新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究
研究團隊，作者 課題組負人︰ 郝雨凡博士，思路智庫副會長 課題組成員︰ 林廣志博士，思路智庫副理事長 葉桂平博士，思路智庫監事長 鄞益奮博士，思路智庫常務副理事長
目 錄- I -目 錄摘要 ................................................................................................................. 1第一章 研究背景 ........................................................................................... 3 一、研究目標與意義 ............................................................................... 3 二、研究基礎與思路 ............................................................................... 7 三、研究團隊與分工 ............................................................................... 11第二章 合作開發橫琴：澳門發展的“新出路、新機遇、新希望” ............ 12 一、澳門特色“一國兩制”實踐為合作開發橫琴奠定基礎 .................... 12 二、澳門參與大灣區建設、融入國家發展的必由之路 ........................... 16 三、新冠疫情的衝擊突顯澳門─橫琴合作的必要性和緊迫性 ................ 19 四、“共建共治共享”是合作開發橫琴的“最大公約數” .................... 23第三章 澳門經濟社會發展的困境與瓶頸 ..................................................... 25 一、產業結構與經濟適度多元發展 ......................................................... 25 二、旅遊休閒發展與城市承載力 ............................................................. 33 三、人力資源：人口數量與質量分析 ..................................................... 35 四、合作開發橫琴是綜合解決澳門困境與瓶頸的有效途徑 .................... 37第四章 澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢 ................................... 45 一、橫琴開發的“初心”、歷程與基礎 .................................................. 45 二、澳門參與橫琴開發的願景、基礎與成效 .......................................... 54
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- II - 三、當前澳門與橫琴合作存在的主要問題 .............................................. 59 四、“粵澳深度合作區”的設計與功能 .................................................. 62第五章 新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑 .............................................. 66 一、提高認識、抓住機遇，真抓實幹，做好合作開發橫琴“這篇文章” ................................................................................................................. 66 二、以“粵澳深度合作區”為基礎，逐步將自由港制度延至橫琴島 ..... 68 三、以共建共治共享為原則，共建大灣區西岸“世界級旅遊休閒目的地” ................................................................................................................. 73 四、以經濟適度多元發展為目標，圍繞旅遊休閒合作重構 澳門產業結構 ................................................................................................................. 76 五、以民生建設為重點，建設“幸福琴澳”，確保澳門長期繁榮穩定 .... 81參考文獻 .......................................................................................................... 83
目 錄- III -表目錄表 1.1 課題組人員組成與工作分工 ............................................................... 11表 2.1 2020 年 1-5 月澳門入境遊客情況 ....................................................... 21表 3.1 1999-2019 年澳門博彩相關數據 ......................................................... 29表 3.2 澳門─橫琴經濟社會基礎信息一覽表 ................................................ 38表 3.3 澳門─橫琴旅遊休閒產業基礎信息一覽表 ......................................... 39表 3.4 澳門─橫琴旅遊休閒產業承載力一覽表 ............................................. 41表 4.1 澳門─橫琴合作的若干方案及其分析 ................................................ 63
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- IV -圖目錄圖 2.1 回歸以來澳門 GDP 及人均 GDP ......................................................... 13圖 2.2 2012-2018 年博彩業及主要非博彩行業收益 ...................................... 14圖 2.3 1999-2019 年澳門就業情況................................................................. 15圖 2.4 2019-2020 年 1-10 月份澳門博彩業收入情況 ..................................... 20圖 2.5 2019 年澳門入境旅客國家 / 地區分佈情況 ......................................... 21圖 3.1 1999-2018 年澳門本地生產總值及第二、第三產業情況 .................... 26圖 3.2 2018 年澳門行業結構 ......................................................................... 27圖 3.3 2002-2018 年澳門主要行業增加值 ..................................................... 28圖 3.4 2002-2019 年澳門幸運博彩收入結構 .................................................. 30圖 3.5 2018 年澳門幸運博彩企業非博彩收入比例 ........................................ 31圖 5.1 横琴“一線放開、二線管住”示意圖 ................................................ 70
摘 要- 1 -摘 要雖然回歸以來澳門經濟社會發展取得巨大成就，但空間狹小、產業單一、人力資源不足、城市承載力有限等深層次、結構性“短板”逐步突顯，成為影響澳門長期繁榮穩定的必須解決的急迫問題。習近平主席強調，“當前要特別做好珠澳合作開發橫琴這篇文章”。新一屆澳門特區政府高度重視澳門─橫琴合作，指出橫琴是澳門未來發展的新出路、新機遇、新希望。随著粵港澳大灣區建設的加速、新冠疫情的爆發及其常態化和“粵澳深度合作區建設”的啟動，珠澳合作開發橫琴的重要性、必要性、緊迫性愈顯突出，但珠澳之間如何有效、顺利合作開發橫琴，仍然需要新的制度設計和路徑規劃。 通過回顧澳門與橫琴合作的歷程、成效和問題，分析澳門經濟社會發展的困境與瓶頸、比較多年來社會各界提出的若干琴澳合作方案、預測即將落地的“粵澳深度合作區”的內涵與功能，課題組認為，澳門與珠海合作開發橫琴，是“一國兩制”新實踐的重要内涵，是澳門參與大灣區建設、融入國家發展的必由之路，是綜合解決澳門現實困境與瓶頸的有效途徑。澳門與珠海合作開發橫琴的新路徑，一是提高認識、抓住機遇，真抓實幹，儘快與廣東省成立“珠澳合作開發橫琴工作委員會”，協同、有效做好合作開發橫琴“這篇文章”；二是以“粵澳深度合作區”為基礎，逐步將自由港制度延至橫琴島。澳門特區政府可與廣東省政府協商，聯合向中央政府建議，將珠海升格為副省級城市，賦予珠海特區有關澳門─橫琴合作的事權與立法權，並將萬山群島納入橫琴開發、珠澳合作範圍，建設横琴免稅島和國際消費中心；三是以共建共治共享為原則，共建大灣區西岸“世界級旅遊休閒目的地”。致力建設澳門以旅遊博彩
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 2 -為主、橫琴以旅遊休閒為主的既分工又協同的澳琴旅遊休閒“共同體”，以“共建”規劃琴澳同城化發展，以“共治”推進“一國兩制”新實踐，以“共享”實現澳珠共同發展；四是以經濟適度多元發展為目標，圍繞旅遊休閒合作重構澳門產業結構。根據琴澳两地的資源稟賦，發展與旅遊休閒產業關聯的大健康（中醫藥）、金融科技、跨境電商、旅遊教育等產業，以此帶動澳門中小企業的發展；五是以民生建設為重點，建設“幸福琴澳”，確保澳門長期繁榮穩定。以澳門模式創新橫琴社區治理，延伸澳門教育、醫療、保險等制度，在横琴建設與澳門一致的符合澳門居民就業、創業和居住的“生活場景”。
第一章 研究背景- 3 -第一章研究背景一、研究目標與意義澳門回歸祖国以來，“一國兩制”成功實踐，經濟、社會發展取得巨大成就。面向未來，空間狹小、產業單一、人力資源不足、城市承載力有限等瓶頸，成為影響澳門長期繁榮穩定的必須解決的急迫問題。新冠肺炎疫情的爆發與蔓延使澳門產業結構單一、勞動力數量不足、適度多元發展成效欠佳等“短板”愈加明顯。不斷積累的結構性問題和疫情爆發對經濟社會的衝擊，進一步加強了澳門合作橫琴開發的重要性和緊迫感。從國家層面看，中央政府將開發橫琴作為促進澳門經濟適度多元發展和長期繁榮穩定發展的重要路徑。習近平主席高度重視橫琴的開發建設，多次做出重要指示，反復強調粵澳合作開發橫琴的重要性。2009 年 1 月，时任國家副主席習近平在澳門代表中央提出開發橫琴島，1 並於 2011 年 3 月見證了《粵澳合作框架協議》的簽 署。2 2012 年 12 月 8 日，習近平主席考察橫琴時指出“開發橫琴是一個審時度勢之舉。既有利於珠海建設生態文明新特區，又有利於澳門經濟適度多元化”，並勉勵珠海“深化粵港澳合作，努力相互促進、互利共贏”。3 1 習近平考察前海鼓勵探索新機制：授權給你們大膽走 [EB/OL]，(2012-12-15) [2020-10-30]，https://www.chinanews.com/gn/2012/12-15/4411129.shtml。2 《粵澳合作框架協議》簽署習近平出席簽署儀式 [EB/OL]，(2011-03-06) [2020-11-05]，http://www.gov.cn/ldhd/2011-03/06/content_1817796.htm。3 廣東之行第一站，習近平為什麼來到這個地方？ [EB/OL]，(2018-10-23) [2020-11-05]，https://www.chinanews.com/gn/2018/10-23/8657030.shtml。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 4 -2014 年 12 月 20 日，在慶祝澳門回歸祖國 15 週年大會暨澳門特別行政區第四屆政府就職典禮上，習近平主席再次指出：“在區域合作中拓寬澳門發展空間，增強澳門發展動力，努力實現與內地共同發展、共同進步”。1 2018 年 10 月 22 日，習近平主席考察橫琴時表示：“我們要始終不忘初心，讓這裡充滿創新發展活力，促進澳門經濟適度多元化發展”。2 2019年 12 月 20 日，在慶祝澳門回歸祖國 20 週年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上，習近平主席強調：“當前，特別要做好珠澳合作開發橫琴這篇文章，為澳門長遠發展開闢廣闊空間、注入新動力”。3 當 晚，國家發改委發文明確“積極支持在橫琴設立粵澳深度合作區”。4 2020 年 10 月 14 日，在深圳經濟特區建立 40 周年慶祝大會上，習近平主席再次強調，“加快橫琴粵澳深度合作區建設”。5從澳門層面看，新一屆特區政府對橫琴開發之於澳門的意義和價值做出了新的判斷和決策，“橫琴是澳門未來發展新的出路、新的機遇、新的希望”。6 對如何通過與珠海合作開發橫琴促進澳門經濟適度多元發展也提出了新的要求與策略，加大力度“做好珠澳合作開發橫琴這篇文章”。近年來，圍繞澳門經濟適度多元發展目標，中央政府賦予橫琴的定位越來越明確，各級政府的措施也越來越給力，兩地正在加強統籌謀劃、完善落實機制、強化協同推進、發動社會參與，扎實推進合作開發橫琴的各項重點工作。目前，如何在中央政府、廣東省政府的支持下，1 習近平向新一屆澳門特別行政區政府和社會各界提出四點希望 [EB/OL]，(2014-12-20) [2020-10-30]，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n/2014/1220/c64094-26245331.html。2 橫琴始終不忘初心牢記使命，促進澳門經濟發展更具活力 [EB/OL]，(2019-10-22) [2020-10-30]，http://gd.people.com.cn/BIG5/n2/2019/1022/c123932-33460168.html。3 習近平︰在慶祝澳門回歸祖國 20 周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話 [EB/OL]，(2019-12-20) [2020-10-30]，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-12/20/c_1125371345.htm。4 國家發展改革委：支持橫琴設立粵澳深度合作區 [EB/OL]，(2019-12-20) [2020-10-30]，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1653446997334772252&wfr=spider&for=pc。5 習近平在深圳經濟特區建立 40 周年慶祝大會上的講話 (2020-10-14) [2020-10-30]，http://cpc.people.com.cn/big5/n1/2020/1015/c64094-31892362.html。6 賀一誠：橫琴是澳門未來發展新出路、新機遇、新希望 [EB/OL]，(2020-04-20) [2020-10-30]，http://www.xinhuanet.com/gangao/2020-04/20/c_1125881867.htm。
第一章 研究背景- 5 -制定有效的策略，開闢有效路徑，扎實推進合作開發橫琴，成為擺在特區政府和社會各界面前的首要問題。“十四五”時期，中國將堅持實施更大範圍、更寬領域、更深層次的對外開放，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》全文提到保持香港、澳門長期繁榮穩定，支持特別行政區鞏固提升競爭優勢，建設國際創新科技中心，打造“一帶一路”功能平台，實現經濟多元可持續發展，支持香港、澳門更好融入國家發展大局，高質量建設粵港澳大灣區。澳門特區行政長官賀一誠曾經強調，“融入國家發展大局是澳門實現經濟適度多元可持續發展，以及提升自身在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能的重大機遇，也是破解空間局限難題、探索發展新路向的根本途徑”，1 同時指出，“橫琴是澳門參與粵港澳大灣區建設、融入國家發展的第一站，是澳門經濟多元發展的最便利、最適宜的新空間”。2 澳門特區行政長官賀一誠近期強調，“明年是國家‘十四五’規劃的開局之年，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，將為澳門發展帶來諸多機遇。……明年國家‘十四五’規劃開始實施，有利於澳門主動對接國家的重大發展戰略。”“國家構建‘雙循環’的新發展格局，為澳門融入國家發展大局帶來新的歷史機遇。……在國家逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，澳門處於國內循環與國際循環兩個循環圈的交匯點上，這既是機遇與優勢，也是責任與擔當。因此，澳門需要準確把握自身的角色和定位，利用特殊的地位，發揮獨特的優勢，積極參與國家經濟‘雙循環’”。3 1 行政長官：融入國家發展大局，促進經濟多元發展 [EB/OL]，(2020-04-20) [2020-10-30]，https://www.sohu.com/a/389806529_99958034。2 行政長官：融入國家發展大局，促進經濟多元發展 [EB/OL]，(2020-04-20) [2020-10-30]，https://www.sohu.com/a/389806529_99958034。3 中華人民共和國澳門特別行政區政府二○二一年財政年度施政報告 [C]，https://www.gov.mo/zh-hant/wp-content/uploads/sites/4/2020/11/2021_policy_cn.pdf.
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 6 -2020 年是“粵澳深度合作區建設”的開局之年。特區政府已與國家多個部委就深度合作區有關政策進行溝通，並設立橫琴粵澳深度合作區工作小組，推進深度合作區工作。“用開放和創新的思維，打造結合‘兩制’優勢、與國際規則高度銜接、促進澳門經濟適度多元、服務國家開放的創新合作區”，“深化與橫琴在旅遊、科創、民生等各領域的合作”。1將“主動對接國家‘十四五’規劃，積極參與粵港澳大灣區和“一帶一路”建設，加快推進橫琴粵澳深度合作區建設，融入國家發展大局”。2 在“粵澳深度合作區建設”即將啟動的背景下，通過研究新時期澳門與橫琴合作的相關問題，及時分析澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢，為澳門參與合作開發橫琴提供“新策略與新路徑”。課題組對澳門與橫琴合作的現狀、問題和趨勢進行了深入分析，針對澳門經濟適度多元發展，澳門─橫琴產業和民生對接，合作機制創新提出了具體的策略與路徑。具體包括推動兩地加強溝通聯繫，根據兩地資源稟賦，共同制定發展規劃，加強和完善管理機制，分享發展成果，將制度優勢與內地創新資源和橫琴空間優勢相結合，依托各類建成、在建、待建的粵澳重大合作載體，引導澳門人才、資金、技術等元素在橫琴聚集，圍繞旅遊休閒產業等新興產業領域展開廣泛對接，開創深度合作新局面。同時，課題組也對如何推動制度創新，深化澳門特色“一國兩制”新實踐進行了思考。澳門應立足國家發展戰略大局，通過參與橫琴開發，堅守“一國”之本，同時充分利用澳門的特殊地位和獨特優勢，善用“兩制”之利，積極參與國家“雙循環”發展格局以及“一帶一路”和粵港澳大灣區建設，對接“十四五”發展規劃，進一步深化並擴大與內地和國際經貿科技交流與合作。1 中華人民共和國澳門特別行政區政府二○二一年財政年度施政報告 [C]，https://www.gov.mo/zh-hant/wp-content/uploads/sites/4/2020/11/2021_policy_cn.pdf。2 中華人民共和國澳門特別行政區政府二○二一年財政年度施政報告 [C]，https://www.gov.mo/zh-hant/wp-content/uploads/sites/4/2020/11/2021_policy_cn.pdf。
