macau. No entanto, seria necessário instalar cerca de 65 quilómetros de cabo e o custo do projecto seria muito elevado. Se a energia for canalizada de Gaolan para Macau, a distância será apenas metade daquela. Por outro lado, a opção de ampliar as actuais centrais eléctricas de Macau traduzir-se-ia também em custos elevadíssimos, devido à baixa capacidade de produção e às dificuldades existentes no transporte de carvão para o território, além de que a utilização deste combustível em Macau, pelos seus efeitos poluidores, afectaria gravemente o turismo. Mas, se Macau e Zhuhai investirem conjuntamente na constru-ção de uma central em Gaolan, o custo de produção de energia baixará, o que, criando um ambiente mais favorável ao investi-mento, se traduzirá numa maior capacidade competitiva de ambos os territórios nos mercados internacionais. Segundo o relatório apresentado em Agosto do ano passado pela entidade responsável pelos estudos preliminares de viabilidade deste projecto em Cantão, o custo de produção de electricidade na central de Zhuhai, será de 0,13 yuan/kwh e o seu custo ao público de 0,29 yuan/kwh, ou seja, menos de um terço do preço actual da electricidade em Macau. A construção de uma grande central eléctrica, utilizando o carvão como combustível, pode impulsionar a construção portuária 784

e ferroviária. A ilha de Gaolan, devido à profundidade das águas, é a que possui, na zona oeste do Delta do Rio das Pérolas, melhores condições para a construção de um porto de águas profundas. Segundo o plano de desenvolvimento da zona oeste de Zhuhai, a central eléctrica terá uma capacidade de 3 000 000 kw e consumirá anualmente entre 7 350 000 e 8 075 000 toneladas de carvão. Na primeira fase do projecto, serão construídas estruturas com uma capacidade instalada de 600 000 kw, que consumirão anualmente entre l 470 000 e l 615 000 toneladas de carvão. O cais terá uma capacidade instalada de descarga de 35 mil toneladas de carvão. O argumento mais importante de todos será que a construção de uma central eléctrica com investimento misto de Macau e Zhuhai poderá aliviar contradições provocadas pela construção de projectos nas mesmas áreas, como, por exemplo, o aeroporto. Poderá também impulsionar relações de cooperação bilateral e estimular o desenvolvimento económico da região. O investimento para as obras da primeira fase de construção da central de Gaolan estima-se em l 986 milhões de yuan, dos quais dois terços serão capitais estrangeiros e da Corporação de Exploração das ZEEs... Macau é, pois, o parceiro ideal para investir neste projecto. Contudo, no caso de se conseguir o investimento necessário para a construção da central de produção eléctrica de Zhuhai em 1991, só em finais de 1994 se poderá iniciar a produção de electricidade, ficando, entretanto, por resolver o problema urgente de falta de energia em Macau. O Território precisará de continuar a comprar energia à rede de produção eléctrica de Cantão, ou, então, necessitará de ampliar as suas centrais mais pequenas. Ⅱ O AEROPORTO INTERNACIONAL DE MACAU E O AEROPORTO DE SANZAO, EM ZHUHAI A ideia da construção de um aeroporto internacional em Macau surgiu há mais de dez anos. No entanto, há apenas alguns anos atrás, era ainda polémico o local para a sua construção, discutindo-se se seria melhor localizá-lo em Zhuhai, se em Macau, até que, finalmente, a China concordou que o melhor local seria Macau, iniciando-se as obras no ano passado. Este é, desde sempre, o maior empreendimento na história de Macau, no domínio das infraestruturas. Este aeroporto servirá não só Macau, mas igual-mente Zhuhai e toda a zona oeste do Delta do Rio das Pérolas. Dado o estatuto que Macau goza enquanto porto franco, não será difícil abrir várias linhas internacionais e fazer funcionar o aero-porto como auxiliar do de Hong Kong. Actualmente, Macau recebe por ano 900 000 turistas, oriundos de todo o mundo, e prevê-se que, com o aeroporto, a indústria turística se desenvolva e atinja níveis sem precedentes. Hong Kong tem, hoje, 87 mil vôos internacionais por ano. No entanto, crê-se 785

que os turistas que chegarem à região através de Hong Kong, deslocando-se depois a Macau, não necessitarão de voltar ao vizinho território para retornarem aos seus países, se em Macau puderem dispor de um aeroporto internacional. Haverá também os que preferem parar primeiro em Macau e deslocar-se depois a Hong Kong. Isto significa que pelo menos os 900 000 turistas que anualmente visitam Macau utilizarão o aeroporto do Território, seja à chegada, seja à partida. Hong Kong será também um potencial mercado, dada a quase saturação do aeroporto de Kai Tak. Só em 1988, este aeroporto registou um movimento de 15,3 milhões de passageiros. Esta situação levou a que as autoridades do vizinho território decidissem a construção de um novo aeroporto em Tai Choi San, com capacidade para ser utilizado anualmente por 80 milhões de passageiros. Considerados estes factores, é possível calcular que, após a entrada em funcionamento em 1992, o aeroporto de Macau receberá anualmente 1,4 milhões de passageiros e 54 mil toneladas de mercadorias; no ano 2000, estará a servir 3,25 milhões de passageiros e a fazer transitar 121 mil toneladas de mercadorias; e no ano 2010, 6,483 milhões de passageiros e 288 mil toneladas de mercadorias1. O aeroporto localizar-se-á na parte leste da zona de aterro entre as ilhas da Taipa e Coloane e as suas pistas funcionarão simultaneamente como molhe do porto de águas profundas, havendo passagens e autocarros especiais para os passageiros vindos do interior. O aeroporto de Sanzao, cuja reconstrução se enquadra no plano de desenvolvimento da zona oeste de Zhuhai, localiza-se a uns meros 10 quilómetros de distância de Macau. Construído em 1938, o aeroporto de Sanzao tem 1,5 km2 de superfície; a pista principal tem l 300 m de comprimento e a pista secundária, 800 m. Passados cinquenta anos sobre a sua construção, este aeroporto está longe de responder às necessidades de um moderno porto aéreo. À data da sua construção, Sanzao visou somente servir objectivos militares e não foi considerada a sua exploração comercial. A reconstrução deste aeroporto, de modo a poder receber aviões e passageiros «Boeing» 737 e 757, implicará um investimento de 250 a 300 milhões de yuan, prevendo-se a sua ampliação posterior e reconversão num aeroporto para voos domésticos e internacionais, com capacidade para receber também os «Boeing» 747. A construção de dois aeroportos internacionais a tão curta distância um do outro parece-nos desnecessária. Além disso, a maioria dos turistas estrangeiros que se deslocam a Macau e Zhuhai, mesmo que o aeroporto de Macau não exista, preferirão 1 Gary Ngai, «O sistema de transportes no desenvolvimento do Delta do Rio das Pérolas — a questão vista de Macau», in Administração, n.º 3/4, vol. II, 1989, pp. 63-83. 786

utilizar o aeroporto de Hong Kong e não um pequeno aeroporto, mais distante e com menos facilidades, como o de Sanzao. Também os passageiros nacionais, oriundos dos diversos distritos e municípios situados a norte de Zhongshan e Jiangmen, utilizarão seguramente os aeroportos de Cantão e Foshan que lhes estão mais próximos. Além do mais, Cantão planeia construir um novo aeroporto internacional no distrito de Panyu, junto da encruzilhada da auto-estrada Cantão-Hong Kong-Macau, de modo que os passageiros do Delta do Zhujiang nunca utilizarão o aeroporto de Sanzao, mais pequeno e mais distante. Assim, a reconstrução do aeroporto de Sanzao, com o objectivo de receber passageiros dos diversos distritos e municípios do Delta, não passa, a nosso ver, de uma ideia inútil. Zhu Guojin, membro da Comissão de Transportes de Zhuhai, afirma que «a construção de um aeroporto internacional e do porto de águas profundas em Macau e a reconstrução do aeroporto de Sanzao, são projectos apenas com significado local, visto que ambas as zonas se situam muito ao sul. O aeroporto deveria localizar-se no centro da zona oeste do Delta, a fim de servir simultaneamente as zonas central e oeste, nomeadamente Macau, Zhuhai, Zhongshan, Zinhui, etc. [...] A localização ideal seria a norte Doumen ou a sul de Zhongshan [...]»2. Concordamos plenamente com a opinião de Zhu Guojin sobre o aeroporto de Sanzao. Mas o caso do aeroporto de Macau é diferente. Não sendo Zhuhai um porto franco, o seu aeroporto não poderá substituir o de Macau, como complemento do de Hong Kong. De 1980 a 1988, Zhuhai recebeu no total 910 000 turistas estrangeiros, apenas uma oitava parte dos de Macau, tendo a maioria deles utilizado Zhuhai como ponto de passagem, depois de visitarem Macau. Dado o número reduzido de turistas estrangei-ros, a construção do aeroporto não se reveste de interesse económico. A hipótese de deslocar para norte o aeroporto de Zhuhai, a fim de atrair passageiros de Zhongshan, Jiangmen e Zinhui, também não se apresenta como realista. Deslocar o aeroporto para norte é aproximá-lo dos de Cantão e Foshan e do novo aeroporto que Cantão projecta construir em Panyu, o que reduziria a sua capacidade para atrair turistas. A curto prazo, as fontes de passageiros e mercadorias do aeroporto de Sanzao ver-se-ão limitadas ao município de Zhuhai e ao distrito adjacente de Doumen. Em 1988, a população total do distrito de Zhuhai e de Doumen era apenas de 410 mil pessoas, das quais a maioria vive em meios rurais. As fontes de passageiros e de mercadorias são tão reduzidas que nem sequer conseguem a utilização plena do existente aeroporto de helicópteros; é, assim, demasiado cedo para propor a reconstrução do aeroporto de Sanzao. 2 Zhu Guojin, Estudo sobre o projecto e construção da zona portuária das ilhas de Gaolan, em Zhuhai», 28 de Outubro de 1989. 787

A longo prazo, quando entrarem em funcionamento a maioria dos projectos do plano de desenvolvimento da zona oeste de Zhuhai, quando estiver no auge a exploração petrolífera da foz do Zhujiang e quando a população e a economia apresentarem índices de desenvolvimento notáveis, será então possível pensar na necessidade de reconstruir o aeroporto de Sanzao — só que estaremos já em meados do século XXI! Aliás, não há necessidade de projectar em Sanzao um aeroporto com capacidade para 12 milhões de passageiros — 20 vezes mais do que necessitaria uma população de 600 mil habitantes. A capacidade actual do aeroporto de Kai Tak, em Hong Kong, um dos mais eficazes do mundo, é só 2.79 vezes superior às necessidades da sua população. Zhuhai deverá apoiar a construção do aeroporto internacional de Macau, fornecendo materiais, como areia e pedra, a fim de que o aeroporto possa entrar em funcionamento o mais cedo possível, satisfazendo as necessidades de desenvolvimento económico da região. Quanto às condições regionais, Macau conta com mais fontes de passageiros, é mais conhecido nos roteiros turísticos e é um porto franco. Estas condições favorecem a localização do aeroporto internacional em Macau e não em Sanzao. Fornecendo materiais e pedras, Zhuhai pode benecifiar de entradas de divisas, bem como de uma maior afluência de turistas e de investimento. O nosso país já concordou com a construção do aeroporto internacional de Macau e no espaço limitado de que se dispõe há apenas lugar para um aeroporto. «Zhuhai deve considerar a perspectiva geral e a necessidade de cooperação e manter uma atitude de apoio e colaboração»3, para que a questão do aeroporto de Sanzao não afecte as relações de cooperação entre Macau e Zhuhai, no domínio dos diversos empreendimentos. Ⅲ OS PORTOS DE KA-ÓE DE GAOLAN O porto de Gaolan, a 30 quilómetros (em linha recta) de Coloane e a 100 quilómetros de Hong Kong, terá uma superfície de aproximadamente 80 quilómetros quadrados, sendo maior que o porto Vitória, de Hong Kong. A sua profundidade natural é de 7 a 9 metros, atingindo os 10 metros na entrada do golfo, e a linha isobárica de 20 metros dista apenas 9 quilómetros da costa. Segundo os mapas marítimos, entre a zona portuária e a rota principal, as linhas isobáricas não apresentam grandes alterações, oferecendo o porto poucos obstáculos à navegação. O volume de areia e lama depositado é muito pequeno e a percentagem de areia e lama é de 3 Liu Yajian, «Opiniões sobre a coordenação da construção dos grandes empreendimentos em Zhuhai e Macau», in As Zonas Económicas Especiais e a Economia de Hong Kong e Macau, n.º 2, 1989, pp. 70-75. 788

apenas 1/4 da do Leng-Teng-Ieong. Dispõe de uma zona de 20 quilómetros com condições propícias para a construção de cais de águas profundas, o dobro do porto de Vitória, podendo servir barcos de 50 000 a 100 000 toneladas, e possibilitando a ligação com o transporte fluvial nos rios Zijiang e Tanjiang. Considera-se que Gaolan possui óptimas e raras condições naturais, na zona oeste do Delta do Zhujiang, para a construção do porto de águas profundas. Quando estiver concluído, o porto de Gaolan passará a ser, sem dúvida, o primeiro de todos os portos de média e pequena dimensão existentes na zona oeste do Delta do Zhujiang. Macau está, actualmente, a construir o porto profundo de Ka-Ó que, quando concluída a primeira fase da construção, com capacidade para receber navios de 5 000 toneladas, terá um importante papel na promoção do relacionamento directo entre os diversos portos do Sudeste Asiático e os portos marítimos do nosso país. O governo de Macau prevê que, numa segunda fase, o porto poderá receber barcos de 10 000 toneladas, libertando-se assim da dependência de Hong Kong e baixando o custo do transporte das mercadorias. Actualmente, as mercadorias de Macau têm de ser passadas de um barco para outro em Hong Kong, o que chega a custar 370 patacas por tonelada, factor desvantajoso, em termos de concorrência internacional, para os produtos de Macau. No entanto, por mais belo que seja, este projecto vai contra as leis da Natureza... A construção do cais de 10 000 toneladas no porto de Jiuzhou, em Zhuhai, deu-nos já uma lição negativa. O porto de Jiuzhou situa-se numa faixa de grande sedimentação, na costa oeste da foz do Zhujiang, e a zona portuária e a rota de águas profundas, construídas através de drenagem artificial, em poucos anos voltaram a ser o que eram antes da drenagem, tendo o volume dos sedimentos atingido, no primeiro ano, 4 milhões de metros cúbicos4. Embora o porto de Ka-Ó disponha de melhores condições do que o porto de Jiuzhou, graças à localização do curso inferior do rio numa zona de profundidade natural relativamente grande, entre os 4 e os 5 metros, e devido ao facto de a rota se estender fundamentalmente no mesmo sentido das correntes (factor que alivia a sedimentação), a construção do cais e da rota para barcos de 10 000 toneladas, com uma profundidade drenada de 9 metros, enfrenta uma grave ameaça de sedimentação. Segundo estudos efectuados, o volume anual de sedimentos na zona portuária e rota situa-se entre 1,1 e 1,86 milhões de metros cúbicos5. A repetida drenagem artificial é economicamente insupor-tável. 4 Li Pingri, «Estudo sobre a sedimentação no porto de Zhongshan e sua rota marítima», in Geografia Tropical, n.° l, 1990, p. 23. 5 Luo Zhangren, «Estudo sobre o desenvolvimento do porto de Macau», Março, 1989. 789

