• 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略
  • 研究團隊，作者 項目負責人：鄞益奮博士，思路智庫副理事長 王長斌博士，思路智庫副理事長 項目組成員：李淑冰博士，思路智庫副理事長 謝靜珍博士，思路智庫會員 陳建新博士，思路智庫會員 紀春禮博士，思路智庫會員
  • 目錄- I -目 錄1. 緒論............................................................................................ 1 1.1 研究緣起 . ........................................................................... 2 1.2 基本概念 . ........................................................................... 5 1.2.1 城市群 ........................................................................ 5 1.2.2 區域協同 .................................................................... 8 1.2.3 城市發展戰略 ............................................................ 11 1.3 研究現狀 ............................................................................. 12 1.4 研究框架 ............................................................................. 182. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用............................ 22 2.1 粵港澳大灣區的提出 ......................................................... 22 2.1.1 粵港澳大灣區的基本發展定位 ................................ 23 2.1.2 大灣區為澳門解決深層次問題提供新思路 ............ 28 2.2 澳門在大灣區建設中的基本優勢和定位 ......................... 30 2.2.1 基本優勢 .................................................................... 30 2.2.2 基本定位 .................................................................... 33 2.3 澳門在大灣區建設中的角色和作用 ................................. 40
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- II - 2.3.1 澳門在大灣區建設中的角色 .................................... 40 2.3.2 澳門要體現中心城市的責任和擔當 ........................ 473. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略............................ 50 3.1 世界旅遊休閑中心與大灣區建設的協同發展 ................. 51 3.1.1 現狀分析 .................................................................... 51 3.1.2 問題及障礙 ................................................................ 56 3.1.3 對策及建議 ................................................................ 64 3.2 中葡經貿平台與大灣區的協同發展 ................................. 72 3.2.1 現狀分析 .................................................................... 72 3.2.2 問題及障礙 ................................................................ 78 3.2.3 對策及建議 ................................................................ 86 3.3 澳門與大灣區的產業協同發展 ......................................... 93 3.3.1 現狀分析 .................................................................... 94 3.3.2 問題及障礙 ................................................................ 96 3.3.3 對策及建議 ................................................................ 1024. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略............................ 108 4.1 澳門社會保障與大灣區建設的協同發展 ......................... 110 4.1.1 澳門社會保障的 SWOT 分析 ................................... 110
  • 目錄- III - 4.1.2 澳門社會保障的灣區協同策略 ................................ 113 4.2 醫療保障與大灣區建設的協同發展 ................................. 119 4.2.1 異地就醫 .................................................................... 122 4.2.2 強化跨境監管機制 .................................................... 125 4.2.3 醫生多點執業 ............................................................ 128 4.3 社會服務與大灣區建設的協同發展 ................................. 137 4.3.1 灣區社會服務協同發展的基礎 ................................ 139 4.3.2 時間銀行：區域社會服務的協同策略 .................... 1425. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略............................ 150 5.1 粵港澳大灣區與文化的協同發展 ..................................... 150 5.1.1 粵港澳大灣區與文化建設的內生關係 .................... 150 5.1.2 粵港澳大灣區文化建設的協同發展 ........................ 153 5.1.3 粵港澳大灣區文化建設要“引進來”“走出去” ... 154 5.2 加強文化交流基地建設 ..................................................... 158 5.2.1 成立或指定專責機構，加強規劃與指引 ................ 159 5.2.2 加強澳門文化研究，摸清家底，夯實基礎 ............ 161 5.2.3 加強人才建設，奠定文化交流的人才基礎 ............ 163 5.3 粵港澳大灣區文化的“引進來”與“走出去”： 澳門角色 ............................................................................. 165
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- IV - 5.3.1 澳門如何幫助粵港澳大灣區文化“走出去” ........ 165 5.3.2 澳門如何幫助粵港澳大灣區文化“引進來” ........ 170 5.4 文化創意在粵港澳大灣區的協同發展：澳門戰略 ......... 173 5.4.1 澳門經濟的特色決定了澳門應當大力發展文化 創意產業.................................................................... 173 5.4.2 粵港澳大灣區文化創意產業應走協同發展之路 .... 176 5.4.3 澳門推動文化創意產業發展的戰略原則 ................ 1806. 粵港澳大灣區中的城市協同機制............................................ 193 6.1 制度層面的協同機制 ......................................................... 194 6.1.1 多中心協同 ................................................................ 196 6.1.2 多層協同 .................................................................... 198 6.2 組織層面的協同機制 ......................................................... 202 6.2.1 中央統籌組織 ............................................................ 203 6.2.2 省級協同組織 ............................................................ 204 6.2.3 城市互動組織 ............................................................ 208 6.3 運作層面的協同機制 ......................................................... 212 6.3.1 利益分享機制 ............................................................ 213 6.3.2 社會參與機制 ............................................................ 215 6.3.3 矛盾化解機制 ............................................................ 216
  • 目錄- V -7. 結論............................................................................................ 218 7.1 粵港澳大灣區協同發展的有利條件 ................................. 218 7.2 粵港澳大灣區協同發展的挑戰 ......................................... 220 7.3 粵港澳大灣區協同發展的基本方略 ................................. 222參考文獻........................................................................................ 226
  • 1. 緒論- 1 -1. 緒論 粵港澳大灣區（英文名稱 Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area，縮寫 GBA）由香港、澳門兩個特別行政區和廣東省廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶（珠三角）九個地市組成，總面積 5.6 萬平方公里，2018 年末總人口已達 7000 萬人，是中國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要戰略地位。資料顯示，粵港澳大灣區雖然只占全國土地面積約 0.6%，但是創造了約占全國 12.4% 的經濟總量。推進粵港澳大灣區建設，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的國家戰略，是新時代推動形成全面開放新格局的新舉措，也是推動“一國兩制”事業發展的新實踐。推進建設粵港澳大灣區的協同發展，有利於深化內地和港澳交流合作，對港澳參與國家發展戰略，提升競爭力，保持長期繁榮穩定具有重要意義。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 2 -1.1 研究緣起在粵港澳大灣區中，每一個城市都有獨樹一幟的特點和優勢，清晰的定位有助於各個城市充分發揮各自的優勢，開拓合作空間，形成錯位發展，避免重複建設和惡性競爭。按照《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，粵港澳大灣區以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區域發展的核心引擎。四大中心城市中，香港主要是鞏固和提升作為國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐的地位，推動金融、商貿、物流、專業服務等向高端高增值方向發展，大力發展創新及科技產業，建設亞太區國際法律及爭議解決服務中心；澳門主要是建設世界旅遊休閒中心、中國與葡萄牙語國家商貿合作服務平台，促進經濟適度多元發展；廣州主要是充分發揮國家中心城市引領作用，全面增強國際商貿中心、綜合交通樞紐和科技教育文化中心功能；深圳主要是發揮作為經濟特區、全國性經濟中心城市和國家創新型城市的引領作用，努力建成具有世界影響力的創新創意之都。四大中心城市的錯位發展是粵港澳大灣區建設的基本前提。然而，從城市群發展的本質要求來看，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》對四大中心城市的定位界定，不僅是讓四大中心城市發揮自身已有優勢、規避自身短板的一種規劃，更是致力於形
  • 1. 緒論- 3 -成城市間協同發展的模式，同時避免在城市分工、基礎設施建設、產業結構發展和港口功能方面的重迭和激烈內部競爭。因此，單單依靠四大中心城市的錯位發展，還無法最大限度地發揮粵港澳大灣區的整體優勢和能量。在粵港澳大灣區的建設中，兩個特別行政區和珠三角九大城市的協同發展、合作共贏才是粵港澳大灣區建設的關鍵所在和重中之重。當前，粵港澳大灣區在交通基础设施、旅遊业发展、教育文化、科技创新等方面協同發展已經取得了初步的成績。交通基礎設施方面。當前，粵港澳大灣區交通基礎設施的互聯互通正在全面加速。其中，珠海將謀劃建設廣江珠澳高鐵、廣中珠澳高鐵和伶仃洋公鐵通道。廣州也計劃將 18 號線地鐵直接貫通至中山、珠海兩市。珠江東西兩岸交通的全面貫通，將支撐和推動粵港澳大灣區城際聯動發展，有效帶動整個粵港澳大灣區城市群的協同發展。旅遊業發展方面。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出“建設粵港澳大灣區世界級旅遊目的地”“推進粵港澳共享區域旅遊資源，構建大灣區旅遊品牌，研發具有創意的旅遊產品”。要實現大灣區世界級旅遊目的地的目標，需要構建有利於旅遊資源分享、人員暢通交流的體制和機制。當前，粵港澳三地已經開始建立多層次的旅遊協同聯動機制，促進公共服務旅遊的
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 4 -協同化。政府層面上，構建文化和旅遊粵港澳三地政府的高層協調機制，優化大灣區“9+2”城市政府間協商對話機制；市場層面上，推動大灣區旅遊協會、商會及旅遊企業聯盟的建立，加快建設大灣區旅遊高校人才共享聯盟。教育文化方面。2019 年 7 月，教育部開始統籌搭建粵港澳大灣區教育和人才交流合作的平台，以此加快構建大灣區教育“同心圓”，打造大灣區教育合作“共同體”，形成粵港澳大灣區教育協同聯盟，推動粵港澳大灣區三地學前教育、中小學教育、職業教育等領域的交流合作，孕育和培養三地青少年面向未來、走向世界的人文精神，加強中外文化交流互鑒 1。科技創新方面。2019 年 8 月，澳門大學、北京師範大學 —香港浸會大學聯合國際學院、五邑大學共同發起“粵港澳大灣區西岸科技創新和人才培養合作聯盟”，共有 17 所大灣區高校參與。在聯盟成立初期，“粵港澳大灣區西岸科技創新和人才培養合作聯盟”將以推動粵港澳大灣區西岸高校科教合作為主要目標，未來將逐步拓展聯動科研院所和企業單位，充分挖掘、發揮、整合大灣區西岸的科技和教育資源，協同創新、深化合作，共同打造大灣區西岸科技創新中心和人才培養基地，實現大灣區區域協調發展。1 《粵港澳大灣區構建教育協同發展聯盟》，《人民日報》，2019 年 7 月 2 日。
  • 1. 緒論- 5 -在粵港澳大灣區協同發展的實踐正進行得熱火朝天的時候，需要對粵港澳大灣區的協同發展進行更深層次的研究，尤其對粵港澳大灣區協同發展的特性進行分析，這是本項研究的出發點。另外，本項研究的關注重點還在於：澳門如何更好要積極融入粵港澳大灣區的建設中，充分發揮澳門所長，滿足灣區所需，從自身的優勢出發，主動參與粵港澳大灣區的建設，促進澳門大灣區城市的協同發展，為粵港澳大灣區建設貢獻澳門的力量。 1.2 基本概念1.2.1 城市群本質上，粵港澳大灣區是一個城市群的概念。什麼是城市群 ? 當前對城市群的代表性定義包括，“城市群是城市發展到成熟階段的最高空間組織形式，是在地域上集中分佈的若干城市和特大城市集聚而成的龐大的、多核心、多層次城市集團，是大都市區的聯合體”。城市群是“在特定的地域範圍內具有相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，依託一定的自然環境條件，以一個或兩個巨型城市為中心，借助於現代化的交通和資訊通達性，密切城市之間的內在聯繫，共同構成一個相對完整的城市集合體”。城市群是“相對獨立的城市群落集合體，
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 6 -是這些城市城際關係的總和”。從字面上看，城市群是“城市的集合或集群”。問題在於，城市群一般指的是什麼城市的集合或集群？根據國內外關於城市群的代表性定義，這些集群的城市比較明顯的特點就是“在特定的地域範圍內”。因此，地理鄰近是城市群中各個城市關係的第一層含義。其次，從國內外城市群的發展經驗看，城市群的各個城市之間的經濟實力和城市規模並不是對等的，城市群是由不同性質、類型以及規模的城市組合而成的，由此形成中心城市帶動邊緣城市、大城市帶動小城市發展的城市群效應。最後，城市群中各個城市發展起來的聯繫紐帶是依靠日益發達的交通系統和資訊網路，以增進各個城市交流、互動的便利性。在經濟全球化與區域一體化發展的趨勢下，城市之間的競爭特別是大城市之間的競爭成為國家間競爭和區域間競爭的主要競技場，而大城市之間的競爭又往往衍生出以大城市為核心的城市群之間的競爭。當中，發展的最為成熟，具有最強競爭力的城市群，就被人們稱之為世界級城市群。以戈特曼為代表的學者指出，世界級城市群有六大特征，即區域內城市密集；擁有一個或幾個國際性城市；多個都市區相互之間有較明確的分工和密切的社會經濟聯繫；擁有一個或幾個國際貿易中轉大港 ；總體規模大；國家經濟的核心區域。當前，被普遍認為世界級城
  • 1. 緒論- 7 -市群的城市群有以紐約為中心的美國東北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥為中心的北美五大湖城市群、以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群、以倫敦為核心的英國城市群、以巴黎為中心的歐洲西部城市群等等。 打造世界級城市群正是粵港澳大灣區建設的目標。早在“國家‘十二五’規劃綱要”提到，要積極穩妥推進城鎮化，在東部地區逐步打造更具國際競爭力的城市群；《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020 年）》明確指出，珠江三角洲地區改革發展的戰略定位之一是擴大開放的重要國際門戶，即堅持“一國兩制”方針，推進與港澳緊密合作、融合發展，共同打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群；《粵澳合作框架協議》的總則也提及：在“一國兩制”方針指導下，推動粵澳更緊密合作，促進經濟、社會、文化、生活等方面融合發展，促進澳門經濟適度多元發展，攜手建設亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群。2019 年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中，粵港澳大灣區的首要戰略定位就是充滿活力的世界級城市群：依託香港、澳門作為自由開放經濟體和廣東作為改革開放排頭兵的優勢，繼續深化改革、擴大開放，在構建經濟高品質發展的體制機制方面走在全國前列、發揮示引領作用，加快制度創新和先行先試，建設現代化經濟體系，更好融入全球市場體系，
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 8 -建成世界新興產業、先進製造業和現代服務業基地，建設世界級城市群。1.2.2 區域協同協同本身是系統科學的概念，在由系統科學向社會科學領域應用的過程中，其內涵也在不斷地發展和完善。協同本意是指協調兩個或兩個以上的個體或功能，共同實現某一目標的過程或能力。因此，從最基本的概念出發，協同意指整體功能大於部分功能之和 2。區域協同指由城市及城市之間的人流、物流和資訊流等構成的開放系統，突破行政區劃制約，與外界進行物質、能量交換，發揮初始稟賦與比較優勢，實現發展要素和資源的優化配置，自發形成時間、空間和功能上的有序結構，進而實現區域整體利益最大化，推動共同發展 3。形成大灣區城市的協同發展，避免重複建設，實現錯位發展，總而言之，當前的廣泛共識是：粵港澳大灣區成功關鍵在於將區內城市充分整合成為一個經濟集合體，同時實現理念、資源、人才和資本等生產要素的自由流動。消除邊界限制和監管差異，鼓勵合作，形成2 陳紅霞，李國平：《我國區域協同的實踐演進及其內涵詮釋》，《政府管理評論》，2016 年。3 鄧鴻鵠，史晨怡：《粵港澳大灣區協同發展特徵及機制周春山》，《規劃師》，2018 年第 4 期， 第 5-12 頁。
  • 1. 緒論- 9 -協同效應，實現區內各方的多贏局面。區域協同發展的過程，本質上是經濟領域相互作用、城市群之間經濟聯繫不斷增強的過程。有學者認為，區域協同具有四個維度：地理形態上的空間協同、經濟形態上的產業協同、制度基礎上的市場協同和政策工具上的治理協同，還包含三大策略：以總體目標與互惠偏好形成價值共識、以需求互補和制度約束建立秩序規則、以中央調控和區域聯動推進管理實施，協同的維度和策略共同構成了矩陣式的協同框架 4。區域協同是區域經濟、社會、空間、環境等各子系統內部，以及子系統之間的帕累托改進狀態，即各子系統在不損害組成部分利益的前提下實現子系統利益優化；整體系統在不損害各子系統利益的前提下實現系統利益優化。區域協同是區域發展終極目標的高度凝練，區域協同發展應實現以下目標 5：第一，區域整體效益最大化。區域效益主要包括社會效益和經濟效益，區域效益優化即為實現區域社會效益最大化和經濟效益適度化。實現區域社會效益最大化即最大程度地滿足人民的社會生活和工作需求，提高人們的生活水準和品質；實現經4 劉秉鐮，孫哲：《京津冀區域協同的路徑與雄安新區改革》，《南開學報（哲學社會科學版）》， 2017 年第 4 期，第 12-21 頁。5 陳紅霞，李國平：《我國區域協同的實踐演進及其內涵詮釋》，《政府管理評論》，2016 年。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 10 -濟效益適度化即保證區域獲得可持續發展能力的適度經濟效益。第二，區域差異不斷縮小。區域基本公共服務均等化基本實現，貧困地區、生態保護地區等獲得更多的財政轉移支付，不同地區民眾享有比較均等的就業、住房、醫療、教育等公共服務。第三，要素流動實現自由化。區域內部與區域之間人力、資本、技術、產品等能夠充分自由流動，價格機制是生產要素配置的主導機制，各類生產要尜都能夠實現優化配置。第四，城鎮體系趨於合理化。即區域城市等級結構合理，其結構以及地域連續性能有效支撐城市之間產業分丄、轉移以及市場一化。第五，交通體系實現一體化。即區域交通一體化規劃和建設得到有效協調，打通“斷頭路”和“瓶頸路”，實現公路網路一體化、交通運輸樞紐一體化、交通運輸管理一體化、交通運輸服務一體化和物流發展一體化。第六，共同應對和治理生態環境問題。即各城市之間存在良好的資訊回饋和談判溝通模式組織並調節內部的衝突矛盾，通過聯席會議和行動執行機構建立共同應對和治理機制，共同解決區域內部難以靠一個城市完成的生態和環境問題。下表區分了“區域協同”和相關概念在提出背景、基本内涵和强調重點的區別：
  • 1. 緒論- 11 -相關概念區域協同區域一體化區域分工合作區域協調發展提出背景區域創新是如何在不同地區互動過程中實現世界經濟處於轉折期，發達國家先後進入工業化後期或後工業化時期，區域聯繫需求迫切國家貿易迅速發展發展中國家或地區對國民經濟各個部門進行的投資重點選擇基本內涵區域系統運行的帕累托改進狀態貿易往來過程中，通過制度、政策等手段使生產要素能夠 在 國 家（ 或 地區）之間自由流動的過程地區在資源稟賦、區位條件基礎上確定自身優勢產業，進行專業化生產有限的資本、勞動力、生產要素資源等在國民經濟各部門之間平衡或非平衡地分配強調重點不損害個體利益基礎上的總體優化消除貿易壁壘專業化生產基礎上的分工資源配置方式資料來源： 陳紅霞，李國平：《我國區域協同的實踐演進及其內涵詮釋》，《政府管理 評論》，2016 年。1.2.3 城市發展戰略城市發展戰略，是指在較長時期內，人們從城市的各種因素、條件和可能變化的趨勢預測出發，作出關係城市經濟社會建設發展全域的根本謀劃和對策，具體地說，城市發展戰略是城市經濟、社會、文化的建設三位一體的統一的發展戰略。城市是一個複雜系統，城市發展包括經濟、文化、社會等多個方面，所以影響城市發展戰略制定的因素也就複雜多樣。在城市的發展過程中，每個城市都會面臨不同的選擇問題，歸根到底是城
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 12 -市發展戰略的定位問題。1.3 研究現狀當前關於粵港澳大灣區協同發展的研究，基本上可以歸納為四個方面的研究内容。一是討論粵港澳大灣區協同發展的困難和阻力主要是制度和機制的問題；二是在產業協同方面，不少學者指出粵港澳大灣區協同發展中要發揮市場主導地位，取消行政壁壘，促進服務貿易和生產要素流動的自由化；三是特別提到了文化協同和旅遊協同的重要性。四是闡述了粵港澳大灣區協同發展的策略方針。首先，粵港澳大灣區協同發展的困難和阻力是制度和機制的問題。有學者指出，基礎設施硬件方面的互聯互通不是協同發展的主要問題，粵港澳大灣區協同發展的最大難點是制度創新方面的問題。“《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的發佈，具有特殊意義，粵港澳大灣區內有一個國家，兩種制度，三個獨立關稅區，四個中心城市，這是世界上其他灣區所不具備的客觀條件，要實現“互聯互通”，難度很大。粵港澳大灣區在基礎設施硬體聯通上已經做得不錯了，而《粵港澳大灣區發展規劃綱要》
  • 1. 緒論- 13 -涉及到的很多內容都是制度軟聯通的問題，最大的難點可能是在制度方面的創新。”6也有學者提到，注入政策和規劃等制度問題是需要重點解決的協同矛盾。“粵港澳大灣區的區域協同經歷了三地獨立發展的孤立階段、從“前店後廠”非制度合作到建立更緊密經貿合作的制度性安排的擴散階段，目前處於三地生產、生活、政策和規劃深入融合的共生階段，這一階段區域發展差距縮小，協作範圍擴大，交通、政策和規劃等問題則是需要重點解決的協同矛盾。粵港澳大灣區進入融合發展階段是遲早的問題，但融合發展需要新的協同驅動力。”7有學者特別突出“制度創新”在粵港澳大灣區協同發展中的作用。“當前應探索如何在‘一國兩制’的框架下，建立國家引領的、高效便捷的創新協調機制，克服行政分割和體制差異，整合三地優勢，實施利於整體發展戰略與策略。無論是在基礎設施、金融投融資、法律還是在行業監管標準的制定等領域上，大灣區都將成為‘一帶一路’願景與行動的重要支撐，發揮獨特的整體作用，促進中國參與全球新規則的制定和全球治理，6 《粵港澳大灣區的機會與挑戰 —— 專訪廣東外語外貿大學粵港澳大灣區研究院院長申明浩教 授》，《家族企業》，2019 年 4 月，第 117-118 頁。7 周春山，鄧鴻鵠，史晨怡：《粵港澳大灣區協同發展特徵及機制》，《規劃師》，2018 年第 4 期， 第 5-12 頁。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 14 -為當今國際社會發展提供新的制度創新經驗。”8 其次，在產業協同和經濟協同方面，粵港澳大灣區協同發展中要充分發揮市場主導地位，取消行政壁壘，促進服務貿易和生產要素流動的自由化。有學者指出，“粵港澳大灣區，目前仍面臨製造業同質化嚴重和國際競爭壓力加劇的問題，產業錯位發展和轉型升級勢在必行。未來城市產業角色應依託各自優勢，差異化定位，如深圳的高科技產業、廣州的資訊技術和製造業、東莞和佛山等周邊城市的先進製造業，香港的金融和高端服務業，澳門的商務服務業。各城市間進行產業分工，實行差異化發展，各自發揮自己的優勢，在確保避免無序競爭情況下，不應用行政定位限制特定城市的功能和發展產業。在充分發揮市場主導作用的基礎上，實行跨區域協同治理，取消內部行政、貿易壁壘，打破各自為政的局面。”9有學者提出要加快推進粵港澳大灣區服務投資貿易一體化。“通過實行國際通行的自由貿易政策和更加開放的體制機制，8 黃非； 陳紅彥； 李弘揚； 慕何青；“帶一路”倡議背景下的粵港澳大灣區協同發展 —— 第 一屆粵港澳“一帶一路”倡議論壇 :強化大灣區優勢互補 (2017)會議綜述，華南理工大學學報 (社 會科學版 )。2018 年第 1 期，第 21-29 頁。9 魏楚丹：《三藩市灣區實踐對粵港澳大灣區建設的啟發和經驗借鑒》，《南方論叢》，2017年5月， 第 13-17 頁。
  • 1. 緒論- 15 -創新粵港澳服務貿易負面清單管理模式，實現粵港澳三地之間跨境服務貿易自由化，以在服務領域推動“三地”打破境內外的各種體制壁壘，促進服務和與服務有關的人員、資本、貨物、資訊等要素自由流動。其次，加快推動粵港澳大灣區服務投資便利化。實施全面“負面清單”制度，深化灣區經濟合作，促進灣區內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，加快建立與國際通行規則接軌的現代市場體系，進一步營造國際化法治化便利化營商環境。再次，打破行政區劃邊界，構建多中心多節點且互相聯繫的網路化城市結構。優化空間、人口和產業之間的協同聯繫，進一步提升“產城融合”水準。通過社會基礎設施一體化和同城化，市場的一體化及城市功能的一體化和利益的協同化，促進城市之間資源要素的優化配置與知識技術的無障礙溢出轉移，從而促進粵港澳大灣區城市向扁平化、網路化、高端化轉型。”10第三，在文化協同和旅遊協同方面，要實現灣區文化協同和旅遊協同。有學者提到，“建設粵港澳大灣區是引領區域經濟優化發展和助力‘一國兩制’行穩致遠的重大戰略。要實現大灣區的協10 陳秀英， 劉勝：《服務業空間轉移與粵港澳大灣區協同發展 : 基於區域專業化視角》，《港澳 研究》，2018 年第 4 期，第 75-85 頁。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 16 -同發展、共建‘人文灣區’，關鍵在於實現文化認同。尤其是對於香港、澳門來說，要加強中華文化凝聚力，堅定文化自信。粵港澳具有地域相近、文脈相親的優勢，因此，要以廣州和香港為主體，共同形成一種以嶺南文化為聯結紐帶的灣區文化合力，促進大灣區對於中華文化和嶺南文化的文化自信與文化認同，實現灣區文化融合發展” 。11也有學者提出以協同創新為引領，推動粵港澳旅遊協同發展新格局。他們指出，“針對當前制約灣區發展存在的短板以及困境問題，認為粵港澳大灣區旅遊發展要以協同創新為引領，積極對接國家提出的‘一帶一路’倡議，實現旅遊發展理念的重構與更新、旅遊產業國際領先、大旅遊產業聯動發展，建設成為最具發展空間和增長潛力的、新興的粵港澳大灣區國際都會圈世界旅遊目的地。建立國家層面的粵港澳大灣區統籌協調機制，完善並創新旅遊整合的市場機制和投融資機制，加快建設粵港澳大灣區世界級旅遊區並制定《粵港澳大灣區旅遊規劃》《推動粵港澳大灣區旅遊協同發展機制創新行動方案》等，為粵港澳大灣區統籌協同發展路徑提供頂層設計”。1211 溫朝霞：《論中華文化認同與粵港澳大灣區協同發展》，《探求》，2019 年第 1 期，第 58-63 頁。12 莊偉光 武文霞 鄒開敏：《粵港澳大灣區旅遊協同高品質發展》，《廣東經濟》2019 年第 4 期。
  • 1. 緒論- 17 -最後是闡述了粵港澳大灣區協同發展的策略方針。有學者建議將《關於港深推進落馬洲河套地區共同發展的合作備忘錄》明確提出的“港深創新及科技園”及鄰近片區共同打造為“粵港澳大灣區協同創新試驗區”，實施“八大協同”戰略，真正起到“小地方、大作為，小試點、大示範”的作用，成為粵港澳大灣區國際科技創新中心的核心引擎。這八大協同戰略分別是：戰略協同、制度協同、規劃協同、設施協同、 科技協同、產業協同、開放協同和生態協同 13。有學者將區域協同發展過程總結為孤立、擴散、共生和融合4 個階段，粵港澳大灣區協同發展特征是：經濟協同：區域發展差距縮小，經濟聯繫度逐步提高，存在一定產業同構現象；交通協同：交通結構與人口、產業、貿易發展總體上匹配，重大基礎設施佈局相對集中；城鄉協同：城鎮化進程有差異，城市分工逐步明顯；規劃協同：從分頭規劃到發展共識。指出要以協同創新為引領，推動粵港澳協同發展新格局：粵港澳地區在市場、政府驅動下逐漸進入區域協同發展的融合階段，創新是區域協同發展的新動力。以協同創新為引領，建立區域多元化創新模式，共同推動區域創新合作。協調城市創新重點戰略行動計畫，13 汪雲興：“八大協同”尋找粵港澳大灣區創新合作突破口， http://www.cdi.com.cn/detail.aspx?cid=5369。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 18 -制定創新制度，規範區域創新行為；加大對研發經費、R&D 人員等創新要素的投入，引導“產、學、研”結合，促進創新互動。14也有學者提到，“粵港澳大灣區建設的關鍵在於協同發展。廣深科技創新走廊經濟帶，廣東自貿區的制度創新以及政治、經濟、人才、環境四大優勢，都是粵港澳大灣區協同發展的有利條件；但是大灣區協同發展也面臨著發展不平衡、龍頭角力、政治壁壘、利益協調機制缺失、逆全球化趨勢等關鍵挑戰。未來的大灣區要以新發展理念為指導，在協同創新、利益協調、強化粵港澳合作、全面對接“一帶一路”戰略等方面為著力點，努力形成真正市場意義上的灣區協同發展格局” 。151.4 研究框架 綜合基本概念和研究現狀的梳理，本課題研究認爲，澳門的粵港澳大灣區協同戰略，不僅要通過經濟領域的協同發展，而且要通過公共服務領域的社保、醫療、文化等合作，同時不斷完善協同機制，進一步促進區域協同。具體而言，本項研究的14 粵港澳大灣區協同發展特徵及機制，http://www.fangjigroup.com/?p=8079。15 鐘嘉毅，甘榮俊：《粵港澳大灣區協同發展的可行性、制約因素與對策》，《嶽陽職業技術學 院學報》，2018 年第 4 期，第 99-103 頁。
  • 1. 緒論- 19 -内容包括粵港澳大灣區的提出及澳門的地位作用、粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略、粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略、粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略、粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展機制。本研究下一部分，即第二章闡述了粵港澳大灣區的提出及澳門的地位作用，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的出台，標誌著粵港澳大灣區建設進入了新的發展時代。對澳門而言，《綱要》無疑提供了千載難逢的歷史發展機遇，為澳門解決經濟適度多元等經濟社會問題帶來了新的發展思路和空間。在新的發展時代，澳門一定要主動參與灣區治理，積極籌劃對接《綱要》提出的各項建設，為灣區發展貢獻澳門不可或缺的力量，體現澳門作為中心城市之一的責任和擔當。第三章闡述了粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略。粵港澳大灣區擁有發達的城市群和世界級海港群、空港群及高效的物流體系 , 產業結構互補性強。粵港澳大灣區產業協同發展需要創新產業分工與產業鏈全面融合機制、協同研發與新業態共育機制以及國際國內市場雙向拓展機制 . 在粵港澳大灣區產業協同發展模式選擇上 , 要以協同發展“一中心”和“一平台”為經濟協同的核心和重點。第四章闡述了粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略。粵
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 20 -港澳需要協同發展，構建優質生活圈，共享社會保障、社會服務和醫療服務的民生資源。儘管粵港澳的法律制度不同，但三地在各方面的合作已十分緊密，人員流動亦頻繁，因此，粵港澳大灣區各大城市可藉大灣區發展規劃，合作做好社會保障、醫療等民生方面的制度銜接，同時進行社會保障、社會服務等方面的制度創新，合作解決內地來港澳勞務人員的基本養老保障問題、港澳居民回內地養老的醫療保障銜接和領取養老金等問題。第五章闡述了粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略。文化是凝聚力、創新力、發展力的基礎。打造粵港澳大灣區文化高地、促進城市間文化合作、充分發揮文化的黏合作用，營造一個開放、包容、創新、共享、協同的發展環境，是促進粵港澳大灣區系統發展的現實需要。粵港澳大灣區各城市之間既有相同的文化基礎，又有各自的特色，客觀上形成了協同發展、優勢互補的需要。在大灣區的四個核心城市中，廣州作為國家歷史文化名城，底蘊深厚的廣府文化引人入勝；香港作為中西文化交融之地，發展出了獨具特色的影視、美食以及購物文化；澳門作為文化的博物館，處處東西交融，是中國文化與南歐文化融合的代表；深圳作為改革開放的前沿陣地，其創新文化、商業文化和移民文化正在成型。這些城市文化各具特色，正需要互相學習、互相合作，引進來、走出去，創造出一個一流的
  • 1. 緒論- 21 -國際灣區。第六章闡述了粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展機制。建構合理有效的合作機制和協調機制，對促進粵港澳大灣區建設具有重要的現實意義。因此，在融入粵港澳灣區的過程中，澳門特區政府尤為需要建構一套城市協同發展機制，注重與中央政府、廣東省政府、香港特區政府、中央有關部委以及灣區內地城市政府等多個層面的協調，建構起一套較為全面系統的城市協同發展機制，才能確保澳門在大灣區建設中的治理權和話語權，在助力灣區發展的同時，促進澳門經濟社會的全面發展。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 22 -2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用2.1 粵港澳大灣區的提出2015 年 3 月，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發佈了《推動共建絲綢之路經濟帶和 21 世紀海上絲綢之路的願景與行動》，首次從國家層面提出打造“粵港澳大灣區”。2016 年3 月，國務院印發《關於深化泛珠三角區域合作的指導意見》，再度明確“粵港澳大灣區”的建設構想。2017年3月，“粵港澳大灣區”首次寫入國家政府工作報告。國務院總理李克強在2019年3月的《政府工作報告》中指出：“要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能。”這意味著粵港澳大灣區發展設想被正式列入國家經濟發展戰略的層面。2017 年 7 月 1 日，習近平出席《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協定》簽署儀式 。在 2017 年 7 月香港回歸祖國 20
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 23 -周年之際，《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協定》的簽署標誌著籌備工作達到高潮。在習近平主席見證下，國家發展和改革委員會主任何立峰、廣東省省長馬興瑞、香港特別行政區行政長官林鄭月娥、澳門特別行政區行政長官崔世安共同簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》。這表明大灣區規劃及其建設成為世界領先城市群的目標是國家發展重要戰略的一項政策舉措。2019 年 2 月 18 日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。按照規劃綱要，粵港澳大灣區不僅要建成充滿活力的世界級城市群、國際科技創新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示範區，還要打造成宜居宜業宜遊的優質生活圈，成為高品質發展的典範。大灣區發展迎來突破性進展，發展目標是將大灣區建設成為金融服務和科技中心，安永認為該規劃將體現中央政府的宏偉目標：將大灣區建設成為可比肩世界領先的經濟和科技灣區，包括美國的紐約都會區和三藩市灣區，以及日本東京大灣區。粵港澳大灣區作為中國經濟增長新動能和接軌全球經濟的新支點也應運而生。2.1.1 粵港澳大灣區的基本發展定位《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的出台，確立了粵港澳大
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 24 -灣區未來的產業發展重點和基本發展定位：科技研發及科技成果轉化、休閒旅遊等產業將是未來粵港澳大灣區的重要產業。另外，粵港澳大灣區的人文建設以及中國改革開放的對外平台也是未來粵港澳大灣區的發展重點。（一）打造大灣區科技創新中心打造粵港澳大灣區國際科技創新中心，建成全球科技創新高地，是大灣區未來發展的核心戰略。粵港澳大灣區具備一定程度的擔當全球科技創新中心角色的基礎條件，廣東省各城市尤其是深圳市的應用產業創新能力，香港和澳門優質的高校科研能力，相互之間可以形成良好的優勢互補。2017 年 7 月 1 日，在習近平主席見證下，香港特別行政區行政長官林鄭月娥、澳門特別行政區行政長官崔世安、國家發展和改革委員會主任何立峰、廣東省省長馬興瑞共同簽署了《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》。在此協議中，明確規定“打造國際科技創新中心”是深化粵港澳合作的合作重點領域之一，即“統籌利用全球科技創新資源，完善創新合作體制機制，優化跨區域合作創新發展模式，構建國際化、開放型區域創新體系，不斷提高科研成果轉化水準和效率，加快形成
