林志軍 婁勝華 王耀澳琴一體化建設發展策略研究澳門創新發展研究會

Ⅰ目 錄前言 ………………………………………………………………………………… 1第一章 橫琴開發初心與演進一、橫琴島的開發 …………………………………………………………………… 3（一）橫琴開發初心 …………………………………………………………… 3（二）橫琴開發的演進歷程 …………………………………………………… 5第二章 粵澳深度合作區第一階段建設成就與不足一、深合區第一階段建設成就 ……………………………………………………… 8（一）政策支持推動制度創新和法規保障 …………………………………… 8（二）深合區“共商共建共管共用新機制”全面運作 ……………………… 9（三） “四新”特色產業加快培育成勢 …………………………………… 9（四）創新要素集聚效應日漸增強 ………………………………………… 10（五）擴展澳門居民創業就業 ……………………………………………… 10（六）增強琴澳民生融合基礎設施 ………………………………………… 11二、面臨的挑戰與不足 …………………………………………………………… 12（一）深合區制度創新的局限 ……………………………………………… 12（二）合作管理機制不順暢 ………………………………………………… 13（三）戰略定位與創新資源不匹配 ………………………………………… 14（四）項目落地與實際效能存在落差 ……………………………………… 15（五）缺乏人氣集聚，經濟活力不足 ……………………………………… 15（六）對深合區發展的認知誤區 …………………………………………… 16

Ⅱ第三章 深合區第二階段建設目標及實施路徑一、“澳門 + 橫琴”新定位 ……………………………………………………… 17二、深合區第二階段建設目標 …………………………………………………… 19三、第二階段建設重要任務 ……………………………………………………… 20（一）制度性突破及創新 …………………………………………………… 21（二）促進澳門經濟適度多元發展的新平臺 ……………………………… 21（三）構建趨同澳門的宜居宜業生活環境 ………………………………… 22（四）打造國家高質量對外開放新平臺 …………………………………… 22（五）推動粵港澳大灣區建設的新高地 …………………………………… 22四、第二階段建設目標任務的實施路徑 ………………………………………… 23第四章 澳門與橫琴的資源稟賦及產業基礎比較分析一、回歸後澳門產業結構演變及現狀 …………………………………………… 28（一）回歸以來澳門經濟發展概況 ………………………………………… 28（二）歷屆特區政府產業政策回顧 ………………………………………… 28（三）澳門主要產業發展狀況 ……………………………………………… 30二、橫琴發展回顧及產業發展情況 ……………………………………………… 35（一）橫琴概況 ……………………………………………………………… 35（二）橫琴“大開發”及總體發展定位變化 ……………………………… 35（三）主要產業發展概況 …………………………………………………… 39第五章 澳琴產業對接的必要性和可行性一、必要性：產業協同發展是澳琴一體化的應有之意 ………………………… 42（一）澳門經濟適度多元之路任重道遠 …………………………………… 42（二）開發橫琴的初心就是促進澳門經濟適度多元 ……………………… 47

Ⅲ二、可行性：澳琴產業對接具備良好的基礎 …………………………………… 51（一）澳琴兩地各具獨特優勢 ……………………………………………… 51（二）制度創新及協同機制為澳琴產業一體化清除障礙 ………………… 53第六章 澳琴產業協同發展目標與路徑一、綜合旅遊休閒業 ……………………………………………………………… 56（一）目標定位及合作方向 ………………………………………………… 56（二）綜合旅遊休閒業一體化發展現狀 …………………………………… 57（三）澳琴綜合旅遊產業對接路徑 ………………………………………… 58二、中醫藥大健康產業 …………………………………………………………… 60（一）目標定位及合作方向 ………………………………………………… 60（二）中醫藥大健康產業一體化發展現狀 ………………………………… 62（三）中醫藥大健康產業對接路徑 ………………………………………… 63三、現代金融業 …………………………………………………………………… 64（一）目標定位及合作方向 ………………………………………………… 64（二）金融業一體化發展現狀 ……………………………………………… 66（三）金融產業對接發展路徑 ……………………………………………… 67四、高新技術產業 ………………………………………………………………… 68（一）目標定位及合作方向 ………………………………………………… 68（二）高新科技產業一體化發展現狀 ……………………………………… 70（三）高新科技產業對接發展路徑 ………………………………………… 71五、會展商貿及文化體育產業 …………………………………………………… 72（一）目標定位及合作方向 ………………………………………………… 72（二）會展文體業一體化發展現狀 ………………………………………… 73（三）會展文體產業對接發展路徑 ………………………………………… 75

Ⅳ第七章 澳門居民新家園的建設目的和意義一、澳門居民新家園的建設背景 ………………………………………………… 77（一）澳門住房矛盾的結構性困境 ………………………………………… 77（二）人口老齡化與社會需求擴張 ………………………………………… 78（三）經濟結構單一與社會風險疊加 ……………………………………… 79二、澳門居民新家園的政策緣起 ………………………………………………… 80三、澳門居民新家園的建設目的 ………………………………………………… 81（一）緩解澳門發展空間受限與住房供給緊張的結構性矛盾 …………… 82（二）推動琴澳一體化的民生融合與制度銜接 …………………………… 82（三）支撐澳門經濟適度多元發展，培育青年創新創業空間 …………… 85（四）促進基礎設施互聯互通，提升跨境生活便利度 …………………… 87（五）重塑澳門居民身份歸屬與跨境共同體認同 ………………………… 88四、澳門居民新家園的建設意義 ………………………………………………… 89（一）改善澳門民生困境，提升居民生活質量 …………………………… 89（二）推動公共服務制度延伸，探索跨境社會保障模式 ………………… 90（三）支撐青年就業創業、促進澳門經濟適度多元發展 ………………… 90（四）推動琴澳社會治理模式創新，探索共管體制新實踐 ……………… 91（五）服務國家戰略，探索“一國兩制”新形態 ………………………… 91（六）強化文化交流與社會融合，塑造共同體認同 ……………………… 92第八章 澳門民生福利制度在深合區延伸的可行性一、民生制度延伸的結構性條件 ………………………………………………… 93（一）政策頂層設計的制度基礎 …………………………………………… 93（二）經濟與社會發展的現實需求 ………………………………………… 94（三）地緣區位與制度文化相容性 ………………………………………… 94二、澳門民生福利制度及在深合區延伸可行性分析 …………………………… 94（一）澳門社會保障制度延伸橫琴深合區可行性 ………………………… 95

Ⅴ（二）澳門醫療福利與公共健康體系延伸深合區可行性 ………………… 98（三）澳門教育福利與人才支持機制延伸深合區可行性 ……………… 100（四）澳門住房保障與社會房屋福利政策延伸深合區可行性 ………… 103（五）澳門社會服務與弱勢群體關懷福利制度延伸深合區可行性 …… 105第九章 深合區澳門化社會服務體系建設一、澳門社會服務體系的特徵與優勢 ………………………………………… 109二、深合區澳門化社會服務體系建設的戰略意義 …………………………… 110三、深合區澳門化社會服務體系的建設路徑與實施機制 ……………………… 112（一）教育領域 …………………………………………………………… 112（二）醫療與健康領域 ……………………………………………………… 113（三）社會保障與福利領域 ……………………………………………… 115（四）社區治理與服務領域 ……………………………………………… 116四、制度保障與長效機制 ……………………………………………………… 117第十章 加快澳琴一體化建設的策略建議一、把握好“澳門 + 橫琴”定位的戰略意義 ………………………………… 119二、進一步完善深合區管理體制和運行機制 ………………………………… 120三、加快澳琴一體化進程 ……………………………………………………… 122四、推動澳琴的產業對接和互補發展 ………………………………………… 123五、加大民生設施和公共服務融合 …………………………………………… 125六、優化澳琴的營商環境 ……………………………………………………… 126七、構建社會治理的創新模式 ………………………………………………… 128八、統籌規劃人口增長規模 …………………………………………………… 128九、結束語 ……………………………………………………………………… 129

Ⅵ主要參考文獻一、中文文獻 …………………………………………………………………… 131二、外文文獻 …………………………………………………………………… 133

前言1前 言2021 年 9 月中央政府公布《粵澳（橫琴）深度合作區建設總體方案》，橫琴深度合作區（簡稱“深合區”）建設已成為一項重大的區域協同合作項目。 在中央政府指導下，廣東省、珠海市和澳門特區攜手共建深合區，取得明顯進展，於 2024 年底澳門回歸祖國 25 週年之際，順利完成深合區第一階段預定的目標，從而進入第二階段建設，著重於加快橫琴與澳門的一體化發展。國家主席習近平提出，檢驗深合區開發建設的成效，要看在促進澳門經濟適度多元發展、便利澳門居民生活就業上，有沒有實實在在的舉措和成果；要看在發揮“兩制”之利、推進兩地規則銜接和機制對接上，有沒有創造新的制度性成果；要看在以琴澳一體化推進粵港澳大灣區市場一體化建設上，有沒有發揮先行先試的作用。習主席要求廣東、珠海、澳門都要朝著這個目標共同努力；並且要在新的起點上，按照中央要求，銳意改革、聚力攻堅，攜手開創深合區建設新局面。同時，習主席對新一屆澳門特別行政區政府提出 4 點希望，其中第一點就在於加快澳琴深合區建设，著力推動經濟適度多元發展。本報告為我們承擔澳門基金會資助課題《澳琴一體化建設發展策略研究》的研究成果。本課題旨在從澳門參與大灣區建設、粵澳（橫琴）深度合作區建設、“一帶一路” 和“國內國際經濟雙循環”等國家重大發展戰略的視角，根據澳門現階段經濟社會發展狀況，特別是特區政府提出“1+4”產業發展規劃，推動經濟適度多元發展的戰略目標，結合橫琴深合區第二階段建設目標，緊扣新时期的“澳門 + 橫琴”定位，系統地闡述澳琴聯動、一體化建設的理論依據以及實踐意義。本研究通過對橫琴開發進程，特別是深合區成立的目的及其建設進程的系統梳理，並且結合澳門自身發展定位，全面分析澳琴一體化發展的必要性、重要性及其可行性。通過文獻整理、焦點訪談、專家諮詢和小組討論等方式收集資料和觀點分析，就澳琴的資源稟賦特徵、兩地融合發展潛能，以及深合區第一階段建設的成效與不足做了深入比較，從而確定澳琴一體化發展的重要戰略

澳琴一體化建設發展策略研究2意義，並且根據“澳門 + 橫琴”新定位，從資源特徵、基礎設施、產業佈局、民生建設、公共服務、社會治理等多維度闡述兩地深入融合的可行性，並且提出相應的發展策略建議，籍以促進澳琴一體化進程，加快實現中央的戰略部署，推動澳門經濟適度多元發展，確保“一國兩制”事業行穩致遠。 本報告分為十章，第一章系統梳理橫琴島開發演變進程，明確中央政府決定開發橫琴的初心就是為推動澳門經濟適度多元發展提供支撐，從而樹立深合區核心目標在於兩地的深度融合、澳琴一體化發展。第二章簡要回顧深合區第一階段建設取得的主要成就，並且列出仍存在不足，分析其原因及面臨的挑戰；第三章根據習主席在 2024 年底視察澳門和橫琴期間提出“澳門 + 橫琴”的定位，論述深合區第二階段建設必須把握澳琴一體化發展的國家戰略意義，主要發展目標、建設任務、以及實施路徑。第四章對澳門與橫琴的資源稟賦特征和產業基礎進行比較分析，為澳琴融合發展提供支撐論據。第五章結合澳門產業轉型發展進程，重點分析了澳琴產業對接的必要性和可行性。第六章結合澳門“1+4”產業發展規劃佈局，探討優化澳琴營商環境，促進兩地全要素流通的可行方案。第七章論述澳門居民新家園的建設項目的深遠意義，從制度、經濟、社會認同與區域協調等多個維度分析在橫琴深合區拓展澳門居民生活空間的重要使命及其落實措施。第八章分析了澳門民生福利制度在深合區延伸的必要性和可行性，確定其作為澳琴一體化建設的一項重要任務。第九章著重闡述深合區的澳門化社會服務體系建設的意義和內容， 不僅為滿足澳琴居民的基本生活需求，更要通過公共服務的同質化與互通化，消解制度鴻溝、增進社會認同，進而為深合區的長期穩定發展奠定重要的社會治理基礎。第十章強調澳琴一體化要注重兩地深度融合發展，即在發展規劃、產業佈局、經濟建設、民生服務、行政管理、社會治理等方面的全方位、深層次的規則對接和機制銜接。並且，根據本研究結果，就八個方面提出加快推進澳琴一體化建設的一些策略建議，可供相關政府部門和業界參考。本課題組成員包括林志軍、婁勝華、王耀。經過多次討論，分工進行研究和撰寫報告初稿。澳門理工大學的公共政策博士生趙友參與第 7-9 節的編寫。全報告由林志軍進行統撰和校改。我們感謝相關部門和專業人士對本研究提供的便利、參與和支持。非常感謝澳門基金會對本研究的經費資助，也對出版本報告的澳門新文寶印務公司和編輯致以謝意。

第一章 橫琴開發初心與演進3第一章 橫琴開發初心與演進一、橫琴島的開發橫琴是坐落在廣東省南部的一個島嶼，原分為大橫琴島和小橫琴島，位於珠江口西側，比鄰澳門、珠海市，東與澳門隔夾馬口水道相望，北隔馬騮洲水道與珠海保稅區相望，西接磨刀門水道，南瀕南海，面積 106.46 平方公里。建國後行政隸屬珠海市灣仔鎮，20 世紀 60 年代由珠江西岸幾個城市組織橫琴島中心溝圍墾工程，將大、小橫琴島連成一體，十多年內先後有 3 萬人參與圍海造地、開荒耕作。1986 年，珠海市從灣仔鎮劃出橫琴島，設橫琴鄉，並於1989 年撤鄉建橫琴鎮。1990 年代，橫琴島由邊陲海島劃入經濟開發區域。1992 年，珠海市橫琴經濟開發區成立。1999 年底澳門特別行政區成立後，橫琴島成為粵澳兩地合作的橋頭堡。2000 年代初期，廣東省和澳門特區決定共同開發橫琴島。2009年 1 月，橫琴開發上升至國家戰略，時任國家副主席習近平訪問澳門時宣佈，中央政府決定開發橫琴島，正式掛牌成立國家級的“珠海橫琴新區”，納入珠海經濟特區範圍，對口岸設置和通關制度實行分線管理，並由粵澳兩地政府共同開發，開發的同時也要配合澳門的經濟多元化發展，成為「一國兩制」下探索粵港澳合作新模式的示範區。2021 年 9 月 5 日，中共中央、國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，將橫琴升格為粵澳共管的“橫琴粵澳深度合作區”（深合區），明確其四大定位：促進澳門經濟適度多元發展的新平臺、便利澳門居民生活就業的新空間、豐富「一國兩制」實踐的新示範、推動粵港澳大灣區建設的新高地。（一） 橫琴開發初心橫琴開發初心源於國家對於澳門特區的支持和前瞻性戰略佈局。澳門作為一個境外特區，具有一系列獨特優勢，如國際自由貿易港、 獨立關稅區、擁

澳琴一體化建設發展策略研究4有獨立的貨幣和司法體系，長達四百餘年與葡萄牙及其他西方國家保持密切商貿往來和人文交流，中西文化薈萃，文明互鑒互融，而且擁有廣泛的華人華僑資源和人脈網絡。在中國近代發展史上，澳門發揮了重要的積極作用，包括大中華地區最早的國際通商港、西式學校、醫院、銀行等。在兩次世界大戰及新中國建立和抗美援朝期間，澳門都以中立地位為中國內地打破西方經貿封鎖、轉運戰略物資等方面提供了重大支援。 特別是，在內地上世紀 80 年代改革開放後，澳門和香港一樣，發揮了積極的窗口與橋樑作用，助力內地引進外商投資，技術轉口、拓展對外貿易、成為連接內地和國際市場的重要橋頭堡。 1999 年 12 月回歸祖國後，澳門特區政府正確貫徹“一國兩制”，在中央政府大力支持下，根據”一中心、一平臺、一基地”發展定位，大力發展經濟，取得舉世矚目的成就。同時，也通過多種方式，為聯通內地市場和國際市場搭橋鋪路，尤其是在推進中國與葡語系國家的商貿活動和人文交流方面做了大量工作，發揮了“精準聯繫人”作用，獲得很好的效果。實際上，正如國家主席習近平在會見香港澳門各界慶祝國家改革開放 40 周年訪問團講話指出，新時代國家改革開放進程中，香港、澳門仍然具有特殊地位和獨特優勢，仍然可以發揮不可替代的作用。然而，澳門面積狹小、人口少，是個微型經濟體 ，自身市場幅度不大。儘管擁有一系列相對內地而言的獨特優勢，受限與資源稟賦不足，未能充分展現。而且，澳門自身產業結構長期單一，主要依賴旅遊博彩業。這種經濟結構抗風險能力低、缺乏長期可持續性。因此，中央政府要求澳門特區加快產業轉型，實現經濟適度多元化。特區政府也在積極落實。但是，受製於博彩“一業獨大”，擠佔匱乏及有限的土地、資金、勞動力資源，澳門其它產業發展舉步艱維，效果難顯。正是在這一背景下，2009 年中央宣佈開發橫琴，明確將其與澳門經濟發展緊密綁定——彼時澳門受國際金融危機衝擊，單一博彩業結構弊端凸顯，且土地資源匱乏制約長遠發展，面積達 106 平方公里的橫琴島成為拓展澳門發展腹地的天然選擇。 橫琴島開發，旨在利用橫琴的地理和資源優勢，為澳門經濟適度多元化發展提供重要支撐， 即從土地、勞動力、市場腹地等多方面解決澳門自身資源稟賦不足，促進澳門發展新興產業，提升經濟活力和可持續發

第一章 橫琴開發初心與演進5展能力，完善“一國兩制”事業，更好地發揮澳門特區在融入國家建設大局過程中的獨特優勢，促進國家一系列重大戰略決策的實施。這正是橫琴島開發的最重要的初心。 國家主席習近平多次強調：“建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件”，這一初心同時承載著豐富 “一國兩制” 實踐的使命，通過 “堅守‘一國’之本，善用‘兩制’之利”，探索粵澳協同發展新路徑。（二）橫琴開發的演進歷程橫琴開發絕非偶然興起，而是國家戰略佈局中的關鍵落子，自誕生之初便承載著特殊的使命。以合作促融合，為澳門產業多元發展開闢新空間，破解其經濟結構單一化的難題；同時，要搭建粵港澳深度交融的橋樑，讓三地優勢在碰撞中激發出更磅礴的發展動能。1. 啟動奠基階段（2009-2014 年）：搭框架建基礎2009 年是橫琴開發的新起點：當年 1 月中央宣佈開發決定，8 月國務院批復《橫琴總體發展規劃》，將其納入珠海經濟特區，並確立 “促進粵港澳合作” 目標。“橫琴新區”於當年 12 月掛牌成立，成為全國第三個國家級新區，同時澳門大學橫琴新校區獲授權由澳門管轄並奠基。這一階段橫琴開發以基礎設施與政策框架搭建為重點。2011 年粵澳簽署合作框架協定，啟動“粵澳中醫藥科技產業園”等首批落地項目；由澳門和橫琴共同組建公司開發建設與運營管理。產業園圍繞國際級中醫藥質量控制基地、國際健康產業交流平臺以及中醫藥產業與文化“一帶一路”國際視窗三大核心定位發展，建設符合中國內地與歐盟認證標準的 GMP 中試生產、研發檢測及產業孵化基地，吸引澳門和內地中醫藥科研和生成企業進駐。2014 年，澳門大學新校區（橫琴）移交啟用，通過海底隧道連接澳門，橫琴“電子圍牆” 式分線管理模式成型，為後續開放奠定了基礎。

澳琴一體化建設發展策略研究62. 深化合作階段（2015-2020 年）：擴開放促融合2015 年，中央政府批復橫琴新區更名為中國（廣東）自由貿易試驗區橫琴片區，明確是要推動橫琴成為粵港澳深度合作示範區。此階段橫琴開發側重於招商引資，內地和港澳企業入駐增多。廣東省和珠海市投入大量資源，推進產業與民生設施發展。2014 年橫琴口岸實現 24 小時通關，2016 年澳門單牌車獲准入境；2015 年“澳門青年創業谷”啟用，2019 年全國首個跨境辦公試點樓宇落地，首批澳門居民領到珠海醫保社保卡。2019 年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》進一步確定橫琴作為 “粵港澳深度合作示範區” 定位，跨境通勤專線、港澳專業資格認可等政策舉措密集出臺。2020 年 4 月 9 日，珠澳雙方舉行《國有建設用地使用權出讓合同》簽約儀式，由澳門都市更新股份有限公司承建服務澳門居民的大型綜合民生項目 --“澳門新街坊”於年底動工，旨在為澳門居民提供一個趨同澳門生活環境的居住區，並配備了學校、衛生站、長者及家庭社區服務中心、超市、餐廳、銀行等完善的配套設施，以滿足居民的教育、醫療、商業和社區服務需求。 在此期間，琴澳 “硬聯通”、“軟聯通” 同步推進，進入橫琴的澳資企業和澳門居民逐漸增加。3. 加快融合階段（2021 年至 2024 年）：體制創新提效能2021 年 9 月中央公佈《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，提出廣東省和澳門共同建設粵澳橫琴深度合作區（深合區）。標誌橫琴進入 粵澳“共商共建共管共用”新階段。兩地共同組建深合區管委會和執委會，加大推進深合區建設，採用新技術、新產業、新業態、新模式。中央政府和廣東省出臺一系列發展規劃和優化政策，包括 2023 年 2 月 23 日，經國務院同意，中國人民銀行會同銀保監會、證監會、外匯局、廣東省政府聯合印發《關於金融支持橫琴粵澳深度合作區建設的意見》（金融三十條）和 2023 年海關總署出臺的《支援和服務橫琴粵澳深度合作區建設若干措施》，推動深合區聚焦“四新”產業發展。中醫藥高端科技平臺、澳門高校國家重點實驗室分部等落地橫琴，助力澳門突破產業瓶頸。

第一章 橫琴開發初心與演進7在服務民生方面，《若干措施》明確支持加快橫琴基礎設施和資訊化建設，配套建設智慧監管平臺相關系統，拓展“智慧旅檢”覆蓋面，推廣使用“行郵物品資料庫”，進一步便利澳門居民、澳大師生、高端人才、會展人員進出橫琴。“橫琴口岸 24 小時通關”實現了兩地人員車輛高效往來，澳門居民通勤時間縮短至半小時生活圈內。更值得關注的是民生融合領域的進展：澳門醫師跨境執業資格互認機制初步建立，2021 年澳門醫生入駐橫琴醫院，澳門長者醫療券通用範圍持續擴大，讓“琴澳一家親”從概念走向現實。橫琴執委會與澳門市政署探索推進供澳花卉苗木、食用水生動物監管合作，針對性優化“澳門新街坊”安居入住通關服務，實現各類民生物資快速驗放。作為落實合作區“分線管理”政策的核心數字化基礎設施的橫琴智慧口岸公共服務平臺於 2023 年 2 月 8 日正式開工建設。依託廣東省“數字政府”政務雲平臺和中國（廣東）國際貿易“單一視窗”建設，加快構建公共服務、通關便利化、信用管理、免稅商品溯源、智慧口岸管理服務、風險防控六大應用體系 ，實現橫琴口岸“一線”與“二線”通道查驗單位及區域內市場監管、稅務、交通等12 個管理部門的資訊互聯互通 。該平臺於 2024 年 2 月 29 日上線啟用，為深合區 2024 年 3 月 1 日正式封關運行提供關鍵支撐。 從深合區建設成效維度看，制度創新成為最鮮明的底色。通過“分線管理”模式落地實施，貨物監管效率顯著提升；跨境金融帳戶體系試點破冰，便利了資金雙向流動；商事登記確認制改革則大幅縮短企業開辦時間，營商環境躍居全國前列。這些制度性變革啟動了市場活力，澳門大學和澳門科技大學的研究院包括中醫藥研發、太空科學、積體電路設計等重點實驗室分支機構繼落戶，新興產業加速集聚橫琴，截至 2024 年底已吸引超過 600 家澳資企業落戶，實際運營的科技型企業數量同比增長超三成。數百項規則銜接措施落地，琴澳一體化發展格局初步形成，在深合區居住就業的澳門居民大幅增加。有關數據顯示，截止 2025 年，橫琴常住人口五萬余中，澳門居民已過半。

澳琴一體化建設發展策略研究8第二章 粵澳深度合作區第一階段建設成就與不足自 2009 年開發橫琴島以來，在中央政府指導下，廣東省、珠海市和澳門特區共同努力，持續建設轉型。特別是 2021 年橫琴深合區成立後的第一階段建設大步進展，取得很顯著的成果，迎來蛻變昇華，成為支持澳門經濟適度多元發展，打造宜居宜業澳門居民新家園的實質性推動力。一、深合區第一階段建設成就（一）政策支持推動制度創新和 法規保障2021 年 9 月《粵澳橫琴深度合作區建設總體方案》公佈， 中央政府、廣東省和珠海市陸續出臺一系列法規政策，推動強勁的政策創新。包括中央政府相關部委陸續出臺的澳人澳企雙“15%”稅收優惠政策、“海關 20 條”、“橫琴金融 30 條”、赴澳旅遊“團進團出”、以及“一周一行”和“一簽多行”措施等支持深合區發展的政策 30 餘份，為深合區高質量發展提供強有力制度支撐。中央政府批復同意深合區財政補助資金方案，為深合區發展產業、促澳民生設施提供財力保障。同時，中央區域辦協調 12 個國家部委組建了支援深合區建設的工作專班，一線駐點協調推動深合區建設重要事項。廣東省出臺《深合區發展促進條例》、橫琴發展規劃等綱領性政策，提供有力的行政法治保障。而且，廣東省先後下放 182 項省級行政職權，賦予深合區更大的改革自主權。珠海市承接深合區執委會行政職權 488 項，助力深合區做好社會民生服務保障。粵澳深合區的設立促進了兩地在政策法規層面的合作，推出了一系列優惠政策，吸引了大量企業進駐。2024 年 3 月 1 日，深合區正式實施分線管理，成為全國首個境內趨同關外的特殊監管區域。實施了貨物「一線」放開、「二線」管住的分線管理，為深合區新一輪政策創新提供了強勁支持，深合區全面推進免、保、退稅政策落地，促進澳琴之間人流、物流跨境流通更為便捷有效。隨著多功能自由貿易帳戶、進口支付人民幣境外直接購匯、跨境人民幣帳戶融

第二章 粵澳深度合作區第一階段建設成就與不足9資等業務先後落地實施，深合區與境外資金跨境流動便利化程度明顯提升。（二）深合區“共商共建共管共用新機制”全面運作根據《粵澳橫琴深度合作區建設總體方案》，由粵澳雙方派出官員和公務員組建起深合區管委會和執委會，並與中央部委、廣東省、澳門特區、珠海市建立起常態化溝通協作機制，共同推動深合區建設。廣東省和澳門特區主管官員聯席召開管委會和執委會會議，共同決策開發建設重大事項。粵澳已共建“橫琴粵澳開發投資有限公司”，應用政府引導基金，共同開發建設橫琴。深合區管理團體及其運作逐步拓展，貨物監管效率顯著提升；跨境金融帳戶體系試點破冰，便利了資金雙向流動；商事登記確認制改革則大幅壓縮企業開辦時間，營商環境顯著提升。澳琴聯動進行招商引資，並透過各類人才引進計劃，吸引了大量高素質人才，加大為深合區發展提供智力支持。（三）“四新”特色產業加快培育成勢深合區為配合澳門產業結構，推動“四新”產業發展，陸續出臺支持“四新”產業發展等政策措施 50 余項，賦能企業做大做強。在深合區建設第一階段，成立了多個產業集聚區，促進了高新技術、文化創意和金融等產業的快速發展，初步形成多元化的經濟結構。深合區出臺“澳門監造”“澳門監製”“澳門設計”標誌管理辦法，服務澳門品牌工業發展壯大。深合區內已建成建設跨境電商產業園、南光（橫琴）物流中心和澳門國際機場橫琴前置貨站，攜手澳門共同發展跨境商貿和物流業。現代金融業亦日益壯大，吸引一批內地和澳門銀行、基金公司、保險、財富管理等金融機構落戶，金融業產值稅收分別占深合區總值近四成和三成五。 跨境資金流動、人民幣貸款便捷性和安全性明顯提升。“跨境理財通”業務順利開展。兩地聯合推出“澳琴同遊旅遊激勵計畫”和“一程多站”旅遊線路，以及“一會展兩地”的項目，共同發展會展文創產業，取得一定的產出效益。中醫藥是深合區的重點發展產業，在 2024 年底，粵澳合作中醫藥科技產業園內註冊企業數量達 239 家（含澳資企業 86 家），規模以上醫藥製造業增加值總量呈現穩步上升趨勢，深合區醫藥製造業增加值

澳琴一體化建設發展策略研究10總量達到 7,851.09 萬元。 根據統計資料，2024 年底橫琴 “四新”產業實有企業達 31,506 戶，產業增加值已達到深合區地區生產總值的六成，提前完成深合區第一階段發展目標。（四）創新要素集聚效應日漸增強深合區積極引進科技創新項目，依託中醫藥廣東省實驗室、省智慧科學與技術研究院以及澳門的四個全國重點實驗室，設立深合區分部，打造科技創新平臺，加速吸引優質科創項目和人才聚集。澳門大學、澳門科技大學得研究院相繼落戶橫琴，高標準建設產學研示範基地增加深合區科技研發和創新力量，並且推動與深合區 15 家企業建成院企聯合實驗室，累計開展部省級以上科研項目 195 項。深合區連續舉辦橫琴國際科創大賽，成功吸引極海半導體、芯潮流等優質科創項目進駐深合區。同時，橫琴出臺了支持人才發展若干措施，配合澳門實施“協同引才”新模式，著力打通境外高層次人才“居住在澳門、工作在橫琴”及“科研在澳門、轉化在橫琴”引才路徑。2024 年底，深合区已有国家高新技术企业 282 家（澳资企业 16 家）；有国家及省级专精特新企业41 家（澳资企业 4 家），為深合區的科技創新平臺建設及科研成果轉化打下較好的基礎。 （五）擴展澳門居民創業就業 深合區設立一些惠澳專項政策和專項資金，給予澳資企業更大扶持力度，鼓勵澳門居民前往合作區創業就業。在 2024 年底，深合區已有 6 萬餘家經營實體（含澳資實體愈萬家），其中科技型企業 1.1 萬家，澳資企業過千家。深合區已啟動琴澳創新產業園建設，建成科技型中小企業創新創業集聚地，為澳企發展營造更廣闊空間。 粵澳中醫藥科技產業園獲國家級科技企業孵化器認定，園區已簽約入駐澳門企業56家，占入駐企業總數的43.8%。逐步培育一些“四新”產業的澳資明星企業，包括普強時代、真健康、分子態、迪奇孚瑞、南光物流、跨境說等。中醫藥等澳門品牌有序推進，如廣藥澳門的新藥獲批上市，開啟“澳門註冊 + 橫琴製造”品牌落地實踐。

第二章 粵澳深度合作區第一階段建設成就與不足11此外，深合區和澳門政府均出臺支持澳門青年創新創業就業的若干政策和優惠措施，全力支援鼓勵澳門青年到橫琴創業發展。深合區積極優化支持澳門青年創新創業載體和發展環境，成立以來已累計孵化數百個澳門青創項目。推出“澳門青年實習計畫”和“琴澳居民招聘專區”線上平臺，自深合區成立以來，累計推出澳門青年實習計畫 14 個，提供就業機會超 7,300 個。深合區還大力擴展港澳專業人士跨境執業空間，跨境執業範圍擴展至 11 個領域，跨境執業專業人員超 1,400 人，並將跨境專業服務延伸至珠海與大灣區。 （六）增強琴澳民生融合基礎設施經過多年建設，深合區基礎設施日趨完善。一批大型交通、通訊等基礎設施陸續建成，顯著提升區內的連接性，便利了人員和資源的流動。橫琴口岸實行“聯合查驗、一次放行”通關新模式，人員車輛貨物通關效率大幅提高。深合區開設“通琴號”跨境通勤線路 18 條、55 個班次，為澳門居民和澳門高校師生提供便利跨境通勤服務。澳門輕軌延伸橫琴線 2024 年底正式通車，十字門隧道建成啟用，杧洲隧道實現雙線貫通，澳門單排車出入合作區已全面放開。深合區陸續新建各類學校 8 所，新增學位超 7,000 個，不斷滿足琴澳居民對優質教育需求。通過推進國家區域醫療中心建設，依託廣醫一院、珠海市人民醫院及澳門科技大學醫院的優質資源，為琴澳居民提供高水準、國際化醫療服務。同時，已實現首批 296 種澳門藥品及澳門醫療券在深合區指定醫療機構使用，便利澳門居民在深合區就醫。而且，在旅遊、教育和醫療等領域的民生基礎設施建設和改善，提升了兩地居民的生活質量。深合區的“澳門新街坊”項目從 2023 年底陸續建成開售，2024 年底認購單位達三成多，入住澳門居民上萬人。“澳門新街坊”內教育、醫療、外籍家政、廣播電視、國際互聯網等公共服務先行試點銜接澳門標準的各項政策已基本落地。項目內設立內地首家澳人子弟學校於 2024 年秋季開學，學生免費就讀並享受在澳門就讀學生同等升學保送等福利。澳琴兩地政府共同努力，積極試點公共服務與澳門有序銜接也取得較好成效。琴澳醫療衛生培訓基地、琴澳親子活動中心相繼揭牌運作，深合區啟用澳門政務 24 小時自助服務中心，“粵

澳琴一體化建設發展策略研究12澳社保一戶通”綜合櫃檯投入運營。 澳門居民在深合區可辦理十多個澳門特區政府部門近 70 項政務服務。此外，“澳門新街坊”內實現澳門元小額支付，切實提升澳門居民便利化跨境支付體驗。截至 2024 年末，在深合作區生活居住的澳門居民愈 1.5 萬人，就業人數達五千，就讀的澳門學生達 270 人。二、面臨的挑戰與不足深合區建設取得一系列顯著成就，基本完成第一階段目標，初步構架起澳琴一體化發展的格局，社會經濟發展效益趨顯。但是，在深合區建設過程中仍存在許多挑戰，還有不少問題值得深入探索和解決。尤其是，深合區的實體經濟發展不充分、企業實體化運作不足，商業樓宇空置率高、營商和居住成本高、生活配套不完善、人氣商圈不足、公共服務不到位等問題。我們認為，目前的主要挑戰和不足可歸集為以下幾個方面。 （一）深合區制度創新的局限橫琴作為粵澳深度合作區的定位，但澳門和橫琴隸屬不同的行政管轄體系，實行不同的政治和司法制度。儘管中央政府和廣東省、珠海市賦予橫琴高度政策許可權，並且由廣東省和和澳門實行“四商共建共管共享”機制。 但是，基於“一國兩制“制度差異，澳門作為境外特區的一些制度和政策安排未能延伸到橫琴。深合區不具備自身立法權限，需沿用內地相關立法、執法和司法制度。廣東省《關於橫琴粵澳深度合作區有關管理體制的規定》提出由廣東省和珠海市將依法把相關的省、市級管理權限授權或者委託深合區執委會及其工作機構，但是具體授權或委託事項尚未明確落地。當下仍缺乏 “深度合作區法” 等頂層設計。橫琴與澳門的制度規則銜接碎片化，現行政策多為 “一事一議” 的授權模式，跨境社保、學歷互認、征信資質、等核心問題尚未完全解決。特別是，澳門社會治理和司法體系仍未適用於橫琴。雖然兩地人員和貨物跨境流動已相對便利，但是資金、資料、教育、醫療、社保、養老等方面的跨境流通仍然有著不便。港澳居民，尤其是青年人，海外投資者、企業家和科研人員尚未能接受內地的政治和法律制度，深合區在海外市場的認受度不夠，抑制橫琴

第二章 粵澳深度合作區第一階段建設成就與不足13的國際化發展。因此，橫琴視乎停留於內地“特區中的特區”模式，未能和澳門有機融合，未達成預期的建設初心。（二）合作管理機制不順暢2021 年《深合區建設總體方案》要求廣東省和澳門共同建設，提出“共商共建共管共享”新模式。由廣東省省長和澳門特首共同擔任深合區管委會主任，以及兩地官員出任深合區執委會及其職能部門主管。但是在前幾年的實際中，“四共”模式的運作不夠通暢，表現為，澳方派出官員或公務員數量不多，且素質參差。在深合區執委會的職能局中，澳方派出官員在澳門特區政府相應職能部門多為非參與主要決策的副職人員，對內地體制和行政系統認知不足，在執委會職能部門的決策中影響有限。派駐橫琴的其他澳門公務員質素和業務能力亦有局限（澳門公務員常駐橫琴意願不高），加之澳門公共行政體系存在的不作為、不擔當弊端，派駐橫琴的澳方人員工作主動性和積極性不足，主要官員（如執委會澳方主任為兼職）來橫琴辦公時間非常有限及短暫，難以深入參與合作區建設的主要決策，無法發揮好“共管”職能。另外，深合區管理團隊有來自廣東省、珠海市及原來橫琴新區管委會的公務員、政務人員，又有澳門特區的公務員及深合區成立後招聘的員額制人員，他們分別是來自不同地方的體制內或聘用制管理人員，工作性質內容一樣，但工作的方式方法、考核標準、酬勞待遇卻有顯著差異，影響工作態度和積極性，不利於合作協同，從而限制深合區政策執行力和管理效能。《總體建設綱要》要求“琴澳一體化”發展，在第一階段建設過程中，主要是珠海和廣東省主導產業發展和建設項目，澳方參與相對被動。在澳門特區政府體系，對深合區建設的積極性受限。部分政府官員難以理解如何處理好兩地不同行政隸屬、法律體制及特區制度下的管理。甚至存在“一家不可有二主”觀念，對深合區事務相對消極。 同時由於目前粵方關於深合區經濟利益關係設置偏重橫琴和珠海，如橫琴的生產總值（GDP）按照屬地原則劃入珠海，深合區財政收入和盈餘歸於橫琴，除了澳資企業和澳門居民可享受一定的投資稅收優惠，特區政府無參與分享深合區建設的經濟效益，廣東省、珠海市和澳門

