ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau MACAU, 1990 1

ADMINISTRAÇÃO Revista da Administração Pública de Macau Quatro números por ano Director: Manuel Gameiro Director-Adjunto: Gary Ngai Subdirector: Guilherme Valente Secretários da Redacção: Cristina Moreno, Peter Lio Meng Conselho de Redacção: António Teixeira, Celina Veiga de Oliveira, Cristina Moreno, Gary Ngai, Guilherme Valente, José Pedro de Almeida Redinha, Madalena Santos Ferreira, Manuel Gameiro, Pedro Siza Vieira, Peter Lio Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Serviço de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Calçada de Santo Agostinho, n.º 19 Apartado 463, Macau (Ásia) Telef. 323623 Fax (853) 594000 Distribuição e assinaturas: telef. 5995512-514 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 2.a edição, 1995 Tiragem: 1 000 exemplares ISSN 0872-9174 2

Número 7 (1.° de 1990) • Volume III • Julho de 1990 SUMÁRIO DESENVOLVIMENTO 7 Avaliar correctamente e reforçar a posição estratégica de Macau Gary M.C. Ngai 21 A interacção regional no Delta do Rio das Pérolas e a política económica de Macau Ng Kuok Cheong AMBIENTE 65 A protecção do ambiente em Macau Vong Cheong Nam REGIME JURÍDICO 81 A problemática das delegações de poder em Macau Vitalino Canas 107 Revisão do regime jurídico de Função Pública de Macau Pereira da Rosa e Margarida Ortet BILINGUISMO 131 Por uma política de tradução jurídica e produção legislativa bilingue no actual contexto do período de transição Pedro Horta e Costa e Sérgio de Almeida Correia 3

NOTAS E INFORMAÇÕES 163 Os censos: sua integração no sistema de informação estatística João Carlos Neves 169 CONSULTADORIA JURÍDICA 295 ABSTRACTS Os trabalhos assinados publicados na revista Administração são da exclusiva responsabilidade dos seus autores. Os trabalhos originais publicados em Administração podem, em princípio, ser transcritos ou traduzidos noutras publicações, desde que se indique a sua origem e autoria. É, no entanto, necessário um pedido de autorização para cada caso. 4

desenvolvimento 5

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Administração, n.° 7, vol. Ⅲ, 1990-1.°, 7-19 AVALIAR CORRECTAMENTE E REFORÇAR A POSIÇÃO ESTRATÉGICA DE MACAU* Gary M. C. Ngai** Macau, a «Pérola do Pequeno Rio», tem mais de quatrocentos anos de história atrás de si e, agora que entra na década de noventa, a última deste século, irá certamente viver dez anos que, pelas grandes mudanças que se vão experimentar, atingirão de modo significativo todas as camadas sociais, tanto no aspecto político, como económico e social. Conhecer, dominar e promover estas mudanças dum modo adequado significa, pois, poder manter a estabilidade e prosperidade de Macau durante o próximo século e permitir, consequentemente, que o Território continue a desempe-nhar um papel preponderante na região do sul da China. O destino de Macau está dependente de três elementos: a) O Presidente, o Governo e a Assembleia da República Portuguesa; b) O Governo de Macau e os próprios macaenses1; c) O Governo Central de Pequim, a Província de Cantão e, particularmente, as condicionantes da região do delta do Rio das Pérolas. Nos últimos dez anos que nos separam do virar do milénio, com a localização da administração portuguesa e o reforço da autodeter-minação de Macau nas áreas administrativa, legislativa e jurídica, o primeiro destes três elementos terá tendência a diluir-se progressi-vamente, e o segundo irá, também progressiva, mas inversamente, ganhando importância. O modo como, em função desta mudança, se irão articulando as relações entre os segundo e terceiro * O presente trabalho foi concluído no dia 10 de Dezembro de 1989 e apresentado ao II Simpósio sobre as Relações entre Cantão e Macau, organizado pela Associação de Ciências Sociais de Macau em Janeiro de 1990. ** Técnico Agregado do Gabinete do Governador de Macau. Vice-Presidente da Associação de Ciências Sociais de Macau. 1 Naturais e radicais. 7

elementos, será uma questão que irá ganhando cada vez mais importância. É este, aliás, o tema que neste trabalho se vai tentar aprofundar, com o detalhe que o assunto merece. I QUAIS AS CAUSAS DO ATRASO DE LONGA DATA A QUE MACAU TEM ESTADO VOTADO? Macau foi, durante muito tempo, quase a única porta de saída do sul da China. A esta situação se devia, em tempos, a sua posição e importância. No entanto, desde o final do século passado, mais precisamente com o aparecimento de Hong Kong, a «Pérola do Oriente» foi perdendo a sua posição privilegiada como porto de trânsito e comércio da região sul do Império do Meio e a sua economia quase estagnou, vindo então, com o passar do tempo, a acentuar-se de modo cada vez mais sensível a distância que a separa da vizinha colónia de Hong Kong. Muito embora durante os anos setenta deste século, Macau tenha registado, sob a «protecção» de Hong Kong, um desenvolvimento considerável no plano econó-mico, não conseguiu libertar-se da dependência em que caíu em relação ao território sob administração britânica, mesmo nos anos oitenta. Nas áreas das finanças e investimento, turismo e transpor-tes, Macau nunca conseguiu a tão almejada autonomia que poderia devolver-lhe a glória de tempos idos. Não admira, pois, que os habitantes de Hong Kong se refiram ao Território como «rua Macau», dando nota de um manifesto desprezo pela diminuta escala da terra macaense e pelas suas limitações nos mais diversos aspectos e áreas. Aliás, o fenómeno é inverso: aos olhos do macaense, Hong Kong é uma cidade internacional, uma metrópole, exemplo invejável da urbe moderna e próspera... Macau? Não passa de uma aldeia, lugar ideal para uma rápida e sempre agradável viagem em que o lazer e o divertimento se encontram «ali mesmo à mão» e onde sem grande esforço tudo se pode obter — até, mas só o capricho da sorte o decidirá, uma pequena fortuna arrancada às mesas de jogo. Mesmo para as gentes do interior da China, incluindo alguns altos funcionários chineses, Macau nunca foi digno de apreço — continua a ser, ainda e apenas, a pequena cidade distrital que sobrevive do jogo. Se, para muitos, Hong Kong é (não a galinha, mas) o cisne dos ovos de oiro, Macau não passará da pomba dos ovos de barro. A solução da questão de Macau é outro exemplo, lamentável, da dependência em que o Território se encontra da vizinha colónia britânica e de todos os inconvenientes que desta dependência advêm; parece que a única «solução» encontrada tem sido seguir o modelo de Hong Kong, chegando-se mesmo ao ponto de esquecer que Macau tem características que lhe são próprias, diferenças que 8

não devem nem podem ser ignoradas, mas que o têm sido. Consequentemente, os estudos sobre a realidade macaense, a vida e exigências do Território e suas necessidades, encontram-se muito mais atrasados do que os efectuados, até à data, sobre Hong Kong. Este tratamento desequilibrado das duas realidades, de Macau e de Hong Kong, em que claramente se tem vindo a delimitar um padrão algo estereotipado de «Grande Hong Kong versus pequena Macau» e que sobretudo se deve ao fosso económico existente entre os dois territórios, tem deixado os macaenses humilhados e indiferentes, indiferença esta, aliás, que não é mais do que prova de uma certa impotência face a uma desigualdade que, em muitos casos, lhes é imposta. Assim, para muitos, Macau não é mais do que um ponto de passagem onde ninguém parece ter verdadeiramente vontade de se estabelecer. Mesmo aqueles que nasceram e cresceram em Macau e que podem permitir-se enviar os seus filhos estudar no estrangeiro, não hesitam em fazê-lo, e esta camada jovem da população macaense uma vez no exterior raramente regressa para se fixar. É, pois, extremamente difícil fazer com que os recursos humanos se estabeleçam no Território — esta é, aliás, uma das principais situações com que Macau há muito se confronta sem a solucionar, levando a um estádio de atraso cultural e educacional que, com o passar do tempo, apenas tende a agravar-se. As causas, subjectivas e objectivas, do atraso vivido desde há tanto tempo em Macau, merecem bem uma análise aprofundada; compreender os meandros da questão pode ser o primeiro passo para a sua resolução. Quais são, afinal, os elementos que tão obstinadamente condicionam o desenvolvimento de Macau? 1. O CONDICIONALISMO POLÍTICO Em primeiro lugar; haverá talvez que referir o facto de a situação política interna portuguesa sempre ter sido uma forte condicionante da vida macaense. Durante o governo de Salazar, Macau — que era o território ultramarino mais distante da metrópole — viu-se sempre relegado para uma posição inferior, mesmo em relação às colónias portuguesas em território africano. Macau era suposto vegetar, ou hibernar, num estado de apatia administrativa, sem outras ambições para além da sua manutenção sob a lei do menor esforço. Sob o impacto dos incidentes de 3 de Dezembro, durante a chamada Revolução Cultural (1966-1976), tolerou-se o facto de Macau ser uma zona «semi-libertada» chinesa. Depois da queda do governo salazarista e de Marcelo Caetano, em 1974, com a Revolução dos Cravos, mostrava-se imperativo passar para a China o «peso» que era Macau. Portugal estava então em plena época da descolonização. Depois da vitória da democracia em Portugal, sentiram-se em Macau os efeitos positivos do novo regime político, que se traduziram, nomeadamente, no seu reconhecimento como 9

parte integrante do território chinês e na introdução de um regime de democracia ocidental — com os corpos executivo, legislativo e jurídico independentes. A concessão de uma maior autonomia e a elaboração do Estatuto Orgânico de Macau, que data dessa altura, vieram dotar o Território de um regime político teoricamente superior ao vigente em Hong Kong. Os humores da política interna portuguesa não deixaram, no entanto, de pesar sobre Macau. Nos dez anos que se seguiram à Revolução de Abril de 1974, Portugal viu amiúde cair governos e assistiu a frequentes lutas políticas internas, que se traduziram na substituição com idêntica frequência da administração portuguesa em Macau, influenciando, assim, negativamente, a continuidade das políticas de governo no Terri-tório. Muitos funcionários portugueses eram então enviados para Macau por períodos de tempo que, à partida, se adivinhavam diminutos e que não obedeciam a qualquer plano político ou de desenvolvimento, a médio ou longo prazos. As reformas dos sistemas administrativo, jurídico e educacional, ou não recebiam a atenção devida, parecendo não preocupar nem interessar ninguém, ou se alguém lhes pegava eram abandonadas a meio caminho. Assim, algumas das vantagens que a Revolução de 74 trouxera de Portugal para Macau perdiam a sua eficácia administrativa e o fosso que separava Macau de Hong Kong, nos domínios da educação e grau de abertura da sociedade ao exterior, continuava a alargar-se. O atraso era então, tal como hoje, notório. 2. O PROBLEMA DAS INFRAESTRUTURAS Com os seus meros 16,5 quilómetros quadrados de superfície, Macau tem uma economia típica de ilha, à semelhança de, por exemplo, Hong Kong e Singapura, cujas condições naturais se assemelham às do Território. O único elemento que joga em desfavor de Macau é o da sua localização geográfica — Macau encontra-se situado no delta do Rio das Pérolas, numa zona de acumulação de lama e sedimentos que torna problemática a construção de um porto de águas profundas, ao que se vem juntar a falta de um aeroporto e de um caminho-de-ferro, factores primários quando se consideram as condicionantes desfavoráveis ao desenvol- vimento do Território, sobretudo no plano económico. E quando se fala de comunicações modernas, regressa-se no tempo apenas à década de oitenta, há pouco finda, altura em que se estabeleceu a Companhia de Telecomunicações, que veio, de algum modo, quebrar o isolamento a que Macau, também neste aspecto, se encontrava votado. De igual modo, foi na década passada, que se elaborou e começou a implementar a lei bancária que veio permitir operações de transferência de divisas para fora do Território. Não obstante Se ter criado este sistema financeiro, não se conseguiu, devido ao atraso de Macau, sobretudo no plano das infraestruturas, criar o ambiente ideal que teria permitido atrair investimento 10

financeiro internacional ao Território. Assim, se quisermos falar duma internacionalização económica de Macau, teremos de referir claramente o seu baixo nível, dada a incapacidade e, provavel-mente, incompetência do Território para atrair capitais dos países desenvolvidos, nomeadamente, da Europa, dos Estados Unidos da América e do Japão. Tal como Hong Kong, Macau é também um porto livre, mas este estatuto não a eleva, de per si, a grande cidade internacional. Apesar dos progressos notórios registados na década de setenta e do notável aumento do índice da produção per capita, que colocou Macau ao nível dos «quatro pequenos dragões da Ásia», as bases infraestruturais do Território continuaram a revelar-se duma fragilidade condicionada por factores diversos, que não lhe permi-tiram ainda libertar-se da posição desvantajosa que ocupa nos mercados internacionais. II O DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO ENQUANTO BASE DAS GRANDES MUDANÇAS Os macaenses não se resignam, contudo, ao atraso e, de certo modo, a sua confiança saíu reforçada da luta travada pelo desenvolvimento económico durante as décadas de setenta e oitenta. A sua esperança de concretizar um milagre económico, na diminuta parcela de terreno que é Macau, é bem real. Nestes últimos anos, a administração e a população do Território chegaram bem ao ponto de compreensão de que, para libertar Macau do atraso em que tem vivido, a economia e a construção ao nível das infraestruturas são condições sine qua non do êxito. E se considerar-mos o factor governo português, podemos dizer que a situação é hoje favorável como nunca foi, já que em Portugal a vida política parece ter entrado num período de estabilidade. O perfil económico da Europa, nomeadamente a integração de Portugal na CEE em 1992, vem acrescentar àquela, outra certeza — a de que também no plano económico a situação em Portugal vai melhorar; estes dois factores de estabilização serão francamente positivos e permitirão canalizar as atenções e concertar estratégias para urn desenvolvi-mento político-económico estável e planificado em Macau. O plano de desenvolvimento será um plano de «cem anos», já que os Portugueses pretendem que a sua administração possa retirar-se em glória, de modo a deixar marcada, de forma indelével, a sua passagem por esta cidade do Extremo Oriente. Estes dez anos serão, pois, uma verdadeira corrida de estafeta e esta predisposição psicológica para a iniciativa, de que os Portugueses pretendem dar prova, deve ser estimulada e não ferida ou amputada. Com o apoio activo e interessado das autoridades de Pequim, alguns dos projectos de grande envergadura de Macau, nomeada- 11

mente, o aeroporto, o porto de águas profundas, o túnel da colina da Guia e a nova ponte Macau-Taipa, passaram já da fase de discussão à fase de estudos de viabilidade ou mesmo de início de obra. Estes projectos, dadas as suas características e insofismável importância e oportunidade, irão desempenhar um papel decisivo no desenvolvimento das infraestruturas do Território e, é claro, elevar considerayelmente o estatuto de Macau no delta do Rio das Pérolas. Num artigo publicado no n.° 3/4 da Revista Administração, referi-me à coordenação dos transportes entre Macau e o delta do Rio das Pérolas, pelo que me escusarei de aqui voltar a abordar o assunto. Existe, no entanto, uma outra questão que merece ser abordada e que é o problema da coordenação entre Macau, o delta do Rio das Pérolas e, de modo particular, a sua vizinha Zhuhai (Zhuhoi), no que respeita a construções de grande envergadura, nomeadamente, caminho-de-ferro, porto, aeroporto e estradas. Apesar da sua importância, este assunto não mereceu ainda a devida atenção das autoridades de qualquer das partes, o que tem levado e poderá continuar a levar a que continuem a desperdiçar-se recursos, se cada uma das partes continuar a seguir apenas o seu livre arbítrio e a escusar-se a uma atitude concertada, de consulta e de tomada de decisões convergentes. O Bairro Oeste de Zhuhai, por exemplo, está neste momento a ser objecto de um estudo que visa o seu desenvolvimento segundo um plano integrado que compreenderá a construção de um porto de águas profundas, aeroporto, ferrovia e auto-estrada, bem como o desenvolvimento das indústrias pesada, a energia e de turismo. Qualquer plano que possa promover a prosperidade do delta do Rio das Pérolas deve ser objecto de apoio; dois factores existem, no entanto, que merecem ser estudados com maior profundidade: 1. A CONSTRUÇÃO DO AEROPORTO Esta questão tem sido tratada sem se tomar em consideração o problema na sua globalidade, ou seja, saber de que modo vai o aeroporto afectar a região periférica de Macau. Atendendo, no entanto, a que este aspecto possa ter sido considerado, tal terá obedecido não ao princípio da cooperação e interesses mútuos, mas, outrossim, ao da competitividade. Atente-se ao que se está a passar: no início, houve divergências sobre a localização do aeroporto — qual o melhor local para a sua construção, Macau ou Zhuhai? Macau teve a preferência, pois o Governo Central de Pequim considerou que um aeroporto de carácter doméstico e internacional iria permitir elevar o estatuto de Macau e, consequentemente, promover o seu desenvolvimento, assim como o da região periférica ao Território, ajudando nomeadamente a implantar a política de «um país, dois sistemas». 12

Tendo-se considerado e concluído que o aeroporto em Macau apresenta maiores vantagens, favorecendo aliás, de modo muito particular, o desenvolvimento do delta do Rio das Pérolas, parece que não haveria mais razão para discussões de qualquer tipo ou dúvidas quanto às decisões tomadas. Tal não é, no entanto, o caso. E aqui se comprova o espírito competitivo que, de modo lamentável, tem vindo a pautar todo o processo do aeroporto. Vai construir-se o aeroporto de Macau, mas vai construir-se também, a pouco mais de dez quilómetros do Território, mais especificamente em Sanzao, um outro aeroporto, também de grande dimensão, através da recuperação e ampliação de um velho aeroporto construído pelos japoneses há mais de cinquenta anos e que será apetrechado com as facilidades que lhe permitirão receber, num futuro próximo, voos internacionais — numa primeira fase, aviões Boeing 737 e 757 e, a longo termo, 747. Este aeroporto receberá, de igual modo, voos domésticos e as suas funções em nada diferirão das do aeroporto de Macau. Pergunta-se: para quê? Dois aeroportos desta dimensão, a tão pouca distância um do outro, dadas as limitações de transportes — passageiros e mercadorias — na zona, parecem nada reservar de bom a nenhum deles. Além do mais, não há exemplo nenhum, a nível internacional, de dois aeroportos de semelhantes dimensões construídos a tão curta distância um do outro. O que se está a fazer, afinal, é condenar ao insucesso a actividade de ambos os aeroportos. A posição que Macau ocupa como porto livre será indubitavelmente prejudicada já que os serviços do aeroporto de Macau cobrem, para além do próprio Território, toda a região da costa oeste da foz do Rio das Pérolas desempenhando a função de descongestionamento do aeroporto de Hong Kong, tal como aconteceu com o aeroporto de Shenzen em relação ao de Cantão. Uma diferença existe, no entanto, e não pode ser negligenciada: o aeroporto de Shenzen recebe apenas voos domésticos, ao passo que o de Macau será um aeroporto internacio-nal, tal como o seu estatuto de porto franco exige. Assim, construir um segundo aeroporto em Sanzao será, como dizem os chineses, «desenhar uma serpente e acrescentar-lhe patas...». Em português, dir-se-ia, de modo mais directo, que «o óptimo é inimigo do bom». Se uma coisa está bem, para quê duplicá-la? É óbvio que, em vez de se colherem vantagens, se vai acabar muito simplesmente por acumular prejuízo sobre prejuízo... Em vez disso, seria mais últil canalizar as verbas que se prevê venham a ser investidas na construção do aeroporto de Sanzao, em rodovias e na rede fluvial que ligará Sanzao (a parte oeste de Zhuhai) a Macau — o que iria permitir percorrer esta distância em apenas vinte a trinta minutos. Algumas pessoas argumentam que a localização do aeroporto em Macau irá levantar problemas nas entradas e saídas do país. Este é, no entanto, um argumento sem qualquer fundamento, visto que sendo o aeroporto de Macau ao mesmo tempo doméstico e 13

internacional (diferindo, neste aspecto, do de Hong Kong), as respectivas áreas estarão divididas, e o trânsito doméstico será controlado pela alfândega do próprio país. Aliás, há um precedente e nunca se registaram quaisquer problemas: na fronteira da Suíça, há um aeroporto com passagens distintas, partilhado e administrado desde há muito por dois países. E, se neste caso se fala de dois países e nunca surgiram problemas, é bom não esquecer que no caso de Macau e Zhuhai se está a falar de um só país; qual o impedimento, então, de se compartilhar um aeroporto? 2. A CONSTRUÇÃO FERROVIÁRIA E PORTUÁRIA Em artigo, já referido, publicado nesta revista, sugeria a construção de um caminho-de-ferro que atravessasse a parte oeste do delta do Rio das Pérolas, ligando a linha Sanshui-Maoming, fazendo com que as redes ferroviárias do sudoeste e noroeste do país pudessem dispor de mais uma saída marítima, a ser ligada ao porto franco de Macau. Isto permitiria aliviar a pressão exercida hoje sobre os transportes de Cantão e Hong Kong. A construção deste caminho-de-ferro, reveste-se duma impor-tância estratégica fundamental, tanto para a exploração do noroeste e sudoeste do país e para o desenvolvimento do comércio externo, como para o desenvolvimento económico de Zhuhai e ampliação da área de influência do aeroporto e do porto de águas profundas de Macau. Propunha ainda que se não seguisse a orientação da auto-estrada Cantão-Zhuhai, para não perturbar a sua eficácia económica. Zheng Tianxiang (Cheang Tin Cheong) e outros dois investigadores da Sociedade de Geografia de Cantão (Leong Man U e Kio Pang Nin) após efectuarem alguns trabalhos de investigação em diversos lugares, propuseram que o caminho-de-ferro passasse por Jiangmen e Taishan, ligando-se à linha Sanshui-Maoming, para depois vir então até Macau, atravessando Zhuhai. Tomando ainda em consideração o projecto de construção de um porto de águas profundas em Gaolan, propuseram igualmente que a ferrovia se estendesse até esta cidade. Num artigo que publicaram no n.° 5 da revista Administração, referiam claramente o modo como combinar convenientemente o projecto de construção da ferrovia com o desenvolvimento do sudoeste do país, a promoção de Zhuhai e da região da costa oeste da foz do Rio das Pérolas, assim como com a ampliação da rede de transportes de Macau e a promoção do Território enquanto porto franco. A sua ideia é correcta e na sua exposição não ficam margens para dúvidas quanto à oportunidade e vantagens que a concretização deste projecto traria, não só a Macau, mas a toda a região circunvizinha e, mesmo, ao país. Quanto ao plano de desenvolvimento da costa oeste de Zhuhai, refira-se que a construção da linha ferroviária visa satisfazer as necessidades da própria região e garantir volume suficiente de mercadorias para o porto de águas profundas de Gaolan.O 14

aeroporto e o porto de águas profundas de Macau não foram tomados em consideração. Mas, embora as condições daquele porto sejam superiores às do de Macau — o primeiro tem uma capacidade de carga e descarga na ordem das cem mil toneladas, enquanto o porto de Ká-Hó não chegará às dez mil! —, este último, como porto franco que é, goza de vantagens que o de Gaolan desconhece, sobretudo no que diz respeito, evidentemente, ao comércio externo. Se os dois portos combinassem de forma concertada as suas actividades e movimento, compensando-se mutuamente, a sua eficácia económica seria muito maior, assim como o benefício que daí adviria para o desenvolvimento da zona oeste da foz do Rio das Pérolas (tal como aconteceu, aliás, com Shenzhen e Hong Kong, na parte leste da foz do rio). Por outro lado, prolongar a ferrovia até Macau iria ajudar a resolver o problema das verbas necessárias à sua construção. Abordaremos, em seguida, alguns problemas concernentes ao desenvolvimento económico de Macau. 3. REAJUSTAMENTO DA ESTRUTURA INDUSTRIAL Para manter um ritmo de prosperidade contínuo, torna-se indispensável considerar o reajustamento da estrutura económica de Macau, sobretudo face à alteração de todo um conjunto de condições, internas e externas, que pesam sobre a vida do Território. Sem este reajustamento, Macau ver-se-ia condenado, inexoravelmente, a uma morte lenta. Dada a situação de cerrada competição que hoje se experi- menta nos mercados internacionais, e que de dia para dia se vai acentuando, Macau tem vindo, a pouco e pouco, a perder a vantagem que antes possuía da mão-de-obra barata. A este problema, agravando-o, vêm juntar-se outros como, por exemplo, o dos modos de produção obsoletos e o de uma administração de recursos desactualizada e já impotente face à realidade dos nossos dias. Até há bem pouco tempo, um número considerável de empresários e comerciantes de Macau aproveitava a mão-de-obra barata do delta do Rio das Pérolas para manter as vantagens do baixo custo da produção, utilizando Zhuhai e as regiões periféricas, até certo ponto, como zona de laboração das indústrias de Macau. Esta situação manteve-se estável até aos acontecimentos de 4 de Junho do ano passado, altura em que se registou uma queda brusca na utilização das indústrias de laboração do delta do Rio das Pérolas, devido às alterações do clima político do país e às medidas de restrição implementadas pelo Governo Central de Pequim. Os capitais macaenses começaram, assim, a procurar outras saídas, nomeadamente, noutros países e regiões do sudoeste asiático, como a Tailândia, por exemplo, onde as condições oferecidas ao investimento são aliciantes, traduzindo-se num baixo custo da produção. 15

Se não se começarem já a envidar esforços no sentido de um reajustamento da estrutura industrial, a fim de diversificar a produção e, consequentemente, os mercados, as indústrias macaen-ses vão correr o sério risco de poderem vir mesmo a desaparecer. O decréscimo das exportações na primeira metade do ano de 1989 é, por exemplo, preocupante. Elevar a qualidade dos recursos humanos, formar o pessoal técnico necessário ao Território e melhorar a administração, são os problemas que se colocam ao Governo, industriais, comerciantes e responsáveis pela educação — e a sua resolução não é fácil! Uma introdução de mão-de-obra barata do interior, por exemplo, a efectuar-se de modo descontrola-do, não irá passar, afinal, de mais um obstáculo ao reajustamento tão necessário da estrutura industrial. Numa altura em que, como hoje, se vai assistindo de dia para dia ao abandono das medidas de proteccionismo, a dependência constante e exclusiva dos mercados europeu e americano comporta graves riscos. Consequentemente, é uma necessidade conquistar novos mercados, particularmente na Europa de Leste onde se estão a registar grandes mudanças que certamente irão, a curto prazo, permitir penetrar esses mercados. No que concerne ao melhoramento das condições de investi-mento, terá de atentar-se seriamente na necessidade de se atrairem os capitais de Taiwan, Japão, Europa e América, e restringir os que vêm do interior do país, a fim de evitar um desequilíbrio e uma competição desigual; de igual importância será elevar a qualidade e o nível de internacionalização do investimento. O plano de exploração das ilhas e da urbanização industrial dos aterros tem que ser reforçado com o fim de promover as indústrias de alta tecnologia e de baixo custo e explorar a sua competitividade, e, paralelamente, restringir a actividade daquelas indústrias de baixa categoria que, para além do mais, desempenham sobretudo um papel de poluidoras do meio ambiente. 4. DESENVOLVER O TURISMO No âmbito das indústrias, terá também que ser dada particular atenção ao desenvolvimento da indústria turística, que inclui a exploração dos jogos de azar e lotaria, dado tratar-se de uma área que se mantém sempre indiferente a quaisquer perturbações de ordem política. Em Cantão e Hong Kong, depois dos acontecimen-tos de 4 de Junho do ano passado, o turismo registou um notório recuo, mas em Macau a situação não se alterou, mantendo, muito pelo contrário, a prosperidade de que gozava antes. Tem sido graças a esta fonte financeira estável para o Governo de Macau que o orçamento do Território tem registado todos os anos um saldo positivo. O turismo é um dos pilares financeiros sobre que assenta o aumento do investimento e a realização do processo de moderniza-16 ção económica e social do Território. 16

Macau, enquanto cidade-museu que é, espaço onde se encon-tram preservados quatrocentos anos de vestígios históricos comuns às culturas chinesa e ocidental, merece protecção particular, ser objecto de uma acção especial que lhe permita utilizar plenamente os seus recursos turísticos. Deve, pois, procurar-se que todos os projectos visem atrair o maior número possível de turistas, projectos esses que deverão estar em conformidade com a realidade e condições naturais de Macau. A transformação da Baía da Praia Grande e a construção nas Ilhas da gigantesca estátua «Esperança e Prosperidade», monumento comemorativo da passagem do século, vão certamente elevar consideravelmente a projecção internacional de Macau e promover o desenvolvimento turístico do Território, bem como de todo o delta do Rio das Pérolas. 5. A CONSTRUÇÃO DE UM NOVO CENTRO FINANCEIRO Promovido pelo turismo e indústria, Macau tem vindo a desenvolver-se a passo estável num outro domínio: o financeiro e bancário, porque não tem sofrido as influências dos distúrbios políticos nesta área. A quantia dos depósitos bancários é hoje superior à dos investimentos e as reservas de divisas em moeda estrangeira são elevadas, o que tem proporcionado as condições necessárias à implementação da reforma do sistema financeiro e ao estabelecimento de um mercado de acções próprio, bem como favorecido a internacionalização gradual da pataca, para além, bem entendido, da forma positiva como se tem reflectido sobre as exportações e fornecimento de verbas para o desenvolvimento económico do delta do Rio das Pérolas. Atendendo a todos estes factores, Macau pode bem ser perspectivado, no século que agora se aproxima, como um centro financeiro do Extremo Oriente, depois de Hong Kong e Singapura, deixando então, definitivamente, de estar dependente do vizinho território britânico. Se se conseguir um aumento anual na ordem dos 7 a 10% na economia de Macau e se a sua população não ultrapassar os oitocentos mil habitantes, o valor per capita da produção, até ao virar do século, atingirá os sete a oito mil dólares norte-americanos, o que libertará Macau do atraso, colocando-o verdadeiramente na fila dos «novos países industriais». Macau será, então, mais do que hoje, o centro de irradiação do delta do Rio das Pérolas, no que respeita à informação, tecnologia, mercado e administração. 6. DESENVOLVER A COOPERAÇÃO As relações de cooperação económica estabelecidas ao longo dos anos entre Macau e as regiões circunvizinhas do interior, baseadas no interesse mútuo, devem não só desenvolver-se, como reforçar-se, em todos os domínios. 17

A cooperação através de múltiplos canais e nos mais diversos planos e aspectos, que algumas personalidades defenderam no simpósio realizado no ano passado pela Associação de Ciências Sociais de Macau, deve ser implementada gradualmente, a fim de promover a cooperação a todos os níveis, do não oficial ao oficial, passando mesmo pelo semi-oficial. Só deste modo será possível consolidar o pilar económico da costa oeste da foz do Rio das Pérolas, reforçando a sua imagem e posição nos mercados interna-cionais, e garantir a sua prosperidade. Dever-se-á, nomeadamente, tentar eliminar os obstáculos levantados à cooperação, após os incidentes de 4 de Junho de 1989. Em termos concretos, quer isto dizer que deverão manter-se as políticas de abertura e os privilégios originalmente praticados na Província de Cantão, delta do Rio das Pérolas, e Zonas Económicas Especiais, desenvolver a economia de mercado, racionalizando-a e regulamentando-a nos seus diversos aspectos, garantindo-lhe suficiente protecção legal, porque se trata de uma questão tanto económica como política, de que depende afinal a confiança dos investidores e da população do Território, em geral. III A MANUTENÇÃO DA ESTABILIDADE POLÍTICA E DA ABERTURA DE MACAU Este é um ponto chave. Como é sabido de todos, sem um sistema político-jurídico avançado, não há grande desenvolvimento económico e sem uma política de abertura, não há economia livre, do mesmo modo que sem um sistema educacional avançado, difícil será manter ou criar um avançado sistema político-económico. Estas premissas aplicam-se ao período de transição, assim como continuarão a aplicar-se após 1999. Nestes últimos anos, ao resumir experiências, tanto os funcionários, como o comum cidadão de Macau, perceberam que as dificuldades enfrentadas pelo Território na reforma do seu sistema político-jurídico-educacional, se apresentam de bem mais difícil resolução do que em Hong Kong, devido, como referi no início deste artigo, ao atraso verificado no arranque da reforma, nos seus mais diversos aspectos, acumulandose os problemas. Para levar a bom termo a reforma nos domínios referidos e na formação de recursos humanos, particularmente bilingues, será indispensável envidar enormes esforços e canaliza-los para pontos bem definidos, actuando de forma realista, porque apenas a preocupação nada resolverá. É correcta e oportuna a atitude do Governo de Macau ao desviar o fulcro das suas atenções das infraestruturas para a reforma dos sistemas supracitados, mas o êxito desta atitude exige uma coordenação dos seus diversos aspectos. 18

Para aumentar a autodeterminação administrativa, legislativa e jurídica durante o período de transição, vai ser necessário rever o Estatuto Orgânico de Macau (EOM). Esforços consideráveis estão a ser feitos, por várias pessoas, para que se possam levantar os obstáculos à revisão do EOM; a preocupação de que esta revisão possa traduzir-se num afastamento em relação à Lei Básica não tem razão de ser. A Declaração Conjunta Sino-Portuguesa será sempre a base da revisão. Aliás, quanto mais cedo esta se iniciar, progressiva e por estágios, mais benefícios daí advirão. Deve acreditar-se que o Governo, o órgão legislativo de Macau e os macaenses, possam realizá-la com êxito. Todo o trabalho favorável à estabilidade e prosperidade de Macau deverá ser deixado ao Governo do Território e à sua população, evitando interferências e intervenções desnecessárias. Não se deve temer, nem deve haver bloqueamentos, às «palavras excitadas» dos macaenses, nem utilizar etiquetas como «oposição ao governo central», «subversão do governo central». A liberdade de expressão existente em Macau não é excessiva; é, sim, insuficiente. O que deve fazer-se é estimular a formação de novas ideias e opiniões, de modo a vencer a burocracia e reforçar os laços entre o poder central e o Território. Quanto à redacção da Lei Básica, deve estipular-se, em termos concretos, um alto grau de autonomia nas áreas administrativa, legislativa e jurídica, livre de restrições excessivas que possam ir além do que está estipulado na Declaração Conjunta, excepto no que respeita às relações externas e defesa, assuntos que são da competência do Governo Central. A autodeterminação e liberdade que os macaenses possam gozar após 1999 não podem ser inferiores ao que está estipulado no Estatuto Orgânico de Macau e na Constituição Portuguesa. Terá de haver um avanço neste plano e qualquer retrocesso é inaceitável. Aliás, só assim será possível reforçar a confiança dos macaenses no futuro e, garantida esta, o porto livre que é Macau poderá continuar a existir; caso contrário, Macau arrisca-se mesmo a paralisar. As mudanças do clima geral do país exercem constantes influências no Território; o que se deseja é apenas proteger Macau de modo a que o seu desenvolvimento se mantenha estável, de forma a desempenhar o papel que lhe cabe no desenvolvimento do delta do Rio das Pérolas, no sul do País e no Extremo Oriente, ao entrarmos no séc. XXI. 19

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AdministraÇão, n.º 7, vol. III, 1990-1.°, 21-61 A INTERACÇÃO REGIONAL NO DELTA DO RIO DAS PÉROLAS E A POLÍTICA ECONÓMICA DE MACAU Ng Kuok Cheong* I INTRODUÇÃO No I Simpósio sobre as Relações entre a Província de Guangdong e Macau, que teve lugar no início de 1989, classifiquei, numa perspectiva económica, a região do Delta do Rio das Pérolas, a triangularidade delimitada por Cantão (cidade que foi aberta ao exterior em Abril de 1984), Zhuhai e Shenzen (que ganharam em Agosto de 1984, o estatuto de Zonas Económicas Especiais, ZEEs) e Macau e Hong Kong (que gozarão, futuramente, do estatuto de Zonas Administrativas Especiais, ZAEs). Ainda numa perspectiva económica, referi, naquele simpósio, os seis municípios e os vinte e um distritos que, em Fevereiro de 1985, passaram a estar abertos ao exterior, ao longo da zona costeira do país. Em Dezembro de 1987, o número destas cidades costeiras foi ampliado e conta, actual-mente, com os municípios de Foshan, Zhongshan, Jiangmen, Dongwang, Shaoqing e Huizhou, e com os distritos de Nanhai, Shunde, Gaoming, Huaxian, Chonghua, Qingyuan, Sengcheng, Panyu, Baoan, Doumen, Kaiping, Xinghui, Taishan, Heshan, Enping, Huiyang, Huidong, Boluo, Sanshui, Gaoyao e Guangning. Hoje, esta classificação continua a parecer-me válida e a não necessitar de correcção. A região económica do triângulo do Rio das Pérolas pode ser considerada, na realidade, como um conjunto de cidades constituído progressivamente sob a política chinesa de abertura ao exterior. Em meados da década passada, eram internacionalmente reconhecidos cinco grandes grupos de cidades: As cidades atlânticas, no nordeste dos Estados Unidos, e que têm Nova Iorque como centro. * Vice-Presidente da Associação de Ciências Socais de Macau. 21

As cidades banhadas pelo Oceano Pacífico, no leste do Japão, e cujo centro é Tóquio e Yokohama. As cidades do noroeste da Europa, tendo por centro Amster-dão e Roterdão. As cidades situadas nas margens dos Cinco Grandes Lagos, no norte dos Estados Unidos da América, com Chicago e Detroit como centro. As cidades da Grã-Bretanha, cujo centro é Londres. Estes grupos de cidades, cujos centros são as grandes metró-poles, onde as comunicações marítimas, terrestres e aéreas se encontram bem desenvolvidas, sendo, geralmente, grandes portos, usufruem de condições vantajosas para o seu desenvolvimento, como sejam um investimento económico notável e uma alta eficácia económica. Nas cidades médias e pequenas que as circundam, onde funcionam inúmeras empresas, as suas dimensões apropriadas e o crescimento controlado facilitam a criação de zonas culturais activas. Na segunda metade da década passada, começaram a surgir no mundo muitos novos grupos de grandes metrópoles. Num futuro próximo, talvez possam ser neles incluídos o grupo de cidades chinesas do Delta do Rio Yangtse, cujo centro é Xangai, e o grupo de cidades do Delta do Rio das Pérolas, cujo centro é constituído por Hong Kong e Cantão. De facto, Cantão e Hong Kong podem ser considerados como dois centros do novo grupo de cidades do Delta do Rio das Pérolas. As cidades e vilas desta região, exclusivamente agrícolas, começaram, gradualmente, a dispor de indústrias transformadoras. Mantendo embora as suas características, potencialidades e forças produtivas próprias, eram tradicionalmente influenciadas por Can-tão, sendo através desta cidade que faziam os contactos com outras regiões do país. O sistema económico e o ambiente político de Macau são, em tudo, semelhantes aos de Hong Kong. Nos últimos vinte anos, Macau tem vindo a desenvolver enormes esforços no sentido de atrair tanto os investidores do vizinho território, como os turistas que utilizam Hong Kong como via de entrada em Macau. Refira-se, a título de exemplo, que, actualmente, 60% do investimento em Macau provém de Hong Kong, assim como 80% das receitas do jogo e do turismo. O estabelecimento das ZEEs de Shenzen e Zhuhai, no início da década de 80, como consequência da política chinesa de reformas e abertura ao exterior, visou atrair, sobretudo, o investimento dos grandes capitalistas de Hong Kong. No grupo das cidades do Delta do Rio das Pérolas, surgido durante a última década por interacção das forças galvanizadas por Cantão e Hong Kong, o papel de Macau tem sido tão só o de reflector da influência de Hong Kong. 22

Cheong Chong Sam referiu, na sua comunicação «A coopera-ção económica entre Zhuhai e Macau partindo da estratégia do desenvolvimento das regiões costeiras», cinco aspectos do impor-tante papel que Macau poderá vir a desempenhar no futuro: janela, ponte, intermediário, laboratório e modelo. Na realidade, estes aspectos têm vindo a ser desempenhados por Hong Kong ao longo dos anos, contribuindo para o desenvolvimento do Delta do Rio das Pérolas. Se em Macau estes aspectos se fazem notar, é de um modo bem mais modesto e apoiado nas forças de Hong Kong. Com o desenvolvimento da economia do Delta do Rio das Pérolas, há quem defenda que a posição de Macau e Zhuhai deve ser reforçada no sentido de criar, segundo uma perspectiva de desenvolvimento económico, o Triângulo de Oiro Cantão-Hong Kong-Macau. Nas duas últimas décadas, Macau tem vindo a conquistar êxitos notáveis no plano económico. Segundo estatísticas da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico, o índice de crescimento anual da economia de Macau atingiu entre 1971 e 1981 os 16,7%, ou seja, o Território tornou-se uma das regiões de maior índice de crescimento económico à escala do globo. Ainda segundo estatítisticas da mesma organização, a receita per capita dos habitantes de Macau, nos anos 80, classificou-se sempre em sexto lugar na Ásia, seguindo-se a países como Brunei, Japão, Singapura, Hong Kong e Taiwan. Estes dados tém vindo a ser repetidamente realçados por aqueles que procuram avaliar a força real do desenvolvimento económico do Território. No entanto, e pelo menos até ao momento — tal como Feng Sio Wan refere na sua comunicação «O desenvolvimento económico de Zhuhai e a cooperação entre Zhuhai e Macau» — os elos estabelecidos entre estas duas cidades ainda não exerceram influên-cia notória sobre outras zonas do Delta do Rio das Pérolas, em grande parte porque, nem Zhuhai, nem Macau mantêm as comunicações desejáveis com o interior do continente, nem com outras regiões e países do mundo, para além de não terem, evidentemente, a força económica de Hong Kong. Para além disto, o desenvolvimento económico de Foshan, Nanhai, Shunde e Zhongshan (zonas que são consideradas o «sertão» de Macau e Zhuhai) é já superior ao daquela ZEE, pelo que não é fácil a Macau e a Zhuhai tornarem-se o centro económico regional que deveriam ser e desempenharem convenientemente o papel de ponte e janela que lhes deveria estar reservado. A posição e perspectivas de Macau na região económica do Delta serão determinadas pela sua própria força, disposição e política económica e, bem entendido, pela sua integração na malha do Delta do Rio das Pérolas. Já muito se disse e escreveu sobre a situação e as perspectivas de Macau nesta região económica do Delta e os problemas 23

referentes à sua integração. Contudo, na maioria dos casos, são estudos feitos de um modo algo idealizado e abstracto, não se referindo directamente à política económica local, nem às limita-ções concretas da integração regional do Território, aos problemas de regulamentação da mão-de-obra, à transformação industrial e ao desenvolvimento turístico. O objectivo deste estudo será, assim, tentar ilustrar com alguns exemplos concretos e práticos a complexidade da questão em toda a sua dimensão. II POLÍTICAS SOBRE A FORÇA DE TRABALHO 1. PROMOÇÃO DA MÃO-DE-OBRA LOCAL Na história do capitalismo moderno registaram-se três grandes revoluções tecnológicas. A primeira foi a revolução industrial, ocorrida entre os meados do século XVIII e os meados do século XIX. As máquinas de fiação e tecelagem e as máquinas a vapor levaram gradualmente a uma substituição da mão-de-obra pela máquina, assim como as grandes fábricas modernas foram tomando o lugar das pequenas oficinas de manufactura, conduzindo a enormes progressos na indústria ligeira. Foi, no entanto, uma época em que ciência e tecnologia se desenvolveram independentemente, por vias aparentemente distintas. Este facto é fácil de compreender quando se pensa que as ciências se desenvolviam entre professores e doutores, no seio das academias, enquanto que a tecnologia era inventada, reinventada e aperfeiçoada na prática, no trabalho, e nem sempre por quem o administrava, mas pela mão do simples trabalhador, do operário. Eram, na realidade, dois grupos, organi-camente sem qualquer elo de ligação entre si. A segunda revolução tecnológica teve lugar entre os finais do século XIX e o início da I Grande Guerra Mundial. A generalização dos conhecimentos sobre as forças electromagnéticas e os motores de combustão interna e eléctricos levaram a que a máquina a vapor se tornasse obsoleta e a que se registassem avanços surpreendentes na indústria pesada, nos transportes e nas telecomunicações. Foi nesta altura que apareceram os primeiros grandes monopólios; os jovens que terminavam os estudos nas escolas primárias e secun-dárias apressavam-se a procurar ocupações nas grandes empresas; os investigadores, dependentes de organismos culturais e de ensino, organizavam-se nos seus estudos científicos e os resultados das suas investigações eram transformados em inventos tecnológicos que passavam imediatamente a ser utilizados pelo pessoal técnico das grandes empresas. A terceira revolução deu-se após a II Guerra Mundial, quando nos domínios técnico e científico se destacaram a investigação do 24

