1 ADMINISTRAÇÃO Revista de Administração Pública de Macau MACAU, 1988
ADMINISTRAÇÃO Revista de Administração Pública de Macau Quatro números por ano Director: José A. Barreiros Subdirector: Rui Cabaço Gomes Coordenador: Guilherme Valente Secretariado da redacção: Adelaide Antunes (DSF), Ana Fernandes(GAT), Fernanda Rodrigues (LS), Guilherme Valente, Luís Centeno, Peter Lio Meng, Rui Cabaço Gomes Conselho editorial: Adelaide Antunes (DSF), Ana Fernandes (GAT), Fernanda Rodrigues(LS) Guilherme Valente, João Roberto (DSF), Luís Centeno (SAFP), Luís Machado (DSEC), Sebastião da Rosa (PJ) Tradução: António Lai, Lio Sio Meng, Tai Fui Secretariado administrativo: Ana Ortet, Emilia Rangel Propriedade: Administração Pública de Macau Edição: Serviço de Administração e Função Pública Direcção, redacção e administração: Calçada de Santo Agostinho, n.° 19 Apartado 463, Macau Telef. 323623 Distribuição e assinaturas: telcf. 5995 - 512-514 Composição e impressão: Imprensa Oficial de Macau 2.a edição, 1994 22
3 Número l • Volume I • Abril de 1988 5 Editorial José António Barreiros 7 As tecnologias de informação e o futuro Raúl B. Junqueiro 13 Reflectindo sobre a educação em Macau Alexandre Rosa 21 A classificação de serviço, técnica de gestão de recursos humanos? José da Silva Monteiro 25 Projecto SIAGE — Plano de informatização das áreas comuns de gestão e administração dos serviços de administração pública J.E. Lopes Luís 43 A política linguística em Hong Kong Miguel Neves e Rui Daniel Rosário ··· 55 O PAPEL DAS CÂMARAS MUNICIPAIS NA VIDA DO TERRITÓRIO Documentos do seminário organizado pelo SAFP ··· 91 CONSULTADORIA JURÍDICA 177 ABSTRACTS 中文目錄見第九十七頁 SUMÁRIO
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5Administração, n.° l, vol. I. 1988-1 °. 5-6 Editorial A tarefa que se está a realizar na Administração Pública em Macau é de tal modo singular que vale a pena deixar dela público testemunho. Eis o objectivo que anima a presente revista, por cuja concretização responde a capacidade de realização do SAFP. De que tarefa estamos incumbidos nesta parte do globo? De estruturar e gerir uma Administração que garanta a sua própria continuidade quando tiverem cessado os poderes de administração que Portugal detém presentemente relativamente ao Território de Macau. Trata-se de administrar a transição. Mas trata-se sobretudo de administrá--la em termos de estabilidade política e de eficácia administrativa, num contexto de progressiva mudança. A situação é complexa e não tem homologia em casos análogos que nos possam guiar os passos. Portugal tem, à face da Declaração Conjunta, o ónus e o dever de garantir a transmissão pacífica dos seus poderes de administração para a República Popular da China. No quadro dessa transmissão de poderes, Portugal tem a promessa de cooperação amigável da República Popular da China, mas também, concretamente a garantia formal de que os nacionais portugueses que previamente tenham trabalhado nos serviços públicos de Macau, incluindo os de polícia, podem manter os seus vínculos funcionais, podendo ser nomeados ou contratados nacionais portugueses para desempenharem certas funções públicas na Região Administrativa Especial de Macau. Tendo o benefício desta situação, a que a República Popular da China se obrigou pela Declaração Conjunta, Portugal tem-se, no entanto, voluntariamente obrigado à prossecução de uma política a que se vem chamando de localização de quadros. E fá-lo, não porque estejamos a tanto vinculados por dever explicitamente imposto por aquela Declaração, mas por entendermos que a realização do desenvolvimento económico e da estabilidade social de Macau passam por um compromisso harmonioso entre aquelas duas citadas garantias, a da permanência dos funcionários portugueses, que obtivemos da República Popular da China, e a da localização de quadros, que desde já preparamos em benefício daquele país, após 20 de Dezembro de 1999. Esta referência deverá ficar clausulada no pórtico da presente revista, para que se possa compreender quanto este esforço significa da nossa parte em vontade de estruturar antecipadamente um futuro para Macau tal como o prefigura a Declaração Conjunta, em solução equilibrada para os interesses dos dois países. Em homenagem à localização, a Administração portuguesa está a implantar uma política de reordenamento do regime jurídico aplicável à função pública, pensa desde já na simplificação do próprio aparelho administrativo, ensaia a tradução das leis — para que aos futuros administradores e
6administrados seja viável continuarem uma Administração baseada no império da lei —, lança-se ao esforço de acções de formação progressivamente dirigidas à intensificação das condições de acesso a lugares de chefia e direcção na orgânica administrativa. Relativamente a todos estes tópicos há medidas em curso, algumas de índole experimental, outras em fase de estudo. Todas significam um dispêndio financeiro importante e uma alocação de energias, que bem merecem a atenção dos seus futuros beneficiários. Seria injustiça não referir quanto esta visão das coisas é subsidiária das orientações traçadas pelo meu antecessor no cargo. Tendo assumido as suas responsabilidades num período antecedente ao início do período de transição, ensaiou alguns dos percursos que se mostram actualmente como de referência obrigatória. Mau grado o que há de diferença relativamente a essa época da vida política de Macau — e em nome dessa diversidade tentamos hoje novas coordenadas de acção — em muito temos o benefício do que já foi possível encontrar. Ao longo dos vários números da presente revista ficará certamente o retrato fotográfico das nossas tarefas. As condições estão reunidas para uma participação dos trabalhadores da Função Pública na construção deste projecto colectivo. O seu associativismo é hoje uma garantia de defesa dos respectivos interesses, mas também promessa do seu empenhamento num futuro que ultrapassa largamente as vantagens e benefícios utilitários que legitimamente lhes sejam devidos. Durante o presente ano civil serão dados passos importantes no sentido da reestruturação dos serviços, da modernização do seu funcionamento, do seu apetrechamento com os meios fornecidos pelas novas tecnologias de informação. A seu tempo será lançado um plano de acção a médio prazo, que projecte acções que deverão desenvolver-se para os quatro triénios em que se desdobra o período de transição. Contando com os resultados do Curso de Direito e de Administração Pública, que estamos a estruturar na Universidade da Ásia Oriental, à data da transmissão dos nossos poderes de administração teremos dotado Macau com duas gerações de novos licenciados e quatro de bacharéis em Administração Pública, sem contar com os quadros intermédios, com os quais poderá optimisticamente projectar-se o futuro daquilo que então será uma Região Administrativa Especial. E se aos cooperantes portugueses que tenham querido permanecer em Macau se oferecer então essa promissora Administração, para cuja génese Portugal desde já voluntariamente oferece o seu contributo, que melhor razão de activo orgulho poderão encontrar, se não nesse mundo por haver? José António Barreiros Secretário-Adjunto para a Administração e Justiça 6
Administração, n.° l, vol. I, 1988-1.°, 7-11 A S T E C N O L O G I A S D E I N F O R M A Ç Ã O E O F U T U R O Raúl B. Junqueiro * 1. É quase uma banalidade falar hoje da importância da revolução tecnológica e dos seus poderosos impactos na organização política, económica e social. Todos temos a consciência dos saltos qualitativos que a moderna tecnologia tem permitido dar ao Homem e às sociedades. A partir dos finais do sée. XVIII, com o início da primeira revolução industrial, uma nova dinâmica e uma constante mutação estrutural altera profundamente a vida quotidiana, gera diferentes hábitos de produção e de consumo e cria, em certa medida, uma nova noção de civilização. O grande progresso tecnológico registado durante a década de 70, em particular com o desenvolvimento das tecnologias de informação, conduz a que os anos 80 estejam a constituir o palco de uma nova dinâmica económica e social. 2. Os sinais da mudança começam a aparecer um pouco por toda a parte. A electrónica estende-se às mais diversas actividades, a informática penetra e modifica radicalmente os vários sectores, as telecomunicações proporcionam novos suportes electrónicos de transmissão e novos serviços. Os microprocessadores passam a ser instalados nas linhas de produção fabris, permitindo enormes ganhos de produtividade, através, nomeada-mente, da utilização de técnicas de automação, robotização e de materiais. As redes digitais integradas de serviços, nos locais onde já se encontram instaladas, oferecem multisserviços, diferentes canais de televisão, música estereofónica, telefone, informática residencial e profissional, telemática, telessegurança e telecontrolo. Alguns dos novos serviços de telecomunicações permitem ao utilizador, doméstico ou profissional, recolher toda uma vasta gama de informações, das previsões meteorológicas às cotações da bolsa e dos câmbios, das transacções bancárias à reserva de programas turísticos, dos horários dos transportes aos preços dos diferentes produtos no mercado. Importantes meios de comunicação social escritos recorrem a novas tecnologias de composição, impressão e transmissão, para publicar em simultâneo a mesma edição em vários pontos do globo. * Advogado, consultor e gestor de empresas; Secretário de Estado das Comunicações no 9.° Governo Constitucional. 7
8Novos meios de comunicação, do correio electrónico ao videotexto, e novas técnicas de teledifusão fazem surgir novos media e revolucionam a forma e a maneira de comunicar. . A progressiva banalização na utilização de satélites vence, em definitivo, as últimas barreiras de comunicação. A sociedade de informação e a era da comunicação começam pois a tomar forma. 3. As tecnologias de informação constituem um dos factores de transformação mais relevantes, tendo já conseguido uma profunda penetração na generalidade dos sectores da vida económica e social, com destaque para os serviços e determinadas áreas produtivas. Estas tecnologias traduzem um conceito novo, abrangendo as tecnolo-gias da informática e das telecomunicações, como hoje as percebemos, em íntima associação com a electrónica. A informática e as telecomunicações estão a sofrer uma evolução convergente, que cada vez mais torna difícil distinguir os dois sectores. Se atentarmos nas telecomunicações, poderemos sintetizar da seguinte forma as grandes tendências de evolução: Em primeiro lugar, verifica-se uma passagem progressiva da era da voz para a era do vídeo; o equipamento terminal de telecomunicações utiliza de forma crescente a imagem como modo de comunicação, estando já hoje banalizados serviços como o videotexto e esperando-se até ao fim do século a popularização do videotelefone. Constata-se igualmente uma passagem gradual da comunicação exclusi-vamente entre pessoas para uma comunicação também entre máquinas. Acresce que a velocidade de transmissão da informação aumenta de forma vertiginosa, bastando comparar os 50 bips por segundo subjacentes a uma conversa telefónica aos mais de 48 000 bips por segundo de uma operação de transmissão de dados. Aliás, é de notar que os sinais digitais vão substituindo os sinais analógicos, utilizando redes e equipamento cada vez mais sofisticados e fiáveis, ao mesmo tempo que a informação deixa de ser apenas objecto de transmissão para passar igualmente a ser objecto de processamento e de tratamento. Finalmente, começa a instalar-se a nível mundial a chamada Rede Digital Integrada de Serviços (RDIS), a qual substitui e aglutina as redes de telecomunicações que hoje conhecemos, processando em simultâneo todo o tipo de sinais. Tal como acontece nas telecomunicações também na informática as mudanças são significativas. A informática banaliza-se e democratiza-se. A era dos «templos informáticos», religiosamente guardados em salas especiais, onde só era possível entrar mediante códigos e até rituais previamente autorizados e convencionados, acabou. Passa-se dos grandes aos pequenos sistemas, dos grandes aos pequenos computadores. Os utilizadores começam a usar directamente os equipamentos dispen-sando os intermediários e explorando a fundo as potencialidades e capacidades existentes. Acresce que as redes passam a fazer parte integrante dos equipamentos informáticos, quer a
9nível local, quer a nível nacional, quer a nível internacional, o que significa, nomeadamente, que à democratização se juntou a descentralização e a internacionalização da informação. Note-se ainda que, à medida que os preços dos equipamentos descem continuadamente, sobem de valor e importância os programas com que eles trabalham, acentuando o domínio estratégico do software sobre o hardware. As máquinas têm um carácter meramente passivo e instrumental; o que lhes dá inteligência, dinamismo e eficácia são os programas que comandam o seu funcionamento e esses só o Homem pode preparar. Resta salientar que a informática tem penetrado nos mais variados sectores da vida económica e social, invadindo as fábricas e os serviços, conquistando uma posição fundamental no processo de desenvolvimento e modernização. É precisamente esta evolução conjunta da informática e das telecomunicações, atingida pelo extraordinário êxito da electrónica, que leva à respectiva interpenetração e gera as tecnologias de informação. 4. A aplicação das novas tecnologias em geral e das tecnologias de informação em particular obrigam, no entanto, a uma reflexão profunda,nomeadamente sobre o modo da sua aplicação e sobre a estratégia da respectiva implementação. Os decisores, aos diferentes níveis, sabem que não pode ou não deve existir uma actuação pontual neste domínio, a qual, no mínimo, se poderia traduzir num agravamento das ineficiências e, no máximo, poderia conduzir a traumatismos graves, designadamente de natureza económica e social. Os responsáveis políticos terão pois de promover políticas destinadas, por um lado, a reforçar a capacidade tecnológica dos respectivos países e, por outro lado, a preparar adequadamente os recursos humanos. Os responsáveis empresariais terão de possuir uma informação permanentemente actualizada e saber investir na inovação, na criatividade e na formação profissional. Os responsáveis sindicais terão de conseguir motivar os trabalhadores, fazendo-os compreender a irreversibilidade da mudança e o esforço de adaptação que a mesma requer. 5. Em todos os casos, porém, os aspectos relacionados com a prearação dos recursos humanos assumem uma importância decisiva. E que estes são essenciais no conhecimento e no domínio das novas tecnologias, quer no que toca à concepção, quer no que respeita à aplicação, quer ainda no que se refere à utilização. Ao nível da concepção, uma vez que estamos perante tecnologias «inteligentes», onde o software prevalece sobre o hardware, onde o conhecimento científico e a inovação são determinantes. Daí o apoio que tem de merecer hoje toda a área da Ciência e Tecnologia, seja através do reforço do estatuto dos investigadores, seja através do aumento das verbas para os diversos projectos de investigação. Ao nível da aplicação, já que nenhuma máquina, por maior complexidade que apresente, pode funcionar sem um programa elaborado por um ser humano. Por isso mesmo importa possuir um esquema global de educação, susceptível de aproveitar o maior número possivel de recursos e de
10educação, susceptível de aproveitar o maior número possivel de recursos e de ensinar cada vez mais e melhor. Ao nível da utilização, quer do lado dos trabalhadores quer do lado do público, uma vez que é necessário empreender uma autêntica revolução de mentalidades para que a mudança se processe sem convulsões. O lançamento de adequadas campanhas de sensibilização, entendida no sentido de formação, será essencial para que este objectivo seja atingido. 6. O processo de evolução tecnológica conhece facetas diversificadas de acordo com diferentes regiões do mundo. Enquanto os países do Terceiro Mundo continuam à margem, correndo o risco dramático de ficarem cada vez mais pobres, isolados e dependentes, os Estados Unidos e o Japão aparecem claramente como os dois polos de maior desenvolvimento. Enquanto os novos países industrializados ensaiam com algum êxito políticas de modernização, passando progressivamente de produtores de mão-de-obra barata a produtores de alta tecnologia, os países europeus começam a esboçar políticas comuns, a fim de poderem acompanhar quer japoneses, quer americanos, na liderança da Revolução Tecnológica. O fosso que separa actualmente os europeus dos EUA e do Japão tenderá assim a atenuar-se com este novo e grande esforço dos países da Europa. Um mercado interno à escala europeia, uma cooperação decididamente europeia e uma política industrial harmonizada e comunitária, são as condições mais importantes de manutenção e consolidação da posição concorrencial da Europa. É necessário que se crie um mercado interno europeu homogéneo, através da exploração mais adequada ao conjunto dos mercados dos diversos países e do potencial industrial dos sectores de ponta; é preciso encorajar os sectores-chave da alta tecnologia em vez de manter ramos industriais que funcionam com prejuízo; devem criar-se condições para o desenvolvimento económico, assente não só nas grandes empresas, mas também em pequenas unidades suficientemente dinâmicas de modo a poderem adaptar-se às mutações rápidas do mercado; deve ajustar-se a política de subsídios de modo a existir uma certa convergência e harmonização a nível europeu: deve promover-se a cooperação industrial entre empresas europeias, assente na sinergia dos pontos fortes naturais de cada uma das empresas em causa; deve promover-se a cooperação com empresas americanas e japonesas, fundada em princípios de reciprocidade mútua; deve, finalmente, dar-se prioridade absoluta ao restabelecimento de normas que favoreçam a «standartização europeia». Em suma, a Europa tem de se assumir realmente como a Europa do Mercado Comum e do Acto Único e não como a Europa dos Mini--mercados. A Europa dispõe potencialmente de todos os trunfos necessários: Um mercado de 320 milhões de habitantes; Um número importante de grandes, médias e pequenas unidades industriais; Uma grande supremacia no domínio da inovação científica; Uma mão-de-obra extremamente qualificada.