第一章 研究背景- 7 -二、研究基礎與思路遵循科學思考、認真求證的原則，課題組全面梳理了澳門─橫琴合作的研究文獻和國內外主要城市合作的重要經驗，尤其是針對澳門─橫琴合作的策略和路徑的建構、價值和啟示進行了深入的分析與述評，以此展開對新時期澳門與橫琴合作的發展策略與路徑的建構。（一）澳門─橫琴產業對接及融合發展關於產業對接及融合發展，袁持平、梁雯（2013），1 鄭炎潮、盧曉媚（2011） 2 以及陳恩、黃桂良（2010）3 認為，兩地合作方向是營造世界旅遊休閒產業鏈和聚集區，將橫琴打造成為與港澳配套的世界級休閒旅遊勝地，在橫琴建設大型的主題休閒遊樂設施，大力發展文化創意、中醫保健、高端醫療、會展業。楊少華、唐繼宗（2009）認為，以珠澳文化產業合作為核心，推動兩地優勢互補和共同發展，共促兩地文化市場一體化建設。4 楊道匡（2016）提出，在商事制度改革、營商環境趨同、口岸無縫連接、24 小時通關以及澳門單牌車輛可方便往來澳門和橫琴兩地的基礎上 , 重點推動休閒旅遊、商貿服務、跨境金融和粵澳合作產業園等項目的合作。5 楊道匡、駱偉健等（2020）認為，開發珠江口沿岸及萬山群島區域，建設高度開放的新型城鎮群和藍色經濟產業區；對標港澳自由貿易政策，設立高端消費品交易市場和中醫藥商品交易中心；澳門珠海合作、協同建設“一河兩岸”休閒旅遊區。6 在聯合建設世界旅遊目的地方面，齊冠鈞（2016）認為珠海和澳門具備六個特點：擁有較大1 袁持平、梁雯︰以澳門與橫琴合作促進澳門經濟可持續發展 [J]，華南師範大學學報（社會科學版），2013(04):67-76+160。2 鄭炎潮、盧曉媚︰共建“澳門─橫琴合作”一體化的“世界旅遊休閒中心”──營造以博彩業為核心的世界旅遊休閑產業鏈和聚集區 [J]，南方經濟，2011(11):79-82。3 陳恩、黃桂良︰橫琴開發︰粵澳合作的新模式 [J]，澳門研究，2010(1):28-34。4 楊少華、唐繼宗︰珠澳文化產業合作展望──以橫琴開發和項目合作為例 [J]，澳門研究，2009(3):38-42。5 楊道匡︰澳門建設旅遊休閒中心相關問題探討 [J]，港澳研究，2016(1):44-51。6 楊道匡、駱偉建、李可、王裔瑩︰實施高度開放自由港政策推動橫琴粵澳深度合作區建設 [J]，港澳研究，2020(01):70-78+95-96。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 8 -的國際知名度和影響力、擁有多元的入境客源、擁有方便快捷的交通運輸條件、擁有豐富的旅遊休閒文化內涵、擁有完善的旅遊服務體系、擁有多元的高質量旅遊休閒產品，兩地可以一起打造世界旅遊休閒中心。1 林廣志等（2017、2018、2019）提出共建共享世界旅遊休閒中心，認為橫琴、澳門在資源稟賦、產業發展方面各有優長，應在粵港澳大灣區建設背景下加強合作，創新制度，發揮優勢，共建共享世界旅遊休閒中心，實現兩地利益共用及經濟社會融合發展。2 3 4（二）澳門─橫琴制度創新與管理機制在制度創新方面，張富強、林蔚等（2015）認為，合作開發橫琴需要創新通關制度，實行稅收優惠，並在未來十年建立橫琴島旅客“離島免稅自由區”。5 李可（2013）則提出，澳門參與橫琴自貿區建設的模式可在《粵澳合作框架協定》的基礎上疊加自貿區新政策，參照世界高水平的開放形態和國際通行規則，將澳門部分自由港政策延伸到橫琴。6 在兩地管理機構設置上，阮建中（2010）基於利益相關者的分析，提出在建立共同基金的基礎上，成立“橫琴旅遊合作管理常設委員會”負責區域旅遊規劃和項目開發。7 楊道匡、駱偉健等（2020）認為，在橫琴設立“粵澳深度合作示範區”，對橫琴實行“合作開發、協同管理”，以“共商”、“共建”、“共管”的合作目標建立粵澳深度合作協調管理機制。8 事實上，探索推進區域一體化進程的有效模式和方法，是世界各國中央1 齊冠鈞︰粵澳合力建設世界旅遊休閒中心 [J]，澳門研究，2016(2):47-52。2 郝雨凡、林廣志主編︰澳門旅遊休閑發展報告 (2016-2017) [C]，北京︰社會科學文獻出版社，2017。3 林廣志、郝雨凡主編︰澳門旅遊休閑發展報告 (2017-2018) [C]，北京︰社會科學文獻出版社，2018。4 林廣志主編︰澳門旅遊休閑發展報告 (2018-2019) [C]，北京︰社會科學文獻出版社，2019。5 張富強、林蔚︰推動橫琴新區形成獨特發展優勢的法律思考──基於與深圳前海和廣州南沙的比較 [J]，澳門研究，2015(1):80-90。6 李可︰ GATS 框架下粵港澳法律服務自由化問題淺析 [J]，澳門法學，2013。7 阮建中︰利益相關者理論視角下的澳珠橫琴區域旅遊合作分析 [J]，澳門研究，2010(2):118-128。8 楊道匡、駱偉建、李可、王裔瑩︰實施高度開放自由港政策推動橫琴粵澳深度合作區建設 [J]，港澳研究，2020(01):70-78+95-96。
第一章 研究背景- 9 -乃至地方政府謀求發展、提升城市區域競爭力面臨的普遍問題。課題組試圖從美國、加拿大、日本現有的區域合作模式中尋找成功經驗，總結一般規律。（三）國內外主要城市合作經驗美國採取的是一種城市群多主體合作模式。這種模式提供了兩種區域合作的思路，第一種是在城市群內建立類似於議會的政府理事會；1 第二種是在區域合作雙方針對某一個問題譬如城市垃圾處理等特殊問題成立專門的管理機構，2 譬如環境保護委員會等。加拿大則採取一種城市群董事會模式。加拿大溫哥華地區城市群建立了一種類似於企業董事會的跨區域協調機構──政府董事會，3 一方面負責制定及推行該合作區域總體發展規劃，保證區域內資源分享；另一方面提供高質量的城市公共產品供給以及社區公共服務。日本採取的是一種都市圈跨區域協調模式。與美國、加拿大區域治理模式類似，日本官方組織成立跨區域協調機構，對合作區域內進行統籌規劃，但由於日本人口密度遠高於歐美城市，所以其採取的區域間合作模式也存在明顯差異，日本將解決區域內政府合作上升至法律的層面，頒佈了《首都圈整備法》、《中部圈整備法》等一系列法律保障區域合作的合法性、權威性，同時還特別重視民間組織在區域合作中的作用。4 中國長三角區域在區域合作方面也作出了大膽的嘗試。長三角地區採取的是“三級運作”政府合作的模式。從區域合作看，主要表現在三個方面：其一，建立了決策層、協調層和執行層三級運作的區域合作框架；5 其二，建立了長三角區域市場一體化發展合作機制；6其三，探索建立區域公共治理合作機制。71 該理事會全權制定城市群發展規劃，並對規劃的實施和結果進行監測和反饋，理事會往往是利用合作雙方簽訂並履行一定協議來促成合作。2 美國通過建立這些機構旨在解決合作過程中突發的問題。3 該模式強調合作區域地位平等，合作區域權責對等。4 譬如利用諸如經濟聯合會等民間組織協調帶動區域之間的合作。5 決策層以三省一市主要領導座談會制度為主體；協調層以長三角地區合作與發展聯席會議為主題，執行層則包括聯席會議辦公室和重點合作專題組，解決長三角區域合作中的具體問題。6 該機制主要涉及規則體系共建、創新模式公推、市場監管共治等多個方面對合作區域經濟進行一體化管理。7 該機制已覆蓋至自然災害、事故災難、公共安全等領域。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 10 -（四）研究評述與啟示澳門特別行政區與珠海市橫琴新區之間的合作具有深刻的複雜性，要求澳門 - 橫琴雙方要具體問題具體分析，不能生搬硬套國內外過往或現有的合作模式。近年來，兩地政府採用多種渠道試圖加強雙方合作，國家發改委會同有關方面表示，積極支持在橫琴設立粵澳深度合作區，構建粵澳雙方共商共建共管的體制機制。1 珠海市市委書記郭永航表示，“珠海將深入貫徹落實習近平主席重要講話精神，全面準確貫徹‘一國兩制’方針。以更高站位更大力度做好珠澳合作開發橫琴這篇文章，與澳門一起共同推進粵澳（橫琴）深度合作區建設，加快探索粵澳合作管理模式創新，積極構建共商共建共管的體制機制，共同做大做強粵港澳大灣區澳珠極點。為澳門長遠發展開闢廣闊空間、注入新動力，為推動“一國兩制”事業發展新實踐作出更大貢獻”。 2 2020 年 1 月 16 日，珠海市市長姚奕生在廣東省十三屆人大三次會議上表示，“珠澳合作更多的是要把橫琴開發這篇文章做好，橫琴與澳門將成立一個共商共建共管的新機構”。但這些嘗試仍然處於探索階段，尤其是對澳門產業多元發展的促進作用差強人意，成效有限。另外需要指出的是，澳門─橫琴合作的研究成果雖然較為豐富，為此次研究提供了大量理論基礎和實踐經驗，但多以對策和建議為主，在制度創新方面缺乏創新性的、有價值的論述，有關民生融合的研究尚顯欠缺。（五）研究思路有關新時期澳門與橫琴的合作，課題組遵循“提出問題—分析問題—解決方案”的基本原則，充分認識合作開發橫琴是綜合解決澳門困境與瓶頸的有效途徑，深入挖掘橫琴開發的“初心”、歷程與基礎，澳門參與橫琴開發的願景、基礎與成效，當前澳門─橫琴、澳琴合作存在的主1 顧陽、發展改革委︰支持橫琴設立粵澳深度合作區 [EB/OL]，(2019-12-21) [2020-11-09]，http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/21/content_5462838.htm。2 珠 澳 促 建 粵 澳 深 度 合 作 區 [EB/OL]，(2019-09-23) [2020-11-09]，http://www.macaodaily.com/html/2020-09/23/content_1463177.htm。
第一章 研究背景- 11 -要問題，“粵澳深度合作示區”的內涵、功能及其運作模式，確保新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑的科學性和有效性。首先，課題組認識到澳門─橫琴合作是“一國兩制”事業發展的新探索、新實踐，是澳門參與大灣區建設、融入國家發展的必由之路，同時明確“共建共治共享”應當是雙方合作開發橫琴的“最大公約數”。其次，課題組認真梳理了目前已有的關於澳門 - 橫琴合作的政策法規、研究成果，通過文獻分析和文本分析的方法重新評估澳門經濟社會發展的困境與瓶頸；再次，課題組也通過多方調研，與來自政府部門、科研機構等多個團體的政策制定者和專家學者進行交流，深入瞭解澳門和橫琴合作的現狀，充分探討既往澳門─橫琴合作的基礎、成效和問題。最後，基於大量的文獻、訪談研究的基礎之上，本研究課題對於新時期澳門與橫琴合作，提出更有針對性的、更為全面的、更為創新的發展策略與路徑。三、研究團隊與分工2020 年 10 月，受澳門基金會資助，思路智庫成立“新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究”課題組，研究團隊由思路智庫會員組成。團隊成員圍繞各自的工作目標，對資料的收集與整理，調研與訪談，澳門經濟社會的評估與分析，澳門─橫琴合作歷程與成效的研究、澳門─橫琴合作策略與路徑分析等進行分工合作，並保持與澳門、橫琴等相關部門的溝通與交流（課題組成員與分工見表 1.1）。 表 1.1 課題組人員組成與工作分工姓名 職務 分工郝雨凡 思路智庫副會長 策略研究林廣志 思路智庫副理事長 策略研究葉桂平 思路智庫監事長 策略研究鄞益奮 思路智庫常務副理事長 策略研究
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 12 -第二章合作開發橫琴：澳門發展的“新出路、新機遇、新希望”回歸以來，澳門經濟實力不斷提升，居民生活持續改善，民主政制有序發展、融入國家發展大局的廣度和深度不斷加強，形成澳門特色“一國兩制”的成功實踐。2019 年 2 月，國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”），標誌著粵港澳大灣區建設進入新的發展階段。目前，澳門以珠澳合作開發橫琴作為融入國家發展大局的抓手，把握住參與大灣區建設給澳門繁榮和經濟適度多元發展提供的前所未有的新機遇。這是澳門在“以人為本”的原則、“穩經濟、保就業”為主軸的經濟發展路線下，對外尋求深度合作的重要舉措。同時，隨著“一國兩制”事業的快速發展，新的時期又對澳門提出了更高的要求，即在原有實踐的基礎上進一步開展珠澳合作開發橫琴的新探索以及新實踐。澳門特區行政長官賀一誠亦表示，“橫琴是澳門未來發展新的出路、新的機遇、新的希望”。 1 通過珠澳合作開發橫琴，進而實現澳門經濟適度多元發展、土地空間有效拓展、再續“一國兩制”成功實踐。一、澳門特色“一國兩制”實踐為合作開發橫琴奠定基礎澳門自回歸祖國以來，特區政府堅定踐行“一國兩制”“澳人治1 賀一誠：橫琴是澳門未來發展新出路、新機遇、新希望 [EB/OL]，(2020-04-20) [2020-11-03]，http://www.xinhuanet.com/gangao/2020-04/20/c_1125881867.htm。
第二章 合作開發橫琴：澳門發展的“新出路、新機遇、新希望”- 13 -澳”“高度自治”的基本方針，堅定維護憲法和基本法的權威，堅決維護中央對澳門的全面管治權，傳承愛國愛澳的核心價值觀，促進澳門經濟快速增長、民生持續改善、社會穩定和諧，充分展示了具有澳門特色的“一國兩制”成功實踐，主要體現在以下方面：第一，經濟實現跨越式發展，適度多元初見成效。回歸祖国以來，澳門經濟發展勢頭強勁，本地生產總值（GDP）由 1999 年 1472.10 億元（澳門元，下同）增長至 2019 年的 4346.71 億元，人均 GDP 由 12.14萬元增長至 64.54 萬元（如圖 2.1 所示），排名世界第三位。1 其中，主要非博彩業 2 產業增加值 3 從 1999 年的 192.04 億元增加至 2019 年的1690.04 億元。特別是 2012 年至 2018 年期間，增長幅度高達 66.82%（如圖 2.2 所示），澳門經濟適度多元發展初見成效。圖 2.1 回歸以來澳門 GDP 及人均 GDP數據來源：澳門統計暨普查局。1 澳門人均 GDP 世界第 3 生活指數排名世界第 17[EB/OL]，(2019-12-21) [2020-11-10]，http://atimescn.com/chinaView-11187.html。2 根據《澳門經濟適度多元可持續發展統計指標體系 2018》，澳門主要非博彩行業包括建築業、酒店業、飲食業、批發及零售業、運輸、倉儲、通訊業、金融業以及不動產及工商服務業。3 本章產業增加值的計算均以當年生產者價格按生產法計算。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 14 -圖 2.2 2012-2018 年博彩業及主要非博彩行業收益數據來源：澳門統計暨普查局。第二，本地居民充分就業，社會保持穩定和諧。澳門特區政府通過改規格、創新龍頭產業、支持中小企業發展等制度與政策安排，增加本地居民就業崗位，確保充分就業。資料顯示（如圖 2.3 所示），澳門失業率從 1999 年的 6.30% 下降至 2019 年的 1.70%；勞動參與率由 65.5%提升至 70.30%。2019 年，澳門就業不足率僅為 0.50%。此外，澳門特區政府堅持以人為本，主導建立了多點支撐、多重覆蓋的民生保障舉措，有力保障社會的和諧穩定。社會保障支出由 2002 年的 11.72 億元增加至 2018 年的 180.50 億元，增加了 14.4 倍，佔財政支出比例相應地由11.35% 增加到 22.44%。11 數據來源：澳門統計暨普查局。
第二章 合作開發橫琴：澳門發展的“新出路、新機遇、新希望”- 15 -圖 2.3 1999-2019 年澳門就業情況數據來源：澳門統計暨普查局。第三，澳門特區政府行政主導，施政能力不斷提升。回歸祖國以來，澳門特區政府結合實際建立了行政主導的政治體制。在行政、立法、司法三機構的政治體制安排上，既保障以行政長官為核心的行政權的主導地位，又做到互相制約、互相配合，確保特區的穩定和行政效率。同時，澳門特區政府還通過制定多項發展規劃，積極應對各種挑戰：2002 年，實施賭權開放，致力於“維持產業結構的適度多元和均衡”；2008 年，推出針對性的政策措施，加強金融監管，完善法治規範；2020 年，為應對突如其來的新冠肺炎疫情所帶來的挑戰，提出“抗疫情、保就業、穩經濟、顧民生、推改革、促發展”的施政方針。這些發展政策促進了澳門經濟社會穩定發展，為澳門突破不利外部環境，持續穩定繁榮提供了治理保障。第四，地理空間有效拓展，土地儲備得到充實。澳門特區政府通過長期、多次的填海造地來擴大陸地面積，為城市建設提供寶貴的土地資源。澳門的土地面積由 1999 年的 23.8 平方公里增至 2019 年的 32.9 平方公里，增長了 38.23%。此外，澳門特區政府還加強了對現有土地的規劃與治理，頒佈並多次修訂《城市規劃法》以及《土地法》。2019年 12月底，
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 16 -澳門特區政府依法公佈土地批給宣告失效批示共 77 個，涉及 69.11 萬平方米土地面積，已依法成功收回 29.37 萬平方米土地，有效充實了澳門土地儲備。回歸 20 年來，澳門的發展成就有目共睹。習近平主席在會見澳門特區行政長官賀一誠時指出：“事實證明，‘一國兩制’是完全行得通、辦得到、得人心的”。然而，時代的發展和實踐的深入，又給澳門“一國兩制”事業發展賦予了新的內涵、提出了新的要求。習近平主席在慶祝澳門回歸祖國 20 周年大會上對澳門提出四點希望：“一是堅持與時俱進，進一步提升特別行政區治理水平。二是堅持開拓創新，進一步推動經濟持續健康發展。三是堅持以人為本，進一步保障和改善民生。四是堅持包容共濟，進一步促進社會和諧穩定”。 1 因此，澳門必須積極參與珠澳合作開發橫琴、推動“一國兩制”事業新發展，發揮自身特殊優勢，推動特區各項事業穩步發展，破解與橫琴新區之間各種有形、無形的障礙和壁壘，促進人流、物流、資金流、信息流便捷有序地流動。二、澳門參與大灣區建設、融入國家發展的必由之路粵港澳大灣區是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要戰略地位。《綱要》明確了“到 2022 年，粵港澳大灣區綜合實力顯著增強，粵港澳合作更加深入廣泛，區域內發展動力進一步提升，發展活力充沛、創新能力突出、產業結構優化、要素流動順暢、生態環境優美的國際一流灣區和世界級城市群框架基本形成”的發展目標，強調“發揮香港─深圳、廣州─佛山、澳門─珠海強強聯合的引領帶動作用”。澳門經濟體量雖小，但在區域協作和國家整體發展中的地位越來越突出，在參與粵港澳大灣區建設的過程中具備獨特的優勢。1 習近平在慶祝澳門回歸祖國 20 周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話 [EB/OL]，(2019-12-20) [2020-11-05]，http://www.xinhuanet.com/gangao/2019-12/20/c_1210404039.htm。
第二章 合作開發橫琴：澳門發展的“新出路、新機遇、新希望”- 17 -制度優勢。第一，回歸後的澳門嚴格按照《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，堅持“一國兩制”“澳人治澳”“高度自治”，自行制定經濟發展政策，澳門在享受政策自由的同時還獲得了中央的支持與配合。第二，澳門作為聯繫中國與世界為數不多的國際貿易自由港，在貨物、資金、外匯、人員進出等方面具有高度的自由，相較大灣區其他地區有著相當高的競爭優勢。第三，澳門稅制相較簡單，稅率比周邊國家和地區低，同時澳門特區政府還制定頒佈了一系列稅務鼓勵政策，對政府鼓勵的行業和項目，可獲減免物業稅、營業稅、消費稅等。橋樑優勢。由於歷史、文化等多種因素使澳門與葡語系國家之間保持著傳統而官方的聯繫，七個葡語系國家遍佈四個大洲，擁有 2.6億人口，利用好與葡語系國家聯繫的優勢是澳門助力粵港澳大灣區建設乃至國家發展大局的重要優勢。澳門現設有葡商協會、葡萄牙亞洲商務中心、世界葡語企業家協會、葡中工商協會、葡萄牙企業家協會代表處和葡國對外貿易促進局代表處等。這些官方和民間的機構使得澳門與葡語國家保持特殊聯繫。此外，澳門與世界 120 多個國家和地區保持貿易往來，使其具備國際經貿聯繫廣泛的優勢。澳門已參加了 50 多個國際組織、是其中 20 多個的正式成員，作為單獨關稅區，澳門更是成為了世界貿易組織的正式成員。旅遊資源優勢。多年來，澳門憑藉優越的地理位置，中西結合的文化史跡，內容豐富的博彩旅遊，多姿多彩的文化活動吸引著海內外眾多遊客。四百多年中西文化交融的歷史使澳門擁有一片以澳門舊城區為核心的歷史街區，其中大大小小三十多個世界遺產無疑成為澳門最寶貴的旅遊資源。同時澳門號稱世界三大賭城之一，被譽為“東方蒙地卡羅”，博彩業的發展為澳門旅遊提供了穩定的遊客資源。此外，澳門特區政府加快調整產業結構，著重發展旅遊業和服務業，興建了黑沙公園、竹灣公園等新的旅遊景點，推出了澳門國際音樂節、國際煙花匯演、大賽車等文化活動，為澳門旅遊輸送了一大批新鮮血液。區位優勢。澳門背靠幅員遼闊的中國內地，面向世界，區位得天獨