átomo, a tecnologia espacial, e os computadores electrónicos começaram a conquistar o mundo. Nos sectores da gestão e administração teve lugar uma complexa revolução, com a aplicação de cada vez mais refinadas técnicas científicas de gestão, colhendo contribuições de domínios como a psicologia, a informática, a economia e diversas outras ciências ditas sociais. Graças à orienta-ção e planeamento dos governos e grupos empresariais, a ciência e a tecnologia estabeleceram entre si intrincados laços, mas delimi-taram, por outro lado, rigorosas divisões no trabalho; foram canalizadas grandes verbas para a criação de escolas e centros de investigação estruturados com rigor. O desenvolvimento científico da administração fortaleceu a tendência para a especialização das diversas áreas económicas. Novas tecnologias, novos produtos e novos serviços dominaram os mercados. Dentre os artigos de consumo produzidos nos Estados Unidos em 1970, 90% não existiam no mercado no início do século. A revolução científica da gestão, através de um sistema multifacetado, integrado por enge-nheiros, professores, intelectuais, operários qualificados e outros elementos, desempenhou um papel orientador da produção. Este desenvolvimento das forças produtivas de trabalho veio evidenciar o papel capital dos recursos humanos no seio do corpo social e demonstrar, também, a importância do ensino e da educação e a sua acção directa sobre o desenvolvimento económico. Não é sem razão que todos os países capitalistas do mundo investem hoje prioritaria-mente neste sector. E não se trata só de elevar o nível geral das habilitações escolares; a perícia no trabalho, indispensável aos mais diversos sectores da produção, e as capacidades de trabalho adquiridas no processo de aprendizagem tornaram-se garante do desenvolvimento económico, em termos de quantidade e qualidade da produção. Quando se tenta avaliar hoje, por exemplo, o êxito ou o fracasso da transformação da indústria actual numa indústria caracterizada pela concentração de capitais e de tecnologia, não se atenta apenas na forma como estes dois factores — capital e tecnologia — são ou não significativos de per si; pergunta-se sim, se serão duradouros, enquanto investimento, e se contribuirão para a formação de um sistema de produção que esteja em relação directa com o capital de recursos humanos investido no processo. Tomemos Hong Kong como exemplo. No início da década passada, Hong Kong decidiu implementar uma política de ensino obrigatório de nove anos. No âmbito desta política, estabeleceramse escolas secundárias vocacionadas para a indústria e para as profissões liberais. Na altura, matricularam-se cerca de vinte mil estudantes nas universidades e escolas privadas especializadas de ensino superior e cerca de cinquenta mil estudantes nos institutos de ciências, engenharia e indústrias. Em Macau, embora o ensino obrigatório de nove anos tenha sido um problema repetidamente discutido ao longo dos últimos 25

anos, só na década que agora se inicia se fará a sua implementação progressiva. O plano de investimento na criação de escolas secundárias industriais não consta ainda da agenda de trabalhos do governo. E é assim que hoje, em Macau, não há sequer um instituto, enquanto escola de formação de nível superior, que se dedique à formação de pessoal para o sector industrial. Segundo o censo demográfico de 1981, apenas 1% da popula-ção do Território possuía uma formação equivalente a uma especialização de nível superior. Entre os imigrantes que vieram do interior do país para Macau, no início da última década, uma parte possui formação escolar a este nível, mas a maioria provém dos meios rurais do interior, de nível cultural extremamente baixo. Estima-se que, entre a população macaense actual, o número de indivíduos com estudos de nível superior é ainda inferior a 2%. Escusado será acrescentar que, entre os novos imigrantes, muitos dos que possuem uma formação de nível superior não aplicam os seus conhecimentos na prática, pois não encontram saídas profissio-nais onde pôr à prova o seu saber. No ano passado, o número de alunos que, após terminarem os estudos secundários, deixavam anualmente Macau para irem estudar para Hong Kong, Taiwan ou outras partes do mundo, era considerável. A partir do início da década passada, começou a registar-se outra tendência — uns iam para o interior do país, outros para a Universidade da Ásia Oriental. Macau, dadas as suas características, sempre se debateu com sérias dificuldades para atrair pessoal qualificado. Durante a década de oitenta, embora a economia do Território se desenvolvesse rapidamente, como atrás referimos, o sector industrial debatia-se com enormes dificuldades por não conseguir atrair profissionais com formação de nível superior. No entanto, o governo do Território começou, neste período, a integrar chineses com formação superior nos quadros do funcionalismo público, o que começa a fazer deste sector uma área de concentração da camada jovem da população trabalhadora com formação de nível superior. Os maiores pilares da economia macaense são, hoje, as indústrias transformadoras viradas para a exportação, o jogo e o turismo. A este, deu o governo especial atenção ao criar, em 1980, a Escola de Turismo; também por iniciativa governamental, foi criado, em 1985, um centro de instrução profissional destinado a formar pessoal para a indústria transformadora. Estes dois organis-mos, contudo, ministram um ensino que não ultrapassa o nível médio ou inferior, continuando a formação de pessoal superior qualificado a cargo de escolas e centros de ensino em Hong Kong. Cheong Soi Kong afirma, na sua comunicação «Perspectivas de Cooperação Económica entre Macau e o Delta do Rio das Pérolas», que o nível cultural da camada trabalhadora de Macau não é apenas inferior ao de Hong Kong, mas também ao da região do Delta do 26

Rio das Pérolas. A percentagem de analfabetos entre os trabalha-dores das indústrias transformadoras ascende a 25%; a maioria dos operários possui apenas o nível de ensino primário, sendo apenas 5% os que possuem formação especializada de nível secundário. Segundo o Anuáfio Económico de Macau, editado pelo jornal Wa Kiu, a distribuição da população trabalhadora em Macau, em 1985, era a seguinte: [QUADRO N.° 1] O número total de trabalhadores perfaz 44% da população total de Macau, dos quais cerca de metade trabalha no sector secundário (indústrias transformadoras e construção civil). Em 1988, realizou-se um inquérito em Macau, por iniciativa da revista trimestral Wut Lao, que nos permite fazer uma ideia dos problemas que se poderão vir a colocar em Macau, a curto e, mesmo, a médio prazo. Este inquérito permite-nos tomar consciência de que os jovens que possuem estudos de nível secundário não estão interessados em trabalhar na indústria transformadora, nem estão dispostos a engrossar as hostes laborais neste sector. O problema que se põe é que, perante esta opção, se vão tornando cada vez mais ténues as esperanças de que, no sector das indústrias transformadoras, o nível cultural dos trabalhadores possa aumentar. Este inquérito, que tinha por tema «Educação e Emprego», recolheu opiniões junto de alunos do ensino secundário que concluíam os seus estudos. Foram sondados alunos de escolas católicas, de escolas administradas pela Sociedade de Educação da China, de escolas cristãs e de escolas oficiais. Os resultados das sondagens foram elucidativos: a generalidade destes estudantes afirmaram, uma vez concluídos os estudos secundários, não estarem dispostos a ser operários e o número daqueles a quem as27

Assim, no que respeita à mão-de-obra entre a população macaense, existem alguns problemas que merecem ser evidencia-dos: a) O nível médio das habilitações escolares no conjunto da população trabalhadora é baixo; b) As indústrias transformadoras, que empregam sobretudo mão-de-obra barata, não têm capacidade para atrair uma população de nível cultural mais elevado, o que, por si, constitui um obstáculo ao aumento da qualidade do trabalho; c) O governo ainda não implementou a obrigatoriedade do ensino primário e secundário, nem existe plano algum para a criação duma escola industrial; não há sequer, aliás, uma política concertada relativa à mão-de-obra do Território. Nos últimos tempos, muitos funcionários do governo têm vindo a manifestar a opinião de que é urgente implementar a reforma educacional, tendo o governo empreendido já a elaboração da Lei-Quadro da Educação em Macau e considerado a década que agora se iniciou como a da reforma educacional no Território; o que se pretende é, pois, implementar progressivamente o ensino gratuito obrigatório de nove anos; aliás, o orçamento do governo para 1990 registou um significativo aumento nesta área, passando de 280 para 370 milhões de patacas. A implementação da reforma do sector educacional só pode ser considerada como uma medida que irá criar condições para um mais adequado exercício e implementação das políticas de regulamenta-ção do trabalho. No entanto, em Macau, a Direcção dos Serviços de Educação — responsável pela reforma educacional — está sob a alçada do pelouro da Educação, Cultura, Saúde e Assuntos Sociais, 28 enquanto que a regulamentação do trabalho e mão – de - obra estásob circunstâncias não deixarão, eventualmente, outra escolha era também muito reduzido.(QUADRO N.º 2) 28

a alçada da Direcção dos Serviços de Economia, área da competên-cia do Secretário-Adjunto para os Assuntos Económicos, situação que constitui uma dificuldade a enfrentar. 2. CONTROLO DA IMPORTAÇÃO DA FORÇA DE TRABALHO Para além da regulamentação da actividade laborai no Terri-tório, a questão da importação de força de trabalho é também um aspecto importante a ter em conta na elaboração das leis que regulam a actividade laborai em Macau. Estima-se que o número de imigrantes que, desde 1978, deixou o interior do país para vir tentar a sua sorte em Macau, ascende a 200 mil, ou seja, 40% da população do Território. A partir de 1983, começou-se a limitar rigorosamente a imigração legal. Hoje, está oficialmente determi-nado que, anualmente, apenas l 440 indivíduos provenientes do interior do país podem fixar-se legalmente em Macau. São, agora, na sua grande maioria, indivíduos provenientes das grandes cidades e, é importante referi-lo, com um nível de habilitações académicas superior, em média, ao dos macaenses. Mas, entre 1978 e 1983, a maioria dos imigrantes que se fixaram no Território vinham dos meios rurais do Delta do Rio das Pérolas sendo, na sua maioria, camponeses sem grande instrução. O seu número exacto está ainda hoje por apurar, não se tendo nunca realizado qualquer levanta-mento estatístico digno de crédito. Embora se possa dizer que a chegada e fixação de mão-de-obra não qualificada ou de nível inferior, vinda do interior do país, está hoje basicamente controlada, a solução real do problema está, na verdade, fora do alcance de Macau, pois a quota de l 440 indivíduos que podem, anualmente, fixar-se no Território apenas define a quantidade e não a qualidade. Estabelecida esta quota, cabe às autoridades chinesas do interior do país aceitar os pedidos de imigração, estudá-los e aprová-los, não tendo Macau voz activa neste processo. Macau não se reserva qualquer direito de escolher ou reexaminar e aprovar os candidatos. No ano passado, este problema foi, aliás, levantado e abordado, quando das consultas para a redacção do Projecto da Lei Básica para a Região Administrativa Especial de Macau. Alguns macaenses expressaram a sua preocupação quanto à escolha dos imigrantes autorizados a fixarem-se no Território, clamando que Macau deveria, pelo menos, ter o direito de vetar as decisões tomadas pelas autoridades chinesas. Como resultado destas consultas, no Capítulo II do Projecto Estrutural da Lei Básica («As relações entre o Governo Central e a Região Administrativa Especial») foi acrescentado um novo artigo — «Problema das Formalidades de Aprovação dos Candidatos do Interior do País a Imigrantes em Macau». Isto permitirá que o governo da Região Administrativa Especial, após 1999, goze de um certo direito de opinião sobre a qualidade dos29

imigrantes oriundos do interior do país. Nessa altura poder-se-á começar a implementar uma política mais precisa na admissão da força de trabalho, autorizando, por exemplo, a entrada prioritária de pessoal qualificado, gente com habilitações académicas de nível superior ou, mais especificamente, pessoal com formação que possa colmatar as faltas e servir os interesses do Território. Mas, entretanto, nos escassos dez anos que nos separam de 1999, não parece que Macau possa ter qualquer poder de decisão nesta matéria, limitando-se, pura e simplesmente, a aceitar as decisões que chegarem do interior do país. Nestes últimos anos, um outro problema preocupa particular-mente a população macaense — o da contratação de trabalhadores e de mão-de-obra não qualificada fora de Macau. Trata-se, geral-mente, de pessoal não técnico e a sua entrada no Território tem o aval do governo que acede aos pedidos dos capitalistas. Este tipo de imigração laborai é diferente da referida anteriormente, visto que naquela não é preciso ter em conta o problema dos familiares dos imigrantes, que não constituem assim um peso directo para os recursos do Território, nos domínios da educação e bem-estar social; mas, no segundo caso, os trabalhadores fazem-se, geral-mente, acompanhar pelas suas famílias, o que vem pesar sobre a comunidade macaense e os limitados recursos locais. No entanto, o primeiro tipo de imigrantes está a trazer graves problemas ao Território. Desde 1987, ano em que o governo começou a autorizar os imigrantes do interior do país a fixarem-se em Macau, e até finais do ano passado, foram aprovados os processos de imigração de 9 900 trabalhadores não especializados, sem qualquer tipo de formação técnica, que se estabeleceram no Território e que ascendem a 5% da população. Estes trabalhadores estão empregados nos mais variados sectores, nomeadamente, na indústria transformadora e na constru-ção civil. Dentre estes trabalhadores, originários sobretudo dos meios rurais da província de Fujian, as mulheres ocupam geral-mente lugares na indústria transformadora. Por outro lado, a mão-de-obra contratada ocupa postos de trabalho em todos os sectores da produção e é numericamente superior aos imigrantes originários do interior do país. Embora este tipo de mão-de-obra esteja sob controlo no que respeita ao seu estabelecimento no Território, os efeitos sobre o mercado de trabalho em Macau têm sido sensíveis. Se é verdade que, em termos globais, este tipo de mão-de-obra favorece a eficácia económica, também é inegável que para os trabalhadores locais os efeitos são negativos, pois prejudicam os seus interesses pessoais. O problema da contratação laborai no exterior levou, assim, a um conflito entre o capitalista e o trabalhador local. Não será negligenciável referir que não são apenas os capitalistas de Macau que têm interesse em empregar estes trabalhadores imigrantes; também os dirigentes 30

chineses se manifestam favoravelmente, apoiando esta escolha. As autoridades oficiais da província de Fujian afirmaram que podiam fornecer a mão-de-obra que em Macau faltava e que naquela província existia em excesso. A sua teoria é que se deve compensar — e resolver — o problema da falta de mãos para o trabalho, movendo de região para região do país os excedentes da população trabalhadora. Teoricamente, este princípio é correcto. Mas Macau não pode ser enquadrada neste cenário. É na região do Delta do Rio das Pérolas que este princípio da compensação é aplicável, pois, com a política de abertura, a população das zonas e cidades do Delta encontrou ocupação e, em algumas zonas mais desenvolvidas, tem sido mesmo necessário importar trabalhadores de outras regiões do país — nomeadamente, de oeste e norte de Cantão e de outras províncias; este ano, estima-se que o número de trabalha-dores deslocados para estas zonas atinja mais de 3 milhões. A população trabalhadora de Macau tem vindo a mostrar um crescente descontentamento perante a atitude dos capitalistas e do governo de Macau em relação à importação de mão-de-obrá de fora do Território. Quando o governo criou o Conselho Permanente de Concertação Social, que, com o apoio oficial, reúne representantes das câmaras de comércio e dos sindicatos, com vista a resolver, através de consultas políticas, os problemas da mão-de-obra e outros que com este se relacionam, os trabalhadores locais começaram a mostrar o seu descontentamento aos sindicatos, queixando-se de subemprego, impossibilidade de verem os seus salários actualizados e redução, em termos reais, dos quantitativos das suas remunerações. Existe, hoje, um enorme conflito potencial em Macau, entre os trabalhadores locais e os contratados no exterior e estes últimos queixam-se igualmente do tratamento acerbo que recebem por parte dos capitalistas que os empregam. Em 1989, foi sobejamente falado o caso de uma trabalhadora contratada no exterior que, não podendo suportar mais o trata-mento que o patrão lhe dispensava, se suicidou, lançando-se ao mar. Vendo a questão sob a perspectiva do capitalista, facilmente se percebe que o trabalhador imigrante é contratado apenas por ser mão-de-obra mais barata que o trabalhador local e, por isso mesmo, não lhe será nunca dispensado qualquer tratamento digno, pois isso iria imediatamente encarecer a produção e contrariar a estratégia que presidiu à contratação. Os macaenses estão hoje cientes de que embora a contratação de trabalhadores no exterior não constitua uma ameaça imediata, nem uma pressão directa sobre a educação e os benefícios e regalias sociais, toda a série de contradições e conflitos que provoca poderá fazer com que Macau venha a pagar um alto preço, em termos sociais. Existem outras situações que também se podem considerar como importação de mão-de-obra, como é o caso dos indivíduos 31

que vêm expressamente do interior do país para trabalhar em empresas e empreendimentos de capital unicamente da RPC e o caso dos portugueses requisitados a Portugal que vêm, em geral, para os serviços públicos e instituições governamentais. No entanto, parece-nos que estes não agravam o problema, podendo mesmo ser considerados negligenciáveis, em termos quantitativos. Em número mais elevado são já os que chegam ao Território provenientes de países e zonas pobres do Sudeste Asiático, a maioria sem qualquer formação académica ou técnica. São sobretudo mulheres, prove-nientes da Tailândia, que trabalham nos serviços de diversões — estima-se que o seu número é, hoje, superior a mil. 3. INCAPACIDADE DE IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA DE RE-GULAMENTAÇÃO DA MÃO-DE-OBRA Encarada apenas sob a perspectiva da eficácia económica, a contratação de mão-de-obra não técnica fora de Macau poderá considerar-se positiva, sobretudo para os capitalistas que, assim, vêem os seus lucros aumentados. No entanto, numa perspectiva mais alargada, devido ao descontentamento da população trabalha-dora local, o mercado de trabalho ressente-se e as consequências, passivas e activas, fazem-se sentir, embora variem com as condições específicas e a situação concreta de cada empresa ou entidade contratadora. De um modo geral, a importação de trabalhadores não especializados contribui para estimular o investimento e aumentar a produção, mas não contribui para estimular a adopção de métodos de produção caracterizados pela concentração de capital e tecnolo-gia avançada. Assim, se a utilização intensiva de mão-de-obra fizer com que a empresa cresça, o sistema de importação de mão-de-obra será benéfico; no caso contrário, em nada favorecerá o desenvolvi-mento das empresas. É, no entanto, imperativo tomar em consi-deração os factores como o lucro das empresas e a resistência dos trabalhadores. Se considerarmos, por exemplo, os sectores do turismo e diversões, da construção civil e das indústrias transforma-doras, para citar apenas alguns, os efeitos que, sobre cada área, terá a limitação ou a liberalização da importação de trabalhadores não qualificados ao exterior são muito diferentes. Deste modo, as estratégias a adoptar em cada caso deverão ser, obrigatoriamente, distintas. As instalações e a qualidade dos serviços turísticos e de diversões, por exemplo, atingiram já, em Macau, níveis internacio-nais. A contratação de jovens mulheres na Tailândia, por exemplo, que em Macau vêm dedicar-se à prestação de serviços regulares, embora, pelas actividades suplementares a que muitas se dedicam, prejudiquem obviamente o ambiente e a moral sociais, contribuiu para o enriquecimento e melhoramento dos serviços de turismo e de diversões. Se não considerarmos o aspecto moral, os benefícios 32

económicos são evidentes. O governo pode exercer uma supervisão sobre este tipo de serviços, de modo a reduzir os seus efeitos passivos. Não concordamos, no entanto, com algumas opiniões que hoje se fazem ouvir a favor da inclusão na Lei Básica da Região Administrativa Especial de Macau de uma cláusula que assegure o direito dos serviços de turismo e diversões de contratar esse tipo de mão-de-obra no exterior. Parece-nos desnecessária a concessão de privilégios deste género, através da criação de cláusulas ou parágrafos especiais na Lei Básica. Muito pelo contrário, afigura-se-nos necessário evitar, na medida do possível e nesta matéria, limitações à acção executiva do governo da futura Região Administrativa Especial. Aliás, e muito claramente, no que respeita ao problema da criação de serviços de diversões em prejuízo da moral social, parece-nos que o assunto merece discussão bem mais cuidada. Actualmente, o sector da construção civil em Macau não se encontra ainda sob pressão de necessidades de ordem tecnológica e tão pouco carece de capitais; no entanto, neste sector, a importação de trabalhadores imigrantes vem prejudicar directamente os interes-ses da população operária do Território. Para os órgãos governa-mentais será sempre extremamente difícil controlar com precisão o número dos trabalhadores contratados no exterior e mante-lo nos limites que venham a ser definidos e que não ponham em causa os interesses dos operários locais. Porque vivemos num sistema económico capitalista, não há grande vantagem para o desenvolvimento económico do Território que a intervenção dos órgãos do poder sobre os sectores da economia e da produção seja excessiva. A construção civil é, além do mais, um sector altamente rentável. Uma medida que nos parece acertada e prática seria limitar a autorização para importação de mão-de-obra apenas aos grandes projectos (como o aeroporto internacional e o porto de águas profundas que não auferirão lucros a curto prazo), de modo a garantir a sua conclusão em tempo oportuno. Dito isto, fica entendido que os restantes projectos, de pequena dimensão, não seriam autorizados a importar trabalha-dores, devendo limitar-se a empregar trabalhadores locais, não negligenciando, assim, os recursos humanos do Território. No imediato, isto iria reduzir ligeiramente as margens de lucro dos investidores, sem que as empresas fossem lesadas na sua enverga-dura. Só quando a produção neste sector deixasse de satisfazer a procura é que seria necessário proceder à revisão desta medida. Em relação às indústrias transformadoras, o problema é mais complexo. Devido à competição internacional e regional, este sector necessita de elevar o grau de concentração tecnológica e de capitais. Por outro lado, como é um sector em que os lucros auferidos são relativamente baixos, parte do processo de trabalho pode facilmente ser transferido para o exterior. Este processo será33

acelerado se se aumentarem os salários dos trabalhadores ou proibir a contratação de mão-de-obra barata no exterior. A política de controlo da importação de trabalhadores para este sector deve tornar em consideração uma estratégia global de reconversão industrial, problema que referiremos mais adiante. Resumindo, poderá afirmar-se que Macau, neste momento, se debate com inúmeras dificuldades na aplicação de uma política de regulamentação do trabalho e de contratação. Quanto à importação de mão-de-obra, Macau pode controlar o número de imigrantes do interior do país, mas não a sua qualidade, não existindo sequer, até ao momento, estatísticas precisas sobre esta questão; nos próximos dez anos, sendo o governo do Território composto exclusivamente por elementos portugueses, a Administração não goza do direito de ratificação dos pedidos de imigração. Este fenómeno resulta, obviamente, de considerações de ordem política, sendo difícil pensar em alterações a curto prazo. Quanto aos trabalhadores não qualificados contratados no exterior, seria possível elaborar uma estratégia de acção, de acordo com as necessidades concretas de cada sector; mas, o governo não delineou ainda uma política capaz de solucionar a questão, uma política clara e assente em sólidos pilares da teoria económica. No que respeita à política reguladora da mão-de-obra local, as bases da sua implementação dependem da reforma do sistema educacional, que se espera seja concretizada durante a década de 90, sob a responsabilidade dos Serviços de Educação do Território. No entanto, não sendo o departamento responsável pela regulamentação do trabalho e mão-de-obra envol-vido no processo, parece-nos que a reforma da educação vai seguir um caminho algo tortuoso, em que a formação do pessoal local se efectuará um tanto às cegas e sem atender especificamente às necessidades de Macau. É necessário, evidentemente, reconhecer que o ensino pri-mário e secundário não serve apenas a economia e que a política educacional não deve estar rigidamente sujeita à política econó-mica, mas isso não invalida a existência de uma relação clara entre as duas. O abastecimento do mercado de trabalho e a formação dos recursos humanos no Território deve olhar para o futuro com objectividade e ver, em termos económicos, se estamos a caminhar para objectivos realistas ou se estamos a laborar no erro de pensar que tudo se há-de ajustar «mais ou menos». Na verdade, o departamento do governo responsável pela educação no Território tem conceitos muito estreitos sobre o aproveitamento de recursos humanos, considerando que a única medida necessária para solucionar o problema da subutilização dos recursos profissionais em Macau é o reconhecimento oficial das habilitações académicas daqueles que estudaram ou se especiali-zaram fora do Território. Após este reconhecimento oficial de capacidades profissionais, opinam aqueles responsáveis que Macau 34

verá resolvido o problema da falta de profissionais qualificados — que existem, mas não são reconhecidos —, integrando-os nos serviços carenciados. Esta parece-nos, contudo, uma solução simplista, pois não toma em consideração as necessidades do Território no sector do mercado de trabalho. Em Macau falta hoje, sobretudo, um organismo que se responsabilize pelo planeamento global dos recursos humanos profissionais. Macau é um Território onde o sistema económico vigente é o capitalismo. A futura Região Administrativa Especial vai continuar a praticar este sistema durante mais meio século, conforme ao que está acordado. Neste sistema, o desenvolvimento económico não pode apoiar-se no investimento directo do governo, mas este pode orientar o desenvolvimento económico através da implementação de uma política de trabalho e de utilização de mão-de-obra e de técnicos especializados, assim como do planeamento integrado dos projectos de construção. Será muito difícil que Macau consiga alcançar no século XXI as metas económicas que alguns economistas teorizam, pois a regula-mentação do trabalho e da utilização de mão-de-obra, nomeada-mente a especializada, necessita de obedecer a princípios de planificação que as actuais capacidades de Macau — muito aquém das de Hong Kong — talvez não permitam alcançar. Se compararmos a história do desenvolvimento económico de Hong Kong e de Macau, vemos que a indústria em Hong Kong se desenvolveu muito rapidamente permitindo que este Território se transformasse num centro comercial, industrial e financeiro interna-cional. Em Macau, a década de oitenta equivale, em termos de desenvolvimento económico, à década de sessenta em Hong Kong. Isto não significa, obrigatoriamente, que Macau esteja vinte anos atrasado em relação a Hong Kong. O que não podemos esquecer é que, à data, Hong Kong não teve de enfrentar a concorrência das regiões vizinhas; no actual momento do desenvolvimento de Macau, nomeadamente industrial, sente-se a pressão do baixo custo das terras e da mão-de-obra. Assim, é possível prever que para Macau a via do desenvolvimento económico terá que ser diversa da trilhada por Hong Kong. III ANÁLISE DA POLÍTICA DE TRANSFORMAÇÃO INDUSTRIAL 1. A IMPORTAÇÃO DE MÃO-DE-OBRA E A TRANSFERÊNCIA DE TRABALHO PARA O EXTERIOR A mão-de-obra barata a que Macau teve acesso entre 1978 e 1983, constituída pelo elevado número de imigrantes vindos do interior do país, foi um importante factor de crescimento das35

indústrias que então se dedicavam ao fabrico de artigos para exportação, indústrias estas que necessitavam de elevado número de operários. Segundo estatísticas oficiais, entre 1978 e 1983, o número de trabalhadores na indústria de transformação aumentou 69%, tendo o valor global da produção subido 271%, enquanto os índices salariais dos operários baixaram de 20% para 15% do valor total da produção. De acordo com os dados fornecidos por Sio Un, «Sobre as mudanças dos níveis salariais dos operários no sector das indústrias de transformação em Macau nos últimos anos», os salários reais dos operários sofreram as alterações que constam no Quadro n.° 3 (unidade: patacas; não se tomou em consideração o factor inflação): [QUADRO N.° 3] Estes dados são elucidativos: a partir de 1978, devido à entrada de grande número de imigrantes em Macau, a indústria de fabrico de produtos para exportação registou um desenvolvimento considerável e o custo dos produtos baixou, tendo simultaneamente diminuído o quantitativo dos salários mensais dos operários; após 1983, devido ao facto de se ter começado a exercer um controlo estrito sobre o número de imigrantes, a mão-de-obra barata começou a rarear e, com o crescimento contínuo dos diversos sectores industriais, os salários reais dos operários subiam de novo, começando assim o trabalhador a compartilhar dos frutos económicos imediatos do seu trabalho. Em 1986, os salários reais dos operários ultrapassaram o nível de 1978 e, também nesse ano, os capitalistas começaram a queixar-se de escassez de mão-de-obra no Território, começando a transferir para o exterior parte do trabalho de fabrico dos produtos, nomeadamente para algumas zonas do interior do país e, por outro lado, iniciando o processo de contratação de mão-de-obra no exterior, de modo a garantir o nível dos seus lucros. Em 1987, o governo de Macau acordou na importação de trabalhadores não técnicos, contratados no exterior. A partir dessa altura, as contradições entre os patrões (grandes e pequenos capitalistas) e os assalariados começaram a agravar-se. Foi nestas circunstâncias que alguns capitalistas, que empregavam um contingente considerável de operários locais, venderam as suas fábricas, deixando no desemprego os trabalhadores, e transferiram parte do processo de produção para o interior, tendo no entanto mantido os certificados de fabrico «in Macau», a fim de poderem 36

colocar os produtos no mercado internacional gozando as regalias concedidas aos exportadores do Território. Houve, à data, quem tencionasse pôr os consulados estrangeiros ao corrente da irregulari-dade desta situação, o que levou a que se gerassem conflitos agudos entre capitalistas e operários, ambas as partes apresentando provas da existência ou não de falta de mão-de-obra, do mau ou bom funcionamento das fábricas, da diminuição ou não dos salários reais dos trabalhadores... A situação foi-se tornando cada vez mais confusa e uma análise isenta cada vez mais difícil. Hoje, o problema da falta de mão-de-obra e da transferência de parte das fases de produção para o exterior do Território já não podem ser debates sobre dados estatísticos, mas problemas a analisar à luz das modernas teorias económicas. É com base nestas teorias que se pode exactamente afirmar quais as causas da escassez de operários e da consequente transferência da produção para o exterior. A entrada de elevado número de mão-de-obra barata e a transferência de investimentos de Hong Kong para Macau, devido ao aumento do custo das terras e encarecimento da mão-de-obra no vizinho território, vieram impulsionar o desenvolvimento da indús-tria transformadora em Macau que, assim, começou a ver escassear a mão-de-obra local. Existem, evidentemente, outras causas, como sejam a capacidade de certas empresas pagarem salários mais elevados do que a maioria das outras empresas que competem no mercado e o facto de, hoje, muitos jovens não quererem ser operários, nem exercerem outras profissões de idêntico — baixo — nível. Mas estes são factores secundários cuja solução não evita que continuem a existir os problemas da escassez de mão-de-obra e da transferência de fases do processo de trabalho para o exterior. No seio das relações de produção capitalistas, os indícios importantes do desenvolvimento económico são fornecidos, princi-palmente, pela situação do mercado. A partir de 1986, o salário real dos operários das indústrias transformadoras excedeu os níveis de 1978, como já referimos; este aumento constituiu um importante indicador que obrigou os investidores a fazerem as suas opções perante um factor que iria influenciar o desenvolvimento industrial no Território. Em termos concretos, poder-se-á perguntar: quais as opções que se lhes colocavam? a) Deixar de ampliar a sua área de produção, recusando aceitar quaisquer novos pedidos que lhes fossem apresen-tados; b) Adoptar processos de produção com um grau relativamente elevado de concentração de capitais e tecnologia, de modo a ampliar a área da sua actividade económica e promover a transformação da indústria; c) Transferir o processamento dos produtos para locais onde o custo inferior das terras e da mão-de-obra lhes permitisse 37

manter os lucros, continuando, assim, a desenvolver a sua actividade empresarial, na base da concentração do trabalho. O capitalismo tem por princípio que os fins justificam os meios, ou seja, é o lucro que justifica todas as decisões e actividades produtivas. Posta esta premissa, é lógico que os investidores considerem, em primeiro lugar, a última das opções referidas, se as condições assim o permitirem. Se esta opção lhes estiver vedada, como, por exemplo, no caso de Hong Kong, que enfrenta uma necessidade de transformação industrial, ou no caso de certas regiões do país que não estão ainda preparadas para receber os investidores vindos do exterior (regiões ainda não abrangidas pela política de abertura!), será então considerada a segunda opção. E será apenas quando estas duas escolhas se não encontrarem ao alcance do capitalista, que ele pensará na primeira. No caso de Macau, os investidores adoptaram sem hesitação a terceira opção: transferiram, nas áreas em que lhes foi possível, os processos de produção para o exterior. Actualmente, tanto em Macau como em Hong Kong, assiste-se a uma transferência dos processos de produção para a região do Delta do Rio das Pérolas. Em termos capitalistas, a lei é básica e lógica — procura-se a mão-de-obra onde ela é mais barata. Ao analisar esta questão, Pou Tong San, no seu trabalho «As relações futuras entre Macau e Zhuhai: porto franco e base de produção», refere que a transferência para o interior do país das indústrias que necessitam de um grande número de operários é hoje uma tendência inevitável. A indústria de brinquedos, por exemplo, transferiu já 30 a 40% do processo de produção para o interior do país e a indústria têxtil e de confecções segue-lhe o exemplo. Pou Tong San considera, no entanto, que este processo de fuga de trabalho não vai prejudicar a indústria no Território, podendo mesmo favorecê-la, pois vai aumentar a competitividade dos produtos «made in Macau» no mercado internacional — o que é necessário é que este processo não prejudique os trabalhadores locais, nem ponha em risco as regalias actuais de Macau no mercado internacional enquanto pequeno produtor. Ainda segundo aquele autor, este processo ajudará a promover a indústria do Território, aperfeiçoando a sua estrutura interna e permitindo, ao mesmo tempo, elevar o nível tecnológico local. No entanto, se os produtores quiserem manter os seus privilégios, ou seja, continuarem a ser considerados «de Macau», serão obrigados a manter o grosso da produção no Território, não podendo transferi-la para o exterior, tanto nos têxteis como nas confecções. Se analisarmos o que se passou em Hong Kong e o que se está a passar em Macau, há um aspecto muito importante que 38 merece consideração. Enquanto que em Hong Kong o processa- 38

mento de muitos produtos passou a efectuar-se no exterior do Território depois da transformação da indústria, em Macau isto está a acontecer previamente a esse processo... Enquanto que em Hong Kong esta fase permitiu um aperfeiçoamento da indústria em termos estruturais e um impulso no domínio da tecnologia avan-çada, em Macau, visto que se trata de um processo que está a ter lugar mais cedo do que seria oportuno, traduzir-se-á num enfraque-cimento da base industrial do Território, impedindo as grandes transformações que seriam de esperar no sector. Mas se a maior parte do processo de produção foi ou está a ser transferido para o exterior, porque continuam os empresários em Macau a insistir na importação de mão-de-obra? A razão é simples: uns, porque pretendem manter simbolicamente uma parte da produção no Território para continuar a usufruir do tratamento preferencial de que Macau goza no mercado internacional; outros, porque preten-dem utilizar plenamente as suas oficinas em Macau e, para tanto, necessitam de mão-de-obra ao mais baixo preço. As consequências são evidentes: temos, por um lado, os operários a queixarem-se de que, dentro em pouco, não terão ocupação; e, por outro lado, os capitalistas a dizerem que para gerir os seus negócios, conseguir mante-los e continuar a operar no Território, esta é a única alternativa que lhes resta. Este problema não pode ser entendido em toda a sua extensão e gravidade se atendermos apenas ao que parecem revelar as cifras correspondentes ao volume das exportações do sector industrial. Este tem vindo a aumentar ano após ano, mas é necessário ter bem presente que uma fracção considerável deste volume são produtos processados fora do Território, que aproveitam as quotas de exportação de Macau para penetrar vantajosamente no mercado internacional. Através das mudanças verificadas na estrutura do Produto Interno Bruto (PIB), podemo-nos aperceber da gravidade do problema: Estrutura do P.I.B. (em percentagem) [QUADRO N.º 4] 39

2. A TRANSFERENCIA DE PROCESSOS DE PRODUÇÃO E O «SAM LOI YAT POU» Ao avaliar o desenvolvimento industrial de Macau, não devemos atentar apenas no crescimento do valor da produção industrial exportada, dado que este valor, como já referimos, inclui uma fracção considerável de produtos processados fora do Terri-tório e «reimportados» pelos próprios produtores. Foi a partir de 1987 que a transferência da produção para o exterior se começou a tornar prática comum. Assim, se quisermos avaliar a força real da base industrial que se está a desenvolver em Macau, devemos atentar sobretudo no índice do aumento da produção industrial e não nas exportações, ou seja, no valor da produção industrial contido no PIB. Os números de que dispomos em relação às percentagens do valor industrial — que revelam a sua diminuição, ao longo dos últimos anos — mostram bem que o crescimento industrial em Macau está muito atrasado em relação ao da globalidade da economia do Território. Nas linhas de acção governativa do governo de Macau para 1990, as medidas relativas ao desenvolvimento da indústria conti-nuam a reproduzir métodos já usados no passado, nomeadamente, ratificação da importação de mão-de-obra, autorização para a transferência de processos de trabalho para o exterior, estímulo ao desenvolvimento dos sectores de produção, com excepção da indústria têxtil e do vestuário, a fim de promover a diversificação da produção industrial. Continua também, em linhas gerais, a ignorar a necessidade de articulação entre a formação de recursos humanos para o sector industrial e a política de ensino, apesar de apresentar, como novidade o início do projecto de criação de um instituto para a indústria e tecnologia. Na verdade, embora o governo esteja atento à exploração de mercados fora dos Estados Unidos da América e da Comunidade Económica Europeia e tenha adoptado medidas de concessão de subsídios para encorajar o investimento nos sectores industriais que não sejam os têxteis e as confecções e apesar de muitas empresas chinesas do interior do país estarem também a investir no sector industrial, estas acções têm sido consideradas como investimentos políticos e não têm alcançado êxitos significativos na diversificação industrial, nem na diversificação de mercados para exportação. As percentagens do volume da produção industrial exportada para os EUA e para a CEE, por exemplo, foram de 74% em 1980, 62% em 1982, 64% em 1984, 70% em 1986 e 70% em 1988; as percentagens do volume de têxteis e confecções exportados para os mesmos mercados foram 86% em 1980, 76% em 1982, 70% em 1984, 70% em 1986 e 74% em 1988. Por aqui se vê que houve no sector industrial, em meados da década de oitenta, um enfraquecimento das exportações, enquanto que a indústria têxtil e de confecções se manteve sempre a um nível excelente, constituindo 80% do total da 40

produção, sendo colocada no mercado internacional através da quota privilegiada de que Macau goza, enquanto pequeno exporta-dor. Como a vantagem do baixo custo das terras e da mão-de-obra tem vindo rapidamente a desaparecer e dada a competição com os empresários e comerciantes das regiões vizinhas e do Sudeste Asiático, a velha ideia de que é possível estimular o desenvolvi-mento das principais indústrias tradicionais, com excepção dos têxteis e confecções, através da utilização intensiva de mão-de-obra já não tem bases sólidas em que assentar. Embora parte dos processos de trabalho na indústria tenha sido transferido para o Delta do Rio das Pérolas, os produtos continuam a ser exportados em nome de Macau. A transferência realiza-se, principalmente, através da fórmula conhecida entre os capitalistas chineses com «sam loi yat pou» e que significa elaborar com materiais fornecidos pelo cliente, montar com as peças fornecidas pelo cliente, produzir segundo modelos fornecidos pelo cliente e praticar o comércio compensador. Lou I Mao («A minha opinião sobre as relações de cooperação económica entre Macau e Zhuhai no período de transição»), aponta como um notável sucesso económico o facto de as receitas de Zhuhai provenientes da elaboração de produtos com materiais fornecidos pelo cliente terem ascendido, entre 1980 e 1986, a 12,3% do total das receitas em divisas estrangeiras no mesmo período. No entanto, as exportações não acompanharam o mesmo ritmo de desenvolvimento. As receitas provenientes deste tipo de laboração foram, em 1980, 13,9% do total das receitas do comércio externo; no entanto, em 1987, este índice baixou em 3,5%. A verdade é que o investimento segundo o princípio do «sam loi yat pou» se estendeu já a várias comarcas e vilas da região do Delta do Rio das Pérolas, zonas abertas ao exterior onde é possível encontrar mão-de-obra mais barata. No capítulo XXXV do Sétimo Plano Quinquenal da RPC, onde se definem as medidas para o desenvolvimento da economias das cidades e das regiões costeiras abertas ao exterior, afirma-se que as ZEEs de Shenzen e Zhuhai «devem prestar particular atenção ao aperfeiçoamento das instalações básicas existentes e às construções anexas aos projectos que utilizam fundos estrangeiros, devem concentrar as suas forças na criação das infra-estruturas necessárias nas áreas já em construção, devem absorver activamente o capital estrangeiro, explorar novos projectos de produção, nomeadamente os caracterizados pela concentração de conhecimentos e de tecnolo-gia». Enquanto cidade costeira aberta, Cantão deve «introduzir com entusiasmo capital e tecnologia do estrangeiro e cooperar activa-mente com outras regiões do país, devendo promover o desenvolvi-mento, de modo planificado e segundo métodos eficazes, do comércio externo e do intercâmbio tecnológico com o exterior». As cidades que têm uma base económica relativamente sólida «devem 41

valer-se das suas próprias condições favoráveis para acelerar a introdução de tecnologia avançada e a transformação das empresas, reconstruindo-as ou ampliando-as, quando for caso disso, ao mesmo tempo que devem investir em novos projectos e explorar activamente novas indústrias». As zonas comuns do Delta do Rio das Pérolas «devem formar progressivamente uma estrutura de produção tipo comércio/indústria/agricultura, ou seja, desenvolver a indústria de acordo com as necessidades do comércio de exportação e desenvolver a agricultura e a produção de matérias-primas de acordo com as necessidades da indústria transformadora». De acordo com estas políticas estatais e em relação ao desenvolvimento económico do Delta do Rio das Pérolas, é conveniente desenvolver os projectos aplicando o princípio do «sam loi yat pou», projectos não-técnicos, nas zonas abertas dos municípios de Cantão, Shenzen e Zhuhai. Analisando a política de transformação industrial em Macau segundo a perspectiva das contradições e da cooperação regional do delta, podemos observar que quer a continuação, quer a proibição da importação de mão-de-obra, não irá provocar contradições regionais, visto que a principal fonte dessa mão-de-obra não é a região do delta; pelo contrário, o facto de Macau autorizar a transferência do processamento de parte da produção para o interior do país e continuar a aproveitar o seu estatuto para exportar esses produtos, vai favorecer a região do delta, que absorverá esse investimento segundo o princípio «sam loi yat pou». Por outro lado, esta prática não vai favorecer em nada a transformação da indústria em Macau — embora, teoricamente, favoreça a cooperação regional. Actualmente, os projectos tipo «sam loi yat pou» e outros tipos de projectos introduzidos por Hong Kong e Macau na região do delta ultrapassaram já a procura do mercado de mão-de-obra desta região. De acordo com uma decisão tomada na V Sessão do XIII CCPCC sobre a política económica, as regiões costeiras abertas continuarão, por um lado, a aplicar a política de abertura, mas deverão, por outro lado, limitar o seu nível de consumo e reduzir os empréstimos a crédito. A repercussão económica desta medida nos próximos dois ou três anos será a redução dos géneros de consumo no mercado interno, o que irá deixar no impasse, se não mesmo lançar na bancarrota, um sem número de empresas que hoje vivem da produção de artigos de consumo. A única via de sobrevivência para o desenvolvimento da indústria no Delta do Rio das Pérolas será o investimento nos projectos orientados para a exportação. Entretanto, devido à redução dos empréstimos a crédito, surgirão dificuldades de investimento, para o que se apresenta uma única solução — o invest imento baseado no princípio «sam loi yat pou». Que significa isto? Que nos próximos dois a três anos, se Macau 42

adoptar medidas destinadas a controlar a transferência de processos de trabalho para o exterior, limitando parte dos projectos «sam loi yat pou», surgirão, sem dúvida, conflitos de interesses entre Macau e as várias localidades da região do Delta do Rio das Pérolas. Felizmente, como o peso económico de Macau é relativamente pequeno, a sua influência na zona do delta é muito inferior à de Hong Kong, o que irá minorar o problema. 3. OS PERIGOS DA TRANSFORMAÇÃO INDUSTRIAL. ALGUMAS PROPOSTAS O problema da transformação da indústria de Macau numa indústria de alta concentração de capital e tecnologia tem sido sobejamente discutido, mas as perspectivas quanto a esta matéria são ainda difusas. Nenhuma política foi, até hoje, definida e, muito possivelmente, as oportunidades para essa transformação estarão, a pouco e pouco, a desaparecer. Se se considerar que a indústria em Macau, caracterizada pela utilização intensiva da força de trabalho, se poderá manter através da importação de mão-de-obra não especializada e se se considerar, também, que uma indústria deste tipo criará, a longo prazo, espontaneamente, as condições da sua própria transformação, então não será necessário tomar quaisquer medidas nesse sentido, e isto porque a implementação duma política de transformação industrial se faz a troco de um elevado preço e de determinados perigos. No entanto, a verdade é que mesmo que Macau desenvolva uma indústria baseada na concentração do trabalho através da importação de mão-de-obra, não será capaz de fazer face à competição com regiões onde tanto o custo das terras, como o da mão-de-obra são mais baixos. Neste caso, dar-se-á um enfraqueci-mento da base industrial que fará com que a referida oportunidade de transformação espontânea se dilua em cada dia que passa. Parece-nos que o governo de Macau deveria criar, de imediato, um departamento para a indústria, eventualmente subordinado à Direcção dos Serviços de Economia. Caberia a este departamento a responsabilidade pelo estudo e elaboração, a curto prazo, de uma estratégia de transformação industrial e pela sua implementação. Para a elaboração desta estratégia, podemos, ainda, beneficiar da experiência de Hong Kong. A transformação da indústria no vizinho território ocorreu após um vigoroso impulso, que teve lugar nos anos cinquenta e sessenta. Escasseando, nessa altura, a mão-de-obra local, devido à subida do custo das terras e do trabalho, e não possuindo a China um plano favorável ao investimento externo e à atracção das indústrias transformadoras, como hoje acontece, surgiu uma tendência espontânea de transfor-mação industrial. O governo de Hong Kong criou, por seu lado, uma série de organismos destinados a apoiar esse fenómeno. Departamentos para a indústria e comércio encarregaram-se da 43

aplicação da política de regulamentação da mão-de-obra e das relações comerciais intergovernamentais. Mas o passo mais impor-tante foi a criação de organismos, oficiais e privados, vocacionados para a promoção do desenvolvimento industrial. A título de exemplo, cite-se o Departamento Comercial de Hong Kong, fundado em 1966, cujo presidente é nomeado directamente pelo governador do território, contando, entre os outros dezasseis membros, com representantes de várias associações comerciais, líderes dos sectores comercial e industrial e dois altos funcionários governamentais. Este departamento responsabiliza-se pelo fomento do comércio externo e pela propaganda das oportuni-dades que se apresentam ao investidor em Hong Kong. Outro exemplo é o Departamento para a Promoção das Forças Produtivas de Hong Kong, cujo presidente é também nomeado pelo governador e que conta com vinte membros que incluem represen-tantes dos órgãos administrativos, da classe trabalhadora, dos meios académicos, dos departamentos governamentais responsáveis pela coordenação e regulamentação deste sector de actividade e especia-listas dos mais diversos sectores. Este departamento é responsável pela promoção da produção em Hong Kong. O seu órgão executivo é o Centro para a Promoção das Forças Produtivas de Hong Kong. A sua actividade é subsidiada pelas receitas dos serviços prestados. O Conselho Consultivo para a Formação Industrial, criado em 1965 e mais tarde designado Departamento de Formação de Hong Kong, era o organismo responsável pela apresentação de propostas ao governo quanto às medidas a tomar para a formação de pessoal qualificado nos mais diversos domínios; em 1982, esta organização transformou-se no Departamento de Treino e Formação Profissio-nal, que tem sob a sua alçada 19 comissões industriais cujas funções principais consistem na apresentação de propostas ao governo respeitantes à educação, formação e treino de pessoal para o sector industrial, bem como a elaboração e implementação de planos de formação de operários e outro pessoal especializado. É ainda da sua competência a criação e gestão de escolas industriais e centros de formação técnica industrial1. Em Macau, o governo poderia canalizar para este processo de tansformação industrial fundos vindos dos impostos sobre o jogo e criar organismos necessários e adequados às realidades do Terri-tório — ou transformar alguns já existentes, como o Conselho Consultivo Industrial e o Conselho Permanente de Concertação Social. Estes órgãos poderiam designar-se Departamento de Desen-volvimento Comercial, Departamento para o Desenvolvimento Tecnológico e Industrial e Departamento de Recursos Humanos; seriam administrados conjuntamente pelo governo e por associa- 1 Ver H. R. Knight, «O ensino técnico e a formação profissional», Administração, n.° 3/4, 1989. 44