11Algumas declarações públicas de responsáveis eropeus e determinados sinais oriundos de projectos de investigação lançados em comum e da associação de empresas europeias, para efeitos de investigação em novas áreas e de produção de novos equipamentos, constituem motivos de esperança. O mau seria que, perante o desenhar de um novo mapa-mundo, com o Pacífico ao centro, os países europeus mantivessem políticas de passividade e de estagnação, preocupados em salvar os destroços da segunda revolução industrial, esquecidos que o futuro já começou a ser construído. Para Portugal, agora que se tornou membro de pleno direito da CEE, a adopção de uma correcta política europeia será fundamental para a preservação dos interesses nacionais e para uma plena participação na Revolução Tecnológica. Aliás, o que está em causa em Portugal é simultaneamente o seu «crescimento» à base das chamadas indústrias tradicionais e o seu «desenvolvimento» à base das indústrias renovadoras. A expressão feliz de «crescidesenvolvimento», surgida no seio dos economistas há duas décadas, tem agora para o nosso país o significado de objectivo nacional. 7. Portugal enfrenta na realidade um desafio de capital importância para o seu futuro. Adormecido durante décadas, a ponto de ter deixado passar ao largo as duas revoluções industriais, posteriormente agitado por um processo de fortes convulsões políticas, económicas e sociais, Portugal tem de ser capaz de se mover agora com rapidez e sem erros estratégicos. O mesmo acontece com Macau, território situado no centro de uma das áreas geográficas de maior expansão e desenvolvimento tecnológico, sofrendo viva competição de outros países e territórios, como Hong Kong. A criação das condições básicas para a promoção de um processo de modernização é tarefa determinante para a salvaguarda do futuro e para a própria garantia futura dos interesses portugueses no Território e na região. Temos de entender que o amanhã só será protegido se formos capazes de garantir capacidade tecnológica, inovação, criatividade e mercados. No fundo, o que está verdadeiramente em jogo é uma aposta séria na inteligência e nos recursos nacionais. Importa por isso promover e valorizar os nossos recursos humanos, dando-lhes as indispensáveis condições de educação e de formação, na certeza de que eles constituem a matéria-prima mais preciosa de que dispomos. E nesta perspectiva e nesta direcção que tem de ser travado o combate pelo progresso, desenvolvimento e modernização. (Lisboa, 2 de Dezembro de 1987)
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Adminisiração. n.° 1. vol. I. 1988-1.°, 13-19 REFLECTINDO SOBRE A EDUCAÇÃO EM MACAU Alexandre Rosa * 1. INTRODUÇÃO A realidade da educação em Macau no final dos anos oitenta é o resultado de um processo de desenvolvimento, historicamente determinado, cuja característica fundamental tem que ver com a quase nula intervenção da Administração no delineamento da política educativa do Território. Esta ausência de intervenção deixou lugar ao aparecimento de iniciativas que, na esfera não oficial, foram construindo respostas às necessidades de escolarização da população de Macau. Surgiram, assim, instituições educativas que, de forma desarticulada, foram edificando aquilo que hoje constitui a realidade da educação neste território chinês sob administração portuguesa. Num momento em que se dá início ao período de transição, durante o qual se tomarão as medidas que, de certa forma, deverão contribuir para a consolidação da autonomia de Macau, impõe-se uma reflexão profunda sobre o caminho percorrido, a situação presente e a definição das linhas de força que devem nortear a acção futura. Com este texto propomo-nos, não fazendo história, contribuir para essa reflexão na área da educação. Propomo-nos, aqui e agora, tão simplesmente apresentar, de forma sistemática, alguns dos traços gerais que caracterizam o ensino não--superior em Macau. 2. ALGUNS ELEMENTOS DE CARACTERIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO EM MACAU 2.1 ESTABELECIMENTOS DE ENSINO, FREQUÊNCIAS E TAXAS DE ESCOLARIZAÇÃO O quadro n.° l dá conta da dimensão da rede escolar existente no Território, bem como do número de alunos que, no ano lectivo de 1987-88, frequentam os diferentes níveis de ensino. * Chefe do Gabinete de Estudos e Planeamento da Acção Educativa da Direcção dos Serviços de Educação. 13
O ensino pré-primário abrange alunos do grupo etário dos 3 aos 5 anos, o ensino primário dos 6 aos 11 anos e o secundário dos 12 aos 17 anos. Importa referir, a propósito deste quadro, que os números relativos ao ensino primário abrangem duas realidades diferentes, do ponto de vista da estrutura curricular. Dos 32 060 alunos matriculados, 591, em três estabelecimentos de ensino, frequentam o 5.° e 6.° anos de escolaridade do sistema de ensino português, conhecidos por ensino preparatório. A diferença entre os correspondentes anos de escolaridade do ensino chinês e inglês reside no facto de aqui o regime ser de professor por disciplina, enquanto que ali o ensino é ministrado no regime de professor único. Estabelecimentos de ensino e frequências, por níveis de ensino, no ano lectivo de 1987-88 * O número de escolas não corresponde ao número de estabelecimentos de ensino efectivamente existentes, mas sim aos diferentes níveis de ensino ministrados, sendo significativo o número de escolas que ministram mais do que um nível. Quanto ao ensino secundário é, contudo, de assinalar que os 16 246 alunos existentes se distribuem diferentemente pelos dois ciclos de estudos. Assim, o ensino secundário geral (7.°, 8.° e 9.° anos de escolaridade) é frequentado por 11 624 alunos, enquanto que o ensino secundário complementar (10.°, 11.° e 12.° anos de escolaridade) é frequentado, apenas por 4 622 alunos. Verifica-se, assim, que à medida que se sobe na estrutura do ensino, as frequências vão baixando o que, só por si, denota um abandono significativo do sistema escolar. Este facto, porém, não deve iludir uma outra realidade que tem que ver com as taxas de escolarização que, num contexto de não gratuitidade de ensino para a maioria da população (só o ensino oficial é gratuito), são extremamente significativas. A partir de dados do XII Recenseamento Geral da População, 1981, pode verificar-se que (cf. quadro n.° 2): a) é quase de 100% a taxa de escolarização do grupo etário dos 6 aos 11 anos; b) o grupo etário dos 12 aos 14 anos apresenta uma taxa de escolarização de 91% e c) o grupo dos 15 aos 17 anos apresenta, mesmo assim, uma taxa de 57%. Embora não detenhamos informação sistematizada que nos permita avaliar como se distribui esta população pelos diferentes níveis de ensino, éde assinalar que a taxa de escolarização, de 85% para o grupo etário dos 6 aos 17 anos, é significativamente elevada. Este facto faz-nos crer que as preocupações com a educação são um traço marcante da estratégia social das famílias chinesas, muito 14
embora tal opção implique o custeamento quase total das despesas. Como elemento útil para a confirmação desta afirmação é de notar que as taxas de analfabetismo em Macau são pouco significativas. Assim, e ainda de acordo com os dados do XII Recenseamento Geral da População, a percentagem de analfabetos da população activa queda-se pelos 9,9%, os detentores do 6.° ano de escolaridade atingem cerca de 50% e os do ensino secundário cerca de 30% daquela população. Retomando o interior da realidade do ensino tal como ele se apresenta hoje, importa que sobre ele nos detenhamos, agora sob uma dupla perspectiva: por um lado, do ponto de vista institucional; por outro lado, na óptica mais marcadamente educacional. Taxas de escolarização, por grupos etários, no ano de 1981 2.2 FUNCIONAMENTO INSTITUCIONAL E SISTEMAS DE ENSINO Do ponto de vista institucional pode afirmar-se que o sector privado detém a quase totalidade do sistema educativo do Território. Conforme se pode verificar pelo quadro n.° 3, dos 79 estabelecimentos de ensino existentes, 69, ou seja 87%, são particulares, estando na dependência directa da Administração apenas 10, representando 13% do total. A existência de um sistema de ensino fortemente privatizado não é, só por si, sinónimo de pouca participação do Estado. Porém, no caso específico de Macau, esta realidade é acompanhada por uma quase total independência das diferentes instituições educativas relativamente à Administração. Dizemos independência e não autonomia já que as relações existentes entre as duas partes são de natureza meramente burocrática e administrativa, não ultrapassando os procedimentos tendentes à obtenção do respectivo alvará e do accionamento de mecanismos de apoio financeiro. Por força dos condicionalismos históricos que já referimos, o desenvolvimento do ensino particular deu lugar à criação de diferentes sistemas de ensino que, do ponto de vista pedagógico, se estruturaram sem relações com a Administração. Atentando, ainda, nos elementos do quadro n.° 3, verifica-se desde logo que o ensino particular garante a escolarização de 95% da população, enquanto que o ensino oficial apenas escolariza 15
5% da mesma. Por outro lado, pode verificar-se que todo o ensino chinês é garantido por instituições particulares, reservando-se para as escolas oficiais apenas o ensino português e luso-chinês, sendo aquele também ministrado em 3 escolas particulares, com subsídio da Administração. Outra nota digna de realce é a que se refere à posição relativa do sistema de ensino inglês que, com 4 120 alunos (6% do total) é superior ao sistema português (oficial e particular) que representa 5% do total. Esta situação, tendo em conta a natureza das relações Administração/ /ensino particular, faz com que 93% da população escolar (sistema chinês e sistema inglês) faça o seu percurso escolar sem o reconhecimento oficial automático dos seus cursos, já que nem a estrutura curricular adoptada, nem os planos de estudo são sancionados ou avalizados pelas autoridades locais. Estabelecimentos de ensino e alunos matriculados, por tipo de ensino, segundo o sistema de ensino, no ano lectivo de 1987-88 Estamos, assim, perante uma situação em que, em rigor, não se pode falar da existência de um sistema de ensino em Macau, mas sim de diferentes sistemas que, cada um por si, vão satisfazendo, embora com dificuldade, as necessidades da população do Território. 2.3. O ENSINO DO PORTUGUÊS COMO MEIO DE COMPATIBILIZAÇÃO DOS DIFERENTES SISTEMAS COM O ENSINO OFICIAL A compatibilização dos diferentes sistemas, organizados em estruturas curriculares e planos de estudos diversificados, com o sistema português (oficial), condição necessária para, por exemplo, possibilitar o acesso ao emprego na Administração, faz-se com o recurso a um processo de obtenção de equivalências. Tal processo tem por base, não exactamente o ensino ministrado com base nos planos de estudos regulares, mas sim a aprovação em exames de língua portuguesa, embora 16
não dispense a detenção de um grau de ensino no sistema frequentado. Talvez seja esta uma explicação para a procura que se verifica nos cursos de difusão da 16 língua portuguesa que, no corrente ano, apresentou os seguintes valores: Frequência dos cursos de difusão da língua portuguesa no ano lectivo de 1987-88 A aprovação nos graus I, II e III confere, respectivamente, equivalência ao ensino primário, ensino preparatório e ensino secundário geral (9.° ano). 2.4 O POLICENTRAMENTO DA REALIDADE EDUCATIVA E A DEPENDÊNCIA FACE AO EXTERIOR Assim, sem sistema de ensino próprio, oficialmente sustentado, as necessidades educativas do Território vão sendo satisfeitas de forma descoordenada. Como refere Conceição Alves Pinto, «[...] não tendo a Administração de Macau tomado a iniciativa de dar resposta às necessidades educativas da população chinesa, deixou que outras instituições a tomassem, com prejuízo da própria tutela. Assim se desenvolveu em Macau uma realidade educativa a partir de vários centros autónomos. E o que aí encontramos no final destes anos oitenta não é um sistema educativo centralizado, ou descentralizado, mas antes policentrado».1Neste contexto não será de estranhar que se verifiquem assimetrias entre os diversos ensinos ministrados já que a qualidade de cada um dependerá, quase exclusivamente, da capacidade financeira que seja possível afectar para recursos materiais e humanos. Teremos, assim, no Território de Macau, escolas que contando com um corpo docente deficientemente preparado e funcionando em instalações nem sempre de boas condições muito dificilmente poderão ministrar um ensino adequado às necessidades da sociedade. A ausência de uma intervenção efectiva da Administração, no sentido de dotar o Território de um sistema de ensino próprio e unificado que, independentemente de ser suportado, ou não, por instituições privadas, permitisse uma igualdade de tratamento a toda a população escolar na sua frequência, está, ainda, na origem da forte dependência de Macau relativamente ao exterior, quer seja de Hong Kong ou do Continente chinês. Na falta de programas concebidos em função das características da sociedade de Macau, os estabelecimentos de ensino do Território desenvolvem os seus planos de estudos a partir de manuais escolares importados. Neste sentido, não será de estranhar que referências à história de Macau e ao seu lugar no contexto internacional, à sua geografia e às formas concretas que assume 1 M. Conceição Alves Pinto, Ensino em Macau: Uma Abordagem Sistémica da Realidade Educativa, Macau, Gabinete do Secretário Adjunto para a Educação e Cultura, 1987, p.20. 17
18a organização e formas concretas que assume a organização e funcionamento da sua sociedade estejam praticamente ausentes dos ensinamentos transmitidos nos bancos da escola. Estuda-se, isso sim, a história e geografia de Hong Kong ou do Continente chinês, consoante a origem dos livros adoptados. A quase nula aprendizagem da língua portuguesa fica a dever-se, em nossa opinião, a problemas da mesma natureza. Os planos de estudos não oficializados, do ensino particular, não contêm, na sua esmagadora maioria, o ensino da língua portuguesa como disciplina curricular, embora, neste momento, seja de cerca de 5 000 o número de alunos que, nos mais diversos regimes, aprendem português nas escolas chinesas. A dependência dos sistemas de ensino de Macau, relativamente ao exterior, atingem também o sistema português que, seguindo na íntegra os programas definidos em Lisboa, por razões óbvias, não se adequou, como seria desejável e possível, às características locais, quer quanto à forma de ministrar o ensino da língua portuguesa, quer quanto à inclusão de referências substantivas à realidade de Macau. Satisfazendo, como já referimos, embora com insuficiências, as necessidades da população, em termos quantitativos, o ensino em Macau apresenta-se com uma série de problemas que importa resolver. 3. A REFORMA DO ENSINO NO PERÍODO DE TRANSIÇÃO Embora não sendo objectivo deste texto, nem disso tenhamos a pretensão, perspectivar o futuro da educação em Macau, pensamos estar em condições de alinhar algumas ideias quanto àquilo sobre que importará reflectir em profundidade. O período de transição, que agora se inicia, impõe que, também na área da educação, se tomem medidas tendentes à criação de condições que suportem uma efectiva autonomia de Macau. Conferir identidade ao seu sistema de ensino afigura-se, por isso, o objectivo central a prosseguir. Esta preocupação parece merecer algum consenso já que tem vindo a ser explicitada, quer pelas autoridades do Território, quer por entidades locais que têm reflectido sobre os problemas da educação. Por outro lado, esse objectivo decorre do texto da Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República da China sobre a questão de Macau, quando refere: «A Região Administrativa Especial de Macau definirá, por si própria, as suas políticas de cultura, educação, ciência e tecnologia, designadamente sobre as línguas de ensino, incluindo a língua portuguesa, o sistema de qualificação académica e a equiparação de graus académicos [...]» Trata-se, assim, de criar um sistema de ensino próprio para Macau que, sem prejuízo das dinâmicas existentes e da liberdade de ensino, permita a sua oficialização, a qual não se deverá, contudo, confundir com estatização do ensino. Está em causa a tomada de medidas que, entre outros, deverão abarcar os seguintes aspectos: Organização de um sistema de ensino que, com variantes em função das línguas veiculares
19dominantes, siga, no essencial, uma estrutura curricular semelhante; Estabelecimento de planos de estudos adequados à efectivação de um sistema de ensino autónomo que, sem prejuízo do seu reconhecimento internacional e regional, permita a sua oficialização e, por isso, o seu reconhecimento pela Administração; Criação de mecanismos de avaliação territorial capazes de criar condições de igualdade no acesso aos diplomas dos vários níveis de ensino; Accionamento de medidas capazes de introduzir melhorias significativas na formação profissional dos professores; Criação de condições que, progressivamente, aumentem o parque escolar existente, por forma a fazer baixar para números razoáveis a dimensão actual das turmas contribuindo, assim, para a melhoria da qualidade do ensino; Accionamento de medidas de acção social escolar tendo em vista os sectores mais desfavorecidos da sociedade. Estamos na presença de uma autêntica reforma da educação, cuja viabilidade dependerá, no fundamental, da capacidade de diálogo e de obtenção de consensos que for possível conseguir entre todas as entidades, públicas ou privadas, que têm emprestado o seu esforço à causa da educação. É um objectivo ambicioso, difícil, complexo, mas ao nosso alcance. (Macau, Janeiro de 1988)
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Administração, n.° l, vol. I, 1988-1 °, 21-23 A CLASSIFICAÇÃO DE SERVIÇO, TÉCNICA DE GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS? * José da Silva Monteiro ** Com o iniciar de novo ano chega, para dirigentes e dirigidos, a obrigação, o tormento da «classificação de serviço». Designação que se recusa por não corresponder aos objectivos para que foi instituída a apreciação do pessoal ou a avaliação do desempenho, designação que parece corresponder mais fielmente à sua razão de ser e de proceder. Conforme escreve João Ilharco é «[...] de facto este termo que melhor traduz a ideia de aferição, de medida, de determinação de valor ou mérito de alguém»1O objectivo é duplo: o conhecimento do valor actual da pessoa, mas também do seu potencial. Numa mesa-redonda realizada em Paris em finais de 1984, sob o patrocínio da revista Le Personnel, a avaliação é vista como «prática de management, isto é, uma prática susceptível de melhorar a qualidade das decisões a tomar em matéria de gestão de pessoal».2A avaliação é assim um «conjunto de técnicas de análise objectiva do comportamento profissional do indivíduo que permite conhecê-lo melhor, avaliar das suas aptidões e motivações, ajudá-lo a conhecer-se e a valorizar-se e orientá-lo em função dessas aptidões e motivações, tendo em conta os objectivos do Organismo»3, perspectiva que, em momento algum, poderá deixar de estar presente na gestão dos recursos humanos. A avaliação incide efectivamente sobre os resultados do trabalho, sobre as capacidades aí evidenciadas, mesmo sobre os interesses e motivações manifestados no trabalho, não sobre a pessoa em si mesma, a sua personalidade ou aptidões, enquanto potencialidades, mas ainda não manifestadas. * Este artigo foi escrito antes da publicação do despacho que suspende a Classificação de Serviço. Todavia, a reflexão feita pelo autor sobre o sistema agora suspenso e sobre os aspectos a ter em conta na sua revisão justifica, plenamente, a publicação do artigo. ** Chefe do Centro de Formação para a Administração Pública do SAFP 1 João Ilharco, «Sistemas da avaliação do pessoal», in Revista da Administração Pública, n.° 5, 1969. 2 Dufetel e outros, «L'Apréciation des performances», in Le Personnel, n.° 266, Fevereiro de 1985. 213 Idalberto Chiavenato, Administração de Recursos Humanos, 2.° vol., 2.a edição, S.Paulo, Brasil, Ed. Atlas, 1980.
22Só é possível avaliar o que se manifesta e enquanto relacionado com os resultados do trabalho. Toda a avaliação do comportamento profissional do trabalhador feita no diálogo permanente, que pressupõe, repousa sobre quatro questões fundamentais, simples como tudo o que é decisivo: — O que é que faço — os resultados do trabalho; — O que é que sei fazer — análise das capacidades; — O que é que quero fazer — potencialidades, interesses, motivações; — O que é que posso fazer — os meios postos à minha disposição. Estas linhas chegarão para esclarecer por que se recusa o termo «classificação de serviço». Classificar é rotular. Tu és bom, aquele é mau. Classificar é hierarquizar. O funcionário A que obteve 9,6 é melhor do que B que alcançou a nota de 9,5. Como se a décima (e porque não a centésima?) permitisse diferenciar o valor da pessoa! A quantificação que deve ser entendida como um auxiliar para o avaliador — não é a quantificação que, por si, permite a objectividade — assume para o avaliado uma importância que aos avaliadores cabe desmistificar. Classificar é arrumar por classes a partir de um valor atribuído, duma nota: os muito bons, os bons, os assim-assim e os que não prestam. Classificar é, pois, limitar-se ao que alguém foi. Rotulado, hierarqui-zado, metido em classes, é com esse valor que o funcionário inicia novo ano de actividade sem ter havido qualquer intenção de analisar conjunta-mente as circunstâncias do sucesso ou do insucesso, sem qualquer plano que facilite a melhoria. Calhado para continuar a ser aquilo que foi. Perdeu-se por completo a finalidade da avaliação. Onde está a procura da melhoria? Onde o incentivo ao aperfeiçoamento? Onde o esforço de conhecimento e compreensão mútuos? Entra-se na competição exacer-bada, no receio, nas influências, no subjectivismo. Cabe perguntar se a «classificação de serviço» é uma técnica de gestão de recursos humanos. Não parece que o seja. A prova mais determinante de que a classificação de serviço em vigor, regulamentada pelo Decreto-Lei 4/86/M, de 25 de Janeiro, não é uma técnica de gestão dos recursos humanos, está: — Na falta da entrevista que facilitaria (ou forçaria) o diálogo. Que permitiria focalizar a avaliação na melhoria do desempenho futuro e não apenas no desempenho passado; — Na existência de quotas. Facto inédito no âmbito desta matéria. Prova acabada de que nunca esteve na mente do legislador que a classificação de serviço pudesse alguma vez ser considerada técnica de gestão de recursos humanos. Como entender esta perspectiva? Trata-se, num e noutro caso, de defender o notador. Defendê-lo do frente-a-frente com o notado, ou por se entender que o chefe é o todo poderoso, o
«cheio-de-razão», o iluminado, isento e objectivo, ou por se temer pela sua capacidade para o diálogo, pela sua firmeza na avaliação feita, pela sua isenção e objectividade. E então há que o defender do momento mais difícil de toda a avaliação, 22 mas também o mais rico, proporcionador do desenvolvimento de ambos. Mas o raciocínio poderá ter sido outro — e neste caso é coerente: se a melhoria do desempenho futuro é problema que não preocupa o dirigente, este apenas deve atender aos resultados do trabalho (o passado). Para quê, então, estar a sujeitá-lo a uma experiência desgastante e normalmente penosa? Estamos de acordo. Só que tal perspectiva não é avaliação! No caso da existência de quotas, o raciocínio é muito mais simples e mais declarado: pura e simplesmente não se confia no grau de objectividade do dirigente. E então, pasme-se!, baseando-se no facto de que uma apreciação bem feita deve tender para uma distribuição normal, exemplifi-cada pela curva de Gauss, determina-se que o grau superior da escala deve conter uma percentagem mínima de resultados para forçar à normalidade. Esqueceu-se, todavia, para a obra ser perfeita, de aconselhar a mesma percentagem de maus. Mas em todo este processo se raciocina ao contrário: a distribuição normal, ou melhor, a tendência para a distribuição normal dada pela curva de Gauss, a partir do tratamento estatístico dos resultados, que deveria constituir a prova de uma boa apreciação, constitui o critério a priori de avaliação. É claro que todos sabemos que o legislador não teve esta intenção. Preocupa-o a tendência do notador para classificar toda a gente de muito bom. E mais uma vez sofre o notado pelo notador. Em vez de se apelar à objectividade do notador, à sua isenção e imparcialidade, em vez de se procurar que não cometa erros na avaliação, obriga-se o notador a atribuir um determinado número máximo de muito bons, percentualmente aos efectivos existentes no seu serviço por carreira. E a uniformidade. É a injustiça. É o caminho aberto para o favoritismo. Como se em cada serviço não pudesse haver, em cada grupo de cinco, mais do que um funcionário muito bom. Uma leitura a priori do tratamento estatístico pode ser precipitada. Poderá existir uma curva assimétrica onde o pessoal é muito homogéneo devido a um longo esforço de selecção, de formação ou de progressivo afastamento dos elementos maus. Cecília Bergamini refere esta mesma ideia: os resultados numéricos e estatísticos devem ser sensíveis às modificações ou transformações pelos quais a empresa, ou organismo, passa. A execução de programas especiais de formação; a mudança nos procedimentos de selecção ou entrada de pessoal; a modificação na política salarial poderão afectar a distribuição normal duma população provocando assimetrias4. Por tudo isto e muito mais, é urgente a revisão do sistema dito «classificação de serviço» em vigor no Território. Transformá-lo em instrumento de gestão deverá constituir esforço e exigência tanto do gestor como da Administração. 4 Cecília Bergamini, Avaliação do Desempenho Humano na Empresa, 3.a edição, S. Paulo, Brasil, Ed. Atlas, 1981. 23