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 25 -以創新為主要引領和支撐的經濟體系和發展模式”。2018 年 8 月 15 日，粵港澳大灣區建設領導小組舉行第一次全體會議。該領導小組的組長是中共中央政治局常委、國務院副總理韓正，香港特首林鄭月娥及澳門特首崔世安均擔任小組成員。在這次會議中，再次強調指出了要積極吸引和對接全球創新資源，建設“廣州－深圳－香港－澳門”科技創新走廊，打造大灣區國際科技創新中心 16。（二）發展休閒旅遊產業2017 年 3 月，廣東省政府在貫徹落實國家《“十三五”旅遊業發展規劃》實施方案中提到：“十三五”期間，廣東要建成具有世界影響力的旅遊目的地和海上絲綢之路旅遊核心門戶，要“打造粵港澳大灣區世界級旅遊區”。爲此，廣東將要不斷豐富粵港澳“一程多站”旅遊精品線路，支援香港建設多元旅遊平台、澳門建設世界旅遊休閒中心，推動廣東與港澳聯合開發海上絲綢之路旅遊產品，加快推動粵港澳遊艇自由行。此外，將廣東自貿試驗區廣州南沙、深圳前海蛇口、珠海橫琴片區建16 王志民：《把握粵港澳大灣區發展機遇 攜手打造國際科技創新中心 —— 深入貫徹習近平總書記 對香港創科工作重要指示精神》，《學習時報》，2018 年 8 月 31 日。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 26 -設成為粵港澳旅遊服務業合作的示範區，推動橫琴國際休閒旅遊島建設 17。2018 年 7 月，《廣東省人民政府關於印發實施粵澳合作框架協議 2018 年重點工作的通知》顯示，實施《粵澳合作框架協定》2018 年重點工作第一項就是關於“粵港澳大灣區建設”。落實粵港澳大灣區規劃的重要任務之一便是：聯合打造粵港澳大灣區整體旅遊品牌和形象，共同開發旅遊線路，共同開展境內外旅遊宣傳推廣 18。可見，粵港澳三地旅遊的協同發展，形成“粵港澳一程多站”的粵港澳大灣區旅遊綫路，是未來粵港澳大灣區建設的重要內容。（三）文化融合文化融合是經濟合作的“潤滑劑”，是粵港澳大灣區建設的重要一環。“粵港澳大灣區不僅是一個經濟概念，也是一個文化概念”19。文化融合大灣區建設不僅要基礎設施互聯互通的硬體支撐，更需要有文化軟實力的支撐。粵港澳大灣區在文化17 《打開粵港澳大灣區旅遊畫卷》，《廣州日報》，2017 年 12 月 6 日。18 《粵港澳大灣區發展規劃年內出台》，《南方都市報》，2018 年 8 月 15 日。19 雷海泉：《以文化融合促進大灣區融合發展》，《南方日報》，2018 年 9 月 18 日。
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 27 -淵源和人文精神上同氣連枝、一脈相承。“大灣區內，既有源遠流長的廣府文化、客家文化和潮汕文化，還有在中外交流互動中逐漸形成的外來文化和都市文化，但其內裡的嶺南文化卻是同根同源，這是構建“人文灣區”的重要文化基礎”20。可以預見，“人文灣區”建設將是大灣區建設不可或缺的一部分。粵港澳大灣區不僅具有政治、經濟、社會發展的重大意義，更是粵港澳三地進一步強化文化交流和人文合作的歷史機遇。只有達到文化上的認同與融通，才能形成大灣區全方位、多層次的深度融合。以文化融通促進大灣區融合發展，是未來粵港澳大灣區建設的主要思路。( 四 ) 對接“一帶一路”倡議粵港澳大灣區涵蓋港澳兩個特別行政區及中國改革開放前沿陣地的珠三角九大城市，是中國對外開放的門戶樞紐，也將成為中國新一輪開放的重要平台。在這個基礎上，粵港澳大灣區將會構建與國際接軌的開放型經濟新體制，不斷推進參與國際經濟合作的水準，對接融匯國家的“一帶一路”倡議。粵港澳大灣區和“一帶一路”一樣，都是國家構建全面開20 張漲：《以嶺南文化構建人文灣區》，《廣州日報》，2018 年 9 月 5 日。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 28 -放新格局的重大抓手。與此同時，大灣區是“一帶一路”倡議的重要載體，能夠為“一帶一路”建設發揮支撐作用。“粵港澳大灣區可以內強腹地，外接東盟，東向海峽西岸經濟區，西朝北部灣經濟區，北為長江經濟帶，南面東南亞地區。粵港澳大灣區的崛起，不僅有利於加快廣西、湖南、江西等地的產業梯度轉移，而且形成面向東盟的海陸國際大通道，成為“一帶一路”的重要戰略樞紐。”21 因此，粵港澳大灣區建設要和“一帶一路”建設融合在一起，發揮灣區內外聯動的樞紐作用，深化與“一帶一路”沿線國家在基礎設施互聯互通、商貿、金融、航空物流、資訊科技、人文交流等領域的合作。2.1.2 大灣區為澳門解決深層次問題提供新思路回歸以來，澳門儘管取得了舉世矚目的發展成就，成為“一國兩制”成功典範，但在經濟適度多元和人力資源不足等議題上，仍然沒有取得長足的突破。《綱要》的出台，提供了解決澳門經濟適度多元和人資短缺等深層次問題的新思路，為澳門未來的發展指明了戰略方向。首先，《綱要》凸顯了澳門中西文化交匯的獨特優勢，將文21 《大灣區：粵港澳大動作，大機遇 —— 訪國家發展和改革委員會國際合作中心主任曹文煉》， 《經濟雜志》，2017 年 9 月 19 日。
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 29 -化優勢作為澳門未來經濟適度多元發展的重要依託。長期以來，“世界旅遊休閒中心”和“中國與葡語國家商貿合作平台”是澳門最為明顯的優勢，也是澳門經濟適度多元的主要支撐點。此次《綱要》將澳門作為灣區的極點城市和中心城市之一，並明確了澳門的比較優勢和城市定位，即“世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作平台、以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。”《綱要》 將澳門的基本比較優勢從“一中心、一平台”外擴到“一中心、一平台、一基地”，意味著澳門經濟適度多元的支撐結構將從“兩隻腳走路”走向“三足鼎立”的新格局，從而為澳門謀取經濟適度多元提供了新的思路和發展空間。具體而言，《綱要》在“共建人文灣區”中提到要推動中外文化交流互鑒，從加快發展文化產業、加快發展文化旅遊和建設中國與葡語國家文化交流中心三個方面來建構澳門的文化交流合作基地。由此可見，“一基地”優勢和“一中心、一平台”的優勢是相互結合而不是相互分離的。其次，《綱要》深度挖掘澳門“中國與葡語國家商貿合作平台”的優勢，支持澳門建設成為葡語國家人民幣清算中心，預示著未來金融業在推動澳門經濟適度多元進程中將佔據重要的一席之地。《綱要》明確提出支持澳門發展租賃等特色金融業務，“支持澳門打造中國 - 葡語國家金融服務平台，建立出口信用制
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 30 -度”、“探索與臨近地區錯位發展，研究在澳門建立以人民幣為計價結算的證券市場、綠色金融平台、中葡服務平台”、“推進深港金融市場互聯互通和深澳特色金融合作”等提法，較為清晰地描繪出未來澳門金融業的發展藍圖和展開路徑，有力地增強了人們對未來澳門金融業發展的信心。最後，《綱要》致力於打造教育和人才高地，鼓勵灣區科技和學術人才交往交流，加快建設粵港澳人才合作示範區，支持澳門優化提升人才結構，為澳門人才不足問題的解決提出了新途徑。長期以來，澳門人力資源不足和人才短缺是澳門經濟社會的發展瓶頸。此次《綱要》透露出一種“人才共享”的理念，提出“完善人才激勵機制，健全人才雙向流動機制，為人才跨地區、跨行業、跨體制流動提供便利條件，充分激發人才活力。”在未來粵港澳大灣區人才合作示範區的建構中，通過人才的雙向便利流動，在解決澳門人才不足的同時，也可以有效緩解保障本地居民就業權益和引入外來人才的緊張關係。2.2 澳門在大灣區建設中的基本優勢和定位2.2.1 基本優勢澳門特區政府對粵港澳大灣區的建設高度重視，積極參與。
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 31 -2016 年，澳門特區政府頒佈的《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020 年）》中，就明確提出“研究和推動粵港澳大灣區建設，攜手打造具備國際競爭力的經濟區域”。總體來看，澳門在粵港澳大灣區建設的優勢主要體現為旅遊資源優勢、仲介橋樑優勢、多元文化優勢以及科技研發優勢。（一）旅遊資源優勢2002 年賭權開放以來，在中國內地“自由行”政策的影響下，澳門博彩旅遊快速發展，對旅遊休閒產業產生積極的帶動效應。2017 年，澳門博彩收入達到 2600 多億澳門元，比 2016 增長了 19.1%。在博彩旅遊業的帶動下，澳門 2017 年旅遊業整體表現良好，訪澳旅客人次實現恢復性增長，全年入境旅客人次達3261 萬，其中留宿旅客 1725.5 萬人次，占旅客總量的 52.9%，創歷史新高。除了博彩旅遊之外，澳門每年都舉辦大賽車、澳門國際音樂節等國際旅遊盛事活動，吸引不少國際友人和遊客到澳門觀光旅遊。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 32 -（二）科技研發優勢近幾年，在國家和澳門政府的大力支特下，澳門的科學研發取得了令人矚目的成績。當前，澳門已經有了四所國家重點實驗室，是珠江西岸唯一擁有國家重點實驗室的城市，這四所國家重點實驗室分別是澳門大學的中藥質量研究國家重點實驗室、模擬與混合信號超大規模集成電路國家重點實驗室，智慧城市物聯網國家重點實驗室和澳門科技大學的月球與行星科學國家重點實驗室。值得一提的是，澳門在中醫藥和集成電路設計等方面的科研技術已經處於國際領先的水準。（三）多元文化優勢澳門是 16 世紀海上絲綢之路的重要據點，是遠東最早的傳教中心，是東西文化雙向交流的最早基地，是以是多元文化融匯的城市。數百年來，澳門一直是西學東漸、中學西傳的重要通道。東西文化對話的特有經驗，塑造出澳門自身特有的“和而不同”的文化性格，成爲不同文化、不同宗教、不同信仰和不同群族溝通交流的重要橋樑。值得一提的是，2017 年 11 月，澳門正式被聯合國教科文組織評定為“創意城市美食之都”，
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 33 -這是澳門多元文化融匯的鮮活體現，也將為澳門開拓嶄新的視野和景象，帶動澳門成為精彩多元的活力城市。（四）中葡中介平台優勢由於歷史、文化、語言和人脈關係等因素，澳門與葡語系國家一直保持著傳統而廣泛的聯繫。8個葡語系國家遍佈4大洲，人口超過 2.7 億，面積超過歐洲的總和。2017 年，中國和葡語系國家的貿易總額超過 1170 億美元，進口額為 810 億美元，出口額 365 億美元。目前，澳門作為中國與葡語國家經貿合作服務平台的角色，正日益得到廣泛的認同和肯定。同時，澳門亦在不斷充實並優化中國與葡語國家經貿合作服務平台的基礎與條件。2.2.2 基本定位澳門參與粵港澳大灣區的建設，不能單獨從粵港澳大灣區的發展需求出發，也不能單獨立足於澳門的核心優勢，而是綜合考慮粵港澳大灣區的發展需求和澳門的核心優勢，打造世界旅遊休閑中心以助力灣區的休閒旅遊產業發展，大力支持科技創新以助力灣區的國際科技創新中心建設，建設文化交流合作
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 34 -基地以助力灣區的人文建設，夯實中葡商貿合作服務平台以助力灣區的對外放開平台建設。（一）打造世界旅遊休閑中心，助力灣區旅遊休閒產業源於澳門博彩旅遊業得天獨厚的優勢，連同澳門歷史舊城區被列入世界文化遺產，澳門作爲世界旅遊休閒文化中心的發展定位不斷得到了鞏固和強化。目前，澳門的世界旅遊休閑中心建設已取得積極進展，正日益成為國際旅遊的重要目的地和集散地。澳門作爲世界旅遊休閑中心的競爭力主要體現在：在交通基礎設施方面，澳門擁有比較發達的海陸空交通運輸體系；在旅遊休閑資源方面，澳門擁有豐富而獨特的旅遊休閒資源，博彩旅遊業是澳門的龍頭產業，是吸引遊客的重要因素，是澳門打造國際旅遊休閒中心不可或缺的元素；在旅遊休閑國際化方面，澳門被稱為“東方拉斯維加斯”22。為進一步將澳門塑造成為世界級旅遊目的地的形象，澳門特區政府應進一步配合非博彩元素的增長，豐富娛樂設施和休閒活動，吸引來自世界各地的多元旅客。22 陳章喜：《澳門世界旅遊休閒中心競爭力分析：理論與實證》，《港澳研究》，2017 年第 1 期， 第 68-77 頁。
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 35 -一方面，澳門應增強多元化的旅遊產品和體驗，貫徹“全域旅遊”理念，提高旅遊服務品質，打造智慧旅遊，融合文化創意元素，推廣文體美食產品，創建海洋旅遊，全面向建設世界旅遊休閒中心的目標邁進，著力打造旅遊教育培訓基地，為粵港澳大灣區、泛珠三角合作提供旅遊業方面培訓。一直以來，澳門是開放式的旅遊城市，是實施全域旅遊的典範。澳門的旅遊資源豐富，餐飲業發達，旅遊配套完善，旅遊服務良好，為澳門發展全域旅遊奠定了堅持的基礎。目前，澳門特區政府旅遊局已推出“論區行賞”8 條步行旅遊路線，覆蓋澳門半島、氹仔、路環的多個堂區，可以讓遊客深入各社區遊歷，感受澳門獨特的旅遊體驗。另一方面，澳門將與周邊城市共建大灣區旅遊目的地，推廣“一程多站”旅遊。通過整合旅遊資源和品牌，發掘有特色的旅遊項目，澳門應進一步和粵港澳大灣區其它地方形成旅遊觀光鏈和一體式服務，形成粵港澳大灣區特色旅遊路綫。具體而言，需要完善“9+2 城市”旅遊一體化合作機制，堅持“走出去”和“引進來”相結合的原則，借力香港和澳門的國際化平台，向海內外宣傳大灣區九大城市的旅遊產品合作開發旅遊項目，增強大灣區旅遊市場的國際競爭力。與此同時，推動大灣區成員間客源互送、市場共享、資訊互通，共建粵港澳大灣區及國
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 36 -際旅遊市場。（二）大力支持科技創新，助力灣區的國際科技創新中心建設打造粵港澳大灣區國際科技創新中心，建成全球科技創新高地，是大灣區未來發展的戰略重心。基於國際科技創新中心建設的重要地位，澳門一定要高度重視並大力支持科技創新，才能深度融入粵港澳大灣區的建設。首先，大力支持科技創新，是回應習近平主席關於澳門高校重要指示的需要。2018 年 6 月，習近平主席對澳門高校工作做出了重要指示，提出了對澳門高校的四點希望，即“希望澳門高校培養更多愛國愛澳人才，創造更多科技成果，助力澳門經濟適度多元可持續發展，助力粵港澳大灣區建設”。其中一點希望就是希望澳門高校創造更多科技成果。因此，爲了回應習近平主席的重要指示，應該將支持高校創造更多科技成果作爲參與大灣區建設的一個重點內容。其次，大力支持科技創新，是貫徹落實澳門五年發展規劃“創新驅動發展”戰略的需要。五年發展規劃提到，把創新作爲經濟社會發展的基點，以創新驅動特區經濟社會可持續發展。爲了落實“創新驅動發展戰略”，“大力支持科技創新”應該
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 37 -成爲澳門參與大灣區建設的基點。依託和葡語系國家、東南亞密切聯繫的國際網絡優勢，結合澳門會展業多年來積纍的經驗，澳門可重點考慮發展成爲大灣區創新科技產品展示中心，成爲大灣區國際科技創新中心的對外交流視窗。“憑藉澳門的國際平台優勢，利用澳門比較成熟的會展品牌，在澳門共建大灣區創新科技產品展示中心，以協助灣區科技企業走向國際。”23（三）建設文化交流合作基地，助力灣區人文建設衆所周知，澳門有著豐富悠久的文化底蘊，東西文化相互交流、碰撞、彙聚、融合，使得澳門文化具有“以中為主，中西結合”的特色。依託澳門作爲為中西文化交匯之地的獨有優勢，澳門在大灣區的建設中，除了“一中心”、”一平台”的發展目標之外，還致力於打造成爲“中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”，成爲向世界展示中華文化的重要視窗和多元文化薈萃的舞台。23 《柯嵐委員：參與大灣區建設澳門需加大科技創新力度》，《人民政協網》，2018 年 3 月 14 日。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 38 -利用澳門多元文化的優勢，澳門可在文化交流、民間交往等領域與其他灣區城市開展合作，促進灣區居民的相互交往，增強大灣區的凝聚力及向心力。此外，澳門還可發揮文化輸出的作用，建立常規化的文化交流機制，透過“澳門藝術節”、“澳門國際音樂節”、“澳門城市藝穗節”等藝術品牌盛事，以及“澳門國際幻彩大巡遊”、“葡韻嘉年華”等城市節慶及藝文活動，向海內外展示澳門深厚而富地方色彩的人文風貌和中華文化的魅力。未來澳門在建設文化交流基地的過程中，一要更好保育和活化澳門的文化遺產。除了對歷史城區的保護和活化之外，也注重保護和應用澳門 15 個非物質文化遺產；二是推進文化旅遊，加入更多文化元素，突出澳門的文化旅遊。在已有的文化旅遊資源下，澳門需要繼續研究新元素，大力發展歷史文化旅遊、民俗文化旅遊、宗教文化旅遊、建築文化娛樂等旅遊項目，並與粵港澳大灣區其他城市共同推出的文化旅遊聯線，打造成為國際知名的世界文化旅遊節點；三是強化文化創意產業。在建設澳門文化交流基地的過程中，需要將文化交流基地的建設和澳門文化創意產業的發展緊密結合起來，使得澳門文化創意的發展成為文化交流基地建設的重要組成部分；四是進行文化推廣。通過組織層次較高、獨具特色的專題活動 , 將對外傳播的中華文
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 39 -化進行現代化的闡釋與解讀，使其能夠更深層次地為包括“一帶一路”沿綫國家和地區在內的民眾所理解。（四）夯實中葡商貿合作服務平台，助力灣區的對外放開平台建設與香港作爲“‘一帶一路’超級聯繫人”的定位有所不同，澳門基於自身的實際情況出發，致力於做“‘一帶一路’精準聯係人”，即利用自身特有的“中葡平台”的優勢，發揮澳門連接中國與葡語國家的橋樑作用。當前澳門已經充分意識到自身作爲中葡平台的特殊優勢，並將其視爲澳門參與和助力‘一帶一路’建設的重要切入點，並推動大灣區兄弟城市共同拓展海外市場，力求為大灣區形成全面開放新格局提供全方位的服務。2003 年以來，“中國－葡語國家經貿合作論壇” 先後在澳門舉辦了五屆部長級會議，並於澳門設立了常設秘書處。當前，“中葡合作發展基金”總部已正式落戶澳門。另一方面，澳門正持續建設中葡平台的“三個中心”，即“葡語國家食品集散中心”、“中葡經貿合作會展中心”和“中葡中小企業商貿服務中心”。澳門特區政府正通過線上、線下一系列服務有序落實建設“三個中心”，向中國與葡語國家企業和投資者在開拓
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 40 -業務合作上提供支持。儘管如此，澳門中葡平台建設仍存在需要補足的短板。這主要表現在：中葡平台建設中的相關優勢較為分散、澳葡的貿易量較少以及相關貿易協定對平台建設的作用也較為有限等 24。展望未來，澳門應該更加注重發揮中葡“中國－葡語國家經貿合作論壇”的作用，促進中葡貿易投資，增強中葡貿易中包括金融、法律、會計和翻譯等商務支援服務的服務提供，強化中葡雙語人才和法律人才的培養。在中葡平台發展成績的基礎上，澳門將以特色金融、會展、文化交流為發力重點，進一步謀求中葡平台角色的完善和豐富，努力為國家的“一帶一路”倡議作出力所能及的貢獻。2.3 澳門在大灣區建設中的角色和作用2.3.1 澳門在大灣區建設中的角色在粵港澳合作的過程中，澳門不僅要成爲一個參與者，也要成爲一個管理者；不僅要成爲一個受益者，也要成爲一個貢獻者。這樣，澳門才能更加靈活有效、遊刃有餘地拿捏好自身在24 鄧丹萱 連信森：《粵港澳大灣區背景下的澳門中葡平台建設策略及對策》，《港澳研究》， 2017 年第 4 期，第 84-90 頁。
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 41 -粵港澳合作中的適當角色，把握新一輪的粵港澳合作為澳門發展提供的有利時機，實現澳門經濟社會的可持續發展。廣東省從 2008 年初啟動深化粵港澳合作的進程，將粵港澳合作的研究課題擺在廣東省 12 項重大調研課題之首，並明確由中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋負責牽頭調研。廣東省對粵港澳合作的這一高度重視，得到了中央政府的支援和肯定，國家副主席習近平近日在廣東考察工作時指出，要提高粵港澳合作的合作水準，開創粵港澳合作新局面。可以預見，新一輪的粵港澳合作即將隆重登台，粵港澳的區域合作將迎來前所未有的發展契機。在新的歷史機遇面前，澳門應該如何回應﹖澳門應該如何定位在粵港澳合作中的角色﹖作為與粵港政治地位對等而經濟實力相對弱小的澳門特區，如何與廣東、香港展開平等互利、優勢互補的合作﹖如何使澳門在為粵港澳區域的整體利益作出貢獻的同時，實現澳門自身利益的最大化﹖澳門如何能夠利用這一區域發展的良機，促成澳門經濟的適度多元發展，實現澳門的產業轉型﹖ 澳門在粵港澳大灣區的角色一：提升粵港澳大灣區綜合旅遊市場競爭力，促進國家服務貿易出口。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 42 -世 界 貿 易 組 織 (WTO) 服 務 貿 易 總 協 定 (The General Agreement on Trade in Services, GATS) 提出服務貿易可通過 4種模式提供，分別是：模式 1：跨境提供服務 (Cross-border Supply)。即服務提供者和服務消費者皆留在各自經濟體，僅服務移動。如遠距教學 (E-learning)、電子商務 (E-commerce) 及網路銀行 (E-banking) 等。模式 2：境外消費 (Consumption Abroad)。即服務消費者至服務提供者所在經濟體享用服務，例如旅遊及留學等。模式 3：商業據點呈現 (Commercial Presence)。即服務提供者至服務消費者所在經濟體設立商業據點提供服務。例如銀行至國外設立分行、各級學校至國外設立分校等。模式 4：自然人呈現 (Presence of Natural Persons)。即服務提供者以自然人移動方式至服務消費者所在經濟體提供服務。例如藝人跨國進行巡迴表演，或律師、會計師及商業管理諮詢顧問等，跨國實際面對客戶執行業務，提供服務。此外，旅遊六要素包括：食、住、行、遊、購、娛。旅客決定出外旅遊及選擇往哪個旅遊目的地主要取決於如度假、參與會展活動，或探訪親友等主要動機。評估在未來短、中期，澳門特區具競爭力參與區域和國際旅遊市場作為吸引旅客到訪的主要動機仍為博彩娛樂元素。在法律准許博彩業尤其是幸運博彩類別營運的經濟體，為降低此類活動無可避免所產生的負外
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 43 -部性，傾向把旅客作為此類產業的主要目標市場。由於澳門作為特區，我們藉發展博彩業以帶動經濟增長與創造就業的過程，應嚴格管理好澳門博彩業必須合規，並積極開拓非中國內地的境外多元客源市場，避免博彩業特別是產生較多負外部性的貴賓廳服務對象，過度集中在中國內地市場。在一國兩制下，澳門特區博彩業發展定位應為境外消費模式綜合旅遊服務出口產業，並作為澳門入境旅遊市場六要素當中的娛樂元素，引領澳門旅遊價值鏈與灣區其他城市之旅遊資源相對優勢結合，藉此開拓更多國際旅客入境旅遊消費，而非集中在中國內地客源市場。服務出口市場多元化發展路徑。經濟合作與發展組織 (OECD)指出，“文化旅遊”成為全球規模最大、發展最快的旅遊市場之一。隨著申遺、美食之都、盛事活動等一連串文化元素和體驗在當地積累、豐富，喜見澳門文化旅遊服務出口市場逐步成形、成長。文化旅遊服務出口漸成氣候，與已具國際競爭力之博彩旅遊服務出口，成為澳門服務貿易的兩大範疇，並能各自分工又合作，推動澳門經濟持續向前發展。從旅遊產品開發或體驗設計上，一般而言，文化旅遊可被分為三類內涵：(1) 參觀、欣賞具價值的遺址、建築物或藝術品；(2) 體驗與日常生活相關的如休閒與生活方式、習俗、美食等文化價值；(3) 觀賞或參與演出、節慶與盛事活動。此外，文化旅
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 44 -遊服務是由文創、餐飲、零售、展演、廣告、設計、導賞等多屬中小微、甚至是個體戶等規模類型的服務提供者協作供應，藉粵港澳大灣區文化旅遊價值鏈合作以開拓區內及國際中產、家庭或銀髮旅遊市場，實現服務出口市場多元化之發展目標。同時，具備國際競爭力的本澳博彩業應積極拓展更多元化的非中國內地客源市場，降低其發展過程中所產生的負外部性僅集中溢出至內地。境外收入來源多元化發展路徑。澳門要用好、用足粵港澳大灣區建設、粵港澳合作，以及泛珠三角區域合作等平台功能，深化與內地各省市交流合作，通過進入大灣區的投資、建設，打造世界級城市群供應鏈、價值鏈、生態圈，有利於參與國際市場的貨物及服務貿易競爭，並有利於吸引國際資金和人才落戶。澳門在粵港澳大灣區中的角色二：吸引內資和包括葡資等外資落戶，以分散國際經貿活動風險和構建國際知識產權與國際技術合作平台。在世界貿易組織 (WTO) 框架下，粵港澳大灣區存在三個單獨關稅區。中國內地於 2001 年 12 月 11 月成為 WTO 成員，香港和澳門特區於 1995 年 1 月 1 日同為世貿組織成員。WTO 成立於 1995 年 1 月 1 日。成立目的為確保國際貿易順利流通，減
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 45 -少經貿活動的不確定性。至 2019 年 7 月，共有 164 個成員和 23個觀察員，占全球貿易額的 98%。其為最重要的全球性貿易組織，透過談判制定貿易規則，並監督會員對規則之執行，使國際貿易有秩序可循。以「不歧視」為基本原則，會員對進口產品或服務應一視同仁，不可因為來源地不同而有差別待遇。WTO決策須全體會員同意，即所謂共識決 (consensus)，極少數情況可用投票方式進行表決。會員之間如有貿易爭端，WTO 有解決機制，是會員維護自身合法貿易權益的重要平台。WTO 所做的裁決，會員必須遵守。大灣區內存在三個單獨關稅區無疑增加了貨物及服務等經貿活動跨界通關成本，然而，卻因此可策略性地把貨物生產及服務提供地分配在粵、港、澳三地，同時，吸引以內地為目標市場的包括葡資等外資落戶澳門，以分散貿易夥伴針對中國內地單獨關稅區原產地和投資來源地，以及知識產權和設置技術壁壘等國際經貿活動障礙的風險。澳門在粵港澳大灣區中的角色三：粵港澳大灣區綜合旅遊人力資本培育基地。澳門高等教育，尤其與旅遊相關之如澳門旅遊學院等高等院校，為本澳及內地旅遊業培養高素質的旅遊服務專業人才。此
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 46 -外，為補充澳門特區經濟發展所面對的人力資本不足瓶頸，2018年澳門合共引進了 18.85 萬外地僱員，當中主要的組成部份來自於中國內地。澳門特區經濟發展，創造大量工作崗位，首要惠及本澳勞工，還有為包括粵港澳大灣區內地城市等勞動力提供了就業機會。同時，隨近年具國際一流水準的娛樂綜合體在本澳相繼落成，亦為所僱用的本地及外僱提供了難得的工作經驗與培訓機會。澳門在粵港澳大灣區中的角色四：提供客觀瞭解中國，認識中國的資訊樞紐。全球秩序、全球治理需要建構客觀對話平台，然而，不少西方社會普遍對中國誤解和成見非常深，彷佛每個議題都帶有批評中國的成分，但都極少能舉出具體有說服力的案例和資料支撐。若缺乏客觀的對話溝通與資訊平台，這種負面情緒更容易擴散和加深，並形成氛圍，這種缺失也讓中方沒有做反駁或解釋的機會，對中國崛起的國際理解很不利。澳門具備四百多年中西人文交流平台經驗，應繼續加強其角色功能，作為世界客觀瞭解中國，認識中國的資訊樞紐。
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 47 -2.3.2 澳門要體現中心城市的責任和擔當由於灣區建設能夠給城市增長帶來實實在在的好處，灣內各城市無不積極回應，為搶佔發展先機競相採取行動。例如，深圳表示要把前海自貿區打造成粵港澳深度合作示範區，還提議將落馬洲河套地區升級為粵港澳大灣區國家級戰略平台，並更名為“中國（港深）國際創新科技產業實驗區”。珠海加快了橫琴島的開發建設，充分利用自貿區的政策優勢與澳門緊密合作。佛山積極推進與廣州的同城化戰略，2015 年佛山南海、順德、三水與廣州荔灣、番禺、花都分別結對簽署廣佛同城化合作示範區共建協定。東莞主動融入“一廊十核多節點”的廣深科技創新走廊，將自己定位為具有全球影響力的先進製造基地、國家級粵港澳台創新創業基地、華南科技成果轉化中心。而隨著深中通道、“一小時城軌交通圈”的建成運行，中山也將加快融入粵港澳大灣區的步伐。在粵港澳大灣區的新時代，澳門需要更為積極主動地加入大灣區的治理中，增強和各方力量的協商和互動，掌握澳門在各項建設中的話語權和主動權，確保澳門在貢獻自身、加強擔當的同時，也能在灣區的發展中受益，達成付出與收益的平衡。一方面，澳門要切實參與到粵港澳大灣區的治理中。粵港澳大灣區治理是一個典型的多方力量共治的區域治理活動。在粵
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 48 -港澳大灣區的治理中，單獨依靠一方的力量都無法處理好區域中出現的問題。無論是廣東省政府還是香港特別行政區、澳門特別行政區政府，還是廣州市政府、深圳市政府，都意識到需要聯合他方的力量才可以推進整體區域的發展。這種治理活動是組織之外的管理活動，是突破行政區邊界的管理，因此也被稱之為組織間關係的管理、跨界治理，等等。在區域治理中，每個參與者同時也是一個管理者，需要從自身的角度和思考出發和其他參與者進行協商、談判和互動，闡述自身對問題的看法和理解，瞭解他方的訴求和看法，最終尋求共識，以更有效地解決問題。由此，粵港澳大灣區治理中，灣區中的每個城市都是不可缺少的治理主體，只有灣區中的每個城市都進行了充分的城市策略互動之後，才可以優化灣區的治理，最終使得每個灣區的成員都受益。在粵港澳大灣區中，澳門不僅僅是節點城市，更是中心城市，就應該需要以灣區治理人的角色來要求自己，與多中心的治理力量進行緊密的互動、溝通和協商，參與灣區的制度設計，實施灣區的政策規劃。另一方面，澳門要加強中心城市的意識，發揮中心城市核心引擎和輻射帶動的作用。澳門要突破特殊產業無法強輻射先天不足的缺陷，另闢蹊徑，從自身的獨特優勢，千方百計發揮核心引擎功能，尤其是要發揮好對珠三角西岸城市的輻射作用。
  • 2. 澳門在粵港澳大灣區建設中的優勢和作用- 49 -在這方面，《綱要》已經提供了一些方向，澳門需要切實地落實和完成。比如，“在澳門成立大灣區城市旅遊合作聯盟，推進粵港澳共享區域旅遊資源，構建大灣區旅遊批判，研發具有創意的旅遊產品，共同拓展旅遊客源市場，推動旅遊休閒提質升級”；“支援澳門與臨近城市探索發展國際遊艇旅遊，合作開發跨境旅遊產品，發展面向國際的郵輪市場”；再比如，“支持澳門建設中葡雙語人才培訓基地，發揮澳門旅遊教育培訓和旅遊發展經驗優勢，建設粵港澳大灣區旅遊教育培訓基地”。從這些方面看，雖然澳門受經濟總量等因素限制，難以從整體上成為灣區的龍頭城市，卻足以成為旅遊業發展、中葡人才培訓、旅遊教育培訓方面的灣區龍頭城市。發揮好在這些領域的領頭、帶動和輻射作用，是澳門履行作為中心城市責任和擔當的基礎和底線。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 50 -3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略從經濟發展層面看，粵港澳大灣區作為一個整體已具備較為良好的經濟條件和產業基礎，但政治制度、法規體系、資源稟賦、利益訴求等方面的差異也使得灣區內不同城市間的經濟協同發展面臨較大的挑戰。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》( 以下簡稱“大灣區規劃綱要”) 亦明確指出“大灣區內部發展差距依然較大，協同性、包容性有待加強，部分地區和領域還存在同質競爭和資源錯配現象。”澳門作為粵港澳大灣區的四個中心城市之一，“經濟結構相對單一、發展資源有限”25。儘管《大灣區規劃綱要》已明確澳門的戰略定位為世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台和文化交流合作基地，但如何基於該定位，推進澳門在大灣區建設中的經濟協同發展依然顯得迫切而必須。為科學地對上述問題進行探討，在此將以協同理論作為分析25 粵港澳大灣區發展規劃綱要 [EB/OL]. 中華人民共和國中央人民政府網站 . http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/ 18/content_5366593.htm#.2019-02-10.
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 51 -的理論基礎。協同理論由德國的物理學家哈肯 (Hermann Haken)於 1976 年提出 26。協同理論研究各種不同的系統 ( 包括開放系統和封閉系統 ) 從混沌無序狀態向穩定有序結構轉化的機理和條件。協同理論最根本的思想和方法是系統自主地、自發地通過子系統的相互作用而產生的系統規則。競爭與合作的方法是協同理論的重要研究內容。自協同理論被提出以來，已經被廣泛運用於物理學、化學、生物學、天文學、經濟學、社會學以及管理科學等諸多學科領域的研究問題中。3.1 世界旅遊休閑中心與大灣區建設的協同發展3.1.1 現狀分析早在 2009 年 1 月國家發展和改革委員會公佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要 (2008-2020)》中，就明確提出“支持粵港澳合作發展服務業，鞏固……澳門作為世界旅遊休閒中心的地位”27。此後，澳門建設“世界旅遊休閒中心”( 以下簡稱“一個中心”) 的戰略定位，於 2011 年正式納入國家“十二五”26 Haken, H. Basic concepts of synergetics. Appl. Phys. A Solids Surf. 1993, 57, 111–115.27 國家發展和改革委員會 . 珠江三角洲地區改革發展規劃綱要 (2008-2020).2008 年 12 月 . https://www.economia.gov.mo/public/docs/EETR_PDR_RD/introduction/sc/prd_rd_outline_sc.pdf
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 52 -發展規劃，並在 2016 年國家“十三五”規劃綱要中進一步得到確認 28。近年來，特區政府圍繞“一個中心”建設開展了大量的工作，為“一個中心”戰略目標的實現奠定了堅實的基礎。概括而言，這些工作主要包括以下方面：(1) 建立決策機構，加強頂層設計為確實有效地推進“一個中心”建設，特區政府於 2015 年設立了“建設世界旅遊休閒中心委員會”，明確了委員會的職權、成員及運作。2017 年，委員會還新設立了“澳門對外推廣協調小組”和“智慧城市發展專責小組”29。(2) 編制發展規劃，明確願景路徑澳門建設“一個中心”的構想始自於 2009 年。2016 年，特區政府正式發佈了以建設世界旅遊休閒中心為基礎的《澳門特別行政區五年發展規劃 (2016-2020 年 )》( 以下簡稱“發展規劃”)，明確澳門未來長期發展的願景是建成“一個中心”，真正成為名副其實的旅遊休閒城市、宜居城市、安全城市、健康城市、智慧城市、文化城市、善治城市 30。發展規劃將建成“一個中心”28 澳門特别行政區政府建設世界旅遊休閒中心委員會網站，網址：http://www.cccmtl.gov.mo/29 澳門特別行政區政府建設世界旅遊休閒中心委員會網站 . https://www.cccmtl.gov.mo/30 澳門特別行政區政府 . 澳門特別行政區五年發展規劃 (2016-2020 年 ). 2016 年 9 月 . https://www.cccmtl.gov.mo/files/plano_quinquenal_cn.pdf
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 53 -的時間設定為本世紀 30 年代中期，並劃分為四個階段。第一階段強調加快建設的速度，增強建設的協同效應，力求步調一致、為下一階段打下堅實的基礎；第二階段強調提升建設的質量，擴大建設效益，補齊建設短板，充實建設能力；第三階段強調基本體現“一個中心”的主要特征，具備更高水平、更高標準的建設條件；第四階段強調實現建設“一個中心”全面的總體目標。儘管“一個中心”建設涉及到諸多方面，但其本質是“以旅遊為形式、以休閒為核心、以中心為方向、以世界為品質”31。因此，基於發展規劃的指導，特區政府旅遊局於 2017 年 9 月公佈了《澳門旅遊業發展總體規劃》，以全面配合特區政府的“一個中心”發展戰略。(3) 力推區域合作，協同發展破題特區政府一向重視與粵港之間的合作。早在 2011 年 3 月 6日，特區政府就曾與廣東省人民政府共同簽署《粵澳合作框架協定》，協定第一條“合作定位”提出：“建設世界著名旅遊休閒目的地。以澳門世界旅遊休閒中心為龍頭、珠海國際商務休閒旅遊度假區為節點、廣東旅遊資源為依託，發揮兩地豐富歷史文化旅遊資源優勢，豐富澳門旅遊業內涵，發展主題多樣、31 澳門特別行政區政府 . 澳門特別行政區五年發展規劃 (2016-2020 年 ) 基礎方案 . 2015 年 11 月 . https://www.cccmtl.gov.mo/files/foundation_plan_cn.pdf
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 54 -特色多元的綜合旅遊服務。”2015 年 6 月，特區政府同國家旅遊局簽署了《內地與澳門關於建立促進澳門世界旅遊休閒中心建設聯合工作委員會的協議》，並成立“促進澳門世界旅遊休閒中心建設聯合工作委員會( 以下簡稱“聯委會”)”。協議的主要內容就包含了諸如“聯合宣傳推廣、內地與澳門交流合作、區域合作……”等重點工作。其後各年，聯委會均召開年度工作會議，充分發揮其機製作用，積極促進澳門世界旅遊休閒中心建設。在此基礎上，聯委會還與特區政府旅遊局建立了秘書長級不定期工作磋商機制，及時進行溝通和工作磋商，努力推進橫琴國際休閒旅遊島與澳門世界旅遊休閒中心協同發展。《大灣區規劃綱要》的正式頒布，更是從國家層面明確了“一個中心”建設過程中協同發展的必要性。特區政府為進一步對接國家總體規劃，在澳門首份五年規劃的基礎上，於 2019年 6 月公佈了《澳門特別行政區五年發展規劃》附件 ——“澳門特別行政區參與粵港澳大灣區建設”，精密地將澳門的發展規劃融入大灣區發展規劃，為實現“一個中心”戰略目標與大灣區的協同發展進一步奠定了基礎。實際上，不僅澳門特區政府大力推動協同發展，周邊的地區 ( 尤其是橫琴 ) 亦高度重視在澳門“一個中心”建設中的協同
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 55 -發展作用。2009 年 8 月，國務院批覆《橫琴總體發展規劃》，就明確將休閒旅遊作為橫琴主導產業之一。2015 年 4 月，國務院印發的《中國（廣東）自由貿易試驗區總體方案》，明確提出橫琴“‘重點發展旅遊休閒健康產業’和建設‘國際商務服務休閒旅遊基地’”。2018 年 10 月，習近平總書記考察橫琴時強調，橫琴有粵澳合作的先天優勢，要加強政策扶持，豐富合作內容，拓展合作空間，發展新興產業，促進澳門經濟發展更具活力。2019 年 3 月，國務院批復了《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》。該方案明確指出“深入推進橫琴粵港澳更緊密合作，打造粵港澳深度合作示範區”，“配合澳門建設好世界旅遊休閒中心，充分發揮琴澳兩地旅遊的綜合效益和融合效應，助力澳門突破土地、人力、產業單一等瓶頸，有效挖掘澳門旅遊產業發展潛力，進一步拓展國際旅遊市場，實現兩地產業互補、市場錯位、協同發展，促進澳門經濟發展更具活力。”在各方努力下，特區政府與粵港澳大灣區內其他城市在旅遊休閒業領域的協同發展已經起步並取得了初步的成績，諸如參與粵港澳旅遊聯合推廣活動，推展“一程多站”路線，促進區域旅遊合作；加強與廣東省旅遊局及多個市級旅遊部門在旅遊質量監督方面的合作等工作都已穩步開展。此外，澳門、香港及廣東省九個地市還於 2017 年 12 月成立了“粵港澳大灣區城
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 56 -市旅遊聯合會”，其目的也是通過 “合作發展、品牌共創、市場共享”的理念，通過資源整合、形象宣傳及聯合營銷等方式，推動成員之間的互動與合作，攜手打造世界級旅遊目的地。3.1.2 問題及障礙隨著特區政府《發展規劃》的公佈及實施，為“一個中心”戰略目標的實現設定了時間點，也標誌著特區政府正式開啟了“一個中心”的建設征程；而《大灣區規劃綱要》的出台，既明確了“一個中心”建設在國家發展戰略中的位置，也指明了“一個中心”建設與粵港澳大灣區協同發展的必要性和重要性。儘管自“一個中心”的戰略構想提出以來，特區政府已開展了多方面的工作，但在粵港澳大灣區建設的背景下，“一個中心”建設與大灣區的協同發展依然面臨諸多問題和障礙。(1) 協同發展的系統性規劃不足自“一個中心”構想提出伊始，甚至一直以來在涉及粵港澳地區的各類發展規劃中，協同發展和區域合作屢被提及。例如 2009 年 1 月國家發展和改革委員會公佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要 (2008-2020)》就已提出“加強與港澳協調溝通，推動經濟和社會發展的合作。支持粵港澳三地在中央有關部門指導下，擴大就合作事宜進行自主協商的範圍。鼓勵在協商
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 57 -一致的前提下，與港澳共同編制區域合作規劃。完善粵港、粵澳行政首長聯席會議機制，增強聯席會議推動合作的實際效用。堅持市場為主、政府引導的原則，進一步發揮企業和社會組織的作用，鼓勵學術界、工商界建立多形式的交流合作機制。”32 而2019 年出台的《大灣區規劃綱要》，對粵港澳之間的協同發展和區域合作要求更高、期望更大，“探索協調協同發展新模式”33被確定為粵港澳大灣區未來發展的戰略定位之一。然而，儘管社會各界都知道在“一個中心”的建設中，澳門與大灣區尤其是珠海的協同發展至關重要，但對於應該在哪些方面進行協同，如何進行協同，協同要達到的最終效果是什麼等問題，迄今依然缺乏系統性的規劃和思考。如前所述，特區政府的《發展規劃》是一份關於如何打造“一個中心”的綱領性文件，對於如何與大灣區其他城市進行協同發展以更有效地達至目標，《發展規劃》鮮有提及。儘管在 2011 年簽署的《粵澳合作框架協議》中明確提到“編制澳珠協同發展規劃”，但迄今仍未有實質性的開展。不可否認，過去幾年特區政府相關部門也在積極的推動與大灣區其他城市之間的合作。例如前述的“聯委會”、 32 國家發展和改革委員會 . 珠江三角洲地區改革發展規劃綱要 (2008-2020). 2008 年 12 月 . https://www.economia.gov.mo/public/docs/EETR_PDR_RD/introduction/sc/prd_rd_outline_sc.pdf33 中共中央、國務院 . 粵港澳大灣區發展規劃綱要 . 2019 年 2 月 . https://www.bayarea.gov.hk/filemanager/tc/share/pdf/Outline_Development_Plan.pdf
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 58 -開展粵港澳旅遊聯合推廣活動等。儘管這些工作對於澳門通過協同合作推動“一個中心”建設都十分必要，但這些工作僅僅是碎片化、非系統化的，發揮的作用也是有限的、不充分的。(2) 缺乏推動協同發展的主動性“一個中心”定位的主體和核心是澳門，但鑒於澳門的資源稟賦，單憑澳門一己之力幾乎是不可能實現“一個中心”的目標的。因此，要實現“一個中心”的建設目標必須與粵港地區 (尤其是珠海橫琴 ) 進行區域合作和協同發展。客觀講，粵港澳地區之間的區域合作並非是一個新議題。早在 2001 年，國務院就批准廣東省政府與澳門特區政府建立起政府間高層會晤的合作機制，目的在於通過雙方高層互動，提振澳門經濟發展士氣，改變回歸前夕澳門經濟發展“隨波逐流”的局面 34。但時至今日，澳門與珠海之間在旅遊休閒業發展方面的合作和協同發展依然未取得較大進展，效果差強人意。一方面，自賭權開放以來，澳門博彩業獲得了空前的發展，社會經濟獲得急劇提升，旅遊人數也屢創新高，這在一定程度上影響了澳門尋求與珠海進行合作和協同發展的積極性。另一方面，而且，澳門在處理與珠海的合作事務時有意無意展現出 “等、靠、要”的心理 35。34 楊愛平 . 廣東自貿區建設與粵澳合作機制再創新，澳門研究，2015(3):33-37.35 楊愛平 . 廣東自貿區建設與粵澳合作機制再創新，澳門研究，2015(3):33-37.
