澳门研究丛书 M AC AU STUDIES一 国两制与澳门特区制度建设O ne C ountry, Two System s and Institutional Bu ilding of the M acau S pecial A dm inistrative R egion冷铁勋/著社 会 科 学 文 献 出 版 社S O C IAL SC IEN C E S A C A D E M IC P RE SS (CH INA )

冷 铁 勋 毕业于武汉大学法学院，民商法博士。澳 门回归前，曾在新华通讯社澳门分社（现中央人民 政府驻澳门特别行政区联络办公室）工作。其间， 参与了澳门法律本地化的相关事务性工作，并在全 国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会秘书处 澳门办事处任职。2001年至2010年，在广东省珠海 市中级法院工作，先后担任立案庭、民事审判第二 庭和第三庭庭长。2010年8月至今，获聘到澳门理工 学院一国两制研究中心从事研究、教学工作，任职 副教授级研究员。主要专著有《澳门公司法》《澳 门法律本地化历程》《澳门基本法辅导提纲》，并 发表多篇学术论文。

本丛书由澳门基金会策划并资助出版

澳门研究丛书 M ACAU ST UD IES

澳门研究丛书 M AC AU STUDIES一国两制与澳门特区制度建设On e C ountry, Two System s and Institutional Building of the M acau S pecial A dm inistrative R egion冷铁勋/著社会科学文献出版社S O C IAL S CIEN CE S A C A D E M IC P RE SS (CHINA )

目　录目　录自序 ００１!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!第一编　一国两制与特别行政区制度一国两制方针的内涵及其特征 ００３!!!!!!!!!!!!!!!!!!国家 “十二五”规划下澳门一国两制的新实践 ０６１!!!!!!!!!!一国两制研究大有可为　——— 《我的一国两制观》读后感 ０７１!!!!!!!!!!!!!!!!大胆的尝试　有益的探索　———记 《“一国两制”百科大辞典》出版发行 ０７７!!!!!!!!!论特别行政区对国家的宪制性义务 ０８９!!!!!!!!!!!!!!!!论特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位 １０５!!!!!!!!特别行政区制度令中国特色社会主义制度更具鲜明特色 １２１!!!!!!!论特别行政区制度实施中的若干重大关系　———以国家层面为视角 １３３!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!第二编　基本法与澳门特别行政区政制发展论 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》在中国特色社会主义　法律体系中的地位 １６５!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!１００

一国两制与澳门特区制度建设《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第１８条中 “法律”的　词义考析 １７７!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!基本法实施中的国家意识培养 １８７!!!!!!!!!!!!!!!!!!《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》关于中葡文使用的规定　 １９２!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!人大 “释法”有助澳门政制健康发展 １９７!!!!!!!!!!!!!!准确把握基本法关于行政长官产生办法的规定内容 ２０３!!!!!!!!!《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的基本制度安排探析 ２０９!!论澳门特别行政区行政长官产生办法修改的法律边界 ２２０!!!!!!!!论继续保持澳门立法会现行组成结构的必要性 ２３４!!!!!!!!!!!论澳门政制发展中的行政主导保障 ２４９!!!!!!!!!!!!!!!!澳门政制发展与公众参与 ２６４!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!澳门政制发展与经济适度多元 ２７４!!!!!!!!!!!!!!!!!!第三编　高度自治与澳门特别行政区制度建设澳门应当善用高度自治权 ２８１!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!澳门亟待高素质的中文立法人才 ２８５!!!!!!!!!!!!!!!!!愚公移山推澳门法律本地化 ２８９!!!!!!!!!!!!!!!!!!!培育巩固 “爱国爱澳”核心价值观 ２９５!!!!!!!!!!!!!!!论澳门法律改革中的公众参与 ３００!!!!!!!!!!!!!!!!!!澳门公共政策咨询中公众参与的困境及对策分析 ３１１!!!!!!!!!!澳门质询制度面临的困境与完善对策 ３２５!!!!!!!!!!!!!!!对构建政府答复质询的常态工作机制的思考 ３３５!!!!!!!!!!!!论政府领导人员特定责任的性质和构成要件 ３４７!!!!!!!!!!!!论澳门政府领导人员特定责任的归责原则 ３５７!!!!!!!!!!!!!政府提交法案应重视利益的表达与协调 ３６８!!!!!!!!!!!!!!政府应强化立法计划的执行力 ３７３!!!!!!!!!!!!!!!!!!政府施政贵在始终坚持加强制度建设 ３７９!!!!!!!!!!!!!!!术语索引 ３８５!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!２００

自　序自　序　１９９６年１２月１８日，澳门即将迈入回归倒计时三年之际，我有幸踏足这块莲花宝地，从内地珠海加入到当时的新华社澳门分社法律研究部这个大家庭。由于自己主要从事澳门法律本地化的有关事务性工作，以及澳门回归前法律领域的相关准备工作，而这些工作的开展又必须在一国两制方针的指导下以及在 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的框架内来进行，因此，从那时起，我便开始接触和学习有关一国两制和 《澳门基本法》的知识。此后，我又亲身见证了澳门回归祖国的历史性时刻，感受了一国两制在澳门开始践行的喜悦心情。２００１年，我回到内地珠海工作，但关注澳门社会发展的热情却始终未减。２０１０年 ８月，经澳门大学法学院骆伟建和赵国强这两位长期致力于一国两制及 《澳门基本法》理论与实践研究的教授鼎力举荐，获时任澳门理工学院一国两制研究中心主任杨允中博士的错爱，我再度有幸到澳门工作。让我更加高兴的是，二度来澳从事的工作正是自己心仪已久的有关一国两制和 《澳门基本法》的学术研究活动。澳门回归后社会经济等各项事业的发展所取得的举世公认的成就，吸引了世界各地越来越多的目光，也引起了越来越多人的关注。港澳两个特别行政区和内地的不少理论研究工作者，纷纷开始把目光抛向了澳门这个创造神奇业绩的历史悠久的商埠名城。确实，澳门回归后翻天覆地的巨变非常值得人们好好思考。如果说用来解决历史遗留的香港问题和澳门问题的一国两制方针提出之初，人们还有所疑虑尚属情有可原的话，那香港和澳门回归祖国１０多年来一直保持社会繁荣、稳定发展的生动实践，则充分说明作为 “实事求是”产物的一国两制方针是有科学根据的，不仅确确实实可行，而且实实在在是行之有效的。然而，实践永无止境，探索和创新也永无止境。作为一项开创性的事业，港澳两个特别行政区在践行一国两制的过程中，难免会出现新问题，甚至面临新挑战，这就更加要求港澳两个特别行政区和祖国１００

一国两制与澳门特区制度建设内地的有识之士深化对一国两制理论与实践的分析研究，把自己的认知体系调整到确保一国两制方针落实的高度。正是在这种志在参与的时代大潮牵引下，加之我所在的工作单位就是澳门专门从事一国两制研究的专业学术单位，澳门特别行政区落实一国两制方针的伟大实践便一直成为我关注的领域，我的研究方向也始终围绕一国两制方针的落实和 《澳门基本法》的实施所涉及的理论和实践问题。由于身临其境，澳门这个古老的中西文化交汇之地在新时代所焕发出的种种活力和所发生的样样变化，以及在社会经济和政制发展等各方面事业所取得的成就，都是我研究一国两制及 《澳门基本法》第一手的丰富生动的素材。二度来澳后，不知不觉两年多的时间下来，我从事研究工作所获取的点滴心得，有不少都化成了澳门及内地有关报刊上的一些文章。细细读来，这些文章的内容基本上围绕着落实一国两制方针、实施 《澳门基本法》以及加强澳门特区制度建设这一主线来展开。虽然文中的一些观点肯定还有不成熟之处，阐述和论证亦还有可完善之地，甚至个别文章中的某些观点及论证或有重复，但这些文章毕竟从一个侧面反映了自己对澳门践行一国两制方针的认识和思索。经澳门大学法学院赵国强和骆伟建两位长期从事 《澳门基本法》研究的教授鼓励和推荐，在澳门基金会主席吴志良博士的支持和帮助下，我将近两年多来发表的一些文章作了整理，汇编成书，由澳门基金会出版发行，取名 《一国两制与澳门特区制度建设》。一来检视一下自己这些年来的研究工作，二来也便于与其他专家学者共同磋商并讨教。书中收录的文章主要是我近两年来在 《政治与法律》《“一国两制”研究》《澳门研究》《澳门月刊》《九鼎》 《澳门日报》等报刊上发表的作品，也包括了在有关学术研讨会上发表的论文。伴随澳门特别行政区社会、经济、政治、文化等各方面事业的不断进步，澳门的人文社会科学研究工作也有了长足的进展，并取得了丰硕的成果，这从 ２０１２年举办的第三届澳门人文社会科学研究优秀成果评奖活动中参与人员的踊跃和成果竞争的激烈程度便可见一斑。尤其是一批澳门本地的年轻学人投身于澳门研究，更是让人们对澳门人文社会科学研究工作的前景充满憧憬并寄予厚望。可以预见，澳门人文社会科学研究工作的向前推进，必将促进澳门人文素质和城市文化形象的进一步提升，进而推动澳门社会、经济、政治和文化的全面发展。澳门人文社会科学研究工作的这种良好发展２００

自　序态势，与澳门基金会长期以来的精心策划和支持资助密切相关。对此，第三届澳门人文社会科学研究优秀成果评奖活动的评委之一，澳门大学法学院教授骆伟建在发表评委感言时曾动情地说道，澳门人文社科研究的发展固然离不开研究者的努力，但如果没有相应研究经费的支持，没有出版相关的研究成果，没有积极培养、扶持一批又一批的社会科学研究者，就不会有今天的研究成果和局面。澳门基金会在这方面做了大量工作，功不可没。有澳门基金会一如既往的坚定支持，相信澳门人文社会科学的学术布局与建构、研究群体的交流和聚合、理论成果的形成与应用会越来越好。目前，澳门特别行政区已经迈入了第二个 １０年发展期，澳门的人文社会科学研究工作也面临新机遇和新挑战。对此，澳门基金会主席吴志良博士在２０１３年 １月 ３日举办的第三届澳门人文社会科学研究优秀成果奖颁奖典礼上曾寄语澳门学界，澳门社会正值深刻的转型期，日益增加的新问题亟待深入探究，学术界肩负为政府科学施政提供智力支持的责任，应保持清醒的意识和自觉思考，努力构建自主的学术体系。的确，关注并研究澳门在新的发展时期所遇到的新问题、新矛盾，是摆在澳门学界面前的一项责无旁贷的历史使命，沐浴在一国两制阳光下充分享有学术自由的澳门学者更是义不容辞。本书的写作还得到了澳门基金会黄棣乐先生、黄丽莎、李静莹和吴少媚女士的热心帮助。社会科学文献出版社王玉敏和董晓舒两位责任编辑积极筹划与协调，为本书的及时出版提供了保障。此外，我的同事庄真真和陈慧丹两位博士也在文稿的编排上给予了大力协助。在此，深表谢意！冷铁勋２０１３年２月于澳门新口岸３００

一国两制与特别行政区制度第一编

书一国两制方针的内涵及其特征一国两制方针的内涵及其特征一　一国两制方针的孕育与定型一国两制是中国政府根据我国进入社会主义现代化建设时期后国内外形势的发展情况，为了实现祖国的和平统一而确定的一项重要方针。此项方针的提出，最初是为了解决台湾问题，后因香港新界 “租约”租期的临近而率先用于解决历史遗留的香港问题，继而又用于解决历史遗留的澳门问题。如今，一国两制方针对于香港和澳门两个特别行政区而言，早已从构想变成了现实，并成为中央政府制定涉及港澳政策的依据。从一国两制方针的形成来看，其本身的提出并非凭空想象，更非一时兴起使然，而是经历了一个从孕育到定型的发展过程。（一）一国两制方针来源于 “和平解放台湾”方针邓小平说过：“‘一国两制’构想的提出还不是从香港问题开始的，是从台湾问题开始的。”① 它清晰地说明一国两制最早是用来解决台湾问题的。关于一国两制方针的来源，目前内地比较一致的看法也认为其来源于毛泽东、周恩来提出的 “和平解放台湾”方针。１９４９年国民党从大陆败退据守台湾后，两岸形成分离状态，台湾问题由此而生。中华人民共和国成立初期，主张武力解放台湾，实现祖国统一大业。１９４９年通过的起临时宪法作用的 《中国人民政治协商会议共同纲领》便明确规定，“中华人民共和国中央人民政府必须负责将人民解放战争进行到底，解放中国全部领土，完成统一中国的事业。”为此，中国人民解放军３００①本文原载杨允中等著 《“一国两制”理论探析》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１２年第一版。收入本书时内容和体例有所修订，其中，第一部分 “一国两制方针的孕育与定型”及第四部分 “结语”系新增内容。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第１０２页。

一国两制与澳门特区制度建设为武力解放台湾进行了相应的准备工作。然而，１９５０年 ６月 ２５日，朝鲜战争爆发，美国入侵朝鲜并插手台湾问题，派遣第七舰队进驻台湾海峡，阻挠中国人民解放台湾的行动，武力解放台湾的计划被迫搁浅。到２０世纪５０年代中期，基于台湾政局趋于稳定，武力解放台湾增加了难度；美国插手台湾问题，企图分裂台湾使台湾问题复杂化；国内的主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的物质文化生活的需要与落后的社会生产力之间的矛盾，党和国家的根本任务已经由解放生产力转变为在新的生产关系下保护和发展生产力等多重因素的考虑，中国政府调整了对台政策，改变武力解放台湾的主张，提出了 “和平解放台湾”的方针。“和平解放台湾”的表述，最早由周恩来在亚非会议上提出来。１９５５年４月，周恩来总理应邀请参加了在万隆召开的亚非会议。周恩来在会议期间多次指出，中国政府愿意和平解放台湾，也愿意与美国就缓和并消除台湾地区的紧张局势问题进行谈判。他强调：“中国人民有权用一切方式解放台湾，包括和平解放的方式在内。但是，和平解放台湾只有在美国放弃侵略和干涉，从台湾和台湾海峡撤走一切武装力量之后才有可能。”１９５５年５月１３日，周恩来在全国人大常委会第十五次全体 （扩大）会议上明确提出：“中国人民解放台湾有两个可能的方式，即战争的方式和和平的方式，中国人民愿意在可能的条件下，争取用和平的方式解放台湾。”这表明，“和平解放台湾”基本上成为中共中央和中国政府处理台湾问题的一项方针①。此后，随着形势的发展，“和平解放台湾”的方针逐步得到完善。“和平解放台湾”方针的基本内容，主要有以下四个方面：①台湾要解放，中国必须统一。中国只有一个，台湾是中国领土不可分割的一部分，解放台湾是中国共产党和全国人民的既定目标。②在台湾回归祖国的前提下，台湾实行高度的自治，大陆不干涉其内部事务。中央政府给台湾留出名额，让台湾参与全国政务的管理。③强调台湾问题是中国的内政，用什么方式解决别国无权干涉。中国人民解放台湾的方式有和平的和战争的两种形式，着眼点是争取用和平的方式解放台湾，但不排除战争的形式。④和平解放的具体途径是国共合作、对等谈判。以国民党尤其是蒋介石为首的实权派为重点４００① 中共中央党史研究室第一研究部编 《国共关系的历史回顾与 “一国两制”理论研究》，中共党史出版社，２００５，第３５４～３５５页。

一国两制方针的内涵及其特征对象，采取多方影响、积极争取的方针，同时建立广泛的统一爱国战线，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，争取台湾早日回归祖国。“和平解放台湾”的方针确定之后，毛泽东、周恩来进一步阐明了和平解放台湾的具体政策。例如，１９５６年４月，毛泽东针对国民党军政人员对 “和平解放台湾”的方针存在的疑虑表示，“和为贵” “爱国一家” “爱国不分先后，以诚相见，来去自由”。６月２８日，周恩来代表中国政府宣布：“我们愿意同台湾当局协商和平解放台湾的具体步骤和条件，并且希望台湾当局在他们认为适当的时机，派遣代表到北京或其他适当的地点，同我们开始这种商谈。”７月１６日，周恩来在接见原国民党 “中央通讯社”记者曹聚仁时指出，国共两党有过两次合作，“为什么不可以第三次合作呢？台湾是内政问题，爱国一家，为什么不可以来合作建设呢？我们对台湾绝不是招降，而是要彼此商谈，只要政权统一，其他都可以坐下来共同商量安排的。”在这里，周恩来明确提出了国共第三次合作的问题。１９６０年５月２２日，毛泽东主持中共中央政治局常委会议，研究对台问题，并确定了对台工作的总方针。这一方针后来被周恩来归纳为 “一纲四目”。“一纲”是台湾必须回归祖国。“四目”是：台湾回归祖国后，除外交必须统一于中央外，所有军政大权、人事安排由蒋介石决定；台湾所有军政及建设经费不足，由中央拨付；台湾社会改革可以从缓，协商解决；双方约定，不派人进行破坏对方团结之事。“一纲四目”的目标很明确，那就是国家要统一。其内容也比较具体，那就是由武力方式统一改变为和平方式统一，在坚持国家统一的大原则下，台湾地区的社会制度可以有时间、有条件地维持不变，但最终仍然是要实现社会制度的统一化，仅仅是统一的过程和条件可以讨论，那时还没有形成统一后可以有不同的社会制度存在的设想①。可惜，由于种种复杂的原因，在当时的历史条件下，国共两党没能够进行第三次合作，和平解决台湾问题的设想未能实现。但是，毛泽东、周恩来等人从解决台湾问题的实际出发所作的一些设想和探索，所提出的若干带原则性的意见，为后来邓小平提出一国两制科学构想，提供了思想先导。“和平解放台湾”的方针，特别是 “一纲５００① 骆伟建：《澳门特别行政区基本法新论》，社会科学文献出版社，２０１２，第１９页。

一国两制与澳门特区制度建设四目”便成为一国两制的来源。尽管当时集中体现 “和平解放台湾”方针的 “一纲四目”与当今的一国两制方针相比，仍有着原则的区别和质的差异，但其倡导以和平方式统一国家以及针对台湾的特殊情况所作的一些设想，为后来邓小平提出一国两制科学构想直接提供了富有启发意义的营养素材，是一国两制方针的思想渊源。（二）一国两制方针孕育于对台九条方针政策２０世纪７０年代末，国内和国际形势发生了深刻变化，为确立和巩固和平解决台湾问题的方针创造了新的有利条件。１９７８年１２月，中国共产党十一届三中全会重新恢复了实事求是的思想路线，并且决定将党和国家工作的重心转移到经济建设上来。同月，中美决定自１９７９年１月１日起建立外交关系。美国承认中华人民共和国政府是中国唯一的合法政府，并承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。在此背景下，以邓小平为核心的中央第二代领导集体从国家和民族的根本利益出发，在毛泽东、周恩来等关于争取和平解放台湾思想的基础上，确立了和平统一祖国的大政方针，逐渐形成了一国两制与和平统一的战略构想。中国共产党十一届三中全会公报首次以 “台湾回到祖国怀抱，实现祖国统一大业”来代替以往 “解放台湾”的提法。三中全会刚结束，１９７９年元旦，全国人大常委会发表 《告台湾同胞书》，郑重宣布关于台湾回归祖国，实现国家统一的大政方针。其中特别指出：“我们的国家领导人已经表示决心，一定要考虑现实情况，完成祖国统一大业，在解决统一问题时尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合情合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失。”这里所说的 “尊重台湾现状和台湾各界人士的意见”和 “采取合情合理的政策和办法”，实际上已经包含有一国两制的构想①。《告台湾同胞书》是新时期中国共产党和中国政府对台方针的重要宣示，标志着对台方针政策的重大转变。１９７９年 １月 ３０日，邓小平访问美国，在向美国参、众两院议员解释中国政府的对台政策时指出，“我们不再使用 ‘解放台湾’这个提法了。只要台湾回归祖国，我们将尊重那里的现６００① 王叔文主编 《香港特别行政区基本法导论》 （修订本），中共中央党校出版社，１９９７，第１页。

一国两制方针的内涵及其特征实和现行制度。”这是我国领导人最早公开表示要用一国两制的办法解决台湾问题。１９８１年９月３０日，全国人大常委会委员长叶剑英对新华社记者发表谈话，进一步阐述台湾回归祖国、实现和平统一的九条方针政策 （后来被称为 “叶九条”）。其中最重要的是：①建议举行中国共产党和中国国民党两党对等谈判，实行第三次合作，共同完成祖国统一大业；②国家实现统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，并可保留军队，中央政府不干预台湾地方事务；③台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变，私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯。“叶九条”是中国共产党和中国政府在新时期对台方针政策的进一步深化与发展，它丰富了一国两制构想的内容。１９８２年１月１１日，邓小平在一次谈话中，第一次把解决台湾问题的构想概括为一国两制。他说：“九条方针是以叶副主席的名义提出来的，实际上是 ‘一个国家，两种制度’。两种制度是可以允许的，他们不要破坏大陆的制度，我们也不破坏他那个制度。不只是台湾问题，还有香港问题，大体也是这几条。”这是邓小平首次提出 “一个国家，两种制度”的概念。１９８４年１２月１９日，邓小平在会见来访的撒切尔夫人时再次说道：“１９８１年国庆前夕叶剑英委员长就台湾问题发表的九条声明，虽然没有概括为 ‘一国两制’，但实际上就是这个意思。”①为了使一国两制的推行获得宪法上的依据，１９８２年修改宪法时，特地在宪法总纲中，对特别行政区作了专条规定。《宪法》第 ３１条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法修改委员会副主任委员彭真在向五届全国人大五次会议作 《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》时就此指出，《宪法》第 ３１条的规定，正是因为考虑到台湾实现和平统一后，可作为特别行政区享有高度自治权这种特殊情况的需要而增写的。彭真在报告中同时还指出，“在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面，我们是决不含糊的。同时，在具体政策、措施方面，我们又有很大的灵活性，充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿。这是我们处７００① 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第１０２页。

一国两制与澳门特区制度建设理这类问题的基本立场。”其中的 “这类问题”，彭真的报告虽没有作出具体说明，但从其基本精神来看，除台湾问题外，应该还包括了香港、澳门在内的历史遗留问题。对此，廖承志在１９８３年就曾指出：“《宪法》第 ３１条规定，必须时设立特别行政区。这是双关的，既是对台湾说的，也是对港澳说的。”①１９８３年６月２６日，邓小平在会见美籍华人学者时，进一步阐述了实现台湾和祖国大陆和平统一的构想 （后来被称为 “邓六条”）。其要点是：①台湾问题的核心是祖国统一。和平统一已成为国共两党的共同语言，从而构成了第三次国共合作的基础。②坚持一个中国，制度可以不同，但在国际上代表中国的，只能是中华人民共和国。③不赞成 “完全自治”的提法，“完全自治”就是 “两个中国”。自治应有一定的限度，条件是不能损害统一的国家利益。④统一后，台湾作为特别行政区，可以实行与大陆不同的制度，可以有其他省市自治区所没有而为自己所独有的某些权力。拥有立法权和司法权，终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队，只是不能构成对大陆的威胁。大陆不派人去台，不仅军队不去，行政人员也不去。台湾的党政军等系统，都由台湾自己来管。中央政府还要给台湾留出名额。⑤和平统一不是大陆把台湾吃掉，也不是台湾把大陆吃掉，所谓 “三民主义统一中国”是不现实的。⑥实现统一的适当方式是举行国共两党平等会谈，实行国共第三次合作，不提中央与地方谈判，双方达成协议以后，可以正式宣布，但不允许外国势力插手，那只能意味着中国还未独立，后患无穷。“邓六条”使一国两制的构想更加完备、充实，更加具体化、系统化。至此，一国两制的构想形成了比较完整的内容，其核心就是：在坚持实现国家统一的前提下，在国家的某些地区建立特别行政区，实行高度自治，保留原有的社会制度和政策不变②。（三）一国两制方针定型于对港澳十二条方针政策中华人民共和国成立之时，除面对因国共内战而遗留的属内政范畴的台８００①②王禹：《“一国两制”构想的形成、发展及其实践》，《“一国两制”研究》２０１１年第８期。骆伟建：《澳门特别行政区基本法新论》，社会科学文献出版社，２０１２，第２０页。

一国两制方针的内涵及其特征湾问题外，还要面对历史遗留的中英间的香港问题和中葡间的澳门问题。中华人民共和国成立后，在冷战的特定氛围中，在相当长的时期内对香港问题一直持这样的基本立场和态度：“香港是中国的领土，中国不承认帝国主义强加给中国的三个不平等条约。对于这一历史遗留问题，中国政府一贯主张在适当时机通过谈判和平解决，在此之前暂时维持现状。”① 基于战略考虑，中国政府对香港采取了 “长期打算，充分利用”的方针，香港几乎成了中国当时唯一的对外通道，它对于打破以美国为首的西方对中国的遏制和封锁作用巨大。到了２０世纪７０年代中后期，香港的发展已如日中天，它的许多经济指标已居亚洲甚至世界前列。然而，香港当时经济的发展也面临一个十分棘手的问题，那就是新界 “租约”问题。因为即使按照英方所谓的有关香港三个条约有效的观点，新界租期到１９９７年６月３０日也将届满。丧失了占整个香港面积９０％以上的新界，香港也便失去了最为广大的投资场所。因此，自新界 “租约”问题浮现以来，英国政府就开始不断就此试探中国政府的态度。１９７９年初，邓小平开始考虑用 １９７８年下半年中美建交谈判中他提出的，以一个国家容许两种社会制度的方式解决台湾问题的新构想来解决香港问题。在香港总督麦理浩１９７９年３月访华时，邓小平对他说过：“我们把香港作为一个特殊地区、特殊问题来处理，到了 １９９７年，……香港可以搞它的资本主义，我们搞我们的社会主义，因此，请各国投资者放心。”毋庸置疑，直到１９８１年底，香港问题的解决都是排在台湾之后的。但到了 １９８２年，形势有了很大的改观，“香港问题不再是可以延续的问题，一种新的排列方式出现了，统一香港成了倾力以赴，必须达成的任务”②。１９８２年 ４月６日，邓小平曾向来访的英国首相希思询问是否同意按中国对台 “九条”方针的路线来解决香港问题。而１９８２年 《中华人民共和国宪法修改草案》第３０条有关 “特别行政区”的规定则为一国两制奠定了法律基础。同年 ９月２２日，英国首相撒切尔夫人访问北京，中英两国领导人开始就香港问题举行会谈。中国领导人正式通知英方，中国政府决定在 １９９７年收回整个香港９００①②朱健华：《中华人民共和国大事纪事本末》，吉林教育出版社，１９９２，第１２９５页。罗拔·郭瞳：《香港的终结———英国撤退的秘密谈判》，明报出版社，１９９３，第７７页。

一国两制与澳门特区制度建设地区，同时阐明中国收回香港后将采取特殊政策，包括设立香港特别行政区，由香港当地中国人管理，现行的社会、经济制度和生活方式不变，等等。撒切尔夫人则坚持三个不平等条约仍然有效，提出如果中国同意英国１９９７年后继续管治香港，英国可以考虑中国提出的主权要求。针对撒切尔夫人的言论，９月 ２４日邓小平与撒切尔夫人进行了重要谈话，郑重说明：主权问题不是一个可以讨论的问题。应当明确肯定，１９９７年中国将收回香港。中国和英国就是在这个前提下进行谈判，商讨解决香港问题的方式和办法。中国收回香港主权后，“香港现行政治、经济制度，甚至大部分法律都可保留”①。通过这次谈话，中英双方同意通过外交途径就解决香港问题进行商谈。此后，经过长达两年之久的中英香港问题谈判，到 １９８４年 １２月１９日，中英两国政府首脑在北京正式签署了关于香港问题的联合声明，中国政府在联合声明中声明了对香港所采取的 １２条基本方针政策。随后，中葡双方于１９８６～１９８７年通过谈判所达成的关于澳门问题的联合声明，也规定了中国政府对澳门采取的 １２条基本方针政策。至此，中国政府形成了体系化的对港澳的１２条具体方针政策。综合起来看，中国政府对港澳的 １２条基本方针政策的主要内容有：①中国恢复对港澳行使主权时，设立特别行政区，并制定特别行政区的基本法。②特别行政区直辖于中央人民政府，中央人民政府行使国家的主权。③特别行政区享有高度自治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。特别行政区可以自行制定文化、教育、科技政策和经济、金融、财政政策，保留自由港和独立关税地区的地位，负责社会治安，以 “中国香港”“中国澳门”的名义同各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系等。④特别行政区实行 “港人治港” “澳人治澳”。政府和立法机关由永久性居民组成。⑤港澳原有的社会、经济制度，居民的权利和自由制度保持不变，法律制度基本不变。随着中国政府对港澳１２条基本方针政策的具体化，尤其是１９９０年香港基本法的颁布以及１９９３年澳门基本法的颁布，一国两制方针实现了制度化、法律化。本为台湾问题而考虑的一国两制在香港问题和澳门问题的解决中有了自己的定义和内容，而且成为了国家的一项基本国策。不仅如此，一国两０１０① 黄鸿钊：《香港问题的提出与 “一国两制”的定型》，《“一国两制”研究》２０１０年第５期。

一国两制方针的内涵及其特征制方针也升华为理论，成为了邓小平理论的重要组成部分。尽管从形态上看，一国两制对台湾问题的解决而言仍是一种构想，但这丝毫也不影响其继续成为中国共产党和中国政府处理台湾问题的重要指导。１９９０年 １２月，中共中央召开对台工作会议，确立了 “和平统一、一国两制”方针。此后，“和平统一、一国两制”一直成为中国共产党和中国政府解决祖国统一问题的基本方针。二　一国两制方针的内涵内涵是对某一类事物特有属性的反映，有时又称作内容。通常而言，构成事物的内在诸要素的总和便是关于这个事物的内涵①。一国两制的内涵是指一国两制作为中国共产党和中国政府为实现祖国和平统一大业，解决台湾、香港和澳门问题的科学构想和基本方针，其所包含的内在诸要素的总和。要正确理解一国两制的内涵，首先必须准确把握一国两制这个概念的含义。（一）关于一国两制的定义一国两制是 “一个国家，两种制度”的简称。从目前学术理论界已经公开发表的研究成果来看，对一国两制的定义表述多样化。国家领导人也在有关的公开场合不断对一国两制进行阐述。一国两制构想的主要创立者是邓小平，邓小平本人以及党和国家的领导人是如何阐述一国两制的呢？１邓小平关于一国两制的阐述在内地，虽然比较一致的看法认为，一国两制的方针来源于毛泽东、周恩来提出的和平解放台湾方针，但一国两制这一构想的主要创立者公认是邓小平。正是邓小平在以毛泽东、周恩来为代表的中国共产党第一代领导人关于解放台湾问题思想的基础上，从国家和民族的根本利益出发，尊重历史、尊重现实，创造性地提出了以 “一个国家，两种制度”的方式解决台湾问题，完成祖国统一大业的新构想②。１１０①②《辞海》，上海辞书出版社，１９９９，第１６５０页。蓝天主编 《“一国两制”法律问题研究》（总卷），法律出版社，１９９７，第１２页。

一国两制与澳门特区制度建设关于邓小平对解决台湾问题实现祖国和平统一的方针加以全面概括，并用 “一个国家，两种制度”来表述的最早时间，一般认为是在 １９８２年 １月１１日的一次谈话中。邓小平在会见美国华人协会主席李耀滋时说：“九条方针①是以叶副主席②的名义提出来的，实际上是 ‘一个国家，两种制度’。两种制度是允许的，他们不要破坏大陆的制度，我们也不破坏他们那个制度。不只是台湾问题，还有香港问题，大体也是这几条。”③ 在此后的时间里，邓小平在会见外国客人、港澳同胞及在其他场合所发表的讲话中，又多次对一国两制的构想及和平统一祖国的方针政策作了精辟的论述。其中对一国两制的构想作出高度概括的是１９８４年６月２２～２３日会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等的谈话。在这次谈话中，邓小平指出：“我们的政策是实行 ‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，１０亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。”邓小平还指出：“我们对香港的政策长期不变，影响不了大陆的社会主义。中国的主体必须是社会主义，但允许国内某些区域实行资本主义制度，比如香港、台湾。”此外，邓小平在这次谈话中进一步指出：“香港人是能治理好香港的，要有这个信心。香港过去的繁荣主要是以中国人为主体的香港人干出来的”；“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港”；“爱国者的标准是，尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定”④。１９８４年１０月３日，邓小平在会见港澳同胞国庆观礼团时又谈到：“我们在协议中说 ５０年不变，就是５０年不变。我们这一代不会变，下一代也不会变。到了 ５０年以后，大陆发展起来了，那时还会小里小气地处理这些问题吗？”⑤ “实际上，５０年只是一个形象讲法，５０年后也不会变。前 ５０年是不能变，５０年之后是不需要２１０①②③④⑤全国人大常委会委员长叶剑英于１９８１年９月 ３０日向新华社记者发表谈话，提出了和平统一祖国的九条方针政策，简称 “叶九条”。它进一步阐明了关于台湾回归祖国、实现和平统一的方针政策，充分体现了包括台湾同胞在内的全国各族人民的共同愿望和根本利益，也都充分考虑到台湾当局和各界人士的利益。当时叶剑英是中共中央副主席。王叔文主编 《香港特别行政区基本法导论》（修订本），中共中央党校出版社，１９９７，第２页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第６０～６１页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第７３页。

一国两制方针的内涵及其特征变。”① 邓小平关于一国两制的这些谈话内容，既有对一国两制的高度概括，又有相关的具体说明，它既是我们正确理解一国两制构想内容的重要基础，也是我们完整掌握一国两制思想体系的权威依据。２江泽民关于一国两制的阐述江泽民作为国家第三代领导人，亲自主持 １９９７年 ７月 １日中国政府对香港恢复行使主权和１９９９年 １２月 ２０日中国政府对澳门恢复行使主权的庄重典礼，他对邓小平创立的一国两制构想也有不少重要的论述。１９９７年 ７月１日，江泽民在中华人民共和国香港特别行政区成立庆典上的讲话中指出：“我国政府对香港恢复行使主权后，在国家主体坚持实行社会主义制度的条件下，香港继续实行资本主义制度，保持原有的社会、经济制度不变，生活方式不变，法律基本不变。”② ２０００年 １２月 ２０日，江泽民在中华人民共和国澳门特别行政区成立一周年庆祝大会上的讲话中，进一步对一国两制作出重要阐述，他指出：“‘一国两制’是一个完整的概念。讲 ‘一国’，有两层意思，一是澳门是祖国一部分。澳门特别行政区直辖于中央人民政府，根据 《宪法》和基本法实行高度自治。二是祖国内地始终是澳门特别行政区的坚强后盾。不论是过去、现在，还是将来，澳门都离不开祖国内地的支持。讲 ‘两制’，就是国家的主体坚持实行社会主义制度，澳门继续实行原有的资本主义制度、生活方式不变。中央政府不干预澳门特别行政区自治范围内的事务，这个原则要始终坚持；澳门特别行政区则要切实维护中央的权威和国家的利益，决不允许极少数人在澳门进行针对中央政府和分裂国家的活动，这个原则也要始终坚持。”③ 江泽民的上述重要论述，都是发生在香港和澳门顺利回归祖国，并实现平稳过渡后，它对于正确理解一国两制，认真贯彻实施一国两制具有重要的指导意义。３胡锦涛关于一国两制的阐述２００７年７月１日，胡锦涛在庆祝香港回归祖国十周年大会暨香港特别行政区第三届政府就职典礼上的讲话中，提出：“‘一国两制’方针的基本含义，就是在中华人民共和国内，国家的主体坚持实行社会主义制度，香港３１０①②③《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第２６７页。《江泽民文选》（第一卷），人民出版社，２００６，第６５４页。杨允中等编 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２２０～２２１页。

一国两制与澳门特区制度建设回归祖国后设立直辖于中央人民政府的特别行政区，继续保持原有的资本主义制度，依照 《香港特别行政区基本法》实行高度自治。”２００９年 １２月 ２０日，胡锦涛在庆祝澳门回归祖国十周年大会暨澳门特别行政区第三届政府就职典礼上的讲话中，对一国两制同样有过非常重要的阐述。他指出：“‘一国两制’事业是香港特别行政区、澳门特别行政区和祖国内地共同发展繁荣的事业，也是中华民族伟大复兴事业的重要组成部分。”又说：“必须全面准确理解和贯彻 ‘一国两制’方针。‘一国两制’是一个完整的概念，‘一国’和‘两制’紧密相连。要全面准确理解和贯彻 ‘一国两制’方针，关键是要把爱国和爱澳有机统一起来。既要维护澳门原有的社会经济制度、生活方式，又要维护国家主权、统一、安全，尊重国家主体实行的社会主义制度；既要维护澳门特别行政区依法享有的高度自治权，充分保障澳门同胞当家做主的主人翁地位，又要尊重中央政府依法享有的权力，坚决反对任何外部势力干预澳门事务。”① 胡锦涛的上述重要阐述是在香港和澳门两个特别行政区成功实践一国两制１０年后作出的，它对于我们在新形势下深化对一国两制的理解，把一国两制的伟大实践不断推向前进具有重要的现实指导作用。４吴邦国关于一国两制的阐述２００９年１２月４日，吴邦国在纪念澳门特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话中，指出：“澳门特别行政区实行的资本主义制度和政策，是以坚持一个中国、国家主体实行社会主义制度为前提的。这是 ‘一国两制’方针的根本，也是基本法的根本。坚持一个中国，维护国家主权、统一和领土完整，是包括澳门同胞在内的全国各族人民义不容辞的责任。”② 在讲话中，吴邦国还特别指出，澳门特别行政区处于国家的完全主权之下，中央赋予其高度自治权，但澳门特别行政区的高度自治权不是其固有的，而是中央授予的；澳门特别行政区实行以行政为主导的政治体制，行政与立法既互相制衡，又互相配合，司法独立，这套政治体制既保留了澳门原有政治体制中行之有效的部分，也适应了澳门回归祖国后的现实需要，是实行 “澳人治澳”、高度自治最好的政权组织形式。吴邦国的上述重要论述，同样是我们４１０①②杨允中等编 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２２９页。杨允中等编 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２４１页。

一国两制方针的内涵及其特征正确理解并认真贯彻一国两制的重要依据。邓小平、江泽民、胡锦涛和吴邦国还在其他一系列重要的讲话或文稿中，反复地作过很多关于一国两制的论述，内容极其丰富，其中尤以邓小平的论述最为全面和系统，使一国两制这一构想得到了不断发展和完善。１９８７年，邓小平更进一步提出把一国两制作为建设有中国特色社会主义理论的一个重要内容，从而把这一构想提高到一个崭新的理论高度。他们对于一国两制的基本概念，作了简明而非常确切的说明，科学地回答了什么是一国两制及其主要内容的问题。他们的讲话内容虽然在时间上相隔 ２０多年之久，但他们的思想一脉相通，基本观点完全一致。这不仅体现了一国两制构想的创造性和科学性，而且表明国家对待一国两制方针的态度是坚决的、持续的①。这些讲话内容无疑是理解一国两制的概念及其内涵的基础和依据。结合这些讲话内容和一国两制在香港和澳门的成功实践，以及用一国两制方针解决台湾回归中国问题实现国家和平统一的前景来看，我们现在所讲的一国两制是有特定含义的，它是指：在坚持一个中国、国家的主体即拥有 １０多亿人口的大陆地区坚持实行社会主义制度的前提下，允许台湾、香港和澳门这三个特殊的局部地区继续保持原有的资本主义制度和生活方式，在相当长的一段时期内不变，并由当地人自己治理，实行高度自治，以实现国家和平统一。（二）关于一国两制方针的基本内容一国两制对于台湾问题的解决而言，现在还只是一种构想，不过对香港和澳门而言，则随着中国政府于１９９７年７月１日和１９９９年 １２月 ２０日分别对香港和澳门恢复行使主权，一国两制便不再仅仅是构想了，它已经被正确地付诸实践，并在香港和澳门两个特别行政区的实践中日益显示出巨大的生命力，日益显示出无比的正确性和高度的可行性、可操作性②。在论述一国两制方针的基本内容时，必须特别注意并充分反映上述这种现实状况，切不可仅从构想或实践的单一角度进行思考，而应结合构想与实践的实际情况，实事求是地进行具体分析，准确、全面地理解和把握一国两制。结合前面就５１０①②许崇德：《“一国两制”理论助读》，中国民主法制出版社，２０１０，第２页。杨允中：《论 “一国两制”澳门实践模式》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，第２８页。

一国两制与澳门特区制度建设一国两制所作的定义，一国两制构想的基本内容至少应包括以下６个要素：１坚持一个中国“一个中国”的原则是一国两制的前提和基础，离开了 “一个中国”，那就无所谓 “两制”了。从一国两制构想的形成过程来看，它本身就是为了解决历史遗留的台湾、香港和澳门问题，以和平的方式实现国家统一而提出来的。如果没有祖国和平统一这个大目标，就不会有两制的存在。之所以实行两制，其最终目的就是为了实现国家的和平统一，并不是为两制而两制。这个和平统一的国家就是一个中国。离开这个大的背景和环境再去谈两制，谈保留台湾、香港和澳门原有的资本主义制度，好比要在空中建楼阁一样，丧失了基础，是根本不可能的事。这正如全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国在纪念澳门特别行政区基本法实施十周年座谈会上所言，澳门特别行政区实行资本主义制度和政策，是以坚持一个中国、国家主体实行社会主义制度为前提的，这是一国两制方针的根本，也是基本法的根本。坚持一个中国，维护国家主权、统一和领土完整，是包括澳门同胞在内的全国各族人民义不容辞的责任。上述内容虽是针对澳门而言，但对香港特别行政区同样适用，将来，一国两制的构想应用于台湾问题的解决时，同样适用。因此，无论什么场合，无论什么时候，只要提及一国两制，必然离不开 “一个中国”的原则。只有在 “一个中国”原则的前提和基础上去理解一国两制，才不会偏离正确的方向。作为一国两制前提和基础的 “一个中国”原则，并不仅仅是一个空洞的原则而已，它是有其特定内容的。在一国两制构想从提出到定型成为国家处理台港澳问题的基本方针这一语境下，其中的 “一个中国”就是指中国是一个统一的国家，中国的主权和领土必须完整，不容分割，台湾、香港和澳门都是中国不可分割的一部分，中华人民共和国中央人民政府是中国唯一合法的代表。无论对于大陆还是台、港、澳地区来讲，都只有一个中央人民政府，即中华人民共和国国务院，一个最高国家权力机构，即全国人民代表大会，实行不同社会经济制度的台、港、澳地区都是中央人民政府管辖下的一级地方政权，它们既不拥有国家主权，也不能成为任何政治实体，它们与中央人民政府的关系是地方与中央的关系①。６１０① 蓝天主编 《“一国两制”法律问题研究》（总卷），法律出版社，１９９７，第１８～１９页。

一国两制方针的内涵及其特征一国两制构想的初衷，首先是因解决台湾问题而引发的，但是，历史的发展却使香港和澳门先于台湾进入了一国两制的轨道。如今，香港和澳门早已实现平稳过渡，顺利回归祖国，并成功实践一国两制 １０余年。作为一国两制法律化体现的 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》 （以下简称《香港基本法》）和 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》 （以下简称《澳门基本法》），也都十分突出地体现并维护着 “一个中国”的原则，而且“一个中国”指的就是中华人民共和国。这主要体现在：①都在序言部分开宗明义地提出香港和澳门自古以来就是中国的领土；②都在各自的第一条规定，香港特别行政区和澳门特别行政区都是中华人民共和国不可分离的一部分；③都规定了中华人民共和国国旗和国徽在香港特别行政区和澳门特别行政区的悬挂和使用；④都规定了香港特别行政区和澳门特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有 （澳门特别行政区除在其成立前已依法确认的私有土地除外）；⑤在中央和特别行政区的关系一章中，都首先规定香港特别行政区和澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。此外，两部基本法都分别规定了中央对两个特别行政区行使的主要权力，以体现并维护 “一个中国”的原则。这些主要权力包括：负责管理与香港特别行政区和澳门特别行政区有关的外交事务；负责管理香港特别行政区和澳门特别行政区的防务；任命香港特别行政区和澳门特别行政区的行政长官和主要官员；决定香港特别行政区和澳门特别行政区进入紧急状态；解释、修改 《香港基本法》和 《澳门基本法》等。除上述规定外，两部基本法的其他规定也都无不坚持 “一个中国”原则，如规定全国人大常委会对香港和澳门特别行政区立法会制订的法律的备案审查制度、有关全国性法律在香港特别行政区和澳门特别行政区适用的制度等。在香港问题和澳门问题双双获得圆满解决之后，台湾问题的解决便无可避免地要突出摆上中国共产党和政府的议事日程。与香港、澳门回归祖国一样，台湾的回归同样是中华民族实现国家统一大业的重要组成部分。不过，与香港问题和澳门问题相比，台湾问题又有其特殊性。香港和澳门问题，其实质是外国列强利用明清政府腐败无能，通过签订不平等条约或强行占领的方式，从而使香港和澳门脱离中国管治。台湾问题的出现，则是国民党反动派发动反人民内战的结果，其本质是中国的内政问题。台湾问题之所以长期７１０

一国两制与澳门特区制度建设存在且迄今尚未解决的一个重要因素，是美国等西方反华势力插手台湾问题，干涉中国内政，阻碍中国统一。因此，台湾问题的最后解决要求我们比解决香港和澳门问题付出更多的政治智慧。这其中便体现在对 “一个中国”原则的理解上。谁能真正代表当代中国，这本是一个非常清楚的问题。在处理对台关系上，从一开始就提出世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府。之后两岸谈判的开展，特别是 １９９３年汪辜会谈以后，随着形势的发展，这个说法对争取台湾广大民众的理解和支持有困难。鉴此，对上述说法进行了调整。１９９８年元月，钱其琛副总理在纪念 “江八点”① 三周年时，把表述 “一个中国”原则的上述三句话中的最后一句话改为 “中国的主权和领土完整不容分割”，淡化了谁代表中国这个提法。这一提法改变的实质就是对 “一个中国”的内涵可先搁置起来，即认为 “一个中国”的内涵是可以讨论的。这一提法有利于争取台湾民众支持。２０００年，陈水扁上台不久，中央决定选择泛蓝作为团结争取的对象，因为他们赞同 “一个中国”原则。１９９１年，台湾通过的 “国统纲领”，第８１０① １９９５年 １月 ３０日，江泽民主席在中共中央台办、国务院台办等单位举行的春节茶话会上，发表了题为 《为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗》的重要讲话，其中就发展两岸关系、推进祖国和平统一进程的若干重大问题提出了 ８项主张和看法，简称 “江八点”。这 ８项主张和看法分别是：①坚持一个中国的原则，是实现和平统一的基础和前提。坚决反对一切 “台独”和分裂的言行。②对于台湾同外国发展民间性经济文化关系，我们不持异议。但是，我们反对台湾以搞 “两个中国” “一中一台”为目的的所谓 “扩大国际生存空间”的活动。③再次建议双方就 “正式结束两岸敌对状态，逐步实现和平统一”进行谈判，并提议：“作为第一步，双方可先就 ‘在一个中国原则下，正式结束两岸敌对状态’进行谈判，并达成协议。在此基础上，共同承担义务，维护中国的主权和领土完整，并对今后两岸关系的发展进行规划。”④努力实现和平统一，中国人不打中国人。不承诺放弃使用武力，绝不是针对台湾同胞，而是针对外国势力干涉中国统一和搞 “台湾独立”的图谋的。⑤大力发展两岸经济交流与合作。主张不以政治分歧去影响、干扰两岸经济合作。不论在什么情况下，我们都将切实维护台商的一切正当权益。应当采取切实步骤，加速实现直接 “三通”。⑥中华各族儿女共同创造的五千年灿烂文化，始终是维系全体中国人民的精神纽带，也是实现和平统一的一个重要基础。两岸同胞要共同继承和发扬中华文化的优秀传统。⑦要充分尊重台湾同胞的生活方式和当家做主的愿望，保护台湾同胞的一切正当权益。我们欢迎台湾各党派、各界人士，同我们交换有关两岸关系与和平统一的意见，也欢迎他们前来参观、访问。⑧欢迎台湾当局的领导人以适当身份前来访问；我们也愿意接受台湾方面的邀请，前往台湾。中国人的事我们自己办，不需要借助任何国际场合。

一国两制方针的内涵及其特征一句话就是台湾是中国的一部分，大陆也是中国的一部分。２０００年 ５月 ４日，台湾亲民党发表了第一份政治声明，该声明第二条也强调台湾是中国的一部分，这没有违反 “一个中国”的原则，与中央的政策有了切合点。为了争取团结更多的台湾民众，对台政策也发生了相应的调整，２０００年 ８月，钱其琛副总理对 “一个中国”原则的表态，就体现了中央政策的变化。８月２４日，钱其琛副总理在会见台湾联合报系访问团时，对 “一个中国”原则第一次做了这样的表述：“世界上只有一个中国，大陆、台湾同属一个中国，中国的主权和领土完整不容分割。”中国共产党的十六大政治报告中第一次把上述关于 “一个中国”的 “新三句”写进党代会的文件，成为对“一个中国”原则的规范性表述，这对于团结台湾的国民党和亲民党是非常有积极意义的。从那以后，在台湾，反 “独”遏 “独”的力量就初步建立起来了。需要特别提出并强调的是，在讲 “一个中国”的原则时， “新三句”的适用范围仅仅是在大陆与台湾的两岸关系上，而且是在台湾民进党拒不承认 “一个中国”的情况下①。在香港、澳门与中央的关系中，“一个中国”原则中的中国，非常具体，也非常特定，指的就是目前在国际上代表全中国的中华人民共和国政府。将来，如果台湾当局能与大陆开展谈话，实现和平统一，也离不开一国两制的模式，“一个中国”的原则仍必将得到坚持，台湾作为中国的一个特别行政区，仍属地方政府，至于 “一个中国”的具体内涵则可通过协商讨论获得妥善解决。２坚持两种制度并存解决台湾、香港和澳门问题，实现祖国的和平统一，要求在坚持 “一个中国”原则的前提下，同时必须坚持 “两种制度”并存。具体来说，就是在 “一个中国”的前提下，台湾、香港和澳门回归祖国，实现和平统一后，国家的主体即拥有１０多亿人口的大陆坚持实行社会主义制度，这是前提，同时允许台湾、香港和澳门继续保持原有的资本主义制度，两种制度长期并存，共同发展。台湾与祖国大陆分离后实行的是与大陆不同的社会经济制度，香港和澳门脱离中国的管治后同样实行与大陆不同的社会经济制度。大陆实行社９１０① 中共中央党史研究室第一研究部编 《国共关系的历史回顾与 “一国两制”理论研究》，中共党史出版社，２００５，第５２３～５２４页。

一国两制与澳门特区制度建设会主义制度，台湾、香港和澳门实行资本主义制度。在以往的意识形态上，这是两种完全对立的社会制度。台湾、香港和澳门要回归祖国的话，如何处理这两种制度间的关系，这是实现国家和平统一时必须要面临和回答的问题。对此，邓小平在坚持一个中国、维护国家主权原则的基础上，充分考虑到台、港、澳地区的历史和现实情况，同时也出于妥善照顾国际上一些有关国家在这里的投资和其他利益的需要，从实际出发，突破了以往意识形态上将社会主义与资本主义两种制度完全对立起来的一面倒的片面认识，敏锐地从两种制度的对立关系中，看到了两种制度存在着 “互相依赖”“互相渗透”“互相合作”等的统一关系，实事求是地提出 “一个国家，两种制度”的构想，在 “一个中国”的前提下，在国家的主体实行社会主义制度的同时，允许台湾、香港和澳门实行原有的资本主义制度，将两种对立的社会制度并存于一个国家之内，找到了一个各方都可以接受又切实可行的方案。关于两种制度的并存，邓小平有过比较精辟的论述，他说：“我们考虑用何种方式解决香港、澳门和台湾问题的立足点是，解决香港问题不仅要符合中国的利益，还要符合英国和香港的利益；解决澳门问题不仅要符合中国的利益，还要符合葡萄牙和澳门的利益；而解决台湾问题，则既要符合大陆的利益，也要符合台湾的利益。”① 对于如何解决香港问题，邓小平曾经专门作过精彩的分析：“用和平谈判的方式来解决，总要各方都能接受，香港问题就是中国和英国，加上香港居民都能接受。什么方案各方都能接受呢？就香港来说，用社会主义去改变香港，就不是各方都能接受的。所以要提出‘一国两制’。”② 他又说：“采用和平方式解决香港问题，就必须考虑到香港的实际情况，也考虑到中国的实际情况和英国的实际情况，就是说，我们解决问题的办法要使三方面都能接受。如果用社会主义来统一，就做不到三方面都接受。勉强接受了，也会造成混乱局面。即使不发生武力冲突，香港也将成为一个萧条的香港，后遗症很多的香港，不是我们所希望的香港。所以，就香港问题而言，三方面都能接受的只能是一国两制，允许香港继续实０２０①②中共中央文献研究室编 《邓小平思想年谱 （一九七五—一九九七）》，中央文献出版社，１９９８，第３８１页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第８４页。

一国两制方针的内涵及其特征行资本主义，保留自由港和金融中心的地位，除此以外没有其他办法。”①对于台湾问题的解决，邓小平也曾经作过重要论述。他说：“如果采用 ‘一国两制’的办法，不仅解决了中国的统一，美国的利益也不致受损害。”②采用一国两制方式，也符合台湾的利益。两岸统一后，“台湾的社会制度和生活方式不会改变，台湾人民没有损失”③。“用 ‘一国两制’的方式解决台湾问题，美国应该是能够接受的，台湾也应该是能够接受的。”④ 不仅解决香港、台湾问题时要在 “一个中国”的前提下保持两种制度的并存，解决澳门问题同样如此，既要符合中葡两国的利益，也要符合广大澳门居民的利益。邓小平关于用和平统一方式解决台湾、香港和澳门问题，在一个中国的原则下保持两种制度并存的论述，充分说明要使台湾、香港和澳门回归祖国后继续发展，允许它们实行原有的资本主义制度是有益而有利的。如果硬要用社会主义制度去替代这些地区原有的资本主义制度，只会引起混乱、动荡，破坏这些地区的繁荣稳定。而且，这些地区在资本主义制度下能够实现繁荣稳定，说明这些地区的资本主义制度还能够容纳社会生产力发展的空间，还具有生命力。从这个角度看，台湾、香港和澳门地区保留原有的资本主义制度也是适当的。总之，以一国两制的方式解决中国的统一，在 “一个中国”的前提下，国家的主体坚持实行社会主义制度的同时，允许台湾、香港和澳门地区继续实行原有的资本主义制度，既能体现维护国家主权的原则性，又有高度的灵活性，有利于保持港澳台地区社会稳定、经济繁荣和居民安居乐业，也有利于保持和发展中国与有关国家的关系，是中国实现国家和平统一的最佳模式。作为一国两制法律化体现的 《香港基本法》和 《澳门基本法》，在十分突出地体现并维护 “一个中国”原则的同时，也坚定地维护并坚持两种制度并存的原则。两部基本法都在序言部分明确宣称，国家在恢复对香港和澳门恢复行使主权时，不在香港特别行政区和澳门特别行政区实行社会主义的制度和政策。同时，两部基本法都在其正文部分的第５条再次规定香港特别１２０①②③④《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第１０１～１０２页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第９７页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第１７０页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第８６页。

一国两制与澳门特区制度建设行政区和澳门特别行政区不实行社会主义制度和政策，并进一步规定，香港特别行政区和澳门特别行政区保持原有的资本主义制度和生活方式。由于法律制度是政治、经济及社会制度的载体和保障，一国两制中的 “两制”，主要体现在以法律所规范的制度中，因此，一国两制中的 “两制”长期并存，实际上也就意味着 “两种法律制度”长期共存。我们说保持台湾、香港和澳门原有的资本主义制度，理所当然地包括了保留台湾、香港和澳门原有的法律制度。当然，台湾、香港和澳门原有法律制度中与 “一个中国”原则不符的，或者与台湾、香港和澳门回归后的地位不符的法律或者有关条款，当然不在保留之列。对此，已经顺利回归 １０多年的香港和澳门两个特别行政区的基本法也有明确规定。《香港基本法》第８条规定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。” 《澳门基本法》第 ８条也规定：“澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除同本法相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其他有关机关依照法定程序作出修改者外，予以保留。”鉴此，在表述法律制度的并存时，一般称之为原有法律基本不变。３两种制度有主次之分，国家主体坚持实行社会主义按照一国两制的构想，在一个统一的中国内，社会主义制度和资本主义制度并存，但是，这两种制度并不是等量齐观、平起平坐，它们之间有着严格和明显的主次之分。具体来说，就是在 “一个中国”的原则下，国家主体———祖国大陆地区必须坚持实行社会主义制度，在这个前提下，允许国家的个别地区———台湾、香港和澳门继续实行原有的资本主义制度。除一个中国的原则外，国家主体实行社会主义制度，是一国两制构想的另一个重要前提，也是一国两制构想的根本。对此，邓小平有过精辟的阐述。他指出一国两制要讲两个方面，一方面，社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义，不是搞一段时间，而是搞几十年，成百年；另一方面也要确定国家的主体是社会主义。中国的主体，１０亿人口的地区坚定不移地实行社会主义。主体地区有１０亿人口，台湾有近２０００万人口，香港有 ５５０万人口，这就有１０亿同 ２０００万、５５０万的关系问题。主体是个很大的主体，社会主义是１０亿人口地区的社会主义，这是个前提，没有这个前提不行。２２０

一国两制方针的内涵及其特征在这个前提下，可以容许在自己身边，在小地区和小范围内实行资本主义①。从邓小平上述阐述中所列明的对比关系看，显然表明了两种制度必须有主次之分，而且，社会主义是主体。尤其重要的是，国家主体实行社会主义，便能从根本上决定并保证国家政权的性质和发展方向。如果中国的主体不实行社会主义或者偏离了社会主义方向，则其后果将会不堪设想，从而两种制度也不会并存，这是不言而喻的②。一国两制之所以要强调国家主体必须是社会主义，是因为：第一，中国 《宪法》明确规定，中国实行的根本制度是社会主义制度。这是中国人民经过几代人浴血奋斗后做出的选择。历史已经证明：只有社会主义才能救中国，也只有社会主义才能使世代贫穷的中国人民逐步富裕起来。因此，坚持社会主义制度是 １０多亿中国人民的基本要求，也是国家不可动摇的政治原则。这与中国的国家性质———工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义国家，是密切相关的，改变了这一点就是违反了宪法的基本原则，也违背了１０多亿中国人民的意愿。第二，一国两制的方针政策是中国共产党在国家主体坚持社会主义的基础上制定的。对此，邓小平也有过精辟的论述。他说：“没有中国的社会主义，谁能够制定这样的政策？没有哪个人有这个胆识，哪一个党派都不行……没有一点胆略是不行的。这个胆略是要有基础的，这就是社会主义制度，是共产党领导下的社会主义中国。我们搞的是有中国特色的社会主义，所以才制定 ‘一国两制’的政策，才可以允许两种制度存在。没有点勇气是不行的，这个勇气来自人民的拥护，人民拥护我们的社会主义制度，拥护党的领导。”③ 从邓小平的论述中，可以得出以下结论：社会主义制度是中国共产党和中国政府提出一国两制方针政策的坚实基础，没有了社会主义，也就不会有一国两制了。我们绝不能因为在国家的个别地区，而且是小范围的地区实行资本主义制度而不去坚持国家主体的社会主义制度，甚至去改变国家主体的社会主义制度，否则的话，便完全是本末倒置，根本没有了解一国两制构想的宗旨及其核心内容。３２０①②③中共中央台湾工作办公室、国务院台湾事务办公室编 《中国台湾问题》，九洲图书出版社，１９９８，第７１页。许崇德：《“一国两制”理论助读》，中国民主法制出版社，２０１０，第８页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第２１７页。

一国两制与澳门特区制度建设第三，台湾、香港和澳门地区的长期繁荣稳定离不开大陆地区的社会主义制度。以香港为例，今日的香港所取得的发展成就，固然与香港得天独厚的地理环境、实行自由港政策、香港同胞的勤奋等分不开，但是，多年来，社会主义祖国在粮食、水、农副产品等方面提供强有力支持，对香港采取的“长期打算、充分利用”等方针政策，以及加强两地更紧密经贸联系等措施，不可否认也是香港经济得以发展的重要因素。可以说，没有社会主义的祖国，就没有香港今天的繁荣和稳定。由此，我们也可以预见，没有社会主义的祖国，也不会有香港明天的繁荣和稳定。“改变了中国共产党领导下的有中国特色的社会主义制度，香港会是怎样？香港的繁荣和稳定也会吹的，要真正做到５０年不变，５０年以后也不会变，就要大陆这个社会主义制度不变。”① 因此，在小范围、个别地区允许实行资本主义制度的情况下，更必须保证中国的主体地区是社会主义，否则，香港的繁荣和稳定便没有保障。澳门的情况也是这样。对于台湾来说，虽然过去它的经济发展并不十分依赖中国内地的支持，但两岸的经济具有非常明显的互补性，合作共赢的空间不可限量。目前，两岸的经贸合作正在向更深层次的方面推进。而且，在政治方面，强大的社会主义祖国是台湾地位的可靠保障。正如邓小平所说：“台湾不实现同大陆的统一，台湾作为中国领土的地位是没有保障的，不知道哪一天会被别人拿去。……一旦台湾同大陆统一了，哪怕它实行的制度等等一切都不变，但是形势就稳定了。”②按照一国两制的方针政策，在国家的主体地区坚持实行社会主义制度的前提下，允许在台湾、香港和澳门地区实行原有的资本主义制度，允许两种制度长期并存，有人担心这会影响中国的社会主义性质。其实，这种担心是完全没有必要的。一方面，两种制度的适用范围有着明显的主次之分，即国家的主体地区实行社会主义，个别地区实行资本主义。这种主次之分不仅泾渭分明，一目了然，而且它不是任何人强行规定的，它是在尊重历史和现实的基础上形成，并以法律的形式固定下来的。从全国来看，社会主义是主体，并且是个很大的主体，而实行资本主义的地区相对所占的比重甚小，所以不会改变整个国家的性质。另一方面，诚如上文所提到，一国两制的其中４２０①②《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第２１８页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第２１９～２２０页。

一国两制方针的内涵及其特征一个重要前提就是必须坚持国家主体实行社会主义，这不仅仅是停留在口头上的宣示，而是有国家的宪法和法律作强有力的保障。台湾、香港和澳门这些个别地区实行原有的资本主义制度，正是以国家主体实行社会主义为前提条件的，离开了这个前提条件去谈保留原有的资本主义制度，去谈两种制度并存就丧失了基础。因此，在国家主体地区实行社会主义制度的同时，允许小范围内的个别地区存在和发展资本主义，根本不会影响中国的社会主义性质，相反，它还能弥补大陆地区经济建设中的资金不足问题，引进现代化的科学技术和管理经验，有利于促进社会主义社会生产力的发展。正如邓小平指出：“我们对香港的政策长期不变，影响不了大陆的社会主义。中国的主体必须是社会主义，但允许国内某些区域实行资本主义制度，比如香港、台湾。大陆开放一些城市，允许一些外资进入，这是作为社会主义经济的补充，有利于社会主义社会生产力的发展。比如，外资到上海去，当然不是整个上海都实行资本主义制度。深圳也不是，还是实行社会主义制度。”①４坚持由当地人自己治理在台湾、香港和澳门实行一国两制的方针政策，如何才能保证两种制度各自独立存在？或者说如何保证台湾、香港和澳门实行原有的资本主义制度，并继续保持繁荣和稳定？除了通过法律形式确认这些地区实行原有的资本主义制度外，还需要在这些地区实施其他相关制度，并以法律形式予以保障。坚持由当地人治理便是其中一项重要制度，这既是一国两制构想的一项重要原则和内容，也是一国两制的应有之义。一国两制构想最先用于解决香港问题，其后也用于解决澳门问题，因此，香港和澳门在实践一国两制的过程中，由当地人自己治理这一原则，便分别具体体现为 “港人治港”和“澳人治澳”。将来，用一国两制解决台湾问题的话，同样将实行由当地人自己治理的原则。“祖国统一后，……大陆不派人驻台，不仅军队不去，行政人员也不去。台湾的党、政、军等系统，都由台湾自己来管。”②“港人治港”“澳人治澳”，就是指香港和澳门回归祖国，设立特别行政区后，香港特别行政区和澳门特别行政区自治范围内的事务由香港和澳门当地人自己管理，中央政府不派人去管理特别行政区的地方事务。实行 “港５２０①②《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第５９页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第３０页。

一国两制与澳门特区制度建设人治港”“澳人治澳”既是一国两制的逻辑要求和自然发展，也是充分发挥香港、澳门居民当家做主的热情和聪明才智的客观需要，有利于香港和澳门的进一步繁荣和稳定。在中英就香港前途问题谈判期间，英国曾经提出，香港只有在英国治理下才有繁荣稳定，中国人没有管治香港的能力，中国内地人治理香港和 “港人治港”都不可行。对此，邓小平给予了有力的反驳。他指出：“要相信香港的中国人能治理好香港。不相信中国人有能力管好香港，这是老殖民主义遗留下来的思想状态。……香港人是能治理好香港的，要有这个自信心。香港过去的繁荣，主要是以中国人为主体的香港人干出来的。……要相信我们中国人是能干得好的。所谓香港人没有信心，这不是香港人真正的意见。……我们相信香港人能治理好香港，不能继续让外国人统治，否则香港人也是决不会答应的。”① 邓小平的上述论述，很好地驳斥了香港只有在英国的管治下才可以繁荣稳定的错误论调，是我们深入理解“港人治港”包括 “澳人治澳”的重要精神食粮。为了坚持由当地人自己治理的原则，保证 “港人治港”“澳人治澳”得到有效贯彻执行，香港和澳门两部特别行政区基本法都在各自的第３条作了规定。两部基本法都以法律语言将 “当地人”分别表述为 “香港特别行政区永久性居民”和 “澳门特别行政区永久性居民”，并分别规定：香港特别行政区的行政机关和立法机关由香港永久性居民依照 《香港基本法》的有关规定组成；澳门特别行政区的行政机关和立法机关由澳门特别行政区永久性居民依照 《澳门基本法》的有关规定组成。至于两个特别行政区的行政机关和立法机关的具体组成，两部基本法都作了相应的规定。这些规定充分体现了 “港人治港” “澳人治澳”，也是香港和澳门同胞当家做主的主人翁地位的有力保障。当然，“港人”和 “澳人”，除了香港永久性居民和澳门永久性居民外，还包括了非永久性的香港居民和澳门居民，他们虽没有选举权和被选举权，但也属 “港人”或 “澳人”的范畴，依法享有基本法所赋予的权利。值得指出的是，香港和澳门自古以来作为中国的领土，其居民中的９５％以上都是中国同胞。考虑到历史和现实原因，香港和澳门两部基本法都规定，特别行政区的居民在法律面前人人平等，不分国籍、种族，都依法享６２０① 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第６０～６１页。

一国两制方针的内涵及其特征有选举权和被选举权，都有权参与特别行政区的政治生活，甚至两部基本法还明确允许作为永久性居民的外国人参加特别行政区的立法和行政机关。但无论如何，特别行政区政权机关的组成必须符合国家主权的性质，体现“一个中国”的原则，并符合香港、澳门居民的组成结构。因此，两部基本法在制定落实 “港人治港” “澳人治澳”原则的具体规范中，区别不同情况，针对不同职务的重要程度和工作性质，对特别行政区政权机关的组成提出了一些不同的条件和要求。以 《澳门基本法》为例，这些条件和要求主要体现为以下四个方面：第一，特别行政区行政和立法机关必须由永久性居民组成，在特别行政区任职的公务人员除原在澳门任职的留用人员、葡籍和外籍顾问、某些专业技术人员和初级公务人员之外，皆必须是永久性居民；第二，特别行政区行政长官、行政会委员、政府主要官员、立法会主席和副主席、终审法院院长、检察长必须由永久性居民中的中国公民担任；第三，特别行政区立法会主席和副主席、政府主要官员均需由在澳门通常连续居住满１５年的中国籍永久性居民担任，担任特别行政区行政长官不仅需符合通常连续居住满２０年的居住年限，还需符合年满４０岁的年龄条件；第四，特别行政区行政长官在任职期内不得具有外国居留权。这些规定无疑体现了国家的主权原则，也体现了 “澳人治澳”原则。除此之外，“港人治港” “澳人治澳”并非泛泛所指，没有任何界线和标准。在谈到 “港人治港”时，邓小平说：“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。未来香港特区政府的主要成分是爱国者，当然也要容纳别的人，还可以聘请外国人当顾问。什么叫爱国者？爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件，不管他们相信资本主义，还是相信封建主义，甚至相信奴隶主义，都是爱国者。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港。”① 上述这些话也适用于 “澳人治澳”。将来台湾与大陆实现和平统一的话，同样适用于台湾人自己治理台湾。香港和澳门两个特别行政区的基本法都明确体现了由爱国者治理香港和澳门的指导思想。如 《香港基本法》规定：行政长官须由在外国无居留权７２０① 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第６１页。

一国两制与澳门特区制度建设的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任；立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成，非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民也可以当选为特区立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的 ２０％。《澳门基本法》规定：行政长官在任职期内不得具有外国居留权；行政长官、政府主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长在就职时，除宣誓效忠中华人民共和国澳门特别行政区外，还必须宣誓效忠中华人民共和国。这些规定是十分重要和必要的，它们非常清楚地表明：“港人治港” “澳人治澳”既是体现国家主权的需要，也是体现由香港、澳门当地人管理香港、澳门的原则的需要。我们必须确保爱国爱港以及爱国爱澳的力量在社会力量对比中的主体地位，确保特别行政区行政、立法机关以爱国者为主体，广泛容纳各方面的人士，建立最为广泛的爱国爱港和爱国爱澳统一战线。只有这样，才能使特别行政区的行政机关和立法机关认真贯彻执行基本法的规定，切实对国家、对特别行政区以及特别行政区内的居民，担负起应尽的职责，保证特别行政区的长期繁荣和稳定。５实行高度自治香港、澳门回归祖国实现统一后，既然实行 “港人治港”“澳人治澳”，让香港当地人、澳门当地人自己治理香港、澳门，那就要信任他们能够治理好香港和澳门，就要充分放权，中央能不管的事情就不管，尽可能地让当地人决定当地的事情，这是 “港人治港”“澳人治澳”逻辑发展的必然内在要求，否则，“港人治港” “澳人治澳”便会徒具形式，仅仅停留在口号上而已。正是基于上述这种要求，中国政府决定在对香港和澳门恢复行使主权后，香港和澳门两个特别行政区实行高度自治，并把它作为一国两制的重要内容之一。为保障高度自治的方针能得到切实贯彻执行，香港和澳门两个特别行政区的基本法都在各自的第２条规定，中华人民共和国全国人民代表大会授权香港、澳门特别行政区依据基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。此外，根据两部基本法的规定，中央人民政府授权香港特别行政区、澳门特别行政区依照基本法自行处理有关的对外事务；香港特别行政区和澳门特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予的其他权力。在上述规定的基础８２０

一国两制方针的内涵及其特征上，两部基本法将高度自治原则贯彻始终，并通过一系列的制度和规范对特别行政区的自治权作出明确具体的规定，并将其纳入法制的轨道，使香港特别行政区和澳门特别行政区所享有的自治权不仅具有鲜明的高度性，而且具有明显的广泛性，同时，使香港特别行政区和澳门特别行政区的自治权得到有力且可靠的法律保障。香港、澳门两个特别行政区所享有的自治权的高度性和广泛性，首先体现在它与中国民族自治地方自治机关的自治权的比较上：①在立法方面。民族自治地方的自治区制定的自治条例和单行条例，需报全国人大常委会批准后才生效，特别行政区立法机关制定的法律则只需报全国人大常委会备案即可，备案不影响该法律的生效；就立法规定的内容来看，民族自治地方制定的自治条例和单行条例在遵守并执行宪法和所有全国性法律的前提下，才能根据本地方的情况采取特殊政策和灵活措施，对于特别行政区而言，根据一国两制的方针，《中华人民共和国宪法》 （以下简称 《宪法》）虽然作为整体在特别行政区是有效的，但其中有关社会主义制度和政策的规定不适用于特别行政区，同时，根据基本法的规定，全国性法律除列于附件三者外，不在特别行政区内实施。因此，有关特别行政区社会、经济制度，保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，都可由特别行政区的立法机关根据基本法制定法律加以规定。②在行政管理方面。特别行政区行政机关比民族自治地方行政机关享有的职权更为广泛，包括了社会、经济、生活的方方面面。不仅如此，特别行政区行政机关依照基本法的有关规定可自行处理特别行政区的行政事务，这集中体现为特别行政区可自行制定有关经济、社会和文化事务方面的政策，尤其是特别行政区保持财政独立、财政收入全部用于自身需要，不需上缴中央人民政府，以及可自行制定货币金融政策等，表明特别行政区享有的自治权远比民族自治地方享有的自治权范围广、程度高。③在司法方面。根据 《宪法》的规定，民族自治地方的人民法院不是自治机关，它们行使的职权与一般行政区域的人民法院的职权是一样的，没有任何特别之处。而根据 《香港基本法》和 《澳门基本法》的规定，香港和澳门两个特别行政区享有独立的司法权和终审权。很显然，特别行政区法院在司法方面享有高度自治权。④在对外事务方面。民族自治地方依照国家的有关规定，经国务院批准可以开辟对外贸易口岸，与外国接壤的民族自治地方，经国务院批准可开展边境贸易。民族自治地方的９２０

一国两制与澳门特区制度建设自治机关在对外经济贸易活动中，在外汇留成方面享受国家的优待。而根据《香港基本法》和 《澳门基本法》的规定，在外交事务属于中央人民政府管理的原则下，香港和澳门特别行政区在对外事务方面，不仅领域十分广泛，而且可以 “中国香港”“中国澳门”的名义，单独地同世界各国、各地区保持和发展经济、文化关系。不仅如此，香港特别行政区和澳门特别行政区还保持自由港的地位，实行自由贸易政策，其外汇基金由特别行政区政府管理和支配。不仅与国内民族自治地方的自治权相比，香港特别行政区和澳门特别行政区的自治权具有非常明显的高度性和广泛性，即使与单一制资本主义国家地方政权的自治权以及联邦制资本主义国家州的权力相比较，香港特别行政区和澳门特别行政区所享的自治权无论在内容、范围和程度上都表现出空前的高度性和广泛性，尤其是特别行政区所享有的实行独立的财政和税收制度、自行制定经济、社会和文化方面的政策，以及享有独立的司法权和终审权等，远非其他国家的地方政权所能及，即使与联邦制资本主义国家的州的权力相比较，除个别方面如制定宪法外，香港特别行政区和澳门特别行政区也享有更为广泛、更为高度的自治权。香港特别行政区和澳门特别行政区所享有的高度自治权，不论其范围多广，程度多高，都是相对而言的，都是有限度的。高度自治不是 “完全自治”，不能将高度自治理解为 “完全自治”。对此，邓小平在论述中国大陆和台湾和平统一的设想时就指出不赞成 “完全自治”的提法。他说 “自治不能没有限度，既有限度就不能 ‘完全’。‘完全自治’就是 ‘两个中国’，而不是一个中国。”① 上述内容虽针对台湾而提，但同样适用于香港和澳门。如果将香港、澳门两个特别行政区所享有的高度自治权理解为 “完全自治”的话，就意味着一切可以不受国家的管辖，一切可以实行自主，就等于可以独立，可以脱离国家而成为一个独立或相对独立的政治实体。这种理解完全背离了一国两制的原则和应有之义，实际上已是 “两国两制”了，因而应坚决予以纠正。香港特别行政区和澳门特别行政区所实行的高度自治，也不是所谓的“最大限度的自治”，而是在 《香港基本法》和 《澳门基本法》规定下的自０３０① 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第３０页。

一国两制方针的内涵及其特征治，这种自治的性质仍然属于地方自治的范畴，其权力是由中央通过制定《香港基本法》和 《澳门基本法》授予的。在中、英两国就香港问题的谈判过程中，英方一再以 “最大限度的自治”来修改中方主张的 “高度自治”的内涵，反对香港特别行政区直辖于中央政府，并要求中方承诺不在香港驻军，同时还要求在香港派驻性质不同于其他国家驻港总领事的 “英国专员”代表机构，试图将未来香港特别行政区变成一个英联邦成员或准成员，等等。英方上述主张的实质是要把未来香港变成英国能够影响的某种独立或半独立的政治实体，直接抵触中国的主权原则。中方对此理所当然地坚决反对，未予采纳①。因此，《香港基本法》和 《澳门基本法》在授权特别行政区实行高度自治的同时，也为高度自治设定了法律上的界限。特别行政区所享有的高度自治权以基本法明确授权为限，基本法没有授予特别行政区享有的权力，特别行政区就没有这些权力。高度自治必须有 《香港基本法》和《澳门基本法》上的依据，超出这些法定范围就不再属于高度自治的内容。有种观点认为，香港特别行政区实行高度自治，除了外交和国防属中央管理外，“剩余权力”包括 《香港基本法》没有规定的所有权力归香港特别行政区享有。这种观点是不正确的，它混淆了香港特别行政区所享有的自治权的性质及其来源。从性质上说，香港特别行政区的自治权是一种地方自治范围的权力，它不同于联邦制国家成员国 （州）享有的权力。在联邦制国家，成员国 （州）的权力是固有的，不是联邦授予的。相反，联邦的权力是成员国转让的，未转让的权力则由成员国 （州）保留并享有，成员国（州）与联邦是分权的关系。因此，凡法律未作规定的剩余权力当然属于成员国 （州）享有。而中国是一个单一制的社会主义国家，香港特别行政区是中国的一个地方行政区域，香港特别行政区享有的高度自治权来源于中央，是中央授予的，而不是香港所固有的，这是香港特别行政区的自治权的一个显著特点。香港特别行政区处于国家的完全主权之下，中央授予香港特别行政区多少权，特别行政区就有多少权，没有明确的，根据 《香港基本法》第２０条的规定，中央还可以授予，不存在所谓 “剩余权力问题”。从这个角度看，《香港基本法》是一部授权法律，中央与香港特别行政区是授权与自治的关系，而不是分权与自治的关系。在理解特别行政区的高度自治１３０① 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第３８９页。

一国两制与澳门特区制度建设时，必须将维护国家主权和统一与保证特别行政区高度自治有机结合起来，既保证坚定的原则性，又运用适当的灵活性。《香港基本法》的制定是实践这一原则的典范，《香港基本法》的实施亦必须时刻恪守这一原则。上述分析对于澳门特别行政区同样适用。将来台湾实现与大陆和平统一的话，实行高度自治的政策会否 “更宽”一些？对此，邓小平作过精辟的论述：“最近，一个外国人问我，解决台湾问题的政策是不是同对香港的一样？我说更宽。所谓更宽，就是除了解决香港问题的这些政策可以用于台湾以外，还允许台湾拥有自己的军队。”① “祖国统一后，台湾特别行政区可以拥有自己的独立性，可以实行同大陆不同的制度。司法独立，终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队，只是不能构成对大陆的威胁。大陆不派人驻台，不仅军队不去，行政人员也不去。台湾的党、政、军等系统，都由台湾自己来管。中央政府还要给台湾留出名额。”６长期稳定不变一国两制是中国为实现祖国和平统一，保证台湾、香港和澳门地区继续繁荣和稳定，加速中国现代化建设和中华民族伟大复兴的战略决策，也是中国的一项基本国策。它不是权宜之计，更不是短期打算，而是要长期坚持的基本方针和政策。台湾、香港和澳门回归祖国后，不实行社会主义的制度和政策，继续保持原有的资本主义制度和生活方式，长期不变。为充分体现一国两制方针政策的长期不变，中国在制定 《香港基本法》和 《澳门基本法》时，明确规定，香港特别行政区和澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，５０年不变。这既是对国家政策的确认，又为之提供了有力的法律保障。在这里，“５０年不变”，既有效打消了港澳地区有些人担心回归后两地在经济上拉平，吃大锅饭，造成他们生活质量下降的顾虑，又充分表明了一国两制作为一项基本国策的长期性，消除了港澳地区部分人担心政策朝令夕改的忧虑。基本法作出 “５０年不变”的规定，绝不是偶尔的突发奇想，而是基于对中国具体情况的正确分析，并经过深思熟虑后确定的，有一定的科学依据。对此，邓小平在回答为什么 “１９９７年以后还要保持香港现行的资本主义制度 ５０年２３０① 中共中央文献研究室编 《一国两制重要文献选编》，中央文献出版社，１９９７，第３２～３３页。

一国两制方针的内涵及其特征不变”这个问题时所作的精彩表述给我们提供了答案。他说：“中国现在制定了一个宏伟的目标，就是国民生产总值在两个十年内，即到本世纪末翻两番，达至小康水平。就是达到了这个目标，中国也不算富，还不是一个发达国家。所以这只能算是我们雄心壮志的第一个目标。中国要真正发达起来，接近而不是超过发达国家，那还需要３０年到５０年的时间。如果说在本世纪内我们需要实行开放政策，那么在下个世纪的前 ５０年内中国要接近发达国家的水平，也不能离开这个政策，离开了这个政策不行。保持香港的繁荣稳定是符合中国的切身利益的。所以我们讲 ‘５０年’，不是随随便便、感情冲动而讲的，是考虑到中国的现实和发展的需要。同样地，到本世纪末和下一世纪前５０年也需要一个稳定的台湾。”①“５０年不变”，核心是保持香港和澳门原有的资本主义制度和生活方式，实行一国两制不变。在此，之所以要冠以 “原有的”这三个字非常重要，因为当今世界上实行资本主义制度的国家和地区很多，但基于历史传统和现实情况的不同，具体实行的制度亦有差别。在香港和澳门，为了保证政权的平稳过渡和顺利交接，保证社会经济的持续稳定和发展，只能实行 “原有的”资本主义制度，而不另搞一套别的制度和模式。事实上，香港和澳门回归祖国后，除将剔除原有社会制度和生活方式中带有殖民主义色彩的东西外，依照基本法，将切实维持香港、澳门社会及经济制度、生活方式和法律不作大的变动，并将长期保持下去。当然，“５０年不变”，并不意味着暂停社会进步发展的步伐和空间，什么都不能改变。“５０年不变”是指香港和澳门地区实行原有的资本主义制度和生活方式这个大的方面和前提不能变，至于社会管理等方面一些具体的措施和政策，包括有些法律规定，则要因应实际情况适时进行调整，这其中就会有变的可能和必要。而且，香港和澳门特别行政区两部基本法为香港和澳门的未来开辟了广阔的前景，这不仅体现于循序渐进推行香港和澳门民主政治的具体步骤安排上，更重要的是中央已授权香港特别行政区和澳门特别行政区依法实行高度自治，自主决定本地区的政治、经济、社会和文化等各项事务，这无疑为香港和澳门居民发挥聪明才智，努力创造特区的美好明天提３３０① 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第１０２～１０３页。

一国两制与澳门特区制度建设供了崭新的平台。①“５０年不变”，那么５０年以后呢？是不是一国两制只管 ５０年，５０年以后就要改变呢？这个问题不仅在香港和澳门特别行政区两部基本法的起草过程中不断有人提起，在香港和澳门两个特别行政区成立 １０多年后，又有越来越多的人开始关注这个问题。其实，基本法规定 “５０年不变”，是作为国家政策的一种形象性宣示，其主旨在于说明有关的方针政策不是一时一事上的权宜之计，而是国家的基本方针政策，亦即基本国策，它将长期保持稳定，并将长期不作改变。这正如邓小平所讲：“实际上，５０年只是一个形象的讲法，５０年后也不会变。前 ５０年是不能变，５０年之后是不需要变。所以，这不是信口开河。”②对于邓小平所讲的 “５０年之后不需要变”，同样要用辩证法的观点来看待变与不变的关系。５０年之后不需要变，是指一国两制在香港和澳门实施５０年后，被证明是正确的和行得通的话，国家仍将在这些地区继续实施一国两制，这就是不需要变，至于香港和澳门所实施的制度的具体方面，则要因应社会的发展及时加以调整，这里面就有变的可能和必要。因此，不变是相对的，变是绝对的，关键是从什么角度看待变与不变，并非任何变就一定是坏事，任何不变就一定是好事。对此，邓小平也有过非常生动的论述：“我们在协议中说５０年不变，就是 ５０年不变。我们这一代不会变，下一代也不会变。到了５０年以后，大陆发展起来了，那时还会小里小气地处理这些问题吗？所以不要担心变，变不了。再说变也并不都是坏事，有的变是好事，问题是变什么。中国收回香港不就是一种变吗？所以不要笼统地说怕变。如果有什么要变，一定是变得更好，更有利于香港的繁荣和发展，而不会损害香港人的利益。这种变是值得大家欢迎的。如果有人说什么都不变，你们不要相信。我们总不能讲香港资本主义制度下的所有方式都是完美无缺的吧？即使资本主义发达国家之间相互比较起来也各有优缺点。把香港引导到更健康的方面，不也是变吗？向这样的方面发展变化，香港人是会欢迎的，香港人自己会要求变，这是确定无疑的。”③ 邓小平的这些论述为我们４３０①②③梁凡：《基本法九九讲》，澳门基金会，１９９４，第２７～２８页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第２６７页。中共中央文献研究室编 《一国两制重要文献选编》，中央文献出版社，１９９７，第２５页。

一国两制方针的内涵及其特征正确理解一国两制的方针政策长期不变提供了理论和实践上的指针。一国两制构想的上述六个方面的内容，相互关联，不可分割，共同构成一个有机统一的整体。在谈及或论述一国两制的时候，必须全面、完整、准确地把握上述六个方面的内容，不能强调一个方面，而忽视或弱化另一个方面。三　一国两制方针的基本特征所谓特征，是指某一种事物区别于其他事物的特殊属性。一国两制作为中国共产党和中国政府所提出的，用和平统一的方式来解决历史遗留的台湾、香港和澳门问题的伟大构想，当然具有其基本特征，这主要体现在以下几个方面：（一）鲜明的中国特色性从一国两制构想的形成过程和基本内容来看，我们可以明显地体会到：一国两制构想本身就是实事求是的产物，它是中国共产党在纵观国际形势，根据中国国情，从实际出发，在尊重历史与现实的基础上，提出解决历史遗留的台湾问题、香港问题和澳门问题，用和平的方式实现祖国统一的一项基本国策。它产生于中国，实践于中国，具有鲜明的中国特色。正如邓小平指出：“我们搞的是有中国特色的社会主义，所以才制定 ‘一国两制’的政策，才可以允许两种制度并存。”① “我们的社会主义制度是有中国特色的社会主义制度，这个特色，很重要的一个内容就是对香港、澳门、台湾问题的处理，就是 ‘一国两制’。这是个新事物。这个新事物不是美国提出来的，不是日本提出来的，而是中国提出来的，这就叫做中国特色。”②１一国两制方针是中国特色社会主义的重要内容作为邓小平理论的重要组成部分，一国两制构想理所当然地也是中国特色社会主义的重要内容，它既产生于中国特色的社会主义制度下，又对中国特色社会主义的建设发挥着积极的推动作用。５３０①②《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第２１７页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第２１８页。

一国两制与澳门特区制度建设一方面，一国两制构想完全是从中国的实际出发而提出来的。中华人民共和国成立时，新政府便要面对历史遗留的台湾问题、香港问题和澳门问题。中华人民共和国成立初期，中国共产党和中国政府也对解决台湾问题作过努力，并对港、澳地区采取了 “长期打算、充分利用”的方针，但由于客观条件及意识形态的原因，当时还不可能提出一国两制的构想。到了 ２０世纪７０年代末期，中国共产党召开了具有划时代意义的十一届三中全会，提出一切从实际出发，并重新确立了实事求是的思想路线，一国两制的构想这才有了产生的思想基础。一国两制首先是针对台湾问题的解决而考虑的，它正是邓小平从台湾海峡两岸的实际以及国际形势的实际出发而提出来的，目的就是为了在实现国家统一的过程中，尊重台湾人民当家做主的强烈愿望，充分维护台湾同胞的现实利益和长远利益。正是基于这样的实际考虑，邓小平明确提出台湾统一祖国后，可以继续保留其原有的资本主义制度和生活方式。这一构想同样适用于香港问题和澳门问题的解决。另一方面，一国两制构想又更有利于建设中国特色社会主义。对于中国内地来讲，随着一国两制的构想逐步变成现实，祖国统一的最后完成，国内和平的完全实现，将为内地的改革开放和现代化建设提供和平稳定的环境，同时将有利于内地与香港、澳门和台湾之间的多方面的合作与交流，有利于内地借鉴香港、澳门和台湾地区先进的管理经验。这一历史进程也显示了并将进一步显示建设中国特色社会主义事业丰富多彩的内容以及这一伟大事业无比的生命力、吸引力和凝聚力。不仅如此，用一国两制的方式实现祖国的和平统一，台湾、香港和澳门都将获得极大的政治和经济利益。香港和澳门的顺利回归及其发展已充分证明了这一点。将来，如果台湾当局也能接受并实践一国两制的构想，那么，由于祖国统一的最后完成和国内和平的完全实现，中华民族的整体实力必将得到很大增强。那时候，中华民族必将以新的面貌屹立于世界民族之林。２一国两制方针突显并维护了中华民族的核心利益———国家统一一国两制构想的内容非常丰富，但其核心是国家统一。中华民族几千年的历史演变，充分证明了国家的统一对于历经苦难的中华民族是多么的重要。对此，邓小平发出的 “一百年不统一，一千年也要统一”的呼声，道出了历史必然性，也说出了中华儿女的心声。国家统一之所以如此重要，并成为一国两制构想的核心，是因为：６３０

一国两制方针的内涵及其特征（１）民族根本利益之所系。１９世纪中叶后，清政府腐败无能，导致领土被割让，国家主权惨遭蹂躏。从百年屈辱和灾难中，中国人民懂得了一个刻骨铭心的道理：没有主权就没有人权，没有国格就没有人格。主权在民族和国家的利益体系中，居于核心地位。为了争主权、争独立，中国人民进行了前赴后继的浴血奋战，牺牲了无数人的生命之后迎来了独立自主的新中国。台湾问题、香港问题和澳门问题是旧中国遗留给新中国的历史问题，一天没有得到解决，中国的主权和领土就不完整。解决台湾问题、香港问题和澳门问题，核心就是统一。这是维护国家主权和领土完整的必然选择。因此，台湾、香港和澳门必须统一于中国，是一个没有任何回旋余地的问题。邓小平在思考和探求解决台湾问题、香港问题和澳门问题时所坚持的基本方针、所贯彻的就是国家主权神圣不可侵犯的原则。（２）民族感情之所系。在漫长的历史发展中，中华民族形成了共同的民族感情和爱国传统，有着共同的生活习惯、语言文字、文化传统和思维方式。这种血浓于水的骨肉亲情是任何力量都不能分离的，它突出地表现为实现和维护国家统一的强烈愿望。这种愿望又变成强大的政治凝聚力，使各民族在中华民族这个大家庭中能够休戚与共，患难与共。在中国历史上，能够实现统一的政权往往能够得到人民的广泛拥护，而分裂政权终将被人民所抛弃。到了近代，面对帝国主义、殖民主义对中国的瓜分，许多思想家、革命家怀着救国救民的爱国情感，奔走呼号，反对分裂，主张国家统一。对于中华民族的统一愿望，邓小平有着深切的体会。１９８６年 ９月 ２日，他在回答美国记者华莱士有关 “台湾为什么要同大陆统一”的问题时指出：“这首先是个民族问题，民族的感情问题。凡是中华民族子孙，都希望中国统一，分裂状况是违背民族意志的。”① 中国政府之所以要坚定地推进国家统一大业，并创造性地提出一国两制构想，就是因为这是民心所向、人心所往。（３）民族伟大复兴之所系。纵观世界发展历史，不难发现，凡强盛的民族都是统一的。统一则兴，分裂则败。中国的历史发展也莫不如此。每次结束分裂、实现大统一之后，７３０① 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第１７０页。

一国两制与澳门特区制度建设中华民族的社会和经济文化必会出现大繁荣、大发展，并创造出光辉灿烂的物质文明和精神文明。为人称道的西汉 “文景之治”、唐代 “贞观之治”、清代 “康乾盛世”，无不是在高度统一基础上实现的。今天的中国在中国共产党的领导下正在重新走向民族复兴之路，由于历史的原因，中国神圣领土台湾、香港和澳门，在２０世纪８０年代仍未回归祖国。尽快结束这种分裂局面，实现国家的完全统一和领土完整，是中国人民包括港、澳、台同胞和海外侨胞在内的共同诉求，是中华民族伟大复兴的根本基础。只有实现国家完全统一，才能彻底消除国家主权和领土完整的安全隐患；只有实现国家完全统一，才能把中华民族真正凝聚成一个整体，共创民族辉煌；只有实现国家完全统一，才能真正维护国家的独立，彻底摆脱受制于人的局面，中华民族也才能彻底洗雪百年耻辱，自豪地屹立于世界民族之林。一国两制构想的内容自始至终都表现出国家统一的原则。已经顺利回归的香港和澳门，其各自的基本法都在序言部分开宗明义地指出：为了维护国家的统一和领土完整，有利于香港、澳门的社会稳定和经济发展，国家决定设立香港特别行政区和澳门特别行政区，并按照 “一个国家，两种制度”的方针，不在香港、澳门实行社会主义的制度和政策。３一国两制方针是中国政府通过和平方式实现国家统一的基本国策古今中外的历史上，一个国家内部不同地区社会经济发展的不平衡是一种带有规律性的现象，由此而产生矛盾和纷争也是司空见惯的。但在人类社会文明尚未高度发展时，战争往往成为解决争端的主要途径。即使是在现代社会，由于人类文明的高度发展，人们普遍意识到解决问题的最佳途径应该是和平和法律，然而，由于种种原因，以和平与法律的途径解决争端仍然存在各种困难，特别是在解决一国内部不同地区之间的矛盾和争端或国家统一问题时，武力仍是被采用的重要手段之一。当今世界上许多热点问题，如前南斯拉夫问题、北爱尔兰问题等，就是这样。有些国家，例如德国的统一，虽然并不是以战争的方式解决统一问题，但实质是通过西德吃掉东德而实现的。与上述各国情况不同，一国两制构想是在中国主体地区的社会主义制度与台、港、澳地区的资本主义制度和平共处基础上解决中国统一问题的，根本不存在谁吃掉谁的问题。这一构想的实施对包括台、港、澳同胞在内的全体中国人民的利益都没有丝毫的损害。不仅如此，国家还将这一和平统一构８３０

一国两制方针的内涵及其特征想确定为基本国策，并为它的实施提供了宪法和法律的保障。这在当今世界上也是绝无仅有的。一国两制作为基本国策，意味着一国两制不是权宜之计，当然不会朝令夕改、瞬息即逝的。港澳回归后，保持原有的资本主义制度和生活方式，５０年不变，这都写进了 《香港基本法》和 《澳门基本法》。如前所述，“５０年不变”只是一个通俗形象的说法，其用意在于说明一国两制的方针政策是国家的基本方针政策，也是我们的基本国策。“５０年不变”意味着长期不变。这个不变绝不是偶尔突发奇想，而是基于对中国具体情况的正确分析，是经过深思熟虑的。（二）理论创新性一国两制构想是一个创造性的杰作。在一个统一的社会主义国家里允许资本主义制度的存在，并保证长期不变，这种构想，马克思主义经典作家们没有说过，此前的人类历史上也没有出现过。一国两制的科学构想是中国共产党人创造性地运用马克思主义的结果，它在马克思主义发展史上是一个伟大的理论创新。１一国两制方针突破了传统国家理论的 “一国一制”模式，在一个国家之内允许两种制度相互并存自民族国家形成以来，传统的国家形态都是 “一国一制”，即在一个国家内部，只实行一种类型的社会制度，并以宪法的形式固定下来。无论采取单一制的结构形式，还是复合制的结构形式，一个国家在其管辖范围内一般都采取同一种社会制度，尤其是人类社会步入 ２０世纪后，因意识形态而导致社会主义和资本主义两种制度对立的情形下，很多国家的社会制度更是只会在这两种制度之中选择一种来作为该国统一的制度，并以宪法来保护这种社会制度，以及按这种社会制度来组成政权组织。因此，“一国一制”是传统的国家形态。但是，按照一国两制的构想，在一个统一的主权国家内，却允许两种不同性质的社会制度长期并存，这是 “史无前例的”①，是对包括经典马克思主义国家学说在内的传统国家理论的重大突破和创新。虽然在马克思之后，９３０① 中共中央文献研究室编 《邓小平思想年谱》，中央文献出版社，１９９８，第２５７页。

一国两制与澳门特区制度建设列宁在探索落后国家建设社会主义的道路时，曾经提出要对外发展同资本主义国家的联系，对内允许私人资本主义经济在一定范围内、一定程度上发展，使之成为社会主义的 “帮手”。但一国两制构想则把 “利用资本主义”扩展到在一个统一的社会主义国家里，允许存在几个资本主义地区并长期不变。社会主义国家既可以为作为国家主体的社会主义经济基础服务，也允许和保护一定地区范围内存在的资本主义经济基础和上层建筑。这是对马列主义国家学说的重要发展①。正如邓小平所言：“以社会主义制度为主体的国家包含不同的制度，马克思没有讲过这个问题，我们大胆地提了，如果不这样设想，绝对不可能统一。”② 一国两制构想的提出，无疑突破了传统国家学说中关于统一国家内部，一般只能允许存在一种社会制度的观点，是一种理论上的创新和发展。２一国两制方针丰富了中国单一制的国家结构形式，使我国中央与地方的关系增加了一种中央与特别行政区的关系所谓国家结构形式是指国家调整整体与部分、中央与地方之间相互关系所采取的形式。从历史上看，国家结构形式主要有单一制和复合制 （联邦制或邦联制）两种。在联邦制下，全国除有一部联邦宪法及设有联邦中央政府、联邦立法机关和联邦最高司法机关以外，各成员邦还有自己的宪法、政府、立法机关和司法机关，联邦的权力来自于各成员邦 （州）的让与，联邦和成员邦 （州）的权力由宪法作出规定，没有规定的剩余权力归各成员邦 （州）享有。而单一制下，全国只有一部宪法，一个统一的国家最高权力机关和立法机关、一个中央政府。按行政区划设立的行政单位和自治单位都是国家不可分离的部分，受中央政府的统一领导。地方的权力来源于中央的授权，而非其固有。中央授予其多少权，地方就享有多少权，不存在剩余权力的问题。中国是一个单一制国家。有学者根据中央与地方关系的不同，将单一制分为简单单一制、复杂单一制和复合单一制③。所谓简单单一制是指在单一制的国家里，中央与地方只有一种法律关系，即所有的国家结构单位都是普０４０①②③孙代尧：《“一国两制”构想之创新与可创新性探讨》，《行政》２００４年第３期。中共中央文献研究室编 《邓小平思想年谱》，中央文献出版社，１９９８，第２５７页。骆伟建、王禹主编 《澳门人文社会科学研究文选·基本法卷》，社会科学文献出版社，２００９，第２７８页。

一国两制方针的内涵及其特征通行政区域，它是针对全国情况普遍设立的，即普通国家结构单位，而没有特殊国家结构单位的设置，即国家针对某一种特殊情况而设置的国家结构单位；所谓复杂单一制是指在单一制的国家结构形式下，存在着普通国家结构单位和特殊国家结构单位的区别，中央与地方存在两种或两种以上的不同法律关系；所谓复合单一制是指在单一制的国家里，部分出现与联邦制互相结合的国家结构形式，其特点在于其主体是单一制，但其个别地方实行联邦制。如乌克兰国内出现的克里米亚自治共和国、希腊在其北部山区建立的阿索斯山区政体等。中国属于复杂单一制的国家结构形式。在没有设立香港特别行政区和澳门特别行政区以前，中国的国家结构形式就已经属于复杂单一制，在这种单一制下，中央与地方表现为两种不同的法律关系，一种是中央与普通行政区域的关系，即中央与各个省、直辖市之间的关系；另一种是中央与特殊行政区域的关系，即中央与各自治区之间的关系。随着一国两制由构想到实践，香港和澳门顺利回归，并分别成立了香港特别行政区和澳门特别行政区。这样，中国的单一制国家结构形式中，中央与地方的关系又多了一种法律关系，即中央与特别行政区这种特殊国家结构单位之间的关系。这种关系既有别于中央与各省、直辖市这些普通国家结构单位之间的关系，也有别于中央与各自治区这些特殊国家结构单位之间的关系，它是中国单一制国家结构形式下全新的中央与地方的关系，其内容集中体现为既维护国家的主权、统一和领土完整，又允许特别行政区保留原有的社会制度不变，并授权特别行政区高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。同时，香港特别行政区和澳门特别行政区财政独立，为单独的关税地区，自行发行货币等。这些情况说明特别行政区不仅享有比内地一般省、自治区和直辖市大的权力，而且享有比一些联邦制国家的成员州更大的权力，这有利于保持特别行政区的繁荣稳定和发展。３一国两制方针创造性地运用了和平共处原则和平共处原则是列宁根据社会主义革命胜利后，社会主义国家如何正确处理与帝国主义国家的关系而首先提出的，它主张不同社会制度的国家可以和平共处。中华人民共和国成立后，中国与印度等发展中国家共同倡导“和平共处五项原则”，得到世界各国的普遍支持与赞同，其后更为国际社会所普遍认同的处理国与国之间相互关系的准则，即：互相尊重主权和领土１４０

一国两制与澳门特区制度建设完整，互不侵犯，互不干涉内政，平等互利，和平共处。它既是中国外交的指导原则，也是现代国际法的最基本原则。能否把这一处理国际关系的原则，用于处理社会主义国家内部社会主义与资本主义两种制度之间的关系，这在理论和实践上都没有先例可循。一国两制方针的提出则开其先河，主张中国内地的社会主义和港、澳、台的资本主义在统一的国家内和平共处，共同发展，从而发展了列宁提出的和平共处理论。一国两制的构想既坚持了和平共处精神，又创造性地发挥和灵活运用了和平共处原则，把这一处理国际关系的准则拓展到处理一个国家的内政问题上，用于解决一个国家内部实行两种不同社会制度的地区之间的关系问题，以达致一国之内两种制度之间的 “和平共处”。早在 １９８４年，邓小平就提出一国两制也是一种和平共处，他说：“处理国与国之间的关系，和平共处五项原则是最好的方式。……总结国际关系的实践，最具有强大生命力的就是和平共处五项原则。”“现在进一步考虑，和平共处的原则用之于解决一个国家内部的某些问题，恐怕也是一个好办法。根据中国自己的实践，我们提出 ‘一个国家，两种制度’的办法来解决中国的统一问题，这也是一种和平共处。……所以，和平共处的原则不仅在处理国际关系问题上，而且在一个国家处理自己内政问题上，也是一个好办法。”①一国两制方针是和平共处思想的创造性发挥和发展，为我们重新认识社会主义制度和资本主义制度的相互关系，提供了一种崭新思路。社会主义代替资本主义是人类社会发展的根本趋势，但由于历史和现实的原因，这两种社会制度却在以和平和发展为主题的时代条件下，呈现出两制间并存竞争、联系制约、借鉴扬弃等态势。资本主义制度不仅创造了极为高度的物质文明，而且仍有一定的生存空间，不可能在短时间内被社会主义所取代。引进部分外资可以作为社会主义经济的补充不仅是可能的，也是必要的。也就是说，在一个国家内，主体地区实行社会主义制度的前提下，小范围内允许资本主义的存在更有利于社会主义的发展。这种对两制关系的富有前瞻性的认识，成为一国两制构想得以产生的逻辑起点和坚实的支点，使和平共处的理论在此基础上得到了相当的深化。２４０① 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第９６～９７页。

一国两制方针的内涵及其特征４一国两制方针把中国共产党的统一战线理论提高至新高度统一战线是中国共产党在革命时期的三大法宝之一，也是社会主义建设时期的重要法宝，更是实现祖国和平统一的关键法宝。统一战线的实质在于求同存异，最大限度地团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，实现党在各个时期的特定的战略和任务。在建设中国特色社会主义的新形势下，统一战线的性质、内容和对象都出现了许多新的特点，增添了许多新内容。新时期爱国统一战线包括两个联盟：一是全体社会主义的劳动者和拥护社会主义的爱国者的联盟，这是社会主义性质和力量的联盟；二是全体社会主义的劳动者、拥护社会主义的爱国者同拥护祖国统一的爱国者包括港、澳、台同胞，海外侨胞的联盟，这是爱国主义性质和力量的联盟。在这个统一战线中，只要拥护和赞成祖国统一的人，只要赞成中国恢复对香港和澳门行使主权，不论海内外，不管党派、信仰都可以在 “爱国一家”的旗帜下，为实现祖国的统一和富强而走在一起。这正如邓小平所指出：对于港、澳、台同胞，“只要站在民族的立场上，维护民族的大局，不管抱什么政治观点，包括骂共产党的人，都要大团结”，即不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们尊重自己的民族，热爱祖国，拥护祖国统一。显然，一国两制构想适应了新时期统一战线的这一变化，使统一战线的爱国主义性质比以往任何时候都更加突出，使统一战线的范围和内容有了更高、更广和更大的包容性。一国两制方针对不同社会制度下的爱国者提出不同的要求，赋予了爱国主义以新的理论内涵。在中华人民共和国实行社会主义制度的地方对每一个公民、每一个青年的爱国主义要求，当然要高于实行资本主义制度的港、澳、台地区的人们和海外华人。具体来说，就是前者必须 “爱共产党领导的社会主义新中国”，牢固树立建设中国特色社会主义、最终实现共产主义的理想和信念，积极为建设中国特色社会主义贡献力量。而对后者来说，“不能要求他们都拥护社会主义，但是至少也不能反对社会主义的新中国，否则怎么叫爱祖国呢？”① 以 “港人治港”必须主要由爱国者为主体的港人为例，邓小平对这些爱国者提出了科学的标准，认为只要他们具备 “尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣３４０① 《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，１９９３，第３９２页。

一国两制与澳门特区制度建设和稳定”这些条件，“不管他们相信资本主义，还是相信封建主义，甚至相信奴隶主义，都是爱国者。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港。”①５一国两制方针发展了传统马克思主义的法律理论按照马克思主义的观点，在无产阶级专政的国家只能有一种体现无产阶级意志的社会主义法律。但是，在一国两制构想下，特别行政区将基本保留原有的资本主义法律。这样一来，香港特别行政区和澳门特别行政区成立后，在中国便形成了内地以大陆法系为主要特征的社会主义性质的法域、香港以英美法系为主要特征的资本主义性质的法域、澳门以大陆法系为主要特征的资本主义性质的法域并行存在的局面，将来台湾与祖国大陆实现统一的话，还将出现台湾以大陆法系为主要特征的资本主义性质的法域。因此，在一个统一的国家内，将出现四种法域并行存在的情形，这无疑是对马克思主义法律理论的突破和发展。在不同法域的法律之间，由于制度和具体规定内容不同，相互之间会存在一些冲突，这都是很正常的。由于都是一国之内不同法域之间的法律冲突，因此，在性质上它属于区际法律冲突。这种冲突的存在，在一定条件下，又可能起到促进不同法域之间的法律制度相互借鉴、相互促进的作用。（三）制度创新性一国两制方针的制度创新性主要体现在以下两个方面：１一国之内两种制度的并存，这本身就是一项制度创新马克思列宁主义有过很多关于社会主义的论述，但都没有提出过在一个社会主义国家中，在一些局部地区可以长期保留资本主义制度。邓小平根据中国的实际情况，从马克思列宁主义、毛泽东思想的立场、观点和方法出发，勇敢地提出一国两制的构想，以实现国家的和平统一，建设中国特色社会主义。他没有拘泥于一个社会主义国家中只能有一种社会制度的观点，而是指出在局部的小范围内实行资本主义，不但不影响我国的社会主义的建设，而且有利于我国的社会主义的发展。这不仅是理论上的创新，同时更是制度上的创新。４４０① 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第６１页。