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Administração. n.° 1. vol. I, 1988-1.°, 25-41 PROJECTO SIAGE PLANO DE INFORMATIZAÇÃO DAS ÁREAS COMUNS DE GESTÃO E ADMINISTRAÇÃO DOS SERVIÇOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA J. E. Lopes Luís * I INTRODUÇÃO Por Despacho n.° 42/GM/86, de 10 de Dezembro1, determinou Sua Ex.a o Governador a constituição de um Grupo de Trabalho para proceder ao «estudo e elaboração de um plano de informatização das áreas comuns de gestão e administra-ção dos Serviços da Administração Pública do Território», abrangendo designadamente as áreas de «gestão e administração de pessoal, gestão do património e economato, gestão orçamental e expediente e arquivo». Este grupo de trabalho, coordenado pelo Director do Serviço de Administração e Função Pública e constituído por mais quatro elementos deste Serviço e da Direcção dos Serviços de Finanças, elaborou a proposta de desenvolvimento daquele plano, sobre cujo relatório2 viria o Governa-dor, Engenheiro Carlos Melancia, a exarar, em 19 de Agosto, o seguinte despacho: «Concordo com a proposta apresentada. Implemente-se». Em síntese, foi aprovado um conjunto de medidas balizadoras que se reputam da maior importância para o arranque e execução deste projecto, de que se destacam: a) A constituição do Grupo Coordenador, formado pelos membros do Grupo de Trabalho criado pelo Despacho n.° 42/GM/86, de 10 de Dezembro, que assegurará a gestão do Projecto SIAGE e a coordenação de todos os recursos envolvidos; b) O cometimento das responsabilidades da execução do Projecto SIAGE à Direcção dos Serviços de Finanças e ao Serviço de Administração e Função Pública, no âmbito dos quais serão criadas as equipas de projecto que realizarão as acções programadas, designadamente: * Chefe do Gabinete de Organização e Informática do Serviço de Administração e Função Pública. 1 Boletim Oficial n.° 50, de 15 de Dezembro de 1986. 2J.J. Pereira Gomes, J.M. Tubal Gonçalves, Graciosa Caetano Martin, J.E. Lopes Luís e Isabel Barreto Lopes, Relatório do Grupo de Trabalho, criado pelo Despacho n.° 42/85,SAFP, Maio de 1987. 25
26— O desenvolvimento, numa primeira fase, das aplicações: * Administração de Pessoal, pelo SAFP; * Gestão de Pessoal, pelo SAFP; * Vencimentos, pela DSF; * Gestão Orçamental, pela DSF; — A adequação técnica dos equipamentos centrais e locais à configuração do sistema informático, que suportará as aplicações a desenvolver; — A instalação, em colaboração com as entidades competentes na área das telecomunicações, do sistema de comunicações que ligará os equipamentos dos serviços da Administração Pública emgeral aos equipamentos centrais da DSF e do SAFP, e estes entre si; — A formação dos utilizadores na operação dos equipamentos locais e no bom uso das aplicações instaladas. c) A organização pelo Grupo Coordenador de um Concurso de Pré-Qualificação para a selecção de microcomputadores e demais dispositivos dos equipamentos locais, que fundamentará na oportuni dade a aquisição, por ajuste directo, a praticar por cada serviço que deles careça; d) A inscrição em verba do orçamento de investimentos da Administra ção, PIDDA 88, dos encargos previstos para execução do Projecto SIAGE, globalmente orçamentados em MOP 7 000 000.00 (sete milhões de patacas), a cargo da Direcção dos Serviços de Finanças e do Serviço de Administração e Função Pública. É, pois, este Projecto SIAGE — Informatização das áreas comuns de gestão e administração — que nas páginas seguintes se caracteriza. II ARQUITECTURA DO SISTEMA Um plano de informatização alargado a todos os serviços da Administração Pública e envolvendo um tão importante conjunto de actividades que directamente sustentam os métodos da gestão e administração públicas, não pode quedar-se num mero conjunto de medidas de implementação da tecnologia informática, devendo necessariamente buscar a sua fundamentação numa sólida estratégia de modernização e racionalização dos próprios serviços públicos. O que está em causa num plano de informatização/modernização dos serviços da Administração Pública é um diferente modo de organizar a informação ou, em sentido mais amplo, o sistema de informação que suporta a gestão e o funcionamento dos órgãos públicos e cuja solução terá que ser
encontrada, justamente, nos domínios da organização clássica, das 26 técnicas de gestão e da tecnologia informática, salientando-se esta última,em especial, como força motriz da projecção daquelas outras para os objectivos fundamentais que são a racionalidade, a eficiência e a qualidade dos serviços prestados pela Administração a si própria e aos seus utentes. Registe-se a este propósito o conteúdo das Linhas de Acção Governativa para 1987, a respeito da Administração Pública3, cuja orientação aponta claros propósitos de «afirmação de uma Administração moderna e eficiente», aberta a «espaços de inovação e criatividade», que constituem, na essência, as traves mestras do enunciado de objectivos deste projecto. 1. PRINCÍPIOS DA CONCEPÇÃO Neste contexto, importa salientar que o conceito de áreas comuns, sugerindo a ideia de uma comunhão de procedimentos entre os serviços públicos, aponta inequivocamente para a possibilidade de adopção de modelos de tratamento (automático) da informação objectivamente conformáveis a determinados modus operandi, reunindo em si todo um conjunto de medidas desejáveis para uma efectiva racionalização e simplificação daqueles procedimentos de gestão e administração nos serviços da Administração Pública. Outra ideia, a de integração, não pode também deixar de associar-se à natureza afim da informação que é veiculada através das áreas comuns, motivando a lógica assunção de que o esforço de melhoria da gestão e administração dos serviços públicos, encarados estes, como conjunto coerente de órgãos que se interligam e completam em sistema, só será realmente fecundo se cumulativmente toda essa informação, que é isoladamente gerada pelos órgãos do sistema, for disponibilizada para instâncias superiores de integração, de forma sistemática e organizada. Ora, reconhecendo-se nesta integração o passo necessário que habilitará o próprio Governo com informação fiável e oportuna no domínio dos mecanismos de controlo do seu aparelho administrativo e de gestão, a sua exequibilidade dependerá totalmente da suficiência dos modelos de tratamento dos dados gerados, individualmente, pelos órgãos desse aparelho. A informatização plena desses modelos de tratamento e a sua integração, terá pois que basear-se, no plano conceptual, numa clara demarcação das responsabilidades e participação de cada órgão no sistema e, no plano metodológico, numa objectiva dotação dos serviços envolvidos com os meios logísticos e instrumentais mais adequados às necessidades e volumes de informação a tratar especificamente em cada área comum, quer local, quer centralizadamente. Assim, acentuando-se a incidência dominante de uma estratégia política de modernização, estabeleceram-se os seguintes princípios de concepção: 1.° — Princípio de implementação de um modelo racional de tratamento automático da informação, necessário à criação, exploração e transmissão de dados nas áreas comuns de gestão e administração, que centrará nos Serviços Públicos em geral, com a acepção que lhe é dada pelo n.° l do Despacho n.° 42/GM/86, o fulcro das acções de informatização a encetar; 3 «Linhas de Acção Governativa para 1987», in Boletim Oficial n.° 52, de 31 de Dezembro de 1986 — 2.° Suplemento. 27
2.° — Princípio de desenvolvimento de uma gestão administratriva integrada, indissociável da consolidação e tratamento centralizado de toda a informação necessária para um acompanhamento permanente, pelo Governo, da situação dos serviços públicos através dos órgãos que detêm as competências da coordenação central nestas áreas, designadamente a Direcção dos Serviços de Finanças e o Serviço de Administração e Função Pública. 2. ORGANIZAÇÃO DO SISTEMA O estabelecimento destes princípios de concepção determina desde logo a necessidade de diferenciar claramente dois níveis na organização do sistema informático que, apropriadamente, se designaram níveis local e central, e que funcionalmente se podem esquematizar do modo represen-tado na figura 1. [Figura 1] Em consonância com o primeiro princípio, e reconhecida a imperiosa necessidade de, ao nível local, dotar os serviços públicos com meios capazes de processar a sua própria informação e de a comunicar centralmente, configurou-se um subsistema suficientemente funcional e flexível para assegurar três condições fundamentais: Compatibilidade, garantindo a completa homogeneidade de comunicações entre da ponto local e o subsistema central 28
Portabilidade, viabilizando a concepção e implementação de aplicações padronizadas que, de um. modo transparente para os próprios utilizadores e para além dos processamentos especificamente locais, proporcionem o registo, validação e transmissão de dados a centralizar; Autonomia, dotando os equipamentos locais da capacidade de processamento adequada às necessidades de informação individuais de cada serviço abrangido e às exigências de integração de dados nos órgãos centrais. Definiu-se, pois, que o sistema, no que respeita aos equipamentos locais para os serviços públicos em geral, deveria arquitectar-se à volta de microprocessadores de 16 bits, com sistema operativo MS-DOS, ou compatíveis, que constituem de facto um standard do mercado e da microinformática actual, espécie de «terminais inteligentes» que se ligarão a um subsistema central, a organizar como polo de integração dos dados de todos os serviços intervenientes no processo. Enquadra-se, obviamente, neste conceito de terminal inteligente qualquer arquitectura de microprocessadores que, de acordo com a dimensão do serviço, complexidade e volume de dados a tratar, assuma a forma de simples microcomputador mono ou multiposto ou conjunto de microcom-putadores ligados em rede local ou por concentrador, desde que fique garantida sempre e para qualquer destas hipóteses a existência de um ambiente normal de operação do tipo MS-DOS ou padrão compatível. Entre parêntesis, refira-se que os apuramentos do inquérito à situação informática em 31-12-86 4, indiciam nitidamente no sentido desta opção, quer na simples confirmação da tipologia de microcomputador, quer no reconhecimento de um padrão operativo no sistema MS-DOS. Tipo de computadores Basta para tanto olhar a prepond mputa-dores nas áreas de gestão erância absoluta dos microcoda A.P. — 9 em cada 10 computadores, em média, pertencem à gama dos micros — e a indiscutível liderança do sistema MS-DOS neste mercado — mais de 65% dos micros usam ou são directamente compatíveis com este sistema operativo (ver quadro n.° 1). 4 Si o da Informática na Administração Pública de Macau, em 31 de Dezembro de 1986, Macau, SAFP, Outubro de tuaçã1987. 29
Ao nível central, criar-se-á um subsistema que compatibiliza os recursos próprios que os dois órgãos de coordenação, DSF e SAFP, têm ou venham a ter disponíveis para o sistema, com as capacidades e performances adequadas aos volumes de dados a tratar e aos requisitos da gestão de comunicações com os subsistemas locais, e no qual se sediarão todos os mecanismos de comunicação e tratamento centralizado dos dados sujeitos a integração. Pragmaticamente, encarou-se o facto de a DSF possuir já um computador de porte elevado, com todas as potencialidades de expansão necessárias para suportar uma vasta rede de comunicações e que reúne as condições suficientes para se poder constituir como nó principal de gestão do subsistema central, ao qual o SAFP se ligará como nó secundário. Esquematicamente, a estrutura geral deste sistema deverá adquirir a forma representada na figura 2. [Figura 2] Nesta configuração, o equipamento da DSF assegurará a gestão das comunicações de dados originadas nos diversos serviços públicos para efeito da actualização e consolidação dos ficheiros centrais (e eventual retorno ou resposta nas áreas em que tal se mostre necessário ou obrigatório) e funcionará ainda, complementarmente, como nó de passagem para os dados do específico interesse do SAFP. Como se pode verificar no esquema, exceptuaram-se desta regra geral as duas autarquias locais, concretamente o Leal Senado e a Câmara Municipal das Ilhas, em virtude destes dois órgãos possuirem característi-cas muito especiais no quadro orgânico da Administração Pública, com os quais o SAFP, enquanto serviço que exerce o apoio à respectiva tutela, mantém uma relação institucional privilegiada, e que se alarga a outras competências específicas, não incluídas neste âmbito das áreas comuns. Preconizou-se por esse motivo a sua directa interligação passando neste caso o sistema informático do SAFP a funcionar, reciprocamente e de modo idêntico ao anterior, como nó de passagem de dados para o nó 30 principal que se sediará no computador dos Serviços de 30
31Finanças. O tipo e a velocidade das linhas de transmissão a utilizar nestas múltiplas ligações será condicionado principalmente pelo tráfego real de dados em cada linha e pelas características dos modems que for possível utilizar, designadamente ao nível dos microcomputadores locais. A sua completa caracterização dependerá também, e em larga medida, das condições que a operadora das telecomunicações do Território puder oferecer, face ao desenho detalhado da rede de comunicações que se desenvolverá. Um sistema como o que se vem descrevendo deverá, finalmente, dotar-se de um esquema fiável de segurança que salvaguarde o seu indefectível funcionamento sem perdas ou erros de informação aos níveis local e central e na própria transmissão de dados, e sem quaisquer riscos de acesso indevido à informação que, em todas as circunstâncias, se deve conservar estritamente confidencial e reservada aos directos e autorizados utilizadores. Afigura-se assim necessária a implementação de dois tipos de medidas que garantam a segurança física e a segurança lógica do sistema nos termos seguintes: Segurança física - criação automática de cópias de segurança de toda a informação residente no Seg e dados, utilização sistema, local e centralmente, e previsão de modos de comunicação alternativos, corno por exemplo a transferência de dados por suporte magnético compatível; urança lógica - introdução de mecanismos apurados de validação dobrigatória de diversas chaves de acesso (passwords) e códigos de controlo em todas as operações que envolvam a introdução ou actualização de dados nos ficheiros existentes e bloqueamento total das operações de leitura e/ou escrita sobre ficheiros a utilizadores não credenciados. 3. APLICAÇÕES INFORMÁTICAS Pressupondo uma certa independência entre as áreas comuns objecto deste projecto, estabeleceram-se, aprioristicamente, diferentes graus de integração de acordo com o modo como os órgãos centrais, DSF e SAFP, para este efeito, intervêm no processo de geração e utilização da informação específica de cada área. Assim, as aplicações a conceber e a implementar nas áreas comuns determinadas terão, geralmente, dois módulos distintos: Módulo Central, respeitante à integração e tratamento global dos dados de todos os serviços Mó módulo públicos pela DSF e/ou pelo SAFP e que se sediará num ou noutro destes dois serviços, ou em ambos, em conformidade com o exercício das respectivas competências; dulo Local, respeitante à recolha e tratamento locais e transmissão de dados para o central, e que obviamente deverá dotar os serviços públicos com os meios logísticos mínimos para a realização da sua própria gestão e administração em cada área comum. Esta est uas classes rutura modular das aplicações, advém do reconhecimentoexplícito das dfu, o conjunto base dos dados de grande etalhe que, sendo Inf ó aos serviços, em ndamentais de informação seguintes: Informação própria do serviço, isto é ddo exclusivo interesse do respectivo serviço e portanto não directamente úteis em termos de centralização, se revelam plenamente efectivos para o tratamento local; ormação integrada, ou seja, o conjunto de dados necessários não sparticular, mas também aos órgãos que exercem a coordenação global, e que, portanto,
precisa de ser consolidada centralmente para os objectivos específicos da DSF e do SAFP. 32 A alisaram-se, pois, as áreas comuns no sentido de as especificar em aplicações e de decidir, npara cada uma destas e de acordo com as classes de informação existentes, quais as que deverão ter módulos a sediar local e centralmente, definindo-se as responsabilidades que cabem à DSF e ao SAFP na respectiva concepção e desenvolvimento. Numa primeira abordagem definiram-se as seguintes aplicações: ÁREA 1－Administração e Gestão de Pessoal A 1.1 - Administração de Pessoal A 1.2 - Gestão do Quadro A 1.3 - Gestão de Pessoal A 1.4 – Vencimentos ÁREA 2 - Gestão de Património e Economato A 2.1 - Gestão Patrimonial A 2.2 - Gestão de Viaturas A 2.3 - Economato ÁREA 3 - Gestão Orçamental A 3.1 - Gestão Orçamental ÁREA 4 - Expediente e Arquivo A 4.1 - Expediente e Arquivo Globalmente, formaliza-se nestas aplicações aquilo que poderá chamar--se o Sistema Informático de Apoio à Gestão (SIAGE) que, suportando-se nos meios instrumentais já descritos, reunirá imediatamente um conjunto homogéneo de packages normalizados de aplicação nas áreas comuns definidas, que viabilizarão, por um lado, a implementação local do sistema nos serviços públicos em modalidade «chave na mão» e, por outro, a integração centralizada de dados nos órgãos de coordenação. Saliente-se, porém, que a introdução de aplicações informáticas nos serviços públicos terá de ser acompanhada das medidas reorganizativas subjacentes a toda uma reformulação de procedimentos que, conforme claramente se sublinhou no enunciado de objectivos e princípios do projecto, são decisivamente o garante de uma modernização racional da Administração. Considera-se assim subentendida nesta exposição, para toda e qualqueraplicação informática, a existência de um conjunto de procedimentos manuais e automatizados que, dando corpo aos objectivos específicos de cada área comum enunciada, se revelam de um ponto de vista conceptual perfeitamente indissociáveis. Neste desenho inicial da arquitectura, e na impossibilidade de ir mais longe na definição das características funcionais de todas as aplicações (packages) sem previamente se realizar todo um trabalho de análise minuciosa em cada área comum, optou-se, mesmo no caso das áreas em que tal análise está já adiantada, pelo enunciado dos objectivos gerais de cada aplicação, por área comum, que a seguir se descrevem.
33A 1.1 - Administração de Pessoal a) Módulo Local - Suportar as tarefas do registo de dados gerais do funcionário, nomeadamente: identificação individual, profissional e familiar; registo de faltas e licenças, controlo de assiduidade, controlo de execução de mapas de férias; elaboração de lista de antiguidades. b) Módulo Central - Obter dados globais sobre antiguidade e taxas de absentismo. A 1.2 - Gestão do Quadro a) Módulo Local - Conhecer a todo o momento a situação específica de cada um dos b) al dos quadros de pessoal dos serviços lugares do quadro orgânico do serviço como a titularidade, vacatura com ou sem orçamentação; estatística de ocupação, etc; Módulo Central - Caracterizar a situação gerpúblicos, designadamente no que respeite a número de lugares orgânicos, lugares orçamentados, lugares ocupa dos, lugares vagos. A 1.3 - Gestão de Pessoal a) Módulo Local - Emitir alertas de fim de situação (nomeação, contrato e b) tral - obter estatísticas globais da Administração, como, por exemplo, assalariamento), de atribuição de prémios de antiguidade, escalão e limite de idade (previsões de saída por aposentação); estatísticas periódicas do movimento de pessoal do serviço; Módulo Cendistribuição de efectivos, estruturas etária, profissio nal, de antiguidade, de vínculos, etc; determinação dos fluxos de pessoal, designadamente no que se refere às entradas e saídas de pessoal na A.P., promoções / progressões por categorias e carreiras, mobilidade inter-serviços, etc. A Vencimentos 1 .4 – a) Módulo Local - Permitir o registo, validação e apuramento de dados pertinentes para o b) Módulo Central - Efectuar o processamento dos vencimentos e demais remunerações ujo input é na processamento contabilístico; acessórias do pessoal pertencente aos serviços simples da Administração. (Esta aplicação, embora relacionada com a administração de pessoal, cprática coincidente, encontra-se dela isolada em virtude da sua importância relativa e grande peso de processamentoque comporta.) A 2.1 - Gestão Patrimonial a) Módulo Local - Apoiar o registo, a gestão de utilização e o controlo de manutenção dos bens b) iar e apoiar a gestão global dos bens duradouros que duradouros de cada serviço; Módulo Central - Inventarconstituem o património da Administração do Território.
34A 2.2 - Gestão de Viaturas a) Módulo Local - Fazer o registo, a afectação e o controlo do consumo e manutenção das b) o global de todo o parque automóvel dos viaturas automóveis utilizadas pelo organismo; Módulo Central - Inventariar e apoiar a gestãserviços públicos. A) Módulo Local - Efectuar o registo dos artigos de consumo corrente e fornecedores, e o b) as globais de 2 .3 – Economato acontrolo de distribuição de artigos, quantidades mínimas, preços e consumos; Módulo Central - Poderá vir a fazer-se o apuramento periódico de estatísticconsumos e existências. A .1 - Gestão Orçamental 3 a) Módulo Local - Suportar o registo e controlo das receitas e despesas e a gestão do fundo b) M os orçamentos das Despesas e da Receita e efectuar a sua execução permanente do serviço; ódulo Central - Elaborar orçamental, designadamente, o controlo e processamento das receitas e despesas dos serviços do Território; em particular para os serviços simples, realizar a cabimentação de verbas, o controlo de liquidação e os pagamentos. A Arquivo 4.1 - Expediente e a) Módulo Local - Automatizar o circuito de entrada e saída de correspondência, o b) Eseu endereçamento interno e controlo de execução das acções resultantes; sta aplicação não tem módulo central. III PLANO DE ACÇÃO A realização do sistema que acaba de ser caracte do, que passaremos a designar simplesmente rizapor «Projecto SIAGE», constitui um estimulante desafio que, não se esgotando nos aspectos puramente técnicos da sua execução e implementação, é profundamente valorizado pelo elevado objectivo que se cumpre num passo firme de modernização da Administra-34 ção Pública que este projecto viabiliza. Um tal desígnio do importante projecto a desenvolver, sendo o mais precioso incentivo da sua realização, não basta, contudo, para o levar a bom termo sem a declarada convergência dos necessários recursos de natureza humana, tecnológica e financeira, sobre cuja gestão recairá certamente uma boa parte do seu sucesso ou fracasso.
35Com efeito, o desenvolvimento deste projecto, tendo em vista a implementação aos níveis local e concepção e desenvolvimento de aplicações; os; e de um ponto de vista informático se pode considerar o primeiro factor de vital importância, poentral do Sistema Informático de Apoio à Gestão, assenta em quatro factores chave: CAquisição e adaptação de equipamentos informáticos; Preparação e instalação da rede de comunicação de dadFormação e treino de utilizadores na operação do sistema. Sis só através de um conjunto bem adaptado de aplicações se materializará a funcionalidade desejada para o novo sistema, a verdade é que o respectivo suporte material, sede e meio de circulação da informação, tem que ser garantido pelos dois factores seguintes, projectando-se todos eles no último, mas não menos importante factor, como condição final da viabilidade do projecto, num esforço conjugado de acções orientadas por um objectivo comum. Torna-se assim necessário, em primeiro lugar, assegurar as condições para uma boa gestão do projecto, através de um adequado planeamento, controlo de execução e avaliação de resultados das acções a desenvolver, gerando uma dinâmica de trabalho consentânea com a dimensão e complexidade deste projecto. Nestes termos, a formalização da estrutura base de desenvolvimento do Projecto SIAGE baseou-se na seguinte organização: Grupo coordenador a) Objectivos - Orientar e coordenar todas as acções a desenvolver,impulsionando o b) do nos termos andamento dos trabalhos e tomando as decisões de caracter técnico-funcional sobre as opções alternativas de realização e supervisionar toda a implementação do projecto; Composição - Manteve-se, sem solução de continuidade, o Grupo de Trabalho criado Despacho n.° 42/GM/86 responsável pela concepção geral do projecto. Equipa(s) de projecto a) Objectivos - Realizar e documentar as diferentes fases de desenvolvi mento do projecto, de b) C laneamento, acordo com os objectivos parcelares que o Grupo Coordenador fixar para cada actividade ou trabalho progra mado, e colaborar na respectiva implementação e teste; omposição - Variável em função do trabalho a realizar, mas tendo como base de pno que respeita designadamente às tarefas maioritárias da preparação de aplicações, uma equipa formada prioritariamente, no âmbito da DSF e SAFP, por um analista de sistemas, que será o responsável pelo desenvolvimento informático de uma dada área comum, e um ou dois programadores a afectar por aplicação (sem prejuízo da eventual participação de quaisquer outros técnicos dos serviços interessados no projecto, sob proposta do
36Grupo Coordenador). 1. D O DE APLICAÇÕES ESENVOLVIMENTFace às competências específicas de cada um dos serviços de coordenação envolvidos no projecto (SAFP e DSF), a responsabilidade do desenvolvimento das aplicações encontra-se, por um lado, repartida de acordo com as suas áreas de intervenção e, por outro, simultaneamente partilhada nas áreas que se interpenetram, exigindo um trabalho conjunto e integrado, cuja interligação é completamente assegurada pelo Grupo Coordenador do Projecto SIAGE, em estreita colaboração com os analistas responsáveis pelas equipas afectas a cada área/aplicação. Porque não é possível realizar imediata e simultaneamente todas as aplicações, estabeleceram-se algumas prioridades de implementação que, consequentemente, determinaram o escalonamento das aplicações a desenvolver. Consideraram-se assim três níveis de prioridade: Aplicações de prioridade 1: - Administração de pessoal - Gestão de pessoal - Vencimentos - Gestão orçamental Aplicações de prioridade 2: - Gestão de quadros - Gestão patrimonial - Economato Aplicações de prioridade 3: - Gestão de viaturas - Expediente e arquivo Esta priorização procura reflectir, acima de tudo, duas preocupações que têm a ver, em primeiro lugar, com a maior carga de trabalho que se associa aos respectivos procedimentos manuais e, em segundo lugar, com o maior índice previsível de integração horizontal cuja importância é relevante para os órgãos de coordenação, e encontra-se plenamente confirmada nos dados disponíveis sobre a situação informática em 31-12-86, a que já se fez referência (ver nota 4). De facto, parece legítimo interpretar a distribuição de percentagens pelanatureza das aplicações nas áreas comuns, equivalentes às consideradas neste projecto, como uma clara ordenação das tendências de desenvolvi-mento que, em termos globais, são manifestadas pelo conjunto de serviços públicos que responderam ao inquérito e que permitem concluir que mais de 60% dos esforços de programação se fazem exactamente nas áreas da gestão de pessoal e da gestão financeira (ver quadro n.° 2).
