一國兩制與澳門治理民主化 - 在線閱讀

一国两制与澳门治理民主化庞嘉颖/著一国两制与澳门治理民主化本书对于“一国两制”之下如何推进民主治理进行了理论探讨。作者试图以“现代性的多元化”立场为前提，研究“一国两制”与澳门治理范畴内的既存事实，并对“一国两制”理论与澳门治理之未来路向作出规范性建构。本书提出，首先，“一国两制”构想形成的系统化理论是一种国家理论；其次，中央与特别行政区的权力关系和权威结构，是“一国两制”国家理论的灵魂所在；再次，无论特别行政区民主如何推进，都属于治权的范畴；最后，特别行政区的民主化进程还与特别行政区本土的政治生态密切相关。ISBN 978-7-5097-4223-5定价：　元39.00上架建议：中国政治www.ssap.com.cn澳门研究丛书 MACAU STUDIES 一国两制与澳门治理民主化社会科学文献出版社SOCIAL SCIENCES ACADEMIC PRESS (CHINA)庞嘉颖\著澳门研究丛书MACAU STUDIES澳门人文社会科学研究文选 One Country,Two Systems and Democratisation of Governance in MacauOne Country,Two Systems and Democratisation of Governance in Macau庞嘉颖　1980年出生。2006年获得澳门大学公法学硕士学位。2012年获得澳门大学公法学博士学位。长期从事“一国两制”理论与港澳基本法研究，公开发表相关领域学术论文及评论文章十余篇。曾参与《澳门蓝皮书·澳门经济社会发展报告（2010~2011）》之政治法律篇撰写工作。曾承担澳门廉政公署主办之“亚洲行政申诉制度比较研究”项目，只身前往韩国、印度进行田野调查，著有《亚洲行政申诉制度比较研究——对澳门、韩国及印度的考查》（合著）一书。·社会卷程惕洁/主编 ·行政卷娄胜华/主编 ·政治卷余振林媛/主编 ·法律卷赵国强/主编 ·基本法卷骆伟建王禹/主编 ·经济卷杨允中/主编 ·教育卷单文经林发钦/主编 ·语言翻译卷程祥徽/主编 ·文学卷李观鼎/主编 ·文化艺术卷龚刚/主编 ·历史卷吴志良林发钦何志辉/主编 ·综合卷吴志良陈震宇/主编新秩序娄胜华潘冠瑾林媛/著澳门土生葡人的宗教信仰霍志钊/著明清澳门涉外法律研究王巨新王欣/著珠海、澳门与近代中西文化交流珠海市委宣传部等/主编澳门博彩产业竞争力研究阮建中/著澳门社团体制变迁潘冠瑾/著澳门法律新论刘高龙赵国强/主编韦卓民与中西方文化交流珠海市委宣传部等/主编澳门中文新诗发展史研究（1938~2008）吕志鹏/著现代澳门社会治理模式研究　　　陈震宇/著赃款赃物跨境移交、私营贿赂及毒品犯罪研究赵秉志赵国强/主编近现当代传媒与港澳台文学经验朱寿桐黎湘萍/主编一国两制与澳门特区制度建设冷铁勋/著澳门特区社会服务管理改革研究高炳坤/著

本丛书由澳门基金会策划并资助出版

澳门研究丛书 M ACAU STUDIES

澳门研究丛书 MACAU STUDIES一国两制与澳门治理民主化One Country,Two Systems and Democratisation of Governance in Macau 庞嘉颖/著社会科学文献出版社SOCIAL SCIENCES ACADEMIC PRESS (CHINA)

目　录序　２０世纪８０年代，中国最高决策者通过对 “一个国家，两种制度” 构想的推动，解决了香港和澳门历史遗留问题。值得注意的是，香港和澳门回归以来， “一国两制” 的现实意义仍需不断挖掘。某种意义上， “一国两制”的实践过程正是深化乃至升华对 “一国两制” 理解的过程。而对于 “一国两制” 的认知程度，又直接关涉到《基本法》的贯彻实施。与此同时，香港和澳门虽共同置身于 “一国两制” 框架之中，但由于历史、社会、文化等方面的差异，它们各自又面临着不尽相同的问题和挑战。本书的贡献，正是基于以上两重背景而得以凸显的。一方面，该书着眼于共性研究，尝试建构作为一种国家理论的 “一国两制” 系统理论；另一方面，该书致力于个性研究，通过对澳门本土生态的考察，形成有关澳门特别行政区治理模式的地方性知识。两方面的研究皆具开创性，在一定程度上填补了该领域的空白，并对现实具有深刻的指引意义。该书视角宽广、资料丰富、论证严谨、见解独到。贯穿于全书的历史意识、本土意识、政治意识和法治意识相得益彰，发人深省。显然，该书是作者多年潜心钻研、静心思考结出的硕果，而其中所浸透的 “八零后” 青年学者的学术自觉及社会关怀，则着实令人感动。骆伟建２０１３年７月２２日于澳门１００

目　录目　录绪　论００１………………………………………………………………………第一章 “一国两制” 研究的历史思维０２３……………………………………　第一节 “一国两制” 的历史叙述０２３………………………………………　第二节 “一国两制” 的历史语境０３５………………………………………　第三节　小结０４８………………………………………………………………第二章　特别行政区的最终权威０５０……………………………………………　第一节　特别行政区的最终权威法律文件０５１………………………………　第二节　特别行政区的最终权威机构０６１……………………………………　第三节　小结０７３………………………………………………………………第三章　特别行政区的政治与治理０７６…………………………………………　第一节　特别行政区的 “政治—治理” 模式０７６…………………………　第二节　澳门 “政治—治理” 生态的转型０８６……………………………　第三节　小结０９５………………………………………………………………第四章　澳门治理的民主化０９７…………………………………………………　第一节　澳门治理主体的配置０９９……………………………………………１００

一国两制与澳门治理民主化　第二节　选举制度与商谈性民主１１４…………………………………………　第三节　小结１２９………………………………………………………………第五章　法治： “两制” 的内在统一１３２………………………………………　第一节　超越意识形态１３３……………………………………………………　第二节　中央与特别行政区互信机制的法治化１４８…………………………　第三节　小结１５６………………………………………………………………第六章　结论１５８…………………………………………………………………参考文献１６９………………………………………………………………………后　记１７８…………………………………………………………………………２００

绪　论绪　论一　多元共存：中西文明相遇在澳门始建于公元１５世纪的恩里克（Ｈｅｎｒｉｑｕｅ）灯塔，坐落于葡萄牙最南端的小渔村萨格里什（Ｓａｇｒｅｓ）。与之遥相呼应的是建于１８６４年的东望洋灯塔，它位于澳门（Ｍａｃａｕ）东望洋山顶，至今仍然是澳门的地理坐标。这座由居澳土生葡萄牙人（或称葡人）设计、矗立于中国南隅的东望洋灯塔与那座以葡萄牙王子命名、守望在伊比利亚半岛西南边陲的恩里克灯塔之间，存在着既是地理性的、更是历史性的跨度———它蕴含着自 “大航海时代”①以来，东西方文明宿命性相遇后，其各自的生存际遇与前途选择。当１５５３年葡萄牙人以 “舟触风涛，愿借濠镜暴诸水渍贡物”② 之名据居澳门之时，这一弹丸之地显然尚未意识到她将会在这场中西文明历史性相遇中扮演何种角色。事实上，在此后漫长的４００余年间， “澳门角色” 从来不是由澳门自身主导的，在很大程度上， “主体性” 于澳门只是一种假想。（一）中葡分治与澳门主体性的失落澳门史学界曾就葡萄牙人据居澳门的历史提出一个基本问题，即 “在没有任何协议的情形下，葡萄牙人如何神话般地在这 ‘普天之下，莫非王土’ 的天朝土地上据居下来的？明清政府为何让他们 ‘筑室建城，雄踞海畔若一国’ 自治长达３００多年，直到１８８７年才签订《中葡和好通商条约》，初步确定澳门的政治法律地位？”③ 这一提问自然引出了自１６世纪下半叶至１００①②③指１５～１７世纪欧洲 “探索时代”，称为 “大航海时代” 或 “地理大发现时代”。在此期间，欧洲人通过远洋探险寻找新的贸易路线、开展殖民扩张，以发展欧洲新生的资本主义。其范围涉及亚洲、非洲及美洲。（清）印光任、张汝霖著，赵春晨校注《澳门记略》，澳门：澳门文化司署，１９９２，第６５页。吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第３页。

一国两制与澳门治理民主化１８４９年间，维系澳门生存发展的重要管治模式———中葡分治。１中葡分治及其得以实现的根源葡萄牙人定居澳门之初，并无严谨的政府机构，而由军人、商人、教士和冒险家等组成自治团体进行自我管理，后于１５８３年成立澳门议事会。此后两百年内，议事会实际掌握了澳门葡人内部自治管理权，直至１７８３年葡萄牙海事暨海外部部长以女王名义颁布《王室制诰》，议事会权力逐渐衰落，作为葡萄牙国家代表的澳门总督权力不断加强。不过，虽然议事会 “依葡萄牙市政传统进行选举，获印度总督确认和国王颁布法令特许状承认其自治地位，但与葡萄牙其他封地和城市有着本质的不同———不是向葡萄牙国王纳税，而是向中国地方政府交租，且在１５８６年获得印度总督确认其地位之前已开始缴交地租”。换言之，约在万历元年（１５７３年）， “居澳葡人本来用以贿赂广东地方官员的钱便已变为地租，正式缴交明朝官府，向中国朝廷表示臣服，换取居澳之权利”①。简言之，居澳葡人采取了 “双重效忠”② 的方式，维持其在澳利益。就明朝政府而言，实际上是将澳门葡人自治区视为 “蕃坊” 以待之。“所谓蕃坊，是外族人在华聚居区域。早在两汉时期，长安便有蛮夷邸，专供进入汉帝国的 ‘蛮夷’ 居住。”③ 明朝政府把澳门葡人自治机构的首领视同唐代的蕃长，将之任命为中国官员，称为 “夷目”，让他自行管理澳门葡萄牙人，并授予他若干管理澳门中国商民的权力。澳门境内主权仍由明朝政府行使，包括接受澳门葡萄牙人每年缴纳的地租，设立海关征收舶税，置守澳官及香山县令（知县）落实行政管理权和执行最终的司法处分权等。清政府对澳政策时宽时严，但基本上继承了明朝政府既让葡萄牙人行使若干自治权，又保留中国最终处分权的特殊管理措施。笔者认为，这种 “中葡分治” 的管治模式之所以得以在澳门实现且长期实行，至少根源于两方面因素：２００①②③吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第５７页。吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第５６页。吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第５８页。

绪　论其一，中国自古以 “天朝上国” 自恃的心态以及在对待边疆族群问题上的思维惯性，令明清政府对葡人据澳行为的性质产生误判。“天朝上国” 的观念来源于古代中国在文化和地理上的优越。一方面，将 “中国文化” 视为正统和优等文化的观念自古代 “夷夏文化论” 中便可见一斑。 “夷夏文化论” 之重要代表作《公羊传》中体现出了如下观点：“一是 ‘中国’ 与 ‘夷狄’ 的根本界限在文化，即中国文化；二是 ‘中国’与 ‘夷狄’ 终将被同一文化（即中国文化）所统一同化。”① 至唐宋，韩愈和程颢关于 “夷狄” 的看法，亦 “都认为中国文化是一普世文化”②。另一方面， “大一统” 及 “地理中国” 观念的逐渐形成，尤其令中国古代那些政权统一、疆域广阔的王朝将自己视为 “华夏” 乃至 “天下” 的 “中心”。此等 “天朝上国” 的姿态至明代已登峰造极，郑和七下西洋，弘扬大明王朝威严，实为明证。在此情况下，当据澳葡人以向朝廷缴纳地租的方式以示臣服之时，明清政府便将此地租视为 “朝贡”。美国汉学家狄宇宙（ＮｉｃｏｌａＤｉＣｏｓｍｏ）在研究中国古代朝贡体系时指出： “通过这种方式，（统治者）确立其对所控制地区的符号合法性。纳贡者就被统合进一个空间之中，这不仅表现为其从属性的政治地位，还表现为其获得了经济利益……”③此外，由于中国疆域辽阔，边疆社会向来颇具流动性。 “开化” 的主流势力亦难以遍及政权辖制范围内的每一寸土地， “文化同化” 与 “政治同化” 过程并不总是同步发生。尽管岭南地区至明代及清中期曾一度迎来繁荣期，广州则长时间作为中国唯一的对外贸易港口，但澳门这一坐落于南中国沿海的细小地域仍为边陲之边陲。更何况， “中心” 与 “边陲” 的划分并不全依地理界线，往往渗透着政治与文化内涵。相对于中国数千年来占据主流的农耕文明，以渔业为主导的细小渔村澳门的 “边陲” 角色更显得毋庸置疑。于是，对于一个 “天朝上国” 而言，将 “边陲” 澳门借予 “夷狄” 暂居，并由此接受 “夷狄” 之 “朝贡”，便显得不足为奇。其二，１６世纪来华葡萄牙人所代表的商业文明本性，令葡人甘于主要３００①②③张其贤：《 “中国” 概念与 “华夷” 之辨的历史探讨》， “国立” 台湾大学博士学位论文，２００９。张其贤：《 “中国” 概念与 “华夷” 之辨的历史探讨》， “国立” 台湾大学博士学位论文，２００９。〔美〕狄宇宙：《清朝边疆的柯尔克孜游牧民：朝贡、贸易抑或礼物交换》，转引自袁剑《中国历史中的政治、族群与边疆：另一张隐在的面孔》，《西北民族研究》２００９年第４期。

一国两制与澳门治理民主化依仗贸易交往而偏安澳门一隅。香港与澳门毗邻，但１９世纪中叶英国人的对港政策却与三个世纪前葡萄牙人的对澳策略截然不同。其根源在于，彼时英国人所代表的工业文明与早先葡萄牙人所象征的商业文明存在本质区别———商业扩张只要求获得交易利润，而工业文明的扩张还需要商品市场和原材料产地，需要弱肉强食地到处掠夺，争取自己更广阔的生存发展空间①。上述分殊是使得据澳葡人在起初近３００年中，并不非常觊觎澳门主权，而甘于与明清政府分治澳门的根本原因。２澳门主体性的缺失现今无论如何试图找寻澳门 “主体性”，都不得不承认，截至１９９９年中华人民共和国恢复对澳门行使主权，此前的漫长岁月里，澳门几乎无“主体性” 可言。探究澳门主体性问题，首先需确定，谁为澳门之主体？笔者认为，虽然葡萄牙人来华据澳４００余年，客观上确实推动了澳门的经济、社会乃至文化发展，但澳门的主体只能是澳门华人社群，显然不可将居澳葡人视为澳门之主体：其一，澳门自古是中国领土，葡萄牙人据澳的事实并未改变明清政府长期对澳门行使主权之根本。中葡分治澳门３００年间，据澳葡人仅在其内部实现自治，且澳葡自治首领被任命为中国官员，虽然其享有若干管理中国商民的权力，但明清地方政府仍掌控着澳门的行政管理权和最终司法处分权，故不能将据澳葡人视为主导澳门的政治力量。尽管１８８７年《中葡和好通商条约》的签订在日后引发有关澳门主权归属问题的诸多纷争，但１９７２年联合国大会从反殖名单上删去香港和澳门②，则意味着国际社会承认香港和澳门不属于通４００①②吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第３４７页。１９６０年１２月，联合国大会通过了《给予殖民地国家和人民独立宣言》，该宣言第２条指明，所有的人民皆有自决的权利；依此权利而自由决定其政治地位，自由地追求其经济、社会及文化的发展。香港和澳门一开始出现在殖民地名单上，这就意味有可能最终走上独立。１９７２年３月１０日，中国常驻联合国代表黄华在联合国大会上发言表示： “香港和澳门系英国与葡萄牙所占领的中国领土；香港与澳门问题的解决完全是属于中国主权范围内而不能等同于其他殖民地。中国政府一贯认为，关于港澳问题，应在时机成熟时，以适当方法解决。联合国无权讨论此问题。”１９７２年１１月，联合国大会以９９票对５票通过决议，从反殖名单上删去了香港和澳门。

绪　论常可以走向独立的殖民地，实际上是明确否定了香港和澳门的自决权。其二，１８４９年以后，虽然葡萄牙人在事实上掌控了澳门政权①，但不可将此等 “殖民政权” 与 “主体社会” 混为一谈。纵观澳门４００余年历史，除个别短暂时期外，居澳华人的总量都远远超过据澳葡人的数量。华人社会方才是澳门的主体力量。不过，作为澳门主体的华人社会之主体性却是注定缺失的：首先，以１８４９年为界限，此前的澳门处于明清王朝中央集权统治之下，此后的澳门则被葡萄牙殖民政权掌控。无论是封建专制统治还是殖民管治，此等 “支配型” 权力系统都无法孕育实质的地方主体性。其次，地理和历史等诸多原因，使得澳门本土人口流动性极大。从１６世纪中期至１９世纪中叶，澳门华人人口数量在最少不足千人与最多四万人之间大幅度反复波动②。意即，作为澳门主体的华人社会在３００年间未有形成一个相对稳定的实体。此情况从１９世纪后半期开始逐渐改观，澳门华人人口数量逐渐形成一定规模，但其间仍历经多次人口波动。再次，直至晚清， “澳门华人社会方才完成了从渔农社会向商业社会的转型。澳门华商崛起，澳门所有经济领域都被华商控制。华人经济由早期的附庸型转变为主控型”③。至此，澳门华人社会 “主体性” 产生的前提要件才初步具备。但殖民管治使得华人走向政治自主的通道被关闭，因此澳门主体性建构仍为奢谈。最后，１９７６年《澳门组织章程》颁布后，澳门进入地区自治阶段， “首届拥有重大实质立法权的立法会在当年选举产生”④。但前两届立法会主要都由土生葡人控制，直到１９８４年第三届立法会选举，华人才少量地进入立法会。并且 “直至１９９６年第六届立法会选举前， ……市民在各决议机关的代表性及其影响决策的能力都是有限的”⑤。最为关键之处在于，在此阶段，澳门仍处于５００①②③④⑤１８４９年，澳葡总督亚马留赶走中国驻澳办事机构，开始了葡萄牙对澳管治时代。吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第８５～８６页。林广志：《晚清澳门华商与华人社会研究》，暨南大学博士学位论文，２００５。吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第３１６页。吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第３３４页。

一国两制与澳门治理民主化殖民管治之下的属性并未改变，澳督始终是澳门的政治权力核心，且澳门的司法终审权仍归属葡萄牙法院。在此情况下，澳门主体性的发展空间仍极为有限。简言之，本书认为，澳门主体性的切实发动必须要以澳门华人社会实现内部自治为条件，没有一定程度的自治，便无所谓 “主体性” 发挥。而澳门主体性建构时代，唯至中国恢复对澳门行使主权后，实行 “一国两制”、“澳人治澳”、高度自治，方才真正开启。（二）文明冲突ＶＳ多元共存的确，当１５５３年葡萄牙人登陆澳门并据居此地，中西文明便从此象征性地在澳门相遇了。不过，两种文明相遇后，具体处于何种状态？却有必要略作探究。有关澳门在中西文明交流史中的地位和启示，著名学者邓正来曾一度予以热忱关注，他指出， “澳门社会对于东西方世界来说，真正的贡献可能并不完全在于它的经济、政治或法律等形式面相，更值得我们思考的在于它们赖以为基础的种种深层的文化因素。”① 具体说来，他认为， “澳门的社会发展过程表明，无论是华人还是葡人，并没有在他们和谐相处的真实生活中遵循那种 ‘非此即彼’ （中国文化或西方文化）的一元文化观，相反，华人和葡人却在另一种多元且和谐的思维方式下使两种在 ‘文化优劣者’ 那里本应发生替代的文化在澳门数百年的历史中融合共存。”② 而在其为澳门历史学者吴志良博士《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》一书所作序言中，更赋予此问题以理论向度，认为： “澳门研究中的 ‘和谐共存论’ 不仅与美国著名政治学家亨廷顿教授晚近提出的 ‘文明冲突论’ 以及西方以现代化理论为依凭的 ‘西方文明普遍论’ 形成了鲜明的对照，而且还对近一个多世纪以来中国人体认西方文明过程中的 ‘全盘西化’ 论和 ‘全盘反西化’ 论的两极观点构成了挑战。”③６００①②③邓正来：《全球化背景下社会科学研究的自主性问题———以澳门社会科学发展为视角》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）２００７年第２期。邓正来：《迈向自主的澳门社会科学——— 〈社会科学发展在澳门〉序》，《学习与探索》２００５年第５期。邓正来：《迈向自主的澳门社会科学——— 〈社会科学发展在澳门〉序》，《学习与探索》２００５年第５期。

绪　论美国著名政治学家亨廷顿（ＳａｍｕｅｌＰＨｕｎｔｉｎｇｔｏｎ）于１９９３年提出 “文明冲突论”，认为文明的差异已取代意识形态的分歧而成为冷战后国际冲突的主因。但须指出，亨廷顿的 “文明冲突论” 是 “作为一种范式对冷战后全球政治进程予以解读的”①，因此它本身是一个政治命题而非单纯的文化命题。亨廷顿将这种文明冲突的动因归结为 “西方（特别是美国）力争推展其普世文化”②，确切地讲， “西方试图持续性地令自身处于主导甚至超群角色以维护其自身利益”③ ———有理由认为，异质文明的相遇本身并不一定导致文明冲突，只有当至少一方企图扮演相对于另一方的强势角色，甚至妄图取代另一方时，才会呈现出文明冲突的景象。葡萄牙人据澳４００余年，虽与中华文明咫尺相对，却并未真正泛起“文明冲突”，这是因为：第一，鸦片战争前中葡分治３００年，双方各自政治文明未产生实质交集，在此期间双方亦不曾企图取代对方。更透彻地讲，葡萄牙人来华追求的本就是商贸利益，并非意在推行本国政治文化；明清王朝则将澳葡社群视为“夷狄”，只关心其称臣纳贡，无暇顾及区区 “夷狄” 是否被中国文化所改造。第二，１８４９年以后，清政府无力掌控澳门，而由葡萄牙人全面管治，反倒令澳门本土未曾受到中国近现代政权更迭之直接影响，冷战时期的意识形态对抗也几乎未发生在澳门本土。第三，殖民管治造成澳门华人社群政治参与的缺席，形成政权与民间社会双轨运行的局面———澳葡政府专注于掌握管治权力，并不深层次干预作为澳门主体之华人社会的文化生态。譬如，虽然当时澳门官方语言为葡语，但粤语仍然是澳门华人社群的日常用语。在诸如宗教信仰、饮食文化等方面，华人社群亦沿袭了其自身传统。故在文化层面，双方并未发生实质冲突。此７００①②③ＳａｍｕｅｌＰＨｕｎｔｉｎｇｔｏｎ，ＴｈｅＣｌａｓｈｏｆＣｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎｓａｎｄＴｈｅＲｅｍａｋｉｎｇｏｆＷｏｒｌｄＯｒｄｅｒ，ＴｏｕｃｈｓｔｏｎｅＢｏｏｋ，ＮｅｗＹｏｒｋ：Ｓｉｍｏｎ＆Ｓｃｈｕｓｔｅｒ，１９９７，Ｐｒｅｆａｃｅ．ＳａｍｕｅｌＰＨｕｎｔｉｎｇｔｏｎ，ＴｈｅＣｌａｓｈｏｆＣｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎｓａｎｄＴｈｅＲｅｍａｋｉｎｇｏｆＷｏｒｌｄＯｒｄｅｒ，ＴｏｕｃｈｓｔｏｎｅＢｏｏｋ，ＮｅｗＹｏｒｋ：Ｓｉｍｏｎ＆Ｓｃｈｕｓｔｅｒ，１９９７，ｐ１８３．ＳａｍｕｅｌＰＨｕｎｔｉｎｇｔｏｎ，ＴｈｅＣｌａｓｈｏｆＣｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎｓａｎｄＴｈｅＲｅｍａｋｉｎｇｏｆＷｏｒｌｄＯｒｄｅｒ，ＴｏｕｃｈｓｔｏｎｅＢｏｏｋ，ＮｅｗＹｏｒｋ：Ｓｉｍｏｎ＆Ｓｃｈｕｓｔｅｒ，１９９７，ｐ１８４．

一国两制与澳门治理民主化外，受葡国自身发展状况所限，澳葡政府终究未能如港英政府一般，为其管治地区留下足够健全的法治体系、足够高效廉洁的文官制度等现代西方文明中的先进元素，无以对澳门进行强势价值输出。第四，在 “礼仪之争”① 问题上，当１７世纪初来华耶稣会士龙华民（ＮｉｃｏｌａｓＬｏｎｇｏｂａｒｄｉ）以维护宗教纯洁性为名，对祭祖、敬孔、畏天等中国礼仪产生质疑而掀起 “礼仪之争” 时，由于葡萄牙拥有保教权，故 “耶稣会内部为中国礼仪发生的争论，在澳门得到协调，问题没有暴露到罗马和欧洲”②。当礼仪之争在康熙年间再次爆发时， “澳门也试图发挥作用，以调和清廷和罗马教廷的关系”，但由于 “葡萄牙已经今非昔比，最后无功而返”。③ 然而，仍可从中看到澳葡人一贯以来的 “文化自觉”，即一种尽量尊重和不侵犯中国文化的意识和原则。总之，澳门４００余年未曾发生中葡之间 “文明冲突” 的历史经验，并不能够推翻亨廷顿的 “文明冲突论”。因为实际的情形是，澳门没有形成亨廷顿意义上的 “文明冲突” 产生的动因，即一方企图扮演相对于另一方的强势角色，甚至妄图取代另一方。两种文明在澳门并行不悖，而未针锋相对。基于此种 “并行不悖”，盖 “多元共存” 之描述最贴近中葡文明在澳门之生存状况。不过， “多元” 也暗含着 “选择” 的潜在需要与可能。正因为过往，更因为由过往所延伸至的现今，中葡文明甚或中西文明在澳门长期“多元共存”，令澳门处于多重 “场景” 的交错之中——— “多元” 既提供了多重可能性，又埋藏着多重复杂性。当 “文化” 乃至 “文明” 被纳入政治博弈范畴，亨廷顿 “文明冲突论” 的现实意义仍不可小觑。伴随政权交接后澳门主体性的萌生，澳门须将上述 “可能性” 和 “复杂性” 清晰梳理、适度整合，以应对当下的 “选择时代”。８００①②③指１７世纪至１８世纪西方天主教传教士就中国传统礼仪是否背违天主教教义的争议。狭义而言，这是指康熙与传教士就儒教崇拜引发的争论，教皇克雷芒十一世当时认为中国儒教的皇帝及祖先崇拜违反天主教义，支持多明我会，打压耶稣会，结果引发清朝廷反制，严厉限制传教士活动。李天纲：《中国礼仪之争：历史、文献和意义》，上海：上海古籍出版社，１９９８，第２８１页。吴志良：《澳门与礼仪之争———跨文化背景下的文化自觉》，载金国平、吴志良合著《早期澳门史论》，广州：广东人民出版社，２００７，第４６５页。

绪　论二 “多元现代性” 与澳门地方研究澳门正处于一个 “选择时代”。不过，澳门的 “选择” 并不仅仅是面对中西文明 “多元共存” 之现实而进行的非此即彼的简单取舍。澳门 “选择”的复杂性在于，无论东方（中国）或西方，都身处 “现代性” 扩散的世界图景之中，又同时面临着当下针对 “现代性” 的反思与批判。而澳门历史所形塑的澳门 “后殖民” 境遇，又令这一独特地方尤为显著地处于此双重场景的矛盾与张力之中。作为 “现代性” 批判的产物之一， “多元现代性” 的主张似乎从一开始就与以地方化或本土化的 “特殊性” 抵制全球化或现代化的 “普世性” 联系在一起。在此趋势下，澳门地方研究就不可避免地需要回答这一问题，即澳门应 “选择” 何种态度响应 “多元现代性” 构想？（一） “多元现代性” 的憧憬与困境１ “现代性” 的普世主义“现代性” （ｍｏｄｅｒｎｉｔｙ）本身并不是理论，但由它引起的种种 “现代性”论述却层出不穷，经久不衰。长久以来， “现代性” 论述并不首先缘起于人们对理论的热衷，而是因为 “现代性” 始终是现代人类生存世界的活的现实——— “现代性” 反映的是１８世纪欧洲启蒙时代以来显著区别于 “前现代” 的 “崭新” 世界体系生成的时代特征。“现代性” 指涉的时代特征可大致从两方面加以描述：在思想文化层面，“１８世纪启蒙运动思想家所构想的现代性的事业，即一方面根据其各自的内在逻辑不断发展客观化的科学、道德和法律的普遍性基础及自主的艺术，同时把他们的高深形式和实践运用所积累的认知能量释放出来，借以进行生活条件和社会关系的理性建构”①。这样， “知识学的理性主义取代了教义神学，人的自律取代了超自然的它律，历史相对主义取代了绝对的启示真理，世俗的国家理念取代神权国家理念，进步的乐观论取代了原罪的悲观论”②；在９００①②ＪüｒｇｅｎＨａｂｅｒｍａｓ， “ Ｍｏｄｅｒｎｉｔｙ：ＡｎＵｎｆｉｎｉｓｈｅｄＰｒｏｊｅｃｔ”，ｉｎＣｈａｒｌｅｓＪｅｎｃｋｓ，ｅｄｓ，ＴｈｅＰｏｓｔ⁃ｍｏｄｅｒｎＲｅａｄｅｒ，Ｌｏｎｄｏｎ：ＡｃａｄｅｍｙＥｄｉｔｉｏｎｓ，１９９２，ｐ１５８．刘小枫：《现代性社会理论绪论》，香港：牛津大学出版社，１９９６，第８２页。

一国两制与澳门治理民主化社会组织结构层面， “现代性” 表现为资本主义新的世界体系趋于形成，市场、商品和劳动力在世界范围流动，民族国家的建立，以及世俗—人文自然法及宪政民主体制等。“现代性” 的扩散本性源于其自身隐含的目的性。康德（ＩｍｍａｎｕｅｌＫａｎｔ）的历史哲学作为 “现代性” 哲学的奠基理念更清晰地指出了这种目的性——— “人类的历史大体上可以看作是大自然的一项隐蔽的计划的实现”①。因为 “一个被创造物的全部自然禀赋都注定了终究是要充分地并且合目的地发展出来的”②。而在康德看来，人类禀赋的核心特质便是理性和意志自由。与此同时，康德的历史哲学又是与其道德哲学一脉相承的。在其道德哲学中，他指出，合乎道德的行为是可普遍化为一普遍法则的行为。而他所理解的 “合乎道德” 则意指实践理性。于是，作为康德道德哲学的结果———尽管并非唯一的结果———理性的实践行为具有了普遍性意义。进而，它为普世主义逻辑内化于 “现代性” 提供了哲学依据。２ “多元现代性” 的辩证“多元现代性” （ｍｕｌｔｉｐｌｅｍｏｄｅｒｎｉｔｉｅｓ）是作为对于 “现代性” 普世主义的批判理论而被创生出的一种就当下及未来世界文化版图的构想。然而，在笔者看来，与其称 “多元现代性” 为一种 “构想”，毋宁称其为一番 “憧憬” ———它内在地辩证指明了其自身的困境。关于 “多元现代性”，以色列著名现代化理论家艾森斯塔特（ＳｈｍｕｅｌＮＥｉｓｅｎｓｔａｄｔ）曾简明扼要地指明， “多元现代性” 观点与 “现代化的‘经典’ 理论和工业社会趋同的观点背道而驰……后者都假定，现代欧洲发展起来的现代性的文化方案以及那里出现的基本的制度格局，最终将为所有正在现代化的社会及现代社会照单全收”③。美国历史学者德里克（ＡｒｉｆＤｉｒｌｉｋ）则更为直接地指出了 “现代性” 的欧洲中心主义目的论———“欧洲人把他们的价值观和实践视为 ‘现代性’ 的普遍特征，并且通过对世界的奴役和殖民化来继续证明这一点。通过扩张、征服和殖民主义，０１０①②③〔德〕康德：《历史理性批判文集》，何兆武译，北京：商务印书馆，１９９１，第１５页。〔德〕康德：《历史理性批判文集》，何兆武译，北京：商务印书馆，１９９１，第３页。〔以色列〕艾森斯塔特：《反思现代性·导言》，《国外理论动态》２００６年第４期。

绪　论这种特殊版本的 ‘现代性’ 从１８世纪开始变成全球性的，消除了 ‘现代性’ 的其他可能性”①。据此，非西方国家逐渐萌生出深浅不一的抵制与抗拒，部分人主张， “不同的民族国家及其文化传统应该有自己民族特色的 ‘现代性’”②。 “传统” 因此再度被赋予了重要意义， “文化主义这次回归并不是为了区分落后和先进，而是要在目前的共同全球性假设中维护差异”③。不过， “多元现代性” 的倡导者忽视了一个现实前提——— “现代性” 自始便与资本主义存在深刻关联。只要一个国家或地区，至今仍然深陷于资本主义世界体系之中，它便难以真正逃避或绕开资本主义及其文化产品的全球统治，从而对于将自身文化传统与全球资本主义文化模式相调和，并令前者占据主导甚至彻底替换后者的憧憬无所适从。 “如果没有历史地看待资本主义，所有这些对差异的要求都是欺骗性的，因为欧洲的 ‘现代性’ 仍然是这些要求的起点”④。“多元现代性” 同时也遭遇到无法克服的理论困难——— “所谓 ‘现代性’ 方案是在西方社会—文化的历史演化中出现的，即便追求不同于西方的 ‘现代性’ 方案，这种追求或思考已然接受了 ‘现代性’ 本身的正当性”⑤。 “恰恰是对现代多元性的要求暗中构成了对普世主义假设的策略性承认，而那些普世主义假设从最初 ‘现代性’ 在欧洲实现以来就一直指引着‘现代性’。有证据进一步表明，这种欧洲人的（目前是美国化的） ‘现代性’ 仍然能够声称，普世性是其他所有人的现代性的一部分，而那些相互竞争的他种现代性则基本上只会引起地方的兴趣”⑥。倘若忽视 “现代性”的欧洲起点，而从各种其他原点来理解 “现代性”，便无异于出现了无中心１１０①②③④⑤⑥〔美〕阿里夫·德里克：《当代视野中的现代性批判》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学）２００７年第６期。刘小枫：《多元的抑或政治的现代性》，《二十一世纪双月刊》２００１年８月号。〔美〕阿里夫·德里克：《当代视野中的现代性批判》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学）２００７年第６期。〔美〕阿里夫·德里克：《当代视野中的现代性批判》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学）２００７年第６期。刘小枫：《多元的抑或政治的现代性》，《二十一世纪双月刊》２００１年８月号。〔美〕阿里夫·德里克：《当代视野中的现代性批判》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学）２００７年第６期。

一国两制与澳门治理民主化的 “多极现代性”。“多元现代性” 者存在着某种历史观迷失———他们相信历史是可以被主观植入的，从而无视历史是客观生成的。当 “多元现代性” 者试图从 “传统” 的 “根源性” 中寻找区别于西方的 “他种现代性” 动力时，他们忘记了世界已然处于当下。或许各种促成 “现代性” 的其他可能性是由一些与产生出欧洲 “现代性” 的相同力量所产生出的，又或许它们独具特色，但当下的历史只能够证明，它们 “难以与依靠对世界的殖民化而在全球扩张自身的资本力量相匹敌”①。确切地讲，继续引用德里克的观点， “多元现代性” 者 “正在寻找的并不是某种 ‘早期现代’ 或 ‘前现代’ 或 ‘传统’ 的东西，而是在初始阶段的 ‘现代性’ 内部的某种替代。正是在这个阶段上，而不在 ‘他种现代性’ 的要求仍然深受资本主义 ‘现代性’ 的纠缠之害的现在，我们才有可能谈论 ‘各种不同的选择’”②。（二）地方研究与澳门选择１澳门地方研究就地方研究的一般意义而言，地方研究的价值定位往往在于：首先，每段历史、每种文化及每个社会本身都有必要被深入和正确地认识；其次，如果某地方研究产出的知识或结论，能够符合和印证与之相关的一项较为全球性的知识或结论，那就表示该地方研究有助于提高相关全球知识或结论的适用范围；再次，如果某地方研究产出的知识或结论不符合甚至否定了与之相关的较为全球性的知识或结论，那便可借由这一例外反证或修正那项与之相关的较为全球性的知识或结论③。当本书将澳门地方研究置于既已铺展开来的 “现代性” 及其批判的研究范式之中，则响应澳门在 “现代性” 及其批判的张力与矛盾之间的道路选择便成为先行任务。２１０①②③〔美〕阿里夫·德里克：《当代视野中的现代性批判》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学）２００７年第６期。〔美〕阿里夫·德里克：《当代视野中的现代性批判》，《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学）２００７年第６期。部分观点借鉴黄国宬、江雪秋《区域研究在全球化时代的定位》，《黄埔学报》第５４期，民国９７年（２００８年）。

绪　论思考这一问题可从 “现代性” 与 “现代化” 之间的关系着眼。简言之，“现代化” 是一种创造 “现代性” 状况的过程。为了达至 “现代性” 状况，不同国家或地区可依据自身历史与现实，选择适当的 “路径”。而 “自身历史与现实” 则包含经济、社会、政治及文化等各个面向，它们汇聚成各国家或地区的 “根源”。 “根源” 是既已存在的，但并不意味着任何社会都只会经由 “根源” 线性发展。考查、探究 “根源” 的意义在于将 “根源” 作为参照，以寻求相应之 “路径”。葡萄牙４００余年据澳之特定历史及 “一国两制”、 “澳人治澳” 和高度自治之既存现实所塑造的澳门经济、社会、政治及文化状况便是澳门的“根源”。但如何具体解读这林林总总的 “根源”？面对 “根源” 又该选择何种 “路径”？并且，我们所参照的 “根源” 和选择的 “路径” 究竟是为了指向何种 “现代性”？答案则是见仁见智的。本书只力图因循自己的研究理路，作出与之相匹配的回应。２ “现代性的多元化” 与澳门选择葡萄牙据澳历史令回归后的澳门处于 “后殖民” 境遇。当然，依本书上一节分析，由于中西文明在澳门４００余年间基本呈现为 “多元共存” 的态势，故中西文明在澳门既没有激烈地表现为 “殖民主义” 权力关系中的对抗型，亦没有在 “认知暴力”① 之软暴力作用下实现澳门对西方文明的实质认同与融合。可以认为，西方文明对澳门所造成的规定性的若即若离，更增加了“脱殖” 后，澳门路径选择的不确定性。尽管这表面上会令人产生澳门更易实现那种脱离西方的 “他种现代性” 之错觉，但前文已论述过 “多元现代性” 的现实及理论困境，此等困境于澳门亦不例外。笔者认为，澳门路径选择的目标应在于实现 “现代性的多元化”，而非 “多元现代性”。“现代性的多元化” 提法，在新近亦被美国华裔学者杜维明所洞见。作为新儒学倡导者的杜维明教授早年曾有名著《东亚价值与多元现代性》，其思考路向围绕缔造 “多元现代性” 而展开。如今他的观点似有松动，他谈３１０① 〔美〕斯皮瓦克（ＧａｙａｔｒｉＣＳｐｉｖａｋ）提出的 “认知暴力” 理论，认为康德哲学中的 “绝对命令” 为殖民主义提供的正当性根据。殖民者据此通过同化第三世界知识精英及普罗民众的方式造成第三世界国家在文化上的依附性处境。

一国两制与澳门治理民主化到， “如果接受 ‘多元现代性’，那对 ‘现代性’ 的解构力度就很大；如果认为 ‘现代性’ 中是有多元倾向的，那基本上还是接受从西方发展出来的‘现代性’”①。另有著名学者刘小枫于更早时亦提出了类似观点， “ ‘多元现代性’ 至多可以被说成现代性的多样性”②。针对澳门的具体情况，笔者存有如下考虑：第一，话语。邓正来教授在谈论全球化背景下的澳门社会科学发展问题时曾提出，“全球化问题并不是一个事实的问题，而是一个话语的问题，是何种视角将支配我们审视我们的生活方式和生活意义的问题。” 进而，他批评 “中国知识分子在这种 ‘支配’ 过程中与 ‘支配者’ 的共谋，也即中国论者对西方现代化理论所表现出来的那种无批判意识或无反思性的 ‘接受’。”③笔者同样深感 “现代性” 在一定意义上是话语问题。但笔者的困惑在于，中国论者或澳门论者如欲摆脱与 “支配者” 的 “共谋” 角色，其关键是否在于寻求区别于西方的 “本土话语”？如果答案是肯定的，那么当前我们究竟应该到哪里去寻找何种话语以替代 “西方话语”？比如，当我们去考查某一政治制度的优劣，假使不是以 “法治、自由、民主、宪政” 等一系列来自于现代西方的概念作为衡量标准，那么又应该以什么作为标准？事实上，这似乎又不再是一个话语问题，而演变为一整套社会系统问题。第二，核心价值。上述话语问题，即 “何种视角将支配我们审视我们的生活方式和生活意义” 及寻求什么作为 “衡量标准” 等，其实已然触碰到寻求社会的核心价值问题。如若非西方社会能够寻找到根本区别于西方 “现代性” 之诸如“理性、自由、人权” 等核心价值作为切实支撑社会良性运作的灵魂理念，那么非西方论者的 “话语” 自然就会发生转变。但现实是，此等寻求之路非常艰难。就中国而言，杜维明教授提出以儒家文化中的 “仁、义、礼、知、信”４１０①②③〔美〕杜维明：《多元现代性中的儒家传统》，《文化纵横》２０１０年第２期。刘小枫：《多元的抑或政治的现代性》，《二十一世纪双月刊》２００１年８月号。邓正来：《全球化背景下社会科学研究的自主性问题———以澳门社会科学发展为视角》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）２００７年第２期。

绪　论等宽广的人文精神对话西方 “现代性” 之核心价值，似存在疑问：其一，中国自经历 “新文化运动” 及社会主义意识形态洗礼后，传统文化已然断裂，中国社会处于 “失范” 状态，即便儒学能够在当代复兴，它是否能够跻身并拯救当代中国主流价值观，仍显渺茫；其二，任何价值观念若要转变为社会核心价值，都需要与社会的实际机制相糅合———它既能够成为创设机制的动力和依据，又可以被机制所吸纳。儒学在当代是否具备这样的能力，令人生疑。就澳门而言，如欲研究澳门的文化根源性就要做深入细致分析。之前已谈到，澳门的主体是华人社群，而澳门的华人社群真正开始形成较稳定的规模是从１９世纪后半期开始，此前澳门居民则保有着以海为田、经商异域的小传统，与所谓中国传统儒家文化较为疏离。１９世纪下半叶以后，涌入澳门的华人主要为商人、投机者和避难者，他们来澳的目的多为营商作贾、逐末求利抑或寻求生存栖息之地，他们可能拜妈祖、供菩萨、奉财神、敬关公，但他们到底将传统儒家文化带到澳门多少则有待考证。况且１９世纪末至２０世纪初，儒家文化在中国面临前所未有的危机，１９０５年废除科举制，“欧风美雨” 及后来的共产主义思潮弥漫中国，此等文化大变动时代能否令传统儒家文化移存至澳门，令人生疑。第三，本土问题意识。如果在话语与核心价值层面，澳门目前都无法摆脱或绕开西方 “现代性”，即 “基本上还是接受西方发展出来的 ‘现代性’”，那么澳门的 “路径选择” 则须着眼于促进 “现代性的多元化”。事实上，由西方出发的 “现代性” 在不同国家和地方的实现不可能是 “一元” 的———西方几个典型国家的 “现代化” 模式分别由它们各自 “ ‘唯一的不可再现的因素配合’ （西欧特征的经济和社会结构、远洋扩张、自然科学以及非凡的基督教观念）”①所成就。因此，中国论者或澳门论者放弃与西方 “支配者” 之 “共谋” 而寻求 “本土话语” 则意味着，中国论者或澳门论者须研究本土实际问题，进而形成从本土出发的问题意识。一切研究与结论都应以此问题意识为起点，尽管可能最终未能彻底摆脱 “西方话语”。澳门的本土实际即是澳门特殊的历史和现实。前文粗略论述过澳门５１０① 刘小枫：《多元的抑或政治的现代性》，《二十一世纪双月刊》２００１年８月号。

一国两制与澳门治理民主化“特殊的历史”，而其 “特殊的现实” 将会在本书随后几个部分中逐步提出并加以分析。此处不作赘述。三　事实与规范： “一国两制” 与澳门　　治理民主化研究导言（一）本书的研究任务与研究方法　　本书在绪论前两节花费较长篇幅论述了中西文明在澳门的 “多元共存”以及 “多元现代性” 议题之后，方才进入 “正题” ——— 一国两制与澳门治理民主化，并非是追求图穷匕见之故弄玄虚，实因上述议题与本书 “正题”密切相关。而其密切相关性将或隐或显地贯穿于全书始终。从事 “一国两制” 与特别行政区治理民主化之专题研究，大体存在着两种方法论路向：一种是从实然角度出发，对既存的制度和现象进行梳理、归纳、总结和阐释，以期增进人们对于 “一国两制” 实践及特别行政区治理状况的了解和认识，由于此种事实研究主要借助实证主义的研究方法，故其研究成果亦可为后来的研究者提供相关的材料支持与论证依托；另一种则是从应然层面切入，建构有关 “一国两制” 和特别行政区治理民主化的规范理论，引发人们对于 “一国两制” 实践及特别行政区治理现状的反思，探究 “一国两制” 的实施和特别行政区未来的治理模式的可能性与可欲性。上述两种路向虽然在理论上可作明确区分，但在研究实践中却具有不易分割之关联性：一方面，除非事实研究能够做到纯粹客观，否则即便是对既存的制度和现象进行梳理与归纳，也存在着研究者对事实材料的选取及排列组合的问题，而对于既存制度和现象的总结与阐释，则会不可避免地包含着研究者基于自身的规范认知而产生的价值取向；另一方面，规范研究又非凭空杜撰，它必须基于一定程度的事实研究，而规范研究的复杂性还进一步表现为，规范研究包含着两个层次的价值取向，第一个层次是对既存事实的接受或否定，进而在第二个层次上，要么基于对既存事实的接受而建构起与之相匹配的系统性规范理论，要么则在否定既成事实的基础上对特定对象进行理论重建。６１０

绪　论由于研究者无论采取事实研究还是规范研究，都潜存着价值取向的选择问题，具体到 “一国两制” 和特别行政区治理民主化课题，研究者所持价值观念归根结底都无法绕开其究竟信奉 “现代性” 的普世化抑或主张 “多元现代性” 之观念前提——— “现代性” 的普世化论者，将坚信特区未来治理方向应依循西方自由主义民主模式，并且可能认为 “一国两制” 的实施在一定意义上阻碍了特区实现自由主义民主政体； “多元现代性” 论者，则会主张特区不一定也不应该效仿西方自由主义民主模式，并且可能视具有中国特色的 “一国两制” 为特区得以走上本土化道路的正当性基础。在上述两种观点之间，本书总体上则秉持 “现代性的多元化” 立场。这并非是一种折中主义的策略性选择，而首先基于笔者认为， “多元现代性” 存在着现实层面和理论层面的双重困境———要求已然卷入 “现代性”潮流的香港和澳门终止其过往进程而另择一条完全区别于西方 “现代性”范式的 “他种现代性” 路途，并不切实际。但与此同时，笔者又深感香港和澳门的独特历史原本便赋予其各自与众不同的本土基因， “一国两制” 的政治现实更令其难以照搬任何一种既存的制度模式。此外，单就澳门而言，中西文明 “多元共存” 的景象更为其前路选择平添了难以测度之复杂性。因此，概括说来，本书的研究任务即是以 “现代性的多元化” 立场为前提，研究 “一国两制” 与澳门治理范畴内的既存事实，并对 “一国两制” 理论与澳门治理之未来路向作出规范性建构。可见，本书预备采取在事实研究的基础上致力于规范研究的方法论路向。但需要指出，研究 “既存事实” 并不意味着对既存事实不假思索地简单接受，而要以 “辩证批判” 的姿态与既存事实展开对话。 “辩证批判” 是对潜在压抑的主体意识的追寻，它并不代表绝对否定，而是指向作出否定或肯定之前的反省和思辨。澳门社会科学素有单一倚重实证主义研究方法的习惯倾向，即 “通过严格客观的分析方法的确立对澳门人的行为及其他社会现象进行经验性的分析，进而把握有关变量间的关系，发现和解释澳门社会或人类社会一般性的通则”①。然而，社会科学研究的任务并不仅仅在于“发现” 和 “解释”。社会科学还需要通过构建规范而对外部环境施以引导。７１０① 邓正来：《迈向自主的澳门社会科学——— 〈社会科学发展在澳门〉序》，《学习与探索》２００５年第５期。