Estimativas efectuadas calcularam que, no ano 2000, o volume de cargas e descargas do porto de Macau não ultrapassará os 5 milhões de toneladas6. As mercadorias de longa distância, que são transportadas de um barco para outro em Hong Kong, ocupam 3/5 do volume total do transporte marítimo de Macau; com base nesta percentagem, estima-se que, no ano 2000, o volume das merca-dorias de longa distância de Macau será, aproximadamente, de 3 milhões de toneladas. Apoiados nestas estimativas, podemos afirmar que tais valores não permitirão sustentar economicamente a drenagem de 1,5 milhões de metros cúbicos anuais de sedimentos, não podendo o custo do transporte baixar notavelmente. Resumindo, vemos que é possível, em termos de condições naturais, construir em Macau um porto de águas profundas para barcos de 10 000 toneladas. Mas, uma vez aprovado o projecto de construção do porto de Gaolan, dever-se-á repensar a necessidade da segunda fase do porto de Ka-Ó. Poderá estudar-se a hipótese de anular a segunda fase da obra, canalizando as verbas que lhe estão destinadas para um projecto de cooperação com Zhuhai para a construção do porto de Gaolan, ou mesmo para a aquisição e construção, por parte de Macau, de cais e entrepostos para transatlânticos. Macau dista apenas 15 milhas do porto de Gaolan, um terço da distância que o separa de Hong Kong. Utilizando o porto de Gaolan, poupará não só tempo, como dinheiro, em relação aos transportes efectuados através de Hong Kong e evitará gastar um considerável montante na drenagem do porto e da rota de Ka-Ó, onde poucos transatlânticos chegarão. O que preocupa os investidores de Macau é se existem ou não garantias plenas quanto ao estatuto de porto franco e quanto aos seus direitos e interesses como proprietários dos cais, quer participando na construção do porto através de investimentos mistos, quer construindo os cais e entrepostos com capital exclusivo. Mas este é um detalhe que deverá ficar claramente estipulado no contrato de investimento. O porto de Ka-Ó, os diversos portos de média e pequena dimensão da zona oeste do delta do Zhujiang e o porto profundo de Gaolan deverão estabelecer entre si um relacionamento de coopera-ção regional, a fim de aproveitar plenamente as águas profundas e as águas superficiais: os transatlânticos passarão mercadoria para outros barcos de pequena tonelagem ou descarregá-la-ão em parte no porto de Gaolan, indo depois carregar e descarregar nos diversos portos de média e pequena dimensão, nomeadamente nos de Ka-Ó, Rongqi e Zhongshan. Embora o porto de Gaolan seja melhor do ponto de vista da profundidade, Ka-Ó tem a vantagem de ser um porto franco. Além 6 Gary Ngai, op. cit. 790

disso, utilizando o caminho de ferro em Zhuhai, Macau poderá desenvolver-se como entreposto comercial. Os lucros resultantes da movimentação de milhares de toneladas de mercadorias poderão ser utilizados nas dragagens artificiais do porto, permitindo, assim, pensar na construção de um cais de águas profundas para embarcações de milhares de toneladas. No entanto, só será oportuno pensar neste projecto em 1995, data em que se prevê que esteja construída a linha de caminho de ferro em Zhuhai. Ⅳ A CONSTRUÇÃO DA REDE FERROVIÁRIA NA ZONA OESTE DO DELTA DO RIO DAS PÉROLAS O plano de desenvolvimento da zona oeste de Zhuhai prevê a construção de uma linha férrea de Guangzhou a Gaolan, com 165 quilómetros de extensão, atravessando Foshan, Jiangmen e Xinhui, com um investimento total de 800 a l 100 milhões de yuan. Trata-se, de facto, da chamada orientação central da rede ferroviá-ria da zona oeste do Delta do Zhujiang. Em trabalho anterior7, apresentámos as vantagens e desvantagens dos três projectos propostos—as linhas este, central e oeste—e opinámos que, no caso de os fundos disponíveis serem limitados, se desse prioridade à construção da linha oeste e só no caso de haver disponibilidade económica se construissem simultaneamente as três linhas. No entanto, Wong Chao Son defende que é conveniente construir primeiro a linha leste8. Assim, o autor deste artigo pretende avançar com mais algumas opiniões e tecer alguns comentários sobre o projecto da linha central, adoptado pelo plano de desenvolvimento da zona oeste de Zhuhai. Construir a rede ferroviária na zona oeste do Delta do Zhujiang e ligá-la à rede ferroviária nacional impulsionará, sem dúvida, o desenvolvimento do Delta do Xijiang e de Macau. As divergências colocam-se quanto a saber quais os objectivos e orientações mais razoáveis para a rede ferroviária do Delta do Xijiang. Na nossa opinião, esta deverá visar principalmente o transporte de mercadorias, a média e longa distância, podendo, no futuro, ligar-se às linhas ferroviárias da União Soviétiva e da Europa do Leste. Converter-se-ia, assim, na terceira linha do país a unir a Europa do Leste e a União Soviética à China, com saída marítima, complementando outros projectos como o aeroporto internacional de Macau, o porto de Ka-Ó e outros portos, em vez de visar somente o transporte de curta distância entre Cantão e Macau, pois existem outros meios que efectuam esta ligação. 7 Cheang Tin Cheong, «O caminho de ferro Zhuhai-Macau: um acelerador do desenvolvimento económico de Macau e de toda a região do Delta», in Administração, n.° 5, vol. II, 1989, pp. 423-438. 8 Wong Chao Son, «A questão do caminho-de-ferro Zhuhai-Macau: um contributo para o debate», in Administração, n.° 5, vol. II, 1989, pp. 439-442. 791

Para além das actuais estradas e transportes fluviais, passou-se a dispor de mais uma via de ligação, entre Cantão e Macau, através de Panyu, Shunde e Zhuhai, com a abertura, em 1989, da ponte Luoxi. Actualmente, está a ser construído um túnel que atravessa o rio entre Fangcun e Huangsha e está planeada a construção, em Nanshitou, de uma ponte sobre o Zhujiang. Os problemas de congestionamento de trânsito à entrada na zona urbana de Cantão por oeste ficarão fundamentalmente resolvidos. Com a conclusão da auto-estrada que ligará Cantão a Macau, uma hora será suficiente para fazer de carro o percurso entre as duas cidades. O transporte de curta distância, de passageiros ou de mercadorias, tornar-se-á fácil e conveniente, sendo desnecessário utilizar o convencional caminho-de-ferro. O percurso da linha ferroviária Cantão-Zhuhai, integrada no plano de desenvolvimento de Zhuhai, está projectado por Foshan, Jiangmen e Gaolan, desviando-se em Pingsha, no distrito de Doumen, até chegar finalmente a Zhuhai. Devido ao desvio que faz, esta linha ficará com 210 quilómetros de extensão, mais 60 quilómetros do que a estrada, o que a torna pouco atraente para o transporte de mercadorias e de passageiros de Macau e dificilmente interessante para os investidores macaenses. Daqui se conclui que tanto a linha central como a de leste, pouco interesse revestem para o transporte de curta distância de passageiros e mercadorias. E em relação aos transportes de longa distância? A linha ferroviária Pequim-Cantão encontra-se já saturada pelo intenso movimento de mercadorias, quer para Cantão, quer para Hong Kong. A construção da linha ferroviária no oeste, em vez de no centro ou leste do Delta do Xijiang, aparece como a melhor solução. O centro e o leste do Delta do Xijiang são cortados por numerosos cursos de água, obrigando à construção de muitas pontes, à expropriação de terras cultivadas e a um investimento que poderá atingir os 8 milhões de yuan por quilómetro, ou seja, 2 a 4 milhões mais do que para a linha oeste. Os distritos e municípios por onde passará a linha férrea do leste não sentem a sua necessidade, pois dispõem de um sistema de transportes eficaz. Alguns sentem-se mesmo prejudicados devido ao facto de mais de 6 mil hectares de terras cultivadas, de alto rendimento, virem a ser ocupadas pela linha férrea. Portanto, dirigir fundos para este projecto não é uma decisão tão fácil como Wong Chao Son afirma, embora sejam zonas ricas. Se a construção do caminho-de-ferro no Delta do Xijiang visa, sobretudo, reforçar as suas relações económicas com a zona oeste de Cantão e o oeste do país, poderá dividir-se o percurso junto da zona periférica de Hong Kong. Deste modo, os passageiros e mercadorias que vêm do oeste passarão por Xijiang, Kaiping, Jiangmen e Gaolan, pela linha oeste, chegando finalmente a Macau. Este percurso poupará quase 100 quilómetros em relação à linha 792

central que atravessa Zhaoqing, Foshan, Jiangmen e Gaolan, terminando também em Macau, e tornará desnecessária a construção de uma grande ponte sobre o Xijiang, curso principal do Zhujiang. A construção do troço Xinxing-Jiangmen pode, em grande parte, aproveitar a velha linha Xi-Ning: as pontes e túneis necessários são poucos, as terras cultivadas que atravessará são, também, poucas e o seu custo rondará os 4 milhões de yuan por quilómetro. Além do mais, a maioria dos locais percorridos pela linha oeste são constituídos por terras ricas, onde se concentram muitas famílias de chineses do ultramar. Estas mostraram-se interessadas no projecto de recuperação da linha férrea de Xin-Ning, o que poderá facilitar a recolha dos fundos necessários para a obra. V CONCLUSÃO Em resumo, Macau e Zhuhai devem aproveitar as suas diferenças no sentido de uma divisão de tarefas no domínio da construção de infraestruturas. Devem dar prioridade aos empreen-dimentos que beneficiarão ambas as partes e estabelecer acordos de investimento conjunto e de cooperação, nomeadamente quanto à construção da central eléctrica de Gaolan. O objectivo é recuperar as harmoniosas relações de cooperação entre as duas localidades e fazer com que os investidores macaenses participem na construção de infraestruturas, como o porto de Gaolan, o caminho-de-ferro e a auto-estrada, ou, em alternativa, serem veículo para a introdução de capitais estrangeiros. Aproveitando a sua qualidade de interme-diário, Macau poderá desempenhar um importante papel no desenvolvimento do Delta dos Rio das Pérolas. Na concretização destes projectos, devem considerar-se plena-mente os direitos e interesses de Macau e as relações entre os dois territórios. Quanto mais harmoniosas as relações, mais ampla a cooperação. O que propomos aqui é a criação de um organismo responsável pela investigação sobre o desenvolvimento regional, com a partici-pação de representantes governamentais e de personalidades de Cantão, Macau e Zhuhai. Entre os seus objectivos, contar-se-iam a realização de seminários sobre os diversos empreendimentos, a coordenação dos interesses de cada uma das localidades, dos seus direitos e das relações que estabelecerem entre si, evitando que os projectos se sobreponham e contribuindo para a recuperação do bom relacionamento que já existiu entre Zhuhai e Macau em relação a projectos anteriores, como, por exemplo, a construção da obra hidráulica de Modaomen, para a condução de águas do Xijiang para Macau. 793

ANEXO PLANEAMENTO DA ZONA OESTE DE ZHUHAI Mapa de localização dos empreendimentos 794

Administração, n.° 10, vol. Ⅲ, 1990-4.°, 795-803 RECURSOS HÍDRICOS E DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO DE MACAU Ye Long Fei* O rápido desenvolvimento da economia de Macau nos últimos anos tem vindo a chamar as atenções, nomeadamente porque o Território tem registado um ritmo de crescimento superior ao das regiões limítrofes ou vizinhas, sobretudo após a publicação da Declaração Conjunta do Governo da China e do Governo de Portugal sobre a questão de Macau. Já muitos artigos foram escritos sobre a economia de Macau no período de transição e após 1999, focando os seus mais diversos aspectos, nomeadamente económico e político. Todos estes estudos partilham um optimismo claro sobre as tendências do desenvolvimento económico de Macau1,2. Este artigo tentará abordar o problema partindo da análise dos factores naturais do Território. Ⅰ AS CONDIÇÕES HÍDRICAS DA ÁREA MARÍTIMA DE MACAU Macau fica situado no extremo sul do Sudoeste do Delta do Rio das Pérolas (Zhujiang), na foz deste rio, a oeste da zona marítima de Lingdingyang, formando um triângulo com Hong Kong e Cantão. Assim, entende-se que qualquer estudo sobre os recursos hídricos de Macau tem, obrigatoriamente, que ter em conta a * Vice-Presidente Executivo da Sociedade Chinesa de Física Marítima, membro do Comité Executivo e da Comissão de Oceanografia Física da Associação Internacional de Ciências Físicas do Oceano (AICFO), desempenhando actual-mente funções no Instituto de Investigação do Mar da China Meridional, subordinado à Academia de Ciências da China. 1 Wong Hon Keong, «O sistema económico, a estrutura política e a sociedade de Macau», in Hou Keng, Ano l, n.° l, 1986, pp. 5-11. 2 Ieong Wam Cheong, «As brilhantes perspectivas da economia de Macau —Estudos sobre a economia durante o período de transição», in Hou Keng, Ano 3, n.° 3, 1988, pp. 51-55. 795

