博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議
研究團隊，作者 課題組負責人： 顧新華博士，思路智庫理事 課題組成員： 盛力博士，思路智庫副理事長 李國强博士，思路智庫會員 李淑冰博士，思路智庫副理事長
目錄- I -目 錄一、引言 ....................................................................................... 1二、博彩旅遊经济發展現狀：博彩增長的單極化與經濟 發展的多元化 ........................................................................ 5 1. 澳門經濟增長的單極化 . .................................................. 5 2. 澳門經濟單極化理論分析 ................................................ 10 3. 拉斯維加斯多元化模式的理論分析 ................................ 24 4. 澳門經濟的橫向多元化發展 ............................................ 30三、理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係.................... 35 1. 理論模型 ............................................................................ 40 2. 貿易條件變化的影響 ........................................................ 45 3. 博彩經濟的可持續性發展 ................................................ 52 4. 具有帕累托效率的博彩業規模 ........................................ 56 5. 澳門旅遊經濟的發展預期與宏觀管理 ............................ 62四、挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持續發展........ 64
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議-II - 1. 旅遊業與澳門經濟的關係 ................................................ 65 2. 澳門入境旅遊市場發展概況 ............................................ 69 3. 旅遊承載力與過度旅遊 .................................................... 71 4. 澳門旅遊服務出口的發展瓶頸 ........................................ 77 5. 外國征收旅客稅案例 ........................................................ 81 6. 方向性政策建議 ................................................................ 84五、危機：博彩旅遊業高速增長下收入分配不平等和 房產價格泡沫化問題 ............................................................ 89 1. 澳門收入分配不均的簡要評估 ........................................ 91 2. 澳門收入分配不均的主要原因 ........................................ 93 3. 澳門房產市場泡沫及成因 ................................................ 97 4. 在博彩旅遊業高速增長環境下，利用稅收等手段 實施有效治理.................................................................... 103六、機遇：發力國際資本市場，助力本澳博彩旅遊業 和經濟多元發展 .................................................................... 107 1. 人民幣國際化面臨的環境和挑戰 .................................... 108 2. 澳門：利用人民幣跨境結算機遇，發展人民幣業務 .... 113
目錄- III - 3. 設立澳門投資基金的可行性分析 .................................... 116 4. 設立澳門投資基金的必要性與迫切性 ............................ 122 5. 設立澳門投資基金的做法初探 ........................................ 124七、澳門博彩稅：比較、評估與政策建議................................ 128 1. 文獻回顧 ............................................................................ 131 2. 世界各地賭場博彩稅評介 ................................................ 134 3. 博彩市場的部分均衡分析 ................................................ 157 4. 博彩稅整體經濟效應的一般均衡分析 ............................ 161 5. 賭稅達致正效應的三個條件 ............................................ 165 6. 高賭稅而非低賭稅才有助於經濟多元化 ........................ 172 7. 澳門賭稅的實證分析結果 ................................................ 178 8. 關於調整澳門博彩稅的政策建議 .................................... 182八、結語........................................................................................ 185
1. 引言 - 1 -一、引言博彩旅遊業既可創造大量的就業機會，同時又能增加可觀的財政稅收，驅使各地方政府覬望透過發展博彩行業推動旅遊發展以達成經濟效益，而不再特別顧及賭博活動所產生的社會成本。近十年來，儘管全球經濟受到金融危機的不利影響，博彩行業在世界範圍內仍經歷了快速的發展，賭業收入年均增長達到了9.2%。與此同時，亞太地區上升為全球博彩旅遊的中心地帶，賭業收入年均增長 18.3%。2015 年該收入的世界總量為 1828 億美元，亞洲收入就達 793 億美元，佔全球份額的 43.3%。位於亞太區的澳門更被視為博彩旅遊的成功範例。在 1997-2003 年間，澳門曾陷入難以自拔的社會經濟困境。主要原因有二：一是 1997-1998 年亞洲金融危機對本澳經濟產生的不利影響；二是 2002-2003 年 SARS 傳染病對本澳旅遊業形成的巨大衝擊。在此期間，經濟處於通縮衰退的惡劣境地，表現在：GDP 年均增長在 1997-2001 年為 –1.24%；失業率在 2000 年高達 6.80%；價格總水平在 1998-2003 年下降 2.20%。2003 年，中
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 2 -央政府決定對澳門開放自由行旅遊，這不僅輓救了澳門經濟，而且讓本澳從此走上了高速發展的康莊大道。十六年來（2002-2018），本澳旅遊經濟雖然增長有所波動，但發展趨勢卻是蒸蒸日上。這個大趨勢體現在五個宏觀經濟指標的有利變動上：一是博彩收入年均增長 17.35% ；二是 GDP 年均增長 13.41%；三是財政盈餘累計額（即特區儲蓄）年均增長 42.67%；四是工資中位數年均增長 10.84%；五是人均 GDP 峰值在 2014 達到 8.90萬美元，在全世界佔第 3 位。當前澳門特區政府對獲博彩專營權的博企之直接稅稅率為35%，根據澳門財政局公佈的 2018 年中央帳目，澳門特區政府在博彩直接稅的收入達 1,067.8 億澳門元，按年增加 13.6%。而澳門特區政府去年總收入為 1,342.04 億澳門元，當中博彩稅佔近 80%，全年財政盈餘為 538.7 億澳門元。IMF 公佈的 2018 年經濟數據顯示，澳門人均 GDP 為 122,489 美元，已經位居第二，僅次於盛產石油的卡塔爾（128,702 美元）。1然而在取得上述成就的同時，澳門經濟結構正愈發單一化。高度依賴於博彩服務出口令經濟增長劇烈波動，這種高波動性顯示出澳門經濟抗風險能力相對不足。故此，澳門社會各界普1 IMF, 2019 Article IV Consultation Discussions, Macao SAR
1. 引言 - 3 -遍認同，經濟的可持續發展必須走產業適度多元化之路。2 儘管經多年不懈努力，多元化初見成效，但本澳經濟單極化的問題仍未從根本上得到解決。澳門對博彩業的高度依賴以及博彩旅遊業等快速發展，開始引發澳門社會對「過度旅遊」和博彩業過度投資的擔憂。收入分配不均、房地產泡沫等一連串社會問題亦接踵而來。與此同時，伴隨粵港澳大灣區的發展及人民幣跨境結算的推廣，澳門正迎來難得的發展機遇期。如何持續推進澳門金融改革，嘗試利用博彩旅遊業發展累計的資本設立澳門投資基金並發力國際資本市場，亦成為具有現實意義的重要研究課題。此外，由於博彩業的快速發展帶來了豐厚的財政稅收，與賭稅相關的討論也隨之熱烈起來，但旅遊業界、政府部門、和學術人士對賭稅討論的意見卻不盡相同。一方面，與其它產業相比，博彩稅率確實較高，政策制定者常把博彩業視作現金牛，極力對之抽稅以彌補他們的財政赤字。另一方面，該行業的「咨詢」機構和「研究」人員總在抱怨稅率太高，聲稱高稅妨礙了博彩資本的積累投資和旅遊就業的穩定增加，甚至影響了博彩稅收的稅基本身。32 統計暨普查局：2017，澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告。3 Christiansen, E., 2005. The impacts of gaming taxation in the U.S. Christiansen Capital Advisors LLC, American Gaming Association.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 4 -自 1847 年，澳門政府頒佈法令宣佈賭博合法以來，以賭博為主的澳門博彩旅遊業發展迅速，並成為澳門最重要的經濟支柱。通過研究，釐清博彩旅遊業發展與澳門經濟之間的關係，剖析旅遊業發展對澳門經濟帶來的挑戰和機遇，對於澳門發展具有重要的現實意義。本文將圍繞「澳門博彩增長的單極化與經濟發展多元化」、「澳門旅遊開發與經濟增長的關係」、「澳門旅遊承載力與過度旅遊」、「博彩旅遊業高速增長下收入分配不平等和房產價格泡沫化等突出問題的主要根源及治理策略」等問題展開研究。並探索未來澳門如何揚長避短，利用博彩旅遊業發展帶來的現有財政基礎，發力國際資本市場，實現經濟多元發展。本文旨在從主流經濟學的視角，探索旅遊開發與澳門經濟發展之間的關係及澳門旅遊經濟發展中存在的挑戰與機遇，並澄清與博彩稅相關的主要理論與實踐問題。本文將結合理論和實證研究，對澳門這一以博彩旅遊為主要產業之經濟體的增長和發展、對政府如何正確制定賭稅政策和有效實施稅制改革，進行全面的科學分析和嚴謹的政策研究。
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 5 -二、博彩旅遊經濟發展現狀：博彩增長的單極化 與經濟發展的多元化 自回歸以來，澳門社會經濟在博彩業開放帶動下迅猛發展，各行各業都有很大進步。本地生產總值 GDP 持續增長，居民就業穩定，收入提高，財政連年盈餘，儲備不斷增加。但在取得上述成就的同時，澳門經濟結構愈發單一化。高度依賴於博彩服務出口令經濟增長劇烈波動，這種高波動性顯示出澳門經濟抗風險能力相對不足。故此，澳門社會各界普遍認同，經濟的可持續發展必須走產業適度多元化之路 。儘管經多年不懈努力，多元化初見成效，但本澳經濟單極化的問題仍未從根本上得到解決，主要體現在以下幾個方面：1. 澳門經濟增長的單極化1.1 澳門產業結構
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 6 -圖 1. 2002 年至 2017 年間各行業生產淨值根據統計暨普查局的資料，第一產業在澳門經濟中所佔的比例幾乎為 0，但近年來第三產業佔 90% 以上，僅博彩及博彩中介業在第三產業中就佔 50% 左右。如圖 1 所示，澳門產業結構單一的問題積重難返，包括博彩在內的第三產業之主導地位十分突出。
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 7 -1.2 博彩業淨值 圖 2. 博彩業對 GDP 的貢獻統計數據表明，在澳門，雖然各行各業十幾年來均有所增長，但博彩業增長尤其迅猛。結果是：博彩業的生產淨值（value added）在全澳 GDP 中所佔比重之趨勢多年來一直快速上升，如圖 2 所示。這一比重在近幾年的數據值得一看：63.1%（2013年）、58.5%（2014 年）、48%（2015 年）、47.2%（2016 年）、49.1%（2017 年）。4 可見，博彩業既是澳門 GDP 增長的最大貢獻者，又是本澳經濟波動的直接推手。4 統計暨普查局：2018，澳門產業結構。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 8 -1.3 博彩業毛收入 GGR圖 3. GGR/GDP作為支柱產業，博彩業對澳門經濟貢獻巨大，這種貢獻還可用 GGR 與 GDP 的比率來反映，如圖 3 所示。2010 年，博彩行業總收益達 1906 億澳門元，較 2009 年大幅增加 57%；2011年博彩業持續增長，行業總收益達 2702.5 億澳門元，同比增長42%；2012 年，大型酒店博彩設施的落成帶動了博彩及相關服務，收益按年上升 13%，達 3064.9 澳門元；2013 年，博彩業收益持續增長，達 3627.5 億澳門元；隨後幾年，儘管收益有所下滑，但博彩業仍然獲得了巨額收益：3540.6億澳門元（2014年）、2332.3 億澳門元（2015 年）、2290.0 億澳門元（2016 年）以及2680.1 億澳門元（2017 年）。5 可見，即使有所下滑，博彩業依5 統計暨普查局： 2019，博彩業調查。
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 9 -然保持了在本澳經濟中的龍頭地位。1.4 博彩稅 圖 4. 博彩稅收 / 財政收入博彩企業每年要上繳毛收入的 40% 作為政府稅收，因此，博彩稅收是澳門特別行政區政府重要的收入來源。如圖 4 所示，博彩稅在財政總收入中所佔比重連年來已有較大提高，從 2002的 51% 上升到 2014 年的 85%。自 2010 年以來，博彩稅收情況如下：687.76億澳門元（2010年）、996.56億澳門元（2011年）、1133.79 億澳門元（2012 年）、1343.81 億澳門元（2013 年）、1367.11 億澳門元（2014 年）、895.72 億澳門元（2015 年）、906.25 億澳門元（2016 年）、998.47 億澳門元（2017 年）、1135.15 億澳門元（2018 年） 。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 10 -綜上所述，澳門的經濟結構相當單一，對博彩業的依賴十分嚴重。2. 澳門經濟單極化理論分析博彩業是澳門經濟的重要支柱，博彩稅收保證了特區政府的財政收入，博彩企業為澳門居民提供了工作機會。整個澳門社會的順利運作，包括社會福利的提供，都與博彩業息息相關。然而，這個對本地影響如此之大的行業，卻高度依賴於外部市場，非常容易受到外部衝擊的直接影響。例如，在 2008 至 2009年全球金融危機和 2014 至 2016 年中國大陸反貪的影響下，內地赴澳人數明顯下降，博彩業收入也隨之大降，僅是 2015 年，博彩業總收入就下降了 34.1% 。6 博彩業很大一部分的產出由投資者所得，廣大居民並沒有充分地分享到這種博彩業主導下快速經濟增長所帶來的利益和好處，但卻會遭受到經濟結構單一性所帶來的不利影響。為了更好分析與產業單極化相關的因素及其對澳門經濟福利的影響，本節將構建理論模型，對旅遊市場進行全面分析，為澳門制定經濟適度多元化的產業政策提供理論基礎。6 統計暨普查局：2015，博彩業調查。
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 11 -2.1 旅遊市場的局部均衡分析在分析旅遊業市場時，需求方面的推動性因素（push factors）和供給方面的拉動性因素（pull factors）都是重要的研究指標。推動性因素包括旅遊顧客的收入增長和消費偏好等，拉動性因素則包括旅遊城市的自然景觀和人工設施。在澳門的個案中，推動性因素對旅遊業起到了至關重要的作用。假定來自客源市場的旅遊消費者通過消費本地的各種產品 C 和享受外出旅遊的各種服務 X 來實現自身效用。假定消費偏好用柯布 - 道格拉斯函數來描述，則其效用函數可表示為 :UT = CaXB其中，a>0 和 B>0 表示兩種商品的效用彈性系數。同時，B = B(γ) 用來反映旅遊設施 γ 對消費者旅行偏好的影響，則B'(γ)>0 意味著增加旅遊目的地之吸引力會提高消費者出遊的偏好。在此，將其設為 B = bγ 且 b>0，γ>1。此假定是區分推動性因素 b 和拉動性因素γ對消費者效用的不同影響。 消費者的個人收入 m 是另一個重要的拉動性因素，個人收入的上漲會增加消費者以 pc 價格對本地商品 C 的購買和以 p 價格對旅遊產品 X 的購買。在預算約束 pcC + pX ≤ m 下，消費者選擇購買量，使效用最大化：max(c,x)UT = CaXbγ。解此問題，就可得到消費者對 C 和 X 的最優購買水平。其中，消費者對旅
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 12 -遊的需求可求出如下： ( )pXpmbabX D=+=γγ*. (1)方程（1）顯示，旅遊需求 X D(p) 會隨 p 的增加而下降，而m 對其有正面影響。在旅遊供給方面，基於柯布 - 道格拉斯生產技術，假定旅遊企業通過以工資率 w 雇傭勞動力 L 和以資金成本 r 投入資本 K，來提供旅遊商品 X =γLαKβ，其中，α>0 和 β>0 是投入產出彈性，γ（>1）是旅遊目的地吸引力指標。此時，該企業的生產成本為 C = wL + rK。對任給生產量 X，在現有技術約束下，可求出最小成本的投入組合。旅遊業消耗成本和生產要素（所需勞動力，投入資本）及其與當地旅遊吸引力之間的關係，可用以下公式表示：βαγ+=1* XlL , βαγ+=1* XkK 和 ( )βαγ+==1* XcXCC o , (2)其中， βαββα +=wrl , βααβα +−=wrk 且 . L* 是旅遊目的地所需雇傭的勞動力，K* 是所需投入的資本，旅遊設施的吸引力 γ是拉動性因素，C* 是旅遊業總成本。從式（2）可知，旅遊業總成本隨著投入生產要素價格的增長而( ) βαβαβααβαββαβα++−++=1rwco
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 13 -增長，而隨著設施吸引力的改善而降低。 同時，旅遊目的地通過選擇生產量，max X Π = pX– C(X)，使利潤最大化，可導出最優旅遊接待規模，亦即向市場提供的最佳旅遊服務量 X*，如下所示：( )pXcpX So==−−θθθ θγ111*. (3)從方程（3）可見，旅遊供給量 X S(p) 是旅遊銷售價格 p 的增函數，並且受到旅遊設施吸引力 γ 的正面影響，但會受到成本因素 co 的負面影響。讓旅遊需求 XD(p) 等於旅遊供給 X S(p)，就可導出競爭市場的均衡點：市場出清價格 p* 和成交數量 X **，如下所示： (4) 和 γγbambXpR+⋅== ***** .對方程（4）之旅遊市場局部均衡結果進行比較靜態分析，我們就可得出三個重要結論。首先，均衡旅遊價格 p* 可因推動性因素 (b, m) 的提升而增加，但是會隨更高水平拉動性因素 γ導致的成本投入 C* 的降低而減少。其次，旅遊業的均衡成交量X ** 會隨推、拉因素的改善而增加。再次，推、拉因素的有利
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 14 -變化將有助於提高旅遊目的地之銷售收入 R**。為了便於分析，圖 5 顯示了由推、拉因素變動所引起的均衡旅遊價格 p* 之變化。圖 5. 局部均衡圖示：推、拉因素 (b, m;γ) 的有利變化，造成均衡旅遊價格從 p* 上升到 p*´結合澳門經濟現實，本澳博彩一業獨大的局面可以歸結於來自內地客源市場強大的推動性因素。一方面，內地經濟 GDP 穩定增長，居民人均收入穩步上升，且人口基數龐大；另一方面，由於政策因素，澳門博彩業在我國具有壟斷地位，可以獨享內地居民對賭場博彩業的巨大需求。這兩個強勢的推動因素讓澳門博彩業得以蓬勃發展，使得澳門的產業結構不能有效率或有成效地多元化，本澳經濟也極易受到外來衝擊的巨大影響。
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 15 -2.2 旅遊開發的整體經濟效應及其政策含義以下轉入對旅遊經濟的一般均衡分析，考察推、拉因素對旅遊目的地產業結構和經濟福利的影響及其背後的政策含義。我們建立的一般均衡模型，用於分析由兩個主要部門組成的旅遊經濟，這兩個部門分別是淨出口部門 X1（出口大於進口）和淨進口部門 X2（進口大於出口）。X1 部門主要服務於跨境旅遊消費者，X2 部門則用於滿足本地居民對各種商品的需求。為了進行嚴格的一般均衡分析，先推導出旅遊經濟的生產可能性邊界（production possibility frontier, PPF）。在現有技術條件和資源稟賦的約束下，生產可能性邊界代表了旅遊目的地最大產出數量(X1, X2) 的集合。假定其生產能力由下述兩個生產函數決定：Xi = γiLiαiKiβi ，i= {1, 2}，其中 αi > 0，βi > 0，γ1 = γ>1且γ2 = 1。同時，生產規模受兩種資源要素的約束：L1 + L2 ≤ L ，K1 + K2 ≤ K，其中，L 和 K 分別是旅遊目的地之勞動力總量和資本存量。如前文方程（2）所示，各部門在成本最小化下，求出資本和勞動力的最優使用量，現改寫如下：iiiiiiXlLβαγ+=1* , iiiiiiXkKβαγ+=1* 和 ( ) iiiiioiiiXcXCCβαγ+==1* , (5)其中 , iiiwrliiiβαββα +=, iiiwrkiiiβααβα +−=, ,
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 16 -i = {1, 2}.將式（5）中的 (Li*, Ki*) 代入 w(L1 + L2) = wL 和 r(K1 + K2) = rK 中，整合後就可得到生產可能性邊界 PPF 的函數形式，具體如下所示： ooo AXcXc =+ 2111212111θθθ γ , (6)其中，Ao = γ1/θ1(wL + rK) 表示旅遊目的地之全部資產，包括所有的自然資源、人力資本和實物資產。上述方程 (6) 表示的生產可能性邊界可以轉化為 X2 = f(X1)，將其代回式 (6)，並利用隱函數定理就可得到 f ’(X1) <0 且 f ’’(X1) <0，具體結果如下所示： ，和 。由此可知，生產可能性邊界是如圖 5 所示的向下傾斜的嚴格凹曲線。如式（6）所示，生產可能性邊界的形狀受總資產 Ao、成本因素 cio 和產出彈性 θi 的影響。生產可能性邊界的斜率稱為邊際轉換率（marginal rate of transformation, MRT）：MRT = f ’ (X1) < 0，經濟體可以基於此性質，將一部門產出 Xi 轉換為另
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 17 -一部門產出 Xj，以調整產業結構 X1/X2。根據方程式 (5)，這種轉換可以通過對有限資源 (L, K) 的再分配 (Li*, Ki*) 來實現，其中，Li* 和 Ki* 取決於部門產出 Xi。圖 6. 一般均衡分析：入境旅遊驅動的部門結構和經濟福利的變化儘管賭場服務等旅遊商品主要提供給外來遊客，但仍有一小部分本地居民消費此商品。故在旅遊經濟的一般均衡分析中，總效用函數採用擬線性函數形式：UD = V(X1) + X2，其中 V(X1) = lnX1。同時，這一形式使本地居民對博彩的消費需求無收入效應，故本地財富的增加不會導致本地居民擴大對賭場博彩的消費。將效用函數 UD 設置為常數 uo，可產生無差異曲線（Indifference
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 18 -Curve，IC）：X2 = g(X1) 或 X2 = uo – lnX1，在該線上本地居民消費任何產品組合 (X1, X2) 都將獲得相同的效用。 IC 的斜率被稱為邊際替代率（Marginal Rate of Substitution，MRS）：MRS = g’ (X1) = –1/X1 < 0，即本地消費者保持相同水平效用 uo 時將一種商品 Xi 替換為另一種商品 Xj 的比例。如圖 6 所示，由於 dMRS/dX1 = g’’(X1) = 1/X12 > 0，可知 IC 為向下傾斜的嚴格凸曲線。我們將生產可能性邊界 PPF、無差異曲線 IC 以及相對價格線 (relative price line，RPL) ，整合到對入境旅遊驅動型小型開放經濟體進行分析的一般均衡模型中去。如圖 5 所示，相對價格線的陡峭程度在國際經濟學中也被稱為貿易條款指數（Terms of trade，TOT），這一般由主要貿易夥伴或大型經濟體所決定。雖然旅遊目的地作為小型經濟體出現，但由於地域分割性和產品差異化等特徵，使其擁有一定的市場權力，可以對旅遊商品定價 p*。作為相對價格比率，貿易條款指數因而能由旅遊目的地來確定，可出口品價格 p1 相對於可進口品價格 p2 的比率為 p1/p2= p*，利用標準化，可假設 p2 = 1。式（4）中局部均衡結果可被納入下述一般均衡模型（7）。同時，相對價格線的方程為 X2 = X2o – p*(X1 – X1o)，此線通過生產可能性邊界上的點 Eo = (X1o, X2o)。圖 5 所示的情形可用數學規劃模型來刻划，用於分析旅遊目的地部門結構和經濟福利變化的影響因素，模型表述如下：
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 19 - ( ) ooDXX XpXpXpXptsXXVU 2211221121, ..,max21+=++= , (7)其中， ，p1 = p*且 p2 = 1這個模型可分為兩個部分，逐個求解，就可得到下述兩個關鍵命題。命題 1：在式（4）中旅遊客源市場推動性因素的有利變化，不僅可改善貿易條款，還會使旅遊目的地之部門結構變得更加不平衡。可出口部門（即博彩、旅遊、和酒店）在經濟中佔比可能會日益上升。因此，追求旅遊經濟多元化也許是不可行的。證明：兩個條件 MRT(X1, X2)= –p* 和 (X1, X2) ∈ PPF，可用來求解旅遊經濟的最優生產點 Eo = (X1o, X2o)，該點就是模型（7）中第一部分問題的解。如圖 5 所示，在該點，相對價格線與生產可能性曲線相切，基於生產法可計量經濟活動：GDPP = p*X1o + X2o。在θ1 = 1/2 = θ2 的情況下，可以得到以下結果： 和 , Co = c1o/(c2oγ2) (8)( )=++∈ oooXXoo AXcXctsXpXpXX 2112112121112211,21 ..,maxarg,θθθ γ( )2*2211/ pCccAXoooooγ+= ooo XpCX 1*2 =
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 20 -從式（8），我們很容易得到 X1o/X2o = p*γ2c2o/c1o (= 1/τ)。這個部門產出比率直接隨著 p* 的上升而增加，而 p* 又隨著推動性因素 (b, m) 的有利變化而上升。正如圖 4 和圖 5 所示，推 動性因素 b 或 m 增加會導致 p* 上升，而由於 p*< p*’ 將引發 τ>τ’。可見，推動性因素的有利變化最終將導致部門生產結構日趨不平衡。如果這種情況繼續下去而不被逆轉，就會形成單極化的產業結構，正如澳門目前所發生的經濟狀況。本命題表明，旅遊目的地不平衡的產業結構很大程度上是由客源市場的推動性因素及旅遊目的地對這些外部力量的理性反應所驅動的。也就是說產業結構單極化是市場參與者之間經濟互動的結果，因而政府難以改變這種市場結果。隨著澳門旅遊業推動因素的增長，區域間的服務貿易交流（即旅遊業）亦隨之增長，而這類增長事實上會導致本澳經濟更不平衡的產業結構，從而導致博彩業在澳門經濟中的進一步單極化。鑒於博彩業之單極地位是市場經濟活動日益擴大的結果，政府改變產業單極化的努力也將變得越來越困難。命題 2：改善貿易條款之推動性因素的有利變化將增強旅遊目的地之經濟福利，從而使得旅遊經濟不宜開展產業多元化，因這會偏離市場均衡。這同時也解釋了地方政府為何不願意在多元化上下大功夫，偏離均衡在經濟上是低效率的。
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 21 -證明：模型（7）中第二部分問題可歸結為兩個方程求解：MRS(X1, X2) = –p* 和 X2 = X2o – p*(X1 – X1o)。該方程組求解後，在貿易條款下，求得最優消費點 E0 = (X10, X20)，與最高實質收入水平相適應。如圖 5 所示，在該點，無差異曲線和相對價格線相切，據此可按支出法，計算得國民收入：GDPC = p*X10 + X20。在θ1 = 1/2 = θ2 的情況下，可以得到以下結果： , 和 (9)在圖 5 中相對價格線上的兩個點 Eo 和 E0 具有與 GDP 相同的金額，即 p*X10 + X2 0= p*X1o + X2o，亦即 GDPC = GDPP。按收入法和支出法計算的國民收入，理論上也應彼此相等。這個表達式可改寫為貿易平衡方程：p*(X1o – X10) = X20 – X2o (> 0)，即從外來遊客那兒賺取的出口收入恰好支持本地花在進口貨物上的費用，圖 5 中的 EoDE0 代表了貿易三角形。通過對最大效用函數U0D（p*）求導數，可以得到以下結果：( )1/2*221**02 −++=pCccAppCXoooooγ( ) ( )*02010 pUXXVU D =+=*011pX =( ) ( )+++−−=′oooooo CppCpCpXppCXpU 2****1*2*1* 11