一国两制与澳门治理民主化正如法国社会学家布迪厄（ＰｉｅｒｒｅＢｏｕｒｄｉｅｕ）所言： “社会科学只有拒绝迎合社会让它充当合法性或社会操纵工具的要求，才能构成自身。社会科学家只能借助自己的研究逻辑来确立自身的地位……除了这种逻辑以外，他们并没有别的逻辑，没有他人委托的工作或赋予的使命。”①（二）研究现状简评通常认为， “一国两制” 构想肇始于２０世纪８０年代中国共产党和中国政府制定的促进国家统一的对台政策，经由历史机缘的推动，转而运用于解决香港和澳门的历史遗留问题。伴随１９８４年《中英联合声明》和１９８７年《中葡联合声明》的签署以及１９９０年《香港特别行政区基本法》和１９９３年《澳门特别行政区基本法》的相继颁布， “一国两制” 的理念与内涵逐渐通过法律形式予以呈现。因此过往近３０年间， “一国两制” 与《基本法》研究通常相互交织而并未泾渭分明。在过渡时期和《基本法》正式实施初期，研究者主要以注释方法对“一国两制” 的产生背景、《基本法》的立法精神、条文意旨等进行基础性介绍。伴随《基本法》实施过程中一些具体问题和争议的产生， “一国两制” 与《基本法》研究逐渐更具针对性，研究者转而通过阐释的方法对“一国两制” 和《基本法》进行解读和论证，以响应现实中出现的疑难。相应的研究成果则开始趋于专题化，主要集中在主权与治权、中央与特别行政区关系、 “行政主导” 的政治架构、《基本法》的解释制度以及特区居民权利与政府权力之间的关系等议题。概括地讲， “一国两制” 与《基本法》的过往研究，总体上呈现出从注释性研究转向阐释性研究的趋势和特征，但尚未实现系统化的理论构建和规范创设。在特别行政区的治理民主化研究领域，严格地讲，系统研究 “一国两制” 下的特别行政区政制发展与民主议题的学术著作始终未曾出现。由于殖民时代的香港和澳门长期 “有自由而无民主”，严重抑制了华人社群的民主自觉意识，即便到殖民管治晚期，华人精英推出少量与民主有关的观点言８１０① ＰｉｅｒｒｅＢｏｕｒｄｉｅｕ，ＩｎＯｔｈｅｒＷｏｒｄｓ：ＥｓｓａｙｓＴｏｗａｒｄｓａＲｅｆｌｅｘｉｖｅＳｏｃｉｏｌｏｇｙ，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＰｏｌｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９０，ｐｐ２７－２８．ＣｉｔｅｄｂｙＳａｍｕｅｌＰＨｕｎｔｉｎｇｔｏｎ，ＴｈｅＣｌａｓｈｏｆＣｉｖｉｌｉｚａｔｉｏｎｓａｎｄＴｈｅＲｅｍａｋｉｎｇｏｆＷｏｒｌｄＯｒｄｅｒ，ＴｏｕｃｈｓｔｏｎｅＢｏｏｋ，ＮｅｗＹｏｒｋ：Ｓｉｍｏｎ＆Ｓｃｈｕｓｔｅｒ，１９９７．

绪　论论乃至学术研究的阶段性成果，也几乎是全然依照西方自由主义民主的理论模型；待中国恢复对香港和澳门行使主权后，有关特别行政区政制发展的民主议题基本上徘徊在摸索试探阶段， “摸索试探” 的实质即始终萦绕于 “现代性”、 “多元现代性” 或 “现代性的多元化” 之抉择。简言之，研究者在根本上还尚未厘清处于社会主义主体中国之下的实行资本主义制度的特别行政区的政体定位。故此，近年来有关特别行政区的政制民主化研究，主要局限于程序民主层面，即特别行政区选举制度之改革。但事实上，选举制度在很大程度上只是作为一个国家或地区的政治生态和民主发展路向的结果而存在的。显然，若仅停留于孤立地研究特别行政区的选举制度，难免有本末倒置之嫌。（三）作为一种国家理论的构建“一国两制” 至今已实施十数年，之所以人们对处于社会主义主体中国之下的实行资本主义制度的特别行政区的政体定位存在一定困难，依笔者之见，大抵归因于研究者受 “两制” 之限，而没有实实在在地将特别行政区的政体问题放置于 “一国” 的格局之下整体对待、通盘思考。换言之，研究者虽然反复强调 “一国” 与 “两制” 的不容割裂、不可分离，但实际上却始终未能彻底突破 “一国” 与 “两制” 包含潜在 “矛盾” 的思想窠臼。鉴于此，本书选取的基本思路是：首先，认为由 “一国两制” 构想形成的系统化理论应属于一种有关国家建构的政治理论，即一种国家理论；其次，特别行政区作为中华人民共和国的组成部分，是作为地方实体被纳入此国家理论的，确切地讲，中央与特别行政区的权力关系和权威结构，正是“一国两制” 国家理论的灵魂所在；再次，特别行政区的政体是由中央与特别行政区的权力关系和权威结构所决定的，而无论特区民主如何推进，都没能超越治权的范畴；最后，在治权范围内，特别行政区的民主化进程不仅受到中央与特别行政区的权力关系和权威结构的支配，还与特区本土的政治生态密切相关，故这一部分的研究价值亦举足轻重。建构 “一国两制” 的国家理论以及探讨在此理论框架下的特区治理民主化模式，须事先深谙两个决定性前提：（１） “一国两制” 是一项 “致用” 之基本国策。有关 “一国两制” 的属性定位，在１９８５年３月召开的第六届全国人大９１０

一国两制与澳门治理民主化三次会议上， “一国两制” 被正式确定为中国的一项基本国策。这无疑是精准而得当的，并且这一属性定位可令人们从 “一国两制” 作为一种政治理论的认识误区中解脱出来。认为 “一国两制” 是一种政治理论的观点，大抵受到 “邓小平理论”这一提法的影响。邓小平理论是 “以邓小平为主要创立者，以建设有中国特色社会主义为主题的理论”①。这一理论主要体现在１９７８年中国共产党第十一届三中全会之后，邓小平的各种讲话、报告与会议决议之中。１９９７年中国共产党第十五次全国代表大会将其称为 “邓小平理论”。第九届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将 “邓小平理论” 写进宪法序言。由于“一国两制” 是邓小平建设有中国特色社会主义理论的组成部分，便想当然地将 “一国两制” 本身视为一种政治理论。尽管社会思潮的多元化演进令学术界对 “政治理论” 所作定义莫衷一是，但一般而论，它仍包含着一些基本要素。 “政治理论” 通常是对政治领域中的观念、行为、制度或关系的系统化分析和阐释，其目的在于 “把秩序和意义施加到现象之上”②。传统上， “政治理论一直是以政治思想史的形式出现的”③，主要通过着眼于各经典政治思想家的相关著作而把握政治思想界对政治领域相关议题的认识脉络。“一国两制” 欲成为一种政治理论，需要就 “一国两制” 的理念与内涵、“一国两制” 牵涉的基本概念、 “一国两制” 的制度设计以及其中包含的权力关系等内容给予系统化阐述。而 “一国两制” 缔造阶段的各种论述本身，并未完成上述任务。任举两例：比如主权， “一国两制” 论述中虽反复强调主权的重要性，却从未系统阐述过 “主权” 的完整含义；再如 “两制”， “一国两制” 视界中的社会主义制度和资本主义制度究竟各自为何物？两者的根本界限又在何处？两种制度得以在 “一国” 的框架下共存的理论基础何在？对于此类问题亦未有明确的论述。简言之， “一国两制” 理论可称为一种政治理０２０①②③郑必坚、龚育之、杨春贵、李君如主编《邓小平理论基本问题》，北京：人民出版社，２００２，第１页。〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第１１页。〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第１２页。

绪　论论，而无论是作为政治思想的 “一国两制” 构想，还是作为由构想演化为方案的 “一国两制” 基本国策，皆属于政治理论的研究对象。“一国两制” 作为一项基本国策，具有如下重要含义：第一，由于 “一国两制” 仅为基本国策，其本身并非一项系统规范的政治理论，因此，当 “一国两制” 在实践中遭遇困难和问题时，其欠缺理论化的弱点往往令其难以通过发掘自身的理论资源而寻求困难和问题的化解之道。故研究者致力于跟进 “一国两制” 的理论研究，构建内在逻辑完整且周密的理论体系，则极具必要性乃至紧迫性。第二，基本国策的属性决定了 “一国两制” 的致用性，这一点尤需加倍留意。所谓 “策”，即方法，方法总是针对现实问题。作为基本国策的 “一国两制”，正体现了这种实用主义的价值理念。对此，可从著名学者萧公权在２０世纪４０年代所著之《中国政治思想史》中获得深刻启示： “中国学术，本于致用。致知者以求真理为目的，无论其取术为归纳、为演绎、为分析、为综合，其立说必以不矛盾，成系统为依归。推之至极，乃能不拘牵于一时一地之实用，而建立普遍通达之原理。致用者以实行为目的，故每不措意于抽象之理论，思想之方法，议论之从违，概念之同异。意有所得，着之于言，不必有论证，不求成系统。是非得失之判决，只在理论之可否设张施行。荀子所谓 ‘学至于行而止’，王阳明所谓 ‘行是知之成’ 者，虽略近西洋实验主义之标准，而最足以表现中国传统之学术精神。故二千余年之政治文献，十之八九皆论治术。其涉及原理，作纯科学、纯哲学之探讨者，殆不过十之一二。就其大体言之，中国政治思想属于政术之范围者多，属于政理之范围者少。”① 这就要求研究者在构建 “一国两制” 的理论体系时，既要克服 “一国两制” 构想中某些内在逻辑欠缺的严密性，又要深切领会和把握 “一国两制” 之 “致用” 本质。第三，作为 “一国两制” 制度化和法律化之集中体现的《基本法》，由于 “一国两制” 作为基本国策的属性定位，其势必被赋予政策型法律而非法理型法律之特征。这就使得《基本法》的研究者需时常从支撑该法律背后的 “一国两制” 理论体系中寻求对于《基本法》的深层理解。（２）特区治理民主化是一项 “致理” 研究。虽然 “一国两制” 的原初属性是一项以 “致用” 为目的的基本国策，１２０① 萧公权：《中国政治思想史》（下），台北：联经出版事业公司，１９８２，第９４６页。

一国两制与澳门治理民主化但其致用性主要针对的是解决国家统一问题，即一种国家层面的政治整合行为。而关乎特区内部政治整合和政治生态的治理民主化问题，却具有其自身相对独立的内在规律性。透彻地讲，当我们从香港和澳门的地方主体性出发，便会意识到，对香港和澳门施以管治的政权之更迭只对香港和澳门构成了某种外在规定性，但香港和澳门自身政治生态的存在、发展与变革却具有其内在连续性；尽管上位政权的变更会对地方内部的政治生态产生冲击，但此外在冲击力终需内化于地方本土政治生态，方可获得持续的生命力。所谓特区治理民主化之 “致理” 研究，就是在尊重中央权威对特别行政区的外在规定性的前提下，重视特区内部政治整合和政治生态的内在规律性。事实上，在现代化的全球性铺展仍处于无可逆转之势的背景之下，无论是主体中国抑或特别行政区，不断推动自身政治文明之进步，以更加符合包括特区居民在内的国人之福祉，将历史性地成为判断国家及地方治理先进与否的共同标准。２２０

第一章 “一国两制” 研究的历史思维第一章 “一国两制” 研究的历史思维将 “一国两制” 视为历史名词的思维方式，或许会受到一种观念的挑战，即认为 “一国两制” 是一项迄今仍在实践中探索的方案，它动态地处于当下，并非静止地存于历史。不过，敏锐者固然会意识到，如若依循意大利史学家克罗齐（ＢｅｎｅｄｅｔｔｏＣｒｏｃｅ） “一切真历史都是当代史” 的著名论断，历史本身便蕴含着动态之意。确切地讲，一切历史在其被纳入研究者视野的那一刻，便已然与现实构成了特定联系。联系的特定性取决于研究者选取的特定视角，即研究者预备以什么样的方式看待和构建历史与现实之间那些若即若离的联系。“一国两制” 诞生于中国已三十余载，其在香港和澳门地区的付诸实施则历经十余春秋。挖掘 “一国两制” 缔造阶段的历史与其在当下实践中的现实之间的联系，姑且可被理解为一种具目的论意味的研究。不过，本书目的不在于追溯当年 “一国两制” 得以被创造的必然性，而在于探讨现今和未来 “一国两制” 得以在尊重历史的原则下理性实施和适时发展的可能性。　　第一节 “一国两制” 的历史叙述一　从历史叙事到历史叙述　　 “一国两制” 的历史研究显然属于当代史研究范畴。如果这一研究仅限于追忆那段并不久远历史的生成过程，即以年代为序，罗列出 “一国两制” 诞生及其渐成体系化历程中的重要事件，则相对容易且直观。事实上，过往触及 “一国两制” 史实部分的研究，大多依此思路。这种以时序为基本线索，以描述重大事件为主要内容，旨在梳理 “实在历史” 的记述方式，可称作编年史式的 “历史叙事”。３２０

一国两制与澳门治理民主化历史叙事具有其存在的必要性，它可以勾勒出 “实在历史” 的大致轮廓和总体面貌———假使那确为实在历史的话。不过，历史叙事又存在着意义虚无的一面———它往往以对历史的记录本身为归依，而不重视解释历史和构建历史的意义体系。这样，历史与现实之间若即若离的联系则更显得暧昧不清。我们可以举 “一国两制” 历史研究中的实例加以说明。比如，在记录“一国两制” 的缔造历史时，有关 “一国两制” 源头的考订，可以形成多种版本：通常是将１９８１年９月全国人大常委会委员长叶剑英发表的关于大陆和台湾实现和平统一的 “九条方针政策”① 作为 “一国两制” 构想的起点；但若向前追溯，便会发现，１９７９年３月邓小平在会见赴京商谈新界地契租约问题的香港总督麦理浩（ＭｕｒｒａｙＭａｃＬｅｈｏｓｅ）时，已提出了 “一国两制”的核心内容②；进一步寻根溯源，又可认为，形成于２０世纪５０、６０年代的经由周恩来概括又经毛泽东同意的中共对台政策之 “一纲四目”③ 似为 “一４２０①②③“九条方针政策”：（一）为了尽早结束中华民族陷于分裂的不幸局面，我们建议举行中国共产党和中国国民党两党对等谈判，实行第三次合作，共同完成祖国统一大业。双方可先派人接触，充分交换意见。（二）海峡两岸各族人民迫切希望互通音讯、亲人团聚、开展贸易、增进了解。我们建议双方共同为通邮、通商、通航、探亲、旅游以及开展学术、文化、体育交流提供方便，达成有关协议。（三）国家实现统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，并可保留军队。中央政府不干预台湾地方事务。（四）台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变。私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯。（五）台湾当局和各界代表人士，可担任全国性政治机构的领导职务，参与国家管理。（六）台湾地方财政遇有困难时，可由中央政府酌情补助。（七）台湾各族人民、各界人士愿回祖国大陆定居者，保证妥善安排，不受歧视，来去自由。（八）欢迎台湾工商界人士回祖国大陆投资，兴办各种经济事业，保证其合法权益和利润。（九）统一祖国，人人有责。我们热诚欢迎台湾各族人民、各界人士、民众团体通过各种渠道、采取各种方式提供建议，共商国是。邓小平：《邓小平论“一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第８１～８２页。邓小平当时指出： “我们历来认为，香港主权属于中华人民共和国，但香港又有它的特殊地位……在本世纪和下世纪初相当长的时期内，香港还可以搞它的资本主义，我们搞我们的社会主义。” 参见中共中央文献研究室编《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（上），北京：中央文献出版社，２００４，第５００～５０１页。“一纲” 即台湾必须统一于中国； “四目” 为：一是台湾统一于祖国后，除外交必须统一于中央外，台湾之军政大权、人事安排等悉委于蒋介石；二是台湾所有军政及经济建设一切费用不足之数，悉由中央拨付；三是台湾的社会改革可以从缓，必俟条件成熟并尊重蒋的意见，协商决定后进行；四是双方互约不派遣特务，不做破坏对方团结之举。童小鹏：《风雨四十年》（第二部），北京：中央文献出版社，１９９６。

第一章 “一国两制” 研究的历史思维国两制” 理念的雏形……此外，还可形成若干别种见解，此处不再详解。上述版本自然各有其成立的合理性，但孤立地判定其中任一版本更为合理又都显得空洞无力，甚至如此钻研于厘定 “一国两制” 源头之举动本身是否存在价值都令人生疑。这是因为，对于史实的任何一种取舍背后，都包含着研究者借由这一史实所试图证明的内容或企望阐明的道理，脱离以意义体系为依托的单纯的历史叙事仅仅是在记录历史而非研究历史。正如克罗齐所述， “一切历史当它不再被思考，而只是用抽象词语记录，就变成了编年史，尽管那些词语曾经是具体的和富有表现力的。”基于此， “历史叙述” 本质上则关乎历史研究的视野，因为它将研究者的理念注入 “实在历史”，它使历史 “被思考”。经由历史叙述， “各种因素作为叙述整体的一个部分，在叙述中根据逻辑的原则被排列和综合”，因此， “历史叙述是一种结构型叙述，它追求着总体解释”①。“一国两制” 的历史研究有必要引入 “历史叙述”。这正由于本章开篇所言——— “一国两制” 是一项迄今仍在实践中探索的方案。因为 “一国两制” 正在被实践，它必然需要从其自身历史中寻求解释和启示，借以理解和指引变动中的复杂现实。故本书尝试通过整合 “一国两制” 缔造阶段的部分历史资料，重述那段历史的脉络和伏笔，提炼出笔者认为的与全书主旨相关的要点。二　由最高决策者主导的基本国策本书绪论部分已指出 “一国两制” 系一项基本国策。但此种表述尚不完整，确切地讲， “一国两制” 是由中国当时的最高决策者，即以邓小平为核心的中国第二代领导集体主导制定的基本国策。（一）最高决策者主导有关 “一国两制” 的决策历程，负责香港和澳门问题主要工作的几位重要人士曾做过描述。如前国务院港澳事务办公室主任鲁平曾总结道：“小平同志在 ‘一国两制’ 问题上，起了一个统帅的作用，如果说他是一个司令员，那么廖承志②应该说是一个很好的参谋长，一个很好的军师。他５２０①②陈新：《西方历史叙述学》，北京：社会科学文献出版社，２００５，第４４页。廖承志（１９０８～１９８３），国务院港澳事务办公室第一任主任。

一国两制与澳门治理民主化跟中央靠得比较近，经常能听到中央的指示，特别是小平同志的指示，所以，他是根据小平同志的指示来领导我们制定这些方针政策。”① 他还强调：“小平同志呢，他不但拍板，而且事无巨细都关心。很多具体的问题，他都是亲自给我们一些指示。”② 前外交部副部长、前新华社香港分社社长周南亦曾回忆： “从１９８２年中英谈判开始，到《基本法》的制定，还有过渡时期一些重点问题的处理，应该说自始至终都是在小平同志提出的 ‘一国两制’ 构想的指引下进行的。不但这样，而且也都是在他亲自直接关怀和具体指导下进行的。”③而邓小平本人也曾间接肯定了其在 “一国两制” 事务中扮演的主导角色。他在１９８４年１０月中央顾问委员会第三次全体会议上的讲话中说： “今年做了两件事：一件是进一步开放沿海１４个城市，还有一件是用 ‘一国两制’ 的方式解决香港问题。其他事都是别人做的。”④ 这里讲 “今年”，显然不是说他仅在这一年做了解决香港问题的有关工作，而是因为，１９８４年９月１８日中英两国政府就香港问题达成了协议，并于９月２６日在北京草签。这标志着在贯彻 “一国两制”、解决香港问题上，取得了重要的阶段性成果。对于由最高决策者主导制定此项基本国策，可作如下引申：其一，就合法性而言，由于决策的主要成果都以不同形式经国家最高立法机关通过而形成相应法律，故理论上不存在合法性争议；就决策过程的正当性而论，这又取决于一个国家的政治文化。德国史学家梅涅克（ＦｒｉｅｄｒｉｃｈＭｅｉｎｅｃｋｅ）曾在其著作《国家理性的观念》中假定，一个国家的政策 “存在着一条理想的行动路线，这条路线只能由这个国家的主要政治家来发现”。如果一国民众接受或默认由国家高层决策者主导制定政策，并认为所制定之政策合乎理想，从学术研究的角度，则可以认为这体现了该国在那一时期的 “国家理性” 取向。其二，基本国策由国家最高决策者主导制定，则要求实践者须透彻理解６２０①②③④鲁平口述，钱亦蕉整理《鲁平口述香港回归》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００９，第３页。鲁平口述，钱亦蕉整理《鲁平口述香港回归》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００９，第３５页。宗道一等编著《周南口述：身在疾风骤雨中》，周南修订，香港：三联书店（香港）有限公司，２００７，第２４４页。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第２４页。

第一章 “一国两制” 研究的历史思维决策者的原意，避免误读基本国策而令执行出现偏差。这并不代表基本国策的实施必须永远恪守原意，但所有的变化和发展至少均应在法律允许的框架之内。其三，当包括最高决策者在内的最高决策层发生变动时，基本国策的稳定性和连续性易引发质疑。对此，邓小平似有预见，他指出： “核心的问题，决定的因素，是这个政策对不对。如果不对，就可能变。如果是对的，就变不了”①。 “我们要向世界说明，我们现在制定的这些方针、政策、战略，谁也变不了。因为实践证明现在的政策是正确的，是行之有效的”②。若依此原则，截至目前， “一国两制” 这项基本国策可谓行之有效，那么其在未来的持续推进仍可预见。（二）经由调研与论证尽管 “一国两制” 基本国策是由国家最高决策者主导制定的，但制定过程贯穿着翔实的调研与论证。１９７９年３月麦理浩访华后，邓小平即指示时任国务院港澳事务办公室主任的廖承志对香港问题未雨绸缪。 “廖承志协调国务院港澳办、新华社香港分社和外交部、外贸部等单位，组织了若干个专题小组，就解决香港问题的时间和方式进行调查研究。廖承志在香港和北京两地举行了十几场小型座谈会，倾听各方面声音”③。至１９８１年初，各专题小组就香港问题形成两种意见：一是维持香港现状；二是１９９７年收回香港。在１９８１年３月由廖承志主持、由进行香港问题调查研究工作的有关单位负责人参加的统一思想座谈会上， “１９９７年收回香港” 的意见成为主流，并获得邓小平的认同。１９８１年４月英国外交和联邦事务大臣卡灵顿（ＬｏｒｄＣａｒｒｉｎｇｔｏｎ）访华后，根据邓小平的谈话精神，由廖承志主持，国务院港澳办和新华社香港分社联合起草了一份关于香港问题调查研究情况和各方面意见的报告。同年４月和１２月，中共中央两次召开书记处会议，讨论研究解决香港问题的政策。７２０①②③邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１２页。此为１９８４年６月邓小平会见香港工商界访京团和知名人士钟士元时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第２３页。此为１９８４年１０月邓小平在中央顾问委员会第三次全体会议上的讲话。铁竹伟《廖承志传》，北京：人民出版社，１９９８，第５５１～５５３页，转引自齐鹏飞《邓小平关于香港问题的调查研究和 “一国两制” 新思维的初步形成》，《中共党史研究》２００４年第４期。

一国两制与澳门治理民主化第二次书记处会议后，邓小平指示廖承志并有关部门在三个月内拿出解决香港问题最后方案。此后，国务院港澳办公室和新华社香港分社一方面组成了联合调查研究小组，在北京和香港同时展开了对香港各方面情况的调查研究工作，组织有关方面先后编写了２０多份有关香港经济、政治、法律、社会等各方面情况的专题材料。与此同时，邓小平亲自与很多香港要人交谈，倾听他们的意见。从１９８２年３月至６月间，邓小平等中国领导人先后在北京会见了１０位香港知名人士以及１２位香港地区的全国人大代表和政协委员。之后，廖承志及其他领导人则先后会见了３０多批香港各界人士①。１９８３年３月底，国务院港澳事务办公室向中共中央书记处递交了关于解决香港问题的修改方案，其主要内容就是后来被称为 “十二条” 的基本方针。１９８３年４月，中共中央政治局批准了这个报告。１９８３年７月，中英谈判正式开始②。我们可从两方面看待 “一国两制” 决策过程中的调研与论证：其一，翔实的调研与论证无疑提高了 “一国两制” 这项基本国策的认受性，亦增强了其正当性基础。因此，鲁平就曾评论道： “ ‘一国两制’、‘港人治港，高度自治’，不是凭空想出来的，是做了大量调查研究得出来的，所以这是切实可行的。”③其二，由于调查研究总体上着眼于宏观层面，且调研涉及的内容终究有限，而论证工作主要由中国官方高层人士推动，因此决策制定前的调研和论证并不能完全消解日后中方长期面对的香港（包括澳门）民意问题。这一问题首先在中英谈判期间出现，英方以重视香港民意为由试图将香港作为独立的第三方引入谈判，形成所谓的 “三脚凳” 局面，后由于中方坚持认为谈判只能在中英两个主权国家之间进行，而令 “三脚凳” 计划流产。但这一事件背后所掩藏的如何处理单一制主权国家下实行高度自治的地方民意与国家意志之间的关系问题却始终存在。这一问题在中国恢复对香港和澳门行使主权后则转化为目前香港和澳门的政制发展与改革议题。此为后话。８２０①②③李后：《百年屈辱史的终结———香港问题始末》，北京：中央文献出版社，１９９７，第６６～７４页。１９８２年１０月至１９８３年３月，中英双方已进行了五次非正式会谈。鲁平口述，钱亦蕉整理《鲁平口述香港回归》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００９，第２７页。

第一章 “一国两制” 研究的历史思维三　探寻 “一国两制” 基本内涵既然 “一国两制” 是以邓小平为核心的中国最高决策层主导制定的基本国策，我们首先便需回溯 “一国两制” 缔造阶段的论述资料，确切地讲，主要是梳理邓小平对 “一国两制” 进行的相关论述，洞见中国最高决策者酝酿 “一国两制” 的初衷，探寻 “一国两制” 的基本内涵。关于“一国两制”的概念，人们通常引用１９８４年６月邓小平会见香港人士时发表的著名谈话《一个国家，两种制度》中的表述：“我们的政策是实行‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度……香港现行的社会、经济制度不变，法律基本不变，生活方式不变。”① 这一表述基本上仅从字面上对“一国两制” 概念进行了简单概括，不足以令人全面把握 “一国两制” 所囊括的深刻内涵。邓小平对 “一国两制” 的相关论述，主要散见于２０世纪８０年代初至９０年代初他在各种不同场合的谈话。本书则从中归纳出基本要点予以呈现：（一）一国“一国” 显然是构思 “一国两制” 这一方案的根本归依，核心就是国家统一。在邓小平的论述中，保障 “一国” 包含三个层次：（１）主权。邓小平在１９８２年９月会见英国首相撒切尔（ＭａｒｇａｒｅｔＴｈａｔｃｈｅｒ）时，曾开门见山地指出： “关于主权问题，中国在这个问题上没有回旋余地。坦率地讲，主权问题不是一个可以讨论的问题。”②那么如何体现主权呢？１９８４年１０月，邓小平提出： “除了在香港驻军外，中国还有什么能够体现对香港恢复行使主权呢？在香港驻军还有一个作用，可以防止动乱。那些想搞动乱的人，知道香港有中国军队，他就要考虑。即使有了动乱，也能及时解决。”③９２０①②③邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１１页。此为１９８４年６月邓小平会见香港工商界访京团和知名人士钟士元时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１页。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第２０页。此为１９８４年１０月邓小平会见港澳同胞国庆观礼团时的谈话。

一国两制与澳门治理民主化（２）中央干预。针对当时香港人担心中央权力干预香港的问题，邓小平在１９８４年１０月讲到： “不能笼统地担心干预，有些干预是必要的。要看这些干预是有利于香港人的利益，有利于香港的繁荣和稳定，还是损害香港人的利益，损害香港的繁荣和稳定。”①到了１９８７年４月，邓小平更直接地指出： “切不要以为香港的事情全由香港人来管，中央一点都不管，就万事大吉了。这是不行的，这种想法不实际。中央确实是不干预特别行政区的具体事务，也不需要干预。但是，特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢？那个时候，北京过问不过问？如果中央把什么权力都放弃了，就可能会出现一些混乱，损害香港利益。香港有时候会不会出现非北京出头就不能解决的问题呢？过去香港遇到问题总还有个英国出头嘛！ ……有些事情，比如１９９７年后香港有人骂共产党，骂中国，我们还是允许他骂，但是如果变成行动，要把香港变成一个在‘民主’ 的幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。干预首先是香港行政机构要干预，并不一定要大陆的驻军出动。”②（３）自治的限度。邓小平曾简明扼要地强调： “自治不能没有限度，既有限度就不能 ‘完全’。 ‘完全自治’ 就是 ‘两个中国’，而不是一个中国。”③（二）两制如果简单将 “两制” 理解为在中国内地实行社会主义制度，特别行政区实行资本主义制度，则可能造成许多误解。以下从邓小平的论述中梳理出三层要点，对 “两制” 问题予以澄清：（１） “两制” 的辩证关系。邓小平曾明确指出： “中国的主体必须是社会主义，但允许国内某些区域实行资本主义制度，比如香港、台湾。大陆开放一些城市，允许一些外资０３０①②③邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１８～１９页。此为１９８４年１０月邓小平会见港澳同胞国庆观礼团时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第５７～５８页。此为１９８７年４月邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第５页。此为１９８３年６月邓小平会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时的谈话。

第一章 “一国两制” 研究的历史思维进入，这是作为社会主义制度的补充，有利于社会主义社会生产力的发展。比如外资到上海去，当然不是整个上海都实行资本主义制度。深圳也不是，还是社会主义制度。中国的主体是社会主义。”①１９８４年１２月邓小平再次会见撒切尔夫人时说： “我还想请首相告诉国际上和香港的人士， ‘一国两制’ 除了资本主义，还有社会主义，就是中国的主体、十亿人口的地区坚定不移地实行社会主义。这是个前提，没有这个前提不行。在这个前提下，可以容许在自己身边，在小地区和小范围内实行资本主义。我们相信，在小范围内容许资本主义存在，更有利于发展社会主义。”②１９８７年４月，邓小平又再三强调： “我们搞的是有中国特色的社会主义，所以才制定 ‘一国两制’ 的政策，才可以允许两种制度存在。人们忽略的一个方面，就是坚持四项基本原则，坚持社会主义制度，坚持共产党领导。老实说，如果这方面变了，也就没有香港的繁荣和稳定。”③ “ ‘一国两制’ 也要讲两个方面。一方面，社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义，不是搞一段时间，而是搞几十年、成百年。另一方面，也要确定整个国家的主体是社会主义。否则怎么能说是 ‘两制’ 呢？那就变成 ‘一制’ 了。”④（２）港人治港。港人治港的问题又可分为三个方面：一是港人治港的意义和可行性；二是由什么样的港人治港；三是如何治港。对于第一个方面，邓小平认为： “要相信香港的中国人能治理好香港。不相信中国人有能力管好香港，这是老牌殖民主义遗留下来的思想状态……香港过去的繁荣，主要是以中国人为主体的香港人干出来的。中国人的智力不比外国人差，中国人不是低能的，不要总以为只有外国人才能干得好。”⑤１３０①②③④⑤邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１２页。此为１９８４年６月邓小平会见香港工商界访京团和知名人士钟士元时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第３９～４０页。此为１９８４年１２月邓小平会见英国首相撒切尔夫人时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第５３页。此为１９８７年４月邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第５５页。此为１９８７年４月邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１３页。此为１９８４年６月邓小平会见香港工商界访京团和知名人士钟士元时的谈话。

一国两制与澳门治理民主化就第二个方面而言，邓小平清晰地指出： “港人治港有个界限和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。未来香港特区政府的主要成分是爱国者。什么叫爱国者？爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣稳定。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港。”① 又提出： “由香港人推选出来管理香港的人，由中央政府委任，而不是由北京派出。选择这种人，左翼的当然要有，尽量少些，也要有点右的人，最好多选些中间的人。这样，各方面人的心情会舒畅一些。处理这些问题，中央政府从大处着眼，不会拘泥于小节。”②关于第三个方面，邓小平认为： “香港继续保持稳定，根本上取决于中国收回香港后，在中国的管辖之下，实行适合于香港的政策。香港现行的政治、经济制度，甚至大部分法律都可以保留，当然，有些要加以改革。”③又进一步指明： “香港要稳定。香港的稳定，除了经济的发展以外，还要有个稳定的政治制度。我说过，现在香港的政治制度就不是实行英国的制度、美国的制度。今后也不能照搬西方的一套。如果硬要照搬，造成动乱，那是很不利的。这是个非常实际的严重问题。”④（３）高度自治。邓小平直接涉及 “高度自治” 的论述较少，他只间接强调： “北京除了派军队以外，不向香港特区政府派出干部。我们派军队是为了维护国家的安全，而不是去干预香港的内部事务。”⑤（三）５０年不变“５０年不变” 讲的是 ‘一国两制’ 这项政策的稳定性。其在逻辑上又２３０①②③④⑤邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１４页。此为１９８４年６月邓小平会见香港工商界访京团和知名人士钟士元时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１９页。此为１９８４年１０月邓小平会见港澳同胞国庆观礼团时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第２页。此为１９８２年９月邓小平会见英国首相撒切尔夫人时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第６４～６５页。此为１９８８年６月邓小平会见 “九十年代的中国与世界” 国际会议全体与会者时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１１页。此为１９８４年６月邓小平会见香港工商界访京团和知名人士钟士元时的谈话。

第一章 “一国两制” 研究的历史思维包含两个面向：（１）不变。关于 “５０年不变” 的含义，邓小平曾系统论述： “一位日本朋友问我，你们为什么还有一个 ‘５０年’，即１９９７年后还要保持香港现行的资本主义制度５０年不变？你们根据的是什么？是否有个什么想法？我对他说，有。这也是从中国的实际出发。中国现在制定了一个宏伟目标，就是国民生产总值在两个十年内即到本世纪末翻两番，达到小康水平。就是达到了这个目标，中国也不算富，还不是一个发达国家。中国要真正发达起来，接近而不是说超过发达国家，那还需要３０年到５０年的时间。”① “到了５０年以后，大陆发展起来了，那时候还会小里小气地处理这些问题吗？”② 又说： “一个是政局稳定，一个是政策稳定，两个稳定。不变也就是稳定。如果到下一个５０年，这个政策见效，达到预期目标，就更没有理由变了。”③ “实际上，５０年只是一个形象的讲法，５０年后也不会变。前５０年是不能变，五十年之后是不需要变。”④ “核心的问题，决定的因素，是这个政策对不对。如果不对，就可能变。如果是对的，就变不了。”⑤（２）不变中有变。邓小平亦曾谈论到如何看待 “变”，他讲道： “变也不都是坏事，有的变是好事，问题是变什么。中国收回香港不就是一种变吗？所以不要笼统地说怕变。如果有什么要变，一定是变得更好，更有利于香港的繁荣和发展，而不会损害香港人的利益。这种变是值得大家欢迎的。如果有人说什么都不变，你们不要相信。我们总不能讲香港资本主义制度下的所有方式都是完美无缺的吧？即使资本主义发达国家之间相互比较起来也各有优缺点。把香港３３０①②③④⑤邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第３８～３９页。此为１９８７年４月邓小平会见英国首相撒切尔夫人时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１８页。此为１９８４年１０月邓小平会见港澳同胞国庆观礼团时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第５３页。此为１９８７年４月邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第６４页。此为１９８８年６月邓小平会见 “九十年代的中国与世界” 国际会议全体与会者时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１２页。此为１９８４年６月邓小平会见香港工商界访京团和知名人士钟士元时的谈话。

一国两制与澳门治理民主化引导到更健康的方面，不也是变吗？香港人自己会要求变，这是确定无疑的。不要拒绝变，拒绝变化就不能进步。”①（四）和平方式“一国两制” 是以和平方式解决国家的统一问题。而 “和平方式” 也包含两个层次。（１）致力于和平方式。邓小平曾分析道： “中国面临的实际问题就是用什么方式才能解决香港问题，用什么方式才能解决台湾问题。只能有两种方式，一种是和平方式，一种是非和平方式。而采用和平方式解决香港问题，就必须考虑到香港的实际情况，也考虑到中国的实际情况和英国的实际情况，就是说，我们解决问题的办法要使三方面都能接受。如果用社会主义来统一，就做不到三方面都接受。勉强接受了，也会造成混乱局面。即使不发生武力冲突，香港也将成为一个萧条的香港，后遗症很多的香港，不是我们所希望的香港。所以，就香港的问题而言，三方面都能接受的只能是一国两制。”② 他认为： “和平共处的原则不仅在处理国际关系问题上，而且在一个国家处理自己内政问题上，也是一个好办法。”③（２）不排除使用武力。不过，和平的方式并不排除特定条件下使用武力，对此，邓小平有充分的心理准备。１９８２年６月，邓小平在会见港区全国人大代表和政协委员时说： “我对收回香港主权有一个问题始终未能解决，中国收回香港主权有一个前提，就是必须取得英国人的合作，假如英国人不合作，那怎么办？我们的方案中有一条是说要充分照顾英国人的利益，换取英国人和平有序地交出政权，我们这个政策是有诚意的，但如果英国人不合作怎么办？我想来想去只有一个办法，就是跟英国人说：假如你们不合作，我们就提前出兵收回香４３０①②③邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１８页。此为１９８４年１０月邓小平会见港澳同胞国庆观礼团时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第３７～３８页。此为１９８７年４月邓小平会见英国首相撒切尔夫人时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第３６页。此为１９８４年１０月邓小平在中央顾问委员会第三次全体会议上的讲话。

第一章 “一国两制” 研究的历史思维港，收回以后对香港仍实行特殊政策。”①而事实上，邓小平在１９８２年９月会见英国首相撒切尔夫人时也确实阐明了上述立场，他说： “我还要告诉夫人，中国政府在做出这个决策的时候，各种可能都估计到了。我们还考虑了我们不愿意考虑的一个问题，就是如果１５年的过渡时期内香港发生严重的波动，怎么办？那时，中国政府将被迫不得不对收回的时间和方式另作考虑。”②综上所述， “一国两制” 的基本内涵远非 “一个国家，两种制度” 所能概括。它并不是泛泛地指称在任一主权国家内实行任意两种相异的制度，而是在建设具有中国特色的社会主义之中华人民共和国，作为国家主体的内地实行具有中国特色的社会主义制度，作为享有高度自治的香港和澳门特别行政区实行有别于西方资本主义国家的具有特别行政区特色的资本主义制度。可见，必须将 “一国两制” 这项中国的基本国策还原到特定的历史语境中去，才不会造成认识上的偏差。第二节 “一国两制” 的历史语境一　历史语境主义的思路　　 “一国两制” 特定内涵所折射出的特定语境，令笔者不禁联想到自２０世纪６０年代逐渐兴盛于西方政治学领域的一种关于政治思想史的研究方法———历史语境主义。它倡导以历史的方法将以文本或话语为载体的政治思想置于其所植根的语境之中，透过对历史语境的考查，把握政治思想的内涵。历史语境主义作为一种方法论之所以备受瞩目，是与其有悖于 “文本中心主义” 的西方政治思想研究的传统范式直接相关的。简言之，正是基于西方社会人文科学一向注重方法论的学术传统，历史语境主义的颠覆性才令其在西方学术传统的方法论脉络中意义非凡。但这并不意味着注重思想所５３０①②黄文放：《中国恢复对香港行使主权的决策历程与执行》，香港：香港浸会大学林思齐东西学术交流研究所，１９９７，第１９～２０页。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第３页。

一国两制与澳门治理民主化处历史背景的研究思路唯西方独有，中国先秦时期，孟子 “知人论世” 的主张便已然与历史语境主义的原则相暗合。当然，作为由英国 “剑桥学派” 创始的 “历史语境主义”，固然包含一系列独特的研究方法，而其集大成者斯金纳（ＱｕｅｎｔｉｎＳｋｉｎｎｅｒ）的方法论则最具代表性。由于本书并非以研究邓小平的一国两制政治思想为主业和宗旨，无需系统阐述斯金纳的整套方法论，而只借助其中的某些具体方法和思路，研究 “一国两制” 的历史语境，照应 “一国两制” 的特定内涵。（一）政治话语的意图斯金纳坚信， “思想家的陈述不可避免地体现着特定的意图，依赖特定的条件，为解决特定的问题而发言”①。而思想家所作的陈述，实际上是对其思想所进行的合法性论证，以期建构相应思想或政策的观念基础，促成广泛的社会认同。纵观邓小平关于 “一国两制” 的论述体系，至少有两个细节值得留意：一是邓小平曾不厌其烦地在不同场合反复论及 “５０年不变”，但严格地讲，“５０年不变” 并不是 “一国两制” 这一概念的核心内容，它涉及的仅是“一国两制” 实施的时限问题；二是邓小平公开论述 “一国两制” 构想可追溯至２０世纪８０年代初，但至１９８７年，他忽然开始强调回归后香港的政治体制以及中央权力对特区的干预问题。以这两处细节为线索，或可探及政治话语的意图及其背后的历史语境。１关于 “五十年不变”鲁平曾在其回忆录中清楚记述 “５０年不变” 的由来： “我们在 ‘十二条’以及《香港基本法》里面都规定，１９９７年以后，香港的社会制度———资本主义制度保持５０年不变。原来的写法是这个资本主义制度在香港长期不变，后来小平同志说你光讲长期香港人还是不放心，什么叫长期，一年也是长期，两年也是长期，五年也是长期，２０年也是长期，我们干脆定它半个世纪５０年吧，这样香港人就放心。后来他又加了，就是到了５０年，如果 ‘一国两制’ 这个制度，通过实践证明了对香港是有利的，５０年以后也可以不变。”②６３０①②ＱｕｅｎｔｉｎＳｋｉｎｎｅｒ， “ ＭｅａｎｉｎｇａｎｄＵｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇｉｎｔｈｅＨｉｓｔｏｒｙＩｄｅａｓ ”，ＪａｍｅｓＴｕｌｌｙ，ｅｄ，ＭｅａｎｉｎｇａｎｄＣｏｎｔｅｘｔ：ＱｕｅｎｔｉｎＳｋｉｎｎｅｒａｎｄＨｉｓＣｒｉｔｉｃｓ，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＰｏｌｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９８８，ｐ６５．鲁平口述，钱亦蕉整理《鲁平口述香港回归》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００９，第３６页。

第一章 “一国两制” 研究的历史思维可见， “５０年不变” 的说法直接针对的是香港人 “不放心” 的心态。所谓 “不放心”，就是信任与信心问题。事实上， “一国两制” 构想自成形之初，便遭遇到国际舆论和香港社会的信心不足乃至根本不信任的问题。 “ ‘戴卓尔’① 夫人调动整个国际舆论来对中国政府施压，那时国际舆论是一边倒的。欧洲国家还好一点，主要是美国，美国那时整个舆论都对中国采取完全否定的态度，对 ‘一国两制’ 根本不信任”②。英方 “还利用香港人对香港回归的信心问题，打出了所谓的‘民意牌’。他们说我们经过调查，８０％～９０％的香港人不同意你们收回香港。所以说你们要收回香港的话，民心要动摇，大量资金外逃，造成大量的移民”③。而在中英第四轮谈判结束后，基于 “香港前途不明” 的传闻，１９８３年９月２４日更发生了 “黑色星期六” 事件，港币、股市大跌，银行挤兑，人们疯狂抢购日用品。 “香港回归前，《财富》杂志④还做了一个封面专题，叫《香港已死》”⑤。面对 “一国两制” 的信任课题，邓小平可谓是 “动之以情，晓之以理”。一方面强调 “大国信守诺言” 之风范，更多的则着力于说理。从本书上一节对邓小平关于 “５０年不变” 的论述摘要可见其论证理路。简言之，就是 “５０年” 的依据来源于中国内地的经济发展进程。 “５０年” 既是为发展创造稳定环境的条件，亦是内地经济发展成果的坐标。而 “到了５０年以后，大陆发展起来了，那时候还会小里小气地处理这些问题吗” 一句的言外之意大抵可理解为，当中国内地和香港（包括澳门）的经济水平日益趋近，则社会制度层面的界分将日渐淡化，确切地讲，则社会制度的界分在人们心目中的重要性将被逐渐淡化。这一经典 “富强目的论” 正是 “以经济建设为中心” “以发展生产力为根本任务” 的建设有中国特色社会主义的内在旨意。７３０①②③④⑤中国内地的译法是 “撒切尔”，而香港和澳门则译为 “戴卓尔”。鲁平口述，钱亦蕉整理《鲁平口述香港回归》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００９，第４４页。鲁平口述，钱亦蕉整理《鲁平口述香港回归》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００９，第４４页。ＦｏｒｔｕｎｅＭａｇａｚｉｎｅ，１９３０年创办于美国，是一份主要刊登经济问题研究文章的杂志。鲁平口述，钱亦蕉整理《鲁平口述香港回归》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００９，第９４页。

一国两制与澳门治理民主化２关于香港政制和中央干预熟知２０世纪８０年代中国历史的人士皆不难体悟到，邓小平于１９８７年将回归后的香港政制以及中央干预问题作为重要讲题进行突出论述，是与８０年代中叶中国内地的 “资产阶级自由化” 思潮密切相关的。早在１９８５年５月和６月，邓小平就两度阐明其观点和立场： “中国在粉碎 ‘四人帮’ 以后出现一种思潮，叫资产阶级自由化，崇拜西方资本主义国家的 ‘民主’、 ‘自由’，否定社会主义。这不行。中国要搞现代化，绝不能搞自由化，绝不能走西方资本主义道路。中国要坚持社会主义制度，要发展社会主义经济，要实现四个现代化，没有理想是不行的，没有纪律也是不行的。党的十一届三中全会决定实行开放政策，同时也要求刹住自由化的风，这是相互关联的问题。自由化思潮一发展，我们的事业就会被冲乱。总之，一个目标，就是要有一个安定的政治环境。没有安定的政治环境，那就一切都谈不上。治理国家，这是一个大道理，要管许多小道理。那些小道理或许有道理，但是没有这个大道理就不行。”① １９８６年，邓小平又讲道： “你们注意看一些香港的议论，一些外国资产阶级学者的议论，大都是要求我们搞自由化，包括说我们没有人权。我们要坚持的东西，他们反对，他们希望我们改变。”② 到了１９８７年，邓小平则直言不讳地指出： “有资产阶级自由化思想的人希望中国大陆变成资本主义，叫做 ‘全盘西化’。”③正当资本主义暗流在实行社会主义制度的中国大陆持续涌动之际，未来“一国两制” 下将实行资本主义制度的特别行政区的政治动向则成为颇为敏感而微妙的议题。邓小平的答案是，香港的政治制度不能照搬西方，并且香港政制设计中须适度体现中央权力。其基本依据是：一切皆须从实际出发，如果香港照搬西方政治制度，则不符合香港作为实行社会主义的中国这一主权国家下的自治地方的实际情况，便可能发生动乱或混乱，冲击香港乃至中８３０①②③邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店（香港）有限公司，１９８７，第９７～９８页。此为邓小平１９８５年５月２０日同陈鼓应教授的谈话。邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店（香港）有限公司，１９８７，第１２９页。此为１９８６年９月２８日在中共十二届六中全会讨论《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》（草案）时的讲话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第５５页。此为１９８７年４月邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的谈话。

第一章 “一国两制” 研究的历史思维国内地的政治安定。而邓小平关于 “小道理” 须服从 “大道理” 的论述，则再次体现出其 “发展压倒一切” 的政治伦理观。（二） “社会主义” 概念的变化作为 “剑桥学派” 三剑客之一的波科克（ＪｏｈｎＰｏｃｏｃｋ）认为， “政治思想就是研究通常所使用的相对稳定的概念”①。斯金纳则进一步意识到， “将研究不断变化的概念作为历史研究的一种独特形式———如果我们希望去写作这一类型历史的话，我们就必须特别关注于我们用来描写和评价如霍布斯所说的我们的 ‘人工世界’，即政治和道德世界的概念”。② 较之于研究概念在漫长历史中的变迁，斯金纳更关注概念内涵的突然转变，他表示， “我从事这类研究的部分目的正是为了指出为什么某个概念通过显示其具有不可或缺的作用而在某一特殊时期首次成为主导”③。通过对邓小平关于 “一国两制” 论述体系中两处细节的分析，更明显可见 “一国两制” 诞生的中国语境便是建设有中国特色的社会主义。对此，邓小平也曾直接谈及： “ ‘一个国家，两种制度’ 的构想不是今天形成的，而是几年前，主要是在我们党的十一届三中全会以后形成的。”④ “１９７８年我们党的十一届三中全会制定了一系列新的正确的路线、方针和政策，根本内容就是建设具有中国特色的社会主义。”⑤那么，在邓小平看来，为什么只有在建设有中国特色社会主义的语境之下才能创造出 “一国两制” 构想？从十一届三中全会前中国实行的社会主义到建设有中国特色的社会主义，这中间究竟发生了什么样的变化？　　邓小平曾在１９８４年从另一角度论及 “一国两制” 提出的背景时说：９３０①②③④⑤ＫａｒｉＰａｌｏｎｅｎ，ＱｕｅｎｔｉｎＳｋｉｎｎｅｒ：Ｈｉｓｔｏｒｙ，Ｐｏｌｉｔｉｃｓ，Ｒｈｅｔｏｒｉｃ，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＰｏｌｉｔｙＰｒｅｓｓ，２００３，ｐ１６．ＱｕｅｎｔｉｎＳｋｉｎｎｅｒ，ＶｉｓｉｏｎｏｆＰｏｌｉｔｉｃｓＲｅｇａｒｄｉｎｇＭｅｔｈｏｄ，Ｖｏｌ１，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，２００２，ｐ１７５．ＱｕｅｎｔｉｎＳｋｉｎｎｅｒ，ＶｉｓｉｏｎｏｆＰｏｌｉｔｉｃｓＲｅｇａｒｄｉｎｇＭｅｔｈｏｄ，Ｖｏｌ１，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，２００２，ｐ１７８．邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１５页。此为１９８４年７月邓小平会见英国外交大臣杰弗里·豪时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第５９页。此为１９８８年５月邓小平会见捷克斯洛伐克共产党中央总书记雅克什时的谈话。