澳琴一體化建設發展策略研究14特區之間的“共享” 機制仍未明確，澳門居民未能直接分享深合區建設的紅利。因此，澳門政府、商界和多數市民對深合區建設的參與積極性偏低，缺乏主動性。（三）戰略定位與創新資源不匹配《建設總體方案》賦予深合區高層次發展定位，除了對澳門經濟適度多元發展提供支撐，還需要承擔引領區域發展、推動科技創新、促進產業升級的多重使命。為完成這一系列戰略任務，必須有高水準的創新資源和創新能力，具備規模性產業基礎、科技研發實力和足夠人力資源保障。目前，橫琴的實體經濟發展依舊緩慢，雖註冊企業數目 6 萬多家，但高端要素集聚不足，缺乏規模性科技創新企業。產業協同效應尚未充分釋放首當其衝，雖然深合區引入了一批優質項目，但產業鏈上下游配套不足導致集群化程度偏低，特別是高端服務業與製造業之間的銜接存在斷層。至今引進高新技術企業和高層次領軍人才，遠低於深圳前海和廣州南沙，科研投入強度不足全國高新區平均水準的 1/3。例如，深合區開發建設最久的粵澳中醫藥科技產業園，雖已引入數百家中醫藥企業進駐，涉及中醫藥、化妝品、保健品、醫療器材、生物醫藥、醫療服務領域，包括廣藥集團、麗珠集團及天祥集團等內地重點企業，搭建起 GMP 中試大樓、檢測大樓及科研總部辦公大樓等設施及產業園孵化區的良好生產設施，然而缺乏足夠的科研技術支撐，中醫藥科技產業園尚未形成規模效應，產業鏈和供應鏈不完整，跨境生產要素流動不通暢，“澳門設計、澳門監製”的落地項目較少。同樣，入駐橫琴澳門青年創業谷園的創新科研人員和青年創業者偏少。這和橫琴創新資源密度低有關，科研支撐能力薄弱，難以滿足 “四新” 產業對前沿技術和高端人才的需求，整體產業規模和市場較小，未能有效發揮預期的作用。另一方面，橫琴的產業規劃和佈局尚未和澳門密切對接，產業協同效能不足。澳門博彩業仍然“一業獨大”，其產業慣性與橫琴科創導向形成一定的結構性衝突。由於澳門的新興產業仍處於培育階段，橫琴前期拓展新產業未能完全配套。

第二章 粵澳深度合作區第一階段建設成就與不足15（四）項目落地與實際效能存在落差橫琴開發初期偏重房地產項目，建造了大量商業樓宇。雖然引入數萬個相內地和港澳企業註冊落戶，因生產設施、供應鏈和市場基礎尚未配套，難以在當地開展生產經營與銷售，企業註冊後實際運營率長期偏低。全島的商業樓宇空置率近 40%，常住人口偏少，未能形成人氣和市場效應。基礎設施利用率仍偏低，如投資 22 億元的地下綜合管廊因入廊費用高、管理複雜，使用率不足 40%。 對澳資和港資企業而言，儘管許多宏觀層面政策已經出臺，但落地“最後一公里”問題仍未打通，市場准入、稅收優惠等政策出現銜接縫隙，依然存在“大門已開、小門未通”狀況，部分政策的執行效果不理想。特別是，澳資企業普遍規模較小，未能達到橫琴當地營商許可門檻，市場准入依然受阻。深合區內澳門企業普遍反映“註冊易、運營難”。根據 2024 年的一個調研顯示，35% 的在橫琴澳門企業未能實現盈利，抑制澳資企業和澳門居民前來深合區投資、經營、就業和居住意願。此外，要素流動壁壘仍是隱性制約因素，比如專業人才跨境執業仍受資質認證差異限制，科研物資通關便利化水準有待進一步提升。政策紅利轉化為實際生產力的效率亦有優化空間，部分惠企措施因申報流程複雜而出現“懸空”現象，中小企業獲得感不強。此外，城市功能配套與人口導入速度不匹配的問題逐漸顯現，教育、醫療等公共服務供給能力亟需擴容升級。（五）缺乏人氣集聚，經濟活力不足目前，深合區面臨的一大問題就是欠缺人氣。城市功能提升和區域人氣集聚相輔相成，必須有一定規模的經濟活動、商業服務和消費人群。橫琴開發十多年來，興建了不少商業樓宇，已引入相當數目企業註冊落戶。但是，大部分企業並未實際經營，橫琴整體實體經濟規模仍然很小。近年來加快和澳門的基礎設施“硬聯通”和規制機制“軟聯通”，澳門居民入住人數已有增加。但是，整體常駐人口不足 5 萬人，沒有一定的人口基數，產業難以做起來，無法形成市場規模。雖然深合區整體基礎設施有明顯改善，但在某些區域仍存在不均衡的情況，影響整體運行效率。民生融合仍有“軟壁壘”，生活成本與配套失衡

澳琴一體化建設發展策略研究16而且橫琴的樓價、房租、物價等比珠海其他地區相對要高，而商業氣氛和生活配套又嚴重不足，交通商業網點及市政服務未普及，中小學學位短缺、醫療衛生體系未健全，跨境醫療轉診流程較為繁瑣耗時，居住生活較為不便。一些在橫琴就業創業的人士仍選擇珠海的拱北、十字門、香洲等地居住，每天往返通勤。不少在澳門就業人士寧可選擇距離更遠的珠海、中山居住，每日通勤往返，也不選擇距離更近、通關更便捷的橫琴。雖然澳琴交通設施和口岸已經大幅增加，24 小時通關，亦實行和珠海的貨物封關管理，推行澳琴要素流動。但在現實中，人流、物流、資金流、數據流仍未完全通暢，尤其是物資、資金和數據在兩地跨境流動仍然存在較多限制，加之橫琴的公共服務和社會保障尚未與澳門全面銜接，澳門居民和境外人士對前來深合區工作與生活意欲偏低，導致橫琴基本生活群體擴張緩慢，長期無法形成足夠人氣，影響深合區產業發展和經濟增長，建設效益未能充分顯現。 （六）對深合區發展的認知誤區由於澳門橫琴兩地存在的制度、資源稟賦、經濟和社會發展方面的差距，澳門社會上對橫琴的發展持有一定的負面取態。由於澳門自身資源及市場極為有限，部分官員和市民認為橫琴快速發展，將擠壓澳門的市場，或者產生替代效應而削弱澳門的新產業發展空間，可能吸走資源、沖淡澳門的相對優勢，因而擔心被取代，導致澳門產業的“空心化”。正是這種擔憂，加劇澳門政府和社會對深合區建設的低參與意願，或是產生了相對的抵觸。 另一方面，粵方部分官員亦認為，十多年的橫琴開發過程中，澳資企業偏重房地產項目，進入深合區的企業規模和資金規模太小，對橫琴經濟貢獻有限。而且澳門派駐深合作官員多為技術性人員，偏於本本主義，工作熱情不足，缺乏創新思維和決策魄力，遇事推諉、不易溝通，對深合區建設作用有限。這兩方面的認知誤區，實質上阻礙兩地的深度融合和發展。

第三章 深合區第二階段建設目標及實施路徑17第三章 深合區第二階段建設目標及實施路徑根據《深合區建設總體方案》，橫琴第二階段建設要著重推動澳門經濟適度多元發展、促進珠江西岸崛起，並為大灣區規則銜接與機制對接提供示範。國家主席習近平在 2024 年底視察澳門和橫琴時強調，一定要牢記開發橫琴的初心就是為了澳門經濟適度多元發展。希望大家按照中央要求，銳意改革、聚力攻堅，攜手開創合作區建設新局面。要不斷加強基礎設施“硬聯通”、規則機制“軟聯通”、琴澳居民“心聯通”，加快建成琴澳經濟高度協同、規則深度銜接的制度體系，把琴澳一體化提升到更高水準。持續完善公共服務和社會保障體系，打造優質生活環境，為澳門同胞在此生活、就業、創業提供便利。充分用好中央給予的各項支持政策，著力營造一流營商環境，推動澳門經濟適度多元發展和粵港澳大灣區市場一體化建設。一、“澳門 + 橫琴”新定位習近平主席提出，“澳門 + 橫琴”正在成為豐富“一國兩制”實踐的新示範、推動粵港澳大灣區建設的新高地、實現國家高水準對外開放的新平臺，指明了深合區第二階段建設的方向和目標。不同於過往琴澳的提法，而是以“澳門 + 橫琴” 來定位。這並不僅僅是兩地名稱順序的調換，更關鍵的是突出了深合區建設第二階段的新定位及核心要求，代表要轉變以往以廣東、珠海爲主導的合作區建設模式，而是要切實推動落實澳門主導的深合區第二階段建設。所謂的主導，就是在深合區的發展規劃、法規制度、產業政策、民生建設、市場開發、對外交流和社會治理中發揮主要的作用。這個新定位完全符合中央政府決定開發橫琴島的初心，就是為了澳門經濟適度多元發展。在橫琴開發建設的前期，由於管理制度和資源稟賦原因，主要是由廣東省、珠海市政府為主導。即使在中央政府發佈粵澳（橫琴）深度合作區總體建設方案之後，第一階段仍然是由廣東省為主導。深合區執委會職能部門大多數

澳琴一體化建設發展策略研究18官員來自廣東省和珠海市，產業規劃及項目推進仍是依賴於粵方的資源（人、財、物），除了深合區管委會和執委會領導層有澳門特區主要官員聯席兼任，澳門派駐深合區執委會職能部門的官員及公務員僅幾十人。由於內地和澳門特區在政治、法律、經濟、稅務、海關、治安、民生、社會治理等方面客觀上具有較大差異或政策約束，橫琴深合區第一階段著重於基礎設施建設，主要資金來源、建設佈局及市場拓展難免由粵方主導。加之澳門社會對深合區建設戰略意義認知不足，參與意欲不足，因此澳方在橫琴建設前期的作用相對有限。如前所述，橫琴深合區第一階段建設取得很大成就，但是也存在不足。核心問題在於澳門和橫琴兩地一體化發展仍有短板，未能充分發揮橫琴和澳門聯動，協調發展，推動澳門經濟適度多元發展的作用。正是在這一背景下，習主席指出提出來了“澳門 + 橫琴”定位，推動合作區第二階段建設，要求廣東省和澳門各方要堅定落實規劃，保持戰略定力，堅持久久為功。由此可見，中央政府對橫琴合作區建設的定位和指導方針是從國家發展戰略高度考慮的。初心非常明確，就是要為澳門經濟適度多元發展提供支撐，開創“一國兩制”新實踐，更充分、全面啟動澳門作為境外特區的制度優勢和自身一系列獨特優勢，拓展澳門在助力大灣區建設、“一帶一路”戰略以及國家高水準雙向開放中的“內聯外通”功能，滿足新時期國家建設所需。在這一過程中，澳門的特色及優勢需要增強，以便進一步發揮不可替代的作用。理論上說，內地開發建設對外開放新平臺效率很高，像深圳、上海、海南、或是廣東的南沙、前海及橫琴，對促進國家建設和對外開放都起到非常積極的作用。但是，相對而言，仍無法替代香港和澳門這兩個境外特區的“橋頭堡”。尤其在世界格局百年不遇大變局，以及地緣政治、大國博弈、全球產業鏈、供應鏈加劇重塑的當下，澳門及香港由長期歷史淵源形成與國際市場直接對接網絡，國際自由港、獨立關稅區、要素全球自由流動的優勢對促進國家內外經濟雙循環尤其重要。或者說，深圳、海南等特區可以快速再造，但澳門和香港的獨特作用卻不能。擴大澳港獨特功能作用對國家發展是具有重大戰略意義的。因此，深合區建設應針對這一戰略目標，以橫琴的資源優勢，彌補澳門的資源短板，推動澳門產業轉型，不僅實現澳門自身經濟適度多元發展，確保“一國兩制”創新發展，行穩致遠；而且可以充實拓展其“國際大都會”功能，

第三章 深合區第二階段建設目標及實施路徑19更好地“以澳門所長、服務國家所需”。這正說明，在新時期，深合區建設要準確把握“澳門 + 橫琴“新定位，從國家發展戰略高度，牢記初心，以澳門為主導，加快推進第二階段建設。二、深合區第二階段建設目標《建設總體方案》明確提出了深合區建設戰略目標：1）促進澳門經濟適度多元發展的新平臺。深合區將立足粵澳資源稟賦和發展基礎，圍繞澳門產業多元發展主攻方向，加強政策扶持，大力發展新技術、新產業、新業態、新模式，為澳門長遠發展注入新動力；2）便利澳門居民生活就業的新空間。推動深合區深度對接澳門公共服務和社會保障體系，為澳門居民在深合區學習、就業、創業、生活提供更加便利的條件，營造趨同澳門的宜居宜業生活環境；3）豐富“一國兩制”實踐的新示範。堅守“一國”之本，善用“兩制”之利，立足深合區分線管理的特殊監管體制和發展基礎，率先在改革開放重要領域和關鍵環節大膽創新，推進規則銜接、機制對接，打造具有中國特色、彰顯“兩制”優勢的區域開發示範，加快實現與澳門一體化發展；4）推動粵港澳大灣區建設的新高地。充分挖掘粵港澳大灣區制度創新潛力，用足用好澳門自由港和珠海經濟特區的有利因素，加快提升深合區綜合實力和競爭力，有力支撐澳門—珠海極點對粵港澳大灣區的引領作用，輻射帶動珠江西岸地區加快發展。同時，《建設總體綱要》提出的深合區三階段發展的具體目標：第一階段：到 2024 年澳門回歸祖國 25 周年時，粵澳共商共建共管共享體制機制運作順暢，創新要素明顯集聚，特色產業加快發展，公共服務和社會保障體系與澳門有序銜接，在深合區居住、就業的澳門居民大幅增加，琴澳一體化發展格局初步建立，促進澳門經濟適度多元發展的支撐作用初步顯現；第二階段：到 2029 年澳門回歸祖國 30 周年時，深合區與澳門經濟高度協同、規則深度銜接的制度體系全面確立，各類要素跨境流動高效便捷，特色產業發展形成規模，公共服務和社會保障體系更加完善，琴澳一體化發展水準進

澳琴一體化建設發展策略研究20一步提升，促進澳門經濟適度多元發展取得顯著成效。第三階段：到 2035 年，“一國兩制”強大生命力和優越性全面彰顯，深合區經濟實力和科技競爭力大幅提升，公共服務和社會保障體系高效運轉，琴澳一體化發展體制機制更加完善，促進澳門經濟適度多元發展的目標基本實現。在已完成第一階段目標後，現階段深合區建設須著重以澳門為主導，推動澳門和橫琴一體化建設，加快兩地的經濟高度協同、規則深度銜接的制度體系全面確立，各類要素跨境流動高效便捷，特色產業發展形成規模，公共服務和社會保障體系更加完善，將圍繞“琴澳一體化、產城融合深化、制度型開放突破”。澳琴一體化不同於內地其它區域或城市間的一體化，而需突出兩地在產業、基礎設施、民生服務、公共治理和社會保障體系等全方位的深度融合。在一定意義上，我們認為，深合區和澳門同城化應該是個重要發展方向。橫琴若只是作為內地“特區中的特區”，一體化發展仍將面臨極大的困惑及阻力。但是，兩地的同城化化發展，尤其是突顯或擴展澳門的“一國兩制”制度和一系列獨特優勢，有助於破解深合區建設現階段未能解決的深層次難題，諸如澳方政府及社會參與積極性不高、“共管共享”機制不落地、海外投資者和各類人才心存顧慮，不願前來、以及深合區產業鏈不通暢、市場規模偏小、人氣難集聚等，加快完成《總體方案》設立的第二階段發展目標，實現國家主席習近平在 2024 年底提出檢驗深合區成效的三個“要看”標準：一是要看在促進澳門經濟適度多元發展、便利澳門居民生活就業上，有沒有實實在在的舉措和成果；二是要看在發揮“兩制”之利、推進兩地規則銜接和機制對接上，有沒有創造新的制度性成果；三是要看在以琴澳一體化推進粵港澳大灣區市場一體化建設上，有沒有發揮先行先試的作用。澳門、廣東、珠海作為合作區建設的貢獻者和受益者，都有義務朝著這個目標共同努力。三、 第二階段建設重要任務為達成這個重要目標，第二階段深合區建設需聚焦以下幾項任務：

第三章 深合區第二階段建設目標及實施路徑21（一） 制度性突破及創新錨定“澳門 + 橫琴”新定位，針對橫琴開發建設過程中的主要矛盾，勇於進行制度性改革和創新。澳門特區政府必須解放思想，深刻領會習主席提出中央開發橫琴的初心，聯動廣東省和珠海市，積極探索深合區管理制度及治理模式的創新。應看到，“澳門 + 橫琴”新定位強化了澳門主導權，深合區執委會主官由澳門司長擔任，需展現 “共商共建共管共享” 體制從 “協同” 向 “融合” 跨越。因此，在堅持“一國兩制”原則下，澳琴共同研究深化深合區與澳門一體化發展規劃，兩地深度融合的必要法律法規保障、推行實務中的盲點、難點，以及可行的解決方案。要積極探索制度創新示範作用，突破 “一事一議” 授權模式，打造 “一國兩制” 框架下區域治理新范式，成為國家制度型開放的 “壓力測試場”。在保障國家安全和區域發展協調的前提下，共同商量如何化解深合區行政隸屬、立法權限、管理模式、利益共用等方面的困局，勇於進行制度性創新，全方位要素整合，探索與國際接軌的民商法律體系（如跨境投融資便利化）、營商環境對標高標準經貿規則； 做好規則銜接提質，推進澳琴同城化進程，真正調動澳門、廣東省和珠海市的積極性，同心協力，實現合作區建設第二階段目標，助力國家經濟建設和高水準對外開放的戰略實施。（二）促進澳門經濟適度多元發展的新平臺立足粵澳資源稟賦和發展基礎，特別是澳門境外特區的制度優勢和橫琴對接大灣區及內地廣袤市場的資源優勢，圍繞澳門產業多元發展主攻方向，共同拓展四大新興產業，利用好國家的政策扶持，大力發展新技術、新產業、新業態、新模式，新平臺，形成兩地產業共生核心載體，從 “澳門研發 + 橫琴轉化” 的單向賦能，升級為 “澳琴要素聚合 + 灣區資源聯動” 的雙向循環，重點打造一批“四新產業”的高質量新產業載體，聚焦科技研發和高端製造（如積體電路、生物醫藥、新能源）、中醫藥服務貿易、文旅會展等澳門優勢產業的延伸，破解澳門產業單一化困局，加快澳門經濟適度多元發展，為澳門長遠發展注入新動力。

澳琴一體化建設發展策略研究22（三）構建趨同澳門的宜居宜業生活環境全面推進深合區和澳門基礎設施的“硬聯通”和規制機制“軟聯通”，促進要素資源在澳琴兩地之間安全、便捷流動，打造便利澳門居民生活就業的新空間。深合區需要深度對接澳門公共服務和社會保障體系，為澳門居民在橫琴學習、就業、創業、生活提供更加便利的條件，營造趨同澳門的宜居宜業營商環境和宜居宜業的優質城市配套（教育、醫療、住房、社保）生活環境，吸引更多的國際投資者和專業人士前來橫琴和澳門，共同拓展新興產業，提升科技創新能力，建成國際高端人才集聚高地，加快大灣區國際科技創新走廊建設，助力國家搶佔科學技術發展先機，科技強國、早日實現社會主義現代化建設。（四）打造國家高質量對外開放新平臺澳琴聯動，建設國家高質量對外開放新平臺。深合區需要依託澳門與葡語系國家經貿活動和人文交流網路，構建 “國際資源接入 + 灣區產能輸出” 的中轉平臺，推動制度型開放，助力澳門更好地發揮內地與葡語 / 西語國家經貿合作的“精準聯繫人”功能，對接中國和葡語 / 西語系國家、東南亞國家、非洲和拉丁美洲國家及地區市場，共同拓展內聯外通的作用，聯動澳港、聯通國際國內市場，建設新開放樞紐，扮演國家高水準雙向開放的 “轉換插頭” 角色。 同時，以深合區資源稟賦彌補澳門資源短板，聯手構建國際化的營商環境，加大對國際投資者的吸引力，引進更多的國際龍頭企業和專業人才，做大做強新興產業。助力內地“引進來、走出去”，通暢“經濟雙循環”。而且，以創新的機制和優良的基礎設施、居住環境，澳琴共同打造“國際高端人才集聚高地”，大幅提升大灣區科技創新實力，建設國際科技創新走廊，助力國家“科技強國”戰略實施。（五）推動粵港澳大灣區建設的新高地更應積極突出澳門優勢，結合「一國兩制」、國際貿易自由港及單獨關稅區等制度，發揮作為國內國際雙循環的重要樞紐和關鍵節點的功能，通過促進

第三章 深合區第二階段建設目標及實施路徑23國內國際資本、人才、技術、數據等要素充分交流合作，打造新型經濟區域。通過制度創新以及澳琴深度融合實踐，充分挖掘粵港澳大灣區制度創新潛力，用足用好澳門自由港、橫琴深合區和珠海經濟特區的有利因素，協同發展，加快提升深合區綜合實力和競爭力，有力支撐“澳門—珠海”極點對粵港澳大灣區的引領作用，輻射帶動珠江西岸地區加快發展，助力大灣區建設以及全國統一大市場建設，早日實現中華民族偉大復興使命。四、第二階段建設目標任務的實施路徑根據中央統一部署，深合區第二階段建設需錨定“澳門 + 橫琴”定位，通過制度設計、產業規劃、基礎設施、民生服務、要素流通、社會治理等層面同時發力，加快建設。第一，要進一步解放思想，大膽嘗試政策創新，加大澳門對深合區建設的主導作用。堅持橫琴開發初心，增大澳門政府和商界的參與度。2025 年初，新一屆澳門特區政府遵循習主席提出“著力推動經濟適度多元發展”的希望，積極推動深合區建設，成立了以岑浩輝特首任組長的“促進橫琴粵澳深度合作區建設領導小組”，研究深合區建設的方向、重點及時間鋪排等重大問題，研究制定支持深合區建設的重要政策及法律法規；協調特區政府不同範疇對深合區建設的資源投放等，統一制定參與深合區發展規劃和建設項目。澳門要以創新、主動精神和思維，用好國家各項支持政策，高質量推進深合區完成第二階段目標任務。因此，澳門特區政府、商界和市民必須把深合區建設納入自身發展規劃，增派更多敢於擔當、勇於開拓的政府部門官員和公務員進駐深合區，承擔起主導作用，優化深合區管理機構機制，結合澳門和橫琴實際情況，落實兩地產業對接、規則機制銜接、一體化市場建設和公共服務互聯，實質性提升政策執行力，促進兩地的深度融合（而非簡單合併）。第二，要堅持依法辦事，加快澳琴一體化建設的必要法律法規梳理、修訂或新訂工作。深合區應認真探索現有法律規範外的政策可行性，為促進澳琴共同發展四新產業提供必要的法律依據和管理規範。要爭取中央政府授權以及廣東省、珠海市支持，對深合區實行“一線完全放開”、海關邊檢後撤「二線」

澳琴一體化建設發展策略研究24的制度創新管理以及運用物理圍網的特殊監管體制，探索“一國兩制”事業的創新實踐，延伸澳門公共行政及社會治理制度和社會保障體系進入深合區，深化兩地制度對接、機制銜接，人員、物資、資金、數據要素的跨境自由流動，促進澳琴同城化發展。在澳門，部分法規仍對澳門居民到深合區生活、就業及創業形成限制，不利於澳琴一體化發展，需加快梳理和修訂，以法律制度創新為突破口，不停留口頭上「先行先試」，而要勇於創新實踐，推進深合區建設取得明顯的實質性進展和成效。當下，有必要進行澳門現任法官在橫琴法院擔任非常任法官的試點工作，促進橫琴的民商事規則銜接澳門，優化深合區營商環境，提升投資者及外界對深合作的信心和參與意願。第三，加快統一的產業規劃，推動澳琴一體化與建設。深合區產業佈局需要全面對接《澳門特區經濟適度多元發展規劃 2024-2028》，制定深合區產業政策和資源配置。2025 年 7 月 3 日公佈的《橫琴粵澳深度合作區產業發展規劃（2025—2029 年）》已系統部署了“四新”產業和琴澳產業一體化佈局，提出“共建平臺、強化鏈條、數字賦能、佈局未來”四大路徑，深化澳門與內地、葡語 / 西語國家的創新資源整合。深合區要圍繞微電子、數字經濟、未來產業三大重點領域構建具有國際競爭力的琴澳現代化產業體系，培育新質生產力，全力打造好國際健康島、活力島、數字島、財富島，為澳門長遠繁榮注入強勁新動能。因此，澳琴要共同進行發展規劃整合，做好全方位銜接，調動各方面積極性，資源共享、優勢互補、聯手進行國際招商引資，共同打造高效、國際化的四新產業鏈、供應鏈、做實做強四新產業、促進澳門經濟適度多元發展。因此，須結合澳門資源稟賦和實際條件，確定深合區第二階段發展的產業優先方向，適當聚集資源，聚焦與澳門關聯領域，推動特色優勢產業形成規模。澳門政府亦將對標“三個要看”要求，在深合區打造一批標誌性、有明顯帶動效應的項目和工程，用好國家放寬優化過境免簽政策，在主要客源市場舉辦旅遊推廣活動，吸引外國旅客以“一程多站”模式到訪澳門、橫琴及內地其他省市。加強與廣東省及香港相關部門合作，澳琴聯動創新旅遊產品、推廣粵港澳大灣區旅遊品牌，共同推動大灣區旅遊市場的發展。可依託澳門自由港與合作區優惠政策的疊加優勢，加快發展跨境電商、數字金融、財富管理等新業態，並強化與國際接軌，共同發展特色金融產業。加快“澳門註冊＋橫琴生產”

第三章 深合區第二階段建設目標及實施路徑25的創新模式應用，促進澳琴中醫藥產業深度聯動發展。還需加快橫琴國際教育（大學）城、琴澳創新產業園、全國高校區域技術轉移轉化中心澳門分中心、澳門國際機場橫琴前置貨站等項目建設，進一步推動澳琴兩地的產業融合。在科技創新方面，澳琴聯動打造高端科技研發基地，發揮好澳門科研特色和“一國兩制”制度優勢，拓展“澳門研發 + 橫琴轉化”的協同模式。憑藉澳門的國際網絡和廣泛人脈的獨特優勢，澳琴聯手打造高水準的科技創新平臺，助力大灣區國際創新走廊和國際高端人才集聚高地建設。第四、澳琴深度融合要進一步強化基礎設施的硬聯通和規則機制的軟聯通。要在 2024 年實行“封關管理”基礎上，根據深合區第二階段建設目標和任務，加快兩地人員、物資、資金和數據自由流動的硬體設施建設，包括交通、城建、運輸、口岸、海關、邊檢、檢疫、通訊、移動支付等方面的高效安全聯通。要加快落實 2025 年 10 月公佈《橫琴粵澳深度合作區國土空間詳細規劃（草案）》，從交通基建、空間佈局、產業協同到民生服務等方面實現琴澳「硬聯通」與「軟聯通」。包括擴展橫琴和澳門之間陸路、橋樑、通關口岸設施，加強互聯互通，增加採用“聯合一站式”過關模式和刷臉 + 指模（免出示證件）等數字技術功能的合作查驗自助通道，優化口岸旅檢大廳自助通道區域，提高通關效率，縮短通勤時間，進一步便利澳門、橫琴及其它內地地區居民、海外投資者和遊客在澳琴兩地往來；促進貨物、資金和數據等要素更加高效便捷流動，便利更多澳門居民和境外人數選擇在橫琴創業投資和就業生活。澳門特區政府 2025 年已宣佈，啟動澳門珠江西岸國際航空樞紐（港）建設工程，利用橫琴的空間優勢和澳門的國際航權優勢，將澳門國際機場的安檢、打板和貨物集散等功能前置到橫琴，實現澳門與粵港澳大灣區貨源地之間的無縫連接，促進珠江西岸物流樞紐建設。要加快推進國際光纜及分支接入橫琴，促進通信網絡澳琴互聯互通，降低合作區通訊等營商成本，確保兩地公文安全高效跨境流轉，便利更多澳資港資和其它境內外企業進入合作區發展。在澳琴 “軟聯通”方面，必須加大兩地規則銜接和制度對接。優化深合區分線管理政策制度，逐步將查驗申報、稅收徵繳、檢驗檢疫、貿易管制、食品安全、知識產權、統計等口岸監管職能調整至“二線”實施。在要素跨境流動、市場准入、行業監管、專業服務等領域，探索和實行兩地規則機制的軟

澳琴一體化建設發展策略研究26聯通，共同打造對標國際慣例的營商環境，推進深合區建設。澳琴兩地要認真探索“共管、共享的有效機制及制度安排，兼顧雙方利益，調到所有參與方的積極性。澳方·應增派優秀公務員或商界專業人士進駐深合區，可利用特區政府新增設的“特別兼任”制度，以更靈活的形式委派公務人員參與深合區重要工作和重大項目，增加深合區和澳門公務人員的雙向輪崗交流，促進政策制定、執行、監督的相互理解，提升工作技能和協調能力。還要試點“澳琴跨境辦公無邊界”，允許灣區企業使用橫琴載體對接澳門國際資源；推行“跨境金融資產轉讓”試點，簡化澳門居民在深合區及大灣區投資流程。第五、提供趨同澳門的民生服務與社會保障。深合區應成為澳門發展的“後花園”，必須加快建設便利澳門居民生活就業的新家園。為此，需要提供趨同澳門的民生服務和社會保障體系，涉及教育、交通、衛生、醫療、住房、通訊、養老、社區服務等各個民生領域。相對而言，澳門目前的民生服務設施和社會保障體系配套完整，而且服務質量較高。深合區第二階段建設需要澳琴聯手，建設與澳門標準對接的學校、公交、醫院、衛生站、幼稚園、養老院、保險、購物商場、社康中心等公共服務設施，做好便民、惠民，消除澳門居民的後顧之憂，樂於前來橫琴工作生活。深合區管委會和執委會需要做好統籌規劃，制定相關政策指引，破解障礙，加快推動兩地民生服務與社會保障體系的機制對接和資源融合，創造更好條件，開發特色重大商圈、增強人氣，打造宜居宜業宜遊美好家園，早日實現總體建設方案設立的目標和任務。澳門政府應進一步拓展澳門政務 24 小時自助服務中心的服務項目和內容，增加在深合區內其他區域的遙距服務櫃枱及智慧檔櫃的服務點，擴展澳門醫療補貼計劃覆蓋橫琴，推動在深合區實施便民藥物措施，滿足澳門市民的用藥需要，更加便利澳門市民在橫琴看病就醫。同時，深橫琴應參照澳門的社會福利保障體系設立家庭社區服務中心和長者服務中心，豐富服務內容，拓展服務範圍，為在橫琴生活的澳門市民提供更多便利。第六，提升治理能力，增強政策執行力。深合區第一階段建設去掉較好進展，但也面臨不少挑戰和不足。從澳門來看，參與度和貢獻相對有限，未能發揮出深合區對澳門經濟適度多元發展的推動作用。這是有多方面原因，其中澳方也有一定的責任。進入第二階段建設，新一屆特區政府根據“澳門 + 橫琴”

第三章 深合區第二階段建設目標及實施路徑27定位，正積極部署和推動深合區建設。顯然，任何政策規劃的落實，需要有效的執行機制和人事組織保障。深合區第二階段發展規劃和建設目標決定之後，實際成效就取決於政策執行力度和效力，需要打造高效廉潔政府以及擔當有為公共行政服務隊伍。因此澳琴兩地都需要提升治理效能。一方面，要優化深合區執委會工作機構的職能及分工進行，大幅增加澳門委派公務人員比例，並且要提升深合區執委會的工作水準和執行效率。有必要研究及理順深合區執委會與廣東省派出機構的職能分工，構建權責分明、協同高效的橫向聯動運行體系。另一方面，澳門特區政府要加快公共行政改革，優化政府架構，轉變治理理念，提升政府官員和公務員的服務意識，改進工作作風，落實問責制，切實發揮好深合區建設主導者作用，認真執行澳琴一體化建設規劃和政策，協同廣東省、珠海市，按照中央要求，銳意改革、聚力攻堅，攜手開創深合區建設新局面。為此，必須加強澳琴公務人員在崗交流及培訓機制，透過共同開展培訓，提升兩地公務人員專業素質技能和政策執行力。深合區要高效執行“三個要看”標準，努力完成第二階段建設目標和任務，加快澳琴的一體化深度融合，為助力澳門經濟適度多元發展、“一國兩制”新實踐、大灣區建設新示範以及國家高水準對外開放新平臺，做出更多更好的積極貢獻。

澳琴一體化建設發展策略研究28第四章 澳門與橫琴的資源稟賦及產業基礎比較分析一、回歸後澳門產業結構演變及現狀（一）回歸以來澳門經濟發展概況澳門回歸以來，得益於中央政府大力支持，特區在政治、經濟、社會、民生等各領域均取得令人矚目的成就。整體經濟跨越式快速發展，政府稅收大幅增加，各項社會民生福利持續增長，居民的獲得感、幸福感、安全感不斷增強。據政府統計暨普查局公佈的資料，以當年價格按支出法計算的本地生產總值（GDP）由 1999 年的 523.28 億元（澳門元，下同）增長到 2019 年的 4,445.4億，年均增長率超過 11%，在發達經濟體中位居前列。疫情結束後的第一年，2023 年 GDP 增長高達 80.5%。2024 年增長率為 8.8%，GDP 總值 4,033.1 億，已回復至疫情前 2019 年的 86.4%。回歸之後 GDP 平均每年以雙位數增長（不含疫情期間），人均 GDP 則由 1999 年 122,431 元增長至 2024 年的 587,922 元， 增幅 3.8 倍。2024 年《環球金融》雜誌公佈的最富有國家（地區）排名，澳門居全球第二。另外，澳門是世界上最安全的城市之一、亞洲最具增長潛力的城市之一、全國最具持續競爭力十大城市、全球擁有福布斯五星級酒店數量最多的城市、創意城市美食之都、國際會議城市排名亞太區第二十位、中國內地出境旅遊者最滿意的目的地（2024 年），等等。（二）歷屆特區政府產業政策回顧回歸以來，澳門雖然創造了驚人的經濟成長奇跡，但經濟高度依賴博彩旅遊業，且經濟增長率波動性較大，單一產業結構使澳門面臨諸多風險與挑戰。在中央政府的支持下，歷屆特區政府在產業政策規劃方面，重視推動經濟適度多元發展，旨在減少對單一產業的依賴，提升特區競爭力以保持可持續發展。

第四章 澳門與橫琴的資源稟賦及產業基礎比較分析291. 2000-2004 年：突出重點、兼顧多元回歸初期，特區政府以“固本培元，穩健發展”為整體產業政策的基本目標，促進產業結構調整的基本思路是“突出重點、兼顧多元”。在把龍頭產業做大做強的基礎上，藉此帶動服務業和其他行業的協調發展，優化產業結構。特區政府尤其重視處理好突出重點與均衡發展之間的關係。例如，2002 年財年施政報告中指出：一方面，政府的施政和計劃應當考慮如何有利於服務業的發展，在基建、教育、培訓、科技、環保等領域作出通盤考慮、協調安排，將各自為政轉變為團隊合作，力爭形成社會合力，使主體行業發展得更快更好；另一方面，政府亦須注意協助原有及其他產業的優化和成長，維持產業結構的適度多元和均衡，以增強對外圍環境變化的適應能力和對風險的抵禦能力。2. 2005-2009 年：著眼於互相依存、互相促進的產業結構進入 2006 年，特區政府開始深刻認識到，經濟適度多元並不等於四面出擊，而是要因勢利導、量力而為，把主要著眼點放在形成互相依存、互相促進的產業結構上。為此，特區政府在重視博彩業發展的同時，集中精力加大適度多元的推進力度，促進綜合旅遊、優化經貿平臺、發展相關服務行業、推動傳統製造業轉型升級等。在此過程中，特區政府重點調控博彩業發展的規模和速度，著力提高博彩業的競爭力，並有效發揮其對其他行業發展的輻射作用。3. 2010-2014 年：培育新興產業，創造新的經濟增長點特區政府在保持和鞏固旅遊業發展的同時，著力扶持適合澳門的新興產業成長，重點推動會展業、文化創意產業、中醫藥產業、商貿服務等產業發展，支持傳統產業轉型升級，努力形成符合本地實際的適度多元經濟結構。全力支持和鼓勵各產業進行技術創新和提升管理水平，以增強整體競爭力。總體而言，這一階段的突出特徵是：維持旅遊博彩業發展，同時積極培育新興行業成長。4. 2015-2019 年：促進博彩業健康發展，深化世界旅遊休閒中心建設澳門特區政府集中加大力度培育會展、文化創意、中醫藥、特色金融等新