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 22 -把包絡定理（envelope theorem，ET）用於模型（7）第二部分的約束最大化問題，則該部分的拉格朗日函數為 L = UD(X1, X2) –λ (p*X1 + X2–p*X1o–X2o)。在一階條件下，λ= 1，可得出dUD0/dp* = ∂L/∂ p*= λ(X1o–X10) (= 出口量 ) > 0。令 dUD0/dp* > 0，進行複雜運算後也可以得到 p*X1o > 1 = p*X10 或 X1o > X10，這反映了可出口部門生產超過消費的事實。 如圖 4 和圖 5 所示，推動性因素 b 或 m 的增加將會導致 p* 上升，而由於 p* < p*’， 將引發 UD0< UD0’，即實質 GDP 會有所增加，這時單極化是好事。命題 2 表明，在旅遊業高速增長驅動下的單極化產業結構有利於提高旅遊目的地之經濟福利，在澳門的情況就是這樣。因而，當地政府干預旅遊市場 , 推行產業結構多樣化，將會影響本地財富的創造和增長。另一方面，博彩業的單極地位為澳門帶來了穩定的財政收入和經濟紅利，過多的政府干預反而會導致這些好處的減少和萎縮，而這也是澳門政府對於經濟多元化持有保守態度的一大因素。如圖 7 所示，中國內地的人均 GDP 穩步增長，表明澳門旅遊業有強大的推動性因素。與之對應，澳門財政收入的主要來源是博彩稅收，特別是近年來博彩稅收佔財政收入的八成左右，顯示出了大陸遊客支撐的博彩業對澳門財富創造的重大貢獻，這也同時意味著本澳多元化要偏離博彩業的巨大難度。
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 23 -圖 7. 內地人均 GDP 和澳門博彩稅占財政收入比重。來源：統計暨普查局
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 24 -3. 拉斯維加斯多元化模式的理論分析3.1 旅遊多元化的理論模型作為旅遊業多元化的代表，拉斯維加斯由原先博彩業為主到現在多業並舉的發展路徑，似乎為澳門經濟適度多元化提供了成功的經驗。然而，澳門在引進拉斯維加斯式綜合型博彩企業後，仍未從根本上改變澳門經濟單一依靠博彩企業的狀況。因此，本節將對拉斯維加斯旅遊多元化進行理論分析，為澳門試用拉斯維加斯模式進行多元化時遇到的困難，提供理論分析。據報道，賭客在澳門下注的平均水平是拉斯維加斯的 10 倍以上。因此，對比博彩收入，澳門的非博彩收入所佔比例非常小。因而澳門經濟增長的不平衡現象，可被描述為旅遊部門與非旅遊部門產出比例 ( 即 X1/X2 ) 的不斷增加。而拉斯維加斯多元化的特徵，表現在旅遊業內部、即在 X1 部門中，非博彩收入Y1 與博彩收入 Y2 比率的大幅增加。與式（5）和式（6）的形式類似，非博彩部門和博彩部門的成本函數為 Ci(Yi)，i={1,2}，拉城的 PPFT 則表示可出口部門（即旅遊部門、而非整個經濟）的生產可能性邊界。沿用前面的理論分析方法和代數符號，拉斯維加斯的約束最優化方案表現為博彩業務和非博彩業務的總利潤最大化問題，如下所示：
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 25 - ， (10)s.t. ， i = {1, 2}, & LLL ≤+ *2*1 and KKK ≤+*2*1其中， αi > 0, βi > 0, γ1 = γ> 1 且 γ2 = 1。現簡化計算模型（10）。是拉斯維加斯旅遊業使用的實物資產和人力資本的總價值。該部門的生產可能性邊界 PPFT 可由類似於求解式（6）的資源約束下成本最小化的方法得出，從而可將式（10）改寫為下述形式： (11)如圖 7 所示，該問題的目標函數變成了等利潤線：Y2 = (Π+Ro)/q2 – (q1/q2)Y1。PPFT。PPFT 上的點 E 成為模型（11）的最優解，在該點等利潤線與 PPFT 相切。且旅遊業中博彩與非博彩的產出比率（即 Y2/Y1），可用 τ 的值表示。因此，我們可以得到下述命題。命題 3：非博彩部門中拉動性因素 γ 的改善或其相對價格q1/q2 的提高都會增加旅遊目的地之整個旅遊業的總利潤 Π。因此，該行業應該開展從博彩業務 Y2 轉向非博彩業務 Y1 的多樣化活動。( ) ( )*2*222*1*1112211,,;,;max21KLYCKLYCYqYqYY−−+=Π( ) ToYYPPFYYtsRYqYq ∈−+=Π 212211,,..,max21
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 26 -證明：為了求解模型 (11)，可在 θ1 = 1/2 = θ2 的情況下，利用斜率關係 MRT(Y1, Y2)= –q1/q2 和切點位置 (Y1, Y2) ∈ PPFT，得出圖 7 中的最佳點 E： ( )[ ]( ){2122211*1//1 qqcccRYooooγγ+= 和 ( )2112221*2*1 /, qqccqqYYoo γγ∝= . (12)圖 8. 旅遊業中博彩和非博彩業更加平衡的增長對拉城有利從式（12）可以看出，Y1*/Y2* (= 1/τ) 隨著γ和 q1/q2 的提高而增加。如圖 8 所示，γ 的增加導致 PPFT 向外移動，而 q1/q2的提高使得相對價格線比之前更陡峭，因此τ下降到τ’。這兩項變化對旅遊業中非博彩業的影響比對博彩業更有利，旅遊業內的橫向多元化可以發育並得以成長。將包絡定理（ET）應用
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 27 -於方程（11），我們可以證明，無論相對價格 q1/q2 如何變化，旅遊目的地設施吸引力 γ 對旅遊總利潤 Π* 有正面影響。方程（11）的拉格朗日形式可表示為 L = q1X1 + q2X2–Ro–λ(c1oY12 + c2oγ2Y22–γ2Ro)，求解其一階條件得到λ = q1/(2c1oY1*) > 0，利用包絡定理可得到 dΠ*/dγ = ∂L/∂γ = q1Y1*/γ > 0。如圖 7 所示，更高水平的γ將會提高旅遊業的整體利益。該命題表明，旅遊目的地非博彩設施的拓展，對增加本地的吸引力 γ 和提高非博彩旅遊的相對價格 q1/q2，都非常重要。因而拉斯維加斯開展的以滿足家庭度假為目的之各項旅遊促銷措施，可以有效地使該地擺脫對博彩業務依賴，從而實現經濟多元化。綜合來講，命題 1 和命題 3 表明，不同旅遊目的地之旅遊結構和經濟多元化的差異，取決於遊客不同類型的消費偏好和旅遊目的地不同類型的資源狀況（推、拉因素不同）。這二命題為我們比較拉斯維加斯與澳門的多元化效果差別，提供了理論基礎。3.2 拉斯維加斯與澳門的實際狀況比較推動性因素對澳門很重要，而拉動性因素對拉斯維加斯有著更深刻的影響。從上世紀 80 年代開始，拉斯維加斯致力於打造多元化的旅遊業，不斷建設非博彩的娛樂項目，如大型度假村
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 28 -中的豪華餐廳、大型夜總會、水族館、老虎棲息地，還有室外的湖泊、人造火山、人造瀑布等，借此吸引大量旅客。憑借著豐富的自然資源，拉斯維加斯逐步將自身塑造為世界級的戶外探險地和遊樂場。因此，拉斯維加斯的非博彩活動收入不斷攀升（圖 8），其在旅遊總收入中的佔比也從 1990 年的 39% 增加到 2014 年的 63%。 在推動性因素方面，拉斯維加斯的情況與澳門大相徑庭，也會促使拉動性因素發生改變。內地旅客訪澳，其主要目的就是體驗博彩娛樂。在 2003 年大陸開放自由行之後，我國博彩旅遊業的市場需求非常大，並且赴澳的客戶大都偏好於室內賭博和下大賭注。而在拉斯維加斯，美國人對賭場博彩的需求正日益下降。如圖 9 所示，在過去十多年里，拉斯維加斯的博彩機器安裝量不斷下降。許多美國家庭旅客更喜歡戶外娛樂，室內通常只玩小賭注。拉城意識到了這種消費偏好的轉變，將其經營戰略轉向非博彩旅遊，圖 9 的左邊顯示了非博彩旅遊設施的不斷擴張。顯然，拉斯維加斯的縱向產業多元化取得了巨大成功：打造大型度假村，室內博彩與室外觀光相結合。設施的升級和市場的拓展吸引了大量旅客，從而使其擺脫對博彩業的依賴，走上了地方經濟可持續發展的健康之路。
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 29 -圖 9. 非博彩業總資產、博彩機器數量、非博彩業收入佔比來源 : Nevada Gaming Control Board 和 UNLV Center for Gaming Research然而，拉斯維加斯的多元化模式並不能在澳門複製。首先，在拉動性因素方面，澳門土地資源匱乏，難以效仿拉斯維加斯發展室外觀光；其次，在推動性因素方面，旅客對博彩業的偏好與需求非常強烈，他們赴澳就是為了體驗博彩娛樂，而不是來賞花看景。雖然大陸遊客消費逐漸趨向多樣化，澳門博彩業對他們的吸引力有緩慢下降的可能，但總體而言，澳門的博彩
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 30 -行業在中國將仍處於主導地位，因國人好賭是文化傳統。近些年來，澳門的博彩企業嘗試在娛樂場內發展非博彩娛樂項目，如大型表演、豪華餐飲等。然而，截至 2014 年，澳門非博彩活動依然僅佔其旅遊業總收入不到 10% 的比例。原因在於，賭場業務中的非博彩元素，僅被用於吸引更多顧客、逗留更長時間、進行更多賭博。因此，這種「多元化」只會加劇、而不是減輕旅遊業的單極化。 4. 澳門經濟的橫向多元化發展鑒於推動性因素對於澳門博彩的重要性，本澳經濟尋求產業縱向多元化的難度極大，在理論上還會導致行政干預的低效率和總體經濟福利的損失。因此，拉斯維加斯的縱向多元化發展模式，對澳門不適合。產業橫向多元化，才是澳門有效率的經濟出路。進行橫向調整，可減經濟波動，也可減輕「問題賭博」之社會成本對內地的輸出。而對該項調整，有以下三個問題要給予足夠重視。首先是土地。因為澳門土地資源匱乏，人口密度極高，因此在實施橫向產業多元化的過程中，需要發展用地少、附加值高的產業，如中醫藥、數碼、動漫、離岸金融等。事實上，這些
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 31 -也是澳門在橫琴的主要發展項目。隨著大灣區的建設，澳門應該把握機遇，與臨近城市合作，重點發展高端服務產業、智慧智能產業、海洋經濟產業、文化創意產業四大集群，切忌發展低端旅遊業。要避免大灣區內的同質化競爭，推動大灣區各區域之間的互利合作。以高端集聚、高端集約、高端精緻為指引，創新和再造符合澳門特色、與粵港澳大灣區協同聯動的現代產業體系。而大灣區內的協同合作，則可參考長三角的發展模式，為澳門及周邊地區確立較為明確的專業分工和發展方向，促進區域間的良性競爭協作。同時，在土地利用上，要注重陸域與海域經濟發展的銜接和協調，統籌規劃兩大系統的資源開發、產業發展、生態建設、環境保護。中央授權澳門特區管理周圍 85 平方公里的海域，從而為澳門向海擴張、以海而興提供了新機遇，海洋經濟應作為一項解決土地資源匱乏問題的要案。根據經濟適度多元化和產業總體佈局的需求，應劃出適度規模的填海範圍，從而爭取更多的發展空間，並探討和周邊城市合作開發島嶼的可能性，通過粵港澳大灣區城市協作，為澳門的經濟多元化提供活力。其次是人才。博彩企業為澳門居民提供了大量高薪工作，但大部分工作的技術含量較低。然而，對於高新技術產業而言，需要的是專業過硬的技術型人才。因此，要想發展多元產業，就
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 32 -要加強對本地人才的培育，以及適當地引進外地人才。對高端旅遊服務業要提供更多的人才培訓教育， 培養面向會展旅遊、商務旅遊、醫療旅遊、體育旅遊等領域需要的高技能人才，包括對高級專業翻譯、國際傳播人才、文化產業人員的培育，從而進一步擴大澳門旅遊局與葡語國家經貿合作論壇（澳門）常設秘書處年度旅遊培訓計劃的影響力，並擴展到粵港澳大灣區及國家旅遊業人才交流的聯動領域。在智慧智能產業集群方面，澳門高等院校理工類在冊人數僅佔總數的 15.58%，要實施更多的人才培育計劃，鼓勵澳門大專院校引進人才。面對目前的國際形勢及國際市場對芯片設計產業的大量需求，澳門大學仿真與混合信號超大規模集成電路國家重點實驗室可展開進一步研究，從而打造集成電路設計研發基地，並展開與大灣區內科研企業及有關高校的進一步合作。強化智慧城市建設，依託澳門大學智慧城市物聯網國家重點實驗室，吸引更多人才並建立共享、開放、安全的數據生態體系，為大灣區未來智能公共服務建設提供參考。在中醫藥等領域的發展，也需注重區域合作，注重人才引進與流動，參考區域發展經驗，展開科技研發。澳門在葡語研究上雖有基礎，但同樣也應關注人才引進，從而搭建一個可供葡語國家人才來澳發展的有利平台，進而將澳門打造成一個國際化的人才培育基地。總體而言，一方面，澳門政府應注重本
2. 博彩旅遊经经經濟發展現狀：博彩增長的單極化與經濟發展的多元化- 33 -地人才培育及開展海外人才回流項目，為新技術、新產業在澳門的落地應用，提供科技人才支持；另一方面，對於人才引進，人才生活文化環境，也應得到提升，並提供出入境以及居留便利、家屬安置、交通住房補貼等優惠政策，從而鼓勵人才來澳扎根發展。再者是資金。為了鼓勵和幫助新產業的建設，除了前兩點的政策支持，政府還應給予資金上的支持。其中一個做法就是增加對賭稅的徵收。這樣既可限制博彩業的不斷擴張，減輕產業單極化，又可保證政府財政收入的同時，減少對其他產業的徵稅，並向多元化重點企業提供適當的減免稅和津貼。另一方面，澳門極需建立獨立的財富儲蓄系統，目前澳門政府儲蓄主要存放在香港的銀行系統，而由於低存款利率和高通貨膨脹率之間的差距，這一重要資源每年都在遭受巨大的實質虧損。澳門財政資金儲蓄系統需要刺激公共投資活力，促進橫琴自由貿易區和粵港澳大灣區的資本投入。從而獲得更多的經濟回報，同時支持新型適度多元化產業結構的建設。政府可考慮設立產業多元化投資引導基金和專項資金，發揮示範和激勵作用，促進高端產業及高水平創新技術落戶澳門。另外，澳門應致力於建設粵港澳大灣區總部經濟基地，吸引國內外企業總部進駐澳門新區。利用澳門現有的低稅、資金進出自由、自由港等制度優勢，
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 34 -發展融資租賃、財富管理、葡語國家人民幣清算業務等特色金融產業，響應國家「一帶一路」的號召，打造專門面向葡語國家的金融市場。考慮到葡語使用人口遍布世界各地，這方面的金融建設，有可能進一步地增進澳門的經濟活力和國際貿易，從而使本澳的產業結構不僅多元化而且也有所國際化。
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 35 -三、理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係自上世紀 80 年代以來，各地政府想通過開發博彩旅遊業來增加稅收來源，創造就業機會。博彩業在全球範圍內得以快速擴張，近十年來該業收入年增長率達到了 9.2%。7跟其它傳統的產業不同，儘管經歷了快速的增長，但學界和業界對博彩業的研究嚴重滯後。有關博彩旅遊和經濟增長關係的文獻十分有限，而且大多數的研究採用局部均衡模型進行分析。只有少數幾篇文章構建了一般均衡模型來研究博彩業的整體經濟影響，即使如此，也是非常的粗糙且存在不少的問題。似乎可以應用可計算一般均衡模型來研究博彩經濟，「但還沒有用於某一特定區域較成熟的可計算一般均衡模型，而且使用該模型的專門知識不夠，使得人們很難將其用於博彩業的研究。87 Siu, R.C.S., 2007. Is casino gaming a productivity sector? a conceptual and cross-jurisdiction analysis. Journal of Gambling Business and Economics 1(2), 129-146. Ernst & Young., 2007. Global Gaming Bulletin (25th Anniversary Edition). UK: EYGM Limited. Ernst & Young., 2008. Reviewing the Market: The 2008 Global Gaming Bulletin. UK: EYGM Limited.8 Rose, A. & Associates., 1998. The regional economic impacts of casino gambling: Assessment of the literature and establishment of a research agenda. Consultant Report. Retrieved July 19, 2008.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 36 -在全球金融危機之前，許多地方的博彩業快速發展，危機之後又劇烈收縮。博彩業發展是否可持續的問題引起了業界和學界的關切。事實上，還有許多其它問題，如博彩業擴張對賭城再開發的影響，以及對地方經濟福利和實際收入的作用等。9 我們還沒有發現這些問題的完備答案，儘管它們已引起了廣泛的關注。一般均衡模型以及局部均衡模型都是非常有用的分析工具，但它們在博彩研究領域的早期應用並不成功，因這些研究將賭城看作一個封閉的經濟體。10 也就是說，賭城居民消費了該經濟體所生產的博彩服務產品，這當然很奇怪，因為賭城應該是一個開放的小型經濟體。應該認識到，每個賭城應是博彩服務產品的生產者，而不是主要消費者。眾所周知，如果賭城的所有或大多數的博彩服務產品都由自己的居民來消費，那它就不可能發展，也不可能致富。這只會在其內部進行財富的再分配。實際上，賭城生產並「出口」其博彩服務產品，才是以博彩業為主導的賭城經濟體發展致富的9 Janson, D., 1989. Casino funds to aid project in urban areas. New York Times, January 15. Hall, M., Hamon., 1996. Casinos and urban redevelopment in Australia. Journal of Travel Research 34, 30-36. Goertzel, T.G., Cosby, J.W., 1997. Gambling on jobs and welfare in Atlantic City. Society 34(4), 62-66. Gross, M., 1998. Legal gambling as a strategy for economic development. Economic Development Quarterly 12(3), 203-13.10 Walker, D.M., 2007. The Economics of Casino Gambling. New York: Springer.
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 37 -主要原因。這些利益包括：來自域外的資本投資，就業機會增加，稅收提高等等。11 如果本地的居民不到其它賭城去消費，只是到自己的賭場消費，就能肥水不流外人田，這其實就是進口替代。如果本地的賭場能夠吸引域外的遊客來消費，這就是出口導向，這才是最重要的致富策略。比起處於內陸地區的賭場，邊界地區的賭場更容易吸引到外來賭客。在旅遊為主的經濟體中，貿易拉動型的經濟增長並不罕見，但在這一領域的研究卻是少之又少。Walker 就注意到這一問題，12 他認為現有的研究是「單向的、誤導性的」，要麼是一個出口模型，要麼是一個進口模型。在博彩研究文獻中，尚未發現嚴謹的基於貿易理論的一般均衡分析模型。本研究旨在構建一個真正基於國際貿易理論的、既有進口又有出口的一般均衡模型。它既考慮外來需求，又不忽略本地供給，是一個真正可用於博彩經濟體綜合分析的模型。這類基於國際貿易理論的模型既可拓寬又可加深我們對博彩經濟學的理解和應用，可以很好地處理 4 個與博彩業相關的經11 Walker, D.M., 2007. The Economics of Casino Gambling. New York: Springer. Thompson, W.N., Stream, C., 2006. Casino taxation and economic development: American lessons for Asian policymakers, Law, Regulation and Control Issues of the Asian Gaming Industry, 39-82, Institute for the Study of Commercial Gaming, University of Macao, Macao SAR.12 Walker, D.M., 2007. The Economics of Casino Gambling. New York: Springer, p.12.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 38 -濟議題。第一，許多賭場位於邊界地區，所以更容易吸引境外的賭客，由此可以獲得來自「貿易」的收益。當博彩服務產品是當地的出口產品時，該經濟體就可以用來自出口的收入，支付進口費用和本地消費。對這類經濟體進行分析，也只有貿易理論模型才能勝任。其次，這種模型可以很好地解釋，為什麼對於用賭稅幫助解決財政緊張狀況的政客來說，博彩業就如同經濟上的「哈里波特」（Harry Potters）。13 博彩業的利潤來源於自身具有的特性。博彩是一種會「上癮」的產品，有較高收入彈性，但對於價格是非彈性的。此外，博彩項目的價格對賭客而言卻是難以觀察的。對那些純粹為找樂趣的賭客、以及對那些想冒險以求賺上一大筆的賭客而言，情況更是如此。因為很難對博彩產品定價，所以我們將依靠博彩產品相對於其它產品的相對價格來進行分析。確切地說，通過該經濟體和其貿易夥伴的出口可能性曲線及進口可能性曲線來確定相對價格（國際貿易理論中一個標準的處理手法）。 第三，大多數賭城對域外的商業週期及經濟萎縮非常敏感。由於 1997-1998 年的金融危機，曾因來自亞洲的大手筆賭客而非13 Christiansen, E., 2005. The impacts of gaming taxation in the U.S.. Christiansen Capital Advisors LLC, American Gaming Association.
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 39 -常繁榮的拉斯維加斯經歷了非常困難的時期。14 世界各地的賭城都是如此，都不得不面對宏觀經濟條件變化所帶來的影響。在全球危機最為深重的 2009 年前幾個月，澳門的博彩收入與上一年同期相比下降了 30%，而內華達州下跌了 14.62%。當拉斯維加斯不得不尋求州政府的經濟資助時，博彩業對外部經濟衝擊的脆弱性浮出了水面，博彩業過度投資的後果也引起了廣泛的注意。因為中國是第一個從全球危機中走出來並恢復增長的大經濟體，澳門也因此非常走運，其博彩收入在 2009 年的後半期反彈，且達到了前所未有的高水平。一般均衡模型可用來解釋與經濟週期相關的博彩業脆弱性及投資是否過度的問題，也可用來解釋經濟多元化的必要性。正如 Walker 所提到的，15 博彩業的過度投資有可能導致不利性的經濟增長（immiserizing growth），但現有文獻則完全忽視了這一問題。我們認為：由於博彩業的過度投資導致貿易條件惡化，且由於沒有實現適度的經濟多元化，不利性增長狀況很有可能發生。第四，儘管一個賭城是一個小型開放經濟體，但由於它是博彩服務產品的主要出口商，所以它擁有對外貿易的市場權力，而0PPF14 Rose, A. and Associates., 1998. The regional economic impacts of casino gambling: assessment of the literature and establishment of a research agenda. Consultant Report. 15 Walker, D.M., 2007. The Economics of Casino Gambling. New York: Springer, pp. 15-16.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 40 -其貿易夥伴即其它產品的供貨商則有很多。因此，該經濟體可以影響博彩服務產品的相對價格。此時，小經濟體不具有市場定價權的假設便不成立了，澳門正是如此。澳門是中國範圍內唯一可以合法賭博的地區，也就是說，澳門是中國博彩市場的壟斷 者。16 我們的一般均衡模型可以處理相對價格的經濟影響及由此導致的福利變化。1. 理論模型假設在一個以旅遊為主導的經濟體（如中國的澳門、美國的拉斯維加斯、摩納哥的蒙特卡羅、南非的博薩瓦訥等）中有兩種產品：X1 和 X2。X1 是博彩服務，而 X2 是所有其它產品。假設所有消費者對這兩種產品的偏好相同且是同質的，所以這些偏好可以很容易地匯總為整個經濟體的偏好。這加總的偏好可由下面的柯布 - 道格拉斯效用函數描述： 這裡的 0
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 41 -到的收入可以用來購買 X2，即所有其它的產品。在效用最大化時，本經濟體收入的百分之 100c 用於博彩服務的消費，而百分之 100(1-c) 用於所有其它產品的消費。效用函數也可用一系列的社會無差異曲線來表示。因為 c 非常小，所以無差異曲線是比較平緩的曲線，如圖 10 所示。在博彩服務的供給側，生產函數是 。代表了生產的技術水平，L1 和 K1 分別是生產博彩服務的勞動要素投入和資本要素投入，而 0<α<1 稱作勞動要素的產出彈性。在這裡，博彩服務其實是該經濟體用來出口的（域外遊客到該經濟體來消費博彩服務）。 圖 10、分析博彩旅遊經濟的一般均衡分析模型21 PPPx1A0E0C
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 42 -X2 表示所有其它產品，可以自產，但大部是進口來的。可以假定它的生產函數是 。這裡 A2，代表了生產的技術水平，L2 和 K2 分別是生產所有其它產品的勞動要素投入和資本要素投入，而 0<β<1 稱作勞動要素的產出彈性。如果該經濟體的資源稟賦分別為資本要素 K 和勞動要素 L，那麼該經濟體兩部門生產就要受到資源稟賦的限制： L=L1 + L2， K=K1 + K2。從兩部門的生產函數及該經濟體的資源約束，可推出該經濟體的生產可能性曲線（PPF）。PPF 一般凹向原點，或向外凸出，如圖 1 所示。如果所有的資源都用於生產博彩服務，那麼其它產品 X2 的產量為零，博彩服務 X1 的產量由點 A 所示。如果所有的資源都用於生產其它產品 X1，那麼博彩服務的產量為零，由圖 1中的點 B 所示。之所以 OA>OB，是因為像澳門這樣的經濟體，在 X1 的生產上比 X2 生產更有效率，也就是說它在博彩服務的生產上具有比較優勢。P1 和 P2 分别是 X1 和 X2 的價格。我們不必知道 P1 和 P2 到底是多少，因重要的是相對價格 P1 / P2。該經濟體的均衡生產點是 ，在此點，相對價格線 P1 / P2 切於生產可能性曲線PPF0，生產收入是 。該經濟體的均衡消費點是，是無差異曲線與相對價格線 P1 / P2 的切點，該經濟
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 43 -體的消費支出為 。因 為 ， 那 麼。 就是博彩服務的出口，而就是其它產品的進口。因此，出口收入剛好等於進口支出。這一均衡貿易如圖 10 中的貿易三角形 C0T0E0 所示。博彩毛收入與 GDP 的比例，即 就代表了博彩業對該經濟體的相對重要性。該經濟體的總福利水平就由無差異曲線 IC0 的位置來表示。 在圖 10 中，相對價格線對均衡生產和均衡消費起著關鍵的作用。相對價格 ，或稱作貿易條件，是由該經濟體和其貿易夥伴的貿易可能性曲線共同決定的。當相對價格為 時，該經濟體願意出口 單位的博彩服務，並願意進口單位的其它產品。當相對價格發生變化時，該經濟體的貿易可能性就會相應地發生變化。如圖 2 所示，在不同的相對價格下，就有相對應的出口量和進口量，這樣就可以得到該經濟體的出口貿易可能性曲線 OC1 以及進口貿易可能性曲線 OC2。 如圖 11 所示，兩條貿易可能性曲線 OC1 和 OC2 的交點 E 就決定了均衡的相對價格或貿易條件 。在這一貿易條件下，在圖 10 中有一個市場出清的均衡，該經濟體希望出口的博彩服務等於其貿易夥伴希望進口的博彩服務，而該經濟體希望進口
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 44 -的其它產品等於其貿易夥伴希望出口的其它產品。圖 11 確定貿易條件的一般均衡模型假如因為某種原因，比如生產技術、資源稟賦、或者消費者偏好發生變化，導致該經濟體的貿易可能性曲線從 OC1 上移至。而另一貿易可能性曲線 OC2 並沒有變化。〖 和 OC2 相交於點 ，那麼新的均衡貿易條件是 ，見圖 11 所示。由於 比 更陡一些，這代表著該經濟體的貿易條件得到改善，也就是說相比進口的其它產品，其出口產品的價格更高了。由於貿易條件得到改善，該經濟體出口 單位的博彩服務，以前可以交換到 單位的其它產品，現在則可以交換到 單位的其它產品。這樣的話，該經濟體的實際收入就會增加（可以在、但沒有在圖 10 中顯示出來），即使它們的貿易規模減少了（如1x
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 45 -圖 11 所示， 和 ））。 如果該經濟體的貿易可能性曲線從 OC1 向下移（沒有在圖11 中顯示出來），新的均衡的貿易條件線就會比 (P1/P2) 更平緩一些，也就是說該經濟體的貿易條件在惡化，比起進口的其它產品，出口產品的相對價格在下降，那麼該經濟體的實際收入會減少。因為博彩項目的輸贏率一般是固定不變的，即出口產品的價格 P1 變化不大。貿易條件線更平緩的原因很可能是其它產品的價格上升了。2. 貿易條件變化的影響利用剛建立的基於貿易兩部門的一般均衡模型，可以分析博彩業快速擴張對經濟福利的影響。博彩業快速擴張的原因可以是對博彩設施的大量投資，也可以是對博彩產品外部需求的持續增長。大量投資以及大量雇人會使興旺的博彩業產生正的溢出效應，刺激其它行業的就業和產出。隨著經濟增長，居民的收入及財富也會增加。以澳門為例。在 1997-1998 年亞洲金融危機之後，澳門經濟經歷了較嚴重的滯脹型衰退。就業惡化及企業破產促使特區及中央政府在 2002-2003 年採取有力措施，旨在讓澳門經濟擺脫衰
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 46 -退困境。澳門博彩行業由壟斷市場轉變為寡頭市場，並且外國投資者也被允許進入澳門市場。中國大陸遊客入境澳門通行證的申請限制大大減少，甚至還推出了自由行政策（IVS），也就是允許大陸居民以個人身份到澳門觀光旅遊。2003 年來自中國大陸的遊客為 11.89 百萬，2004 年就達到了 16.67 百萬，2008 年上升為 23 百萬，2018 年更是猛增到 38.5 百萬。 圖 12 由博彩需求增長和賭場投資擴張所帶動的經濟增長對澳門博彩服務需求的增加使澳門博彩業吸引到了大量的外來投資，這也促使與博彩業相關的產業增加了投資。澳門特區政府還向數以萬計的外籍勞工和來自中國大陸的工人發放了工