一国两制与澳门治理民主化“近几年来，中国一直在克服 ‘左’ 的错误，坚持从实际出发，实事求是，来制定各方面工作的政策。经过五年半，现在已经见效了。正是在这种情况下，我们才提出用 ‘一个国家，两种制度’ 的办法来解决香港和台湾问题。”① 又说： “如果 ‘一国两制’ 的构想是一个对国际上有意义的想法的话，那要归功于马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义，用毛泽东主席的话来讲就是实事求是。”②可见，马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义，也就是坚持一切从实际出发、实事求是，是中国特色社会主义赖以建立的哲学基础，也是“一国两制” 构想得以诞生的哲学基础。所谓 “ ‘左’ 的错误”，众所周知，“中国的社会主义，开始是照搬苏联模式，主要是，纯粹的公有制和计划经济体制。后来，在苏联模式的框架下，又搞了不少自己的东西，主要有，‘一大二公三纯’ 的所有制，大跃进，人民公社，阶级斗争为纲，反走资派，文化大革命等等。我们把过去的社会主义称之为社会主义传统模式”③。而 “中国特色” 赋予了原先 “传统模式” 的 “社会主义” 新内涵， “社会主义” 这一概念由此在中国发生了重要转变。值得注意的是，以 “中国特色” 为定语的 “社会主义” 的新内涵也是在发展中逐渐成形的。 “一国两制” 创生阶段的 “中国特色的社会主义” 与经过日后发展了的 “中国特色的社会主义” 又有所区别。在 “一国两制”缔造时期，中国特色社会主义的内涵大致包括： “社会主义原则，第一是发展生产，第二是共同致富”④。 “社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”⑤。社会主义中国实行 “全国人民代表大会一院制”⑥ 的政治制０４０①②③④⑤⑥邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第１１～１２页。此为１９８４年６月邓小平会见香港工商界访京团和知名人士钟士元时的谈话。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第３７页。此为１９８７年４月邓小平会见英国首相撒切尔夫人时的谈话。沈宝祥：《中国特色社会主义三十年》，中国选举与治理网，２００８年９月２２日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃｈｉｎａｅｌｅｃｔｉｏｎｓｏｒｇ／ＮｅｗｓＩｎｆｏａｓｐ？ＮｅｗｓＩＤ＝１３４９０６。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第４６页。此为１９８６年９月邓小平接受美国哥伦比亚广播公司 “６０分钟” 节目记者迈克·华莱士电视采访时的谈话。１９８４年１０月中国共产党第十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》。邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第５６页。此为１９８７年４月邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的谈话。

第一章 “一国两制” 研究的历史思维度。且必须 “坚持四项基本原则”①。如果将那一时期建设有中国特色的社会主义的各构成元素视为一整套信仰体系，那么这套体系显然为自身预设了很高的标尺：一方面要以经济建设和生产力发展为中心，另一方面又必须恪守政治道德的统一。我们可以体会到其内在逻辑的自成一体，亦能够感受到其中的潜在挣扎。二　历史语境的博弈由于 “一国两制” 背后始终隐含着历史、政治及文化等异质因素的交错，使得一国两制构想从一开始便无可避免地卷入中西两种历史语境的博弈之中。（一）从主权到价值观念中英双方对于处理香港问题存在诸多认识上的分歧，且分歧根深蒂固。这自然源于双方各自所持的价值观念的深刻差异。早在１９８３年中英两国正式谈判开始之前，双方便在谈判议程问题上争持不下，首先就牵涉到主权议题。对此，周南回忆道： “第三项议程就是‘香港主权的移交’，英文是ｔｈｅｔｒａｎｓｆｅｒｏｆｓｏｖｅｒｅｉｇｎｔｙ。科利达（ＰｅｒｃｙＣｒａｄｏｃｋ）② 跟我讲：他们不能接受这样的提法。双方还没开始谈判，如果用这种表达，就等于说英方已经承认了主权必须移交，移交不移交只能是谈判的结果而不能是谈判的开始。因此，他建议把冠词ｔｈｅ改成ａ，就是ａｔｒａｎｓｆｅｒｏｆｓｏｖｅｒｅｉｇｎｔｙ。我当时想，用ａ就很不确定了。我来不及和大家商量，跟他说：在英文里，名词前面可以加冠词，也可以不要冠词，是不是既不要ｔｈｅ，也不要ａ，就叫ｔｒａｎｓｆｅｒｏｆｓｏｖｅｒｅｉｇｎｔｙ。反正中文根本没有冠词的问题。科利达没办法了，考虑了一会儿，说英文的表达可以做这样的改动。”③正如当时外交部西欧司的一位官员后来评论到的， “这样的细微差别，１４０①②③邓小平：《邓小平论 “一国两制”》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第５３页。此为１９８７年４月邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的谈话。四项基本原则：坚持社会主义制度，坚持人民民主专政，坚持共产党的领导，坚持马列主义、毛泽东思想。时任英国驻华大使。宗道一等编著《周南口述：身在疾风骤雨中》，周南修订，香港：三联书店（香港）有限公司，２００７，第２６０～２６１页。

一国两制与澳门治理民主化中文里是没有的，看上去好像是文字游戏，实际上包含着中英两方的不同立场。”① 英方之所以认为其对于香港主权的是否移交握有一定的掌控权而非中方所谓的 “主权问题不容谈判”，是由于他们坚信１９世纪中英签署的关于香港问题的一系列条约具有合法性，但中方对此却坚决否认。１９８２年１０月６日的《文汇报》曾颇具文采地驳斥撒切尔夫人的 “条约合法论”： “沉溺于昔日大英帝国的南柯之中，大谈４００年前维多利亚女皇对中国的 ‘友好’，大谈１９世纪英国人东来的一派升平景象，大谈不平等条约 ‘合法’和必须遵守……这些昏君佞臣都成了历史罪人。中国人民早已站起来了，绝不容忍帝国主义的欺侮了……再提不平等条约，就是侵犯了中国领土和主权，侮辱了中华民族的尊严……”然而，被中方上升到 “民族尊严” 层面的主权问题，对英方而言却另有含义。 “对于英国人来说，获取香港并不是一件有关荣辱的大事，因这并非是一次辉煌的军事胜利，而只是商业上一次平常不过的事情而已。就当时的巴麦尊（ＬｏｒｄＰａｌｍｅｒｓｔｏｎ）② 看来，香港不过是一个贫瘠的岛屿。英国人通常把１８４１年称为香港的 ‘历史元年’，仿佛在这之前它根本就不曾存在。巴麦尊等人并不认为他们从中国皇帝手中夺去了什么宝贵东西，相反地，他们觉得自己于１９世纪４０年代非常慷慨大方地给中国带来了无价之宝———自由贸易和基督教。以上的观点到了２０世纪８０年代还没有多大的改变；他们还是认为英国为香港带来繁荣，中国也从中受益，所不同的只是现代科技、管理经验和外汇买卖取代了昔日基督教的地位。”③ 换言之，英方更为看重的是其为香港繁荣做出的贡献可否得到应有的承认，而如果英国对香港殖民统治历史的合法性不能够获得确认，则纵使英国人对香港贡献累累，便也失去了相应的正当性基础。那么，强调对港贡献对于英国人而言又具有什么样的重要意义呢？《金融时报》曾一语中的： “在英国看来，香港市民所最为珍视的不是与种族或领土等方面的关系，而是与自由的社会经济价值观、资本主义及个人自由等２４０①②③宗道一等编著《周南口述：身在疾风骤雨中》，周南修订，香港：三联书店（香港）有限公司，２００７，第２６１页。１８３０～１８４１年和１８４９～１８５２年两度任英国外交大臣。〔英〕罗拔·郭瞳：《香港的终结———英国撤退的秘密谈判》，岳经纶等译，香港：明报出版社，１９９３，第２１～２２页。

第一章 “一国两制” 研究的历史思维方面的关系。正是基于这样的一种认识，英国才认为对香港市民负有道义上的责任。”①“道义上的责任” 在此处成为关键语汇。在普世主义价值盛行的西方视野之下，对某地区负有 “道义上的责任” 几乎是向该地区 “输出价值观”的同义语。只不过２０世纪８０年代的英国人相信，他们对香港所负有的这项责任既是 “过去完成时”，更是 “将要进行时”。末代港督彭定康（ＣｈｒｉｓＰａｔｔｅｎ）就曾以极其感性的口吻表达过他的笃信： “在辗转难眠的长夜里，我发现自己必须坦诚面对政治行动的道德层面，其深度胜过从前。”② 而他以其 “深度” 的 “坦诚” 所阐述的他所抱持的价值观念则浅白得近乎直白： “尽管亚洲最近碰到一些挫折，但是大体说来，我仍认为亚洲所发生的一切，对整个区域及全世界，都是个振奋人心、独特而且有益的经验。但它绝不是奇迹，因为亚洲可以视为自由贸易与技术进步之受益者。它不能归因于某种大陆体系的价值系统。 ‘亚洲价值观’ 一向是威权主义、专权跋扈、朋党营私者流，为一己之利合理化的便利工具，而非开放负责之经济管理。价值应该是放诸四海皆准的。市场经济也一样，因为它在任何地方的表现都优于其他经济体制，事实上自由与开放的经济体在多元社会里的表现也最有效率。自由经济体和自由民主体制往往是焦不离孟，孟不离焦的。就像自由、民主、法治、安定与繁荣也经常如影随形。在和平与开放的社会中，自由经济与自由民主之间的关系势必在亚洲各地受到试炼，其中尤以中国所受的试炼最大……中国民主社会究竟是会就此出现，还是会受到打压，其结果势必受到香港主权回归中国的影响。在下个世代里演进的中国及其演进的方式，将严格考验我们在下个世纪里维护自由市场与自由民主的努力，是否能超越这个世纪。”③中英两国如此南辕北辙的分歧，显然非一朝一夕能够化解。事实上，当１９８４年中英两国政府就香港问题达成协议之时，最终选择采用 “联合公报”的形式，即是双方各执己见的明证。对此，周南回忆道： “英国不愿意写这３４０①②③《金融时报》１９８３年９月１２日。〔英〕彭定康：《东方与西方———彭定康治港经验》，蔡维先、杜默译，台北：时报文化出版企业股份有限公司，１９９８，第９页。〔英〕彭定康：《东方与西方———彭定康治港经验》，蔡维先、杜默译，台北：时报文化出版企业股份有限公司，１９９８，第１０～１１页。

一国两制与澳门治理民主化是主权回归。英方提出的文本说： ‘联合王国将在１９９７年６月３０日以前继续管制香港，并将于１９９７年７月１日起终止它在香港行使的一切管治权利。’ 这样写，就是想避免涉及主权的问题，还包含由英国１００多年来对香港的占领和统治都是完全合法的含义。我们说，主权是核心问题，一定要说明：英国将于１９９７年７月１日把属于中国的领土香港交还给中国，中国将于该日恢复对香港行使主权。商量来商量去，最后英方要搞一个条约。我们说，不搞条约了，搞中英联合公报的形式，你说你的，我说我的。最后英方接受了中国的建议。在主权问题上采用了各自作出声明的表达方式。中国政府声明： ‘中华人民共和国政府决定于１９９７年７月１日对香港恢复行使主权。’ 英国政府声明： ‘联合王国于１９９７年７月１日将香港交还给中华人民共和国。’”①主权摩擦最终以中英两国 “各自表述” 的方式告一段落，而其背后埋藏的中西历史语境的博弈却并无落幕的迹象。（二）他方回应前文主要谈及了 “一国两制” 缔造阶段英国方面及香港社会对于 “一国两制” 的反应及促成相关反应的历史语境。这是由于 “一国两制” 构想在时间上首先被运用于处理香港问题。现在简要罗列与 “一国两制” 直接或间接相关的另外三方———葡萄牙、澳门和台湾的立场。尽管此三方都不同程度地成为 “一国两制” 的显性或隐性参与者，但客观而论， “一国两制” 的基本框架、原则路向则主要是在中英两国处理香港问题时确立的。澳门大体因循了香港问题的解决模式；而截至目前，台湾方面对 “一国两制” 仍持观望乃至质疑态度。一定意义上，葡萄牙、澳门和台湾更适于被纳入 “一国两制” 的受众行列，故本书主要从它们如何回应 “一国两制”的角度，观察 “一国两制” 的被接受状况。这固然不能与 “一国两制” 缔造阶段的历史语境完全契合，但它们的反应体现了它们各自的情况与认知。此外，需要说明的是，本章在呈现各方见解之时，始终偏重于采用官方立场作为参照依据，这是由于，笔者基本上是一个 “民意不可知论４４０① 宗道一等编著《周南口述：身在疾风骤雨中》，周南修订，香港：三联书店（香港）有限公司，２００７，第３０４页。

第一章 “一国两制” 研究的历史思维者” ———在观念、情感、利益乃至时空等一系列因素所凝结而成的抉择链条上，任一独立个体在面对关涉历史、政治、社会乃至国家等复杂议题时的态度和立场，都难以被任何总体性的描述乃至论断所代表。因此，真实地还原民意，理论上似不具操作性。１葡萄牙的态度澳门总督韦奇立（ＶａｓｃｏＶｉｅｉｒａ）于１９９８年１１月３０日向澳门立法会提交了澳葡时代的最后一份施政报告，对葡萄牙在澳门的历史和 “三权分立”理论作出较详细的说明： “一、葡萄牙在澳门的历史。澳督认为，澳门正处于历史上最重要的时刻，葡国在澳门的一切努力，是为具体实现葡中两国在联合声明的承诺，在管治责任移交后，继续澳门的独特生活方式和地位，保持开放的现代化。这是外交历史上无可比拟的创举。在葡中两国４００多年交往中是史无前例的。澳督并说，葡中之间未发生过战争，葡国也从未将屈辱的条约强加于中国，两国长期以互相尊重的原则共处已成为典范。海洋令葡国与中国建立联系，葡萄牙航海家以勇气和学识，克服犹豫和不明朗因素，战胜台风和洋流，实现了目标。二、对 ‘三权分立’ 的理论。澳督认为，今日澳门的立法会、司法机关的独立是澳门的价值，是三权分立的表现，‘三权分立’ 是负责任的政治架构的重要条件。保障社会平衡，自由表达不同的政治立场，使无论行政、立法和司法都可以在多元化环境下，互不干预、互相扶持和批评，这种政治架构，证实对澳门发展有利。”①葡萄牙总统桑帕约（ＪｏｒｇｅＳａｍｐａｉｏ）在１９９９年１２月２０日举行的澳门政权交接仪式的讲话中指出： “澳门是葡中文化、葡中人民互相交流的理想地方。在这片由不同文化和利益共处构成独特且不可取代的生活方式的土地上，即将成立澳门特别行政区。澳门将继续履行本身数百年历史的使命，担当人民、文明和利益的中介角色，并借此强化本身的特有优势。”② 有关回归中国后的澳门社会生态，他提出： “这种政治—行政地位建基于法治至上的原则，并使澳门居民以自由和民主的方式实现澳人治澳……在今天的国际社会里，每个人的命运都是息息相关的，葡国仍将心系澳门，继续关心澳门５４０①②《港澳月报》第８２期，台湾行政院大陆委员会官方网站：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃｇｏｖｔｗ／ｃｔａｓｐ？ｘＩｔｅｍ＝４８０８８＆ｃｔＮｏｄｅ＝５７３０＆ｍｐ＝１。郑言实编《澳门过渡时期重要文件汇编》，澳门：澳门基金会，２０００，第２０７～２０８页。

一国两制与澳门治理民主化的前途，并相信在这里，民主和自由如同在各个民族那样是和平与进步的唯一保证。”①２澳门的反响１９９８年１２月，学者通过电话访问的形式就 “一国两制” 的相关问题对澳门居民进行了一次民意调查②，调查数据可作参考。当被问及 “北京政府表示，１９９９年以后，澳门将实行 ‘一国两制’ 及‘澳人治澳’，并且维持５０年不变，您相信这个说法吗？” 时，受访者中表示很相信和相信的占６７８％，不相信和很不相信的占１４５％，有１７７％的受访者表示无意见或不知道。问及 “您觉得 ‘九九’ 后，《澳门基本法》给予澳门特区的民主程度和高度自治程度足够吗？” 时，关于民主程度，认为很足够和足够的占３１２％，认为一般的有１６％，认为不足够和很不足够的１６９％；至于高度自治程度，上述各选项的答案分别是３５２％、１５７％和１３２％。有３５９％的受访者对这两个问题无意见。在上述两项调查中都有一定比重（少则近１／５，多则超过１／３）的受访者对提问表示不知道或无意见，侧面体现出回归前的澳门居民在一定程度上的政治冷感，这自然与葡萄牙对澳的长期殖民管治有关。因此，当被问及“您会不会以身为中国人感到自豪？” 时，有７４１％的受访者表示肯定，认为不会的只有１５％，另有１０９％的人士感到说不清。３台湾的观点台湾行政院大陆委员会在１９９７年６月发布的《中华民国政府对 “九七” 香港情势的立场与政策说帖》中表示： “自中华民国建立以来，我政府就以废除不平等条约为奋斗目标，惟因英国缺乏诚意，致使收回港九的问题始终悬而未决。今年六月三十日因《展拓香港界址专条》租约期满，英国政府依规定将九龙租借地，连同依其他不平等条约取得之香港及九龙割让地交还中华民族。对此一结果，中华民国政府表示欣慰。”③ 行政院又于１９９９６４０①②③郑言实编《澳门过渡时期重要重要文件汇编》，澳门：澳门基金会，２０００，第２０８页。余振：《澳门回归前后的问题与对策》，澳门：名流政策（澳门）研究所，１９９９，第７～９页。台湾行政院大陆委员会官方网站：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃｇｏｖｔｗ／ｃｔａｓｐ？ｘＩｔｅｍ＝４５５６７＆ｃｔＮｏｄｅ＝６０７６＆ｍｐ＝１。

第一章 “一国两制” 研究的历史思维年１２月１９日声明： “４００多年来，葡萄牙政府对澳门的统治，将于明天正式走入历史。最后一块殖民疤痕从中国人的土地上消逝，是海内外华人共所乐见的。中华民国政府期望未来澳门能够迈向崭新的发展。”①至于台湾方面对于 “一国两制” 的看法，１９９８年７月２３日，台湾陆委会发表了其对于 “一国两制” 意涵的见解： “ ‘一国两制’ 是大陆当局用以处理香港问题的模式。此一政治公式原本是大陆当局为处理两岸关系而设计的。大陆当局欲藉 ‘一国两制’ 在香港的实施而移殖于台湾，以谋求以大陆为主的两岸统一。 ‘一国两制’ 有三项特质： ①矛盾性———逻辑上，如果 ‘一国’ 很好，为何要 ‘两制’？ ‘一国’ 和 ‘两制’ 在本质上存有冲突及不调和。 ‘一国’ 总是优先于 ‘两制’。 ②过渡性———时间上，不是永恒的。终将趋向于 ‘一国一制’，即一党专政下的社会主义制度。③压制性———实行上， ‘两制’ 并不对等。主体是中华人民共和国。目的是把台湾、香港、澳门统一在中华人民共和国之下。在 ‘一个中国’ 的大原则下，才能享有 ‘高度自治’。”②经上述概览可见，葡萄牙所持观念在本质上与英国同属西方普世主义价值体系，只不过因其国力日薄西山，故并不如英国人一般表现出强势的输出价值观倾向，但对于葡萄牙文化曾在澳门扮演的角色及其日后的趋向仍颇为看重。由于葡萄牙人并未能够像英国人那样为其殖民地创造出令人瞩目的繁荣，且澳门回归之时， “一国两制” 已在香港实施两年半，故澳门人明显对 “一国两制” 的接纳度更高，对祖国的归属感亦强于港人，但对于回归后澳门的民主化进程仍存更多期待。在台湾方面来说，由于台湾自２０世纪８０年代下半期开始致力于由威权政体向民主政体的过渡，其对一党制的排斥心理日益加重，而逐渐表现出对现代西方普世主义价值的亲和与认同，加之台湾当局对其政权正统性的始终据守，故不易接受 “一国两制” 的制度安排。总体而言，一国两制所置身于的历史语境博弈并未超出中国模式与西方价值之二元异质体的矛盾框架。７４０①②台湾行政院大陆委员会官方网站：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃｇｏｖｔｗ／ｃｔａｓｐ？ｘＩｔｅｍ＝４５５５４＆ｃｔＮｏｄｅ＝６０７４＆ｍｐ＝１。台湾行政院大陆委员会官方网站：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃｇｏｖｔｗ／ｃｔａｓｐ？ｘＩｔｅｍ＝４５５６４＆ｃｔＮｏｄｅ＝６０７５＆ｍｐ＝１。

一国两制与澳门治理民主化第三节　小结（１）本书以 “一国两制” 研究的历史思维为起点，意在追寻 “一国两制” 缔造阶段的历史与 “一国两制” 在当下实践中的现实之间的联系。以时序为基本线索、以描述重大事件为主要内容、旨在梳理 “实在历史”的记述方式，可称为编年史式的 “历史叙事”。但由于历史叙事不重视解释历史和构建历史的意义体系，因此历史叙事难以与现实构成有效的联系。 “历史叙述” 则将研究者的理念注入 “实在历史”，它使历史 “被思考”。将 “历史叙述” 引入 “一国两制” 的历史研究，是由于 “一国两制” 作为一项迄今仍在实践中探索的方案，有必要从自身历史寻求解释和启示，借以理解和指引变动中的复杂现实。（２） “一国两制” 是由中国最高决策者主导并经由调研与论证而制定的一项基本国策。 “一国两制” 的基本内涵远非 “一个国家，两种制度” 所能概括，其至少包含一国、两制、５０年不变及和平方式等具特定内涵的多个要点。其中， “一国” 包括主权、中央干预和自治的限度三个层面； “两制”须从 “两制” 的辩证关系、港人治港（澳人治澳）和高度自治三方面加以理解； “５０年不变” 包含不变与不变中有变两个面向； “和平方式” 则既包含致力于和平方式又不排除使用武力两个层次。 “一国两制” 并不是泛泛地指称在任一主权国家内实行任意两种相异的制度，而是在建设有中国特色的社会主义之中华人民共和国，作为国家主体的内地实行具有中国特色的社会主义制度，作为享有高度自治的香港和澳门特别行政区实行有别于西方资本主义国家的具有特别行政区特色的资本主义制度。（３）由英国 “剑桥学派” 创始的 “历史语境主义”，倡导以历史的方法将以文本或话语为载体的政治思想置于其所植根的语境之中，透过对历史语境的理解，进而把握政治思想的内涵。本书借用历史语境主义的部分研究方法，对邓小平 “一国两制” 论述的政治话语意图予以剖析，指出建设有中国特色的社会主义是 “一国两制” 诞生的历史语境。马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义，也就是坚持一切从实际出发、实事求是，可视为中国特色的社会主义赖以建立的哲学基础， “富强目的论” 可视作对２０世纪８０年代建设有中国特色社会主义理念的简要概括。８４０

第一章 “一国两制” 研究的历史思维（４）中英两国在处理香港问题上存在诸多根深蒂固的认识分歧，这源于双方各自所持价值观念的深刻差异。中方始终将香港问题视为关乎领土完整和民族尊严的国家主权议题。英方则坚信香港市民最为珍视的不是与种族或领土等方面的关系，而是与自由的社会经济价值观、资本主义及个人自由等方面的关系。正是基于这种认识，英国认为其对香港市民始终负有道义上的责任。而作为 “一国两制” 显性或隐性参与者的另外三方———葡萄牙、澳门和台湾，对于 “一国两制” 的态度和立场则不尽相同，但总体而言可谓认同与质疑相交织，而质疑的部分都并未超出中国模式与西方价值之二元异质体的矛盾框架。９４０

一国两制与澳门治理民主化第二章　特别行政区的最终权威虽然在分析 “一国两制” 的基本内涵时，会将 “一国” 与 “两制” 拆分开来各自解说，但 “一国两制” 实为一个整体。其整体性若单用 “在坚持 ‘一国’ 的前提下实行 ‘两制’” 来表述，则是正确但不准确的———“一国” 不仅仅是 “两制” 的前提，它还时刻贯穿于 “两制” 并与 “两制”相交融。另有一种二分法思维，即人们通常认为的，在 “一国两制” 实施过程中，中央始终看重 “一国”，而特别行政区时常强调 “两制”。这种思维模式实际上是将 “一国” 与 “两制” 对立起来，从形式逻辑层面预设“一国” 与 “两制” 的矛盾性。有鉴于此，本章有必要从 “权威” 角度切入，透视 “一国两制” 下中央与特别行政区的实然关系。一般说来，中央与地方之间的关系足以用权力关系涵盖。但在 “一国两制” 安排下，单纯研究中央与特别行政区之间的权力关系是不够的———它使人们只着眼于权力的分享，而忽视了中央与特别行政区各自的角色定位。换言之，它容易将人们导向另一种二分法，即仅着重关注中央和特别行政区各自拥有的权力，而忘却了权力背后更能体现社会组织结构本质的权威系统。理论上， “如果说，可以把权力界定为有能力去影响他人的行为，那么，权威则可被理解为有权利去这么做。权威建立在被领会的 ‘统治权利’基础之上，它是通过被统治者一方道义上的服从义务致使顺从的。这意味着，与其说权威被服从，不如说权威应该被服从”①。在实践中，权威与权力又彼此重叠。 “具有权威就等于具有支配、统治和管辖的权力”②。对特别行政区而言，在领会中央 “统治权利” 的基础之上看待中央所具有的支配、统治和管辖权力，是处理特区与中央关系的关键环节。而香港０５０①②〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第１４６页。於兴中：《法治与文明秩序》，北京：中国政法大学出版社，２００６，第３１５页。

第二章　特别行政区的最终权威和澳门的自由主义者则倾向于认为， “权威是自下而上生发出来的：权威建立在被统治者的认可上”①。其潜台词则是，中央对特区的权威是以特区的认可为前提的。现实的情形则是，在单一制国家，中央对于国家主权范围内的一切地方所享有的权威是先于香港和澳门的回归便早已由宪法赋予的，当中国恢复对香港和澳门行使主权，中央的权威便自动抵达香港和澳门，而不以特别行政区的意志为转移，即便他们是 “一国两制” 下实行高度自治的特别行政区。这就不得不引入同样发端于西方的一部分保守主义思想家的见解，他们认为： “权威很少建立在认同的基础之上，而是出自于斯克鲁顿（ＲｏｇｅｒＳｃｒｕｔｏｎ）所谓的 ‘自然必然性’。在这种意义上，权威是为了下层的利益自上而下行使的。权威促进了社会凝聚，有利于强化社会组织结构，因而，它是任何真正的社会共同体的根基所在。”② 这似乎与目前中国所奉行的权威观不谋而合，尽管这套观念并不会被中国执政者界定为 “保守主义”，而是视这套观念为理所当然。无论如何， “一国两制” 下中央与特别行政区的权威结构大体是基于这套权威观而确立的。第一节　特别行政区的最终权威法律文件一《宪法》与《基本法》的关系　　通常认为，１９８２年修正的《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）促成了 “一国两制” 的宪制化，这是由于这部《宪法》增设了第３１条： “国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。” 进而，全国人民代表大会根据这项规定，制定了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（简称《香港基本法》）和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（简称《澳门基本法》），这两部法律分别于１９９０年４月４日和１９９３年３月３１日通过和颁布。不过，１５０①②〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第１５３页。〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第１５３页。

一国两制与澳门治理民主化有关《基本法》的性质、地位，以及它与《宪法》的关系等问题，还有待分析和厘定。（一）关于《基本法》的法律渊源《基本法》的法律渊源问题不仅涉及对于《基本法》与《宪法》之间关系的探讨，还需要考查《基本法》与全国人民代表大会以及与《联合声明》① 的关系，因此需予以综合研究。深究《宪法》第３１条就会发现，《宪法》仅直接赋予了国家在必要时成立特别行政区的合法性，以及全国人民代表大会制定有关特别行政区内实行制度的相关法律这一立法行为的合法性，但并未天然赋予全国人大具体制定出的相关法律的合宪性。在实践中，全国人大根据《宪法》第３１条制定出的《基本法》的合宪性，是通过全国人大在颁布两部《基本法》的同时所分别作出的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》②以及《关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉的决定》③ 来进行审查和确认的。全国人民代表大会关于《基本法》合宪性的这一自我审查机制虽然在法理上存有争议———因它与由司法机关或宪法委员会行使违宪审查权的国际惯例相异，但它进一步显明了，至少在既成事实的层面，全国人２５０①②③《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》，１９８４年１２月１９日于北京签订；《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》，１９８７年４月１３日于北京签订。《决定》指出：１９９０年４月４日，第七届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，包括附件一：《香港特别行政区行政长官的产生办法》，附件二：《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，附件三：《在香港特别行政区实施的全国性法律》，以及香港特别行政区区旗和区徽图案。《中华人民共和国宪法》第３１条规定： “国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。” 《香港特别行政区基本法》是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以《香港特别行政区基本法》为依据。《决定》指出：１９９３年３月３１日，第八届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，包括附件一：《澳门特别行政区行政长官的产生办法》，附件二：《澳门特别行政区立法会的产生办法》，附件三：《在澳门特别行政区实施的全国性法律》，以及澳门特别行政区区旗和区徽图案。《中华人民共和国宪法》第３１条规定： “国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。” 《澳门特别行政区基本法》是根据《中华人民共和国宪法》按照澳门的具体情况制定的，是符合宪法的。澳门特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以《澳门特别行政区基本法》为依据。

第二章　特别行政区的最终权威民代表大会是《基本法》效力的直接来源。《基本法》与《联合声明》的关联可参看《基本法》序言中的表述，“国家对香港／澳门的基本方针政策，已由中国政府在中英／葡联合声明中予以阐明……全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港／澳门特别行政区基本法，规定香港／澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对香港／澳门的基本方针政策的实施”。而查询《联合声明》原文便会发现，《联合声明》的具体内容正是《基本法》各项规定的雏形。也就是说，《基本法》主要内容的实际来源是《联合声明》而非《宪法》。基于上述情况，应该如何界定《基本法》的法律渊源呢？在大陆法系国家，通常认为，法律渊源乃指法律的效力渊源，制定法、习惯法及条约被视为法律唯一的渊源。在英美法系也可寻到类似的 “唯法律文件论”，如纯粹法学派代表人物凯尔森（ＨａｎｓＫｅｌｓｅｎ）就认为， “基础规范是法律的渊源，任何 ‘高级’ 法律规范就是 ‘低级’ 法律规范的渊源，法律的渊源始终是法律本身。”① 依照此种理论，《宪法》和《联合声明》都有可能成为《基本法》的法律渊源，但二者存在区别。《宪法》作为国家最高法律文件，是《基本法》效力的根源，尽管《基本法》由全国人大具体制定，并由全国人大确认其合宪性，但全国人大的权力仍来源于《宪法》授权。《联合声明》作为国际条约，不应成为作为国内法的《基本法》的直接效力渊源。不过，通过进一步分类，我们可将《联合声明》视为《基本法》的材料渊源，即法律从中取得材料、内容，而不是取得效力的一种渊源。（二） “小宪法” ＶＳ宪制性文件在坊间乃至一些学术表达中，都曾称《基本法》为 “小宪法” 。鉴于 “小宪法” 虽有 “小” 字作定语，但因其以 “宪法” 作为核心词，容易混淆《基本法》与《宪法》在性质和地位上的本质区别，故须作出澄清。概括而言，不可将《基本法》称作特别行政区的 “小宪法”。其理由在于：３５０① 〔奥〕凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：中国大百科全书出版社，１９９６，第１４９页。

一国两制与澳门治理民主化其一，中国实行单一制国家结构， “单一制国家里只能有一部宪法，具有最高法律效力。宪法具有唯一性、不可替代性”①。其二， “小宪法” 之称易与联邦制国家中的州宪法发生混淆。《基本法》与州宪法的根本区别在于，州宪法由州立法机关自行制定，但《基本法》的制定机关并不是特别行政区的立法机关，而是全国人民代表大会。相形之下，把《基本法》定性为特别行政区的 “宪制性文件” 则较为恰当。这是由于，在位阶上，《基本法》是特别行政区范围内的最高法律文件，特别行政区的任何法律及其他规范性文件等均不得与《基本法》相抵触；在功能上，《基本法》规定了特别行政区的政治体制、居民的权利与义务等宪制性内容，一定意义上承担了宪法职能，因此称《基本法》为特别行政区的宪制性文件亦实至名归。以上从《基本法》的法律渊源和性质等层面呈现了《基本法》与《宪法》的关系，这将有利于此后深入理解特别行政区的最终法律权威。二《宪法》与特别行政区的关系从最直观的层面着眼，《宪法》与特别行政区的关系仅体现为《宪法》第３１条赋予了特别行政区成立的合宪性。然而，早在特别行政区正式成立之前的香港《基本法》起草阶段，就已经有人提出， “ 《宪法》第３１条同《宪法》序言、第１条及第５条等相抵触，二者南辕北辙、形同水火，不能在同一空间并存，所以《宪法》不应该也不能够在特别行政区适用”②。自彼时起，有关《宪法》对特别行政区的适用问题，便产生了诸多争论，至今亦未能形成一种压倒性的见解被学界和官方所一致认定。除《宪法》不适用特别行政区之说外，另有两种观点③较具代表性：一种认为唯《宪法》第３１条适用于特别行政区，而《宪法》其他条文都不对特区适用；另一种４５０①②③饶戈平：《 “一国两制” 方针与宪法在港澳地区的适用问题》， “成功的十年： “一国两制”在澳门的实践” 学术研讨会论文集，澳门：澳门基本法推广协会，２００９，第１４页。香港基本法咨询委员会中央与特别行政区的关系专题小组：《基本法与宪法的关系〈最后报告〉》，１９８７。饶戈平：《 “一国两制” 方针与宪法在港澳地区的适用问题》， “成功的十年： ‘一国两制’在澳门的实践” 学术研讨会论文集，澳门：澳门基本法推广协会，２００９，第１１～１２页。

第二章　特别行政区的最终权威主张《宪法》整体上适用于特别行政区，但又非全部条款都在特区适用，《宪法》中凡涉及与特别行政区自治范围内事务相关的条款，一般不予适用。《宪法》对特别行政区的适用问题之所以成为 “一国两制” 实践中的“疑难杂症”，主要由于《宪法》是一部社会主义性质的法律，而特别行政区实行资本主义制度，横亘在两者之间的意识形态迷雾令一个宪法学理论问题变得错综复杂。况且，宪法适用问题本就是长期困扰中国宪法学界的难题———这自然与目前中国的宪政架构安排有关，在此情况下，若再要去处理《宪法》在 “一国两制” 下的特别行政区的适用问题，确实不易。鉴于此，笔者力图回归到宪法学理论层面，结合中国宪政与 “一国两制” 的双重现实安排，理清这一课题的解决思路。与宪法的 “适用” 相伴生的是宪法的 “效力” 概念。法律的 “效力”是指法律规范的约束力及其所及的范围。法律一经生效便在一定范围内产生约束力，此为法律适用的先在条件，而法律的适用又是实现法律效力的一种形式。但 “效力” 与 “适用” 终不可混为一谈。 “效力” 是一种抽象存续，“适用” 则指称具体行为。作者行为， “适用” 并非不间断地连续发生，但只要 “效力” 存在， “适用” 又可能随时发生。更为重要的是， “效力” 只是出于法律的自身属性经由法定程序而生发出的一种状态，而 “适用” 既然是一种行为，便须存在行为主体。这则意味着，但凡谈 “适用”，就必须交代清楚由谁适用，因为并不存在没有主体的 “适用”。具体到宪法的 “适用” 主体，则存在严格限定———唯有公权力机关有权适用宪法，适用宪法是特定公权力机关的职权活动。这是与宪法和行政法皆旨在规范和限制公权力，从而保障私人权利和自由不受侵犯的立宪初衷直接相关的。然而，上述“不适用” 说、 “唯３１条适用” 说以及 “整体适用” 说，皆未指明《宪法》对特别行政区 “适用” 的主体，未将 “效力” 与 “适用” 做严格区分。（一）《宪法》对特别行政区的效力本书认为，整部《宪法》皆对特别行政区发生效力，即整部《宪法》对特别行政区具有约束力。这是基于以下理由：第一，宪法是人民主权的意志体现，是单一制国家唯一主权的最高法律呈现形式。不承认《宪法》对特别行政区发生效力，便无法在法律上认定香港和澳门的主权确已回归中国。设若香港和澳门回归中国后，《宪法》的５５０

一国两制与澳门治理民主化效力范围仍不能抵达特别行政区，那么就意味着单一制国家内的某片区域出现了宪法效力的真空现象，势必令特别行政区的《基本法》潜在升级至宪法地位。前文已论述过《基本法》不可称作 “小宪法”，《基本法》与联邦制国家的州宪法存在本质区别。 “联邦制含有两级政府之间，中心与边缘之间主权共享之义”①。《基本法》晋升为 “小宪法” 的既成事实，将无异于变相冲击中国的单一主权。第二，《宪法》对特别行政区发生效力，是指《宪法》的全部条文对特别行政区普遍有效。如果认为只有《宪法》第３１条对特别行政区有效，那实际上是将《宪法》第３１条视为整部《宪法》的 “但书”，本质上仍然是否定《宪法》对特区的有效性。因为法律中的 “但书” 含有 “须从二者择其一” 的含义，任举一例，如《宪法》第４１条第１款规定， “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。” 其内在逻辑是，中华人民共和国公民在未捏造或者歪曲事实进行诬告陷害的条件下享有该条文所表述的批评、建议或者申诉、控告、检举的权利，一旦做出了捏造或者歪曲事实进行诬告陷害的行为，该公民便不能行使这项权利。也就是说， “但书” 构成的前后两部分不可共存。而事实上，失去了《宪法》其他条文的依托，第３１条的单独存在则变得空洞无物。譬如说，《宪法》第３１条的起笔主语即 “国家”，但这个 “在必要时得设立特别行政区”的 “国家” 究竟是实行什么制度、由谁领导的国家？如果《宪法》其他条文对特区无效，那么《宪法》其他条文中所规定的内容也对特区无效，第３１条中的 “国家” 便失去了所指。再如，《宪法》第３１条又说 “在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，但是全国人民代表大会作为立法机关的性质同样来源于《宪法》规定，不承认相关条文对特区有效，就等于不承认《基本法》制定机关的合法性根据。可见，这种说法的内在矛盾性较其背后所指向的社会主义《宪法》与资本主义特别行政区之间的 “矛盾” 更加真实不虚。６５０① 〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第１０７页。

第二章　特别行政区的最终权威当然，整部《宪法》皆对特别行政区发生效力，并不意味着《宪法》的各个部分无差别地对特别行政区发生效力。《宪法》共包含序言、第一章“总纲”、第二章 “公民的基本权利和义务”、第三章 “国家机构” 和第四章 “国旗、国歌、国徽、首都” 五个部分。概括说来，这五个部分对特别行政区发生效力的情况又可分为两类：直接效力和间接效力。１直接效力所谓《宪法》对特别行政区发生直接效力，是指《宪法》中的特定部分对特别行政区产生的效力与对中国内地产生的效力不存在任何差别，特别行政区作为单一制国家之地方行政区域与中国内地共同接受《宪法》中这几个部分的直接约束。符合这种情况的包括《宪法》序言中的某些内容、第一章中的某些内容以及第三章和第四章。《宪法》序言中有关中国近代历史的阐述、关于中国奉行外交政策的表述以及对本《宪法》地位和效力的规定，皆对特别行政区产生直接效力。这是因为，中国近代历史是包括香港和澳门在内的中华民族的共同历史，更是促成香港和澳门沦为西方国家海外殖民地的重要动因；既然中华人民共和国是中国主权的唯一代表，特别行政区作为地方行政区域自然应遵从国家的外交政策，亦须承认《宪法》至高无上的地位和效力。就《宪法》第一章而言，第２条对国家一切权力属于人民的表述、第２９条对国家的武装力量属于人民的表述以及第３０条对国家行政区划和第３１条国家在必要时设立特别行政区的规定，皆对特别行政区产生直接效力。这是因为，特别行政区是中华人民共和国的组成部分，不能将特区居民中的中国公民排除在 “人民” 的行列之外；中央人民政府负责管理特别行政区的防务，驻港和驻澳之中国人民解放军作为国家武装力量属于人民的性质同样对特别行政区有效；特别行政区与中国内地各地方行政区进行经贸、社会及文化等领域的交往皆以《宪法》第３０条所规定的行政区划为基准；至于《宪法》第３１条对特区产生直接效力的理由，显然不必赘述。《宪法》第三章和第四章的全部内容皆对特别行政区产生直接效力。这是因为，《宪法》规定的国家机构即为特别行政区所隶属的中华人民共和国的国家机构，尤其是与特区构成直接关系的 “中央”，显然是《宪法》第三章规定的全国人民代表大会及其常务委员会、中央人民政府等机关；而特别行政区同样悬挂《宪法》第四章规定的中华人民共和国国旗、国徽，奏唱７５０

一国两制与澳门治理民主化中华人民共和国国歌，对于特别行政区而言，北京亦为其所属的中华人民共和国首都。２间接效力所谓《宪法》对特别行政区产生间接效力，是指《宪法》中的特定部分根据特殊宪法原则优先于一般宪法原则的原理而由《基本法》优先对特区发生直接效力，《宪法》中的这部分内容则无需通过与特别行政区构成具体法律关系来实现其对特别行政区的效力。符合这种情况的包括《宪法》序言中的某些内容、第一章中的某些内容以及第二章。《宪法》序言中除前文指出的对特别行政区产生直接效力的那部分内容之外的其余内容，第一章中除前文指出的对特别行政区产生直接效力的那部分内容之外的其余内容以及第二章的全部内容，皆对特别行政区产生间接效力。这几部分的共同点在于，它们所规定的内容皆无需在特别行政区实施，即无需与特别行政区或特别行政区居民构成具体法律关系，但特区及特区居民须以不作为的方式尊重而不干扰相关宪法规范在中国内地的实行。比如，《宪法》序言及第一章所确定的国家的国体、政体、经济、社会、法律、文化等制度，因其具有社会主义性质而不在根据 “一国两制”、 “港人治港”、“澳人治澳” 和高度自治之特殊宪法原则所建立起的特别行政区实施，特区政治体制、经济、社会、法律、文化等制度则以《基本法》的相关规定为准。但特别行政区必须尊重而不干扰中国内地实行社会主义制度。再如，同样是根据特殊宪法原则优先于一般宪法原则的原理，由于同一群体不可能同时享有和承担两套有所区别的权利和义务，故《基本法》第三章 “居民的基本权利和义务” 须替代《宪法》第二章 “公民的基本权利和义务” 在特别行政区实施，但特区居民必须尊重且不侵犯《宪法》第二章规定的内地居民享有相关权利和履行相关义务。此等两种制度的并行不悖恰恰蕴含深刻意义，即本书第一章谈及的邓小平所论述的 “两制” 的辩证——— “两制”须建立在两种制度共同存在的基础之上，任一制度的不被恪守，都可能导致“两制” 不复存焉。（二）《宪法》对特别行政区的适用中国的宪法适用主体主要是全国人民代表大会及其常务委员会。此外，国家主席、国务院和中央军事委员会也拥有部分适用宪法的职权。至于中国８５０

第二章　特别行政区的最终权威的司法机关是否有权适用宪法？则各派观点各执己见。鉴于中国宪法司法化第一案之 “齐玉苓案” 的司法实践，许多学者认为司法机关在行使审判权的过程中有权适用宪法。但也有学者指出， “齐玉苓案” 系私人间的诉讼，“宪法条款不宜成为直接的判决依据，从而把宪法完全视为一部凌驾于普通公法与私法之上的囊括一切的法律”①。更有学者坚信， “按照中国《宪法》，司法机关完全没有适用宪法的职权，因此，虽然在中国宪法学上可以有 ‘宪法司法适用’ 这个名词，但却不可能有合宪合法的 ‘宪法司法适用’的事实”②。笔者对后两种观点持肯定态度，因为司法机关适用《宪法》必然包含着司法机关享有对宪法的解释权，但《宪法》仅明文规定全国人大常委会具有解释宪法的职权，并未赋予司法机关解释宪法的权力。不过，中国司法机关是否为适用《宪法》之合宪主体的疑问并不关系到《宪法》对特别行政区的司法适用。这是因为，宪法调整的是公民和政府以及政府机构之间的法律关系。由于特别行政区实行高度自治且特区享有司法终审权，故特区居民不会在特区范围内与国家层面的公权力机关直接构成关联并将相关事项诉至中国大陆地区的司法机关。至于特别行政区的公权力机关是否会与国家公权力机关产生纠纷？理论上存在这种可能，但此处不可忽略 “国家行为和政治问题不审查” 原则———对于 “国家行为和政治问题”，司法机关并不拥有司法管辖权。 “一国两制” 之下的国家行为和政治问题，除了国防、外交等事项外，主要是中央对特别行政区行使的各项权力， “譬如中央人民政府任命行政长官，中央人民政府根据行政长官的提名任命政府主要官员，中央人民政府特别许可外国军用船只进入港澳，以及全国人大修改《基本法》，全国人大常委会解释《基本法》和增减列于附件三的全国性法律等”③。目前，《宪法》对特别行政区的适用可表现为三种形式：第一，立法适用。所谓宪法立法适用， “是指国家立法机关或者其授权的法定机关，依据宪法的规定，按照法定权限和程序制定法律法规的活动。”④ 对于特别行政区而言，全国人民代表大会依据《宪法》第３１条制定９５０①②③④张千帆：《论宪法效力的界定及其对私法的影响》，《比较法研究》２００４年第２期。童之伟：《宪法适用应依循宪法本身规定的路径》，《中国法学》２００８年第６期。王禹：《授权与自治》，澳门：濠江法律学社，２００８，第７３页。刘国：《宪政三重奏———宪法适用的三种模式辨析》，《甘肃理论学刊》２００５年第６期。

一国两制与澳门治理民主化《基本法》，充分体现了《宪法》的立法适用。第二，监督适用。中国内地语境下的宪法监督适用指的是 “以全国人大及其常委会为中心的宪法监督适用体制，处理法律、行政法规、自治条例、单行条例、地方性法规乃至司法解释、部门规章之类规范性文件的合宪性审查问题”①。全国人民代表大会分别在两部《基本法》颁布当天所进行的《基本法》的合宪性审查，是典型的宪法监督适用。此外，全国人大常委会在行使对《基本法》的解释权时，亦不得违背《宪法》及宪法原则。第三，行政适用。宪法行政适用，意指 “国家行政机关根据宪法授权制定规范性文件的活动以及进行行政管理的其他具体活动”②。这种情况在实行 “高度自治” 的特别行政区是比较鲜见的，但并非全无发生之可能。比如，《基本法》第２０条规定， “特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力”。其中，作为国家最高行政机关的中央人民政府以做出抽象行政行为或具体行政行为的方式授予特别行政区某项 “其他权力” 之时，其有权作出行政行为的依据则为《宪法》。由以上三种情形可见，《宪法》对特别行政区适用的主体仅为国家最高立法机关———全国人民代表大会及其常务委员会、国家最高行政机关———国务院。就特别行政区立法机关和行政机关而言，基于 “一国两制”、 “港人治港”、 “澳人治澳”、高度自治的特殊宪法原则，特区立法机关和行政机关仅涉及对于《基本法》的立法适用和行政适用，它们不需要也不能够绕开《基本法》而直接进行《宪法》的立法、监督和行政适用。在《宪法》的司法适用方面，尽管目前中国内地的司法机关不存在合宪的宪法司法适用，但特别行政区法院却可以对《宪法》进行 “间接司法适用”，即特区法院在审理案件时通过援引《宪法》而对《基本法》予以解释。关于这类情况，较具代表性的是澳门特别行政区终审法院于２００７年７月１８日做出的有关行政长官制定行政法规的第２８０／２００６号案件之判决③。终审法院判定行政长官制定行政法规并不违反《基本法》，从而否定了之前０６０①②③童之伟：《宪法适用应依循宪法本身规定的路径》，《中国法学》２００８年第６期。刘国：《宪政三重奏———宪法适用的三种模式辨析》，《甘肃理论学刊》２００５年第６期。《澳门特别行政区法院司法年度年报２００６～２００７》，澳门：澳门特别行政区终审法院院长办公室，２００８年６月。

第二章　特别行政区的最终权威由中级法院和行政法院对相关四桩案件①做出的裁判。而终审法院的裁判理据即援引了《宪法》，认为《宪法》是《基本法》的立法基础，《基本法》中的 “行政法规” 概念源于《宪法》， “国务院为履行《宪法》第８９条所赋予的职权或经全国人大及其常委会特别授权，可以制定设置权利、义务的创制性行政法规”②。可以认为，特别行政区法院在对《基本法》进行司法解释以及对特区其他规范性文件和行政行为进行 “违基本法审查” 时，可基于《宪法》是《基本法》的制定依据之理由，适当援引《宪法》，以达至探寻《基本法》之立法原意的目标。至此，可以明确《宪法》对特别行政区的立法适用、监督适用和行政适用之主体是全国人大及其常委会和国务院，《宪法》对特别行政区的间接司法适用之主体则是特别行政区法院。而无论是全国人大及其常委会和国务院行使的直接宪法适用，还是特区法院行使的间接宪法适用，都仅限于《宪法》对特别行政区产生直接效力的部分，《宪法》对特区发生间接效力的部分不纳入《宪法》对特别行政区的适用范围。通过分析《宪法》对特别行政区的效力和适用情况，可充分表明，《基本法》虽然是特别行政区范围内的权威法律文件，但绝不是特区的最终权威法律文件。对于特别行政区而言，拥有最终权威法律文件地位的，只能是《宪法》。第二节　特别行政区的最终权威机构一　授权　　现在须从特别行政区的高度自治层面反观特别行政区的最终权威来源。“高度自治” 往往令部分人产生错觉，以为特区自治的 “高度” 可以与赋予特区高度自治的最终权威分庭抗礼，而忽视了再高的 “高度” 也只限于治权之内。概括而论，高度自治受限于 “一国”；确切而言，高度自治受限于 “授１６０①②分别是由中级法院作出的第２２３／２００５号案件判决、第２８０／２００５号案件判决和第４８／２００６号判决，以及由行政法院作出的第３８／０５－ＥＦ号判决。骆伟建：《对澳门基本法解释方法的评析》，《 “一国两制” 与澳门特别行政区基本法的实施》，广州：广东人民出版社，２００９，第３０６页。