澳琴一體化建設發展策略研究30興產業的成長，並完成編制這幾個新興產業的統計指標體系。在此階段，特區政府圍繞構建旅遊休閒大業態，致力實現多元產業聯動互補發展。5. 2020-2024 年：確立“1+4”適度多元發展策略根據中央政府要求，第五屆特區政府提出：充分發揮澳門的獨特優勢，圍繞落實“一中心、一平臺、一基地”發展定位，在鞏固和提升傳統優勢產業的同時，積極培育和發展適合澳門的新興產業，致力構建適度多元及可持續發展的產業結構。在為此，特區政府於 2023 財政年度施政報告中正式確立“1+4”經濟適度多元發展策略，以優化產業結構。其中，“1”是指按照建設世界旅遊休閒中心的目標要求，促進旅遊休閒多元發展，做優做精做強綜合旅遊休閒業；“4”則是指持續推動大健康、現代金融、高新技術、會展商貿與文化體育等四大重點產業發展，逐步提升這四大產業在經濟中的比重，不斷增強經濟發展動能和綜合競爭力，著力構建符合澳門實際且可持續發展的產業結構。爭取在未來實現非博彩業佔本地生產總值約六成的目標。新一屆特區政府於 2024 年底就職以來，提出以習近平主席提出的“四個著力”為指引，緊緊圍繞“一中心、一平臺、一基地”的定位及“1+4”多元產業發展方向，在經濟適度多元發展方面展現更大作為。2025 年財政年度施政報告指出：加大對多元產業的支持和資金投入力度。著力培育具有國際競爭力的新產業，研究推出支持經濟適度多元發展的財政稅收政策。岑浩輝特首在2026 年施政報告明確指出：經濟適度多元發展是一道必做題，而且必須加快做、必須做好。特區政府將從加大政策支持、增加資金投入、優化營商環境等方面，着力培育具有國際競爭力的新產業，有效落實“1+4”經濟適度多元發展目標任務。（三）澳門主要產業發展狀況1. 綜合旅遊休閒業內地開放“自由行（個人游）”政策為澳門帶來了巨大的客流。統計數據顯示，1999 年內地年訪澳門遊客總數約為 163.7 萬人次，2023 年在入境澳門

第四章 澳門與橫琴的資源稟賦及產業基礎比較分析31的 2,800 萬人次中，內地旅客達 1,904.9 萬人次。自 2003 年 7 月“自由行”正式實施至 2023 年底，內地居民“自由行（個人游）”赴澳門旅遊總人次接近 1.5億。得益於遊客數量的大幅增長，澳門的酒店、餐飲、零售等行業大規模擴張。有研究指出，博彩業專營權的開放產生了較為明顯的乘數效應，帶動了酒店業、批發及零售業、建築業、銀行業、飲食業等行業的發展。與回歸之初相比，酒店業接待能力有了極大提升，酒店的服務內容與模式更為全面、現代化，經營業務也更為多元，一大批集休閒度假、表演娛樂、高檔零售、會展等多功能於一體的酒店落戶澳門，其中不乏全球知名的品牌酒店。據國際權威評分機構評比，2023 年澳門有 22 家酒店業場獲得福布斯五星級酒店稱號，之後連續三年澳門成為全球福布斯五星級酒店最多的旅遊目的地。批發零售業產值在 GDP的佔比從 2000 年的 3.45% 上升至 2022 年的 8.3%，批發零售總額從 2000 年的123.9 億元升至 2022 年的 1,050.1 億元 1。此外，遊客數量激增帶動了大批高級餐廳、國際知名特許經營連鎖店、特色小型主題餐廳相繼進駐澳門餐飲市場，大大提升了澳門“美食之都”的吸引力。2003 年澳門餐飲業營業總額為 17.1億元，2024 年已達 150.5 億元。根據特區政府“二五”規劃，澳門致力於進一步豐富世界旅遊休閒中心的內涵，推動旅遊業邁向高質量發展階段。從經濟貢獻角度看，統計暨普查局“旅遊附屬帳”顯示，博彩業（不包括博彩中介人）、零售業、飲食業、酒店業、客運服務業及旅行社六個行業構成的旅遊相關產業，在 2023 年為澳門經濟創造了 1,670.4 億元的直接增加值，相關水平已恢復至疫情前的 65.1%，並且佔當年按生產法計算本地生產總值的 46.7%，彰顯了綜合旅遊業在澳門經濟中的支柱地位。2. 中醫藥大健康產業澳門中醫藥大健康產業已初步顯現集群效應。粵澳合作中醫藥科技產業園作為澳門中醫藥產業的重要載體，已成功引進中醫藥、保健品、醫療器械、醫療服務等領域企業超過二百家，形成了一定的產業規模。這些企業涵蓋了研1　政府統計數據 2022 年之後未單獨列示該指標，而是併入“服務業”（第三產業，包括批發零售業）計算。2024 年，澳門整體行業增加值總額為 3,845.4 億澳門元，第三產業（包括批發零售業）佔比 95.1%。

澳琴一體化建設發展策略研究32發、生產、銷售等產業鏈各環節，共同構成了澳門中醫藥大健康產業的基本框架。產業園積極推動產研並行模式，承接醫療機構中藥製劑品種的開發和生產，有效促進了科研成果的產業化轉化。同時，多家內地知名中醫藥大健康企業選擇在澳門設廠，為澳門中醫藥產業注入了先進技術與管理經驗。截至2024 年，澳門共有 8 間中藥廠及 13 間大健康食品廠。其中，2 間中藥廠和 4間大健康食品廠的產品已成功取得“M 嘜”認證，為未來澳門中醫藥大健康產業進一步規模化發展奠定良好基礎。中醫藥大健康產業政策體系已形成科研驅動、產業集聚、區域協同、國際拓展的完整發展路徑，並通過制度創新和人才支撐構建可持續發展的生態環境。這一政策架構有效推動澳門中醫藥大健康產業形成貫通產業上下遊的研發、生產與推廣集群，促進中醫藥與相關業態的融合發展，推動澳門與橫琴區域的產業協同，並逐步建立起具有國際影響力的澳門中醫藥品牌。3. 現代金融業現代金融是澳門新興產業中 GDP 佔比最大的行業。金融業較回歸前取得了長足的進步。銀行業作為澳門金融業的主體，其經營規模、運作模式、服務區域都發生了質的變化，在產品多樣化、經營多元化、操作電子化等方面都取得了令人滿意的進展。隨著業務的快速增長，銀行業的資金流量和資產日趨龐大。截至 2024 年底，澳門銀行體系總資產達 24,122 億元，是回歸時的 17.4 倍。近年立足於“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”的發展定位，並配合國家“一帶一路”倡議，澳門開始培育現代金融業務。人民幣清算、跨境貿易結算、融資租賃、債券、綠色金融、財富管理等現代金融業務取得了不同程度的進展。以債券業務為例，澳門中央證券託管系統於 2021 年 12 月正式啟動，2025年 8 月，中華（澳門）金融資產交易股份有限公司發行上市債券總額已超過10,049 億元。其中，以人民幣計價的債券發行上市規模超 4,304.18 億元，佔總規模 42.8%；綠色債券發行上市規模近 1,700 億元，展現出澳門在綠色及可持續金融領域的積極作為。國際性業務佔澳門整體銀行業務的比重不斷上升。至 2024 年 12 月底，國際資產佔銀行體系總資產的比重達 83.4%；而國際負債佔銀行體系總負債的比重為 80.9%。國際性銀行業務主要分佈在亞洲地區。澳

第四章 澳門與橫琴的資源稟賦及產業基礎比較分析33門銀行體系對外資產中，對中國內地及香港特區的債權各佔 39.5% 及 24.2%。與此同時，對葡語國家及“一帶一路”共建國家的債權比重分別為 0.6% 及12.1%。在對外負債方面，對香港特區及中國內地的負債各佔總體對外負債的40.3% 及 38.9%。而對葡語國家及“一帶一路”共建國家的負債比重分別為0.3% 及 8.8%。澳門金融業雖仍以傳統業務為主，但已展現出規模擴張、結構優化與功能提升的積極態勢。隨著粵港澳大灣區金融合作的深入推進、特色金融業務的加速發展以及數字化轉型的持續推進，現代金融業有望在保持穩健發展的同時，進一步提升特色化、國際化水平，為澳門經濟適度多元發展注入強大動力。4. 高新技術產業回歸之初，澳門特區政府即開始著手科創產業發展的基礎建設，包括2000 年 7 月頒佈《科學技術綱要法》，2001 年 8 月成立科技委員會負責統籌和協調澳門的科技發展事務，2004 年設立科學技術發展基金等。澳門高新技術產業的發展呈現出鮮明的學術研究主導型特徵，在科研實力方面，澳門已建立起在區域中具有相當競爭力的學術科研基礎。根據相關數據，澳門的科研成果產出在粵港澳大灣區城市中位居第四位，僅次於廣州、深圳及香港，在珠江西岸地區更是處於領先地位。澳門擁有十所高等院校和四所全國重點實驗室，這些高水平研究機構構成了澳門科技創新的重要支撐。特別是四所全國重點實驗室在中醫藥、微電子、月球與行星科學、智慧城市等領域形成了特色研究方向，為澳門高新技術產業發展奠定了堅實的學術基礎。但產業生態體系尚處於初步構建階段，大部分資源及成果主要集中在產業鏈的前端環節，即基礎研究與應用研究階段，而在產業化、規模化方面相對薄弱。科研投入以政府資源為主導，企業研發投入比重較低，科技創新的市場導向機制尚未充分形成，導致科研成果轉化效率不高，成為制約澳門高新技術產業發展的重要因素之一。除高新技術產業外，澳門的傳統工業同樣是經濟結構的重要組成部分。至 2024 年底，澳門持有工業准照的場所共有 600 間，其中食品廠為澳門工業場所的主要組成部分，共有 269 間，佔 45%。其他行業包括金屬產品製造廠、裝修工程及傢俱廠、制衣廠、印刷廠、化學產品製造等。根據統計暨普查局

澳琴一體化建設發展策略研究34的工業調查資料，2023 年澳門有營運的工業相關場所 128,861 間，在職員工人數 10,925 人。2023 年工業（包括水電及氣體生產供應業、製造業）相關場所收益較 2022 年上升 15% 至 122.3 億元，其中工業產值（119.4 億元）升幅 15.4%。2024 年繼續保持正增長。這些傳統產業在經歷數字化、智能化轉型後，有望與高新技術產業形成良性互動，共同推動澳門產業結構優化升級。5. 會展商貿及文化體育產業會展商貿及文化體育產業作為澳門經濟適度多元發展佈局中的重要一環，近年來呈現出穩步發展的良好態勢。在會展業領域，澳門已成功躋身全球國際會議城市的前列陣營。擁有超過 24 萬平方米的國際性會議展覽場地以及約 4.3萬間酒店客房，以其高質量的會展設施、優質的服務水平以及中西文化交融的獨特魅力，正成為亞太地區重要的會議、展覽及獎勵旅遊目的地。在商貿業方面，澳門近年來在數字化轉型道路上邁出了堅實步伐。在特區政府多措並舉推動下，電子商貿應用得以較快普及，企業使用電子商貿的主動性和意識明顯增強。此外，跨境電商渠道的全面開通，為澳門產品拓展內地市場提供了重要途徑，符合條件的澳門製造產品以及澳門企業代理的葡語國家產品可透過跨境電商直接送達內地消費者，這一“澳門製造”與“澳門代理”雙軌並行的發展模式，充分發揮了澳門作為中國與葡語國家商貿合作服務平臺的獨特功能。文化產業作為澳門經濟多元發展的重要方向，近年來呈現出穩定增長態勢。2023 年《文化產業統計》顯示，由“數碼媒體”、“創意設計”、“文化展演”及“藝術收藏”四個領域所組成的澳門文化產業，2023 年有營運機構共 2,866 間，按年增加 112 間。在職員工增加 15.3% 至 13,976 名，整體服務收益更大幅上升 47.9% 至 87.2 億元，反映其經濟貢獻的增加值總額亦上升24.5% 至 29.0 億元。受惠本地舉辦的演唱會活動明顯增加，“文化展演”的服務收益（23.5 億元）及增加值總額（7.6 億元）按年分別大幅增長超過 2 倍及1.8 倍。澳門統計暨普查局資料顯示，2024 年文化產業的整體服務收益按年上升 12.7% 至 97.3 億元，而反映產業對整體經濟貢獻的增加值總額亦增加 4.7%至 30.1 億元。體育產業在澳門經濟多元發展中同樣扮演著重要角色。澳門通過舉辦澳門

第四章 澳門與橫琴的資源稟賦及產業基礎比較分析35格蘭披治大賽車、澳門國際馬拉松、WTT 澳門冠軍賽等體育旅遊盛事，將體育賽事與旅遊業深度融合，打造了一系列具有國際影響力的體育 IP。特區政府注重加強與本地企業、社團和機構之間的合作，以體育作為平臺推動旅遊發展，促進體育、旅遊以至各關聯產業的深度融合，有效提升了“體育 +”模式的經濟拉動效應。總體來看，回歸後，在中央政策的支持下，澳門特區圍繞“一中心、一平臺、一基地”的發展定位，持續推進經濟適度多元並取得了一定的成果。雖然從產業增加值佔 GDP 的比重來說，除了金融業以外，其他新興產業對澳門經濟的貢獻仍然較低，但從分析各產業發展情況可見，澳門綜合旅遊業發展迅猛，直接帶動了旅遊相關行業的較快發展，對旅遊產業鏈的“縱向多元”（又稱旅遊業內部的多元或垂直多元）產生顯著成效。同時，一批立足於澳門獨特優勢、功能定位而得到培育發展的新興行業，如現代金融、中醫藥產業、文化產業、高新技術產業等，產業之間相互關聯、相輔相成，本地產業結構整體趨向多元，澳門經濟適度多元的“橫向多元”成效正在逐步顯現。二、橫琴發展回顧及產業發展情況（一）橫琴概況橫琴地處珠海市南部，珠江口西側，毗鄰港澳。東與澳門隔河相望，橋隧相連，最短距離處僅 187 米。中央於 2009 年決定開發橫琴島，其後橫琴的戰略地位不斷提升，從橫琴經濟開發區到橫琴新區（橫琴自貿片區），再到目前的橫琴粵澳深度合作區（深合區）。在各方共同努力下，橫琴經濟社會發展取得顯著成績，基礎設施逐步完善，制度創新深入推進，對外開放水平不斷提高，地區生產總值和財政收入快速增長。（二）橫琴“大開發”及總體發展定位變化1. 大開發序幕（1992-2008 年）1992 年，中國改革開放總設計師鄧小平發表“南巡談話”。同年 3 月，

澳琴一體化建設發展策略研究36廣東省委批准成立橫琴經濟開發區，憑藉毗鄰澳門的獨特優勢，橫琴被廣東省定為擴大對外開放的四個重點開發區之一。8 月橫琴經濟開發區管委會正式掛牌，作為珠海市政府派出機構。區鎮合署辦公，橫琴鎮的行政區域不變。橫琴島開啟第二次填圍，最初圍墾十字門片區，形成了與澳門隔河相望的 10 平方公裏的成片地塊，之後相繼圍墾富祥灣、白沙欄、井灣、石欄洲、深井等地。1998 年，橫琴經濟開發區被確定為珠海五大經濟功能區之一。橫琴島原是四面環海的小島，對外交通主要靠輪渡，島內交通工具為自行車、摩托車，交通設施落後。1999 年，澳門回歸之際，兩大獻禮工程 -- 橫琴大橋和蓮花大橋竣工，分別由橫琴連接珠海市區與澳門。為適應澳門與內地行車方向習慣的不同，蓮花大橋在珠海一側設計兩個別具特色的匝道橋，用於兩地的車輛換向。自此，橫琴居民結束了乘船出島的歷史，兩座大橋也為橫琴大開發插上了騰飛的翅膀。2. 橫琴新區（2009-2014 年）2008 年國家發展和改革委員會頒佈《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020 年）》，首次使用了“橫琴新區”的名稱，標誌著橫琴迎來新的發展定位。2009 年 8 月國務院正式批復《橫琴總體發展規劃》，橫琴成為“一國兩制”下探索港澳緊密合作新模式的新載體。繼天津濱海新區和上海浦東新區之後，中國第三個國家級新區 2009 年 12 月 16 日在橫琴掛牌成立。2009 年實施的《橫琴總體發展規劃》指出，以合作、創新和服務為主題，充分發揮橫琴地處粵港澳結合部的優勢，推進與港澳緊密合作、融合發展，逐步把橫琴建設成為帶動珠三角、服務港澳、率先發展的粵港澳緊密合作示範區，成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區，深化改革開放和科技創新的先行區，促進珠江口西岸地區產業升級發展的新平臺。3. 廣東自貿區橫琴片區（2015-2018 年）2015 年 3 月，中共中央政治局審議通過廣東自由貿易試驗區總體方案，橫琴被納入廣東自貿區範圍，4 月 23 日“中國（廣東）自由貿易試驗區橫琴片區”掛牌，《珠海市人民政府和澳門特別行政區政府關於成立廣東自貿試驗

第四章 澳門與橫琴的資源稟賦及產業基礎比較分析37區橫琴片區建設珠澳合作機制的協議》簽訂。“橫琴卡”同日上市首發，率先實現移動通信澳門橫琴兩地“一體化”。橫琴片區由臨澳區塊、休閒旅遊區塊、文創區塊、科技研發區塊、高新技術區塊組成。2015 年 7 月 28 日，橫琴舉辦自貿區掛牌百日媒體通報會，發佈《2015 年廣東自貿試驗區珠海橫琴片區改革創新發展總體方案》。按照該方案的要求，橫琴自貿片區將通過先行先試貨物貿易便利化、擴大服務領域開放的制度創新，重點發展旅遊休閒健康、商務金融服務、文化科教和高新技術等產業，建設文化教育開放先導區和國際商務服務休閒旅遊基地，打造促進澳門經濟適度多元發展新載體，建設廣東深化與葡語系、西語系國家經貿合作新平臺。4. 粵港澳大灣區重大合作平臺（2019-2020 年）2019 年 2 月 18 日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，旨在推動粵港澳大灣區（包括香港、澳門及珠三角九市）建設成為國際一流灣區和世界級城市群。該綱要提出構建極點帶動、軸帶支撐的空間格局，推動香港—深圳、廣州—佛山、澳門—珠海等重點區域協同發展，並規劃至 2022 年形成基本框架、2035 年全面建成國際一流灣區的目標。“橫琴”在綱要中被提及 22 次。綱要提出：依託粵港澳良好合作基礎，充分發揮深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴等重大合作平臺作用，探索協調協同發展新模式，深化珠三角九市與港澳全面務實合作，促進人員、物資、資金、資訊便捷有序流動，為粵港澳發展提供新動能，為內地與港澳更緊密合作提供示範。配合澳門建設世界旅遊休閒中心，高水準建設珠海橫琴國際休閒旅遊島，加快推進橫琴澳門青年創業谷和粵澳合作產業園等重大合作項目建設，研究建設粵澳信息港，支持粵澳合作中醫藥科技產業園發展，支持橫琴與澳門聯手打造中拉經貿合作平臺。橫琴、南沙、前海三個區域構成珠江口“小三角”結構，如同一個微縮版的廣深珠“大三角”結構。港珠澳大橋 2018 年 10 月建成通車後，珠海成為唯一與香港、澳門陸路相連的城市，橫琴灣成為港珠澳大橋重要橋頭堡和環澳發展帶。2019 年 4 月 9 日，國家發展改革委正式對外公佈《橫琴國際休閒旅遊島

澳琴一體化建設發展策略研究38建設方案》。方案提出：到 2020 年旅遊休閒產業成為橫琴的經濟支柱產業，初步建成國際海島旅遊目的地。到 2025 年，旅遊休閒產業規模進一步擴大，以旅遊休閒產業為主導的產業體系進一步完善，攜手港澳打造“一程多站”旅遊線路基本成型，對澳旅遊通關便利化水準全面提升，對橫琴新區經濟社會發展的帶動作用進一步增強。到 2035 年，建設成為生態優美、景觀豐富、配套完善、特色鮮明的國際休閒旅遊島，全域旅遊產業體系基本形成，旅遊休閒產業對經濟社會發展發揮更加重要的龍頭帶動作用。具備較強的旅遊產業競爭力和國際知名度，與“一帶一路”共建國家旅遊合作進一步加強，配合澳門建設世界旅遊休閒中心成果豐碩。5. 橫琴粵澳深度合作區（2021 年至今）2020 年 10 月 14 日，習近平總書記強調要“加快橫琴粵澳深度合作區建設”。中共中央、國務院於 2021 年 9 月 5 日正式公佈《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，明確橫琴粵澳深度合作區實施範圍為橫琴島“一線”和“二線”之間的海關監管區域，總面積約 106 平方公裏。其中，橫琴與澳門特別行政區之間設為“一線”；橫琴與中華人民共和國關境內其他地區之間設為“二線”。2021 年 9 月 17 日，橫琴粵澳深度合作區揭牌。圍繞“促進澳門經濟適度多元發展”這條主線，國家賦予深合區“促進澳門經濟適度多元發展的新平臺、便利澳門居民生活就業的新空間、豐富“一國兩制”實踐的新示範、推動粵港澳大灣區建設的新高地”四大核心戰略定位。深合區成立四年來，粵澳共商共建共管共享新體制開始運作，創新要素加速集聚，特色產業穩步成長，公共服務與社會保障體系逐步與澳門銜接。至2025 年 9 月，深合區內澳資企業超 7,300 戶，在橫琴居住生活就業的澳門居民28,000 余人。越來越多澳人澳企選擇橫琴，對促進澳門經濟適度多元發展的支撐作用日益顯現。深合區緊扣“澳門 + 橫琴”主題，深耕細作產業優勢點、結合點，逐步培育出契合琴澳資源稟賦的新產業、新業態。這不僅體現深合區的區位優勢和政策引力，也讓琴澳兩地通過產業協同、創新合作，釋放出“1+1”大於 2 的增量效應。“分線管理”平穩實施，“雙 15%”稅收優惠有序落地，多功能自由貿易帳戶（EF 帳戶）體系穩步構建，跨境資金流動更加便捷，法

第四章 澳門與橫琴的資源稟賦及產業基礎比較分析39治環境持續優化。從“硬聯通”到“軟相通”，從區域協同到制度開放，橫琴連接國際、聯通內地的優勢不斷彰顯，接軌國際的制度體系逐漸成型，發展前景廣闊。（三）主要產業發展概況橫琴從一個“蕉林綠野、農莊寥落”的邊陲海島，已然變成開發的熱土、開放的前沿，發生了翻天覆地的變化。數據顯示，橫琴地區生產總值從 2009年人民幣 2.85 億元增至 2024 年 538.48 億元，年均增長約 31.4%。深合區成立以來，大力發展科技研發和高端制造、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿以及現代金融產業“四大產業”，構建“澳門平臺 + 國際資源 + 橫琴空間 +成果共享”產業聯動發展新模式，項目、技術、人才、資金等創新要素加速聚集。1. 科技研發和高端制造深合區實際運營的集成電路企業超 40 家，初步形成涵蓋知識產權、第三代半導體等領域的集成電路設計產業生態。“科創橫琴”框架體系持續完善，與澳門大學、澳門科技大學研究院進入院企合作“密集期”，與集成電路、中醫藥等領域企業建成超 10 個院企聯合實驗室，科技創新成果逐漸顯現：已建成科技企業孵化器、新型研發機構等各類國家級、省級科技創新平臺共 30 家，培育國家高新技術企業 282 家，國家及省級“專精特新”企業 41 家。集成電路作為深合區科技研發和高端制造業的代表，發展迅速，已有集創北方、芯動科技、壁仞科技、華芯智能等多家集成電路設計企業落戶橫琴，業務覆蓋顯示驅動 IC、 GPU、CIS、功率 MCU、存儲控制芯片等多個細分領域，致力於在 EDA、關鍵 IP、高端通用芯片等“卡脖子”領域形成技術突破和產品自主化，產業集聚效應初顯。2. 文旅會展商貿文旅產業穩健發展，2024 年深合區主要景區遊客量近 1,500 萬人次，較

澳琴一體化建設發展策略研究402019 年增長 58.2%; 2023 年 1-11 月主要景區旅遊收入 26.2 億元人民幣，較2019 年同期增長 11.7%。深合區聯合澳門不斷深化“一會展兩地”模式，推動兩地會展業融合發展。雙方於 2022 年、2023 年攜手舉辦兩屆中國 ( 澳門 ) 國際高品質消費博覽會暨橫琴世界灣區論壇等品牌活動。2024 年深合區舉辦的會議活動合計 500 項，累計超 8 萬人次參與。跨境電商作為合作區重點產業領域之一，近年來發展迅猛。橫琴憑藉其獨特的區位優勢、政策支持以及良好的營商環境，正在逐步構建起一個國際化、高質量的跨境電商產業生態。目前已建成橫琴跨境電商（華發）創新產業園、琴澳跨境電商產業園（創新方），吸引映宇宙、快手等頭部企業落戶，產業集聚效應初步形成。3. 中醫藥大健康中醫藥等澳門品牌工業，是深合區錨定的“四大產業”方向之一。目前，深合區的生物醫藥大健康產業正逐步構建覆蓋中醫藥、化妝品、保健品、醫療器械、生物醫藥、醫療服務等多領域的產業體系，產業集聚效應初具規模。粵澳合作中醫藥科技產業園孵化近 200 家企業，落地首個“橫琴生產 + 澳門監制”的跨境委托生產藥品，鼓勵在澳門審批和注冊、在深合區生產的中醫藥產品、食品和保健品使用“澳門監造”“澳門監制”“澳門設計”標志，首個“橫琴生產、澳門監制”的澳門藥品已經上市。例如，澳門澳邦藥廠有限公司跨境委托粵澳藥業有限公司在橫琴生產的“馬交牌千裏追風油”，獲得澳門藥物監督管理局簽發的首張澳門藥品跨境“委托制造許可”批件，成為“澳門注冊 + 橫琴生產”的典型案例。4. 現代金融至 2025 年 6 月末，深合區金融類企業共 627 家，涵蓋銀行、證券、保險、資產管理、融資租賃、商業保理等多種細分金融類企業，為支持琴澳一體化發展財富管理、債券市場、融資租賃等現代金融業夯實了基礎。2025 年上半年，合作區金融業增加值約 52 億元人民幣，同比增長 9.9%，佔深合區 GDP的 19.8%。

第四章 澳門與橫琴的資源稟賦及產業基礎比較分析41國家央行聯合六個部委發布的《關於金融支持橫琴粵澳深度合作區建設的意見》，設計更加開放的制度安排，落地全國首筆租賃資產跨境轉讓業務、融資租賃項下資產跨境轉讓業務，上線粵港澳大灣區首個粵澳跨境數據驗證平臺、全國金融業首個專門針對葡語系國家的金融服務平臺（撮合專區），持續配合國家金融部委推進資金電子圍網系統、粵港澳大灣區（橫琴）保險服務中心建設。圍繞服務澳門經濟適度多元發展主線，深合區持續用好便利資金跨境流動工具，暢通資金跨境流動渠道。截至 2025 年 6 月底，EF 賬戶開立數超500 個，結算金額超 1,400 億元人民幣，為 80 多家澳門（資）企業提供了高效的跨境資金結算及投融資便利化服務。在澳门破茧成蝶的发展历程中，横琴也一路伴随成长。中央政府高度重視橫琴開發、開放和與澳門的緊密合作，先後出台一系列重大支持政策舉措，為澳琴融合發展注入源源不斷的新動力。2021 年 9 月，深合區掛牌成立，開創“一國兩制”方針下粵澳共商共建共管共享的新模式，翻開粵澳合作新的篇章。四年來，粵澳攜手高質量完成第一階段發展目標，讓各項發展成果在合作區可見可感，實現澳資經營主體和產業增加值明顯增長，“四新”產業比重持續增加，涉澳利澳民生指數明顯提升，澳琴一體化進程明顯提速。

澳琴一體化建設發展策略研究42第五章 澳琴產業對接的必要性和可行性一、必要性：產業協同發展是澳琴一體化的應有之意（一）澳門經濟適度多元之路任重道遠1. 特區政府積極推動經濟適度多元澳門回歸祖國 26 年來，經濟實現了跨越式發展，一躍成為人均生產總值世界排名前列的地區。然而，在經濟騰飛的背後，澳門面臨著嚴峻的結構性挑戰。博彩業長期占據澳門經濟的主導地位，在本地生產總值（GDP）佔比從 2000 年的 33.3% 上升到 2011 年最高的 63.0%，儘管近年來由於疫情影響，相對其它產業比較有所下降，但仍佔 GDP 的 38.3%（2023 年）2。這種“一業獨大”的產業結構使澳門經濟面臨著高度的脆弱性和波動性。例如，2019年新冠肺炎疫情的爆發給澳門經濟帶來了前所未有的沖擊。2020 年，澳門入境旅客按年下跌 85.0%，博彩毛收入下滑 79.2%，拖累本地生產總值實質下跌54.0%。這一極端事件充分暴露了澳門經濟的脆弱性，也使得推進經濟適度多元化的緊迫性更加凸顯。其實，回歸初期，特區行政長官何厚鏵在 2002 財年施政報告中已經提到：“須注意協助原有及其他產業的優化和成長，維持產業結構的適度多元和均衡，以增強對外圍環境變化的適應能力和對風險的抵禦能力”。2003 年，特區政府正式提出“促進經濟適度多元發展”的理念。此後，歷屆特區政府不斷深化對經濟適度多元化的認識和實踐。2016 年，澳門發佈《澳門特別行政區五年發展規劃（2016—2020 年）》，明確旅遊業是澳門的支柱產業之一，並優先培育會展、中醫藥、文化創意產業發展。2021 年，澳門制訂《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021—2025 年）》，進一步明確“產2　博彩業產值佔本地生產總值下降，主要是疫情以來博彩業收入明顯減少導致，但其它產業的產值並無明顯增加，只是統計基數相對變化形成博彩業佔本地生產總值比重下降，然而特區政府財政收入依然嚴重依賴博彩收入（在 2024 年超過 80%）。

第五章 澳琴產業對接的必要性和可行性43業多元”政策框架。2023 年 11 月 1 日，澳門特區政府公佈《澳門特別行政區經濟適度多元發展規劃（2024—2028 年）》，這是澳門首個全面系統的產業發展規劃。該規劃明確提出“1+4”經濟適度多元發展策略，標志著澳門經濟適度多元化進入了新的發展階段。2. 垂直多元化成效明顯基於澳門微型經濟體的特點，從一開始官方和民間普遍認同澳門經濟的多元只能是“適度”，目的是為破解“一業獨大”局面，使產業結構中幾個支柱產業並存，從而增強地區發展韌性。但是，對於“適度多元”的理解，卻有不同的觀點。有觀點認為“適度”是圍繞博彩旅遊業展開的（又稱為旅遊業內部的多元或垂直多元）；也有觀點認為“適度”可以垂直多元為主，橫向多元為輔，適度發展其它產業；還有觀點認為適度多元需與壯大龍頭相聯系，形成“協同發展”的複合競爭力，而無關產業的垂直或橫向多元。從過去二十多年澳門經濟發展的實際來看，博彩業的快速擴張，直接帶動旅遊相關產業的迅猛發展，對旅遊產業鏈的縱向多元發展產生了顯著成效。有研究指出，博彩業專營權的開放產生了較為明顯的乘數效應，帶動酒店業、飲食業、批發及零售業等行業的發展。以酒店業為例，與回歸之初相比，酒店業接待能力有了極大提升，酒店的服務內容與模式更為現代化，經營業務也更為多元。以當年生產者價格計算的 2023 年酒店業增加值總額為 210.7 億澳門元，是 2004 年 13.4 億的 15.8 倍。同期，澳門飲食業的增加值總額亦從 27.9 億增長 1.6 倍至 73.4 億。而另外一些行業，如銀行保險業、建築業、不動產業務、租賃及工商服務業等，同樣受惠於綜合旅遊業的迅猛發展以及本地宏觀經濟景氣，亦取得了不俗的發展。根據統計局公佈的 2023 年以當年生產者價格計算的產業結構 3，博彩及博彩中介業（佔比 38.28%）、批發及零售業（佔比 8.15%）、酒店業（佔比 5.89%）、飲食業（佔比 2.05%），合計佔比 54.37%。銀行保險業（佔比 10.04%）、建築業（佔比 3.97%）、不動產業務（佔比 10.76%）、租賃及工商服務業3　基於截至 2025 年 10 月已公佈的特區政府統計數據。

澳琴一體化建設發展策略研究44（佔比 4.03%），合計佔比 28.80%。上述行業總體合計已佔澳門本地經濟的83.17%。需要特別注意的是，在澳門，上述這些行業的興衰都與博彩業直接或間接相關，或者說與博彩業之間一般存在著一定的正相關的關係，會出現同步波動的可能性，因此，通過垂直多元化分散風險的作用有限。3. 新興產業佔比重過低不可否認，綜合旅遊業為澳門經濟、社會帶來了翻天覆地的變化，對於會展、體育、娛樂、文化等領域產生了一定的橫向帶動作用。特區近年來積極培育發展的新興行業，如中醫藥產業、文化產業、高新技術產業等亦有一定的發展，產業之間相互關聯、相輔相成，經濟適度多元的“橫向多元”成效開始逐步顯現。但是，這些新興產業的在本地增加值所佔比重仍很低，對澳門經濟的貢獻非常有限，因此，分散風險的能力尚十分有限。根據澳門統計局發佈的《澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告》，2019 年會展產業、文化產業及中醫藥產業的增加值總額為 66.7 億澳門元，僅佔所有行業的增加值總額 1.53%。三個產業增加值分別佔當年總體增加值的 0.69%、0.68% 及 0.16%（2019 年為經修訂後數字）。受疫情等因素影響，與 2019 年相比，2022 年前

第五章 澳琴產業對接的必要性和可行性45述三個新興產業產業增加值均有所下降，當中會展產業的跌幅達 90.7%，文化產業及中醫藥產業亦分別錄得 24.8% 及 22.4% 的跌幅。三個產業增加值總額為 30.7 億澳門元，佔所有行業的增加值總額 1.56%。三個產業增加值分別佔當年總體增加值的 0.14%、1.14% 及 0.28%。數據來源：《澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告 2019》數據來源：《澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告 2022》《澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告 2023》開始對產業涵蓋範圍、行業細分以及產出分拆等統計口徑進行了調整，未再披露相關產業增加值佔當年增加值總額的比重。根據該報告，經分析新興產業及其相關產業的經濟活動後，對有關產業拉動的直接經濟效益進行估算。估算結果顯示，2023 年大健康相關產業拉動的直接經濟效益總額為 132.7 億澳門元，按年下跌 2.5%，主要是澳門協和醫院的建築項目於 2022 年陸續落成，令 2023 年與大健康相關的建築工程按年有所減少所致。高新技術相關產業拉動的直接經濟

澳琴一體化建設發展策略研究46效益為 73.3 億澳門元，按年上升 2.4%。會展相關產業拉動的直接經濟效益為16.6 億，按年增加逾 1.9 倍，當中對旅遊相關行業（旅遊 + 會展）拉動的直接經濟效益（11.7 億澳門元）按年增加 7.7 倍。文化相關產業拉動的直接經濟效益為 58.0 億澳門元，按年增加 58.3%。體育相關產業拉動的直接經濟效益達11.3 億澳門元，上升近 1.6 倍。從 2019 年至 2023 年新興產業拉動的直接經濟效益的數字來看，雖然個別新興產業受疫情影響有較大波動，但至 2023 年，直接經濟效益的規模已基本回復甚至略超 2019 年水平。數據來源：根據《澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告 2023》整理另根據該報告，本澳的高新技術產業主要集中在資訊業、高端製造及醫藥製造業與通訊業等領域。其中，2023 年資訊業的全年收益共 42.9 億澳門元，增加值總額合計 23.1 億。從資訊業的細分領域看，主要來自電腦程式設計的顧問服務，其增加值總額為 21.6 億，佔資訊業總數的 93.7%。高端製造及醫藥製造業的增加值總額為 1.9 億。通訊業增加值總額為 27.8 億。高新技術產業合計的增加值為 52.7 億，佔當年增加值總額 3,585.36 億的 1.47%。數據來源：《澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告 2023》整體來看，與博彩業直接或間接相關聯的行業佔澳門經濟的比重超過八成，有關行業難以對沖博彩業波動的風險。政府近年積極培育的一些新興行業，如大健康、高新技術、會議展覽、文化及體育等，因其與博彩業的關聯

第五章 澳琴產業對接的必要性和可行性47性不大，惟有發展壯大這些產業的規模才能從根本上減低澳門“一業獨大”的風險，從而達至多元化的目的。然而，粗略估算，這些重點新興產業目前在本澳經濟的佔比只有 3% 左右，難以發揮分散風險的作用。換句話說，加速發展新興產業，並使其達到一定的規模，是澳門經濟適度多元化的唯一出路。但是，新產業發展在澳門面對諸多難以克服的障礙，例如，澳門空間狹小，土地資源稀缺，可供新產業發展的土地空間極為有限；難以形成完整的產業集群，企業之間缺乏足夠的協作空間；人力資源短缺，尤其是缺少新產業發展需要的專業和高端人才。因此，通過區域合作來擴大澳門的發展空間，突破本地資源“瓶頸”，發展新興產業，實現經濟多元，是澳門的不二之選。而與澳門一水相隔的橫琴則是最現實，也是最合適的突破口。如果說適度多元發展是破解澳門經濟結構問題的“良方”，橫琴則是一味“良藥”。（二）開發橫琴的初心就是促進澳門經濟適度多元1. 支持澳門適度多元發展是中央賦予橫琴的歷史使命中央政府對於澳門經濟適度多元的問題一直非常關注。2003 年 12 月由國務院批准設立的珠澳跨境工業區是中國第一個跨境工業區。工業區包含珠海拱北茂盛圍和澳門青洲 0.4 平方公里的地塊，兩園區之間由專門的口岸通道連接，以延續“前店後廠”模式為基本建設思路，是中央政府支持下以跨境合作推進澳門產業適度多元化的首次嘗試。建設橫琴粵澳深度合作區，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略。2024 年 12 月 19 日，總書記在橫琴考察時，對深合區第一階段工作所取得的顯著成效給予充分肯定，並强調開發橫琴的初心：“中央決定開發橫琴，目的就是促進澳門經濟適度多元發展、便利澳門居民生活就業”。從 2009 年以來，這已是總書記第五次親自考察橫琴。2009 年 1 月，時任國家副主席習近平來到澳門，指明澳門經濟社會發展方向：“必須走適度多元發展之路”。習近平亦來到橫琴。在澳門會見澳門社會各界代表人士時，他宣佈了一個好消息：中央政府已決定同意開發橫琴島。在這次會見中，習近平強調，在開發過程中充分考慮澳門實現經濟適度多元發展的需要：“這必將