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 59 -(3) 協同發展執行機制有待強化2011 年簽署的《粵澳合作框架協議》已系統化地將兩地之間的區域合作機制安排設定為五個主要的方面：一是高層會晤機制。粵澳高層適時舉行會晤，研究重大合作事項，達成戰略性共識，形成合作綱領性文件，指導和推動合作的開展。二是聯席會議制度。該會議共同研究有關合作項目和事項，確定年度重點工作。同時，在聯席會議下根據需要設立或調整粵澳合作有關專責小組，加大工作落實和執行力度。三是工作機構。具體由粵澳合作聯絡辦公室負責日常合作事務，粵方設在廣東省人民政府港澳事務辦公室，澳方設在澳門特別行政區政府行政長官辦公室，負責跟進落實合作協議有關事項，協調解決合作爭端，建立公共信息平台，定期發表合作協議落實情況報告。四是諮詢機制。充分利用粵澳發展策略研究小組的諮詢職能，吸納內地及粵澳各界代表和專家參與，形成政府、業界和研究機構互動機制，研究探討各領域合作發展策略、方式及問題，舉辦合作發展論壇，向粵港澳高層提供政策建議。五是民間合作機制。包括：支持粵澳工商專業組織建立聯繫機制、設立行業協會合作平台、推動統一行業服務標准及資格認定，促進建立統一服務市場；支持雙方工商企業界、專業服務界、學術界等社會各界加強交流與合作；支持雙方行業協會開展人員培訓、
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 60 -資格互認、行業自律等工作，共同制定區域行業規則等等。應該說，這一設計是較為系統和合理的。自《粵澳合作框架協議》簽署後，粵澳兩地政府每年都共同確定實施《粵澳合作框架協議》年度重點工作。但仔細分析各年度提出的重點工作後不難發現，一是並未對如何協同開展“一個中心”的建設作出系統性安排；二是很多工作年年都被確定為重點工作，但具體實施和推進的情況卻缺乏相應的考核和評估機制，工作效果並不理想。總體來看，目前澳門與大灣區內其他地區 ( 尤其是珠海 ) 並不缺協同發展的構想，缺的是協同發展的執行、推進、評估和考核機制。(4) 資源跨邊界流動是協同短板資本、人才、商品和服務等資源要素的跨邊界流動對粵港澳大灣區內各城市協同發展甚為重要。但對於澳門與廣東省的協同發展而言，由於兩者屬於不同的海關轄區，也有不同的法律和行政制度，缺乏共同市場建設和資源要素自由流動所必需的制度環境 36，資源要素自由流動面臨著巨大障礙。資源要素無法自由流動，要實現協同合作必然會增加交易成本，降低協同合作所能帶來的潛在競爭力。因此，要實現協同發展，資源要36 陳廣漢 , 謝寶劍 . 粵港澳合作制度變遷動力研究 . 澳門理工學報 , 2012 年第 2 期 .
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 61 -素的高效便捷流動是關鍵 37。(5) 市場主體協同活力有待提升在粵港澳大灣區中，澳門和香港屬於資本主義制度，經濟自由度高，市場在資源配置過程中發揮著決定性和主導性的作用。但粵港澳大灣區發展規劃本身就是一個政府主導的行為，儘管規劃本身以及規劃中所倡導的協同發展初衷是好的，但政府主導與市場驅動之間是否能產生應有的合力卻並不是必然的。例如，張緊跟 (2018)38 的研究認為，20 世紀 70 年代末期我國內地的國家改革開放政策所帶來的粵港澳之間製造業形成的“前店後廠”協同發展模式就極大地激發了市場主體的活力；但此後以服務業為主的粵港澳合作，政府主導與市場驅動之間並沒有產生應有的合力。從澳門來看，儘管粵港澳大灣區建設已引起了社會各界的廣泛關注，但從市場主體的角度來看，企業如何在“一個中心”建設中融入大灣區，如何與大灣區內其他城市的政府及市場主體建立協同聯繫，發揮協同效應，降低成本並提升競爭力才是企業更關注的問題。如果無法在協同發展中降低企業的成本，37 許英明 . 要素高效便捷流動是關鍵——淺論粵港澳大灣區協同發展 . 人民日報海外版，2019 年 2 月 21 日 . http://www.caitec.org.cn/n6/sy_xsyj_wz/json/4925.html38 張緊跟 . 論粵港澳大灣區建設中的區域一體化轉型 , 行政 , 2018(1):11-26.
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 62 -有效提升競爭力，政府倡導的協同合作對它們都很難有巨大的吸引力。從目前來看，很多企業都處於觀望或探索階段，其參與協同發展的動力並未得到充分釋放，市場主體的協同活力仍未得到完全激發。(6) 協同發展的無形壁壘仍存在如前所述，澳門與大灣區其他城市的協同發展，重點是澳珠協同。對於澳珠協同發展，其實在《大灣區規劃綱要》出台之前就一直是一個重要議題。2014 年 9 月第八屆亞太經濟合作組織旅遊部長會議在澳門舉行時，時任國務院副總理的汪洋就要求特區政府抓住橫琴開發契機，積極協調推動橫琴與澳門共同打造世界旅遊休閒示範區。雖然橫琴與澳門的旅遊產業合作也不斷取得了一些進展，例如橫琴口岸 24小時通關，編制完成《橫琴與澳門「十三五」期間旅遊業協同發展規劃》等。但實際上，澳門與橫琴的協同發展的深度和廣度都還遠遠不夠。在珠澳、粵澳合作方面，澳門較為被動 39。以橫琴的粵澳合作產業園區為例，由澳門特區政府推薦進入產業園的 83 個項目，已經接近半數被退出合作產業園，在再加上另外 15個項目沒有簽約或退出，共有近三分之二的推薦項目被退出，其原因是橫琴方面認為這些39 郝雨凡 . 發揮優勢融合發展——國家十三五規劃與澳門發展 ( 大家談 ). 澳門研究 , 2016(2):24. https://www.macaudata.com/upload_files/pdf/2016/07/14/2016071468469570480.pdf
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 63 -項目不符合產業園的發展需要 40。儘管在橫琴的開發上，中央政府所倡導的是“澳門優先”原則，支持澳門中小企業“以大帶小、以強帶弱”到橫琴抱團發展，但澳門企業特別是中小企業參與橫琴開發的並不多，橫琴高標準的產業規劃及企業進入“門檻”與澳門中小企業的實力之間存在很大落差 41。(7) 協同發展整體效能仍待釋放協同理論認為，協同的目的在於使得所有協同主體運作所產生的整體效能大於每個個體單獨運作時產生的效能之和，即1+1>242。換而言之，參與協同活動的每個個體以及協同合作所形成的整體都應該要從協同合作中獲益 43。但從澳門來看，賭權開放以來博彩業主導了澳門社會經濟的發展，而博彩業蓬勃發展為社會經濟所帶來的效能，並非源於澳門與大灣區內其他城市之間的協同。同樣，過去大灣區其他城市與澳門之間儘管有合作，但也僅僅屬於弱協同，所產生的效能也是有限的。在區域合作發40 陳觀生 . 為何澳人融入橫琴意欲偏低 . 新華澳報 , 2019 年 5 月 29 日。 http://www.waou.com.mo/news_g/shownews.php?lang=cn&id=3836141 馮邦彥 . 橫琴開發與澳門企業的發展商機 . 澳門理工學報 , 2014(1):41-50.42 Meijers, Evert. 2005. Polycentric Urban Regions and the Quest for Synergy: Is a Network of Cities More than the Sum of the Parts? Urban Studies 42:765–78143 Liu, Y., Li, L., & Zheng, F. T. (2019). Regional Synergy and Economic Growth: Evidence from Total Effect and Regional Effect in China. International Regional Science Review.
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 64 -展方面，澳門過去實際行動及實際效應不明顯 44。在當前及今後較長一段時間內，“一個中心”建設是澳門最為重要的戰略任務，如果與大灣區其他城市之間的協同效應無法充分顯現，要實現“一個中心”的戰略目標是不太可能的。同時，在與大灣區內其他城市進行協同發展時，必須考慮能夠為它們增加協同效應，這樣才能提升它們與澳門之間協同發展的積極性，使得基於“一個中心”所構建的協同發展網絡能夠實現整體效能最大化。3.1.3 對策及建議按照特區政府公佈的《發展規劃》，目前僅處於“一個中心”建設的第一階段 ( 加速建設階段 )。這一階段也可以看成是“一個中心”建設的基礎性階段，因此，強化與大灣區其他城市之間的協同發展將為後續幾個階段的建設奠定堅實的基礎。基於上述分析，本研究對澳門在“一個中心”建設中與大灣區的協同發展提出如下建議：(1) 透徹理解“一個中心”協同發展系統的層次性《大灣區規劃綱要》作為國家層面的大灣區建設綱領性文件，必須作為今後“一個中心”建設的戰略基石，包括協同發展，44 郝雨凡 . 發揮優勢融合發展——國家十三五規劃與澳門發展 ( 大家談 ). 澳門研究 , 2016(2):24. https://www.macaudata.com/upload_files/pdf/2016/07/14/2016071468469570480.pdf
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 65 -也必須以該綱要為基礎。《大灣區規劃綱要》已明確“配合澳門建設世界旅遊休閒中心，高水平建設珠海橫琴國際休閒旅遊島”，將橫琴建設成“粵港澳深度合作示範區”。這意味著在“一個中心”建設的協同體系中，澳門與橫琴之間的協同必須被視為協同發展體系的最核心層次，形成強協同關係。此外，《大灣區規劃綱要》指出要“建設粵港澳大灣區世界級旅遊目的地”。從粵港澳大灣區的視角來看，“一個中心”是大灣區作為“世界級旅遊目的地”的一個點，而大灣區則是面。因此，澳門除了與橫琴構建強協同關係外，“一個中心”的協同體系也必須包括澳門與大灣區其他城市之間形成的次級協同關係。鑒於“一個中心”建設的現狀和實際需要，目前最為緊迫的是要構建與橫琴的強協同關係，並以此為基礎逐步構建與粵港澳大灣區其他城市之間的協同關係，從而最終形成一個基於“一個中心”的有機協同系統。(2) 澳門需要在“一個中心”協同發展系統中發揮主導作用“一個中心”是國家對澳門未來發展的定位，這意味著這一工作本身就需要以澳門為主導、為中心。前述分析指出，珠海橫琴是配合澳門進行“一個中心”建設。《大灣區規劃綱要》也明確指出澳門是四個中心城市之一，要“增強發展的協調
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 66 -性”，其他城市需要“強化與中心城市的互動合作”。如前所述，在以往“一個中心”的建設中，即使有協同，也僅僅是弱協同，而澳門在與珠海的協同中，幾乎是處於被動地位。無論是澳門的《發展規劃》，還是《澳門旅遊業發展總體規劃》，幾乎看不到澳門如何與橫琴和大灣區其他城市進行協同發展的規劃。同樣，在目前的《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》中，儘管涉及到與澳門協同發展的內容，但很鮮明的特征是以橫琴為主導。如此一來，很可能在未來“一個中心”的建設中，會延續一直以來的路徑，使得協同發展僅僅是一句空口號，無法取得大的突破和實質性的進展。(3) 檢視並完善“一個中心”協同發展系統的決策機制為推動“一個中心”建設，特區政府已設立了“建設世界旅遊休閒中心委員會”；從協同的角度看，2015 年成立的“聯委會”，其目的是國家旅遊局、澳門特區政府、中央政府駐澳門聯絡辦及廣東省、福建省相關單位形成工作合力，共同推動澳門世界旅遊休閒中心建設不斷加快程序，進一步深化內地與澳門旅遊合作。除此以外，還存在其他一些與“一個中心”建設相關的協同發展或區域合作相關的組織，例如“粵港澳大灣區城市旅遊聯合會”、“中珠澳旅遊區域合作聯盟”等。儘管這些機構，尤其是“聯委會”對於推動“一個中心”建設中的
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 67 -區域協同發揮了積極的作用，但必須看到，在一些涉及協同發展的重要問題上，目前的決策機制仍有待完善。如前所述，“一個中心”建設中的協同，最核心的是澳門與橫琴的協同。澳門需要與橫琴共同拓展旅遊休閒產業、提供更多旅遊休閒產品、拓展休閒空間、完善休閒旅遊配套設施等，以突破澳門主要依賴“博彩旅遊”和“觀光旅遊”的旅遊模式。現有的決策機制無論是對於澳門還是橫琴都不具有太強的約束力，使得協同發展很難獲得實質性的推進。因此，需要對現有決策機制進行深入的檢視，已探尋目前協同發展面臨的真正障礙。同時，亦需要檢視現有的組織機構有哪些欠缺，以及是否存在重複設置、定位不清、機制不順等問題。在此基礎上考慮對決策機構進行完善或重構，以真正能夠制定出能確實落地的協同發展政策。可考慮由澳門和珠海共同設立“一個中心”建設常設機構，專門負責“一個中心”建設中的協同發展事務。(4) 編制及推進實施“一個中心”協同發展規劃儘管目前澳門和橫琴都出台了相應的發展規劃，但涉及協同發展的內容並不多。橫琴宣稱編制了《橫琴與澳門「十三五」期間旅遊業協同發展規劃》，但並未公佈。總體而言，澳門與橫琴在“一個中心”建設中的協同發展，更多的是零散的想法，而沒有系統的規劃。如前所述，國家已明確橫琴需要“配合澳
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 68 -門建設世界旅遊休閒中心”，澳門與橫琴必須從“一個中心”的內涵和定位出發，共同制定協同發展規劃，以最有效的方式實現“澳門 — 橫琴”融合互補，使橫琴成為澳門旅遊休閒產業的連接區，最終走向澳門橫琴的一體化發展。因此，在完善協同發展決策機制的基礎上，需要澳門與橫琴共同編制“一個中心”協同發展規劃。在規劃中，需要明確在“一個中心”建設的不同階段，涉及協同發展的內容有哪些，由哪些機構負責，要達到的預期效果是什麼等等。由於“一個中心”的建設不是一蹴而就的，也需要對協同發展規劃進行定期或不定期的檢視，以便能即時針對需要調整協同發展策略，達至理想的協同發展績效。(5) 健全“一個中心”協同發展系統的保障機制協同理論認為，協同作用主要是通過合作和互補形成 的 45，它需要協同參與各方之間形成高水平的互動，以產生必要的網絡凝聚力進而增加相互的依賴性 46。基於上述觀點，澳門在“一個中心”建設過程中要實現與大灣區其他城市的協同，就需要思考如何與其他城市建立並維持有效的合作和互補關係，45 Meijers, Evert. 2005. Polycentric Urban Regions and the Quest for Synergy: Is a Network of Cities More than the Sum of the Parts? Urban Studies 42:765–78146 Liu, Y., Li, L., & Zheng, F. T. 2019. Regional Synergy and Economic Growth: Evidence from Total Effect and Regional Effect in China. International Regional Science Review.
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 69 -從而為協同發展提供保障。具體而言，以下一些方面是需要著重考慮的：一是休閒旅遊項目的互補對接機制。要打造世界級的休閒旅遊中心，必須要以世界級的休閒旅遊產品和休閒旅遊項目為基礎。儘管目前澳門已有不少世界級的豪華酒店、娛樂場所及其他旅遊設施，但單憑這些並不能支撐澳門成為“世界旅遊休閒中心”47，澳門必須要與其他城市 ( 尤其是橫琴 ) 在休閒旅遊項目上實現互補對接。例如，可以參考新加坡濱海灣模式，推動珠澳協同開發橫琴和澳門沿十字門水道“一河兩岸”綜合旅遊區 48；澳門可與橫琴聯合開發主題公園＋都市休閒旅遊項目等等。此外，還可以與鄰近城市合作發展國際遊艇旅遊、共同開發海島休閒旅遊項目等。二是遊客的便利通關機制。沒有便利的通關機制作保障，即使澳門與橫琴能夠在休閒旅遊產品上有著很好的合作和互補性，兩地依然是相互割裂的，將會影響兩者之間的深度互動。因此，除產品和項目的協同外，還需要出入境管理上使用更大膽的創新政策，出台允許到澳門觀光的遊客可以免簽證 ( 注 ) 往返澳 47 周錦輝 . 全民打造世界旅遊休閒中心 . 澳門日報 , 2011 年 6 月 20 日 . 48 楊道匡 . 粵港澳深化合作協同建設“一河兩岸”休閒旅遊區 . 2019 年 1 月 . http://www.gdzxb.gov.cn/zxhy/qthy/2019/fy/201901/t20190127_510381.htm
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 70 -門─橫琴的措施，讓遊客能較為便捷地穿梭於澳門和橫琴的休閒旅遊項目，拉動兩地休閒旅遊經濟向前發展。有了便利的通關政策，政府可鼓勵旅遊企業更好地設計休閒旅遊產品和服務，豐富旅客的旅遊休閒體驗。三是休閒旅遊服務質量認證及市場監管機制。在現代休閒旅遊業中，服務質量對於旅客的體驗感知極為重要。“一個中心”建設，至少要使澳門與橫琴共同制定休閒旅遊服務質量標準和市場監管制度，建立與國際通行規則相銜接的旅遊服務標準認證和市場監管體系。共同開展休閒旅遊從業人員的教育和培訓，提升從業人員的服務意識和素養，共同推動市場監管，提升休閒旅遊市場的整體服務質量，從無形的服務中展現“世界旅遊休閒中心”的內涵與魅力。四是共同營銷推廣與市場拓展機制。從本質上將，“一個中心”建設就是打造世界級的休閒旅遊目的地。今天，休閒旅遊目的地之間的競爭也十分激烈。要想在競爭中獲取競爭優勢，除了休閒旅遊的產品和服務外，還必須做好營銷推廣和市場拓展，提升目的地的知名度。對澳門而言，應抓緊落實《大灣區規劃綱要》所確定的“在澳門成立大灣區城市旅遊合作聯盟”這一舉措，並考慮從兩個層面入手推進協同營銷推廣和市場拓展，一個層面是將澳門和橫琴作為一個休閒旅遊的整體核心區域進
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 71 -行推廣，澳門和橫琴可以考慮共同建立“一個中心”營銷推廣網站，與時俱進地利用新興社交媒體等進行營銷推廣；充分利用澳門分佈廣泛的市場推廣駐外代表和駐外辦事處，做好“一個中心”的宣傳推廣。另一個層面是與大灣區內的其他城市進行協同宣傳，將大灣區作為一個世界級旅遊目的地進行整體宣傳。五是提升市場主體的協同活力。“政府熱、社會冷”49 是澳珠區域旅遊合作中長期存在的問題。如果不激發廣泛的組織機構或個體參與，協同發展就無法落地。在協同發展過程中，澳珠兩地可借鑒歐盟的做法，加大力度推進政府與旅遊協會、公共 / 私人旅遊利益相關者的合作，構建協同合作的廣泛網絡。這有這樣才能使協同合作真正找到著力點和發力點。六是基礎配套設施的互聯互通機制。總體來講，無論是澳門、珠海還是大灣區其他城市，交通基礎設施都在不斷完善 ( 例如港珠澳大橋的開通 )，這為協同發展提供了基本的保障。但其他方面的協同仍有待突破，例如可考慮澳門與珠海機場，以及大灣區內其他機場之間的協同合作；通訊、信息網絡的互聯互通；旅遊資訊資源的互利共享等等。49 阮建中 . 澳珠區域旅遊發展中的兩地政府合作思考 . 行政 , 2010(4):837-845.
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 72 -3.2 中葡經貿平台與大灣區的協同發展中國與葡語國家商貿合作服務平台 ( 以下簡稱“一個平台”) 既是中央賦予澳門在國家整體發展戰略中的另一重要定位，也是澳門發揮自身優勢、促進經濟適度多元發展的必然選擇。“一個平台”同樣既在國家“十二五”、“十三五”規劃中得到明確支持，亦明確寫入了《大灣區規劃綱要》。儘管“一個平台”建設無論對國家還是對澳門自身都意義重大，但其發展尚不盡如人意 50。本部分將從協同發展的視角出發，著重探討“一個平台”建設與大灣區的協同發展問題。3.2.1 現狀分析“一個平台”定位可追溯至 2002年澳門特區政府提出的“中國內地與葡語國家的商貿合作服務平台”戰略構想 51。儘管其後關於平台的稱呼略有變化 52，但這一構想甫一提出，就獲得了中50 李安勇 , 張風超 . 新格局下澳門“一個平台”建設的新思路 . 新華澳報，2019 年 1 月 31 日 . http://www.waou.com.mo/news_i/shownews.php?lang=cn&id=3569651 澳門經濟學會 . 澳門作為中國與葡語國家商貿合作服務平台的發展策略研究 . 澳門經濟學會出版 社，2016 年 2 月。52 2004 年特區政府的施政報告中，使用的是打造“中國與葡語國家的經貿合作服務平台”；2009 的施政報告中使用的是“中國與葡語國家經貿合作平台”；2011年的施政報告中，使用的都是“中 國與葡語國家經貿服務平台”；在 2011 年發佈的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二 個五年規劃綱要》中，正式使用了“中國與葡語國家商貿合作服務平台”。
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 73 -央政府與葡語國家的大力支持 53。隨後的 2003 年 10 月，由中央政府發起並主辦，澳門特區政府承辦的首屆“中國 - 葡語國家經貿合作論壇 ( 澳門 )”( 以下簡稱“中葡論壇”) 在澳門成功舉辦。中國商務部與列席的 7 個葡語國家 54 部長級官員在本次論壇中簽署了《經貿合作行動綱領》，在澳門成立了中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處，監督“行動綱領”的實施情況。時至今日，“一個平台”建設仍在不斷推進，亦取得了初步的成效，具體表現在：(1)“一個平台”的架構體系已初步形成如上所述，早在 2003 年，首屆“中葡論壇”就在澳門順利舉辦，該論壇是以經貿促進與發展為主題的非政治性政府間多邊經貿合作機制，旨在加強中國與葡語國家之間的經貿交流，發揮澳門聯繫中國與葡語國家的經貿平台作用。如果將“一個平台”看成是一座房屋的話，“中葡論壇”猶如“一個平台”的地基，與此為基礎，澳門特區政府逐步構建了 “一個平台”的支撐柱，即“中葡中小企業商貿服務中心”、“中葡經貿合作會展中心”、“葡語國家食品集散中心”( 簡稱“三個子中心”)，以及由澳門特區政府與國家商務部合作構建的電子平台“中國與葡語國家53 葉桂平 . 中國與非洲葡語國家經貿聯繫中的澳門平台定位芻議 . 行政，2006,19(4):1215-1228.54 參加論壇的 7 個國家分別是安哥拉、巴西、佛得角、幾內亞比紹、莫桑比克、葡萄牙和東帝汶。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 74 -雙語人才、企業合作與交流互動資訊共享平台”( 簡稱“一個子平台”)。除此以外，在 2016 年 10 月舉辦的第五屆中葡論壇上，李克強總理宣佈多項支持澳門中葡平台的新舉措，包括把“中葡合作發展基金”總部移師澳門、支持在澳門成立中國－葡語國家金融服務平台、企業家聯合會、文化交流中心、雙語人才培養基地、青年創新創業中心，以及建設“中國與葡語國家商貿合作服務平台綜合體”。應該說，“一個平台”目前已基本形成以“中葡論壇”為基石、“三個子中心”和“一個子平台”為支柱、其他舉措為磚瓦的架構體系。(2)“一個平台”決策機構及其職權得以明確儘管特區政府早在 2002 年就提出了“一個平台”的構想，但多年來並未組建關於該平台發展的決策機構，平台運營所涉及的活動均由各公共行政領域的職能 門及實體負責。直到 2016年 2 月，特區政府行政長官做出批示，設立了“中國與葡語國家商貿合作服務平台發展委員會”，並明確委員會的職權為“就澳門特別行政區建設為“中國與葡語國家商貿合作服務平台”作出研究，並制定相關措施及政策”；“統籌及制定以建設“中國與葡語國家商貿合作服務平台”為基礎的澳門未來發展規劃”；“就其他相關事宜發表意見及指引”三項職權。委員會不僅由行政長官擔任主席、經濟財政司司長擔任副主席，還包括經濟局、
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 75 -旅遊局、文化局等諸多行政機構的代表 55。批示明確“一個平台”重點是“為中國內地與葡語國家之間的人文交流、貿易投資、產業及區域合作等活動提供語言、金融、法律、會計等中介專業服務，最終達致促進中國內地、澳門與葡語國家的互利合作及共同發展的目的”56。(3)“一個平台”建設初見成效近些年來，“一個平台”建設成效已略有顯現。在“中葡論壇”方面，常設秘書處於 2004 年在澳門正式設立，負責執行和落實部長級會議作出的各項決定。常設秘書處在貿易投資促進、人力資源合作、中葡文化交流和發揮澳門作為“中葡商貿平台”作用等方面開展工作。論壇迄今已在澳門成功舉行了五屆部長級會議，與會國部長簽署了五個《經貿合作行動綱領》，確定了在政府間合作、貿易、投資與企業、產能、農業、林業、漁業和畜牧業、基礎設施建設、能源、自然資源、教育與人力資源、金融、發展合作、旅遊、運輸與通信、文化、廣播影視與體育、衛生、海洋、省市間合作及澳門平台作用等諸多領域的合作內容和目標。對於論壇的作用，正如梁維特司長在一次採訪中所55 具體組成見“第 35/2016 號行政長 批示：設立‘中國與葡語國家商貿合作服務平台發展委員 會’”56 澳門特別行政區行政長官辦公室 . 第 35/2016 號行政長官批示 . https://bo.io.gov.mo/bo/i/2016/08/despce_cn.asp?printer=1
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 76 -言“澳門透過承辦論壇、支持及輔助中葡論壇常設秘書處在澳開展各項工作，逐步建立一個可以提供優質服務的綜合性服務平台，從而帶動澳門各行業的發展。十多年來，澳門支持及輔助中葡論壇常設秘書處的工作，在經貿合作、培訓、語言、文化、教育、金融、基礎設施、傳統醫藥等領域，均有明顯的合作成果。”57 從中國與葡語國家進出口商品總值也可以看出中葡論壇所發揮的積極作用。2002 年，中國與葡語國家進出口商品總值為 60.6 億美元，而 2018 年已增長到 1473.5 億美元 58，相比 2002 年增長超過 24 倍；在投資領域，中國對葡語國家的直接投資額從 2003 年的 5.600 萬美元增加到 2016 年的 56.99 億美 元 59，增長了約 100 倍。此外，特區政府積極有序地推動“三個子中心”建設。澳門貿易投資促進局下設中小企業商貿服務中心，提供顧問諮詢、商業配對等系列商業服務；會展中心為中小企業改善服務，通過會展活動開展工作，促成企業和業務投資者的合作；葡語國家食57 梁維特 . 澳門越做越好 . 2016 年 9 月 30 日 . https://macauhub.com.mo/zh/feature/beyond-economy/58 中國國際貿易促進委員會駐澳門代表處 . 2018 年中國與葡語國家進出口總額 1473.54 億美元 . 2019 年 1 月 31 日 . http://www.ccpit.org/Contents/Channel_4271/2019/0131/1121654/ content_1121654.htm59 澳門貿易投資促進局 . 中葡論壇創建成就十五載 .http://text.ipim.gov.mo/zh-hant/publication/issue- 71-july-2018/interview/forum-macao-celebrates-15-years-of-success/
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 77 -品集散中心則為葡語國家食品提供實體展銷平台 60。“中國－葡語國家經貿合作及人才信息網”於 2015 年 4 月 1 日已正式開通，透過此信息共享平台，從提供線上經貿資訊及各項網站功能，達到連結線上線下雙線並行的服務，藉此促進澳門與中國內地、葡語系國家的合作商機。在澳門特區政府的努力下，中國人民銀行於 2015 年 8 月批准同意澳門人民幣清算行向葡語國家銀行提供人民幣清算服務，使澳門人民幣清算行首次把業務擴大至港澳及東盟以外地區。2016 年 10 月，由中國國際貿易促進委員會、7 個葡語國家的貿促機構及澳門貿易投資促進局作為牽頭單位，在澳註冊成立的“中國與葡語國家企業家聯合會”正式揭牌。2017 年 6 月，“中葡合作發展基金”61 總部揭牌及簽約儀式舉行，標誌著基金總部正式落戶澳門。目前中葡基金總規模為 10 億美元，由國家開發銀行和澳門工商業發展基金共同出資設立，中非發展基金受託管理。中葡基金積極推進中國和葡語國家間的專案合作，逐步成長為中葡合作論壇框架下促進中葡經貿合作的重要投融資平台。中葡基金已在莫桑比克、安哥拉、60 李安勇 , 張風超 . 新格局下澳門“一個平台”建設的新思路 . 新華澳報，2019 年 1 月 31 日 . http://www.waou.com.mo/news_i/shownews.php?lang=cn&id=3569661 中葡合作發展基金是 2010 年中國政府在“中國—葡語國家經貿合作論壇第三屆部長級會議”上 宣佈的合作舉措之一。自 2013 年 6 月正式設立後，旨在促進中國（包括澳門特區）企業和葡語 國家企業間的金融、投資和經貿合作。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 78 -巴西等國投資支持了一批項目，帶動當地農業現代化建設，以及製造業、能源等領域的產能合作，目前正跟蹤推動 20 多個專案 62。“中國與葡語國家商貿合作服務平台綜合體”也於 2017年 11 月正式開工建設。該綜合體佔地約 14,200 平方米、建築面積約 50,000 平方米，主要功能區域包括中葡論壇部長級會議主場地、葡語國家產品展示中心、中葡論壇有關機構辦公區域以及澳門城市發展及建設展覽館，將構建一個集經貿交流、企業服務、會議展覽、文化展示及人才培訓等功能於一體的平台實體，為中國與葡語國家經貿合作提供實體性支援與服務 63。3.2.2 問題及障礙若從 2002 年特區政府提出“一個平台”的初步構想算起，“一個平台”建設歷時與賭權開放一樣長。但相較於澳門博彩業的蓬勃發展，“一個平台”所取得的成效顯得黯然失色。目前，“一個平台”建設必須融入粵港澳大灣區建設中，突破僅從澳門來建設和審視“一個平台”的局限性。但對於如何在粵港澳大灣區發展的背景下推進“一個平台”建設，尤其是如何發揮62 澳門特別行政區經濟局 . 中葡合作發展基金總部正式落戶澳門 . 2017 年 6 月 1 日 . https://www.gcs.gov.mo/showNews.php?PageLang=C&DataUcn=11232163 中華人民共和國商務部台港澳司 . 澳門中葡商貿合作服務平台綜合體正式動工 . 2017 年 12 月 12 日 . http://tga.mofcom.gov.cn/article/zt_zp2003/lanmutwo/201712/20171202683972.shtml
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 79 -與大灣區其他城市的協同作用，推動“一個平台”建設，依然面臨著一系列的問題和障礙，主要表現為：(1)“一個平台”的經濟效應仍不明顯從澳門的角度看，“一個平台”的最終目的應該是更好的助推社會經濟的發展，尤其是助力於澳門的經濟適度多元化，降低對博彩業的過度依賴。但從目前來看，“一個平台”仍處於投入階段，經濟產出則極為有限。以“中葡論壇”為例，特區政府施政報告中對該論壇政報告中對“中葡論壇”常設秘書處輔助辦公室的建議預算，在普通年度預算為澳門幣 8,500 萬元至澳門幣 1億元，舉辦部長級會議的年度，預算更是高至澳門幣 1.5億元 64。儘管每屆論壇都具備了國際級的一流規格和檔次，但論壇從一開始就具有了更為濃厚的政治色彩 65，並沒有給澳門帶來實實在在的經濟收益。“一個子平台”的其他幾項支撐項目同樣如此，“三個子中心”以及“一個子平台”均由特區政府搭枱，無論哪個方面都投入了大量的人力、物力和財力。但從目前的情況看，這些項目所帶來的經濟效應還差強人意。澳門經濟學會的研究報告曾以中葡貿易為例指出，幾乎所有的中葡間貿易，64 梁淑雯 . 關於“一個平台”定位的幾點思考 .“一國兩制”研究，2017 年第 2 期。65 澳門經濟學會 . 澳門作為中國與葡語國家商貿合作服務平台的發展策略研究 . 澳門經濟學會出版 社，2016 年 2 月。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 80 -並沒有通過澳門撮合完成，缺少一定量的貨物貿易為基礎，直接影響了澳門平台作用的發揮和影響力。在一次訪談中，時任澳門貿促局的執行委員吳愛華女士就坦言“巴西是中國第二大進口來源國，所以它不需要澳門這個平台”66。如前所述，特區政府的設想是通過“一個平台” 提供“語言、金融、法律、會計等中介專業服務”從而發揮經濟效應。但嚴格意義上將，目前“一個平台”的盈利模式並不清晰，必然會影響其經濟效應的顯現，對推動澳門產業多元化的作用並不大。(2)“一個平台”的戰略性規劃待制定“一個平台”是經中央政府確認的澳門未來發展戰略定位之一，為實現這一目標，需要運用戰略管理思維進行系統性的戰略規劃，並有序的推動實施。但從目前來看，無論是政府還是其他實體機構，均未對“一個平台”建設進行過系統性、戰略性的規劃和分析。儘管目前在建設過程中一些頗具建設性的舉措已經得以實施，例如“中葡論壇”、“三個子中心”的建設、“一個子平台”、“中國與葡語國家商貿合作服務平台綜合體”的建設等等。但不容否認的是，對於商貿平台本身的內涵、定66 Plataforma Macau. 搭建中的“橋樑”. http://www.plataformamacau.com/zh-hant/entrevista-zh-hant/% E6%90%AD%E5%BB%BA%E4%B8%AD%E7%9A%84%E3%80%8C%E6%A9%8B%E6%A8%91 %E3%80%8D/
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 81 -位，推動建設的步驟等都還沒有界定清楚。上述這些舉措，或許更多是出自於在推動建設“一個平台”過程中的靈光一現，並未經過充分的論證。這裡並不是說這些舉措不好，但既然“一個平台”關乎到澳門未來的長遠發展，就需要採用戰略管理的思維，對其進行科學的系統性規劃和思考。“凡事預則立”，以戰略管理的思維來推進建設，其效率和效果將會更加明顯。儘管特區政府已經推出了首份“發展規劃”，但該規劃主要都是圍繞如何建成 “一個中心”而展開，中間只有某些章節的少量篇幅談及“一個平台”的建設。該規劃從本質上將可以看成是對建設“一個中心”的發展規劃。對“一個平台”戰略性規劃的不足，“無法為平台建設設定下短、中、長期的發展目標，所以建設多年成效不彰”67。(3)“一個平台”的內涵式發展待加強內涵式發展的本意是以事務的內部因素作為動力和資源的發展模式。目前的“一個平台”建設，過多強調外延式發展，圍繞“一個平台”提出了諸多發展設想，諸如“三個子中心”、“一個子平台”、中國－葡語國家金融服務平台、企業家聯合會、文化交流中心、雙語人才培養基地、青年創新創業中心等等。67 澳門經濟學會 . 澳門作為中國與葡語國家商貿合作服務平台的發展策略研究 . 澳門經濟學會出版 社，2016 年 2 月。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 82 -不容否認，提出這些設想的初衷是為了豐富和完善“一個平台”的架構體。但一方面的問題是，這些設想是否與“一個平台”聚焦於提供“語言、金融、法律、會計等中介專業服務”的重點相一致；另一方面的問題在於如果僅僅不斷地提出越來越多的構想，而沒有強化內部要素和資源的建設，再好的構想也無法得以實現，“一個平台”就只會成為一個空架子，無法發揮其應該發揮的效應。以“中國－葡語國家經貿合作及人才信息網”中的“葡語國家食品”網為例，目前該網站僅僅將各種葡語國家食品進行網上在線展覽，無可否認這對於初步了解葡語國家的食品信息有所幫助。但對於企業與企業之間、或者企業與消費者之間如何有效的推進交易，如何確保從信息提供到交易達成整個環節中的合規性，這些交易如何為特區政府帶來經濟效益等重要問題並未得以解決。如果僅僅是提供簡單的線上或者線下的展覽，讓中國內地顧客或本澳顧客購買，而不是探尋真正有價值的、獨特的中介服務模式，平台就沒有競爭優勢，並不具備內涵式發展的潛力。此外，與“一個平台”建設相關的內涵式發展要素亦較欠缺。目前來看，除了信息流通有所加強外，葡語國家與澳門以及中國內地，在貿易方面暫未見享有特別的優待或者特殊的地位。中國對於經澳門進口的葡語國家食品也未有提供特別優惠。
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 83 -雖然有個別從葡語國家進口原料加工，以 CEPA 優惠出口內地的例子，例如，從東帝汶進口的咖啡豆在澳門加工，以符合 CEPA的貨物原產地標準出口到內地，但當中原產地要求與來自非葡語地區的安排和優惠無異。由於歷史原因，澳門與葡語國家，特別在語言溝通上應有一定便利的優勢。不過，根據澳門 2016中期人口統計，能流利使用葡文的人口僅佔總人口 2.3%。無論是語言還是其他與“一個平台”相關的內涵式發展要素方面，澳門都還存在短板。(4)“一個平台”的市場認知度仍較低澳門雖然奉行自由市場經濟制度，但澳門市場發育不足，政府有必要在經濟改革中發揮主導作用 68。這一特征在“一個平台”建設中也較為明顯。這一構想是由政府主導提出並推動實施。但缺點在於，逐利是自由市場經濟中企業家的本性，相較於其他領域，目前“一個平台”所帶來的商機並不能很好地激發企業家的逐利衝動。奧地利經濟學派告訴我們，企業家對利潤機會信號做出的反應，是推動市場發展的關鍵 69。可以說，沒有引起市場中的企業家對利潤機會的反應，也是“一個平台”當前面臨的重要問題。68 徐雅民 . 關於澳門經濟改革的一些理論思考 . 澳門研究 ,2003 年 6 月 .69 伊斯雷尔·柯兹纳 . 市場過程含義的含義 . 中国社会科学出版社 ,2012 年 9 月 .