一国两制与澳门治理民主化权”。 “授权” 并不是 “一国两制” 研究的新课题，相反，它是解释 “一国两制” 之下中央与特别行政区关系的最为基础的概念。但遗憾的是，在《基本法》实施十余年间，肇始于对 “授权” 理解不明的争论性议题屡见不鲜，如全国人大常委会解释《基本法》的权限问题以及特别行政区政治体制决定权的归属问题等。因此，本书仍须对 “授权” 的理论问题予以梳理。（一）联邦制分权与单一制授权“一国两制” 下有关 “授权” 的法律规定可见于《基本法》第２条，“中华人民共和国全国人民代表大会授权香港／澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”。而最先对 “授权” 构成挑战的便是 “剩余权力” 之说。早在１９８６年，港区代表李柱铭等人士提出， “应在《基本法》中将明文规定由中央行使的权力和香港特区享有的权力之外的权力归香港特区行使”①，由此产生了中央与特区之间的 “剩余权力” 问题。实际上， “剩余权力” 之说只是问题的表象，始终萦绕于该问题背后的是对联邦制国家的分权与单一制国家的授权的根本区分。在联邦制国家，其立宪之初便存在着联邦与各成员州之间的纵向权力划分，分权包含着成员州与联邦分享主权之意。分权的具体做法不尽相同，如美国是在联邦宪法中列举联邦的权力，未列举的剩余权力归各州所有；加拿大则分别列举联邦和成员州／省各自的权力，并说明其余的权力归属联邦。无论做法有何差异，关键在于联邦制国家的分权最初系制宪行为。单一制国家主权不可分割，故不存在纵向分权。因此，单一制国家的制宪任务仅在于处理国家权力的横向划分，即对国家的立法、行政与司法等权力关系施以设计和安排。单一制国家之地方亦不同程度地享有权力，但地方权力无一不是受惠于中央授予，地方并无任何本源性权力。由于在授权关系下的中央与地方权力分配并不关涉主权划分，故授权是在宪法框架之下运作的国家行为。意即，授权是国家立法机关行使的权力，而非制宪机关承担的任务。一言以蔽之， “联邦制下的分权是宪政的前提，而单一制下的授权是宪２６０① 王叔文主编《香港特别行政区基本法导论》，北京：中共中央党校出版社，１９９０，第１１６页。

第二章　特别行政区的最终权威政的结果”①。自１９４９年９月２１日中国人民政治协商会议代表社会各界通过《共同纲领》这一具有临时宪法性质的法律文件以来，中华人民共和国虽历经数次修宪，但从未改变中国的单一制国家结构形式以及在此结构形式之下的以“授权” 为纽带的中央与地方之间的权力关系。倘若由于特别行政区的设立而引发国家结构形式的变动，进而出现纵向分权问题，则必然需要事先对中国的《宪法》进行相应修改。而事实已经证明，此种情形并未发生———１９８２年修改后的《宪法》仅增设了第３１条这一项授权性条文，授权全国人民代表大会按照具体情况制定法律以规定特别行政区实行的制度。从这一层面亦清晰可见， “一国两制” 下中央与特别行政区之间的权力关系仍未脱离“授权” 之基本框架。既然如此， “剩余权力” 之说又何以产生呢？大抵有两方面原因。一方面，受《中英联合声明》第３条第２款（对应《中葡联合声明》第２条第２款）之误导。该款写道， “香港特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府，除外交和国防事务属于中央人民政府管理外，享有高度自治权。” 由于该款 “除……外” 的表述格式，容易使人认为除外交和国防事务外，剩余的权力均属于特别行政区高度自治的范围。但这一假设并不成立，这是由于：其一，从《中英联合声明》文本自身的逻辑观察，如果第３条第２款已然全部交代了中央与特区的权力关系，就不会在随后的第３款指出特区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，因为这些权力自然已包含在除外交和国防事务以外的其他事务和权限之内，无需重复规定；同时更不应该在第４款规定行政长官由中央人民政府任命，担任主要职务的官员报中央人民政府任命，因为任命特区行政长官及主要官员已超出了外交与国防事务的范围。可见，《中英联合声明》第３条第２款仅仅是一个原则性而非确切性的规定。其二，本章第一节已清楚指出，《中英联合声明》仅为《基本法》的材料渊源，并非效力渊源。即便《中英联合声明》与《基本法》存在个别表３６０① 李元起、黄若谷：《论特别行政区制度下的 ‘剩余权力’ 问题》，《北方法学》２００８年第２期。

一国两制与澳门治理民主化述上的不一致，作为法定依据的也只能是《基本法》，而不应是《联合声明》。另一方面，也是须引起注意的一个方面，之所以 “剩余权力” 的说法具有一定的迷惑性，是由于《基本法》第２０条指出： “特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及／或中央人民政府授予的其他权力。” 其中的 “其他权力” 传递了一个信息，即似乎尚存在着未由《基本法》明文列举的而可以由特区行使的剩余的权力。就是说，较之于分辨 “剩余权力” 与 “授权” 之间的差异，人们更为需要的是对于《基本法》第二十条之 “其他权力” 的深入理解和界定。如果缺乏对 “其他权力”的科学认识，除却 “剩余权力”，还会出现 “保留权力” “遗漏权力” 等其他纷杂概念———事实上，这些概念既已出现。此处便通过比对各种概念，以辨认 “其他权力” 的特征。首先，观察《基本法》第二章 “中央与特别行政区的关系” 可以发现，第二章实为一套结构完整的体系：它首先概括式地指出特别行政区享有高度自治权；而后一一列举特区高度自治权的具体内容，主要是行政管理权、立法权及独立的司法权和终审权；最后则以 “兜底性条款” 的形式补充说明特别行政区可享有全国人大及其常委会和中央人民政府授予的其他权力。不仅如此，在先于第二章的第一章总则中，《基本法》便开宗明义地指出，特别行政区享有的高度自治由全国人民代表大会授权。此订定法律时的精心安排，实际上已清晰表明，特别行政区所享有的高度自治权是以中央对特区的授权为根本前提的，基于 “授权” 关系，特别行政区享有的高度自治本质上是治权，中央确实还可以授予特区未在《基本法》中列举出的其他权力，但所有 “其他权力” 都不得超出治权的范畴。其次， “其他权力” 既非 “剩余权力”，亦非 “保留权力”。严格说来，只有美国模式才产生典型的 “剩余权力”，因为美国联邦宪法只列举了联邦的权力，未列举的归属于成员州的权力是名副其实的 “剩余权力”。而加拿大模式所产生的其实是 “保留权力”，因为加拿大联邦宪法既列举了联邦权力，也列举了成员州／省的权力，又另行规定未获列举的权力由联邦保留。可见， “保留权力” 之概念较 “剩余权力” 更为狭窄。但无论是 “剩余权力” 还是 “保留权力”，皆建基于联邦制国家的纵向分权模式，在前提上即与单一制国家下因 “授权未竟” 而出现的 “其他权力” 存在本质区别。此４６０

第二章　特别行政区的最终权威外，从更精细的层面而论，成员州拥有 “剩余权力” 的多少取决于联邦占有的权力，联邦被列举的权力越多，剩余给州的权力便越少，反之同理；但单一制下，中央的权力是固有的，中央授予特区多少 “其他权力”，特区便获得多少 “其他权力”。就 “保留权力” 而言，不经明确规定，则 “保留权力” 便无归属；而 “其他权力” 即便不另行说明，在其被授予特区之前也当然地归中央所有。再次， “其他权力” 也不宜视为 “遗漏权力”。 “遗漏权力” 大致有两种情形：一是因立法者在主观上根本未意识到，而导致的立法疏漏；二是立法者意识到了自身认知的局限，为使立法适应不断变化的社会实际，而以“兜底性条款” 涵盖未知的可能性。第二种情形与《基本法》第２０条在形式上存在共性，但两者仍不尽相同：前者通常是以 “列举＋兜底性条款”的形式呈现，而《基本法》第二章的结构则是 “概括＋列举＋兜底性条款”，概括性条款说明了 “兜底性条款” 所涵盖的中央可能另行授予特区的权力并非不可穷尽，其范围被严格限制在治权之内，只不过是一种自治程度较高的治权。最后，需要说明的是，《基本法》第２０条涉及的全国人大及其常委会和中央人民政府的另行授权行为存在多重限定。其一，根据授权明确性原则，另行授权之 “其他权力” 必须采纳一事一授权的方式，不可以 “一揽子” 概括授权。其二，全国人大及其常委会须对其另行授权行为的合宪性与 “合基本法性” 予以审查。其三，根据２０００年颁布实施的《中华人民共和国立法法》第８条所设定的法律保留原则，涉及国家主权和特别行政区制度的事项只能制定法律。这就排除了中央人民政府就有关国家主权和特别行政区制度的事项通过制定行政法规对特区进行授权的合法性。除国家主权和特区制度外，中央人民政府可就特别行政区的有关事项以做出抽象行政行为或具体行政行为的方式适当授予特区 “其他权力”，但全国人大常委会有权对中央人民政府做出的行政行为进行合宪性与 “合基本法性” 审查。（二）授权的两重属性“授权” 不仅是中央与特别行政区权力关系的纽带，一定意义上，它更是理解《基本法》和 “一国两制” 的关键钥匙。中央与特别行政区的权力５６０

一国两制与澳门治理民主化关系固然重要，但专注于权力关系往往会导致中央与特区关系的潜在紧张。因为若要让权力免于与 “利益” “争夺” 等字眼相裹挟，实非易事。结果，尽管 “授权” 取代了 “分权” 而深入人心，特区与中央仍难免陷于权力的“要” 与 “给” 的家庭式思维怪圈，而这本身即违背了现代法治精神。的确，中央授权特别行政区实行高度自治，但特别行政区享有的高度自治权究竟是一种权力（ｐｏｗｅｒ）① 还是一种权利（ｒｉｇｈｔ）② 呢？本书这一部分便从此问题着手。新分析法学派代表人物哈特（ＨｅｒｂｅｒｔＨａｒｔ）在其力作《法律的概念》一书中，提出了法律存在着主要规则与次要规则这一颇具启发意义的命题。哈特所界定的 “主要规则” 是指设定义务的规则， “次要规则” 是授予权力的规则。他指出， “主要规则作为一种控制形式普遍存在于简单社会形态中。而在一个较复杂的社会中，光有设定义务的主要规则显然是不够的，还需要针对这些规则的合法性、有效性和适用性等而设定的次要规则”③。可以认为，在前现代社会，统治者通过制定法律而设定社会群体的义务，指出人们应当做什么和不应当做什么，那一时期的法律被当做社会控制的手段，因而更近乎于 “律法” 或奥斯汀（ＪｏｈｎＡｕｓｔｉｎ）意义上的 “作为命令的法”；当 “天赋权利” 的启蒙观念逐渐兴起，统治者所制定的设定义务的法律是否侵害到人民的 “天赋权利” 便关涉到统治者制定法律的正当性基础，于是次要规则应运而生，次要规则实际上是通过订立规则而对统治者／主权者的权力予以限定，因此是规则的规则。从另一个角度讲，如果没有统治者／主权者对人民权利主张的承认，就不会有限制统治者／主权者权力的次要规则的诞生。对于哈特的次要规则的成因分析，令我们意识到， “授予权力” 总是天然地与 “承认权利” 相糅合———表面上授予的是人民对统治者／主权者的权力施以限制的权力，实际上已经暗含着对于人民所拥有的天赋权利的承认。从这个角度讲，授权之 “权” 本质上具有 “权力” 与 “权利” 的两重属性。而这对于 “一国两制” 下的 “授权” 尤为重要。如果没有中央对特别行政区高度自治权利的承认———尽管这一高度自治６６０①②③“权力” 可认为是影响他人乃至集体组织系统的能力。“权利” 可认为是以一定的承认为前提的，由其享有者自主享有的权能和利益。於兴中：《法治与文明秩序》，北京：中国政法大学出版社，２００６，第２９０～２９１页；ＨＬＡＨａｒｔ，ＴｈｅＣｏｎｃｅｐｔｏｆＬａｗ，ＯｘｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９６１，ｐｐ９７－１１９。

第二章　特别行政区的最终权威权利并非香港和澳门拥有的天赋权利，便不会有中央对特别行政区高度自治权力的赋予。而这种 “权利—权力” 的两重属性，也决定了特别行政区“义务—责任” 的双重承担。这是因为，权利总是与义务相对应，权力则需要与责任相联结。纵观《基本法》的整体安排可以看到，就 “权利—义务” 这对关系而言，由于特别行政区享有高度自治的权利，因而特区也需要承担某些义务。不过，由于特区自治的 “高度”，使得特区仅需承担最低限度的义务，即《基本法》第二十三条规定的： “特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在特别行政区进行政治活动，禁止特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。” 此外，高度自治的权利还造就了特区居民享有较之于中国内地居民更为宽泛的权利，却需履行极少的义务——— 《基本法》第三章虽名曰 “居民的基本权利和义务”，但除该章最后一条 “香港／澳门居民和在香港／澳门的其他人有遵守香港／澳门特别行政区实行的法律的义务” 外，其他条文无一不是对于特区居民权利和自由的保障。在 “权力—责任” 方面，由于特别行政区被授予的高度自治权力集中体现于特区享有的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，因此特区负有的责任也主要反映在各公权力机关行使的职权，因为 “职权” 本身便兼具 “权力” 和 “职责” 两重含义。须指出，特别行政区担负的责任又分为两层，即特别行政区公权力机关对特别行政区负责和特别行政区对中央负责。中央既然授予特区高度自治的权力，自然要求特区对中央负责。而这项责任最终是通过行政长官来实现的，这将是本书第三章需要论述的重要内容，此处不作展开。总之，当我们以 “权利—义务” 和 “权力—责任” 两重维度看待中央与特别行政区之间的关系，便会发现中央与特区的关系并不仅仅限于权力关系。中央与特别行政区更不应该被权力的 “要” 与 “给” 的家长制伦理模式所操控，而应以 “权利—义务” 和 “权力—责任” 之现代法治伦理为依托，将两者的关系导向制度化的良性轨道。二　高度自治的范围研究授权是从属性上理解中央与特别行政区的关系，而要在空间上明确７６０

一国两制与澳门治理民主化中央与特区的关系，就需要研究高度自治的范围。虽然《基本法》大致列明了中央管理的事务和特别行政区自治范围的事务，但中央与特区的管辖范围并不是由一道平面上的鸿线所简单划定，因为中央与特别行政区的关系是多层次立体的。具体说来，《基本法》对特别行政区管辖事务的规定可作三种区分：中央不干预的自治事务、涉及中央监督的自治事务以及涉及中央与特别行政区关系的事务。（一）中央不干预的自治事务《基本法》第五章和第六章规定的特别行政区经济、文化、社会、教育、科学、体育、宗教及劳工事务的几乎全部事项，第七章对外事务中的部分事项属于中央不干预的自治事务。经济事务主要包括：第一，财政独立①；第二，独立的税收制度，即特区政府不向中央人民政府缴税②；第三，自行制定货币金融政策，继续发行自己的币种③；第四，外汇政策的实行④；第五，保持国际金融中心地位⑤；第六，保持自由港地位，实行自由贸易政策⑥；第七，享有单独的关税区地位⑦；第八，自行制定工商业发展政策和劳工政策⑧；第九，自行制定航运政策和民用航空管理制度⑨；第十，自行制定旅游、环保政策；第十一，实行特区的土地法律和政策。文化和社会事务主要包括：第一，自行制定教育政策；第二，自行制定医疗卫生和医药政策；第三，自行制定科技政策；第四，自行制定文８６０①②③④⑤⑥⑦⑧⑨参见《香港基本法》第１０６条和第１０７条；《澳门基本法》第１０４条和第１０５条。参见《香港基本法》第１０８条；《澳门基本法》第１０６条。参见《香港基本法》第１１０条和第１２１条；《澳门基本法》第１０７条和第１０８条。参见《香港基本法》第１１２条和第１１３条；《澳门基本法》第１０９条。参见《香港基本法》第１０９条。参见《香港基本法》第１１４条和第１１５条；《澳门基本法》第１１０条和第１１１条。参见《香港基本法》第１１６条；《澳门基本法》第１１２条。参见《香港基本法》第１４７条；《澳门基本法》第１１４条和第１１５条。参见《香港基本法》第１２４条至第１３５条；《澳门基本法》第１１６条和第１１７条。参见《香港基本法》第１１９条；《澳门基本法》第１１８条和第１１９条。参见《香港基本法》第１２０至第１２３条；《澳门基本法》第１２０条。参见《香港基本法》第１３６条和１３７条；《澳门基本法》第１２１条和第１２２条。参见《香港基本法》第１３８条；《澳门基本法》第１２３条。参见《香港基本法》第１３９条；《澳门基本法》第１２４条。

第二章　特别行政区的最终权威化政策①；第五，自行制定新闻、出版政策②；第六，自行制定体育政策③；第七，奉行宗教信仰自由原则④；第八，自行制定专业制度⑤；第九，自行制定有关社会福利的政策⑥；第十，对民间组织的资助政策⑦；第十一，民间团体和宗教组织的活动原则⑧。对外事务主要包括：第一，特区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等适当领域以 “中国香港／澳门” 的名义，单独同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议⑨；第二，特区可以 “中国香港／澳门” 的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议；第三，特区政府依照法律给持有特区永久性居民身份证的中国公民签发中华人民共和国特别行政区护照，给在特区的其他合法居留者签发中华人民共和国特别行政区的其他旅行证件，对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境，特区政府可实行出入境管制。此外，特区政府还负责维持特区的社会治安。（二）涉及中央监督的自治事务此类事务主要体现在特别行政区立法权的行使、终审法院等相关人员的任免和特区个别对外事务三个领域。就特别行政区行使立法权而言，根据《澳门基本法》第１７条规定，特别行政区享有立法权。特区立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。又规定，全国人大常委会在征询其所属的特区基本法委员会的意见后，如认为特区立法机关制定的任何法律不９６０①②③④⑤⑥⑦⑧⑨参见《香港基本法》第１４０条；《澳门基本法》第１２５条。参见《澳门基本法》第１２６条。参见《香港基本法》第１４３条；《澳门基本法》第１２７条。参见《香港基本法》第１４１条；《澳门基本法》第１２８条。参见《香港基本法》第１４２条；《澳门基本法》第１２９条。参见《香港基本法》第１４５条；《澳门基本法》第１３０条。参见《香港基本法》第１４４条；《澳门基本法》第１３２条。参见《香港基本法》第１４８条和第１４９条；《澳门基本法》第１３３条和第１３４条。参见《香港基本法》第１５１条；《澳门基本法》第１３６条。参见《香港基本法》第１５２条第２款；《澳门基本法》第１３７条第２款。参见《香港基本法》第１５４条；《澳门基本法》第１３９条。参见《澳门基本法》第１４条第２款。

一国两制与澳门治理民主化符合《基本法》关于中央管理的事务及中央和特区关系的条款，可将有关法律发回，但不做修改。经发回的法律立即失效。该法律的失效，除特区法律另有规定外，无溯及力①。在此，特区立法机关制定的法律报全国人大常委会备案后存在两种情形：一种是全国人大常委会认为该法律符合《基本法》关于中央管理的事务及中央和特区关系的条款，则该法律在特区生效；另一种是全国人大常委会在征询其所属的特区基本法委员会的意见后，认为该法律不符合《基本法》关于中央管理的事务及中央和特区关系的条款，则可将有关法律发回，发回的法律立即失效。但无论以上何种情况，全国人大常委会都无权修改特区立法机关制定的法律，而只对相关法律施以必要监督。并且对特区立法机关制定的在内容上与中央无关的特区自治范围内的法律没有发回的权力。就终审法院而言，《澳门基本法》第８７条第４款和第８８条第３款分别规定，终审法院法官和院长的任命和免职须报全国人大常委会备案②。《香港基本法》第９０条第２款则规定，香港特区终审法院的法官和高等法院首席法官的任命和免职，还须由行政长官征得立法会同意，并报全国人大常委会备案③。此处安排 “备案” 的意图可理解为中央对于授予特区终审权的监督，但并不干涉特区法院独立行使审判权和终审权。在特别行政区对外事务领域，《基本法》规定，特区可根据需要在国外设立官方或半官方的经济和贸易机构，报中央人民政府备案④。此处的 “备案” 主要起到令中央政府知会的作用，同时也包含监督的意味，比如相关机构在性质上是否确实属于经济或贸易机构等。（三）涉及中央与特别行政区关系的事务此类事务体现在特别行政区享有之行政管理权、司法权、终审权、《基本法》的解释以及部分对外事务以及特区政制发展五个领域。在行政管理权领域，《基本法》第１６条规定，特别行政区享有行政管理权，自行处理特区行政事务⑤。但其与中央构成关联，则主要体现在两方０７０①②③④⑤参见《澳门基本法》第１７条。参见《澳门基本法》第８７条第４款和第８８条第３款。参见《香港基本法》第９０条第２款。参见《香港基本法》第１５６条；《澳门基本法》第１４１条。参见《香港基本法》第１６条；《澳门基本法》第１６条。

第二章　特别行政区的最终权威面。第一，中央人民政府任命特别行政区行政长官和行政机关的主要官员①。此 “任命” 为实质意义上的任命。即特区可根据行政长官产生办法在当地选举或协商②，但产生出的候任行政长官必须经由中央人民政府正式任命，方才产生法律效力。第二，行政长官须对中央人民政府负责③，并且此 “负责” 是一种政治上的负责。最终，这一政治上的负责是通过对特别行政区政制架构的设计而得以确保的。在司法权和终审权领域，《基本法》第１９条规定，特别行政区享有独立的司法权和终审权。特区法院除继续保持原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外，对特区所有案件均有审判权。但又规定特区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。特区法院在审理案件中遇有涉及国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，文件对法院有约束力。而行政长官在发出文件前，须取得中央人民政府的证明书④。在《基本法》解释方面，特别行政区法院在审理案件时对《基本法》关于特区自治范围内的条款自行解释。但又规定，特区法院在审理案件时需要对《基本法》关于中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由特区终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。如全国人大常委会作出解释，特区法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响⑤。在对外事务领域，特别行政区政府代表可作为中华人民共和国政府代表团成员参加相关外交谈判⑥；对以国家为单位的相关国际组织和国际会议，特区政府可派遣代表作为中国代表团成员或以适当身份参加，无论中国是否１７０①②③④⑤⑥《香港基本法》规定为 “任命”；而《澳门基本法》则规定为 “任免”，且还规定了任免检察长的权力。参见《香港基本法》第４５条；《澳门基本法》第４７条。参见《香港基本法》第４３条；《澳门基本法》第４５条。参见《香港基本法》第１９条；《澳门基本法》第１９条。参见《香港基本法》第１５８条；《澳门基本法》第１４３条。参见《香港基本法》第１５０条；《澳门基本法》第１３５条。

一国两制与澳门治理民主化已参加的国际组织，如香港／澳门以某种形式或已经以某种形式参加，中央人民政府将根据情况和需要使特区政府以适当形式继续参与①；中华人民共和国缔结的国际协议，在征询特区政府意见后，决定是否用于特区，对中国尚未参加但已适用于特区的国际协议仍可继续适用，中央人民政府根据情况和需要授权或协助特区政府作出适当安排，使其他与其有关的国际协议适用于特区②；中央人民政府协助或授权特区政府同有关国家和地区谈判和签订互免签证协议③；外国在特区设立的领事机构或其他官方、半官方机构，须经中央人民政府批准，外国机构在特区设立机构之情况须取决于该国与中华人民共和国的外交关系的建立情况④。在特别行政区政制发展方面，就《基本法》附件一 “行政长官产生办法”的修改而言，由于原条款规定，行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员２／３多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准⑤。因此，行政长官产生办法的修改显然属于中央与特区关系的事务，即特区主导修改办法的法案，但全国人大常委会须作出实质性的批准或不批准。至于《基本法》附件二 “立法会产生办法” 的原条款中规定，立法会的产生办法如需修改，须经立法会全体议员２／３多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会备案⑥。故原先认为全国人大常委会对立法会产生办法的修改法案没有决定权。但由于２００４年４月６日，全国人大常委会就相关问题作出了解释，其中指出 “是否需要进行修改，香港特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告，由全国人民代表大会常务委员会依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第４５条和第６８条规定，根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定”⑦。而前全国人大常委会法律工作委员会副主任李飞在说明会上更指出： “香港政治体制的发展，涉及中央和特别行政区的关系……是否需要修改和如何修改，决定２７０①②③④⑤⑥⑦参见《香港基本法》第１５２条；《澳门基本法》第１３７条。参见《香港基本法》第１５３条；《澳门基本法》第１３８条。参见《香港基本法》第１５５条；《澳门基本法》第１４０条。参见《香港基本法》第１５７条；《澳门基本法》第１４２条。参见《香港基本法》附件一；《澳门基本法》附件一。参见《香港基本法》附件二；《澳门基本法》附件二。《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》，２００４年４月６日。

第二章　特别行政区的最终权威权在中央。”① 由此看来，尽管《基本法》附件二相关条款使用了 “备案”之表述，但仍有必要认为香港特区立法会产生办法的修改属于涉及中央与特区关系的事务。至于２００４年全国人大常委会作出的解释对澳门特区立法会产生办法的修改是否具有法律约束力，似应持否定态度。但由于此次释法所表达出的 “特区政制发展系涉及中央与特别行政区关系的事务” 这一基本理念已相当明显，故澳门特区立法会产生办法的修改不可认为不属于中央与特区关系的事务。通过细致区分，中央与特别行政区之间的多层次立体关系更清晰可见。这也从侧面说明，高度自治绝非完全自治，中央就涉及中央监督的事务和中央与特区关系的事务依法进行干预，亦非侵犯特区的高度自治。明确这一基本事实，无疑对中央与特别行政区在 “一国两制” 安排下的和睦相处大有裨益。据此，特别行政区高度自治权来源于中央授权；特别行政区既要对中央履行应尽的义务，又须对中央担负一定的责任；中央亦有权就涉及中央监督的事务和中央与特区关系的事务对特别行政区施以法定干预甚至行使决定权。显然，特别行政区的最终权威在中央。由于依照《宪法》规定，全国人民代表大会在国家机构体系中居主导地位———全国人大是国家的最高权力机关，行使国家立法权，国家主席和副主席皆由全国人大选举产生，根据国家主席的提名，全国人大决定国务院总理的人选，国务院是全国人大的执行机关等等，故特别行政区的最终权威机构有理由被认定为全国人民代表大会及其常设机构即全国人民代表大会常务委员会。反观《基本法》，由于全国人大常委会在根本上享有对《基本法》的解释权，全国人大拥有对《基本法》的修改权，这也足以证明 “一国两制” 下的特别行政区的最终权威机构是全国人大及其常委会。第三节　小结（１）本章研究特别行政区的最终权威，包括特别行政区的最终权威法３７０① 李飞： “关于《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释（草案）》的说明”，２００４年４月２日。

一国两制与澳门治理民主化律文件和特别行政区的最终权威机构。在 “一国两制” 安排下，若单纯研究中央与特别行政区之间的权力关系，容易使人们忽视权力背后更能体现社会组织结构本质的权威系统。权威建立在被领会的 “统治权利” 基础之上，它是通过被统治者一方道义上的服从义务致使顺从的。同时，具有权威又意味着具有支配、统治和管辖的权力。对特别行政区而言，在领会中央 “统治权利” 的基础上看待中央所具有的支配、统治和管辖权力，是处理特区与中央关系的关键环节。香港和澳门的困难在于，它们所持的权威观与中国执政者对权威的理解不尽相同。（２）《宪法》作为《基本法》的上位法律文件是《基本法》的效力渊源，而《联合声明》则可视为《基本法》的材料渊源。为避免《基本法》冲击单一制国家《宪法》的至上性和唯一性以及避免《基本法》与联邦制国家的州宪法发生混淆，不主张将《基本法》称为特别行政区的 “小宪法”，而应称其为特别行政区的宪制性文件。（３） “宪法效力” 与 “宪法适用” 是一组既相关联又相区别的概念。整部《宪法》皆对特别行政区发生效力，具体可分为两类：直接效力和间接效力。《宪法》对特别行政区发生直接效力，是指《宪法》中的特定部分对特区产生的效力与对中国内地产生的效力不存在任何差别，特别行政区与中国内地共同接受《宪法》中这几个部分的直接约束；《宪法》对特别行政区产生间接效力，是指《宪法》中的特定部分根据特殊宪法原则优先于一般宪法原则的原理而由《基本法》优先对特区发生直接效力，《宪法》中的这部分内容则无需通过与特区构成具体法律关系来实现其对特区的效力。《宪法》对特别行政区适用的主体仅为国家最高立法机关和行政机关。特别行政区法院可以对《宪法》进行间接司法适用。特区立法机关和行政机关仅涉及对于《基本法》的立法适用和行政适用。《宪法》对特别行政区发生效力和适用情况，充分说明《基本法》虽然是特别行政区范围内的权威法律文件，但绝不是特区的最终权威法律文件。对特别行政区而言，拥有最终权威法律文件地位的只能是《宪法》。（４） “授权” 与 “剩余权力” 存在本质区别。授权体现了单一制主权国家之地方权力的来源，表明地方拥有的权力并不是本源性权力。剩余权力则是联邦制国家之联邦与州之间分权的产物，分权具有共享主权之意。中央授予特别行政区的所有权力本质上都没有超出治权的范围。中央对特别行政４７０

第二章　特别行政区的最终权威区高度自治的授权具有 “权利—权力” 的两重属性，也决定了特别行政区“义务—责任” 的双重承担。特别行政区的高度自治不是完全自治，《基本法》对特别行政区管辖事务的规定包括中央不干预的自治事务、涉及中央监督的自治事务以及涉及中央与特别行政区关系的事务三个层面。特别行政区的最终权威在中央，全国人民代表大会及其常务委员会是 “一国两制”之下特别行政区的最终权威机构。５７０

一国两制与澳门治理民主化第三章　特别行政区的政治与治理“政治” 之维从来不可被排除在 “一国两制” 理论研究之外，这首先是由 “一国两制” 作为基本国策的政治属性决定的———国家政策总是用以确立体现国家意志的权威决策。在支配型政治之下， “治理” 即是要通过进行管理或实施控制，以确保权威决策的贯彻执行。自由主义者对特别行政区“治理” 背后的 “政治” 的指责，与其对特区最终权威归属中央的质疑，实际上是同一硬币的两个面。“一国两制” 之下的 “高度自治” 造就了特别行政区的治理方式是透过中央最低限度的权力渗透和特区最大程度的自我管理来实现的，这意味着特别行政区的 “政治” 之维既包括特区 “治理” 背后的 “政治”，即因主权而产生的支配型政治，亦涉及特别行政区内部的 “政治”，即特区内部的参与政治。因此，问题已不在于 “政治” 是否应该存在，而是两种 “政治”究竟如何在特别行政区共存。第一节　特别行政区的 “政治—治理” 模式一　特别行政区的双层政治　　从最为中性的层面而论，否认 “政治” 的存在无异于不承认社会结构和内容的多层次、多元化以及由此引发的分歧与摩擦的客观存在——— “哪里有自发的同意或自然的和谐，哪里就不可能有政治”①。基于此，我们姑且可将特别行政区内部以及中央与特别行政区之间各种分歧及摩擦的协调机制称作 “政治”。有关中央与特别行政区之间的协调机制是否确有必要存在的疑问，则既６７０① 〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第６０页。

第三章　特别行政区的政治与治理是一个假问题又是一个真问题———说它为 “假”，是由于稍具成熟认知的人士都能够正视处在 “一国两制” 之下的中央与特区之间存在各种分歧与摩擦的可能性及其正常性；言其为 “真”，则是因为对于一部分人而言，中央与特区之间关系的 “理想类型” 正是令两者不构成关系。这种 “理想类型”固然有其发端的缘由，但从学术研究的角度，我们所从事的一切研究都不得不以现实而非各种名义的虚构 “理想” 为据。（一）支配型政治应该说， “一国两制” 是一种较为典型的有关处理国家统一问题的现代国家整合模式。其典型性在于，中国内地与香港、澳门的整合动力并不是内生性的，而是以国家主权作为整合的正当性根据。必须指出，中国语境下的 “国家主权” 在现代的确立，是通过 “君主主权” 与 “人民主权” 观念的合流而最终实现的。中华帝国所延续的君主主权的本质是一种 “不受法律约束的，对公民或臣民进行统治的最高权力”①，它要求由单一的权力中心拥有并行使，方可保障国家秩序的统一和社会的安定。新民主主义革命所派生的人民主权令这一最高权力转由作为整体的人民所有，并经由制定宪法完成人民主权的合法性确认。但由于 “人民” 这一人格化主体具有不可分割性，人民的代表机关便在事实上行使了这一脱胎于国家主权之本源性权力的国家权力。换句话说，宪法实际上是通过对人民主权的法定承认而完成了单一权力中心的行使者由君主向人民代表机关的过渡。国家权力作为不可分割的主权的实体表现形式所衍生出的至高性和统一性，则经由现代单一制国家结构理论而得以继承。与此同时，中国近代以来饱受列强侵犯的危难史造就了现代中国国家主权与民族主义的天然联姻，近代民族危难的惨痛经验已转化成现代中国的集体记忆，赋予维护现代中国国家主权以道德含义。刘小枫曾指出， “在现代之后，现代的国家主权仍然需要有世俗的神性权威，民族神话和由此维系起来的民族同质的共同体，就是这样的权威”②。很难分清究竟是现代国家主权对于权威的需求塑造了中国的民族主义还是后者不自觉地具有了权威力７７０①②〔美〕乔治·霍兰·萨拜因：《政治学说史》（下），盛葵阳、崔妙因译，北京：商务印书馆，１９８６，第４６２页。刘小枫：《施密特论政治的正当性》，舒炜编《施米特：政治的剩余价值》，上海：上海人民出版社，２００２，第１３９～１４０页。

一国两制与澳门治理民主化量，但能够肯定的是，现代中国国家主权的权威确立必然包含着关涉民族利益的道德正当性。作为主权之实体表现的国家权力也因此而平添了一层道德合理性。主权权威的道德正当性支撑，以及至高统一的国家权力的道德合理性依托，决定了国家权力支配型政治整合。按照蜚声世界的德国社会学家韦伯（ＭａｘＷｅｂｅｒ）的理解，支配系基于权威， “ ‘支配者’ （单数或多数）所明示的意志（ ‘命令’）乃是要用来影响他人（单数或多数的 ‘被支配者’）的行动，而且实际上对被支配者的行动的确也产生了具有重要社会性意义的影响———被支配者就像把命令的内容（仅只为了命令本身之故）当作自己行动的准则”①。那么， “一国两制” 之下的特别行政区又需遵循何种国家意志并将其作为特区自身的行动准则呢？我们探寻到的是一个富有张力的答案，因为中央所欲施以支配的特区行动准则既难以穷尽又已被规范。透彻地讲，此规范至今亦未超出２０世纪８０年代邓小平对香港提出的限定：一要坚持维护中国内地的社会主义主体地位不动摇；二要保持特别行政区的政治稳定和经济繁荣。显然，要实现这两个规范性目标，其中包含的具体内容又难以穷尽列举。这并不是说中央对特别行政区的政治支配是无限的，相反，这种支配饱含高度克制的意味。从最宽泛的角度讲，它为特别行政区名副其实地行使高度自治权留下了广阔空间。（二） “行政吸纳政治” 的启示香港著名学者金耀基曾将２０世纪８０年代以前的香港政治模式概括为“行政吸纳政治”，即 “‘行政吸纳政治’ 是指一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的 ‘精英整合’，此一过程，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来”②。如果说，中央对特别行政区的国家整合通过中央权威下的支配型政治而得以运转，那么特别行政区内部的政治整合又需依靠何种机制来促成呢？ “行政吸纳政治” 实际上８７０①②〔德〕马克斯·韦伯：《支配社会学Ⅰ》，康乐、简惠美译，台北：远流出版事业股份有限公司，１９９３，第７页。金耀基：《中国政治与文化》，香港：牛津大学出版社，１９９７，第２７页。

第三章　特别行政区的政治与治理指向的正是区域内部的政治整合。对此，另一位香港学者刘兆佳则更为直接地触及此问题，他将港英时代的香港总结为一个 “低度整合的社会”，认为“香港社会结构的三个主要特征是：有一个自主的官僚政府，有一个原子式（组织松散）的华人社会，并且这两者之间的联系较弱。因此，香港的特点表现为一个低度整合的社会政治体系”①。无论是 “行政吸纳政治” 抑或 “低度整合社会”，都从不同侧面部分描述了英国统治下的香港政治生态，至于这两种概括是否适用于澳葡时代的澳门，本书随后将作集中探讨。此处须解决的问题是，一国两制下的中央与特别行政区的政治整合与特别行政区内部的政治整合之间的结构关联和各自的属性定位。北京大学法学教授强世功曾一针见血地揭示出 “行政吸纳政治” 所包含的双层 “政治”： “这个理论模式存在的问题是将１００多年来漫长的政治演变压缩到平面的并列叙述中，仿佛这些吸纳是在同时发生的。 ……如果省略掉这些历史演变，就看不到这种不同的 ‘吸纳’ 背后所隐藏的 ‘政治’。换句话说， ‘行政吸纳政治’ 恰恰遮蔽了 ‘行政吸纳’ 本身的政治意含。 ……其实，谁都知道港英政府最大的政治就在于港督的殖民统治，这个政治是 ‘行政’ 无法吸纳的。 ……可见，这里行政所要吸纳的 ‘政治’ 不是韦伯所谓的支配或统治的政治，不过是 ‘参与政治’ 或 ‘咨询政治’。”②应该看到，主权移交以后，隐藏在 “行政吸纳” 背后的殖民统治已不复存在，而中国恢复对香港和澳门行使主权，在性质上更不可与英葡两国对香港和澳门实行的殖民统治同等视之。但回归后的特别行政区却仍然客观存在着双层 “政治” ———支配型政治和参与政治。前者作为中央与特别行政区之间的整合模式，直接关涉到国家主权及国家权力；后者以特别行政区的内部整合为主要方式，由于它并不以影响中央权力为宗旨，而仅仅是特区居民影响特区内部公共决策的手段，因此严格而论，它是一种 “非主权性”的参与政治。９７０①②刘兆佳：《低度整合的香港官僚政府与华人社会》，张静主编《国家与社会》，杭州：浙江人民出版社，１９９８，第４２页。强世功：《 “行政吸纳政治” 的反思———香江边上的思考之一》，《读书》２００７年第９期。

一国两制与澳门治理民主化二 “行政主导” 解析在特别行政区范围内，特区政治体制看似只与特区的内部政治相关。但由于特别行政区是 “一国两制” 之下的地方行政区域而非独立的政治实体，因此特区政治体制必然包含着来自中央的支配型政治。这正是 “行政主导”被造生的根源。此处所讲的 “行政主导” 是对《基本法》关于特别行政区政治架构的特征总结，而事实上 “行政主导” 一词并未出现在《基本法》的明文表述之中。有关 “行政主导” 制度设计之初衷的最早官方解说，可追溯到１９９０年香港特别行政区《基本法》起草委员会主任姬鹏飞在七届全国人大三次会议上所做的报告，他指出， “行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合；为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约”①。不过，这段简短论述对 “行政主导” 实际运作以来的指导意义似远不足够，这自然与《基本法》的政策性法律特征不无关联。（一）处在双层政治中的 “行政主导”若要深刻理解一项制度安排，便不可只知其果不知其因，而欲求得其因，又需要依循恰当的路径。在很大程度上， “政治—治理” 模式正是用以观察 “行政主导” 的必经之路。这一模式要求我们摆脱西方三权分立理念的桎梏，以纵向视线认识 “行政主导” 架构的内在逻辑，而非囿于特区内部的横向权力分配。首先，续接本书第二章关于授权两重属性的论述，在 “权力—责任”面向中，中央对特别行政区高度自治权力的授予，决定了特别行政区需要对中央负责。由于授权本身即源于中央的支配型政治权威，因此特区对中央所负之责必然为政治责任。这正是特区 “治理” 背后的 “政治”。其次，行政居于主导，是与 “一国两制” 下的特别行政区行政权的性质直接相关的。《基本法》第２条指出，特别行政区享有 “行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”。对于 “一国两制” 框架内的 “行政权” 与０８０① 姬鹏飞：《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉及其有关文件的说明》，１９９０年３月２８日。

第三章　特别行政区的政治与治理“行政管理权” 的差异须作如下解读：行政权是国家政权和社会治理权的综合，因特别行政区仅享有治权，故作为国家政权性质的行政权不归特区所有，特区只享有治理权性质的行政管理权。中央与特区对行政权的共享，使得特区行政权成为了一条贯通中央与特区的权力管道，勾连着中央的 “政治” 与特区的 “治理”。而这一功能是特区司法权和立法权均不具备的———中央出于对高度自治下的特区法律传统的尊重，放弃了对于特区的司法终审权，故司法终审权止于特区；由于全国人大制定《基本法》，特区立法机关制定特区法律，除特区立法机关制定法律不得与《基本法》相抵触这一限定外，很难在特区立法权中寻得中央与特区的有效连接点。再次，最终由行政长官肩负起沟通中央与特区的责任，既是历史的选择，也是现实的选择，但归根结底是现实的选择。因为要使特区负起实质的责任，就必须将实际权力交由一个具体的人而不是一个抽象或松散的组织机构，那么这个人只能是特区行政长官。通常人们惯于用港英和澳葡时代的总督制类比 “行政主导” 的政制架构，以此说明其中的历史承接性。但人们忽略了一个重要关节———总督制与 “行政主导” 的根本分殊并不在于其各自的行政与立法结构差异或总督与行政长官的权限分别，而在于总督制下的港英／澳葡政府与主体华人社会是根本异质的；但 “行政主导” 中的政府与社会实为同质体。进一步地讲，总督制通过 “行政吸纳政治” 而消除了华人社会的参与政治，实际上根源于殖民政府无须关涉其治下的社会政治整合，事实上，华人社会在殖民时代充其量仅实现了 “低度整合”；但主权移交令特区政府转变为 “临民” 的政府，它需要面对特区内部的政治整合并且置身其中。因此，无论在性质上还是在任务上，总督制都不可与 “行政主导” 的政制架构同日而语。（二）行政长官负责制即便将 “行政管理权” 与 “行政权” 严加区分之后， “行政主导” 也并不意味着整体的行政管理权在特别行政区政治体制中占据主导，还须将特区首长与特区行政机关分而论之。１特区首长的政治责任前文谈到，特别行政区的行政权作为一条贯通中央与特区的权力管道，沟通着中央的 “政治” 与特区的 “治理”。而在这条管道中起着承上启下、上传下达作用的，正是行政长官。但须留意，此处所指的行政长官是作为特１８０

一国两制与澳门治理民主化别行政区首长的行政长官，并不是作为特区政府首长的行政长官。根据《基本法》规定，行政长官具有双重地位，但只有作为特区首长的行政长官①，代表特别行政区，对中央人民政府和特别行政区负责。而作为特区政府首长的行政长官②，本质上只是特区行政机关的组成部分。作为特别行政区首长的行政长官，处于特区政治体制中的权力核心地位，统领特区的行政、立法和司法机关。由于特别行政区对中央负有政治责任，因此作为特别行政区代表的行政长官对中央所负责任也必然是政治责任。概括说来，这种政治责任主要表现在两大方面：第一，负责执行《基本法》。 “ 《基本法》是全国人民代表大会制定的全国性法律，也是中央对特区管制的法律基础。《基本法》能否得到完整全面的执行，事关 ‘一国两制’ 成败，行政长官作为特区的最高首长、中央在特区的代表，决定了他有权力和责任负责执行《基本法》，也体现行政长官对中央的负责。”③ “行政长官负责执行基本法，就是要确保特区立法机关、行政机关、司法机关严格按照《基本法》，制定法律，执行法律，适用法律。行政长官对立法机关制定的有违《基本法》的法律，可以不签署法案，并发回立法会重新审议。对行政机关作出不符合《基本法》的行为，可以直接纠正。对司法机关在适用《基本法》时，就《基本法》所作解释有争议或疑问时，可以提请全国人大常委会解释《基本法》的有关条文。”④第二，负责维护特别行政区的整体利益。根据《基本法》规定，行政长官负责签署立法会通过的法案，公布法律⑤。但行政长官如认为立法会通过的法案不符合特别行政区的整体利益，可在９０日内发回立法会重议⑥。立法会如以不少于全体议员２／３多数再次通过原案，行政长官仍拒绝签署，可解散立法会，但如若再一次拒绝签署重选的立法会通过的受争议原案，则２８０①②③④⑤⑥参见《香港基本法》第４３条；《澳门基本法》第４５条。参见《香港基本法》第６０条；《澳门基本法》第６２条。骆伟建：《论特别行政区的行政主导》，《澳门公共行政杂志》第６０期，澳门：澳门行政暨公职局，２００３。骆伟建：《论特别行政区的行政主导》，《澳门公共行政杂志》第６０期，澳门：澳门行政暨公职局，２００３。参见《香港基本法》第４８条第３项；《澳门基本法》第５０条第３项。参见《香港基本法》第４９条；《澳门基本法》第５１条。

第三章　特别行政区的政治与治理行政长官必须辞职①。又规定，立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或行政长官认为关系到特别行政区整体利益的法案，经协商仍不能取得一致意见的，行政长官可解散立法会②。顺便说明， “行政长官认为关系到特别行政区整体利益的法案” 系《澳门基本法》之表述，而《香港基本法》写为“重要法案”，由于《香港基本法》先于《澳门基本法》制定，可以认为后者是对前者的改进，以令立法意思更为明确，故可将香港的 “重要法案”同样理解为 “行政长官认为关系到特别行政区整体利益的法案”。细查《基本法》便可发现，唯上述两种涉及特区整体利益的情形（财政预算案显然是涉及特区整体利益的法案中的一类）可引发行政长官辞职或立法会被解散的后果，足见特区整体利益事关重大，也是行政长官须负责的重要事项。不过，《基本法》并未解释什么是 “特别行政区的整体利益”，这就需要从“一国两制” 的总体旨意中寻踪觅迹。笔者认为，基于本书之前的种种论述，有理由将 “特别行政区的整体利益” 归纳为 “坚守高度自治，并确保特区政治稳定和经济繁荣”。这实际上也充分体现了作为特区首长的行政长官对中央所负之政治责任。２特区首长主导作为特别行政区首长的行政长官由于肩负对中央的政治责任，因此须在特区政治体制中居主导地位。换言之，正是由于中央需要特别行政区对其负起实质的政治责任，才在特区政制安排中令行政长官不仅具有特区政府首长的身份，更享有特区首长的地位。因此， “行政主导” 的核心是特区首长主导。特区首长主导体现为作为特区首长的行政长官享有可统领特区行政、立法及司法机关的广泛职权。尤其体现在行政长官在前文所述两种情形中具有解散立法会的权力。但同时，由于 “主导” 不等同于 “专权”，故《基本法》亦规定了特区立法机关对行政长官的权力施以一定的制约。这主要表现为：第一，行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次③。这就促使行政３８０①②③参见《香港基本法》第４９条、第５０条、第５２条第２项；《澳门基本法》第５１条、第５２条第１项、第５４条第２项。参见《香港基本法》第５０条第１款；《澳门基本法》第５２条第１款第２项。参见《香港基本法》第５０条第２款；《澳门基本法》第５２条第３款。

一国两制与澳门治理民主化长官在动用解散立法会的权力时须审慎考虑，避免不必要地预支这项权力。第二，当行政长官两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员２／３多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署；或当立法会拒绝通过财政预算案或关系到特区整体利益的法案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案时，行政长官必须辞职①。第三，如果一定比例（香港为１／４，澳门为１／３）的立法会全体议员联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过调查或决议，立法会可委托终审法院组成独立的调查委员会进行调查，并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员２／３多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定②。意即，只有当行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职时，立法会才具有对行政长官提出弹劾案的权力，且前提是经由终审法院独立调查委员会之调查确认，但立法会并无对行政长官的弹劾权，因最终决定权仍在中央人民政府。从上述三条规定可见，前两条主要以行政长官自我权衡的自律方式实现对行政长官权力的限制，而第三条涉及的立法会对行政长官的弹劾权又为有限权力，故只能说特区立法机关对行政长官的权力构成了一定制约，但不足以称之为 “制衡”。由此，作为特区首长的行政长官的主导地位得以确立。此外，就澳门特别行政区行政长官制定行政法规的身份定位问题，还需作补充说明：众所周知，《澳门基本法》第５０条第５项规定行政长官可制定行政法规并颁布执行，并且澳门特区终审法院在２００７年的司法判决中确认了行政长官制定独立行政法规的权限，那么，行政长官究竟是作为特区首长还是作为特区政府首长来行使这项职权呢？笔者认为，应为前者。诚然，终审法院在作出裁判时援引《宪法》作为理解全国人大制定《基本法》之立法原意的依据，由于在中国内地，行政法规由作为行政机关的国务院制定，依照澳门特区终审法院的逻辑，澳门特区行政长官也应该是作为特区行政机关而制定行政法规。但如果这一论断成立，就无法解释在依法行政的原则之下，行政机关为何可在未经法律授权的情况下制定独立行政法规？事实上，终审法院忽略了《宪法》与《基本法》所规定的国家与特区政治体制４８０①②参见《香港基本法》第５２条第２项、第３项；《澳门基本法》第５４条第２项、第３项。参见《香港基本法》第７３条第９项；《澳门基本法》第７１条第７项。

第三章　特别行政区的政治与治理的根本差异———中央人民政府是经由全国人民代表大会选举产生的，而澳门特区行政长官和立法会则是各自通过选举等方式分别产生的（若干澳门立法会委任议员由行政长官委任产生）①。因此，只有将澳门行政法规视为由作为特区首长的行政长官制定，方可不违背依法行政的现代法治原则。当然，以上论述无论是否成立，都不影响本书认为 “行政主导” 实为特区首长主导的观点。如果以上论述成立，则澳门特区首长的主导性将更显增强。３行政机关与立法机关的消极制衡之所以始终强调特别行政区的行政管理权并非整体地在特区政制中居于主导，而 “行政主导” 的核心实际上是作为特区首长的行政长官的主导，是因为，当我们把作为特区首长的行政长官与包括作为特区政府首长的行政长官在内的特区行政机关拆分开来看待时，便会发现，特区行政机关并未占据相对于特区立法和司法机关的主导地位，而是与特区立法机关构成制衡关系。这主要表现在：一方面，特别行政区政府必须对特别行政区立法会负责，主要包括执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询；特区政府提出的财政预算案、税收等公共开支提案须经立法会批准②。另一方面，特别行政区立法会议员在依照法定程序提出法律草案时，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意③。但笔者认为，以上制度安排实际上是为特别行政区的行政机关与立法机关设置了一种消极制衡的关系，即这种制衡并没有起到应有的监督作用，更多的只是导致行政机关与立法机关运行的相互掣肘和低效。具体说来，尽管特区政府专有涉及公共开支或政治体制或政府运作的议案的提案权，但特区立法会可以针对相关法案或议案反复辩论、几经磋商、５８０①②③参见《澳门基本法》附件一、附件二。参见《香港基本法》第６４条、第７３条第２项；《澳门基本法》第６５条、第７１条第２项和第３项。参见《香港基本法》第７４条；《澳门基本法》第７５条。