一国两制方针的内涵及其特征长期以来，在极 “左”思潮的影响下，中国一直认为由于社会主义的优越性，无产阶级最终要战胜资产阶级，社会主义可以立即代替资本主义而推行于全世界，因而社会主义与资本主义不仅不可以在一个国家中共存，而且在整个世界上也不可以长期共存，而必须尽快用社会主义代替资本主义。因此，中国应该在社会主义的旗帜下实现国家的统一。从某种意义上说。中国１９４９年后不能很快实现统一，意识形态是重要的因素之一。发生于 ２０世纪７０年代末的改革开放为中国各方面的事业带来了深刻的变化。中国认识到尽管社会主义制度比资本主义制度优越，但社会主义最终代替资本主义需要一个相当长的历史过程。不仅在国际上，而且在国内都是如此。在可以预见的未来，这两种制度应该和平共处，共同发展，平等竞争，社会制度的不同和意识形态的差异，不应该成为影响国家统一的借口。一个统一的中国完全可以包容两种不同的社会制度，包容两种不同的意识形态。因此，中国不再主张把社会主义推行到全国，不再主张必须用社会主义来统一全国，当然也不能用 “三民主义”或者资本主义来统一国家，而是主张在香港、澳门和台湾与中国的主体实现统一后，这三个地区完全可以保留各自原有的资本主义制度和生活方式，而中国大陆主体仍将实行社会主义制度，既不用大陆的社会主义吃掉港、澳、台的资本主义，同时港、澳、台的资本主义也不能吃掉大陆的社会主义。两种制度在一个中国共同存在，共同发展。这样的一种构想，其本身就是一种制度上的创新，不仅国外历史上没有过，就是中国历史上也没有过。一国两制构想下两种不同社会制度长期并存的这种制度创新性，为世界上很多国家在和平解决历史遗留问题和国际争端上，树立了良好的典范，具有重要的现实意义。现在国际形势虽然趋向缓和，没有发生大规模战争，但是很多国家仍存在着许多历史遗留问题，边界争端、领土纠纷、民族矛盾、宗教矛盾等仍层出不穷。不少国家的政府为解决这些问题可谓绞尽脑汁，但往往成效有限，有的甚至还将问题复杂化。一国两制构想的提出，则为解决国际争端和历史遗留问题提供了一种新的思路和新的范例。邓小平多次谈到可用一国两制和平解决国际争端，他说：“提出 ‘一个国家，两种制度’的构想，也考虑到解决国际争端应该采取什么办法。因为世界上这里那里有很多疙瘩，很难解开。我认为有些国际争端用这种办法解决是可能的。我们就是要找出一个能为各方所接受的方式，使问题得到解决。”他又说：“解决５４０

一国两制与澳门特区制度建设国际争端，要根据新情况、新问题，提出新办法。 ‘一国两制’，是从我们自己的实际提出来的，但是这个思路可以延伸到某些国际问题的处理上。好多国际争端，解决不好会成为爆发点。我说是不是有些可以采取 ‘一国两制’的办法，有些还可以用 ‘共同开发’的办法。” “我很有信心， ‘一个国家，两种制度’是能够行得通的。这件事情会在国际上引起很好的反应，而且为世界各国提供国家间解决历史遗留问题的一个范例。”正因为如此，一国两制构想提出后，受到世界舆论的广泛关注和赞誉，被认为是解决当今世界难题的一个很好的选择。随着时间的推移，一国两制对于整个世界和平与稳定的价值和意义将会日益显现出来。２香港和澳门回归后，实行的是崭新的特别行政区制度根据一国两制的构想，香港和澳门设立特别行政区时所实行的制度，既有别于内地的制度，也有别于香港和澳门回归前的制度。《香港基本法》和《澳门基本法》虽然都规定了保持原有的资本主义制度和生活方式 ５０年不变，但这绝不意味着特别行政区设立后所实行的制度只是原有制度的简单延续。相反，由于中国政府恢复对香港和澳门行使主权，使得在香港和澳门所实行的制度，直接由 《香港基本法》和 《澳门基本法》规定。其实，保持香港和澳门原有的资本主义制度和生活方式，５０年不变，这本身就是 《香港基本法》和 《澳门基本法》的规定内容。香港和澳门很多原有的制度和生活方式在回归后其内容被保留下来了，但它们同时被赋予了新的含义，并成为特别行政区制度的有机组成部分。不仅如此，《香港基本法》和 《澳门基本法》从中国国情以及香港、澳门的历史与现实出发，为香港特别行政区和澳门特别行政区规定了一套有特色的崭新制度和体制。以澳门特别行政区制度为例，这套制度中最重要的有两条，一条是明确澳门特别行政区的法律地位，既表明澳门特别行政区处于国家的完全主权之下，又赋予澳门特别行政区高度的自治权。另一条是确定澳门特别行政区实行以行政为主导的政治体制，行政与立法既互相制衡，又互相配合，司法独立。这套政治体制既保留了澳门原有政治体制中行之有效的部分，也适应了澳门回归后的现实需要，是实现 “澳人治澳”、高度自治最好的政权组织形式。作为一种崭新的制度，澳门特别行政区制度正是一国两制构想的产物，其制度创新性主要表现在以下几个方面：（１）澳门特别行政区是我国实行单一制国家结构形式下直辖于中央人６４０

一国两制方针的内涵及其特征民政府的一个地方行政区域，但又根据中央授权享有高度自治权。一方面，澳门特别行政区和其他省、自治区、直辖市一样，都是地方单位，澳门特别行政区所享有的自治权也是地方自治权的性质。另一方面，澳门特别行政区又是全新的，这主要体现在以下两个方面：一是它在政治、经济、文化、法律等各个方面都具有特色，不同于内地主要在经济方面具有一定特色的经济特区，它是不同于内地各省、自治区和直辖市的特别行政区。在特别行政区内，不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式不变，法律基本不变；二是它享有高度自治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，除外交和国防等属于中央管理外，澳门特别行政区政府和立法机关均由当地人组成，依照 《澳门基本法》的有关规定，自行处理澳门特别行政区自治范围内的各项事务。此外，澳门特别行政区还可以 “中国澳门”的名义单独同各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系，并签订有关协议等。这种新的高度自治权，新就新在它比一般的地方自治权要高，比民族区域自治地方的自治权要高，有的自治权甚至比联邦制国家的成员国的权力还大，如澳门特别行政区可以发行澳门元、享有独立的终审权等。不过，这种高度自治权不是澳门固有的，而是中央授予的。从这个角度讲，《澳门基本法》又是一部授权法，中央正是通过 《澳门基本法》授予澳门特别行政区高度自治权，而澳门特别行政区也正是依照基本法的有关规定实行高度自治的，这充分体现了一国两制构想的制度创新性。（２）特别行政区的成立，表明澳门在保持原有资本主义制度和生活方式同时，在政治、法律、文化、社会等领域将按照 《澳门基本法》及澳门特别行政区的法律制度进行一系列相应的调整与改变，以符合中华人民共和国对澳门恢复行使主权后澳门的地位和 《澳门基本法》的有关规定。这种调整和改变也是一种制度上的创新，它意味着澳门特别行政区内除原有的资本主义制度和生活方式保持长期不变外，还会出现其他适用的先进制度。事实上，随着国家对澳门恢复行使主权和澳门特别行政区的成立，由最高国家权力机关制定的基本法全面生效实施，由 《宪法》和基本法所确立的新型特别行政区制度，自澳门回归那一天开始便已全面启动。在澳门特别行政区，体现国家主权的防务和外交直接由中央政府掌握了，特别行政区行政长官和主要官员均由中央政府任命，行政长官还要向中央述职，这都不７４０

一国两制与澳门特区制度建设是原有的资本主义制度；特区享有史无前例的高度自治权，包括独立的司法权和终审权，还享有国家各层面提供的特别优惠安排等，这也不是原有的资本主义制度；广大居民爱国爱澳的公民意识、国家认同、民族认同空前提升，这也不是原有的资本主义制度，等等。如果从制度上进行分析，人们不难得出基本判断：随着特别行政区的成立，澳门已进入其历史发展的崭新时代；随着基本法的正式生效实施，澳门正在实行的是具有一国两制特征并体现当代文明的新型特别行政区制度。这是一种新型的有中国特色的宪政制度，即由 《宪法》及基本法所规范并建立的民主政治制度。这个新型制度令中国特色社会主义扩大了包容性，令 “中国特色”增加了积极有益的新鲜内容，令祖国大家庭增添了新的特殊成员。澳门特别行政区成立以来 １０多年的发展历程，进一步证明了一国两制的理论与制度的双重创新价值，证明了两种制度也可以融合互补，资本主义合理部分也可以为社会主义所用，并为其服务。（３）在保护居民基本权益制度方面，既突出对中国籍居民权益的双重保护，又强调对非中国籍居民权益的保护。对中国籍居民的双重保护首先体现在澳门居民的国籍问题及永久性居民的资格条件上，充分照顾并维护中国籍澳门居民的权益。随着中国对澳门恢复行使主权，《中华人民共和国国籍法》在澳门生效并适用理所当然，这也是体现国家主权的需要。但由于澳门在回归前，不少中国公民持有葡萄牙的身份证件。针对这一实际情况，全国人大常委会及时作出了关于 《中华人民共和国国籍法在澳门特别行政区实施的解释》（以下简称 《解释》），对澳门居民的国籍问题作出妥善处理。根据 《解释》的规定，具中国血统的澳门居民不得选择国籍，澳门居民只要本人出生在中国领土 （含澳门）者，并符合 《中华人民共和国国籍法》规定的具有中国国籍的其他条件者，不论其是否持有葡萄牙旅行证件或身份证件，都是中国公民；凡持有葡萄牙旅行证件的澳门中国公民，在澳门特别行政区成立以后，可继续使用该证件去其他国家或地区旅行，但在澳门特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述葡萄牙旅行证件而享有葡萄牙的领事保护的权利。这一处理原则既维护了国家主权，又照顾到生活在澳门的中国居民的实际情况，体现出原则性与灵活性的高度统一。不仅如此，《解释》还规定，凡具有中国血统但又具有葡萄牙血统的澳门特别行政区居民，可根据其本人意愿，选择中华人８４０

一国两制方针的内涵及其特征民共和国国籍或葡萄牙共和国国籍，确定其中一个国籍，即不具有另一种国籍。上述居民在选择国籍之前，享有 《澳门基本法》规定的权利，但受国籍限制的权利除外。对澳门居民国籍的这种安排，无疑是一种制度创新，它既坚持了原则性，又充分考虑到实际情况，最大限度地采取灵活措施，尊重澳门居民的意愿，尽量维护他们的权益。在一国两制下，不仅澳门居民的国籍问题处理显示出创新性，而且在澳门特别行政区永久性居民与非永久性居民的资格条件上，基本法及有关解释规定也区分中国籍居民与非中国籍居民的情况，体现出制度的创新性。中国公民取得永久性居民的条件相对简单和宽松，只要在澳门特别行政区成立以前或以后在澳门出生，且在其出生时父亲或母亲在澳门合法居住，或已取得居留权；以及在澳门特别行政区成立以前或以后在澳门通常连续居住７年以上；或已取得澳门永久性居民资格的中国公民在澳门以外所生的中国籍子女，均可成为澳门特别行政区永久性居民。而非中国籍居民要取得澳门特别行政区永久性居民身份，其中一个必备条件是要以澳门为永久居住地，而中国籍公民则没有这个条件要求。这种安排既符合法理，也符合情理。对中国籍居民的双重保护还体现在特别行政区行政长官、主要官员及有关人员的任命上。根据基本法的规定，行政长官、特别行政区政府各司司长、廉政专员、审计长、警察部门主要负责人、海关主要负责人、澳门特别行政区行政会委员、澳门特别行政区立法会主席、副主席、澳门特别行政区终审法院院长、澳门特别行政区检察长必须由澳门永久性居民中的中国公民担任。之所以要如此规定，是为了体现国家主权的需要，也是为了实现“澳人治澳”。在突出保护中国籍居民的权益时，基本法也强调对非中国籍居民的权益保护。一方面，基本法列专章来规定澳门居民的权利与自由。在这一章里，澳门居民是不分国籍的，只要是澳门居民，便可依基本法的规定享有权利与自由。另一方面，基本法还特别强调，在澳门的葡萄牙后裔居民的利益依法受澳门特别行政区的保护，他们的习俗和文化传统应受尊重。此外，基本法还特别规定，在澳门特别行政区境内的澳门居民以外的其他人，依法享有基本法规定的澳门居民的权利与自由。（４）充分体现一国两制特点的行政长官制度。首先，《澳门基本法》第４５条第１款规定：“澳门特别行政区行政长官９４０

一国两制与澳门特区制度建设是澳门特别行政区的首长，代表澳门特别行政区”；第 ６２条规定：“澳门特别行政区的首长是澳门特别行政区行政长官”；第 ４５条第 ２款规定：“澳门特别行政区行政长官依照本法规定对中央人民政府和澳门特别行政区负责。”上述规定清楚表明，行政长官具有双重权力身份，既代表特区又代表特别行政区政府，既要对中央人民政府负责，又要对澳门特别行政区负责，典型地体现了一国两制原则，体现澳门特别行政区的法律地位，体现 “一国”与 “两制”、国家行使主权与地方高度自治的辩证关系。第二，行政长官的任职资格相对严格，必须 “由年满四十周岁的中国公民担任”，且 “任职期内不得具有外国居留权，不得从事私人赢利活动”。此外，还要向终审法院院长申报财产，记录在案。行政长官由严密的产生办法加以规范，要由中央人民政府任命，任期５年，最多可连任１次。第三，行政长官的职权集中，共有１８项之多，分别以他的双重身份来行使。执行基本法、签署法案、公布法律、提名并报请中央人民政府任命主要官员、委任立法会议员、赦免罪犯等项属于特别行政区首长职权；领导特别行政区政府、决定政府决策、发布行政命令、制定行政法规、任免公职人员等项属于特别行政区政府首长职权。第四，对行政长官设有制衡与监督机制。行政长官的职权虽然很集中，但仍然要面对立法会和司法系统的制衡与监督，而且要宣誓效忠中华人民共和国和澳门特别行政区。第五，建立集体决策机制，设立行政会协助行政长官决策。行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定行政法规和解散立法会前，须征询行政会的意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。第六，行政长官同原总督有本质上的区别①。原总督代表葡萄牙对澳门实施殖民统治，而行政长官则是澳门回归后实行一国两制“澳人治澳”和高度自治的产物，是澳门同胞当家做主的充分体现。（５）拥有充分的单一立法权的特别行政区立法制度。根据 《澳门基本法》的规定，澳门特别行政区立法会在性质上是一个享有立法权的政权机构，其主要职权是制定、修改、暂停实施或废除法律。澳门特别行政区立法会不仅是一个立法机关，而且是澳门特别行政区唯一的立法机关，这与回归前的澳门立法会有很大不同。回归前，澳门立法会虽是立法机关，但它不是澳门唯一的立法机关，立法权由立法会和总督共同行０５０① 杨允中：《论 “一国两制”澳门实践模式》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，第９６页。

一国两制方针的内涵及其特征使。有些事项的立法权属于澳门立法会的专属权限，有些事项的立法权限专属于总督，有些事项的立法权属于立法会和总督共同行使，由此构成了澳门立法体制中的 “双轨制”。澳门特别行政区成立后，特别行政区立法会便是澳门唯一的立法机关，行政长官不享有立法权，所有澳门特别行政区的地区性法律，都由澳门特别行政区立法会制定，其立法机构的法律地位具有独立性和排他性。作为澳门特别行政区唯一的立法机关，立法会还享有其他权力，如对财政预算的审核权，对税收的决定权，对政府施政报告的辩论权，对行政长官的弹劾权等。澳门特别行政区立法会作为澳门唯一的立法机关，享有充分的立法权，体现出立法会是一个拥有高度自治权的地方立法机关。一方面，在立法范围上，澳门特别行政区立法会可以制定自己的刑法、民法、诉讼法和商法等，不像内地地方立法机关虽可制定地方性法规，但却不能制定刑法、民法、诉讼法、商法等；另一方面，根据基本法的规定，澳门特别行政区立法会制定的法律无须经全国人大常委会批准，只需报全国人大常委会备案，备案不影响法律的生效。即使全国人大常委会在征询其所属的澳门特别行政区基本法委员会的意见后，认为澳门特别行政区立法会制定的法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央与特别行政区关系的条款，也只是不做修改地将有关法律发回，由澳门特别行政区立法会进行修改或作其他处理。立法会所制定的法律成为有澳门特色、符合一国两制原则的新型法律体系的重要组成部分。（６）独立行使审判权并享有终审权的司法制度。澳门和香港一样，回归祖国后，由于实行一国两制，他们都享有 “独立的司法权和终审权”。澳门司法机关由特别行政区法院与特别行政区检察院组成。所谓独立的司法权，一是司法机关 “独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉”；二是法官 “依法进行审判，不听从任何命令或指示”；三是澳门特别行政区享有终审权，与中央司法机关不构成从属关系。澳门特别行政区终审法院作为中国的一个地方法院，其地位与内地各省、自治区、直辖市的高级法院相比，有着明显的特殊性，这种特殊性就在于澳门特别行政区终审法院拥有终审权。当事人对其作出的判决，不得再向国家最高法院提出上诉，最高法院对其审判活动也不具有监督职能。一个国家赋予其地方法院以终审权，这在世界上也属首创。即使是联邦制的国家，１５０

一国两制与澳门特区制度建设如美国，各州的最高法院虽享有很大程度的裁决权，但仍不能享有终审权。美国联邦最高法院不仅有权直接审理案件，而且还有权审理不服各州最高法院的判决所提起的上诉案件。因此，澳门特别行政区作为单一制国家结构形式下的一个地方行政区域，其终审法院享有终审权，不能不说是高度自治的一个创举。它不仅说明澳门特别行政区所享的司法独立权不同于一般意义上的司法独立，而且也充分体现了中国政府保证澳门特别行政区实行高度自治的诚意及立法意图。（７）行政主导型的政治体制。澳门特别行政区的各项高度自治权来源于中央的授予，澳门特别行政区享有的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，是一国两制原则下的政权形式，它既不同于西方的所谓 “三权分立”，也不同于中国内地的政权架构。一方面，澳门不是独立的政治实体，它所享有的行政管理权和立法权虽然相当之充分，但仍有一定的限制，澳门的三大权力架构尤其是行政与立法之间是互相配合、互相监督模式，而非单纯制衡性质。另一方面，澳门作为一国两制下的一个特殊地区，其政治发展要有自身特色，其经济发展、社会文化发展要放在优先地位，保持稳定、发展、繁荣的大局是其历史性的使命，也是验证一国两制正确性的需要。上述两方面的因素决定了澳门特别行政区的政治体制是一种新型的以行政为主导的政治体制，它在吸收原有体制中的有效成分的基础上，继续采用行政主导制，同时又根据回归后的新情况，赋予它新的内容，那就是在实行高度自治时，以行政为主导，行政与立法相互制约、相互配合，司法独立，在政治体制中的行政、立法和司法三机构的关系上，既做到互相独立、互相制约、互相配合，又要保障以行政长官为核心的行政权主导政治体制的运作。特别行政区实行行政主导型的政治体制，既是参考世界宪政的实践经验，包括港、澳两地的经验，也是实行一国两制的客观需要。首先，香港和澳门两部基本法都明确规定，特别行政区行政长官要负责执行基本法，并向中央人民政府负责。既然要行政长官全面负起实施基本法的责任，并向中央人民政府负责，自然地就必须使行政长官真正具有实权，这是特别行政区的政治体制的核心所在。这正如原国务院港澳办副主任陈佐洱在全国人大常委会举行的纪念 《香港基本法》颁布 １４周年座谈会上所指出：“特别行政区政治体制必须以行政为主导，除了这种制度是经实践证明行之有效外，最重２５０

一国两制方针的内涵及其特征要的是，只有行政主导的政治体制，才能做到 《基本法》规定的行政长官对中央负责。无论是立法主导还是三权分立的制度，都无法做到这一点。”①其次，从 “两制”原则来说，行政主导是政治体制发展的一种趋势，特别行政区也不可能例外，行政主导要比立法主导更能保持社会政局的稳定，提高行政管理的效率，从而促进社会经济的发展②。行政主导意味着特别行政区政治架构的运作要保持高效性、廉洁性、民主性和法治性，它有别于前澳葡政府的行政主导，也有别于某些国家的类似模式。当然，所谓行政主导不是指一切事情都由行政机关决定，正确的理解应该是，按照法治原则，行政长官和特别行政区政府要依法施政，在处理特别行政区自治范围内的事务时，要由法律加以规范，行政、立法机关之间既要相互制衡，又要相互配合，同时要维护司法独立。这从特别行政区政府的司、局、厅、处的设置到特别行政区政府 “必须遵守法律” “对立法会负责”的规定，从行政长官有权解散立法会，到立法会可以弹劾行政长官的规定，都可看出除司法机关相对独立外，行政与立法之间主要是合作配合、互相支持的关系，同时辅以合理制衡的关系③。（８）新型公务员制度。《澳门基本法》第９７条规定 “澳门特别行政区的公务人员必须是澳门特别行政区永久性居民”。同时，基本法又规定，原在澳门任职的公务人员均可留用。在澳门特别行政区公务员中，属于 “主要官员”级别的要由行政长官提名并报请中央人民政府任命，这些人士必须是永久性居民外还必须是中国公民，这是体现国家主权的需要。大多数公务员任职资格只以永久性居民为限。对于葡萄牙籍和其他外籍公务人员的聘用，基本法作了宽松的规定。对公务人员的录用、纪律、晋升、晋级等制度要在基本不变的前提下不断完善，这一规定主要体现了两点精神，一是基本不变精神，另一是逐步完善精神。前者旨在增强原澳门公务人员对澳门前途的信心，以利于促进平稳过渡；后者则反映了科学的求实态度，以利于澳门特别行政区的公务人员制３５０①②③“新华网”，２００４年３月１２日。骆伟建、王禹主编 《澳门人文社会科学研究文选·基本法卷》，社会科学文献出版社，２００９，第２３６页。骆伟建、王禹主编 《澳门人文社会科学研究文选·基本法卷》，社会科学文献出版社，２００９，第９６～９７页。

一国两制与澳门特区制度建设度不断趋于合理和完善。此外，《澳门基本法》还因应澳门回归的新情况，规定了宣誓效忠的内容。一是规定行政长官、主要官员、行政会委员、立法会议员、法官和检察官必须宣誓拥护 《澳门基本法》，且应当尽忠职守、廉洁奉公，效忠澳门特别行政区，以确保一国两制方针在澳门特别行政区实施；二是规定行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长在就职时，还必须宣誓效忠中华人民共和国。（９）特别行政区在经济、文化与社会事务方面的高度自治。《澳门基本法》全面规定了澳门特别行政区有关私有财产保障、财政、税收、金融、货币、对外贸易等重要经济制度和政策，以及重要产业制度和政策，同时还就澳门特别行政区政府处理教育、卫生、科技、文艺、新闻出版、体育、文物保护、宗教、专业、社会福利等各项社会事务的基本政策和制度作出规定，且基本上都是授权性条款，确认了澳门特别行政区在经济、文化和社会事务方面享有高度的自治权。条文中反复出现的 “澳门特别行政区自行制定……的政策”这一表述，以及基本法作出的澳门特别行政区“保持财政独立”“实行独立的税收制度”“为单独的关税地区”“澳门元为法定货币”等各项规定，无不体现出高度自治的精神。（四）实践的长期性一国两制方针的生命力正在于其实践性。一国两制构想不是单纯的构想，更不是为了构想而构想，它本身就是为了解决中国遗留的台湾问题、香港问题和澳门问题，进而实现国家和平统一而产生的，不仅目标明确，也有着严格的适用范围和条件。一国两制构想产生的历史背景和目标决定了其具有强烈的实践性。不仅如此，一国两制构想的实践还具有长期性。一国两制作为邓小平理论的重要组成部分，其本身就是一个开放的体系。一国两制构想不是停滞不前的，它在一定的历史背景下形成，同时又会随着客观实际的变化而与时俱进。随着香港和澳门的顺利回归，一国两制从构想到实践，并成功地运用于香港和澳门两个特别行政区。这期间，不仅中国内地，而且香港和澳门的社会和经济、文化等也发生了巨大变化。与此相适应，一国两制本身也处于不断创新和发展之中。而且香港和澳门回归后，并不是一国两制实践的结束，伟大构想的全面实现还有待于台湾与中国大陆最终完全统一，４５０

一国两制方针的内涵及其特征也有待于港澳以后的发展。香港和澳门回归后的实践表明，全面实现一国两制是一个长期实践的过程，而且是一个不断解决矛盾和发展完善的实践过程。１从时间上看，一国两制作为一项基本国策将长期实行邓小平在１９８７年就指出：“香港在 １９９７年回到祖国以后 ５０年政策不变”，“对澳门的政策也不变，对台湾的政策按照 ‘一国两制’方针解决统一问题后５０也不变，我们对内开放和对外开放政策也不变”。江泽民指出：“‘一国两制’是我们既定的国策，不是权宜之计。”这些讲话都深刻阐明了坚持一国两制方针长期不变的基本思想。这是由中国社会主义初级阶段的客观实际决定的，是实现国家统一和强盛的政治大计。中国共产党十一届三中全会以来，重新确立了解放思想、实事求是的思想路线，通过总结新中国成立以来社会主义建设的历史经验，正确分析国情，作出了中国仍处于社会主义初级阶段的科学论断。人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾是贯穿中国社会主义初级阶段整个过程和社会生活各个方面的主要矛盾。这个主要矛盾的解决，以基本实现现代化为主要标志，而现代化具有世界性和动态性的特点，这需要一个长期的过程，需要几代人、十几代人，甚至几十代人坚持不懈地努力奋斗。社会主义初级阶段的这种客观现实，不仅决定了我们要力争用一国两制这种和平的方式来实现国家的统一，解决历史遗留的台湾、香港和澳门问题，以争取一个相对稳定的环境来发展经济和社会文化各项事业，而且要求保证统一后的台湾、香港和澳门要继续保持繁荣稳定。而要做到后面这一点，就要求将一国两制的方针政策长期化。为了保证一国两制方针的长期化有法律上的保障，全国人民代表大会分别制定了 《香港基本法》和 《澳门基本法》，规定香港和澳门成立特别行政区后保持原有的资本主义５０年不变。５０年不变正是根据中国处于社会主义初级阶段的现实情况和发展目标提出来的。根据中国社会主义初级阶段的发展目标，从１９８０年起的两个 １０年内，到 ２０世纪末国民生产总值翻两番，达到小康水平，这时中国也不算富裕，还不是发达国家，还需要 ３０年到 ５０年的时间。如果说在２０世纪内中国还需要实行开放政策，那么在２１世纪的前５０年内要接近发达国家的水平，也不能离开这个政策。所以，邓小平说：“我们讲５０年，不是随随便便、感情冲动而讲的，是考虑到中国的现实和５５０

一国两制与澳门特区制度建设发展的需要。如果懂得了这点，知道我们的基本观点，知道我们为什么提出这个口号、制定这个政策，就会相信我们不会变。长期以来，在香港、澳门、台湾及国外，有些人对一国两制的长期不变，总是存在这样那样的怀疑，认为这是中国的短期的、暂时的策略，这里的主要原因在于他们不理解‘５０年不变’的根据和科学性”。从２０世纪８０年代初国家宣布一国两制政策 ５０年不变，到两部基本法确认的５０年不变的届满期共约７０年，相当于正常情况下的三代人成长与开拓期。经法制化的这项政策指引亦属中外历史所罕见。可以预见的发展趋势是：一国两制现在不能变，以后是不需要变。其宗旨和目标就在于在科学地认定形势特点前提下，使一国两制这一体现当代文明成果的制度创新得以不受干扰地贯彻始终，并取得全面成功。２从空间上看，一国两制是要在港、澳、台地区相继全面实现香港问题、澳门问题和台湾问题形成的历史原因不同，三地具有各自不同的特点，这就要求我们在完成祖国统一大业和实现一国两制的实践中，在坚持 “一个中国”原则和一国两制基本方针的前提下，依据各自不同的情况，探索和采取不同的具体政策，不断发现问题，解决问题，保证一国两制的具体实施。随着香港１９９７年和澳门１９９９年顺利回归祖国，一国两制从构想走到实践。香港特别行政区和澳门特别行政区 １０多年的实践，充分验证了一国两制的巨大生命力和科学性。两个特别行政区都是实践一国两制的成功范例，但这并非意味着一国两制实践的停止。相反，一国两制的实践是永无止境的，两个特别行政区都要继续创造自身发展史上的新高度。一方面，一国两制构想作为邓小平理论中最富中国特色的内容之一，本身就是实事求是的产物，是运用历史智慧进行开拓创新的典范，它自身也是需要不断丰富和完善的。另一方面，一国两制在香港和澳门的实践，虽说总体上是成功的，但一国两制作为一种科学理论，从其提出到升华，都离不开对其实践经验的不断总结。而实践经验是多样的，这其中便既有成功的经验，也有不足的经验。历史上任何成功的经验是宝贵的财富，不足的经验也是宝贵财富。对一国两制在香港和澳门这些年来的实践活动进行总结，包括成功的经验和不足的经验，是国家和两个特区目前一项十分突出而迫切的重大课题。香港和澳门虽已顺利回归，并成功实践一国两制，但国家的完全和平统６５０

一国两制方针的内涵及其特征一目前还并未实现，台湾问题仍未解决。按照一国两制的构想实现国家完全统一，是全中国人民的共同心愿。因此，一方面要继续在香港和澳门落实好一国两制的方针政策，保持香港和澳门的长期繁荣稳定，只有这样，才能为台湾问题的解决树立示范作用。另一方面，又要坚持并力争以一国两制的方式来实现台湾与大陆的和平统一，在坚持一个中国的基础上，积极发展两岸关系，包括建立政治上的互信，相互尊重，求同存异；加强经贸、文化等领域的合作，互利互惠，共同发展；加强两岸民众间的交往，增进了解，融合亲情；共同促进中华民族的伟大复兴，坚持反对和遏制 “台独”等。即使将来台湾当局接受一国两制的方式并与大陆实现了和平统一，一国两制的实践仍将面临新的挑战，仍然需要我们不断去丰富和完善一国两制的理论。３从目标上看，一国两制是与团结振兴中华民族紧密相连的香港、澳门长期与祖国分离，是民族积贫积弱的结果；香港和澳门相继回归祖国，是祖国日益强盛、民族日益兴旺的象征。实现中华民族的伟大复兴是中华民族的崇高目标。要和平、盼统一、求发展，是全体炎黄子孙的迫切愿望。历史反复证明，战乱、分裂总是与衰败落后相伴，和平、统一总是与繁荣进步相随。按照一国两制原则实现祖国和平统一，体现了中华民族的最高利益，是中国２１世纪繁荣发展的需要。香港和澳门顺利回归祖国后，国家的统一大业进程向前迈进了一大步，目前，只剩下台湾问题尚未解决。中国共产党和中国政府的历代领导人都十分重视台湾问题的解决，并最终确立了以一国两制这种和平统一的方式来解决台湾问题。随着国际形势和台湾岛内形势的发展变化，台湾问题的和平解决仍面临着很多挑战，且越来越呈现出复杂化的趋势，这其中一个重要原因就是美国因素的介入。“台湾问题是中国的内政，但解决的关键在于美国。从历史上看，台湾问题的产生是美国一手造成的；从现实看，两岸尚未统一的状态，美国有不可推脱的责任。但美国能够影响和制约的只是两岸统一的时间和方式，而不是统一的必然趋势。”① 因此，中国政府在尽最大努力和诚意力争用和平方式实现台湾与大陆的统一的同时，从未承诺放弃使用武力。这既是国家主权的性质所决定了的，同时也是一种战略考虑，它并非针对台湾同胞，这当中最大的考虑因素就是针对外国势力干涉中国统一和台湾７５０① 韩瑞：《关于发展海峡两岸关系的几点思考》，《理论导刊》２００５年第９期。

一国两制与澳门特区制度建设分裂势力搞 “台湾独立”图谋的。正如邓小平所讲：“我们坚持谋求用和平的方式解决台湾问题，但是始终没有放弃非和平方式的可能性，我们不能作这样的承诺。如果台湾当局永远不同我们谈判，怎么办？难道我们能够放弃国家统一？”不过，无论用什么方式实现祖国统一，都必须要取得台湾人民的支持。今后在推进台湾统一的问题上，一切的工作，可归结为团结台湾人民，依靠台湾人民。而要取得台湾人民的信任，并让他们相信一国两制的可行性，我们一方面除了将香港和澳门的一国两制实践好，让香港和澳门继续保持长期繁荣稳定外，还必须在台湾问题的解决上不断创新一国两制的理念及内容。跨入２１世纪以来，中国共产党为此一直在进行思索，具体表现为：把两岸关系概括成 “共同家园”与 “和平发展”的关系；把两岸现状定位于 “尚未统一”，视两岸和平统一为过程而不是日程；把两岸统一的途径定位于和谈协商，“共议统一”；构建未来 “一个中国”的方式是两岸同胞“共同缔造”；统一的目的是为了两岸人民的福祉，为了两岸共创双赢、共同繁荣；统一的意义在于中华民族的伟大复兴，台湾同胞与祖国人民一起赢得作为中国人的尊严和自豪，等等。可以预见，在祖国统一的大道上，将来还有很多艰巨的难题摆在我们面前。只要坚定不移地坚持一国两制方针，以坚忍无比的精神埋头耕耘，终将会解决台湾问题，实现国家的完全统一。台湾人民与大陆人民大团结，中华民族实现伟大复兴，这是任何力量都不能阻挡的历史潮流。４从形态上看，一国两制从构想到实践，需要不断丰富和完善一国两制构想突破了一个主权国家实行一种社会制度的传统理论和模式，形成了一个国家内两种社会制度同时存在、共同发展的新格局。一国两制还突破了传统的国家结构模式，使国家结构呈现出既不是简单的单一制，也不是联邦制，而是在一个统一的国家里设置特别行政区，授予其行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，实行高度自治等，这一系列创举无疑是充满生命力的。然而，一国两制构想的这种创新性并不意味着其可以停滞不前，相反，一国两制构想正因为其创新性而无先例可循，其在实践中要不断面对和解决新情况、新问题，并通过对新情况、新问题的解决来不断丰富和完善自身。作为一国两制法律化体现的 《香港基本法》和 《澳门基本法》已经成功实施１０多年。两部基本法的成功实施，并不是一帆风顺的，这期间不断８５０

一国两制方针的内涵及其特征伴随着法律问题的争议，甚至还会遇到挑战。这其中在香港表现得更为明显。如，在香港，基本法第２３条关于维护国家安全的立法问题，回归 １０多年来仍未妥善解决；区际司法协助方面，关于刑事案件管辖权及刑事司法协助问题，内地与香港和澳门两个特别行政区仍未达成任何协议安排；关于基本法的解释方面，怎样判断基本法的有关条款属于中央管理的事务或中央与特区关系的条款？对基本法的解释是应当采用内地解释方法或规则，还是采用普通法的规则？人大常委会解释基本法的程序如何？在终审法院以下的其他法院作出终局判决的情形下，当应如何由终审法院提请全国人大常委会解释？终审法院提请时其程序和规则如何等；特别行政区法院是否享有对特区法律违反基本法的审查权；特别行政区的政制发展如何体现循序渐进，等等。这些问题的出现，并不是对一国两制构想内容科学性的否定，香港和澳门回归以来所取得的巨大成就，已充分证明了一国两制构想的科学性。正是由于一国两制的构想是史无前例的理论创新和制度创新，其在实践中遇到各种问题，是完全正常的。关键是要深刻领会一国两制的科学内涵和丰富精神，并将其运用于解决一国两制的实践中发生的争议。香港和澳门回归以来的实践已充分说明了这一点。这就要求我们不断深化一国两制的研究，不断丰富一国两制的内涵，不断推进一国两制的实践。四　结语运用一国两制的方针解决历史遗留的香港问题和澳门问题，用和平的方式实现国家的统一，这是我们国家的一个伟大创举，也是中国特色社会主义的一个鲜明体现。正是在一国两制方针指引下，香港和澳门顺利实现了政权交接和平稳过渡，回到了祖国的怀抱，从而使国家的主权和领土完整得以维护。不仅如此，香港和澳门回归祖国 １０多年来一直保持了社会繁荣稳定发展的局面。这充分说明作为 “实事求是”产物的一国两制方针是有科学根据的。在香港和澳门问题的解决上，通过一国两制这一方针的有力贯彻和落实，既维护了国家主权、安全、发展利益，又保持了香港、澳门长期繁荣稳定，这也正是一国两制的核心内容和基本目标。香港、澳门回归后，对香港、澳门恢复行使主权的历史任务已经完成，但维护国家主权、安全、发展利益和保持香港、澳门繁荣稳定却是永恒主题和长久任务。作为一项开创性９５０

一国两制与澳门特区制度建设的事业，一国两制是香港特别行政区、澳门特别行政区和祖国内地共同的事业，也是中华民族伟大复兴事业的重要组成部分。港澳两个特别行政区要通过一国两制的生动实践，为最终实现台湾回归祖国提供成功范例。为此，港澳两个特别行政区和内地都要认真学习和深刻领会一国两制方针博大而丰富的内涵，全面准确把握一国两制方针的精神实质，不断总结港澳两个特别行政区践行一国两制的成功经验，妥善处理和解决一国两制实践过程中遇到的新问题。我们坚信，只要把维护国家主权、安全、发展利益，与保持香港、澳门长期繁荣稳定有机地结合起来，就能全面把握一国两制方针的核心内容和基本目标，香港和澳门与祖国内地共同发展的道路就会越来越宽广，一国两制这一伟大事业就会越来越兴旺。０６０

国家 “十二五”规划下澳门一国两制的新实践国家 “十二五”规划下澳门一国两制的新实践“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是澳门特别行政区步入第二个１０年发展的重要时期。２０１１年是国家 “十二五”规划的开局之年，恰逢又是 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》颁布 １８周年。值此 《澳门基本法》颁布１８周年之际，探索国家 “十二五”规划下澳门贯彻落实一国两制方针的新实践，对于促进澳门的长期稳定发展，将一国两制的伟大事业不断向前推进，具有重要的理论和现实意义。从目前的实际情况来看，在国家 “十二五”规划下，澳门践行一国两制的过程中，需要不断处理好以下三个方面的关系。一　牢固把握一国两制方针的主线，正确处理　　维护 “一国”与落实 “两制”的关系　　一国两制既是我国政府恢复对澳门行使主权时奉行的一项基本方针政策，也是我国政府恢复对澳门行使主权后实行的一项基本方针政策，其内容十分丰富。澳门回归前后，中央领导人发表了许多有关澳门的重要讲话，其中不少是有关一国两制方针的阐述。这些讲话内容虽然在时间上间隔较长，但都体现出一个鲜明的特点，那就是始终贯穿了这样一条主线：维护国家的主权、统一和领土完整，保持澳门的长期繁荣稳定和发展。上述这条主线，无论是在 《中葡联合声明》阐明的中国政府对澳门基本方针政策的各项规定中，还是在 《澳门基本法》规定的澳门特别行政区实行的各项制度中，都体现得淋漓尽致。作为一国两制方针政策法律化的 《澳门１６０ 本文原载杨允中、饶戈平主编 《国家 “十二五”规划与澳门特区的发展———纪念 〈澳门基本法颁布１８周年学术研讨会〉论文集》，澳门基本法推广协会，２０１１。

一国两制与澳门特区制度建设基本法》，在其序言部分便重申了一国两制方针政策的出发点和目的，就是 “为了维护国家的统一和领土完整，有利于澳门的社会稳定和经济发展”。《澳门基本法》序言的这一规定，对于我们正确理解和实施一国两制方针具有重大的意义。澳门回归后，澳门同胞以崭新的面貌投身于一国两制的伟大实践，自觉维护国家的核心利益和中央的权威，以强烈的使命感和责任感参与管理澳门各项事务，努力建设自己的美好家园，取得了举世瞩目的巨大成就。究其原因，其中最重要的一个因素就是，澳门同胞始终牢牢把握 “维护国家的主权、统一和领土完整，保持澳门的长期繁荣稳定和发展”这一主线，将爱国与爱澳有机地统一起来，将国家主人的身份与澳门特别行政区主人的身份有机地统一起来，将尊重国家主体实行的社会主义制度与保持澳门原有的资本主义制度有机地统一起来，将维护中央依法享有的权力与依法行使高度自治权有机地统一起来。在国家 “十二五”规划下，澳门同胞应如何进一步发扬上述的光荣传统，更好地践行一国两制方针？一方面，要在澳门全社会继续深化并不断巩固一国两制意识，正确处理好维护 “一国”与落实 “两制”的关系。随着我国进入 “十二五”时期，经济建设和社会发展将进入一个新的阶段，人均国内生产总值预计将超过４０００美元。根据世界各国的发展经验表明，人均国内生产总值达到上述水平时，社会上的利益诉求会呈现多元化格局，利益冲突也会逐步增加，加之国际上一直存在的遏制中国发展的势力影响，在中国踏入建设小康社会的关键进程后，必然会伴随着包括质疑甚至否定内地社会制度的种种意见。对此，我们必须正确对待，尤其是澳门在践行一国两制的过程中更应如此。正如江泽民同志所指出的那样，“无论遇到什么情况和挑战，我们都必须坚持‘一国两制’不动摇”，正确处理好维护 “一国”与落实 “两制”间的关系。具体来说，就是要：首先，求 “一国”之大同。无论是在祖国内地，还是澳门地区，都要旗帜鲜明、坚定不移地捍卫 “一国”，自觉维护国家的主权、统一和领土完整，维护宪法所规定的国家的国体和政体，把基本法有关 “一国”的规定落到实处，这是实行 “两制”的基础和前提。我们强调维护国家的主权、统一和领土完整时，国家并不是一个虚的概念，而是实实在在的一种存在，它既包括了这个国家的人民自主选择了的国家管理模式、政治体制等社会制２６０

国家 “十二五”规划下澳门一国两制的新实践度，也包括了这个国家的人民自主选择了的国家发展道路。我们要维护国家的主权、统一和领土完整，最根本的就是要维护我国的政治体制和发展道路。澳门作为祖国不可分离的部分，对于维护国家的主权、统一和领土完整，既是分内之责，又是神圣使命，更加义不容辞。其次，存 “两制”之大异。内地作为国家主体的社会主义与澳门的资本主义在制度上长期并存，和平共处。“中央政府不干预澳门特别行政区自治范围内的事务，这个要始终坚持；澳门特别行政区则要切实维护中央的权威和国家的利益，决不允许极少数人在澳门进行针对中央政府和分裂国家的活动，这个也要始终坚持”①；“既要维护澳门原有的社会经济制度、生活方式，又要维护国家的主权、统一、安全，尊重国家主体实行的社会主义制度”②。最后，扬 “两制”在 “一国”条件下之所长。祖国内地与澳门要充分发挥各自的优势，大力发展科技、经济、文化、卫生、体育等领域的交流与合作，做到共同发展，共同繁荣。正如 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中指出的那样，要 “加强内地和香港、澳门交流合作，继续实施更紧密经贸关系安排。深化粤港澳合作，促进区域经济发展”③。另一方面，要把维护国家的主权、统一和领土完整，保持澳门长期繁荣稳定和发展作为一国两制实践中的最高价值判断标准。一国两制方针的生命力在于它的实践性，而且这种实践具有长期性。香港和澳门回归后的发展历程表明，全面实现一国两制是一个长期实践的过程，而且是一个不断解决矛盾和发展完善的实践过程。这从一国两制方针法律化的 《香港基本法》和 《澳门基本法》的实施情况来看，便能得到充分证明。总体来说，两部基本法的实施还是成功的，但其过程并不是一帆风顺的，这期间不断伴随着法律问题的争议，甚至遇到严峻的挑战，这其中在香港的表现３６０①②③杨允中等编 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２２０～２２１页。杨允中等编 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２２９页。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，人民出版社，２０１０，第４６页。

一国两制与澳门特区制度建设更加明显。如在香港，基本法第 ２３条关于维护国家安全的立法问题，回归 １０多年后仍未得到妥善解决；区际司法协助方面，关于刑事案件管辖权等问题，内地与香港和澳门两个特别行政区仍未达成有关的协议安排；关于基本法的解释方面，怎样判断基本法的有关条款属于中央管理的事务或中央与特区关系的条款？人大常委会解释基本法的程序如何？在终审法院以下的其他法院作出终局判决的情形下，应当如何由终审法院提请全国人大常委会解释基本法？终审法院提请时其程序和规则又如何？特别行政区法院是否享有对特区法律违反基本法的审查权？特区的政制发展如何体现循序渐进？等等。这些问题的出现，并不是对一国两制方针内容科学性的否定，香港和澳门两个特别行政区成立以来所取得的巨大成就，已充分证明了一国两制构想的正确性和科学性。正是由于一国两制构想是史无前例的理论创新和制度创新，其在实践中遇到这样或那样的问题是完全正常的。关键是我们要深刻领会和掌握一国两制的科学内涵和丰富精神，并将其运用于解决一国两制的实践中所发生的争议。具体到澳门践行一国两制的活动，就是要把维护国家的主权、统一和领土完整，保持澳门的长期繁荣稳定和发展，作为一国两制实践中的最高价值判断标准。特别是在解释体现一国两制方针政策的 《澳门基本法》的有关条文时，要正确使用法律解释方法。在遵循文义解释这一最基本的解释方法基础上，要善于运用立法目的的解释方法，准确理解与解释基本法。在对基本法的有关条文综合运用解释方法后，仍有多种理解时，要善于将具体条文的立法目的有机地统一起来，这就要靠维护国家的主权、统一和领土完整，保持澳门的长期繁荣稳定和发展这一最根本的立法目的来作为判断标准。凡是最有利于维护国家的主权、统一和领土完整，保持澳门的长期繁荣稳定和发展的，便是我们要选择的最佳解释。二　继续坚持 “澳人治澳”，正确处理壮大爱国爱澳　　力量与着力培养各类人才的关系　　落实 “澳人治澳”是实施一国两制方针的一项重要内容。为了保障“澳人治澳”落到实处，《澳门基本法》规定：特别行政区的行政机关和立法机关由澳门特别行政区永久性居民依法组成；公务人员除 《澳门基本法》４６０

国家 “十二五”规划下澳门一国两制的新实践规定的例外情形外，原则上以澳门特别行政区永久性居民为任职的资格条件。这些规定内容，既是一国两制方针的内在逻辑要求和自然发展，也是充分发挥澳门同胞当家做主的主人翁地位和聪明才智的客观需要，有利于澳门的进一步繁荣和稳定。我们在落实 “澳人治澳”时并非泛泛所指，更不是没有任何界限和标准。一方面，“澳人治澳”首先必须以 《澳门基本法》为依归，坚持以爱国者为主体。爱国者的标准就是尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复对澳门行使主权，不损害澳门的繁荣和稳定。判断一个人是不是爱国者，既要听其言，更要观其行，尤其是在 《澳门基本法》实施中遇到有关法律问题的争议甚至挑战，以及澳门特别行政区在实践一国两制过程遇有重大事件甚至发生危机时，更要看他的言和行是否一致，是否为了澳门的整体利益，是否出于维护一国两制的目的。另一方面，“澳人治澳”还要求我们必须确保爱国爱澳力量在社会力量对比中的主体地位，确保特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关以爱国者为主体。 《澳门基本法》为确保爱国爱澳力量的主体地位，对行政长官、政府主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长等人员的任职资格及要求作了相应规定。这些规定非常清楚地表明，“澳人治澳”既是体现国家主权的需要，也是体现由澳门本地人管理澳门的需要。只有这样，才能使澳门特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关认真贯彻执行 《澳门基本法》的规定，切实对国家、对澳门特别行政区以及澳门特别行政区内的居民，担负起应尽的职责，保证澳门特别行政区的长期繁荣稳定和发展。不仅如此，特区政府还要着眼于长远，注意爱国爱澳力量的培养。一国两制的事业既是一项伟大的事业，也是一项长期的事业。随着澳门经济社会的发展，人们对特区政府的要求越来越高。更随着澳门一国两制实践的不断推进，考验治澳人员政治智慧的情况会越来越多。对此，我们要认真对待未来治澳人才的培养，未雨绸缪。正如胡锦涛主席在庆祝澳门回归祖国１０周年大会上所讲的那样，“要高度重视和加强爱国爱澳优秀年轻人才培养，使澳门同胞素有的爱国爱澳传统薪火相传、发扬光大，使 ‘一国两制’事业后继有人。”① 澳５６０① 杨允中等编 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２３０页。

一国两制与澳门特区制度建设门特别行政区成立 １１年来，政府的管治能力得到了锻炼，也得到了提高。这是客观事实，否则，澳门回归后也不会取得这么大的发展和进步。虽然澳门社会上不乏有人对特区政府及其官员的管治水平提出质疑甚至批评，但我们也要实事求是地看待问题。诚然，在廉洁守律方面，特区政府管治班子中的个别官员违法犯罪，对特区政府的形象造成了损害；特区政府的一些政策决策水平与民意的要求可能还不太相符，甚至相去甚远，但特区政府成立后的管治班子毕竟是在公务员本地化刚完成不久的基础上建立起来的，他们又基本上都是在一个新的起点上开始新的管治工作的，其间的困难和复杂是可想而知的。对此，前行政长官何厚铧在几年前的立法会大会上曾用 “细路仔做大人事”来生动地形容特区政府的管治班子。实践证明，澳门人是完全有智慧、有能力、有办法管理好、建设好、发展好澳门的①。如今，“细路仔”也慢慢长大了，这其中便不乏优秀人才。此外，澳门社团众多，社会活动也很丰富，这其中也涌现出不少有真才实学的优秀人才。对于这些优秀人才，我们要从培养未来治澳人才、不断壮大爱国爱澳力量的高度严格要求、悉心栽培，给他们做事的平台和锻炼的机会。做事的过程中出了错不要紧，关键是要知错能改。人无完人，焉能无过。只要他们心中时时刻刻想着特区的居民百姓，心怀 “爱国爱澳”情结，胸怀一国两制意识，严格依照 《澳门基本法》办事，相信一定能成为很好的治澳人才。我们在壮大爱国爱澳力量，培养澳门社会发展需要的治澳人才，即政治人才的同时，也要着力培养其他各类人才。胡锦涛主席在庆祝澳门回归祖国１０周年大会上曾指出：“人才是各项事业发展之本。不断提升澳门竞争力，最关键的支撑因素是人才。要着眼长远，增强紧迫感，大力发展教育、科技、文化事业，培养造就一大批澳门社会需要的政治人才、经济人才、专业技术人才以及其他各方面人才。”② 根据 《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 （２００８～２０２０年）》，广东省将推进与港澳的更紧密合作，其中便包括推进重大基础设施；加强产业合作，鼓励共同发展国际物流产业、会展产业、６６０①②杨允中等编 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２２５页。杨允中等编 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２３０页。

国家 “十二五”规划下澳门一国两制的新实践文化产业和旅游业，巩固澳门作为世界旅游休闲中心的地位；共建优质生活圈，鼓励在教育、医疗、社会保障、文化、应急管理、知识产权保护等方面与澳门开展合作等。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中也指出：“支持澳门建设世界旅游休闲中心，促进经济适度多元发展。”从以上国家以及区域发展规划来看，澳门都是大有作为的。澳门要实现这些规划和目标，需要方方面面的人才。如果没有足够的人才，澳门要在珠江三角洲以及国家的规划发展中取得成就，那是比较困难，甚至是不可能的。温家宝总理去年底视察澳门期间，就非常明确地指出：澳门要建设成为世界旅游休闲中心，需要有强而有力的管理人才。为此，他要求特区政府要注重人才培养。经过多年努力，澳门要成为有高度文化素养及人才的地方。因此，澳门应长远规划，脚踏实地开展人才培养工作。要把培养、发掘人才作为特区政府今后工作的重点。既要充分利用特区拥有的高等教育资源来培养澳门急需的人才，又要打破常规，采取 “走出去”等方式，将人员送往内地或其他地方进行培训，或者与其他高等教育机构或培训机构联合培养自己所需的人才。为了做好人才培养、发掘工作，一方面，特区政府应科学地制定长远的教育政策，不断加大对教育的投入，全面提高澳门的教育水平。胡锦涛主席在澳门回归１０周年时便提出了将澳门大学建成世界一流大学的殷切希望。温家宝总理去年底视察澳门时更是强调，澳门要强大，必先强教育。他希望澳门要办世界一流的大学、一流的中学、一流的小学、一流的学前教育，并认为这是澳门的未来和澳门的力量。对国家领导人提出的上述要求和希望，特区政府和全社会都有责任从战略的高度认真对待并加以落实。另一方面，政府要营造尊重人才的社会环境、平等公开和竞争择优的制度环境，坚持以用为本，促进优秀人才的脱颖而出，使澳门社会始终保持朝气和活力。对此，特区前立法会主席曹其真在其关于 “竞争”的新浪博客文章中曾讲到：“澳门特别行政区政府应积极主动地在澳门社会营造健康的竞争机制，杜绝任人唯亲、论资排辈的陋习，让每个澳门人都能有公平的机会参与选择人才的竞争。让真正高素质的各种人才在人尽其才的原则下，在竞争中涌现并胜出。也让真正有高度社会责任感、有无私奉献精神的、有勇于承担并有创新思维、兼有高尚道德品格的未来社会领袖经受竞争的考验，并在竞争中脱颖而出。”７６０

一国两制与澳门特区制度建设三　充分善用高度自治权，正确处理国家　　发展规划与澳门发展战略的关系　　澳门回归祖国后，根据 《澳门基本法》的规定实行高度自治，这同样是一国两制方针的一项重要内容。高度自治是 “澳人治澳”逻辑发展的必然内在要求，也是保持澳门回归后长期繁荣稳定和发展的客观需要。为了保障高度自治的方针能够得到切实贯彻执行，《澳门基本法》不仅在其总则一章中作了概括性的规定，而且在其经济、文化和社会事务、对外事务等章节中，通过一系列的制度和规范，将特别行政区的自治权作出明确具体的规定，且将其纳入法制的轨道，使澳门特别行政区所享有的自治权不仅具有鲜明的高度性，而且具有明显的广泛性。通读 《澳门基本法》，可以看出，高度自治的原则贯彻始终，尤其是在经济、文化和社会事务的章节中，有关澳门特别行政区自行制定什么政策或什么管理制度等的规定，比比皆是。这些规定连同 《澳门基本法》的其他规定，为澳门特别行政区的高度自治权提供了有力且可靠的法律保障。对于基本法规定的高度自治权，澳门特别行政区要充分善用，通过运用高度自治权，制定符合澳门实际情况的发展战略，并将澳门的发展战略置于国家的发展战略之中，成为国家发展战略的一部分，既谋求澳门自身的长远发展，又为国家的总体发展作出新的贡献。这既是澳门在国家 “十二五”规划下发展各项事业的有利时机，同时也是澳门在国家 “十二五”规划下全面贯彻实施一国两制方针的一个重要方面。温家宝总理去年底视察澳门期间便指出，国家正在制定 “十二五”规划，规划将进一步明确港澳在国家发展全局中的地位和作用，并把粤港澳区域合作列为一项重要内容。这既体现了中央对澳门特别行政区的关心，也为澳门特别行政区的发展创造了新的机遇和有利条件。特区政府要抓住机遇，狠抓落实，努力促进经济适度多元发展，为澳门的长期繁荣稳定打下坚实的基础。事实上，一如温家宝总理所指出的那样，“深化粤港澳合作，促进区域经济发展” “支持澳门建设世界旅游休闲中心，促进经济适度多元发展”的内容写进了 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中。中央文件讲 “支持”澳门建设世界旅游休闲中心，促进经济适度多元发展，一方面肯定了从国家８６０

国家 “十二五”规划下澳门一国两制的新实践发展战略的高度给澳门的发展一个定位，另一方面，也表示把澳门建设成为世界旅游休闲中心，实现经济适度多元化发展的主体是澳门特区。因为根据《澳门基本法》的规定，这方面的权力已经授权澳门特区，中央严格按照基本法办事，就意味着不能够为澳门特区制定具体的发展战略，只能是支持澳门特区自己去制定其发展战略，这既是澳门同胞当家做主的生动体现，也是澳门同胞积极谋划自身未来发展、掌握自己命运的最好写照①。澳门特别行政区在制定发展战略时，要把 “一国”和 “两制”的各自优势有机地结合在一起，将 《澳门基本法》有关 “一国”、高度自治的规定有效 “激活”。一方面，澳门特别行政区要善用 “一国”的优势。《澳门基本法》规定，澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，是一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这是关于澳门特别行政区法律地位的规定，体现了 “一个中国”的原则，它同时也是澳门特别行政区的优势所在。很多关于澳门发展的美好设想，在澳门回归前不容易解决甚至不能得到解决，在澳门回归后，由于澳门作为国家的一个组成部分，在这种法律地位下便可以得到很好的解决。例如，为了适应澳门大学教育事业的发展需要，考虑到澳门土地资源紧张而大学对用地需求大的实际状况，澳门特别行政区向中央提出希望能够在广东珠海的横琴专门规划澳门大学的建设用地。由于实现了统一，澳门特别行政区已作为国家的一个地方行政区域，且实行特别行政区制度，对于澳门特别行政区的这一请求，中央政府完全可以特事特办，在一个国家的前提下，在比较短的时间内通过法律程序顺利解决，不仅满足了澳门特别行政区对澳门大学建设用地的需求，而且对新建的澳门大学横琴校区的法律适用及其管理等作出了妥善安排，这在澳门回归前是只能想而做不了的事情。澳门回归后，情况就不同了，只要对澳门的长期繁荣稳定和发展有利，特区政府就要发挥背靠伟大祖国的这一有利条件，大胆想，努力做。澳门特别行政区在制定自身的发展战略时，要充分利用 “一国”的优势，特别要充分利用中央政府一系列支持澳门发展的政策措施，抓住国家制定实施 “十二五”规划的有利时机、颁布实施 《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 （２００８～２０２０年）》《横琴总体发展规划》的９６０① 张荣顺：《深入理解 “一国两制”和基本法　实现澳门的长期繁荣稳定与发展》，在 ２０１０年１２月１７日澳门基本法推广协会举办的澳门特别行政区成立十一周年纪念活动上的讲话。

一国两制与澳门特区制度建设有利时机，加强同内地的合作，培育新的产业优势和经济增长点，提高澳门抵御经济风险的能力。另一方面，澳门特别行政区在发挥 “一国”的制度优势同时，更要发挥 《澳门基本法》关于高度自治的制度优势。根据 《澳门基本法》的规定，澳门特别行政区在经济、文化和社会事务中，可根据自身的实际情况自行制定有关的制度或政策，如 《澳门基本法》第１１４条规定：“澳门特别行政区依法保护工商企业的自由经营，自行制定工商业的发展政策。澳门特别行政区改善经济环境和提供法律保障，以促进工商业的发展，鼓励投资和技术进步，并开发新产业和新市场。”在有关的对外事务中，《澳门基本法》第１３６条规定：“澳门特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等适当领域以 ‘中国澳门’的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。”这些都是澳门特别行政区实行高度自治的制度优势。澳门特别行政区要充分利用这种优势，制定出适用澳门情况的发展战略，围绕建设世界旅游休闲中心的定位，继续做好博彩业，大力发展会展业、文化创意产业、中医药业和商贸服务业等，促进经济适度多元发展。虽然澳门的发展时刻也离不开祖国的全面、强力支持，但澳门人自己也要奋发图强，千万不能有 “等”的思想，更不能有依赖的打算，不能认为反正回归了，澳门地方小，人口也不多，只要中央给点政策，澳门的日子不会差到哪儿去。这是不思进取、不求发展的表现，应当坚决摒弃。澳门同胞应当利用澳门回归的新平台，利用一国两制方针政策的优势，利用国家 “十二五”规划的大好时机，与时俱进，谋求澳门更好更快的发展。这正如澳门资深学者杨允中博士在其专著 《论 “一国两制”澳门实践模式》一书中所指出的那样：“对于澳门，不是要不要发展的问题，而是如何发展下去、如何发展得更好的问题。这里至关重要的一环是要建立新理念、新思维、新观点、新构思，既脚踏实地、实事求是，又积极探索、大胆创新……要真正建立自强自立、自决自信的坚定信念，顺境时不放松，逆境时不动摇……要通过创新意识的发挥，通过全面而深入的论证，掌握好发展规律，设法向更高、更强目标寻求突破。”①０７０① 杨允中：《论 “一国两制”澳门实践模式》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，第３０～３１页。

一国两制研究大有可为一国两制研究大有可为　——— 《我的一国两制观》读后感一国两制的构想自提出以来，至今已逾 ３０多年，其实践也有 １０多年了。实践充分证明，作为中国特色社会主义理论体系重要组成部分的一国两制方针，具有强大的生命力。然而，实践永无止境，探索和创新也永无止境。在特别行政区内，全面推动对一国两制的正确理解永远不会过时，继续加大对一国两制理论的深入思考与系统研究也永远不会过时。相反，在已有认知的基础上，深化一国两制的研究大有可为。澳门理工学院一国两制研究中心新近出版的杨允中博士专著——— 《我的 “一国两制”观》，就很好地说明了这一点。该书汇集了作者在澳门逐步迈入根本性转变的历史新时期不同阶段思考、探索一国两制的成果，从理论渊源，到理论体系，再到实践模式均有涉及、堪称一国两制研究的一部扛鼎之作。通过这些文章，我们明显地感觉到作者作为澳门回归祖国的历史见证人和特区建设发展的亲身参与者所发出的内心强烈呐喊：加大对一国两制理论研究力度，推动一国两制研究向纵深发展，是当代中国理论界特别是宪法学、政治学界的一项历史使命。一　一国两制澳门实践模式需要论证一国两制构想，随着香港和澳门的顺利回归而转为现实。香港和澳门回归１０多年以来所取得的举世瞩目的成就，充分说明了一国两制是切实可行的。港澳在践行一国两制的过程中，虽有共同性的一面，但也有各自特色的地方。对此，两个特别行政区好好进行总结，应是一件特别有意义的事情。具体到澳门，在践行一国两制的过程中，是否形成了适合澳门本身实际情况的独特模式？如果有的话，其基本内涵又是什么？这些问题都非常需要去分１７０ 本文原载 《澳门研究》２０１１年第４期总第６３期。

一国两制与澳门特区制度建设析和论证。诚如杨允中博士在 《我的 “一国两制”观》一书中所说的那样：“它也是尊重历史、尊重现实、尊重澳门人主观能动性的客观要求。它有助于对遵循社会发展规律、遵循民族文化传统、遵循求同存异及和平共赢的核心价值观的思考；也有助于通过理性思考对现实生活中的重大问题及时做出符合规律的判断；更有助于对 ‘一国两制’的正确理解和在实践中提升‘一国两制’的水平。”在肯定论证一国两制澳门实践模式必要性的同时，杨允中博士还结合自己在澳门生活 ３０多年来的感受，从澳门自身的特殊性出发，把澳门回归祖国前后的过程与内地改革开放的历程相联系，并把澳门特区的发展置于祖国的大发展之中进行观察，对一国两制的澳门实践模式作了系统思考。他首先对一国两制澳门实践模式的立论前提作了分析，认为应坚持“五大前提”（即国家认同、民族认同；“澳人治澳”、高度自治；维持长期繁荣稳定；以本地整体利益为判断标准；求同存异、互利共赢、和平发展）、区别 “五个不同” （即香港和澳门两个特区的历史演变背景、文化积淀与影响力不同；法制、正式语言不同；经济实力、发展空间不同；社会发育程度不同；社情民意不同）、遵循 “五个原则” （即划分高度自治范围与界限，有信心正确实践一国两制；面对微型社会、微型经济现实；强调自主开拓、摆脱惯性依赖；善用 “水涨船高”效应；发挥 “中国特色”与 “澳门特色”的双重特色效应）。然后就一国两制澳门实践模式的基本内涵进行了深度阐述，其中有关“检验特区施政成效应以三个有利的判断标准进行判断”，以及 “特区发展中要处理好八种关系”的论点获得学界同仁的赞许与肯定。他认为，特区施政的成效要以是否有利于体现国家主权、是否有利于特区繁荣稳定和长治久安、是否有利于居民福祉增进和社会协调均衡来验证；特区在发展中始终要处理好 “一国”与 “两制”的关系、尊重中央政府与高度自治的关系、稳定与繁荣发展的关系、行政主导与合理制衡的关系、经济发展与社会发展的关系、改革创新与循序渐进的关系、依法施政与正确理解 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的关系、坚定信念与理性思维的关系。最后，他还就澳门特区今后践行一国两制谈了自己的意见，认为制度建２７０

一国两制研究大有可为设是社会继续取得进步的前提与保障，特区政府应着力于推动制度的构建与完善，而这又有赖于准确而全面地理解一国两制和 《澳门基本法》。上述这些观点，对于我们进一步推动对相关领域的思考范围与深度，进一步提倡有针对性、有目的性的理论研究与实证研究，尤其是深化一国两制澳门实践模式的研究，是极具参考价值的。二　爱国爱澳社会核心价值观亟待构建社会核心价值观是一种社会制度普遍遵循的基本价值原则，是一种文化区别于另一种文化的基本价值观念。每个社会都有其社会核心价值观，社会核心价值观也必然体现在这个国家或地区的制度、政策、法律等所有规范中，它具有引领思潮、坚定信念、凝聚人心、激发活力、整合资源、预测趋势等多重功能，并对一个社会的价值变迁起着重要影响作用。对社会核心价值观的重要性，杨允中博士在 《我的 “一国两制”观》一书中多有阐述。他认为，“推动价值观教育具有重要意义，它有助于人们树立正确的价值观……建立共同价值体系事关特区发展成效、事关一国两制成功实践……社会多元化、个性化、民主化不可逆转，但坚持主流价值导向十分必要。”为此，他积极思考澳门特区的社会核心价值观应当是什么。他认为，在尊重、维护国际公认的一些价值观念诸如人权、民主等同时，更应看到进入特别行政区时代的澳门社会，“爱国爱澳”应该而且事实上已经成为广大居民须臾不可离开的核心社会价值，“爱国爱澳”是现阶段澳门特区居民的第一核心价值。他还认为，“爱国爱澳”社会核心价值观的形成有其历史的必然性，它实际上是一国两制文明观的内在反映。事实上，一国两制既是制度创新成功范例，又是现代文明的合理升华。在全体居民特别是青少年中深入推进一国两制教育，必然导致新型一国两制文明观的形成。按照通常核心价值标准判断，一国两制文明观可以理解为包括爱国观、是非观、荣辱观、竞争观和发展观等基本理念。杨允中博士不仅极力强调 “爱国爱澳”社会核心价值观的重要性，并阐明 “爱国爱澳”的具体内容，而且强调要有的放矢地进行 “爱国爱澳”社会核心价值观的培育。他认为，澳门居民中，中老年居民基本上都经历过不同时代不同际遇磨炼，因而爱国观、是非观、荣辱观等较易解决，而生长３７０

一国两制与澳门特区制度建设在物质丰裕时代的年轻朋友，对强调价值观、竞争观、发展观等可能会有所偏爱，而对爱国观、是非观、荣辱观等则可能有所忽略。故此，通过各种教育形式令 “８０后”“９０后”以至 “００后”青少年的公民意识持续得到提升，这是一项关系到优良传统薪火相传的基础工程，要细水长流、长抓不怠。杨允中博士的这些真知灼见，对于构建澳门社会的爱国爱澳社会核心价值观是有积极作用的。三　特别行政区制度的认知有待升华特别行政区制度是否是我国的基本政治制度，对这一问题，学术界存有不同意见。为了提升人们对特别行政区制度的认知，杨允中博士的研究视线始终没有离开过特别行政区制度。在 《我的 “一国两制”观》一书中，他系统阐述了特别行政区制度的基本内涵和特点，认为特别行政区制度包括社会经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度。在外部特征上，特别行政区制度具有管治形式的垂直从属性、权力来源的授予性与权力行使的自主性、思维与制度的双重创新性、既定目标与实质利益的高度一致性、示范效应的全方位性等特点。为了正确实施特别行政区制度，他认为需要解决的一个核心问题就是要建立健康稳定的中央与特区关系，因为，它既事关国家的核心利益，也攸关特区的整体利益。为此，他认为应积极参与构建同特别行政区制度相适应的新型价值体系：一是尊重中央、尊重国家的层级观念；二是维护宪法、宪政的全局观念；三是坚持以民为本的文明施政观念；四是敢于创新的开拓探索观念；五是爱国爱澳的核心价值观念；六是自强不息、与时俱进的奋进观念。对于特别行政区制度的宪法地位，他明确地提出，应作为国家的基本政治制度之一。他在 《我的 “一国两制”观》一书中对此多有提及，如在该书收录的《关于 “一国两制”理论的几个问题》一文便写道：“这里需要特别强调的一点是，特别行政区制度作为中国宪政发展的一项独特制度创新且至今已有两个特区长逾十年实践验证，理所当然地应被认定为中国原有人民代表大会制度、中共领导下多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度之后另一个基本政治制度。已经被定型为基本国策的这项 ‘一国两制’基本政治制度，绝不是消极应对而是积极创新；绝不可无可奈何、４７０

一国两制研究大有可为无原则让步，而是尊重历史、尊重现实的主动安排；绝不是损害国家核心利益，而是有效维护国家核心利益。这是具有理论、价值、制度等多重创新意义的中国特色社会主义宪政的大发展、大进步。”杨允中博士的这些论述和分析，对于我们提升关于特别行政区制度在国家社会制度中地位和作用的认识无疑有着重要的指引作用。四　一国两制科学理论体系值得探索伟大的实践从来都离不开科学理论的指导，一国两制的伟大实践同样如此。杨允中博士在澳门回归前的早期研究中便注意到一国两制科学理论体系的重要性。早在１９９７年，他便在其 《“一国两制”———现代宪法学与政治学理论的一大创新》一文中，认为一国两制作为一种理论有其历史必然性。文章还对一国两制的理论价值和实践价值作了较有深度的分析，并认为一国两制对中国和国际法学界、政治学界提出了全新研究课题，属于建设有中国特色社会主义理论的崭新内容和理论突破，也是现代宪法学和现代政治学研究的全新课题和重要组成部分。随着对一国两制研究的深入，杨允中博士越来越感觉到一国两制科学理论体系的重要性。为了彻底弄清一国两制理论体系的内涵，他开始对一国两制理论的渊源进行探析。２００３年，他通过对一国两制的产生、形成和完善过程分析研究后，认为一国两制本身就是一个全新的理论体系，也是一个全新的发展模式，并进而认为，对一国两制的探索、研究已成为当今法学、政治学，以至哲学、社会学、经济学等诸学科共同面对的新鲜课题。通过分析，他得出以下结论：香港和澳门回归之后的平稳发展更进一步令人信服地证明一国两制理论的必然性、科学性和可行性，深入认识、认真实践一国两制就自然成为当代以及今后若干代港澳居民的神圣历史使命。字里行间，无不折射出作者滚烫的赤子之心和炽热的爱澳情怀。港澳两个特别行政区成立以来 １０多年的发展现状，让杨允中博士更加坚信一国两制这一理论体系的科学性，他也愈发感觉到加紧加快对一国两制理论体系研究的重大现实意义。他不顾身体已近 ８０高龄的状况，继续加大对一国两制理论体系的思考，接连写出 《“一国两制”与 “一国两制”理论体系》《“一国两制”与 “一国两制”理论研究》《关于 “一国两制”理论５７０

一国两制与澳门特区制度建设的几个问题》《“一国两制”再认识》等力作，从知和行的辩证关系，从理论和实践相结合的视角，全方位、多角度阐述自己对一国两制科学理论体系的见解。其中，既有一国两制理论的基本内涵和基本认知，也有一国两制理论与实践有待进一步丰富和发展的话题。杨允中博士对于一国两制科学理论体系的探索成果，是我们深化一国两制研究非常难得的宝贵素材。６７０

大胆的尝试　有益的探索大胆的尝试　有益的探索　———记 《“一国两制”百科大辞典》出版发行由杨允中主编，澳门理工学院一国两制研究中心编写并出版的 《“一国两制”百科大辞典》 （以下简称 《辞典》）于近期与公众见面了，这是一国两制研究史上前所未有的一次大胆尝试，更是一国两制研究史上意义非凡的一次有益探索。德国著名哲学家黑格尔曾经提出过这样一个论断：熟知非真知。意思是说，人们在日常学习、工作和生活中，经常接触、较为熟悉的事物，有时并非真正了解、真正知道。从不知到熟知，固然是一种进步，但从熟知到真知，却有一个深入其里面的认识过程。只有掌握了这一事物所包含的全部内容，了解其方方面面及其内在的必然联系，即发展的规律，才能说真正知道了这一事物。因此，对于事物的了解，绝不能以熟知为满足，浅尝辄止，更不能不求甚解。对于一国两制理论的学习和理解也是这样。在澳门当今新闻媒体和整个社会生活中，一国两制的使用频率很高，人们似乎 “熟知”了。然而，对于什么是一国两制，其基本内涵、精神实质、科学体系、历史地位、指导意义等，却未必人人都真知。一国两制的学习、推介以至研究的经验告诉我们：实践中出现的好些问题和偏差，往往就出在对熟知的东西并非真知①。为了完整地理解一国两制理论的基本内涵，非常有必要进行普及并强化一国两制理论基本知识的基础性工作，这也是推动一国两制研究工作继续深化的客观需要。 《辞典》的出版正好因应了这种迫切的时代需求，客观上也为内地和港澳台地区的理论界人士以及广大读者系统了解并正确理解一国两制，辟出了一条新的途径。７７０①本文原载于 《“一国两制”研究》２０１１年第９期，原署名 “常谈”为笔者笔名。荣开明：《邓小平理论新探》，中国社会科学出版社，２０１０，第３９页。

一国两制与澳门特区制度建设一　开一国两制研究之先河刚刚面世的 《辞典》，不仅是澳门历史上第一部而且也是全中国第一部关于一国两制的综合性百科类型工具书，是一国两制研究史上的首创，开一国两制研究之先河。《辞典》的出版貌似偶然，实则有其必然性，是必然性与偶然性有机统一的产物。（一）一国两制研究日趋成熟的必然产物一国两制作为我国解决台湾、香港和澳门问题，实现祖国和平统一的一项基本国策，从其正式提出到宪法确立国家于必要时可设立特别行政区的法律依据，至今也就是３０年左右的时间。在这期间，伴随着一国两制构想的提出、《中英联合声明》和 《中葡联合声明》的签署、《香港基本法》和 《澳门基本法》的颁布以及香港和澳门的回归，内地和港澳地区曾掀起过关于一国两制研究的一次又一次高潮。综观这些研究，大都围绕着一国两制构想的产生、形成、内容、意义及其实践等方面来进行。研究的成果形式多为论文和会议论文集，有关的专著或著作也有一些。随着一国两制理论研究的逐步深入和日趋成熟，广大读者在学习、研究一国两制时，对于其中一些基本概念、基本原理、基本原则等问题的认识，因学术研究的百花齐放而观点各异，有时难以做到准确理解，急切需要一部较有权威的工具型书籍来提供指引和帮助。由于一国两制作为国家的一项基本国策，特指在中华人民共和国这个统一的社会主义国家里，在相当长的一段时期内，大陆地区实行社会主义制度，同时允许台湾、香港和澳门这三个地方实行原有资本主义制度，其内容涉及国体、政体等核心概念，因此，有关一国两制的研究，从学科类别来讲，首先属宪法学范畴，一国两制正我国是宪政发展的一个突出特点。此外，一国两制还涉及了地方政治体制等内容，因而它又属政治学研究范畴。对一国两制的研究正是现代宪法学和现代政治学领域的全新课题和重要组成部分①。除此之外，一国两制的研究，还要求对历史学、社会学、经济学、语言学以至哲学等人文社会基础学科予以认真关注，因此，有学者认为一国８７０① 杨允中：《我的 “一国两制”观》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１１，第２２２页。

大胆的尝试　有益的探索两制可理解为一个综合性、跨学科理论课题，甚至也可界定为一新型且覆盖面大的交叉学科①。正因为如此，编写一本涵盖一国两制所涉及的基本概念、基本理论和原则以及相关学科方方面面知识的大型工具书籍，便是摆在中国学术界特别是两个特别行政区专家学者面前的一项当仁不让、义不容辞、责无旁贷的历史使命。作为我国现在仅有的两个特别行政区之一的澳门，其实践一国两制的巨大成功显然值得高度重视。沐浴在一国两制阳光下充分享有学术自由的澳门学者得天独厚，担起相关编写工作的重任理所当然。由于百科全书较之单纯的词典等工具书在规模和内容上具有明显的优势，最后，按百科全书独有的体例编写的一国两制综合性大型工具书———《“一国两制”百科大辞典》便应运而生。（二）一国两制研究继续深入的客观要求伴随着一国两制从构想到实践，有关一国两制的研究，如同一国两制的实践一样，也取得了令人瞩目的成就。一国两制在香港和澳门两个特别行政区的成功实践，向世人不可辩驳地证明了一国两制的科学性。人们通过对一国两制的不断研究，也越来越坚信一国两制的制度创新性和理论创新性。然而，一国两制的科学性和创新性并不意味着可以停滞不前，相反，一国两制正因为其创新性而无先例可循，其在实践中要不断面对新情况、解决新问题，并通过解决问题的过程来不断丰富和完善自己。而且，一国两制作为邓小平理论的重要组成部分，其本身就是一个开放的体系，它在一定历史条件下形成，同时又会随着客观实际的变化而与时俱进地迈向成熟。从现有理论和特区实践，人们已不难作出认定，一国两制绝不是权宜之计，一国两制绝不是消极防范，一国两制绝不是可有可无、可上可下、可兴可废，一国两制更不是向资本主义让步的产物。作为大思维，它的生命力、优越性才刚刚得到启动；作为大决策，它的成效才刚刚得到凸显；作为大理论，它必将在法学、政治学、社会学、历史学以至哲学等领域受到越来越大的关注。作为这项大思维、大决策、大理论发源地的中国，特别是身临其境、身体力行验证这项大思维、大决策、大理论的特别行政区居民，尤其是官员、学者，更应当当仁不让地在实践中总结经验，认认真真、扎扎实实地９７０① 杨允中：《我的 “一国两制”观》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１１，第１２页。

一国两制与澳门特区制度建设推动相关理论的系统化与完善化，深化对一国两制的理论研究，从而确保特别行政区制度的有效运作，确保特区繁荣稳定和长治久安①。而要继续深入开展对一国两制的研究，除了坚持科学、严谨、求实的精神和态度，本着学术自由、百花齐放的原则外，还需要对有关一国两制的一些基本概念、原则和制度等内容，在已有研究成果的基础上作出科学的总结和判断，对一些涉及一国两制研究的普及性基础知识进行系统、专门的介绍。而要达至上述目标，辞典型的百科全书无疑是最好的选择，因为百科全书作为概要记述人类一切知识门类或某一知识门类的工具书，其主要作用就是供人们查找必要的知识和事实资料，其完备性在于它几乎包容了各种工具书的成分，囊括了各方面的知识，常被誉为 “没有围墙的大学”。因此，一国两制研究的继续深入，客观上也要求编写 《“一国两制”百科大辞典》。（三）一国两制研究的既有成果奠定了理论基础百科全书由于收录某一知识领域的各种专门名词、术语、地名、事件、人物、著作等内容，因而被认为是对人类过去积累的全部知识或某一类知识的书面摘要。正因为如此，它也被视为一个国家或地区、一个时代科学文化发展的标志。因此，百科全书式的工具型书籍并不是随便就可以编写的，它必须要以有关的理论研究相对完备，有关的知识累积达到一定程度为前提条件。试设想，在一国两制构想提出的初期甚至一国两制实践的前期，要编写有关一国两制的百科全书式大型工具书籍，恐怕是只能想而做不了，因为作为一种全新的制度安排，人们对它的认识是一个逐步的过程，在这个过程中，很多基本性的概念、原则等内容，还处于摸索、完善阶段。在没有形成比较一致或成熟的看法或意见之前，编写一本带有文献参考指导性作用的工具书，既不科学，也不现实，更不可行。随着一国两制由构想变成现实，并逐步取得成功，一国两制的研究也渐渐深入，成果也越来越丰富，这为编写百科全书式的工具书提供了知识上的积累和理论上的准备。随着研究的深化，人们对于一国两制的认识也由表及里，对一国两制理论的基本认知也慢慢自成体系。即使一国两制理论在实践中面临重大挑战，人们借助于已有的研究和认识，也能主动而严谨地作出理０８０① 杨允中：《我的 “一国两制”观》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１１，第２７页。

大胆的尝试　有益的探索智的思考和判断，而这又有益于人们关于一国两制思维体系的自我完善，最终，一国两制的知识体系逐步步入成熟。当一国两制研究的理论成果丰富到一定程度时，编写百科全书式的工具书也就有了坚实的理论基础， 《辞典》的出版自然水到渠成。（四）一国两制实践的巨大成就提供了丰富素材一国两制构想的生命力正在于它的实践性，一国两制构想产生的历史背景和目标决定了其具有强烈的实践性。香港和澳门两个特别行政区成立以来，一国两制在这两个地方的实践取得了举世瞩目的成就。以澳门为例，回归祖国１０多年来，在中央政府和祖国内地的大力支持下，澳门各界人士务实进取，保持了社会繁荣稳定，各项事业取得长足进步。正如胡锦涛主席在庆祝澳门回归祖国１０周年大会上所讲的那样：“澳门回归祖国以来的１０年，是 ‘一国两制’在澳门成功实践的１０年……也是澳门各界人士积极探索符合澳门实际的发展道路、不断取得进步的１０年。”①一国两制在港澳实践的巨大成就，为一国两制的深入研究提供了丰富的第一手材料。澳门作为一国两制理论的前沿阵地，澳门居民都是实行一国两制的行为主体，而澳门学者更应成为一国两制理论研究的积极参与者。在澳门所发生的一切，无论从政治、法律，还是从经济、民生，以至社会、文化等方面观察，都是特区在一国两制下依法施政的结果，都直接和国家的进步发展构成正相关。所有成就都可归结于一国两制方针的正确，所有不足都可理解为一国两制这一新生事物尚待完善。一国两制实践的巨大成就，其本身就值得我们好好去分析总结，特别是要在一些规律性问题的认识上及时作出回应、作出配合、作出选择②，而其中当然就包括了百科全书式工具书的编写。这正如 《辞典》的编者在前言中所说的那样：“‘一国两制’作为崭新的制度创新与发展模式已在香港和澳门两个特别行政区取得奠基性、阶段性成果。‘一国两制’与特别行政区制度已成为举世瞩目的新鲜事物，它给人们带来的是新制度生命力与科学性的验证，是开放、实践、创新思维的巨大１８０①②杨允中等编 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编 （增订版）》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２２８～２２９页。杨允中：《我的 “一国两制”观》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１１，第５～６页。

一国两制与澳门特区制度建设说服力，是东方文明体系对新时代新形势的回应。”① 《辞典》的编写正是体现这种说服力和响应的最好方式之一。（五）一国两制研究中心的设立打造了扎实平台编写百科全书式大型工具书是一项极富挑战性的工作，高质量的百科全书的编写往往是衡量一个国家或地区科学文化发展水平的标志之一。编写一国两制主题工具书则更是一项史无前例的挑战，因为无论是理论还是实践方面，一国两制作为一种新事物其本身还处于一个发展、完善的过程中，要编写这样的一本综合性大型工具书，不仅需要超人的勇气和过人的胆识，还需要有一个富有拼搏、协作精神并具战斗力的团队，否则，光凭个人的单打独斗，是难以编写出一国两制主题的工具书的。当然，编写一国两制大型工具书，离不开核心人物的作用，无论是计划的推出，还是框架及内容范围的确定，以至具体的编写，都需要一两位对一国两制有系统研究和深入认知的专家或学者来领军、统筹。澳门被历史选中成为验证一国两制新理论、新思维的示范区，无论特区政府还是特区居民都是历史的幸运者———成为正确实践一国两制的参与者。澳门回归后，特区政府官员也好，社会各界包括学者也好，都应用永无止境的追求与探索来拓展澳门的一国两制事业②。在众多的探索者中，杨允中博士便是其中非常突出的一位。从澳门迈向回归祖国的过渡期开始，杨允中博士便开始关注一国两制理论与实践的发展，他的研究领域也始终未离开过一国两制，并一直处于理论研究的前沿。他不仅身体力行，亲自开展一国两制的研究工作，还发起成立澳门学者同盟，利用民间的力量，从多学科角度开展对一国两制的理论研究。不仅如此，杨允中博士还积极推动特区政府加大对一国两制的宣传推介与研究力度。在他的积极呼吁和多方奔走之下，２００８年８月１２日，经行政长官批示，特区政府成立了旨在 “建立关于 ‘一国两制’原则的策略性资料参考依据”的属项目组性质的专业学术研究机构———一国两制研究中心。这不仅为国内外学者研究一国两制提供了机构平台，也为编写一国两制主题的百科全书式大型工具书，从组织和人员方面提２８０①②杨允中主编 《“一国两制”百科大辞典》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１１，前言。杨允中：《我的 “一国两制”观》，澳门理工学院，２０１１，第５～７页。

大胆的尝试　有益的探索供了保障。在中心成立一年后不久，杨允中博士便通过一国两制研究中心这个平台，正式启动 《辞典》的编写工作。在他的带领下，全体编写人员本着实事求是的态度，遵循百科全书独有的体例和一国两制所体现的创新精神，力求做到理论与实践的统一、广度与深度的统一、重点条目与非重点条目的统一、主要学科与关联学科的统一、传统认知与思维突破的统一，并通过高定位设计、高标准切入、高质量把关，向精品目标进发。无论是条目的选择还是具体内容的撰写，编写人员都精益求精，反复推敲，力求观点鲜明、资料准确、资料新颖、叙述客观。 《辞典》正式出版前，易稿达 ３０余次。经过逾一年半时间的不懈努力，《辞典》终于按计划与公众见面了，这其中包含着以杨允中博士为核心的编写团队的多少辛勤汗水。当然， 《辞典》的出版也离不开特区政府、澳门理工学院及内地和澳门社会有关方面的大力支持。二　利一国两制事业之推进国家主席胡锦涛在庆祝澳门回归祖国１０周年大会上曾指出：“‘一国两制’事业是香港特别行政区和澳门特别行政区和祖国内地共同发展繁荣的事业，也是中华民族伟大复兴事业的重要组成部分。在已经取得成功经验的基础上，把这一伟大事业继续推向前进，需要中央政府和香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府以及社会各界人士共同努力。”① 其中的社会各界人士当然包括了澳门特区的居民，尤其是致力于澳门基本法和一国两制理论与实践研究的专家、学者。因此，尽管一国两制在澳门的实践取得了巨大成功，并形成了符合澳门实际情况的 “澳门模式”，但一国两制的实践永无止境，仍具长期性、艰巨性和复杂性。我们要把一国两制的伟大实践不断推向前进，就必须进一步加强一国两制的宣传推介工作，通过多种形式，全面准确地阐述一国两制方针，广泛深入地宣传一国两制方针，深入浅出地解读一国两制方针，使一国两制方针更加深入人心。同时，我们还要深化对一国两制的理论研究，认真总结一国两制实践中的好经验、好做法，研究解决一国两制实践中的新情况、新问题，不断丰富一国两制的理论和实践，把一国两３８０① 杨允中：《我的 “一国两制”观》，澳门理工学院，２０１１，第２３０页。

一国两制与澳门特区制度建设制方针贯彻好、实施好。 《辞典》的出版，无论对于一国两制的宣传推介，还是研究深化，都具有不可估量的积极意义。（一）全面了解一国两制构想产生及形成过程的解码器一国两制构想的首创者当推邓小平先生。但一国两制构想到底是如何产生并形成的，学术界还是有不同的看法。《辞典》通过 “台湾问题” “香港问题”和 “澳门问题”等条目的内容，来说明一国两制构想产生的历史背景；通过 “长期打算、充分利用”“一纲四目”“叶九条”“一个国家、两种制度”等条目的内容，来介绍一国两制构想的形成过程；通过毛泽东、周恩来、邓小平、叶剑英等人物类条目的内容，帮助读者了解历史人物在一国两制构想产生及形成过程中的地位和作用。此外，《辞典》还将与一国两制构想有关的、涉及宪法学或政治学等学科的一些基础知识，如 “国家结构”“国家制度”“国体”“政体”“自治”“和平共处”等，以及有关的法律文件或著作，如 《中英联合声明》 《中葡联合声明》 《邓小平文选》 《澳门回归大事记 （１９７２～１９９９）》，杨允中博士撰写的 《“一国两制”与现代宪法学》以及主编的 《“一国两制”与宪政发展———庆祝澳门特别行政区成立十周年研究会论文集》等，都尽量收录进来。这些条目犹如解码器一样，通过全方位、多角度的内容介绍，帮助读者在较短的时间内比较系统地了解一国两制这一构想产生的社会条件和逐步形成过程，从而揭开罩在一国两制这一伟大构想之上的神秘面纱。一国两制实际上就是实事求是的产物，它并不是凭空产生的。它是中国共产党纵观国际形势，根据中国的国情，从实际出发，在尊重历史和现实的基础上，提出解决台湾、香港和澳门问题，实现祖国和平统一的一项基本国策。了解一国两制构想的产生及形成过程，有助于我们准确理解一国两制方针的基本内涵和特征，这也是我们正确解读一国两制方针的必要前提。（二）准确理解一国两制方针基本内涵和特征的金钥匙要全面准确理解和贯彻一国两制方针，就必须要正确把握一国两制的基本内涵和基本特征。一国两制的基本内涵和基本特征虽有联系，我们在描述其基本特征时离不开其基本内涵，但它们又有区别，前者是指一国两制所反映出来的内在的组成要素，它主要是从事物自身的内在组成部分的角度来认４８０

大胆的尝试　有益的探索识这一事物，而后者是指一国两制区别于其他事物的特别显著的征象、标志，它主要是从事物自身所表现出来的外部特殊属性的角度来认识这一事物。人们在研究一国两制时，有时往往不加以区分，容易将作为一国两制基本内涵的 “一个国家”“两种制度”“澳人治澳”或 “港人治港”和高度自治等作为其特点或特征。为了帮助人们更好地区分并准确理解一国两制方针的基本内涵和基本特征，《辞典》除了在 “一个国家、两种制度”这一条目中明确列明其基本内涵外，还将其基本内涵所包括的内容尽量作为单独条目来编写。不仅如此，对与基本内涵有关的名词或术语，如爱国主义，爱国爱澳，爱国爱港，祖国，民族认同，民族意识，基本国策，特别行政区，特别行政区制度，中华人民共和国国歌、国旗、国徽等，也都有所收录。至于体现澳门特别行政区制度的具体法律制度、经济制度、社会和文化制度等内容，编者在力所能及的范围内，亦尽力收录。对于有助人们把握一国两制方针基本特征的知识，编者也认真挑选，有所收录。如为了说明一国两制方针的中国特色性，《辞典》安排了有关中国特色社会主义的若干条目；为了说明一国两制的理论创新性，《辞典》安排了有关国家形态、中央与地方关系、统一战线等若干条目；为了说明一国两制的制度创新性，《辞典》将基本法所规定的若干制度作为条目；为了说明一国两制方针的长期性，《辞典》将认识论、实践论的一些知识作为条目，如知行统一观等。此外，《辞典》还将有关专家、学者论述一国两制的著作予以收录，拓宽人们理解一国两制方针基本内涵和特征的视野，如萧蔚云主编的 《论澳门特别行政区行政长官制》、杨允中博士撰写的 《我的 “一国两制”观》、骆伟建教授撰写的 《澳门特别行政区基本法概论》等。总之，凡是编者能想到的有益于人们正确理解一国两制方针的条目，都在 《辞典》收录范围之列。这些详尽的条目和丰富的内容，无疑是我们打开一国两制这一知识宝库的金钥匙。（三）详尽细解一国两制基础知识的工具书宋朝大诗人陆游在给其儿子传授写诗的经验时，曾在一首诗中写道：“汝果欲学诗，功夫在诗外。”意思是说，要想写得好诗，不单单要在诗词本身下工夫，还要练好诗外功。诗外功一般是指本专业以外的其他知识，现在通常还包括本专业的基础知识。一国两制的宣传推介和理论研究工作同样５８０

一国两制与澳门特区制度建设如此。如果我们对一国两制本身的一些基础性知识不能很好地了解和掌握的话，是很难学习研究好并宣传推介好一国两制的。《辞典》就是一部详尽细解一国两制基础知识的首选工具书。它完全按照百科全书的体例来编写，并充分反映一国两制的跨学科特点，全书具有主题突出、体例创新、内容丰富、容量巨大的特点。从时间跨度上看，涵盖了远古时期至当今社会；从地域范围上看，包括世界上有关的国家和地区，是名副其实的古今中外。 《辞典》收录了一国两制这一研究领域内相关名词、术语、事件、人物、地名、法规、著作等，基本涵盖了一国两制所涉主要相关学科的基本概念、基本理论等基础知识。在条目的选定上，力求体现一国两制的创新思维，又遵循辞书的传统规范。条目释义通常按定性词、相关背景、基本特征、关联要素等内容撰述。因在澳门出版，《辞典》较多运用澳门特别行政区的相关事例，让澳门居民阅读起来有一种特别的熟悉感和亲近感，提高 《辞典》的可读性。此外，《辞典》还把同一国两制有一定渊源的一些事例，如两千年来中国历代当政者对特殊边远地区实行的特殊政策，如改土归流等，以及作为中华文明不可或缺组成部分的历代变法代表事例、人物，如戊戌变法、王安石变法等，也有所收录，以强化对一国两制的理论渊源的认知，强化对中华文明体系的认知，编写者的良苦用心可见一斑。此外，凡是专有名词，基本上都以中华人民共和国和澳门特别行政区有关机关审定的为准，力求规范化。尚未审定或尚未统一的则以 “约定俗成”为原则，沿用习惯用法。总之，《辞典》是详尽细解一国两制基础知识的首选工具书。（四）正确解析一国两制实践的指南针一国两制构想突破了一个主权国家实行一种社会制度的传统理论模式，形成了一个国家内两种不同社会制度同时存在、共同发展的新格局。一国两制还突破了传统的国家结构模式，使国家结构呈现出既不是简单的单一制，也不是联邦制，而是在一个统一的国家里设置特别行政区，授予其行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，实行高度自治等，这一系列创举无疑是具有生命力的。然而，一国两制的这种创新性并不意味着其可以停滞不前，相反，一国两制构想必须随着时代的发展而不断完善和丰富自身的内容。一国两制的创新性也不意味着其实践过程会是一帆风顺的，相反，一国两制成功实践的过程中，始终伴随着争议甚至矛盾。诚如国家主席胡锦涛在６８０

大胆的尝试　有益的探索庆祝澳门回归祖国５周年大会所上所讲的那样：“‘一国两制’作为一个崭新事物，我们在实践中难免会遇到一些矛盾。要正确分析和妥善处理出现的矛盾，关键是要坚持全面、准确地理解和贯彻 ‘一国两制’方针……”。①由此看来，要正确分析和解释一国两制在实践中遇到的这样或那样的问题，关键是我们要深刻领会一国两制的科学内涵和丰富精神，并将其运用于解决一国两制实践中发生的争议。而要做到这一点，了解一国两制的来龙去脉，掌握其基本内容，熟悉一国两制的实践过程等，便是必不可少的，否则，我们面对一国两制实践中出现的问题或矛盾会感到无从下手，甚至可能人云亦云，无所适从。在总结已有研究成果的基础上编写的 《辞典》，为我们正确解析一国两制的实践活动提供了指引。对于一国两制实践中出现的有关法律争议及其圆满解决，《辞典》都有所收录，如因香港居港权案件、行政长官任期争议等引发的基本法解释活动，《辞典》中都有体现。从这些争议的成功解决中，我们可以看出，只要牢牢把握住一国两制的科学内涵，严格按照基本法的规定办事，不仅争议和矛盾可以得到顺利解决，香港和澳门的长期繁荣稳定也会得到切实保障，一国两制的伟大事业最终也能够取得更大成功。（五）深入破解一国两制难题的奠基石一国两制在香港和澳门已成功实践 １０多年。然而，实践永无止境，探索和创新也永无止境。世界上没有放之四海而皆准的发展道路和发展模式，也没有一成不变的发展道路和发展模式。我们既不能把书本上的个别论断当作束缚自己思想和手脚的教条，也不能把实践中已见成效的东西看成完美无缺的模式②。香港和澳门两个特别行政区不能满足已有的成绩，更不能故步自封，要继续创造自身发展史上的新高度。一方面，一国两制构想作为邓小平理论中最富中国特色的内容之一，本身就是实事求是的产物，是运用历史智慧进行开拓创新的典范，它自身也是需要不断丰富和完善的。另一方面，一国两制在香港和澳门的实践，虽说总体上是成功的，但一国两制作为一种科学理论，从其提出到升华，都离不开对其实践经验的不断总结，只有这７８０①②杨允中：《我的 “一国两制”观》，澳门理工学院，２０１１，第２２６页。杨允中：《我的 “一国两制”观》，澳门理工学院，２０１１，第１页。

一国两制与澳门特区制度建设样，一国两制的事业才能不断向前推进。要不断向前推进一国两制事业，就必须要深入破解一国两制实践中的难题，如中央和特区的关系如何在基本法框架下良性互动发展？内地与港澳在经济文化等领域合作中如何既保持各自制度的特色，又能实现共赢？特区的政制发展如何体现循序渐进，又有利于社会稳定和经济繁荣等。而要破解一国两制实践中的难题，一时一刻也离不开对一国两制实践中既有成就的总结，一时一刻也离不开对一国两制实践中经验教训的分析。而要做好这些工作，又始终离不开准确理解并完整把握一国两制的内涵。《辞典》作为以一国两制为主题的百科全书式大型工具书，其内容本身就是一国两制理论与实践成果的集中反映形式之一，它为我们继续深化研究一国两制，深入破解一国两制难题奠定了坚实的基础。总之，《“一国两制”百科大辞典》的出版，是澳门特区迈向第二个１０年进程中的一件盛事，也是一国两制研究领域的一件大好事，更是澳门学界的一桩大喜事，极富理论价值和现实意义。８８０

论特别行政区对国家的宪制性义务论特别行政区对国家的宪制性义务香港和澳门两个特别行政区是我国为解决历史遗留的香港问题和澳门问题而依据 《中华人民共和国宪法》第 ３１条和第 ６２条第 １３项的规定设立的地方行政区域。全国人大通过制定 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》授予香港特别行政区和澳门特别行政区高度自治权，并从制度和政策上作出适当安排，其最终目的在于保障香港和澳门的长期繁荣稳定和发展。港澳两部基本法实施 １０多年以来，两个特别行政区的行政长官和政府严格按照基本法办事，运用高度自治权，依法施政。１０多年来，一国两制下 “港人治港”“澳人治澳”和高度自治方针的贯彻实施情况总体上是好的。这期间，有关保障特别行政区高度自治权的理论研究也比较多，这无疑是一种可喜的现象。不过，相比较之下，有关特别行政区的义务，尤其是一国两制下特别行政区对国家的宪制性义务问题，却鲜有研究。从根本上来讲，这并不利于对一国两制的全面准确理解，也不利于特别行政区制度在香港和澳门的进一步实践。本文拟就这一问题，结合港澳两部基本法的实施作一探讨。一　特别行政区对国家之宪制性义务的法理基础特别行政区对国家的宪制性义务是指特别行政区在宪法和宪制性法律上所负有的对国家的义务。因此，从来源上说，特别行政区对国家的宪制性义务直接源于国家的宪法和宪制性法律的规定。其中，宪制性法律指的就是规定特别行政区制度这一核心内容的港澳两部基本法。我们通常说《香港基本法》和 《澳门基本法》分别是香港特别行政区和澳门特别行政９８０ 本文原载 《“一国两制”研究》２０１２年第４期。

一国两制与澳门特区制度建设区的宪制性法律，其中的 “宪制性法律”这一表述意在表明，一方面，基于宪法的规定，基本法的任务就是规定特别行政区制度。对此，港澳两部基本法序言部分第三段的内容便充分说明这一点。该段规定，根据 《宪法》，全国人大制定基本法，规定特别行政区实行的制度，以保障国家基本方针政策的实施。另一方面，基本法在香港和澳门特别行政区都具有凌驾性地位，其效力高于香港特区和澳门特区法律，且是香港特区和澳门特区所有立法的依据和基础。对此，港澳两部基本法均在各自的第 １１条作了明确规定。特别行政区对国家之所以负有宪制性义务，其法理基础就在于国家在对香港和澳门恢复行使主权时所设立的特别行政区处于国家的完全主权之下。特别行政区的这一法律地位状况决定了特别行政区在享有高度自治权的同时，必然要承担来自国家 《宪法》和基本法所赋予的对国家的义务，这也是国家主权的必然要求和体现。对此，我们可从以下几个方面来加以分析说明。（一）恢复行使主权的实质是恢复行使管治的权力中国政府在收回香港和澳门时， 《中英联合声明》 《中葡联合声明》和港澳两部基本法所使用的表述是 “恢复行使主权”。 “恢复行使主权”的提法，在法律上非常准确地表达出中国自始至终对香港和澳门拥有主权的内涵。 “恢复行使主权”不是指主权本身的恢复，而是指 “主权行使”的恢复，这里的关键词在于 “恢复行使”四个字。因为香港和澳门自古以来就是中国的固有领土，香港和澳门的主权自始至终属于中国。后来中国政府不能对香港有效行使主权，是因为香港被英国殖民者使用战争手段强迫清朝政府签订三个不平等条约强行割让和租借出去了，对澳门不能有效行使主权则是因为澳门被葡萄牙殖民者逐步占领了。中国政府不能对香港和澳门有效行使主权的直接表现和后果就是香港和澳门分别被英国和葡萄牙占领并管治。不仅香港和澳门的政治制度由英国和葡萄牙决定，就是适用的法律也是英国和葡萄牙来决定，有的甚至将英国和葡萄牙的法律直接适用。中华人民共和国成立初期，基于当时国际和国内形势的需要，中国政府对香港和澳门问题采取了 “长期打算、充分利用”的方针，主张维持港澳的现状，在适当的时候通过外交谈判的０９０

论特别行政区对国家的宪制性义务方式来解决历史遗留下来的问题。正如当初所预设的那样，中国政府在实行改革开放后不久，通过与英国政府、葡萄牙政府谈判，和平解决了香港问题和澳门问题。中国政府在对香港和澳门恢复行使主权时设立特别行政区，并实行 “一个国家，两种制度”方针政策。因此， “恢复行使主权”指的就是中国政府恢复行使作为主权国家所行使的权力，其实质就是恢复行使管治香港和澳门的权力①。这里所说的管治，就是国家主权在对内方面的表现，它不仅仅是指管辖的权力，而且还包括以何种方式进行管辖的权力。主权体现为国家内部的管辖与管治的权力时，不仅在国内是至高无上的，不受任何法律上的质疑与反对，而且在国际上，亦完全是独立自主的，不受其他国家的干涉，甚至包括自卫的权力，即国家为维护其内部的最高和排他性的权力，包括政治独立和领土完整，而对外来侵略和威胁进行防卫的权力②。与中国政府恢复对香港和澳门有效行使主权的形势相适应，香港和澳门作为国家的一个特别行政区，当然会负有宪制性义务，这是不言而喻的。例如，香港和澳门回归后，作为中华人民共和国不可分离的部分，当然有维护领土完整的宪制性义务等。（二）《宪法》在特别行政区的适用中国政府在对香港和澳门恢复行使主权时，首先必须明确的一个问题就是 《宪法》在特别行政区是否适用。因为特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式不变。这样一来，社会主义性质的 《宪法》是否适用于香港和澳门特别行政区呢？对此，有人认为 《宪法》不适用于特别行政区。也有人认为，由于特别行政区是根据 《宪法》第 ３１条 （即 “国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”）的规定设立的，因此，只有 《宪法》第 ３１条适用于特别行政区，其他都不适用。还有人认为， 《宪法》部分条款的内容适用于特别行政１９０①②王禹：《论 “恢复行使主权”的内涵》，《“一国两制”研究》２０１０年第４期，第２５～２６页。王禹：《主权的概念及其在中国政府收回香港和澳门过程中的运用》，《“一国两制”研究》２０１２年第２期，第１３页。

一国两制与澳门特区制度建设区，但关于社会主义制度和政策的内容不适用于特别行政区。以上观点应该说是不正确或不准确的。现代宪法与国家主权密不可分，它是国家主权在法律制度上的最高表现形式。宪法的最高性意味着宪法作为一种根本性的法律规范，在一个国家的法律规范体系中居于最高的地位。这种最高性不仅仅是一种价值理念，也是客观的规则。世界各国的宪法，不论是单一制还是联邦制的国家，也不论是社会主义还是资本主义的国家，其宪法都及于国土的所有领域，在全国范围内统一适用。这是由主权的唯一性和不可分割性所决定的。可见，宪法具有最高法律效力，在全国范围内适用，是世界各国宪法所公认并确认的一项规则，因为这是维护一个国家主权的重要标志，也是建设法治国家的基本条件与标志①。从这个意义上说，中国政府对香港和澳门行使主权时，作为国家主权体现的 《宪法》必须要在全国范围内适用，这其中当然就包括了香港和澳门两个特别行政区。如果 《宪法》不能在国家主权有效行使的范围内统一适用，就限制了一个国家主权的行使范围，否定了主权的最高性。因此，《宪法》作为国家的根本大法，从法律效力上来讲，必须整体上适用于香港和澳门特别行政区。当然，由于香港和澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策， 《宪法》在香港和澳门特别行政区整体适用的同时，其具体适用时又有特殊性的一面。这主要集中体现在以下两个方面：一是 《宪法》中有关确认和体现国家主权、统一和领土完整的规定，即体现 “一国”的规定，适用于香港和澳门特别行政区，与适用于内地各省、自治区、直辖市是一样的。这是因为，我国是单一制国家，全国只有一个最高国家权力机关 （全国人大），只有一个最高国家行政机关 （国务院），只有一个最高国家军事机关 （中央军委）， 《宪法》关于全国人大及其常委会、国务院和中央军委的规定，关于国防、外交的规定，关于国家标志 （国旗、国徽、首都）的规定，关于国籍的规定等，这些体现 “一国”的规定，都是适用于香港和澳门特别行政区的。二是由于国家对香港和澳门实行 “一个国家，两种制度”的方针，香港和澳门特别行政区保持原有的资本主义制度不变，因此， 《宪法》在香港和澳门的适用与在内地的适用又有所不同。其中， 《宪法》有关社会２９０① 邓伟平：《澳门特别行政区基本法论》，中山大学出版社，２００７，第８１页。

论特别行政区对国家的宪制性义务主义制度和政策的规定内容 （包括政治、经济、文化制度等）不在香港和澳门适用。这些规定不在香港和澳门适用又正是 《宪法》所允许的，这就是 《宪法》第 ３１条和第 ６２条第 １３项的规定。如果说 《宪法》从效力上来说不适用于香港和澳门特别行政区，那 “两制”就不存在了，《宪法》正是 “两制”的法源所在。因此，那些认为 《宪法》不适用于香港和澳门，或简单地认为部分内容适用于香港和澳门的观点，都是不妥当的。因应 《宪法》在香港和澳门特别行政区的适用，香港和澳门特别行政区必然会承担来自 《宪法》所产生的有关义务，例如维护国家主权的宪制性义务等。（三）基本法的实施中国政府在对香港和澳门恢复行使主权后，香港和澳门两个特别行政区内实行的制度由全国人大通过制定基本法来规定。随着特别行政区的设立，基本法同时开始实施。由于基本法是以 《宪法》为依据制定的，其核心内容在于规定特别行政区实行的制度，以保障国家对港澳的基本方针政策的实施，因此，基本法是一部宪制性法律，其效力仅次于 《宪法》，在特别行政区具有宪制性地位。这主要体现在以下两个方面：一是基本法规定的特别行政区的政制架构等内容，本来应当是由 《宪法》规定的，不过，１９８２年修订 《宪法》时一国两制方针虽已提出，但 《宪法》还来不及对未来的特别行政区的政制架构作出具体规定，因此只能通过 《宪法》第 ３１条的规定留待基本法作出具体规定。二是基本法在特别行政区法律体系中具有最高法律地位，其效力高于特别行政区其他法律，而且是特别行政区所有立法的依据和基础。港澳两部基本法都明确规定，香港和澳门原有法律抵触基本法的不予保留，只有不与基本法抵触的原有法律才可依法采用为特别行政区法律。此外，港澳两部基本法还明确规定，特别行政区的制度和政策均以基本法为依据，特别行政区的任何法律均不得同基本法相抵触。作为特别行政区的宪制性法律，基本法的内容必然也会涉及特别行政区对国家的宪制性义务，如特别行政区负有维护国家安全的义务等。总之，香港和澳门回归后，作为中华人民共和国不可分离的部分，置于国家的完全主权之下。作为中华人民共和国的一个地方行政区域，基于主权３９０