situação da foz do Zhujiang. Referi, em trabalho anterior, que, para uma mais fácil abordagem deste tema, poderíamos dividir a foz do rio em duas grandes zonas: leste e oeste. 1. A ÁREA MARÍTIMA A LESTE DE MACAU O Lingdingyang, na área marítima a leste de Macau, é condicionado por quatro factores, a saber: 1.1 AS ONDAS DE MARÉ KELVIN NA FOZ DO RIO DAS PÉROLAS Segundo resultados apurados em estudos recentes3,4, os dados hidrológicos obtidos nas sondagens do Lingdingyang, realizadas ao longo dos últimos anos5, podem ser avaliados à luz da teoria das ondas de maré Kelvin. Como a foz do rio é relativamente larga e devido ao efeito geostrópico (força Coriolis), a maré nesta zona marítima é irregular, de meio dia. Embora haja fluxo e refluxo, trata-se basicamente de uma contracorrente, de sul para norte. No entanto, uma análise mais aprofundada da chamada corrente residual, permite perceber que as águas do mar entram na foz ao longo da margem este do rio, enquanto as águas do rio são descarregadas no mar ao longo da margem oeste; quando a corrente residual, que sobe por leste, de sul para norte, chega ao sul de Humen, dá-se uma inversão no sentido da corrente e as águas do mar descem até à foz e deixam o leito do rio. A tendência geral é inversa ao movimento dos ponteiros do relógio, sendo semelhante à do Mar do Norte, na Europa, e reflectindo a lei universal da Oceanografia6,7. 1.2 O VOLUME DAS ÁGUAS DO LINGDINGYANG As águas do rio Xijiang, que formam o corpo principal do Rio das Pérolas, e as do rio Beijiang, juntam-se ao Zhujiang em 3 Ye Longfei, «A influência da força hidráulica das áreas marítimas de Macau», in Ou Mun Iat Pou, 1989, 3 e 4 de Fevereiro. 4 Ye Longfei, K. Pfeiffer e K. Duwe, Kelvin Tidal Waves in the Lingdingyang Region, Pearl River Estuary, South China, by Analytical Model and 3-D Numerical Modeling, Colectânea de extractos das comunicações ao simpósio académico sobre o tratamento e exploração da zona do estuário do Rio das Pérolas, p. 15. O artigo será publicado em breve e a sua tradução chinesa sairá na revista Engenharia Marítima. 5 Grupo de Hidrologia Costeira do Comité de Exploração de Utilização Hidráulica do Rio das Pérolas, «Relatório de investigação hidrológica da região costeira do estuário do Rio das Pérolas», in Colecção de teses de investigação polivalente sobre a zona costeira e os recursos naturais do estuário do Rio das Pérolas, IV, Guangdong, Editora de Ciência e Tecnologia, 1986, pp. 1-61. 6 J. A. Knauss, Introduction to Physical Oceanography, Prentice-Hall, 1978, p. 107. 7 Hainbucher, D. T. Pohlman e J. Backhaus, «Transport of Conservative Passive Tracers in the North Sea: First Results of a Circulation and Transport Model», in Continental Shelf Research, vol. 7, n.° 10, 1977, pp. 1161-1179. 796

Humen, Jiaomen, Hongqili e Hengmen e fazem parte da corrente residual atrás referida, que contém menos sal, mas maior volume de areias e detritos, nomeadamente poluentes, do que as águas do mar. Assim, no Lingdingyang, além da existência de um gradiente longitudinal do teor de sal, que se encontra presente na foz de qualquer rio que desagua no mar, há ainda a registar um gradiente transversal particular do teor de sal. Ou seja, o índice do teor de sal no oeste é notoriamente inferior ao do leste. O efeito conjunto destes dois gradientes faz com que a isopleta do teor de sal se manifeste sob a forma aproximada de um «S»8. Este fenómeno é produto também das ondas de maré Kelvin, acima referidas. Daqui se observa que o índice do teor de sal no sudeste é superior ao do noroeste, isto é, o teor de areia no sudeste é inferior ao do noroeste. Se os elementos poluentes e detritos forem transportados principal- mente pelas águas do rio, a comparação de medições efectuadas nestas duas áreas apresentará resultados proporcionalmente idênticos. 1.3 A CORRENTE AO LONGO DA COSTA DO SUL DA CHINA O norte do Mar da China Meridional é uma plataforma continental de águas pouco profundas ao longo das costas do sul da província de Cantão. A zona central deste mar é uma bacia relativamente plana, de águas profundas. Devido ao efeito geostró-pico, esta configuração geográfica produz uma corrente que se movimenta ao longo da costa, na direcção de sudoeste, à seme-lhança do que acontece com a corrente marítima da costa oriental dos Estados Unidos da América9. A monção de nordeste no Inverno influencia a corrente marítima e tem a mesma direcção que esta e, mesmo no Verão, embora predomine a monção de sudoeste, a direcção da corrente também não se altera completamente, o que vem mostrar que a corrente ao longo da costa, pelo menos a corrente residual, se movimenta constantemente em direcção sudoeste. Através da análise dos três factores acima referidos, vemos que na zona marítima a leste de Macau predomina todo o ano a corrente ao longo da costa na direcção sudoeste, à qual se acrescentam a maré sul-norte e a corrente residual em sentido inverso ao movimento dos ponteiros do relógio e que é também basicamente orientada para sudoeste. Os dados de sondagens recentes podem servir de prova material de referência a esta conclusão10. 8 Xu Junliang, «A invasão de águas salgadas no Lingdingyang», in Colecção de teses de investigação polivalente sobre a zona costeira e os recursos naturais do estuário do Rio das Pérolas, IV, Guangdong, Editora de Ciência e Tecnologia, 1986, pp. 231-238. 9 R. C. Beardsley e W. C. Boicourt, Continental Circulation in Evolution of Physical Oceanography, ed. B. A. Warren and C. Wunsch, MIT Press, 1981, p. 198. 10 Ver a nota 5, op. cit. 797

1.4 O EFEITO DOS TUFÕES Para além dos três factores supracitados, os tufões exercem também efeitos significativos sobre a área marítima a leste de Macau. Os tufões do Mar da China Meridional são principalmente redemoinhos de ar quente de orientação este-sul-oeste-norte. A zona dos ventos e as correntes marítimas que estes provocam na área marítima de Macau movem-se principalmente para oeste ou sudoeste, ou seja, de modo idêntico às correntes anteriormente citadas. 1.5 A ÁREA MARÍTIMA A OESTE DE MACAU Esta é a zona da praia Modaomen, de águas pouco profundas, na desembocadura do rio Xijiang. Como nesta zona o efeito da maré é fraco e as águas do rio depositam aqui grande volume de barro e areias e, sobretudo, devido à exploração desta área para cultivo, nomeadamente com a construção de diques nos últimos anos, muitas ilhotas desta zona estão hoje ligadas entre si, quase transformando a zona num golfo fechado. As zonas da maré estendem-se de sul para norte, onde embatem contra a costa, pelo que se lhes chama «ondas paradas». É, aliás, devido ao facto de se registar um notório enfraquecimento da corrente de sul para norte11 que é fácil acumular-se ali sendimentos. Nesta zona, o assalto dos tufões é também súbito e a situação assemelha-se, assim, à exposta no ponto anterior, embora a sua força seja possivelmente menor. O conjunto de dados aqui expostos sobre as condições hídricas da zona de Macau são deduções gerais que têm por base os estudos que, ao longo dos últimos anos, temos vindo a efectuar, nas áreas marítimas próximas do Território. Como não podem descurar-se as características de algumas zonas cuja fisionomia geográfica foi alterada pela mão do homem, passaremos a discuti-las na segunda parte deste artigo. Ⅱ AS RELAÇÕES ENTRE A SEDIMENTAÇÃO E A POLUIÇÃO DE MACAU E AS CONDIÇÕES HÍDRICAS DO TERRITÓRIO O problema da sedimentação e da poluição, que afecta directamente o desenvolvimento de Macau, tem origem sobretudo nas condições hídricas, nomeadamente no comportamento da corrente residual. 11 Ye Longfei, «Algumas características hidrológicas do porto de Qianlan, ilha de Hainan», in Engenharia Marítima, vol. 5, n.° l, 1987, p. 62. 798

1. O BARRO E AS AREIAS Embora este problema seja complicado, pois têm de consi-derar-se factores tão diferentes como a origem dos elementos e matérias sedimentares, o seu transporte, depósito e acumulação, pode dizer-se que a principal causa do problema são as condições hídricas — particularmente o já referido fenómeno da designada corrente residual. A costa marítima perto de Hong Kong, no leste da foz do Rio das Pérolas, caracteriza-se por penhascos e rochas, razão porque ali as águas do mar contêm pouco barro e areias que são, de um modo geral, transportadas pela corrente de descarga dos rios; isto permite-nos estimar que o teor de areia e o gradiente de sal da área marítima do Lingdingyang, na foz do Zhujiang, apresentam uma correlação negativa, da qual resulta a situação acima referida de distribuição plana em forma de «S». Pelo contrário, o teor das areias na área marítima a oeste de Macau está condicionado pelo barro e areia trazidos pela corrente de descarga do rio, perto de Modaomen. Estas condições agravam a sedimentação na área marítima de Macau. Segundo registos históricos, Macau era chamada «tombolo», ou seja, «ilha ligada à terra», classificação que lhe era dada pelas suas características geomorfológicas12. Nos últimos setenta anos, as superfícies de Macau, Coloane e Taipa aumentaram, respectiva-mente, uma a duas vezes13, o que é altamente favorável ao desenvolvimento económico do Território. Aliás, os aterros planifi-cados prevêem a criação de terrenos obedecendo a um plano concertado de desenvolvimento de Macau e é por esta razão que se deve tomar em consideração a transformação das ilhas da Taipa e Coloane em cidades-satélite de Macau. Mas, se os aterros são áreas planificadamente conquistadas ao mar, o mesmo já se não pode dizer das zonas sedimentadas que têm vindo a impedir gravemente o desenvolvimento das comunicações e dos transportes fluviais e marítimos de Macau. Historicamente, Macau era o mais antigo centro de intercâmbio comercial, econó-mico e cultural, entre o Oriente e o Ocidente, sendo uma base sólida ao serviço do hegemonismo imperialista ocidental no Extremo Oriente. Mas quando os barcos à vela foram substituídos pelos barcos a vapor, o desenvolvimento de Macau viu-se bloquea-do devido à grave sedimentação da margem oeste da foz do Rio das Pérolas e, por conseguinte, a posição do Território foi substituída por Hong Kong, na margem este da foz do rio, onde os níveis de 12 Mio Hong Kei, Ho Tai Cheong, Loi Keong, Cheang Ton Cheong e Wong Chao Son, Macau, Editora da Universidade de Zhongshan, 1988, pp. 23, 30, 63, 85 e 223. 13 Wong Chao Son, «Mudanças físicas de Macau no período de transição», in Hou Keng, n.° 3, 1988, p. 62. 799

sedimentação são negligenciáveis e onde o porto é largo e as águas profundas14. Este é, assim, um problema que tem condicionado gravemente o desenvolvimento de Macau. 2. O PROBLEMA DA POLUIÇÃO Com o desenvolvimento da indústria e o aumento da popula-ção, o volume das águas provenientes do uso industrial e dos esgotos da cidade tem vindo a aumentar, problema que, como é natural, não é só de Macau, mas de todo o mundo. Muitos países criaram órgãos, leis e regulamentação, dirigidos exclusivamente à protecção do meio ambiente. Referirei apenas o problema da poluição das águas do mar, pois entendo que a poluição originada pelos resíduos gasosos e sólidos deve ser estudada em detalhe separadamente. Tal como no respeitante ao problema da sedimentação, quando se fala em poluição das águas do mar deve ter-se em consideração a origem da poluição, o transporte das matérias e agentes poluentes, a contaminação das áreas e os processos de autopurificação; estes factores são, por seu lado, influenciados pela movimentação das águas e, particularmente, pela corrente residual. A corrente residual do Lingdingyang, dadas as características atrás referidas, acaba por «colectar» os detritos e matérias poluidoras da margem este do Rio das Pérolas (por exemplo, de Shenzhen e Dongwan) e da margem norte (Humen) e mesmo da margem oeste (Fanyu, Zhongshan e Zhuhai) que, embora se dispersem inicialmente, acabam por fim por ser empurradas, em volume considerável, para a área marítima de Macau. Esta situação assemelha-se também à do Mar do Norte, onde os detritos e matérias poluentes da Inglaterra, Holanda, Bélgica, Alemanha e Dinamarca são concentrados, transportados e depositados na costa da Noruega15. Por outro lado, a poluição de Modaomen ameaça claramente a zona marítima a oeste de Macau. Por fim, há ainda a poluição da região de Hong Kong, bem como os elementos poluidores que entram no mar através da foz do rio das Pérolas e que, de igual modo, são empurrados ao longo da costa para Macau. Devido a estes três factores, Macau é o maior ponto de concentração de detritos e elementos poluidores na margem oeste do estuário de Zhujiang. O Território deve, assim, prestar atenção particular à prevenção da poluição e à recuperação das áreas poluídas, ou seja, à protecção do seu meio ambiente. Hoje, a poluição em Macau afecta gravemente o turismo, a pesca e a criação de produtos aquáticos, sendo imperativo tomar medidas eficazes para a solução do problema. 14 Ver nota 11, op. cit. 15 Ver nota 7, op. cit. 800