一国两制与澳门治理民主化多层审议、屡屡修改，而迟迟不予通过，致使政府政策无法得到及时推行。而尽管特区政府有义务答复特区立法会议员的质询，但由于缺乏进一步的保障性规定，特区政府完全可能对质询做出无效答复。同时，当立法会议员提出涉及政府政策的议案时，行政长官亦可不予同意，且并无相关规定指出行政长官不予同意时是否需要提出合理理由，纵使要求行政长官提出合理理由，也缺乏对理由合理性的判定机制。此外，虽然形式上要求特区政府对立法会负责，但由于特区政府不是由立法会产生的，立法会无权罢免政府主要官员，更无权 “倒阁”。即便立法会有权对行政长官提出弹劾案，且行政长官果真因此而遭弹劾，亦不会影响特区政府的依然故我。换言之，立法机关很难切实对行政机关施以外部监督，唯有依靠行政长官和主要官员问责制的建立，方能形成行政机关内部的监督机制。凡此种种，最终都印证了香港大学法学教授陈弘毅对 “行政主导” 的断言： “ 《基本法》所设计的 ‘行政主导’ 政体，在实践中既可成为一个强势的政府，也可成为弱势的政府。”① 弱势的政府极易造成治理能力的低下，强势的政府由于未受到足够的监督和制约也难以实现良善治理。根本上说，行政机关和立法机关的各自能力以及它们相互配合的效率，将直接关系到特区总体的治理能力。第二节　澳门 “政治—治理” 生态的转型因本书旨在研究澳门尤其是主权移交后的澳门特别行政区的治理课题，故本节及本书第四章都将就相关论题聚焦澳门。尽管现今香港和澳门同为“一国两制” 下的特别行政区，但两地的历史和社会状况仍存诸多差异。过往有关香港的方方面面研究固然较澳门充实许多，但对香港做出的各种结论并不一定适用于澳门。虽然本书始终坚持与 “历史决定论” 保持距离，但必要的历史思维对于研究澳门问题仍不可或缺———特定的历史背景确实塑造了一个与众不同的６８０① 陈弘毅：《行政主导概念的由来》，《明报》２００４年４月２３日，第Ａ４０版；《基本法设计　未保证强势政府》，《明报》２００４年４月２４日，第Ｂ１６版；《港应迈向共识民主》，《明报》２００４年４月２６日，第Ａ２９版。

第三章　特别行政区的政治与治理澳门。然而，在大多数情况下，现代性的惯性视野通常令人不假思索地将澳门纳入普遍化之洪流，这使得澳门的特殊性表面上依稀可见，实际上却含混不清。本节所谈之 “转型”，便是基于澳门 “含混不清” 的特殊历史，以中国恢复对澳门行使主权为界，对此前和之后的 “政治—治理” 生态所进行的对照评述。一　支配型政治的加强支配型政治对一个地区的作用力总是与国家政权施加于该地区的权威和权力强度直接相关。有趣的是，截至中国恢复对澳门行使主权，此前４００余年间，无论是中国封建皇权统治还是葡萄牙殖民管治，都并未在实际上对澳门施以足够的权威和权力。（一）明清时期：中央统治权力之末端澳门自南宋时起即隶属于广东香山县。 “在葡萄牙人定居澳门的时候，乃至在此前的某个时期，这里就已经建立起了三个中国人的小村：望厦村、沙梨头和妈阁”①。从葡萄牙人登陆澳门至１８４９年澳督亚马留（ＪｏãｏＭａｒｉａＦｅｒｒｅｉｒａｄｏＡｍａｒａｌ）强行将中国官员赶出澳门，其间近３００年历史跨度中，澳门从未脱离香山县辖制。这则意味着，虽然葡萄牙人在澳门组成了 “自治城邦”，但 “中葡分治” 下的澳门华人社群始终处于中国皇权统治系统内行政区划位阶的底层。由于中国明清时期国家权力的行使仅止于县级政权，即所谓 “国权不下县”②，因此若进行严格界定，澳门华人社群的治理模式在相当漫长的历史时期都实属 “乡村自治”。至少在晚清澳门华商崛起之前，澳门华人社群仅呈现为村落生态而尚不足以构成城市样貌之情形可从另一角度获得印证。韦伯在梳理城市的概念与类型时曾谈道： “在中国，每一个城市都围有巨大的城墙。只是，在中国，许多从经济观点而言具有纯粹农村性格的聚落也一直都有城墙，虽然这些聚落就行政意义而言绝非城市；在中国，城市通常即意味着官府所７８０①②〔澳〕杰弗里·Ｃ冈恩：《澳门史１５５７—１９９９》，秦传安译，北京：中央编译出版社，２００９，第２２页。秦晖：《传统中华帝国的乡村基层控制：汉唐间的乡村组织》，黄宗智主编《中国乡村研究》（第一辑），北京：商务印书馆，２００３，第２页。

一国两制与澳门治理民主化在地。”① 在１８４９年中国政府失去对澳门的实际管辖权以前，澳门从来不是香山县衙的所在地。清政府曾于１７３１年设立县丞衙署，专理澳门事务，但该衙署最初驻扎于香山县前山寨。１７４４年县丞衙署移至澳门境内的望厦村，隶属于澳门同知，于１８４９年被迫迁出澳门。须知，县丞系县令之辅佐，专门设立县丞衙署主要因应当时排解澳门华人与据澳葡人之间的纠纷等事务所需，因此可将县丞衙署视为香山县于非常时期作非常用途之派出机构。同时，县丞衙署所另外隶属于的澳门同知全名为 “广州府澳门海防军民同知”，同知署亦驻于澳门以外的前山寨，其职责包括 “限制澳葡居住范围、审理澳门案件、处理澳门贸易、接待传教士来往、守卫澳门、抵抗入侵、打击海盗等”②。显然，澳门同知主要负责防务，且其设立主要针对据澳葡萄牙人（及其他外国人）而非居澳华人。总体而言，葡萄牙人抵澳并促使澳门开埠的历史事实的确令澳门的地位特殊化，但１８４９年以前，澳门华人聚落无论在经济形态上还是在行政地位上都仍属中国沿海之渔村的事实则不曾发生根本改变。也正因此，明清政府皆使用了当时其管理基层乡村的典型制度———保甲制，对澳门施以控制。在本地人中遴选的地保成为朝廷在澳门当地行使权力的具体执行人，主要负责维护社会治安与秩序，并协助处理澳门仆人违法、在澳城外建筑房屋、占地等事宜③。（二）澳葡时代：殖民管治权力的缺位如果说１８４９年以前澳门华人群落受到中央皇权的政治支配相当薄弱乃源于澳门地处边陲的先天条件使其必然处于中央统治权力的末端，那么澳葡时代澳门华人社群仍然只受到殖民当局的虚弱政治支配的情形则原本并不必然，但由于 “澳门以华人占绝对优势的族群结构和毗连中国内地的地理位置，使处于衰落状态的葡萄牙无法仅仅依靠暴力手段建立直接的殖民统治，而只能选择 ‘ 间接方式’”④。 “ 因此，葡萄牙人在８８０①②③④〔德〕韦伯：《非正当性的支配———城市的类型学》，康乐、简惠美译，台北：远流出版事业股份有限公司，１９９３，第１５页。黄鸿钊：《澳门同知与近代澳门》，广州：广东人民出版社，２００６，第５２页。刘芳辑《清代澳门中文档案汇编》，章文钦校，澳门：澳门基金会，１９９９。娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第２９９页。

第三章　特别行政区的政治与治理１８４９年之后，并没有采取旨在消灭种族界限、厉行文化融合的激烈行动，而是尽力利用传统社会治理资源中的自治因素实现对华人社区的松散型间接控制” ①。事实上， “长久以来，葡萄牙人对庞大的海外殖民帝国管治相当混乱与低效。殖民官吏的任命没有固定的法律可循，高级职位经常成为国内服务后的一种奖赏”②。这种情况同样显著体现于葡萄牙对澳门的殖民管治，有统计显示，在１９００～１９５０年长达半个世纪的时间里， “澳门总督的平均任职时间仅为一年零两个月”③，澳葡政府主要官员的频繁更换，使其很难在短促的任期内掌握澳门的社情民意，难以对澳门进行有效管理。同时，由于澳葡政府对澳施政方针一向是以葡国利益为归依，以维护葡萄牙在澳门的政治经济利益为宗旨，则尽可能地保持一个作用范围有限的小型政府似最为符合其殖民需要。因此， “长期以来政府向社会提供的公共产品和服务仅限于国防、司法秩序、财产所有权等极其有限的范围，基本不介入社会民生事务，甚至连古典自由主义所倡导的 ‘守夜人’ 和 ‘看门狗’ 的角色都不完全担当，某种程度上，可以说澳葡殖民政府是一个 ‘超小型政府’”④。这种情况唯到２０世纪７０～８０年代方才有所改观。简言之，葡萄牙殖民管治能力的低下，导致其权力缺位，是造成殖民当局对澳门华人之政治支配强度有限的根本原因。（三）政权移交：中央权力贯通特别行政区１９９９年中国恢复对澳门行使主权，促使澳门政治地位发生历史性转折。特别行政区的设立直接以《宪法》为依据，特别行政区的宪制性文件《基本法》由全国人民代表大会制定。依照《基本法》，特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政９８０①②③④娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第２９９页。娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第３０６页。娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第３０７页。娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第３０９页。

一国两制与澳门治理民主化府①。澳门自此成为由中央直辖的一级行政区域，澳门特区行政长官由中央人民政府任命，直接对中央人民政府负责。政治地位的大幅提升，自然使得原先 “处江湖之远” 的澳门与中央之间的距离迅速拉近，中央对澳门的政治支配强度势必随之加强。从这一角度视之，为何享有高度自治的特别行政区须深受中央支配型政治的干预和影响这一看似矛盾的问题，便迎刃而解。二　参与政治的缺席与在场首先须明确 “参与政治” 的边界———只有那些切实对公共决策构成影响的行为和活动，才可被视为真正意义上的参与政治。严格而论，政治参与者须以自身的政治权利为诉求参与到政治领域中来，如果参与者仅出于对生存权利或与政治无关的个人发展权利的追求而介入到一般性的公共事务中去，这样的行为和活动将被界定为 “公共参与” 而非 “政治参与”。用这样的标准考查澳门最近４００余年的参与政治，便会得出较为悲观的结论。一直以来，明清政府和澳葡当局都不曾为澳门华人社群创造出得以催生本土政治参与的条件。直到２０世纪７０年代，与之相关的客观环境方才略显松动，为中国恢复行使主权以后的澳门社会内部的政治参与和政治整合作出了一定准备。（一）参与政治的缺席１明清时期的简况明清时期，澳门华人聚落的 “乡村自治” 模式显然并不存在参与政治。传统中国之所以出现乡村自治，盖源于中央皇权对广袤国土中处于统治权力末端的乡村鞭长莫及，从而默许了乡村自治这一折中手段。称其 “折中”，是由于它一方面呈现出由本地人对地方事务自行管理的自治形式，另一方面又并不具备自治之实———它不是基于 “国家—社会” 二元理念而实现的地方自治，更不起因于乡村群落对自治权利的诉求。相反，乡村自治地方的领导者（乡绅、保长和甲长等）虽然一定程度上代表本地人的利益，但其本质上仍然是国家权力在乡村地方的延伸。萧公权在其《十九世纪之中国乡村》（ＲｕｒａｌＣｈｉｎａ：ＩｍｐｅｒｉａｌＣｏｎｔｒｏｌｉｎｔｈｅＮｉｎｅｔｅｅｎｔｈＣｅｎｔｕｒｙ）一书中甚至指０９０① 参见《香港基本法》第１２条；《澳门基本法》第１２条。

第三章　特别行政区的政治与治理出， “清廷设立保甲制的真正目的在于利用这一制度平衡或制约高度分散聚居的乡土社会中的任何一种社会力量的独立性发展”①。可以认为，皇权之下国家与社会的同构性决定了传统中国的 “乡村自治” 仅是 “自在” 的自治，绝非 “自为” 的自治。２１８４９～１９７６年的情形１８４９年以后，澳葡政府开始对澳门华人社群施行间接控制，即通过在华人中间寻找代理人的方式协助当局管理澳门华人社会。就基层行政管理而言，澳葡政府实际上沿袭了明清政府原本即在澳门施行的保甲制，并根据葡萄牙《海外行政改革》法案的规定，在澳门华人村落中选出地保，由澳葡政府委任。地保本身并无实质的政治和行政权力，只是作为当局在各村落中的代表，负责维持当地治安和秩序。中华人民共和国成立以后，中国内地的保甲制度即被停废，但该项制度在澳门却一直沿用至１９８３年行政暨公职局成立，该局取代了澳葡政府原来的地方民政部门，保甲制度才由此结束其历史使命。从１９世纪下半叶开始，一面是澳葡政府社会管理职能的长期缺位，一面是澳门经济地位和经济结构深刻变化，华商最终成为澳门经济的主体。此两方面因素促使另一种社会组织力量逐渐登上澳门历史舞台，且其影响深远至今，这一社会组织力量便是澳门的民间社团。殖民政府的职能缺位使得其治下的华人社群尤其是社会底层民众的基本生存无所保障，民间公益组织应运而生。最具代表性的是成立于１８７１年的澳门镜湖医院和创立于１８９２年的澳门同善堂，这类独立于政府和宗教团体之外的世俗性民间团体，通过向社会持续提供公共服务和公共物品，发挥了赈济困苦的公益慈善作用。而澳门华商这一特殊利益阶层，同样需要找到一种有效的集体方式保护和促进其共同利益。 “在原有行会性会馆之外，澳门近代华商资本家群体寻求创建一个超越行业界限的跨行业联合型工商组织，以维护其共同利益，就此所凝聚的动力成为澳门现代商会的催产素”②。１９１３年澳门中华总商会成立，由于 “其所提供给会员的多种利益，导致商１９０①②ＫｕｎｇＣｈｕａｎＨｓｉａｏ，ＲｕｒａｌＣｈｉｎａ：ＩｍｐｅｒｉａｌＣｏｎｔｒｏｌｉｎｔｈｅＮｉｎｅｔｅｅｒｎｔｈＣｅｎｔｕｒｙ，Ｓｅａｔｔｌｅ：ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＷａｓｈｉｎｇｔｏｎＰｒｅｓｓ，１９６０，ｐ３１。娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第４９页。

一国两制与澳门治理民主化会拥有广泛而深厚的会员基础，成立不久，便成为 ‘领袖众商’ 的社团，影响很快超越所辖会员界限，达于全澳华人社会”①。与此同时，澳门商会又与公益社团有着千丝万缕的联系———公益社团除了面向社会募集资金外，商界资助是其重要的资金来源；公益社团的创始人及后来的主要负责人绝大部分是商人和商号；而富商巨贾们又通过公益社团和商会之双重平台获得更高的社会支持与声望。此过程中涌现出一些具代表性的社团领袖，便顺理成章地成为澳葡政府与华人社会的中介者。不过，如果认为这一时期的澳门华人社会存在着参与政治，却是一桩误会。这是因为：其一，当时澳门的民间社团虽然通过组织联合的方式在华人社会公共事务中扮演重要角色，但它们所发挥的作用归根结底是功能性的而非职能性的。社团活动旨在自利和互助，并非有意识地借此实现政治整合。其二，个别社团领袖虽然被吸纳进澳葡政府，但这一时期被吸纳的华人可谓凤毛麟角，并且被吸纳进入的机构主要为咨询性机构，对决策层的影响微乎其微。如 “１８９４年澳门政府公钞局吸纳华商卢九、陈西满为职事，曹善业、陈明瑞为替理职事；１９０４年澳门政府成立 ‘业钞工会’，华商曹善业、卢九为正会员，柯六、卢光裕为副会员。曹善业、卢九、杨联等曾出任过澳门政府理商局职员”②。再如，澳门华人领袖何贤于１９５５年获总督委任成为 “政务委员会” 之 “华人代表”。而在２０世纪６０年代成立的立法会中，至１９７６年前， “华人代表” 则只占有一个席位。３１９７６～１９９９年的局面１９７６年颁布生效的《澳门组织章程》初步确立了澳门内部自治的法律地位以及澳门作为 “葡萄牙管治下中国领土” 的政治地位，澳门政治生态随之发生变化。具有决定性意义的改变在于， “１９７６年８月投入运作的第一届立法会，已不再从属总督，成为澳门地区另一个自身管治机关”③，并且２９０①②③娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第２４０页。娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第２０６页。吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第３２１页。

第三章　特别行政区的政治与治理这一机关开始呈一定规模地向澳门华人开放。在首两届立法会中，澳门华人仅可循间接选举的方式谋求议席，从１９８４年第三届立法会开始，华人亦可参与直接选举。澳门主要华人社团 “逐渐将推派代表、成立组织、动员力量竞选立法会议员作为一项重要的政治参与活动”①。此外，随着１９８４年立法会选举对选民资格的放宽，选民基数大幅扩充，华人选民的投票参与亦得到促进。尽管如此，这一时期澳门华人社群的政治参与仍仅构成有限参与，大致可从以下三方面着眼：第一，无论是１９７６年《澳门组织章程》的出台，还是１９８４年澳门华人获立法会直选议席，其动因都并非来自华人社群自身对政治参与的主动争取，而皆由外部原因所致。前者直接肇始于１９７４年葡萄牙 “四·二五” 革命，后者则与在澳葡人之内部权力斗争不无关联，即澳葡政府试图通过华人力量在立法会的增强而制衡土生葡萄牙人势力。第二， “立法会并非真正的民意代表机构，不对澳门居民负责”②。澳督仍然是澳门的政治权力核心，可对立法会进行多方面牵制， “如委任２３位立法议员中的７名；可以无须邀请列席立法会会议并发言；颁布立法会通过的法律令其生效；行使否决权，否决立法会已通过但他不同意或他认为违法或违宪的法律。最后，总督还可以公共利益为理由，向葡萄牙总统建议解散立法会”③。第三，澳葡政府的公务员系统仍由包括土生葡人在内的葡萄牙人把持。至１９８５年澳葡政府才开始普及华籍市民投考政府职位，而即使到主权移交前三年的１９９６年，有数据显示， “当届政府公共行政架构的主要６６位高级官员中，华籍人士只有两位，分别为消费者委员会主席崔乐其和市政警察队长潘树平”④。但客观而论，这一阶段澳门华人的有限政治参与，仍然为中国恢复行使３９０①②③④娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第２１０页。吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第３２４页。吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第３１８页。聂安祥：《社会交往行为与认同———澳门社会结构探析》，广州：广东人民出版社，２００９，第４１页。

一国两制与澳门治理民主化主权后的澳门社会之政治整合格局奠定了基础，亦在一定程度上为日后的“澳人治澳” 作出了观念和人才方面的先期准备。（二）参与政治的在场主权移交后实行的 “澳人治澳” 和高度自治真正催生了澳门社会的参与政治。《基本法》首先通过身份要件的限定，为 “澳人治澳” 提供了形式保障。根据《基本法》规定，澳门特别行政区行政长官须由在澳门通常居住连续满２０年的澳门特别行政区的永久性居民中的中国公民担任①；澳门特别行政区政府的主要官员由在澳门通常居住连续满１５年的澳门特别行政区的永久性居民中的中国公民担任②；澳门特别行政区立法会议员由澳门特别行政区永久居民担任③；澳门特别行政区立法会主席、副主席由在澳门通常居住连续满１５年的澳门特别行政区的永久性居民中的中国公民担任④。同时，澳门特别行政区永久居民依法享有选举权和被选举权⑤。在 “澳人治澳” 和高度自治的实质落实方面，《基本法》规定，澳门特别行政区行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选出，选举委员会由工商、金融、文化、教育、专业、劳工、社会服务、宗教等各界别人士组成⑥；澳门特别行政区立法会除７名委任议员外，直接选举和间接选举的议员各占１０个席位，第三届及以后各界立法会的直选议席则增至１２个⑦。合资格之澳门居民经由社团及功能性组别等政治整合渠道得以进入特区政治机关，广泛的合资格选民则通过投票方式参与政治。最根本的是，立法会真正成为澳门特区的民意机关，而行政长官及特区政府须对全体特区居民负责。澳门特区内部的参与政治实现了名副其实的 “在场”。由此，我们注意到，中国恢复对澳门行使主权使得中央对澳门的支配型政治和澳门内部的参与政治双双加强。由于前者是一种自上而下的政治形态，后者则以自下而上的路径为基本依托，当此双层政治在特别行政区相遇并会合之４９０①②③④⑤⑥⑦参见《澳门基本法》第４６条。参见《澳门基本法》第６３条。参见《澳门基本法》第６８条。参见《澳门基本法》第７２条。参见《澳门基本法》第２６条。参见《澳门基本法》附件一。参见《澳门基本法》附件二。

第三章　特别行政区的政治与治理时，势必将对特别行政区的治理之道提出全新课题。从另一角度讲，精确依循双层 “政治” 之线索，将对简明理解并扼要把握特别行政区的治理课题大有裨益。第三节　小结（１）一国两制下的特别行政区 “政治—治理” 模式表现为特别行政区存在着双层 “政治” ———支配型政治和参与政治。支配型政治作为中央与特别行政区之间的整合模式，直接关涉到国家主权及国家权力；参与政治以特别行政区的内部整合为主要方式，由于它并不以影响中央权力为宗旨，而仅仅是特区居民影响特区内部公共决策的手段，因此严格而论，它是一种“非主权性” 的参与政治。（２） “行政主导” 是对《基本法》关于特别行政区政治架构的特征总结。 “行政主导” 由中央授权特别行政区实行高度自治之 “权力—责任” 面向决定，与 “一国两制” 下的特别行政区的行政权作为一条贯通中央与特区的权力管道而沟通着中央 “政治” 与特区 “治理” 的性质直接相关，但与港澳殖民时代的总督制存在本质差别。 “行政主导” 的核心是作为特别行政区首长的行政长官主导，作为特区首长的行政长官，处于特区政治体制中的权力核心地位，统领特区的行政、立法和司法机关，对中央负有政治责任，此政治责任主要表现为行政长官负责执行《基本法》和负责维护特别行政区的整体利益。 “行政主导” 政治架构之下的特区立法机关对行政长官的权力构成了一定制约，但不足以形成制衡；而特区行政机关与立法机关却产生了一种消极制衡关系，导致行政与立法机关运行的相互掣肘和低效，不利于特区治理能力的增进。（３）截至中国恢复对澳门行使主权，此前４００余年间，无论是中国封建皇权统治还是葡萄牙殖民管治，都并未在实际上对澳门施以足够的权威和权力：１８４９年以前，澳门地处中国边陲的先天条件使其处于中央统治权力的末端，造成澳门华人群落受到中央皇权的政治支配相当薄弱；１８４９年之后，因葡萄牙殖民管治能力低下而导致其权力缺位，是造成殖民当局对澳门华人之政治支配强度有限的根本原因；１９９９年中国恢复对澳门行使主权，促使澳门政治地位大幅提升，中央对澳门的政治支配强度由此加强。５９０

一国两制与澳门治理民主化（４）明清政府和１９７６年以前的澳葡当局都不曾为澳门华人社群创造出得以催生参与政治的客观条件：皇权之下国家与社会的同构性决定了澳门华人之 “乡村自治” 仅是 “自在” 的自治，绝非 “自为” 的自治；尽管１９世纪下半叶开始，澳门华人民间社团逐渐成为一股重要的社会组织力量而登上澳门历史舞台，但１９７６年之前的澳门华人社群并不存在真正意义上参与政治。１９７６～１９９９年，随着澳门内部自治的法律地位和澳门作为 “葡萄牙管治下中国领土” 的政治地位的确立以及澳门前途问题的明朗化，澳门华人社群出现了有限政治参与，为中国恢复行使主权后的澳门社会之政治整合格局奠定了基础。而主权移交后实行的 “澳人治澳” 和高度自治才真正催生了澳门社会的参与政治。（５）中国恢复对澳门行使主权促使了澳门 “政治—治理” 生态的根本转型，中央对澳门的支配型政治和澳门特区内部的参与政治双双加强，当此双层 “政治” 在特别行政区相遇并会合之时，势必对特别行政区的治理之道提出全新课题。６９０

第四章　澳门治理的民主化第四章　澳门治理的民主化在 “一国两制” 语境之下，对以 “行政主导” 为特征的特别行政区政治体制不予定性，似乎是研究者的最佳策略性选择。这是因为，界定特别行政区政体总是令研究者陷入两难境地———若坚持以地方为主体单独评定特区政体，便有忽视 “一国” 之嫌；若强调从中央权力出发总体解释特区政体，又似未充分顾及 “两制”。设若效仿时下中国将一切不易归类之现象一并纳入 “中国特色” 的做法而将特区政体界定为 “特别行政区特色”，虽不失为一种便宜之计，但对于切实把握特别行政区政治体制之脉象则无任何帮助。从规范角度而论，特别行政区政体与 “自由主义政体” 最为接近，因它具备了 “自由主义政体” 的基本特征。但在进一步甄别特区政体是否为“自由民主政体” 之时，却遭遇到一个理论难题，即特别行政区政府的权力不是经由特区居民自行制定宪制性法律的方式被直接赋予的，而是源自中央授权，特区宪制性法律《基本法》由全国人民代表大会制定。从这个意义上讲，特区 “民主” 的基础不是来自于特区居民的先在承认，而是基于中华人民共和国全体人民的同意———经由同意，特区居民中的中国公民亦成为了中华人民共和国全体人民的一部分。有鉴于此，笔者认为， “一国两制” 下的特别行政区政体实为一种 “地方性有限自由民主政体”。这一政体与一般 “自由民主政体” 的共性表现在：有限政府，即基于对公民权利和自由的保障而形成的立宪的政府、权力分立和制衡的政府以及受到独立的市民社会限制的政府；政治多元主义，即政治权力被广泛地分散在诸多竞争集团和利益群体当中，每一方都有得以介入政府的渠道；选举民主，即通过经常性、公开性和竞争性的选举履行大众的同意。但另一方面， “一国两制” 下的特别行政区 “地方性有限自由民主政体” 又与一般 “自由民主政体” 存在部分差异：在有限政府方面，用以限制特区政府的 “宪” 是宪制性法律《基本法》而不是《宪法》，特区政治体制的改革需经特区认可并获中央批准；在政治多元主义方面，特区容许７９０

一国两制与澳门治理民主化不同政见、派别、团体之间的公平、公开竞争，但由于特区内部的政治系“非主权性” 参与政治，因此任何竞争结果都无涉取得政权，即便如此，基于邓小平提出的 “港人治港／澳人治澳” 的界限和标准，特区政府的主要成分应该是爱国者，不认同中华人民共和国或不认同中华人民共和国恢复对香港和澳门行使主权的反对派则不能担任特区行政长官一职；在选举民主方面，民选是一般 “自由民主政体” 之政府的唯一合法性来源，但特区政府的合法性来源则是民选与中央任命相结合。“地方性有限自由民主政体” 决定了特别行政区的民主议题在本质上系民主治理问题，或曰 “治理的民主化”。事实上，将注意力从政治体制的运作转向更为宽泛的治理活动及其过程，在当代政治学和政治社会学领域的研究中已成为一种显著趋势。虽然目前已形成的 “治理” 概念纷繁多样，但总体而言，这一趋势包含着两个相互关联的基本理念：一是非政府组织和机构在公共事务中将扮演日益重要的角色；二是公共事务的协调和管理将更加注重合作而非强制的方式。然而，不容忽视的是，强调非政府组织和机构的重要性并非否定公权力机关在处理公共事务中的核心地位；对合作方式的强化也不意在取消用以维系社会秩序的基础强制方式。透彻地讲， “治理” 概念本就建基于政治和法治之现代化，在尚处现代化进行时的社会引入 “治理” 理念，并不意味着公权力机关提升自身能力的责任将被转移甚或消解，也不代表作为 “基础强制方式” 之典型的法制化进程应该止步———这正是当前澳门面临的情势。“治理” 同 “民主” 一样，皆属于易将人们引向形而上学立场的概念，即人们往往不以本地区的实际情况为依据，直接将或者认为应该直接将原本植根于现代西方社会的理念和模式适用于本地区。本章关于澳门治理的民主化研究所涉及的 “治理” 概念既采纳了全球治理委员会对 “治理” 所作定义的部分内容，亦结合了澳门本地实际，认为澳门的 “治理” 包含两个层次：一是作为澳门治理主体的公权力机关和公民社会中的组织或机构的自我完善或整合，以及它们之间互动关系的优化；二是通过 “有权迫使人们服从的正式制度和规则” 以及 “各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”①，促８９０① ＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｏｎＧｌｏｂａｌＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ，ＯｕｒＧｌｏｂａｌＮｅｉｇｈｂｏｕｒｈｏｏｄ：ＴｈｅＲｅｐｏｒｔｏｆｔｈｅＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｏｎＧｌｏｂａｌＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ，Ｏｘｆｏｒｄ：ＯｘｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９５，ｐ４．

第四章　澳门治理的民主化进个人权利与公共利益的相对最大化。澳门治理的民主化即是从上述两个层面着眼，致力于特区 “地方性有限自由民主政体” 的良善化。第一节　澳门治理主体的配置一　公权力机关的权力配置　　此处主要探讨澳门特别行政区行政长官、行政机关和立法机关之间的权力配置。传统分权观是以人性恶为出发点的限权，而从治理角度着眼的权力配置，则指向良善治理这一更为积极的目标。本书第三章对于 “行政主导” 政治架构的解析，实际上已就如何调整特区行政长官、行政机关与立法机关之间的权力关系提出了疑问———如何摆脱行政机关与立法机关的消极制衡似乎成为疑问的焦点。但事实上，将这一焦点问题视为化解 “行政主导” 政治架构之症结的切入点，或许更为恰当。因为行政机关与立法机关的关系走向并不全由它们自身掌控，而须受牵制于整个政治体制系统。（一） “行政主导” 的内在要求理解 “一国两制” 下特别行政区的政治体制，首先需要明确特区政治体制的诸元素中哪些是可变的，哪些则万变不得离其宗。所谓 “宗”，即主旨。特区政治体制须尊奉的主旨，总体而言当然是 “一国两制”、 “港人治港／澳人治澳” 和高度自治，但抽象谈这几点原则显然不足以解决实际问题，因为这基本上是一种循环逻辑——— “一国两制”、 “港人治港／澳人治澳” 和高度自治下的特别行政区的政治体制应尊奉 “一国两制”、 “港人治港／澳人治澳” 和高度自治。也正因此，破解作为基本国策的 “一国两制” 的具体内涵，才极具现实意义。作为 “一国两制” 下的 “地方性有限自由民主政体”，特区政治体制之不可变要素可总结为如下两点：其一，处于中央权威之下的特别行政区政治体制必须包含中央权力，并体现特区对中央负责，这是由香港和澳门回归中国乃基于国家权力支配型政治整合之前提以及单一制国家下中央与特别行政区的授权与被授权关系决定的。其二，特别行政区政治体制必须以充分保护和尊重特区居民的基本权利９９０

一国两制与澳门治理民主化和自由为归依，这既是《联合声明》和《基本法》所业已承诺的，更是由特别行政区奉行自由资本主义的经济制度决定的。明确了以上两点 “不变”， “变” 就有了标准和范围。本书第三章已论证了特别行政区实行 “行政主导” 的必要性以及 “行政主导” 在中央与特区关系中扮演的重要政治角色。问题在于，目前特区“行政主导” 政治架构的核心是作为特区首长的行政长官的主导，并不是特区行政管理权的整体主导，这正是造成特区行政机关与立法机关消极制衡的症结所在。从 “行政主导” 在香港和澳门的实际运作来看，行政机关与立法机关的消极制衡要么造就弱势的政府，要么产生弱势的立法会。前者较能代表香港的情况，后者则更贴近澳门的情形。可见，即便是消极制衡也未造成行政机关和立法机关权力的均衡———这符合权力此消彼长的定律，但最终却都导致了特区治理的低效和失当。实际上， “行政主导” 即意味着权力的不均衡。尽管 “主导” 不等同于权力不受制约，但 “主导” 与 “制衡” 终究是相互矛盾的。在承认行政长官的权力与特区政治体制中其他权力机关的权力不均衡的情况下，却要求特区行政机关与立法机关做到权力均衡，必然导致特区政府与作为特区首长的行政长官的相互分离，促使作为特区政府首长的行政长官与作为特区首长的行政长官理论上的自我分裂。由于安排由特区立法机关对行政机关施以制衡，因此特区政府需要向立法会负责，但既然政府不是由立法会产生的，立法会对政府亦无 “倒阁” 权，立法会又如何确保政府对其负责？对于特区立法会而言，正是由于其无法在制度上寻求有力制衡政府的保障机制，因此才转而对政府施以消极制衡。对于特区政府而言，由于没有得到立法会的切实监督，且与对政府享有实质领导权的作为特区首长的行政长官相互分离，特区政府事实上处于受到来自政治体制中其他权力机关外在制约的薄弱地带，这既可能造成政府越权或滥权，又为政府不作为或不积极作为创造了条件，这正是特区政府对立法会构成消极制衡的缘由。通过剖析，我们可从中获得如下启示：首先，承认 “行政主导” 就要令由行政长官和行政机关共同行使的特区行政管理权整体主导，就必须承认特区立法机关在特区政治体制中的非主导地位，就不应奢求特区立法机关与行政机关的权力均衡。００１

第四章　澳门治理的民主化其次，因行政长官和行政机关整体主导所产生的对于特区行政管理权的监督责任，不应只强调由特区立法机关承担，而须强化行政内部监督、立法监督、司法监督以及社会监督等多元监督机制。再次，必须谨遵 “权力—责任—监督” 的共线性原理。既然特区立法会既无权产生特区政府，亦无权解散特区政府，那么政府对立法会的负责就无以保障；既然行政长官对特区政府享有实质领导权，那么特区政府就理应向行政长官负责；既然行政长官须对中央人民政府和特别行政区负责，那么就需依靠中央人民政府和特区社会力量对行政长官施以监督。最后，将特区立法机关从其必须肩负对特区行政机关之制衡责任的思维定式中解放出来，并不意在放任特区行政管理权和否认立法对行政的监督和制约，而是要令特区政治体制中的各权力机关寻回其各自应扮演的角色，从而各司其职、各尽其能；是为了消除原先由于权责错位而引发的特区治理的低效和失当，并为特区得以落实多元监督机制辟出针对性路途。结合上述启示，反观澳门特区 “行政主导” 的运作实践，或许可以梳理出更为清晰的思路。澳门特别行政区立法会前主席曹其真于２００９年卸任时曾撰写长篇报告①，对回归十年来的立法会工作进行总结。曹主席将过往立法会与政府在工作中出现的问题主要归结为政府对立法会的配合不足， “回归以来特区政府在配合立法会的工作方面仍然有相当大的改进空间，在某些关键环节甚至还存在着严重的不足甚至是缺陷”②。不足和缺陷主要体现为，在制定法律改革和法制建设的规划方面，在立法工作的具体安排方面以及在一些重大政策的制定和执行方面，政府欠缺与立法会事先沟通协商，较少考虑立法会的知情权，使立法会工作陷入被动；在财政、土地与公共工程批给等领域，政府未积极配合立法会制定出台有利于立法会对政府施以有效监督的法律和机制。从立法与行政的相互配合角度看待上述问题，不失为改善特区治理的一种良好愿景。但除非有健全的法律作为保障，否则，仅呼吁特区政府应加强１０１①②曹其真：《立法会主席十年工作情况的总结报告》，澳门：澳门特别行政区立法会，２００９。曹其真：《立法会主席十年工作情况的总结报告》，澳门：澳门特别行政区立法会，２００９，第１３页。

一国两制与澳门治理民主化与立法会的配合则显得较为理想主义。原因仍在于 “权力—责任—监督”的共线性原理。依照此原理，笔者认为，澳门特区政府与立法会之间的“配合问题” 应转换为以下三个面向：第一，行政长官是否尽职履行其职权。宏观上，行政长官负有维护特区整体利益的责任；微观上，行政长官领导特区政府并决定政府政策。既然如此，法律改革和法制建设规划的制定，重大政策的制定与执行以及财政资源的运用等事项，均关系到特区整体利益，行政长官理应依职权对政府的相关举措予以领导和监督。政府在类似事项上的不当决策或行政不作为，首先应由行政长官予以纠正和把关。 “行政长官负责制” 所讲的 “负责”，无论是面对中央还是面对特区，都是实质上的负责，绝非名义上的空谈。第二，立法会是否充分运用其监督权。尽管立法会在提案权方面受到《基本法》的一定限制，但《基本法》同时也规定了立法会有就公共利益问题进行辩论的职权①。当立法会认为某事项涉及公共利益，便可依程序展开辩论，并且将辩论过程经由电视直播而送达至特区居民。当特区居民对某涉及公共利益的事项形成具一定声势的倾向性意见，势必会对政府施政构成压力。同样，当政府不顾及立法会的工作安排和承受能力，短期内提交大量法案，立法会并非只能被动接受，立法会完全可以坚持原则，依循合理的工作节奏———即便会令某些社会亟需法律不能 “按时” 出台。事实上，立法会迁就政府而被迫 “赶工” 审议法律的做法是否符合立法的程序正义和实质正义，反倒有待商榷。设若社会亟需的法律不能按时出台，在立法会向公众如实作出解释之后，社会公众自会做出正确判断，而不会盲目将责任归咎于立法会。总之，作为民意机关的立法会应着眼于依靠其背后的广泛民意，令政府接受多层次监督。第三，政府是否为有能力的政府。有能力的政府绝不表现为行政专断，而是作为现代科层机构的政府能否做到科学高效施政。在 “行政主导” 的政治架构下，弱政府要么导致行政长官负荷过度，更大的可能是造成 “行政主导” 的最终落空。因为 “行政主导” 必须是行政长官和行政机关的整体主导。曹其真主席所做总结报告中提及的政府不配合立法会工作的绝大部分事项，本质上都与政府本身的施政能力有关。不致力于提高政府能力，就２０１① 参见《澳门基本法》第７１条第５项。

第四章　澳门治理的民主化无法在根本上改善澳门特区的治理水平。以上三个面向切实说明了 “要令特区政治体制中的各权力机关寻回其各自应扮演的角色，从而各司其职、各尽其能” 的内在含义。权力机关的彼此配合是政治体制良性运作的理想境界，而 “各司其职、各尽其能” 则是一项实实在在的基本要求。不过，即便是 “基本” 的要求，要真正体会并贯彻它，也并非易事。（二）科层制与代表制通过层层深入论述，我们已对特区 “行政主导” 政治架构的独特性有所领会———它使得特区公权力机关的权力配置与我们通常所熟知的诸如“总统制”、 “议会制” 乃至港澳殖民时期实行的 “总督制” 皆不尽相同。但这并不意味着特区公权力机关的角色定位和职权范围因而变得无章可循。退一步讲，以 “行政主导” 为特征的特区政治体制并没有超出 “地方性有限自由民主政体” 的基本范畴，进而，特区行政机关与立法机关之间的关系，从组织模式和职能属性的角度而论，则仍然是科层制与代表制的关系。因此，特区行政机关和立法机关 “所司之职” 和 “所尽之能” 便可以科层制和代表制为参照，辅之以 “行政主导” 的独特要求，综合考虑。１科层制与代表制的正当性基础将代表制称作自由民主政体的产物自然无可厚非，但就时常被视作“官僚制” 之同义语而屡遭批判的科层制而言，又何以认为其与自由民主政体存在因果关联呢？事实上，作为一种现代行政管理体制，科层制不仅与资本主义经济发展及由此产生的统治阶层须承担日益复杂和繁重的社会任务等因素密切相关， “科层化的发展与另一种典型的现代化过程也有着密切联系，这一现代化过程便是旨在消除传统的地位差异并使各种职业向有才能者开放的民主化过程。民主化的压力意味着，行政管理再也不能作为传统社会群体的狭隘特权而保留下来”①。由此，韦伯赋予 “科层制” 如下特征：“阶层制（在一种阶层制的分工中，每个官员都有一种明确限定的权限，在履行职责时，他对上级负责）；连续性（借助一种使职员有正常晋升机会的职业机构职务构成了一种专职的支薪职业）；非人格性（行政工作是按照拟定的规则进行的，不能任意专断或有所偏爱，每一事务都须记录在案）；专３０１① 〔英〕比瑟姆：《科层制》，郑乐平译，台北：桂冠图书股份有限公司，１９９２，第５６页。

一国两制与澳门治理民主化业性（官员是依照实绩进行选拔的，根据其职能加以培训的，他们通过存盘的信息来进行管理）。”①科层制的上述四项特征彼此交互，而其中的 “专业性” 尤为重要。应该说， “专业性” 已成为现代科层制赖以存在的正当性依托。这是因为，科层机构的成员不是通过选举而是经由考核或任命产生的，科层人员的遴选标准是基于这样一种假设：一个社会的行政管理职能应由那些在行政管理上具有专门知识和卓越才能的人行使。当代表制使政策分歧得到汇集和协商并力求最终决策具有最大限度的可接受性时，科层制则需要将信息和其本身的行政能力迅速集中而确保最终决策最具可行性。如果说专业性是科层制的正当性基础，由于代表制总是与选举制紧密相连，故选举似乎当然地成为了代表制的正当性根据。但事实上，选举仅仅是代表制的程序正当性来源，因为在选民通过投票选举出的代表究竟如何反映选民的利益和诉求的问题上，出现了两种意见：一种认为，代表应该忠实反映选民的观点，成为选民的 “传声器”，意即代表应担当其选民的代理人；另一种则坚信， “代表一旦当选，就应该独立地思考问题，而不能牺牲自己的判断去迎合他们的选民”，因为 “理性的选民应该希望候选人拥有比自己更好的理解力。他们所需要的政治家应该能够代表他们的利益明智地采取行动，而不仅仅是反映他们的意见”②。由于代表制系通过多数决方式对政策分歧进行取舍，如果代表仅充当其选民的代理人，除非选民的利益和诉求发生变更，否则分歧就永远无法消除，在此情况下，代表制的实质正当性不过是建基于 “少数服从多数”；当代表能够超越选民而进行独立思考之时，公共理性（至少趋近于公共理性）便可能成为代表制的实质正当性。这是因为，利益与诉求永远是多样和多元的，但真理（至少趋近于真理）往往是独一的。２澳门特区政府的科层制建设和立法会的代表制特征即便实行 “行政主导” 的政治架构，行政机关和立法机关仍不可忽视科层制和代表制各自的正当性基础，而应将其作为自身行动的指南。４０１①②〔英〕比瑟姆：《科层制》，郑乐平译，台北：桂冠图书股份有限公司，１９９２，第１２页。〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第２５９页。

第四章　澳门治理的民主化就澳门特区政府而言，必须致力于至少以下两方面环节的完善，才可顺应特区政府作为科层机构的正当性要求：第一，专业化。其一，政府主要官员和公务人员的能力有待提升。首先要将主要官员和公务人员加以区分，虽然 “公务人员” 通常泛指政府工作人员，但特区治理对主要官员和公务人员的能力要求有所不同：公务人员主要通过考核等录用机制，根据其本人的资格、经验和才能予以任用和提升①，本质上公务人员只负有职业责任；主要官员则由行政长官提名并报请中央人民政府任命②，主要官员除应具备与其职位相当的职业能力外，还需承担一定的政治责任，故本质上主要官员应该是合资格之政治人才。澳门政府主要官员和公务人员能力不足，系历史和现实两方面因素所致。前立法会主席曹其真曾不无中肯地指出： “回归前负责管治澳门的总督由葡萄牙总统委派，主要官员和中高级官员由葡萄牙人担任。澳门的中国人基本上只是在政府架构中担任职位低微的公务员。”③ 澳门特别行政区成立以后， “澳门的管治权完全属于澳门人，但是澳门人从来没有参与过澳门的管理，我们的政府官员几乎都没有受过这方面的训练，特别是决定政策层面的官员除了没有管治经验外，更缺乏参与政治的练历”④。此外，客观上，澳葡政府自身的治理文化亦未给澳门留下廉洁高效的公务员治理传统。在现实层面，澳门目前的人口素质仍然偏低，在一项 “澳门市民对本地人素质偏低问题严重程度的评价”⑤ 的调查中，占５１８％的受访者认为这一问题严重和非常严重，认为完全不严重的只有１％。人口素质基础的薄弱，导致社会向政府输送高素质、专业化公务人员的空间和能力受限。对此，政府必须认识到主要官员和公务人员能力提升的重要性，严格任命和录用制度，加强对相关人员的培训，亦需重视提高全社会的整体素质。５０１①②③④⑤参见《澳门基本法》第１００条。参见《澳门基本法》第５０条第６项。曹其真：《政治人才》，ｈｔｔｐ：／／ｂｌｏｇｓｉｎａｃｏｍｃｎ／ｓ／ｂｌｏｇ＿６３６ａｄａ３５０１００ｈｍｇｙｈｔｍｌ。曹其真：《政治人才》，ｈｔｔｐ：／／ｂｌｏｇｓｉｎａｃｏｍｃｎ／ｓ／ｂｌｏｇ＿６３６ａｄａ３５０１００ｈｍｇｙｈｔｍｌ。澳门特别行政区可持续发展策略研究中心：《澳门居民综合生活素质调查———社会阶层与就业状况》，转引自娄胜华、潘冠瑾、林媛《新秩序———澳门社会治理研究》，北京：社会科学文献出版社，２００９，第５７页。

一国两制与澳门治理民主化其二，政府施政的科学性有待增进。在 “行政主导” 的政治架构下，特区政府不仅是特别行政区的政策执行机关，它同时享有特区决策机关的地位。由于特区立法会的提案权须受一定限制，政府在特区公共收支、政治体制和政府运作领域更享有专属提案权，因此特区政府无论在决策层面，还是向立法会提出法案、议案，乃至草拟行政法规方面，都须强化自身调查研究的专业素养，促进施政的科学性。第二，建制化。其一，建立主要官员问责制。无论是科层制本身的阶层制特征，还是 “行政主导” 政治架构中 “权力—责任—监督” 共线性原理的内在要求，都共同指向特别行政区建立主要官员问责制。从科层制角度着眼，由于科层机构呈现为金字塔结构，此种结构在处理自上而下的指令时较为有效，但其自下而上的反馈机制则较为迟钝，因此需要每个官员依所划分权限对其上级负责；就实行 “行政主导” 的特区 “权力—责任—监督” 关系而言，要改变行政机关与立法机关的消极制衡，实现行政长官和行政机关在特区政治体制中的整体主导，就必须改变行政机关与作为特区首长的行政长官的分离状态，而两者的联结机制便是主要官员问责制。在组织结构上，这项制度有利于政府职能的专业化分工，令主要官员各负其责。而主要官员问责制对于特区政治体制落实 “行政主导” 的意义则更为重大，由于行政长官对中央和特区皆负有政治责任，主要官员问责制实际上是将行政长官所负政治责任纵向传递至各主要官员，使主要官员与行政长官共同分担政治责任。由于主要官员最终要向行政长官负责，因此政治责任的纵向传递并不会分散行政长官所负之责，只会令特区 “行政主导”的政治架构有机运转，令行政长官的政治负责有效落实。其二，健全促进政府公正公开和廉洁透明的各项制度。政府施政的公正公开和廉洁透明关系到居民各项基本权利和自由是否得到积极保障并免于受到妨碍或侵犯，故特别行政区应优先推动此方面的立法、修法及制度完备，包括加紧政府信息公开立法、修改行政程序法典、完善行政诉愿处理机制以及确保廉政公署和审计署的独立性与监督力度等。专业化和建制化不仅关乎特区政府的正当性基础，更直接关涉政府的认受性和治理能力。如果说科层制的造生与现代社会的民主化趋势正面相关，６０１

第四章　澳门治理的民主化那么反过来说，若要避免科层制成为一股反民主力量，就要时刻抵制科层制的官僚化倾向。从这个意义上讲，要确保特别行政区 “地方性有限自由民主政体” 的稳定性，特区政府唯不断增强其自身作为科层机构的正当性和认受性并致力于特区善治，除此之外，别无他选。当然，可能演化为反民主力量的不仅是科层制，代表制同样存在此潜在危险。理论上，我们认为，只有当代表能够超越其选民，做出趋向于公共理性的判断，代表制的实质正当性方才显现。不过，现实的情况往往复杂许多。以澳门特区立法会的选举制度为例，目前澳门立法会除７名委任议员外，其余２６名议员分别由直接选举产生１４名和间接选举产生１２名组成①。由于间接选举以社会各界别为单元，落实到具体层面则是以分别代表各界别利益的功能性团体为单元；而直接选举采用单一选区下的比例代表制，实际上各直选参选组别成员通常以其共同或重合的社团背景为联合的基础，因此，间接和直接选举产生的民意代表往往都具有其所来自的利益群体的典型性，并以充分代表和反映相应利益群体之诉求为其当然行为准则。此种选举制度的积极意义在于，它体现了 “利益兼顾、均衡参与” 的原则，但其弊端亦不容忽视：在现行选举制度之下，由于代表的身份来源具有鲜明的特定性，其各自的利益诉求无可避免地具有先在的排他性， “如果所有代表都只关注他们所来自的那部分人群的利益的增进，那么又有谁捍卫公共利益”②？事实上，澳门立法会选举产生的代表，在其代表性方面，更接近于“典型代表” 模式。 “典型代表” 是介于代理与代表之间的第三种类型，其基本理念是， “要成为 ‘代表’，就必须来自某一特定群体，并分享该群体的特性”③。简单地讲，代议制机构的任务在于促进其最终决策具有最大限度的可接受性，但申论之，这种 “可接受性” 指向的究竟是公共理性还是民粹主义式的民意呢？固然，这一提问本身隐含着价值相对主义的判断困境，即很难确定一种绝对的标准用以衡量何谓公共理性或者反之。但可以肯７０１①②③参见《澳门基本法》附件二。〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第２６４页。〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第２６２页。