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 84 -打造“一個平台”，不僅需要培育它的獨特優勢，而且要讓需要使用“一個平台”的利益相關者知道及認可它的獨特優勢。從目前來看，“一個平台”的招牌儘管已經打出多年，特區政府也進行了大量的推廣宣傳活動，但由於未能有效激起市場參與者的逐利動機，導致“一個平台”的招牌在企業、消費者中的知名度和影響力仍然有限。即使是在澳門，社會各界對中葡平台的內涵和作用的認識都非常不足 70，在其他國家或地區，人們對該平台的認知更為有限。(5)“一個平台”缺乏協同發展的支點由於澳門自身商貿資源有限，土地、人才和基礎設施等資源都較為有限，特區政府深知“一個平台”建設需要與大灣區，甚至內地其他省市協同合作。特區政府也開展了大量工作，例如 2014 年在澳門舉行的葡語國家經貿環境專題磋商會上，澳門與泛珠各省區的商務部門共同簽署了《關於深化全面戰略合作促進泛珠三角區域與葡語國家的經貿合作框架備忘錄》。澳門亦加入了 2015 年正式上線的泛珠網上經貿洽談會，開設了自己的線上展館向外界展示泛珠合作成果。2017 年 5 月 31 日，特區政府主辦了“央企支持澳門中葡平台建設高峰會”，力圖加強70 澳門經濟學會 . 澳門作為中國與葡語國家商貿合作服務平台的發展策略研究 . 澳門經濟學會出版 社，2016 年 2 月。
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 85 -央企和澳門企業的互動交流，利用央企人才資本集中、機構網絡龐大等優勢，進一步發揮澳門平台作用，積極推動央企和澳門企業聯合拓展葡語國家市場，利用中葡平台尋找合作機遇，擴大澳門的雙向開放。但不容否認的是，無論是合作備忘錄、還是峰會論壇，亦或是其他形式的合作，都未能在澳門建設“一個平台”的過程中發揮強有力的支點作用。從某種意義上將，“一個平台”建設，特區政府更多是在單打獨鬥，對於如何向大灣區或其他城市借力發展仍然未探尋到有效的突破口。(6)“一個平台”信息系統需統整強化目前，儘管“一個平台”建設所涉及的相關機構都意識到了信息平台的重要性，紛紛主導搭建了多個與“一個平台”相關的信息網站，例如，中國與葡語國家商貿合作服務平台發展委員會網站，中國－葡語國家經貿合作及人才信息網，中國 —葡語國家經貿合作論壇 ( 澳門 ) 常設秘書處網站等等。儘管這些信息平台的作用不盡相同，但問題在於一方面這些網站都僅僅只有簡單的信息收集和發佈功能，在信息大爆炸的今天，這樣功能簡單的信息平台並不具備較大的價值；另一方面，過多的信息平台，反而增加了使用者信息搜尋的成本，降低了使用信息平台的意願，同時，多個信息平台同時運作，不僅成本更高，
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 86 -也會使得信息搜尋者更加迷惑，不知道哪個信息平台更加權威和有效，影響了使用者對信息平台可靠性的感知。3.2.3 對策及建議《大灣區規劃綱要》的出台意味著“一個平台”建設進入了一個新的發展階段，也為“一個平台”的建設提供了強有力的政策背書。在粵港澳大灣區作為一個整體的發展背景下，“一個平台”建設需要有一些新的舉措和策略。(1)“一個平台”需借鑒戰略管理思維作為一個極具創意的構想，“一個平台”較好地體現了特區政府的遠見卓識。儘管這一構想已經進入建設發展階段，但正如前所述，目前特區政府並未真正對“一個平台”提出一套完整的戰略性規劃方案，而“一個平台”當前所能帶來的經濟效應亦不明顯。因此，當務之急是從粵港澳大灣區發展的背景出發，基於特區政府建設“一個平台”的現實基礎，在“一個平台”的建設中導入戰略管理的思維。首先是制定一套完善的戰略方案，進一步明確“一個平台”的願景 ( 長遠目標 ) 是什麼；深入研究建設“中葡商貿平台”究竟面臨哪些機會與威脅；澳門在實現“一個平台”的建設中究竟有哪些優勢與劣勢；檢視現行的“一
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 87 -個平台”相關舉措是否合適，是否存在其他更具可行性和效益性的舉措；應該如何對“一個平台”的長遠目標進行分解並逐步實現；如何檢視及評價“一個平台”建設的成效以便更好地採取控制措施；“一個平台”建設需要與大灣區內的哪些城市、哪些部門進行協同等等。其次是狠抓“一個平台”戰略方案的實施，突破僅僅停留在不斷提出新的構思、開展覽會、建信息網、做基本宣傳推廣等簡單活動上，而是著力於“內涵式發展”所需要素的培育，真正夯實“一個平台”的戰略基礎。例如，對葡語系國家開展深度的、系統化的研究，打造有價值的信息知識系統，為中國企業與葡語系國家合作提供系統、充分、可靠、獨特的資訊服務；圍繞澳門通過“一個平台”重點提供語言、金融、法律、會計等中介專業服務的定位，培養或吸引這些範疇的專業服務人才，培育有競爭能力的專業服務企業等。(2)“一個平台”需藉助協同發展之力“一個平台”建設是一個龐大的系統工程，單靠澳門現在的基礎和條件是不足以實現建設目標的，必須藉助大灣區其他城市的資源進行協同合作。其實，《大灣區規劃綱要》也為澳門與其他城市協同打造“一個平台”提供了政策背書，例如，“探索建設粵澳合作葡語國家產業園，合作推進園區規劃、建設、開
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 88 -發等重大事宜”；“支持橫琴為澳門發展跨境電商產業提供支撐，推動葡語國家產品經澳門更加便捷進入內地市場”等等都被明確寫入了《大灣區規劃綱要》。當然，除《大灣區規劃綱要》所寫明的外，澳門完全可以尋求更多協同發展的策略和途徑。以打造“中國 — 葡語國家金融服務平台”為例，香港作為國際知名金融服務中心，在多項金融服務業務上都更具經驗，香港是全球第三大金融中心，僅次於倫敦及紐約 71，從業人數約 25.3 万 (2016 年 )72，全球百大銀行中有 70% 在香港運營，香港也是全球最大的離岸人民幣結算中心，佔全球人民幣支付交易約 79%；而澳門金融業以銀行業和保險業為主，輔之以金融中介人、兌換店以及現金速遞公司等小型金融機構，由 29 家銀行 +23 家保險公司組成澳門金融業主體，從業人數約為 6072 人 73。澳門在打造“中國 — 葡語國家金融服務平台”過程中，可以深入地與香港進行協同合作，藉助香港的經驗和優勢，提升澳門金融業在“一個平台”中的71 香港貿易發展局 . 香港經貿概括 . 2019 年 6 月 27 日 . http://hong-kong-economy-research.hktdc. com/business-news/article/%E5%B8%82%E5%A0%B4%E7%92%B0%E5%A2%83/%E9%A6% 9 9 % E 6 % B 8 % A F % E 7 % B 6 % 9 3 % E 8 % B 2 % B F % E 6 % A 6 % 8 2 % E 6 % B 3 % 8 1 / etihktc/1/1X000000/1X09OVUL.htm72 香 港 特 區 行 政 區 政 府 政 府 統 計 處 . 香 港 的 金 融 服 務 業 .2018 年 4 月 16 日 . https://www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp350_tc.jsp?productCode=FA10009173 澳門特別行政區政府人才發展委員會 . 2017-2019 年《澳門金融業未來人才需求調研》報告摘要 . https://www.scdt.gov.mo/pdf/research_17finance.pdf
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 89 -作用，更好地承接中國與葡語國家金融合作服務。從參與“一個平台”的企業來看，一方面澳門的很多具有一定實力的企業都與博彩旅遊業有聯繫，能夠從澳門博彩旅遊業的發展中獲得可觀的紅利，對於開拓與“一個平台”相關的業務積極性不高；另一方面，澳門以中小企業為主，這些中小企業即使想發展與“一個平台”相關的業務，也沒有足夠的實力。而從整個大灣區的角度看，可以採取措施吸引大灣區的企業與澳門的本土企業採取多種多樣的合作形式，共同開發“一個平台”蘊含的商機。大灣區的企業和企業家有著巨大的財富基礎，據胡潤 2018 財富榜顯示，大灣區是胡潤百富榜上榜企業家設立總部最多的地區，有 405 家上榜企業總部位於廣東，40 家上榜企業總部位於香港；居住地選擇在大灣區的上榜者共有 404 位，占比達 21.35%74。這些數據從一個側面反映了大灣區企業的經濟實力。澳門完全可以藉助大灣區融合發展的時機，積極聯合大灣區的企業共同打造“一個平台”。從市場開拓層面來看，澳門想要通過發揮自身的“一個平台”中介作用，必須培育自身的獨特優勢，使其他地區很難模仿。從目前看，無論是中國內地的產品進入葡語國家，還是葡74 新華網 . 胡潤2018財富榜出爐 . 2018年10月11日 . http://www.gd.xinhuanet.com/newscenter/2018-10/11/ c_1123543034.htm
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 90 -語國家的產品進入中國內地，都受到多種不同因素的限制。以葡語國家的產品進入中國市場為例，關稅依然是一個重要障礙。儘管目前澳門及內地部分企業正通過大力發展跨境電商在一定程度上降低關稅的影響，但這對於打造“一個平台”還遠遠不夠。如果澳門能抓住大灣區融合發展的機遇，爭取國家政策支持，大幅度降低或減免從澳門進入中國內地市場的葡語國家產品的關稅，將必然使得澳門成為葡語國家商品進入中國內地的集散地，也必將帶動物流、資金流、信息流的集聚。這將成為澳門重要的獨特優勢，也將有效發揮“一個平台”的經濟效應。與之相反，如果中國內地的商品或服務進入葡語國家市場，也能夠因為藉助了“一個平台”而為各方帶來更多經濟效益，利益相關方自然而然也就會認可該平台的地位和作用。從“一個平台”所需要素的角度看，澳門可以聯合大灣區其他城市，在語言、金融、會計、法律等人才的教育、培訓等方面進行更廣泛、深入的合作，夯實“中葡雙語人才培養基地”的基礎，培養熟悉中國內地及葡語國家經貿狀況、法律法規、金融投資的中葡雙語經貿人才，並探索有效的資源自由流動以及共享共享機制，打造大灣區的葡語系市場資源要素聚集平台，培育“一個平台”的資源要素競爭優勢。
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 91 -(3) 打造“一個平台”信息情報系統如前所述，儘管目前各個與“一個平台”建設相關的機構紛紛搭建了多個信息平台，但這些網站所發揮的價值極為有限。為了能夠有效發揮信息系統對“一個平台”建設的支撐作用，至少有四個方面的工作需要開展。一是整合現有的“一個平台”相關網站，使其能夠統一在一個系統平台下；二是檢視這些網站的現有功能及使用情況，對網站系統的功能進行改進和完善；三是從信息情報系統的視角出發，引入數據挖掘、人工智能分析、人機交互等新技術，將信息情報系統轉變為支撐“一個平台”的高價值核心資源；四是加強對“一個平台”信息情報系統的推廣，讓有興趣參與“一個平台”的群體都知曉信息平台的存在及價值，並且在需要信息情報時，會第一時間選擇使用該信息平台。 (4) 著力培育“一個平台”品牌效應鑒於“一個平台”目前在內地及葡語系國家企業中的知名度和使用率都較為有限的現狀，特區政府需要更深入的思考“一個平台”的推廣問題。在進一步加大力度通過現有的一些舉措，例如中葡論壇、葡語國家產品及服務展等渠道進行宣傳推廣外，亦可以考慮增加新的宣傳推廣舉措。例如，可考慮製作“一個平台”的宣傳推廣廣告，通過 Youtube、Facebook、“一個平台”相關網站、內地的媒體平台等進行宣傳推廣；與大灣區內城市
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 92 -的相關機構進行合作，加大宣傳的力度；通過澳門設立在葡語系國家的相關機構進行推廣宣傳；有選擇性地對一些目標企業開展精準宣傳等等。當然，宣傳推廣的目的是激發市場相關主體參與“一個平台”的熱情。由於目前的“一個平台” 具有顯著的強制性制度創新的特征，在宣傳推廣過程中，可以考慮更多從誘致性制度創新的思路出發，以市場中的微觀主體為基礎，激發他們對潛在獲利機會的制度需求和認可，引導他們更積極主動地發掘“一個平台”所蘊含的市場機會。政府可以根據市場主體在利用“一個平台”市場機會過程中所需要的政策支持，來進一步完善“一個平台”自身的功能和要素建設。(5)“一個平台”建設可探索“平台 +”模式對於“一個平台”建設，必須秉持開放思維，以“平台”為主軸不斷探索“平台 +”的發展模式，充分發揮平台價值。從目前來看，一是可以考慮“平台 +中心”，建立“一個中心”和“一個平台”之間的有機連接，深入探討“一個平台”和“一個中心”的內在聯繫，設法做到“以商助游”和“以游助商”的互補式發展。二是可以考慮“平台 + 產業園區”模式，考慮攜手大灣區城市合作建設“中葡產業園區”75。澳門可選擇大灣區包括但75 林廣志 . “中葡平台”促進粵港澳大灣區建設 . 澳門日報 , 2019 年 1 月 9 日 . http://www.macaodaily.com/html/2019-01/09/content_1323007.htm
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 93 -不限於廣州、深圳、珠海等城市，與之聯合向中央政府申請，參照“自由港”的機制和政策，合作共建“中國與葡語國家經貿合作產業園區”，開創以“一個平台”為軸心，以大灣區城市為基地，以葡語國家乃至“一帶一路”沿線國家為輻射區的國際經貿合作新模式。澳門現有的服務於中葡經貿合作的資源、網絡和經驗，可集中注入“中葡產業園區”，為其建設和發展提供金融、人才、文化等方面的支持。未來的“一個平台”可朝著國際商貿中心平台的方向發展，而一個成功的國際商貿中心平台，通常會涉及大量商品流通、貨幣流通、經濟資訊流通，並具有各種類型的商業設施，不同規模的銀行信貸，不同等級的儲運條件，以及通訊、食宿等設施。在上述這些方面，澳門現階段與成功的國際商貿中心平台還有不小差距，未來正好可以藉助大灣區協同發展的契機，合作發展優良的港口資源，培育強大的產業基礎條件、專業服務及配套支撐體系。　3.3 澳門與大灣區的產業協同發展產業協同發展是區域協同發展的關鍵環節。儘管“一個中心”和“一個平台”是澳門發展的戰略核心，但從澳門作為大
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 94 -灣區四大中心城市之一，以及澳門產業適度多元化的角度看，仍有必要對澳門與大灣區的產業協同發展進行探討。因此，本部分將著重針對該問題展開探討。3.3.1 現狀分析澳門的產業結構客觀上受制於資源少與體量小的影響，從歷史到現實，一直都表現為“一業獨大”、“以小帶多”的型態 76。自博彩合法化以來，博彩業對澳門產業結構的影響一直存在。儘管上世紀 70 年代至 80 年代，以製衣、針織為代表的出口加工業曾一度成為澳門的第一大產業，澳門形成以出口加工業、博彩旅遊業、金融保險業和建築地產業四大支柱產業格局。然而，自 20 世紀末期，尤其是進入 21 世紀澳門實施賭權開放以後，澳門出口加工業明顯萎縮，受益於博彩業旅遊業的蓬勃發展，與之相關的商貿服務業 ( 批發、零售、酒店、餐飲等 ) 獲得了快速發展，逐步取代了出口加工業而成為新的支柱產業。截止2017 年底，按增加值的比重，博彩及中介服務業增加值佔生產總值的 49.1%，其餘佔比較高的產業分別是不動產業務 (10.6%)、批發及零售業 (5.6%)、銀行 / 保險業 (6.5%)、租賃及工商服務業76 柳智毅 ( 主編 ). 澳門經濟與各產業發展現狀分析 . 澳門經濟學會出版，2018 年 1 月 .
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 95 -(4.4%)、酒店業 (4.3%)，見圖 3-1。圖 3-1 2017 年澳門產業結構資料來源：根據澳門統計暨普查局數據計算多年來，特區政府一直致力於推動產業的適度多元化發展。回歸後政府的第一份《施政報告》就提出了產業多元化問題，也在歷年《施政報告》中針對澳門產業適度多元化提出過一些擬重點推動的產業選項。例如 2001 年的《施政報告》，把離岸服務作為發展的重點，並提出了通過博彩業帶動酒店業、飲食業及會議展覽業等；2003 年的《施政報告》提出了重點扶持離岸服務業、資訊科技產業、會展業、創意產業、轉口貿易和物流業等產業；2004 年提出的重點發展產業是離岸業務、醫藥產業、
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 96 -環保仲介產業、航空物流業和會展業等。近年來，以產業適度多元化為目標來推動產業發展成為了特區政府施政的重點之一，除聚力推進“一個中心”、“一個平台”的建設外，會議展覽、中醫藥、文化創意、特色金融等產業均成為了特區政府推動發展的重點產業方向。應該說，儘管這些產業還有較大的發展空間和潛力，但目前取得的成績亦是可喜的。截至 2017 年底，澳門會展業、金融業、中醫藥產業及文創產業的增加值總額已達320.8 億澳門元，占所有行業增加值總額的 8.1%77。在這些重點推動的新興產業中，特區政府最花心血推動、多元化發展成效最好的是會議展覽業 78，近些年其發展極為迅速。2017 年會展業的增加值總額為 35.48 億澳門元，約占所有行業增加值總額的0.9%，與 2015 年相比，增加值總額上升近 147%79。3.3.2 問題及障礙作為典型的微型經濟體，由於資源的匱乏和空間的狹小，澳門的產業發展具有極強的外向型和依附型特征。這也決定了77 新華網 . 財經觀察：澳門經濟適度多元化發展初見成效 . 2018 年 12 月 1 日 . http://www.xinhuanet.com/2018-12/01/c_1123794537.htm78 柳智毅 ( 主編 ). 澳門經濟與各產業發展現狀分析 . 澳門經濟學會出版，2018 年 1 月 .79 新華網 . 財經觀察：澳門經濟適度多元化發展初見成效 . 2018 年 12 月 1 日 . http://www.xinhuanet.com/2018-12/01/c_1123794537.htm
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 97 -澳門必須要與周邊地區進行區域合作才能更有效地推動產業的發展。應該說，特區政府一直在探索區域合作、協同以促進澳門產業發展的有效舉措。從目前看，澳門與大灣區的產業協同發展依然面臨以下問題和障礙：(1) 澳門產業對外部環境有顯著的被動依賴性應該說，產業或經濟的對外依賴並非都是不好的。通常的依賴可分為種，一種是一個國家 ( 地區 ) 的產業能夠有效地在全球產業鏈的某些環節形成自身獨特的競爭優勢，嵌入於全球產業鏈中，與其他國家 ( 地區 ) 在產業鏈中相互依賴，並共同構成完整的產業鏈，這種依賴在經濟全球化的今天是非常常見的；第二種是一個國家 ( 地區 ) 的產業並未在全球產業鏈中形成有競爭力的環節，而且會極大地受國際市場變化影響，在很大程度上由外部因素主導，形成依附外生因素的被動型發展路徑 80。很顯然，澳門目前的支柱產業基本都與博彩業有著較為密切的關聯，而博彩業又對外部因素，尤其是中國內地的經濟有著非常強的依附性。澳門產業的這種依附性發展與其他地區的產業合作或協同有著顯著的差異，也使得澳門產業並未能有效地嵌入於區域產業鏈發展的有效環節，影響了澳門產業的持續、穩定發展。80 陳觀生 . 多元化終極目標是培育新龍頭產業 . 新華澳報 , 2017 年 2 月 8 日 . http://www.waou.com.mo/news_g/shownews.php?lang=cn&id=17455
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 98 -(2) 對澳門產業發展中的區域合作及協同理解有偏頗長期以來，社會各界認為因為澳門土地資源有限，產業發展空間受到極大限制，因此，產業發展中的區域合作及協同就需要澳門本土企業“走出去”，在澳門境外謀求發展。不能否認，區域合作或協同可能會涉及到澳門企業到其他地區進行投資或建立產業，但相反，在其他地區進行投資或發展產業並不必然屬於區域合作或協同發展。在“一國兩制”的前提下，因邊界效應的存在必然會產生經濟利益的差異 81，追求各自經濟利益的激勵必然大於獲取區域一體化的整體利益。因此，必須在“一國兩制”制度框架下，探尋能實現共同利益提升的產業合作和協同路徑才是正解。(3) 澳門與大灣區之間深層次的產業協同依然欠缺粵港澳三地的區域協同與合作，並非是今天才提出的議題，多年前國家及粵港澳三地政府就著力推動。對澳門而言，區域協同合作更多強調的是澳珠之間的協同與合作。儘管在多年的努力下，澳門與珠海之間的產業協同合作也取得了不少的成績，但也不難發現，過去很多年的澳珠合作，依然是形式大於內容，深層次的協同依然非常欠缺。以珠澳跨境工業園區為例，該園81 封小雲 . 回歸之路：澳門經濟發展優勢重審 . 香港城市大學出版社 ,2017 年 7 月 .
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 99 -區於 2006 年 12 月開始運作，是當時珠澳兩地間唯一實行 24 小時開放的口岸，也是中國邊界首個實行保稅區、出口加工區、專營口岸“三合一”模式的開發區，具有非常顯著的意義。但由於跨境工業區功能不清晰，園區受到珠澳兩地政府實施不同政策限制，貨物由內地進入珠海園區視為出口，同時，貨物如由澳門園區經跨境口岸進入珠海園區又視為進口，使得跨境珠海園區沒有清晰的功能定位。由於兩地政府之間缺少共識及有效溝通，導致園區處於模糊尷尬境況，園區廠房大量空置，在加之其他各種問題制約，園區發展並不理想 82。實際上，在澳門與大灣區其他城市的產業協同發展中，不僅僅珠澳跨境工業園區存在問題，其他合作項目亦存在協同效應不明顯，協同合作效果不理想的問題。(4) 科技創新是澳門與大灣區產業協同發展短板打造國際科技創新中心是粵港澳大灣區建設的目標之一，列為大灣區七個重點建設領域的第一個。要推進“廣州 - 深圳 -香港 - 澳門”科技創新走廊的建設，從而使澳門成為這一走廊中的重要一環。在 2019 年 3 月 1 日召開的粵港澳大灣區建設領導小組第二次全體會議上，國務院副總理韓正要求在創建國際82 中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室經濟部貿易處 . 跨工區空置多業界冀調整 . 2012 年 2 月 27 日 . http://mo.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201202/20120207985739.shtml
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 100 -科創中心方面，力度要進一步加大，並且特別指出澳門與珠海在這方面要密切配合，從而加快國際科技創新中心的建設 83。儘管為了提高澳門的科技發展水平，自回歸以來特區政府就制定了《科學技術綱要法》，先後成立和組建了科技委員會、科學技術發展基金、創新科技中心、電信管理局、工業園區有限公司，科學館有限公司等，連同回歸前成立的澳門基金會、生產力暨科技轉移中心等，特區政府對於提高科技創新能力從政策的鼓勵到機制的配合以及資金的投入都做了大量的工作。但科技創新能力的提升並非一朝一夕之事，相較於大灣區其他城市，科技創新正是澳門短板 84。在大灣區時代，澳門需要深入檢視應該在哪些科技創新領域著力，以及如何更好的融入大灣區的科技創新體系，通過協同發展提升科技創新能力，進而對產業發展提供強有力的支撐。(5) 亟需探尋中小企業與大灣區產業協同發展的突破口從產業發展的角度看，儘管以六大博企為主導的博彩業是澳門的龍頭產業，對澳門社會經濟的發展起到舉足輕重的作用。但中小企業對於澳門產業的發展貢獻同樣不能忽視。據特區政府83 澳門特別行政區政府新聞局 . 崔世安：《規劃綱要》賦予澳門新的歷史使命和時代擔當 . 2019 年 3 月 19 日 . https://www.gov.mo/zh-hant/news/276887/84 澳門日報 . 學者：灣區協同規劃分段落實綱要 . 2019 年 2 月 23 日 . http://www.macaodaily.com/html/2019-02/23/content_1333569.htm
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 101 -發佈的首份《發展規劃》顯示，澳門的中小企業占企業總數九成多，就業人口占總就業人口的四成。不少特色老店、小商鋪，既是澳門產業的重要組成部分，也是澳門特有地道文化的重要部分。因此，中小企業在澳門的產業發展中不可或缺。但是，在於大灣區的協同發展方面，澳門的中小企業面臨著不少問題，一是不少中小企業以傳統經營為主，缺乏開拓意願 85；二是中小企業缺乏專業人才和政策解讀能力，難以找到協同發展的切入點；三是中小企業在進入大灣區發展中依然面臨不少無形壁壘。例如，儘管橫琴開發確定了“澳門優先”原則，支持澳門中小企業“以大帶小、以強帶弱”到橫琴抱團發展，但實際上澳門中小企業入駐橫琴並非易事，面臨著種種障礙 86。澳門中小企服務平台、易研網絡研究實驗室 (2017) 的調查報告也顯示，澳門九成七的創業者表示沒有進駐過橫琴，七成五進駐過的創業者表示並沒有享受過服務和政策支持 87。85 陳觀生 . 國家中小企新政觸動本澳中小企神經 . 新華澳報 , 2018 年 8 月 29 日 . http://www.waou.com.mo/news_g/shownews.php?lang=cn&id=3212286 濠江日報 . 入駐橫琴澳企應當自強創業 . 2016 年 4 月 18 日 . http://www.houkongdaily.com/20160418-B1-28557.html87 澳門中小企服務平台、易研網絡研究實驗室 . 澳門創業政策意見調查報告 2017. http://mei.ersinfotech.com/mri-api/uploads/%E6%BE%B3%E9%96%80%E5%89%B5%E6%A5%AD %E6%94%BF%E7%AD%96%E6%84%8F%E8%A6%8B%E8%AA%BF%E6%9F%A5%E5%A0%B1 %E5%91%8A2017.pdf
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 102 -3.3.3 對策及建議大灣區建設框架協議曾指出要充分發揮大灣區不同城市產業優勢，推進產業的協同發展，培育新興產業。立足澳門，與大灣區的產業協同發展至少應該從以下方面進行思考：(1) 強化與戰略定位相關聯產業的區域協同發展“一個中心”、“一個平台”是澳門最為核心的戰略定位。但兩個定位中的任何一個都是一項複雜的系統工程，涉及到多個不同的產業。如果這些關聯性產業得不到有效的發展，“一個中心”、“一個平台”的目標也難以實現。因此，特區政府除了要考慮與大灣區協同發展“一個中心”、“一個平台”直接關聯的主產業外，亦需要對輔助性產業通過與大灣區其他城市進行協同發展。例如，無論是“一個中心”還是“一個平台”，都需要與良好的物流產業相匹配。從“一個中心”的角度看，要滿足數量龐大的休閒旅客的各種需求，高效、可靠的物流服務必不可少；同樣，“一個平台”要實現中國與葡語系國家之間商品的流通，物流業亦非常重要。而物流業的發展，單靠澳門很難做精做強，必須與周邊城市共同合作、協同發展。再如，信息通訊產業同樣屬於“一個中心”和“一個平台”的輔助性關聯產業，但作為一個微型經濟體，澳門要發展好該產業同樣需要融入大灣區進行協同發展。因此，特區政府需要緊扣“一
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 103 -個中心”和“一個平台”的戰略方向，在發展好與戰略方向直接相關的主業的同時，通過與大灣區進行協同發展，推動輔助性關聯產業的發展，這既有利於培育主打產業的競爭優勢，也有利於推動產業的適度多元化。(2) 務實推進澳門新興產業與大灣區的協同發展對於澳門新興產業的發展，可以從兩個方面來思考未來與大灣區的協同發展。一個方面是對於特區政府已經確定發展的新興產業，例如會議展覽業、文化產業、中醫藥產業和特色金融產業，需要藉助大灣區其他城市的優勢，找準協同發展的契合點，共同推動這些產業的做精做強。例如，在金融領域，可以探索深化與香港和內地合作的有效途徑，聚焦與香港和內地有差異化的服務領域，著力推進建設澳門 - 珠海跨境金融合作示範區，有效嵌入與大灣區金融服務體系中。在會展領域，可以考慮在大灣區內聯合辦展、差異辦展，探索澳門會展要素與大灣區其他城市會展要素的有效對接和相互彌補，打造整個灣區的大會展平台。在中醫藥領域，需要深化對粵澳合作中醫藥科技產業園建設，結合澳門中藥品質研究國家重點實驗室優勢以及內地產業優勢和市場優勢，共同推進中醫藥標準化、國際化，有效實現澳門中醫藥科技的產業轉化，提高中醫藥產業的經濟效應。在文化產業領域，可以探尋與廣東省建設文化強省戰略
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 104 -的切入點，實現粵澳兩地文化產業聯動互補，共同制定文化創意產業合作機制、發展規劃和扶持政策等。另一個方面是以大灣區打造國際科技創新中心為契機，特區政府需要投入資源，支持澳門的高校、企業及相關研究機構與大灣區的相關機構合作成立研發中心，通過在研發中探尋適合社會發展需要的新產品、新服務，從而為發展其他新興產業奠定基礎。在新技術不斷湧現的今天，澳門完全有機會通過與大灣區的協同發展，在諸如新一代信息技術、生物技術、人工智能、數字創意、海洋經濟等新興技術產業方面實現突破性發展。(3) 探尋中小企業與大灣區協同發展的有效路向澳門中小企業數量眾多，如果能讓中小企業得以發展壯大，澳門的產業和經濟實力將得到進一步增強。而對於澳門中小企業的發展，首先需要破除前述的區域合作和協同發展理解誤區，轉換思路，從互利共贏的角度探尋中小企業與大灣區協同發展；其次，特區政府需要更加積極主動地檢視在澳門與大灣區其他城市，尤其是與珠海的區域合作中，中小企業面臨的困境和障礙，並採取有效的舉措幫助中小企業進行克服，能夠讓中小企業真正在區域合作和協同發展中找到落腳點；再次，政府可以搭建澳門中小企業與大灣區內其他城市企業的交流機制，並研究中小企業與“一個中心”、“一個平台”嵌入發展模式，通
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 105 -過中小企業與大灣區企業進行互補合作，共同組建更具實力的企業參與到“一個中心”、“一個平台”的建設中；最後，中小企業需要培育通過持續不斷的創新謀求發展的意識。大灣區時代的到來，必將推動知識、信息、技術在灣區內的加速流動，中小企業必須培育對新技術、新知識、新信息的敏感性和捕捉能力，並主動探索與大灣區的企業在技術創新、商業模式創新等方面進行協作發展。(4) 構建大灣區城市間民生福祉類產業的協同網《大灣區規劃綱要》強調要將大灣區建設成宜居宜業宜游的優質生活圈，特區政府的《發展規劃》亦提出要將澳門建成宜居、宜業、宜行、宜遊、宜樂的城市。從產業發展的角度看，要實現上述目標，必須推動與民生福祉相關產業的發展。例如，澳門可積極推動與大灣區在教育業方面的協同合作，探索與粵港地區教育設施設備的共建共享，聯合招生，共同培養；醫療衛生產業同樣可以建立更為緊密的協同合作機制，提升澳門的醫療衛生產業水平，建立與“世界旅遊休閒中心”相匹配的醫療衛生體系；特區政府應該緊緊抓住《大灣區規劃綱要》給予的政策機遇，積極推動珠海和澳門在橫琴合作建設集養老、居住、教育、醫療等功能於一體的綜合民生項目。如果說其他產業的協
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 106 -同發展是著力於提升澳門產業發展的硬實力的話，與民生福祉相關產業的協同發展將有助於提升澳門產業發展的軟實力水平。(5) 借“飛地經濟”模式參與大灣區的產業協同澳門參與大灣區建設，要打破邊界效應形成的障礙，“飛地經濟”是一種合適的模式 88。《大灣區規劃綱要》也提出發展“飛地經濟”的構想。這是“飛地”概念第一次正式寫入中共中央、國務院頒布有關粵港澳大灣區建設發展的公文 89。所謂“飛地經濟”，就是指兩個互相獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有行政區劃限制，通過跨空間的行政管理和經濟開發實現兩地資源互補、經濟協調發展的一種區域經濟合作模式。飛地經濟與傳統的招商引資和產業園區模式完全不同，資源優勢互補、產業梯度、區位差異是發展“飛地經濟”的前提條件，政策支持、利益共享是“飛地經濟”能否成為現實的根本條件 90。有了國家政策的背書，澳門可以選擇適當的產業，例如培訓教育產業、88 陳觀生 . “飛地經濟”或是本澳參與大灣區的合適模式 . 新華澳報 , 2017 年 6 月 28 日 . http://www.waou.com.mo/news_g/shownews.php?lang=cn&id=2127689 張量童 . 領跑大灣區 香港續拓南方水域 . 灼見名家 , 2019 年 4 月 16 日 . https://www.master-insight.com/%e9%a0%98%e8%b7%91%e5%a4%a7%e7%81%a3%e5%8d%80- %e9%a6%99%e6%b8%af%e9%a0%88%e6%8b%93%e5%8d%97%e6%96%b9%e6%b0%b4%e5%9f %9f/90 陳觀生 . “飛地經濟”或是本澳參與大灣區的合適模式 . 新華澳報 , 2017 年 6 月 28 日 . http://www.waou.com.mo/news_g/shownews.php?lang=cn&id=21276
  • 3. 粵港澳大灣區中澳門的經濟協同發展戰略- 107 -文創產品生產和會展器材配套生產、中藥材生產等 91 產業，通過“飛地經濟”模式探索促進澳門產業發展的新途徑。91 陳觀生 . “飛地經濟”或是本澳參與大灣區的合適模式 . 新華澳報 , 2017 年 6 月 28 日 . http://www.waou.com.mo/news_g/shownews.php?lang=cn&id=21276
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 108 -4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略 在國家的支持下，澳門回歸後無論在經濟發展還是社會民生方面都取得了顯著的成就和發展。在經濟發展上，根據世界銀行統計數據，2018 年澳門人均國內生產總值達十二萬美元 92，居世界人均收入第二。與此同時，澳門在社會民生方面也取得了一些顯著成就。例如，根據澳門特別行政區統計暨普查局公佈的數據顯示，2017/2018 年堅尼係數（Gini coefficient）為 0.36 93， 表明澳門特區政府的社會福利及津貼有關措施在改善居民收入分配方面發揮的作用顯著；統計暨普查局公佈 2017 年男女平均預期壽命為 83.4 歲 94, 位居世界第四；澳門多項醫療健康指標領先國際，心臟病死因僅占本澳總體死亡率百分之八，遠低於全球平均水準，腦血管病死亡率遠低於內地，惡性腫瘤、肺炎、92 世界銀行，按購買力平價 (PPP) 計算的人均 GDP, https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.PCAP.PP.CD?locations=MO&name_desc=true. 93 澳門特別行政區政府統計暨普查局，《2017/2018 住戶收支調查》， file:///C:/Users/apple/Desktop/C_IOF_PUB_2017_2018_Y.pdf. 94 澳門特別行政區政府統計暨普查局，《2017 年澳門資料》， http://www.dsec.gov.mo/CMSPages/c_mn_indicator.aspx.