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 47 -作許可證。博彩業的投資和僱員大幅度增長，使得澳門的生產可能性曲線從 向外移動到 ，如圖 12 所示。眼下，我們先假定貿易條件保持不變，那麼澳門的最優生產點就從 E0 點移動到 E1 點。澳門博彩業產出的增加為 ，其它產品的產出增加值僅為 。澳門本地對博彩服務的消費只有微小的增加，即 。但是澳門對其它產品的消費卻有很大的增加，即 。 也就是說，澳門的生活水平有了很大的提高，這些變化和實際情況是完全一致的。自 2000 年以來，澳門第二產業的產出並沒有多大的變化，但其博彩收入和國民生產總值卻有了大幅的增加（見表 1）。表 1. 澳門經濟增長率 （%） * 數據來源：DSEC 2019. 表 2. 澳門的博彩毛收入和國民生產總值 ( 億澳門元 ) 年 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 增長率 -3.6 4.0 1.4 7.5 11.7 29.2 14.1 22.2 24.5 13.8 年 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 增長率 2.2 31.3 30.8 16.8 19.8 7.3 -18.1 0.0 12.0 8.5 年 博彩毛收入 (A) 國民生產總值 (B) A/B (%) 2002 234.96 588.26 40.0 2003 303.15 657.34 46.1 2004 435.11 849.20 51.2 2005 471.34 968.72 48.7 2006 575.21 1,183.38 48.6( 續下頁 )
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 48 -* 數據來源：DSEC 2019.自 2002 年澳門博彩業向外國投資開放以來，其博彩收入與國民生產總值的比率在大多數年份里一直在上升。2002 年，這一比例為 40%。而在 2011 年，這一比例甚至高達 91.4%。2018年，澳門博彩收入與國民生產總值之比仍維持在 69%（見表 2）。如圖 12 所示，澳門的最優消費點為點 C1，它明顯高於之前的消費點 C0。因此，澳門的福利水平經歷了大幅的增長，從由無差異曲線 IC0 所代表的福利水平上升至由無差異曲線 IC1 所代表的福利水平。如圖 12 所示，在澳門博彩業急劇擴張之後，其博彩服務的出口也有了大幅的增長，由其所引致的對相關生產要素（如勞( 接上頁 ) 2007 83,8.47 1,473.82 56.9 2008 1,098.26 1,677.60 65.5 2009 1,203.83 1,714.67 70.2 2010 1,895.88 2,250.51 84.2 2011 2,690.58 2,943.47 91.4 2012 3,052.35 3,438.18 88.8 2013 3,618.66 4,118.65 87.7 2014 3,527.14 4,420.70 79.8 2015 2,318.11 3,622.13 64.0 2016 2,241.28 3,623.56 61.9 2017 2,666.07 4,057.90 65.7 2018 3,038.79 4,403.16 69.0
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 49 -動要素）的需求也有大幅的增加。其結果就是這類生產要素的價格也有所上升，不過收入分配存在著嚴重的不平等。如 2004年，澳門博彩業平均月工資為 1360 美元。到 2007 年底，這一指標上升到了 1861 美元。到 2018 年，則微升至 2000 美元。澳門博彩業的擴張和經濟的高速增長所產生的一個問題就是房地產泡沫化及投機活動。事實上，2005-2015 年間澳門的地產價格翻了幾番，上升到原先的 10 倍還多。根據澳門金融管理局的估計，在 2008 年的金融危機之前，澳門的資產泡沫（加上油料價格上漲）佔到了高通脹（2008 年 2 月通脹率為 10%）的67%。我們完全可以假定，在博彩服務價格不變的情況下，其它產品的價格從 P2 增加至 （見圖 13），這樣一來，該經濟體的貿易條件也就從 惡化至 。此時的最優生產點就從點 E1 移至點 E2，消費也會相應地做出調整。總的福利水平降至無差異曲線 IC2 的水平，它低於由 IC1 所代表的福利水平（也就是貿易條件沒有惡化時的福利水平）。很明顯，當貿易條件惡化時，在博彩業擴張情況下的經濟績效並沒有想象的那麼好，即使此時的福利水平仍高於博彩業擴張前的福利水平 (IC1>IC2>IC0)。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 50 -圖 13 博彩業快速增長所帶來的一個問題圖 13 中的模型可以很好地解釋在澳門乃至其它的賭城所經歷的經濟發展狀況。博彩業的擴張在美國、澳大利亞促進了與博彩業相關的城市發展和財富增加。儘管相對價格線斜率的確切變化在實踐中很難衡量，但可以觀察到，博彩業擴張帶來的福利增加被不斷上升的價格水平和日益嚴重的資產泡沫（而這傷害了一部分不幸的當地居民）所吞噬。如果激烈的市場競爭迫使賭場通過降低博彩價格來爭奪顧客，情況可能會變得更糟。當 P1 下降而 P2 上升时，貿易條件將進一步惡化，從 (P1P2）惡化至圖 14 所示的 （比圖13 所示的 更低）。這时正 IC3
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 51 -可能變得更糟。這一結果在國際貿易理論中被稱為不利性增長（immiserizing growth）。在博彩經濟研究中有人提到過這一情況，但沒有像我們這樣對之進行明確的闡述。17 美國大西洋城25 億美元新建的賭場兩年內歸於倒閉，就是這方面的生動實例。 圖 14 過度投資所造成的不利性經濟增長經濟的不利性增長是資本過度投資的結果。如果經濟長期衰退，賭博服務的外部需求就會持續下降，那麼旅遊目的地就有可能經歷這種不利性增長困境。拉斯維加斯賭場由於 2008 年全球危機所經歷的困境，引起了很多人的擔憂：賭博設施是否太多？如何避免不利性增長。幸運的是，澳門的情況比其他博彩管轄17 Walker, D.M., 2007. The Economics of Casino Gambling. New York: Springer, pp.15-16.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 52 -區要好得多，因為中國受全球危機的負面影響最小，這場危機對澳門經濟增長的影響是暫時的、有限的。3. 博彩經濟的可持續性發展正如前述，從福利水平看，將資源過度集中於博彩業而導致不均衡的經濟增長有可能弊大於利。博彩業佔據主導地位的經濟體，很容易受到外部需求變化的衝擊，也很容易受到外部激烈競爭的影響，經濟體的貿易條件很可能會惡化。2006 年，澳門的博彩收入超過拉斯維加斯而成為全球最大的博彩市場，而博彩稅有的年份更是佔到澳門財政總收入的 85%。很多人擔心澳門經濟過度依賴於博彩業，故經濟多元化受到了從政府到民間、從社會到學術界的高度關注。如圖 12 所示，資本投資將生產可能性邊界曲線從 向外移到 。新的貿易三角形 C1T1E1 比原來的 C0T0E0 大。該經濟體出口更多具有比較優勢的賭博服務產品，進口更多具有比較劣勢的所有其它商品。在這種情況下，該經濟體的國內生產總值和總福利都會增加，因為出口方面需求條件非常強勁，貿易條件保持不變。然而，如果博彩業進行過大規模的投資，而博彩服務的外部需求變得相對疲軟，經濟福利會小幅上升，甚至
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 53 -還可能下降，如圖 13 和圖 14 所示。在這種情況下，經濟多樣化就成為一個迫在眉睫的問題。圖 15 沒有博彩業投資情況下，多元化導致福利減少如圖 15 所示，通過將現有的資源稟賦（勞動力和資本中的「可逆」部分）從博彩業轉移到非博彩業，就可以實現多樣化。經濟在 點而不是 E1 點進行生產，賭博服務業與 GDP 的比率將下降。實際收入也會下降，無差異曲線由 IC1 下移到 。這種沒有追加投資的經濟多樣化是減少福利的，因為生產可能性邊界曲線並沒有向外移動。如果本地賭場運營商將其留存利潤投資於前景看好的非博彩業，而這些非博彩業正是博彩業溢出效應的接受者。這樣的話就可通過提高福利的方式實現多樣化。此時，更多的資源被
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 54 -轉移到生產其它產品的部門，使得初始的、偏向博彩業的生產可能性邊界曲線從 PPF1 向上移動到新的、更平衡的 PPF2，如 圖 16 所示。如果博彩服務的相對價格不受影響，實際收入將由IC1 上移到 ，而博彩產出與 GDP 的比率將有很顯著的下降。這種基於均衡增長的多元化是改善經濟福利的。因為通過降低博彩業產品出口的過度擴張、緩解對外部需求的過度依賴以及減少內外部競爭帶來的衝擊等，可以保持甚至改善貿易條件，那麼基於均衡投資的經濟多樣化將有助於改善福利和實現可持續的經濟增長。事實上，美國一些博彩城市已經開始轉向健康的多元化經營。2005 年，在內華達州最大度假村的開發中，新的旅遊投資轉向了非博彩項目。拉斯維加斯的非博彩佔旅遊總收入的比重從 1990 年的 39% 上升到 2014 年的63%。拉斯維加斯博彩業大亨史蒂夫 ‧ 韋恩先生 ( 他在澳門的賭場也很成功 ) 說 :「獲得博彩業資金支持的非博彩景點及其相關的旅遊項目，才使內華達州保持增長並經濟健康」。
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 55 -圖 16 經濟多元化、增長均衡化，帶來福利的增加事實上，旅遊經濟體還可以做得更好，因為貿易規模的縮減（用 來衡量）很可能會改善貿易條件，或使相對價格線比以前更陡，從而增加經濟福利（圖 7 中並沒有顯示）。在這種情況下，該經濟體的進出口意願可能會大幅下降，以致於外部世界對博彩服務產品的需求得不到滿足，而貿易夥伴對所有其它產品 X2 的供給可能會出現一些過剩。這樣就會推高相對價格，從而使市場均衡得以恢復，實際收入水平有所提高，並為經濟體提供了更加確定性的繁榮未來。然而，對於澳門這樣一個以賭博為基礎的小型經濟體來說，追求產業多樣性絕非易事。從圖 16 可以看出，多樣化提高效率
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 56 -的一個來源是，通過建設更多、更迷人的非博彩設施和景點，來吸引更多的遊客，以改善貿易條件。如果賭場度假村無法或不願意實現多樣化，則必須認真考慮如何在現有經濟結構下維持或改善貿易條件。例如，澳門現正為所謂的「負責任博彩業」和「適當多樣化」進行宣傳，同時呼籲在北京的中央政府允許更多的中國大陸遊客可以到澳門來觀光旅遊。4. 具有帕累托效率的博彩業規模拉斯維加斯博彩消費比重已急劇下降至最近的 25%，賭場連年虧損，博彩業已不再是當地經濟的絕對支柱。對大西洋城，成也賭博業、敗也賭博業。40 年因賭而繁榮，但該城嚴重依賴博彩業，現已經濟破敗，甚至瀕臨破產。目前人們廣泛討論的問題是「博彩業是否過度投資了呢？」其實這個問題等同於「具有帕累托效率（合理的）的博彩業規模究竟有多大呢？」對這個問題，不同的人有不同的見解。我們認為，具有帕累托效率的博彩業規模不是固定不變的，而是個變量。它主要取決於區域乃至全球範圍內對博彩服務的市場需求。當經濟條件不好時，自然而然給人一個博彩業存在過剩產能的印象。但當世界經濟、或區域經濟恢復增長時，各個賭場顧客雲集，又讓人產生博彩
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 57 -產能不足的感覺。故我們需要對博彩業的規模有個正確的認識，帕累托效率是個分析的好工具。借助圖 17，以澳門為例，可以證明博彩業的帕累托效率規模是個隨市場需求變化而變化的概念。圖 17 中上面的圖是一個一般均衡模型，而下面的圖是一個局部均衡模型。假設剛開始，澳門這一經濟體在生產可能性邊界線 PPF0 的 E0 點上生產，其生產的博彩服務量為 。與點相對應的是下圖中的點 A。點 A是澳門短期面臨的博彩服務需求線 D0 和澳門短期的博彩服務供給線 S0 的交點。澳門的福利水平由無差異曲線〖IC0 表示，而相對價格線為 (P1 / P2)。當 2003 年開放自由行後，大陸遊客蜂擁而至，各個賭場生意興隆。這代表著對澳門博彩服務需求的增加，其短期博彩服務需求線從 D0 右移至 D1。短期內澳門博彩業的產能不會變化，由於需求的增加，導致貿易條件改善，相對價格線 (P1 / P2)0 從改變為 ，從而福利水平增加到由無差異曲線 所示的水平。 由於外部市場對澳門博彩服務需求的持續增加，各個賭場都大幅增加了對博彩服務生產能力的投資力度，澳門的博彩供給線從 S0 右移至 S1，澳門的生產可能性邊界線從 PPF0 向外延展至PPF1。據資料反映，2002 年至 2008 年間，澳門博彩業的投資額高達 100 億美元。近 10 年來（2009-2018 年）這種投資又加大
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 58 -了規模，在此過程中，博彩毛收入也有了大幅度的增加。由於需求的增幅高於供給的增加，所以澳門的貿易條件得到了很大改善，相對價格線離開 (P1 / P2)0 後變得更陡了，成為 。這樣就使得澳門的福利水平提升至更高的水平，如無差異曲線 IC1所示。然而，2008-2009 年全球金融危機、近年來中國經濟增長減慢、和內地大面積反腐影響了大陸消費者對澳門博彩服務的需求。同時，由於「問題賭徒」個案的增加，使得中央政府和廣東省政府收緊了大陸居民赴澳門旅遊的自由行政策，這些因素也導致對澳門博彩服務需求的減少。當縮減了的博彩需求遇到大幅度增加了的服務生產能力後，產能過剩就會發生。改寫生產函數為 ，這裡 N 是博彩服務消費者（居民及遊客）的數量，v 是每一時期每個賭客到賭場消費的平均數量。 是該經濟體博彩服務的生產能力，而 vN 代表外地遊客對博彩的需求量。博彩業的實際交易量不一定等於其產能，而是兩者的較小數。2019 年上半年，澳門博彩業產能大於需求量，眼下實際上是後者決定本澳博彩的毛收入。
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 59 -圖 17、達到帕累托效率的博彩業規模這樣的話，澳門博彩業的需求函數應該是階梯函數，對應的需求線是條折線（MKF）。剛開始是斜率為負的直線段（MK），然後是固定於的垂直線（KF）。這時澳門的相對價格線是 (P1 / P2)N，而其福利水平由無差異曲線 ICN 表示。澳門福利水平
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 60 -發生下降，即從無差異曲線 IC1 降到無差異曲線 ICN，這並非單純的理論推測。現實中，諸如 2008-2009 全球危機和 2014-2015大陸反腐，均使澳門經歷了博彩萎縮和經濟下滑的困境，這時。而 2009 年之後澳門博彩市場迎來了強勁反彈，2015 年之後直到 2018 年又有相當不錯的溫和反彈，即澳門的博彩業又重新進入了 、即產能不足的狀態。這表明，澳門博彩業的大規模投資並不代表該業存在過度投資的情況，是否存在產能過剩必須參考市場需求才能做出結論。正如圖 17 所示，博彩服務需求線 D0 和供給線 S0 相交於點A，這代表了博彩市場的一個短期均衡，博彩服務的均衡交易量等於 。但當市場需求增加，博彩服務需求線從 D0 右移至 MKF所代表的新需求線。在短期內，博彩業的交易量會增加到 。面對這一增加了的市場需求，各賭場加大投資，使得澳門的博彩服務供給線右移至 S1。但需求未能進一步增加，而是停留在MKF，此需求線和新的供給線相交於點 D，成為新的市場均衡。因爲此時市場的交易量是由外在的需求量 vN 所決定，若再進一步增加博彩業的投資，增加的產能會形成浪費，同時還會進一步降低博彩服務的相對價格。 世界上其它的以博彩業為支柱的旅遊目的地就不如澳門那般幸運了。它們或多或少地存在著博彩產能過剩的問題，也就是
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 61 -。毫無疑問，各種不可預見的衝擊，如金融危機、經濟衰退等，只會進一步減少對博彩服務的市場需求。而此時若再建更多的賭場設施，只會加劇博彩產能的過剩。這種困境，很大程度是由於以前對博彩服務需求的估計過分樂觀了。這種狀況可由圖 17 中所示的模型來說明。由於博彩業投資，經濟體的生產可能性邊界線 PPF0 向外擴展到 PPF1。如果博彩需求足夠大，就應在PPF1 的點上E1 生產。博彩市場的均衡點是C。而經濟福利水平由無差異曲線 IC1 表示，這是非常理想的狀況。如果博彩市場需求下降，就應該在 PPF1 的點 E1 上生產。博彩市場的均衡點是 D，而相對價格線就是 (P1 / P2)N。如果市場需求進一步萎縮，則經濟體就會在 PPF1 上比點 E2 更左的點上生產，相對價格線會比 (P1 / P2)N 還要平緩，那麼該經濟體的福利水平就會下降很多，可能比無差異曲線 表示的水平還要低。此時過剩的產能 就代表著投資上的浪費。所以，具有帕累托效率的博彩行業規模是由外部消費者的需求和本地博彩服務商的供給能力共同決定的。博彩業規模是否具有帕累托效率，或者說博彩業是否存在過度的投資，主要取決於外部的需求。這個具有帕累托效率的博彩業規模很容易受到短期商業週期或者宏觀經濟狀況的影響。它會隨著對長期經濟前景展望的變化而調整，也會因外來遊客收入的變動而變化。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 62 -5. 澳門旅遊經濟的發展預期與宏觀管理前文使用一個基於國際貿易理論的一般均衡模型，來檢驗博彩業快速擴張對旅遊經濟體增長和福利的影響。把遊客對博彩服務的消費作為當地的出口，我們可將貿易收益確定為博彩業「超級利潤」的主要來源。博彩服務相對於所有其它產品的價格就是貿易條件，而所建模型中這一貿易條件就將經濟體的博彩收入與本地對其它產品的進口聯繫起來了。我們的模型確認，不斷增長的外部需求帶來了對博彩業及相關產業的投資，這兩種外部因素既有力地促進了當地的經濟增長，也促進了該經濟體的福利水平。使用貿易條件概念，可通過貿易可能性曲線確定博彩業佔據主導地位之經濟體總的福利水平，而該經濟體因博彩業的急劇擴張可坐享快速增長。我們的分析還表明，如果外部需求的增長落後於博彩業的投資擴張，就有可能導致貿易條件的惡化。如果這種擴張導致巨大的社會成本（高通脹、高房價等），就使得貿易條件惡化太多，那麼不利性經濟增長就有可能發生。這種情況是由以前的過度投資和後來的外部需求緊縮所造成。本研究證明，外來需求及本地產能共同決定了博彩業是否存在過度投資。博彩業具有帕累托效率的產能規模很容易受到短
3. 理論分析：澳門旅遊開發與經濟增長的關係- 63 -期商業週期或宏觀經濟條件的影響，不同賭城的不同經歷完全驗證了我們的理論研究結論。澳門就是一個很好的例子，其之所以能從經濟蕭條中重新崛起，與中國大陸對博彩服務需求的持續增加有極大關係。不像大西洋城和拉斯維加斯等其它賭城，澳門博彩業存在過度投資的假說似乎並不成立。然而，澳門仍不得不面對外部需求波動、甚至疲軟的問題。博彩旅遊可持續發展和賭城經濟多元化，已引起了人們廣泛的注意。我們發現，基於投資的經濟多元化才是正確的發展戰略，才能既維持博彩業增長，又能在其他產業培育新的增長點，並能促使經濟福利的最大化。引導博彩業將累積的盈利投資於非博彩產業，才有可能實現經濟多元化。在這個過程中，要積極推動有效的公共政策，用來減輕博彩業擴張所產生的負外部性並糾正由此產生的各種市場扭曲（通貨通脹、資產泡沫、市場投機、收入不均等）。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 64 -四、 挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持 續發展為推動澳門經濟增長，自 2003 年 7 月 28 日起，中國中央政府允許內地居民以個人方式前往港澳地區旅遊，特區政府也有限度開放了博彩市場准入。這些政策促成了澳門博彩旅遊高速增長的黃金十年（至 2014 年）。然而，近幾年來，上述政策作用正逐步減弱，因為內地經濟增長減速，反腐運動大面積推開。2019 年 1 至 6 月，澳門實質 GDP 按年收縮了 2.5%。按支出法計算，綜合旅遊（博彩及非博彩）服務出口、私人消費支出、私營及公共投資，為近年來推動澳門經濟增長的三大引擎。當中，綜合旅遊服務出口活動，創造了大量工作職位，也為中小型企業帶來了商機，更成為特區政府重要的稅收來源。近年來，由於澳門旅遊業持續發展，關於「過度旅遊」、澳門「旅遊承載力」及澳門博彩業過度投資和可持續性的討論引發廣泛關注。澳門當前是否存在「過度旅遊」和博彩業過度投資情況？未來應如何佈局以應對風險，實現可持續發展？本章
4. 挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持續發展- 65 -將主要探討這一議題。在此必須指出，各經濟體的內在條件、發展階段和產業結構存有差異，所實施的公共政策（包括：財政政策、貨幣政策、匯率政策和產業政策等）也不盡相同。我們既要參考其他經濟體的一般做法，更要注意澳門的特殊情況，提出切實有效的政策建議。1. 旅遊業與澳門經濟的關係1.1 澳門特區在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》當中的定位2019 年 2 月 18 日，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》( 以下簡稱「綱要」)，併發出通知，要求各地區各部門結合實際，認真貫徹落實「綱要」精神。打造粵港澳大灣區，建設世界級城市群，有利於豐富「一國兩制」實踐內涵，進一步密切內地與港澳交流合作，為港澳經濟社會進步以及港澳同胞到內地發展提供更多機會，保持港澳長期繁榮穩定；有利於貫徹落實新發展理念，深入推進供給側結構性改革，加快培育發展新動能，實現創新驅動發展，為我國經濟創新力和競爭力不斷增強提供支撐；有利於進一步深化改革，擴大開放，建立與國際接軌的開放型經濟新體制，建設高水平參與國際經濟合作新平台；有利於推進「一帶一路」建設，
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 66 -通過區域雙向開放，構築絲綢之路經濟帶和 21 世紀海上絲綢之路對接溶匯的重要支撐區。綱要提出到 2022 年，粵港澳大灣區綜合實力顯著增強，粵港澳合作更加深入廣泛，區域內生發展動力進一步提升，發展活力充沛、創新能力突出、產業結構優化、要素流動順暢、生態環境優美的國際一流灣區和世界級城市群框架基本形成。到 2035 年，大灣區形成以創新為主要支撐的經濟體系和發展模式，經濟實力、科技實力大幅躍升，國際競爭力、影響力進一步增強；大灣區內市場高水平互聯互通基本實現，各類資源要素高效便捷流動；區域發展協調性顯著增強，對周邊地區的引領帶動能力進一步提升；人民生活更加富裕；社會文明程度達到新高度，文化軟實力顯著增強，中華文化影響更加廣泛深入，多元文化進一步交流融合；資源節約集約利用水平顯著提高，生態環境得到有效保護，宜居宜業宜游的國際一流灣區全面建成。綱要提出優化提升中心城市。以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區域發展的核心引擎，繼續發揮比較優勢做優做強，增強對周邊區域發展的輻射帶動作用。澳門定位要建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，促進經濟適度多元發展，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。
4. 挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持續發展- 67 -1.2 旅遊服務出口對 GDP 的貢獻如表 3 所示，非本地居民訪澳用於博彩與非博彩消費佔同期本澳 GDP 比重在過去 10 年 (2009-2018) 都逾 60% 以上，低位和高位分別在 2016 年 (67%) 和 2013 年 (83.5%) 出現。表 3. 非本地居民在澳門消費對本澳 GDP 的貢獻（%）數據來源：澳門統計暨普查局統計公佈數據。1.3 旅遊及相關行業企業數目與僱員人數根據統計暨普查局最新公佈的旅遊附屬帳，2017 年澳門旅遊相關行業包括博彩、零售、飲食、住宿、客運及旅行社服務，共有 11,077 間營運企業 / 場所，按年增加 2.7%（+288 間）。除博彩業外，各行業的企業 / 場所數目同比均有所上升，零售業場年度20092010201120122013201420152016201720182019 Q12019 Q2總消費支出佔 GDP 比重68.878.883.183.583.577.068.067.070.873.777.073.6博彩消費支出佔 GDP 比重51.560.965.765.365.460.250.249.051.754.256.955.4非博彩消費支出佔 GDP 比重17.317.917.318.118.016.717.818.019.019.520.118.2
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 68 -所（6,918 間）增加 3.2%（+213 間），飲食業（2,309 間）及客運服務業場所（1,517）亦分別增加1.9%（+44 間）及 1.7%（+27 間）。在企業 / 場所數目增加的帶動下，所僱員工人數亦有所上升，六個相關行業 2017 年的在職員工合計 19.7 萬人，同比增加 2.6%。同期，本澳就業人口共 37.98 萬人，亦即當中的51.9% 是從事旅遊相關行業。若按行業分析，博彩業（5.7 萬人）及酒店業的在職員工（5.1 萬人）分別增加 1.5% 及 2.9%，而零售業（4.3 萬人）及飲食業（3.3 萬人）亦錄得 3.6% 及 0.6% 的增幅。1.4 博彩稅收佔公共財政收入比重對旅遊相關行業開徵的稅費為澳門特區政府的主要財政收入來源。按財政局公佈的數據顯示，過去 5 年 (2014 至 2018)，批給賭博專營權之直接稅收在同期特區政府中央賬目收入之佔比，介於 76.9%(2015 年 ) 至 82.6%(2014 年 ) 之間，如表 4 所示。表 4. 博彩稅佔中央賬目收入比重數據來源：澳門財政局 項目 2014 2015 2016 2017 2018 特區政府中央帳目收入 (A)( 百萬澳門元 ) 156,071.4 109,778.23 102,412.2 118,069.2 134,204.6 批給賭博專營權之直接稅 (B)( 百萬澳門元 ) 128,868.8 84,430.9 79,482.5 93,961.7 106,781.6 (B/A)x100% 82.6% 76.9% 77.6% 79.6% 79.6%
4. 挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持續發展- 69 -2. 澳門入境旅遊市場發展概況 2.1 訪澳旅客人次受惠於中央政府實施內地居民以個人方式前往港澳地區的旅遊政策、以及內地家庭收入提升對旅遊服務的需求上升，2003年以來訪澳旅客人次總體上呈上升態勢，如圖 18 所示。過去 10年 (2009 至 2018 年 )，澳門接待入境旅客人次從期初 (2009) 的21,752,751 人次，增加至期末 (2018) 的 35,803,663 人次，平均每年增幅為 4.7%。圖 18. 訪澳旅客人次變動趨勢2.2 澳門入境旅遊市場客源結構訪澳旅客主要來自鄰近地區，中長線旅客比重較低。2018年澳門接待來自中國內地及中國香港的旅客人次達 31,588,481
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 70 -人次，佔同期入境旅客的 88.3%。同期，來自亞洲區以外的旅客比重並不顯著，如表 5 所示。表 5. 2018 年度澳門入境旅遊市場結構（按證件簽發地）2.3 入境旅客訪澳消費動機與消費行為按支出法計算，本澳旅遊服務出口當中主要類別是博彩，以「博彩」、「度假」、「購物」、「其它」消費為來澳主要目的之入境遊客佔較高比重，2019 年第 2 季為 71.8%。來澳訪客為過境的佔 19.1%、業務公乾的佔 5.4%、探親的佔 3.1%、參加會展的僅佔 0.6%。澳門旅遊市場雖經多年發展，但對旅客留澳過夜之吸引方面仍需加大力度予以推進，延長遊客留澳過夜，有助於增加他們的消費，擴大澳門的出口。2019 年上半年旅客留澳時間 1.1 日，證件簽發地總數中國內地香港台灣韓國日本菲律賓馬來西亞美國泰國印度尼西亞其他地區入境旅客人次35,803,66325,260,5566,327,9251,060,968 812,842 325,798 312,072 227,854 201,810 181,379 173,836 918,623比重 (%)10070.617.73.02.30.90.90.60.60.50.52.6
4. 挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持續發展- 71 -超過半數 (53%) 的入境旅客選擇不留澳過夜。如圖 19 所示，2019 年第 2 季訪澳旅客非博彩人均消費為1,583 澳門元，當中最多是用於購物 (45%)，其次是住宿 (26%)，再次是餐飲 (21%)。圖 19. 2019 年第 2 季按消費類別統計的旅客非博彩人均消費3. 旅遊承載力與過度旅遊3.1 旅遊承載力的定義與評估聯合國關於旅遊承載力的研究報告介紹，18「承載力」一詞源自野生動植物生態學，用於定義某個地區可以支持某些物種的最大種群規模，而不會降低其將來支持同一物種的能力。規劃者通過增加變量擴充了對承載力的定義。作為一種精確的技術，18 United Nations Environment Program (UNEP), 2009. Sustainable Coastal Tourism: An Integrated Planning and Management Approach. France.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 72 -承載能力評估 (CCA, Carrying Capacity Assessment) 於 1960 年代發展成為一種數字化、計算器化的計算方法，用於規定土地使用限制和發展控制。旅遊承載力的概念源於這樣一種觀念，即旅遊業不可能在一個地方無限發展而不會對當地系統造成不可逆轉的破壞。承載力分析是旅遊業中用於確定開發和旅客使用上限以及旅遊資源最佳開發的基本技術。在一國之內，通常需要在規劃區域內建立起承載能力指標體系，並在社區規劃層面為每個開發場所進行更精確的計算。聯合國世界旅遊組織 (UNWTO) 提出的旅遊區承載力可定義為：在不造成當地物理、經濟和社會文化破壞的情況下，以及在不會導致旅客滿意度出現不能接受下降的條件下，一個旅遊目的地可容納遊覽的最多人數 (UNWTO，1981)。旅遊吸引物是無法複製的資產。在市場機制未顯示其正常分配功能的情況下，它們被視為公共品 (Public Goods)。到訪旅遊景點的最大用戶數量導致其飽和，進而讓旅遊體驗質量變差。旅遊活動不可避免地會為旅遊目的地的經濟、環境和社會帶來影響。歐盟關於旅遊承載力政策討論提出，19 不同類型的旅遊目的19 Research Report, 2002. Defining, measuring and evaluating carrying capacity in European tourism destinations. Department of Environmental Studies, University of Aegean, Athens, December.