一国两制与澳门特区制度建设恢复行使的需要，以及因应 《宪法》的适用和基本法的实施，香港和澳门特别行政区必然要对国家承担相应的宪制性义务。二　特别行政区对国家之宪制性义务的基本内容根据 《宪法》和港澳两部基本法的规定，特别行政区对国家的宪制性义务主要有以下基本内容：（一）维护国家统一和领土完整任何国家首先都需要致力于维护自己的统一和领土完整，唯有这样，才能保障国家的独立和主权。一个国家如果四分五裂，或者领土被他国占领，那这个国家的独立性和主权的完整性必然受到侵害，国家的发展也必然会受到严重影响。正因为如此，许多国家将捍卫国家的独立和主权，维护国家统一和领土完整作为宪法的重要内容加以明确规定。如 《俄罗斯联邦宪法》明确指出，要 “维护历史形成的国家统一”，其中第 ４条规定 “俄罗斯联邦保证自己的领土完整和不可侵犯。”我国 《宪法》也不例外。《宪法》序言部分明确规定中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家，台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分，完成统一祖国大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责；《宪法》第 ５２条明确规定中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。香港和澳门两个特别行政区作为中华人民共和国不可分离的部分，当然要适用 《宪法》的这些规定内容，负有不可推卸的维护国家统一和领土完整的责任。实际上，港澳两部基本法对此也有明确的规定。一方面，港澳两部基本法的序言第二段一开始就指出国家对香港和澳门实行 “一个国家，两种制度”的方针，其目的之一就是为了维护国家的统一和领土完整。另一方面，两部基本法的第 １条都开宗明义地指出，香港和澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。这些规定内容充分表明，香港和澳门特别行政区负有维护国家统一和领土完整的宪制性义务。例如，香港和澳门特别行政区在推进自身政制发展时，除要遵循符合当地实际情况、均衡参与和循序渐进的原则外，还必须严格按照基本法４９０

论特别行政区对国家的宪制性义务进行，尊重中央的决定权，切不可把自身作为一个独立或半独立的政治实体或国家对待，这也是维护国家统一和领土完整这一宪制性义务的一个重要方面。（二）维护国家安全每一个国家都必须要致力于维护自身的安全，一个国家如果处于危险的环境之中，便很难谈得上促进经济、改善民生、保障人权和发展民主。而且，维护国家安全也直接涉及国家的独立、主权、统一和领土完整。鉴此，许多国家在捍卫国家主权以及统一和领土完整的同时，将保卫国家安全也作为宪法的重要内容加以规定。如 《乌克兰宪法》第 １７条规定：“捍卫乌克兰的主权和领土完整，保证其经济和资源安全是国家的重要职能，是全体乌克兰人民的职责。”因此，叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆政府的行为历来在任何国家都要受到法律的严厉打击①。在维护国家安全方面，我国 《宪法》和法律也不例外。 《宪法》第２８条明确规定，国家镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动。此外，《宪法》第 ５４条明确规定：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”《宪法》的上述规定表明，特别行政区以及特别行政区内的中国公民，都有维护国家安全的义务。鉴此，全国人大制定的港澳两部基本法，都在各自的第 ２３条明确规定，特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府以及窃取国家机密的行为，禁止任何外国的政治性组织或团体在特别行政区进行政治活动，禁止特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。因此，无论是从《宪法》还是基本法的角度看，特别行政区都负有维护国家安全的宪制性义务和责任。基于中国政府对香港和澳门恢复行使主权的需要，有关国家安全的立法从立法权限来讲，通常都由国家立法机关即全国人大或全国人大常委会制定。为体现特别行政区的高度自治，基本法将此项立法权限赋予了特别行政５９０① 米健主编 《一国的保障　两制的体现——— 〈维护国家安全法〉研讨文集》，澳门科技大学，２００９，第１３页。

一国两制与澳门特区制度建设区。在近现代世界历史上，将直接关涉国家安全利益的法律以授权立法的形式赋予某个特定行政区域去制定，可以说是鲜有其例，这充分体现了中央对香港和澳门特别行政区的高度信任与深切期待。按照港澳两部基本法第 ２３条的规定，香港和澳门特别行政区都“应自行立法”以维护国家安全。在这里，“应”在法律上意味着必须，意味着特别行政区负有国家法意义上的一种绝对义务； “自行”意味着特别行政区获得了授权，要自己实行； “立法”意味着要实际进行具体的立法活动①。本来，有关 《基本法》第 ２３条的立法应该是特别行政区成立时就必备的法律，因为维护国家安全是特别行政区成立的那一刻起就应当肩负起的职责。由于种种原因，加之人们对一国两制这一新生事物的认识有一个逐步的过程，实际上，香港和澳门两个特别行政区在成立时及成立后的相当一段长时间，都没有进行有关维护国家安全的立法活动。澳门特别行政区在成立 ９年多后完成了关于 《基本法》第 ２３条的立法。香港特别行政区在成立 ５年后曾作过 《基本法》第 ２３条立法的相关工作，因特区政府不能在立法会取得足够票数支持，最终暂时收回条文终止立法程序，至今未再提交。从维护国家安全的角度看，这并不是一种正常的状况，因为特别行政区作为国家的一个地方行政区域，不能出现保障国家安全方面的法律真空，落实第 ２３条的立法是特别行政区的宪制义务和责任。香港特别行政区政府、立法会和社会各界人士应有维护国家安全和利益的高度责任感，尽早完成 《基本法》第 ２３条的立法。（三）维护宪法和基本法的尊严，保障宪法和基本法的实施宪法作为一个国家的根本大法，是一个国家的人民能够和平地共同生活在一起的最低限度的共识，是所有个人和组织的根本行为准则。宪法的生命力在于实施，“宪法必须实施，否则不如无宪”。宪法只有在实践中才能得到切实有效的实施②。因此，任何人和组织都负有保障宪法实施的职责。不６９０①②米健主编 《一国的保障　两制的体现——— 〈维护国家安全法〉研讨文集》，澳门科技大学，２００９，第２～３页。翟小波：《论我国宪法的实施制度》，中国法制出版社，２００９，序言第１页。

论特别行政区对国家的宪制性义务仅如此，宪法的根本法地位决定了在实施宪法过程中，必须始终维护其最高的权威和尊严。这既体现在宪法规则得到一切机关、组织和个人的一致遵守，宪法的具体内容得到充分实施；也体现在一切法律规范等规范性文件不得与宪法相抵触。正是基于此，我国 《宪法》在序言部分明确规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。香港和澳门特别行政区作为中华人民共和国的地方行政区域，当然负有维护宪法尊严和保障宪法实施的义务。不过，如前所述，香港和澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策， 《宪法》有关社会主义制度和政策的规定不在香港和澳门特别行政区适用。根据 《宪法》的规定，香港和澳门特别行政区实行的制度，由全国人大依据 《宪法》制定出基本法加以具体规定，因此，香港和澳门特别行政区所负有的维护宪法尊严和保障宪法实施的义务，除表现为切实贯彻落实 《宪法》中有关确认和体现国家主权、统一和领土完整的规定，即体现 “一国”的规定外，还体现为维护基本法的尊严和保障基本法的实施。我们通常所说的依法治港和依法治澳，就是要求按基本法办事，树立基本法的权威。把基本法贯彻落实好了，也就表明把宪法贯彻落实好了，因为基本法本身就是根据宪法来制定的，是符合 《宪法》的。特别行政区的宪制并非仅仅以基本法为基础，谈论特别行政区的宪制离不开以国家的 《宪法》为基础和基本背景，《宪法》和基本法共同构成了特别行政区的宪制基础。因此，维护宪法的尊严、保障《宪法》的实施与维护基本法的尊严、保障基本法的实施从根本上说是完全一致的。特别行政区负有的维护 《宪法》和基本法的尊严，保障 《宪法》和基本法实施的义务，要求香港和澳门在推进一国两制的实践中，要把“一国”与 “两制”紧密联系起来，正确处理中央与特别行政区的关系。既要维护香港和澳门原有的社会经济制度、生活方式，又要尊重国家主体实行的社会主义制度；既要维护香港和澳门特别行政区依法享有的高度自治权，充分保障香港和澳门同胞当家做主的主人翁地位，又要尊重中央政府依法享有的权力，坚决反对任何外部势力干预香港和澳门事务。７９０

一国两制与澳门特区制度建设（四）进行爱国主义教育目前，世界上民族和国家林立。但在每个国家，爱国主义大都会成为社会核心价值。之所以如此，是因为爱国主义有着其深刻的思想基础，这个思想基础就是民族的自尊心与自信心。中华民族的生存发展史充分表明中华民族是富有爱国主义传统的伟大民族，不论是在过去、现在，还是将来，爱国主义始终是中华民族精神的核心。正因为如此， 《宪法》第 ２４条第 ２款明确规定，国家提倡爱祖国，在人民中进行爱国主义教育。香港和澳门特别行政区作为国家的组成部分，自然要分担国家的这种宪法上的责任。而且，香港和澳门特别行政区实行 “港人治港”“澳人治澳”和高度自治的方针，是以爱国者为主体的，这也从根本上要求香港和澳门特别行政区义不容辞地负起进行爱国主义教育的重任。作为中华民族精神的核心，爱国主义不是抽象的。在社会生活中，爱国主义主要表现为：具有强烈的民族自尊心和自信心，维护祖国尊严和人民利益的高度责任感，对祖国前途怀有坚定的信念；对祖国的人民、文化和国土无限热爱；把个人的前途和祖国的命运紧紧地联系在一起，反对外国入侵；等等。在香港和澳门特别行政区，爱国也并非一个泛泛的空洞概念，而是有其特定内涵的。在谈到 “港人治港”时，邓小平曾明确指出：“爱国者的标准是，尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。”这话同样适用于澳门。邓小平关于爱国者的上述论述，实际上已表明了爱国与爱港、爱澳密不可分，共同构成 “爱国爱港”或“爱国爱澳”的完整整体。近期，香港特区第四届政府因推行德育及国民教育科政策而引发社会的争议，甚至有人采取绝食、“占领”政府总部等方式来抵制开展国民教育，这不能不引起人们的深思。爱国在全世界都是核心价值，香港回归后作为中华人民共和国的一个不可分离的部分，推行国民教育应该是天经地义的事情，再自然不过了。然而，香港在回归 １５年后，特区政府推行国民教育竟被贴上 “洗脑”的标签，这说明在香港进行爱国主义教育将任重而道远。澳门特别行政区成立后，因 《基本法》的宣传推介工作做得比较扎实，“爱国爱澳”目前已成为澳门社会的核心价值观。澳门今后在爱国８９０

论特别行政区对国家的宪制性义务主义教育方面面临的问题是如何进一步培育和巩固 “爱国爱澳”的社会核心价值观。当然，在香港和澳门特别行政区进行爱国主义教育，也要根据当地的实际情况因地制宜地进行。一方面，我们既然以一国两制的方针和平解决历史遗留的香港问题和澳门问题，那么对于生活在不同制度下的港澳同胞便不能要求他们人人都赞成社会主义制度，但是港澳同胞不能破坏社会主义制度。对此，《宪法》第 １条第 ２款明确规定，禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。港澳地区保持原有的资本主义制度，正是以一个中国、国家主体实行社会主义制度为前提条件的，这是一国两制方针的根本，也是基本法的根本。因此，港澳地区的任何组织和个人都不能破坏国家主体所实行的社会主义制度。另一方面，在香港和澳门尤其是香港进行爱国主义教育，也要考虑到香港和澳门长期在他国殖民统治下所形成的与内地的隔阂以及港澳部分居民对内地社会发展的不了解甚至种种误解等情形。既然港澳实现了回归，大家都团结在祖国的大家庭中，因此，凡是中国人，无论生活在内地还是港澳地区，都应该爱我们的大家庭，爱我们的祖国，这是不言而喻的。哪怕我们的国家还存在这样或那样的问题，但 “子不嫌母丑”。可以说，爱国是一国两制的政治基础，离开了爱国这一基础，就不可能全面准确理解并贯彻一国两制方针。（五）保障有关全国性法律的实施国家恢复对香港和澳门行使主权后，一些体现国家统一和领土完整的全国性法律要在香港和澳门特别行政区实施，这是国家主体的必然要求和结果。为此，港澳两部基本法将适用于特别行政区的全国性法律以附件的形式专门作出规定。同时，基本法明确规定，凡列于 《基本法》附件三的全国性法律，由特别行政区在当地公布或立法实施。从港澳两部 《基本法》所用的表述语句看，保障有关全国性法律的实施是特别行政区所负有的一项义务和责任。为了保障特别行政区的高度自治，港澳两部基本法对在特别行政区适用的全国性法律也作了必要的限定，即只有列于基本法附件三的全国性法律才在特别行政区适用，没有列入基本法附件三的全国性法律，不在特别行政区实施。根据基本法的规定，列入基本法附件三的法律限于有关国防、外交和９９０

一国两制与澳门特区制度建设其他依照基本法规定不属于特别行政区自治范围内的法律。当然，对于列入基本法附件三的全国性法律，全国人大常委会在征询其所属的特别行政区基本法委员会和特别行政区政府的意见后可作出增减。（六）基本法的修改议案不得抵触国家对香港和澳门既定的基本方针和政策基本法是特别行政区的宪制性法律，规定了特别行政区的法律地位、中央和特别行政区的关系、特别行政区的政治体制、居民的基本权利和义务、有关的社会、经济、文化制度等内容，在特别行政区法律体系中具有最高地位。我们要维护基本法的权威，首先就要保证基本法的稳定，同时对基本法的修改采取非常慎重的态度。为此，基本法就其修改不仅从程序上作出严格的限制，而且从内容上也作了明确的限制规定。其中，特别行政区提出修改议案的，除要符合基本法所规定的程序外，在内容上，任何有关基本法修改议案的内容，都不得与国家对香港和澳门既定的基本方针政策相抵触。具体来说，特别行政区关于基本法的任何修改议案，都不得与一国两制、“港人治港”“澳人治澳”和高度自治的方针政策相抵触。这也是特别行政区所负有的一种来自基本法直接规定的义务。除上述宪制性义务外，特别行政区政府所负有的维护特别行政区的社会治安、特别行政区行政长官所负有的执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令等，从广义上来讲，也是特别行政区对国家的宪制性义务。特别行政区对国家的上述主要宪制性义务，既相互区别，又相互联系，共同构成一个完整的有机统一整体，共同服务于国家对香港和澳门特别行政区有效行使主权这一目标。三　明确特别行政区对国家之宪制性义务的现实意义特别行政区在行使中央授予的高度自治权的同时，承担对国家的相关宪制性义务，这既是国家恢复对香港和澳门行使主权的必然要求，也是特别行政区谋求长治久安的内在要求。香港和澳门两个特别行政区在践行特别行政区制度的伟大实践中，充分善用高度自治权的同时，应切实履行好自己对国００１

论特别行政区对国家的宪制性义务家的宪制性义务，这对于全面准确理解和贯彻落实一国两制方针具有重大的现实意义。（一）有利于逐步建立并增强国家认同国家认同又称为国民认同，就个人而言，是指个体在主观上认为自己属于国家这样的政治共同体，并表现出对自己祖国的历史文化传统、道德价值观、理想信念、国家主权等的认同。国家认同是一种重要的国民意识，是维系一国存在和发展的重要纽带。人们只有确认了自己的国民身份，了解自己与国家存在的密切联系，将自我归属于国家，才会关心国家利益，在国家利益受到侵害时愿意挺身而出，在国家文化受到歧视时个人的感情会受到伤害，才会对国家的发展自愿地负起责任。香港和澳门长期以来处于外国的统治之下，在特定的历史条件和环境下构建了 “香港人”“澳门人”的概念。香港和澳门的回归，必然会涉及国家认同的问题，这在香港显得更加突出。近年来，在香港社会的 “民调”中，不断重复着 “香港人”“中国人”“中国香港人”的概念框架，这实际上并不利于建立并增强国家认同。伴随着国家对香港恢复行使主权，中国国籍法在香港开始实施，香港居民中的中国籍居民确实需要对自己的身份认同重新进行定位。尤其是全球化对各民族国家认同都提出了不同程度的挑战的情形下，香港居民中的中国籍居民的国家认同问题就显得更加重要。在这种情况下，强调特别行政区对国家的宪制性义务，尤其是维护国家主权、统一和领土完整，维护国家安全以及进行爱国主义教育等宪制性义务，无不有助于建立和增强国家认同。面对回归祖国的现实，面对中国崛起的现实，香港居民中的中国籍居民都应该以务实精神，在一国两制的框架下，从国家的角度看香港，从国家的角度定位香港，从而确立 “中国香港”的观念，以及 “既是香港人更是中国人”的观念。相比较而言，澳门回归后的国家认同情况较为理想。据澳门理工学院一国两制研究中心近三年所作的民调显示，认为自己作为中国公民而感到自豪的比例始终在 ８５％以上。确实，澳门回归后，在国家强有力的支持下，特区的发展也日新月异。尤其是 ２００２年赌权开放后，澳门的 ＧＤＰ屡创新高，已成为连续多年超越拉斯韦加斯等世界领先博彩旅游城市。居民的生活水平也显著提高，加上一国两制有效保持原有资本主义制度和生活方式不变，人１０１

一国两制与澳门特区制度建设们的基本权利和自由得到有效保障，因而澳门居民中的中国籍居民对自己国民身份的认同及自豪感明显逐步增强。（二）有利于把港澳的发展纳入国家整体发展战略港澳回归后，其发展是与国家的整体发展紧密联系在一起的。中央政府对香港和澳门采取的任何方针政策，都会始终坚持有利于推进香港、澳门和国家共同发展的原则。事实上，香港和澳门特别行政区自成立以来，不仅从祖国内地快速发展中获得了源源不竭的发展动力和越来越多的发展机遇，也为国家的发展作出了各自独特的贡献。随着香港、澳门与内地经贸、文化等交流的进一步深入，内地与港澳的联系会越来越紧密。与此相适应，国家在编制 “十一五”发展规划纲要时首次将港澳的发展纳入国家总体发展规划。２０１１年，国家在编制 “十二五”发展规划纲要时，再次将港澳的发展纳入国家总体发展规划。而且这一次将港澳台单独列章，并分两章分别设计。港澳一章首次从国家规划角度确定“巩固和提升香港国际金融、贸易、航运中心的地位，增强金融中心的全球影响力。支持澳门建设世界旅游休闲中心，加快建设中国与葡语国家商贸合作服务平台。”这是从国家整体战略的高度给香港和澳门明确定位，为港澳继续保持繁荣稳定，为港澳加速融入国家整体发展奠定了更加坚实的基础①。适应港澳与国家共同发展的需要，特别行政区在充分利用高度自治的优势时，明确并落实好自己对国家的宪制性义务，这对于把港澳的发展更好地纳入国家整体发展战略无疑是十分有益的。港澳在谋求自身发展的同时，不要忘记对国家的责任，对国家的发展也要积极发挥自己独特的作用。港澳与内地是一个整体，港澳与国家是唇齿相依的关系，内地的繁荣发展和港澳繁荣发展是不可分割的，是互相促进的，支持港澳的繁荣稳定与国家的发展目标从根本上讲是一致的。对此，香港前行政长官曾荫权在 ２００７年的 “施政报告”中提出香港面向世界的定位，首先就要变成面向国家发展的战略定位。其实，早在１９９７年香港回归后，第一任行政长官董建华便提出过 “香２０１① 杨允中、饶戈平主编 《国家 “十二五”规划与澳门特区的发展———纪念 〈澳门基本法〉颁布１８周年学术研讨会论文集》，澳门基本法推广协会，２０１１，第１７５～１７７页。

论特别行政区对国家的宪制性义务港好，国家好。国家好，香港更好！”这充分表明，香港和澳门特别行政区在享有中央授予的高度自治权同时，也要履行自己对国家的宪制性义务，二者相辅相成，缺一不可。（三）有利于把特别行政区制度置于国家管理制度范畴加以落实和完善特别行政区制度是我国对特殊地方实施管理的重要制度。在这一制度下，在维护国家主权、统一和领土完整的前提下，国家在特殊地方设立特别行政区，中央除保留体现国家主权必不可少的权力外，授权特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。作为一国两制方针政策的制度载体，特别行政区制度实际上也是一国两制方针政策的法律表现形式。正是通过特别行政区制度，一国两制的方针政策实现了向法律的转变。港澳两部基本法的内容，包括序言、正文和附件，就是通过特别行政区制度而串联在一起的，从而形成一个完整的有机统一整体。基本法的核心内容也就是规定特别行政区制度。由于特别行政区是我国享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府，而不是独立或半独立的政治实体，因此，特别行政区制度与我国国家管理制度的其他部分，尤其是国家结构和国家体制存在着密切的联系，是我国国家管理制度的重要组成部分。从构成上来讲， 《宪法》和基本法规定的特别行政区制度，不仅包括特别行政区内部的制度，例如社会经济制度、法律制度等，还包括国家管理体制和管理制度。特别行政区享有的高度自治权是特别行政区制度的组成部分，中央对特别行政区的宪制权力也是特别行政区制度的组成部分。中央行使宪制权力的机制和特别行政区行使高度自治权的机制不是相互分离的，而是有内在联系的。我们在理解基本法的内容时，要把中央和特别行政区的权力统一到特别行政区制度之中，把特别行政区管理体制纳入国家管理体制之中，唯有如此，才能全面准确地理解一国两制，理解国家对特别行政区管理制度的具体要求，从而在贯彻一国两制方针的实践中，不断丰富和完善特别行政区制度。而要达至这样的目标，就不能只讲特别行政区的高度自治权，还必须讲特别行政区对国家的宪制性义务。实际上，特别行政区制度的前提条件是保障国家主权、统一和领土完整及安全，而这正是特别行政区所负有的宪制性３０１

一国两制与澳门特区制度建设义务的重要内容。因此，明确特别行政区对国家的宪制性义务，有利于把特别行政区制度看成一个有机整体，并自觉地把特别行政区置于国家管理制度之中加以落实和完善。这样一来，我们看到的港澳两部基本法，就是活生生的基本法，就是与我们今天的生活息息相关，指引着我们走向更加美好未来的基本法①。４０１① 李飞：《深入研究特别行政区制度　推进 “一国两制”伟大实践———２０１１年 １２月 ６日在“一国两制”高级论坛上的讲话》，《“一国两制”研究》２０１２年第１期，第１页。

论特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位论特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立 ９０周年大会上的讲话中指出，中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势。中国特色社会主义制度包括了人民代表大会制度这一根本政治制度；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等构成的基本政治制度；中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。从中国共产党领导中国人民选择社会主义方向、确立社会主义制度之始，我国的社会主义就带有鲜明的中国特色。中国特色社会主义制度概念的提出和内涵的界定，是中国共产党在社会主义制度创新领域丰富实践成果的科学总结和理论提升。作为一国两制基本国策有效载体的特别行政区制度，在中国特色社会主义制度中的地位，是一个非常值得思考和研究的重大理论问题，这不仅事关中国特色社会主义制度的创新发展和丰富完善，更直接关系到如何深入贯彻 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》两部基本法，把一国两制伟大实践不断推向前进。本文拟就特别行政区制度在中国特色社会主义制度尤其是国家政治制度中的地位作一探析，以期望学术界能有更多的人将目光投向这一亟待深入研究的领域。一　特别行政区制度是国家政治制度的有机组成部分一个国家的制度是一个大的系统，其内容包括了很多方面。从宏观上观５０１ 本文为参加上海社会科学院２０１１年１２月１７日主办的 “特别行政区制度学术研讨会”提交的论文，原载杨允中、黄来纪、李志强主编 《特别行政区制度与我国基本政治制度研究》，中国民主法制出版社，２０１２。

一国两制与澳门特区制度建设察，系指 “在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的 （认知）体系”①，如资本主义制度、社会主义制度等；从微观上观察，系指 “要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则”②，如福利制度、财政制度等。根据胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立９０周年大会上的讲话，中国特色社会主义制度是一个在经济、政治、文化、社会等各个领域形成的一整套相互衔接、相互联系的制度体系。显然，政治制度是中国特色社会主义制度的一个重要组成部分。作为体现一国两制基本方针政策的特别行政区制度，当属中国特色社会主义制度中的政治制度范畴，是国家政治制度的有机组成部分。（一）从基本内容看，特别行政区制度是典型的政治制度在当代中国，对于政治制度的理解和解释是多种多样的。如有的认为政治制度是指国家政权的性质及其组织形式的制度，包括国体和政体两个方面③；有的则认为政治制度是指统治阶级为实现其政治统治而采取的统治方式和方法的总和，包括国家政权的阶级实质、国家政权的组织形式、国家的结构形式、国家机关的体系和为保证国家机器运转而采取的一系列具体制度，如立法制度、司法制度等④；还有的认为政治制度是指政治领域中要求政治实体遵行的各项准则 （或规范）⑤；也有的认为政治制度是管理社会公共事务的一套规则体系⑥；等等。不过，对于政治制度，通常从广义的范畴上进行理解，在内容上不仅包括了国体、政体和国家结构制度，也包括了诸如行政制度、立法制度、司法制度、选举制度等在内各类具体制度，同时还包括了基层民主政治制度等。根据港澳两部基本法的规定，特别行政区制度的内容，较大部分就是关于特别行政区行政管理、立法和司法方面的具体制度的规定。港澳两部基本法关于特别行政区政治体制的系统规定，其内容更是带有鲜明的政治制度的６０１①②③④⑤⑥《辞海》（第６版），上海辞书出版社，２００９，第２９４９页。《辞海》（第６版），上海辞书出版社，２００９，第２９４９页。高放主编 《社会主义大辞典》，河南人民出版社，１９８８，第５页。曹沛霖主编 《外国政治制度》，高等教育出版社，１９９２，第１～２页。浦兴祖主编 《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社，２００５，第５～６页。吴大英主编 《西方国家政治制度剖析》，经济管理出版社，１９９６，第４页。

论特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位色彩，因为政治体制本身就是政治制度中最为直接和重要的组成部分。除此之外，特别行政区制度其实还涉及了国体和国家结构形式等内容。按照特别行政区制度的要求，尽管港澳两个特别行政区不实行社会主义的制度和政策，而保留其原有的资本主义制度和生活方式不变，但这是以坚持一个中国、国家主体实行社会主义制度为前提的，这是一国两制方针的根本，也是基本法的根本，更是特别行政区制度的根本。此外，规定特别行政区制度的港澳两部基本法都明确规定，香港特别行政区和澳门特别行政区均是中华人民共和国不可分离的部分，是中华人民共和国内享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。特别行政区制度的以上这些内容充分说明，港澳两个特别行政区实行与内地有别的资本主义制度和政策，并不意味着特别行政区制度与整个国家的社会主义制度完全相脱离而独立存在。恰恰相反，特别行政区制度既以内地实行的社会主义制度为前提和基础，也是中国特色社会主义制度不可或缺的组成部分。（二）从功能作用看，特别行政区制度是典型的政治制度政治制度是社会制度的重要构成部分，在一个国家或地区的政治生活乃至整个社会生活中处于至关重要的地位。如果一个国家或地区没有政治制度在其中发挥作用的话，那是不可想象的事情。对于政治制度的功能作用，归纳起来，至少有以下三个方面：一是维护社会的稳定和发展；二是规范政治权力运作，保障公民权益不受侵犯；三是保障公民有序参与政治。根据港澳两部基本法的规定看，特别行政区制度的目的和宗旨充分体现和反映了政治制度的功能作用。首先，港澳两部基本法都在序言部分，开宗明义地提出了维护国家的统一和领土完整以及有利于港澳稳定发展的立法宗旨，这实际上也是特别行政区制度的宗旨。特别行政区制度的这一宗旨表明，它是实现国家和平统一的一项政治制度安排，也是保持港澳两个特别行政区社会稳定和繁荣发展的政治制度安排。其次，港澳两部基本法就特别行政区本身的政治体制作出了符合港澳各自实际情况的规定，这其中最突出的就是确立了以行政为主导的政治体制，行政与立法既相互制衡又相互配合且重在配合，司法独立。通过确立特别行政区的政治体制，规范各种政治权力的运行，进而保护港澳居民的权益。此外，港澳两部基本法都规定港澳居民享有政治方面的基本权利和自由，如：永久性居民享７０１

一国两制与澳门特区制度建设有的选举权和被选举权；居民享有的言论、新闻、出版、结社、集会、游行、示威的自由以及组织和参加工会、罢工的权利和自由；中国籍居民享有依法参加国家事务管理的权利等。这些规定无疑为港澳居民参与各自所在特别行政区的政治事务提供了保障，也有助于港澳居民中的中国籍居民依法参与国家的政治事务。总之，作为国家一国两制基本方针政策具体化、制度化载体的特别行政区制度，毫无疑问，属于政治制度的范畴①，是国家政治制度的的有机组成部分。二　特别行政区制度是国家政治制度的重要组成部分当代中国的政治制度，是具有中国特色的社会主义政治制度。特别行政区制度以其鲜明的中国特色性和制度创新性，奠定了其在中国特色的社会主义政治制度中具有不可替代的重要地位，是国家政治制度的重要组成部分。（一）特别行政区制度的理论基础———一国两制理论是中国特色社会主义的重要组成部分特别行政区制度是一国两制理论的产物。一国两制理论作为邓小平理论的重要内容，理所当然地也是中国特色社会主义的重要内容。它既产生于中国特色的社会主义制度下，又对中国特色社会主义的建设发挥着积极的推动作用。一方面，一国两制方针完全是从中国的实际出发而提出来的。一国两制首先是针对台湾问题的解决而考虑的，目的就是为了在实现国家统一的过程中，尊重台湾人民当家做主的强烈愿望，充分维护台湾同胞的现实利益和长远利益。正是基于这样的实际考虑，邓小平明确提出台湾统一祖国后，可以继续保留其原有的资本主义制度和生活方式。这一构想同样适用于香港问题和澳门问题的解决。另一方面，一国两制方针又更有利于建设有中国特色的社会主义。对于中国内地来讲，随着一国两制的８０１① 杨允中主编 《“一国两制”与澳门特区法制建设———大型学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第５３页。

论特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位构想逐步变成现实，将为内地的改革开放和现代化建设提供和平稳定的环境，同时更有利于内地与香港、澳门之间的多方面合作与交流，有利于内地借鉴香港、澳门先进的管理经验。不仅如此，用一国两制的方式实现祖国的和平统一，香港和澳门都将获得极大的政治和经济利益。香港和澳门的顺利回归及其发展已充分证明了这一点。将来，如果台湾当局也能接受并实践一国两制的构想，那么，由于祖国统一的最后完成和国内和平的完全实现，中华民族的整体实力必将得到很大增强。那时，中华民族必将以新的面貌屹立于世界民族之林。（二）特别行政区制度的政策基础———一国两制方针是国家的一项基本国策港澳两部基本法制定的政策依据是一国两制方针。通过港澳两部基本法所形成的特别行政区制度的政策依据当然也是一国两制方针。作为实现祖国和平统一的方针，一国两制是国家的一项基本国策，而决非国家一时的权宜之计。所谓基本国策是指一个国家的基本政策。与一般的政策相比，国家的基本政策有其特有的稳定性和长期性。在一个国家的政策体系中，基本政策处于最高层次，其他相关的一般政策不能与基本政策相抵触。基本政策也是国家制定其他相关具体政策时应遵循的基本原则，并同时还是相关领域政策协调的依据。总之，一个国家的基本政策是这个国家长期实行的根本性政策，将在较长的一个历史时期存在并发挥作用①。事实上，一国两制作为国家的一项基本国策将长期实行。我国目前处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾是贯穿我国社会主义初级阶段整个过程和社会生活各个方面的主要矛盾。这个主要矛盾的解决是一个长期的过程，需要我们几代人、十几代人，甚至几十代人坚持不懈地努力奋斗。社会主义初级阶段的这种客观现实，不仅决定了我们要力争用一国两制这种和平的方式来实现国家的统一，解决历史遗留的台湾、香港和澳门问题，以争取一个相对稳定的环境来发展经济和社会文化各项事业，而且要求我们保证统一后的台湾、香港和澳门要继续保持繁荣稳定。而要做到后面这一点，就要求我们将一国两制的方针政策长期化。９０１① 李燕萍：《“一国两制”基本国策论略》，《“一国两制”研究》２０１１年第８期，第２９页。

一国两制与澳门特区制度建设（三）特别行政区制度属于全国人民代表大会的立法权限范畴根据 《中华人民共和国宪法》第３１条的规定，特别行政区内实行的制度由全国人民代表大会以法律规定。这表明，特别行政区制度属于国家立法权的范畴，而且只能由国家的最高权力机关———全国人民代表大会来制定。《中华人民共和国立法法》（以下简称 《立法法》）第８条也明确规定，特别行政区制度只能由法律来作出规定。《宪法》和 《立法法》之所以作出如此的规定，正是基于特别行政区制度在国家的制度建设中所具有的重要性。这从规范特别行政区制度的法律表现形式——— 《香港基本法》和 《澳门基本法》也能得到充分体现和反映。港澳两部基本法属于全国人民代表大会制定的基本法律，显然在地位和重要性上是要超过基本法律以外的其他法律的，这无论从各自的内容看，还是从制定、修改程序看，都能体现出来。不仅如此，就是在基本法律范畴，港澳两部基本法的修改程序也较之其他的基本法律更加严格。根据 《立法法》的规定，全国人大常委会在全国人大闭会期间可对全国人大制定的法律进行修改。但是，港澳两部基本法的修改权则只属于全国人大。而且基本法的修改提案权也有严格的范围限制，即只有全国人大常委会、国务院和特别行政区才有权提出。港澳两部基本法之所以要由全国人大以基本法律的形式制定，且其修改程序之所以如此严格，唯一合理的解释就是这是由基本法所规范的特别行政区制度在国家政治制度中的重要性所决定的。（四）特别行政区制度的法律表现形式———基本法是中国特色社会主义法律体系中的宪法相关法在中国特色社会主义法律体系中，宪法之下，根据法律规范调整对象和调整方法的不同，将所有法律规范分为７个法律部门。其中，宪法相关法居于最前列，这是由宪法相关法的重要性所决定的。宪法相关法通常是指与宪法相配套、直接保障宪法实施的国家政权运作等方面的法律规范的总和，它大多属于全国人大及其常委会的专属立法权限，主要包括四个方面：一是有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律；二是有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律；三是有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律；四是有关保障公民基本权利的法律。其０１１

论特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位中，特别行政区制度的立法，依法只能由全国人大制定。港澳两部基本法正是全国人大落实 《宪法》第３１条的规定而依据宪法所制定的，它既以 《宪法》为立法依据，又以保障 《宪法》的实施为立法目标，属于典型的宪制性法律，在中国特色社会主义法律体系的法律门类中，理所当然地应划入宪法相关法这一法律部门。港澳两部基本法在中国特色社会主义法律体系中的这种地位，决定了它们都是国家制定的关于特别行政区制度的宪制性法律，而不是一般的宪制性法律。事实上，港澳两部基本法的体例是按照宪法的体例来制定的，除序言外，大多数规范和宪法规范一样也是原则性的规范，而不是一般的由行为模式和法律后果构成的法律规则。此外，一般的宪制性法律没有法律准绳的功能，但港澳两部 《基本法》却具有法律准绳的功能，特别行政区的任何法律均不得同基本法相抵触。港澳两部基本法在中国特色社会主义法律体系中的宪法相关法地位，决定了特别行政区制度对于落实《宪法》所规定的维护国家的统一和领土完整，完成祖国统一的大业，有着十分重要的作用。（五）特别行政区制度的宪法地位化是中国特色社会主义宪法的自我完善中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义制度永葆本色的法制根基。中国特色社会主义法律体系以宪法和法律的形式，使国家的根本制度和根本任务实现了制度化、法律化。其中，《宪法》在中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位，起着核心作用。根据 《宪法》第 ３１条的规定，国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这一规定宣告一个崭新的制度———特别行政区制度得到了国家 《宪法》的确认。这种崭新的特别行政区制度既是人类历史上前所未有的制度设计，更是世界政治文明史上的一项崭新发展模式①。它具有鲜明的时代特色，同时又深深地烙上了中国特色的印记。作为一种新生事物，特别行政区制度的宪法地位化，意味着国家以根本大法确认国家的主体部分继续保持社会主义制度的同时，允许个别地区保留原有的资本主义制度不变。它既突破了传统的国家理论模式，允许两种不同的社会制度在一１１１① 杨允中：《我的 “一国两制”观》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１１，第６５页。

一国两制与澳门特区制度建设个国家内并存且和平共处，也丰富了国家结构理论，建构了一种全新的中央与地方的关系。作为单一制国家结构下的特别行政区，是直辖于中央人民政府的一个地方行政区域，依照基本法的规定享有高度的自治权。这种高度自治权不仅超过了包括民族自治区在内的其他行政区，而且在某些方面和一定程度上超过了联邦制国家的邦成员的权限，如独立的司法权和终审权、货币发行权等。这充分体现出特别行政区制度既是中国特色社会主义制度的创新，也是中国特色社会主义宪法的自我完善。总之，特别行政区制度以其创新的构想和完整的制度设计，成为一国两制这一基本国策的有效载体，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势，是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。三　特别行政区制度应提升为国家的基本政治制度（一）我国现行的基本政治制度　　 “基本政治制度”主要是在中国共产党的有关文件或报告中较常出现的一种表述。在 《宪法》中，即使在规定中国共产党领导的多党合作和政治协商的内容时，也没有使用 “基本政治制度”。目前，法律中明确使用“基本政治制度”的，只有 《民族区域自治法》，而且是在 ２００１年 ２月九届全国人大常委会第二十次会议对 《民族区域自治法》进行修改时才加进去的。经修改后的 《民族区域自治法》在其序言部分规定，民族区域自治是解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。党的文件或报告中，较早明确提出基本政治制度的是 １９８９年 １２月 ３０日的 《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称 《意见》）。《意见》的第一句话便是：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”。早在１９８７年党的十三大报告中，“关于政治体制改革”部分提到，“我国是人民民主专政的社会主义国家，基本政治制度是好的”，但 “基本政治制度”的内容并没有具体所指。１９９２年，党的十四大报告中，在谈及政治体制改革的目标时，仅提出 “以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治”，也未明确指出上述两项制度２１１

论特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位为基本政治制度。１９９７年党的十五大报告中，谈及建设有中国特色的社会主义的政治时，提出 “坚持和完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作、政治协商制度以及民族区域自治制度”，但仍然未明确指出其为基本政治制度。２００２年党的十六大报告同样只提出坚持和完善上述三项制度，未明确指出为基本政治制度。２００７年，党的十七大报告在谈到不断推进社会主义政治制度自我完善和发展时，在前述三项制度后加上了 “基层群众自治制度”，但同样未明确指出为基本政治制度。２０１１年 ７月 １日，胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立 ９０周年大会的讲话中，在谈及中国特色社会主义制度时，明确提出，“人民代表大会制度这一根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等构成的基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度，符合我国国情，顺应历史潮流”①。据此，中国的政治制度可分为三个层次，即根本政治制度、基本政治制度和具体政治制度。根本政治制度即指人民代表大会制度，基本政治制度则可用 “３＋等”的公式来表示，即由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等构成，至于具体政治制度则较多，在此不予详细列举。（二）一项政治制度成为基本政治制度的条件“基本政治制度”虽然在我国的法律文件以及党的有关文件或报告中出现，但一项政治制度为何及如何能成为基本政治制度，却没有明确具体的规定。从我国现行基本政治制度的形成过程来看，大体遵循先成为 “重要的政治制度”，并经反复强调，最后经党的正式文件或报告确认，而后有的更以法律的形式进行宣告，如民族区域自治制度。这一过程与我国的立法体制及运作也是相符的。我国的法律通常都是政策的体现，是政策的法律化。其中的政策当然包括了党的政策。对此，民族区域自治制度成为国家的一项基本政治制度的过程较能说明这一点。在修改 《民族区域自治３１１① 胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立９０周年大会上的讲话》，人民出版社，２０１１，第８页。

一国两制与澳门特区制度建设法》时，时任全国人大常委会委员长的李鹏在经过长时间的调查研究后，于２００１年 ２月 ２２日提出，把 “民族区域自治制度是一项基本政治制度”写入 《民族区域自治法》修正案草案，以提高这个制度的法律地位。李鹏阐述了把 “重要的政治制度”改为 “基本政治制度”的原因：一是党的十五大报告中提出坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度。民族区域自治制度是作为我国一项基本政治制度提出来的。二是 《民族区域自治法》序言第一段讲 “民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策”，最后一段讲 “《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”。这里既讲是基本政策，又讲是基本法律，应该统一起来，称之为 “基本政治制度”。三是 １９９９年 ９月的中央民族工作会议上，江泽民总书记明确提出：民族区域自治是我国的一项基本政治制度，这是经中央讨论过的。鉴此，九届全国人大常委会第二十次会议采纳了李鹏的建议，并顺利表决通过了关于修改 《民族区域自治法》的决定，正式以基本法律的形式确认民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度。理论界对基本政治制度的论述，大多限于上述所指的三项制度的内容及重要性。至于如何判断一项政治制度为基本政治制度，则较少研究，以至基本政治制度在我国成为一个专有名词，主要指中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。而对于这些制度为何成为基本制度时，主要的理由大多是因为党的有关文件或报告中，将这些制度与人民代表大会制度相提并论，而将人民代表大会制度认定为国家的基本政治制度是不会有任何问题的。实际情况确实也是这样，对此，基层群众自治制度成为国家的基本政治制度就最能说明问题了。２００７年党的十七大报告在阐述坚定不移发展社会主义民主政治时，提出“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”，虽然报告中未明确指出这些制度为基本政治制度，但由于该制度是与人民代表大会制度等相提并论，而中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是经党的文件认定为国家的基本政治制度的，至于民族区域自治制度则更是以法律的形式确认为国家的基本政治制度，因此，基层群众自治制度自然也被认为是国家的４１１

论特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位基本政治制度。例如，有人认为， “把基层群众自治制度确立为我国民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是我们党的一个重大决策，是对基层群众自治制度地位的重大提升”①。目前，就一项政治制度成为基本政治制度的条件，国内有学者提出：首先要看其政治重要性，其次要看其宪法地位如何，最后要看国家最高权力机关是否为其制定了配套的法律制度，尤其是否具有基本法律制度②。也有学者提出，按照建设法治国家的要求，我国某种政治制度是否属于基本政治制度，从法律的观点看取决于它是否完整地具备三项要素：①是否有明确的宪法地位，即宪法是否确认了它；②宪法是否赋予了有关政治制度的相关组织机构以国家机关的地位和职权；③最高国家权力机关是否为其制定了配套的法律③。前全国人大常委会委员长李鹏关于民族区域自治制度作为 “重要的政治制度”上升为基本政治制度的理由，以及学者间关于基本政治制度条件的思考，对于我们正确认识特别行政区制度在国家政治制度中的地位是有益的。综观党的有关文件或报告，在谈及人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度时，无不与社会主义民主制度或民主政治的建设有关。这表明，一项政治制度要成为国家的基本政治制度，首先应该是在我国社会主义民主制度或民主政治的建设发展中具有非常重要的地位和作用，甚至对我国社会主义民主制度或民主政治的发展有所创新或贡献。这是最基本的条件，也是最重要的条件。至于某一政治制度因为被确定为基本政策，或以基本法律的形式来表现而认为它是基本政治制度等，这实际上正是这一制度在社会主义民主制度或民主政治发展中的重要性的体现。其次，某一政治制度要成为基本政治制度，还必须经过实践的检验，证明是符合中国国情的有效制度。一项政治制度具备了这两个条件，便具备了成为基本政治制度的实质要件。至于经过党的有关文５１１①②③李学举：《我国基层群众自治制度地位的重大提升》，《求是》２００８年第３期。李林：《特别行政区制度在中国特色社会主义法律体系中的地位和作用》，２０１１年 １２月 ６日在澳门理工学院举办的 “‘一国两制’高级论坛”上的主题发言。童之伟：《特别行政区制度已成为我国基本政治制度》，《政治与法律》２０１１年第 ４期，第５７页。

一国两制与澳门特区制度建设件或报告正式确认，或者经过立法的形式从法律上宣告其为基本政治制度，那是程序方面的条件了。（三）特别行政区制度应提升为我国的基本政治制度如前所述，特别行政区制度已是我国政治制度的重要组成部分，称其为我国重要的政治制度，一点也不为过。从外在形式看，特别行政区制度的政策基础———一国两制方针是名副其实的国家基本政策，特别行政区制度的法律形式———港澳两部基本法更是货真价实的国家基本法律。按照原全国人大常委会委员长李鹏归纳民族区域自治制度成为国家基本政治制度的理由，特别行政区制度成为国家的一项基本政治制度就差党的有关文件或报告中正式承认其为基本政治制度了。如果说，特别行政区制度作为一项前所未有的制度创新，两个特别行政区践行一国两制的成效需要适当的观察和验证，特别行政区制度因而不能很快确立为国家的基本政治制度有其合理性的话，那么，特别行政区制度在香港和澳门两个特别行政区成功实施 １０多年后，该是对这一制度在国家政治制度中的地位进行重大提升的时候了。首先，由基本法全面规范的特别行政区制度是富有中国特色的社会主义新型政治制度，是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。根据一国两制的构想，香港和澳门设立特别行政区后所实行的制度，既有别于内地的制度，也有别于香港和澳门回归前的制度。《香港基本法》和《澳门基本法》虽然都规定了保持原有的资本主义制度和生活方式 ５０年不变，但这绝不意味着特别行政区设立后所实行的制度只是原有制度的简单延续。相反，由于我国政府恢复对香港和澳门行使主权，使得在香港和澳门所实行的制度在性质上发生了变化，这种变化最集中的体现便是，香港和澳门回归后所实行的制度直接由 《香港基本法》和 《澳门基本法》规定。其实，保持香港和澳门原有的资本主义制度和生活方式 ５０年不变，这本身就是《香港基本法》和 《澳门基本法》的规定内容。香港和澳门很多原有的制度和生活方式在回归后其内容被保留下来了，但它们同时被赋予了新的含义，并成为特别行政区制度的有机组成部分。不仅如此，《香港基本法》和 《澳门基本法》还从我国国情以及香港、澳门的历史与现实出发，在维护国家的主权、统一和领土完整的前提下，为香港和澳门特别行政区规定了一套有６１１

论特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位特色的崭新制度和体制。以澳门特别行政区制度为例，这套制度中最重要的有两条，一条是明确澳门特别行政区的法律地位，既表明澳门特别行政区处于国家的完全主权之下，又赋予澳门特别行政区高度的自治权。另一条是确定澳门特别行政区实行以行政为主导的政治体制，行政与立法既互相制衡，又互相配合，司法独立。这套政治体制既保留了澳门原有政治体制中行之有效的部分，也适应了澳门回归祖国后的现实需要，是实现 “澳人治澳”、高度自治最好的政权组织形式。因此，特别行政区制度作为一项最能体现中国特色的新型政治制度，本质上绝对不能被简单地认定为非社会主义的政治制度或者是资本主义的政治制度，相反它正是中国特色社会主义政治制度中的有机组成部分。这项新型政治制度不是消极的、有待否定的、令人心存怀疑的落后制度，而是积极的、生命力很强、优势很集中、充满希望并令人鼓舞的先进制度①。对于这样一种新型并独具中国特色的政治制度，我们没有任何理由忽视它、轻视它。不仅如此，特别行政区制度还是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。民主政治是人类政治文明的发展成果，并不是资本主义国家的专利，社会主义国家应该高举民主政治的大旗，理直气壮地使用民主政治的概念，并发展符合自身国情的民主政治制度，与时俱进地赋予它相应的时代内涵。特别行政区制度正是我们发展中国特色社会主义民主政治制度的大胆创新。按照一国两制的方针，在统一的国家之内，国家的主体部分继续实行社会主义制度，在个别地区设立特别行政区，并保留其原有的资本主义制度，这样，在一个国家中，国家主体的社会主义民主制度与特别行政区的资本主义民主制度既相互区别，又长期和平共存，这是史无前例的政治制度创新，更是中国特色社会主义民主政治发展成熟化的新标志。放眼世界范围，很多资本主义大国，别说在其本国内部实行社会主义制度，就是别的国家实行社会主义制度，他们都会从意识形态的角度出发，千方百计地围堵甚至扼杀他国的社会主义制度，我们建设中国特色社会主义制度的国际环境并非那么风平浪静。即使面对不利的国际环境，我们在坚持发展中国特色社会主义民主政治制度的同时，从中国的实际出发创立了特别行政区制度，允许国家的个别地区实行并发展资本主义民主政治，这是需要何等的胸怀和胆量。作为基７１１① 杨允中：《关于特别行政区制度的再认识》，《“一国两制”研究》２０１１年第１０期，第１２页。

一国两制与澳门特区制度建设本国策有效载体的特别行政区制度，绝不是消极应对，而是积极创新；绝不是无可奈何，而是尊重历史和现实的主动安排；绝不是损害国家核心利益，而是有效维护国家核心利益。实践证明，这样一种新型的政治制度不仅对于我国和平解决历史遗留的台湾、香港和澳门问题，以实现国家的统一有着重大的现实意义，而且是具有理论、制度等多重创新意义的中国特色社会主义民主政治制度的大发展、大进步①。它不仅对于发展中国特色的社会主义民主政治有着非常重大的历史和现实意义，也为世界其他国家或地区解决历史遗留的类似问题和发展适合本国或本地区特色的民主政治提供了新的思路和模式。其次，特别行政区制度的实践充分证明，这项政治制度对于推进国家的和平统一大业、保持港澳地区的长期稳定和繁荣发展，以及促进中华民族的和平发展，是行之有效的最佳选择。特别行政区制度的内容十分丰富，港澳两部基本法的内容，可以说都是特别行政区制度的具体体现。作为国家的一项政治制度，特别行政区制度体现出一个鲜明的特点，那就是始终贯穿了这样一条主线：维护国家的主权、统一和领土完整，保持香港和澳门的长期繁荣稳定和发展。上述这条主线，无论是在 《中英联合声明》《中葡联合声明》阐明的中国政府对香港、澳门基本方针政策的各项规定中，还是在港澳两部基本法规定的特别行政区实行的各项制度中，都体现得淋漓尽致。作为一国两制方针政策法律化的港澳两部基本法，在其序言部分便重申了一国两制方针政策的出发点和目的，就是为了维护国家的统一和领土完整，有利于香港和澳门的社会稳定和经济发展。可以说，特别行政区制度既是为了国家的和平统一大业及保持港澳地区的长期稳定繁荣而生，也是为了国家的和平统一大业及保持港澳地区的长期稳定繁荣而存。这项政治制度在香港和澳门经过 １０多年的实践和验证，已充分证明它是行之有效的最佳选择，除此之外的任何选择，都不可能取得这样的效果。香港和澳门回归后所取得的世人有目共睹的辉煌成就，正是特别行政区制度的果实。究其原因，其中最重要的一个因素就是香港、澳门同胞始终牢牢把握 “维护国家的主权、统一和领土完整，保持港澳的长期繁荣稳定和发展”这一主线，将爱国与爱港、爱澳有机地统一起来，将８１１① 杨允中：《我的 “一国两制”观》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１１，第１４页。

论特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位国家主人的身份与特别行政区主人的身份有机地统一起来，将尊重国家主体实行的社会主义制度与保持港澳原有的资本主义制度有机地统一起来，将维护中央依法享有的权力与特别行政区依法行使高度自治权有机地统一起来。而这些正是特别行政区制度的核心所在，它无可辩驳地向世人宣示：特别行政区制度作为中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，对于推进国家的和平统一大业、保持港澳地区的长期稳定和繁荣发挥着不可替代的作用。不仅如此，特别行政区制度对于推进中华民族的和平发展同样有着重要的意义。目前，国家的统一大业还有台湾问题没有解决，这事关中华民族的和平统一大业。两岸关系的和平发展是和平统一的必由之路，而两岸关系的和平统一则是和平发展的最终目标和理想结果，也是包括海峡两岸在内的全体中国人和中华民族的根本利益和最高利益所在。要达至此目标，需要我们不断完善和发展创新特别行政区制度的理论及其实践。目前，香港和澳门顺利回归祖国后，从总体上说，已成功实行特别行政区制度，但这并非意味着特别行政区制度实践的停止。相反，特别行政区制度的实践是永无止境的。特别行政区制度的生命力正在于其强烈的实践性，以及实践的长期性。一国两制作为国家的一项基本国策，是要在港、澳、台相继全面实现。为此，香港和澳门两个已经践行一国两制方针的特别行政区，都要继续创造自身发展史上的新高度，不断完善特别行政区制度，保持香港和澳门的长期繁荣稳定。只有这样，才能为台湾问题的解决树立示范作用。因此，特别行政区制度对于积极发展两岸关系、推进中华民族的和平发展，共同促进中华民族的伟大复兴同样有着重要的意义。“理论源泉是实践，发展依据是实践，检验标准也是实践。”① 作为国家《宪法》确认并国家宪制性法律———港澳两部基本法规定的一项政治制度，特别行政区制度的实践已充分显示出其巨大的生命力。适时提升特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位，将其上升为国家的基本政治制度，这既是中国特色社会主义制度不断发展完善的需要，也是特别行政区制度自身发展完善和不断创新的需要，更是发挥中国特色社会主义政治制度优越性的需要。不失时机地深化对特别行政区制度的理论研究，不断丰富特别行政９１１① 胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立９０周年大会上的讲话》，人民出版社，２０１１，第１１页。

一国两制与澳门特区制度建设区制度的理论体系，是摆在两个特别行政区和全国学术界的一个挑战和考验①。有了实践的验证，又有理论的论证，特别行政区制度成为国家的基本政治制度当属水到渠成的自然之事。我们相信在不久的将来，与民族区域自治制度、基层群众自治制度同属全国人大立法权限事项的特别行政区制度，必定会获得党和国家的认可而成为我国的一项基本政治制度。０２１① 杨允中：《关于特别行政区制度的再认识》，《“一国两制”研究》２０１１年第１０期，第１１页。

特别行政区制度令中国特色社会主义制度更具鲜明特色特别行政区制度令中国特色社会主义制度更具鲜明特色特别行政区制度是我国对特殊地方恢复行使主权时依照宪法的有关规定设立特别行政区，并按照 “一个国家，两种制度”的方针对特别行政区实施管理的重要制度。在这一制度下，中央除保留体现国家主权、统一和领土完整所必不可少的权力外，授予特别行政区高度自治权，由当地人依法自行管理。作为我国国家管理的制度创新，特别行政区制度是一国两制方针的制度载体，其产生于中国，实践于中国，具有最鲜明的中国特色，是中国特色社会主义制度的重要组成部分。正如邓小平所指出：“我们搞的是有中国特色的社会主义，所以才制定 ‘一国两制’的政策，才可以允许两种制度并存。”① “我们的社会主义制度是有中国特色的社会主义制度，这个特色，很重要的一个内容就是对香港、澳门、台湾问题的处理，就是 ‘一国两制’。这个事物不是美国提出来的，不是日本提出来的，也不是苏联提出来的，而是中国提出来的，这就叫做中国特色。”② 作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，特别行政区制度在促进国家和平统一，维护国家主权、安全、发展利益，保持香港和澳门特别行政区长期繁荣稳定方面发挥着不可替代的积极作用。一　特别行政区制度以一个中国、国家主体　　实行社会主义制度为前提　　特别行政区制度就其结构内容来看，总体上可分为两个部分，即中央与特别行政区关系的制度和特别行政区内部行使高度自治权的制度。其中，特１２１①②本文原载 《“一国两制”研究》２０１３年第１期。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第２１７页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第２１８页。

一国两制与澳门特区制度建设别行政区享有并行使的高度自治权并非其本身所固有，而是来源于中央的授权。具体来说，就是来源于全国人民代表大会的授权，正是全国人民代表大会通过基本法的形式授予特别行政区实行高度自治，并允许特别行政区保持原有的资本主义制度不变。而特别行政区保持原有的资本主义制度不变，又是以一个中国、国家主体实行社会主义制度为前提的。因此，我们不能因为特别行政区保持原有的资本主义制度，就否认特别行政区制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，这其中的关键就在于特别行政区实行资本主义制度和政策是在我国宪法框架内的一种特殊制度安排，是以一个中国、国家主体实行社会主义制度为前提的。只要这个前提在，国家个别地区实行资本主义制度，并不会影响更不会改变国家主体所实行的社会主义制度。至于国家的性质当然是由国家主体所实行的社会制度来决定的，国家个别地区所实行的社会制度并不会影响和改变国家的性质。因为一国两制下的 “两制”虽然并存，但它们之间并不是等量齐观、平起平坐的，而是有着明显的主次之分。对此，邓小平有过精辟的阐述，他说：“一国两制要讲两个方面。一方面，社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义……另一方面也要确定国家的主体是社会主义……这是个前提，没有这个前提不行。在这个前提下，可以容许在自己身边，在小地区和小范围内实行资本主义。”① 邓小平的上述阐述，显然表明了两种制度必须有主次之分，而且，社会主义是主体。尤其重要的是，国家主体实行社会主义，便能从根本上决定并保证国家政权的性质和发展方向。如果中国的主体不实行社会主义或者偏离了社会主义方向，那两种制度也不会并存，这是不言而喻的②。因此，在特别行政区制度下，除一个中国的原则外，国家主体实行社会主义制度，是一国两制方针政策的另一个重要前提，也是一国两制方针政策的根本。对此，全国人大常委会委员长吴邦国分别在纪念 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》实施 １０周年的座谈会上明确指出，香港和澳门特别行政区实行资本主义制度和政策，是以坚持一个中国、国家主体实行社会主义制度为前提２２１①②中共中央台湾工作办公室、国务院台湾事务办公室主编 《中国台湾问题》，九洲图书出版社，１９９８，第７１页。许崇德：《“一国两制”理论助读》，中国民主法制出版社，２０１０，第８页。

特别行政区制度令中国特色社会主义制度更具鲜明特色的。这是一国两制方针的根本，也是基本法的根本。社会主义制度是一国两制方针政策的坚实基础，没有了社会主义，也就不会有一国两制了。我们绝不能因为在国家的个别地区，而且是小范围的地区实行资本主义制度而不去坚持国家主体的社会主义制度，甚至去改变国家主体的社会主义制度，否则的话，便完全是本末倒置，根本没有了解一国两制方针政策的宗旨及其核心内容。正是因为 “两制”有主次之分，国家的个别地区实行资本主义制度，既不会也不可能决定或改变国家的根本性质。一方面，两种制度的主次之位是在尊重历史和现实的基础上形成，并以法律的形式固定下来的；另一方面，诚如上文已提到的，香港和澳门这两个特别行政区实行原有的资本主义制度，正是以国家主体实行社会主义为前提条件的，离开了这个前提条件去谈保留香港和澳门原有的资本主义制度，去谈两种制度并存就丧失了基础。因此，要正确贯彻执行一国两制的方针，把基本法规定的特别行政区制度实施好，就必须首先要把握好 “一国”与 “两制”之间的辩证关系，把坚持一国原则与尊重两制差异有机地结合起来，而不能有任何的偏废，更不能把二者完全割裂甚至对立起来。而要做到这一点，关键的问题是要处理好实行社会主义制度的国家主体与实行资本主义制度的特别行政区之间的关系。在社会主义的国家主体与资本主义的特别行政区之间必须保持一种和谐稳定的正常关系。国家在主权范围内授予特别行政区高度自治，从而为正确处理中央与特别行政区的关系奠定基础。基于一国的原则，中央对香港和澳门两个特别行政区享有完全的主权。根据高度自治的原则，中央除保留体现国家主权的必要权力外，授予特别行政区高度自治权，不干预属于特别行政区自治范围内的事务。但是，特别行政区行使高度自治权时，必须要尊重并服从中央政府对特别行政区所享有的宪制性权力，特别行政区不能变相成为相对独立的 “政治实体”，更不能成为国内外敌对势力颠覆内地社会主义制度的基地。两种制度之间要相互尊重，求 “一国”之大同，存 “两制”之大异。这也是内地和特别行政区长期和谐相处之道①。特别行政区制度以一个中国、国家主体实行社会主义制度为前提，充分表明特别行政区制度不仅旨在实现国家的和平统一，同时也为祖国内地和港３２１① 《十八大报告辅导读本》，人民出版社，２０１２，第３４２页。

一国两制与澳门特区制度建设澳地区的共同繁荣创造了一种独特的有利条件。之所以如此，是因为特别行政区制度这一制度创新兼顾了中国的国情和港澳地区的区情，也适当照顾了世界有关国家在这些地区的正当利益，并且符合当今世界和平发展的趋势。正是通过特别行政区制度这一载体，一国两制方针实现了从政策到法律的转变，从而为中国特色社会主义事业的建设和发展提供了宝贵的战略机遇期。也正是从这个意义上说，特别行政区制度的创立，非常有利于我国的社会主义现代化建设，有利于实现我国的经济发展战略目标，它理所当然地应是中国特色社会主义制度的重要组成部分。二　特别行政区制度以维护国家主权、安全、发展利益，　　保持香港澳门的长期繁荣稳定为根本宗旨　　特别行政区制度作为一国两制方针的制度载体，其根本宗旨就在于维护国家主权、安全、发展利益，保持香港澳门的长期繁荣稳定，这是由一国两制方针的核心要求和基本目标所决定的。一国两制理论是邓小平理论的有机组成部分，因而理所当然地是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。作为中国特色社会主义理论体系的组成部分，一国两制的构想绝不是哪位领导人为应付一时之需而提出来的一种临时创意，绝不是相互间暂时妥协下的权宜之计，也绝不是追求眼前利益下的短期策略，而是邓小平在集中全党智慧的基础上，经过慎重思考而提出的一项带有根本性的长期国策。这一长期国策的要旨就在于实现国家的和平统一，实现中华民族的伟大复兴。如今，一国两制对于香港和澳门两个特别行政区来讲，已不再是构想，而是香港和澳门两个特别行政区所实行的新型特别行政区制度的政策依据，践行一国两制也早已在香港和澳门两个特别行政区成为活生生的现实。作为一项开创性的事业，一国两制是香港特别行政区、澳门特别行政区和祖国内地共同发展繁荣的事业，也是中华民族伟大复兴事业的重要组成部分。其核心内容和基本目标就是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港澳门的长期繁荣稳定。对此，党的十八大报告作了完整概括。党的十八大报告指出：“中央政府对香港、澳门实行的各项方针政策，根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定。”国家主席胡锦４２１

特别行政区制度令中国特色社会主义制度更具鲜明特色涛２０１２年７月１日出席庆祝香港回归祖国１５周年大会暨香港特别行政区第四届政府就职典礼时发表的讲话，把 “维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定”表述为一国两制方针的核心要求和基本目标，意旨与此相同。从一国两制方针孕育、成熟并用于指导香港、澳门问题解决的全过程看，中国政府处理香港、澳门问题的原则立场保持了一贯性，那就是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门的长期繁荣稳定。回归后，恢复对香港和澳门行使主权，实现国家和平统一的历史任务已经完成，但维护国家主权、安全、发展利益和保持香港、澳门繁荣稳定却是永恒主题和长久任务。作为一国两制方针制度载体的特别行政区制度，义不容辞地要担当起一国两制方针所肩负的历史重任。在维护国家主权、安全、发展利益以及维护国家主体实行社会主义制度的同时，按照一国两制方针把实行资本主义制度的香港、澳门两个特别行政区管理好、建设好、发展好，既是中央政府治国理政面临的崭新课题，同样也是香港、澳门两个特别行政区政府面临的崭新课题。因此，无论是中央政府还是香港、澳门两个特别行政区政府，无论是内地同胞还是广大香港同胞、澳门同胞，都需要在贯彻一国两制的实践中积极探索，严格按照基本法的规定，落实好特别行政区实行的各项制度和政策，不断丰富一国两制方针的科学内涵。具体来说，就是在实施特别行政区制度时必须把坚持一国原则与尊重两制差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废。从内地来讲，对特别行政区实行的资本主义制度以及与之伴生的一些现象，要有足够的尊重和包容，不能按照内地的观念和标准去衡量和要求，对其中某些先进的管理制度和经验，内地仍要虚心学习和借鉴。从特别行政区来讲，则要尊重国家主体实行的社会主义制度，特别是尊重国家实行的政治制度，尊重内地的司法制度。特别行政区居民要深入了解国情，充分认识到中国共产党在国家中的领导地位，中国特色社会主义制度的确立是历史和人民的选择①。特别行政区制度作为一国两制方针的制度载体和法律表现形式，其维护国家的主权、安全、发展利益，保持香港、澳门的长期繁荣稳定的根本宗５２１① 《十八大报告辅导读本》，人民出版社，２０１２，第３４１～３４２页。

一国两制与澳门特区制度建设旨，符合祖国内地和港、澳地区双方的实际情况，符合当今世界发展的客观规律，符合包括港、澳地区人民在内的全体中国人民的根本利益，是中国历史发展到现阶段实现国家和平统一和中华民族伟大复兴事业的必然归宿，因而它理所当然地是中国特色社会主义制度的重要组成部分。三　特别行政区制度是国家政治制度的重要组成部分当代中国的政治制度，是具有中国特色的社会主义政治制度。特别行政区制度以其鲜明的中国特色性和制度创新性，奠定了其在中国特色的社会主义政治制度中不可替代的重要地位，是国家政治制度的重要组成部分。我国正式立法使用特别行政区制度一词，最早见于 ２０００年 ３月第九届全国人民代表大会第三次会议制定的 《中华人民共和国立法法》。该法第 ８条第３项规定，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度只能由全国人民代表大会以法律规定。这是我国继 《宪法》第 ３１条、第 ６２条第１３项规定后直接而具体地正式采用特别行政区制度的提法，而且把它放在两项基本政治制度的中间，充分表明了特别行政区制度是我国国家政治制度的重要组成部分。特别行政区制度作为国家的一项政治制度，其政策依据是 “一国两制”方针。众所周知，一国两制是我国政府处理港澳事务的一项基本国策。既然是基本国策，说明它在港澳工作中具有根本性的地位。我们对港澳所实行的任何政策，所采取的任何措施，都必须符合一国两制方针的要求。具体来说，就是要维护国家主权、安全、发展利益，保持港澳长期繁荣稳定，这也是一国两制方针的根本宗旨。因此，一国两制方针绝不是权宜之计，而是必须要一以贯之地坚持。特别行政区制度作为国家对港澳地区所实施的一项特殊管理制度，其内容既以一国两制方针为依据，其运作也必须以一国两制方针为指导，而且特别行政区制度实施的成效也要以是否符合一国两制方针的根本宗旨为重要检验标准。特别行政区制度与一国两制方针的这种密切关系，以及一国两制方针的基本国策属性，使得特别行政区制度理所当然地属于我国国家政治制度的重要组成部分。特别行政区制度从性质上来说，就是特别行政区内实行的制度。为了保障特别行政区制度的有效落实，必须将特别行政区制度的内容法制化，以获６２１

特别行政区制度令中国特色社会主义制度更具鲜明特色得一体遵循的效力。对此，我国 《宪法》第 ３１条明确规定，特别行政区内实行的制度由全国人民代表大会以法律规定。为落实 《宪法》的这一规定，我国分别制定了 《香港基本法》和 《澳门基本法》，规定在香港特别行政区和澳门特别行政区内实行的制度。这些由基本法所规定的在特别行政区内实行的制度，就是特别行政区制度，它们的目的就在于落实一国两制的方针政策。对此，港澳两部基本法在序言部分作了明确阐述。由此看来，国家对港澳地区实行的一国两制方针，正是通过港澳两部基本法实现了向特别行政区制度的转化。这意味着基本法既是一国两制方针的法律化，同时也是特别行政区制度的法律化。由于基本法是由全国人民代表大会制订的，在国家的法律体系中，基本法属于全国性法律，而且属于宪法相关法的范畴。特别行政区制度与基本法的这种密切关系，以及基本法在国家法律体系中的重要地位，决定了特别行政区制度理所当然地是我国国家政治制度的重要组成部分。特别行政区制度既以一国两制方针这一基本国策为政策依据，又以基本法为法律表现形式，那它成为国家的一项重要政治制度就应当是顺理成章的事情。事实上，自香港和澳门两个特别行政区成立 １０多年来，特别行政区制度的运作总体上来说是顺畅的，成效也是举世公认的。正在是特别行政区制度下，香港和澳门两个特别行政区才走上了同祖国内地优势互补、共同发展的宽广道路，都实现了社会稳定、经济繁荣、民生改善、民主进步，各项社会事业都有长足的进步。特别行政区制度的成功实践，既表明了它符合我国的国情和香港、澳门的区情，又是富有生机和活力的一种崭新制度创新。它既维护了国家的主权、安全、发展利益，又保持了港澳的长期繁荣稳定。这样的一种制度，理所当然地应成为我国国家政治制度的重要组成部分。基于特别行政区制度在香港和澳门两个特别行政区的成功实践，理论界不少学者呼吁不失时机地提升特别行政区制度在国家政治制度中的地位，将其确定为国家的一项基本政治制度①，以更好地践行一国两制方针，丰富和发展一国两制实践。这种呼声既以特别行政区制度是中国特色社会主义制度重要组成部分为前提和基础，又反映出对特别行政区制度规律性认识的进一７２１① 澳门学者杨允中，内地学者李林、周叶中、尤俊意、童之伟等都力主将特别行政区制度提升为国家的基本政治制度。

一国两制与澳门特区制度建设步深化。如果说，特别行政区制度作为一项前所未有的制度创新，两个特别行政区践行一国两制的成效需要适当的观察和验证，特别行政区制度因而不能很快确立为国家的基本政治制度有其合理性的话，那么，特别行政区制度在香港和澳门两个特别行政区成功实施 １０多年后，该是对这一制度在国家政治制度中的地位进行重大提升的时候了。诚如十八大报告指出：“香港澳门回归以来，走上了同祖国内地优势互补、共同发展的宽广道路。‘一国两制’实践取得举世公认的成功。”为了让一国两制这一崭新事业越走越宽广，我们在坚定不移地沿着中国特色社会主义道路前进，不断丰富中国特色社会主义的实践特色、理论特色、民族特色、时代特色时，自然包含了要丰富和发展一国两制实践以及特别行政区制度，也包含了提升特别行政区制度在国家政治制度中的地位。这既是中国特色社会主义制度不断发展完善的需要，也是特别行政区制度自身发展完善和不断创新的需要，更是发挥中国特色社会主义政治制度优越性的需要。四　特别行政区制度是国家管理制度的重要组成部分我国实行单一制的国家结构形式，由中央统一行使对全国的管理权。中央根据国家管理的需要依法设立地方行政区域，决定地方实行的制度，并授予地方相应的权力，这是单一制国家结构下中央和地方关系的重要内容。因此，讲国家管理，必然包括地方的管理，讲国家管理制度，必然包括地方实行的制度，地方实行的制度是国家管理制度的有机组成部分。特别行政区作为直辖于中央人民政府的地方行政区域，是我国不可分离的部分，这种法律地位决定了国家对特别行政区实施管理的制度即特别行政区制度不是一种单纯的地方制度，它与我国国家管理制度其他部分有着密切的联系，是我国国家管理制度不可或缺的重要组成部分。从总体结构来看，特别行政区制度包括中央与特别行政区关系的制度和特别行政区内部行使高度自治权的制度两个方面，这也决定了特别行政区制度作为国家管理制度的组成部分，其有效实施离不开国家管理制度其他部分的互相协调。例如，特别行政区行政长官和主要官员由中央政府任命；行政长官要对中央负责；立法会制定的法律要报全国人大常委会备案，全国人大常委会在一定条件下有权将特别行政区立法机关制定的法律发回，被发回的法律立即失效；法院在８２１

特别行政区制度令中国特色社会主义制度更具鲜明特色审理案件时，如需对基本法中关于中央管理的事务或中央与特别行政区关系的条款作出解释，而有关解释又影响到案件的判决，终审法院在作出终局判决前，应提请全国人大常委会解释，等等，这些都是特别行政区制度的重要内涵，其实施当然离不开 《宪法》关于全国人大常委会、中央人民政府的职权及其行使的制度规定。正是由于我国国家管理制度是由 《宪法》规定的，而特别行政区制度又是由全国人大通过制定基本法加以规定的，因此，特别行政区制度的本源就是 《宪法》，特别行政区制度的内容要放在 《宪法》规定的我国国家管理制度的大框架下来理解。例如，全国人大制定基本法规定特别行政区制度，授权特别行政区实行高度自治，全国人大行使这种权力的法律依据，就是 《宪法》规定全国人大在国家机构中居于最高权力机关的地位及其享有的宪法权力；基本法规定基本法的解释权属于全国人大常委会，其法律依据同样是 《宪法》规定全国人大常委会享有专司解释《宪法》和法律的权力，等等。可以说，特别行政区制度的所有内容都与《宪法》存在着内在的必然联系，其背后的法理就是特别行政区制度作为宪法框架下我国对特殊地方实施管理的制度，系国家管理制度的重要组成部分①。尽管特别行政区制度有其特殊性的一面，但作为我国国家管理制度的组成部分，与其他部分是一种相互配合、相互补充的关系。在国家管理制度作为一个整体这个大前提下，特别行政区制度作为国家管理制度的组成部分，与国家管理制度的其他部分存在着密切的联系，且集中体现出国家管理普遍性与特殊性相结合的原则。例如，就国家结构形式而言，特别行政区制度首先坚持了我国单一制的国家结构形式。香港和澳门回归后，尽管实行不同于国家主体的社会制度，但国家结构形式并没有改变，我国仍然是多民族统一的单一制国家。不过，特别行政区的设立，丰富和发展了我国单一制的国家结构形式。在没有设立香港和澳门特别行政区以前，作为单一制国家，我国中央与地方的关系表现为两种不同的法律关系，一种是中央与普通行政区域的关系，即中央与各个省、直辖市之间的关系；另一种是中央与民族自治区域的关系，即中央与各自治区之间的关系。随着香港特别行政区和澳门特别行政区的成立，我国的９２１① 李飞：《深入研究特别行政区制度，推进 “一国两制”伟大实践———２０１１年 １２月 ６日在“一国两制”高级论坛上的讲话》，《“一国两制”研究》２０１２年第１期，第２页。

一国两制与澳门特区制度建设单一制国家结构形式中，中央与地方的关系又多了一种法律关系，即中央与特别行政区之间的关系。这种关系既有别于中央与各省、直辖市之间的关系，也有别于中央与各自治区之间的关系，它是我国单一制国家结构形式下新型的中央与地方的关系。在这一新型的中央与地方关系中，特别行政区实行的制度体现出国家管理的普遍性与特殊性相结合的原则。按照国家管理普遍性的要求，在单一制下，地方没有固有权力，地方行政区域是中央为实现国家管理需要而划定的，其权力来源于中央授予。中央授予地方多少权、多大的权，地方就享有多少权、多大的权，没有明确的，中央依法还可以授予，不存在所谓的 “剩余权力”问题。特别行政区作为地方行政区域是由全国人大依照 《宪法》决定设立的，特别行政区实行的制度也是全国人大依据 《宪法》通过制定基本法规定的，这些都充分体现出了国家管理制度的普遍性要求。在体现国家管理制度的普遍性要求的同时，根据 《宪法》全国人大制定基本法，规定特别行政区实行的制度，明确特别行政区保持原有的资本主义制度，授权特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，这充分体现出我国国家管理制度所允许的特殊性。基本法正是通过设计特别行政区制度这一载体，在维护单一制国家结构形式的基础上，将国家管理制度的普遍性与特殊性有机地结合起来。在特别行政区制度中，凡涉及国家管理制度普遍性的内容，均体现为中央对特别行政区享有的宪制权力，凡涉及国家对特别行政区实施管理的特殊性的内容，均体现为特别行政区享有的高度自治权。中央对特别行政区享有的宪制权力与特别行政区享有的高度自治权共同构成了特别行政区制度。我们在论述特别行政区制度时，既不能只讲特别行政区的高度自治权，而不讲中央的宪制权力；也不能只讲中央的宪制权力，而不讲特别行政区的高度自治权更不能将二者对立起来。正确的做法应该是将二者有机统一在 《宪法》和基本法的框架下，统一到特别行政区制度之中，唯有如此，才能固守我国单一制的国家结构形式，才能体现国家管理制度的普遍性与特殊性相结合的原则。除国家结构形式外，特别行政区制度与国家法律制度、经济制度等，同样都有着密不可分的关系。例如，特别行政区的法律体系作为特别行政区制度的重要内容，与内地的法律体系同为全国法律体系的子体系。内地法律体系是由在内地实施的全部法律规范，包括全国性法律规范和内地地方性法律０３１

特别行政区制度令中国特色社会主义制度更具鲜明特色规范共同组成。各特别行政区的法律体系则由基本法和特别行政区自行制定的自治性法律规范共同组成。我国单一制国家结构形式下的 “一国”决定了全国法律体系的一元性，不同地方实行不同的社会制度、法律制度又决定了全国法律体系子体系的多元性。全国法律体系的一元性体现为 《宪法》在各法域均具有最高的法律效力，这是国家管理制度普遍性的要求和体现。特别行政区是国家的地方行政区域，《宪法》的效力在整体上当然适用于特别行政区。但 《宪法》在特别行政区的适用又有其特殊性，由于特别行政区按一国两制方针保持原有的资本主义制度，而不实行内地所实行的社会主义制度，因此，《宪法》中有关社会主义制度和政策的内容不在特别行政区适用①。至于在特别行政区具体实行的制度则由基本法来予以规定，《宪法》在特别行政区的适用实际上是通过基本法所确立的特别行政区制度来贯彻和实现的。上述这种安排看似互相矛盾，其实正是国家管理制度普遍性与特殊性相结合的产物。五　结语特别行政区制度作为我国对香港和澳门恢复行使主权后实行的一种崭新制度，富有最鲜明的中国特色，它既有别于内地的制度，也有别于香港和澳门回归前的制度。《香港基本法》和 《澳门基本法》虽然都规定了保持原有的资本主义制度和生活方式５０年不变，但这绝不意味着特别行政区设立后所实行的制度只是原有制度的简单延续。相反，由于我国政府恢复对香港和澳门行使主权，使得在香港和澳门所实行的制度在性质上发生了变化，这种变化最集中的体现便是香港和澳门回归后所实行的制度，直接由 《香港基本法》和 《澳门基本法》规定。其实，保持香港和澳门原有的资本主义制度和生活方式５０年不变，这本身就是 《香港基本法》和 《澳门基本法》的规定内容。香港和澳门很多原有的制度和生活方式在回归后其内容被保留下来了，但它们同时被赋予了新的含义，并成为特别行政区制度的有机组成部分。总之，特别行政区制度作为国家管理制度的重要组成部分，是中国特色１３１① 李林：《特别行政区制度在中国特色社会主义法律体系中的地位和作用》，《“一国两制”研究》２０１２年第１期，第１８页。

一国两制与澳门特区制度建设社会主义制度的重要组成部分，具有最鲜明的中国特色性。在国家主体实行社会主义制度的同时，按照一国两制方针把实行资本主义制度的香港、澳门两个特别行政区管理好、建设好、发展好，保持香港、澳门长期繁荣稳定，是中央政府治国理政面临的崭新课题，同时也是香港、澳门两个特别行政区政府面临的崭新课题。２３１

论特别行政区制度实施中的若干重大关系论特别行政区制度实施中的若干重大关系　———以国家层面为视角特别行政区制度是我国对特殊地方行使主权、实施管理的重要制度，在这一制度下，中央除保留体现国家主权、统一和领土完整的必要权力外，授予特别行政区高度自治权，由当地人依法自行管理。这一制度是我国一国两制方针政策的制度载体，一国两制的方针政策得以实现向法律的转变，并最终形成 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，其间正是通过创设特别行政区制度来实现的， 《香港基本法》和 《澳门基本法》的丰富内容也正是通过特别行政区制度串连在一起而形成一个有机整体的。随着１９９７年香港的回归和１９９９年澳门的回归，特别行政区制度成为我国国家管理制度中的一种崭新制度。这一制度至今实施了１０多年，很有必要也有条件从不同角度和层面对特别行政区制度进行思索和总结。本文拟以国家层面为视角，就澳门特别行政区制度实施过程中需要面对并妥善处理好的若干重大关系作一探析。一　“一国”与 “两制”的关系一国两制方针是 《香港基本法》和 《澳门基本法》制定的政策依据，因而也是港澳地区实行特别行政区制度的政策依据，两部基本法的任务实际上也就是具体规定特别行政区制度。在这个意义上说，港澳地区实行的特别行政区制度是一国两制方针政策的制度载体，其实施过程中必须处理好３３１ 本文系参加２０１２年６月澳门理工学院举办的 “政制发展与 ‘一国两制’理论研讨会”的论文，原载杨允中主编 《政制发展与 “一国两制”理论探索》 （学术研讨会论文集），澳门理工学院一国两制研究中心，２０１２。

一国两制与澳门特区制度建设“一国”与 “两制”的关系。这既是正确理解和把握一国两制方针的基础，更是避免和消除对一国两制方针形形色色的误解和扭曲的关键。首先，“一国”是 “两制”的前提和基础。 “两制”是 “一国”中的“两制”，并不是其他语境下的 “两制”。“一国两制”这一表述的本身就已充分表明 “两制”的并存是以 “一国”作为前提和基础的。离开这个前提，去谈所谓的 “两制”，犹如空中楼阁，失去了基础。不仅如此，作为“两制”前提和基础的 “一国”，是有特定内涵的。“一国”指的就是 “一个中国”，即国家主体实行中国特色社会主义制度并作为联合国常任理事国且得到全世界绝大多数国家承认的中华人民共和国。从根本体制来看，中华人民共和国不是联邦制国家，而是统一的单一制形式的国家。全国只有一部宪法即 《中华人民共和国宪法》；全国只有一个中央人民政府即中华人民共和国国务院。至于香港和澳门，和全国各省、自治区、直辖市一样，自古以来即是中国的领土，是中华人民共和国不可分离的部分。两部基本法，其名称全称中都直接标明了 “中华人民共和国”，且均在各自的第１条开宗明义地规定，香港和澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，至于两部基本法的具体内容，则无不体现出鲜明的 “一个中国”原则。对于 “一国”是 “两制”的前提和基础这一判断，应该是不容置疑的，对此，人们耳熟能详，也经常脱口而出。然而，熟知非真知，人们对于在日常工作、学习和生活中经常接触到且较为熟悉的事物，有时并非真正了解、真正知道。从不知到熟知，固然是一种进步，但从熟知到真知，却有一个深入其里的过程。只有掌握了这一事物所包含的全部内容，了解其方方面面及其内在的必然联系，即事物本身的内在规律，才能说真正知道了这一事物。因此，对于事物的了解，绝不能以熟知为满足，浅尝辄止，不求甚解①。对于一国两制的理解便是如此，尤其是认识 “一国”是 “两制”的前提和基础这一基本判断时，更是如此。但在实践中，还是有人自觉或不自觉地片面甚至错误理解 “一国”与 “两制”的关系。例如，香港地区有人在讲 “一国”时，仅将其理解为经济层面的 “一国”，排除政治层面的 “一国”，只想从 “一国”中得到经济好处，不愿相应地负担起政治层面对国家的义务，４３１① 荣开明：《邓小平理论新探》，中国社会科学出版社，２０１０，第３９页。

论特别行政区制度实施中的若干重大关系动辄就抵制 《香港基本法》第２３条的立法实施，以及不分青红皂白地反对全国人大常委会对 《香港基本法》进行释法，将香港人与中国人的身份对立起来等，如此实用主义地理解 “一国”的原则，其结果是导致 “一国”完整性的损害①。一国两制中的 “一国”是一个整体，对于 “两制”而言，既是经济上的，也是政治上的。 “一国”既是国家可以提供统一的经济市场，同时国家也有其主权、统一和领土完整的固有要求。国家 《宪法》所规定的国家主权机关的地位和主权机关的职权应该得到尊重，特别行政区要服从国家主权机关的管辖，绝不能以 “两制”的不同而挑战国家的主权和宪政制度。之所以会出现上述片面化甚至错误化的理解，关键还是没有真正掌握一国两制的精神实质，没有真正认识 “一国”是 “两制”的前提和基础这一基本判断。由于一国两制在不同的地区仍处于不同的状态，对于香港和澳门而言，一国两制已形成了制度形态，它已经跨越了构想和制定政策阶段，通过两部基本法的制定，上升到国家对香港、澳门实施管理的制度，但对台湾而言，一国两制仍是一种政策主张形态，是推进祖国和平统一的基本国策，也是我国３０多年来解决台湾问题的大政方针和追求的目标。目前，虽然两岸对于“一个中国”的内涵在认识上有不同，但两岸同属于一个中国的事实是谁也改变不了的。对香港和澳门两个特别行政区而言，“一个中国”原则中的“中国”，非常具体，也非常特定，指的就是目前在国际上代表全中国的中华人民共和国。将来，如果台湾当局能与大陆开展谈话，实现和平统一，也离不开一国两制的模式，“一个中国”的原则仍必将得到坚持，台湾作为中国的一个特别行政区，仍属地方政府，至于 “一个中国”的具体内涵则可通过协商讨论去得到妥善解决。其次，“两制”是实现 “一国”和平统一的最好制度安排。我国在解决历史遗留的台湾问题、香港问题和澳门问题，实现国家的统一时，面临的方式无非是和平和武力这两种情形。 “如果不能和平解决，只有用武力解决，这对各方都是不利的”②。而以和平方式解决时，邓小平曾有过如下精辟的论述：“用和平谈判的方式来解决，总要各方都能接受，香港问题就要中国５３１①②骆伟建：《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广东人民出版社，２００９，第２６页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第５９页。

一国两制与澳门特区制度建设和英国，加上香港居民都能接受。什么方案各方都能接受呢？就香港来说，用社会主义去改变香港，就不是各方都能接受的。所以要提出 ‘一国两制’”。① 这一论述明白无误地告诉我们，用和平方式解决香港问题，就必须既考虑到香港的实际情况，也考虑到英国的实际情况，就是说，我们解决问题的办法要使三方面都能接受。如果用社会主义来统一，做不到三方面都能接受。勉强接受了，也会造成混乱局面。因此，就香港问题而言，三方面都能接受的只能是一国两制，允许香港继续实行资本主义，保留自由港和金融中心的地位，除此以外没有其他更好的办法。澳门问题的解决同样如此，将来台湾问题的解决也会如此。“一国”下的 “两制”安排，要求 “两制”和而不同，其中的 “和”就是要共同维护国家的主权、统一和领土完整，在这一前提下，两地的制度可以不同，差异可以存在，而且这种不同和差异应当在 “一国”的前提下予以维持。对此，两部基本法都在其序言部分明确规定了国家实行 “一个国家，两种制度”的目的，就是为了维护国家的统一和领土完整，有利于港澳的社会稳定和经济发展。其中，维护国家的统一和领土完整，就是“一国”原则的直接要求和体现。至于有利于港澳的社会稳定和经济发展，虽是 “两制”安排所要达至的目标，但其终极目标还是要实现和维护国家的统一和领土完整。因此， “两制”并不是单纯为 “两制”而作的制度安排，其根本目的还是指向 “一国”，在于实现国家的和平统一。最后，“一国”与 “两制”紧密相连，共同构成一国两制这一完整的整体。一国两制作为我国解决历史遗留的台湾问题、香港问题和澳门问题的方针，其本身是一个整体。我们就 “一国”与 “两制”之间的关系进行阐述，目的不在于要把二者割裂开来，恰恰相反，是要通过对二者关系的分析进而把二者结合成一个有机整体，唯有如此，才能全面准确理解和贯彻一国两制方针。如果我们在理解一国两制时，只看到或强调 “两制”，而淡化甚至排斥 “一国”的话，这便丧失了前提和根本，“两制”也终将不复存在；如果只看到或注重 “一国”，而弱化甚至放弃 “两制”的话，港澳地区的繁荣稳定便会丧失保障，最终 “一国”的主权、统一和领土完整也会受到不利影响。上述两种倾向，既不正确，也十分危险。“一国”与 “两制”作为一国６３１① 《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第８４页。

论特别行政区制度实施中的若干重大关系两制这一完整整体的两个方面，不可偏废任何一方。“一国”与 “两制”间的这种休戚相关的关系，正好说明了二者必须紧密相连、共同构成一个完整整体。一国两制作为一个完整的概念，要求我们在实践中必须准确把握其内核与精神实质，既要维护香港和澳门原有的社会经济制度、生活方式，又要维护国家主权、统一、安全，尊重国家主体实行的社会主义制度；既要维护香港、澳门特别行政区依法享有的高度自治权，充分保障香港和澳门同胞当家做主的主人翁地位，又要尊重中央依法享有的权力，坚决反对任何外部势力干预香港和澳门事务。要把维护国家主权、统一和领土完整与保持香港、澳门的繁荣稳定和发展作为一国两制和基本法实施中的最高判断标准，尤其是在对基本法的有关条文进行解释遇有冲突的时候，必须要作出最有利于维护国家主权、统一和领土完整与保持香港、澳门繁荣稳定和发展的选择。在特别行政区制度的实践中，国家主权从来就不是一个虚的概念，它讲的就是国家独立自主地处理对内对外事务的最高权力，包括自主地选择国家的发展道路、管理模式、政治体制等，自主地制定对内对外政策等方面的权力。维护国家主权也不是一个虚的概念，就是要维护国家的上述自主权力，最根本的就是要维护国家政治体制和发展道路。保持香港和澳门的繁荣稳定和发展同样不是一个虚的概念，最根本的就是要客观地分析和认识香港和澳门回归祖国后所处的环境和条件，运用基本法赋予的高度自治权，选择适合香港、澳门实际情况的发展方向和道路，善用 “一国”与 “两制”的优势，并将这两种优势有机地结合起来，把香港和澳门的发展与国家的发展结合起来，从而保障香港、澳门的长治久安。实践已充分证明，香港和澳门特别行政区什么时候正确处理好了 “一国”与 “两制”的关系，特别行政区制度的实施就会畅顺，社会的稳定进步和经济的繁荣发展就有保障，反之，就会出现波折。二　国家主体的社会主义制度与港澳地区的　　资本主义制度之间的关系　　 《香港基本法》和 《澳门基本法》在其序言部分都明确规定，国家在对香港、澳门恢复行使主权时，设立香港、澳门特别行政区，不在香港、澳７３１

一国两制与澳门特区制度建设门实行社会主义的制度和政策。《香港基本法》和 《澳门基本法》也都在第５条进一步具体规定，香港、澳门特别行政区保持原有的资本主义制度，５０年不变。作为一国两制方针政策制度载体的特别行政区制度，必然要面对的是如何处理 “两制”之间的关系，即国家主体实行的社会主义制度和澳门特别行政区实行的资本主义制度之间的关系。首先，“两制”要长期并存。这是由一国两制方针政策的内涵所决定的。一国两制方针政策是为解决历史遗留的台湾、香港和澳门问题，实现祖国的和平统一而提出来的，它要求我们在坚持一个中国原则的前提下，同时必须坚持两种制度并存。具体来说，就是在一个中国的前提下，台湾、香港和澳门回归祖国，实现和平统一后，国家的主体即拥有 １０多亿人口的大陆坚持实行社会主义制度，同时允许台湾、香港和澳门继续保持原有的资本主义制度，两种制度长期并存。如果两种制度不能并存，而实行同一种制度的话，一国两制也就不复存在。一国两制中的 “两制”，指的就是在一个统一的国家内两种制度的并存。而且在一国两制的语境下，“两制”指的就是国家主体———内地实行的社会主义制度和香港、澳门特别行政区实行的资本主义制度这两种制度的并存，并非泛泛地指任何两种社会制度。其中，香港和澳门实行的资本主义制度，也非泛泛地指资本主义制度，而是特指原在香港和澳门实行的资本主义制度，这也是两部基本法都规定保持原有的资本主义制度和生活方式的缘由。在 “一个国家”下，“两制”长期并存，既体现了实现国家统一、维护国家主权的原则性，又充分考虑到了香港和澳门的历史与现实情况，同时也出于妥善照顾国际上一些有关国家在这里的投资和其他利益的需要。它突破了以往意识形态上将社会主义与资本主义两种制度对立起来的一面倒的片面认识，从两种制度的对立关系中，看到了两种制度存在着 “互相借鉴”“互相合作”“互相发展”等的一面，将两种对立的社会制度并存于一个国家之内，这无疑是人类历史上一种史无前例的制度创新。在 “一个国家”下， “两制”长期并存，强调的是 “两制”之间的和平共处，而不是 “两制”之间你吃掉我或我吃掉你；不是要消除 “两制”之间的区别，而是允许 “两制”之间差异的存在，并利用 “两制”各自的优势，来发展自己和国家整体。 “两制”都发展了，国家整体也就发展了。如果 “两制”之间的差异不存在了，那 “两制”也就名不副实，甚至不复８３１

论特别行政区制度实施中的若干重大关系存在了。其次，“两制”有主次之分。在特别行政区制度下，遵循一国两制的方针政策，特别行政区内保持原有的资本主义制度但在一个统一的中国，社会主义制度和资本主义制度虽然并存，但这两种制度并不是等量齐观、平起平坐，它们之间有着严格和明显的主次之分。具体来说，就是在一个中国的原则下，国家主体———内地必须坚持实行社会主义制度，在这个前提下，允许国家的个别地区———香港和澳门继续实行原有的资本主义制度。正是国家的主体实行社会主义制度决定了我国的国家性质是社会主义。对于 “两制”的主次之分，邓小平有过精辟的阐述，他说：“一国两制要讲两个方面。一方面，社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义……另一方面也要确定整个国家的主体是社会主义……主体是很大的主体，社会主义是在１０亿人口地区的社会主义，这是个前提，没有这个前提不行。在这个前提下，可以容许在自己身边，在小地区和小范围内实行资本主义。”①邓小平的上述阐述，显然表明了两种制度必须有主次之分，而且，社会主义是主体。尤其重要的是，国家主体实行社会主义，便能从根本上决定并保证国家政权的性质和发展方向。如果中国的主体不实行社会主义或者偏离了社会主义方向，则其后果将会不堪设想，从而两种制度也不会并存，这是不言而喻的②。“爱国”与 “爱澳”的有机统一关系，实际上正是 “一国”与 “两制”之间辩证关系在民族理念领域的折射和缩影，也是国家意识在特别行政区制度中的充分体现和反映，它对于保障 “澳人治澳”有着不可替代的积极作用。最后，“两制”应共同发展。中华人民共和国成立后，就社会主义与资本主义之间的关系，在认识上经历了一个曲折的发展过程。较长时期内，内地在极 “左”思想的影响下，一直认为由于社会主义制度的优越性，社会主义可以立即代替资本主义而推行于全世界，因而社会主义与资本主义不仅不可以在一个国家中共存，而且在整个世界上也不可以长期共存。２０世纪９３１①②中共中央台湾工作办公室、国务院台湾事务办公室主编 《中国台湾问题》，九洲图书出版社，１９９８，第７１页。许崇德：《“一国两制”理论助读》，中国民主法制出版社，２０１０，第８页。

一国两制与澳门特区制度建设８０年代的改革开放，使内地意识到尽管社会主义制度比资本主义制度优越，但社会主义最终代替资本主义需要一个相当长的历史过程。在可以预见到的将来，这两种制度应该和平共处，平等竞争，共同发展。社会制度的不同和意识形成的差异，不应该成为影响国家统一的借口，一个统一的中国完全可以包容两种不同的社会制度。正是在解放思想的条件下，一国两制的构想才得以产生并形成，并成为我国解决台湾、香港和澳门问题的基本方针政策，这其中就包含了一个中国的前提下，实现两种制度的共同发展。在国家主体地区实行社会主义制度的同时，允许小范围内的个别地区存在和发展资本主义，其实根本不会影响我国的社会主义性质，相反，它还能弥补内地经济建设中的资金不足，引进现代化的科学技术和管理经验，有利于促进社会主义社会生产力的发展。这正如邓小平所指出：“我们对香港的政策长期不变，影响不了大陆的社会主义。中国的主体必须是社会主义，但允许国内某些区域实行资本主义制度，比如香港、台湾。大陆开放一些城市，允许一些外资进入，这是作为社会主义经济的补充，有利于社会主义社会生产力的发展。”① 不仅如此，国家主体地区的发展壮大，也不会影响港澳地区实行的资本主义制度，它只会给港澳地区的长期繁荣和发展不断注入新的活力，并提供最坚实和有力的保障。因此，在一国两制下，“两制”不仅要长期并存，而且要共同发展。这就要求内地与实行资本主义制度的港澳地区之间加强经济贸易以及科技、文化、体育等全方位的联系，充分发挥各自的优势，将内地与港澳地区的发展紧紧联系在一起，并达至共同发展的目标。国家在编制 “十二五”规划时，将香港和澳门的发展也纳入进来，有人认为是 “被规划”，认为这不符合一国两制，认为香港、澳门应独立规划，这种观点实际上根本没有注意到两制应共同发展的一面。香港、澳门作为国家的一个不可分离的部分，其自身的发展不可能离开国家的发展，国家编制 “十二五”发展规划将香港、澳门考虑进来，体现了中央对香港、澳门两个特别行政区的重视和关怀。而且，即使这样，香港和澳门自身的发展规划丝毫不会受到任何影响，相反，香港和澳门的自身发展规划可充分利用国家发展规划给香港和澳门带来的难得机遇，同时更好地为国家发展作出特殊贡献。说到底，之所以会出现上述观０４１① 许崇德：《“一国两制”理论助读》，中国民主法制出版社，２０１０，第５９页。

论特别行政区制度实施中的若干重大关系点，还是没有正确理解 “两制”既和平并存又共同发展的丰富内涵，没有准确领会 “一国”与 “两制”关系的深刻意涵。三　宪法和基本法的关系特别行政区制度产生的法律依据，首先是 《中华人民共和国宪法》。《宪法》第３１条规定，国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。此外， 《宪法》第６２条规定，全国人民代表大会的职权之一是 “决定特别行政区的设立及其制度”。特别行政区制度得以具体确立的法律依据则是两部基本法。两部基本法都在序言的第三段明确规定，根据 《宪法》，全国人民代表大会特制定基本法，规定特别行政区实行的制度，以保障国家对港澳的基本方针政策的实施。那么，同为特别行政区制度的法律依据， 《宪法》和基本法的关系，是特别行政区制度实施中的又一个重要法律问题。下面，以 《宪法》和 《澳门基本法》的关系为例，来说明 《宪法》和基本法的关系。首先，《宪法》是 《澳门基本法》的立法依据。《澳门基本法》的立法依据是 《宪法》，这是十分肯定又非常明确的。《澳门基本法》在其序言的第三自然段，明白无误地写明：“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法。”此外，全国人民代表大会在通过 《澳门基本法》的同时，还专门通过了一个关于 《澳门基本法》的决定，明确表明：《澳门基本法》是根据 《中华人民共和国宪法》按照澳门的具体情况制定的。以上的规定充分说明，《澳门基本法》的立法依据就是 《宪法》。在理解 《澳门基本法》的立法依据时，要注意克服以下两种不正确的认识：一是认为 《澳门基本法》仅仅是根据 《宪法》第 ３１条及第 ６２条第 １３项的规定制定的。这种观点的错误在于将 《澳门基本法》的制定依据与设立澳门特别行政区的法律依据不作区分，甚至混为一谈。特别行政区是根据《宪法》第３１条和第６２条第 １３项的规定由国家设立，这是 《宪法》明确规定的，在 《澳门基本法》序言的第二段也有反映。但 《澳门基本法》的制定依据并不限于 《宪法》第３１条，也不仅限于宪法第 ６２条第 １３项的规１４１

一国两制与澳门特区制度建设定，《宪法》的其他规范同样也是基本法的立法依据。如 《澳门基本法》规定，特别行政区直辖于中央人民政府，其法律依据是 《宪法》关于国务院统一领导全国地方各级政府的规定；《澳门基本法》在中央与特区关系的条文中，体现全国人大及其常委会的地位与职权、国务院的地位与职权的规定，均源自 《宪法》有关中央国家机关的地位、职权的规定； 《澳门基本法》关于基本法解释和修改的规定，也是以 《宪法》关于法律解释和修改的规定为基础的。所以，认为制定 《澳门基本法》的立法依据就是 《宪法》第３１条及第６２条第 １３项的规定，除此之外， 《宪法》的其他规定都不是《澳门基本法》的制定依据，这种看法是不正确的。实际上，《澳门基本法》并非仅以 《宪法》第 ３１条和第 ６２条第 １３项的规定为依据，而是以整个《宪法》为依据，我们不能把 《宪法》的条文割裂开来去判明哪些条文是立法依据，哪些条文不是立法依据，而应把 《宪法》的所有条文看成一个整体，并把它作为 《澳门基本法》的立法依据。二是认为 《中葡联合声明》是 《澳门基本法》的立法依据。这种观点把中国制定 《澳门基本法》的立法依据与中国履行国际义务的条约依据混为一谈。《中葡联合声明》中虽有中国政府关于对澳门回归后的基本方针政策，即实行一国两制、“澳人治澳”和高度自治，且承诺由全国人民代表大会将有关的基本方针政策以基本法规定之，但这只是中国政府单方面的声明和承诺，中国政府履行上述承诺而制定基本法，显然属于中国主权内的事务，全国人民代表大会只能是根据自己的 《宪法》来制订基本法，不可能将 《中葡联合声明》这样一个双边国际条约作为立法依据。虽然全国人大在制定基本法时，要将中国政府在 《中葡联合声明》中所承诺的对澳门的基本方针政策反映出来，但这是中国政府主动履行 《中葡联合声明》国际义务的体现，我们不能因为如此而将 《中葡联合声明》作为 《澳门基本法》的制定依据，如果 《中葡联合声明》是 《澳门基本法》的立法依据，其结果必然要中葡双方来制定、解释和修改 《澳门基本法》，这显然是不可能的，因为这根本不符合国家主权原则。所以，制定 《澳门基本法》虽是中国需要履行的国际义务，但它却是中国主权内的事务，其立法依据只能是本国的 《宪法》。其次，《澳门基本法》是符合宪法的。《澳门基本法》是全国人大根据宪法制定的众多基本法律之一，但鉴于 《澳门基本法》的特殊性，全国人２４１

论特别行政区制度实施中的若干重大关系大在通过 《澳门基本法》的同时，还以大会决定的方式对 《澳门基本法》的合宪性进行了特别的宣告，这在中国的立法史上，是继 《香港基本法》之后的又一次特别规定。全国人大的决定在表明 《澳门基本法》是根据宪法按照澳门的具体情况制定的基础上，进一步明确表明 《澳门基本法》是符合宪法的。一般来说，对于法律的合宪性，只要在该法律中宣告 “根据宪法，制定本法”就足够了，但全国人大却用一种异乎寻常的方式对 《澳门基本法》的合宪性作出额外的声明，这种情形是值得关注的。这一决定最初是为了说明：虽然 《澳门基本法》规定澳门特别行政区保持原有的资本主义制度，但 《澳门基本法》并不与社会主义性质的 《中华人民共和国宪法》相违背。这一决定同时也说明，对于 《澳门基本法》的任何理解都必须以 《宪法》为背景和依据，《澳门基本法》是合宪的，对 《澳门基本法》的解释也必须是合宪的，《澳门基本法》的运行必须是在 《宪法》框架下的。最后，《宪法》和 《澳门基本法》共同构成澳门宪制的基础。澳门回归后，其宪制的建立与发展是以 《澳门基本法》为基础的，这无论是在 《澳门基本法》的序言中，还是全国人大关于 《澳门基本法》的有关决定中都有充分的体现。然而，澳门的宪制并非仅仅以 《澳门基本法》为基础，它还必须以 《宪法》为基础。澳门宪制的基本原则和基本制度是由全国人大根据 《宪法》确立的，其中体现了国家主权的唯一性和 《宪法》所确立的单一制原则。澳门宪制的确立从来就是一个 “宪法判断”，是宪法决定了澳门宪制的基本概貌。因此，《宪法》和 《澳门基本法》共同构成了澳门宪制的基础。有人认为，根据 《宪法》制定基本法，有了基本法，《宪法》对特别行政区就不适用了。还有人认为，《宪法》属于社会主义性质的，而特别行政区保持原有的资本主义制度，因此，《宪法》不适用于特别行政区。上述这些观点既没有注意到 《宪法》的普遍适用性，也没有注意到 《宪法》和基本法共同构成特别行政区宪制基础这一 “宪法判断”。《宪法》虽然是属于社会主义性质的宪法，而澳门特别行政区实行资本主义制度，但 《宪法》作为国家的根本大法和 《澳门基本法》的 “母法”，在整体上是适用于作为中华人民共和国不可分离部分的澳门特别行政区的，这是国家主权的应有之义。当然，宪法中关于社会主义制度和政策的规定不适用于澳门特别行政３４１

一国两制与澳门特区制度建设区，但 《宪法》中涉及国家主权、统一和领土完整等条款是适用于澳门特别行政区的。其实，《澳门基本法》的许多具体制度都直接体现了宪法的精神，如特别行政区的一切自治权都来自中央授权的规定，基本法关于澳门政治体制的规定；等等。因此，《宪法》在包括香港和澳门两个特别行政区在内的整个中国领域内完全生效，基本法作为实现宪法的有关规定而制定的专门法律，本身不能替代 《宪法》在特别行政区内的生效和适用，即便是在香港和澳门特别行政区内部实行不同于内地的社会制度和政策，其依据也来自宪法规范的内在逻辑，是 《宪法》以自身授权方式允许基本法作出规限使得部分宪法规范失却在特别行政区的适用性，并将这部分调节社会生活的功能让位于基本法去规范，而非基本法作为宪制性法律自行规限了国家宪法在特别行政区的适用①。道理非常简单， 《宪法》是基本法的立法依据，是基本法的 “母法”，下一位阶的法律不可能去规范上一位阶的法律的效力和适用范围，只有上一位阶的法律才可规定下一位阶的法律的效力和适用规范，这既是基本的法律原理和常识，也是法治社会所应遵循的一项重要原则。《宪法》和 《澳门基本法》共同构成澳门宪制的基础，要求我们必须在《宪法》和基本法的基础上稳健推进澳门宪制的发展。一方面，要从宪政理念、原则与精神中去理解基本法，落实基本法。《宪法》是 《澳门基本法》的制定依据，同时也是 《澳门基本法》得以实施的基础，对基本法的认同应与宪政基本精神的认同结合起来。另一方面，要客观地认识特别行政区社会发展的实际阶段和情况，尊重 《宪法》，尊重 《宪法》权威，尊重基本法权威，用 《宪法》和基本法处理一国两制和高度自治的问题，以法治的理念推动基本法的实践。四　中央和特别行政区的关系中央和特别行政区的关系是 《香港基本法》和 《澳门基本法》的重要内容之一，也是特别行政区制度实施中的一种非常重要的关系。规范特别行政区制度的两部基本法，从其调整对象看，主要是两种关系：一是中央和特４４１① 许昌：《澳门过渡期重要法律问题研究》，北京大学出版社，１９９９，第１１～１２页。