Aplicações informáticas 2. RECURSOS MATERIAIS E FINANCEIROS Tendo-se consciência das dificuldades em realizar uma boa estimativa, já que se revela extremamente difícil e imponderável, nesta fase, qualquer tentativa de dimensionamento das exactas configurações necessárias em todos os serviços públicos, admitiu-se o pressuposto de que é possível fazer arrancar o sistema, cautelarmente numa primeira fase, com as aplicações de prioridade 1, nas seguintes condições: Fez-se, assim, uma análise conjunta dos recursos materiais e financeiros associados ao projecto, considerando est imativas e custos médios dos materiais informáticos e de comunicação a instalar, tendo-se, em compensação, a noção exacta que a incerteza desta est imativa será sempre coberta pelos baixos custos de realização de aplicações cujo domínio de uti l ização é todo o universo dos serviços públicos, calculando-se a relação mínima de l para 20 entre os seus custos reais e os encargos totais que se obteriam num cenário de desenvolvimento autónomo e independente destas apl icações em todos os serviços públ icos. Nestas condições, o raciocínio efectuado permite encarar como viável a afectação, com benefícios acrescidos, de um eventual reforço de verbas, necessário ao desenvolvimento do projecto, ao esforço financeiro que normalmente as entidades do sistema fariam para alcançar a sua informatização. Considerou-se que nesta pr imeira fase serão necessários um mínimo de 25 microcomputadores para os serviços abrangidos, apresentando-se no quadro n.° 3 a discriminação de custos (MOP), est imados para osubsistema local no cenário descri to . 37Distribuição geral e homogénea de um microcomputador por cada um dos serviços do subsistema local, arbitrando que um certo número de micros compatíveis já instalados ainda dispõe de capacidade exceden-tária; Adaptação e eventual expansão dos equipamentos que a DSF e o SAFP irão disponibilizar para o subsistema central.
Encargos do subsistema local Crê-se desejável desencadear centralizadam te a selecção dos equipamentos locais en(microcomputadores, impressoras, software, etc.), através de um concurso público de pré-qualificação de fornecedores a desenvolver pelo Grupo Coordenador. De facto, esta solução, revelando um processo de execução mais racional, poderá trazer economias de escala sensíveis na aquisição conjunta de uma elevada quantidade de material informático, e dará melhores garantias de cumprimento das condições atrás enunciadas, sobretudo em termos de compatibilidades, que são fundamentais para a exequibilidade do projecto. Relativamente ao sistema central, que se distribuirá pela DSF e pelo SAFP, será necessário adaptar e, eventualmente, expandir as capacidades instaladas nos seus sistemas informáticos. Esta adaptação é de particular monta no caso da DSF, já que será necessário dotar o seu computador com um sistema de comunicações (eventualmente do tipo front-end) capaz de gerir cerca de 35 linhas de comunicação sem prejudicar significativamente o tempo de resposta das demais aplicações em curso de desenvolvimento e exploração no seu centro informático. Nestes termos, resumem-se no quadro n.° 4 os custos (MOP) previsíveis para o subsistema central: Encargos do subsistema central Consagra-se no custo assinalado a opção por um sistema front-end. Ponderado o somatório das parcelas obtidas com um coeficiente de segurança, de cerca de 10%, obteve-se: INVESTIMENTO TOTAL ..................................................................................... MOP 7 000 000.00 38
Saliente-se, um pouco à margem deste cálculo, que o investimento em material informático na Administração Pública no ano de 1986 andou muito próximo dos 5 milhões de patacas, representando uma taxa de crescimento superior a 50% do valor do parque informático instalado até 1985 (ver figura 3). Valor do parque informático (em milhares de MOP) Embora se creia que a taxa de crescimento informático tenha aumentado significativamente nos últimos anos, devido em especial à instalação de alguns dos actuais maiores centros de informática da Administração Pública, é previsível que, face à situação geral de relativo «subdesenvolvimento» informático, esta taxa continue ainda elevada nos próximos anos. E, sendo assim, o montante do investimento calculado para o arranque do Projecto SIAGE, correspondendo a cerca de 50% do valor do parque instalado até final de 1986 e não andando muito longe da taxa de crescimento previsível para 1987, permite antever a possibilidade de catalizar neste projecto grande parte do esforço dos investimentos públicos que, em qualquer caso, seriam feitos em projectos informáticos. 3. PROGRAMA DE IMPLEMENTAÇÃO Referiram-se atrás os factores fundamentais que influenciam o desenvolvimento do Projecto SIAGE, ligados justamente a: Aplicações, que materializam o verdadeiro know how do funcionamento real do novo sistema; 39
Equipamentos informáticos, que suportam fisicamente a utilização daquele know Re comunicações, que garantem a necessária circulação de informações entre Utilizadores, que constituem, no conjunto dos serviços abrangidos, os destinatários do sistema. how, de deos subsistemas; Propondo-se, por outro lado, uma estratégia de implementação faseada, definiram-se e calendarizaram-se as grandes acções a realizar, correspondentes à implementação do conjunto de aplicações prioritárias, que se condensam no quadro geral de actividades a desenvolver: Calendário de actividades Chama-se a atenção para o facto de o desenvolvimento destes objectivos parcelares decorrer em paralelo em grande número das acções programadas pelo que, se todos os prazos forem cumpridos, o arranque inicial do sistema com a primeira aplicação a implementar (administração de pessoal) ocorrerá no final do ano de 1988, cerca de um ano após o começo real da sua realização, sucedendo-se no ano seguinte as demais aplicações da primeira fase. Porém, tais prazos requerem a mobilização de várias equipas de projecto, em que participarão pessoal do SAFP, da DSF e eventualmentedos outros serviços nteressados, de 40
41acordo com os diversos objectivos//acções a desenvolver, prevendo-se, na globalidade, o envolvimento mínimo de 6 analistas de informática, 12 programadores, 3 técnicos de especialidades de informática e telecomunicações e 3 auxiliares de apoio às equipas técnicas.
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Administração, n.° 1. vol. I, 1988-1.°, 43-54 A POLÍTICA LINGUISTICA EM HONG KONG Miguel Santos Neves *, Rui Daniel Rosário ** A linguagem, de que a língua é um dos aspectos fundamentais, é um sistema de controlo social por excelência. Ao nível individual, desempenha um papel fundamental no processo de socialização do indivíduo, adaptando o seu comportamento às normas sociais. Ao nível social, a linguagem permite coordenar e articular os comportamentos individuais de forma a que estes convirjam para um fim comum (função coordenação--cooperação), para além de a língua desempenhar uma função de «expressão colectiva» (Buhler), funcionando como elemento de identificação do grupo, simultaneamente factor de coesão interna e de diferenciação relativamente ao Outro.1A língua é, além disso, a ferramenta fundamental de qualquer cultura: permite cristalizar as experiências acumuladas no passado organizando a memória colectiva e elaborando a história do grupo; funciona como o quadro formal de organização da percepção e do pensamento. Assim, a língua permite assegurar a permanência, a transmissão e a evolução das normas culturais, para além de constituir um instrumento fundamental das trocas culturais e dos processos de aculturação. A língua não é, pois, um mero instrumento neutro de comunicação. As múltiplas relações entre os fenómenos linguísticos e os fenómenos sociais e culturais constituem uma área de estudo e reflexão extremamente interessante. Esse interesse é ainda maior no caso de Hong Kong, tendo em conta dois aspectos essenciais: o facto de se tratar de uma sociedade marcada por um fenómeno socio-linguístico riquíssimo, o multilinguismo; a situação excepcional criada pela Declaração Conjunta Sino-Britânica e a perspectiva de alterações políticas e sociais na sequência da transferência de soberania em 1997. Três questões essenciais merecerão a nossa atenção neste trabalho: a caracterização da situação linguística de Hong Kong; a existência de uma política linguística delineada pelo governo, seus * Jurista. ** Técnico do Gabinete de Estudos e Documentação do SAFP. 431 A função da língua como símbolo do grupo ganhou uma especial relevância com a afirmação dos Estados soberanos nacionais a partir dos séculos XV-XVI. A língua passou,então, a assumir uma dimensão política fundamental, elemento de coesão da comunidade nacional e de diferenciação relativamente às outras nações: a autonomia linguística é uma expressão fundamental da soberania.
objectivos e sua adequação à realidade; e, finalmente, o quadro de evolução futura e as perspectivas criadas pela transferência de soberania em 1997. 1. Quando nos referimos à situação linguística de Hong Kong, pensamos de imediato no bilinguismo. Mas poderemos considerar que existe uma verdadeira situação de bilinguismo naquele Território? É evidente que a resposta a esta questão implica, antes de mais, saber qual o conceito de bilinguismo adoptado pelo observador, matéria polémica que ainda não conseguiu suscitar uma posição inequívoca e convergente por parte dos teóricos da sociolinguística. Desde logo porque é mais correcto considerar a existência de indivíduos bilíngues do que de sociedades bilíngues - a definição de uma sociedade como bilíngue depende da expressão quantitativa e das características dos indivíduos bilíngues que dela fazem parte. Em segundo lugar, os dados da experiência revelam que quase todo o bilinguismo é assimétrico, isto é, não existe equilíbrio entre as duas línguas, o indivíduo bilíngue tende a utilizar uma língua em certos contextos e a outra noutros, verificando-se a tendência para uma delas predominar. Ora, uma das questões essenciais que dificulta saber o que é que se pode considerar verdadeiramente como bilinguismo é a definição do limite máximo de assimetria admitido no controlo das duas línguas para que se possa continuar a considerar alguém como bilíngue. A isto liga-se o problema das diversas dimensões de uma língua. Tendo presente a distinção entre capacidade de produção linguística ou de codificação (falar e escrever) e capacidade de recepção linguística ou de descodificação (ouvir e ler) compreendemos que uma língua apresenta dimensões extremamente variadas e que o indivíduo pode dominar algumas e não dominar outras: a dificuldade está em saber quais os aspectos mínimos que o bilíngue deve dominar em cada língua para que seja considerado como tal. É suficiente que domine a compreensão da segunda língua, por exemplo, ou exige-se que também seja capaz de nela se expressar? Têm sido dadas algumas respostas minimalistas a estas questões por autores como Macnamara (1967) que defende ser possível considerar um indivíduo como bilíngue desde que possua uma das múltiplas capacidades linguísticas no âmbito da segunda língua, ainda que com um nível de domínio extremamente reduzido. Por outro lado o bilinguismo resulta fundamentalmente da coexistência entre indivíduos de línguas e culturas diferentes. Se a língua é uma das ferramentas fundamentais de qualquer cultura2, poderemos considerar que possa existir bilinguismo sem biculturalismo? O bilíngue, para que possa ser considerado como tal, deve ou não participar no contexto cultural de cada uma 2 As relações entre a linguagem e a cultura foram objecto de reflexão por parte da escola estruturalista, sobretudo através do trabalho de Lévy-Strauss, o qual considera que essas relações podem ser encaradas segundo três perspectivas diferentes: 1. Linguagem como parte da cultura - é um dos seus aspectos; 2. Linguagem como produto da cultura - reflecte, pela natureza e implicações dos sistemas simbólicos, certos traços característicos de uma cultura; 3. Linguagem como condição da cultura numa dupla perspectiva: a) Diacrónica - assegura a continuidade da cultura ao longo do tempo, assegurando a transmissão cultural; b) Sendo um sistema de comunicação privilegiado fornece a chave para a interpretação dos sistemas 44 particulares de comunicação que são os diversos aspectos da cultura. 44
45das línguas que utiliza? A posição que assumirmos relativamente a esta e outras questões afins condiciona em definitivo a apreciação do problema e a dimensão que reconhecemos ao fenómeno do bilinguismo numa dada sociedade. Outros fenómenos próximos do bilinguismo tendem a ser com ele confundidos. É o caso da diglosia, situação linguística distinta do bilinguismo, que consiste na utilização de duas línguas ou variedades de línguas (Ferguson, o autor que criou o conceito, restringiu o seu âmbito às relações entre variedades da mesma língua, mas posteriormente veio a ser aplicado também às relações entre duas línguas diferentes), cada uma delas em domínios diferentes da vida social, correspondendo uma à high variety, com carácter formal, oficial e dotada de maior prestígio social, e a outra à low variety, com carácter informal, menos solene. No caso da diglosia, existe um fenómeno de divisão de funções sociais das duas línguas, de acordo com critérios fixados pela comunidade e dotados de uma certa rigidez (uma é a língua das cerimónias oficiais, da administração, da política, e outra a língua das relações familiares, laborais, de amizade). A esta afectação funcional relativamente rígida corresponde uma valoração social diferente para cada uma das línguas envolvidas. Diferentemente, o bilinguismo corresponde a um fenómeno de inter relação entre duas comunidades linguísticas e culturais diferentes que coexistem no espaço e no tempo e revela-se fundamentalmente ao nível das funções comunicativas intra grupai e inter grupai. Implica, além disso, um certo grau de escolha relativamente à utilização de uma ou outra língua. A diglosia e o bilinguismo podem ou não coexistir. Podemos encontrar casos de bilinguismo sem diglosia, isto é, a existência de duas línguas sem definição de funções sociais específicas para cada uma de acordo com critérios criados pela própria comunidade - esta situação tende a ser transitória, pois evolui ou para uma situação diglósica ou para uma situação de assimilação linguística -, de diglosia sem bilinguismo e de diglosia com bilinguismo. O caso de Hong Kong corresponde, em termos gerais, a um modelo misto de diglosia com bilinguismo, de acordo com os parâmetros definidos por Fishman (1972). Este autor estabelece uma distinção fundamental entre sociedades bilíngues com diglosia estáveis e sociedades bilíngues instáveis. No primeiro caso, as línguas estão afectas a diferentes domínios da vida da comunidade; no segundo, não existe diglosia, a afectação funcional das línguas desaparece, sendo ambas utilizadas em regime alternativo, sobretudo nos domínios mais informais, como os círculos familiar e de amigos - a instabilidade, no segundo caso, deriva fundamentalmente do facto de ser uma situação transitória. Em Hong Kong encontramos uma clara estrutura diglósica, correspon-dendo o inglês à high variety, língua a que corresponde maior prestígio social, usada nos meios governamentais e na comunidade de negócios do Território, e o cantonense à low variety. No entanto, o modelo de Hong Kong apresenta, em nossa opinião, características próprias que põem em causa a estabilidade referida por Fishman. Desde logo porque a estrutura linguística é mais complexa, surgindo a par do inglês uma outra
46high variety, o modern standard Chinese, pelo que parece estarmos antes perante uma estrutura tripartida e não bipartida. Em segundo lugar, a situação de Hong Kong apresenta um claro desequilíbrio entre os dois elementos do fenómeno diglosia/ bilinguismo em favor do primeiro. Se encontramos uma afectação social das funções das línguas relativamente assumida por toda a comunidade, a verdade é que, de acordo com dados revelados por especialistas do Território, o índice de bilinguismo é extremamente baixo. De facto, existem muito poucos bilíngues verdadeiros capazes de alternar espontaneamente no uso do inglês e do chinês na quase totalidade das áreas da sua vida social (o que é uma característica essencial do bilinguismo). Em Hong Kong encontramos em maior número indivíduos cuja primeira língua é o chinês e que utilizam, em termos instrumentais e muito rudimentares, o inglês numa área muito específica da sua vida social, por exemplo na vida profissional. Tais indivíduos não deverão, em rigor, ser considerados bilíngues, não só porque o domínio que têm da segunda língua se situa bastante abaixo dos níveis mínimos exigidos, mas também porque ela não faz parte integrante da sua vida social. Hong Kong é, portanto, uma sociedade mais diglósica do que bilíngue. Outra característica importante da situação linguística do Território é a natureza não neutra da diglosia, o facto de esta ter imanente uma situação de conflito. Com efeito, o predomínio social do inglês está associado à situação histórica específica de Hong Kong, à presença da soberania britânica, e tem um fundamento muito mais político do que social. Ele é assim fonte de conflitos sociais e políticos (como aconteceu na década de setenta) e como tal é outra característica específica que joga em desfavor da estabilidade que Fishman associa aos modelos de bilinguismo com diglosia. Concluindo, o caso de Hong Kong corresponde a um modelo de diglosia com bilinguismo com forte preponderância da primeira e uma fraca expressão do segundo. Este desequilíbrio, bem como o carácter conflitual da relação diglósica e a sua estrutura tripartida, contribuem para conferir instabilidade ao sistema, instabilidade que é agravada pela previsibilidade das alterações que serão introduzidas na sequência da transferência de soberania. No caso de Hong Kong, o bilinguismo, para além de ser um fenómeno de expressão reduzida, parece, assim, aproximar-se, cada vez mais, dos modelos de bilinguismo técnico desprovidos de fundamento sociocultural. 2. Existe uma verdadeira política (policy) linguística em Hong Kong, um conjunto de acções e instrumentos articulados e coordenados entre si dirigidos à prossecução de um fim comum? E se existe estará adequada às características linguísticas de Hong Kong? Que resultados produziu? Estas são algumas das questões que se nos colocam quando analisamos a actuação da administração britânica e que tentaremos abordar de seguida. A primeira impressão que colhemos é a de que não existe uma política linguística estruturada. A actuação da administração de Hong Kong tem-se caracterizado, nesta matéria, por uma certa descontinuidade e espontanei-dade. Foram tomadas medidas pontuais na década de 70, em consequênciados movimentos sociais então verificados que ficaram conhecidos como «as duas campanhas pela língua chinesa»3. Uma análise mais cuidada revela-nos, contudo, que é possível detectar a existência de uma linha de orientação, não obstante não existir, como dissemos, uma política formalmente estruturada que
corresponderia à prossecução de uma política de «manutenção da situação». De facto, quando nos abstemos de agir sobre a realidade social, estamos muitas vezes, de forma consciente, a adoptar uma política de «defesa da situação». Face à situação diglósica de Hong Kong, terá sido entendido que" seria vantajoso não a alterar. Por outro lado, tentou-se expandir o nível de utilização social do inglês, reforçando, para tanto, o seu papel no sistema 3 As duas campanhas encontram-se intimamente relacionadas. A primeira surge, como se referiu, nos finais dos anos 60 e culminou com a oficialização da língua chinesa em 1974. A segunda campanha surge nos finais dos anos 70 (1978) e constitui um esforço de aprofundamento dos objectivos e das realizações da primeira. De facto, as medidas tomadas em 1974 revelaram-se excessivamente formais pelo que a segunda campanha surge fundamentalmente como uma reacção à progressiva deterioração do ensino chinês e à frustração das expectativas criadas com o Official Language Act no que toca à promoção da língua chinesa. A base da política de ensino de Hong Kong continuava a ser nos finais dos anos 70 o Education White Paper de 1965. Segundo este documento devia ser privilegiada a criação e promoção das escolas anglo-chinesas (onde o inglês é a primeira língua) em detrimento das chinesas, dado o estatuto de língua internacional que o inglês assumiu nos meios económicos e financeiros - era um claro desencorajamento à utilização do chinês nas escolas. Assim ao nível das escolas secundárias tal orientação produziu os seguintes resultados: A conclusão que se retirou destes números foi a de que o governo não estava a aplicar o princípio do tratamento igual das duas línguas. Nos finais de 1977 o Governo produziu um documento que contribuiu igualmente para despoletar esta segunda campanha: o Green Paper on Tertiary Education onde se propunha a realização de um exame público no fim do chamado Form 3, o desenvolvimento do ensino técnico e a alteração do currículo académico da Universidade Chinesa no sentido da transição de um sistema de 4 para um de 3 anos (o que foi interpretado como uma ingerência abusiva e uma despromoção dos cursos ministrados por aquela Universidade). Os objectivos fundamentais desta segunda campanha podem ser resumidos a três: 1. Pressionar o governo para que transforme a língua chinesa numa verdadeira língua oficial e eleve o estatuto e o uso social da mesma; 2. Tentar transformar a língua chinesa no meio de ensino nas escolas secundárias. 3. Aumentar o nível de qualidade do ensino das línguas chinesa e inglesa. Utilizando a realidade do sistema de ensino para pôr em evidência fenómenos de injustiça e segregação social e cultural, a segunda campanha nasceu como um instrumento de contestação do sistema de ensino para se transformar num «agente» produtor de propostas de reforma social e política. Como conclusão podemos considerar que a segunda campanha permitiu aos seus promotores compreenderem que o problema do uso da língua chinesa e o seu estatuto social era não o fulcro do problema, como na primeira campanha se entendeu, mas apenas uma das manifestações de fenómenos sociais mais complexos e profundos, para a resolução dos quais não era suficiente um acto formal que declare o chinês língua oficial. 47
de ensino 4 - veja-se o peso das escolas anglo-chinesas nos finais dos anos 70. A expansão do bilinguismo através do reforço da posição da segunda língua foi o outro objectivo da «política» linguística. Digamos mesmo que o facto do inglês ser língua veicular em muitas escolas do sistema de ensino, e não apenas ensinado como segunda língua, pretende, mais do que expandir o bilinguismo, condicionar culturalmente a população escolar. Detectamos, portanto, a combinação de duas componentes: uma passiva, que visa manter a situação diglósica existente; outra activa, que pretende expandir o uso social do inglês enquanto segunda língua nas áreas informais da vida da comunidade. Considerando estes objectivos, é interessante analisar a estratégia delineada para a sua realização. Na área da administração, a preocupação quase exclusiva do governo tem sido a de tentar dotar os serviços onde há contacto directo com o público de uma estrutura bilíngue. O bilinguismo é, assim, encarado, numa perspectiva pragmática, como uma solução para um problema técnico, o da comunicação entre o público e a administração. Facilitar e melhorar esses contactos conferirá a essa administração maior abertura e aceitação e, simultaneamente, torná-la-à mais eficaz. Na área da educação, uma orientação semelhante foi prosseguida. No Education White Paper, de 1965, a base fundamental da política de educação de Hong Kong nas décadas de 60 e 70, defende-se a hegemonia do inglês, através do aumento do número de escolas anglo-chinesas, procurando apoio em argumentos técnicos ligados ao papel do inglês na vida diplomática e económica internacional e consequente necessidade de preparar adequadamente os cidadãos de Hong Kong. O acento tónico colocado na defesa do bilinguismo técnico (por oposição ao bilinguismo social), caracterizado por ser social e politicamente neutro, desprovido de carga social e emocional, e visando apenas a facilitação da comunicação, justificaria o facto do Estado surgir como organizador e impulsionador. A intervenção do poder político, tendo em conta o carácter neutro dos objectivos, não daria, assim, origem a conflitos sociais e a problemas de relacionamento entre comunidades diferentes, nem a sua acção correria o risco de ser considerada como parcial. Concluímos, assim, que foi seguida uma estratégia hábil para atingir fins reais diferentes dos aparentes, uma estratégia aparentemente neutra para atingir fins que nada têm de neutro. A posição do inglês como high variety da situação diglósica não tem um fundamento social real, pelo que possui um carácter artificial. A consolidação do estatuto social do inglês e a expansão do seu uso nas diversas áreas da vida da comunidade eram, portanto, tarefas de fundamental importância. 4 O facto de a segunda língua, o inglês, ser aprendido num contexto formal, a escola, origina que o bilinguismo existente seja um bilinguismo de «coordenação». Por oposição ao indivíduo «bilingue complexo», o «bilingue coordenado» aprende as duas línguas em contextos diferentes, uma no seio familiar, outra na escola, e é caracterizado por atribuir significados diferentes ou parcialmente diferentes a palavras e expressões correspondentes 48 nas duas línguas. 48
Após a Primeira Campanha da Língua Chinesa e a elaboração dos quatro relatórios da Comissão para a Língua Chinesa5, a administração de Hong Kong teve de introduzir alterações na sua estratégia. Fundamentalmente teve de aceitar a oficialização da língua chinesa, decisão que terá provavelmente visado não só satisfazer reivindicações apoiadas em princípios dotados de força excepcional, mas também acautelar o próprio futuro. Não podemos esquecer que seria inevitável, mais cedo ou mais tarde, assistir-se a um fenómeno de «normalização linguística», ou seja, ao reconhecimento do valor social do chinês e à atribuição do estatuto correspondente. Tentou-se, assim, estabelecer a paridade entre as duas línguas, o que não significou eliminar a situação diglósica anterior, mas apenas torná-la mais complexa. Foi oficializado o chinês, mas que chinês? O modern Chinese standard, não o cantonense, que é, aliás, apenas uma variante oral. Tem sido defendido por alguns que a «normalização linguística» só pode ser alcançada através da hegemonia da língua antes dominada, o que implicaria uma troca de posições entre o chinês e o inglês. Esta tese está de acordo com duas ideias fundamentais: a de que existem indivíduos bilíngues mas não comunidades com dois idiomas ao mesmo nível de igualdade; a de que há sempre desigualdade de prestígio social objectivo entre as duas línguas faladas pelo indivíduo bilíngue. Estes dados poderiam fazer prever uma evolução desfavorável da posição do inglês, pelo que é de crer que com a oficialização da língua chinesa em 1974 e medidas subsequentes se tentou conseguir: 5 Estes relatórios surgem na sequência da Campaign for Chinese to be an Official Language desencadeada nos finais dos anos 60. Este movimento teve antes de mais um carácter simbólico de condenação do sistema colonial vigente - os acontecimentos de 1967, ainda bastante presentes na memória de todos, terão contribuído igualmente para a génese e para o cariz político que o movimento assumiu. Os promotores da campanha invocavam antes de mais aquilo a que chamavam um déficit democrático, o que se ligava ao facto de 98% da população de Hong Kong, a esmagadora maioria portanto, falar chinês e de o mesmo não ter um estatuto oficial. O não-domínio do inglês era também critério para, independentemente da qualidade das qualificações profissionais, retirar a muitos cidadãos de origem chinesa a possibilidade de acesso a certos lugares de topo da administração, o que era tido por bastante injusto. Por outro lado, e atendendo ao facto de a língua constituir um instrumento fundamental de uma cultura, não atribuir ao seu uso um valor social acrescido, significa não preservar a cultura à qual serve de veículo. A preservação da tradição e da dignidade da cultura chinesa exigia uma tomada de posição firme por parte da comunidade chinesa, de acordo com a tese defendida pelos líderes do movimento. A campanha culminará em 1971 com o famoso abaixo-assinado das 300 mil assinaturas posteriormente enviado para Londres acompanhando uma petição formal dirigida ao governo britânico e na qual se defendia a oficialização da língua chinesa. Como reacção a este movimento, o governo de Hong Kong criou o Chinese Language Commitee encarregue do estudo do problema e da posterior produção de um relatório sobre o mesmo. As conclusões fundamentais destes quatro relatórios são as seguintes: 491. No primeiro relatório (Fevereiro de 1971) propõe-se que seja introduzida a tradução simultânea dos discursos e debates ocorridos no Urban Council e no Legislative Council.O governo deverá assim expandir o serviço de intérpretes-tradutores de forma a permitir que os indivíduos com dificuldades no domínio do inglês nãimpedidos de ter uma participação cívica mais activa.