4. 挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持續發展- 73 -地面臨著不同的問題。儘管在所有情況下都必須管理旅遊業的增長，但每種情況下政策措施的重點可能有所不同。3.2 旅遊目的地之不同類型及其承載力議題的討論重點 沿海地區：沿海地區通常與大眾旅遊、大規模基礎設施建設、密集的土地開發和廣泛的城市化相關聯。此類旅遊目的地承載能力問題需圍繞遊客密度、海灘和基礎設施的使用、遊客人流與設施的擁擠程度、海洋污染等方面進行考察。島嶼：島嶼旅遊則更多是具有選擇性的類型，住宿屬中小規模，通常在現有定居點、農村當地社會、小社區當中。 此類型旅遊的承載力需關注旅遊業與當地社會 / 文化的關係，對當地生產系統、生活質量、和島上經濟的影響，考慮對諸如水、能源、廢物管理等方面的需求和影響。保護區：保護區的旅遊業與欣賞和觀察自然、科學觀測與研究、以及教育活動息息相關。這種類型的旅遊業要以基礎設施最少開發為原則，旅遊活動通常會在嚴格控制和管理的領域中以小規模進行。 此類型旅遊的承載能力問題涉及遊客的數量和流量、以及相對於自然生態系統保護而言的集中 / 分散空間格局，還涉及遊客的體驗質量。農村地區：農村地區的旅遊業具有廣泛的目的與動機，通常
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 74 -與自然風光有關，為低強度、低密度的活動。這些地區經常是偏遠農村社區，廣泛分布的特殊美景可供遊覽。農業旅遊承載力議題涉及遊客流量及空間格局、對當地社會和文化的影響、對農村經濟的影響等問題。山區度假勝地：這些度假勝地很可能類似於密集開發的大眾旅遊項目，通常以冬季運動為中心。此類旅遊業的承載能力問題包括大型基礎設施或道路系統對自然生態環境的影響、人造雪造成的小氣候變化、植被覆蓋損失導致的土壤侵蝕與景觀惡化、以及設施擁擠和廢物管理等。歷史城鎮：由於文化遺產、城市設施、生活方式、傳統活動等，歷史城鎮開發旅遊業頗具條件。此類旅遊可以有多種類型，佔主導地位的類型是大眾旅遊。伴隨著大量遊客，以紀念碑、博物館等為中心的遊覽，經常是短暫停留（甚至是一日游）。承載能力問題集中在設施擁擠、城市交通、土地使用變化、廢物管理等方面。 總體而言，旅遊承載力是由三個維度的指標所組成：i）物理 — 生態，ii）社會 — 人口和政治，iii）經濟。旅遊承載力不僅僅是數字，而應被視為一種管理工具。衡量總體旅遊承載力的過程不只是弄個遊客數量那樣單一的數字，它也不是恆久不變的標準。與固定值相比，旅遊承載力的
4. 挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持續發展- 75 -上限和下限可能更具操作性。旅遊承載力評估不僅要提供最高、還應提供最低的發展水平，而維持當地經濟所需的最低水平又特別重要。3.3 什麼是過度旅遊UNWTO 有關「過度旅遊」的研究報告提出 , 「過度旅遊」可被定義為「旅遊業對目的地或其一部分的影響，以消極的方式過度影響了人們對生活質量的感知和 / 或訪客對旅遊質量的體驗」。The Responsible Tourism Partnership 將「過度旅遊」稱為「目的地的居民或旅客都感到過於擁擠，導致該地區的生活質量或體驗質量下降得令人無法接受」。在對待「過度旅遊」時，我們本質上是在談論缺乏良好的管理和不受控制的發展。隨著遊客數量的增加，必須以可持續的方式，為遊客和當地社區開發和管理好旅遊業。旅遊業為社區及其居民分享旅遊發展所帶來的利益提供了機會，這就是為什麼需要加強旅遊發展與社區管理之間關係的原因。這可以通過社區參與擁堵管理，減少季節性變化帶來的困擾。同時還要認真規劃，計及旅遊目的地能力和特性的限制，推進旅遊產品及服務的多元化。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 76 -此外，在定義和設置機制以監視和管理旅遊業的擁堵、承載能力和「可接受變化的極限」時，必須考慮定量和定性指標，以確保對旅遊業的影響有一個全面的認識。旅遊目的地擁堵不僅與遊客人數有關，而且與管理遊客的能力有關。有些城市能夠接收大量遊客，而其他城市則不能，只好接待較少的遊客。為了更好地瞭解旅遊擁堵的原因，有必要弄清楚造成「過度旅遊」的三個主要因素。一是太多的訪客，可能會因季節性因素而加劇。在這種情況下，令人不安的是訪客的絕對數量，在城市部分地區有人滿為患的感覺，或者是城裡不再有宜人的空間讓居民回避遊客。二是訪客過多的負面影響，如當旅遊巴士停在景點附近時，大批遊客無意中堵塞主要街道帶來了一些問題，例如噪音大到難以忍受的程度、或對居民生活的其它干擾。三是旅遊經濟的物理影響過大，例如針對旅客的住宿休閒、遊玩設施過度擴散。旅遊活動導致交通擁堵的壓力通常是集中在城市的熱門旅遊區或主要景點，對城市而言這非整體性問題。因此，在尋找解決方案時，特別重要的是需仔細檢查旅遊擁堵的時點與位置。當城市的部分資源和基礎設施面臨過大壓力時，就會使人感覺到旅遊活動帶來的擁擠。但是，利用這些基礎設施服務的不僅是旅客，還有本地居民、外雇勞工，所以這些人員都參與了
4. 挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持續發展- 77 -爭奪城市空間和服務的使用。單靠傳統科技或智慧技術不能解決過度旅遊問題，儘管此類工具具有巨大的潛在收益。要應對城市旅遊發展面臨的挑戰，需要利益相關者之間的密切合作，這是一項長期工作和系統工程，特別是在各持分者之間出現利益衝突的情況下，需以該地區全社會珀累托效率為原則，做出妥善協調，以尋找最佳解決方案。4. 澳門旅遊服務出口的發展瓶頸2017 年 9 月，澳門特區旅遊局公佈了《澳門旅遊業發展總體規劃》綜合報告，當中對本澳未來入境旅客人次作出兩種增長推算，預計未來隨著酒店和度假村供應增加、市場推廣和促銷活動的力度加大，以及旅遊產品的積極開發，澳門將可吸引更多的留宿旅客，並可延長旅客的逗留時間。該報告有兩種情況推算：分別為 (1) 低增長情況 – 假設旅客數量增長相對歷史均值較低 ( 年均增長為 1-2%)；(2) 適度增長情況 – 假設旅客數量會有適度的增長（年均增長為 3-5%）。前一情況預測是 2025年度訪澳旅客約有 3,300 至 3,500 萬人次；後一情況預測是 2015年訪澳旅客可達 3,800 至 4,000 萬人次。然而，2018 年度澳門接待旅客已達 35,803,663 人次，數字
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 78 -是 10 年前 (2009) 的 164.6%。本澳相對狹小的陸地面積與較小規模的居民人數所面對的日益增長的入境旅遊人次，成為近年本澳社會關心的發展議題之一。事實上，澳門的入境遊客數與本地居民數之比已是全球最高水平之一。2019 年 3 月 28 日，澳門立法會召開全體會議，會上社會文化司司長譚俊榮響應議員質詢時指出，2017 年澳門旅遊學院「澳門旅遊接待能力」研究結果估算澳門的最佳旅遊接待能力為每日 11 萬人次，或每年 4,010 萬人次以下；在 2017 年的調查日中，有 21 日錄得入境旅客量多於 11 萬人次。對是否徵收旅遊稅，譚俊榮強調政府持態度開放，因意大利威尼斯、葡萄牙波爾圖、甚至日本均向旅客徵收該稅項。本澳政府將透過旅遊局就此研究，並聽取業界及居民意見。旅遊局開展澳門徵收旅客稅的可行性研究，當中包括案例分析以及向市民、業界和旅客進行問卷調查。為期一個月面向市民的民意調查於 2019 年 5 月 20 日至 6 月 20 日進行，透過網上問卷方式收集市民意見，作為整項研究的重要參考資料。同時，旅遊局亦向旅遊業界發出問卷及在各口岸面訪離境旅客，更全面地收集各方的意見，收集所得的意見也將作為整項研究的重要參考資料。調查結束後，於 2019 年 7 月，澳門旅遊局副局長許耀明在
4. 挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持續發展- 79 -一個論壇節目後表示，當局就應否開徵旅客稅展開民調工作，一共收到 1.2 萬份市民、1,500 份旅客和 150 份業界的意見。這些意見沒有傾向性，沒有偏向支持或反對，而所建議的旅客稅徵收金額為「三位數字」，即百元起跳。許耀明稱，局方會再深入分析，包括參考本澳調查結果以及其他旅遊城市旅客稅的金額，最終會提出稅額的建議範圍。2019 年 8 月 28 日，社會文化司司長譚俊榮在公開場合響應媒體提問時表示，理解過多旅客訪澳為市民帶來的不便、及對他們生活素質造成的影響。他指出，旅遊局將爭取年內公佈徵收旅客稅的可行性研究報告結果，但是否實施徵稅，現在言之尚早，當有進一步結果時，政府會對外公佈。從旅客對澳門旅遊及相關服務評價的視角分析。旅遊產品單一與交通服務常被投訴，為近年本澳旅遊市場發展備受關注的兩個焦點。根據統計局公佈的 2019 年第 2 季「對服務 / 設施感滿意之旅客佔比」調查結果，對 9 類本澳旅遊及相關服務 / 設施進行調查，包括：環境衛生、公共設施、旅行社、酒店、博彩場所、餐廳及食肆、購物、公共交通、( 是否有足夠 ) 觀光點等。當中低於 80% 的分別是：認為有足夠觀光點的僅有 60.9%；對公共交通感滿意的佔 75.7%。而佔比最高的前三位則分別為：對酒店感滿意的佔 89.6%；對環境衛生感滿意的佔 86.6%；對購物感滿
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 80 -意的佔 84.1%。從旅遊服務出口市場多元化程度的視角分析。澳門旅遊服務出口市場較為單一，按客源結構分析，多為鄰近地區市場。再進一步細分，2018 年來自廣東省、湖南省及福建省的旅客佔同期入境旅客總數的 35%，加上其他內地省、市部份訪澳旅客利用珠海機場或廣州白雲機場民航運輸服務再接駁內地陸路運輸方式進入澳門，因此，對澳門陸路口岸設施需求較大，尤其在內地節假日期間出現較顯著壓力。從入境口岸處理人次的視角分析。由於客源結構集中在鄰近地區，入境旅客較多使用陸路口岸進入澳門，帶來了較大的人境壓力，其中佔 52.44% 是經關閘邊檢站入境。其次，經外港客運碼頭入境的佔 17.06%。經機場入境旅客人次近年有所增長，但其所佔比重仍未逾一成。此外，自 2018 年 10 月底開通的港珠澳大橋，為訪澳旅客提供了又一個陸路入境口岸選擇，至同年底的處理入境旅客人次已超過 100 萬，比重約 3%。從酒店住宿服務供給與需求的視角分析。澳門統計暨普查局最新公佈統計數據顯示，2018 年本澳各級酒店加上公寓合計供應客房 38,500 間，總體而言，入住率已達 93%。當中，入住率逾 9 成的包括：五星級 (95%)、四星級 (91.4%) 和三星級(93%)；顯示此類型住宿需求量已接近供應量上限水平。而二星
4. 挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持續發展- 81 -級與公寓類型住宿設施入住率相對不高，仍有較大空間接待訪客。從訪澳旅客市內流動分布的視角分析。本澳每逢入境旅遊市場旺季，在市內流動的旅客人潮分布密度較不均勻，其中澳門半島多集中在大三巴、議事亭前地和新馬路一帶。離島區內遊客較為集中在路凼區的娛樂綜合體。市內其他地區商戶反映，入境旅客較少進入傳統社區。因此，訪澳旅客流量帶來的壓力多集中在本澳部份地區而非全澳整體。5. 外國征收旅客稅案例5.1 日本開征「旅客稅」由2019年1月7日開始，日本政府新增「國際觀光旅客稅」，不論國籍，是否國民，由日本離境需徵收 1000 日圓的稅務。 該稅務的目的是將稅收用於三方面：一是提升輕鬆舒適旅行的環境；二是更易取得各種日本魅力相關的信息；三是活用地方傳統文化及整治自然景觀等資源。 本次新增稅務的納稅對象為搭乘船舶或飛機出境的人士，而旅客不需自行申請付款，船舶和飛機將以附加於票價的方式徵收稅務，此外，也可以經由旅行社支付稅務。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 82 -未滿 2 歲兒童、以及轉機逗留不超過 24 小時的乘客，均不需繳納此項稅款。另外，於 2019 年 1 月 7 日前開立機票、並在1 月 7 日之後出境的人士，亦無須支付「國際觀光旅客稅」。在此值得關注的是：(1) 日本開徵旅客稅的主要目的，不是為了控制對日本旅遊服務的需求 ( 入境旅客數量 )，而是為了增加旅遊服務供應；(2) 日本為世界貿易組織 (WTO) 成員，不能違反 WTO 的非歧視性原則，因此，所開徵的旅客稅對像是不論國籍，是否日本國民，一視同仁徵收。5.2 意大利威尼斯收取「入城費」威尼斯（Venice）是意大利東北部著名的旅遊與工業城市，也是威尼托地區的首府，人口 34.3 萬。主城建於離岸 4 公里的海邊淺水灘上，平均水深 1.5 米。威尼斯曾經是威尼斯共和國的中心，被稱作「亞得里亞海明珠」，十字軍東徵時也曾在這裡集結，堪稱世界最浪漫的城市之一。 威尼斯市區涵蓋意大利東北部亞得里亞海沿岸威尼斯島湖的118個人工島嶼和鄰近一個人工半島，更有 117條水道縱橫交叉。這個咸水島湖分布在波河與皮亞韋河之間的海岸線。威尼斯在 1987 年被列入《世界遺產名錄》，其建築、繪畫、雕塑、歌劇等在世界有著極其重要的地位和影響。威尼斯有「因
4. 挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持續發展- 83 -水而生、因水而美、因水而興」的美譽，享有「水城」、「水上都市」、「百島城」等美稱。由於低成本航空服務的發展、互聯網旅遊信息快速散播，增加了來自中歐與亞洲和南美洲的旅客。游輪旅遊又同時興起，帶來了大量遊客。這些因素在過去的 25 年起作用，使到訪威尼斯旅遊的人數增長了 4 倍。訪客大幅增加引發當地社會關注，威尼斯可持續旅遊的討論也隨之而起。自 1980 年以來，威尼斯可持續性旅遊的討論時常涉及與接待能力密切相關的一系列問題。威尼斯大學經濟學研究中心估測，威尼斯每年的接待能力為 1,800 萬人次。然而，每年到訪遊客多達 3,000 萬人，蜂擁而來的遊客不僅導致環境持續惡化，也對市內歷史建築物造成極大耗損。意大利政府官員指出，維護威尼斯建築物的成本，較意大利其他地區高出三分之一。意大利議會在 2019 年財政預算中，批准了威尼斯政府向旅客徵收「入城費」。這意味著，從今年夏天起，所有到訪當地的旅客，需交納最多 10 歐元的額外費用，以幫助政府控制旅客人流，並通過此種方式來維持威尼斯的環境衛生，降低當地居民的不滿與負擔。 在意大利議會通過該條文後，威尼斯市長布魯尼亞羅在推特上發文，表示這項新的徵費，可讓政府更有效管理威尼斯，保
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 84 -持當地清潔，改善市民居住環境。實際徵費金額及收費方式將交由威尼斯市議會決定，開始實施的時間將會很快公佈。新徵費之收益主要用於清理旅客留下的垃圾，增補維修古蹟的經費，同時也會用作在週末及公眾假期增加警力的開支。預計每名進入威尼斯的遊客，需繳交最少 2.5 歐元入城費，旅遊旺季或增至 5 歐元到 10 歐元，但學生及到當地工作的旅客可獲豁免。至於已預訂市內酒店的旅客，由於酒店收費已包括城市旅遊稅，則無須再繳付新費用。6. 方向性政策建議6.1 增強澳門旅遊承載力及減輕過度旅遊風險2019 年 3 月 28 日，澳門立法會召開全體會議，社會文化司司長譚俊榮在會上回應議員質詢時指出，令旅客量於全年內平均分布的策略非常重要。未來，隨著基礎設施建設、包括輕軌及新城填海區等項目逐步落成，隨著多元旅遊產品的提供，本澳旅遊承載力可望獲得提升。同時，旅遊局與阿里雲合作，構建智能旅遊首階段項目 — 智能客流應用已於近期推出，透過旅遊信息交換平台和大數據分析，預測澳門主要景點人流密度，市民及旅客可以透過專屬網站，查閱各景區未來的客流擁擠狀況，
4. 挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持續發展- 85 -適時安排出行 / 出遊行程。亦會透過特區政府雲計算平台提供的公開數據服務，供治安警察局、交通事務局等部門接入使用，以便相關部門及早預知人流狀況，做出適當的人潮管控及交通安排措施。譚俊榮表示，開發新穎的旅遊產品及設施，也是有效提升旅遊承載力的舉措。業界已於去年開通「海上游」航線，旅遊局將繼續支持和協助業界開辦更豐富的海上觀光游。此外，旅遊局正進行澳門大賽車博物館的改建工作，改建後的總建築面積將是原館的六倍，約一萬六千平方米，館內增設多項新穎的交互式、體驗式及觀察式的寓教設施，為市民和旅客帶來全新體驗。文化局亦正在籌備冼星海紀念館，希望能借紀念館、連同美副將馬路一帶的舊別墅群，將該區打造成具有文化旅遊魅力的文博區，吸引旅客到訪。未來，隨著各項旅遊新景點和設施投入服務，將有更多遊覽空間，以分散旅客至不同地區，促進各區的平衡發展。同樣據《澳門日報》報導，今年 3 月，澳門旅遊局長文綺華曾表示，該局已蒐集了其他地方徵收「旅遊稅」的案例，如威尼斯的「入城稅」、日本的「離境稅」、等。她指出，不同地方徵收稅項的宗旨似乎不一樣，得出的結果也可能不一樣，但它們最主要出發點都不是減少旅客量，而是希望透過收取款項
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 86 -加強城市建設。文綺華還提到，稅收是一個牽涉面廣且比較複雜的項目，徵收旅遊稅並非旅遊局單方面可以考慮，期望將研究結果供政府多部門參考。在此值得關注的是澳門建設世界旅遊休閒中心的構想。作為粵港澳大灣區四大中心城市之一，澳門要發揮應有的作用。旅遊服務出口對促進本地經濟增長、創造就業機會、提供財政收入扮演著舉足輕重的角色。據此，制定任何管理或調節旅遊市場供需關係的公共政策，都必須嚴謹考慮，並關注有關風險。現有許多文獻探討了旅遊承載力管理，且規劃者和決策者近年來也廣泛關注此議題的討論。儘管如此，在世界各地如歐洲地區旅遊目的地，承載力的應用與管理經驗十分有限。這可能是由於該概念有歧義和 / 或在實踐上難以施行。另一個原因可能是，在現實當中旅遊目的地的管理經驗仍不足，沒有為達成目的提供足夠和有效的政策工具和方法。旅遊業對自然生態和文化環境造成壓力，影響當地社區的資源分配、社會結構、文化形態、經濟活動和土地利用。如果感覺到這樣的壓力會給旅遊業帶來問題或「顯著」改變當地的自然環境和社區功能，則應採取特殊措施，減輕這些影響。隨著現代社會越來越多地考慮諸如環境保護、生活質量和可持續發
4. 挑戰：澳門旅遊業承載力與博彩旅遊業可持續發展- 87 -展等議題，這些關切日益強化甚至主導著公共政策的議程。因應澳門社會發展、經濟建設、以及整體目標，特區政府在「旅遊承載力」和「過度旅遊」的公共政策方面，（1）需做好旅遊市場需求預測，當中不單是在總量上、還要在客源區域、入澳後到訪景點、旅遊動機、消費行為等指標上，做出仔細預測和定期檢討。(2)要檢視各出入境口岸基建設施容量飽和程度，並提前做好規劃，落實擴容工程和相關人員安排。(3) 應調研市內旅遊服務 — 如交通與住宿等 — 是否設施足夠或能否符合旅客期望，並迅速採取改善措施。6.2 依託琴澳合作為特區增長注入活力由於本澳自然資源較為匱乏，故應通過區域合作，提升澳門旅遊容量，豐富旅遊服務產品。2019 年 3 月 21 日，國務院對橫琴國際休閒旅遊島建設方案 ( 以下簡稱建設方案 ) 的批覆指出，總面積 106.46 平方公里的珠海橫琴島區位優勢明顯，其與澳門隔河相望，橋隧相連，與澳門最近處不到 200 米，距離香港也只 34 海裡。港珠澳大橋珠海連接線直接延伸至橫琴，橫琴將成為內地唯一與港澳同時路橋相連的自貿試驗片區。橫琴口岸 24小時通關，粵港澳遊艇「自由行」實施方案業已獲批，澳門機動車入出橫琴政策也將穩步實施。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 88 -建設方案提出橫琴的發展定位：一是成為促進澳門經濟適度多元發展的新載體。配合澳門建設好世界旅遊休閒中心，充分發揮琴澳兩地旅遊的綜合效益和融合效應，助力澳門突破土地、人力、產業單一等瓶頸，有效挖掘澳門旅遊產業發展潛力，進一步拓展國際旅遊市場，實現兩地產業互補、市場錯位、協同發展，促進澳門經濟發展更具活力。二是成為國際一流休閒旅遊的新基地。充分發揮橫琴獨特區位、生態稟賦和改革創新之優勢，積極融入粵港澳大灣區建設，引進具有國際影響力的旅遊休閒項目和企業，加快構建獨具特色的旅遊產品體系，完善旅遊基礎設施和公共服務體系，建設與葡語、西語國家旅遊合作平台，加強與「一帶一路」共建國家和地區旅遊合作，促進人力、資本、技術和信息等高端旅遊要素的高效便捷流動，創新通關便利化、旅遊標準化、旅遊環境國際化等重點領域，全面提升旅遊管理和服務水平，建設成為國際知名的休閒旅遊海島。三是成為國家全局旅遊的示範區。通過「旅遊 +」，培育多樣化旅遊新業態，實現從觀光旅遊到休閒度假旅遊、從景區旅遊到全局旅遊的轉變，引領休閒旅遊產品和旅遊消費形態轉變，更好地滿足個性化、多樣化的休閒旅遊需求，充分發揮旅遊的綜合帶動作用，促進旅遊業全區域、全要素、全產業鏈的充分發展，實現橫琴旅遊業全局共建、全局共融、全局共享。
5. 危機：博彩旅遊業高速增長下收入分配不平等和房產價格泡沫化問題- 89 -五、 危機：博彩旅遊業高速增長下收入分配不平 等和房產價格泡沫化問題自中央政府決定對澳門開放大陸遊客自由行以來，澳門的博彩旅遊業迎來蓬勃發展。然而，澳門旅遊經濟的高速增長並未得到本地居民的一致稱頌叫好，有問卷調查顯示，相當多的居民對高速增長帶來的旅遊負效應表達了不滿。20這些負效應包括： (1) 「荷蘭病」，博彩一業為大，一些其他產業急劇萎縮；21 (2) 病態賭博，給遊客及其社區帶來了巨大的社會成本； (3) 本地人對使用外勞一直反感，並十分抵制；22 (4) 澳門城小，遊客太多（over-tourism）， 對居民造成的困擾表現在：交通擁擠，環境嘈雜，諸多生活不便；(5) 收入分配不平等與財富積累不平等； 20 Zheng, V., Hung, P.W., Evaluating the economic impact of casino liberalization in Macao. Journal of Gambling Studies, 28, 541-559, 2012.21 Mieiro, S., Ramos, P., Alves, J., Gaming tourism boom, foreign currency inflows and Dutch Disease effects: An empirical model for Macau, International Journal of Trade, Economics and Finance, 3(6), 421-427, 2012. 22 Fong, D.K.C., Fong, H.N., Li, S.Z., The social cost of gambling in Macao: Before and after the liberalization of the gaming industry. International Gambling Studies, 11(1), 43-56, 2011.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 90 -(6) 通貨膨脹持續上升，資產泡沫居高不下，高房價導致財富分布不均，並對年輕人剛性置業需求造成巨大不利影響。23在上述諸多社會經濟負效應中，有兩種效應，影響太大，值得重視，理由如下。(1) 「荷蘭病」是指一個經濟體中某一產業增長太快，對其他產業產生擠出效應，並對整體經濟造成不利影響。此病在澳門並不嚴重，因為傳統製造業本來就弱，其消亡已屬必然；而博彩業帶動餐飲、旅遊、購物等相關產業大幅增長，其正面溢出效應遠超負面擠出效應。(2) 由瘋賭造成的社會成本，不要本澳承擔，而由遊客帶走且由其社區承接，似乎無需澳門多慮。(3) 本地居民對外勞十分不滿，但卻未造成社會動蕩。本澳人口有限，經濟高速增長對勞動力的需求必須由外勞補充。(4) 近幾年來遊客太多已成為全球現象，許多旅遊目的地試用遊客入境稅費來緩解此問題。本澳經濟福祉全托旅遊，遊客太多造成的有限問題是本澳社會經濟發展的必付代價，本地居民能理解也能承擔。(5) 然而，收入不均和超高房價兩大經濟高速發展所造成的負效應，累積起來有可能造成居民的嚴重不滿，在將來會造成劇烈的社會動蕩。香港是前車之鑒，澳門現在就必須重視這些問題，以防當今香港亂局未來在澳門重現。23 MB, The illness of worsening inequality, Macau Business, March 26, 2011.
5. 危機：博彩旅遊業高速增長下收入分配不平等和房產價格泡沫化問題- 91 -1. 澳門收入分配不均的簡要評估澳門收入分配不平等與旅遊經濟增長模式不無關係。本澳經濟特徵是外資主導型、經濟一元化、空心泡沫式的高速增長，老百姓所得實惠十分有限。美國控制及其他外資主導的澳門賭場，已佔本地博彩旅遊市場的 2/3，該行業的超高利潤大部分被外來「 投資者」 拿走。然而，整體經濟過度依賴博彩旅遊的單極化增長所造成的劇烈波動之後果卻由澳門承擔，24 博彩業慫恿遊客豪賭形成的大量社會成本則由大陸負擔。內地有時收緊自由行政策，有時肅反貪官污吏（包括瘋賭豪客），會對澳門經濟產生直接和巨大的下行壓力。另外，經濟高速增長下造成的收入分配不平等，使大量儲蓄流向房地產市場。澳門允許資本自由流動，又使大量外來資金投向房地產市場。這些投機性需求因素在 2005-2015 年間，導致澳門房價一年翻一番，十年漲了十多倍。高通脹、高房價和收入不均嚴重化這幾大問題累積起來，會導致嚴重的民生問題和強烈的社會不滿。在澳門，GDP 與 GNP 存在巨大差異，表明收入分配不平等十分嚴重。在 2000 年以前 GNP 是各國採用的主要總量經濟指24 Gu, X., Wu, J., Guo, H., Li, G., Local tourism cycle and external business cycle, Annals of Tourism Research, 73, 159-170, 2018.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 92 -標，而此後美國所控制的國際組織要求各國改用 GDP 來測算總量經濟活動。GDP 按經濟體的地理範圍來計量活動成果，包括民族資本和外國資本在經濟體的各類經濟活動，故這一指標扭曲了國民收入的真實水平。而 GNP 是按國民所得計量本國人民在國內國外的經濟活動總成果，故這一指標能提供比較科學的國民收入數據。GNP 改為 GDP 客觀上順應了經濟全球化的大趨勢，主觀上卻為美國等西方國家攫取他國財富披上了隱形衣和遮羞布。這兩個指標的關係為：GNP = GDP –（外國資本收入和勞動收入）+ （海外投資收入和工作收入）。澳門在境外的投資收入和工薪收入很少，而境內提供給外資的收入為量甚巨，所以本澳的 GNP 遠遠小於其 GDP。與其他經濟體一樣，澳門每年均發佈官方 GDP 信息，但卻不提供 GNP 的統計數據。本澳官方、學界及國際組織大肆稱頌澳門人均 GDP（GDP 除以人口數）居世界前列，但這卻掩蓋了本澳不斷攀升的收入不平等現象。澳門的人均 GNP 可能很低，因為 GDP 中很大一塊被外資拿走了。計算澳門 GNP 不是本文的任務，而是政府進行國民經濟覈算的責任。國際收支賬戶（BOP） 中的現行賬戶里有記錄跨境收入流出流入的子賬戶，可以用來粗估 GDP與 GNP 的差額。澳門這一差額太大，原因是本澳被美國資本進
5. 危機：博彩旅遊業高速增長下收入分配不平等和房產價格泡沫化問題- 93 -行經濟殖民太深太廣，最終反映在收入分配上，是不平等的上升和民生困難的加深。2. 澳門收入分配不均的主要原因其一，澳門開始作為一個小微貧弱經濟體，從 2003 年起高速增長，現已成長為世界上最富有經濟體之一（以人均 GDP計）。根據庫茨涅茲理論，這種貧弱經濟體的高速增長必然伴隨收入分配不平等的急劇上升。也就是說，澳門目前仍然處在倒 U 字型庫茨涅茲曲線前半部分的上升階段，即不平等隨收入增加而上升。而現在的問題是，澳門何時才能越過該曲線頂點，讓不平等隨收入的繼續增加而有所下降？其二，澳門過度依賴外資發展博彩旅遊業，造成 GDP 與GNP 的巨大背離，使工資中位數的增長遠遠落後於人均 GDP 的增長，從而導致收入分配不平等日益嚴重。外國觀察家甚至把這種不平等，直接歸結於澳門開放賭權，讓外資進駐博彩業。25 據估算，兩大美資在澳賭場（金沙和永利）的稅後淨利潤率是它們在拉斯維加斯經營水平的三到四倍之高，26 外資所得回報太高就25 衛報（The Guardian）, Multibillion Macau: A city of glitz and grit, 1 October 2018.26 Gu, X., Tam, P., Tax incidence and price discrimination: An application of theories to gambling markets, China Economic Review, 28, 135–151, 2014.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 94 -直接意味著澳門賭場本地僱員收入太低。 其三，博彩旅遊是一個需求驅動型和勞力密集型的行業，各賭場依靠疊碼仔招來豪客瘋賭，才能獲得超高利潤。澳門博彩市場粗分為貴賓廳（VIP）和中場（mass market ）業務兩部分，澳門博彩收入的 60-75% 來自貴賓廳營收，而 95% 以上 VIP 豪客為來自內地的官員、商賈和富人。這些豪賭客戶群的建立、維持和擴大，有賴於本澳疊碼仔行業連通大陸上層社會的複雜運作。賭場依賴疊碼仔，承包給他們的貴賓廳使其賺得盆滿鉢盈，而中場僱員的工資相對很低，這也是本澳收入分配不平等的一個重要原因。本澳的其他行業，因租金高漲，人力不足，在掙扎中求生存，不時有企業歸於破產。博彩行業的工資是其他行業的兩倍以上，博彩增長導致地產價格和租金扶搖直上，這是又一個收入分配不平等的原因。此外，博彩業高速增長造成本地勞工短缺，需引入大量外勞，高峰時外勞佔本澳勞動力資源（labor force）的三分之一。不幸的是博企老闆將外勞用作拒絕改善本地工人待遇的重要武器，以此壓低澳門居民在賭場工作的薪水。這不僅是本地人反外勞的原因之一，也是本澳收入分配不平等的一個重要原因。其四，澳門政府對賭場收入施加 35% 的博彩稅，另要求賭場對本地社會支付接近 5% 的貢獻費。十多年來本澳政府的稅收
5. 危機：博彩旅遊業高速增長下收入分配不平等和房產價格泡沫化問題- 95 -隨著博彩旅遊的高速增長而急劇擴大，博彩稅佔總稅收的比例上升至 75%-90%。因為收入遠大於支出，財政盈餘逐年攀升，累積起來形成的特區儲蓄高達六、七百億美元（2017 年底已達620 億美元）。27 這一巨額儲蓄的絕大部分存在香港銀行，但存款利率遠跑不過通脹率，存款的實際損失將來有可能一年超過百億澳門元。然而，政府在稅收高昇的同時，對本澳居民的財政性轉移支付卻非常有限。現行惠民的「現金分享計劃」給每個居民的支付一年不超過一萬澳門元，全民支付總額一年不超過 8億美元。應當說這種財政收支結構，是本澳收入分配不平等的又一個重要原因。澳門收入分配不平等反映出本澳博彩旅遊經濟高速增長中存在著方向性、根本性的嚴重問題。博彩收入與 GDP 的比例已從2002 年的 39.94% 上升至 2011 年 91.41% 的超高水平，一業獨大的單極化增長使本澳經濟波動性和脆弱性不斷加深。整個經濟的多元化發展在政府及商界廣為討論，也有所推行，雖歷經多年，但成效不彰。有人認為，這是「荷蘭病」在澳門的體現；而我們認為這不是問題的癥結所在，真正的問題是澳門經濟得了「利比亞病」。這種毛病就是過度依賴外資促進經濟增長，利比亞發27 衛報（The Guardian）, Multibillion Macau: A city of glitz and grit, 1 October 2018.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 96 -現石油後無力開採，要靠外資發掘和加工，該國經濟增長基於石油工業，但本國居民在這一行業的參與度很低。增長與發展在經濟上並非同一概念。利比亞的經濟增長不被認為是健康的經濟發展，GDP 是大大增長了，但其中相當一部分被外資佔有，GNP 因此很低，故該國經濟並未得到真正發展。澳門博彩旅遊業的經濟狀況與利比亞何其相似乃爾？據估測，美資在澳賭場的稅後淨利潤率是他們在拉斯維加斯的 3 到 4 倍之高，但他們在澳門付給本地僱員的工資水準只有拉斯維加斯賭場員工薪水的三分之二。28 這種收入分配極不平等，更不合理，甚至近乎荒唐（因為「美國優先」America First 在中國特別行政區澳門早就得到貫徹，並且一直實施順利）。雖然這幾年來澳門廣被認為是世界上最富有的經濟體之一，IMF 預測明年澳門將取代卡塔爾成為世界上最富有之地（以人均 GDP 計），但澳門不僅收入分配上相對而言不平等在上升，而且竟然還存在絕對意義上的貧困化現象。據估計，澳門約有一成人生活在貧困當中，4% 的澳門人甚至連溫飽都成問題。29 澳門百物騰貴，房價高企，許多居民日子難過，弱勢社群未被照顧，甚至中產也感生活壓力太大，28 Gu, X., Tam, P., Tax incidence and price discrimination: An application of theories to gambling markets, China Economic Review, 28, 135–151, 2014.29 衛報（The Guardian）, Multibillion Macau: A city of glitz and grit, 1 October 2018.