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 18 -厚。此外，澳門對外聯繫便捷，已經形成海陸空對外立體交通網絡。澳門國際機場開通了至中國內地、臺灣、東南亞以及歐洲等 20 多條航線。隨著港珠澳大橋的開通，穿梭於香港、珠海、澳門三地的交通時間大幅減少，行車時間僅需一個小時左右。2020 年 8 月歷經四年建設的以“合作查驗、一次放行”為通關模式的橫琴口岸新旅檢區正式開通，大大縮短了旅客通關時間，方便澳門 - 橫琴兩地人員往來。基於以上優勢，《綱要》將澳門納為大灣區四大中心城市之一，與香港、廣州、深圳並列為區域發展核心引擎。澳門融入大灣區建設，加強區域合作，將為其開拓更大發展空間，獲得更多發展資源。澳門特區行政長官賀一誠在 2020 年澳門財政年度施政報告中指出：“粵港澳大灣區是澳門融入國家發展大局最便捷的通道、最廣闊的平台。澳門將充分發揮“一國兩制”、國際貿易自由港、單獨關稅區等獨特優勢，立足“一中心、一平台、一基地”的定位，積極參與大灣區建設，融入國家發展大局。”同時，明確了“橫琴是澳門參與粵港澳大灣區建設、融入國家發展的第一站，是澳門經濟多元發展的最便利、最適宜的新空間”。 1 在2021 年澳門財政年度施政報告中進一步強調：“深化粵澳各領域合作，落實《綱要》，逐步推進落實中央出台的各項專項規劃和政策措施，加強與大灣區城市合作。有序推進澳門參與‘一帶一路’建設的各項工作”，“支持青年參與粵港澳大灣區創新創業發展，協助青年融入國家發展大局”。 2澳門─橫琴合作已有多個年頭，具備一定的基礎和經驗。自 2015 年4 月橫琴自貿試驗片區正式掛牌成立，粵澳合作進入快速發展新階段。國家頒佈的一系列綱領性文件以及粵澳簽署的合作協議，進一步明確了橫琴新區在粵澳合作中的定位、目標及產業發展規劃。十年來，為更好地服務澳門，推動區域協調發展，在粵港澳大灣區建設背景下，橫琴逐步1 中華人民共和國澳門特別行政區政府二○二一年財政年度施政報告 [C]，https://www.gov.mo/zh-hant/wp-content/uploads/sites/4/2020/04/2020_policy_c.pdf。2 中華人民共和國澳門特別行政區政府二○二一年財政年度施政報告 [C]，https://www.gov.mo/zh-hant/wp-content/uploads/sites/4/2020/11/2021_policy_cn.pdf。
第二章 合作開發橫琴：澳門發展的“新出路、新機遇、新希望”- 19 -成為國家級新區、自由貿易區、粵港澳深度合作示範區和國際休閒旅遊島的“三區＋一島”的優勢疊加之地，為澳門─橫琴兩地實現更高層次的融合發展奠定了堅實基礎。在中央和地方政府支持下，澳門─橫琴雙方在眾多領域的創新政策和舉措得以順利實施，兩地逐步走向深度融合發展的新階段。澳門作為國家雙循環新發展格局中的一個重要交匯點，在未來的發展過程中，若能發揮好“一國兩制”的制度優勢，把握住合作開發橫琴這一新機遇，便能更好地參與粵港澳大灣區建設，融入國家發展大局。三、新冠疫情的衝擊突顯澳門─橫琴合作的必要性和緊迫性2020 年突如其來的新冠肺炎疫情給澳門特區政府以及澳門社會帶來嚴峻的考驗和巨大的挑戰。特區政府秉持“以人為本”的原則將保障居民生命安全和身體健康放在首位，快速有序地採取了一系列抗疫措施，最大限度地防控疫情的擴散。同時，還推出一系列減免稅費、緩解民困及扶持中小企業的措施，全力保供應、保民生、穩就業、穩經濟。在充分肯定澳門特區政府為了應對新冠肺炎對澳門產生巨大衝擊所作出的努力以及獲得的階段性成就的同時，亦應清醒看到由於新冠疫情的衝擊所暴露出的影響澳門經濟社會持續發展的一系列問題。經濟結構單一，政府財政過度依賴博彩行業。新冠疫情對澳門博彩行業造成了巨大的衝擊。2020 年賭收自 2 月開始受到嚴重影響，前十個月賭收為 458.76 億元，較 2019 年同期 2467.40 億元，下跌 81.41%（如圖 2.4 所示）。即使今年餘下月份（11-12 月）恢復到上年數字，2020 年整年亦下跌 39.5%。由於澳門經濟結構單一，在博彩業受到巨大衝擊的情況下，澳門特區政府財政面臨著大幅度萎縮。2020 年 11 月 1 日公佈的2021 財政年度預算顯示，明年的預計金額為 500 億零 539 萬元，與今年最初預算的 982 億 1533 萬元比較，減幅達 49.1%。11 澳門立法會一般性通過《2021 年財政年度預算案》法案 [EB/OL]，(2020-11-06) [2020-11-10]，http://www.chinanews.com/ga/2020/11-06/9332328.shtml。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 20 -圖 2.4 2019-2020 年 1-10 月份澳門博彩業收入情況數據來源：澳門統計暨普查局。旅遊產品供給以及遊客結構單一。從某種程度上來說，在博彩業“一業獨大”的環境下，澳門旅遊休閒產業實際上是為了配合博彩業的發展而建設的。旅遊業對博彩業的過度依賴，加上自然景觀資源有限，導致旅遊產品供給相對單一。遊客結構方面（如圖 2.6），澳門 2019 年全年共有 3940.6 萬人次入境旅客，其中中國內地旅客合計 2792.3 萬人次，佔旅客總數的 70.86%。受疫情的影響，澳門特區政府採取了嚴格的限制出入境措施，這些措施控制疫情擴散的同時也限制了內地旅客來澳旅遊，進而對澳門旅遊業產生巨大的影響。如表 2.1 所示，2020 年 1-5 月份澳門入境遊客整體情況除了個別統計數據有上升及持平外，大部分數據都為下跌。以具有代表性的國慶假期為例，國慶期間（2020 年 10 月 1 日 -10月 8 日）總訪澳旅客共計 156,300 人次，日均值為 19,538 人次，與 2019同期相比減少了 86%，再次暴露澳門經濟過度依賴博彩旅遊業的脆弱性和巨大風險。
第二章 合作開發橫琴：澳門發展的“新出路、新機遇、新希望”- 21 -表 2.1 2020 年 1-5 月澳門入境遊客情況月份 1 2 3 4 5年份 2020 同比 2020 同比 2020 同比 2020 同比 2020 同比入境旅客總數（人次）2,850,465 -16.8% 156,394 -95.6% 212,311 -93.7% 11,041 -99.7% 16,133 -99.5%不過夜旅客數量（人次）1,530,832 -14.2% 81,090 -96.0% 86,415 -95.2% 4,658 -99.0% 7,018 -99.6%留宿旅客數量（人次）1,319,633 -19.6% 75,304 -95.0% 125,896 -92.0% 6,383 -99.0% 9,115 -99.4%平均逗留時間（日）1.2 - 2.8 +1.8 3 +1.8 7.3 +6.2 5.3 +4.1留宿旅客平均逗留時間（日）2.3 +0.1 5.4 +2.1 4.7 +2.5 21.1 +18.9 14.7 +12.4不過夜旅客平均逗留時間（日）0.2 - 0.1 -0.1 0.2 - 0.1 -0.1 0.2 -個人游旅客數量（人次）1113461 -14.4% 5,822 -99.6% 6,813 -99.4% - - - -資料來源：澳門統計暨普查局。圖 2.5 2019 年澳門入境旅客國家 / 地區分佈情況數據來源：澳門統計暨普查局。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 22 -人力資源結構失衡，就業情況不容樂觀。2019 年底，澳門有 38.78萬就業人口，其中從事文娛博彩行業的就業人口達 9.7 萬人，平均每四個人中就有一位從事文娛博彩行業的勞動者，就業結構嚴重失衡。受到疫情的衝擊，澳門失業率節節攀升，最新公佈的就業調查結果顯示，1 2020年 7 月至 9 月總體失業率為 2.9%，本地居民失業率為 4.1%，均較對上一期（6 月至 8 月）上升 0.1%；就業不足率增加 1% 至 4.7%。當期失業人數為 1.18 萬人，較上一期增加 300 人，尋找新工作的失業人口中，從事博彩及博彩中介業和零售業的失業人數佔多。土地空間狹小，長期滯凝特區發展。澳門土地空間狹小限制經濟發展，同時還帶來了諸多民生問題，譬如長久以來廣大澳門居民迫切需要解決的“民生三難”問題 2 以及內港水患問題。新冠疫情的爆發對澳門本就醫療資源不足的公共衛生體系造成了巨大的壓力和挑戰，而建造更多的醫療設施、提供更多的醫療產品、解決居民“三難問題”，又對土地空間提出更高要求。澳門產業單一、人力資源失衡、土地空間狹小等問題由來已久，但新冠疫情的爆發將以上這些問題進一步暴露出來，為澳門經濟帶來沉重的下行壓力，對澳門經濟適度多元和民生福利建設提出了回歸以來最大的考驗。3 新冠疫情使得澳門更迫切需要更廣大的空間來推動經濟適度多元發展、人力資源結構轉型。與澳門一河之隔的橫琴自成立以來，堅守初心，大膽探索，經濟社會發展取得顯著成就。自貿實驗片區成立五年來，橫琴新區生產總值從 126.80 億元人民幣增長到 401.24 億元人民幣，年均增長 26.40%；固定資產投資從 289.83 億元人民幣增長到 471.99 億元人民幣，年均增長15.48%；一般公共預算收入從 37.80億元人民幣增長到 63.95億元人民幣，年均增長 20.97%；實際吸收外資從 4.26 億美元增長到 15.71 億美元，年1 數據來源：澳門統計暨普查局。2 “民生三難”問題具體指：“購房難”、“出行難”、“看病難”問題。3 澳門經濟學會 2020 年度課題研究成果發佈會 [EB/OL]，(2020-11-09) [2020-11-10]，http://www.macaueconomy.org/activities_association_body.php?activityid=2020110801。
第二章 合作開發橫琴：澳門發展的“新出路、新機遇、新希望”- 23 -均增長 64.59%；外貿進出口從 10.58 億美元增長到 34.76 億美元，年均增長 66.33%。1 這充分說明，橫琴已經為澳門推動經濟適度多元發展、人力資源結構轉型做好了準備，珠澳合作開發橫琴正是澳門參與大灣區建設、融入國家發展大局最有力的抓手。四、“共建共治共享”是合作開發橫琴的“最大公約數”合作開發橫琴是澳門“一國兩制”事業發展的新探索、新實踐，同時也是澳門積極參與大灣區建設、融入國家發展大局的必由之路，澳門如何攜手珠海合作開發橫琴？長期以來，橫琴大力發展中醫藥、金融等新興產業，但對澳門高校科研、企業、資本等資源引入不足，而澳門─橫琴之間的合作仍處於單向的合作，澳門特區政府規劃也尚未將橫琴納入到考慮範圍內來。特別需要注意的是，兩地雖然都在建設世界級旅遊休閒中心，卻受限於人流、物流、資金流、信息流等，尚未開展深度合作，也未能形成“一程多站、綜合運營、聯動拓展”的大旅遊產業鏈。兩地間的合作緊密程度明顯滯後，無論是頂層設計、制度對接還是產業結構發展，都存在顯著的制約因素，限制了兩地的長遠發展和進一步深入融合。因此，課題組認為“共建、共治、共享”的治理原則是珠澳合作開發橫琴的“最大公約數”。一是共建。共建即在原有治理模式上進一步強調澳門特區政府、珠海市政府、橫琴新區政府共同參與、合作共建，分享大灣區發展機遇，擴大共同利益，從而形成互利共贏的利益共同體。開發橫琴不僅僅是橫琴政府的事，更應該成為澳門特區政府、珠海市政府、橫琴政府共同參與進來的大事。大灣區建設的新格局將灣區大大小小的地區融為了一體，形成了你中有我、我中有你，一榮俱榮、一損俱損的利益格局。“共建”乃新時期珠澳合作開發橫琴的基礎，面對新時代的諸多挑戰，任何地區1 五年築造多元空間 橫琴成為內地澳資企業聚集“熱土”[EB/OL]，(2020-08-29) [2020-11-05]，http://www.chinanews.com/cj/2020/08-29/9277375.shtml。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 24 -都不可能獨善其身，只有加強互利合作、共同面對挑戰，才能實現共同發展。二是共治。共治則是對原有合作模式中“共管”的進一步深化。一方面，珠澳合作應構建從決策到執行多層級的政府合作機制框架，通過政府引導項目合作推動區域全方位合作，設計專門的專業化協調機構，譬如設立“澳門─橫琴合作事務委員會”統一協調管理澳門─橫琴合作事務。另一方面，強調了澳門特區政府、珠海市政府、橫琴新區政府三方合作要合作推動制定法律法規，明確政府間合作各方的權力與義務，同時鼓勵多元主體參與，引入社會組織、企業、專家學者等第三方機構推動珠澳共同治理橫琴。“共治”是貫徹落實習近平主席“共商共建共享”全球治理觀，在“一國”之內開展區域合作、創新我國現代治理模式與體系的有益探索。三是共享。新時期珠澳合作開發橫琴在共建、共治的基礎上還應強調共享。共享是指澳門、珠海、橫琴平等發展、共同分享，讓合作區域內每個地區都享有平等的發展機會，共同分享區域合作發展成功。區域內的事情應該共同商量，區域內的規則應該共同制定，區域內的事務應該共同治理，區域發展成果應該由區域內人民共同分享。“共享”就是各個區域積極尋求最大利益的公約數，也是區域合作最佳的契合點。實現互惠互利、多贏共贏才是新時期珠澳合作開發橫琴的最終目標。
第三章 澳門經濟社會發展的困境與瓶頸- 25 -第三章澳門經濟社會發展的困境與瓶頸回歸後，澳門特區政府迅速恢復社會秩序，開放博彩經營權，引進競爭機制和國際資本，在內地“自由行”政策的支持下，博彩業蓬勃發展，推動本地生產總值持續增長，居民就業穩定，收入提高，財政儲備不斷增加。2006 年，澳門博彩業收入超越拉斯維加斯，正式成為世界最大賭城。2007 年，澳門人均 GDP 超越新加坡、文萊和日本，成為亞洲最富有的地區。但同時，以博彩業為支柱的產業結構單一模式，對土地和勞動力需求不斷增加，城市承載力負荷持續上升。推動澳門經濟適度多元發展、破解澳門博彩“一業獨大”的產業結構矛盾，是中央政府關於澳門發展的戰略謀劃和部署，也是保持澳門長期繁榮穩定的必然要求。但是，澳門城市空間不足、土地和人力資源緊缺的矛盾造成新興產業相對薄弱、企業規模細小，經濟適度多元發展的成效不佳，這就要求澳門必須通過區域合作來拓展發展空間。合作開發橫琴，是綜合解決澳門困境與瓶頸，融入國家發展大局的有效途徑。一、產業結構與經濟適度多元發展澳門整體經濟發展及產業結構自回歸以來發生了巨大變化，澳門特區政府明確了以博彩旅遊業為龍頭，以服務業為主體，其他行業協調發展的定位。2002 年賭權開放和 2003 年“自由行”政策實施後，第一產業徹底消亡，以博彩業為主導的第三產業迅速崛起，擠佔第二產業市場和資源。1 博彩業“一業獨大”的格局，使得澳門經濟依賴博彩業的現象較1 陳章喜︰澳門經濟結構演化特徵與適度多元發展 [J]，統一戰線學研究，2020，4(05):37-44。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 26 -為嚴重，造成產業結構單一化，經濟發展不平衡，高度依賴博彩服務出口的特點令經濟增長呈現高波動性，這種高波動性顯示出澳門經濟抗風險能力相對不足。因此，澳門社會各界普遍認同，經濟的發展必須走經濟適度多元發展之路。其目的是維持產業結構的適度多元和均衡，培育新的支柱產業及經濟增長點，增強澳門經濟對外圍環境變化的適應能力和對風險的抵禦能力。同時通過區域合作，拓展澳門企業及居民的發展空間，促進經濟社會的發展。（一）澳門產業結構的現狀與問題回歸以來，澳門本地生產總值不斷攀升，2018 年達到歷史最高為437,155 百萬元。這得益於第三產業的發展，2013 年，第三產業增加值比重達到 96.27% 的高位，2018 年亦突破 95%。這說明，第三產業已成為澳門經濟的支柱（澳門產業結構見圖 3.1）。圖 3.1 1999-2018 年澳門本地生產總值及第二、第三產業情況說明： 1、本地生產總值：以當年生產者價格按生產法計算的本地生產總值； 2、第二產業、第三產業：以當年生產者價格按生產法計算的主要行業的增加値總額。數據來源：澳門統計暨普查局。
第三章 澳門經濟社會發展的困境與瓶頸- 27 -澳門第二、第三產業擁有 17 個行業，以當年生產者價格按生產法計算，2018 年，博彩及博彩中介業的行業增加值佔本地生產總值的比重超過 50%，其次為不動產業務、批發及零售、銀行業、酒店業和租賃及工商服務業，可見博彩及博彩中介業佔絕對地位（澳門行業結構見圖 3.2）。圖 3.2 2018 年澳門行業結構數據來源：澳門統計暨普查局。賭權開放以來，博彩及博彩中介業的行業增加值不斷攀升，2013 年達到最高為 2589.66 億元後下滑，自 2016 年起恢復增長。製造業持續下滑後，於 2012 年起逐年恢復增長，但仍未達到回歸初期的水平。建築業
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 28 -波動較大，出現 2007 年和 2015 年兩次高峰，相信與博彩業的投資建設有關。金融業和其他服務業均呈現逐年增長的趨勢（澳門主要行業增加值見圖 3.3）。圖 3.3 2002-2018 年澳門主要行業增加值數據來源：澳門統計暨普查局。（二）幸運博彩“一業獨大”與博彩業務多元化2002-2003 年，隨著“賭權開放”及中央政府對港澳地區實行“自由行”政策，澳門博彩業出現了 10 年的快速增長期，其中，2007 年毛收入增長最快，增幅高達 53.8%；而 2014-2016 年月度收益同比 26 連跌，毛收入從 2014 年 2 月的最高值 380.96 億元一路跌至 2016 年 6 月的最低值159.71 億元，跌幅達 58%，其中的原因，除了博彩業自身管理的問題，還包括內地反腐持續進行、經濟增長放緩以及銀行卡受限等等。博彩業的波動，造成了整體經濟的波動。澳門的實際地區生產總值從 2013 年的4717.29 億元下降為 2016 年的 3622.65 億元，下降了 23.2%，實際人均地區生產總值下降了 29.3%。在澳門博彩毛收入中，幸運博彩的比重持續保持在 99% 以上。回歸以來，博彩稅收在澳門公共收入的比例持續增加，
第三章 澳門經濟社會發展的困境與瓶頸- 29 -2014 年最高時達到 84.46%，隨後因幸運博彩毛收入的下降，其比重有所下跌，但在 2018 年起恢復至 80% 以上。博彩業“一業獨大”使澳門面臨巨大的經濟和社會風險，其抗風險能力較弱或具有不確定性（澳門博彩業相關數據見表 3.1）。表 3.1 1999-2019 年澳門博彩相關數據單位：百萬元；%年份 博彩毛收入 幸運博彩毛收入 幸運博彩佔比 公共收入 博彩稅收 佔比1999 - - - 19,540 4,767 24.40%2000 - - - 15,339 5,647 36.81%2001 - - - 15,642 6,293 40.23%2002 23,496 22,180 94.40% 15,227 7,766 51.00%2003 30,315 28,672 94.58% 18,371 10,579 57.59%2004 43,511 41,378 95.10% 23,864 15,237 63.85%2005 47,134 46,047 97.69% 28,201 17,319 61.41%2006 57,521 56,623 98.44% 37,189 20,748 55.79%2007 83,847 83,022 99.02% 53,710 31,920 59.43%2008 109,826 108,772 99.04% 62,259 43,208 69.40%2009 120,383 119,369 99.16% 69,871 45,698 65.40%2010 189,588 188,343 99.34% 88,488 68,776 77.72%2011 269,058 267,867 99.56% 122,972 99,656 81.04%2012 305,235 304,139 99.64% 144,995 113,378 78.19%2013 361,866 360,749 99.69% 175,949 134,382 76.38%2014 352,714 351,521 99.66% 161,861 136,710 84.46%2015 231,811 230,840 99.58% 116,111 89,573 77.14%2016 224,128 223,210 99.59% 110,502 84,375 76.36%2017 266,607 265,743 99.68% 126,367 99,845 79.01%2018 303,879 301,846 99.33% 141,313 113,512 80.33%2019 293,312 292,455 99.71% 140,730 112,710 80.09%說明：自 2019 年起，統計口徑“博彩稅收”改為“公共帳目的幸運博彩收入”。數據來源：澳門統計暨普查局。長期以來，貴賓廳是澳門幸運博彩毛收入的主要來源，維持在六成以上的比例。近年來，來自中場和角子機業務的佔幸運博彩毛收入的比
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 30 -重有所上升，2019 年，中場業務收入比例首度反超貴賓廳，達到 53.76%（澳門幸運博彩收入結構見圖 3.4）。圖 3.4 2002-2019 年澳門幸運博彩收入結構數據來源：澳門博彩監察協調局。2018 年，六間幸運博彩企業錄得總收入為 3353.38 億元，其中博彩企業用佔總經營面積的 10.2% 創造了佔總收入 90% 的博彩業務收入。在博彩企業非博彩收入中，客房業務最高佔 42%，其次為零售及場地租賃、餐飲，分別佔 24.6% 和 24.2%（澳門非博彩收入見圖 3.5）。此外，全年由幸運博彩企業及其轄下附屬和聯營公司創造總非博彩收入為 807.7 億元，同比上年增加 18.5%。