论特别行政区制度实施中的若干重大关系别行政区的关系；二是特别行政区内部的关系。《香港基本法》和 《澳门基本法》都设专章规定中央和特别行政区的关系，并将其置于总则之后，足以说明中央和特别行政区关系的重要性。可以说，中央和特别行政区的关系是 “一国”与 “两制”关系的具体体现，两个特别行政区成立 １０多年来的实践已充分证明，认真贯彻基本法，正确处理中央与特别行政区的关系，是落实一国两制 “港人治港” “澳人治澳”、高度自治基本国策的关键，也是两个特别行政区保持长期繁荣稳定的根本保证。下面以中央和澳门特别行政区的关系为例来说中央和特别行政区的关系。首先，中央和澳门特别行政区的关系在性质上是单一制下中央与地方的关系。《澳门基本法》第１２条规定：“澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”这一规定表明，中央和澳门特别行政区的关系，在性质上属于单一制国家结构下的中央与地方的关系。我国采用了单一制的国家结构形式，国家的组成单位主要有普通行政单位 （一般行政单位）、民族自治单位和特别行政区三种。中央与澳门特别行政区的关系，属于单一制结构下中央和特别行政区这一特殊行政单位之间的关系。由于我国采用了单一制的国家结构，由中央国家机关代表国家行使主权。澳门特别行政区作为最高国家权力机关依据宪法设立的地方行政区域，其享有的权力是中央根据 《宪法》以基本法的形式授予的，不是澳门本身所固有的，澳门特别行政区完全处于国家的主权之下，受中央人民政府管辖。在这一点，中央与澳门特别行政区的关系，和中央与内地各省、自治区、直辖市的关系一样，都是典型的单一制下中央与地方的关系。作为单一制下的一个地方，澳门特别行政区要坚决维护中央依法享有的权力，对中央负责管辖的事务予以密切配合。对于中央享有的权力和管辖的事务，《澳门基本法》作了明确的规定，澳门特别行政区在实施高度自治时，必须严格遵循 《澳门基本法》的规定，凡涉及中央管理的事务和中央与特别行政区关系的事务，要依法向中央报告，需要批准的要报中央批准，需要向中央备案的要报中央备案。例如，《澳门基本法》已对澳门特别行政区的政治体制作出了规定，随着澳门社会发展进步，澳门在处理行政长官产生办法和立法会产生办法的修改时，就必须要符合 《澳门基本法》的规定，５４１

一国两制与澳门特区制度建设对中央在澳门政制发展中的主导权和决定权给予充分尊重。行政长官如认为行政长官产生办法和立法会产生办法需要修改，必须尊重中央的权力，向全国人大常委会提出报告。在全国人大常委会同意修改的前提下，才可依法进行修改，而且有关的修改法案必须最后报全国人大常委会批准或备案方可生效。实践中，正确理解中央与澳门特别行政区的关系是单一制下中央与地方的关系时，要注意防止将中央管理的事务或中央与特别行政区关系的事务，作为特别行政区自治范围内的事务并加以处理。这种倾向实际上混淆了中央与澳门特别行政区关系的性质，降低了中央和澳门特别行政区关系的层次，最终是有损于中央与澳门特别行政区的关系。这方面，香港是有经验教训的。如香港终审法院在审理香港居民在内地所生子女是否享有居留权及是否需要办理手续进入香港定居的案件中，最初的判决便认为这属香港自治范围内的事务，不涉及中央管理和中央与香港特别行政区关系的条款。后经全国人大常委会释法，认为香港终审法院的解释不符合基本法的规定。香港终审法院的解释之所以不符合基本法的规定，重要原因之一就是将属中央与香港特别行政区关系的事务作为香港自治范围内的事务来处理。其次，中央和澳门特别行政区的关系是一国两制下中央与地方的关系。和中央与普通行政单位以及民族自治单位间的关系相比，中央和澳门特别行政区的关系又有其自身的特殊性，这是一种新型的中央和地方关系，这集中体现为它是一国两制下的中央与地方关系，这种特殊性和新型性表现在以下两个方面：一是澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式。通常在一个国家里，地方行政区域实行的社会、政治、经济制度，与整个国家实行的制度是相同的，最多也只是在具体做法上允许地方行政区域可根据实际情况灵活处理。如在中国内地，民族自治地方享有一定的自治权，在财政收入、社会管理等方面可依法自主安排，设立经济特区的地方行政区域，可在经济上实行某些特殊政策，但这些都属于具体制度的范围，在根本制度上，这些地方都要实行社会主义制度，实行人民代表大会制的根本政治制度。澳门特别行政区则与此不同，根据基本法的规定，澳门特别行政区虽是中央管辖下的一个地方行政区域，但它不实行社会主义的６４１

论特别行政区制度实施中的若干重大关系制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式不变，即内地的根本政治制度等不适用于澳门。之所以如此，是因为澳门特别行政区作为国家的一个特殊行政单位，实行一国两制的方针政策，这是中央和澳门特别行政区关系的一个显著特点。二是澳门特别行政区享有高度自治权。为了保障一国两制在澳门特别行政区得到切实贯彻执行，全国人民代表大会授权澳门特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。之所以叫高度自治，是因为这种自治权无论在广度和深度上，都远远超过了中国内地民族自治地方所享有的自治权。不仅如此，甚至超过了联邦制成员国的一些自治权，如澳门特别行政区享有的终审权，联邦制中的成员国都不享有。由于享有高度自治权，中央与澳门特别行政区的关系自然会表现出不同于中央与其他行政单位之间关系的特点，中央负责管理的事务仅限于国防、外交及其他属于国家主权和国家整体利益范围的事务，其他事务，除了基本法规定须受中央监督的情况外，完全由澳门特别行政区自行处理。实践中，正确理解中央与澳门特别行政区的关系是一国两制下中央与地方的关系时，亦要注意防止将属于澳门特别行政区自治范围内的事务，视为中央管理的事务或中央与特别行政区关系的事务并加以处理。这种倾向同样混淆了中央与澳门特别行政区关系的性质，有损特别行政区的高度自治权，造成干预特别行政区自治范围内的事务，最终也是有损于中央与澳门特别行政区的关系。最后，中央和澳门特别行政区应互相尊重与支持。中央和澳门特别行政区的关系是一种新型的中央与地方关系，没有现成经验可供参考，只能靠中央和澳门特别行政区严格依照基本法的规定行使各自的职权，互相尊重和支持。一方面，中央应依照基本法尊重和维护特别行政区的高度自治和 “澳人治澳”，坚持一国两制方针政策不动摇，不干预特别行政区自治范围内的事务，同时为澳门特别行政区的社会稳定和经济发展提供必要的支持和适当的帮助。另一方面，特别行政区要坚决维护国家的统一、主权和领土完整，坚决维护中央依法享有的权力，凡属中央管理的事务全力予以密切配合，从而使中央与特别行政区的关系更加协调、和谐，使一国两制下中央与地方的关系健康地发展。有人认为，中央行使 《澳门基本法》规定的权力，参与澳门特别行政７４１

一国两制与澳门特区制度建设区的事务是干预高度自治。这种观点将高度自治过度绝对化，实际上是将澳门作为一个独立或半独立的政治实体来看待了，不符合中央和澳门特别行政区的关系是一种中央与地方关系这一定位。事实上，澳门特别行政区只是中华人民共和国的一个地方行政区域，其享有的高度自治权来源于中央的授予，并不是其本身所固有的，因而这种自治尽管在范围上很广泛和内容上很充分，但也是有限度的，这个限度就是 《澳门基本法》的规定。因此，高度自治不是完全自治，特别行政区的有关事务必然存在中央的参与，尤其是体现国家主权的外交、防务等事务，更是如此。特别行政区实行高度自治，并不意味着特别行政区所有的事务都属高度自治范围，特别行政区的事务除高度自治的事务外还有其他不属于自治范围内的事务。因此，作为一国两制下的中央与地方关系，尽管其有自身的特殊性，但不管如何特殊，中央对特别行政区既授权其高度自治，又对特别行政区的有关事务保持必要的参与。这种参与是中央为维护国家统一和特区长期繁荣稳定发展所肩负的不可推卸的一份责任。对于依据 《宪法》和 《澳门基本法》的规定属于中央权力范围的事务，特别行政区要给予充分尊重和坚决维护；对于特别行政区依据《澳门基本法》所享有的自治权，中央应同样予以尊重和着力保障。如果特别行政区在适用 《澳门基本法》中对于属中央和特别行政区的权力在理解和执行上有不同意见的话，更需要互相尊重和支持，应该由中央在听取特区的意见后作解释和确定，因为特区的自治权是中央授予的，凡是中央没有授予的权力均属于中央，不能认为所谓 “剩余权力”归特区，因为中央与澳门特别行政区的关系是单一制下的中央与地方关系，它决定了中央和特别行政区之间不存在所谓的 “剩余权力”问题。当然，中央在就中央和特区的权力关系进行解释和决定时，应严格依照 《宪法》和 《澳门基本法》的规定，一切以维护一国两制、有利于国家统一和特区长期繁荣稳定与发展为准则。总之，中央和澳门特别行政区的关系，是一国两制实践中的一个重要问题。它们之间绝不是对立的关系，更不是对抗的关系，不能将中央与特别行政区的关系视为互相对立、互不信任、互相提防的关系，这不符合一国两制的精神，更不利于特别行政区制度的顺利实施。在特别行政区制度下，中央和澳门特别行政区的关系是统一的，目的就是为了维护国家的主权、统一和领土完整，保持澳门的长期繁荣稳定和发展。８４１

论特别行政区制度实施中的若干重大关系五　中央宪制权力与特别行政区高度自治权的关系特别行政区实行高度自治，是以中央完整地对特别行政区行使主权为前提条件的，特别行政区的高度自治权正是中央通过基本法授予的，这在《香港基本法》和 《澳门基本法》第 ２条的规定中有着明确的体现和反映。中央对特别行政区行使主权的具体体现就是中央对于特别行政区享有直接管治权。因此，在特别行政区制度下，除中央授予特别行政区的高度自治权外，同时还存在着中央对特别行政区的管治权。从宪政体制的角度看，这种中央的管治权主要是通过中央相关机构行使职权而实现的。这些机构主要包括宪法规定的全国人大及其常委会、中华人民共和国主席、国务院和中央军事委员会等国家机构。正是在这个意义上说，中央机构对特别行政区行使的权力，一般称之为中央宪制权力。因此，在特别行政区内并存着中央宪制权力与特别行政区高度自治权两种权力，正确认识并处理好二者的关系，直接事关特别行政区制度的实施。当然，就性质上来讲，中央宪制权力与特别行政区高度自治权的关系，从大的方面说，它属于中央和特别行政区的关系这一范畴，它实际上是中央和特别行政区的关系在权力领域的具体体现。首先，就权力来源和属性而言，中央对特别行政区的宪制权力是中央固有的，而特别行政区高度自治权则不是特别行政区固有的，是来源于中央的授予。中央对于特别行政区的宪制权力既然是国家主权的体现，那这种权力当然就具有主权的固有性特征，即这种权力无需其他主体授予而当然地由中央所享有，这是国家主权的应有之义。特别行政区的高度自治权则不然，它不是特别行政区本身所固有的一种权力，它是特别行政区在成立时被中央授予的。具体来说，就是由全国人民代表大会通过基本法授予的。对此，两部基本法都在各自的第２条有着明确的规定。特别行政区高度自治权的非固有性，说明特别行政区的自治是授权的产物，而不是分权的结果，这从一个方面有力地维护了我国单一制的国家结构形式，是特别行政区区别于联邦制国家联邦组成单位的重要因素之一。在联邦制国家，从权力来源上说，联邦组成单位拥有的权力是固有的，而联邦中央拥有的权力来自于联邦组成单位，是非固有的。因此，联邦的权力大小取决于各联邦组成单位分给它的权力的多少，对于没有分给联邦的剩余权力，９４１

一国两制与澳门特区制度建设归属于联邦组成单位。各联邦单位不仅对于自己保留的权力有自主的处分权，在特定情况下，对于已分给联邦中央的权力也有一定程度的处分权。单一制国家结构下，作为地方行政区域的特别行政区，其权力并非其固有的，其权力来源于中央的授予，其权力的大小也取决于中央授予它的权力的多少，特别行政区的权力不仅没有脱离中央的权力，也不能处分中央的权力，就是特别行政区自己享有的高度自治权也只能按照全国人大制定的基本法规定的范围和要求行使①。由此看来，在单一制国家结构下，中央和特别行政区之间的权力关系，不存在模糊地带，也不存在 “剩余权力”的问题。因为授权和分权表达两种不同的权力关系，在授权与分权制度下产生的权力性质完全不同。授权是指权力主体将原来属于它的权力，授予被授权者行使；分权则是指将权力在两个或两个以上的权力主体之间进行分割。在授权制度下，权力主体并不因授权而丧失权力，仍对被授权者是否按照授权的规定行使其权力有监督权。在分权制度下，两个或两个以上的权力主体，按照分权的规定各自独立行使权力。我国是单一制国家，由中央国家机关代表国家统一行使国家主权，地方政权机关的权力是由中央自上而下授予的。而且中央授权后并不意味着授权就终止了，而是可以根据具体情况和实际需要继续授权。对此，两部基本法都在各自的第２０条都明确规定：特别行政区可享有全国人大及其常委会和中央政府授予的其他权力。这表明，除了基本法已授予特别行政区的权力外，如果特别行政区有需要，还可由中央授权，没有什么 “剩余权力”，如果要说有的话，那也只能是在中央，这是国家的单一制结构所决定的。这正如全国人大常委会委员长吴邦国在纪念 《香港基本法》实施 １０周年座谈会上的讲话所指出的那样：“中央授予香港特别行政区多少权，特别行政区就有多少权，没有明确的，根据 《基本法》第 ２０条的规定，中央还可以授予，不存在所谓的 ‘剩余权力’问题。从这个角度讲，《基本法》是一部授权法律。全面准确地理解这一点，对于保证 ‘一国两制’方针和基本法的贯彻实施，正确处理中央和香港特别行政区的关系至关重要”②。０５１①②全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编 《纪念澳门基本法实施 １０周年文集》，中国民主法制出版社，２０１０，第１０１页。杨允中等编 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２３５页。

论特别行政区制度实施中的若干重大关系其次，就权力本身的行使范围而言，中央对特别行政区的宪制权力是无条件、无限度的，而特别行政区的高度自治权则是有条件、有限度的。中央对特别行政区的宪制权力既然是国家主权的具体体现，基于国家主权的固有性，中央对特别行政区所享有的宪制权力，其行使是没有法律上的条件和限制的，一切皆可根据国家利益和安全的需要而决定。如果要说有条件和限制的话，那也只能是国家的利益和安全需要。而特别行政区的高度自治权则不然，它在法律上是有条件和限度的。第一，“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的前提条件是一国，一个主权的、统一的中国；而参与港澳自治的理应是以爱国者为主体的港人、澳人。只有在认同和服膺中国主权、遵守中国 《宪法》和基本法的前提下，才能正确地行使特别行政区的自治权。第二，权力的行使不是单方面的，从来都伴随着相应的义务。特别行政区在享有高度自治权的同时，也承担着维护国家主权、统一和领土完整义务，特别行政区的高度自治不得损害国家的权益，尤其不能损害国家的核心利益。两部基本法第 ２３条便明确规定了特别行政区对国家应负的一种义务。第三，特别行政区的高度自治是有限自治，而不是无限自治，更不是完全自治。这种自治虽然被称为高度的自治，但再怎么高也是有一个 “度”的限制，这个 “度”就是基本法，特别行政区只能在基本法所规定的事项上和范畴内，在不涉及国家主权、中央和特别行政区关系的本地事务的范围内，才得以实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。基本法规定香港和澳门特别行政区直辖于中央人民政府，正是表明了港澳地区对中央的隶属关系，表明了对香港和澳门特别行政区自治权的约束和限制①。由此看来，香港、澳门特别行政区所享的高度自治权，不论其范围多广，程度多高，都是相比较而言的，都是有限度的。高度自治不是 “完全自治”，如果将香港、澳门特别行政区所享有的高度自治权理解为 “完全自治”的话，就意味着一切可以不受国家的管辖，一切可实行自主，就等于可以独立，可以脱离国家而成为一个独立或相对独立的政治实体。这种理解完全背离了一国两制的原则和应有之义，实际上已是 “两国两制”了，因１５１① 饶戈平：《“一国两制”与国家对港澳地区的管治权》，《中国法律》２０１２年第１期，第１４～１５页。

一国两制与澳门特区制度建设而是十分错误的，应坚决予以纠正。香港、澳门特别行政区所实行的高度自治，也不是所谓的 “最大限度的自治”，而是在 《香港基本法》和 《澳门基本法》规定下的自治，这种自治的性质仍然属于地方自治的范畴，其权力是由中央通过制定香港和澳门特别行政区的基本法授予的。 《香港基本法》和 《澳门基本法》在授权特别行政区实行高度自治的同时，也为高度自治设定了法律上的界限。特别行政区所享有的高度自治权以基本法明确授权为限，基本法没有授予特别行政区享有的权力，特别行政区就没有这些权力。高度自治必须有 《香港基本法》和 《澳门基本法》上的依据，超出这些法定范围就不再属于高度自治的内容。最后，中央对特别行政区的宪制权力与特别行政区的高度自治权相辅相成，共同构成国家对港澳特别行政区管治权的内容。国家对港澳特别行政区的管治权本质上是整个国家管治权的组成部分，是国家主权行使的具体体现。根据一国两制的方针和基本法，国家对港澳特别行政区的管治在构成上包括了两个层次：一个是国家层面的管治权，另一个是地区层面的管治权，前者是由代表国家行使主权的中央机关对港澳特别行政区实施管治，凡与港澳特别行政区有关而属于国家主权或中央职权辖下的事务，以及关于中央与特别行政区关系的事务，一概由中央负责管理或行使职权。后者是由国家授权的地方行政区域———香港、澳门特别行政区自行管理，凡属香港、澳门特别行政区的本地事务，由中央授权香港、澳门特别行政区依照基本法的规定自行管理，实行 “港人治港”“澳人治澳”，高度自治。上述两个层面的管治在权力来源和性质上是不同的。国家层面的管治权是基于国家主权而产生的主权性权力，它主要彰显的是 “一国”，属中央的宪制权力，用以规范中央和特别行政区的关系，是 “一国”原则在对特别行政区实施管治上的主要体现。而地区层面的管治权是经中央授权而产生的地方职能性治理权，它主要彰显的是 “两制”，属香港、澳门特别行政区的自治权，用以规范香港、澳门特别行政区的内部管理秩序，是 “两制”原则在对特别行政区实施管治上的重要体现。上述两个层次的管治权，归结起来，都是基于 《宪法》和基本法而产生的，都是实施一国两制、“港人治港”“澳人治澳”、高度自治必不可少的。二者之间既相互区别，有层次之分，不可相互替代，又密切相关，不可分割，共同构成一个完整的对香港、澳门特别行政区的管治权。２５１

书论特别行政区制度实施中的若干重大关系一国两制下对香港、澳门特别行政区管治权的正确行使，应该是中央宪制权力与香港、澳门特别行政区的高度自治权的紧密结合、同存同在、相辅相成、合力合为。一方面要全力确保国家对香港、澳门行使主权落到实处，中央的宪制权力应予尊重和保障，中央机关应切实负起责任，行使好自己依法享有的宪制权力；同时，中央机关又要严格依法恪守不干预香港、澳门特别行政区自治范围内的事务，确保香港、澳门特别行政区的高度自治。另一方面，香港、澳门特别行政区依法实行高度自治，充分享有中央的授权；同时又须严格遵守 “一国”原则，维护国家的主权、统一和安全。总之，基于中央的宪制权力而对港澳特别行政区实行的管治与基于特别行政区的高度自治权而对港澳特别行政区实行的管治，不同而和，缺一不可，和则双赢，分则两损①，它们共同统一到特别行政区这一制度之中。六　爱国与爱港、爱澳的关系香港和澳门特别行政区实行 “港人治港” “澳人治澳”，这是一国两制方针的基本内容，也是特别行政区制度的实施中必须予以坚持和保障的。然而，“港人治港”和 “澳人治澳”并非泛泛所指，并非没有任何界线和标准。在谈到 “港人治港”时，邓小平曾说过：“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。未来香港特区政府的主要成分是爱国者……我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求爱祖国，爱香港。”② 上述这些话也适用于 “澳人治澳”。将来台湾与大陆实现和平统一的话，同样适用于台湾人自己治理台湾。邓小平的上述讲话深刻地阐明了爱国与爱港、爱澳的辩证统一关系。首先，爱国与爱港、爱澳密不可分，共同构成 “爱国爱港”或 “爱国爱澳”的完整整体。爱国是中华民族高尚的道德素养，是包括港澳同胞在内的全体炎黄子孙的优良历史传统。在中华人民共和国这个大家庭中，存在着两种联合：一个是工、农、知识分子等劳动人民的大团结，团结的政治基３５１①②饶戈平：《“一国两制”与国家对港澳地区的管治权》，《中国法律》２０１２年第１期，第１４～１５页。《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，１９９３，第６１页。

一国两制与澳门特区制度建设础是社会主义；另一个是全体劳动者和爱国者的更为广泛的大团结，团结的政治基础是爱国主义。其中的爱国者，既可以是社会主义的拥护者，也可以是祖国统一的拥护者。一方面，我们既然以一国两制的方针和平解决历史遗留的香港问题和澳门问题，恢复对香港和澳门行使主权，那么对于生活在不同制度下的港澳同胞便不能要求他们人人都赞成社会主义制度。另一方面，既然港澳实现了回归，大家都团结在祖国的大家庭中，因此，凡是中国人，无论生活在内地还是港澳地区，都应该爱我们的大家庭，爱我们的祖国，这是不言而喻的，就这个意义而言，可以说，爱国是一国两制的政治基础①。爱国不仅是一国两制的政治基础，它与 “爱港”或 “爱澳”也是密不可分的。对此，时任国家主席胡锦涛在庆祝澳门回归祖国 １０周年大会上的讲话中，当讲到一国两制是一个完整的概念时，明确提出，要全面准确理解和贯彻一国两制方针，关键是要把 “爱国”和 “爱澳”有机统一起来。这话虽是对澳门讲的，但同样适用于香港。它充分表明 “爱国”与 “爱港”“爱国”与 “爱澳”都是一个完整的整体。爱国与爱港、爱澳的有机统一关系，实际上正是 “一国”与 “两制”之间的辩证关系在民族理念领域的折射和缩影。在一国两制下，“爱国”是“一国”前提的必然要求，因为坚持 “一国”前提，就是要维护国家主权、统一和领土完整，这是包括港澳居民中的中国公民在内的每一位中国人负有的义务和责任。由此可见，在一国两制下的 “爱国”理念，已经超越了对不同政治制度的信仰，其核心是对中华民族的认同，它所体现的是一种民族凝聚力。在 “一国”的前提下，要正确实施 “两制”，还必须要有 “爱港”“爱澳”的理念，这也是 “爱国”的自然要求。 “爱港”“爱澳”就是要拥护国家的一国两制方针政策，严格遵守基本法的各项规定，全心全意为香港、澳门特别行政区服务，处处为香港、澳门特别行政区的长期繁荣稳定和发展着想。正是在这个意义上说，“爱国爱港” “爱国爱澳”的理念本身来自于一国两制这一方针政策，是一国两制方针政策的应有之义。实行一国两制的方针政策离不开 “爱国爱港”“爱国爱澳”的理念；讲 “爱国爱港”“爱国爱澳”的理念，就必然要求诚心诚意地拥护和执行一国两制的方针政策，这是一种政策和理念之间的兼容关系，任何将其割裂的观点和做法，都４５１① 许崇德：《“一国两制”理论助读》，中国民主法制出版社，２０１０，第１０６～１０８页。

论特别行政区制度实施中的若干重大关系会破坏一国两制的完整性，也会曲解 “爱国爱港”“爱国爱澳”的丰富内涵①。其次，要与时俱进地提升 “爱国爱港”“爱国爱澳”的理念。随着社会的发展进步，任何一种观念也都在不断地发展和变化。“爱国爱港” “爱国爱澳”的理念同样如此，其内涵要适应社会的发展进步而发展。这就要求我们必须在一国两制框架下，顺应国家和香港、澳门社会的发展潮流，以主人翁的态度，积极参与到香港、澳门社会的各项事务中去。因为 “爱国爱港”“爱国爱澳”并非一个空泛的理念，它既有抽象的概括，也有具体的表现。所谓抽象的概括，就是一种共性、一种原则，即维护国家的统一、主权和安全，拥护一国两制，全心全意服务于香港、澳门社会。所谓具体的表现，就是指 “爱国爱港”“爱国爱澳”的理念，总是通过每个香港居民、澳门居民对各项具体社会事务的态度、看法表现出来的。而各项具体社会事务，实际上就是社会发展的一个缩影，带有时代的烙印。因此，要与时俱进地提升 “爱国爱港”“爱国爱澳”理念，就要适应社会的发展变化，将 “爱国爱港”“爱国爱澳”的理念同各项具体的社会事务融合在一起，不断地进行探索和思考，凡是有利于国家强大、民族兴旺、港澳长期繁荣稳定和发展的话和事，我们都要积极去讲和做；凡是不利于国家发展、民族融合和港澳稳定发展的话和事，坚决不讲和不做。“爱国爱港”“爱国爱澳”的理念不仅要求内地和港澳的中国公民在各自所在区域的各项具体事务中表现出来，而且在双方的交往中也要以 “爱国爱港”“爱国爱澳”的标准来要求自己。随着内地和香港、澳门联系的日益密切，两地的人员交流也越来越频繁。由于工作、生活的环境及制度存在差异，两地的人员在交往中难免会出现一些冲突。对此，双方要以包容的心态友善地对待自己的同胞。内地曾经发生的学者称香港人是狗的不当言行，以及香港有人将内地人比作蝗虫的广告，都是与 “爱国爱港”的要求格格不入的。生活在港澳的中国公民，既是香港人或澳门人，更是中国人。生活在两个特别行政区的中国人，应该为国家的逐步强盛而感到骄傲，为自己是中国人而感到自豪。虽然我们的国家在发展中还存在这样或５５１① 杨允中、饶戈平主编 《基本法：构建和谐社会的根本保障———纪念 〈澳门基本法〉颁布 １３周年学术研讨会论文集》，澳门基本法推广协会，２００６，第１１０～１１２页。

一国两制与澳门特区制度建设那样的问题，但 “子不嫌母丑”，作为中国人，港澳同胞应当更加努力，在做好港澳自身事务的同时，要不忘为国家建设发展尽一份心，出一份力。因为港澳同胞既是港澳特别行政区的主人，也是国家的主人。事实上，港澳地区在从祖国内地快速发展中获取源源不竭的发展动力和越来越多的发展机遇，在国际上分享着伟大祖国的尊严和荣誉的同时，也为国家发展作出了特殊的重要贡献，这正是 “爱国爱港” “爱国爱澳”的必然结果和集中体现。最后，要不断壮大 “爱国爱港”“爱国爱澳”力量。香港和澳门特别行政区的基本法都明确体现了由爱国者治理香港和澳门的指导思想。如 《香港基本法》规定：行政长官须由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任；立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成，非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民也可以当选为特区立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的２０％。《澳门基本法》规定：行政长官在任职期内不得具有外国居留权；行政长官、政府主要官司、立法会主席、终审法院院长、检察长在就职时，除宣誓效忠中华人民共和国澳门特别行政区外，还必须宣誓效忠中华人民共和国。这些规定是十分重要和必要的，它们非常清楚地表明：“港人治港” “澳人治澳”既是体现国家主权的需要，也是体现由香港、澳门当地人管理香港、澳门的原则的需要。我们必须确保“爱国爱港”以及 “爱国爱澳”的力量在社会力量对比中的主体地位，确保特区行政、立法机关以爱国者为主体，广泛容纳各方面的人士，建立最为广泛的 “爱国爱港”和 “爱国爱澳”统一战线。只有这样，才能使特别行政区的行政机关和立法机关认真贯彻执行基本法的规定，切实对国家、对特别行政区以及特别行政区内的居民，担负起应尽的职责，保证特别行政区的长期繁荣和稳定。为了让 “爱国爱港”“爱国爱澳”的理念能够不断延续下去，就一定要做到后继有人，让青少年一代成为 “爱国爱港”“爱国爱澳”理念的承继者，并不断将其发扬光大。为此，特别行政区政府要注重对青少年一代的培养，加强基本法的宣传和推广，积极推动港澳地区的青少年加强同内地的联系和交流，这对培养青少年一代的 “爱国爱港”“爱国爱澳”理念是非常必要的。这项工作必须双方协同、长远规划、脚踏实地、持之以恒。６５１

论特别行政区制度实施中的若干重大关系七　国家政治制度与特别行政区制度的关系国家政治制度与特别行政区制度的关系是特别行政区制度实施中的一个重大理论与实践问题，它直接关系到特别行政区制度的法律地位，直接关系到一国两制方针政策的长期性和稳定性。首先，特别行政区制度是国家政治制度有机组成部分。对于政治制度，通常从广义的范畴上进行理解，在内容上不仅包括了国体、政体和国家结构制度，也包括了诸如行政制度、立法制度、司法制度、选举制度等在内各类具体制度，同时还包括了基层民主政治制度等。根据两部基本法的规定，特别行政区制度的内容，大量的就是关于特别行政区行政管理、立法和司法方面的具体制度的规定。两部基本法关于特别行政区政治体制的系统规定，其内容更是带有鲜明的政治制度的色彩，因为政治体制本身就是政治制度中最为直接和重要的组成部分。除此之外，特别行政区制度其实还涉及了国体和国家结构形式等内容。特别行政区制度的以上这些内容充分说明，两个特别行政区实行与内地有别的资本主义制度和政策，并不意味着特别行政区制度与整个国家的政治制度完全相脱离而独立存在。恰恰相反，特别行政区制度既以内地实行的国家政治制度为前提和基础，也是中国特色社会主义政治制度不可或缺的组成部分。根据两部基本法的规定看，特别行政区制度的目的和宗旨充分体现和反映了政治制度的功能作用。首先，两部基本法都在序言部分，开宗明义地提出了维护国家的统一和领土完整以及有利于港澳稳定发展的立法宗旨，这实际上也是特别行政区制度的宗旨。特别行政区制度的这一宗旨表明，它是实现国家和平统一的一项政治制度安排，也是保持港澳地区社会稳定和繁荣发展的政治制度安排。其次，两部基本法就特别行政区本身的政治体制作出了符合港澳各自实际情况的规定，这其中最突出的就是确立了以行政为主导的政治体制，行政与立法既相互制衡又相互配合且重在配合，司法独立。通过确立特别行政区的政治体制，规范各种政治权力的运行，进而保护港澳居民的权益。此外，两部基本法都规定港澳居民享有政治方面的基本权利和自由，如：永久性居民享有的选举权和被选举权；居民享有的言论、新闻、出版、结社、集会、游行、示威的自由以及组织和参加工会、罢工的权利和自７５１

一国两制与澳门特区制度建设由；中国籍居民享有依法参加国家事务管理的权利等。这些规定无疑为港澳居民参与各自所在特别行政区的政治事务提供了保障，也有助于港澳居民中的中国籍居民依法参与国家的政治事务。总之，作为国家一国两制基本方针政策具体化、制度化载体的特别行政区制度，毫无疑问，属于政治制度的范畴①，是国家政治制度的有机组成部分。其次，特别行政区制度是国家政治制度的重要组成部分。当代中国的政治制度，是具有中国特色的社会主义政治制度。特别行政区制度以其鲜明的中国特色性和制度创新性，奠定了其在中国特色的社会主义政治制度中具有不可替代的重要地位，是国家政治制度的重要组成部分。之所以如此，是因为：第一，特别行政区制度的理论基础———一国两制理论是中国特色社会主义的重要组成部分。特别行政区制度是一国两制理论的产物。一国两制理论作为邓小平理论的重要内容，理所当然地也是中国特色社会主义的重要内容。它既产生于中国特色的社会主义制度下，又对中国特色社会主义的建设发挥着积极的推动作用。第二，特别行政区制度的政策基础———一国两制方针是国家的一项基本国策。两部基本法制定的政策依据是一国两制的方针。通过两部基本法所形成的特别行政区制度的政策依据当然也是一国两制的方针。作为实现祖国和平统一的方针，一国两制是国家的一项基本国策，而决非国家一时的权宜之计。事实上，一国两制作为国家的一项基本国策将长期实行。第三，特别行政区制度属于全国人民代表大会的立法权限范畴。根据《中华人民共和国宪法》第 ３１条的规定，特别行政区内实行的制度由全国人民代表大会以法律规定。这表明，特别行政区制度属于国家立法权的范畴，而且只能由国家的最高权力机关———全国人民代表大会来制定。《中华人民共和国立法法》第 ８条也明确规定，特别行政区制度只能由法律作出规定。宪法和 《立法法》之所以作出如此的规定，正是基于特别行政区制度在国家的制度建设中所具有的重要性。８５１① 杨允中主编 《“一国两制”与澳门特区法制建设———大型学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第５３页。

论特别行政区制度实施中的若干重大关系第四，特别行政区制度的法律表现形式———基本法是中国特色社会主义法律体系中的宪法相关法。特别行政区制度的法律，依法只能由全国人大制定。两部基本法正是全国人大落实 《宪法》第 ３１条的规定而依据宪法所制定的，它既以 《宪法》为立法依据，又以保障 《宪法》的实施为立法目标，属于典型的宪制性法律，在中国特色社会主义法律体系的法律门类中，理所当然地应划入宪法相关法这一法律部门。两部基本法在中国特色社会主义法律体系中的宪法相关法地位，决定了特别行政区制度对于落实 《宪法》所规定的维护国家的统一和领土完整，完成祖国统一的大业，有着十分重要的作用。第五，特别行政区制度的宪法地位化是中国特色社会主义宪法的自我完善。根据 《宪法》第３１条的规定，国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这一规定宣告一个崭新的制度———特别行政区制度得到了国家宪法的确认。作为一种新生事物，特别行政区制度的宪法地位化，意味着国家以根本大法确认国家的主体部分继续保持社会主义制度的同时，允许个别地区保留原有的资本主义制度不变。它既突破了传统的国家理论模式，允许两种不同的社会制度在一个国家内并存且和平共处，也丰富了国家结构理论，建构了一种全新的中央与地方的关系。这充分体现出特别行政区制度既是中国特色社会主义制度的创新，也是中国特色社会主义宪法的自我完善。总之，特别行政区制度以其创新的构想和完整的制度设计，成为了一国两制这一基本国策的有效载体，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势，是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。最后，特别行政区制度应提升为国家的基本政治制度。“基本政治制度”虽然在我国的法律文件以及党的有关文件或报告中出现，但一项政治制度为何及如何能成为基本政治制度，却没有明确具体的规定。从我国现行基本政治制度的形成过程来看，大体遵循先成为 “重要的政治制度”，并经反复强调，最后经党的正式文件或报告确认，而后有的更以法律的形式进行宣告，如民族区域自治制度。这一过程与我国的立法体制及运作也是相符的。我国的法律通常都是政策的体现，是政策的法律化。其中的政策当然包括了党的政策。对此，民族区域自治制度成为国家的一项基本政治制度的过程较能说明这一点。在修改 《民族区域自治法》时，时任全国人大常委会９５１

一国两制与澳门特区制度建设委员长的李鹏在经过长时间的调查研究后，于 ２００１年 ２月 ２２日提出，把“民族区域自治制度是一项基本政治制度”写入 《民族区域自治法》修正案草案，以提高这个制度的法律地位。李鹏阐述了把 “重要的政治制度”改为 “基本政治制度”的原因：一是党的十五大报告中提出坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度。民族区域自治制度是作为我国一项基本政治制度提出来的。二是《民族区域自治法》序言第一段讲 “民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策”，最后一段讲 “《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”。这里既讲是基本政策，又讲是基本法律，应该统一起来，称之为 “基本政治制度”。三是１９９９年９月的中央民族工作会议上，江泽民总书记明确提出：民族区域自治是我国的一项基本政治制度，这是经中央讨论过的。鉴此，九届全国人大常委会第二十次会议采纳了李鹏的建议，并顺利表决通过了关于修改 《民族区域自治法》的决定，正式以基本法律的形式确认民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度。按照原全国人大常委会委员长李鹏归纳民族区域自治制度成为国家基本政治制度的理由，特别行政区制度成为国家的一项基本政治制度就差党的有关文件或报告中正式承认其为基本政治制度了。如果说，特别行政区制度作为一项前所未有的制度创新，两个特别行政区践行一国两制的成效需要适当的观察和验证，特别行政区制度因而不能很快确立为国家的基本政治制度有其合理性的话，那么，特别行政区制度在香港和澳门特别行政区成功实施１０多年后，该是对这一制度在国家政治制度中的地位进行重大提升的时候了。这既有利于建设中国特色社会主义民主政治制度，也是推进国家的和平统一大业、保持港澳地区的长期稳定和繁荣发展，以及促进中华民族和平发展的最佳选择。“理论源泉是实践，发展依据是实践，检验标准也是实践。”① 作为国家《宪法》确认并国家宪制性法律———两部基本法规定的一项政治制度，特别行政区制度的实践已充分显示出其巨大的生命力。适时提升特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位，将其上升为国家的基本政治制度，这既０６１① 胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立９０周年大会上的讲话》，人民出版社，２０１１，第１１页。

论特别行政区制度实施中的若干重大关系是中国特色社会主义制度不断发展完善的需要，也是特别行政区制度自身发展完善和不断创新的需要，更是发挥中国特色社会主义政治制度优越性的需要。不失时机地深化对特别行政区制度的理论研究，不断丰富特别行政区制度的理论体系，是摆在两个特别行政区和全国学术界的一个挑战和考验①。有了实践的验证，又有理论的论证，特别行政区制度成为国家的基本政治制度当属水到渠成的自然之事。我们相信在不久的将来，与民族区域自治制度、基层群众自治制度同属全国人大立法权限事项的特别行政区制度，必定会获得党和国家的认可而成为我国的一项基本政治制度。八　结语就国家层面而言，除上述关系外，特别行政区制度的实施中还有其他重大的关系，例如，国家管理制度的普遍性与特殊性的关系、国家发展规划与特别行政区发展战略的关系、中国特色社会主义法律体系与特别行政区法律体系的关系、国家政治体制与特别行政区政治体制的关系等。当然，上面所阐述的关系在分类上是否科学，在内容上是否有兼容的地方等，都还值得进一步探讨。在此，需要指出的是，特别行政区制度实施中涉及的关系是一个大系统，呈现出立体式的格局，既有基本法各项规定与宪法规定的国家管理制度的关系，又有基本法各项规定的内在关系，还有基本法各项规定与香港、澳门既有各种具体制度之间的关系。本文以上所阐述的也只是其中的一个层面的部分关系，通过对这部分关系的梳理，旨在说明作为两部基本法核心内容的特别行政区制度是一个完整的系统。我们在理解和适用基本法时，必须将有关内容放在特别行政区制度这个大的系统中和框架内，并注意到它和其他内容的相互关系。通过特别行政区制度这个核心来阐述基本法，把中央和特区的权力统一到这一套制度中，把特别行政区管理体制纳入国家管理体制之中，这也是全面准确理解一国两制，理解国家对特别行政区管理制度的具体要求。１６１① 杨允中：《关于特别行政区制度的再认识》，《“一国两制”研究》２０１１年第１０期，第１１页。

基本法与澳门特别行政区政制发展第二编

论 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》在中国特色社会主义法律体系中的地位论 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》在中国特色社会主义法律体系中的地位２０１１年 ３月，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上郑重宣告：中国特色社会主义法律体系已经形成。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。其中规范特别行政区制度的 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》当然是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。作为一国两制基本方针政策的法律化，《澳门基本法》是澳门特别行政区实行的制度、政策和法律的依据，在中国特色社会主义法律体系中具有十分重要的地位。正确认识 《澳门基本法》在中国特色社会主义法律体系中的地位，对于我们更好地理解并践行一国两制基本方针政策，同样有着十分重要的现实意义。一　从法律体系的构成层次来讲，《澳门基本法》属于　　全国人大制定的基本法律，其法律地位仅次于宪法　　 《澳门基本法》是由中华人民共和国全国人民代表大会根据中国宪法和法定程序制定的，体现一国两制基本方针政策，规定澳门特别行政区的法律地位、中央和澳门特别行政区的关系、澳门居民的基本权利和义务、澳门的政治体制以及经济、文化和社会事务、对外事务等内容，并由国家强制力保障实施的一部基本法律，其法律地位仅次于宪法。《澳门基本法》在中国特色社会主义法律体系中的这种地位，决定了它具有以下鲜明的属性：５６１ 本文原载 《“一国两制”研究》，２０１１年第１０期。

一国两制与澳门特区制度建设（一）全国性法律判断一项法律是不是全国性法律，主要是看它的制定机关是不是全国性的国家机关以及它的法律效力。凡是由全国性的立法机关制定的规范性文件，即使它所规范的内容可能只是国家某个地方的有关制度，它仍然属于全国性法律，在全国范围内发生法律效力，并不只是规范性文件所涉及的地方所要遵守的，全国范围内的人民都要遵守。《澳门基本法》虽然从内容上规范的主要是澳门的社会、政治、经济、文化制度等，但它并不是一部地方性法规，而是全国性法律，因为它是由全国人民代表大会制定的，体现了包括澳门同胞在内的全国各族人民的共同意志，是各方面都要一起遵循的行为规范，而不仅仅只是在澳门这个地方发生法律效力，更不是只有澳门居民才要遵守。例如，《澳门基本法》规定：中央各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预澳门特别行政区依照基本法自行管理的事务；中央各部门、各省、自治区、直辖市要在澳门特别行政区设立机构，须征得澳门特区政府同意，并经中央人民政府批准；中央各部门、各省、自治区、直辖市在澳门特别行政区设立的机构及其人员均须遵守澳门特别行政区的法律；各省、自治区、直辖市的人进入澳门特别行政区须办理批准手续等，这些内容无疑都是直接要求中央各部门、各省、自治区、直辖市必须遵守的。如果说 《澳门基本法》不是一部全国性法律，怎么可能要求中央各部门、各省、自治区、直辖市去遵守呢？有种观点认为，《澳门基本法》虽然是全国性法律，但它只是规定澳门特别行政区实行的制度，属于落实宪法的特别法，因而只在澳门特别行政区这个地方生效，在其他地方并不发生法律效力①。这种观点将 《澳门基本法》说成是宪法的特别法，并进而认为特别法只在特定地区生效。这种理解是不准确的。的确，《澳门基本法》是为了落实宪法第 ３１条及第 ６２条第１３项的有关规定而制定的，但我们不能因此就说 《澳门基本法》是落实宪法的特别法。在中国特色社会主义法律体系中，构成法律体系主干的 “法律”，可以说都是根据 《中华人民共和国宪法》来制定的，都是落实 《宪法》的有关规定，但我们不宜说这些 “法律”都是落实 《宪法》的特别法。６６１① 邓伟平：《澳门特别行政区基本法论》，中山大学出版社，２００７，第７４～７５页。

论 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》在中国特色社会主义法律体系中的地位因为特别法作为法学上的一个术语，是有其特定含义的，它是相对于一般法而言，主要是对 “法律”这种规范性文件根据其调整范围和效力范围所作的一种分类。而在中国特色社会主义法律体系中，宪法并不属于 “法律”这个层次，而是居于 “法律”之上。那种将 《澳门基本法》说成是落实《宪法》的特别法，因而得出结论，认为 《澳门基本法》只在特定的地区即澳门特别行政区生效，是错将 《宪法》认定为 “法律”这一层次，没有将《宪法》从 “宪法与法律”这一层次中分离出来，并置于法律之上，因此，其设定的前提不准确，结论当然也就不准确了。我们在讨论 《宪法》和《澳门基本法》的关系时，不宜将一般法与特别法这一对关系套用上去，因为 《宪法》属于根本法，在一国的范围之内，具有最高的法律地位，与根本法律相对应的法律概念主要是普通法律，即普通法，而不是什么 “特别法”。特别法主要是在对 “法律”这一层次的规范性文件进行分类时，才可视情形适当采用一般法与特别法的分类法。如，我们在讨论 《澳门基本法》与 《澳门特别行政区驻军法》的关系时，便可依据一般法与特别法的关系来分析有关法律的适用。《澳门基本法》是一般法，《澳门特别行政区驻军法》是特别法，特别法与一般法规定不一致时，优先适用特别法。（二）国家的基本法律在中国，全国人大及其常委会制定的法律可以分为两大类，一类是基本法律，另一类是基本法律以外的法律。根据中国 《宪法》和 《立法法》的规定，基本法律是指由全国人大制定和修改的，规定或调整国家和社会生活中，在某一方面具有根本性和全面性关系的法律，包括刑事、民事、国家机构的和其他的一些规范性文件。在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以对这些基本法律进行部分地补充和修改，但不得与该法律的基本精神、基本原则相抵触。至于基本法律以外的法律，是指由全国人大常委会制定和修改的，规定和调整除基本法律调整以外的，关于国家和社会生活某一方面具体问题的关系的法律。因此，基本法律较之基本法律以外的法律，在中国特色社会主义法律体系中，虽同属 “法律”这一位阶，但显然地位和作用更重要、影响也更大些。《澳门基本法》是由全国人大制定的，因此，它属于国家的基本法律，而非基本法律以外的法律。《澳门基本法》作为国家的基本法律，与中国 《刑法》 《民法通则》等７６１

一国两制与澳门特区制度建设基本法律相比，又有其特殊性，这集中体现在不仅其制定的权限在全国人民代表大会，而且其修改的权限和程序也是非常严格的。首先， 《澳门基本法》的修改权属于全国人民代表大会，全国人民代表大会常务委员会都无权修改 《澳门基本法》，这表明 《澳门基本法》与其他的基本法律相比，仍具有其特殊性。因为根据 《宪法》的有关规定，在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以对全国人大制定的法律包括基本法律进行修改，当然这种修改不得违反该法的基本原则，如全国人大常委会便多次对由全国人大通过的 《刑法》这一基本法律作了修改。但根据 《澳门基本法》的规定，基本法的修改权属于全国人大。其次，《澳门基本法》的修改提案权也有严格的限制。宪法的修改有严格的规定，这是世界各国的惯例。对于法律修改的提案资格，根据 《立法法》的规定，一般情况下，全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、全国人大的一个代表团或者３０名以上代表联名，可向全国人民代表大会提出法律议案。但 《澳门基本法》的修改提案权只属于全国人大常委会、国务院和澳门特别行政区这三个单位，其他任何单位都无权提出 《澳门基本法》的修改提案。再次，澳门特别行政区提出基本法的修改议案，须经澳门特别行政区的全国人大代表２／３多数、澳门特别行政区立法会全体议员２／３多数和澳门特别行政区行政长官同意后，交由澳门特别行政区出席全国人大的代表团向全国人大提出。最后，关于 《澳门基本法》的修改方案在列入全国人大的议程前，要先由全国人大常委会澳门特别行政区基本法委员会研究并提出意见。《澳门基本法》的修改议案即使列入了全国人大的议程，对 《澳门基本法》的任何修改，均不得同中华人民共和国对澳门既定的基本方针政策相抵触。二　从法律体系的构成部门来讲，《澳门基本法》　　归属宪法相关法这一法律部门，在法律　　部门的排列中居于最前列　　在中国特色社会主义法律体系中，宪法之下，７个法律部门中，宪法相关法居于最前列，这是由宪法相关法的重要性所决定的。宪法相关法通常是指与 《宪法》相配套、直接保障宪法实施的国家政权运作等方面的法律规８６１

论 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》在中国特色社会主义法律体系中的地位范的总和，它大多属于全国人大及其常委会的专属立法权限，主要包括四个方面：一是有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律；二是有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律；三是有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律；四是有关保障公民基本权利的法律①。其中，特别行政区制度的立法，依法只能由全国人大制定。《澳门基本法》正是全国人大落实 《宪法》第 ３１条的规定而依据 《宪法》所制订的，它既以 《宪法》为立法依据，又以保障 《宪法》的实施为立法目标，属于典型的宪制性法律，在中国特色社会主义法律体系的法律门类中，理所当然地应划入宪法相关法这一法律部门，它对于维护国家的统一和领土完整，保障澳门的社会稳定和经济发展，有着十分重要的作用。《澳门基本法》在中国特色社会主义法律体系中的这种地位，决定了其具有以下鲜明的属性。（一）国家的宪制性法律宪制性法律，又称宪法性法律，指本身并不是宪法，但却起宪法作用的法律。宪制性法律通常由制宪会议或国家的最高权力机关或立法机关按特定程序或一般立法程序制定和颁布，内容涉及一个国家或地区的政治制度、经济制度、权力机关的组成和活动原则、公民的基本权利和义务等根本性问题②。《澳门基本法》是由全国人大制定的，关于澳门特别行政区的社会、经济制度、居民的基本权利和义务、政治体制等带有根本性问题的法律。在内容上，有学者甚至认为 《澳门基本法》与 《宪法》是同构的，加上基本法这一用词本身就带有宪法的意思在内，有的国家的宪法如德国的宪法就直接以 “基本法”来冠名。就这一点而言，《澳门基本法》无疑属于宪制性法律。难怪有人形象地称 《澳门基本法》为澳门的 “小宪法”，这虽在法律上并不严肃，因为澳门不是一个独立的政治实体，更不是一个国家，因此并不存在什么宪法，而且宪法也无大小之分，但它确实是说明了 《澳门基本法》不是一般的国家普通法律，而是国家的宪制性法律。９６１①②全国人大常委会法制工作委员会研究室编著 《中国特色社会主义法律体系读本》，中国法制出版社，２０１１，第１３６～１３７页。杨允中主编 《“一国两制”百科大辞典》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１１，第３６４页。

一国两制与澳门特区制度建设作为国家的宪制性法律，与其他宪制性法律一样，《澳门基本法》都以《宪法》为制定依据，旨在直接保障宪法实施和国家政权的运作。不过，与其他宪制性法律相比，《澳门基本法》仍表现出自身的特点。一般的宪制性法律，如选举法、国籍法等，主要是由一些具体的、可直接操作的规则构成，它们实际上是宪法原则的规则化，也是抽象的宪法规范的具体化。而《澳门基本法》在结构上和宪法相似，在具体原则上又和宪法有着不同，因此，虽然 《澳门基本法》也是依据 《宪法》制定的，却不能称之为对 《宪法》原则的规则化。事实上，《澳门基本法》大多数规范和 《宪法》规范一样也是原则性的规范，而不是一般的由行为模式和法律后果构成的法律规则。此外，一般的宪制性法律没有法律准绳的功能，但 《澳门基本法》却具有法律准绳的功能①。对此， 《澳门基本法》第 １１条第 ２款明确规定：“澳门特别行政区的任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件均不得同本法相抵触。”（二）落实一国两制基本方针政策的宪制性法律《澳门基本法》作为国家的宪制性法律，其内容主要就是规定澳门特别行政区实行的制度。而澳门特别行政区实行的制度又以国家的有关基本方针政策为依据，这个基本方针政策就是 “一个国家，两种制度”，即一国两制。它既是我国恢复对澳门行使主权后所实行的一项基本方针政策，也是《澳门基本法》制订的政策依据，《澳门基本法》正是一国两制方针法律化的体现。与国家的其他宪制性法律相比，《澳门基本法》最大的特点，就是全面、系统、充分地体现了一国两制的基本国策。 《澳门基本法》的内容，从头至尾都体现出：既要维护国家的统一和领土完整，坚持国家行使主权，又要保障特别行政区的稳定和发展，授权特别行政区高度自治；既要坚持国家的主体实行社会主义制度，又要保持澳门原有的资本主义制度和生活方式，这在中国特色社会主义的法律体系中是独一无二的。具体来说，在维护国家统一和完整上，《澳门基本法》主要从四个方面作了明确和原则的规定：一是从国家整体和部分关系方面，规定特别行政区是中华人民共和国不可分离的一部分；二是从中央与地方关系方面规定，特０７１① 邓伟平：《澳门特别行政区基本法论》，中山大学出版社，２００７，第７２～７３页。

论 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》在中国特色社会主义法律体系中的地位别行政区是一个地方行政区域和地方政府，直辖于中央人民政府；三是从中央行使国家主权方面规定，明确中央人民政府负责管理的事务，包括国防、外交、人事任免等；四是从维护国家安全方面规定，特别行政区应自行立法禁止有关叛国、分裂国家等行为。在保障特别行政区社会稳定和经济发展上，《澳门基本法》主要从两个方面作了规定：一是从制度方面，规定特别行政区实行原有的资本主义制度和生活方式不变，并就其具体的社会、经济制度，有关保障居民的基本权利的制度，行政管理、立法和司法方面的制度作了规定；二是从自治权方面，授权特别行政区高度自治，并实行 “澳人治澳”，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，并享有全国人大、全国人大常委会或中央人民政府授予的其他权力①。正是从这个意义上讲，《澳门基本法》又是一部授权法，是中央单方面授予特区各种权力的法律。正因为 《澳门基本法》是授权法，因此，它同时又是限权法，即特别行政区所享有的高度自治权是以 《基本法》明确授予的为限。总之，一部《澳门基本法》，就是贯彻落实一国两制基本方针政策的宪制性法律。（三）充分反映澳门实际情况宪制性法律《澳门基本法》在结构和内容上，与 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》具有很高的一致性，这是由 “一国两制”这个总的基本方针所决定的。但是，《澳门基本法》在体现一国两制方针的这个前提下，充分反映了澳门社会的实际情况，极具澳门本色和个性。例如，关于对澳门特别行政区行政长官和参选资格及主要官员、行政会委员、立法会主席、终审法院院长、检察长的任职资格问题，《澳门基本法》起草时，最初条文同 《香港基本法》一样，都加上 “并在外国无居留权”的限制，这一草案并不符合澳门的实际情况，因为在澳门出生的中国人，一出生就被葡萄牙当局认定其具有葡国国籍，都能领到葡萄牙护照，有葡国居留权。当时，这种情形的澳门居民有１０万之多。他们是地道的澳门人，同时也是中国人，如果这部分澳门居民都没有资格参选特首，都没有资格担任特区政府的主要官员、行政会委员、立法会主席、终审法院院长和检察长等要职，既不公平，也不符合１７１① 刘高龙、赵国强主编，骆伟建、范剑虹副主编 《澳门法律新论》（上），社会科学文献出版社，２０１１，第３２～３３页。

一国两制与澳门特区制度建设“澳人治澳”。经讨论，最后达成共识：拥有外国居留权的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民，符合其他条件的，可以参选行政长官，无须放弃外国居留权，只是他当选后，则必须暂时放弃外国居留权，作为出任行政长官的一项基本条件和承担。同样，《澳门基本法》对特区主要官员、行政会委员、立法会主席、终审法院院长和检察长职位，也不另设 “无外国居留权”的限制，但必须同行政长官一样，依法宣誓效忠中华人民共和国，这些都不同于 《香港基本法》的安排。还有，关于土地和自然资源，中国内地的法律和 《香港基本法》都规定属于国家所有，没有土地私有的概念，但澳门是个例外，因为澳门有小部分土地属于个人所有。基于这一情况，《澳门基本法》承认澳门存在土地私有的事实，保护私人土地的所有权①。类似的情形在《澳门基本法》中还有很多体现，在此不再一一列举了，它们充分说明 《澳门基本法》是一部符合澳门实际情况、富有澳门特色并兼具科学性的法律。难怪八届全国人大一次会议在其关于 《澳门基本法》的决定中，特别指出，《澳门基本法》是依据 《宪法》按照澳门的实际情况制定的。三　从法律体系形成的意义来讲，《澳门基本法》是保持　　澳门长期繁荣稳定和发展的根本法律保障　　吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上郑重宣布中国特色社会主义法律体系已经形成的同时，指出：国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。《澳门基本法》作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，其制定及实施使中国以一国两制的方针政策实现国家的和平统一大业既有法可依，又有法律保障。颁布于１９９３年，实施于 １９９９年的 《澳门基本法》，由于以一国两制方针为指导，全面规定了澳门特别行政区实行的制度政策，进一步丰富了一国两制的内容，在维护国家主权、统一和领土完整的同时，授予澳门特别行政区高度自治权，为澳门经济、社会、文化事业全面发展开辟了广泛的空间。《澳门基本法》实施１１年以来所取得的成就雄辩地向世人证明：一国两制是做得２７１① 骆伟建、王禹主编 《澳门人文社会科学研究文选·基本法卷》，社会科学文献出版社，２００９，第１９０～１９１页。

论 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》在中国特色社会主义法律体系中的地位到、行得通的科学构想，基本法是建设新澳门、保持澳门的长期繁荣稳定和发展的根本法律保障。《澳门基本法》之所以能成为澳门长期繁荣稳定和发展的根本法律保障，除了它全面完整体现了一国两制的方针政策外，与 《澳门基本法》在澳门特别行政区的独特法律地位亦密不可分。《澳门基本法》在澳门特别行政区的独特法律地位可用 “依法治澳的法律基石”来加以概括。对此，可从以下几个方面来理解：一是在澳门特别行政区的法律体系中，《澳门基本法》具有最高的法律地位。澳门特别行政区的法律体系是指在澳门特别行政区实行的法律规范所组成的一个有机统一整体。根据 《澳门基本法》第 １８条的规定，在澳门特别行政区实行的法律为 《澳门基本法》以及 《澳门基本法》第 ８条规定的澳门原有法律和特别行政区立法机关制定的法律。上述这些法律规范所构成的法律体系中，《澳门基本法》具有最高的法律地位，具有最高的法律效力。《澳门基本法》的最高法律地位具体表现在：第一，《澳门基本法》是特别行政区立法机关立法的基础和根据。 《澳门基本法》第 ７１条规定，立法会依照基本法及法定程序制定、修改、暂停实施和废除法律。第二，立法机关制定的法律如抵触基本法则无效。 《澳门基本法》第 １７条规定，立法机关制定的法律如不符合基本法关于中央管理的事务及中央和澳门特别行政区关系的条款，全国人大常委会可将其发回，一经发回，该法律便失去法律效力。第三，澳门原有法律只有不与 《澳门基本法》相抵触才可予以保留，采用为特别行政区法律，如以后发现有与 《澳门基本法》相抵触的，应依基本法的规定修改或暂停实施。第四， 《澳门基本法》第 １１条明确规定，澳门特别行政区的任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件均不得同基本法相抵触。二是在澳门特别行政区的制度构建中，《澳门基本法》具有宪制性地位。澳门回归后，实行与内地不一样的制度，保持原有的资本主义制度和生活方式。至于具体的制度建构，则要以 《澳门基本法》为依据。对此，全国人大在通过 《澳门基本法》的同时，还专门就 《澳门基本法》作了一个决定，指出：澳门特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以 《澳门基本法》为依据。此外，《澳门基本法》第 １１条更是明确规定，澳门特别３７１

一国两制与澳门特区制度建设行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以 《澳门基本法》的规定为依据。上述这些规定充分表明，《澳门基本法》在澳门特别行政区的制度构建中具有宪制性地位。从 《澳门基本法》的内容来看，它对澳门特别行政区的法律地位、中央与澳门特别行政区的关系、居民的基本权利和义务、澳门特别行政区的政治体制以及经济、文化和社会事务、对外事务等一系列事关澳门社会的制度性重大问题作了全面而系统的规定，从而奠定了澳门回归后的宪制基础。三是在澳门实践一国两制的过程中，《澳门基本法》具有绝对的权威性。《澳门基本法》是一国两制方针政策的具体法律化，是澳门特别行政区一切制度、政策和法律的制定依据，也是澳门实现依法治澳的法律基石，在澳门践行一国两制中具有绝对的权威性。有了 《澳门基本法》，澳门实践一国两制便有法可依。澳门在践行一国两制的过程中，要严格按照 《澳门基本法》办事，坚决维护 《澳门基本法》的权威，自觉以 《澳门基本法》规范行政、立法、司法行为，并以 《澳门基本法》的规定来处理政制发展、民生改善等重大问题。事实证明，澳门在实践一国两制的过程中，只要尊重和维护 《澳门基本法》的绝对权威性，严格按照基本法办事，就能正确处理中央与澳门特别行政区的关系，就能充分保障澳门居民依法享有的广泛权利和自由，就能充分调动澳门各界人士的积极性、主动性和创造性，社会也就能取得良好的发展进步。四　从法律体系发挥的作用来看，《澳门基本法》　　是依法治澳的法律基石　　法律体系的形成及完善是任何国家或地区实行法治的前提和基础。中国特色社会主义法律体系的形成，使我国的民主法制建设站在了一个新的历史起点，国家社会生活的各个方面实现了有法可依，这其中当然包括了国家的特别行政区制度的建设。作为体现国家对澳门基本方针政策的 《澳门基本法》，早在澳门回归前便制定通过，并于１９９９年１２月２０日澳门回归时正式实施。它既使国家对澳门的一国两制方针有了法律保障，同时也是澳门特别４７１

论 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》在中国特色社会主义法律体系中的地位行政区实现依法治澳的法律基石。澳门回归以来，在实践一国两制、“澳人治澳”和高度自治的过程中，基本法所起的作用无处不在。概括起来，主要有以下几点：首先，《澳门基本法》是中国政府对澳门的一系列方针政策的法律化、具体化，对于澳门社会各界全面、准确、系统地理解和把握一国两制方针、成功推进一国两制的实践具有重要的指引作用。《澳门基本法》自始至终都贯穿着一条主线，即：维护国家主权、统一和领土完整，保持澳门的长期繁荣稳定和发展。为此，《澳门基本法》在其总则部分的有关规定，充分体现出 “一个中国”“两制并存，长期不变”“澳人治澳”、高度自治等原则，至于其他部分的内容则将一国两制的方针政策进一步细化，这无疑为我们正确理解一国两制的科学内涵，准确把握一国两制的基本特征，以便更好地实践一国两制提供了指引。其次，《澳门基本法》全面、系统规定了澳门居民的基本权利和自由，而且对这些基本权利和自由提供了多层次充分的保障，这极大了激发了澳门居民建设自己美好家园的热情。根据 《澳门基本法》的规定，澳门居民享有的基本权利和自由具有非常明显的广泛性，包括了平等权，政治方面的基本权利和自由，信仰方面的自由，人身及与人身有关的基本权利和自由，有关犯罪和刑罚及诉讼制度方面的权利，经济、社会与文化方面的基本权利，特定主体的权利等，这些规定使澳门居民充分感受到当家做主的历史巨变，他们发挥爱国爱澳的精神，以主人翁的使命感和责任感参与澳门事务的管理，保持了澳门繁荣稳定。再次，《澳门基本法》规定了澳门特别行政区的政治体制以及经济、社会、文化等方面的基本制度和政策为正确处理特别行政区内部各方面的关系以及特别行政区的对外关系，提供了依据，并为特别行政区政府的有序运作铺好了轨道。正是因为有了 《澳门基本法》的上述规定内容，澳门在实践一国两制的过程中，特别行政区能自觉地严格依照基本法的规定，正确处理行政、立法和司法三者之间的关系，行政、立法和司法机关各司其职、各负其责，实施良好管治，共同推动澳门社会的不断向前发展。还有，《澳门基本法》在规定维护国家主权的同时，还规定了澳门特别行政区的高度自治权，规定了澳门居民的基本权利和义务，规定澳门特别行５７１

一国两制与澳门特区制度建设政区保持原有的资本主义制度和生活方式５０年不变，依法保护私有财产权，保护外来投资，根据整体利益自行制定旅游娱乐业政策等，这些都为保持澳门长期繁荣稳定和发展提供了具有法律效力的坚实保障。《澳门基本法》不仅从立法原则、根本社会制度以及具体法律制度上规定保护私有财产权，而且还从基本政策上保障澳门工商业等的发展，这些都为澳门经济的发展，尤其是建立世界旅游休闲中心，促进经济适度多元发展提供了充分的法律保障。最后，《澳门基本法》规定了中央和特别行政区这一全新的中央与地方关系，这为澳门的稳定和持续健康发展提供了坚强后盾。根据 《澳门基本法》的规定，中央与特别行政区的关系既是单一制国家结构下的中央与地方的关系，又是一国两制下的中央与地方关系。在这种全新的中央与地方关系下，对于澳门特别行政区来讲，由于实行一国两制，一方面，它同全国３１个省级行政单位一样，要尊重、拥护中央政府；另一方面，它又获得国家的多重政策优惠，不仅有写进基本法的特殊安排，如财政、税收独立，税收不需上缴中央，保留自由港、单独关税区地位、单独的金融货币制度以及博彩业合法经营权等，而且还享有如 《关于建立更紧密经贸关系的安排》（ＣｌｏｓｅｒＥｃｏｎｏｍｉｃＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐＡｒｒａｎｇｅｍｅｎｔ，ＣＥＰＡ）、自由行、粤港澳区域合作、澳门大学横琴校区以及粤澳合作等优惠安排。正是在中央及全国人民的全面关爱支持下，澳门同胞团结一致、自强不息、开拓创新，在践行一国两制的伟大事业中取得了举世公认的成就。人们相信：在已经进入第 ２个 １０年发展期的澳门特别行政区，有中央政府和全国人民的关怀，在验证一国两制的征途上不会放慢前进脚步，不会放松对发展路向与发展模式的规律性思考。澳门这块 “莲花宝地”将继续成为有示范性的新型特别行政区制度的有效载体①。总之，《澳门基本法》是全国人民代表大会以 《宪法》为依据，以一国两制方针为指导，在澳门同胞广泛参与下制定的全国性法律，在澳门特别行政区具有宪制性地位，是中国特色社会主义法律体系的重要有机组成部分，是建设新澳门的根本法律保障。６７１① 杨允中： 《我的 “一国两制”观》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１１，第 １２５～１２６页。

《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第 １８条中 “法律”的词义考析《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第１８条中 “法律”的词义考析《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第 １８条是关于在澳门特别行政区实行的法律的一条规范。其中， “法律”一词出现的次数较为频密，有９次之多。细细思考，在这一条文中，“法律”一词的使用，在含义上不完全相同。准确界定其词义，完整把握其具体内容，不仅有助于准确理解和适用 《澳门基本法》，还有助于正确理解澳门特别行政区法律的表现形式以及澳门特别行政区法律体系的内容。一　汉语中 “法律”一词的用法及其含义在对 《澳门基本法》第１８条中 “法律”的词义进行分析前，有必要了解汉语中 “法律”一词的含义。在现代汉语中，“法律”一词有广义和狭义两种用法。在中国内地，广义的 “法律”包括宪法、全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方国家权力机关制定的地方性法规、民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会制定的自治条例和单行条例等。狭义的“法律”则仅指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。为了加以区别，学者们有时将广义的 “法律”称为法，将狭义的 “法律”称为法律。不过，在很多场合下，仍根据约定俗成的原则把所有的法统称为法律。具体到澳门特别行政区，“法律”一词的使用，同样有广义和狭义之分。广义上的 “法律”是指构成澳门特别行政区法律体系的所有规范性文件，在范围上包括：《中华人民共和国宪法》和 《澳门基本法》；在澳门适用的全国性法律；在澳门适用的国际协议；采用为澳门特别行政区法律的澳７７１ 本文原载王禹主编 《基本法研究》第四期，濠江法律出版社，２０１３。

一国两制与澳门特区制度建设门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件；澳门特别行政区立法会制定的法律、行政长官制定的行政法规、行政长官和政府各司司长制定的批示等其他规范性文件。狭义的 “法律”，则主要是指 《宪法》《澳门基本法》、澳门回归前澳门立法会制定的法律以及澳门回归后澳门特别行政区立法会制定的法律。在理解澳门特别行政区的 “法律”时，需要注意的是，《中华人民共和国宪法》虽然属于社会主义性质的宪法，但 《宪法》作为国家的根本大法和 《澳门基本法》的 “母法”，在整体上是适用于澳门特别行政区的，只是《宪法》中关于社会主义制度和政策的规定不适用于澳门特别行政区，澳门特别行政区具体实行的制度和政策由 《澳门基本法》来规定，宪法中涉及国家主权、统一和领土完整等条款仍然适用于澳门特别行政区。此外，《澳门基本法》所使用的 “行政法规”一词，也有多种不同的含义。一种是作为特定规范性文件的具体名称而使用的，如行政长官制定的规范性文件有一种便称为 “行政法规”；另一种是作为回归前多种规范性文件的集合名称而使用的，如 《澳门基本法》第 ８条规定的澳门原有的 “行政法规”便是指在回归之前澳门总督制定的训令及批示等；还有一种是作为澳门特别行政区的多种规范性文件的集合名称而使用的，如 《澳门基本法》第 １１条所规定的澳门特别行政区的任何 “行政法规”，便既包括了采用为澳门特别行政区法律的澳门原有的行政法规，也包括了行政长官制定的行政法规。由此看来，汉语中 “法律”一词的用法和法律的表现形式及法律体系的构成密切相关。在广义上，“法律”一词泛指作为一个国家或地区法律体系组成部分的一切规范性文件；在狭义上，“法律”一词一般仅指法律体系中由立法机关依法定程序所制定的规范性文件。二　《澳门基本法》第１８条中 “法律”的词义分析《澳门基本法》第 １８条的内容主要是规定在澳门特别行政区实行的法律。该条共有４款。其中，第２、３、４款是有关在澳门特别行政区实施的全国性法律的规定。这 ３款中所使用的 “法律”一词，其词义和内容是明确的，指的就是：列于 《澳门基本法》附件三的全国性法律，其中绝大部分是由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定的法律。因此，８７１

《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第 １８条中 “法律”的词义考析这３款中的 “法律”一词，主要是从狭义上来使用的。但是，第 １８条第 １款中 “法律”一词的含义则有值得认真推敲之处。《澳门基本法》第１８条第１款的内容是这样表述的：“在澳门特别行政区实行的法律为本法以及本法第８条规定的澳门原有法律和澳门特别行政区立法机关制定的法律。”在这一款中，共有 ３处出现 “法律”的用词。这 ３处出现的 “法律”一词，其词义和内容如何？“澳门特别行政区立法机关制定的法律”这一表述中，“法律”一词的词义和内容是明确的，特指澳门特别行政区立法会依照 《澳门基本法》第７１条第１款制定的法律。此处的 “法律”是狭义上的法律，专指澳门特别行政区立法会制定的被称为 “法律”的规范性文件。“本法第８条规定的澳门原有法律”这一表述中，“法律”一词也有其特定的含义。此处的 “法律”是指采用为澳门特别行政区法律的 “澳门原有法律”。“澳门原有法律”在 《澳门基本法》中是一个非常重要的概念，它有着特定的含义，是指澳门回归前由澳门立法会制定的法律、总督制定的法令、训令、批示以及其他政府部门制定的批示等。在时间点上，“澳门原有法律”仅限于澳门回归前制定的规范性文件，即截至 １９９９年 １２月 １９日仍在澳门生效的规范性文件；在范围上，“澳门原有法律”包括 《澳门基本法》第８条所规定的 “澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件”。至于在澳门适用的葡萄牙法律，或者葡萄牙专为澳门制定的法律，均不属 “澳门原有法律”的范围，它们都会因澳门的回归而自然在澳门特别行政区失去效力。因此，“澳门原有法律”中的 “法律”一词是在广义上使用的，即泛指澳门回归前本地立法机关或其他有权机关制定的一切规范性文件，既包括了澳门立法会制定的规范性文件———法律，也包括了澳门总督制定的规范性文件———法令，还包括了澳门总督制定的训令、批示及其他政府部门制定的批示，等。在理解 “澳门原有法律”时，一定要注意将其与 “澳门原有的法律”相区别。在 《澳门基本法》的范畴里，“澳门原有的法律”是特指澳门回归前由澳门立法会制定的法律，而非其他。“澳门原有的法律”在范围上小于“澳门原有法律”，它是 “澳门原有法律”的一个组成部分。“澳门原有法律”除 “澳门原有的法律”外，还包括澳门原有的法令、行政法规和其他规范性文件。因此，“澳门原有法律”中 “法律”是从广义上来理解，实际９７１

一国两制与澳门特区制度建设上是多种规范性文件的称谓，而 “澳门原有的法律”中的 “法律”，则是从狭义上使用的，仅指澳门回归前立法会制定的法律。《澳门基本法》第１８条第１款中，“澳门原有法律”中的 “法律”一词是在广义上使用的，“澳门特别行政区立法机关制定的法律”中的 “法律”一词是在狭义上使用的，那该款中 “在澳门特别行政区实行的法律”中的“法律”一词应作何种理解？如前所述，汉语中 “法律”一词无非作广义和狭义两种理解。下面，我们分别来从广义和狭义上理解 “在澳门特别行政区实行的法律”中 “法律”一词的词义，看看效果会怎样。首先，我们从广义上来理解。如果 “在澳门特别行政区实行的法律”中的 “法律”一词是广义上的 “法律”的话，那 《澳门基本法》第１８条第１款的意思就会出现不周全的问题。因为，既然 “在澳门特别行政区实行的法律”是一种广义上理解的 “法律”，那么，除采用为澳门特别行政区法律的 “澳门原有法律”外，自然不应仅限于澳门特别行政区立法机关制定的法律。因为，根据 《澳门基本法》的规定，澳门特别行政区成立后，广义上的法律起码还应包括行政长官制定的被称为 “行政法规”的规范性文件。此外，行政长官制定的批示、政府各司司长制定的批示等其他规范性文件，也属广义上的澳门特别行政区的 “法律”。然后，我们再从狭义上来理解。如果 “在澳门特别行政区实行的法律”中的 “法律”一词是狭义上的 “法律”的话，那 《澳门基本法》第１８条第１款的意思就会出现不吻合的问题。因为，既然 “在澳门特别行政区实行的法律”是一种狭义上理解的 “法律”，而 “澳门原有法律”中只有 “澳门原有的法律”才属狭义上的法律，但 《澳门基本法》第 １８条第 １款中使用的是 “澳门原有法律”一词，而不是 “澳门原有的法律”一词。这样一来，同一条款中，“法律”一词的使用会出现前后所表达的意思不吻合的情形。也许是注意到了 《澳门基本法》第１８条第１款中 “法律”一词可能存在的问题，有学者认为，《澳门基本法》第８条和 《香港基本法》第 ８条的写法不同，因此，“香港原有法律”和 “澳门原有法律”的内容不同。该学者指出，《香港基本法》第８条规定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。”而 《澳门基本法》第 ８条的规定则是：“澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除同本法相抵触或经澳门０８１

《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第 １８条中 “法律”的词义考析特别行政区的立法机关或其他有关机关依照法定程序作出修改者外，予以保留。”将二者进行比较可以发现，在 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》中，“香港原有法律”是多种规范性法律文件的统称；而 《澳门基本法》中，“澳门原有法律”似不包括 “法令、行政法规和其他规范性文件”。该学者进而认为，相应地，《澳门基本法》第 １８条所称 “在澳门特别行政区实行的法律”为 “本法以及本法第 ８条规定的澳门原有法律和澳门特别行政区立法会制定的法律”①。本文认为，上述观点实际上是将 “澳门原有法律”理解成 “澳门原有的法律”了。鉴此，实有必要对 《澳门基本法》中 “澳门原有法律”和“澳门原有的法律”的内容作进一步的辨别。三　“澳门原有法律”与 “澳门原有的法律”的区别如前所述，“澳门原有法律”和 “澳门原有的法律”在 《澳门基本法》中，其内容应是特定的。虽然 《澳门基本法》第 ８条不如 《香港基本法》第８条那样，直接明确写明 “澳门原有法律”包括澳门原有的 “法律、法令、行政法规和其他规范性文件”，但从 《澳门基本法》第 ８条的内容以及《澳门基本法》中使用 “澳门原有法律”一词的情况看，“澳门原有法律”实际上指的就是 “澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件”。其理由如下：其一，《澳门基本法》第８条和 《香港基本法》第８条都是关于原有法律基本保留的内容规定，而不是仅仅关于原有的法律基本保留的内容规定。只不过 《香港基本法》明确列举规定了 “香港原有法律”的范围，《澳门基本法》虽列举了 “澳门原有法律”的范围，但未如 《香港基本法》那样直接表明罢了。比较 《香港基本法》和 《澳门基本法》第 ８条的规定，恰恰说明，在澳门，原有法律就是 《澳门基本法》第 ８条所列出的 “澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件。”其二，《澳门基本法》第 ９８条第 ２款中 “澳门原有法律”的范围不是１８１① 全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编 《纪念澳门基本法实施 １０周年文集》，中国民主法制出版社，２０１０，第２１３页。

一国两制与澳门特区制度建设仅指 “澳门原有的法律”。《澳门基本法》第 ９８条第 ２款规定：“依照澳门原有法律享有退休金和赡养费待遇的留用公务人员，在澳门特别行政区成立后退休的，不论其所属国籍或居住地点，澳门特别行政区向他们或其家属支付不低于原来标准的应得的退休金和赡养费。”在这里， “澳门原有法律”显然不仅仅指澳门原有的法律，还包括澳门原有的法令等。因为澳门回归前调整公务人员退休金和赡养费事项的法律规范，除了澳门立法会制定的法律，如第１１／９２／Ｍ号法律 《修订澳门公职人员退休法律制度》、第 ５／９７／Ｍ号法律 《调整公共行政当局工作人员之薪俸、退休金及抚恤金》等外，还有总督制定的法令等规范性文件，如第 ２７／９２／Ｍ号法令 《特别纠正退休金及抚恤金，并订定退休金及抚恤金之最低薪俸点》、第５８／９７／Ｍ号法令 《许可规范同一供款人为退休金目的作扣除之期间与为抚恤金目的作扣除之期间不一致之情况》等。因此，如果将 “澳门原有法律”仅理解为 “澳门原有的法律”而排除法令等规范性文件，这并不符合澳门回归前规范退休金和赡养费的法律规范的实际组成情况。其三，《澳门基本法》第１４５条中所使用的 “澳门原有法律”一词，则更是指 “澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件”。该条第 １款规定 “澳门特别行政区成立时，澳门原有法律除由全国人民代表大会常务委员会宣布为同本法抵触者外，采用为澳门特别行政区法律。”１９９９年１０月３１日通过的全国人民代表大会常务委员会 《关于根据 〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定》中明确指出，列于该决定附件二和附件三的澳门原有法律不采用为澳门特别行政区法律，其中附件二和附件三所列的规范性文件中，除澳门原有的法律外，还包括澳门原有的法令。因此，将澳门原有的法令剔除在 “澳门原有法律”范围内更是不符合全国人大常委会的上述决定的。虽然该决定没有对训令和批示等作出详细的审查规定，但这同样并不意味着 “澳门原有法律”仅限于澳门原有的 “法律和法令”，它同时也包括了澳门原有的训令、批示等。此外，《澳门基本法》第 １４５条第 ２款的内容也表明，“澳门原有法律”不是仅指 “澳门原有的法律”。该款规定：“根据澳门原有法律取得效力的文件、证件、契约及其所包含的权利和义务，在不抵触本法的前提下继续有效，受澳门特别行政区的承认和保护。”显然，澳门居民以及法人组织，他们持有回归前的文件、证件和契约，肯定不只是根据 “澳门原有的法律”２８１

《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第 １８条中 “法律”的词义考析而取得的，也包括依据澳门原有的法令、训令或批示等规范性文件。由此看来，对于 《澳门基本法》第１８条第１款所规定的 “在澳门特别行政区实行的法律”，无论从广义上还是狭义上来理解其中的 “法律”一词的含义，均会出现问题。从广义上理解，会出现不周全的情形；从狭义上理解，会出现不吻合的情形。那么，到底应该如何理解 《澳门基本法》第 １８条第１款所规定的 “在澳门特别行政区实行的法律”中 “法律”一词的含义呢？四　《澳门基本法》第１８条第１款内容的完整理解法律语言较之其他语言文字，有其自身的特点：一是用语逻辑严密，二是用语准确规范。这种特点是由法律规范本身的本质属性决定的。法律规范作为一种行为规则，有规范引导人们行为的功能，因此，法律语言应当用语规范。不仅如此，法律语言的使用还要符合一定的逻辑基本规律，符合同一律的要求便是其中的一项。同一律要求思维保持同一性，即确定性，它要求在同一思维过程所使用的概念要有确定的内容，即有确定的内涵和外延，而且前后一致。遵守同一律，保持所使用的概念具有确定性，这是正确思维的基本条件，也是法律用语得以正确表达的基本条件。所以，在立法实践中，为了准确使用概念，常常在法律法规中对一些法律用语的含义作出明确的界定。这样，就能有效防止和避免混淆概念或 “偷换”概念，避免人们在法律法规实施中产生误解、歧义或钻法律法规的空子，从而为法律法规的顺利实施创造有利条件①。根据同一律的要求，《澳门基本法》第 １８条第 １款所规定的 “在澳门特别行政区实行的法律”，其中的 “法律”一词的含义应该与 《澳门基本法》中其他地方的有关规定保持一致。综观 《澳门基本法》，其中第 ４４条规定：“澳门居民和在澳门的其他人有遵守澳门特别行政区实行的法律的义务。”在这里，“澳门特别行政区实行的法律”与 《澳门基本法》第 １８条第１款规定的 “在澳门特别行政区实行的法律”，在含义上应该是一致的，只是表述方式略有差异而已。不难理解，《澳门基本法》第 ４４条所规定的３８１① 李培传：《论立法》，中国法制出版社，２０１１，第３７３页。

一国两制与澳门特区制度建设“澳门特别行政区实行的法律”，实际上指的就是澳门特别行政区法律的整体，这显然是从广义上来理解其中的 “法律”一词的。否则，如果仅从狭义上来理解其中的 “法律”一词的含义，与该条的立法原意和宗旨会背道而驰。既然 《澳门基本法》第 ４４条所规定的 “澳门特别行政区实行的法律”中，“法律”一词的含义是从广义上来理解的，那么， 《澳门基本法》第１８条第１款所规定的 “在澳门特别行政区实行的法律”，其中的 “法律”一词的含义也应与其保持一致，应从广义上来理解其内涵。若仅从澳门本地立法的角度看，它应该包括采用为澳门特别行政区法律的澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，也包括澳门特别行政区成立以后所制定的法律、行政法规和其他规范性文件。对 《澳门基本法》第１８条第１款规定的 “在澳门特别行政区实行的法律”应从广义上来理解其中的 “法律”一词，还可从以下方面得到佐证：《全国人民代表大会关于 〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉的决定》 （以下简称 《决定》）明确指出，澳门特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以澳门特别行政区基本法为依据。与此相对应， 《澳门基本法》第 １１条第 １款在列举澳门特别行政区的制度和政策的内容范围后，规定这些制度和政策均以 《澳门基本法》的规定为依据。紧接着，该条第二款规定： “澳门特别行政区的任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件均不得同本法相抵触。”显然， 《澳门基本法》第 １１条第 ２款的规定，体现的就是 《决定》中所指出的 “澳门特别行政区设立后实行的法律均以 《澳门基本法》为依据”这一内容。其中，“澳门特别行政区的任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件”就是 “澳门特别行政区设立后实行的法律”的具体表现形式。在具体构成上，它既包括了采用为澳门特别行政区法律的澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，也包括了澳门特别行政区成立以后所制定的法律、行政法规和其他规范性文件。从广义上理解，“在澳门特别行政区实行的法律”中的 “法律”一词的话，《澳门基本法》第 １８条第 １款的内容便会出现前面所谈到的不周全的情况。因为，在澳门特别行政区成立后制定的广义上的 “法律”，除澳门特别行政区立法会制定的法律外，大量的还包括澳门特别行政区行政长官制定的行政法规、行政长官和政府各司司长等制定的批示等其他规范性文件。对４８１

《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第 １８条中 “法律”的词义考析此，应如何妥当处理？要妥当理解 《澳门基本法》第１８条第１款中 “法律”的准确含义，还得回到 《中葡联合声明》的有关规定来寻求答案。作为 《中葡联合声明》附件一的 《中华人民共和国政府对澳门的基本政策的具体说明》第 ３条第 ２款规定：“澳门特别行政区成立后，澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除与 《基本法》相抵触或澳门特别行政区立法机关作出修改者外，予以保留。”该条第 ４款规定：“澳门特别行政区的法律系由 《基本法》，以及上述澳门原有法律和澳门特别行政区制定的法律构成。”在这里，《中葡联合声明》附件一第３条中所使用的表述是 “澳门特别行政区制定的法律”。很显然，“澳门特别行政区制定的法律”中的 “法律”一词，应该从广义上进行理解较为妥当，它既包括了澳门特别行政区立法机关制定的法律，也包括了澳门特别行政区的其他有关机关制定的规范性文件，如澳门特别行政区行政长官制定的行政法规、批示以及澳门特别行政区政府各司司长制定的批示等。而 《澳门基本法》第１８条第 １款规定 “在澳门特别行政区实行的法律”，涉及澳门特别行政区成立后创制的法律 （此处的法律也应从广义上来理解）时，将 《中葡联合声明》附件一第 ３条中 “澳门特别行政区制定的法律”，表述为 “澳门特别行政区立法机关制定的法律”。或者修改为：“在澳门特别行政区实行的法律为本法以及本法第 ８条，规定的澳门原有法律和澳门特别行政区制定的法律。”这样一来，自然就容易对该款中 “法律”一词的理解产生不周全的情况。因此，我们在理解 《澳门基本法》第１８条第１款中的 “法律”一词时，既要注意到 “澳门特别行政区立法机关制定的法律”中的 “法律”一词通常是从狭义上来理解的情形，但又要完整来理解该款中所规定的 “在澳门特别行政区实行的法律”。在构成上，“在澳门特别行政区实行的法律”除基本法和采用为澳门特别行政区法律的澳门原有法律外，还包括澳门特别行政区立法机关制定的法律，以及澳门特别行政区行政长官制定的行政法规和其他规范性文件。此外，适用于澳门的全国性法律和国际协议也是澳门特别行政区法律体系的重要组成部分。只有这样去理解，才能较好地把握澳门特别行政区法律体系的构成。将来要是修改 《澳门基本法》的话，最好将第 １８条第 １款的内容予以完善，可具体修改为：“在澳门特别行政区实行的法律为本法以及本法第 ８条规定的澳门原有法律和澳门特别行政区成立后制定的法律、行政法规和其他规范５８１

一国两制与澳门特区制度建设性文件。”或者修改为：“在澳门特别行政区实行的法律为本法以及本法第 ８条规定的澳门原有法律和澳门特别行政区制定的法律。”这样一来，在逻辑结构和词义范围上就不会出现不周全和不吻合的情形，而且，“在澳门特别行政区实行的法律”中的 “法律”一词与 《澳门基本法》有关条文及 《决定》的内容也相适应。６８１

基本法实施中的国家意识培养基本法实施中的国家意识培养香港近期发生的抵制国民教育事件，表明香港在回归 １５年后，基本法在实施中还存在一个很大的薄弱环节，那就是国家意识的培养。当今世界，教育作为培育爱国思想的主要管道仍在很多国家奉为圭臬。香港回归后作为中华人民共和国的一个不可分离的部分，推行国民教育应该是分内之事，也是一种宪制责任。然而，香港在回归 １５年后，特区政府推行国民教育竟被贴上 “洗脑”的标签，这不能不引起人们的深思。以此为鉴，在基本法实施过程中，重视国家意识的培养就显得尤为迫切和重要。一　国家意识事关 “一国”原则的落实国家意识是一个涵盖国家政治、社会和自然属性的统一体，是一土地上的人对建立在这块土地上的享有主权的国家的认同和向心力，是人们对国家这一统一体的认知和心理状态。英国学者约翰斯顿曾指出，在某种意义上，国家就是通过意识形态促进社会一致的聚合力量。这一界定充分说明了国家意识作为一个国家维系纽带的作用。香港和澳门特别行政区的设立是以中华人民共和国对香港和澳门恢复行使主权为前提条件的，因此，港澳两部基本法的内容格外突出并强调 “一国”原则。两部基本法的第 １条开宗明义地宣示，香港和澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，这是国家主权和国家意识在基本法中的最高体现。不仅如此，港澳两部基本法在序言中明确规定，一国两制方针政策的出发点和最终目的就是维护国家的统一和领土完整，保持港澳的繁荣稳定和发展。从整体上看，港澳两部基本法的内容也自始至终贯穿了维护国家的主权、统一和领土完整，并保持港澳长期繁荣稳定和发展这样一条主线。７８１ 本文原载 《澳门月刊》２０１２年１０月号。

一国两制与澳门特区制度建设港澳两部基本法之所以如此突出 “一国”原则，根本原因就在于 “一国”是 “两制”的前提和基础。因此，“一国”原则是我们理解和实施基本法时必须牢牢把握的。而要达至这一目标，培养并增强基本法实施中的国家意识就是不二的选择。可以说，国家意识是保证基本法实施的理念基础。离开了国家意识，基本法的实施就会走样，就会偏离基本法本身所设计好的轨道和方向。其实，港澳基本法的条文规定中，有关 “国家”和 “国家意识”的表达是显而易见的，且形式多样化，相关的用语包括：中国、中华人民共和国、国家、全国、国防、国籍等等。这些词主要是在政治统一体和与地方相对应的意义上使用。不仅如此，综观港澳基本法全文，不难发现，基本法中“国家”一词的使用，在含义上是与国家 《宪法》的规定一脉相承的，充分体现了 《宪法》中的国家意识在基本法中的具体贯彻。之所以如此，是因为 《宪法》和基本法共同构成了特别行政区的宪制基础。我们在理解和实施基本法过程中贯彻国家意识时，既要注意到基本法的规定内容，更要从整个 《宪法》所体现的国家意识这一角度进行思考，因为 《宪法》是最集中体现一国的国家意识和国家认同的法律文件。特别行政区制度作为我国的一项特殊制度，其背景首先是对整个国家核心价值的认同。我们在理解规范特别行政区所实行的制度的基本法时，不能仅仅把 《宪法》第 ３１条作为宪法根据，而要以整个 《宪法》文本，以 《宪法》文本中体现的整体的国家意识为背景。港澳两部基本法序言第三段开宗明义地表明根据 《宪法》来制定基本法，其意义也就在于要体现 《宪法》中的国家意识。鉴于此，我们必须以 《宪法》确立的国家意识为指导，并在中国 《宪法》文本中体现的国家意识这一框架内来理解和实施基本法。唯有如此，才能全面准确地理解并贯彻一国两制的方针政策，从而确保 “一国”原则的落实。由此可见，国家意识的培养不是要不要的问题，而是如何做好的问题，它直接事关“一国”原则的落实。二　国家意识事关 “港人治港”和　　 “澳人治澳”的实施　　香港和澳门回归后，实行 “港人治港”“澳人治澳”和高度自治。其中８８１

基本法实施中的国家意识培养的 “港人治港”“澳人治澳”是以爱国者为主体的 “港人治港”和 “澳人治澳”。而要实现这一目标，国家意识的培养同样是必不可少的。可以说，国家意识是实现爱国者为主体的 “港人治港”“澳人治澳”的可靠保障。因为，爱国从字面含义看，就是指热爱自己的国家，它是国家认同感和国家意识的最集中的体现和反映。爱国是中华民族高尚的道德素养，是包括港澳同胞在内的全体炎黄子孙的优良历史传统。香港和澳门回归后，虽然实行与内地不同的制度和政策，但港澳回归后，凡是中国人，无论生活在内地还是港澳地区，都应该爱我们的大家庭，爱我们的祖国，这是不言而喻的。尽管我们的国家可能还有这样或那样的问题，但这绝对不能成为一个人不爱国的理由和借口。就这个意义而言，可以说，爱国是一国两制的政治基础。在特别行政区， “爱国”作为一国两制的政治基础，它同时是与 “爱港”或 “爱澳”紧密相连的。时任全国人大常务委员会委员长吴邦国在纪念 《澳门基本法》实施１０周年座谈会上的谈话中，更是把 “爱国爱澳”作为一个完整概念加以阐述：“‘爱国爱澳’就是要尊重自己的民族，热爱自己的祖国，诚心诚意地拥护我国政府对澳门恢复行使主权，一心一意地维护澳门的繁荣稳定。”字里行间，无不表达出 “爱国”与 “爱港”， “爱国”与 “爱澳”的整体性。三　国家意识的培养任重道远香港和澳门由于长期处于外国的殖民统治之下，回归后又实行与内地不同的社会经济制度和生活方式，这些都会对香港和澳门居民的国民身份认同产生影响。不过，在澳门，国民身份认同的情况还是比较理想的。据澳门理工学院一国两制研究中心近三年所作的民调，对自己作为中国公民感到自豪的比例始终在 ８０％以上。然而，在香港，国民身份认同却始终是困惑香港人的一个现实问题。香港社会中出现的将 “香港人”与 “中国人”并列并让受访者选择其一的做法，其本身便已充分反映出香港居民中国家意识的淡薄甚至缺位。虽然在这一设计下所得到的结果未必能反映香港人的真实意愿，但有关的数据还是表明，在香港，认同自己是中国人的比例要低于认同自己是香港人。英国人扭转香港人的国民身份认同用了１５０多年的时间，我９８１

一国两制与澳门特区制度建设们要重塑香港人的国民身份认同感、归属感和民族自豪感同样需要较长时间的耐心培养。因此，在 《香港基本法》实施中，重视并做好香港居民中的中国公民的国民身份认同和国家意识的培养，将是一项长期而又艰巨的任务。当然，在澳门，继续培育并巩固居民的国民身份认同感，同样是非常重要的，因为这对于在港澳地区更好地贯彻一国两制方针政策有着特别重要的意义。在港澳两部基本法实施 １０多年来的实践中，国家意识其实是贯彻始终的。尽管在一些问题上，我们未必习惯于从国家意识这一相对抽象的角度进行理解，但中央和特别行政区的很多举措施是充分体现了维护国家利益、维护国家尊严、促进国家共识等国家意识的。在未来的基本法实践中，如何贯彻国家意识依然是一个重要的理论与实践课题。为此，香港和澳门两个特别行政区政府及社会各界应该牢固树立 《宪法》和基本法共同构成特别行政区宪制基础的观念，把 《宪法》和基本法共同作为特别行政区的宪制基础，这是中国政府恢复对香港行使主权的应有之义和必然结果。只有这样，才能在基本法的实施中，把一国两制事业作为特别行政区和祖国内地共同发展的事业，并把它作为中华民族伟大复兴事业的重要组成部分；只有这样，在基本法的实施中，香港和澳门同胞才会把自己既作为特别行政区的主人，也作为国家的主人，在建设好特区的同时，积极参与国家的发展建设以及和平统一大业；只有这样，才能在基本法的实施中，充分认识到特别行政区的高度自治权并不是特区固有的，而是来源于中央的授权，从而正确处理好中央和特别行政区的关系，充分尊重中央对特别行政区依法所享有的宪制性权力；只有这样，才能将特别行政区制度置于国家管理制度中加以实施，并充分尊重国家主体实行的社会主义制度；只有这样，才能充分利用特别行政区的高度自治优势，把香港和澳门特别行政区的发展纳入国家整体发展战略，并从祖国内地快速发展中获取源源不竭的发展动力和发展机遇。四　适度开展形式多样的国情教育在国家意识的形成和培养过程中，国情教育发挥着十分重要的作用。国情教育是增强对国家的认知、认同，形成共同体观念的客观基础，是民族情０９１

基本法实施中的国家意识培养感的载体，是培养共同的国家意识的必要载体。因此，在基本法的实施中，开展国情教育是非常有必要的。当然，在香港和澳门特别行政区进行国情教育，要根据当地的实际情况因地制宜地进行。一方面，我们既然以一国两制的方针和平解决历史遗留的香港问题和澳门问题，那么对于生活在不同制度下的香港同胞和澳门同胞便不能要求他们人人都赞成社会主义制度，但是港澳同胞也不能破坏社会主义制度。对此，《宪法》第 １条第 ２款明确规定，禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度，这当然包括了香港和澳门社会的组织和个人。港澳地区保持原有的资本主义制度，正是以一个中国、国家主体实行社会主义制度为前提条件的，这是一国两制方针的根本，也是基本法的根本。因此，港澳地区的任何组织和个人都不能破坏国家主体所实行的社会主义制度。另一方面，在香港和澳门进行国情教育，也要考虑到香港和澳门长期在外国殖民统治下所形成的与内地隔阂以及港澳部分居民对内地社会发展的不了解甚至种种误解等情形，继而采取适当有效的形式。这一点，在香港尤其要更加注意。香港和澳门回归以来，在落实基本法的过程中，中央和特区政府以及香港、澳门社会有关社团开展了形式多样的国情教育活动，积累了一些好的经验和成功做法，例如邀请香港和澳门居民尤其是学生到内地参观考察，了解内地改革开放所取得的巨大成就，安排航天英雄及奥运冠军等到香港和澳门与当地居民交流，开放驻军军营等，都取得了很好的效果。今后，在实施基本法的过程中，还要不断根据新情况，采取更灵活的方式不断改进国情教育，尤其是要注重在学生中开展国情教育，培养学生服务国家社会的责任意识，让学生对国家有着高度的认知和情感，并感受到作为中华人民共和国公民的自豪感，进而增强国家意识。１９１

一国两制与澳门特区制度建设《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》关于中葡文使用的规定语言文字的使用并不是一件随随便便的事情，正确使用语言文字，不仅对社会进步具有积极的推进作用，还会关系到国家主权和民族尊严。当今世界各国无不对语言文字的正确使用和健康发展表现出高度的重视。１９９３年 ３月３１日由中华人民共和国全国人民代表大会制定通过的 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》在其 “总则”部分专门设一条文就澳门特别行政区行政机关、立法机关和司法机关的语言文字使用问题作出规定。但对如何理解这条规定的内容，实践中却有不同的看法。例如，有人认为，特区行政机关、立法机关和司法机关在公文中应同时使用中文和葡文这两种正式语文；有人则认为基本法并未强制要求特区行政机关、立法机关和司法机关必须同时使用中葡文。在澳门，行政机关、立法机关和司法机关到底应如何使用中葡文？这确实涉及如何准确理解并正确适用 《澳门基本法》第 ９条的规定内容。《澳门基本法》第９条规定：“澳门特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关，除使用中文外，还可使用葡文，葡文也是正式语文。”这一规定内容包含了以下几层主要含义：首先，中文和葡文都是澳门的正式语文。所谓正式语文，是指一个国家或地区的行政、立法和司法机关履行法定职责执行公务时所使用的语文。由于历史的原因，澳门被葡萄牙长期占领期间，只有葡文是官方语言，中文只是到了 １９９２年初才被澳葡政府承认为官方语言。考虑到在澳门葡萄牙后裔居民的利益，尊重长期以来因葡文作为官方语言而形成的复杂现状，尽管葡文不是国际通用语言，在澳门使用葡语的居民亦仅占少数，但中国政府仍在 《中葡联合声明》中声明并在 《澳门基２９１ 本文原载 《澳门月刊》２０１２年７月号。

《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》关于中葡文使用的规定本法》第９条规定：澳门特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关除使用中文外，还可使用葡文，葡文也是正式语文。这既坚持了原则，维护了国家的主权，又体现出灵活性，考虑了澳门的实际情况，并表示出了对葡文的尊重。因此，澳门回归后，中文和葡文都是澳门的正式语文。不过，《澳门基本法》第９条的规定表明：中文和葡文作为正式语文仅是指澳门特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关执行公务的范围内而言，它并不排斥澳门居民在实际生活中使用中文或葡文甚至其他语文。澳门居民有充分自由决定在日常生活中使用何种语文，不受基本法的约束。有人认为 《澳门基本法》第９条的规定表明澳门实行 “双语制”。如果“双语制”仅作为一种较为形象生动的表述，表明澳门有中文和葡文这 ２种正式语文的话，那倒也未尝不可。但若将 “双语制”作为一种正式表述，且表明澳门特区行政机关、立法机关和司法机关履行职务时必须同时使用中文和葡文的话，则不符合 《澳门基本法》第 ９条的规定内容。因为 《澳门基本法》第９条并未规定澳门特别行政区实行 “双语制”，该条只是规定澳门特区的行政机关、立法机关和司法机关除使用中文外还可使用葡文，葡文也是正式语文。这一规定仅表明澳门的正式语文，除中文外，还有葡文；行政机关、立法机关和司法机关除使用中文外，还可使用葡文，仅此而已，我们不能从中随意便得出澳门实行 “双语制”这一没有明确内涵限定的结论。其次，中文和葡文有着主次之分，中文是澳门特别行政区政权机关执行公务时使用的主要正式语文。由于澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，澳门绝大多数居民通用中文，并以中文为母语，因此，《澳门基本法》将中华民族统一的语言作为正式语文，是国家对澳门恢复行使主权的必然要求和直接体现，这是不言而喻的道理。虽然 《澳门基本法》规定葡文同属正式语文，但中葡两种正式语文有着明显的主次之分。对此，《澳门基本法》第 ９条的内容表述得非常明确。《澳门基本法》在规定葡文作为正式语文时，使用的是 “葡文也是正式语文”的表述。在这里，“也”字并不是随便使用的，而是有着深刻的意涵，它表明葡文作为澳门的正式语文，其地位是排在中文之后的，二者并不是等量齐观的。作为全国人民代表大会这一国家最高权力机关制定的基本法律，不可能随意使用 “也”字，因为在法律中 “也”字的使用有３９１

一国两制与澳门特区制度建设其特定的意涵。内地 《婚姻法》曾有一个条文规定 “子女可以随父姓，也可以随母姓”，当中便显示出了主次关系。鉴于这一条文的表述没有反映父与母在与子女的关系中处于平等的地位，全国人大常委会为此修改了该条文，将其中的 “也”字删掉，以体现父、母在与子女关系中的平等地位。由此可见，《澳门基本法》第 ９条中在规定中葡文作为正式语文的法律地位时，规定 “葡文也是正式语文”是有其深刻的特定含义的，当中的主次关系一目了然，清晰可见，其目的就在于表明：与国家对澳门恢复行使主权相适应，中文作为澳门特别行政区政权机关使用的正式语文，处于第一的地位，葡文作为正式语文是处于第二位的。唯有如此，才能反映澳门回归祖国的实际情况，才能反映澳门居民构成的实际情况，才能反映澳门居民语言使用的实际情况。当然，我们说中文和葡文作为正式语文，其中中文处于第一位，葡文处于第二位，并不是要贬低葡文的地位和效力。讲中葡文的主次关系，是仅就二者的关系而言。从法律上来讲，中葡文既然都是正式语文，它们的法律效力原则上应该是同等的，是处于同一位阶的。但即使这样，并不影响它们之间的主次关系，也不能改变它们之间的主次关系。若中葡文的含义发生差异，根据国家主权的要求，原则上应该以中文文本的含义为准。再次，中文和葡文作为正式语文使用时，基本法并未强制要求必须使用葡文或同时使用中文和葡文。关于中文和葡文作为正式语文的使用，《澳门基本法》第 ９条是这样规定的：“澳门特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关，除使用中文外，还可使用葡文。”从 《澳门基本法》的这一规定内容看，中文和葡文作为正式语文使用时，基本法并未强制要求澳门特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关必须使用葡文或同时使用中文和葡文，基本法只是在强调使用中文的同时，规定 “还可”使用葡文。这表明，葡文是 “可”使用，而不是必须或应当使用。这一规定说明特区行政机关、立法机关和司法机关可同时使用中葡文，而不是必须同时使用中葡文，是否同时使用中葡文，由行政机关、立法机关和司法机关决定。例如，特别行政区第 ３／１９９９号法律《法规的公布与格式》在规定公布法规的 《澳门特别行政区公报》 （以下简称 《公报》）的语文使用时，其第 ７条便明确规定：“《公报》除使用中文外，还可使用葡文，葡文也是正式语文。”在这里，法律也仅是规定除使用中文外，还可使用葡文，并表明葡文也是正式语文，它并没有采用 “必须４９１

《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》关于中葡文使用的规定同时使用葡文”这样的表述，这便与 《澳门基本法》保持了一致。在法律上，“可以”通常用来表明一种权利，而不是用来规定一种义务，用来规定一种积极作为义务的用语通常是 “应” “应当” “应该”或者“必须”。“可以”使用葡文意味着可以使用葡文，也可以不使用葡文，这两种情况都符合 《澳门基本法》的规定，不存在违反 《澳门基本法》规定的情形。不分情况一律强制要求使用葡文则与 《澳门基本法》第 ９条的规定内容不相符合。此外，葡文的使用既然是 “可以”，那同时意味着强制要求在使用中文的同时必须使用葡文，同样不符合 《澳门基本法》第 ９条的规定内容。澳门原有法律中有关要求强制使用葡文或强制使用葡文和中文的规定，与 《澳门基本法》第９条的规定内容不相符合。对此，１９９９年１０月３１日九届全国人大常委会十二次会议通过的 《全国人民代表大会常务委员会关于根据 〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定》作了明确规定。根据 《决定》第 ５条第 ２款第 ５项的规定，澳门原有法律中有关要求必须使用葡文或同时使用葡文和中文的规定，自１９９９年１２月２０日起，必须依照 《澳门基本法》第９条的规定办理，以符合中华人民共和国对澳门恢复行使主权后澳门的地位和 《澳门基本法》的规定。实际上，《决定》的上述规定本身就意味着澳门原有法律中有关要求必须使用葡文或同时使用葡文和中文的规定，是不符合 《澳门基本法》第９条的规定内容。不仅如此，同时也意味着澳门特别行政区成立后制定的法律或其他规范性文件中若有类似的规定，同样不符合 《澳门基本法》第 ９条的规定内容。因为 《决定》虽是针对澳门原有法律采用为特别行政区法律时是否符合 《澳门基本法》的规定而作出的，它要解决的问题也主要是采用为特别行政区法律的澳门原有法律是否符合 《澳门基本法》的问题，但它同样适用于澳门特别行政区成立后制定有关中文和葡文使用的规定，因为无论哪种情况都直接涉及对 《澳门基本法》第 ９条规定的准确理解与正确适用。由此看来，无论是采用为特别行政区法律的澳门原有法律，还是特别行政区成立后制定的法律或其他规范性文件，若强制要求使用葡文或同时使用中文和葡文 （澳门回归前，澳葡政府表述为同时使用葡文和中文；澳门回归后，特区政府可能会表述为同时使用中文和葡文），都不符合 《澳门基本法》第９条规定的内容和立法原意。最后，中文和葡文的含义有出入时，以中文本为准。５９１

一国两制与澳门特区制度建设根据 《澳门基本法》的规定，葡文虽然也是正式语文，但若澳门特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关执行公务时同时使用中文和葡文来行文，如果中文本和葡文本的含义有出入的，则应当以中文本为准，这是国家对澳门恢复行使主权的需要和体现。对此，１９９３年 ７月 ２日八届全国人大常委会第二次会议通过了 《关于 〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉葡萄牙文本的决定》，明确指出：全国人大法律委员会主持审定的 《澳门基本法》葡萄牙译本为正式葡文本，和中文本同样使用；葡文本中的用语含义如果与中文本有出入的，以中文本为准。全国人大常委会的这一决定是具有法律效力的，它虽然只是针对全国人大制定的 《澳门基本法》的中文本和葡文本而作出的，但对理解 《澳门基本法》第 ９条关于中葡文的使用显然是有指导意义的。当然，在澳门特别行政区内讲中文和葡文的含义有出入时以中文本为准，这是就一般意义而言，尤其是特区成立后以中文进行立法时，中文本和葡文本的含义有出入时，一般应以中文本为准。不过，具体到实践中还要结合实际情况进行具体分析。例如，对于以葡文进行立法所形成的法律，遇有中文本和葡文本的含义不同时，则不能一味以中文本的含义为准。众所周知，采用为澳门特别行政区法律的澳门原有法律，其起草都是以葡文进行的，这些法律的中文本都是翻译过来的。遇有中文和葡文的含义有出入时，因法律是以葡文起草的，葡文表达的含义可能更能直接反映立法者的原意，加上翻译的中文可能会存在不准确甚至错误的可能，因此，探求以立法者使用的语文所制定的条文的意思可能更有助于准确理解法律条文的含义。但这只是由历史的客观原因所造成的，我们不能因此而否定澳门回归后中葡文之间的主次关系。《澳门基本法》在澳门特别行政区法律体系中具有最高的法律地位，澳门特别行政区的一切法律、行政法规和其他规范性文件均不得与 《澳门基本法》相抵触。在澳门，讲依法治澳，首先就是要按照 《澳门基本法》办事；讲维护法制的统一和权威，首先就是要坚决维护 《澳门基本法》的权威。这其中当然包括了 《澳门基本法》第 ９条关于中葡文使用的规定内容。６９１