A ausência de fundamento social para a posição do inglês como high variety criou uma situação instável. Mas mais problemático do que isso é o desequilíbrio entre a ampla utilização do chinês e o seu estatuto social, numa sociedade onde a função da língua como símbolo do grupo tem sido exacerbada, situação que constitui uma fonte potencial de conflitualidade social. Estes dados parecem não ter sido tomados em consideração por quem definiu a política linguística, de tal forma que a instabilidade do sistema veio sendo sucessivamente agravada pela persistência do predomínio do ensino anglo-chinês. A aprendizagem do inglês pela população chinesa tem sido mais imposta do que desejada e essa é, sem dúvida, uma das razões que explica o baixo nível de bilinguismo em Hong Kong. Não podemos esquecer que entre aprender uma língua e utilizá-la nos diversos domínios da vida social vai uma distância considerável - o bilinguismo tem muito mais a ver com a utilização da 2. O segundo relatório (Abril de 1971) propõe que o governo utilize simultaneamente o inglês e o chinês o mais frequentemente possível de forma a atribuir às duas línguas um estatuto igual. É proposta a criação de um departamento de tradução que contribuiria para aumentar o nível de qualidade de tradução dos funcionários públicos e que organizaria cursos de formação essenciais para o aumento do pessoal qualificado no âmbito das tarefas de tradução. 3. O terceiro relatório (Junho de 1971) reconhece que nos tribunais de Hong Kong o chinês não adquiriu um estatuto idêntico ao inglês. Daí que se proponha a possibilidade de os juizes decidirem se nas audiências se utiliza o inglês e/ou o cantonense. O Law Party Committee propôs a tradução de todas as leis de Hong Kong para chinês devendo desde logo as novas leis ser publicadas nas duas línguas. Defendia-se igualmente a tese de que a versão inglesa prevaleceria no caso de discrepância entre os textos em inglês e chinês. 4. Finalmente no quarto relatório (Julho 1971) propõe-se que seja criado um departa mento central encarregue da supervisão do trabalho de tradução levado a cabo pelos diversos departamentos da administração. Igualmente se recomenda que o Departamento de Educação actue no sentido de elevar o nível de ensino do chinês e do inglês nas escolas secundárias de Hong Kong. Como conclusão final, propõe-se que o chinês seja considerado, a par do inglês, como língua oficial e exorta-se o governo a desenvolver uma política firme que permita assegurar um tratamento igual para as duas línguas. Como consequência destes Relatórios será publicado em 1974 o Official Language Act que confere ao chinês o estatuto de língua oficial. Estava encerrada a primeira campanha pela língua chinesa! 50a) Tornar irreversível e consolidar o princípio da igualdade de trata-mento das duas línguas e da paridade dos respectivos estatutos, princípio dotado de uma força intrínseca excepcional, capaz de resistir à mudança dos tempos. Da aceitação deste princípio poderá depender, a longo prazo, a posição da língua inglesa; b) Que o inglês continuasse a ser o ponto de referência fundamental,pois deveria ser o chinês a adaptar-se ao estatuto actualmente conferido à outra língua; c) Fazer aceitar a ideia, nomeadamente pela comunidade chinesa, de que a solução deverá ser sempre a do «alinhamento por cima»travando, assim, a possibilidade de qualquer ideia de despromoção do inglês.
língua do que com a sua aprendizagem. A isto acresce o facto de existir uma contradição fundamental entre a motivação de quem aprende, a qual assumirá, no máximo, uma perspectiva instrumental, e a motivação de quem ensina, muito mais voltada para urna perspectiva integracionista. Em termos de apreciação global, parece-nos que a política linguística adoptada não foi dotada da flexibilidade necessária, revelando-se algo inadequada à realidade e incapaz de gerir eficazmente os conflitos latentes. Por isso mesmo e porque, afinal, não conseguiu consolidar o bilinguismo nem aumentar a sua expressão, é de concluir que a sua eficácia foi reduzida. 3. «Como complemento ao chinês, o inglês poderá também ser usado na administração e nos tribunais da Região Administrativa Especial de Hong Kong». «Na Região Administrativa Especial de Hong Kong, deverá ser ministrado o sistema educacional anteriormente praticado em Hong Kong. O governo da Região Administrativa Especial de Hong Kong deverá decidir por si próprio as políticas relativas ao sistema educacional e à sua administração, à língua de instrução [...] As organizações religiosas e comunitárias manterão a sua autonomia e poderão prosseguir o recrutamento de pessoas e a utilização de materiais de ensino provenientes do exterior de Hong Kong». Estas duas passagens da Declaração Conjunta Sino-Britânica (caps. I e x) que se referem, respectivamente, às áreas da estrutura do governo e da educação, são fundamentalmente os dados disponíveis para se poder abordar o quadro possível da evolução e perspectivas futuras das línguas inglesa e chinesa a partir da leitura do texto do acordo. Não podemos, a partir delas, retirar a conclusão de que ao inglês será concedido um estatuto especial, e muito menos o de língua oficial; é-lhe, sim, atribuido o benefício de continuar a ser uma língua tolerada na administração e nos tribunais, e poderemos arriscar como muito provável a sua continuação como língua de aplicação e utilização em domínios restritos da vida social. O que alguns vêm pondo em causa, a começar pelos próprios especialistas em linguística e educação, é a política seguida pela administração na área do ensino do inglês, para a qual se torna necessário perspectivar que nível de aprendizagem da língua se deve obter e em que moldes se deve realizá-la6. Ainda recentemente o governo de Hong Kong deu seguimento a um arrojado e controverso plano de criação de um esquema piloto para o ensino da língua inglesa em Hong Kong, com a duração de dois anos e um orçamento de cinquenta e três milhões de dólares de Hong Kong, o qual será levado a cabo por professores vindos de Inglaterra e relativamente ao qual tanto os professo «Why expat English System must fail», South China Morning Post de 24-12-87. 51
res como os alunos nele envolvidos não parecem estar a manifestar o entusiasmo inicialmente previsto7. Para alguns daqueles especialistas, uma das soluções mais positivas seria a de o governo, em vez de tentar promover o inglês à custa da secundarização das outras línguas, estimular de uma forma equilibrada a aprendizagem do inglês, do cantonense e do putonghua. É, aliás, a este último que caberá estabelecer uma afinidade cultural entre todos os nacionais chineses, tendo a China, em 1949, promovido o putonghua como língua nacional capaz de realizar a unificação política do país. A utilização de uma língua como meio de instrução tem de ter em conta não apenas um correcto domínio falado e escrito dessa língua, mas sobretudo a adequação que essa língua faculta para a transmissão de conhecimentos e ainda como estímulo para a existência de um pensamento crítico entre os estudantes. Com o inglês não se passa assim nas escolas anglo-chinesas de Hong Kong, onde os professores têm muitas vezes de recorrer ao cantonense como maneira de melhor se fazerem entender e serem entendidos no decorrer das aulas de língua inglesa. O campo da educação é, pois, um daqueles em que mais se pode falar de uma tentativa de política de bilinguismo. É previsível que a evolução do sistema de ensino se venha a caracterizar por uma preferência dada ao cantonense e ao mandarim como meios de instrução. Em Hong Kong, onde 98% das famílias falam nas suas casas o cantonense, é natural que esta língua se torne aquela que menos problemas de comunicação entre os falantes levanta. Ao inglês resta-lhe o papel fundamental de não se tornar uma língua morta, da qual só se conheçam algumas citações célebres a evocar nos tribunais. A liberdade com que, de futuro, as pessoas se irão inscrever numa escola de língua inglesa, prende-se não com o facto de essa ser uma escolha imposta, um investimento numa carreira, ou a entrada no restrito mundo das pessoas bem educadas e de prestígio, mas sim uma escolha livre de constrangimentos sociais, onde o inglês será encarado já não como a língua dominante, mas como a língua que sobretudo ao nível da aprendizagem superior permite o acesso a um sistema qualificado de ensino e a um corpo de conhecimentos técnicos especializados. À medida que a língua chinesa for crescendo de importância, o inglês não perderá, contudo, parte do seu importante papel como língua franca 8, sobretudo nos contactos internacionais a domínios 7«English scheme runs into trouble», South China Morning Post de 30-11-87. 8O conceito de língua franca refere-se a qualquer língua utilizada para superar as barreiras linguísticas entre dois indivíduos de duas comunidades diferentes. A U.N.E.S.C.O. definiu língua franca como «a língua utilizada por indivíduos cuja língua materna é diferente com o objectivo de facilitar a comunicação entre si». Samarin identifica quatro tipos de línguas francas: 1..Língua comercial: língua usada por algumas pessoas como segunda língua em situações comerciais num território contíguo vasto quando estão fora do seu habitat natural. 2. Língua de contacto: língua cujo uso não é necessariamente habitual. 3. Língua internacional: língua usada internacionalmente. O inglês tende a ser considerado como uma língua muito próxima da língua internacional. 524. Língua auxiliar: língua franca artificialmente construída (caso do esperanto).
do comércio e da indústria. O interesse do inglês enquanto língua de grande utilização nos meios económicos e financeiros internacionais tem reflexos na própria China, onde o interesse pela aprendizagem do inglês é grande, sendo um dado geralmente aceite que a níveis elevados de escolaridade a língua inglesa é factor importante para o acesso a obras técnicas especializadas. No entanto, tirando os postos dirigentes da administração e as altas esferas da actividade económica, o sistema de Hong Kong não precisou de muita gente a dominar a língua inglesa para funcionar. E é exactamente na capacidade de se tornar uma língua funcional fora dos círculos bem frequentados da sociedade e das salas de aula que o inglês perde aos pontos em relação ao cantonense. Para alguns, a culpa do decréscimo verficado na competência linguística dos falantes do inglês em Hong Kong tem a ver com o inevitável processo que numa estrutura colonial a língua vernácula - no caso o cantonense -impõe à língua importada - o inglês. Esta última tem tendência a evoluir para uma espécie de «patois» absorvendo muitas das características vibrantes da língua mais utilizada localmente. Para outros, e esta é talvez a posição mais acertada, o inglês perderá durante a fase de transição e depois de 1997 o seu papel de língua dominante na administração e nos negócios, facto que leva muita gente a considerar que o esforço de aprendizagem da língua inglesa a um nível de alta competência linguística não se justifica numa altura em que o cantonense e principalmente o putonghua serão as línguas dominantes da futura administração, bem como dos negócios a empreender com a República Popular da China. Nos tribunais, a hipótese de o inglês continuar a ser uma língua largamente utilizada é bastante viável. De notar que em Novembro de 1970 a Comissão de Língua Chinesa nomeava uma subcomissão encarregada de elaborar um relatório cujos pontos de referência mais importantes foram, por um lado, a questão de se saber se ao chinês (oral ou escrito) poderia ser dado um estatuto igual ao do inglês nos tribunais, e, por outro, se seria ou não viável a publicação das leis de Hong Kong quer em inglês, quer em chinês. Depois de tecer várias considerações sobre o primeiro destes pontos, a subcomissão dava um parecer negativo. Os argumentos utilizados prendem-se com a dificuldade que há em traduzir a legislação inglesa aplicada em Hong Kong para o chinês, já que a mesma encerra em si própria toda uma história do pensamento jurídico anglo-saxónico construída ao longo de séculos. A mesma subcomissão apontava o exemplo de países como a índia, o Ceilão, a Malásia e Singapura onde o inglês continua a ser ainda utilizado. Os responsáveis por este relatório fazem também a distinção entre a igualdade de estatuto entre duas línguas e a igualdade de utilização9. Não admira, assim, que um dos grandes esforços actuais da administração de Hong Kong, por um lado, e das autoridades chinesas, por outro, seja a actual preparação de técnicos e a mobilização de meios que possibilitem a tradução e interpretação para o chinês do sistema jurídico aplicado a 9 «Report of the Legal Sub-Committee to the Chinese Language Committee» in Third Report of the Chinese Language Committee, Junho de 1971. 53
54Hong Kong. Na área da justiça, cabe aos negociadores da Lei Básica definir os moldes em que a utilização do chinês e do inglês poderá ser feita nos tribunais. Para Martin Lee, um dos membros da comissão para a elaboração da Lei Básica, devem ser criadas cláusulas na Lei que permitam ao juíz decidir em que língua deverá decorrer um julgamemto em que os advogados de acusação e defesa não cheguem a um acordo sobre esta questão. A maneira como irá evoluir a transformação do sistema legal em Hong Kong terá reflexos importantes na estabilidade política e económica futura do Território. Se não forem mantidas algumas das características próprias do Território em matérias relacionadas com o direito e a justiça, e se se pretender que a lei seja a mesma em Hong Kong e na China, a confiança e a prosperidade da colónia sofrerão grandes recuos. A tradução das leis orgânicas de Hong Kong para chinês será a primeira grande tarefa para a qual o vizinho território parece não contar ainda com pessoal preparado em número suficiente. Concluindo, pensamos que a posição futura do inglês é o elemento que apresenta maior incerteza no sistema. Parece-nos útil considerar separadamente as perspectivas de evolução relativamente à diglosia, por um lado, e ao bilinguismo, por outro. A Declaração Conjunta Sino-Britânica não estabelece qualquer garantia quanto à manutenção do inglês como língua oficial. Pelo contrário, quanto a nós, a letra e, porventura, o espírito da Declaração apontam mais para um papel subsidiário do inglês. O putonghua («a língua comum») terá tendência para se tornar a língua dominante da administração e para ocupar o lugar do inglês como high variety da relação diglósica. Provavelmente não deixará de haver diglosia mas, agora, com novos actores, o putonghua e o cantonense. Quanto ao bilinguismo, parece-nos que o seu principal agente, o sistema de ensino, sofrerá alterações de vulto neste campo. Com efeito, é significativo que a Declaração Conjunta consagre a manutenção do sistema educativo ressalvando, no entanto, a possibilidade do governo da futura Região Especial de Hong Kong decidir autonomamente sobre a língua de instrução. Permanece a incógnita de se saber se o inglês continuará a ser ensinado nas escolas como língua estrangeira. O estatuto económico internacional de Hong Kong será um argumento forte para que se desenvolvam fenómenos de bilinguismo técnico em certos domínios, socialmente neutros, com a função de língua de informação especializada. O inglês, língua da potência colonial, com conotações politicas e sociais importantes, sofrerá um processo de transfiguração, tornando-se numa língua neutralizada, com funções de carácter técnico, como que despida da sua carga cultural. Referência Fernando Penalosa, Introduction to the Sociology of Language, Long Beach, California State University, Newbury House Publishers Inc., 1981.
55Administracāo.n.°1. vol. 1. 1988-1. °.55-87 O PAPEL DAS CAMARÁS MUNICIPAIS NA VIDA DO TERRITÓRIO Documentos do seminário organizado pelo SAFP (15,16 e 17 de Junho de 1987) ··· Intervenções no seminário; conclusões dos Grupos de Trabalho; relatório da missão do Centro de Estudos e Formação Autárquica ao Território de Macau.
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57PROGRAMA DO SEMINÁRIO Segunda-feira, 15 de Junho Sessão de abertura do seminário — Intervenção do Secretário-Adjunto para a Administração e Justiça, Dr. António Vitorino; palestra pelo Prof. doutor Romero de Magalhães, subordinada ao tema «Enquadramento histórico do municipalismo». Constituição dos grupos de trabalho. Trabalho em grupo. Terça-feira, 16 de Junho Trabalho em grupo. Quarta-feira, 17 de Junho Apresentação das conclusões e debate. Sessão de encerramento do seminário - Comunicação do doutor Joaquim Romero de Magalhães; intervenção do Encarregado do Governo, Dr. Carlos Monjardino. CONTEÚDOS PROGRAMÁTICOS Tema l Organização e funcionamento dos serviços municipais. Moderador: doutor Francisco Valente, Secretário-Geral do Centro de Estudos e Formação Autárquica (Coimbra) Tema 2 Atribuições e competências dos órgãos e serviços municipais e regime financeiro dos municípios. Moderador: doutor Marques Leandro, docente do Centro de Estudos e Formação Autárquica, ex-Secretário de Estado da Administração Local. Tema 3 As câmaras municipais, os órgãos e serviços da administração e a colectividade - formas de intervenção e colaboração. Moderador: doutor Romero de Magalhães, Prof. Catedrático da Universidade de Coimbra, Presidente da Assembleia da Câmara Municipal de Coimbra.