澳琴一體化建設發展策略研究48為澳門帶來新的發展空間和機遇，有利於澳門經濟的長期繁榮穩定與發展”。2009 年 8 月，國務院批復實施《橫琴總體發展規劃》。“促進澳門經濟適度多元發展”正是規劃設定的目標之一。同年 12 月，橫琴新區掛牌成立。2012 年 12 月，習主席在黨的十八大後首次出京考察就來到橫琴。他勉勵深合區：“要發揚敢為人先的精神，先行先試，進一步擴大開放，勇於探索，勇於去闖，在體制機制創新方面，為粵港澳合作作出貢獻”。2014 年 12 月 20日下午，澳門回歸祖國 15 周年之際，習主席也考察橫琴，在當天上午的慶祝大會上要求：“繼續統籌謀劃，積極推動澳門走經濟適度多元可持續發展道路”。2018 年 10 月，時值改革開放 40 周年，習主席又來橫琴考察時強調：“建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件”。“橫琴有粵澳合作的先天優勢，要加強政策扶持，豐富合作內涵，拓展合作空間，發展新興產業，促進澳門經濟發展更具活力”。2019 年 12 月 20 日，習近平主席出席慶祝澳門回歸祖國 20 周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮並發表重要講話，指出“特別要做好珠澳合作開發橫琴這篇文章，為澳門長遠發展開辟廣闊空間、注入新動力”。2. 橫琴支持澳門產業多元的角色定位不斷加強2009 年 8 月國務院正式批復的《橫琴總體發展規劃》提出：推進橫琴開發，有利於促進澳門經濟適度多元發展和維護港澳地區長期繁榮穩定。以橫琴為載體，通過創新合作機制與管理模式，共同打造跨界合作創新區，有利於彌補港澳土地資源有限和勞動力相對短缺的劣勢，為逐步改變澳門經濟結構比較單一的問題提供新的空間。拓展澳門的產業發展和教育科研空間，促進澳門經濟適度多元發展。加快轉變產業發展方式，優化產業結構，發展以高端服務業為主導的現代產業。深化落實 CEPA，為澳門居民在橫琴投資、就業創造條件，促進澳門經濟適度多元發展。2011 年 3 月，澳門和廣東在北京正式簽署《粵澳合作框架協議》。協議提出產業協同發展、共同開發橫琴、研究共享社會公共服務等一系列緊密合作的舉措，為兩地共同打造世界級的新經濟區域和優質生活圈，為澳門特區建設成為世界旅遊休閒中心、加快經濟適度多元化步伐、促進特區的可持續發展，

第五章 澳琴產業對接的必要性和可行性49創造更有利的條件，為廣大澳門居民的就業、學習和生活，以及澳門企業的提升發展創造嶄新的機遇。2015 年 4 月 8 日，國務院印發《中國（廣東）自由貿易試驗區總體方案》，珠海橫琴新區片區 28 平方公里被納入廣東自貿區 116.2 平方公里範圍之內。按照該方案，橫琴片區重點發展旅遊休閒健康、商務金融服務、文化科教和高新技術等産業，建設文化教育開放先導區和國際商務服務休閒旅遊基地，打造促進澳門經濟適度多元發展新載體。2019 年 2 月，中共中央、國務院正式發佈《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，將橫琴作為粵港澳區建設的重要合作平台之一，要求橫琴“配合澳門建設世界旅遊休閒中心，高水準建設珠海橫琴國際休閒旅遊島，加快推進橫琴澳門青年創業谷和粵澳合作產業園等重大合作項目建設，研究建設粵澳信息港，支持粵澳合作中醫藥科技產業園發展，支持橫琴與澳門聯手打造中拉經貿合作平臺”。2019 年 4 月，國家發改委正式印發《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》，明確橫琴要建成國際一流休閒旅遊基地、國家全域旅遊示範區，更要成為促進澳門經濟適度多元發展新載體。方案提出：要充分發揮粵港澳合作機制作用，加強政策溝通，強化協商合作，保持戰略定力，始終將拓展澳門發展空間作為橫琴開發建設的重要內容，為澳門產業多元發展創造條件，實現橫琴國際休閒旅遊島和澳門世界旅遊休閒中心協同發展。3. 澳琴一體化發展進入新的歷史階段中共中央、國務院於 2021 年 9 月 5 日公佈《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱“總體方案”）。方案開宗明義：“習近平總書記強調，建設橫琴新區的初心就是爲澳門産業多元發展創造條件”。總體方案確定深合區的“新平台、新空間、新示範、新高地”四大戰略定位，其中排在首位的就是“促進澳門經濟适度多元發展的新平台”。方案提出：立足粵澳資源禀賦和發展基礎，圍繞澳門産業多元發展主攻方向，加強政策扶持，大力發展新技術、新産業、新業态、新模式，爲澳門長遠發展注入新動力。此外，與《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》和《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》相比，惟有橫琴方案提出了“一體化發展”要求。

澳琴一體化建設發展策略研究50方案明確要求深合區發展促進澳門經濟适度多元的新産業。具體包括：（1）發展科技研發和高端制造産業布局建設一批發展急需的科技基礎設施，組織實施國際大科學計劃和大科學工程，高标準建設澳門大學、澳門科技大學等院校的産學研示範基地，構建技術創新與轉化中心，推動深合區打造粵港澳大灣區國際科技創新中心的重要支點。大力發展集成電路、電子元器件、新材料、新能源、大數據、人工智能、物聯網、生物醫藥産業。（2）發展中醫藥等澳門品牌工業着眼建設世界一流中醫藥生産基地和創新高地，優化粵澳合作中醫藥科技産業園發展路徑，以國家中醫藥服務出口基地爲載體，發展中醫藥服務貿易，建立具有自主知識産權和中國特色的醫藥創新研發與轉化平台。對在澳門審批和注冊、在合作區生産的中醫藥産品、食品及保健品，允許使用“澳門監造”、“澳門監制”或“澳門設計”标志。支持發展毛坯鑽石加工，打造世界級毛坯鑽石、寶石交易中心。（3）發展文旅會展商貿産業高水平建設橫琴國際休閒旅遊島，支持澳門世界旅遊休閒中心建設，在深合區大力發展休閒度假、會議展覽、體育賽事觀光等旅遊産業和休閒養生、康復醫療等大健康産業。加強對周邊海島旅遊資源的開發利用，推動粵港澳遊艇自由行。支持粵澳兩地研究舉辦國際高品質消費博覽會暨世界灣區論壇，打造具有國際影響力的展會平台。建設中葡國際貿易中心和數字貿易國際樞紐港，推動傳統貿易數字化轉型。（4）發展現代金融産業充分發揮澳門對接葡語國家的窗口作用，支持深合區打造中國－葡語國家金融服務平台。鼓勵社會資本按照市場化原則設立多币種創業投資基金、私募股權投資基金，吸引外資加大對合作區高新技術産業和創新創業支持力度。支持在深合區開展跨境人民币結算業務，鼓勵和支持境内外投資者在跨境創業投資及相關投資貿易中使用人民币。支持澳門在合作區創新發展财富管理、債券市場、融資租賃等現代金融業。值得關注的是，與之前中央出台的若干支持橫琴的政策相比，總體方案提

第五章 澳琴產業對接的必要性和可行性51出“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”，中央賦權將橫琴交由廣東和澳門“共商、共建、共管、共享”，首次將澳琴一體化上升至國家治理層面，是粵澳雙方在決策執行、管理共享等環節全面系統性合作的制度創新。方案明確深合區執行委員會主要負責人由澳門委派，在經濟運行方面澳門將起主導作用，解決了雙方主體平等性問題，又解決了澳門參與橫琴開發開放的體制與路徑。因此，深合區的成立，標誌著澳琴一體化融合發展進入了嶄新的歷史階段。二、可行性：澳琴產業對接具備良好的基礎（一）澳琴兩地各具獨特優勢1. 澳門的優勢澳門作為國際自由港和世界旅遊休閒中心，在推動澳琴產業對接中具備多維度獨特優勢，為合作區產業高質量發展提供關鍵支撐。（1）“一國兩制”制度優勢在“一國兩制”框架下，澳門與內地實行不同的經濟、社會及政治制度。澳門回歸祖國以來取得的輝煌成就向世人證明，“一國兩制”具有顯著制度優勢和強大生命力。國家正在構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，處於國內國際雙循環的重要交匯點的澳門特區，具有“一國兩制”的獨特優勢，作為國家高水平對外開放的橋頭堡，在國家高質量發展和高水平對外開放過程中的作用日益凸顯。（2）國際化平臺優勢澳門是個國際貿易自由港，亦是中西文化交融之地。依托“一國兩制”制度框架，澳門實行獨立的關稅區政策，與全球 120 多個國家和地區保持緊密經貿聯繫。另外，作為中國與葡語係國家經貿合作的重要平臺，澳門具備對接內地市場、輻射葡語、西語國家的獨特定位。憑藉國際化營商環境、發達的國際營銷網絡、世界一流的專業服務能力、與內地互補的產業結構和多種文化匯聚等特點，澳門具有“內聯外通”的先天優勢。（3）經濟和財政優勢澳門經濟發達，政府財政儲備雄厚。2024 年地區生產總值增長至回歸前

澳琴一體化建設發展策略研究52的 7.7 倍，人均 GDP 則位居世界前列。至 2025 年 9 月底，澳門財政儲備總額約為 6,580 億澳門元，由基本儲備和超額儲備組成，其中超額儲備約為 4,907億澳門元。（4）現代服務業與品牌優勢澳門在旅遊休閒、會展、中醫藥等領域積累了深厚的產業基礎和國際品牌影響力。特別是文旅產業方面，擁有眾多世界知名酒店、度假村及文化遺產景點，酒店管理與款待服務行業標準全球領先。會展業方面，澳門常年舉辦多個高端展會，具備成熟的會展策劃、運營及國際招商能力。中醫藥領域，澳門在中藥研發、質量標准制定等方面具備領先優勢，“澳門監造”“澳門監制”標志已獲得國際市場認可，為合作區發展中醫藥品牌工業提供技術與品牌保障。2. 橫琴的優勢橫琴作為澳琴產業對接的核心承載區，憑借資源稟賦、政策創新和區位交通優勢，有效彌補澳門發展短板，為澳琴產業協同發展提供堅實保障。（1）區位與戰略優勢橫琴總面積達 106 平方公里，是澳門陸地面積的 3 倍多，且擁有不少未開發的產業用地，能夠有效解決澳門土地資源稀缺的“瓶頸”問題。橫琴與澳門最近距離不足 200 米，通過橋隧及輕軌與澳門緊密相連。橫琴距離珠海金灣機場不到 30 分鐘車程，距離澳門機場 10 分鐘車程，距離香港機場 45 分鐘車程，距離深圳機場 1 小時車程，距離華南樞紐港珠海港也只有 50 分鐘車程，已形成較為完善的陸海空交通體系。（2）政策與制度優勢橫琴作為“特區中的特區”，在市場准入、政務服務、稅收優惠等方面推出一系列創新政策，打造與澳門趨同的營商環境。市場准入方面，深合區實施“非禁即入”負面清單管理模式，放寬投資持股比例、行業准入等限制，2023 年 3 月實施的《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》進一步明確簡化審批流程，整合審批資源，審批效率較內地平均水平提升 50% 以上。稅收政策方面，深合區對符合條件的澳資企業按 15% 的稅率征收企業所得稅，低於內地 25% 的法定稅率，且對澳門居民在深合區工作的個人所得稅超過 15% 的部

第五章 澳琴產業對接的必要性和可行性53分予以免征，有效降低企業運營成本和人才生活成本。（3）產業發展與創新優勢深合區大力發展“四新”產業，與澳門“1+4”適度多元發展策略高度協同。截至 2024 年 11 月底，深合區“四新”產業企業 31,506 家，“四新”產業佔比提高到 55% 以上，產業結構變革的推動力已經形成。在創新平臺建設方面，支持澳門國家重點實驗室等優勢科研平臺在合作區建設微電子、智慧城市、轉化醫學、先進材料、新型能源等研發中心和聯合實驗室，按照“一事一議”給予建設資助。對深合區企業聯合澳門高校產學研示範基地共建聯合實驗室的，按照企業實際投入資金的 30%，給予單個聯合實驗室最高 200 萬元資助。（4）人才優勢深合區構建了覆蓋高層次人才、青年人才、技能人才、國際人才等多層次的政策體系。通過稅收優惠和科研條件吸引高端人才，面向全球人才提供“一站式 + 管家式”服務，包括高層次人才最高 800 萬元生活補貼、青年人才最高 27 萬元引進補貼、博士後每年 40 萬元在站支持等重點政策，全力賦能人才發展。深合區出臺多項精准扶持政策，推出澳門青年實習計劃、澳門青年交流計劃、橫琴深合區研學行等活動，開設線上招聘平臺，舉辦線上線下招聘活動，吸引大批澳門青年來深合區交流、實習與發展。（二）制度創新及協同機制為澳琴產業一體化清除障礙“粵澳合作開發橫琴”是篇大文章，產業協同發展則是其中重要的篇章。加強琴澳產業聯動、協同發展，聚焦與澳門關聯領域，找准深合區產業發展重點，集聚資源推動特色優勢產業形成規模，共促兩地一體發展。1. “四共”體制為產業對接提供制度保障深合區以“共商共建共管共享”為核心的頂層設計，構建出跨制度協同的基礎框架。由廣東省省長與澳門特首共同擔任主任的管理委員會，實行 “雙主任制” 這一國內首創模式。通過制定《管委會議事規則》，明確合議制與

澳琴一體化建設發展策略研究54高效審批的銜接路徑。截至 2024 年 6 月，管委會已決策四重事項近 30 項，執委會審議事項達 382 項，決策效率較初期提升 40%。由澳門委派主要負責人的執行委員會統籌產業招商、土地開發等核心職能，廣東省派員協助處理屬地事務，形成“一個班子、兩方人員”的融合模式。通過出臺 10 餘部內部規章，規範跨境文件流轉、保密管理等流程，實現“澳門主導、粵澳共管”的高效運作。2025 年澳門特區設立“促進橫琴建設領導小組”，進一步強化政策與資源投入的協同性，從政策、法律、人員及資源投放等層面加大對合作區的支持力度。2. 粵澳兩地政府建立高效協同機制，共同推進合作區產業政策落地實施在管理機制方面，深合區執行委員會統籌推進產業規劃、項目審批、政策制定等工作，同時成立粵澳聯合工作專班，定期召開聯席會議，協調解決產業對接中的問題，例如，2024 年粵澳兩地聯合出臺《澳琴產業協同發展行動計劃（2024—2028 年）》，明確每年推動 50 個澳資產業項目落地橫琴，培育 10家年產值超 10 億元的澳資龍頭企業。在產業扶持方面，粵澳兩地共同設立深合區產業發展基金，總規模達 100 億元人民幣，重點支持澳資企業在橫琴發展新產業，截至 2024 年，該基金已投資澳資高新企業 30 家，帶動社會資本投資超 300 億元。此外，兩地還推動標准互認，例如，在中醫藥領域，深合區認可澳門中醫藥產品注冊標准，澳門已注冊的中藥產品可直接在深合區生產和銷售，至 2024 年，已有 20 個澳門中藥品種通過互認並在合作區投產，年產值超5 億元人民幣。3. 要素流動便利化水平提升澳琴兩地在人員、資金、貨物等要素流動方面持續突破，為產業協同發展提供高效支撐。合作區實施“澳琴通勤便利計劃”，澳門居民憑身份證可直接通過橫琴口岸通關，且在深合區可享受與內地居民同等的教育、醫療、社保等公共服務，截至 2025 年，已有超 4 萬名澳門居民在橫琴居住或工作，深合區已建成澳門子弟學校 3 所、澳門醫院分院 2 家。人員及貨物流動方面，橫琴口

第五章 澳琴產業對接的必要性和可行性55岸采用“合作查驗、一次放行”通關模式，澳門貨物經橫琴口岸進入內地可享受“先放後檢”便利，通關效率提升 60% 以上。2024 年 3 月 1 日零時起，深合區正式實施分線管理，實現貨物“一線”放開、“二線”管住，“一地兩檢”口岸及“虹膜識別”和“刷臉通關”，人員進出高度便利。2025 年 3 月 1 日分線管理一周年，據珠海邊檢總站橫琴邊檢站統計，經“一線”出入境人員超2,380 萬人次，車輛超 254 萬輛次，分別同比增長 30.7% 和 31.4%。資金流動方面，合作區推動跨境資金流動自由便利，澳門企業可在深合區開立本外幣合一銀行賬戶，實現資金跨境劃轉“秒到賬”。以分線管理政策落地實施為突破口，深合區還持續優化跨境金融管理、市場准入等重要領域，加快琴澳兩地資金流和信息流等各類要素流動。多功能自由貿易賬戶於 2023 年 4 月正式上線，在風險可控的基礎上，大幅提高與澳門等境外資金往來的便利化程度。簡而言之，澳琴產業對接是推動澳門經濟適度多元發展、實現澳琴一體化的核心路徑，具備必要性與可行性。從必要性來看，澳門“一業獨大”的產業結構脆弱性凸顯，新興產業發展受土地、人力等資源限制，亟需通過橫琴拓展發展空間；從可行性來看，澳琴兩地優勢互補，國家及粵澳兩地政策支持有力，且已取得初步產業協同成果。未來，隨著“共商共建共管共享”體制不斷完善、產業鏈深度整合、規則銜接持續深化，澳琴產業對接將進入新階段，有望形成“澳琴一體、協同發展”的產業生態，為澳門經濟適度多元發展注入強勁動力，並促進澳琴兩地互利共贏，同時為粵港澳大灣區跨境產業合作提供示範樣本。

澳琴一體化建設發展策略研究56第六章 澳琴產業協同發展目標與路徑產業聯動協同發展是澳琴一體化的核心內容之一。澳門特區《二〇二三年財政年度施政報告》中明確提出“1+4”經濟適度多元發展策略。“1”就是按照建設世界旅遊休閒中心的目標要求，促進綜合旅遊休閒多元發展，做優做精做強綜合旅遊休閒業；“4”就是持續推動中醫藥大健康、現代金融、高新技術、會展商貿及文化體育等四大重點產業板塊發展，著力構建符合澳門實際且可持續發展的產業結構。深合區 2025 年 6 月發佈的《橫琴粵澳深度合作區產業發展規劃（2025-2029 年）》提出琴澳產業一體化發展：共同做強文旅會展商貿產業；共同推進中醫藥大健康產業；共同發展特色金融產業；共同培育高新技術產業。澳琴兩地重點發展產業緊密對接，以下對相關產業的一體化協同發展逐一進行具體分析。一、綜合旅遊休閒業（一）目標定位及合作方向澳門首要的發展定位是建設世界旅遊休閒中心（即“一中心”）。特區綜合旅遊業發展目標為：促進旅遊休閒業多元發展，透過“旅遊 +”發展模式，發展集娛樂購物、會議展覽、創意美食、節慶盛事、文體賽事、文化遺產、健康養生等豐富元素的綜合旅遊休閒業。落實“1+4”經濟適度多元發展策略，不斷豐富澳門世界旅遊休閒中心內涵，發展和培育具備豐富非博彩元素的綜合旅遊休閒業。《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》提出：充分發揮橫琴獨特區位、生態稟賦和改革創新優勢，積極融入粵港澳大灣區建設，引進具有國際影響力的旅遊休閒項目和企業，加快構建獨具特色的旅遊產品體系，完善旅遊基礎設施和公共服務體系，建設與葡語、西語國家旅遊合作平臺，加強與“一帶一路”共建國家和地區旅遊合作，促進人力、資本、技術和信息等高端旅遊要素高效便捷

第六章 澳琴產業協同發展目標與路徑57流動，創新通關便利化、旅遊標準化、旅遊環境國際化等重點領域，全面提升旅遊管理和服務水平，建設成為國際知名的休閒旅遊海島。澳琴旅遊業融合發展主要的思路包括：結合澳門世界旅遊休閒中心和橫琴國際休閒旅遊島優勢，塑造澳琴特色文旅品牌，共同開發旅遊路線和產品；推動兩地旅遊標準、旅遊要素互認互通，聯合制定便利國際旅客旅遊政策，吸引海內外旅客以“一程多站”模式到兩地及大灣區內旅遊；用足用好“團進團出”多次往返琴澳及橫琴居民赴澳“一簽多行”政策，豐富具有澳琴特色的旅遊產品供給，加快構建“一程多站、綜合運營、聯動拓展”跨境旅遊產業鏈，加強旅遊資源開發利用；大力發展休閒度假、體育賽事觀光、舞臺演藝、遊艇旅遊、研學旅遊等旅遊產業；建設遊艇碼頭，創新港澳遊艇出入境管理模式，推動粵港澳帆船自由行、遊艇自由行。（二）綜合旅遊休閒業一體化發展現狀深合區成立以來，澳琴在綜合旅遊休閒業方面的合作進一步深入，一體化發展格局已經形成，並取得了實實在在的成效，既實現了旅遊人次與產品的突破，也完成了政策與業態的創新。1. 跨境旅遊模式成效明顯“一程多站”模式獲全國典型案例認可。截至 2025 年 9 月，“琴澳旅遊團”累計吸引遊客 7 萬人次，組團 1.6 萬個。橫琴與澳門共同主辦“澳琴露營節”、“農曆新年花車匯演”和“齊齊葡”特色市集等，成為橫琴節慶品牌活動。創新“一會展兩地”模式，如 2025 澳琴露營節設橫琴主會場與澳門分會場，分會場接待超 7000 人體驗，主會場及周邊共吸引約 1.8 萬名遊客。2. 交通與政策便利化助推客流增長2024 年經橫琴口岸出入境客流超 2280 萬人次，車流約 240 萬輛次，同比分別增長 36% 和 24%，創歷史新高。澳門輕軌橫琴線 2024 年 12 月 2 日正式通車，從澳門兩分鐘可直達橫琴口岸，搭配 24 小時通關模式提升通行效率。

澳琴一體化建設發展策略研究582024 年橫琴主要景區接待遊客近 1,500 萬人次，同比增長超 20%。2025 年上半年，橫琴各大景區遊客總量達 971 萬人次，同比增長 10.7%；酒店平均入住率達 61.27%，同比增長 8%。橫琴長隆 2023 年遊客量達 1,252 萬人次，同比大增 184.5%，2024 年更獲評國家級旅遊度假區。3. 文旅業態融合亮點紛呈培育出多元“旅遊 +”業態，如粵澳合作中醫藥科技產業園中醫藥文化體驗館成為文旅新地標。澳門創作團隊改編的粵語版《瘋狂理發店》在橫琴完成內地首演。同時露營、研學等新業態崛起，星樂度露營小鎮成為國家標準實驗基地，澳琴露營節還促成近 20 場商貿洽談，助力澳門啤酒等品牌拓展客源。4. 市場推廣範圍持續擴大澳門與橫琴共同赴香港、韓國等地舉辦旅遊推介會，積極拓展海外市場，推出“澳琴同遊激勵計劃”措施，實現旅遊資源的共享和互補，助推澳琴文旅產業融合發展。琴澳兩地依托 240 小時過境免簽政策機遇，推動中國國航、澳門航空等航司與國際旅行社開發“國際機票 + 澳琴聯遊”產品，推出經廣深入境、串聯澳琴的特色旅遊線路。（三）澳琴綜合旅遊產業對接路徑1. 突出重點，鞏固澳琴旅遊業聯動發展優勢對於澳門，始終要統籌兼顧，協調發展，處理好“1”和“4”之間的關係。中短期內，“1”仍是澳門經濟發展和民生改善的基礎，在做優做精做強“1”的同時，逐步提升“4”的比重，形成“1”和“4”相互促進、協調發展的產業結構。對於橫琴，旅遊業是橫琴起步最早、目前發展最成熟，也是重點扶持的產業之一。經過多年發展，深合區旅遊業已具備很好的發展基礎和優勢。例如，橫琴長隆旅遊度假區連續多年位居全球主題公園前列，累計接待遊客超過一億人次。星樂度露營小鎮獲得中國房車露營旅遊示範基地、國家標準試點驗證基地等資質。麗新創新方國家地理探險家中心累計吸引遊客超百萬人

第六章 澳琴產業協同發展目標與路徑59次。澳琴兩地旅遊業合作已經進入一個深度整合、形成規模效益、以具體合作項目為載體的全新發展階段。澳琴旅遊業協同發展具有強烈的現實需求和強大的內生推動力，將其作為澳琴產業一體化發展的“重中之重”毫不為過。2. 以特色旅遊產品為導向，重點拓展國際市場“一程多站”旅遊產品開發是澳琴兩地旅遊業合作的核心內容。《橫琴粵澳深度合作區文旅產業發展扶持辦法》將 “跨境一程多站” 旅遊線路定義為以“合作區 + 澳門”旅遊目的地組合為基礎的精品旅遊線路，並設立了專項獎勵政策。近年來已有不少旅遊企業將橫琴自然美景與澳門歷史文化韻味巧妙融合，整合琴澳兩地旅遊資源，乘勢推出更多琴澳“一程多站”特色線路。下一步，需要在“一程多站”基礎上，探索 “一業多態”、“一區多園”等創新模式，如打造琴澳美食旅遊帶、文化演藝集聚區、體育旅遊產業園等，形成更加豐富的旅遊產品體系，實現“一次旅行、多重享受”的旅遊體驗，加快構建“一程多站、綜合運營、聯動拓展”跨境旅遊產業鏈。橫琴口岸實行“合作查驗、一次放行”的通關模式，旅客只需排一次隊、讀一次證件、采集一次生物特征，即可快速完成琴澳兩地出入境查驗，平均通關時間縮短至 20 秒。2025 年 11 月 5 日起，橫琴口岸新增為 240 小時過境免簽入境口岸，適用於 55 國公民，進一步提升國際遊客的通關便利度。拓展重點國際客源市場是澳門旅遊業發展的重點目標之一，建議兩地進一步加強國際市場營銷合作，特別是針對葡語、西語國家、”一帶一路” 沿線國家等重點市場，聯合舉辦旅遊推介活動，提升澳琴旅遊的國際知名度和影響力。3. 配合數字化新發展趨勢，運用科技手段優化旅客體驗旅遊業面對的兩大發展趨勢是產品數字化和遊客年輕化。數字化讓旅遊變得更便捷高效，並推動旅遊產品迭代與產業融合。一方面，催生了線上導覽、AI 行程規劃等新型旅遊服務；另一方面，促使文旅與科技、藝術等領域跨界融合。遊客年輕化則推動旅遊產品向個性化、體驗化轉型，對傳統旅遊供給模式提出挑戰。橫琴已建成“文旅橫琴”公眾號、視頻號、小紅書號、抖音號等文旅資訊平臺，開發橫琴文旅 AI 小程序，建立集旅遊信息中心、AI 咨詢、移

澳琴一體化建設發展策略研究60動應用等項目於一體的“雲服務”平臺，為旅客提供導航、導覽、問詢、預訂、投訴等綜合性旅遊服務。澳門為推進數字化旅遊發展，從智能工具開發、數字化服務升級、科研技術賦能等多個維度開展了大量工作，既優化了遊客的出行體驗，也為行業管理提供了有力支撐。例如，澳門特區旅遊局與百度智能雲合作推出 AI “地陪”麥麥，該助手能以中、英、韓、泰等多種語言，為遊客提供澳門歷史人文、美食購物、交通出行等文旅信息，還可依據遊客喜好定制個性化行程建議，適配不同國家和地區遊客的需求。建議兩地在推動旅遊業線上化、平台化發展方面加強合作，優化在線旅遊業的發展環境。通過兩地旅遊、交通、公共治安等部門的數據互通，搭建區域統一的智慧文旅平臺，實現客流、交通、住宿等信息實時共享，構建 “全域互聯、數據互通” 生態體系，為跨區域遊客提供連貫的智慧服務，也可以為行業調度提供支撐。二、中醫藥大健康產業（一）目標定位及合作方向按照特區《經濟適度多元發展規劃（2024-2028 年）》，澳門中醫藥大健康產業的發展目標包括：促進中藥產業高質量發展。中醫藥產學研協作有序推進，初步形成貫通產業上下游的研發、生產與推廣集群，澳門與橫琴中醫藥大健康產業的發展生態漸趨完善。大健康產業與綜合旅遊業實現聯動發展。逐步發展成為“國家區域醫療中心”，助力醫療旅遊等關聯產業發展。推出多元化的大健康旅遊產品，澳門世界旅遊休閒中心的內涵更加豐富。深合區《總體發展規劃》提出：建設世界一流中醫藥生產基地和創新高地。以粵澳合作中醫藥科技產業園為主陣地，建好用好澳門藥物監督管理橫琴咨詢服務中心，積極探索中醫藥監管創新，實施“澳門注冊 + 橫琴生產”模式。構建大健康產業發展高地。深化“旅遊 + 醫療”融合發展，大力發展休閒養生、康復醫療、健康管理、高端醫療服務、高端醫美等大健康產業，探索大健康產業與保險業融合發展新模式，攜手澳門打造粵港澳大灣區康養度假基地。因此，澳琴在中醫藥大健康產業方面的合作重點包括：

第六章 澳琴產業協同發展目標與路徑611. 全面推進粵澳合作中醫藥科技產業園發展建設加強澳琴中醫藥大健康產業政策聯動，整合澳門創新藥械等醫療資源優勢，協同引進醫療機構、中醫藥企業等一批重點項目，著力打造中醫藥傳承創新高地。吸引一批優質醫療科技企業落地，支持企業依托澳琴國際化平臺出海銷售、產品轉讓和授權，打造具有澳琴特色的醫療健康產業集群。2. 聯合實施“澳門注冊 + 橫琴生產”模式鼓勵澳門醫療機構中藥制劑在粵澳醫療機構中藥制劑中心研發、生產。支持澳門藥企充分利用深合區的土地、科研力量以及人力資源優勢，采用“澳門注冊＋橫琴生產”的創新模式，推進澳門中醫藥產品結合合作區資源深度聯動發展。加強推廣使用“澳門監造”“澳門監制”“澳門設計”系列標誌。推動在澳門審批和注冊、在深合區生產並加貼“澳門監造”“澳門監制”“澳門設計”標誌的中醫藥產品、食品及保健食品，在商品定性和稅則歸類上銜接澳門，支持該類產品認可澳門特區政府出具的“非藥”認定，便利通關出口到澳門。3. 聯合推進中醫藥大健康產業國際化和現代化聯合中醫藥領域的國家重點實驗室及其他科研平臺的力量，加快推進中藥經典名方研發和中藥保健品的開發及成果轉化。支持更多中醫藥及大健康產品參與“M 嘜”認證。充分發揮產業園中醫藥產品海外注冊公共服務平臺以及澳門中葡平臺的優勢，積極運用“以醫帶藥”推廣模式，助力包括澳門企業在內的中醫藥產品開展國際注冊及海外貿易，以葡語國家為切入點，逐步開拓非洲、歐洲、東南亞等區域市場。依托“國際青年中醫生交流基地”，持續舉辦相關培訓、交流、實踐等活動，進一步弘揚和傳播中醫藥文化。4. 共建區域醫療聯合體和區域性醫療中心充分發揮協和澳門醫學中心帶動效應，提供國際化醫療門診及住院服務，聯合打造面向大灣區和周邊地區的國家區域醫療中心，服務澳門提升專科醫療對旅客的吸引力，推動醫療旅遊發展。

澳琴一體化建設發展策略研究62（二）中醫藥大健康產業一體化發展現狀經過多年的發展，澳門中醫藥產業已具備一定的發展基礎，科研及平臺設施建設逐步完善。中藥質量研究國家重點實驗室（澳門大學、澳門科技大學）經過多年運作取得系列研究成果。粵澳合作中醫藥科技產業園已搭建符合內地和歐盟《藥物生產質量管理規範》（GMP）標準的中醫藥中試及生產平台。《中藥藥事活動及中成藥註冊法》以及《中藥藥事活動及中成藥註冊法施行細則》於 2022 年 1 月 1 日生效，澳門藥物監督管理局同年成立。兩地憑借澳門國際化平臺、科研優勢和橫琴的空間載體、政策紅利，在中醫藥大健康行業的合作形成從研發到生產再到出海的完整產業鏈雛形，在政策創新、項目實施等方面成果顯著。1. 政策創新打通協同發展通道“澳門注冊 + 橫琴生產”模式落地見效，流程不斷優化。企業只要出示已在澳門提交注冊申請的證明文件，產品包裝即可預授權使用 “澳門監制” 標誌。目前已有 15 款產品獲得“澳門監造”、“澳門監制”等標誌使用授權，粵澳藥業的芍藥甘草顆粒作為首個預授權使用“澳門監制”標誌的名方已獲批上市。同時還有 11 項相關注冊申請提交，其中 3 項已獲澳門監管部門批准。2025 年上半年中醫藥等澳門品牌工業同比增長 32.7%，展現出強勁發展勢頭。例如，澳邦藥廠通過“橫琴生產、澳門監制”模式，使其產品“馬交牌千裏追風油”的產能提升了數倍至十倍。2. 產業平臺集聚效應顯著增強粵澳合作中醫藥科技產業園已運營十四年，截至 2025 年 6 月底，園區企業達 236 家，其中 97 家來自澳門。園內搭建了全球首個中藥化學成分分離提取到活性測試的“一站式、無人化”智慧平臺，結合智算中心算力大幅提升研發效率，醫藥橫琴大模型等創新平臺目前正在建設中。琴澳創新產業園一期等項目也在加快建設，廣新醫藥控股與琴澳食品產業鏈創新孵化基地達成 1 億元

第六章 澳琴產業協同發展目標與路徑63合作協議，計劃打造中醫藥大健康品牌出海生態鏈；新加坡權毅生物、橫琴愛姆斯坦生物等企業紛紛落戶，形成橫跨多國的研發網絡與幹細胞治療等前沿項目布局。3. 科研轉化與市場拓展雙向突破依托澳門大學、澳門科技大學等高校建設科研平臺，例如，澳門科技大學中醫藥研發中心研發的“抗流感中藥新藥”已實現產業化。中醫藥廣東省實驗室落地並計劃設立澳門中心吸引頂尖人才，聚焦人才培訓與國際資訊收集；澳門大學、澳門科技大學等高校也計劃到深合區設立中醫藥相關特色學院，推動科研與人才培養一體化。澳門依托其中葡平臺優勢，與橫琴協同推動中醫藥“走出去”。借助中醫藥產品海外注冊公共服務平臺，已有 13 款產品在莫桑比克獲得注冊批文，10 款產品在巴西獲得中成藥注冊備案上市許可，國家中醫藥服務出口基地成為連接全球市場的重要紐帶。同時，通過國際培訓和交流活動，累計為澳門及葡語國家培訓醫藥領域人員約 6,891 人次。（三）中醫藥大健康產業對接路徑 1. 優化產業生態，降低運營成本建立生物醫藥研發用物品“白名單”制度，組建多部門聯合機制，簡化企業與物品認定及事中事後監管流程。針對深合區藥品生產成本較高的問題，推動產業園共用污水處理廠、蒸汽鍋爐等配套設施，出臺降低生產成本專項政策，疊加澳門科研補貼與合作區稅收優惠，設立產業專項基金補貼研發生產投入。升級中醫藥廣東省實驗室為國家級實驗室，開放智慧研發平臺算力資源與技術服務，助力中小醫藥企業創新發展。2. 強化人才支撐，夯實發展根基推出跨境人才專項補貼，完善居住、通勤等生活配套，吸引澳門及全球中醫藥、生物醫藥領域高端人才集聚。推動澳門高校在合作區設立中醫藥特色學院，深化產學研人才聯合培養。以中醫藥產業園為平臺，申請設立“粵港澳大

澳琴一體化建設發展策略研究64灣區國際針灸培訓中心”，開設國醫大師臨床經驗傳承班，構建專業人才培養體系。3. 深化國際合作，完善全球佈局要充分發揮世界衛生組織傳統醫藥合作中心（澳門）的作用，舉辦各項培訓活動。通過定期舉辦區域和本地培訓工作坊，為世界各國的衛生官員及澳門中醫藥人員提供專業培訓，搭建澳門與世衛和國際社會交流合作的平台。利用好澳門與多個區域經濟組織的聯繫，加深“官、產、學、研”之間的交流合作。積極參與西太平洋地區草藥監管協調論壇（FHH），充分發揮 FHH永久秘書處的角色，加強藥物監管機構之間的溝通合作，提高澳門中成藥在質量及品牌方面的國際認可度，搭建面向葡語、西語國家、東盟、歐盟的市場網絡。搭建中醫藥跨境電商平臺與保稅倉，拓展 “一帶一路”共建國家線上市場。三、現代金融業（一）目標定位及合作方向澳門現代金融業的發展目標為：（1）豐富金融業態，促進澳門經濟適度多元。發展現代金融業可催生新的金融業態，繼而提高金融業在澳門本地生產總值及就業人口的佔比，爭取金融業佔本地生產總值的比重於規劃期維持在10% 以上，不斷豐富金融業態和金融產品；2）融入國家發展大局，服務國家所需。發揮“一國兩制”、高度開放金融體系及對接國際，特別是葡語、西語國家的優勢，與鄰近地區實現優勢互補的錯位發展，發揮澳門的中國─葡語國家金融服務平台作用及做好連接海內外市場的橋樑，以服務國家所需，助力國家戰略實施。深合區現代金融業的發展目標為：（1）通過在橫琴發展現代金融業，為澳門產業轉型提供廣闊空間，成為服務澳門經濟適度多元發展的重要支撐；（2）通過構建與澳門規則銜接的金融制度體系，推動金融市場互聯互通，實現“一國兩制”下跨境金融創新的突破；（3）通過構建電子圍網系統，探索