5. 危機：博彩旅遊業高速增長下收入分配不平等和房產價格泡沫化問題- 97 -享受本澳經濟高速增長好處的只是極少數地方精英。再這樣下去，社區凝聚力弱化，各階層距離拉大，可能影響澳門長遠穩定發展。3. 澳門房產市場泡沫及成因澳門博彩旅遊高速增長的社會經濟負效應中最嚴重的問題，除了收入分配不平等，還有一個就是房地產泡沫。收入不平等與房地產泡沫是一對爆炸性的組合，在其他經濟體中已呈現出巨大的破壞性作用。要知道，收入不平等上升導致了房地產泡沫，而這一市場泡沫變大反過來又加劇了收入和財富分布的不平等。近幾年來，已開始有學者研究兩大問題共振對社會經濟所產生的破壞性影響。30 澳門房地產市場是否存在價格泡沫，也是一個重要但缺乏研究的課題。泡沫難以鑒定是因為基本面定義不清，文獻里一般採用房價與平均收入之比來測算住房消費者的承載能力。這一比率如果超過一定水平，就認為房產市場存在泡沫。世界銀行專家 Andraw Hamer 提出，對於一個經濟發展穩定的地區，房價30 Matlack, J. L., Vigdor, J. L., Do rising tides lift all prices? Income inequality and housing affordability, Journal of Housing Economics, 17(3), 212-224, 2008.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 98 -收入比的合理水平應在 4 至 6 之間。實際比率水平越高，高於這一區間，家庭對住房的支付能力就越低，過高的住房負擔會對家庭在其他方面的消費產生擠出效應，從而拉低其生活質量，這同時也反映出樓市存在泡沫。讓我們來觀察一下澳門的房價、居民收入、及其兩者比率的變化情況。本澳住宅單位平均成交價已從賭權開放初期 2004 年的每平方米 8259 澳門元，上升到2017 年的每平方米 10 萬澳門元，後者是前者的 12 倍之多。與此同時，本澳勞動力人均收入中位數增幅各年均在兩成以下，其間更有三年並無任何增長。澳門房價收入比之指數近十幾年來一路趨勢性上升，在 2010 年與香港呈同水平且同步上升，但其後上升遠遠快於香港，這一指數現在是香港兩到三倍之高。如果說，香港樓市存在泡沫；我們則可說，澳門泡沫比香港嚴重得多得多。還有研究顯示，澳門房價收入比率高峰時更達 25倍，即使月收入 7~8 萬澳門元的高薪家庭，也無法承受房價支付的巨大壓力。31澳門房產泡沫成因何在 ？我們認為原因有四，有內部因素，也有外部因素。其一，正如前述，經濟增長帶來的人口、外勞增長，使房產的剛性需求上升，在市場上推升了房價。其二，31 張艶嬋 : 淺談澳門房地産市場概况及可行政策，澳門保安高校十五屆警官培訓課程經濟學期末報 告，2018 年。
5. 危機：博彩旅遊業高速增長下收入分配不平等和房產價格泡沫化問題- 99 -收入分配不平等，使大量收入集中在本澳少數精英手中。他們的超高儲蓄率，難以由動蕩不定、盈餘不明的金融市場所吸收。中國人的置業傳統又偏愛有形的樓市資產而非無形的金融資產，促使他們將自己的儲蓄大量投資於穩賺不賠的房地產市場。其三，澳門近十年來一直保持低息信貸環境， 且 2018 年前亦未實施房產空置稅。這就減輕了抵押貸款購房投資者的承托壓力，他們中不少人一直採用待價而沽、長期持房的投機策略。國際上合理房屋空置率約在 4% 上下，過去五年澳門的空置率在 7%左右，而這並非正常情況下的摩擦性空置。現時澳門樓市的情況是，「無房者買不起，囤房者賣不掉」，故「有房沒人住，有人沒房住」。 房產市場上供求雙方議價能力失衡，資源遠未得到充分利用。其四，在澳門房產的購買者中不乏非澳門居民，外來投資者大多從事投機炒賣行為，這些外來需求極大地推升了市場預期和交易價格。有相當一部分交易是外來投機者通過澳門親友在本澳購房，以規避針對非居民的較高稅負，並利用本澳較低成本的按揭貸款。2005 年之前，澳門銀行業面臨的是「有很多人存款，卻鮮有人借款」的微利甚至虧損困境，有時還需政府補貼才能維持生存（例如，金管局對銀行儲備支付利息）。這期間，銀行的貸存比很低，例如 2004年只有 35%左右。然而，在 2005 年以後，房地產按揭貸款隨著樓市泡沫上升得到了迅猛
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 100 -的擴張，遂使貸存比到 2015 年劇升至 91% 的超高水平。西方發達國家倡導自由經濟，依靠市場機制，調節供求、配置資源、提高效益。但市場經濟時常失效，是因為信息不完備、交易成本高、存在外部性、行業壟斷性、預期被操縱、等等。失效的市場需要政府干預，才能達到資源的效率配置和經濟社會福利的最大化。澳門是小微經濟體，土地是稀缺資源。歷史原因使本澳大部分土地由少數開發商和財團以低價購入，他們在共同利益推動下形成共謀合作關係，這種寡頭壟斷性格局破壞了市場的競爭性。收入分配不平等，更是破壞了房產商品的消費屬性，剩下的大多是服務於儲蓄資金的投資屬性。若靠市場調節，既費時低效，代價又很高。根據主流經濟學理論，在這種情況下，政府應當介入市場，主導調控，大力干預，才能有效地滿足廣大市民的住房需求，達成有限土地資源的最優配置。在無法徹底扭轉收入分配不平等的條件下，為切實解決澳門廣大中低收入居民的住房危機，澳門必須認真學習新加坡的組屋政策，32 放棄模仿現已證明失敗的香港做法。新加坡在解決百姓居住問題上成績顯著，已成為亞洲各國和世界其他地區推行公共住房政策的成功典範。公房政策旨在幫助中低收入階層居民，32 李娟霞 : 新加坡公共住房政策對我國的啓示，公共行政，2008 年第 7 期。
5. 危機：博彩旅遊業高速增長下收入分配不平等和房產價格泡沫化問題- 101 -由政府直接投資建造或由政府提供補助讓建房機構建設住房，並以較低價格或租金向這些居民出售或出租。新加坡的成功經驗，非常值得澳門認真學習並付諸實施。成立像新加坡房屋發展局那樣的專責管房機構，統一負責公房的規劃、開發、建設和管理。該機構作為半官方部門可以行使各種管房職能，直接向立法會和特首負責。作為政府部門，該機構是住房政策的制定者，又是執行者，為居民提供住房保障。作為非政府部門，該機構是房屋開放商，又是物業管理者。政府在透過該機構對公房事務進行全方位行政干預的同時，仍可使用市場機制，以嚴格的招投標方式，允許私營公司承建公屋，為廣大居民提供價格低、質量高的住房。以該機構為中心，政府還可吸引居民和社會共同參與公共房屋以及公共設施的維修管理，讓集中管理與民間自治有機地結合起來，使維修管理實行專業化和社會化。完善公積金制度，使其覆蓋住房、投資、養老、醫療和其他緊急財務開支。澳門作為世界上最富裕的經濟體之一，完全有條件、有能力建造這樣一個綜合性的社會保障儲蓄制度。鑒於收入分配的嚴重不平等，雇主為僱員繳納的公積金數額應大大超過僱員本人的貢獻額。公積金繳交率應按經濟景氣程度、居民生活水平、工資收入變化、會員年齡階段等因素每年變化更
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 102 -新。公積金存款利率可按本市有代表性的大銀行之平均利率確定，又要有法定最低利率保證，在市場利率低於此最低水平時，政府儲蓄要對此種存款生息予以足夠補貼。新加坡的經驗表明，公積金是一種很好的住房資金來源，在公屋的建設和消費中能發揮重要作用。立法或修法推動公屋政策的實施，使公屋惠民成為可持續發展的長期事業。澳門是土地資源十分匱乏的地區，為控制土地，有效使用這一資源，應頒布類似新加坡的《土地徵用法令》，使公屋專責機構根據建房計劃，有權獲得公地，也可徵用私地，能以遠低於市場價的成本在本澳任何地方徵用地塊，進行公屋建設。這樣才能保證公屋小區的統一佈局，同時又能降低其建設成本。公積金的繳交、最低存款利率、使用和投資，也要有章可循，有法可依。公積金制度的中央化、法制化，才能使廣大居民對此制度、對未來生活有信心。公屋申請審核程序也要有法律框架，申請人須符合居民身份、無私人房產、收入限制及家庭構成等方面的條件，公屋的配售和租用要仔細登記並有章可循，公屋租售後的使用規則也應明文規定，違者依法必究。
5. 危機：博彩旅遊業高速增長下收入分配不平等和房產價格泡沫化問題- 103 -4. 在博彩旅遊業高速增長環境下，利用稅收等手段實施有效治理現時澳門收入分配不平等和房地產價格泡沫化問題，是博彩旅遊業高速發展中產生的負面效應，對這兩大負效應長期置之不理，會積重難返，極有可能最終導致港式社會動亂。故從現在起，澳門就必須考慮對之進行大刀闊斧和富有實效的治理，而不是不痛不癢的討論或小修小補的調節。我們考慮以下三個根本性和方向性的舉措，它們應當得到重視，並被及早訴諸實施。限制外資在澳門賭業的進一步擴張。美資在澳的市場份額一直上升，近幾年來官方停止發佈統計數據令人費解。我們估計外資份額可能已達 2/3，也有人粗估美國每年從澳門賺走 100 多億美元收入。美商究竟在澳門投資了多少錢？無人說得清；美商在澳門究竟賺走了多少錢？美商在澳門市場份額究竟多大？有統計數據卻瞞而不報。而這些問題恰恰是澳門收入分配不平等上升的根源所在。33 我們的觀察是：外「資」 無資，而是借資「投資」。美商從香港金融市場上發股籌資（中國人用自己的儲蓄買了這些股票），再在澳門用這些資金建賭場賺實利（前來送錢的賭客大部分也是中國人）。美方玩的是「空手套白狼」，33 衛報（The Guardian）, Multibillion Macau: A city of glitz and grit, 1 October 2018.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 104 -無本賺萬利。例如，美商之澳門金沙賭場投產後僅 10 個月就收回了所有「投資」。而他們付給澳門人的工資卻遠低於他們在拉斯維加斯僱員的薪金。2020-2022 年他們在澳門優惠政策下得到的 20 年賭權陸續到期，難道政府不應考慮一下如何限制他們在澳門的無限擴張麼？難道還要讓這種「美國優先」（America First ）的特權繼續在澳門無休止地發揚光大嗎？我們認為，限制外資賭場擴張，是緩解澳門收入分配不平等的必要舉措，也是通過經濟糾偏來強澳富民的有效途徑。對各類稅則（稅基、稅率）和財政補貼進行適度適時調節。美商賭場在澳門賺取的超高利潤是通過本澳疊碼仔從內地拉來豪客瘋賭，這種業務是通過貴賓廳（VIP）進行的閉門交易活動。政府對 VIP 業務應當大幅度提高博彩稅率，對疊碼仔大幅度提高公司營業稅率或個人所得稅率，以抑制這種不健康的、不可持續的、易造成經濟增長波動的業務活動。與此同時，對中場業務，可保持現有 35% 的博彩稅率，甚或在其業務下行時適當減低稅率。鑒於政府財政收入頗豐，公共儲蓄增長很快，可考慮對本澳進行經濟多元化的各行業、各企業（例如中醫藥、數碼業、動漫業、離岸金融業等），實行減免稅照顧，甚或提供足量財政補貼。政府對市民實行的「現金分享計劃」現已上升到每人每年一萬澳門元。我們認為，這種財政轉移支付仍然太小，
5. 危機：博彩旅遊業高速增長下收入分配不平等和房產價格泡沫化問題- 105 -與其讓公共儲蓄每年巨額實損，倒不如加大這種支付以實現「藏富於民」；而這也是目前減緩澳門收入分配不平等的最可行、最直接和最有效的方式。 動用特區儲備基金，讓澳門城建向橫琴擴展，增加住房供給。這一方法可以有效迅速解除澳門中下階層居民的住房危機。澳門政治上奉行的是「一國兩制」，經濟上施行的是「一行兩業」（博彩行業的貴賓廳業務和中場業務）。我們建議，在房地產開發上可以採用「一地兩房」的做法，也就是說本澳地產業要一分為二。一是政府計劃主導的公共房屋，主要滿足本地廣大中下階層市民的住房生活之消費需求；另一是市場自由調節的私營房產，主要滿足少數高收入上層人士或高儲蓄市民的儲值增值之投資需求。公屋的規劃、開發、建設、維修、管理等方面，如前所述，可以效仿新加坡的做法。但問題是，澳門是小微城市，土地資源稀缺，如何滿足人口與勞力迅速增長的剛性住房消費需求？長期而言，填海造地似乎是唯一出路；但這種做法花錢多，費時長，潛在的環境生態問題也不少。 我們認為，澳門應請求中央政府批准，尋求廣東省府協助，請求珠海市府幫忙，將澳門城建規劃與橫琴開發結合起來。此事宜早不宜晚，因央企、國企在橫琴圈地已臨結束，但尚有空間有待澳門開發。可循澳門大學新校區做法，把橫琴開發區的
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 106 -澳門街區片做大做實，不僅要開發經濟多元化的工商區，更要開發澳門人宜居的生活區。澳門公共儲蓄巨額資金在手，何不動用足量資金投資於橫琴開發，以換取盡可能的土地資源用於公房建設（比填海划算）。用錢買地不僅可以建屋惠民，消除本澳百姓居住緊張的民生危機，又可解決特區儲蓄閒置無用每年實虧的財經困境。這種資金換土地 (Money for Land) 做法，在政治上正確，在經濟上可行，對各方有利，會皆大歡喜。這些設想可概括為「高出價，多要地，少填海」的九字綱要，希望得到新特首當選後新一屆政府的足夠重視。我們相信，如果澳門珠海融合，兩市同城發展，必將對本澳公屋開發和房產市場帶來顛覆性的良性影響。
6. 機遇：發力國際資本市場，助力本澳博彩旅遊業和經濟多元發展- 107 -六、機遇：發力國際資本市場，助力本澳博彩旅 遊業和經濟多元發展旅遊業的蓬勃發展，為澳門貢獻了大量稅收，也為澳門帶來了豐厚的財政盈餘。未來澳門如何揚長避短，利用博彩旅遊業發展帶來的現有財政基礎，發力國際資本市場，助力本澳博彩旅遊業，並實現經濟多元發展，是現階段亟待解決的課題。主權財富基金作為國際資本市場中一支重要力量，它不僅在實現國有財富保值增值方面發揮著重要作用，而且由於其特殊的政治屬性，在配合國家實行宏觀經濟管理，化解民生難題等方面也扮演著不可替代的角色。下文將分析粵港澳大灣區建設中澳門的機遇和需要扮演的角色，以及成立澳門投資基金（類主權財富基金）的必要性和迫切性，並論證其設立的可行性，指出當前成立澳門投資基金可能面臨的障礙，提出了相應的突破舉措。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 108 -1. 人民幣國際化面臨的環境和挑戰跨境貿易人民幣結算是人民幣國際化作為一個長期過程和一項系統工程的首要舉措。華南大灣區是外商直接投資的灘頭地，區內的港澳成為境外人民幣結算的試驗場。機遇與挑戰並存，必須探索與實施共舉。實施人民幣跨境結算，要確保業務開通後不致形成混亂局面或造成經濟損失，又能產生實質效益或推動經貿發展。貿易項下人民幣如何結算、匯兌，資本項下人民幣如何貸款、投資，如何使這些業務具有可操作性，又如何對之進行有效監管，都需統籌考慮。要構造和完善一系列的運行機制和管理體制，為人民幣未來更廣泛國際化打下基礎，為人民幣參與國際貨幣體系多元化形成實力。我們要對長短期機遇與挑戰、具體過程與運作實務，考慮周詳，再行其事。為此，分析如下：人民幣結算的國際機遇有如下四點：1. 人民幣基本面良好，市場預期可持續。強勢貨幣需要高效率、高增長的強大實體經濟和貨物貿易作後盾。在不久前全球金融危機的嚴重形勢下，中國是世界上唯一仍能維持高速增長的超大經濟體，且是實物型經濟。GDP 增速 2010 年達 10%，2017 年為 6.9%，2018 年為 6.3%。中國不僅是世界最大的實體
6. 機遇：發力國際資本市場，助力本澳博彩旅遊業和經濟多元發展- 109 -經濟，也是全球最大的貨物出口商。中國居世界第一的 3 萬多億美元外匯儲備（雖有放緩仍在增長）和長期可持續的現行賬戶盈餘將有力支撐堅挺的人民幣幣值。人民幣因應美國關稅上升而自然下降，是短期現象。中國經濟中高速增長遠景將長期維持世界市場的人民幣向好預期，這為人民幣的廣泛可接受性並克服當前不可兌換性（通過央行貨幣互換）奠定了經濟基礎。2016 年，人民幣被納入國際貨幣基金組織特別提款權（SDR）貨幣籃子，是其正式國際化的重要里程碑。 2. 美國長期印鈔救市（2008-2015 年多番數量寬松 QE）、債台高築（高達 22 萬億美元），現在又減稅增支（公司稅從35% 減到 21%，大規模基金支出將達 1 萬億美元），目前總統又屢屢強迫美聯儲大幅降息，將使美元未來貶值的長期市場預期得以形成並強化（即使眼下美元由於其它原因短期升值）。在日元和歐元區，眾多經濟體經歷嚴重衰退，長期復蘇乏力，將使這兩大貨幣的變化趨勢不甚明朗，世界市場對其幣值的預期不能確定。隨著華盛頓「美國第一」甚囂塵上，貿易戰愈演愈烈，各國也競相轉向保護主義，貶值自己的貨幣，使各貨幣匯率愈加不穩，相互間貿易倍受打擊。國際投資及貿易在此亂局中 , 將不得不尋求幣值相對穩定並具有一定升值前景的大國貨幣 , 進行計價、結算、交易和儲備，以避免匯率風險和經濟損失。這就
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 110 -為人民幣國際化造成了競爭性機會。事實上，人民幣已首先成為亞洲區域經貿穩定的重要力量。3. 人民幣早已成為邊貿熱捧貨幣，現又成為不少周邊國家及某些第三世界國家普遍歡迎的貿易結算貨幣。目前中國對增持外幣並無興趣，因它們大多貶值，且我國外匯儲備本就過多。但這些國家頗為希望持有我方幣值穩定且長期堅挺的人民幣，用於應付短期流動性需求和對華貿易融資。對人民幣日漸擴大的國外需求，是其走向國際化的另一推動力量。4. 不少內地、港澳企業及其亞洲貿易夥伴國企業希望避用美元，啓用人民幣進行計價結算。中國與俄羅斯、伊朗、委內瑞拉等國已嘗試去除「石油美元」，而改用人民幣。我國央行已給予人民幣跨境貿易使用方面與外匯同等的地位，解除了其長期以來受到的束縛。與貿易較大的周邊國家越來越多地互換貨幣，所節約的匯兌成本、所減少的匯率風險、所帶來的貿易成長，已非常顯著。對消減國際金融動蕩所產生的影響，也十分直接。但必須看到，人民幣的跨境金融（即：計價結算、投資交易、及官方儲備）活動仍面臨如下挑戰：1. 所涉及的貿易企業必須實力雄厚，地位強勢。有議價定價權，有貨幣幣種選擇權，有匯率風險分攤配置的談判能力，能讓貿易夥伴接受以人民幣進行的計價結算與貨款收付。選擇了
6. 機遇：發力國際資本市場，助力本澳博彩旅遊業和經濟多元發展- 111 -試點城市和試點企業，但人民幣跨境結算工作的成效還需加強，因這些權力還有待形成和強化。2. 境外人民幣資金來源是啓動人民幣結算的先決條件。境外出口商持有人民幣意願強烈，對華銷售貨物結算後所形成的人民幣海外持有可用於他們本國的進口商從中國採購商品。這中間需要所在國的中（華）資或外資商業銀行將人民幣的資金來源與資金使用銜接溝通起來。中國已與多國及地區進行了央行貨幣互換，以創造資金來源。這些貨幣會轉往各自境內的商業銀行，使本經濟體的貿易企業可以借到對方貨幣，用於支付從對方進口的商品。我國已加大貨幣互換力度，說服巴西、澳洲、非洲等資源國家採用人民幣。我國仍有大量工作要做，才能成為世界資金供給的主要一員。3. 人民幣跨境流動的順暢且穩健，離不開金融中介的強有力操作。英美等國實行的是以市場為主體的金融體系，而德法俄中等國採用的是以銀行為主體的融資體系。前者融資便利但易產生金融危機；後者融資較慢但金融系統較為穩健。中國推進人民幣跨境使用，至少目前是通過銀行系統而非公開市場操作。中央已選擇一些中外資銀行進行試驗。一般說來，人民幣結算業務必須有外資銀行參與。外資行可在中資行開戶，境外企業再在中、外資行開戶。外資行向中資行借取人民幣以形成人民
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 112 -幣來源，中資行則獲得人民幣債權資產。我國央行將允許境內外參與銀行向境外企業提供人民幣信貸支持，如買方信貸作貿易融資，這就增強了國外客戶將人民幣用作結算貨幣的意願。香港及澳門銀行已可與內地銀行或清算銀行進行人民幣拆借，以獲取資金來源，但在國外此一工作仍需加強。4. 在中國維持資本控制的條件下，建立人民幣離岸市場是引導人民幣成為投資交易貨幣和官方儲備貨幣之必要條件。一國之主權貨幣能被廣泛用作國際通貨，要滿足誠信和效率二原則。第一原則是基於政府信用狀況，要確保該貨幣長期堅挺，無系統化貶值風險；這個原則中國在今後相當長一段時間內都能滿足（中國在亞洲金融危機期間保持人民幣不貶已贏得良好信譽）。第二原則取決於資本流動管理，要確保國際資金自由進出，商人能方便地對衝規避匯率風險；這個原則中國尚不能完全滿足。由於資本市場和金融監管均不成熟，我國仍須維持某種程度的資本控制。總之，人民幣之誠信度及效率水平要相對高於外國本幣，才有可能在雙方政府的推動下，被市場主體所廣泛接納。值得一提的是，歐洲央行前不久已將人民幣納入其外匯儲備。
6. 機遇：發力國際資本市場，助力本澳博彩旅遊業和經濟多元發展- 113 -2. 澳門：利用人民幣跨境結算機遇，發展人民幣業務我國人民幣跨境結算的部署，在 10年前應對國際金融危機、全球經濟不振的形勢下，發揮了一石多鳥的作用。一是有助減少企業營商成本，緩解內地、港澳經貿下滑的壓力；二是有助鞏固香港國際金融中心的地位，為香港銀行體系注入新的生機與活力；三是有助推動人民幣邁向國際化，增強國家的金融及貨幣實力；四是有助港澳與珠三角一體化融合，為該地區經濟發展培育商機和後勁。在中美貿易戰的背景之下，推動人民幣國際化的緊迫性更加凸顯。在內地資本控制下，人民幣融資效率問題可通過培育人民幣離岸中心來解決。而作為現有國際金融中心之一，香港當然是國家這一戰略努力的首選地。但澳門也可發揮一定作用，這是因為兩地均允許國際資本的自由流動。內地在港澳發行人民幣債券，可給境外人民幣持有者（商人之貿易盈餘和官方之現匯儲備）提供便捷的投資管道和交易場所。香港除吸納人民幣存款、增加其流動性、以彌補人民幣貿易頭寸不足之外，還為發行人民幣債券提供便利。香港提供以人民幣計價的美元和其他幣種的貸款，可減輕對美元債券市場的過渡依賴，鞏固其作為國際金融中心的地位，發揮其在推廣人民幣國際化上的重要作用。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 114 -澳門則可成為頗具吸引力的一個人民幣結算節點，未來能逐步成長為人民幣交易投資的次級離岸中心，澳門也願為國家貨幣走向國際貢獻自己的一份力量。事實上，多年前發佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020 年）》中，就已明確提出：此一工作「堅持上下游錯位發展，加強與港澳金融業的合作。支持港澳地區銀行人民幣業務穩健發展，開展對港澳地區貿易項下使用人民幣計價、覈算試點。」這表明在人民幣境外業務上，國家對港澳一視同仁，對澳門也寄予厚望。 澳門發展人民幣業務可從以下幾個方面入手： 加強澳珠合作，成為珠江西岸的人民幣結算中心。為此，兩市應沿同城化方向發展，以便及早取得實效。為方便澳珠雙方之交通和通訊，可考慮在橫琴自貿區設立澳門金融街或人民幣結算區。澳門的經濟自由度較高，企業稅負又較輕，國際聯繫也較廣，這些條件及原有的澳門與內地之 CEPA 協議，可供珠海利用。以擴大兩地人民幣結算業務，把中央所給優惠政策用足用實用好，從而造福兩地經濟。 作為中國與葡語國家經貿活動平台，澳門應積極推進人民幣結算試點活動。澳門財政盈餘多、積累快、數額大，應成立主權財富基金。該基金可進行有關工貿旅遊金融的聯合經營，以人民幣結算交易勾連各項重大業務活動。澳門可通過此一基金，
6. 機遇：發力國際資本市場，助力本澳博彩旅遊業和經濟多元發展- 115 -參與我國對葡語國家的貿易、投資及融資活動，協助中央在這些國家加大人民幣的使用力度。澳門已多次舉行旨在促進中國與葡語世界經貿合作的論壇和會議，今後若加入人民幣結算業務，衍生出若干商機，此類活動必將更具實效，造福各方。 澳門可與香港進行貨幣金融合作，力爭成為人民幣業務的次級離岸中心。澳門博彩旅遊業之客源中，陸客自 2004 年以來躍居60% 以上，粗估約 40% 的澳門 GDP 來自人民幣收入。人民幣結算之資金來源充足，此條件比香港還好。如港澳銀行合作，資金融通，則這一充裕資金來源對需用人民幣進行結算的香港來說，應當頗具吸引力。若形成港澳兩個人民幣離岸中心，一大一小，一主一次，二者相得益彰，互補短長。況且兩地素無直接競爭，完全能夠在人民幣離岸金融事業上，相互扶持，共存共榮。匯豐、恆生及永興三家香港銀行在澳設有分支機構。港澳金融合作已有現實基礎，可在人民幣結算業務上進一步擴大兩地銀行溝通。澳門擁有直連中國央行 CNAPS 系統的境外一級清算行的資格，還與上海、香港建立了直通清算路徑，這為港澳合作提供了良好的基礎條件。國家需要在香港一級市場上發行人民幣（或以人民幣計價的）債券，但二級市場的金融活動大可不必僅限於香港一地。澳門銀行可作為代理商或中間商在二級市場上進行活動，可作為香港市場的重要補充，以增進人民幣資產的流
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 116 -動性和市場功能的充分發揮。3. 設立澳門投資基金的可行性分析自第一支主權財富基金誕生以來，其發展壯大主要經歷了兩次高潮。第一次高潮發生於二十世紀 70-80 年代。兩次石油危機造成的能源恐慌推高了石油價格，石油資源儲備豐富的中東國家賺得盆滿鉢滿，由此積累了大量石油出口外匯。石油屬於不可再生化石能源，中東國家土地貧瘠，產業結構單一，原油開採是其核心產業，一旦石油資源枯竭對他們的打擊將是毀滅性的。在這種憂慮的催生下，為了減輕對石油資源儲備的過度依賴，以阿聯酋為代表的一批中東產油國紛紛設立主權財富基金，尋求可持續發展的投資收益。第二次高潮發生於 21 世紀後的亞洲新興經濟體。在風靡全球的新自由主義思潮的推動下，國際貿易規模急劇擴張，「亞洲四小龍」等新興經濟體國家因實施出口導向型經濟戰略取得了巨大成功，出現了巨額貿易順差，為妥善經營和管理外匯儲備盈餘，避免因美元貶值和低收益帶來的盈餘財富流失，這些國家紛紛設立主權財富基金。各國主權財富基金的成功實踐表明，主權財富基金在經濟全球化時代擁有天然的生長髮展沃土，只要經營管理策略得當，是能夠很好地實
6. 機遇：發力國際資本市場，助力本澳博彩旅遊業和經濟多元發展- 117 -現國家財富的保值增值的。澳門設立投資基金有其獨有的優勢，全然可利用和發揮這些優勢長處，推動基金的持續穩健發展。豐厚的財政盈餘為設立澳門投資基金奠定了資金基礎。擁有充裕的政府公共財政收入或外匯儲備盈餘是設立主權財富基金的前提。自 2002 年澳門博彩經營權適度開放和 2003 年內地實施自由行政策以來，澳門博彩旅遊業的長期繁榮使澳門經濟進入了高速發展的快車道。從 2002 年到 2008 年，澳門本地生產總值以年均 20.5% 的速度大幅增長。2006 年，澳門的博彩收入一舉超過拉斯維加斯，成為世界第一賭城。2018 年，澳門居民人均 GDP 達到 8.3 萬美元，成為全球僅次於盧森堡的第二富有地區。澳門經濟的騰飛，尤其是博彩收入的穩定增長，使澳門公共財政出現連年盈餘，積累了較為雄厚的資金基礎，這使澳門具備了設立投資基金的初始條件。財政儲備法律制度為澳門設立投資基金提供了良好的法律保障。為妥善管理財政盈餘，從 2012 年 1 月 1 日起澳門特區政府正式施行財政儲備制度。根據《財政儲備法律制度》，特區政府年度預算結餘經立法會審核轉入特區財政儲備。財政儲備由基本儲備和超額儲備構成，前者為公共財政支付能力的最後保障，而後者配合公共財政政策的施行，為年度預算赤字和經濟社會發展提供財政支持。其具體投資及管理工作由澳門金融
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 118 -管理局負責執行。建立財政儲備法律制度旨在「妥善管理澳門特別行政區的財政盈餘，以取得有關資源的最大效益及防範財政風險」，這部法律為設立澳門投資基金提供了法理依據，保證了設立投資基金的合法合理性。澳門投資基金完全可以在現有財政儲備制度的法律框架下，對儲備資產進行有效的管理，實現儲備資產保值增值。制度優勢和豐富的資本運作經驗為澳門投資基金的發展創造了良好條件。澳門作為自由貿易港，開放程度高，財稅法律制度健全，具有無外匯管制、金融市場和金融機構經營自由、資本流通自由、稅制簡單且稅率低等制度優勢。而博彩經營權開放後引入國際資本的實踐已使澳門擁有一定的資本運作實操經驗。投資基金兼具資本密集和知識密集兩種屬性，在健全完善的法律框架下運作，能保證公眾對其保持合理預期，增強各方對其規範運作的信心。以往的資本運作實踐經驗，可以直接借鑒移植到投資基金的管理運作上，以壓縮探索成長期，有助於其盡快成長為亞太地區乃至世界不可忽視的一支資本力量。粵港澳大灣區的戰略實施為澳門投資基金的成長壯大提供了千載難逢的機遇。資本是粵港澳大灣區戰略實施的基礎性投入要素，大灣區的全面建設必然使資本出現巨大的需求缺口。澳門作為粵港澳大灣區的重要組成部分，澳門投資基金可作為
6. 機遇：發力國際資本市場，助力本澳博彩旅遊業和經濟多元發展- 119 -重要的資本供給方在灣區建設中大有可為。據權威機構估算，僅東莞市交通建設總投資就將突破 1000 億人民幣，而產業項目總投資更是高達 3000 億人民幣。澳門作為「一國兩制」成功實踐的典範，背靠中國大陸這個超大體量需求市場，若能全力搶抓粵港澳大灣區戰略帶來的歷史性契機，積極穩妥地進行投資運作，使投資基金通過自我增值擴張，在短時間內達到可觀的規模水平是完全可能的。澳門特區設立投資基金，將有利於推動博彩旅遊業及經濟適度多元化發展，對實現澳門經濟的可持續發展具有重要的意義，具體表現在如下方面：跨期平滑政府收入。澳門歷史上曾出現過財政赤字。但自回歸以後，澳門財政狀況大幅改善，財政開支連續多年不到財政收入的一半，有些年份甚至不及三分之一，這使澳門政府迅速積累起數千億的財政儲備，似乎再無財政赤字之虞。但從 2014年博彩業毛收入首次出現負增長以來，澳門經濟增速明顯下滑，財政收入出現銳減之勢。儘管從 2017 年開始，財政收入已逐年回升，但 2018 年的財政收入仍只有 2013 年 80% 的水平。相較於大幅減少的財政收入，財政支出卻保持逐年增長趨勢，致使財政盈餘收窄。所謂「豐年要當歉年過，有糧常想無糧時「，有備方能無患。當下澳門經濟依然嚴重依賴博彩業，為保障博
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 120 -彩業發展遇冷時政府仍能獲得穩定的財政收入，平滑經濟波動，設立澳門投資基金，通過投資收益來彌補經濟下行導致的政府財政收入銳減，以維持正常的財政支出水平，增強公眾正面的宏觀調控預期，意義重大。 推動經濟適度多元化。澳門經濟結構單一，博彩業「一業獨大」的問題已凸顯多年。儘管特區政府近年來推出各種舉措積極推動產業多元化，但由於博彩業對其它產業具有強大的擠出效應，在高利潤、高工資的驅使下，澳門的勞動力人才競相投身於博彩業。從事非博彩行業的企業根本無法吸引到足夠的投資和人才，只能停留在小微企業的邊緣化地位。澳門的博彩業「荷蘭病「已成頑疾，經濟的適度多元化單純依靠市場手段難以實現，最終還是要靠政府這只看得見的手，以雄厚資本為猛藥來大手筆地推動。而澳門投資基金可在實現澳門經濟多元化的戰略中扮演舉足輕重的角色，一方面它可投資於全球範圍內的優質資產，通過海外投資拉動本地金融服務、財務咨詢服務、法律咨詢服務等高端服務產業的發展；另一方面，可直接對澳門有潛力的非博彩產業企業進行風險投資，定向扶持其發展壯大，優化產業結構佈局。實現博彩業本土化發展。2002 年，澳門特區政府決定發放三張正式賭牌，其開放賭權的初衷是通過引入外資，帶來先進
6. 機遇：發力國際資本市場，助力本澳博彩旅遊業和經濟多元發展- 121 -的經營管理理念及管理方式，提高博彩業的全球競爭力。然而在開放的過程中，賭牌一分為二，由最初的「三強鼎立「變成了」六強爭霸「的競爭格局。如今在擁有賭牌的六家博企中，僅剩澳博一家本土企業，其市場佔有率僅約 27%。外資的大量湧入固然助推了澳門博彩業的迅猛發展，卻也不可避免地給澳門社會增加了一些不穩定的因素和風險隱患。首先，澳門博彩業爆炸式發展，速度超出預期，嚴重偏離了設想的適度發展規模，對其他產業形成了「虹吸效應」，資本、勞動力、知識等生產要素愈發向博彩業集中，擠壓了其他產業的生存發展空間；其次是使澳門經濟形成了對外資的嚴重依賴，澳門的經濟命脈經受著被外資控制的極大風險，一旦外資撤離，將對澳門博彩產業產生嚴重衝擊，勢必造成澳門經濟發展的劇烈波動；再次是提高了澳門的通脹水平，圍繞博彩業構建起的帶有濃厚博彩特質的經濟體系物價水平年年攀升，增加了居民生活成本，尤其是樓價高企，正演化為澳門年輕一代普遍面臨的社會問題，其中蘊藏的可能引致社會動蕩的因素不可忽視。更嚴重的是，中國內地遊客是澳門賭場的最大客源地，巨額賭資大多數來自於國企或私企的生產利潤，一旦賭輸，不僅可能影響內地企業的生產和運作，給內地的經濟社會增加不穩定因素，甚至可能給國家經濟安全造成威脅。而喪失博彩業主導權的澳門政府對此卻