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59Sessão de abertura INTERVENÇÃO DO SECRETÁRIO- -ADJUNTO PARA A ADMINISTRAÇÃO E JUSTIÇA, DR. ANTÓNIO VITORINO Sr. Presidente da Comissão Administrativa do Leal Senado, Senhor Vereador da Câmara Municipal das Ilhas, Srs. Director e Subdirector do Serviço de Administração e Função Pública, Sr. Professor Romero de Magalhães, minhas senhoras e meus senhores. Penso que ninguém contestará a oportunidade desta iniciativa levada a cabo pelo SAFP: debater, ainda que a um nível restrito à Administração, o papel das câmaras municipais na vida do Território. Trata-se de uma ambição antiga, a de termos em Macau um novo regime jurídico das autarquias locais, actualizado em face da evolução dos conceitos sobre o papel das câmaras municipais no mundo de hoje e em face também do objectivo de que as câmaras muncipais tenham atribuições e competências e formas de actuação adequadas àquilo que, embora sendo já um chavão da vida corrente do Território, se designa por «especificida-des de Macau». Talvez a primeira palavra que pudesse ser dita sobre este assunto, é a de que todos temos consciência de que esta temática não só tem vindo a ser discutida há mais de 10 anos a esta parte, como eu próprio, quando cheguei ao Território, em Julho, expressei o desejo de que, no prazo máximo de 3 meses tivéssemos uma nova lei das autarquias locais. Esta previsão temporal veio a revelar-se execessivamente optimista. Já lá vão 8 meses e ainda não há lei das autarquias! A palavra de esperança que aqui pretendo deixar sobre a lei das autarquias é a de que não estaremos condenados eternamente à espera de Godot. Pelo contrário, o caminho que tem vindo a ser percorrido durante estes últimos 8 meses, se bem que mais lento do que eu próprio supunha, tem sido mais profundo e mais detalhado e, à medida que vamos progredindo na definição do regime jurídico das autarquias locais, vamo-nos defrontando com novas dúvidas e novas interrogações que procuramos conscientemente esclarecer, aprofundar e solucionar. Naturalmente que daqui resulta um prejuízo para as expectativas das Comissões Administrativas do Leal Senado e da Câmara Municipal das Ilhas, que, pela natureza das circunstâncias, e segundo as minhas promessas, estariam agora a terminar o seu mandato de actuação de um ano. Mas por força do que expus por circunstâncias verdadeiramente de força maior - quase que diria, ironicamente, «por conveniência de serviço» - terão que ficar em funções durante mais algum tempo... Contudo, a «Terra prometida» da nova lei já está à nossa vista e a realização deste seminário revela isso mesmo. Neste momento é oportuno perguntarmo-nos (antes de discutir o tema do seminário) o que são
60ou podem ser as atribuições e competências das autarquias em Macau? Se é necessário que existam autarquias? E se sim, quantas autarquias devem existir em Macau? Nas respostas a estas questões não nos podemos orientar pelos critérios típicos de análise do papel das autarquias na Europa Ocidental (e designadamente em Portugal), onde prevalece sempre um critério de competência territorial na delimitação de esfera de acção de cada autarquia local. Aqui em Macau a chamada «exiguidade do Território» leva, praticamente, a uma sobreposição física entre o designado «Governo do Território» e o «Governo Local», ou seja, as autarquias locais. O que revela, portanto, que a vida das autarquias e a sua relação com o Governo do Território é mais um exercício de convivência do que propriamente um exercício de afastamento físico ou de diferentes esferas de actuação territorial. É por isso que nos temos defrontado, como questão mais difícil de resolver na elaboração da lei das autarquias, com a da repartição funcional de competências entre as áreas que devem competir ao Governo do Território e as que podem e devem competir aos orgãos autárquicos. Todos que hoje aqui estamos temos consciência que nos serviços onde trabalhamos surgem por vezes conflitos positivos de competências entre serviços da Administração em sentido estrito e as câmaras municipais, porque, por força da legislação nem sempre coerente, várias entidades, quer do Governo do Território, quer das autarquias, dispõem de competências sobre as mesmas matérias. Por outro lado, também existem alguns casos (felizmente menos) de conflitos negativos de competências, no sentido de que em relação a determinadas matérias não resulta claro se são da competência dos serviços da Administração do Território ou se são da competência das autarquias locais. O que pode levar à inércia de umas e de outras daquelas entidades e à ausência de resposta nessas áreas por parte de qualquer órgão da Administração do Território no seu conjunto e no seu sentido mais amplo. É por isso que a determinação da delimitação de competências entre o Governo do Território e as autarquias locais constituirá decerto o tema forte deste debate no Território de Macau. Adiantaria ainda que os conflitos positivos de competências não são de todo negativos. Penso mesmo que está na tradição histórica da nossa maneira de ser de portugueses beneficiar às vezes desses conflitos: segundo o velho princípio de que todos não somos de mais para realizar uma tarefa comum. Tomemos um exemplo: as autarquias locais têm hoje em dia um importante papel de acção cultural. Tal não significa que haja um irremediável conflito com a actividade do Instituto Cultural de Macau, que dentro da orgânica dos serviços de administração está vocacionado para promover a actividade cultural. Pelo contrário, o que é necessário é encontrar formas de complementaridade entre a acção cultural levada a cabo pelo Leal Senado e a Câmara das Ilhas, mais enraízados no quotidiano e na realidade de base do Território e, por outro lado, a actividade do Instituto Cultural de Macau que tem uma outra dimensão, uma outra vocação e um outro espectro de actuação, não sendo os destinatários da acção de uns e de outro o mesmo universo de pessoas.
61A tentativa de separar águas e dizer: «tudo o que é cultura fica aqui, 60 nada que seja cultura pode estar ali» é uma atitude como todas as atitudes maximalistas de que resultam prejuízos para a acção do conjunto dos órgãos do Território, sem qualquer vantagem. Outra coisa diferente é tentar compatibilizar os objectivos da acção cultural dos diversos serviços de administração no seu sentido amplo, por forma a que, não havendo duplicações, não haja também desperdício dos recursos financeiros e desperdício dos recursos humanos. A linha geral da orientação do Governo na matéria referente às autarquias, como já tive ocasião de dizer, aponta no sentido do reforço de autonomia administrativa e financeira das autarquias locais. Seria totalmente irresponsável reforçar as atribuições e as competências das autarquias locais se não lhes fossem dados os meios financeiros necessários para a prossecução dos objectivos que assim são fixados na nova lei em preparação. Trata-se de uma matéria muito importante que decerto será objecto de afloramentos neste seminário, mas que terá que ser estudada no futuro ainda com maior detalhe. É necessário clarificar o regime financeiro das autarquias locais, é necessário garantir formas estáveis de participação das autarquias locais nos impostos cobrados pelo Território. Será necessário continuar a prever a existência de uma transferência dos fundos financeiros do orçamento geral do Território para os orçamentos das autarquias locais, transferência de montantes a determinar com base em critérios objectivos. Para que esta tarefa de redinamização do papel das autarquias locais surta efeito, para que as autarquias locais sejam de facto dotadas de verdadeiros poderes próprios, de autonomia administrativa, de autonomia financeira e de competência política própria, torna-se igualmente necessário que a estrutura interna das autarquias locais responda a esses novos desafios. Todos temos consciência de que há uma ingente tarefa de reestruturação administrativa e financeira das autarquias a levar a cabo. E é por isso que, no quadro deste seminário, se realiza também e em paralelo (e aproveitando a presença do Professor Romero de Magalhães, Dr. Marques Leandro e Dr. Francisco Valente) uma peritagem à estrutura interna das autarquias locais, com o objectivo fundamental de redefinir as linhas de reestruturação que adequem essa estrutura aos novos objectivos que vão ser prefixados na lei das autarquias. Em suma: o objectivo da nova lei é o de reduzir o papel da tutela na vida das autarquias, é o de dar às autarquias locais asas para poderem voar! Não é por objectivos egoístas que eu digo que a tutela deve ver a sua intervenção reduzida. É porque acredito que não há verdadeira democracia sem separação de poderes. E no Território de Macau, a separação de poderes, que é a matriz genética da democracia, só se faz através de uma repartição de competências, que permita definir esferas de actuação do Governo do Território e esferas de actuação das autarquias locais sem zonas de conflituosidade entre si, mas garantindo a autonomia, a independência e o respeito mútuo entre esses órgãos de administração em sentido amplo. Daí que, naturalmente, a questão da composição dos órgãos autárquicos e da forma de designação dos seus titulares seja uma questão central.
62Tenho para mim que se torna necessário definir o contributo de diferentes fontes de legitimidade para a composição dos futuros órgãos autárquicos. Dito de outra forma: que os futuros órgãos autárquicos devem ter elementos oriundos do sufrágio directo, do sufrágio indirecto e por nomeação do Governador. Isso permitirá inserir a estrutura dos órgãos autárquicos naquilo que hoje já se pode considerar a tradição do Território de Macau, iniciada quer com a própria Reforma Administrativa Ultramarina no que diz respeito aos órgãos das autarquias, quer no que diz respeito à Assembleia Legislativa pelo Estatuto Orgânico de Macau. A composição tripartida dos órgãos autárquicos parece-me justificar-se à semelhança da solução existente para a Assembleia Legislativa. Não tem pois, cabimento, em meu entender, encarar a nova lei das autarquias como se fosse um debate sobre um qualquer programa de reforma política global em Macau, à semelhança, por exemplo, do que se passa com a denominada «reforma política» em Hong Kong. São coisas completamente distintas e que não devem ser confundidas. Se algum debate sobre a reforma política em Macau tem de haver, e pessoalmente, sublinho, acho que tem de haver, ele deve ser centrado na revisão do Estatuto Orgânico de Macau. A nova lei das autarquias pode ser aprovada sem qualquer alteração do Estatuto Orgânico de Macau, e não significa, nem de perto, nem de longe, a abertura de qualquer debate sobre reforma política ou da estrutura política-administrativa do Território de Macau, no seu sentido mais amplo. Pedindo perdão pela forma descozida com que estas notas foram aqui sublinhadas, de improviso, queria apenas desejar-vos, para finalizar, o maior sucesso neste vosso seminário de que nós muito esperamos, felicitar o Serviço de Administração e Função Pública pelo trabalho desenvolvido na sua realização e formular votos para que daqui saiam contributos importantes no sentido de termos, a curto prazo, uma nova lei das autarquias para Macau. Muito obrigado.
63CONCLUSÕES DO SEMINÁRIO Tema 1 ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DOS SERVIÇOS MUNICIPAIS Relativamente ao tema, procurou-se dar respostaàs seguintes questões: Organizar serviços: Para quê? Quando? Quem? Onde? Como?. Discutindo o método, as técnicas e os instrumentos utilizados na organização administrativa e analisando as estruturas de câmaras municipais de Portugal, Brasil, Holanda e Macau (Leal Senado e Ilhas), o grupo de trabalho registou as seguintes conclusões: 1. Organizar serviços é uma actividade instrumental que se destina a melhorar a produtividade dos serviços; 2. Organizar serviços é uma actividade permanente cuja responsabili dade deve ser repartida a todos os níveis de direcção e chefia; 3. A organização deve caminhar de fora para dentro e reflectir a opinião do utilizador; 4. Organizar exige a definição clara e prévia de objectivos gerais e departamentais ou sectoriais; 5. O diagnóstico da situação deve preceder qualquer acção reorganiza-tiva estrutural ou de funcionamento dos serviços; 6. A organização dos serviços deve ser global e ter em conta as interacções entre as partes e o meio envolvente; 7. Em organizações de determinada dimensão, reconhece-se a necessi dade de criar unidades vocacionadas para a resolução dos problemas de racionalização e simplificação administrativa; 8. A estrutura orgânica é um elemento importante para a eficácia dos serviços e deve reflectir os objectivos prosseguidos; 9. Entre os princípios que devem nortear a concepção das estruturas,consideram-se mais im rtantes os seguintes: eficácia com econo mia de meios; prioridade das actividades básicas sobre as instrumen tais; flexibilidade (gestão por projecto); objectivo; interligação funcional; coordenação e controlo de conjuntos homogéneos de actividades. 10. A análise das estruturas e do funcionamento do Leal Senado e da Câmara das Ilhas permitiu verificar e preconizar o seguinte: redefinição das atribuições e competências das câmaras e dos serviços da administração territorial de maneira a constituirem-se unidades integradas e responsáveis pela acção ou omissão; exiguidade das actuais estruturas das câmaras do Território face aos meios financeiros, recursos humanos e atribuições que lhes estão cometidas;
6411. Foram consideradas as seguintes acções como instrumentos de desenvolvimento organizacional: definir conteúdos funcionais de cargos e inventariar necessidades de formação profissional; lançar projectos comuns de aperfeiçoamento profissional do pessoal das duas câmaras; valorizar carreiras cujos serviços tenham impacto positivo junto do público; acelerar a formação bilingue, desenvolver a coperação intermunicipal. 12. Como formaś de minimizar a burocratização dos serviços, consi deraram-se algumas hipóteses, nomeadamente: criação de serviços municipalizados com regras de gestão mais flexíveis; delegação de competências até níveis que disponham da informação necessária para a tomada de decisões; fazer acompanhar a responsabilidade de idêntico nível de autoridade. Tema 2 ATRIBUIÇÕES E COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS E SERVIÇOS MUNICIPAIS E REGIME FINANCEIRO DOS MUNICÍPIOS Encerrado o debate do tema em análise, o grupo de trabalho sistematizou um conjunto de recomendações que partiram do pressuposto da pertinência da existência do poder local enquanto meio e manifestação da necessária e desejável participação das populações na gestão da sua vida quotidiana: 1. Relativamente às atribuições: Entendeu-se, como questão fundamental para a definição das atribuições das câmaras municipais, a necessidade de reformulação do seu papel tornando-as elementos motores de uma pedagogia da prática da urbanidade, entendida como forma de estar na cidade, nas suas vertentes de participação cultural, social e política; A transferência, necessariamente gradual, de atribuições e de meios para situar nas câmaras municipais essas áreas de actuação para que estão reconhecidamente vocacionadas, deverá concretizar-se preservando as suas actuais atribuições; Essa transferência de atribuições deverá constituir um processo dinâmico e progressivo que tenha em conta a capacidade das câmaras para assumirem com eficácia a sua prossecução; Considerou-se ainda a existência de atribuições que não devendo constituir atribuições próprias das câmaras deverão, no entanto, ser geridas com a sua participação, num regime de cooperação com a Administração; dfalta de quadro ível da presidência do s intermédios; amplitudes de chefia elevadas ao nLeal Senado e de alguns serviços; necessidad de introduzir serviços de grau superior ao de edepartamento no Leal Senado; elevação d níveis de serviços da Câmara das Ilhas; os actuaisvalorização do estatuto dos órgãos executivo câmaras. s das
65No entender do grupo de trabalho, enquadram-se no conjunto de atribuições próprias das câmaras a gestão das seguintes áreas: espaços públicos, ruas, arruamentos, praças e jardins; higiene e salubridade; mercados e matadouros; abastecimento público e comércio interno; rede de transportes colectivos; cultura e tempos livres. No conjunto das atribuições que devem ser geridas em regime de cooperação com a Administração destacam-se: abastecimento de água e energia; habitação social; desporto; turismo; Tendo em conta o lugar particular que ocupam na vida local, entendeu-se que as câmaras municipais devem participar na definição das grandes opções de desenvolvimento do Território; 2. Relativamente aos poderes de tutela: O grupo de trabalho considerou que as formas de intervenção tutelar devem limitar-se a garantir a compatibilização da acção das câmaras municipais com a política geral do Território e a legalidade dessa acção. 3. Relativamente aos meios: Na opinião do grupo de trabalho, o sistema de afectação dos meios financeiros existente não facilita a autonomia dos municípios, uma vez que os coloca, em parte, na dependência de poderes discricionários; Verifica-se, assim, concluiu o grupo de trabalho, a necessidade de garantir aos municípios meios de financiamento que lhes permitam assegurar o efectivo desempenho das suas atribuições e o seu respectivo desenvolvimento. A lei deverá definir critérios objectivos de repartição de recursos. Tema 3 AS CÂMARAS MUNICIPAIS, OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO E A COLECTIVIDADE — FORMAS DE INTERVENÇÃO E DE COLABORAÇÃO Reconhecendo a necessidade da existência de um poder local que assuma os problemas da população e veicule as suas aspirações, o grupo de trabalho chegou às conclusões seguintes: Devem manter-se os dois municípios actualmente existentes: Leal Senado e Câmara das Ilhas; Os municípios devem integrar dois órgãos: um órgão executivo e um órgão representativo (competindo a este último exprimir as opiniões e veicular as aspirações dos cidadãos e exercer funções fiscaliza- doras); Verifica-se a necessidade de repensar a distribuição dos poderes local e central em ordem ordem à criação de uma estrutura representativa duradoura;
66Constata-se, na situação actual, uma escassez de competências e de atribuições e uma carência de meios para o seu exercício; Reconhece-se o progressivo esvaziamento das áreas de actuação municipal; Na medida em que representa os interesses da população e na medida em que a população o integra, o poder local deve afirmar-se perante o poder central; Os municípios devem apoiar as actividades associativas das populações; Os executivos municipais devem ser constituídos com a preocupação da eficácia de gestão, o que pressupõe o estabelecimento de mecanismos conducentes à formação de equipas; Os órgãos representativos devem integrar, designadamente, os munícipes que representem áreas territoriais.
67Sessão de encerramento COMUNICAÇÃO DO DOUTOR JOAQUIM ROMERO DE MAGALHÃES Por força das circunstâncias coube-nos uma tarefa entusiasmante e estimulante. Desde logo, e como é costume nestas coisas, não se cumpriu o que se nos pedia. Nem por isso, penso eu, deixámos de seriamente questionar tudo, mas mesmo tudo, o que estava ao nosso alcance. As conclusões podem parecer magras, mas foram obtidas por consenso, o que não deixa de ser um passo com alguma valia. Naturalmente que o nosso papel era ingrato. Chegados há quinze dias, não conhecendo a sociedade nem a língua, tendo dispendido boa parte do tempo com pesquisas relacionadas com a apreciação do que existe, não pudemos desempenhar mais do que o papel de provocadores de discussão, e creio que enquanto tal não falhámos. Mas, como diz um velho ditado, ninguém conhece o convento como as freiras, e nós pertencemos a outras ordens. Confessamos que nos confunde e perturba o empolamento governamental do Território e o esvaziamento do papel das câmaras municipais, relegadas para uma função residual. E isto é tanto mais estranho quanto o horizonte temporal parece desenhar um modelo contrário: a administração local, a participação das populações no governo da sua comunidade não está a prazo, enquanto o governo tem os dias contados. Dizem-nos que houve razões para que hoje a situação seja esta, e naturalmente que as tomamos por boas. Mas a projecção para o futuro não implica precisamente a inversão de marcha? Bem sabemos que o trânsito nesta cidade é um quebra-cabeças, que o que parece nem sempre é, e que há razões que a sociedade tem e que não nos são imediatamente desvendadas. Em especial, cremos que há dois pontos cruciais sobre que dedicir rapidamente: quais as competências e atribuições das câmaras (a que se seguirá a sua dotação com os meios humanos e financeiros indispensáveis) e a escolha do modelo político que restitua à população o governo do seu próprio destino, como é próprio de uma sociedade bem organizada, em que o poder local tern de ser forte e responder com eficácia às necessidádes de bem viver dos homens que habitam no espaço considerado. A solução para a primeira das questões passa, naturalmente, pela vontade política e pelas perspectivas do governo, mas não só. O poder conquista-se, sem que isso implique qualquer violência. A conquista neste caso tem de ser uma transição pacífica e desejada. Quanto ao modelo que assumirão os governos camarários e os órgãos de consulta, deliberação, fiscalização e acompanhamento, foi visível uma certa confusão e a dificuldade em encontrar uma fórmula que a
68todos agradasse. Como nestas matérias, felizmente para os políticos, não há pedras filosofais, ficámos bem longe de nos entendermos. No meu caso pessoal, como presidente de uma Assembleia Municipal, que o sou por ter sido eleito por sufrágio universal membro desse órgão, não é claro que haja impossibilidade em proceder do mesmo modo aqui, nem que sejam inquestionáveis as razões que levam a transpor para a autarquia modelos experimentados para outros órgãos. Assente ficou, no entanto, que é indispensável que haja um órgão que desencadeie e institucionalize a participação — e a participação empenhada — da maioria da população na resolução dos seus problemas colectivos, esses problemas muitas vezes miúdos, incómodos, arrastados, que nos atrapalham e maçam sem motivo aparente. Assente ficou igualmente que se deveriam constituir executivos municipais fortes, apoiados em meios adequados para o desempenho dessas funções primordiais para a elevação da qualidade de vida. Não se chegou a entendimento sobre a sua forma de eleição ou de nomeação — e aqui não se tratou de discutir a sua legitimação mas a sua eficácia. Fácil foi o assentimento de que haveria que dispor de executivos operacionais, e como tal prontos a actuar em conjugação de esforços, o que pressupõe a constituição de equipas. Não era tudo o que se nos pedia, mas foi o que se conseguiu. Queremos louvar a iniciativa do Governo e do SAFP, que nos proporcionaram esta estimulante tarefa, e que, ao promovê-la, revelam quanto se preocupam com a situação de desmantelamento em que se encontram as câmaras do Território. Não seremos nós a apresentar receitas. Uma certeza levamos, e uma consolação. Nos grupos de trabalho os debates foram vivos, as discordâncias foram desinibidamente expressas, o esforço para achar soluções foi feito. Como provocadores ou como moderadores, resta-nos agradecer estas horas de boa convivência e os ensinamentos que nos proporcionaram. Em nome do Centro de Estudos e Formação Autárquica endereço também, a todos, os nossos sentimentos de agradecimento pelo convite e pelo acolhimento, pela limpidez e boa vontade com que nos esclareceram e permitiram trabalhar. A nossa missão foi um prazer e um proveito para nós que intentamos formar as pessoas que devem, conscientemente, servir os municípios. Por tudo, muito obrigado.
69 INTERVENÇÃO DO ENCARREGADO DO GOVERNO, DR. CARLOS MONJARDINO As minhas primeiras palavras são naturalmente de congratulação pela realização deste seminário em que se debateram matérias de grande interesse e oportunidade. Agradeço aos que tiveram a generosidade de participar neste encontro transmitindo a sua experiência profissional nas áreas de actuação dos municípios ou dos serviços que com aqueles se articulam e complementam. Queria agradecer em especial a disponibilidade manifestada pelos Doutores Romero de Magalhães, Marques Leandro e Francisco Valente, que aceitaram moderar os trabalhos dos grupos, assim contribuindo para o êxito do seminário. Sei que debateram grandes temas como a organização e funcionamento dos serviços, a natureza das atribuições e competências dos municípios e a sua articulação com os demais serviços da Administração. E sei, também, que passaram dois dias a analisar com profundidade as múltiplas perspectivas da sua abordagem. Ouvi com atenção a apresentação das conclusões dos grupos de trabalho. O Governo tê-las-á em consideração no estudo que assunto tão importante reclama. A questão autárquica em Macau é, pode dizer-se, uma questão legada pela história. Enquanto em Portugal, após Abril de 1974, se assistiu a uma profunda reorganização e reformulação das autarquias, em Macau, apesar de ciclicamente debatida, a questão autárquica não encontrou ainda a formulação desejada, que o Portugal democrático impõe e que a situação concreta do Território exige. Mas se assim é, tal se deve certamente à complexidade que a questão municipal assume em Macau. Uma das primeiras medidas da actual administração, através do senhor Secretário-Adjunto para a Administração, foi justamente proceder ao estudo das condições de funcionamento das câmaras municipais na perspectiva da reforma do seu estatuto jurídico. Nessa sequência foi já elaborado um anteprojecto de proposta de lei quadro das autarquias.