第六章 澳琴產業協同發展目標與路徑65跨境資金自由流動，打造面向葡語國家的金融服務平臺，建設成為中國金融對外開放的新高地。就金融領域，澳琴兩地在的合作重點主要應包括：1. 加強兩地金融市場互聯互通優化多功能自由貿易賬戶（EF 賬戶）體系，推動深合區具資質的澳資銀行參與試點，促進澳琴兩地資金跨境便利流動。強化與國際接軌，加強澳琴在債券市場、財富管理、數字金融等領域合作。整合深合區資源支持澳門債券市場發展，鼓勵內地企業及金融機構選擇在澳門發債。支持深合區公募及私募基金到澳門展業，吸引澳門及海外資金通過合格境外有限合夥人（QFLP）參與合作區產業投資，促進澳琴私募基金市場協同發展，並帶動社會資本投入到澳琴產業發展。爭取深合區與澳門在跨境投融資及資金匯兌便利方面的先行先試政策，促進兩地跨境資金流動。強化澳門與深合區的金融監管合作。2. 提升跨境民生金融服務以移動支付為抓手提升跨境民生金融服務，爭取在深合區擴大雙幣種收單業務的試點範圍，增加澳門“聚易用”支付工具在合作區的使用場景。推進澳門居民代理見證開戶業務。持續深化“跨境理財通”業務。促進澳琴跨境保險產品服務創新，爭取在深合區內對部分保險產品制定正面管理列表，為跨境保險資金結算提供便利。3. 推動澳門金融機構參與合作區建設支持符合條件的澳資金融機構擴大深合區發展空間，提供趨同澳門的便利化金融服務，鼓勵澳門金融機構向深合區重點產業提供融資支持。支持粵澳合作產業園等澳方資產業項目進行跨境融資，支持具有特色和比較優勢的產業企業在境外上市、發債，簡化匯兌管理。鼓勵澳門和橫琴的保險機構合作開發跨境保險產品，提供跨境保險服務。

澳琴一體化建設發展策略研究66（二）金融業一體化發展現狀近年來兩地金融合作進一步深入，在跨境資金流動、民生金融服務、金融市場互聯互通以及扶持政策等方面取得了突破性進展。1. 金融市場走向深度融合深合區金融業發展始終堅持“立足服務澳門、琴澳一體化”戰略定位，通過金融創新支持澳門經濟適度多元發展。在產業支撐方面，橫琴金融業重點支持澳門發展財富管理、債券市場、融資租賃等現代金融業。截至 2025 年 3月末，深合區已有澳資金融企業 14 家，其中持牌金融機構 3 家，地方金融組織 3 家，私募基金管理人 8 家。在金融市場互聯互通方面，澳琴兩地在多個領域實現重要突破。一是跨境資產轉讓業務持續創新，華通金租落地全國金融租賃行業首單租賃資產跨境轉讓業務，既為深合區企業拓寬低成本融資路徑，又打通了金租公司與境外銀行金融機構跨境轉讓通道。二是“跨境理財通” 業務穩步發展，截至 2025 年 6 月末，粵港澳大灣區參與“跨境理財通”個人投資者達 16.17 萬人，其中港澳投資者 5.27 萬人，涉及資金跨境匯劃超 1,180 億元人民幣。2. 跨境資金流動更加高效通過制度創新和基礎設施建設，推動兩地金融市場深度融合。在制度創新方面，EF 賬戶是最重要的突破。該賬戶體系遵循“一線放開、二線管住”的原則，實現資金在深合區與境外之間的自由流動，同時對跨二線資金流動實施宏觀審慎管理。截至 2025 年 8 月，EF 賬戶體系運行成效顯著。10 家試點銀行累計開立 EF 賬戶超過 500 個，辦理資金劃轉金額超過 1,600 億元人民幣，為 80 餘家澳門（資）企業提供了高效的跨境資金結算及投融資便利化服務。特別是在支持澳門企業跨境投資方面，建設銀行橫琴分行成功辦理了首筆 EF賬戶項下澳門元 ODI（境外直接投資）資金匯出業務，標志著 EF 賬戶功能的進一步完善。

第六章 澳琴產業協同發展目標與路徑673. 民生金融邁向深度互聯在跨境支付便利化方面實現重大突破。2024 年 9 月 19 日，橫琴“澳門新街坊”雙幣種收單業務試點正式上線，消費者可在“澳門新街坊”內商戶使用澳門元、人民幣作小額移動支付。該試點已拓展至橫琴六個重點商圈，支持八個澳門主流電子錢包，2025 年試點商戶澳門元收單筆數月均超 1,400 筆，較2024 年增長 60%。民生金融便利化從支付環節擴展到金融服務設施共享。例如，澳門銀行自助櫃員機落地“澳門新街坊”，使澳門居民能在橫琴辦理餘額查詢、存折打印等非現金業務。此外，數字人民幣的應用場景也在不斷拓展，覆蓋保單購買、住房按揭貸款、代發工資、繳稅等多個領域。（三）金融產業對接發展路徑基於上述分析，澳琴現代金融產業進一步對接發展應注重以下方面：1. 加強綠色金融和數字金融合作 應出臺鼓勵綠色金融發展的專項規劃和扶持政策，明確綠色信貸、綠色債券、綠色保險等領域的發展目標和重點任務，研究設立綠色發展基金，支持綠色產業項目。建議加快建立與國際接軌的綠色金融標準體系，推動綠色金融產品創新，支持綠色產業發展。在數字金融方面，加強金融科技創新，加快推進數字人民幣跨境應用，在橫琴口岸、跨境電商平臺等場景開展試點，探索數字人民幣、數字澳門幣在國際貿易結算、跨境投資等領域的創新應用。同時，建立金融數據跨境流動安全評估機制，制定數據分類分級管理辦法，在保障數據安全的前提下，實現金融數據的有序流動和價值釋放，探索金融數據跨境流動的新模式。2. 深化兩地金融監管合作，完善風險防控體系 要建立常態化的監管協調機制，由粵澳金融管理部門牽頭，每季度召開監管聯席會議，建立跨境金融業務問題清單，明確責任主體與解決時限。在規則對接方面，組建會計准則、審計標準、反洗錢規則等領域的聯合工作組，開展

澳琴一體化建設發展策略研究68專項研究，推動主要監管規則的互認互通。完善風險防控體系，建立健全跨境金融風險監測預警機制，構建涵蓋跨境資本流動、匯率波動、市場波動等風險要素的監測指標體系，開發智能化風險監測預警平臺。同時，制定跨境金融風險應急預案，明確風險處置流程和責任分工，定期開展應急演練，提升風險應對能力。在反洗錢、反恐怖融資等方面，加強與國際反洗錢組織的合作，建立信息共享、聯合調查等工作機制，維護金融安全穩定。3. 加快葡語國家金融服務平臺建設 為充分發揮澳門作為中國與葡語國家商貿合作服務平臺的獨特優勢，深合區正積極打造對葡語國家的金融服務平臺。構建了 “一平臺三中心” 的業務布局，通過搭建線上線下融合平臺，精准匹配中葡企業供需。依托“全球同業 e 家”平臺，實現中葡金融機構線上對接和業務協同。應在市場准入方面，對葡語國家金融機構設立分支機構給予審批便利；在稅收優惠方面，對涉及葡語國家的金融業務給予專項稅收減免；在業務創新方面，支持開展葡語國家貨幣跨境結算、投資等創新業務。同時，加強與葡語國家金融機構的合作，推動建立中葡金融合作聯盟，每年舉辦“中葡金融合作論壇”，搭建金融信息共享、項目對接、人才交流平臺，持續提升中葡金融平臺的實效。4. 實施更加積極的金融人才政策發展現代金融業需要大量專業人才，建議實施更加積極的人才政策。一是對接澳門稅制你，完善“雙 15%”稅收優惠政策，進一步降低高端人才的稅負；二是建立金融人才專項獎勵基金，對在跨境金融創新、綠色金融發展等領域做出突出貢獻的人才給予獎勵；三是加強與澳門高校的合作，建立金融人才培養基地，定向培養適應澳琴金融合作需要的專業人才；四是推動澳琴金融從業人員資格互認，為人才流動創造便利條件。四、高新技術產業（一）目標定位及合作方向

第六章 澳琴產業協同發展目標與路徑69根據特區《經濟適度多元發展規劃（2024-2028 年）》，澳門高新技術產業及傳統產業轉型升級的發展目標為：加大力度發展高新技術等產業，透過提升原始創新能力，推動科研項目向下游發展，完善創新體系等工作，推動本澳高新技術產業、企業及品牌工業創新發展，發揮科技支撐引領作用，培育新的經濟增長點。到 2028 年，高新技術產業發展取得實質進展。具體包括：對科技產業的服務支援進一步加強；基本建立澳門科技創新體制；積極參與大灣區科技創新走廊建設；品牌工業提質發展。深合區高新技術產業的發展目標為：高新技術產業逐步發展，科技創新體制基本建立，集成電路、生物醫藥以及數字科技等領域的科技創新實力明顯增強，科技產業產值逐步提升。傳統產業轉型升級、做優做強。更好融入國家科技發展戰略，在大灣區科技創新走廊建設中發揮更重要作用兩地在科研及高新技術產業方面的合作重點包括：1. 構建“澳門研發 + 橫琴轉化”模式在深合區建設澳門院校的產學研示範基地，聯合資助產學研項目，支持澳門高校與深合區企業開展產學研合作。支持澳門高校的全國重點實驗室在深合區建設研發中心和聯合實驗室，鼓勵與深合區科研機構和企業緊密合作，促進兩地創新成果共享和轉化。持續推進與國家科技相關部門合作，爭取更多國家科技資源及項目對琴澳開放，鼓勵澳門的科研團隊以及創新主體承接國家科研及成果落地轉化項目。2. 支持科技企業在澳琴雙城發展要鼓勵深合區企業的澳門關聯公司開展科技企業認證，支持澳門獲認證科技企業利用深合區優勢拓展業務。圍繞集成電路、人工智能、航天科技、生物醫藥大健康、低空經濟等重點方向，聯合澳門開展全球招商，舉辦橫琴國際科技創新創業大賽，持續吸引大型企業及新興科技企業或團隊落戶琴澳。3. 完善“科創在澳琴”生態圈要建設澳門科技研發產業園，打造吸引國際前沿創新主體的承載空間，以

澳琴一體化建設發展策略研究70優質科技企業的出海陣地以及海外前沿科技項目落戶服務站作為核心定位，服務國家戰略所需，吸納國際科研企業、人才、技術及資本集聚於澳琴，成為推動粵港澳大灣區創新發展的西部增長極。發揮深合區產業投資基金引導作用，撬動社會資本，精准挖掘並孵化高潛力科研項目。（二）高新科技產業一體化發展現狀1. 制度安排的系統性創新澳琴兩地科研合作在制度安排層面實現了多項全國首創性突破。例如，2024 年出臺的《橫琴粵澳深度合作區支持研發及成果轉化實施辦法》建立了“雙向資助”機制，對經琴澳聯合征集、澳門科學技術發展基金立項的產學研合作項目，深合區按澳門科學技術發展基金對項目資助金額的 100% 給予提出技術需求的深合區內企業最高 500 萬元資助。2. 科研平臺的規模化佈局在科研平臺建設方面形成了“全國重點實驗室 + 產學研示範基地 + 聯合實驗室”的多層次創新體系。澳門的四個全國重點實驗室已全部在橫琴設立分部，包括模擬與混合信號超大規模集成電路、中藥質量研究、智慧城市物聯網、月球與行星科學等國家級科研平臺。累計推動澳門大學、澳門科技大學等高校的 369 個科研項目在橫琴轉化，形成“企業出題、高校解題”的良性生態。將配合澳門“三五”期間重大工程—“澳門科技研發園”建設，整合兩地的資源稟賦，推行“澳門研發、橫琴中試、灣區生產”的創新模式，促進國際科技創新走廊建設，更好地服務大灣區建設，助力國家高水平科技自主自強，加快科技强国建设步伐。3. 重點產業的集群化發展​深合區形成了集成電路、生物醫藥、人工智能、新能源四大特色產業集群，展現出強勁的發展勢頭。以集成電路為例，橫琴已匯聚 80 多家集成電路優質企業，營收從 2020 年的 11.5 億元增長到 2024 年的 42 億元。粵澳集成電

第六章 澳琴產業協同發展目標與路徑71路設計產業園創新採用“澳門平臺 + 國際資源 + 橫琴空間 + 成果共享”模式，重點引進集成電路研發、設計、測試及檢測企業。自 2022 年 7 月投入運營以來，已簽約集成電路企業 46 家，承租率超 90%，企業總營收超 25 億元。（三）高新科技產業對接發展路徑 1. 突破科研要素流動壁壘澳琴在科研項目管理、物資出入境管理、科技規則以及金融監管和外匯管理政策等方面的差異，限制了科研資金和物資的跨境便捷流動。必需創新科研物品通關機制，實施“研發分類 + 風險分級”監管模式，對低風險科研物品實行“一次審批、多次核銷”。建立特殊生物材料過境試點，簡化幹細胞、血液等特殊生物材料的流通手續。建立跨境科研資金池，探索建立科研資金跨境使用的便利化機制，允許科研經費在澳琴兩地自由調配。推動科研標準互認，在科研項目管理、經費使用、成果評價等方面推動澳琴標準互認，減少重複審批和管理成本。允許在深合區的澳門科研單位參照澳門有關標準編制科研項目收支預算。2. 加強科研國際交流與合作中國 - 葡語系國家科技交流合作中心已經成立，但在深化合作、拓展市場等方面仍有很大提升空間。需要充分發揮該中心的平臺作用，建立與葡語、西語國家的常態化科技合作機制。推動中醫藥、集成電路等優勢產業向葡語、西語國家市場拓展。拓展“一帶一路”科技合作，以澳門和橫琴為節點，構建面向“一帶一路”國家的科技創新合作網絡。重點在新能源、人工智能、生物醫藥、金融科技等領域開展國際合作。建立澳琴數據跨境流動機制，在確保數據安全的前提下，探索建立科研數據跨境流動的制度性安排。擴大“白名單”制度的適用範圍，推動更多機構參與跨境數據合作。推動國際標準對接，支持在澳門注冊、在深合區運營的國際性產業標準組織及認證機構的發展。推動琴澳在科研標準、產品認證等方面與國際接軌。

澳琴一體化建設發展策略研究723. 創新科技人才政策澳門與內地在往來簽證、工作許可、社會保障等方面的差異性，對兩地人員的自由流動人員一定的限制。有必要建立人才評價互認機制，推動兩地在職稱評定、專業資格認證等方面的互認互通。要實行“一人多崗”制度，允許科研人員同時在澳門和深合區任職，突破傳統的單一雇傭關系限制。對在深合區全職工作的澳門專業人才，探索建立長期激勵機制，如住房補貼、子女教育補貼等。實施更加靈活的工作簽證政策，為高端人才提供“一站式”服務，簡化跨境工作手續。加快建設國際人才驛站，構建覆蓋“初到 - 創業 - 發展 - 紮根”的全周期服務，解決人才 “落腳難”問題， 真正建設好“國際高端人才集聚高地”，推動科技興澳、服務國家建設。五、會展商貿及文化體育產業（一）目標定位及合作方向特區《經濟適度多元發展規劃（2024-2028 年）》提出相關產業的發展目標為：提升會展商貿業競爭力。落實“一基地”建設，促進澳門文化產業發展。打造具澳門特色的體育盛事品牌，推動體育旅遊及各關聯行業發展。打造具澳門特色的體育盛事品牌，推動體育旅遊及各關聯行業發展。發揮高等教育優勢，進一步推動高等院校產學研發展。開展研學活動，吸引各地學生來澳，為促進澳門經濟適度多元創設條件。《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》提出，打造具有國際影響力的展會平臺，推動“一會展兩地”國際性會展項目在深合區落地，攜手澳門打造具有國際影響力的專業性品牌展會和產業主題展會。培育新型國際貿易中心。大力發展跨境電商、離岸貿易等外貿新業態新模式，推動傳統貿易數字化轉型。引進跨國公司貿易型總部、全球貿易商，主動對標高標準數字貿易規則，打造數字貿易國際樞紐港。塑造特色文化體育品牌。推動“旅遊 + 文化”深度融合，創新文化和旅遊消費場景，發展影視、原創藝術、動漫遊戲、網絡文化、數字文化裝備、數字藝術展示、電競等文化創意產業。兩地在會展商貿及文化體育領域的合作重點包括：

第六章 澳琴產業協同發展目標與路徑731. 共同辦好琴澳品牌會展活動辦好中國（澳門）國際高品質消費博覽會暨橫琴世界灣區論壇，承辦具有全球影響力且與消費、娛樂行業相關的會展，打造消費會展國際品牌。聯合舉辦更多國際性及區域性的科技展覽和博覽會，支持大型科創會展活動在兩地舉辦。共同對外推廣“澳琴·會展”品牌。2. 聯動發展商貿產業和跨境物流充分發揮澳門的葡語國家精准聯繫人作用，建設中葡國際貿易中心，搭建商品交易展示、中小企業孵化服務等平臺。利用深合區的空間優勢和澳門的國際航權優勢，全力推進澳門國際機場橫琴前置貨站建設，加強兩地在航空物流領域的聯動發展。提升跨境物流通關便利化水平，完善跨境電商產業生態，共同助力跨境電商企業拓展葡語國家及國際市場。3. 深化“一賽兩地”“一節兩辦”模式挖掘澳琴文化資源，推動澳門文化品牌與產品創新，聯合舉辦特色文化活動，服務澳門打造“演藝之都”。推動澳門國際體育賽事在合作區開設分賽場，聯合策劃國際性體育賽事，舉辦一賽多站或跨境體育賽事，擴大澳琴體育盛事的影響力，服務澳門建設“體育之城”。（二）會展文體業一體化發展現狀1. “一會展兩地”模式漸趨成熟澳琴會展產業合作已形成較為完善的產業生態。在基礎設施方面，橫琴擁有超過 20 個會議展覽場館，可承辦各類國內外大型活動。“一會展兩地”成為澳琴會展產業合作的核心模式。中國（澳門）國際高品質消費博覽會（高品會）作為這一模式的標志性項目，累計展覽面積 20 萬平方米，吸引全球數十個國家及地區的近 900 個企業品牌參展，進場人次突破 12 萬，促成跨境合作項目簽約累計總金額超億元。此外，BEYOND expo 等 14 個展會落地，

澳琴一體化建設發展策略研究742024 年深合區舉辦超 500 場會議、吸引 8 萬人次，品牌影響力持續提升。2. 跨境電商產業集群初步形成深合區跨境電商產業快速發展，形成多個產業園區協同發展的格局。其中，跨境電商（華發）創新產業園總建築面積超 72 萬平方米，首發區實現滿園招商，成功吸引希音、遙望科技、唯品會等 56 家企業入駐，澳資企業占比達 35% 以上。入駐企業陣容強大，這些企業的集聚不僅帶來了先進的商業模式和技術，更重要的是形成了完整的跨境電商生態系統。中國 - 葡語國家經濟貿易服務中心作為專門服務中國和葡語及西語國家經貿交流與合作的非營利組織，2024 年至今已向超過 160 家企業提供服務，其中超過 1/3 為巴西企業，合作涵蓋皮革采購、農產品進口及新能源設備合作等領域。3. IP 打造與品牌聯動的文化產業深度融合“澳門・橫琴藝墟”成為澳琴文化合作的標志性 IP。2025 年的活動吸引近 4.2 人打卡，匯聚國內外眾多文創品牌。除此以外，兩地還聯合舉辦了一系列文化活動，例如“葡風琴韻嘉年華”“齊齊葡”等。這種雙向的文化流動，既為澳門文化 IP 提供產業化落地的試驗場，也讓橫琴的文化空間成為東西美學的融合容器。兩地文化產業合作向更深層次發展，呈現出明顯的跨界融合趨勢。4. 跨境賽事組織與“體育 +”跨界融合橫琴連續多年舉辦馬拉松邀請賽、環中國國際公路自行車賽、國際女子網球（WTA）超級精英賽和天沐河名校賽艇邀請賽等國際大型賽事活動。第十五屆全國運動會為兩地跨境賽事組織提供了重要契機和實踐經驗。兩地積極探索“體育 +”跨界融合融合發展模式。例如，創新方推出的“跑馬拉松 + 樂園暢玩 + 星級住宿”限定套餐，聯動商場餐飲、免費穿梭巴士等配套服務，深度踐行“文旅 + 體育”融合發展理念。

第六章 澳琴產業協同發展目標與路徑75（三）會展文體產業對接發展路徑 1. 構建琴澳規則“軟聯通”體系針對當前兩地在行業標準、資質認證等方面的差異，需要建立澳琴行業標準互認體系。在會展產業方面，建立會展資質互認機制，允許澳門會展企業在深合區直接承接業務，無需重複認證。可參照拱北海關對會展展品的便利化措施，進一步擴大免查驗範圍，對在澳門認證的展品在橫琴展出時實行“一次認證、兩地通用”。商貿產業方面，推動食品安全標準互認，對在澳門檢驗合格的食品進入橫琴時簡化檢驗程序。同時，建立統一的商品追溯體系，實現“源頭可溯、去向可追、責任可究”。文化產業方面，建立文化產品審核互認機制，對在澳門獲得許可的文化產品在橫琴展出時簡化審批程序。特別是在版權保護方面，建立統一的版權登記和保護體系。體育產業方面，建議實現體育賽事認證的跨區域認可，澳門認可的體育賽事組織資質在橫琴同樣有效，降低賽事組織成本。2. 加快完善跨境物流體系可借鑒國際經驗，創新監管模式，除特殊商品以外，實現“一次申報、一次查驗、一次放行” 。推進數字化監管。利用大數據、人工智能等技術，實現監管的智能化和精准化。例如，在跨境物流中應用 RFID 射頻識別技術對全流程進行實時監控。升級澳門國際機場橫琴前置貨站功能，打造“機場 + 保稅”的物流新模式。建設智慧物流平臺，實現訂單、倉儲、運輸、配送全流程可視化。發展多式聯運，打通海、陸、空運輸通道，降低物流成本。3. 發展數字經濟建設琴澳數字經濟產業園，吸引更多數字技術企業入駐。發展跨境數據服務，為企業提供數據存儲、處理、分析等服務。推動傳統產業數字化轉型。例如，結合澳門零售業的品牌和口碑優勢，引導澳門門店接入橫琴跨境電商平臺，開發線上線下融合的銷售渠道。鼓勵澳門特色手信店、美妝店通過直播電商模式拓展內地市場，深合區可依據扶持辦法對澳門主播參與的直播活動給予

澳琴一體化建設發展策略研究76補貼，增加跨境移動支付工具，助力澳門本土商貿零售加速數字化升級。簡之，澳門與橫琴產業聯動從初期的政策對接，邁向產業協同、要素融通的深度融合階段，既為澳門破解產業結構單一問題提供了廣闊空間，也使橫琴借助澳門的國際資源與品牌優勢，加速高端產業集聚，形成獨特競爭優勢，成功探索出“一國兩制”框架下區域協同發展的新路徑。展望未來，需紧扣“澳门 + 横琴”定位，在规则衔接、机制对接、要素跨境流动等关键领域取得更多突破，加大兩地融合，全面實現硬聯通和軟聯通，持續深化產業協同，讓澳琴一體化發展躍上新高度，開拓“一國兩制”新實踐，打造大灣區建設新示範，成為國家高水平經濟“雙循環”的新平臺。

第七章 澳門居民新家園的建設目的和意義77第七章 澳門居民新家園的建設目的和意義橫琴粵澳深度合作區（以下簡稱“深合區”）建設作為粵港澳大灣區規劃建設的重要實踐，承載著促進澳門經濟適度多元發展、拓展澳門居民生活空間的重要使命。而橫琴“澳門居民新家園”的提出，是落實國家關於橫琴深合區建設宏觀佈局的重要舉措，也是深合區建設主要任務之一。澳門居民新家園的建設回應了橫琴“優化營商環境和改善民生服務”的要求，是連接澳琴深合區社會民生的重要橋樑，為澳門居民提供了更加多元化的居住選擇和生活空間。本章深入剖析“澳門居民新家園”建設的根本目的與深遠意義，從制度、經濟、社會認同與區域協調等多個維度進行系統闡述。一、澳門居民新家園的建設背景（一）澳門住房矛盾的結構性困境根據澳門特區統計暨普查局公開資料，2024 年澳門土地面積與人口密度分別為 33.3 平方公里與每平方公里 20,600 人，是全球人口最稠密的地區之一。《澳門人口預測 2022-2041》顯示，預計到 2041 年澳門總人口將由 2021 年的683,200 人增加至 2041 年的 786,100 人，人口增長與有限土地資源之間的結構性矛盾將不斷加劇 4。澳門人口高密度帶來住房緊張問題，如 2025 年第 2 季度全澳每平方米實用面積平均租金高達 139 澳門元 5，高額的租金使中低收入群體和青年家庭面臨“住房難”的社會困境，普通兩房或三房住宅的月租金往往超出中低收入家庭的經濟承受範圍。住房問題已不僅是經濟學意義上的市場失衡，更是影響社4　《澳門人口預測 2022-2041》，file:///C:/Users/zhaoy/Desktop/%E6%BE%B3%E9%97%A8%E4%BA%BA%E5%8F%A3%E9%A2%84%E6%B5%8B.pdf5　《租金統計》, https://www.dsec.gov.mo/getAttachment/e304c83e-4185-40de-bf41-b2ce520006ec/C_ER_FR_2025_Q2.aspx

澳琴一體化建設發展策略研究78會流動與社會穩定的結構性風險。因此，尋找跨境拓展居民生活空間，成為緩解住房壓力和延伸公共服務的現實需要。（二）人口老齡化與社會需求擴張根據聯合國的定義，當一個國家或地區 65 歲以上人口達到總人口的 14%以上時，可認定該國家或地區為“深度老齡化社會”, 達到 20% 以上則被認定為“超高齡社會”6。當前，澳門 65 歲以上老齡人口比率為 14.6%，已經達到聯合國認定的“深度老齡化社會”標準。預計到 2029 年、2041 年這一數字將分別上升到 21.4%、24.8%，老齡化程度逐漸加大。人口老齡化的趨勢，將對澳門教育、醫療、養老、社會保障等多個領域帶來深遠而系統性挑戰。首先，就澳門現實醫療情況而言，伴隨著老齡化人口的持續增長，對於慢性病管理、康復護理及長期照護的社會需求將不斷增加，現有醫療機構的容量與人力資源配置難以滿足未來需求，老齡化已不僅僅是人口結構問題，而是將直接轉化為公共財政壓力和社會治理挑戰。其次，在養老領域，老齡化直接推動養老保險、醫療保險和長期照護費用支出增加，而澳門本地財政收入對博彩業依賴度過高，缺乏多元化的稅收基礎，在人口結構惡化的背景下，社會保障體系的長期平衡面臨風險。同時，由於澳門城市土地空間有限，未來高密度的城市環境將會使澳門傳統的“居家養老 + 社區支援”模式難以為繼，專業化養老設施和跨境延伸養老空間的需求愈加突出。綜合來看，澳門人口老齡化不僅是一種單純的人口學現象，而是一個多維度的社會治理挑戰，它與住房緊張、公共服務不足、財政結構單一、社會保障短缺等問題相互疊加，構成複雜的“社會需求擴張—公共服務不足—財政承壓”的惡性循環。在這一背景下，突破澳門地理空間拓展與社會服務延伸成為化解困境的重要出路。通過橫琴深合區“澳門居民新家園”的建設，澳門能夠在更大空間範圍內佈置住房教育、醫療康養、養老機構與配套教育設施，從而部分緩解本地社會服務承載力的限制，推動社會保障體系的區域化與可持續化。6　《日本應對人口老齡化的啟示》, https://www.ndrc.gov.cn/wsdwhfz/202410/t20241024_1393963.html

第七章 澳門居民新家園的建設目的和意義79（三）經濟結構單一與社會風險疊加澳門作為以博彩旅遊業為主導的城市經濟體，長期存在產業結構單一、經濟抗風險能力不足的問題。過去十年，儘管澳門政府致力於推動經濟多元化發展，然而 2024 年博彩業收入對總財政收入的貢獻率仍然超過 80%，資深經濟分析師李忠良認為，伴隨著中小企業及其它行業呈現出衰退格局，未來八年博彩業仍將在澳門佔據經濟主導地位。這種單一結構雖然在經濟繁榮時期能夠迅速積累財政盈餘，用以支持社會福利政策與公共服務體系，但也具有明顯的脆弱性特徵，尤其是在外部衝擊發生時，其脆弱性會被充分暴露。澳門經濟結構的單一性已不僅是產業問題，更是影響社會穩定與民生保障的深層制度性問題。首先，澳門依賴博彩業的單一經濟結構會導致社會分層與青年人的現實困境。博彩業吸納了澳門大量勞動力，特別是中低技能勞動者，造成澳門就業市場高度依賴單一行業，雖然在一定程度上提升了居民收入，但這種對博彩業的過渡依賴嚴重削弱了社會整體的職業多樣性與青年人才的向上流動性。與此同時，博彩業與旅遊業的繁榮推動了房地產市場的長期高位運行，造成“博彩產業繁榮—住宅地價攀升—住房成本高企”的鏈式反應。這不僅使本地居民面臨住房負擔，還加劇了社會資源在空間上的不均衡分佈。對於青年群體而言，住房支出在家庭總收入中占比過高，削弱了其它領域的消費與投資能力，從而形成“高成本—低積累—弱保障”的循環。高房價、有限的職業選擇與產業空間收窄疊加，使青年群體在住房、職業發展與社會融入方面面臨“三重困境”。其次，經濟結構單一加劇社會治理風險。澳門在財政過度依賴博彩業的情況下，社會福利制度體現出“高福利—高依賴”特徵。這一特徵增加了政府財政與社會治理的壓力，尤其是當社會面臨突發危機時，政府難以維持對教育、醫療、住房、養老等公共服務的穩定投入。如在 2020 年，受“新冠疫情”影響，澳門博彩毛收入僅為 604 億澳門幣，較 2019 年下跌八成。澳門在疫情衝擊下的財政困境，增加了社會的治理風險。在此背景下，琴澳一體化與“澳門新家園”建設的推進具有多重意義：一

澳琴一體化建設發展策略研究80方面，通過橫琴深合區拓展可負擔住房供給，能夠在空間層面緩解高房價與社會分層的矛盾；另一方面，通過跨境延伸教育、醫療、養老等公共服務，能夠減輕在澳門本地空間的壓力，實現“空間—財政—社會服務”的再平衡。在橫琴建設“澳門居民新家園”不僅是跨境空間利用的一種嘗試，更是單一經濟體實現社會治理多元化與區域韌性提升的重要制度創新。二、澳門居民新家園的政策緣起“澳門居民新家園”的提出，首先源於國家對粵港澳大灣區建設的整體戰略考量。2019 年 2 月，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式發佈，綱要明確提出要“支持澳門拓展發展空間，推動橫琴開發建設”，以及“支持珠海和澳門在橫琴合作建設集居住、養老、醫療等功能於一體的綜合民生項目，支持橫琴創立港澳創業就業試驗區，擴寬港澳居民就業創業空間”。在此階段，“澳門居民新家園”尚未作為明確概念提出，但其戰略構思已然成形，即通過粵澳深度合作，解決澳門土地稀缺、人口高密度與住房緊張等現實矛盾，推動粵港澳大灣區區內交通、產業、居住和公共服務資源的融合，以提升居民生活質量。總體而言，該綱要為澳門居民新家園奠定了宏觀戰略基礎，使之成為中央推動琴澳一體化和豐富“一國兩制”實踐的重要抓手。隨著大灣區戰略的深入，橫琴粵澳深度合作區於 2021 年 9 月正式掛牌成立，掀開了“澳琴一體化”的新篇章，澳琴合作也邁入嶄新階段。在中共中央、國務院發佈《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》中提出的“建設便利澳門居民生活就業的新家園”是直接催生“澳門居民新家園”建設的重要政策源頭，方案歸納了“澳門居民新家園”的三個總體建設方向：吸引澳門居民就業創業、加強與澳門社會民生合作、推進基礎設施互聯互通。《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》的正式發佈是“澳門居民新家園”政策的真正制度化起點，賦予“澳門居民新家園”雙重功能定位：澳門社會功能的延伸平臺以及澳琴一體化的民生承載區，標誌著“澳門居民新家園”從戰略願景上升為制度任務，成為澳琴一體化的民生支撐工程。 2023 年，國家發展改革委印發《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》，

第七章 澳門居民新家園的建設目的和意義81該規劃為深合區成立後的第一份全域性、綱領性的中長期發展規劃，是指導橫琴深合區建設發展的重要依據。規劃中設立專章“共建便利澳門居民生活就業新家園”，明確將“澳門居民新家園”建設與經濟適度多元、基礎設施聯通、公共服務共享等戰略目標相結合，在制度設計上進一步強調要營造就業創業良好環境、構建多層次住房保障體系、加大優質教育資源供給、完善國際化高水準醫療服務、加強公共文化體育服務、深化社會民生服務融合。《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》的發佈標誌著“澳門居民新家園”從戰略願景與制度任務走向全面實施，成為琴澳一體化發展的核心內容之一。從政策演進脈絡來看，“澳門居民新家園”經歷了由戰略願景到制度確立，再到規劃落實的遞進式發展邏輯。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》從國家戰略層面確立了澳門拓展發展空間與區域協同的宏觀目標；《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》則將這一目標具體化，賦予“澳門居民新家園”制度化功能定位；而《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》則進一步通過系統化的空間佈局與社會服務整合，推動其成為琴澳社會一體化的重要制度平臺。這一脈絡表明，“澳門居民新家園”不僅是緩解澳門住房及民生壓力的現實舉措，更是中央在“一國兩制”框架下探索跨境治理與區域融合新模式的制度實驗，具有戰略性、制度性與實踐性的多重意義。三、澳門居民新家園的建設目的澳門居民新家園的建設，是橫琴粵澳深度合作區制度創新的重要組成部分以及中央實施《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》與《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》的具體制度性工程，其根本目的在於破解澳門發展空間受限與社會民生需求擴張之間的結構性矛盾，突破澳門社會發展空間狹小與公共資源承載力不足的瓶頸，推動澳門社會民生服務、經濟發展、產業轉型與治理模式向橫琴延伸，從而為澳門居民打造一個具備“居住、就業、教育、醫療與社會保障”一體化功能的跨境生活共同體。從整體來看，其目的可從五個層面加以分析：一是回應澳門發展空間受限困境的現實需要，二是推動澳琴一體化的制度安排，三是支撐澳門經濟適度發展與青年就業創業，四是促進琴澳基礎設施

澳琴一體化建設發展策略研究82互聯互通，五是重塑澳門居民跨境共同體認同。（一）緩解澳門發展空間受限與住房供給緊張的結構性矛盾澳門地域面積僅 33 平方公里，人口密度全球領先，土地開發空間幾近飽和，導致住房緊張、公共服務承載力不足等問題長期存在。從現實需求層面看，澳門居民新家園建設的首要目的，即是通過空間外溢與住房供給擴展，為澳門居民提供新的居住承載地，緩解澳門長期存在的社會與空間矛盾。在此背景下，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》提出“加快推進‘澳門新街坊’建設，對接澳門教育、醫療、社會服務等民生公共服務和社會保障體系”，其核心目的在於為澳門居民打造一個與澳門高度銜接、功能互補、資源分享的“第二生活圈”。“澳門新街坊”第一期項目建成有 27 棟 19 至 26 層住宅樓宇，可供給約4,000 套住宅單位以及約 200 套人才房（只租不賣），其中兩房單位、三房單位分別占比 80%、20%，出售對象為具有澳門居民身份證人士，區內配備衛生站、學校、商業街區、長者中心等民生綜合服務配套，形成“居住—生活—服務”一體化社區模式 7。截至 2024 年 12 月 31 日，“澳門新街坊”住宅總成交量為 1338 個單位，售出 462 個停車位，入駐居民超 2,500 人，同時為更好的滿足澳門居民日常生活，在已簽定租賃合同的商戶中有超過 80% 商戶來自澳門。橫琴的“澳門新街坊”實踐不僅在物理上拓展了澳門居民的生活空間，也在制度上探索了兩地公共服務銜接，為長期困擾澳門社會的住房矛盾提供了切實緩衝。（二）推動琴澳一體化的民生融合與制度銜接澳門居民新家園建設的核心目的之一，在於推動澳門成熟的公共服務制度向橫琴延伸，通過在教育、醫療與養老等核心領域建立“制度嵌入點”，推動琴澳之間的規則銜接與功能互補，形成“澳門居民在橫琴，享受澳門標準”的7　《橫琴“澳門新街坊”項目》，https://www.mur.com.mo/project/macau_new_neighborhood