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 109 -腎炎等死亡率低，體現本澳基層保健系統成效和醫療質素的水準 95。無論在增加居民收入還是提高生活保障水準方面，特區政府都有不少政策措施切實保障澳門居民生活。候任行政長官賀一誠先生提出將“優化民生、多元發展”的目標邁進 96，提出“進一步檢討醫療管理制度，研究引進居民醫療保險制度的可行性，改善醫療保障體系。”可見，進一步完善社會保障將會是澳門社會治理的重要部分，也表明了澳門特區政府促進民生發展的決心。社會保障體系可分為現金保障（Payment in Cash）和服務保障（Payment in Kind）兩方面。在現金保障方面，本研究將主要從社會保障方面談及養老金制度；而在服務保障方面，隨著人口老齡化和醫療開支的上漲，社會服務不斷發展，醫社合作作為一種醫療服務和社會服務的整合方式也漸成社會保障體系發展的主流。為此，以下分成三部分，將具體從社會保障（主要談及養老金體系）、社會服務（主要談及長期照護）和醫療保障三方面簡述澳門在促進民生方面的社會治理成就：95 澳門日報，《澳多項醫療健康指標領先國際》，2018 年 11 月 23 日， http://www.macaodaily.com/html/2018-11/23/content_1312001.htm.96 澳門日報（2019）《賀一誠推變革創新》澳門日報網頁（載於 2019 年 6 月 19 日）：http://www. macaodaily.com/html/2019-06/19/content_1361256.htm
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 110 -4.1 澳門社會保障與大灣區建設的協同發展4.1.1 澳門社會保障的 SWOT 分析社會保障方面，根據澳門大學社會科學學院政府與公共行政學系 2018 年進行的《澳門社會保障制度現況分析研究》，將澳門養老金制度跟經濟合作與發展組織的相關制度進行比較，發現澳門社會保障體系、特別是養老保障水準較高。澳門的相關支出占政府支出總額的比例已超過經合組織國家的平均水準，大概排在第 28/33 位，反映了澳門特區政府對養老保障相當重視，投入的資源不少。且基於雇主、雇員固定供款 90 元澳門幣，澳門特區政府在社會保障體系是有較大的承擔 97；替代率基於公共強制與整體強制排名也較為靠前，表明澳門社會保障水準並不落後。以下我們對澳門的社會保障進行 SWOT 分析，即把分析結果歸納於內部因素的優勢（Strengths）和劣勢（Weaknesses），與及外部因素的機遇（Opportunities）和威脅（Threats），然後再以 SWOT 的方陣，提出相關的策略建議。首先是澳門社會保障的優勢。隨著澳門人口老齡化，社會和政府都有共識並有能力去完善澳門養老保障體系，所以過去在微97 陳建新、張銳（出版中）“澳門養老金制度的發展現狀與未來方向”，吳志良和郝雨凡編《澳 門藍皮書 2019》，北京：社會科學文化出版社。
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 111 -調社會保障制度時，社會和政府都能很快取得共識去改變。而現在特區政府推動長者福利的長效機制也獲得社會廣泛的認可和支持，特區政府也有積極地透過不同媒介跟不同人士進行商討，例如：特區政府在推動非強制性中央公積金制度時，都廣為社會所參與及討論。與此同時，澳門經濟仍有可觀增長。實際上，高收入地區多是低增長，在面對人口老齡化問題時，多是會向老人福利措施進行調整，但是老年人口卻又是較多，而且年長人士的投票率也是較高，因此養老保障制度改革便很容易變成為政治議題，導致養老保障制度改革的困難。但是，澳門卻受惠於高速經濟增長，因此特區政府的財政狀況較為理想，特區政府可以針對養老保障制度進行有效調整，例如：向社會保障基金進行注資；擴大參與率；引入養老保障制度的長效機制等。其次是澳門社會保障的劣勢。澳門是屬於發達的微型經濟體系。因此，澳門經濟很容易受外圍經濟環境所影響，而且澳門產業也較難進行產業多元化，經濟波動性便會較大，導致特區政府過去的施政都較為謹慎。例如：澳門總體養老保障所包括的公積金個人帳戶額外注入金額和現金分享計劃的給付金額，都是主要依賴當時特區政府的財政狀況而決定。同時也讓特區政府及社會對養老金支出佔國民生產總值和政府支出的比例產生很大憂慮。另外，澳門經濟所需要的人才、資源和公共財貨
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 112 -都頗為缺乏。第三是澳門社會保障的機遇。隨著國家經濟不斷發展，國家也面對發展瓶頸，例如：人口紅利消失（甚至是“未富先老”的困局）和“中等收入陷阱”，中央政府為了讓國家持續發展而推行不少新政策，例如：大灣區經濟發展、“一帶一路”項目、“亞洲基礎設施投資銀行”的成立都對澳門養老保障體系發展都可以帶來機遇。其實，社會保障基金的投資主要依賴香港的金融市場所提供相關服務，而且不少澳門居民都會往大灣區經濟區域流動，粵港澳大灣區內各主要城市都積極推動智慧城市發展，大灣區內 11 個城市的優勢將會進一步互補，養老保障制度對澳門境外居民的服務將可以進一步發展起來。傳統養老保障體系的金融投資對象多是基礎建設，例如：食水和電力供應、電訊和運輸體系建造等，基礎建設的穩定回報適合養老保障體系的剛性需求，“一帶一路”項目和“亞洲基礎設施投資銀行”都是針對發展中地區，所以這些地區性項目或可為澳門社會保障體系提供另一穩健性投資工具。最後是澳門社會保障的威脅。世界經濟面對不少挑戰。隨著中美貿易戰的展開和多邊貿易制度的崩潰風險增加，世界經濟發展將會存在不少變數，澳門作為發達的微型經濟體系，澳門經濟發展存在不少不確定性。澳門的優勢產業漸被鄰近地區仿傚。
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 113 -隨著澳門經濟高速發展，鄰近地區也開始仿傚澳門的旅遊業和博彩業的發展模式，加上澳門經濟過於依賴博彩旅遊業，這也增加了澳門經濟發展的不確定性。 以上關於澳門養老保障體系的 SWOT 分析結果可見下圖。4.1.2 澳門社會保障的灣區協同策略首先，強化社會保障體系可持續性（ST 策略）。可結合澳門特區政府和社會對養老金有較高的關注度和較易於達成共識（優勢），同時澳門特區政府的財政狀況也較充裕（優勢），但是澳門卻是開放型微型經濟體系，而外部經濟狀況卻存在不少風險，根據新聞內容分析結果，在 2014 – 2016 年之間，澳門經濟處於下行狀況，讓社會很關注社會保障基金的財政狀況（威脅），其實對應這種社會憂慮，澳門特區政府都透過注資和增加博彩撥款來穩定澳門社會保障基金的財政。再參考香港和台灣地區的情況，特別有經濟環境不良時，社會都對社會保障體外部因素 內部因素機遇 (Opportunity)1. 中央政府經濟發展政策威脅 (Threat)1. 經濟發展外部環境不穩定2. 澳門面對更大競爭壓力優勢 (Strength)1. 易於凝聚社會共識2. 較理想政府財政狀況SO 策略推動社會保障在粵港澳大灣區融合性ST 策略強化社會保障體系可持續性劣勢 (Weakness)1. 微型經濟體WO 策略加強社會保障體系多條支柱建設WT 策略產業多元化中引入養老保障機制市場化
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 114 -系的給付金額調整提出不少建議（威脅），因此澳門特區政府便應針對給付調整機制提出更具體方案。觀察台灣地區在發展其養老體系時，因缺少統一規劃而引起橫向不公平問題，即軍公教的年金改革問題，同時因政黨政治問題而過於優化養老保障制度，這亦衍生養老制度的可持續發展的挑戰（或者是代際不公平問題）。因此，有一個較完善的養老金的調整機制，便可避免在調整給付金額時引發的政治爭議。根據大中華地區的比較分析，制度效率也是養老保障發展重要之處，而澳門也有較成功的例子，例如：最低維生指數，最低維生指數主要是依照較低收入家庭所面對的通脹因素來進行調整，而最低維生指數也廣為澳門居民所接受，甚至有部分社會人士要求養老金應該不少於一人家庭的最低維生指數來建立。從養老金的建立目的，與及現有澳門機制，其實可以參考澳門特區政府統計暨普查局的住戶收支調查結果來確定有長者的家庭的收支狀況，然後再定出養老金給付水準的運算模式，因為住戶收支調查是每 5 年進行一次，所以在調查結果之間便可以相關的消費物價指數進行調整。因為最低維生指數是用於較低收入家庭，所以該指數便主要使用甲類消費物價指數，但是養老金卻面向全民，所以養老金的調整指數便應該是綜合消費物價指數。
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 115 -其次，加強社會保障體系多條支柱建設（WO 策略）。根據差不多所有經合組織國家都有職業性儲蓄養老制度，香港也是國際金融中心，在大灣區經濟發展下（機遇），澳門特區政府便可善用這些發展趨勢，來建立自身的職業性儲蓄養老制度，儘管現在的職業性儲蓄養老制度是非強制（劣勢），但在結合國際趨勢和香港的強制性公積金計劃經驗及國際金融中心優勢，相信澳門特區政府終能構建強制性職業性儲蓄養老制度。經合組織國家的養老保障體系都是以多支柱來建立養老保障制度，而澳門的養老保障體系卻主要欠缺強制性職業性儲蓄養老制度，儘管澳門剛建立了非強制性中央公積金制度。但是根據香港的經驗（一般的僱主和僱員的參與率接近 100%，而自僱人士卻只有 70% 的參與率），可見此種非強制性制度的覆蓋面並不全面，說明澳門養老保障體系仍有不少發展空間。因此，有不少社會人士建議澳門特區政府未來可以把非強制性制度過渡至強制性制度，而這方面在社會和政府都有一定共識。還有澳門特區政府在推動強制性公積金也可以借鑑香港的經驗，事實上，澳門特區政府在設計非強制性中央公積金制度時已汲取了香港強積金的經驗，例如：沒有引進對沖機制、僱員對僱主在其戶口的供款的權益是跟供款年期掛鈎（來增加僱員的忠誠度，這安排也是跟台灣地區相似）、與及建立非強制性中央公積金
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 116 -制度資訊平台（透過電子服務讓相關資訊更容易傳遞給澳門居民）。第三，推動社會保障在粵港澳大灣區融合性（SO 策略）。國家中央政府和澳門特區政府都有決心打造智慧城市，而且都把養老事業看作重點發展方向（優勢和機遇），且澳門居民都可透過宗親社團跟中國內地維持較強聯系，加上澳門特區政府的政策推動，澳門社會普遍接受推動大灣區經濟發展（優勢），透過大灣區經濟發展方向，並善用大灣區內的 11 個城市的優勢互補（機遇），相信澳門特區政府可以更有效透過澳門社會保障基金去處理澳門的人口老齡化所帶來挑戰及機遇，甚至為大灣區經濟提供更理想的發展空間。澳門經濟快速發展，特區政府的財政狀況都很穩健，因此特區政府可以透過大額注資來提升社會保障基金的投資收入，可是澳門受制於其微型經濟體系而缺乏高質素公共資源，在國家經濟發展和相關政策帶動下，澳門可以善用鄰近地區的養老工作的發展經驗，來補充自身的不足。在粵港澳大灣區發展下，加上中央政府剛容許澳門居民申領中國內地的居住證 98，三地居民互相流動性將會進一步增強，事實上，已經有不少澳門居民98 國務院辦公廳（2018）《國務院辦公廳關於印發《港澳台居民居住證申領發放辦法》的通知》， http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/19/content_5314865.htm
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 117 -在中國內地或香港工作或養老，而澳門特區政府也有引入針對性的便民措施，例如：電子化方式繳納供款、異地辦理在生證明，但是在相關的智慧政務措施仍有所提升空間，特別澳門特區政府已經跟阿裡巴巴簽署了戰略合作來打造智慧澳門，而且廣東省在大數據的應用層面是居全國首位 99，預期養老保障體系可以有更大發展。而香港已經是國際金融中心，深圳也是重要的創新中心，廣州更是廣東省的省會，有很多新政策會以廣州作試點，因此廣州亦已經累積多方面的相關政策實踐經驗，最重要是澳門是社團文化濃厚的城市，也有不少具有影響力的宗族社團，加上中央政策的推動，相信這些因素都有助澳門特區政府透過善用國家經濟發展策略來完善自身的養老保障體系。第四，產業多元化中引入養老保障機制市場化（WT策略）。澳門是微型經濟體系，澳門的自身市場是很難支撐養老事業朝向產業化發展（劣勢），相反中國內地已經把養老事業朝向產業化（例如：養老金融和機構養老）方向發展，並把相關養老產業所需的資料進行標準化（甚至數據化），如果大灣區經濟進一步發展，澳門的養老事業便可能會面對大灣區內其他城市的競爭（威脅）。99 廣東省經濟和資訊化委員會（2018）《廣東大數據發展指數連續兩年位居全國第一》，http:// www.miit.gov.cn/n1146290/n1146402/n1146450/c6212226/content.html
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 118 -隨著人口老齡化，大中華地區的養老保障體系不斷優化，銀髮市場和養老產業已成朝陽產業，而且世界銀行也倡議善用私人儲蓄來應對個人退休問題。針對“善用”長者所持有的資產去處理他們的退休生活，大中華地區都向養老金融產品進行不同的嘗試，例如：逆按揭和年金制度。澳門的稅率是遠較已發展地區為低，這或可看成“藏富於民”的具體措施，除了引入強制性職業儲蓄制度外，盤活私人儲蓄來應對養老保障體系是值得考慮的方向，而透過大灣區經濟發展，來整合各地養老金融產品或是另一選擇。而國家中央政府亦意識到人口老齡化問題的嚴重性，因此也提出一些新概念來應對人口老齡化所帶來的挑戰，例如：精準扶貧和精準養老，“精準扶貧”是針對個人因素提供有效的扶助，而相關考慮因素便可以包括所擁有的資產和就業能力。社會工作局致力推廣《長者權益保障法律制度》，在養老保障機制中的社會參與部分提出支援長者參與社會，實現“老有所為”的理想，重視和珍惜長者擁有的知識、經驗和能力，支援他們按其意願繼續參與社會發展，同時創造條件，保障他們能與其他年齡人士一樣享有參與社會的平等機會。100 鼓勵老年人就業。100 澳門特區長者服務資訊網，登入時間為 2018 年 8 月 22 日，http://www.ageing.ias.gov.mo/consult/ society
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 119 -根據經合組織國家的經驗，延遲退休或鼓勵長者就業也是另一方向，101 參考其他類似政策來鼓勵長者就業便可更為體現精準扶貧或精準養老，例如：針對婦女就業的家庭友善政策；102 針對殘疾人士就業的扶助政策；103 為長者建立有效健康評估資料庫。透過市場化機制或更能有效完善澳門的養老保障機制。4.2 醫療保障與大灣區建設的協同發展醫療保障方面，澳門自 2004 年啟動“健康城市計畫”後成為世界“健康城市”運動中的佼佼者，具體在“學校健康促進”、“健康大廈”、 “煙草或健康”及“健康生活模式”方面積極行動 104, 得到世界衛生組織的肯定 105。衛生局基於“妥善醫療、預防優先”理念指導下，協調衛生領域內公共及私人機構之活101 OECD (2017), Pensions at a Glance 2017: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris.102 香港特別行政區政府勞工處，家庭友善僱傭措施，2015 年 11 月，https://www.labour.gov.hk/tc/ public/Friendly_Employment_Practices_for_Mature_Persons_and_Families_TC.pdf103 香港特別行政區政府社會福利署，康復服務職業康復計畫，登入時間為 2018 年 8 月 22 日， https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_rehab/104 澳門特別行政區政府健康城市委員會（2018）《健康城市 2017 年工作報告及 2018 工作計畫》， 載於衛生局網站，2018 年 3 月。http://www.ssm.gov.mo/docs//15289//15289_31e65a132aeb43d1b22 69031de4e2094_000.pdf.105 World Health Organization – Western Pacific Region. WHO-Macao (China) Healthy City Leadership Programme for the Prevention and Control of Noncommunicable Diseases. World Health Organization, 2014. http://iris.wpro.who.int/bitstream/handle/10665.1/10464/Macao_NCD_programme_eng.pdf.
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 120 -動，推出多項便民利民措施，2018 年醫療券以電子形式發放；與珠海市醫療保障聯合推出《關於常住橫琴的澳門居民參加珠海市居民基本醫療保險試點》，在橫琴居住且辦理、港澳居民居住證的澳門居民按照珠海市有關規定享受同等醫療保險待遇 106；2019 年特區政府提出除按新標準設立並獲許可的吸煙室外全面禁煙 107，並基於近年電子煙對人體造成的損害，加強電子煙的管理力度 108，社工局聯合歐漢琛慈善會醫療中心和澳門戒煙保健會透過不同管道宣傳煙害和推動戒煙活動 109。2019年2月，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式公開發佈，指出在社會服務方面，要“探索推進在廣東工作和生活的港澳居民在教育、醫療、養老、住房、交通等民生方面享有與內地居民同等的待遇”，“加強跨境公共服務和社會保障的銜接，探索澳門社會保險在大灣區內跨境使用”。110 隨後，2019 年 3 月，廣106 澳門特別行政區政府衛生局，《珠海市醫療保障局與衛生局聯合召開記者會公佈 7 月 1 日起在 橫琴居住的澳門居民可參加珠海市居民基本醫療保險》，2019 年 6 月 26 日。107 澳門特別行政區政府衛生局，《娛樂場 2019 年 1 月 1 日起實施新控煙措施 除按新標準設立並 獲許可的吸煙室外全面禁煙》，2018 年 12 月 31 日， https://www.ssm.gov.mo/docs/15245/15245_bab87be71953458badd97c04f2635b47_000.pdf. 108 澳門特別行政區政府衛生局，《電子煙有多重危害且成份未明 衛生局呼籲切勿嘗試》，2018 年 9 月 27 日， https://www.ssm.gov.mo/docs/14787//14787_7cc51e8418ca41edaa6245aa999e95c1_000.pdf. 109 婁勝華（2012）“從救濟到公益：澳門慈善發展觀察”《行政》總第九十七期，第 625—643 頁110 中華人民共和國中央人民政府：中共中央國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，http:// www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#7
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 121 -州市民政局主辦首屆“粵港澳大灣區城市民政部門聯席會議”，相關部門共同協商並簽訂《粵港澳大灣區城市民政事業協同發展合作框架協定》，協定主要圍繞搭建更緊密和順暢的合作平台、建立務實高效的合作制度、實施共促互利的合作項目，實現粵港澳共同繁榮發揮民政及社會福利部門的積極作用等內容，重點關注深化現有養老服務、民生保障、慈善事業、社會組織、社會救助等領域的交流和合作。111 而相關發展方向或可以 PEST分析框架來概括：隨著醫社融合發展，進一步來推動社會服務的專業化發展，可見醫療服務是社會服務發展的重要方向。澳門只是近年才有醫學院，因此大部份澳門醫生主要是在中國內地或台灣的醫學院取得其醫學學位，而且不少澳門居民會向鄰近地區就醫。而專業化服務的提升及發展都看重要素流動性，而醫生作為醫療服務的核心部份，醫生多點執業的安排便可看成要素流動的重要安排。因而這部份主要從三方面進行探討，包括異地就醫、監管機制以及醫生多點執業。111 澳門特別行政區政府：社會工作局簽訂《粵港澳大灣區城市民政事業協同發展合作框架協議》，載於澳門 澳門特別行政區政府入口網站，2019 年 4 月 4 日
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 122 -4.2.1 異地就醫歐盟異地就醫的經驗，並結合粵港澳大灣區的實際情況，同樣按照 PEST 框架就粵港澳大灣區異地就醫發展給出以下幾點建議：關於異地就醫的法律空白主要集中于大灣區內地居民到港澳地區醫療服務機構進行醫療行為及港澳居民持回鄉證在大陸醫療機構進行的醫療服務，可以參考歐盟基於眾多判例法的法律體系。首先，強化跨境治療權。可以考慮針對粵港澳大灣區的部分醫療行為納入到“跨境治療權”中，即根據相關規定，制定一定的條件下的患者可以擁有尋求境外醫療機構服務並且獲得境外醫療機構服務費用的報銷。這種“跨境治療權”更類似於粵港澳大灣區合作框架下的跨境患者權利，不同於《社會保險法》中所規定的“一刀切”自費規定，對於特殊情況下的中國居民，應基於境外醫療機構費用的報銷。特殊情況即應考慮以下因素：第一、醫療保險所屬地無法提供患者治療所需的醫療水準，經醫療機構鑒定後境外轉診就醫可解決；第二、在醫療保險所屬地的醫療機構醫療資源緊缺情況下，患者進行異地就醫的成本比在保險所屬地的成本更低；第三、政府間的協議安排，將異地設立的醫療機構納入到醫療保險領域，並明確相關細則。對
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 123 -應于粵港澳大灣區的醫療服務合同，應制定標準合同文本，明確雙方的權利義務關係，同時加強證據保存觀念，如保存掛號憑證、病歷資訊等，以確保能順利取證獲得法律的保障，便於啟動訴訟和仲裁等法律程式。此外可以考慮建立和完善異地就醫管理中關於跨境醫療服務的法律援助機構，根據《中華人民共和國法律援助條例》規定，法律援助是政府的責任，為了確保異地就醫服務患者的權利，應建立機構用於幫助和解決粵港澳大灣區間關於醫療糾紛的法律援助，並可協助處理糾紛事務。異地就醫行為發生地和患者所屬地位於不同行政區域內，最大的障礙源於不同行政區域的醫療保障制度，目前的醫療保障制度範圍僅限於本地區身份的居民內，而要促進異地就醫發展，要求破除醫療保障居民的身份限制。對於大灣區的就醫人員而言，在非本地的醫療保障中應當獲得與本地的醫療保障中的相同待遇，不應因身份原因在異地就醫中的福利待遇受到歧視。在此可以參考歐盟法律中的國民待遇原則，即定居粵港澳大灣區任一行政區域內的人，應與該行政區域內的居民承擔相同的義務並享受相同的福利。舉例而言，廣東省地區的居民在港澳地區因某種原因需要到醫療機構獲取醫療服務時，因根據粵港澳大灣區內異地就醫的政
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 124 -策，針對其醫療服務的費用予以報銷或以醫保卡進行即時結算，同時其所產生的醫療費用應該在其後規定日期內由所屬地的政府償還。同樣地，若港澳地區的患者在廣東省內進行醫療服務時，也應由港澳政府承擔其醫療費用，體現在廣東省內享受到相同的醫療保障。其次，建立開放性協作機制。考慮到歐盟國家間的異地就醫管理的可取經驗，特別是在國家政策銜接方面，可以實踐於在粵港澳大灣區的政策體系銜接上。放眼歐盟的開放性協作機制，增強了歐洲成員國在政策中的協調能力，又建立了在歐盟上的政策框架，在此過程中，各成員國的政策被保存的基礎上又需要被納入歐盟社會政策範圍內，一方面可以強化成員國在政策方案建立、政策推行上的協作，另一方面也由歐盟的介入緩解成員國間政策矛盾。基於“一國兩制”背景、粵港澳大灣區的建設區域優勢，不同省市應該跳出自身統籌區域的限制，建立開放性協作機制，即有效協作模式。粵港澳大灣區的開放性協作機制，首先在中央之下設定類似歐盟委員會的“粵港澳大灣區醫療保障聯合委員會”，作為開放性協作機制的核心部門，負責粵港澳大灣區內地方政府醫療保障政策建設、推行、監督、協調，並與下設的醫療保障專家工作組進行討論，其中專家工作組可由粵港澳大灣區各地的專
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 125 -家構成，負責相關領域的學術性分析；委員會提出相關政策檔，交於中央政府審核，需要灣區各城市在總的政策下，依據自身實際制定適應本地區的行動方案，並在實行後定期向委員會提供政策實施的發展報告，委員會也應定期對各地政策發展進行監督評估。設想的粵港澳大灣區開放性協作機制的構成如下圖所示，在立足於粵港澳大灣區各地的客觀情況下，給予政府彈性操作，協調各地方制訂完善的醫療保障政策，逐步推動粵港澳大灣區異地就醫管理的成熟。4.2.2 強化跨境監管機制醫療改革最大的困難便是來自於資訊不對稱，因此監督醫療質素便成一個重要課題，所以跨境監管機制便成為一大難題。目前粵港澳大灣區監督機制的不同，隨著醫療領域協同發展的推進，灣區的合作需要不斷互補和學習三方的監督機制，包括對醫療機構的共建、共管、協作和醫療保險的結算報銷等，政府和衛生行政部門建立起不同層次的執法考核方法，配合粵港澳大灣區的開放性協作機制執行政策方案，對於大灣區內的異地就醫實行分類管理，細化由於不同原因而導致的異地就醫行為，從而合理分配醫療資源；其次，可以參考行業協會的監督方法，以民間社會組織的身份實行自律管理，充分發揮大灣區內各省
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 126 -市的協會作用，與港澳相關社會組織進行溝通交流學習，探討協會更多的權利和義務，帶領行業內部管理的建設，加強醫德和執業操守；第三，統一規定粵港澳大灣區的醫療機構建立醫療機構問責式投訴管理機制，設立專門的部門解決患者的訴求，加強醫療機構和患者的溝通，以求在醫院層面上即可解決矛盾；最後，建立和完善社會監督舉報體系，利用科技和資訊發達的優勢，對欺詐、行騙等不法分子或違法醫療機構追究責任，並納入到社會誠信體系中，實現全民監督，減少異地就醫中的道德風險問題。技術範疇這裡主要建議建立統一醫療管理平台，強調醫療資訊的互通、共享。通過對大灣區異地就醫中的醫療管理服務標準化可以降低管理成本和提高管理效率，具體做法可參考歐盟中的資訊流通機制，依託資訊技術優勢，加大政府間公共財政及社會創新研究對此的投入，建立囊括整個大灣區居民醫療資訊的電子病歷，實現居民醫療資訊的暢通。當任意屬地的患者參與在大灣區內的醫療服務時，醫療機構可以及時獲取該患者所有個人醫療資訊。針對因商務、留學、旅遊等原因而需要短期逗留的人群，可以建立類似歐盟 E111 表格實現異地就醫保險費用的便捷結算，同時配套類似 The European Health Insurance Card (EHIC)卡的社會醫療保障卡，用於行身份驗證與費用結算，
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 127 -達到異地電子化結算。與歐盟地區所採用的統一歐元結算的方式不同，在粵港澳地區，三地使用不同的貨幣交易，但電子化的醫療管理結算平台可以按照即時匯率記帳，最後統一扣結，減少因時間差而產生的匯率成本差。同時，可以考慮醫療管理平台除了包含患者醫療資訊外，針對醫療機構的標準化和醫師的專業化，制定適用的共同醫療標準和醫師認證體系，無論是患者還是醫師都可以在統一的平台中找到適用於整個粵港澳大灣區的醫療認證資訊，做好醫師多點執業的工作安排。並通過網路資訊安全管理，減少由於網路漏洞或駭客攻擊造成的資訊洩露。舉例而言，廣東省地區患者在港澳地區進行治療時，港澳地區的醫療機構可通過電子化平台獲得該患者的過往醫療資訊，並以電子平台記錄醫療經歷及費用，結算可通過電子結算平台即時實現貨幣的匯率兌換，進行即時記帳，最後以月或約定的時間統一由廣東省醫保部門結算。其實近年澳門特區政府都積極推動智慧醫療，例如電子醫療券和電子健康紀錄互通系統，期望能為醫療訊息化和更有效瞭解澳門購買醫療服務情況，而醫療服務的跨境結算體系可能需時進行研究，但是智慧支付在澳門不斷發展，加上澳門特區政府也推動特色金融，相信可於不久將來可以落實此安排。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 128 -4.2.3 醫生多點執業香港和澳門所以取現在的經濟發展，關鍵之一有較自由市場，而相關法律法規的調整和公立醫療體系不斷改革創新，從而有利透過市場來促進生產要素流動，從而讓社會資源更有效地配置，因此有效推動醫生多點執業（醫生可看成醫療服務的要素）便可促進醫療服務發展，亦可帶動社會服務朝向專業化發展。從法律、配套政策、公立醫院改革、醫生執業模式、醫療收入結構、醫學人才培養六個方面描述未來中國醫師多點執業政策的改革建議和對策，以更好地配合醫改的全面推進，改善中國醫療衛生水準，滿足人民對醫療服務的需求。同樣按照 PEST 框架就粵港澳大灣區異地就醫發展給出以下幾點建議：首先，修改多點執業相關法律和法規。對於目前中國內地醫師執業的狀況來看，《執業醫師法》等相關法律存在缺陷，現行法律與實際情況不相適應的。修改《執業醫師法》、《醫師執業註冊暫行辦法》相關內容，明確申請多點執業的醫師的法律地位，授予執業醫師多點執業的權利，保護醫師多點執業的自然屬性 112，是彌補現行法律中醫師多點執業空白的根本性辦法。同時理清醫師在實施多點執業中的權責界限，讓醫師多點執112 竇豐滿 . 對《執業醫師法》多點執業規定的再學習和落實建議 .《現代臨床醫學》. 2016. 5:377- 379.
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 129 -業政策在落到實處時有法可依。這樣既規範和保障了醫師自身，又滿足了社會、相關部門和機構及相關人員的意願及現實需求，解決現行多點執業法律灰色地帶的現狀，為醫師多點執業的相關利益方如患者、醫院等提供必要的法律支援，減少法律爭議，優化整體醫療衛生行業的法制化建設，實現醫師多點執業有法可依、有法必依、違法必究。此外，標誌著掀起醫師多點執業序幕的《衛生部關於醫師多點執業有關問題的通知》與現行的《執業醫師法》等相關法律之間的存在根本矛盾，政策是否有嚴格意義上的法律效力存在質疑。因為根據《執業醫師法》、《執業醫師法實施細則》、《醫師執業註冊暫行辦法》中按照註冊地點進行執業的規定，醫師多點執業存在“非法行醫”的嫌疑、醫師多點執業是否受法律的保護的質疑[113]。這都是政策與現行法律存在矛盾的地方，也是多點執業工作推進不力的重要原因之一。因此，完善多點執業專門法律法規不僅僅是落實和維護《執業醫師法》的必要和根本條件，更有助於打破目前多點執業實施的困境。在中國內地都在醫生多點執業的行政法規都面對不少挑戰，在 2019 年成立澳門醫學專科學院和澳門科技大學的醫學院，而過去澳門醫生113 姜云 .《醫師多點執業存在的法律問題及其完善建議》.上海交通大 (碩士論文 ). 2012.
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 130 -較多是肆業於中國內地的大學醫學院，可見不少澳門醫生應該對中國內地的醫療體系情況已經有所認知，讓中國內地和澳門兩地醫療法律法規進一步接軌，所面對的阻力應該較少。從“允許港澳醫生北上執業”到“允許港澳與內地合資辦醫院”，再到“允許港澳獨資辦醫院”，然後再有內地與港澳簽署的 CEPA補充協議中，在 2019 年更有《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，可見中央政府不斷協助港澳醫生可以往中國內地發展。其次，加快公立醫院管理體制的改革。醫師多點執業是新醫改的重要內容，而公立醫院體制以醫院人事制度為核心的制度結構阻礙了醫師多點執業的發展。因此，公立醫院要主動適應新形勢，應結合醫院發展的內部和外部環境，制定完善的醫師管理制度，積極探索註冊醫師多點執業的人事運行機制，完善聘用制度、崗位管理制度和激勵制度，並根據醫師的身份調整適當的薪酬制度，對醫療的安全品質管制加以重視，消除人才成長和發展顧慮，為流動的醫師提供更多的平台的機會，借能進能出、有競爭、有活力的運行機制打造自身醫院品牌效應，貫徹新公共管理在公立醫院綜合運用。同樣地，澳門人口較少和病例也會較少，從而讓澳門醫生的專業性便會較鄰近地區弱，間接地導致澳門較遲才擁有本地的醫學院和醫學專科學院，而香港大學深圳醫院已經在 2012 年成立，香港中文大學醫學院亦
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 131 -擬計劃成立中大（深圳）醫學院，對香港醫學院可增加其發展空間和培訓醫生，對深圳政府則可推動醫院管理體系改革。第三，支援團隊執業為主的多點執業模式：按照政策規定的醫師多點執業有三類，一是醫師執行政府指令，二是醫師在醫療合作醫院執業，三是醫師主動受聘在兩個以上醫療機構執業，這三類也可以簡單的分為自發性和指令性兩種。結合目前的政策，適宜的多點執業模式的探索也是圍繞這三種情況進行，目前最提倡的一類就是支持醫師以團隊執業模式進行自發性的多點執業，讓醫生以團隊的形式在市場中自由流動執業，這不僅體現了新公共管理理論在現實中的市場化運用，對醫師多元執業政策的整體成效還有著積極的重大意義。對於允許自發性的多點執業的醫療機構，可以借鑒國外醫師“四加一”模式（即五天工作日中，只要 4 天在醫院工作，剩下 1 天就可以選擇在其他醫院或者基層醫療機構行醫）或“四加二”模式（即六天工作日中，只要 4 天在醫院工作，剩下 2 天就可以選擇在其他醫院或者基層醫療機構行醫）工作機制，給予個體多點執業醫師自主選擇的權力，重視新公共管理公共服務市場化的目標，提供給多元高效的衛生服務工具。此外，更重要的是要積極探索以醫師為中心的包括護理人員、醫技人員、公共衛生人員、中醫等在內的醫療服務團隊進行多點執業的模
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 132 -式 114，提供專業、安全診療服務和高品質、高契合醫療品質，革新傳統醫療健康產業生態圈，帶動團隊多點執業發展的潮流。除了行政安排外，專業責任保險（即當出現醫療失誤而須索償，保險公司可承擔及向病人作出賠償）也是重要考慮，隨著愈來愈多港澳醫生北上執業，已經有香港保險公司提供相關保險產品，而澳門特區政府也需注意這方面安排。第四，改善醫療收入結構，重塑醫師價值：由於目前的醫療收入結構的比重主要依靠藥品和器械，承載著醫師的勞務價值的醫療服務收入占醫療總收入的比例雖有所提高但仍然較低，這使得醫師的待遇也普遍偏低，無法體現其真正的勞務價值。醫師多點執業的局面雖然為醫師提供了在市場中實現自身價值的機會，但是如果接受多點執業的機構依然按照《全國醫療服務專案價格規範》來對醫師的勞務付出定價，那麼多點執業對醫生來說只是以增加其工作量實現提高其薪酬的手段。因此，要重塑醫師真實勞務價值，要通過細化醫師醫療服務定價來實現醫療收入結構的調整，按照時間投入、勞動投入、技術投入、風險壓力送四個方面來進一步明確醫療服務醫師勞務價值，建立系統、完善的醫師勞務價值評價指標體系，為明確醫師勞務114 鄭文 ,黃非 ,雷敏 .醫師多點執業難的原因及對策 .《衛生經濟研究》. 2014. 12:11-13.
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 133 -價值提供依據，使醫師付出的時間所承受的風險、壓力及醫師技術水準等在醫療服務定價及醫師薪酬支付中得體現 115，以更好解決看病貴問題。相反港澳醫生的待遇較中國內地的醫師較理想，但是因澳門醫療體系的水準多為澳門居民所質疑，其實從人均壽命和嬰幼兒死亡率的水準看，澳門醫療體系的水準應該不低，澳門特區政府或可透過跟中國內地醫療機構進行聯網，借此機會來提升澳門居民對澳門醫療體系的信心。最後，完善准入和審核、保險、監督等相關配套政策：對於多點執業醫生資格的准入標準和審核制度，政策應該對其醫學學歷、技術職稱、工作經歷、醫療技術、第一執業醫院和患者評價、入院診斷符合率、急危重症搶救成功率、死亡率和併發症率，醫療事故的件數、等級、責任程度等綜合性指標建立醫師多點執業准入標準和條件，衡量和審查醫師是否可以具備多點執業資格，同時這種准入條件需要滿足政策所限制多點執業的數量、可執業時間和可執業範圍，為合資格的頒發有效期限的“多點執業許可證”，有效期滿後的醫師需要重新申請註冊登記 116，以此充分保證醫師醫療服務水準和診療品質，實現動態審核。115 歐陽明 , 李虹 , 王冬 , 基於醫療服務項目的醫師勞務價值評價指標體系的構建及初步應用 .《中 國衛生事業管理》. 2016. 3:164-166.116 顏明金 ,嚴莎 .醫師多點執業存在的問題及對策探析《中國醫院管理》. 2012. 5:8-9.
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 134 -對於接受多點執業醫師的醫院的准入標準和審核制度，則要針對不同層次、不同類型的醫療機構所具備的醫療設備配置硬體和醫務人員團隊的醫療技術軟實力制定準入門檻，並嚴格執行醫療技術分級管理制度，層層篩選，嚴格把關，只有達到條件才能開展相關的醫療服務，不得因多點執業醫師的加盟而超範圍執業，從而規避醫療風險和安全隱患 117，以保證不同病情、不同需求的患者得到最為有效、及時、高質的治療。在多點執業實施的實際過程中，還需要通過建立和推行醫療責任保險制度和醫療意外險來進行補充，醫療機構、醫生、保險機構、患者共同承擔醫療風險，實現執業風險社會化分擔，改變目前醫療事故和糾紛都由醫療機構承擔經濟賠償的局面。同時在規定聘請醫師兼職的醫療機構須向保險機構購買醫療責任保險時，需要明確保險的賠付範圍、賠付標準等，既可通過保險機構分散醫療機構或醫生的賠償責任，由協力廠商保險機構直接賠償支付患者，減輕醫療損害結果發生時醫療機構的賠償負擔，分擔醫師的執業風險，還可發揮保險機構的協力廠商監督功能，降低醫生在執業過程中帶來醫療事故的風險和職業風險，保障患者的利益 118。117 鄭文 ,黃非 ,雷敏 .醫師多點執業難的原因及對策 .《衛生經濟研究》. 2014. 12:11-13. 118 吳敏 , 劉岩 , 曉冰 . 推動公立醫院醫生到民營醫院多點執業的對策分析 .《中國醫院》. 2013. 8:24-25.
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 135 -還有醫師多點執業的實施，將會改變目前對醫學人才的培養方式，政府應大力培養醫學人才，加大醫療衛生投入，加強規培基地教學資源建設，堅持按照不同類型、不同水準的醫師實現標準化、規範化、同質化、均等化的醫學教育品質，形成不同地區和醫療機構之間成熟的規培體系，保證醫師多點執業過程中能繼續接受高品質、高校的培養機制，才可能實現人力資源的再教育、實現可持續發展。對於第二、三執業醫療機構來說，應加強自身的教學建設和硬軟實力，主動分擔第一執業機構的教學任務，同高水準醫院進行人才的互相交流與合作，通過多點執業的流動醫師提升自身教學品質和水準，並派醫師去進修學習提高自身診療實力，實現規培基地人才互動下的醫師自我培養 119。在人口的不斷增長、老齡化程度不斷加劇的社會人口結構大背景下，醫療服務供需矛盾越來越突出，社會提供的不足的醫療衛生支出、單一的醫療服務、畸形的醫療收入結構已經無法滿足人們高質和大量的的醫療服務需求，“看病貴，看病難”成為社會就醫看病的常態。因此盤活目前的醫療人力資源、煥發多元的辦醫模式、形成合理的就醫格局成為了改變這一現狀119 易永祥 , 戴菲菲 , 張克球等 . 基於利益衝突視角探討醫師多點執業共贏模式 .《江蘇衛生事業管 理》. 2016. 2:16-17.
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 136 -的關鍵環節，只有首先撬動固化的醫師資源，讓醫師在市場調節的作用下充分流動和優化配置，為良性醫療體系的形成打下堅實基礎，而醫師多點執業政策的出現正是為了實現這一目標。依據歐盟異地就醫在政治、經濟、社會、技術方面的經驗，結合粵港澳大灣區的實際情況，歸納出灣區解決目前異地就醫障礙的措施，同樣以 PEST 框架整理。政治範疇修訂法律，基於目前灣區還未頒佈關於異地就醫的相關法律，可以考慮在《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國香港特區基本法》、《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》規範下，在“一國兩制”的基本國策下，借鑒歐盟法律框架，保障異地就醫居民的醫療服務，並結合《社會保險法》、香港衛生署、澳門衛生局相關的規章制定；經濟範疇要朝向灣區居民在公平原則下的患者身份平等，破除身份限制，承擔相同義務，享受相同福利；社會範疇方向可以考慮兩點，一、建立開放的協作機制，充分利用國家推動灣區融合的積極政策，可以考慮在中央管理之下仿照建立粵港澳大灣區醫療保障聯合委員會、專家工作組並與地區政府做好溝通協調，在機制之下，形成協作，二、將強監督考核，可以考慮不同城市之間的相互監督，同時參考行業協會的行為自律管理；技術範疇主要考慮建立統一的醫療管理平台，加強醫療資訊的傳遞共享，建立類似於異地就醫結算的 E 表格與統
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 137 -一的社會保障卡，並通過即時匯率計算，省去成本差，除固定的醫療資源外，促進異地就醫發展，醫生的專業化統一認證的建立也十分重要。4.3 社會服務與大灣區建設的協同發展社會服務方面，特區政府依據長者、殘疾人士暨照顧者給出不同安排。為貫徹落實“家庭照顧，原居安老；積極參與，躍動耆年”，推出“長者服務十年行動計畫”推動“老有所養、老有所屬、老有所為”共融社會的建成 120；為支持殘疾人士推出《2016 至 2025 年康復服務十年規劃》，為締造一個以平等權利、共融為本的社會努力，涵蓋 13 個服務範疇 121，期望為殘疾人士提供較為全面的服務；照顧者津貼方面，特區政府邀請專業團隊研究發現需要明確厘定照顧者的定義，建議先在現有的服務類別基礎上，檢討制定以照顧者為本的系統性政策框架及服務體系，合理確定照顧者津貼的定位和120 澳門特區長者服務諮詢網（2016），《長者服務十年行動計畫》，http://www.ageing.ias.gov.mo/ consult/principle.121 澳門特別行政區社會工作局，《澳門特別行政區 2016 至 2025 年康復服務十年規劃》，澳門特 別 行 政 區 社 會 工 作 局 網 頁（ 查 看 日 期 為 2019 年 9 月 8 日 ）：http://www.ias.gov.mo/ch/ rehabilitation-service10gh.