ções não governamentais, cabendo-lhes a responsabilidade, respec-tivamente, da regulamentação das exportações, do apoio tecnoló-gico à transformação industrial e da elaboração e implementação de planos de formação profissional para prover às necessidades do sector industrial, incluindo a organização de centros de formação, a criação de escolas secundárias comerciais, participação na adminis-tração do Instituto de Tecnologia Industrial e nas decisões sobre política educacional. É requisito fundamental para a concretização destas medidas que o governo defina uma política resoluta e eficaz e crie um ambiente que estimule o investimento no sector industrial, no sentido da sua transformação. Os investidores serão, aliás, os principais beneficiários desta política e deveriam gozar de privilé-gios tais como, por exemplo, participar nas decisões a tomar pelos organismos acima referidos. É de sublinhar que, ao avaliar as possibilidades de reconversão industrial duma região, não devemos somente procurar saber se existe investimento canalizável para a realização desse objectivo. Devemos ver, sobretudo, se um investimento deste tipo pode ou não garantir um desenvolvimento duradoiro da indústria local e se está, ou não, ligado à formação da mão-de-obra local. Estas condições exigirão mudanças notáveis no sistema de ensino e de formação profissional, de modo a criar um sistema de produção de capital humano capacitado profissionalmente e que corresponda às ncessidades de uma produção caracterizada por um nível relativa-mente elevado de concentração de capital e tecnologia. Num sistema económico centralizado, pode-se realizar esta reconversão industrial criando um grupo após outro de empresas de nível tecnológico relativamente elevado e implementando, simulta-neamente, as instituições de ensino adequadas, organizando os cursos necessários à formação profissional e os serviços de pessoal indispensáveis. Permite este método, no entanto, obter os deseja-dos resultados económicos? Este é outro problema. No sistema económico capitalista, o estado das coisas é muito diferente. Eu não sou defensor do capitalismo de livre concorrência, nem me oponho à intervenção, orientação e promoção da reconver-são industrial por parte do governo. No entanto, considero que esta intervenção deve ter certos limites. No aspecto da educação, o governo deve estimular a criação de instituições de ensino e formação, escolas secundárias industriais, institutos de ciências e engenharia, com o intuito de preparar pessoal técnico qualificado; mas não pode obrigar os cidadãos a estudar nestas instituições, sobretudo se os capitalistas não manifestaram ainda o desejo de investir, estável e duradouramente, numa reconversão industrial. Do mesmo modo, o governo não pode substituir o capitalista, investindo, em seu lugar, na indústria. Como referimos acima, a capacidade actuai de Macau para 45

implementar uma política de mão-de-obra é relativamente fraca, mas espera-se que possa ser reforçada através da reforma do sistema educativo que este ano se vai iniciar. No entanto, se não se criar ao mesmo tempo no sector industrial um ambiente favorável ao investimento contínuo dos capitalistas na sua transformação, investir coordenadamente nos sectores educativo e industrial não terá os efeitos desejados. Num sistema capitalista, não se pode pensar em iniciar uma reconversão industrial tendo, como pano de fundo, instituições de ensino e formação profissional já criadas, segundo um plano preconcebido de formação — voluntária e com cega confiança no futuro — de um contingente de técnicos e pessoal especializado que terá apenas de aguardar, em fila, que os capitalistas e investidores os venham seleccionar. Os dois processos devem acontecer paralelamente. Actualmente, para se poder pensar num ambiente favorável ao investimento industrial sem se violarem. as leis básicas do sistema económico capitalista, é necessário aproveitar o estatuto privilegiado de Macau, que permite exportar para o mercado internacional 80% da sua produção. No Território, os têxteis e confecções ocupam mais de 70% do valor global das exportações industriais locais. Só tomando em consideração todos estes factores se poderá efectuar o controlo da transferência dos meios de produção para o exterior e tomar medidas para limitar progressivamente a importação de mão-de-obra não especializada até, finalmente, a restringir apenas aos grandes projectos. Este conjunto de medidas deverá ser aplicado persistentemente até ao êxito total da transformação da indústria ou até que a prática demonstre que, em Macau, este processo não é possível para além de certos limites. A base da teoria económica desta estratégia consiste em fazer com que seja o mercado a fornecer os indicadores que irão permitir ao investidor escolher entre aumentar a produção através da concentração de capital e tecnologia ou suspender esse aumento. Alguns empre-sários e comerciantes optarão pela primeira, outros pela segunda. No entanto, se muitos dos investidores no sector têxtil optarem duradouramente pela primeira alternativa, aliando este facto às facilidades concedidas pelo governo a este sector, em termos de impostos, subsídios e apoio técnico, e à implementação da reforma educacional e da política de formação profissional, será então possível a transformação radical da indústria em Macau. Nos últimos anos, tem vindo a fazer-se ouvir em Macau, cada vez mais forte, a exigência de que se suspenda a importação de mão-de-obra e se solucione a sua escassês através da reconversão do sector industrial. Mas a limitação da importação de mão-de-obra não especializada deverá ser considerada conjuntamente com outro problema — o do controlo da transferência dos processos de trabalho para fora do Território. Assim: 46

a) Se não se limitar a importação de trabalhadores, nem a tansferência para o exterior dos processos de produção, a situação futura será idêntica à que hoje se vive, sejam quais forem os esforços que o governo desenvolva no sentido de investir na formação profissional industrial, estando neste caso comprometido o êxito da reconversão industrial; b) Se se limitar a importação de mão-de-obra, mas não a tansferência de processos de trabalho para o exterior, o resultado será a aceleração da fuga destes do Território e, também neste caso, a reconversão industrial não terá esperanças; c) Se não se limitar a importação de mão-de-obra, mas apenas a transferência do trabalho para o exterior, orbigar-se-á, através da pressão exercida pelo mercado, alguns investi-dores a pensarem investir na reconversão industrial; neste caso, empresários e comerciantes poderão recorrer a diversos meios para exercer pressões no sentido de aumentar a importação de mão-de-obra: d) Se se limitarem tanto a importação de mão-de-obra, como a exportação de trabalho, adoptar-se-á uma táctica típica de orientação da reconversão industrial, através da pressão que se fará sentir no mercado. Qualquer que seja a táctica adoptada, há riscos que terão de ser enfrentados. Em primeiro lugar, corre-se o risco de a eficácia e os resultados da reconversão industrial poderem não ser consideráveis, o que poderá conduzir a fenómenos de peculato, suborno e outros idênticos, podendo mesmo chegar-se ao ponto de se verificar a impossibilidade prática de implementar as políticas delineadas. O segundo risco será o da dissonância entre as reformas do sector educacional e a formação profissional, o que impedirá igualmente a concretização dos objectivos propostos à partida. O terceiro risco que se poderá enfrentar é o de concluir, através da prática, que em Macau a reconversão das indústrias têxtil e de confecções não é realizável. A táctica de reconversão industrial poderá ainda sofrer outro tipo de pressões como, por exemplo, os capitalistas não aceitarem medidas que os desfavoreçam ou surgirem conflitos de interesses entre Macau, a região do Delta do Rio das Pérolas e outras zonas do país. Actualmente, muitos processos de produção foram já trans-feridos para fora do Território e se o governo quiser limitar esta fuga, encontrará grandes resistências. Aliás, depois dos aconteci-mentos de Junho do ano passado no interior do país, a vontade dos capitalistas de investirem a longo prazo esmoreceu, o que é um factor importante e altamente desfavorável a não negligenciar. No entanto, devemos estar conscientes de que enfrentamos 47

uma realidade objectiva: a indústria de Macau, caracterizada pela utilização intensiva de mão-de-obra, acabará por ser abandonada por força das leis económicas. Se, nos próximos dois anos, não se implementar no Território uma táctica de reconversão industrial e se, entretanto, se come-çarem a fazer sentir os efeitos do desgaste da base industrial, as oportunidades de transformção do sector terão desaparecido. A transferência de quase todos os meios de produção para o exterior, reservando ao Território apenas a embalagem dos produtos e a marca de produção, poderá traduzir-se em grandes riscos e no desgaste da própria base industrial do Território. Em 1984, por exemplo, Macau exportou um total de mil toneladas de bordados de crivo para o Mercado Comum, mas quando a CEE descobriu, através de inquéritos efectuados, que a maioria dessa mercadoria tinha sido produzida no interior do país, a resposta não se fez esperar: Macau viu imediatamente reduzida a sua quota privilegia-da, tendo, posteriormente, o volume das exportações baixado para cem toneladas. Esta situação ainda hoje não melhorou... A década de 90 verá reforçado o proteccionismo comercial da CEE, o que acarretará desafios ainda maiores para Macau. Actualmente, existem condições favoráveis ao estudo e planeamento de uma política de reconversão industrial, condições essas que permitem enfrentar os perigos por que tal processo terá necessariamente de passar: A primeira condição é a possibilidade de criação de organismos administrativos, íntegros e honrados, que contribuam decisivamente para a prevenção do peculato e da corrupção. A segunda condição liga-se à reforma educacional que Macau vai agora iniciar. A criação de um departamento de desenvolvimento dos recursos humanos, que estabeleça uma relação directa entre a planificação da utilização de mão-de-obra e a reforma educacional, possibilitará a realização conjunta da reconversão industrial e da forma-ção dos recursos humanos necessários à sua implementa-ção. A terceira condição advém do facto de existirem perspectivas favoráveis ao desenvolvimento da indústria têxtil e de confecções, no quadro da realização da reconversão industrial. Segundo estudos efectuados por Wong San Sang e O Kin, apresentados em «Algumas reflexões sobre a cooperação entre Zhuhai e Macau», o mercado mundial dos têxteis está agora a passar da época da produção «em quantidade» para a da produção «de qualidade». Assim, para responder às solicitações do mercado, é necessário renovar quer o equipamento, quer 48

o nível tecnológico da produção. A quota de exportação de têxteis de Macau limita apenas a quantidade e não a qualidade. Elevando a qualidade da produção, poder-se-á aumentar significativamente o valor da mercadoria expor-tada, mantendo o seu volume dentro das quotas reserva-das ao Território. Entretanto, nos últimos anos, os sectores de serviços em Macau têm vindo a desenvolver-se estavelmente e as grandes obras de construção encontram-se já em curso. Todos estes factores podem contribuir de modo significativo para anular ou minorar os efeitos negativos que possam advir da redução duma indústria baseada na concentração do trabalho, durante a fase de implementação da reconversão industrial. Resumindo: a adopção das tácticas acima referidas na orienta-ção da reconversão industrial visa atingir o objectivo primeiro de elevar o nível da produção industrial e o nível da formação de pessoal especializado para o sector, evitando o perigo de a indústria ligeira ser abandonada; a transformação e a especialização dos sectores têxtil e de confecções serão o centro de todo o processo. Se esta estratégia não for adoptada e se se permitir que se mantenha a actual situação do sector industrial, dificilmente se poderá manter e preservar, para não falar já em desenvolver, a base da indústria ligeira em Macau. O Território correrá, então, o risco de viver uma situação sem alternativa: deixar que as oportunidades se lhe apresentem ao sabor do acaso; esperar que o destino sopre de feição e que empurre para Macau o capital industrial de Taiwan, que terá de ignorar a atracção de outras regiões onde o custo do investimento é inferior ao do Território. IV ANÁLISE DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO DO TURISMO 1. A SITUAÇÃO DO JOGO E DO TURISMO Um dos métodos de análise da estrutura económica de uma cidade moderna é a divisão em duas categorias das receitas provenientes da sua actividade económica: B — receitas provenien-tes de actividades básicas; NB — receitas de actividades nãobásicas. As receitas básicas são as provenientes dos serviços prestados ao exterior; e as não-básicas, as provenientes da sua actividade interna. Uma vez feita esta distinção, tiram-se conclusões da comparação efectuada entre os dois factores. Teoricamente, quantos mais serviços a cidade presta ao exterior, mais sólida é a sua força económica real, o que conduz ao crescimento da cidade. Por isso, se a taxa de B/NB for elevada, a cidade tende a desenvolver-se; se a taxa de B/NB for reduzida, assiste - se ao seu debilitar. Segundo49

esta teoria, pertencem à área das actividades básicas a indústria de exportação, o jogo e o turismo, enquanto os restantes serviços pertencem à das actividades não básicas. Se, com base nestas premissas, se calcular a taxa B/NB de Macau para 1984, obtem-se 1,62; e para 1987, 1,22. Através deste índice, podemos avaliar claramente a importância vital das indústrias de exportação, do jogo e do turismo para o desenvolvimento da cidade. A tendência para a descida das taxas B/NB de Macau deve-se principalmente à redução do ritmo de crescimento da indústria; a situação do jogo e do turismo continua excelente. As receitas do jogo e do turismo desempenham um papel extretamente importante nas finanças do governo de Macau, além de terem constituído sempre uma percentagem elevada do PIB. O total dos impostos cobrados ao jogo e ao turismo constituem actualmente mais de 40% da receita total dos impostos em Macau. O governo de Macau tem adoptado uma política lúcida ao aproveitar as contrapartidas do contrato de concessão do jogo no Território. A Sociedade de Turismo e Diversões de Macau é um dos mais importantes investidores nos projectos do novo Terminal Marítimo do Porto Exterior, da nova ponte Macau-Taipa, do aeroporto internacional, do porto de águas profundas de Ká-Hó, entre outros. O governo tem vindo, também, a tentar que o turismo diminua a sua dependência do jogo, desenvolvendo grandes esforços no sentido de proteger o património cultural, promovendo internacionalmente a imagem turística de Macau e divulgando e simplificando as formalidades de entrada no Território. Mas até hoje, o jogo continua a ser o principal factor de atracção dos turistas provenientes de Hong Kong. Grupos financeiros de Taiwan investiram na companhia de corridas de cavalos, que entrou em funcionamento em 1989, e que veio introduzir uma nova variedade nas opções de jogo, embora a sua situação financeira ainda não seja satisfatória. A concretização do complexo projecto de construção da monumental estátua da Deusa da Esperança e da Fortuna talvez possa trazer novas esperanças ao futuro do turismo em Macau. Nos anos 80, a proporção entre os turistas vindos de Hong Kong e os de outros países e regiões do mundo foi, aproximada-mente, de 5 para 1. O número de turistas de Hong Kong tem aumentado regularmente, enquanto o número de turistas estrangei-ros sofre alterações ao sabor da corrente turística mundial e das taxas de câmbio, mantendo-se, apesar de tudo, uma tendência nítida de crescimento. Em 1988, Macau recebeu cinco milhões e quinhentos mil turistas vindos do interior do país, ou seja, dez vezes mais do que o total da população do Território, e estima-se que o aumento do número de turistas em 1989 tenha sido de 9%. Após Junho de 1989, o turismo oriundo do interior do país, incluindo da região do Delta, sofreu sérios reveses, mas o turismo proveniente de 50

Hong Kong não acusou alterações, o que permite a estabilidade do desenvolvimento turístico do Território. Dentro de três anos, quando o Aeroporto Internacional de Macau entrar em funciona-mento, o turismo terá sem dúvida novas e brilhantes perspectivas. No entanto, como diz Harald Brünning no seu artigo «Comen-tário sobre o novo Contrato de Concessão do Jogo», o governo aprovou a monopolização enquanto forma de gestão legal do jogo em Macau porque a vizinha Hong Kong classificou o jogo como prática ilegal. Se um dia o jogo for legalizado em Hong Kong, a quantidade de pessoas que entram em Macau diminuirá drastica-mente, estima-se que em pelo menos 85%. Se isto vier a acontecer, o jogo em Macau deixará de ser uma actividade lucrativa. O modo como, a partir de 1997, o governo da Região Administrativa Especial de Hong Kong tratará o problema do jogo é uma grande incógnita. Será exactamente este o maior perigo que ameaçará o jogo no Território. Para tentar minorar os riscos neste domínio, Macau deve desenvolver grandes esforços no sentido de libertar o turismo da dependência do jogo em que hoje se encontra. Para atingir este objectivo, uma medida possível de adoptar é o desenvolvimento dos itinerários turísticos que ligam o interior do país a Macau. Houve quem referisse já a hipótese de criar um «triângulo turístico» formado por Cantão, Hong Kong e Macau, o que veio trazer esperanças ao desenvolvimento futuro do turismo no Território. No entanto, não será fácil que esta hipótese se transforme numa orientação política com valor prático. 2. O TRIÂNGULO TURÍSTICO CANTÃO-HONG KONG-MACAU Geograficamente, Hong Kong e Macau, situados no Delta do Rio das Pérolas, são duas portas fundamentais de acesso do turismo às regiões do sul da China; e Cantão é o ponto por onde os turistas quase obrigatoriamente têm de passar para chegaram às diversas províncias do país. Estas três cidades detêm, assim, possibilidades notáveis de desenvolvimento turístico. Cada uma destas cidades tem características próprias e vanta-gens particulares. O conceito básico do triângulo turístico consiste em salientar e promover precisamente essas particularidades, de modo a que se completem mutuamente. Dentro deste grande triângulo, é ainda possível desenvolver uma série de outros pequenos triângulos turísticos como, por exemplo, Hong Kong- Shenzhen-Huizhou, Macau-Zhuhai-Zhongshan e Cantão-Foshan- Shaoqing, de modo a abranger plenamente toda a região e colher os maiores benefícios económicos, transformando a região do Delta numa região turística. É comum falar-se de Hong Kong como um paraíso comercial, um centro económico e financeiro e um centro de comunicações sem igual; de Macau, diz-se que é a cidade do jogo e do turismo e um centro de actividades religiosas; Cantão é famosa sob os pontos51

de vista histórico e cultural, contando com inúmeros locais de interesse paisagístico, como rios, colinas e lagoas pitorescas. Completando-se mutuamente, estas três cidades constituem assim uma grande zona turística internacional. Diz-se ainda que Hong Kong é posto avançado deste triângulo, sendo Macau parte dele e Cantão o seu centro. O Delta do Rio das Pérolas — afirmam os que defendem esta classificação —, com a sua superfície de 46 mil quilómetros quadrados, seria a base do triângulo. Há sobejas razões para esperar que este triângulo turístico do Extremo Oriente prospere e se torne no maior centro turístico desta região, depois do triângulo Tailândia-Singapura-Malásia. Pode-se mesmo esperar que, dentro de alguns anos, o triângulo Hong Kong-Macau-Cantão esteja apto a rivalizar com outras zonas turísticas de renome e nível internacional. No entanto, a ideia do triângulo turístico Hong Kong-Macau -Cantão ignora, de certo modo, as necessidades dos turistas que vêm de outras partes do mundo para o Extremo Oriente, realçando apenas as vantagens geográficas da região em si, o modo como se complementam, mas sem prestar a atenção devida às relações de divisão de trabalho. A partir do momento em que o turismo começou a ser explorado no interior do país, a China abriu-se ao exterior, o número de turistas que entraram na província de Cantão mais do que duplicou e, ao mesmo tempo, registou-se também em Hong Kong e Macau um aumento do número de turistas que, através destas duas cidades, entrou no interior do país. Do mesmo modo, a abertura permitiu que um número crescente de chineses do interior visitassem Macau e Hong Kong e que os habitantes destes contribuiram para que o turismo no Delta do Rio das Pérolas prosperasse. Cada região começou, de acordo com as suas características locais, a construir hotéis e outras instalações turísti- cas, procurando colher benefícios desta indústria. Surgiu, assim, um excesso de infra-estruturas destinadas ao turismo, para o qual o governo chinês, em finais de 1988, chamou a atenção num documento onde se pretendia reajustar e regulamentar a política económica. O governo chinês determinou que todas as obras e projectos turísticos de iniciativa de autoridades locais, que não tivessem a aprovação superior, fossem suspensas. Não só se deveriam suspender as obras e projectos desnecessários, como também o fornecimento de máterias-primas que lhes fossem destinadas, devendo as equipas de operários serem retiradas dos locais de construção. Estas ordens não abrangiam, no entanto, os projectos com capitais estrangeiros; estes tinham luz verde para continuar, ou seja, todas as joint-venture tinham o futuro assegura- do. Depois de Junho do ano passado, os serviços de turismo de todo o país viram-se, imediatamente, reduzidos à sua expressão mais simples e os empréstimos a crédito diminuíram. Isto levou, de forma 52

indirecta, a que muitos projectos de investimento misto se ressentis-sem, devido às limitações sofridas. Daqui se poderá perceber que para investir na indústria turística no interior do país é necessário considerar as diferentes necessidades dos turistas de diversas camadas sociais, considerar o custo dos investimentos e a possibili-dade de intercâmbio de instalações turísticas entre regiões vizinhas. Na verdade, e talvez fosse bom não esquecer, no que se refere às ZEEs, às cidades costeiras e a outras zonas abertas, o Sétimo Plano Quinquenal da China (segundo os princípios expostos no capítulo XXXV), não faz qualquer referência ao turismo, o que mostra bem que no planeamento global do estado chinês o desenvolvimento da indústria turística não é um ponto chave que as ZEEs, cidades costeiras e outras zonas abertas devam ter em conta. A tarefa principal da região do Delta do Rio das Pérolas consiste sobretudo em desenvolver o comércio com o exterior, aproveitar o investimento e introduzir tecnologia no país. A construção de zonas turísticas de nível internacional está fora das actuais perspectivas de desenvolvimento destas zonas. Por isso, ao investir nestas regiões, é necessário estabelecer uma diferença clara entre tarefas prioritárias e tarefas secundárias. Actualmente, é conveniente pensar esse investimento em termos da sua eficácia económica e prática e não em termos de grandiosidade. No que se refere à política de turismo em geral, o capítulo XXXV do Sétimo Plano Quinquenal da RPC, acima referido, inclui como primeira medida «a construção de infra-estruturas nas principais cidades e regiões turísticas, nomeadamente, Beijing, Shangai, Guilin, Jiangsu e a ilha de Hainan, transformando-as, dando-lhes capacidade para receber turistas de modo polivalente, ou seja, dispondo de alojamento, comunicações, pontos de interes-se turístico e telecomunicações. Outras zonas prometedoras quanto ao turismo devem também ser exploradas, atendendo à sua eficácia económica, ao desenvolvimento de um turismo de estilo nacional, às características típicas locais e à protecção do património histórico e cultural. Os lugares de renome devem também ser protegidos, sobretudo contra a poluição do meio ambiente. Os hotéis devem ter as infra-estruturas adequadas e deve atender-se à criação de maior número de hotéis de nível médio ou inferior e de menor número de empreendimentos de luxo». De acordo com este espírito, a construção turística no Delta do Rio das Pérolas deve atender não só aos factores da necessidade, mas também da viabilidade. Sendo um dos principais pontos de atracção turísticos, Cantão tem, obrigatoriamente, de dispor de uma boa capacidade de recepção de turistas. Muitas das directivas do Sétimo Plano Quinquenal não nos parecem correctas e outras há que, embora correctas, deveriam ter em conta as mudanças de situação e as particularidades de cada zona. É imperativo ter em atenção as diferenças existentes quando53

se fala de investimento na indústria turística em Macau e nas outras regiões do delta; no primeiro caso, o investimento é determinado pelas leis do mercado e orientado pela política económica, enquanto no segundo está condicionado pelo plano económico da China. 3. HONG KONG, MACAU E CANTÃO DEVEM MANTER INDEPEN- DENTE O DESENVOLVIMENTO DAS SUAS RESPECTIVAS INDÚS- TRIAS TURÍSTICAS Pensar em turismo, implica uma análise das fontes potenciais de turistas. Quais os turistas que se deslocam ao Delta do Rio das Pérolas? Em primeiro lugar, temos os turistas estrangeiros (não conta-mos, entre estes, os de Hong Kong e Macau). A indústria de turismo na China conta com mais de 10 anos e, segundo as estatísticas dos departamentos responsáveis chineses, mais de 95% dos turistas estrangeiros que viajaram nos últimos anos pela China entraram através de Hong Kong e Macau. Quais são, actualmente, os percursos utilizados pelos turistas na região do Delta? As estatísticas revelam os seguintes dados: 100% dos turistas estrangei-ros entraram no Delta através de Hong Kong; 20% dos turistas que chegam a Hong Kong entram no Território através de Macau e 20% dos turistas que estiveram de visita a Macau deslocam-se depois ao interior do país; estima-se que o número de turistas estrangeiros que entraram na China através da linha Hong Kong-Shenzhen-Cantão seja quatro vezes superior ao dos que entraram por Hong Kong-Macau-Zhuhai-Cantão. Em termos de distância e tempo de viagem, a primeira é a mais curta das duas linhas de acesso ao interior da China, mas em termos de riqueza turística, o visitante fica indubitavelmente mais bem servido ao utilizar a segunda via. Como esta passa por Zhongshan, terra natal de Sun Yat Sen, o segundo itinerário é assim enriquecido com mais esta paragem e apresenta maiores atractivos para o visitante estrangeiro. Quando, no futuro, o aeroporto internacional estiver em funcionamento, Macau deverá desenvolver cuidadosamente esta linha turística. Além do mais, na exploração da indústria turística existe ainda um problema de divisão de trabalho. Os turistas estrangeiros que se propõem visitar um grande país como a China, visam naturalmente deslocar-se ao maior número possível de locais, onde possam apreciar os costumes e hábitos do povo chinês e das suas muitas minorias étnicas e, geralmente, não estão interessados em gastar a maior parte do seu tempo no Delta do Rio das Pérolas. Assim, por muito atractivo que seja, o turismo nesta zona não conseguirá nunca substituir, nem representar, a totalidade dos encantos do país, com os seus hábitos e costumes tão variados e zonas tão distintamente belas. Em termos do desenvolvimento do turismo nacional, Cantão desempenha um papel importante. O investimento na construção de 54

instalações turísticas deve ser concentrado ao longo das duas linhas, Hong Kong-Cantão e Macau-Cantão. A primeira, caracteriza-se por uma economia em termos de distância, a segunda por uma riqueza em termos turísticos. Para desenvolver convenientemente esta última, deverá dirigir-se, prioritariamente, o investimento para Zhuhai e Zhongshan, os dois mais importantes pontos deste itinerário. A segunda fonte de turistas é o interior do país; são aqueles que depois de visitarem a China, incluem no seu itinerário o Delta, Hong Kong e Macau. Para estes turistas, Cantão é quase sempre um ponto de paragem obrigatória, embora também se desloquem a outras zonas do Delta, como Shenzen e Zhuhai, cuja fisionomia difere muito do interior do país, o que constitui, também, um atractivo. A terceira fonte de turistas, são os habitantes de Hong Kong e Macau, que visitam as outras zonas do Delta, geralmente em digressões de curta duração. Como a superfície, tanto de Hong Kong como de Macau, é reduzida e a densidade populacional, em ambos os territórios, é elevada, as diversas regiões do Delta têm naturalmente um fascínio particular para os habitantes destas duas cidades que ali encontram espaços de férias e veraneio ideais. Esta é, também, uma questão a considerar nos planos de desenvolvi-mento turístico da região. A quarta fonte de turistas é Hong Kong de onde provêm elevado número de pessoas atraídas especificamente pelo jogo e outras diversões de Macau. Como no interior do país, tal como em Hong Kong, o jogo é ilegal, Macau poderá continuar a contar com esta fonte de turistas — se, bem entendido, a actual situação se mantiver. Em resumo, para desenvolver a indústria turística em Macau é necessário investir prioritariamente na construção de instalações que permitam receber um número sempre crescente de turistas de Hong Kong, de países estrangeiros e do interior da China. Em relação aos turistas estrangeiros, Macau deve aproveitar plena-mente as vantagens do itinerário MacauZhuhai-Zhongshan-Cantão. Para promover o turismo no triângulo Hong Kong-Macau- -Cantão, não se pode prever a viabilidade de um investimento em termos das necessidades diferenciadas dos turistas de diversas camadas sociais. Ou seja, se se classificarem algumas zonas como locais turísticos secundários, lesar-se-ão os seus interesses económi cos. A gravidade dos danos económicos que essa política poderia provocar será determinada quer pelas decisões do poder central quanto à classificação das zonas turísticas, quer pelo nível de competição gerado entre as várias regiões.55

IV CONCLUSÕES Observando os dados do quadro n.° 5, é fácil constatar que, entre as cidades referidas, Macau é a que possui a mais elevada densidade populacional; o seu PIB per capita vem a seguir ao de Hong Kong; tanto a população, como o PIB, são inferiores aos de Hong Kong, mas superiores aos das outras cidades, sendo a sua área urbana inferior à de todas as outras cidades. [QUADRO N.º 5] O que é que isto revela? Que, sendo um porto franco como Hong Kong, Macau é superior no que respeita à força económica real. Mas, sendo muito pequeno em termos físicos, não há grandes oportunidades de desenvolvimento e, dada a sua densidade popula-cional extremamente elevada, o crescimento da cidade tem de ser controlado. Através desta comparação, apercebemo-nos facilmente de que não é conveniente para Macau pensar em desenvolver indústrias que necessitem de concentração de terras ou de mão-de-obra; mesmo as indústrias viradas para a exportação, como os têxteis e confecções, os dois principais pilares económicos do Território, devem transformar-se em indústrias de elevada concentração de capital e de tecnologia. No entanto, para atingirem este objectivo, terão de enfrentar sérios problemas. Se a política de reconversão industrial em Macau não for bem sucedida (ou nem sequer considerada), o Território tornar-se-á uma cidade com uma economia baseada no turismo e tendo como eixo principal o jogo e as suas actividades paralelas. Se isto acontecer, Macau correrá sérios riscos no futuro. A prosperidade contínua do jogo e. do turismo dependerá, em grande parte, da não legalização do jogo em Hong Kong, pelo menos antes de 1997. Será indispensável que Macau, durante este período, aproveite plenamente as vantagens da exploração de um itinerário turístico Macau-Cantão, porque sódesenvolvendo um turismo de características muito próprias será 56

possível diferenciar-se de Hong Kong e manter certas vantagens que lhe garantam a sua independência e desenvolvimento futuros. Os diversos projectos de transportes e comunicações, cuja execução se iniciou recentemente, embora persistam algumas dúvidas quanto à sua eficácia económica, vão, apesar de tudo, desempenhar um papel importante no reforço da influência económica do Território no oeste do delta. Na implementação destes projectos, existe uma competição regional algo complexa, mas como a região do delta tem neste momento os seus créditos limitados, Macau pode tirar partido da sua superioridade económica actual. No entanto, apesar de vir a dispor em breve de um aeroporto internacional, de um porto de águas profundas e da nova ponte Macau-Taipa, não é possível afirmar que disponha de um sistema de comunicações completo, dada a inexistência de um sistema ferroviá-rio. Não sendo certo que esta nova rede de transportes consiga atrair um volume considerável de utentes interessados em servir-se de Macau como entreposto, o Território dependerá, afinal, da indústria local como suporte principal, razão mais do que suficiente para que se desenvolvam todos os esforços necessários à reconver-são industrial. Todavia, não possuindo Macau, actualmente, uma política clara e sistemática de regulamentação de mão-de-obra, faltam-lhe as condições básicas para a concretização de acções neste domínio. Esta situação leva a que Macau vá perdendo inúmeras oportunida-des de orientar e desenvolver a sua economia de modo planificado, como seria desejável. Qualquer política económica em Macau nunca poderá permitirse ignorar a integração do Território na região do Delta, integração esta que envolve relações de cooperação, de competição e as contradições que possam surgir. Este factor faz com que a evolução política e as perspectivas económicas no Território se ordenem num tabuleiro de elementos variáveis e nem sempre detectáveis. Para além do mais, as variações na política chinesa fazem-se sempre notoriamente sentir na região do Delta do Rio das Pérolas. Em Macau, são sobretudo os princípios da economia capitalista que orientam e condicionam as acções económicas e de integração regional. Estas características ora beneficam, ora limitam o desen-volvimento local. Diz-nos a história que o sistema económico pode ser alterado, mas esta alteração só acontece através de uma revolução e transformação da base social. Se a lei fundamental de um sistema económico for violada com o objectivo único de se obter uma eficácia económica imediata, isto poderá produzir mais prejuízos que ganhos e as consequências poderão ser desastrosas. Na região económica do Delta, vigoram três tipos de política económica: centralizada, socialista e capitalista. Nas funções de decisão, nas opções económicas e na determinação da estatégia de57

investimento, estão envolvidos sete governos municipais, vinte e um governos distritais, os dirigentes das diversas cidades, comarcas e empresas e investidores individuais, dirigentes provinciais, sucursais dos departamentos governamentais centrais, a direcção do comité central do PCC, os governos das ZEEs e os capitalistas locais. Não existe uma entidade competente responsável pela planificação económica e pela estratégia de investimento, intervindo, pelo contário, elementos de diversos sistemas económicos e jurídicos. O sistema de decisão da estratégia económica não só é muito mais complicado do que no modelo económico mandatário central, como é também mais complicado do que o sistema económico dos países capitalistas. É assim que, neste «sistema» complexo, o desenvolvi-mento e as disposições económicas têm de depender, em grande medida, da cooperação entre as diversas cidades, regiões e sistemas económicos, embora entre cada um destes existam contradições de solução por vezes bem complexa. Na construção dos grandes projectos de comunicações e transportes, Zhuhai e Macau mantêm relações tanto de cooperação, como de competitividade. As contradições existem e reflectem justamente as características complexas do sistema de decisão na região económica do Delta. Tomemos como exemplo a construção do porto de águas profundas. O porto de águas profundas de Gaolan, em Zhuhai, tem a vantagem das condições naturais serem extremamente favoráveis; o de Macau, em Ka Ho, enquanto porto franco, goza da vantagem de ser um entreposto privilegiado. Mesmo que, no futuro, nenhum dos projectos logre a eficácia económica que seria desejável, os governos de ambas as regiões esforçar-se-ão, cada um por seu lado, por concretizar os projectos nas melhores condições possíveis e esperando que tragam benefícios económicos futuros. Mas o êxito ou o malogro de ambos os projectos dependerá apenas das condições de funcionamento que lhes forem dadas, ou permitidas, pelos sistemas económicos de cada região. De acordo com os estudos de viabilidade do porto de Ka Ho, os custos de utilização deste porto serão ligeiramente inferiores aos actuais do Porto Interior, mas a existência do Porto Interior irá também exercer uma certa pressão competitiva sobre o novo porto. Devido à ampliação do porto de contentores de Hong Kong e ao plano de construção de novos portos de águas profundas nas zonas vizinhas, Ka Ho vai enfrentar alguns desafios. No entanto, após mais de um ano de estudos e consultas, está já resolvido o problema dos investimentos necessários ao projecto. Como o mercado financeiro de Macau é independente do mercado financeiro do interior do país, o recurso ao crédito no Território não está limitado como no interior da China. Quanto ao estudo de viabilidade do projecto do porto de Gaolan, em Zhuhai, incluindo os dados sobre o montante do investimento, custos de gestão, fundos de administração e lucros 58

previstos, não tivemos acesso a eles até ao momento. Contudo, não sendo um porto franco, as cargas importadas deverão passar primeiro pelo entreposto de Hong Kong. Parece-nos, por isso, legítimo concluir que, no contexto que acabamos de explicar, a sua eficácia económica futura só muito dificilmente será garantida. Além disso, a angariação dos fundos necessários ao projecto será dificultada pela política de restrição dos empréstimos, actualmente em vigor no interior do país. Há ainda a considerar a dificuldade resultante da política económica de redução dos projectos de infra-estruturas e de controlo da inflação actualmente em curso. Desde que outras zonas da região do Delta não comecem a praticar uma política de portos francos, quaisquer projectos de transportes nesta região, seja qual for a sua dimensão, terão sempre de passar por Hong Kong e Macau. Os grandes projectos de comunicações e transportes favorecerão sempre Macau enquanto ponte e janela aberta no oeste da região do Delta do Rio das Pérolas. Cheong Soi Keong referiu, na sua comunicação «Perspectivas de Cooperação Económica entre Macau e o Delta do Rio das Pérolas», que a força económica real de Macau é relativamente fraca, visto que não só não detém a projecção internacional de Hong Kong, como também as condições da ZEE adjacente a Macau são inferiores às da contígua a Hong Kong. Assim, o papel que Macau e Zhuhai desempenham não pode comparar-se ao de Hong Kong e Shenzhen, embora em essência sejam idênticos. O facto é que está a surgir uma tendência na região do Delta no sentido de uma viragem para leste dos diversos municípios e distritos, isto é, de uma ligação este-oeste. Mas a verdade é que, se Macau e Zhuhai puderem desempe-nhar um papel de ponte e janela, relativamente poderoso, no oeste do delta, isso iria beneficar ambas as cidades. Mas, o que será mais importante para as outras zonas do delta, no sentido de uma maior eficácia económica nas suas relações com o exterior? Ver reforçado o papel de ponte e janela de Macau e Zhuhai no oeste da região, ou a aproximação do leste de Hong Kong e Shenzhen? Esta questão ainda não foi convenientemente estudada e merece cuidada reflexão. Sob a pressão da violenta competição entre os diversos portos desta região do globo, Hong Kong decidiu a construção de um novo aeroporto e a ampliação do cais de contentores no sentido de aumentar a capacidade de transporte anual de passageiros — prevendo-se um aumento dos actuais 20 milhões para 80 milhões e aumentando a capacidade de tratamento anual de contentores de 4 milhões de unidades standardizadas para mais de 20 milhões. E, no entanto, os grandes projectos de construção básica em Macau e Zhuhai estão, ainda, a competir pela primazia na zona. No II Simpósio Académico sobre as Relações entre a Província de Guangdong e Macau, que teve lugar no início de 1990, os 59

estudiosos de Zhuhai insistiram novamente no problema da coordenação dos grandes projectos de construção entre aquela cidade e Macau, encarando-a, de um modo um tanto simplista, sob o ponto de vista da cooperação bilateral entre as duas zonas. No entanto, participantes oriundos de outras regiões salientaram claramente a necessidade de analisar o problema segundo outro ângulo: o da rede de relações que todo o Delta do Rio das Pérolas, toda a província de Cantão e mesmo, em última análise, todo o continente chinês, estabelecem com Hong Kong e Macau. Na realidade, as diversas cidades e vilas da região, incluindo Zhuhai, têm vindo, por exemplo, a impulsionar localmente a construção, com vigor, mas sem ter em conta quer a envergadura dos projectos, quer a sua eficácia económica, e violando, talvez sem disso se aperceberem, as directivas de Pequim sobre a necessidade de aproveitar Hong Kong e Macau como pontes ou elos de ligação ao exterior e de manter a estabilidade, desenvolvimento e prosperi-dade destas regiões. Apesar de se recear que estas transgressões à política definida pelas autoridades chinesas se mantenham, está fora do alcance das competências e das possibilidades de Macau evitar essa situação. Macau desenvolve, hoje, grandes esforços no sentido de alterar o seu estatuto de dependência do poder económico de Hong Kong, tentando criar um papel de cidade portuária independente, no cenário do Delta do Rio das Pérolas. Os grandes empreendimentos na área das comunicações e transportes contribuirão significativa-mente para que este objectivo venha, um dia, a ser atingido. Mas, para além destes projectos, Macau vai necessitar de fortalecer a sua base económica, concretizar a reconversão industrial, sob pena — devemos estar cientes disso — de se transformar num território economicamente débil. O que propomos neste artigo é, em suma, um projecto de reconversão industrial para o Território, incidindo prioritariamente sobre as indústrias de têxteis e confecções. Sugerimos, aqui, uma série de medidas, entre as quais: a concessão de subsídios e privilégios para estes sectores, que incidam quer sobre as taxas de lucro, quer sobre os impostos; a limitação da importação de mão-de-obra não especializada e a restrição da transferência para o exterior dos processos de produção; a importância da criação de departamentos especializados, fundamentais para o êxito do proces-so de reconversão industrial e de inegável importância em termos políticos, pois integrarão a participação de empresários que se sentirão, assim, seguros de poderem defender os seus interesses legítimos e, também, os do Território. Actualmente, vários capitalistas têm assento na Assembleia Legislativa e no Conselho Consultivo, assim como noutros órgãos responsáveis por vários assuntos políticos. No entanto, na sua maioria, não são especialistas em assuntos políticos, nem têm 60

interesse particular pelos cargos que ocupam. Além do mais, a colocação de personalidades deste tipo nestes lugares não só provoca um descontentamento entre a população, como, na verdade, é também um desperdício de tempo e energia para as pessoas envolvidas no processo. Se, pelo contrário, estes capitalistas ocupassem lugares em organismos como os que sugerimos, lidando com matérias do seu interesse, tudo mudaria e o seu trabalho seria, sem dúvida, muito mais profícuo, não só para si próprios, como para o Território. As diversas políticas económicas e a questão da integração regional são influenciadas por factores variáveis, exigindo uma análise cuidada que procure conhecer esses factores condicionantes e os métodos apropriados para se chegar às melhores soluções, sob pena destas dificilmente responderem às necessidades e à realidade de Macau. Olhando para o futuro, pensamos que a transferência para a China do exercício da soberania de Hong e Macau, em 1997 e 1999, respectivamente, não só não provocará instabilidade e tumultos, como criará oportunidades completamente novas. Hoje, ao aplicar a política de abertura ao exterior, a China tem prestado particular atenção ao reajustamento da sua economia, o que leva a que o desenvolvimento económico do Delta do Rio das Pérolas sofra, em parte, as consequências das restrições que o governo de Pequim está a impor em todo o país. Houve quem, no passado, previsse que o centro da actividade económica mundial no próximo século XXI iria transferir-se para a região do Pacífico. Mas, hoje, a Europa Oriental está a passar por profundas e drásticas transformações, tanto do ponto de vista político, como económico, ao passo que a China está ainda em fase de reajustamento das suas perspectivas de desenvolvimento. Assim, o centro da actividade económica mundial nos anos 90 poderá, hipoteticamente, ver-se transferido do Pacífico para a Europa de Leste... As previsões são difíceis. Quanto ao desenvolvimento económico do Delta e às perspec-tivas económicas para Macau, os especialistas deveriam adoptar uma atitude crítica e aprofundar a sua análise sobre estas questões no sentido de tentarem definir quais os riscos e oportunidades que, no futuro, se depararão a Macau e ao Delta do Rio das Pérolas. Com base em suposições, também se podem tirar conclusões com fundamento científico. 61