第七章 澳門居民新家園的建設目的和意義83跨境民生體系。從制度層面看，澳門居民新家園建設既是澳門物理空間的擴展以及制度“外溢效應”的體現，更是琴澳制度互嵌與規則銜接的重要載體，可切實解決澳門資源緊張問題，推動澳琴深度融合。當前，“澳門居民新家園”建設項目通過教育、醫療、養老、社會保障和社區治理五個核心領域的制度嵌入與服務延伸，推動琴澳社會功能深度融合，為跨境治理提供制度化樣本。首先在教育方面，橫琴澳門新街坊項目已引入澳門濠江中學辦學，開設幼稚園、小學及中學，保持澳門課程體系與教學標準。濠江中學附屬橫琴學校是內地首所為澳人子弟開設的學校，該校參照澳門學校辦學模式，並加入澳門免費教育學校系統，澳門籍學生可享與澳門相同的免費教育待遇，為學生提供從幼稚園到高中的“15 年一貫制教育”，2024 年 9 月首批 256 名學生正式入校就讀，中學部預計 2026 年建成使用。濠江中學澳人子弟學校使澳門家庭能夠在橫琴獲得與本地相當的教育待遇，形成了“跨境而不割裂”的教育共同體，不僅滿足了澳門青年家庭對優質教育資源的需求，也為未來粵澳兩地探索課程互認、師資共享與教育一體化提供了制度路徑。其次在醫療方面，澳門新街坊設立的衛生站按照澳門衛生局規定模式運行，配備澳門居民常用藥物，並建立跨境轉診與合作機制。2024 年 11 月 11日，占地 1,000 平米的橫琴深合區澳門新街坊衛生站正式投入運營，該衛生站參照澳門衛生中心運營模式，提供成人保健、兒童保健、婦女保健等西醫服務，會根據患者實際情況將患者轉院至澳門協和醫院、仁伯爵綜合醫院等醫療機構進行救治，站內醫生、護士、藥房人員等由澳門衛生中心或衛生站調配。藥物供應方面，廣東省藥監局已批准 290 多種澳門特別行政區藥物在深合區指定醫療機構使用，相關藥物已陸續跨境運抵衛生站，同時衛生站採用衛生局的醫療資訊系統（HIS），所有患者病歷資料均存儲于衛生局設置的伺服器群組。此外，澳門特區政府制定的《居住於內地的澳門特別行政區居民醫療保險津貼計劃》行政法規，已於 2024 年 5 月 1 日起延伸到橫琴深合區，加入該計劃的澳門居民及醫療人員，可在深合區內澳門居民開設的診所內使用醫療券 8。2023 年 88　《社工局：逾萬人次長者獲批內地基本醫療保險津貼》，https://aamacau.com/2025/01/25/%E7%A4%BE%E5%B7%A5%E5%B1%80%EF%BC%9A%E9%80%BE%E8%90%AC%E4%BA%BA%E6%AC%A1%E9%95%B7%E8%80%85%E7%8D%B2%E6%89%B9%E6%B4%A5%E8%B2%BC%E5%8F%83%E5%8A%A0%E5%85%A7%E5%9C%B0%E5%9F%BA%E6%9C%AC%E9%86%AB%E7%99%82/

澳琴一體化建設發展策略研究84月，《澳門特別行政區醫療人員在橫琴粵澳深度合作區執業管理規定》、《澳門特別行政區藥學技術人員在橫琴粵澳深度合作區藥品零售單位執業備案管理規定》兩部法規由珠海市第十屆人大常委會第十四次會議審議通過後正式實施，明確允許具有澳門居民身份、持有澳門有效醫療人員資格認可證書並在澳門連續執業滿兩年的 15 類醫療人員，經註冊後可在橫琴深合區合法執業，無需再參加內地資格考試或是依賴短期行醫制度。同時還賦予澳門醫生、中醫師和牙科醫生在深合區的處方權，允許有五年以上臨床經驗的澳門中醫醫生在橫琴獨立設立中醫診所，標誌著深合區對澳門醫療執業資格的系統性承認 9。澳門居民在橫琴深合區內既能享受澳門標準的基礎醫療，也能通過與橫琴醫院的協同獲得更全面的醫療保障，這一制度設計突破了以往跨境醫療中“制度不相容”的難題，為大灣區公共衛生跨域合作奠定了基礎。其次，在養老方面，澳門新街坊長者服務中心引入澳門成熟的社區養老理念。2024 年 11 月 1 日，橫琴“澳門新街坊”長者服務中心正式揭牌，服務對象為橫琴深合區內 55 歲以上長者，該中心由澳門政府社會工作局資助，澳門街坊總會廣東辦事處運營 10。橫琴“澳門新街坊”長者服務中心引入澳門標準的長者服務，以“社區照顧”為理念，探索建立澳門長者養老的“橫琴方案”。2024 年澳門街坊會聯合總會廣東辦事處橫琴居家養老服務中心共提供 8,878人次長者服務，開展家居照顧及支援服務 2,049 次，長者飯堂服務 47,397 人次 11。澳門新街坊長者服務中心不僅滿足了澳門社會日益突出的老齡化需求，還通過“澳門制度複製”形成了跨境養老的新模式，為跨境社會福利政策一體化提供了實踐依據。再次，在社會保障方面，澳門新街坊積極推動跨境社會保險制度的對接。在橫琴深合區就業的澳門居民可按規定享受廣東省社保體系，有資格申請內地9　《新規公佈！ 15 類澳門醫療人員在橫琴醫療機構可依規執業》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1767391225266080045&wfr=spider&for=pc10　《加快對接澳門養老服務 助力琴澳民生融合 橫琴“澳門新街坊”長者服務中心揭牌》，https://www.gd.gov.cn/gdywdt/zwzt/ygadwq/zdhzpt/hq/content/post_4517569.html11　《琴澳長者家門口享服務！澳街總廣東辦居家養老覆蓋 11 萬人次》，https://www.nfnews.com/content/LownW9NB6J.html

第七章 澳門居民新家園的建設目的和意義85的“五險一金”，可保持與澳門原有福利制度的銜接 12。2022 年 9 月，“粵澳社保一窗通”（橫琴專窗）正式啟動，為在橫琴工作生活的澳門居民提供粵澳兩地社保服務，實現“一個服務大廳、提供兩個地區服務” 13。橫琴深合區社保體系“雙軌並行 + 柔性互認”的制度安排，既保障了澳門居民在橫琴的就業權益，也避免了社會保障權益的斷裂，為制度一體化探索提供了現實範本。最後，社區治理模式的創新是澳門居民新家園建設中制度融合的重要體現。澳門街坊會聯合總會廣東辦事處橫琴綜合服務中心成立橫琴社區外展隊，為深合區的社區治理工作注入“澳門元素”14。2022 年 11 月，社區外展隊組建城市關注義工隊，擁有 70 名琴澳兩地義工，成立以來已開展多場義工巡區活動、義工交流會、社區便民服務，現已成為橫琴社會治理工作的重要組成部分，助力形成“多元共治、共建共享”的基層治理體系 15。與此同時，橫琴以“澳門籍社區議事員”和“琴澳議事廳”為載體，建立起一種“居民自治 + 政府支援”的融合治理結構，兼顧兩地文化與制度邏輯，彰顯“多元共治”路徑，不僅延續了澳門社區治理的人文傳統，也與橫琴的行政支持相結合，實現了跨境治理的功能互補 16。橫琴深合區致力於形成“澳門化服務 + 橫琴化管理”的雙元治理格局，既要保持澳門居民的生活習慣和制度認同，又積極嵌入廣東的行政資源與公共服務能力。（三）支撐澳門經濟適度多元發展，培育青年創新創業空間澳門經濟高度依賴博彩業，其占 GDP 比重長期達 50%，產業結構單一問題突出。中央多次強調澳門需推進經濟適度多元發展，而橫琴則被賦予了承接澳門產業外溢與創新轉型的重要使命。在“澳琴一體化”戰略進程中，澳門經12　《粵港澳大灣區就業諮詢平臺》，https://www.dsal.gov.mo/bayarea/zh_tw/standard/laborrights_insurance.html?utm_source=chatgpt.com13　《“粵澳社保一窗通”橫琴專窗舉行啟動儀式》，https://www.gov.mo/zh-hant/news/974177/14　《澳門街坊總會廣東辦事處：助力橫琴打造澳門居民新家園》，http://www.zlb.gov.cn/2023-09/20/c_1212270903.htm15　《 推 動 社 區 安 全 隱 患 解 決， 橫 琴 22 名“ 城 市 關 注 義 工” 獲 表 彰》，https://www.sohu.com/a/714222886_10011674016　《橫琴推進多元治理模式，走出“琴澳融合、民事民決”特色之路》，https://www.cnbayarea.org.cn/news/special/platform/content/post_1290058.html?utm_source=chatgpt.com

澳琴一體化建設發展策略研究86濟適度多元發展的核心挑戰在於突破過度依賴博彩業的路徑鎖定，實現創新驅動與產業多元化的制度性轉型。在此背景下，深合區內澳門居民新家園的建設不僅僅是居住空間的拓展，更是澳琴民生與經濟制度雙向銜接的實驗場域，尤其在青年創新創業扶持層面，形成了“制度嵌入—政策供給—空間承載”的多維治理機制，體現出一種跨境治理的功能性整合模式。首先，制度嵌入體現為粵澳兩地制度規則在深合區的交匯與適配，通過制度移植與相容，澳門青年在橫琴就業和創業中得以獲得與內地居民同等的社會保障與公共服務。例如，青年創業者在橫琴工作可參加廣東社會保險體系，其子女可在澳門課程學校就讀，父母亦可享受橫琴的澳門標準養老服務，突破了原本存在的制度邊界，這一嵌入不僅降低了跨境創業的制度壁壘，而且為青年勞動力在琴澳之間的自由流動提供了社會安全網。這種全鏈條支持機制顯著增強了澳門青年在橫琴發展的意願，進而推動澳門社會的代際更新與經濟多元化探索。從更深層次的理論角度來看，這種制度嵌入是一種“功能性制度耦合”，即通過跨域資源整合，使不同制度體系實現局部相容和互補。其次，政策供給作為仲介環節，將制度嵌入具體化為可操作的支持機制。2024 年 12 月，橫琴深合區民生事務局印發《橫琴粵澳深度合作區支持澳門青年就業暫行辦法》，明確提出為澳門青年創業者提供每月 4,000 元的創業補貼，並為聘用澳門青年的企業提供社保補貼與崗位獎勵 17。這種政策設計不僅在財政上降低了青年創業成本，更在制度邏輯上形成了“青年—企業—政府”的三方互動關係，體現出一種典型的“跨境政策工具”作用，即通過財政激勵與政策支持，促成跨境勞動力與產業體系的有機嵌合。最後，空間承載提供了制度與政策落地的物理平臺。橫琴通過構建多層級、多功能的物理與社會空間平臺，使制度嵌入與政策供給得以具象化與常態化。例如，“橫琴·澳門青年創業谷”及一系列青年創新創業基地，憑藉從孵化辦公到金融配套的全鏈條支持，推動青年群體在橫琴產業生態中實現深度嵌入，形成跨境人力資本流動與制度資源對接的耦合機制；粵澳中醫藥科技產業園則通過科研平臺、生產設施與產學研協作網絡，將制度創新外化為產業空間17　《澳門青年赴橫琴就業 每月可獲 4000 元補貼》，https://www.gd.gov.cn/gdywdt/zwzt/ygadwq/zdhzpt/hq/content/post_4644132.html

第七章 澳門居民新家園的建設目的和意義87秩序的重構，推動區域大健康產業與制度供給的深度融合；“澳青初創社區客廳”等基層服務載體，則通過生活化、社區化的嵌入方式，使治理邏輯滲透至日常社會實踐，增強了制度供給的社會認同與持續性。這些空間平臺不僅是制度與政策的承載體，更加揭示了澳門居民新家園在促進澳門社會結構優化與經濟多元化過程中的獨特治理價值。綜合來看，“制度嵌入—政策供給—空間承載”構成了澳門居民新家園支撐經濟多元化發展的基本鏈條。這種鏈條不僅體現出深合區跨境治理的功能性創新，也為澳門青年發展開闢了全新路徑。（四）促進基礎設施互聯互通，提升跨境生活便利度在粵澳功能性融合的制度架構中，基礎設施的互聯互通是保障“橫琴—澳門”跨境生活便利的底層機制，更是澳門居民新家園建設得以實現的必要條件。其目的不僅在於解決澳門居民跨境通勤不便的問題，更在於通過互聯互通促進兩地要素流動，構建“生活圈—工作圈—創新圈”的多維格局。首先，在交通“硬聯通”方面，橫琴口岸的建設與升級為跨境通勤提供了堅實的基礎。根據《澳門機動車入出橫琴管理細則》有關規定，在橫琴工作、生活、經商的澳門居民所擁有的 9 座（含）以下非營運澳門機動車（即“澳門單牌車”）經備案後，可進入橫琴深合區，並僅限於深合區內行駛 18。橫琴口岸作為“澳門單牌車”出入合作區的唯一口岸，不斷加強交通基建“硬聯通”，自 2014 年起已相繼開通 30 條“聯合一站式”車輛查驗通道和隨車人員驗放廳以提升澳門居民車輛通勤效率，當前澳門單牌車通關車次數量已達橫琴口岸總出入境車輛的 66%19。此外，自 2022 年起，為落實《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》相關要求，合作區全面取消澳門非營運小客車入出配額總限制，此舉大幅提升政策靈活性與澳門居民通行便利度 20。18　《澳門機動車入出橫琴管理辦法》，https://www.gd.gov.cn/zwgk/gongbao/2020/25/content/post_3366933.html19　《 橫 琴 口 岸 驗 放 出 入 境 澳 門 單 牌 車 超 100 萬 輛 次》，https://news.cnr.cn/native/gd/20250625/t20250625_527228190.shtml?utm_source=chatgpt.com20　《橫琴粵澳深度合作區全面取消澳門非營運小客車入出合作區配額總量限制》，https://www.gov.mo/zh-hans/news/639852/?utm_source=chatgpt.com

澳琴一體化建設發展策略研究88其次，在軌道交通聯通方面，澳門輕軌延伸至橫琴成為跨境交通制度協同的典範。2024 年 12 月 2 日，澳門輕軌延伸橫琴線正式通車，往來琴澳的旅客可從橫琴站、蓮花站兩個車站上車換乘，“橫琴線”有效緩解橫琴口岸通關壓力並實現軌道互換服務 21。此外，廣珠（澳）高鐵珠海至橫琴段正穩步推進中。2025 年 6 月 19-21 日，廣珠（澳）高鐵珠海至橫琴段可行性評審會在深合區舉行，會議原則同意橫琴高鐵站設站方案，強調高鐵接入橫琴以及橫琴高鐵樞紐建設是落實《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》精神的重要體現，該會議的順利召開為廣珠（澳）高鐵珠海至橫琴段的項目開工建設奠定堅實基礎 22。綜合來看，交通跨境基礎設施的完善不僅顯著提升了通關效率和交通便捷度，更深刻重塑了澳琴居民的生活方式與社會空間結構，將有利於橫琴深合區與澳門之間實現“居住—就業—服務”的跨境一體化格局。（五）重塑澳門居民身份歸屬與跨境共同體認同從社會治理與文化認同層面看，新家園建設不僅是物理空間的拓展，還肩負著重塑澳門居民身份歸屬與跨境共同體認同的使命。《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》細則中要求建設更多趨同澳門的生活街坊，打造“15 分鐘生活圈”理念。這一要求核心在於通過營造趨同澳門的生活環境，有效緩解跨境遷居可能引發的身份疏離與文化斷裂。在實踐中，澳門新街坊項目在建築層面採用風雨連廊銜接樓宇，廣場與綠化空間融入葡式石面鋪裝等澳門元素，公共設施與街道體現南歐風格，強化澳門居民“家文化”的視覺認同，在社區生活配套上，社區內設有由澳門機構運營的學校、衛生站、家庭社區服務中心與長者服務中心，構建教育、醫療、社會服務與社區治理的“一站式”公共生活圈 23。這種社區硬體與軟文化相結合的空間建設，不僅提升了居民生活便利性，更以文化連續性的方式強化居民對21　《 澳 門 輕 軌“ 橫 琴 線” 通 車》，https://www.cnbayarea.org.cn/news/topics/amhg25zn/qahm/content/post_1274259.html22　《最新消息！事關橫琴高鐵站》，https://www.hengqin.gov.cn/macao_zh_hans/hzqgl/dtyw/dtxx/content/post_3808751.html23　《橫琴「澳門新街坊」軟硬體配套齊全 為理想舒適生活圈拉開序幕》，https://www.gov.mo/zh-hans/news/727554/?utm_source=chatgpt.com

第七章 澳門居民新家園的建設目的和意義89新環境的歸屬感。此外，每逢重大節日，澳門新街坊都會舉辦豐富的活動，如“入夥慶中秋，琴澳共此時”嘉年華慶典等，以此來促進琴澳兩地居民間的文化交流與融合 24。各類的慶典活動促使澳門傳統文化情境移入橫琴日常生活場域，深化兩地居民間的情感認同與社會紐帶。通過在社區建設中強化鄰里單元、便民服務中心與多功能公共空間，澳門居民新家園在實體層面與文化層面同時塑造了居民的歸屬感。這一安排的目的不僅是滿足居民的生活便利，更是通過文化連續性實現社會融合的“軟嵌入”，為澳琴跨境社區治理與社會認同奠定基礎。四、澳門居民新家園的建設意義澳門居民新家園的建設並非單純的住房工程，而是國家戰略與區域治理邏輯交織下的重要制度創新實踐，它在民生改善、社會治理、產業發展、區域融合和國家戰略層面均具有深遠意義。澳門居民新家園建設不僅緩解了澳門社會的結構性壓力，更成為粵澳深度合作區共管體制的重要支撐點，體現了“一國兩制”下跨境治理與社會融合的制度創新價值。澳門居民新家園建設的意義是多維度的，不僅在現實層面改善了澳門的住房與民生困境，還在制度層面推動了公共服務延伸與跨境治理創新；既服務於澳門經濟適度多元發展與青年就業創業，也通過文化交流與社會融合塑造了共同體認同；更重要的是，它在國家戰略層面為“一國兩制”的新實踐提供了制度實驗場。以“澳門新街坊”為代表的新家園項目，已成為琴澳共管體制下的重要制度平臺，其深遠意義在於通過“民生改善—制度延伸—治理創新—社會融合”的路徑，探索出具有可複製性和推廣價值的粵澳功能性融合治理模式。（一）改善澳門民生困境，提升居民生活質量澳門居民新家園建設的首要意義，在於切實回應澳門社會長期存在的民生難題。澳門住房市場價格高企，居民普遍面臨“住得貴、住得小”的現實困境。24　《琴澳居民共慶中秋！橫琴“澳門新街坊”開啟歡樂嘉年華》，https://hengqin.gd.gov.cn/zwgk/sqdt/content/post_4494581.html?utm_source=chatgpt.com

澳琴一體化建設發展策略研究90新家園項目通過在橫琴提供相對可負擔的住房，降低了居民的生活成本，緩解了澳門內部的住房矛盾。例如，“澳門新街坊”項目不僅提供住宅，還規劃了社區醫院、學校、養老院及商業配套，形成“居住 + 服務”一體化體系。這使澳門居民能夠以較低的經濟負擔，享受與澳門標準接軌的公共服務，提升整體生活質量。同時，新家園對改善澳門社會代際結構具有重要意義。許多青年因澳門房價高企而難以獨立置業，通過“澳門新街坊”的保障性住房體系，青年家庭能夠更早實現安居目標。這不僅有助於緩解社會階層固化問題，也為澳門未來的人口與社會結構發展提供了更穩定的基礎。（二）推動公共服務制度延伸，探索跨境社會保障模式新家園建設的另一重要意義在於推動澳門公共服務制度的延伸與銜接，進而探索跨境社會保障模式。這一探索具有制度創新價值，因為它突破了傳統意義上“一地一制”的局限，使澳門居民能夠在橫琴享受澳門標準的教育、醫療、社保與養老服務。例如，在教育領域，服務澳門新街坊的學校引入澳門課程體系，使學生能夠保持澳門升學路徑的連續性。醫療領域方面，深合區探索允許澳門註冊藥品在橫琴使用，並推進醫師資格互認制度，為居民提供制度銜接的健康保障。養老領域方面，澳門的社會服務機構逐步進入橫琴，按照澳門標準提供照護服務。這種制度延伸不僅為澳門居民提供便利，也為未來粵澳在社會保障一體化方面提供了可複製的經驗。從治理理論的角度來看，澳門居民新家園具有“功能性制度嵌入”實踐平臺的功能，既保障了澳門居民的制度連續性，又推動了橫琴治理的制度創新，呈現出跨境治理實驗的制度價值。（三）支撐青年就業創業、促進澳門經濟適度多元發展澳門經濟過度依賴博彩業的結構性問題長期存在，導致就業市場單一，青年發展空間受限。澳門居民新家園的建設為澳門居民，尤其是青年群體，提供了跨境發展與創新創業的重要支點。

第七章 澳門居民新家園的建設目的和意義91橫琴澳門青年創業谷和中葡青年創新創業基地等產業平臺，已經吸引不少澳門青年入駐。然而，創業需要穩定的生活支撐，新家園正是提供這一保障的核心載體。青年可以在橫琴實現“居住—工作—創業”的一體化模式，降低創業成本和生活壓力，增強跨境發展的可持續性。例如，廣東省與橫琴合作區設立的專項創業基金，結合新家園的住房支援政策，使得青年創業者在資金與生活層面均獲得制度化保障。從長遠看，這一模式將助力澳門形成“以橫琴為基地，服務澳門與大灣區”的產業轉型格局，為澳門經濟適度多元化發展注入新的動力。（四）推動琴澳社會治理模式創新，探索共管體制新實踐新家園建設不僅是居住問題，更是治理模式創新的切入點。根據《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》，中國籍澳門居民可以在合作區參與居委會選舉與社區治理。在實踐中，已有澳門籍“社區議事員”參與到橫琴社區治理 25。這意味著澳門居民在橫琴不僅是生活主體，也是治理主體。這一制度安排的意義在於，澳門社會組織與治理經驗得以嵌入橫琴社區，而橫琴的行政與資源優勢則為澳門居民提供制度支援。這種雙向嵌入形成了“共建共治”的治理模式，突破了以往澳門與內地治理體系相對分離的格局。從學術視角來看，這是一種“跨域治理”模式的創新，展現出橫琴共管體制的實驗性價值。澳門居民在新家園的治理實踐，不僅推動了社區層面的社會融合，也為粵澳在更高層級的共管機制探索積累了實踐經驗。（五）服務國家戰略，探索“一國兩制”新形態從更高層面來看，澳門居民新家園的意義在於服務國家戰略，探索“一國兩制”在新時期的制度創新路徑。澳門居民新家園不僅是緩解澳門民生問題的措施，更是“一國兩制”制度實踐的延伸與深化。澳門居民新家園是在橫琴通過推進與澳門制度的銜接建設而形成的，不僅25　《橫琴推進多元治理模式，走出“琴澳融合、民事民決”特色之路》，https://www.cnbayarea.org.cn/news/special/platform/content/post_1290058.html?utm_source=chatgpt.com

澳琴一體化建設發展策略研究92為澳門居民提供了新的發展空間，也為未來粵澳合作提供了制度創新平臺。這一模式既保留了澳門制度的獨特性，又實現了與內地制度的相容與銜接，形成了“制度雙向嵌入”的實驗性路徑。總體而言，澳門居民新家園的建設超越了住房與民生層面，而是為國家治理體系現代化與跨境治理模式創新提供了新案例。（六）強化文化交流與社會融合，塑造共同體認同澳門居民新家園的建設在文化與社會融合層面同樣具有深遠意義。居住只是社會融合的起點，文化交流與日常交往才是共同體認同形成的關鍵。近年來，橫琴通過舉辦澳門美食節、國際馬拉松賽、帆船賽等活動，吸引大量澳門居民參與，這種跨境文化活動逐漸形成了澳琴居民共享的社會空間。同時，澳門居民新家園通過教育與社區建設，使澳門居民在日常生活中與橫琴居民形成穩定的互動關係。例如，澳門學生在橫琴接受教育，澳門老人享受養老服務，青年在橫琴創業就業，形成了跨世代的社會交往網絡。這種多層次的融合實踐，推動了澳門居民對橫琴的認同感，也使琴澳共同體的社會心理基礎更加穩固。

第八章 澳門民生福利制度在深合區延伸的可行性93第八章 澳門民生福利制度在深合區延伸的可行性橫琴粵澳深度合作區作為琴澳一體化的重要載體，是推動兩地深度融合發展的關鍵戰略平臺。與傳統意義上的經濟合作區不同，橫琴深合區不僅是產業承接與資源配置的空間平臺，更是公共政策與社會治理制度的交匯地。在此背景下，民生福利制度的對接與延伸，必須是體現琴澳一體化建設成效的一個重要指標。一、民生制度延伸的結構性條件澳門民生福利制度在深合區的延伸是建立在多重結構性條件支撐之上的，既包括國家戰略與政策設計的制度性保障，也涵蓋橫琴與澳門社會經濟互動的現實驅動，更體現在特殊的地緣區位與文化制度相容性中，這些多層次結構性因素為澳門民生福利制度在橫琴的可行性移植與本土化發展提供了深厚基礎。（一）政策頂層設計的制度基礎橫琴深合區自設立以來，即被賦予服務澳門長遠發展、促進琴澳深度融合的戰略使命。中央政府在《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》中明確提出“推動橫琴粵澳深度合作區公共服務和社會保障體系與澳門實現有序銜接、逐步完善、高效運轉”，並在管治模式上確立了“共商共建共管共享”的治理架構。這一頂層設計不僅為澳門民生福利制度的外溢提供了制度空間，也為政策執行提供了合法性與方向性。深合區管委會、執委會由澳門和廣東共同組成，部分領域實現“澳門標準、內地執行”，為醫療、教育、社會保障等制度逐步延伸提供了制度化的“介面”，減少了制度延伸的摩擦成本。

澳琴一體化建設發展策略研究94（二）經濟與社會發展的現實需求澳門社會長期面臨經濟結構單一、土地資源有限及社會需求擴張等多重壓力。人口老齡化加劇與住房資源緊張，使澳門民生福利制度在本地承載力上趨於飽和。橫琴的開發為澳門提供了“第二空間”，不僅可以緩解澳門社會公共服務的瓶頸，更能通過跨境制度延伸，實現人口與功能的合理分流。例如，“澳門新街坊”項目的落地，使澳門居民能夠在橫琴享有與本地相當的教育、醫療與社區服務，不僅緩解了澳門本地福利資源緊張的結構性困境，也通過跨境資源配置實現了公共服務的空間延展，體現了經濟社會發展現實與制度延伸之間的高度契合。同時，橫琴吸納澳門居民的居住、就學與就醫需求，也有助於促進澳琴勞動力與人才要素的雙向流動，從而在更廣泛意義上推動區域社會經濟的均衡發展。（三）地緣區位與制度文化相容性橫琴與澳門地緣相連，僅一水之隔，這種獨特的空間鄰近性為制度延伸提供了天然優勢。地緣上的緊密聯繫使得澳門居民跨境通勤、就學、工作、就醫具有高度可操作性，從而為公共服務的制度對接奠定了現實基礎。同時，澳門作為中西文化融合的城市，其民生福利制度在價值理念與制度設計上兼具當地語系化與國際化特徵，而橫琴在治理架構上擁有“粵澳共管”的獨特制度實驗場地。這種文化與制度的相容性，使得橫琴在承接澳門福利制度時，不僅可以實現制度的直接嫁接，更有可能在實踐中形成“制度融合”的創新路徑。二、澳門民生福利制度及在深合區延伸可行性分析澳門的社會福利體系覆蓋社會保障、醫療福利保障、教育支援、福利住房保障及社會救助五大領域，形成了政府主導、制度完善、覆蓋廣泛且服務專業化的多層次保障網絡，呈現出“普惠性、可持續性與社會穩定性”的顯著特徵。這一體系不僅保障了全體居民的基本生活權利，也為弱勢群體提供了有針對性的社會支持，體現了制度嵌入性與功能優化的有效結合。將此類成熟制度

第八章 澳門民生福利制度在深合區延伸的可行性95向橫琴延伸，需要在政策協調、制度相容性、資源配置以及社會認同等維度進行系統設計與評估。基於此，本章以五大領域為分析框架，系統梳理澳門民生福利制度的運行實踐，結合深合區的現實條件，探討制度嵌入的可行性、執行路徑以及潛在風險與挑戰。通過理論分析與案例實踐的結合，旨在為澳琴社會服務一體化提供制度化參考，推動區域治理創新與跨境民生保障的協同發展。（一）澳門社會保障制度延伸橫琴深合區可行性分析1. 澳門雙層式社會保障制度澳門的社會保障制度自回歸以來，逐步走向制度化和規範化，其發展軌跡反映了特區政府在應對人口老齡化、經濟波動及社會風險等挑戰時的制度回應與治理邏輯。“雙層式社會保障制度”是澳門社會保障體系的核心特徵，這一制度結構由基礎性普惠保障與補充性強制保險兩個層面構成。2008 年 11 月，澳門特區政府公佈《社會保障和養老保障體系改革方案》，該方案的核心在於構建雙層式社會保障制度，第一層保障的功能為確保澳門所有居民獲得基本的社會保障，尤其是養老保障，第二層保障由非強制性中央公積金制度支援，目的在於讓居民獲得更加寬裕的退休生活，強化澳門居民養老保障 26。2011 年 1 月 1 日，第 4/2010 號法律《社會保障制度》正式生效，建立了社會保障制度的第一層。社會保障供款制度由強制性制度和任意性制度兩部分構成，強制性制度即具有勞動關係的雇主及雇員須向社會保障基金繳納強制性制度供款，任意性制度即符合相關法律規定的其他澳門居民可透過登錄進行任意性制度供款，社會保障基金的主要財政來源為博彩撥款、政府財政總預算經常性收入、中央預算執行結餘等 27。社會保障制度的定額供款為每月 90 澳門元，雇主、雇員分別需繳納 60、30 澳門元，透過登錄任意性制度進行供款的其他澳門居民則需自行繳納 90 澳門元全份供款。2018 年 1 月 1 日，第 7/2017 號法律《非強制性中央公積金制度》正式生26　《社會保障基金》，https://www.mpu.edu.mo/careersday2024/0601_fss.html 27　《社會保障制度簡介》，https://www.fss.gov.mo/zh-hant/social/social-intro

澳琴一體化建設發展策略研究96效，成為雙層式社會保障制度的第二層。非強制央積金由供款制度及分配制度組成：供款制度包含僱主及僱員共同供款、居民以個人供款兩種形式，資金由政府設立基金管理實體管理，透過投資退休基金為澳門居民提供更充裕的退休保障；分配制度根據政府歷年財政年度預算執行情況，向符合條件的澳門居民作出鼓勵性基本款項和預算盈餘特別分配 28。第一層社會保障確保澳門居民在退休後得到由社會保障基金提供的基礎保障，第二層非強制性中央公積金作為第一層基礎的補充，可為居民提供更寬裕的退休生活，這種雙層式制度性安排不僅強化了居民的福利獲得感，也在一定程度上緩解了澳門因博彩業週期性波動帶來的社會風險。澳門在“雙層式社會保障制度”結構下，既避免了單一普惠型福利可能導致的財政不可持續，又兼顧了社會風險防控的公平性與個體責任分擔，更符合澳門作為小型經濟體在福利財政承受力與社會穩定需求之間的平衡邏輯。2. 澳門社保制度延伸可行性分析（1）制度嵌入的合法性與政策支撐從制度法源來看，澳門已通過第 4/2010 號法律《社會保障制度》明確建立了“基礎普惠 + 繳費 / 補充性”的雙層式社會保障制度。另一方面，中央政府與廣東省針對深合區的頂層設計和配套規則為制度延伸提供了法律與政策空間：2019 年 11 月，中華人民共和國人力資源和社會保障部、國家醫療保障局聯合發佈《香港澳門臺灣居民在內地（大陸）參加社會保險暫行辦法》，維護在內地（大陸）就業、居住和就讀的港澳臺居民依法參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益 29；橫琴深合區也已在 2022 年設立“粵澳社保一窗通”（橫琴專窗），為在橫琴工作生活的澳門居民提供粵澳兩地社保服務。上述制度與實踐構成了澳門社會保障制度嵌入橫琴粵澳深度合作區的基本前提。（2）制度嵌入可行性路徑分析澳門雙層式社會保障制度在深合區的延伸，並非簡單的制度移植，而是一28　《非強制性中央公積金制度簡介》，https://www.fss.gov.mo/zh-hant/rpc/rpc-intro 29　《人社部、國家醫保局印發港澳臺居民在內地（大陸）參加社會保險暫行辦法》，https://www.gov.cn/xinwen/2019-12/03/content_5458198.htm

第八章 澳門民生福利制度在深合區延伸的可行性97個“選擇性嵌入—本土化調整—逐步整合”的動態過程。由於制度差異、財政承受力與社會認知基礎不同，其實施需要遵循漸進式推進與功能優先嵌入的原則，同時構建多元執行機制，並提前識別和應對潛在的風險挑戰。首先，應探索漸進式的可行路徑。橫琴與澳門的社會保障制度在繳費基數、覆蓋範圍和待遇水準等方面差異明顯，貿然全面對接存在財政不可持續與社會公平性爭議。因此，制度延伸應當分階段實施：初期應以澳門居民、跨境就業人員和“澳門新街坊”定居群體為試點，建立跨境社會性保險銜接機制，重點解決醫療保險與工傷保險互認問題；中期可將範圍擴大到長期在橫琴就業與生活的非澳門籍人員，探索差異化參保政策；遠期可推動養老保險、失業保險等高財政依賴度保險制度的深度融合，最終形成“高度相容”的跨境社會保險框架。其次，應強調功能優先的執行機制。澳門雙層式社會保障的核心是“普惠性基礎保障 + 重點群體扶助”，在橫琴的實踐中，應遵循“先醫療、後養老”的功能優先邏輯。一是在普惠層面，優先推動橫琴與澳門之間的醫療保險、工傷保險互認，逐步實現醫保結算同城化，當前橫琴已允許澳門居民在部分醫院享受醫保結算，這為跨境擴展提供了制度基礎。二是在重點群體層面，可通過設立專項社會救助基金，優先覆蓋低收入群體與弱勢人群，借鑒澳門“現金分享計劃”及特殊補助經驗，實現社會救助的功能嵌入。三是在養老層面，考慮到澳門現行制度以“基礎保障 + 自願繳費”為主，而橫琴則依賴內地繳費型社保體系，兩者在繳費基數與待遇設計上存在較大差異，因此應採取“分賬管理+ 雙向對接”的漸進方式：短期可先建立橫琴與澳門社保繳費記錄互認機制，為跨境就業居民累積養老年限；中長期可探索設立“琴澳養老保障專項帳戶”，通過財政補貼與個人繳費相結合，逐步實現跨境養老待遇的互認與共享。再次，應建立制度化保障機制。為提升制度延伸的可行性與可持續性，宜建立三重保障機制。一是建立跨境協調機制。成立“粵澳社會保障協調委員會”，負責政策制定、跨境爭議調解與實施監督，增強制度對接的權威性；二是建立財政分擔機制。構建“橫琴財政 + 澳門財政 + 中央轉移支付”的多元成本分擔模式，避免財政風險單方累積；三是建立數字化治理機制。推動跨境社保資訊平臺建設，實現參保繳費、待遇享受與政策查詢的一體化服務，減少資

澳琴一體化建設發展策略研究98訊阻礙和行政摩擦。最後，應強化風險意識應對可能出現的問題與挑戰。澳門雙層式社會保障制度在橫琴深合區延伸過程中，必然會面臨複雜的結構性、制度性與社會性挑戰，這些挑戰既來源於澳門與內地制度邏輯的差異，也與跨境治理的現實條件密切相關。因此，必須提出前瞻性解決路徑。首先是兼顧公平性與制度連續性。澳門的雙層式社會保障強調“普惠 + 援助”，更偏重政府責任與普惠福利，而內地的社會保障體系以“繳費—待遇”掛鉤為核心，強調個人繳費義務。因此在制度延伸過程中可能會引發制度公平爭議。該問題可通過“差異化參保 + 雙向互認”機制緩解，即澳門居民在橫琴工作時繳納內地社保，但其參保年限與繳費基數可回溯至澳門帳戶，從而兼顧公平性與制度連續性。其次是解決福利套利與人口流動管理難題。例如，如果橫琴對澳門居民開放高水準福利，而缺乏身份邊界管理，可能引發“福利套利”，吸引非本地居民虛假遷移。因此應提前建立跨境身份認證與動態管理機制，確保受益對象限定為合法跨境就業與定居人員。（二）澳門醫療福利與公共健康體系延伸深合區可行性分析1. 澳門醫療福利與公共健康體系澳門的醫療福利制度作為民生體系的重要組成部分，體現出普惠性與可持續性並重的制度邏輯。長期以來，澳門特區政府通過公共財政資助，確立了以“低收費或免費公共醫療”為核心的福利模式，逐步形成與社會保障制度相銜接的綜合健康保障體系。這一體系主要由政府資助的公共醫療、社會保障基金下的疾病津貼，以及醫療與公共衛生服務的制度化結合構成。首先，澳門特區政府長期奉行 “免費或低收費公共醫療政策”，通過公共財政資助，為澳門居民提供可及性強、價格低廉的醫療服務。澳門醫療服務分為政府類和非政府類：政府類包括基層衛生中心以及提供專科服務的仁伯爵綜合醫院、澳門協和醫院；非政府類包括各類私人診所與化驗所，以及受政府和團體資助的醫療機構，如科大醫院、鏡湖醫院、同善堂醫療所等 30。其中，30　《醫療衛生》，https://www.gcs.gov.mo/files/factsheet/Health_TCN.pdf