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 138 -作用122。賀一誠先生也針對照顧者津貼給出意見“照顧者津貼要有清晰定義，包括是否涵蓋護老者，否則會產生矛盾。認為可先研究推行試點，給某類低收入或無收入的照顧者，再逐漸放寬至不同階層。”123澳門在社會服務已經不只是停留在“官辦民營”124，已漸漸往以顧客導向的照顧管理模式方向發展125。隨著澳門特區政府讓博彩業有限度開放和中央政府的政策支持，澳門特區政府的財政能力不斷提升，但是限於澳門屬於微型開放型經濟體系，以致澳門的專業服務發展有所限制。而近年中央政府積極推動的粵港澳大灣區是屬於較全面及文化較一致的經濟區域，並且把澳門定位為四個中心城市之一，更是灣區西部惟一的中心城市，再加上澳門的濃厚社團文化，特別是澳門的鄉族團體會讓澳門在灣區發展扮演重要角色。還有廣東省是全國在大數據應用最成熟的省份，而且在創新創業的工作都能取得很好效果。所以如果澳門能透過區域協作，聯繫灣區城市的大數據發展經驗，加上具體措施（例如時間銀行），將122 澳門特別行政區政府，《社工局積極創設條件推進照顧者津貼》，2019 年 5 月 29 日，澳門特別 行政區政府入口網站：https://www.gov.mo/zh-hant/news/287981/. 123 澳門日報，《賀：定義照顧者逐增津貼範圍》，2019 年 8 月 18 日，澳門日報網頁： http://www.macaodaily.com/html/2019-08/18/content_1375289.htm.124 譚佩欣（2009）“以人為本”理念與社會工作行政，《行政》，第八十三期，33 – 42 頁。125 陳建新、陳慧丹、區耀榮、齊銥（2009）澳門長者長期照顧政策，郝雨凡、吳志良編，《澳門經 濟社會發展報告（2008 ～ 2009）》，北京：社會科學文獻出版社。
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 139 -會對澳門社會服務發展帶來更大發展空間。4.3.1 灣區社會服務協同發展的基礎較強的經濟實力和日漸完備的基礎設施建設，是促進協同發展的重要基礎。1978 年以來，粵港澳大灣區先是從“前店後廠”的非制度合作，到《內地與港澳關於建立更緊密經貿關係的安排》和《珠三角地區改革發展規劃綱要》等檔的簽署，再到如今粵港澳區域協作上升為國家戰略。126 40 多年來，借助珠三角的廣闊腹地與港澳聯通全球的優質資源，粵港澳大灣區內的經濟實力早已領先於國內其他城市群，且不遜於世界三大灣區城市群 127。粵港澳大灣區 2018 年 GDP 總量約 1.67 億美元，超過紐約灣區，升至全球四大灣區次席，如此雄厚的經濟實力，是大灣區社會服務協同發展的重要基礎。粵港澳三地本就同根同源、唇齒相依，儘管因各種歷史原因，三地的文化風格略有不同，但仍舊保有濃厚的嶺南文化根基，不僅語言相通，而且生活習慣相近。自港澳回歸以來，三地文化聯繫更趨於緊密，文化往來更為頻繁，文化趨同性不斷126 周春山 鄧鴻鵠 史晨怡：《粤港澳大灣區協同發展特征及機制》，《規劃師》，2018，34（04）： 5-12127 楊允中 柳智毅：《粤港澳大灣區發展研究：如何提升澳門在珠江西岸區域的地位與功能》，澳 門經濟學會，2018 年 12 月
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 140 -增強 128，為更緊密的社會服務協同發展，創造了良好的條件。此外，三地亦通過老齡文化的建設，滿足老年人的文化需求，豐富跨區域流動老年人的精神生活，從文化層面促進三地社會服務協同發展。129澳門特區政府與廣東省早在 2013 年，便已簽署《粵澳養老保障合作協定》等多個合作協定，推動跨境養老合作的實 施。130 在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中，也不乏支援澳門社會服務與粵港澳大灣區協同發展的表述，如“探索澳門社會保險在大灣區內跨境使用 131”。而澳門特區政府提出的，澳門參與粵港澳大灣區城市群發展規劃的建議中，也明確提出澳門要重點參與“推動共建粵港澳優質生活圈，探討粵港澳大灣區內澳門居民的同等待遇”132。廣東省政府在《關於貫徹落實〈粵港澳大灣區發展規劃綱要〉的實施意見》中，對社會服務的協同發展也有相應表述：“推動港澳居民在醫療、養老、住房等民生方面享有與內地居民同等待遇；完善在粵就業港澳人員參128 陳晨 羅嗣亮：《試論粤港澳大灣區的文化整合》，《中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報》， 2019（04）：45-49129 田新朝：《跨境養老服務：粤港澳大灣區的協同合作》，《開放導報》，2017（05）：109-112130 新聞局：“粤澳合作”邁向新里程，https://www.gcs.gov.mo/showCNNewsphp?PageLang=C&Data Ucn=90053131 中華人民共和國中央人民政府：中共中央 國務院印發《粤港澳大灣區發展規劃綱要》，http:// www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#7132 澳門特區政府：《關於〈粤港澳大灣區城市群發展規劃〉的资料》，2017 年 6 月
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 141 -加社會保險有關政策；推動港澳在我省實施異地就醫費用結算等。”133 為解決常住珠海橫琴的澳門居民的基本醫療保障問題，珠海市政府結合實際情況頒佈紅頭文件，以進一步規範常住橫琴的澳門居民參加珠海市基本醫療保險試點管理。134 不難看出，澳門社會服務與粵港澳大灣區協同發展的政策基礎是源遠流長的，不論是中央政府還是大灣區內各級政府，均是鼓勵和支援社會服務的協同發展的。正因協同發展不是單個系統的事情，而是“整體性”和“綜合性”的活動，粵港澳大灣區社會服務的協同發展必須“抱成團朝著頂層設計的目標一起做”。135 當前灣區內的社會服務已有相關實踐探索，如珠海市第二人民醫院每年病患者中就有 30% 為澳門及境外人士。136 受限於澳門當地有限的養老服務資源和人力資源，許多澳門長者選擇到附近的大陸城市就醫，珠海、江門、中山等大灣區西部城市更是首選。作為粵港澳大灣區規劃中，西部唯一中心城市的澳門，理133 廣東省委、省政府：《關於貫徹落實〈粤港澳大灣區發展規劃綱要〉的實施意見》，載於廣東 省粤港澳大灣區門户網，2019 年 7 月 5 日，http://www.cnbayarea.org.cn/policy/policy%20release/ files/content/post_170129.html134 珠海市人民政府：《珠海市人民政府關於常住横琴的澳門居民參加珠海市基本醫療保險試點有 關問題的通知》，載於廣東省人民政府粤港澳大灣區門户網，2019 年 6 月 27 日135 臧秀清：《京津冀協同發展中的利益分配問題研究》，《河北學刊》，2015，35（01）： 192-196136 楊允中 柳智毅：《粤港澳大灣區發展研究：如何提升澳門在珠江西岸區域的地位與功能》，澳 門經濟學會，2018 年 12 月
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 142 -應發揮其帶動周邊城市協同發展的重要作用。在制度建設層面， 灣區協同發展亦可參考長三角地區的發展經驗，建立從宏觀到為微觀的會商 - 決策 - 協調 - 執行四級聯動、有機協調的合作基 礎。137 但是，社會服務的協同發展必須避免政府和主管部門過多的行政性干預，要清楚地區保護主義、區域市場的行政性壁壘、企業運作的政企不分等行為。138 4.3.2 時間銀行：區域社會服務的協同策略國 際 居 民 評 估 工 具（International Resident Assessment Instruments, InterRAI）是一種一體化、科學可信、特定設置並且跨部門的評估工具，從上個世紀末開始在歐美國家被廣泛應用長期照護中，東南亞以及中國台灣、香港地區也陸續引入。在該模式下，長者的長期照護管理多是通過跨專業綜合健康評估系統來建立，通過病例組合分類系統 (Case Mix)、結果評估量表(Outcome Measurement Scales) 和品質指針（Quality Indicators）體現了資源優化（Optimization）、篩選過濾（Screening）以及標杆管理（Benchmarking）的工作。過程中涉及到政府、公民與137 薄文廣 陳飛：《京津冀協同發展：挑戰與困境》，《南開學報（哲學社會科學版）》，2015（01）： 110-118138 黎鹏：《區域經濟協同發展及其理論依據與實施途徑》，《地理與地理信息科學》，2005（04）： 51-55
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 143 -企業之間聯動的迴圈過程（見圖 1）：在病例組合與結果評估量表的過程中，體現了政府與公民（評估物件）之間的互動關係。公民以結果量表評估的方式向政府提供健康資訊，體現的是公民對政府（Citizen to Government, C2G)；政府通過病例組合的方法將不同類型病人採用科學的方法進行分類，得出評估物件某種病例的最小資料集（Minimum Data Set, MDS）為客觀評價醫療產出提供科學依據，此可視為政府對公民（Government to Citizen, G2C）139；公民通過結果量表評估的方式向政府提供健康資訊，體現的是公民對政府（Citizen to Goverment，C2G)；企業根據資訊，整理出臨床評估協議 (Clinical Assessment Protocols，CAPs)作為護理的依據（Evidence Based Care），為評估對象制定合適的照護計畫（Care Plan），可視為企業對公民（Business to Citizen，B2C）；公民接受結果評估量表的測試給予企業相關的臨床資訊，可視為公民對企業（Citizen to Business，C2B）；在品質指標與病例組合的過程中，企業提供行業資訊給政府，讓政府成立一個標杆的管理，來評估行業的服務品質，可視為企業對政府（Business to Government，B2G ）。政府通過病例組合的資訊制定品質指標，利用標杆管理説明企業根據需要進行有139 江芹 張振忠 趙穎旭 于麗華 張智國 郎婧婧 常歡歡，試論病例组合 DRGs 與臨床質量管理， 載於《中國衛生質量管理》，2012 年第 1 期，第 2-6 頁
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 144 -針對性的研發以實現資源優化，可視為政府對企業（Government to Business，G2B）。在資訊科技應用普及化和互聯網 + 趨勢下，政府、機構和服務使用者之間的資訊協調更為流暢 140。若果單純以政府行為作主導的跨境社會服務，相信整個過程便會涉及不少專業認證、公共服務的監管和跨境事故問責等問題，而傳統的澳門社團提供的服務多是由義務工作為出發，漸漸地才步向專業和接受政府資助。因此社會服務較易從義務工作為區域性社會服務作出串連，而近年國家嘗試透過“時間銀行” 把各類義務工作進行整合。“時間銀行”（Time Bank）也稱“時間儲蓄”（Time Saving），其雛形一般認為最早源於日本的旭子水島（Teruko Mizushima)於 1973年組織成立的自願義工網路，該組織的成員主要由家庭婦女構成，成立時主要組織年輕人為需要幫助的老年人提供志願服務，以解決當時日本受石油危機影響的政府社會保障資源不足的問題，而後期旭子水島（Teruko Mizushima) 發現老年群體之間的互助更為有效。141 後來，面對美國所出現的社會底層在獲取基本物質生活及服務所面臨的不平等、社區犯罪現象多發、兒童在貧困中成長等問題，而公共專140 陳建新 劉昱初 李楠，澳門社會保障體系發展與改革方向，載於李羚着《四川社會發展報告》， 北京：社會科文獻出版社，2017 年，228 - 254 頁141 Gill Seyfang. Working Outside the Box:Community Currencies, Time Banks and Social Inclusion,Journal of Social Policy,2004(33):49 -71.
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 145 -案也難以有效解決這些問題，於是美國學者愛德格 · 卡恩 (Edgar S. Cahn) 指出解決這些問題的關鍵並不在於發展生產力，因為社區本身具有足夠的資源，關鍵在於找到一個公平運行的分配系統，人們可以通過這一系統尋找到自己所需的服務，並於 1999年提出“時間貨幣”(Time Dollar) 的概念，認為人們通過使用“時間貨幣”（用自己的一小時兌換別人的一小時）獲得他人服務以説明自己或家人，也可捐獻給有需要的個人或者組織。隨後逐漸演變成為時間銀行（Time Banking），本質是通過儲存時間（而非貨幣）的方式實現具有交換性和有償性的志願服務，並把時間銀行分為三個階段。142 第一階段為鄰里之間彼此的照護或幫助；第二階段為非政府組織的介入為社區老人提供照護服務；第三階段為社會企業參與，對花時間為社區老人進行服務的志願者提供有償支援。143 也有學者從廣義和狹義界定了時間銀行具體內涵：從廣義上，時間銀行泛指積極參與志願服務，通過存儲服務時間來滿足年老時的養老服務需求；從狹義上，時間銀行是指低齡老人在力所能及的範圍內，為高齡老人或失142 Lucie Ozanne. Innovative Community Exchange Systems:Grassroots Social Experiments in Sustainability[J/OL]. http: / / www. acrwebsite. org / volumes /1009432 / volumes / v39 / NA － 39. 2019-04-10.143 L. Cregory. Resilience or Resistance? Time Banking in the Age of Austerity. Foresight, 2014(22): 171- 183.
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 146 -144 Lucie Ozanne. Innovative Community Exchange Systems:Grassroots Social Experiments in Sustainability[J/OL]. http: / / www. acrwebsite. org / volumes /1009432 / volumes / v39 / NA － 39. 2019-04-10.145 王潤奇 . 時間銀行：社區協作經濟的發展路徑探討 [J]. 青年探索 ,2019(2):27-36.146 李明 , 曹海軍 . 老齡化背景下國外時間銀行的發展及其對我國互助養老的啟示 [J]. 國外社會科 學 ,2019(01):12-19.去自理能力的老人提供服務，為自己成為高齡老人時換取別人的服務做好準備（Lucie Ozanne，2018）。144 在國內的研究中，學者對“時間銀行”也提出了不同的見解。王潤奇（2019）從社會學的角度認為時間銀行屬於協作消費的一種形式，是一種以時間作為貨幣，多以社區作為開設範圍，需要仲介組織者來安排時間交易的一種協作經濟性質的社區組織。145在實踐中，世界上第一家時間銀行於 1990 年在美國成立，時間銀行目前已遍佈全球 30 多個國家。146 在美國、英國、瑞士、日本等國家得到了廣泛的實踐與應用，被視為實現互助養老的有效模式及人口老齡化背景下緩解社會養老壓力的新思路，並不斷發展延伸至其他方面。從起源及其在國外實踐發展歷程看，“時間銀行”是互助養老模式的雛形，最初是一種通過社會互助的方式，並以時間交換作為互助保障的解決社會福利保障資源供給不足的途徑。1998 年，上海市虹口區提籃橋街道開辦的首家“勞務銀行”，其宗旨是低齡長者為高齡長者服務並形成良性迴圈，開啟了時間銀行在我國的本土化歷程。隨後，國內
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 147 -一些發達城市也開始對時間銀行開展地方性嘗試和創新。例如，廣州的壽星大廈、北京的朝陽區松榆裡社區和浙江的杭州市也建立了時間銀行機構，並推出了“發放時間銀行儲蓄卡”等新措施。147 當時多數時間銀行的管理依託於居委會，記錄由紙筆進行，成員資料存取缺乏細緻的規定等。隨著我國人口老齡化的進一步深化和我國志願服務體系的發展，時間銀行的數量和規模都在增長。據統計，2008-2016 年間在全國至少已有 31 家時間銀行建立，並以年均成立一家的速度在增長，2015 年所成立的時間銀行達到了 11 家。148 同時，時間銀行的規模及所儲時間長度也不斷增長，例如，江蘇省宜興市的宜興義工時間銀行會員達到 14234 人 149；溫州市鹿城區菱藕社區在 2016 年累計志願服務時間已經達到 2.2萬小時 150。此外，時間銀行的組織架構、管理規範也日趨完善。例如，2009 年廣州市越秀區便提出了《越秀區養老服務儲蓄制度（施行）》，對時間銀行服務內容、計147 陳功、黄國桂 . 時間銀行的本土化發展、實踐與創新——兼論積極應對中國人口老齡化之新思路 [J]. 北京大學學報（哲學社會科學版），2017（11）：111-120.148 陳功、黄國桂 . 時間銀行的本土化發展、實踐與創新——兼論積極應對中國人口老齡化之新思路 [J]. 北京大學學報（哲學社會科學版），2017（11）：111-120.149 中 國 文 明 網 . 宜 興 義 工 時 間 銀 行“ 生 意 興 隆 ”[N/OL]. http://www.yxshequ.com/news/ china/2016-01-07/12330.html.2016-01-07/2019-07-16.150 武進新聞網 . 武漢首家“時間銀行”開業 30 多名成員加入 [N/OL].http://money．163．com/13 /0929 /06 /99U055NV00253B0H.html.2019-07-20.
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 148 -算標準、兌換原則等作了較為詳細的規定。151 目前上海時間銀行已形成了獨立的章程、管理體系和責任制度，設置了理事會、運管管理團隊、地方辦事機構和對應的各個自項目部，已形成了規範化運作的常態。152 近年來，信息技術的發展也為時間銀行的完善發展注入新動力，從志願者的召集、需求的發佈和記錄登記的儲存等具體方面推動了時間銀行的資訊化建設。例如，本文所選取的廣州南沙時間銀行案例。然而，時間銀行在國內本土化過程中也遇到不少的問題和挫折。例如當初備受關注的上海試點時間銀行因居民搬遷、居委會人員更迭、缺乏後續參與者等各種原因而無法支取當初所登記儲蓄的服務，在建立十多年之後難以為繼，未能推廣。153 時間銀行在遍地開花的同時，也出現了“曇花一現”（即維持的時間平均僅有 1-2 年）的普遍問題。因此，時間銀行在實踐中何以能持續發展？這是時間銀行本土化的關鍵問題。隨著時間銀行的本土化的推進，時間銀行的研究也是學者近年所關注的熱點之一。北京大學穆光宗教授 1999 年最早對我國151 南方都市報 . 助老愛心存“銀行”廣州越秀區建全省首個養老儲蓄機制 [N/OL].http://news.sina. com.cn/o/2009-11-04/035516548553s.shtml.2009-11-04/2019-07-16.152 上海時間銀行官網 . http://www.chinatimebank.com.cn/index.htm.153 周海旺、沈妍：《老齡化時代城市養老的時間儲蓄與公益志願——以上海為例》，《上海城市管理》 2013 年第 1 期。
  • 4. 粵港澳大灣區中澳門的社會協同發展戰略- 149 -時間銀行模式進行研究，認為時間銀行實質是人們在“自我養老”模式上的一種新型代際互助制度創新，是解決我國養老問題的有效嘗試。154 有研究基於時間銀行作為一種特殊的信用產品性質和延期支付的特點提出時間銀行可持續運營的三個條件：承接機構的公益心、豐富資源、高公信力與強運營能力；人口的可持續性；覆蓋區域的廣泛性。進而提出時間銀行持續運行可能面對的問題（陳友華、施旖旎，2015）155。一些學者通過梳理國內外時間銀行的實踐情況，認為我國時間銀行發展規模小，制度不健全，缺乏有效管理手段，應加強政府監管，培養自我造血功能（鄧志峰，2019）。156還有一些學者從公眾認知與參與、資訊管理以及社區建設等方面作了研究。通過對我國已實行時間銀行的城市和社區進行的初步文獻梳理，可以看出，時間銀行是社會服務的重要實踐探索，它整合了社區中零散的、閒置的人力資源，調動了社區老年人“自我養老”的積極性，可有效緩解我國養老服務資源不足的壓力，對其進一步研究是一種有益的探索。154 穆光宗．建立代際互助體系走出傳統養老困境 [J]．市場與人口分析 ,1999(6)．155 陳友華、施旖旎 . 時間銀行：缘起、問題與前景 [J]. 人文雜誌，2015（12）：111-119.156 鄧志峰．關於我國助老服務“時間銀行”建設的思考 [J]．南京人口管理幹部學院學報， 2012(4)．
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 150 -5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略5.1 粵港澳大灣區與文化的協同發展5.1.1 粵港澳大灣區與文化建設的內生關係二十世紀八十年代末，美國哈佛大學政治學教授約瑟夫 ‧奈（Joseph S. Nye）提出“軟實力”（soft power）概念，引起國際社會的高度重視。他指出，美國之所以強大，不僅是在軍事、經濟方面超越其他國家，並且在“軟實力”方面也沒有國家能與之比肩。“軟實力”的內涵來自三個方面：能對他國產生吸引力的“文化”，在海內外都能真正實踐的“政治價值觀”，以及具有合法性及道德威信的“外交政策”。157換言之，文化等“軟實力”是一個國家綜合國力的重要組成部分，缺乏了文化等“軟實力”，軍事、經濟的強大難以讓一個國家保持持久的影響力或領導力。這就是為什麼國家主席習近平一再指出：推動中華157 Joseph S. Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics, P. 11.
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 151 -文化走出去，提高國家文化軟實力，關係我國在世界文化格局中的定位，關係我國國際地位和國際影響力。158《粵港澳大灣區發展規劃綱要》吸納了文化軟實力這一理念，指出：到 2035 年，大灣區不僅要形成以創新為主要支撐的經濟體系和發展模式，人民生活更加富裕，而且要“文化軟實力顯著增強，中華文化影響更加廣泛深入，多元文化進一步交流融合”，全面建成宜居宜業宜逰的國際一流灣區。《粵港澳大灣區發展綱要》之所以重視文化軟實力，至少有兩方面的重要原因。一方面，粵港澳大灣區作為一個“宜居宜業宜逰的國際一流灣區”，優秀發達的文化屬於題中應有之義。粵港澳大灣區所對標的紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區這三大世界灣區來看，其文化資源共享和文化服務不僅是重中之重，而且早已成常態。文化是經濟社會發展的內生動力。世界級大灣區建設的核心不僅體現在城市群的經濟社會發展具有強大的國際影響力，還體現在城市文化對經濟社會發展的推動、引導和支撐上。從文化民生維度上看，粵港澳大灣區要建成宜居宜業宜遊的優質生活圈，意味著優質的現代化生活方式，必須要有豐富而高質量的158 習近平《在十八屆中央政治局第十二次集體學習時的講話》（2013 年 12 月 30 日）。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 152 -文化生產與供給，為大灣區的優質生活提供充足多樣的精神食糧。從灣區發展的軟實力支持維度上看，“國際一流灣區”“世界級城市群”建設的目標，需要灣區群體高度張揚“灣區人文精神”，充分激發改革創新的自覺，為粵港澳大灣區的發展提供強大精神動力；粵港澳大灣區將要建成的是一個灣區內外各地經濟社會發展緊密聯繫優勢互補的區域共同體，這個“共同體”需要一種“共同文化”凝聚價值共識，促成協調有致的合作。另一方面，推動文化走出去，是中國的國家戰略之一，粵港澳大灣區作為中國最發達的地區之一，理應充當這一戰略的排頭兵。中國自二十世紀七十年代末實行改革開放政策以來，逐漸與世界其他國家融合。在這個與世界融合的過程中，中國不僅在經濟上取得了長足的進步，而且綜合國力也獲得大幅提高，從而逐漸成長為一個重要的國際存在。但是，在中國改革開放的多數時間內，尤其是改革開放前三十年，中國是作為經濟落後的一方與世界融合的，所以，不論在經濟上還是在文化上，中國在多數情況下都是向西方國家學習。在這一階段，文化主要是“引進來”，甚少能夠“走出去”。進入二十一世紀以來，尤其是最近十年左右的時間，隨著中國國力的增長，中國的本土文化開始復甦，中國政府進而提出文化“走出去”。特別是，中國近年來推行“一帶一路”戰略，文化“走出去”在消除國家
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 153 -之間的合作障礙、加強“五通”（即政策溝通、道路聯通、貿易暢通、貨幣流通和民心相通）方面起著非常重要的作用。《粵港澳大灣區發展綱要》把大灣區定位為“一帶一路”建設的重要支撐，所以，推動文化“走出去”是建設粵港澳大灣區的重要環節。粵港澳大灣區未來多元包容而擁有獨特個性稟賦的文化生態、優質而豐富的文化創新創造、高超的文化傳播能力，是塑造和傳播粵港澳國際一流灣區和世界級城市群區域形象、提升灣區全球影響力和吸引力的重要軟實力。簡而言之，在粵港澳大灣區內發展文化事業，既是粵港澳大灣區“人文灣區”建設的根本旨歸，也是中國文化“走出去”戰略以及把粵港澳大灣區建成“一帶一路”重要支撐的根本要求。5.1.2 粵港澳大灣區文化建設的協同發展粵港澳大灣區具備文化協同發展的前提。雖然香港、澳門與大灣區其他城市採用不同的經濟發展制度，但十一個城市共處珠江三角洲，其底蘊仍然是以粵劇、龍舟、武術、醒獅等為代表的嶺南文化。“文化同源、人緣相親、民俗相近、優勢互補”，無疑是粵港澳大灣區“人文灣區”建設最重要的基礎所在。同時，因為粵港澳大灣區各城市在文化上同根同源，有共同的
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 154 -文化身份和文化記憶，也使得各城市之間更易形成積極的文化認同和精神凝聚，更易於形成對環珠三角、泛珠三角地區以及粵籍華人華僑的文化輻射。5.1.3 粵港澳大灣區文化建設要“引進來”“走出去”粵港澳大灣區的文化建設離不開文化交流，也就是通常所說的“引進來”、“走出去”。粵港澳大灣區文化建設存在兩個方面的“引進來”、“走出去”，一是粵港澳大灣區內部各城市之間的“引進來”、“走出去”，二是粵港澳大灣區作為一個整體與大灣區之外尤其是與國外文化的“引進來”、“走出去”。1. 粵港澳大灣區各城市之間的文化交流如前所述，粵港澳大灣區內部各城市既有共同的嶺南文化基礎，又因應各自的歷史發展而各具特色。在多年發展中，各地形成了自身的文化產業優勢。如廣州和深圳在數字文化、創意設計、文化旅遊等領域優勢明顯，港澳地區則積聚了高端的創意人才資源和發達的國際金融市場。在粵港澳大灣區內，已形成了香港電影節、香港圖書展、深圳文博會、國際紀錄片節等文化產業品牌活動。粵港澳大灣區內地讀者去逛香港書展，內地遊客去港澳看演藝明星演出以及港澳遊客去粵港澳城市參
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 155 -加文化活動等已成常態。可以說，粵港澳地區的文化交流已呈現良好態勢。粵港澳三地已經建立了粵港澳文化合作機制。該機制建立16 年來，三地在演藝節目和人才、文化資訊、文物、公共圖書館、非物質文化遺產傳承與保護等方面搭建了交流合作平台。2006 年三地聯合申報的“涼茶”入選了國家級非遺代表性項目。2009 年三地聯合申報的“粵劇”項目入選聯合國教科文組織“人類非物質文化遺產代表作名錄”。2014 年，在粵港澳文化合作第十五次會議上，三地還簽訂了《粵港澳文化交流合作發展規劃 2014-2018》。三地基本形成了較為穩定的跨地域文化合作機制與發展規劃，為粵港澳大灣區文化交流合作升級打下了基礎。今後可共同打造大灣區藝術節、電影節、動漫節、音樂節、聯合書展等一批具有國際影響力的品牌文化活動，加強文化創作交流與人才流動，加快建設粵港澳文化交流平台。一般而言，在粵港澳大灣區十一個城市中，港澳雖然保留了大量的傳統文化，但是也接受了很多西方文化，具備更多的西方元素。大灣區的其他城市應當利用與港澳接近的便利，引進港澳的文化與人才，對傳統文化進行改造，使之更符合現代市場的需求。例如電影行業在香港發展較早，港片作為一種電影類型在世界上曾佔有一席之地。大陸實行改革開放政策之後，
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 156 -大量香港電影人進入廣東及其他內地省份，既生產了一大批高質量的合拍片，也帶動了內地影視製作水平的提升，體現文化交融帶來產品質量提升。廣東電影票房連續 16年蟬聯全國榜首， 2017 年，廣州市文化產業增加值約 1100 億元，約占全市 GDP的 5.12%，成為廣州經濟重要支柱性產業。在網遊、動漫等產業上，大灣區內地各城市可考慮引入港澳更加高水平的設計師、工程師等人才來提升技術水平，也可借道港澳擴展全球發行渠道。雖然三地文化交流合作平台建設較早並取得成果，但仍有待完善。粵港澳三地非物質文化遺產資源豐富，但由於在制度、法律和文化現象等方面存在差異，三地仍缺乏非遺傳承工作的專業交流對接平台，官方和民間的非遺傳承工作往往都難以協調。面對粵港澳大灣區更大範圍、更高層次的文化交流合作，三地需要更高級別的合作機制。2. 粵港澳大灣區與區域外的文化交流粵港澳大灣區作為一個整體與區域外的文化交流，主要是指粵港澳大灣區與國外或境外的文化交流。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》把大灣區定位為“‘一帶一路’建設的重要支撐”，指出要“更好發揮港澳在國家對外開放中的功能和作用，提高珠三角九市開放型經濟發展水平，促進國際國內兩個市場、兩種資源有效對接，在更高層次參與
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 157 -國際經濟合作和競爭，建設具有重要影響力的國際交通物流樞紐和國際文化交往中心”。把境外尤其是把“一帶一路”沿線國家的文化引入粵港澳大灣區，有助於大灣區內的企業更好地瞭解“一帶一路”沿線國家的國情，從而減少與這些國家打交道的障礙，實現與之更加有效的合作。另一方面，引進境外文化，幫助大灣區的文化產品更加國際化，有助於大灣區文化自身的創新與提高，使外國更加瞭解中國文化，從而助力“一帶一路”戰略的順利推行。推動粵港澳大灣區文化“走出去”，至少有兩個方面的重要意義。一方面，文化產業本身就是粵港澳大灣區經濟的一部分，如果能把粵港澳大灣區的文化產品更多地推銷到世界其他國家，顯然能夠直接“促進國際市場，在更高層次上參與國際經濟合作和競爭”，從而更快地促進粵港澳大灣區的經濟發展。另一方面，民心相通是“一帶一路”建設成敗之關鍵。推動粵港澳大灣區文化“走出去”，與“一帶一路”合作國家開展文化交流，有助於消除中國與“一帶一路”合作國家與人民之間的隔閡，因此，推動文化“走出去”是促進民心相通的重要手段，能夠直接為“一帶一路”建設提供重要支撐。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 158 -5.2 加強文化交流基地建設《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確提出，要把澳門打造成“以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”。國家對於澳門的這一定位，是以澳門文化優勢為基礎的。根據吳志良博士的研究，由於澳門提供了中西文化相遇和對話的“公共空間”，同時澳門具備獨特的政治地位，兼具多重的社會身份認同，因而成為近現代中西文化交流的平台。159 近五百年來，東西方文化在澳門這座小城並存、碰撞、互通和互融，賦予了這座小城獨特的“以東方為主、中西結合”的文化特色，也成為了如今澳門特區立足於“一帶一路”中的獨特發展優勢。建設“以中華文化為主流，多元文化共存的交流合作基地”， 既符合澳門自身定位發展和優勢，也是國家“一帶一路”戰略部署中重要的一環，對於幫助粵港澳大灣區文化“引進來”“走出去”將起到積極作用。可以說，“文化交流基地”建設是澳門發揮文化交流作用、為粵港澳大灣區文化協同發展作貢獻的基礎。我們建議澳門特區政府採取以下措施加強“文化交流合作基地”建設。159 吳志良：《澳門在中國走向世界中的作用》，《行政》，2013 年第 1 期。
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 159 -5.2.1 成立或指定專責機構，加強規劃與指引1. 制定“文化交流合作基地中長期發展規劃”。文化及文化交流包括科學、教育、文化、衛生、旅遊、體育、民間交往等廣泛的領域。世界諸多城市文化發展的經驗表明，一個城市文化發展是否成功的關鍵，在於其政府是否能在文化發展中發揮好推動、引導和規劃的作用。澳門特區文化交流基地建設是一個龐大的系統工程，如果社會各界沒有共識、政府缺少規劃，則此目標必然無法實現。澳門特區政府應當儘快組織各界，對於文化交流合作基地的目標、內涵、分工、步驟等進行充分討論，形成共識，使政府與民間力量擰成一股繩，集中力量，向著同一個目標邁進。因此，建議澳門政府應在“五年規劃”的指導下，制定“文化交流合作基地中長期發展規劃”，明確指導思想、總體目標、主要任務、建設重點以及發展步驟等。2. 以特區政府文化局為依託，成立專責文化交流合作基地建設機構。例如，倫敦市政府在 1999 年設立了文化戰略委員會，對文化發展開展頂層設計研究，並在 2003 年 6 月頒佈了《市長文化戰略綱要》，進一步推動倫敦發展成為英國創意之都。我們建議以特區政府文化局為依託，成立專責文化交流合作基地建設的機構，居中協調多方利益，以及協調其他政府部門、大學、
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 160 -圖書館、檔案館、博物館等多方面的工作。3. 構建“政府 + 民間 + 市場”的互動框架。文化的傳承和發展是需要多方力量和參與的，一方面應當充分發揮政府的力量，以政府為主導，另一方面應當大力支持和扶持社會力量、民間社團和文化企業的積極參與，也應當發揮市場的作用，將多方面力量有效結合，建立“政府 + 民間 + 市場”框架。這不僅僅可以進一步為特區持續發展注入新的動力，實現澳門的產業多元化和開放性發展， 也可以樹立澳門深厚文化底蘊的形象，協助中華文化走出去。4. 建立定期檢討與改進的機制。建設文化交流合作基地不是一朝一夕的事情， 需要相當長時間的努力。因此，需要設計一個機制，保證文化交流合作基地建設的可持續性，避免一陣風之後即歸於沉寂。另外，也需要制定一個定期檢討與改進的機制，為文化交流合作基地建設不斷注入新的動力。5. 豐富文化交流合作的內涵與形式、推進文化精品建設與創新。澳門特區建設文化交流基地應當在文藝展演、新聞出版、影視交流和文物博覽等傳統文化領域交流外，積極拓展教育、科技、旅遊、學術往來、智慧財產權保護等文化交流合作新領域；不僅要深度挖掘沿線各國的人文資源、弘揚人文傳統，而且要圍繞人類文明發展的潮流，搭建新的交流合作平台，創新交流
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 161 -合作的形式，在平等雙向互動中“製造同心”、構築“民心工程”的文化基礎。澳門特區要打造並形成富有特色又形式多樣的文化精品，使之成為文化交流的重要載體。培育文化精品關鍵是要以產品為核心創新技術、創新業態、創新資源。對此，澳門要在“請進來”和“走出去”中培育品牌文化產品，舉辦富有內涵、形式多樣的文化論壇、展覽、演出、貿易等活動，還要注重利用網路等新媒體手段，通過影視、圖書、音樂、動漫、網遊等業態傳承“一帶一路”歷史淵源、文化精神，讓絲綢之路精神薪火相傳，成為促進沿線各國繁榮發展的重要紐帶。5.2.2 加強澳門文化研究，摸清家底，夯實基礎經過多年的努力，有關澳門文化的研究已經起步並取得初步成果，可以在此基礎上，加強澳門文化研究，摸清家底，夯實基礎。1. 分類型確定、命名一批不同類型的文化交流合作中心。建議選擇一批有特色的建築或場所，根據其性質，建立不同類型的文化交流合作中心。例如可以把媽閣廟確立為媽祖文化信仰交流中心，依託其與福建、台灣等地開展媽祖文化交流；把蓮峰廟、 普濟禪院、功德林等確定為佛教文化交流合作中心，與中國內地以及東南亞國家開展佛 教文化交流；把盧家大屋、
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 162 -鄭家大屋等確定為嶺南文化交流合作中心，與廣東、香港等地開展嶺南文化的交流；把西式教堂、龍環葡韻等確立為中西文化合作中心，借此向中國內地居民推廣特色旅遊，並與葡語國家開展文化交流。2. 考慮建立非物質文化研究、交流及推廣中心。澳門擁有豐富的非物質文化交流資源，但隨著城市商業化程度日益加深，有些非物質文化遺產有萎縮甚至失傳的可能。澳門政府應當投入資源，對這些非物質文化遺產進行保育並予以推廣。例如可以成立官方資助或贊助的粵劇團、南音說唱劇團、土生葡人的樂隊，組織其在一些文化交流場所、 會展場所演出，或組織他們到內地或其他國家巡演，既促進澳門文化的發展，也增加澳門對於遊客的吸引力。3. 整合澳門文化和中西文化研究資源，強化澳門本土文化研究及推廣。建設文化交流合作基地，需要把澳門文化的家底摸清楚，並深入挖掘其內在涵義，因此需要開展高品質的澳門文化研究。而高品質的澳門研究必須有充足的高品質的文獻資訊資源作後盾。此類資源目前分散於澳門公共圖書館、澳門各大學圖書館、檔案館以及一些專門的機構，也見諸葡萄牙、內地、北美、越南、麻六甲、東帝汶、日本、新加坡等國家和 地區。因此，應當加強文獻建設與搜集，建設一個較集中的文獻
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 163 -資源中心，並充分利用新的資訊技術，使文獻的發現和獲取變得高效和簡便。同時，要有組織的挖掘和收集已有的檔案資料，並有意識的收集“當下”，以為後代準備足夠的史料來瞭解和分析自己的文化和歷史。5.2.3 加強人才建設，奠定文化交流的人才基礎1. 採用“對內培養”和“對外引進”的方法逐步完善全方位文化交流基地專項人才建設。建設文化交流合作基地既需要文化、歷史、政治、經濟、旅遊、博彩、文獻資 訊等方面的專業人才，也需要文化專案認定、識別、推廣、行銷的專門人才，同時也要健全文化志願服務體制，建設持續有效的文化志願者隊伍。人才是事業得以成功的基本保障，把澳門建設成文化交流合作基地，需要引進、培養更多的專業人才，否則後勁不足、難以持久。澳門特區政府應當在文化交流基地的規劃中，摸清專業人才發展的需求， 對內加強專門人才的培養（例如增加相關教育課程），對外增加對於專業的優秀人才引進力度，共同打造全方位的文化交流基地專項人才結構。2. 打造旅遊培訓基地。旅遊業是澳門的強項，全球著名品牌酒店雲集，相關管理技術相當先進，在旅遊培訓和旅遊管理等方面已累積了一定經驗，這些經驗可以供其他大灣區城市，