第三章 澳門經濟社會發展的困境與瓶頸- 31 -圖 3.5 2018 年澳門幸運博彩企業非博彩收入比例數據來源：澳門統計暨普查局。（三）非博彩業的發展與新興產業多元發展中央政府高度關注澳門博彩業“一業獨大”導致的產業不平衡問題，多次強調支持澳門建設世界旅遊休閒中心和實現經濟適度多元發展。早在 2003 年，中央政府就通過《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPA)，大力支持澳門經濟多元發展。“十一五”規劃首次明確提出要“促進澳門經濟適度多元可持續發展”。《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要 (2008-2020 年 )》，明確提出澳門建設世界旅遊休閒中心的目標，豐富了澳門經濟適度多元發展的內涵。“十三五規劃”指出，“支持澳門建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，積極發展會展商貿等產業，促進經濟適度多元可持續發展”。2019 年 2 月，《綱要》明確了澳門的發展定位：“建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，促進經濟適度多元可持續發展，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。”自 2002 年以來，澳門特區政府歷年的施政報告以及發展規劃對博彩業與其他產業的關係均做出不同程度描述，而且逐年關注經濟結構的均
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 32 -衡發展問題。2010 年後，澳門特區政府明確提出經濟適度多元發展的理念，且重點扶持會展業、文化產業、中醫藥及特色金融產業的發展。《澳門特別行政區五年發展規劃 (2016-2020 年 )》指出，要根據澳門的實際情況和發展需要，構建經濟適度多元發展指標體系，以不斷推進澳門經濟的適度多元發展。《澳門特別行政區二○二一年財政年度施政報告》進一步指出，“根據澳門“一中心、一平台、一基地”的發展定位，充分利用特殊的地位和獨特的優勢，在鞏固和提升傳統旅遊休閒產業的同時，積極培育新興產業，推動產業升級轉型，致力構建符合澳門實際、適度多元、具競爭力的產業結構，增強澳門經濟的發展動能和抗逆能力，鞏固提升特區競爭優勢，實現經濟適度多元可持續發展”, 並明確提出“推動工業發展重新定位、加快發展現代金融業、促進中醫藥產業化、推動會展業專業化和市場化發展、逐步培育跨境電商產業、促進文化及體育產業化、加強扶持中小企業、積極參與粵港澳大灣區國際科技創新中心建設，完善科技創新的體制機制，推動科技創新與成果轉化”等路徑。1從以增加值計算的澳門產業結構來看，博彩業無疑是目前澳門經濟的主導產業。但隨著博彩業的興旺，其他主要非博彩行業近年也得到很大的發展。2018 年，主要非博彩行業總收益達到 3834.34 億元，行業增加值為 1690.04 億元。其中，會展業、文化產業、中醫藥產業及金融業四大新興產業增加值總額達 353.3 億元，佔所有行業增加值總額的 8.1%。2在新興產業中，會展業發展尤其迅速，2018 年的增加值總額 35.2 億元，約佔所有行業增加值總額的 0.8%。2019 年，澳門舉辦會展活動 1,536項，同比 2018 年增加 109 項，與會者 2,012 千人，錄得 1.80 億元收入。文化產業包括“創意設計”、“文化展演”、“藝術收藏”和“數碼媒體”四個領域。2018 年，文化產業的增加值總額按年上升 9.7% 至 26.01 中華人民共和國澳門特別行政區政府二○二一年財政年度施政報告 [C]，https://www.gov.mo/zh-hant/wp-content/uploads/sites/4/2020/11/2021_policy_cn.pdf。2 數據來源：澳門統計暨普查局。
第三章 澳門經濟社會發展的困境與瓶頸- 33 -億元，佔所有行業增加值總額的比例為 0.59%。2018 年本澳的中藥出口1,831.7 萬元，進口 5 億元，進出口總額合計 5.1 億元，佔整體貨物進出口總額 0.5%。中藥材的進出口總額合計 1.2 億元，佔整體中藥進出口總額 24.1%；中藥及傳統藥物的進出口總額合計 3.9 億元，佔 75.9%。中醫藥產業增加值 319 百萬元，佔所有行業增加值總額的 0.07%。金融業主要包括“融資租賃”及“財富管理”兩類業務以及搭建人民幣清算中心等，2018 年，未償還融資租賃相關貸款及待收 181.32 億元，財富管理客戶投資組合市場價值達到 1983.96 億元。1 由此可見，以四大新興產業為代表的澳門經濟適度多元發展成效不佳，博彩業“一業獨大”的產業結構局面依舊嚴峻，不利於澳門經濟平衡發展。二、旅遊休閒發展與城市承載力 旅遊休閒產業是澳門高端服務業發展的重要組成部分。澳門回歸以來，國家出台了一系列推動澳門旅遊休閒產業發展的重大舉措。《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020 年）》將澳門發展定位為“世界旅遊休閒中心”；國家“十二五”“十三五”規劃綱要中都明確提出“支持澳門建設世界旅遊休閒中心”；《規劃綱要》將澳門列為大灣區四個中心城市之一，為澳門建設世界旅遊休閒中心提出了新的方向與目標。在內地與澳門區域合作層面上，《粵澳合作框架協議》體現了廣東與澳門合作建設世界旅遊休閒中心的基本思路，《橫琴建設國際休閒旅遊島方案》提出了與澳門對接旅遊休閒產業系列措施。這些政策、措施將澳門世界旅遊休閒中心的建設納入國家和區域合作發展戰略中，將對澳門世界旅遊休閒中心建設產生極其重要的推動作用。澳門旅遊休閒產業發展取得舉世矚目的成就，在旅遊入境人數方面，1999 年澳門入境旅客人數僅為 744.39 萬人次，2003 年實施“自由行”政策以後 2004 年入境旅客人數為 1667.23 萬人次，比上一年增長 40.25%，1 數據來源：澳門統計暨普查局。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 34 -比 1999 年增長 124%。2019 年澳門入境旅客人數達到 3940.62 萬人次，比 1999 年增長 4.3 倍。除入境旅客人數大幅度增長外，旅遊收入也快速增加。1999 年旅客總消費額（不含博彩業）為 102.2 億元，2019 年為640.77 億元，比 1999 年增長 5.3 倍。1回歸以來，澳門的旅遊休閒產業迅速發展，與之相適應的酒店、旅行社、娛樂場所等配套設施也不斷完善。1999 年，澳門酒店及公寓數為74 家，其中五星級酒店僅有 8 家；到 2019 年，酒店及公寓數為 123 家，增長 66%，其中五星級酒店 36 家，比 1999 年增長了 3.5 倍。1999 年酒店僅可提供客房數 9469 間，入住率僅為 53.4%，到 2019 年，可提供客房數 38282 間，比 1999 年增長 3 倍多，入住率為 90.8%，比 1999 年增加 37.4 個百分點。1999 年澳門有餐廳 1305 家，到 2019 年有 2419 家，比 1999年增長約 85%，1999年澳門有旅行社 108家，到 2019年有 218家，增長超過 100%。2澳門旅遊休閒產業市場規模不斷擴大、產業地位不斷提升、基礎配套設施不斷完善、國際化程度不斷提高，優勢明顯、勢能顯著，但休閒性不強，產品供給單一，產業結構不完整，購物體驗不大，加之土地有限，產業發展缺乏騰挪空間。在博彩業“一業獨大”的環境下，某種程度上來說，澳門旅遊休閒產業實際是為了博彩業的發展而展開其服務體系建設的，如此便帶來旅遊休閒產業過渡依賴博彩業，其自身定位、產品開發與體系構建不足等問題。近年來，雖然其態勢有所改善，但旅遊休閒產業基礎仍相對薄弱，加上自然景觀資源有限，導致旅遊休閒產品供給相對單一，非博彩旅遊產品開發不足。作為兼具中西文化的特殊地區，相應的文化產品不夠豐富，“以海為伴”的優勢沒有顯現，濱海旅遊產品尚未開發，區域性非物質文化遺產的融入缺乏力度，特色社區旅遊產品拓展有限，精品旅遊線路的打造比較乏力。充分發揮自身優勢、調整產品結構、豐富供給體系、挖掘休閒元素，仍是未來產業發展的重點與難點，但缺乏發展空間。1 數據來源：澳門統計暨普查局。2 數據來源：澳門統計暨普查局。
第三章 澳門經濟社會發展的困境與瓶頸- 35 -澳門陸地面積 32.8 平方公里，每平方公里承載旅客超過 120 萬人次。1999 年澳門僅有人口 42.96 萬人，2019 年總人口為 67.96 萬人，比 1999年增長 58.19%，平均每年增加過萬人。訪澳遊客的增長速度遠遠超過了澳門本地居民人口的增長速度。2019 年人均面積不足 50 平方米，本地居民與外地旅客的比例為 1:71，即每位本地居民接待至少 71 名旅客，創歷史新高。澳門的入境旅客人數已遠遠超過其旅遊休閒資源的承載能力，入境人數所佔資源的比例遠遠超過當地居民人數所佔資源的比例。由於遊客日益增多，城市承載力超負荷，一定程度上影響了居民的“優質生活”。“宜居”、“宜遊”的矛盾表面化現象日益突出，2019 年，關於“徵收旅客稅”的大討論，進一步反映出不斷增長的旅客數量給居民生活帶來負面影響，澳門作為國際旅遊城市的承載力正在經受嚴峻考驗。三、人力資源：人口數量與質量分析澳門回歸以來的經濟發展路徑表明，勞動力是產業發展的重要支撐，勞動力向新興產業流動是產業適度多元發展的必要條件。由於澳門經濟長期依靠博彩業，導致現有的勞動力結構和質量難以支撐先進製造業、高端服務業的用工需求。加之“賭權開放”以來，博彩業的工資水平吸引了大量勞動力，造成非博彩業勞動力短缺和勞動力成本上升，阻礙了非博彩產業的發展，以致澳門不得不吸納更多外地僱員以應對勞動力不足的問題。澳門外地僱員數量從 1999 年的 32183 人增加至 2017 年的 196538 人，20 年間增加了 5.1 倍。1 勞動力短缺、勞動力工資成本過高成為阻礙澳門中小企業發展、經濟適度多元發展的主要因素之一。目前，澳門各行各業勞動力供需矛盾突出，主要表現為勞動力總量性失衡、結構性失衡和質量性失衡。第一，總量失衡。一方面，澳門已是世界上人口生育率較低的地區之一，2019 年澳門總生育率僅為 0.9%，人口增長率為 1.8%，本地人口1 數據來源：澳門統計暨普查局。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 36 -總生育率為 1.4%，人口增長率僅為 1.2%。此外，人口結構老齡化問題日漸突出，適齡勞動力人口比重不斷下降。2019 年年齡在 65 歲及以上的老年人口已超過 8 萬人，佔總人口的 12%，達到本地人口的 14.6%，預 計未來十年的人口老化速度還將進一步加快，勞動力內生供給性明顯不足。1 另一方面，澳門本地人才可以在世界各地讀書和工作，如果澳門缺少高質量、多樣性的工作機會，優秀人才就會流失，造成本地高質量勞動力的不足；在本地勞動力不足的情況下，為保護本土居民就業，不能完全放開勞動力市場管制，大量引進勞動力。第二，結構失衡。博彩業“一業獨大”塑造了單一的、失衡的、以服務業為主的澳門經濟，與此相適應，勞動力也形成了相對單一的、失衡的、以服務業從業人員為主體的結構。即使在以博彩業為主的服務行業，不同崗位、不同工種的勞動力也出現結構性的失衡。博彩業具有壟斷性，其員工平均工資水平長期處於高位，對其他經濟部門的勞動力產生虹吸效應，博彩業職位空缺數往往較少，甚至沒有。在勞動力供給一定的情況下，這導致其他產業和企業職位空缺較大。第三，質量不高。雖然澳門經濟水平很高，但尚未塑造高質量的教育水平。澳門經濟產業的特點與要求，淡化了澳門對高質量教育的需求。以博彩業為主的經濟結構對社會文化的影響是，不用讀書太多，也能過得很好。由於教育水平不高，教育難以發揮培養高質量人才的功能。因此，經濟和教育之間不僅沒有建立起良性互動關係，而且結構單一的經濟在一定程度上拖累教育質量的提升。為促進經濟適度多元發展，澳門特區政府就相關領域人才不足的問題也提出了一系列解決方案與路徑。但是由於澳門經濟發展對博彩業的嚴重路徑依賴，勞動力及專業人才的結構失衡、供應不足，嚴重制約了經濟適度多元發展的進程。當澳門為了推動經濟適度多元發展，積極解決包括人力資源在內的相關問題時，又適逢國家啟動粵港澳大灣區的規劃與建設，由於澳門新興產業與大灣區城市的產業發展存在同構型以及1 數據來源：澳門統計暨普查局。
第三章 澳門經濟社會發展的困境與瓶頸- 37 -區域融合不斷加快，大灣區各城市之間的人才爭奪已趨激烈，各類人才相對不足的澳門在參與灣區建設以及經濟適度多元發展方面將面臨新的、更大的挑戰。四、合作開發橫琴是綜合解決澳門困境與瓶頸的有效途徑近年來，澳門持續加強對外及區域合作，拓展澳門企業及居民的發展空間。2018 年澳門企業在外地的累計直接投資總額為 271.4 億元，按投資所在地劃分，在中國內地及香港的直接投資累計總額有 186.6 億元及 99.0 億元。澳門企業在泛珠區域九省的直接投資佔了在中國內地的66.0%，主要集中在廣東省。2018 年，在廣東省新增的澳門資金企業共1127 間，合同外資金額 14.8 億美元，實際使用外資金額 11.9 億美元。澳門資金企業在珠海最多，佔廣東省的 71.0%，合同外資金額佔 67.3%，實際使用外資金額佔 93.5%。1 雖然近年來澳門特區政府為拓展空間，加強與翠亨、大廣海乃至常州等區域的合作，但是這種合作大多處於探索階段。只有擁有優越的地理位置，與澳門一河之隔，肩負“一國兩制”實踐的特殊使命的橫琴，才是澳門實現經濟適度多元發展、融入國家發展大局的最佳空間。合作開發橫琴，有助於澳門融入國家發展，持續發揮澳門產業勢能輻射和帶動作用，把握國家經濟新一輪更高質量發展的機遇。（一）合作開發橫琴有助於澳門完善旅遊休閒產業結構、豐富產品供給近年來，澳門特區政府積極發掘世界遺產城區、葡韻風情、文化節事、休閒購物、美食之都等旅遊內涵，旅遊休閒產品供給不斷豐富和提升，但不可否認，澳門旅遊休閒產業勢能強勁的同時也進入產業相對單一、產品供給不足、國際吸引力不足等發展瓶頸期。建設橫琴國際休閒旅遊島正是為了助力澳門世界旅遊休閒中心建設，而事實上，長期以來，澳門旅遊休閒產業對珠海、橫琴的輻射和帶動作用弱小。在新時期，澳門旅遊產品供給、旅遊休閒多元發展在橫琴有很大的發展空間，應通過1 數據來源：澳門統計暨普查局。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 38 -合作開發橫琴進行產業勢能的釋放而突破產業發展的瓶頸。第一，澳門經濟優勢明顯，橫琴發展潛力廣闊。截至 2019 年，澳門擁有 32.9 平方公里的陸地面積，本地人口 55.5 萬人，常住人口 67.96萬人，創造了近 10 倍於橫琴的 GDP，人均 64.5 萬元，第三產業比重高達 95.8%。而橫琴擁有近 3 倍於澳門的陸地面積，本地人口僅為澳門的2.9%，常住人口也不足二成，創造了 461.13 億元的 GDP，人均 GDP 是澳門的 3.4 倍，第三產業的比重也達到 9 成以上。回歸以來，得益於“一國兩制”的成功實踐，澳門經濟實現高速發展，GDP 增長近 8 倍。橫琴開發十年 GDP 年均增長六成，橫琴片區五年 GDP 年均增長 26.4%，發展潛力巨大。這樣來看，澳門─橫琴雙方 GDP 增長速度較快，人口基數較少，產業各具特色，具有較好的合作基礎，兩地若能充分發揮各自優勢協同發展，可打造珠江西岸乃至粵港澳大灣區新的增長極（澳門─橫琴經濟社會基礎數據見表 3.2）。表 3.2 澳門─橫琴經濟社會基礎信息一覽表澳門 橫琴本地人口 55.5 萬人 1.6 萬人常住人口 67.96 萬人 9.8 萬人GDP 4346.7 億（MOP） 461.13 億（RMB）人均 GDP 64.5 萬（MOP） 199.25 萬（RMB）第三產業比重 95.8% 92%陸地面積 32.9 平方公里 89.07 平方公里資料來源：澳門統計暨普查局；橫琴新區政府信息公開網。第二，就旅遊休閒而言，澳門產業勢能強勁，橫琴基礎相對薄弱。2019 年，共有 3940.6 萬人次旅客到訪澳門，是橫琴旅客數量 933.8 萬人次的 4.2 倍，其中澳門過夜遊客 1863.3 萬人次，佔總旅客數量的近五成，而橫琴僅有 91.3 萬人次的過夜遊客，不足旅客人數的一成。從旅遊產品供給和產業配套來看，澳門酒店及公寓（客棧、民宿）的數量是橫琴的
第三章 澳門經濟社會發展的困境與瓶頸- 39 -一半以上，但是其四星級以上高端酒店數量是橫琴的近 9 倍，澳門的酒店入住率也遠高於珠海和橫琴；公共交通方面，澳門擁有 1245 輛公共汽車，是橫琴 180 輛的 7 倍；澳門有 221 間旅行社，是橫琴的近 16 倍；澳門住宿餐飲就業人數多達 86694 人，超出橫琴 180 倍；澳門擁有包括博物館、圖書館在內的 103 間公共文化設施，而橫琴僅有 2 間；澳門有 721間各級衛生機構，是橫琴的 180 倍；澳門全年舉辦公開表演、賽事、音樂會、戲劇、展覽等大型公眾活動 1687 場次，而橫琴只有 7 場次，澳門是橫琴的 241 倍。由此可見，澳門旅遊休閒產業高度發達，產品供給豐富且高端，產業配套設施完善。相比之下，橫琴有巨大的差距，這也反映出，一方面澳門巨大的產業勢能因空間不足而需要釋放，另一方面，橫琴具有承接澳門產業勢能的空間和基礎（澳門─橫琴旅遊休閒產業數據見表 3.3）。表 3.3 澳門─橫琴旅遊休閒產業基礎信息一覽表澳門 橫琴旅遊收入 640.77 億（MOP） N/A酒店業收入 372.91 億（MOP） 4159.2 萬（RMB）*餐飲業收入 118.29 億（MOP） 5954.5 萬（RMB)*旅客數量 3940.6 萬人次 933.8 萬人次過夜旅客數量 1863.3 萬人次 91.3 萬人次國際遊客數量 1148.3 萬人次 N/A酒店及公寓（客棧、民宿）數量 123 間 259 間星級酒店數量（二星級及以上） 84 間 113 間高端酒店數量（四星級及以上） 53 間 6 間酒店入住率 90.8% 62.27%（珠海數據）公共交通數量 1245 輛 180 輛旅行社數量 221 間 14 間住宿餐飲就業人員數量 86694 人 461 人公共文化設施數量 103 間 2 間衛生機構數量 721 間 4 間大型公眾活動數量 1687 場次 7 場次說明：2019 年，長隆酒店業和餐飲業收入的統計轉入現代服務業，故此數據不含長隆。數據來源：澳門統計暨普查局；橫琴數據為課題組收集整理。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 40 -第三，合作開發橫琴有助於加強旅遊休閒產業的分工與合作，優化產品供給。一方面，澳門可以持續以文化遺產為依托，以建築文化、歷史文化、宗教文化為主題，構建特色鮮明、主題突出的旅遊城市形象；以 2022 年賭牌重新競投為契機，鼓勵和要求博彩企業開發具有國際水平的親子、合家歡等非博彩旅遊休閒產品。另一方面，澳門通過加強區域合作，積極探索和發展休閒旅遊。事實上，除了“搬不動的”、“不能搬”的世界遺產、博彩業之外，如果在制度創新、澳門─橫琴合作一體化的情境下，澳門非常豐富的旅遊資源，包括許多歷史悠久、遠近聞名的文化、體育節事活動，如美食節、藝術節、賽車、賽馬等等都有延伸到橫琴的可能性，加上橫琴現有的以及將來橫琴、澳門合作開發區乃至串聯至周邊島嶼所新創的旅遊休閒項目，匯成包括景區景點、商旅地產、海洋旅遊、健康養生、免稅購物、特色餐飲等符合澳門中小企業經營特長的現代旅遊休閒產業體系，由此延展旅遊金融、中醫藥大健康旅遊等在內的澳門新興產業內涵，澳門─橫琴合作亦便可以發展成為以自然、歷史、文化、娛樂、科技、金融、健康為主體的業態豐滿、精彩紛呈的世界級的旅遊休閒目的地。（二）合作開發橫琴有助於澳門拓展空間、補充人力資源、促進科技創新發展空間不足、發展成本高，制約澳門經濟社會發展，影響澳門大力實施科技創新。合作開發橫琴，不僅有利於澳門居民進入內地工作和生活，更為澳門旅遊休閒產業的發展解決土地不足的問題，優化和補充澳門勞動力結構，更為澳門科技創新創造可能。一是橫琴空間可彌補澳門土地不足的限制。澳門旅遊休閒的優勢明顯、勢能顯著，但澳門土地有限，產業發展缺乏騰挪空間。2019 年，澳門人均接待旅客數量達 58 人次，每平方公里承載 120 萬人次的旅客數量，城市承載力已臨近極限。而橫琴擁有 89.07 平方公里的陸地面積，但是高端酒店、公共文化設施、大型公眾活動緊缺，旅遊產品供給不足。澳門若能向橫琴釋放其巨大的旅遊休閒產業勢能，澳門─橫琴產業能夠協調
第三章 澳門經濟社會發展的困境與瓶頸- 41 -發展，將進一步促進澳門建設世界旅遊休閒中心以及橫琴建設國際休閒旅遊島。從下表可以看出，若澳門─橫琴加強合作，澳門城市承載力將大幅緩解（澳門─橫琴旅遊休閒產業承載力數據見表 3.4）。表 3.4 澳門─橫琴旅遊休閒產業承載力一覽表單位 澳門 橫琴 澳門─橫琴合作 *人均接待旅客數量 人次 58 95 63陸地面積承載旅客數量 萬人次 / 平方公里 120 10.5 40陸地面積承載高端酒店設施數量 間 / 平方公里 1.6 0.07 0.5陸地面積承載公共文化設施數量 間 / 平方公里 3 0.02 0.86陸地面積承載大型公眾活動數量 場次 / 平方公里 51 0.08 14說明： “澳門─橫琴合作”系兩地旅遊休閒產業融合發展程度的假設，按以下方式計 算：（橫琴數量＋澳門數量）/（橫琴陸地面積＋澳門陸地面積），（橫琴數量＋澳門數量）/（橫琴人口數量＋澳門人口數量）。數據來源：澳門統計暨普查局；橫琴數據為課題組自行收集整理。二是橫琴可為澳門解決人才交流、人才引進和勞動力供給的綜合問題。首先，促進澳門人才的合理配置和流動，發揮人才的最大效應，還可以與內地聯合開展教育、培訓、科研等行業的合作，豐富經濟適度多元發展內涵；其次，充分利用澳門的影響力和橫琴的區位引進人才，尤其是吸引國際人才，澳門還可以借助橫琴新區的平台功能，利用粵港澳大灣區人才培訓資源的優勢，引進和培養具有專業資格的人才，以增強澳門新興產業的人才優勢，推動新興產業的發展；再次，豐富澳門勞動力供給，降低用工成本，改善澳門勞動力的結構性和質量性問題，實現澳門經濟發展所需勞動力可以在澳門之外實現供給或提供服務。三是為澳門科技創新拓展發展空間和補充人力資源。澳門要實現傳統產業升級，鼓勵發展“澳門製造”，並實施創新驅動發展戰略，培育新動能，提升新勢能，建設具有全球影響力的科技和產業創新高地，就需要有一定的發展空間和人力資源作為支撐。合作開發橫琴，一方面解