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Administração, n.° 7, vol. III, 1990-1.°, 65-77 A PROTECÇÃO DO MEIO AMBIENTE Wong Cheong Nam * I ABORDAGEM COMPARATIVA DA PROTECÇÃO DO MEIO AMBIENTE EM MACAU E HONG KONG O problema da poluição e protecção do meio ambiente está hoje generalizado à escala do globo, não constituindo Macau uma excepção. No entanto, embora o problema da degradação do meio ambiente se venha agravando, parece que não lhe vem sendo dispensada no Território a atenção que merece e de que deverá, forçosamente, ser objecto. Na nossa vizinha Hong Kong, esta questão vem sendo tratada de modo diferente — e a prová-lo, está o livro branco sobre o problema da defesa do meio ambiente, publicado em meados do ano transacto. Com efeito, no dia 5 de Junho do ano passado, Dia Mundial do Meio Ambiente, o Governo de Hong Kong publicou um livro intitulado Luta Imediata contra a Poluição do Meio Ambiente, onde tenta alertar a população para este problema, bem como delinear uma série de acções tendentes a solucioná-lo. É assim que as autoridades da vizinha colónia britânica planeiam destinar um mínimo de vinte mil milhões de dólares de Hong Kong, durante os próximos dez anos, para levar a efeito esta luta sem tréguas contra a degradação do meio ambiente. Segundo o Governo de Hong Kong, serão abertas três grandes áreas para acumulação e aterro de lixo, nomeadamente em Cheong Kuan Ou, Nam Vam e Peng Ieong, em San Kai, para tratamento em condições de perfeita segurança do lixo que será produzido durante os próximos dez anos. Simultaneamente, desaparecerão progressiva-mente os fornos de incineração actualmente existentes, bem como as lixeiras e aterros hoje utilizados, localizados em zonas de alta densidade populacional. Estas medidas traduzir-se-ão, sem dúvida, * Deputado à Assembleia Legislativa de Macau e Presidente da Força Verde de Macau.65

numa melhoria notável das condições ambientais e da qualidade de vida da população. Será também implementado um projecto que visa o tratamento de águas — vinte e uma obras, no total — e que libertará Hong Kong da totalidade das águas estagnadas e sujas que a desfiguram. Serão igualmente tomadas diversas medidas visando melhorar a qualidade do ar, de modo a que sejam respeitadas as normas internacionalmente aceites de tolerância humana. Leis e regulamentos serão redigidos com o objectivo de controlar a poluição sonora. Embora os detalhes e pormenores dos diversos planos, leis e regulamentos, se encontrem ainda em estudo, a intenção e determinação do Governo de Hong Kong em combater o problema da poluição e defender a qualidade do meio ambiente são evidentes e louváveis. Se a viabilidade destes planos e medidas vier a ser provada, Hong Kong tornar-se-á, sem dúvida, uma cidade mais limpa, mais higiénica, o que não só beneficiará os seus habitantes, como será um atractivo seguro para os turistas que, diariamente. a visitam. E Macau? Vizinha de Hong Kong, dela separada apenas por uma faixa de água, com muitos problemas semelhantes aos daquele território, debatendo-se, hoje, de igual modo, com um problema grave de protecção do meio ambiente, que medidas vai tomar Macau para combater a degradação do seu espaço urbano? A resposta parece simples: dadas as semelhanças com Hong Kong, muitas das medidas a tomar poderiam seguir o modelo das da vizinha colónia britânica. Embora o problema não seja tão grave como em Hong Kong, dado que a indústria se desenvolveu mais tarde, e dadas também os seus limites físicos, Macau debate-se com problemas em muitos aspectos idênticos e, nalguns casos, tão graves como os do vizinho território. Nos últimos anos, Macau registou um rápido crescimento industrial, acompanhado de um surto populacional igualmente preocupante. Com a construção, em breve, do aeroporto internacional e do porto de águas profundas, o comércio externo e o turismo vão registar índices de crescimento acelerados e a posição internacional de Macau vai fortalecer-se. Se outras razões não houvesse, estas bastariam para que o Governo do Território se interessasse pela degradação crescente do meio ambiente e se apercebesse da urgência que há em colocar o problema entre os prioritários, à cabeça da sua agenda de trabalho. Õ livro branco do Governo de Hong Kong sobre a protecção ambiental refere eloquentemente o problema e não deixa dúvidas quanto à sua gravidade. Dos seis milhões de habitantes urbanos de Hong Kong, cerca de metade sofre os efeitos da poluição atmosférica. O problema cifra-se pesadamente — um número crescente de pessoas, sobretudo velhos e crianças, sofrem de asma, 66 bronquite e outras doenças do aparelho respiratório... Dois milhões 66

de habitantes são vítimas da poluição sonora. Os ruídos das obras de construção civil, fábricas, indústrias, edifícios de habitação e viaturas que percorrem as artérias da cidade, são uma fonte constante de tensão e já há muito ultrapassaram os limites do suportável, causando problemas graves de ordem psíquica, como neurastenia, insónia, hipertensão, e diversas outras doenças de ordem psicosomática. Em Hong Kong, produzem-se diariamente vinte mil toneladas de lixo, dois milhões de toneladas de águas sujas e águas usadas nas indústrias, e onze milhões de toneladas de resíduos nocivos sob a forma de gases dos escapes dos veículos motorizados e das chaminés das fábricas... Macau não tem, actualmente, um órgão exclusivamente res-ponsável pelo problema da protecção do meio ambiente, nem foi levado a cabo no Território qualquer estudo sistemático sobre a situação de degradação ambiental e a poluição. No entanto, dados recolhidos pelo laboratório dos Serviços de Saúde Pública e pelo Leal Senado e os resultados duma pesquisa realizada conjunta-mente pelo Instituto de Investigação da Universidade da Ásia Oriental e pelo Departamento de Protecção do Meio Ambiente de Zhuhai, mostram bem a gravidade do problema da poluição ambiental em Macau. Se confrontarmos os dados existentes, podemos concluir, por exemplo, que o problema da poluição industrial em Hong Kong é, sem dúvida, mais grave do que em Macau, mas no que respeita à poluição sonora, Macau guarda a dianteira. O problema da poluição e degradação do meio ambiente não é mais do que um subproduto infeliz e indesejado da prosperidade económica e do rápido crescimento da população, tanto num território como no outro. Vejam-se, por exemplo, os últimos onze anos em Hong Kong: a população cresceu 30%, o valor global da produção, 300%, e, em contrapartida, durante este mesmo período, triplicou a quantidade de resíduos provenientes das actividades do território. Em Macau, o aumento da população, entre 1979 e 1985, foi de 150 mil pessoas, período durante o qual a economia macaense se desenvolveu regularmente e a um ritmo muito rápido em todas as áreas — desde a indústria ao comércio externo, às finanças e à engenharia civil, passando pelo turismo, sem esquecer o jogo e outros serviços. Entre 1977 e 1982, o índice de crescimento anual do comércio externo atingiu os 30% — ritmo que ultrapassou o de Hong Kong e, refira-se, raramente registado em todo o mundo. O desenvolvimento económico tem vindo a fazer prosperar continua-mente Macau e a situação financeira no Território é favorável — o superavit tem registado um aumento anual crescente. Nestas circunstâncias, parece-nos urgente exigir do Governo que sejam dedicadas verbas à protecção do meio ambiente de modo a frear a degradação que se vem tornando mais e mais sensível, pois só assim67

se poderá garantir a qualidade de vida dos habitantes de Macau. Esta exigência parece-me mais do que razoável. Se é verdade que a melhoria da situação económica permite, hoje, o reajusta-mento dos salários dos funcionários públicos, torna-se necessário admitir também que, de um modo global, toda a população de Macau deve beneficiar desta boa situação económica, vendo defendido o meio ambiente no espaço em que habita e onde, afinal, produz essa riqueza. II O TRATAMENTO DOS DESPERDÍCIOS De entre os problemas com que se debatem as sociedades modernas, o do tratamento do lixo é um dos mais sérios. Em Hong Kong, este problema também se coloca. O livro branco sobre a poluição, acima referido, afirma claramente que os aterros actualmente existentes, além de relativamente pequenos e instalados perto de bairros urbanos, terão muito em breve atingido o limite da sua capacidade de acumulação, enquanto que os gases e fumos libertos pelos fornos incineradores são cada vez mais preocupantes. As queixas das populações das zonas onde os aterros se encontram instalados são cada vez mais frequentes... Dos aterros já cheios e fechados, libertam-se continuamente águas sujas que exalam maus cheiros, dado que a concepção original desses aterros não correspondia às normas científicas ideais. Perante estes problemas, o Governo de Hong Kong decidiu rever por completo a sua política nesta área. Quais as medidas que irão, então, ser tomadas? Em primeiro lugar, serão instalados entrepostos de recolha de lixo nas zonas de maior densidade populacional, onde os desperdícios serão classificados e separados e, em seguida, transportados em barcos e camiões fechados para as já mencionadas três futuras áreas de aterro de lixo, em San Kai. Estas estações, obedecendo a um projecto científico rigoroso e a um severo controlo, não poluirão o meio ambiente, seja durante o seu funcionamento, seja quando, atingido o seu máximo nível de acumulação, devam ser fechadas. Uma vez concretizado este plano, serão progressivamente encerrados os fornos de incineração de lixo e as pequenas estações de acumulação de resíduos, localizadas perto de zonas urbanas. Os fornos de incineração são a principal fonte de poluição atmosférica em Hong Kong. Segundo estudos efectuados, os fumos lançados pelas chaminés destes fornos constituem cerca de 18% da totalidade dos gases poluidores descarregados diariamente na atmosfera da cidade. Estes fumos são, em muitos casos, altamente venenosos para o ser humano. Entendeu-se, assim, que o abandono progressivo dos fornos incineradores é uma medida 68 necessária, do mesmo modo que se torna cada vez mais urgente a 68

construção de depósitos de lixo e de aterros cientificamente projectados e controlados. Estas medidas constituem uma condição sine qua non para uma melhoria sensível do espaço urbano em Hong Kong e das condições de vida da sua população. Macau, dadas as características físicas da cidade, a sua reduzida área urbana e a grande densidade populacional, debate-se com problemas de tratamento de lixo ainda mais graves. Em Abril de 1987, num simpósio académico organizado pela Associação de Graduados Macaenses das Escolas Superiores, propus que Macau e Zhuhai procurassem recuperar as relações que em tempos tiveram no que respeita ao tratamento de lixo. Á minha proposta mereceu a atenção do Governador Carlos Melancia, que se deslocou pessoalmente a Zhuhai onde manteve conversações com as autoridades chinesas locais. O prefeito local, Liang Guangda, mostrou-se, então, aberto à ideia. No entanto, por razões diversas, não se chegou a nenhum acordo concreto e o Governo de Macau viu-se obrigado a adoptar, como medida de recurso, a decisão de construir um forno incinerador. A escolha do local de construção terá, no entanto, de ser objecto de novas considerações já que, com a construção do novo porto e com o projecto de desenvolvimento da ilha da Taipa, o futuro centro próspero de Macau deverá ficar situado nas margens do Rio Hou Kong. Assim, a construção do forno incinerador em Pak On não só irá causar uma impressão desfavorável aos turistas que chegarem ao Território, de avião ou de barco, mas traduzir-se-á também na poluição do futuro centro do Território. No entanto, se o forno vier a ser construído em Coloane, o problema não se levantará, sendo o actual aterro e zona de despejo do lixo, o melhor lugar para a sua construção. III TRATAMENTO DAS ÁGUAS RESIDUAIS O tratamento das águas residuais requer maior investimento que qualquer dos outros projectos de protecção ambiental. O Governo de Hong Kong decidiu, no entanto, elevar e manter a qualidade das águas das suas zonas costeiras, para que estas possam ser normalmente utilizadas, quer como zonas balneares e de recreio, quer com fins comerciais — pesca, navegação, transportes — e, ainda, com o objectivo de preservar e desenvolver a vida marinha. São estes os grandes objectivos futuros. O problema da poluição das águas é, hoje, extremamente grave. Diariamente, produzem-se dois milhões de toneladas de águas sujas, incluindo as águas residuais industriais — ou seja, para que se tenha uma imagem mais clara do seu volume, o suficiente para se encherem mil piscinas olímpicas! Destas águas residuais, apenas cerca de 10% são sujeitas a tratamento biológico adequado, 69

40% são parcialmente tratadas e as restantes 50% são lançadas, sem qualquer espécie de tratamento, directamente nas áreas junto à linha costeira, contribuindo assim, de modo muito grave, para a degradação crescente da qualidade das águas nesta zona e dos cursos de água continentais. Foi para fazer face a esta situação que o Governo de Hong Kong decidiu investir, nos próximas dez anos, doze mil milhões de dólares de Hong Kong na construção de um sistema completo de tratamento de águas residuais. Este projecto compreenderá vinte e um planos gerais relativos ao tratamento das águas, tendo por principal finalidade acumular as águas usadas, através de condutas instaladas especialmente para o efeito, para depois se proceder ao seu tratamento. As águas sujas na Península de Macau são, na sua maioria, produzidas devido à poluição orgânica, ou seja, são águas de esgotos e não águas industriais. Os índices do teor de COD excedem as normas internacionais e a densidade das partículas de sujidade em suspensão é extremamente alta. Quanto às praias, a área balnear do Porto Exterior é a mais gravemente poluída. Segundo resultados de estudos efectuados pelos laboratórios dos Serviços de Saúde Pública do Território, em Agosto de 1987, numa amostra de 100 ml de água, havia 4 600 collon bacillus. A poluição das águas faz com que as costas da Península de Macau exalem mau cheiro, o que prejudica gravemente a imagem do Território. Como tal, é urgente criar uma empresa de tratamento de águas residuais no Território, sendo necessário instalar, pelo menos, dois ou três sistemas de tratamento de águas, de acordo com a configuração geográfica da Península. A sua tarefa principal será reunir as águas sujas que são escoadas, respectivamente, para leste, oeste e sul, e proceder ao seu tratamento. Estes sistemas deverão ainda ter por função separar as águas residuais das águas das chuvas. Além da empresa de tratamento de águas de Hac Sá (Areia Preta), obra ainda em estudo, é necessário considerar ainda a construção, que parece imperativa, de outra na Ilha Verde ou em Fai Chi Kei (Patane). A solução do problema da poluição da Baía da Praia Grande deve passar pelo tratamento da globalidade das águas sujas do Território. Actualmente, a lama acumulada na Baía diminui a capacidade de autopurificação da zona, ao mesmo tempo que as águas sujas diariamente aí lançadas, que vêm aumentando a par do rápido crescimento demográfico, fazem com que as áreas ao longo da costa exalem um cheiro por vezes nauseabundo e insalubre. A situação fala por si e pede uma solução tão rápida quanto possível. IV POLUIÇÃO ATMOSFÉRICA E SONORA Os automóveis e as fábricas de Hong Kong produzem por dia 70

l 100 toneladas de resíduos gasosos e fumos nocivos, que contêm principalmente dióxido de enxofre e dióxido de nitrogénio. No espaço aéreo sobre a cidade, encontram-se em suspensão grande quantidade de partículas provenientes das obras de construção civil (30%), dos fornos incineradores (18%) e dos automóveis a diesel (44%). Hoje, cerca de um milhão e quinhentos mil a dois milhões de habitantes de Hong Kong sofrem os efeitos perniciosos do dióxido de enxofre e dióxido de nitrogénio e três milhões de pessoas são vítimas da alta densidade de partículas em suspensão na atmosfera. Muitos dos habitantes sofrem mesmo os efeitos nocivos destes três elementos venenosos, o que mostra bem a gravidade do problema. Consciente da urgência em encontrar soluções, o Governo de Hong Kong prepara-se para, entre outras medidas, exercer um controlo rigoroso sobre os veículos motorizados, com o objectivo de banir o uso de gasolina com chumbo e de controlar os escapes dos veículos automóveis a diesel — medidas que se podem, também, aplicar em Macau. O livro branco sobre o problema da poluição refere claramente que o dióxido de nitrogénio e as partículas em suspensão expelidas pelos escapes dos automóveis a diesel figuram como os elementos poluidores mais graves, consti-tuindo, respectivamente, 44% do total das partículas em suspensão sobre o espaço aéreo de Hong Kong e 75% da quantidade total de nitrogénio contido na superfície da área territorial da colónia. Numa cidade com as dimensões de Hong Kong, a poluição sonora é inevitável, mas os níveis actualmente atingidos ultrapas-saram já os limites suportáveis. Diariamente, mais de um milhão de pessoas são vítimas do ruído causado pelo trânsito automóvel e dois milhões de pessoas sofrem os efeitos dos ruídos estridentes das obras de construção civil, indústrias, estabelecimentos comerciais e edifícios de habitação. A poluição sonora é um grave problema, perturbando a população com efeitos negativos vários, como, por exemplo, sobre as escolas. Em Macau, a poluição sonora é mais grave do que em Hong Kong, visto que tanto a densidade populacional como a densidade automóvel estão entre as maiores do mundo. No entanto, e apesar da gravidade do problema, Macau ainda não possui uma regulamen-tação completa sobre o controlo da poluição sonora. Em Setembro de 1988, a convite do Instituto de Investigação de Macau, da Universidade da Ásia Oriental, o Departamento para a Protecção do Meio Ambiente de Zhuhai levou a cabo uma série de estudos polivalentes sobre as condições ambientais em Macau. Os seus resultados permitiram concluir que a poluição sonora em Macau é a principal componente da poluição citadina e o factor que maiores danos causa à saúde da população. Este estudo veio ainda revelar que, devido à elevada densidade populacional e ao desenvolvimento urbano, as diversas fontes de poluição sonora, nomeadamente, os automóveis, empresas industriais e a própria71

vida da cidade se interinfluenciam de modo negativo. O ruído das obras e das fábricas é um factor de perturbação que se reflecte directamente, e de modo particular, sobre o estado de saúde da população. Este mesmo trabalho permitiu apurar que 80% dos índices de poluição no Território excederam as normas de aceitabili-dade estipuladas pelo Governo Chinês. Um caso particularmente grave é a poluição sonora nocturna em frente do Teatro Diocesano. Neste estudo para medição dos índices de poluição sonora foi adoptada a norma Leg (db (A)), que é aplicada às zonas mistas de segunda categoria e centros comerciais, conforme ao estipulado nos regulamentos da China sobre a matéria (Normas da Poluição Sonora Ambiental nas Zonas Urbanas — GB 3 096 — 82). Segundo aquela norma, o ruído durante o dia não deve exceder 60 decibéis e, durante a noite, 50 decibéis. Aceites estes números como valores normais, cada 5 decibéis que deles se desviem são considerados como um grau. No total, existem seis graus: «óptimo», «ideal», «normal», «de perturbação», «de perturbação grave» e «de perturbação extrema». Em Macau, de acordo com estas normas, os locais mais tranquilos da cidade são classificados como «normais», não havendo nenhum «óptimo» ou «ideal», O ruído na área próxima do bairro residencial da Ilha Verde, no Istmo Ferreira do Amaral e na Avenida Coronel Mesquita pertencem ao nível «de perturbação». O ruído da rua Ku Neong e à entrada do Teatro Diocesano pertencem ao grau «de perturbação grave», e a rua Kin Fu San Chu, à entrada do Canídromo, e o Jardim da Montanha Russa, pertencem ao grau «de perturbação extrema». Desta vez não se efectuaram medições nas áreas de Hang Fa San Chun, Lou Hao e na 1.a rua de Tou San. As normas de aceitabilidade do ruído foram ultrapassadas em valores que se colocam entre 0,1 e 16,8 db. Este estudo veio mostrar ainda que os principais factores da poluição sonora em Macau são os veículos automóveis, a própria vida da cidade, a movimentação urbana e as obras de construção civil. Os habitantes que moram perto das fábricas são particularmente afectados por problemas de ruído. Os excessos de ruído registados em medições efectuadas durante o dia (entre as 7,00 e as 21,00 horas) e em medições efectuadas durante a noite (entre as 22,00 horas e as 6,00 horas do dia seguinte) foram, respectivamente, de 1,6 db, no primeiro caso, e entre 8,6 e 13,8 db, no segundo. Daqui pode perceber-se que o excesso de ruído é bem mais grave durante a noite que durante o dia, embora em termos numéricos o problema da poluição sonora se apresente com maior gravidade durante o dia. O ruído do trânsito, que durante o dia se mantém a níveis bastante elevados, perturba gravemente a vida dos habitantes da cidade, sendo, entre todos, o factor que mais contribui para o agravamento da situação. As normas sobre a poluição sonora estipulam um índice máximo LAE de ruído nocturno de 15 db para além do índice normal estabelecido. Ora, em frente ao Teatro 72

Diocesano este índice oscila entre 85 e 97,5 db, tendo largamente ultrapassado as normas... Ⅴ O PAPEL DIRIGENTE DO GOVERNO NA PROTECÇÃO DO MEIO AMBIENTE O Governo tem um papel extremamente importante a desem-penhar na protecção do meio ambiente. Através da elaboração de leis e regulamentos, ele pode exigir aos responsáveis pela poluição o tratamento das matérias residuais, assim como, por meio da redução dos impostos, pode estimular os empresários e comercian-tes a instalar equipamentos e dispositivos de controlo da poluição. Para além disto, o Governo pode ainda orientar a planificação urbana, de modo a separar as instalações industriais e fábricas — os agentes poluidores — das zonas de habitação. A adopção de medidas que visem a resolução deste problema depende apenas dos objectivos do Governo. Se o que pretende é permitir que os investidores aufiram grandes lucros, é evidente que não lhes poderá aplicar pesados impostos, nem exigir-lhes que se preocupem com a protecção do meio ambiente. Por outro lado, a fim de criar (ou melhorar) as condições ambientais ideais para os cidadãos de Macau, o Governo ver-se-á obrigado a canalizar fundos públicos para esta área. É necessário esclarecer a população quanto ao problema da poluição e informá-la de que tem o direito de usufruir de condições mínimas de qualidade de vida no que respeita ao meio ambiente e que a responsabilidade de preservar e melhorar esse ambiente é, também, sua. Macau é a nossa casa e, assim sendo, todos os Macaenses deveriam gozar o direito de viver numa casa limpa e asseada. Os responsáveis pela poluição têm, pois, a obrigação de procurar melhorar as condições ambientais. Gostaria, aqui, de permitir-me fazer uma observação que, se assim se quiser, poderá ser entendida como uma sugestão, ou uma proposta, ou, simplesmente, como uma advertência sobre o pouco tempo que nos resta até ao fim do século. Como todos sabem, a Declaração Conjunta sino-portuguesa definiu já claramente a data e as condições em que se efectuará a transferência do poder administrativo em Macau, em 1999. Não será possível realizar grandes feitos nos próximos dez anos, dadas as evidentes limitações existentes. No entanto, a construção do aeroporto, do porto de águas profundas, da nova ponte Macau-Taipa, vai ter uma importância inquestionável para a vida e desenvolvimento do Território. O meu desejo que, creio, representa, de algum modo, as aspirações de todos os Macaenses, é que o Governo dê finalmente solução aos problemas que todos querem ver resolvidos, como o73

peculato e a corrupção, a generalização de princípios de conduta acima de qualquer suspeita, a aplicação do ensino gratuito e, também, a protecção do meio ambiente... E isto porque só os monumentos esculpidos no coração das gentes são eternos, não desaparecem nem com a voracidade do tempo. A protecção do meio ambiente deve basear-se em princípios científicos e legais. Por um lado, Macau deve continuar a aplicar um sistema de tarifas baixas para atrair o investimento externo e promover a prosperidade do Território; por outro lado, deve também procurar criar um bom ambiente para a vida dos seus habitantes. Isto exige do Governo, evidentemente, uma utilização conveniente dos fundos públicos. Refira-se, a título de exemplo, que o Governo de Hong Kong planeia destinar, anualmente e durante os próximos dez anos, mais de 2 000 milhões de dólares de Hong Kong à resolução do problema da habitação e protecção do meio ambiente. No entanto, o total das receitas financeiras em Macau não atinge sequer esta cifra. É, pois, impossível, a Macau canalizar tão elevada verba para esta área. Como utilizar, então, os limitados recursos do Território? Em primeiro lugar, será necessário avaliar correctamente a situação actual do problema da poluição. O laboratório dos Serviços de Saúde Pública e o laboratório do Leal Senado possuem os meios humanos e técnicos para efectuarem os estudos necessários nesta área. Estes meios devem, assim, ser utilizados no sentido de exercer um controlo regular sobre a poluição e a degradação ambiental, segundo as normas internacionais, de modo a podermos adoptar, com a urgência que se impõe, os métodos de trabalho mais económicos e mais eficazes, conformes às exigências do problema. Ao elaborar os regulamentos e leis que visarão exercer um controlo cerrado sobre este problema e antes de tomar decisões ou estipular medidas, o Governo deverá ter em consideração a necessidade de consultar as mais influentes personalidades do Território, nomeadamente, os industriais e comerciantes, engenhei-ros, juristas, pessoal do meio académico e do sector da saúde pública. Prevê-se que, depois da aprovação da Lei Quadro da Protecção do Meio Ambiente pela Assembleia Legislativa, o trabalho acima mencionado possa ser mais facilmente implemen-tado. Então, a luta contra a poluição do meio ambiente em Macau adquirirá uma nova face e esta cidade de mais de 400 anos de história conhecerá um período de rejuvenescimento. VI O DESENVOLVIMENTO DA TAIPA E COLOANE E A PLANIFICAÇÃO GLOBAL DE MACAU Segundo um estudo efectuado pela Comissão Consultiva para a 74

População, do Congresso dos Estados Unidos, a densidade popula-cional em Macau apresenta os mais altos índices a nível mundial, sendo superior à de Hong Kong em mais do dobro. No entanto, a superfície de Macau é limitada, mesmo se considerarmos as zonas de terras conquistadas ou que será possível conquistar às águas. A Declaração Conjunta sinq-portuguesa é clara nesta matéria quando afirma que anualmente só será aprovado o alargamento da zona territorial de Macau em vinte hectares. Mesmo perante necessida-des particulares, não se poderão efectuar aterros sem obedecer a um plano de controlo predeterminado. Mas a crise de crescimento populacional está prestes a atingir um novo auge. Macau, dada a sua densidade populacional extremamente elevada, tem de aproveitar com cuidado os seus recursos em termos de superfície territorial. O Governo tem, também aqui, um papel preponderante a desempe-nhar, estimulando o desenvolvimento nas ilhas da Taipa e de Coloane, mediante a redução de impostos — particularmente em Coloane, onde existem grandes potencialidades. Aos olhos de quem se preocupa com a protecção do meio ambiente, Coloane é um espaço físico privilegiado, de extrema beleza, mas onde existem faltas graves, como, por exemplo, meios de transporte, escolas e estabelecimentos comerciais. O Governo de Macau deveria encora-jar o investimento nestes domínios. Se, nos próximos cinco anos, se puder efectuar a transferência duma parte considerável da popula-ção de Macau para Coloane — digamos, de cem mil a cento e cinquenta mil habitantes — atenuar-se-á a pressão humana, em termos de população, na Península de Macau. Como a Taipa e Coloane são espaços a explorar, o planeamento do seu desenvolvi-mento, se efectuado com tempo, poderá responder às exigências do desenvolvimento do Território. Macau é um território onde o velho e o novo coexistem, o antigo e o moderno se degladiam, nalguns casos sem deixar vencedores, mas apenas vencidos... A transformação da cidade de Macau é difícil e pede um projecto global de planificação urbana, a médio e longo prazos. No entanto, atendendo às características de desenvolvimento do Território, esta tarefa pede um estudo cuidado. É indispensável seriedade nos levantamentos e estudos a efectuar sobre o crescimento futuro da população, a actual situação e as tendências de desenvolvimento político, económico e cultural nos dias vindouros. É preciso determinar quanto antes a orientação adequada para o desenvolvimento das diversas zonas do Território, de modo a que possamos falar de áreas de especialização. A minha proposta é que se transfira planificadamente a população que actualmente habita perto das zonas fabris para zonas mais adequa-das para habitação, procedendo-se a uma remodelação das actuais áreas habitacionais, reconvertendo-as, por exemplo, para outros sectores de actividade. Os locais que forem destinados a centros comerciais ou a bairros residenciais necessitarão de ser arborizados, 75

assim como será necessário que disponham de áreas de diversão. Quanto às fábricas existentes, será necessário exigir-lhes que instalem equipamentos de controlo da poluição atmosférica e sonora. No que diz respeito às fábricas que tiverem de ser transferidas para zonas não residenciais, o Governo deveria considerar a atribuição de subsídios para que possam transferir-se para locais mais convenientes para a sua actividade. Repensar o planeamento da Península de Macau implicará estabelecer prioridades, favorecendo, nomeadamente, as comunica-ções e a protecção ambiental. O problema do trânsito em Macau tem vindo a agravar-se nos últimos anos. Hoje, mais de quatrocen-tos novos automóveis entram mensalmente nas ruas de Macau. No entanto, o ritmo de construção dos parques de estacionamento não acompanha este ritmo de crescimento do parque automóvel. O resultado está bem patente aos olhos dos habitantes: em todas as ruas, grandes ou pequenas, há carros estacionados, dificultando a circulação e criando problemas da mais variada ordem... Quando estiverem construídos o aeroporto e o porto de águas profundas, o problema irá, por certo, agravar-se, se entretanto não se lhe der solução adequada. O Governo deveria rever o novo contrato de concessão da administração dos parques de estacionamento, assi-nado com a Companhia de Parques de Macau, de modo a estimular a construção de novos parques ou silos. É evidente que o Governo deverá proporcionar aos empresários que construam essas facilida-des os meios para que possam auferir os lucros necessários, do mesmo modo que será preciso redigir regulamentação que permita a aplicação, segundo diferentes tarifas, de impostos sobre os automó-veis que têm ou não local de estacionamento, e aumentar os quantitativos das multas por infracções ao código de circulação automóvel, nomeadamente, estacionamento em locais proibidos, etc. Será desnecessário referir que se estas medidas não forem tomadas e se o parque automóvel continuar a crescer descontrolada-mente em Macau, dentro de pouco tempo o trânsito estará paralisado. Deveriam ser construídos viadutos, assim como vias periféricas. Os primeiros viadutos deveriam ser construídos à entrada da Ponte do Arco, frente ao templo Lin Fung Miu, na Rua do Campo, assim como noutros pontos onde mais se faz sentir o problema do trânsito. As estradas em volta da Península de Macau deveriam ser ampliadas para se transformarem em circulares e deveria controlar-se, dentro de certos períodos, o acesso à zona urbana por parte dos camiões pesados de carga. Só deste modo será possível minorar o problema do trânsito na zona urbana, assim como a poluição sonora e a poluição atmosférica provocada pelos gases dos escapes dos veículos motorizados. O planeamento da Península de Macau deverá atender, também, à necessidade de se proteger o património cultural do Território, não só os vestígios históricos e os arquitectónicos, mas 76

também os locais de recreio de valor paisagístico. Esta necessidade de proteger o património cultural deve ser uma política não só a curto e médio prazos, mas também a longo prazo. A par da protecção do seu passado, Macau deverá, igualmente, pensar em criar novos pontos de atracção turística, complementando, de modo planificado, as zonas já existentes. Se todos estes projectos forem pensados e implementados segundo um plano de acção global que respeite o Território, evitando a sua desfiguração, podemos afirmar que estaremos a garantir a Macau e a toda a sua população uma vida melhor nos anos vindouros, antes e após 1999. 77

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regime jurídico79

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Administração. nº 7, vol. I I I , 1990-1.°, 81-106 A PROBLEMÁTICA DAS DELEGAÇÕES DE PODERES EM MACAU1 Vitalino Canas* l. NOÇÕES PRELIMINARES 1.1 DEFINIÇÃO DE DELEGAÇÃO DE PODERES Delegação de poderes é o acto através do qual um órgão administrativo indicado por lei, normalmente competente, possibilita a outro órgão administrativo ou a um agente, também indicado pela lei, a prática de actos administrativos sobre a mesma matéria2. Desta definição resulta que a delegação de poderes em direito administrativo supõe uma relação entre dois órgãos (ou entre um órgão e um agente) que exerçam funções administrativas e na medida em que as exerçam. Quando exerçam outras funções que não as administrativas, as delegações que eventualmente produzam nessa esfera não nos interessam. Além disso, os órgãos não têm de ser parte de uma mesma pessoa colectiva, nem sequer de uma mesma Administração3. * Jurista. Gabinete do Governador de Macau. 1 Sobre o presente texto, duas notas: a primeira para assinalar que foi elaborado para servir de apoio a um curso de formação para juristas do Território orientado pelo autor, em Outubro/Novembro de 1989. É sobretudo um documento de trabalho, não de reflexão dogmática. A isso se deve o tratamento meramente superficial das questões mais teóricas. A segunda, para referir que embora tenhamos procedido à sua revisão, para efeitos de publicação, já depois de ter sido aprovada a proposta de revisão do EOM e de ter entrado em vigor o Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro, não foi possível alterar o texo de modo a acomodá-lo às «novidades» contidas na nova legislação. Procurámos, todavia, apontar os pormenores mais relevantes em notas complementares de pé de página, mantendo o texto e as notas primitivas inalterados. 2 Esta definição vem muito na linha das clássicas no direito administrativo português, estando muito próxima da adoptada por Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1988, pág. 663, com uma ou outra nuance. 3 É esta a diferença mais marcada entre a nossa definição e a de Freitas do Amaral, idem. 81

Dela se deduz ainda que tem de haver uma norma que autorize a delegação e que identifique delegante e delegado (lei de habilitação). Além disso, o órgão delegante será o normalmente ou prima fade competente para praticar actos sobre as matérias abrangidas pela delegação. Finalmente, possibilita-se a prática de actos administrativos e não de outros actos jurídicos ou operações materiais. 1.2 NATUREZA JURÍDICA DA DELEGAÇÃO DE PODERES EM DIREITO ADMINIS-TRATIVO Sobre a natureza jurídica da delegação de poderes em Direito Administrativo é possível recensear várias correntes doutrinais, de que destacamos cinco. a) As teses do mandato representativo A delegação de poderes traduzir-se-ia num mandato de um órgão a favor de outro, no sentido de este agir em nome e por conta daquele, surgindo como seu representante no exercício das suas competências. b) As teses do acto de alienação A delegação traduzir-se-ia numa alienação de certas compe-tências de um órgão a favor de outro órgão, alienação essa que teria carácter definitivo, perdendo o primeiro órgão a possibilidade de as fazer retornar à sua esfera funcional4. c) As teses do acto permissivo A delegação consistiria numa autorização de exercício de competências cuja titularidade — ela só, ou também a faculdade de exercício — já caberia na esfera do autorizado antes da autorização, ao mesmo tempo que também pertence ao autorizante5. d) As teses do acto translativo Para esta corrente, o acto de delegação destinar-se-ia a transferir temporariamente (não a alienar) a titularidade e o exercício6 (ou só o exercício7), de competências, mantendo o delegante a possibilidade de a todo o tempo as recuperar para as exercer ele próprio. 4 Não conhecemos defensores quer desta, quer da primeira tese, na doutrina portuguesa. 5 Pode dizer-se que é a tese clássica na doutrina portuguesa. Vejam-se André Gonçalves Pereira, «Da Delegação de Competências em Direito Administrativo»,in Revista «O Direito», 1960, pág. 108 e segs., Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, 10.a edição, pág. 227 e Sérvulo Correia, Noções deDireito Administrativo, vol. I, Lisboa, 1982, pág. 223. 6 Parece ser esta a tese sufragada por Rogério Soares, Direito Administrativo,Lições poligrafadas, Coimbra, 1978, pág. 107. 7 Opinião defendida por Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 682. 82

e) As teses do acto ampliativo Para estas, a delegação visaria alargar competências de um órgão a outro órgão que à partida não as tem. O alargamento pode ser só do exercício8, ou da titularidade e do exercício. Uma revista muito rápida do regime legal da delegação de poderes é bastante para se poder dizer que as duas primeiras correntes são manifestamente indefensáveis no direito português e no direito de Macau. Restam as outras três. De entre elas preferimos a última. Com efeito, cremos que é ela que melhor espelha o regime legal, uma vez que é ela que explica mais desenvoltamente o facto de o delegante manter a possibilidade de praticar a todo o tempo actos no uso das competências delegadas e de adquirir o poder de revogar, suspender e modificar os actos do delegado, por sua iniciativa ou mediante iniciativa de terceiros. A lei de habilitação limita-se a atribuir competência ao delegante para delegar. Não atribui qualquer competência ao delegado. Este só vê a competência em causa recair na sua esfera jurídica quando o delegante decide alargá-la, se decidir. Quanto à questão do que é que se alarga, parece-nos que a resposta mais ponderada é a que remete para a própria lei de habilitação: umas vezes, esta permite só o alargamento da faculdade de exercer a competência; outras, chegará a autorizar a comunica-ção da titularidade. Este caso é flagrantemente o das ocasiões em que a lei de habilitação admite a subdelegação de poderes. Afastamos assim o preconceito de que a competência tem de resultar sempre directamente da lei. Pelo contrário, não vislumbra-mos motivos para que a competência não possa resultar apenas indirectamente da lei. É justamente o que se passa nas competências delegadas: a lei permite a prática por uma entidade administrativa de um acto livre que a venha completar, que venha dar o passo que a lei decidiu não dar por si própria, que venha alargar a uma entidade diferente da inicialmente competente um certo espólio de poderes. A competência não vem directamente da lei, mas a sua atribuição não lhe é alheia, correspondendo a algo que ela própria supôs apropriado, por isso que consentiu a delegação. Também não aderimos à concepção de que em direito público titularidade e faculdade de exercício de poderes não podem ser cindidos. Conhecemos muitos exemplos de cisão entre a titularidade e o exercício no âmbito do direito público. Aliás, não necessitamos de procurar longe: basta tomar como exemplo a separação entre a 8 Como defende Paulo Otero, A Competência Delegada no Direito Adminis trativo Português, Lisboa, 1987, pág. 197, partindo do prinrípio de que o delegado recebe logo a titularidade da lei de habilitação. A faculdade de exercício só viria mais tarde, com o acto da delegação. 83

titularidade da soberania e o exercício da soberania sobre o território de Macau9. Apesar de sucinta, a exposição que antecede permite destrinçar a delegação de poderes de muitas outras figuras afins ou fronteiri-ças, como por exemplo: a transferência de competências, a autorização do exercício de competências, a atribuição legal de competências, a chamada delegação tácita (mais rigorosamente, atribuição legal de competências precárias), a transferência de atribuições, a concessão, a delegação de assinatura, a substituição, a suplência, a representação e a coadjuvação. 2. PRINCÍPIOS GERAIS DO REGIME DA DELEGAÇÃO DE PODERES EM PORTUGAL Uma viagem através do regime jurídico que enquadra a matéria da delegação de poderes em Portugal revela um conjunto de ideias força: a) Os poderes ou competências dos órgãos da Administração são distribuídos pela lei (em sentido amplo10) ou com autorização da lei. Deste princípio decorre que só pode haver delegações nos casos previstos pela própria lei, isto é, implica a existência de leis de habilitação (art.° 114.°, n.° 2, da Constituição da República Portuguesa); b) A lei de habilitação deverá gozar de força normativa e dignidade formal igual ou superior às normas que primitivamente entregarem a competência a um dos órgãos da Administração. Quando a competência tiver sido concretizada só em normas de força inferior à norma que primeiramente lhe deu rumo, a lei de habilitação pode ter uma dignidade formal ou força igual ao diploma em que constam as normas concretizadoras11; 9 Sobre isto pode ver-se o nosso estudo «Relações entre o Ordenamento Constitucional Português e o Ordenamento Jurídico do Território de Macau», separata ao n.° 365 do Boletim do Ministério da Justiça, pág. 9 (também publicado na Revista Jurídica de Macau, vol. I, 1988, pág. 32 e segs,). 10 Sobre os vários conceitos de lei, Oliveira Ascensão, O Direito. Introdução e Teoria Geral, Lisboa, 1987, pág. 207 e segs. 11 Não é usual a doutrina fazer esta precisão. O que é comum ensinar-se é que «a lei permissiva da delegação tem de ter o valor hierárquico-formal da lei originariamente atributiva da competência delegada», como o faz Sérvulo Correia nas suas Noções de Direito Administrativo, cit., pág. 217. Parece-nos que não podemos ficar por aí: se as competências carecerem de vários graus de concretização, como acontece, por exemplo, com as competências administrativas do Governo da República (genericamente enumeradas no art.º 202 da CRP) ou com as competências executivas do Governador de Macau (exemplificadas no art.º 15.º do EOM), à medida que essas competências forem sendo concretizadas (isto é, à medida que se for definindo em que é que consistem), que forem sendo legalmente identificadas as áreas de intervenção da função administrativa e definidos os meios, os processos e os órgãos auxiliares apropriados ao seu desempenho, poderá ser concomitantemente tecida uma rede de delegações adequadas ao funcionamento óptimo da estrutura orgânico-funcional arquitectada. 84

c) A lei de habilitação terá de definir os poderes delegáveis e identificar delegante e delegado; deverá conter a previsão de eventuais subdelegações. Poderá conter outras indicações aces sórias; d) A delegação concretiza-se através de um acto administra tivo de delegação, livremente decidido pelo delegante12, devendo esse acto ser expresso, escrito e publicado13; e) As delegações têm, em princípio, carácter pessoal, isto é, caducam com a substituição ou impedimento definitivo do dele- gante ou do delegado (cfr. Deereto-Lei n.° 323/89, de 26 de Setembro, art.º 15.°, n.° 2); f) Após a delegação, delegante e delegado mantêm poderes dispositivos idênticos sobre as matérias delegadas, sem embargo de o delegante dispor de um conjunto de poderes adicionais próprios que revelam uma posição de supremacia no âmbito da relação de delegação. O delegante dispõe, nomeadamente, de poderes de instrução genérica (quando não de emitir ordens concretas) sobre o exercício das competências delegadas, de poder de modificação, suspensão e revogação dos actos do delegado e de poder de revogação da delegação, para além do chamado direito de avocação; g) Quanto à impugnabilidade graciosa e contenciosa dos actos praticados pelo delegado, o princípio no direito administrativo português é o de que, na falta de disposição legal contrária, os actos do delegado são definitivos nos mesmos termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante no uso da mesma competên cia, sendo de imediato contenciosamente sindicáveis. Pretende-se agora averiguar até que ponto estas ideias força são adoptadas e eventualmente recriadas pelo ordenamento jurídi-co-administrativo do Território de Macau. 3. AS DELEGAÇÕES DE PODERES MAIS COMUNS EM MACAU Com este intuito, percorreremos e estudaremos algumas das delegações de poderes mais comuns em Macau, fazendo referência ainda a uma ou outra que, embora não sendo típica, permitirá algumas reflexões sobre aspectos mais recônditos do regime de delegação de poderes em Macau, ou até sobre os modos de distribuição de poderes aqui experimentados. Utilizaremos como objecto de ensaio: 12 Salvo no caso das chamadas delegações obrigatórias, situação excepcional que, aliás, poderá até ser entendida como uma forma de distribuição mais ou menos directa de competências pela lei, não sendo, portanto, verdadeiros casos de delegação de competências. Cfr. Paulo Otero, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português, cit., pág. 126. 13 Neste sentido, Sérvulo Correia, ob. cit., pág. 220 e Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, cit., pág. 670. Contra, André Gonçalves Pereira, Da Delegação de Competências em Direito Administrativo, cit., pág. 121. 85

a) Delegações do Presidente da República Portuguesa em entidades do Território; b) Delegações do Governador em Secretários-Adjuntos; c) Delegações do Governador no Comandante das Forças de Segurança; d) Delegações do Governador em Directores de Serviços e entidades equiparadas; e) Delegações do Governador no Director do Gabinete de Macau em Lisboa; f) Delegações do Governador em outros órgãos; g) Delegações do Governador em agentes; h) Delegações dos Secretários-Adjuntos e do Comandante das FSM em Directores de Serviços e entidades equiparadas deles dependentes; i) Delegações de Directores de Serviços e entidades equipara-das em órgãos subalternos; y) Delegações de órgãos autárquicos; /) As chamadas delegações tácitas14 15. 4. A LEI DE HABILITAÇÃO Já atrás tivemos a oportunidade de enunciar os princípios que vigoram em Portugal sobre a necessidade da chamada lei de habilitação. Cumpre agora averiguar se o ordenamento do Terri-tório é igualmente exigente. Apresentámos atrás como fundamento daquela necessidade o art.º 114.°, n.° 2 da CRP, o qual dispõe que «nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei». 14 Entende-se por delegação tácita a situação em que a lei, ao mesmo tempo que entrega a um órgão específico uma competência, considera essa competência «tacitamente delegada» noutro órgão até que o primeiro lha retire. Veja-se um exemplo na Lei n.° 24/88/M, de 3 de Outubro, Regime Jurídico dos Municípios, art.º 30.°, n.° 1 (delegação tácita de competências da Câmara no respectivo Presidente). Não obstante defendermos que não se trata de uma verdadeira delegação, mas sim de distribuição directa de competências (precárias) pela lei, dispensaremos alguma atenção também a esta figura. 15 Não é nossa pretensão fazermos uma lista exaustiva das delegações de poderes produzidas no Território, nem tão pouco estudá-las a todas. A lista éexemplificativa. 86