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 164 -甚至是其他國家發展旅遊業借鑒。澳門與大灣區各城市可以互設推動酒店管理的實驗及培訓基地，讓大灣區青年到澳門作專業培訓，藉此培養他們成為旅遊業的專才，成為文化“引進來”的骨幹。同時，也可通過旅遊培訓基地，為葡語系國家培訓旅遊人才，為粵港澳大灣區文化走出去打下基礎。澳門從 2012 年至 2017 年期間已培訓共 130 位葡語系國家的旅遊部門人員，成效也很顯著，可以繼續進行下去。3. 應當充分發揮澳門高校在文化合作交流方面的作用。在推動與葡語國家的文化交流方面，應當發揮澳門高等院校在培養語言人才、設立海外交流項目等方面的獨特優勢。加強與葡語國家的文化交流，必須培養高品質的葡語人才和葡語國家專家。多年以來，澳門政府一直重視在社會上和在學校裡開設葡語課程，下了不少功夫培養葡語人才。然而，根據 2016 年中期人口普查的詳細報告，在澳門能夠流利使用葡語的人口， 由 2001 年的 3% 降至 2016 年的 2.3%。這種葡語人才不升反降的現象應當引起政府的高度重視。政府應當進一步強化葡語教育和葡語國家專才的培養，除了增設基礎葡語課程外，還可以考慮送更多的大學生到葡語國家交流學習，一方面加強對葡語的學習，另一方面也是推廣中華文化、讓世界更多人認識中國的管道。目前，澳門特區的施政目標重點之一是建設大灣區、中國
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 165 -與“一帶一路”沿線國家的文化交流中心、構建中國與世界的文化交流合作基地，旨在實現以文化繁榮促進經濟發展。構建澳門文化交流合作基地是一個需要長期努力的事業，需要政府投放資源，以及相關政府部門及民間團體的不懈合作與努力。澳門政府部門、民間團體以及其他參與者需要樹立使命感，齊心合力向世界展示澳門這座具有豐富文化內涵的文化之城。5.3 粵港澳大灣區文化的“引進來”與“走出去”：澳門角色澳門作為長期中西方文化交流之地，能夠在粵港澳大灣區文化的“引進來”與“走出去”當中，起到重要而獨特的作用。5.3.1 澳門如何幫助粵港澳大灣區文化“走出去”1. 致力於把澳門打造為粵港澳文化的宣傳窗口。澳門已成為世界著名的旅遊城市之一，每年有三千多萬遊客到訪，其中約 20% 來自大中華以外的地區。這些遊客是瞭解中國文化、宣傳中國文化的活廣告，澳門應當利用這一支強大的宣傳隊伍，推動中國文化走出去。首先，澳門可以主辦一些有特色的有關中華文化的節日。2018 年開始舉辦的國際武術節是一個很好的例子。海內外眾多的武術隊伍或隊員在澳門集中
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 166 -展示中華武術的魅力，吸引武術愛好者前來參與、參觀。這樣的節日日積月累，假以時日形成品牌，對於推動中華文化能夠起到很好的促進作用。其次，可以在眾多的節事活動中增加中華文化的比重。例如，澳門每年都舉辦國際藝術節、音樂節等豐富多彩的節慶活動，政府可以要求主辦則有意識地挑選粵港澳大灣區的精品節目，融入到這些節慶活動中。過去，諸如國際藝術節、音樂節等活動中，多為國外的文化節目，今後可以有意識地增加中華文化在這些節慶活動中的比重，讓遊客利用在澳門停留的短暫時間，有機會瞭解粵港澳大灣區的精品中華文化。實際上，對於外國遊客而言，更希望在澳門欣賞到別具特色的中國文化，而不是司空見慣的西方文化。最後，可以考慮與博彩企業協商，引入粵港澳大灣區精品節目在博企巡演甚至駐場演出。澳門的博彩企業為了長遠發展，非常重視非博彩元素的開發。在目前階段，博彩企業的文化娛樂節目從海外引進的比較多，而從粵港澳大灣區引進的比較少。澳門政府可以聯繫粵港澳大灣區其他城市的政府，為博彩企業推薦精品文化娛樂節目，相信對於部分遊客尤其是海外遊客會有吸引力。經過一段時間的實踐、摸索後，發展出有東方特色的博彩娛樂城，而不是盲目照搬西方文化的另一個拉斯維加斯。2. 充分發揮澳門高等學校的作用，以多種形式推動中華文
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 167 -化走出去。澳門有十幾所高校，在推動中華文化走出去的過程中，澳門高等院校作為中外文化溝通的橋樑，需要保持文化自覺意識，主動發揮自身優勢，以多種形式推動中華文化走出去。首先，澳門高等院校應當利用高校的外語尤其是葡語優勢，向外國尤其是葡語系國家介紹中國文化。澳門高校的外語院系應當系統地將中國古典及現代的文化、文學、哲學等名著翻譯成外國語言文字，做好推動中國文化走出去的基礎工作，讓外國人更加方便地、更加深入地瞭解、熟悉中國文化。其次，澳門高等院校可以通過合作辦學、共同舉辦國際學術研討會、聯合進行科研項目攻關等，架起國際交流與合作的橋樑，成為增進中外相互瞭解的重要窗口。第三，吸引更多的海外留學生到澳門留學。海外交換生是澳門本地高校與葡語國家高校合作的重要途徑之一。目前，多所高校設有與葡語國家高校的合作機制。今後應當加強海外交換生的力度，也可以增加葡語國家學生來澳門學習的獎學金，吸引更多的葡語國家學生來澳門學習。建議以澳門高等院校的西方語言文化教學研究基地為依託，引進更多的留學生，加強向葡語國家及一帶一路國家宣傳中華文化， 為中國與外國的商貿交流以及一帶一路的建設助力。世界各國的實踐證明，吸引
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 168 -留學生是推廣所在國文化的一種有效形式，是政府應當予以高度重視的長遠投資。第四，合力開展國際區域問題研究。可以考慮整合澳門高等院校中的外語與世界政治、經濟、社會等領域的研究力量，以語言為切入點，以文化歷史為背景，將目光集中在政治熱點地區、文化獨特國家、資源集中地區，深入研究國際區域問題，為中國在世界舞台發揮影響力提供更為深入的智力支持和決策建議。第五，利用好澳門的對外漢語中心、孔子學院等機構與平台，推廣漢語教材和文化讀本，為中外文化交流提供平台。外語院系在培養國際化人才的過程中，應著力增加中國傳統文化的內容，在通識教育中加大中國歷史、文學、藝術的比重，在專業教育中融入中外對比研究的視角。總之，澳門高等院校作為文化交匯之地，是文化傳承創新的重要陣地，不僅要增強中國傳統文化的內涵和色彩，還要為中國傳統文化與其他文化交流、創新貢獻自己的力量。3. 加強與葡語國家友好城市建設。友好城市是指兩個在地域上或政治上無 關聯的城市或城鎮配對，以加強雙方居民及文化交流為目的。目前，澳門已經和世界上一些國家或地區簽訂了友好城市協定，包括葡萄牙的裡
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 169 -斯本市、波爾圖市和科英布拉市， 巴西的聖保羅市、維德角的培亞市等。但是，總體而言，澳門作為一個高度自治、每年接待近 3000 萬人次遊客、高度國際化的城市，在友好城市建設方面比較滯後。今後澳門應當以促進文化交流、助力“一帶一路”為目標，積極發展與“一帶一路”合作國家的城市關係，重點與葡語國家的城市結成“友好城市”。目前，澳門與安哥拉、莫三比克、幾內亞比索、聖多美及普林西比島及東帝汶尚未建立友好城市關係，需要加強在這些葡語國家的存在。此外，澳門的駐外經貿代表處過去主要是推動與所在國的經貿往來，今後應當拓展其工作範圍，可更名為“經貿文化代表處”，加強其在文化合作交流方面 的工作，成為構建澳門文化合作交流基地的橋頭堡。4. 組建中葡文化海外交流委員會。為了加大“走出去”的力度，澳門可以考慮組建“中葡文化海外交流委員會”，每年定期派出有關文化團體和人士出訪葡語國家進行多方位、多層次的文化交流，傳播澳門及粵港澳大灣區的歷史文化，展現“一國兩制”的成就及推動 “一帶一路”的深入，使葡語國家更好地瞭解澳門和中國文化。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 170 -5.3.2 澳門如何幫助粵港澳大灣區文化“引進來”1. 發揮“一國兩制”優勢，把澳門打造成外國文化進入粵港澳大灣區的觀察站及中轉站。文化交流是雙向的，既包括“走出去”，也包括“引進來”。在“引進來”的過程中，本土文化才有機會借鑒外國文化的優點，從而使本土文化的內涵更加豐富，甚至實現本土文化的升華。同時，文化“引進來”對於滿足粵港澳大灣區居民對外國文化的內在需求，也是必要的。因此，幫助粵港澳大灣區引進先進、優質的海外文化，是澳門的應有之義。澳門長期處於中西文化的交匯處，且屬於管制較少的自由港，對於引進外國文化有先天的優勢。尤其是現在的博彩企業，實際上都是既經營博彩又經營各種非博彩元素（多屬表演、飲食等文化範疇）的綜合娛樂休閒企業，他們為吸引遊客，不斷將海外的文化娛樂節目引入澳門。而粵港澳大灣區的除港澳之外的其他城市都位於中國大陸，在引進文化時遇到的審批、掣肘等就比較多。澳門可以發揮“一國兩制”的優勢，先將外國文化娛樂節目引入澳門，給粵港澳大灣區其他城市一個觀察、評估的機會，對於一些口碑較好、與內地文化政策不相悖的海外文化產品再引入粵港澳大灣區其他城市。2. 可以考慮建立一個合作機制，方便粵港澳大灣區各大城
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 171 -市聯合引進某些文化娛樂節目。澳門畢竟是一個小城市，在引進海外文化的時候某些情況下會受到市場規模小的限制。如果能與粵港澳大灣區其他城市一起引入海外文化娛樂節目，顯然有利於降低成本，讓粵港澳大灣區的居民在較少花費的情況下就能欣賞海外的優質節目，同時增加對海外文化進入粵港澳大灣區的吸引力。因此，對於一些政治敏感性不強的海外文化娛樂節目，可以考慮整個粵港澳大灣區合作引進、聯合巡演的方式“引進來”。澳門每年組織不少諸如國際藝術節、國際音樂節等活動，可以在洽談項目之始，就與粵港澳大灣區其他城市探討聯合引進的可能性。這需要澳門與粵港澳大灣區其他城市建立一個合作的機制，使整個灣區和合作恆常化與便利化。3. 打造中葡雙語人才培養基地，使文化引進來更加便利與具有針對性。從全國來看，澳門的葡語教育水準無疑是最高的。澳門六間高等院校早前組成聯盟，開展更多中葡雙語課程，除了學士學位，還會開辦碩士和博士課程，這些葡語系的課程相信是整個大灣區中最為專業的。可以藉助這個聯盟，共同推進多方面的合作，包括中文及葡萄牙語教師的培訓、以漢語作為外語教學的教師的培訓課程、葡語教學範圍的調查及研究、旅遊業中
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 172 -葡雙語人才培訓、高等院校聯合提供課程等。4. 著力打造中葡文化論壇。澳門與葡語國家存在密切的聯繫，因此在引入葡語系國家的文化方面具有獨特的優勢。同時，由於葡語國家代表的南歐文化、南美文化與非洲文化不為內地所熟知，所以，把葡語系國家的文化娛樂節目引入澳門，進而引入粵港澳大灣區，對於粵港澳大灣區的居民而言，具有獨特的吸引力。因此，澳門應當繼續發揮與葡語國家聯繫密切的優勢，著力打造中葡文化論壇。澳門目前已經有一些中葡人文交流的大型活動，如“中國 - 葡語國家文化周”和“拉丁城區幻彩大巡遊”。文化周的五大專案為葡語國家美食推介、中國及葡語國家手工藝市集、葡語國家話劇、中國及葡語國家藝術團歌舞表演、藝術家個人作品展覽等。這些活動對促進中國和葡語國家民心相通起到了積極的作用，也豐富了澳門及鄰近灣區居民的文化生活。特區政府可進一步設立中國 - 葡語國家文化論壇，邀請中國和葡語國家文化官員與有影響的文化人士參加，並舉辦豐富多彩的文化交流活動，把葡語系國家文化的文化娛樂節目更多地引進澳門及粵港澳大灣區。
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 173 -5.4 文化創意在粵港澳大灣區的協同發展：澳門戰略5.4.1 澳門經濟的特色決定了澳門應當大力發展文化創意產業澳門長期以來博彩業一業獨大，致使經濟結構失衡，城市競爭力下滑，可持續發展難以為繼。為解決這一問題，澳門政府提出經濟適度多元化的戰略。但是，澳門人口稠密、地域狹小、缺乏資源，在過去傳統工業的背景下，經濟多元化戰略實際上難以在實現。幸好後工業社會的來臨帶來了經濟模式的轉變，知識經濟成為後工業社會的特征。其中，文化創意產業橫空出世，成為發達經濟體的新興產業，亦為澳門突破地域和資源約束提供了可能。文化創意概念出現與上世紀末。1997 年 5 月，英國首相布萊爾為振興英國經濟，提議並推動成立了創意產業特別工作小組。這個小組於 1998 年首次將創意產業定義為“源自個人創意、技巧及才華，通過知識產權的開發和運用，具有創造財富和就業潛力的行業”。根據這個定義，英國將廣告、建築、藝術和文物交易、工藝品、設計、時裝設計、電影、互動休閒軟件、音樂、表演藝術、出版、軟件、電視廣播等行業確認為創意產業。中國內地現在的文化產業標準是國家統計局發佈的《文化及其相關產業分類》，包括新聞服務、出版發行和版權服務、廣
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 174 -播、電視、電影服務、文化藝術服務（如文物和文化遺產保護）、網絡文化服務、文化休閒娛樂服務、其他文化服務（如會議及展覽服務）、文化用品 / 設備及相關文化產品的生產、文化用品 /設備及相關文化產品的銷售等方面。而在澳門，文化創意產業被分為 13 個門類，包括藝術表演業、大眾娛樂業、視聽業、大眾傳播業、圖書出版業、電影業、旅遊業、網絡服務業（IT）、電子娛樂遊戲業、體育業、文化培訓業、藝術品拍賣和收藏業，以及會展業。上述這些定義或分類大同小異。對於澳門來說，文化創意產業不受地理空間、資源等要素的限制，可以發展成一個以高附加值服務為主的外向型經濟產業。把文化創意產業作為重點優先發展，既契合國際潮流和產業發展趨勢，也符合澳門“國際旅遊休閒中心”的城市定位。第一，文化創意產業與博彩業的關聯度大。博彩業與文化創意產業的目的都是為人們提供娛樂，二者互為補充。第二，文化創意產業的技術和創意含量高、污染低、消耗資源少，可以突破澳門的資源稟賦局限。第三，文化創意產業門類眾多，既有電影、動漫、設計等高科技、高創意型的行業，也有旅遊休閒、演出娛樂、會展、體育健身等兼具資本密集和勞動力密集的行業，澳門可以選擇其中幾個行業重點發展。
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 175 -從發達經濟體的情況來看，文化創意產業的重要性日益增加。西方經濟列強，以美國為首，還有德、英、意、荷等歐洲傳統工業強國與亞洲的日本，在 20世紀下半葉已率先發展了“文化產業”與“創意經濟”。如好萊塢電影、美日動漫、計算機軟件、網絡、電玩、科技日用品等產業已取得巨大的利潤，先行得利。2001 年由英國文化、媒體與體育部（DCMS）所發佈的《創意產業圖錄報告》（Creative Industries Mapping Document）顯示，創意產業在短短數年內，驚人地為英國帶來了 1125 億英鎊（超過 14.5 萬億澳門元）的收入並創造出 195 萬個就業機會。從各國 GDP 的增長率來看，文化創意產業部分的佔比，加拿大為 3.5%， 美國為 3.2%，澳大利亞為 3.1%， 法國為 2.5%，其經濟成效可見一斑。在亞洲地區，日本、韓國、新加坡等都積極推動文化創意產業。20 世紀的亞洲四小龍：我國台灣、香港以及韓國與新加坡，之所以在“97金融風暴”中，能夠跌倒再爬起來，也是因為抓準了這個新的“創意經濟”而翻了身。其中尤以韓國最為突出，短短數年的銳意創新，三星、LG、現代集團與電影電視劇，就成功地搶佔了世界市場，“韓流”四起。2002 年韓國的遊戲產業規模達到 30 億美元，比前一年增加 12%。韓國遊戲產業成長率（12%）是 2002 年國內 GDP 成長率（6.3%）的兩倍。以韓國的最大遊戲公司 NCsoft 為例，其年收入約 1,000
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 176 -多億韓幣，純利潤約 350 億韓幣，利潤率高達 35%。一個遊戲公司產生的利潤比韓國最大的企業三星電子還要多。總之，文化創意產業為澳門打破經濟結構單一，突破長期以來博彩一業獨大的狀況 ，提供了一個可能。澳門政府應當積極向文化創意產業的先進地區學習，找出適合澳門發展的道路及合適的文創產業，並予以積極推動。5.4.2 粵港澳大灣區文化創意產業應走協同發展之路粵港澳大灣區各城市文化創意產業已經有了一定基礎，香港、廣州、深圳等城市已經走在全國前列。但是，由於各自的資源稟賦以及起步、發展速度等方面的不同，各城市文化創意產業又呈現出各自的特點，也在一定程度上顯現出問題。香港在發展文化創意產業方面有得天獨厚的有利條件，東西方文化彙聚融合，創意人才薈萃，具有完善的知識產權保護體系，有國際化視野，在信息溝通、理念創新、資本融通、人才國際化等方面佔有明顯優勢，長期以來是亞洲的創意中心，數碼娛樂、電影、設計、漫畫、出版等文化創意產業在國內外均享有盛名，具有廣泛的影響力。香港的文化創意產業相對於粵澳兩地具有人才、資金、技術等比較優勢。目前香港文化創意產業已成為香港整體經濟的重要元素，每年生產總值超過 530
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 177 -億元港幣，約占香港本地生產總值的 4%，與文化創意產業有關的機構達 3 萬餘家，從業人員超過 17 萬人。香港政府希望將文化創意產業發展成為第五大經濟支柱。但是，香港文化創意產業的發展已經放緩，一方面表現在香港文化創意產業對國內及海外市場的開拓沒有明顯增長，另一方面表現出香港本土市場不足的劣勢。由於市場的局限，加上香港高昂的土地成本與生活費用，香港文化創意產業發展明顯後勁不足。從文化產業增加值分析，珠三角城市乃至廣東文化產業正迎來高速發展，並成為珠三角城市國民經濟支柱型產業，廣州、深圳形成以廣州和深圳兩大文化產業“雙核”，帶動珠三角周邊城市文化產業發展。2016 年，廣州市規模以上文化創意產業法人單位數為 4,262個，文化創意產業從業人數達到 75.94 萬人，文化創意產業營業收入及總資產分別達到 6,010.08 億元和 8,963.34 億元。2016年，全市文化創意產業實現增加值 2,487.78 億元，比上年增長11.99%，比同期 GDP 增速高 3.8 個百分點，占全市國內生產總值的比重達到 12.69%。2016 年，廣州市文化創意產業實現增加值 2,487.78 億元，在國內城市中僅次於北京和上海，位居第三；廣州在即時通信等領域全國領先；遊戲產業營收位居全國城市第二。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 178 -2003 年以來，深圳文化產業以年均 20% 的速度快速發展。2012 年深圳文化創意產業增加值達 1,150 億元，占全市 GDP 的9%。近年來，深圳在發展文化創意產業中特別注重創意引領和科技支撐，重點發展創意設計、文化軟件、動漫遊戲、新媒體及文化信息服務、數字出版、影視演藝、文化旅遊、非物質文化遺產開發、高端印刷、高端工藝美術等十大領域，產業綜合實力不斷提高。其中，深圳創意設計業優勢地位明顯，是中國現代平面設計的發源地，工業設計、室內設計占全國較大市場份額，成為國內第一個被聯合國教科文組織認定的“設計之都”。動漫遊戲業起步早、發展快，文化軟件服務、互聯網信息服務、數字電視、數字音樂發展勢頭良好，湧現出騰訊等一批知名領軍企業，彙聚了大批文化創意人才。文化旅遊引領國內潮流，華僑城集團、華強文化科技集團是中國最具創意和創新能力的知名文化旅遊企業。深圳還是中國最大的高端印刷及黃金珠寶生產基地，佔據了國內 60% 以上的市場份額。文化會展等行業也都在全國具有重要的影響力，打造了全國唯一的國家級、國際化、綜合性的文化產業博覽交易會，文博會舉辦 8 屆以來，共實現總成交額超過 6,400 億元，已經成為引領中國文化產業發展的重要引擎、推動中華文化走出去的重要平台，也為深圳文化創意產業發展提供了高端平台和重要推力。
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 179 -但是，廣州、深圳兩地文化創意人才流動大，不僅缺乏文化創新專業技術人才，更缺乏善於打造商業模式、精通現代企業管理運作模式、具有產業資源整合、市場開拓能力的高層次人才；行業資源整合能力差，產業鏈基本沒有形成，文化創意產業體系有待完善；大多數企業的工作重點是做海外服務外包業務，對國外市場開拓不足。從文化創意產業的內部結構看，主要集中在文化創意產品的製造和銷售環節，行業利潤率不高，可持續發展後勁不足。在澳門，由於博彩業一業獨大，政府推動經濟適度多元化。其中文化創意產業是政府著力推動的行業。近年來，澳門文化創意產業發展較快 2017年，從對“創意設計”、“文化展演”、“藝術收藏”和“數碼媒體”四個領域的統計看，澳門從事文化創意產業的機構共有 2,088 間，按年增加 175 間，在職員工 11,702人，增加 6.4%；收益為 70.8 億澳門元，增加 4.8%。雖然澳門文化創意產業發展較快，但與香港、廣州、深圳相比，從文化產業總量以及產業發展現狀角度出發，澳門的文化創意產業差距依然很大。相較於珠三角地區近幾年文化產業的中高速增長，澳門的文化產業發展進程較為遲緩，占 GDP 比重較少。由於經濟結構內博彩業獨大，留給剛起步的文化產業的發展空間很小。總起來看，粵港澳大灣區各城市發展文化創意產業各有優
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 180 -缺點。深圳、廣州等城市發展很快，市場廣大，但創意人才不足，對知識產權的保護有缺陷，在開拓海外市場方面存在短板。而港澳在創意設計、知識產權保護和開拓海外市場方面有優勢，但存在市場、資源不足等問題。港澳應當積極借助粵港澳大灣區提供的平台，將自身優秀文化資本對內地輸出，擴大本地文化產業在中國內地市場中的規模，為自身文化產業發展提供新的驅動力。近年來隨著中國內地經濟不斷發展，文化消費水平日漸提高，內地成為港澳地區重要的文化產品輸出地。港澳亟須利用自身國際化都市多元文化優勢，借助創意設計、信息服務等優勢產業，進一步加強與內地經濟的聯繫，吸引內地投資，擴大其文化產業對本地經濟的貢獻。總之，在粵港澳大灣區協同發展的大背景下，粵港澳各城市應當戮力合作，揚長避短，互補互利，把粵港澳大灣區的文化創意產業推向新的高度。5.4.3 澳門推動文化創意產業發展的戰略原則1. 突出重點，走出一條有澳門特色的道路由於人才、資金、市場等方面的限制，澳門不可能機械搬用其他城市的經驗，香港及內地城市能做的文化創意產業，澳門不一定能做，例如深圳等城市推廣的文化基地、影視基地、動漫基地等產業，澳門由於地域空間狹小，就很難做到。澳門
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 181 -必須找出幾個有歷史和文化優勢的產業，然後加以資金和政策支援，培育並促成這些產業在澳門的成長。另外，即使是同一個文化創意產業，也不一定從設計到生產全部環節包打天下，而是應當在認清優勢和劣勢的基礎上，選擇適合發展的環節。2. 協同發展，發揮中心城市輻射帶頭作用從澳門地區發展來說，地理空間狹小，市場規模受限制，資源缺乏，人才素質整體較低等都構成了約束條件。因此從戰略對策來看，就要突破地區約束，其重要途徑之一就是推進區域合作，突破地理空間狹小、市場規模受限和資源缺乏、人力資源不足等約束條件，走協同發展之路。加之，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》把澳門作為大灣區四大中心城市之一，希望深化澳珠合作，發揮澳門 -珠海極點帶動作用。從這個角度出發，澳門也應當承擔中心城市的帶頭、輻射作用，為粵港澳大灣區文化創意產業的進一步發展作出貢獻。粵港澳文化創意協同發展，澳門可考慮從以下幾個方面予以推進：（1）建立粵港澳文化創意產業區域合作機制只有較完善的制度安排，才能使粵港澳各城市之間的合作規範、持續和穩定。澳門可推動粵港澳大灣區各城市之間成立文化創意產業發展協調委員會，定期召開會議，建立協調機制和制度安排，加強組織領導和統籌協調，引導各城市之間錯位
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 182 -發展，避免重複建設。（2）制定粵港澳文化創意產業區域合作發展規劃為更好地在粵港澳大灣區發展文化創意產業，澳門應當推動制定文化創意產業區域合作發展規劃，對各城市文化創意產業功能定位、產業佈局的分工與協作等進行戰略設計，以加快文化創意產業的集聚，發揮各方優勢，壯大產業規模，把打造產業集群作為粵港澳大灣區文化創意產業合作發展的方向，適應經濟全球化和競爭日益激烈的形勢。（3）共建產業載體，尤其是合作建設橫琴文化產業園區粵港澳大灣區可以成立文化創意合作園區，實現粵港澳共同對外招商引資及區域內文化創意資源整合配置。對於澳門而言，可以重點與珠海合作建設橫琴文化產業園區。橫琴作為國際旅遊島，發展文化創意產業已成為重要部分，目前已有多家文化企業落戶橫琴，文化創意區內已相繼落地開發了多個大型項目，包括綜合旅遊娛樂、博物館、文化產業等。澳門缺乏產業園區的開發管理經驗，與珠海合作打造橫琴文化產業園區，既可以促進澳門文化創意產業落地，又可以發揮中心城市作用，帶動珠海相關產業的發展。（4）共同培養文化創意人才人才是文化創意產業的核心資源，粵港澳大灣區可以共建
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 183 -各類文化創意人才的數據庫，共同制訂各類人才的培養、引進、交流計劃，共同推動粵港澳大灣區高校和各類教育培訓機構採用各種模式培養文化創意人才。更為重要的是，粵港澳大灣區應當共同制定促進人才自由流動的管理規定，是粵港澳大灣區人才在任何一地流動、就業、創業、培訓，都可以享受當地人才的優惠政策待遇，在通關、居住證等與人才流動有關的方面給予優先便利安排。粵港澳大灣區應當共同培養一批既真正瞭解中華文化又具有世界眼光、既懂文化創意產業發展規律又懂國際化經營理念的複合型人才。對於澳門而言，要加大創意人才的引進力度，要落實創新激勵機制，從制度上、資源上、創意產權等方面為創意人才加入澳門文化創意產業的建設並發揮其作用提供各方面保證。在優才引進計劃方面，對文化創意人才給予政策傾斜。在教育方面，澳門各高等院校要通過改革教育體制，以人力資本為核心進一步促進創意人才的培養，擴大對文化創意人才的招生於培養的規模與力度，同時通過設立創意產業高等教育論壇，實施鏈接學校與文化組織的創作夥伴計劃，在各大專院校開設創意方面的課程並形成相應的院系，以及設立基金為創意產業創業者提供創業計劃訓練或創意獎項等方式，使產學研有機結合，加快創意人才的培養。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 184 -（5）加強粵港澳大灣區文化創意產業鏈的有機整合文化創意產業是一個融合很多產業內容的綜合性產業。文化創意產業具有從創作、生產、流通到消費部分的完整產業體系，包括內容創意、生產製造、集成包裝、營銷推廣、創意展示和服務等眾多環節。粵港澳大灣區各城市各自在其中的某些環節具比較優勢。其中港澳在內容創新、專業服務以及國際市場營銷能力具有比較優勢，廣州、深圳等廣東省內的城市則在製造與基礎設施支持環節具有比較優勢。粵港澳大灣區各城市應當充分利用這種縱向差異性、互補性，通過合作建立起研發設計、製作生產、應用操作、營銷服務等上下游環節緊密相連、功能完整的文化創意產業鏈，共同形成文化創意產業區域競爭優勢。3. 融入粵港澳大灣區 促進澳門會展業發展廣義上而言，會展業屬於文化創意產業的一個組成部分。澳門政府一直提倡經濟適度多元化，其中會展業（國際上通常稱為 MICE 產業，包括會議（Meeting）、獎勵旅遊（Incentive tour）、大型會議（Convention/Conference）及展覽會（包括節事活動（Exhibition/Event）等）是被寄予厚望的產業之一。由於各界的持續努力，近年來，澳門會展業取得引人矚目的進展。儘管如此，該產業目前發展的規模還比較小，尚不足以撐起一片新天地。適逢《粵港澳大灣區發展規劃綱要》出台，澳門引
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 185 -港以此為契機，借粵港澳大灣區之東風，突破澳門資源稟賦的局限，促進澳門會展業的更大發展，同時發揮澳門作為中心城市的帶動、輻射作用，為粵港澳大灣區的發展作出切實的貢獻。從世界範圍看，會展業對於經濟的貢獻，遠遠超出會議、展覽帶來的直接經濟收入，它對於交通、通訊、旅遊、物流、廣告、餐飲、房地產、金融等相關產業具有明顯的帶動作用，這是該產業備受推崇的重要原因之一。一方面，與會者在參會期間，僅對餐飲一項的需求往往就很可觀。業界的普遍做法是，如果是規模較大的會展，只要展覽主辦者承諾消費一定數量的餐飲，承辦會展的酒店往往可以豁免場地費。另一方面，參會者在公務之餘，往往借機觀光、購物、欣賞表演、品嘗當地美食以及進行其他消費活動。據統計，會議參與者的消費能力遠大於一般遊客的消費能力。澳門統計暨普查局的資料顯示，以參加會議及展覽為主要來澳目的之旅客，其人均消費比整體旅客的人均消費高出 83.8%。從另一個角度看，參與會展的旅客絕大多數是留宿旅客，而留宿旅客的人均消費大幅高於不過夜旅客的人均消費。在澳門，2017 年，留宿旅客的人均消費約為不過夜旅客的 3.8 倍，而來自留宿旅客的總消費是來自不過夜旅客的總消費的 4.3倍。換言之，以參加會議及展覽為主要來澳目的之旅客，正是澳門夢寐以求的“優質旅客”。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 186 -國際上，會展的產業帶動係數約為 1:5-10，即會議、展覽的直接收入如果是 1，所帶動的相關產業的收入則為 5 至 10。在美國，會展業的聯動效應可達到 1:10；在香港，會展業的聯動效應約為 1:5.3（金輝主編《會展概論》第 11 頁，上海人民出版社，2004年）。具體到澳門，根據澳門統計局的資料，會展對於住宿、餐飲、零售、廣告、表演以及博彩等消費領域具有明顯的促進作用。2017 年澳門統計暨普查局所作的《會展產業附屬帳》的試算結果顯示，隨著會議數目增多及規模擴大，會展活動在澳門各主要相關行業的需求總額連年增加，2015 年為 24.5 億澳門元，而 2016、2017 年分別增加到 32.2 億、61.1 億澳門元。在扣除中間消耗後，會展活動的增加值總額從 2015 年的 14.4 億澳門元增至 2016 年的 18.1 億澳門元，2017 年更大幅度增至 35.5 億澳門元。2017 年會展活動的增加值總額比 2015 年增加了 146.6%。在 2017 年的 35.5 億增加值中，由會展而產生的各主要相關行業的增加值分別為：酒店業 10.0 億元，運輸及倉儲業 1.4 億元，飲食業 0.9 億元，零售業 0.7 億元，廣告、會展籌辦及其他相關服務為 4.0 億元，博彩業為 18.4 億元。因此，在會展這個行業，會議、展覽在很大程度上起到平台或媒介作用，政府希望通過會展，帶動相關行業的發展。會展業的發展需要食、住、行、遊、娛、購幾大要素的強
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 187 -力支持。經過多年的發展，澳門已經在這些要素上積累了不少優勢。澳門擁有全亞洲最大型的綜合會議及展覽中心，可提供70 多間酒店共計三萬多間客房，這些酒店從二星級到五星級不等，可提供不同層次的會展設施，以及滿足參會者的居住需求。澳門有各式各樣的購物區，從中式古董店、人來人往的跳蚤市場到集合了眾多著名品牌的購物中心，可滿足遊客的多層次購物需求。澳門是一個中西文化交融的城市，擁有令人讚歎的世界歷史建築群和極具現代化的都市建築物。澳門的中葡傳統文化交融一一反映在其生活習慣、飲食文化、建築和慶祝節日當中，獨居特色的文化傳統對於旅客頗具吸引力。澳門美食已經享譽世界，被聯合國教科文組織評定為“創意城市美食之都”。澳門還是文化、體育、娛樂之城，每年舉辦世界著名的大賽車賽事以及具有濃鬱西方色彩的文化巡遊，旅客更可在各具特色的度假村內欣賞精彩的演唱會、表演等娛樂節目。此外，澳門還擁有一個獨特的元素：合法博彩。合法博彩對於不少具好奇心的遊客有吸引力。不少遊客來到澳門，主要目的之一是體驗博彩帶來的刺激與興奮。當然，過度博彩也構成發展會展業的一個障礙，主要是因為過度博彩影響內地政府鼓勵居民前來澳門的積極性。澳門應當採取有力措施，致力於發展娛樂性博彩，逐漸減少貴賓廳博彩的比重，培育澳門的正面形象，消除內地
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 188 -政府對於在澳門主辦會展的顧慮，發揮娛樂性博彩的正面作用。以上因素構成澳門發展會展業的基礎。但是，雖然坐擁這些優勢，澳門會展業的實際發展並不盡如人意。2017 年，澳門各行業增加值總額為 3,975 億澳門元（以當年生產者價格按生產法計算，下同），而會展業的增加值總額僅為 35 億澳門元，占各行業增加值總額的 0.89%。2017 年，澳門四個新興產業的增加值總額為 321 億澳門元，其中金融業258 億澳門元、會展業 35 億澳門元、文化產業 24 億澳門元、中醫藥產業 3 億澳門元），會展業僅占新興產業的 11%，尚遠遠落後于金融業（占比 81%）。因此，會展業成為澳門的具有一定分量的產業，還有很長的路要走。澳門會展業的增加值不高，會展規模較小可能是一個重要原因。本澳 2017 年共舉辦 1,285 個會議活動，200 人或以上的會議活動只有 240 個，占 18.7%，此外一千多個，也就是 80%以上的會議活動，都在 200 人以下。在澳門舉辦的會議活動中，人數最多的是 10-49 人的小型會議，占全部會議數量的 49.2%。會議規模大，參加的人數多，對於澳門經濟的貢獻才會多。在拉斯維加斯 —— 與澳門同為博彩城市，其會展業相當發達，幾百上千人的會議非常普遍，甚至數萬人參加的會議也不鮮見。而在澳門，千人以上的會議已屬少見，萬人以上的會議基本沒有。
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 189 -影響會議規模的，有兩個重要的因素，一是酒店客房數目，二是進出便利條件。與拉斯維加斯相比，澳門在這兩個方面還存在不小的差距。拉斯維加斯現有超過 14 萬間酒店客房，而澳門只有不到 4 萬間酒店客房。在這些酒店客房中，絕大部分由賭客和一般旅客佔用，留給會展業的並不多。澳門面積只有三十多平方公里，現有土地中已經沒有太大的空間用來建造更多的酒店。如果靠填海獲取更多的土地，一是面積不可能太大，二是速度較慢，三是受制於多方面對土地的需求，因此，澳門短期內恐難以滿足會展業對酒店客房的需求。從進出的便利性來看，拉斯維加斯雖然地處沙漠，但美國人可以自由前往，無須辦理任何證件，美國國內的展覽品或貨物不涉出入海關的問題。拉斯維加斯的機場是全球最繁忙的機場之一，與美國及世界其他許多城市有直飛航班，旅客，以及貨物，可以從世界各地方便地飛到拉斯維加斯。2018 年，拉斯維加斯國際機場共接待 4,970 萬乘客。而澳門雖與中國大陸接壤，但在許多方面受制於人員及貨物的通關政策，並不十分方便。澳門機場規模較小，2018 年共接待約 850 萬乘客，大大落後於拉斯維加斯。當局雖有意擴大澳門機場的規模，但短期內亦難以快速提升機場的人員接待及貨運能力。因此，受酒店客房數目及進出便利條件局限，澳門很難承辦規模較大的會展活動。換言之，如果相關條件不
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 190 -獲得改善，澳門會展業難以獲得符合期望的發展。國家關於粵港澳大灣區的發展規劃，力圖促進區域內各種要素的進一步融合，促進區域內的協同發展，這為澳門突破資源稟賦局限、進一步發展會展業提供了可能。澳門與珠海接壤，尤其與橫琴相鄰，僅一河之隔。最近國務院批准建設橫琴建設國際旅遊島，目的之一就是為澳門建設世界旅遊休閒中心提供支援。澳門應當抓住這個時機，從合作發展角度，與中央及廣東省、珠海市政府協商，在橫琴或珠海其他地方劃出一塊比較大的區域，建造更多的酒店，並利用封閉的軌道交通，使該區域與澳門之間直接相連，方便旅客進出澳門。這個區域可以採用“澳大模式”，即完全由澳門管轄，澳門向珠海支付租金，並採取於珠海有利的其他措施，深化兩地合作；也可以考慮其他合作模式，關鍵是要創新通關制度，實現兩地之間的無縫連接。無論採取何種方式，目的都是實現兩地合作共贏，一方面讓澳門獲得更大的發展空間，另一方面發揮澳門作為中心城市對大灣區尤其是粵西地區及珠海的輻射作用，讓這些地區能夠享受到與澳門合作的紅利。澳門本身的機場雖然較小，但粵港澳大灣區卻擁有世界級的機場群。澳門應當加快與區內其他城市的合作，使澳門能夠最大限度地利用這些機場對會展業帶來的便利。香港國際機場
  • 5. 粵港澳大灣區中澳門的文化協同發展戰略- 191 -是世界級的樞紐機場，與世界許多城市有密切的聯繫。如果利用得好，相當於澳門擁有了一個世界級的國際機場。港珠澳大橋已經把香港國際機場與澳門連接起來，目前的問題在於：第一，通關仍然比較麻煩，旅客從香港機場經港珠澳大橋來澳門需要兩次通關，耽誤不少時間；第二，大橋的貨物運輸功能還沒有發揮出來，展品或貨物經香港機場來到澳門仍然存在運輸不便的困難。澳門特區政府宜與香港特區政府加強合作，盡快消除障礙，解決存在的問題。除香港國際機場外，珠海國際機場也是近在咫尺，澳門應當考慮與珠海合作，探討珠海機場與澳門之間更加快捷的道路、橋樑連接以及更加便利的通關模式，使旅客、貨物、展品通過珠海國際機場直接來到澳門。香港、珠海以及澳門三個機場同時運作，同時考慮與深圳機場與碼頭的合作，應該能夠最大程度上滿足澳門會展業的需求。除了在空間及交通方面的拓展與合作之外，也可以採用區域內其他城市聯合開辦會展等方式推動會展業發展。澳門與區內許多城市處於一小時生活圈內，如果有需要，在一個以上的城市同時舉辦一個會議或展覽並非不可行；或者也可以利用會議、旅遊結合的形式，在一個城市（例如澳門）舉辦會展，組織到另一個城市（例如香港、珠海、深圳、中山、廣州）一日逰。國務院關於發展粵港澳大灣區的決策，為澳門發展會展業提供
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 192 -了諸多利好因素。澳門應當抓住這一契機，從多方面推動會展業的發展更上一層樓，使會展業早日成為澳門經濟的一個舉足輕重的產業。
  • 6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制- 193 -6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制建設粵港澳大灣區目的是為了實現珠三角城市群協調發展，做大做強大灣區經濟，更好地發揮珠三角在新一輪改革開放中的排頭兵作用。大灣區建設的本質是機制體制的改革和對外開放制度的創新，打造具有國際影響力的世界級灣區。在粵港澳大灣區内部，既有“一國兩制”方針下的香港和澳門兩個特別行政區和自由港；又有深圳、珠海兩個經濟特區；還有南沙、前海蛇口和橫琴三個自由貿易試驗區，由此形成了包括特別行政區和自由港、經濟特區、自由貿易試驗區等多重經濟體的體制疊加局面。如果各種體制的優勢和開放形態能夠互補形成合力，那麽將能夠產生巨大的經濟和社會能量，如果彼此協調不當，那完全有可能互不相讓，爭奪利益，甚至産生惡性競爭，出現嚴重內耗。因此，要有效推進大灣區建設，最大限度地釋放灣區經濟的集聚與輻射效應，就必須建立一個能夠有效統領兩個特別行政區以及其他九個珠三角城市地區的城市協同機制。爲此，需要不斷創新粵港澳大灣區的城市協同機制，
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 194 -為粵港澳大灣區城市的協同發展提供制度保障。6.1 制度層面的協同機制在區域治理和城市群協同治理機制的構建方面，發達國家已經有一些比較成功的模式和經驗。其中，代表性的模式包括：美國城市政府協會模式、日本的核心城市主導模式、法國的市政聯合體模式以及英國的一體化治理模式 160。在美國，城市政府協會、特設機構和政府間協議是城市群協調治理的主要平台和模式。其中，地方政府協會是美國城市群最具特色的治理模式，它是由大都市群中多個地方政府組成的、得到聯邦政府和州政府支持的具有官方行政色彩的地方行政法人組織，在重大公共基礎設施、社會治安及環境治理等方面發揮了重要的協調作用。此外，城市群還通過設立單一功能的特別區、專門協調機構，或城市群內地方政府之間簽訂專項協定來共同應對各項議題。在日本，大都市群治理的代表性模式是核心城市主導的城市間協同治理模式。以太平洋沿岸大都市群為例，東京作為中心城160 陳建軍　陳菁菁　陳懷錦：《我國大都市群產業—城市協同治理研究》，《浙江大學學報 ( 人文 社會科學版 )》2018 年第 4 期，第 166-175 頁。