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 42 -決了澳門城市空間不足和勞動力尤其是專業技術人員緊缺的問題；另一方面將橫琴打造為澳門進一步深化並擴大與內地經貿科技交流與合作的重要平台，內地深化並擴大與國際經貿科技交流與合作的重要載體。（三）合作開發橫琴有助於澳門融入國家雙循環發展格局隨著疫情防控常態化，澳門旅遊休閒產業將面臨巨大挑戰和機遇。一方面，省際旅遊逐步可控開放，每年一億多人次的出國遊市場有可能在一到二年內貢獻給國內市場，疫情帶來的旅客消費觀、消費體驗和消費頻次的變化，一定程度上將倒逼澳門加快旅遊休閒產業在內地的謀篇佈局；另一方面，澳門依靠博彩業的旅遊產品供給體系也將發生深刻變化，必將致力旅遊產品結構的豐富與完善，致力提升其吸引力和競爭力。第一，新冠肺炎疫情迫使旅遊業加速轉型升級。國際旅遊市場將在一定時期內讓位於國內市場。目前多個國家都對他國採取了程度不一的禁入限制，短時間內難以期待國際旅遊市場的復蘇和開放。而隨著國內疫情防控形勢的好轉，以及“雙循環”措施的落實，省際旅遊已經可控開放，旅遊業有可能率先實現“內循環”。受疫情影響，居民收入下降，消費預算將壓縮，國內長途旅遊被周邊遊、週末遊所取代，甚至自駕、徒步、郊遊等成為主流。澳門特殊的入境安排，單一的產業結構，高端的產品供給，很大可能被排除在國內旅遊業“內循環”的發展格局之外，這將持續給嚴重依賴內地遊客的澳門旅遊休閒業造成重大損失，而合作開發橫琴，將澳門旅遊休閒載體延伸至國內，加快旅遊休閒產業的復蘇。第二，應對國際形勢諸多挑戰和不確定因素，助力國家高水平對外開放和更高質量發展。目前，國際貿易摩擦不斷，跨國公司價值鏈及產業鏈受到衝擊，全球投資市場和消費市場信心不足，政治摩擦頻發，債務風險持續增加。受疫情影響，世界經濟增長趨勢持續走低。在此背景下，中國經濟發展面臨一定的下行風險，主要表現為企業運營不暢、就業環境嚴峻、個人收入下降、居民儲蓄意願加強和消費出行意願減弱等，導致服務業與旅遊業等產業發展緩慢，甚至帶來全面的、立體的、深度的影響和衝擊。合作開發橫琴，澳門將旅遊休閒產業優勢溢出到橫琴，
第三章 澳門經濟社會發展的困境與瓶頸- 43 -通過成長性高、帶動性強的旅遊休閒產業，刺激澳門及內地經濟復蘇增長。同時，合作建設澳門國際休閒旅遊中心和橫琴國際休閒旅遊島，有助於推動國內國際雙循環相互促進。第三，疫情防控常態化促使旅遊業新常態的形成，倒逼澳門 - 橫琴合作完善旅遊休閒產業供給性改革。在旅遊業“內循環”的背景下，隨著疫情防控常態化，旅遊休閒產業出現新常態，一是講究質量的體驗式旅遊興起。而疫情之後，遊客駐留時間、遊客口碑、遊客黏性、衍生品銷售等定性指針將考驗目的地的產品質量與服務水平；二是個人或家庭自駕游成為新風尚。隨著疫情常態化，人們出遊時更加慎重選擇交通工具，這將帶動自駕旅遊市場的興旺；三是健康旅遊的發展。疫情爆發以來，健康旅遊已成為新的熱點，尤其是休閒養生、度假康養、醫療旅遊相關業態將出現發展熱潮。合作開發橫琴，有助於將澳門世界級的旅遊管理經驗和服務水平複製到橫琴，共享橫琴旅遊休閒發展的成果，解決旅客前往澳門旅遊目的地需要公共交通以及疫情防控措施帶來的困擾，豐富以大健康為內涵的旅遊休閒產品供給。（四）合作開發橫琴有助於澳門對接“十四五”規劃及參與新一輪高質量發展中國旅遊業發展“十三五”規劃中提出，加快度假產品開發，推動旅遊與其他產業領域的融合發展，促進旅遊信息化，大力發展智能旅遊等產業發展路徑，在“十四五”期間相關領域的發展將進一步加快。從經濟發展形勢來看，第三產業對 GDP 貢獻率穩中帶漲，並保持對 GDP增長的拉動，旅遊業成為中國支柱行業，經濟效益持續上升；從個人消費趨勢來看，人均收入增長、人均旅遊支出增多、出遊次數也穩步上升，第一批“二孩”家庭也即將進入消費期，迎來居民旅遊消費高峰時期；從歷史發展機遇來看，未來幾年正處在旅遊產業的快速增長期，政策支持力度將日益增大。因此，“十四五”期間中國旅遊產業將繼續保持快速向上的發展態勢，合作開發橫琴，是澳門把握國家發展重大機遇，融入新一輪經濟更高質量發展的必由之路。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 44 -第一，“旅遊＋”成為主要趨勢。“十四五”時期旅遊業勢必深化“旅遊＋”戰略，促進旅遊與相關產業深度融合發展。研究表明，商業與旅遊的融合能讓旅遊目的地的消費變得更為高頻，因為購物、親子、康體等需求相比旅遊消費更為剛需，尤其是佈局於城市周邊的文旅綜合體項目，將成為城市中產以上群體高頻光顧目的地。據統計，旅遊行業增加值最高的為旅遊購物，佔旅遊及相關產業比重的三成。澳門有國際貿易港的地位和免稅島的優勢，與橫琴合作開發“旅遊 +購物”的新模式，將在亞洲範圍內具有無可比擬的競爭優勢。第二，以出行體驗促進旅遊消費。2019 年國家出台《關於改善節假日旅遊出行環境促進旅遊消費的實施意見》，提出一系列措施用以提高個人旅遊體驗，促進大眾消費。當前，促進大眾出遊消費已成為發展趨勢，長假免收高速路費、推出各景點惠民政策等消費舉措收效顯著。預計“十四五”期間將出台更多提升個人家庭旅遊體驗的福利政策，以增強出行意願，促進經濟發展。合作開發橫琴，有助於澳門應對內地居民出遊需求增多和細分化，促進澳門旅遊休閒產業相關產品與服務的創新，持續提升休閒性。第三，市場規模越來越大。民營旅遊經濟進入市場紅利驅動第二階段後，因旅遊行業入門門坎不高但經濟效益較高，許多企業和資本蜂擁而入。一方面旅行社市場在擴張，另一方面出現許多不同主題的旅遊形態和不同規模的企業在爭奪市場。另外，旅遊相關產業的競爭也在升級。從投資角度來看，近幾年全年旅遊投資額都達到萬億以上。合作開發橫琴，引進經驗豐富、實力雄厚的旅遊休閒企業，提升橫琴旅遊休閒產業的競爭優勢，夯實澳門旅遊休閒企業在內地的影響力，促使澳門旅遊休閒產業在內地市場的持續擴大競爭規模，分享旅遊市場蛋糕，在推動國家經濟新一輪更高質量發展中，推動澳門旅遊休閒產業獲得新一輪發展。
第四章 澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢- 45 -第四章澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢1992 年，橫琴被廣東定為擴大開放四大重點開發區之一。1 多年來，橫琴先後經歷了泛珠三角橫琴經濟合作區、納入珠海經濟特區、國家級新區、自由貿易區和“一國兩制”條件下探索粵港澳合作新模式的示範區等多重身份的轉換與重疊。橫琴在被賦予不同使命的同時，逐步利用各類政策實現著自身存在的價值和意義。橫琴與澳門一水相連，這種天然的地理和區位條件，為橫琴服務澳門提供了無可替代的優勢，橫琴的開發和成長也與澳門息息相關。一、橫琴開發的“初心”、歷程與基礎 自 2015 年 4 月橫琴自貿片區正式掛牌成立，粵澳合作進入快速發展新階段。受益於“一國兩制”政策紅利，國家頒佈的一系列綱領性文件以及粵澳簽署的合作協議，進一步明確了對橫琴新區與澳門合作的定位、目標、及其產業發展規劃。在中央和地方政策支持下，澳門─橫琴雙方在眾多領域的創新政策和舉措得以順利實施，兩地逐步走向深度融合發展的新階段。（一）橫琴開發“初心”是促進澳門產業多元發展 國家將與澳門一河之隔的橫琴新區定位於服務澳門，為澳門實現經濟適度多元發展、融入國家發展大局提供空間。正如習近平主席強調，“橫琴有粵澳合作的先天優勢，要加強政策扶持，豐富合作內涵，拓展1 厚積薄發十年征程 橫琴模式開啟文旅新篇章 [EB/OL]，(2020-06-15) [2020-11-12]，https://www.sohu.com/a/401935942_120646104?_trans_=000014_bdss_dkmgyq。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 46 -合作空間，發展新興產業，促進澳門經濟發展更具活力”，“建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件。”1按照中央要求，圍繞澳門所需，橫琴發揮所能，致力培育新優勢、實現新發展，主動加強對澳合作，加大載體建設，強化制度創新，加快設施互通，促進澳門經濟發展更具活力，為推進粵港澳大灣區建設作出橫琴應有貢獻。橫琴圍繞著促進澳門產業多元化的初心和使命，高水平進行基礎設施建設，為承載澳門產業多元發展提供基本條件，積極配合澳門“一中心、一平台、一基地”的建設。參照國際最高標準，橫琴努力為澳門企業在橫琴發展提供優良的營商環境，並積極拓展合作領域，推動對澳合作從產業協同走向社會民生融合。（二）橫琴開發的歷程根據開發的時間和內容，可將橫琴的開發分為三個階段 ——第一，初期開發階段——規劃準備階段和早期開發階段 2（2008-2010年）。2008 年 12 月，國務院頒佈《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020 年）》，明確要規劃建設珠海橫琴新區等合作區域，作為加強與港澳服務業、高新技術產業等方面合作的載體。因為獨特的地理區位，橫琴被賦予專為澳門服務的“重任”。2009 年 8 月，國務院正式批復了《橫琴總體發展規劃》，將橫琴定位為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區，深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級發展的新平台。同年 12 月 16 日，橫琴新區掛牌成立，橫琴成為國家第一個粵港澳緊密合作示範區，以澳門大學橫琴新校區奠基以及珠海長隆開工為標誌，橫琴開始進入實質合作開發和建設階段。第二，大規模開發階段──大規模城市建設和產業發展前期階段（2010-2015 年）。2010 年 3 月 6 日，粵澳雙方在北京簽署《粵澳合作1 人心的融通才是橫琴與澳門合作的根本 [EB/OL]，(2020-04-24) [2020-11-12]，http://gd.people.com.cn/BIG5/n2/2020/0424/c123932-33973008.html。2 實際上，早在 2005 年 12 月 6 日在澳門召開的粵澳合作聯席會議提出了備受矚目的粵澳合作開發橫琴島議題，開發重點聚焦於經濟合作。時任澳門特區行政長官何厚鏵表示，澳門將全面參與開發橫琴島，粵澳可以起到主導的作用。
第四章 澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢- 47 -框架協議》，確定粵澳共同“合作開發橫琴”。該協議奠定了粵澳合作開發橫琴以及橫琴建設的基本格局。2011 年 7 月 14 日，《國務院關於橫琴開發有關政策的批復》下發，決定實行比特區更特的優惠政策，加快橫琴開發，包括實行“一線放寬、二線管住、人貨分離、分類管理”的創新通關制度。同年，珠海在橫琴規劃 5 平方公里由澳門主導的澳門產業園區，其中 0.5 平方公里為中醫藥科技產業園區，1 4.5 平方公里土地發展包括文化創意、教育、旅遊、培訓等產業。2013 年 8 月，產業園啟動首次招商，信德集團成為首批進駐的澳門企業集團之一。2014 年 4 月澳門共向橫琴首批推薦 33 個項目。2014 年橫琴口岸實現 24 小時通關，二線通道監管查驗設施也順利通過國家部委的正式驗收，標誌著橫琴已經具備全島封關運作的條件。第三，全面加速開發階段（2015-2019 年）。2015 年 4 月 23 日，廣東自貿試驗區橫琴片區正式掛牌，橫琴開發進入自貿區時代。自貿區的設立帶來了一系列促進改革開放的自由貿易措施的實施，橫琴新區的基本功能和產業定位也進一步完善和優化。隨著營商環境的改善和各類創新政策的實施，橫琴各項領域碩果累累。2018 年 12 月，產業園再次啟動由澳門主導的招商工作，向澳門中小企業傾斜。2019 年 2 月，中共中央、國務院印發《綱要》，將橫琴新區確定為粵港澳深度合作示範區，從產業合作擴展到民生合作。一批與澳門息息相關的民生政策也得到落實，通關、創業、就業、就醫等便利措施吸引了更多澳門居民安心在橫琴居留。（三）橫琴開發的基礎在國家主導規劃下，最終橫琴新區定型為粵港澳深度合作示範區，形成國家級新區、自由貿易區和粵港澳大灣區“三區”疊加優勢。各項協議、規劃明確了澳門─橫琴合作的目標、定位、產業發展以及賦予的優惠政策和措施。經過十年的耕耘，橫琴在體制創新、城市建設、產業1 粵澳中醫藥產業園是廣東省人民政府和澳門特別行政區政府簽署《粵澳合作框架協議》後，粵澳雙方落地的首個項目。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 48 -發展、民生完善等方面卓有成效，積累了與澳門合作的寶貴經驗，為全面承接澳門做好了準備。1. 多領域體制創新。橫琴自貿片區主動對接國際高標準投資貿易規則。截至 2019 年 12 月，已推出 420 餘項制度創新成果，其中 3 個案例獲評全國自貿試驗區“最佳實踐案例”，12 項試點經驗向全國複製推廣，33 項入選廣東省自貿試驗區制度創新案例，56 項改革創新措施在廣東省複製推廣。這些制度創新效果明顯，加快了澳門─橫琴之間互通與融合。通關制度。從 2014 年 12 月 18 日零時起，橫琴口岸正式實施 24 小時通關，標誌著橫琴與澳門溝通合作的通道全天候聯通。2016 年 12 月20 日，澳門單牌車入出橫琴政策正式實施，至今已將單牌車配額增加至5000 輛，並就澳門單牌車經港珠澳大橋口岸多次往返廣東頒佈征詢意見稿；1 2020 年 8 月 18 日，橫琴新口岸投入使用，實施“合作查驗、一次放行”的通關模式，每位旅客僅需 30 秒即可通行。商事制度。借鑒港澳的商事登記制度，於 2012 年 5 月實施登記註冊與經營審批相分離，實行有限責任公司註冊資本認繳制，不再限制出資方式與時限，也無需提交驗資報告，降低市場准入門坎和創業成本。2015 年 12 月，在商事主體電子證照卡基礎上加載金融功能，將其升級為商事主體版銀行卡，集身份認證、信用資信查詢、金融服務三大功能為一體。金融制度。橫琴新區大膽進行金融改革，不斷拓寬金融創新先行先試的“試驗田”和金融對外開放的“壓力測試區”。為支持澳門發展特色金融業，橫琴出台了《關於支持和服務澳門發展特色金融業的若干措施》，吹響了跨境金融合作的號角。2018-2019 年，橫琴智慧金融產業園、澳門特色金融服務基地籌備辦公室、粵澳跨境金融合作（珠海）示範區等先後開園或揭牌，進一步研究加強金融規則制度銜接，探索推進建設澳門居民橫琴金融服務中心、以中藥材為主要品種的商品（期貨）交易1 澳門單牌車經港珠澳大橋入粵將通行全省 [EB/OL]，(2020-11-12) [2020-11-13]，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1683160768001271791&wfr=spider&for=pc。
第四章 澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢- 49 -所等重點金融合作項目。稅收政策。一是對通過“一線”進入的境外產品，實施免稅或保稅；二是橫琴新區內，企業之間免征增值稅；三是對符合條件的企業實施15% 的稅率徵收企業所得稅；四是實行“港人港稅，澳人澳稅”，港澳居民的個人所得稅按標準給予補貼。同時，通過“跨境電子支票繳稅”，以及自主研發的全國首台遠程可視自助辦稅終端，實現跨境辦稅，辦稅效率提升 80%。土地政策。土地開發合作是兩地合作的核心問題。在中央政府的支持下，澳門─橫琴在土地合作方面取得了突破性的進展，形成了租賃並管轄、共建產業園、拍賣土地使用權等 3 種合作模式。通過合作，澳門在橫琴獲得超過澳門面積 20% 的土地使用權，佔橫琴可出讓經營性產業用地的 61%（包括澳門大學橫琴新校區），1 為澳門經濟多元發展提供了新的空間。2. 產業發展初具規模。橫琴在文旅會展、特色金融、跨境商貿、醫療健康、專業服務、科技創新等六大產業領域與澳門開展廣泛合作。密集出台的各類創新政策顯著促進了澳門─橫琴兩地人員往來、民生需要和產業協同發展。截至 2020 年 8 月 25 日，在橫琴註冊的澳門企業總數達到 3003 戶，註冊資本達 850.18 億元人民幣。2 目前，澳資企業佔橫琴全區外資企業總數的 58.79%，已成為外資企業的絕對主力。橫琴也成為內地澳資企業最為集中的區域。旅遊休閒產業。早在 2009 年 8 月，休閒旅遊產業在《橫琴總體發展規劃》中就被明確作為橫琴重點發展產業之一。直到 2014 年 3 月，歷經3 年建設的長隆海洋王國正式對外營業，橫琴旅遊業才結出標誌性果實。2019 年 4 月 18 日，國務院批復《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》，橫琴對接澳門建設世界休閒旅遊中心進入全新階段。近五年來，橫琴先後出1 珠海橫琴計劃新增1平方公里土地支持澳門建設 [EB/OL]，(2019-12-16) [2020-10-20]，http://k.sina.com.cn/article_5787187353_158f1789902000vbpr.html。2 多項扶持政策便利港澳居民來廣東珠海發展 橫琴新區註冊澳門企業突破 3000 戶 [EB/OL]，(2020-08-31) [2020-11-15]，https://m.sohu.com/a/415830323_100019186。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 50 -台與旅遊直接相關的各類優惠政策十餘項，涉及消費、文創、大型商業、休閒產業發展等方面。同時，橫琴借鑒澳門經驗，開展旅遊標準化合作，實現了誠信店互認。1 從 2020 年 12 月 1 日起，港澳導遊及領隊資格將獲得單方面認可，無需接受培訓和考核即可在橫琴執業。2 隨著橫琴旅遊業的進一步完善，澳門─橫琴休閒旅遊產業融合將更加緊密。科技產業與科教研發。橫琴積極參與建設“廣深港澳”科技創新走廊，在高科技產業發展上取得一些突破，主要包括信息技術、人工智能、生物醫藥、數字經濟、新材料、海洋經濟、環境保護等戰略性新興產業領域，為未來產業發展奠定了基礎。橫琴目前打造了粵澳合作中醫藥科技產業園、橫琴 ‧ 澳門青年創業谷、橫琴國際科技創新中心和橫琴科學城項目四個科創載體。橫琴重視高科技研發，投入 1 億元人民幣重大研發機構扶持資金，聯合澳門大學 3 個國家重點實驗室和優質學科共建“橫琴 ‧ 澳門大學產學研示範基地”，建設微電子、中華醫藥等五大研發中心和一個高級培訓中心。2019 年 2 月頒佈《橫琴新區推動高新技術企業樹標提質扶持辦法（暫行）》，為 96 家認定的高科技企業補貼 5020 萬元人民幣。3 2020 年以來，橫琴新添多個珠澳合作科技項目，澳門高校國家重點實驗室橫琴分部暨橫琴先進智慧計算平台澳門分中心落戶橫琴創意谷；澳門大學和澳門科技大學現有的中藥質量研究、模擬與混合信號超大規模集成電路、智能城市物聯網、月球與行星科學等四所國家重點實驗室在橫琴設立分部。“以城促產，產城融合”為發展理念的橫琴科學城建設進展順利，成為橫琴新區發展集成電路產業的重要載體。上述舉措將推進澳門─橫琴高新科技產業發展，助力打造粵港澳大灣區國際科技創新中心。1 珠海橫琴與澳門實現誠信店互認 [EB/OL]，(2018-03-23) [2020-11-09]，http://jjckb.xinhuanet.com/2018-03/23/c_137058770.htm。2 12 月 1 日起港澳導遊可在橫琴執業 [EB/OL]，(2020-11-16) [2020-11-17]，http://economy.southcn.com/e/2020-11/16/content_191721978.htm。3 《關於 2018 年橫琴新區高新技術企業認定區級擬補助資金的公示》[EB/OL]，(2019-11-20)[2020-10-20]，http://www.hengqin.gov.cn/hengqin/zcfg/201906/f6b67525ffd446aea21316b9d9289e87.shtml。