Porém, sucede que não se nos afigura que o art.º 114.°, n.° 2, seja um dos recebidos e integrados no ordenamento jurídico de Macau pelo respectivo Estatuto Orgânico16. Mas isso não obsta em definitivo a que o princípio que ele incorpora tenha sido implicitamente recebido também no ordena-mento do Território, eventualmente em moldes e com fundamentos diferentes. O que nos conduz a procurar esclarecer quais as preocupações ou pressupostos que fundamentam aquele preceito nos quadros do ordenamento constitucional português. Em primeiro lugar, ele decorre da ideia antiga de que a garantia da liberdade depende intrinsecamente da separação de poderes. Só onde o poder estiver limitado através de uma distribuição de competências entre vários órgãos, haverá condições para evitar o espectro da tirania de um só detentor de todos os poderes. Por isso, estes têm de ser distribuidos e têm de o ser por lei, manifestação superior da vontade soberana do povo. Em segundo lugar, nesta argumentação entronca parcialmente o princípio da legalidade: as manifestações superiores ou mais perfeitas da vontade do soberano (o povo) não podem ser afectadas ou desrespeitadas por manifestações inferiores ou menos perfeitas, menos formais, se quisermos, dessa mesma vontade. Assim, a Constituição, repositório supremo da vontade constituinte do soberano, não pode ser contrariada pelas Leis (em sentido formal); estas não podem ser ultrapassadas pelos regulamentos; estes não podem ser desrespeitados por actos individuais e concretos; etc. Com o triunfo gradual dos princípios do Estado de Direito democrático, a força fundamentante deste discurso entrou em refluxo, tendo ganho crescente relevo as justificações de pendor técnico, como a que justifica o princípio da legalidade como um meio de optimização da gestão burocrático-administrativa do Estado e de ordenação das fontes de direito escritas. Em terceiro lugar, embora de modo menos influente, atende-se à necessidade de segurança e certeza do Direito. A sua simples formulação é suficiente para deixar perceber as dificuldades com que se deparará se se pretender invocar o primeiro argumento em Macau. Como se sabe, não vigora aqui o princípio da soberania popular. A legitimidade prevalecente não é democrática. A lei não é, pois, expressão da vontade popular. É, quanto muito, 16 Embora pareça evidente que nem todas as normas da Constituição portuguesa vigoram em Macau, ainda não houve sucesso na determinação segura de quais as que vigoram e por efeito de quê. Pela nossa parte exprimimos a nossa opinião sobre os mecanismos técnicos de recepção e os critérios in «Relações do Ordenamento Constitucional Português e o Ordenamento Jurídico do Território de Macau», cit., pág. 14 e segs. Parece-me porém incontroverso que o art.º 114.°, n.° 2, dizendo respeito à organização interna dos órgãos e competências no âmbito do ordenamento constitucional português, não interessa no ordenamento jurídico do Território de Macau, senão como mera indicação. 87

expressão da vontade da potência administrante, aquela que exerce a soberania. Sem ser objecto de qualquer favor resultante da sua proximidade com a vontade do povo, a lei torna-se numa forma apenas, entre muitas possíveis, de aquele que exerce a soberania exprimir com eficiência a sua vontade sobre o devir da comunidade política sedeada no Território. Já o princípio da legalidade, na medida em que se apresente como um modo de proteger as formas superiores de expressão da vontade do soberano (dum soberano abstracto: não interessa se é o povo, ou uma outra entidade política, porventura exterior) face às mais desgraduadas, se acomoda com mais facilidade a um sistema como o de Macau. Facilidade que ainda é aumentada se o encararmos como uma técnica sofisticada de gestão das fontes do Direito num espaço jurídico. Consequentemente, não surpreende encontrar no EOM varia-das manifestações do princípio da legalidade17: art.º 14.°, n.° 3, art.º 18.°, n.° 2 e n.° 4, art.º 40.°, n.° 3, art.º 41.° 18. Ora, se há provas inequívocas de adesão a um princípio de hierarquia de normas jurídicas e de submissão das de força inferior às de força superior, não podem restar dúvidas sobre a adesão implícita em Macau a princípio semelhante ao que mora no art.º 114.°, n.° 2, da Constituição portuguesa, qual é o de que competência atribuída ou concretizada por uma norma só pode ser redistribuída através de delegação de poderes se norma de força idêntica ou superior o autorizar. Se assim não fora, as normas de força superior corriam o risco de flagrantes e frequentes derroga-ções" por outras de dignidade formal inferior. Eis como fica demonstrado o princípio da inderrogabilidade ou da indisponibilidade das competências atribuídas por lei, de que 17 Haverá quem acrescente «e da constitucionalidade». Todavia, na sequência das nossas teses sobre as relações entre o ordenamento jurídico de Macau e o ordenamento jurídico da República portuguesa (V. «Relações...», cit., pág. 14 e segs.), nomeadamente, sobre as relações entre as normas cimeiras desses dois ordenamentos, parece-nos que nenhuma norma constitucional portuguesa vigora no território de Macau só por o ser. Ela terá sempre de ser objecto de uma decisãode aplicação no Território que em nada é confundível com a decisão constituinte dopovo português, de que resultaram as normas constitucionais portuguesas. Isto é,só se aplicarão em Macau normas da Constituição portuguesa se a Repúblicaportuguesa, no exercício do poder de soberania sobre o território, decidir que elasse devem aplicar, decisão que tem a sua sede própria, hoje em dia, no Estatuto Orgânico de Macau. Essa decisão poderá traduzir-se na recepção por este de normas constitucionais da República Portuguesa. E na medida em que sejam recebidas transformar-se-.ão em normas internas do ordenamento jurídico de Macau, com valor meramente estatutário. Por isso, em rigor, as normas emanadas de órgãos de governo próprio do Território só podem ser objecto de um juízo de legalidade e nunca de um juízo de constitucionalidade. Não ignoramos que o EOM alude algumas vezes a questões de inconstitucionalidade. Mas as qualificações do legislador não vinculam a doutrina. 18 Numeração antiga, que não corresponde integralmente à actual. Actual- mente são, respectivamente, os art.os 15.°, n.° 2, 19.°, n.° 2 e n.° 4, 40.°, n.° 3, e 41.° 88

resulta a necessidade de lei de habilitação de delegação de competências no ordenamento jurídico-administrativo de Macau, necessidade essa que é reforçada pelos interesses da certeza e da segurança jurídica, comuns a todos os sistemas jurídicos. Até que ponto esta exigência tem sido respeitada desde a entrada em vigor do EOM, em 1976? Em que medida as delegações enumeradas no ponto 3 se reconduzem a uma lei de habilitação que inequivocamente preencha os requisitos enumerados nas alíneas a), b) e c) do n.° 2 (existência, dignidade formal adequada, complei-ção)? Passemos em revista alguns tipos de delegações. a) O artigo 12.°, n.° l, do EOM esclarece que os assuntos respeitantes à segurança externa do Território são da competência do Presidente da República. Embora o preceito não seja de modo algum esclarecedor, parece que a expressão «assuntos respeitantes à segurança externa» poderá englobar quer as opções políticas de fundo sobre o tema, quer a superintendência sobre a execução dessas políticas, isto é, abrangerá inclusivamente competências administrativas19. O n.° 2 acrescenta que aquela competência é delegável. Este n.° 2 é tipicamente uma «lei de habilitação» que satisfaz o requisito da dignidade formal idêntica à norma atribuidora de competência. Mas é uma lei de habilitação imperfeita: não indica quem poderá ser beneficiário da delegação. Circunstância que concede liberdade ao delegante não só para decidir se delega, mas também para escolher em quem delega, faculdade anómala no direito português. Aparentemente, o Presidente poderia optar por qualquer órgão da República (Primeiro-Ministro, Presidente da Assembleia da República, um deputado da AR, um Assessor seu...) ou do Território (Governador, um dos Secretários-Adjuntos ou o Comandante das FSM, um Director de Serviços, o Conselho Superior de Segurança...20). b) De acordo com o art.° 15.° do EOM, ao Governador estão cometidas as funções executivas. Nelas cabem as administrativas. 19 O preceito é mais motivo de curiosidade académica do que de preocupações práticas. O presente estatuto político internacional de Macau torna quase exclusivamente teóricas as questões relacionadas com a defesa ou segurança externa do Território. Em todo o caso, não deixa de ser oportuno assinalar que o que o art.° 12.° do EOM faz é atribuir responsabilidades directas ao Presidente da República no âmbito da administração corrente, no campo específico da defesa e segurança externa. 20 A confrontação dos artigos 12.° e 20.°, n.° 1, do EOM, parece indicar que o PR teria competência quanto à segurança externa, enquanto o Conselho Superior de Segurança teria competência quanto à segurança interna. O Governador não disporia de competências próprias em questões de segurança. Na prática, a dependência institucionalizada do comandante das FSM em relação a ele permite-lhe um ascendente quase total sobre os problemas conexos com a segurança interna. 89

Aos Secretários-Adjuntos caberá coadjuvar o Governador no exercício da função executiva (art.° 6.°, EOM). Para isso o Governador poderá delegar neles algumas competências21 por meio de Portaria22 (art.° 16.°, n.° 4, EOM). Encontramos aqui uma lei de habilitação perfeita. c) Ao mesmo tempo que faz delegações nos Secretários Adjuntos, o Governador cuida normalmente de delegar competên-cias no Comandante das Forças de Segurança de Macau (FSM)23. Do EOM não resulta claramente nenhum princípio de equi-paração entre os Secretários-Adjuntos e Comandante das FSM, sendo certo que o art.° 6.° se refere exclusivamente aos primeiros e que o art.° 16.° parece ser taxativo na autorização de competências somente a seu favor. Nenhum preceito do Estatuto Orgânico abre idêntica hipótese quanto ao Comandante das FSM. A isto poder-se-ia retorquir que o Decreto-Lei n.° 705/75, de 19 de Dezembro, ainda hoje o depositário da estrutura vertebral das FSM, equipara o Comandante das FSM a Secretário-Adjunto, no seu art.° 5.°. Não estamos, todavia, inteiramente convencidos que esse preceito pretenda mais do que uma equiparação protocolar e de estatuto remuneratório. E mesmo que o tivesse pretendido, restaria sempre a suspeita sobre se ele não teria sido derrogado, nessa parte, pelo EOM, que lhe é posterior e que constitui a sede própria para desenhar a organização política cimeira do Território. Acresce que se, não obstante todas essas dúvidas, acabássemos por aceitar o princípio da equiparação não meramente protocolar (que, em certa medida, tem já um costume jurídico a seu favor), nada nos indica que o EOM, em matéria de autorização de 21 Há um amplo consenso doutrinal no sentido de que o delegante nunca poderá eximir-se de todas as suas competências. Com efeito, mesmo que a lei não vede a delegação de certas competências, haverá sempre algumas indelegáveis por natureza: é patentemente o caso dos poderes de controlo do delegante sobre o delegado e o poder de julgamento de recursos graciosos. Cfr. A. Gonçalves Pereira, ob. cit., pág. 208. 22 Não podemos deixar de aproveitar o ensejo para uma reflexão: não podendo os Secretários-Adjuntos possuir competências próprias, poderão os Directores de Serviços recebê-las? Da letra do EOM nada resulta que a isso se oponha. E a legislação do Território tem sido generosa na atribuição de competências próprias aos Directores de Serviços e outras entidades similares. Parece, todavia, que mesmo que isso esteja conforme ao espírito do Estatuto Orgânico, não se trata de um modelo isento de dificuldades. O que se verifica é quehoje em dia, apesar de o fluxo da decisão e gestão administrativa passar essencialmente pelos Secretários-Adjuntos e apesar de quase todos os Directores de Serviços e outros órgãos estarem na dependência de um Secretário-Adjunto, estes não podem ser titulares de competências próprias, ao contrário daqueles que estão sujeitos ao seu poder de direcção, com todos os embaraços que isso envolve, derivados, por exemplo, da ausência de poder dispositivo do superior sobre muitas das competências do subordinado. 23 Por exemplo: Portaria n.° 28/79/M, de l de Março, Portaria n.° 102/81/M, de 8 de Julho, Portaria n.° 137/85/M, de 20 de Julho, Portaria n.° 86/86/M, de 7 de Junho, Portaria n.° 95/87/M, de 11 de Agosto. 90

delegações, quando alude a Secretários-Adjuntos pretenda a extensão da previsão ao Comandante das FSM. Se assim for, parece-nos difícil que o art.° 16.° do EOM sirva de lei de habilitação de delegações de competências próprias do Governador no Coman-dante das FSM. Aliás, houve com certeza consciência dessa dificuldade, uma vez que até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 85/84/M, de 11 de Agosto, os actos de delegação se limitavam a referir laconicamente o n.° 2 do art.° 15.°, do EOM. É nossa opinião que este preceito não é lei de habilitação adequada para nenhuma delegação. Ele limita-se a possibilitar a publicação de Portarias pelo Governador, no exercício das suas funções executivas. Essa autorização não comporta, como bem se vê, a faculdade de lhes dar qualquer conteúdo. Ou pelo menos não comporta a faculdade de lhes dar conteúdos contraditórios com normas superiores que atribuam a ele ou a outros órgãos competên-cias. Acabou por ser o Decreto-Lei n.° 85/84/M a resolver a contenda pelo seguro, incluindo também no seu art.° 3.° autorização para delegações do Governador no Comandante das FSM. d) É comum encontrar delegações de poderes do Governador em Directores de Serviços e entidades equiparadas da Administra-ção Central do Território24. As normas invocadas como fundamento do poder de delegar oscilaram entre: o n.° 1, alínea b) do art.° 15.° do EOM (poder de supervisão do Governador sobre o conjunto da administração pública), acompanhado pelo n.° 2 do mesmo preceito; só o n.° 2 do art.° 15.° do EOM (faculdade do Governador de emitir portarias no exercício das funções executivas); este segundo preceito acompa-nhado da menção do art.° 3.° do Decreto-Lei n.° 85/84/M, de 11 de Agosto; finalmente o art.° 16.° do EOM, acompanhado do art.° 3.° do referido Decreto-Lei n.° 85/84/M. 24 A título de exemplo, consulte-se a Portaria n.° 26/79/M, de l de Março (delegação em todos os chefes de Serviços, director da Cadeia Central, director da Secretaria Notarial, conservador dos Registos, conservador do Registo Civil, presidente do Conselho Administrativo das Oficinas Navais, inspector do Comércio Bancário e director do Centro de Informação e Turismo), a Portaria n.° 1204/81/M, de 18 de Julho (delegação no director dos Serviços de Finanças), Portaria n.° 25/86/M, de 25 de Janeiro (delegação no director da Polícia Judiciária), Portaria n.° 115/86/M, de 16 de Agosto (delegação no Procurador Geral-Adjunto), Portaria n.° 96/87/M, de 17 de Agosto (delegação no director dos Serviços de Educação). Dois reparos se impõem: primeiro, quando falamos de «entidades equiparadas» não estamos a aludir a um conceito juridicamente rigoroso, conforme com o que a lei dispõe sobre o que são entidades equiparadas. Trata-se de uma noção pensada para facilitar o ordenamento da matéria; segundo, para cada época tomamos apenas um espécime de delegação de competências representativo das delegações conferidas nessa altura. Daqui para diante, assim faremos em todas as exemplificações. 91

Como decerto se intuirá, esta oscilação revela alguma indeci-são, quando não um certo embaraço. Temos por seguro que o Estatuto Orgânico por si só não constitui lei de habilitação adequada para estas delegações. A invocação quer do poder de supervisão do Governador sobre a administração pública25, quer da faculdade de emitir Portarias no exercício das suas funções executivas, quer da possibilidade de delegar poderes nos Secretários-Adjuntos, não é adequada para fundamentar uma delegação de poderes em Directores de Serviços ou outras entidades que exerçam funções de direcção. Todas as delegações praticadas unicamente com esse fundamento jurídico carecem de base legal. O panorama sofreu alteração substancial com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 85/84/M, de 11 de Agosto, sobre bases gerais da estrutura orgânica da Administração Pública de Macau. O art.° 3.° deste diploma autoriza a delegação de competências do Governador em directores de serviços. Na medida em que foi este Decreto-Lei que finalmente desenhou a estrutura orgânica da Administração Pública do Território, isto é, concretizou o modo como o Governador poderá exercer as suas competências executi-vas, só a partir dele se pode falar de uma lei de habilitação da delegação de competências em Directores de Serviços que partilhe das características que apontámos serem essenciais para ser perfeita: existência, dignidade formal adequada, compleição. Não se perca de vista, contudo, que o sentido útil do diploma não parece ir além de habilitar delegações e subdelegações em directores de serviços (ou, como se diz no n.° 4, do art.° 3.°, em pessoal de direcção dos serviços, o que é mais lato), para lá de resolver a questão do Comandante das FSM26. O que acabamos de expor cria-nos algumas dúvidas sobre a regularidade de delegações de poderes do Governador em órgãos dirigentes de pessoas colectivas de direito público distintas da pessoa colectiva Território27, mesmo após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 85/84/M. Uma perspectiva puramente literal po-deria conduzir-nos a entender que o art.° 3.° do Decreto-Lei n.° 85/84/M não abrange, por exemplo, dirigentes de institutos públicos dotados de personalidade jurídica e beneficiários de devolução de 25 Este poder não é suficientemente «denso» para que dele se possa retirar uma faculdade mais ou menos genérica de delegação de competências administrati vas. 26 O Decreto-Lei n.° 85/84/M também contempla delegações de poderes nos Secretários-Adjuntos. Rigorosamente, porém, não é ele que desempenha o papel de lei de habilitação nas delegações do Governador em Secretários-Adjuntos, mas sim o art.° 16.°, n.° 4, do EOM, como assinalamos em momento anterior. Nesse aspecto, o art.° 3.° do referido diploma tem uma função meramente ordenadora e em certa medida esclarecedora do regime daquelas delegações. 27 Como acontece com a Portaria n.° 102/87/M, de 17 de Agosto e outras. 92

atribuições do Território28. Supomos, sem embargo, que o espírito do diploma os abrange. e) É corrente o Governador delegar competências no Director do Gabinete de Macau, em Lisboa29. Esta delegação de competên-cias é interessante a vários títulos, inclusivamente a nível da teoria geral da delegação de poderes. O Gabinete de Macau em Lisboa não é um órgão dependente do Governador. É um órgão dependente do Governo da República, que tem por função acompanhar as relações entre os órgãos do Território e o Governo da República. O que significa que delegante e delegado são órgãos de diferentes Administrações. Não apenas órgãos de diferentes pessoas colectivas de direito público (como regista o art.° 2.° do EOM, aparentemente para efeitos do ordenamento interno português), mas órgãos de diferentes Admi-nistrações centrais (o delegante, da Administração central do Território de Macau, o delegado, da Administração central do Estado português), de distintas comunidades políticas, imersas em ordenamentos jurídicos independentes. Encontramo-nos perante uma delegação de poderes verdadei-ramente excepcional por sair fora do modelo normal da delegação de poderes, pelo menos daquele que merece a preferência tradicio-nal da doutrina administrativa portuguesa. Com efeito, embora hoje em dia já seja dado adquirido que se podem verificar delegações de poderes entre órgãos de duas pessoas colectivas de direito público30 31, não são ainda comuns as delegações de compe-tências administrativas em órgãos de outras Administrações independentes. 28 Tradicionalmente chama-se-lhes antes «devolução de poderes». Mas a verdade é que existe uma verdadeira devolução de atribuições, de que decorre a respectiva entrega de poderes adequados a prosseguir as atribuições. Sobre o conceito, v., por todos, Marcello Caetano, ob. cit., pág. 252 e Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 705, este último mais actualizado. 29 Vejam-se, por exemplo, as Portarias n.°s 29/79/M, de l de Março, 103/81/M, de 8 de Julho, 85/86/M, de 31 de Maio e 94/87/M, de 17 de Agosto. 30 Nem sempre foi assim: veja-se a opinião contrária de A. Gonçalves Pereira, ob. cit., pág. 115. Para este autor a delegação de poderes pressuporia que a relação de delegação se travasse entre dois órgãos da mesma pessoa colectiva. Esta tese era acompanhada por Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I,10.a edição, pág. 227. Hoje em dia já se aceita a delegação de competências de um órgão de uma pessoa colectiva num órgão de outra pessoa colectiva, V. Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 664 e Sérvulo Correia, ob. cit., pág. 219. Contudo, este último autor parece entender que nestes casos há, a par de uma delegação de poderes, uma transferência de atribuições, concepção que não perfilhamos. 31 Em Macau encontramos sem dificuldade situações desse género. Para além das mencionadas na parte final da alínea anterior, atente-se, por exemplo, na faculdade de o Comandante das FSM delegar «no Presidente do Leal Senado ou da Câmara Municipal a direcção operacional ou administrativa da Polícia Municipal», concedida pelo art.° 10.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 705/75, de 19 de Dezembro. 93

A atipicidade destas delegações determina também alguma atipicidade no seu regime: desde logo, é inevitável que uma lei de habilitação que autorize a delegação não é suficiente. A par de uma norma da ordem jurídica em que se integra o órgão delegante, que lhe confere autorização para delegar, terá de existir uma autoriza-ção da ordem jurídica em que se integra o órgão delegado para este poder receber e exercer as competências. Esta ideia ainda ficará reforçada se for verdade, como entendemos que é, que com a delegação o órgão delegado se torna também órgão da pessoa colectiva delegante, passando a partir da delegação a ser órgão de duas pessoas colectivas32, para além de ficar numa posição de certa dependência em relação ao delegante (cfr. infra, n.° 8). As delegações de competências do Governador no director do Gabinete de Macau invocam normalmente ou só o n.° 2, do art. ° 15.°, do EOM, ou também o n.° 1, alínea b). Referem ainda o Decreto-Lei n.° 365/78, de 29 de Novembro, aparentemente na suposição de que ele não só contém uma autorização para o potencial delegado receber competências do Governador de Macau, mas que também é suficiente — porventura por ser comum aos dois ordenamentos33 — para constituir lei de habilitação autorizadora das delegações que o Governador decida fazer naquelas matérias. Saliente-se, entretanto, que foi recentemente publicado o Decreto-Lei n.° 53/89/M, de 28 de Agosto, cujo art.° 9.°, n.° 2, constitui lei de habilitação para a delegação de várias competências do Governador no director do Gabinete de Macau. f) São também conhecidas delegações do Governador em outros órgãos, como por exemplo o seu Chefe de Gabinete, Delegados do Governo, etc.34 35. Como fundamento legal das delegações, invoca-se primitiva-mente o já nosso conhecido art.° 15.°, n.° 1, alínea b) e n.° 2, do EOM, a que se veio juntar a referência ao art.° 3.° do Decreto-Lei n.° 85/84/M, após a sua entrada em vigor. Apesar de o art.° 15.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 67/87/M, de 26 de Outubro, estipular que «os chefes de Gabinetes do Governador e dos Secretários-Adjuntos são equiparados para todos os efeitos legais a director, nível I», supomos que tal equiparação é pretendida sobretudo a nível do estatuto pessoal dos chefes de gabinete e não do seu estatuto jurídico-funcional. Ficamos, por conseguinte, com algumas dúvidas 32 No mesmo sentido, Paulo Otero, ob. cit., pág. 105 e segs. 33 O Decreto-Lei n.° 365/78, de 29 de Novembro, foi publicado no B.O. n.° 52, de 30 de Dezembro de 1978. 34 Exemplos: Portarias n.os 130/81/M, de 29 de Agosto, 84/86/M, de 31 de Maio, 93/87/M, de 17 de Agosto. 35 A designação «Delegado do Governo» não significa que estes órgãos só tenham competência delegada. Antes pelo contrário, dispõem também de competências próprias. 94

sobre a regularidade da invocação do art.° 3.° do Decreto-Lei n.° 85/84/M. g) Ocasionalmente encontramos delegações de poderes do Governador em meros agentes: é ò caso, por exemplo, das delegações em Assessores do seu Gabinete, como aconteceu com a Portaria n.° 142/87/M, de 7 de Novembro. Também aí se apela ao art.° 15.°, n.° 1 e n.° 2, do EOM e art.° 3.° do Decreto-Lei n.° 85/84/M. As observações feitas no parágrafo anterior são aqui aplicáveis, eventualmente com vigor redobrado, uma vez que agora se trata de um simples agente36. h) Das mais frequentes são as delegações (ou mais rigorosa-mente, as subdelegações) dos Secretários-Adjuntos e do Coman-dante das FSM em Directores de Serviços37 ou em entidades equiparadas. Invocam normalmente as Portarias de delegação de competências do Governador nos Secretários-Adjuntos. Não se trata, porém, de técnica irrepreensível, uma vez que nunca poderão ser aquelas Portarias a desempenhar o papel de lei de habilitação. Quando se trate de uma subdelegação de competências, a lei de habilitação ou é a mesma que concedeu autorização para a delegação original, ou é uma de dignidade formal semelhante. O acto concreto de delegação de poderes não serve de lei de habilitação de subdelegações de poderes, embora também tenha de as autorizar. Consequentemente, no momento presente a lei de habilitação de subdelegações de poderes é o art.° 3.° do Decreto-Lei n.° 85/84/M. Antes da sua emissão, as dificuldades com que se defrontavam essas subdelegações de poderes eram as mesmas que apontámos na alínea d) às delegações do Governador nos directores de serviços38 39 40. i) Os actos de subdelegação de competências dos Secretários Adjuntos em Directores de Serviços e do Governador em 36 Aceita-se hoje em dia sem reparo a possibilidade de um simples agente ser beneficiário de uma delegação de poderes. Cfr. Sérvulo Correia, ob. cit., pág. 216/8 e Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 664. Afigura-se-nos que depois de receber a delegação, o agente se transmuta num verdadeiro órgão — só que precário, porque precária é a sua competência. 37 Consultem-se, por exemplo, o Despacho n.° 1/81/ECT, BO n.° 32, de 10 de Agosto de 1981, o Despacho n.° 8/82/OEFI, BO n.° 3, de 15 de Janeiro de 1983, o Despacho n.° 1/SAA/86, BO n.° 24, de 14 de Junho de 1986, o Despacho n.° 3/SAAS/86, suplemento ao BO n.° 24, de 14 de Junho de 1986, e o Despacho n.° 27/SAAJ/87, 2.° suplemento ao BO n.° 44, de 7 de Novembro de 1987. 38 Note-se que no Direito administrativo português foi recentemente introdu zido o princípio de que «a delegação de competências envolve o poder de subdelegar, salvo quando a lei ou o delegante disponham o contrário» (art.° 15.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 323/89). 39 O princípio referido na nota anterior obteve consagração em Macau no art.° 12.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro. 40 O exposto nesta e na próxima alínea fica prejudicado plo art.° 12.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 85/89/M. 95

Directores de Serviços, prevêem muitas vezes a possibilidade de estes por seu turno subdelegarem, normalmente através de despa-cho sujeito à homologação do Secretário-Adjunto ou do Governa-dor. Temos algumas dúvidas de que haja lei de habilitação suficiente para isso, uma vez que não vemos que possa ser o Decreto-Lei n.° 85/84/M41, e não o são, definitivamente, os próprios actos originais de delegação ou subdelegação. j) Do que até aqui dissemos, já se podem tirar algumas conclusões. Nomeadamente a de que nem sempre as delegações de competências têm sido emitidas ao abrigo das imprescindíveis leis de habilitação, o que leva a que muitos dos actos praticados ao abrigo dessas delegações tenham sido feridos de incompetência; além disso, que mesmo quando há lei de habilitação, nem sempre ela é correcta ou claramente identificada pelos actos de delegação. 5. NATUREZA LIVRE DO PODER DE DELEGAR É nossa convicção que o poder de decidir se delega ou não (tal como o poder de decidir se revoga a delegação de poderes) é um poder livre do delegante. Não nos parece que se trate de um simples poder discricionário42. Esta opinião decorre do facto de se nos afigurar que o poder do potencial delegante de decidir se redistribui poderes através da delegação deve ter a mesma natureza que o poder do legislador de decidir de que modo as competências devem ser originariamente distribuídas. Na medida em que o delegante vem completar a tarefa do legislador, há uma comunicação de algumas das características do acto de legislar ao acto de delegar, designadamente o carácter tendencialmente livre da actividade. 41 Temos ainda dúvidas sobre se tecnicamente o que é exigido por lei é uma homologação ou antes uma autorização. V. a distinção entre os conceitos em Marcello Caetano, ob. cit., pág. 459 (autorizações) e pág. 461 (homologações). A autorização «é o acto administrativo que permite a alguém o exercício de um seu direito ou de poderes legais». A entidade autorizada possui um direito ou certo poder mas o exercício deles está-lhe vedado antes que intervenha previamente o acto do autorizante. A homologação «é o acto administrativo pelo qual um órgão deliberativo aceita a proposta por um órgão consultivo e a converte em decisão sua». Tudo está em saber, pois, se se pretende que o acto de subdelegação nos subalternos seja imputável ao Secretário-Adjunto, ou se se quer imputá-lo ao próprio Director do Serviço. A questão reveste-se de importância prática: por exemplo, se houver uma simples homologação não parece que o Director tenha o poder de livremente revogar a delegação. Se houver uma autorização, não fica afastada à partida a hipótese de o Director o fazer, uma vez que a lei não exige autorização para isso. 42 O que comporta como consequência prática a impossibilidade de o acto de delegação (ou a omissão de delegação) ser impugnado com fundamento em desvio de poder. Saliente-se que a maioria da doutrina não parece ir no sentido do texto. Cfr. Sérvulo Correia, ob. cit., pág. 220/221 e Paulo Otero, ob. cit., pág. 125. Aproximamo-nos mais de Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 680. É útil referir que na nossa opinião só a decisão de delegar é livre. Uma vez essa decisão tomada, o acto de delegação tem de se acomodar aos requisitos fixados na lei. 96

Em Macau há apenas uma ou outra ressalva a fazer a esta doutrina, resultante daquelas situações em que o segundo delegante ou subdelegante carece de autorização (a lei diz homologação, como vimos no ponto anterior) do delegante ou subdelegante inicial para praticar o acto. Nessas ocasiões não há uma liberdade absoluta, uma vez que a vontade do órgão delegante está vinculada ou condicionada a uma vontade superior. 6. ACTO DE DELEGAÇÃO EXPRESSO, ESCRITO E PUBLICADO Em tese, o acto de delegação tanto pode ser um acto normativo (se for geral e abstracto), como um acto administrativo (se for individual e concreto, ou individual e abstracto). No ordenamento jurídico de Macau, em princípio as delegações têm carácter pessoal43, pelo que serão normalmente individuais. Os actos de delegação de poderes serão em regra, por conseguinte, simples actos administrativos. Quanto à forma e à publicidade do acto de delegação de poderes, o princípio é semelhante ao que vigora em Portugal: o acto tem de ser expresso e escrito e deve ser objecto de publicação. Para a Administração central isso resulta inequivocamente do art.° 16.°, n.° 4, em conjugação com o art.° 15.°, n.° 2, do EOM (as delegações do Governador têm de ser efectuadas por Portaria, sujeita a publicação no BO) e do art.° 3.°, n.° 5, do Decreto-Lei n.° 85/84/M, o qual esclarece que também os despachos de subdelega-ções de competências no Comandante das FSM e no pessoal de direcção dos serviços (e noutras entidades, caso se conceda que o preceito o consente), têm a sua eficácia condicionada à publicação no Boletim Oficial44. Já para a Administração local poderiam ser colocadas mais reticências. Do art.° 36.° do Decreto-Lei n.° 24/88/M, de 3 de Outubro (Regime Jurídico dos Municípios) poderia até parecer resultar que os actos de delegação de competências autorizados nos art.os 30.°, n.os 2 e 3, e 31.°, n.os 2 e 3, do mesmo diploma, por não possuirem em primeira linha eficácia externa (embora tenham repercussões externas), nem genérica, não careciam de publicação. Parece-nos solução insatisfatória e que não tem em conta a natureza do acto de delegação, nem o regime normal de publicidade dos actos de delegação, aqui e em Portugal mais exigente em termos de publicidade do que os restantes actos administrativos. Assinale-se que os actos de delegação têm de indicar claramente quem é o delegado (embora não se lhes exija que contenham o seu nome) e quais são as competências delegadas. Se for 43 Cfr. infra, ponto seguinte. 44 Esta doutrina fica prejudicada pelo n.° 4 do art.° 12.°, do Decreto-Lei n.° 85/89/M, uma vez que daí se retira, a contrario, que pode haver despachos de delegação de competências não publicados no Boletim Oficial. 97

autorizada a subdelegação isso dever ser mencionado, identificando desde logo o eventual subdelegado45 46. 7. CARÁCTER PESSOAL DAS DELEGAÇÕES O carácter intuitu personae das delegações está patente no art.° 3.°, n.° 5, do nosso já bem conhecido Decreto-Lei n.° 85/84/M47, o qual contém a regra geral nessa matéria, aplicável directamente à Administração central e indirectamente, por via de analogia, à local. Determina o preceito que as delegações e subdelegações cessarão por exoneração da entidade delegante ou delegada. Embora se aluda apenas à exoneração48, supomos que se deve dizer mais latamente que a delegação de poderes cessará por ocasião de qualquer impedimento definitivo do delegante ou do delegado. Se o impedimento for meramente temporário, ou se delegante ou delegado foram só temporariamente substituídos (isto é, não foram ainda substituidos, em termos permanentes, por um novo titular do cargo), a delegação manter-se-á em vigor durante a situação de transição (art.° 3.°, n.° 5, parte final, do Decreto-Lei n.° 85/84/M)49. 8. OS PODERES DO DELEGANTE Após a delegação ter sido concretizada, delegante e delegado mantêm poderes dispositivos idênticos sobre os assuntos abrangidos pelas competências delegadas. Passarão a ter competência simultâ-nea ou alternativa, sendo lícito a qualquer deles decidir plenamente sem o concurso do outro os casos concretos em que vier a estar em causa essa competência. As competências do delegante serão, porém, próprias (se não for ele mesmo somente subdelegante), enquanto as competências do delegado são delegadas. Apesar da paridade dispositiva, a lei concede inequivocamente ao delegante (e ao subdelegante) um certo conjunto de poderes que deixam supor um certo ascendente daquele sobre o delegado (ou subdelegado). 45 Não parecendo, portanto, inteiramente regular a autorização de subdelega- ção nas «entidades que (o delegante) considerar mais conveniente»: cfr. Portaria n.° 99/81/M, de 8 de Julho, por exemplo. 46 Esta tese carece de reponderação, devido ao já menciondo art.° 12.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 85/89/M. 47 Consta disposição semelhante no n.° 2 do art.° 12.° do Decreto-Lei n.° 85/89/M. 48 No n.° 2 do art.° 12.° do Decreto-Lei n.° 85/89/M fala-se de cessação de funções. 49 Afigura-se-nos que esta construção já era verdadeira mesmo antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 85/84/M. Não parece, portanto, absoluta- mente necessária a iniciativa do Encarregado do Governo de renovar as delegações efectuadas pelo Governador, seja na sua ausência temporária, seja na pendência de ele ser substituído no cargo por outra personalidade. 98

a) Poder de dar instruções sobre o exercício da competência delegada. A delegação de poderes pode coexistir com hierarquia ou não. Se coexistir, como, por exemplo, no caso das delegações de Secretários-Adjuntos em Directores de Serviços, a relação hierár-quica não é afectada pela delegação. Mantém-se o poder de direcção do superior hierárquico em relação ao subalterno, o qual se pode concretizar inclusivamente em ordens concretas sobre a forma do exercício das competências deste último, sejam elas competên-cias próprias ou delegadas. Se não coexistir, como, por exemplo, no caso das relações do Governador com os Secretários-Adjuntos, a delegação não cria qualquer relação hierárquica entre os dois órgãos. Nessa hipótese, o delegante não possui um poder de direcção sobre o delegado, mas dispõe pelo menos do que poderemos designar de poder de instrução, isto é, poder de definir directrizes vinculantes para a entidade delegada ou subdelegada e de definir orientações gerais quanto ao exercício das competências delegadas (cfr. art.° 3.°, n.° 6, do Decreto-Lei n.° 85/84/M)50. b) Poder de avocação Delegante e delegado após a delegação passam a ter competên-cia simultânea ou alternativa. Mas é claro que tem de haver uma regra ordenadora que resolva eventuais conflitos positivos, no caso de ambos se disporem a decidir um caso específico. Aqui intervém o chamado poder de avocação do delegante. O poder de avocação consiste na faculdade de que o delegante dispõe de, em relação a certo caso concreto, sinalar ao delegado que pretende exercer ele a sua competência, pelo que o delegado se deve abster de intervir. Diferentemente do que a lei diz em algumas ocasiões51, não há aqui uma verdadeira avocação de competências, uma vez que o delegante continua a ser competente mesmo após a delegação. O que há é uma indicação da parte do delegante de que ele tenciona decidir o caso, indicação essa que sustem momentaneamente a competência do delegado. Isto pode coincidir, quanto muito, com uma avocação de um processo administrativo (em sentido físico) que não esteja na posse do delegante52. Acrescente-se apenas que a avocação tanto pode ser expressa, por comunicação escrita ou oral, como implícita, através de actuação que inequivocamente revele que o delegante se prepara para exercer a competência. 50 V. n.° 3 do art.° 12.° do Decreto-Lei n.° 85/89/M. 51 Veja-se, por exemplo, o art.° 30.°, n.° 4, do Decreto-Lei n.° 24/88/M. 52 Falando de avocação de processos, veja-se o art.° 3.°, n.° 6, do Decreto-Lei n.° 85/84/M. 99

c) Modificação, suspensão e modificação dos actos do dele gado. Haja ou não hierarquia entre delegante e delegado, o primeiro pode modificar, suspender e revogar os actos do segundo, seja por sua própria iniciativa, seja por iniciativa do afectado pelo acto: cfr. art.° 21.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 23/85/M, de 23 de Março53 54. Sem embargo, esta faculdade tem alguns limites: o delegante não pode revogar, suspender ou modificar: Se o acto do delegado tiver sido praticado por imposição legal precisa; Se o acto do delegado for constitutivo de direitos e não for ilegal. E se o for só estará à disposição do delegante até ao fim do prazo mais longo de recurso contencioso contra esse acto ou, se tiver sido interposto recurso, até ao fim do prazo de resposta da entidade recorrida só podendo ser revogado, modificado ou suspenso com fundamento em ilegalidade, nunca em demérito (cfr. art.° 18.° da LOSTA e art.os 28.°, n.° l e 47.° da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos — LP, Decreto-Lei n.° 207/85, de 16 de Julho); Se o acto não for constitutivo de direitos, se já tiver sido interposto recurso contencioso contra ele e se já se tiver esgotado o prazo de resposta da entidade recorrida. Se tal prazo não tiver ainda terminado, pode revogar, suspender ou modificar, mas só com fundamento na injustiça ou inconveniência (art.° 21.° da LOSTA e 47.° da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos). d) Possibilidade de revogação do acto de delegação. Tal como o poder do delegante de decidir se delega é livre, 53 O preceito refere-se apenas à modificação e revogação, o que será notoriamente um lapso, uma vez que nenhuma justificação material existe para que o delegante não possa também suspender, como o poderá se for superior hierárquico, de acordo com o n.° 2 do mesmo artigo. 54 Para uma demonstração pormenorizada do poder de revogação de actos do delegado pelo delegante e também do poder de dar «nova regulamentação material» ao caso, pode consultar-se José Robin de Andrade, A Revogação dos Actos Administrativos, 2.a edição, Coimbra, 1985, pág. 300 e segs. Refira-se, porém, que não acompanhamos o autor em todos os seus fundamentos, nem em algumas das soluções. Não aderimos, designadamente, à tese de que quando os actos praticados pelo delegado são definitivos — isto é, estão de imediato sujeitos à impugnação contenciosa —, o delegante após o acto ter sido praticado pelo delegado só o poderá revogar, não podendo praticar outro em sua substituição que contenha solução material diversa (ob. cit., págs. 318 e 323). Na nossa opinião, a definitividade do acto do delegado não obsta ao poder dispositivo irrestricto do delegante. Daí defendermos que este poderá sempre revogar, suspender e modificar os actos do delegado, tese que encontra firme suporte em Macau, no art.° 21.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 23/85/M. 100

também o poder de revogar a delegação o é, não podendo o acto revogatório ser impugnado com fundamento em desvio de poder. O princípio geral no nosso direito parece ser o que consta do n.° 5 do art.° 3.° do Decreto-Lei n.° 85/84/M: a revogação tem de ser expressa, assumindo porventura a mesma forma que o acto de delegação. Ficam assim vedadas as revogações implícitas55 56. Para além do próprio delegante, assinale-se que outras duas entidades podem revogar a delegação de competências: O superior hierárquico do delegante, se não se tratarem de competências próprias exclusivas deste último. Não re-pugna que o Secretário-Adjunto ou o Governador revo-gue a subdelegação de poderes de um Director de Serviços num outro órgão do mesmo serviço; embora pareça mais expedito dar uma ordem de revogação; O delegante original, em relação à subdelegação. Nada impede que o Governador revogue uma delegação de um dos Secretários-Adjuntos num Director de Serviços ou noutra entidade. A revogação da delegação produz sempre efeitos ex nunc. Os actos anteriores praticados ao seu abrigo mantêm-se. e) Inacessibilidade aos actos do delegante Finalmente, importa referir que, em princípio57, os actos do delegante sobre matérias incluídas na delegação de poderes não podem ser revogados, modificados ou suspensos pelo delegado, tenham eles sido praticados antes ou durante a delegação, sejam eles legais ou não. Sem embargo, parece que ficará sempre aberta a possibilidade de o delegante autorizar expressamente o delegado a revogar, modificar ou suspender um ou mais actos anteriores da sua autoria58. 55 Embora talvez não seja de excluir que quando se trate de delegações específicas, isto é, para a prática de um único acto, haja revogação implícita quando o delegante se resolve ele próprio a praticar esse acto. 56 A revogação do acto de delegação é apenas uma das formas de cessação da delegação de poderes. Outras são: mudança do delegante ou do delegado (cfr. supra, n.° 7); esgotamento da delegação por prática de todos os actos por ela permitidos; termo resolutivo certo ou incerto; modificação das competências do delegante, com perda das competências delegadas. 57 Em princípio, porque conforme se apurará oportunamente (infra, nota 56), há pelo menos uma excepção conhecida à regra seguidamente exposta no texto: a atinente aos actos tácitos do delegante. 58 Vedando peremptoriamente a revogação de actos do delegante pelo delegado, cfr. o art.° 21.°, n.° 2, parte final, do Decreto-Lei n.° 23/85/M. A regra da irrevogabilidade dos actos do delegante ou subdelegante pelo delegado ou subdelegado é unanimemente referenciada pela doutrina portuguesa: por todos, v. José Robin de Andrade, ob. cit., pág. 321. Como se deduzirá facilmente do texto, é nossa opinião que à irrevogabilidade se deve juntar a imodificabilidade e a insuspensabilidade. 101