人大 “释法”有助澳门政制健康发展人大 “释法”有助澳门政制健康发展最近，全国人大常委会就 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件一第７条和附件二第３条的规定作出了解释。这是全国人大常委会就 《澳门基本法》的首次释法活动。正确看待全国人大常委会的这次释法活动，准确理解全国人大常委会这次解释的内容，关系到一国两制方针和 《澳门基本法》的贯彻实施，关系到澳门的长期繁荣稳定，对于澳门特区政府２０１２年施政时审慎处理 《澳门基本法》附件一和附件二规定的两个产生办法是否修改的工作也是十分及时和必要的。一　释法完全符合宪法和基本法《中华人民共和国香港特别行政区基本法》自实施以来，全国人大常委会就 《香港基本法》的有关条文，迄今已进行了四次解释。全国人大常委会这次就 《澳门基本法》附件一第 ７条和附件二第 ３条的规定作出解释，却是全国人大常委会就 《澳门基本法》所作的首次释法。全国人大常委会最初对 《香港基本法》的有关条文进行解释时，部分港人基于对这一新生事物不甚了解，表示出了一定的忧虑，担心会影响香港特区的高度自治。实践证明，全国人大常委会就 《香港基本法》的四次解释，丝毫未损香港特区的高度自治，香港特区独立的司法权和终审权更未受到任何影响。与香港不同的是，这次全国人大常委会对 《澳门基本法》附件一第 ７条和附件二第３条进行解释，是在澳门社会整体上并无争议的情况下进行的。由于港澳两部基本法的有关附件关于行政长官和立法会产生办法修改的规定，在内容上大体相同，有先前全国人大常委会对 《香港基本法》附件一第７条和附件二第３条的解释，人们对于 《澳门基本法》附件一第７条和７９１ 本文原载 《九鼎》２０１２年第１期。

一国两制与澳门特区制度建设附件二第３条的规定在理解上其实并没有什么大的争议。然而，港澳两部基本法毕竟是不同的法律，从法律适用的严肃性和规范性看，仍然有必要由全国人大常委会进行释法，毕竟 《澳门基本法》附件一和附件二有关的条文确实存在着进一步明确具体含义的必要。这也充分显示出中央在支持两个特别行政区贯彻落实基本法的态度上是一视同仁的，表明中央是非常重视澳门的政制发展的，并希望能在基本法的框架内有序推进相关工作。因此，对于这次释法，澳门社会普遍表现出了理解和支持，认为是全国人大常委会依法行使其职权的履职行为。根据 《中华人民共和国宪法》第６７条第 ４项的规定，解释法律是全国人大常委会行使的职权之一。港澳两部基本法也明确规定，基本法的解释权属于全国人大常委会。上述规定表明，全国人大常委会无论是对 《香港基本法》还是 《澳门基本法》的有关条文进行解释，都是在行使 《宪法》和基本法赋予的法定职权，也是在履行落实一国两制方针政策的神圣职责。认识到这一点，就不会随意得出全国人大常委会释法会影响特区高度自治的结论。对此，香港特区首任律政司司长梁爱诗曾指出：“反对全国人大常委会解释基本法的人是固执己见，墨守成规，无视回归后新宪政秩序的法律逻辑。”《澳门基本法》第１４３条第１款规定，基本法的解释权属于全国人大常委会。据此，全国人大常委会对基本法的所有条款都有当然的解释权，这其中自然包括了 《澳门基本法》附件一和附件二。不仅如此，全国人大常委会既可主动解释基本法，也可以在有关方面提出解释请求的情况下解释基本法。特别行政区的法治精神，首先应该是依据基本法办事的精神。只要依据基本法办事，就容易理解全国人大常委会释法的合宪性和合法性。那种认为寻求人大释法会使特区的高度自治受到影响，应尽量避免寻求人大释法的观点，在理论上不符合法律解释的规则，在实践中也不利于基本法的有效贯彻实施。二　释法非常必要和适当全国人大常委会虽然享有基本法的解释权，但这一权力的行使历来是十分慎重、非常严肃认真的。 《澳门基本法》实施至今 １０多年，全国人大常８９１

人大 “释法”有助澳门政制健康发展委会才第一次对基本法的有关条文作出解释，其行使释法权的慎重性和严肃性更是可见一斑。根据 《中华人民共和国立法法》第 ４２条第 ２款的规定，法律有以下情况之一的，由全国人大常委会解释：一是法律的规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。这次全国人大常委会就 《澳门基本法》附件一第 ７条和附件二第 ３条的规定作出解释，就属于上面所指的第一种情形，即有关条文的规定需要进一步明确具体含义。需要注意的是，无论何种情况的法律解释，它都不是创制新的规则，只是对原有规定具体含义的明确而已。因此，法律解释必须忠实于原意，既不能简单地看条文的字面含义，也不能根据个人理解随意解释，更不能根据个人的好恶来解释，而必须将一部法律的有关各条规定联系起来看，有时甚至要与其他法律的有关规定联系起来看，从整体上把握法律规定的真实原意。《澳门基本法》附件一第７条和附件二第 ３条，分别就行政长官和立法会产生办法的修改问题作了规定。其中，有关两个产生办法 “如需修改”的表述，如果仅从字面上来理解的话，确实存在着条文内容有进一步明确其具体含义的需要。例如， “如需”修改是否必须修改？此外，需要修改的话，由谁来确定需要修改？又由谁来提出修改法案？对此， 《澳门基本法》附件一和附件二都没有予以具体明确的规定，这使得人们对附件一第７条和附件二第３条的规定容易产生不同理解。比如，关于行政长官和立法会产生办法如需修改，有人认为是指 “立法会认为如需修改，则 ２／３多数通过”“行政长官认为如需修改，则同意” “全国人大常委会认为如需修改，则批准或备案”，而不是将 “如需修改”作为中央享有的事先决定权。再比如，对于立法会产生办法的修改最后须报全国人大常委会备案，有人认为这与《澳门基本法》第１７条规定的立法会制定的法律须报全国人大常委会的备案没有什么不同。如果仅从 《澳门基本法》附件一第 ７条和附件二第 ３条规定的字面上看，可能很难准确把握其立法原意，只有把它同澳门特别行政区的法律地位、基本法其他各条规定联系起来看，才能准确把握它的真实含义。在澳门社会高度关注政制发展，尤其是特区政府将基本法附件一规定的行政长官产生办法和附件二规定的立法会产生办法是否修改的问题列为２０１２年施政的一项重要内容时，全国人大常委会就附件一第 ７条和附件二９９１

一国两制与澳门特区制度建设第３条的规定进行解释，是非常必要和及时的。尽管 《澳门基本法》和《香港基本法》关于行政长官和立法会两个产生办法修改的规定大体相同，且全国人大常委会已对 《香港基本法》规定的两个产生办法的修改问题作出了解释，但两部基本法毕竟是不同的法律，对 《香港基本法》的解释不能自然适用于澳门。因此，由全国人大常委会对 《澳门基本法》规定的行政长官和立法会产生办法的修改问题作出解释，以法律的形式进一步明确处理澳门政制发展问题的程序，从长远来看，有利于为澳门未来政制发展制定清晰的规范。三　释法有利于澳门政制健康发展《澳门基本法》对澳门政治体制作出了明确规定，其中包含了处理政制发展问题的基本原则和路线。当中，坚持澳门政制发展主导权和决定权在中央便是一条十分重要的原则。我国是单一制国家，地方无权自行决定或改变其政治体制。澳门特别行政区作为直辖于中央人民政府的享有高度自治权的地方行政区域，其高度自治权来源于中央的授权，其政治体制也是由全国人大制定的 《澳门基本法》予以规定的地方政治体制。从根本上来说，澳门政治体制的发展，涉及中央和特别行政区的关系，必须要在 《澳门基本法》的框架内进行。澳门特别行政区行政长官的产生办法和立法会的产生办法，是澳门政治体制的重要组成部分。修改行政长官的产生办法和立法会的产生办法，是澳门政治体制发展中的重大问题，是否需要修改和如何修改，决定权在中央。这是宪法和 《澳门基本法》确立的一项极为重要的原则，是一国两制的应有之义。全国人大常委会关于澳门行政长官和立法会产生办法修改程序的解释内容，除了进一步强调 《澳门基本法》附件一第 ７条和附件二第 ３条所规定的立法会全体议员三分之二多数通过、行政长官同意，并报全国人大常委会批准或备案的必经法律程序外，还特别就如需修改的具体含义、如需修改的提出和确定程序作出解释。根据全国人大常委会的解释，如需修改是指可以进行修改，也可以不进行修改。依照这一解释，如需修改并不是必须修改。实际上，２００９年，澳门行政长官和立法会的产生办法并没有进行过修改，此后的２０１０年和２０１１年也没有进行过修改。澳门行政长官和立法会产生办００２

人大 “释法”有助澳门政制健康发展法是否需要修改及何时进行修改，应根据澳门社会经济及民主政治的发展情况而定。根据全国人大常委会的解释，澳门行政长官和立法会产生办法是否需要进行修改，应在广泛咨询民意的基础上，先由行政长官向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会依照 《澳门基本法》第 ４７条和第 ６８条规定，根据澳门的实际情况和循序渐进的原则确定。全国人大常委会确定需要修改后，才开始遵循 《澳门基本法》所规定的立法会全体议员 ２／３多数通过、行政长官同意，并报全国人大常委会批准或备案的必经法律程序。如果不做修改，则依然适用 《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的规定，以及附件二关于立法会产生办法的规定。由此看来，中央对澳门特别行政区行政长官和立法会产生办法修改的决定权，不仅体现在全国人大常委会对如何修改即具体修改内容的批准或备案上，而且还体现在全国人大常委会对是否需要修改的确定上。只有在全国人大常委会确定需要修改后，才能考虑如何修改的问题。因此，行政长官和立法会产生办法的修改，是 “五步”走的程序，而不是仅仅立法会全体议员２／３多数通过、行政长官同意，并报全国人大常委会批准或备案的 “三步”走程序。澳门政制发展的 “五步走”程序全面完整地体现了中央对特别行政区政制发展的主导权和决定权。在理解立法会产生办法的修改程序时，需要注意的是，修改法案经立法会２／３多数通过、行政长官同意后报全国人大常委会备案时，这里的备案与《澳门基本法》第１７条关于立法会制定的法律要报全国人大常委会备案是不同的。《澳门基本法》第 １７条是关于本地立法的备案，法律草案经立法会通过、行政长官签署、公布后即生效，然后再报全国人大常委会备案，而且备案不影响法律的生效。全国人大常委会如认为立法会制定的法律不符合基本法关于中央管理的事务和中央与特区关系的条款，可将有关法律发回。而 《澳门基本法》附件二第３条规定的备案不是本地立法的备案，而是对《澳门基本法》附件二所规定的立法会产生办法进行修改的备案。备案之前，有关立法会产生办法的修改法案还未生效，备案是修改法案生效的最后一道程序。澳门特别行政区将修改法案向全国人大常委会提出备案后，修改法案也不立即生效，而要经过一个审查期，无异议后才生效。在具体操作上，备案通常由全国人大常委会发布公告表示接受，这样才正式完成了备案生效的法律程序。澳门政制发展的主导权和决定权虽在中央，但澳门特区同样承担着重要１０２

一国两制与澳门特区制度建设责任。归根到底，行政长官和立法会产生办法的具体修改，必须建基于民意基础上，需要澳门全体居民广泛讨论，达成共识。根据 《澳门基本法》确立的政治体制，澳门特别行政区实行行政主导，行政长官是特别行政区的首长，代表澳门特别行政区对中央人民政府和澳门特别行政区负责；同时，《澳门基本法》第７５条还规定，“澳门特别行政区立法会议员依照本法规定和法定程序提出议案。凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的法案，可由立法会议员个别或联名提出”。据此，修改行政长官和立法会产生办法的法案，应由特别行政区政府向立法会提出。政府在提出修改法案时，应在澳门社会广泛进行公开咨询，充分听取并反映澳门居民的意见。总之，全国人大常委会这次对 《澳门基本法》附件一第 ７条和附件二第３条作出解释，是中央对澳门特别行政区政制发展所必须承担的责任。它对于维护澳门社会各阶层、各界别、各方面的利益，逐步发展适合澳门实际情况的民主制度，保障澳门的长期繁荣稳定，保障 《澳门基本法》的正确实施，促进一国两制伟大事业不断推向前进，是十分必要和有益的。２０２

准确把握基本法关于行政长官产生办法的规定内容准确把握基本法关于行政长官产生办法的规定内容全国人大常委会于２０１２年 ２月 ２９日就澳门特别行政区 ２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法的有关问题作出决定，其中，关于行政长官产生办法的内容，继续坚持并突出了 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》关于行政长官产生办法的原则性规定：行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会依照 《澳门基本法》选出，由中央人民政府任命。在遵循这一原则性规定的前提下，２０１４年行政长官的产生办法可根据澳门特别行政区的实际情况作出适当修改。接下来，特区政府将就 ２０１４年行政长官产生办法的修改问题广泛咨询居民的意见。通过报章和政府开通的政制发展专题网页，可以感觉到，目前社会上普遍赞同修改两个产生办法，但对于具体如何修改，则意见不尽一致。其中，有一种意见认为，应实行一人一票普选行政长官。上述意见明显不符合全国人大常委会就澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定。值得注意的是，有人认为，实行普选行政长官，不涉及 《澳门基本法》正文第４７条的规定内容，仅仅通过修改 《澳门基本法》附件一及相应修改相关的本地法律便可实现。果真如此吗？本文认为，这种观点没有注意到 《澳门基本法》关于行政长官产生办法的完整规定内容，更没有注意到 《澳门基本法》正文的修改与 《澳门基本法》附件一的修改之间的差别。一　完整理解基本法的原则性规定澳门特别行政区成立时及成立后行政长官如何产生，这是澳门特别行政区政治体制的重要内容之一。对此， 《澳门基本法》第 ４７条确定了行政长３０２ 本文原载 《九鼎》２０１２年第３期。

一国两制与澳门特区制度建设官产生办法的原则：在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。基本法规定的这一原则完全遵循了 《中葡联合声明》的内容，既体现了 “澳人治澳”和高度自治，又体现了 “一国”的主权和统一。这二者应当说都是实质性的，且是有机统一的一个整体。基本法正文在确定这一大的原则后，由附件一对行政长官的产生办法作了具体规定。结合 《澳门基本法》正文第 ４７条及附件一的规定内容，不难看出，《澳门基本法》正文第４７条第 １款在规定行政长官 “在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命”后，并没有关于 “最终达至普选产生的目标”这样的表述。正文第 ４７条第 ２款紧接着便规定：“行政长官的产生办法由附件一 《澳门特别行政区行政长官的产生办法》规定。”这表明，按照现行 《澳门基本法》的框架，行政长官没有普选的安排。在现行 《澳门基本法》的框架下，行政长官的选举是由一个具有广泛代表性的选举委员会依法进行的，而非一人一票所进行的选举。同样，在现行 《澳门基本法》的框架下，立法会的全部议员也没有普选的安排，因为 《澳门基本法》正文第６８条第２款明确规定：“立法会多数议员由选举产生。”如果现行 《澳门基本法》的框架有关于行政长官普选的安排，绝不可能在其正文规范行政长官的产生时不对此加以明确规定。有关行政长官的制度内容是澳门政治体制的重要内容之一，而行政长官的产生方式又是行政长官制度中最重要和最基本的内容之一，它理应放在基本法的正文部分予以明确确定。《澳门基本法》正文第４７条没有关于行政长官 “最终达到普选产生的目标”这样的表述，表明在 《澳门基本法》现有框架下，行政长官的产生不适用一人一票的普选。一人一票普选行政长官的主张，已突破了 《澳门基本法》的现有框架。因此，要准确理解 《澳门基本法》关于行政长官产生办法的规定内容，必须将正文第４７条所确定的原则与附件一的具体内容完整结合起来，尤其是在理解 《澳门基本法》关于行政长官产生办法的原则规定时，绝不能抛开正文第４７条的内容。二　准确把握基本法的深刻意涵关于行政长官的产生办法，早在 ２０世纪 《澳门基本法》起草及咨询时便有不同意见，其中就有意见主张实行一人一票、用普选的方法产生行政长４０２

准确把握基本法关于行政长官产生办法的规定内容官 （包括立法会）。为此，有人甚至要求将 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》有关行政长官最终达至普选产生的规定完全照搬到 《澳门基本法》的相关条文中。后来正式通过的 《澳门基本法》，关于行政长官和立法会的产生办法，都没有 《香港基本法》中 “最终达至普选产生”这样的表述。众所周知，《澳门基本法》是在 《香港基本法》之后制定，由于港、澳两部基本法在大的结构及制定的主要政策上具有高度一致性，因此，《澳门基本法》的不少内容在很多方面借鉴了 《香港基本法》的规定。但 《澳门基本法》仍被认为是极具澳门本色、完全体现一国两制方针和政策、符合澳门实际和充分反映了广大澳人意愿的具有澳门社会和文化特色的基本法。这样一部赢得澳门居民高度信任和支持，并以其崇高的法律地位和特殊功能引领、团结澳人顺利实现平稳过渡并保持长期稳定和繁荣的基本法，在事关澳门政治体制的设计及其发展的根本大事上，不可能没有注意到 《香港基本法》的有关规定，也不可能没有注意到基本法起草咨询时有人要求普选行政长官的意见，更不可能随意作出与 《香港基本法》不一致的规定。对此，前 《澳门基本法》起草委员会副主任何厚铧在 ２００８年担任特区行政长官时曾讲到， 《澳门基本法》关于两个产生办法的规定与香港有所不同之处，不是忘记、漏写，是中央从澳门的历史和现实情况出发，对澳门政制发展所作的战略性决定。前行政长官何厚铧所讲的上述内容，反映了 《澳门基本法》关于两个产生办法的规定没有作出 “最终达至普选”的安排所体现的深刻意涵。或许有人会问，为什么 《香港基本法》有对未来政制发展的目标性规定，《澳门基本法》却没有这方面的安排。《澳门基本法》与 《香港基本法》在两个产生办法的规定上的差异，本身就是一种安排。这一安排的基本点就是，考虑到两地情况的差异，在政制发展的具体安排上也有差异，澳门在政制发展上不能简单照搬香港的模式，要走自己的路。因此， 《澳门基本法》第 ４７条在规定行政长官的产生方式时，没有 “最终达至普选”的表述，并不是漏写，也不是写与不写都一样，而是中央从澳门实际情况出发所做的重要制度性安排。这次全国人大常委会关于澳门特别行政区 ２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定中，明确指出， 《澳门基本法》附件一第１条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定，附件二第１条关于立法会由直接选举的议员、间接选举的议员５０２

一国两制与澳门特区制度建设和委任的议员三部分组成的规定，是行政长官产生办法和立法会产生办法的一项基本制度安排，应当长期保持不变。我们在理解 《澳门基本法》第 ４７条及附件一的规定内容时，必须注意到这一点。至于长远来看，行政长官和立法会是否普选产生，这要看未来形势的发展和广大居民有否共识，要看基本法何时作出相应修改。至少，现阶段在未修改基本法正文的条件下，最现实的理性做法就是在全国人大常委会关于澳门特别行政区 ２０１３年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定的基础上，认认真真地就２０１３年立法会选举和２０１４年行政长官选举作出相应的改善。这也是当前最直接最具体的民主。三　务实理性发表意见政府这次就 《澳门基本法》附件一和附件二是否需要修改的问题展开咨询，是因为２０１３年立法会选举和２０１４年行政长官选举临近，因此，市民表达对两个产生办法是否需要修改的意见时，应围绕这一目标，在不脱离基本法的框架内提出，这样才是务实、理性和富有建设性的态度。那种认为当下便应实行一人一票普选行政长官的意见，不仅不符合循序渐进的原则，也不符合 《澳门基本法》的现有框架，更不符合全国人大常委会就澳门特别行政区 ２０１３年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定。如前所述，早在起草制定基本法时就已经有人提出来要规定普选行政长官 （包括立法会），这些意见没有被写进 《澳门基本法》中，表明按照 《澳门基本法》的现有框架，没有确立普选产生行政长官 （包括立法会）的最终目标。这是谁也不能否认的客观事实，否则也就不会有人再去提要求普选的主张了，而是如香港般直接讨论时间表和路线图了。当然， 《澳门基本法》的现有框架没有确立行政长官和立法会最终普选的目标，并不意味着澳门日后不能朝最终普选目标迈进，但目前要在现行 《澳门基本法》中确立这一目标的话，并不是简单通过修改 《澳门基本法》附件一和附件二所能解决的，它实际上涉及了修改 《澳门基本法》所确立的基本政治体制这一重大问题了，因为目前情况下，要求普选行政长官的主张，实际上是要在现行 《澳门基本法》第４７条所规定的内容的基础上增加新的内容。至于要在现行 《澳门基本法》中确立普选立法会全部议员这一目标的话，则更涉６０２

准确把握基本法关于行政长官产生办法的规定内容及对现行 《澳门基本法》第 ６８条及第 ５０条相关内容的修改。任何对现行《澳门基本法》第 ４７条内容的增减，无疑是对该条文的修改，无疑是对《基本法》有关行政长官产生的框架规定作出重大改变，这已不是属于对《基本法》附件一是否需要修改的问题了，而是对基本法正文是否需要修改的问题了，而这不应是这次政制发展咨询所要解决的问题。四　正确区分两种修改程序关于正文的修改， 《澳门基本法》从修改机关、修改提案权、修改的具体程序以及修改的内容等方面作了非常严格的限制，以体现其严肃性。《澳门基本法》的正文若要修改，澳门特别行政区只有修改提案权，而且修改提案权的行使也有着非常严格的限制。即使澳门特别行政区依法行使了修改提案权，至于是否要修改及如何修改，那完全是全国人民代表大会的权限。《澳门基本法》附件一和附件二作为 《澳门基本法》的有机组成部分，它们本来应当与正文一样，其修改权同属全国人民代表大会。考虑到随着澳门社会发展进步，可能需要对行政长官和立法会产生办法作出适当修改的情况， 《澳门基本法》附件一第 ７条和附件二第 ３条分别规定，２００９年及以后行政长官和立法会的产生办法如需修改，须经立法会全体议员 ２／３多数通过、行政长官同意，并报全国人大常委会 “批准”或 “备案”。这样规定的目的，在于在保障中央对澳门特区政制发展的决定权和主导权的基础上，不用修改 《澳门基本法》的正文，便可根据澳门的实际情况和循序渐进的原则，通过对附件一和附件二规定的行政长官和立法会产生办法适时作出修改，以推进澳门政制的发展。这其实是一种灵活的特殊安排，因为若循全国人民代表大会修改 《澳门基本法》正文的途径来修改两个附件所规定的行政长官和立法会产生办法，则不仅程序复杂，而且通过的门槛也很高，这并不利于因应澳门社会、经济、政治的发展情况而适时推进其政制发展。基此，《澳门基本法》通过附件一和附件二，对于行政长官和立法会产生办法的修改作了适当灵活特殊的安排，把本属于全国人民代表大会的权限，赋予给了全国人民代表大会常务委员会，但这绝不意味着可以通过修改 《澳门基本法》附件一和附件二的内容，变相修改《澳门基本法》正文的相关规定。《澳门基本法》正文的修改与基本法附件７０２

一国两制与澳门特区制度建设一和附件二的修改是两种不同的制度安排，各自都有其特定的要求、范围和具体程序，不能将其混同。五　根据实际情况献计献策由此看来，全国人大常委会就澳门特别行政区 ２０１３立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法的有关问题作出决定后，在进行关于澳门政制发展的讨论或相关咨询活动中，有关普选行政长官 （包括立法会）的具体主张，不符合现行 《澳门基本法》的框架，不符合全国人大常委会关于 ２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定，既不现实，实际上也无可能。要真正推进澳门的政制稳步向前发展，莫如因应澳门社会实际情况，在现行 《澳门基本法》的框架内，根据全国人大常委会就澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定，就澳门行政长官 （包括立法会）产生办法，包括本地有关行政长官（包括立法会）选举法例等有待完善的地方，广开言路，献计献策，提出澳门社会当前所需、中央又能接受的修改意见。具体来说，就是要在坚持行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定维持不变的前提下，２０１４年行政长官产生办法的修改朝增加选举委员会委员名额的方向提出意见；在坚持立法会由直接选举、间接选举和委任三部分议员组成的规定维护不变的前提下，２０１３年立法会产生办法的修改朝增加由选举产生的议员名额的方向提出意见。只有这样，讨论２０１３年立法会产生办法的修改和２０１４年行政长官产生办法的修改，才有实际意义。毫无疑问，这应该成为澳门当前讨论政制发展的主流价值导向，因为只有这样才更符合澳门社会的整体利益，更有利于澳门的社会稳定和发展。８０２

《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的基本制度安排探析《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的基本制度安排探析全国人大常委于２０１２年２月 ２９日就澳门特别行政区 ２０１３立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法的有关问题作出决定，其中，关于行政长官的产生办法，维持 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件一第 １条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定不变，并认为这是行政长官产生办法的基本制度安排。在遵循这一基本制度安排的前提下，２０１４年行政长官的产生办法可根据澳门特别行政区的实际情况作出适当修改。正确理解 《澳门基本法》附件一关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定是一项基本制度安排，对于澳门全社会进行的关于行政长官产生办法修改的咨询活动，具有重要的现实意义。一　选举委员会选举产生行政长官的规定　　成为一项基本制度安排的原因（一）基本制度安排的含义所谓制度安排，简单讲，就是指通过确立一套人们必须共同遵守的行为规则，以实现某一目标。制度安排在一个国家或地区的社会生活中具有非常重要的地位，它往往起根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。制度安排中，既有具体制度安排，又有基本制度安排。其中，基本制度安排是指处理重大问题时符合实际情况且应长期坚持的行为规则；具体制度安排则是指处理一般问题或个别问题时作出的具体规范。基本制度安排对具体制度安排有指导作用，也有约束效力。具体制度安排不能违反基本制度安排，必须在基９０２ 本文原载 《“一国两制”研究》２０１２年第２期。

一国两制与澳门特区制度建设本制度安排的范围内来制定。当然，基本制度安排与具体制度安排的划分是相对的，某一制度安排在这一领域是具体制度安排，但在另一领域可能又是基本制度安排。例如，相对于 “法律面前人人平等”这一基本制度而言，“罪刑法定”就是只适用于犯罪与刑罚领域的具体制度；但是，如把讨论问题的范围限定在刑法领域，则 “罪刑法定”就成为刑法的基本制度了①。（二）行政长官的产生在行政长官法律制度中的地位根据 《澳门基本法》的规定，行政长官在澳门特别行政区政权机构的设置和运行中处于核心地位。为了确保行政长官的这种核心地位，《澳门基本法》从行政长官的法律地位、资格、产生、职权行使等方面作出规范，这些内容构成了行政长官法律制度，它属于落实澳门特别行政区政治体制的制度安排。其中，行政长官的产生又是行政长官法律制度中的重大问题。因为，行政长官的资格是为行政长官的产生服务的，行政长官的法律地位及职权的行使，也只有产生了行政长官才有实际意义。此外，就中央和特别行政区的关系而言，行政长官的地位同样是十分重要的，行政长官是中央和特别行政区之间的一个关键连接点，中央通过对行政长官的任命等对特别行政区实施管辖，特别行政区则通过行政长官承担对中央的责任②。因此，行政长官的产生，同样是中央十分关心和重视的问题。可以说，《澳门基本法》关于行政长官的系统规定中，行政长官的产生既是基础性问题，又是重大性问题。《澳门基本法》在规定行政长官的产生这一重大问题时，其中最为关键的是要确定行政长官的产生方式，即通过什么样的方法来产生行政长官。对于这样一个澳门特别行政区政治体制以及中央和特别行政区关系中的重大问题，必然要通过制度安排来实现，即要制定相应的行为规则。（三）《澳门基本法》关于行政长官产生的基本制度安排《澳门基本法》分别在正文和附件一中对行政长官的产生办法作出规定。其中正文第 ４７条第 １款规定：“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”这一款规定就是关于行政长官０１２①②张文显主编 《法理学》，法律出版社，２００４，第６０页。骆伟建：《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广东人民出版社，２００９，第１９０页。

《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的基本制度安排探析产生办法的原则规定，实际上也是行政长官产生办法的一项基本制度安排。根据这一基本制度安排，行政长官在当地通过选举或协商产生和由中央人民政府任命是相结合的，缺一不可。既不可能只是由当地选举或协商产生，而抛开中央人民政府的任命，也不可能不要当地的选举或协商，而直接由中央人民政府任命。不仅如此，在当地通过选举或协商产生是实质性的，由中央人民政府任命同样是实质性的。在当地通过选举或协商产生，这体现的是澳门特别行政区的高度自治权，有利于发扬民主，广泛征求意见，进而使行政长官的产生体现居民的意愿。同时，通过选举或协商产生的人选，还不能成为行政长官，只能称之为行政长官候任人。要成为行政长官，还必须要获得中央人民政府的任命。行政长官要由中央人民政府任命，这体现的是中央对澳门的管治权，有利于落实基本法关于行政长官向中央人民政府负责的规定，也有利于行政长官忠实执行中央人民政府对澳门的各项方针政策。《澳门基本法》正文第 ４７条第 １款就行政长官的产生做出基本制度安排外，该条第２款规定：“行政长官的产生办法由附件一 《澳门特别行政区行政长官的产生办法》规定。”这表明，《澳门基本法》附件一与 《澳门基本法》正文第４７条第１款的规定共同构成了行政长官产生办法的完整规定，其中，第４７条第１款的内容属于原则性规定，是一项关于行政长官产生的基本制度安排。至于整个附件一，则可以看作是为落实上述基本制度安排的具体规定。根据附件一的内容，其实际上是关于第二任行政长官及以后各任行政长官产生办法的具体规定，因为第一任行政长官按照 《全国人民代表大会关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关产生办法的决定》产生。虽然整个附件一旨在落实 《澳门基本法》第 ４７条第 １款关于行政长官产生的基本制度安排，但其本身又自成体系。其中，附件一第１条的规定又是一条原则性规定，同样属于一项基本制度安排。之所以如此认为，是因为，根据附件一第１条的规定，行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会依照基本法选出，由中央人民政府任命，这一规定实际上正是 《澳门基本法》正文第４７条第１款的规定在附件中的直接体现。从内容上来说，也正好说明它是行政长官产生的一项基本制度安排，只不过将 《澳门基本法》第 ４７条第１款中的 “在当地通过选举”的内容加以明确化，即通过一个具有广１１２

一国两制与澳门特区制度建设泛代表性的选举委员会依照基本法的规定选出，再由中央人民政府任命。从整个附件一的结构来看，附件一其他各条关于选举委员会成员数目、界别、选举委员会委员的提名、投票等规定，都是旨在落实附件一第 １条规定的。可以说，附件一第１条在整个附件一中具有纲领性地位，无疑应成为行政长官产生办法的一项基本制度安排。当然，我们在将附件一第 １条的规定理解为行政长官产生办法的一项基本制度安排时，一定要与 《澳门基本法》正文第 ４７条第 １款的规定有机结合起来，它们实际上构成了行政长官产生办法的一个完整的基本制度安排。二　选举委员会选举产生行政长官的规定作为　　一项基本制度安排的功能（一）法律规范中的法律原则或原则性规定及其功能任何一种法律规范，从整体上来讲，一般包括了法律概念、法律规则和法律原则。其中，法律概念和法律规则较为常见，容易得到人们的关注，关于法律概念和法律规则的讨论甚至争议也时常发生。然而，对于法律原则，人们却往往疏于认识，尤其是对于法律规范中所体现出的原则性规定更是如此。法律原则是指可以作为法律规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则。与法律规则相比，法律原则的特点是，它不预先设定任何确定的、具体的事实状态，没有规定具体的权利和义务，更没有规定确定的法律后果①。但是，任何一种法律规范体系中，法律原则却是必不可少的，尤其是调整某个国家或地区的全部社会关系或某一领域的社会关系的基本法律，更是如此。这主要是因为：第一，原则具有使法律规则保持连续性、稳定性、协调性的作用；第二，原则作为法律规范体系的 “神经中枢”，是正确进行法律推理的重要保障；第三，原则可以弥补法律规则的不足。总之，法律规则固然有确定性、可操作性和可预测性等优点，但立法不能仅限于规则，不２１２① 《法理学》，人民出版社、高等教育出版社，２０１０，第４３页。

《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的基本制度安排探析能没有法律原则，否则，所制定的法律规范就不能适应千变万化的、纷繁复杂的实际情况①。而且，任何一种法律规范，如果缺乏有关法律原则的规定，其本身的理解和适用也会受到影响，进而会影响到该法律规范的有效执行。正是基于法律原则所具有的不可替代的作用，很多法律规范在其本身内容中专门集中规定有关的法律原则，例如，《中华人民共和国宪法》第一章“总纲”的内容，很多便是关于国家实行的国体、政体、社会制度等所必须遵循的基本原则； 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第一章 “总则”的内容，很多便是澳门特别行政区实行的制度、政策和法律所必须遵循的基本原则。需要注意的是，法律规范中的法律原则，除法律规范中直接表明其为法律原则的规定外，还包括那些虽未冠以 “原则”的字样，但却起着法律原则作用的规定，这便是我们通常所说的原则性规定。法律原则或原则性规定在法律规范体系中有着不可替代的作用，尤其是在法律规范运行过程中更是发挥着独特的功能，这集中体现为法律原则或原则性规定所具有的适用准则性、宏观指导性和相对稳定性上。法律原则或原则性规定的适用准则性，是指一种法律规范体系中所确立的法律原则或原则性规定，在该法律规范体系中具有准则性的作用，在对该法律规范体系中的法律规则进行理解和适用时，不得与法律原则或原则性规定不一致，更不得与法律原则或原则性规定直接相抵触，否则，便是不正确理解和适用法律。法律原则或原则性规定的宏观指导性，是指一种法律规范体系中所确立的法律原则或原则性规定，在该法律规范体系中，在较大的范围和较长的过程中，对人们的行为有方向性指导作用，包括对法律规则的理解与适用。法律原则或原则性规定的相对稳定性，是指一种法律规范体系中所确立的法律原则或原则性规定，在该法律规范体系所调整的社会关系中，具有维护这种社会关系及社会生活相对稳定的作用。法律原则或原则性规定在法律规范运行过程中所具有的上述功能，与法律原则或原则性规定所具有的较宽覆盖面特性密不可分。可以说，每一种法３１２① 张文显主编 《法理学》，法律出版社，２００４，第４７页。

一国两制与澳门特区制度建设律规范体系中确立的每一法律原则或原则性规定，都是在广泛的社会生活和社会关系中抽象出来的标准，它所涵盖的社会生活和社会关系比一个规则要丰富得多。因此，无论是规则所确立的行为模式，还是人们对规则的理解和适用，都要符合相关的法律原则或原则性规定。（二）选举委员会选举产生行政长官的规定作为一项基本制度安排的功能法律规范中的法律原则或原则性规定，是从法律规范的要素这一角度而言的。如果将法律规范看成是一种制度或制度安排的话，法律规范中的法律原则或原则性规定实际上就是属于制度安排中的基本制度安排范畴了。因此，法律原则或原则性规定在法律规范运行过程中所具有的功能，实际上也就是法律规范中的基本制度安排在法律规范运行中的功能。如前所述，《澳门基本法》附件一第 １条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定，是一项原则性规定，那它当然就是一项基本制度安排。作为一项基本制度安排，行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定，在有关行政长官产生的制度安排及其运行中，其功能如何？本文认为，这一基本制度安排的功能集中体现为：直接决定了行政长官产生的制度安排的基本内容和基本准则，并对行政长官产生的制度安排的发展具有导向作用。法律规范中的基本制度安排或者说法律原则是法律精神最集中的体现，因而构成了整个法律规范的理论基础。可以说，基本制度安排也就是法律制度的原理和机理，它体现着立法者及其代表的社会群体对社会关系和历史发展规律的基本认识，体现着他们所追求的社会理想的总体图景，体现着他们对各种相互重叠和冲突着的利益要求的基本态度，体现着他们判断是非的根本准则，而所有这一切，都以高度凝缩的方式集中在一个法律制度的原则之内，即基本制度安排之内。因此，确立了什么样的基本制度安排，也就有什么样的法律制度。对不同时代、不同社会的法律制度加以比较就可以发现，具体制度或规则间的众多差别不一定构成实质性的差别，具体制度或规则间的众多一致也不一定构成实质性的一致，然而，当一些为数不多的基本制度安排或法律原则之间存在着重要的差别或一致时，两种法律制度间的深刻差４１２

《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的基本制度安排探析别或者一致性就会作为一种不容争议的事实而凸显在人们眼前。《澳门基本法》关于行政长官产生办法的规定与 《香港基本法》的相关规定便是很好的说明。比较 《澳门基本法》和 《香港基本法》关于行政长官产生办法的制度安排，可以发现，两部基本法在很多具体条文的规定上非常相似，甚至有的条文写法完全一致。但我们不能据此就认为两部基本法关于行政长官产生办法的制度安排构成实质性的一致。是否构成实质性的一致，关键是要看两部基本法关于行政长官产生的基本制度安排即原则性规定是否一致。通过比较，不难发现，两部基本法关于行政长官产生的基本制度安排并不完全一致，甚至存在重大差异，这集中体现在两部基本法相关正文在规定行政长官的产生方式时基本制度安排方面的差别上。《澳门基本法》正文第 ４７条仅用了两款来规定行政长官的产生，而《香港基本法》正文第４５条是用了３款来规定行政长官的产生。《香港基本法》第４５条的第１款和第３款的规定，在内容上和 《澳门基本法》第４７条的两款几乎一致，但两部基本法关于行政长官产生的基本制度安排却不完全一致。《香港基本法》第４５条第２款同时还规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”而 《澳门基本法》第４７条及其他条文中并没有这样的内容规定。值得注意的是， 《澳门基本法》是在 《香港基本法》之后制定的，由于港、澳两部基本法在大的结构及制定的主要政策上具有高度一致性，因此，《澳门基本法》的不少内容在很多方面借鉴了 《香港基本法》的规定。但 《澳门基本法》仍被认为是极具澳门特色的一部基本法。这样一部赢得澳门居民高度信任和支持，并以其崇高的法律地位和特殊功能引领、团结澳人顺利实现平稳过渡并保持长期稳定和繁荣的基本法，在事关澳门政治体制的设计及其发展的根本大事上，不可能没有注意到 《香港基本法》的有关规定，也不可能没有注意到基本法起草咨询时有人要求普选行政长官的意见，更不可能随意作出与《香港基本法》不一致的规定。对此，前澳门基本法起草委员会副主任何厚铧在２００８年担任特区行政长官时曾讲到， 《澳门基本法》关于两个产生办法的规定与香港有所不同之处，不是忘记、漏写，是中央从澳门的历史和现实情况出发，对澳门政制发展所作的战略性决定。５１２

一国两制与澳门特区制度建设前行政长官何厚铧所讲的上述内容，反映了 《澳门基本法》关于行政长官生办法的规定没有作出 “最终达至普选”的安排所体现的深刻意涵。或许有人会问，为什么 《香港基本法》有对未来政制发展的目标性规定，《澳门基本法》却没有这方面的安排。《澳门基本法》与 《香港基本法》在行政长官和立法会两个产生办法的规定上的差异，本身就是一种安排。这一安排的基本点就是，考虑到两地情况的差异，在政制发展的具体安排上也有差异，澳门在政制发展上不能简单照搬香港的模式，要走自己的路。因此，《澳门基本法》第４７条在规定行政长官的产生方式时，没有 “最终达至普选”的表述，并不是漏写，也不是写与不写都一样，而是中央从澳门实际情况出发所做的重要制度性安排。全国人大常委会在关于澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定中，明确指出，《澳门基本法》附件一第 １条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定，是一项基本制度安排，应当长期保持不变。我们在理解 《澳门基本法》第４７条及附件一的规定内容时，必须注意到这一点。虽然 《澳门基本法》第４７条第１款有关 “澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生”的规定，并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度，但在 《澳门基本法》没有明确规定行政长官的产生 “最终达至普选产生的目标”的情况下，《澳门基本法》附件一第 １条规定的行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定，便是澳门特别行政区行政长官产生的一项基本制度安排，在实践中便应严格予以贯彻执行。在现行 《澳门基本法》没有明确规定普选的目标的情况下，我们不能随便在《澳门基本法》之外设定行政长官由普选产生的目标。至于从长远来看，行政长官是否普选产生以及何时普选产生，这要看澳门未来形势的发展和广大居民有否共识等。由此看来，《澳门基本法》与 《香港基本法》在关于行政长官产生的基本制度安排方面表现出不一致性，决定了两地关于行政长官产生的制度安排并不完全一致。澳门特别行政区的政制发展，包括行政行官产生办法的修改，不能简单套用香港的模式，而应严格遵守 《澳门基本法》的有关规定及全国人大常委会的相关解释和决定，尤其是要在坚持和完善 《澳门基本法》关于行政长官产生的基本制度安排的前提下，按照澳门的实际情况有序向前推进。６１２

《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的基本制度安排探析三　选举委员会选举产生行政长官的规定　　作为一项基本制度安排的发展制度建设是法治社会赖以成功的关键因素。澳门回归以来 １２年多的实践证明，《澳门基本法》规定的包括行政长官产生办法在内的澳门特别行政区政治体制，是符合澳门的实际情况的，发挥了保持澳门长期繁荣稳定和发展的重要作用。正如十一届全国人大常委会组成人员在审议 《全国人民代表大会常务委员会关于澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定 （草案）》时认为的那样，在 《澳门基本法》规定的政治体制下，澳门居民享有前所未有的民主权利，有效地行使了 《澳门基本法》赋予澳门特别行政区的高度自治权，澳门社会稳定、经济发展、民生改善，各项社会事业全面进步。对于这样一种富有成效，并得到澳门社会各界的普遍肯定和认同的崭新政治体制，应当继续维护不变。正是基于此，全国人大常委会在关于澳门特别行政区 ２０１３立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定中，明确规定，《澳门基本法》附件一第１条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定维持不变，而且认为作为一项基本制度安排应当长期保持不变。然而，实践永无止境，探索和创新也永无止境。《澳门基本法》规定的政治体制虽然已被实践证明不仅可行，而且行之有效，但它同样有不断探索和创新的发展需求，更何况它作为一国两制这样一项前无古人的开创性事业的组成部分，更要在实践中积极探索、不断前进，甚至要勇敢地面对实践中遇到的问题和矛盾。作为澳门特别行政区政治体制重要组成部分的行政长官产生办法，其有关的基本制度安排虽然符合澳门特别行政区的法律地位、符合澳门的实际情况、有利于保持澳门特别行政区基本政治制度的稳定、有利于行政主导的政治体制的前效运作、有利于兼顾澳门社会各阶层各界别的利益、有利于保持澳门的长期繁荣稳定和发展，但它仍然要随着澳门社会的发展进步，适时向前推进发展。正是基于这样的考虑，《澳门基本法》附件一第７条明确规定：“２００９年及以后行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准。”这一规定体现的就是关于澳门特别行政区行政长官产生的基７１２

一国两制与澳门特区制度建设本制度安排向前发展的需要。《澳门基本法》附件一规定的行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的基本制度安排需要向前发展，是指要通过不断完善和丰富基本制度安排的内容，从而更好地发挥它的积极作用，尤其是基本制度安排所具有的指引和准则作用。因此，我们在 《澳门基本法》的现有框架下，对行政长官的产生办法进行修改时，应当坚决维护 《澳门基本法》有关行政长官产生的基本制度安排的核心内容，而不能通过修改行政长官的产生办法，改变甚至否定相关的基本制度安排。正如全国人大常委会副秘书长乔晓阳２０１２年 ３月 １日在澳门各界人士座谈会上的讲话中所指出的那样，随着澳门社会的发展进步，两个产生办法的修改方向应当是使之能够保持有广泛代表性，而不是改弦更张，另起炉灶。虽然 《澳门基本法》第 ４７条第 １款中有关行政长官在当地通过选举产生的规定，并未排除澳门将来选择普选行政长官的制度，但在 《澳门基本法》没有设置普选行政长官这一目标的情况下，如前所述，《澳门基本法》附件一第 １条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定，就是一项必须严格执行的基本制度安排，不得擅自改变。正如全国人大常委会在其关于澳门特别行政区 ２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定中所规定的那样，澳门特别行政区在修改 ２０１４年行政长官的产生办法时， 《澳门基本法》附件一第１条规定关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定维持不变。不仅如此，全国人大常委会还认为应当长期保持不变。在选举委员会选举产生行政长官这一基本制度安排不变的前提下，行政长官的产生办法可以根据澳门社会的发展进步，适时作出相应的修改。而且，随着澳门各项社会事业的不断进步，尤其是澳门民主政治进程的日渐推进，及时修改行政长官产生办法的相关规定，适时推进澳门的政制向前发展，也是十分必要和应该的。这项工作在全国人大常委会就澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法的有关问题作出决定后，显得更加迫切和紧要。这既是为了回应全体澳门居民的强烈政治诉求，更是为了更好地促进澳门的长期繁荣稳定和发展。广大澳门居民应该积极投身这场直接关系到自身切身利益的工作中去，按照 《澳门基本法》的有关规定和全国人大常委会的相关解释及决定，献计献策，广开言路，理性务实８１２

《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的基本制度安排探析地提出自己的意见和建议。具体来说，关于澳门特别行政区 ２０１４年行政长官产生办法的修改，主要方向应当是适当扩大选举委员会委员的名额，合理划分相关界别，完善本地的有关选举法律，最大限度地体现 《澳门基本法》附件一第１条所规定的选举委员会的 “广泛代表性”，使选举委员会的 “广泛代表性”不仅仅只是停留在文字上面的一种法定要求，而且还是社会生活中真正存在的名副其实的一种现实。这就要求在选举委员会的委员数量相对有限的情况下，委员名额的增加及分配和产生方式要兼顾澳门社会各阶层各界别的利益，真正体现均衡参与和包容性。尤其在澳门这样一个多元化的资本主义社会，政治体制的设立及其修改，应该确保各阶层各界别都有相应的代表，哪怕他们的利益和诉求不同，也应该尽量让他们有代表通过正式渠道来表达。澳门地方细小、社群和谐相处，比较适宜通过制度安排使行政长官选举委员会的组成更具广泛代表性，实现社会和谐。当然，这既有赖于特区政府做好相关咨询工作，做到公平、公正、公开、合理、便民、利民，同时又更有赖于澳门居民的热心参与全心投入。可以说，对于澳门时下进行的政制发展工作，澳门居民参与的范围越广泛、讨论的内容越充分、阐述的理据越深刻，政府制定出来的修改行政长官产生办法和立法会产生办法的法案，其认受性就越高。总之，关于澳门特别行政区 ２０１４年行政长官产生办法的修改，要坚持《澳门基本法》附件一第１条所确立的基本制度安排维持不变，这既是全国人大常委会相关决定的直接法律要求，也是澳门特别行政区在处理 ２０１４年行政长官产生办法修改时必须遵循的原则。不仅如此，《澳门基本法》附件一第１条规定的行政长官产生办法的基本制度安排还应当长期保持不变。应在此基础上，适应澳门社会的发展进步，就行政长官的产生办法，严格依照法定程序，广泛、充分吸收民意，通过修改和完善有关具体制度安排，推进澳门特别行政区的民主政治体制向前发展。９１２

一国两制与澳门特区制度建设论澳门特别行政区行政长官产生办法修改的法律边界一　问题的提出根据 《全国人民代表大会常务委员会关于 〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉附件一第７条和附件二第３条的解释》（以下简称 《解释》）的规定，２００９年及以后澳门特别行政区行政长官的产生办法和立法会的产生办法，可以进行修改，也可以不进行修改，是否需要修改，由行政长官向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会依照 《澳门基本法》第 ４７条和第６８条的规定，根据澳门特别行政区的实际情况予以确定。上述 《解释》虽然是因应澳门特区政府就２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法是否需要修改而作出的，但根据 《解释》的规定内容，随着澳门社会的不断发展进步，澳门特别行政区行政长官产生办法和立法会产生办法可根据澳门的实际情况依法适时作出适当的修改。关于行政长官的产生办法，《澳门基本法》没有如 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》那样，规定一个最终达至普选的目标。根据 《澳门基本法》起草委员会政治体制专题小组最后一次会议的工作报告，《澳门基本法》第４７条第１款 “澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生”的规定，并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度。那么，在现行《澳门基本法》没有就行政长官的产生办法规定一个最终达至普选的目标的情况下，如果将来澳门选择选行政长官的制度，是仅仅通过修改 《澳门基本法》附件一就可实现，还是涉及修改 《澳门基本法》正文的规定呢？因为 《澳门基本法》正文的修改和附件一的修改是两种不同的法律程序。此０２２ 本文原载 《政治与法律》２０１２年第６期。

论澳门特别行政区行政长官产生办法修改的法律边界外，在没有依法确定普选行政长官的目标之前，对 《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的规定进行修改时，又如何确定它的法律边界？即它在法律上应受到什么样的限制？这些问题都非常值得研究，对于我们正确理解 《澳门基本法》关于行政长官产生办法的规定也很有必要和意义。本文拟就澳门特别行政区行政长官产生办法修改的上述问题作一探讨。二　确定普选行政长官的目标涉及　　《澳门基本法》正文的修改程序《香港基本法》在其正文的第 ４５条专门规定了行政长官的产生办法最终达至普选产生的目标，因此，香港特别行政区行政长官实行普选的时候，只需按照修改 《香港基本法》附件一的程序进行便可，无需涉及 《香港基本法》正文的修改程序。《澳门基本法》正文由于没有明确规定行政长官的产生办法最终达至普选的目标，如果将来澳门确定选择普选行政长官的制度，是否也一样只需按照修改 《澳门基本法》附件一的程序便可解决呢？对此，有着两种截然不同的意见。第一种意见认为，既然 《澳门基本法》正文第４７条第１款规定行政长官在当地通过 “选举或协商”产生并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度，那么，澳门实行普选行政长官的制度时，就像香港一样，只需按照修改 《澳门基本法》附件一的程序便可实现，无须修改 《澳门基本法》的正文，因为正文第４７条第 １款中的 “选举”未排除普选，无需再修改正文。第二种意见则认为，《澳门基本法》正文中就行政长官产生办法没有规定最终达至普选目标，不是漏写，也不是写与不写都一样，它表明 《澳门基本法》的现行框架下，没有作出普选行政长官的制度安排。因此，澳门要实行普选行政长官的制度，涉及 《澳门基本法》正文的修改问题，不是仅仅通过修改 《澳门基本法》附件一就可解决的。第一种意见，从表面上来看，似乎是有一定道理的：由于 《澳门基本法》正文第４７条第１款中行政长官在当地通过 “选举或协商产生”的规定并未排除将来选择普选的可能，因此，澳门在将来选择普选行政长官的制度时，仅需通过修改 《澳门基本法》附件一的规定便可，因为正文第 ４７条的规定已经包含了可以选择普选的制度安排。然而，按照这种意见的逻辑，那《香港基本法》正文第 ４５条完全没有必要再写上一款，专门规定行政长官１２２

一国两制与澳门特区制度建设的产生办法最终达到普选的目标。因为，按照同样的解释， 《香港基本法》正文第４５条第１款中行政长官在当地通过 “选举或协商产生”的规定，同样未排除将来香港选择普选行政长官的制度，因此，有了第 ４５条第 １款的规定，完全没有必要再写上另一款专门去规定行政长官的产生办法最终达至普选的目标，这岂不是多此一举吗？由此看来，在基本法的正文中写上与不写上行政长官的产生办法最终达至普选的目标还是有区别的。作为一种宪制性法律，有关的内容写与不写绝不是没有法律意义的。《澳门基本法》没有写上最终达至普选行政长官的目标，说明在 《澳门基本法》的现行框架下，没有作出普选行政长官的制度安排，这应该是一个不争的客观事实，否则，也就不会有人提出要普选行政长官了，而是像香港那样，直接一头奔向普选的时间表和路线图了。尽管 《澳门基本法》第 ４７条第 １款中行政长官在当地通过 “选举或协商产生”并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度，但我们也不能据此就认为 《澳门基本法》的现行框架下已经有了普选行政长官的目标。是否有普选行政长官的目标，关键还是要看 《澳门基本法》有没有作出明确规定。这正如全国人大常委会副秘书长乔晓阳在 ２０１２年 ３月１日与澳门各界人士座谈会上讲话中所指出的那样，“由于没有规定一个普选目标，这就决定了澳门特别行政区两个产生办法的修改，同基本法其他条文一样，只能立足于特定时期澳门的实际情况作出适当的修改，以后有需要再作修改，而不能在基本法之外设定一个目标，然后提出所谓时间表”①。由此看来，《澳门基本法》的现有框架并没有确立行政长官最终普选的目标，虽然这并不意味着澳门日后不能朝最终普选目标迈进，但要在现行《澳门基本法》中确立这一目标的话，并不是简单通过修改 《澳门基本法》附件一所能解决的，它实际上涉及了修改 《澳门基本法》正文的问题了，因为在 《澳门基本法》的现有框架下，要求普选行政长官的主张，实际上是要在现行 《澳门基本法》第 ４７条所规定的内容的基础上增加新的内容，使 《澳门基本法》正文关于行政长官产生办法的规定保持与 《香港基本法》的表述一样了。任何对现行 《澳门基本法》第 ４７条内容的增减，无疑是对该条文的修改，无疑是对基本法有关行政长官产生的框架规定作出重大改２２２① 《全国人大常委会决定遵循的原则　全国人大常委会副秘书长乔晓阳在澳门各界人士座谈会上的讲话》，《澳门日报》２０１２年３月２日，第 Ｂ１０版。

论澳门特别行政区行政长官产生办法修改的法律边界变，这已不是属对基本法附件一是否需要修改的问题了，而是对基本法正文是否需要修改的问题了。当然，由于 《澳门基本法》正文第 ４７条第 １款中行政长官在当地通过 “选举或协商产生”的表述，在内容上并未排除澳门将来选择普选行政长官的制度，确实容易给人形成这样一种理解：只需修改《澳门基本法》附件一便可实现普选行政长官的制度安排。鉴于此，若将来澳门选择普选行政长官的制度，是仅仅通过修改 《澳门基本法》附件一即可实现，抑或是要通过修改 《澳门基本法》正文的程序来实现，届时最好是通过全国人大常委会释法的形式予以明确。在 《澳门基本法》现行框架没有规定最终达至普选行政长官目标的前提下，就 《澳门基本法》附件一关于行政长官产生办法的修改，只是一种根据澳门实际情况的适当修改，仍然有一定的法律边界，仍然要受到 《澳门基本法》及全国人大常委会有关决定等的限制。三　行政长官产生办法的修改受国家对澳门　　既定的基本方针政策的限制《中葡联合声明》第２条明确规定，中华人民共和国根据 “一个国家，两种制度”的方针，对澳门执行的基本政策，将由中华人民共和国全国人民代表大会以中华人民共和国澳门特别行政区基本法规定之，并在５０年内不变。为了确保 《澳门基本法》中关于国家对澳门的基本方针政策的规定内容保持不变，《澳门基本法》对其修改在程序上作出了非常严格的限制。例如，将修改提案的门槛提高，规定只有全国人大常委会、国务院和澳门特别行政区才享有修改提案权；设置相关的前置程序，规定澳门特别行政区的修改议案须经澳门特别行政区全国人大代表的三分之二多数、澳门特别行政区立法会全体议员三分之二多数和澳门特别行政区行政长官同意后才能提交，并且规定所有的修改议案在列入全国人大议程前，均应先由澳门基本法委员会研究并提出意见。除此之外，《澳门基本法》还在其第１４４条第４款特别规定，“本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对澳门既定的基本方针政策相抵触。”在新中国立法史上，除 《香港基本法》外，这是第二次明确在一部法律里边规定了限制修改的内容。作为由国家最高权力机关的全国人大制定并通过的法律，自身对其修改的内容作出严格限制，这是非常罕见的。３２２

一国两制与澳门特区制度建设有学者认为，“基于宪法所确认的人民主权，人民 （通过全国人大）在任何时候都有制定、修改和废除任何法律的自由，这就必然意味着人民或全国人大先前制定的法律，在实体规范方面不能约束后来的人民或全国人大。全国人大先前制定的法律，在发生效力之后，后来的全国人大仍拥有完全的权力修改或废除它们。从这一意义上讲，先前立法在实体规范方面不构成对全国人大立法权的限制，它们对后来的全国人大在行使立法权时不具有拘束力。即使全国人大在先前的立法中明文宣告该立法或该立法的某些条款一经制定即不得修改或废除，这样的宣告也是没有法律拘束力的”。据此得出结论：《澳门基本法》第 １４４条第 ４款作为一项实体规范对全国人大并没有拘束力。如果全国人大决定修改基本法，即使该修改同国家对澳门既定的方针政策相抵触，也仍然有效①。上述观点并不符合 《澳门基本法》第 １４４条第４款的规定。诚然，全国人大是国家的最高权力机关，拥有至高无上的立法权，全国人大的立法行为是任何机构都不能挑战和否定的，但立法者本身也是要受到其所制定的法律的约束，而不能够任意违反自身所制定的法律，这也是法治原则的题中应有之义。因此，全国人大同样要受到其自身所制定的法律的约束，并遵守其自身所制定的法律的规定。按照这一逻辑，《澳门基本法》第１４４条第４款的规定对全国人大是具有拘束力的，全国人大依照法定程序修改 《澳门基本法》时，同样要遵守 《澳门基本法》第 １４４条第 ４款的规定，修改的内容不得与国家对澳门既定的基本方针政策相抵触，这是修改 《澳门基本法》所必须遵循的一项原则。根据 《澳门基本法》第１４４条第 ４款的规定，任何违背国家对澳门既定的基本方针政策而对 《澳门基本法》作出的修改都是不允许的，也是无效的。这其中，当然也包括了 《澳门基本法》附件一 《澳门特别行政区行政长官的产生办法》的修改。这是因为，从构成上看，《澳门基本法》包括序言、正文和三个附件三部分，《澳门基本法》附件一是 《澳门基本法》的有机组成部分，具有与正文同等的法律效力。我们讲 《澳门基本法》的修改，不仅指序言或正文部分的修改，自然也包括了附件的修改。《澳门基本法》在规定其修改不得与国家对澳门既定的基本方针政策相抵触时，虽然是放在正文部分，４２２① 凌兵：《香港特别行政区基本法与全国人大立法权的界限———对香港特区终审法院居留权案判决的宪法思考》，《法治论丛》第１８卷第１期，２００３。

论澳门特别行政区行政长官产生办法修改的法律边界但在 “修改”前加上了 “任何”两个字，意味着不论是对序言还是正文抑或是附件的修改，均不得同国家对澳门既定的基本方针政策相抵触。尽管 《澳门基本法》正文的修改和附件的修改在程序上不完全一样，但只要是涉及《澳门基本法》的修改，均须遵守 《澳门基本法》第１４４条第４款的规定。鉴于此，我们在对澳门特别行政区行政长官的产生办法进行修改时，不论是涉及正文还是附件的修改，只要是属国家对澳门既定的基本方针政策的内容范畴的，不得轻言修改，更不得与其相抵触。《澳门基本法》关于行政长官产生办法的规定，有哪些内容是属国家对澳门既定的基本方针政策范畴？这是我们在对澳门特别行政区行政长官产生办法进行修改时首先必须要加以明确的。根据 《中葡联合声明》第 ２条及其附件一第 ２条的规定，行政长官在澳门通过选举或协商产生，由中央人民政府任命，这是国家对澳门特别行政区行政长官的产生办法所执行的一项基本政策。与此相应， 《澳门基本法》第４７条第１款明确规定，行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。在这里，《澳门基本法》完全依照中国政府在 《中葡联合声明》中阐明的对澳门的基本方针政策来规定行政长官的产生办法。《澳门基本法》第４７条所规定的行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命，正是国家对澳门特别行政区行政长官产生办法的基本政策在法律上的直接体现。根据 《澳门基本法》的上述规定，澳门特别行政区行政长官的产生必须先后经过以下两个环节：首先必须在当地通过选举或协商产生，然后必须由中央人民政府任命。以上两个环节缺一不可，既紧密相连，又相互统一。而且这两个环节应当说都是实质性的，而不只是形式上的。行政长官在当地通过选举或协商产生，这体现了高度自治的精神，由中央人民政府任命，则体现了 “一国”的主权和统一①。从法律上来讲，在澳门当地选举或协商产生的人选，还不能称为行政长官，而应称作行政长官候任人，即等候中央人民政府任命为行政长官的人。行政长官候任人只有依法经过中央人民政府任命，才是行政长官。同时，中央对行政长官的任命，必须是对经澳门当地选举或协商产生的人作出任命，而不能不经过当地选举或协商直接去任命行政长官。其中，中央对行政长官的任命，既是行政长官产生的最５２２① 萧蔚云：《论澳门基本法》，北京大学出版社，２００３，第７１页。

一国两制与澳门特区制度建设后必经法律程序，也是中央依据 《澳门基本法》所享有的决定行政长官人选的一项宪制性权力。从法律上来讲，中央对行政长官的任命是实质性的，而不仅仅只是形式上或程序上的，对于在澳门当地通过选举或协商产生的人选，中央人民政府既可任命，也可不任命，而不是必须任命。对于 《澳门基本法》第４７条所规定的体现国家对澳门特别行政区行政长官产生办法的基本政策的内容，我们在修改行政长官的产生办法时，必须切实予以维护，而不能偏离 《澳门基本法》的有关规定，更不能违反 《澳门基本法》的有关规定，这是在对澳门特别行政区行政长官产生办法进行修改时首先要明确的一个法律边界。正如 《全国人民代表大会常务委员会关于澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定》中所指出那样，有关澳门特别行政区行政长官产生办法的任何修改，都应当符合 《澳门基本法》第 ４７条关于行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命的规定。具体来说，就是不能通过对行政长官产生办法的修改，改变行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命这一基本政策。任何只强调行政长官在当地通过选举或协商产生即可，不必经中央人民政府任命，或认为中央人民政府只是走走程序，履行一个任命手续而已的观点，以及忽视行政长官在当地通过选举或协商产生的环节，认为当地选举或协商只是走走形式，仅仅强调由中央人民政府来任命的观点，都是与我国对澳门既定的基本方针政策不相符合的。正确的理解应该是，严格依照 《澳门基本法》的相关规定，将行政长官在当地通过选举或协商产生和由中央人民政府任命这两个方面有机完整地结合起来，不能只强调其中的一个方面而弱化另一个方面。四　行政长官产生办法的修改受 《澳门基本法》附件　　一关于行政长官产生办法基本制度安排的限制关于行政长官的产生办法， 《澳门基本法》在其正文第 ４７条和附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》中作了全面的规定。除第一任行政长官的产生适用 《全国人民代表大会关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关产生办法的决定》外，行政长官的产生办法均适用 《澳门基本法》第４７条和附件一的规定。６２２

论澳门特别行政区行政长官产生办法修改的法律边界《澳门基本法》附件一和正文第 ４７条一样，同属 《澳门基本法》的有机组成部分，具有同等的法律效力。其中，正文第４７条第１款规定：“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”毫无疑问，这一规定内容体现了我国对澳门既定的基本政策，是关于行政长官产生办法的原则性规定，属 《澳门基本法》就行政长官的产生办法在整体上的基本制度安排。该条第 ２款规定：“行政长官的产生办法由附件一《澳门特别行政区行政长官的产生办法》规定。”上述规定表明，附件一是落实 《澳门基本法》第４７条第１款的规定的，从这个意义上来说，可以把整个附件一 《澳门特别行政区行政长官的产生办法》作为一项具体制度安排。即它是落实 《澳门基本法》第４７条第 １款的规定而制定的规则，其内容必须遵守第４７条第１款的规定，而不能违反第４７条第１款的规定。对于这一点，《香港基本法》的写法可能更明显些。《香港基本法》第 ４５条前两款在对行政长官的产生办法作出原则性规定后，其第 ３款规定：“行政长官产生的具体办法由附件一 《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定。”其实，《澳门基本法》的草案文本中，第 ４７条第 ２款最初的写法也是 “行政长官产生的具体办法由附件一 《澳门特别行政区行政长官的产生办法》规定”，后来有委员提出，附件一不包括第一任行政长官的产生办法，因此，不宜用 “行政长官产生的具体办法”这样的表述，后来改为现在 “行政长官的产生办法”的表述。《澳门基本法》附件一 《澳门特别行政区行政长官的产生办法》在整体上虽为落实 《澳门基本法》第４７条第 １款的具体制度，但其自身内容又自成体系。附件一共有七条，从附件一与正文的关系以及附件一的条文所反映的内容来看，就行政长官产生办法这一制度层面而言，附件一第１条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生，由中央人民政府任命的规定又属基本制度安排，其余条文则是落实附件一第１条规定的具体执行的方法，属具体制度安排。之所以这样认为，是因为：第一，附件一第１条的规定与 《澳门基本法》正文第 ４７条第 １款的规定密不可分，构成一个有机联系的统一整体。附件一第１条的内容正是对正文第４７条第１款中有关 “澳门特别行政区行政长官在当地通过选举产生”这一规定内容的进一步规定。如前所述， 《澳门基本法》第 ４７条第 １款的内容本身就是关于行政长官产生的一项原则性规定，体现了国家对澳门既定７２２

一国两制与澳门特区制度建设的基本政策，属基本制度安排。与此相适应，附件一第１条的规定属基本制度安排范畴，应是顺理成章。第二，附件一第１条的内容本身也是一项原则性规定。 “原则”一词，按照字面含义来理解的话，是指说话或行事在总的方面所依据的法则或准则。法律规范中的原则性规定通常只是从总体上定出相关的准则，具体的落实则有赖于有关的细则性规定，而且细则性规定必须遵从原则性的规定。附件一第１条的内容正是从整体上对行政长官的产生方式作出一个总的规则，即必须由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生，并由中央人民政府任命。至于如何组成选举委员会、选举委员会怎样才能体现出广泛代表性、选举委员会如何选举产生行政长官等细则性规定内容，则不在附件一第１条中予以规定，而是由附件一的其他条文去具体落实。第三，从附件一各条文之间的关系看，第１条与其他各条之间具有明显的原则规定与具体规则的特征。附件一第２条关于选举委员会委员的人数和界别组成及任期的规定、第３条关于选举委员会委员的产生方式及委员以何种身份投票的规定、第４条关于选举委员会委员提名的规定、第５条关于选举委员会投票方式的规定，均是直接落实第１条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生这一原则性规定的具体规则。第四，从附件一的不同内容所处的条文位置看，关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定，置于附件一的第１条。在一个法律规范中，不同的规则所处的位置不同，也能说明该规则在这个法律规范中的地位和作用。通常，法律规范中的法律原则或原则性规定总是置于该法律规范的前面甚至最前面。例如，内地作为调整平等主体之间财产关系和人身关系基本法律的 《中华人民共和国民法通则》，便将民事活动中的基本原则列专章系统规定，并将其置于该法律的最前面。其中，关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员选举产生的规定，是置于附件一的最前面，即第１条，这也从一个方面印证了这一条所规定的内容并非一般的内容，而是十分重要的内容，属原则性规定。第五，从附件一第１条制定及实践的情况看，它符合澳门的实际情况，有利于维护澳门的长期繁荣稳定和发展。 《澳门基本法》包括三个附件在内，其起草过程充分体现出了民主协商的精神，尤其是澳门委员发挥了其了解澳门实际情况的优势，加上起草过程中的相关咨询活动安排得当，使得８２２

论澳门特别行政区行政长官产生办法修改的法律边界《澳门基本法》被认为是一部极具澳门特色、完全体现一国两制方针和政策、符合澳门实际和充分反映了广大澳人意愿的具有澳门社会和文化特点的基本法，这其中就包括了行政长官产生办法的制度安排，《澳门基本法》没有完全照搬 《香港基本法》的模式，而是结合自身的情况作了不同的规定。实践证明，这种制度安排是符合澳门的实际情况，并得到澳门社会各界的普遍肯定和认同的。对于这一制度安排，《全国人民代表大会常务委员会关于澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定》认为应当长期保持不变，这也充分体现出行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定属一种基本制度安排。需要注意的是，虽然 《全国人民代表大会常务委员会关于澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定》中，只提及了 《澳门基本法》附件一第 １条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定是一项基本制度安排，但我们在理解时，还要把它与 《澳门基本法》正文第 ４７第 １款的规定，以及附件一第 １条的其他内容结合起来，即由一个具有广泛性的选举委员会依照 《澳门基本法》的规定选出行政长官人选后，还要报中央人民政府任命，这样才是《澳门基本法》关于行政长官产生办法的一个完整的基本制度安排。《澳门基本法》附件一第１条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定，既然是一项基本制度安排，这就意味着它也是关于行政长官产生办法的一项重要法律原则或原则性规定，直接决定了行政长官的产生办法在制度安排上的基本内容和基本准则，并对行政长官产生办法的制度发展具有导向作用。之所以如此，是因为任何法律规范中的法律原则或原则性规定是可以作为法律规则的基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则①。从立法政策上说，原则是规则的价值目标，规则是原则的实现手段和表现方式。规则的制定以法律原则为基本准则，不得与原则相抵触②。与法律规则相比，法律原则在法律规范的运行中具有适用准则性、宏观指导性和相对稳定性的作用。无论是对该法律规范的理解和适用，还是对该法律规范的修改完善，都必须维护其中的法律原则或原则性规定，而不能擅自进行９２２①②张文显主编 《法理学》，法律出版社，２００４，第５９页。陈金钊等：《法律方法论研究》，山东人民出版社，２０１０，第２６５页。

一国两制与澳门特区制度建设更改，更不能任意进行破坏，否则，就是不正确理解和适用法律，最终会影响法律的实施效果。因此，对于 《澳门基本法》附件一第 １条体现行政长官产生办法基本制度安排的内容，我们在修改行政长官的产生办法时，同样必须切实予以维护，而不能偏离 《澳门基本法》附件一第 １条的有关规定，更不能违反 《澳门基本法》附件一第 １条的有关规定。这是在对澳门行政长官产生办法进行修改时又要明确的一个法律边界。具体来说，就是不能通过修改行政长官产生办法，擅自改变 《澳门基本法》附件一第 １条关于行政长官产生办法的基本制度安排。任何不顾澳门的实际情况而强行改变上述基本制度安排的做法，都是与 《澳门基本法》附件一第 １条关于行政长官产生办法的原则性规定不相符的。五　行政长官产生办法的修改受 《全国人民代表大会常务　　委员会关于澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法　　和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定》关于　　行政长官产生办法的修改应遵循的原则的限制因应澳门特区政府２０１２年的施政安排，《全国人民代表大会常务委员会关于澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定》于２０１２年２月２９日通过并生效，这意味着特区政府处理政制发展的工作进入 “五部曲”中的第三步了。《决定》的内容虽然主要是就澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法的修改问题作出规定，但对日后立法会产生办法和行政长官产生办法的修改同样是具有法律意义的，尤其是 《决定》有关立法会产生办法和行政长官产生办法的任何修改应遵循的原则的规定，更是日后立法会产生办法和行政长官产生办法修改时仍必须要遵守的原则。《决定》认为，有关澳门特别行政区行政长官产生办法和立法会产生办法的任何修改，除应符合 《澳门基本法》的有关规定外，还要遵循从澳门的实际情况出发，有利于保持澳门特别行政区基本政治制度的稳定，有利于行政主导政治体制的有效运作，有利于兼顾澳门社会各阶层各界别的利益，有利于保持澳门的长期繁荣稳定和发展等原则。这就是 《决定》所规定的澳门政制发展应从澳门实际情况出发以及符合四个 “有利于”的原则。这０３２

论澳门特别行政区行政长官产生办法修改的法律边界些原则不仅对澳门２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法的修改具有法律约束力，而且对将来立法会产生办法和行政长官产生办法的修改同样具有法律约束力。这些原则是行政长官产生办法修改时仍要明确的又一个法律边界。之所以如此，是由 《决定》的法律性质及地位所决定的。《决定》的作出，是全国人大常委会行使修改两个产生办法的宪制性权力、履行法定职责而对澳门特别行政区两个产生办法是否需要修改的问题作出决策的行为，《决定》具有无可置疑的法律效力。不仅如此，全国人大常委会作出 《决定》，还是新形势下贯彻落实一国两制方针的一个重要举措，是在全面检视 《澳门基本法》贯彻实施情况的基础上，立足于澳门社会不断发展进步的实际情况，着眼于确保 《澳门基本法》规定的澳门特别行政区制度的有效运作，着眼于确保澳门长期繁荣稳定和发展，从大局出发，综合考虑各方面因素后审慎作出的重大决策①。这表明，全国人大常委会在作出 《决定》时，尽管只是针对澳门２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法的修改问题，但全国人大常委会综合考虑了各方面的情况，包括考虑到了澳门社会不断发展进步的这一实际情况，因而 《决定》的内容又具有前瞻性。因此，《决定》中有关两个产生办法的修改应遵循的原则及有关指导性意见，不是仅仅只针对２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法的修改有法律约束力，而是对将来两个产生办法的修改同样具有法律约束力。对此，《决定》的内容也有直接的体现。《决定》中，全国人大常委会认为，《澳门基本法》附件一第 １条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定，《澳门基本法》附件二第１条关于立法会由直接选举的议员、间接选举的议员和委任的议员三部分组成的规定，是符合 《决定》所规定的两个产生办法的修改应遵循的原则的基本制度安排，并得到澳门社会各界的普遍肯定和认同，应当长期保持不变。在这里，应当长期保持不变，就意味着在长时期内，就澳门行政长官产生办法的修改，不能对 《澳门基本法》附件一第 １条所规定的行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的基本制度安排作出根本性的改变，而只能在保持行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员１３２① 《人大常委会决定与澳主流意见一致　李飞： 〈决定〉范围内提修法》， 《澳门日报》２０１２年３月２日，第 Ａ３版。

一国两制与澳门特区制度建设会选举产生的这一前提下，根据澳门社会发展进步的实际情况，就如何增加及保持选举委员会的广泛代表性方面，对行政长官产生办法加以修改并完善。尽管 《澳门基本法》第４７条第１款关于行政长官在当地通过选举产生的规定，并未排除澳门将来选择普选行政长官的制度，但在 《澳门基本法》的现有框架内没有将普选行政长官作为目标加以规定的情况下，附件一第 １条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定，反映了当时 《澳门基本法》起草委员会和澳门社会的共识，也是长时期内的一项基本制度安排。《澳门基本法》没有规定普选行政长官的目标，说明 《澳门基本法》的立法原意是倾向于保持两个产生办法的稳定，希望两个产生办法能够长期实行①。这就决定了行政长官产生办法的修改方向，在长时期内将是增加选举委员会的名额，并进行合理分配，以继续保持选举委员会的广泛代表性，而不是代之以其他的制度安排来彻底改变甚至否定行政长官由选举委员会选举产生的基本制度安排。对此，全国人大常委会副秘书长乔晓阳在澳门社会各界人士座谈会上曾明确指出：“随着澳门社会的发展进步，两个产生办法的修改方向应当是使之能够保持有广泛代表性，而不是改弦更张，另起炉灶。”② 至于长时期内是一个多长的期限，这要综合考虑澳门社会发展进步的实际情况等各方面的因素而定。由此看来，由于 《澳门基本法》没有就行政长官的产生办法规定一个普选的目标，这就决定了澳门特别行政区行政长官产生办法的修改，只能立足于特定时期澳门的实际情况作出适当的修改，以后有需要再作修改。而且这种修改必须有利于保持澳门特别行政区基本政治制度的稳定，有利于行政主导政治体制的有效运作，有利于兼顾澳门社会各阶层各界别的利益，有利于保持澳门的长期繁荣稳定和发展等原则。对于行政长官的产生办法，不能为了修改而修改，任何修改都要以维护澳门特别行政区基本政治制度的稳定为前提，以促进澳门的长期繁荣稳定和发展为目的。就澳门 ２０１４年行政长官产生办法的修改而言，可适当修改的范围主要包括：一是行政长官选举委员会增加多少人以及新增加的部分在四大界别中如何分配？二是行政长官选２３２①②《全国人大会常委会决定遵循的原则　全国人大常委会副秘书长乔晓阳在澳门各界人士座谈会上的讲话》，《澳门日报》２０１２年３月２日，第 Ｂ１０版。《全国人大会常委会决定遵循的原则　全国人大常委会副秘书长乔晓阳在澳门各界人士座谈会上的讲话》，《澳门日报》２０１２年３月２日，第 Ｂ１０版。

论澳门特别行政区行政长官产生办法修改的法律边界举委员会中 “市政机构的代表”是否继续保留①？根据 《决定》关于行政长官产生办法的基本制度安排应当长期保持不变的精神，在长时期内，行政长官的产生办法与时俱进地作出修改时，扩大行政长官选举委员会的人数，合理划分相关界别，完善相关的选举制度，不断增强并保持行政长官选举委员会的广泛代表性，相信仍是今后长时期内澳门特别行政区行政长官产生办法因应澳门社会发展进步的实际情况而作出适当修改的主要方向。在 《澳门基本法》规定的现行政治体制框架下，那种主张取消选举委员会，将选举委员会改为提名委员会进而普选行政长官的言论，都不符合 《澳门基本法》及全国人大常委会所作 《决定》的规定。３３２① 《依法办事 因地制宜 稳中求进 张晓明：凝聚共识修两产生办法》，《澳门日报》２０１２年 ３月２日，第 Ａ３版。

一国两制与澳门特区制度建设论继续保持澳门立法会现行组成结构的必要性自澳门特别行政区行政长官发表施政报告时表示，将把处理 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件一规定的行政长官产生办法和附件二规定的立法会产生办法是否修改作为 ２０１２年施政的一项重要内容后，社会上开始广泛讨论澳门的政制发展。这对特区政府收集社会各方面的意见，启动政制发展是有积极意义的。但关于澳门政制发展的讨论应坚持在 《澳门基本法》的框架内进行，而不能偏离 《澳门基本法》规定的基本原则和路线。在这场关于澳门政制发展的大讨论中，有一种意见认为，应参照香港的做法，立法会的议员实行普选，即一人一票直接选举。这种意见简单照搬《香港基本法》关于政制发展的规定，没有顾及 《澳门基本法》关于政制发展的规定内容以及澳门的实际情况。澳门政治体制形成的历程与香港不同，政制发展自然不能盲目照搬香港的做法，而应沿着 《澳门基本法》规定的轨道逐步形成符合自身实际的政制发展道路。其中，继续保持立法会由直选、间选和委任三部分议员组成的结构模式，便是当前讨论立法会产生办法修改时必须坚持的一项原则。一　继续保持澳门立法会现行组成结构是　　《澳门基本法》的原则要求关于澳门特区立法会的产生办法，除 《澳门基本法》附件二作出了系统全面的规定外，《澳门基本法》第四章第三节和第一节中也有相应的明确规定。这些规定是相互联系又相互依存的一个有机统一整体。我们在理解澳门立法会的产生办法时，不能仅仅只看到 《澳门基本法》附件二的规定，４３２ 本文原载 《“一国两制”研究》２０１２年第１期。

论继续保持澳门立法会现行组成结构的必要性而要把 《澳门基本法》正文中的有关规定，与 《澳门基本法》附件二的规定相互联系起来，绝对不能把它们割裂开来。《澳门基本法》第 ６８条第 ２款明确规定：“立法会多数议员由选举产生。”这一规定明白无误地表明，在澳门特别行政区，并不是全部的立法会议员由选举产生，而只是多数立法会议员由选举产生。这是 《澳门基本法》关于立法会产生办法的一个总原则。为体现这一总原则，《澳门基本法》第５０条在规定行政长官的职权时，明确赋予行政长官委任部分立法会议员的权力，这是对 《澳门基本法》第６８条第２款规定的 “立法会多数议员由选举产生”这个总原则的补充规定。我们在讨论立法会产生办法的修改问题时，如果将 《澳门基本法》第 ６８条第 ２款规定的总原则，与 《澳门基本法》第５０条关于行政长官委任部分立法会议员的职权的补充规定，以及《澳门基本法》附件二的规定完整有机地结合起来理解的话，就不会出现简单照搬 《香港基本法》的规定并进而认为立法会议员应实行普选这样的观点。认为澳门特区立法会议员应实行普选的观点，实际上已经触及对 《澳门基本法》的修改问题了，而不仅仅是对 《澳门基本法》附件二关于立法会产生办法的修改问题。事实上，《澳门基本法》附件二关于立法会产生办法的决定，充分遵循并体现了 《澳门基本法》第６８条第２款规定的原则和精神，同时也体现了《澳门基本法》第 ５０条规定的行政长官委任部分立法会议员的内容。无论是特区第一届立法会，还是第二届以至第三届及以后各届立法会，在议员的组成结构上，均包括直接选举、间接选举和委任的议员三部分。其中，直接选举和间接选举的议员都属于选举产生的议员。这两种议员的数量在立法会议员的总数中是多数。除此之外，还有一部分是委任的议员。尽管上述三种方式产生的议员在数量上不尽相同，而且较之第一届立法会，第二至第三届立法会中直接选举的议员呈现出逐步增加的态势，第二届立法会中间接选举的议员数量也较第一届有适量增加，但无论它们怎么增加，立法会的产生办法始终体现出 “立法会多数议员由选举产生”这一总原则。除选举产生的议员之外，始终存在着一部分委任产生的议员。委任的议员并不因通过选举产生的议员的增加而消失，只是其在立法会议员总数中的比重有所下降而已。因此，委任议员的存在，是对 “立法会多数议员由选举产生”这一原则的最好诠释。即使因应澳门经济社会发展以及民主５３２

一国两制与澳门特区制度建设政治发展的需要，适当稳步扩大直接选举的议员数量，但无论如何都应保留适当数量的委任议员，以充分反映 “立法会多数议员由选举产生”这一总原则。否则，离开了委任议员的存在，“立法会多数议员由选举产生”这一总原则便不复存在。在理解 《澳门基本法》第６８条第２款的规定内容时，一定要注意不能简单照搬 《香港基本法》第６８条的规定。关于立法会议员的产生方式，港澳两部基本法的规定有所不同。《香港基本法》第 ６８条第 １款规定：“香港特别行政区立法会由选举产生。”第二款规定：“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。”这一规定表明，在香港特别行政区，立法会议员的产生方式需遵循以下两个原则：一是根据香港特别行政区的实际情况；二是循序渐进。为此，香港特别行政区立法会的产生办法吸收了过去某些行之有效的制度，如功能团体选举方式，直接选举与间接选举混合的选举制度等等，并逐步减少间接选举的议员名额，增加直接选举的议员名额①。不仅如此， 《香港基本法》第６８条第２款还规定了立法会议员的产生方式最终达至全部议员由普选产生的目标。这意味着在香港，立法会议员的产生方式在遵循符合香港特别行政区的实际情况以及循序渐进的原则下，可最终达至普选的目标。与 《香港基本法》第６８条既规定立法会议员产生方式的原则，又规定立法会议员产生方式的最终达至目标不同的是， 《澳门基本法》第 ６８条关于立法会议员产生方式，仅第二款用一句 “立法会多数议员由选举产生”来表述。除此之外，并无其他进一步的表述，尤其是没有像 《香港基本法》中 “最终达至全部议员由普选产生的目标”这样的表述。众所周知，《澳门基本法》是在 《香港基本法》之后制定，由于港澳两部基本法在大的结构及制定的主要政策上具有高度一致性，因此，《澳门基本法》的不少内容在很多方面借鉴了 《香港基本法》的规定，以致我们在通读港澳两部基本法时，有时会有似曾相识的感觉。但 《澳门基本法》仍被认为是极具澳门本色和个性、完全体现一国两制方针和政策、符合澳门实际和充分反映了广大澳人意愿的具有澳门社会和文化特色的基本法。对于 《澳门基本法》的这种独特澳门个性，有学者将其概括为认真的唯实性、严谨的科学性、高度的６３２① 国务院发展研究中心港澳研究所：《香港基本法读本》，商务印书馆，２００９，第１４３页。

论继续保持澳门立法会现行组成结构的必要性开放性、宽厚的包容性、深远的前瞻性和充分的保障性①。这样一部赢得澳门居民高度信任和支持，并以其崇高的法律地位和特殊功能引领、团结澳人顺利实现社会平稳过渡并保持长期稳定和繁荣的基本法，在事关澳门政制发展的大事上，不可能没有注意到 《香港基本法》的有关规定，更不可能随意作出与 《香港基本法》不一致的规定。对此，合理的解释就是，关于澳门政制的发展，包括行政长官和立法会议员的产生方式在内， 《澳门基本法》没有作出 “最终达至普选”的规定，一定有着其深刻的意涵。对此，前澳门基本法起草委员会副主任何厚铧在 ２００８年担任特区行政长官时曾讲到，《澳门基本法》关于两个产生办法的规定与香港有所不同之处，不是忘记、漏写，是中央从澳门的历史和现实情况出发，对澳门政制发展所作的战略性决定。前行政长官何厚铧所讲的上述内容，反映了 《澳门基本法》关于两个产生办法的规定没有作出 “最终达至普选”的安排所体现的深刻意涵。或许有人会问，为什么 《香港基本法》有对未来政制发展的目标性规定，《澳门基本法》却没有这方面的安排。 《澳门基本法》与 《香港基本法》在两个产生办法的规定上的差异，本身就是一种安排。这一安排的基本点就是，考虑到两地情况的差异，在政制发展的具体安排上也有差异，澳门在政制发展上不能简单照搬香港的模式，要走自己的路。只有深刻研究和领会 《澳门基本法》的立法原意，清楚地把握基本法规定中的这些深刻内涵，才能切实处理好澳门的政制发展问题②。因此，《澳门基本法》第６８条在规定立法会议员的产生方式时，没有 “最终达至”“普选”的表述，并不是漏写，也不是写与不写都一样，而是中央从澳门实际情况出发所做的重要制度性安排。澳门政治体制形成的历程与香港不同，不能盲目照搬香港的做法。澳门应沿着基本法规定的轨道逐步形成符合自身实际的政制发展道路。二　继续保持澳门立法会现行组成结构是保持　　澳门原有社会制度的客观要求《澳门基本法》第５条规定：“澳门特别行政区不实行社会主义的制度７３２①②骆伟建、王禹主编 《澳门人文社会科学研究文选·基本法卷》，社会科学文献出版社，２００９，第２００页。颜守宪：《简析澳门特首立会产生办法》，《澳门日报》２０１１年１１月３０日，第 Ａ０７版。

一国两制与澳门特区制度建设和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”这是 《澳门基本法》规定的一条十分重要的原则，它直接体现了国家对澳门实行一国两制的基本方针政策。根据 《澳门基本法》规定的这一原则，为了保障澳门的社会稳定和经济发展，澳门回归后，只能保持原有的资本主义制度，而不是另搞一套别的什么制度和模式。所谓保持原有的资本主义制度不变，就是指在保障国家统一和领土完整的基础上，保留和坚持原在澳门实行的资本主义制度总体各个方面都不变，包括社会经济制度、文化制度、政治体制等。而且在相当长的时期内，不能任意对原有的社会经济制度、文化制度、政治体制等作出重大或根本性的改变，这是保持澳门原有的资本主义制度不变的应有之义和内在要求。保持澳门原有的资本主义制度不变的原则，在整部 《澳门基本法》中得到了充分的体现。有关原有法律除同基本法抵触或经法定程序修改者外予以保留的规定，有关居民权利、自由及其保障的规定，有关两个国际人权公约和国际劳工公约适用于澳门的规定继续有效的规定，有关特别行政区政治体制的安排，有关特别行政区经济、文化和社会事务的规定等，无不体现了这一原则。尤其是 《澳门基本法》在规定特别行政区的政治体制时，有关立法会的产生办法，更是体现出了保持原有的有关制度不变这一原则。《澳门基本法》附件二关于立法会产生办法的决定，在立法会的组成结构上，继续保持了原有的立法会议员分别由直接选举、间接选举和委任产生的结构模式，无论是特区第一届立法会，还是第二届以及第三届以至以后各届立法会的产生和组成，都体现了立法会议员由三种方式产生的制度安排。为了体现这种保持不变的原则，特区第一届立法会的组成甚至还采取了 “直通车”的安排，即在符合 《全国人民代表大会关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关产生办法的决定》和 《澳门基本法》的规定的前提下，原澳门最后一届立法会中经选举产生的议员如拥护 《澳门基本法》，愿意效忠中华人民共和国澳门特别行政区并符合 《澳门基本法》规定条件者，经澳门特别行政区筹备委员会确认，即可成为澳门特别行政区第一届立法会议员。这也从一个侧面折射出 《澳门基本法》对保持澳门原有的资本主义制度不变的坚定决心和有力措施。《澳门基本法》附件二关于立法会产生办法的决定保留立法会原有的组成模式固然出于保持原有的资本主义制度不变的考虑，但与这一制度安排在８３２

论继续保持澳门立法会现行组成结构的必要性澳门回归前所表现出的符合澳门实际情况并行之有效的因素也密不可分。澳门在葡萄牙管治时期，只是到了１９７６年葡萄牙颁布 《澳门组织章程》后才拥有本地区的立法会，并与澳门总督一起成为澳门地区的本身管理机构。在此之前，澳门作为葡萄牙的海外省，不存在立法会这一机构，立法权基本来自葡萄牙，澳门总督及其领导的政务委员会只能制定较低层次的法令规章①。对于澳门历史上新出现的立法会，１９７６年的 《澳门组织章程》明确规定由１７名议员组成，１７名议员的产生办法则有三种方式：５名由总督在当地社会享有相当声誉的居民中指出；６名由直接普遍投票选出；６名由间接投票选出。由此看来，在澳门，立法会议员由直接选举、间接选举和委任产生，并不是 《澳门基本法》突然新设立的制度安排。澳门在葡萄牙管治时期，从一开始设立立法会时，对立法会议员便采取了这三种产生方式，而且一直延续到澳门回归前也未改变过。虽然途中议员数量有所增加，但议员通过上述三种方式产生的模式却始终没有改变过。这说明葡萄牙即使作为外来统治者，对于澳门立法会议员的产生方式也没有简单采取全部议员由直接选举的方式产生这样的制度安排，而是从澳门的实际情况来考虑，采取了直选、间选和委任三种方式来产生立法会议员。对于间接选举产生立法会议员的制度安排，１９７６年的 《澳门组织章程》甚至从立法上对其目的进行了说明。《澳门组织章程》第 ２１条第 ４款规定：“间接投票选举目的系为着保证道德、文化、救济及经济利益能有代表”。这表明当时的澳葡政府便意识到立法会的组成要有适当的代表性，起码道德、文化、救济及经济利益界别要有代表参与到立法会的工作。如果完全按照直接选举的方式产生议员，并不能保证这些利益界别的人士能够进入立法会工作，特别是不能保证这些利益界别中的中国人能够晋身立法会。因为２０世纪７０年代中期，中葡尚未正式建交，加上中国内地处于文化大革命后期，基于抵制葡萄牙的统治和长期的意识形态等因素，澳门居民的中国人大部分并不关心政治，而且也远离政治活动，加上当时的选举制度对澳门居民中的中国人的选举权加以种种限制，因此，立法会议员全面实行直接选举的话，对在澳葡人和土生葡人是有利的，尤其是有利于土生葡人，而对中国人则是不利的，结局很可能是形成一个占澳门人口少数的土生葡人把持的立法９３２① 李炳时：《澳门总督与立法会》，澳门基金会，１９９４，第１２９～１３０页。

一国两制与澳门特区制度建设会，而占澳门人口绝大多数的中国人则可能在立法会中没有代表或者很少代表。这种情形显然不利于澳葡政府的施政，因为它既不符合澳门社会人口构成的实际状况，也不利于澳门社会的稳定，更不要说发展了。此外，１９７６年的 《澳门组织章程》赋予澳门有限度的自治后，葡萄牙来澳的葡人与澳门本地的土生葡人之间的矛盾也始终存在，后来集中体现为澳门总督或政府与立法会之间的冲突，而且呈现出加剧的趋势，以致 １９８４年发生了澳门历史上唯一的一次解散立法会事件。这其中既有葡萄牙尤其是澳门总督欲加强对澳门管治的原因，也有土生葡人欲借 《澳门组织章程》赋予澳门有限度自治之机强化自身在澳门的影响力甚至管治力的原因。因此，若立法会全部议员实行直接选举而造成立法会被土生葡人牢牢控制的话，一旦立法会对澳门总督的施政行为不予配合的话，将会直接削弱葡萄牙尤其是澳门总督对澳门的管治。事后发生的因澳门总督与土生葡人把持的立法会之间的矛盾激化而导致解散立法会的事件，证明了上述分析并不只是单纯的分析，更不是多余的担心和假设。也许是预见到了土生葡人很可能会通过立法会来形成对政府施政的掣肘，当时的澳门总督李安道在负责制定 《澳门组织章程》时，为了日后总督有效管治澳门的需要，客观上有需要适当制衡土生葡人的势力，而借助澳门本地中国人的力量便是一个不错的选择。而且，通过适当的制度设计，让在澳的中国人能有机会进入立法会，也有利于澳葡政府实现对当地中国人松散型的间接控制，以维持一种低度的社会政治整合①。正是可能基于这样的考虑，加上居澳的中国人自古便有结社的传统，以致澳门社会的一个特色便是社团众多，这无疑为最终确立立法会议员的间接选举也创造了条件。除立法会议员的间接选举外，《澳门组织章程》还规定了总督委任的方式。这自然与总督强化其管治力直接相关，但以此牵制立法会的权力，制衡澳门当时势力较为旺盛的土生葡人恐怕不能不说是其中的一个重要因素。除此之外，立法会作为以立法为主要工作的机构，也需要有适量的法律专业人员，若完全通过直接选举或间接选举产生立法会议员，不能保证立法会中会有适量的法律专业人员。通过委任议员的方式，则可确保立法会议员中有适量的法律专业人员。也许葡萄牙人与土生葡人在国家认同及民族情感０４２① 娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广东人民出版社，２００４，第２９９页。

论继续保持澳门立法会现行组成结构的必要性等因素上的高度一致性，《澳门组织章程》对于由总督委任立法会议员的目的没有予以明确规定，而对间接选举立法会议员的目的则作了规定 （后来在修订 《澳门组织章程》时，将规定间接选举目的的这一款也删除了）。由此看来，１９７６年 《澳门组织章程》规定立法会议员分别由直接选举、间接选举和委任产生，并非随心所欲，而是根据澳门的社会实际情况所作的一种安排。按照亨廷顿的观点，“假如在一个社会中，其成员都属于同一社会势力，那么冲突就可以通过社会势力的组织结构而得到限制和解决。这样，就无需另建特殊的政治制度了”①。葡萄牙管治澳门期间，澳门正是一个多种族、多文化、多种社会势力相互作用的社会，不同族群之间具有长久的分治传统，这种社会成员分属不同社会势力的实际状况，决定了澳门社会需要建立 “特殊的政治制度”。立法会议员分别由直接选举、间接选举和委任产生恐怕就是这种 “特殊的政治制度”的体现之一。尽管它是当时的澳葡政府直接出于其管治澳门的自身利益考虑而规定的一项制度，但不容否认的是，它确实是符合澳门社会的实际情况，而且在日后的实践中证明是有助于政府的有效管治的。作为澳门原有政体体制的一个有机组成部分，立法会议员分别由直接选举、间接选举和委任的方式产生这一制度安排，在不影响国家主权的情况下，回归后的澳门当然应该继续予以保持，这也是 《澳门基本法》规定的保持澳门原有的社会制度不变的客观要求。三　继续保持澳门立法会现行组成结构是维护　　特区行政主导体制的必然要求《澳门基本法》从中国的国情以及澳门的历史与现实出发，为澳门特别行政区确定了一套有特色的以行政为主导、行政与立法既互相制衡又互相配合、司法独立的政治体制。这套政治体制的最大特征就是行政长官在澳门特别行政区政权机构的设置和运作中处于核心地位。行政长官不仅是澳门特别行政区政府的首长，而且还是澳门特别行政区的首长。作为澳门特别行政区的首长，行政长官代表澳门特别行政区。行政长官作为澳门特别行政区首长１４２① 〔美〕塞缪尔·亨廷顿著 《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店，１９８９，第 ９～１０页。

一国两制与澳门特区制度建设和代表的这种法律地位和身份，使行政长官在特别行政区实际上具有超乎行政、立法和司法三个机关之上的崇高地位，是特别行政区的权力核心、领导核心①，在澳门特别行政区的政治体制中处于中心地位，并起着主导的作用。《澳门基本法》所确立的行政主导体制必然要通过行政长官的职权来体现，否则，行政主导便会有名无实、徒具形式了。不仅如此，行政长官所享有的职权还必须要涵盖行政、立法和司法三个方面，且是实质性的权力，而不仅仅是形式上的权力。否则，也很难突出行政长官在澳门特别行政区政权机构的设置和运作中的核心地位。行政长官的职权涵盖行政方面，这很好理解，也容易在法律上作出具体规定。因为行政长官同时是澳门特别行政区政府的首长，对于政府机构的设置及其运作，行政长官当然享有广泛的、实质性的权力。如 《澳门基本法》规定行政长官所享有的领导澳门特别行政区政府、决定政府政策并发布行政命令、制定行政法规并颁布执行、依照法定程序任免公职人员、批准向立法会提出有关财政收入和支出的动议等职权，都充分体现出行政权的属性，是行政长官的职权在行政领域的典型表现。行政长官的职权要涵盖司法方面也相对容易理解，因为司法独立是澳门特别行政区行政主导体制的重要内容之一。因此，行政长官的职权不会涉及司法机关的具体运作。行政长官在司法领域的职权通常主要体现为对司法机关中司法官员的任免上。此外，作为一个国家或一个地区的首长，在司法领域的职权有时还表现为对有关刑事罪犯的刑罚依法实行减轻或赦免或特赦等。《澳门基本法》规定行政长官所享有的依照法定程序任免各级法院院长和法官、任免检察官；依照法定程序提名并报请中央人民政府任命检察长，建议中央人民政府免除检察长的职务；依法赦免或减轻刑事罪犯的刑罚等权力，便是行政长官的职权在司法领域的体现。此外， 《澳门基本法》还规定，当特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题时，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件 （行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明书），上述文件对法院有约束力。行２４２① 张晓明：《为什么说澳门不是实行 “三权分立”的政治体制》，《“一国两制”研究》２０１１年第１０期，第３～４页。

论继续保持澳门立法会现行组成结构的必要性政长官在司法领域享有的上述权力虽不如行政领域那么广泛，但却也是实质性的权力，它表明行政长官在特别行政区的司法领域中有着独特的地位和作用。行政长官的职权如何涵盖立法领域？这较之行政长官的职权涵盖行政和司法领域相对复杂些。究其原因，《澳门基本法》所确立的实行以行政为主导的政治体制，无论是在制度设计还是具体运行上，关键在于理顺行政和立法之间的关系，并最终确立行政权相对立法权的主动、优势地位。因为司法权是独立的，行政长官的职权在司法领域虽有所体现，但那也主要是涉及司法官员的任免及对有关刑事罪犯所受刑罚的减轻或赦免上，非常有限。但行政与立法的关系则不一样。二者的职权分配既可实现相对均衡配置以形成相互制约，也可能配置不均衡而形成行政主导或立法主导。当然，行政主导或立法主导时，行政和立法之间也会有相应的制约，只是这种制约不如权力在行政和立法之间均衡配置时那样突出。《澳门基本法》在规定澳门特别行政区的政治体制时，对于行政与立法的关系，虽也有行政与立法之间既相互制衡又相互配合的内容，但这是以实行行政主导为前提和核心的。离开这一前提去谈行政与立法之间既相互制衡又相互配合，便会偏离 《澳门基本法》的方向，最终也不可能正确处理好行政与立法之间的关系。实践中，那种认为特别行政区的立法权与行政权之间应该平起平坐，甚至认为立法权较之行政权应处于一种更加主动和优势地位的观点，根本就不是 《澳门基本法》所确立的行政主导的应有之义，这种观点不仅会影响、削弱特区的行政主导体制，甚至可能走向行政主导的反面———立法主导。其实，２０世纪 ８０年代，澳门立法会在讨论修改 《澳门组织章程》时，便试图实行加强立法会地位的议会制度，扩大立法会的权力范围，并限制总督的权力，以便和总督分庭抗礼，并对总督的权力进行监督。当时的澳门总督伊芝迪认为，根据修改草案，立法会有极广泛的权力限制地区政府，特别是限制澳门总督的权力，这表明草案是设法引进一个与澳门实际环境不合而毫无用处的纯议会制度。当时持同样见解的澳门市政厅厅长申道恕也认为，议会政制并不符合澳门的实际，“草案中推行的议会制是要使地区政府的组成以至它的倒台都取决于立法会，这种西方民主的模式完全不适用澳门的特殊性”①。澳门回归３４２① 李炳时：《澳门总督与立法会》，澳门基金会，１９９４，第６３页。

一国两制与澳门特区制度建设前，澳葡政府都知道竭力维持 《澳门组织章程》所确立的行政主导的重要性，澳门回归后，对于 《澳门基本法》规定的特别行政区的行政主导体制，我们更没有任何理由不去严格维护。而要维护特别行政区的行政主导体制，就必须在处理行政与立法之间的关系时，鲜明地体现出行政权相对于立法权所应有的主动和优势地位。具体说来，就是要确立行政长官在立法会的机构设置和运作中应有的权力，以体现行政长官的重要地位和作用。根据 《澳门基本法》的规定，行政长官在立法会的运作中享有不少实质性的权力，如对立法会通过的法案的签署权、公布权；将立法会通过的法案发回重议的权力；拒绝签署立法会再次通过的法案的权力；决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其所属委员会作证或提供证据的权力；对立法会议员提出涉及政府政策的议案有作出书面同意与否的权力；要求立法会将政府提出的议案优先列入议程的权力；要求立法会召开紧急会议的权力等。对于澳门特别行政区行政长官享有的这些权力，在理解为行政对立法的制约的同时，更应理解为行政主导体制的必然要求。澳门特别行政区的行政主导体制除要求在立法会的运作中体现行政长官的实质性权力外，还要求在立法会的机构设置中也要体现行政长官的应有权力。只有这样，才能在立法领域较为完整地体现澳门特别行政区的行政主导体制。根据 《澳门基本法》的规定，行政长官享有委任部分立法会议员的职权。这是行政长官在立法会的机构设置中享有的一项实质性权力，它既是行政长官在澳门特别行政区的政治体制中处于核心地位的直接表现之一，又是确保行政与立法之间既相互制衡又相互配合的有效形式。《澳门基本法》在规定立法与行政之间相互制衡的同时，也规定了立法与行政之间的相互配合，目的就在于保障行政主导的顺利实施，保障行政长官和特区政府依法施政，以维护特区的整体利益。为了达到上述目的，行政长官委任部分立法会议员便是一种必要的制度安排，它十分有利于行政长官和特区政府的施政，因为行政长官通过委任立法会议员，可以发挥这些议员在立法会中的应有作用。尤其是在立法会听取并辩论行政长官的施政报告，或审议政府提交的法案时，委任议员既可帮助政府向其他议员说明、解释有关的政策，也可通过与其他议员在立法会会议中的意见交流甚至争辩等，帮助政府全面、准确了解社会公众的意见，从而为科学决策和施政创造有利条件。因此，行政长官委任部分立法会议员的制度安排，能较好地确保在立法领域体现行政主导体制的要求。４４２

论继续保持澳门立法会现行组成结构的必要性四　继续保持澳门立法会现行组成结构是　　均衡参与原则的根本要求澳门特别行政区政治体制的确立及其发展应遵循的一项重要原则就是均衡参与。所谓均衡参与是指让社会各个不同界别和阶层广泛参与，兼顾到不同界别和阶层的利益，让不同界别和阶层有机会参与澳门特区的政治事务。这也是当年起草 《澳门基本法》的一个指导思想。当时出任澳门基本法起草委员会主任委员的姬鹏飞于１９９３年３月２０日八届全国人大一次会议上向代表们所作的 《关于 〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉（草案）和有关文件及起草工作的说明》 （以下简称 《说明》）中明确提到， “在政治体制方面，从有利于特别行政区的稳定发展，兼顾社会各阶层的利益，循序渐进地发展民主制度的原则出发，制定行政机关、立法机关和司法机关之间既互相配合又互相制衡的原则，规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权。”其中，“兼顾社会各阶层的利益”通常被认为是 “均衡参与”原则的另一个表述。均衡参与的原则，从根本上要求我们从制度上来保障澳门社会的各个阶层、各个界别、各个方面的人士均能适度参与到澳门特别行政区的政治性事务中，并能适当地表述自己的利益诉求。《说明》中提到的 “兼顾社会各阶层的利益”这一原则，在 《澳门基本法》中得到了较好的体现，这集中反映在 《澳门基本法》附件一关于行政长官的产生办法和附件二关于立法会的产生办法的有关内容中。由于这２个产生办法是地方性政权机关的产生办法，因而基本法在保留竞争机制的同时，通过一系列的制度性规定，保证社会各个界别的人士有均衡参与的机会。基本法附件一规定，行政长官候任人选由一个具有广泛代表性的选举委员会选出。选举委员会的委员则来自工商、金融界；文化、教育、专业等界；劳工、社会服务、宗教等界；立法会议员的代表、市政机构成员的代表、澳门地区全国人大代表和澳门地区全国政协委员的代表。可以说，选举委员会的组成人员涵盖了澳门社会的各个阶层和各个方面，体现了均衡参与的原则。至于立法会的组成，基本法附件二的规定同样体现出均衡参与的原则。根据基本法附件二的规定，立法会议员由直接选举的议员、间接选举的议员和委任的议员３个部分构成。至于每个部分的具体席位，基本法附件二５４２

一国两制与澳门特区制度建设也作出了相应的具体规定。这些制度性安排，一个突出的特点就是，在选择社会政治代表性人士时，尽量为社会各个方面提供机会，即使某些政治力量或参与的某些族群、某些团体的力量特别强大，在行政长官选举委员会和立法会的议席中所占的比例也是有限的，不允许 “强者通吃”。这样的制度安排体现了澳门地区作为一个直辖于中央政府的地方性区域的现实，也充分考虑了澳门作为一个多族群聚居的实际情况，为生活在澳门的各界别各阶层居民都有大体均等的政治参与和利益表达机会提供了制度性保障①。有人认为，立法会作为民意机构，其议员应全部由直接选举产生，不仅委任议员不应保留，就是间接选举的议员也不应保留。这种观点纯粹是提出者单方面理想化的产物，完全没有顾及澳门的实际情况。从世界各国议会议员的产生办法来看，由国家元首任命部分议员也是行之有效的做法。例如，土耳其共和国参议院中有１５名议员由总统指定；印度联邦院中有１２名议员由总统指定②。具体到澳门，自第一届立法会开始成立时，葡萄牙这个实行西式民主的国家也没有采取立法会议员全部由直接选举的方式产生，究其原因就是因为它不符合澳门的实际情况。葡萄牙出于维护其对澳门的有效管治，对立法会议员的产生采取了直接选举、间接选举和委任的三种方式，虽然其主观上有制衡澳门土生葡人的势力并进而维护对澳门管治的战略考虑，但客观上确实体现出了均衡参与的原则，使得占澳门绝大多数人口的中国人能够有适当机会参与到立法会的组成。此后，澳葡政府管治澳门时期，即使解散立法会而重选立法会时，对澳门立法会的组成结构始终也没有作过改变。１９８４年，澳门总督高斯达认为立法会当时的组织并不反映澳门地区的社会及政治结构，其中的大多数议员只是代表一小撮居民的利益，而与占压倒性大多数的市民并无直接关联，因而重组立法会以改变此等现象，使之更具代表性时③，也仍然采取了直选、间选和委任的三种方式来产生立法会议员。１９９０年修改 《澳门组织章程》而增加立法会议员的席位总数时，仍然保留了直选、间选和委任的三种产生方式。１９８７年 ４月 １３日签署的 《中葡联合声明》则确认了澳门特别行政区的立法机关的多数议员由选举产生这６４２①②③颜守宪：《简析澳门特首立会产生办法》，《澳门日报》２０１１年１１月３０日，第 Ａ０７版。杨静辉、李祥琴：《港澳基本法比较研究》，澳门基金会，１９９６，第２８８～２８９页。李炳时：《澳门总督与立法会》，澳门基金会，１９９４，第８５～８６页。