III ALGUNS PROBLEMAS RESPEITANTES AO DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO DE MACAU E À TRANSFORMAÇÃO DAS CONDIÇÕES MARÍTIMAS LOCAIS A situação geral do estado das águas na região marítima de Macau revela, como ficou exposto, um problema claro de sedimen-tação e poluição que afecta gravemente o desenvolvimento do Território, sob vários aspectos. As condições geográficas naturais, embora hoje não possam ainda ser controladas completa e satisfatoriamente pelo homem, permitem no entanto que, dentro de certos limites, se possam tomar medidas que, a serem implementadas, favorecerão notavelmente o desenvolvimento de Macau. 1. ATERROS E CONSTRUÇÃO PLANIFICADA NAS ILHAS Macau tem uma superfície extremamente reduzida — apenas cerca de 17 quilómetros quadrados — sendo, no entanto, uma das regiões do mundo de maior densidade populacional. Com os seus mais de 400 mil habitantes, Macau tem uma densidade populacional média de 25 mil pessoas por quilómetro quadrado, ou seja, várias vezes superior à de Hong Kong. O problema agrava-se pelo facto de se tratar de uma população mal distribuída: enquanto Macau apresenta uma densidade populacional altíssima, as ilhas da Taipa e Coloane são, comparativamente, quase desabitadas16. Este proble-ma deverá ser tratado com seriedade e resolvido se, na verdade, se pretende desenvolver economicamente Macau. A ampliação do Território, em termos de superfície, e a redistribuição da população serão, sem dúvida, os dois principais métodos de resolução do problema. Refiram-se, em primeiro lugar, os aterros. Do que acima ficou dito, percebe-se bem que as correntes marítimas e os movimentos das águas favorecem a sedimentação. Os aterros podem acelerar o processo de sedimentação, o que a história já provou repetidamente. A construção da nova ponte Macau-Taipa irá contribuir não só para melhorar o acesso ao porto interior, na margem da península de Macau, como favorecer, em certa medida, a drenagem de sedimentos. É, no entanto, evidente que será necessário proceder também a uma dragagem profunda, para resolver comple-tamente o problema. A construção de diques de mar entre a Taipa e Coloane acelerará o processo natural de sedimentação e de surgimento de terras—tal como, em tempos idos, o surgimento de Lin Fa Teng, que conduziu à formação do chamado «tombolo» ou «ilha ligada à terra», da península de Macau. A construção de 16 Ver nota 12, op. cit. 801

diques acelerará, também, a ligação da Taipa Grande à Taipa Pequena. Por outro lado, a futura ligação da ilha Tai Vong Cam à ilha D. João e o desaparecimento progressivo das portas D. Maria e D. João não favorecerão a sedimentação da zona marítima a oeste de Macau. Quanto a saber se os aterros de áreas de mar são convenientes ou não, é uma questão que tem de ser analisada sob diversos pontos de vista. No porto de Shantou, por exemplo, devido à construção de um número excessivo de diques na zona marítima de Niutianyang, para criação de terras de cultivo, a maré enfraqueceu e o problema da sedimentação agravou-se. Outro exemplo que se poderá referir é o do porto de Xiamen, na província de Fujian, onde a construção de diques de ligação à vila de Jimei alterou de tal modo as condições naturais que o agravamento da sedimentação resultou numa diminuição progressiva da profundidade das águas do porto17; devido a esta alteração do equilíbrio ecológico, o precioso anfioxo, de renome internacional, que se encontrava no porto, desapareceu, estando hoje extinto. Estima-se actualmente que o agravamento do problema da sedimentação do porto de Zhanjiang se deve também à construção de diques de ligação à pequena ilha de Donghai e a outras. Cremos que será possível melhorar a rota marítima que liga Macau a Hong Kong, se forem adoptadas medidas semelhantes às implementadas em Tianjin para resolver o problema de sedimenta-ção com que este porto se debatia. Macau pode bem aprender, nesta área, tirando lições dos êxitos e fracassos registados no interior do país. 2. A CONSTRUÇÃO DO PORTO DE ÁGUAS PROFUNDAS Dada a localização geográfica de Macau, pode dizer-se que o Território goza de uma situação privilegiada que, bem aproveitada, poderá estimular, positiva e significativamente o seu desenvolvi-mento económico. Através de Zhuhai, Zhongshan, Jiangmen e de outros distritos e municípios do fértil Delta do Rio das Pérolas e, mais tarde, ao longo do rio Xijiang, Macau poderá atingir a província de Guangxi; esta linha de comunicação é mais curta do que a que liga esta província a Hong Kong, o que é vantajoso para o desenvolvimento de Macau. A construção de um porto de águas profundas virá, oportunamente, diminuir a dependência em que o Território se encontra de Hong Kong e melhorar a situação dos transportes e redes de comunicação locais. Segundo a carta geográfica do Lingdingyang, o contorno do leito da costa na zona de Tai Tam Kou, na ilha de Coloane, é de cerca de 5 metros, o que 17 Su Xianze, Huang Caibao, Yao Jianhua e Chen Qiaoyun, «Investigação da lei de sedimentação do lado leste da rota ao longo do dique marítimo de Gaoji, de Xiamen, com o método de chumbo-210», in Engenharia Marítima, vol. 6, n.° 4, 1988, p. 63. 802

convém à construção de um porto de águas profundas18, possuindo condições muito mais vantajosas que os portos de Tanjiawan, Jiuzhou e Xiangzhou19. Sendo condições ideais em termos da margem oeste da foz do Rio das Pérolas, não podem, no entanto, comparar-se às actuais condições do porto de Hong Kong. O futuro porto desempenhará, no entanto, um papel muito importante, não só na promoção de outras facilidades no domínio das comunicações e transportes, como, por exemplo, a nova ponte Macau-Taipa e um possível caminho-de-ferro, mas também no acelerar da prosperidade económica das ilhas e na solução parcial do problema da desigualdade de distribuição da população no Território. A construção dos molhes e rotas do porto de águas profundas deverá ser analisada de forma mais concreta e considerada a par da escolha do local do futuro aeroporto internacional, problemas que serão especialmente tratados em outros artigos. 3. A CONSTRUÇÃO DO AEROPORTO Macau dista de Hong Kong apenas uns meros 60 quilómetros. As duas cidades estão ligadas por um bom sistema de transportes marítimos e o percurso pode ser feito em apenas cerca de uma hora; oitenta quilómetros separam Macau de Cantão. Isto significa que Macau não necessita de um grande aeroporto, mas de mediana dimensão. A localização do aeroporto foi já escolhida, devendo ficar situado em frente do porto de águas profundas, o que, certamente, alterará a fisionomia desta zona marítima. As conse-quências poderão ser a ligação das ilhas da Taipa e Coloane, por efeitos da sedimentação, e a sedimentação do próprio porto de águas profundas, problema que deve ser mais atentamente estudado. Em artigo anterior, apontámos algumas soluções para este problema, caso venha a verificar-se20. Quanto à pista do aeroporto, houve quem sugerisse uma estrutura assente sobre pilares, tipo ponte, género de plataforma marítima de gigantescas dimensões. Os pilares sofrerão, inevitavel-mente, os efeitos das ondas levantadas pelos fortes tufões tropicais, transformar-se-ão em «viveiros» de ostras, o que aumentará o seu perímetro e, com o passar do tempo, estarão cada vez mais sujeitos à força das ondas. Uma obra deste tipo será sempre de difícil concepção e os problemas a resolver serão inúmeros. Como a zona tem condições favoráveis à sedimentação, parece oportuno que se sugira o aterro como melhor solução, conquistando às águas a área necessária para a construção da pista. 18 Ver nota 12, op. cit. 19 Choi Ian Keng, «O desenvolvimento das comunicações de Zhuhai com o exterior», in Hou Keng, Ano l, n.° l, 1986, p. 78. 20 Ye Longfei, «A Typical Estuary Consisting of a Tidal Inlet and Lagoon System and Its Engineering Significance», in Estuaries, vol. 11, n.° 4, 1988, pp. 250-254. 803

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Administração, n.° 10, vol. Ⅲ, 1990-4.°, 807-812 O PAPEL DE UM SERVIÇO DE EMPREGO NO PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO José Manuel Bailote Fernandes* Equacionar o papel de um Serviço de Emprego é tarefa complexa que exige uma profunda análise do contexto socioeconómico em que aquele está inserido ou se vai inserir, tendo também em conta que o planeamento e a execução das medidas atribuídas a um serviço com a sua natureza não se podem confinar à realidade socioeconómica actual, mas também (diria, principalmente) às perspectivas futuras daquela realidade, o que aumenta ainda mais o nível da complexidade referida e de responsabilidade daqueles que estão incumbidos de o planear e executar. Existe hoje consenso na comunidade internacional que muitos são os desafios que se colocam às políticas de emprego (e que tenderão a intensificar-se no futuro), nomeadamente as transforma-ções tecnológicas, as mutações e desajustamentos entre a oferta e a procura, as expectativas inerentes a uma e a outra, e os factores decorrentes dos aspectos qualitativos e quantitativos das respostas dos sistemas de ensino, que reclamarão uma profunda e permanente análise das situações e um esforço constante na procura das decisões mais adequadas. Por outro lado, tendo em conta que, quando um «objecto» é o resultado de uma inter-relação entre vários factores, a mudança em algum deles resulta numa mudança do próprio «objecto». As mudanças atrás referidas e outras que se operam no actual contexto internacional de crise-para-a-mudança, obrigam inevitavelmente a uma revisão do próprio conceito de emprego. Segundo um estudo levado a cabo por uma Universidade norte-americana, durante os próximos quinze anos desaparecerão mais de metade das profissões actualmente existentes, não sendo no entanto possível prever que tipo de ocupações as virão substituir (se * Chefe do Departamento de Trabalho e Emprego da Direcção dos Serviços de Trabalho e Emprego. 807

for esse o caso), prevendo-se unicamente que o volume de trabalho no sector dos serviços aumentará substancialmente. Ora é exactamente naquele sector de actividade que nos últimos anos mais se tem vindo a sentir os adventos de mudança nas características mais tradicionais do emprego, tais como, local e períodos fixos de prestação de trabalho, uniformidade de comporta-mentos, e ainda interdependências e relações rigidamente hierar-quizadas. Por isso, um Serviço de Emprego, enquanto instituição de alto contributo para a estabilidade social e económica, deve, ele próprio, encontrar-se em permanente mudança, adaptando-se e antecipan-do-se às novas realidades. Naturalmente que esta nossa reflexão se centra no papel dos Serviços de Emprego nas sociedades industrializadas de economia de mercado, uma vez que em sociedades de economia planificada, ou mesmo nos países em fase de desenvolvimento, o papel dos Serviços de Emprego deverá ser forçosamente bem diverso. Embora seja um lugar-comum (já estafado) afirmar que a política de emprego se interliga com as políticas económicas e sociais, convém aqui repetir que, por esse facto, não existem modelos de intervenção pré-concebidos (ou melhor, não deverá haver), mas sim modelos flexíveis que procuram responder às necessidades específicas sentidas em cada realidade. Exemplo: numa situação em que se verifique uma elevada taxa de desemprego, os serviços tenderão a envolver-se primariamente na execução de medidas específicas de criação de emprego, derivando, quase sempre, para um papel mais intervencionista, enquanto que numa situação de equilíbrio entre a oferta e a procura, o Serviço de Emprego tenderá a reassumir o seu papel tradicional de medianeiro activo entre elas, como polo catalizador da sua actuação. Temos indicadores válidos para pensar que a realidade do mercado de emprego local se aproxima mais da situação de equilíbrio e é neste pressuposto que vamos continuar a nossa reflexão sobre esta temática. Uma das primeiras preocupações a ter, na fase inicial de implementação dos serviços, é a de garantir o desenvolvimento harmonioso das taxas de penetração nos mercados da oferta e da procura de empregc. Um grande desfasamento entre as duas taxas de penetração determinará inevitavelmente um não crescimento, uma vez que é impossível responder favoravelmente a uma das partes se não houver resposta positiva da outra. Assim, esta preocupação irá determinar as primeiras escolhas relativamente aos serviços a prestar e, consequentemente, aos meios físicos, humanos e técnicos a envolver. Outra preocupação assenta na necessidade de garantir a eficácia dos próprios serviços. Esse garante passa pela aplicação de métodos de gestão modernos que, antes de mais, passe pela difusão 808

dos seus serviços utilizando os métodos mais modernos de publici-dade e de marketing e, ainda, pela utilização sistematizada da informática, principalmente enquanto meio rápido de transmissão de ofertas e de procuras e como sistema de ajuste instantâneo entre as referidas oferta e procura. No entanto, a eficácia não é simplesmente uma questão de técnica de gestão. Ela implica também a escolha de uma política de organização, a qual, de acordo com a Organização Internacional do Trabalho, deve investir essencialmente nos dois grandes recursos que são a sua força: o pessoal e a informação. O plano organizativo deve também assentar na necessidade de integrar, quer no plano dos recursos humanos, quer no plano técnico, as suas grandes funções, nomeadamente a informação, a orientação profissional e a colocação. Exige, por fim, que se estabeleça uma relação técnica e activamente participativa entre os representantes dos empregadores e dos trabalhadores. Por último, gostaríamos de referir, resumidamente, alguns aspectos específicos do papel de um Serviço de Emprego num contexto de desenvolvimento. A ordem em que os vamos referir é aleatória, não se atribuindo, portanto, qualquer ordem de importâncias. As competências que em seguida iremos referir deverão funcionar num sistema integrado/complementar. 1. CLASSIFICAÇÃO DAS PROFISSÕES E ANÁLISE DE POSTOS DE TRABALHO Um sistema de classificação de profissões constitui um docu-mento normativo que fornece a descrição das profissões existentes num determinado contexto socioeconómico e constitui também uma síntese dos postos de trabalho reais existentes. Para além de servir como referência comum às organizações de empregadores e de trabalhadores nas suas negociações, constribui para uma uniformização da terminologia a utilizar e, particular-mente para os Serviços de Emprego, ela constitui uma primeira referência que permite a «aproximação» entre a oferta e a procura. Naturalmente que não existe um sistema padronizado de classificação de profissões e, entre as existentes, verificam-se marcadas diferenças nas metodologias, na apresentação e nos conteúdos. No entanto, seja qual for a sua forma, é sempre um instrumento de importância relevante enquanto ponto de referência comum. É sobre a análise dos postos de trabalho que assenta toda a estrutura do sistema de classificação das profissões. Com efeito, é a análise dos postos de trabalho que permite definir a natureza e as características de cada um tal como ele se apresenta na realidade, dando lugar, portanto, a uma descrição objectiva que conduzirá às definições das profissões. Permite, por 809

outro lado, uma definição objectiva das exigências intelectuais e funcionais necessárias para a sua ocupação adequada. 2. INFORMAÇÃO SOBRE O MERCADO DE EMPREGO A recolha e prestação de informações sobre o mercado de emprego é particularmente útil para os jovens em fase de tomada de decisões para a carreira e muitas vezes determinante para as suas escolhas. Naturalmente que os Serviços de Emprego, apesar de existirem aspectos que lhe escapam, nomeadamente as relações profissionais e os conflitos de trabalho, os acidentes de trabalho, os custos de mão-de-obra, etc., devem possuir a informação básica relevante que permita ajudar o potencial trabalhador (e porque não também o empregador) nas suas tomadas de decisão. 3. A COLOCAÇÃO O conceito de colocação difere conforme a colocamos num plano individual ou num plano global. No plano individual, a colocação é entendida pelo emprego conseguido por intermédio do Serviço de Emprego para um trabalhador que previamente o solicitou. No plano global, a colocação é entendida como função do Serviço de Emprego, enquanto meio para alcançar o equilíbrio do mercado de emprego. A colocação não pode ser entendida como uma série de operações estandardizadas ditadas por técnicas únicas e universal-mente reconhecidas, mas sim como uma função que poderá adoptar uma fisionomia, um estilo, prioridades e um modo de gestão diferentes, consoante as políticas escolhidas, devendo ser concebida como um serviço a fornecer a cada indivíduo, de forma personali-zada, e como ajuda aos empregadores nos vários aspectos, nomeadamente recrutamento, selecção e admissão de pessoal. 4. PROGRAMAS ESPECIAIS DE MANUTENÇÃO DE EMPREGO De acordo com as regras do liberalismo económico (salvo em situações excepcionais), normalmente a expansão económica e o pleno emprego não se alcançam em simultâneo. Nesta perspectiva, o emprego é visto como uma variável dependente do desenvolvimento, colocando em causa o princípio do emprego como direito fundamental de cada indivíduo, o que não é aceitável pelas sociedades modernas. Assim, em situações de redução da oferta face à procura, é necessário, quando as políticas mais globais de crescimento do emprego se manifestam insuficien-tes, implementar uma série de medidas específicas, circunscritas e pontuais. Em todos estes programas especiais, o Serviço de Emprego tem sempre um papel relevante, quer fornecendo dados imprescindíveis, quer participando no seu planeamento e execução. 810