  • 6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制- 195 -市以超強的政治文化核心地位和產業經濟綜合實力主導了大都市群一體化的協調發展，它協調制定了許多產業政策以及區域功能分工、大交通、自然環境等專項規劃，形成了比較成熟的產城一體化的治理模式，主導了包括東京、橫濱、神奈川、千葉、群馬等城市在內的東京都市圈的發展，值得注意的是國家層面給予了強有力的法律支援。法國城市群協同治理機制是以市鎮聯合體為主要平台進行的，其運作機制是基於法律的多元主體的協商、協調。首先是頒佈了《城市（市鎮）聯合體法》，規定相關各城市主體對城市間重大問題要首先進行調查研究，在徵求各方意見和建議的基礎上，由各城市主體協商起草方案並討論修改，然後共同簽署和行動。法律還賦予了市鎮聯合體有專項稅源和協力廠商評估監督的權力，從而保證了城市群的協同治理運作具有穩定的財力基礎和有力的外部監督。英國的大倫敦城市群推行的是一體化的行政架構即一體化協同治理模式，該模式強調的是立法、高層協調和戰略規劃。在立法保護的前提下，建立大倫敦城市群協調機構（如 20 世紀 90年代中央政府設立的“倫敦政府辦公室”及隨後成立的“倫敦規劃諮詢委員會”、21 世紀初成立的“大倫敦市政府”等），運用行政力量進行具有整體性和長遠性的戰略規劃並建立一體
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 196 -化協同治理機制。 粵港澳大灣區具有獨一無二的“一個國家、兩種制度、三個關稅區、四個核心城市”的特點，如何推進粵港澳三地開展更深層次的交流合作、實施更高層面的協調發展、形成更大的發展合力，是事關大灣區長遠發展的關鍵問題。因此，打造跨區域多層次協同發展機制，是粵港澳大灣區建設能夠切實有效推進的關鍵和保障 161。總體而言，借鑒國內外城市群合作經驗和做法，從協作地域、合作領域、行為主體等不同層面，從制度層面上構建起多中心和多層次協同機制，為深化粵港澳合作構建更多切實有效的管道和機制保障，促進大灣區人流、物流、資金流、技術流、資訊流的高效流動。 6.1.1 多中心協同所謂的多中心協同治理，就是對一定社會領域的公共問題或公共事務，國家、市場、社會和公民等多元治理主體參與到治理過程中，並注重發揮相互之間的協同作用，從而形成治理的161 《關於構建粵港澳大灣區多層次協同發展機制的建議》，http://www.gdmm.org.cn/DocHtml/1/ Article_20181237735.html
  • 6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制- 197 -協同效應，進而實現治理目標的過程 162。多中心治理理論主張，多個權力中心或服務中心並存，通過競爭和協作形成自發秩序，從而提高治理的能力和水準。多中心治理要求在治理過程中不同政府之間、政府和市場、政府和公民共同參與，結成合作、協商和夥伴關係。粵港澳大灣區城市間的合作主體間是一種多中心的關係，是網路狀的治理結構，而不是一種自上而下的科層關係。儘管各個城市在經濟實力和政治地位等方面有所差別，從原則上講城市間在合作過程中始終是一種平等互動、相互依賴的關係。首先，粵港澳大灣區牽涉到不同規模的城市間的合作，如何處理好中心城市之間、中心城市與小城市之間的利益分配關係，如何減少城市間的利益衝突和矛盾，促進城市間的合作互補雙贏，推行利益補償機制，是粵港澳大灣區協同治理機制首先要面對的問題。這要求粵、港、澳三地政府有大作為，在各個層面採取積極行動進行實質性的協同合作。本質上，粵港澳大灣區是多中心治理的模式，它不是組織內部的管理，而是組織間關係的管理，其治理的信條不是組織內部管理的科層控制，而是城市間利益協調和信任機制的構建。它以“協調”為手段，162 熊光清，熊健坤：《多中心協同治理模式——一種具備操作性的治理方案》，《中國人民大學學 報》2018 年第 3 期，第 145-152 頁。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 198 -不以“支配”、“控制”為目的，著眼於多元利益主體間利益關係的調整和協調。 其次，粵港澳大灣區是以政府合作、企業合作還是以民間合作為主的方式，也是粵港澳大灣區要考慮的重點。一般來講，政府合作的方式是最為正式和最有權威的，以政府合作為主導的城市群治理是制度化程度最高的城市群模式。而在當前治理和善治的理論視野看來，單獨依靠政府合作為城市群的治理機制也不甚理想，最好的局面是形成政府合作、企業合作和民間合作相互配合、相得益彰的格局。因此，粵港澳大灣區建設中不，要堅持“市場主導、政府推動”的原則，不僅要發揮政府作用，同時也要重視發揮市場在資源配置中的決定性作用。總體而言，粵港澳大灣區是一套程序化的制度安排。通過這些制度安排，多元主體可實現粵港澳大灣區的集體行動，包括設定粵港澳大灣區的發展目標，制定共同規則，做出區域公共決策，組織並協調區域的集體活動等。6.1.2 多層協同要正確分析大灣區各層級政府間的關係，理順大灣區各層級政府的權力關係，加強中央政府、特區政府與地方政府間的制度銜接，推進中央政府、地方政府與特區政府之間的協調與合作，
  • 6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制- 199 -構建符合粵港澳大灣區實際情況的政府間關係發展模式。在與粵港澳大灣區其他治理主體進行協商互動中，澳門特區政府需要構建多層協調機制，以適應權威分散化的治理時代。第一層協調機制是澳門特區政府與中央政府的協調機制，第二層協調機制是澳門特區政府與廣東省政府、香港特區政府、中央相關部委之間的協調機制，第三層協調機制是澳門特區政府與廣州、深圳、珠海、東莞、中山、惠州、江門、佛山、肇慶等市政府之間的協調機制。從本質上看，這三層協調機制是澳門特區政府與不同層級的政府之間的協調機制。第一層互動是澳門特區政府和中央政府的協調機制。這是一個等級明顯的中央與地方政府間關係的協調。根據《澳門基本法》，澳門特別行政區是一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府，除外交和國防事務外，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終身權。顯而易見，澳門特區政府是直轄於中央政府的一個地方政府。此次《綱要》決定設立粵港澳大灣區建設領導小組，以加強對規劃實施的統籌指導，顯示中央政府對粵港澳大灣區建設的重視和支持。依照《綱要》的規定，粵港澳大灣區建設領導小組的權責不只是於政策和規劃的制定，還廣泛涉及到政策實施、項目安排、體制機制創新和平台建設等各個方面的重大問題。鑒於中央政府在粵港澳大灣區建設中
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 200 -的全面統籌指導作用，澳門與中央政府的協調機制是澳門參與大灣區治理中的首要協調機制，需要貫穿到澳門參與大灣區建設中的始終。第一層協調機制的基本原則主要是“一國兩制”、依法辦事，即把維護中央的全面管治權和保障特別行政區的高度自治權有機結合起來，尊崇法治，嚴格按照憲法和基本法辦事。展望未來，我們認為，中央政府的支援可能著重於通過有效的經濟和社會整合，以及加強區域內城市法律和管理體系的相容，確保充分實現協同效應，確保整體觀和大局觀，確保大灣區的總體融合和共生。第二層互動機制是澳門特區政府與廣東省政府、香港特區政府、中央相關部委之間的協調機制。這一層協調機制是澳門特區政府與同級別的省（部）級政府及香港特區政府的橫向協調機制。從過往粵港澳合作的經驗看，這一層的協調機制主要依託粵港、粵澳合作聯席會議和高層會晤機制方面。從粵澳合作聯席會議的成效看，粵澳合作的協調效果有較大的完善空間，粵澳合作在積極協調配合方便也有待加強。正是在這一點上看，《綱要》指出了，“廣東省政府和香港、澳門特別行政區政府要加強溝通協商，穩步落實《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》與本規劃確定的目標和任務”、“廣東省政府和香港、澳門特別行政區政府要在相互尊重的基礎上，積極協調配合，
  • 6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制- 201 -共同編制科技創新、基礎設施、產業發展、生態環境保護等領域的專項規劃或實施方案並推動落實”。因此，澳門未來在參與大灣區建設的實踐中，要致力於不斷完善和廣東省政府以及香港特區政府的溝通協商效果，在聯席會議的基礎上不斷拓寬溝通管道，豐富溝通的形式，加強溝通的頻率和持續性，減少誤解誤判。此外，《綱要》還特別提到了中央有關部門的作用，強調了用“塊塊”的力量來協調和支持大灣區的發展，即“中央有關部門要結合自身職能，抓緊制定支持大灣區發展的具體政策和措施，與廣東省政府和香港、澳門特別行政區政府加強溝通，堅持用法治化市場化方式協調解決大灣區合作中的問題。”、“國家發展改革委員會同國務院港澳辦等有關部門對本規劃實施情況進行跟蹤分析評估，根據新情況新問題研究提出規劃調整建議，重大問題及時向黨中央、國務院報告”。第三層互動機制是澳門特區政府與廣州、深圳、珠海、東莞、中山、惠州、江門、佛山、肇慶等市政府之間的協調機制。從粵澳合作的經驗教訓看，這一層協調機制的重要性容易被忽略。人們往往認為第一層協調機制、第二層協調機制理順之後，政策實施和執行就是順其自然的事情，因而澳門與相關城市的互動沒有受到相應的重視，成為“遺漏的環節”。隨著城市化發展步伐的加速，城市間的對話和協商講起著越來越大的作用，
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 202 -其對粵港澳合作的促進或制約作用日益明顯。因此，在粵港澳大灣區建設的實踐中，城市間的合作對話和互動也是不可缺漏的重要環節。對此，《綱要》指出了，“鼓勵大灣區城市間開展多種形式的合作交流，共同推進大灣區建設。”在這方面，筆者認為，未來在澳門和灣區城市在合作交流中，如果可以跳出行政級別對話的固有思維，相信澳門與其他城市的合作交流效果會更上一層樓。從整體上看，這三層協調機制形成一個相互支持的、缺一不可的協調框架。第一層協調機制是靈魂和導向，發揮頂層設計的作用，承擔灣區建設戰略制定和方向引領的使命；第二層協調機制是關鍵和核心，發揮決策中樞的作用，承擔共同政策制定與化解矛盾的作用；第三層協調機制是支撐和基礎，是政策落地的決定性環節，決定政策實施的成效。未來澳門在參與大灣區治理的過程中，需要“三管齊下”，在強調處理好與中央政府關係的同時，也要處理好和省部級政府以及城市政府間的關係，這是澳門適應灣區治理時代的必然要求。6.2 組織層面的協同機制一般來講，城市群的管理協調機制需要從鬆散型協調模式走
  • 6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制- 203 -向諸如官方治理和自治治理的制度化協調模式，因此，粵港澳城市群的治理機制需要從目前的聯席會議等鬆散的形式轉化為制度化程度較高的組織協同模式。從國際經驗看，在組織層面的協同機制有多種形式，有自上而下的官方管理機構，有自下而上的諸如“城市地方政府聯合會”的成員自治機構，還有以城市間座談會、合作宣言、政府協定、聯席會等形式表現的鬆散型協調方式。其中，官方治理機構有較強的行政管理許可權，一般是中央層面對區域發展進行協調管理的機構。藉鑒國内組織協同機制的經驗，在粵港澳大灣區中，首先需要在中央政府層面設立一個相對應的官方管理機構來管理粵港澳大灣區建設的工作。其次需要在省級政府層面設立廣東省和香港、澳門特別行政區的統籌和協調組織。最後是由灣區九大城市共同組成的管理委員會。 6.2.1 中央統籌組織中央政府在粵港澳大灣區建設中依然起著非常重要的作用。由於中國單一制制度的慣性，中國的地方化過程是有限的，中國的公共事務依然是圍繞中央政府或者說圍繞一個中心單面的進行，而不是西方國家中所實行的多元化的分擔和共同參與制度。特別是在粵港澳合作事項上，由於其帶有跨境合作的特點，
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 204 -賦予了粵港澳合作重要的政治意義，保持港澳長期的穩定繁榮已經上升為國家戰略的一部分，中央政府的作用更是不可或缺。大灣區建設是中國在新時代推動形成全面開放新格局的新舉措，是推動“一國兩制”事業發展的新實踐，由國務院負責決策部署，國家發改委負責貫徹落實。當前，已經成立了粵港澳大灣區建設領導小組，是粵港澳大灣區在中央政府層面的協同組織和管理組織。粵港澳大灣區建設領導小組成立于 2018 年8 月，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正擔任組長，港特別行政區行政長官林鄭月娥、澳門特別行政區行政長官崔世安是粵港澳大灣區建設領導小組的成員。借鑒京津冀協同發展領導小組的做法，建議中央設立國家層面的粵港澳大灣區協同發展委員會，強化中央政府對粵港澳大灣區建設和跨境治理的頂層設計，統籌指導大灣區建設重點合作事項。有效發揮中央政府的統籌協調作用，可以切實有效地推進大灣區建設，也有利於克服以往粵港澳合作機制在一定程度上流於形式的弊病。6.2.2 省級協同組織當前，在粵港澳大灣區的建設實踐中，粵港、粵澳方面已各自在聯席會議的框架下分別成立聯絡協調小組，聯絡協調小組會
  • 6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制- 205 -負責協調各個粵港、粵澳合作領域的專責小組和相關部門，定出落實《綱要》的策略和目標，及時檢討工作進度。可見，在粵港澳大灣區的實際進程中，當前粵港澳大灣區的協調主體主要是採取“聯絡協調會議”和“聯絡協調小組”等定期協商機構的形式。然而，粵港澳三地高層會晤、聯席會議多停留在對話層面，禮節性交流成份重，實質性協商、談判較少，總體上流於形式化，難以在重大利益問題上進行深入、充分的溝通交流。因此，有必要成立省級層面的常設機構和專職機構協調粵港澳合作事務，就需要深入研究其必要性和可能性。從理論上講，利益協調需要有一定的組織機構來組織和實施。而從國際視野看，區域合作成功的地區往往是有一個組織完備的機構來協調。例如，歐盟的區域政策之所以取得巨大的成功，其重要原因在於其擁有完備的組織機構，保證了其區域政策運作的規範性。在歐盟體制中，歐盟一級的協調機構就包括：歐洲委員會、部長委員會、常任代表委員會、歐洲議會、經濟與社會委員會和區域委員會。相比之下，長期以來，中國在區域合作中只建立了如“聯席會”等鬆散性的協調組織，由於其不具有約束力，因此無法對區際利益衝突進行協調，影響了區域政策的實施。在這種情況下，國內已經有學者提出，“我國目前應建立起超越地方政府的具有政治權威的區域管理機構 , 並
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 206 -以法律化的形式將固定下來，明確其職權，並賦予其高度的監督及調控區域利益的權力，而不是一種無實權的“虛設”機構。”163因此，為了提升粵澳合作的成效，從長期看應該成立一個專責管理粵澳合作事務的常設性機構。這就正如有學者所提出的粵澳港一體化的建議那樣，“總體來看，粵港澳的合作應該從現在以地方為主的雙邊協商機制轉變為中央主導下的三邊協商機制；由聯席會議機制向聯席會議與常設機構相結合的機制轉變”164。國際經驗表明，三大國際灣區在發展過程中分別成立非政府、半官方和政府主導的區域協調和治理機構，統籌區域規劃和建設等重要事務。當然，與三大國際灣區不同，粵港澳大灣區包含了“一個國家、兩種制度和三個關稅區”。因此，在借鑒國際灣區經驗時，“我們應當考慮粵港澳大灣區自身的特殊性，設立符合實際情況的跨界區域治理機構”165。換言之，對粵港澳合作和粵港澳大灣區建設而言，很有必要從實際情況出發設立一個常設性的協調機構，來對區域内“一國”、“兩制”“三個獨立關稅區”、“四個中心城市”進行協調，以應對區域内多元制度的複雜性。 163 楊玉梅：《歐盟區域政策述評》，《經濟問題探索》2007 年第 1 期，第 47-51 頁。164 陳廣漢：《推進粵港澳經濟一體化研究》，《珠江經濟》2008 年第 6 期，第 4-9 頁。165 符天藍：《國際灣區區域協調治理機構及對粵港澳大灣區的啟示》，《城市觀察》2018 年第 6 期，第 20-27 頁。
  • 6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制- 207 -當前，廣東省政府、香港特別行政政府、澳門特別行政區政府都分別成立了大灣區建設的相關機構和部門。廣東在省市兩個行政區域相繼成立“推進粵港澳大灣區建設領導小組”，承接中央粵港澳大灣區建設領導小組的工作，負責統籌推進整個廣東省推進粵港澳大灣區建設的各項工作；香港設置粵港澳大灣區建設督導委員會，由行政長官領導，成員包括所有司局長。督導委員會就擬訂策略性目標、政策措施、具體工作計劃等提供指導和意見。同時，香港特區政府政制及內地事務局成立粵港澳大灣區發展辦公室，委任粵港澳大灣區發展專員，協助行政長官參與中央領導小組的工作，落實督導委員會訂下的工作目標和計劃；澳門設立粵港澳大灣區工作委員會，統籌、監督和落實澳門參與大灣區建設的工作。建設粵港澳大灣區工作委員會職責是統籌澳門參與粵港澳大灣區建設的短、中、長期總體設計和工作部署，推動展開相關研究，制定有關政策。該委員會由行政長官擔任主席，隸屬行政長官運作。工作委員會可設立專責工作小組，開展其職權範圍內的特定工作，成員包括澳門內外獲公認的傑出人士、學術機構、公共或私人實體代表及專業顧問。總之，粵港澳大灣區政府間協同合作，需要從中央到地方到城市的三層組織架構的設計來共同推動實現。“通過中央首先
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 208 -設立粵港澳大灣區建設領導小組負責統籌決策、規劃、指導，再由粵、港、澳三地分別設立議事協調機構負責落實、執行與回饋。既堅持中央統一性與地方靈活性有效結合，也有利於調動中央與地方兩個積極性，促使從中央政府到粵、港、澳三 地政府採取統一行動和協同合作，以全面推進大灣區建設發展”。1666.2.3 城市互動組織綜上所述，粵澳大灣區建設事實上涵蓋著中央政府與香港澳門的關係、廣東省與香港澳門的關係、珠海等珠三角市級政府與香港澳門關係等三個層次的內容。從粵澳合作的實踐看，這三層關係往往交匯在一起，其關係沒有很好地理順。比如，在珠澳合作上，就有建議就指出，“珠海作為地級市，在很多具體合作事項上力有不逮。現階段珠澳合作祇能無奈地在粵澳合作的大框架下，以‘兜圈子’的方式進行，造成諸多不便。如果廣東省能充分授權珠海，使珠澳間得以用專項合作小組的形式直接溝通與合作，那局面就會大為改觀”167。166 方木歡：《政府協同推進粵港澳大灣區建設》，《大公報》，2019 年 4 月 6 日。 167 《粵港澳須明確分工發展》，《澳門日報》，2009 年 3 月 7 日，B01 版。
  • 6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制- 209 -這個難題在橫琴開發的問題體現得更為明顯。這是因爲，從原則上看，《粵澳合作框架協定》對橫琴開發的立場是非常明確的，就是“合作開發橫琴”。具體而言，“珠海發揮橫琴開發主體作用”，“澳門特區政府研究採取多種措施，從資金、人才、產業等方面全面參與橫琴開發”，“建立粵澳合作開發橫琴協調機制，支持橫琴新區就具體合作專案與澳門特區政府有關部門直接溝通”。從《粵澳合作框架協議》的以上規定來看，橫琴開發的合作主體主要是珠海、澳門特區政府、以及橫琴新區。其中，珠海發揮主體作用，澳門的角色是全面參與，而橫琴新區可以在具體合作項目與澳門特區政府有關部門直接溝通。然而，《粵澳合作框架協議》所規定的“主體作用”、“全面參與”以及“直接溝通”等原則，在合作開發橫琴的實踐中將會產生一定的困惑。首先，作為主體作用的珠海，在地位上與澳門是不對等的。這似乎意味著，未來橫琴開發中的很多重大問題都需要通過廣東省與澳門的協商和談判來決定，屆時珠海的主體作用如何體現，珠海在探索體制機制創新方面又有什麼樣的主動性和能動性？其次，澳門的全面參與如何確保？橫琴開發專案並不是單向度為澳門開放的，更多的是由市場的力量進行自由選擇、優勝劣汰，而競爭的結果不一定就是澳門的企業進駐橫琴。 最後，橫琴新區與澳門有關部門直接溝通，需
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 210 -要有具體的機制加以保障和啟動。在目前來看，運行機制層面的制度建設並沒有啟動，這也為理順執行層面上的合作主體間關係上增添了不確定性。因此，需要全方位地對橫琴開發中合作主體的關係加以梳理和明確化。因此，除了中央統籌和省級協調的組織協同機制之外，粵港澳大灣區協同機制的構建還需要探索建立城市間直接對話的合作機制和組織建設。可以探索建立廣州、深圳與香港、澳門四個核心城市的直接對話機制，建立制度化、常態化的議事機制和決策機制，就協同發展中可能遇到的障礙提出解決方案，明確落實部門。以四個核心城市的合作為基礎，充分發揮好重點城市的輻射引領和資源整合功能，帶動大灣區各城市積極參與區域合作，推動粵港澳大灣區整體實力的提升。通過城市閒互動組織的建立，可以實現增强城市政府間的溝通次數，加强職能部門聯係，提升城市閒的合作成效。首先，增強政府的溝通聯繫次數，加強城市間高層領導的會晤和對話。溝通聯繫次數頻繁無疑是合作層次的一個象徵。就目前來看，城市間兩地的政府間交流太少，完善城市間合作機制的首要環節就是要在民間主導的合作基礎上增強政府層面的合作。在這方面，可以考慮珠海市政府和澳門特區政府之間建立一個類似於廣東省政府和澳門政府的高層聯席會議制度，定
  • 6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制- 211 -期讓兩地的地區首長展開面對面的會談，然後由專職小組去解決兩地要解決和協調的問題。其次，在增強政府間高官的互訪活動的同時，加強具體職能部門之間的溝通和聯繫。一直以來，城市間合作並不缺乏合作的藍圖和目標。然而，問題在於，城市間合作的很多計畫都無法得到有效落實。這其實是一個政府執行力的問題。而提高政府執行力的唯一辦法和途徑只能是：通過城市間具體執行部門之間的溝通互動，把合作中執行政策的具體困難攤到台面上談，然後彼此互相想出解決問題的辦法，並向上級反映和彙報執行中的困難。因此，加強城市間政府具體執行部門和職能部門的溝通互動，是城市間合作進程有序推動必不可少的關鍵環節。這一個環節在城市間合作的實踐存在較大的缺漏。最後，切實提升城市間合作的成效，確保城市間合作成為“實實在在的合作”。從城市間合作的實踐看，城市合作的成效與深港合作有很大的差距。由於澳門產業結構的特殊性等方面的原因，城市合作很難產生像深港合作那樣直接的合作效果。甚至有些合作活動只是為了合作而合作，並沒有從根本上去研究合作能夠為雙方帶來什麼樣的好處。另外，城市合作成效不高，在一定程度上是澳門行政體制的僵化所造成的，有些合作項目往往由於澳門行政程式的複雜而無法深入開展。因此，在城市
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 212 -間合作的過程中，需要加快澳門行政改革的步伐，爭取簡化澳門繁瑣的行政程序，提升城市間合作的效率和成效。6.3 運作層面的協同機制本質上，城市群治理是多中心治理的模式，它不是組織內部的管理，而是組織間關係的管理，其治理的信條不是組織內部管理的科層控制，而是城市間利益協調和信任機制的構建。它以“協調”為手段，不以“支配”、“控制”為目的，著眼於多元利益主體間利益關係的調整和協調。因此，城市群治理機制首先就要通過多種途徑建立有利於促進城市間合作協調發展的利益分配機制、激勵與約束機制、衝突化解機制，促使城市群實現一加一大於二的整合效益。 在運作層面的協同機制上，有學者對京津冀地區協同發展的機制進行了總結，“主要有互惠互利機制、合作共贏機制、協同創新機制、共建共享機制、發展約束機制、利益分配與補償機制等，其中構建高層次的高效協調機制、健全利益協調與分享機制是機制創新的重點”。168 從粵港澳大灣區的實際情況出發，168 毛漢英：《京津冀協同發展的機制創新與區域政策研究》，《地理科學進展》2017 年第 1 期， 第 2-14 頁。
  • 6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制- 213 -粵港澳大灣區在運作層面需要著重建構起利益分享機制、社會參與機制和矛盾化解機制的協同機制，促進城市間合作的協調發展，實現城市群實現一加一大於二的整合效益。 6.3.1 利益分享機制城市群治理牽涉到不同規模的城市間的合作，如何處理好中心城市之間、中心城市與小城市之間的利益分配關係，如何減少城市間的利益衝突和矛盾，促進城市間的合作互補雙贏，推行利益補償機制，是城市群治理機制首先要面對的問題。這是因爲，如果利益分配的問題沒有解決好，各個城市沒有掌握好城市利益分配和灣區利益分配的關係，那麽粵港澳大灣區即便有良好的制度協同和組織協同的設計，也很難真正形成灣區的協同發展。“在大灣區建設過程中，即便有強有力的統籌協調機制，如果一些城市和地區凡事從自身利益出發，不講大局，不顧其他城市和地區的感受，那麼，整個大灣區的集群效應也很難完全釋放出來”。169在粵港澳合作的進程中，隨著珠三角各市利益獨立意識的日益覺醒，形成一個各方都能接受的利益分享機制和利益補償機169 《粵港澳大灣區必須解決的幾個問題》，《東方財經雜誌》，2017 年 11 月 30 日。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 214 -制，顯得尤為重要。如何增加共同利益並使成員都能合理分享區域共同利益，使其在增加區域共同利益的同時增進自身的利益，一直是區域合作中的核心問題。從國際經驗看，“歐盟各種制度的作用本質上都是通過協調行動促進成員國之間的穩定與合作，不斷增加共同利益，最終實現其共同目標”170。值得關注的是，在利益分享和利益補償的機制設計中，政府和市場的作用各有不同。有學者指出，“從‘利益分享機制’看，強調的是在市場經濟關係的基礎上形成地區間的競爭與合作關係。而在‘利益補償機制’運行中，中央政府處於核心地位。‘利益分享機制’強調的是形成一種合理的地方經濟關係，而在‘利益補償機制’中，不管是縱向的利益轉移還是橫向利益轉移，中央政府都處於核心地位，地方政府則是轉移或被轉移的對象”171。這表明了，在粵港澳合作的過程中，利益分享的過程更多的是粵港澳三方在市場競爭合作的過程中依靠市場自發配置資源的，而利益補償則更多地需要發揮諸如中央政府等協調機構的作用和功能。從粵港澳合作的實踐來看，粵港澳大灣區在利益分配方面欠缺統籌兼顧。例如，在粵澳合作中，澳門往往是利益受惠更多170 吳志成，李客循：《歐盟治與制度創新》，《馬克思主義與現實》2004 年第 6 期，第 53-58 頁。171 江水：《區域協調發展要靠新型利益協調機制》，《中國改革》2006 年第 2 期，第 64-66 頁。
  • 6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制- 215 -的一方，這一點在珠澳合作中體現得尤為明顯。由於珠澳兩地地位的不對等，珠澳合作中珠海的利益往往是被漠視和犧牲的。雖然珠澳合作一直在宣導互利互惠，但在珠澳合作的實踐中，珠海和澳門在合作中的獲益不對等、不對稱，沒法真正實現利益共享、平等互利的雙贏格局。這導致了珠海從政府到民間對澳門都有些看法和怨言。而利益分配不均導致的對立化情緒，對珠澳合作乃至粵澳的進展無疑產生了嚴重的阻礙作用。換言之，在粵港澳大灣區的建設過程中，利益分享的過程更多的是粵港澳三方在市場競爭合作的過程中依靠市場自發配置資源，而利益補償則更多地需要發揮諸如中央政府等協調機構的作用和功能。合作是一個合作各方長期博弈的關係，它不是一次博弈的合作過程，而是多次博弈的合作過程，這就要求在區域合作的協調機制中配套化解矛盾的機制，充分發揮協調機構的作用，綜合利用各種政策和資源調節矛盾糾紛，平衡各方的利益關係。6.3.2 社會參與機制目前粵港澳三地合作以官方層面為主，存在“政府強、民間弱”的情況。民間力量如大部分的商會、協會等參與不足，區域合作覆蓋面不廣，合作深度不夠；民間利益訴求和社會意見得不到充分、及時的反映；社會和公眾的參與缺乏政策支持和
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 216 -制度保障。推動建立粵港澳大灣區發展諮詢委員會，著力擴大公眾參與。建議參考三藩市灣區委員會的經驗做法，建立粵港澳大灣區發展諮詢委員會。該委員會由粵港澳大灣區內符合一定資質要求的骨幹企業、大學及相關研究機構組成，主要職能是就粵港澳大灣區發展問題向中央和粵港澳三地政府建言獻策。粵港澳大灣區協同發展委員會和粵港澳三地政府對其提出的政策建議應有合理的吸納程式。此外，建立粵港澳三地商會、協會聯席會議制度，廣泛吸納行業、社會意見，著力擴大公眾參與。6.3.3 矛盾化解機制在某種意義上講，競爭和合作往往是共存的，區域合作過程中往往夾雜著競爭和衝突。區域內各成員之間的競爭關係和衝突關係都是客觀存在的，不可能因為對合作關係的強調，競爭關係就會消失。也就是說，在區域合作的過程，儘管主流的價值是提倡互利互惠的合作，但同時也可能存在零和博弈的合作結果。事實上，長期以來，中國內地各個地方區域的區域內部就廣泛存在著“你有我無”的零和博弈結果。在這方面，粵港澳大灣區也不能倖免，珠三角九大城市之間、珠三角九大城市和港澳地區，一直以來也存在著利益矛盾、惡性競爭的情況。“地方行政分割體制強化了地方利益。如何破解城市群內各個區域
  • 6. 粵港澳大灣區中的城市協同機制- 217 -172 劉瑞明：《粵港澳大灣區的核心問題是區域協同機制的構建》，中國網，2017 年 6 月 22 日。 的本位主義，打破行政壁壘，形成區域之間真正的互聯互通。”172因此，要最大限度地激發粵港澳大灣區的整體效能，最大限度減少不和諧因素 , 需要建立和完善區域內部的維護權益機制 , 統籌協調各方面利益關係 , 有效預防和化解各類社會矛盾。具體而言，需要創新社會利益的整合機制和利益訴求表達機制 , 完善政府對社會矛盾化解的調處機制與權益保障機制，改革和完善區域政策決策機制，確保區域政策能平衡灣區各個城市的利益，確保灣區公共利益實現的同時，不損害某個灣區城市的利益。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 218 -7. 結論 粵港澳大灣區各大城市的協同發展將是粵港澳大灣區建設成敗的關鍵所在。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的出台，為粵港澳大灣區城市間的協同發展創造了更加有利的條件，也提出了更大的挑戰。在這個重大的歷史機遇面前，澳門不應該被動等待和消極應對，而是要積極地前瞻地研究粵港澳大灣區建設中澳門應該如何構建自身的城市協同發展策略，重點把握澳門如何在大灣區建設中實現與灣區兄弟城市的經濟協同發展、社會協同發展和文化協同發展，才能在粵港澳大灣區建設中占領制高點，才能更爲積極主動地加入大灣區的建設中，更好地迎接大灣區建設所帶來的挑戰，抓住大灣區建設的機遇。7.1 粵港澳大灣區協同發展的有利條件粵港澳大灣區城市間的協同發展存在城市間互補性強、異質性強、多中心城市等有利條件。廣東自貿區的制度創新以及政
  • 7. 結論- 219 -治、經濟、人才、環境四大優勢 , 都是粵港澳大灣區協同發展的有利條件。首先，粵港澳各大城市間的資源稟賦差異大，“異質性”更強。和中國的長三角、環渤海等地區相比較，粵港澳大灣區的社會制度、經濟發展水準以及產業結構等都很不相同，是極端的“異質化”。正是這種經濟發展很不平衡、互補性較強的水準落差有可能成為促進合作的強大內在動力。作為經濟發達的中心城市，有向周邊地區擴散經濟能量和拓展腹地的內在要求，從而最大限度推進經濟發展不平衡、市場差異大地區的經濟合作。其次，粵港澳大灣區中的城市發展互補性較強。香港、澳門地區都是以服務業為主體的現代經濟體，香港更是全球最重要的國際金融、航運中心之一，其金融、現代物流、資訊、旅遊和專業服務等行業高度發達。但香港始終是“彈丸之地”且自身人口有限，故迫切需要向外拓展市場，才能增強其服務業的輻射力，帶動整體經濟發展。澳門土地極為有限，長期來經濟結構過於單一，必須逐步實行多元化發展，開闢新的產業或行業領域，才能克服對博彩業的過度依賴。而對於珠三角九大城市來說，和香港和澳門更緊密的合作和協同發展，則是增創地緣新優勢、開闢內源新動力的有效途徑。
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 220 -最後，粵港澳大灣區存在四個區域中心城市。區域性中心城市是經濟區域中經濟發達、功能完善、能夠滲透以及帶動周邊區域經濟發展的行政社會組織和經濟組織的統一體。中心城市是一定區域內城鎮體系等級最高的城市，處於市場和交通網的中心位置，向整個區域輸送物資及服務，影響範圍覆蓋整個地區。作為區域經濟發展的重要引擎和增長級，區域中心城市成為決定區域經濟競爭力和輻射力的關鍵。在粵港澳大灣區中，香港、廣州、深圳、澳門四大區域中心城市如何協同發展，成為粵港澳大灣區協同發展的重中之重。7.2 粵港澳大灣區協同發展的挑戰大灣區城市間的協同發展面臨著制度差異、生產要素難以自由流動、城市本位主義等關鍵挑戰。這就意味著，粵港澳大灣區要成為世界級的城市群，必須先解決目前的體制障礙，打破行政地域壁壘，實現要素的自由流動，克服城市本位主義。首先是由於體制不同的制度困境。粵港澳大灣區最大的特點是“一國兩制”。在一個國家下，存在兩種制度，三個單獨關稅區。粵港澳三地在社會制度、法律體系、核心能力等呈現了多方面的差異性，這種差異性正是大灣區的發展優勢所在，決
  • 7. 結論- 221 -定了大灣區的各個城市需要形成優勢互補、資源共享、合作共贏的格局。與此同時，這種差異性也正是粵港澳三地協同發展最大的阻力和障礙。如果沒有得到有效的整合，大灣區建設就會呈現出碎片化、個體化的趨勢，難以形成合力推動大灣區躋身世界發達城市群。粵港澳大灣區建設過程中，需要粵港澳三地政府落實的事項很多，但香港、澳門的政府權力架構、運作模式乃至官員的思維方式等與廣東存在較大差異，在政府部門合作對接、職能銜接方面存在較大障礙，直接影響了交流合作進一步擴大。 其次，生產要素難以自由流動。體制隔閡，阻礙了稅收許可、手續、辦證更加方便、過關更加通達、更低成本的流動。在“一國兩制”前提下，粵港澳三地均屬獨立關稅區，生產要素在制度的隔閡下難以自由流動。只有克服“制度困境”，才能降低規則和制度的摩擦成本，提高大灣區資源及要素的配置效率。第三，城市本位主義的掣肘。如果一個城市的發展各自為戰，以各自的地方利益為重，很難形成協同發展的統一意識。粵港澳各城市有著相對獨立的管理和經濟發展模式。和其他區域一樣，也同樣存在地方行政分割強化地方利益保護主義而形成的對協同發展的阻力。事實上，對於“粵港澳大灣區”而言，不僅僅涉及到內地 9 個地市，而且還涉及到香港和澳門特別行
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 222 -政區。這意味著，在“粵港澳大灣區”城市群的發展過程中，如何真正打破現有的行政壁壘，將市場的決定性作用和政府的合理引導結合，做到資源的互聯互通，是一個重要的難題。總的來說，“粵港澳大灣區”城市群的發展不僅面臨著和其他城市群類似的問題，而且也面臨著比其他城市群更強的挑戰和障礙，這些障礙主要是來自既有的體制障礙，能否將這些體制障礙一一破除，實現大灣區經濟真正有效的互聯互通，是決定大灣區是否成功的重要前提。7.3 粵港澳大灣區協同發展的基本方略在粵港澳大灣區建設中，澳門雖然人口占灣區 1%、經濟總量占灣區總量 3% 的細小經濟體，但澳門扮演著不可或缺的角色。澳門作為大灣區內的重要城市，應該在大灣區建設中起到應有的帶動與整合的作用，推動大灣區內部形成高效分工、緊密合作的良好秩序，實現灣區城市間的協調發展。參與大灣區建設，不僅是澳門的責任擔當，同時也是澳門的重大發展契機。澳門必須理清思路，形成粵港澳大灣區中的城市協同發展戰略，使城市發展層次實現質的飛躍。未來的大灣區要立足於揚長補短、開放互動、共同發展的理
  • 7. 結論- 223 -念在協同創新、利益協調、強化粵港澳合作、實現互利合作、各施所長，從產業協同、社會協同、文化協同和協同機制四個方面，來建構澳門參與粵港澳大灣區建設的協同發展格局。其中需要特別强調的是，在城市群的建設中，除了治理機制的構建外，城市間的功能分工是決定城市群發展成效的另外一個重要因素。在城市群中，中心城市或核心城市是構建城市群的重要支撐性節點。城市群發展的關鍵，就在於強調城市間功能、性質、分工的互補、協調，發現和優化城市群眾核心城市的合作分工，因此，澳門在世界級城市群建設發展的過程中，需要明確自身作為核心城市的定位，實現中心城市的功能互補，以此實現一種以大帶小，以強扶弱，促週邊地區發展的協同發展模式。首先，深化產業分工合作，實現經濟協同和產業協同。大灣區內各城市有不同的資源優勢與功能定位，協同互補的空間巨大。要整合各方資源稟賦與產業優勢，構建多層次、多元化的城市分工協作體制，打造產業有效銜接、有序協調的產業網路組織體系，推動區域聯動發展。在經濟協同和產業協同中，澳門要充分發揮粵港澳大灣區的整體優勢，以粵港澳大灣區為廣闊的發展平台，支撐起澳門作為“世界旅遊休閒中心”以及“區域商貿服務平台”的“一個中心一個平台”的戰略構想，促進澳門經濟的適度多元發展並增強澳門經濟的輻射能力，彌補博彩
  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略- 224 -產業無法輻射珠三角西岸的缺陷，實現澳門綜合競爭力和珠三角城市群競爭力的有力提升。此外，還要通過深化分工合作促進粵港澳大灣區產業轉型升級，聚焦高端製造業和現代服務業，推動粵港澳大灣區向全球產業鏈中高端邁進。要強化澳門作爲中心城市的集聚效應與輻射效應，特別是澳門科技創新產業在珠三角西岸的龍頭作用，帶動珠三角西岸科技創新產業的發展。其次，促進社會協同，共建灣區優質生活圈。粵港澳大灣區中，港澳地區和珠三角九大城市開展社會服務各具優勢，珠三角地區在土地、人力資源和運作成本等優勢明顯，澳門以官資民辦社會服務的模式已運作多年，相對規範和成熟，具一定經驗。因此，粵港澳可在社會服務方面合作，如粵澳合作開展養老服務，共同促進內地養老服務發展，同時為願意回內地養老的長者創造條件。第三，實現文化协同，构建人文灣區。著重發揮自身的文化優勢，與廣州、深圳、香港一起成為珠三角世界級城市的增長極，帶動珠江西岸珠海市、中山市和江門市的發展。一直以來，澳門文化蘊含著豐富的積極因素，澳門既有嶺南文化開放進取、重商實利的特點，又有移民文化多元包容的品性， 形成“中西文化交融”的這一最大的優勢和特色。澳門需要牢牢抓住“中西文化交融”的優勢，向世界各地人們展示中華華夏文化和西
  • 7. 結論- 225 -方文化（歐洲文化）的精髓，不斷活化各項世界文化遺產，進而促使澳門成為展示中西方文化交匯的博物館， 。同時發揮自身優勢，幫助粵港澳大灣區文化“引進來”、“走出去”，為粵港澳大灣區以及一帶一路的發展打下一個良好的文化基礎。最後，進行協同機制的制度化。本課題認爲，需要制度層面、組織層面和運作層等三個層面對粵港澳大灣區的協同發展機制。粵港澳大灣區的協同發展機制應該實現從非制度化的協調機制走向制度化的協調機制，從而化解利益衝突，達成優勢互補，互利互惠，共同發展，形成制度層、組織層和運作層三層聯動的協同機制：從制度層面，構建多中心、多層協同機制；從組織層面，建立中央統籌組織、灣區協調組織和城市間互動組織；從運作層面，建立利益分享機制、社會參與機制和矛盾化解機制。
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  • 粵港澳大灣區中澳門的城市協同發展策略出　　　版︰思路智庫編輯委員會︰馬志成、郝雨凡、李雁玲、葉桂平、蘇振輝、盛力、　　　　　　王長斌、鄞益奮、林廣志、李淑冰印　　　刷︰嘉華印刷公司印　　　數︰200本出 版 日 期︰2020年1月ISBN 978-99981-938-4-0 版權所有　不得翻印

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