第八章 澳門民生福利制度在深合區延伸的可行性99衛生中心與同善堂基本免費，由衛生中心轉介到仁伯爵綜合醫院或澳門協和醫院進行輔助檢查也無需繳納費用，政府公立醫院針對澳門居民有 30% 的收費減免，此外澳門政府還每年向每位澳門永久性居民發放 600 澳門元醫療券 31。澳門的醫療制度安排在一定程度上避免了因高昂醫療費用導致的社會不平等，與北歐福利國家的全民醫療體系具有一定相似性。其次，澳門在醫療福利體系中嵌入了疾病津貼與社會保險機制。根據第4/2010 號法律《社會保障制度》第四十三條，居民若因疾病導致工作中斷，可申請疾病津貼，以補償其收入損失，住院津貼為每日 157 澳門元（上限 180天），非住院津貼為每日 119 澳門元（上限 30 天）。這種制度性設計將醫療與社會保障制度有機結合，實現了“治病—防貧”的雙重功能，為社會穩定提供了制度性支撐。最後，在公共衛生層面，澳門政府積極推進預防為主、治療為輔的健康治理理念。澳門衛生局長期推行疫苗接種、慢性病防控、戒煙計劃、心理健康服務等公共健康項目，尤其在新冠疫情期間，澳門通過“全民核酸檢測 + 健康碼制度”，展現出小規模社會體的高效公共治理能力。2. 澳門醫療福利與公共健康體系延伸可行性澳門的醫療福利體系以全民覆蓋為基礎，由衛生局統籌公共醫療機構，形成了“公共主導 + 私營補充”的雙層醫療格局。其核心特徵在於：一方面，政府提供免費或低收費的基礎醫療服務；另一方面，通過醫保制度和專項補助保障特殊群體的醫療需求。在琴澳公共服務一體化的戰略背景下，醫療福利的跨境延伸成為制度銜接的關鍵領域。（1）制度延伸實施路徑第一階段：聚焦基本醫療互認與醫保支付嵌入。通過財政補貼與跨境醫保基金結算平臺，逐步實現澳門醫保帳戶在橫琴醫療機構的通用，緩解澳門居民異地就醫的經濟壓力。這不僅有助於打破醫保制度的壁壘，也為橫琴醫療資源的吸納提供需求端的支撐。31　《澳門也搶人，3 種方式拿身份，享 7 大福利！》，http://zy-ht.com.cn/news_show.php?id=6517

澳琴一體化建設發展策略研究100第二階段：推動公共衛生協同與風險聯防。在傳染病防控、食品安全、慢性病管理等領域，建立跨境資訊共享與衛生應急聯合指揮平臺，確保疫情防控、檢測與資源配置的即時互通。第三階段：拓展高端醫療與科研合作，著重提升醫療體系的整體水準。依託澳門大學醫學院、澳科大医学院附属医院（广医一院横琴医院）、珠海市人民醫院等醫療科研資源，建設聯合科研與臨床平臺，實現醫療科研成果的共享與轉化。同時，大範圍推動澳門醫生、護士等醫療人才在橫琴執業資格的互認，逐漸形成跨境醫療人才共享機制，進一步增強深合區醫療服務的專業化與國際化。（2）制度延伸政策性保障首先，應推動跨境醫療合作協定的簽署與落地。由廣東省政府與澳門特區政府在中央支持下建立具有法律效力的跨境醫療合作框架協議，明確醫保互認、執業資格承認、公共衛生協作等領域的制度邊界與責任劃分。其次，應探索財政與保險共擔的可持續機制。澳門醫保基金規模有限，而橫琴作為制度承接地同樣存在財政壓力，因此應在“共擔風險、共建機制”的框架下，建立澳琴共同參與的醫保基金模式。可採取橫琴財政與澳門社保基金聯合出資的方式，構建“琴澳共保”體系，在保障跨境居民醫療需求的同時承担责任、分散財政風險。最後，應推動數字化醫療平臺的建設與應用。依託橫琴與澳門現有的智慧醫療基礎，打造統一的跨境醫療健康大數據平臺，實現居民健康檔案的互聯互通、跨境醫療服務的預約共享、醫保結算的即時化處理。（三）澳門教育福利與人才支持機制延伸深合區可行性分析1. 澳門教育福利與人才支持機制教育福利是澳門民生制度的重要組成部分，也是特區政府在社會治理中保障社會公平、促進經濟轉型的關鍵環節。從制度發展角度看，澳門的教育福利體系呈現出普及化、免費化與多元化的特徵，同時通過人才政策與教育資源聯動，形成了“教育—人才—產業”良性循環的制度邏輯。

第八章 澳門民生福利制度在深合區延伸的可行性101首先，澳門實行十五年免費教育制度（涵蓋學前教育 3 年、小學 6 年、中學 6 年），體現了教育公平與社會福利制度的普惠性特徵。澳門特區政府於2006 年頒佈《非高等教育制度綱要法》，該法規定免費教育由 10 年拓展到15 年，涵蓋幼兒教育、小學教育、初中教育和高中教育 32。2007 年起，澳門全面落實 15 年免費教育。澳門的免費教育發展有四大特點：一是由“義務”過渡到“強制”；二是遵循教育公平、平等原則；三是實施傾斜性補償措施，重點關照家庭經濟困難和身心存在問題的學生；四是對公立學校以及加入免費教育系統的私立學校實行學費全面资助政策，對其它私立學校予以學費津貼 33。其次，澳門在教育福利制度中嵌入了人才支持與人力資源開發機制。澳門基金會根據《澳門基金會章程》、《澳門特別行政區公共財政資助制度》及《澳門基金會資助規章》的有關規定，設立“高等教育學位課程學生獎學金”，向就讀或升讀高等教育學位課程學生發放獎學金，該獎學金包含澳門高等院校優秀學生獎學金、澳門高等院校交流生獎學金、外地學生來澳升學獎學金、“一帶一路”獎學金 ( 來澳留學獎學金 )、“一帶一路”獎學金 ( 赴外留學獎學金 )34。澳門教育基金還設有三項大專獎助學金計劃：大專助學金資助計劃、資助於頂尖學府就讀獎學金計劃、利息補助貸款計劃 35。澳門的教育福利政策與澳門社會保障體系形成良性互補關係：一方面通過免費教育與財政補貼降低社會分層可能帶來的教育不平等；另一方面，通過人才政策與教育資源國際化，提升社會整體人力資本水準，為澳門經濟多元化發展（如會展、金融、衛生、醫療、科技等新興產業）提供人才支撐，這一制度安排體現了“福利制度嵌入經濟轉型”的治理邏輯。32　《全面落實 15 年免費教育》，http://www.seedmacao.com/news-cd.asp?id=45557 33　《澳門教育由義務過渡到強制 15 年免費教育全球罕見》，https://www.waou.com.mo/2019/08/23/%E6%BE%B3%E9%96%80%E6%95%99%E8%82%B2%E7%94%B1%E7%BE%A9%E5%8B%99%E9%81%8E%E6%B8%A1%E5%88%B0%E5%BC%B7%E5%88%B6%2015%E5%B9%B4%E5%85%8D%E8%B2%BB%E6%95%99%E8%82%B2%E5%85%A8%E7%90%83%E7%BD%95%E8%A6%8B/34　《高等教育學位課程學生獎學金》，https://www.fmac.org.mo/scholarship/7 35　《教育基金三項大專獎助學金計劃於 6 月 23 日起接受申請》，https://www.gcs.gov.mo/news/detail/zh-hans/N25FIS7d6x

澳琴一體化建設發展策略研究1022. 澳門教育福利與人才支持機制延伸可行性分析（1）制度延伸實施路徑首先是推動澳琴教育資源協同與學制銜接。澳門實行的“十五年免費教育”制度是其教育福利體系的重要特色，體現了教育普惠與社會公平的基本價值取向。可在深合區推進制度延伸的過程中，逐步推廣澳門“十五年免費教育”模式，並通過建立澳門特色學校、聯合辦學項目和跨境課程銜接機制，實現基礎教育階段的資源共建與學制互認。同時，課程體系中融入普通話、葡語和英語等多語言教育優勢，這樣不僅能滿足深合區居民子女的教育需求，也能為澳琴兩地的人才儲備奠定多元化基礎，從而推動澳琴教育一體化的制度融合。其次是建立健全高等教育聯動與跨境培養機制。在高等教育層面，澳門已形成較為完善的獎助學金制度和人才資助機制。通過在橫琴國際教育（大學）城設立澳門高校分校區、聯合研究中心或產學研合作平臺，可以將澳門的教育基金資助體系延伸至合作區範圍內，使澳門學生、內地學生乃至國際學生都能受惠。這不僅能夠增強澳門教育福利制度的外溢效應，還能通過跨境流動和多方培養，推動澳琴在高層次人才培育方面形成制度合力，為兩地未來的產業和社會發展提供持續的人力資本支撐。最後是堅持產教融合與產業導向。澳門教育福利制度的核心邏輯在於“教育—人才—產業”的良性循環，這一制度理念完全可以在深合區得到延伸與強化。通過與橫琴重點發展的中醫藥、數字經濟、現代金融、文化旅遊等產業相結合，推動對接澳門和國際標準的教育培訓、科研實踐與產業需求的深度對接，既能為學生提供實習與就業機會，也能促進科研成果在深合區實現轉化與落地。（2）制度延伸政策性保障首先是加強法律與制度銜接的保障。澳門教育福利與人才支持機制要在深合區實現延伸，首先需要制度層面的法律銜接作為前提。可以《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》為根本，建立專門的法規和政策文件明確教育福利制度跨境適用的範圍與對象，探索“澳門教育政策適用 + 內地行政機制支援”的雙軌模式，即在課程設置、獎學金發放、學制認證等方面保持澳門制度的特色，同時借助內地的行政與財政體系加以落實。

第八章 澳門民生福利制度在深合區延伸的可行性103其次是強化財政與資金供給的政策保障。教育福利與人才培養的延伸需要穩定的財政支援與資金來源。澳門教育基金會已有較為成熟的獎學金、助學金與貸款補助制度，而在深合區推進制度延伸時，可以通過設立“琴澳教育合作專項資金”或建立“教育基金共建機制”，形成澳門財政與橫琴地方財政的分攤格局。同時，積極引導社會資本與產業基金參與教育資源建設和人才培養，以實現“政府財政 + 教育基金 + 社會資本”的多元化資金供給模式。最後是建立人才流動與身份互認的保障。教育制度延伸的最終目標是服務人才培養與社會發展，因此必須通過人才流動與身份互認機制來鞏固教育福利的外溢效應和融合效果。具體而言，應推動澳門居民與深合區居民在教育入學、獎助學金申請、就業安置等方面的制度互認，避免因戶籍或地域差異導致政策碎片化。同時，應建立跨境師資流動與教師資格互認機制，確保教育質量的整體提升。（四）澳門住房保障與社會房屋福利政策延伸深合區可行性分析1. 澳門住房保障與社會房屋福利政策澳門的公共房屋主要分為社會房屋、經濟房屋、長者公寓三大類，旨在解決存在實際困難的澳門永久性居民的住房問題。社會房屋租予無力承擔房屋租金的家庭，經濟房屋售予因經濟能力不足無法購買私人市場化房屋的家庭，長者公寓目的在於提升老年群體的晚年生活質量 36。澳門的住房保障體系以社會房屋制度為基礎，其根本目標在於通過公共政策的制度化安排，為低收入階層和弱勢群體提供穩定、可負擔的居住條件。在制度設計上，澳門政府強調社會房屋制度應當以公平、合理配置資源為原則，並將“優先照顧弱勢社群”確立為政策導向，這一制度既反映了政府在社會福利治理中的“兜底”職能，也體現了澳門福利模式中典型的“普惠與重點保障相結合”的特徵。自 2014 年起，澳門房屋局曾就《社會房屋法律制度》展開檢討與修訂的公開諮詢，提出需要通過調整申請條件、界定“超收入戶”與36　劉祖雲、徐歡：澳門的貧困援助及其對內地的啟示，《中南民族大學學報（人文社會科學版）》（武漢），第 5 期（2015）, 102 － 106 頁。

澳琴一體化建設發展策略研究104“富戶”、強化管理與懲處機制等方式，以確保公共資源更加精准地投向低收入及社會弱勢群體 37。這種制度化的修訂不僅回應了社會對於公平與效率的要求，也為後續社會房屋政策的可持續發展奠定了法律與政策基礎。在具體執行中，澳門政府堅持“社屋為主、經屋為輔”的住房建設原則，即通過租賃型社會房屋優先滿足低收入及弱勢群體的基本居住需求，而經濟房屋則作為過渡性或改善性選擇，並先後推出“三四五六”計劃、“萬九公屋”項目。截至 2021 年，澳門已有約 1.504 萬套社會房屋，2024 年底已建成 4.01萬套經濟房屋 38。這種分層次配置模式反映了澳門住房政策的制度邏輯，即通過差異化供給滿足不同社會群體的需求，同時確保弱勢群體在住房分配中的優先權。綜合來看，澳門社會房屋制度不僅在法律層面確立了“保障弱勢群體”的導向，而且在政策實踐中通過大規模公共房屋建設和嚴格的資源配置機制實現了該目標。2. 澳門住房保障與社會房屋福利政策延伸可行性（1）橫琴深合區住房現狀及澳門房屋福利延伸的潛在效益橫琴深合區作為粵澳合作的重要承載平臺，其住房建設近年來取得了顯著進展，以“澳門新街坊”為代表的住房項目充分體現了橫琴在空間規劃、居民生活配套及公共服務體系建設上的政策目標。澳門新街坊項目在設計之初即考慮澳門居民的生活習慣、文化需求及社會福利標準，不僅配備了約四千套住宅，還同步建設了澳門標準的學校、醫療機構、養老設施及社區服務中心，實現了住房與公共服務的綜合規劃。這為澳門房屋福利制度在橫琴的延伸提供了現實的物理與制度基礎，橫琴已具備承接澳門公共住房制度的空間條件和政策環境。從潛在效益角度分析，將澳門房屋福利制度延伸至橫琴，不僅能夠緩解澳37　《修訂社會房屋法律制度諮詢文本》https://www.gov.mo/zhhant/wpcontent/uploads/sites/4/2017/07/%E7%A4%BE%E6%9C%83%E6%88%BF%E5%B1%8B%E6%B3%95%E5%BE%8B%E5%88%B6%B E5%A%A6%E8%AB%AE%E8%A9%A2%E6%96%87%E6%9C%AC%E4%B8%AD%E6%96%87.pdf 38　澳門特別行政區政府統計暨普查局：《統計年鑑 2020》，2021 年，265 頁。

第八章 澳門民生福利制度在深合區延伸的可行性105門本地住房供需緊張問題，還能促進琴澳人口流動、人才配置和社會融合。一方面，通過為澳門居民提供可負擔住房，可增強橫琴對澳門居民的吸引力，形成穩定的跨境人口結構，從而支援深合區產業發展和經濟功能落地；另一方面，制度延伸有助於提升深合區公共服務水準，實現公共住房標準與澳門制度的對接，使橫琴在社會治理和服務能力上與澳門保持高度協同。（2）制度延伸的路徑與舉措澳門房屋福利制度可以通過分層分類的方式逐步延伸至深合區。首先，在社會房屋方面，可探索在橫琴設立面向澳門居民的保障性住房項目，按照“以租為主”的原則，解決低收入群體和跨境工作的澳門居民的居住困難；其次，在經濟房屋方面，可通過合作區財政分攤或設立專項基金，為有一定經濟能力但難以進入商品房市場的家庭提供可負擔住房，發揮“過渡性”與“改善性”功能；再次，在長者公寓方面，可結合橫琴的空間優勢與澳門的養老需求，建立跨境養老型住房項目，實現醫療、護理與居住一體化服務。為保障上述舉措的落地，還需通過三方面制度安排加以配合：一是法律與政策層面，明確澳門住房福利政策在橫琴的適用範圍和實施對象；二是財政與資金層面，建立“澳門財政—橫琴財政—社會資本”三元共擔機制，確保住房福利制度延伸的可持續性；三是社會治理層面，推動住房分配標準、資格認定及後續管理的跨境協調，避免制度錯位和政策套利。（五）澳門社會服務與弱勢群體關懷福利制度延伸深合區可行性分析1. 澳門社會服務與弱勢群體關懷福利制度澳門社會福利制度的發展始終堅持“以人為本、優先保障弱勢群體”的政策邏輯，其核心理念是通過普惠性基礎保障與針對性特殊援助相結合，構建一個多層次、全齡化的社會關懷體系。在制度架構上，社會工作局、社會保障基金以及多類非政府組織、公益團體共同承擔服務主體，形成了“政府主導—社會協同—社區嵌入”的治理模式。（1）公共行政主導的社會服務體系澳門政府的社會服務以社會工作局為核心，涵蓋老人、殘疾人士、低收入

澳琴一體化建設發展策略研究106家庭、單親家庭、長期病患者等多類群體。首先，經濟援助制度層次分明。澳門的經濟援助分為一般援助金、偶發性援助金和特別援助金：一般援助金是向處於經濟貧乏狀況者提供的經濟援助；偶發性援助金幫助面臨突發困難而陷入經濟惡化的個人或家庭；而特別援助金則專門針對單親、殘疾和長期病患者家庭，且不計入家庭收入核算，確保了精准性 39。其次，老年群體保障制度化。自 2005 年期，澳門特區政府為表達對長者的關懷，委託社會工作局向年滿 65 歲或以上的澳門永久性居民每年發放一次性“敬老金”，按照第 146/2025 號行政長官批示，“敬老金”的金額為 1 萬元澳門幣 40。再次是重點關照殘障人士。殘疾智障人士作為社會弱勢群體受到特區政府的重點關照。當前，針對殘障人士，社會工作局會對其本人及家庭提供經濟津貼、家屬支援、康復服務三方面援助，其中經濟津貼除針對殘疾人士的特別援助金外，還包括殘疾津貼、社會融和計劃、支持殘疾人士購置輔具及特殊家居設備先導計劃、照顧者津貼先導計劃等 41。最後是依託跨部門協作與社區治理網絡。例如，自 2012 年以來，社會工作局定期召開“家庭及社區服務協作全體會議”，目前已有 49 家機構參與，涵蓋家庭、青少年、長者、康復及防止病態行為等多個領域 42。（2）非政府組織的補充作用在澳門的社會福利體系中，非政府組織扮演著極為關鍵的補充角色。其中尤以“澳門明愛”最具代表性，作為澳門歷史最悠久的社會服務機構之一，澳門明愛為弱勢群體提供涵蓋生活、教育、醫療、康復及精神關懷在內的綜合性服務。同時，澳門社會工作局則通過財政撥款及技術輔助手段，支持民間機構、社團開展針對殘疾人士而設立的康復服務設施，包括社區支援服務、院舍、暫39　《經濟援助》，https://www.ageing.ias.gov.mo/service/Suporrt?utm_source=chatgpt.com 40　《敬老金》，https://www.ias.gov.mo/zh-hans/swb-services/individual-and-family-service/subsidio_para_idosos41　《社工局推多元服務 助智障者融入社會》，https://www.gcs.gov.mo/news/detail/zh-hant/M22CcHaxoS;jsessionid=2680D50007EF9A311EB714F10BB33CBD.app1242　《社會工作局舉行 2025 年度第一次家庭及社區服務協作全體會議》，https://www.ias.gov.mo/zh/news-and-infomation/news/684d51ae-45da-3a01-0085-b537305c5375?utm_source=chatgpt.com

第八章 澳門民生福利制度在深合區延伸的可行性107托中心、技能發展與就業輔助中心、中途宿舍等 43。（3）社區嵌入與社會包容機制澳門社會服務的一大特點在於其“社區嵌入”。社會工作局通過社區中心與街坊網絡實施精細化服務。例如，澳門特區政府推行的“社會融和計劃”專門面向單親家庭、殘疾人士家庭與長期病患者家庭，發放特別援助金，幫助他們渡過困難時期，同時開展社區關懷服務，避免弱勢家庭陷入社會孤立 44。這種“以社區為支點”的服務模式，不僅提高了服務的可達性，還促進了弱勢群體的社會參與，強化了社會認同與凝聚力。2. 澳門社會服務與弱勢群體關懷福利制度延伸可行性（1）制度延伸的風險與挑戰在澳門社會服務與弱勢群體關懷制度向橫琴延伸的過程中，面臨的風險主要集中在制度差異、資源配置壓力以及社會認同三個方面。首先，制度差異是制度嵌入的根本障礙。澳門社會服務體系長期發展成熟，以社區為基礎、社工為核心的運作模式強調政府主導與專業服務的結合，涵蓋老年照護、青少年發展、低收入家庭援助和心理健康支持等領域。相比之下，深合區的社區社會服務體系尚處於建設階段，除了體制上的差異，目前專業社工數量有限、服務機構覆蓋不全，難以直接承接澳門模式。這種制度和資源差異可能導致服務落地困難，降低制度延伸的效率與效果。其次，資源配置壓力也是延伸過程中的現實挑戰。若在短期內大規模引入澳門成熟社會服務項目，橫琴財政和社區管理部門可能面臨資金與人力不足的困境。最後，社會認同問題不可忽視。制度延伸不僅是技術性操作，更涉及跨境居民的制度信任與歸屬感。如果橫琴居民或澳門居民對跨境社會服務模式的理解不足，可能產生不信任或抵觸情緒，影響政策效果。例如，澳門居民可能擔心服務質量與在澳門本地標準不一致，而橫琴居民則可能認為資源傾斜導致公平性問題，從而影響社區融合與共同體認同。43　《社會保障及福利》，https://www.rehab.ias.gov.mo/zh_tw/social_services.html44　《社會融和計劃》，https://www.ias.gov.mo/zh-hans/swb-services/individual-and-family-service/community-inclusion-and-harmony-programme?utm_source=chatgpt.com

澳琴一體化建設發展策略研究108（2）制度延伸可行路徑與舉措在澳門社會服務與弱勢群體關懷制度向橫琴延伸的過程中，應遵循“漸進嵌入、功能優先”的原則，既保證制度適配與社會認同的培育，又優先解決弱勢群體的核心需求。首先，在制度嵌入方面，應採取漸進式與差異化策略，先在“澳門新街坊”社區開展試點項目，對老年照護、低收入家庭援助、青少年課後輔導等基礎服務進行功能優先部署。通過試點積累實踐經驗，再逐步向其他社區推廣，避免因制度突變帶來的衝擊，同時為政策優化提供數據支撐和實踐依據。其次，在執行機制上，應建立跨境合作與社區嵌入的模式。一方面，通過引入澳門社工機構和專業團隊，在橫琴設立社區服務中心，確保服務質量和專業性；另一方面，通過社區參與機制和宣傳活動提升制度認同感，讓居民切身參與到弱勢群體關懷服務中去，增強民眾對跨境社會服務的認同與支援。最後，在能力建設方面，應建立跨境培訓與認證體系。通過澳門社工機構與澳門高校聯合在橫琴開展培訓，擴大本地社工隊伍，提高其專業能力和跨境服務水準。例如，可參考澳門社工局與澳門大學合作的專業培訓項目，為橫琴社工提供社區服務、弱勢群體心理輔導及社會救助等方面的課程，從而形成制度延伸的專業保障和可持續發展能力。

第九章 深合區澳門化社會服務體系建設109第九章 深合區澳門化社會服務體系建設澳門作為一個高福利型社會，其社會服務體系具有“小而全”的特徵：雖然地域狹小、人口有限，但在醫療保障、教育服務、社會救助、社區治理等方面形成了較為完善的制度安排和服務模式。澳門具有良好的公共服務體系，居民普遍享有較高水平的公共服務，這種服務體系不僅體現了政府主導與社會協同的特點，也積累了較為成熟的社會治理經驗。相比之下，橫琴開發多年，直至設立粵澳深度合作區，行政隸屬仍是廣東省的一個重要片區，雖然經濟發展水準較高，但在社會服務體系的覆蓋廣度和質量上，與澳門仍存在一定差距。特別是在跨境人口快速流動、常住居民結構多元化的背景下，社會服務需求呈現出複雜性與多樣性，迫切需要借鑒澳門的經驗，推動服務體系的澳門化。在此背景下，推動深合區內澳門化社會服務體系建設，不僅是落實《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》的必然要求，更是增強澳門居民歸屬感、促進琴澳一體化發展的基礎工程。其意義不僅體現在滿足兩地居民的基本生活需求，還要體現在通過公共服務的同質化與互通化，消解制度鴻溝、增進社會認同，進而為深合區的長期穩定發展奠定重要的社會治理基礎。一、澳門社會服務體系的特徵與優勢澳門社會服務體系的高福利導向、政府與社會協作模式，以及社區導向的人本關懷，共同塑造了“小而全”的社會服務格局。首先是高福利導向。澳門作為世界知名的旅遊和博彩中心，財政收入高度依賴博彩業，而多年來博彩業稅收的快速增長，為社會福利制度提供了堅實的財政基礎。根據澳門特別行政區政府財政局資料，博彩稅收常年占到財政總收入的八成以上。這種“富裕財政—高福利分配”的格局，使得澳門能夠長期維持普惠性和高覆蓋率的社會福利政策。高福利導向不僅提升了社會整體的生活質量，也增強了居民對政府和制度的信任。

澳琴一體化建設發展策略研究110其次是政府主導與社會協作。澳門社會服務體系以政府為主導，體現為政策制定與資源配置的集中統一，但在服務供給環節，則充分發揮社會組織、宗教團體和非營利機構的作用，這種“政府兜底 + 社會協作”的服務模式，形成了公共部門與民間社會良性互動的格局。政府通過購買服務、財政補貼等方式，將部分社會服務委託給民間機構或社團運營，從而既能保證服務的專業性與多樣性，又能減少政府的行政壓力。例如，澳門社會工作局作為主管機構，負責政策統籌與資金撥付，而具體的社會服務機構多由慈善會、教會、非營利社團運營，如澳門明愛等。最後是社區導向與人本關懷。澳門社會服務高度重視社區在社會治理與服務供給中的基礎作用。由於澳門地域狹小，社區單元緊湊，居民之間聯繫緊密，因此以社區為核心的服務供給能夠實現精准覆蓋。社區服務中心普遍設置於各街區及大型公共邨屋，提供養老、青少年發展、家庭輔導、康復訓練等“零距離”服務。例如，澳門特區政府積極推行“家庭照顧、原居安老”的安老原則，以家庭照顧為基礎，社區照顧為依託，在社區建立支援家庭養老的長期照顧服務體，當前澳門共有 6 支家居照顧及支援服務隊為長者提供社區性到戶式的長者長期照顧服務。45綜合來看，澳門的社會服務體系經驗對於橫琴粵澳深度合作區而言具有重要的借鑒價值。一方面，高福利制度的資金支援與政策設計，能為合作區探索跨境公共服務的財政機制提供參考；另一方面，政府與社會組織的合作模式，可以為深合區培育跨境社會組織、實現多元治理提供路徑；而社區導向的服務實踐，則可在深合區新型社區治理中發揮關鍵作用。深合區可通過制度移植與模式借鑒提升公共服務的精細化與人本化水準，還能夠以此為基礎，推動澳琴居民在生活方式、服務體系、價值認同與社會參與上的深度融合。二、深合區澳門化社會服務體系建設的戰略意義澳門化社會服務體系的建設對於深合區而言，不僅在於實現公共服務均等化、增強社會融合與認同，更在於推動治理模式現代化。這一體系既是民生保45　《服務長者 無微不至》，https://www.gcs.gov.mo/detail/zh-hant/M19LP00xQ4

第九章 深合區澳門化社會服務體系建設111障的基礎，也是跨境治理創新的重要突破口，其深遠意義體現在社會、制度與戰略三個層面，最終將為澳琴一體化的可持續發展提供堅實支撐。首先是推動民生均等化。在深合區粵澳“雙重體制”的背景下，居民群體呈現複雜的制度身份差異：一方面，有通過 “澳門居民新家園” 建設項目引入的澳門籍居民，另一方面，還有原橫琴本地居民以及來自內地其他地區的流動人口。由於身份差異，公共服務獲取及分配存在明顯壁壘，例如醫保制度難以互認、教育資源標準不同、社會救助體系不相容等。如果任由這種“碎片化”延續，將直接影響深合區的社會公平與民生基礎。近年來，深合區已經嘗試通過“澳門新街坊”項目探索民生服務均等化路徑，該項目為澳門居民提供住宅、學校、醫療及養老等“一站式配套”，並計劃在醫療、教育、社保等方面與澳門標準全面對接。這一案例表明，通過澳門化的社會服務體系嵌入，可以有效縮小不同群體之間的福利差距，實現民生資源的趨同化配置，有助於提升深合區整體的社會滿意度，從根本上解決“一地兩制”下民生不均衡的困境。其次是增強社會融合與認同。社會服務不僅僅是資源配置問題，更是社會身份建構和文化融合的重要載體。澳門式社會服務體系強調以人為本和社區導向，能夠在制度上和心理上增強居民的歸屬感與認同感。例如，澳門新街坊長者服務中心積極引進澳門化養老服務，不僅能改善澳門本地養老服務供給的不足，還能讓澳門老人真正“住在琴澳、享在琴澳”。類似的融合實踐在教育領域亦有體現。澳門化社會服務體系的建設是推動“身份融合”與“共同體認同”的重要橋樑，能夠增強深合區居民對澳琴共同體的歸屬認同。最後是提升深合區治理現代化水準。澳門社會服務體系的一大特點是政府主導與社會組織協作並重，形成了“公共部門 + 社會力量”的雙重治理結構。橫琴深合區如果能夠引入類似的制度安排，培育和支援跨境社會組織在社區治理、公共服務中的作用，將能有效緩解政府“單一供給”的壓力，推動社會治理體系更加靈活和高效。特別是在面對跨境居民糾紛調解、弱勢群體救助、公共安全合作等複雜問題時，社會組織和民間社團的嵌入能夠提供更具針對性和人性化的解決方案，從而推動深合區治理體系向現代化轉型。

澳琴一體化建設發展策略研究112三、深合區澳門化社會服務體系的建設路徑與實施機制橫琴深合區澳門化社會服務體系的構建，不僅是理念與模式的移植，更是深合區治理體系與治理能力現代化的制度創新過程，其推進需要路徑設計與政策支撐的雙重結合，實現服務理念的嵌入與規則的對接。（一）教育領域1. 推動跨境教師資格互認制度與澳門教材當地化橫琴深合區“澳門新街坊”配套教育項目的濠江中學附屬橫琴學校的設立，是琴澳教育服務深度融合的典型案例，標誌著澳門化教育體系在深合區的先行落地。該校在課程設計上採用澳門課程大綱，同時兼顧內地教育部的學科要求，既保障了澳門居民子女的教育延續性，也為內地學生提供了瞭解和適應澳門教育體系的機會。這種“課程雙軌制”模式，本質上是一種教育制度的“功能性嵌入”，既承認澳門教育體制的獨特性，又通過國家教育課程框架的銜接實現制度相容性，同時學校在師資方面採取兩地聯合聘任制度，教師既有澳門教育局認證的教師，也包括內地符合條件的教育人員，從而在師資隊伍層面實現了“制度與專業標準”的雙重嵌入。然而，要保障這一模式的可持續性，僅靠單一學校的探索遠遠不夠，制度層面的支撐顯得更為關鍵。首先是推動建立跨境教師資格互認制度。若要確保澳琴教育合作的長期化就必須通過制度化安排降低跨境制度摩擦，推動建立教師資格跨境互認制度，該制度可使澳門、內地及海外教師在橫琴深合區長期執業不受制度性障礙制約，促進教育人員在兩地間自由流動。其次是推動澳門課程教材的當地化。深合區應當設立專項財政補貼，用於澳門課程教材的當地化推廣，以降低因教材差異造成的教學落差和額外負擔，提升澳門課程在橫琴的適應性，維護教育服務質量的一致性。2. 深化澳琴職業教育合作在職業教育合作方面，珠澳兩地已在酒店管理、旅遊、會展等領域展開了

第九章 深合區澳門化社會服務體系建設113多層次合作。例如，2025 年 2 月 24 日，珠海市第一中等職業學校與澳門旅遊大學合作成立了“澳門職業技能認可基準（MORS）培訓中心”，該中心為內地首個覆蓋多工種的澳門技能培訓基地，對推動珠澳職業資格互認走向規模系統化具有重要意義，標誌著珠澳職業教育合作邁入新階段。46橫琴深合區作為粵澳服務業融合的重要空間載體，應在此基礎上探索設立“雙文憑”制度，即學生完成深合區的職業教育課程後，能夠同時獲得澳門與內地的學歷或資格認證。這種“雙文憑”模式不僅可滿足澳門服務業對國際化、專業化人才的需求，也能使內地學生在就業市場中具有跨境競爭力，從而提升深合區作為人力資源高地的戰略地位。（二）醫療與健康領域醫療服務是社會服務體系中最能體現制度差異與制度融合的領域，同時也是澳門化服務在深合區落地的核心環節之一。隨著《澳門特別行政區醫療人員在橫琴粵澳深度合作區執業管理規定》、《澳門特別行政區藥學技術人員在橫琴粵澳深度合作區藥品零售單位執業備案管理規定》的實施，澳門醫生在橫琴執業已具備制度化通道，不僅提升了澳門居民跨境就醫的便利性，也為橫琴居民提供了多樣化的醫療選擇。然而，制度層面仍存在兩大制約：一是執業資質的流動性不足，二是醫保體系的互認與報銷機制尚未完全打通。1. 執業資質的制度嵌入當前澳門醫生可以通過備案制和執業註冊進入橫琴行醫，但該機制主要體現為“單向承認”，即橫琴認可澳門的執業資格，而澳門暫未對橫琴的醫生開放類似機制，尚未建立對橫琴（乃至內地）醫生執業的直接互認機制。這種“非對稱性”安排在短期內有利於引進澳門醫生在深合區執業，但在一定程度上制約了醫療資源的雙向流動與深度融合。長遠來看，若要實現兩地醫療制度真正融合，必須推動“雙向執業許可”。46　《澳門旅遊大學與珠海一職深化合作 共築大灣區旅遊人才培養新高地》，https://www.gov.mo/zh-hans/news/809308/

澳琴一體化建設發展策略研究114深合區可在現有制度成果的基礎上，探索推動“雙向執業許可”機制，即在特定領域、特定條件下實現橫琴與澳門醫生的雙向執業資質互認，並逐步擴大跨境執業的適用範圍與專業門類。具體操作層面，可率先建立跨境醫生註冊平臺，通過資訊共享、資質備案和定期考核機制，降低跨境執業壁壘，同時在技術標準和臨床規範上推動兩地標準的對接。這一制度安排不僅能進一步提升醫療資源配置效率，也有助於深化澳琴制度嵌入和公共服務一體化進程。2. 推動醫保結算的互聯互通醫保體系銜接是居民跨境就醫的最大關切。2019 年，珠海市印發《關於常住橫琴的澳門居民參加珠海市基本醫療保險試點有關問題的通知》，規定常駐橫琴的澳門居民可參加珠海市基本醫療保險，同時澳門居民可在廣東省醫保服務平臺線上便利辦理居民醫保，可享受住院醫療等費用的省內跨市、跨省異地就醫直接結算，減輕澳門居民看病的醫療花費和“墊資跑腿”負擔。47 然而，該制度本質上屬於允許澳門居民參與珠海醫保的一種安排，仍存在制度局限：目前尚未建立真正意義上的兩地醫保互認機制，即尚未實現橫琴醫療費用由澳門醫保直接支付或橫琴醫保費用由澳門報銷的制度。因此，醫保電子化結算系統仍有進一步優化的空間。深合區應推動建立醫保電子化結算系統，通過跨境醫療資料的共享，使橫琴醫院與澳門醫保體系實現“即時報銷”。此舉本質為通過制度對接強化公共服務的均等性，不僅能有效減少澳門居民跨境就醫的經濟負擔，還能提升橫琴醫療機構對澳門居民的吸引力，形成制度性黏合效應。3. 優化財政機制保障在現行制度下，在深合區工作生活的澳門居民若參加了珠海醫保，其在橫琴就醫的醫保報銷責任主要由珠海醫保基金承擔。這種安排雖然在技術上實現了跨境醫保的銜接，但從財政歸屬和公平性來看，卻存在潛在的不平衡：澳門47　《廣東省醫療保障局關於全國第十四屆人大一次會議第 7012 號代表建議會辦意見的函》，https://hsa.gd.gov.cn/gkmlpt/content/4/4182/post_4182071.html?utm_source=chatgpt.com#2605

第九章 深合區澳門化社會服務體系建設115居民作為澳門社會的合法居民，其醫保權益被轉移至珠海財政體系中承擔，澳門方面在資金分擔上缺乏直接的責任。這種單向的財政負擔，可能導致珠海醫保基金的可持續性受到壓力，同時也難以體現琴澳兩地在深合區“共管共享”體制下的責任共擔原則。在此背景下，應探索建立“琴澳聯合醫療基金”，成立該基金將有多重意義。其一，該基金能夠在財政上實現雙邊嵌入，即通過橫琴和澳門政府按比例出資，形成跨境醫療費用的共同分擔機制，從而避免單方財政壓力。其二，這種安排能夠在制度層面體現琴澳雙方對居民福祉的共同承諾，提升澳門居民對跨境醫療制度的信任感與依賴度。其三，該基金還能為未來跨境醫療創新提供穩定的財政支撐，例如推進電子化醫保結算平臺、支持短期執業醫生制度改革、資助跨境公共衛生合作等。（三）社會保障與福利領域在深合區的澳門化社會服務體系建設中，養老服務與殘障群體保障是體系中最具制度敏感性和社會影響力的領域，也是澳門化社會服務在橫琴落地的重要切入點。例如，橫琴“澳門新街坊”項目配套的長者服務中心，已引入澳門標準的“家居照顧及支援服務”，為有困難的獨居長者提供社區化、連續性的護理及居家養老上門服務。48 此外，長者服務中心未來還應考慮引入更加趨同於澳門化的“平安通”求救按鈕、長者日間照料等服務。49“澳門新街坊”的養老服務實踐不僅保持了澳門居民在養老服務上的制度連續性，也體現了以社區為中心的服務理念，為深合區社會服務的“澳門化”提供了可複製的經驗。首先，為保障養老服務的可持續性，深合區應在政策層面建立“琴澳養老互助機制”。該機制可通過政府間協議明確長者在兩地享受公共服務的資格認定、財政補貼比例及服務標準，實現“在地服務、兩地財政按比例負擔”的運48　《新華社：從“老有所養”到“老有所樂”——粵港澳大灣區跨境養老漸成趨勢》 https://smzt.gd.gov.cn/mzzx/mzyw/content/post_4636732.html?utm_source=chatgpt.com 49　《助力琴澳長者安享晚年，橫琴澳門新街坊長者服務中心正式揭牌》https://pub-zhtb.hizh.cn/a/202411/01/AP6724bdc8e4b080be7be6192c.html?utm_source=chatgpt.com