一国两制与澳门治理民主化定的是，如果 “典型代表” 固步自封于其身份属性，排斥具创建性的商谈、对话和反思，则代议制机构只可能沦为社会不同利益的表达场所，而在消解对立、协调多元利益诉求以及促进公共理性等方面，将无所作为。不过，不能认为代议制机构的代表性问题乃由选举制度直接决定，还需进一步考虑一个社会中政治力量的分布与整合状况。澳门社会的政治力量分布与整合状况的特殊性，更要求研究者直面这一现实因素。二　民间社会的政治整合自１９世纪末至２０世纪初，华人社团逐渐登上澳门历史舞台，澳门华人社会的整合模式便始终以社团为基石。彼时尚不存在真正意义上的政治整合，直至１９７６年澳葡政府向华人社会开放有限政治参与，澳门华人社会的政治整合才渐而萌生，其整合方式则仍以社团为基础，依循 “社会法团主义” 的政治整合路径。 “社会法团主义” 是一种以社会力量为主导的，通过功能性代表团体表达社会的组织化利益，制度化地协调社会冲突的公共体制。社会法团主义体制得以植根于澳门，与澳门长期受葡萄牙殖民管治直接相关。因此，澳门社会法团主义的政治整合既有其鲜明特征，又存在其自身难以逾越的局限。（一）功能性代表团体功能性代表团体是社会法团主义政治整合的基本单元，它是 “建立在社会分化基础上按利益区域划分的具有代表性的组织体”①。长久以来，澳门华人功能性代表团体主要发挥了 “拟政府化” 和 “拟政党化” 功能，前者表现在公共物品的供给以及社会整合与社会动员方面，后者则体现为利益综合与利益表达功能以及文化认同与价值传递功能。需要认识到，澳门华人功能性代表团体发挥 “拟政府化” 和 “拟政党化” 之功能，是澳葡政府管治职能长期缺位和殖民管治对澳门华人社会政治参与的持续压抑共同作用下的产物。于是， “功能性代表团体被政府与功能区域内的社会成员赋予了双重的委托—代理权，即既有政府赋予的资源优先权与部分社会管理的代理权，又有功能区域内社会成员利益表达与协调的代理权。对于澳葡政８０１① 娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第３１６页。

第四章　澳门治理的民主化府来说，功能性代表团体在社会治理中的价值在于它的中介效应———社会成员利益的组织化而非无序化表达与政府政策社会化的低成本渗透。对于澳门华人来说，无论是出于民族感情抑或实际需要，他们更乐意接受来自本族的功能范围内代表性社团的管理，而不是作为殖民主义者的澳葡政府的直接管理”①。然而， “拟政府化” 和 “拟政党化” 功能在根本上终究有别于 “政府功能” 和 “政党功能”。可以认为， “拟政府化” 造就了澳门华人功能性代表团体的功能性而非职能性———职能源于具有强制力的政府所享有的职权；“拟政党化” 则造成了功能性代表团体中的代表天然具有浓厚的 “代理” 属性———因为政党以执政为目的，需要以来源于基层但又高于基层的政见而非直接的利益诉求为依托。１９７６年之后， “能够进入体制内机构任职的华人，仍然是功能区域代表性社团的领导人，且逐渐形成由代表性社团领袖主导澳门政治的基本格局”②。而 “过渡期内关涉澳门回归的咨询、筹备组织实行以利益界别安排人选的方式，进一步促进了澳门社团的分化与功能性代表团体的发展”③。因此，中国恢复对澳门行使主权并实现 “澳人治澳” 以后，无论是特区行政长官还是特区立法会议员，几乎皆具功能性代表团体之背景。此时，回归前澳门功能性代表团体的 “拟政府化” 和 “拟政党化” 特征则为澳门特区治理埋下隐患———功能性代表团体的非职能性，使得特区行政长官有待培植自身具备统领全局的决策力；而功能性代表团体之代表的 “代理” 属性，则成为根深蒂固存留于特区立法会直选和间选议员行动意识中的基因，令其走上 “典型代表” 之路。（二）从传统向现代的艰难过渡现今，面对满目时尚光鲜的国际化都市澳门，如若有人断然称其尚未实现现代化，则大抵会引来世人一片哗然。的确，从器物和制度层面而论，澳９０１①②③娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第３３２～３３３页。娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第３２９页。娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第３１８页。

一国两制与澳门治理民主化门当然不失为一座先进的现代化城市。但若必须从价值观念层面对这座历经４００余年华洋杂处的南中国边陲小城予以客观评定，称澳门已完成从传统向现代的转型，则并不十分属实。严格地讲，有关澳门的一切社会学乃至政治社会学领域的研究，都有必要以认识到至今仍存留于澳门社会的传统基因为开端。此处我们对 “传统” 与 “现代” 的基本界定应该是从社会学角度出发的。任何事物要成为传统，都须经历数个世代的考验。 “传统于是乎可以看成是一种斗争后被形塑出来具结构性的引生企划。它对人们的行止具某种程度的吸引力，也产生某种制约作用。人们更因此形塑了具共识性、且可能产生具共属感的集体认同意识。其结果是，这不但使得社群得以形成，而且也使得与其他社群之间有了可资区别的可能”①。关键在于， “对人们而言，成为传统的文化基素，经常是以不待明言之理所当然的姿态在日常生活世界里运作表现。套用现象学的说法，传统在未有进一步警示前是无问题的，它成为人们的一种自然态度。”② 这意味着，传统总是在其对应物出现的情况下方才得以显现。时下， “传统” 的对应物通常被指称为 “现代”。有关 “现代性” 的描述和分析，本书绪论部分已作详述。扼要地讲， “‘现代性’ 是西方 ‘理性’的一种历史性表现形式，它得以让 ‘理性’ 以不同的转型样态表现在社会中不同的面向。譬如，在政治面向，以宣扬平等、民主之自由主义为历史原轴；在经济面向，以主张自由放任之资本主义为原型；在知识面向，以科学与技术结合来主导；在社会面向，则是个人主义为其核心源头”③。进一步从上述诸面向中提取与此处直接相关的部分———在政治面向中，如果说“现代” 代表着平等、民主之自由主义，那么与之相对应的 “传统” 便可能指向注重等级或特权的权威主义；在社会面向中，如果说个人主义是 “现代” 的彰显，那么集体主义或团体主义便姑且成为 “传统” 的标志。至于，此等 “传统” 与 “现代” 的对应和对照是否隐含了价值优劣之分？本书早在绪论部分便已作清晰阐述：在 “多元现代性” 视域之下， “现０１１①②③叶启政：《传统与现代的斗争游戏》，台北：巨流图书股份有限公司，２００１，第７９页。叶启政：《传统与现代的斗争游戏》，台北：巨流图书股份有限公司，２００１，第７９～８０页。叶启政：《传统与现代的斗争游戏》，台北：巨流图书股份有限公司，２００１，第７６页。

第四章　澳门治理的民主化代” 并不必然先进于 “传统”。但由于 “多元现代性” 自身的理论困境及其在现实层面的不可证成性，促使我们更为切合实际地转向 “现代性的多元化”。这就表示，我们大体上仍然接受了从西方发展出来的 “现代性”。就非西方论者而言，由于我们尚未求得一整套根本区别于西方话语的本土话语，我们目前的社会系统至少在制度层面又已然依西方 “现代性” 模式而建立，因此唯有沿用西方 “现代性” 的价值体系并兼顾本土实际问题，方可成就 “现代性的多元化”。基于这样的思想脉络，本书此处所讲的 “从传统向现代的过渡”，既是对澳门社会正在发生着的客观趋势的实然陈述，亦是对澳门社会未来发展方向作出的应然判断。在政治整合面相，澳门社会所面临的从传统向现代的过渡，主要受限于民间社会之政治整合生态带有深刻的传统烙印，这使得澳门民间社会的政治观念一定程度上不能与目前澳门既已建立起的现代政治制度相匹配。这主要表现在：第一，澳葡时期华人社群之 “乡绅治理” 遗风与回归后澳门尚未摆脱传统精英治理格局存在内在关联。澳葡时期华人社群中的功能性代表团体在发挥其 “拟政府化” 和 “拟政党化” 功能的过程中，以社团领袖为代表的社团权力精英阶层逐渐崭露头角，进而，在不同历史时期分别涌现出一些杰出人士①，他们在不同程度上超越了社团局限，成为澳门华人社群的精英人物乃至领袖人物。而这类人物的角色地位与明清以来传统中国乡村社会中的乡绅阶层颇为近似。“乡绅治理” 原本便是中央统治权力不及县以下的乡村之产物，即所谓“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”②；而澳葡殖民管治对华人社会的长期权力缺位亦为澳门华人社会内部的有限自治创造了空间。乡绅与华人社群精英人物皆基于地缘与族群关系，凭借传统型合法性依据成为地方利益的代表者以及民间与官方的协调人，在兴办慈善、办理公共工程、经理文化教育机构以及调解民事纠纷等公共事务中发挥重要作用。１１１①②比如１９世纪末至２０世纪初的曹渭泉、王禄、何连旺、卢九、萧瀛洲等人；２０世纪上半期的崔诺枝、梁彦明、高可宁、刘伯盈等人；２０世纪中叶以后的何贤、马万祺等人。秦晖：《传统中华帝国的乡村基层控制：汉唐间的乡村组织》，黄宗智主编《中国乡村研究》（第一辑），北京：商务印书馆，２００３，第２页。

一国两制与澳门治理民主化所谓 “传统型合法性依据”，其本质是一种身份依据。虽然乡绅和澳门华人精英皆需凭借其在当地的作为积累声望，但身份依据却成为前提条件———乡绅的身份依据表现为其必须是当地取得功名之人，而澳门华人精英必须经由组建或参与社团这一华人社群唯一制度化途径获得合法性基础。不仅如此，由于澳门民间社团自兴起伊始便由华商主导，华商之影响力长期渗透于包括商会、慈善团体和教育团体在内的澳门各主要社团机构，故富商阶层当然地成为澳门华人社团权力精英阶层的中坚力量。又因澳门华商常采用家族式企业的管理模式，家族传承性①往往投射于华人社团权力精英之代际传递。因此，确切而言，长久以来澳门华人社群精英人物的身份依据是具富商背景的社团权力精英。１９７６年以后，随着来自华人劳工、妇女、教育、文化及街坊等多元利益团体参与澳门华人社会政治整合，富商阶层在华人社团权力精英中的绝对地位有所松动。但华人富商阶层过往经年累月积攒下的社会资本，至今仍构成影响澳门政治整合的重要因素。最为直接的显现———但并非唯一的显现，便是澳门特区两任行政长官皆为澳门望族之后。第二，组织化的社团运作传统与澳门华人政治观念中的 “小圈子” 意识和特权意识存在因果关联。从积极的角度讲，澳葡时期华人功能性代表团体的存在与运作促使澳葡政府、社团以及社团成员之间达成了一种 “正和博弈”，即 “对于澳葡政府来说，既可以降低行政管理成本，还能够避免社会力量无序分布而导致双重或多重秩序。而社团领导成员通过功能性代表团体能够获得更多的名誉资本和关系资本，即使是一般社团成员也可以经由功能性团体进行相对通畅的自身利益表达”②。然而，不可否认，由于澳门华人社群对社会法团主义政治整合的路径依赖， “社团，尤其是利益界别内的功能性代表团体，成为社会精英进入体制内的传送带，由社团进入体制的 ‘社团—政体’ 路径几乎成为唯一的制度化选择”③，由此，至少产生两方面的负面效应：２１１①②③例如：早期的曹善业系曹渭泉之子、王棣系王禄之子、卢廉若系卢九之子；晚近的何厚铧系何贤之子。娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第３１６页。娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第３０５页。

第四章　澳门治理的民主化其一，以社团为中介的利益表达方式，不利于培育澳门华人的个体独立性，反而对滋生华人社群中的 “小圈子” 意识起到了推波助澜的作用。如前文分析，澳门华人社群数百年来延续着传统中国乡土社会的基本特征，即“以伦理与自治为基础，以血缘、地缘为纽带，以家庭、宗族、村落等 ‘小共同体’ 为本位，以等级、权威、秩序、稳定、和谐等为核心观念，其集体性取向的本位观与以个人为本位的西方文化存在显著差异”①。除非出现某种强大的改造力量，否则此种文化特质很难自动发生变异。在此情况下，借用于殖民母国葡萄牙萨拉查（ＡｎｔｏｎｉｏｄｅＯｌｉｖｅｉｒａＳａｌａｚａｒ）时期的法团主义体制，以其强调集体本位、团体效忠的特质而与中国传统文化中的相关部分遥相呼应，加剧了澳门华人对团体的依赖，而疏于调动个体自主性。既然个体的利益表达皆要依靠其各自归属的团体，便容易促使人们以团体为单位画地为牢，逐渐形成利己、短视、狭隘的 “小圈子” 意识。其二，由于华人精英进入政体的输送渠道只能是功能性代表团体，久而久之，华人精英势必形成一个非正式的特权阶层。事实上，以身份为标尺的传统型合法性依据本身便导向特权———这也侧面印证了梅因（ＨｅｎｒｙＪａｍｅｓＳｕｍｎｅｒＭａｉｎｅ）意义上的现代社会 “从身份到契约” 的转型原理。相应的，由于功能性代表团体的利益表达方式利于组织化表达而使个人化表达居于弱势，因此不可能对特权阶层取而代之的普罗民众则自动选择依附于特权阶层，从而令特权意识在华人社群中的蔓延变得顺理成章。“小圈子” 意识和特权意识残留的危险后果，是造成代表制的平庸化和科层制的官僚化，从而威胁民主制度的有效性及社会正义的实现。传统烙印的挥之不去源于从传统向现代过渡的艰难。澳门政治整合的现代化之所以尤显艰难，根本上是由于澳门社会几次重大变革皆由外生性力量所推动，而澳门社会内部的自我变革动力始终不足。１５５３年、１８４９年、１９７６年和１９９９年是澳门历史上的四次决定性转折，但每一次都是由中国或葡萄牙的国家行为所驱动。此种在国家权力支配型政治整合带动下引发的地方内部政治整合，替换了基于地缘、族群、身份、宗教、文化和经济等多元整合方式互动而成的复合型政治整合。这也是造成澳门在器物和制度层面已３１１① 娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第３４１页。

一国两制与澳门治理民主化然实现现代化，但在价值观念层面却迟迟不能 “去传统化” 的缘由。在中国恢复对澳门行使主权这一国家权力支配型政治整合既已完成的历史条件下，澳门继而如何启动其内部政治整合机制，则成为关系到澳门治理成败兴衰的关键课题。第二节　选举制度与商谈性民主一　选举制度改革探析　　严格地讲，一个社会选择什么样的选举制度是由该社会的政治格局和民众对于民主政治的看法决定的。但在现实世界里，人们往往将逻辑倒置，认为选举制度决定了一个社会的政治民主化程度———选举制度的重要性无形之中被一种善意的动机夸大了。而吊诡之处正在于，这种关于民主的 “善意的动机” 恰恰源自人们对于 “民主” 认知的薄弱或片面。这并非是在暗示选举制度之于民主制度的无关紧要，而只意在指出，选举制度充其量只能对一个社会的政治生态起到一定程度的引导作用———本书正是基于这一前提，对澳门特区的选举制度予以关照。我们明白，无论启动澳门内部政治整合机制的法门何在，澳门民间政治整合生态的现代化都绝非一蹴而就，相反，这一过程还可能相当漫长。在此过程中，如何在现有的政治体制条件下，通过调整澳门目前的选举制度，即借助制度理性之力，促进民间政治整合的现代化趋向，实为研究澳门特区选举制度改革方向的目的和归依。（一）理性代表与立法会产生办法上一节谈过，澳门目前的政治格局使得功能性代表团体主导了澳门特区立法会的直接和间接选举，造成特区立法会议员具有明显的 “典型代表”倾向，不利于作为民意机关的立法会对于特区公共理性的增进。在现有政治整合模式难以在短期内发生重大变革的情况下，要扭转或削弱 “典型代表” 之流弊，则不得不依靠适度调整特区立法会的选举制度。１直接选举根据《澳门特别行政区立法会选举法》规定，立法会直选议员是在澳４１１

第四章　澳门治理的民主化门特区独一选区内，按比例代表制，以多候选人名单方式选出，每一选民只能对名单投出独一票①。参加直接选举的候选名单，其所载的候选人不得少于四名，但亦不得多于分配予该选举的议席数目；每一份多候选人名单上的候选人，按有关竞选声明书所载的次序排列②。计算选票与当选具体办法是，分别核算每一候选名单的得票数目；将每一候选名单的得票数目顺次除以１、２、４、８及续后的２的乘幂，所除次数为供分配议席的数目；然后，将所有商数由大至小排成一序列，而组成该序列的商数数目相等于议席的数目；议席归于按上述规则排成的序列中的商数所属的候选名单，每一候选名单取得本身在序列中所占商数数目的议席；如尚有一议席须作分配，而出现属于不同候选名单但数值相同的商数，该议席归于尚未取得任何议席的候选名单；如无任何候选名单未取得议席，则该议席归于得票较多的候选名单；如两份或以上的候选名单得票相同，议席以公开抽签方式分配③。而在每一候选名单内，议席是按各候选人在该名单内的排名次序分配；如名单内某一候任议员未能依法宣誓就职，应由同一名单其他候选人依序补上④。澳门特区立法会直选议员的现行选举办法虽然大体符合澳门目前作为多元社会的利益代表格局，并有利于保障代表少数选民的候选人当选，但也存在一定的制度缺陷：第一，这种选举办法容易加剧各利益界别的竞争和分化，从而使 “小圈子” 观念意识潜在加强。这是因为，在单一选区内需选出多于一位甚至十多位代表的情况下，每个选民却只能把其仅有的一张选票投给一个候选组别（即一份候选名单），势必造成各候选组别之间的激烈竞争和相互倾轧。第二，不利于确保当选议员具备较高水平的能力素养。这是因为，这种选举办法造成 “法律上的 ‘选组不选人’ 与事实上选民投票的 ‘选人不选组’ 现象的存在，导致选民的投票具有传递效应，选民因支持某一候选人５１１①②③④参见第３／２００１号法律《澳门特别行政区立法会选举法》第１５条。该法律经由第１１／２００８号、第１２／２０１２号法律予以部分修改。本书引述皆以修改后的版本为依据。参见第３／２００１号法律《澳门特别行政区立法会选举法》第１６条。参见第３／２００１号法律《澳门特别行政区立法会选举法》第１７条。参见第３／２００１号法律《澳门特别行政区立法会选举法》第１８条。

一国两制与澳门治理民主化而投出的选票可能会惠及同一组别的其他候选人，进而造成 ‘裙带效应’”①。事实上，即便是遵循 “选组不选人” 原则，也未见得十分科学，这可能使得候选人不是因其本人才能出众，而是依凭其所在候选组别较强的背景实力得以当选。第三，可能出现 “代表不足” 和 “过度代表” 现象。这是因为，澳门特区立法会选举采用的比例代表制是标准比例代表制的变体。所谓 “标准比例代表制”，即按照各参选组别获得选票的百分比分配其各自在立法会中的席位。但澳门人口规模小，特区立法会议席又分割为直选、间选和委任三部分，最终可供直选竞争的议席数量有限，标准比例代表制不易操作。因此，目前澳门采用将各组别得票数目顺次除以１、２、４、８及续后的２的乘幂的办法分配各组别应获席位，正是此种方法，造成了 “代表不足” 和“过度代表” 问题：以目前的１４席为例，假设共有四个候选组别竞争１４个议员席位，第一组获得５０００票，第二组获得４０００票，第三组获得３０００票，第四组获得２０００票，如果按照标准比例代表制，则四个组别应获得的席位应依次为五席、四席、三席和两席，但按照澳门的现行办法，通过计算，各组别获得的席位则分别为四席、四席、三席和三席。于是，第一组出现代表不足，而第四组则被过度代表了。正因为如此，在澳门特区第四届立法会选举中，曾蝉联 “票王” 的 “新澳门学社”②，为争取更多立法会席位而将自身一分为二，形成两个候选组别。但从长远来看，此举并不利于澳门政治生态的成熟化和理性化。因为按道理而言，选民投票所依据的是候选组别的政纲，同一社团只在人员上进行拆分，而政纲仍如出一辙，只会令选举沦为选民资源之争，而无从凸显政见之别。基于上述情形，笔者认为，应保留现行澳门特区立法会选举制度中具有优越性的部分，而通过革新制度设计抑制其中的弊端：第一，应维持现行单一选区制。既然澳门目前的政治格局尚未被打破，代表不同利益群体的功能性代表团体仍然是立法会竞选的中坚力量，那么在地方狭小的澳门特区划分多个选区，则并无必要。６１１①②曹其真：《立法会主席十年工作情况的总结报告》，澳门：澳门特别行政权立法会，２００９，第２１页。成立于１９９２年，澳门主要政治社团之一，属澳门民主派政团，首届理事长为吴国昌。

第四章　澳门治理的民主化第二，应大体保留比例代表制。不同的投票机制会影响选民的投票率，调查①显示，在采取多数制的７７个国家里，其平均投票率为６０％；在采取比例代表制的６８个国家里，平均投票率则有７０％。澳门当前仍处于民主政治的起步期，更应格外重视民众对政治生活的参与。第三，应考虑将澳门特区立法会选举制度由比例代表制改为以比例制为主、兼顾多数制的混合制。具体办法如下：其一，为缓解各利益团体的激烈竞争和分化，淡化 “小圈子” 定式，须将选民的一人一票制变更为一人两票制，即每一位合资格之选民应依规则投出两张选票。其二，为促进当选议员具备较高水平，同时照顾到利益群体的组织化代表方式，须规定选民将一张选票投给候选组别，另一张选票则投向来自各候选组别但又作为独立个体的候选人，即各候选组别分别获得立法会席位的数量仍然按照现行规则根据各组别的总得票数进行换算，但具体到应由分属各组别的哪位或哪几位候选人占据相应席位，则要视每位候选人的实际得票数之多少。这种方法实际上是取消了各候选组别对其候选人位次的自行排列，而交由选民决定。换句话说，这种方法化解了 “选人不选组” 或 “选组不选人” 各自的弊病，实现了 “选组即选组”、 “选人即选人” 的组与人的合理分离。其三，为避免 “代表不足” 或 “过度代表” 现象，可对各组别和各候选人的得票情况进行深入分析。当出现前文假设的局面，即按照标准比例代表制换算出的各候选组别席位配额与澳门现行比例制换算出的配额不符之时，须进一步参考各候选人的实际得票数，依此作出取舍。如在前例中，第四组获得了标准比例代表制下原本由第一组获得的一个席位，此时，应该对第一组中得票数排在第五位的候选人与第四组中得票数排在第三位的候选人的个人得票数进行直接比对，判定由得票多者当选。通过革新后的特区立法会选举制度，在确保议员具较充分代表性的前提下，议员素质和能力的提升在个体化竞争机制中得到了鼓励，利益界别７１１① 数据来源：ＰｉｐｐａＮｏｒｒｉｓ，ＤｅｍｏｃｒａｔｉｃＰｈｏｅｎｉｘ：ＲｅｉｎｖｅｎｔｉｎｇＰｏｌｉｔｉｃａｌＡｃｔｉｖｉｓｍ，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，２００２，Ｃｈａｐｔｅｒ４。转引自王绍光《民主四讲》，北京：生活·读书·新知三联书店，２００８，第１６６页。

一国两制与澳门治理民主化和群体之间的针锋相对亦有望得以缓解，这对于特区立法会议员在一定程度上摆脱 “典型代表” 之束缚，趋向理性化地行使其代表权，将具有显著推动力。２间接选举和委任议员《澳门特别行政区立法会选举法》规定立法会间选议员透过间接、不记名方式选出议员１２人，分别是工商、金融界选举组别产生４名议员；劳工界选举组别产生２名议员；专业界选举组别产生３名议员；社会服务及体育界选举组别产生１名议员；文化及体育界选举组别产生２名议员。每一具投票资格的法人享有最多２２票投票权，由在订定选举日期之日在职的法人领导机关或管理机关成员中选出的最多２２名具有投票资格的投票人行使①。而将选票转为议席的规则与直接选举的规则相同②。参加间接选举的候选名单所载的候选人数目，应相等于分配予有关选举组别的议席数目③。由于在间接选举中，各界别的议员席位数目已由法律事先规定，基本不存在利益界别之间的竞争和取舍问题，因此笔者认为，间接选举部分并无采取以候选组别为单位参选之充分必要性。同时，为保障各界别议员的能力和素养，间接选举部分可考虑开放给各合资格之候选人独立参选，选举结果以相对多数制为判定依据。此外，伴随未来澳门社会结构之变化，各界别规模将随之有所变更，便有必要对各界别议席数额做出适时调整。在委任议员部分，《基本法》并未对行政长官委任立法会议员所应依照的标准和条件做出明确规定。笔者认为，行政长官在做出委任决定前，应结合当届立法会直选和间选议员的成员组成情况，优先考虑几类人选： ①并未被直选和间选议员代表的利益团体之代表； ②不可能通过直接选举或间接选举途径令其代表跻身立法会的团体、组织或群体之代表； ③具社会科学领域之专业背景的独立学者或公共知识分子； ④具一定威望和公信力的社会人士等。（二）精英治理与行政长官产生办法１特别行政区整体利益与精英治理特别行政区立法会的产生办法若能依照上述设想进行修改，或可有助于８１１①②③参见第３／２００１号法律《澳门特别行政区立法会选举法》第２１条、第２２条。参见第３／２００１号法律《澳门特别行政区立法会选举法》第２４条。参见第３／２００１号法律《澳门特别行政区立法会选举法》第２３条。

第四章　澳门治理的民主化立法会议员的 “去典型代表化”，但这并不能确保立法会议员一定会将公共利益置于其所代表的团体利益之上。当作为民意机关的特区立法会未能或未完全能够承担起保障特区公共利益之责，那么特别行政区的公共利益又应由谁负责呢？事实上，《基本法》对特区 “行政主导” 政治架构的设计以及对行政长官职责与权限的规定，都在将特区公共利益的维护者指向行政长官。换言之，由一位能够统揽全局、高瞻远瞩的英明人士担任特区行政长官，实际上是《基本法》的内在要求。但由于《基本法》始终采用 “整体利益” 而非“公共利益” 之表述，故行政长官所应维护的特区 “整体利益” 与特区 “公共利益” 是否可同等视之以及它们之间的关系又应如何理解，便有待探讨。就公共利益而言，可从两种向度予以界定：一种是将公共利益视为“共同体中所有成员共同拥有的私人利益”①，它出于个人的偏好或需求，建基于个体的主观意识，只有当个人认识到同一种行动或政策会有益于群体中的每一个人或者群体中的每一个人都不约而同地认识到同一种行动或政策对其个人有益之时，公共利益才得以产生；另一种则 “不是把公众视为个人的集合，而是把它表述成一个集合体，它拥有特定的共同利益”②，这种共同利益源于集合体的 “公共意志”，即 “总是关切整体的保全和福利” 的意志③。前一种向度充分尊重了共同体中每一位个体成员的自由意志，但其弱点在于，个体成员有可能受到自身认知的局限或非理性因素的干扰乃至误导，无法认识到什么样的行为或政策真正有益于个人和群体。况且，对于作为私人利益集合的 “公共利益” 的关注，并不是特区行政长官应该首先选择的视角，因为这种基于自下而上的主观利益表达所汇集成的 “公共利益”正是作为民意机关的特区立法会理应致力于的层面。特区行政长官则须时刻弥补公共理性的欠缺和不足， “总是关切整体的保全和福利”。当然，这一切的前提是承认一种不以个人意志为转移的客观的 “公共利益” 的存在，９１１①②③〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第２６７页。〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第２６８页。〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第２６８页。

一国两制与澳门治理民主化尽管它有时表现为惠及了共同体每一位成员，有时仅表现为争取共同体最大多数成员的最大幸福。本书第三章曾指出，行政长官对特别行政区所负之责可概括为负责执行《基本法》和负责维护特别行政区的整体利益，而特别行政区的 “整体利益” 可归纳为 “坚守高度自治，并确保特区政治稳定和经济繁荣”。表面上，坚守高度自治是特区针对中央的一种防御型利益———当中央权力可能对特区高度自治构成侵犯时，行政长官便有责任捍卫特区高度自治，但对于中央而言，保障特区高度自治得以落实的过程亦是证明 “一国两制” 能够成功实践的过程；理论上，政治稳定和经济繁荣地位并重，但对于中央而言，特区政治稳定较之于经济繁荣则更为重要，只不过其重要性是通过 “没有政治稳定就没有经济繁荣” 的 “富强目的论” 逻辑推导而出的。透彻地讲，特区 “整体利益” 包含特区 “公共利益”，它是渗透着国家意志的特区 “公共利益”。虽然两者在内容上可能相互重叠，因为 “坚守高度自治并确保特区政治稳定和经济繁荣” 当然也是特别行政区的公共利益，但 “公共利益”主要源于特区公共意志， “整体利益” 则是特区公共意志和国家意志的共同产物。特区行政长官肩负着维护特区整体利益之责，意即行政长官的行动与决策须集特区公共意志与国家意志于一体———这并不意味着行政长官可以并能够代表特区公共意志或国家意志，而是指行政长官须时刻关切特区公共意志和国家意志，并以此作为其行动和决策的根本出发点。也正因此，行政长官必须是名副其实的政治精英，以行政长官负责制为核心的特区治理，本质上必然是一种精英治理。２行政长官的产生办法由于澳门特别行政区两任行政长官皆为澳门本地望族之后，故特区行政长官的人选问题一度遭受坊间诟病，研究者也因此从澳门民间社会中探得某种具平民主义倾向的讯息。但经由本书论述，我们明白，遴选行政长官的精英主义路线是《基本法》对特区政治架构设计的必然结果，问题的根源并不在于现阶段澳门特区行政长官是否出自精英阶层，而在于何以打破由澳门传统精英担任行政长官的固定模式，实现多元化的精英治理。这是因为，“在现代时期里，人们已不再认为出身的境遇即是其终生所必须接受的处境，反而试图将一己的意志加于现实之上，以驱使未来就范于他们所欲求的０２１

第四章　澳门治理的民主化模式”①。如果一个社会中的某一群体总是处于相对于其他群体的优势地位，那么该社会便会 “呈现出有迹可寻的秩序性和可预测性”②，即保有着由个人和集体惯域居支配地位的传统社会样态。因此，澳门特区行政长官由传统精英向多元精英的身份过渡，与其说是民主政治所呼吁的目标，不如说是澳门政治生态由传统向现代转型的必经之路。如此说来，澳门特区行政长官产生办法的调整应遵循如下原则：第一，产生的行政长官须是具有兼顾特区公共意志与国家意志之能力，能够始终维护特区整体利益的政治精英。第二，行政长官的产生办法应有利于促进精英多元化，从而与单一传统精英力量相抗衡，令社会各领域精英皆有机会竞争行政长官一职。第三，继续坚持 “权力—责任—监督” 的共线性原理，既然《基本法》要求特区行政长官对中央人民政府和特别行政区负责，那么中央和特区居民就皆应享有一定权力决定行政长官的产生及存废。目前，根据《澳门基本法》附件一规定，行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选出，由中央人民政府任命；选举委员会委员共４００人，其中工商、金融界１２０人，文化、教育、专业等界１１５人，劳工、社会服务、宗教等界１１５人，立法会议员的代表、市政机构成员的代表、澳门地区全国人大代表、澳门地区全国政协委员的代表５０人；不少于６６名的选举委员会委员可联合提名行政长官候选人，每名委员只可提出一名候选人；选举委员会根据提名的名单，经一人一票无记名投票选出行政长官候选人。鉴于本书提出的对澳门特区行政长官产生办法进行调整所应遵循的原则，其具体修改思路可归纳为以下几点：首先，特区行政长官应最终达至由特区居民一人一票直接选举产生，从而取代以选举委员会为核心的间接选举制度。因为行政长官只有经由普选产生，才能切实对特区全体居民负责。其次，应保留候任行政长官由中央人民政府任命的规定，以确保特区行政长官对中央人民政府负实质的政治责任。１２１①②〔英〕吉登斯：《资本主义与现代社会理论：马克思·涂尔干·韦伯》，简惠美译，台北：远流出版事业股份有限公司，１９９４，第８页。叶启政：《传统与现代的斗争游戏》，台北：巨流图书股份有限公司，２００１，第８０页。

一国两制与澳门治理民主化再次，为确保选举产生的行政长官能够兼顾特区公共意志与国家意志，维护特区整体利益，应引入行政长官推选委员会机制，对行政长官参选人的资格与能力进行审核筛选。推选委员会可大体依照现行选举委员会的组成模式，由社会各界别选举产生。最后，由于立法会选举产生２６位（未来可能更多）直选和间选议员，而行政长官选举只能产生一位优胜者成为行政长官候任人，这就导致行政长官一职在理论上可能长期由在澳门居优势地位的工商、金融界人士占据。为促进行政长官候任人身份背景的多元化，应对推选制度和普选制度予以精心设计：其一，推选委员会虽然仍由社会各界别人士组成，但由于推选委员会并不是行政长官的最终选举机关，故不必机械地以代表性作为推选委员会的根本依托，而应着重强调推委会的客观性。因此，推选委员会人员组成不宜依各界别在社会中所占份额和其具备的影响力按比例分配，相反，应使各界别拥有相同数量的代表进入推委会，以防止在审核筛选行政长官参选人阶段便体现出某一个或某几个优势界别的倾向和偏好。其二，为保障普选质量，建议推选委员会筛选出三位行政长官参选人进入普选阶段。为保障行政长官参选人的认受性，防止违背国家意志或特区公共意志的参选人进入普选，从而将特区政治生态导向非理性态势，推选委员会对行政长官参选人的审核筛选可采用个人投票与分组评议相结合的方式，即每位推选委员会成员以个人名义对行政长官参选人进行投票，以各参选人得票多寡为据，对参选人进行位次排列；再将推委会成员随机分组，以组为单位对各参选人进行评议，各组通过协商方式确定一份参选人的位次名单，进而经专业统计得出一份参选人位次总名单；最后将推委会成员个人投票结果与分组推选结果相对照，根据一定规则筛选出位次排在前三位的参选人。当参选人仅有三位时，可参考推委会的评议和推选情况，决定最终由两位抑或三位参选人步入普选。而当参选人仅有两位甚或一位时，推委会则仅对参选人的资格能力进行分组评议并提交评议意见，除推委会对参选人存在重大质疑外，原则上不再淘汰任何参选人。其三，在普选阶段，为尽量消解传统界别的绝对优势，不宜采取一轮简单多数制，更不宜采取一轮相对多数制。相形之下，两轮投票制将最有利于促进选举结果的趋于理性化。第一轮投票通过相对多数制淘汰排名最末的参２２１

第四章　澳门治理的民主化选人，由于选民对参选人的取舍与参选人之间形成的相互参照关系密切相关，当其中一位参选人被排除之后，在第二轮投票中，选民将对剩下两位参选人重新进行比对及权衡，客观上促进了选民的审慎思考和理性选择。当然，两轮投票制的前提是存在三位行政长官参选人。当仅有两位乃至一位参选人时，则只能实行一轮简单多数制。上述立法会和行政长官产生办法之修改方案如获采纳，还存在着推行修改方案的时间表问题。澳门特区分别于２００８年、２０１２年对《选民登记法》、《行政长官选举法》和《立法会选举法》予以修改，旨在提高选举素质，稳健推进澳门民主发展，可将其看作与全国人大常委会对《基本法》进行释法所体现出的 “根据特区实际情况和循序渐进” 的原则相照应。笔者认为，由于本书所提出的对特区行政长官和立法会产生办法的修改意见的初衷并不在于形式主义地推动澳门民主政治发展，而意在通过调整选举制度引导澳门政治生态的深层次良性变革。明确了这一前提，在不违背全国人大常委会作出的有关决定的情况下，特区政府即可着手对行政长官和立法会产生办法的修改方案进行研究论证，有计划、分步骤地尝试推行相关改革。二　商谈性民主与澳门如果说选举制度是关乎民主政治发展的不可或缺的工具性制度，那么商谈性民主则是作为民主政治的一项辅助性制度而存在的。它并不能替代工具性制度，但作为民主政治的一种独特范式，商谈性民主的深远影响又非单一的选举制度所能涵盖。（一）商谈性民主对澳门的意义商谈性民主（Ｄｅｌｉｂｅｒａｔｉｖｅｄｅｍｏｃｒａｃｙ），又被译为 “审议式民主”、 “协商式民主” 或 “话语民主”，是当代德国社会理论家哈贝马斯（ＪüｒｇｅｎＨａｂｅｒｍａｓ）提出的一种程序主义的民主概念， “这种民主程序在协商、自我理解的话语以及公正话语之间建立起了一种有机的联系，并证明了这样一种假设，即在这些前提下，合理乃至公正的结果是可以取得的”①。换言之，商谈性民主是从以话语为核心的交往行为中获得其有效性基础和规范内涵的民主３２１① 〔德〕哈贝马斯：《民主的三种规范模式》，载哈贝马斯《哈贝马斯精粹》，曹卫东选译，南京：南京大学出版社，２００９，第２１５页。

一国两制与澳门治理民主化模式。正是在这个意义上，商谈性民主实现了其区别于传统民主模式的范式转变。哈贝马斯对人类的活动或行为做出分类：第一类是目的性行为，第二类是受规范调节的行为，第三类是所谓 “戏剧化” 的行为，第四类即沟通行为或曰交往行为。交往行为以语言或符号为媒介，是人与人之间在互相承认的基础上进行相互了解的互动性行为。交往行为的特点在于它的非工具性和非目的性，是人与人之间相互主体性的表现①。与此同时，哈贝马斯认为，现代社会主要存在两个系统：一是经济系统，其操控媒介是金钱；二是政治系统，其操控媒介是权力。系统的根本问题是，其运作是以某种非人化的逻辑为依据的，不以一般人的意愿为转移。因为在系统中协调和整合人们行为的不是沟通理性，而是金钱、权力等系统操控媒介。相对应地生活世界的运作媒介则不是金钱和权力，而是人与人沟通时所使用的语言符号。生活世界是人类交往行为的基础。但现代社会的一个重要危机是系统对生活世界的殖民化，人逐渐成为系统的奴隶②。商谈性民主则旨在促进以话语为媒介的交往行为的程序化，令生活世界摆脱金钱和权力的宰制，使其发展成为利于形成公共理性的公共领域，即 “一个范围极其广阔的感应网络，它们对整个社会问题的压力做出反应”③，通过互为主体性的交往和话语原则的论证形式， “让关于整个社会重大议题和需要管理的内容的意见和意志能够形成，并且多少具有合理性”④。商谈性民主并不因其仅仅作为一项辅助性制度而仅对澳门民主政治发展具有补充性意义，相反，商谈性民主对于澳门政治生态的成熟和稳健具有必不可少的推动作用，具体表现在：第一，本章第一节曾指出，特区 “行政主导” 的政治架构要求特区公民社会承担起一定分量的对于特区行政管理权的监督责任。若要使社会监督不落入空谈，便需要在公民社会中建立起明确的监督机制及运作４２１①②③④陈弘毅：《法理学的世界》，北京：中国政法大学出版社，２００３，第６０页。陈弘毅：《法理学的世界》，北京：中国政法大学出版社，２００３，第６７页。〔德〕哈贝马斯：《民主的三种规范模式》，载哈贝马斯《哈贝马斯精粹》，曹卫东选译，南京：南京大学出版社，２００９，第２１８页。〔德〕哈贝马斯：《民主的三种规范模式》，载哈贝马斯《哈贝马斯精粹》，曹卫东选译，南京：南京大学出版社，２００９，第２１７页。

第四章　澳门治理的民主化程序。商谈性民主使公民社会对特区行政管理权施以监督成为可能： “公众意见经过民主程序成为交往权力，它自身不能发挥 ‘宰制力量’，而只能把行政权力的行使引导到一定的路线上来”①，因为 “交往权力与行政权力之间有着结构上的不同，前者来自政治交往，表现为建立在话语基础上的多数意见；后者则为国家机器所掌握”，然而， “行政权力的行使必须具备政治基础”②。 “行政权力只要一直都与一种民主的意见形式和意志形式联系在一起，就会不断发生变化，因为这种意见形式和意志形式不仅左右着政治权力的运作，而且在一定程度上也规划了政治权力的运作。”③第二，从治理层面而论，须关注 “各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排” 在特区治理中扮演的重要角色。商谈性民主作为一项非正式的制度安排，因其不与工具性制度中的权力或金钱构成直接关联而使得公民的沟通实践更加具有整合力和自主性。这样，沟通理性得以从经济系统和政治系统的工具理性中抽身出来。而沟通理性正是公民社会的活力所在，亦是推动社会整合和政治整合的关键引擎。第三，从对特区整体利益的理解与促进角度讲，传统的自由主义民主理念倾向于认为公共利益系社会中不同私人利益相互妥协的产物，但商谈性民主则为公民提供了摆脱利益束缚的平等商谈与自我理解的场域。 “自我理解的话语可以让公民认识到他们之所以会是一个民族、一个社群或一个国家的成员，他们之所以会居住在一定的地区，他们属于什么样的传统，他们相互之间如何相处，又该如何对待少数民族和边缘群体，他们的理想的社会究竟是一个什么样子。这种自我理解的话语是政治的重要组成部分”④。而只有通过如此反复的商谈实践， “公民才能让自己成为自己希望５２１①②③④〔德〕哈贝马斯：《民主的三种规范模式》，载哈贝马斯《哈贝马斯精粹》，曹卫东选译，南京：南京大学出版社，２００９，第２１７页。〔德〕哈贝马斯：《民主的三种规范模式》，载哈贝马斯《哈贝马斯精粹》，曹卫东选译，南京：南京大学出版社，２００９，第２１３页。〔德〕哈贝马斯：《民主的三种规范模式》，载哈贝马斯《哈贝马斯精粹》，曹卫东选译，南京：南京大学出版社，２００９，第２１８页。〔德〕哈贝马斯：《民主的三种规范模式》，载哈贝马斯《哈贝马斯精粹》，曹卫东选译，南京：南京大学出版社，２００９，第２１４页。

一国两制与澳门治理民主化成为的角色，即成为一个自由和平等的政治共同体中具有责任感的主体”①。换言之，在地方性有限自由民主政体之下，特区公民只有不把集体目标完全视为不同私人利益之间的调和，而将自身置于本地区的历史与文化及地区所属的国家的总体历史与文化之中，公民才可逐渐认识到特区 “整体利益”的真谛。（二）商谈性民主的建制化与商谈性民意调查商谈性民主自提出便引发世界范围的广泛关注，但由于它最初只是作为对传统民主模式的一种范式突破而存在于学术理论层面，故有关其在现实政治生活中的具体呈现方式谈论不多。譬如，过去我们仅泛泛地将从街头集会到各种现代大众传播媒介视为 “公共领域” 的构成部分，并将言论、新闻、信息、出版、集会游行及结社等自由作为公共领域的制度性保障，至于在公共领域中如何构建以及构建起何样的商谈性民主场域，却鲜有涉足。如果一种民主范式长期缺乏实际的建制化系统，那么它便只能长期停留于理想层面。幸而，我们看到，近年来在商谈性民主实践方面出现了有益的尝试———商谈性民意调查。商谈性民意调查是美国斯坦福大学商谈民主研究中心主任菲什金（ＪａｍｅｓＳＦｉｓｈｋｉｎ）教授首创的一种落实商谈性民主理念的制度设计。菲什金教授认为，一个完整的民主需要兼顾三种原则：政治平等、非暴政和协商。菲什金从古雅典民主的实践中获得灵感，他认为，古雅典民主制度体现了协商民主的形式：譬如根据抽签产生的五百人会议就是公民参与协商的缩影；因为代表都是抽签产生的，每个公民都享有平等的机会成为其中的一员，因而体现了政治平等；在五百人会议上，他们享有平等的发言权，对公共议题进行热烈的讨论，这体现了协商。菲什金认为，在现代国家可以采取随机抽样的方式选取一部分公民作为一个国家或地区的缩影，让这些公民聚集在一起讨论问题，这样可以提供给普通公民成为一个理想公民的机会，他们的声音不再是千万人中的微弱声音，而是可以被听到的声音②。商谈性民意调查的基本假设是商谈的过程可能会影响个人的态度与意６２１①②〔德〕哈贝马斯：《民主的三种规范模式》，载哈贝马斯《哈贝马斯精粹》，曹卫东选译，南京：南京大学出版社，２００９，第２１１页。马奔：《协商式民意调查：协商民主的一种制度设计》，《学习与探索》２００８年第３期。

第四章　澳门治理的民主化见，因此商谈性民意调查就是要确认，经过商谈之后，参加讨论的公民对相关问题的态度是否有所改变。商谈性民意调查由主办机构负责具体的运作，这个主办机构可以是官方的，也可以是接受政府委托的民间机构或学术机构。有关这一问题，普林斯顿大学讲座教授派第特（ＰｈｉｌｉｐＰｅｔｔｉｔ）认为，“在商议的层面有很多环节需要不同程度的非政治化，即将一些决策的权利从政府的手中移交给非政府人员”①。如果依照这一观点，主办机构由政府委托的民间学术机构充当则更显恰当。商谈性民主的运作程序包括以下阶段：议题的挑选、组建委员会、选择参与者、第一次民调、研讨会议、第二次民调。一般而言，议题的挑选必须满足三个条件：第一，必须是普通公民非常关心的议题，并且需要政府部门制定政策响应；第二，必须是具有争议性的议题，如果是意见一致，没有冲突，则对话与商谈的价值就难以体现；第三，必须是适中的议题，范围过于宽泛会使商谈性民意调查失去焦点，过于狭窄会使民意调查难以展开。通常由媒体、政府机构、一般的民意调查中心和商谈性民意调查中心共同组成一个委员会：媒体负责活动的宣传，公民与官员、专家对话的转播等；一般的民意调查中心负责问卷的设计、参与者的选择和第一次民调；商谈性民意调查中心则负责商谈活动部分的设计与质量的控制。委员会的运作应保持中立性，确保民意调查的公信力，以取得公民的信任。选择参与者时，往往由主办单位根据议题，以科学的方式随机抽取一个全国性或地方性的样本。选中的公民作为国家或地方全体公民的缩影，代表其他公民参与商谈。在第一次民调完成后，邀请参与第一次民调的一部分公民，以焦点团体的方式进行小组讨论和交流。各小组在对议题讨论后，主办方还会邀请专家、民意代表或政府官员针对议题与公民进行对话，使参与者对议题能有更深入的了解和思考。并且，小组讨论以及与专家、政府官员的对话过程都将通过电视等媒体现场直播。两次都参与民调的公民被称为“实验组”。为了保证商谈性民意调查的科学性，还设计了两个 “控制组”，即一组是没有参加第一次民调的公民，另一组是参加第一次民调而没有参加公共商谈的公民。在商谈之后，要对参与公共商谈的公民以第一次民调相同的问题进行第二次民调。此后，除了有专业人员分析 “实验组” 本身在商７２１① 於兴中：《法治与文明秩序》，北京：中国政法大学出版社，２００６，第６８页。

一国两制与澳门治理民主化谈前后态度的改变外，还要分析 “实验组” 与两个 “控制组” 之间的差异。如果差异明显，则证明商谈性民主的理念是可行的，即在信息透明、公开商谈和知情讨论的情况下，公民的态度、观点和参与愿望都会有所改变①。商谈性民意调查目前已经在美国、英国、保加利亚、丹麦、希腊、意大利、北爱尔兰和中国等国家得到了多次的实践。有全国性议题，也有地方性议题。其实践甚至已经超越了单个民族国家的界限，欧盟也针对有关议题进行了商谈性民意调查。商谈性民意调查的实践显示：第一，商谈确实起了作用，在商谈之后， “实验组” 的公民在相同的问题上经常有着实质性的转变；在与 “控制组” 的对比中，更能清楚地发现商谈所产生的不同。第二，参与商谈的公民对问题有更深入的了解，这一点可以通过公民在商谈前后对实际问题的态度得到验证。第三，商谈后公民态度的改变与学习有着明显的关系，那些获得更多信息和更愿意学习的公民更容易改变。第四，商谈对民主有好处，参与的公民在商谈后，参与公共事务的意愿有很大的提升，他们都愿意继续参与和学习公共事务。第五，商谈后更容易产生共识，有助于减少 “投票循环” 的负面影响。尤其在商谈性民意调查的实践中，在信息公开、彼此理解的情况下，人民的声音得到更清晰的呈现，更容易形成集体凝聚力②。当然，商谈性民意调查亦存在一定的弊端，最为显著的弊端即成本过高、耗资巨大。组织机构需要 “付给参与的公民一定的费用，作为其误工、交通和住宿的补偿，另外还要支付媒体的转播费用。不要说全国性的商谈性民意调查，即使地方性的商谈性民意调查，一次也要花费几十万美元。单从这一点观之，商谈性民意调查就很难被经常性的在全国范围内采用，尤其是地域辽阔的大国”③。然而，澳门的情况却极为特殊。澳门总面积不足３０平方公里，人口不足６０万，系典型的微型社会。尽管澳门并非一个独立国家，而是隶属于中华人民共和国的一个特别行政区，但由于其享有高度自治，因此在政治制度、法律制度等方面具有相对独立性和自主空间，在这样一个地方狭小的微８２１①②③马奔：《协商式民意调查：协商民主的一种制度设计》，《学习与探索》２００８年第３期。马奔：《协商式民意调查：协商民主的一种制度设计》，《学习与探索》２００８年第３期。马奔：《协商式民意调查：协商民主的一种制度设计》，《学习与探索》２００８年第３期。