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 122 -無能為力，只能坐視外資收穫巨量博彩業利潤。如若設立澳門投資基金，澳門政府即可以雄厚的資本為後盾，適度運用立法手段和行政手段，收回博彩業執照，收購外資把控的博彩企業，逐步提高本土博彩企業的市場佔有率，把經濟命脈牢牢把控在自己手中。4. 設立澳門投資基金的必要性與迫切性當前澳門各種社會問題已日漸顯現，並有趨於嚴重的態勢，建立澳門投資基金解決市場無形之手所無法解決的民生難題，刻不容緩。一是澳門政府近年來的財政盈餘及外匯儲備因低收益、高通脹而流失嚴重，極待盤活財政儲蓄，提高儲蓄效益。儘管特區政府已於 2012 年 2 月將外匯儲備中大部分資產及歷年滾存的財政盈餘轉入新設立的財政儲備賬戶，進行經營和管理，但因金管局的投資理念趨於保守審慎，投資主要集中在風險偏低的投資工具上。截止 2018 年底，7 年間財政儲備資產年平均投資回報率僅為 1.7%，而外匯儲備資產年平均收益率僅約 1.3%。以澳門同期的平均通貨膨脹率 4.1% 計，財政儲備與外匯儲備兩項儲備資產 7 年間已損失約 670 億澳門元，約等於特區政府 2018
6. 機遇：發力國際資本市場，助力本澳博彩旅遊業和經濟多元發展- 123 -年 10 個月的財政開支。為提高財政儲蓄效益，運用更加市場化的方式運作管理財政儲備，抵禦通脹風險已是世界各國通行的做法。二是澳門樓價高企、失業率偏高、社會矛盾加劇，亟需動用財政資金增加公共產品供給，紓解社會矛盾。公屋具備一定公共產品屬性，私人資本鮮有介入。澳門土地資源緊缺，可供興建房屋的土地資源本身有限，房屋供應不足，加上投資移民及博彩業飛速發展進一步推高了樓價房租，近年來澳門本地民眾已對樓價高企問題怨聲載道。年輕群體事業起步，收入普遍不高，無力購房只能一再延遲婚期，甚至中產階級也已鮮敢問津樓市，而低收入的貧困家庭更因房租上漲經濟壓力倍增。澳門應鏡鑒香港的發展教訓，在住房矛盾尚未激化前主動作為，謀策出招，以有效控制社會矛盾激化之勢。政府可通過投資基金的部分收益來填補公屋建設的資金缺口，保證社屋公屋的足量供給，穩住樓價，以緩解各社會群體的住房壓力，增加澳門經濟社會發展的穩定因素。三是澳門社會老齡化日益嚴重，需要充足的財政資金來回應老齡化社會的各種需求。截至 2018 年年底，澳門總人口達到66.74 人，其中 65 歲及以上的老年人口佔 11.1%，已遠遠高出聯合國 7% 的老齡化社會標準。老齡化社會時代的全面來臨給澳門
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 124 -社會帶來了一系列挑戰，如構建更完善的福利服務體系、提高醫療水平、完善養老金保障制度等等，這就給政府的財政支出提出了新要求。同時，老齡化趨勢也會逐漸攤薄澳門社會的人均福利水平。當澳門公共財政收入趨於穩定或者下降時，老齡化社會對公共福利上升的需求與公共財政收入不足的矛盾就會凸顯。而設立澳門投資基金，通過以政府主導的投資基金收益積沙成塔，及早籌劃，以此緩解這一矛盾就不啻為優選。5. 設立澳門投資基金的做法初探縱觀世界，許多成立時間長，投資業績不俗的主權財富基金的投資理念、經營管理體制、風險管理策略對澳門可資借鑒，同時也需根據澳門作為特別行政區的整體定位、行政體制屬性、經濟體系特點等，設計出符合澳門投資基金髮展實際的組織架構體系、經營管理體制、和風險管理策略。準確定位澳門投資基金的屬性。澳門投資基金可定位為參與市場競爭、致力為政府財富保值增值的財產經理人和致力參與民生工程建設的民生難題解困人。這一定位明確了投資基金的基本屬性和價值取向，它是獨立的市場法人，盈利是其追求的價值目標之一，決定了其可持續性發展性；另一方面，投資
6. 機遇：發力國際資本市場，助力本澳博彩旅遊業和經濟多元發展- 125 -基金所有權歸屬於澳門政府，要適時配合澳門政府的施政綱領，履行市場之手無法履行的民生項目投資義務，也應成為其追求的價值目標之一，且帶有一定的強制性，宜以綱領性文件制度化。要平衡好兩種角色的關係，科學規劃投資方向及數量配比，在保證可持續性發展的前提下，當好民生難題解困人的角色。設立獨立專業的投資機構專司基金管理運作。要設計完善相應的法律制度，在於法有據的前提下，將基金委託給資產管理機構，進行市場化的運作。目前，香港對其投資基金實行的是央行直接管理模式，金管局將外匯儲備分為了兩類：一類是以滿足流動性為目的的資產儲備；另一類是以積極的資產管理為目的的多餘儲備。該種組織模式避免了新設機構需要磨合期，縮減了基金的起步成長階段，為基金的發展贏得了時間，同時有利於增強金管局內部不同職能部門和業務類別間的協同性，有利於迅速有效應對可能出現的金融市場波動。但澳門投資基金實際情況不同，一方面資金規模較香港大，成立專業團隊進行科學運作是其可持續性發展的必然要求。資金規模在一定程度上與團隊人員數量呈正相關關係，大規模的資金就要求人員數量和專業素質能力均與之匹配，這決定了澳門不可能剪切移植香港的管理模式，宜成立獨立專業的營運團隊進行投資運作管理；另一方面，澳門的金融市場較之於香港還不夠成熟、不夠完善，
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 126 -無金融市場波動困擾之憂，因此對於金融監管的協同性要求不如香港高。基於以上原因，採取獨立專業的機構管理模式是符合當下澳門實際的。同時，為增強投資機構與金管局間的分工協作，建立起必要的金融監管協同體制將有利於澳門金融環境的穩定和長遠發展，可以金管局為主管部門，提名該專門投資機構的董事會成員和董事長，決定是否增減外匯和財政盈餘到投資基金和審議投資基金的財務報告。而相應的投資機構應建立健全的公司治理結構，待達到一定規模後，可嘗試設立獨立子公司，分別負責不同領域的投資業務，實現高效精細的營運管理。制定契合澳門發展實際的投資策略。投資策略應該以獲取較高的投資回報為目標，緊貼博彩業本土化、產業適度多元化的戰略需求進行策略化配置，統籌落實好的經營業績和服務政府經濟戰略這兩方面的工作。要著重關注跟進逆博彩週期的項目，平緩博彩旅遊業波動給澳門本地經濟帶來的衝擊，削峰填谷。要牢記澳門作為特別行政區的定位，充分利用內地巨量市場、中央政府對澳門的政策性支持等有利條件，把握「粵港澳大灣區「、「一帶一路」發展戰略給澳門創造的難得機遇，積極主動與內地市場、產業、政策進行對接，融深融透國家發展大局，共建共享國家發展成果。要利用澳門作為中國大陸與葡語系國家
6. 機遇：發力國際資本市場，助力本澳博彩旅遊業和經濟多元發展- 127 -經貿交流樞紐的角色定位，積極與內地資本進行合作，在葡語系新興市場國家進行投資，同時考慮投資項目與「一帶一路」、「21 世紀海上絲綢之路」對接的可能性。制定具備競爭力的人才政策。人才素質高低決定了澳門投資基金經營業績的好壞甚至運作的成敗。從基金規模上講，澳門投資基金一經組建必定是亞太地區甚至國際資本市場異軍突起的黑馬，但這匹黑馬能跑多遠，成長性影響力如何還取決於今後相當長時期內基金運作團隊的專業水平和能力素養。擁有一定金融實踐經驗的澳門本土人才顯然難以滿足基金快速成長的需要，人才的供需矛盾還需在開放的條件下解決。在人才建設上應該把引進和自主培養統籌起來，兩方面同時發力，最終實現人才的本土化。短期內投資基金可面向全球廣納英才，特區政府要給予一定的政策傾斜，構建有競爭力的人才政策體系，以築巢引風，充分調動人才的主觀能動性。但治標之舉只能解燃眉之急，治本之策方能奠長遠之基。要從根本上解決澳門的人才短缺問題還是在於要建立起基金髮展需要的人才培養體系。政府和高校要協同合作，同向發力，制定人才培養計劃，配備專項財政資金，做好中長期規劃，最終實現人才的獨立培養。在人才培養過程中，要統籌好專業學習與實踐運用的關係，教科書上的金科玉律一定要和澳門這個最大的實際結合起來。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 128 -七、澳門博彩稅：比較、評估與政策建議 關於博彩稅收政策的爭論，在形形色色的國際論壇上被扭曲，再由各種媒體的渲染被放大，但都沒有把問題理清弄明。博彩旅遊在主要經濟體中佔比很低，故很少有主流經濟學家參與這一問題的討論，賭稅問題並無完整可靠的研究成果。34 而研究這一問題對澳門經濟社會發展特別重要，原因有六。其一，博彩收入與本澳 GDP 之比已從 2002 年的 39% 上升到近年的 90%，地方經濟對博彩業的依賴加深，賭稅對澳門有整體經濟影響。其二，賭稅佔財政收入的比重在八成以上，有些年份更達九成，此稅對澳門財政收支格局已有決定性的影響。其三，賭業的負外部性很強，對外依賴性更強，像大陸 2008 年為應對「問題賭博」對「自由行」政策的收緊和 2014 年以後大面積反腐對政府官員及商務精英的震懾，均對澳門博彩旅遊業造成了巨大的影響，本澳博彩業者曾強烈要求減稅。其四，要求減稅者是在澳經34 Anderson, J.E., 2005. Casino taxation in the United States. National Tax Journal 58, 303-324. Benar, H., Jenkins, G.P., 2008. The Economics of casino taxation. Applied Economics 40, 63-73.
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 129 -營賭業的外資美商，他們更多的做法是通過美國操控的國際「論壇」和通過營收來自賭場的「咨詢」機構，左證右論澳門賭稅太高、不可持續，也有非華裔「學者」 撰文發表，以支持這些輿 論。35 其五，根據最新安排，澳門的 6 個賭牌將統一於 2022 年到期，咨詢機構和境外媒體又在製造輿論壓力，故作擔心地猜測，澳門政府在賭牌續期時可能要調高稅率，而這會對博彩投資和地方經濟產生極大的不利影響。36 其六，實現產業的多元化發展，多年來一直是澳門社會經濟的重要發展方向。多元化之初衷是為擺脫對博彩產業的過度依賴，因這一產業的社會成本過高。但此本意也被美國「專業」人士有意曲解，並被「國際」信用評級結構與澳門「高」稅率聯繫起來，他們聲稱：若賭稅降至拉城那麼低，澳門才能達成經濟多元化。37 多年來，美資賭場在澳門大量獲利（在澳稅後淨利潤率是他們在拉城生意的三到四倍）的同時，一直都在指責澳門的所謂「高稅率」。35 Pessanha, L., 2008. Gaming taxation in Macau. Gaming Law Review and Economics 12, 344-348. Raquel, A.S., 2015. Taxation of casino gaming operators in Macau. Asian Gaming Lawyer, September / October, 12-13.36 Horridge, K., 2015. Macau could increase gaming taxes on casino operators. World’s Online Gaming Authority.37 EMS., 2015. Why Macau won’t unseat Las Vegas any time soon (Fitch Ratings)? Emerging Market Skeptic.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 130 -有鑒於此，我們有必要加入賭稅的討論。本研究將介紹和評介世界各地賭場的現行博彩稅，並在理論上回答如下六個重要的實際問題。第一，賭稅由誰承擔？是賭場還是賭客？雙方各承擔多少稅負？第二，賭稅對整體經濟有何影響？是正影響、負影響、還是中性影響？第三，什麼條件下才有正影響？需求旺盛到什麼程度才有條件讓博彩稅收的經濟效應為正？第四，本地非競爭性市場結構如何強化正效應？而這一重要經濟特徵與地理性市場權力又是何種關係？第五，澳門經濟多元化勢在必行，所謂「高稅」是不是這一進程的主要障礙？第六，澳門博彩稅種單一，且稅率長期不變，有無必要仿效英美，增加稅種、且提高稅則彈性？下文還會引用實證研究結果來檢驗我們的理論性結論，並對澳門賭稅及其改革提出政策建議。我們特別要對外部種種奇談怪論和錯說亂言，作出反證與澄清，以免別有用心之外人誤導我方的稅務體制和政府決策。
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 131 -1. 文獻回顧在世界各旅遊勝地，博彩行業及其稅收對地方財經已越發重要。賭業稅收在美國實行賭博合法化的 22 個州，已與煙草稅收等量齊觀，也快上升至汽車等機動車燃油稅的一半之多。正如前述，博彩稅收在澳門財政收入中更佔 80-90% 的超高比例。發展博彩在美國是為了增加財政收入、在新加坡是為了刺激旅遊、而在澳門則是為了支撐整個經濟。稅收是公共財政學長期以來的核心課題，在一般經濟學中也早已被研究得非常透徹。稅制變化的經濟效應主要是通過改變價格來影響消費者的需求購買量和廠商的生產供給量。理論研究已有規範和結論，實證分析側重於各類商品需求相對於價格的彈性、各種稅基相對於稅率的彈性、廠商將稅負通過漲價轉嫁給消費者的能力。38 最近二、三十年才有少數研究轉向六合彩、賽馬、賭場博彩等方面的賭稅效應，這些研究發現博彩之下注量與其價格相關。39 只有更少數的研究針對賭場博彩，用來分析38 Gallet, C.A., 2007. The demand for alcohol: A meta-analysis of elasticities. Australian Journal of Agricultural and Resource Economics 51(2), 121-135. Tosun, M.S., Skidmore, M.L., 2012. Cross-border shopping and the sales tax: An examination of food purchases in West Virginia. The B.E. Journal of Economic Analysis & Policy 7(1).39 Grote, K.R., Matheson, V.A., 2011. The economics of lotteries: A survey of the literature. Faculty Research Series, Paper No.11-09 College of the Holy Cross, Worcester, MA.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 132 -影響賭注金額的價格性和非價格因素，這些研究發現影響因素包括季節變換、市場結構、政府規管、禁煙措施等。40 現實生活中賭稅規制十分繁複，在各旅遊勝地也非常不同，涉及不同的稅基和稅率。41 博彩稅則在英國和美國伊利諾斯州等地經常改變，但在拉城和澳門極少變化。常見的稅種包括：一般博彩稅加徵在各次賭注上（betting stakes turnover）、總所得稅加徵在博彩淨收入上、和其他種類的賭稅加徵在賭場毛收入上、年度固定成本上、賭場固定投資上、賭客贏資上、甚或賭場對客人的優惠項目上。除了這些博彩稅負，政府可能還會徵收其他稅費，包括客人入場稅、賭場牌照費、和行政服務費。徵稅對象可能是賭場，也可能是賭客。在博彩稅較輕的地方，賭場可能還要交繳一般的公司營收稅，賭客贏資也可能要被計為個人的應稅收入。除稅基五花八門隨博彩活動不同而不同外， Combs, K.L., Spry, J.A., 2012. Who plays the numbers games in the middle of the day? Applied Economics 44(7), 889-897.40 Navin, J.C., Sullivan, T.S., 2007. Do riverboat casinos act as competitors? A look at the St. Louis market. Economic Development Quarterly 21(1), 49-59. Lal, A., Siahpush, M., 2008. The effect of smoke-free policies on electronic gaming machine expenditure in Victoria, Australia. Journal of Epidemiology and Community Health 62(1), 11-15. Pakko, M.R., 2008. No smoking at the slot machines: The effect of a smoke-free law on Delaware gaming revenues. Applied Economics 40(14), 1769-1774. Lin, Y.J., Fu, X.Q., Gu, X.H., Song, H.Y., 2018. Institutional ownership and return volatility in the casino industry. International Journal of Tourism Research 20, 204-214.41 Combs, K.L., Kim, J., Landers, J., Spry, J.A., 2016. The responsiveness of casino revenue to the casino tax rate. Public Budgeting & Finance 36(3), 22-44.
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 133 -稅率也是不盡相同，有固定稅率，也有累進稅率。因為桌賭的歷次下注（the wagering handle ）難以計量和統計，各地賭場均不提供相關數據，故計算這些地方的有效賭稅稅率（the effective tax rate）十分困難，因而文獻中找不到涉及不同旅遊勝地之博彩稅效應的比較研究文章。相關文獻中僅有 3 篇論文討論過賭場博彩需求關於價格的彈性和博彩稅基關於稅率的彈性，而且這些論文只分析美國少數幾個州的賭稅情況。這些研究發現，博彩稅率提高 10% 就會導致賭場營收下降 2%，原因是博彩需求的價格彈性較低，大約位於-0.90 與 -0.75 之間。價格上升不足以吸納全部賭稅影響，稅負還會使賭場減少在廣告促銷、顧客服務、優惠項目等方面的開支和努力，所有這些必然減少博彩營收。這種美國所見的「壞稅」（the tax is economically bad）現象似乎在澳門根本不存在，本文將從理論上證明這一根本不同點，也將提供實證結果（empirical evidence）進一步覈實之。現有文獻中關於博彩稅效應的實證研究很薄弱，這一缺陷只能通過理論探索來彌補。事實上，這方面的理論研究也是近十年來才有所進展，但仍有進一步改進的空間。須知，賭稅與一般行業的稅收不大相同。政府不僅要通過徵收賭稅獲得部分財政收入，還將此稅用作「皮古稅」 來緩解賭博活動衍生出來的
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 134 -社會成本。42此外，賭場牌照由政府頒發，賭業大多是寡頭壟斷，此業能產生可觀的經濟租金（economic rent），政府理應通過賭稅參與這一超額利潤的分配。還有，博彩旅遊是一種出口產業，主要是為外地來訪的顧客服務，本地賭客經濟上並不重要。由此可見，對賭稅的理論研究要結合這些博彩特點，才能切實有用。主流經濟學關於徵稅的一般經濟效應已有定論，流行的觀點也是稅收傷害經濟福利。43 但因為上述博彩特點，這些定論或觀點對賭稅未必成立。現有文獻出現了兩種方法用於賭稅研究，一是部分均衡法，用來側重分析博彩市場內賭稅對賭場和賭客的福利影響。另一是一般均衡法，用來全面分析賭稅對旅遊勝地整個經濟所產生的福利影響。這些研究大多借助幾何圖形分析，更嚴格的數學分析還有待加強。2. 世界各地賭場博彩稅評介作為一種娛樂消遣的方式，賭場博彩在世界各地盛行已久。除了享受這項活動帶來的感官刺激，賭場內玩家與莊家間亦會42 Gu, X.H., Li, G Q., Tam, P.S,. 2013. Casino tourism, social cost, and tax effects. International Gambling Studies 13(2),221–239.43 Varian, H.R., 2014. Intermediate Microeconomics: A Modern Approach (9th Ed). New York: W.W. Norton & Company Ltd.
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 135 -進行各種金錢交易。儘管部分玩家有時會小有斬獲，但長久而言莊家盈利則更為普遍。在大多數國家和地區，賭場經營需得到政府許可，且該產業多為寡頭壟斷，因此政府會對賭場經營者徵稅以濟民生。以中國澳門為例，在過去十五年間，博彩稅佔總稅收比例在八成上下，在某些年度甚至達到了九成。可見，博彩稅收是維持當地政府運轉的直接動力，博彩行業發展也因此得到政府的大力支持。本文將簡要介紹世界各地博彩行業的背景和博彩稅的組成（稅基、稅率）及其變化趨勢。本節將首先介紹亞洲地區馬來西亞、中國澳門、新加坡、韓國及菲律賓的情況。這些國家或地區的博彩稅率較為平穩，在過去十來年間波動不大。本節亦會介紹歐洲地區英國、法國、德國、西班牙、意大利及摩納哥的情況。其中，英國博彩稅率連年變化，法國博彩稅收組成頗為複雜，德國各地區有關博彩稅收的規定也不盡相同，西班牙的博彩稅收亦隨地區不同而變化，意大利政府因經濟低迷也接連調整其博彩稅率。對非洲地區，本文只介紹南非的情況。此外，我們還將介紹澳大利亞及美國部分州區有關博彩稅收的規定。加拿大、巴哈馬及阿根廷等其它美洲國家的情況亦將得到簡要介紹。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 136 -2.1 亞洲地區的博彩稅馬來西亞是一個多民族國家，總人口約 2850 萬。其中，主導政治事務的馬來人約佔總人口的 65％。由於馬來人大多信奉伊斯蘭教，該教成了馬來西亞的國教。受宗教因素的影響，馬來西亞早在 1953 年就頒布了賭博禁令。雲頂賭場是馬來西亞唯一的合法賭場，只接待外國遊客，禁止本國居民參加遊戲。雲頂賭場位於海拔 1800 米的高山上，氣候涼爽，景色怡人，風光獨好。度假村內的賭場面積超過 2 萬平方米。由於經營得當，雲頂聲名遠揚，吸引著來自全世界的觀光客到此消遣。相傳，即便在金融風暴期間，雲頂賭場集團的股票也未曾受到重大打擊。在 1998 年前，馬來西亞對博彩活動實行階梯式（累進制）稅收政策，稅率低則為 22%，高則為 25%。該年，馬國政府將這項稅制更改為統一的 25%。44 儘管稅率被整體提高，稅基仍保持博彩毛利不變。然而，在 2018 年，該國政府年度預算報告顯示，博彩稅率可能會在次年（即 2019）提高至 35%。45 此項更改是否已付諸實施，仍有待查證。另一方面，玩家無需為博彩所得繳稅。 素有「東方蒙特卡洛」之稱的澳門是世界三大賭城之一，但44 Maybank IB Research, “Sector Update, Malaysia”45 GGRAISA, “Casino tax hike to hurt GEN Malaysia: analysts”
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 137 -近年來其博彩收入已上升至世界最高，是拉斯維加斯的七倍之多。澳門不僅是國內賭客的銷金窟，也是很多大陸貪官的滑鐵盧。據悉，早在 2006 年，澳門賭場的收入就已經超過拉斯維加斯，由此帶來的巨大旅遊經濟效應也幫助澳門在去年就躋身於人均 GDP 世界前二的行列，國際貨幣組織（IMF）預計澳門 2020年會超過卡塔爾成為世界最富裕的經濟體。中國澳門的博彩稅率在過去近二十年間保持不變。依澳門特別行政區第 16/2001 號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》規定，有關公司應向特區政府繳納博彩毛利中的 35%，向澳門基金會繳納 1.6% 作為其社會貢獻。此外，澳門博彩股份有限公司（簡稱「澳博」）應向澳門其它基金會（包含城市建設、社會保障、旅遊推廣等）繳納博彩毛利中的 1.4%。對於其它公司，這項開支的比例則為2.4%。與馬來西亞類似，玩家在澳無需為博彩所得繳稅。新加坡博彩產業的合法化時間不長，該國目前有兩家合法賭場，分別是聖淘沙名勝世界和濱海灣金沙賭場。二者均於 2010年開業，且擁有獨家經營權。其中，聖淘沙名勝世界由同屬雲頂集團的雲頂新加坡有限公司進行管理，而濱海灣金沙賭場則由美國金沙集團開發。背景實力如此雄厚，也難怪這兩家度假村設施高端，畫棟雕梁，金碧輝煌。目前，新加坡政府將博彩毛利定義為賭場賭博性質淨收入與已繳消費稅之差。此外，該國
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 138 -政府要求賭場對不同等級的賭客徵收不同的博彩稅。在賭場開設儲蓄賬戶並存入至少十萬新幣的客人被定義為「尊貴客人」。政府對賭場在與這些客人博弈時贏取的毛利徵收 5% 的博彩稅，而對一般情況則徵收 15%。此外，賭場仍需繳納一般性質的消費稅，稅率為 7%。綜合來看，實際博彩稅率為 12% 至 22% 不 等。46 同樣地，玩家無需為博彩所得繳稅。為了防止本國居民沈迷於賭博，新加坡政府要求其公民和永久居民在進入賭場之前支付一定的入場費。若居民選擇購買日票，則票價為 100 新加坡元。若選擇購買年票，則票價為 2,000 新加坡元。此費用由賭場代為收取，而外國人則可持護照免費進入賭場。由 2019 年 4 月4 日起，新加坡政府對本國居民徵收的入場稅提高了 50%，日票及年票價格現分別達到了 150 和 3,000 新元。 與上述國家和地區相比，韓國博彩稅收的構成略顯複雜。該國博彩業的攬客對象主要是中國人和日本人，其博彩稅的實際稅率約為博彩收入的 20%。47 此外，賭場還需向政府交納玩家的入場稅（即「人頭稅」）。一般而言，韓國政府向每名本國賭客徵收 50,000 韓元的入場稅，而向每名外國賭客徵收 2,000 韓元。在江原大世界娛樂場，政府向每名本國賭客徵收 3,500 韓元人頭46 Inland Revenue Authority of Singapore (IRAS)47 UNLV Center for Gaming Research, “South Korea Gaming Summary”
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 139 -稅，而不向外國賭客徵稅。此外，對僅為非本國居民服務的賭場，這項稅負被統一免除。48 除基本稅外，賭場應為博彩收入超出 500 億韓元的部分額外繳納 2% 的稅，為超出 1,000 億韓元的部分額外繳納 4% 的稅。這些稅率近十年來保持不變。同樣，玩家無需為博彩所得繳稅。 菲律賓的馬尼拉有著低廉的生活成本和優惠的外匯匯率，吸引了不少西方人、特別是澳洲人來此遊玩甚至定居。該市以適合購物和娛樂而出名，其凱悅酒店內的賭場更是聲名遠播。賭場佔據大酒店的整整三層空間，以世界上最新、最全的博彩設備為住客和訪客提供五花八門的服務。菲律賓的博彩稅收制度由頒發牌照的機構進行規定。一般而言，菲律賓娛樂與博彩組織（PAGCOR）為陸上賭場頒發經營許可牌照，其中包括久負盛名的、坐落於首都的「娛樂城」。陸上賭場及綜合度假村為每張遊戲桌所支付的許可費已在牌照中規定，其稅基為該桌產生的博彩毛利。此外，PAGCOR 對該賭場或度假村內所有的餐飲、零售、娛樂場所、主題公園、博物館等非博彩收入徵收 5% 的費用。獲卡加延經濟特區管理局頒發牌照的賭場每月需繳納毛利的2%作為稅收，毛利為賭博總金額（包括任何重新投入的賭金）減去玩家所得和商家折扣。此外，賭場每年還需分別為經營賭48 Ministry of Strategy and Finance, “A Guide to Korean Taxation”
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 140 -球場和體育博彩繳納 48,000 美元。奧羅拉太平洋經濟區和自由港管理局所制定的稅收制度與卡加延類似。牌照持有人每月需將毛利的 2% 作為稅金繳納至該局，且每張遊戲桌每月的納稅不低於 5,000 美元。獲 PAGCOR 頒發牌照的離岸賭場經營者每月則需繳納以下費用：為每張遊戲桌的直播裝置繳納 10,000 美元，為每位玩家參與的基於隨機數產生的遊戲繳納 100 美元，為體育博彩繳納 40,000 美元。為了監督博彩稅的申報及繳付流程，PAGCOR 要求所有的離岸賭場將其操作系統與 PAGCOR 提供的中介平台相整合，並要求其申報所有博彩、財務及管理軟件，以待審核及批復。玩家所得將被扣除 20% 的稅金，此項稅款由賭場代為收取。此外，低於 10,000 菲律賓比紹的贏錢應在當年底被申報為收入，因此玩家需繳納 5% 至 32% 不等的個人所得稅。49整體來看，亞洲國家及地區對博彩稅收方案不進行頻繁的更換。此外，由於國家或地區政體的原因，全國（或地區）各地的博彩稅率相同。唯一的例外是菲律賓——其稅收制度由頒發牌照的機構自行設定。除韓國外，其它各地並不施行階梯式稅收政策。而即便是韓國，階梯的差距並不大。這與亞洲地區長久以來不進行大幅度「劫富濟貧」的原則相吻合。49 Herminio Ozaeta & Marie Antonette Quiogue (with Romulo), “Philippines: Gambling 2019”
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 141 -2.2 歐洲地區的博彩稅歐洲國家對博彩徵稅的規則與亞洲國家大相徑庭。在英國，博彩已滲入當地居民生活的方方面面。從英超比賽的結果，到電視真人秀的結局，甚至是王室新成員的性別及名字，似乎所有事件都可以成為投注的對象，居民的博彩興致一直高昂不下。與此相適應，在過去的十年間，英國政府將其博彩稅率調高了八次之多。其中，每次調整均保持稅基和稅率不變，但更改了階梯累進制的基礎，稅基一貫保持為博彩毛利。徵收方案的具體變化如下表所示。從每次更改的方式，不難看出，英國政府對博彩活動的徵收稅率逐年提高，這也與歐洲國家高稅收的風格一脈相承。但在英國，玩家無需為博彩所得繳稅。表 6. 英國歷年博彩稅基與稅率的對應關係注：金額為千元。數據源比較複雜。稅率15%20%30%40%50%2010 年 4月1日後第 一 個1,975.0接 下 來1,361.5接 下 來2,385.0接 下 來5,033.5剩餘部分2011 年4月1日後第 一 個2,067.0接 下 來1,425.0接 下 來2,496.0接 下 來5,268.0剩餘部分2012 年4月1日後第 一 個2,175.0接 下 來1,499.5接 下 來2,626.0接 下 來5,542.5剩餘部分2013 年4月1日後第 一 個2,242.5接 下 來1,546.0接 下 來2,707.5接 下 來5,714.5剩餘部分2014 年4月1日後第 一 個2,302.0接 下 來1,587.0接 下 來2,779.0接 下 來5,865.5剩餘部分2015 年4月1日後第一個2,347.5接下來1,618.0接下來2,833.5接下來5,981.0剩餘部分2016 年 4月1日後第一個2,370.5接 下 來1,634.0接 下 來2,861.5接 下 來6,040.0剩餘部分2017 年4月1日後第 一 個2,423.5接 下 來1,670.5接 下 來2,925.5接 下 來6,175.5 剩餘部分