9. A IMPUGNAÇÃO GRACIOSA E CONTENCIOSA DOS ACTOS PRATICADOS NO USO DA DELEGAÇÃO DE PODERES 9.1 MEIOS GRACIOSOS DE IMPUGNAÇÃO. a) Reclamação. Reclamação é o pedido feito à entidade que praticou o acto para que repondere e altere a sua decisão. O fundamento pode ser a ilegalidade, a injustiça ou a inconveniência. A reclamação pode ser experimentada em relação a qualquer acto, definitivo ou não. Nunca suspende, porém, o prazo de recurso contencioso (se já estiver a correr: art.° 27.° do Decreto-Lei n.° 23/85/M, de 23 de Março, Regime Jurídico dos actos administrati-vos). Não pode ser utilizada mais do que uma vez (art.° 29.° do Decreto-Lei n.° 23/85/M). b) Recurso gracioso facultativo. Quando já esteja perante um acto definitivo e executório, o particular interessado pode interpor de imediato recurso contencio-so de anulação (art.° 25.° da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos59). Mas também pode, antes de recorrer contencio-samente, procurar obter mais uma decisão da Administração sobre a mesma matéria, desta vez solicitando a um órgão situado numa posição de supremacia em relação ao autor do acto (se existir ainda algum órgão nessa situação) que se pronuncie. Normalmente, o particular pode decidir interpor primeiro o recurso gracioso facultativo e só depois o contencioso, ou os dois em simultâneo. No primeiro caso corre o risco de deixar esgotar o prazo de recurso contencioso, uma vez que o recurso facultativo normal-mente não o suspende (cfr. art.° 31.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 23/85/M, no respeitante aos recursos hierárquicos). 59 Saliente-se que, por a estrutura judicial ser ainda comum aos ordenamentos de Portugal e de Macau, os princípios e normas ou regras processuais são também comuns. Por essa razão, vigoram em Macau o Decreto-Lei n.° 129/84, de 27 de Abril (publicado no B.O. n.° 24, de 9 de Junho de 1984), 374/84, de 29 de Novembro (publicado no B.O. n.° 52, de 29 de Dezembro de 1986) e 267/85, de 16 de Julho (publicado no B.O. n.° 52, de 29 de Dezembro de 1986). A razão da publicação tardia em Macau destes dois últimos parece ter sido a hesitação das entidades do Território sobre se, na falta da expressa menção em ambos os diplomas de que deveriam ser publicados no jornal oficial de Macau, eles deviam ser publicados e aplicados aqui. A hesitação não tinha razão de ser, na medida em que é manifesto que ambos os diplomas são relevantes em relação a Macau (até porque chegam a mencionar o Território em vários preceitos). Aplicam-se também os preceitos da LOSTA (Lei Orgânica do STA) que se considerem ainda em vigor, como é, porventura, o caso dos art.os 18.°, 19.° e 21.°, pelo menos na parte em que contenham normas ou princípios de processo administrativo contencioso, ou com ele intimamente relacionados. Já quanto às normas e princípios de direito substantivo administrativo nada impede que o ordenamento do Território gere os seus próprios, como efectivamente tem acontecido. 102

Em qualquer dos casos, deve ter-se em mente a disposição do art.° 21.° da LOSTA, sobre recursos paralelos: o gracioso incide só sobre a justiça e a conveniência; o contencioso, só sobre a legalidade. Cuidando agora especificamente da delegação de poderes, há dois tipos de recursos graciosos facultativos: O recurso hierárquico normal, nos casos em que exista hierarquia entre delegante e delegado (art.° 30.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 23/85/M), já que, recordamos, a delega-ção não suspende a relação hierárquica, nem lhe tolhe as consequências; Nos casos em que não exista hierarquia, um recurso gracioso impróprio, que a lei também qualifica de hierárquico (art.° 30.°, n.° 3, Decreto-Lei n.° 23/85/M), mas pouco rigorosamente, porque se o delegado não está sujeito à «superintendência hierárquica do delegante» (como diz a própria lei), não pode haver um verdadeiro recurso hierárquico. Há quem lhe chame um recurso hierárquico impróprio60; por nós, preferiríamos atribuir-lhes uma designação própria61, mais inequívoca. Em qualquer dos dois casos, os poderes de cognição e disposição da entidade decisora são bastante amplos: pode revogar, modificar ou suspender o acto do delegado (ressalvados, natural-mente, os impedimentos legais supraenunciados na alínea c) do n.° 8). Trata-se, por conseguinte, de um amplo poder de reexame62. c) Recurso gracioso necessário. Sempre que falte a definitividade vertical ao acto, isto é, quando a lei considerar que ele não contém ainda a última palavra da Administração sobre o assunto, o particular tem de procurar a decisão final, interpondo recurso gracioso necessário para a entidade administrativa superior. Só depois de ter obtido a decisão dessa entidade poderá interpor recurso contencioso de anulação (pressupondo, naturalmente, que o acto já seja material e horizontalmente63 definitivo e já tenha adquirido executoriedade). No que toca à matéria da delegação de poderes, a regra mais geral do direito administrativo português e de Macau é a de que o acto praticado pelo delegado será definitivo se o fosse caso tivesse 60 Veja-se Diogo Freitas do Amaral, Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico Necessário, vol. I, Coimbra, 1981, págs. 124/125. 61 Como faz Paulo Otero, ob. cit., pág. 316, que o baptiza de recurso delegatório. 62 Sobre o conceito, Freitas do Amaral, Conceito e Natureza..., cit., pág. 231 e segs. 63 Sobre os conceitos de definitividade vertical, material e horizontal, pode consultar-se Diogo Freitas do AMARAL, Direito Administrativo, vol. III, lições copiografadas, Lisboa, 1985, pág. 185 e segs. 103

sido praticado pelo delegante. Tal regra só cederá perante disposi-ção contrária. É por isso que em Macau, nos últimos anos, se tem vulgarizado a determinação, constante dos actos de delegação e subdelegação de poderes, respectivamente do Governador e de Secretários Adjuntos, nos Directores de Serviços e em outras entidades de grau semelhante, que dos actos praticados por estes últimos ao abrigo da delegação ou subdelegação cabe recurso hierárquico necessário: se nada fosse dito, esses actos seriam passíveis de recurso contencioso imediato. Em contrapartida, nada se dispondo em contrário quanto aos actos praticados pelos Secretários-Adjuntos no uso da delegação de poderes, eles são imediatamente recorríveis porque são definitivos como seriam se tivesse sido o Governador a praticá-los. No campo dos recursos graciosos necessários, tal como nos facultativos, há dois tipos: O hierárquico, quando há hierarquia; O impróprio, quando não há hierarquia. O que deixámos exposto sobre os recursos facultativos aplica-se aos recursos necessários. 9.2 MEIOS CONTENCIOSOS DE IMPUGNAÇÃO. Dos actos definitivos e executórios dos delegados cabe recurso contencioso de anulação. Em que termos e para quem, é o que iremos ver, distinguindo os actos expressos dos actos tácitos. a) Actos expressos dos delegados. Até há pouco vigorava no nosso ordenamento processual o princípio de que o tribunal competente para conhecer os actos do delegado era o que tivesse competência para julgar os actos praticados pelo delegante no uso da mesma competência. Esse princípio tinha expressão inequívoca, designadamente, no art.°15.°, 1.°, da LOSTA. Isso conduzia ao entendimento de que quer os actos praticados pelo Governador ou pelos Secretários-Adjuntos, quer os praticados por delegação sua eram da jurisdição do STA (art.° 18.°, n.° 5, do EOM, em conjugação com as disposições da LOSTA). Aparentemente, o novo Estatuto dos Tribunais Administrati-vos e Fiscais (citado Decreto-Lei n.° 129/84) enveredou por caminho diverso, manifestamente movido pelo intuito de descongestionar o STA. E embora continue a reservar para o STA competência para julgar os recursos administrativos dos órgãos cimeiros da Adminis-tração Pública, nomeadamente do Governo e seus membros e, no que toca a Macau, do Governador e Secretários-Adjuntos (art.° 26.°, n.° 1 alíneas é) e g), do Estatuto), é manifesta a intenção de introduzir o princípio de que os actos praticados por delegação sua 104

ficarão confiados a outros tribunais administrativos. Por exemplo, os recursos de actos dos directores gerais, ainda que praticados por delegação de membros do Governo, têm de ser interpostos junto dos tribunais administrativos de círculo (art.° 51.°, n.° 1 alínea a), do Estatuto). Quanto aos actos praticados por delegação do Governador e dos Secretários-Adjuntos nem uma indicação... O que leva a crer que cairão na alçada do Tribunal Administrativo de Macau, aquele que faz as vezes de tribunal administrativo de primeira instância no Território. A dúvida mais séria é a atinente aos actos do Comandante das FSM praticados por delegação do Governador. Quanto a esses poder-se-ia tentar demonstrar que também eles estão abrangidos pela jurisdição do STA. Invocar-se-ia ou o art.° 5.° do Decreto-Lei n.° 705/75, que equipara o Comandante das FSM a Secretário-Adjunto ou, mais plausivelmente, o costume da equi-paração tendencial que se formou lateralmente ao EOM. Mas, no quadro legal presente, parece ser doutrina sem grande viabilidade. Pois que não só o próprio Estatuto Orgânico de Macau não os submeteu à alçada do STA, como também os novos elencos de competências daquele tribunal incluídos no novo Estatuto dos Tribunais Administrativos, omitem qualquer referência aos actos do Comandante das FSM. Ora, não é lícito supor que o legislador os esqueceu, uma vez que se trata de um problema antigo. Donde, temos de concluir que os actos do Comandante das FSM, bem como os actos de Directores de Serviços e de outras entidades do Território, praticados por delegação de competências do Governador ou dos Secretários-Adjuntos, cabem em primeira instância na jurisdição do Tribunal Administrativo de Macau. b) Actos tácitos dos delegados. O direito administrativo português e também o de Macau criou a figura dos actos tácitos, essencialmente para efeitos de recurso contencioso. Ficciona-se que quando é dirigida uma certa pretenção a uma entidade administrativa com o dever legal de decidir e esta não produz nenhuma decisão expressa num determinado prazo, o particular atingido pode presumir que houve deferimento ou, mais de ordinário, indeferimento e recorrer aos tribunais contra esse deferimento ou indeferimento (cfr. art.° 12.°, do Decreto-Lei n.° 23/85/M). Dada a natureza da delegação de poderes, sabe-se já que delegante e delegado mantêm poderes dispositivos simultâneos sobre as matérias objecto da delegação. Portanto, parece que ambos têm um dever legal de decidir das pretensões dos particulares que sobre elas incidam, sejam essas pretensões encaminhadas para o delegante ou para o delegado. Num e noutro caso, passado o prazo fixado por lei sem qualquer resposta da entidade administra-105

tiva, o particular afectado pode interpor recurso contencioso contra o deferimento ou indeferimento tácito (desde, naturalmente, que seja um acto tácito definitivo). Põe-se, então, a questão de saber qual o tribunal administrativo competente, quando suceda que os actos do delegante e os actos do delegado não estejam submetidos por lei à jurisdição do mesmo tribunal. A Lei do Processo dos Tribunais Administrativos resolve o problema indicando que «o deferimento ou indeferimento tácito de petição dirigida a delegante ou a subdelegante é imputável, para efeitos de recurso contencioso, ao delegado ou subdelegado» (art.° 33.°). Isto é, o acto tácito, quando haja delegação ou subdelegação de poderes, é sempre imputado ao delegado ou subdelegado, pelo que é sempre competente para julgar aquele acto o tribunal que normalmente aprecia os actos do delegado64. 64 Saliente-se que a regra do art.° 33.° não esgota a sua relevância a nível puramente processual. Tem pelo menos um efeito substantivo: o de permitir ao delegado ou subdelegado a revogação, através da prática de acto expresso de sentido contrário, de um acto tácito que, apesar de ficcionado por lei como seu, é materialmente do delegante ou do subdelegante. Trata-se, porventura, da única excepção à regra da irrevogabilidade dos actos do delegante ou subdelegante pelo 106 delegado ou subdelegado. 106

Administração, n.° 7, vol. III, 1990-1.°, 107-128 REVISÃO DO REGIME JURÍDICO DA FUNÇÃO PÚBLICA DE MACAU Pereira da Rosa* Margarida Ortet** Nota prévia No presente documento aborda-se a revisão do regime jurídico da função pública de Macau, objecto de recentes medidas legislati-vas, com enfoque nas alterações mais relevantes. As questões são tratadas de um modo que se entendeu dever ser simples e sintético, tendo em conta a extensão e complexidade das matérias e a sua percepção por quem delas se encontra normalmente alheado. Na medida do possível, tenta-se estabelecer a comparação entre a situação anterior (antes) e a resultante da revisão (depois), através da inclusão de mapas que, necessariamente, têm de ser apresentados de forma esquemática e concisa, naturalmente, com prejuízo do rigor formal. 1. INTRODUÇÃO O processo de revisão do regime jurídico da função pública de Macau iniciou-se em meados do ano transacto, em cumprimento das Linhas de Acção Governativa para 1989, em cujo capítulo V — Política de Administração e Justiça — se previam algumas medidas tendentes a modernizar a Administração Pública, com particular incidência no desenvolvimento dos sistemas organizacionais e na revisão global e integrada do estatuto dos seus trabalhadores. Todavia, a necessidade de rever aquele regime fazia-se sentir desde, pelo menos, a publicação, em 1984, de um conjunto de diplomas1 que implicaram profundas alterações à legislação de * Direcção da Administração Geral do Leal Senado de Macau. ** Departamento de Apoio Técnico-Administrativo do Instituto Cultural de Macau. 1 Referimo-nos, entre outros, aos Decretos-Lei n.os 85/84/M (Estrutura dos Serviços), 86/84/M (Regime de exercício de funções públicas), 87/84/M (Regime das carreiras comuns) e 88/84/M (Pessoal de direcção e chefia), todos de 11 de Agosto. 107

enquadramento do exercício de funções públicas na Administração do Território, em particular ao Estatuto do Funcionalismo Ultra-marino (EFU). Apesar deste esforço legislativo, parte significativa daquele estatuto permaneceu em vigor, ao mesmo tempo que legislação avulsa ia sendo publicada, tratando matérias nele consagradas, para dar resposta a novos problemas ou para esclarecer e colmatar dúvidas entretanto surgidas. Com a publicação dos Decretos-Lei n.os 35, 36 e 37/88/M, de 9 de Maio2, efectuou-se uma significativa viragem no ordenamento jurídico da função pública do Território, com destaque para a revogação do já moribundo EFU, operada pelo primeiro daqueles diplomas. Restava, pois, dar continuidade a esta filosofia de autonomiza-ção da legislação do Território em matéria de regime jurídico da função pública, adaptando-a às necessidades próprias de Macau. Tratando-se de um projecto de grande alcance e inegável impacto, pelo menos no âmbito da Administração, julgou-se que o mesmo deveria colher amplos consensos, quer dos Serviços quer dos seus trabalhadores, razão por que se procedeu a inúmeras consultas e se acolheram muitas das sugestões e propostas resultantes deste profícuo diálogo. O produto desta revisão nunca pretendeu ser um trabalho acabado, mas foi sempre entendido como um primeiro passo que teria, necessariamente, de ter continuidade. Por isso mesmo, se previu que, após um ano da entrada em vigor dos diplomas que a enformam, voltasse a ser objecto de medida legislativa que, colhendo a experiência da sua execução, fosse capaz de solucionar as questões dela emergentes e de avançar decididamente no sentido de dotar a Administração Pública de Macau de um estatuto de pessoal inteiramente adequado à situação específica deste Território. 2. OBJECTIVOS DA REVISÃO A profusão legislativa existente desde 1984 e a sua desadequa-ção às respostas exigidas pelo período de transição, a par de alguma desarticulação normativa provocada pela sucessão de diplomas, foram os principais factores que determinaram a revisão do regime jurídico da função pública de Macau. Assim, propuseram-se como objectivos centrais desta revisão: 2 O Decreto-Lei n ° 35/88/M revoga o Estatuto do Funcionalismo Ultramari-no, aprovado pelo Decreto n.° 46 982, de 27 de Abril de 1966 e publicado no Boletim Oficial n.° 22 (Suplemento), de 28 de Maio de 1966. Por sua vez, o Decreto-Lei n.° 36/88/M «repesca» algumas normas dispersas daquele estatuto, enquanto o Decreto-Lei n.° 37/88/M aprova o Estatuto Disciplinar dos Funcionários 108 e Agentes da Administração Pública de Macau. 108

Simplificação de conceitos e de procedimentos, facilitando a sua percepção e aplicação: Harmonização e resolução dos problemas surgidos com a execução da legislação até aí em vigor e das questões controversas; «Codificação», entendida no sentido de condensação dos normativos no menor número de diplomas possível, permitindo um acesso mais expedito aos utilizadores e destinatários; Autonomização face à República Portuguesa, sem contudo deixar de acolher a experiência e soluções que se mostrassem válidas e exequíveis no Território3; Adopção das soluções adequadas para dar resposta ao período de transição, mormente quanto à localização de quadros e bilinguismo, se bem que, neste âmbito, com particulares cautelas, de modo a não implicar cortes abruptos com o regime em vigor; Previsão expressa de que os diplomas a publicar deveriam ser revistos obrigatoriamente ao fim de um ano de execução, de modo a resolver as dúvidas e lacunas entretanto surgidas e de prever soluções mais ambiciosas, no sentido de dotar a Administração Pública de Macau de um estatuto de pessoal capaz de enfrentar o período de transição e de subsistir para além de 1999. Naturalmente que os objectivos expressos tiveram maior ou menor sucesso, consoante a complexidade e envoivência das matérias ou questões a resolver por via legislativa. De qualquer modo, parece-nos que esta revisão tem, pelo menos, o mérito de representar um passo significativo na adequa-ção, simplificação e modernização do ordenamento jurídico da função pública, e, sobretudo, uma porta aberta que pode proporcio-nar, num futuro próximo, a adopção de medidas mais consentâneas com as necessidades da Administração Pública de Macau. 3. DIPLOMAS Os diplomas publicados no âmbito da revisão do regime jurídico da função pública de Macau são os seguintes: Decreto-Lei n.° 53/89/M, de 28 de Agosto (Estatuto do Pessoal Recrutado no Exterior); Decreto-Lei n.° 85/89/M, de 21 de Dezembro (Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia); 3 Matérias como regime de licenças e seus efeitos nas férias, direito a férias por antecipação (primeiro ano die serviço), estrutura geral das carreiras, entre outras, foram inspiradas em legislação recentemente publicada, no âmbito da função pública, na República Portuguesa. 109

Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro (Regime de Carreiras); Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro (Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau). Apesar do estatuto do pessoal recrutado no exterior ter sido publicado em data anterior aos restantes diplomas, tal não significa que não esteja inteiramente integrado na revisão. Este facto deve-se exclusivamente à premência da Administração em regulamentar o recrutamento e o exercício de funções deste pessoal no Território. Por outro lado, note-se que o Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau constitui o centro deste conjunto de medidas legislativas, embora a sequência numérica dos diplomas possa inculcar uma ideia diferente. Assim, é necessário ter sempre presente que aquele estatuto deve ser tomado como ponto de referência, constituindo os restantes diplomas lei especial. Por outras palavras, ter-se-á de entender que estes diplomas se reconduzem àquele estatuto em tudo o que neles não se encontre expressamente previsto. 4. ESTATUTO DO PESSOAL RECRUTADO NO EXTERIOR A adaptação ao período de transição determinou a autonomiza-ção do regime próprio do pessoal recrutado ao exterior, não só pela sua especialidade, como também, e sobretudo, porque se trata de uma situação transitória, cujo termo está ligado ao desenvolvimento da política de localização de quadros. Um dos aspectos controversos deste diploma é o que se refere à preferência na colocação do cônjuge do recrutado no exterior. Não damos, todavia, razão às teses que têm vindo a ser propagadas contra esta previsão. Primeiro, porque representa uma forma inequívoca e trans-parente, que dignifica a Administração, de reconhecer aquilo que já vinha sendo praticado, muitas vezes ao sabor de algum favoritismo. Depois, porque fica expresso que essa preferência não obriga a Administração, só se procedendo à colocação do cônjuge de acordo com as necessidades dos Serviços, e desde que este se enconte empregado ou em situação de comprovada expectativa de emprego. Finalmente, deverá ter-se presente que se há necessidade de recrutamento no exterior — e ninguém parece colocá-la em causa, quando, obviamente, se trate de pessoal qualificado não existente em Macau —, não é lógico nem aceitável que uma das condições a oferecer não seja, exactamente, a de proporcionar colocação do cônjuge do recrutável ao exterior, embora e sempre respeitando os requisitos habilitacionais e a experiência profissional exigíveis para o desempenho de funções públicas na Administração de Macau. 110

4 Estes procedimentos, enunciados pelo Decreto-Lei n.º 53/89/M, de 28 de Agosto, foram desenvolvidos no Despacho n.° 115/GM/89 (B.O. n.° 41, de 9 de Outubro). 111

5. PESSOAL DE DIRECÇÃO E CHEFIA A reformulação a que se procedeu no âmbito dos cargos de direcção e chefia pode ser facilmente entendida através do quadro seguinte: A alteração dos níveis do pessoal de direcção implicou, necessariamente, o termo da distinção entre direcções e direcções de serviços, passando apenas a subsistir estas últimas, até à reestrutura-ção dos serviços5. O cargo de chefe de subsector será extinto à medida que forem vagando os correspondentes lugares. Actualmente, este cargo existe apenas nos CTT. O mesmo acontecerá com o cargo de chefe de secretaria, sendo neste caso a secretaria substituída por outra subunidade orgânica, em que virá a ser provido o actual titular daquele cargo. Uma das inovações mais salientes deste diploma, senão mesmo a mais importante, é a da criação do cargo de adjunto, tendo em vista a preparação de dirigentes locais capazes de manter o funcionamento da Administração para além de 1999. Não se trata de um cargo de direcção e chefia, mas de uma situação próxima da figura de estágio-formação. Em termos de provimento é de relevar o facto de o período da comissão de serviço do pessoal de direcção e chefia ter passado de 2 para 3 anos, permitindo-se assim uma maior estabilidade a nível dos serviços. 5 Cfr. artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 85/89/M, de 21 de Dezembro e Despacho n.° 179/GM/89 (B.O. n.º 52, 3.º Suplemento, de 29 de Dezembro). 112

Por sua vez o regime de substituição6 sofreu importantes alterações, salientando-se a possibilidade de o dirigente poder designar qualquer funcionário ou agente do respectivo serviço que exerça funções compatíveis com o cargo a que se reporta a substituição. A cessação de funções por iniciativa da Administração, conferia já direito a uma indemnização ao pessoal de direcção e chefia7. Contudo, prevêem-se agora outras situações que conferem direito àquela indemnização, ao mesmo tempo que a mesma se apresenta mais vantajosa e consentânea com as expectativas do trabalhador, colmatando-se as dúvidas que existiam quanto à sua aplicação aos cargos de chefia. Assim, sempre que a comissão de serviço seja dada por finda, por conveniência de serviço, extinção do serviço ou da respectiva subunidade orgânica, o funcionário tem direito a uma indemnização correspondente ao vencimento dos meses que faltem para o seu termo normal, até ao limite de 6 meses. Todavia, o beneficiário da indemnização não pode exercer qualquer cargo de direcção ou de chefia na Administração de Macau nos três meses imediatos, sob pena de ter de proceder à integral reposição da quantia entretanto recebida. 6 A propósito das questões que suscitava o anterior regime de substituição, veja-se, a título de exemplo, o Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Administrativo de Macau, publicado no B.O. n.° 17, de 23 de Abril do corrente ano, páginas l 455 a l 461. 7 Esclareça-se que, nos termos do disposto no n.° 7 do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 88/84/M, de 11 de Agosto, a indemnização correspondente a 3 meses de vencimento era concedida apenas ao pessoal de direcção, quando a comissão de serviço fosse dada por finda por conveniência de serviço. Todavia, entendia-se que, analogicamente, se aplicava também ao pessoal de chefia, em idênticas circunstâncias. 113

6. CARREIRAS É no âmbito do regime de carreiras que as alterações produzidas pela revisão são mais profundas e significativas. De facto, o panorama das carreiras da função pública de Macau apresenta-se substancialmente modificado. Antes de mais, convirá realçar que os conceitos de carreira comum e de carreira específica cederam lugar aos de carreira de regime geral e de carreira de regime especial. Deste modo, muitas das carreiras que até agora eram consi-deradas específicas passaram a estar englobadas no conceito de carreira de regime geral por se pautarem pelos mesmos critérios de ingresso, progressão e acesso8. Esta nova filosofia permitiu, pois, uma rearrumação das carreiras de modo mais uniforme e simplificado, ao mesmo tempo que representa uma forma mais justa e equilibrada de enquadra-mento do pessoal nelas inserido. 8 Entre outras, citem-se as carreiras de técnico-auxiliar de diocomunica- ções, agente de censos e inquéritos e hidrógrafo. 114

Dentro destes princípios procedeu-se à uniformização dos módulos de tempo de serviço exigíveis para progressão e acesso, excepto quando se trate de carreiras de regime especial que detenham regras próprias. Quanto à progressão os módulos de tempo são os seguintes: A criação de níveis intermédios dentro de cada grupo profissio-nal além de ter facilitado aquele objectivo, permite também a possibilidade de dar conteúdo prático às habilitações profissionais adquiridas pelos trabalhadores da Administração, quando adequa-das às funções a assegurar. O estágio aparece, pela primeira vez, regulamentado de modo genérico mas suficiente para responder adequadamente às situações em que aquele precede o ingresso, dispensando regulamentações caso a caso, das múltiplas e sucessivas portarias que se destinavam a aprová-lo, mas que, na sua grande maioria, não chegaram a ser publicadas. A intercomunicabilidade, vertical e horizontal, é outra das inovações do diploma que consagra o regime de carreiras, permi-tindo ao trabalhador ascender a carreira superior ou transitar para carreira do mesmo nível, sempre que venha a adquirir as habilita-ções académicas e profissionais exigíveis, sem perda de quaisquer direitos ou regalias, designadamente quanto a remuneração, permi-tindo o provimento em lugar de acesso ou em escalão superior ao de ingresso na nova carreira. Por outro lado, na continuação da política que vinha sendo prosseguida desde 1984, procede-se à extinção das carreiras de115

pessoal operário e auxiliar, à medida que forem vagando os correspondentes lugares, passando estes trabalhadores a serem admitidos apenas em regime de assalariamento. A este pessoal, todavia, são aplicáveis as regras normais de progressão definidas para o pessoal do quadro, apesar de se esclarecer que o direito à carreira é exclusivo deste último. O cargo de secretário foi extinto, embora permanecendo a necessidade de assegurar a função. Contudo, maleabilizou-se a designação deste pessoal, beneficiando agora de uma gratificação de 50% do índice 100, mantendo-se, no entanto, as áreas de recrutamento nos grupos de pessoal administrativo e técnico profissional9. Ainda neste âmbito, deixaram de existir restrições quer quanto ao número de trabalhadores a designar para o exercício destas funções, quer quanto à sua distribuição pelas diversas subunidades de cada serviço. Serão os critérios internos de gestão a determinar o uso correcto e ponderado desta medida. As chefias funcionais aparecem para dar resposta às situações em que, não se justificando a criação de uma subunidade orgânica, haja, no entanto, necessidade de coordenação de um conjunto de tarefas. Uma outra alteração digna de realce é a que se prende com os mapas de pessoal, que abrangem não só o pessoal do quadro mas também o pessoal em regime de contrato além do quadro e de assalariamento. 9 Recorde-se que, nos termos do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 43/85/M, de 18 de Maio, a função de secretário era desempenhada em comissão de serviço, por oficiais administrativos ou auxiliares técnicos. Por outro lado, o lugar de secretário só podia ser criado junto da Direcção de cada serviço e em número nunca superior a 2, embora existissem alguns casos em que se permitiu a criação de 3 lugares, a partir do momento em que criou a possibilidade se existirem 2 subdirectores (V.g.: DSEC, DSE). 116

Além do tradicional quadro de pessoal, os serviços têm de prever as suas necessidades de pessoal fora do quadro, através de mapas que são publicados com o Orçamento Geral do Território. Por outro lado, estabelece-se, com certo rigor, que o pessoal do quadro deve reflectir apenas as necessidades estrictamente indis-pensáveis ao funcionamento dos serviços. Este entendimento prende-se necessariamente com o período próprio e específico que o Território atravessa, fazendo-se uma opção clara pelo regime de emprego, entendido na acepção de recurso a pessoal fora do quadro, em arrepio da tendência que até aqui se vinha verificando10, embora prevendo-se também a contin-gentação do pessoal fora do quadro. 7. ESTATUTO DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚ -BLICA DE MACAU O Estatuto dos Trabalhadores da Administração Pública de Macau (ETAPM) traduz uma aposta de simplificação de procedi-mentos e a adopção de algumas soluções inovadoras, criando ao mesmo tempo novos benefícios de natureza social, como se afirma no preâmbulo do respectivo diploma de aprovação. Tratando-se do principal instrumento enformador do exercício de funções públicas, para ele convergem todos os restantes diplomas que constituem a revisão do regime jurídico da função pública de Macau, em tudo o que neles não se encontre especialmente regulado. Na primeira parte do Estatuto, estabelecem-se princípios genéricos, que servem de suporte ou facilitam o entendimento e aplicação dos normativos nele estabelecidos, designadamente: conceitos de funcionário, agente e trabalhador, competências do Governador e das Câmaras Municipais, união de facto, prazos e publicações no Boletim Oficial. 10 Cfr. n.° 1 do artigo 60.° do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro e os artigos 24.° e 42.° do Decreto-Lei n.° 86/84/M, de 11 de Agosto.117

Os requisitos de provimento foram objecto de especial atenção, tendo em conta, por um lado a recepção dos novos conceitos em matéria penal e a política de localização, neste caso prevendo-se, designadamente, a necessidade de residência no Território. Quanto às formas de provimento procedeu-se à sua simplifica-ção, extinguindo-se os assalariamentos do quadro e eventual, reconduzindo-se este último ao contrato de assalariamento, man-tendo-se a nomeação, nas suas diversas formas, e o contrato além do quadro. 118

As formas de mobilidade (transferência, requisição e destaca-mento) passam apenas a poder ser utilizadas por pessoal que detenha a qualidade de funcionário, extinguindo-se a permuta, que consistia numa dupla transferência e que nunca teve aplicação prática11. Clarifica-se o regime de acumulações e incompatibilidades, prevendo-se, como regra geral, que o exercício de funções públicas obedece ao princípio da exclusividade, representando o exercício de actividade privada, excepção a este princípio. Em matéria de Visto e anotação do Tribunal Administrativo, prevêem-se, pela primeira vez, normas genéricas a que se recondu-zem todas as situações de admissão ou de mudança da situação jurídico-funcional do pessoal dos serviços públicos. 11 Sobre o conceito de permuta cfr. artigo 49.° do Decreto-Lei n.° 86/84/M, de 11 de Agosto. Atente-se no artigo 52.° do mesmo diploma, que permitia a aplicação da figura do destacamento a agentes. 119

Em todas as situações de mudança de situação jurídico-funcional, em que não haja lugar a Visto, o processo é submetido a anotação. No âmbito dos concursos destaca-se a previsão de novos métodos de selecção e a criação da figura do concurso condicio-nado, mantendo-se, na generalidade, a sua tramitação e tipologia. Relativamente ao direito aferias, realce-se que no primeiro ano de serviço se permite o gozo de 15 dias seguidos, por antecipação, após a prestação de 6 meses de serviço. Por outro lado, a compensação devida pela cessação definitiva de funções é mais benéfica, já que corresponde, além das férias vencidas e não gozadas, também a 2,5 dias por cada mês de serviço 120

prestado no ano da cessação de funções, bem como aos transitados do ano anterior por conveniência de serviço12. Quanto aos efeitos das licenças nas férias, atente-se no seguinte quadro: No âmbito das faltas, recebe-se o elenco já existente, se bem que com algumas adaptações, prevendo-se novas situações em que a ausência do trabalhador é susceptível de ser justificada. 12 Cfr. n.° 3 do artigo 80.° e artigo 86.° do ETAPM e n.° 2 do artigo 4.° e artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 27/85/M, de 30 de Março. 121

As faltas por conta das férias podem ser justificadas, por escrito, na véspera ou, oralmente, no próprio dia, devendo o pedido ser reduzido a escrito no dia do regresso. Estas faltas implicam sempre desconto na compensação a atribuir pela cessação definitiva de funções. Quanto a faltas por maternidade, paternidade e adopção destacam-se os seguintes aspectos: 122

Nas faltas por falecimento de familiares, o período de nojo por morte de irmão passou de 2 para 5 dias. As faltas por doença enquadram todo o período de ausência ao serviço por motivos de saúde, pondo-se termo à licença por doença13. Procedeu-se a uma completa reformulação das licenças, quer quanto à sua designação, quer quanto a alguns aspectos do seu regime, designadamentena sua correlação com as férias, mantendo- -se todavia a sua concessão apenas ao pessoal de nomeação definitiva. No quadro seguinte apresenta-se a comparação do seu elenco: 13 A licença por doença era concedida pela Junta de Saúde, após 30 dias de doença. C/r. artigos 6.° e seguinte do Decreto-Lei n.° 28/86/M, de 24 de Março. 123

Quanto ao seu actual regime destacam-se os seguintes aspectos: A licença especial é mantida apenas transitoriamente, uma vez que se deixaram de verificar os seus pressupostos e a oportunidade da sua concessão14. Por outro lado, aproveitou-se para corrigir alguns aspectos mais duvidosos e acolher algumas propostas e sugestões que se traduzem num acréscimo de benefícios para os seus destinatários. 14 O contacto periódico com a Metrópole — razão de ser da licença graciosa, antecessora da licença especial — foi, ao longo dos anos, perdendo gradualmente sentido. De facto, sendo um dos objectivos da revisão criar um sistema de enquadramento de exercício de funções públicas que possa, com as necessárias alterações, perdurar para além de 1999, e tendo-se adoptado um regime próprio para o pessoal, recrutado no exterior, perde-se o sentido da manutenção daquela 124 regalia para o pessoal que venha a ser admitido numa perspectiva de localização. 124

A classificação de serviço não foi objecto das alterações de fundo, que se entendiam, e entendem necessárias para ultrapassar uma certa inércia criada na sua aplicação, sobretudo no que respeita à objectividade da notação15. De facto, a avaliação do desempenho de funções dos trabalha-dores da Administração nos moldes actuais parece ser mais propício a gerar problemas do que a servir como efectivo instrumento de distinção das capacidades e qualidade do trabalho produzido. Todavia, condescende-se com a dificuldade em prever e regulamentar um sistema alternativo capaz de responder cabal-mente aos objectivos que se pretendem alcançar com a classificação de serviço. No âmbito das remunerações não se procederam a grandes alterações. Destaque-se, contudo, a criação dos subsídios de casamento e de nascimento, a extensão do subsídio de residência aos assalariados, a possibilidade de reposição das quantias indevida-mente recebidas mediante prestações e o pagamento do prémio de antiguidade pago oficiosamente pelos serviços e sempre com efeitos a partir da data da aquisição do direito. O transporte por conta do Território, beneficia do aumento de cubicagem, de 1,5 para 2,5 m3 (menores de 12 anos) e de 3 para 5 m3 (nos restantes casos). Registe-se ainda a fixação da cubicagem de 14 m3 para transporte de automóvel próprio e a possibilidade de acrescentá-la à cubicagem normal, quando não se pretenda utilizar esta faculdade. 15 Recorde-se, a este propósito, que o artigo 17.° do Decreto-Lei n.° 29/85/M, de 8 de Abril, que só viria a ser revogado em 1988 pelo Decreto-Lei n.° 15/88/M, de 29 de Fevereiro, previa quotas relativamente ao número de menções de Muito Bom atribuídas por cada notador. 125

Classificação de serviçoAntes DepoisAplicação126

Finalmente, a possibilidade de antecipação, total ou parcial, do transporte de bagagem, com expressa renúncia a este direito aquando da deslocação que o confira16. No âmbito da aposentação, saliente-se o aumento dos encargos a suportar pela Administração de 7% para 16%, enquanto o trabalhador é onerado apenas em mais 1%. Saliente-se que, numa perspectiva de segurança social, e apesar de não se permitir ainda a inscrição dos assalariados no Fundo de Pensões, prevê-se, todavia, a obrigatoriedade de os Serviços procederem ao seguro deste pessoal, em termos de acidente de trabalho17. Relativamente à sobrevivência o acréscimo de descontos, correspondente a mais 1%, cabe apenas à Administração. Por outro lado, permite-se ao pessoal contratado além do quadro ou que exerça funções em regime de comissão de serviço, mas que não disponha de lugar de origem, optar, no acto de assinatura do contrato ou da posse, por não efectuar descontos para aqueles efeitos. Todavia, com a possibilidade de, mais tarde, poder vir a requerer a contagem deste tempo de serviço, desde que venha a encontrar-se em situação de desconto obrigatório e satisfaça os respectivos encargos. Quanto ao exercício de funções por aposentados, estabelece-se a sua excepcionalidade, determinando-se a obrigatoriedade do regime de assalariamento e permitindo-se apenas o pagamento da remuneração correspondente a metade do vencimento devido pelo desempenho da função. O regime disciplinar permanece praticamente inalterado. Toda-via, realce-se o facto de o processo de inquérito ter como fim o apuramento de factos determinados, enquanto o de sindicância se destina a uma averiguação geral acerca do funcionamento dos serviços, bem como a criação do processo de averiguações (processo de investigação sumária), que poderá preceder os processo de inquérito ou disciplinar. Neste âmbito esclarece-se que a aplicação da pena de aposenta-ção compulsiva depende da verificação de um mínimo de 15 anos de serviço, contados para efeitos de aposentação18. 16 Anteriormente, a possibilidade de antecipar o transporte de bagagem só estava prevista para o pessoal recrutado no exterior, nos termos do n.° 4 do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 26/85/M, de 30 de Março. Todavia, na prática, este direito já vinha sendo concedido ao pessoal local de nomeação definitiva, 17 Cfr. artigo 109.° do ETAPM, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro. 18 Com efeito, a redacção do n.° 3 do artigo 41.° do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Pública de Macau, constante do (continua na página seguinte) 127

8. A PRÓXIMA REVISÃO A revisão dos diplomas que, de modo sucinto, perpassámos, legalmente anunciada para o final do corrente ano, terá de proceder de forma metódica e objectiva à correcção dos aspectos menos felizes desta profunda alteração do regime jurídico da função pública de Macau. Em nosso entender, terá também, e sobretudo, de ser capaz de adoptar soluções mais ambiciosas e mais consentâneas com o período de transição político-administrativo. Delas dependerá, em boa parte, a permanência de um estatuto dos trabalhadores da Administração do Território de raiz portuguesa para além de 1999. O contributo dos serviços, despido dos seus próprios interesses de gestão e numa perspectiva integrada, será certamente o principal factor de êxito daquele objectivo. Pela nossa parte, ficaríamos sinceramente satisfeitos se o trabalho que realizámos, no âmbito da revisão que acabamos de comentar, pudesse servir de matéria-prima para a definição de um regime do exercício de funções públicas capaz de responder com eficácia aos múltiplos e aliciantes desafios que o futuro de Macau nos proporciona. Decreto-Lei n.° 37/88/M, de 9 de Maio, veio a revelar-se equívoca, na medida em que remetia a aplicação da pena de aposentação compulsiva para as condições exigidas pelo estatuto da aposentação, não sendo claro que a pena pudesse ser decretada nas situações em que o tempo de serviço fosse inferior ao previsto para a aposentação voluntária, apesar de cumprido o período de garantia de 15 anos. Curiosamente, esta questão foi objecto de sucessivos esclarecimentos ainda no âmbito da vigência do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino. 128

bilínguismo 129

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Administração. n.° 7, vol. III, 1990-1.°, 131-159 POR UMA POLÍTICA DE TRADUÇÃO JURÍDICA E PRODUÇÃO LEGISLATIVA BILINGUE NO ACTUAL CONTEXTO DO PERÍODO DE TRANSIÇÃO Sérgio de Almeida Correia* Pedro Horta e Costa* 1. INTRODUÇÃO O presente texto visa constituir uma primeira contribuição para o estudo e aprofundamento de duas das questões consideradas unanimemente como prioritárias no actual momento de Macau: a tradução jurídica e a produção de legislação sob forma bilingue, ou localização do direito na sua vertente legislativa. A sua articulação, quer com a criação de um sistema jurídico bilingue, quer com a oficialização da língua chinesa e o texto da Declaração Conjunta luso-chinesa sobre o futuro do Território, apresentar-se-á sempre presente no espírito que conduziu à elabora-ção deste trabalho. Os compromissos assumidos pela Administração Portuguesa em 19 de Abril de 1987 e a responsabilidade histórica de sermos a última nação europeia a abandonar formalmente o Continente Asiático, há muito que exigiam um reflexionar sobre as questões anteriormente referidas. Com efeito, a Declaração Conjunta e respectivos Anexos prevêem a manutenção do sistema jurídico vigente em Macau, o acesso ao direito e à justiça, através do conhecimento da legislação vigente, a introdução de um bilinguismo legal, bem como a oficialização da língua chinesa: «... As leis vigentes manter-se-ão basicamente inalteradas.» [ponto 2 (4)]. * Gabinete de Tradução Jurídica131