第四章 澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢- 51 -商務服務產業。由澳門 30 多家中小企業合股組建公司投資興建的大型商業綜合體勵駿友誼廣場 1 建成開業、紅旗村商業步行街引入港澳品牌商家，成為澳門─橫琴商務合作的成功範例。會展方面，早在 2013 年 6月，珠海出入境檢驗檢疫局和澳門貿易投資促進局簽署了《關於促進珠澳會展檢驗檢疫便利化合作備忘錄》，雙方在會展通關質量和便利方面加強合作與創新，推進了兩地會展業的合作和發展。金融服務產業。自 2017 年 1 月，澳門大西洋銀行橫琴分行成為首家進駐內地的澳門銀行營業性機構之後，粵澳合作發展基金落戶橫琴（首期規模達 200 億元人民幣），首個國家知識產權運營公共服務平台金融創新試點平台“七弦琴國家平台”也開始啟動。2019 年 12 月，珠海華發集團發行的澳門首個公募公司債券成功上市，開創了內地企業赴澳門發行公募公司債券的先河。目前，粵澳跨境金融合作（珠海）示範區 2 已為14 家澳門金融企業提供入駐支持，全國首家 QFLP 澳門投資者全資設立的境內基金管理公司禮達聯馬（珠海）股權投資管理有限公司落地。截至 2019 年 12 月底，橫琴新區共註冊金融和類金融企業共 6565 家，註冊資本達 10923.39 億元人民幣，其中澳資金融企業 27 家，註冊資本 119.13億元人民幣。3文化創意產業。橫琴大力支持澳門的文化創意產業，在土地、政策、資金、人才等多方面推動兩地文創產業發展。2018 年 11 月，橫琴新區管委會印發了《橫琴新區扶持文化創意產業發展辦法（試行）》，為文化創意產業落戶橫琴提供優惠和資助，特別強調“把橫琴新區扶持文化創意產業發展融入全面深化港澳合作、促進澳門經濟適度多元發展之中”，“同等條件下優先支持港澳文化創意企業來橫琴發展”。1 勵駿友誼廣場已更名為“勵駿龐都廣場”。2 於 2019 年 10 月掛牌成立，首期設在橫琴總部大廈，辦公空間達到 6000 平方米，為示範區推進以及澳門金融機構入駐提供空間保障。3 珠海橫琴自貿區發展新興金融業態擬為澳門產業多元化破題，私募註冊全國第八 [EB/OL]，(2020-07-22) [2020-11-17]，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1672919000547346634&wfr=spider&for=pc。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 52 -中醫藥產業。澳門─橫琴合作最先啟動且成效明顯的是粵澳合作中醫藥科技產業園。截至 2019 年 9 月，該產業園累計註冊企業 159 家，其中澳門企業 39 家，涉及中醫藥、保健品、醫療器械、醫療服務及生物醫藥等領域。近年來，產業園創新研發的氛圍正在形成，與北京大學、澳門大學國家重點實驗室共同成立珠海橫琴新區北澳中醫藥創新研究院。2019 年 4 月，橫琴新區再次推出 16 條專項支持政策助力中醫藥產業園的發展，實施開通中醫藥產業園綠色通道、給予設備購置補貼、用地價格優惠、建立專門協調機制等優惠措施。1 目前，粵澳合作中醫藥科技產業園科研總部大樓、GMP 中試生產大樓、研發檢測大樓、提取大樓已投入使用。3. 社會民生逐步完善。澳門─橫琴合作逐步由經濟領域延伸至民生領域，積極構建了相對完善的政策體系。社會和民生領域的拓展，改善了橫琴的生活環境，提升了橫琴的吸引力。積極為港澳專業人士在區內執業拓展空間，單向認可港澳執業資格，相繼出台實施港澳建築師、醫師、導遊到橫琴執業的政策。從 2019 年 7月份起，試點常住橫琴的澳門居民參加珠海基本醫療保險。截至 2019 年12 月底，已有 3223 名澳門居民選擇在珠海參保，9797 人次享受醫療保險待遇。2 目前澳門居民在橫琴購置各類物業累計 7000 套，3 約佔橫琴出售物業總套數的 25% 以上。橫琴中小學與澳門學校建立友好學校、締結姐妹學校，優先統籌安排 110 名港澳籍學生入讀橫琴公辦學校。全國率先實行“港人港稅、澳人澳稅”，累計補貼金額超過 1.5 億元人民幣。2019 年 12 月 5 日，橫琴醫院正式啟用。2020 年 9 月 23 日，廣州醫科大學附屬第一醫院橫琴醫院 ( 橫琴新區中心醫院 ) 暨橫琴至和國際生命科1 《橫琴新區支持粵澳合作中醫藥科技產業園發展的專項措施》的政策解讀 [EB/OL]，(2019-05-13)[2020-10-21]，http://www.cnbayarea.org.cn/policy/policy%20analysis/content/post_168565.html。2 常住橫琴的澳門居民實現珠海參保“只跑一次” [EB/OL]，(2019-12-19) [2020-11-05]，https://www.cn-healthcare.com/article/20191219/content-527724.html。3 澳門居民超四千人在橫琴辦居住證 [EB/OL]，(2020-09-14) [2020-11-10]，http://big5.zlb.gov.cn/2020-09/14/c_1210799775.htm。
第四章 澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢- 53 -學中心開工奠基。澳門居民今後在橫琴可便利獲得優質醫療資源。2019年 11 月 8 日，“澳門街坊會聯合總會廣東辦事處橫琴綜合服務中心”在橫琴正式揭牌，這是澳門社團在內地開設的首個綜合社會服務項目。1 到2020年 10月底，該中心共服務兩地居民 15121人次。2同時，一個集居住、養老、醫療、衛生為一體的“澳門新街坊”民生社區正在興建，預計建成後將可為澳門居民按成本價提供 3800 套住房，並由澳門特區政府指定機構按澳門標準進行運營。4. 城市建設日益完善。從橫琴新區正式掛牌成立，經過十年的建設，橫琴完成了從“蕉林綠野、農莊寥落”的邊陲海島到現代化城市的巨大轉變，與對岸的澳門交相輝映。基礎設施完善、交通網絡發達，橫琴的城市建設和社會治理展現出全新面貌。特别是，橫琴自貿試驗片區自 2015 年成立以來，其生產總值從 126.80 億元人民幣增長到 401.24 億元人民幣，年均增長 26.40 %；固定資產投資從 289.83 億元人民幣增長到 471.99 億元人民幣，年均增長 15.48%。3 2020 年疫情復工以來，在建項目總投資超過 1600 億元人民幣。橫琴依據規劃高標準建設，全島公共設施佈局、行政辦公、商業服務業、文化設施、體育設施、醫療衛生設施、教育科研設施完備，島內外交通便利，交通形式多樣，連接順暢。全城形成“一環”、“兩走廊”、“十區”、“若干節點”的城市整體景觀風貌結構，創造了宜游宜居的城市環境。全島施政基礎設施完備，能源供給、垃圾處理、通信服務等科學超前規劃。作為粵港澳深度合作示範區，橫琴也主動對標港澳服務標準，形成“共建共治共享社會治理格局”的新品牌。目前橫琴正在為實現 “開放島”、“活力島”、“智慧島”、“生態島”而努力，為成1 澳門社團在內地首個綜合社會服務項目橫琴落地 [EB/OL]，(2019-11-12) [2020-08-20]，http://m.cnr.cn/news/20191112/t20191112_524854678.html。2 權威訪談 | 珠海市委書記郭永航：經濟特區再出發，攜手澳門譜新篇 [EB/OL]，(2020-11-17)[2020-11-17]，https://static.nfapp.southcn.com/content/202011/17/c4303975.html?colID=85&firstColID=85&appversion=7000&from=timeline&date=bnVsbA==&layer=53 橫琴自貿片區掛牌五周年 制度創新催生經濟實現跨越式發展 [EB/OL]，(2020-04-24) [2020-11-10]，http://gd.ifeng.com/a/20200424/14113280_0.shtml。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 54 -為質量優越、世界知名的國際海洋城市打下硬件基礎，為全面對接澳門創造了優越的城市和產業空間。二、澳門參與橫琴開發的願景、基礎與成效根據澳門特區政府公佈的 2018 年度《澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告》，博彩業在澳門整體經濟中的比重由 2013 年的 63.1%降至 2018 年的 50.5%，非博彩行業增加值佔百分比近五成，經濟韌性不斷增強。特別是會展業、金融業、中醫藥產業及文化產業的增加值總額與 2015 年相比上升 36.5%，為澳門經濟發展不斷注入新鮮血液。在經歷疫情困難之後，澳門主動參與橫琴開發的積極性和主動性也空前強烈。澳門特區行政長官賀一誠表示，“經濟適度多元發展是澳門必定要走的路”，“橫琴是澳門未來發展新的出路、新的機遇、新的希望”。 1 如今，中國正在進一步深化改革、擴大開放，澳門更加積極主動融入國家發展大局，培育新的經濟增長點，持續調整優化經濟結構，必將推動經濟適度多元可持續發展取得新的實質性成果。（一）澳門參與橫琴開發的願景除了國家“一國兩制”的政治需要以外，對於自身長處和缺陷的清醒認知，也是澳門積極參與橫琴開發的重要原因。在歷屆行政長官關心橫琴開發的基礎上，新任行政長官更是對開發橫琴充滿熱忱，籍此達成澳門既定的建設目標，實現澳門的可持續發展。1. 官方對合作開發願景的表述。有關澳門參與橫琴開發的設想與願景，新任行政長官賀一誠在《二○二○年財政年度施政報告》中已經有集中敘述，並對如何參與亦給出了整體設想與安排。施政報告顯示，要將澳門“一國兩制”和國際貿易自由港等優勢與橫琴的資源和空間等優勢結合起來，形成更高層次、更高水平的開放型經濟體制，建立粵澳雙1 賀一誠：橫琴是澳門未來發展新出路、新機遇、新希望 [EB/OL]， (2020-04-20) [2020-11-03]，http://www.xinhuanet.com/gangao/2020-04/20/c_1125881867.htm。
第四章 澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢- 55 -方共商共建共享的體制機制，打造具有中國特色、結合“兩制”優勢的高水平開放區，成為“一國兩制”下區域合作的先行示範區，以及“一國兩制”實踐的新平台。可以預見，經過若干年的努力，橫琴有望建設成為高度自由開放、創新能力卓越、城市功能完善、生態環境良好的高質量發展區和優質生活區。兩地可共同建設“一國兩制”實踐示範區和高水平參與國際經濟合作新平台，共同為國家的美好未來作出新的更大貢獻。2. 關於實現路徑與措施。二○二○年施政報告描繪了諸多澳門與橫琴協同發展的措施。兩地將參照國際貿易自由港標準，全面對接國際高標準市場規則體系，建立與國際高標準投資和貿易規則相適應的制度規則，打造高度國際化、法制化、便利化的創新創業高地和與澳門趨同的營商環境，實施高度開放的投融資體制，破除澳門與合作區之間的各種體制障礙和政策壁壘，促進資源要素自由有序流動及優化配置。而澳門在實現與橫琴基礎設施互聯互通的同時，也將逐步實現兩地跨境公共服務和社會保障銜接，探索將澳門醫療體系及社會保險直接適用並延伸到橫琴，為澳門居民拓展優質的生活空間。正如澳門特區行政長官賀一誠所說，“希望橫琴成為第二個澳門”，“如果把我們澳門的制度在橫琴延伸過去，作為一個新的發展區域，那我感覺橫琴的方向是一個很好的未來”。1在兩地利益共享方面，澳門特區政府將向中央申請相關政策，希望澳門企業在橫琴的投資總額，可以列入澳門的本地生產總值，稅收返回澳門，與橫琴共享共贏。同時，澳門特區政府還希望橫琴可引入澳門的制度政策，以及實踐商法和民法等方面的銜接；就產業發展而言，新一屆澳門特區政府將推動經濟結構持續調整優化，加大科技方面投入、培育具有高附加值的產業。澳門已在橫琴投入大量資金用於中醫藥產業建設，未來將認真考慮加強企業培育與產業配套，推動中醫藥產業快速發1 澳門特首：希望橫琴有一日引進澳門制度，共用發展 [EB/OL]， (2020-05-22) [2020-11-03]，http://news.ifeng.com/c/7wgI68yhIKe。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 56 -展。博彩業是澳門稅收的主要來源，對醫療、教育、養老等福利事業發揮著支撐作用，其他行業暫時不能取代。澳門將繼續推動博彩業健康發展。澳門可將非博彩產業向橫琴轉移；關於人才培養方面，澳門特區政府將著力加強和提升教育，加快培養特區發展所需要的本地人才，要檢討和完善人才引進政策和機制，鼓勵在外工作和求學的澳門人才回流發展。3. 關於參與橫琴開發的思想準備和社會基礎。參與橫琴開發，澳門也應該做好思想上的準備。新任行政長官在多個場合也對此表達了自己的看法。首要是做好頂層設計，秉持進一步解放思想、勇於變革創新的精神，用新思維、新方式在橫琴建設兩地深度合作區。在探索澳門特色“一國兩制”新實踐時，澳門應該有改革的衝勁。澳門年輕人應藉此機會思考自身發展的路向，找到定位和方向。年輕人必須要有開創精神，敢於創新思維和檢討不足，把握國家發展機遇，融入國家“雙循環”新發展格局。澳門人必須胸襟廣闊，才能吸引到國內外的企業和專業人才落地本澳。（二）澳門參與橫琴開發的方式回顧合作橫琴開發的歷程，在粵澳雙方的協議框架之下，澳門方面一般採取三種形式參與其中，一是設立專門機構（一般是政府部門）與橫琴相關部門進行業務對接，推動業務發展；二是由澳門特區政府成立公營公司或基金，以市場化的方式獲取橫琴資源進行開發；1 三是由澳門特區政府部門評審後，向橫琴方面推薦項目，由私營（民營）企業參與。澳門特區政府（含下屬專業性部門與機構）在這三種主要的方式中都起到了關鍵作用，也體現了共建共享的理念。雙方不斷磨合、推進的過程實質上也是逐步加深合作的過程，客觀上也為兩地今後的深度合作區建設積累了經驗。1. 設立專門機構。在橫琴早期開發階段，雙方會成立專門工作機構進行對接。澳門貿易投資促進局成為與橫琴合作的主要推動機構。20111 以澳門特區政府的名義購買，需要履行較多的程序才能完成。
第四章 澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢- 57 -年 8 月，澳門貿易投資促進局就已設立橫琴工作小組，與橫琴新區管理委員會密切聯繫，協助澳門投資項目參與橫琴發展，並統籌相關工作。2011 年 12 月澳門貿易投資促進局與橫琴新區管理委員會合作，在其屬下澳門商務促進中心設立了“橫琴新區產業發展局駐澳門投資諮詢聯絡點”，以促進兩地的聯絡。2. 成立公營公司（基金 1）。在諸如產業園等基礎商業環境和設施的建設上，雙方按照《粵澳合作框架協議》，粵澳產業園區由橫琴新區出地、澳門出資，粵澳雙方遵循共同規劃、共同投資、共同經營、共同收益的開發建設原則。園區建設模式方面，由雙方共同成立的合資公司負責園區運營。合資公司由澳門方控股（51%），註冊地在珠海橫琴，適用中國大陸法律。在此框架下，澳門特區政府於 2011 年成立了第一家公營公司“澳門投資發展股份有限公司”，與橫琴新區“珠海大橫琴投資有限公司”攜手出資組建了“粵澳中醫藥科技產業園開發有限公司”，2 共同負責園區的建設、經營、運作及管理等。3. 評審並推薦項目。2013 年粵澳產業園首次對澳門招商。為保證項目質量，2013 年 4 月，由澳門貿易投資促進局牽頭成立“橫琴發展澳門項目評審委員會”。該委員會由 9 名專家成員組成，包括行業資深人士、行政部門管理人員、專業學術研究人員等。按照一定標準進行評分，達到要求者作為推薦項目，並向社會公佈結果。整個過程較為透明、公正。但由於橫琴方面當時設置的門坎太高，且對行業有限制，導致中小企業較難進入橫琴。2018 年再次啟動對澳門招商工作，以澳門作為主導，並優化了評選過程。除了上述三種主要的方式，澳門特區政府相關主管部門也與珠海（橫琴）保持了事務往來與對接，推動諸如文化、旅遊、金融等領域的創新工作。另外，一些澳門的專業社團也在兩地合作中發揮了作用。1 2018 年 5 月 5 日，成立粵澳合作發展基金，截至 2019 年 12 月，已投資 142 億元支持 12 個基礎設施和民生項目建設。2 2011 年 11 月，粵澳中醫藥產業園公司首期註冊資金 6 億元人民幣全部到位，完成全部行政審批程序，進入企業法人實質運作階段。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 58 -（三）澳門參與橫琴開發的基礎與成效因前述已從橫琴角度對兩地合作的成效進行了論述，此處不再贅述，僅對澳門具備的科技能力、代表性企業和新項目情況做簡要描述。澳門作為國際自由港和特區，在民生和社會管理方面具有自己的特點和優勢，可為橫琴提供借鑒，建設生活社區，增強橫琴對澳門居民的吸引力。澳門特別行政區政府早在 2015 年就開始研究規劃，在橫琴為澳門居民建設優質的生活社區。橫琴“澳門新街坊”項目就是珠澳兩地攜手合作的重要綜合民生項目。該項目由澳門特別行政區政府全資擁有的公營機構澳門都市更新股份有限公司負責土地規劃及項目興建。橫琴綜合服務中心落地橫琴，也是澳門經驗、澳門標準、澳門特色與橫琴實際的有機結合。以該項目落地為示範標杆，橫琴新區也將在引進澳門先進社區服務理念的同時，積極與澳門的社會服務機構共同探索建設共治共享的橫琴基層社會治理體系。澳門社區及其管理的複製將顯著增加橫琴的澳門生活氣息，亦是兩地深度融合的一種體現。高新科技領域被澳門寄予厚望，成為澳門適度多元發展的重點選項。就科技實力而言，澳門現有四個國家重點實驗室，分別推動微電子、中藥質量、智能城市物聯網、月球與行星科學等方面的研究。以中藥質量研究國家重點實驗室為例，它已成為具有國際先進水平的中藥質量和創新藥物研究基地，有力促進了澳門中醫藥的產業化和國際化。同時，澳門還設有港澳首個“國家級眾創空間”，推動澳門科技創業及企業發展。澳門高校也與橫琴合作，創建了研究基地。珠海橫琴愛姆斯坦生物科技有限公司就是其中的優秀代表。該公司於 2016 年落戶橫琴，該企業與橫琴新區管委會、澳門大學簽署《項目合作協議》，創建澳門大學愛姆斯坦生物醫學產業基地，整合雙方優勢資源，在幹細胞技術研發和臨床應用、產業孵化平台構建、幹細胞標準引入和制定方面展開深入合作。橫琴與澳門開展產學研合作大大提高了企業的科技研發能力。在疫情之下，澳門企業在橫琴註冊的數量不降反增，顯示了澳門在資本方面的雄厚實力，也顯示了橫琴對澳門企業的吸引力正在增加。截
第四章 澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢- 59 -至 2020 年 5 月，澳門貿易投資促進局已收到眾多澳門企業提出到橫琴發展的申請項目，據統計投資金額約 4000 億人民幣，1 當中不僅有地產項目，更有綜合性發展和科技等項目，澳門企業投資項目向多元方向發展，為新一輪開發建設和深度合作蓄力。三、當前澳門與橫琴合作存在的主要問題橫琴新區開發建設以來，陸續出台了系列惠澳政策，粵澳合作產業園建設初見成效。但是總的看來，澳門與橫琴合作的內涵、深度和活力依然不足，橫琴服務澳門經濟適度多元發展的實際效果與當初規劃設計的目標仍然存在較大差距。（一）定位和路徑有待深化橫琴開發之初就被定位於服務澳門經濟適度多元發展，但雙方在前期合作中對如何“服務”、合作機制、具體路徑尚未形成清晰的認識和有效的建設。以產業規劃為例，除旅遊休閒產業外，橫琴產業規劃主要是立足自身發展，以高新區技術開發模式進行規劃，對澳門以旅遊博彩為支柱產業、中小型服務企業居多的經濟特征缺乏對標式謀劃。近年來，橫琴對澳門企業招商條件的調整，顯示了服務澳門以產業趨同為目標的意識不斷提升，雙方的職責和目標也不斷明確。如果說，當前澳門與橫琴合作的內涵、深度與廣度不斷豐富和提高，這不僅是制度持續創新的成果，顯示雙方對橫琴“初心”認知不斷加深。由於橫琴開發初期定位不清、投資門檻過高，導致澳門社會對投資橫琴處於觀望、等待狀態，甚至擔憂澳門企業移居橫琴將導致本地產業空心化。同時，澳門中小企業長期依賴旅遊博彩業，存在較為嚴重的產業和路徑依賴，對仍然處在建設中、支柱產業尚未形成、商業氣氛不夠濃郁的橫琴新區，或信心不足，或能力有限。這種心態也在一定程度上影響了澳門與橫琴合作的進展與成效。1 珠海橫琴，將成為“第二個澳門”[EB/OL]，(2020-05-24) [2020-11-03]，https://www.sohu.com/a/397437112_147249?_trans_=000019_hao123_pc。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 60 -（二）制度對接存在差距十年來，在“一國兩制”框架下，隨著相關政策紅利釋放接近極限，某種程度上說，橫琴服務澳門、與澳門融合發展進入瓶頸期，需要頂層設計、制度創新的政策賦能，徹底放開不必要的管制，以減少對兩地要素流通帶來影響。比如，《綱要》提出創新通關制度，實行“分線管理”。由於生活消費類貨物不予免稅和保稅，“分線管理”政策的實際運作是“一線”沒有放開，“二線”形同虛設，造成貨物流通和管理不暢；在橫琴的澳門企業以債權方式匯入的資金受到一定政策限制，導致澳門部分資金難以進入橫琴；互聯網管制使兩地仿若“兩個世界”，造成信息交流不暢。除了給個人生活帶來不便外，在教育科研領域，不能實現對港澳和國內外科研機構的訪問和在線實時交互。目前，澳門─橫琴合作已觸及更深層次的制度問題，現有政策的騰挪空間已經十分有限，即使對以往政策進行協調和修補也難以發揮應有作用，亟需就相關政策障礙進行更高層面的新的突破。（三）共享機制尚未建立雙方仍然缺乏合作共享的共識與機制，在投資和利益分享方面“各打各的算盤”。合作項目落地，“好處”最終歸屬於哪一方或者對哪一方更有利，成為最終行動與否的主要考慮。橫琴新區建設的目標是服務澳門，但是在行政體制設置、行政績效考核、城市總體設計、產業總體規劃等方面仍然按照國內一般開發區的模式進行安排。橫琴新區既要面臨服務澳門的“政治”任務，又要兼顧當地 GDP 的成長以及社會事業的全面發展，雙重“業績”壓力之下容易顧此失彼。雖然時有澳門─橫琴兩地共享 GDP 和稅收之說，但遲遲不見相關政策出台落實。合作意願反映出澳門方面對橫琴開發究竟由誰主導、在開發過程中澳門扮演什麼樣的角色、雙方在開發中涉及的利益如何協調、橫琴開發如何才能配合澳門經濟適度多元發展、橫琴開發的制度安排怎樣等關鍵問題。1 歸根結底，誰是橫琴開發的主體以及在橫琴開發理念上的差異，1 馮邦彥︰粵澳“合作開發橫琴”的幾個問題 [J]，澳門理工學報，2011(4):45-54。