论继续保持澳门立法会现行组成结构的必要性一制度安排，这实际上等于承认继续保留议员委任制度的正当性。其实，立法会议员产生的委任方式也是立法会立法工作的需要。立法活动是实行法治的前提和基础，立法工作涉及的都是根本性的重要问题，它要求从事立法工作的人既要有相应的理论，又要熟悉情况。在澳门特区，立法会作为唯一的立法机关，其议员应有适量的法律专业方面的人员。如果全部议员的产生方式实行选举特别是直接选举，便不能保证立法会中会有适量的法律专业方面的人员，这不利于立法会的立法工作。尽管立法会的立法工作会有相应的专业人员进行辅助，但如果立法会议员中有适量的法律专业方面的人员，那情形完全就不一样。从澳门立法会议员的产生情况看，其中有法律专业背景的议员不少都是通过委任的方式晋身立法会的，他们在立法会讨论法案的过程中，对于从立法技术上确保法案的质量是发挥了不可替代的积极作用。至于间接选举，有人认为它不如直接选举那样更能体现公平性和竞争性。这种观点也不符合的澳门的实际情况。从澳门特殊的历史发展过程和特殊的社会结构来看，间接选举这种民主形式尤其适合在澳门的运用，因为澳门是一个典型的社团社会，而间接选举的特征之一就是参选人要依靠一定的社团组织，澳门社会众多的社团组织则无疑为间接选举创造了有利条件。从澳门立法会的选举一开始便确立间接选举制度以来的实践情况来看，间接选举更有利于促进澳门社会各方面在政治生活中的均衡参与，更有利于促进澳门社会的和谐稳定。总之，从澳门政治体制形成的历程看，立法会由直选、间选和委任的议员组成的结构模式，证明是符合澳门的实际情况的，并行之有效的。它保障了澳门回归过渡期的稳定发展，有利于澳门的平稳过渡，同时也为澳门回归后的稳定繁荣提供了制度保障。对于这一有利于澳门社会的和谐稳定，符合澳门特区和全体澳门居民整体利益的制度安排，即使在某些方面可以进一步完善，但继续保留确是十分重要、十分必要的①。五　结束语对于政治体制而言，其存在的直接目的就是维护社会秩序，为社会创造一个稳定的环境，所以，政治体制的评价标准应该是政治秩序。真正良性的７４２① 颜守宪：《简析澳门特首立会产生办法》，《澳门日报》２０１１年１１月３０日，第 Ａ０７版。

一国两制与澳门特区制度建设政治体制的首要前提就是能有效地维持政治秩序。政治秩序是政治体制的应有之义，也是政治体制追求的最基本的目标。在某种政治体制下，如果社会动荡不安，我们就很难说它是一种好的政治体制。反过来，如果采用某种政治体制能带来更稳定有效的秩序，我们就可以说它比较合理和正当。《澳门基本法》附件一规定的行政长官人选由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生，以及附件二规定的立法会由直选、间选和委任三部分议席组成的制度安排，是 《澳门基本法》对澳门政治体制作出的宪制性的制度安排。澳门回归后１０多年来的实践无可辩驳地证明，这一制度安排是澳门符合实际情况的，是澳门社会稳定和繁荣的基础，也为澳门长治久安提供了坚实的制度保障。当前，在讨论处理澳门政制发展问题的过程中，我们应当全面准确理解基本法的规定及其深刻内涵，在基本法的框架内务实地处理政制发展问题，尤其应当注意在保持现有制度基本稳定的前提下，探讨包括行政长官和立法会两个产生办法的修改问题。其中，关于立法会修改办法的讨论，应继续保持立法会议员由直选、间选和委任三种方式产生的现行组成结构不变。８４２

论澳门政制发展中的行政主导保障论澳门政制发展中的行政主导保障全国人大常委会于２０１２年２月２９日通过 《关于澳门特别行政区 ２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定》后，澳门特别行政区依照 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》及其有关解释和 《决定》的规定，就２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法进行修改，这是澳门政制发展的又一重要标志。随着澳门社会不断发展进步，立法会产生办法和行政长官产生办法还会逐步修改、完善，这是澳门政制发展的客观要求。根据全国人大常委会所作 《决定》的规定，两个产生办法的任何修改应遵循一定的原则，其中一条便是要有利于行政主导政治体制的有效运作。鉴于此，行政主导的保障是澳门政制发展中需要考虑的一个重要问题。而行政主导的保障又离不开相关的制度安排。本文拟以澳门政制发展为视角，就行政主导的保障作一探析。一　澳门特别行政区政治体制实行行政主导的法理基础《澳门基本法》在规定澳门特别行政区的政治体制时，虽没有出现 “行政主导”四个字，但从 《澳门基本法》就 “政治体制”一章的结构设计和具体内容来看，澳门特别行政区实行的正是行政主导的政治体制。对此，不仅学界的意见如是，长期研究港澳基本法的内地知名学者许崇德教授便指出，虽然 “行政主导”四个字，并没有在基本法文本里直接写出来，但它作为贯彻在基本法中的原则精神是显而易见的，行政主导是特别行政区政治体制的精髓①，国家领导人在有关的正式讲话中也对此作了明确确认，如全国人大常委会委员长吴邦国于２００９年１２月４日在纪念 《澳门基本法》实施１０周年座谈会上的讲话中便指出，基本法确定澳门特别行政区实行以行政９４２①本文原载 《“一国两制”研究》２０１２年第３期。许崇德：《行政主导是特区政体的精髓》，《文汇报》２００５年４月１５日，第 Ａ２６版。

一国两制与澳门特区制度建设为主导的政治体制，行政与立法既互相制衡，又互相配合，司法独立①。作为特别行政区政治体制的精髓，行政主导主要是就行政与立法之间的关系而言。按照内地已故的知名宪法和港澳基本法学者萧蔚云教授的说法，行政主导是指在特别行政区的政治体制中，行政长官的法律地位要高，行政长官的职权广泛而且要大，在政治体制中有较大的决策权，行政长官在特别行政区的政治生活中起主要作用②。特别行政区行政主导政治体制的主要特点是行政长官及其所领导的行政机关所享有的行政管理权处于主导地位，特别是行政长官具有较高的地位和较广泛的权力，在特别行政区的政权机构设置和运作中居于核心地位③。正是在这个意义上说，澳门特别行政区的政治体制又被称为行政主导体制。澳门特别行政区的行政主导体制，是分权制衡理论和一国两制实践相结合的产物。正是有了权力的相互分立和制衡，才会出现权力配置的比例不同的情况，才会产生一种权力的主导现象。如果没有分权制衡的理论和实践，就不会有一种权力主导的现象，包括行政主导在内。当然，有了分权制衡理论和实践，并不一定就会产生行政主导体制。澳门特别行政区的政治体制在借鉴分权制衡理论的时候，没有选择立法主导或司法主导，而是选择了行政主导，归根到底，一方面，是参考了世界宪政的实践经验，包括了过去港澳的经验；另一方面，是实行一国两制的客观需要使然。就港澳的经验来讲，姬鹏飞在向全国人大作 《中华人民共和国香港特别行政区基本法》草案的说明时，提到 “既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地发展适合香港情况的民主制度”。而特别行政区的政治体制保留原政治体制行之有效的部分，主要表现在对行政主导的合理借鉴和吸收上④。上述讲话虽是针对香港的，但同样适用于澳门。澳葡时期的政制结构中，总督是澳门的政治权力核心，在澳门代表葡萄牙法院以外所有其他主权机构———总统、议会和政府。换言之，葡萄牙在澳门的管治，是通过０５２①②③④杨允中等编 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２４２页。萧蔚云：《论香港基本法》，北京大学出版社，２００３，第８２９页。张晓明：《为什么说澳门不是实行 “三权分立”的政治体制》，《“一国两制”研究》２０１１年第１０期，第３页。陈弘毅：《行政主导概念的由来》，《明报》２００４年４月２３日，第 Ａ４０版。

论澳门政制发展中的行政主导保障授权总督来进行的，只有司法权除外。总督除了在澳门总体代表葡萄牙主权机构外，在对内和对外关系上代表澳门，并制定内部安全政策，在适当时采取适当措施维持内部治安，恢复社会秩序，唯有在对外关系和外部安全上，须得到总统的授权。此外，总督拥有除法律规定保留给葡萄牙主权机关外全部行政权和部分立法权。因此，澳葡时间的政治体制有着非常明显的行政主导特征。这与葡萄牙要确保其对澳门的有效管治密切相关。在２０世纪 ８０年代，澳门立法会在讨论修改 《澳门组织章程》时，曾试图实行加强立法会地位的议会制度，扩大立法会的权力范围，并限制总督的权力，以便和总督分庭抗礼，并对总督的权力进行监督。当时的澳门总督伊芝迪认为，根据修改草案，立法会有极广泛的权力限制地区政府，特别是限制澳门总督的权力，这表明草案是设法引进一个与澳门实际环境不合而毫无用处的纯议会制度。当时持同样见解的澳门市政厅厅长申道恕也认为，议会政制并不符合澳门的实际，“草案中推行的议会制是要使地区政府的组成以至它的倒台都取决于立法会，这种西方民主的模式完全不适用澳门的特殊性”①。澳门回归前，澳葡政府都知道竭力维持 《澳门组织章程》所确立的行政主导的重要性，这表明行政主导体制对于澳门这个地方是适合和有效的。尽管葡萄牙在澳门实行行政主导为特征的政治体制是出于其管治澳门的需要，但不容否认的是，它确实符合澳门的实际情况，有助于澳门的社会稳定和发展。《澳门基本法》在规定澳门特别行政区政治体制时，没有理由不去借鉴原有政治体制中行之有效的行政主导的合理成分，这其实也是保持澳门原有社会制度不变的一个重要体现。当然，澳门回归后以行政长官为核心的行政主导体制与澳门回归前以总督为核心的行政主导体制有着本质的不同，前者反映澳门在回归祖国后实现高度自治的崭新政治体制，后者则反映澳门在葡萄牙管治下的政治体制。就实行一国两制的客观需要而言，首先，从 “一国”的原则看，特别行政区是直辖于中央人民政府的地方行政区域，要确保中央对特别行政区的领导，就必须确定特别行政区内一个能对中央负责的机构。在特别行政区的政治体制架构内，由立法机关来向中央负责，既不现实，也无可能，因为立法机关是由代表不同阶层和界别利益的人员组成，它难以也不可能负担起向中１５２① 李炳时：《澳门总督与立法会》，澳门基金会，１９９４，第６３页。

一国两制与澳门特区制度建设央负责的职责。至于司法机关，则因其奉行司法独立的原则，同样不可能负担起向中央负责的职责。因此，唯有实行行政主导，赋予行政长官以更高的法律地位和更广泛的权力，才能切实保障行政长官对中央负责，进而落实中央对特别行政区的领导。对此，国务院港澳办原副主任陈佐洱在全国人大常委会举行的纪念 《香港基本法》颁布１４周年座谈会上曾指出：“特区政治体制必须以行政为主导，除了这种制度是经实践证明行之有效外，最重要的是，只有行政主导的政治体制，才能做到 《基本法》规定的行政长官对中央负责，无论是立法主导还是三权分立的制度，都无法做到这一点。”这话虽是针对香港的情况讲的，但同样也适用于澳门。其次，从两制的原则来说，澳门特别行政区实行高度自治。而要达至高度自治，首先必须要保持社会的稳定。澳门社会的稳定又离不开政治的稳定，政治的稳定又取决于政治体制中的各种权力之间的关系是否稳定，它要求有一个机构有足够的权威和权力能够自行解决特别行政区内部的矛盾，这就要求在设计澳门特别行政区的政治体制时，在权力的分配上要有所倾斜。从分权制衡的理论演变和世界各国或地区的政治体制发展实践来看，由行政权担当此任并发挥作用是一个趋势，因为政府稳定是政治稳定的重要标志。鉴于此，行政主导成为世界各国或地区政治体制发展的一种趋势。由此看来，行政主导并不是什么理论家的发明创造，而是政治体制实践的产物。从世界各国或地区的政治体制发展历程来看，行政主导要比立法主导更能保持社会政局的稳定，更能提高社会管理的效率，从而促进社会经济的发展①。作为一种地方政治体制，澳门特别行政区也不例外，要保持社会的稳定和社会管理的高效，行政主导仍是一种理想的选择模式。综上，《澳门基本法》在规定澳门特别行政区的政治体制时，继续选择行政主导体制，并赋予新的内容和含义，正是基于澳门的历史传统和现实情况。它既是对分权制衡理论的一种新阐述，也是政治实践的一种新尝试；它既保留了澳门原有政治体制中行之有效的部分，也适应了澳门回归祖国后的现实需要，是实现 “澳人治澳”、高度自治最好的政权组织形式②。也正是在这个意义上说，行政主导是澳门特别行政区政治体制的核心内容。２５２①②骆伟建： 《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广东人民出版社，２００９，第１８９～１９７页。全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编 《纪念澳门基本法实施 １０周年文集》，中国民主法制出版社，２０１０，第６页。

论澳门政制发展中的行政主导保障行政主导作为澳门特别行政区政治体制的核心内容，其最大特征体现为行政长官在澳门特别行政区政权机构的设置和运作中处于核心地位。按照《澳门基本法》的规定，行政长官既是特别行政区政府的首长，负责领导澳门特别行政区政府，对澳门特别行政区负责；又是特别行政区的首长，代表特别行政区，对中央人民政府负责。与上述 “双首长”的身份相适应，《澳门基本法》赋予了行政长官较为广泛的职权。行政长官的 “双首长”身份，特别是作为澳门特别行政区首长的身份，使行政长官在特别行政区实际上具有超乎行政、立法和司法三个机关之上的崇高地位，是特别行政区的权力核心、领导核心。实际上，行政主导的实现从根本上说也依赖于行政长官的 “双首长”身份。正是因为行政长官的 “双首长”身份，保障了一国两制方针的贯彻实施，保障了中央可以通过行使基本法所规定的任免权来维护中央的主权权威。行政长官的 “双首长”身份属性决定了在讨论行政主导时不能将 “双首长”的身份割裂开来，如果抛开行政长官的特区首长身份，仅仅作为政府的首长，行政显然很难支撑起主导的地位。因此，在实践运作中，行政主导往往直接表现为行政长官主导①。正因为如此，内地已故的知名宪法和港澳基本法学者萧蔚云教授主张把特别行政区的这套政治体制称为 “行政长官制”②。当然，行政主导并不意味着行政权的独大，更不意味着行政长官独揽大权。《澳门基本法》在确立澳门特别行政区的政治体制时，既突出行政主导，也强调行政与立法之间既相互制衡又相互配合、司法独立。此外，行政长官的职权虽然较为广泛，但也要受到来自 《澳门基本法》的有关限制，如行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定行政法规和解散立法会前须征询行政会的意见；行政长官应定期向立法会作施政报告；行政长官作为政府的首长，有责任依法答复立法会议员的质询等。二　澳门政制发展中保障行政主导的制度安排（一）立法会产生办法方面的制度安排综观宪政实践，行政主导是需要制度安排的。由于行政主导主要是就行３５２①②张元元：《澳门法治化治理中的角色分析》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，第１３０页。萧蔚云主编 《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门科技大学出版社，２００５，第２页。

一国两制与澳门特区制度建设政与立法之间的关系而言，因此，就制度本身来讲，行政主导的确立和维持主要依赖两个方面的因素。一是行政与立法之间权限的设定；二是行政与立法之间关系的结构①。就行政与立法之间权限的设定来看，《澳门基本法》关于行政长官和立法会职权的规定，充分体现出了行政长官在澳门特别行政区政治体制的机构设置和运作中的核心地位。根据 《澳门基本法》的规定，行政长官在立法会的运作中享有不少实质性的权力，如对立法会通过的法案的签署权、公布权；将立法会通过的法案发回重议的权力；拒绝签署立法会再次通过的法案的权力；决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其所属委员会作证或提供证据的权力；对立法会议员提出涉及政府政策的议案有作出书面同意与否的权力；要求立法会将政府提出的议案优先列入议程的权力；要求立法会召开紧急会议的权力等。对于澳门特别行政区行政长官享有的这些权力，在理解为行政对立法的制约的同时，更应理解为行政主导体制的必然要求。澳门特别行政区的行政主导体制除要求在立法会的运作中体现行政长官的实质性权力外，还要求在立法会的机构设置中也要体现行政长官的应有权力。只有这样，才能在立法领域较为完整地体现澳门特别行政区的行政主导体制。根据 《澳门基本法》的规定，行政长官享有委任部分立法会议员的职权。这是行政长官在立法会的机构设置中享有的一项实质性权力，它既是行政长官在澳门特别行政区的政治体制中处于核心地位的直接表现之一，又是确保行政与立法之间既相互制衡又相互配合的有效形式。 《澳门基本法》在规定立法与行政之间相互制衡的同时，也规定了立法与行政之间的相互配合，目的就在于保障行政主导的顺利实施，保障行政长官和特区政府依法施政，以维护特区的整体利益。为了达到上述目的，行政长官委任部分立法会议员便是一种必要的制度安排，它十分有利于行政长官和特区政府的施政，因为行政长官通过委任立法会议员，可以发挥这些议员在立法会中的应有作用。尤其是在立法会听取并辩论行政长官的施政报告，或审议政府提交的法案时，委任议员既可帮助政府向其他议员说明、解释有关的政策，也可通过４５２① 骆伟建： 《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广东人民出版社，２００９，第１９７～１９８页。

论澳门政制发展中的行政主导保障与其他议员在立法会会议中的意见交流甚至争辩等，帮助政府全面、准确了解社会公众的意见，从而为科学决策和施政创造有利条件。因此，行政长官委任部分立法会议员的制度安排，能较好地确保在立法领域体现行政主导体制的要求。就行政与立法之间的关系结构来看，《澳门基本法》关于行政与立法之间关系的规定，同样充分体现出了行政主导的特征。首先，由于行政长官是澳门特别行政区的首长，这就决定了行政长官在澳门特别行政区的法律地位要超越立法当局。其次，根据 《澳门基本法》第 ６５条的规定，澳门特别行政区政府须向立法会负责，但仅限于三个方面：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询。 《澳门基本法》的这一规定，使得澳门特别行政区政治体制下的行政与立法之间的关系，不同于议会制下的行政与立法的关系，其中最重要的一点是，立法会无权要政府下台。即使立法会拥有依法弹劾行政长官的职权，但也无权罢免行政长官。最后，对立法会的产生、组成作限制性规定，根据 《澳门基本法》第６８条和附件二第１条的规定，立法会由直接选举、间接选举和委任的议员三部分组成。这一规定除了体现立法会组成的广泛代表性和民众的均衡参与外，其中一个重要的考虑因素便是行政主导的需要。由于特别行政区行政长官不像某些国家或地区的领导人由所属政党提名产生，其施政期间并不存在一个来自他所属于的政党的鼎力可靠支持，因此，如果没有行政长官委任的议员在立法会中协调行政长官与立法会的关系，如果没有间接选举的议员作为界别的代表平衡立法会的代表性，如果所有的议员均由直接选举产生，当立法会变成由开短期竞选 “支票”、一味迎合所谓 “民意”的人士所主导时，行政长官与立法会之间就很难建立有效的合作关系，无法建立起一个以行政长官为首的有权威和效率的、有高度管治能力的行政体系①。对于这一点，比较香港和澳门基本法规定的不同便可印证。虽然港澳两部基本法确立的都是行政主导的政治体制，但香港立法会中没有行政长官委任的议员，功能组别间接选举的议员也在逐步减少，并最终达至全部议员由普选产生，因此，实践中，香港的行政主导体制受到的冲击较大，带来的变化也较多，实际运行时困难也比较大。澳门则不同，由于立法会由直接选举、间接选举和５５２① 庞川：《阐述增间选留官委议席》，《澳门日报》２０１２年４月８日，第 Ａ０３版。

一国两制与澳门特区制度建设委任三部分议员组成，行政主导体制在实际运行中就较顺利得多。这其中的一个主要原因，就是两地在立法会组成结构上的差异。综观 《澳门基本法》就行政与立法之间的权限设定和行政与立法之间的关系结构的规定内容，可以发现，立法会在组成结构上包括直接选举、间接选举和委任产生的议员三部分，是 《澳门基本法》在立法会产生办法方面为保障行政主导所作的一项主要制度安排。在这个制度安排下，一方面通过行政长官委任立法会议员，以体现行政长官在立法会机构设置中的实质性权力，并确保行政长官在立法会运作中的影响力；另一方面，通过规定立法会议员不同的产生方式，使得立法会议员所代表的利益多元化，以形成立法会内多元利益之间的博弈和合作，以利于行政主导作用的发挥。实践证明，这个制度安排在澳门特区成立 １０多年的运行中是可行的，且行之有效。正因为如此，全国人大常委会在 《决定》中明确规定：《澳门基本法》附件二第１条关于第三届及以后各届立法会由直接选举的议员、间接选举的议员和委任的议员三部分组成的规定维持不变。由此看来，澳门的政制发展中，行政主导的保障，体现在立法会产生办法方面，是依靠立法会由直接选举、间接选举和委任的议员三部分组成的制度安排来实现。这一制度安排既体现了立法会的机构设置中行政长官享有的相应权力，也体现了在立法会的运作中行政长官的相应权力；它既涉及了行政与立法之间的权限设定，也涉及了行政与立法之间的关系结构，是保障行政主导的一个较为理想的制度设计。澳门在推进政制发展时，有关立法会产生办法的修改，应当在维持立法会由直接选举、间接选举和委任三部分议员组成的制度安排不变的前提下，通过增加选举的议员，来推进澳门的民主政治进程。那种认为应取消委任甚至间接选举议员的主张，既没有注意到《澳门基本法》赋予行政长官委任议员的规定内容，也没有注意到澳门行政主导体制的特点；既不符合澳门的实际情况，也不符合 《澳门基本法》的规定，同时还与全国人大常委会的 《决定》直接相抵触。也许有人要问，香港立法会最终要达至全体议员由普选产生的目标，难道香港以后就不保障行政主导了吗？毫无疑问，香港的行政主导体制要维护和保障，但不是像澳门这样通过设计委任和间选议员的制度来进行，而是要通过行政长官与立法会中的政党力量进行沟通、协调，以取得立法会中多数议员的支持。同时，行政长官还要通过其施政的民意基础来争取社会公众的６５２

论澳门政制发展中的行政主导保障理解与支持，因为民众在行政与立法的政策之争中，不会简单地以立法会议员是自身投票支持的而不分对错、不顾自己利益盲目地支持立法会议员的主张。当行政机关主导的政策符合民众的利益时，立法机关也不会冒犯民众利益，与行政对着干。这正如香港特区政府前中央政策组首席顾问刘兆佳曾指出的那样，要使行政主导政体成为事实，行政长官和他的政府需要得到一个强而有力的管治者同盟可靠与稳定的支持，这个同盟须有广泛社会基础，行政长官必须主动与各方面联系与协商……以求凝聚一股跨阶层和跨界别的政治力量作为他政府的坚实基础；只有在行政长官能够有效驾驭立法会、在社会上有广泛支持基础和民望崇高的情况下，行政主导政体才有实现的可能①。实践证明，《香港基本法》和 《澳门基本法》正是由于在立法会的产生办法方面存在制度差异，香港的行政主导在实践中已经受到冲击甚至损害。相反，澳门的行政主导体制却得到了较好的落实，这与 《澳门基本法》关于立法会产生办法的制度安排不无关系。（二）行政长官产生办法方面的制度安排澳门的政制发展中，行政主导的保障除了立法会产生办法方面的制度安排外，行政长官产生办法方面的制度安排同样有着重要作用。根据 《澳门基本法》及 《决定》的规定，行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生，再由中央人民政府任命，是行政长官产生办法的一项基本制度安排，应当长期保持不变。这一制度安排也是有利于保障行政主导的。由于行政长官是由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的，因此，行政长官的施政必须要建基于符合民意的基础上，并对澳门特别行政区负责；同时，由于行政长官最后要获得中央人民政府任命，因此，行政长官必须切实履行自己的神圣职责，对中央人民政府负责。这种制度安排能够确保行政长官成为特区政治体制中的权力核心。一种观点认为，要实行行政主导制度，就必须实行行政长官普选制，只有一人一票选举产生的行政长官，才有认受性，才有民望，才能发挥行政主导的作用。总之，行政主导必须以普选作为基础，否则，行政主导面对选举产生的议员将陷入困境。７５２① 庞川：《阐述增间选留官委议席》，《澳门日报》２０１２年４月８日，第 Ａ０３版。

一国两制与澳门特区制度建设上述这种观点是值得商榷的。虽然 《澳门基本法》第 ４７条第 １款关于行政长官产生的规定，并未排除澳门将来选择普选行政长官制度，随着澳门的社会发展进步，澳门也有可能实行普选行政长官制度，但行政主导的作用发挥是否一定要以普选行政长官为前提呢？如前所述，行政主导的关键在于行政与立法之间权限的设定以及行政与立法之间关系的结构设计，至于行政首长如何产生，并不是一个必然的关键因素。议会制与总统制作为目前两种典型的政治模式，能够发展成行政主导的形式同样是与上述两个因素密不可分的。例如，英国议会制中行政发挥主导作用，主要是通过行政与立法之间关系的结构设计来进行。“议行合一”的结构，即行政与立法的融合，使行政成为主导；美国总统制，行政与立法分立，在行政与立法的结构设计上不同于英国的议会制，其行政主导作用是通过设定总统的权力和保持总统的独立性实现的，总统无须向国会负责，即使没有掌握国会中的多数，国会也不能罢免总统。总统既是国家元首，又是政府首脑，因而总统的实际权力足以影响国会制定法律和通过政策①。从港澳过去实行行政主导的实践来看，普选与行政主导更加没有必然的联系。在港澳原有的行政主导体制中，行政首长的产生方式根本没有影响到行政主导。港督或澳督根本谈不上通过选举产生，哪怕间接选举也谈不上，他们都是直接由英国或葡萄牙委派。但港澳在回归前实行的正是典型的行政主导体制，这是谁也不容否认的事实。这种行政主导体制实际上是将行政与立法关系的结构设计与权力设定集于一身。行政权既在二者关系的结构中处于优势地位，又在二者权力关系中占据主导。从世界范围的宪政实践看，实行行政首长由选举的政治制度，也未必就一定能产生行政主导，或者真正实行行政主导。因为任何一种选举只是决定由谁来担任行政首长，由谁来制定政策、执行政策，但并不能因此就认为实行的是行政主导。是否为行政主导，关键还得看行政与立法之间在权限的设定上，以及行政与立法之间关系的结构设计上。如果不能确保行政权在行政与立法的关系中处于相对优势和主导的地位，那么，行政首长不论通过什么样的方式产生，都不能说实行的是行政主导。８５２① 骆伟建：《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广东人民出版社，２００９，第１９８页。

论澳门政制发展中的行政主导保障鉴于此，认为只有普选的行政长官，其施政才有民意基础，行政主导才能维持，这种说法并没有能够令人信服的理据。选举只是决定由谁来担任行政首长，这与行政首长的施政是否有民意基础并无必然的联系，我们不能因为行政首长是普选产生的，就当然地认为他的施政就是有民意基础的。我们只能说他成为行政首长是有民意基础的，至于他成为行政首长后的施政是否有民意基础，关键在于他的施政是否符合民意，是否得到民意的支持。如果执政者上台执政时虽有民意基础，但其施政却违反民意的话，那他的施政同样会缺乏民意。人们并不会因为他是民选的，就一味地认为他的施政也是有民意基础的。这完全是两个不同范畴的事情。因此，在澳门推进政制发展时，就行政长官产生办法的修改，并不是一定要普选行政长官才能确保行政主导。《澳门基本法》所确立的现行行政长官的产生办法，是有利于行政主导的运作，正因为如此，全国人大常委会的《决定》中，才要求在对行政长官产生办法进行修改时，必须要遵循的一个原则就是要有利于行政主导政治体制的有效运作，同时，要求 ２０１４年行政长官产生办法的修改要在维护 《澳门基本法》附件一第 １条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定不变的前提下进行。因此，我们在因应澳门社会发展进步而对行政长官产生办法进行修改时，必须维护 《澳门基本法》附件一关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定长时期内不变，在这一前提下，行政长官产生办法的修改方向，主要是考虑增加选举委员会的人数，以便继续保持选举委员会的广泛代表性。即使将来澳门因应社会的发展进步，选择普选行政长官制度以推进澳门的民主政治进程时，行政主导体制也不会因为普选行政长官而改变，相反，行政主导体制仍是需要继续维持和保障的，行政长官在澳门特别行政区政权机构的设置和运作中的核心地位仍要继续维持和保障。三　澳门政制发展中保障行政主导的现实意义澳门回归以来１０多年的实践证明， 《澳门基本法》规定的行政主导政治体制是符合澳门的实际情况的，发挥了保持澳门长期繁荣稳定和发展的重要作用。这正如十一届全国人大常委会组成人员在审议澳门特别行政区行政长官崔世安向全国人大常委会提交的 《关于澳门特别行政区 ２０１３年立法会９５２

一国两制与澳门特区制度建设产生办法和２０１４年行政长官产生办法是否需要修改的报告》时所指出的那样，在 《澳门基本法》规定的政治体制下，澳门居民享有前所未有的民主权利，有效地行使了 《澳门基本法》赋予澳门特别行政区的高度自治权，澳门社会稳定、经济发展、民生改善，各项社会事业全面进步。对于 《澳门基本法》所确立的这样一种经实践检验并符合证明澳门实际情况且有利于澳门长期繁荣和发展的宪制性政治安排，应当全力遵循和维护。然而，任何事物都不是静止不动的，澳门特别行政区的政治体制同样如此。它虽然符合澳门的历史传统和现实情况，并发挥了重要作用，但这并非说这一政治体制就是十全十美，不需要、不允许发展完善了。法律从来不把自己置于同事物发展的客观需求相对立的立场，而是预留出发展的空间。正是考虑到随着澳门社会发展进步，可能需要对行政长官和立法会产生办法作出修改的情况， 《澳门基本法》附件一第 ７条和附件二第 ３条分别规定，２００９年及以后行政长官的产生办法和立法会的产生办法 “如需修改”，可以依照法定程序进行修改。这也正是行政长官和立法会产生办法可以修改的由来和根据①。由于行政长官产生办法和立法会产生办法是澳门特别行政区政治体制的重要组成部分，对行政长官和立法会产生办法进行修改，正是澳门政制发展的范畴。不仅如此，在澳门，政制发展还有其严格的特定内涵。它不是要对基本法规定的整个特别行政区政治体制，包括涉及特别行政区与中央关系的大的体制安排，以及特别行政区内部行政、立法、司法机关产生办法及其相互关系在内的基本制度，作全面的审视和修改，而只是限于行政长官和立法会产生办法的局部修改。此外，对行政长官和立法会产生办法也不是每届都要修改，而是在有需要时才修改②。显然，我们在提到澳门的政制发展时，并非是指特区的整个政治体制、特别是构成其核心的行政主导的修改和变动，而仅仅是特指该体制中的一个局部环节，即特区行政长官和立法会产生办法的修改问题。而且，即便是讨论和处理这两个产生办法的修改问题，也不能孤立地就事论事地进行，而必须以基本法为依据，在维护行政主导政治体制的前提下进行。因此，无论今后澳门特别行政区的政治体制随着０６２①②杨允中、饶戈平主编 《国家 “十二五规划”与澳门特区的发展———纪念 〈澳门基本法〉颁布１８周年学术研讨会论文集》，澳门基本法推广协会，２０１１，第１５页。《依法办事 因地制宜 稳中求进 张晓明：凝聚共识修两产生办法》，《澳门日报》２０１２年 ３月２日，第 Ａ３版。

论澳门政制发展中的行政主导保障澳门社会的发展进步而相应地向前推进发展，我们都必须全力遵循和维护行政主导这一核心内容，尤其是要保障行政长官在澳门特别行政区政权机构的设置和运作中的核心地位。首先，这是贯彻落实 《澳门基本法》的需要。澳门的政制发展首先必须符合 《澳门基本法》的规定，在 《澳门基本法》的框架内进行。具体来说，就是行政长官和立法会产生办法的修改，不仅要程序合法，而且实体方面也要合法。其中，实体方面要合法，就包括了要保障 《澳门基本法》所规定的行政主导政治体制。行政主导政治体制是 《澳门基本法》所设计和规定的，围绕这一设计和规定，《澳门基本法》就行政长官和立法会的产生办法作了相关的基本制度安排。其中， 《澳门基本法》第 ４７条规定行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命，便是行政长官产生办法的一种基本制度安排。此外。《澳门基本法》附件一第 １条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定，也属行政长官产生办法的一种基本制度安排。至于立法会的产生办法，根据 《澳门基本法》第６８条和附件二第１条的规定，立法会由直接选举、间接选举和委任的议员 ３部分组成，则属于立法会产生办法的基本制度安排。这些基本制度安排，既是行政长官产生办法和立法会产生办法的核心内容，又是较长时期内修改行政长官产生办法和立法会产生办法时应予以保障和维护的，因为作为一种基本制度安排，它们在行政长官产生办法和立法会产生办法的运行过程中，具有适用准则性、宏观指导性和相对稳定性的功能，是应当长期坚持的行为准则。澳门在推进政制发展时，必须遵守 《澳门基本法》围绕行政主导体制而对行政长官产生办法和立法会产生办法所作的基本制度安排的规定内容，不能偏离甚至违反 《澳门基本法》的这一规定，这也是法治社会的必然要求。其次，这也是遵守全国人大常委会 《决定》的需要。全国人大常委会的 《决定》明确提出，有关澳门行政长官和立法会产生办法的任何修改，应当有利于行政主导政治体制的有效运作，并把它作为其中的一项原则要求。这一原则要求虽是针对澳门２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法而规定的，但它仍适用于以后澳门行政长官和立法会产生办法的修改。全国人大常委会的 《决定》将有利于行政主导政治体制的有效运作作为政制发展的一项原则要求，这本身就清楚地表明行政主导政治体制是符合１６２

一国两制与澳门特区制度建设澳门实际情况的，是需要加以确保其继续存在并予以强化稳固的。而要确保和强化稳固行政主导政治体制的有效运作，则首先要保障行政主导，保障行政长官在澳门特别行政区政权机构的设置和运作中的核心地位，这是澳门特别行政区政治体制的根本和核心所在。具体到行政长官和立法会产生办法的修改，必须要有利于行政长官是强政励治、具有高度治理能力的行政长官，以使行政长官充分发挥主导特别行政区治理的角色和功能。如果行政长官产生办法和立法会产生办法的修改，弱化或者削弱行政长官的管治能力，甚至变行政主导为立法主导或司法主导的话，则既与政制发展的目标不相吻合，也不符合 《澳门基本法》所确立的行政主导政治体制，与全国人大常委会的 《决定》中所要求的确保行政主导政治体制的有效运作则更是直接抵触。再次，这是为了确保 《澳门基本法》规定的澳门特别行政区制度的有效运作。特别行政区制度是我国对特殊地方行使主权、实现管理的重要制度，在这一制度下，中央除保留体现国家主权、统一和领土完整的必要权力外，授予特别行政区高度自治权，由当地人依法自行管理。这一制度是我国一国两制方针政策的制度载体，一国两制的方针政策得以实现向法律的转变，并最终形成 《香港基本法》和 《澳门基本法》，其间正是通过创设一套特别行政区制度来实现的，《香港基本法》和 《澳门基本法》的丰富内容也正是通过特别行政区制度串在一起而形成一个有机整体的。随着 １９９９年澳门的回归，澳门特别行政区制度成为我国国家管理制度中的一种崭新制度正式得以实施。这一制度的一个最大特征便是实行以行政为主导的政治体制，行政与立法之间既相互制衡又相互配合，司法独立。行政长官产生办法和立法会产生办法作为政治体制的一项重要内容，是否需要修改以及如何修改，都必须要保障行政主导的政治体制，这是确保 《澳门基本法》所规定的特别行政区制度的有效运作的需要。最后，这是确保澳门长期繁荣稳定和发展的需要。中央对澳门的基本方针政策和 《澳门基本法》的规定内容，根本出发点和目的在于维护国家的主权、统一与领土完整，保持澳门的长期繁荣稳定和发展。澳门政制发展的最终目标，自然也要符合上述目的。行政长官产生办法和立法会产生办法，要不要修改、怎么修改，都必须以维护国家主权，保持澳门的长期繁荣稳定和发展为目的。凡有利于这一目的，就依法进行修改，并使修改的内容符合这一目的。不能单纯为了修改而修改，更不能修改时不考虑澳门社会发展的２６２

论澳门政制发展中的行政主导保障实际情况，不考虑澳门政制发展的目标所在。推进澳门的民主政治进程，固然是澳门政制发展的应有之义，但民主政治作为上层建筑的范畴，其发展归根结底还是要服务于当地的社会发展和稳定。《澳门基本法》之所以确立行政主导的政治体制，赋予行政长官在澳门特别行政区政权机构的设置和运作中的核心地位，关键是这种政治体制符合澳门的历史传统和现实需要。古今中外的历史经验一再证明，任何一个国家或地区的政治体制，适合的才是最好的，因为它最有利于当地的社会稳定和发展。《澳门基本法》根据澳门独特的历史传统、文化特质、社会结构、政治格局和经济模式而确立的行政主导政治体制，对保持澳门回归后的繁荣稳定和发展发挥了重要作用。随着澳门社会的发展进步，澳门的政治体制作出相应的修改及完善时，同样要顾及澳门社会的实际情况，并以确保澳门的长期繁荣稳定和发展为出发点。其中最为关键的是，两个产生办法的修改，要保障和维护 《澳门基本法》从我国国情以及澳门的历史与现实出发，为澳门特别行政区确定的以行政主导为最大特征的政治体制，并有利于这一政治体制功效的继续发挥。３６２

一国两制与澳门特区制度建设澳门政制发展与公众参与全国人大常委会２０１２年２月 ２９日就澳门特别行政区 ２０１３年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法的有关问题作出决定后，澳门的政制发展便将迈入 “五部曲”中的第三步，即由特区政府向立法会提出有关立法会产生办法和行政长官产生办法的修改法案，修改法案须经立法会全体议员２／３多数通过。特区政府向立法会提交修改法案前，要进行公开咨询工作。特区政府展开的公开咨询工作成效如何，直接事关两个产生办法修改法案的质量。而要做好公开咨询工作，无论是政府方面还是公众方面，都要对公众参与有一个基本的认识和判断。一　特区政府必须从推进澳门民主政治进程　　的高度来认识政制发展中的公众参与公众参与作为一种现代新兴的民主形式，在西方国家发展也不过几十年的历史，但已经成为世界各地探索发展民主形式的生动实践，并呈现出一种蓬勃的景象。虽然理论上和实践中对公众参与有多种多样的理解，但作为一种制度化的公众参与民主制度，应当是指公共权力机关在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机关通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程①。公众参与的内容，可分为三个层面：第一个层面是立法层面的公众参与，如是否立法及法案内容的咨询；第二个层面是公共决策层面，包括政府４６２①本文原载杨允中、饶戈平主编 《“一国两制”与澳门特区的善治之路———纪念 〈澳门基本法〉颁布１９周年研讨会论文集》，澳门基本法推广协会，２０１２年６月第一版。蔡定剑主编 《公众参与：风险社会的制度建设》，法律出版社，２００９，第５页。

澳门政制发展与公众参与和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与，如环境保护和城市规划政策中的参与等；第三个层面是公共治理层面的公众参与，包括法律政策实施等。特区政府这次就２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法的修改咨询居民的意见，属于上述公众参与的第一个层面，即立法层面的参与。具体来说，就是特区政府在对是否需要修改的问题咨询居民意见并向全国人大常委会提出报告后，经全国人大常委会作出可以适当修改的决定这一前提下，在向立法会提交有关两个产生办法的修改法案前，先在澳门居民中广泛听取意见，并按照社会的主流意见，兼顾社会各阶层、各界别利益，提出具体修改内容。特区政府要充分发挥政制发展中公众参与的作用，首先必须对公众参与的必要性有一个正确的认识。解决了认识问题，才有可能在行动上对公众参与予以应有的重视并加以落实，否则的话，所谓重视公众参与只会是停留在口头上，无法体现在具体的行动上。由于立法会产生办法和行政长官产生办法是澳门特别行政区政治体制的重要内容，两个产生办法的修改，关系到广大澳门同胞的切身利益，当然需要公众的参与，这是发展澳门民主政治进程的必然要求，更是澳门政制发展的题中应有之义。因此，就两个产生办法的修改，不仅在是否需修改的问题上特区政府要广泛咨询澳门居民的意见，而且在中央决定有需要修改后，在如何修改的问题上，特区政府同样要广泛咨询澳门居民的意见。公众参与绝不是可有可无，而是一定要有；绝不是可重可轻，而是至关重要。试设想，如果离开了公众的参与，再去谈政制发展就没有了民意基础，到头来政制也就不可能向前发展。因此，特区政府必须有序推进澳门民主政治进程，以保持澳门的长期繁荣稳定和发展这样的政治高度来看待澳门政制发展中的公众参与。行政长官崔世安在２０１２年施政报告中已明确表明，对于处理两个产生办法是否修改的问题，特区政府高度重视社会各方面的意见，并将继续广泛听取社会各界意见。全国人大常委会副秘书长乔晓阳于 ２０１１年 １１月底在澳门谈及澳门政制发展 “五部曲”时，也强调在全国人大常委会就 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件一和附件二作出解释后，政制发展必须建基于民意基础上，“不是行政长官自己拍脑袋，说改还是不５６２

一国两制与澳门特区制度建设改”。全国人大常委会就澳门特别行政区 ２０１３年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法的有关问题作出决定后，行政长官崔世安随即表示，政制发展的公开咨询工作即将展开，政府会汲取上一阶段的咨询经验，在接下来的咨询过程中广纳居民对修改两个产生办法的意见。随后，特区政府公开交代了整个咨询过程及安排，并印发了 《政制发展咨询文件》。这些都反映出特区政府对公众参与是持积极开放的态度。与前一阶段的咨询相比，这次咨询的期限延长了 １０多天，而且增加了两场公众咨询专场，目的就是要更广泛地听取居民的意见。当然，政府前段时间咨询时采用的政制发展专题网页、专线电话、电邮、传真等收集意见方式亦将继续保留，以扩大公众咨询的渠道和层面。此外，有议员建议相关官员应积极出席各社团举办的政制发展座谈或讲座，既可宣传政制发展咨询方案，又能更好吸纳民意以作准确判断。这些意见都有助于政府做好政制发展的咨询工作。总之，政府部门只要真正认识到公众参与的必要性和重要性，做好政制发展的相关咨询工作就有了基础。二　特区政府应当利用政制发展讨论和咨询的有利　　时机，进一步推动基本法的宣传推广工作国家主席胡锦涛在庆祝澳门回归祖国 １０周年大会暨澳门特别行政区第三届政府就职典礼上的讲话中曾指出：“澳门回归祖国以来，特别行政区政府和各社会团体坚持不懈宣传推广澳门基本法，自觉以澳门基本法规范行政、立法、司法行为和处理政制发展等重大问题。这是澳门特别行政区 １０年来所取得的一项重要成就。”① 随着一国两制实践的不断深入，正确贯彻实施 《澳门基本法》是一项长期的任务。而要正确贯彻实施 《澳门基本法》，就离不开进一步加强基本法的宣传推广工作。这正如吴邦国委员长在纪念 《澳门基本法》实施１０周年座谈会上的讲话中所指出的那样： “通过多种形式，全面准确地阐述 ‘一国两制’方针和基本法的精神实质，广泛６６２① 杨允中等编 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》（增订版），澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２２９页。

澳门政制发展与公众参与深入地宣传 ‘一国两制’方针和基本法的深刻内涵与生动实践，深入浅出地解读基本法的有关规定，使 ‘一国两制’方针和基本法更加深入人心，在全社会牢固树立基本法意识和法制观念，不断巩固和发展贯彻实施基本法的社会基础。”①澳门当前正在进行的政制发展工作，其实也是政府进一步推动基本法宣传推广工作的有利时机。根据全国人大常委会关于澳门特别行政区 ２０１３年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定，两个产生办法的修改必须符合 《澳门基本法》的有关规定，必须在附件一第 １条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定维持不变、附件二第１条关于第三届及以后各届立法会由直接选举的议员、间接选举的议员和委任的议员三部分组成的规定维持不变的前提下，按照 《澳门基本法》的有关规定，结合澳门的实际情况作出适当修改。全国人大常委会的上述决定虽然条文不多，只有两条，但却涉及了澳门政制发展中如何正确理解和贯彻实施 《澳门基本法》的大问题，例如，为什么 《澳门基本法》关于行政长官产生办法和立法会产生办法的规定与 《香港基本法》的规定有所不同？为什么说澳门特别行政区的政治体制及其发展的主导权和决定在中央？为什么行政长官产生办法和立法会产生办法的修改需要在全国人大常委会就《澳门基本法》附件一和附件二的相关条文进行解释后才能启动？为什么要维持附件一第１条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定和附件二第１条关于第三届及以后各届立法会由直接选举的议员、间接选举的议员和委任的议员三部分组成的规定不变？等等。要回答好这些重大问题，就必须领会 《澳门基本法》及全国人大常委会的有关解释和决定中相关规定的深刻内涵。具体来说，就是要从澳门的实际情况出发，综合考虑澳门本地的经济发展、政治体制、历史渊源、文化传统、社会环境等多方面的因素，尤其是要考虑 《澳门基本法》的立法原意和精神实质，从整体上来把握和理解 《澳门基本法》，而不能仅仅盯着某一具体条文的内容，或仅仅靠条文的字义来理解 《澳门基本法》的规定。特区政府在推动政制发展的咨询工作时，要使咨询工作取得成效，恐怕离不开向居民解答上述的７６２① 杨允中等编 《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编 （增订版）》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２４４页。

一国两制与澳门特区制度建设重大问题。居民对这些重大问题涉及的道理和法律原理要是能够有所了解和领会的话，那他们参与政制发展的积极性就会被激发起来，所提建议的质量也会有所提高。因此，特区政府应好好珍惜居民参与政制发展讨论和咨询的难得机遇，将咨询工作和宣传推广 《澳门基本法》及全国人大常委会的相关解释和决定的内容所涉及的法律原理等工作有机结合起来，进一步推动基本法的宣传推广工作。正如有教育界立法会议员在特区政府进行的上一轮政制发展咨询活动中所呼吁的那样，特区政府应借推动政制发展的讨论和宣传工作，深化 《澳门基本法》的普法工作。目前，特区政府法务局结合当前的政制发展工作，深入到学校展开基本法的宣传推广，取得了良好的效果。这一做法十分值得肯定，且非常值得继续去做和做好。其他政府部门甚至有关的社团组织都可组织类似的活动，在年轻人中广泛宣传推广 《澳门基本法》。正如吴邦国委员长在纪念 《澳门基本法》实施１０周年座谈会上所提到的那样： “澳门的未来寄托在年轻人身上，必须十分注重对澳门年轻一代的教育，特别是国家、民族观念教育和基本法理论实践教育，推动基本法课程进学校、进课堂，把年轻一代培养成‘一国两制’方针和基本法的忠实维护者与积极践行者，使爱国爱澳传统薪火相传。”其实，这也是政府借助这次政制发展讨论和咨询活动有效推行公民教育的有益尝试，可谓一举多得。三　澳门居民应以当家做主的主人翁身份积极投入到政制　　发展的讨论和咨询活动中去，务实理性地献计献策澳门目前进行的政制发展工作，正如全国人大常委会副秘书长乔晓阳在关于 《全国人民代表大会常务委员会关于澳门特别行政区 ２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定 （草案）》的说明中所说的那样，“关系到 ‘一国两制’方针和澳门基本法的贯彻实施，关系到中央和澳门特别行政区的关系，关系到广大澳门同胞的切身利益，关系到澳门社会的长期繁荣稳定，必须综合考虑各方面的情况加以处理……”其中所提到的 “各方面的情况”，当然包括了澳门居民各方面的意见。为了让特区政府和中央了解和掌握澳门社会各方面对政制发展的意见，以便将 ２０１３年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法的修改工作做好，积极参与政８６２

澳门政制发展与公众参与制发展的讨论和咨询工作，既是澳门居民应有的一种权利，同时也是澳门居民应担的一份责任。广大澳门居民应以当家做主的主人翁身份积极投入到政制发展的讨论和咨询活动中去，务实理性地发表意见，广开言路，献计献策。要让澳门居民积极投入到政制发展的讨论和咨询活动中去，关键是要克服居民中存在的 “政制发展与己无关、高高挂起”的观念。不容否认，澳门居民中存有 “政制发展是热衷于政治活动的人的事情，与己无关或关系不大”的观念的人还是存在的，个中的原因虽不尽一致，也较复杂，但其中一个不容忽视的重要原因是他们对政制发展的具体内容、意义以及 《澳门基本法》的相关规定不太了解甚至不知道，至于 《澳门基本法》相关规定及政制发展所包含的道理或法律原理，对他们来讲甚至可能是陌生的。因此，要消除居民中存在的对政制发展漠不关心的态度，除了做好公民意识的教育和培养外，归根到底还是要对居民认真开展基本法的宣传推广工作。基本法的宣传推广工作做好了，能唤起公众参与政制发展讨论和咨询的积极性，这反过来又有助于培养良好的公民意识和素质。因为居民通过参与政制发展的讨论和咨询，会切身感受到自己作为这个社会主人翁所享有的政治地位及权利，感受到民主带来的种种益处，感受到参与政制发展既是居民的权利也是居民的一份责任等，这本身就是活生生的公民教育。因此，政府在推进政制发展时做好有关公众参与的工作，实际上就是在进行公民教育了。当然，良好的公民意识的形成还离不开政府系统的公民教育活动。目前在澳门，培育一个政府机构积极参与公民教育的制度环境，使公众有机会也有场所进行政治参与和自我管理的实践是十分必要的。通过政府推行公民教育，使公众认识到 “公民”不仅仅是一种身份，同时更有一份责任。做公民就要积极参与公众事务，通过理性、自由、公开的方式，同别人一起讨论共同关心的重要社会问题，勇于发表意见，大胆献计献策。澳门居民参与政制发展的讨论和咨询活动，应当务实理性地发表意见：首先，应当严格按照 《全国人民代表大会常务委员会关于澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法有关问题的决定》所规定的内容来发表意见，而且主要是针对 ２０１３年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法的修改提出意见。全国人大常委会的上述决定，虽然名称不叫 “法律”，但它具有全国人９６２

一国两制与澳门特区制度建设大常委会制定的 “法律”同等的法律效力，对澳门特区 ２０１３年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法的修改是具有法定约束力的，它也为讨论研究澳门特别行政区两个产生办法的修改方案提供了基础。因此，澳门居民在讨论２０１３年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法的修改内容时，应紧紧围绕全国人大常委会的上述决定，就 “可适当修改”的空间，结合澳门的实际情况发表具建设性的意见。至于不符合上述决定的意见，诸如普选行政长官，甚至普选全体立法会议员的方案，都不是务实理性的。至于“可适当修改”的空间，国务院港澳事务办公室副主任张晓明在澳门社会各界人士座谈会上的讲话作了较好说明，他指出，从前一阶段特区政府广泛听取澳门社会各界意见的情况看，主要有以下一些问题有待进一步明确：一是行政长官选委会增加多少人及新增加的部分在四大界别中如何分配？二是立法会议员增加多少人及新增议席如何分配？三是行政长官选委会中 “市政机构的代表”是否继续保留？四是立法会间接选举制度是否要进一步改进及如何改进？澳门居民就２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法如何修改发表意见时，可主要围绕上述问题来进行思考。当然，只要是不与全国人大常委会的上述决定相抵触的其他议题，澳门居民均可务实理性地建言。其次，澳门居民就两个产生办法的修改发表意见，在性质上属于公众参与，而不是公众决定，政制发展的咨询活动中不能采取类似 “公投”的方式让澳门居民像选举投票一样作出选择，两个产生办法的修改，其决定权始终在中央。公众参与中的参与，是指让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为。对举办咨询活动的公共权力机构来说，公众参与中的参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相对人双向沟通和协商对话，而不是指由公众来具体决定咨询所涉及的事项，咨询所涉事项的最后决定权还是在相关的公共权力机构即决策者手中。特区政府就两个产生办法的修改征求居民的意见，从性质上来说，特区政府也只是提出修改的意见，对两个产生办法的具体修改，如同两个产生办法是否需要修改一样，其主导权和决定权均在中央，均要经过全国人大常委会依法批准或备案，该修改方生效。之所以如此，是由澳门特别行政区的法律地位所决定的，这也是我国０７２

澳门政制发展与公众参与宪法和 《澳门基本法》所确立的一项极为重要的原则，更是一国两制方针的应有之义。因此，澳门居民就两个产生办法的修改发表意见，是其作为澳门的主人翁参与政制发展的表现，而不是指由居民来最终决定两个产生办法的修改内容。两个产生办法的修改内容，先由特区政府向立法会提出法案，待立法会以全体议员２／３多数通过、行政长官同意后，还要报全国人大常委会批准或者备案。公众参与中所要参与的环节主要是特区政府向立法会提出修改法案前的意见征求阶段。当然，全国人大常委会就两个产生办法的修改作出决定后，澳门特区在进行相关的本地立法时，公众仍可根据政府的相关咨询安排，就两个产生办法的具体修改所涉及的本地立法事项参与并发表意见。明确公众就两个产生办法的修改发表意见是公众参与，而不是公众决定，对澳门当前进行的政制发展工作是有实际意义的。既然公众参与的功能主要是有助于政府广泛收集民意以制定符合澳门实际情况的修改法案，这就决定了政府安排的相关咨询活动中不可能也不能采取类似 “公投”的办法，让每个澳门居民来像选举投票一样就政制发展的内容作出选择。正确的做法应该是尊重澳门居民的意愿，倡导澳门居民积极投身政制发展的讨论和咨询活动中，并根据全国人大常委会的上述决定和 《澳门基本法》的有关规定，提出自己的政治诉求。哪怕不同的人仅从自身的利益出发，提出自己的主张，这都是一个利益多元化的民主社会的正常现象。也正因为利益的多元化，而最终确定的制度只能有一个，因此有权决定制度者更需要获得社会上各方面的真实情况，以求兼顾各方面的利益和诉求。鉴于此，广大澳门居民就是为着自己利益，也要积极参与到政制发展的讨论和咨询活动中去。可以说，居民参与的范围越广泛，讨论甚至辩论的程度越充分，政府形成的关于两个产生办法修改法案的内容就越符合澳门的实际情况。再次，居民就两个产生办法的修改既要有利于澳门民主政治进程的推进，更要利于发展经济与改善民生。澳门当前正在进行的关于２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法的修改工作，是澳门特别行政区政治体制中的重大问题，属于上层建筑的范畴，其归根到底是要服务于澳门的经济发展和民生改善，保障澳门居民充分享有 《澳门基本法》所规定的权利，增强澳门居民的生活幸福感。因此，澳门居民在参与政制发展的讨论和咨询活动时，不能仅仅为修改而修１７２

一国两制与澳门特区制度建设改去发表意见，还要思考为什么要这样修改、修改要达到怎样的目标、修改是否适当和可行等。这正如行政长官崔世安今年列席全国两会期间在北京向采访两会新闻的本澳媒体记者提到的那样，每一个地区对民主都有其推动过程，但应建基于发展经济和人民生活得到改善的基础上，民主的诉求与进步是正常的进程，目前本澳已在推进政制发展，随后将进入咨询阶段，希望本澳居民能提出自己的意见与诉求。尤其难得的是，澳门这次推进政制发展的时机，恰逢国务院总理温家宝在今年的政府工作报告中提到全力支持澳门发展经济、改善民生及推进民主。广大澳门居民要珍惜这一难得机遇，结合国家 “十二五规划”，就澳门的政制发展如何促使澳门的发展战略置于国家的发展战略之中，且成为国家发展战略的一部分，既谋求澳门自身的长远发展，又为国家的总体发展作出新的贡献而献计献策。最后，特区政府要继续完善政制发展的咨询渠道，让澳门居民采取多种形式来充分表达意见。特区政府开展政制发展的咨询活动时，有安排政府官员甚至行政长官参加座谈会专场听取意见的形式，这一形式很受居民关注和欢迎，原因是参与者可利用这个机会与负责起草修改法案的政府部门领导等工作人员甚至行政长官直面表达诉求，加上有新闻媒体的采访，更容易引起人们的兴趣。对于特区政府前阶段安排的８场座谈会专场的咨询活动，有居民认为只有一场公众专场，未能让居民充分反映意见。特区政府在检讨前一阶段咨询安排的基础上，完善了相关咨询安排，包括增加公众咨询专场的次数。然而，由于受时间、场地等客观条件限制，座谈会专场的形式听取意见毕竟有限，而且每一场座谈会上发言的人数和时间亦都有限，因此，特区政府除安排座谈会专场的形式展开咨询外，还开通了政制发展专题网页，居民可通过网页发表自己的意见。此外，除可在政制发展专题网页表达意见外，居民还可通过传真、电邮、邮寄或亲身向行政公职局或法律改革及国际法事务局递交意见材料，可以说，居民反映意见的途径是多方面的。如果大众都集中使用座谈会专场咨询的形式，不单政府方面也满足不了公众的这一需求，而且单以座谈会形式听取意见亦未必能完全解决所有问题，居民可通过网络、书面或其他渠道及形式，发表自己对政制发展的意见。当然，特区政府也要总结早前听取的意见和经验，在日后的咨询工作中，只要条件许可，应尽量满足各界市２７２

澳门政制发展与公众参与民的要求。总之，特区政府应当高度重视政制发展中的公众参与，尽可能广泛地听取社会各界人士的意见，以便制定具有较多认同的两个产生办法的具体修改法案。作为澳门居民则要积极参与、理性讨论，提出符合全国人大常委会的有关决定、符合澳门实际情况的意见和建议。相信通过特区政府和全澳居民的共同努力，一定会圆满地完成澳门政制发展的相关工作。３７２

一国两制与澳门特区制度建设澳门政制发展与经济适度多元澳门目前正进行政制发展的讨论和咨询，公众的目光都较集中在行政长官选举委员会以及立法会成员的名额增加及分配上，至于政制发展的目标就聚焦于民主政治的发展上。其实，政制发展虽属政治领域的话题，但其归根到底是要服务于澳门的经济发展和民生改善，保障澳门居民充分享有 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》及其他法律所保障的权利和自由。而澳门经济的发展又离不开经济的适度多元化。因此，澳门的政制发展应该有利于经济的适度多元化。一　政制发展要反映因经济发展而引致的　　社会发展变化实际情况这次之所以要对澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法作出适当修改，主要是基于澳门回归以来社会发展变化的实际情况。引发澳门回归以来的社会发展变化的因素中，经济发展是其中至关重要的一个原因。对此，行政长官在提交给全国人大常委会的 《关于澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法是否需要修改的报告》（以下简称 《报告》）中有明确的阐述。《报告》中提道：“澳门市民普遍认为，基于近年来澳门经济快速发展，中产阶层日益扩大；人口数量和选民人数有较大的增加，广大市民尤其是青年人参政意识明显提高，社会不同阶层的利益诉求日趋多元。因此，为了适应澳门社会的发展需要，应在坚持前述制度安排的前提下，对２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法作适当修改。”《报告》的上述内容明白无误地表明，正是澳门近年来经济的快速发展引４７２ 本文原载 《九鼎》２０１２年第５期。

澳门政制发展与经济适度多元致了澳门的社会发展变化，并进而引发了利益主体的多元化和不同阶层和界别的均衡参与诉求，最终导致了对２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法的修改需要。因此，如果要从源头上找澳门政制发展的原因，经济的快速发展是一个非常重要的考虑因素。可以说，政制发展正是基于澳门回归后经济发展而引致的社会发展变化这一特定的实际情况，对澳门回归后社会发展变化所作的适度反应。不仅如此，澳门的政制发展还必须符合澳门回归以来社会发展变化的实际情况，不能超越澳门社会目前所处的发展阶段。众所周知，澳门回归后经济的快速发展主要是因为博彩业的开放。博彩业的开放在为澳门带来经济快速发展的同时，也造成了澳门一业独大的产业结构，其间的风险不言而喻。为此，国家将支持澳门经济适度多元发展纳入了 “十二五”规划纲要，与此相适应，澳门的政制发展也必须反映澳门经济发展的这一客观要求，且要有利于澳门经济的适度多元化。行政长官选举委员会的组成人员以及立法会的组成人员中，应当适当增加有利于促进澳门经济适度多元发展的利益主体。具体来说，就是要适当增加代表澳门中小企业利益和劳工利益的人员，适当增加来自文化、教育、专业、社会服务等界别的代表。因为经济的适度多元化，离不开中小企业的发展，离不开文化、教育、社会服务事业的壮大，离不开专业人才的引进和培养。澳门在对２０１３年立法会产生办法和２０１４年行政长官产生办法进行修改时，应该反映澳门经济适度多元发展中不同阶层或界别的政治诉求。二　政制发展要有利于保持澳门经济　　的长期繁荣稳定与发展根据全国人大常委会就澳门特别行政区 ２０１３年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法有关问题所作的决定，两个产生办法的任何修改，要有利于保持澳门的长期繁荣稳定和发展，这也是澳门政制发展所要遵循的一项法律原则。要保持澳门的长期繁荣稳定和发展，当然首推要保持澳门经济的长期繁荣和发展，没有经济的长期繁荣和发展，也就不会有社会的长期繁荣稳定和发展，任何社会的发展进步都离不开经济的发展进步。而要保持澳门经济的长期繁荣和发展，经济适度多元化发展就是必然的选择。如前所述，随着澳５７２

一国两制与澳门特区制度建设门博彩业的开放，博彩业一业独大的产业结构，在给澳门经济带来飞跃发展的同时，也对澳门其他产业的发展形成了挤出效应，增加了澳门经济发展的不稳定性和风险。因此，在规范博彩业健康发展的基础上，加快澳门经济的适度多元发展，这既是增强澳门经济抗风险能力、保证澳门经济安全的客观需要，更是澳门经济可持续发展以及澳门社会和谐发展的根本需要。在澳门经济适度多元化的发展战略中，中小企业具有举足轻重的地位和作用。长期以来，中小企业为澳门的经济发展和社会稳定作出了极为重要的贡献。对此，前行政长官何厚铧先生在２００７年的施政报告中便明确指出：“中小企业，对推动本澳经济发展，对促进本地就业、确保社会稳定等多个方面贡献良多。在澳门新的发展时期，中小企业将对社会作出新的、不可取代的作用。”可见，从澳门经济社会发展的全局来看，中小企业不但是构建稳定、和谐社会的主体，而且事关澳门实现经济适度多元化的长远发展目标。澳门的中小企业，大多仍停留在劳动密集型阶段，缺乏造就大批高级人才的基础和实践条件。同时，高素质人才匮乏既是澳门中小企业素质偏低的突出表现，又是制约中小企业素质提高的重要原因，更是中小企业竞争力低下的症结。因此，要振兴澳门的中小企业，就必须在重视人才培养方面下硬功夫，尤其是着力培养大批澳门需要的经济人才、专业技术人才以及其他各方面的人才。此外，由于受自然条件的限制，澳门中小企业的发展主要在服务业领域。从澳门目前的经营环境来看，第二产业萎缩的力度继续加大，而第三产业正在不断扩张。大力发展服务产业，是澳门经济适度多元化的主要方向，这与澳门以博彩旅游业为龙头、服务业为主体的产业结构定位也是相适应的。与中小企业发展的上述要求相适应，澳门的政制发展应该充分考虑文化、教育、专业、社会服务等界别的政治诉求，无论是行政长官选举委员会的组成人员，还是立法会的组成人员，都要有上述界别的代表人士。三　经济适度多元发展本身也要求两个产生　　办法的修改继续保持有广泛代表性澳门本身就是一个多元化资本主义社会，不仅文化多元，利益主体更是日趋多元。在这样一个多元化社会，尤其需要包容精神，反映在行政长官产生办法和立法会产生办法中，就是要确保社会各阶层各界别有其代表，便于６７２

澳门政制发展与经济适度多元他们有正式的渠道来表达利益诉求。为此，《澳门基本法》在关于行政长官产生办法的规定中，明确提出了 “广泛代表性”的概念。立法会产生办法的规定中，虽没有直接提出 “广泛代表性”的概念，但有关的规定内容同样体现了立法会的组成要有广泛代表性的精神。可以说，“广泛代表性”既是 《澳门基本法》就行政长官产生办法和立法会产生办法所规定的一种必然要求，也是澳门特区政制发展的客观要求。澳门经济的适度多元发展，不会对澳门已有的多元化元素有任何的削弱，相反，它只会强化澳门社会的多元化特色。因为经济的适度多元发展本身就强调经济发展的多元性，而这又必然会导致澳门社会利益主体的进一步多元化。根据国家 “十二五”规划纲要，澳门经济适度多元化主要是指澳门要加快发展休闲旅游、会展商务、中医药、教育服务、文化创意等新兴产业。随着这些新兴产业的兴起和发展，必然会形成不同的企业组织形式，甚至有可能会产生新的专业和专业团体。此外，也可能会引起原有的专业和专业团体的变化。对于经济适度多元化所带来的这些变化，澳门的政制发展应该有所体现。这次就２０１３年立法会和２０１４年行政长官产生办法修改的咨询中，要求增加专业界别的呼声一直比较高，与澳门近年来经济发展所引发的专业人才的增加不无关系。随着澳门经济适度多元发展的逐步确立和继续深化，不同利益的主体在政治方面的诉求也将日趋多元化，如何适应这种发展变化，让不同阶层、不同界别的人在行政长官选举委员会和立法会中能有相应的代表，便是包括修改２０１３年立法会和２０１４年行政长官产生办法在内的澳门政制发展工作所要考虑和解决的问题。可以预见的是，随着建设世界旅游休闲中心这一目标的确立，澳门经济的适度多元发展将会加快，它必将引起澳门社会分工的不断细化，社会结构中界别的划分以及每个界别中分组的设置，也都有可能出现相应的变化，甚至可能出现新的界别，或某个界别中出现新设的分组。对于经济发展模式的变化以及与此相关的社会结构、政治格局等的变化，澳门的政制发展要给予应有的反应，并走出一条符合自身实际情况且有自身特色的政制发展道路。这正如行政长官崔世安在今年列席全国两会期间在北京向采访的本澳媒体记者提到的那样，每一个地区对民主都有其推动过程，但应建基于发展经济和人民生活得到改善的基础上。随着澳门政制的有序发展，澳门经济的适度多元发展也将稳步向前推进。７７２

高度自治与澳门特别行政区制度建设第三编

澳门应当善用高度自治权澳门应当善用高度自治权２０１１年是国家 “十二五”规划的开局之年，恰逢又是 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》颁布 １８周年。借 《澳门基本法》颁布 １８周年之际，探索国家 “十二五”规划下澳门贯彻落实一国两制方针的新实践，对于促进澳门的长期繁荣稳定和发展，具有重要的现实意义。一　高度自治建基于一国两制一国两制既是我国政府恢复对澳门行使主权时奉行的一项基本方针政策，也是我国政府恢复对澳门行使主权后长期实行的一项基本方针政策，其内容十分丰富。澳门回归祖国后，根据 《澳门基本法》的规定实行高度自治，便是一国两制方针的一项重要内容。高度自治是一国两制方针另一重要内容——— “澳人治澳”逻辑发展的必然内在要求，也是保持澳门回归后长期繁荣稳定和发展的客观需要。为了保障高度自治的方针能够得到切实贯彻执行， 《澳门基本法》不仅在其总则一章中作了概括性的规定，而且在其经济、文化和社会事务、对外事务等章节中，通过一系列的制度和规范，对特别行政区的自治权作出明确具体的规定，且将其纳入法制的轨道，使澳门特别行政区所享有的自治权不仅具有鲜明的高度性，而且具有明显的广泛性。通读 《澳门基本法》，可以看出，高度自治的原则贯彻始终，尤其是在经济、文化和社会事务的章节中，有关澳门特别行政区自行制定有关政策或管理制度等的规定，比比皆是。这些规定连同 《澳门基本法》的其他规定，为澳门特别行政区的高度自治权提供了有力和可靠的法律保障。１８２ 本文原载 《九鼎》２０１１年第３期。

一国两制与澳门特区制度建设二　用高度自治定澳门发展战略对于基本法规定的高度自治权，澳门特别行政区要充分善用，通过运用高度自治权，制定符合澳门实际情况的发展战略，并将澳门的发展战略置于国家的发展战略之中，且成为国家发展战略的一部分，既谋求澳门自身的长远发展，又为国家的总体发展作出新的贡献。这既是澳门在国家 “十二五”规划下发展各项事业的有利时机，同时也是澳门在国家 “十二五”规划下全面贯彻实施一国两制方针的一个重要方面。温家宝总理去年底视察澳门期间便指出，国家正在制定 “十二五”规划，规划将进一步明确港澳在国家发展全局中的地位和作用，并把粤港澳区域合作列为一项重要内容。这既体现了中央对澳门特别行政区的关心，也为澳门特别行政区的发展创造了新的机遇和有利条件。特区政府要抓住机遇，狠抓落实，努力促进经济适度多元发展，为澳门的长期繁荣稳定打下坚实的基础。事实上，一如温家宝总理所指出的那样，“深化粤港澳合作，促进区域经济发展” “支持澳门建设世界旅游休闲中心，促进经济适度多元发展”等内容写进了 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中。中央文件讲 “支持”澳门建设世界旅游休闲中心，促进经济适度多元发展，一方面肯定了从国家发展战略的高度给澳门的发展一个定位，另一方面，也表示把澳门建设成为世界旅游休闲中心，实现经济适度多元化发展的主体是澳门特区。因为根据《澳门基本法》的规定，这方面的权力已经授权澳门特区，中央严格按照基本法办事，就意味着不能够为澳门特区制定具体的发展战略，只能是支持澳门特区自己去制定其发展战略，这既是澳门同胞当家做主的生动体现，也是澳门同胞积极谋划自身未来发展、掌握自己命运的最好写照。三　有效发挥 “一国”制度优势澳门特别行政区在制定发展战略时，要把 “一国”和 “两制”的各自优势有机地结合在一起，将 《澳门基本法》有关 “一国”、高度自治的规定有效 “激活”。一方面，澳门特别行政区要善用 “一国”的优势。《澳门基本法》规定，澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，是一个２８２

澳门应当善用高度自治权享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这是关于澳门特别行政区法律地位的规定，体现了 “一个中国”的原则，它同时也是澳门特别行政区的优势所在。很多关于澳门发展的美好设想，在澳门回归前不容易解决，甚至不能得到解决，在澳门回归后，由于澳门作为国家的一个组成部分，在这种法律地位下便可以得到很好的解决。例如，为了适应澳门大学教育事业的发展需要，考虑到澳门土地资源紧张而大学对用地需求大的实际状况，澳门特别行政区向中央提出，希望能够在广东珠海的横琴专门规划澳门大学的建设用地。由于实现了统一，澳门特别行政区已作为国家的一个地方行政区域，且实行特别行政区制度，对于澳门特别行政区的这一请求，中央政府完全可以特事特办。事实上正是如此，在一个国家的前提下，中央政府在比较短的时间内通过法律程序顺利解决澳门大学在珠海横琴建校区的请求，不仅满足了澳门特别行政区对澳门大学建设用地的需求，而且对新建的澳门大学横琴校区的法律适用及其管理等作出了妥善安排，这在澳门回归前是只能想而做不了的事情。澳门回归后，情况就不同了，只要对澳门的长期繁荣稳定和发展有利，特区政府就要发挥背靠伟大祖国的这一有利条件，大胆想、努力做。澳门特别行政区在制定自身的发展战略时，要充分利用“一国”的优势，不要将 《澳门基本法》体现 “一国”规定的内容仅仅当作为单纯的法律条文存在，而要把它看成是谋求自身发展的优势。在国家“十二五”规划的大背景下，特区政府尤其要充分利用中央政府一系列支持澳门发展的政策措施，抓住国家制定实施 “十二五”规划的有利时机、颁布实施 《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 （２００８～２０２０年）》 《横琴总体发展规划》的有利时机，加强同内地的合作，培育新的产业优势和经济增长点，提高澳门抵御经济风险的能力。四　善用高度自治制度优势另一方面，澳门特别行政区在发挥 “一国”的制度优势同时，更要发挥 《澳门基本法》关于高度自治的制度优势。根据 《澳门基本法》的规定，澳门特别行政区在经济、文化和社会事务中，可根据自身的实际情况自行制定有关的制度或政策，如 《澳门基本法》第１１４条规定：“澳门特别行政区依法保护工商企业的自由经营，自行制定工商业的发展政策。澳门特别行政３８２

一国两制与澳门特区制度建设区改善经济环境和提供法律保障，以促进工商业的发展，鼓励投资和技术进步，并开发新产业和新市场。”在有关的对外事务中，特区政府依据中央人民政府的授权可自行处理有关的对外事务。如 《澳门基本法》第 １３６条规定：“澳门特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等适当领域以 ‘中国澳门’的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。”这些都是澳门特别行政区实行高度自治的制度优势。澳门特别行政区要充分利用这种优势，围绕建设世界旅游休闲中心的定位，继续做好博彩业，大力发展会展业、文化创意产业、中医药业和商贸服务业等，促进经济适度多元发展。虽然澳门的发展时刻也离不开祖国的全面、强力支持，但澳门人自己也要奋发图强，千万不能有 “等”的思想，更不能有依赖的打算，不能认为反正回归了，澳门地方小，人口也不多，只要中央给点政策，澳门的日子不会差到哪儿去。这是不思进取、不求发展的表现，应当坚决摒弃。澳门同胞应当利用澳门回归的新平台，利用一国两制方针政策的优势，利用国家 “十二五”规划的大好时机，与时俱进，谋求澳门更好更快的发展。这正如澳门资深学者杨允中博士在其专著 《论 “一国两制”澳门实践模式》中所指出的那样：“对于澳门，不是要不要发展的问题，而是如何发展下去、如何发展得更好的问题。这里至关重要的一环是要建立新理念、新思维、新观点、新构思，既脚踏实地、实事求是，又积极探索、大胆创新……要真正建立自强自立、自决自信的坚定信念，顺境时不放松，逆境时不动摇……要通过创新意识的发挥，通过全面而深入的论证，掌握好发展规律，设法向更高、更强目标寻求突破。”４８２

澳门亟待高素质的中文立法人才澳门亟待高素质的中文立法人才在前不久召开的澳门语言研究的回顾与展望学术研讨会上，澳门语言学会会长程祥徽表示，澳门目前以中文拟写的法律条文及公文仍具 “葡式中文”特点，普遍难以理解。澳门中华教育会副会长刘羡冰亦认为，法律要为人服务，回归多年政府仍欠缺推动中文立法的决心，建议特区政府制定语言政策及措施配合社会发展。上述言论，揭示出澳门回归 １０多年来存在的一个亟待解决的问题：培养高素质的中文立法人才，以适应澳门法律的改革需要。一　事关国家主权语言文字的使用并不是一件随随便便的事情，正确使用语言文字，不仅对社会进步具有积极的推进作用，还会关系到国家主权和民族尊严。当今世界各国无不对语言文字的正确使用和健康发展表现出高度的重视。１９９２年１１月６日，中华人民共和国国务院在批转国家语言文字工作委员会关于当前语言文字工作的请示的通知 （国发 ［１９９２］６３号）中就曾指出：“语言文字工作关系到国家的统一、民族的团结、社会的进步和国际的交往，实现语言文字的规范化、标准化，是普及文化教育、发展科学技术、提高工作效率的一项基础工程，……必须予以高度重视。”１９９３年３月３１日由中华人民共和国全国人民代表大会制定通过的 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》在其总则部分专门设一条文就澳门特别行政区的语言文字使用问题作出规定。《澳门基本法》第 ９条规定：“澳门特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关，除使用中文外，还可使用葡文，葡文也是正式语文。”依照上述规定，澳门回归后，中文是当然５８２ 本文原载 《九鼎》２０１１年第１１期。

一国两制与澳门特区制度建设的正式语文。不仅如此，回归后的澳门，中文和葡文虽同为正式语文，但二者之间有着主次之分。对此，全国人民代表大会常务委员会在 １９９３年 ７月２日通过的 《关于 〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉葡萄牙文本的决定》能较好予以说明。根据该决定，由全国人民代表大会法律委员会主持审定的 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》葡萄牙译本为正式葡文本，和中文本同样使用；葡文本中的用语的含义如果有与中文本有出入的，以中文本为准。中文和葡文作为澳门特别行政区的正式语文，在使用上应有主次之分，这不仅是中国政府恢复对澳门行使主权的需要，更是由澳门人口的构成状况所决定的。澳门自古以来就是中国的领土，澳门社会一直就是以中国人为主体的社会，９７％以上的人口以中文为母语。对于澳门社会的这一实际状况，就是葡萄牙管治澳门期间也不得不认真面对。１９９１年 １２月 １２日，葡萄牙议会正式通过法律，确认中文在澳门享有官方地位，并具有与葡文同等的法律效力。１９９２年１月１３日，《澳门政府公报》公布法令，规定中文在澳门享有官方地位。然而，澳门在回归前，由于仍处于葡萄牙管治之下，政府部门中大部分高级公务员仍不熟悉中文的使用，司法文书更是仍以葡文为主，至于中文立法则几乎处于空白状态，所谓的中文本实际上是以葡文立法后再翻译成中文的。澳门回归后，中文的使用状况并不理想，法律中文本乃至公文的中文行文，对于普通百姓仍然有不少不易读懂的地方，至于司法机关的裁判文书使用中文的情况就更不理想。如果说澳门回归前中文使用的状况有其历史的原因的话，那么，回归后中文的使用理应与澳门在国家中的法律地位和澳门人口的构成状况相适应，更应该与澳门迈入历史性转变后的发展新时期相适应。二　事关法律质量法律制定出来之后，主要的功能之一就是告诉人们一定的行为规则，让人们知道自己可以做什么，不能做什么，必须做什么，并且人们可用它来维护自身的合法权益。因此，法律中所使用的语言文字应当力求简明准确，做到通俗易懂。一部好的法律除了内容好以外，一定也是语言文字非常好的法律。可以说，法律语言文字的正确表述直接事关法律的质量。中国内地在制６８２

澳门亟待高素质的中文立法人才定１９５４年的宪法的时候，就特别重视语言文字的使用，除聘请当时国家著名的法学家外，还聘请了著名的语言学家参与宪法 （草案）的研究和修订工作。对此，当时的国家领导人毛泽东曾提出，宪法草案的结构和文字力求简明，并认为宪法 “条文固然要尽量简单，文字尤其要尽量通俗。从这个观点出发，宪法草案的文字完全用白话写成，凡是可以避免的难懂的字眼，一律加以避免”。反观澳门的法律，回归前所制定的以五大法典为核心的本地法律中文本有一个不容回避的现实是：很多条文不仅普通的市民不易读懂，就是法律专业人士也不容易读懂。在澳门经常会发生这样的怪现象：懂中葡双语的法律专业人士，面对中文本的澳门法律有关条文，通常不能立即确定其意思，反而要看完葡文本的条文后才能较为自信地讲出法律条文所要表述的意思。这样的中文本的澳门法律如何能说得上是非常好的法律？如何能告知人们行为的规则？有刑法之父称誉的意大利法学家贝卡利亚早在２００多年前便曾猛烈抨击过因语言使用不当而难懂的法律，他在 《论犯罪与刑罚》一书中写道：“尤其糟糕的是，法律是用一种人民所不了解的语言写成的，这就使人民处于对少数法律解释者的依赖地位，而无从掌握自己的自由，或处置自己的命运。这种语言把一部庄重的公共典籍简直变成了一本家用私书。”已迈入 ２１世纪的澳门，其法律的中文本有如处于２００多年前贝氏所批评的年代，细细一想，真的有点匪夷所思。究其原因，葡文传统立法的优势与中文在立法使用时的缺失是重要因素。诚如澳门语言学会会长程祥徽在研讨会上所表示的那样，中文属汉藏语系，葡语属拉丁语系，二者在语法结构及应用方面存在很大差异。澳门长期以葡语作为官方语言，即使确立了中文的官方地位后，因中文水平高并懂葡语且兼备法律专业知识的人才缺乏，以至中文撰写出来的法律条文或公文仍普遍存在语法结构问题，不单难以理解，亦容易造成误解、分歧。因此，在澳门，中文的使用还有很大的提升空间。当务之急，就是政府要加快培养高素质的中文立法人才，使澳门法律的中文本具有中国式风格，便于公众理解。三　多方着力培养本地法律人才紧缺一直是澳门回归前所面临的一个现实问题。通过多年７８２

一国两制与澳门特区制度建设努力，澳门本地法律专业人士渐渐增加。除本地高等教育机构培养的法律人员外，内地等高等院校也为澳门培养了不少法律专业毕业生。目前，本澳的法律专业人员数量上并不少，但质素参差不齐。其中，懂中葡双语且中文水平高的法律专业人员还是非常缺乏，能够从事立法工作，尤其是以中葡双语立法的人员，更是稀缺。虽然澳门近几年来也在从事立法培训工作，如法律及司法官培训中心开办 “法律草拟课程”等，但还是远远不能满足日常立法工作的需要，更谈不上对澳门原有的法律进行适应化的工作需要。鉴于此，政府在推进法律改革的进程中，一方面要有推动中文立法的决心，将公众的需求放在第一位，通过制定长远且清晰的语言政策和适当的措施来配合社会发展需要。另一方面要通过多种途径着力培养中文立法人才。当然，培训中文立法人才，并不是排斥葡文的使用。相反，由于历史的原因，澳门原有的法律都是以葡文立法，葡文在澳门特别行政区的立法工作中有着重要作用，尤其是在对澳门原有法律进行清理和适应化的工作中，葡文在一定程度上更是有着不可替代的地位。因此，如果能够培养懂中葡双语的法律人才那是最理想不过的，只是目前澳门使用中文的情形与澳门回归后的法律地位及澳门的人口构成状况极不适应，有必要在培养立法人才时，突出中文立法人才的培养和使用，否则制定出来的法律中文本还是会出现难懂的葡式中文。对澳门社会上的现有法律人员，尤其是政府系统内的法律专业人员，政府可充分利用起来，并放手使用。要给本地的法律专业人士一个锻炼和发展的平台，让他们尽可能多一些参与法律草拟工作，帮助他们积累法律草拟的工作经验，并逐步成长。政府切不可有等法律人才尤其是中文立法人才培养足够了才开始着手全面推行中文立法的思维，这既不符合实际情况，也不利于将来立法人才的培养。同时，政府要有一个较为长远的立法人才培养规划，通过送出去深造、请专家进来授课、旁听立法机关审议法律、亲自参与有关的立法草拟工作等方式强化培训工作，确保本地中文立法人才的数量和质素有较好的发展，从根本上解决制约澳门法律改革的人才瓶颈。８８２

愚公移山推澳门法律本地化愚公移山推澳门法律本地化综观中外历史，凡社会之治成功者，莫不以法治为先，澳门亦不例外。法治之达成，除有法律可依之外，社会民众的法律意识、法律知识等亦同为不可或缺。澳门自被葡萄牙逐步占领后，葡萄牙法律在澳门一统天下，由于澳葡政府长期以来在澳门实行准殖民统治，中文不具有官方语文地位，因此占澳门人口９５％以上的中国居民几乎不知道法律为何物。在澳门回归的过渡期间，中葡双方虽着力推动法律本地化，并注意本地法律人才的培养，但终因起步太!，远不能满足形势发展的需要。澳门回归后，广大澳门居民对法律知之甚少的现象仍然没有得到根本的转变，这在某种程度上严重影响了澳门法律改革的进程。正是在这样一种法治环境中，为了让占澳门绝大多数人口的中国籍居民尽可能多地认识澳门法律，让法律深入民众之中，澳门基金会可以说起到了举足轻重的 “领头羊”作用。在澳门回归前后，澳门基金会克服了种种困难，顶住了来自不同方面的压力，为开创以中文来推介和研究澳门法律的新局面，作出了不懈努力，取得了有目共睹的突出成效。在澳门法律界，很多人有这样一种同感，即没有澳门基金会的大力推动和支持，就不可能形成今天这样以中文来推介和研究澳门法律的现状，这是无法否认的事实。一　尝试出版澳门首部中文法律概论著作１９９２年以前，因中文在澳门没有获得官方语文地位，在澳门实行的主要法律没有中文本。此后，中文虽在澳门获得了官方语文地位，但澳门回归前，中文的使用仍受到很大的限制。长久以来，澳门的司法与律师业，是葡人和土生葡人的 “专利”。与此相适应，澳门的法律教育也极为有限，以中９８２ 本文系与赵国强合作完成，原文连载于 《澳门日报》２０１２年 ９月 １９日，第 Ｅ１０版；２０１２年１０月３日，第 Ｅ０６版。

一国两制与澳门特区制度建设文开展法律研究几乎更是一片空白。毫无疑问，这绝不是一个健全的法制社会应有的现象。况且，任何法律如果不能被其赖以生存的社会多数成员所认识，那它也就没有生命力。对此，中葡双方的有识之士早有共识。基于此种共识，当时的澳门基金会作了大胆的尝试，排除困难，组织力量，于 １９９４年在澳门成功出版了第一部较为系统和全面介绍澳门法律的中文法律概论著作——— 《澳门法律》。当时除中国政法大学于１９９３年出版的 《澳门法律概述》外，关于澳门法律可资参考的中文著述或资料实在有限。考虑到在澳门工作的部分以中文为母语的法律专家曾前往葡国进修过葡国法律，对澳门法律的实际情况及理论制度有较多认识，而且多能直接利用葡文原始资料，澳门基金会充分发挥这些法律专家的优势，组织部分拥有法学研究和教育经验的在澳法律专家，共同编撰了中文版 《澳门法律》一书，并在澳门出版发行，成为当时不可多得的一部从整体上了解澳门法律的中文读本。虽然该书离学术研究上的透彻深入还有不少距离，但作为澳门自身首次尝试以中文来推介和研究澳门法律，却是非常成功的。它不仅为中国籍澳门居民初识澳门法律打开了一扇窗口，而且它的理论意义也不容低估。正如该书的著者在书的前言中所说的那样：“至少，它以中文为比较法领域的研究提供了新的素材……它将给大陆、台湾和香港有关澳门及葡萄牙法律的研究提供有价值的资料。”为扩大该书的影响力，经澳门基金会推动，该书于１９９７年在内地由中国友谊出版公司公开出版发行，成为内地学者了解澳门当时实行的葡式法律的宝贵资料。二　连续推出两套中文法律丛书自１９９４年首次尝试以中文出版发行 《澳门法律》一书获得成功后，澳门基金会便加快了以中文推介和研究澳门法律的相关工作进程，而且开始注重系统性、全面性和连续性。早在编辑 《澳门法律》一书时，澳门基金会便萌生组织编写一套 “澳门法律丛书”的念头。《澳门法律》问世后，社会各界反应良好，许多热心的读者还提议在此基础上深入研究，并在内容上加以充实。受此鼓舞，加上得到当时一批对中葡法律都有较深认知和研究的在澳法律专家学者的支持，澳门基金会决定知难而进，组织力量编写 “澳门法律丛书”。这项举措的困０９２

愚公移山推澳门法律本地化难是不容忽视的，既要找到足够的编写人员，又要解决复杂的法律翻译问题，还必须在系统化的体系与中、葡文法律传统的差异间找到一个适当的平衡。经过一年多的筹备，由时任澳门基金会管理委员会委员的吴志良博士担任主编的 《澳门法律丛书》终于与读者见面。１９９６年 １月， 《澳门法律丛书》的第一本——— 《澳门法制史概论》面世。此后，主要依部门法编撰，并在部分著作的书末附录有关中葡法律词汇的中文法律丛书陆续由澳门基金会出版发行。这项工作一直持续到澳门回归后的初期，总共出版了 １４本澳门法律中文书籍。由于大部分中文法律著作是在回归前出版发行的，这不仅为澳门社会中的中国籍居民了解澳门法律提供了难得的平台，而且对于澳门后过渡期开展的法律本地化工作提供了必要的条件。可以说，以５大法典本地化为标志的澳门法律本地化工作最终得以在回归前完成并达至预期的目标，《澳门法律丛书》的出版发行起了非常积极的作用。伴随着澳门步入后过渡期，内地有关澳门法律问题的研究，尤其是澳门法律与中国其他地区法律的比较研究也开始热起来。这是因为澳门回归后，将实行与中国内地、香港和台湾不同的法律制度，因这种法律制度的差异而导致的区际法律冲突将不可避免，加强中国不同地区间法律的比较研究，有助于解决因法律制度的不同而引致的区际法律冲突。由于内地与台湾都是中文立法，香港地区的法律虽以英文立法，但不少中国学者都能研读英文，唯独澳门的法律有不少仍是葡文，致使内地、香港和台湾的学者不能全面原文研读澳门法律。有鉴于此，澳门基金会在编辑出版 《澳门法律丛书》的过程中，与上海社会科学院法学研究所合作，推出中文版 《中国大陆与港、澳、台地区法律比较丛书》。自 １９９７年至澳门回归前，前后共出版发行 １２本。在选题上，这套丛书优先选择了贴近民众日常生活、实用性较强的法律。《澳门法律丛书》及 《中国大陆与港、澳、台地区法律比较丛书》的出版，是澳门后过渡期法律界的盛事。这两套丛书既相互区别，又相得益彰。系统介绍并使人们了解和认识澳门法律，是比较研究澳门法律与中国其他地区法律的前提和基础，比较研究澳门法律与中国其他地区法律的异同，又有助人们进一步加深了解和认识澳门法律。总之，这两套丛书的出版，开创了以中文全面、系统且较为详尽地研究和推介澳门法律的先河。尽管丛书在学术上可能还存在这样或那样的不足，但它毕竟揭开了长期罩在澳门法律身上１９２

一国两制与澳门特区制度建设的神秘面纱，并将其展现在以中文为母语的澳门华人社会乃至中国人面前，为澳门法律能够走入社会起了积极作用，也为澳门法律本地化的顺利推进创造了有利条件。三　适时出版回归后首部中文法律概论新书澳门回归后，《澳门基本法》开始实施。与此相适应，澳门特别行政区的法律主要包括 《澳门基本法》 （包括在澳门特别行政区实施的全国性法律）以及采用为澳门特别行政区法律的澳门原有法律和澳门特别行政区制定的法律。由于澳门基金会在回归前出版的首部中文法律概论书籍———《澳门法律》主要反映的是澳门法律本地化前的法律制度，为便于人们通过中文了解澳门特别行政区成立后实施的法律制度，出版一部新的中文版澳门法律概论书籍便迫在眉睫。此外，澳门的中国籍居民以及其他关心澳门法制建设的中文读者，也热切希望能适时推出一部反映特别行政区制度的中文版澳门法律概论的书籍。顺应这种需要，经重组后的澳门基金会于 ２００５年组织出版了 《澳门法律新论》，分上、中、下三册。《澳门法律新论》是第一部全面、系统阐述基本法框架下澳门特别行政区法律制度的中文著作。该书由澳门居民中母语为中文的法律学者和专家直接用中文撰写，是中文读者了解和研究澳门法律非常有用的工具书。与回归前出版的 《澳门法律》相比， 《澳门法律新论》突出了一个 “新”字，它介绍和研究的是崭新的澳门特别行政区的法律制度，不仅内容更为丰富，而且资料更翔实，体系更完整。为便于内地读者阅读此书，在澳门特别行政区成立１１周年前夕，经澳门基金会推动， 《澳门法律新论》一书在内地用简体字出版。因应澳门法律的有关修订，此次出版时对书中有关内容作了适当的修改和更新。《澳门法律新论》在内地的出版发行，有助于促进内地法律工作者和学者关心并研究澳门法制建设。四　顺势推出 《澳门人文社会科学研究文选》　　之 《基本法卷》和 《法律卷》为了扩大与深化澳门人文社会科学研究的传播与影响，澳门基金会在推２９２

愚公移山推澳门法律本地化动、组织了首届澳门人文社会科学研究优秀成果评奖活动后，决定编辑一套丛书，对过去１／４世纪的澳门研究学术成果进行系统的梳理和总结。２００９年中，澳门基金会与内地社会科学文献出版社合作，陆续推出共有 １２卷论文集的 《澳门人文社会科学研究文选》，于全国发行。这其中，就包括了《基本法卷》和 《法律卷》。《基本法卷》和 《法律卷》这两部论文集收录了澳门过去有关基本法及澳门法律研究的代表性成果。它们既是对澳门过去法律研究工作的一次检阅和总结，更是对今后澳门法律研究工作的一次激励和促进。正是在这种激励和促进下，澳门本地法律人才不仅在数量上不断增加，而且涌现不少优秀的法律人才，包括理论型法律人才。最近展开的第三届澳门人文社会科学研究优秀成果评奖活动反应热烈，申报的人员和成果都明显增加。这说明澳门基金会长期以来推动的以中文研究和推介澳门法律的工作取得了明显成效。五　精心策划出版 《澳门特别行政区法律丛书》自１９９５年澳门基金会开始编辑出版第一套 《澳门法律丛书》至今，澳门发生了翻天覆地的变化。尤其是澳门的回归，开创了澳门迈入一国两制的新纪元。澳门回归后实行的法律主要包括三部分，即 《澳门基本法》、被保留下来的澳门原有法律和澳门特别行政区新制定的法律。其中，被保留下来的以《刑法典》《民法典》《商法典》《刑事诉讼法典》《民事诉讼法典》为核心的澳门原有法律，因深受葡萄牙法律的影响而在内容上有一个如何与澳门社会的实际情况相适应的问题。近几年来，澳门居民要求切实加强法律改革的呼声也越来越强烈，其道理就在于此。从这一意义上说，组织编写一套反映澳门特别行政区法律制度的丛书，既是为了向澳门区内外的广大中文读者介绍澳门特别行政区的法律，也是为了对澳门法律作更系统和深入的研究，并通过对澳门法律的全面梳理，激浊扬清，以此来推动澳门法律改革的深化与发展。顺应这一形势发展的要求，２０１１年，澳门基金会与澳门大学法学院合作，精心策划，组织出版 《澳门特别行政区法律丛书》。２０１２年，丛书的第一本 《澳门特别行政区基本法新论》和第二本 《澳门刑法概说 （犯罪通３９２

一国两制与澳门特区制度建设论）》已经面世。其他著作也会在近期陆续与读者见面。《澳门特别行政区法律丛书》最显著的特点就是范围广、选题细。在内容上，既包括重要的部门法领域，也包括特定的法律制度；在体例上，既有具体法律条款的解释与介绍，又有作者从理论角度所作的评析与批判。以理释法，理融于法，这是 《澳门特别行政区法律丛书》最重要的一个特色。在作者阵容方面，参与撰写的作者全部为本地的法律专家、学者及法律实务工作者，尤以本地的中、青年法律人才为主。该丛书计划共出版 ３６本，且不排除日后增加的可能性。澳门基金会这次组织出版 《澳门特别行政区法律丛书》，是对步入关键时期的澳门法律改革工作的一次全面、有力的配合和支持。我们相信，《澳门特别行政区法律丛书》的出版，对于提升澳门本地的法学理论水平，全面推进澳门法律的理论研究与实务工作将会发挥积极作用，它必将掀起一个以中文来研究澳门法律的高潮，为澳门的法律改革注入重要的、必不可少的理论源泉。如果说澳门基金会回归前组织出版 《澳门法律丛书》，仅是澳门历史上首次用中文对澳门法律作初步系统研究的尝试，以配合过渡期澳门法律本地化政策的开展的话，那么，在澳门回归 １０多年后，澳门基金会再组织编写一套更为详细、更有深度的 《澳门特别行政区法律丛书》，便是完全受回归后当家做主的使命感所驱使，旨在让广大澳门居民更全面、更准确、更深刻地认识和了解澳门法律，以适应澳门法律改革的需要。同时，该丛书的出版，也可以满足所有中文读者更好地认识和了解澳门特别行政区法律的愿望。除上述成就外，澳门基金会还通过其他多种形式，推进以中文研究和推介澳门法律的工作，如在安排 《澳门丛书》和 《新澳门论丛》的书目时，保持一定数目的法律方面的书籍。此外，还通过专项资助等形式出版发行有关澳门法律研究和推介的书籍、研究报告、论文集等。总之，我们认为，澳门基金会在促进以中文推介和研究澳门法律方面，始终不遗余力，付出了大量辛勤的劳动，取得了丰硕成果。当然，由于澳门法律改革的工作是一个永无止境的过程，与此相应，法律的推介和研究工作也将继续进行下去，任重而道远。我们衷心希望澳门基金会一如既往，继续扮演 “领头羊”的角色，积极组织、大力支持相关的法律推介和研究工作，为实现澳门的长治久安作出更大的贡献。４９２

培育巩固 “爱国爱澳”核心价值观培育巩固 “爱国爱澳”核心价值观近期，香港特区第四届政府因推行德育及国民教育科政策而引发社会的争议，甚至有人采取绝食、 “占领”政府总部等方式来抵制开展国民教育。爱国在全世界都是核心价值，香港回归后作为中华人民共和国的一个不可分离的部分，推行国民教育应该是天经地义的事情，再自然不过了。然而，香港在回归１５年后，特区政府推行国民教育竟被贴上 “洗脑”的标签，这不能不引起人们的深思。在香港，之所以会出现抵制国民教育的情形，与“爱国爱港”没有形成为香港社会的核心价值观有密切关系。以此为鉴，在澳门，培育巩固 “爱国爱澳”的社会核心价值观就显得尤为重要。一　民族精神的核心价值观是价值观念的简称，指人们头脑中有关价值追求的观念。具体来说，价值观是人们对某类事物相对稳定的信念、信仰、理想，是人们对该类事物的价值取舍模式和指导主体行为的价值追求模式。从宏观上看，价值观念是社会文化体系的内核和灵魂，代表着社会对应该提倡什么、反对什么的规范性判断；从微观上看，价值观念是人们心中深层的信念系统，在人们的价值活动中发挥着行为导向、情感激发和评价标准的作用，构成个人人生观的重要内容。核心价值观则是指在价值观体系中处于核心地位、统率和支配着其他处于从属地位的价值观，它是一种社会制度长期普遍遵循的基本价值原则，是一种文化区别于另一种文化的基本价值观念。每个社会都有其赖以生存和发展的核心价值观。一个国家或地区，社会的核心价值观必然会涵盖政治、经济、文化、道德的所有层面，它具有引领思潮、坚定信念、凝聚人心、激发５９２ 本文原载于 《九鼎》２０１２年第１１期。

一国两制与澳门特区制度建设活力、预测趋势等多重功能。目前，世界上民族和国家林立。但在每个国家，爱国主义大都会成为社会核心价值。之所以如此，是因为爱国主义有着其深刻的思想基础，这个思想基础就是民族的自尊心与自信心。而民族的自尊心与自信心的思想根源又在于对民族文化的优秀传统有一定的认识。中华民族的生存发展史，充分表明中华民族是富有爱国主义传统的伟大民族，爱国主义贯穿于中华民族精神形成和发展的全过程，渗透于中华民族精神的一切领域，体现在中华民族精神的方方面面。不论是在过去、现在还是将来，爱国主义始终是中华民族精神的核心。没有爱国主义的情怀，中华民族不可能生存发展几千年而不衰亡。作为中华民族精神的核心，爱国主义不是抽象的。在社会生活中，爱国主义主要表现为：具有强烈的民族自尊心和自信心，维护祖国尊严和人民利益的高度责任感，对祖国前途怀有坚定的信念；对祖国的人民、文化和国土无限热爱；把个人的前途和祖国的命运紧紧地联系在一起，反对外国入侵等。爱国是中华民族高尚的道德素养，是包括港澳同胞在内的全体炎黄子孙的优良历史传统。在中华人民共和国这个大家庭中，存在着两种联合：一个是工、农、知识分子等劳动人民的大团结，团结的政治基础是社会主义；一个是全体劳动者和爱国者的更为广泛的大团结，团结的政治基础是爱国主义。其中的爱国者，既可以是社会主义的拥护者，也可以是祖国统一的拥护者。我们既然以一国两制的方针和平解决历史遗留的香港问题和澳门问题，恢复对香港和澳门行使主权，那么对于生活在不同制度下的港澳同胞便不能要求他们人人都赞成社会主义制度。另一方面，既然港澳实现了回归，大家都团结在祖国的大家庭中，因此，凡是中国人，无论生活在内地还是港澳地区，都应该爱我们的大家庭，爱我们的祖国，这是不言而喻的，就这个意义而言，可以说，爱国是一国两制的政治基础。二　爱国爱澳不可分爱国与爱澳是一个完整的整体，任何将其分割甚至对立起来的观点，都是有违 “澳人治澳”的基本要求，不符合一国两制的方针政策。“爱国”就６９２

培育巩固 “爱国爱澳”核心价值观必然要求 “爱澳”，因为澳门属祖国不可分离的部分，否则，就不是真正的“爱国”；“爱澳”也同样要求爱澳门所属的国家，否则，也不是真正的 “爱澳”，更不是一国两制下的 “爱澳”，而只能是自认为的所谓 “爱澳”。“爱国”与 “爱澳”的有机统一关系，实际上正是 “一国”与 “两制”之间辩证关系在民族理念领域的折射和缩影，也是国家意识在特别行政区制度中的充分体现和反映，它对于保障 “澳人治澳”有着不可替代的积极作用。爱国与爱澳的有机统一关系，实际上正是 “一国”与 “两制”之间的辩证关系在民族理念领域的折射和缩影。在一国两制下， “爱国”是 “一国”前提的必然要求，因为坚持 “一国”前提，就是要维护国家主权、统一和领土完整，这是包括港澳居民中的中国公民在内的每一位中国人负有的义务和责任。由此可见，在一国两制下的 “爱国”理念，已经超越了对不同政治制度的信仰，其核心是对中华民族的认同，它所体现的是一种民族凝聚力。在 “一国”的前提下，要正确实施 “两制”，还必须要有 “爱澳”的理念，这也是 “爱国”的自然要求。“爱澳”就是要拥护国家的一国两制方针政策，严格遵守基本法的各项规定，全心全意为澳门特别行政区服务，处处为澳门特别行政区的长期繁荣稳定和发展着想。正是在这个意义上说，“爱国爱澳”的理念本身来自于一国两制这一方针政策，是一国两制方针政策的应有之义。实行一国两制的方针政策离不开 “爱国爱澳”的理念；讲“爱国爱澳”的理念，就必然要求诚心诚意地拥护和执行一国两制的方针政策，这是一种政策和理念之间的兼容关系，任何将其割裂的观点和做法，都会破坏一国两制的完整性，也会曲解 “爱国爱澳”的丰富内涵。三　民意调查见人心澳门同胞素有光荣的爱国主义传统。澳门回归后，澳门同胞真正成为国家和澳门的主人，享有广泛的自由和民主权利，抒发出前所未有的爱国爱澳情怀，以崭新的面貌投身于一国两制的伟大实践。正如吴邦国委员长在纪念《澳门基本法》实施 １０周年座谈会上所说的那样，澳门同胞坚持以爱国者为主体的 “澳人治澳”，坚持在爱国爱澳旗帜下的最广泛的团结，以强烈的使命感和责任感参与管理澳门各项事务，努力建设自己的美好家园。他们坚信社会主义祖国是澳门的坚强后盾，积极参与祖国改革开放和现代化建设，７９２

一国两制与澳门特区制度建设大力支持内地抗灾救灾和社会公益事业，衷心为祖国的发展成就感到骄傲和自豪，充分体现了心系祖国、血浓于水的同胞亲情。澳门同胞之所以拥有浓烈的爱国爱澳情怀与澳门各社会团体坚持不懈地宣传推广 《澳门基本法》，以及中央和内地人民关心、支持澳门的社会发展密不可分。正是在践行一国两制的实践中，澳门社会的各项事业都取得了长足的进步。这既为澳门的发展谱写出了新的篇章，也为国家的发展增添了夺目光彩。澳门同胞从澳门回归后所发生的翻天覆地的变化中，切身体会到爱国爱澳的种种益处。随着 《澳门基本法》的深入实施，“爱国爱澳”的观念将会越来越深入人心。澳门理工学院一国两制研究中心去年和今年曾连续作了三次一国两制综合指标民意调查，在被问及澳门社会的核心价值观时，一国两制、“爱国爱澳”与 “尊老、爱幼、感恩”一直处于前三位。其中，２０１１年 ６月所作的民意调查中，“爱国爱澳”曾是第一核心价值观。“爱国爱澳”与一国两制同为澳门社会的核心价值观，正好说明二者是一脉相承的密切关系。大量事实证明，回归１３年以来，澳门之所以能取得显著的发展成就，与澳门居民普遍秉持 “爱国爱澳”的价值观是密不可分的。“爱国爱澳”实际上是一国两制方针在澳门居民情感领域的具体反映，是 “爱国家、爱澳门”情怀的集中体现。四　与时俱进再提升澳门同胞素有爱国主义的优良传统，无论在回归前还是回归后，他们都始终心系国家，热爱澳门。因此，对于澳门同胞来讲，“爱国爱澳”本是一种非常自然和朴素的情感。特别是在回归后，澳门同胞真正成为国家和澳门的主人，享有广泛的自由和民主权利，抒发出前所未有的 “爱国爱澳”情怀，以崭新的面貌投身于一国两制的伟大实践。他们坚持以 “爱国”者为主体的 “澳人治澳”，坚持在 “爱国爱澳”旗帜下的最广泛团结，以强烈的使命感和责任感参与管理澳门各项事务，努力建设自己的美好家园。然而，一国两制是一项开创性的事业。既无任何先例可循，也无任何经验可借鉴，全靠中央政府和内地居民，以及特别行政区政府和社会各界人士积极探索。这其中，就包括了 “爱国爱澳”的理念要根据时代的发展不断８９２

培育巩固 “爱国爱澳”核心价值观赋予新的内涵。例如，如何将 “爱国”与 “爱澳”理念有机统一起来，以适应一国两制的新实践，就是一个非常值得思考的问题。要做到 “爱国”与 “爱澳”理念的统一，并与时俱进，关键就是要将坚持一国原则与尊重两制差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高澳门自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废。特别是要正确认识一国与两制的关系，把一国两制作为一个完整的概念，真正做到既要维护国家的主权、安全、发展利益，又要保持澳门的长期稳定。中央政府和内地民众与澳门特别行政区政府和社会各界人士，都要在一国原则下，相互尊重对方所实行的社会制度，包括意识形态方面的某些差异。尤其是澳门特别行政区居民，要深入了解国情，通过求 “一国”之大同，存“两制”之大异，以保持内地和澳门特别行政区的长期和谐相处。９９２

一国两制与澳门特区制度建设论澳门法律改革中的公众参与如同回归前的法律本地化受到广泛关注一样，回归后的澳门，法律改革同样受到了社会公众的极大关注，特区政府也一直将法律改革作为需要着力推进的一项重要工作。然而，回归 １０年多以来，澳门的法律改革工作虽取得了一定的进展和成绩，但与社会各界的愿望和广大市民的呼声仍有相当的距离。认真分析个中原因，统筹规划，采取切实有效的措施，将法律改革工作往前不断推进，是澳门特区政府和社会各界需要共同面临和解决的一个问题。本文拟从公众参与的角度来对澳门的法律改革工作作一思考。一　公众参与法律改革的必要性（一）立法民主性和科学性的要求决定了公众参与法律改革的必要性在澳门，对 “法律改革”这一提法是否妥当，在理论上是有争议的。就是赞同这一提法的，对于其准确的内涵也并没有一个统一的认识。不过，综合历年行政长官施政报告的论述以及法律改革所要达到的目标来看，法律的修订和制定是法律改革不可或缺的部分，也是法律改革最基本的内容。具体来讲，就是澳门回归后其法律体系必须适应澳门的社会现状和需求，包括政治、经济、文化等各个领域的现状和需求。为此，必须对采用为特别行政区法律的澳门原有法律中不适应澳门社会现状和发展需要的内容进行修订，强化其服务社会的功能；必须根据澳门社会的发展变化，及时制定新的法律，满足人们渴望获得法律保护的现实需求。正因为如此，有人认为法律改革实际上就是法律适应化，或者叫做法律的现代化。也许正是因为法律改革最基本的内容是法律的修订和制定，即人们通常所００３ 本文原载杨允中主编 《“法治建设与法制完善”学术研讨会论文集》，澳门学者同盟，２０１０年１２月。