«Além da língua chinesa1, poder-se-á usar também a língua portuguesa nos organismos do Governo, no órgão legisla-tivo e nos Tribunais da Região Administrativa Especial de Macau.» [ponto 2 (5)]. «A Região Administrativa Especial de Macau assegurará, em conformidade com a lei, todos os direitos e liberdades dos habitantes e outros indivíduos em Macau, estipulados pelas leis previamente vigentes em Macau, designada-mente (...) o direito à inviolabilidade do domicílio, das comunicações e de acesso ao direito e à justiça (...)» [ponto V do Anexo I]. Numa comunidade que se expressa em duas línguas diametral-mente opostas, gramatical e foneticamente, não seria justo, nem eticamente aceitável, sujeitar uma parte substancial da população, que por sinal é a maioria, a ter de ler e interpretar textos legislativos com a sua natural complexidade, porque de uma linguagem especializada se trata, numa língua que não é aquela que no seu quotidiano serve de ponto de referência e apoio às suas relações. Daí que, muitas vezes, surjam situações de conflito, cuja origem se deverá buscar, não num hipotético sentimento de resistência à lei mas, mais correctamente, no difícil acesso e deficiente entendi-mento da mensagem da lei. A tradução jurídica é um campo privilegiado para a troca de saber e de experiências. Isso mesmo é salientado por Erwin Theodor2 na seguinte passagem: «No momento em que, mais do que nunca, se ouve o clamor por comunicação e diálogo, não será demais lembrar que tais metas são atingidas através da tradução: de ideias em palavras, de imagens em conceitos, quer uma ou mais línguas se vejam envolvidas nesse processo». E, mais à frente, prossegue: «Õ contacto social e político em guerra e paz, assim como a transmissão de conhecimentos, quer científicos, filosóficos ou literários, seriam muito restritos ou mesmo impossíveis se não houvesse tradutores preocupados em ampliar o raio de alcance da comunicação humana, possibilitando que indivíduos de determi-nada língua participassem das conquistas técnicas e práticas, científicas e filosóficas, artísticas e literárias dos povos de outras falas». A defesa e conservação da presença portuguesa no Oriente passa pela tradução das nossas leis3, pelo plasmar da nossa técnica 1 Sublinhados nossos. 2 Erwin Theodor, «Tradução, Ofício e Arte», Edit. Cultrix, São Paulo, 1985, pág. 9 e 11. 3 Assume especial significado a situação nas ex-colónias portugueses de Goa, Damão e Diu. Com efeito, pelo «Goa, Daman and Diu Administration Act» (Act. n.° l of 1962), o Parlamento Indiano manteve em vigor todas as leis portuguesas aplicáveis nesses territórios, até que sejam revogadas, total ou parcialmente, pelo (continua na página seguinte) 132

legislativa nos textos em língua chinesa que o Território venha a produzir, pela formação de uma elite de juristas e de tradutores que, compreendendo a essência do nosso direito e os seus particularismos mais notórios, estejam aptos a preservar na língua chinesa o contorno e significado dos conceitos, com respeito pelas características linguísticas e culturais desta língua. Ao falar-se de tradução, «lato sensu», tem-se em vista a transposição de um texto e da sua respectiva mensagem de uma língua, dita de partida, para outra, dita de chegada, sem alteração do conteúdo e respeitando os condicionalismos culturais e linguísti-cos da língua de chegada. Aqui tem-se em vista a tradução jurídica, um «facto de comunicação entre culturas jurídicas»4, um campo particular da tradução, pois exige que o tradutor domine, não só os dois idiomas em confronto, como requer uma especial sensibilidade e conheci-mento do direito. O desenvolvimento dos trabalhos de tradução permitirá, em fase posterior, a criação de um sistema de produção legislativa bilingue, ou bilinguismo legal, com todas as consequências que daí se podem retirar, nomeadamente, o igual valor, função e objectivo de uma versão portuguesa e de uma versão chinesa de um mesmo texto legislativo. Estas duas bases, que presidem à elaboração deste trabalho são indissociáveis da institucionalização de uma língua oficial chinesa, não apenas em termos formais, mas também substanciais. órgão legislativo competente, não obstante a Constituição de 1949 dispor, no seu artigo 44.°, que «the State shall endeavour to secure for the citizens a uniform Civil Code throughout the territory of India». De entre a legislação portuguesa ainda em vigor, e que, desta forma, passou a integrar o direito interno indiano, destaca-se o preceituado do Código Civil de 1867 relativo ao Direito da Família e ao Direito das Sucessões, bem como a regulamentação sobre o processo de inventário constante do Código do Processo Civil de 1939. Na perspectiva que agora nos ocupa, será sem dúvida de questionar como se opera a aplicação prática dos referidos normativos: parece impensável a aplicação do direito português, numa situação de manifesta desvantagem ou adversidade linguística, sem o recurso a um qualquer fenómeno de tradução ou de transposição linguística dos textos legislativos lusos. Tanto quanto os autores têm notícia, apenas existe uma tradução parcial da legislação referida para o inglês, realizada por juristas locais bilingues, e sem qualquer valor oficial. De qualquer modo, é merecedor de todo o interesse a circunstância de o direito português ocupar um lugar único em importância e reconhecimento no tecido jurídico indiano, de base anglo-saxónica, que assim recebe a contribuição e influência de um sistema de raiz continental. A lei portuguesa sobreviveu à prova do tempo, contribuindo para a coesão e homogeneidade da sociedade local. 4 Alberto Costa, «Continuidade e mudança no desenvolvimento jurídico de Macau à luz da Declaração Conjunta luso-chinesa», in Revista Jurídica de Macau, vol. l, 1988, pág. 58. 133

Por isso mesmo, a análise das experiências verificadas em países que se debateram com problemas similares, nomeadamente, os casos da índia, do Sri Lanka e do Canadá, demonstrou que a adopção de um sistema bilingue implica uma escolha entre considerações de ordem pragmática e não pragmática, independen-temente do facto de visar dar satisfação e eficácia a (porventura) legítimos desejos nacionalistas. O cumprimento integral dos princípios enunciados na Declara-ção Conjunta, ainda que limitado, por razões temporais, quanto ao prazo da sua concretização5, não poderá, em momento algum, 5 Suscita-se aqui a questão de saber qual a natureza jurídica da Declaração Conjunta. O seu enquadramento numa classificação de tratados reveste-se de significado diminuto. Com efeito, aquelas classificações são inúmeras e variam de autor para autor. Na sua maior parte, estão ultrapassadas, e mesmo aquela que distinguia entre tratados-lei e tratados-contrato perdeu vigor. Segundo a lição do Prof. Gonçalves Pereira, «modernamente reconhece-se (...) que esta classificação tem apenas um valor tendencial. Não é absolutamente rigorosa, pois há tratados híbridos, difíceis de enquadrar com elementos de uma e de outra classificação; assim, mais do que uma classificação de tratados, é uma classificação de estipulações contidas nos tratados» — Curso de Direito Internacional Público, 2.a edição, pág. 140. Nestes termos, aquilo que importa saber é se a Declaração Conjunta, indubitavelmente um tratado solene entre Estados, encerra obrigações para as partes contratantes, e que tipo de obrigações. Neste particular, consideramos que o que resulta, a título principal, da Declaração Conjunta, é a transferência da Administração sobre o território de Macau para a RPC em 19 de Dezembro de 1999. As restantes obrigações decorrentes daquele texto, se é que, como tal, rigorosamente podem ser consideradas, face à inexistência de sanção apropriada nos casos de incumprimento, são obrigações de resultado, cuja natureza é acessória em relação à obrigação principal, mas que, necessariamente, resultam da interpretação que seja dada à luz do princípio de boa-fé. Quer isto dizer que a transferência de que se fala envolve, relativamente ao Estado português, a obrigação de preparar as condições para que seja dado cumprimento integral às disposições do tratado. Contudo, a única exigência é que, na data prevista para a transferência de poderes, essas condições estejam preenchidas e a entrega de testemunho se efectue. Ora, a Declaração Conjunta não diz que Portugal deverá, por exemplo, oficializar a língua chinesa em 1989 ou 1995. O que se tem entendido é que, para o cumprimento das obrigações assumidas, será conveniente oficializar a língua chinesa. Portugal, e não a Administração de Macau, deverá fazê-lo quando entender estarem criadas as condições para o efeito, e não será lícito admitir qualquer interferência nesta como noutras matérias. O cumprimento de um tratado é questão de direito interno de cada um dos Estados contratantes, não existindo sequer simultaneidade quanto ao momento da realização das prestações respecti-vas: as obrigações assumidas pela RPC são obrigações para depois de 1999, enquanto que as de Portugal deverão estar efectivadas até essa data. Finalmente, uma chamada de atenção relativamente à competência, a nível do direito interno português, para a prática de alguns dos actos previstos. Tem-se verificado que muitas das exigências e pressões exercidas sobre a Administração do Território, para além de serem pouco razoáveis, mostram-se infundadas e ilegítimas, dado o sistema de repartição de poderes que resulta da Constituição 134 Portuguesa e do Estatuto Orgânico de Macau. 134

descurar o prosseguimento das acções a desenvolver numa base segura do ponto de vista técnico6. E, sendo assim, a abordagem do problema da autenticidade versus textos autênticos, presente, quer na tradução jurídica próprio sensu, quer na produção de legislação bilingue, não deixará de ser referido. O mesmo se diga em relação à igualdade material e formal de estatutos e à solução de eventuais discrepâncias emergentes da interpretação de textos legislativos autênticos e contrapostos entre si. O método a seguir para alcançar os objectivos propostos será outra das preocupações dominantes. De outro modo, dir-se-á, que a simples enunciação e tratamento dos temas focados, ainda que com a apresentação de soluções concretas, perderia muita da sua utilidade sem o apontar do caminho para tal. 2. A RELEVÂNCIA JURÍDICA DAS VERSÕES CHINESAS A questão da relevância jurídica das versões em chinês dos diplomas legislativos de Macau não pode ser dissociada de uma outra que a um mesmo tempo lhe serve de condicionante e de enquadramento: a oficialização da língua chinesa. Condicionante porque não se vê, por razões de ordem vária, designadamente de carácter técnico e político, como se possa vir a legislar no sentido de conferir aos textos chineses um estatuto de igualdade relativamente ao texto português, sem previamente se ter reconhecido igual valor à língua chinesa em todos os aspectos em que se desdobra o acesso e contacto da população com os vários organismos do Governo, os tribunais e o órgão legislativo. Por outro lado, a oficialização da língua chinesa servirá de enquadramento a muitas das questões ligadas à tradução jurídica. Não significa isto que a tradução jurídica deva ficar, suspensa, na expectativa de uma decisão que tome a opção pelo mandarim7 ou pelo cantonense — a urgência das tarefas que se encontram por realizar não se coadunaria sequer com travagens do processo de tradução jurídica que está dando agora os seus primeiros passos. Neste domínio, a circunstância de o cantonense ser apenas uma variante oral do mandarim, obedecendo ambos às mesmas regras da 6 Uma breve referência às experiências vividas no Paquistão e no Sri Lanka, onde o sucesso da opção política se viu hipotecado pela precipitação do momento: no primeiro caso, a implantação da língua nativa (o urdu), demorou 16 anos; no segundo caso, a Constituição de 1972 afirmava expressamente que o sinala e o tamil eram as línguas nacionais, e que toda a legislação deveria ser aprovada naquelas duas línguas. Em 1978, constatou-se o fracasso daquelas disposições, recuando-se aos estádios anteriores, com o reaparecimento de textos legislativos em inglês, bem como de sentenças judiciais também elaboradas em inglês. 7 Os termos mandarim, pequinense e modern Chinese standard serão utilizados em perfeita sinonímia ao longo deste texto. 135

escrita, facilita os trabalhos de tradução, que deste modo podem ser programados até certo ponto com total independência e autonomia em relação à opção que venha a ser tomada8. Contudo, não deixarão de ser sublinhados alguns aspectos relevantes para a tradução jurídica e susceptíveis de serem influenciados pela opção que venha a fazer-se. Se, por exemplo, na perspectiva do leitor, ele não detectará quaisquer diferenças no texto sobre o qual se debruça, independen-temente de entender o mandarim e/ou o cantonense, dada a referida perfeita similitude ao nível da escrita, já na perspectiva do (tradutor) falante (e porque a tradução jurídica não se reconduz certamente apenas à escrita), as diferenças ressaltarão e não deixará de haver dificuldades, mais ou menos difíceis de suplantar: é que, se hoje o número de tradutores que colaboram com a Administração já é escasso, mais apertado ainda é o número daqueles que dominam, para além do cantonense, também o mandarim. Esta circunstância deverá ser tomada em consideração no plano de formação dos tradutores, de que se falará infra, de modo a dotar os trabalhos de campo com uma equipa de tradutores que domine, sem reservas nem hesitações, a língua chinesa que vier a ser tornada oficial. Quando se fala em oficialização da língua chinesa, tem-se em vista o reconhecimento, pelo Estado, do direito de participação da língua chinesa, a par da portuguesa, nos órgãos legislativo e judiciais do Território, bem como nas relações estabelecidas entre os organismos do Governo e os cidadãos. Desde que os portugueses são potência administrante em Macau, todo o seu sistema legal tem sido veiculado, quase exclusivamente, pela língua portuguesa. 8 Até que ponto a oficialização da língua chinesa implica a opção pelo mandarim ou pelo cantonense? A escolha não será indiferente, e é necessário tomar partido. Neste momento, e até à transferência de poderes, a língua oficial do Território é o português. É, assim, desde há mais de 400 anos, e independentemente do facto de o cantonense ser o idioma mais faiado. Este poderá, em 10 anos, vir a adquirir o estatuto de primeira língua do Território, ainda que por mera hipótese académica, visto que a Administração continua a ser portuguesa. Mas mesmo que assim fosse, em Dezembro de 1999 o cantonense voltaria a ser a segunda língua do Território. E porquê? Porque a língua oficial da RPC é o mandarim, o que ainda não significa que seja a de maior expansão. Logo, o cantonense estará sempre condenado a ocupar uma posição secundária no elenco das línguas faladas no Território, ou na Região Administrativa Especial de Macau. Se assim è, não faria sentido que uma variante oral do mandarim viesse a ser oficializada como língua a ser utilizada nos órgãos legislativo, executivo e judiciais do Território, bem como nas relações entre a Administração e os administradores. Por isso mesmo, num território como Hong Kong, cujas características em muitos aspectos e, nomeadamente, no linguístico, apresentam semelhanças com o caso de Macau, não deixou de se oficializar o mandarim. 136

Com o advento de 1999 e o termo da presença portuguesa, muitos aspectos da vida em Macau estão a revelar sinais de mudança, entre eles a percepção da necessidade de admitir a língua chinesa como elemento activo e participante na comunidade jurídica. A boa-fé subjacente à assinatura da Declaração Conjunta sobre a questão de Macau leva a que o Estado assuma esta tarefa como sua obrigação, a qual, de resto, se reveste de um fundamento ético indiscutível, como foi já referido. Também em Hong Kong as necessidades sentidas foram algo semelhantes. Contudo, as vias de solução encontradas nem sempre se podem considerar como as mais apropriadas ou coerentes, a começar pelas próprias implicações da oficialização do modern Chinese standard: «Após a Primeira Campanha pela Língua Chinesa e a elaboração dos quatro relatórios da Comissão para a Língua Chinesa, a administração de Hong Kong (...) teve de aceitar a oficialização da língua chinesa, decisão que terá provavelmente visado não só satisfazer reivindicações apoiadas em princípios dotados de força excepcional, mas também acautelar o próprio futuro. Não podemos esquecer que seria inevitável, mais cedo ou mais tarde, assistir-se a um fenómeno de «normalização linguística», ou seja, ao reconhecimento do valor social do chinês e à atribuição do estatuto correspondente»9. Pode afirmar-se que a oficialização da língua chinesa em Hong Kong teve a sua origem em fortíssimos movimentos de reivindicação por parte dos grupos de pressão da comunidade chinesa, tendo o «Official Languages Ordinance» de 1974 sido considerado como a proclamação da vitória da Campanha pela Língua Chinesa10. Pelo referido documento legislativo, a língua chinesa passou a ser considerada oficial, a par da inglesa, «for the purposes of communication between the Government or any public officer and members of the public»11 [Section 3. (1)]. Com esta definição do status da língua chinesa, a oficialização efectuada só pode considerar-se como bastante mitigada ou limitada. Com efeito, não foram retiradas todas as implicações que se impunham, certamente por impreparação, pois, apesar de se ter considerado que «the official languages possess equal status» 9 Miguel Santos Neves e Rui Daniel Rosário, «A política linguística em Hong Kong», in Revista de Administração Pública de Macau, 1988, n.° 1, vol. 1, pág. 49. 10 Neste sentido, também Yuen Chi-Wing, «The Chinese language legislation scheme and the problem of judicial gloss», in Hong Kong Law Journal, 1987, vol. 17, n.° l, pág. 98 e segs. 11 Os autores optaram por citar os textos legislativos na sua língua original. Com esta atitude, propõem também ao leitor um exercício de tradução, onde se poderá aperceber das dificuldades e riscos desse processo. Como traduziria «purposes»? Por «efeitos», «propósitos», «objectivos»?... E «members of the public»? Por «cidadão(s)», «comunidade», «membros do público», «população», ou, ainda, por «particular(es)»? 137

[Section 3. (2)], só em determinados procedimentos judiciais junto dos tribunais inferiores se reconhece a possibilidade de utilização do chinês [Section 5.], continuando a processar-se a publicação da legislação apenas em inglês [Section 4.]. Não admira, pois, que a opção do legislador de Hong Kong tenha sido objecto de críticas, pois na prática tal esquema traduziu-se em bem pouco12. Muito recentemente, foram introduzidas alterações no sistema vigente; através de duas «commencement notices» (L.N. 350/88 e 288/88), foram formalmente colocados em vigor o «Official Langua-ges (Amendment) Ordinance», de 1987, e o «Interpretation and General Clauses (Amendment) Ordinance», também de 1987, com efeitos a partir de 28 de Outubro e 16 de Dezembro de 1988, respectivamente. Contudo, foi ressalvada uma importante excepção, a saber, as Sections 4. e 4.A da Ordinance referida em primeiro lugar, e que têm por objecto a produção legislativa bilingue. Desta forma, enquanto as referidas duas disposições não entrarem formalmente em vigor, não pode dizer-se que o «bilingual laws project» tenha arrancado definitivamente, muito embora esse momento esteja para muito breve, continuando a publicação da legislação a processar-se apenas em inglês. Para já, o sistema criado permite declarar como autênticas as traduções para chinês de textos legislativos ingleses, gozando ambas as versões de igualdade de estatuto, presumindo a lei que veiculam o mesmo sentido. No caso de eventuais divergências na interpreta-ção dos textos em confronto, deve optar-se pelo sentido que melhor reconcilie os textos, tendo em atenção o objecto e a intenção do legislador ao criar a lei13. Mas, tomada como um facto inelutável a oficialização da língua chinesa, a um prazo mais ou menos curto, e qualquer que seja a opção que venha a ser tomada, necessário se torna reavaliar o modo como até ao presente têm sido encaradas, quer a tradução dos diplomas legais portugueses, quer a própria produção legislativa. Com efeito, até ao presente a atenção do legislador tem estado orientada quase exclusivamente para a publicação dos textos legislativos em português. As traduções que existem não atingem as duas centenas e, na generalidade, não obedeceram a quaisquer critérios de oportunidade ou sequer de prioridade, constituindo um corpo esparso e pouco significativo (sobretudo nada fiável) em relação ao universo legislativo de Macau. 12 Yuen Chi-Wing, ibidem. 13 Neste sentido, também Michael Thomas, «The development of a bilingual legal system in Hong Kong», in Hong Kong Law Journal, 1988, vol. 18, n.° 1, pág. 18-19. 138

Perante este panorama, não pode deixar de ser considerado como impressionante o volume de legislação que se encontra por traduzir; a mero título de comparação, refira-se que em Hong Kong os trabalhos de tradução da legislação em vigor em finais de 1988, e que se encontra compilada em cerca de 35 grossos volumes, estão programados de forma a decorrerem nos próximos 10 anos, ocupando 15 tradutores a tempo inteiro! A institucionalização de uma língua oficial chinesa deverá operar, como sua decorrência lógica e necessária, a criação de um sistema de produção de legislação bilingue, ou seja, de um bilinguismo legal. «Deverá operar» porque, ainda que possa ser considerada uma necessidade, do ponto de vista do rigor dos princípios, nem sempre como tal é encarada, numa perspectiva política. Temos por assente que o ideal será conseguir ter reunidas as condições políticas e práticas necessárias para que, no momento tido por oportuno, ambas as realidades sejam contemporâneas. É preferível alongar um pouco mais a preparação conveniente da mudança radical que necessariamente haverá que operar, em lugar de introduzir modificações parcelares, indefensáveis do ponto de vista do rigor dos princípios e também da unidade do sistema. A partir desse momento, será forçoso elaborar, em simultâneo, uma versão chinesa da legislação que venha a ser aprovada, bem como será necessário ter preparadas e traduzidas pelo menos as peças mais importantes que compõem o tecido jurídico de Macau. Igualmente, a circunstância das versões em chinês virem a assumir, perante a lei, um estatuto semelhante ao das portuguesas, não deixará de assombrar (não se queira ler ensombrar) muita gente, sobretudo se até lá não se proceder à urgentíssima tarefa de revisão das traduções já efectuadas, muitas delas fazendo o leitor comparativista mais céptico pensar se o que se pretendia era traduzir ou aniquilar o sistema jurídico português... 3. AUTENTICIDADE E IGUALDADE DE ESTATUTO A produção de legislação bilingue, tarefa que no momento e condições presentes apenas poderá ser encarada como quimérica, ocupará a segunda parte deste estudo, tudo aconselhando a que seja objecto de consideração separada das tarefas de tradução da legislação existente, tanto em termos teóricos como práticos, porque, se ambas comungam dos mesmos princípios básicos, implicam programas de actuação e preparação perfeitamente autonomizáveis. As linhas que se seguem terão, assim, como centro de atenção a tradução jurídica propriamente dita. Através da criação de um sistema legal bilingue, as versões chinesas autorizadas adquirirão um estatuto que tecnicamente se pode designar por autenticidade. Hoc sensu, autenticidade poderá139

ser definida como a «impressão que um texto traduzido dá de que não foi traduzido, de ter sido directamente escrito na língua de chegada, de ser uma composição original»14. Objectivo exemplar da tradução jurídica é, assim, que um sujeito comparativista não consiga reconhecer o texto de origem, não logrando distinguir o texto de chegada do texto de partida. Tal objectivo só estará preenchido, isto é, um texto chinês só poderá ser reconhecido como autêntico, quando veicular o mesmo espírito ou teleologia do texto original português de uma forma correcta, concisa e clara, preservando simultaneamente as características linguísticas e culturais do chinês. Todo o esforço e arte das entidades envolvidas na tradução jurídica deverão assim ser orientados no sentido de tornar possível verter para a língua chinesa todo um saber jurídico português, de modo a que este seja compreensível do ponto de vista do leitor, em especial do jurista, que pensa e se exprime em chinês. Com efeito, deve ter-se em atenção que a tradução serve fundamentalmente leitores chineses, aspecto que não tem merecido a atenção necessária, não só por não ter sido posto o cuidado suficiente na compreensão do texto português a traduzir, como também por nunca ter havido a preocupação de procurar os termos jurídicos chineses correspondentes aos portugueses utilizados pelo legislador. Este aspecto, que voltará a ser abordado quando forem referidos os obstáculos à tradução, é particularmente grave, pois redunda numa incorrecção bastante acentuada das traduções efectuadas, tornando-as instrumentos de pouca aceitação e elemen-tos para uma má divulgação e imagem do direito vigente em Macau. A institucionalização de um bilinguismo legal arrasta consigo ainda uma outra concepção, que se consubstancia numa ideia de igualdade de estatutos entre as versões em português e em chinês. Tal igualdade de estatutos pode e deve ser analisada em duas vertentes distintas: a igualdade formal e a igualdade material. Por igualdade formal de estatuto entre duas ou mais versões em línguas diferentes de um mesmo texto legislativo entende-se a possibilidade de se poder recorrer a qualquer uma delas, em perfeita identidade de circunstâncias e independentemente de condições de lugar e de tempo, sempre que esteja em causa a interpretação ou aplicação de um determinado conteúdo normativo. Temos assim a criação, em sede de bilinguismo legal, de todo um sistema de dupla operacionalidade de versões igualmente válidas perante a lei, não podendo nenhuma delas ser utilizada com preterição do conteúdo da outra. A questão da igualdade formal só poderá ser equacionada e resolvida através de legislação adequada, em diploma concomitante ao que vier a oficializar a língua chinesa. 14 Alexandre Covacs, «Preparation of the french language version of the Canadian Fedseral Legislation», pág. 28. 140

Sobre este aspecto não podem restar dúvidas: o acto legislativo que consagre a língua oficial chinesa, a par da portuguesa, implicitamente estará a reconhecer e proclamar a autenticidade e igualdade formal das versões em chinês dos diplomas legislativos de Macau, isto é, a arredar definitivamente do panorama legal do Território o recurso apenas a uma versão original em português, havendo que reconhecer valor autoritativo às traduções então existentes, a par daquelas que forem objecto da produção legislativa sob forma bilingue. Convirá deixar bem claro que o sistema a introduzir não deverá proporcionar um tratamento diferenciado às traduções resultantes da produção legislativa bilingue, em oposição às traduções anteriores. Razões que se prendem com a unidade do sistema jurídico e com a certeza jurídica, dois valores reconhecidamente fundamentais em toda a teoria do direito, obrigam a não fazer distinções no ordenamento instituído, distinguindo as versões «antes» das versões «depois»: não pode haver dois pesos e duas medidas regulando um ordenamento que se pretende uniforme e coerente. À data da entrada em vigor do diploma que reconheça valor autoritativo às versões em chinês, as traduções existentes deverão ter sido preparadas, mormente através da sua revisão, para que lhes possa ser reconhecido o valor de lei. Pensa-se que o processo mais correcto consistirá em listar as traduções que se encontrem nessas condições em diploma apropriado, com a indicação da assunção do seu valor autoritativo. Deste modo, não restarão dúvidas sobre quais as traduções que passam a valer como lei a par da versão em português; em relação às traduções que, nessa data, ainda não reunam as referidas condições mínimas, deverão ser objecto de revisão em momento oportuno, após o que deverão ser publicadas no Boletim Oficial, presumindo-se já que se trata de traduções com valor autoritativo. Por seu turno, a igualdade material de estatuto pretende debruçar-se sobre as condições e o modo de emprego da versão chinesa nos vários domínios da vida pública: uma coisa é afirmar que, num plano abstracto, ambas as versões possuem o mesmo valor e potencialidades na sua aplicação, e outra, bem diferente, é assegurar essa possibilidade na prática. Ao falar-se na igualdade formal de estatuto, tinha-se em vista a uniformização de processos. Aqui, o problema situa-se já ao nível do resultado. Consagrar, em termos práticos, nomeadamente, no domínio da actividade judiciária, a igualdade material de estatuto, significa partir de caminhos diferentes, as línguas, para alcançar um mesmo resultado. A mera igualdade formal não é, por si só, suficiente, para a obtenção da uniformização dos resultados. «A problemática específica da tradução jurídica é afinal a de uma «dupla comunicação» ou de uma comunicação que se situa 141 simultaneamente em dois planos que não podem suprimir-se nem 141

ignorar-se, antes têm de procurar, cada um do seu lado, uma forma produtiva de combinação»15. A questão reconduz-se, no fundo, às próprias limitações na utilização da língua chinesa no quotidiano de Macau, que será, sem dúvida, uma questão capital a arrostar durante o período de transição. Uma das implicações fundamentais do reconhecimento de um estatuto legal apropriado à língua chinesa situa-se, sem dúvida, ao nível da interpretação dos textos legislativos. Quais as regras a que estará sujeita a interpretação dos textos chineses? É também às regras do Código Civil? O que sucederá em caso de eventual divergência entre os dois textos? Como compati-bilizar as suas interpretações? Todas estas interrogações podem ser reconduzidas a uma só: como reconciliar a interpretação divergente ou oposta de duas versões autênticas de um mesmo texto legislativo? A interpretação da lei no direito português encontra-se regulada nos art.os 9.° a 11.° do Código Civil. É inquestionável que tais preceitos serão igualmente aplicáveis à interpretação das versões chinesas; com efeito, trata-se, ainda e só, de direito português, conquanto traduzido para o chinês, não aduzindo o reconhecimento da autenticidade às versões em chinês qualquer aplicação das regras próprias do direito chinês. Dir-se-ia que o espaço material do direito português se enriquecerá com a reprodução, numa outra língua, do seu normativo, sem que essa circunstância, no entanto, implique a penetração de normativos correspondentes à língua para que se traduziu. No que respeita às regras existentes em sede de interpretação, é nítido que o Código Civil não previu, nem tinha que prever, as situações decorrentes de dúvidas na interpretação de dois textos autênticos contrapostos, estampados em línguas diferentes. Antes de abordar os aspectos em que essa insuficiência de regulamentação mais se manifesta, e para uma melhor explicitação das questões que podem suscitar-se, procurar-se-á, através dos números seguintes, salientar as divergências susceptíveis de ocorrerem na contraposição dos dois textos: a) Constatação de um erro numa das versões; b) Ininteligibilidade de uma das versões, do ponto de vista gramatical ou literal, apresentando a outra um sentido claro; c) Pluralidade de sentidos nas palavras ou expressões utilizadas nas duas versões, havendo, no entanto, pelo menos um sentido em comum; d) Irreconciliação de uma versão com a outra, pois as várias significações das expressões ou conceitos utilizados em ambas não comportam nenhum sentido em comum. 15 Alberto Costa, obra citada, pág. 58. 142

Se quisermos avançar um pouco mais e pensar na origem de tais dificuldades de interpretação, chegaremos à conclusão que elas ficam a dever-se a uma imprecisão ou imperfeição técnica ocorrida durante os trabalhos de tradução, ou a um deficiente modo de se exprimir por parte do legislador. Com efeito, a experiência demonstra que é sempre com base num texto original em português que se executam as traduções, não havendo conhecimento que alguma vez tenha sucedido o inverso, ou seja, traduzir para o português partindo de um texto-fonte chinês. Esta situação não deverá sofrer alterações substanciais com o início da produção de legislação bilingue, pelo menos, enquanto não for possível contar com legisladores bilingues. De facto, e até que seja assegurado o concurso de legisladores com características bilingues, para não falar já de verdadeiros «law-draftsmen» bilingues, ao jeito de Hong Kong16, a produção de legislação bilingue não será mais do que a produção em simultâneo de uma versão em chinês dos textos legislativos portugueses, diferindo da situação actual apenas quanto ao número de traduções efectuadas (que deverão passar a abranger todo o universo da legislação produzida) e quanto ao momento da sua apresentação, que deverá ser concomitante com a publicação da versão em português. Esta visão das coisas, que leva a considerar as versões em chinês simples «cópias autorizadas» da redacção em português, permitiria sugerir que fosse dada primazia à versão portuguesa, devendo o texto chinês ceder ou recuar face ao «verdadeiro texto», ao «texto-mãe», que seria sempre e só o português. Contudo, esta opinião não pode colher, pois contraria abertamente o princípio da igualdade formal de estatuto entre ambas as versões. Há que não ceder à tentação de solucionar as discrepâncias dos textos em confronto recorrendo a uma tradução defeituosa, fonte dessas discrepâncias, método que se reconhece seria bastante mais fácil de aplicar e sobretudo cómodo na perspectiva do leitor da versão em português. Em obediência ao princípio já enunciado, qualquer solução apresentada não poderá deixar de colocar num mesmo plano de 16 O processo de elaboração de legislação em Hong Kong difere bastante do de Macau, recorrendo-se ao concurso de law-draftsmen», verdadeiros especialistas na preparação das peças legislativas. No que respeita à produção legislativa bilingue, prevê-se em Hong Kong o auxílio prestado por «law-draftsmen» bilingues ou, quando tal não seja possível, por duas equipas de especialistas, uma dominando o inglês, a outra o chinês. Escopo de todo esse processo é que, uma vez recebidas as «drafting instructions» do poder político, contendo as linhas de força das opções políticas, a legislação surja como fruto de uma combinação de esforços, em termos de se garantir uma autêntica elaboração paralela («parallel drafting») entre as duas línguas envolvidas. 143

igualdade os dois textos, procurando compatibilizá-los mais do que negligenciar uma das partes conflituantes. Não poderá deixar de se observar que esta posição tem implicações ao nível do texto em português, no que se refere ao valor das interpretações que tradicionalmente lhe tem sido atribuído. De facto, a necessidade de harmonizar os textos em confronto, procurando descortinar neles, pelo menos, um sentido em comum, até certo ponto vem limitar as capacidades e virtualidades interpre-tativas da versão portuguesa, amputando-a de todos aqueles sentidos que não encontrem correspondência possível na versão em chinês. Contudo, tal circunstância não deve ser encarada com senti-mentos de suspeita ou rivalidade, pois a isso se sobrepõem o respeito pelo princípio da igualdade de estatuto e o facto de só deste modo se possibilitar uma forma produtiva de combinação, com utilidade recíproca, entre ambas as versões. O enquadramento e a solução legal encontrada em Hong Kong para dar resposta a esta questão foi já analisada. Para além desta tentativa, tem-se conhecimento de apenas duas outras: o caso do Canadá e a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados. No Canadá, lida com o problema a Section 8 (2) do «Official Languages Act»17, onde se detectam as seguintes linhas de força da solução concebida: no caso de ser alegada uma diferença na interpretação dos textos em inglês e em francês, devem ter-se em atenção as duas versões para resolver tal disparidade, por forma a ser encontrada uma solução compatível para ambas, a menos que seja manifesta ou esteja implícita uma diferente intenção por parte do legislador. Qualquer dúvida resultante da diferente extensão de conteúdo de um termo ou conceito jurídico empregue, num e noutro texto, deve ser resolvida procurando um sentido que tenha cabimento em ambos: não havendo possibilidade de os reconciliar, deve ser dada preferência à versão que melhor traduza o espírito, conteúdo e intenção com que a lei em causa foi concebida. A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, assinada a 23 de Maio de 1969, contém, na sua Secção III (art.os 31.° a 33.°), disposições relativas à interpretação dos tratados18. Depois de consagrar o princípio geral da boa-fé como regra geral da interpretação, «segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado no seu contexto e à luz dos respectivos objecto e 17 Citado em «Discussion Paper on the Laws in Chinese», Attorney General's Chambers, Hong Kong, Abril 1986, pág. 48. 18 Para melhor explicitação, transcrevem-se aqui as passagens mais significati vas dos artigos da Convenção: Artigo 13.º 1. Um tratado deve ser interpretado de boa fé, segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado no seu contexto e à luz dos respectivos objectivos e fim. (continua na página seguinte) 144

fim», presumindo-se que os termos de um tratado têm o mesmo sentido nos diversos textos autênticos, a Convenção refere que o texto dos tratados faz fé em cada uma das línguas em que tenha sido autenticado (numa linha claramente coincidente com aquilo que referimos constituir a igualdade formar de estatuto), «salvo se o tratado dispuser ou as partes convencionarem que, em caso de divergências, um determinado texto prevalecerá». Em caso de discrepâncias entre os textos em confronto, que não possam ser resolvidas pelo recurso às regras gerais fixadas para a interpretação, como sejam a boa-fé, os trabalhos preparatórios e as circunstâncias em que foi concluído o tratado, prevê-se a adopção do sentido que melhor concilie esses textos, tendo em conta o objecto e fim do tratado. Da análise das várias soluções apresentadas, pode concluir-se que o legislador de Hong Kong se inspirou em grande parte na Convenção de Viena, a qual, de resto, para além de encerrar princípios perfeitamente razoáveis e legítimos, não dispõe muito diferentemente da lei canadiana. Em Macau, será inevitável preparar legislação adequada que se debruce sobre estas questões, para o que provavelmente se irá seguir um modelo muito semelhante ao das situações congéneres citadas, com a ressalva, como ficou referido, de que sejam criadas regras que não coloquem uma das versões em vantagem sobre a outra. 4. OS OBSTÁCULOS À TRADUÇÃO Todo o fenómeno de tradução envolve dois níveis básicos, que são: A compreensão do texto de partida (texto-fonte); e A transposição do conteúdo do texto de partida para a língua de chegada (o processo de tradução). É precisamente nestes dois passos básicos da actividade de tradução que podem ser detectados e classificados os obstáculos à Artigo 33.° 1. Quando um tratado foi autenticado em duas ou várias línguas, o seu texto faz fé em cada uma dessas línguas, salvo se o tratado dispuser ou as partes convencionarem que, em caso de divergências, um determinado texto prevalecerá. 2. Uma versão do tratado numa língua que não seja alguma daquelas em que o texto foi autenticado, só será considerada como texto autêntico se o tratado o previr ou as partes o tiverem convencionado. 3. Presume-se que os termos de um tratado têm o mesmo sentido nos diversos textos autênticos. 4. Salvo caso em que um determinado texto prevalece, nos termos do parágrafo L, quando a comparação dos textos autênticos faz aparecer uma diferença de sentido que a aplicação dos artigos 31.° e 32.º não permite remediar, adoptar-se-á o sentido que melhor concilie esses textos, tendo em conta o objecto e o fim do tratado. 145

tradução19, expressão que procura evidenciar todo o conjunto de situações que, ocorrendo, tornam difícil ou mesmo impossível a transposição, de forma inteligível e correcta, da mensagem jurídica do texto de partida para o texto de chegada. Para que possa qualificar-se uma determinada tradução como boa, devem ter sido preenchidas tanto um conjunto de condições objectivas, relacionadas com as exigências de interpretação e apreensão do conteúdo do texto-fonte, como condições subjectivas, associadas à pessoa do tradutor, aos seus conhecimentos das línguas envolvidas e das matérias abordadas. Estas duas condições deverão estar sempre presentes na análise dos obstáculos à tradução, o que faremos partindo dos níveis básicos referidos. Malheur aux faiseurs de traductions littérales, qui en traduisant chaque parole énervent le sens! C'est bien lá qu' on peut dire que la lettre tue, et que U esprit vivifie. Voltaire, Lettres Philosofiques 4.1. A COMPREENSÃO DO TEXTO DE PARTIDA Não é possível uma boa tradução sem a correcta apreensão da significação da mensagem que se quer traduzir, sob pena de se preverter ou distorcer completamente a mesma, quer através de uma estéril tradução literal, quer através da pura e simples má interpretação do texto. No fundo, este aspecto debate-se com a questão da formação dos tradutores, que deve ser orientada tanto para a transmissão de conhecimentos gerais indispensáveis do português, como para o ensino do vocabulário e metodologia próprios de uma linguagem especializada como é a do direito. A mero título de exemplo, pode dizer-se que constitui um caso típico da primeira situação a actual tradução do art.0 57.% n.° 2, do Estatuto Orgânico de Macau, em que a expressão «duodécimos» foi traduzida como querendo significar 1/20 avos e não 1/12 avos. Já o erro cometido na tradução do art." 39.° do E.O.M. encerra considerações de outro género. Onde se lê que «a iniciativa dos diplomas pertence indistintamente ao Governador e, na forma que for regulamentado no regimento da Assembleia, aos Deputados», a tradução aponta no sentido de que a iniciativa do Governador se encontra também condicionada à regulamentação prevista no regimento da Assembleia, o que envolve não só um erro na correcta interpretação da estrutura da frase em português, como também um profundo desconhecimento da lógica e método da regra jurídica. Seria monumental a listagem dos erros que poderíamos indicar nas traduções já efectuadas, alguns menos graves, outros mais graves (como o facto de «Presidente da República» se encontrar 19 Retoma-se.aqui a feliz expressão utilizada por Alberto Costa, obra e lugar citados. 146

traduzido, no E.O.M., de 5 formas diferentes!), mas todos com sacrifício do conteúdo do texto de origem e tornando-o em muitos casos simplesmente ininteligível. 4.2. O PROCESSO DE TRADUÇÃO Em momento cronologicamente posterior à leitura e compre-ensão do texto que pretende traduzir, o tradutor tem de procurar a fórmula que melhor lhe permita expor na língua de chegada o conteúdo que apreendeu na língua a traduzir. Pode dizer-se que é aqui, verdadeiramente, que se levantam os problemas mais sérios, a abordar e desenvolver nas alíneas seguintes: a) Estrutura da língua chinesa Só outros, melhor qualificados, poderão levar às últimas consequências o estudo das dissemelhanças estruturais entre o português e o chinês, e os seus reflexos ao nível dos trabalhos de tradução. Há, no entanto, aspectos que podem ser abordados numa perspectiva mais vasta, porque não especificamente relacionados com a língua chinesa, mas que sempre se colocam no confronto e relacionação entre duas línguas. Uma língua é constituída por sistemas fonológicos, léxicos, morfológicos e sintáticos, isto é, conjuntos solidários nos quais qualquer interferência é susceptível de alterar todo o conjunto. A tradução é um contacto de línguas, tanto mais delicado quanto maiores forem as diferenças observadas nas línguas envolvi-das. O trabalho de produzir textos legislativos em português e em chinês, com a preocupação de que transmitam uma mensagem equivalente, cada uma ao seu estilo, é, certamente, laborioso, mas, desde que rodeado de tempo e recursos, possível. Os trabalhos têm de contar com a colaboração de tradutores com elasticidade suficiente para, quanto ao estilo da elaboração, serem capazes de criar um texto que seja um válido interlocutor do texto original, consagrando as adaptações exigidas pela necessidade de terem de reproduzir um texto numa língua estruturalmente tão diferente da de partida. b) Insuficiências ao nível do direito chinês Por outro lado, as insuficiências de conhecimento de nível técnico-científico do direito chinês e dos seus específicos esquemas de raciocínio, suscitam dificuldades acrescidas, sob dois pontos de vista: a completa impreparação dos tradutores para lidarem com materiais e vocabulário próprio do direito chinês; e dificuldades ao nível da própria conceptologia no direito chinês, fruto da «reconhe-cida falta — ou talvez melhor: da especificidade — de tradição e de experiência jurídica da China»20. 20 Alberto Costa, artigo citado, pág. 59. 147

Esta circunstância conduz-nos à necessidade de desenvolver uma comunicação ou intercâmbio, ainda em manifesta falta em Macau, entre as culturas jurídicas chinesa e portuguesa. Enquanto os intervenientes no processo de tradução, preferencialmente juristas, não tiverem um domínio suficiente dos dois universos jurídicos envolvidos, a qualidade das traduções efectuadas será sempre contingente. No entanto, há que ter a percepção que é possível introduzir algumas modificações ou adaptações no próprio texto legislativo português, de modo a beneficiar e facilitar os trabalhos de tradução. Estamos a pensar, nomeadamente, na introdução de definições dos termos e conceitos utilizados. Com efeito, a prática sempre se vê confrontada com dificuldades resultantes da inexistência (ou desconhecimento) de noções do direito chinês, capazes de compor-tar e transmitir o mesmo conteúdo das expressões portuguesas. Torna-se, por exemplo, extremamente difícil traduzir expres-sões como o «princípio do trato sucessivo» ou o «princípio da instância», no direito registrai, ou «propriedade horizontal» e «direito de uso e habitação», nos direitos reais. Mesmo que para o tradutor seja claro o verdadeiro alcance de tais conceitos, está longe de ser evidente que ele logre traduzi-los de forma a que o leitor obtenha uma imagem conforme com as suas intenções. A introdução de definições, com o seu carácter descritivo, permitirá obviar a estas dificuldades, defendendo-se a sua utilização com carácter de obrigatoriedade, pelo menos nos diplomas que maior relevância assumam, daí resultando inegáveis vantagens ao nível do conhecimento e compreensão do sistema jurídico portu-guês. A finalidade última destas definições consistirá numa publica-ção, parte integrante ou não de um glossário jurídico, mas sucessivamente acrescentada e melhorada, que tenha em vista uma verdadeira declaração de equivalências. De facto, o pressuposto para a transposição de uma denomina-ção ou conceito de uma língua para outra é encontrar-se uma palavra correspondente com um amplo campo de concordância de sentido, ou seja, o seu equivalente. Quando não seja possível encontrar um equivalente natural para uma determinada expressão ou conceito utilizado há, pelo menos, três processos imagináveis para promover a identidade dos conceitos empregues: ou se opera a importação do conceito de uma língua para outra (ao jeito do que sucede na Europa com a expressão «ombudsman»), ou se cria uma denominação na língua de chegada ou, ainda, estabelece-se uma declaração de equivalências, aproveitando-se, ou não, a criação de uma denominação para o efeito. A primeira possibilidade não parece ter qualquer viabilidade em Macau, dado o distanciamento real entre as línguas envolvidas. Já a segunda hipótese nos parece inevitável, e a terceira desejável. 148