5. PAPEL DOS SERVIÇOS NOS MOVIMENTOS MIGRATÓRIOS A maior parte dos movimentos actuais de trabalhadores podem ser vistos sobre três vertentes: como fenómeno espontâneo ligado a modos de vida tradicionais e que escapam completamente ao controlo dos poderes públicos; como migração contingentada, isto é, submetida a uma primeira forma de organização, permitindo um controlo da recepção de mão-de-obra condicionada às disponibilida-des de emprego; e pode ser personalizada, isto é, organizada de maneira que cada trabalhador venha ocupar um posto de trabalho adequado e previamente escolhido. Naturalmente que estes três tipos de migrações implicam um tipo de intervenção diferente da parte da Administração do Estado, devendo o Serviço de Emprego não só ter um papel interventor directo, mas também de fornecedor de serviços, nomeadamente a Informação e Orientação Profissional, a Colocação, a Medicina do Trabalho ou outros. 6. ORIENTAÇÃO PROFISSIONAL Por último, algumas considerações sobre o papel relevante que os Serviços de Orientação Profissional deverão ter no contexto global de um Serviço de Emprego. Já Platão falava, na «República», em profissões relativas a classes diferentes e com características psicológicas diferentes, e Pascal (na segunda metade do séc. XVII) expressou o seguinte pensamento: «a coisa mais importante na vida é a escolha de uma profissão e que aquela seja aliciante». Mas só no princípio deste século e à medida que a industrializa-ção se ia instalando, é que a Orientação Profissional fez o seu aparecimento como resposta estruturada às necessidades sentidas pelos vários intervenientes no mercado do emprego. De início, tomou a forma de uma orientação pontual (Parsons — Boston, 1908), tendo sofrido, principalmente a partir dos anos cinquenta, uma evolução rápida no sentido de uma maior abrangência, sendo hoje entendida como um processo contínuo e dirigido à carreira (Super, Ginzberg e outros). Assim, a orientação profissional tem como objectivo primário apoiar os jovens em fase prévia ou inicial de carreira, assim como o adulto em situação de mudança, para uma tomada de decisão livre, esclarecida e realista. Neste sentido, a OP deverá ser estruturada de modo a alcançar os seguintes objectivos específicos: a) Proceder a uma observação multi-interdisciplinar que per-mita ao indivíduo em estágio de OP uma tomada de consciência ou avaliação de si mesmo em termos de capacidades, motivações e comportamentos, num limiar suficiente para poder elaborar o seu projecto de inserção no mundo do trabalho. 811

b) Proporcionar informação acessível e pertinente sobre as características da realidade laborai onde o indivíduo irá inserir-se, bem como os requisitos das diferentes actividades ocupacionais a que o perfil pessoal deve adequar-se. c) Proporcionar ao indivíduo meios que o levem a rendibilizar as suas capacidades de aprendizagem e de exercício profis- sional e a confrontrar-se com a actividade laborai escolhida. d) Desencadear o encaminhamento acordado com o estagiário e garantir, quanto possível e necessário, um acompanha- mento do seu trajecto posterior na formação e no emprego. Num contexto de desenvolvimento, a Orientação Profissional assume assim um papel determinante, enquanto instrumento-garante da construção do equilíbrio entre os interesses da oferta e da procura de emprego, para o crescimento social e económico das sociedades modernas. Por fim, queremos deixar uma pequena nota relativa ao enquadramento que os serviços de Orientação Profissional inseridos num Serviço de Emprego deverão ter num contexto mais global. A nosso ver, o Serviço de Emprego deverá assumir um papel de continuidade, de complementaridade e de aprofundamento da Informação e Orientação Escolar e Profissional que naturalmente deverá ter início durante o percurso escolar. Por isso é desejável criar e desenvolver uma articulação eficaz inter-serviços, aliás, desejável e necessária também a outros níveis de intervenção. Quando se trata de abordar uma matéria tão vasta como aquela que agora nos propusemos, num espaço naturalmente limitado como é um artigo desta natureza, resta sempre alguma frustração por tudo aquilo que fica por dizer. É esse o caso, quando pensamos no papel determinante da Formação Profissional como medida estabilizadora do mercado de emprego. Cremos, no entanto, que pela sua relevância merece ser abordada em espaço próprio. 812

ensino 813

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Administração, n.º 10, vol. Ⅲ, 1990-4.°, 815-829 SOBRE O PROBLEMA DAS VAGAS ESCOLARES NO ENSINO PRIMÁRIO E SECUNDÁRIO EM MACAU Vong Chau Son* 1. INTRODUÇÃO Macau é um pequeno Território com uma superfície de 17,42 quilómetros quadrados, dos quais a zona urbana ocupa apenas 6,45 quilómetros quadrados e as ilhas da Taipa e Coloane 3,883 e 7,087, respectivamente. Em termos físicos, as potencialidades do Território são muito inferiores às de Hong Kong, cuja superfície atinge os l 071 quilómetros quadrados. Nos últimos nove anos, a população do Território cresceu de modo significativo, como revela o levantamento demográfico efectuado pelos Serviços de Estatística e Censos de Macau (V. Quadro n.° 1). Segundo dados estatísticos recolhidos pela Direcção dos Serviços de Estatística e Censos e divulgados num jornal do Território em 5 de Agosto do ano passado, o número de imigrantes ilegais chineses no Território seria de 57 mil, enquanto que as Forças de Segurança de Macau indicavam um número bastante inferior, entre 30 e 35 mil. Até ao dia 29 de Março de 1990, o número de imigrantes ilegais chineses registados pelos serviços de imigração atingira 45 mil. Estes números vêm demonstrar que a população real de Macau ultrapassou já o meio milhão de pessoas. O Quadro n.° 1 mostra ainda que o número de nascimentos foi de 59 232 e a taxa de crescimento populacional progressivo de 38%. A taxa de crescimento natural da população tem vindo a aumentar de ano para ano pelo que, se não for delineado um programa de planeamento familiar, será muito difícil, para não dizer impossível, travar o crescimento populacional. * Membro da Comissão Técnica para a Reforma da Educação e professor da escola Pui Cheng 815

[QUADRO N.° 1] Fonte: Direcção dos Serviços de Estatística e Censos [QUADRO N.º 2] * As áreas das ilhas da Taipa e de Coloane são dados recentemente apurados; os restantes são antigos. O Quadro n.° 2 mostra a distribuição da população por freguesias, em 1970, 1981 e 1989. Através deste quadro, pode constatar-se que se registou um crescimento populacional em todas as freguesias, tendo a freguesia de Fátima registado o maior aumento, passando de 40 706 indivíduos, em 1970, para 137 232, em 1989. Como o Governo e os construtores civis prevêem para esta zona a construção de um considerável número de edifícios altos e a criação de áreas habitacionais especialmente destinadas aos novos residentes e à população que vive em bairros pobres, prevendo-se a demolição dos bairros de lata paralelamente à implementação desta política de realojamento, o crescimento demográfico da freguesia de Fátima será mais rápido comparativamente a outras freguesias. Refira-se também que o número de imigrantes ilegais residentes nesta 816

População em 31 de Dezembro de 1986,1987 e 1988, por grupos etários [QUADRO N.° 3] Fonte: Direcção dos Serviços de Estatística e Censos 817

freguesia é superior ao de todas as outras, o que dificulta a determinação exacta do número real de habitantes e, consequentemente, das suas necessidades. Sabe-se, no entanto, que a população desta zona é ainda mais numerosa do que os números acima referidos nos revelam. O Quadro n. ° 3 apresenta um apuramento da população em 31 de Dezembro de 1988, segundo grupos etários. Segundo estes dados, o número de mulheres em idade de conceber (entre os 15 e os 49 anos) é de 133 700, ou seja, sensivelmente menos de 40% do total da população, o que é uma percentagem considerável. Saliente-se, também, que os imigrantes chineses são geralmente indivíduos sobre quem pesa uma ideologia feudal milenar que consideram que quanto maior a prole, maior a felicidade — além de que, uma prole numerosa é garante de uma velhice assegurada. Assim, é inevitávelque a taxa de crescimento populacional em Macau seja elevada. Observe-se o Quadro n.° 4, referente às idades das mães e dos recém-nascidos. [QUADRO N.° 4] Fonte: Direcção dos Serviços de Estatística e Censos Os últimos dois quadros permitem concluir que, aproximada-mente, uma em cada dezasseis mulheres em idade de conceber tem um filho recém-nascido. Se a percentagem das jovens mulheres dos futuros imigrantes ilegais for grande, registar-se-á por certo um novo surto populacional. 2. CONDIÇÕES PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE UMA REFORMA EDUCATIVA O Governo do Território delineou recentemente uma política de implementação do ensino obrigatório de seis anos, a realizar em 1991/1992, e do ensino obrigatório de nove anos, para 1994/1995. 818

Em nada duvidamos da capacidade financeira da Administra-ção, pois, segundo o que o Governo de Macau divulgou, o orçamento para a educação durante o corrente ano é de 307 milhões de patacas, contra 277 milhões no ano passado, o que representa um significativo aumento de 46%; o orçamento para o investimento aumentou para 31 milhões de patacas e, ainda este ano, deverá o Governo atribuir subsídios no montante de 20 milhões de patacas para a construção ou amplicação de instalações escolares privadas. Estes aumentos orçamentais vêm abrir perspectivas para um projecto de grande envergadura que o Governo de Macau pretende implementar na área da educação. No entanto, se considerarmos o brusco surto populacional no Território, nomeadamente o aumento do número de mulheres em idade de conceber, o aumento progressivo dos nascimentos e a irregular e desequilibrada distribuição da população por freguesias, podemos levantar a questão se as actuais instalações escolares existentes poderão responder às exigências que o plano de ensino obrigatório irá criar. Segundo os dados do Quadro n.° 5, divulgados pelo Gabinete de Estudos e Planeamento da Acção Educativa da Direcção dos Serviços de Educação, o número de alunos matriculados nos jardins infantis, no ano escolar de 1982/83, foi de 10 060 e no ano de 1988/89 este número subiu para 18 215, ou seja, um aumento de 8 155 crianças, em apenas 7 anos, o que representa um acréscimo anual médio de l 165 alunos. [QUADRO N.° 5] Fonte: Gabinete de Estudos e Planeamento da Acção Educativa da Direcção dos Serviços de Educação Como se sabe, os jardins infantis de Macau estão já saturados, ao ponto de muitos deles se limitarem a admitir apenas os irmãos das crianças já matriculadas ou os filhos dos seus antigos alunos. É também do conhecimento geral que para ocupar uma vaga num dos poucos jardins infantis que ainda admitem novos alunos sem restrições, muitos pais fazem bichas, chegando a passar uma ou duas noites ao relento e sem a certeza de os seus filhos serem admitidos. A carência de instalações escolares é, na realidade, uma questão que hoje requer a devida atenção e para cuja resolução satisfatória é, indubitavelmente, necessária a intervenção da Administração. 819

Analise-se o Quadro n.° 6, onde são apresentados os números dos alunos anualmente matriculados no ensino infantil e primário, oficial e particular. [QUADRO N.° 6] Fonte: Gabinete de Estudos e Planeamento da Acção Educativa da Direcção dos Serviços de Educação Pode apurar-se que, no ano escolar de 1985/86, os jardins infantis e escolas primárias oficiais admitiram apenas 271 alunos, contra 12 731 nos particulares. Em 1986/87, estes números aumen-taram, respectivamente, para 378 e 14 692; e para 681 e 17 534, no ano lectivo de 1988/89. Neste último ano, o número de alunos inscritos nos estabelecimentos privados de educação infantil e ensino primário é quase 26 vezes superior ao dos que frequentam as instituições oficiais homólogas. Quer parecer-nos que isto nos fornece dados elucidativos sobre a necessidade de o Governo conceder ajudas financeiras a este tipo de ensino, para resolver a questão das vagas, já que, de per si, estas instituições não têm capacidade para fazer face a este problema. Através do Quadro n.° 7, vemos que o número de crianças que, no ano de 1988/89, frequentou o primeiro nível, infantil, era inferior [QUADRO N.° 7] 820

(-2 380) ao número total de nascimentos, enquanto que as crianças em idade de frequentarem o segundo nível, pré-primário, estavam 100% matriculadas. Além disso, o número dos recém-nascidos não corresponde ao número real de crianças nascidas no Território. Basta recordar que se estima em l 400 o número de imigrantes ilegais que anualmente se fixam no Território e que o número de residentes não chineses ultrapassa os 3 200 indivíduos, totalizando 4 700 novos residentes. Se calcularmos uma criança por cada quatro pessoas — o que é pouco — teremos l 100 novas crianças. Estes números revelam a insuficiência do número de estabelecimentos de ensino destinados à infância. Reportemo-nos agora à relação do número de crianças matri-culadas, nos últimos 4 anos, no ensino primário e secundário, divulgada pelo Gabinete de Estudos e Planeamento da Acção Educativa da Direcção dos Serviços de Educação (Quadros n.os 8, 9, 10 e 11). Através destes números, apuramos que a percentagem de frequência escolar nos jardins infantis é de cerca de 90% enquanto que, para o ensino primário, o primeiro ciclo e o segundo ciclo do ensino secundário, esta percentagem é, respectivamente, de 80%, e de cerca de 60% e 20%. Número de alunos nas diversas classes das escolas primárias oficiais e privadas [QUADRO N.° 8] Fonte: Gabinefe de Estudos e Planeamento da Acção Educativa da Direcção dos Serviços de Educação 821

Número de alunos nas escolas do ensino primário [QUADRO N.° 9] Fonte: Gabinete de Estudos e Planeamento da Acção Educativa da Direcção dos Serviços de Educação Número de alunos nas diversas classes das escolas secundárias oficiais e privadas [QUADRO N.° 10] Fonte: Gabinete de Hstudos e Planeamento da Acção Educativa da Direcção dos Serviços de Educação 822

Número de alunos nas diversas classes do ensino secundário [QUADRO N.° 11] Fonte: Gabinete de Estudos e Planeamento da Acção Educativa da Direcção dos Serviços de Educação Se consideramos o futuro aumento demográfico e as grandes discrepâncias que se verificam ao nível dos índices de frequência, podemos afirmar que a escassez de instalações escolares é um problema com tendência para se agravar, especialmente quando no próximo ano se começar a implementar a escolaridade obrigatória no ensino primário e a obrigatoriedade de nove anos de escolari-dade, três anos depois. Perante esta situação o Governo ver-se-á obrigado a tomar medidas preventivas. 3. A CARÊNCIA DE INSTALAÇÕES ESCOLARES E A QUALIDADE DO ENSINO A fim de admitir um maior número de crianças e na esperança de se conseguir resolver parcialmente o problema da falta de vagas, as escolas registarão um aumento do número de alunos por turma. Atente-se no Quadro n.° 12 que mostra o número de turmas e de alunos por turma, nas escolas do Território. [QUADRO N.° 12] Fonte: Gabinete de Estudos e Planeamento da Acção Educativa da Direcção dos Serviços de Educação. 823