70Com este seminário que agora se encerra pretende-se aprofundar o estudo deste problema e recolher contributos que habilitem o Governo a proceder à clarificação e reforço do municipalismo. Uma das questões frequentemente suscitada a propósito das autarquias em Macau diz respeito à sua própria razão de existir. Esquecem os que assim questionam o problema que o município precede historicamente o aparecimento do Estado moderno e deixam por explicar a teimosa sobrevivência das instituições municipais. Esquecem ainda que não é o diferente domínio territorial, com relação ao poder central, que explica e justifica a existência dos municípios mas sim antes a diferente natureza das actuações que a cada um dos níveis compete desempenhar. Há matéria que a natureza das coisas aconselha a permanecer ou a transferir para a esfera das instituições municipais. De facto os departamentos não municipais deverão libertar-se da apreciação casuística de uma multiplicidade de pequenos problemas de cariz estritamente local, ligados à vida quotidiana das populações, para se ocuparem antes da preparação de políticas e estratégias para a sua implementação. Em Macau, como noutras partes do mundo, o que se exige é uma correcta delimitação das actuações que aos níveis central e local competem. As conclusões deste seminário e todo o debate que nele teve lugar, são um contributo valioso para essa delimitação. A proposta de lei que o Governo futuramente submeterá à Assembleia Legislativa irá assim beneficiar do resultado do vosso trabalho. É firme determinação do Governo criar condições para o reforço da autonomia política, administrativa e financeira dos municípios. Não pretendemos pôr termo ao debate sobre a problemática da questão municipal em Macau. Gostaríamos, isso sim, de virar uma página desse debate pondo termo à ambiguidade em que as câmaras municipais têm vivido nos últimos anos; dotando-as de um estatuto e dos meios necessários à prossecução da sua missão. Estamos confiantes no futuro e convictos de que as populações, únicas destinatárias da acção municipal, não deixarão de, com a sua participação, garantir que o municipalismo em Macau não é apenas uma reminiscência histórica mas a expressão de uma vontade colectiva apostada em transformar a realidade do quotidiano. A todos o meu muito obrigado.
71 RELATÓRIO DA MISSÃO DO CENTRO DE ESTUDOS E FORMAÇÃO AUTÁRQUICA AO TERRITÓRIO DE MACAU Francisco H. Valente, J. Romero de Magalhães, José Marques Leandro 1. A convite do Serviço de Administração e Função Pública de Macau, deslocou-se ao Território uma missão do Centro de Estudos e Formação Autárquica, com a finalidade de observar, analisar, promo ver a discussão e prop r eventuais soluções sobre as ôcompetências, atribuições e funcionamento das autarquias locais. 2. Constituíram a missão, Francisco Henrique Valente, Joaquim Romerode Magalhães e José Marques Leandro, que permaneceram no Território entre l e 18 de Junho de 1987. 3. Na prossecução dos objectivos enunciados em l, cada um dos membros da missão ocupou-se com mais pormenor de uma das seguintes áreas temáticas: - As câmaras municipais, os órgãos e serviços da administração e a colectividade - formas de intervenção e colaboração; - Atribuições e competências dos órgãos e serviços municipais e regime financeiro dos municípios; - Organização e funcionamento dos municípios. Estas matérias integraram o seminário «O Papel das Câmaras Mu nicipais na Vida do Território», realizado nos dias 15,16 e 17 de Junho, em que participaram funcionários superiores da administração territorial e dos municípios e, naturalmente, os signatários, a quem coube o papel de animadores dos grupos de trabalho (ver conclusões nas pp. 61-64) que para o efeito se constituíram. 4. precedeu a realização do seminário O trabalho de campo quetraduziu-se na realização de reuniões com membros dos executivos autárquicos, entrevistas com chefes de serviços municipais, consulta de arquivos, apreciação de contas de gerência e de outros instrumentos de gestão financeira e análise de recortes da imprensa
72local. De todo o conjunto de informações recolhido extraem-se as conclusões a seguir enunciadas, algumas delas fazendo parte das conclusões do seminário. 4.1. As competências e atribuições municipais, quer da cidade de Macau (Leal Senado), quer das ilhas de Taipa e Coloane (Município das Ilhas), encontram-se muito limitadas, pois o malmente, é do foro Governo do Território apropriou-se de quase tudo o que, nordo poder local, podendo mesmo dizer-se que só detêm as residuais. 4.2. Agrava esta a Constituição da situação o facto de não se aplicar o disposto nRepública no que se refere ao pod r local,mantendo-se em vigor a Reforma eAdmini am grande parte strativa Ultramarina de 1933 com alterações que lhe retirardas suaspotencialidades. 4.3. A presente situação de indefinição de domínios próprios e reservados ao poder local, bem como a arbitrária e imprevisível retirada de poderes aos municípios, introduz sensível ineficácia no trabalho autárquico. Daqui resulta um afastamento das populações em relação aos órgãos do poder, uma falta quantitativa de meios humanos para acorrer às necessidades administrativas e uma indefinição quanto às responsabilidades respectivas do governo e das autarquias. 5. no Leal Senado um órgão Não obstante, o território de Macau, nomeadamente a cidade, tem tradicionalmente poderoso, prestigiado histori camente e a quem deveriam ser restituídos poderes que o reaproximas-sem das populações. O nosso raciocínio político escora-se na realidade presente e na antevisão do futuro: em 1999 o Governo abandonará o Território e não podem os Portugueses deixar em herança uma cidade que - nesse momento e a não se arrepiar caminho - ficará desorgani zada, se não anarquizada. Ao fim de tantos séculos de administração, é nosso entender que o que fica - o poder local - deve ser revitalizado e reestruturado em prejuízo do que é o. efémero e está a prazo - o Govern6. , A nossa observação parece ter coincidência nos propósitos dos actuais governantesE o Governo em exercício e Secretncarregado d ário-- Adjunto para a Administração, os quais e pressamente declararam o seu interesse em vx er o assunto debatido e se mostraram dispostos a apresentar à Assembleia Legislativa instrumentos legais destinados a acabar com o regime transitório e indefinido em que se vive. 7. fesa, É nosso entendimento que há matérias claramente do foro do Governo,nomeadamente a deassuntos sínicos, finanças, planeamento económico e jogos que não devem ser transferidos para o poder local. Em contrapartida, praticamente tudo o mais deve ser atribuído aos municípios, considerando também o exercício de algumas actividades em regime de cooperação, como o Turismo e a Cultura.
73 8. ue a administração local possa responder eficazmente a uma acrescida Para qresponsabilidade, há que dotá-la de meios humanos de qualidade, reforçando os já existentes, que não hesitamos em consi derar competentes. 9. Há, ainda, como passo indispensável, que encontrar a forma política de governo que seja aceitável pelas duas comunidades - chinesa e portuguesa. Sem uma participação activa de a volução de poderes mbas, dificilmente a fase de transição poderá ser sentida como uma denaturais, agravando-se o fosso, que é manifesto, entre elas. As possíveis consequências de um êxod hear-se o ou de uma fixação violenta não devem ignorar-se; nem o Estado português pode aldas suas responsbili-dades. 10. Não lificados para apresentar as soluções políticas que estão os membros da missão quacabem aos residentes e naturais, bem como aos órgãos de poder. No entanto não lhes parece que s haja a temer o sufrágio universal - pelo menos para assembleias ou conselhomunicipais -, receamos é que existam reflexos de defesa de velhos interesses, mas não os das populações. 11. Dura , há nte o período que for entendido necessário para a restituição de poderes aos municípiosque considerar a necesssidade de uma clara definição da tutela próxima, não repugnando que os executivos municipais sejam constituídos por nomeação do Governo do Terri tório. Pelo contrário, considera-se do maior interesse que o poder local seja constituído na base de equipas coesas, qualificadas e interessadas nesta acção. 12. Qualquer operação de transferência de poderes - que se considera urgente e indispensável - deve ser precedida de um estudo cuidadoso das estruturas do poder local em vigor na República Popular da China e no território de Hong Kong, a fim de com eles se harmonizar, tornando mais simples a transferência em 1999. 13. petências e regime financeiro dos Acerca da concreta problemática das atribuições, communicípios bem assim da sua organização e funcionamento tratam os Documentos I e II em anexo, onde, na medida do possível, se adiantam algumas pistas e soluções de carácter estritamente técnico. 14. O Documento III é um roteiro para facilitar a tomada de decisões relativamente a soluções alternativas possíveis. 15. A pronta colaboração prestada pelo Serviço de Administração e Função Pública, membros do Executivo e responsáveis pelos serviços do Leal Senado e Câmara das Ilhas tornou extraordinariamente facilitado o trabalho da missão, resultado a que também não foi alheia a interessada participação de todos os que intervieram na análise e discussão dos temas do seminário.
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75Documento I ATRIBUIÇÕES E COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS E DOS SERVIÇOS MUNICIPAIS E REGIME FINANCEIRO DO MUNICÍPIO 1. OBJECTO DA INTERVENÇÃO O enunciado dos temas que deveríamos abordar no nosso trabalho é vago e, como tal, necessitou de uma clarificação. Em contacto com os responsáveis pela direcção do Serviço da Administração e Função Pública concluímos que o conteúdo desse enunciado corresponde à preocupação de se conhecer a medida actual da autonomia das duas câmaras municipais do Território de Macau — Leal Senado e Câmara das Ilhas — e formular soluções para uma autonomia desejável. Em face dessa clarificação, estabelecemos uma metodologia de trabalho estruturada nas seguintes fases: 1.a Fase — Análise da autonomia actual através dos elementos que a integram, porque a influenciam: a) Atribuições actuais e poderes dos órgãos autárquicos; b) Regime financeiro; c) Poderes de tutela. 2.a Fase — Crítica do modelo actual através de: a) Identificação de situações críticas que prejudicam a administração e ou os interesses específicos das popula ções; b) Comparação com modelos típicos de administração municipal; c) Discussão do modelo actual no Grupo 2 do seminário. 3.a Fase — Formulação de bases para um modelo desejável, tendo em conta os resultados obtidos nas l.a e 2.a fases, nomeadamente as conclusões do seminário. 2. RESULTADOS DA ANÁLISE 2.1. ATRIBUIÇÕES DAS CÂMARAS MUNICIPAIS E PODERES DOS ÓRGÃOS AUTÁRQUICOS No dia 25 de Abril de 1974 estavam em vigor em Macau os diplomas fundamentais que então regiam a administração da ex-colónia, nomeadamente, a Constituição da República de 1933, Lei Orgânica do Ultramar de 1972, o Estatuto Político Administrativo de Macau, também de 1972, e a Reforma Administrativa Ultramarina de 1933. A legislação posterior alterou profundamente esse quadro legal, mas manteve a Reforma Administrativa Ultramarina na parte que se refere à administração local. Optou-se, portanto, pela não aplicação em Macau do regime jurídico das autarquias locais que,
76a partir de 1976, foi publicado em Portugal. Assim, no Território e no que respeita a atribuições das câmaras municipais, mantiveram-se em vigor os artigos 500.° a 504.° da R.A.U. Contudo, o Governo do Território retirou às duas câmaras municipais atribuições e poderes transferindo-os para serviços dele dependentes. Nesta data as câmaras municipais não detêm poderes sobre actividades importantes, entre as quais destacamos as seguintes: VIA PÚBLICA: Construção de arruamentos, trânsito, estacionamento de viaturas; URBANISMO: Planeamento e gestão urbanística, habitação, obras particulares; SERVIÇOS URBANOS: Transportes, protecção civil; SANEAMENTO BÁSICO: Água, construção de esgotos pluviais e domésticos. Contudo, exercem poderes relativos a funções integradas naquelas áreas de actividades, como sejam, a reparação de arruamentos, a limpeza urbana, os mercados e feiras, a toponímia e a numeração de polícia. 2.2. REGIME FINANCEIRO O refime financeiro actual baseia-se no seguinte sistema: a) Fontes de financiamento: Receitas próprias constituídas por taxas, multas, rendimentos de propriedade, venda de bens e serviços. Comparticipação por direito próprio na cobrança de impostos directos feitos pela Administração Fiscal do Território. Subsídios concedidos pelo Governo do Território (em 1987, só previsto na Câmara Municipal das Ilhas). Empréstimos b) Despesas Pessoal, bens, serviços e transferências (obrigatórias ou não). Verificamos que, embora legalmente seja possível recorrer a empréstimos, não tem sido utilizada essa fonte de financiamento. Das informações que nos foram dadas, nomeadamente na Câmara Municipal das Ilhas, concluímos que, em face de dificuldades financeiras justificadas, o Governo do Território toma providências especiais através de subsídios de compensação. 2.3 PODERES DE TUTELA A tutela do Governo sobre as câmaras municipais do Território assume as formas
77correctiva e inspectiva. A primeira é exercida através de análise das actas das reuniões e da aprovação de deliberações condicionais que estão enunciadas no artigo 506.° da RAU. A segunda é feita através de inspecções para verificar a legalidade e o mérito da gestão (art.° 402.° da RAU). 3. CRÍTICA DO MODELO ACTUAL Da análise que fizemos das duas câmaras municipais, concluímos que existem algumas situações que dificultam o exercício de actividades importantes: 3.1. NAS ATRIBUIÇÕES 1.° O exercício de atribuições que competem ao Leal Senado e à Câmara Municipal das Ilhas não s.e baseia, em regra, na participação activa das populações, embora esteja a ser feito um esforço nesse sentido em casos especiais. 2.° Existem conjuntos de actividades que, por.serem complementares e se influenciarem entre si, deverão constituir sistemas integrados. Verificámos que alguns sistemas importantes têm actividades que são exercidas pelas câmaras e outras pelos serviços da Administração do Território o que acarreta, por vezes, descoordenação e incomodidade para os utentes. Referimos como mais importantes as relacionadas com a via pública, na qual a construção de pavimentos, o trânsito, a sinalização, a construção de redes de saneamento são da responsabilidade da Administração do Território, mas a limpeza, a conservação de pavimentos e a fiscalização e ordenamento das ocupações são da responsabilidade municipal. 3.° Existem atribuições relacionadas com o desenvolvimento que são da responsabilidade da Administração do Território, mas as decisões tomadas nas respectivas áreas não têm sido tomadas com participação municipal, nomeadamente as que se relacionam com a ocupação dos solos e o planeamento urbanístico. 4.° Algumas atribuições com vocação municipal, por se encontrarem ligadas aos interesses específicos das populações e à sua vida quotidiana, são da responsabilidade da Adminitração do Território, mas aquelas populações continuam a apresentar as suas reclamações e pedidos de soluções de problemas ao Leal Senado e à Câmara Municipal das Ilhas, embora os residentes mais esclarecidos se dirijam aos serviços competentes. 3.2. NO REGIME FINANCEIRO O regime financeiro das câmaras municipais em vigor no Território determina uma autonomia muito mitigada. Por outro lado, a forma como é aplicado demonstra que, actualmente, as duas câmaras municipais são tratadas como serviços desconcentrados e não descentralizados da Admi-nistração. Estas conclusões resultam dos seguintes factos: a) Mantem-se em vigor a possibilidade da concessão de subsídios através dos quais são
78resolvidos problemas financeiros municipais. b) As transferências das comparticipações municipais no produto das cobranças de impostos feitas pela administração fiscal não são obrigatoriamente públicas e automáticas o que dificulta a transparên cia do processo e atrasos excessivos. c) O Decreto-Lei n.° 119/84/M de 24 de Novembro considera as câmaras municipais, para efeitos de gestão financeira, como entidades autónomas e obriga-as às mesmas regras a que estão submetidos todos os serviços públicos personalizados e fundos autónomos. d). Os instrumentos de gestão financeira em vigor não correspondem às necessidades de uma administração municipal. Os orçamentos e contas de gerência são elaborados segundo o modelo para as outras entidades autónomas, o sistema contabilístico não prevê dispositivos de controlo necessários e é difícil a sua exploração em termos de gestão. 3.3. DOS PODERES DE TUTELA O elenco de deliberações condicionais das câmaras municipais e os trâmites da sua aprovação pela entidade tutelar têm originado dificuldades às administrações municipais pela demora das decisões. Foi-nos referido que os directores dos serviços da Administração do Território obtêm com maior rapidez a aprovação das suas propostas do que as câmaras municipais obtêm a aprovação das suas deliberações condicionais. Os poderes de tutela têm, por vezes, excedido os limites impostos pela R.A.U. sem contestação por parte das câmaras. 4. AUTONOMIA DESEJÁVEL Os resultados das análises feitas nas duas câmaras municipais foram apresentados no grupo 2 do seminário. Da discussão no grupo ressaltou (ver pp. 62 e 63) a necessidade de se introduzirem alterações importantes no sistema normativo actual. Juntamos um roteiro para a definição do modelo desejável que poderá integrar as conclusões do seminário (documento III). Seguindo esse roteiro e as referidas conclusões, propomos o seguinte: I — ATRIBUIÇÕES a) Sugere-se a adopção do princípio da cooperação e complementari dade pelo que será necessário enunciar as atribuições que são da exclusiva responsabilidade das câmaras municipais e as que poderão ser prossegui das em regime de cooperação pela administração do Território e pela administração municipal. As conclusões do seminário identificam umas e outras. Acrescentamos, contudo, uma preocupação: a delimitação deverá assegurar o funcionamento integrado de sistemas de gestão urbana o que exclui a separação dos seus elementos ou a inexistência de dispositivos institucionalizados de coordenação.
79b) É desejável que o elenco das atribuições seja feito em conformidade com uma matriz para identificação sistemática que possa servir, cumulati-vamente, como referência nos instrumentos de gestão financeira, nomeadamente, no plano de actividades, no relatório e conta de gerência e na classificação funcional das despesas (ver exemplo nas pp. 82 e 83). II — PODERES DOS ÓRGÃOS AUTÁRQUICOS Sugerimos a aplicação do critério de operacionalidade que indicamos nas pp. 84 e 85). III — LIMITES DOS PODERES DOS ÓRGÃOS Consideramos importante que a lei constitua o principal limite dos órgãos pelo que esta deverá indicar com precisão a definição dos vícios dos actos administrativos e suas consequências, a responsabilidade dos órgãos autárquicos, dos seus membros e dos seus agentes por actos ilegais. IV — PODERES DE INTERVENÇÃO TUTELAR Foi sublinhada no seminário a responsabilidade do Governo em relação a compromissos assumidos perante a República Popular da China. Essa responsabilidade obriga a detenção de poderes que compatibilizem a administração municipal com a política prosseguida no Território. É importante para a autonomia municipal que essa compatibilização seja feita através de poderes de intervenção tutelar e de programas de desenvolvimento territorial integrado. Esses poderes de intervenção tutelar deverão limitar-se aos que forem enunciados taxativamente na lei. E, assim, sugerimos: V — MEIOS FINANCEIROS Tutela integrativa — através da aprovação das deliberações que possam influir na política prosseguida pelo Governo. Sendo assim, deverão ser eliminadas algumas deliberações indicadas no art.° 506.° da RAU por não assumirem essa característica. Para facilitar a apreciação tutelar deverá ser racionalizado o respectivo processo e, para não inviabilizar a administração municipal, deverá conferir-se um efeito positivo ao silêncio da entidade tutelar após um período razoável. T reuniões, para: utela inspectiva — através de inspecções, inquéritos e análise de actas dasverificação do cumprimento da legalidade; apoio técnico ao Governo. Tutela sancionatória — só a que decorra de inquéritos prévios incluindo-se nela a dissolução dos órgãos. Excluir poder disciplinar do Governo sobre funcionários dos quadros privativos municipais. Tutela substitutiva — admiti-la só nos casos relacionados com projectos integrados em programas de desenvolvimento e executados em cooperação com o Governo.
80 a) Deve ser garantida a autonomia financeira com correcta definição dos poderes dos órgãos autárquicos. b) Achamos importante garantir a solidariedade financeira entre os dois níveis da Administração (territorial e local) através de: Reforço da participação municipal na cobrança de impostos feita pela Administração Fiscal. Declaração de que o produto dessa participação é um direito das câmaras municipais e deve ser transferido de forma obrigatória, pública e automática. Definir sistemas de cooperação financeira intermunicipal e com o Governo em programas de desenvolvimento do Território. Definir as condições e limites de acesso ao crédito. Definir taxativamente as situações nas quais o governo poderá conceder subsídios, proibindo todas as outras. c) Julgamos importante instituir uma forma de financiamento comple mentar para garantir a igualdade activa dos dois municípios utilizando-se indicadores relacionados directa ou indirectamente com as necessidades públicas a satisfazer, o qual substituirá subsídios agora designados por «compensatórios». d) É aconselhável a publicação de diploma legal regulamentador de novos instrumentos de gestão municipal (plano de actividades, orçamento, contas e relatório de gerência) que sejam compreensíveis pelo cidadão, permitam o acompanhamento e controlo político e que facilitem a gestão. Documento II ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DOS SERVIÇOS MUNICIPAIS 1. METODOLOGIA 1.1. LEVANTAMENTO DA SITUAÇÃO O trabalho de levantamento realizou-se através da apreciação de documentos (organogramas e atribuições de serviços) e entrevistas com membros dos executivos, responsáveis e chefes de departamento e de divisão do Leal Senado. A análise incidiu essencialmente sobre as estruturas das câmaras (número e grau hierárquico dos serviços; relações de dependência e conteúdos funcionais) e aspectos relacionados com o funcionamento macroestrutural. O domínio da microorganização ou dos métodos de trabalho, embora importante, não foi abordado dado a minúcia e o tempo que exigiria o seu 80 tratamento.