第四章 澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢- 61 -成為雙方合作的主要障礙。即使《粵澳合作框架協議》中明確橫琴的開發建設是“合作開發”，“共同參與”，但在開發的過程中，存在雙方利益不一致且缺乏“高層次、強有力、具效率的統籌協調，致使許多合作進展拖慢”。1（四）產業發展不如預期粵澳合作園區規劃的產業發展並未如預期，兩地產業銜接不順暢，未能有效實現互補互助。《橫琴總體發展規劃》所設定的三大類別共七大產業，均為高端技術和現代服務產業，無論對技術要求還是資金需求都相當高，造成合作產業園區前期對投資項目的要求門檻很高，澳門中小企業無法進入。根據橫琴新區管委會 2013 年 7 月公佈的要求，進駐粵澳合作產業園的澳門企業，其註冊資金不少於 1 億元人民幣，2 商務與金融服務、休閒旅遊、文化創意、高新技術和科教研發 5 類項目可進入。目前，雖然企業註冊數量不斷攀升，但實際運營且產生效益的較少。另外，作為兩地主導產業的旅遊業融合效果也不顯著。澳門與橫琴一直強調錯位發展，澳門以博彩、酒店業為主，橫琴主打大型樂園、親子等旅遊產品。但是旅遊產品之間的替代性比較明顯，兩地客流並未實現共享。而致力於大灣區旅遊融合互補的“一程多站”計劃，尚未有效串聯兩地的旅遊資源與產品。兩地旅遊企業各自運作，旅遊產業的銜接和融合未如預期，差異大於融合。（五）民生建設剛剛起步目前橫琴在居住、生活便利和保障等方面還未滿足澳門居民所需，人員往來和生活上的不夠便利一定程度上造成了當前人氣不旺的局面。雖然單排車配額已經達到 5000 輛，澳門導遊、醫生、律師和建築設計與諮詢等專業人士已經可以在橫琴（或大灣區）執業，但其他澳門專業技術人員仍不能直接在橫琴執業，澳門居民也不能享受完全內地居民的待遇。1 楊允中、柳智毅︰粵港澳大灣區建設與澳門發展策略 [C]，澳門經濟學會，2017:35。2 橫琴：5 平方公里高新產業園區不知何去何從 [EB/OL]，(2013-08-22) [2020-11-03]，http://chanye.focus.cn/news/2013-08-22/3852038.html。其實，針對澳門企業入駐門檻高的問題，橫琴新區管委會主任牛敬曾在 2013 年回應，橫琴計劃與澳門協商，設立中小企業園區。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 62 -打造澳門的“生活場景”，提供更多的“澳門式”生活才能讓澳門居民在橫琴安居。雖然橫琴已經正式開展常住橫琴的澳門居民參加珠海基本醫療保險試點，但截至目前，澳門居民常住橫琴的只有約 400 人。1 在橫琴居住的澳門居民偏少的主要原因是，橫琴缺乏澳門的“生活場景”，在橫琴的澳門居民無法獲得原有的慣常生活環境和便利，包括通關不便，網絡不便，缺乏教育、醫療、社會管理等社會保障及生活所需，不能滿足澳門居民創新創業乃至生活所需，橫琴服務澳門的目標也難以實現。 四、“粵澳深度合作區”的設計與功能近年來，為了實現橫琴服務澳門的“初心”，橫琴新區、澳門特區政府及社會各界就兩地未來如何深度合作提出了若干思路和方案。除了前述粵澳合作產業園外，還有粵澳特別合作區、開發新區共建共管、澳門新街坊及整體將橫琴劃撥給澳門管理等方案（澳 門─橫琴合作的幾種方案及其分析見表 4.1）。1 參保資料來自微信公眾號“橫琴線上”2019 年 11 月 13 日的資訊。
第四章 澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢- 63 -表 4.1 澳門─橫琴合作的若干方案及其分析模式 描述與內容 評析粵澳特別合作區 1模式簡介：澳門資源 + 橫琴空間 + 成果共享 + 政策支撐 “特上加特”合作發展區域。如果只在橫琴局部地區實施，其示範意義仍十分有限，只是現行模式的局部升級版，而未能獲得整體性、系統性突破。基本思路：通過制度創新，使兩地要素資源自由便捷流動，構建與澳門基本一致的經濟社會環境，更好地吸引澳門企業和居民到橫琴生活和發展。開發新區共建共管（南部填海區）模式簡介：在橫琴南部填海區開闢新區域，2 與澳門實現共建共管。3 4綜合發展新區域，橫琴與澳門共同打造的“海上新城”。但建設週期長，投資巨大；反而未能利用近在咫尺的橫琴；也有因環境保護問題而被擱淺的風險。5基本思路：橫琴新區南部可填出 15.7 平方公里土地，橫琴新區與澳門特區政府共同填海、共同引進項目，為下一輪澳門新產業發展預留廣闊的空間。澳門新街坊模式簡介：引入澳門生活場景和社區管理模式，讓澳門居民可以享受到與澳門本土相當的社會服務水平。 是澳門生活場景和社會管理的拷貝，有助於增加橫琴對澳門居民的吸引力；但面積較小，對整體示範效應和影響有限，也未解決根本制度創新和兩地深度融合的問題。基本思路：按照“政府支持引導、企業投資建設、市場化運作”的原則，參照澳門社區建設的相關標準和規範。由澳門企業負責投資建設。爭取在教育、醫療、社會保障、社會管理、社區服務等領域適用澳門現行政策和做法。初步選址距離蓮花口岸 5 分鐘車程，項目用地 19 萬平方米，已於 2020 年 4 月奠基動工，預計 2023 年交付使用。整體劃撥模式簡介：脫離原有管轄，將橫琴整體劃給澳門管轄。 區域利益難協調，決策成本太高。跟整體租賃土地無實質區別，有違澳門融入國家發展大局的初衷。基本思路：將橫琴變成澳門的一部分，完全實施澳門制度和管理。以上澳門─橫琴合作思路或模式，是對現有制度安排的修補和升級，但並未實現大範圍、系統性的示範效應與制度突破，需要從具體領域的1 珠海市長姚奕生：推進粵港澳大灣區建設，珠海重點做好三篇文章 [EB/OL]，(2019-05-27) [2020-11-03].http://www.gdupi.com/Common/news_detail/article_id/5438.html。2 2018 年 4 月發佈的《橫琴南部填海區控制性詳細規劃》表明，橫琴南部填海區規劃總面積為 25平方公里。其中，填海造地用海面積 15.77 平方公里，形成陸域面積 14.50 平方公里。總體發展定位為國際濱海旅遊休閒中心、珠三角海洋經濟創新發展區。此填海規劃區將通過 10-20 年的建設，建成人口規模為 12 萬人、住宅建築規模 310 萬平方米、旅遊類建築規模 280 萬平方米的最美海上新城。以特色海洋經濟和現代高端服務業為主題，重點發展休閒旅遊、海洋科技、智慧服務、專業服務、金融服務、會展、文化創意等 7 大產業作為產業發展重點。3 議案 | 劉藝良：珠澳合作開發橫琴南部填海區 [EB/OL]，(2019-03-12) [2020-11-05]，http://dy.163.com/v2/article/detail/EA3OJ86N0512EMRM.html。4 橫琴擬在南部填海15.7平方公里，留地助澳門發展新興產業 [EB/OL]，(2019-03-16) [2020-11-05]，http://m.sohu.com/a/301642355_100195858。5 國務院發文嚴控圍填海！橫琴南部填海計劃或擱淺！ [EB/OL]，(2018-07-27) [2020-11-05]，http://www.sohu.com/a/243610908_124719。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 64 -零星創新走向集成創新，從要素銜接轉向制度性融合。在澳門─橫琴兩地相互磨合了 10 年之後，兩地合作仍然需要在制度創新方面下功夫。《綱要》明確，把橫琴建設成為粵港澳深度合作示範區。國家發改委也發文支持在橫琴設立“粵澳深度合作區”，廣東將圍繞促進澳門經濟適度多元發展目標，從四大方面推動粵澳合作縱深發展，包括全力推進合作區制度規則銜接、深化粵澳產業合作、促進民生領域深度融合、提升基建互聯互通，攜手澳門不斷豐富具有澳門特色的“一國兩制”實踐。根據《2015年廣東自貿試驗區珠海橫琴片區改革創新發展總體方案》和《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，橫琴自貿實驗片區的定位是，以制度創新為核心，對接高標準國際投資貿易規則的國際化、市場化、法治化營商環境，通過先行先試貨物貿易便利化、擴大服務領域開放的制度創新，重點發展旅遊休閒健康、商務金融服務、文化科教和高新技術等產業，建設文化教育開放先導區和國際商務服務休閒旅遊基地，打造促進澳門經濟適度多元發展新載體，支持澳門建設“一中心、一平台、一基地”，促進港澳地區長期繁榮發展，擴大對葡萄牙語系、西班牙語系國家開放合作，促進珠三角地區經濟社會發展轉型升級，為中國全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。從國家戰略、發展空間、現有基礎及未來潛力來看，澳門與橫琴的合作將成為綜合解決澳門發展瓶頸，實現經濟適度多元發展，融入國家發展大局的關鍵所在，也是提振橫琴新區功能與價值的必由之路。目前，“粵澳深度合作區”方案尚未公佈，課題組認為在當今特殊發展大環境下，“粵澳深度合作區”運作模式應具備更廣闊的格局和國際化視野，更開放的制度安排，具體體現在以下方面：1. 深度制度融合。合作區應聚焦破解澳門─橫琴合作的體制性、機制性深層次問題。參照澳門自由港標準，建立與國際高標準投資和貿易規則相適應的制度規則，打造與澳門趨同的營商環境；實施高度開放的投融資體制，破除與澳門之間的各種體制障礙和政策壁壘，促進資源要
第四章 澳門與橫琴合作的歷程、成效、問題與趨勢- 65 -素自由有序流動及優化配置。 2. 產業協調發展。沿用“澳門資源＋先進技術＋高端人才＋橫琴載體＋政策支撐＋成果共享”的多元合作模式，實施更加開放的產業政策，著力發展旅遊休閒產業、特色金融、文化創意、中醫藥產業等領域，為澳門─橫琴提供新的經濟支撐。引進落地一批重大新興產業項目，特別是高新科技產業，積極推動澳門參與廣深港澳科技創新走廊建設；加快平台企業的建設，彙聚產業資源；招商向澳門中小企業傾斜，加大對澳門優質中小企業的扶持力度，打造商業和產業活力。3. 逐步完善民生。進一步完善澳門居民就業、居住和醫療政策，以澳門需求和標準，加快推進住宅社區、高水平醫院、學校（幼兒園）、養老服務設施的建設，讓橫琴更適合澳門企業和澳門居民發展和居住；完善和擴大特種職業資格的單方認可，便利澳門專業人士在合作區就業、創業。4. 對外持續開放。自貿區和自由港都有對外開放的共通體質，成為我國對外開放的前沿。在雙循環的背景之下，保持對外開放仍然是基本策略之一。合作區應該擔負起這一重大責任，成為連通內外的重要節點。各方應大力支持澳門建設“一中心、一平台、一基地”，擴大對葡萄牙語系、西班牙語系國家開放合作，促進珠三角地區經濟社會發展轉型升級，為中國全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 66 -第五章新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑目前，合作開發橫琴已成為包括中央政府、澳門特區政府、廣東省政府、珠海市政府在內的多方共識。但既往的經驗告訴我們，文章好做，道路難走。如何將開發橫琴“這篇文章”踏踏實實的落地，需要對未來發展趨勢有更明確、更準確的判斷與展望。從形成共識、總體規劃、發展原則與目標、產業多元、民生托底等五個方面入手，應堅持將澳門自由港制度向橫琴延伸的總體規劃，明晰“共建共治共享”的發展原則，確立“世界級休閒旅遊目的地”的發展方向，同時建設“1+X”的多層次休閒旅遊的產業架構，並囊括全方位的民生建設托底政策。在此基礎之上深度融合發展，澳門與橫琴的未來將呈現“你中有我，我中有你”的格局，最終成為密不可分的整體，這應該是“一國兩制”新實踐的基本內涵，也是合作開發橫琴的本意。一、提高認識、抓住機遇，真抓實幹，做好合作開發橫琴“這篇文章”橫琴新區，被譽為“粵港澳緊密合作的新載體”，自成立起即承擔著服務澳門經濟適度多元，推動澳門長期繁榮穩定的重要功能。橫琴新區的建設對澳門和珠海來說都是歷史性的突破，不僅僅是澳門經濟適度多元發展的新載體，更是兩地全面互利合作機制建設的突破口。澳門特區政府必須充分認識到，橫琴新區的建設與合作開發不僅僅是解決澳門目前發展困境的一個方案而已，而是其千載難逢的重要發展機會。之前沒有，而之後也不會再有第二個橫琴。錯過橫琴，澳門將會
第五章 新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑- 67 -錯過未來十年乃至更為長遠時期的發展機遇；同樣，沒有澳門參與，橫琴也將錯失其發展歷程中最為關鍵的支柱。近年來，粵港澳大灣區的建設如火如荼，作為四十年前中國改革開放的先行者與受益者，內地灣區城市均意識到抓住改革開放的時代機遇是其飛速發展的重要推動力，紛紛在灣區內有序的、良性的競爭與合作中不斷加大力量。深圳特區更是以“中國特色社會主義先行示範區”為目標，啟動及引領了新一輪的改革開放，試圖打造更為全面的開放新格局。而如今，倘若沒有共同開發與共同發展，澳門與橫琴將錯失在新一輪改革開放中的重要且唯一的發展機遇，而這就不僅僅是錯過四十年的問題，而會是“一步落後，步步落後”的未來。共同開發橫琴並不是橫空冒出的方案，而是在中央及各級政府的支持與努力下，已然有了較長時間的醞釀與試行。但澳門特區政府與橫琴的合作始終都未進入快車道，甚至可以說是在艱難前行。其主要原因，一是澳門出於對未來發展可能出現的“培養競爭對手”等心理 1 而持有一定的觀望和等待態度，二是既往雙方的合作並不完全對等，過於強調橫琴是“為澳門而生”，而並沒有在“共同”二字上著筆。實際上澳門與橫琴的合作開發，澳門並不會出現“產業空心化”的問題，也不會損害澳門的利益。所謂的“產業空心化”，是在大量的產業外移的情況下出現的，而橫琴的合作開發則是兩個地區在有部署、有規劃的情況下而進行的相互協調、相互支撐的發展，這並非是搶奪蛋糕，而是合作將蛋糕做大。與此同時，澳門在其合作開發計劃中，必須要照顧到珠海的利益，橫琴的利益，而不能將橫琴看作是退而求其次的替代發展方案或者是其未來發展道路的附庸品。只有將雙方利益均納入考慮的合作，才可以保障其長遠性與可持續性，也只有基於對等利益的合作，才能促使雙方更為深度投入。1 多篇學術文章以及官方民調均有所顯示，部分澳門居民擔心橫琴的開發，尤其是旅遊業、會展業的開拓，會搶奪來澳門的遊客，導致澳門經濟受挫，也有部分居民擔心隨著澳門與橫琴開發合作的深入，會促使澳門喪失一定的獨立性。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 68 -近年來，橫琴合作開發吸引了眾多政策制定者、學者的關注，而大家也在發展方向、發展路徑等方面發表真知灼見，或協助、或參與，設計與出台了諸多發展方案及政策，但存在著“朝令夕改”的政策變更問題，“雷聲大、雨點小”的政策執行或落實問題，若干落地政策也存在效果不突出的問題。事實上，合作開發橫琴，需要的並不是“創新”的方案，例如科技創新、5G 建設等產業，不是必須要抓住最先進的、最前沿的、最時尚的發展方向，而應當是“最適合”的方案，適合澳門與橫琴現實基礎以及發展需要的方案，是“踏實落地”的方案，是在真才實幹中將適合的方案細緻、踏實地落到實處，是在確定好的發展方向上堅定不移地走下去。自此，必須儘快與廣東省成立“珠澳合作開發橫琴工作委員會”，以協同、有效做好合作開發橫琴“這篇文章”。橫琴新區的合作開發對於雙方而言，不應停留在產業開發、經濟合作的層面，而要在制度層面尋求突破，為“一國兩制”實踐貢獻新的智慧。澳門回歸以來，所突出的“特”主要是指獨特的產業結構和制度優勢。憑此優勢澳門取得了重大成就。面向未來，秉持“國家所需、澳門所長”的原則，澳門應當發揮自身優勢、深度融合“兩制”，逐步惠及周邊合作地區，進而形成合作雙方 “各美其美，美美與共”新局面。二、以“粵澳深度合作區”為基礎，逐步將自由港制度延至橫琴島2020 年 7 月，廣東省人民政府港澳事務辦公室公佈實施《粵澳合作框架協議》2020 年重點工作，其中在橫琴設立粵澳深度合作區，構建粵澳共商共建共管的體制機制，探索更加靈活、開放的合作方式，促進粵澳兩地人員和經濟便利往來，成為兩地本年度合作的重中之重。10 月 14日，習近平主席在深圳經濟特區建立 40 周年慶祝大會上發表重要講話，強調加快橫琴粵澳深度合作區的建設，體現了合作開發橫琴的緊要性與迫切性。
第五章 新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑- 69 -1 事實上，澳門並沒有深水港，進出口貨物的航行與停靠都是問題，其自由港政策發揮受到了極大的限制，這也決定了澳門未來的發展必須將擁有深水港的周邊地區納入到規劃建設考量中來，將自由港向周邊地區逐步延伸。目前看來，“粵澳深度合作區”以整個橫琴為實施空間，探索將橫琴建設成為兩地制度創新與融合發展的深度合作區。為有效推進相關合作，建議澳門特區政府可與廣東省政府相互溝通，共同向中央政府建議，將珠海升格為副省級城市，提升珠海特區有關橫琴合作的事權與立法權，並將萬山群島納入橫琴開發、珠澳合作範圍。在此前提下，深度合作區將以澳門為主導，在已有制度創新、產業發展和民生完善的基礎上，探索兩地制度深度創新和融合，尋求橫琴“澳門化”發展路徑與區域開放格局，打造澳門與橫琴“一國兩制”創新實踐和對外開放的樣板。可以說，深度合作區是在“一國兩制”框架下，將澳門制度，如自由港、法律、社區管理模式延伸至橫琴，營造與澳門相同的運行環境，以自由港作為澳門、橫琴融合發展的共通體質，為充分釋放“一國”之本、“兩制”之利的制度優勢而創造的更具包容性的制度空間；是以雙方共同利益為出發點，完善管理和運行機制，形成新的發展合力，致力成為粵港澳大灣區制度創新的示範區。“粵澳深度合作區”究竟要向怎樣的深度和廣度上邁進？將自由港制度向橫琴島延伸，1 將澳門“一國兩制”和國際貿易自由港優勢與橫琴的資源和空間優勢相結合，建立合作開發、利益分享的相關機制，實現既能服務澳門經濟適度多元發展，又能促進橫琴休閒旅遊產業發展的“雙贏”格局。具體而言，此次應當在通關制度創新、經濟管理體制、免稅島建設等多個方向上發力。第一，持續推進“一線放開、二線管住、人貨分開、分類管理”的通關制度創新，推進要素流動暢通化和貿易自由化。在尋求中央政府支持的情況下，澳門特區可與珠海海關之間進一步加強合作與改革，在劃分澳門、橫琴、內地三者之間二線口岸通道的基礎上，進一步推行“前推後移”的分線管理。具體來說，在橫琴與澳門之間的口岸設立“一線管理”，重點承擔出入境人員和交通運輸工具的出入境邊防檢查、檢疫
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 70 -功能，對進出境人員攜帶的行李物品和交通運輸工具載運的貨物的重點檢查功能，對進出橫琴貨物按其目的地進行分類備案管理。在橫琴與內地之間的口岸設立“二線管理”，不設邊檢功能，重點承擔貨物的進出境報關、報檢等查驗監管功能，及對人員攜帶的行李物品和交通運輸工具載運的貨物的適時抽查功能。圖 5.1 横琴“一線放開、二線管住”示意圖為了進一步推動貿易自由化，澳門特區可向中央政府申請通關制度創新改革，尋求對進出口貨物採取以下幾個方面的舉措：其一，可在確保我國締結或參加的國際條約所規定義務的前提下，設定“澳門 - 橫琴自由港”禁止、限制進出口貨物、物品清單（並定時更新），放寬部分貨物、物品進出口限制，在依法監管條件下最大限度允許進出口貨物自由通行；其二，制定“澳門─橫琴自由港”進口徵稅商品目錄，對部分貨物免征進口關稅；其三，對以聯運提單付運的轉運貨物和離境貨物實施特殊管理，實行便捷高效的海關監管，建設高標準國際貿易“單一窗口”；其四，由橫琴進內地貨物簡化進口管理，向內地轉運貨物簡化報
第五章 新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑- 71 -關手續，實行智能化卡扣、電子信息聯網管理模式，以推動貨物向內地流通的通暢與便捷；其五，推動一線、二線間貨物的自由流通、儲存、加工、使用以及直接出境，簡化貨物流轉手續，推進區內企業間貨物流轉。在推動要素流動方面，澳門特區政府可申請通關制度創新政策，加強與珠海海關之間的行政管理制度的靈活安排，針對來往人員實施更為簡捷與便利的優化程序。其一，進一步落實口岸監管部門間信息互換、監管互認、執法互助，尤其應當建立澳門與橫琴多職能部門間的信息電子化互通；其二，在人員往來政策上，對澳門居民逐步推動“澳門─橫琴”兩地間無障礙通行，實現真正同城化往來，針對國際遊客，簡化國際遊客通關程序應當在落實 144 小時入境免簽政策的基礎上，進一步實施免簽入境政策，便利國際遊客在橫琴、澳門自由往來；其三，在往來車輛上，進一步放開澳門特區政府及高校車輛、澳門普通居民私家 7 座以下非營運車輛以及公共巴士、電招的士等營運類車輛進入橫琴。第二，加快建立“零關稅、低稅率、簡稅制”的稅收管理體制，營造“澳門─橫琴”同一化的營商環境，全面對接國際高標準市場規則體系。澳門特區政府可向中央政府申請啟動新一輪稅制改革，旨在以稅制推動“澳門─橫琴”無障礙的要素通行體系與渠道，打破兩地人員、貨物、企業等要素流通的壁壘。根據《澳門基本法》第一百一十條規定，“澳門特別行政區保持自由港地位，除法律另有規定外，不徵收關稅”。所謂“自由港”，就是對進出口商品完全免除關稅或基本上不徵收關稅，不實行貿易管制的地方，以保證貨物、資金的流動自由。橫琴新區所提倡的自由港制度的延伸，則需要重點解決“關稅壁壘”和“稅率差異”等問題，實施“零關稅、低稅率、簡稅制”的經濟管理體制。一方面，澳門特區政府應當幫助橫琴申請相關政策支持，全面實施國家賦予橫琴的有關免稅、報稅、退稅以及“選擇性徵收關稅”等稅收優惠政策（包括已有的澳門企業在橫琴的項目生產數據可免稅的政策），1 逐步放寬生1 橫琴“分線管理”何時落地？海關︰需國家通過相關財稅政策 [EB/OL]，(2017-02-23) [2020-08-20]，http://static.nfapp.southcn.com/content/201702/23/c294912.html?from=groupmessage&isappinstalled=1%E3%80%82。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 72 -活消費類和其他生產類貨物進入橫琴；另一方面，繼續落實已有的企業所得稅、個人所得稅補貼政策，逐步採用澳門稅制稅率，以減少兩地之間由於稅制體系和稅負水平差異所造成的地區投資機會不均等、適用稅制複雜、稅收利益分歧，吸引包括來自澳門地區在內的優秀企業與個人進駐與落戶橫琴。在稅制改革的基礎上，營商環境改造也應當成為“澳門 - 橫琴”自由港建設的重點之一，以推動減少行政管理、制度乃至法律差異。優良的營商環境應當具有統一性，在政策制度及地方性立法上，應當以澳門營商環境作為標準，逐步打通產品和服務體系一體化的環境聯通和制度對接，加速促進澳門產業勢能向橫琴的無障礙擴散，實現兩地產業的連片、協同、互補、融合發展。優良的營商環境也應當具備國際化的標準，對此可參照國際貿易自由港標準，建立與國際高標準投資和貿易規則相適應的制度規則，構建開放型經濟新體制，打造高度國際化、法制化、便利化的創新創業高地和與澳門趨同的營商環境，實施高度開放的投融資體制，從而促進投資自由化、貿易便利化及金融國際化。第三，全面建設擁有國際市場、一流標準的跨境免稅島，培育國際消費中心。根據“十三五”規劃提出的“培育發展國際消費中心”，增強消費對經濟發展的基礎作用。2019 年 10 月 14 日，商務部發佈《關於培育建設國際消費中心城市的指導意見》，推動國際消費中心城市培育建設工作。澳門與橫琴應當利用自由港優勢，聚集優質消費資源，推動形成區域性乃至國際性高端國際消費中心，建設成為吸引境外消費回流、促進產業結構升級、拉動經濟增長的新引擎。在具體做法操作上，其一，粵澳政府聯合通過向財政部、海關總署、稅務總局等部門申請，在橫琴推行離島免稅政策，利用自由港優勢建設購物免稅島，且相關政策不低於海南省離島免稅的力度；1 其二，增加國際消費品的供給，聚集高端品牌，引進國際國內一線品牌，支持國際知名企1 參考《關於海南離島旅客免稅購物政策的公告（財政部海關總署稅務總局 2020 年第 33 號）》