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 142 -法國對博彩活動調稅並不頻繁，但其博彩稅收制度十分繁複，具體方案闡述如下。在計算稅收前，法國政府首先對各賭場博彩毛利的 25% 進行稅務減免。根據下表所示的階梯稅收制度徵收博彩稅後，法國政府將其中的 10% 返還到當地政府。除此之外，賭場應向當地政府另行繳納一筆博彩稅。這項稅收的比率由賭場及當地政府協商決定，但不超過博彩毛利的 15%。另外，賭場還需作出其它社會貢獻，包括將博彩毛利的3%交出，以「償還社會債務」，將老虎機 68% 的收入中的 9.5% 和將超過1,500 歐元的其它收入中的 12% 交作「廣義社會貢獻」。50 玩家若在賭場中贏利，則需為超出 1,500 歐元的部分繳納 12% 的所得稅。51 對於倚靠賭博技術而非僅為娛樂的專業玩家而言，他們的收入則被計為非商業性質收入，應繳納個人所得稅。表 7. 法國博彩稅基與稅率的對應關係 第一個 100,000 歐元 6% 接下來 100,000 歐元 16% 接下來 300,000 歐元 25% 接下來 500,000 歐元 37% 接下來 500,000 歐元 47% 接下來 3,200,000 歐元 58% 接下來 3,100,000 歐元 63.3% 接下來 3,200,000 歐元 67.6% 接下來 3,000,000 歐元 72% 剩餘部分 83.5%50 Diane Mullenex & Annabelle Richard (with Pinsent Masons LLP),“Gaming in France: overview”, Thomson Reuters Practical Law51 Alexandre Vechot, Cathie-Rosalie Joly, & Rami Kawkabani (with Bird & Bird AARPI), “The Gambling Law Review – Edition 3, France”, The Law Reviews
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 143 -毗鄰法國的小國摩納哥因其蒙特卡羅賭場聲名遠揚，為名副其實的「賭城」。該國地處法國南面，三面為法國所包圍，是一個典型的微型國家。正因如此，摩納哥無法發展大型工業或農業。深知此一缺陷的政府大力推進第三產業的發展，其中就包括對博彩業的各項支持及優惠政策。在十九世紀 60 年代，法國政府禁止博彩活動，而摩納哥公國則決定開設第一家賭場。自此以後，摩納哥經濟開始依賴博彩業興盛帶來的旅遊業繁榮。1987 年 6 月 12 日，摩納哥政府通過了第 1.103 號法律，並據此管理其境內的賭場及老虎機。該國博彩業興盛與低稅 / 無稅政策不無關係。摩納哥稅法第 27 條規定，所有博彩活動得利，包括彩票及賭馬活動，均無需繳納增值稅。52 摩納哥國民極其富裕，該國是世界上人均收入最高的國家之一。摩納哥的蒙特卡羅賭場有著雍容華貴、一擲千金的歐式貴族氣質，是有錢人和野心家的樂園。「小賭怡情」未必適合這裡，故蒙特卡羅處於「世界十大賭城」排行榜的榜首。 博彩稅制繁複的還有意大利，是法國另一邊的鄰居。在2009 年，意大利中部地區阿布魯佐附近發生了重大地震。為了籌措重建資金，該國政府將視頻彩票終端（VLT）合法化並進行52 Julian Harris, “Gaming Law: Jurisdictional Comparisons, Second Edition”, 2014 Thomson Reuters (Professional) UK Limited, Published by European Lawyer Reference Series.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 144 -監管及收稅。除 VLT 及其它陸上賭場外，另一種廣受歡迎的博彩形式就是街頭老虎機。2004 年，意國議會對這些老虎機及其不同種類的遊戲進行了定義，並明確何種遊戲是為了娛樂，而何種遊戲同時也是為了贏錢，並倚賴玩家的技術。這些遊戲統稱「有償娛樂項目」（AWP）。意大利政府將實體賭場的稅率設定為博彩毛利的 18%，而 VLT 和 AWP 的稅制則基於賭博總金額，包括任何重新投入的賭金。在 2015 年前，VLT 經營者需為博彩總額繳納 3% 的稅，AWP 經營者則需繳納 13.4%。爾後，VLT 經營者需繳納 5%。依 2016 年意大利預算法，VLT 和 AWP被徵稅額被進一步提高，分別達到 5.5%和 17.5%。自 2019年起，實體賭場的博彩稅率則由 18% 升至 20%，而 VLT 和 AWP 的博彩稅率亦被提高到 6.75% 和 18.85%。據悉，這次調稅是為了將該國的財政赤字由 GDP 的 2.4% 降至 2.04%，53 以達到該國政府與歐盟的財政目標。由此看來，摩納哥與意大利對博彩活動徵不徵稅的經濟基本面大不相同。摩納哥政府不向賭場徵收增值稅是為促進博彩行業的發展，而意大利政府卻徵收日益升高的賭稅是要爬出財政赤字的泥淖。 53 Gaming Business, “Italy begins 2019 with gambling tax hike”
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 145 -作為邦聯制國家，德國各州通過立法的形式自行管轄境內的賭場，因此該國各地對博彩稅制的規定不盡相同。2008 年，德國各州聯合發表了一項有關博彩的管理條約。但此條約隨後於 2010 年被歐盟法庭判定為違背了歐盟法律。儘管如此，德國的十五個州繼續推行另一相關條約的實施。最終，這項條約於2012 年 7 月 1 日正式生效。沒有加入該條約的石勒蘇益格 - 荷爾斯泰因州於 2011 年公佈了其自行設立的相關法條。儘管各地博彩稅制不同，但大體為階梯制，最低稅率為 20%，而最高則為 80%。54 稅基同樣為博彩毛利。以黑森州為例，賭場需要為毛利中超出五千萬歐元的部分支付高達 60% 的稅。在過去，德國部分州的博彩稅過於高昂，一度達到了博彩毛利的 91%。因此，部分州將該項稅收的稅率降低為 25%。55 近年來，部分州開始同時考慮賭場毛利和純利為稅基，以作徵稅之用。但無論如何，根據有關法條，賭場無需繳納公司稅，玩家亦無需為博彩所得繳稅。說到德國的賭場，那不得不提黑森山腳下、烏斯河畔的巴登 -巴登了。德國最古老的、有 200年歷史的賭場就坐落於此，叫 Spielbank 賭場。它有法國城堡式私人賭博沙龍，依山傍水，54 Joerg Hofmann, Matthias Spitz & Jessica Maier (with MELCHERS LAW), “Gaming in Germany: overview”, Thomson Reuters Practical Law55 Julian Harris, “Gaming Law: Jurisdictional Comparisons, Second Edition”, 2014 Thomson Reuters (Professional) UK Limited, Published by European Lawyer Reference Series
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 146 -綠意盎然。走出這間像宮殿一般華麗的賭場，客人便能發現一座森林公園觸手可及，這裡極佳的景致給世界各地的遊客帶來不同尋常的賭博體驗。與德國類似，西班牙的博彩稅收亦與地區相關。以首都馬德里地區為例，普遍而言，博彩毛利的 20% 將被徵收，其它稅收則隨娛樂項目的不同而變化。另外，與英、法等國家一樣，西班牙大部分地區同樣對博彩項目施行階梯式徵稅。具體的稅率與稅基對應關係如下表所示。56 針對實體賭場的博彩稅率近年來保持穩定，相反的是，針對網上賭場的稅率則有所變化。在 2018年，西班牙政府針對網上賭場的博彩稅由 25% 降至 20%，57 以鼓勵其發展。另一方面，儘管玩家無需為博彩所得單獨繳稅，但他們仍應將其申報為應稅收入，並據此繳納個人所得稅。表 8. 西班牙博彩稅基與稅率的對應關係2.3 大洋洲地區的博彩稅博彩是許多澳大利亞人都參與過或正在參與的一項活動。調56 Santiago Asensi Gisbert & Alla Serebrianskaia (with Asensi Abogados), “Gaming in Spain: overview”, Thomson Reuters Practical Law57 SiGMA, “Spain’s 5% cut in online gambling tax comes into force” 第一個 2,000,000 歐元 22% 接下來 1,000,000 歐元 30% 接下來 2,000,000 歐元 40% 剩餘部分 45%
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 147 -查顯示，逾八成澳大利亞成年人都曾參與過某種形式的賭博，這個數字在全世界極為突出。南半球最大的賭場——皇冠賭場就坐落在澳大利亞的墨爾本，該市是澳大利亞的運動與娛樂之都。皇冠賭場主層綿延超過一華里。場內設施先進，這裡的「輪盤賭」可以通過電子觸摸屏下注。同樣作為聯邦政體國家，澳大利亞不同州或地區政府對賭場徵收的博彩稅不盡相同。但無論數額多少，除普通的公司生意稅外，賭場均需繳納一定數額的博彩稅。除了因地域引起的博彩稅額不同以外，澳大利亞還是為數不多的依娛樂項目劃定稅率的國家。事實上，各州或地區政府也頻繁修訂本地的博彩稅率。正因如此，該國博彩稅制錯綜複雜，本文僅擇其具代表性的幾項略作介紹。最高稅率出現在南澳大利亞州對博彩機徵稅，這項稅率為 41%。而最低稅則出現在塔斯馬尼亞州，同樣向博彩機徵稅，稅率僅為 0.88%。儘管如此，一些州有稅率同步趨勢，其中較有代表性的是新南威爾士州和維多利亞州。新州政府逐年 降低賽馬場贏利稅，預計稅率將從 2015-16 年的 16.2% 降為2020-21 年的 7.6%。而 7.6% 則是維州一貫的稅率，自 2012 年後未曾更改。58 由此看來，和德國一樣，澳大利亞部分州也深諳不同稅率所引發的社會及商業困擾，因此要推動各州稅則協調一58 NSW Treasury, “Interstate Comparison of Taxes 2017-18”
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 148 - 第一個 25,000,000 美元 15% 接下來 25,000,000 美元 22.5% 接下來 25,000,000 美元 27.5% 接下來 25,000,000 美元 32.5% 接下來 50,000,000 美元 37.5% 接下來 50,000,000 美元 45% 剩餘部分 50%59 UNLV Center for Gaming Research, “Illinois Gaming Summary”致。澳大利亞博彩業頗為發達，若能得到更全面而統一的監管，定能充實國庫、裨益民生。2.4 美洲地區與澳大利亞類似，美國各州也自行頒布有關博彩稅制的法律，且各州稅率、稅基迥異。但在大多數州，法律似有一共同點，即玩家所得均被視為應稅收入，他們因此需繳納個人所得稅。本文謹以伊利諾伊、印第安納、賓夕法尼亞、新澤西、內華達和密蘇里州作為代表進行介紹。伊利諾伊州對博彩公司同時徵收階梯制的博彩稅和按人次收取的入場稅。其中，博彩稅的稅基為博彩毛利，即賭場所得與玩家所得之差。該州稅基及相應稅率如下表所示。坐落於洛克島上的賭場需繳納每人 2 美元的入場稅，而其它賭場則需為每位玩家繳納 3 美元。59 玩家需將博彩所得申報為收入，並繳納個人所得稅。這些稅率在 2005 年後未曾改變。表 9. 美國伊利諾伊州博彩稅基與稅率的對應關係
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 149 -毗鄰伊利諾伊的印第安納州亦同時向賭場收取博彩稅及入場稅，惟該州於 2017 年將入場稅更改為博彩附加稅。2017 年前，賭場需為每位賭客繳納 3 美元入場稅，而自 2018 年起，賭場改為繳納博彩附加稅。該稅之值由賭場毛利與一博彩乘子的積來確定。該乘子的計算方式為：「賭場由 2016 年 7 月 1 日至 2017年 6 月 30 日共繳納的入場稅」除以「該賭場在這段時間內的博彩毛利」。在 2019 年 7 月 1 日前，乘子的值不超過 4%，而在這天之後，不超過 3.5%。至於普通的博彩稅，印第安納州同樣採取階梯式的累進制。但與伊利諾伊州和其它大多數地區不同，賭場應繳納的稅率不由本財政年的博彩毛利決定，而是由前一年的博彩毛利確定。若前一年的博彩毛利超過 75,000,000 美元，則下表第二欄中的稅率有效，反之，第三欄中的數據有效。60 同樣，玩家需將其博彩所得申報為收入。這些稅率在 2006 年後未曾改變。表 10. 美國印第安納州博彩稅基與稅率的對應關係 60 UNLV Center for Gaming Research, “Indiana Gaming Summary” 第一個 25,000,000 美元 15% 5% 接下來 25,000,000 美元 20% 20% 接下來 25,000,000 美元 25% 25% 接下來 75,000,000 美元 30% 30% 接下來 450,000,000 美元 35% 35% 剩餘部分 40% 40%
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 150 -賓夕法尼亞州不實行階梯式稅收制度，但區分老虎機與牌桌遊戲。對於賭場在老虎機上的毛利，實際稅率為 55%，其中34% 為州稅，其餘的 21% 為向各項基金會繳納的社會貢獻。對於牌桌遊戲，實際稅率為 16%，其中 14% 被交至一般基金，而剩餘的 2%交至當地機關。61玩家需將博彩所得申報為應稅收入。這些稅率在 2007 年後未曾改變。盛名遠揚的新澤西州大西洋城素有「東部拉斯維加斯」之稱，訪客在此可以同時享受賭博、購物和美食的體驗。其中尤以「泰姬陵」賭場最為出名，擁有 3500 台老虎機和 200 張賭台。該賭場於上世紀九十年代初開業時曾邀邁克爾·傑克遜前來捧場。該州博彩稅收制度則顯簡單。該州稅基同樣為博彩毛利。實際稅率被設定為 9.25% 或 10.5%。其中，8% 為所有賭場必須繳納的博彩稅，而剩餘部分則有兩種選項。賭場可以選擇向賭場再投資發展局繳納 1.25%，或向州政府繳納 2.5%。62 玩家需將其博彩所得申報為應稅收入。這些稅率在 1984 年後未曾改變。不難看出，大西洋城一如既往的吸引力離不開新澤西州的較低博彩稅率。61 UNLV Center for Gaming Research, “Pennsylvania Gaming Summary”62 UNLV Center for Gaming Research, “New Jersey Gaming Summary”
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 151 -同樣地，作為美國首個將博彩合法化的州，內華達亦享受到了低稅率帶來的經濟好處，該州的博彩稅收在上世紀三十年代為深陷經濟蕭條的美國打了一針強心劑。該州實際博彩稅最高為 7.75%。其中，1% 交給當地政府，而剩下的部分則根據月度博彩毛利施行階梯式徵稅，具體稅率及稅基的對應關係如下表。玩家同樣需將博彩所得申報為應稅收入。表 11. 美國內華達州博彩稅基與稅率的對應關係內華達州的拉斯維加斯坐落於美國西部沙漠中，該市是有名的不夜城，有大大小小 1700家賭場在晝夜納客，而僅僅一個「凱撒宮」酒店的賭場就有 1.2 萬平方米。現在的拉斯維加斯不僅是賭徒銷魂、冒險作樂的天堂，而且這裡的購物、美食、舞台表演及各種令人嘆為觀止的秀場，每年也都吸引著一批又一批來自世界各地的普通遊客。密西西比州的博彩稅收制度與內華達州極為類似。賭場需將博彩毛利的 3.2%-4% 繳納給當地政府，並依據下表所列出的對應關係繳納月度博彩稅。63 玩家需將博彩所得申報為應稅收入。這些稅率自 1984 年後未曾改變。63 UNLV Center for Gaming Research, “Mississippi Gaming Summary” 該月第一個 50,000 美元 3.5% 接下來 84,000 美元 4.5% 剩餘部分 6.75%
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 152 -表 12. 美國密西西比州博彩稅基與稅率的對應關係 美國的北方鄰居加拿大則有著截然不同的稅收制度。事實上，由於大多數在加拿大經營賭博業的私營公司是已在省政府註冊了賭博產品和服務之提供商，故加拿大聯邦政府不對博彩行業設定特定的稅則。也就是說，這些公司必須遵守普遍適用的聯邦和省級所得稅法，但博彩行業內沒有單獨的稅收制 度。64 加拿大本就是個高稅國家，再對博彩徵稅就是雪上加霜了。另一方面，與大多數美國州規定玩家得利要被視為應稅收入相反，加拿大《所得稅法》第 40 條第 2 款 f 項規定，除非該玩家是專業的遊戲者，否則無需繳納任何稅項。政府則通過一些關鍵因素來確定某位遊戲者是否為專業玩家。與加拿大相同，在 2017 年以前，南美洲的阿根廷也不向賭場徵收超出公司所得稅外的其它稅項。博彩公司只需繳納 35%的公司所得稅。正因如此，阿根廷博彩業得以蓬勃發展，其中最著名的當屬門多薩賭場了。然而，自 2017 年起，阿根廷政府改向博彩公司徵收專有稅項，稅率為 41.5%，稅基為公司所得。此外，老虎機和賓果機上的每次投注也都被徵收 0.75% 的聯邦 64 Danielle Bush (with Miller Thompson LLP), “Canada: Gambling 2019” 該月第一個 50,000 美元 4% 接下來 84,000 美元 6% 剩餘部分 8%
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 153 -稅。65 隨著阿根廷國民經濟持續下滑，政府內的一些反對黨開始考慮在布宜諾斯艾利斯市管轄範圍內對賭場實施額外稅收，甚至國有化該地的浮動賭場。考慮到賭場牌照將於 2019 年 10 月到期，博彩公司未來的法律和財產狀況將面臨極大的不確定性。坐落於中美洲加勒比海地區的巴哈馬是另一處博彩旅遊勝地。位於其首都拿騷附近的「天堂島」素有「海上拉斯維加斯」的美稱。加勒比海畔獨特的景色為金碧輝煌的賭場帶來了一種清新自然的感覺。賭客們可以在近海燦爛的陽光下、在露天賭台上聚賭。賭台上玩累了，旁邊就是漂亮的海灘，可跳進那 20個陽光泳池之一沐浴放鬆身體。自 1968 年 1 月 1 日起，該國施行的《賭場稅法》要求各賭場同時繳納「基本稅」和「贏利稅」，稅基同樣為博彩毛利。該國稅收制度中最為突出的一點在於其根據賭場的規模制定了不同的稅率。例如，基本稅的收取方法如下表所示。表 13. 巴哈馬博彩基本稅收取方案65 Deloitte, “Taxation and Investment in Argentina 2017” 若該賭場佔地面積不超過 5,000 平方英尺 50,000 巴哈馬元 若該賭場佔地面積超過 5,000 平方英尺， 但不超過 10,000 平方英尺 100,000 巴哈馬元 其它情況 200,000 巴哈馬元
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 154 -同樣地，贏利稅的收取也依賭場規模而確定。該稅（第 1 部分）適用於佔地面積不超過 10,000 平方英尺的賭場，採用以下稅率：對第一個 10,000,000 巴哈馬元徵收 10%，而對剩餘部分則徵收 15%。若某賭場佔地面積超過 10,000 平方英尺，則適用以下稅率： 表 14. 巴哈馬博彩贏利稅收取方案（第 2 部分）然而，自 2015 年 1 月 1 日起，該國七家賭場應繳納的稅率被更改為統一的 11%，這項更改大約能為該國政府帶來額外的21,000,000 巴哈馬元收入。此後，該國政府又進一步上調博彩稅率。自 2019 年 1 月 1 日起，博彩公司應為博彩毛利的第一個24,000,000 巴哈馬元繳納 15% 的稅，為剩餘部分繳納 17.5% 的稅。66 由此可見，同意大利一樣，巴哈馬政府也深諳提高稅率以擺脫財政窘困之道。2.5 非洲地區的博彩稅若論廣袤非洲大地的娛樂王國，當屬位於南非的「太陽城」。66 Tamara McKenzie, “D’Aguilar pleased with new gaming tax”, Eyewitness News 第一個 10,000,000 巴哈馬元 25% 接下來 6,000,000 巴哈馬元 20% 接下來 4,000,000 巴哈馬元 10% 剩餘部分 5%
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 155 -這座奢華的度假村距約翰內斯堡僅兩小時車程，規模宏大、富麗堂皇。除了豐富多彩的博彩項目，度假村內還設有獨具當地特色風情的室內叢林噴泉、野生動物保護區和高爾夫球場。在南非，不同省設定不同的博彩稅制，但多為階梯制度，且稅基為博彩毛利。許多省份每年都會對該項稅制進行調整。過去幾年的平均稅率如下表所示。 表 15. 南非各省平均博彩稅率 除了向省政府繳稅外，南非的博彩公司需要向國家財政部繳納增值稅和所得稅，稅基同樣為博彩毛利。與澳大利亞相似，該國博彩審查委員會已留意到不同省份之間稅率差距過大，並開始計劃統一各地稅率。此外，南非財政部要求，自 2013 年起，所有的賭場經營者應額外向其繳納 1% 的博彩毛利作為稅收。67普通玩家所得無需繳稅，但專業玩家需要申報其贏利並繳稅。67 PwC, “Raising the stakes in Africa, Gambling outlook: 2014 – 2018, South Africa • Nigeria • Kenya, 3rd Annual Edition” 2012 2013 2014 2015 2016 豪登省 9.2% 9.2% 9.3% 8.6% 9.1% 誇祖魯 - 納塔爾省 12.5% 12.9% 12.8% 12.6% 12.5% 西開普省 12.6% 13.4% 14.5% 14.2% 13.7% 東開普省 7.9% 8.0% 8.1% 8.3% 8.2% 西北省 7.8% 8.1% 8.1% 8.4% 7.7% 普馬蘭加省 7.6% 7.7% 7.8% 7.6% 7.6% 林波波省 7.9% 7.6% 7.9% 7.7% 8.2% 自由邦 7.8% 7.6% 6.7% 6.9% 7.7% 北開普省 7.6% 7.5% 7.9% 8.0% 8.0%
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 156 -2.6 小結綜合來看，本節所介紹的各地博彩稅設定具有一定規律。亞洲國家和地區博彩稅制相對簡單，較為穩定，且博彩稅率不高。歐洲國家則普遍徵收高額博彩稅，尤以英、德為代表，這些國家還常對博彩稅制進行修改。聯邦政體的國家則由各州自行規定有關稅制，如德、澳、美等國。澳大利亞各州或地區博彩稅制差異巨大，而美國各州間差別則略小一些。美國大部分州要求玩家將博彩所得申報為應稅收入，但不經常變更稅率。另有加拿大、阿根廷（2017 年前）等國並不區分博彩公司與其它公司，而是統一徵收公司所得稅。中國境內除澳門外，不允許開設賭場，迫使好賭豪博的國人不得不出國去賭上一把。現在世界各地的賭場里，人數最多、出手最大的賭客，大多是中國人。可以看到，全球各地為了從中國人身上榨取可觀的博彩收益而修法開賭，新加坡就是一例，俄羅斯濱海邊疆區和日本也在開發建設賭場酒店及渡假村綜合體。當年我國提出開發西部的時候，有人就建議：開發西部最快速有效的辦法，就是在戈壁灘上建一座像美國拉斯維加斯那樣的賭城。可是，在中國新賭城問世之前，各位賭徒、賭王、賭後、賭聖，只能打著「飛的」出境去過把賭癮了。他們所輸的錢財正是世界各地博彩稅收的重要來源，澳門稅收只佔其中一部分。
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 157 -3. 博彩市場的部分均衡分析賭稅由誰（賭客還是賭場）承擔？各承擔多少？這一問題在經濟學上早有定論。但因寄生於賭場的「研究」人員和「咨詢」機構有意無意地進行曲解，使這一問題又變得混沌起來。在此我們有必要根據博彩旅遊特點，對之重新進行梳理，以正視聽。先推導旅遊需求函數。為此，設定外地潛在旅遊消費者的效用函數，讓其取決於外出的旅遊支出和在家的一般性消費支出。此函數還要引入旅遊的推拉因素（push factors and pull factors），譬如旅遊的景點吸引力和促銷措施為拉動性因素，消費者富有後的收入和其外出遊逛興趣的變強是推動性因素。當然旅遊者的消費決策還要受外在價格費用和自身經濟能力的限制。據此建立收支平衡條件下效用最大化的約束優化模型，就可解出消費者的旅遊需求函數。可以發現，這一需求隨旅遊價格上升而下降，但隨推拉因素增強而提高。再推導旅遊供給函數。為此，要使用旅遊目的地之生產函數，接待來客的承載力取決於賭場、酒店、餐飲等方面的資本形成和設施規模，也取決於本地員工的就業水平和接待素質，還取決於自然景觀、文化名勝、歷史遺跡等有關拉動性因素。本地旅遊款客部門要在總營運成本最小化的前提下，根據資本和
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 158 -勞力的單位成本，來確定它們的使用規模。然後，要在淨利潤最大化的條件下，根據銷售單價，來確定最優的遊客接待規模。這裡有一個約束成本最小化模型，還有一個無約束利潤最大化模型，兩者結合起來，就能求出旅遊目的地之供給函數。分析此函數顯示，這一供給量隨旅遊價格上升而提高，也隨景點吸引力增強而上升。讓上面所導出的供需兩函數相等，就可導出旅遊市場的均衡價格和交易量，還可計算業界和學者所關心的市場均衡下的旅遊毛收入。進一步分析可以發現，均衡價格隨推動型因素增強而上漲，但卻隨拉動型因素改善使成本縮減而下降。旅遊營運之均衡毛收入則隨推拉二因素的改善而增加。數學分析和圖形分析均可證明，賭稅法規無論規定對顧客還是對賭場徵稅，總稅負實際上由供求雙方共同承擔。絕對不是美國「咨詢」機構和「研究」人員所聲稱的那樣：賭稅只由賭場承擔。這是因為，若賭場是賭稅之被徵對象，其可以通過加價，向顧客轉嫁部分甚至大部稅負。若賭客是賭稅之被徵對象，則他們的需求因稅負下降也會對賭場產生不利影響，從而使後者也實質性地承擔了部分稅負。接著的問題是：對給定的總稅負，各方到底要承擔多少？這一問題的答案取決於供求兩方的相對價格彈性，彈性較低的一方則承擔較多稅負。這是經濟學的定
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 159 -論，也同樣適用於博彩旅遊業。部分均衡法可用來分析博彩的稅負分攤，我們可用圖 20 直觀說明之。賭博的價格取決於多種因素，其中之一是輸贏概率，任一次下注的輸贏結果事先都不確定，故客人入場參賭面臨的價格不可觀察，對作為非專業性博彩人士的遊客們尤其如此。另外，賭輸了想扳回老本，賭贏了還想贏更多，這種賭徒心理使賭客不太在乎所謂的博彩價格。因此，賭客需求的價格彈性應當很低，也就是說，客人的賭博行為對價格的反應並不敏感。其絕對值在美國小於一，68 在澳門應當更低，69 因中國人比其他任何民族都更好賭。這一現象在圖中表現為賭客的需求曲線 DD很陡。與此相反，如圖 20 所示，賭場的供給曲線 SS 非常平坦，這是因為供給行為對售價十分敏感。一旦發現遊客好賭，賭場便會大肆投資，興建豪華設施，迅速開張迎客，以圖巨額暴利。澳門半島金沙賭場開張僅 10 個月就收回全部投資，故美資立馬在氹仔增開了更大規模的賭場。加稅抑制博彩活動，意味著供求二線中有一線發生左移（取決於賭稅施徵對象是賭場還是賭客）。博彩活動收縮量（=Xo–XT）很小，但賭稅 T 的極大部分68 Combs, K.L., Kim, J., Landers, J., Spry, J.A., 2016. The responsiveness of casino revenue to the casino tax rate. Public Budgeting & Finance 36(3), 22-44.69 Gu, X.H., Tam, P.S., 2014. The impacts of demand and supply elasticities on gambling tax choices. Journal of Gambling Business and Economics 8(1), 53-71.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 160 -（TD=pD–po）由賭客承擔，只有極小部分（TS =po–pS）由賭場承擔。這種不對稱的稅負分擔之所以發生，是因為賭場有能力把大量稅負通過加價（pD>po）轉嫁給來去匆匆、不太在乎價格、只想碰碰運氣的遊客們。圖 20. 博彩稅負分攤的部分均衡分析 :pD–pS=T , TD+TS=T, TD>>TS微觀經濟學對稅收作部分均衡分析時，有一成熟定論，就是加稅在經濟上是降低效率的，因政府所得到的稅收小於徵稅所損失掉的消費者剩餘和生產者剩餘之總和。因此，大家都認為：徵稅也許有某種社會性意義，但在經濟上有害無益。這一定論之正確性，有賴於生產者和消費者都是本國居民的假設。如果此假設不成立，則上述「定論」未必正確，則變為「不定之論」。就博彩旅遊市場而言，外來遊客均非本地居民，地方經濟不必考慮他們的消費者剩餘。故徵收博彩稅不僅有助於減輕「問題
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 161 -賭博」之社會成本，而且也有利於增進本地之經濟福利。此點在下面一般均衡分析中將會得到更加清楚的證明。4. 博彩稅整體經濟效應的一般均衡分析在澳門，博彩旅遊是地方經濟的支柱產業，其產出已佔GDP 的 45%，博彩毛收入與 GDP 的比率已從 2002 年的 40% 上升到近年的 90%。因此，很自然也有必要研究博彩稅對澳門經濟的整體影響。這就要求我們利用經濟學上一般均衡分析的理論框架，把博彩旅遊當作淨出口部門來處理。整個經濟體分為淨出口部門 X 和淨進口部門 Y，後者則指所有非博彩部門，澳門幾乎所有的生產資料和生活用品都依賴於從境外進口。本文將極力簡化對一般均衡分析模型（技術上很複雜）的描述。一般均衡模型要件包括：生產可能性邊界 (PPF) 曲線、經濟體效用無差異曲線 (IC)、和相對價格直線 (RPL)。PPF 由約束優化模型導出，約束條件包括兩部門的生產函數和兩種資源（勞力和資本）的投入使用，目標函數是兩部門的總生產值。生產 (X, Y) 的技術函數設為：X=F1(L1,K1) 和 Y=F2(L2,K2)，其中Li 和 Ki 分別為勞力和資本在兩部門的使用量，足碼 i 指二部門。生產使用量不能超過二資源的存量（L, K），故有： L1+L2≤L和
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 162 -K1+K2≤K。經濟體各部門對任意給定的生產量（X 或 Y）, 用生產函數作約束，求取成本最小化下的資本和勞動力使用量 (K*, L*)，再代回成本函數。接著，根據資源約束條件，將二成本相加，並等於要素總收入。然後，整理 C1*(X)+C2*(Y)=wL+rK，就可推得 PPF 之方程，這裡 w 和 r 分別是工資率和單位資本成本。由這種約束優化模型導出的 PPF 是一條在 (X, Y) 坐標系中，隨 X 遞減並且嚴格凹的曲線。經濟體要在 PPF 約束下，通過優選生產量（XP, YP），使兩部門總生產值達到最大化：max(poX+p2Y)，這裡的 po 是前文中在無稅條件下博彩市場的均衡價，p2 是淨出口部門的綜合價格水平。 在無稅條件下，相對價或價格比 po/p2 在經濟學上又被稱之為貿易條款（terms of trade or ToT），圖 21 中的一條下傾直線RPL 被稱為貿易線 ToT，其斜率就是相對價的相反數。經濟體的效用函數 u=U(X,Y)，取決於本地對兩種產品的消費量。因本地人很少或不被允許入場賭博，故 X 對 u 的影響很小。本地賭場主要是服務於外來遊客，出口博彩產品賺錢，用於進口來支撐自身消費，故 Y 對 u 的影響特大。微觀經濟學上有現成方法將所謂的消費效用轉化為實際收入，故 u 實際上表達了本地在有對外貿易條件下所能達到的經濟福祉水平。讓效用函數恆等於某實質收入就得到一條無差異曲線 (IC)，用以衡量經濟體的福祉