论澳门法律改革中的公众参与说的立法活动，因此有人认为，只需配备足够的专业人员便可完成这项工作，公众参与的必要性不大。因为法律的修订和制定工作涉及的专业性非常强，并不是一般人可以胜任的。应该说，上述观点是非常片面的，它将具体立法工作的专业性与立法活动中公众参与的民主性完全割裂开来，完全背离了立法民主性、科学性的规律和要求。实际上，由专业人员从事具体立法工作与公众参与立法活动并不是相互对立的，更不是相互排斥的，而是可以有机统一的，而且也必须有机地统一起来，才能确保立法的质量。这是因为，法律作为最重要的一种社会行为规范，其文本的字里行间处处昭示着立法者的价值追求、利益取向、行为要求、秩序安排等①。如果不让受到法律约束的公众参与立法活动，姑且不论法律的质量会如何，起码法律的认受性就将大打折扣。我们制定法律的目的之一就是为了让人们遵守法律、维护法律，如果法律的认受性大打折扣，甚至不复存在，我们怎么能够奢望他们会自觉地遵守法律并维护法律呢？因此，要保证立法的质量，使法律能得到人们自觉的一体遵循，最好的途径之一莫过于保障并扩大公众对立法活动的参与程度。公众参与立法的过程，实际上就是立法者将其立法意图或者立法目的传导给社会和民众的过程；就是将法律规范的具体要求大众化、社会化的过程；就是民众关注立法、了解立法、参与立法、认同立法、掌握法律精神的过程；就是将法律潜移默化地融入民众观念，让民众学习法律知识、接受法律观念、认可法律规范的过程②。鉴于此，公众参与立法活动，绝不是可有可无的。在澳门，要进行法律改革，尤其是涉及法律的修订和制定时，同样离不开公众的参与。这既是提高立法的科学性和增强法律的稳定性的需要，也是确保法律能够获得广泛认同并得到普遍遵守的需要，同时还是立法民主的发展需要。（二）公众参与法律改革是政府和社会的共识公众参与法律改革的必要性，其实从这几年行政长官的施政报告中也都有充分的体现。２００２年的行政长官施政报告中曾指出：“政府明年将为澳门法律改革作出重要的准备。我们将扩阔咨询渠道……”２００４年的行政长官施政报告也指出： “设立法律改革的咨询机制，求取社会的智慧和共识。”１０３①②李林主编 《立法过程中的公共参与》，中国社会科学出版社，２００９，第９页。李林主编 《立法过程中的公共参与》，中国社会科学出版社，２００９，第１０页。

一国两制与澳门特区制度建设２００６年的行政长官施政报告进一步指出：“法律改革必须具备深厚的民意基础，与此同时，对民意进行专业的整合与提炼，同样重要。”２００７年的行政长官施政报告明确提出：“同时，让法规的草拟得到全社会的全程参与，在生效之后具备广泛、真实的权威，获得市民的自觉遵守。”２００８年的施政报告同样提出：“我们在创制或修订有关法律的过程中，将进一步兼容国际的通行性和本地的适应性、可执行性。为此，将进一步深入听取民意，从市民的生活经验中寻找立法的智慧，使法律改革切合社会日常运作的实况，同时具备社会发展务实可靠的前瞻性。”① 上述行政长官的施政报告连续地提到法律的草拟或修订工作应该广泛听取民意，寻找立法智慧，充分表明公众参与法律改革的必要性，它要求政府在进行法律改革工作时，改什么，如何改，一定要广开言路，注重集民智、聚民心、汇民力，绝不是仅仅依靠一些法律专家关起门来苦思冥想就能妥善解决好的。近年来，民间关注并要求参与法律改革的呼声始终都很高涨。究其原因其实很简单，那就是澳门不少的法律离澳门的实际情况仍有相当的差距，离普通市民百姓生活的距离更是遥远，以至于造成虽有法律但实行的成效却大打折扣的局面。这既给人们的生活带来不便，也严重影响了法律的权威性，给特区政府的施政也带来掣肘。鉴于此，无论是一般的市民，还是从事实务或研究的法律专业工作者，在强调法律改革重要性和紧迫性的同时，都充分肯定公众参与法律改革的必要性，这从有关媒体发表的文章或有关研讨会提交的论文都可以看得出来。如在今年６月由澳门理工学院一国两制研究中心举办的一国两制与澳门特区法制建设研讨会上，就有学者撰文指出：“应当充分发挥社团在澳门法律改革中的角色作用，提高公民在法律改革过程中的参与度，在法律改革的过程中形成政府与公民社会的合作，实现法律与社会的互动。”二　公众参与法律改革的可行性在澳门，法律改革离不开公众的参与，那么，公众参与法律改革是否有２０３① 王磊、甘超英等：《澳门回归十年宪制发展研究》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２２４～２２６页。

论澳门法律改革中的公众参与可行性呢？本文认为，公众参与澳门的法律改革，不仅非常必要，而且切实可行，主要理由如下：（一）普通民众关注自己的利益，是他们参与法律改革的动力法律作为一种社会规则，其本身就是各种利益关系的调节器，旨在平衡各方的利益冲突。因此，任何一部法律的制定或修改，任何一项法律改革措施的出台，确实会对社会成员的实际利益产生直接影响。各利益群体也都期待在利益博弈中不成为受损的一方，并期待将自己的利益作为社会秩序和正当性的一部分，获得法律的有效保护。因而，立法涉及特定群体的利益时，特定群体会关注；涉及各社会阶层的利益时，全社会都会关注。普通民众对自己利益的关注，为他们参与法律改革提供了动力。任何一项法律在制定或进行修订时，如何让该法律所涉及的各利益群体充分表达自己的意见，通过利益博弈，实现利益平衡，最终形成大家可以接受的权利义务配置，是推进公众参与法律改革需要不断面对的实际问题。（二）《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》赋予澳门居民的言论、结社等自由，为公众参与法律改革提供了法律依据和保障公众通过参与法律改革，对有关法律的修订或制定内容发表意见，并表明自己的诉求，这实际上就是公众作为社会的一名成员在行使自己的公民权利，即政治权利，参与其所在社会的管理。根据 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第 ２７条的规定，澳门居民享有言论、结社等自由。 《澳门基本法》这一规定所赋予澳门居民享有的言论、结社等自由，为澳门居民行使自己的公民权利，参与法律改革提供了法律依据和保障。有了 《澳门基本法》的规定，澳门居民可以就法律改革的事项自由地发表意见，或者提出建议和批评。澳门居民的这些权利既直接源自 《澳门基本法》，又受到 《澳门基本法》的严格保护。（三）众多的社团组织及社团活动为公众参与法律改革提供了有效平台法律改革涉及法律的修订和制定等，需要具备足够的专业知识。然而，一个社会的成员，不可能都具备法律改革所需的专业知识。而且，拥有专业３０３

一国两制与澳门特区制度建设知识的成员，也还有一个参差不齐的问题。因此，如何有效地反映自己的诉求和利益，是公众参与法律改革必须面对和解决的另一个实际问题。在澳门，众多且发达的社团组织可以为澳门居民参与法律改革提供有效平台。据统计，在澳门这座只有５０多万人口的小城，却有着４０００多个社团组织，人均１００人便拥有一个社团组织。而且社团的种类几乎涵盖了澳门社会的各个阶层和行业。众多的澳门社团代表着澳门经济、政治、法律、公益、劳工、文化、教育、同乡会、街坊会、宗亲会等界别。不同性质的社团组织在社会生活中发挥着各自的专长和优势，在反映不同行业的意见、表达居民的切身利益、帮助居民参与社会政治事务和社会协商整合、保障不同阶层的利益等方面，社团组织都有着不可替代的积极作用。这当中当然包括了社团组织为居民参与法律改革提供有效平台，帮助他们整合意见，并向立法机关或有关政府机关反映。特别值得一提的是，澳门众多的社团中本身就有一些属法律专业团体，甚至有的就是法律专业学术团体。他们除了收集其成员的意见外，也会收集社会上其他成员的一些意见。澳门不仅社团组织众多，而且社团开展活动也比较多，内容也比较丰富。可以说，社会上有什么热点问题出现，一般就会有相应的社团举办相关的活动，既可向市民作有关的推介和说明，也会向市民广泛征求意见和建议。对一些涉及面比较广的措施包括法律改革措施，有关社团甚至会通过社会调查以问卷的形式来收集意见，力求保证意见来源的广泛性。所有这些，都为澳门居民参与法律改革提供了条件。（四）法改中央机制的构建等为公众参与法律改革提供了渠道２００５年，特区政府设立了由法律改革咨询委员会和法律改革办公室组成的法改中央机制。上述机制是特区政府多年来在法规草拟工作经验的基础上构思和建立的，其工作目标是协助政府进一步加强和更有效地协调法规的草拟和咨询工作。其中，法律改革咨询委员会作为法改中央机制的组成部分，在发挥其咨询功能的过程中，按各委员的专业所长承担起了沟通社会大众、收集和真实反映社会各阶层意见的桥梁角色。法律改革咨询委员会通过其向社会公众收集意见，带动特区政府在法规制定过程中进一步重视咨询工作，并致力于扩大咨询层面和咨询渠道，强化咨询工作，使广泛收集意见的咨询程序成为法规制定过程中的必然和重要阶段。有了上述机制，公众参与４０３

论澳门法律改革中的公众参与法律改革便有了一个比较畅通的渠道。普通民众既可直接以个人身份通过法改中央机制就法律改革反映意见，也可通过有关的社团组织来反映自身的意见。法改中央机制构建以来，虽然社会上对其统筹法律改革的功能及法律改革的进展意见较大，不过，对其发挥的咨询作用还是有所肯定的。其实，除法改的中央机制外，澳门立法会也设立了接待公众服务机制。该机制的宗旨之一便包括了收集澳门居民关于立法等问题的意见、建议或批评。澳门居民可亲身或通过电话、邮件、传真或电子邮件等方式获取接待服务。对于法律改革的任何意见，澳门居民亦可通过立法会的接待公众服务机制反映。（五）澳门本地法律人才的逐渐增加为公众参与法律改革提供了专业支持近年来，随着澳门本地高等教育的不断发展，本地法律人才的培养工作也取得了较大的进展，法律专业毕业生不断增加，而且具有高学历的人员也有所增加。此外，一些就读内地高等院校法律专业毕业的本地人才也渐渐增加。这些本地法律人才自身在关注、研究澳门法律的改革及发展状况时，也力所能及地通过举办活动等形式帮助广大澳门居民认识、了解澳门法律的现状，从而提高人们参与法律改革的兴趣和力度，这无疑从专业角度为公众参与法律改革直接或间接提供了有力支持。（六）澳门居民重协商的优良传统是公众参与法律改革并良性发展的基础澳门居民虽以华人为主，但澳门却是一个多元化的社会。各阶层各界别虽然利益多元、诉求多样，但根本利益却是一致的。因此，澳门居民向来讲团结、重协商。无论是在回归前还是回归后，每每遇有重大事情的时候，澳门居民之间、社会团体之间、政府与居民之间都能通过协商的途径，求同存异、加强沟通，并找到平衡各方利益的妥善解决办法。这也是近年来澳门没有出现较大的社会纷争，能够专心发展社会经济事务并取得重大成就的因素之一。澳门居民重协商的这种优良传统，使得法律改革中的各种不同意见能够得到充分交换和交流，并互相碰撞，擦出智慧的火花。这无疑十分有益于澳门居民参与法律改革，并为法律改革朝良性发展奠定基础。５０３

一国两制与澳门特区制度建设三　澳门法律改革中需要处理好的关系（一）专家立法与普通公众参与的关系立法活动是立法机关的组成人员依照一定程序进行的法律的立、改、废的活动，因此，一般只有立法机关的组成人员才可从事法律意义上的立法活动。我们通常所讲的专家立法，其实包含了两个层次的含义：一方面是指专家作为立法机构的组成人员并以该身份进行立法活动；另一方面指专家不作为立法机关的组成人员而以立法机关工作人员或专家学者甚至其他普通公众的身份从事法律的草拟、立法建议的提出等活动。从立法的实践来看，后者的情形更多，而且较易实现，因为立法机关组成人员的广泛性决定了其组成人员中专家不会太多，至于全部为专家更是几乎不可能，倒是立法机关的工作人员尤其是草拟法律工作的人员实现专家化较为可行，也较为普遍。因此，专家立法更大程度上是指专家参与立法。在这个意义上讲，所谓的专家立法其实就是公众参与立法的一种重要形式，专家实际上都是以个人居民的身份参与的。澳门进行的法律改革一定要处理好专家立法与普通公众参与的关系。具体来说，就是法律的改革一定要兼顾专家参与和公众参与的关系，切不可只强调一方而忽视另一方，尤其是要避免只注重专家意见而轻视普通公众的意见。虽然专家较之普通公众来讲具有法律知识丰富、可以更好地体察社会各阶层的利益诉求并进行更好表达等优势，但专家毕竟受知识、观念及认识等方面的限制，他不可能去代替其他公众的意愿和利益，而且实践中也不能排除专家被特定利益团体利用，成为特定利益阶层代言人的可能性①。因此，我们既要发挥专家在法律改革中的优势，又要注重普通公众参与法律改革的制度建设，为普通观众表达利益诉求、意见和理由等提供途径、搭建平台、创造便利，并充分吸取他们的合理诉求和意见，增强法律的民意基础。其实，即使是专家在参与立法的过程中，其本身也是离不开听取民意并吸取其中合理成分的，从这个角度看，专家立法与公众参与并不矛盾，更不是相互对立，而是可以有机地统一起来。６０３① 李林主编 《立法过程中的公共参与》，中国社会科学出版社，２００９，第８７页。

论澳门法律改革中的公众参与（二）按多数意见作决定与尊重、照顾少数意见的关系公众参与法律改革，尤其是涉及法律的立、改、废时，由于不同的人和群体所处的阶层及经济、文化等方面的差异，他们的利益诉求必然是不同的，有时甚至是会发生冲突的。这就要求作为调节人们关系、解决社会纷争的法律规范，必然要按多数人的意见来进行立、改、废，并体现大多数人的意愿和利益。然而，按多数人的意见来做决定，并不意味着少数人的意见和利益可以弃之不顾。相反，公众在参与法律改革遇有意见冲突时，一方面当然要按多数人的意见来行事，另一方面，也要尊重少数人的意见，对少数人所提出的诉求和理由，在尽可能的情形下要给予适当照顾。对于一些争议较大、冲突较激烈的问题，甚至可以延长咨询期，让各种不同意见充分进行交锋和博弈，最终达至权利义务配置的平衡。当然，若冲突始终存在，意见一直相左，最后又不得不作决定时，仍要按多数人的意见来进行，这是民主社会的要求，也是立法民主的题中应有之义。（三）公众意见的广泛收集与进行专业整合和提炼的关系政府在推进法律改革时一方面要广泛收集公众的意见。公众的意见越广泛，法律改革推进的进程就会越通畅，修改或新制定出来的法案的内容就越能得到公众的认同。不过，公众意见表达的广泛性虽为法案内容的认受性打下了基础，然而，由于公众本身利益界别的差异性以及公众表达诉求时受文化程度、专业水平等因素的限制，其发表意见的内容可能从立法专业性的角度看会显得有些杂、散的感觉。这就要求政府法律改革统筹部门包括组织咨询工作的有关社团充分做好专业整合和提炼工作，从专业角度对这些公众意见进行归纳和整理，做到既反映公众的真实意愿，又符合立法技术的要求。（四）近期目标与中长期规划的关系公众参与法律改革时，必然会从不同的角度提出多种意见，这就要求政府在推进法律改革时要处理好近期目标与中长期规划的关系。具体来说，就是在社会各界参与、表达意见的基础上，政府要认真分析，找出社会关注的焦点和诉求，分清哪些是必要的又具备现实条件的，哪些是需要但尚不具备７０３

一国两制与澳门特区制度建设条件的，分出轻重缓急，订出循序渐进的计划①。既要有近期目标，又要有中长期规划。而且近期目标与中长期规划要有机地结合起来，既满足市民的迫切需要，解决当前社会中存在的较为尖锐的矛盾和冲突，又要保持一定的前瞻性，为适应今后社会发展的需要，作好法律改革的规划，并且采取切实可行的措施稳步推进。（五）原有法律的清理及其适应化与新法律的及时制定的关系澳门现行法律体系中很大一部分是澳门回归前的原有法律。这些法律虽采用为澳门特别行政区法律，但它们得以保留并延续下来并不是无条件的。按照 《全国人民代表大会常务委员会关于根据 〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定》，这些法律自１９９９年１２月 ２０日起，在适用时应作出必要的变更、适应、限制或例外，以符合中华人民共和国对澳门恢复行使主权后澳门的地位和基本法的规定。此外，《决定》还制定了其他适用规则，并就澳门原有法律中的名称或词句在解释或适用时的替换原则作了规定。我们现在所说的澳门法律改革，其实很大程度上指的就是这部分工作内容。澳门回归后，这些工作本应及早进行，但由于历史的原因，目前这方面的工作进展并不理想，有待政府加大力度。除此之外，法律改革还包括了因应澳门社会发展的实际需要，及时制定一些新的法律。由于进行法律改革的人力资源有限，政府可根据公众关注的程度和立法或修改的条件，统筹好原有法律的清理及其适应化与新法律的及时制定之间的关系。两项工作都要同时稳步推进，又要因时因地有所突出。这就要求政府在推进法律改革工作时，要随时关注民众的急切要求，并根据实际情况及时作出部署，并有序地着手推动有关法律改革的工作。例如当前，根据学者的研究观察，澳门居民所普遍关心的法律改革项目包括：“完善土地批给制度，建立公开公平进行公共工程招标的制度，杜绝利益输送。完善社会房屋和经济房屋制度，解决居者有其屋。完善劳工方面的法律，保障博彩业法规，促进经济适度多元发展，兼顾中小企业的生存。完善城市发展规划的法规，保障有序、可持续地发展。完善公共行政和公务员制度，提８０３① 骆伟建： 《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广东人民出版社，２００９，第７２页。

论澳门法律改革中的公众参与高行政和公务人员的效率。完善选举制度，维护公正、公平和廉洁的选举。”① 对上述这些项目的法律改革，政府就要统筹安排，全力推进，以回应居民的关注。（六）强化法律改革中央统筹机制与发挥政府部门积极性的关系自从法律改革的事项成为社会关注的焦点后，无论是政府层面还是民间方面，都认为有必要建立和加强法改中央统筹机制，以做好法律改革的工作。政府也于２００５年设立了法律改革办公室，行使法规草拟中央机制的职能。但由于政府各部门在推进法律改革过程中，相互之间缺乏有效协调和沟通，甚至各自为政，没有从整体上来配合政府总体施政的要求，导致法律改革进展缓慢，影响了法律改革的进程和成效。有学者认为应该强化中央统筹机制，扩大统筹机构的职能，并赋予其统筹权、指导权、监督权、草拟权及解释权。这种思路对于推进法律改革无疑是非常有益的。不过，在强化中央统筹机制同时，也要兼顾各政府部门熟悉与其工作相关领域的法律改革工作的特点，充分发挥他们的主观能动性和工作积极性，调动一切可以调动的有限专业人员力量，齐头并进，形成中央统筹与部门工作良性互动的局面。（七）政府提交法案与立法会工作安排均衡的关系法律改革中凡涉及需要政府向立法会提交法案的，政府的中央统筹机构应该做好立法计划编制工作，以确保政府提交法案后立法会能够均衡安排好工作时间，并保证议员有足够时间审议法案，避免政府向立法会提交法案的时间时紧时松，没有一个统一规划。对此，澳门特区立法会主席刘焯华在２０１０年总结有关立法会会期的工作时曾坦言，政府有时在会期快结束时一下子向立法会提交６份职程法案，不但未予立法议员足够的审议时间，亦令立法会处于被动状态。为此，立法会也促请政府通过规划立法工作及制定立法工作时间表来完善有关工作。鉴于此，政府在推进法律改革的时候，如需向立法会提交法案，统筹机构一定要与立法会保持沟通、协调，合理均衡安排法案上立法会的时间，形成行政与立法的良性互动。避免因为政府送交法９０３① 王磊、甘超英等：《澳门回归十年宪制发展研究》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第２５７页。

一国两制与澳门特区制度建设案时间不均衡而造成立法会审议法案的时间不充足，进而影响立法会所通过法律的质量。（八）现有法律人员的合理使用与未来立法人才的悉心培养的关系本地法律人才的紧缺一直是澳门回归前后所面临的一个现实问题。通过多年来的努力，澳门本地法律人才渐渐增加，除本地高等教育机构培养的法律人员外，内地等高等院校也为澳门培养了不少法律专业毕业生。但是，在这些法律专业毕业生中，懂中葡双语又熟悉法律尤其是澳门本地法律的人员还是比较缺乏，以致政府每次招收实习司法官的名额都不能用足，至于能够从事立法工作，尤其是以中葡双语立法的人员，更是稀缺。虽然澳门这几年来也在从事立法培训的工作，如法律和司法培训中心开办 “法律草拟课程”等，但还是不能满足立法工作的需要。政府在推进法律改革的进程中，对政府系统内现有的法律专业人员要充分利用起来，放手使用，让他们尽可能多一些参与法律草拟工作，帮助他们积累立法草拟的工作经验，并逐步成长。政府切不可有等法律人才尤其是立法人才培养足够了才开始着手全面推进立法工作，这既不符合实际情况，其实也不利于未来立法人才的培养。同时，政府要有一个比较长远的培养立法人才的规划，通过送出去深造、请专家进来授课等方式强化培训工作，并合理使用他们，确保本地立法人才的数量和质素都有一个比较好的发展，从根本上较好解决制约澳门法律改革的人才瓶颈。０１３

澳门公共政策咨询中公众参与的困境及对策分析澳门公共政策咨询中公众参与的困境及对策分析任何一个国家或地区的政府在进行公共政策的规划及决策时都必须重视社会公众的意见，而且必须将社会公众的意见融入政策的制定及执行过程之中确保公共政策的质量，以提高政府施政的认受性、合理性①。而要将社会公众意见完整地加以收集并合理地融入到公共决策中，建立一套行之有效的咨询机制便显得尤为必要和重要。澳门特区政府自成立以来，十分重视民意的听取，历年的施政报告中几乎每年都会提及完善政府咨询机制，推动公众对公共事务的民主参与，目的就在于要将公众的意见纳入公共政策的制定过程。２０１０年，第三任行政长官崔世安于施政报告中更是明确指出，要 “推进公众咨询的制度化，提升公众咨询的成效，在政府与公众的双向沟通中真正能够吸纳民意”。鉴于此，就澳门公共政策咨询的现状进行分析，尤其对公众参与的困境进行剖析，并有针对性地加以完善，这对于特区政府打造“阳光政府”，推行科学决策无疑具有非常重要的现实意义。一　公共政策制定中公众参与的价值公共政策咨询作为公众参与的一种重要形式，要充分发挥其作用，首先必须对公众参与政府公共决策的价值或意义有一个正确的认识。解决了认识问题，才有可能在行动上对公众参与公共决策予以应有的重视并加以落实，否则的话，所谓重视公共决策中的公众参与只会是仅仅停留在口号上，无法体现在具体的行动上。公共决策中的公众参与，又称公共决策中的公民参与、公共参与等，是１１３①本文原载 《“一国两制”研究》２０１１年１月第７期。刘丹等：《法治政府：基本理念与框架》，中国法制出版社，２００８，第２３７页。

一国两制与澳门特区制度建设指公众直接参与到政府制定公共政策的过程中去，充分表达自己的意见，形成合意，对公共决策产生积极而有效的影响。公众参与到政府的公共政策制定过程，既是民主政治建设的基本要求，也是政府科学决策、民主决策的客观需要。从政府公共决策的实践来看，公众参与公共决策的价值及意义主要体现在以下几个方面：（一）是政府公共政策整个运行过程的基础首先，公众或公众团体是公共政策制定的信息来源①。任何一项公共政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策也总是从社会上首先萌发。其次，公众也是公共政策执行中的重要主体之一，公共政策的执行需要施政者与受影响对象之间的密切合作。此外，任何一项政策又必须回到社会中被检验，没有现实的需要和检验，公共政策的优劣是无法判断的。因此，公共政策的整个运行过程包括制定、执行及评估等，都离不开公众的参与，也必然要求公众的参与。（二）有利于实现政府公共决策的公共利益价值取向政府公共决策，其本质上就是公共利益和价值的权威性分配，因而公共利益是政府公共决策的本质所在和制定依据②。政府公共决策是否能够获得社会公众的认同，关键也就在于制定时的公共利益价值取向，即政策的制定要最大限度地体现公共利益。所谓公共利益，是指具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。但是，现实生活中，政策制定人员并非个个都是道德完善、一心为公的，政府部门在制定公共政策时，不能排除有人利用便利条件来谋取其部门利益最大化，或者服从于某些个体和利益集团的寻租活动，从而导致公共政策的目标取向背离公共利益。要避免这种情形的发生，最好的办法莫过于在政策制定过程中引入公众参与。因为公众参与公共决策时，其基本动机都是为了维护和扩大自身的利益，在参与公共决策的过程中，他们必然要求政府的公共政策是为了解决社会公共问题、实现公共利益，并通过 “权利分享、权力监督和博弈制衡”等市场机制来实２１３①②李功林、余洋：《我国公民参与公共政策探微》，《长江师范学院学报》２００９年第２期。石路：《政府公共决策与公民参与》，社会科学文献出版社，２００９，第１１８页。

澳门公共政策咨询中公众参与的困境及对策分析现和保证公共决策的公共利益取向。具体来讲，公众参与使公共政策的制定过程透明化，公众获得了更多的知情权，对政府公共政策制定权力的运行监督更加有效，各种权钱交易和寻租行为就会减少；公众通过合法的途径普遍参与公共政策的制定，有益于形成各种利益力量和利益集团之间的博弈制衡局面，促使政府在决策过程中不得不考虑多方面的利益诉求，继而形成代表公共利益的公共政策，避免个别利益集团用非法形式对政策制定施加单方面影响从而扭曲公共政策的公共利益价值取向。（三）有助于促进政府公共决策的科学性一方面，公众参与有助于政策问题的及时发现和确认。政策问题的发现和确认是制定政策过程的第一步，同时也是关键的一步。对政府来说，在复杂的社会问题中发现和确认一项政策问题并非易事，其中难度最大的莫过于发现并确认政策问题时所必需的充分准确的信息，因为信息在传递的过程中由于种种主客观原因很容易失真。要有效改善这种状况，强化政府公共决策中的公众参与是一种很好的选择，由于政策的需求信息来自社会公众的需要，代表公众实际利益和需求的政策总是首先从民间社会萌发。公众最了解现实情况，传达的信息最广泛、最真实，公众参与可以使有关社会问题加快提交政府并使之进入正式议程，从而使政策问题得到确认。另一方面，公众参与有助于避免决策失误。一般来讲，一项科学的公共决策应该具备四个要素：决策意图、决策带来的好处、决策风险以及应对风险的措施。实践中，决策部门容易偏重决策意图和优点，对决策风险和应对措施则往往着墨较少，有的甚至一带而过，结果可能导致决策失误，给社会带来巨大的损失。更有甚者，决策主体利用机制上的缺陷，与某些利益集团进行勾结而作出错误的决策，严重损害社会公共利益。要避免决策失误，就离不开充分的民主讨论和评估。尤其是那些关系到社会公共利益的重大公共决策，在颁布前一定要慎之又慎，不仅决策部门要科学审议，社会公众也有必要对政策的科学性和可行性进行充分的论证，防止政府决策失误。如果缺乏了公众的参与，政府的重大公共决策必然是不透明的，不透明的决策又必然会增大决策失误的概率。因此，凡是涉及社会公共利益的重大公共决策，更加需要公众的参与，要让社会各种力量进行协调，形成互动，并提出不同的政策方案以供政府选择。可以说，公众参与越充分，就越有助于减少决策过程中的政策信息３１３

一国两制与澳门特区制度建设失真和扭曲，越能帮助政府快速、理性地做出决策，从而尽可能地保证决策的科学性。（四）有助于推动政府公共决策的顺利实施公众参与政府公共决策，不仅可以加深他们对政策制定意图的理解，而且会增加他们配合政策实施的自觉性。公众参与提高了公共政策的社会认可度，公众亲自参与的公共政策容易得到公众的广泛认同和支持，使政策在执行中不会遭遇到普遍的抵制。从社会心理上分析，公众参与公共决策，满足了社会公众参政议政的心理需要，增强了他们的政治参与意识和参与能力，可以使政府公共决策更容易被社会公众所认可和接受。公众参与使社会公众对政府的信任感大大增强，从而以积极、正面的态度推动政策的顺利实施。这在客观上对于提高政府的执政能力，促进社会的和谐公正是有积极意义的。（五）有助于社会矛盾的缓和与化解随着社会经济的不断发展，利益格局处于不断调整之中，利益的多元化也日益明显。政府每推出一项公共政策时，对不同人群的影响是不同的，人们从政策中获益的程度也是存在差异的。因此，每当一项公共政策推出时，必将引起全社会的广泛关注，人们争相从不同的角度去解读，并发表自己的意见。这些意见不可能相同，有些甚至可能完全相反。对这些意见处理不好的话，不仅难以制定出有民意基础的政策，而且可能造成社会的分化，加深矛盾的尖锐度。要避免这种情形的发生，就离不开政策制定中的公众参与。通过公众的参与，一方面可以给政府提供更为全面的信息，帮助政府有效地决策，另一方面，政府可通过公众参与，向参与的公众尤其是持反对意见的公众多做解释说明工作。只要双方坦诚相待，充分沟通，注意听取并吸纳对方的合理意见，总能找到平衡利益的解决方法，从而缓和直到化解双方的矛盾。（六）有助于培养、增强公民意识公民意识是公民对于公民角色及其价值理想的自觉反映，它集中体现了公民对于社会政治系统以及各种政治问题的态度、倾向、情感和价值观。在４１３

澳门公共政策咨询中公众参与的困境及对策分析结构上，公民意识包括了公民的主体意识、权利意识和参与意识。其中，公民的主体意识和权利意识是公民的参与意识存在的逻辑前提。个人一旦明白自己作为公民的政治地位及其权利，就会外化为自觉的参与活动，对公共政策的制定试图产生影响。反过来，个人的参与活动，又会有助于公民意识的培养和增强。即使个人参与没有达到其预定的目的，也不能说参与是没有意义的。因为在民主政治条件下，公众的参与本身就是一种价值，它可以唤醒个人的权利意识和民主意识，可以培养个人的公共合作精神，可以增进公众的政治认同，可以使个人学会适应公共生活，提高参与的技巧，积累参与的经验，发展参与的能力①。二　澳门公共政策咨询中公众参与的困境澳门特区政府成立后，在制定公共政策尤其是比较重大的公共政策时，为保证决策的民意基础，做了许多相关的咨询工作，也取得了一些成效。不过，咨询工作中公众的参与仍面临不少的困境，以致在一定程度上影响了咨询的效果，进而又影响到公众的参与。概括起来，公共政策咨询中公众参与面临的困境主要体现在以下几个方面：（一）缺乏制度规范，影响咨询意见的质量政策咨询要充分发挥作用的话，首先是政府开展政策咨询活动要规范化，要就咨询活动的范围界定、咨询活动应遵循的原则以及咨询活动的准备、推行和总结等制定相应的规范性文件，以指引并约束政府部门的政策咨询活动。特区政府自成立以来，开展的政策咨询活动并不少，但却未有制定专门的规范公共政策咨询的规范性文件。目前，特区政府开始着手解决这一问题，正在进行 《公共政策咨询规范化指引》的咨询、制定工作。一旦政府的政策咨询活动有章可循，就能为公众的参与提供极大的便利，而且能确保公众的参与也能做到规范有序。否则的话，不同的政府部门在向公众进行咨询时做法各异，没有一套统一遵循的共同准则，公众参与时首先要花不少时间和精力去了解和适应咨询的相关程序性等事项，这不仅不利于公众对咨５１３① 贾西津主编 《中国公民参与：案例与模式》，社会科学文献出版社，２００８，第９２页。

一国两制与澳门特区制度建设询内容的深入了解，而且会影响公众发表意见的真实性和完整性，进而影响咨询意见的质量。（二）缺乏规划统筹，影响咨询活动的成效政策咨询要有序开展的话，首先是政府要做好规划工作。政府在制定公共政策时，首要的任务就是要决定是否需要公众的参与，因为并非任何公共政策的制定都一定要公众的广泛参与。即使需要公众的参与，那也有一个参与程度、范围和方式的问题①。在澳门，由于没有专门统一的规范，政府的政策咨询活动缺乏短、中、长期的整体规划。不仅如此，政府各部门或组织在推行政策咨询时，也只是在其组织职权范围内，因应政策项目的特点及需要，各自进行咨询工作，缺乏统筹协调机制，结果形成咨询项目分布不均。有时多项咨询重叠进行，甚至内容也有所重叠，令公众感到 “咨询疲劳”，参与的意愿大减，甚至打消参与的念头，这无疑会影响咨询工作的成效。（三）公众意见的收集整理缺乏公开性，影响公众对咨询的信任度由于公共政策的制定关乎普通大众的切身利益，公众参与有关的咨询活动时一般都会广开言路，畅所欲言。由于受自身条件和咨询问题所涉专业等限制，公众所表达意见的内容可能不尽规范或专业，负责咨询的政府部门在收集到这些意见进行整理归纳时，既要做到原汁原味，又要做到符合规范、专业的要求。这就要求政府部门一方面在开展咨询前一定要做好前期准备工作，将需要咨询的问题找准、找全，并设计好，尤其对有关的重点问题要特别标示，并加以说明；另一方面要组织精通专业的人士认真归纳和总结公众提出的意见，分门别类地加以整理，尽可能地将公众所提问题中的关键性内容客观地反映出来。不仅如此，负责咨询的政府部门最好能将整理出的意见形成书面材料，以适当的形式加以公开，这既是满足参与咨询的公众知情权的需要，也是确保咨询结果能够尽量贴近民意的需要。否则的话，政府在制定政策时进行咨询的结果因整理咨询意见不客观、不全面而不符合民意时，会给人有 “假咨询”的印象，影响公众对咨询的信任度。６１３① 潘俊、罗依平：《我国公共决策中公民参与的困境分析及优化途径》，《山西青年管理干部学院学报》２００９年第２期。

澳门公共政策咨询中公众参与的困境及对策分析（四）缺乏利益综合和协调机制，影响咨询结果的认同度公众参与政策咨询的直接动力来源于其关注自身的利益。参与的公众由于各自的物质生活条件及知识、文化等各方面的差异，其利益是不尽相同的，呈现出多元化的格局，这其中便不乏可能处于对立状态的利益诉求。对于他们所表达出来的利益诉求，政府在制定政策时不可能全部采纳，必然会有所取舍。如何进行取舍？这便要求负责咨询的政府部门要有一套准则和机制去进行综合和协调。具体来说，就是要建立一套规则，拓宽利益表达的渠道，为各种利益群体搭建表达意愿、主张诉求的平台，形成政策咨询中的博弈，让各种利益群体充分表达自己的意见，通过利益博弈，实现利益平衡，最终形成大家或大多数人可以接受的方案。澳门目前由于没有对政策咨询的统一规范，对于政策咨询中如何综合和协调公众的利益诉求还缺乏规定，这在一定程度上会影响咨询结果的认同度，不同的利益诉求没有经过充分的表达和碰撞的话，很难去判断哪一种意见就是主流民意或大多数的意见。同时，仅有公众意见表达平台而缺乏对这种表达如何予以考虑甚至在决策中采纳的机制，会导致公众参与所发表的意见对决策结果难以甚至不能产生机制性的影响①，而这又势必会影响到公众对政策咨询的看法和态度，降低公众对咨询作用的认同度。（五）缺乏回应机制，削弱了政策咨询的沟通作用公众参与政策咨询活动，最希望的当然是其所反映的问题或主张被政府采纳，因此，每一个参与政策咨询的公众所最关心的问题便是他所提的意见是否引起了政府的重视？是否被政府采纳了？如果没有采纳，理由是什么？对于这些问题，负责政府咨询工作的部门有必要及时主动作出回应，并通过适当的方式将回应的内容加以公布。尤其对于那些没有采纳的意见，政府部门更有必要进行解释和说明，甚至有时候有必要与提出意见的公众进行个别接触，专门进行解释和说明工作。目前，澳门的政策咨询工作仍未建立起这样的回应机制。政策咨询中的上述回应工作做与不做，效果差别很大。政府做了上述这些回应工作，参与的公众起码会觉得政府是真正在咨询民意，即便意见未被采纳，也可能会被政府的这种真诚态度所感染，并有可能会站在７１３① 肖北庚：《行政决策听证制度之民主性困境及突围》，《广东社会科学》２０１０年第５期。

一国两制与澳门特区制度建设政府的角度去理解甚至支持政府的决策，这样，政策咨询的沟通作用就得到了充分的发挥。相反，如果政府没有做这些回应工作，参与的公众也不知道其所反映的意见是否进入了政府决策考虑的范围，在其意见没有得到政府采纳的情况下，他们很容易地认为政府根本就没有真正做咨询，只是走走形式而已，由此会导致他们以后可能不再参与咨询。鉴于此，对公众意见处理情况的回应机制绝不是可有可无的，它直接关系到公众了解咨询进展以及他们参与咨询的成效，也事关政策咨询沟通作用的有效发挥。（六）缺乏评估监督机制，影响了咨询工作的经验总结及提升政府咨询活动的成效如何，直接关系到政府决策的科学性和民主性。凡是咨询活动开展得有成效，制定出的政策就越能贴近和反映民意，越能得到顺利实施。反之，咨询活动没有取得预定的成效，会严重影响决策的质量，进而会影响到政策的实施。因此，不同国家或地区都务求完善政策咨询的整个过程，以提高咨询的成效。而要达到完善政策咨询的整个过程，其中一个好的办法就是对每次所举行的咨询活动事后进行评估和总结，找出成功的经验，以便作为日后的参考，同时也要找出做得不好的地方，以便作为日后的改进和完善。在进行评估和总结的时候，主要的参考依据就是咨询的对象是否具有广泛性和针对性、咨询的时间是否具有充足性、意见的收集和整理是否具有完整性和客观性、不同意见的讨论和博弈是否具有充分性、制定出的政策是否具有认受性等。评估工作不仅是一种总结和提高，同时也是对咨询工作的一种监督。有了评估机制，咨询工作就得考虑成效如何，这本身对从事咨询工作的政府部门及其工作人员就是一种要求和监督。（七）公众参与的被动性，影响了政策咨询的涵盖面澳门的人口以中国人为主，而中国传统文化的深层结构追求 “安身立命”“天下太平”。中国人比较重视根据血缘关系所形成的 “家族”或 “宗族”观念，并以此为生活中心，对于超出此范围以外的政治或公共事务向来敬而远之。国人常秉持 “莫管他人瓦上霜”的自保心理，缺乏 “公共性”的价值追求，对于公共事务的参与，普通公众的兴趣仍然有限，有的甚至缺乏。虽然与内地相比，澳门居民对公共事务的参与意识要好得多，但作为国人的澳门民众还是会或多或少地受到中国传统文化中自我封闭观念的影响，８１３

澳门公共政策咨询中公众参与的困境及对策分析对公共事务的参与表现出一定的被动性。他们参与公共事务并非完全出于自愿或自觉，而是受到他人或外力的劝说、动员甚至引诱等，真正出于自主意识参与公共事务的居民比例还不是很高，这在一定程度上使得参与政策咨询的公众在人数上有限，从而影响了政策咨询的涵盖面。（八）公众参与的功利性，增加了政策咨询的难度公众基于对自身利益的关注而参与公共政策的咨询活动，这本身无可厚非。不过，对利益的关心在调动了公众参与政策咨询的热情同时，也使公众意见的收集整理工作复杂化，尤其是当参与的公众对私利过度追求时，各种利益诉求可能发生矛盾甚至尖锐对立，这无疑会增加政策咨询的难度①。政府在咨询过程中如何把握民意基础，并确定哪种意见是主流或多数意见会显得比较艰难。因为公共决策不可能什么意见都采纳，而是应当综合考虑各方面的因素，将整体利益与个体或局部利益、长远利益与短期或眼前利益结合起来，而参与的公众可能更多考虑的是自身利益、眼前利益。更为严重的是，现实生活中的公众参与，代表不同利益诉求的力量不尽平衡，其中，弱势群体的声音和利益容易被忽视。这就要求政府在进行政策咨询时一定要确保公共决策的公共利益价值取向。三　公众参与视角下公共政策咨询机制的完善澳门特区政府自成立以来，进行过不少公共政策的咨询活动，取得过一些成效，也积累了一些经验。当然，其中也有一些问题存在，主要体现在公众参与的积极性、广泛性以及咨询活动的成效上有时还不能令人满意。从公众参与视角加紧完善公共政策咨询机制，以便全面、准确了解社会问题及诉求，把握社情，促进政府与社会公众进行良性互动与沟通，借此制定切实可行的政策并贯彻执行，从而实现科学决策、民主决策，推动社会和公众共同发展，是澳门目前一项紧迫而艰巨的任务。针对澳门公共政策咨询中所面临的上述困境，当前主要应做好以下几个方面的工作：９１３① 曾国平、王福波：《论公民参与视角下我国公共决策机制的完善》，《云南社会科学》２００８年第３期。

一国两制与澳门特区制度建设（一）抓紧制定 《公共政策咨询规范性指引》，从制度上规范政策咨询活动“制度化”是澳门当前公众参与机制建设的突出问题。能否实现公众对公共政策咨询的有效参与，制度是关键，如果没有可操作性的程序支持，所谓的参与作用有限，甚至可能只会流于表面。遗憾的是，时至今日，澳门并没有专门规范公共政策咨询的指引性文件，以致特区政府各项的咨询工作模式、内容各不相同，影响了咨询工作的成效。针对这一现状，特区政府已着手开始制定 《公共政策咨询规范性指引》的工作，目前已完成了有关咨询意见的收集。根据公开的咨询文件看，未来的 《公共政策咨询规范性指引》在内容上还是比较全面的，主要包括了以下几个部分：公共政策咨询的标的及适用条件；公共政策咨询的规划及统筹；公共政策咨询的前期准备；公共政策咨询的公开推行；公共政策咨询的回馈总结；回馈数据的用途及个人资料的保护等。有了规范性文件的指引，将来特区政府各部门在进行政策咨询时将有章可循，一方面，政府部门在进行公共政策咨询时必须严格按照指引的要求去做，另一方面，公众也可从中获取更多有关政策咨询方面的知识和规定，这既规范了政策咨询活动，又便利了公众的参与。（二）建立公共政策咨询的统筹机制，保障各项咨询工作的有序推进诚如政府发布的咨询文件所指出的那样，为了有效统筹及协调特区政府公共政策咨询项目的推行及其时序安排，并合理分配资源的运用，有必要设一专责组织，与行政长官办公室及各司司长办公室紧密合作，从整体角度对公共行政咨询的推行作统一的统筹及跟进。从目前的情况来看，正在筹组中的政策研究室应该是担任公共政策咨询统筹机制的理想选择，因为政策研究室本来就是为了实现政府民主决策、科学决策和高效决策而设立的，加上其直属行政长官的机构属性和地位，让其担负决策咨询的统筹职能是自然不过的事情。（三）完善参与合作型文化建设机制，塑造良好的公民形象政策咨询要取得良好的成效，离不开公众的主动积极和有序参与，更离不开公民与政府之间的相互合作。为此，要大力在社会上营造及完善参与合０２３

澳门公共政策咨询中公众参与的困境及对策分析作型文化的建设。一方面，政府要塑造参与合作型政治文化氛围，鼓励公众积极参与政策咨询活动，摒弃 “装饰性”的公众参与。必要时，可以考虑设立有关的奖励基金，对凡积极参与咨询活动并对政策制定有所突出贡献者予以褒奖。另一方面，政府要加大教育投入，加强对居民的民主意识、权利意识、法律意识和责任意识等公民意识的教育和培养，提高居民的参与能力①。此外，居民也要积极树立勇气和信心，锻炼自己的参与技能，充分行使自己的民主权利。对与自己利益直接相关的公共政策咨询要积极参与，对与自己利益间接相关的咨询活动也要积极参与，并献计献策。总之，政府与公众共同努力构建一个相互信任和支持的参与合作型的和谐社会，这本身就是开展公共政策咨询的应有之义②。（四）完善公众的意见表达机制建设，为公众参与提供便利条件一方面，政府部门要适时提供与咨询相关的政策信息给社会公众，以便公众有准备地参与咨询。另一方面，政府部门要不断拓宽公众参与的渠道，增加参与的有效形式，并充分利用新科技，不断创新参与形式，提高公众参与的兴趣和能力，保证公众参与的数量和质量。诚如咨询文件所讲，要综合应用多元方式，包括讲解会、座谈会、研讨会、小册子、互联网、多媒体及其他有助社会公众参与的方式。同时，还可因应环境及资源条件的许可，采用其他互动形式如游戏活动、落区探访、民意调查、电台与电视台节目、市民论坛等。有时候甚至可以考虑让不同意见的公众分成正反两方进行辩论与台下公众问答相结合的形式来展开政策咨询活动。总之，只要有需要和必要，都可因时、因地制宜地开展形式多样的咨询活动，以便最广泛和深入地收集民意。（五）制定意见收集整理及公开的规则，保证咨询结果尽量贴近民意公共政策咨询结果要准确、全面地反映公众的意见，首先就必须做到参与咨询的公众有代表性和广泛性。为此，政府部门在进行政策咨询时必须确１２３①②郝丽：《公民参与：误区与对策》，《济南大学学报》（社会科学版）２００８年第５期。何霜梅：《善治视野下的公民参与》，《中央社会主义学院学报》２００９年第２期。

一国两制与澳门特区制度建设保与所要制定政策相关的社会公众，尤其是相关利害关系人，或将受影响的群体参与到咨询活动中来。在这一基础上，还要广泛征求其他公众或社团组织特别是专业性社团组织等单位的意见。此外，对收集来的意见，要有一套规则去加以分类和整理、归纳，以方便决策者清楚了解社会公众关注的焦点是什么，公众意见中的多数或主流意见是什么，这些意见与政府的咨询文本差距在哪里等。不仅如此，对整理后的综合材料，还要通过适当的方式向社会公众公开，确保公众在咨询活动中反映出的意见能够在综合材料中体现出来。（六）构建公众咨询与专家、社团咨询相结合的机制，提高决策的科学成分在大多数情况下，由公众中的个体汇集而成的公众意见，能够反映他们的真实需要和利益取向。但是，现代社会是一个复杂的系统，公众的意见和态度有时很容易受到其他因素的影响和误导，加之公众参与的功利性及参与个体素质的参差各异，有时候大多数人所认同和接受的方案并不一定就是最佳和最好的方案，是否符合理性和科学专业的需要同样重要，尤其是意义重大深远的公共决策更是如此。因为公众参与公共决策不仅是一种民主政治价值问题，同时又是民主技术问题。政府决策行为兼具科学管理和民主政治的双重属性，政府必须在决策的科学性与民主性之间妥善地加以协调和平衡。如果绝对肯定地认为多数人的意见一定是正确和科学的话，就很有可能产生“多数人的暴政”，这绝不是真正意义上的民主①。因此，政府在进行政策咨询时，对通过向公众咨询所获得的结果，一定要结合专家咨询和社团咨询的结果一起进行综合分析，以科学唯实的态度去判断和决策。这就要求政府建立公共政策的公众咨询与专家咨询、社团咨询相结合的机制，充分发挥公众、专家和社团各自的优势，最大限度地提高决策中的科学成分。（七）建立咨询结果处理回应机制，增加政府公共决策的透明度政府对咨询所获取的结果是否真正重视？决策时是否充分予以考虑？相信这是每一个参与咨询的公众非常关心的问题。要使参与的公众认为政府是２２３① 石路：《政府公共决策与公民参与》，社会科学文献出版社，２００９，第１２３页。

澳门公共政策咨询中公众参与的困境及对策分析真咨询，而不是走走形式而已的假咨询，建立咨询结果处理的回应机制就显得十分重要和必要。澳门特区政府成立以来，虽进行了不少公共政策咨询，但却没有建立起咨询结果处理的回应机制，以致在有关的政策制定并公布后，有市民甚至立法议员都怀疑政府是 “假咨询”，还是咨询的调查研究质量出现问题。出现这种状况，缺乏咨询结果处理的回应机制是重要因素之一。假如将咨询结果及其处理情况予以公开，是咨询工作不到位以致未能反映民意还是咨询的调查研究报告出了偏差，人们通过公开的材料一看就一目了然。此外，由于缺乏咨询结果处理回应机制，弱化了人们对公共政策咨询的态度，尤其是那些意见未能得到采纳的市民，可能会失去对公共政策咨询的信心，因为觉得说了也白说，政府还是你说你的，我定我的政策。长此以往，政策咨询也就徒具形式了。如果政府对此进行了回应，说明决策时为什么没有采纳咨询中提出的有关意见，有关的人员在获悉政府的回应后，起码他会觉得政府是真正重视他所提的意见，并在决策时注意到了有关意见。此时，意见的采纳与否实际上已变得并不是十分重要了，重要的是公众参与的价值已体现出来，意见未被采纳的公众往后还会继续积极参与其他的政策咨询活动。因此，建立咨询结果处理的回应机制，不仅是一个增加政府决策透明度的问题，还事关市民对政策咨询的认识和取舍问题，事关一个国家或地区的民主政治建设和发展的问题。（八）建立政府公共决策问责机制，促进公众积极参与公共政策咨询政府公共决策问责机制是指在政府公共决策过程中，要求决策部门和决策者权责一致，对于因决策失误造成对公共利益和市民合法权益的损害，应依法追究责任的制度。建立政府公共决策问责机制是责任政府建设的核心和保障，它对于促进公众参与政府公共政策咨询同样具有重要的意义。一方面，由于要对决策失误承担相应的责任，这无疑会激励和督促决策部门和决策者重视政策制定前的咨询工作，积极主动地推进决策民主化进程。另一方面，在政府公共决策责任的认定、评判及追究责任过程中，公众也同样可以参与，通过多种途径和形式发表意见，就如参与政策制定的咨询工作一样，实际上，由公众对政府公共决策的效果作出评判是最有价值的，也是最重要的衡量标准。此外，政府公共决策问责机制当然也包括了对政府部门或其工３２３

一国两制与澳门特区制度建设作人员在政策咨询工作中的失误追究责任。因此，建立政府公共决策问责机制，对政府决策权力进行一定的监督和制约，既是保证决策公正性和科学性的前提，也是保障和推进公众参与的重要手段①。（九）建立公共政策咨询评估机制，不断提升公共政策咨询工作水准政府进行公共政策咨询活动的成效如何？咨询活动所获得的结果是否真正反映了民意？对这些问题，不仅参与的公众会关心，进行决策的政府部门或工作人员同样应该重视。而要获得对这些问题的答案，政府事后对公共政策咨询活动进行总结评估便必不可少，而且这种评估工作要形成制度化，要对政府部门及其工作人员提出评估方面的具体要求。这既是检验咨询活动成效的一种重要形式，也是政府不断提高政策咨询工作水平的一种重要途径。政府通过对公共政策咨询工作进行评估，总结其中好的经验，检讨当中做得不够完善的地方，可作为下一次政策咨询活动的参考。４２３① 李军鹏：《责任政府与政府问责制》，人民出版社，２００９，第１８６页。

澳门质询制度面临的困境与完善对策澳门质询制度面临的困境与完善对策质询是澳门特别行政区立法会议员履行立法会监察职能时所享有的一项权力，它非常明显地反映出澳门特区立法与行政之间既相互制约又相互配合的关系。澳门的质询制度在监督政府依法施政方面发挥积极作用的同时，也面临着一些困境。对这些困境进行分析，并就其如何完善进行探讨，不仅事关特区行政与立法之间关系的正确处理，也直接关系到 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的严格落实问题，对促进特区政府依法施政也有着非常积极的现实意义。一　现行特区立法会质询制度简介质询是指议员在议会会议期间，就政府的施政方针、行政措施以及其他事项，向政府首脑或高级官员提出质问或询问并要求答复的制度①。质询作为议会的一种权力，其作用主要在于：一是了解真相，通过要求政府官员对所质询之事作出实事求是的答复，以解释议员及市民的疑问；二是督促政府作为，对于民众关心的一些重大问题，通过质询迫使政府及有关人员采取解决措施；三是申诉作用，通过要求政府有关部门对某些行政事件作出说明，进而对其中的错误做法予以纠正；四是警示政府，通过在质询的过程中反映民众的要求，批评政府或指责其行为，从而警醒政府；五是为人民、议员及政府之间提供一个制度性的沟通平台。总之，质询制度的重要性在于监督政府，以保障人民的合法权益免受到公权力的过分侵害②。《澳门基本法》第７６条规定：“澳门特别行政区立法会议员有权依照法定程序对政府的工作提出质询”，这是立法会议员质询权的法律基础。澳门５２３①②本文原载 《行政》杂志第９６期，２０１２年６月。张诚：《论质询制度及其在中国的完善》，《人大研究》２００３年第１０期。杨临宏：《国外议会的质询制度》，《中国人大》２０１０年第１３期。

一国两制与澳门特区制度建设特别行政区立法会还专门通过了第３／２０００号决议 （后经第２／２００４号决议修订并重新公布，此后又经第 ２／２００７号和第 ３／２００９号决议修订），制定了《对政府工作的质询程序》。根据 《对政府工作的质询程序》的规定，在澳门，质询分为口头质询和书面质询两种，只有立法会议员个人才有权依照法定程序提出质询。质询的内容则是政府的相关工作，特别是政府已采取或将采取的政策性、立法性或规范性措施的事项，以及有必要采取该等措施的事项。不过，质询不得直接或间接侵犯私人生活和家庭生活的隐私权、司法保密、职业保密、国家机密，特别行政区机密或针对司法裁判的事项。同时，质询不得用于：就立法会正在讨论的法案询问政府；提出已从其他途径获得回复的问题；就已于同一立法会期获得回复的事项询问政府；评论法院裁判、提出可能妨碍法院待决案件或处于调查或预审阶段的案件的问题；就传闻和未经证实的情况以及假设的措施或政策询问政府；寻求解决具体个案；索取可通过查阅文件而取得的资料或载于参考著作的资料；为法律上的抽象事项求取意见或解决方法，或为某假设的解决方法要求回复等。此外，质询不得包含非为使问题清晰而必需的名称或断言，也不得包含恶意的或冒犯性的断言、指责、修饰语或表述。根据 《对政府工作的质询程序》的规定，立法会议员无论是提出口头质询还是书面质询，都必须先向立法会主席提出书面申请，申请书内须准确列明欲向政府质询的事项。对于口头质询，每位议员就质询事项向政府提出的问题不得超过３个。对于书面质询，每位议员每星期可提出 １个书面质询，每份书面质询申请中就质询的标的所提出的问题不得多于３个。议员将提起口头质询的书面申请交给立法会主席后，立法会主席并无审查的权力。主席收到申请书后将其副本派发给其他议员，并定于 １０日内接受其他议员提出的其他口头质询申请。１０日的期限届满后，主席订定专为质询召开的全体会议的时间，并将收到的质询申请书副本派发给各议员。质询申请书副本及订定全体会议召开时间的批示的副本，最迟须在召开会议１０日前送交行政长官。至于书面质询，只要议员向立法会主席提出，立法会主席收到之后便要将其送交行政长官，使行政长官知悉并作出答复。对于口头质询，负责有关工作范围的政府官员应参与质询会议，并就质询的事项代表政府发言；对于书面质询，政府应在行政长官收到书面质询之６２３

澳门质询制度面临的困境与完善对策日起３０日内作出书面答复。主席于收到书面答复后送交每位议员。此外，《对政府工作的质询程序》还对议员及政府官员在质询的全体会议中各自发言的时间等作了较为具体的规定。澳门特别行政区的质询制度自确立以来，特别行政区立法会除行使立法权外，还被赋予了新的一个角色———监察政府。回归 １０多年以来，随着民主发展进程的循序渐进，立法会中直选议员的数量逐渐增多，立法对行政的监督制衡作用日益彰显，质询已经渐渐成为立法会议员代表民意监察政府的最活跃的方式①。根据澳门立法会会期的资料反映，在最近几个立法会年度，立法会议员提出质询及立法会召开质询全体会议的具体情况如表 １所示。表 １　立法会议员质询数量分布立法会期项目１９９９～２０００２０００～２００１２００１～２００２２００２～２００３２００３～２００４２００４～２００５２００５～２００６２００６～２００７２００７～２００８２００８～２００９２００９～２０１０口头质询 — ６ ３ ６ １３ ３０ ２１ ２４ ２４ １７ ４７书面质询 ３８ ８９ １６８ １２４ １３０ １１１ ２６５ ３１６ ３３９ ４４１ ４１２质询会议 １ １ １ — — — ５ ４ ４ ３ ８　　资料来源：澳门立法会网站 “立法会期报告”。从表１的资料可以看出，立法会议员提出口头质询的数量，在前面三个立法会期变化不大，每一会期２０多份，２００８～２００９年度有所减少，只有 １７份，但２００９～２０１０年却呈现出明显大幅增加的态势，达到４７份，比上一年度增加１７６倍。至于书面质询，自从２００５～２００６年度立法会议员提出的书面质询数一跃提高至２６５份 （比上一年度的 １１１份增加近 １３９倍）后，便呈现出稳步增长的趋势 （２００８～２００９年度因立法会会期多 １个月，书面质询数比２００９～２０１０年稍多一点）。因口头质询而召开的全体会议，除２００９～２０１０年达８次外，其余的年度在４次左右。从澳门特别行政区质询制度的实践情况来看，质询的事项涵盖了社会政治、经济、文化以及公共利益等方面的内容。议员通过向政府提出质询充当７２３① 张元元：《澳门法治化治理中的角色分析》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，第１６４页。

一国两制与澳门特区制度建设着沟通政府与社会的桥梁角色，及时反映了部分民众的诉求，为政府和市民的理性互动提供了有效渠道。政府通过回应议员的质询，就政府的有关政策等事项作出解释和说明，且通过听取议员质询中的合理意见来改进自身的工作，不仅使政府政策在民众中得到认同，增加了政策的执行力，而且能树立政府的良好形象，为打造阳光政府、科学决策奠定了基础。二　现行质询制度在实践中面临的困境澳门质询制度在发挥其积极作用的同时，实践中仍然面临着一些不容忽视的困境，这集中体现为以下两个方面：（一）口头质询制度过于严格据澳门特区立法会会期报告显示，２００３年以前，每个立法会期的口头质询数量从未超过 ６份，召开的质询全体会议也就是一两次。２００４年，立法会对第３／２０００号决议作了全面修订，并以第 ２／２００４号决议废止了第 ３／２０００号决议，且重新公布。此后，２００７年和 ２００９年又相继对第 ２／２００４号决议进行修订。通过这些修订，取消了每个立法会期只能召开５次质询的全体会议的限制，也取消了要有３个口头质询申请才召开质询的全体会议的限制，并且缩短了口头质询的启动时间，意在鼓励口头质询。但在实践效果上，口头质询的增加数量相对有限，每个立法会期也就徘徊在 ２０～３０份（２００９～２０１０年稍多也就４７份）之间，召开的质询的全体会议也仅在 ３～８次之间徘徊。相比书面质询的４００多份，口头质询增加的效果并不明显。造成上述状况的主要原因，在于口头质询制度过于严格。这主要表现在口头质询的全体会议中，发言的时间受到严格限制。经重新公布的规范质询制度的第２／２００４号决议第９条的规定：“一、在质询的全体会议中，首先由首份质询申请书的唯一署名议员或首位署名的议员在不超过五分钟的时间内，宣读有关的质询申请书内容，然后由被委派回答该质询的政府官员发言，该官员有十分钟的发言时间。二、该阶段结束后，上述署名议员有权随即发言，要求就有关答复作出澄清，时间不超过三分钟，政府有权使用五分钟时间作出答复。三、该阶段结束后，任何一名其他议员有权随即就政府的答复要求作出补充澄清，时间不超过三分钟。四、补充澄清的要求集体轮流８２３

澳门质询制度面临的困境与完善对策提出，各人发言结束后，主席交由政府发言，政府有十五分钟的时间作答复。……”从上述规定来看，在质询的全体会议中，议员与政府官员之间的各自发言都有严格的时间限制。以２００９年４月２１日的一次关于政府打击纵火恶行及醉驾责任的口头质询为例，在质询大会上，有不少议员在要求政府补充澄清时出现时间不足的情况。而政府官员在回复议员口头质询时亦遇上相同问题。其后，当时的立法会主席曹其真亦为此表示议员只有一分钟时间发言，实在不足以应付较长或较复杂的发问，而时间不足够，也会对政府回应带来困难①。由于缩短了议员和政府官员的发言时间，在提高质询全体会议效率的同时，实际上减少了议员与政府官员交叉问答的机会，使议员尤其是提出口头质询的议员有意犹未尽之感，这不仅给政府官员逃避质询提供了便利，也降低了口头质询的监督效果，而这无疑也会大大减少议员提出口头质询的积极性。（二）《对政府工作的质询程序》欠缺强制力自赌权开放以来，澳门转眼间变成国际休闲城市，赌场酒店纷纷落成，特区经济高速发展，ＧＤＰ于五年内翻涨一倍，并于 ２００６年超过香港，赌场收益更超越拉斯韦加斯。另一方面，社会经济的急剧转变，亦为澳门社会带来不少新问题，例如黑工问题、通胀加剧、空气污染、车位不足、交通压力大、经济单一化、贫富差距加大以及房价急升等。随着新问题的衍生，立法会议员的书面质询数量越来越多。但由于本澳的质询制度未尽完善，往往未能达到质询监督应有之效果。根据立法会第２／２００４号决议 《对政府工作的质询程序》第１３条的规定，虽然要求政府应在行政长官收到书面质询之日起３０日内作出书面答复，但从实际情况来看，有不少的书面质询并未得到及时回应。如 ２００７年陈明金和吴在权两位议员在对自己的工作进行总结时表示，在 ２００７年两人共提出了 ５７份书面质询，但在当年只有１０份得到了书面答复，同年得到答复的比率只有 １７％。不仅如此，从立法会网站上查询后可以发现，即使有些作了答复的，时间也超过９２３① 《曹其真促检讨口头质询发言时间》，《澳门日报》２００９年４月２２日，第 Ａ０３版。

一国两制与澳门特区制度建设了一个月，有的超过一年以上才作答复。更有甚者，有的书面质询提出后长期得不到答复。据笔者查询立法会的网站，直至 ２０１１年 ５月中，２００６～２０１０年的书面质询分别有４、４、６和７份仍未作答复。政府不及时答复质询甚至长期不答复质询，其中的原因主要是 《对政府工作的质询程序》中没有规定不按时答复的法律后果，没有规定有关的责任追究。对于立法会通过的 《对政府工作的质询程序》，不光是澳门政府部门，就是学术界，都普遍认为仅是立法会的一个决议，只调整立法会内部事务，对立法会外部的主体包括政府没有直接约束力。上述这种理解并不完全正确。《对政府工作的质询程序》虽只是立法会的决议，但它也是澳门规范性文件的一种，其内容已经涉及了立法会的外部关系，即与政府的关系，不能认为它仅是调整立法会内部的事务。从议决本身的名称看，它就与政府有直接的关系。而且， 《对政府工作的质询程序》的通过程序和立法会通过的法律完全一样，均经过了立法会一般性讨论表决和细则性讨论表决两个环节。作为规范性文件所具有的强制性和约束力，它都应该具有，我们不能因为它只是立法会的决议，而非立法会的 “法律”，就否认它的强制性和约束力，否则，决议的内容因缺乏强制性和约束力而不能得到有效执行的话，其规范性文件的地位将受到严重影响。三　澳门质询制度的完善对策针对澳门特别行政区质询制度在实践中的问题，特区政府应当在以下方面不断完善质询制度：（一）引入定期召开口头质询全体会议制度与书面质询相比，口头质询对政府的监察力度显然要更大。由于质询在一定程度上就是对被质询单位工作不满意的方面提出质问，要求被质询单位作出澄清、解释的一种活动①。议员通过口头质询，议员和有关的政府官员面对面地一问一答。一般来讲，议员都是直截了当地质询政府官员对某一问题的态度和意见，对此，政府官员没有借口推诿议员的问题，且要认真、准０３３① 乔晓阳：《选举法和地方组织法释义和解答》，法律出版社，１９９７，第１２６页。

澳门质询制度面临的困境与完善对策确答复。政府官员的答复不能令质询的议员或其他议员满意，议员可步步紧逼。因此，口头质询最能真实地反映政府官员对其所负责的工作了解熟悉的程度，以及他本人的工作能力。正是这样，政府官员面对议员的口头质询，多少都会有一些紧张感，甚至会有恐惧感。这其实并不是什么坏事，它起码对政府官员有一个警醒作用，要求他们时时刻刻都要勤恳、踏实工作，否则就将面对立法会议员的口头质询。口头质询的上述功能对于促进政府依法施政是非常有效的，但由于制度的设计，目前澳门特区的口头质询制度并没有完全发挥其应有的功效，口头质询程序的展开受制于口头质询申请的限制，使得口头质询程序的展开具有不确定性。为充分发挥口头质询的监察功效，鼓励议员多使用口头质询的方式，建议立法会修订 《对政府工作的质询程序》，确立定期召开口头质询全体会议的制度。这样一来，议员可根据自己了解到的民情社意，对政府的工作有计划地提出口头质询，既可在政府与市民之间搭建沟通的平台，疏道社会上的不解或不满情绪，又可监督或警醒政府的各种不当行为或违法行为，促使政府自行纠正。至于每个立法会期召开多少次口头质询全体会议，可经咨询有关方面的意见后，根据立法会工作量的情况而定。通常以一个月召开一次口头质询会议为宜，一个立法会期固定也就 １０次左右。当有特别需要时，也可临时召开紧急口头质询全体会议。（二）口头质询程序中适当引入辩论程序由于澳门特区立法会制定的 《立法会议事规则》将议员要求召集专为质询政府工作的全体会议的权力，与要求召集专为辩论公共利益问题的全体会议的权力并行规定，因而在其 “程序”一编中规定，将对政府工作的质询程序与公共利益问题的辩论程序作为两种不同的程序来予以规定。受《立法会议事规则》上述规定的影响，立法会在讨论通过 《对政府工作的质询程序》时，严格区分质询和辩论，在口头质询的全体会议中，采取了排斥辩论的程序安排。议员发言宣读其质询的内容后，政府官员作答复发言，议员对政府官员的答复仍有不清楚的，可随即发言要求澄清，对此，政府官员作回应发言。上述程序中，议员和政府官员的发言时间都有法定的限制。上述程序结束后，任何一名其他议员有权就政府官员的答复要求作出补充澄清。议员的发言结束后，政府官员作答复发言。议员和政府官员的发言时间１３３

一国两制与澳门特区制度建设同样有严格的法定限制，而且议员要求澄清发言的内容也仅限于对政府官员答复所产生的疑问，不能是另外一个新的质询事项。澳门立法会通过的 《对政府工作的质询程序》严格区分口头质询程序和辩论程序，并力图避免使质询程序和辩论程序发生混淆，导致质询程序脱离最初的主题。这种主观愿望本无可厚非，但不允许议员和政府官员在质询程序中进行任何辩论的同时，却没有将口头质询程序和辩论程序进行顺畅衔接的任何机制安排，将质询和辩论完全割裂开来，结果造成在口头质询的全体会议中，你提你的质询，我作我的答复。当会议散了，质询程序也就结束了，口头质询在悄然无息中转变成了询问，口头质询的监察成效并不明显。实际上，《立法会议事规则》所规定的辩论程序是就公共利益问题的辩论程序，它与口头质询程序虽有区别，但也有联系。因为口头质询的事项实际上可能就包括了公共利益问题，如立法会在其 ２００５～２００６年立法会会期报告中总结质询工作时，质询的范围内便包括了特区公共利益事项。因此，当口头质询事项涉及公共利益问题时，可适当引入辩论程序。否则，口头质询中涉及公共利益问题时不予辩论，而立法会专门召开辩论公共利益问题的全体会议，又有较口头质询全体会议更为严格的要求，这样一来，辩论程序便很难展开。实际上也是如此，澳门特区立法会成立以来，甚少召开辩论公共利益问题的全体会议。因此，建议立法会将来完善 《对政府工作的质询程序》时，可考虑在口头质询中，适当引入辩论程序，尤其是涉及公共利益问题的时候。当然，为确保质询的主题不发生偏离，可对辩论程序作出一定的限制，这比完全排斥辩论既科学，也合理。（三）构建鼓励议员积极行使质询权的奖励机制在澳门，立法会议员所享有的质询权，从性质上来讲，是一种权力，而非权利。权利有一个重要特征，即 “权利主体的意志自由和行动自由，主体在行使权利时不受法律上的干涉，主体做或不做一定行为不受他人的强使。”① 换言之，权利主体对权利的行使具有自主性，不受他人意志的支配。虽然立法会议员不一定必须行使质询权，也不承担不行使质询权的法律责任，但质询权显然不是立法会议员可以任意放弃的权利，也不是在他自己的２３３① 张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社，１９９３，第７６页。

澳门质询制度面临的困境与完善对策自由意志支配之下的为或者不为。因为质询所指向的可能是公益，也可能是他所代表的界别的利益，是他所要维护的对象。如果他过多地放弃行使质询权，置其所代表的利益于不顾的话，那么选民就可能认为他不负责任或不称职，他将失去选民的支持与信任，下次再要连任就会没有保障①。因此，无论对于直接选举的议员还是间接选举的议员，都要积极行使质询权。至于政府委任的议员，也要从帮助政府依法施政的角度适当行使质询权，不能完全不行使质询权。尤其是在其发现政府的施政出现问题时，更要积极行使质询权，哪怕下一次政府不再委任了，也要有这种态度。如果每个获委任的议员都有这种态度，政府在委任议员时恐怕就不能也不敢将这个人是否会行使质询权作为考虑的标准之一。为了鼓励议员积极行使质询权，可考虑构建适当的奖励机制。对那些充分行使质询权，且又事后证明取得良好效果，甚至对社会作出了突出贡献的议员，给予精神和物质方面的奖励，以调动议员们行使质询权的积极性。要做到这一点，政府首先要充分理解，并认识到位，且在财政方面给予有力保障。（四）规定质询答复的责任追究制度澳门立法会通过的 《对政府工作的质询程序》决议，虽然要求负责有关工作范畴的政府官员应参与口头质询全体会议，并要求政府应在行政长官收到书面质询之日起３０日内作出书面答复，但对于须出席会议的政府官员不出席会议以及政府不在规定的 ３０日期限内书面答复，没有规定任何法律后果和责任，这使质询制度的效果大打折扣。事实上也是如此，尤其是对于书面质询，政府的答复工作并未规范化，有的长年不予答复，之所以如此，缺乏问责机制是主要原因。《对政府工作的质询程序》决议中，政府官员出席口头质询全体会议，或政府在法定期限内书面答复质询，决议用的是“应”字，而不是 “可”或 “得”字，这意味着出席质询会议或书面答复质询是一项义务，是必须做的，不能放弃。既然是义务，如果不履行或履行不合法，应承担相应的法律责任，这是义务的本质属性要求。维护公平正义是法律的基本价值，在法律上评判某一行为正义与否，是以其对应的法律后果为区分的。肯定性的法律后果，是法律对该行为正义性的弘扬。相反的，３３３① 杨成：《质询权性质的辨析》，《河北法学》２０１０年第１２期。

一国两制与澳门特区制度建设法律对于某一行为的否定，是通过规定该行为具有的否定性法律后果、追究行为人法律责任的形式来实现的。从一定意义上讲，没有相应的制裁，法律的权威、社会的正义是无从树立的。澳门立法会通过的 《对政府工作的质询程序》决议，在法律责任方面的缺失，不利于质询制度监察效能的发挥。为了强化政府的责任心，将来修订完善 《对政府工作的质询程序》时，实有必要订定有关的法律责任，尤其是政府部门不及时对立法会议员的书面质询作出答复或答复不合规范时，对有关人员的责任追究办法。如果是这样的话，相信政府部门会对立法会议员的质询高度重视，并从制度建构上来建立答复质询的常态工作机制，确保及时及高质量地答复质询，从而维护行政与立法之间既相互制衡又相互配合的协调关系，更好地依法施政、科学施政。４３３

对构建政府答复质询的常态工作机制的思考对构建政府答复质询的常态工作机制的思考质询制度起源于英国，最初是指议员就内阁的施政方针、施政报告或其他重要事项，向内阁总理或内阁组成人员提出询问或质问，并要求答复的活动，后来逐渐演变成立法机关监督行政机关的重要方式之一。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》也规定了立法会议员的质询权，澳门特区立法会还专门通过了第 ３／２０００号决议 （后被第 ２／２００４号决议废止并重新公布），即 《对政府工作的质询程序》。作为立法会议员履行立法会监察职能时所享有的一项权力，质询非常明显地反映出澳门特区行政与立法之间既相互制衡又相互配合的关系。对立法会议员提出的质询，政府应如何配合做好答复工作，不仅事关特区行政与立法之间关系的正确处理，也直接关系到《澳门基本法》的严格落实问题。本文拟通过分析构建政府答复质询的常态工作机制的必要性及具体设想，来探讨如何做好质询答复工作。一　构建政府答复质询的常态工作机制之必要性政府答复质询的常态工作机制，是指特区政府对于立法会议员提出的质询，拥有一套信息畅通、反应快捷、责任明确、措施有力的处理质询事项的经常性工作程序和制度。特区政府之所以要有这样的一套工作机制，是由以下几个因素决定的：（一）质询权的强制性属性要求根据 《澳门基本法》第 ７６条以及澳门立法会通过的第 ２／２００４号决议５３３ 本文原载杨允中主编 《“科学施政与制度化建设”学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１１。

一国两制与澳门特区制度建设《对政府工作的质询程序》第４条的规定，质询权是立法会议员依法拥有的一项权力。对于权力，马克斯·韦伯曾指出：“权力是这样一种可能性，即处于某种社会关系内的一个行动者能够不顾抵制而实现其个人意志的可能性，而不论这种可能性所依赖的基础是什么。”① 由此可见，权力具有强制性，即权力主体可将自己的意志强加于另一方，而不管其是否愿意。因此，强制性是权力的本质属性，没有强制也就没有权力，权力正是以强制力为后盾，我们一说到权力，就同时意味着强制。质询权作为澳门特区立法会议员依法享有的一项权力，同样具有强制性。质询权的强制性通常是指质询权具有直接支配被质询人的强制力量，是一种具有强制性的刚性监督形式，可以产生一定的法律后果。在澳门，质询权的强制性主要体现为：立法会议员提出口头质询的书面申请而导致立法会专为质询召开会议时，就质询所涉及的政府工作，负责有关工作范围的政府官员应参与质询会议并发言；立法会议员提出书面质询的，有关的书面质询经立法会主席送交行政长官后，政府应在行政长官收到书面质询之日起 ３０日内作出书面答复。质询权的强制性，决定了政府要建立一套关于处理质询事项的常态工作程序和制度，以及时回应立法会议员的质询，这是质询权强制性属性的客观要求。《对政府工作的质询程序》虽然就立法会议员提出质询在时间和数量上作了一定的限制，但提出质询毕竟是立法会议员的一项日常性工作，尤其是直接选举产生的议员，他们向政府提出的质询在总体上来看是接连不断的。对于这种连续性的质询，政府要及时更好地做出回应的话，就必须建立一套相适应的处理质询事项的常态工作程序和制度，否则，面对连续不断且日益增加的质询事项，政府根本不可能应对得过来。既有的质询不能及时答复、解释，新的质询又不断地被提出，这势必会进一步影响政府的质询答复工作，久而久之，不仅政府及其有关政府官员的管治威信将受到严重削弱，行政与立法之间的关系也将遭受严重考验。为了避免这种现象的出现，政府除了理性对待立法会议员提出的质询外，还必须努力从制度建构上想办法，形成自己一整套的处理质询事项的有效快速反应机制，使政府答复质询的工６３３① 〔美〕博登海默著 《法理学———法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，２００４，第３７０页。

对构建政府答复质询的常态工作机制的思考作规范化、常态化。有人认为，《对政府工作的质询程序》只是立法会的一个决议，它主要用来调整和约束立法会议员如何行使质询权，而且，澳门特区是实行行政主导的政治体制，立法会议员对政府提出的质询，对政府及政府官员没有强制性，政府及政府官员可根据工作情况来决定是否答复和如何答复。这种观点并不正确，《对政府工作的质询程序》虽只是立法会的决议，但它也是澳门特别行政区规范性文件的一种，规范性文件所具有的强制性和约束力，它都具有，我们不能因为它只是立法会的决议，而非立法会的 “法律”，就否认它的强制性和约束力。至于以澳门特区实行行政主导为由而否认立法会议员的质询权所具有的强制性更是站不住脚。澳门特区所实行的行政主导制，实际上是指行政长官主导制，即在澳门的政治体制中，以行政长官为中心，行政长官拥有较高的地位和较广泛的职权，代表澳门特别行政区，而非指行政机关主导。相反，行政机关与立法机关之间，是相互制衡、相互配合，根本不存在行政机关或立法机关在法律地位上优于对方的问题。对于立法会议员行使立法会监察职能范畴的质询权，政府既要正确对待，更要从制度上积极采取有效措施保证及时答复和解释。（二）履行对立法会负责的职责要求根据 《澳门基本法》第 ６５条的规定，澳门特区政府要对立法会负责，其中的一项重要内容就是政府负有答复立法会议员质询的责任。因此，答复立法会议员的质询并不是政府可有可无的工作，而是政府履行向立法会负责的一项主要职责；答复质询也不仅只是政府范畴内的工作事务，而且直接关系到立法会的工作，关系到行政与立法之间关系的协调。面对立法会议员的不断质询，特区政府必须有自己的一套处理质询的常态规则和制度，唯有如此，特区政府才能从容应对立法会议员提出的质询。不仅如此，特区政府有了自己处理质询的常态规则和制度，不仅可及时答复立法会议员提出的质询，而且还可在一定程度上保证质询答复的质量，从而更好地履行对立法会负责的职责。有人认为，虽然 《澳门基本法》规定特区政府要向立法会负责，但立法会并不能对政府提出不信任案，也不能罢免政府官员，因此，对于立法会议员的质询，即使没有及时答复，或答复并未获得提出质询的立法会议员的７３３

一国两制与澳门特区制度建设满意，也没有什么关系。这种认识显然也是不正确的，在政府的实际工作中也是有害的。诚然，根据 《澳门基本法》的规定，立法会是不能对政府提出不信任案，也无权罢免政府官员，但立法会作为立法机关，是有权监察政府工作的，对政府的工作提出质询就是立法机关对政府工作进行监察的有效方式之一。作为政府官员应当充分尊重立法会的这种监察职能，并给予应有的配合，这也是法律上的一种责任。虽然立法会对于不认真履行答复质询职责的政府官员无权罢免，但立法会每个议员会对该政府官员的表现作一个比较客观的评价，这种评价同时也会影响到社会上的其他人对该政府官员的评价。作为行政长官或政府主要官员，在任免或批准有关政府官员的职务时，相信会考虑立法会包括社会上其他人士的有关评价。因此，对立法会议员的质询答复工作，绝不是做好做坏一个样，更不是可做可不做一个样，质询答复工作成效如何，不仅事关负有相应职责的政府官员的工作效能，也事关特区政府的形象。从这个意义上说，特区政府要从促进行政与立法良性互动的角度，高度重视立法会议员的质询，以更好履行向立法会负责的职责为目的，构建答复质询的常态工作机制。（三）“阳光政府、科学决策”的施政理念要求澳门特别行政区第三届政府提出了致力于打造 “阳光政府”并加强科学决策的施政理念。特区政府要打造 “阳光政府”，就必须认真对待立法会议员提出的质询，并建立答复质询的常态工作机制。这是因为，一方面，“阳光政府”意味着政府的工作要适当公开，政府的重要决策尤其是重大的公共决策需要有一定的透明度，以满足社会公众合理、适当的知情权；另一方面，“阳光政府”意味着政府的工作不仅要适当公开，还要接受社会的监督，而质询往往就是因为人们对政府的有关工作不清楚、不理解、不满意才由立法会议员向政府提出质问，并要求作出解释的一种活动，因此，立法会议员提出质询，政府进行答复，这实际上就是给政府公开其政务，打造“阳光政府”，以及给社会公众了解和监督政府工作提供了一个互动的平台。虽然质询是由立法会议员提出，但它往往实际上代表了社会上有关公众的要求，有的质询就是因为社会上的有关公众就政府工作不透明向立法会议员反映或投诉而促使立法会议员提出来的。对此，政府及其工作人员绝不能简单地认为质询只是立法会议员个人不清楚政府的工作事项而要求政府进行答８３３

对构建政府答复质询的常态工作机制的思考复，它实际上是公众要求参与政府公共决策的一种表现形式。特区政府要打造 “阳光政府”的话，就必须正视立法会议员提出的质询，及时认真答复，这既是特区政府打造 “阳光政府”的题中应有之义，也是政府与公众保持良好沟通与互动的一个重要途径。特区政府要做到科学决策，同样必须认真对待立法会议员提出的质询，并建立答复质询的常态工作机制。这是因为，科学决策的前提是要真正了解社情民意，将社情民意作为社会生态的重要指标，并将其反映到政府制定的公共政策之中。而要真正了解社情民意，其中一个重要途径就是政府必须认真对待立法会议员提出的质询，并及时做好答复工作。从质询自身的性质上讲，它本身就是立法会议员针对政府在某一方面的决策或整体决策的工作事项提出质问，通过质问，实际上把社会上有关公众对政府有关决策的意见也表达出来了。政府要使自己的公共决策符合民意，就必须认真领会并把握质询中所表达出来的社会上有关公众的意见和诉求，然后通过答复，将决策的目的和依据等进行适当的解释。通过这种有益的互动，社会公众可对政府制定政策的过程和相关情况有多一点的认识，而政府也可进一步审视自己的决策依据和内容等是否有民意基础、是否科学可行等。此外，政府通过对于质询所反映出来的意见进行严谨分析，还可及时丰富或调整自己的决策，增加公众认可决策的程度，这不仅有利于增加决策的科学成分，更为决策日后的顺利执行奠定基础。（四）依法施政的形势要求特区政府要致力打造 “阳光政府”，关键在于依法施政。一个负责的政府必须时时刻刻把依法办事放在首位，凡是符合法律要求与引导的都要积极作为，凡是属于法律限制或禁止的都要严格不作为①。立法会议员对政府的工作提出质询，这首先是 《澳门基本法》第 ７６条所规定的。为使立法会议员的质询权落到实处， 《澳门基本法》第 ６５条明确规定，澳门特别行政区政府必须遵守法律，对澳门特别行政区立法会负责，答复立法会议员的质询。为了更好地保障立法会议员行使质询权，立法会专门通过了决议，就立法会议员如何行使质询权及政府如何参与质询会议或答复质询作了规范。上９３３① 杨允中：《我的 “一国两制”观》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１１，第１６９页。

一国两制与澳门特区制度建设述法律和规范性文件，澳门特别行政区政府都要严格遵守。从原则性层面讲，认真对待立法会议员提出的质询，并建立答复质询的经常性工作机制，首先是落实和执行 《澳门基本法》、维护 《澳门基本法》权威的需要；从具体层面讲，正视立法会议员提出的质询，并建立答复质询的常态工作机制，还是落实和执行澳门立法会通过的规范性文件，配合立法会监察政府工作的需要。因此，重视立法会议员的质询，建立常态的工作机制，依法做好质询答复工作，同样是澳门特别行政区政府依法施政的题中应有之义。有人认为，澳门特别行政区立法会通过的 《对政府工作的质询程序》是以立法会决议的形式颁布的，并不是以 “法律”的形式公布的，而且决议的内容主要是如何规范立法会议员行使质询权，因此，对政府并没有法律约束力。对此，参加讨论并表决 《对政府工作的质询程序 （议案）》的立法会议员在讨论到是否要求政府官员出席质询会议，以及是否要求政府限期书面回复时，都有人认为立法会好像没有权力要求某一政府官员必须出席质询会议，也没有权力要求政府必须限期答复。这种理解应该说是值得商榷的。如前所述，质询是立法会议员的一项权力，是权力就具有强制性，质询权同样不例外①。立法会议员一经提出质询，政府及有关政府官员就有答复或说明、解释的义务，绝不是可以不答复或不说明、不解释的。此外，《对政府工作的质询程序》虽不是立法会以 “法律”的形式颁布，而只是以立法会“决议”的形式颁布，但这并不能否认 《对政府工作的质询程序》不属于澳门特别行政区法律体系范畴内的规范性文件。根据 《澳门基本法》第 １１条第２款的规定，澳门特别行政区的法律体系中，除法律、法令、行政法规外，还包括 “其他规范性文件”。《对政府工作的质询程序》显然属于 《澳门基本法》第１１条第２款中的 “其他规范性文件”。“其他规范性文件”在位阶和法律效力上虽不如法律，但它作为规范性文件，同样是具有法律效力的，只是其法律效力不得与位阶高的规范性文件相抵触。因此，我们不能因为 《对政府工作的质询程序》不是以 “法律”的形式公布而否认其应有的法律效力。澳门特别行政区政府要依法施政的话，便要遵守特别行政区所有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，只有这样，才能真正打造法治政府。０４３① 杨成：《质询权性质的辨析》，《河北法学》２０１０年第１２期，第５２页。

对构建政府答复质询的常态工作机制的思考（五）验证一国两制的制度创新要求一国两制不仅是理论上的创新，同时更是制度上的创新。根据一国两制的方针，澳门设立特别行政区时所实行的制度，是一种崭新的特别行政区制度，它既有别于内地的社会主义制度，也有别于澳门回归前的制度。虽然 《澳门基本法》规定了保持原有的资本主义制度和生活方式 ５０年不变，但这绝不意味着特别行政区设立后所实行制度只是原有制度的简单延续。相反，由于中国政府恢复对澳门行使主权，使得在澳门所实行的制度在性质上发生了变化，这种变化最集中的体现便是：澳门回归后所实行的制度，直接由 《中华人民共和国宪法》和 《澳门基本法》来规定， 《宪法》和 《澳门基本法》共同构成了澳门的宪制基础，澳门很多原有的制度和生活方式在回归后其内容虽被保留下来了，但它们同时被赋予了新的含义，并成为特别行政区制度的有机组成部分；不仅如此， 《澳门基本法》还从中国国情和澳门的历史和现实出发，为澳门特别行政区规定了一套崭新的制度和体制，其中最重要的一条便是确定澳门特别行政区实行以行政为主导的政治体制，行政与立法既相互制衡，又相互配合，司法独立。这套政治体制既保留了澳门原有政治体制中行之有效的部分，也适应了澳门回归祖国后的现实需要。为了充分发挥 《澳门基本法》所规定的制度体制功效，验证一国两制的制度创新，我们在设计澳门特别行政区的行政与立法的关系时，一定要体现出二者既相互制衡，又相互配合，且重在配合的特征。质询制度从其设立的宗旨及其基本内容来看，其本身就是行政与立法之间既相互制衡又相互配合的集中反映。因此，确立适合澳门实际情况的质询制度，既是澳门实行崭新的政治体制的客观要求，也是验证澳门实行一国两制的制度创新的必然要求。为了有效落实质询制度，政府构建一套答复质询的常态工作机制，也是质询制度的题中应有之义。为了有效发挥立法对行政的监督职能，体现行政与立法之间的相互配合，政府应从制度建构上考虑如何确立及完善答复质询的工作。二　构建政府答复质询的常态工作机制之具体设想要有效构建答复质询的常态工作机制，政府及政府官员首先要在观念上１４３

一国两制与澳门特区制度建设正确认识立法会议员行使的质询权，确立质询是对政府工作进行监察、确保政府依法施政的重要途径，摒除那些诸如质询是立法会议员 “找茬儿”“出难题”等不当认识。除此之外，政府还必须从制度建构上下功夫。具体来说，政府应从以下几个方面来构建答复质询的常态工作机制：（一）建立质询案的统一接收和回复制度立法会议员提出质询时，都是统一向立法会主席提交书面申请，其中书面质询的申请亦统一由立法会主席送交行政长官。对于立法会议员提出的质询案，尤其是书面质询案，政府首先需要建立统一的接收制度，由一个机构来负责接收立法会送交的质询案。不仅如此，政府还需建立统一的回复制度，由接收质询案的机构统一负责向立法会送交答复质询的书面文件或材料，或就出席质询会议的事宜与立法会直接沟通。这样做既有利于立法会向政府便捷送交质询案，也有利于政府及时统一送交答复质询的书面文件或材料。当然，由一个机构统一负责向立法会送交答复质询的书面文件或材料，不是指要求这个机构来拟定答复书面质询的具体内容，答复书面质询的内容应由具体负责质询案所涉政府工作范围的政府部门来拟定，内容拟定后才由统一回复的机构向立法会或立法会议员送交答复的书面文件或材料。根据目前实践中的做法，对于立法会议员提出的书面质询，都是由行政长官办公室统一来接收，但答复时却是由具体负责拟定答复内容的政府部门各自操作，这样做虽然可缩短回复的时间，但却不利于政府统筹答复书面质询的工作，也不利于对政府各部门的质询答复工作进行监督。建议仍由行政长官办公室统一向立法会送交有关答复质询的书面文件或材料，这既有利于行政长官办公室全面统筹和协调政府各部门的质询答复工作，也便于行政长官办公室监督政府各部门的质询答复工作。即使继续坚持由各部门自己拟定答复内容后直接送交立法会或立法会议员，也应要求这些政府部门同时将答复质询的书面文件或材料副本送交一份到行政长官办公室备案，以便行政长官办公室全面掌握并监督政府各部门答复质询的工作进展情况。为缩短质询案的转交时间，建议行政长官办公室应在两个工作日内将相关的质询案送交给具体承办答复工作的政府部门，并向该部门发出督办通知，要求其在指定的期限内完成有关工作。２４３

对构建政府答复质询的常态工作机制的思考（二）建立质询答复的督办制度对负有责任就质询所涉事项作出解释和说明并给予书面答复的政府部门，要监督其办理质询答复的进程，以确保在法定期限内完成有关工作。根据澳门的实际情况，可考虑由行政长官办公室作为督办质询答复工作的专责部门，并设立专人来负责具体的落实工作。同时，具体负责拟定答复内容的政府各个部门，主要是政府的局级单位，都应指定专门的联络人员，负责本部门答复质询的跟踪落实工作，并负责与行政长官办公室专门负责质询答复工作的人员保持沟通联络。在这里，之所以不在政府各个司再设立联络人员，而直接在各个局级单位设立联络人员，主要是因为就质询的问题拟定答复内容的任务一般都由各司下属的局级政府机构来承担。如果各个司需要了解或监督其所属部门答复质询的工作情况，可要求其所属部门将答复的副本同时送呈一份。为了确保质询答复工作的顺利进行，负责拟定答复书面质询内容的政府部门在收到行政长官办公室转交的质询案后，应在两个工作日内安排具体的承办人办理，同时要明确规定办理的时限。为了更好地督促承办人及时办理质询的答复工作，联络人员有必要每过一段时间对承办人进行提示，在离截止日期前五日，可进行时限警示。承办质询答复工作的政府部门应在规定的期限内办结答复事宜，因特殊情况不能按时答复的，应提前３日与行政长官办公室负责督办的专人联系，并书面解释不能按时答复的原因，且报告办理进展情况。行政长官办公室负责督办的专人收到不能及时答复的书面解释后，应及时与立法会或提出质询的立法会议员联系，说明情况，并请求延期提交答复。承办质询答复的单位在规定的期限内未按时答复，又未提前作出书面解释并报告办理进展情况的，行政长官办公室负责督办的专人应及时向承办单位的联系人员催办。催办可用书面形式，也可用口头形式。承办质询答复的单位的联络人员应及时向其单位负责人报告催办情况。承办单位的负责人在获悉催办情况后，应及时跟进，并要求具体经办人在催办后五个工作日内反馈办理情况或结果。（三）建立质询答复的联动协调机制质询案如果涉及多个政府部门的工作，行政长官办公室在转交质询案３４３

一国两制与澳门特区制度建设时，应将质询案分别转送相关部门，并明确主办单位和协办单位，由主办单位负责协调事宜，并负责拟定答复内容，协办单位给予相应配合。鉴于此，主办单位和协办单位之间应建立联动协调机制。主办单位和协办单位之间要密切配合，对属自身职责范围内的事项要认真落实。主办单位首先要负起责任，既要完成好自身职责范围内的答复工作，还要协调好其他相关单位的答复工作。协办单位则要严格按照主办单位的要求完成自身职责范围内的工作，并主动与主办单位保持联系。协办单位如果认为质询所涉工作不属于其职责范围的，应及时向主办单位报告并说明情况和理由，由主办单位来决定如何处理。在主办单位未作出处理前，协办单位不得自行转办或推诿拖延，敷衍塞责。一旦主办单位决定仍由其协办时，协办单位应服从其决定，并做好质询答复工作。主办单位在拟定答复内容时，应将其单位的意见与协办单位的意见妥善综合，一方面要依据法律和事实来进行解释、答复，另一方面又要注意内容之间的一致性，避免出现不同单位之间的意见不协调，甚至相互矛盾。无论是主办单位还是协办单位都不能避重就轻，答非所问，更不能推卸责任。尤其是协办单位，不能以为有主办单位在负责，自己便高高挂起，对质询答复的工作不主动办理、不主动配合，主办单位问一下、催一下便办一下。主办单位也不能因为协办单位未及时配合，便消极等待，不主动问、不主动催，以致不能按时答复。主办单位和协办单位要精诚协作，高质量地完成质询答复工作。（四）建立质询答复的责任追究制度质询是立法会议员对政府的工作进行监察的一种方式，在一定程度上，质询其实就是对被质询单位的工作不满意的方面提出质问，要求被质询单位作出澄清、解释的一种活动，它能督促并警示政府依法施政。尤其在口头质询过程中，议员和政府官员面对面地一问一答，政府官员没有借口推诿议员的问题。一般来说，议员都是直截了当地质询政府官员对某一问题的态度和意见，政府官员的答复和承诺既是对议员的交代，又可能是下次议员质询的起因。议员可以针对政府官员的承诺步步紧逼，了解事情进展情况，以监督和警醒政府的各种不当或违法行为，促使政府自行纠正。此外，口头质询还最能真实地体现政府官员对所负责的工作熟悉了解的情况以及他本人的应变４４３

对构建政府答复质询的常态工作机制的思考能力等。正是这样，政府官员面对议员的质询，还是会有一些紧张感，甚至有恐惧感。质询所具有的监察职能，要求负有答复职责的政府官员认真对待质询及其答复工作，并切实履行好自己的职责。对于那些不将质询放在心上，对质询及质询所涉及的问题置若罔闻，对质询案采取不负责的态度，久拖不办或办理不力的，应该建立责任追究制度，追究有关政府官员的行政责任，促使其履行好答复质询的职责。此外，还可考虑将质询答复工作的表现作为政府官员业绩考核的内容之一。澳门目前的法律等规定中，有关质询的后果及责任机制基本上空缺。对口头质询，被质询的政府部门所作的答复议员们不满意时，如何采取进一步行动和怎样追究被质询人员相应的责任，在法律等规定中找不到有关的依据。对于书面质询，被质询的政府部门不予及时答复甚至不答复，或议员对答复不满意时如何处理，法律上同样没有作出规定。维护公平正义是法律的基本价值，在法律上评判某一行为正义与否，是以其对应的法律后果为区分的。肯定性的法律后果，是法律对该行为正义性的弘扬。相反的，法律对于某一行为的否定，是通过规定该行为具有的否定性法律后果，追究行为人法律责任的形式来实现的。从一定意义上讲，没有相应的制裁，法律的权威、社会的正义便无从树立。澳门在质询制度上法律后果及责任追究的缺失，对于立法会议员依法行使职权的行为无疑会产生影响，对于受质询者不认真履行答复职责的行为亦会产生放纵效应。无论如何，这都会影响质询的监察效能，在实践中更容易造成你提你的质询，我作我的答复，或作不作答复无所谓的不良局面，质询也可能会在悄然无息中转变成了单纯的询问，实际收效会大受影响。为了充分发挥质询的监察功能，澳门的质询制度中，实有必要规定质询的后果及其责任。质询应引起相应的法律后果，这样才能增强质询案的效力，激发立法会议员行使质询权的积极性和主动性，同时也能强化政府部门及有关官员的责任意识，这无论是对满足议员及民众对政府施政情况的知情权还是监督权，都有积极的现实意义。至于质询的后果及其责任如何具体化，可结合澳门公职人员、领导和主管人员的考核等规定，在经广泛咨询后作出适当安排。澳门特区第三届政府上任伊始便紧紧抓住阳光政府与科学决策两大核心５４３

一国两制与澳门特区制度建设理念，这无疑是澳门特区第一个 １０年依法施政经验教训的集中总结，同时也体现了特区政府对公权力自身建设认知的进一步提升。特区政府要达至科学施政，必须坚持依法施政，加强制度建设，提高政府管治水平①。这其中，当然也包括了答复质询的常态工作机制的构建及完善。特区政府不仅要在观念上正确认识立法会议员的质询权，更要在行动上来配合和保障立法会议员更好地行使质询权，建立并完善答复质询的常态工作机制，充分发挥质询制度的监察功效，从而为实现打造 “阳光政府”、科学决策的目标服务。６４３① 杨允中主编 《“阳光政府与公民社会建设”学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，第１１页。

论政府领导人员特定责任的性质和构成要件论政府领导人员特定责任的性质和构成要件政府领导人员的特定责任是澳门特别行政区第１５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》所规定的一种责任。这种责任是一种什么性质的责任，实际操作中如何具体界定责任的构成？本文拟就上述问题作一探讨。一　政府领导人员特定责任的性质根据 《领导及主管人员通则的基本规定》的规定，政府领导人员的特定责任是指政府领导人员在不遵守或不完全遵守法律关于其所负有的忠诚协助政府制定所属领域的政策，以及组织及领导其部门的规定，以致影响已采取的政策或其执行时而承担的否定性法律后果，包括被公开告诫或被免职且不获赔偿。《领导及主管人员通则的基本规定》在设定这种责任时，将之称为 “领导人员的特定责任”，以示其与前面条文所规定的领导人员的民事责任、刑事责任、纪律责任和财政责任相区别。那么，领导人员的这种特定责任在性质上到底是一种什么样的责任？要回答这个问题，还得从行政官员问责谈起。根据 “主权在民”的基本思想，政府的权力并非与生俱来，而是源自人民的授予。为了防止政府权力的滥用，权力授予的同时，必然伴随着责任的产生，这就要求政府必然是一个责任政府。尤其在现代法治社会，强调责任政府更是推进依法行政的关键，因为政府没有责任承担的话，行政权力的运行就会没有制约，就会必然变得肆无忌惮，甚至可能会异化为政府谋取一７４３ 本文原载陈庆云主编 《“政府管理创新：实践与理论”国际学术研讨会论文集》，澳门理工学院，２０１２。

一国两制与澳门特区制度建设己私利的工具，这样一来，公民权利的实现就无法保障。因此，为了保证政府权力的合法乃至正当行使，必须通过建立责任追究机制以实现对政府权力的严格监督和制约。不仅如此，在责任政府的理念下，权力与责任的逻辑关系应当体现为从 “以权力为本位”到 “以责任为本位”的回归：责任才是政府的基础，权力是政府履行责任的工具，首先应当设置政府的责任，然后再按照政府履责的实际需要配置相应与必要的政府权力，责任政府不仅意味着责任对权力行使目的的限制，还包含着责任要对权力的边界进行勘定①。因此，我们在说到政府的权力的时候，切不可忘记政府的责任。而要打造责任政府，行政官员问责制又是必然的选择。所谓行政官员问责制，是指行政官员因其职责和义务履行情况而承担否定性法律后果 （谴责和制裁）的治理机制，它把问责的组织机构、问责的规范性法条，以及问责体系的其他组成部分有机地结合起来，形成一种可操作、能运行的机制，为问责功能的发挥提供保障②。行政官员问责制本身就是责任政府的题中应有之义，我们在说责任政府的同时，意味着行政官员问责制的存在，否则就不是真正意义上的责任政府，因为 “政府作为一个组织，政府责任不仅应当表现为组织的整体性责任，同时也必须将责任落实到个人身上，尤其是要强化政府官员的责任，因为只有对领导责任的问责才能够从根本上推动领导加强对政府的组织领导，从而使政府成为一个能承担组织责任的有机整体”③，正如国外有学者认为的那样，“欲使责任有效，责任必须是个人的责任”④。从行政官员问责的实践情况来看，它确实能在一定程度上实现对政府官员的监督作用，潜在地促进政府对自身责任的认知和落实，满足维护公民权利和公共利益等多种制度性的需求，问责本身所蕴含的合理性也鲜明地彰显出民主法治社会对责任政府的诉求。虽然行政官员问责制并非责任政府内容的全部，但的确是实现责任政府的有效机制和必然选择。它的出现使责任政府不再流于形式，建构责任政府也从此具有更加重要和现实的意义，其实这也是一个具有公信力和权威性的责任政府所必需的品格以及活力的８４３①②③④陈国权等：《责任政府：从权力本位到责任本位》，浙江大学出版社，２００９，第２页。田侠：《行政问责机制研究》，博士学位论文，中共中央党校政治学理论，２００９，第１５页。陈国权等：《责任政府：从权力本位到责任本位》，浙江大学出版社，２００９，第１１页。〔英〕弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》（上卷），邓正来译，生活·读书·新知三联书店，１９９７，第９９页。

论政府领导人员特定责任的性质和构成要件源泉。在行政官员问责制下，行政官员的责任即问责的责任范畴是什么？这一问题的答案与澳门特区政府领导人员的特定责任的性质直接相关。行政官员作为公共权力的主要行使者，其履行职责、从事活动、发挥作用的领域及形式直接决定了行政官员的责任范畴。内地不少学者在建构行政官员问责制下行政官员的责任范畴时，从理论上将行政官员的责任主要分为以下四种既相互区别又相互影响和渗透的责任体系：一是政治责任。所谓政治责任，是指政府官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责，以及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁，既包括对积极意义上的政治责任的履行，也包括消极意义上的政治责任的承担，承担方式主要体现为政府官员在政治上受信任程度的降低，具体方式随失去信任程度的不同而有所差异，最严厉的形式就是失去行使政治权力的资格。政治责任在行政官员责任体系中占据着统领性的地位和作用，政府及其官员的一切活动和安排都要以政治责任为轴心和核心理念。二是行政责任。所谓行政责任，是指行政官员职位分内应做之事以及未做好分内之事在行政组织内部所受到的谴责和制裁，包括两个方面的内容，其中积极意义上的行政责任要求行政官员尽职尽责，而当行政官员不能尽职尽责地完成其本职工作或者违法行使职权时，行政官员将承担消极意义上的行政责任。消极意义上的行政责任实际上是行政官员未完成工作职责或违反工作中的纪律要求而承担的一种行政纪律责任。对行政官员纪律责任的追究是由行政监督权自然派生而来的，无须法律专门再授权。理论上，每一个行政机关都有一定的纪律处分权，只不过应当在不违反法律的前提下由本单位根据自身的实际情况自行规定。三是法律责任。所谓法律责任，是指行政官员依法行使职权以及出现违法失职行为而受到的法律制裁。在这里，法律责任显然专指与行政官员行使职权有关的行为而引发的责任追究问题，对于行政官员以其个人身份从事民事活动而引发的民事法律责任的承担问题，严格来讲，并不属于行政官员的责任问题，它实际上是该行政官员的个人责任问题。因此，行政官员的法律责任实际上主要包括行政法律责任和刑事法律责任。其中，行政法律责任不同于前面所讲的行政责任，行政法律责任主要发生在行政官员对外行使职权过程中，因违反行政法律规范的义务性规定而承担的不利后果，最典型的是行政处分，它是依据行政法律规范所承担的法律责任，而行政责任一般只是依据该单位的有关规定所承担的一种纪律责９４３

一国两制与澳门特区制度建设任。至于刑事责任，主要是指行政官员违法行使职权的行为严重危害到社会以致构成犯罪时依照刑事法律所承担的法律责任。四是道德责任。所谓道德责任，是指行政官员在履行职责时必须承担的道德义务以及违反道德要求所应承受的责任。与政治责任、行政责任和法律责任这些客观责任相比，道德责任属于典型的主观责任范畴，是行政官员对自身忠诚、良知和认同的信仰，对法律责任等客观责任具有 “补位”和 “提升”的功能，因为任何责任都不可能是一种纯粹的外部性设置，任何责任都要通过具体的人的信念才能发挥作用，才能得到切实履行。因此，道德责任渗透和贯穿行政官员行使权力的始终，它主要依靠行政官员的自律和自觉以发挥其预防性的约束功能①。行政官员的责任范畴应当是政治责任、行政责任、法律责任和道德责任的有机结合，这是从纯粹理论层面对行政官员责任范畴应然视角下的分析结论，它为我们探寻现实所需的行政官员责任范畴尤其是行政官员问责制下的责任范畴提供了逻辑基础和前提。澳门特区第１５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》在其第四章设计领导人员的责任时，分别规定了民事责任、刑事责任、纪律责任、财政责任和特定责任。其中，民事责任和刑事责任可以归结为上述四种责任中的法律责任，纪律责任和财政责任则可以归结为行政责任。因此，领导人员的特定责任应不属于行政责任和法律责任之列。很显然，这种特定责任是在行政责任和法律责任之外所建立的一种新的责任追究制度，是为了弥补行政责任和法律责任的不足而另行开辟的，目的在于使政府领导人员行使权力的全过程都能受到强有力的监督和约束，并通过这种责任的追究，使政府领导人员负有政治使命感和责任感。因此，澳门特区第１５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》所设定的领导人员的特定责任，其突出强调的是政府领导人员责任的政治维度和道德维度，它应当是政治责任和道德责任的有机结合，这不仅与 《领导及主管人员通则的基本规定》中所规定的责任范畴相吻合，同时，这也是澳门特区在追究政府领导人员责任时最为欠缺的责任追究类型。作为政治责任与道德责任有机结合的政府领导人员的特定责任实际上是领导责任。这种责任本质上是一种间接责任，担任领导职务的行政官员不仅要对自己的行为承担责任，同时也要因领导不力而承担责任。政府领导人员０５３① 曹鎏：《行政官员问责的法治化研究》，中国法制出版社，２０１１，第５３～６１页。

论政府领导人员特定责任的性质和构成要件所担负的这种领导责任，虽与法律责任相区别，但却与法律责任之间仍存在着不可跨越的鸿沟，这集中体现为政府领导人员的领导责任依然需要通过法律的规定来落实和保障。不过，通过法律规定后的领导责任仍旧属于政治责任和道德责任范畴，而不会转化成法律责任。应然状态下政府领导人员所承担的领导责任是比行政责任、法律责任更高、更深层次的责任类型，它应当以社会公共利益需要为根本出发点。虽然法律固有的局限性导致其无法精确地总结并归结出符合社会公共利益需要的实体标准，但我们仍应根据现实需要和经验，尽量概括出较为原则的刚性标准，以作为对政府领导人员所担负的领导责任的最低限度要求，以便为政府领导人员行使职权的行为划定一个不能突破的底线，政府领导人员一旦逾越便会受到法律的制裁和惩处。根据澳门第１５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》第２３条第１款的规定：“领导人员在其部门的职责范围内，有责任忠诚地协助政府制定所属领域的政策，以及组织及领导其部门，以便与监督实体紧密合作，确保政策的执行。”这一规定便设定了政府领导人员担负领导责任的最低限度要求，即忠诚地协助政府制定政策，并组织、领导其所负责的部门执行好政府制定的政策。至于如何具体理解上述要求，澳门特区的有关规范性文件也作了规定，其中第３８４／２０１０号行政长官批示的规定较为系统和全面。根据该批示的要求，领导人员各项义务的内涵可概括为 “忠诚有礼”和 “无私正直”两大部分。“忠诚有礼”就是忠于法律以至社会规范，努力提升自身的能力，有效处理与上下级以及市民的关系，形成相互协作的关系网络，最终的目的是谋求 “公共利益”，主要的内容表现为三个方面：一是协助制定政策及确保其执行；二是有效管理本身负责的组织；三是维护政府的形象。而 “无私正直”就是通过履行保密、回避及申报财产等义务促使领导人员坚持正直的操守，不得利用担任职务的便利为自己或为与自己有关的个人谋取私利。“忠诚有礼”是领导人员重要的行为准则，而 “无私正直”则是支撑各领导人员实行 “忠诚有礼”义务的个人道德基础。 “忠诚有礼”和 “无私正直”二者相互紧扣和依托，形成领导人员的一个共生机制，是领导人员职务行为的指针。二　政府领导人员特定责任的构成要件对政府领导人员追究特定责任即领导责任需要具备一定的构成要件，只１５３