第五章 新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑- 73 -業、商品和服務等品牌在橫琴自由港設立全球性、全國性和區域性的品牌店、旗艦店、體驗店，拓寬國際中高端消費品購買管道；其三，鼓勵跨境電商發展，尤其是培育跨境電子商務消費市場，實現跨境電商保稅線下自提模式，打造線上線下兼具中國特色及國際影響力的在線跨境“橫琴購”（可以分階段進行，例如在一定時間內，只允許澳門居民在橫琴開設專營免稅店）；其四，針對商貿重點企業，如世界 500 強、中國 100強、行業 100 強等開展招商，鼓勵具有國際影響力的零售企業在橫琴自由港設立採購、運營等功能性部門，增強高端要素的配置能力；1 其五，加快口岸進境免稅店、免稅購物中心、進口商品展示交易等基礎設施建設，提供標準化、優質化的國際消費中心配套服務。三、以共建共治共享為原則，共建大灣區西岸“世界級旅遊休閒目的地”目前來看，澳門、橫琴兩地既往的合作並不完全順暢，雙方對於合作的深度和廣度並沒有形成共識，兩地之間行政級別並不對等、合作管理模式不明晰。一方面，珠海與澳門並不屬同一行政級別（更何況是橫琴與澳門之間），二者之間的合作關係並不完全對等，也容易出現諸多行政溝通、行政對接上的問題，並且中央政府的諸多政策支持直接下達，往往被認為是在“犧牲”珠海地方利益的情況下偏向於澳門。另一方面，由於行政級別、支柱產業、經濟規模、發展階段的不對等，二者之間既往的合作往往也容易出現一方在經濟合作上從屬另一方乃至完全被對方“吞併”應得利益的情況。在這種背景之下，如果澳門與橫琴兩地的規劃與發展方案各自站在自身發展的限制框架之中，則較難有重大突破，而對於未來發展也各自為政，困難重重。值得指出的是，“澳門─橫琴”以自由港政策延伸為1 自由港政策延橫琴 推動粵澳深度合作 [EB/OL]，(2020-04-08) [2020-11-04]，http://macaodaily.com/html/2020-04/08/content_1426325.htm。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 74 -突破口的發展之路，必須充分認識到雙方互惠互利合作的重要性，必須在“一國兩制”的框架之下，樹立共建共治共享的基礎發展原則，共同構建“管理委員會─公司法人”的二級管理機制，從行政機制和管理運營兩個層面來確保合作的順利進行，確定共建大灣區西岸“世界級旅遊休閒目的地”的共同發展目標，這是解決雙方發展困境與瓶頸的重要的、唯一的出路。第一，堅持共建原則，規劃“一河兩岸”的連片建設方案。世界級旅遊休閒目的地是近年來澳門與橫琴發展規劃中均提到的建設重點，但各自為政的建設不僅出現了重複建設或滯後建設，浪費了大量的資源，也讓雙方仍然無可避免的面對各自發展存在先天的局限性（例如澳門的土地空間狹小問題）。雖然兩地都秉持共同合作發展的態度，卻在實際運行操作中略有保留，持有明顯的觀望態勢和一定的發展“私心”，這也造成了雙方的建設發展目標出現了一定程度上的競爭關係。合則共贏，鬥則兩敗。這是澳門與橫琴共同建設必須意識到的重要原則。從地理空間上，澳門與橫琴僅有一河之隔，既有兩岸適合進一步開發的陸地風景，又有江河流經，與世界許多著名旅遊港灣城市類似（例如新加坡濱海灣和魚尾獅碼頭一帶），非常適合進行區域性“一河兩岸”連片發展。1 因此，兩地應當構建以“一河兩岸”特色的世界級旅遊休閒目的地，可將萬山群島納入橫琴開發、珠澳合作範圍，將橫琴和澳門沿十字門水道“一河兩岸”綜合旅遊區協同發展納入到共同建設發展規劃中。一是將橫琴富祥灣至灣仔，澳門路環竹灣、荔枝灣至舊城區的內港一帶區域納入“一河兩岸”核心建設區域，並逐步向兩岸陸地區域延伸；二是共同清理與維護江河區域，建設十字門水道周邊區域，設立區域性標誌建築 / 雕像，搭建港灣型休閒旅遊地；三是共同舉辦跨江河、跨區域的休閒旅遊活動，例如煙花匯演、音樂燈光匯演等。1 自由港政策延橫琴 推動粵澳深度合作 [EB/OL]，(2020-04-08) [2020-11-04]，http://macaodaily.com/html/2020-04/08/content_1426325.htm。
第五章 新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑- 75 -第二，強調共同治理原則，創新協同管理機制。共同治理強調的是在“一國兩制”特殊制度安排下的共同治理和開發，這既是一種現實問題解決的可行性方案，也是對“一國兩制”體制的創新思考。一種恰當的、和諧的、高效的共同治理模式和創新協同管理機制，除了可以解決台港澳的歷史遺留問題，也對未來促進我國地方治理體系建設有著重要的意義。在行政制度上，粵澳合作聯席會議制度是目前解決粵澳合作的最為重要的、平等的溝通協調機制，就兩地合作方向、重點項目等進行磋商，而專責小組則負責工作落實與日常事務處理。在粵澳合作聯席會議制度中，進一步完善“澳門─橫琴”自由港合作工作小組的設立，將其作為粵澳合作聯繫會議制度下的專項事務工作小組。與此同時，在粵澳合作聯席會議制度基礎上，1 建立“珠澳合作開發橫琴工作委員會”，並以此作為兩地合作的統籌與行政管理機構，負責邊檢、海關、稅務、規劃、管理等重大事宜的整體協調，探討兩地會展協同發展策略，協同編制珠澳會展合作發展專項規劃；工作委員會可由澳門、橫琴兩地政府共同派員組成，且兩地政府應當共同要求中央政府授予該管理委員會一定的行政管理職權，對橫琴合作區域內的行政事務依法進行管理。珠海作為“珠澳合作開發橫琴工作委員會”的重要成員，在涉及澳門與橫琴合作問題上，需具備一定的事權與立法權。珠海實際行政地位的提升，澳門與橫琴的合作才會更加便捷和高效。為此，特區政府可與廣東省協商，聯合向中央政府建議，將珠海升格為副省級城市，對於合作開發橫琴事項，在不涉及中央事權、立法權的前提下，賦予珠海相對較高層級的立法權，而在貿易自由化等重點領域，在遵循憲法和相關法律、行政法規的基礎上，賦予珠海先行先試權，逐步推進綜合授權。2 1 包括聯席會議下設專責小組制度，以及澳門與珠海市建立的珠澳合作會議合作機制。2 先行先試被認為是深圳綜合授權改革試點工作的重點，是在遵循憲法和法律、法規基本原則前提下，被充分授予改革探索空間，是中央通過“一攬子”授權的方式，在政治、經濟、社會、行政、法治等諸多領域，圍繞經濟發展、對外開放、城市治理、社會建設、民生事業、生態保護、區域合作等諸多主題進行全方位探索。這對於橫琴區域的下一步發展探索具有重要的意義。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 76 -第三，堅持共享原則，設立“公司法人”的投資建設管理機構。在經濟發展上，澳門─橫琴合作必須遵循共享原則，強調產業發展等重要事項上的共同參與、風險同擔、利益共享。這是雙方合作對等性的重要基石，也是雙方合作長期可持續性的重要保證。澳門特區政府可聯合橫琴政府，參考“公司法人”制度，採取股份有限公司形式，設立粵澳（橫琴）投資運營公司，以負責基礎建設、招商引資、項目管理、諮詢服務、產業開發、風險投資等商業運營；該公司作為投資建設管理機構，可由雙方共同出資成立（以澳門為主導），其中，澳門以前期投資折算和現金入股（如設立“澳門特別行政區投資發展基金”，1 以此作為開發橫琴的資金來源），橫琴則以現有基礎設施及重大項目投資折算入股，雙方按投資比例分享受益，承擔風險；該公司的股比安排，前十五年（2021-2035）澳門特區政府控股，後十四年（2036-2049）由珠海市政府控股。四、以經濟適度多元發展為目標，圍繞旅遊休閒合作重構澳門產業結構“澳門─橫琴”自由港建設，不是另起爐灶搞新的建設，而是基於兩地的優勢產業進行深度挖掘，主要發展現代服務業中的休閒旅遊業，以此搭建休閒旅遊為核心，相關的商貿服務、金融為拓展的“1+X”的多層次、多種類、一站式的產業結構，達到珠澳兩地旅遊資源互補、旅遊效益分享的共同發展目標。（一）確立多層次、多種類、一站式的“世界旅遊休閒目的地”產業核心，豐富旅遊產品休閒化、多元化“世界旅遊休閒目的地”定位，不僅僅是對澳門、橫琴既有發展優勢的充分肯定，也是對兩地跨境合作未來可能性的期望。這一定位從戰略上提出了“世界性”的發展目標與“休閒性”的發展核心。1 據《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020 年）》的安排，2019 年設立澳門特別區投資發展基金。目前已啟動設立相關可行性及相關法律法規的研究。
第五章 新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑- 77 -其一，重點建設一批大型主題樂園，作為休閒旅遊產業的新引擎。從長遠規劃上，應當繼續支持長隆主題公園建設，1 並在此基礎上重點規劃和引進與長隆差異性與互補性強的國際性大型主題樂園，在珠江西岸形成世界級的休閒性主題樂園群，促進以休閒性為特徵、與澳門形成互補的產業體系建設，形成和發展優質而獨特的“澳門─橫琴”休閒旅遊產業鏈。澳門特區政府應當幫助橫琴政府尋求政策支持，鼓勵央企和澳門博彩企業投資、經營重要的大規模的主題樂園及非博彩休閒旅遊項目，並在有可能的情況下幫助橫琴政府完成主題樂園項目的引進。其二，基於海島優勢，因地制宜發展一體化的海、空旅遊產業。在地域規劃上，可向廣東省政府提出建議，將萬山群島納入橫琴開發範圍，將“澳門─橫琴”與東澳島、桂山島、外伶仃島等島嶼連片開發，形成陸、海、島、空一體化的區域化發展優勢；建設深水港，發展郵輪產業，拓展海、空旅遊產品多樣化，將海洋旅遊與空中和特種戶外、體育活動相結合，實現空中和特種戶外、體育活動立體開發、聯動發展（可考慮申請 1000 米以下低空空域的權限，實行低空飛行備案制，加強飛行服務保障體系建設，建立低空空域管理政策標準，策劃“通用航空 + 特色產業”項目，與海島、海洋結合，提供和豐富海空觀光體驗）；在設施建設上，加速港口和航線建設，儘快落實和開啟粵澳遊艇自由行，並應當重點建設深水港，開設國際郵輪通道，吸引國際遊客。 其三，著力開發文體旅遊項目，實現文體旅融合發展。一是在自由港制度延伸的基礎上，發揮和連結澳門世界文化遺產城區和國際文化活動眾多的優勢，通過“澳門─橫琴”合作，探索將澳門現有大型文化活動延伸至橫琴舉辦的可能性，重點舉辦國際電影節、音樂節、美食節等；二是聯合向國家申請，爭取國家重大文博項目（如故宮、敦煌、兵馬俑等）落地橫琴，將國家級精品文博項目引入橫琴，提升橫琴文化旅遊的質量與地位；三是在現有體育賽事基礎上，探索將澳門知名的體育賽事如格1 實踐證明，長隆海洋王國彌補了橫琴旅遊資源的缺陷，提升了橫琴的知名度和影響力，豐富了橫琴旅遊產品的供給，促進了旅遊開發和經濟發展，其帶動性和影響力十分明顯。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 78 -蘭披治賽車、馬拉松引入橫琴，以及以硬性聯盟德瑪西亞杯電子競技賽和 QQ 飛車“誰是車王”S9 決賽等電競賽事為基礎，開展電競、極限運動等佔用土地空間少的、適合青少年參與的時尚體育項目。其四，著力營造休閒旅遊為主題的購物新體驗。一是通過免稅島建設，實施精細化運營，合理佈局免稅貨品提貨點的位置和數量，並創新海關管理手段，實現離島免稅購物全流程信息化監管，提升免稅島建設效益；二是吸收澳門商業經驗，商旅融合發展，重點打造高端綜合性商業廣場和特色商業街區，營建地標性商業景觀，並引入國際化服務標準，建設國際質量的購物和商業環境；三是把握旅遊文化消費趨勢，注重將商業與文化、藝術融入，塑造獨特商業氣質，加強營銷與宣傳，打造文旅 IP，創造消費熱點和時尚。（二）逐步建立“1+X”的一核多元產業結構，促進澳門經濟適度多元發展圍繞休閒旅遊產業，開發以中醫藥產業為基礎的大健康產業。一是發揮“粵澳深度合作區”以及自由港優勢，澳門特區政府應當聯合廣東省政府、珠海市政府、橫琴新區政府，共同向中央政府申請國家醫療、藥品政策支持，參照澳門醫療體系，發展具有澳門特色的醫療服務、藥品供應、開設特需門診、特需病房及康美服務，尤其需要指出的是，應當尋求與著名醫療品牌合作，引入頂級醫療資源，建設具有世界影響力的醫療康養基地；二是以現有粵澳中醫藥產業園為載體，將中醫與高端醫療、會展旅遊等關聯產業相結合，建設以養生保健、中醫藥文化展示為主的醫療度假主題酒店和中醫藥科技創意博物館等示範性項目，發展以康養為特色的大健康旅遊服務；三是澳門應加強發揮澳門大學、澳門科技大學中醫藥質量國家重點實驗室的優勢，對內應當積極發展國家中醫藥現代化科技產業，尤其是側重現代醫學與 AI 的結合，加大智慧醫療投入，在智能醫學影像分析、醫學數據治理、健康管理、精准醫療、新藥研發等方面形成競爭優勢，對外應當攜手內地科研機構，共同建立國際認可的中醫藥產品質量標準，推進中醫藥標準、國際化。
第五章 新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑- 79 -與此同時，加快建設跨境金融合作示範區，以特色金融業協助世界級休閒旅遊產業發展。世界級休閒旅遊產業必然要求資金的快速國際流通與結算，對此，應當充分利用澳門的資金優勢，協助橫琴發展以財富管理、人民幣清算中心及融資租賃、金融科技為主的“特色金融”產業，進一步加快建設跨境金融合作示範區。一是實施金融便利化和一體化發展，實現人民幣、澳門幣、港幣可以自由兌換和自由流通，以促進旅遊的便利與便捷化；二是發展旅遊金融，利用科技手段定制旅遊保險、為旅遊中小企業提供旅遊資源採購專項資金支持，創建國家級的“橫琴國際休閒旅遊資產交易平台”，促進包括物業、股權、債券、路線、航線、技術等旅遊資產的聚合與交易；三是兩地共同推動金融機構互設、推動跨境投融資便利化，支持開展跨境租賃業務，支持旅遊、消費金融合作發展，為往來旅客提供便利化支付金融服務；四是兩地共同推動跨境人民幣業務創新發展，推動人民幣作為“深度合作區”跨境大額貿易和投資計價、結算的主要貨幣，建立離岸人民幣結算中心，滿足自由港國際貿易的需求；五是利用與葡語國家經貿合作平台，與橫琴共同打造中國─葡語國家金融服務平台，建立出口信用保險制度，共同建設葡語國家人民幣結算中心。圍繞休閒旅遊產業，有規劃的推動旅遊教育產業發展。澳門地區擁有多所培養教育旅遊專業人才的高等院校，具有專才培養的獨特優勢與經驗，而“澳門─橫琴”世界級休閒旅遊目的地的建設又為此類人才提供了廣闊的就業空間與市場。兩地可建設“粵港澳大灣區旅遊教育培訓基地”，參照國際休閒旅遊的人才培養標準，合作建設與旅遊產業相關的“教育合作體”，打造區域性旅遊教育培訓高地，並合力搭建人才培養、招聘、交易服務的綜合性平台，形成具有國際影響力的旅遊專項人才的聚集地和集散地。（三）加快行政管理體制改革，推動統一規劃、統一標準、統一設施的“三個統一”發展第一，兩地可在中央政府支持下，加強與休閒旅遊密切相關的職能
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 80 -部門、協調機構建設。具體包括，一是設立以澳門為主導的“旅遊休閒產業發展委員會”作為頂層設計與事務管理機構，負責確定重大發展戰略，重大事宜的溝通協調，協調和促進兩地休閒旅遊產業的合作發展；二是在“旅遊休閒產業發展委員會”下設立專門的旅遊管理機構，推進與澳門、橫琴的相關職能部門的協調與對接工作，專職負責休閒旅遊產業的日常管理，開發“一程多站”旅遊精品路線和兩地聯程旅遊產品； 第二，澳門特區政府應聯合橫琴政府，制定統一的旅遊產業發展規劃，優化相關配套政策。目前兩地規劃與方案上仍然各行其是，存在產業對接、協調發展等尚未明確發展方向，造成了嚴重的資源浪費、重複建設 /規劃、發展滯後等問題。兩地應在中央政府的統籌領導下，圍繞“澳門─橫琴”休閒旅遊產業乃至經濟社會融合發展的新趨勢，聯合制定統一的、具有前瞻遠見性的發展規劃，以實現統一謀劃、集中協調、無縫對接、共同發展，包括在新一輪珠海國土空間總體規劃編制中，將橫琴總規編制與澳門發展規劃、城市規劃進行有序銜接，共同探討包括填海造地、擴大行政區域等發展規劃的可能性，實現土地、城市規劃有效地、可持續地以及高效率地實施，以及優化以出台的招商引資、土地使用等相關政策，重點扶持休閒旅遊相關產業。第三，兩地應共同推動統一的硬性設施與軟性服務的標準化建設。在硬性設施建設方面，可在以下幾個方面著力：一是重點引進一批國際品牌和特色精品酒店，適度開發建設生態度假商務酒店集群，並積極發展民宿、青年旅社、酒店公寓、自駕車營地等多樣化的新型住宿設施；尤其是澳門應當發揮自身優勢，幫助橫琴引進歐洲知名的國際品牌；二是加快建設軌道交通，強化交通樞紐設施建設，實現無縫換乘和便利通關，打造國際海、陸、空通達的旅遊交通體系，並加快實現交通標牌標識體系的可讀性和通用性；三是在環島公路及相關道路建設基礎上，完善公共交通，加大公共交通及特色旅遊交通投入，推進“澳門─橫琴”軌道交通的連接，完善橫琴新口岸的功能與管理；四是以建設“澳門─橫琴旅遊大數據平台”為抓手，加快智慧旅遊城市建設，逐步實現兩地
第五章 新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑- 81 -間數據共享，推廣導航、導遊、導覽和導購的“全息化”旅遊管理與服務，創新智慧旅遊。在軟性服務建設方面，一是吸納和引薦澳門服務行業的經驗與標準，特別在從業資格、管理體系、服務標準以及人資發展等方面，逐步推動國際一流的服務行業標準建立；二是依托澳門旅遊學院大灣區培訓中心、澳門工會聯合總會等機構，通過與橫琴旅遊職業培訓方面的合作，持續擴大和提升旅遊職業培訓的規模和質量；三是澳門應逐漸向橫琴引入澳門“誠信店”標準，同時進一步落實兩地職業資格互認，提升實際執業的比例和成效。1五、以民生建設為重點，建設“幸福琴澳”，確保澳門長期繁榮穩定在行政制度對接、經濟產業政策推行的邏輯背後，澳門與橫琴深度融合的另一重點是兩地居民生活的相互容納，這意味著既保證有意願在橫琴工作生活的澳門居民享有與澳門相同的福利待遇與環境氛圍，也意味著在橫琴實施更具有包容性的民生建設方案，使之成為吸引國內、國際優秀人才的安居樂業之地。“澳門─橫琴”必須將民生建設納入共同建設發展的重點，共同推進澳門式學校、社保、醫保、就業等社會民生相關配套延伸覆蓋到橫琴，建立優良的居民生活環境及其保障體系。在社區治理方面，以澳門模式，優化與創新社區治理模式。一是尋求與橫琴合作，簡化與生活有關的證件辦理手續，澳門居民憑其身份證在區內可辦理民事、商事等相關服務；二是在已設立的澳門街坊會聯合總會辦事處的基礎上，向橫琴輸出本澳社工人才、服務項目和服務理念，為區內澳門居民、橫琴居民提供專業化、針對性、精細化的服務；三是開放互聯網，打造與港澳互聯互通的趨同網絡環境，依法實行跨境電信1 目前，雖然與港澳實現了導遊資格互認，也有港澳人員考取了內地導遊證書，但港澳導遊薪酬明顯高於內地，內地旅遊社一般較少聘用港澳導遊在內地就業。
新時期澳門與橫琴合作的策略與路徑研究- 82 -服務的同城化收費。在醫療資源方面，延伸澳門醫療保險制度，引入海外高端醫療資源，提高區域醫療質量。一是向橫琴延伸澳門現有的醫療保險制度，也允許居民參加內地城鄉居民醫療保險，保證澳門居民在橫琴享受不低於澳門的醫療服務、藥品供給，不高於澳門的醫療成本，保障澳門居民乃至橫琴居民享有應有的醫療服務；二是以澳門為主體，聯合橫琴引進國際一流醫院或機構（可主要考慮歐洲地區），以中外合資等多種形式建設國際先進水平的綜合性醫院，積極開展醫療機構的 JCI 認證，1 既解決澳門目前醫療資源不足的問題，又可配合大健康產業發展康養配套；三是對標澳門制度與標準，取消進口藥品、醫療器械關稅及增值稅，加快引進國際高端醫療服務和產品，實現醫療技術、設備、藥品與世界同步發展；四是持續優化 CEPA 協議，支持設立專業、優質的健康和養老保險機構，取消健康險、人身險公司外資股比限制；五是研究出台外籍醫務人員、患者及陪同人員到區內診療的入境、居留及進口藥品合理帶出等便利政策。在教育資源方面，發揮澳門高等教育的優勢，合力建設具有澳門教育理念的一體化教育機構。一是在橫琴設立澳門的幼稚園、小學、初中等基礎教育機構，解決在橫琴工作與生活的澳門居民兒童受教育的問題；二是在橫琴設立具有澳門優勢的高等教育機構，鼓勵澳門高等院校與內地合作在橫琴設立分校，鼓勵澳門高等院校在橫琴設立旅遊、酒店管理等符合橫琴發展的培訓機構；三是推動澳門與橫琴教育機構之間的學歷、學位和文憑的互認，學分、課程的互認，加快澳門教師在橫琴教育機構任教資質認定機制建設。1 JCI，是 Joint Commission International 的簡稱，即聯合委員會國際部。該機構創始於 1998 年，是美國醫療機構認證聯合委員會 (Joint Commission on Accreditation of Healthcare Organizations，簡稱 JCAHO) 的國際部，負責對美國以外的醫療機構進行認證。JCI 認證是全世界公認的醫療服務標準，代表了醫院服務和醫院管理的最高水準，也是世界衛生組織 (WHO) 認可的認證模式。對於發展醫療旅遊的目的地而言，當地醫療機構通過該認證顯得十分必要。
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