Com efeito, a reconhecida insuficiência, ao nível do vocabulário jurídico, detectável no direito chinês, torna a tarefa de tradução de conceitos jurídicos portugueses em muitas situações dependente da formulação de expressões novas na língua chinesa — daí, também, a necessidade de assegurar a participação de elementos com sensibili-dade jurídica adequada para cumprir esta delicada tarefa de criação. Por outro lado, razões ligadas à segurança e certeza na tradução permitem sugerir como muito válida a elaboração de uma lista de equivalências, deste modo se uniformizando as traduções efectuadas e, assim, se evitando dispersões que facilmente atraem o erro. Tratar-se-ia, no fundo, de uma compilação estruturalmente semelhante a um glossário jurídico, mas determinada por uma finalidade diversa: a obrigatoriedade na selecção dos termos traduzi-dos. Nenhum dever de ofício obriga os tradutores a utilizarem as correspondências que encontram num dicionário jurídico — daí resultando fortes probabilidades de fuga às traduções propostas, resistência provocada muitas vezes pelo facto de, durante muitos anos, ou toda uma carreira profissional, se terem utilizado termos errados mas que, no entanto, foram interiorizados e até assumidos como correctos. Só através de uma declaração de equivalências se poderá criar o hábito, por via da obrigação em fazê-lo, de corrigir expressões inapropriadas e de quebrar a tradição de recorrer a traduções manifestamente incorrectas. 4.3. A FIXAÇÃO DE PRIORIDADES Uma terceira ordem de considerações prende-se com a necessidade de definição de prioridades nos trabalhos de tradução. De facto, tendo presente o enorme volume de legislação que se encontra por traduzir, não pode deixar de considerar-se que esta circunstância, por si só, constitui um obstáculo de difícil transposi-ção. A única solução consiste num trabalho de classificação da legislação por áreas temáticas, de modo a permitir-se que os trabalhos progridam por essas mesmas áreas, de acordo com critérios pré-determinados. De entre os critérios imagináveis, relevam aqueles que, não olhando a factores temporais ou cronológicos (que poderiam aconselhar, nomeadamente, a tradução da legislação mais recente), se relacionam com uma política de aproximação do direito aos cidadãos: devem merecer prioridade as traduções de matérias do interesse geral para a população. 5. A PRODUÇÃO LEGISLATIVA BILINGUE Se a tradução dos textos legislativos neste momento existentes apresenta problemas assaz complexos, como anteriormente ficou149

demonstrado, as questões que se agrupam em torno da produção da legislação sob forma bilingue, que no futuro há-de ser preparada, ao que tudo leva a crer em grande volume, pelos órgãos legislativos do Território, para além de alguma similaridade com as situações descritas, reveste formas peculiares que se impõe analisar. Supra, partimos da ideia que, ao falar-se de tradução jurídica, se queria significar o processo de transposição de um pensamento jurídico, ou do termo que o define, de uma língua para outra, ou, mais ainda, de uma cultura jurídica para outra. Na sugestiva terminologia de Nida, tratar-se-ia da produção, na língua de chegada, do equivalente natural mais próximo da mensagem da língua de partida, em primeiro lugar no que diz respeito à significação e, posteriormente, no que concerne ao estilo21. Quando se fala em produção legislativa bilingue, já não nos basta traduzir o que já existe, mas a um mesmo tempo produzir novos textos legislativos que dêem cumprimento ao objectivo da localização da legislação. Esta é a única perspectiva que poderá permitir a transposição das ideias, termos e conceitos-chave do sistema jurídico português para a língua chinesa, seja por via de tradução, nalguns casos melhor seria falar de revisão da tradução da legislação existente, seja por via da produção de legislação nova sob forma bilingue. Os planos em que aquelas questões se colocam são diversos e as respostas que procuraremos encontrar partem de três ordens de considerações: qual o interesse da produção legislativa bilingue, a quem é que ela se destina, e como se deverá proceder para que ela se torne possível num espaço de tempo razoável. Para se avaliar do interesse da produção legislativa bilingue, convém antes do mais saber de que é que se trata. Com efeito, diremos que, ao falar-se de legislação bilingue, estamos a referir-nos a dois textos legais, cujo objecto e forma de regulamentação são idênticos, mas sendo um dos textos em português e o outro em chinês. Ambos os textos têm uma característica comum, que é a autenticidade22 e que, para além de representar o igual valor, função e objectivo das duas versões, consiste naquilo que Covacs de forma superior condensou numa única fórmula: autenticidade é a impressão que um texto dá de que não foi traduzido, de ter sido directamente escrito na língua que se lê, de ser uma composição original23. 21 Cfr. Georges Mounin, obra citada, pág. 252, referindo-se a Nida, «Principles of translation», pág. 19. 22 Cfr., no mesmo sentido, Francis Cheung, «Bilingual Statute Law for Hong Kong», Conferência proferida em Dezembro de 1986, e Michael Thomas, obra citada, pág. 19: «The logic underlining this is that although there are two texts, the law is one. There is only one law and one legal system, not two laws or two systems». 23 Alexandre Covacs, ibidem. 150

Temos assim que a noção de autenticidade é comum à tradução jurídica e à produção legislativa bilingue. No entanto, a autentici-dade que aqui se tem em vista coloca-se num plano diferente: na tradução jurídica, visa-se conferir autenticidade a uma versão em língua diversa daquela que consta do texto original, sendo certo que este já é, por si, um texto autêntico. Tem-se um único texto autêntico, e pretende-se que um segundo texto venha a adquirir essa característica. Num sistema de bilinguismo legal, a lei é uma só, lei que é publicada em duas línguas, mas em que qualquer um dos textos é, por natureza, autêntico. Não existem dois momentos na aquisição da autenticidade, mas apenas um24. A Section 133 da Constituição Canadiana de 1867, em vigor com as alterações introduzidas em 1982, é ilustrativa da génese de um sistema de bilinguismo legal, elevado ao seu melhor nível. «Either the English or the French language may be used by any Person in the Debates of the Houses of Parliament of Canada and of the Houses of the Legislature of Quebec; and both those Languages shall be used in the respective Records and Journals of those Houses; and either of those Languages may be used by any Person or in any Pleading or Process in or issuing from any Court of Canada established under this Act, and in or from all or from any of the Courts of Quebec. The Acts of the Parliament of Canada and of the Legislature of Quebec shall be printed and published in both those Languages.» Nenhuma das línguas goza de prevalência e o seu estatuto é rigorosamente igual. O texto transcrito é, naturalmente, distinto de um outro que dissesse, por mera hipótese, que «a língua francesa poderá ser utilizada a par da língua inglesa...». Nesta última hipótese, estar-se-ia perante um caso típico de oficialização de uma segunda língua. Ali, está-se perante o bilinguismo legal25. 24 Aqui se concentra toda a diferença entre a tradução jurídica e a produção de legislação bilingue. Aquilo que à partida apresenta o mesmo objecto, vem a revelar-se completamente distinto, pelo momento da aquisição da autenticidade. De um ponto de vista científico, ignorar esta distinção representaria cometer um erro de apreciação, cujos reflexos não deixariam de se fazer sentir em termos de resultado final. Se assim não fosse, dir-se-ia, por exemplo, que a localização dos quadros e a localização do direito seriam uma mesma realidade, posto que ambas são localização. 25 Impõe-se fazer um esclarecimento, no sentido de tornar mais clara a diferença entre a oficialização de uma língua e o bilinguismo legal, nos termos em que foram colocados. Um exemplo actual facilita a compreensão. Compare-se o texto da Constituição do Canadá, que se transcreveu, com o estatuído no «Official Languages Ordinance 1974», de Hong Kong, Section 3. (1): «The English and Chinese languages are declared to be the official languages of Hong Kong for the purposes of communication between the Government or any public officer and members of the public.» (cominua na págna seguinte) 151

O objectivo supremo da Administração Portuguesa em Macau, da conservação e preservação do sistema jurídico português, passa pela consagração efectiva de um sistema de produção legislativa bilingue, ou bilinguismo legal. Não é suficiente a realização de traduções dos textos legislativos portugueses, ainda que por via legal se venha a conferir ao texto obtido em língua chinesa o carácter de autenticidade que é de exigir em relação às traduções. Sendo a autenticidade uma característica fundamental da tradução jurídica, não é menos verdade que a melhor forma para se alcançar a autenticidade dos textos que no futuro venham a ser produzidos é de procurar escrevê-los na sua língua original. Todos os desenvolvimentos posteriores da lei partirão, não de um, mas de dois textos-base, em que um deles é em língua portuguesa e o outro em língua chinesa. Apresenta-se como natural e evidente que a mensagem do texto em língua chinesa deve ser em tudo idêntica à mensagem veiculada pelo texto em língua portuguesa, que o espírito de ambos os textos seja o mesmo, que qualquer um deles seja, numa palavra, autêntico. O igual valor autêntico não deverá ser visto como um objectivo meramente ideal, mas como uma verdadeira regra cuja força vinculante tem de resultar, de per si, da simples leitura do texto que é objecto de análise. Fazendo, uma vez mais, uso da experiência canadiana, o parágrafo 8.° da já citada Section 133 expressamente dispõe que as versões francesa e inglesa da legislação são «igualmente autênticas». No entanto, a criação de um sistema desta natureza não é isenta de dificuldades, nomeadamente, em sede de interpretação e aplicação da lei. Os legisladores nem sempre colocam na elaboração da lei a concisão e a clareza exigíveis, e a versão numa das línguas possíveis do texto legislativo pode levantar problemas. Os tribunais federais do Canadá desenvolveram regras que permitem enfrentar essas situações, nomeadamente através da extracção, a partir da lei, daquele sentido interpretativo que melhor se ajuste às duas versões. Quer isto dizer que, em casos de falta de clareza ou concisão, de discrepância ou ambiguidade entre as duas versões, deverá, em caso de conflito, prevalecer a interpretação que se extraia do texto mais claro. O texto legal canadiano vive por si, não necessitanto de quaisquer desenvolvi-mentos posteriores; a Section 3. (1) é a imagem de um texto inacabado, imperfeito e que carece de ser completado. Neste artigo, partimos sempre da oficialização para chegar ao bilinguismo legal, à autenticidade e à igualdade de estatutos. A Section 133, a que temos vindo a referir-nos, desconhece a figura da oficialização, parte do bilinguismo legal, numa palavra, é ela própria o bilinguismo legal. No caso de Hong Kong, pressupõe-se a oficialização para se chegar, num momento posterior, a um estádio superior na comunicação entre culturas jurídicas. Quanto ao caso específico de Macau, poder-se-á afirmar que o modelo canadiano seria o desejável, e o de Hong Kong, o possível. 152

Se é indiscutível que até 1999 não será de modo algum viável a criação de um sistema de bilinguismo legal quasi perfeito como é aquele que existe no Canadá, a garantia dada pela Declaração Conjunta luso-chinesa da permanência do actual sistema jurídico depois de Dezembro de 1999 é suficiente para que rapidamente se dêem os primeiros passos e se procure ir fazendo a implantação faseada de um sistema de produção legislativa bilingue. O escasso tempo que neste momento possuímos exige a realização de acções a curto prazo, numa perspectiva temporal, e firmes, numa perspectica política. O facto de partirmos do nada, se, por um lado, poderia funcionar como um obstáculo à realização do fim em vista, representa, é certo, um poderoso estímulo para aqueles que a esta tarefa se vão dedicar no que de inovador e de desafio ela possui. Nos próximos quatro anos, dificilmente poderemos contar com juristas bilingues, crendo que o ênfase terá de* ser colocado na formação de tradutores e na cuidada tradução dos diplomas em língua portuguesa. É certo que se trata de uma empresa ousada, e que o curto espaço de tempo disponível não permite desvios nem dilações provocados por problemas de natureza burocrática. Mas a adequada canalização de recursos materiais e humanos e o empenho de todos, tornam possível à existência de um optimismo moderado. O tradutor será o corpo e a alma das traduções a realizar, ou não tivesse Goethe razão ao defini-lo como o mediador perfeito entre as culturas. Este seu papel de mediador não poderá, em caso algum, ser descurado e, por isso mesmo, é necessário fornecer-lhe uma adequada e sólida formação jurídica. Formação que não poderá adquirir sem o concurso de juristas portugueses, sem uma recicla-gem dos seus conhecimentos, quer do português, quer do chinês, adquirindo novos métodos de trabalho afastados dos anquilosados esquemas de tradução que até agora têm imperado no Território. 5.1. O MÉTODO Por método entendemos um conjunto ordenado de acções tendentes à prossecução de um ou mais objectivos previamente definidos26. Logo, não é possível abordarmos o problema do método sem definição dos objectivos. A definição dos objectivos varia consoante o momento que se tenha em vista, ou seja, o prazo para a obtenção das metas não é indiferente. Por isso mesmo, pode falar-se de objectivos a curto, médio e longo prazo, sendo que a realização dos primeiros 26 «De acordo com a etimologia, entende-se que existe um método sempre e quando se segue um certo «caminho», isto é, um processo traçado de acordo com um plano, para alcançar um fim proposto previamente. O fim pode ser o conhecimento ou até alguma actividade meramente prática». Jaime Puigarnau, «Lógica para Juristas», Bosch, Barcelona, 1978, pág. 137 (tradução dos autores). 153

condiciona o sucesso dos últimos. No seu conjunto, deverão formar um todo coerente e viável. Quanto aos objectivos a curto prazo, podem salientar-se: A publicação de glossários jurídicos; A revisão das traduções já efectuadas no Território; A tradução e publicação da versão em língua chinesa dos textos que venham a ser produzidos; e A realização de acções de informação e esclarecimento dos tradutores, tendo por finalidade levar ao seu conheci-mento temas de direito. Do exposto, resulta que a criação de um sistema de produção legislativa bilingue não é um objectivo a curto prazo, nem o poderia ser, pois as estruturas actualmente existentes não permitem considerar tal hipótese num espaço de tempo reduzido. Com efeito, a produção legislativa bilingue é indissociável da consideração de dois outros objectivos que, com aquela, constituem objectivos de médio prazo, e que são: A oficialização da língua chinesa; e A formação de um corpo especializado de tradutores jurídicos e de «law-draftsmen» bilingues. Todos estes objectivos de curto e de médio prazo visam dar corpo a uma só ideia: a da preservação do sistema jurídico português. Este é único caminho que se poderá considerar de acordo com a Declaração Conjunta, e que encerra o objectivo da permanência supra referido. Os trabalhos preparatórios para a publicação do Glossário Jurídico Básico luso-chinês demonstraram, de forma evidente, os erros que foram sendo cometidos ao longo de décadas nas traduções de leis que se realizaram no Território. Contudo, atendendo às condições de tempo e de trabalho em que essas traduções foram efectuadas, à diversidade de temas tratados, à falta de preparação conveniente por parte de quem traduziu esses textos e ao desconhecimento das mais elementares regras de direito por aqueles que tinham a obrigação de os redigir, não poderá deixar de considerar-se meritório o nível obtido em muitas dessas traduções. Neste momento, é absolutamente impensável conseguir a realização de um sistema de produção legislativa bilingue sem a existência de uma elite de tradutores e de legistas bilingues. Falamos de verdadeiras elites, no mesmo sentido em que Max Gálio a elas se referiu, pelo papel criador e inovatório, factor de progresso e continuidade de qualquer sociedade política, que essas forças normalmente assumem. Funcionando como motor e força motiva-dora do meio em que se inserem, quando correctamente dirigidas e orientadas, são capazes de produzir, num espaço temporal redu-zido, obras significativas. Este é o grande desafio que se coloca à Administração portuguesa: o de criar um sistema de produção 154

legislativa bilingue nos próximos quatro anos, que se desenvolva por forma a que, em 1999, possa falar-se de um bilinguismo legal. Tudo isto assenta na criação de condições que permitam o normal desenrolar dos trabalhos. a) Em primeiro lugar, consideramos fundamental que a tradução jurídica seja, em termos práticos, considerada uma área técnica altamente especializada com consagração legal no conjunto das carreiras que actualmente constituem a denominada Função Pública de Macau. Altamente especializada, pois que, para além do domínio perfeito de pelo menos dois idiomas, exige àqueles que nela estão envolvidos um conhecimento exímio dos assuntos versados. A compreensão adequada da área em que se pretende legislar, a procura de correspondências razoáveis, a aferição do texto obtido às exigências da linguística, a capacidade criadora e a autonomia do espírito, são características que deverão estar patentes no trabalho do pessoal que se pretende formar. b) Em segundo lugar, temos de ter presente que a maior parte dos tradutores do Território, para além de uma preparação de carácter geral ministrada pela Direcção dos Assuntos Chineses, não possuem, normalmente, conhecimentos especializados das áreas em que trabalham. Por isso mesmo, serão de realizar acções de formação na área do Direito27, incluindo algumas aulas que situem os tradutores em relação ao tema que se pretende ver tratado, de cada vez que se inicie a tradução ou a preparação de legislação em determinada área. c) Uma terceira ordem de considerações prende-se com a necessidade de programar as acções e os trabalhos de tradução com uma antecedência mínima, face às matérias em que a Administração pretende legislar. Com efeito, os escassos recursos humanos disponíveis exigem uma aplicação racional e uma preparação específica nas várias áreas de trabalho, o que só pode efectivar-se com uma correcta calendarização, que não se compadece com percursos sinuosos e de duvidosa eficácia. d) A experiência dos nossos vizinhos de Hong Kong tem demonstrado que é comparativamente mais fácil a obtenção da autenticidade nos textos novos do que por via da tradução da legislação já existente. De qualquer modo, entendemos que, neste momento, e considerando que a nossa experiência na produção de 27 As primeiras acções debruçar-se-iam, para além de matérias como a língua portuguesa e a língua chinesa, sobre a Introdução ao Direito, o Direito Constitucional Português e o Direito Constitucional Chinês e o Direito Administra tivo, nomeadamente incluindo o regime jurídico da Função Pública. 155

legislação bilingue é nula, se mostra mais correcto avançar na área da tradução da legislação já existente, sem prejuízo de se ir desde já preparando o pessoal necessário para as fases seguintes do processo. e) A tarefa de produzir legislação bilingue é empresa destinada não a tradutores, mas aos chamados «law-drafstmen», que não existem, ainda, em Macau. A preparação que se conseguir dar aos tradutores nesta área será decisiva. Em nosso entender, os futuros «law-drafstmen», em sentido impróprio, do Território, sairão do seio dos tradutores, pelo que terá de ser feito um esforço suplementar no sentido de ser possível transmitir-lhes o treino apropriado, por forma a torná-los aptos a lidar com a linguagem dos textos legais. 5.2. O PROCESSO Para além da problemática inerente ao método, temos a questão da sua aplicação prática, no domínio da produção de legislação bilingue, ou seja, o processo. Ao referirmo-nos ao processo, temos em vista aquele encadeado de passos concretos que, em cada momento, permite a realização das acções que compõem o método. Não basta a indicação das metas, é, também, necessária a referência ao modo como o «caminho» para as alcançar deverá ser percorrido. Ora, o primeiro degrau do edifício que se pretende erigir diz respeito à definição da área de trabalho. Esta definição terá, na nossa perspectiva, uma vocação semi-permanente, posto que os avanços ou recuos que entretanto se verifiquem poderão condicio-nar as escolhas feitas, sendo passíveis de revisão no início de cada ano de trabalho. Esta tarefa da opção por uma determinada área de trabalho é função dos técnicos envolvidos, não podendo, em caso algum, ser objecto de considerações de natureza política. Neste momento, os objectivos já foram definidos, e o método discutido. As opções políticas já foram equacionadas, e não têm que voltar a ser levantadas, sob pena de se produzirem retardamentos dificilmente recuperáveis. Seguidamente, será necessário efectuar a escolha dos tradu-tores ou, eventualmente, se os houver, dos «law-draftsmen» que se irão ocupar da redacção do texto-base projectado. Recolhendo um exemplo académico, suponhamos que se opta, no momento da definição da área de trabalho, por elaborar diplomas na área da Administração Pública. A selecção dos tradutores deverá ter, como primeiro critério orientador, o facto de haver gente mais vocacionada para trabalhar nesse campo, mais acostumada a lidar com aquele tipo de legislação, ou por traduções anteriormente realizadas, ou por exercerem funções num serviço da Administração. 156

Ao pessoal seleccionado será, então, ministrada uma breve formação na área eleita, nomeadamente, através de uma introdução ao tema, sensibilização para as questões mais pertinentes, desenvol-vimento dos principais conceitos e dos objectivos subjacentes à redacção da nova legislação. Concluída esta fase, é dado início aos trabalhos de campo, ou seja, a redacção, propriamente dita, nas línguas visadas. Este trabalho envolve, após a sua conclusão, a análise por linguistas e por juristas, visando aferir do grau de perfeição e ajustamento ao pretendido nos textos obtidos. Estes deverão ser confrontados entre si, por forma a evitar-se o aparecimento de «obscuridades ou discrepâncias» na interpretação respectiva. Finalmente, entrar-se-á na fase de preparação para aprovação, de acordo com os mecanismos legais previstos, a que se seguirá a publicação simultânea dos dois textos autênticos da lei. Este processo se, de relance, poderá parecer complicado, efectivamente não o será. A organização será a pedra de toque para a realização dos desideratos mencionados. Por outro lado, é a única garantia razoável de controlo no manusear de questões cujo melindre não pode deixar de ser referido. Concluiremos estas linhas com uma chamada de atenção para aquilo a que alguns autores chamaram a dupla condição da tradução e que tem pleno cabimento relativamente à legislação que venha a ser produzida de acordo com o esquema que propomos: «... para traduzir uma língua estrangeira, é preciso atender a duas condições, cada uma das quais é necessária e nenhuma das quais, em si mesma, é suficiente: estudar a língua estrangeira, estudar (sistematica-mente) a etnografia da comunidade da qual esta língua é expressão»28. Daqui o princípio fundamental definido por Nida e com o qual concorda a corrente dominante da linguística norteamericana, segundo o qual «as palavras não podem ser compreendidas correctamente quando isoladas dos fenómenos culturais localizados dos quais constituem os seus símbolos»29. 6. CONCLUSÃO Articuladas as questões fundamentais relativamente aos pro-blemas que se suscitam por via da tradução de textos legislativos e da sua produção, ex novo, numa sociedade plurilinguística imperfeita, no limiar do processo que conduzirá à passagem de testemunho da Administração Portuguesa para a Chinesa, e no momento em que é possível esboçar as primeiras análises de conjunto em relação a temas tão diversos como a localização lato sensu, a oficialização da língua chinesa, a tradução jurídica e o bilinguismo legal, apresentase como lícita a formulação da dúvida de saber até que ponto será 28Georges Mounin, obra referida, pág. 217. 29Nida, «Linguistics and ethnology», pág. 207, citado por Mounin, idibem. 157

possível no futuro, que é já amanhã, afirmar que Macau caminha para um sistema jurídico bilingue. A realização do sonho, consubstanciado no fixar de uma marca jurídica e linguística, num contexto homogéneo e de difícil penetração às influências externas, mercê de arreigados sentimentos nacionalistas, não permite, no curto espaço de uma geração, avaliar os resultados que se venham a alcançar. Impor, por via legislativa, num meio com as características anteriormente referidas, um sistema de bilinguismo legal capaz de se implantar e consolidar sem o funcionamento de suportes externos de apoio, não parece possível. Não se pretende, com isto, afirmar que a via para a construção de uma sociedade multilinguística, em que o sistema e a tradição jurídica portugueses estejam preservados, não passa pela admissão, como opção de fundo com carácter definitivo, de um sistema de produção legislativa bilingue, ainda que se diga que procurar ver em Macau um sistema de bilinguismo legal será pura ilusão. «Não pretendamos encurtar horizontes ou forçar destinos»30, sobretudo, quando não está presente na acção a sempre tão desejada e eficaz independência. A possibilidade da criação, em Macau, de um modelo de bilinguismo legal, aceitável em termos científico-culturais, para lá do nosso desejo e vontade, como portugueses, situa-se no interesse que a Nação Chinesa demonstre possuir em conservar, intra-muros, um sistema jurídico importado. Cremos que a República Popular da China, cujo sistema legal é o resultado de uma progressiva vontade de enriquecimento jurídico31, pela assimilação de modelos importados e pelo trilhar de caminhos autónomos supervenientes da sua própria estrutura social e política, procurará aproveitar a experiência portuguesa num campo tão particular e de difícil penetração como é o direito. No entanto, após um esforço inicial de mútua compreensão dos sistemas e dos seus modos próprios de progressão, aceitaríamos como adquirido, o citado, ao longo do texto, objectivo da permanência. No riquíssimo mosaico cultural e linguístico que é a Nação Chinesa, a recepção, no seu seio, da futura Região Administrativa Especial de Macau e da comunidade que a integra, alicerçada em quatro séculos de saudável contacto e miscigenação, poderia funcionar como mais um estímulo e contributo para a modernização defendida pelos dirigentes chineses. Isso mesmo transparece, num 30Cunha Rodrigues, «A administração da justiça e a transição político- -administrativa em Macau», in Revista Jurídica de Macau, vol. 1, 1988, pág. 31. 31Este tópico foi desenvolvido por Robert Heuser, na Conferência proferida em 2 de Setembro de 1988, na Universidade da Ásia Oriental, subordinada ao tema: «Basic characteristics of the Chinese legal system. Current situation and prospectives». 158

contexto semelhante, das palavras de Deng Xiaoping: «A Special Economic Zone is a medium for introducing technology, manage-ment and knowledge. It is also a window for our foreign policy»32. O relativo apartamento verificável nas relações entre as instituições mais representativas do Território e a sociedade a que pertencem, não deixa de encontrar fundamento na assimetria revelável entre os falantes portugueses e chineses. Esta forma rudimentar de bilinguismo, ou, mais correctamente, de particular assimetria linguística é, a nosso ver, ultrapassável pela vontade que os Estados envolvidos coloquem no tornear das divergências pela busca de um sentido comum da acção. Uma das vias que deverá ser encarada, não como qualquer tipo de contrapartida ou modelo de fraqueza, em relação à oficialização da língua chinesa, passaria pela consagração, na futura Lei Básica de Macau, do português como língua oficial durante um razoável número de anos. Mais importante do que o eliminar de divergências, é a procura de pontos de contacto entre duas culturas e dois povos que tiveram a fortuna de se encontrarem no estuário do Rio das Pérolas, e que, numa base de mútuo respeito, têm atravessado solidárias páginas da História. Assim foi e assim terá de continuar a ser. Por isso mesmo, a tradição da nossa língua e do nosso sistema jurídico têm de ser encarados como o que, de melhor, legamos à Ásia. Ou não será verdade que aquilo que de mais precioso uma Nação possui é a língua em que se exprime, e o direito, que a rege, permite subsistir e engrandecer? 32 Deng Xiaoping, «Fundamental issues in present-day China», Foreign Languages Press, Beijing, 1987, pág. 44. 159

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notas e informações 161

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Administração, n.º 7, vol. III, 1990-1.º, 163-166 OS CENSOS, SUA INTEGRAÇÃO NO SISTEMA DE INFORMAÇÃO ESTATÍSTICA João Carlos Neves* O objectivo deste texto é enquadrar os Censos no Sistema de Informação Estatística de um território como Macau. HISTÓRIA DOS CENSOS Historicamente, foi na China que se realizou a primeira operação censitária. Os censos promovidos pelo imperador Yao realizaram-se em 2238 a.C. e cobriram os domínios da população e da agricultura. Posteriormente, e até à Idade Média, em Israel, Egipto, índia e Roma, foram realizadas operações do mesmo tipo, cobrindo igualmente os domínios de cadastro, forças bélicas, impostos, etc. Teriam sido os gregos, no século VIII a.C., que primeiro teriam montado um sistema de informação estatístico que lhes permitia conhecerem o movimento natural da população a partir de censos e do registo de nascimentos e óbitos. Na Idade Média, a Estatística, a exemplo de outros domínios da actividade social, não teve grande desenvolvimento. Foi só a partir do século XVI, com a ascensão da burguesia e com a emergência do capitalismo, que a Estatística passou a recolher informação sobre os diversos domínios da actividade social. No mundo complexo em que agora vivemos, a Estatística complexifica-se quer no recurso a novas tecnologias e metodologias quer no inter-relacionamento dos vários domínios do seu campo de actuação. RECENSEAMENTOS E ESTATÍSTICAS CORRENTES Actualmente, as operações estatísticas podem-se, grosso modo, dividir em recenseamentos e estatísticas correntes. Nos primeiros, podemos ter os recenseamentos à população, habitação, agricul- *Departamento de Informática da DSEC. 163

tura, indústria, distribuição e serviços, etc. As estatísticas correntes, por sua vez, podem ser resultado do aproveitamento de dados administrativos ou de inquéritos por amostragem. Distinguem-se dos primeiros pelo facto de terem uma periodicidade mais curta, ao contrário dos censos que normalmente se realizam decenalmente. Por outro lado, enquanto os censos procuram cobrir a totalidade das unidades de observação (o que também acontece no aproveitamento dos dados administrativos), os inquéritos são normalmente dirigidos a uma parcela de uma dada população, parcela esta que procura ser representativa da totalidade dessa população. Os censos, como uma fotografia instantânea de uma dada realidade de um território, procuram, acima de tudo, obter uma estrutura dessa realidade com um nível de detalhe adequado, ou seja, procuram avaliar os fenómenos na sua globalidade e fornecer uma visão de conjunto. Os inquéritos podem, por sua vez, recolher informação mais detalhada de certos fenómenos sociais mais dinâmicos que exijam uma análise permanente. TIPOS DE OPERAÇÕES Num sistema de informação estatístico temos pois diversos tipos de operações (recenseamentos, inquéritos por amostragem com ou sem periodicidade, aproveitamento de actos administrati-vos, inquéritos isolados, etc.). O facto de estas operações apresen-tarem naturezas distintas não invalida a necessidade em terem relacionamentos recíprocos por forma a tornarem consistente o Sistema de Informação Estatístico. DEFINIÇÕES Exemplifiquemos com o caso dos censos. A sua preparação involve a necessidade de conhecer o sistema no domínio dos conceitos que este utiliza. Em organizações jovens (e mesmo idosas), verifica-se uma diversidade na definição de conteúdos do mesmo conceito. Coloca-se a questão: que definição utilizar? Seja qual for a opção, a partir daí, a comparabilidade dos resultados só pode ser feita numa faixa mais ou menos estreita. Por outras palavras, um censo permite a revisão dos conceitos fundamentais do sistema. Por sua vez, esta revisão pode muito bem ser um dos objectivos iniciais de um programa coordenado de operações inter-censitárias baseado em conceitos e definições consistentes. EFEITO DOS CENSOS Mas o efeito dos censos não se faz só sentir a montante. Se tivermos em atenção a rapidez das mudanças e a necessidade de obter informação mais detalhada, imperioso se torna considerar um 164

conjunto de operações que permitam captar essas necessidades. E qual é o papel dos censos? PAPEL DOS CENSOS Primeiramente, e referindo-nos agora aos recenseamentos da população e da habitação, a informação recolhida exaustivamente constitui a base para as estimativas e projecções demográficas. De facto, sem uma base de referência não é possível fazer estimativas. Em segundo lugar, os censos permitem a estruturação de uma base científica de amostragem para inquéritos dirigidos às unidades de alojamento. De facto, se entendermos que ao nível da preparação e execução dos censos podemos obter uma lista de unidades de alojamento, caracterizadas pela sua localização geográ-fica e pelas características do agregado familiar aí residente, temos constituído o ficheiro base de amostragem. Duas observações devem, no entanto, ser feitas: 1.° esta lista deve ser exacta, completa, adequada e não deve conter duplicações; o que pressupõe que o censo tenha sido executado com critérios de qualidade efectiva. 2.° esta lista não pode estar obsoleta na medida em que tal facto distorceria qualquer amostra a extrair. AMOSTRA-MÃE Actualmente, procura-se, a partir da informação dos censos, constituir uma amostra-mãe que possa ser utilizada em vários inquéritos, desde que periodicamente actualizada. Digamos que esta amostra-mãe constitui o núcleo de informa-ção inter-censitária permanentemente mantida e utilizável. A construção desta amostra-mãe pressupõe um trabalho metodológico por parte de um técnico qualificado e experiente em amostragem e pode ser considerada, assim, como os apuramentos específicos dos censos, como mais um «output» dessa operação. RESULTADO DOS CENSOS Os resultados dos censos, para além da informação que obtêm em tempo útil, servem de base de comparação com os resultados de inquéritos subsequentes, o que, não deixando de ser lógico, apenas reforça para a necessidade de obter resultados fiáveis nos censos. De um outro ponto de vista, os censos têm reflexo no Sistema de Informação Estatística a dois níveis: 1.° mobilizam recursos técnicos e humanos que, após a conclusão da operação, podem ser distribuídos e utilizados no aparelho de produção estatística; 2.° a experiência recolhida numa operação deste tipo pode e deve ser transmitida para operações do mesmo tipo (outros165

recenseamentos ou inquéritos junto às unidades de alojamento), constituindo-se também como base dos futuros censos. S.I.E.M. Em síntese, as inter-relações apresentadas neste texto, devem apontar para um esforço de integração desta operação no Sistema de Informação Estatística, na sua definição actual e futura. 166

consultadoria jurídica 167

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Administração, n.º 7, vol. III, 1990-1.º, 169-171 Progressão aos escalões seguintes ao da integração de um trabalhador do grupo de pessoal operário e auxiliar. CONSULTA No âmbito do Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, como se processa a progressão aos escalões seguintes ao da integração de um trabalhador do grupo de pessoal operário e auxiliar com mais de 20 anos de serviço efectivo e ininterrupto prestado à Administração pública? Poderá proceder-se a uma contagem global do tempo de serviço para efeitos de progressão? RESPOSTA Como regra geral de direito, enunciada no artigo 12.° do Código Civil, a lei só dispõe para o futuro. Atendendo a este princípio básico, o regime de carreiras introduzido pelo Decreto-Lei n.° 86/89/M, de 21 de Dezembro, só produz efeitos a partir da data da sua entrada em vigor, 26 de Dezembro de 1989, a menos que norma expressa disponha o contrário. Assim, a transição aos escalões seguintes ao da integração depende da verificação futura dos requisitos de classificação de serviço e de tempo estipulados nos n.os l e 3 do artigo 11.°. Com a excepção dos casos previstos nas alíneas à) e b) do n.° 6 do artigo 70.° em que o tempo de serviço no escalão em que o trabalhador se encontrava no antigo regime é contado para efeitos de progressão, a lei não permite mais nenhuma repescagem de tempo. Não são pois possíveis «saltos» na escala indiciaria, pressupondo a lei que para se atingir o último escalão da categoria se passe pelos escalões intermédios. Exercício de funções por parte de assalariado do quadro. CONSULTA É admissível a prestação de serviço em regime de nomeação provisória ou em comissão de serviço por um trabalhador que já se encontra a ocupar um lugar do quadro em regime de assalariamento? 169

Em caso afirmativo e em matéria de subsistência dos benefícios obtidos com aquela forma de provimento, que implicações poderão resultar para a esfera jurídica deste trabalhador, com a alteração jurídica indicada, ou em resultado da passagem de situação de assalariado do quadro para a de assalariado nos termos do ETAPM? RESPOSTA De harmonia com o artigo 45.° do ETAPM, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 87/89/M, de 21 de Dezembro, ressalvada a existência de disposição em contrário, «o provimento em cargo público faz cessar automaticamente a situação anteriormente detida em regime de... assalariamento». Contudo, confrontado o regime de provimento em comissão de serviço com a disciplina de natureza transitória que enquadra a manutenção dos actuais assalariamentos do. quadro (c.f. artigo 14.° do Decreto-Lei n.° 87/89/M), temos que a utilização daquela modalidade não determina a vacatura do lugar preenchido em regime de assalariamento. O desempenho transitório em comissão de serviço noutro lugar do quadro deve enquadrar-se em qualquer das situações previstas no n.° 2 do artigo 23.° do Decreto-Lei n.° 87/89/M. Para além dos direitos atribuídos em função da obtenção da qualidade de funcionário e enquanto durar a comissão de serviço, (c.f. artigo 2.°, n.° 2) o tempo de serviço prestado nesta situação será contado para a obtenção dos benefícios constantes do n.° 2 do artigo 14.° do Decreto-Lei n.° 87/89/M, atenta a análise conjugada do n.° 2, 3, 4 e 5 do artigo 23.° do ETAPM. Já a nomeação provisória para outro lugar do quadro implicará a extinção automática do vínculo inerente ao provimento em regime de assalariamento do quadro e consequente desocupação do lugar (c.f. artigo 45.°). A manutenção dos benefícios tipificados no n.° 2 do artigo 14.° do Decreto-Lei n.° 87/89/M, encontra-se filiada desta feita e exclusivamente na nova situação constituída pela ocupação de outro lugar em regime provisório, facto que confere igualmente a qualidade de agente (c.f. artigo 2.° do ETAPM). O regime de provimento desenvolvido no artigo 14." e seguintes do Decreto-Lei n.° 87/89/M, mantém a sua valoração apenas enquanto durar a ocupação dos lugares originada por esta situação jurídica. Por consequência o posterior provimento em situação de contrato de assalariamento preconizado nos termos do ETAPM, determina a aplicação apenas dos direitos mencionados no n." 2 do artigo 28.° do ETAPM, não sendo legalmente viável a manutenção das regalias usufruídas ao abrigo do n.° 2 do artigo 14.° do Decreto-Lei n.° 87/89/M, que não estejam incluídas naquele preceito normativo. 170

Aproveitamento do tempo de serviço desempenhado em empresas públicas da República para obtenção dos prémios de antiguidade. CONSULTA Será legalmente atendível o tempo de serviço prestado em empresas públicas de Portugal, por pessoal recrutado no exterior, para efeitos de aplicação do disposto na alínea c) do n.° l do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 53/89/M, de 28 de Agosto? RESPOSTA A contagem do período de actividade em empresas públicas para o cômputo de tempo de serviço relevante na aquisição dos prémios de antiguidade, nos termos da legislação local, aparece à face do n.° 1 do artigo 10.° do Decreto-Lei n.° 53/89/M, literalmente aferida pelos critérios por que se processa a contagem do tempo de serviço para o esquema de aposentação entendido como o regime de segurança social privativo do pessoal em regime de direito público, cuja regulamentação se encontra incorporada no Decreto-Lei n.° 498/72, de 9 de Dezembro, vigente na República. Por conseguinte, aquele tempo de serviço só releva se se tratar de tempo contado para efeitos de aposentação ao abrigo do diploma supra citado, posição que afasta os trabalhadores das empresas públicas que sendo titulares de relações de emprego privado, se encontram, por força do artigo 33.° do Decreto-Lei n.° 260/76, de 8 de Abril, a beneficiar de um estatuto autónomo de reforma moldado sobre a disciplina aplicável aos trabalhadores das empresas privadas. 171

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Administração. n.° 7. vol. III, 1990-1.°, 295-297 Correctly evaluating and strenghtening Macau's strategic position Gary M. C. Ngai Macau, the «Pearl of the Little River», has over four hundred years of history behind her. The nineties are sure to bring a decade of major changes which will affect all social strata on a political, economic and social level. By understanding and encouraging these changes in the appropriate way, the stability and prosperity of Macau can be maintained during the century to come and will thus allow the territory to play a significant role in the South China region. Exactly how these changes will affect relations between the Government of Macau and the Macanese on the one hand and the Central Government in Peking and the Pearl River Delta Region on the other is a matter of increasing importance and is dealt with in detail in this article. Regional interaction in the Pearl River Delta and Macau's political economy Ng Kuok Cheong Macau's position and opportunities in the Delta economic zone will be determined by its own economic strength, situation and politics and, of course, its integration in the Pearl River Delta region. This has already been extensively discussed but in the majority of cases, these studies have been idealized and abstract, failing to take into account local economic policies, and the real limitations which exist with regard to Macau's integration into the region, problems regarding the regulation of manpower, industrial transformation, educational and training policies and the development of tourism. The aim of this article is to examine the complexity of the issue by giving some concrete, practical examples. Protecting the environment Wong Cheong Nam Pollution and the protection of the environment are global issues to which Macau is no exception. Nevertheless, although the problem has become more serious in Macau, it seems that it has not been receiving the attention it deserves. 295

In recent years, there has been rapid industrial development accompanied by an equally disturbing growth in the population. The construction of the new international airport and deep water port will bring increased tourism and foreign trade and will serve to strengthen Macau's international standing. These reasons at least should suffice to encourage the government of the Territory to take an interest in the rapid deterioration of the environment and to include the problem in its list of priorities on its agenda. Problems concerning the delegation of powers in Macau Vitalino Canas The delegation of powers is an act whereby one administrative body which has been legally indicated and is usually imbued with certain powers, enables another administrative body or an agent, also legally indicated, to carry out administrative acts related to the same object. Using mis definition of the delegation of powers, the author examines the legal situation relating to and affecting some of the most frequent delegations of powers in Macau. He also discusses one or two which, although they are not typical, give an insight into some of the more obscure features of this system and even into the ways in which these powers are distributed. A review of the legal system in Macau's civil service Pereira da Rosa and Margarida Ortet This article presents a review of the legal system within Macau's Civil Service. There have been recent legislative changes and the most relevant ones are discussed here. Issues are dealt with in a way believed to be both simple and synthetic bearing in mind the breadth and complexity of their range and how they are perceived by those who do not usually have much contact with them. As far as is possible, an attempt is made to compare the previous system with the results of the review by using tables which, to some detriment, must be shown in a systematic and concise way. In search of a policy for translating the law and bilingual legislation in the context of the transition period Sérgio de Almeida Correia and Pedro Horta e Costa This article attempts to open the debate surrouding two issues which, it is unanimously agreed, are a priority in Macau at the moment: the translation of the law, and the production of bilingual legislation. 296

The continuity of the Portuguese presence in the Orient will be guaranteed by the translation of the Portuguese laws, by introducing legislative techniques in Chinese texts to be printed, by training an elite group of lawyers and translators who have an understanding of the basic concepts of Portuguese law and its most obvious differences and who are able to maintain these characteristics in the Chinese language while respecting the linguistic and cultural peculiarities of each language. This article has been written with the intention of voicing these tasks, both in the creation of a bilingual legal system and in making the Chinese language and the text of the Sino-Portuguese Declaration which shall determine the future of the Territory official. Censuses and how they can be integrated into a Statistical Information System João Carlos Neves In the complex world in which we live, Statistics have become an increasingly complex field. This applies to the use being made of new technology and methodology and also the relations between the various fields in which they are used including a variety of operations which, despite that fact that they are different, are mutually related. One of these operations is the census and it is the nature, purpose and results of the census which are discussed by the author with respect to its integration into the Statistical information System. (Tradução inglesa de Marie Macleod) 297

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CONDIÇÕES DE COLABORAÇÃO A revista Administração está aberta à colaboração de todos os interessados. Reserva-se, no entanto, o direito de recusar os trabalhos que não considere adequados ao espirito, objectivos e âmbito do seu conteúdo. Serão, do mesmo modo, recusados os trabalhos que se considere não possuírem um nível de tratamento e elaboração suficiente. Além da aceitação ou da simples recusa, a publicação de trabalhos pode também ser condicionada à introdução de alterações ou correcções, propostas aos autores pelo Conselho de Redacção da revista. Os interessados em colaborar em Administração poderão contactar a Direcção para esse efeito ou enviar directamente os seus trabalhos para a revista. Os trabalhos publicados em Administração serão remunerados em função do respectivo mérito, sendo designadamente considerado o trabalho de investigação envolvido na sua elaboração. Concepção da capa: Amónio Conceição Júnior Coordenação da execução: Henry Má