一国两制与澳门特区制度建设有在符合构成要件的情况下才可对政府领导人员问责。根据澳门第 １５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》等有关规范性文件的规定，政府领导人员特定责任的构成要件包括以下四个方面：（一）责任主体政府领导人员特定责任的主体自然就是政府的领导人员，这是追究特定责任在主体方面的要件，对于非领导人员的政府公务人员，不能对其追究特定责任。至于政府公务人员中哪些人员属于领导人员，澳门特别行政区第１５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》有明确的界定。在公共部门及实体担任管理、协调及监控工作的人员，视为领导及主管人员，其中，领导官职的据位人属于领导人员。至于领导官职，该法律也有明确的界定，即政府架构中的局长和副局长。因此，通常情况下，政府领导人员的特定责任主要是指在政府架构中担任局长和副局长的人员。除此之外，经作出必需的配合后，下列人员也可成为领导人员特定责任的适用对象：行政长官办公室主任；主要官员办公室主任；助理廉政专员及助理审计长；副海关关长及助理海关关长；警察总局局长助理；担任领导职务的澳门保安部队及海关专有官职的据位人；任何形式的自治机关及自治基金，以及受专门公法制度约束的自治机关及自治基金的董事会、执行委员会、行政管理委员会或等同机关的全职成员；根据第１５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》第１５条第３款的规定，以代任制度执行领导职务的人员。在追究政府的某一个局级部门的领导人员的特定责任时，是对局长和副局长一同追究还是只追究局长或副局长的责任？根据澳门有关法律的规定，局长除在其所负责的部门享有诸如领导、组织等一般职权外，还特别在人力资源事务上及设施和设备管理事务上享有较大职权，而副局长的职权只是协助局长工作，只有在局长不在或因故不能视事时才代任局长，因此，对于局长和副局长如何问责，就要看他们是否参与了与问责有关的工作。对于一同参与的工作，如果要就特定责任问责的话，局长应首先是问责的对象，副局长由于协助参与了与问责有关的工作，同样也应属于问责的对象。如果副局长没有参与与问责有关的工作，则可依具体情形而免除对其问责。当然，在对局长和副局长问责时，既要依据各自职权的大小，又要根据各自的过错程度来问责，以体现权责一致、与过错程度相符的原则。至于在具体问责个案２５３

论政府领导人员特定责任的性质和构成要件中，如何确定有关人员的责任，无法一概而论，需要由问责主体在法定权限范围内综合考虑各种事实因素，比如损失的大小、影响的范围、民意的需求等情况后作出最终决定。（二）过错政府领导人员要承担特定责任，在主观上有过错，这是对政府领导人员追究特定责任的基本要件之一。所谓过错，是一种对行为人主观心理状态的评价性概念，具体表现为故意和过失两种心理状态。其中，故意是指行为人预见到损害结果的发生并希望或放任该结果发生的心理状态，如果行为人明知自己的行为会导致损害结果，但仍然积极追求则称为直接故意，如果行为人预见到自己的行为可能导致损害结果，但放任这种结果的发生则称为间接故意；而过失是指行为人因疏忽或者过于自信而未达到应有注意程度进而导致损害结果发生的心理状态，如果行为人对损害结果的发生应当预见而未预见的心理状态称为疏忽大意的过失，而行为人已经预见到损害结果的发生却轻信能够避免的心理状态称为过于自信的过失。对于政府领导人员追究特定责任时，就主观上有过错的认定，与一般民事责任中的过错要件认定有所不同。在一般的民事责任中，行为人的过错要由主张追究行为人责任的人来举证证明，如果不能证明，法律上便不能追究行为人的责任，这实际上实行的是过错责任的归责原则。而在领导人员特定责任的语境下，只要出现了法律所规定的情形，即澳门特区第 １５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》第 ２３条所规定的领导人员不遵守或不完全遵守法律关于其忠诚地协助政府制定所属领域的政策，以及组织及领导其部门，以致影响已采取的政策或其执行，我们便可通过反向逆推的方式实现对领导人员主观过错及其程度的认定，这实际上实行的是过错推定的归责责任。对领导人员特定责任之所以要实行过错推定的归责原则，是由这种责任的性质所决定的。如前所述，领导人员的特定责任是政治责任与道德责任的有机结合，实际上是一种领导责任，往往具有间接性。在对领导人员就特定责任问责时，我们难以直接依据故意或过失的公认标准来认定领导人员的主观过错程度，因为承担领导责任的责任主体主要担负承担统筹安排、协调管理等抽象职责，这自然就降低了他们违法犯错的概率，而且领导人员也较少会以一种故意的姿态去促成向其问责的事件的发生，领导人员在引发问３５３

一国两制与澳门特区制度建设责事件或事故中的主观心理状态往往表现为一种反向推定的过失。即对领导人员追究特定责任时主观过错的认定，我们应采取逆向思维的方式推导出领导人员存在未履行或未妥善履行职责的失职行为。由此可见，领导人员特定责任语境下的问责制度，是对领导人员更高、更深层次的政治责任和道德责任的追究机制，可以有效补充法律监督和纪律监督机制无法企及的领域，即便在实践中出现了对领导人员主观过错程度验证以认定的情形，我们仍可通过反向逆推的方式实现对领导人员主观过错程度的认定，进而依法追究其特定责任。因此，领导人员特定责任中的过错要件，本质上是一种基于职责要求的过错推定，目的是为了降低对领导人员主观过错程度认定的难度，从而有利于最大限度地保护公共利益，实现对领导人员职务行为严格而又严密的监督和控制①。（三）损害结果“无损害则无责任”。没有损害结果，领导人员的特定责任也就无从谈起。因此，损害结果的发生是追究领导人员特定责任的构成要件。所谓损害结果，是指因责任主体一定的行为或事件使社会公共利益所遭受的不利影响。一般来讲，这种损害结果具有以下两个方面的特征：一是确定性。一方面，领导人员特定责任下的损害主要是指对社会公共利益的侵害。与一般侵权行为是对特定人所造成的损害不同，领导人员的失职行为是对社会公共利益的侵害。领导人员在其工作中，只要发生了对政府公信力和权威产生不良影响或动摇人们对政府信赖基础的客观事件，理论上都可将其理解为是对社会公共利益的损害，当然，这种损害往往也可转化为通过货币量化的、给人们的生命财产、公共财产造成的实际损失。另一方面，损害结果必须是现实已经发生的或者必然发生的，未来可能发生但又不能确定的所谓损害，不能作为领导人员特定责任中的损害结果要件。只有发生了对社会公共利益造成损害的客观事实或者由于决策失误等事件必将给社会公共利益造成损害的，才符合确定性的基本要求。二是严重性，即当政府领导人员负责的部门出现决策失误或执行政策不力以致给公共利益和人民权益带来重大损害、给人民生命财产造成重大损失或严重影响时，才可追究领导人员的特定责任。４５３① 曹鎏：《行政官员问责的法治化研究》，中国法制出版社，２０１１，第１２０页。

论政府领导人员特定责任的性质和构成要件关于领导人员特定责任中的损害结果要件，澳门特别行政区第 １５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》及其他有关的规范性文件都作了明确规定。其中，第１５／２００９号法律第 ２３条第 ２款所规定的 “影响已采取的政策或其执行”便是损害结果要件的具体体现。在这里，所影响的政策当然是政府的政策，即公共政策。虽然法律并没有明确指明影响或损害社会公共利益，但实际上法律所规定的影响政策的后果便包含了社会公共利益的损害。这是因为，在现代社会，政府的公共政策，其本质上就是公共利益和价值的权威性分配，因而公共利益是政府公共政策的本质所在和制定依据。政府公共政策是否能够获得社会公众的认同，关键也就在于制定时的公共利益价值取向，就在于政策的制定是否做到最大限度地实现公共利益，即具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。如果政府领导人员不遵守或不完全遵守法定的义务，导致影响政府政策的制定或执行，这无论如何都会影响或损害到社会公共利益。对此，规范领导及主管人员行为准则的第３８４／２０１０号行政长官批示便很能说明这一问题。该批示在解释领导及主管人员的忠诚有礼的义务时，其落脚点也是在于使领导及主管人员能做到协助上级制定政策并确保其执行，又能有效管理本身负责的组织，更能维护政府的形象，最终的目的是谋求 “公共利益”。因此，领导人员没有遵守法律规定的有关忠诚地协助政府制定政策，并组织、领导其所负责的部门的工作，以致影响了政府公共政策的制定或执行时，当然会影响到社会的公共利益。一旦如此，损害结果也就存在了，对领导人员追究特定责任的损害结果要件也就具备了。（四）因果关系所谓因果关系，是指损害结果与造成损害结果原因之间的关联性，它直接构成归责的逻辑前提和基础。在领导人员的特定责任中，因果关系是连接责任主体与损害的纽带，也是责任主体承担责任的基础和前提，因而也是对领导人员追究特定责任的因果关系要件。为了充分保障问责机制的监督和制约功能，在对领导人员特定责任的追究中，对因果关系要件的理解不能完全按照哲学意义上的必然因果关系、直接因果关系等学说，而应当对因果关系作适当的扩张解释：只要领导人员所负责的部门出现决策失误或者发生重大事故等严重损害公共利益、人民权益的客观事实，就可以反向推定为是因领５５３

一国两制与澳门特区制度建设导人员领导不力所致，即领导人员这种失职行为与损害结果发生之间存在一定的因果关系，不管领导人员领导不力是否构成上述损害结果的必然原因或根本原因，只要二者具有逻辑上的关联性，就可依法问责于该领导人员。总之，领导人员特定责任中因果关系的认定是将客观事实与法律价值综合考虑的结果，它有助于强化领导人员的责任意识，使其不仅要严于律己，而且要严于律他，善于监督，切实履行好自己的领导职责。对于领导人员特定责任中的因果关系要件，澳门特别行政区第 １５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》同样也是有反映的。该法第 ２３条第２款是这样规定的：“领导人员如不遵守或不完全遵守上款的规定，以致影响已采取的政策或其执行，可被谴责，且不影响倘有的其他责任。”该条款中，前面一句话 “领导人员如不遵守或不完全遵守上款的规定”可以理解成是原因，后面一句中的 “影响已采取的政策或其执行”可以理解成损害结果，这两者之间的关系，法律上是用 “以致”作链接的，这充分表明二者在逻辑上的关联性，即前者正是后者产生的原因，后者正是前者所引发的结果，二者之间构成因果关系。因此，我们在判断领导人员的失职行为与影响已采取的政策或其执行这一损害结果之间的因果关系时，应作适当的宽松解释，以有效发挥对领导人员追究特定责任的功能和效用。６５３

论澳门政府领导人员特定责任的归责原则论澳门政府领导人员特定责任的归责原则澳门特别行政区第１５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》所规定的政府领导人员的特定责任，意指政府领导人员 （局长、副局长官职及等同该等官职之据位人）在不遵守或不完全遵守法律关于其有责任忠诚协助政府制定所属领域的政策，以及组织及领导其部门的规定，以致影响已采取的政策或其执行时而承担的否定性法律后果，包括被公开告诫或被免职且不获赔偿。这种责任的归责原则是什么？即判断这种责任归属的依据是什么？这是任何责任追究制度都要首先面临和必须解决的问题，澳门特区政府领导人员的特定责任同样如此，它直接关系到能否对特区政府领导人员有效问责。本文拟就这一问题作一探析。一　民法视角下的归责原则之审视归责原则的讨论始于民法学界关于侵权行为的责任追究，并由此形成了由各归责原则所组成的具有内在逻辑联系的侵权行为归责原则体系。我们探讨澳门特区政府领导人员特定责任的归责原则，离不开民法学领域关于归责原则的研究分析。在侵权行为法上，归责是指责任的归属，即由谁承担责任。归责不同于责任。虽然责任是归责的结果，但归责并不意味着必然导致责任的产生。责任的成立与否，取决于行为人的行为及其后果是否符合责任构成要件，而归责只是为责任是否成立寻找根据，而并不以责任的成立为最终目的。因此，侵权行为归责原则是指据以确定侵权民事责任由行为人承担的理由、标准或者说最终决定性的根本要素①。作为判断责任归属的基本准则和价值标准，它所要解决的并非直接的责任归属问题，而是责任归属的核心依据问题，是７５３①本文原载 《澳门研究》２０１２年第３期总第６６期。马俊驹、余延满：《民法原论》，法律出版社，２００７，第９８９页。

一国两制与澳门特区制度建设在责任成立之时对责任渊源的一种实质追问，它不是 “是什么”的问题，而是 “凭什么”的问题。归责原则不仅是判断某一行为应否承担法律责任以及如何承担法律责任所遵循的基本准则，也是指导侵权行为法制定和实施的基本依据。它虽然不是由法律条文所明确规定的，但作为一种理论抽象，它却承载了一部法律所应具有的内在的、深层次的法律精神①。一定的归责原则直接体现了一个国家或地区的侵权立法政策，也体现了法律的价值判断，决定着侵权行为的分类、责任构成要件、举证责任的承担、免责条件、损害赔偿的原则和方法等，同时又集中体现着侵权行为法的规范功能。关于侵权行为的归责原则，现代各国的侵权行为法呈现出多元化的发展趋势。以 《中华人民共和国民法通则》为例，其所确立的侵权行为归责原则的体系包括以下三大归责原则：①过错责任原则。所谓过错责任原则，又称过失责任原则，是指行为人主观上有过错为承担民事责任的充分必要条件，即行为人仅在有过错的情况下，才承担民事责任；没有过错，就不承担民事责任。所谓过错，是指行为人通过违反义务的行为所表现出来的一种应受非难的心理状态。它包括故意和过失两种形式。其中，故意是指行为人预见到自己行为的有害结果，仍然希望这种有害结果的发生 （直接故意），或者虽然不希望，却有意识地放任这种有害结果的发生 （间接故意）；过失是指行为人应当预见自己的行为可能发生不良后果，由于疏忽大意而没有预见（疏忽大意的过失），或者虽然预见到了却轻信这种结果可以避免 （过于自信的过失）。依据过错责任原则追究责任时，实行 “谁主张权利、谁提供证据”的规则。如果受害人不能举出证据证明致害人主观上有过错，致害人就可以不承担民事责任。②无过错责任原则。所谓无过错责任原则，又称无过失责任原则，是指损害发生后，不以行为人的主观过错为责任要件的归责标准，即不问行为人主观上有无过错，只要行为人的行为和所管理的人或物与造成的损害之间有因果关系，他就应承担民事责任。当然，行为人有权依照法律规定的抗辩事由主张抗辩，只不过不能以自己没有过错为由而主张抗辩。无过错责任是因应人类的某些活动本身就具有高度危险性等而在责任承担上作出的一种特别设计，旨在突出强调对损害的补偿功能。它是作为过错责任原则的补充才适用，因而其适用范围是受到限制的，通常只有在法律有８５３① 曹鎏：《行政官员问责的法治化研究》，中国法制出版社，２０１１，第１００页。

论澳门政府领导人员特定责任的归责原则明确规定的情况下才能适用。如 《民法通则》规定，无过失责任主要适用于危险责任、产品责任、环境污染致人损害的民事责任、饲养的动物致人损害的民事责任等。③公平责任原则。所谓公平责任原则，是指当事人双方对损害的发生均无过错，法律又无特别规定适用无过错责任原则时，由法院根据公平的观念，在考虑当事人双方的财产状况及其他情况的基础上，责令加害人对受害人的财产损害给予适当补偿，由当事人公平合理地分担损失的一种归责原则。在大多数国家的法律中，公平责任原则仅适用于特殊的有限案件。上述侵权行为的三大归责原则中，过错责任原则居于基础性地位，是侵权行为归责原则体系的基石，而无过错责任原则只是对过错责任原则的补充，而非修正。至于公平责任原则，只是在过错责任原则和无过错责任原则均无法作用的领域才得以适用，它其实是在过错责任原则和无过错责任原则以外的一种 “兜底性”归责原则而已，在任何情况下，其重要性和作用都无法与过错责任原则和无过错责任原则相提并论，尤其不能与居于基础性地位的过错责任原则相比。过错责任原则在侵权行为法中的重要性，正如有学者所指出的那样：“从结果责任原则到向过错责任原则的演化过程是法律文明的演进过程，过错责任最终取代结果责任是法律文明的标志，现代社会，尽管各国因社会制度、历史习惯、经济发展状况等存在着重大差别，但各国侵权法皆以过错责任为原则，足以表明该原则在社会生活中的极端重要性。”①过错责任原则在其发展历程中，因适用 “谁主张谁举证”的规则，导致受害人举证负担的加重。同时，因 “过错”判断的主、客观标准的争议，也加重了法官确认过错的难度。伴随着侵权行为立法中主观过错客观化的趋势，由过错责任原则演进而来的过错推定责任原则应然而生。所谓过错推定责任原则，是指行为人致人损害时，法律推定其有过错并承担责任，行为人只有以特定的抗辩事由才可免除其责任的承担这样一种归责原则。根据行为人抗辩事由的不同，过错推定责任原则又可细分为一般过错推定责任原则和特殊过错推定责任原则。一般过错推定责任原则，又称为 “可以推倒的过错推定责任原则”，是指法律规定行为人或被告侵害他人合法权益并造成损９５３① 王利明：《侵权行为法归责原则研究》，中国政法大学出版社，２００４，第６７～６８页。

一国两制与澳门特区制度建设害的，只要行为人或被告能够证明其没有过错的，即可免责，否则就要承担责任；特殊过错推定责任原则，又称为 “不可推倒的过错推定责任原则”，是指在某些特殊侵权行为中，法律规定行为人要推翻对其过错的推定，必须证明有法定的抗辩事由的存在，即行为人或被告只有以法定的抗辩事由，而非一般事由证明自己没有过错时才能免责。与一般过错推定责任原则相比，特殊过错推定责任原则对行为人的要求更高更苛严，更有利于保护受害人的合法权益。与过错责任原则相比，推定过错责任原则实际上是采取举证责任倒置的规则，即在过错推定责任中，损害事实的发生本身已推定加害人有过错，受害人在主张权利时没有义务举证证明加害人主观上有过错。而加害人要推翻这种法律上的推定，就应依法证明自己没有过错，或具备其他法定的抗辩事由，否则，就要承担法律责任。在过错推定责任原则中，过错推定仍以确定行为人的主观过错为目的，在责任构成要件上，过错推定责任原则与过错责任原则一样，均以过错为确定责任的根本要件。因此，过错推定责任原则实质上仍属过错责任原则的范围，是适用过错责任原则的一种方法。那种认为过错推定责任原则是与过错责任原则是两个并列的归责原则的观点，是值得商榷的。诚如有学者所言，“从本质上说，过错推定责任不过是过错责任的一种特殊形式，其基础仍然是 ‘无过错则无责任’，但其特殊之处就在于实行举证责任倒置的特殊规则”，以充分体现对受害人的特别保护①。二　问责语境中领导人员特定责任归责原则之选择民法学关于归责原则的研究成果，对其他法学领域分析研究归责原则是极具借鉴意义的。诚如有学者所言，“民法视角下的归责原则正体现出法律的一般原则和精神，因而具有向其他研究领域扩张的能力”②。这种扩张在行政法学领域更是表现得非常明显。长期以来，归责原则一直是行政法学界研究的薄弱环节，因此，借鉴并吸收民法学界关于归责原则的丰厚研究成果，探究具有自身特色的归责原则，是行政法领域研究行政官员问责的有效０６３①②王利明：《侵权行为法归责原则研究》，中国政法大学出版社，２００４，第５１页。王利明：《侵权行为法归责原则研究》，中国政法大学出版社，２００４，第５８页。

论澳门政府领导人员特定责任的归责原则途径和必然选择。我们分析澳门特区政府领导人员特定责任的归责原则，同样如此。一方面，我们应当遵守归责原则理论的普遍规律，与其他责任追究机制的适用规则尤其是侵权行为责任的归责原则有一些共同之处；另一方面，我们又必须充分注意到澳门特区政府领导人员特定责任的特殊性，其归责原则的确定必须彰显出自身的特征。澳门第 １５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》在设定“领导人员的特定责任”时，是与领导人员的民事责任、刑事责任、纪律责任和财政责任相并列以示区别的。那么，领导人员的这种特定责任性质上到底是一种什么样的责任？有什么特殊性？要回答这个问题，还得从行政官员问责谈起。根据 “主权在民”的基本思想，政府的权力并非与生俱来，而是源自人民的授予。为了防止政府权力的滥用，权力授予的同时，必然伴随着责任的产生，这就要求政府必然是一个责任政府。尤其在现代法治社会，强调责任政府更是推进依法行政的关键，因为政府没有责任承担的话，行政权力的运行就会没有制约，就会必然变得肆无忌惮，甚至可能会异化为政府谋取一己私利的工具，这样一来，公民权利的实现就无法保障。而要打造责任政府，行政官员问责制又是必然的选择。所谓行政官员问责制，是指行政官员因其职责和义务履行情况而承担否定性法律后果 （谴责和制裁）的治理机制，它把问责的组织机构、问责的规范性法条，以及问责体系的其他组成部分有机地结合起来，形成一种可操作、能运行的机制，为问责功能的发挥提供保障①。行政官员问责制本身就是责任政府的题中应有之义，我们在说责任政府的同时，意味着行政官员问责制的存在，否则就不是真正意义上的责任政府，因为 “政府作为一个组织，政府责任不仅应当表现为组织的整体性责任，同时也必须将责任落实到个人身上，尤其是要强化政府官员的责任，因为只有对领导责任的问责才能够从根本上推动领导加强对政府的组织领导，从而使政府成为一个能承担组织责任的有机整体”②，正如国外有学者认为的那样，“欲使责任有效，责任必须是个人的责任”③。１６３①②③田侠：《行政问责机制研究》，中共中央党校博士学位论文，２００９，第１５页。陈国权等：《责任政府：从权力本位到责任本位》，浙江大学出版社，２００９，第１１页。〔英〕弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》 （上卷），邓正来译，三联书店，１９９７，第９９页。

一国两制与澳门特区制度建设在行政官员问责制下，行政官员的责任即问责的责任范畴是什么？一般来讲，理论上，行政官员的责任主要分为以下四种既相互区别又相互影响和渗透的责任体系：一是政治责任。所谓政治责任，是指政府官员制定符合民意的公共政策并推动其实施的职责，以及没有履行好职责时应承担的谴责和制裁，既包括对积极意义上的政治责任的履行，也包括消极意义上的政治责任的承担，承担方式主要体现为政府官员在政治上受信任程度的降低，具体方式随失去信任程度的不同而有所差异，最严厉的形式就是失去行使政治权力的资格。政治责任在行政官员责任体系中占据着统领性的地位和作用，政府及其官员的一切活动和安排都要以政治责任为轴心和核心理念。二是行政责任。所谓行政责任，是指行政官员职位分内应做之事以及未做好分内之事在行政组织内部所受到的谴责和制裁，包括两个方面的内容，其中积极意义上的行政责任要求行政官员尽职尽责，而当行政官员不能尽职尽责地完成其本职工作或者违法行使职权时，行政官员将承担消极意义上的行政责任。消极意义上的行政责任实际上是行政官员未完成工作职责或违反工作中的纪律要求而承担的一种行政纪律责任。对行政官员纪律责任的追究是由行政监督权自然派生而来的，无须法律专门再授权。每一个行政机关都有一定的纪律处分权，只不过应当在不违反法律的前提下由本单位根据自身的实际情况自行规定。三是法律责任。所谓法律责任，是指行政官员依法行使职权以及出现违法失职行为而受到的法律制裁。在这里，法律责任显然专指与行政官员行使职权有关的行为而引发的责任追究问题，对于行政官员以其个人身份从事民事活动而引发的民事法律责任的承担问题，严格来讲，并不属行政官员的责任问题，它实际上是该行政官员的个人责任问题。因此，行政官员的法律责任实际上主要包括行政法律责任和刑事法律责任。其中，行政法律责任不同于前面所讲的行政责任，行政法律责任主要发生在行政官员对外行使职权过程中，因违反行政法律规范的义务性规定而承担的不利后果，最典型的是行政处分，它是依据行政法律规范所承担的法律责任，而行政责任一般只是依据该单位的有关规定所承担的一种纪律责任。至于刑事责任，主要提指行政官员违法行使职权的行为严重危害到社会以致构成犯罪时依照刑事法律所承担的法律责任。四是道德责任。所谓道德责任，是指行政官员在履行职责时必须承担的道德义务以及违反道德要求所应承受的责任。与政治责任、行政责任和法律责任这些客观责任相比，道德责任属典型的主观责任范畴，２６３

论澳门政府领导人员特定责任的归责原则是行政官员对自身忠诚、良知和认同的信仰，对法律责任等客观责任具有“补位”和 “提升”的功能，因为任何责任都不可能是一种纯粹的外部性设置，任何责任都要通过具体的人的信念才能发挥作用，才能得到切实履行。因此，道德责任渗透和贯穿行政官员行使权力的始终，它主要依靠行政官员的自律和自觉以发挥其预防性的约束功能①。由此看来，行政官员的责任范畴应当是政治责任、行政责任、法律责任和道德责任的有机结合，这是从纯粹理论层面对行政官员责任范畴应然视角下的分析结论，它为我们探寻现实所需的行政官员责任范畴尤其是行政官员问责制下的责任范畴提供了逻辑基础和前提。澳门特区第 １５／２００９号法律《领导及主管人员通则的基本规定》在其第四章设计领导人员的责任时，分别规定了民事责任、刑事责任、纪律责任、财政责任和特定责任。其中，民事责任和刑事责任可以归结为上述四种责任中的法律责任，纪律责任和财政责任则可以归结为行政责任。因此，领导人员的特定责任应不属行政责任和法律责任之列。很显然，这种特定责任是在行政责任和法律责任之外所建立的一种新的责任追究制度，是为了弥补行政责任和法律责任的不足而另行开辟的，目的在于使政府领导人员行使权力的全过程都能受到强有力的监督和约束，并通过这种责任的追究，使政府领导人员负有政治使命感和责任感。因此，澳门特区第 １５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》所设定的领导人员的特定责任，其突出强调的是政府领导人员责任的政治维度和道德维度，它应当是政治责任和道德责任的有机结合，这不仅与 《领导及主管人员通则的基本规定》中所规定的责任范畴相吻合，同时，这也是澳门特区在追究政府领导人员责任时最为欠缺的责任追究类型。作为政治责任与道德责任有机结合的政府领导人员的特定责任实际上是一种领导责任。这种责任本质上又是一种间接责任，担任领导职务的行政官员不仅要对自己的行为承担责任，同时也要因领导不力而承担责任。也就是说，领导人员不仅要对自己的违法失职行为承担不利后果，也会因为其下属行为而承担相应的责任。正是通过这种对领导人员的严格要求，来强化领导人员责任意识，加大他们的管理压力，以敦促领导人员不仅要严于律己，正确授权，还要严于律他，善于监督和管理。因此，应然状态下政府领导人员３６３① 曹鎏：《行政官员问责的法治化研究》，中国法制出版社，２０１１，第５３～６１页。

一国两制与澳门特区制度建设所承担的特定责任是比行政责任、法律责任更高更深层次的责任类型，它要求领导人员履行职务，应当以社会公共利益需要为根本出发点，不仅要形式上合法，而且在内容上合理，更要在效果上理想，否则，就可能被问责。领导人员特定责任的这种特殊性，要求其归责原则应当具有以下功能：一方面，归责原则作为判断领导人员应否以及如何承担政治责任和道德责任的基本标准和依据，从而直接决定问责的广度和深度；另一方面，归责原则应当为政府切实实现对领导人员的有效监督和管理，以及追究责任提供法律上的保障。根据上述标准，前文所述民法学上的归责原则中，无过错责任原则和公平责任原则都不宜作为领导人员特定责任的归责原则，因前者无须考察行为人的主观过错、后者主要在于弥补受害人的损害，这些都不能满足对政府领导人员就特定责任的问责需要。相比较而言，过错推定责任原则中的特殊过错推定责任原则比较适宜作为领导人员特定责任的归责原则，因为它不仅符合对领导人员问责的特征，而且有利于强化领导人员的责任意识，提高他们的履职觉悟，使责任与权力在领导人员的意识中较易得到高度统一。结合民法关于归责原则的既有理论，澳门政府领导人员特定责任的特殊过错推定责任原则是指当发生法定问责的情形时，如果领导人员不能证明有法定抗辩事由存在，便推定领导人员存在过错而对其问责。这种归责原则的好处是将判断领导人员主观过错的复杂问题简单化，增强了问责制度的可操作性。三　特殊过错推定责任原则在政府领导　　人员特定责任问责制度中之应用对政府领导人员追究特定责任实行过错推定责任原则，意味着政府领导人员要承担特定责任，首先在主观上应有过错，这是对政府领导人员追究特定责任的充分必要条件。其次，对于政府领导人员追究特定责任时，就主观上有过错的认定，实行过错推定的归责原则，即只要出现了法律所规定的情形，我们便可通过反向逆推的方式实现对领导人员主观过错及其程度的认定。事实上，澳门特区规范领导人员特定责任的第１５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》关于特定责任的问责规定，体现的正是过错推定责任的归责原则：４６３

论澳门政府领导人员特定责任的归责原则一方面，该法律规定，领导人员在其部门的职责范围内，有责任忠诚地协助政府制定所属领域的政策，以及组织及领导所属部门，以便与监督实体紧密合作，确保政策的执行。这是政府领导人员在法律上必须履行的义务，如果没有履行这一义务或没有完全适当履行这一义务，便是违反了法律的规定，这是法定义务本身所应有的含义。法律就领导人员的上述义务作出规定，既是为领导人员的行为提供一个指引和规则，实际上也是为对领导人员追究特定责任时推定其过错提供一个前提和基础。因为，我们要推定一个人有主观上过错，首先必须明确其在法律上有什么样的义务。当其违反法定的义务时，我们推定其主观上有过错，也就是非常自然且合情理的事情了。当然，领导人员在履行第１５／２００９号法律所规定的义务时，还应结合澳门特区其他规范性文件的有关规定，切实履行好自己的忠诚履责的职责。具体而言，还要根据澳门特区第 １４／２００９号法律 《公务人员职程制度》、第 ２６／２００９号行政法规 《领导及主管人员通则的补充规定》，以及第 ３８４／２０１０号行政长官批示 《领导及主管人员行为准则———义务及违反义务时的责任》等规范性文件的规定。综合起来看，政府领导人员的义务可归纳为两大部分：“忠诚有礼”和 “无私正直”。 “忠诚有礼”就是忠于法律以至社会规范，努力提升自身的能力，有效处理与上下级以及市民的关系，形成相互协作的关系网络，最终的目的是谋求 “公共利益”，主要的内容表现为三个方面：一是协助制定政策及确保其执行；二是有效管理本身负责的组织；三是维护政府的形象。而 “无私正直”就是通过履行保密、回避及申报财产等义务促使领导人员坚持正直的操守，不得利用担任职务的便利为自己或为与自己有关的个人谋取私利。“忠诚有礼”是领导人员重要的行为准则，而“无私正直”则是支撑各领导人员实行 “忠诚有礼”义务的个人道德基础。“忠诚有礼”和 “无私正直”二者相互紧扣和依托，形成领导人员的一个共生机制，是领导人员职务行为的指针。领导人员违反上述义务，都有可能导致对其追究包括特定责任在内的各种责任，尤其是领导人员违反 “忠诚有礼”的义务时，极易导致对其特定责任的追究，因为根据第１５／２００９号法律《领导及主管人员通则的基本规定》直接规定了领导人员的忠诚履责义务，如果违反这种义务，以致影响已开始的政策或其执行，便要问责，依法追究其特定责任，并不免除其倘有的其他责任。另一方面，该法律规定，如果领导人员不遵守或不完全遵守上款的规５６３

一国两制与澳门特区制度建设定，以致影响已采取的政策或其执行，便可被谴责，即追究其特定责任，且不影响倘有的其他责任。上述规定表明，在领导人员特定责任的语境下，只要出现了法律所规定的 “影响已采取的政策或其执行”的情形，便可推定领导人员不遵守或不完全遵守法律关于其应忠诚履责的规定，并进一步推定，领导人员不遵守或不完全遵守法律关于其应忠诚履责的规定，正是“影响已采取的措施或其执行”这一后果的原因。其中前一个推定是过错的推定，后一个推定实际上是因果中后果的推定了。我们如果一方面认定领导人员没有遵守或没有完全适当遵守法律关于其应负的忠诚履责的义务规定，另一方面又否认他主观上有过错，这在理论上和实践中都是说不通的，因为违反法律的行为本身就可能包含有主观过错的因素在内。正是基于违反法律的行为的这种特征，澳门特区第１５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》就领导人员的过错认定采取推定的规则，即出现 “影响已采取的政策或其执行”这一后果时，法律推定领导人员不遵守或不完全遵守法律关于其忠诚地协助政府制定所属领域的政策，以及组织及领导其部门，以致影响已采取的政策或其执行，而推定领导人员不遵守或不完全遵守法律关于忠诚履责规定，实际上就包含了推定其主观上有过错。由此看来，澳门第１５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》是通过反向逆推的方式实现对领导人员主观过错及其程度的认定。法律之所以要作出这样的规定，是因为在对领导人员就特定责任问责时，我们难以直接依据故意或过失的公认标准来认定领导人员的主观过错程度，而造成这一困难的原则主要在于承担领导责任的责任主体主要担负承担统筹安排、协调管理等抽象职责，这自然就降低了他们违法犯错的概率，而且领导人员也较少会以一种故意的姿态去促成向其问责的事件的发生，领导人员在引发问责事件或事故中的主观心理状态往往表现为一种反向推定的过失。因此，我们在对领导人员追究特定责任时主观过错的认定，应采取逆向思维的方式推导出领导人员存在未履行或未妥善履行职责的失职行为。由此可见，领导人员特定责任语境下的问责制度，是对领导人员更高、更深层次的政治责任和道德责任的追究机制，可以有效补充法律监督和纪律监督机制无法企及的领域，即便在实践中出现了对领导人员主观过错程度验证以认定的情形，我们仍可通过反向逆推的方式实现对领导人员主观过错程度的认定，进而依法追究其特定责任，目的在于降低对领导人员主观过错程度认定的难度，从而有利于最大限度地保护公共６６３

论澳门政府领导人员特定责任的归责原则利益，实现对领导人员职务行为严格而又严密的监督和控制①。按照特殊过错推定归责原则的要求，行为人只有以法定的抗辩事由才能主张自己免责。对于领导人员的特定责任，澳门第１５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》并没有直接规定领导人员的抗辩事由。不过，该法同时规定，在任何情况下，对领导人员追究特定责任时，在程序上应“经听取当事人解释后”，须经行政长官的批示作出。这里的 “经听取当事人解释”，似有给当事人申诉抗辩的意思，但法律却又没有明确予以规定。将来完善领导人员的特定责任问责制度，可就此结合实际情况加以完善，以便更好地发挥领导人员问责制度的功效。四　结语澳门特区政府领导人员的特定责任，突出强调的是政府领导人员责任的政治维度和道德维度，它应当是政治责任和道德责任的有机结合，旨在强化领导人员的责任本位意识，让领导人员明白责任才是政府的基础，权力是政府履行责任的工具。否则，政府没有责任的承担，行政权力的运行就会没有制约，就会必然变得肆无忌惮，甚至可能会异化为政府谋取一己私利的工具。为了保证政府领导人员的特定责任能够落到实处，必须通过建立严格的责任追究机制，以实现对政府权力的严格监督和制约。这其中，最为关键的就是要明确领导人员特定责任的归责原则。澳门特区规范领导人员特定责任的第１５／２００９号法律 《领导及主管人员通则的基本规定》关于特定责任的问责规定，表明澳门在追究政府领导人员特定责任时实行特殊过错推定的归责原则，即当发生法定问责的情形时，如果领导人员不能证明有法定抗辩事由存在，便推定领导人员存在过错而对其问责。这种归责原则的好处是将判断领导人员主观过错的复杂问题简单化，增强了问责制度的可操作性，有利于提高领导人员的履职觉悟，使责任与权力在领导人员的意识中较易得到高度统一。７６３① 曹鎏：《行政官员问责的法治化研究》，中国法制出版社，２０１１，第１２０页。

一国两制与澳门特区制度建设政府提交法案应重视利益的表达与协调根据 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的规定，特区政府负责向立法会提出法案。如何确保政府所提法案的科学性，是特区政府开展依法施政必须面对和解决的一个重要现实问题。一　正视利益主体多元利益是人类社会生活中的一种重要社会现象。追求利益是人类一切社会活动的动因，无论个人还是组织甚至地区乃至国家莫不如此。中国古语中的“无利不起早” “天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”说的就是这个意思。从历史的跨度看，利益正是社会历史变迁的内在动力。因此，站在利益的角度可以透视整个人类社会。当今风云突变的国际形势，其实都是利益左右的产物。澳门作为国家的一个特别行政区，其社会发展同样离不开利益的追求。这其中，既有澳门居民的个人利益诉求，也有社会组织包括商业组织、社团等的利益要求。此外，澳门作为一个地区也有其整体利益的需求。由于利益来源于对资源的控制，因此，利益的大小自然取决于对资源控制的多少。而资源的有限性又决定了不同主体间的利益必然会发生冲突，这是不以人的意志为转移的客观存在。因此，利益冲突是普遍存在的人类社会问题。随着时代的发展，利益冲突还会不断加剧，甚至有可能在一定时期、一定条件下出现激化。在澳门，资源的短缺更加凸显了利益的冲突性。加之澳门本身就是一个多元化的资本主义社会，不仅居民的国籍、文化等多元，利益更是日趋多元。对此，行政长官崔世安在向全国人大常委会提交的有关澳门 ２０１３８６３ 本文原载 《澳门月刊》２０１２年９月号。

政府提交法案应重视利益的表达与协调年立法会产生办法和 ２０１４年行政长官产生办法是否需要修改的报告中也明确提到，“基于近年来澳门经济快速发展……社会不同阶层的利益诉求日趋多元”。利益诉求日趋多元正是澳门近年来利益主体多元化的真实生动写照。利益主体日趋多元，实际上反映的就是利益冲突性的一面。对于澳门社会发展中的这种新情况，特区政府在施政中必须有清醒的认识，一切政府的公共决策都必须注重不同利益主体的利益表达与协调，以期使政府的公共政策能最大限度地建基于民意基础之上，并获得广泛的认受性。这其中，政府向立法会提交法案时，更是要重视利益的表达与协调。这是因为，政府依法施政的一个重要方面就是通过向立法会提交法案，由立法会通过法律后再由政府去负责执行。因此，政府是否重视利益的表达与协调，直接事关政府向立法会提交法案的质量。政府对不同利益主体的利益表达与协调工作做得好，法案的质量就有一定的保障。尽管立法会是由不同界别和阶层的代表组成，每个议员各自的利益倾向不一定完全相同，但只要关注了不同利益主体的诉求，并做了适当的协调工作，相信法案是能获多数市民的支持，或者符合澳门特别行政区的整体利益，绝大多数立法会议员不会去逆民意而阻止法案的通过。二　畅通利益表达方式由于立法是对利益和资源的有效配置方式之一，在市场经济条件下，各个不同的利益主体都希望自己的利益诉求能在立法中得到反映和体现，因此，立法的过程实际上也是一个表明和记载利益的过程。立法机关在创制法律的过程中要充分考虑到各利益主体的需求，并兼顾各方的利益。为此，特区政府在向立法会提交法案时，要关注不同利益主体的诉求。而要做到这一点，首先就是要畅通利益的表达方式，让不同的利益主体能够充分发表自己的意见，使不同的利益主体充分交涉、沟通、协商，最后达至妥协。由此所产生的法律规范才能为社会利益主体所认可和接受，从而树立法律的权威。如果没有自由、畅通的利益表达机制和渠道，不同利益主体真实的利益诉求就无从为社会所掌握，也无从传达至立法机关和立法者，所谓的利益协调也就无从谈起。而一个没有很好地协调和平衡各方利益的立法，就无法用来规９６３

一国两制与澳门特区制度建设范社会生活，也难以在实践中得到有效的实施。因此，畅通利益表达方式，有利于利益主体公开、公平、公正地表达利益诉求，有利于实现立法过程中的有序博弈，也有利于立法者用 “看得见”的方式吸纳民意，制定出兼顾不同利益主体合理要求的法律。为此，特区政府在制订法案时应着重做好以下工作：一是拓宽和规范利益表达渠道。政府要做好法案的咨询工作，适时提供与法案相关的信息给社会公众，以便公众有准备地参与咨询，并充分发表自己的意见。为此，政府部门要不断拓宽并规范公众参与的渠道，增加参与的有效形式，并充分利用新科技，不断创新参与形式，提高公众参与的兴趣与能力，保证参众参与的数量和质量。要综合运用多种方式，包括讲解会、座谈会、研讨会、小册子、互联网、多媒体及其他有助社会公众参与的方式。同时，还可因应环境及资源条件的许可，采用其他互动形式，如落区探访、民意调查、电台与电视台节目、市民论坛等。有时候甚至可以考虑让不同意见的公众分成正反两方进行辩论并与台下公众问答相结合的形式来开展相关的法案咨询活动。总之，只要有需要和必要，都可因时制宜地开展形式多样的咨询活动，以便最广泛和深入地收集各种意见。二是构建公众咨询与专家、社团咨询相结合的机制，提高法案的科学成分。在大多数情况下，由公众中的个体汇集而成的公众意见，能够反映他们的真实需要和利益取向。但是，现代社会是一个复杂的系统，公众的意见和态度有时很容易受到其他因素的影响，加之公众表达意见时的功利性及表达意见的个体的素质参差各异，有时大多数认同和接受的方案并不一定就是最佳和最好的方案，是否符合理性和科学专业的需要同样重要，尤其是具有重大深远影响的法案更是如此，政府必须在法案的科学性与民主性之间妥善地加以协调和平衡。如果绝对地认为多数人的意见就一定是正确和科学的话，就很有可能产生 “多数人的暴政”。因此，政府在进行法案咨询时，对通过向公众咨询所获得的结果，一定要结合专家咨询和社团咨询的结果，以科学务实的态度，进行综合分析。尤其在澳门这样社团众多的社会环境中，更是要注重社团这一公众表达诉求的重要平台。三是要强化弱势群体的利益表达。社会分层是一种隐藏在社会结构内部的关系，它反映的是社会资源在各群体之间的一种分配。社会分层过程中出现的两极分化导致了强势群体对利益资源形成垄断，而弱势群体的利益资源０７３

政府提交法案应重视利益的表达与协调相对匮乏。澳门回归后，随着博彩业的开放，经济发展非常迅猛，但普通市民享受博彩业的发展成果却远远赶不上房价、物价的飞涨速度，以致贫富两极分化的现象有加剧之势。由于对资源的享用有限，弱势群体表达利益的机会通常都较少，渠道也有限，有时甚至出现弱势群体无法充分、全面、有效地表达利益诉求的情形，更遑论利益的维护和实现。为此，需要从制度上加以保障，对弱势群体的利益表达方式加以特别的关注，破除社会强势群体的利益表达垄断局面。三　建立利益协调机制在一个利益分化且多元的时代，立法作为分配社会资源的最重要方式必然会导致各利益主体都希望自己的利益要求能够在立法中体现，但是，几乎不存在有利于或促进所有人的福利的法律。在大多数情况下，基于社会资源的有限性，法律为一个阶层居民提供了利益，很有可能会影响甚至剥夺其他阶层居民的利益。从这个角度讲，立法表明和记载利益的过程同时也是一个各利益主体表达利益、立法者协调利益的博弈过程。制定法律的过程，实际上就是在认识各种利益的基础上协调各种利益的过程。澳门特区步入第二个１０年发展的里程后，政府在向立法会提交法案时，构建完善的利益协调机制更是有着重大的现实意义。众所周知，公众参与法案咨询的直接动力来源于其关注自身的利益。参与的公众由于各自的物质生活条件及知识、文化等各方面的差异，其利益是不尽相同的，呈现出多元化的格局，这其中便不乏可能处于对立状态的利益诉求。对于他们所表达出来的利益诉求，政府在制定法案时不可能全部采纳，必然会有所取舍。如何进行取舍？这便要求负责法案咨询的政府部门要有一套准则和机制去进行综合和协调。具体来说，就是要建立一套规则，拓宽利益表达的渠道，为各种利益群体搭建表达意愿、主张诉求的平台，形成法案咨询中的博弈，让各种利益群体充分表达自己的意见，通过利益博弈，实现利益平衡，最终形成大家或大多数人可以接受的方案。如果不同的利益诉求没有经过充分的表达和碰撞的话，很难去判断哪一种意见就是主流民意或大多数的意见。同时，仅有公众意见表达平台而缺乏对这种表达如何予以考虑甚至在决策中采纳的机制，会导致公众参与所发表的意见对决策结果难以甚至不能产生机制性的影１７３

一国两制与澳门特区制度建设响，而这又势必会影响到公众对法案咨询的看法和态度，降低公众对咨询作用的认同度。如果有了畅通的利益表达方式，又有完善的利益协调机制，使利益主体的利益诉求获得了法案制订者乃至立法者的尊重，即使利益协调的最终结果可能并不符合有关利益主体的愿望，他可能也会接受。如果这样的话，将大大增强政府施政的科学性和认受性。正如美国政治学者阿尔蒙德所指出的那样：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅因为若不遵守就会受到惩罚，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的。”２７３

政府应强化立法计划的执行力政府应强化立法计划的执行力刚刚结束的立法会期，未能完成早期政府提出的立法计划目标，这其中当然有行政与立法需进一步加强沟通、合作的问题。不过，就政府而言，其落实立法计划的力度仍有检讨完善的空间。虽然政府部门认为其绝不会刻意拖延立法进度，但多份计划中的法案仍积压在立法会以及政府仍在准备计划中的法案这一客观事实，还是容易让人感觉到要不就是政府的立法计划科学性仍不够，要不就是立法计划的执行力仍有待强化。从科学施政的角度而言，政府在制订好立法计划后，如果计划没有什么不妥且没有作出相应调整的话，应该强化立法计划的执行力，有序推进法案在立法会的审议和通过。一　立法计划的执行力事关依法施政执行力本是企业管理中较为常用的术语，通常指有效利用资源，保质保量达成目标的能力。执行力一般包含完成任务的意愿、完成任务的能力、完成任务的程度。执行力又可分为个人执行力和团队执行力。对个人而言，执行力就是办事能力；对团队而言，执行力就是战斗力。衡量执行力的标准，对个人而言就是按时按质按量完成自己的工作任务；对团队而言就是在规定的时间内完成团队的预定任务和目标。立法计划的执行力是指政府部门在编制好立法计划后，必须严格按照计划所预定的任务和目标，精心组织，合理安排，有序推进相关工作的进程，以确保立法计划的如期实现。这其中，既有赖政府部门相关人员的努力及配合，也与相关政府部门的统筹及合作关系密切。政府部门实施立法计划的执行力如何直接事关政府的工作质量和效率。如果政府部门严格按照立法计划的要求完成预先确定的任务和目标，人们就３７３ 本文原载 《澳门月刊》２０１２年１１月号。

一国两制与澳门特区制度建设会认可政府的工作质量和效率；相反，如果政府部门制订好立法计划后，没有完成原先预计好的工作任务，人们就会对政府的相关工作成效产生质疑，进而影响到人们对政府部门的看法和评价。不仅如此，立法计划的执行力还会直接影响到政府依法施政。因为在任何法治社会里，法治的前提条件是首先要有法可依。政府部门在制订立法计划时，其中的重要目的之一就是根据社会发展的实际需要和可能提出立法计划，以便能够依靠法律的手段来调整相关的利益关系，及时有效地为经济发展和社会稳定服务。因此，凡是政府部门计划的立法项目，可以说都是社会发展中急需解决的事项。对于计划好的立法项目，政府部门如果不能严格落实推进，以致法案不能顺利通过的话，这势必会造成相关社会管理的法律空白，进而影响到政府的依法施政。鉴此，政府部门除了从实际出发，根据需要和可能来科学合理地编制立法计划外，还必须强化落实立法计划的执行力，把立法计划的落实和推进与依法施政直接联系起来。从政府诚信的角度而言，政府部门也要做到言必行，行必果。一旦推出相关的立法计划，除非情形有所变化而需及时适度调整外，必须全力以赴去完成。如果有的立法计划在预定的时间内确实难以完成，也要及时分析原因。若是立法的条件还不够成熟或具备，需要调整的应及时调整，以免给人形成开空头支票的感觉。二　立法计划的执行力重在统筹与细化相结合行政长官在２０１０年的施政报告中就曾明确提出，要 “加大力度回应社会要求，统筹法规草拟，加强法律人才培训”。这表明作为实施立法计划重要步骤的法规草拟工作离不开统筹。其中的统筹，既包括了对立法计划的编制总体上的统筹，即草拟法规应当在尊重实际、反映需要的情况下，突出重点，分清轻重缓急，统筹兼顾，也包括了实施立法计划时具体草拟法规的统筹，即某一具体法规草拟应该由哪个政府部门或哪几个政府部门负责，涉及多个政府部门草拟时，要明确以谁为主，以谁为辅。之所以要对法规草拟进行统筹，是因为政府的施政是一个整体，立法计划要服从施政整体，应该从整体上考虑法规的草拟。而且由于资源的相对有限性，在编制立法计划时，必须在实际需要和可行性之间进行平衡。如果只强调对立法的需要，而不考虑可行性，结果立法计划安排的立法项目很多，而立法和法的实施条件尚不４７３

政府应强化立法计划的执行力具备，致使一些立法项目在预定的时间内难以完成，结果往往落空，或者即使有的法律勉强制定出来，也难以实施。这样不仅会给实际工作带来损失，而且可能由此产生一些本来可以避免的矛盾，需要耗费更多的时间和精力去妥善处理，同时还可能会挫减有关方面的工作积极性。反之，如果过分强调立法上的可行性，过分强调立法所需要的人力、物力和时间等条件，而对经济社会发展的需要考虑不足，有可能对一些本应在立法计划上列上的重要立法项目没有安排上，结果使一些本来可以经过努力完成的立法项目未能按照经济社会生活的需求适时制定出来，由此给社会管理工作也会带来困难甚至损失。因此，在编制立法计划时需要做好整体统筹，以便很好地将需要与可行辩证地统一在立法实践中去。例如，澳门特区本届立法会余下最后一年会期，要在有限的时间里完成大量的立法工作会有困难，可行办法就是将社会迫切急需而又有条件制定的法案尽力安排并通过。对此，立法会有议员提出，可将 《土地法》《城市规划法》及 《文化遗产保护法》３部法案作为重中之重的法案优先安排，抓紧时间处理，因为这三个法案与民生、社会未来发展及澳门世遗城市地位有关，有需要在下个会期内赶紧完成，其他无法按时完成的法案，要在认真检讨分析原因的基础上，向社会作出解释，并适度调整。上述意见确实值得政府部门认真对待，以便务实推进立法计划。确定法规草案的具体草拟部门后，负有草拟任务的政府部门同样要进行统筹，其中的关键是要落实承担具体任务的相关内部组织甚至人员，这就涉及法规草拟任务的具体细化了，必须将有关的法规草拟任务落实到具体的个人头上。在具体细化时，必须根据本单位的人员构成状况，结合每个人的专业才能，突出重点，合理分工。同时，分担不同任务的内部组织乃至个人之间又要相互协作，共同构成一个承担法规草拟任务的整体，做到既有分工又有协作且重在协作。这就要求统筹人员要有比较高的组织和协调能力，而且还要知人善用，充分发挥每个人的专业特长和工作积极性。如果只有统筹而没有相应的细化，工作上就难以合理安排，也就不可能真正形成力量，因而也就谈不上执行力了。因为立法工作的性质和特点决定了它不能采用那种分散的各自为战的小工业者式的做法，同时也不可能采取大家一齐上的 “人海战术”，它需要灵活巧妙地采取个人和集体时而分工、时而合作的办法，将个人钻研和集体合作有机地结合起来，做到真正集思广益和多谋善断。在具体草拟过程中，要注意突出重点，在一定的条件下可相对集中人力和时５７３

一国两制与澳门特区制度建设间，就法规草拟中的难点问题或重大问题进行攻克，以推动法规草拟工作不断地向前推进。在细化法规草拟的任务时，其中当然包括了具体的工作进程，即到什么阶段和时点应完成哪些具体任务，这就犹如工程施工必须明确相应工期和施工任务一样。细化方案做得越具体，其操作性就更强。当然，细化方案也要量力而行，合理妥当，有时还要留有余地，最好还有适当的补救机制。总之，细化方案要多考虑些可能出现的情况，甚至最坏的情况，做到环环相扣。除此之外，细化方案还要有相关的责任机制，承担具体任务的组织或个人没有完成相应任务的，可根据实际情况，规定相应的责任承担方式，例如内部通报等。有了责任追究机制，承担相应任务的人员便会有紧迫感和责任感，这对工作任务的完成是一种有效保障。三　立法计划的执行力关键在于经常性的监督检查立法计划经批准和下达后，对其实施情况需要做好经常性的监督检查工作。实践证明，如果监督检查工作做得及时得力，便能及时地解除实施立法计划中的障碍和困难。反之，会影响到立法计划的顺利实施。监督检查不仅有助了解和掌握立法计划实施的进度和落实情况，而且有利于及时发现问题和帮助有关部门研究找出解决问题的办法和出路。一般而言，只要能把问题搞清楚了，解决问题的方法也就变得容易得多了，俗话中所说的 “对症下药”讲的就是这个道理。因此，按照立法计划所确定的目标，通过经常性的监督检查工作，不仅能保障和推进立法计划的有效实施，使立法计划所确定的目标得到较好地实现，而且能为日后编制和实施立法计划积累经验、提供依据，从而使编制和实施立法计划逐步走上规范化和科学化，这是澳门特别行政区进行法律改革和法律完善工作的有效保障。正是从这个角度上说，做好对立法计划的实施情况的经常性监督检查工作，具有非常重要的现实意义。为了统筹及监督法规草拟工作，澳门特区政府新成立了法律改革及国际法事务局，其重要职责之一就是负责协助政府统筹立法计划的制订并监督其执行。该局成立以来，克服了一些不利因素和困难，政府的法案草拟工作取得了相应的成效。不过，与澳门回归后急速发展变化的社会对法律的需求相６７３

政府应强化立法计划的执行力比，政府的法案草拟工作仍面临严峻的挑战。不仅已有的采用为特别行政区法律的一些澳门原有法律面临修订完善的需要，而且还有不少新的法律需要立法会制定。特区政府新设立法律改革及国际法事务局，也是想从组织架构和人力资源上回应法律领域工作的新情况。根据第２２／２０１０号行政法规的规定，各公共部门及实体必须严格落实立法计划内由其负责的项目；公共部门及实体须就立法计划内由其负责的立法项目进度，于法律改革及国际法事务局指定的期限内向该局提交工作报告书；法律改革及国际法事务局亦有权要求负责预备或研究项目的公共部门及实体提交报告书以监督其工作进度；公共部门及实体如未能依时完成计划内的工作，应向其监督实体及法律改革及国际法事务局提交附理由说明的报告；法律改革及国际法事务局应将延误的情况及原因通知其监督实体，以便提请行政长官采取适当措施。从上述法规的内容看，有关立法计划的实施，特区政府其实是有监督检查措施的。然而，有关立法计划不能如期实现，表明有关的监督检查工作仍然力度不够，还不能有效保障立法计划按期实施。这其中，对不能及时完成立法计划任务的部门甚至个人缺乏实质性的问责恐怕是重要原因之一。试设想，任务没完成，在没有合理理由和说明的情况下，若不存在有效的责任追究机制的话，即使法律法规作出可以采取适当措施的规定，最后也落不到实处，久而久之，有关的规定也就起不到应有的作用。如果建立并健全有效的责任追究机制，如将任务的完成情况与公务人员的业绩考核直接挂钩，严格责任追究制度，便能促使有关的公务人员时时保持警醒，带着适度的压力做好自己的本职工作。此外，监督检查的措施在周期上是否可以考虑进一步缩短，在频率上进一步增加，以形成早期、中期和末期的多重连续监督检查，保持监督检查措施覆盖全程的态势，因为越早越多监督检查，对于及早发现并解决问题还是有益的。强调加强立法计划的执行力，是建基于保证法案质量的基础上的。如果法案质量不高，即使按期出台了，也会延误法案在立法会的审议和通过的。相反，法案的质量较高，在立法会审议和通过的时间就会缩短。当然，政府提交的法案质量如何，在立法会议员看来，观点会不尽相同。这就要求行政与立法之间相互要有好的沟通和合作机制。对于立法会审议法案中所提出的意见，政府部门要及时跟进，并向立法会做好解释和说明工作，以更加开放的态度和立法会合作。而要确保法案的质量，就必须加强法律人才的培养和７７３

一国两制与澳门特区制度建设使用，尤其是懂得中文和葡文法律人才的培养和使用。由于历史的原因，澳门的法学教育起步较晚，本地法律人才尤其是懂中文和葡文的法律人才严重不足，这在一定程度上制约了法规草拟工作。不过，我们相信，只要政府正视现实，立足本地，充分利用澳门社会现有的法律人才资源，不断完善立法计划编制的科学性和合理性，同时加大立法计划的执行力，政府提交法案的工作一定会做得越来越好，澳门法律的改革及其适应化工作也一定会到达一个新的阶段。８７３

政府施政贵在始终坚持加强制度建设政府施政贵在始终坚持加强制度建设澳门特区政府２０１３年财政年度的施政报告发表后，社会的评价总会是多元的。但有一点是非常值得肯定的，那就是这份施政报告虽是针对 ２０１３年财政年度的政府工作安排，但却在顾及短期施政成效的同时，特别注重施政长效机制的构建，多次强调加强制度建设，具有前瞻性，有利于澳门保持可持续发展。一　制度安排具规范性、稳定性和长期性作用制度安排是指通过确立一套人们必须共同遵守的行为规则，以实现某一目标。制度安排在任何一个国家或地区的经济社会生活中都具有非常重要的地位，它往往起根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。试设想，一个国家或地区，如果没有相应的制度来规制，不仅施政者的行为会失去目标和约束，就是生活在这个国家或地区的人们也会没有保障。因此，制度安排不是可有可无，它是一个国家或地区社会稳定和健康发展的必然要求和可靠保证。当然，一个国家或地区的制度一定要切合当地的实际情况，切实可行，才能发挥它的作用。否则，制度是有，但不符合当地的实际情况，反而可能会起反作用。对此，邓小平曾有过精辟论述，他在谈及党和国家领导制度的改革时曾说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”一个好的制度安排，不仅可以有效调节社会矛盾和冲突，减少社会运行９７３ 本文原载 《澳门月刊》２０１２年１２月号。

一国两制与澳门特区制度建设的成本，而且对于社会的和谐构建同样具有多方面的价值。这首先体现为制度的规范功能。在一个竞争开放的现代社会中，透明公正的制度可以为行为主体确定竞争规范，减少人们行为预期的不确定性。因此，制度主义者认为现代政府最重要的公共服务就是通过提供优良的制度尤其是法律制度，来为社会行为主体确定行动的边界，确定他们的权利与义务。其次体现为制度的凝聚功能。制度背后无疑都承载着特定的精神观念与意识形态。因此，一个得到贯彻的良好制度的背后，本身就反映着社会共同体成员对某种价值观念的承认与尊重。共同的制度精神及其价值观，会强化社会成员彼此之间的认同感，从而起到凝聚社会力量的作用，特别是将大大增强社会在面临危机和挑战时的能力。最后还体现为制度的协调功能。制度不仅协调个人间的行为，也协调政府和个人间的行为。个人对现行制度安排的法理性的认同和信赖，能淡化机会主义行为，减少搭便车行为。政府对现行制度的遵守，则无疑有助于规范、约束政府的行为，保障居民的合法权益。正是基于制度安排在经济社会生活中的重要地位和作用，澳门特区政府２０１３年的施政报告在安排施政重点时开篇便提出要构建施政长效机制，以实现民生综合水平的持续提高。为此，特区政府将加强建设具规范性、稳定性、长期性相配套的制度体系，结合适时的补充措施，稳步推动施政长效机制的各项建设。应当说，施政报告提出这一目标和任务，对于推动澳门经济持续发展、社会全面进步是有深刻意义的。二　制度建设滞后仍是制约特区发展的一大瓶颈因应澳门的回归，《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》为澳门特别行政区确立了以行政为主导的政治体制，它既保留了澳门原有政治体制中行之有效的部分，也适应了澳门回归祖国后的现实需要，是实现 “澳人治澳”、高度自治的最好的政权组织形式。然而，上述制度体制的功效，需要有具体制度予以落实和保障，澳门经济社会的发展变化也迫切需要特区政府健全完善各项制度。因此，特区政府成立后，制度建设便成为政府工作的重中之重。对此，全国人大常委会委员长吴邦国在纪念澳门基本法实施 １０周年座谈会上的讲话中明确指出，澳门特别行政区要把制度建设摆在突出位置，当做一件大事来抓，尽快制定完善高度自治范围内事务的具体制度。澳０８３

政府施政贵在始终坚持加强制度建设门回归１０年之际，有关国家领导人仍将制度建设列为特区政府施政的一件大事，这固然说明制度建设的重要性，但也同时说明特区的制度建设仍有滞后性的一面。澳门回归以来，特区政府在制度建设方面作了努力，但与日益快速发展变化的社会需求及居民的诉求仍然有不相适应的方面。例如：法律改革的进展缓慢，不尽如人意。制度建设关键是法律制度的建设。目前特区法律制度建设的一个突出问题是采用为特别行政区法律的澳门原有法律的清理和适用化应尽早完成。众所周知，采用为特别行政区法律的澳门原有法律，其中文版本内容不仅难懂，而且还有一个与澳门社会的实际情况相适应的问题。澳门回归后，澳门居民要求切实加强法律改革的响声越来越强烈的道理就在于此。根据全国人大常委会关于处理澳门原有法律的决定，有关的法律适应化工作早已滞后，以致回归１０多年了，采用为特别行政区法律中的澳门原有法律中，还随处可见 “总督”“政务司”等名称词句。另外，这些原有法律在内容上是否存在与澳门社会的实际情况不相适应的情形？对此应如何进行立法上的完善修订等？这些都是澳门法律制度建设中亟待解决的问题。国家主席胡锦涛在庆祝澳门回归祖国 １０周年大会上的讲话中，在肯定特区宣传推广并维护基本法的重要成就之余，指出要在这一基础上进一步健全澳门特别行政区各项法律法规，加强制度建设。这实际上就是要求特区政府加快法律改革工作，尤其是要加快对原有法律的法律适应化工作，当然也包括了新法律法规的及时制定。又如：提交的法案质量不理想，影响立法进程。２０１２年 １０月，立法会新的会期开始。此前，有８个政府提交的法案积压在立法会。这表明政府的立法计划未能如期完成，这其中虽然有行政与立法需进一步加强沟通和合作的问题，但多份计划法案积压在立法会的客观事实，还是容易让人感觉到要不就是政府的立法计划科学性仍不够，要不就是立法计划的执行力仍有待强化。从事后的反映来看，应该与政府提交法案的质量不理想有关。有的法案经立法会讨论后连法案的名称都改了。还有的法案在立法会讨论时，出席的政府法律顾问或官员不能很好地解答立法会议员提出的有关问题，导致有关的法案要延后讨论，这些都会影响立法会的立法进程。而澳门社会的发展变化又要求有关领域急待立法加以调整，如立法会议员提出的 《土地法》《城市规划法》《文化遗产保护法》等。因此，如何合理使用有限的人力资源，１８３

一国两制与澳门特区制度建设加强政府部门法律草拟人员的立法技术培训，切实提高法案的质量，是政府改进法律工作的一项急迫任务。再如：行政规章制度有待完善。目前特区政府的不少行政规章制度都是澳葡政府时期制定并保留下来的。澳门回归后，尤其是博彩业开放后，急速发展的经济及由此所引致的社会关系的变化，都要求对保留下来的一些行政规章制度进行检讨和完善，因为这直接事关政府的管治水平。事实上，澳门的一些行政规章制度已明显表现出与澳门经济社会发展的要求不符合的状况。例如，欧文龙事件的发生，表明在重大工程审批方面的监督和预防制度还存在漏洞。近期，有工务局公务员涉嫌在工程事务中收受利益而遭廉政公署调查，说明有关的制度建设仍有检讨和完善的空间。此外，随着澳门博彩业的开放，人们的利益诉求日益多元化，政府的施政应反映并平衡日益多元的利益诉求。这就要求政府注重行政规章的制度建设，已有的规章制度不完善的要尽快加以完善，需要新制定的要加紧制定，以促使政府部门及公务人员依法行政。当前特别要认真解决一些政府机构及其人员不依法办事尤其是行政不作为又不勇于承担责任的不良状况，健全并完善官员问责等责任追究机制。只有真正从制度层面完善行政规章并严格执行，才能实现依法行政，才能从源头上预防和减少因行政行为不当或行政不作为侵害居民权益事件的发生，才能为社会创造公开、透明、可预期的发展环境。对此，国家主席胡锦涛在庆祝澳门回归祖国１０周年大会上讲到加强制度建设时，强调特别是要按照以人为本、勤政、廉洁、高效的要求，完善政府行政规章制度，促进澳门特别行政区政府管治水平不断提高。为此，特区政府必须有与时俱进的创新观念，大力健全完善行政规章制度，以提高效率并快速回应社会诉求，积极消除和减少澳门居民出现的某些不满情绪，把澳门建设成为一个真正和谐有序的社会。三　政府施政重在构建长效机制第三届澳门特区政府上任伊始，在秉承前届政府一些好的施政理念的同时，提出了致力打造 “阳光政府”，加强科学决策的施政理念。２０１１年，行政长官崔世安以 “落实科学施政，规划发展蓝图”作为施政报告的题目。２０１３年，则以 “增进民生福祉，立足长远发展”作为施政报告的题目。其２８３

政府施政贵在始终坚持加强制度建设中，“规划发展蓝图”与 “立足长远发展”都体现出政府施政注重科学决策，重在构建长效机制的施政理念。２０１３年财政年度施政报告花了较大篇幅，首先就施政长效机制的构建多方位作出相应安排，尤其是对事关居民民生的社会保障、医疗、教育、房屋等领域的施政长效机制提出了具体意见。这实际上不只是２０１３年的施政，更是涉及澳门的长远发展。其中，政府在加大涉及社会保障体系和住屋保障领域长远规划的力度时，有关 “社会保障长效机制”以及 “住屋保障长效机制”的部分，分别就加强或强化制度建设的内容专门集中一段文字加以说明，足见政府构建施政长效机制的信心和决心。公共行政改革方面，施政报告提出了建立政府绩效治理制度，首先开始实行领导官员的绩效评审制度，以强化政府部门对政策的执行力和执行效果。这实际上也是一项旨在建立施政长效机制的制度建设，其核心在于增强公务人员尤其是领导官员的责任意识、服务意识和效率意识。有了绩效评审制度，领导官员就必须注重自身职业伦理修养的提高，必须注重工作质量和效率的提高，必须注重政策的执行力和执行效果。这对于解决长期以来存在的行政不作为或行政效能低下的问题有着积极的意义。法律适应化和清理工作将如期推进和完成，这是 ２０１３年施政报告传递出的一个好消息，对政府加大制度建设意义重大。澳门回归后，要求法律改革的呼声始终没停过，政府为此也作了努力。但受制于法律专业人才缺乏及法律本身所固有的复杂性等因素，这项工作的进展初期不太理想。这次施政报告表明，为期三年的法律适应化和清理工作进展顺利，家底已基本摸清，有关工作可望明年年初完成并适时公布。正如施政报告所说，这对完善澳门特别行政区的法制建设具有历史性意义。长期以来制约澳门法律领域工作向前推进的家底不明情况将得以有效解决。当然，后续的有关原有法律的评估、修订等工作仍有待特区政府和立法会通力合作并妥善处理。在推动经济适度多元发展方面，施政报告同样注重构建长效机制。如，为促进文化创意产业的发展，有关文化创意产业的基金将于明年投入运作；为帮助本地青年创业，政府将在 “工商业发展基金”内创设专门帮助青年人创业的免息贷款计划，以提供财务上的支持；为保障居民就业权益，政府将检讨 《劳动关系法》和工作意外保险的问题，推动 《非全职工作制度》的立法工作；为储备特区持续发展所需专才，政府将继续推动社会工作、建３８３

一国两制与澳门特区制度建设筑、卫生等行业专业人员的认证制度等。政府的这些施政安排无疑都是意在长远，而不只是仅仅关注眼前。当然，施政报告提出的一些意见也有值得再进一步完善的地方，例如，有关绩效治理制度的构建，首先可否考虑从领导及主管官员开始实行，而不是仅仅从领导官员开始实行。实际上，在政策的执行方面，主管官员也发挥着重要的作用。以往政府政策执行效果不尽如人意，除领导层面的官员的工作存在检讨和完善的必要外，主管层面的官员同样也有一个绩效问责的必要。此外，绩效治理制度将来是否可考虑扩大适用至公务员层面。当然，不同层面的公务员权力和责任不同，具体的绩效要求也会不同。至于绩效评审的主体、标准、程序以及问责措施和程序等，则有待政府及时出台相关配套的具体制度，否则，施政报告提出的绩效治理制度将不能很好地发挥作用。另外，施政报告涉及政府架构重叠和职能交叉问题的处理，除了民政总署与其他部门存在之外，是否还存在其他政府部门的职能也有重叠和交叉的情形。对此，政府可能要从整体上通盘加以检讨和考虑，通过认真调研，广泛听取意见，包括听取公务员、社会团体和公众的意见，制定出一个总体方案。最后，需要注意的是，政府施政报告虽然提出了构建施政长效机制的目标，但要让施政长效机制有效发挥作用，特区政府在日后制定政策或提交法案时，必须坚持从澳门的实际情况出发，做好相关咨询工作，充分发扬民主，理性务实探讨，广泛凝聚共识，使制定的制度或有关法律法规等符合澳门实际，切实可行。同时，政府要有长远打算，不能指望通过一两年的施政就达至构建长效机制的目标。因此，不论是明年的施政，还是后年包括以后的每年施政，特区政府都应不懈地坚持加强制度建设，并把它作为施政的一件大事抓紧、抓实、抓好。４８３

术语索引术语索引Ａ爱国 爱 澳 　２８，４８，６４～６６，７３，７４，８５，９８，９９，１５７ ～１６１，１７９，１９３，２７８，２９５，２９６，３０９～３１３爱国爱港　２８，８５，９８，１５７～１６１，１９３，３０９，３１１，３１３爱国 者 　１２，２７，２８，４３，４４，６５，９８，１５４，１５７，１５８，１６０，１９３，２９５，３１０～３１２爱国主义　４３，８５，９７～９９，１０１，１５７，３１０，３１２澳门法律丛书　３０４，３０５，３０７，３０８澳门基本法　１０，１７，２１，２２，２６～３２，３９，４６，４７，４９，５０，５３～５５，５８，６１～６６，６８～７０，７２，７３，７８，８３，８９，９０，９７，１０１，１０４， １１０， １１６， １２２， １２８， １３４，１３５，１４０～１４２，１４５～１４９，１５１～１５３，１５５，１５８～１６０，１６９～１９０，１９３，１９７～２０５，２０７，２０９～２２１，２２３～２４９，２５１～２５５，２５８，２５９，２６１～２７９，２８１，２８４，２８７，２９１～２９６，２９９，３０６，３０７，３１１，３１２，３１７，３６５～３７１，４０２，４１４澳门 居 民 　 ２１，２６，２７，３３，４８，４９，７３，８１， ８５， １０２， １５９， １６９， １７０，１７５，１７８～１８０，１８７，１９４，１９５，１９８，１９９，２０４，２１０，２１３，２２５，２２７～２２９，２４７，２４９，２５７，２７０，２７５，２７８～２８４，３０３，３０４，３０６～３０８，３１２，３１３，３１７～３１９，３５５，３３８，３５４，３７７，４０２，４１５，４１６澳门人　４０，５３，６６，６７，７０，７２，１０１，１６０，１７５，１７６，２４７，２４９，２５０，２９４，２９６，２９７，３００，３０６，３０７，３１３澳门实践模式　１５，５０，７０～７３，２９４澳门特别行政区　５，８，１３，１４，１６，１７，２１，２２，２５，２６，２８，２９，３０，３１～３４，３８，４１，４４，４６～５４，５６，６０～７０，７２，８１，８３，８５，８６，８９～１００，１０２，１０３，１０５，１０７，１１３，１１７，１２１，１２２，１２４，１３１，１３５～１３７，１４０～１４２，１４５～１５２，１５４～１５８，１６０，１６４，１６５，１６９～１９１，１９５，１９７～２０２，２０５，２０７～２２３，２２５～２４５，２４７，２４８，２５１～２５６，２５９～２６５，２６７～２８１，２８４，２８５，２９１～２９７，２９９，３００，３０２，３０６～３０８，３１０，３１１，３１７，３２２，３５５～３５８，３６０，３６５，３６７～３７１，３８６，３８９～３９１，４０２，４０３，４０５，４１０，４１４～４１７澳门特别行政区法律丛书　３０２，３０８澳门特别行政区基本法委员会　５１，１７２澳门特别行政区行政长官　５０，８５，１７２，１７５，１８９，２０８，２０９，２１２，２１８～２２０，２２６，２２７，２３０，２３１，２３３～２３８，２４０～５８３

一国两制与澳门特区制度建设２４４，２５４，２６３，２６４，２６９澳门特别行政区政府　４７，５４，６７，８３，２５１，２５２，２６３，２６５，２９７，３６９，３７０，４１６澳门问题　３，９～１１，１６～２１，２５，３５～３７，５４，５５，５９，７８，８４，８９～９１，９９，１０８，１０９，１１８，１２５～１２７，１３８，１３９，１４１，１４３，１５７，１９５，３１０澳门永久性居民　２６，４９澳门原有的法律　２２，１８２～１８９，３０２澳门原有法律　２２，９３，１７７，１８３～１８６，１８９，１９０，２００，２０１，３０２，３０６，３０７，３１４，３２２，４１１，４１５澳人治澳　１０，１４，２５～２８，４６，４９，５０，６４，６５，６８，７２，８５，８９，９８，１００，１１７，１４６，１４８，１５１，１５４，１５６～１５８，１６０，１７５，１７６，１７９，１９２，１９３，２１２，２６２，２９１，２９５，３１１，３１２，４１４Ｂ备案　１７，２９，５１，１３１，１４９，２０４，２０７～２１０，２１５，２８１，３７２博彩业　７０，１８０，２８５，２８６，２９４，３２２，４０５，４１６Ｃ长期性　３２，５４，６３，８３，８５，１０９，１１９，１２７，１６１，２１７，４１３，４１４长效机制　４１３，４１４，４１６～４１８Ｄ答复　２６３，２６５，３５５，３５７，３５９～３７６单一制　３０，３１，３９～４１，４６，５２，５８，８６，９２， １１２， １２９， １３０， １３２， １３３，１３６，１４７～１４９，１５２～１５４，１８０，２０８当地人　１５，２５，２６，２８，４７，１２１，１３５，１６０，１９６，２７２地方行政区域　１７，８１，４７，５２，６９，８９，９３，９６，９７，１０３，１０７，１１２，１２９～１３３，１４８～１５１，１５３，１５６，１７５，２０８，２６１，２９３地方政治体制　７８，２０８，２６２独立的司法权 　１０，２８～３０，４１，４７，４８，５１，５２，５８，８６，１０３，１１２，１２９，１３２，１５０，１５５，１７５，２０５对外事务　２８～３０，６８，７０，１４０，１６９，１７８，２９１，２９４Ｆ法律本地化　３０３，３０５～３０８，３１４法律边界 　２３０，２３１，２３３，２３５～２３７，２３９，２４０，２４１，２４３法律 改 革 　２８２，３０２，３０３，３０７，３０８，３１４～３２４，４１０，４１１，４１５，４１７法 律 解 释 　 ６４，１４５，２０２，２０３，２０６，２０７，３０１法律理论　４４法律适应化　３１４，４１５，４１７法律体系　５１，９３，１００，１０５，１１０，１１１，１１３，１１５，１２８，１２９，１３３，１６３，１６５，１６９～１８２，１８９，１９０，２０１，３１４，３２２，３７０法治政府　３３１，３７０，３７７，３７８Ｇ港澳地区　３２，７８，９９，１１８，１１９，１２４，１３５，１４０，１４４，１５５，１５６，１５７，１６０，１６１，１６４，１９３～１９５，３１０，３１３６８３

术语索引港澳十二条方针政策　８港人 治 港 　１０，１２，２５～２８，４３，８５，８９，９８，１００，１４８，１５４，１５６～１５８，１６０，１９２，１９３，３１０高度自治　７，８，１０，１３～１５，１７，２８～３３，４１，４５，４７，４８，５０～５２，５４，５８，６２，６８～７０，７２，８５，８６，８９，９０，９５，９７，１００～１０３，１０７，１１２，１１７，１１９，１２１，１２２，１２３，１２５，１２９，１３１～１３３，１３５，１４０１４６，１４８ ～１５６，１７４，１７５，１７９，１８０，１９２，１９５２０４ ～２０６，２０８，２１２，２２７，２３５，２６１，２６２，２７０，２７２，２８５，２９１～２９４，４１５高度自治权　７，１０，１４，１７，２９～３１，４７，４８，５１，５２，６２，６８，６９，８９，９０，９７，１００，１０１，１０３，１０７，１１２，１１９，１２１～１２３，１２５，１２９，１３１～１３３，１３５，１４０，１４８，１５０～１５６，１７５，１８０，１９５，２０４，２０８，２２７，２７０，２７２，２９１～２９３公共决策　２７４，３２５～３２７，３２９～３３４，３３６，３３９，３４２～３５２，３５４，３６８，３６９，４０３公共行政改革　４１７公共政策咨询 　３２５，３２７～３３１，３３５，３３９～３４１，３４３，３４４，３４８，３５２，３５３公民意识　４８，７４，２７９，３３４，３３５，３４１，３５１，３５２公务员　５３，６６，２９６，３００，３２２，４１６，４１８公众参与　２７４～２７６，２７９～２８１，２８３，３１４～３２１，３２５～３５４，４０４，４０５构成 要 件 　３８１，３８５，３８６，３８８，３９１，３９２，３９４广泛代表性　２１１～２１３，２１６，２１７，２２０，２２１，２２４～２２９，２３７，２３８，２３９，２４１，２４２，２５５，２５８，２６７，２６９，２７１，２７７，２８６归责原则 　３８７，３９１～３９５，３９７，３９８，３９９，４０１规范 性 　 １９，２２，９６，１３８，１７０，１７１，１７４，１７７，１８１～１９０，２００，２０１，２０６，３０９，３２５，３２７国防　３１，４７，９２，１００，１５０，１７５，１９２，２５２国籍 　 ２６，２７，２８，４８，４９，９２，１０１，１０２，１０８，１６０，１６２，１７４，１７５，１８６，１９２，３０３～３０６，４０２国家安全 　５９，６４，９３，９５，９６，１０１，１１１，１２８，１７３，１７５国家管理制度 　１０３，１０４，１３０～１３５，１６５，１９５，２７２国家 结 构 　 ４０，４６，５２，５８，８４，８６，１０３，１０６，１０７，１１２，１２９，１３０，１３２，１３３，１４８，１４９，１５３，１６１，１６３国家理论　３９，１１２，１２９，１６３国家认同　４８，７２，１０１，１９２，１９３，２５０国家统一　４，６，８，１６，１７，３６～３８，４５，５５，５８，９４，９９，１０８，１２６，１４１，１４３，１５１，１５２，１５４，１７４，２４８国家意识　１９１～１９６国家 政 治 制 度 　 １０５，１０６，１０８，１１０，１１５，１１６，１２６，１２８，１３０，１６１，１６２，１６４国家主人　６２，１１９国家 主 体 　 １３，１４，１６，２２，２３，２５，４０，６２，６３，９７，９９，１０７，１１７，１１９，１２１，１２２，１２３，１２５，１３２，１３４，１３６，１４０～１４４，１９５７８３

一国两制与澳门特区制度建设国情教育　１９５，１９６国务院　１６，１８，２３，２９，５２，９２，１１０，１２８，１３６，１３７，１４２，１４５，１５２，１７２，１８１，２３３，２４６，２６２，２８０，２８２，２９９过错　３８６～３８８，３９２～３９４，３９８～４０１Ｈ和平 共 处 　 ３８，４１，４２，４５，６３，８４，１１２，１２９，１４１，１４３，１６３和平解放台湾　３～６，１１和平统一　３，６～８，１１，１２，１５，１６，１８～２０，２７，３０，３２，３５，３６，３８，４３，４４，６４，５７，５８，７８，８４，１０７，１０９，１１８，１１９，１２１，１２３～１２７，１３７～１３９，１４１，１５７，１６１，１６２，１６４，１７６，１９５核心价值观　７２～７４，９９，３０９，３１１～３１３恢复行使主权　１３，１５，２１，２８，４７，４８，５９，９０，９１，９３，９５，９８，１０１，１２１，１３３，１４１，１５８，１９１，１９３，１９８～２０１，３１１，３２２回归　４～７，１２～１５，１７，１９～２２，２５，２８，３２，３３，３６，３８，３９，４１，４６～４８，５０～５２，５４～５７，５９，６０～７２，７５，７８，８１～８４，８７，９１，９３，９８，９９，１０１～１０３，１０９，１１６～１１９，１２５，１２６，１３０，１３２，１３４，１３５，１４０，１４１，１４６，１４７，１５７，１５８，１７７～１７９，１８２～１８４，１８６，１８７，１９１～１９５，１９８～２０２，２０６，２２６，２４８，２４＋，２５１，２５３，２５４，２５７，２５８，２８１，２６２，２６８，２６９，２７２，２７３，２７，２８４，２８５，２９１，２９３～２９７，２９９～３１２，３１４，３１６，３１９，３２２～３２４，３５７，３７１，３７９，３８２，４０５，４１０，４１４～４１７回应 机 制 　３２９，３３０，３３７，３３８，３４２，３４３Ｊ基本法　５，６，８，１０，１２～１４，１６，１７，２１，２２，２６，２７～３４，３８～４０，４６，４７～５６，５８，５９，６１～６６，６８～７０，７２，７３，７８，８３，８５，８７～９０，９３～１００，１０２～１０５，１０７～１１２，１１４～１１６，１１８，１１９，１２２，１２３，１２７～１２９，１３１～１３７，１３９～１４２，１４４～１５６，１５８～１９４，１９６～２２２，２２４～２４９，１５１～２５６，２５８～２７９，２８１，２８４，２８７，２９１～２９５，２９８～３００，３０６，３０７，３１１，３１２，３１７，３２２，３５５，３６３，３６５～３７１，４０２，４１４，４１５基本法附件二　２５５基本 法 附 件 一 　 ２０２，２０３，２０７，２１６，２３３，２５５基本法解释　８７，１４４基本法律 　１１０，１１４～１１６，１２８，１４６，１６４，１６９，１７１，１７２，１９８，２２１，２２２，２３８基本 法 实 施 　 １４，１６，８９，１４０，１５３，１７７，１８５，１９１～１９５，２６２，４１４基本法修改　１００基本 国 策 　 １０，３２，３４，３５，３８，３９，５５，７４，４８，８４，８５，１０５，１０９，１１２，１１８，１１９，１２７，１３０，１３７，１４８，１６２，１６３，１７４基本 政 治 制 度 　 ７４，１０５，１１２～１１６，１１９，１２０，１３０，１６３～１６５，２２７，２４０，２４２，基本制度　１１４，１４７，１７９，２１４，２１７～８８３

术语索引２２９，２３６～２４３，２６７，２７０，２７１绩效评审　４１７，４１８间接选举 　２１１，２１３，２３８，２４２～２４８，２５１，２５５～２５７，２６５，２６６，２６８，２７１，２７７，２８０，３６３监督机制　５０，３３８，３８８，４００监督检查　４１０，４１１经济适度多元　６７～７０，１８０，２８５～２８７，２９２，２９４～２９８，３２２，４１７决定权　５１，９４，１４９，２０４，２０７～２１０，２１５，２８０均衡参与　９４，２２８，２５５～２５７，２６５，２８５Ｋ科学 施 政 　３２５，３２７，３６５，３７６，４０７，４１６口头质询　３５６～３６３，３６６，３７４，３７５Ｌ理论创新　３９，５９，６４，７９，８５，８９立法法　１０９，１１０，１２７，１２８，１６２，１６３，１７１，１７２，２０７，２２７，立法会产生办法　１４９，２０２～２０５，２０７～２１１，２１３～２１７，２２１，２２６，２２８～２３０，２３６，２３９～２４１，２４４，２４５，２４７，２４８，２５７，２５９，２６３，２６６，２６７，２６９，２７０，２７１，２７２，２７４～２８１，２８４～２８７，４０３立法 会 议 员 　 ２８，６０，５４，１６０，２１０，２４５，２４６～２５１，２５４～２５８，２６３～２６７，２７８，２８０，３２５，３５５～３５７，３５９，３６１～３７０，３７２～３７６，４０３，４１１，４１５立法会组成结构　２６６立法计划　３２３，４０７～４１２，４１５立法权　８，１０，２８，４１，４７，５０～５２，５８， ８６， ９５， １０３， １１０， １２０， １２７，１２８，１３２，１５０，１５５，１６２，１６５，１７３，１７５，２３４，２４９，２５３，２５４，２６１，３５７利益主体多元　４０２，４０３两种制度　７，１１，１２，１９～２５，３５，３８，３９，４２，４４～４６，４８，８４，９１，９２，９４，１２１～１２３，１３９，１４１～１４３，１７４，２３３领土完整　７，１４，１６，１８，１９，３７，３８，４１，５９，６１～６４，９１，９２，９４，９５，９７，９９，１０１，１０３，１０４，１０７，１１１，１１６，１１８，１２１，１２８，１２９，１３５～１４０，１４７，１５１，１５２，１５４，１５８，１６１，１６３，１７３，１７４，１７６，１８２，１９１，２４８，２７２，３１１Ｍ民主政治　３３，４８，１０７，１１３～１１８，１６１，１６４，２０９，２２８，２２９，２４６，２６６，２６９，２７２～２７５，２８１，２８４，３２５，３２７，３３０，３３２，３３５，３４２，３４３，３４５，３４９，３５０，３５４，３７７民族复兴　３８民族感情　３７民族根本利益　３７Ｐ批 准 　２９，５１，１４９，１７０，２０４，２０７～２０９，２１５，２２７，２５２，２８０，２８１，３６８，４１０葡文　１９７～２０１，２９９～３０２，３０４，３０５，４１２Ｑ全国人民代表大会　７，１６，２８，５５，９１，１１０，１１１，１２２，１２７～１２９，１４４～１４６，９８３

一国两制与澳门特区制度建设１５０，１５３，１６２，１６３，１６９，１７０，１７２，１８０，１８１，１８３，１８６，１８８，１９７，１９８，２１５，２１９，２２６，２２７，２３０，２３３，２３６，２３７，２３９，２４０，２４８，２７８，２７９，２９９，３００全国人民代表大会常务委员会　１６，２８，１８３，１８６，２１５，２２６，２２７，２３０，２３６，２３９，２４０，２７８，２７９，３００全国 性 法 律 　 １７，２９，９９，１００，１３３，１７０，１８０，１８２，１８９，２０３，３０６Ｒ人大释法　２０６认识误区 ３４８，３４９Ｓ社会保障长效机制　４１７社会主义制度　１２～１６，１９，２０～２５，２７，２９，３５，３８，４０，４２～４５，６２，６３，７８，９１，９２，９７，９９，１０５～１０９，１１１～１１３，１１５，１１７，１１９，１２１，１２２～１２６，１２９，１３０，１３３，１３４，１３６，１４０～１４３，１４７，１５０，１５７，１６２，１６３，１６５，１７４，１８２，１９５，３１０，３７１社团 　 ６６，１９５，２５０，２５７，２７６，２７８，２９６，３１６～３１９，３２１，３２９，３４２，３４７，３４９，３５３，３５４，４０４十二五规划　２７０，２８２，２８５，２８７授权　２８，３１，３３，４０，４１，４７，５４，６９，９５，９６， １０３， １２２， １３１， １３２， １４７，１５０，１５１，１５３～１５５，１５６，１７４，１７５，１９５，２０８，２６１，２９４，３８３，３９６，３９７书面质询 　３５６～３６０，３６３，３６４，３６６，３７２，３７３，３７５损害结果　３９０，３８７，３８８，３８９Ｔ台湾问题　３～１２，１５～１８，２０，２１，２３，２５，３２，３５～３７，５４～５８，１０８，１１９，１２１，１２２，１２６，１３７～１３９，１４２特别行政区　３，５～１０，１２～１７，２０～２２，２５～３４，３８，４０，４１，４４，４６～５６，５８～６０，７０～７５，７８～８１，８３，８５，８６，８７，８９，５０，９１～１１２，１１４～１３８，１４０～１６６，１６９～１９５，１９７～２２３，２２５～２４８，２５１～２５６，２５９～２６５，２６８～２８１，２８４，２８５，２９１～２９７，２９９，３００，３０２，３０６～３０８，３１０，３１１，３１３，３１４，３１７，３２２，３５５，３５６～３５８，３６０，３６５，３６７～３７１，３８１，３８６，３８９，３９０，３９１，４０２，４０３，４１０，４１１，４１４～４１７特别行政区制度　４６～４８，６９，７４，７５，８０，８１，８５，８９，９０，９９，１０３～１１２，１１５～１３６，１４０～１４２，１４４，１４８，１５２，１５７，１６１～１６６，１６９，１７３，１７８，１８０，１９２，１９３，１９５，２４１，２７２，２９３，３０６，３７１特别行政区主人　６２，１１９特定责任　３８０，３８１，３８３～３９１，３９３～３９５，３９７～４０１特殊过错推定责任　３９３，３９４，３９８提 交 法 案 　 ５０，２０４，２６３，３２３，４０２，４０３，４０５，４１２，４１５，４１８统筹机制　３２３，３４０统一战线理论　４３Ｗ外交　５，６，１０，１７，２０，３１，４２，４７，０９３

术语索引９１，９２，１００，１５０，１５１，１７５，２５２，２３９，２４０，２７１，２８６，３１５，４１３，４１４委任 　５０，２１４，２１６，２４１，２４４～２４６，２４８～２５１，２５４，２５６～２５８，２６４～２６６，２７１，２７７，３６３稳定性　１０９，１２７，１６１，２１７，２２２，２２３问责 机 制 　３３０，３４３，３４４，３６３，３８２，３８９，３９５五十 年 不 变 　 ３２～３４，３９，５６，１８０，２４８，３７１武力解放台湾　３，４Ｘ宪法 　３，７～９，１３，２３，２５，２９，３０，３９，４０， ４７， ４８， ６２， ７１， ７４， ７５，７８，８４，８９ ～９９，１０３，１１０ ～１１２，１１４，１１５，１１９，１２１，１２２，１２７～１２９，１３１～１３３，１３６，１３７，１４４～１４９，１５１，１５２，１５４，１５６，１６２～１６５，１６９～１７４，１７６，１８０，１８１，１８３，１９２，１９４，１９５，２０２，２０５，２０６，２０８，２２２，２８４，２６０，２６３，２８１，３０１，３７１宪法相关法　１１０，１１１，１２８，１２９，１６３，１７２，１７３宪制性义务　８９～９１，９３～９５，１００～１０４香港基本法　１０，１７，２１，２２，２６，２７，２９～３２，３９，４６，５２，５５，５８，６３，７８， ８９， ９０， １０５， １１０， １１６， １２２，１２８，１３４，１３５，１３７，１４０～１４２，１４６，１４８，１５２，１５４，１５５，１６０，１７５，１７６，１８４，１８５，１９４，２０３～２０８，２１３，２１９，２２１，２２４～２２６，２３０～２３４，２３７，２３９，２４４～２４７，２６０，２６２，２６７，２７２，２７７香港 人 　 １２，２６，３４，１０１，１３７，１５９，１６０，１９４，３１３香港问题 　３，７，９，１０，１２，１７，２０，２５，３１，３２，３５ ～３７，５４，５６，５９，８４， ８９， ９１， ９９， １０８， １２６， １３８，１３９，１５７，１９５，３１０协调 机 制 　３３６，３３７，３７３，３７４，４０５，４０６行政 长 官 　１７，２７，２８，４７，４９～５４，６５，６６，８２，８５，８７，８９，１００，１０２，１０３，１３１，１４９，１６０，１７２，１７５，１７６，１８２，１８４，１８９，２０２～２０５，２０７～２２１，２２３～２４５，２４７，２５１～２５６，２５８～２７２，２７４～２８２，２８４～２８７，２９６，３１４， ～３１６，３２７，３３１，３４０，３４５，３５７，３５９，３６３，３６６～３６８，３７２，３７３，３８５，３８６，３８９，３９９，４０１，４０３，４０８，４１１，４１６行政 长 官 产 生 办 法 　 １４９，２０２，２０３，２０７，２０９，２１１～２１４，２１６，２１７，２２０，２２１，２２４，２２６～２３１，２３３，２３６，２３７，２３９～２４４，２５９，２６７，２７０，２７１，２７２，２７４～２８１，２８４～２８７，４０３行政法规　２２，５０，１７７，１８１～１８６，１８８～１９０，２０１，２５２，２６３，３７０，３９９，４１１行政管理权　１０，２８，４１，４７，５２，５８，８６，１０３，１３２，１５０，１５５，１７５，２６０，３７７，３７８行政问责　３７９，３８２，３９５行政与立法关系　２６８行政主导　５２，５３，７２，２１０，２２７，２４１，２４２，２５１～２５４，２５９～２７３，３６７选举委员会　２１１～２１３，２１６，２１７，２２０～２２４，２２６～２２９，２３７～２３９，２４１～２４３，２５５，２５６，２５８，２６７，２６９，２７１，２７７，２８４～２８７１９３

一国两制与澳门特区制度建设循序 渐 进 　 ３３，５９，６４，７２，８８，９４，２０９，２１４～２１５，２２５，２４６，２５５，２５７，２６０，３２２，３５７Ｙ阳光政府　３３１，３４５，３５８，３６８～３６９，３７５～３７６，４１６叶九条　７，１２，８４一个国家　７，９，１１～１２，２０，３８～３９，４２，４５～４６，５１，５８，６９，８０，８２，８４～８６，９１～９２，９４～９６，１０６～１０７，１０９，１１２，１２１，１２７，１２９，１３９，１４１，１４３，１５０，１７３～１７４，１８２，１９１，１９７，２１７，２３３，２５２，２７３，２９３，２９５，２９８，３０９，３２５～３２６，３３０～３３１，３４３，３４５，３４９，３５４，３９２，４１３一个中国　６，８，１４～２２，２７，３０，４５，５６～５８，６９，９９，１０７，１２１ ～ １２３，１３６～１３８，１４１～１４３，１９５，２９３一国两制　２～２５，２８～３０，３２～５２，５４～６７，７０～８９，９３，９６～１１０，１１５～１１６，１１８～１３０，１３３～１３５，１４４，１４６，１４８，１５０～１５２，１５４～１５９，１６２～１６６，１６９，１７４～１８０，１９１～１９５，２０５～２０６，２０８，２１０，２１３，２１８，２２１，２３９，２４１，２４４，２４６，２４８，２５２，２６０～２６４，２６８，２７２，２７４，２７６～２７８，２８１，２９１～２９２，２９４，２９６，３０７，３１０～３１３，３１６，３２２，３７１，３７６一国两制构想　７，１１，１３，１５～１７，２３，２５，３５～４０，４２～４７，５４，５６，５８～５９，６４，７１，７８，８０～８１，８４，８６～８７一国两制理论　１５，１９，２３，７１，７４～７８，８０ ～ ８３， ８８， １０８， １２２， １２４，１２６，１３５，１３８，１４２，１４４，１５７，１６２一国两制实践　５４，５６，５８，６０，６３～６５，８０～８１，８３，８６～８８，１３０，１５２，２７６，２９５一国两制事业　８２～８３，８７，１９１一国两制研究　２～３，１０，１３～１５，５０，６３，６５～６６，７１，７３，７５～８３，８９，９１，１０１，１０４，１０８～１０９，１１１，１１７，１１９～１２１，１２７，１２９，１３１，１３３，１３５，１５４，１５８，１６２，１６５，１６９，１７３，１８０，１９４，２１７，２４４，２５２，２５９～２６０，２６３，２７６～２７７，３１２，３１６，３２３，３３１，３４５，３６５，３６９，３７６依法施政　５３，７１，８１，８９，２０４，２５４，２６４，３５５，３６１，３６３～３６４，３６９～３７０，３７２，３７４，３７６，４０２～４０３，４０７～４０８意见表达机制　３２８，３４１，３５３因果关系　３８９，３９０，３９２Ｚ责任本位意识　３７７～３８０，４０１政府领导人员 　３８０～３８９，３９１，３９３，３９５，３９７～３９９，４０１政 府 施 政 　 ５１，２０３，２５０，３２６，３３１，３７５，４０６，４１３，４１５～４１８政制发展　５８，６３，８７，９３，１３５，１４９，１７８，２０２，２０４，２０６～２１１，２１３，２１５～２１６，２２５～２２６，２２９，２４０～２４１，２４４，２４７，２５８～２５９，２６１，２６３，２６５～２６７，２６９～２８７政治 体 制 　１４，４６，５２～５３，６３，７８，１００，１０５，１０７～１０８，１１２～１１３，１１７，１４０，１４７，１４９，１６１，１６９，１７３，１７９，２０４，２０８，２１０，２１２～２１４，２１８，２２５～２９３

术语索引２３０，２４１～２４４，２４７～２４８，２５１～２５５，２５７～２６５，２６７，２６９～２７３，２７５，２７７，２８１，３６７，３７１，４１４政治制度　４８，７４，９０，１０５～１０９，１１２～１２０，１２５～１２６，１２８，１３０，１５０，１５８，１６１～１６５，２４２，２５１，２６８，３１１执行力　３５８，３７７，４０７～４１３，４１５，４１７直接选举 　２１４，２１６，２４１，２４４～２４６，２４８～２５１，２５５～２５７，２６５～２６６，２７７，３６６制度 安 排 　 ８０，１０７，１２２，１３８～１３９，１６１，２１４，２１６～２２９，２３１～２３３，２３６～２４３，２４８～２４９，２５１，２５４，２５６～２５９，２６３～２６７，２７１，２８４，４１３～４１４制度创新　４５～４７，４９，５６，５９，６４，７３～７４，７９，８１，８５，１０５，１０８，１１６～１１７，１２１，１２４，１２６，１３０，１４１，１６２，１６４，３７１制度 建 设 　１１０，１２７，１６３，２２６，２７４，３１０，３７６，４１３～４１８质询　２６３，２６５，３５５～３７６质询程序　３５６～３５７，３５９～３６７，３７０质询权　３５６，３６２～３６３，３６５～３６７，３６９，３７０，３７２～３７３，３７６治澳人才　６５～６６，２９５～２９６中国大陆与港、澳、台地区法律比较丛书　３０５中国公民 　２７～２８，４８～５０，５３，９５，１０１，１５８～１６０，１７６，１９４，３１１，３１３，３３５中国特色社会主义　３５～３６，４３～４４，４８，５９，７１，７５，８５，１０５～１１３，１１５～１１９，１２１～１２２，１２４～１２６，１２８～１３０，１３３～１３４，１３６，１６１～１６５，１６９～１８０中国特色社会主义法律体系　１０５，１１０～１１１，１１３，１１５，１２８～１２９，１３３，１６３，１６５，１６９～１７３，１７５～１８０中国特色社会主义制度　１０５～１０７，１１１～１１３，１１５，１１７，１１９，１２１～１２２，１２４～１２６，１２９～１３０，１３４，１３６，１６３，１６５中葡联合声明 　６０，７８，８４，９０，１１８，１４６，１８９，１９７，２１２，２３３，２３５，２５６中文立法人才　２９９，３０１～３０２中央　３～８，１０～１４，１６～２０，２５，２８～３４，３９～４１，４６～４７，５０～５３，６１，６４，６７～７０，７２，７４，８１，８３，８５，８８，９２，９４～９５，９７，１００，１０２～１０３，１０７，１１２，１１４，１１９，１２１～１２５，１２９～１３７，１４０，１４２，１４４～１４５，１４７～１５６，１６３～１６５，１６９～１７０，１７２～１７３，１７７～１７８，１８０，１９４～１９５，２０４，２０６～２１３，２１５～２１６，２１８～２１９，２２１，２２５，２３５～２３９，２４７，２５２，２５６，２６１～２６３，２６７，２７０～２７２，２７５，２７７～２７８，２８０，２９２～２９４，３１２，３１８～３１９，３２３，３４１，３４６，３５２，３９５中央与地方关系　４０，８５，１３２，１５０～１５２，１７５，１８０中央与特别行政区关系　５１，１２１，１３１，１４９，１５１，１５６中英联合声明　７８，８４，９０，１１８终审权　８，１０，２８～３０，３２，４１，４７～４８，５１～５２，５８，８６，１０８，１１２，１２９，１３２，１５０，１５５，１７５，２０５主导权　１４９，２０８～２１０，２１５，２７７，２８０主管官员　４１８主权　７，１０，１２～１６，１８～２１，２７～２８，３１～３２，３７～３９，４１，４３，４６～５０，５３，３９３

一国两制与澳门特区制度建设５７～６５，７２，８６，９０～９５，９７～１０１，１０３～１０４，１１５～１１８，１２１，１２３～１２５，１２８，１３３～１３５，１３７～１４１，１４６～１４７，１４９～１６０，１７３～１７６，１７９，１８２，１９１，１９３～１９４，１９７～２０１，２１２，２２７，２３４～２３５，２５１，２６０～２６１，２６３，２７０，２７２，２９１，２９９～３００，３１０，３１１～３１３，３２２，３４１，３７１，３８１，３９５住屋保障长效机制　４１７咨询工作 　２２９，２７４，２７６～２７９，２８２，３１８，３２１，３２５～３３０，３３５～３３８，３４０，３４３～３４４，３５２，４０４，４１８资本主义制度　１２～１６，１９～２５，３２～３４，３６，３８～３９，４２～４８，７８，９１～９２，９９，１０２，１０６～１０８，１１２，１１６～１１７，１１９，１２２～１２３，１２５～１２６，１２９，１３２～１３４，１４０～１４４，１４６～１４７，１５０，１６１，１６３，１７４～１７５，１７７，１８０，１９５，２４８，３７１４９３

!"#$%&（ＣＩＰ）'(　一国两制与澳门特区制度建设／冷铁勋著．—北京：社会科学文献出版社，２０１３９（澳门研究丛书）　ＩＳＢＮ９７８－７－５０９７－４３８１－２（中国内地）　ＩＳＢＮ９７８－９９９３７－１－０９８－１（中国澳门）　Ⅰ①一…　Ⅱ①冷…　Ⅲ①一国两制 －澳门问题 －研究②特别行政区基本法 －研究 －澳门 Ⅳ①Ｄ６７６５９②Ｄ９２１９４　中国版本图书馆 ＣＩＰ数据核字 （２０１３）第 ０４５４１７号·澳门研究丛书·!"#$%&'()$*+,著　者：冷铁勋出　版：社会科学文献出版社 （Ｅｍａｉｌ：ｂｉａｎｙｉｂｕ＠ｓｓａｐｃｎ）澳门基金会 （Ｅｍａｉｌ：ｉｅｉｎｆｏ＠ｆｍｏｒｇｍｏ）版　次：２０１３年 ９月第 １版印　数：１０００本字　数：４５５千字排　版：北京中文天地文化艺术有限公司印　刷：北京季蜂印刷有限公司定　价：澳门币 １００元ＩＳＢＮ９７８－９９９３７－１－０９８－１ 版权所有·翻印必究

澳门研究丛书 M ACAU STUDIES澳门人文社会科学研究文选•社会卷 程悔洁/主编•行政卷 娄胜华/主编•政治卷 余振林媛/主编•法律卷 赵国强/主编•基本法卷 駱伟建王禹/主编•经济卷 杨允中/主编•教育卷 单文经林发钦/主编•语言翻鮮 程祥徽/主编•文学卷 李观鼎/主编•文化艺术卷 龚刚/主编 •历史卷 吴志良林发钦何志辉/主编•综合卷 吴志良陈震宇/主编新秩序 娄胜华潘冠瑾林媛/著澳门土生葡人的宗教信仰 霍志钊/著明清澳门涉外法律研究 王巨新王欣/著珠海、澳门与近代中西文化交流珠海市委宣传部等/主编 澳门博彩产业竞争力研究 阮建中/著澳门社团休制变迁 潘冠瑾/著澳门法律新论 刘高龙赵国强/主编韦卓民与中西方文化交流珠海市委宣传部等/主编 澳门中文新诗发展史研究（1938〜2008 )吕志鹏/主编现代澳门社会治理模式研究 陈震宇/主编赃款赃物跨境移交、私营贿胳及毒品犯罪研究赵秉志赵国强/主编近现当代传媒与澳港台文学经验朱寿桐黎湘萍/主编装帧设计/ 讲设计艺术工作室010-59367108

一国两制与澳门特区制度建设ISBN 978-99937-1-098-1上架建议：政治制度建设www.ssap.com.cn一国两制与澳门特区制度建设一国两制与澳门特区制度建设澳门研究丛书 MACAU STUDIES冷铁勋/著冷铁勋\著澳门研究丛书MACAU STUDIES澳门人文社会科学研究文选 One Country, Two Systems and Institutional Building ofthe Macau Special Administrative Region One Country, Two Systems and Institutional Building ofthe Macau Special Administrative Region 澳门回归后，社会经济等各项事业的发展取得了举世公认的成就，吸引了越来越多来自世界各地的眼光，也引起了越来越多的关注。本书围绕落实一国两制方针、实施《澳门基本法》以及加强澳门特别行政区制度建设这一主线展开，系统阐述了作者对澳门践行一国两制方针的认识和思索。·社会卷 程惕洁/主编 ·行政卷 娄胜华/主编 ·政治卷 余振 林媛/主编 ·法律卷 赵国强/主编 ·基本法卷 骆伟建 王禹/主编 ·经济卷 杨允中/主编 ·教育卷 单文经 林发钦/主编 ·语言翻译卷 程祥徽/主编 ·文学卷 李观鼎/主编 ·文化艺术卷 龚刚/主编 ·历史卷 吴志良 林发钦 何志辉/主编 ·综合卷 吴志良 陈震宇/主编 新秩序 娄胜华 潘冠瑾 林媛/著澳门土生葡人的宗教信仰 霍志钊/著明清澳门涉外法律研究 王巨新 王欣/著珠海、澳门与近代中西文化交流珠海市委宣传部 等/主编澳门博彩产业竞争力研究 阮建中/著澳门社团体制变迁 潘冠瑾/著澳门法律新论 刘高龙 赵国强/主编韦卓民与中西方文化交流珠海市委宣传部 等/主编澳门中文新诗发展史研究（1938~2008）吕志鹏/主编现代澳门社会治理模式研究　　　 陈震宇/主编赃款赃物跨境移交、私营贿赂及毒品犯罪研究赵秉志 赵国强/主编近现当代传媒与澳港台文学经验 朱寿桐 黎湘萍/主编冷铁勋　毕业于武汉大学法学院，民商法博士。澳门回归前，曾在新华通讯社澳门分社（现中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室）工作。其间，参与了澳门法律本地化的相关事务性工作，并在全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会秘书处澳门办事处任职。2001年至2010年，在广东省珠海市中级法院工作，先后担任立案庭、民事审判第二庭和第三庭庭长。2010年8月至今，获聘到澳门理工学院一国两制研究中心从事研究、教学工作，任职副教授级研究员。主要专著有《澳门公司法》《澳门法律本地化历程》《澳门基本法辅导提纲》，并发表多篇学术论文。定价：澳门币 　　 元100.00封面.indd 2 2021/2/1 17:09:29