Em Macau, são principalmente as escolas privadas que se encarregam da tarefa da educação, contando com 92% do total dos alunos do Território. As escolas oficiais seguem os regulamentos administrativos do ensino em Portugal, inclusivamente no que respeita ao limite do número de alunos admitidos por turma, que é de 25 nos jardins infantis, 30 nas escolas primárias e 25 nas secundárias. Estes limites são razoáveis e permitem assegurar a qualidade do ensino ministrado, bem como aos professores dedi-carem a atenção devida aos alunos, à correcção dos trabalhos de casa e demais testes e provas. Vejamos, no entanto, o que se passa nas escolas privadas do Território que se debatem com problemas de vagas, com mais de sessenta alunos por turma, no ensino infantil e primário, e entre 50 e 60 no ensino secundário. Em Hong Kong, por exemplo, o governo estipulou o número máximo de 45 alunos por turma. Em Macau, a sobrecarga e a enorme pressão que recai sobre os professores afecta inevitavel-mente a qualidade do ensino. Um professor da escola primária ou secundária, que ministre uma disciplina principal, tem mais de uma centena de cadernos para corrigir diariamente em casa; isto acontece, por exemplo, com os professores de chinês e de inglês, que têm redacções para corrigir, o que exige tempo e cuidado. Cada professor tem 5 ou 6 aulas por dia para preparar. Será possível, nestas condições, que o ensino não perca qualidade? A resposta, convenhamos, terá de ser «não»! A que ponto se pode falar de deterioração do ensino? A situação é deveras grave, talvez mesmo mais grave do que à primeira vista possa parecer, se atendermos ao que tem vindo a acontecer nos últimos anos, não só em Macau, como em Hong Kong: muitos alunos não querem estudar; outros, recusam-se a fazer trabalhos de casa; as sociedades secretas infiltraram-se nos estabelecimentos de ensino; a picardia, o vandalismo e o calão, parecem ter-se enraizado... Estes problemas advêm sobretudo do facto de as turmas estarem sobrecarregadas, não podendo o professor dedicar atenção a todos os alunos, não conseguindo inteirar-se dos problemas de cada um e perceber a sua conduta e as suas ansiedades, de modo a ajudá-los no momento preciso. Assim, torna-se difícil prestar atenção à formação moral das crianças e adolescentes e as escolas transformam-se, pura e simplesmente (ou impura e complexamente!) em locais onde apenas se ministram aulas e se fazem e corrigem trabalhos de casa... Quando se fala, hoje, em equipamento escolar, não nos podemos referir apenas ao espaço físico das salas de aulas propriamente ditas, às mesas e às carteiras... Nos dias que correm, não é possível conceber escolas sem laboratórios de física, química e biologia, sem material didáctico para o ensino de história e geografia, sem computadores, salas de trabalhos oficinais, biblioteca—para mencionar apenas algumas das necessidades de 824

qualquer moderno estabelecimento de ensino. No entanto, nas escolas de Macau o número excessivo de alunos leva a que, em muitos casos, mesmo que exista equipamento, este não seja utilizado adequadamente. Nas aulas de biologia, por exemplo, se o número de alunos ascende a sessenta por turma, um microscópio chega a ser utilizado por três alunos. A atenção que cada aluno deveria receber, em condições óptimas, por parte do professor é também afectada, como já se referiu, prejudicando-se a sua integração, colaboração e interesse pelas aulas. Isto é particularmente importante nas aulas de línguas, por exemplo, onde é necessário praticar na presença do professor, corrigir a pronúncia, os erros gramaticais, etc. Mas esta participação só é possível em turmas com um máximo de 25 alunos. Com turmas de seis dezenas de alunos é praticamente impossível que todos participem e, deste modo, os mais lentos e tímidos serão, a pouco e pouco, inevitavelmente afastados — muitas vezes, assiste-se mesmo a um processo de automarginalização! Aliás, há hoje uma tendência notória por parte da grande maioria dos alunos para uma maior passividade nas aulas — de que muitos professores se queixam! — que, para ser corrigida, exige uma vigilância redobrada por parte do professor que deve motivar a intervenção dos alunos. Se o professor for bem sucedido nesta luta contra a apatia, os alunos aplicar-se-ão no estudo, ganharão brio e aumentarão a sua produtividade; se tal não acontecer, a desmotivação poderá ser total — e alguns professores que não conseguem «agarrar» a turma, conhecem bem o preço deste fracasso. Poderá, no entanto, exigir-se a um professor de uma turma sobrelotada que «agarre» todos os seus alunos? Parece-nos injusta tal exigência que, na maioria dos casos, ultrapassaria os limites humanos da classe, considerada como um todo formado por professores e alunos. Para solucionar este problema, é necessário resolver previa-mente o da sobrelotação das escolas, de modo a aliviar a pressão exercida sobre o ensino. Permitimo-nos adiantar aqui, submetendo-as ao juízo do Governo do Território, algumas sugestões que, em nosso entender, poderão ajudar a resolver este problema. Nos últimos anos, o Governo subsidiou a construção e ampliação de algumas escolas, nomeadamente, as escolas secun-dárias de Hou Kong, Pui Cheng e Estrela do Mar e as escolas primárias de Tong Sin Tong, Keng Wu Peng Man e S. Paulo, aumentando consideravelmente a capacidade de admissão de novos alunos e aliviando, em certa medida, um problema que há anos se faz sentir. No entanto, quando o ensino obrigatório começar a ser implementado nas escolas primárias e secundárias, a capacidade de admissão de novos alunos revelar-se-á insuficiente e o problema surgirá com maior gravidade. Torna-se, por conseguinte, necessário que medidas urgentes sejam tomadas agora. Consta que o Governo 825

está a preparar terrenos destinados à construção de novos edifícios para as escolas secundárias de Pui Cheng e Keng Wu Peng Man, o que permitirá admitir maior número de alunos. Trata-se de uma acção louvável que certamente Macau receberá com agrado. É necessário neste momento o apoio do Governo, sem o qual não será possível melhorar a situação, pois as escolas privadas não possuem meios para ampliar as suas instalações, nem existem meios financeiras, no domínio privado, capazes de investir na construção de novas escolas. É no Bairro Norte de Macau, onde os índices de crescimento da população são maiores, que se faz sentir de forma mais premente a falta de instalações escolares. Existem hoje apenas 14 escolas, que não dão resposta às necessidades desta zona, entre as quais 7 jardins infantis e escolas primárias e 3 escolas secundárias particulares, sendo as restantes oficiais. No total, estão inscritos nestas escolas mais de 10 mil alunos. Embora estas escolas não respondam às necessidades reais da população local, algumas delas ocupam um espaço físico relativa-mente grande, com edifícios de apenas alguns pisos, cuja ampliação permitiria alargar significativamente o número de vagas, dando hipótese de admissão a muitas crianças em idade escolar a quem, hoje, está vedado o acesso ao ensino apenas por insuficiência de infraestruturas no sector. O Governo deveria dar apoio financeiro a estas escolas, seja sob a forma de subsídios não reembolsáveis, seja sob a forma de empréstimos isentos de juros. Em Hong Kong, por exemplo, os responsáveis pela área da educação concedem 80% das verbas necessárias à construção de uma escola, enquanto que em Macau esta percentagem ronda valores entre 30% e 50%. Isto conduz a que, nos últimos anos, alguns projectos de construção de novas escolas fossem abandonados, devido a dificuldades económicas. Através do Quadro n.° 13 podemos avaliar a situação das escolas no Bairro Norte, segundo a relação entre a sua superfície, o número de pisos e o número de alunos que as frequentam. Estes dados permitem-nos afirmar que estas escolas possuem boas perspectivas de desenvolvimento. Sabe-se que estão actual-mente a ser ampliadas as escolas n.os 5 e 6 de S. José e a escola secundária dos Lou Kong Tai o que, até certo ponto, aliviará a falta de vagas nas escolas desta zona. A diferença do número de alunos por turma entre as escolas oficiais e as particulares é enorme: nas escolas oficiais o número de alunos é duas a três vezes inferior ao das escolas particulares. O número de crianças por turma no ensino oficial é razoável e pode mesmo considerar-se a hipótese de o aumentar ligeiramente de modo a aliviar a pressão sobre as escolas particulares sem, no entanto, prejudicar a qualidade do ensino. Assim, julgamos que este número poderia aumentar para 30, 40 e 35, respectivamente 826

[QUADRO N.° 13] nas escolas infantis, primárias e secundárias, o que o colocaria ainda abaixo do limite de 45 alunos por turma, estipulado pelo governo de Hong Kong. Outra medida que o Governo de Macau poderia adoptar seria a doação de edifícios públicos às associações sociais para que estas os utilizassem como instalações escolares. Nos últimos anos, o Governo construiu no Bairro Norte um grande número de edifícios, em muitos casos em cooperação com companhias privadas, tendo desta forma contribuído para a resolução parcial do problema da habitação. No entanto, muitos destes edifícios não possuem as melhores características para serem utilizados para fins habitacionais, podendo ser reconvertidos em escolas. Como o número de alunos admitidos nas escolas oficiais é reduzido e as despesas de manutenção são elevadas, o Governo poderia estudar a possibilidade de cooperação com as associações sociais. Entidades como a Associação de Trabalhadores, a Associa-ção de Moradores, a Associação Chinesa de Educação e a Associação de Escolas Católicos poderiam, assim, poupando recursos, comparticipar na resolução do problema da falta de vagas nas escolas. Nos últimos anos, a Direcção dos Serviços de Educação abriu três novos jardins infância: o Man-Ou, o Lok Fu e o Hong Lok, tendo sido admitidas 500 crianças. Quando a Escola Primária Oficial do Bairro Fai Chi Kei e a do edifício Veng Tim estiverem concluídas, a situação do bairro melhorará bastante1. Em Macau, devido às limitações objectivas em termos de área e ao facto de a maior parte dos terrenos se destinarem preferencial- 1 NR: Estes dois estabelecimentos de ensino entraram já em funcionamento (ano lectivo de 1990/1991), com uma capacidade de cerca de 900 alunos. 827

mente ao comércio, habitação e indústria, o ensino é uma das áreas mais desfavorecidas. A construção de instalações escolares na Taipa poderá aliviar a pressão que se faz sentir em Macau, especialmente no primeiro ciclo do ensino secundário. O Governo deve prestar particular atenção a este problema para impedir que se verifique uma situação de estrangulamento que, eventualmente, impedirá que muitos dos alunos que frequente o ensino infantil e primário se vejam impossibilitados de prosseguir os seus estudos secundários, abortando assim o programa de ensino obrigatório que o Governo deseja ver implementado. A Taipa será uma cidade-satélite praticamente auto-suficiente. Possuirá zonas de comércio e indústria, zonas residenciais e zonas escolares. Já se iniciou, entretanto, a construção da Nova Taipa, cuja conclusão se prevê dentro de 5 a 10 anos, e que terá capacidade para albergar quarenta mil pessoas, ou seja, cerca de 10 000 famílias. Nos últimos anos, foram construídos o Jardim Nam-Long, o Jardim de Chun-Ut, o Jardim de Wa-Fat e o edifício industrial Nam-Wa, estando já habitados por um número considerável de novos residentes. É previsível que, uma vez construído o aeroporto internacional, a ilha da Taipa conheça uma fase de rápido desenvolvimento, prevendo-se que a sua população venha a atingir os 100 mil habitantes. Actualmente, existem na Taipa apenas uma escola oficial e duas privadas, com um total de novecentos alunos inscritos. Estas instalações não poderão dar resposta a uma população de 100 mil habitantes, dos quais dez mil serão crianças em idade escolar. O Governo deverá ter em conta estes factores na elaboração de um plano de desenvolvimento a longo prazo que dê uma resposta integral a esta situação. Na zona do Porto Exterior, estão em construção um grande número de edifícios de habitação e outros estão projectados para os aterros em frente do Hotel Presidente, o que implicará um aumento progressivo da população e, consequentemente, do número de crianças. As escolas que, actualmente, servem esta zona são: o Complexo Escolar de Macau, a Secção Inglesa do Colégio de Sta. Rosa de Lima, a Escola Secundária Fui Tou a Escola das Nações, ensino primário. Um plano de desenvolvimento urbanístico desta área deverá contemplar a construção de instalações escolares. Em Hong Kong, quando a nova vila de Satin foi construída, o governo, atendendo às necessidades da população, considerou a construção de estabelecimentos de ensino primário e pré-primário, de modo a que as crianças não necessitassem de percorrer longas distâncias de autocarro, até às escolas das zonas urbanas. Esta situação, aliás, ajudou também na resolução do problema do congestionamento de tráfego automóvel visto que muitos pais deixaram de necessitar de transportar os filhos à escola. Esperamos que o Bairro do Porto Exterior possa seguir o exemplo da vila de Satin. 828

Segundo Alexandre Rosa, coordenador da Comissão Técnica para a Reforma Educativa em Macau, outra medida possível para resolver o problema da falta de instalações seria a divisão dos períodos escolares em meios dias. A criação de turmas de manhã e de tarde permitiria uma maior utilização do espaço físico das escolas. Esta solução foi já utilizada em Hong Kong tendo, no entanto, surgido vários problemas: redução dos contactos entre professores e alunos; mudança da atitude dos alunos relativamente à escola; a escassez de pessoal docente; a planificação das aulas, etc. Aproveitamos a ocasião para alertar para estes problemas e sugerir que, a optar por esta solução, se consultem as escolas e os pais dos alunos, se estudem e se tirem lições das experiências de Hong Kong; caso contrário é possível que surjam problemas de difícil resolução. Refira-se ainda que, neste momento, Hong Kong pretende rever aquela decisão e, pelo menos nas zonas de menor população estudantil, regressar ao programa normal de aulas a tempo inteiro. A falta de pessoal docente é, também, outro problema grave com que Macau se defronta. A divisão do tempo diário de aulas em dois períodos implicará a necessidade de contratar o dobro dos professores, ou, então, de contratar os actuais pelo dobro do tempo. A escassez de vagas nas escolas é — e continuará a ser — o mais grave problema com que o Território se debate na área da educação. Se não for estudado em detalhe e oportunamente resolvido, poderá vir a revelar-se um impedimento para que outras reformas possam ser implementadas com sucesso. Assim, entende-mos que qualquer decisão implicará, da parte do Governo, um empenhamento visando o futuro. 829