澳琴一體化建設發展策略研究116行模式。這種財政安排不僅可解決跨境服務的成本分擔問題，還可保障服務均等性及強化居民信任感。其次，針對殘障群體保障工作，深合區關鍵在於建立殘疾等級評定與補貼標準制度。對於殘障群體，澳門已積累了較為成熟的制度經驗，其核心在於建立了殘疾評估與福利聯動機制。澳門特區政府通過第 3/2011 號行政法規《殘疾分類分級的評估、登記及發證制度》建立“殘疾評估登記制度”，明確規定殘疾的分類與分級評估機制，涉及視力、聽力、語言、肢體、智力與精神六類殘疾，符合法定評估標準的殘疾人士，由社會工作局發放《殘疾評估登記證》，作為後續領取福利、康復服務、教育支援等的法定依據。50 澳門特區政府通過社會工作局，為殘疾及智障人士及其家庭提供多維度支援，包括經濟津貼、家庭支援及康復服務，形成了較為完善的保障體系。在橫琴推廣澳門經驗時，關鍵在於實現殘疾等級評定與補貼標準的政策對接，確保澳門居民在橫琴能夠獲得與本地同等的服務權益，同時兼顧內地居民的既有制度框架。這不僅是澳門社會保障制度在深合區的功能性延伸，也是社會政策公平性原則的具體體現，為澳琴一體化的社會治理奠定更堅實的基礎。（四）社區治理與服務領域橫琴在社區治理制度上的探索，標誌著澳粵一體化從產業對接、經濟合作逐漸走向社會治理層面的深度融合。當前，橫琴在社區治理中已引入具有澳門身份背景的“社區議事員”機制試點，如蓮花社區，澳門籍居民通過微信群與社區工作人員互動，協助解決生活細節、公共設施優化與口岸便利等問題。51澳門籍“社區議事員”參與深合區社區治理機制是跨境社區參與的實際探索，標誌著制度創新的初步嘗試，也為跨境共同體構建和認同奠定了制度基礎。與此同時，澳門主要民間社團—澳門街坊總會，在橫琴設立的綜合服務中心，則為社區服務與治理提供了“超級居委會”式的平臺，通過社會服務協作推動澳50　《殘疾評估登記證申請》 https://www.gov.mo/zh-hans/services/ps-1685/?utm_source=chatgpt.com 51　《橫琴推進多元治理模式，走出“琴澳融合、民事民決”特色之路》 https://www.cnbayarea.org.cn/news/special/platform/content/post_1290058.html?utm_source=chatgpt.com

第九章 深合區澳門化社會服務體系建設117琴兩地社會治理融合。52 雖然澳門籍社區議事員、澳門街坊會綜合服務中心等實踐為跨境社區治理提供了寶貴經驗，但其性質更接近試點性和項目化的安排，存在穩定性不足與缺乏規範化依據的問題。為確保澳門居民參與橫琴社區治理這一制度探索的持續性與制度化，有必要在政策和法律層面進行制度嵌入和規則銜接。首先，橫琴深合區應制定《琴澳居民社區參與條例》，以法律形式明確澳門居民在橫琴社區治理中的權利與義務，包括其在社區居委會、業主委員會或議事平臺中的參選資格、服務角色與決策參與範圍，將現時澳門居民的“臨時性參與”上升為“制度化權利”，增強其對橫琴社會治理體系的制度認同感。其次，深合區應建立“跨境社會組織備案與支援機制”，允許澳門社會服務機構依法在橫琴註冊並參與社區事務，形成制度上可預期的合作框架，並通過財政補貼與政策支持保障其運作。例如，澳門明愛社團多年來在社會服務領域積累了豐富經驗，如果能在橫琴註冊並獲政策支持，就可以在青少年發展、心理健康、家庭教育、殘疾人服務等方面為當地居民提供制度化、澳門化、專業化的服務。綜合來看，澳門居民參與深合區居委會和業委會治理，加上跨境社會組織的制度化引入，將有助於構建一種“共治共享”的社區治理新模式，進一步推動澳琴制度融合與社會互信。四、制度保障與長效機制橫琴粵澳深度合作區澳門化社會服務體系的構建，不僅需要前期的政策突破與實踐探索，更需要制度化、長效化的保障安排，才能確保其可持續運行。為此，應從以下幾個方面著力：首先是建立政府間合作機制。澳門化社會服務的最大特徵在於跨境性，其順利運行依賴於澳琴兩地政府的制度協調與政策對接。可探索建立“琴澳社會事務聯席會議制度”，由橫琴深合區執委會與澳門社會文化司共同牽頭，定期52　《澳門街坊總會是澳門人的“超級居委會”？怎麼做到的？》，https://pub-zhtb.hizh.cn/s/202412/17/AP67616c15e4b0b0d7542760b6.html?utm_source=chatgpt.com

澳琴一體化建設發展策略研究118就教育、住房、醫療、養老、社會保障等重點領域的銜接進行溝通和決策。這一機制不僅能避免政策碎片化，還能通過跨部門、跨地區的制度協同，確保社會服務的整體性與連貫性。其次是財政與資源分擔機制。澳門化服務必然涉及公共財政與資源的跨境流動，因此亟需建立“財政共擔模式”，由橫琴與澳門雙方按比例分擔醫療、教育、養老、社會救助等領域的支出。財政共擔不僅是成本分擔機制，更是政治責任與制度信任的體現。再次是法律與政策保障。澳門化社會服務體系的建設離不開制度化與法治化的支撐。目前，橫琴本身不具備獨立的立法權，其法律規範的制定主要依託於珠海市人大常委會的地方立法權，並在廣東省人大常委會的備案審查下生效。在此框架下，橫琴可以推動珠海市人大常委會制定專門的地方法規，為澳門居民的社區參與、跨境社會組織註冊和公共服務標準對接提供法律依據。最後是評估與回饋機制。制度運行的可持續性離不開動態的監測與回饋。應建立獨立的第三方評估機構，由高校、智庫與社會組織共同組成，對橫琴深合區澳門化社會服務的運行情況定期進行評估。評估內容包括制度銜接效果、居民滿意度、財政可持續性及跨境治理效能，並向深合區和澳門政府部門提出改進建議，形成“政策—執行—回饋”的閉環，確保澳門化社會服務在橫琴順利實施，加快澳琴一體化發展，早日實現深合區建設總體目標。

第九章 深合區澳門化社會服務體系建設119第十章 加快澳琴一體化建設的策略建議國家主席習近平在 2023 年 12 月考察澳門和橫琴時提出，深合區建設“要看是否促進了澳門經濟適度多元發展，要看是否推動了粵港澳大灣區建設，要看是否增進了澳門居民的福祉”。粵澳雙方都要全面領會，牢記橫琴開發初心，依據中央的戰略部署，共同努力做好深合區第二階段建設。根據本課題的研究分析，我們認為必須加快澳琴一體化建設，為此提出下述幾方面的策略建議。一、把握好“澳門 + 橫琴”定位的戰略意義第一，要遵循習主席提出的橫琴深合區建設成效的“三個要看”標準，根据《建設總體方案》提出的目標，確定深合區第二階段建设的具體任務，必要的政策舉措以及具體的推進方法。顯然，“澳門 + 橫琴”新定位，凸顯了深合區建設的戰略意義和發展目標，核心就是要推动澳門橫琴的一體化。澳琴一體化不同於國內其他地區的经济一體化，而是要在更廣範圍和更深層次整合澳琴兩地的產業結構、市場容量、經濟發展和社會治理等多個方面，以橫琴的資源稟賦彌補澳門的資源短板，充分拓展澳門特區的制度優勢及一系列歷史形成的優勢，在國家發展戰略中更好地發揮其獨特的功能。必須明確，澳琴一體化的核心目標就是促進澳門經濟適度多元發展，為國家高水準對外開放，為大灣區建設起到更好的示範引領作用。第二，橫琴和澳門，雖然现處於兩種不同的法律體制和行政管轄制度之下，但是兩地並不能單獨地發展，而是要互爲依賴、互爲補充、聯動建設和深度融合。 因此，橫琴深合區建設並非要取代澳門，也不是要簡單地並入澳門。而是要通過三個階段建設，進行各方面整合，實現創新型深度融合。澳門特區政府和深合區管委會與執委會都要把握好這個定位，樹立全方位互動合作理念，同心同德、共同規劃，推動深合區建設。尤其是澳門特區政府在深合區建設第二階段，要更爲積極主動，把深合區建設作爲自己的事來辦。在特區的發

澳琴一體化建設發展策略研究120展規劃和施政制定過程中都必須納入深合區建設，進行綜合考慮、通盤謀劃，在澳琴合作的深度和廣度方面下足功夫，加快建設好深合區，推動澳門經濟適度多元發展和“一國兩制”事業創新實踐。二、進一步完善深合區管理體制和運行機制第一，要在第一階段建設中已搭建起的粵澳合作及澳琴合作框架基礎上，更深入地研究探討深合區管理體制與運行機制的制度性創新。要明確突出澳門主導原則，錨定深合區建設的總體目標，根據新的發展定位，進一步解放思想，共同探討如何進行深合區管理體制的創新。一方面，特區政府可通過“促進深合區建設領導小組”加強統籌安排，增加澳方派駐深合區執委會的官員和公務員。必須選派更多敢於創新、勇於擔當的優秀澳門公職人員，或者是直接從澳門或面向全球公開招募具有國際視野、熟悉國情和澳門特區發展的專業人才，加入深合區管治團隊，加大澳方派出人員參與深合區執委會重大決策過程。要設立琴澳公務員雙向輪崗交流機制，增進雙方公務員對澳琴政策和制度環境的相互理解。要逐步縮小兩地公職人員薪酬待遇差異，爭取同工同酬，提高工作協同性。另一方面，要落加快落實對橫琴的省級行政職權轉授程序，完善深合區執委會職能部門相關職責和權限，統一治理理念、增進合作意識、減少抵觸排斥，提升政策執行能力和執行效能。在現有政策許可範圍內，允許橫琴出臺具體的地方性行政法規，加快澳門化的規則制度嵌入、移植和深度融合。澳琴要加強溝通協調，建立定期工作聯席會晤機制，跟蹤政策實施和進展情況，及時解決深合區建設過程的問題。第二，要在深合區第一階段的“共商共建共管共享”機制的構建基礎上，進一步聚焦和完善粵澳雙方的“共管”和“共享”機制。明確雙方的相應職權和責任，包括深合區建設政策配套和資金支援，釐定稅收優惠、人才補貼、場地使用等一系列政策支援和政務服務。從產業引導、建設基金、稅收分享、到民生設施、公共服務及社會保障等各個領域，除了做好規則銜接、機制對接，也要協商確定澳琴兩地的相應財政投入和利益分享機制，更好地體現財政分擔，利益共用、居民受惠，調動雙方的積極性和參與建設的主動性。澳琴應積

第十章 加快澳琴一體化建設的策略建議121極爭取中央政府、廣東省和珠海市的政策支持，加快深合區一線完全放開，海關退至二線管理，化解澳琴兩地跨境要素流動的各種限制，提升澳琴兩地人員、物資、資金和數據跨境流動的便利性和安全性，大力創新實踐，打造統一市場，為大灣區建設和國家區域協同發展提供更好的示範。第三，要建立深合區建設進程的常態化評估機制。需要建立深合區經濟社會發展的全面統計指標體系，並非僅是由橫琴和澳門各自單獨核算，而需要加強與澳門統計規則制度銜接，積極探索深合區國民經濟發展相關資料的統計方式，設計科學合理的統計核算指標，適時動態調整指標體系和評估辦法，定期發佈報告和分析評估，全面如實反映深合區建設的實際經濟成效以及社會效應，並且更加直觀反映深合區對促進澳門經濟適度多元發展的貢獻。 第四，加快澳琴兩地相關法律法規的對接。橫琴行政隸屬於廣東省，尚未有自身立法權限，仍是通過廣東省和珠海市授權執行深合區管理職能。首先，必須明確和落實對深合區的授權清單，特區政府可聯動橫琴管委會、執委會，向中央政府和廣東省、珠海市爭取更大的深合區地方行政法規制定權限，對標澳門現有的行政、司法、仲裁、社會治理等相關法規條例，制定適用於深合區的具體行政法規。堅持“功能優先嵌入”原則、漸進式推進方式，建立符合兩地實際的融合機制，為在橫琴延伸澳門行政管理和公共服務提供必要的法規保障和支撐，從而提升兩地經濟發展、民生建設公共服務和社會治理等領域的趨同或同城化管理。第五，澳琴聯動，協調澳門的規則輸出。兩地政府協商制定共同的監管標準，涵蓋食品藥品、金融監管、教育資質、民生服務和社會治理等方面。深合區在這方面的行政法規需涵蓋企業工商註冊、資質審查、營業許可、專業人士資格認證、執業許可、個人商業征信、學業成績、身份認證、醫療病歷、福利檔案、社保登記等，為延伸澳門化行政管理及公共服務體系，便利澳門居民和澳門企業跨境創業就業、工作學習、居住生活提供合法性依據。同時必須為雙向資質互認、人才培養和儲備聯動提供法理保障，以及設立必要的產業發展基金、社會服務保障基金，推動澳琴同城化發展，增進澳門居民、境外投資者和專業人士對深合區的認可度和參與積極性。兩地市場監管部門可聯合制定“澳琴食藥標準”，採用國際先進標準，允許符合標準的企業在兩地生產和銷售，

澳琴一體化建設發展策略研究122不用再分別審批，提高行政效率。三、加快澳琴一體化進程第一，拓展澳琴一體新空間，推動兩地同城化。要進一步促進兩地基礎設施的硬聯通、規則機制軟聯通、和澳琴居民的心相同。首先，要完善兩地要素自由流動機制，包括通勤、邊防、海關、檢疫、交通、教育、住房、醫療、社保等多個領域基礎設施必須實現高效對接和深度融合。例如，澳琴兩地合作規劃建造更多的通關口岸和陸路交通連接設施，全面推行 “免出示證件”和“刷臉”智慧通關。要擴大澳門單牌車進入橫琴的便利，逐步開放澳門單牌車輛經橫琴進入大灣區城市、廣東省以及內地其它地區。在市內交通方面，要增開澳琴通勤交通線路，增加跨境班車頻次，也要試點連通兩地的市區公交巴士和的士通行，方便澳門居民自由進出深合區。要應用新一代數字化技術进一步完善深合區“電子圍網”，擴建保稅倉，將貨物、器材、檢疫、報關延推到深合区二線。積極試點澳門和橫琴註冊企業的人員、物資、資金在兩地高效流動的綠色通道，設立許可證或配額管理，促進澳资企業在深合區內正常經營活動。第二，要加快金融服務設施對接，允許更多澳門金融機構進入深合區經營，整合兩地移動支付平臺，同頻監管，實現澳琴兩地資金流通和實時結算，便利澳琴居民跨境創業、就業和生活。加快推動國際光纖及分支經澳門連接至橫琴，優化通訊網絡等產業基礎設施配套，降低通訊等營運成本，對接海外的通訊數據網絡，促進兩地數據交換及時性，上網查索資訊便捷性，打造趨同澳門的營商環境和生活設施，增進對澳企澳人以及國際投資者和各類專業人士的吸引力。第三，加強政策宣傳，提升居民對一體化發展的認識和參與度。要推出或加大政策扶持力度，引導澳門居民，尤其是澳門青年，前往深合區創業、就業、居住和生活。在“四共”原則下，澳琴兩地政府可以設立專項資金推動深合區的民生基礎設施與服務和澳門聯網互通，提升各類跨境服務的可獲性、便捷性和互信性。鑒於澳門和內地實行不同的法律體系，可在現有深合區法院委聘澳門法官基礎上，加大引入澳門的司法、執法和仲裁人員及律師，在深合區落地

第十章 加快澳琴一體化建設的策略建議123執業，更好地對接澳門，符合國際慣例的司法、仲裁、律師服務，提供跨境商事、民事相關法律實務的解決方案，加大“一國兩制”新實踐創新， 並為更大範圍的區域協同發展提供新示範。四、推動澳琴的產業對接和互補發展第一，澳門特區政府應聯動廣東省和珠海市，通過深合區管委會和執委會機制，結合澳門產業基礎和兩地的資源稟賦特色，制定深合區產業發展中長期規劃和政策指引，對接澳門《經濟適度多元發展規劃（2024-2028）確定的「1+4」核心發展策略和產業基礎進行前瞻性佈局。要加大力度實施深合區執委會 2025 年 7 月公佈的《橫琴粵澳深度合作區產業發展規劃（2025-2029 年）》，推動「澳門平臺 + 國際資源 + 橫琴空間 + 成果共用」的產業共生，為澳門經濟適度多元發展注入新動能，也為粵港澳大灣區協同發展提供了可複製的實踐樣本清晰的產業發展路線圖。當下需要澳琴聯動，高效整合資源，揚長避短、優勢互補，共同做大做強旅遊休閒、中醫藥大健康、高新科技、現代金融、會展文創新興產業。 澳門特區政府應透過深合區執委會機制，參與制定具體的產業發展指引、配套資源、措施方法，共同進行招商引資，實實在在地拓展上述新興產業，除了承接澳門新興產業的延伸，更要擴大產業基礎，完善產業鏈和供應鏈，助力澳門產業轉型，加快經濟適度多元發展。第二，對旅遊休閒這個主要產業，需澳琴聯合打造世界級旅遊目的地：澳門的綜合度假村娛樂場和橫琴的主題公園合作，推出“娛樂場 + 主題公園”的套票，吸引遊客“一程多站”旅遊。如橫琴主打主題公園、休閒度假，澳門側重高端娛樂、會議展覽、“旅遊 + 健康”，“旅遊 + 養生”、大型品牌賽事等，互相補充，雙城聯動。利用好澳門的高端現代化會展資源和橫琴的場地資源優勢，聯合辦展，創新“一會展兩地”模式。推動澳門國際貿易投資展覽會（MIF）擴展到橫琴，形成兩地貫通的“旅遊 +”的產業鏈。第三，中醫藥大健康產業發展方面，加快整合澳門的中醫藥研發資源（中醫藥機制和質量全國重點實驗室、澳門科技大學的中醫藥學院）和橫琴的粵澳合作中醫藥科技產業園及中醫藥企業，推動中成藥國際化和標準化，以“澳門

澳琴一體化建設發展策略研究124註冊、澳門監製”推動創新中藥產品在橫琴中試生產，並且通過澳門的國際認證管道（如 FDA、EMA 的合作），將中藥產品推向內地、葡語 / 西語國家、東南亞和其它國際市場，共同做大中醫藥產業。積極拓展高端醫療服務，爭取國家政策支持，探索澳琴合作，提供腫瘤、心血管等特殊專科門診、新藥疫苗接種、幹細胞治理、高端體檢、醫學美容等大健康服務，擴張國際性先進醫療中心功能、促進“健康澳門”及服務周邊地區國家居民。第四，在現代金融發展方面，要結合國家賦予橫琴的特殊金融政策和澳門的葡語國家金融服務平臺，制定在地化金融監管指引，允許澳門金融機構在橫琴設立分支機搆，鼓勵澳琴註冊金融機構合作經營，共同發展跨境移動支付、財富管理、融資租賃、綠色金融、吸引葡語國家的資金通過澳門進入橫琴，再投資到大灣區；加大跨境人民幣貸款和保險業務，推動跨境電商等新型國際貿易結算便利化；要拓展中葡語國家人民幣清算中心功能，推行數字人民幣和數字澳門元結算機制，助力人民幣國際化進程。深合區要推動央行等出臺資金“電子圍網”實施方案，金融市場率先高度開放，在跨境直接投資、跨境融資、跨境證券投融資領域開展創新試點，積極發展離岸金融服務，加強與港澳離岸金融市場的聯繫。可試點本外幣合一銀行結算帳戶體系，促進跨境金融互通，并持續優化跨境財產、人壽等商業保險的參保服務，擴展“粵澳社保一窗通”（橫琴專窗）功能，便利深合區內澳門居民辦理粵澳社保服務。以金融資訊跨境驗證為抓手，建設好粵澳跨境資料驗證平臺，實現澳琴居民個人資料跨境驗證。第五，在加強配套制度建設且風險可控的前提下，支持深合區內金融機構依法合規為實體經濟開展離岸業務提供金融服務。在內地與香港、澳門建立更緊密經貿關係的安排（CEPA）框架下，逐步降低澳門銀行業金融機構、保險業金融機構進入深合區的准入門檻。探索澳門地區銀行通過新設法人機構、分支機搆、專營機構等方式在深合區開展業務，試行離岸人民幣和數字貨幣業務，拓展發展空間。第六，整合資源，加快高新科技產業發展。根據國家“十五五”規劃部署，把握好世界科學技術發展機遇，依拓澳門四個全國重點實驗室以及澳門高校的科研平臺，對接深合區資源，建立更多聯合研究院、先進的研究平臺，拓展在

第十章 加快澳琴一體化建設的策略建議125中醫藥、生命科學、人工智能、金融科技、低空經濟、航太探測、先進製造、集成電路等相關領域的原創性研發，澳琴聯手打造珠江西岸科技創新平臺。應結合澳門科技研發產業園建設項目，建立“澳門研發、橫琴中試孵化、灣區生產”聯動模態，調動澳琴政府、高校和企業的資源及積極性，推動“產 - 學 -研 - 用”結合。例如，制定專項支持政策，配套支持 “全國高校區域技術轉移轉化中心”澳門分中心建設，共同建設技術轉移人才培養基地，促進科研成果轉化，加快培育新質生產力，推動澳門“1+4”產業升級和發展。 此外，澳琴可共同舉辦國際性科技創新創業大賽，加強與葡語、西語國家在創新創業、科技合作的聯動。第七，要落實“教育 - 科技 - 人才”三位一體戰略，加快建設橫琴國際教育（大學）城，將澳門優質高等教育資源和國際頂尖高校及研究機構引入深合區，大幅提升高等教育和科技研發能力，形成高新企業和高端人才虹吸效益，打造國際高端人才集聚高地，助力國家高水準科技自立自強，實現“科技強國”和中華民族偉大復興。第八，根據深合區第二階段建設目標及任務，修訂及完善橫琴發展規劃，做好新的產業佈局和資源配置。對深合區第一階段商業房地產項目建設偏多，使用率不高的狀況，進行認真分析，提出切實可行的現有房產項目改造安排，盡量盤活產業樓宇資源。要加快對部分非核心功能區的閒置商業及居民樓宇進行公寓化旅館或經濟型酒店改造，彌補澳門中低端酒店床位不足的短板，擴大接待前來澳門和深合區旅客住宿能力，共同做大旅遊休閒業。五、加大民生設施和公共服務融合第一，民生設施和公共服務是增進居民福祉的重點，涵蓋住房、教育、醫療、社保及社區服務等方面。澳琴雙方應加強規劃，共商共建共管深合區的民生基礎設施，營造趨同澳門的新家園。要逐步擴大“澳門新街坊”項目，為澳門居民提供更多可負擔住房，同時加快配套的教育、醫療設施；教育配套設施建設，如對接澳門標準及管理慣例的幼稚園、中小學、高等院校，或是設立澳門重點學校的橫琴分校（校區），直接採用澳門的教育課程體系，實施教師資

澳琴一體化建設發展策略研究126質“雙向認證”，便於在深合區就讀學生參加澳門的升學考試以及銜接國際學校學習深造。要從政策、設施和服務層面落實澳琴醫院轉診機制，橫琴的醫院可以聘用澳門註冊醫生，採用澳門的醫療流程和藥物使用標準；建立病歷資料跨境共用。澳門居民在橫琴看病可以使用澳門 “醫療券”，提升澳門居民在深合區看病治療的便捷性和認同感。要在深合區建設澳門標準的長者服務中心、家庭綜合服務中心。通過民生設施和公共服務的融合，讓澳門居民有更多的選擇和更高意願前往深合區居住和生活。第二，要進一步打通澳琴的交通網絡，盡快增加兩地陸路通行路線和通關口岸，增建連通兩地的新橋樑，橫琴的各個口岸 24 小時通關，增加澳門居民特殊通道，採用“合作查驗、一次放行”的模式，利用最新數字化技術，加快澳琴兩地人員通關時效。通過發放跨境車牌，簡化手續，推行澳門單牌車輛自由進入橫琴，並逐步延伸至大灣區、廣東省及內地其它省市。深合區要盡快建成澳門輕軌延長對接橫琴輕軌，並且與廣東省和珠海市協作，加快推進廣珠澳高鐵、珠肇高鐵建設，建設橫琴高鐵站綜合交通樞紐，推動澳琴接入大灣區城際軌道網及內地高鐵網絡，顯著提升交通便利性，方便深合區內外旅客往來，並促進區域經濟發展和區域一體化。在空運方面，要以澳門的珠江西岸航空運輸樞紐重大建設項目為抓手，加快澳門機場橫琴前置站建設，在深合區開設過境候機室，設置連接橫琴至澳門機場的便捷通道，開通澳門免辦入出境手續，實現過境澳門的旅客快捷通關。同時，加快建設珠機城際橫琴至珠海機場段，實現珠機城際公交化運行，提升澳門機場與珠海機場的聯通效率。進一步加強深合區與珠海機場、珠海港、澳門機場功能協調和產業聯動，促進合作區對外國際聯繫。六、優化澳琴的營商環境第一，深合區要進一步推動與澳門稅收、投資、貿易等政策的協調，降低企業運營成本。要打造“澳琴通辦”的政務服務，設立聯合政務服務中心，橫琴註冊澳門企業可以用澳門的商業登記檔，不用另行公證。打造一網通辦平臺，整合橫琴和澳門的政府營商服務系統，便於企業開辦、稅務申報、商標註冊等

第十章 加快澳琴一體化建設的策略建議127業務在線上同時辦理；推行智慧財產權保護的協同，便於澳門的商標、專利在橫琴快速確權，兩地聯合打擊侵權行為。第二，深合區要進一步放寬市場准入，允許澳門企業進入更多領域（如文化、教育、醫療、養老護理等），澳琴共同招商，聯手引入國內外“四新”產業的龍頭企業。要積極推行“跨境通辦、一地兩注”機制，大幅改善深合區行政審批效能，便利澳門和內地投資者足不出境即可完成商事登記。透過粵澳執委會協商機制，推動深合區和澳門稅收、投資、貿易等政策的協調，降低區內企業運營成本，營造更開放更友好的投資經營環境。第三，用好深合區的雙 15% 所得稅優惠及減稅降費政策，全面激發企業活力。應創新實施營商環境體驗員制度、深合區商事登記註冊官制度、個人經營備案管理制度，打造趨同澳門的商事登記審批機制，建立“琴澳商事通”工作機制，提供“一站式”服務，便利粵澳兩地企業合作交流。深合區要制定和新興產業投資優先名單及緊缺人才清單，針對性招商引資，大力度招聘引進急需高端專才，而且要推行粵澳職業技能“一試多證”專項合作，鼓勵澳琴專業人士考取兩地認可的職業技能資格證書，如建築、旅遊、醫療、金融、會計、律師、社工、翻譯等，支持不同類別專業人士跨境執業，提供專業性服務，滿足深合區建設的需要。澳琴聯動，進一步簡化營商行政審批流程，提升兩地營商環境的透明度和便利性，吸引更多國內外投資者參與澳門和深合區建設，共同打造對外開放新高地，助力國家經濟雙循環，可持續高質量發展。 第四，營商規則機制銜接是澳琴一體化發展的關鍵，由於兩地制度不同，要重點打通規則壁壘。法律方面，要推動商事仲裁的互認，允許澳門的仲裁裁決在橫琴執行，橫琴的法院可以沿用澳門的商事法律。市場監管方面，澳門和橫琴食品藥品標準必須對接統一，在橫琴引進澳門的食藥企業，可採用澳門的標準生產，兩地互認。在金融監管方面，澳琴應協調跨境金融業務的聯合監管，避免監管套利。需要做好兩地勞工政策的銜接，允許澳門專業人士（律師、會計師、建築師）在橫琴執業，只需通過簡單的備案，不用重新考試。還要做好澳琴稅收政策的協調，稅收優惠（雙 15% 優惠）覆蓋澳門及海外企業在橫琴分支機搆，澳門的個人所得稅優惠延伸到在橫琴創業與工作的澳門居民。

澳琴一體化建設發展策略研究128七、構建社會治理的創新模式第一，首先要加強公共服務資訊共享和合作，建立健全兩地安全防範機制，加大應急管理協同，共用應急資源，聯合處置突發公共事件（如重大疫情、自然災害）。在“共商共建共管共享”機制下，共同探索社會治理新模式，提升社會管理效能。可設立澳琴聯合的社會（社區）治理委員會，由澳門和橫琴的政府官員、企業代表、居民代表組成，對涉及兩地的重大公共服務事項共同決策。要加快社區治理制度的趨同與融合，在橫琴的社區引入澳門社工機構，採用澳門的社區服務模式，如關愛長者、兒童的服務等。要推動澳琴文化融合，舉辦多樣式澳琴文化節，推廣澳門的中西文化和橫琴的嶺南文化，建設文化創意園區，推出政策優惠，吸引兩地的文創企業入駐經營，增強文化認同和融合。第二，要打造琴澳“無差異”民生服務系統。落實在深合區就讀的澳門學生同等享受本地學生的學費、書簿津貼等教育福利待遇。應加快琴澳社會治理融合發展，支持澳門街坊總會、澳門婦聯等澳門主要社團和慈善公益組織到深合區開展服務，進一步提升社區衛生、健康監測、居家養老、長者關愛、社交活動等社區服務水準。特區政府還可出臺政策，支持澳門居民在橫琴購房、子女上學、醫療保障，推動澳門居民到橫琴創業、就業和生活。 第三，深合區要積極引導已註冊企業進行實質性運營，推動企業上島辦公。同時要規劃和打造主要商業圈，引導和支持澳門及內地大型百貨、超市、品牌商鋪進駐，允許使用澳門消費券，定期舉辦多樣化宣傳促銷活動，積極吸引人流，帶旺商場銷售，增強商業氛圍、集聚深合區人氣，加快建設成為宜居宜業宜遊的美好新家園。 八、統籌規劃人口增長規模無論是澳門發展還是深合區建設，都要做好人口規劃。世界各國發展經驗表明，人口增長和經濟增長存在正向關係。一定的人口規模可以保障經濟發展所需的勞動力供應和儲備，推動產業發展，擴大經濟體量和增長潛力。目前澳門人口規模偏小，與其被賦予的戰略使命不相匹配。囿於澳門土地面積狹小，

第十章 加快澳琴一體化建設的策略建議129人口增長受到限制。深合區建設可為澳門克服土地資源稟賦不足提供解決方案， 也為澳門發展提供“新空間”。因此，澳門和橫琴需要共同規劃及加快適度擴充現有人口，而非僅僅是把澳門現有部分人口遷移到橫琴。必須從國家建設的戰略高度以及澳門發展的新定位，前瞻性規劃澳門和橫琴在深合區第二階段建設的人口總量以及所需的資源配套，包括住房、教育、醫療、交通、市政服務等，統籌安排，調動資源、做好承接，保障澳門和橫琴的可持續高質量發展。九、結束語必須指出，深合區第二階段建設的重點是加快澳琴一體化，核心在於兩地的全方位深度融合。根據《深合區建設總體方案》部署，第一階段建設重在 “搭框架”，第二階段則是“深融合”，所以，當下澳琴一體化策略必須更注重兩地融合發展的“深度”，即在發展規劃、產業佈局、經濟建設、民生服務、行政管理、社會治理等方面的全方位、深層次的規則對接和機制銜接。因此要明確深度融合的核心意義，爭取實現“1+1”> 2 的效應。 我們認為： 第一，澳琴產業對接，不是簡單的產業轉移或複製，而是兩地產業鏈的有機融合，優勢互補，高效發展。比如把澳門的會展業和橫琴的旅遊業結合，資源共用，形成兩地貫通的“會展 + 旅遊”的產業鏈，共同打造世界級的旅遊休閒及會展文創中心；第二，兩地規則銜接並非只是現有澳琴規則的簡單互認或單方移植，而是共同探索和制定創新的規則機制，即對標國際及適應國情的“新澳琴標準”，經過實踐檢驗，總結制度性創新模式，可進一步推廣到大灣區以及全國，引領大灣區建設，增強區域協同發，助力全國統一大市場建設和國家高質量發展；第三，營商環境對接不能停留於澳琴各自營商監管政策制度的複製，而是要錨定國家高水準對外開放新平臺，對標國際標準和通行慣例，聯手打造更具國際競爭力和吸引力的營商環境，要出臺必要的政策支持，優化市場服務與監管，在企業註冊、市場准入、融資便利、產業配套、行業監管、稅收優惠等方面進行制度性創新，便利企業經營活動發展，加大境內外企業投資澳門和橫琴

澳琴一體化建設發展策略研究130的吸引力和主動性。 第四，民生服務不是簡單的兩地民生設施配套，而是要實現同城化的民生設施和保障，使澳門居民可在橫琴享受澳門本地同樣的公共服務，甚至是更優質的公共服務，如更便宜的住房、更好的教育、更便捷的醫療，更完善的養老保障，明顯提升生活質量，增進澳門居民的家國情懷，推動“一國兩制”行穩致遠。第五，區域合作方面不能停留在形式上的“一體化”。澳琴的實質性深度融合，不僅要實現高效的基礎設施硬聯通和規則機制軟聯通，更是要凸顯兩地居民的“心相通”，在人文素質、公民責任、社會治理等方面樹立起認同感和凝聚力，共同努力推動澳門經濟適度多元發展，助力國家高水準對外開放、展現“一國兩制”事業的強大生命力。我們相信，在中央政府指導和支持下、深合區建設已進入快車道。只要牢記橫琴開發的初心，把握好“澳門 + 橫琴”新定位，粵澳共同努力，落實好《建設總體綱要》的規劃部署，以制度性創新為動力，整合澳琴兩地資源，強化兩地協同機制，定能達到習主席“三個要看”的要求，實現深合區建設的戰略目標。

主要參考文獻131主要參考文獻一、中文文獻1. 中共中央 國務院 .（2021）《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，[Z]. 2. 澳門特別行政區 .（2023）《澳门特别行政区经济适度多元发展规划（2024-2028 年）》.[Z]. 3. 橫琴粵澳深度合作區執行委員會 . （2022）.《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》 [Z]. 4. 橫琴粵澳深度合作區經濟發展局 . (2022). 橫琴粵澳深度合作區產業發展規劃 [Z]. 5. 橫琴粵澳深度合作區城市規劃和建設局 . (2023). 橫琴粵澳深度合作區國土空間規劃 [Z]. 6. 横琴粤澳深度合作区统计局 . (2024). 横琴粤澳深度合作区经济社会发展统计公报 (2023) [R]. 7. 橫琴粵澳深度合作區法律事務局 . (2024). 橫琴粵澳深度合作區規則銜接與改革創新報告 [R]. 8. 橫琴粵澳深度合作區民生事務局 . (2024). 琴澳公共服務與社會保障銜接報告 [R]. 9. 廣東省發改委 . (2022). 橫琴粵澳深度合作區放寬市場准入特別措施 [Z]. 10. 廣東省地方金融監督管理局 . (2023). 橫琴粵澳深度合作區金融開放創新報告 (2023)[R]. 11. 珠海市人大常委會 . (2022). 珠海經濟特區橫琴粵澳深度合作區條例 [Z]. 12. 珠海市政府 . (2022). 珠海經濟特區澳門醫療專業人士跨境執業管理辦法 [Z]. 13. 陳廣漢，張光南 . (2021). 橫琴粵澳深度合作區與澳門一體化發展研究 [J]. 中山大學學報 ( 社會科學版 ), 61 (6):188-198. 14. 黃新飛 . (2021). 橫琴粵澳深度合作區的產業發展及金融支持 [J]. 國際金融，(11):44-46. 15. 毛豔華 .(2023). 橫琴粵澳深度合作區治理與國外典型跨境合作區治理比較研究 [J]. 華南師範大學學報 ( 社會科學版 ), (2):26-38.15. 毛豔華，榮健欣 . (2022). 琴澳產業協同的利益聯結機制與路徑選擇 [J]. 廣東社會科學 . (3):5-15. 17. 毛豔華，楊燦明 . (2023). 新發展理念視域下橫琴粵澳深度合作區的融合實踐 [J]. 中國社會科學，(1):89-108.

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澳琴一體化建設發展策略研究主 編：林志軍課題組成員：婁勝華 王耀出 版：澳門創新發展研究會地 址：澳門北京街 230-246 號澳門金融中心 7樓 N出 版 日 期：2026 年 3 月 初版印 刷：新文寶印務有限公司印 刷 日 期：2026 年 3 月 第一次印刷印 刷 數 量：100 冊定 價：澳門幣 98 元ISBN © 版權歸澳門創新發展研究會所有，侵權必究。鳴謝 澳門基金會贊助課題研究經費