第四章　澳门治理的民主化型社会实验商谈性民意调查无疑是相当合适的。事实上，从地缘政治及统治技术角度论之，西方的民主先贤们早已对大国和小国实行民主的优劣问题有所论述。伏尔泰（Ｖｏｌｔａｉｒｅ）曾在其《哲学辞典》中说道： “平民政体似乎只对小国适合。” 孟德斯鸠（Ｍｏｎｔｅｓｑｕｉｅｕ）则在其《论法的精神》中承认：“集体的人民行使立法权，在大国不可能。” 而在卢梭（Ｊｅａｎ⁃ＪａｃｑｕｅｓＲｏｕｓｓｅａｕ）看来，实现他《社会契约论》的理想国家是日内瓦而不是法兰西，因为在仔细考察之后，他认为 “除非是城邦非常之小，否则，主权者今后便不可能在我们中间继续行使他自己的权利。” 麦迪逊（ＪａｍｅｓＭａｄｉｓｏｎ）在《联邦党人文集》中认为，本义或真正的民主只适用于小地域： “在民主政体下，人民集会在一起，亲自管理政府；而在共和政体下，人民是通过代表和代理人组成、管理政府。所以，民主政体将限于一个小小的地区，共和政体则能扩展到一个大的地区。” 尽管当今世界各国的政治生态种类繁多，不可一概而论，但上述观点对澳门却极具借鉴意义。澳门可考虑在选举期间和非选举时期分别就有关重大的或存在争议的社会议题，由政府委托相对独立的民间机构、专业组织组成委员会，展开商谈性民意调查。当然，在非选举时期的商谈性民意调查更为值得推广，因为商谈性民主更关心公民在日常政治生活中对于各项公共决策的直接参与程度，这甚至关系到公共决策实质有效性的实现。正是在日常的商谈性民主程序中，公民持续性地获得了学习的场域和平台，其政治参与的意识和理解能力被逐渐培育，理性的公民社会方才有望形成。第三节　小结（１） “一国两制” 下的特别行政区政体为 “地方性有限自由民主政体”。其与 “自由民主政体” 的差异主要表现在：在有限政府方面，用以限制特区政府的 “宪” 是宪制性法律《基本法》而不是《宪法》，特区政治体制的改革需经特区认可并获中央批准；在政治多元主义方面，特区容许不同政见、派别、团体之间的公平、公开竞争，但由于特区内部的政治系“非主权性” 参与政治，因此任何竞争结果都无涉取得政权，且根据邓小平对 “港人治港／澳人治澳” 界限和标准的限定，特区政府的主要成分应该是爱国者，不认同中华人民共和国或不认同中华人民共和国恢复对香港和澳门９２１

一国两制与澳门治理民主化行使主权的反对派则不能担任特区行政长官一职；在选举民主方面，民选是“自由民主政体” 政府的唯一合法性来源，但特区政府的合法性来源则是民选与中央任命相结合。（２）根据全球治理委员会对 “治理” 所作定义的部分内容，结合澳门本地实际，认为澳门的 “治理” 包含两个层次：一是作为澳门治理主体的公权力机关和公民社会中的组织或机构的自我完善或整合，以及它们之间互动关系的优化；二是通过 “有权迫使人们服从的正式制度和规则” 及 “各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”，促进个人权利与公共利益的相对最大化。（３）要扭转特别行政区行政机关与立法机关的消极制衡，就要令由行政长官和行政机关共同行使的特区行政管理权整体主导，须谨遵 “权力—责任—监督” 的共线性原理，将特区立法机关从其必须肩负对特区行政机关之制衡责任的思维定式中解放出来，消除原先由于权责错位而引发的特区治理的低效和失当，并为特区得以落实多元监督机制辟出针对性路途。（４）从立法与行政的相互配合角度看待澳门特区 “行政主导” 政治架构的运作实践，因不符合 “权力—责任—监督” 的共线性原理而难以落实。相形之下，应将澳门特区政府与立法会之间的 “配合问题” 转换为对另外三方面问题的重视：行政长官尽职地履行其职权；立法会充分运用其监督权；政府成为有能力的政府。概括地讲，就是要让特区政治体制中的各权力机关寻回其各自应扮演的角色，从而各司其职、各尽其能。（５）以 “行政主导” 为特征的特别行政区政治体制并没有超出 “地方性有限自由民主政体” 的基本范畴，进而从组织模式和职能属性的角度而论，特区行政机关与立法机关之间的关系仍然是科层制与代表制的关系。专业性已成为现代科层制赖以存在的正当性依托；选举仅仅是代表制的程序正当性来源，理论上，只有当代表能够超越选民，进行独立思考，做出趋向于公共理性的判断，代表制的实质正当性方才显现。（６）要维系澳门特区政府的正当性基础并增强其认受性及治理能力，特区政府须致力于实现自身的专业化和建制化，专业化包括提高政府主要官员和公务人员的能力和增进政府施政的科学性；建制化则要求建立主要官员问责制以及健全促进政府公正公开和廉洁透明的各项制度。澳门立法会代表接近于 “典型代表” 类型，这主要由澳门社会法团主义的政治整合模式所０３１

第四章　澳门治理的民主化致。（７）由于澳门社会几次重大变革皆由外生性力量所推动，而澳门社会内部的自我变革动力始终不足，使得澳门民间社会政治整合生态带有深刻的传统烙印，主要表现在：澳葡时期华人社群 “乡绅治理” 遗风与回归后澳门尚未摆脱传统精英治理格局存在紧密联系；组织化的社团运作传统造成澳门华人政治文化观念中的 “小圈子” 意识和特权意识。（８）研究澳门特区选举制度改革方案旨在对澳门民间政治整合生态的现代化起到一定程度的引导作用。立法会产生办法的改革应以促进理性代表为宗旨；行政长官产生办法的改革则应着眼于推动特区行政长官由传统精英向多元精英的身份过渡，确保行政长官具有兼顾特区公共意志与国家意志之能力并能够始终维护特区整体利益。（９）商谈性民主是作为民主政治的一项辅助性制度而存在的，它是从以话语为核心的交往行为中获得其有效性基础和规范内涵的一种民主模式。商谈性民主作为一项非正式的制度安排，对于澳门政治生态的成熟和澳门治理的优化具有不可或缺的推动力。商谈性民意调查是商谈性民主的建制化尝试，适合在地方细小的澳门实施。非选举时期的商谈性民意调查更为值得推广，因为正是在日常的商谈性民主程序中，公民持续性地获得了学习的场域和平台，其政治参与的意识和理解能力被逐渐培育，理性的公民社会也就有望形成。１３１

一国两制与澳门治理民主化第五章　法治： “两制” 的内在统一通过国家权力支配型政治整合，中国已顺利实现了对香港和澳门恢复行使主权。进而，从权力关系和权威结构着眼，特别行政区亦已被纳入整个国家的权力和权威系统版图，并成为系统中的有机组成部分。至此， “一国”之下的 “两制” 已达成 “硬件” 上的统一。但如前章所述，由于国家权力支配型政治整合替换了基于地缘、族群、身份、宗教、文化和经济等多元整合方式互动而成的复合型政治整合，不仅使地方内部的政治整合潜存着内生性动力不足的困难，亦造成了中央与地方之间的凝聚力和协调性欠缺。尤其在 “一国两制” 的制度安排下，主体中国与特别行政区分别实行社会主义和资本主义两种相异的社会制度，如何促进此两种制度之间 “软件” 层面的弥合，即获致 “两制” 的内在统一，必然成为不容忽视的课题。在寻找 “两制” 之间凝聚和协调机制的道路上，我们选择了 “法治” ———这绝非主观性的任意拣选，而完全是历史性的情势所致。从最为普遍的意义上讲，在价值多元主义的现代社会，能够为人们所公认的用以维系文明社会有序生存的最基本要素即是 “法” ———尽管要从 “法” 上升到“法治” 还需具备诸多条件。从 “一国两制” 的具体情况分析，主体中国与特别行政区因社会制度差异所伴生的意识形态分歧，即便称不上 “根深蒂固”，但若要在两种相异的社会制度保持不变的前提下彻底消除意识形态分歧，也并不切合实际。这就促使人们不得不转而寻找某种载体，以促成“两制” 在结构上的统一，即通常所指的造就国家统一的 “合法性根据”。的确，从《宪法》到《联合声明》再到《基本法》，此一系列国内和国际法律文件构造了 “一国两制” 的法律化。但如何在 “一国两制” 的具体实践中运用和解释相关法律，便需要经由 “一国两制” 的法律化蜕变至 “一国两制” 的法治化。换言之，工具性的 “一国两制” 法律系统，唯有借助作为规范价值的法治原则，才能真正成为 “两制” 之间富于生命力的凝聚和协调机制。这是因为，触及价值观念层面的法治原则，在成为 “一国”２３１

第五章　法治： “两制” 的内在统一之内主体中国与特别行政区所公认的核心价值之前，必然引发主体中国与特别行政区对于其各自所奉行的价值理念的深刻反思与自我理解。第一节　超越意识形态一　意识形态差异与超越意识形态　　现今， “意识形态” 往往成为人们不假思索、信手拈来的惯用词汇，其不假思索之程度并不亚于人们对于 “马克思主义” 用语的耳熟能详和司空见惯。但在 “意识形态” 的诸多含混意涵之中，本书提出的 “超越意识形态” 命题应作如何理解？此处选取一段富于深意的对话，作为体悟意识形态差异的缘起：“１９８６年６月胡耀邦总书记访问英国时，戴卓尔夫人说了一段看似轻松实际上意味深长的话： ‘总书记先生，您将访问大英博物馆，具有影响力的１９世纪大思想家马克思（ＫａｒｌＭａｒｘ）在那里曾经度过许多时光。如果您访问时间能长一点，我就会建议您也到科克第访问，那里是亚当·斯密（ＡｄａｍＳｍｉｔｈ）的出生地。马克思经常抱怨他本人并不是马克思主义者，而亚当·斯密在其分析经济行为的著作，即被马克思认为是经典之作的《国富论》一书中，也没有直接提到资本主义……’“针对戴卓尔夫人的那段话，胡耀邦的答词里加了这样一段话： ‘刚才首相阁下提到马克思和亚当·斯密。的确，在英国历史上，曾经出现过犹如群星灿烂的杰出思想家、经济学家、科学家、文学家，斯密就是其中的一个。他的《国富论》是近代中国最早翻译成中文的西方重要著作之一。这部著作高度评价了劳动在价值创造中的重要作用，深刻分析了近代社会的经济活动，因而英国古典政治经济学，就同德国古典哲学和法国社会主义学说一起成为马克思主义的重要思想来源。中国共产党认为，马克思主义要发展，仍然应当不断吸收和概括当代人类文明发展的最新成果。任何先进的哲学思想都不应成为教条，而应是激励人们不断进行探索和创造的精神动力，应当随着时间的发展而发展。我们中国人现在所要做的就是把马克思主义的基本原理同中国现代化建设的实际结合起来，建设有中国特色的社会主义。基于这样的逻辑，我们两国可以而且应当超越意识形态和社会制度的差异，３３１

一国两制与澳门治理民主化积极地推动我们之间业已存在的友好合作关系。’”①“意识形态” 概念错综复杂。 “该术语是特蕾西（ＤｅｓｔｕｔｔｄｅＴｒａｃｙ）在１７９６年杜撰出来的，当时被用来描述某一门新的 ‘观念科学’；不过这重含义在法国大革命结束前就消失了。”② １９世纪，马克思在其著作中重提 “意识形态”，但并未对此概念给出确切定义。一般认为，马克思对于 “意识形态” 的理论建构经历了 “哲学意识形态—政治意识形态—经济意识形态”三个侧重点的转移。但马克思生前全然不曾料到， “马克思学说” 演变为“马克思主义” 的过程，亦促使 “马克思主义” 自身成为一种 “政治意识形态” ———马克思通过对 “剩余价值” 规律的发现，揭示出资本主义生产关系之下，无产阶级的贫困化以及无产阶级与资产阶级的根本对立，指出无产阶级必须通过暴力革命推翻资产阶级专政，建立无产阶级政权。由此，无产阶级成为资本主义制度的掘墓人和共产主义社会的创造者，２０世纪最显著的两大政治意识形态对峙，即表现为社会主义（共产主义）与资本主义之间的紧张关系。胡耀邦当年在回应撒切尔的论述中所指出的中英两国所要超越的意识形态差异，正是在此意义上展开的。然而，既然政治意识形态关涉社会制度，那么在两种相异的社会制度皆固守自我的情况下，又是否能够超越这种意识形态差异呢？马克思曾在１８５９年《〈政治经济学批判〉序言》中指出： “人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础……社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会变革的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。在考察这些变革时，必须时刻把下面二者区别开来：一种是生产的经济条件方面所发生的物质的、可以用自然科学的精确性指明的变革，一４３１①②宗道一等编著《周南口述：身在疾风骤雨中》，周南修订，香港：三联书店（香港）有限公司，２００７，第２３２～２３３页。〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第１６２页。

第五章　法治： “两制” 的内在统一种是人们借以意识到这个冲突并力求把它克服的那些法律的、政治的、宗教的、艺术的或哲学的，简言之，意识形态的形式。”① 可见，包括法律、政治、宗教、艺术和哲学等形式在内的一定社会的上层建筑所构成的意识形态，由与之相对应的社会的生产关系总和所决定，只要社会主义生产关系与资本主义生产关系之间的根本差异尚存，由此引发的意识形态差异便难以消灭。事实上，胡耀邦与撒切尔之间的对话本身正是两种意识形态存在难以调和的深刻分歧之明证。显然，胡耀邦所呼吁的 “积极地推动我们之间业已存在的友好合作关系” 指向的主要是两国之间经济领域的合作关系。早在１９８４年，邓小平就提出： “西方政治家要清楚，如果不帮助发展中国家，西方面临的市场问题、经济发展问题，也难以解决。现在经济上开放，不只是发展中国家的问题，恐怕也是发达国家的问题。现在世界上还有占世界总人口３／４的地区是发展中国家，谈不上是重要市场。世界市场的扩大，如果只在发达国家中间兜圈子是有限度的。”② 事实上，从彼时起直至今天，经贸往来始终是中国与西方国家之间交往的主角。末代港督彭定康就曾颇含偏见但也不失一语中的地评论道： “中国看破美国和欧洲打算把政经分离，以建立全面战略关系的用心，利落地寻罅蹈进。我们的外交辞令年年摇摆不定……所遭遇的一律是中方不变的政策：在敏感的政治议题上捶桌顿椅，同时提出大赚其钱的前景……”③ 透彻地讲，后冷战时代的中国与西方资本主义阵营之间的意识形态差异从来都未曾泯灭，与其说他们彼此之间实现了意识形态差异上的 “超越”，不如说中国与西方国家皆不无默契地绕开双方的意识形态差异，而专注于寻求经济领域的互利。我们需要 “超越” 的是 “意识形态” 而非 “意识形态差异”，对于“政治意识形态差异” 则尤为如此。此时，德国政治思想家施密特（ＣａｒｌＳｃｈｍｉｔｔ）关于 “政治的本质是敌我” 的论断便显示出其独具真知灼见的一面。所谓 “超越意识形态”，是指将资本主义和社会主义还原为一种经济形５３１①②③中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译《马克思恩格斯全集》（第３１卷），北京：人民出版社，１９９８，第４１２～４１３页。邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第６１页。此为邓小平１９８４年１０月６日会见参见中外经济合作问题讨论会全体中外代表时的谈话。〔英〕彭定康：《东方与西方———彭定康治港经验》，蔡维先、杜默译，台北：时报文化出版企业股份有限公司，１９９８，第３６４页。

一国两制与澳门治理民主化态及相应的社会组织模式，研究作为经济形态及相应的社会组织模式的资本主义与社会主义的内在规律，寻求两者之间的可能共性。这就进一步要求人们摆脱 “知识社会学” 层面的意识形态束缚———在 “知识社会学” 视域中，人们 “不是如其所是的看待世界，而是如他们所认为的那样去看待，或者说，是如社会告诉他们的那样去看待”①。当人们不再如他们所认为的那样去看待资本主义和社会主义，人们才真正超越了 “意识形态”，亦超越了他们自身。二 “一国两制” 历史语境中的社会主义与资本主义之别在将资本主义和社会主义还原为一种经济形态及相应的社会组织模式加以研究之前，仍有必要温习 “一国两制” 缔造阶段有关社会主义与资本主义的官方论述。此处继续沿用本书第一章的研究方法———通过呈现邓小平在２０世纪８０年代于不同场合对社会主义与资本主义发表的相关谈话，理解当时中国最高决策者何以认为必须在 “一国” 之下实行 “两制”，以此辨析当时中国最高决策者所认为的 “两制” 之间的根本分殊。（一）社会主义区别于资本主义的根本特征１９８４年，邓小平谈道： “什么叫社会主义，什么叫马克思主义？我们过去对这个问题的认识不是完全清醒的，马克思主义最注重发展生产力。我们讲共产主义，共产主义的含义是什么？就是各尽所能，按需分配。这就要求社会生产力高度发展，社会物质财富极大丰富。所以，社会主义阶段的最根本任务就是发展生产力。社会主义的优越性就是体现在它的生产力要比资本主义发展的更高一些、更快一些……在中国现在落后的状态下，怎样发展生产力，怎样改善人民生活，这个问题就摆在我们面前。这就又回到是坚持社会主义还是走资本主义道路的问题上来了。如果走资本主义道路，可以使中国百分之几的人富裕起来，但是绝对解决不了百分之九十几的人的生活富裕问题。所以，我们要坚持社会主义。”②１９８５年，邓小平讲道： “社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不６３１①②〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第１６３页。邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第４６～４７页。此为１９８４年６月３０日邓小平会见第二次中日民间人士会议日方委员会代表团时谈话的一部分。

第五章　法治： “两制” 的内在统一是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了；如果产生了什么新的资产阶级，那我们就真是走了邪路了……”① 邓小平又补充道： “个别资产阶级分子可能会出现，但不会形成一个资产阶级。如果我们的改革一方面坚持社会主义公有制为主体，另一方面又注意不导致两极分化，这就没有什么坏处。”② “总之，一个公有制占主体，一个共同富裕，这是我们所必须坚持的社会主义的根本原则。我们就是要坚决执行和实现这些社会主义的原则。从长远说，最终是过渡到共产主义。”③ 简言之， “社会主义的特点，就是创造的财富，第一归国家，第二归人民，不会产生新的资产阶级……社会主义与资本主义不同的地方就是共同富裕，而不是两极分化。”④ 此外，邓小平认为： “我们为社会主义奋斗，不但是因为社会主义有条件比资本主义更快的发展生产力，而且因为只有社会主义才能消除资本主义和其他剥削制度所必然产生的种种贪婪、腐败和不公正现象。”⑤ “一旦发现偏离社会主义方向的情况，国家机器就会出面干预，纠正过来。开放政策会给我们带来一些风险，一些资本主义的腐朽东西会被带进来。但是，我们的社会主义政策和国家机器有力量去克服这些东西。所以事情并不可怕。”⑥（二）社会主义区别于资本主义的自由、人权观早在１９８３年，邓小平就注意到： “有一些同志热衷于谈论人的价值、人道主义和所谓异化，他们的兴趣不在批评资本主义而在批评社会主义。人道７３１①②③④⑤⑥邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第８９页。此为１９８５年３月７日邓小平在全国科技工作会议上作《改革科技体制是为了解放生产力》的讲话后，即席作的一次讲话。邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第１０５页。此为１９８５年８月２８日邓小平会见津巴布韦非洲民族联盟主席、政府总理穆加贝时谈话的一部分。邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第８９页。此为１９８５年３月７日邓小平在全国科技工作会议上作《改革科技体制是为了解放生产力》的讲话后，即席作的一次讲话。邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第９７页。此为１９８５年５月２０日邓小平同陈鼓应教授的谈话。邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第１０９～１１０页。此为１９８５年９月２３日邓小平在中国共产党全国代表会议上的讲话。邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第１０６页。此为１９８５年８月２８日邓小平会见津巴布韦非洲民族联盟主席、政府总理穆加贝时谈话的一部分。

一国两制与澳门治理民主化主义作为一个理论问题和道德问题，当然是可以和需要研究讨论的。但是人道主义有各式各样，我们应当进行马克思主义的分析，宣传和实行社会主义的人道主义（在革命年代我们叫革命人道主义），批评资产阶级的人道主义。资产阶级常常标榜他们如何讲人道主义，攻击社会主义是反人道主义。我没有想到，我们党内有些同志也抽象地宣传起人道主义、人的价值等等来了。他们不了解，不但在资本主义社会，就是在社会主义社会，也不能抽象地讲人的价值和人道主义，因为我们的社会内部还有坏人，还有旧的社会渣滓和新的社会渣滓，还有反社会主义分子，还有外国和台湾的间谍。我们的人民生活水平和文化水平还不高，这也不能靠谈论人的价值和人道主义来解决，主要地只能靠积极建设物质文明和精神文明来解决。离开了这些具体情况和具体任务而谈人，这就不是谈现实的人而是谈抽象的人，就不是马克思主义的态度，就会把青年引入歧途。至于 ‘异化’，马克思在发现剩余价值规律以后，曾经继续用这个说法来描写资本主义社会中工人的雇佣劳动，意思是说工人的这种劳动是异己的，反对工人自己的，结果只是使资本家发财，使自己受穷。现在有些同志却超出资本主义的范围，甚至也不只是针对资本主义劳动异化的残余及其后果，而是说社会主义存在异化……这实际上只会引导人们去批评、怀疑和否定社会主义，使人们对社会主义、共产主义的前途失去信心，认为社会主义和资本主义一样地没有希望。”① 邓小平又指出： “ ‘双百’ 方针②的目的是促进社会主义文化的繁荣。毛泽东同志说过： ‘真理是在同谬误作斗争中间发展起来的。马克思主义就是这样发展起来的。’ 有些人把 ‘双百’ 方针理解为鸣放绝对自由，甚至只让错误的东西放，不让马克思主义争。这还叫什么百家争鸣？这就把 ‘双百’ 方针这个无产阶级的马克思主义的方针，歪曲为资产阶级的自由主义的方针了。毛泽东同志的《反对自由主义》，是一篇马克思主义的好文章。建议各级领导同志、特别是思想战线的同志认真学习一下，并且按照文章的精神办事。”③８３１①②③邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第２５～２６页。此为１９８３年９月１２日邓小平在中国共产党第十二届中央委员会第二次全体会议上的讲话。“双百” 方针：百花齐放、百家争鸣。邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第３１页。此为１９８３年９月１２日邓小平在中国共产党第十二届中央委员会第二次全体会议上的讲话。

第五章　法治： “两制” 的内在统一关于资产阶级自由化问题，邓小平曾在１９８６年直指： “自由化本身就是资产阶级的，没有什么无产阶级的、社会主义的自由化，自由化本身就是对我们现行政策、现行制度的对抗，或者叫反对，或者叫修改。”① 而在此之前的１９８５年，邓小平就讲道： “纪律和自由是对立统一的关系，两者是不可分的，缺一不可。我们这么大一个国家怎样才能团结起来、组织起来呢？一靠理想、二靠纪律。”② 又强调： “在我们的国家，搞资产阶级自由化就是走资本主义道路，就统一不起来了。不是同台湾的统一问题，而是大陆内部的统一问题。搞资产阶级自由化，我们内部就成了一个乱的社会，不是一个安定的社会，什么建设都搞不成了。对我们来说，这是一个非常关键的原则的问题。什么是人权？是多少人的人权？是多数人的人权，还是少数人的人权，还是全国人民的人权？西方世界的所谓 ‘人权’ 和我们讲的人权是两回事，观点不同。”③（三）社会主义区别于资本主义的民主观１９８６年，邓小平指出： “我们讲民主，不能搬用资产阶级的民主，不能搞三权鼎立那一套。我经常批判美国当权者，说他们实际上有三个政府。当然，美国资产阶级对外用这一手来对付其他国家，但对内自己也打架，造成了麻烦。这种办法我们不能采用。”④ 他认为： “民主只能逐步地发展，不能搬用西方的那一套，要搬那一套，非乱不可。我们社会主义建设，必须在安定团结的条件下有领导、有秩序地进行……搞资产阶级自由化，脱离了党的领导，十亿人民没有一个凝聚力，就丧失了战斗力。”⑤１９８７年，邓小平以 “文革” 为戒： “ ‘文化大革命’ 时搞 ‘大民主’，９３１①②③④⑤邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第１２９页。此为１９８６年９月２８日邓小平在中共十二届六中全会讨论《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》（草案）时的讲话。邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第８９～９０页。此为１９８５年３月７日邓小平在全国科技工作会议上作《改革科技体制是为了解放生产力》的讲话后，即席作的一次讲话。邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第９９页。此为１９８５年６月６日邓小平同 “大陆与台湾” 学术研讨会主席团全体成员的谈话。邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第１３５页。此为１９８６年１２月３０日邓小平关于学生闹事问题同几位中央领导同志的讲话。邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第１３７页。此为１９８６年１２月３０日邓小平关于学生闹事问题同几位中央领导同志的讲话。

一国两制与澳门治理民主化以为把群众哄起来，就是民主，就能解决问题。实际上一哄起来就打内战。”① 他说道： “一般讲政治体制改革都讲民主化，但民主化的含义不十分清楚。资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套……至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况……像我们这样一个大国，人口这么多，地区之间又不平衡，还有这么多民族、高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行。”②到了１９９０年，邓小平更有感而发： “我们的社会制度是根据自己的情况决定的，人民拥护，怎么能够受外国干涉加以改变呢？国际关系新秩序的最主要的原则，应该是不干涉别国的内政，不干涉别国的社会制度。要求全世界所有国家都照搬美、英、法的模式是办不到的。世界上有那么多伊斯兰国家就根本不可能实行美国的所谓民主制度，穆斯林人口占了世界人口的１／５。中华人民共和国不会向美国学习资本主义制度，中国人口也占了世界人口的１／５……中国要实现自己的发展目标，必不可少的条件是安定的国内环境与和平的国际环境。我们不在乎别人说我们什么，真正在乎的是有一个好的环境来发展自己……现在要是中国乱起来，就绝不只是 ‘文化大革命’ 那样的问题……如果再乱，乱到党不起作用了，国家权力不起作用了，这一派抓一部分军队，那一派抓一部分军队，就是个内战的局面。一些所谓的民主斗士只要一拿到权力，他们之间就会打起来。一打内战即是血流成河，还谈何‘人权’？一打内战就是各霸一方，生产衰落，交通中断，难民不是百万、千万而是成亿地往外面跑，首先受影响的是现在世界上最有希望的亚太地区。这就会是世界性的灾难。所以，中国不能把自己搞乱，这当然是对中国自己负责，同时也是对全世界全人类负责。”③以上从社会主义区别于资本主义的根本特征、自由和人权观以及民主观０４１①②③邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，香港：三联书店香港分店，１９８７，第１４０页。此为１９８７年１月１３日邓小平会见日本自民党干事长竹下登时谈话的一部分。邓小平：《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，１９９３，第２４０、２４２页。此为１９８７年６月１２日邓小平会见南斯拉夫共产主义联盟中央主席团委员科罗舍茨时谈话的一部分。邓小平：《邓小平论一国两制》，香港：三联书店（香港）有限公司，２００４，第７３～７５页。此为１９９０年７月１１日邓小平会见加拿大前总理特鲁多时的谈话。

第五章　法治： “两制” 的内在统一三个主要方面勾勒出作为当时中国最高决策者的邓小平在２０世纪８０年代对于社会主义与资本主义之间的根本差异的基本看法。显然，这是一种立足于意识形态的政治见解，但正是基于此种意识形态的认知前提，在 “一国”之内实行 “两制” 的制度安排才愈加显得不可避免。三　资本主义、社会主义与法治在温习了 “一国两制” 缔造阶段政治家以 “如他们所认为的” 方式所看待的社会主义与资本主义的诸种分殊之后，我们还需要尝试以 “如其所是的” 态度探究资本主义和社会主义的原初意涵，也就是探究作为一种经济形态及相应的社会组织模式的资本主义和社会主义。此种思路可从著名历史学家黄仁宇对于资本主义研究所持的观点中获得适切的支撑： “资本主义这一名辞在１９世纪中叶才出现，去英国资本主义之发动成长已有１５０年的距离。而且这名词一提出，即被法国社会主义者引用，作为一种批判的对象，亦即是从病理家的眼光着手，于是很少人注意到其生理之发育成长。马克思主义学者一再提及 ‘资本主义的萌芽’，亦仍是以阶级斗争的眼光，考察在何时，一种剥削的方法会转变为另一种剥削方式。这与我们在二十世纪末期企图摆脱一切意识形态重新考虑资本主义之起源，有很大的距离。”①（一）资本主义与法治如前文所述，撒切尔在１９８６年的那段讲词中特别强调， “亚当·斯密在其分析经济行为的著作，即被马克思认为是经典之作的《国富论》一书中，也没有直接提到资本主义”，这段叙述与真实的情形相符合。 “欧洲的作家早在１６３３年提到资本家此名词，但是资本主义是以最近才提出的字眼。给这个名词以现代之定义者，则为法国社会主义者蒲兰（ＬｏｕｉｓＢｌａｎｃ）。他在１８５０年的一封信里提及资本主义，而且称这是一种 ‘挪用资本给有些人而不及旁人’ 的办法。普鲁东（Ｐｉｅｒｒｅ⁃ＪｏｓｅｐｈＰｒｏｕｄｈｏｎ）于１８６１年说及资本主义的形态，乃是它以资本为收入之来源，却不将之隶属于以劳力促其实现的人们。马克思未曾用过此名词②，亚当·斯密又在马氏１００年前活动，当然１４１①②〔美〕黄仁宇：《资本主义与二十一世纪》，台北：联经出版事业公司，１９９１，第４５４页。马克思使用的是 “资产者” 和 “资本家时代”。

一国两制与澳门治理民主化也没有直接提及资本主义。”①不过，亚当·斯密并非没有为英国发展资本主义勾画出基本轮廓： “让货物不断的流通，合同与债务有法律的保障，交通不受阻碍，在这些条件下，国民的财富和私人资本都可以不断的增长，而国家的支出除了负担国防费用及维持王室之威严之外，也只能开销于上述几种目标。”② 这一带有古典自由主义色彩的理念雏形却道破了资本主义这一概念原初包含的两方面要素：经济形态和社会组织模式。可以认为，资本主义是一场通过其独特的经济运行逻辑和相应的社会组织保障以增进国民财富的运动。依照黄仁宇的观点，以今日之眼光考查资本主义经济形态所需具备的技术性格，可归纳为三点：一是 “资金广泛的流通，剩余之资本透过私人贷款方式，批次往来”；二是 “经理人才不顾人身关系的雇佣，因而企业扩大超过所有者本人耳目能监视之程度”；三是 “技术上之支持因素通盘使用，如交通通信、律师事务及保险业务等，因此各企业活动范围又超过本身力之能及”。③ 不过，我们必须留意， “以上三个条件全靠信用，而信用必赖法治维持”。正如诺兹（ＤＣＮｏｒｔｈ）和汤姆斯（ＲＰＴｈｏｍａｓ）在其合著《西方世界之兴起》中所讲： “不论主权谁属，只有在安全、有秩序和在法律保护的商业路线、交易市场和契约关系之下，利润才能增值。”④ 简言之， “以上三个条件的展开必赖社会内低层组织内各类经济因素的配合，盖能公平而自由的交换，然后所有权及雇佣关系才能重重相因，构成一个大罗网。因为生产及分配都以契约关系为主，当中若有一个自由选择的机缘，相对的也鼓励了自由竞争。各人的私利观既为这组织力量的来源，于是利润成为一切事业的试金石。在这种大前提下，资本主义也有将一切道德标准纳入体制之中的趋势。它在初期存积资本时常带侵略和剥削的性格。这种体制一经展开，不可逆转，只能越做越大，因此资本主义也有纠正本身错误，树立在历史上长期合理性的可能。”⑤ 所以， “站在资本主义生理学立场，我们也可以说每一２４１①②③④⑤〔美〕黄仁宇：《现代中国的历程》，北京：中华书局，２０１１，第１７５页。〔美〕黄仁宇：《现代中国的历程》，北京：中华书局，２０１１，第１７６页。〔美〕黄仁宇：《资本主义与二十一世纪》，台北：联经出版事业公司，１９９１，第３３页。ＤｏｕｇｌａｓｓＣＮｏｒｔｈａｎｄＲｏｂｅｒｔＰａｕｌＴｈｏｍａｓ，ＴｈｅＲｉｓｅｏｆｔｈｅＷｅｓｔｅｒｎＷｏｒｌｄ：ＡＮｅｗＥｃｏｎｏｍｉｃＨｉｓｔｏｒｙ，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９７３，ｐ５７．〔美〕黄仁宇：《资本主义与二十一世纪》，台北：联经出版事业公司，１９９１，第３３页。

第五章　法治： “两制” 的内在统一个国家经过一段奋斗之后必须将其上层结构改组，以便迎合新法制，通常也要翻转其低层结构，以便产生能够互相交换的局面，更要经过一段司法与立法之改革，才能使上下之间密切联系，也才能使以上三个原则顺利发展，通过财政税收币制诸种政策，使公私互为一体，也就是使整个国家能在数目字上管理。”①经由此番剖析，我们应逐渐体认到：其一，自由主义与资本主义的天然联姻由资本主义经济形态之独特性格所决定。因此，自由主义原本仅仅是一项规则，或充其量可谓一种精神，并不必然应该归属于意识形态范畴。其二，资本主义社会之 “公私互为一体” 并非指公私混淆，使公私两相侵害或相互牟利，而是要使公私领域能够一体适用普遍的法律，使 “经济基础” 和 “上层建筑” 由法治原则相连接，使整个国家得以在数目字上实现透明管理。其三，法治是资本主义社会得以顺利运转的灵魂所在，这不仅要求公私立法皆完备，还需要国家的法制系统与社情民意相呼应， “也就是十之八九的情形，人民已自动愿意照立法做事。所行的事，要不是已有成例，可以算作合法，则是两造认为公平，其关键是立法已和一般人民的日常生活吻合，有时纵要法官评断一二，也只算特殊情形。倘是凡事都要开庭审问追究成例，派法警，出传票，贴封条，那也就是国家体制和社会情况脱节了”②。（二）社会主义与法治将社会主义造生为资本主义之孪生兄弟者，非马克思主义莫属也。“大多数马克思主义者所抱定的《资本论》之主要观点———一个两种阶级的社会的逐渐形成、广大群众的 ‘贫穷化’ 以及资本主义在其最终一次的危机祸患中土崩瓦解”③，令社会主义者义无反顾地站到了资本主义的对立面。从１９１７年俄国 “十月革命” 诞生第一个社会主义国家苏联，到此后的近半个世纪时间里，先后曾建立的获得国际社会公认的社会主义国家，总共３４１①②③〔美〕黄仁宇：《资本主义与二十一世纪》，台北：联经出版事业公司，１９９１，第３４页。〔美〕黄仁宇：《放宽历史的视界》，台北：允晨文化实业股份有限公司，１９８８，第１０４页。〔英〕吉登斯：《资本主义与现代社会理论：马克思·涂尔干·韦伯》，简惠美译，台北：远流出版事业股份有限公司，１９９４，第３１１页。

一国两制与澳门治理民主化约有１５个，它们分别是欧洲的苏联、南斯拉夫、匈牙利、波兰、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、阿尔巴尼亚、民主德国；亚洲的中国、朝鲜、蒙古、越南、老挝；拉丁美洲的古巴。这些国家大体具有两个共通点： “第一，这些社会主义国家原先大都是资本主义生产关系不发达、经济文化普遍比较落后，并带有浓重封建传统和殖民地半殖民地附属地位的农业国。第二，都是以第一个现实的社会主义国家———苏联的体制模式建立起来的。这一体制模式最突出的特征是高度集权。这一特征表现在经济上，是实行高度集中的产品计划经济体制，中央部门直接管理企业，排斥市场调节，以行政手段为主运行经济生活。这一特征体现在政治上，是高度集中的共产党领导体制，自上而下的干部委任制和事实上的干部任职终身制，缺乏有效的人民监督机制。这一特征体现在思想文化意识形态上，是盛行对党的领袖的个人崇拜和个人迷信，用行政手段解决意识形态问题。”①上述社会主义国家在经历了短暂的高速发展期之后，普遍出现了社会经济发展缓慢，社会管理体制僵化，民主和法制建设滞后等状况，未能令马克思主义者们所事先应允的社会主义制度的优越性得以显现。对此，哈贝马斯曾批评道： “从列宁主义对布尔什维克革命的理解出发，认为把革命理解为促进生产资料国有化，而非民主的社会化，一开始即篡改了社会主义，从而为越来越不受约束、专权和官僚化的权力制度铺平了道路。”②客观而论，如果说列宁主义 “篡改” 了社会主义，也必然与一个事实难脱干系，即以苏联为代表的落后国家所建立起的社会主义并没有如马克思所预言的那样在资本主义高度发达的国家实现。换言之，既然马克思并未指出在落后国家如何建立社会主义，那么与其说是列宁主义篡改了社会主义，毋宁直接认为是列宁主义误解了马克思主义，并 “将错就错” 地把这桩“误会” 付诸实践。就中国而言，没有当年列宁主义的 “篡改”，便没有１９７８年中国共产党的 “拨乱反正、正本清源”。当２０世纪八九十年代之交的苏联解体、４４１①②刘吉主编《社会主义改革论》，上海：上海人民出版社，１９９７，第４～５页。〔德〕哈贝马斯：《社会主义在今天意味什么？》，哈贝马斯等著《社会主义：后冷战时代的思索》，香港：牛津大学出版社，１９９５，第５页。

第五章　法治： “两制” 的内在统一东欧剧变深刻撼动了全球社会主义阵营之时，作为坚定的马克思主义者的中国共产党所领导的建设有中国特色的社会主义事业正在运筹帷幄着另一番欣欣向荣之景象。当然，此时中国的马克思主义者们所面临的一个根本难题一如当年： “中国的马克思主义者最容易代人受窘之处即是马克思对中国之出路并无具体指示。《共产主义宣言》内提及中国市场之开放，为促进欧洲资本家时代来临的条件之一。《资本论》三卷之中，提及中国十次，可是每一次都以欧美为主体，无一次以中国为讨论之对象。而且内中七次是将中国与印度并列，即针对殖民地性格的市场而言……一个尚待开发的国家徘徊于资本主义及现代社会之外，应当如何决策？马克思始终没有考虑到这个问题。”①“一个尚待开发的国家徘徊于资本主义及现代社会之外，应当如何决策” 的问题，终于经由 “建设有中国特色的社会主义” 之决策而得以决策。“所谓有中国特色的社会主义，就是切合中国实际的社会主义”②。中国的实际被简单扼要地概括为 “人口多、底子薄、经济和文化发展很不平衡”，故中国 “将长期处于社会主义初级阶段”③。基本上，这与 “徘徊于资本主义及现代社会之外” 的 “一个尚待开发的国家” 之表述可谓异曲同调。中国的马克思主义者们的此种直面现实之态度，成为了建设有中国特色社会主义的先决条件。社会主义初级阶段的根本任务就是发展生产力。因此，究竟如何发展社会主义社会的生产力，则成为核心问题。更为透彻地讲，究竟应该通过计划经济体制抑或通过市场经济体制发展社会主义社会生产力，便成为摆在中国共产党人面前的必答题。鉴于过往实践所证明的计划经济体制的低效及种种弊端，１９８２年中国共产党第十二次全国代表大会提出了 “计划经济为主，市场调节为辅” 的方针；１９８４年党的十二届三中全会做出经济体制改革的决定，提出社会主义经济应是 “在公有制基础上的有计划的商品经济”；１９９２年初，邓小平发表南方谈话时讲道： “计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主５４１①②③〔美〕黄仁宇：《资本主义与二十一世纪》，台北：联经出版事业公司，１９９１，第２９页。沈宝祥主编《十一届三中全会以来马克思主义在中国的丰富和发展》，北京：中共中央党校出版社，１９８７，第２０页。《中华人民共和国宪法》 “序言”。

一国两制与澳门治理民主化义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”① １９９２年１０月，中国共产党第十四次全国代表大会决定以 “建立社会主义市场经济体制” 为改革的目标模式。从 “计划经济” 到 “商品经济” 再到 “市场经济”，体现了建设有中国特色社会主义的探索历程，又或者，社会主义市场经济正是中国特色社会主义的集中体现。问题是， “社会主义市场经济” 是如何区别于 “资本主义市场经济” 而具有中国特色的呢？中国特色社会主义理论认为： “社会主义市场经济的内涵要从两个层面上去理解，其一，它是市场经济，而不是计划经济。市场在资源配置中发挥着基础性作用，因而它必然要表现出市场经济的一般性。其二，这种市场经济是与社会主义基本制度相关联的，是为社会主义服务的，它必然又要表现出不同于一般市场经济的特殊性。”② 其特殊性根源于 “我们利用市场经济这一 ‘手段’ 发展生产力，其最终目的还是为了共同富裕”③。因此， “在所有制结构上，社会主义市场经济以公有制为主体，多种经济成分长期共存、共同发展。其次，在分配制度上，坚持按劳分配为主体，其他分配形式为补充，坚持效率优先、兼顾公平的原则。最后，社会主义市场经济是社会主义国家宏观调控的经济”④。即便社会主义在本质上只将市场经济当作 “手段”，但仍须承认社会主义市场经济具有市场经济一般性的一面。就一般性的市场经济而言，并无社会主义与资本主义之别。但凡市场经济，便须尊重市场规律，即 “在市场经济里，决策大权委诸制造商、贸易商和消费者，不是靠由上而下的指令结合；价格机制就是天平，经济活动从中找到平衡点”⑤。与此同时， “市场需要规范才能顺利运作，并不是完全无法驾驭或无政府状态。因此，自由经济乃是在法律的框架中运作：履行契约、保障个人财产、保护消费者、监督公６４１①②③④⑤邓小平：《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，１９９３，第３７３页。此为１９９２年１月１８日至２月２１日邓小平在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点。刘吉主编《社会主义改革论》，上海：上海人民出版社，１９９７，第１８４页。刘吉主编《社会主义改革论》，上海：上海人民出版社，１９９７，第１８６页。刘吉主编《社会主义改革论》，上海：上海人民出版社，１９９７，第１８６～１８９页。〔英〕彭定康：《东方与西方———彭定康治港经验》，蔡维先、杜默译，台北：时报文化出版企业股份有限公司，１９９８，第２３９页。

第五章　法治： “两制” 的内在统一共卫生和安全”①。当今中国，市场经济究竟姓 “资” 还是姓 “社” 的疑问和争论似早已过时，公民合法私有财产之不受侵犯已由《宪法》和《物权法》予以保护，公有制经济以外庞大的多种所有制经济之发展正势不可当，人民群众的财产性收入亦已获得官方认可……。与国内生产总值（ＧＤＰ）持续性高幅增长相伴生的贫富差距扩大问题是否仍未超出 “让一部分人先富起来，由先富带后富” 之社会主义共同富裕原则？中国社会是否已然产生了新的资产阶级抑或仅仅产生了如邓小平当年所界定的 “个别资产阶级分子”？答案则见仁见智。然而，《共产党宣言》早在１６５年前所揭示的资产阶级之巨大潜力仍值得今人时常回味： “资产阶级，由于一切生产工具的迅速改进，由于交通的极其便利，把一切民族甚至最野蛮的民族都卷到文明中来了。它的商品的低廉价格，是它用来摧毁一切万里长城、征服野蛮人最顽强的仇外心理的重炮。它迫使一切民族———如果它们不想灭亡的话———采用资产阶级的生产方式；它迫使它们在自己那里推行所谓文明制度，即变成资产者。一句话，它按照自己的面貌为自己创造出一个世界。”②无论如何，不容否认， “刻下全世界增进人民财富的基本办法只有一个：此即广泛的展开信用，以国家法令支持，站在商业的立场，参加全世界生产与分配中的分工合作。可是参与的国家必先使内在的因素能公平而自由的交换，能在数目字上管理”③。即便是社会主义公有制经济，若不依市场规则运行而自行其道，最终也只会以职权经济的形式收场，到头来，损害的仍旧是市场的康健和人民的权益。而所有这些，仍全赖法治。邓小平曾于１９８１年坦言： “中国同美国相比，中国法律太少，法官、律师等司法人员太少。我们必须制定必要的法律，同时培养司法人才。”④ 又于１９８５年专门强调： “民法总则一定要搞，不可能那么完备，不完备不要７４１①②③④〔英〕彭定康：《东方与西方———彭定康治港经验》，蔡维先、杜默译，台北：时报文化出版企业股份有限公司，１９９８，第２３９页。〔德〕马克思、恩格斯：《共产党宣言》，北京：人民出版社，１９９７，第３１～３２页。〔美〕黄仁宇：《资本主义与二十一世纪》，台北：联经出版事业公司，１９９１，第４７７页。中共中央文献研究室编《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，２００４，第７６７页。此为１９８１年９月４日邓小平会见美国最高法院首席大法官沃伦·伯格时的谈话。

一国两制与澳门治理民主化紧，有错就改，总比没有好。”① 但如前文所述，市场经济对法治的内在需求不单指向私法完备，还需与之相匹配的公法健全，不仅要求 “有法可依”，还需要国家的法制系统与社情民意相呼应，即人民自动愿意照立法做事。实践证明，此等法治精神的有效培育，并不宜依靠自上而下的灌输和教育，而仍要仰仗市场。因为市场本质上就可以培养人民的责任感，教人在自由选择和责任自负的过程中，逐渐体悟规则的重要性。我们应该明白，若一定要站在意识形态立场上审视 “两制” 之间的关系，则两制之间的观念藩篱并不可能从根本上消除，因为毕竟存在着 “两制”，而不是 “一制”。但若从经济形态及社会组织模式角度解读资本主义和社会主义（中国特色的社会主义），便可觅得两者的连接点，即市场。市场经济有着超区际、超国界的天然品性，它不仅仅由金钱驱使制造肤浅的私利观，它亦能够以其通行的市场伦理培植人们建立长远的共识与认同。第二节　中央与特别行政区互信机制的法治化一　中央与特别行政区的互信机制　　中央与特别行政区的信任问题由来已久，大抵可追溯至２０世纪８０年代香港前途尚未明朗化时期，彼时港人便对香港回归中国以后的前景缺乏信心。归根结底，信任问题始终与意识形态差异密切相关。但如上节所述，只要 “两制” 存在，意识形态差异便不可能彻底消除，这是否意味着中央与特区之间的信任问题便无从解决呢？笔者认为，答案尚不至如此悲观。（一）信任需要机制保障理论界对于信任问题的关注大约始于２０世纪７０年代的西方社会学领域。当时西方社会普遍处于内部转型时期，转型令社会团结、社会合作等基础受到侵蚀，因此，为社会秩序寻找新的整合基础，渐而成为社会学界的新共识，信任问题于是进入了社会学视野。德国社会学家卢曼（Ｎｉｋｌａｓ８４１① 中共中央文献研究室编《邓小平年谱（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文献出版社，２００４，第７６７页，第１０５４页。此为１９８５年６月２７日邓小平在同彭真就立法问题和立法力量组织问题交换意见时的谈话。

第五章　法治： “两制” 的内在统一Ｌｕｈｍａｎｎ）在其著作《信任》与《权力》中指出： “信任不是心理学意义上的微观的个体信任或 ‘私人’ 信任，而是一种社会关系结构意义上的宏观的 ‘系统信任’。”① 作为一种系统，信任显然是需要某种机制的。米斯兹塔尔（ＢａｒｂａｒａＡＭｉｓｚｔａｌ）在《现代社会中的信任：社会秩序基础的探求》一书中分析道： “信任作为一种社会机制，主要是因社会关系以及内在于它们的义务产生。”② 波兰社会学家什托姆普卡（ＰｉｏｔｒＳｚｔｏｍｐｋａ）则在其名著《信任：一种社会学理论》中进一步阐明： “民主政治依赖的不是精英的‘伦理责任感’，而是政治的、制度的 ‘责任机制’，和稳定的宪政制度所提供的事先承诺的环境。二者使得信任文化在民主政治中比在其他政治制度中更有可能出现。”③事实上，早在社会学领域系统地介入信任论题之前，西方宪政实践已充分意识到制度或机制保障对于信任的基础性作用。在１８１９年的经典案例“美国银行案” 中，美国联邦最高法院首席大法官马歇尔便令人信服地论证了 “民主选举是州的选民 ‘信任’ 州政府对其行使征税权的制度保证，而既然美国的联邦政府对州缺乏直接控制，联邦不能信任州政府对其开设的银行分支征税，因而州政府针对联邦的征税行为因违宪而无效”④。这一论证逻辑正是要告诉我们， “如果不存在适当的制衡机制，也就是说你不得不依靠道德上的 ‘信任’ 来保证某项权力不会被滥用，那么这种 ‘信任’ 必然是靠不住的，这项权力也必然是不可信任的；只有具备制度上的制衡来保证这项权力不会被滥用———在这种情况下，你其实并不需要依靠这种信任，你才能 ‘信任’ 这项权力不会受到滥用”⑤。实行单一制国家结构形式的法国，在１９８２年开始推行地方分权改革，改革的根本动因是长期的中央集权导致行政机构庞大、行政效率低下、官僚主义盛行。法国国民议会通过９４１①②③④⑤〔德〕卢曼：《信任：一个社会复杂性的简化机制》，瞿铁鹏等译，上海：上海人民出版社，２００５。ＢａｒｂｒａＡＭｉｓｚｔａｌ：ＴｒｕｓｔｉｎＭｏｄｅｒｎＳｏｃｉｅｔｉｅｓ：ＴｈｅＳｅａｒｃｈｆｏｒｔｈｅＢａｓｅｓｏｆＳｏｃｉａｌＯｒｄｅｒ，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＰｏｌｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９６，ｐｐ１０～１１．〔波兰〕什托姆普卡：《信任：一种社会学理论》，程胜利译，北京：中华书局，２００５。张千帆：《民主与信任———从 “美国银行案” 看新农村建设的制度保障》，《江苏社会科学》２００７年第３期。张千帆：《民主与信任———从 “美国银行案” 看新农村建设的制度保障》，《江苏社会科学》２００７年第３期。