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formação profissional 831

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Administração, n.º 10, vol. Ⅲ, 1990-4.°, 833-843 AVALIAÇÃO DA FORMAÇÃO Chang Wing-Kwai* 1. INTRODUÇÃO A avaliação da formação é como o clima. Toda a gente fala sobre isso, mas ninguém resolve nada. Apesar de, nos últimos anos, se ter assistido ao ressurgimento do interesse pela avaliação, muitos dos formadores parecem ainda considerar a formação e a gestão da formação em particular, como um «acto de fé». Pensam que a gestão da formação é, em si, algo de correcto e, como tal, não necessita de ser avaliada. Há, de facto, muitas assumpções incorrectas sobre o «misterio-so» processo de avaliação. Eis alguns exemplos dos mitos que frequentemente ouvimos: «Não consigo medir os resultados do meu esforço de forma-ção.» «Não sei que informação recolher.» «Se não posso calcular o resultado, é inútil avaliar o progra-ma.» «Medir é apenas eficaz nas áreas produtiva e financeira.» «Há demasiadas variáveis implicadas na mudança de comporta-mento, para se poder avaliar o impacto da formação.» «A avaliação conduzirá à crítica.» Não obstante estes problemas específicos, quase todos os técnicos de formação estão de acordo em que todos os programas de formação devem ser avaliados, mas divergem relativamente ao que fazer e como o fazer. 2. O QUE É A AVALIAÇÃO? De acordo com a maioria dos especialistas, avaliação é um processo sistemático que determina a validade, o valor ou o significado de alguma coisa. A. C. Hamblin, especialista em gestão da Universidade de Tecnologia de Bath, ao aplicar o termo avaliação à formação, define-a, em sentido lato, como «uma * Responsável de formação, Civil Service Training Centre, Hong Kong. 833

tentativa para obter informação (feed-back) sobre os efeitos de uma acção de formação e medir o valor desta à luz dessa mesma informação». Usualmente fornece elementos para decidir se um programa deve ser aperfeiçoado, mantido ou eliminado no seu conjunto. Contudo, a avaliação difere da validação porque pretende medir o custo global e os benefícios de um curso, enquanto que a validação se propõe determinar o grau em que os objectivos foram atingidos. 3. É NECESSÁRIO AVALIAR? O primeiro objectivo da avaliação é o aperfeiçoamento da formação através da definição dos processos de formação mais eficazes na obtenção das metas organizacionais. Sem essa informa-ção, será difícil determinar a efectividade das várias componentes de um curso de formação, tais como os métodos de apresentação, o ambiente em que decorre a aprendizagem, o conteúdo temático, os auxiliares pedagógicos, as instalações e os horários. É também reveladora da competência profissional do formador e apoio à decisão sobre quais serão os futuros participantes. Para a organiza-ção responsável pela formação, o objectivo último é, seguramente, julgar se o programa se deve manter ou modificar, baseando-se no seu custo, benefícios e consecussão dos objectivos organizacionais. 4. O QUE AVALIAR? A questão de saber o que avaliar é crucial para o processo de avaliação. A grelha de classificação de áreas de avaliação mais conhecida e difundida é a elaborada por Donald Kirkpatrick. No seu modelo, desenvolve uma grelha conceptual para determinar quais os dados a recolher. O seu modelo define quatro níveis de avaliação: [QUADRO N.° 1] 4.1 AVALIAÇÃO AO NÍVEL DAS REACÇÕES IMEDIATAS O primeiro passo no processo de avaliação é a medição das reacções imediatas à acção de formação. Podem-se definir reacções imediatas como «o grau de satisfação dos participantes relativa-mente a um curso específico». É o nível mais fácil de avaliação e, por esse motivo, constitui a forma de avaliação mais comummente 834

usada. De facto, acredita-se geralmente que há uma relação directa entre o modo como o indivíduo reage ao curso e os benefícios susceptíveis de serem obtidos com a sua frequência. Consequentemente, a mera transmissão de informação aos formandos não é suficiente, mas deve-se torná-la interessante e motivá-los a aprender. A avaliação das reacções é feita, geralmente, no final da acção de formação sob a forma de um questionário estandardizado. Fornece um feed-back rápido, imediato e mensurável do impacto de uma acção, de forma a possibilitar uma decisão consequente sobre o ajustamento do programa. É também útil como um meio de estandardizar o nível do comportamento dos formadores e de comparar o grau de interesse das sessões. Nesta linha, o avaliador pode, através do uso de escalas e de cálculo de médias, tentar estabelecer normas de avaliação para cada sessão ou até para todo o curso. Um formador experiente pode obter informação adicional, embora menos sistemática, apenas pela observação do comporta-mento dos participantes ou pelas suas conversas. De entre as práticas de avaliação adoptadas pelo Civil Service Training Centre (CSTC) de Hong Kong, o questionário de avaliação das reacções é o indicador imediato do valor de um curso. O objectivo desta medida é a avaliação da percepção dos participan-tes sobre a utilidade e aplicabilidade das matérias abordadas no curso. Em certa medida, também fornece informação sobre a aptidão do formador para expor ideias e monitorar cursos. Os questionários preenchidos são recolhidos no fim do curso e os dados são entregues ao(s) respectivo(s) formador(es) e ao director do curso, para deles tomarem conhecimento imediato. Os relatórios de avaliação são periodicamente analisados pelo técnico de formação para controlar o grau de efectividade e de coerência dos programas de formação. Ao usar este tipo de instrumentos, devemos sempre ter em mente que a avaliação das reacções é subjectiva por natureza e a sua efectividade está dependente, em grande medida, do modo como o questionário está concebido. Os resultados obtidos através deste tipo de avaliação são, normal-mente, contaminados e empolados. 4.2 AVALIAÇÃO AO NÍVEL DA APRENDIZAGEM Mesmo quando as reacções são favoráveis, tal não garante que tenha havido aprendizagem. Isto leva-nos a um segundo nível de avaliação para determinar que conhecimentos e aptidões foram aprendidos e que atitudes foram mudadas, o que é mais difícil do que medir reacções. Podem-se usar os seguintes processos para atingir estes objectivos e obter informação fidedigna sobre a aprendizagem que teve lugar no decorrer do curso: a) Avaliar os conhecimentos, aptidões ou atitudes, antes (pré-teste) e depois da acção (pós-teste); 835

b) Analisar as respostas de modo a comparar os resultados obtidos no pré-teste e no pós-teste, para cada questão; c) Quando for exequível, devem-se utilizar grupos de controlo, não sujeitos à acção de formação, para comparar com os grupos experimentais (de teste) que participam na acção. É relativamente fácil medir o nível de aprendizagem nos cursos de formação que incidem em competências, i.e., técnica de entrevista, exposição oral, comunicação escrita e operações técnicas. Nestas circunstâncias, certas técnicas de formação como a demonstração, o estudo de casos, exercícios práticos, a simulação seguida de discussão em grupo, etc., podem ser usadas como técnicas de avaliação. O formador pode medir o grau de aprendiza-gem através da observação das sucessivas realizações dos participan-tes ao longo do curso. Quando a realização não é passível de observação imediata em sala, podem ser usados testes de realização ou de papel e lápis, por forma a medir a aprendizagem de uma determinada matéria. Contudo, a abordagem deste tipo de avaliação deve ser sistemática e susceptível de tratamento estatístico. Por conseguinte, os testes podem ser concebidos segundo a escala de Likert (Verdadeiro ou Falso/Concordo ou Discordo), o Diferencial Semântico (complicado—simples/amigável—hostil), escolha múltipla, preenchimento de espaços em branco ou outro tipo de perguntas. Para aumentar o grau de confiança dos dados recolhidos é, talvez, necessário comparar os resultados antes e após a acção. Constitui também prática geral dos formadores a observação das realizações dos participantes em sala, de modo a formar uma ideia básica sobre o modo como está a decorrer a aprendizagem. Nos cursos de línguas de longa duração, os participantes são sujeitos a testes escritos ou orais, normalmente, no final do curso, no sentido de determinar o nível individual de conhecimentos. Nos cursos avançados de gestão, por exemplo, o «Curso de Liderança para Pessoal Superior», cujos destinatários são técnicos superiores dos serviços de manutenção da ordem, os participantes têm de realizar exercícios práticos de projectos sobre temas relacionados com o seu trabalho, como parte integrante do curso. Este procedimento permite determinar se os participantes abordam as questões institucionais correntes segundo a grelha de análise utilizada no curso. 4.3 AVALIAÇÃO AO NÍVEL DO COMPORTAMENTO A avaliação da aquisição de conhecimentos não é uma medida adequada à determinação da eficácia da acção de formação. Não existe qualquer certeza de que os conhecimentos adquiridos sejam transferidos para a prática profissional dos participantes. Consequentemente, a organização tende a usar a mudança de comportamento resultante da aplicação prática da aprendizagem como um 836

meio de medir a eficácia da formação. As mudanças de comporta-mento podem abranger, nomeadamente, a flexibilidade dos partici-pantes ao lidar com problemas profissionais, a sua sensibilidade relativamente aos outros, o seu grau de abertura ao comunicar com os membros da sua equipa, etc. É importante que se proceda à análise do comportamento antes e depois da acção de formação. Deve-se deixar decorrer tempo suficiente entre a acção e o pós-teste, de forma a que a mudança de comportamento se possa manifestar. A avaliação pode ser feita através de entrevistas. Para além dos próprios participantes, a chefia, os colegas ou até os próprios subordinados podem ser fontes de informação. Como alternativa, podem ser usados questionários. Se for exequível, pode-se utilizar um grupo de controlo (não sujeito a formação) para comparar com o grupo experimental de partici-pantes, no sentido de identificar outros factores que afectem o comportamento no posto de trabalho. Este nível de avaliação requer o dispêndio de muito tempo e deverá apenas ser feito se a acção for de longa duração e se se tenciona repeti-la. Como os cursos do CSTC são, principalmente, do domínio do saber-fazer, é importante determinar em que grau as capacidades de cada um influem no desempenho das funções. A investigação na área profissional constitui um modo de avaliar o seu êxito. Podem-se colocar algumas dúvidas relativamente à objectividade e veracidade deste método de avaliação. Contudo, não existem, de momento, outros meios que, simultaneamente, provoquem menos complicações e atinjam este objectivo. No CSTC, para este nível de avaliação, utilizam-se compromissos e painéis de avaliação. Os painéis de avaliação realizam-se em todas as acções, para discutir com os participantes o êxito que obtêm ao aplicar o que aprenderam na situação de trabalho. Antes do final do curso, os participantes concebem e comprometem-se a realizar os seus planos de acção. Estes especificam quais as capacidades que os participantes desejam experimentar no ambiente de trabalho. Nos painéis de avaliação que normalmente têm lugar dois ou três meses depois do curso, os participantes reúnem-se novamente e relatam os seus progressos. Debatem o grau em que as novas capacidades os auxiliaram no trabalho, as dificuldades que encontraram e o que fizeram para as ultrapassar. O formador deverá reforçar a aprendizagem na altura apropriada. Todas as informações deste tipo devem ser registadas pelos participantes de um modo sistemático, num questionário concebido para o efeito. São, sem dúvida, úteis todos os contactos com os formadores, entre o curso e o painel de avaliação, para facilitar a aplicação dos conhecimentos. Contudo e devido ao dispêndio de tempo neces-sário para avaliar os progressos no local de trabalho, estes follow-up não são prática comum no CSTC. Contactos como o inquérito pelo telefone ou a discussão face a face, são apenas efectuados se e 837

quando expressamente pedidos. É frequentemente difícil determi-nar um limite para a prestação de serviços dos formadores aos participantes. Nalguns dos nossos cursos de comunicação verbal, concebidos para um grupo específico de destinatários de um determinado serviço, a avaliação implica a participação da chefia directa, ao comparar as situações, antes e depois do curso, sendo convidados a avaliar os eventuais progressos na comunicação escrita. 4.4 AVALIAÇÃO AO NÍVEL DOS RESULTADOS O nível de avaliação mais difícil consiste, talvez, na determinação dos progressos organizacionais obtidos através da acção de formação. Registam-se algumas melhorias na eficácia da organiza-ção em geral, resultantes das mudanças de comportamento dos trabalhadores no posto de trabalho? Uma característica comum aos três níveis de avaliação acima descritos é que o processo se centra nos indivíduos e não nos resultados da organização. Uma abordagem da avaliação da formação em gestão é o desenvolvimento de alguns índices da actuação global da organização, concluindo-se pelo êxito da acção se, após a formação, esses índices aumentam. O fundamental reside no produto final resultante do aperfeiçoamento do desempenho de funções do grupo sujeito a formação. Ao avaliar resultados, podem-se também medir as condições prévias à acção e compará-las com as existentes depois. Na medida do possível, dados tais como a produção, a qualidade, os custos, a rotação de pessoal, o absentismo, os acidentes de trabalho, as reclamações, os conflitos laborais, os défices e os lucros podem ser usados como indicadores de realização. É também importante tentar eliminar outros factores que poderiam ter afectado os resultados. A utilização de um grupo-controlo versus um grupo experimental é, provavelmente, um meio de atingir este objectivo. A eficácia da formação em gestão é de difícil avaliação e quantificação. A ênfase é colocada no impacto, adequação e resultados. E é esta área que muitos formadores e organizações tentam evitar. No CSTC, que organiza formação em gestão geral e comunicação verbal para funcionários oriundos de toda a Adminis-tração, é particularmente difícil medir o efeito da formação em cada departamento. Pode-se efectuar, talvez, algum tipo de avaliação, quando os departamentos dispõem da sua própria unidade de formação. 5. SISTEMA DE AVALIAÇÃO DA FORMAÇÃO NO CSTC DE HONG KONG O fluxograma apresentado na Fig. l fornece uma visão global do sistema de avaliação após a formação, adoptado pelo CSTC, no sentido de melhorar a eficácia da formação. 838