812. ANÁLISE 2.1. O primeiro elemento a considerar é que o Leal Senado abarca uma população superior à do concelho do Porto em cerca de 100 a 150.000 habitantes, situando-se assim, segundo este critério, a seguir à Câmara de Lisboa. Sendo certo que a dimensão territorial do concelho e o nível de qualidade de vida dos municípes, a que não são alheios os serviços que a administração local presta, são elementos importantes a não perder de vista, o factor população é sem dúvida determinante para o dimensionamento qualitativo e quantitativo da estrutura duma câmara tanto mais que a este elemento se deve associar a ideia do desenvolvimento económico e social. Embora existam em Macau serviços territoriais a desenvolver actividades que tradicionalmente pertencem ao poder local continua válida a conclusão de que as estruturas do Leal Senado e Câmara das Ilhas estão substancialmente menos desenvolvidas que as de outras câmaras similares portuguesas. 2.2. Seria fastidioso analisar em separado as estruturas do Leal Senado e da Câmara das Ilhas dado que o essencial dos problemas às duas autarquias diz respeito, diferenciando-os apenas o grau e talvez a urgência da sua resolução. Qualquer uma das câmaras de Macau se encontra em processo de mudança de estrutura parcial, ou empenhada em reorganizar áreas de actividade, dada a manifesta insuficiência da orgânica existente. Com a clarificação das atribuições e competências das câmaras, justificar-se-á, sem dúvida, uma reestruturação global, segundo modelo que garanta a efectividade e operacionalidade dos serviços, individualmente e no conjunto do sistema. 2.3. Um modelo de estrutura pode situar-se num continum em que um dos extremos representa o modelo tipo weberiano ou burocrático e o outro representa o modelo tipo adocrático. Qual destes modelos é o melhor em determinados momentos e situações é uma pergunta a que a teoria contingencial responderia dizendo que é aquele através do qual a organização consegue melhores resultados. Por outro lado, nada impede que estes dois tipos de modelo não coexistam na mesma organização. Um modelo de tipo burocrático para serviços de rotina e produção permanente, não exigindo grandes tecnolo-gias e actuando em ambiente estável e não concorrencial; um modelo de tipo adocrático para a concretização de projectos novos exigindo técnicas avançadas e a constituição de equipas multifuncionais, podendo refazer-se quando necessário. Considerando que no caso em apreço as organizações municipais operam em ambiente estável; produzem serviços satisfazendo necessidades permanentes das populações; não utilizam tecnologias avançadas; e o seu elemento ainda não tem preparação para mudanças organizacionais de vulto, a preferência teria necessariamente de racair em modelo mais aproximado do burocrático que do adocrático, aliás caracterizador da actividade da administração pública, sem prejuízo de se procurarem, no que toca ao funcionamento do modelo, regras mais flexíveis e motivadoras do seu elemento humano e de se poder recorrer à organização por projecto, aproximativo do modelo adocrático, sempre que novos e temporários problemas surjam e não possam ser resolvidos com o
82recurso à estrutura permanente. Tendo em atenção o facto de os municípios terem o mesmo conjunto de atribuições, a questão coloca-se ainda, no que se refere à estrutura municipal, em termos de complexidade, ou seja, quanto ao número de subsistemas e microsistemas e das interacções que se estabelecem entre eles. Por outras palavras, o problema coloca-se em termos de número e grau hierárquico dos serviços e das interrelações produzidas, aspectos que por sua vez terão a ver com actividades relacionais internas (planeamento, coordenação, controlo, circuitos de informação, etc.) e externas (relações com os munícipes ou, em sentido mais vasto, com a componente envolvente). (Ver matriz para identificação de atribuições, p. 82). 2.4 Para as conclusões que resultaram da análise em muito contribuiu o conhecimento dos problemas e das formas de os ultrapassar evidenciado por uma boa parte dos chefes de departamento e de divisão com quem tivemos a oportunidade de dialogar. Trata-se efectivamente de fases importantes do processo de decisão a que urge dar sequência. 3. RESULTADOS DA ANÁLISE Obviamente não se vai incluir nas conclusões um modelo de estrutura para cada um dos municípios objecto de análise. Esse modelo, que tenderá a aproximar-se dum modelo weberiano ou burocrático conforme foi justificado, deverá resultar de trabalho conjunto e participado por membros dos executivos e chefes de serviços, com ponderação de atribuições (actuais ou novas), politicas e estratégias de acção, recursos humanos e financeiros, meio envolvente, etc. As conclusões apontam antes para um conjunto de sugestões, algumas exigindo providências legislativas autónomas ou dispositivos a inserir na lei de enquadramento geral das autarquias de Macau e outras podendo desde já ser considerada a sua aplicação. 3.1. MACROORGANIZAÇÃO No domínio da departamentalização de actividade, qualquer uma das estruturas está correctamente orientada, o que em boa medida facilitará a prossecução de objectivos departamentais e sectoriais. Há, no entanto, que considerar novos elementos estruturais como sejam a revalorização do estatuto dos membros dos executivos municipais e ainda: 3.1.1. Leal Senado a) Introdução do nível de serviços com o grau hierárquico de «direcção de serviços», que integre departamentos e divisões. Para além de se reduzir a amplitude de chefia do executivo, ctualmente demasiado alargada, haveria a vantagem de se poderem constituir conjuntos homogéneos mais alargados de áreas de actividades. Este novo elemento estrutural justifica-se ainda pelas actividades já desenvolvidas e pelo volume de meios humanos e financeiros já utilizados; b) Implementação dos serviços recreativos e culturais;
83c) Redução das actuais amplitudes de chefia de sectores, através da promoção de actuais servidores a quadros de chefia operária e recrutamento de outros; d) Redefinição de atribuições e competências entre serviços municipais e serviços territoriais, designadamente no domínio das obras públi cas. A gestão de qualquer sistema urbano exige esta clarificação sem a qual ficarão prejudicados todos os aspectos relacionados com a coordenação e controlo, economia de meios e prestação de contas pelos êxitos ou fracassos; e) Aprofundamento do conteúdo funcional dos serviços e respectiva compatibilização; f) Atribuição a serviços de meios que os tornem independentes de terceiros sem que com isso se criem compartimentos estanques; g) Clarificação de competências entre serviços de staff e de line. Neste âmbito recomenda-se que o staff ao Executivo se vocacione, preferencialmente, para o estudo de problemas de gestão integrada, exigindo conhecimentos pluridisciplinares. O staff específico deverá ser integrado no correspondente serviço operativo não apenas para se evitarem conflitos de competências mas também para reaproximação das funções de estudo e concepção às de execução. 3.1.2 Câmara das Ilhas a) Revalorização funcional dos serviços operativos e do serviço de apoio administrativo-financeiro; b) Criação de serviços de apoio técnico ao executivo; c) Implementação da actual estrutura. 3.2 FUNCIONAMENTO DOS SERVIÇOS Neste âmbito são de considerar as seguintes acções: a) Difusão, através de projectos municipais, das línguas portuguesa e chinesa e, como recurso, da inglesa. Como forma de desobstruir canais ascendentes e descendentes de comunicação, sem que a gestão se torne difícil, é ainda de considerar o recrutamento de quadros e chefias bilíngues e a criação de lugares da carreira de tradutor--intérprete; b) Institucionalização de reuniões periódicas entre chefes de departa mentos e de divisão para troca de informações e desenvolvimento de projectos integrados (jardins/recolha de lixo/sensibilização da po pulação); c) Adopção da figura «equipa de projecto; d) Revalorização de carreiras com maior impacto na qualidade e quantidade de serviços prestados à população ou, em alternativa, a criação de incentivos que motivem a actuação dos trabalhadores; e) Desenvolvimento de projectos comuns às duas câmaras em matéria de análise de funções e
84levantamento de necessidade de formação e aperfeiçoamento profissional, especialmente nas áreas dos serviços operativos com impacto na criação da «imagem do município» junto do público; f) Recolha e tratamento da informação recolhida do meio ambiente para posterior actuação, quando justificada; g) Implementação dos princípios da delegação de competências como forma de desburocratizar e dar resposta atempada às solicitações dos cidadãos; h) Reforço e valorização dos serviços de fiscalização municipal; i) Desenvolvimento de acções inter-municipais; j) Criação eventual de serviços municipalizados como forma de flexibilizar a gestão municipal; 1) Por último são de considerar todas as medidas que visem aproximar e interagir a população com os respectivos municípios, designadamente através das associações de moradores. Documento III ROTEIRO PARA SOLUÇÕES ALTERNATIVAS 1. ATRIBUIÇÕES DA AUTARQUIA LOCAL Princípio da generalidade: é atribuição ds autarquias locais o que diz respeito aos interesses próprios, comuns e específicos das populações respectivas. Princípio da especialidade: as atribuições das autarquias locais são as indicadas na enunciação taxativa (p. 82). Princípio da cooperação e complementaridade: adopta os princípios da generalidade ou/e da especialidade, mas limita-os pelas: a) Delimitação de actuações da administração local e central enun ciando as actuações que são descentralizadas. b) Definição das actuações que poderão ser exercidas pela administra ção central ou pela administração local mediante prévio acordo, regime de cooperação ou não. (Ver exemplo: Decreto-Lei n.° 77/84, de 8 de Março). 2. PODERES DOS ÓRGÃOS AUTÁRQUICOS Definidas as atribuições dos municípios haverá que conceder poderes aos órgãos autárquicos para as exercerem e também: Determinar qual o órgão autárquico que deterá cada um desses poderes: órgão deliberativo ou órgão executivo;
85
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87Prever mecanismos de delegação de poderes do órgão colegial executivo para o presidente e vereadores. E também destes membros do órgão para os dirigentes dos serviços. 2.1 CRITÉRIOS PARA A DEFINIÇÃO DAS SEDES DOS PODERES CRITÉRIO DE OPERACIONALIDADE: - Deverão residir no órgão deliberativo os poderes de definição da política municipal de desenvolvimento, através da aprovação das institui ções de gestão (plano de actividades e orçamento); os poderes para definir os quadros de referência da gestão dos serviços e dos recursos humanos (estrutura orgânica dos serviços, quadros de pessoal e seus regulamentos); os necessários para aprovar posturas e regulamentos de eficácia externa; os necessários para acompanhar, apreciar e fiscalizar a actividade do órgão executivo (apreciação e aprovação da conta de gerência e relatório de actividades, apreciação de relatórios periódicos do executivo); os neces sários, enfim, para definir e acompanhar a execução das grandes linhas a que se subordinará a execução. - Deverão residir no órgão executivo os poderes necessários para a gestão segundo as políticas aprovadas pelo órgão deliberativo e em conformidade com as leis. - Deverão ser dados poderes próprios ao presidente para execução de actos correntes de gestão, consequentes de deliberações do órgão executivo ou de regulamentos ou leis em vigor como por exemplo: Prática de actos para execução de deliberações, de posturas, regulamentos ou leis desde que a natureza, a forma e a oportunidade desses actos estejam vinculadas às definidas por essas deliberações ou esses diplomas. A coordenação do exercício dos poderes delegados nos vereadores para evitar conflitos de competências (por esse motivo o órgão executivo não deve delegar poderes directamente nos vereadores, mas sim no presidente com a possibilidade de sub-delegação naqueles). - Deverá ser dada a possibilidade do órgão executivo delegar no presidente e este nos vereadores os poderes que entender, nas seguintes condições: Com ou sem reserva de alguns poderes (p. ex.: autorização para realização de despesas que não excedam determinados limites; poder disciplinar que não exceda determinada pena prevista no estatuto; aplicação de multas que não excedam determinados montantes; obrigatoriedade de conhecimento da decisão tomada ao órgão executivo nos casos que forem indicados, etc.). Reserva da possibilidade de avocar casos, de retirar ou modificar os poderes delegados. Possibilidade de recurso gracioso de decisões tomadas no exercício desses poderes para o órgão executivo. Resolver se alguns dos membros dos órgãos autárquicos deterão poderes próprios, nomedamente, os presidentes;
88NOTA: Defendemos esta ampla possibilidade de delegação de poderes em face da análise de situações difíceis criadas à gestão corrente com os condicionalismos impostos pelas Leis 79/77 e 100/84, sabendo-se que a dinâmica democrática das forças políticas representadas nos órgãos corrigirá os abusos ou, então, consenti-los-á, e, nestes casos, só serão de reprovar os que forem ilegais). Deverá ser dada a possibilidade de delegação de poderes nos dirigentes dos serviços que impliquem a sua responsabilidade no planeamento, execução e controlo de actividades, sob a supervisão do presidente do órgão executivo (por exemplo, o Plano de Actividades deverá indicar os responsáveis pela execução dos projectos, e a classificação orgânica das despesas do Orçamento deverá corresponder a unidades de consumo de responsabilidade integradas em estrutura já construída para esse efeito). CRITÉRIO POLÍTICO: - Os poderes do órgão deliberativo são mais amplos que os sugeridos pelo critério operacional. - Os poderes de execução concentram-se no órgão colegial evitando--se a aplicação do princípio do escalonamento desses poderes nos outros níveis de execução. (NOTA: Este critério é notório nas Leis 79/77 e 100/84. Contudo, gera-se um movimento liderado pela Associação Nacional de Municípios para que, em futuras alterações, diminua a sua influência a favor do critério da operacionalidade uma vez que a dinâmica democrática, pela intervenção das oposições, deve corrigir os abusos). 3. LIMITES DOS PODERES DOS ÓRGÃOS AUTÁRQUICOS Os poderes dos órgãos autárquicos deverão ser limitados: Pela lei, o que pressupõe a definição dos vícios dos actos administrativos e suas consequências, a responsabilidade dos órgãos autárquicos, dos seus membros e dos seus agentes por actos ilegais. Pelos meios disponíveis, o que pressupõe regras para previsão de receitas e a fixação de despesas no Orçamento e implica na definição deste um elemento jurídico além de um elemento de autorização política. Inclusão ou não de limites a despesas de funcionamento e limites de encargos com dívida legal. Pelos poderes de tutela do Governo os quais devem ser indicados taxativamente na lei e dos quais se poderá recorrer para os tribunais. 4. PODERES DE INTERVENÇÃO TUTELAR DO GOVERNO QUAL O FIM? Verificar a conformidade dos actos com a lei? Verificar o mérito dos actos (conveniência, oportunidade, correcção sob o ponto de vista técnico-administrativo, etc.)?
89Mista (de legalidade e de mérito)? QUAL O CONTEÚDO? Tutela Integrativa - poder para aprovar ou autorizar actos (ex.deliberações condicionadas à aprovação tutelar para se tornarem executórias). Tutela Inspectiva - fiscalização (inspecções, inquéritos, análise de actas). Tutela Sancionatória - poder de aplicar sanções por irregularidades detectadas (normalmente precedendo inquérito). Tutela Revogatória - forma pouco usual Tutela Substitutiva - suprir omissões avocando os actos. (Ver: Prof. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I vol. 5. MEIOS FINANCEIROS REGIME DE FINANÇAS LOCAIS PRESSUPOSTOS: 1. Autonomia financeira 2. Solidariedade entre os diversos níveis da Administração concretizada pela justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias locais 3. Igualdade activa - A repartição de recursos deve considerar a preocupação de diminuir as desigualdades entre autarquias do mesmo grau. FORMAS DE CONCRETIZAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS DO REGIME DE FINANÇAS LOCAIS: PARA A AUTONOMIA FINANCEIRA: Definir os poderes dos órgãos autárquicos para: a) Elaborar, aprovar e alterar planos de actividades e orçamentos; b) Elaborar e aprovar balanços e contas; c) Dispor de receitas próprias, autorizar e processar despesas e arrecadar receitas que por lei forem destinadas às autarquias; d) Gerir o património autárquico. PARA GARANTIR A SOLIDARIEDADE: A repartição para ser justa deverá ser proporcional aos custos do exercício das respectivas atribuições; Definir quais serão as receitas que deixam de pertencer na totalidade ou parcialmente ao Estado e passam a constituir receitas dos municípios; Definir quais as receitas próprias dos municípios:
Derramas Taxas Tarifas Preços e outros rendimentos da gestão do património Multas Legados, heranças e doações Rendimento de serviços Definir as condições de acesso ao crédito estabelecendo limites para os respectivos encargos; Definir sistemas de cooperação financeira entre os municípios e entre estes e o Estado: Contratos resultantes da delimitação e coordenação de actuação; Juros e bonificações; Contratos de reequilíbrio financeiro; Empreendimentos intermunicipais. PARA GARANTIR A IGUALDADE ACTIVA: Fixar no Orçamento do Estado um Fundo de Equilíbrio Financeiro a transferir para os municípios em função de indicadores relacionados com carências — ex.: área, população (residente, flutuante). 6. MEIOS HUMANOS 7. MEIOS TÉCNICOS 90
Administração, a.° 1. vol I, 1988-1.°, 91-94 CONSULTADORIA JURÍDICA Esta secção destina-se a apresentar alguns temas sobre o regime jurídico da função pública, submetidos à apreciação do Gabinete Técnico Jurídico do SAFP, que se revelem de interesse para a generalidade dos funcionários e agentes da Administração Pública de Macau 91
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Promoção de funcionários que prestem serviço no Território, em comissão de serviço, ao abrigo do disposto no n.° l do artigo 69.° do Estatuto Orgânico de Macau. CONSULTA Um funcionário vinculado a quadro dependente de órgão de soberania da República, que preste serviço em Macau ao abrigo do n.° l do artigo 69° do Estatuto Orgânico de Macau, em regime de comissão de serviço, pode ascender ao grau 2 da respectiva carreira logo que verificados os requisitos de tempo e classificação para acesso ao grau superior, quando para além desses requisitos a lei exija concurso de prestação de provas ou documental? RESPOSTA A situação jurídico-funcional do pessoal em comissão de serviço recrutado aos quadros da República ao abrigo do n.° l do artigo 69.° do Estatuto Orgânico de Macau rege-se pelo disposto no artigo 16.°, designadamente nos n.os 5, 6 e 7, do Decreto-Lei n.° 86/84/M, de 11 de Agosto. De acordo com estas disposições, a promoção destes funcionários não depende de concurso, mas está condicionada à oportunidade do acesso e à existência de vaga no respectivo quadro, para além do preenchimento dos requisitos de tempo e classificação de serviço legalmente exigidos na legislação do Território. Progressão. Portaria n.° 69/87/M, de 6 de Julho. CONSULTA Poderá um funcionário progredir, ao abrigo do artigo 1.° da Portaria n.° 69/87/M, de 6 de Julho, e com efeitos a partir de 01.07.87, para o escalão máximo do respectivo grau, desde que possua classificação não inferior a «Bom» e o tempo de serviço, prestado na mesma carreira, correspondente 93
94aos anos necessários para a progressão global, ou deverá apenas ser-lhe atribuído o escalão imediato? RESPOSTA: Com a entrada em vigor da Portaria n.° 69/87/M, de 6 de Julho, ficou alargada a todos os escalões a possibilidade de progressão nas diversas carreiras. As razões que tinham determinado o legislador a condicionar a progressão deixaram de se justificar, pretendendo-se com este diploma dar todas as possibilidades de realização profissional aos funcionários públicos do Território (vide preâmbulo). Assim, atendendo a que a referida portaria não limita a progressão na carreira ao escalão imediato, como acontecia no âmbito da Portaria n.° 236/85/M, de 16 de Novembro, o funcionário poderá progredir para o escalão máximo do respectivo grau, com efeitos a partir de l de Julho de 1987, se o preenchimento dos requisitos se tiver verificado até 30 de Junho de 1987.
177 ABSTRACTS 摘 要
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179Administração. n° l, vol. I, 1988-1 °. 177-181 The technologies of information and the future Raúl B. Junqueiro (pp. 7-11) The great technological progress recorded during the 70's, particulary with the development of the technologies of information, guides us to build in the 80's the stage of a new economical and social dynamics. The applications of new technologies in general and technologies of information in particular, force us to a deep reflection as on the way of their applications and on the strategy of respective iniciation, placing in front of the political, entrepreneurial and syndical deciders the fundamental importance of the preparation of human resources. For Portugal, which is now a full right member of the EEC and which must assume the challenges placed in Europe by the new dynamics, the adoption of a correct european policy will be fundamental to the preservation of national interests and to a full participation in technological revolution. It is necessary to promote and evaluate the portuguese human resources, giving them the indispensable conditions of education and training, ensuring that they are the most valuable raw material that the country has. The future will be secured if we are able to garantee technological capacity, innovation, creativity and markets. On education in Macau: problems and issues Alexandre Rosa (pp. 13-19) Education in Macau is a result of an intricate process of development, historically determined, which presents as its main characteristic the almost null interference of the local Administration in the delineation of an educational policy. The multicentered educational activities have engendered a situation characterized by the existence of several disconnected systems and by the strong influence of the private sector, which holds scarce links to the A dministration. The following text intends to be a statement of some aspects of this reality. The classification of service, technique of management of human resources? José da Silva Monteiro (pp. 21-23) The evaluation of professional performance can be an excelent means of personnel management when it is well applied and when it is helpful.
180It is not that happens with the so called «Classification» which gives the aspects of more punishment than the incentive of improvement of performance. Besides the lack of training of managers, a true assumption of their objectives by part of them and the responsability carried in the matter, the system in force does not permit to fulfill the aim of evaluation which is the improvement of duty performance. The writer of this article intends to help calling for a necessary and urgent revision of the system. SIAGE Project Automation of management and administration common areas J. E. Lopes Luís (pp. 25-41) SIAGE project was developed by a work team created by Governor Order n.° 42/G Ml 86, and it is a part of a computerization planning to manage and administrate the common areas in Public Services, namely: personal management and administration; patrimony and stock management; budget control; correspondence and archive control. The project follows a model called SIAGE, the Portuguese caracters for automation of management and administration common areas. The system is shaped on a computer network where data processing and collection are distributed to each Service and transmitted to central coordinating Services, Administration and Home Affairs and Finance Departments. The first priority is the implementation of technological substructures and the starting of a set of applications to support the personnel management. This article reports the system definition and conclusions approved by His Excellency, the Governor. The linguistic situation in Hong Kong Miguel Neves e Rui Daniel Rosário (pp. 43-54) This article deals with linguistic aspects in Hong Kong, such as the characterization of the linguistic situation in the Territory; the existence of a linguistic policy outlined by the government, its aims and adaptation to the reality and, finally, an outlook of the future evolution and the perspectives created by the transfer of sovereignity in 1997. In the authors' opinion, billingualism in Hong Kong, apart from its restricted realm, seems to be more approximate to a kind of technical bilingualism, with no socio cultural basis. On the contrary, 'diglossia' is the most preponderant component in the colony's linguistic model.
181The Hong Kong government's linguistic policy has not been flexible enough, neither did it succeed to consolidate bilingualism, nor did it magnify its expression. The Sino-British Joint Declaration doesn't state any privileges for preserving English as an official language. English will probably play a subsidiary and complementary role in Hong Kong's future development. The role of muni cipal councils in the life of the territory — documents of a seminar organized by the Administration and Home Affairs Department (pp. 55-87) The municipal councils, the organs and services of the Administration and the collective whole —forms of intervention and collaboration; atributes and capacities of municipal organs and services and the financial system on the municipal councils; organization and functioning of the municipal councils. These were the items dealt with by the seminar « The Role of the Municipal Councils in the Life of the Territory», held from 15th till 17th of June 1987, attended by senior officials of the Government and the municipal councils. Under epigraphed titles we published the speeches addressed to the seminar, the conclusions made by the work groups as well as the report and its supplements worked out by the delegation of the Centre of Studies and Autonomous Formation from Coimbra, which arrived in Macau, obser-ving, analysing and promoting the discussions, suggesting eventual solutions about the capacities, attributes and functions of local autonomous bodies, participating and leading the debates during the seminar.
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