一国两制与澳门治理民主化了《关于市镇、省和大区的权利和自由法》（即《权力下放法案》），随后国民议会和中央政府通过了一系列配套的法律、法令，将《权力下放法案》中的地方自治原则具体化。法国２０多年来实施《权力下放法案》的经验表明，传统的中央集权国家地方权力宪法化之后，中央必须加强对地方权力的监督，改原有的 “事前监督” 为 “事后监督”，主要是监督地方执行宪法与法律的情况。只有这样才能确保地方 “分权而不分离”①。法国的经验从侧面说明，有效的法律保障和监督机制在维持中央与地方关系方面至关重要。过往， “一国两制” 下中央与特别行政区关系层面出现的波折，主要体现在中央与特区在一些敏感事务上无法达成共识，如全国人大常委会对《基本法》的解释问题、特别行政区就《基本法》第２３条自行立法问题、特别行政区政制发展进程问题等。这些问题反复牵涉中央与特区之间的信任主题，如香港和澳门特区行政长官在特别行政区就《基本法》第２３条自行立法的问题上，都曾强调中央授权特区自行立法是中央对特区的信任②；而在全国人大常委会对《香港基本法》进行释法之际，则有部分社会声音表示全国人大的释法行为可能导致香港市民对中央及《基本法》的不信任③；就特区政制发展进程问题，则有评论认为全国人大常委会以释法形式限定特区政改步伐，显示了中央对特区的不信任④。（二）中央与特别行政区互信机制简析显然，《基本法》是维持 “一国两制” 之下的中央与特别行政区之间互信关系的核心所在，是 “一国两制”、 “港人治港／澳人治澳”、高度自治的宪制性法律保障。以《基本法》为据，中央与特区之间的互信机制包括特０５１①②③④程乃胜：《论地方权力的宪法化》，《江海学刊》２００８年第６期。参见董建华２００３年９月５日在政府总部会见新闻界谈《基本法》第２３条立法的发言，摘自 “凤凰网” ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍｄｓｈｎｘｃｏｍ／ｌａｗ／ｓｆｊｓ／ｌｆｊｓ／ｌａｗ＿ｈｋ２３－ｎｅｗｓ７ｈｔｍ；何厚铧２００８年１０月２２日宣布澳门展开《基本法》第２３条立法的讲话，摘自 “中国新闻网”，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃｈｉｎａｎｅｗｓｃｏｍｃｎ／ｇａ／ｚｑｍｄ／ｎｅｗｓ／２００８／１０－２２／１４２１５３９ｈｔｍｌ。《人大释法：粉碎港政改希望》，２００４年３月２７日，摘自 “ＢＢＳ中文网”，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓｂｂｃｃｏｕｋ／ｃｈｉｎｅｓｅ／ｓｉｍｐ／ｈｉ／ｎｅｗｓｉｄ＿３５７００００／ｎｅｗｓｉｄ＿３５７３９００／３５７３９５５ｓｔｍ；《香港民主派议员反对人大释法》，２００４年３月２９日，摘自 “美国之音中文网”，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｖｏａｎｅｗｓｃｏｍ／ｃｈｉｎｅｓｅ／ａｒｃｈｉｖｅ／２００４－０３／ａ－２００４－０３－２９－１４－１ｃｆｍ。《毋须使用终极手段》，２００４年３月２７日，《明报》社评，摘自 “文汇报网”，ｈｔｔｐ：／／ｐａｐｅｒｗｅｎｗｅｉｐｏｃｏｍ／２００４／０３／２８／ＨＫ０４０３２８０００６ｈｔｍ。

第五章　法治： “两制” 的内在统一区对中央的信任保障机制和中央对特区的信任保障机制两个方面。特区对中央的信任保障机制，实际上是特区如何取得中央信任的问题，可概括为三个层面：第一，特区务必要确保 “一国”。这主要通过中央授权特别行政区就《基本法》第２３条自行制定有关维护国家安全方面的法律的方式予以体现。第二，特区要保障自身政治稳定及其运作不与中央相脱轨。这主要通过特区 “行政主导” 的政治架构以及特区政治民主化之步伐安排等途径得以保障。相关内容，本书第三章和第四章已做过充分论述。第三，特区不越权行使本应属于中央行使的权力。这主要体现在两个环节：一是在特区法院执行审判权方面，法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明书。二是特区法院进行法律解释方面，基于全国人大常委会授权，特别行政区法院在审理案件时对《基本法》关于特别行政区自治范围内的条款可以自行解释。特区法院在审理案件时对《基本法》其他条款也可解释。但如特别行政区法院在审理案件时需要对《基本法》关于中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由特别行政区终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。不过，上述两个环节在实际操作中可能出现一个共同问题：就第一个环节而言，如果特区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，但并未向行政长官提出就该等问题发出证明文件而自行审判；就第二点而言，如果特区法院在审理案件时，不认为某相关条款涉及中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系，或即使对此予以肯定，但终审法院事实上并未在案件作出终审判决前提请全国人大常委会释法。那么，针对这样的情形应采取何种救济手段？基于特区行政长官负有执行《基本法》的责任，似乎由行政长官负责敦促特区法院履行《基本法》相关规定，或在第一种情况中已作出判决和第二种情况中已作出终审判决时，行政长官向中央提请事后救济，较为合适。截至目前，第一种情况尚未出现；关于第二种情形，在香港 “居留权”１５１

一国两制与澳门治理民主化案件中，确实是由行政长官提请中央对《基本法》施以解释。但这一方案仍存在一个问题———既然特区奉行司法独立，行政长官何以一定能够知悉特区法院在审理案件时遇到涉及国防、外交等国家行为的事实问题，以及遇到涉及中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款？事实上，香港 “居留权” 案存在特殊情况，行政长官并非基于特区法院的判决而提请全国人大常委会释法，而是事后由于该判决可能给香港带来社会民生方面不可承受之压力，引起香港社会广泛关注，最终在民意的推动下，方才提请人大释法。因此如何处理这一难题，有待思考。中央对特区的信任保障机制，实际上是中央取得特区信任的问题，或可提炼为中央确保特别行政区高度自治的问题。对此，有两方面内容值得关注：第一，中央须维持《基本法》的稳定性。维持《基本法》的稳定性涉及《基本法》的修改问题。根据《基本法》规定，基本法的修改权属于全国人民代表大会①。此规定显然合情合理，因为《基本法》是由全国人民代表大会制定的全国性法律，其修改权当然应归属全国人大。需要讨论的问题在于，全国人大如何保障《基本法》的修改不侵犯特别行政区的高度自治？由于到目前为止，尚未出现过对于香港和澳门《基本法》的修改举动，因此无修法先例可循。但须悉知，修改《基本法》的可能性始终存在，尤其是在 “一国两制” 从构想落实为实践的过程中，势必将产生修改《基本法》的刚性需要。各国的宪政实践也表明，宪法作为一国之根本大法是需要伴随时代及社会的变迁而修改、更新和完善的。例如，美国宪法在实施的２００多年里总共有２７条修正案；至于中国宪法，仅对１９８２年《宪法》便已作过４次修改。因此，若不能确保全国人大在必要时对《基本法》所作修改不会侵犯到特区高度自治，便可能造成特区对《基本法》修改的不信任甚至对修改《基本法》产生规避心态，不利于《基本法》的完善与发展。对此，《基本法》强调：本法任何修改，均不得同中华人民共和国对香港／澳门既定的基本方针政策相抵触②。这一款规定了全国人民代表大会在２５１①②参见《香港基本法》第１５９条第１款；《澳门基本法》第１４４条第１款。参见《香港基本法》第１５９条第４款；《澳门基本法》第１４４条第４款。

第五章　法治： “两制” 的内在统一修改《基本法》时应遵循的原则，即不能与 “既定的基本方针政策” 相抵触。那么何谓 “既定的基本方针政策” 呢？在《基本法》序言中可寻得答案：国家对香港／澳门的基本方针政策，已由中国政府在中英／中葡联合声明中予以阐明。继而，从《中葡联合声明》中可以看到： “上述基本政策和本联合声明附件一所作的具体说明，将由中华人民共和国全国人民代表大会以中华人民共和国澳门特别行政区基本法规定之。”① 在《中英联合声明》中亦有类似表达，其内在逻辑为，中华人民共和国对香港／澳门的既定基本方针政策首先在《联合声明》中被阐明，进而又通过《基本法》将《联合声明》中的基本方针政策予以规定。综观《基本法》，并对照《联合声明》，基本方针政策集中体现于《基本法》的第一章 “总则” 之中。参考奉行大陆法系的德国之宪法学理论中 “宪法核心” 与 “客观价值秩序” 概念，亦可寻得佐证。 “ ‘宪法核心’ 可以追溯到施密特对 ‘宪法（宪章） —宪法律（宪律）’ 的区分，这一区分基于施密特对制宪权的认识：制宪权 ‘是一种政治意志，凭借其权力或权威，制宪权主体能够对自身政治存在的类型和形式作出具体的总决断。决断本身与以之为基础而形成的宪法法规有性质上的区别。’ 这里的 ‘宪法法规’ 即 ‘宪法律（宪律）’，是可通过修宪加以改变的；而制宪权所形成的 ‘总决断’ 即 ‘宪法（宪章）’，则决定了宪法的性质，是实证宪法的核心，不得通过修宪改变。实际上， ‘宪法核心’ 本身就是制宪者的 ‘基本价值抉择’，所以其在内容上与 ‘客观价值秩序’ 是一致的；这种一致性保证了 ‘客观价值秩序’ 不会因修宪而发生根本变化，从而使其能够保持稳定。”② 可见，宪法中确实存在着在修宪环节中不可轻易修改的原则性内容。而《基本法》第一章 “总则” 即涵盖了《基本法》的核心价值，维护这一部分的稳定性，并以这一部分所传达出的原则理念为标尺对《基本法》进行修改，是贯彻 “一国两制” 并维护特别行政区高度自治的关键所在。第二，当特别行政区认为中央行使之权力对特区高度自治构成侵犯时，特区是否可提出申诉？对此，将在下一部分中作专门讨论。３５１①②参见《中英联合声明》、《中葡联合声明》。冯健鹏：《论德国宪法学中的 “客观价值秩序”》，《西安电子科技大学学报》（社会科学版）２００８年第６期。

一国两制与澳门治理民主化二　司法最终权威“一国两制” 付诸实践至今，总体而言，中央方面一贯采取的思路是借助行政权和立法权对特别行政区施以管辖。在行政权方面，中央政府以握有对行政长官的实质任命权为前提，试图通过政治性的协商方式应对特别行政区政治发展的民主化趋势。在立法权方面，中央有权对特区立法机关制定的法律是否符合《基本法》关于中央管理的事务及中央与特别行政区关系的条款予以监督，与此同时，中央亦享有对《基本法》的解释权。香港回归后出现的若干次 “宪政危机”，均是通过全国人大常委会对《基本法》进行释法之途径获得解决的。由于中国内地的立法解释传统与香港所属普通法系的司法解释传统相异，导致全国人大常委会的释法举动被多次质疑为侵犯特别行政区的高度自治。可以想见，中央选择从行政权和立法权着手，调控中央与特别行政区的关系，主要考虑到特别行政区享有独立的司法权和终审权，因此中央不便触碰特区司法领域。但时常被人们忽略的问题是，特区法院对国家行为并无管辖权，并且特区法院对《基本法》关于中央人民政府管理的事务或中央与特区关系的条款并不享有终局解释权。简言之，由于特别行政区的最终权威在中央，尽管特区享有独立的司法权和终审权，但特区法院对于国家行为或关于中央管理的事务或涉及中央与特区关系的事务仍鞭长莫及。理论上，中央始终对上述事务握有司法主权，但之所以此项司法主权并未在过往 “一国两制” 实践中显现，正是由于现行《基本法》在制度安排上没有重视到甚或主动避开了中央司法主权在处理上述事务中可能发挥的重要作用，而误以为通过行政权和立法权的制约便可达至中央与特区之间的和谐共处。事实上， “在现代社会中，立法权与行政权越来越具有同构性，界限模糊，是一种积极的权力，基于意志的决断；而司法权则是一种被动的权力，基于理性的判断”①。在 “两制” 之间长期潜存意识形态分歧的情况下，基于意志，确切地讲，是基于政治意志所作出的决断较不容易对意识形态分歧中的另一方产生公信力。相形之下，基于理性，至少是趋于理性的判断则更容易为对方所接受。４５１① 张敏：《宪政转型视野下的香港行政主导体制》，《北京大学研究生学志》２０１０年第４期。

第五章　法治： “两制” 的内在统一前文提出 “当特别行政区认为中央行使之权力对特区高度自治构成侵犯之时，特区是否可提出申诉” 之问题，本书预备给出肯定的回答。这是因为，在 “一国两制” 的实际运作中，完全有可能出现中央行使之权力侵犯特区高度自治之情况———至少是特区认为中央行使之权力侵犯其高度自治，那么，从 “互信” 角度论之，如不实实在在地建立起一种切实可行的信任机制，而致使特区 “申诉无门”，将不利于特区方面化解焦虑，从而最终影响到特别行政区对中央的实质信任。另一方面，前文谈到，同样可能出现特别行政区越权行使本属于中央行使的权力之情况，对这一层面的救济途径，《基本法》的规定亦不完备。有鉴于此，本书建议创设一项与司法权有关的制度，以解决中央与特别行政区的互信问题。本书主张，在中央成立专职委员会，该委员会职权范围有二：第一，行使 “违基本法审查权” 和解释《基本法》的权力；第二，处理特别行政区越权行使本属于中央行使的权力或中央可能侵犯特别行政区高度自治之相关争议。专职委员会进行 “违基本法审查” 的对象包括：一、特别行政区立法会制定的法律及作出的决议，专职委员会就其是否符合《基本法》关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款进行审查；二、特别行政区行政长官作出的行政行为，专职委员会对行政长官作出的涉及中央与特区关系的行政行为进行审查。在法律解释方面，专职委员会的职权范围即为《香港基本法》第１５８条第３款和《澳门基本法》第１４３条第３款规定的原本由全国人大常委会行使的权力。专职委员会在处理特别行政区越权行使本属于中央行使的权力或中央可能侵犯特别行政区高度自治的相关争议时，被判定特区越权行使的权力或中央侵犯特区高度自治的权力应被要求撤销。对于以上制度设计，还须作如下说明：其一，选择将专职委员会设在中央，是因为有关中央管理的事务或中央和特别行政区关系的事务的裁决权归属于中央。其二，选择成立专职委员会，而不是交由最高人民法院行使相关职权，是考虑到中国内地尚未确立违宪审查制度，安排由最高人民法院行使对《基本法》的审查权，较难与中国内地现行司法制度接轨。５５１

一国两制与澳门治理民主化此外，若专职委员会制度得以建立，客观上亦可为中国内地建立违宪审查制度提供经验借鉴，为中国内地的法制建设注入新鲜活力。中央与特别行政区的互信机制同样需要从 “法律化” 提升至 “法治化”。法治的基本原则即是与政治保持距离，既然中央与特区之间的不信任根源于 “政治”，那么选择由较远离于政治的 “法治” 充当中央与特区之间的调停者，则较为妥切。虽然《基本法》是维持中央与特别行政区互信关系的核心机制，但作为政策性法律而非法理型法律的《基本法》并不能确保其与政治的泾渭分明，因为在某种程度上，《基本法》本身便是政治的产物。在此情况下，赋予这项核心机制以实质认受性的根本途径是实现《基本法》的司法化，亦即 “ 《基本法》之治”。第三节　小结（１）在 “一国两制” 的制度安排下，主体中国与特别行政区分别实行社会主义和资本主义两种相异的社会制度。为促进此两种制度之间 “软件”层面的弥合，即获致 “两制” 的内在统一，需要 “一国两制” 由法律化蜕变至法治化。（２）后冷战时代的社会主义中国与西方资本主义阵营之间的意识形态差异从来都未曾泯灭，意识形态差异难以消除，但意识形态可以超越。 “超越意识形态” 是指将资本主义和社会主义还原为一种经济形态及相应的社会组织模式，研究作为经济形态及相应的社会组织模式的资本主义与社会主义的内在规律，寻求两者之间的可能共性。（３）在 “一国两制” 缔造阶段，中国最高决策者从意识形态角度出发，认为社会主义与资本主义在根本特征、自由与人权观以及民主观等方面皆存在本质区别。（４）资本主义是一场通过其独特的经济运行逻辑和相应的社会组织保障以增进国民财富的运动。自由主义与资本主义的天然联姻由资本主义经济形态之独特性格所决定。自由主义原本仅仅是一项规则，或充其量可谓一种精神，并不应归属于意识形态范畴。资本主义社会之 “公私互为一体” 并非指公私混淆，而是要使公私领域能够一体适用普遍的法律，使 “经济基础” 和 “上层建筑” 由法治原则相连接，使整个国家得以在数目字上实现６５１

第五章　法治： “两制” 的内在统一透明管理。法治是资本主义社会得以顺利运转的灵魂所在，这不仅要求公私立法皆需完备，还需要国家的法制系统与社情民意相呼应。（５）尽管社会主义（中国特色的社会主义）在本质上只将市场经济当作 “手段”，但仍须承认社会主义市场经济具有市场经济一般性的一面。就一般性的市场经济而言，并无社会主义与资本主义之别。但凡市场经济，便须尊重市场之规律。市场是作为经济形态及社会组织模式的资本主义与社会主义之连接点，市场经济有着超区际、超国界的天然品性，它不仅仅由金钱驱使制造肤浅的私利观，亦可培育人民的法治精神与责任意识，它还能够以其通行的市场伦理培植人们建立长远的共识和认同。（６）信任需要以制度为保障。《基本法》是维持 “一国两制” 之下的中央与特区之间互信关系的核心所在，以《基本法》为据，中央与特区之间的互信机制包括特区对中央的信任保障机制和中央对特区的信任保障机制两个方面。特区对中央的信任保障机制，实际上是特区如何取得中央信任的问题，要求特区务必确保 “一国”，保障自身政治稳定及其运作不与中央相脱轨以及特区不越权行使本属于中央应行使的权力。中央对特区的信任保障机制，实际上是中央取得特区信任的问题，要求中央维持《基本法》的稳定性，并且当特别行政区认为中央行使之权力对特区高度自治构成侵犯时，特区能够 “申诉有门”。（７） “一国两制” 付诸实践至今，中央方面一贯采取的思路是借助行政权和立法权对特别行政区施以管辖，这主要是由于现行《基本法》在制度安排上没有重视到甚或主动避开了中央司法主权在调控中央与特别行政区关系中所可能发挥的重要作用。为此，建议中央成立专职委员会，行使 “违基本法审查权” 及《基本法》的解释权；处理特别行政区越权行使本属于中央行使的权力或中央可能侵犯特别行政区高度自治之相关争议，从而促进《基本法》的司法化，令较为远离于 “政治” 的 “法治” 充当中央与特区之间的协调者。７５１

一国两制与澳门治理民主化第六章　结论第一节　结论当澳门特区政府２０１２财政年度施政报告把 “处理《澳门基本法》附件一和附件二规定的行政长官和立法会产生办法是否修改问题” 作为该年度施政的一项重要内容之时，这一事件又一次响应了本书开篇提出的问题———在 “一国两制” 的制度安排下，特别行政区的政制发展何去何从？然而，如果说在本书完成之前，我们尚对这一问题深表困惑，那么伴随当前研究的临近尾声，我们对特别行政区，至少是对澳门特别行政区的政制发展路向和路径的认识，则理应逐渐明晰。让我们简要梳理一下本书的研究思路。既然明确 “一国两制” 下的特别行政区的政制发展路向和路径须取决于理清 “一国两制” 为特别行政区设定的政治、法律秩序，那么本书的起点即着眼于这套特定的秩序。通过研究，我们发现：第一， “一国两制” 的基本内涵具有高度限定性， “一国” 是指实行单一制国家结构的中华人民共和国， “两制” 是指作为国家主体的大陆地区实行中国特色的社会主义制度，作为享有高度自治的香港和澳门特别行政区实行有别于西方资本主义国家的具有特别行政区特色的资本主义制度。第二， “特别行政区特色” 根源于特别行政区存在双层政治———支配型政治和参与政治。支配型政治源于特别行政区的最终权威在中央，即特别行政区的最终权威法律文件是《宪法》而非《基本法》，特别行政区的最终权威机构是全国人民代表大会及其常务委员会；参与政治限于治权范围，中央授权特别行政区实行高度自治决定了特别行政区参与政治具有 “非主权性”，故特别行政区政体为 “地方性有限自由民主政体”。而特别行政区“行政主导” 的政治架构是沟通双层政治的管道。第三，通过对不同历史时期的考查，可以看出，中国恢复对澳门行使主８５１

第六章　结论权令中央对澳门的支配型政治和澳门内部的参与政治双双加强。加强后的双层政治在澳门的交会，是澳门治理课题的现实背景。由于澳门民间社会政治整合生态带有深刻的传统烙印，令澳门民间社会的政治观念不能与澳门目前既已建立起的现代政治制度完全匹配。因此，澳门治理的民主化目标即是澳门政治生态致力于迈向现代化的投射。而未来澳门特区改革选举制度和引入商谈性民主范式的设想，皆旨在通过制度理性促进澳门民间政治整合之现代化。至此，澳门特别行政区的政制发展路向和路径已明朗化。最后，本书回到 “一国两制” 的一般性层面，反思 “两制” 的共处、协调与互信机制。认为根本消除 “两制” 之间的意识形态分歧并不切合实际，但若能摆脱意识形态束缚而从生理学角度研究资本主义与社会主义（中国特色社会主义），便可觅得 “两制” 的连接点。唯有将 “一国两制”的法律化推升至 “一国两制” 的法治化，即借助作为规范价值的法治原则，方可实现 “两制” 的内在统一。第二节　展望：在权威的稳定性与治理的主体性之间置身于社会科学层面的 “学术论述” 与一般意义上的 “策论” 的区别在于：后者以提出能够解决现实问题的行动指南为根本宗旨；前者虽不乏直面现实问题，但更以其自成一体的话语系统和理论范式为显著标志。严格地讲， “学术论述” 并不直接抵达现实问题，它与现实问题的衔接点在于接受者的 “认识”。以什么样的姿态和逻辑去认识那套与之相关的 “话语系统和理论范式”，将决定着形成什么样的理念来指引现实。从研究者的角度出发，本书已完成了预先设定的研究任务，而作为本书论题所涉及的当事方———中央与澳门特别行政区，又将如何理解和应对这套与之相关的 “学术论述” 呢？本书此处仅提出归纳性的建议和展望。（一）尊重权威的稳定性１权威的稳定性澄清 “一国两制” 下的特别行政区的最终权威，既是建构 “一国两制”理论体系的核心要务，亦是用以贯通全书始终的重要线索。特别行政区的最终权威归属中央，这一事实判断背后的价值意义在于，面对 “一国两制”９５１

一国两制与澳门治理民主化制度安排下错综复杂的权力关系及权威结构，特别行政区唯有获得其在系统中的实体定位，才可能进一步找到其在时空中的心灵坐标。对比香港和澳门的殖民历史，在中国恢复行使主权以前，之所以香港和澳门呈现出截然不同的社会景象———前者繁荣、后者萧条，从政治学角度端视，根本原因便在于，英国人在管治香港的１００年间，在事实上确立起了一整套镌有英伦政治、法律传统深刻烙印的权威系统———尽管殖民统治行为本身欠缺正当性；而葡萄牙人却以其涣散的管治方式，始终未能在澳门建立起统治权威。于是，虽然港澳华人社会在殖民时代皆长期处于 “低度整合”状态，但香港却凭借其自由开放之资本主义精神跻身 “现代” 之列，澳门却始终半推半就地摇摆于 “前现代” 与 “现代” 之间。缺乏统治权威的澳门因此陷入相当矛盾的状态之中：一面是封建皇权时代遗留给澳门的传统中国文化碎片，一面是葡萄牙人殖民管治对澳门构成的虚弱影响。最终，澳门的主体性在矛盾挣扎中失落。德国政治思想家汉纳·阿伦特（ＨａｎｎａｈＡｒｅｎｄｔ）曾断言： “整个社会事实上是靠尊崇传统的权威而维系在一起的。强有力的传统规范就体现在道德准则和社会行为中，它们充当了把社会凝聚在一起的 ‘黏合剂’。权威的功用在于，为个人提供一种社会认同感和安全感，并帮助找回信心； ‘权威的崩溃’ 则把他们推向孤立无援、无所适从的境地，成为蛊惑人心的政客或未来独裁者捕获的牺牲品。”① 故此，国家需要确立权威，地方更需要依仗权威。事实上，中国近代以来 “三千年未有之大变局” 始终围绕着寻找和确立权威展开。辛亥革命终结了封建帝制，却无法驾驭一个旧秩序坍塌的中国。真实的情形是，在革命之后不短的时间里，当时的中国人与其说是在忙于享用 “共和良果”，毋宁说是在疲于寻求各种可替代之政治权威中心———“史家一直在说，辛亥革命期间，袁世凯始终在谋求自己的利益，取孙而代之。其实，南北谈判期间，他倒是竭力想维持一个虚位的清朝帝制，一个由汉人实际统治、大清皇室挂名的统治模式。这个模式，也得到英国和日本的赞同。在他们看来，中国人根本没有做好实行共和制的准备。显然，袁世凯０６１① 〔英〕安德鲁·海伍德编《政治理论教程》（第三版），李智译，北京：中国人民大学出版社，２００９，第１５７页。

第六章　结论在这点上跟他的好朋友，英国驻华公使朱尔典有高度的共识。这期间，也有人提出可让孔子后裔和明朝皇族来当皇帝，继续维持君主立宪制。然而，毫无势力的孔子后裔和明皇后裔显然出不了山，保存大清虚名的努力，事实上也不可能……”①。时光推移至２０世纪８０年代，中国共产党人创造的 “建设有中国特色的社会主义” 之大政方针，或许有被人诟病为延续古老中国的 “体用” 二分法之嫌，但其在重塑当代中国之国家凝聚力方面贡献突出。也正是在此背景之下， “一国两制” 构想得以付诸实践。就澳门而言，纵观澳门华人社会中占举足轻重地位的华人社团之发展史，便会发现，澳门近代社团领袖通常都需 “结交于澳葡官方，且与国内政治势力存在某种关联”②。一方面，他们中的多数人皆加入葡籍，托庇于澳葡官方的保护，如获得澳葡官方委任，出任一些与华人事务有关机构的职务等；另一方面， “他们中的有些人曾有国内职衔或功名，如卢廉若获清廷诰授资政大夫、花翎一品顶戴、浙江补用通禀贡生；北洋政府黎元洪总统书赠卢廉若 ‘乐善好施’ 匾额；卢廉若支持孙中山革命，曾购飞机赠给孙中山。卢九在澳开设被称为 ‘官绅俱乐部’ 的宜安公司，维新派人士涉足其间。何连旺接受康梁维新思想，投资创办《新知报》，并亲任保皇会澳门分会长……”③ 此后，澳门华人社团的内部整合则受到国内抗日战争及国共内战之重大影响，这正源于澳门社团领导者与国内各政治势力的深层纠结。而澳门著名华人领袖何贤，正是因其在１９４９～１９５０年之交把握国内政权更迭之机遇，取得中共的政治信任，从而奠定了其日后在澳门华人社会及中葡交涉中不可替代的地位。可见，寻求并依靠权威是长期处于弱势境遇的澳门华人社群难以规避的必由之路。而直到中国恢复行使主权，澳门的身份归属才终于尘埃落定，此后，澳门社会面貌焕然一新。２公民身份与爱国主义不过， “尊重权威的稳定性” 与 “爱国主义” 并不是两个相互重合的概念。特别行政区尊重中央权威的稳定性，是特别行政区在道义上对中央的服１６１①②③张鸣：《辛亥：摇晃的中国》，桂林：广西师范大学出版社，２０１１，第１３页。娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第２７１页。娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４，第２７２页。

一国两制与澳门治理民主化从义务，即维护中央政权并接受特区对中央的从属地位。相形之下， “爱国主义” 则提出了更高的要求。“爱国主义” 由于公民身份的两种区分而存在两个层级。加拿大政治哲学家查尔斯·泰勒（ＣｈａｒｌｅｓＴａｙｌｏｒ）曾对两种公民观加以辨析： “一种模式主要关注个人权利和平等对待，以及对公民的各种偏好进行评估的政府操作……公民资格主要就在于实现这些权利……这些建制的意义完全是工具性的。参与统治就其本身而言，被认为是没有什么价值的。相反，另一种模式则认定参与自我统治是自由的本质，属于必须加以确保的东西之列……充分地参与自我统治，被认为是（至少在一部分时间内）在形成我们和别人一起能够认同的主导性共识方面能够发挥某种作用的事情。”① 可以认为，第一种模式主要以实现公民的社会权利为归依，而第二种模式则需满足公民对社会权利和政治权利的双重诉求。这种区分尤其对于 “一国两制” 下的特别行政区具有重要意义：高度自治令特别行政区居民享有较中国内地居民更充分的权利和自由并履行极少的义务，但特别行政区又与中国内地处于两种相异的政治、法律文化系统，特区居民享有参与特区治理的政治权利，却并不直接介入国家统治层面（特区全国人大代表除外）。显然，特区居民中的中国公民之公民身份更符合上述第一种模式。由第二种公民身份模式发展而来的 “爱国主义”，是建基于政治交往和政治参与所形成的公民对于作为政治—法律概念的国家的认同；而第一种公民身份模式衍生出的 “爱国主义”，由于公民疏离于国家政治生活，而仅能产生公民对于作为历史命运共同体的国家的认同，即一种低限度的 “爱国主义”。简言之，正是由于 “一国两制” 下的特别行政区实行 “港人治港”、“澳人治澳”、高度自治，决定了特区居民至少在理论上只可能生发出一种低限度的 “爱国主义”。这倒与当年邓小平的预设不谋而合——— “爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣稳定。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港。” 即便如此，若要促使特区居民中的中国公民从 “尊重中央权威的稳定性” 过渡到抱持那种低限度的 “爱国主义” 情怀，仍然需要２６１① 〔德〕哈贝马斯：《公民身份和民族认同》，载哈贝马斯《哈贝马斯精粹》，曹卫东选译，南京：南京大学出版社，２００９，第２２８～２２９页。

第六章　结论中央方面以更加开明的姿态对特别行政区 “投之以桃”，那就是，在确保特区尊重中央权威稳定性的条件下，给予特区足够的自主空间。对此，泰勒的洞见极富启示意义： “问题是，我们的爱国主义能不能经受参与性自治的边缘性而保存活力？如我们已经看到的，一种爱国主义，就是对一种基于某些价值的历史共同体的一种共同的认同。 ……但这必须是这样的共同体：它的核心价值中包括了自由。”①（二）开拓治理的主体性本书曾深入剖析 “高度自治” 既是一种权力，又是一项权利。无论作为权力的行使者，还是作为权利的享用者，特别行政区都需恰当调动其主体性，才能做到对 “高度自治” 权力和权利的善用。主体性是一种自我发现、自我反省、自我探寻和自我确立的意识及能力，对于因深受中葡分治及葡萄牙殖民管治历史困扰而长久丧失主体性的澳门而言，这种意识及能力则尤为重要，因为它将直接关涉到澳门迈向现代化的步伐乃至成败。甚或说，开拓主体性与实现现代化本就互为表里，因为它们共同指向一系列从观念到行动的深刻变革。１推进澳门法治现代化法治，是衡量一个社会之现代化程度的首要标志。澳门特殊的殖民背景为澳门的法制系统留下诸多积弊，抑制了澳门社会诸多方面的革新与发展。推进澳门法治现代化的关键环节即法律改革。法律改革肇始于作为过渡时期三项重大问题之一的法律本地化。回归后，澳门社会急剧发展，法律改革的迫切性日渐突出。然而，由于澳门社会始终未能对法律改革的理念和路向达成广泛共识，亦未能建立起行之有效的法律改革统筹机制，致使改革陷入困局。澳门法律改革主要针对澳门法制系统中的三方面问题： ①法律滞后；②法律与民众疏离； ③司法效率低下。简要分析，此三方面问题又相互关联：以葡萄牙法为渊源的法律是依照《基本法》保留下来的澳门原有法律的主体，许多原有法律在空间上不符合澳门社会现实，在时间上不适应澳门社会发展，此为澳门法律滞后的主因；虽然包括五大法典在内的澳门部分重３６１① 〔德〕哈贝马斯：《公民身份和民族认同》，载哈贝马斯《哈贝马斯精粹》，曹卫东选译，南京：南京大学出版社，２００９，第２３０页。

一国两制与澳门治理民主化要法律实现了中文化，中文亦成为澳门法定官方语言，但中文法律文本长期存而不用，且中文译本晦涩难懂，此为澳门法律与民众疏离的主因；与中文法律文本存而不用相对应的是葡萄牙文始终主导澳门司法运作，而中葡文翻译程序繁琐、葡萄牙语司法人才匮乏等原因，造成了澳门司法效率低下。可见，如何看待和处理葡萄牙法律传统与澳门现实需求之间的关系问题，则成为突破澳门法律改革困境的关节。对此，过往澳门各界基本形成了两种思维模式，笔者将其总结为 “价值模式” 和 “利益模式”。不过，此两种模式在面对实际问题时，又各自显出其无力的一面，令澳门长期滞留于法律改革理念与路向的争论之中。第一， “价值模式” 的困境。“价值模式” 的主要特征是从法律文化的研究范式或思考角度出发，探讨葡萄牙法律传统在澳门的植入及沿用问题。赞成澳门未来 “补强葡萄牙化” 的观点认为，葡萄牙法律传统已深深植根于澳门，形塑了澳门法律文化，此等别具特色的法律文化作为一种价值，理应并只能被保存下来和延续下去。而 “去葡萄牙化” 论者则坚信，法律文化是地方本土文化的衍生物，殖民历史令葡萄牙法律文化强行植入，违背了澳门地方民情，不能适应本土实际情况，故应彻底实现澳门法律的本地化。“价值模式” 虽然富于文化深度和理论力度，却存在着其自身难以克服的局限。因为 “价值模式” 蕴含着应然性表达，而从不同基点与视角出发，可能得出截然相反的应然结论。因此，应然性在理论上永远被争论，在现实中则不可被证成。而从世界范围的法律移植经验着眼，我们既能够寻得法律移植的成功范例，也可找到失败的个案，仍难以总结出有关法律移植的一般规律。此外，我们不得不反思一个前提性问题，即澳门是否真正继承了葡萄牙法律传统？如果仅遵循客观主义的路径，单从法律语言、法律文本及制度设计层面考查，澳门确实在很大程度上移用了葡萄牙法律传统。但若深入到法律文化的灵魂层面加以细究，许多问题则有待商榷。此处仅列举两点，以供反思：其一，大陆法系之典型特征即 “法学家治法”，作为大陆法系成员的葡萄牙法充分继承了这一传统。澳门著名葡萄牙民法专家ＭｏｔａＰｉｎｔｏ就曾指出： “１９６６年《葡萄牙民法典》使用了技术性和专业性的语言。与《德国４６１

第六章　结论民法典》类似，我国（指葡萄牙）在民法方面的基本法规使用了法学学说中的表达和术语。法规所规范的法是 ‘法学家的法’，是以技术语言表达出来的法。”① 然而，此 “法学家治法” 传统显然未能在澳门生根。澳门法律界长期仰赖葡萄牙法学专家之话语系统，至今未有形成初具规模的本土法学家群体。澳门本土法学家更未能建构起独立的有关澳门法的相关理论与学说，即便是对本地化后的几大法典的事后阐释，亦未形成系统化的理论体系。其二，大陆法系另一显著特征即 “立法至上”。然而回归前澳门长期奉行的双轨立法制令澳督事实上夺取了大量立法权，违背了权力来源于人民的宗旨，富有强烈的殖民色彩。回归后，特区立法会切实享有了立法权，但由于葡萄牙文仍主导澳门司法机关，终审法院与中级法院基本不适用中文法律文本、不创制具法律效力的中文裁判书，造成澳门法院控制了对于法律的实际解释权，并缺乏绝大多数不识葡萄牙文的澳门普通民众的监督，一定意义上消解了澳门成文法律规范的权威。简言之，假使我们在澳门是否真正继承了葡萄牙法律传统这一基本命题上都存有争论，则更难以令人对 “价值模式” 给澳门法律改革指出的前路怀有信心。第二， “利益模式” 的困境。大致可将两类思路划归为 “利益模式”：一类是从法律利益的角度解读法律语言。广义上的法律利益包括所有法律活动或事件引发或涉及的公共和个人利益；狭义上的法律利益是通过直接参与法律活动所获得的利益总和，它包括直接参与立法活动、司法活动、法学活动和法学教育活动等，给参与者带来法律上的地位。由于法律语言既是法律的载体，又是法律的传媒，故获得法律利益便需掌握法律语言。澳门特定的历史文化传统令法律语言与法律利益的关联性尤为突出，因此，欲扭转葡萄牙文主导澳门法律语言的现状必然牵涉法律利益。笔者对此观点持赞成态度，不过，此观点仅解释了澳门法律语言改革困局的部分成因，而未能提出解决困局的良方。究竟如何处理法律改革过程中既得法律利益因素之障碍？如何重新合理分配法律利益？仍令人困惑。另一类思路认为法律改革背后隐藏着社会中不同政治、经济力量的潜在５６１① ＣａｒｌｏｓＡｌｂｅｒｔｏＤａＭｏｔａＰｉｎｔｏ，ＴｅｏｒｉａＧｅｒａｌｄｏＤｉｒｅｉｔｏＣｉｖｉｌ，澳门：澳门大学法学院，２００１，第２９页。

一国两制与澳门治理民主化角逐，澳门法律改革的取向是各种政治、经济、族群等力量相互较量的结果。此观点触及了有关法的本质的一个侧面，笔者亦表示认同。但其问题在于，它无形中取消了一个引导法律改革的实体力量的存在意义。因为既然法是各种力量角力的成果，便不可能存在一个能够超然于各种力量的独立的实体去引导整场角逐的走向。故法律是否会发生变革，何时发生变革，朝着何种方向变革等问题，皆为顺其自然的结果，而非人力所能为之。法律改革之人为决策亦成为不可欲。据此，本书认为，澳门法律改革路向需从历史正当性过渡到程序正义。所谓 “历史正当性”，本系葡萄牙人为其在澳殖民历史正名之策略性说辞，是为其长期据澳并一度对澳施以殖民管治之既存事实寻求的学术化理据。中国方面从不承认此段殖民历史的正当性，但在有关澳门前途的各种制度设计中，又始终秉持了尊重历史的态度。因此，澳门在政治、经济、社会、文化等诸多方面都最大化地维持了其历史连续性，以确保平稳过渡。然而，这也导致了澳门在回归后第一个十年间，对诸多社会问题采取了维持现状的态度，无异于变相接纳了 “历史正当性”。澳门在法律改革历程上遭遇的困难显然与 “历史正当性” 相关。它时常渗透于前述 “价值模式” 和 “利益模式” 的逻辑之中，使诸多难题愈加扑朔迷离。 “历史正当性” 甚至从根本上动摇了法律改革的必要性，因为既然延续历史是正当的，那么改革反倒显得违背了历史。其实，争论 “历史” 是否 “正当” 的问题无异于重陷 “价值模式” 的泥沼，且被 “利益模式” 者所借用。澳门若要真正超越 “价值模式” 和“利益模式” 的局限，就需摆脱 “历史正当性” 的预设，寻求其他范式下的正当性。较符合澳门当前实际的道路是从历史正当性过渡到程序正义，即将程序正义作为公共事务决策的正当性根据。因为现代意义上的自我治理是政府与公民对公共生活进行的合作管理，它强调的是自治地方居民对于地方公共事务的参与，进而达成某种同意。参与和同意构成了程序正义的基本要素，故民主政治将在此环节中扮演重要角色。２寻找澳门社会核心价值“核心价值” 指向一个社会的观念基础，决定着社会的发展方向和群体的精神状态。本书开篇便指出，澳门当前及未来发展应依循 “现代性的多元化” 路径。这就意味着，一方面，理性、自由、人权等西方普世价值与６６１

第六章　结论澳门社会存在着契合之处；另一方面，澳门又需从本土文化之根源性中挖掘自身应奉行的核心价值。２０世纪７０年代以降，伴随以 “亚洲四小龙” 为标志的东亚经济崛起，亚洲人重新点燃了对自身的信心和信念，随后，一种称为 “亚洲价值观”的概念应运而生。约翰·内斯比特（ＪｏｈｎＮａｉｓｂｉｔｔ）评述道： “ ‘亚洲价值观’ 一词乃是反对人们所认识到的西方化的邪恶的战斗口号，是要在令人目眩的飞速发展的现代化面前，恢复古老方式精华的愿望。”① 如此看来，“亚洲价值观” 已脱离了 “现代性的多元化”，而滑向了 “多元现代性” 方案。然而， “亚洲价值观” 又从侧面引发了我们对于澳门本土价值观的思考。福山（ＦｒａｎｃｉｓＦｕｋｕｙａｍａ）认为： “亚洲替代方案的本质并不是一个建立在个人权利之上的社会，而是一个建立在根深蒂固的道德准则之上的社会，这种道德准则构成了强大的社会结构和社团生活的基础。”② 福山所表述的情形与澳门作为传统社会之状况惊人相似。然而，笔者认为，澳门本土既已存在的价值观念基因并不完全等同于澳门社会当前所应倡导的价值观念。澳门华人社群素有注重秩序、安定和家庭的观念传统，因其无害于澳门现代化进程且可以构成维系澳门社会团结的积极力量，因此值得保留。但鉴于本书曾论及的澳门传统社会特质中的特权观念、 “小圈子” 意识对澳门华人社群政治整合造成的消极影响，有理由认为，澳门目前应摒弃传统基因中阻碍澳门社会步向现代化的部分，而着力彰显利于塑造澳门开放性格的价值观念。理性、自由、人权等西方普世价值反映在政治—法统层面则必然带来民间社会的民主诉求。然而，民主政治若不慎与传统社会特质中的消极因素相结合，反而可能酿造出反民主力量，其典型代表便是民粹主义。民粹主义源于不安全感或短视，通常表现为自利、偏见及保护主义。就澳门而言，民粹主义可能导致特区民意机构和政府决策部门唯 “民意” 马首是瞻：在对内７６１①②金耀基：《另类现代性在东亚的崛起》，多米尼克·萨赫森迈尔等编著《多元现代性的反思：欧洲、中国及其他的阐释》，郭少棠、王为理译，香港：香港中文大学出版社，２００９，第１４９页。金耀基：《另类现代性在东亚的崛起》，多米尼克·萨赫森迈尔等编著《多元现代性的反思：欧洲、中国及其他的阐释》，郭少棠、王为理译，香港：香港中文大学出版社，２００９，第１５１页。

一国两制与澳门治理民主化政策方面，过度依赖政府承担社会服务与社会保障之责，压抑公民社会的自主性，忽视个体创造力与自立能力的培育；在对外政策方面，则排斥资本、技术及人才的引进，惧怕竞争、安于现状……倘真如此，澳门则虽然收获了形式民主，却失掉了实质进步，现代化愿景于澳门也将沦为奢谈。历经四个半世纪人世沧桑的澳门，何以从南中国边陲之细小渔村蜕变至中西合璧的高度自治城市，其中的深刻启示将历久弥新。这是因为，城市概念及其向自治城市的历史演化本身，即是对有关自由、个体性和文明的哲学思考作出的一次开放性贡献———尽管这种贡献往往需要背负着历史的沉重阴影。澳门总督韦奇立曾颇为主观化地赞赏葡萄牙海外殖民之举： “海洋令葡萄牙与中国建立联系，葡萄牙航海家以勇气和学识，克服犹豫和不明朗因素，战胜台风和洋流，实现了目标。” 黑格尔则评论道： “亚细亚东部的广大土地偏离了历史的普遍进程……土地所呈现的仅是永无止境的依赖性，而大海却负载着人类超越这些思想与行动的有限范畴……”① 然而，他们或许未曾想到，只因面朝大海，便带给澳门多少命运浮沉与前路困扰。但愿，从这个世纪开始，澳门能够因她背靠的广袤土地而收获真正的安定，亦能因她面向的无际海洋而建筑深远的希望。８６１① 〔美〕史景迁：《追寻现代中国———最后的王朝》，台北：时报文化出版企业股份有限公司，２００１，第１５３页。

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一国两制与澳门治理民主化后　记这本书原本是我的博士论文。将 “叙述” 从 “叙事” 中解放出来，让“言语” 蜕变为 “话语”，是始终贯穿于我的博士论文的基本理念。十年前，当我于台风登陆前夜飞抵澳门之时，我的关于澳门的作为“叙事” 的个人史便展开了。我从不试图证明我与澳门结缘的必然性，而更珍视 “偶然性” 为自己的人生设下的考验。以今日之我看待这种考验，最深切的历练则在于，我何以从最初对澳门及我所从事的 “一国两制” 与《基本法》研究所产生的尽管真切但终究短暂的感性认识中抽离出来，而使自身逐渐进入对于澳门及 “一国两制” 与《基本法》研究的更为恒久的人文关怀与理性思索层面，并最终在历史的宽广跨度中领悟到我们认识的局限。由感性认识引发的研究，不过是一种 “叙事”，因为这种研究充其量只能触碰到事物的表面真实；因人文关怀与理性思索而获得的研究成果，则可称为 “叙述”，因为它是研究者思考的产物，它使研究具有真正的观点；不过，我们的一切有局限的思考和观点都终将成为后人眼中的 “历史叙事”，而我们所能做的，仅仅是让我们当下的 “叙述” 具有尽量长久的生命力，而不是旋即被历史所抛弃。作为博士论文的 “叙述” 的生命力所在只可能是其学术性，或曰专业性。它需要确定的研究对象、得当的研究方法、缜密的逻辑体系，而更为重要的是，它需要研究者基于其所抱持的观点和立场建构一套独立的自成一体的规范话语。从作为生活世界中的 “言语” 蜕变为作为学术 “叙述” 中的“话语” 的过程，是研究者的漫长修行，这与学术研究是一项纯粹的事业相对应———严格来讲，学术研究应该无一目的，它的 “目的” 只在于它本身。坦诚地讲，从硕士论文到博士论文，我要求自身实现一种超越，可以理解为是对 “叙事” 和 “言语” 的摒弃及对 “叙述” 和 “话语” 的试图达成。支撑我于此漫长 “修行” 之路上孤独前行的不是任何 “目的”，而是一种热忱。如果一定要表达出那是一种什么样的热忱的话，我想到的只是一段场景：香港回归那年，我还是一个高中生，平日父母只允许我有选择地看少８７１

后　记量电视节目。某一天，一个与香港回归有关的纪录片通过了父母的 “审查”，于是我看到了时任国务院港澳事务办公室主任的鲁平先生的一段访谈，当时他表面平静但实为惊心动魄的历史讲述令我印象深刻。时隔十二年，在一场纪念澳门回归十周年的研讨会上，我与鲁平先生擦肩而过，他的精神矍铄难掩他的满头银发。而在他垂垂老矣之时，当年的那个高中生正置身澳门并用她人生中的韶华岁月投身于 “一国两制” 与香港、澳门的学术研究之中……我总是相信，历史的洪流会使一切可见的事物化为乌有，但历史际遇映射下的作为个体的心灵史却将生死相继。庞嘉颖２０１１年１２月５日初稿于澳门２０１３年６月１６日修改于澳门９７１

一国两制与澳门治理民主化庞嘉颖/著一国两制与澳门治理民主化上架建议：中国政治www.ssap.com.cn澳门研究丛书 MACAU STUDIES 一国两制与澳门治理民主化澳门研究丛书MACAU STUDIES澳门人文社会科学研究文选 ISBN 978-99937-1-103-2澳门币：　元50.00庞嘉颖　1980年出生。2006年获得澳门大学公法学硕士学位。2012年获得澳门大学公法学博士学位。长期从事“一国两制”理论与港澳基本法研究，公开发表相关领域学术论文及评论文章十余篇。曾参与《澳门蓝皮书·澳门经济社会发展报告（2010~2011）》之政治法律篇撰写工作。曾承担澳门廉政公署主办之“亚洲行政申诉制度比较研究”项目，只身前往韩国、印度进行田野调查，著有《亚洲行政申诉制度比较研究——对澳门、韩国及印度的考查》（合著）一书。One Country,Two Systems and Democratisation of Governance in MacauOne Country,Two Systems and Democratisation of Governance in Macau本书对于“一国两制”之下如何推进民主治理进行了理论探讨。作者试图以“现代性的多元化”立场为前提，研究“一国两制”与澳门治理范畴内的既存事实，并对“一国两制”理论与澳门治理之未来路向作出规范性建构。本书提出，首先，“一国两制”构想形成的系统化理论是一种国家理论；其次，中央与特别行政区的权力关系和权威结构，是“一国两制”国家理论的灵魂所在；再次，无论特别行政区民主如何推进，都属于治权的范畴；最后，特别行政区的民主化进程还与特别行政区本土的政治生态密切相关。·社会卷程惕洁/主编 ·行政卷娄胜华/主编 ·政治卷余振林媛/主编 ·法律卷赵国强/主编 ·基本法卷骆伟建王禹/主编 ·经济卷杨允中/主编 ·教育卷单文经林发钦/主编 ·语言翻译卷程祥徽/主编 ·文学卷李观鼎/主编 ·文化艺术卷龚刚/主编 ·历史卷吴志良林发钦何志辉/主编 ·综合卷吴志良陈震宇/主编新秩序娄胜华潘冠瑾林媛/著澳门土生葡人的宗教信仰霍志钊/著明清澳门涉外法律研究王巨新王欣/著珠海、澳门与近代中西文化交流珠海市委宣传部等/主编澳门博彩产业竞争力研究阮建中/著澳门社团体制变迁潘冠瑾/著澳门法律新论刘高龙赵国强/主编韦卓民与中西方文化交流珠海市委宣传部等/主编澳门中文新诗发展史研究（1938~2008）吕志鹏/著现代澳门社会治理模式研究　　　陈震宇/著赃款赃物跨境移交、私营贿赂及毒品犯罪研究赵秉志赵国强/主编近现当代传媒与港澳台文学经验朱寿桐黎湘萍/主编一国两制与澳门特区制度建设冷铁勋/著澳门特区社会服务管理改革研究高炳坤/著庞嘉颖\著

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