Fig. l — Sistema de avaliação da formação 839

O processo de avaliação inicia-se pela verificação da existência de aplicação das capacidades ao posto de trabalho, num painel de avaliação, dois a três meses após o curso. Se a resposta é afirmativa, procuramos determinar se o projecto tem sucesso e pedimos aos participantes que listem as melhorias obtidas através da aplicação da aprendizagem. Contudo, se os participantes nunca conseguiram pôr em prática o que aprenderam, ou sentem que, de alguma forma, falharam o seu projecto, reexaminamos o seu grau de domínio da capacidade. Isto pode ser feito facilmente, perguntando aos participantes se preci-sam de ajuda nessa matéria. Quando se adquire a certeza de que o participante domina a capacidade aprendida, a fase seguinte do processo de avaliação consiste na identificação de problemas, i.e., descobrir os motivos que impedem a aplicação das capacidades e deixar o participante ou os membros do seu grupo no trabalho elaborar as estratégias adequadas. Após a identificação das estratégias, perguntamos ao partici-pante se deseja tentar, de novo, executar o seu plano de acção pós-curso. Em caso afirmativo, o organizador do curso convidá-lo-á para outro painel, a realizar uns meses mais tarde, a fim de discutir a sua nova tentativa. Se ele decide desistir, averiguamos se o participante gostou do curso, através da análise do seu questionário de avaliação pós-curso, antes de proceder a alterações nos cursos ou nos critérios de selecção. 6. FORMAÇÃO ORIENTADA PARA OS RESULTADOS A pressão para diminuir os custos, a escassez de recursos e a competitividade conduziram os departamentos de formação a definir rapidamente qual a sua máxima contribuição para atingir os objectivos. A maioria das organizações deseja certificar-se da correcção do seu investimento no desenvolvimento dos recursos humanos, quer ao nível da força de trabalho, quer ao nível económico. Num certo sentido, deveria haver um sistema «contabilístico» que comparasse os benefícios com os gastos em esforço, tempo e dinheiro. «O dinheiro é bem gasto?» ou «Estamos a recuperar alguma coisa do investimento que fizemos?». Assim, manifesta-se, na área da formação, uma forte tendência em direcção a programas mais rigorosos, cujo impacto e resultados são controlados, avaliados e apresentados. A avaliação não é algo que se encontre confinado ao final de uma acção, à semelhança de uma reflexão. Para que seja eficaz é necessário que acompanhe toda a concepção da acção e deve ser feito um planeamento sistemático antes de a formação ter lugar. O processo delineado na Fig. 2 apresenta a relação entre a formação e as actividades de avaliação. De facto, a maior parte da nossa discussão foi centrada na avaliação da concepção, implemen- 840

tacão e impacto da acção. Contudo, deve dar-se igual importância à avaliação da situação, i.e., a determinação das necessidades antes da definição da acção. A avaliação pós-acção está intimamente ligada à pesquisa anterior das necessidades de formação e ao estabelecimento de objectivos de formação. É precisamente em relação a estes objectivos que as acções de formação podem ser avaliadas. Há diversos modelos para a concepção e implementação de acções de formação. Contudo, muitos deles saltam etapas no processo de concepção, para enfatizar a avaliação dos resultados desejados. O modelo seguinte é uma tentativa de definição de uma abordagem orientada para os resultados, relativamente à concep-ção, desenvolvimento e implementação de acções de formação. A avaliação é enfatizada em diferentes etapas do processo. 6.1 UM MODELO DE FORMAÇÃO ORIENTADO PARA RESULTADOS 1. Proceda a um Diag- nóstico de Necessida- des de Formação 2. Estabeleça os pontos de partida e defina os objectivos do progra- ma de formação Para determinar deficiências es-pecíficas no desempenho pro-fissional, através de entrevistas ou questionários. A recolha dos dados responde à questão básica sobre o que avaliar. O estabelecimento dos pontos de partida, através do diagnóstico de necessidades, permite definir claramente 841

3. Escolha o método de avaliação / Conceba e determine a estratégia de avaliação 4. Conceba os instrumen- tos de avaliação 5. Determine e defina o conteúdo programá- tico e os métodos de formação 6. Teste, reveja e imple-mente o programa 7. Recolha os dados nos momentos adequados 9. Analise e interprete os dados 9. Faça correcções ao programa 10. Calcule a relação custo-benefício ou o custo-eficácia do programa quais as mudanças que se pre-tendem provocar com o progra-ma de formação. Cada objec-tivo deverá corresponder a um ponto de partida. Esta fase corresponde às ques-tões de como, quem, onde e quando, no que concerne à avaliação. Os instrumentos devem ser de fácil utilização e passíveis de validação estatística. Defina o que os participantes precisam de saber para atingir os objectivos do programa de formação, os métodos de apre-sentação, os sistemas de forma-ção e a apresentação visual. É necessário proceder a uma acção experimental. Os participantes devem saber os resultados que se esperam. As avaliações intermédias de-vem decorrer de acordo com o planeado. As respostas ao questionário devem ser sistematizadas e pre-paradas para a sua apresenta-ção. Analise a informação recolhida e, se necessário, altere o pro-grama. Ajuize sobre o valor das actividades de formação, comparando os custos (em termos financeiros) com os resultados. A relação custo-benefício refere-se a situações em que tanto os custos, como os benefícios, podem ser expressos em termos financeiros. Mas, nos casos em que os resultados de formação, apesar de identificáveis, não são contabilizáveis, será utilizada a relação custo-eficácia. A eficácia é, geralmente, avaliada através do grau de aproximação aos objectivos. A ênfase é colocada nos planos, nas metas ou nos objectivos formalizados. 842

7. VALE A PENA AVALIAR? Um programa de formação sem avaliação é como «viver sem dispor de um espelho, sem o seu próprio reflexo». Uma grande parte dos recursos dos formadores e dos participantes pode ser desperdiçada, se as acções se desenvolvem por inércia, sem as adequadas renovação, revisão ou correcção, feitas na base de reacções ou testagem da sua utilidade, através de métodos comprovadamente válidos de análise. O processo de avaliação não se deve limitar apenas a determinar se uma acção deve ou não continuar a realizar-se. Deve também decidir sobre a sua alteração, no sentido de maximizar os seus resultados. Importa lembrar que o processo de avaliação pode ser, em si mesmo, oneroso em tempo e dinheiro. Ao decidir sobre um método de avaliação, devemos prever a utilização futura dos dados fornecidos e determinar se a sua utilidade torna a avaliação conveniente. 843

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consultadoria jurídica 845

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Administração, n.º 10, vol. I I I , 1990-4.°, 847-848 Atribuição de subsídio por ocasião do nascimento de filhos gémeos do trabalhador da Administração. CONSULTA Qual o montante dos abonos que o trabalhador poderá auferir a título de subsídio de nascimento em relação aos filhos gémeos que nasçam com vida? RESPOSTA De harmonia com a previsão o artigo 214.°, n.° l, do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, a verifica-ção do nascimento de filho do trabalhador constitui o facto objectivamente atendível que confere direito à percepção do referido benefício social. A razão de ser da introdução desta regalia prende-se com o interesse da Administração em comparticipar as despesas imediata-mente resultantes da ocorrência do nascimento dos filhos do trabalhador, encargos que necessariamente se avolumam com os nascimentos de vários filhos que se sucedam com maior ou menor proximidade temporal. Tendo presente esta justificação, é o nascimento de cada um dos filhos do interessado que deverá conferir individualmente o direito ao subsídio previsto naquela disposição. No caso em apreço, o nascimento de gémeos dará lugar à obtenção de uma importância correspondente a tantos subsídios quantos os filhos nascidos com vida, em conformidade com o artigo 214.° do ETAPM. Prova do requisito da nacionalidade para o desempenho de funções públicas. CONSULTA Para efeito de admissão a concurso, o artigo 53.° do Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro, determina a apresenta-ção de «cópia do documento de identificação». Contudo, no n.° 3 do artigo 10.° do mencionado E.T.A.P.M., a nacionalidade portuguesa ou chinesa prova-se através de bilhete de identidade ou passaporte. 847

Pretende-se saber se para admissão a concurso de ingresso bastará apresentar-se Cédula de Identificação Policial ou se terá de se fazer a prova da nacionalidade, mediante um daqueles documentos. RESPOSTA O disposto no artigo 53.° do E.T. A.P.M. deve conjugar-se com o preceituado no artigo 10.° do mesmo estatuto. Assim, prescrevendo o n.° 3 do artigo 10.° que a nacionalidade portuguesa ou chinesa se prova através de bilhete de identidade ou passaporte, a expressão «documento de identificação», contida no aludido artigo 53.°, deve ser entendida no sentido de abranger apenas os documentos de identificação estabelecidos no n.° 3 do referido artigo 10.°, ou seja, de abranger o bilhete de identidade ou passaporte, com exclusão, pois, da Cédula de Identificação Policial. Prazo para apresentação do atestado médico (Interpretação do artigo 102. °, n.° l, do ETAPM). CONSULTA Para justificação da ausência ao serviço que ocorra por motivo de enfermidade do trabalhador, até quando deverá este proceder à entrega de atestado médico comprovativo do respectivo impedi-mento? Será admissível a sua apresentação após o termo da doença e retorno ao serviço efectivo? RESPOSTA A entrega de documento probatório constitui uma exigência processual determinante da justificação das faltas por motivo de doença. A fixação do prazo de natureza processual, contido no n.° l do artigo 102.° do ETAPM, para a apresentação do atestado médico, traduz a necessidade de manter a Administração informada da intenção do trabalhador em exercer o direito a faltar, por forma a que sejam tomadas oportunamente as medidas de gestão que permitam suprir a ausência daquele. Assim sendo, a intenção do legislador só pode ter sido a de determinar que o prazo de entrega do atestado médico começa no 1.° dia de ausência. A apresentação do referido atestado deverá, pois, efectuar-se até ao final do 3.o dia a contar do início da situação de doença (no pressuposto que os dois últimos sejam dias úteis). 848

abstracts 951

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Administração, n.º 10, vol. I I I , 1990-4.°, 953-956 Social and Cultural Pluralism in Macau — its Impact During the Transitional Period Gary M. C. Ngai (pp. 715) Macau, with a history of more than 4 centuries, has left behind a rich heritage of culture and a population which is strongly pluralistic in nature, a uniqueness nowhere else to be found in the world. Cultural pluralism has its roots in the 16th and 17th centuries when the Portuguese navigators, merchants and Jesuits brought with them the Portuguese and European cultures through trade and religion. Since Hong Kong became a British colony in the last century, Anglo-Saxonic culture has penetrated Macau strongly. During the economic boom of the last two decades, foreign investors and temporary residents from third world countries have been bringing their cultures with them to Macau. However, Portuguese still remains the bulk of Western culture in Macau and, although it has been on a decline, is still regarded as an important aspect of Macau’s identity. The question is: could the Portuguese culture in Macau be preserved, especially after 1999 when Chinese will inevitably become the dominating language of the Territory? Is there a real danger of losing Macau's identity? Commmunication for Effective Negotiation Pedro Miguel Frade (pp. 727) At the very heart of negotiation lies communication: the process of negotiation is a process of communication. However, the process of communicating in any negotiation can easily break down between the parties concerned giving rise to a conflict of opinions from which the consensus opinion will be obtained. This article discusses negotiation as a process of bilateral communication and attempts to characterize its most important features. Following on from this characterization, the author defines some practical hints for carrying on this kind of communication with increasing success. 953

Macau’s Public Revenue: Its Origin and Development (1980-89) J. H. Paulo Rato Rainha (pp. 761) The financial activities engaged in by the public offices corresponding to State, Administrative Region or Territory, measured in revenue and expenditure, are of great importance. These activities are intended to meet collective needs and because of this they influence the economic behaviour of their respective geographical area. In fact, public finance operates hand in hand with the private sector which means that the effects of budgest policy depend on the reactions of the private sector. Likewise, the need for some fiscal measures are determined by how the private sector behaves in absence of those measures. Macau is, in legal terms, a collective body of domestic public law. The territory enjoys administrative, economic, financial and legislative autonomy, with the exception of the principies and the rights, freedoms and guarantees laid down in the Constitution of the Portuguese Republic and Macau's Organic Statutes. It is thus worth taking a look at how things have developed with regard to acquiring and using financial means to satisfy the collective needs and objectives which as a public collective entity it attempts to attain. Coordinating the Construction of Infrastructures between Macau and Zhuhai Cheang Tin Cheong (pp. 783) If Macau and Zhuhai develop on the basis of a coordinated planning strategy, they both have the potential to become a double major urban centre in the Pearl River Delta region. Their proximity to Hong Kong and Canton could make a great contribution to the development of the western area of Xinjiang Province. However, if the two cities opt to compete, not only will neither win, both stand to lose much. This study attempts to examine possible means of cooperation between the two areas as far as concerns the construction of infrastructures, thus giving the responsible authorities some food for thought which could be of assistance in their decision-making. Hydrological Conditions and the Economic Development in Macau Ye Long Fei (pp. 797) Macau’s rapid economic development over the last few years has attracted a lot of attention, particularly because the territory has developed at a faster pace than the surrounding regions. This was 954

most evident following publication of the Joint Sino-Portuguese Agreement concerning Macau's future. Many articles have already been written concerning Macau's economy in the transition period and after 1999, focussing on various aspects such as the economy and politics. One thing which these articles share in common, however, is their obvious optimism regarding Macau s trend in economic development. This article approaches the problem by examining natural factors within the Territory. The Role of an Employment Service in the Deveiopment Process José Manuel Bailote Fernandes (pp. 809) There is international consensus as regards the multitude of problems faced by employment policies, problems which will probably deteriorate in the future. These problems include technological changes, shifts in demand and supply and the inherent expectations pertaining to both, and factors arising from qualitative and quantitative changes in education systems. All of these factors mean that we must take a long hard look at the situation as well as undertake a constant search for the most suitable decisions to be made. On the other hand, if we agree that an «object» is the result of how several different factors have interrelated, any change in any one of these factors will also effect a change in the «object». Thus the above-mentioned changes, and others which are taking place in the present crisis-for-change international context, require us to re-assess the idea of employment itself. Therefore, although an Employment Service should make a tremendous contribution to social and economic stability, it should also undergo constant change, adapting itself to and anticipating new developments. Primary and Secondary School Capacity in Macau Wong Chao Son (pp. 817) Over the last few years, the Government of Macau has subsidised the extension and construction of some schools thereby greatly increasing the number of school places for the admission of new pupils and relieving, to a certain extent, the problem of overcrowding in educational establishments. Nevertheless, when compulsory education is implemented at primary and secondary level, the problem will grow more severe and emergency measures will have to be adopted such as finding answers to the lack of school buildings and teaching staff — the two worst problems faced by education in Macau. 955

Training Evaluation Chang Wing-Kwai (pp. 835) Despite the fact that there has been increasing interest in evaluation over the last few years, many trainers still seems to regard training, and especially the way it is run, as an act of faith. They feel that training management is correct in itself and therefore does not need to be evaluated. Running a training programme without evaluation is like living without a mirror, never being confronted with your own image. A lot of the resources which trainers and students have at their disposal can be wasted if the way the programme is run is governed by inertia. Training programmes require input of new ideas, reviews or corrections introduced in response to either reactions to or tests of their usefulness in practice on the basis of valid assessment methods. Assessment should not only be used to decide whether or not an activity should or should not be continued. It should also be used to decide how that activity may be changed to maximise results. 956

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