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 163 -水平。收入水平變化意味著有好多這種曲線，圖 21 中標示了其中一條曲線，此線與經濟體在貿易條件下效用最大化有關。這個約束優化模型包括：最大化目標函數 u=U(X,Y) 和受制於消費支出 (poX+p2Y) 必須等於生產收入 (poXP+p2YP) 的約束條件，這裡的 (XP,YP) 是 RPL 與 PPF 之間的切點 P，也就是經濟體的最優化生產方案。求解這一約束優化模型，可以推導出經濟體的最優消費方案 (XC,YC)，這一方案在圖 21 中標示為 ToT 與某條 IC 的切點 C，這 IC 的位置也就代表了經濟體在貿易條件下所能達到的實質 GDP 水平。圖 21. 一般均衡分析的理論框架：賭稅的中性效應因為 P 與 C 兩點在同一條貿易線 ToT 之上，故它們具有相同的價值，即生產收入正好等於消費支出：poXP+p2YP=poXC+p2YC。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 164 -此式重整後，可得到 po(XP–XC)=p2(YC–YP)，此即出口收入等於進口支出。在圖 21 中，出口和進口分別由 EP 和 EC 兩線段表示，線段 CP 意味著外貿平衡和交易規模。現在考慮對博彩行業徵稅且稅率為 T 的條件下，總稅負在本地賭場和外來遊客之間分攤 (T*D+T*S=T)達到一種中性（neutral） 境界，使實質 GDP 在有稅和無稅時水平相同。這種特殊分攤可轉化為稅負「出口」的閾值 t*(=T*D/T)，用於分析其它可能的賭稅經濟效應。現在我們還要繼續將上節部分均衡分析結果，嵌入這裡圖 21 的一般均衡分析。在有稅條件下，賭場的售價從po 下降至 pS, 經濟體的最優生產點則變為 PPF 與國內 RPL（或DRPL）之間的切點 Q，此點位於 P 點左側。由於 DRPL 線的斜率為 -pS/p2，故此線比無稅時的 RPL（或 ToT）線要平坦一些。在有稅時，遊客面臨的價格負擔從 po 上升至 pD, 經濟體的最優消費點變為 IC 線與通過 Q 點的貿易線 (ToT) 之間的切點 D，此時ToT線因斜率為 -pD/p2，要比無稅時的RPL（或ToT）線要陡一些。這時不僅博彩產出量要比以前低一點 (XT
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 165 -稱此為賭稅的正經濟效應。反之，如果本地賭稅「出口」程度 t低於閾值 t*, 則博彩稅會降低本地的實際收入，這時我們就說賭稅有負的經濟效應（也可圖示，但未給出）。以上分析表明，賭稅的經濟效應有三種可能的情況：正效應、中性效應、負效應。進一步的推論自然是：正效應時可以實施高稅制，而負效應時則須降低稅率。接著的問題是：在什麼條件下才能實現或強化這種正效應？5. 賭稅達致正效應的三個條件賭稅中性效應是指：在本地稅負「出口」給遊客的程度正好等於其閾值時，地方經濟所能實現的 GDP 水平在有稅和無稅條件下都一樣。須知，即使在賭稅中性的經濟效應下，對博彩行業徵稅在社會效應上仍是有意義的，這時徵稅有「皮古」效應，可以減緩「問題賭博」之社會成本在本地的積澱和對遊客的「出口」。不過，本文側重賭稅的經濟效應，以下簡述：三種條件之一若滿足，可使這種效應為正或變強。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 166 -圖 22. 一般均衡分析：賭稅的正效應第一，如果遊客賭紅了眼，要麼因貪心贏了仍賭，要麼因扳本輸了要賭，賭了還賭，欲罷不能。則他們賭博需求的價格彈性會越來越小，需求線將變得越來越陡。這時，對給定的賭稅 T（= TD + TS），賭客所承擔的稅負 TD 會越來越大，而賭場所須支付的稅款 TS 則相應地越來越小。這反映到圖 22 上來則是：pS越來越接近 po，造成Q點變成Q’點，越趨近於 P點。與此同時，pD 越來越高於 po，使貿易線越陡於原先的 ToT 線，D 點則會變成D’點，離開原先 IC線而跳上另一 IC‘線。這時如圖 22所示，經濟體的實際收入（或 GDP 值）將會有所增加，賭稅之正效應得以實現。澳門的博彩顧客大部分是內地遊客（佔所有遊客的
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 167 -60% 以上），這些顧客又大都好賭，並不在乎什麼博彩價格，或者說他們需求的價格彈性很低。據觀察，遊客在澳門下注，平均賭金是拉城的 10 倍。70 澳門大可維持賭稅高稅率，向他們「出口」稅負，進而讓本澳實際收入達到最高水平。據 IMF預測，本澳人均 GDP 在 2020 年有望上升至全球第一高。我們也認為，這一可能性很高。 圖 23. 需求上升條件下博彩稅的正效應將進一步擴大：pD">po+T，Q" 在 P 之右邊70 UMPS., 2008. China is dealing with pathological gambling in Macao. News Report, United Morning Post of Singapore, July 20.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 168 -第二，博彩旅遊是需求推動型的產業，華人顧客的博彩需求有較高的收入彈性。而澳門客戶群主體是大陸遊客，內地實際GDP 在 2014 年前高速增長，年均增速 10%，近幾年其收入增長仍維持在每年 6~7%，遠超港台地區和其他經濟體。2018 年澳門接待的 3850 萬人次的訪客中，內地遊客佔絕大部分。澳門博彩高稅（稅率為 40% 左右）建立在旺盛的外來需求之上，故賭稅的正經濟效應自然不在話下。我們的這一論斷，可用經濟數學模型來證明。但為簡明起見，在此改用圖示解釋。在圖 23 之左圖，遊客博彩需求增長推動 DD 線向右移至 DD”線，無稅時的市場均衡點則從原 M 點移至 M”點處。在徵收賭稅且稅率相同的條件下，旺盛需求甚至可讓本地賭場所面臨的有效銷售價高於無稅時的市場均衡價，即 pS”>po，而本地稅負出口能使遊客所支付的有效購買價上升至 pD”。這種博彩價格波動，將對賭城產生極為有利的整體經濟影響，這種影響可在圖 23 之右圖得到反映。Q”點可以位於 P 點右邊，且 ToT” 線也可遠陡於 ToT 線，故 IC” 線能遠高於 IC 線，意味著：本地實質 GDP 在博彩需求大漲時，可通過賭稅「出口」, 得到很大的提升。相比之下，拉城對博彩必須實行低稅政策（稅率僅為8%），才能勉強維持賭稅之正效應。這是因為美國人不太喜歡賭場博彩活動，需求的收入彈性不高。此外，美國實際 GDP 的
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 169 -增長率也遠低於中國水平。在此值得一提的是，大多數美國遊客一直不歡喜桌賭，一般只玩老虎機。71 而現在他們對老虎機也失去了興趣，拉城的老虎機裝備量已連續多年直線下降，其博彩收入主要依賴在美華人和中國遊客玩桌賭百家樂來維持。統計數據顯示，拉城百家樂營收佔博彩總收入之比例近十年來的時間序列與澳門博彩毛收入（也主要是桌賭，因國人對老虎機從來就不感興趣）隨時間之散點圖高度相關、起伏同步、趨勢相像。由此可見，大陸中國人的博彩需求對世界各地旅遊是何等重要。第三，非競爭性市場權力可讓旅遊勝地之賭場獲得超額利潤，當地政府所徵收的賭稅可以全部甚至更多地轉嫁給外來遊客。正是由於這種市場權力，像澳門這樣的小型開放經濟體仍能影響用於對外貿易結算的進出口相對價（即前面所稱的貿易條款 ToT）。也正由於這個緣故，我們才能進行圖 22-23 那樣的一般均衡分析。市場權力有兩個來源：一是自然地理上的旅遊獨特地位，二是產業結構上的寡頭壟斷格局。72 任一旅遊勝地或休假中心首先是一個地理區域，在自然風光、人文景觀或古今71 Levitzky, I., Assane, D., Robinson, W., 2000. Determinants of gaming revenue: Extent of changing attitudes in the gaming industry. Applied Economics Letters 7, 155-158.72 Gu, X.H., Tam, P.S., 2014. Market structure and casino taxation in tourist resorts. Applied Economics 46(10), 1049-1057. Gu, X.H., Tam, P.S., Lei, C.K., Chang, X., 2016. The economics of taxation in casino tourism with cross-border market power. Review of Development Economics 20, 113-125.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 170 -設施上有某種獨特性，才能成為客人訪游之目的地。這就賦予該地某種程度上的市場權力，因其它地區的同業競爭畢竟在一定地理距離之外。然而，鄰近地區不同法律制度和政府規管，也會導致這種權力的相對變化。例如，美國以前只有少數州立法允許經營賭場，後來多州也放鬆法律允建賭場。在博彩需求不強的條件下，這就對鄰近地區原有賭城構成了極大的競爭壓 力。73 澳門賭業興旺，贏利超高，是因為中國其他地區（包括大陸和香港）不允許辦賭場、無法搞博彩。澳門就變成了中國境內具有壟斷地位的賭城，想不賺錢都難。可惜本澳獨享的這一市場權力在很大程度上被美國經營的在澳賭場所享用，澳門不徵高稅，何以能分享這種權力所帶來的超額利潤。這種超高利潤已讓中國周圍地區垂涎不止，俄羅斯遠東地區、日本、台灣、菲律賓、越南、柬埔寨、泰國等國家和地區已經或正在放鬆立法、開發賭業、或擴建賭場，旨在吸納中國內地遊客，欲通過博彩業大賺一把。雖然澳門將在一定程度上承受競爭壓力，受到不利影響，但內地博彩需求實在巨大，澳門不怕周圍競爭對手蠶食，其作為中國唯一賭城的壟斷地位仍無可撼動，故本澳仍應維持甚至提高賭稅率。73 Shonkwiler, S.J., 1993. Assessing the impact of Atlantic City casinos on Nevada gaming revenue. Atlantic Economic Journal 21, 50-61.
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 171 -圖 24. 壟斷性市場增強了企業通過加價轉移稅負的能力在澳門內部，賭業市場也並非完全競爭，只有六大博彩公司，形成了寡頭壟斷的行業結構。微現經濟學已表明，74 廠商可以加價來把稅負轉嫁給消費者；在壟斷條件下，價格增幅甚至可以高於全部負稅。圖 24 可以用來表明這一重要可能性，不過在此我們不作數學證明，只給圖示結論。圖中 M 和 MT 二點分別是無稅和有稅時的壟斷均衡點，而 C 點是無稅時的完全競爭均衡點。圖 24 顯示，在壟斷有稅條件下，不僅消費者價格 pD 而且生產者價格 pS 都會高於無稅時的壟斷價 pm，壟斷市場確實能讓74 Varian, H.R., 2014. Intermediate Microeconomics: A Modern Approach (9th Ed). New York: W.W. Norton & Company Ltd.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 172 -加價超過總稅負。類似地，如果需求彈性小，賭場個數少，則寡頭壟斷操縱價格能力很強，博彩行業能利用價格渠道把大部分或全部稅負轉嫁給遊客消費者。可見，澳門美資賭場及其「學者」說客散佈的「賭稅全由賭場承擔」之說詞，是完全錯誤的。但這種違反經濟學常識性定論的說法，今後還會被他們繼續堅持，並到處散佈。6. 高賭稅而非低賭稅才有助於經濟多元化由於賭業有嚴重負外部性，為減輕其社會成本「出口」到內地，中央政府要求澳門經濟發展適度多元化。75 然而幾年來，多元化努力成效不彰，已成為澳門內外最引人注目的話題。在這些討論中，拉城已被塑造成澳門應當仿效的多元化成功範例，美國人又特別希望澳門拉城化，並提出澳門要降賭稅才能達成這一目標。76 我們認為，這種思路對澳門不可行、不劃算。不僅75 Chen, X., 2012. Macao’s diversification of gaming tourism by learning from Las Vegas. Market Economy and Price, 2012(4). Wu, V., Master, F., Michael Perry, M., 2017. Top China official urges economic diversification for Macau gaming hub. Business News (Reuters Hong Kong), May 8.76 Bumazhny, A., 2015. Why Macau won’t unseat Las Vegas any time soon. Emerging Market Skeptic, August 27. Fitch Ratings, 2015. Hard for Macau to adopt Vegas-style diversity: Fitch. GGRAsia, August 25.
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 173 -無法多元化，反而會進一步單極化，理由如下：第一，中美兩國遊客的消費偏好極不相同，去拉城的遊客不是為了賭博，而是為了觀光遊玩，至多來一點「小賭怡情」。美客不僅基本不玩桌賭，而且連原先喜歡的老虎機也懶得玩了。與此相反，來澳內地遊客之消費需求專注於賭博，而非賞花看景。即使在 2014 年博彩需求因反腐下降時期，澳門每張賭桌平均每天仍可至少產生 12,000 美元的收入，比拉城最好時期每桌收入的兩倍還要多。澳門貴賓廳平均每桌交易每天可產生 21,000美元的收入，遠非拉城可比。在龐大博彩需求下，澳門並無經濟必要性去搞多元化。第二，澳門與拉城博彩市場的競爭環境不同，澳門在中國是博彩市場的壟斷者。與此相反，美國 50 個州中現有 41 個都允許進行某種形式的博彩經營，拉城所面臨的競爭十分激烈，不搞遊玩項目多元化就無法吸引賭客，而澳門則無此壓力。第三，澳門陸地面積太小，僅為拉城的 1/12。使其難以像後者那樣利用自然景觀條件和野外人造設施來搞旅遊活動的非博彩化或多元化，也就是說澳門沒有自然資源或物質條件拉城化。雖然前年中央劃給澳門 85 平方公里的周邊海域可資利用，但據此搞多元化發展還有待時日。第四，美國「學者」和「評級」機構一再強調，若澳門向拉
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 174 -城低稅（8%）學習，放棄高稅（40%）而調低稅率，就能向拉城式多元化發展。他們說，拉城低稅使賭場可將高達 10% 的利潤用作賭客優惠，這相當於一年約有 15 億美元的免費吃、喝、住贈送給賭客，這樣拉城才有能力吸引更多的遊客來訪。他們據此指責澳門高稅，使賭場無法在這些非博彩活動優惠上花錢。但他們錯了，拉城低稅，優惠上升，遊客增加，這些來客並不賭錢，而是在非博彩上花錢，故使拉城的非博彩營收在旅遊業總收入中的佔比從 1990 年的 39% 上升到 2014 年的 63%。這種避開博彩的「多元化」在澳門卻無法實現，因為來澳遊客到此只為賭博，何況澳門太小，無花可賞、無景可看。另外，諸多非賭元素（如餐飲、娛樂、住宿等）贏利很薄或不盈利，其發展不可持續，並無前途。賭場要求降稅，以便提供免費吃、喝、住、玩，實際目的還是吸引遊客來澳，延長其逗留時間，誘其一賭再賭，使賭場盈利提高。故這種所謂的「多元化」最終會加速澳門經濟結構的單一化。本澳「多元化」實施多年，並無成效，非博彩營收在旅遊總收入中的佔比仍處於 10% 的低水平上，就是最好例證。第五，提出澳門降稅以促多元化的美國「專家、學者們」可能「忘」了，美資在澳賭場付給本地員工的工資在各工種上均低於他們在拉城賭場給美國員工的工資（前者僅為後者的 2/3），
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 175 -他們在澳的稅後淨利潤率是他們在拉城生意的三四倍，每年從澳門賺走 100 多億美元。為何不見他們在澳門向中國賭客提供像在拉城對美客一樣慷慨的免費吃、喝、住？反而只見他們的「御用」文人和機構將澳門難以多元化怪罪於本澳稅高「問題」？美商貪婪無厭，隨處可見。「學人」胡言亂語，別有用心。第六，為實施有效的經濟多元化，澳門博彩稅率非但不能降低反而應當提高，這是由不同產業的客觀盈利屬性所決定的。澳門多元化已努力多年，2011 年政府講離岸金融服務，2013 年又討論資訊、會展、創意、轉口和物流，2014年則弄環保、航空、中醫藥等。但這些非博彩產業有一個共同點，就是它們的利潤潛力遠弱於賭場的超高盈利能力。因此，政府需要大幅提高博彩稅率，以徵得更多財政收入，用來對重點開發的非博彩產業實施減免稅優惠或財政補貼。無政府這種大力資助，地方企業既無能力也無動力實施經濟的多元化。綜上所述，因為來澳遊客消費偏好在賭和本澳自然景觀資源有限，垂直型的多元化模式並不適合澳門，效仿拉城不僅徒勞無功，反而有可能使本澳經濟進一步單極化。因此，我們極力推薦澳門對博彩加稅，用以資助和支持本澳的水平型多元化努力，即開發與博彩無關的重點產業。上面我們列舉了六條理由，表明垂直型多元化之路走不通。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 176 -我們引用了來自於美國人的資料數據作為論據，卻很好地證明瞭我們的結論。由此可見，他們在造輿論時，在要求澳門減稅以助多元化問題上，是多麼邏輯混亂、自相矛盾，而不能自圓其說。為學術嚴謹起見，我們認為，有必要進一步從理論上科學地證明水平型多元化才是澳門可取之道，我們可用數學規劃模型和正規經濟學方法來完成這一證明。但限於篇幅，並顧及非經濟數學領域讀者的興趣，我們在此只作簡要圖解，並不給出複雜模型。圖 25. 動態圖解博彩稅與多元化之關係在圖 24 中，博彩業（淨出口部門）X1 和非博彩產業（淨進口部門）X2 分別列作橫軸和縱軸，p- 和 p+ 分別相當於圖 1 中的
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 177 -生產者價格 pS 和消費者價格 pD，Pi 和 Ci 分別是經濟體最優的生產點和消費點，其中 i=0 和 i=1 分別指多元化實施之前和之後的情形，τi=tgαi 衡量多元化前後的產業結構（等於最優生產點處的兩部門產出比 X2/X1）。為簡化比較起見，假設這裡圖 25 的經濟模型與圖 22 的模型相同，只是現在引入了動態性的思路，有多元化前後兩個時點的情形。又設博彩高稅下增收的財政收入用來補貼和支持多元化努力，則這些努力將有效地增加非博彩部門的投入（包括固定資產形成的擴大和所需勞動力的增加），生產可能性曲線會從 PPFo 轉到 PPF1，那麼最佳生產能從 P0 點變到 P1 點，而最優消費從 C0 點移至 C1 點。最終會出現兩個結果：一是 τo 上升為 τ1，亦即非博彩產值在經濟體總產出中的比重上升；二是 uo [=U(Co)] 提高到 u1 [=U(C1)]，也就是貿易條件下 GDP 的實際值有所提高，換言之，產業多元化是經濟上劃算的、是福祉上有效率的。這些圖示結果可用經濟數學嚴格證明，這裡略而不說，但隨時可以提供給有興趣的讀者。與此相關的問題和答案是，何處才能找出美國機構和學者指責澳門高稅的學術模型資料或實證分析結果？找不到；他們的指責有理論根據嗎？沒有；符合實際情況嗎？不。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 178 -7. 澳門賭稅的實證分析結果前文我們已在理論上闡明：博彩高稅在澳門具有正的經濟效應，因為本地稅負可外部化，「出口」給遊客。這裡我們要基於澳門博彩經濟數據，用回歸模型進行實證分析，進一步表明，博彩高稅無害，旅遊發展不受影響。正如前述，有關賭場博彩的實證分析在現有文獻里十分薄弱，原因是稅負轉嫁要通過加價進行，而博彩定價無論在業界還是在學界均無一致認可的嚴格標準。77 另一原因是博彩下注，反反復復、有贏有輸，其總額計量仍是懸而未決的問題，統計數據非常有限。78 我們在此也只能回避博彩價格彈性問題，但要充分利用現有數據，設計適合回歸模型，最大限度從中提取有用的實證結果。我們依據主流經濟學原理和前文所建理論模型，進行方程的變量選擇。被解釋變量是澳門的博彩收入總額，它是市場供求雙方均衡交易的實際結果。解釋變量涵蓋影響這一結果的各主要因素，包括：需求因素的代理變量（訪客人數，特別是大陸遊客）、供給因素（賭牌特有公司數、它們所開設的賭場數目，77 Siu, R.C.S. 2011. A conceptual reconsideration of price issues with casino gaming. Gaming Law Review and Economics 15(5).78 Landers, J. 2008. What’s the potential impact of casino tax increases on wagering handle: Estimates of the price elasticity of demand for casino gaming. Economics Bulletin 8, 1-15.
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 179 -這些信息同時也反映了市場結構或行業組織型式）、賭稅因素（在 2002Q2 之前稅率是 31.8%，其後是 40%）、結構變化因素（2008 年全球金融危機及大陸收緊自由行政策、2014 年開始的大陸反腐及 GDP 增長變緩）、時間趨勢性因素（線性、平方或立方之非線性）。我們的回歸估計從 1997 第一季度縱跨至 2015 年第三季度，估計基於季度數據。我們採用的方法是將自回歸分布滯後模型參數化，得到誤差修正模型，用以進行長期均衡和短期調節相結合的估計。有關技術細節，在此不作討論，短期動態結果也不列出。列於下表的是長期均衡被估參數、長短期調節被估速度、和各種統計檢驗結果。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 180 -表 16. 博彩收入對數 Log(GR) 與其影響因子之間長期均衡關係的回歸結果 (1997Q1-2015Q3) 注：回歸採用季度數據，估計選擇 ARDL (p, q) 模型， 其中 p = 4 和 q= 1 回歸變量 模型 1 模型 2 模型 3 模型 4 模型 5 內地遊客（MC） 0.140*** 0.133*** 0.114*** (2.842) (5.346) (3.252) 遊客人次總數 (TVA) 0.095*** 0.105** (2.826) (2.648) 博彩稅 (TAX) 0.815 0.856 0.794 (1.507) (1.355) (0.906) TAX*TVA ，模型 5 0.654 0.623 TAX*MC ，模型 1 (0.854) (0.982) 各企業擁有的賭場總數 0.013** 0.002 (2.327) (0.237) 持有賭權的博彩企業數 -0.047** -0.044** -0.042** -0.024 -0.032 (-2.078) (-2.631) (-2.170) (-1.160) (-1.213) 2008 年啞變量 D1 -0.214** -0.122** -0.124* -0.174** -0.212* (-2.441) (-2.335) (-1.831) (-2.406) (-1.924) 2014 年啞變量 D2 -0.176*** (-3.238) D2*TREND -0.003*** (-2.820) 時間趨勢（TREND） 0.021** 0.002 0.004 0.017*** 0.022* (2.436) (0.362) (0.383) (4.101) (1.914) TREND. 平方 -0.000 0.001*** 0.001 -0.000 (-1.559) (3.204) (1.223) (-0.622) TREND. 立方 -0.000*** -0.000 (-3.990) (-1.538) 截距項 3.221*** 3.230*** 3.192*** 3.014*** 3.172*** (40.10) (20.67) (12.11) (11.06) (28.82) 誤差修正項 -0.345*** -0.498*** -0.491*** -0.363*** -0.311*** (-3.890) (-4.588) (-3.736) (-5.012) (-3.068) Bounds test (F-stat) 6.259*** 9.106*** 5.975** 11.144*** 4.048* 異方差 (F-stat) 1.604 1.647 1.374 2.188** 2.054** ARCH (F-stat) 2.072 1.165 1.148 2.471 1.945 自相關 (F-stat) 0.366 0.289 0.412 0.089 0.458 非正態 (χ2-stat) 0.164 0.433 0.150 1.023 0.327 誤設定 (F-stat) 4.040** 2.346* 2.395* 0.351 5.323**( 續下頁 )
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 181 - 分別是 log(GR) 與 MC 或 TVA 的滯後階數。括號里是 t- 統計值， ***，**，和 * 表示統計顯著水平分別在 1%, 5%, 和 10% 。表 4 中的主要結果彙報如下。第一，訪客總人數特別是內地遊客對澳門總收入有十分顯著的影響，表明博彩旅遊的確是一個需求驅動型行業。澳門的經濟成功在於它是中國境內唯一賭城，可以行使獨有市場權力，謀取最大經濟利益。第二，賭牌持有公司個數對澳門總收入產生了負作用，博彩行業內廠商競爭對本地經濟並非好事。然而，另一供給因素對澳門博彩總收入有正影響，這個因素就是這些公司所開設的新賭場個數。賭場新開張，會帶來好奇的訪客，有利於收入的增長。第三，雖然在樣本所跨期間，澳門賭稅之稅率有「較大」提高，但此因素對本澳博彩總收入，非但沒有負作用，反而還有正影響，不過此影響之估計在統計上不甚顯著。這充分表明，一直被美國指責的澳門高稅對本地旅遊經濟並無妨害，或者說，這壓根就不是一個問題。這同時也表明，澳門政府在外界壓力下從不退讓減稅，不僅政治上正確，而且在經濟上也是明智的。第四，外來結構性變化因素，諸如大陸 2008 年實行的收緊自由行和 2014 年開始的大面積反腐，對澳門旅遊經濟的負面影響是非常顯著的，這個結果並不令人感到奇怪。這是因為，任何小型開放經濟體對外來衝擊本來就是脆弱的，其經濟波動當( 接上頁 )
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 182 -屬正常現象。以博彩業為基礎的旅遊經濟尤其如此，這與稅高稅低沒有任何直接關聯，不能用作向政府要求減稅的藉口。8. 關於調整澳門博彩稅的政策建議經過對澳門現行博彩稅的分析研究，我們認為澳門現行博彩稅制有改革之必要，具體建議如下：第一，要實行區別稅制。以前到現在澳門對貴賓廳和中場賭業一直按同樣稅率徵稅，這種作法顯然過於粗糙。在利潤率上貴賓廳遠超中場，貴賓廳閉門交易，問題頗多，業務不健康，有嚴重負外部性，應予以適當限制。而中場業務透明，社會成本不高，應給予有力支持。故我們建議，現有稅率可對中場博彩維持不變，但對貴賓廳要大幅度提高博彩稅率及其組織成員或公司（即疊碼仔）的個人所得稅率和公司營收稅率。第二，應考慮對賭客贏金徵稅。這一做法在世界各地賭場十分流行，只有澳門一地尚未施行。雖然任一稅負都由供求雙方分擔，但這一經濟學原理絕大多數非專業人士並不知曉，而人是跟著感覺走的。故對賭客直接徵稅，可在一定程度上限制他們的瘋賭狂博。再說，他們賭贏了，也樂意交點稅。第三，可細化稅則實施累進稅率。這種稅則世界其它地方特別
7. 澳門博彩稅：比較、評估與政策建議- 183 -在歐洲很流行，累進稅率適用於賭客也施行於賭場。小贏低稅，大贏高稅，十分合理，也很合情，對於澳門還要讓它合法。第四，要適當提高博彩稅率的彈性。英國過去十年間就把稅率上調了八次之多，美國伊利諾斯州在 1999 年到 2006 年間也把稅率倒騰了四次（從 20% 提至 35%，再升至 50%，直到 70%，最後又降回 50%）。我們建議，澳門應根據市場條件特別是需求狀況，實行彈性稅率，通過高稅把美資在澳賭場的稅後利潤率降低到他們在拉城的盈利水平上。第五，限制外資在澳門賭業的進一步擴張。有分析指出：這一擴張是本澳收入分配不平等和房產市場泡沫化的最終推手。澳門這幾年已停止公佈六大博彩公司的市場佔有份額，有人猜測可能是害怕公眾知道美國在澳門經濟殖民太深太廣。我們認為比較可行的方法：一是賭牌批給期間應從 20 年縮短為 5 年，二是彈性稅率對外資賭場應從嚴實施。第六，向歐洲博彩高稅率看齊，向美國高稅州縣學習。79 有效增加澳門稅收，使政府更有財力，來大力支持各類企業的非博彩多元化努力。對這些企業應實行慷慨的減免稅或大幅度財政補貼，79 賭稅最高稅率：在德國是 92%，在法國和奧地利是 80%，在西班牙是 61%，在英國是 40%，在美國伊利諾斯州是 50%，在印第安納州也有 40%。見：曾忠祿，2009. A few thoughts about casino taxation in Macao. Macao Daily (Economic Ed 2200062), July 26.
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 184 -才能使經濟多元化大有成效並早見成效。第七，大幅度提高的博彩稅率。可以增加政府稅收、盈餘和儲蓄，但要活用善用這些財經資源。本澳儲蓄已達 620 多億美元，但有效利用尚嫌不足。其中一部可用於填海造地，或使澳門城建向橫琴推進，大量快速興建公共房屋，以解本澳中下收入階層百姓之居住危機。另一部則應用來設立澳門主權財富基金，對之進行企業化經營和公司化管理。該基金公司不僅可以參加粵港澳大灣區開發和橫琴自貿區建設，以有效推動澳門經濟的多元化，而且更重要的是要充任本澳收回賭權的主力軍，使澳門能在經濟發展上去殖民地化，從而實現博彩旅遊的適度本土化。第八，加快推動設立澳門投資基金。澳門特區設立投資基金，對於實現澳門經濟可持續發展具有重要意義。澳門設立投資基金不僅有其自身的獨特優勢，而且必要性緊迫性突出。當前特區政府應達成一致共識，堅定設立主權財富的決心，邁開實質性步伐，在實踐探索中，開闢出一條符合澳門實際的投資基金發展之路。
8. 結語- 185 -八、結語本文對澳門博彩旅遊業發展現狀及其對澳門經濟的影響，澳門旅遊業發展面臨的挑戰與機遇，以及現行博彩稅是否需要改革等問題進行了一般闡述、理論分析和實證研究。總體而言，澳門的博彩旅遊業發展態勢良好，對澳門財政收入做出了重要貢獻。與此同時，澳門單極化的經濟結構，博彩業、特別是外資博企的持續擴張，也為澳門經濟社會和適度多元發展帶來了一定的消極影響。從外部環境來看，粵港澳大灣區建設及人民幣跨境結算的推廣，為澳門旅遊業和多元產業發展提供了良好的機遇與新的發展空間。作為中國的一個特區，澳門自回歸以來取得了舉世矚目的發展成就。這一系列的成就離不開澳門博彩旅遊業的快速發展。與此同時，我們也應當清醒地認識到，澳門博彩旅遊業的未來發展之路仍充滿不確定性和風險性，需要特區政府及時調整社會經濟發展策略，在繼續支持推動博彩旅遊業發展、優化改革博彩稅
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議- 186 -的同時，不斷推動其他產業發展，努力構建多元化的經濟體系，持續提升澳門經濟的抗風險能力，以實現澳門長期穩定繁榮。
博彩稅與澳門旅遊經濟發展：理論、實證與政策建議出 版︰思路智庫編輯委員會︰馬志成、郝雨凡、李雁玲、葉桂平、蘇振輝、盛力、 王長斌、鄞益奮、林廣志、李淑冰印 刷︰嘉華印刷公司印 數︰200本出 版 日 期︰2020年1月ISBN 978-99981-938-2-6版權所有 不得翻印
