澳門社團培育政治人才功能作用研究 - 在線閱讀

澳門社團澳門發展策略研究中心贊助出版培育政治人才功能作用研究澳門基金會

澳門社團培育政治人才功能作用研究澳門發展策略研究中心贊助出版澳門基金會

澳門社團培育政治人才功能作用研究目錄一、概述 11. 澳門政治人才與社團培育政治人才問題的提出 12. 澳門社團在培育政治人才方面的貢獻 53. 研究發揮澳門社團培育政治人才功能的理論價值和現實意義 8二、澳門政治發展中社團培育政治人才的功能作用 91. 澳門經濟社會變遷與澳門社團的政治影響 91.1 澳門經濟社會的變遷與澳門的政治發展 91.2 澳門政治發展中社團的功能作用 101.3 澳門社團對澳門政治發展產生的影響 122. “一國兩制”下澳門社團在政治發展中的功能 133. “一國兩制”下澳門社團培育政治人才的功能作用 203.1 “一國兩制”下澳門社團培育政治人才的現實需求 2 0

3.2 “一國兩制”下澳門社團培育政治人才的獨特優勢 293.3 澳門社團培育的政治人才對澳門政治發展的影響 31三、澳門社團培育政治人才功能的現狀評估 321. 澳門社團培育政治人才的主要做法與經驗 331.1 澳門社團在政治參與中類別界定及其育才功能 331.2 澳門社團培育政治人才的主要做法和啟發 392. 澳門社團在培育政治人才中面臨的挑戰與問題 4 32.1 參政社團之間在培育政治人才方面認識不一，舉措不一，存在着職責缺位、功能錯位。4 32.2 參政社團中傳統的管理模式及觀念不利於政治人才成長 4 42.3 參政社團內部尚未形成培育政治人才的科學機制 4 52.4 欠缺培養平臺，影響參政社團培育人才工作的開展。 4 6

2.5 缺乏保障機制，制約社團培育政治人才的積極性。 462.6 社團培育的政治人才綜合素質偏差甚大，部分難以適應民主政治發展需要。4 7四、充分發揮社團培育政治人才功能的幾點思考 4 81. 深入探討 “一國兩制”下政治參與的基本組織形式，進一步完善社團參政模式。492. 研究實施政團政治的可行性，營造政治人才成長的活水之源。 513. 在社團培育政治人才問題上，政府應該發揮統籌和保障的作用。544. 參政社團仍然需要加大力度進行自身變革，以強化育才功能。 56主要參考文獻 59

澳門社團培育政治人才功能作用研究澳門政治人才成長研究小組 2013年10月一、概述培養造就澳門政治人才，確保愛國愛澳優良傳統薪火相傳後繼有人，確保 “一國兩制”事業可持續發展，是澳門社會在未來取得長足進步的關鍵所在。回歸十四年踐行 “一國兩制”的澳門社會，如果要概括其特色，除了 “馬照跑、賭照開” ，社團也是澳門社會政治生活中獨特的風景線。在新的歷史時期，澳門社團如何擔當歷史賦予的政治使命，尤其在如何充分發揮澳門社團的育人作用，使澳門社團成為政治人才萌芽、成長的重要平臺，為社會輸出一批批優秀的政治人才，是需要我們認真加以思考的重要課題之一。由於澳門特定的歷史和社會現實，澳門社團始終是澳門政治人才成長的最主要培養平臺和最重要成長途徑之一。通過借鑒先進國家和鄰近地區的經驗，總結過往澳門社團在這方面所採取的做法，所形成的有效經驗，科學評估其社會效果，提出可以進一步加強和完善之處，以及需要進一步形成社會共識之處，這正是本文關注和研究的基本點。1. 澳門政治人才與社團培育政治人才問題的提出人才是第一資源，21世紀是人才的世紀。21世紀的主流經濟是智力

密集型的經濟，21世紀的社會也是人才密集型的社會。擁有傑出的人才可以改變一種產品、一家企業、一個市場甚至一個社會的面貌。對於21世紀的政府、政黨、組織或企業管理者而言，人才甚至比政府、政黨、組織或企業的規劃、部署和戰略本身更為重要。因為有了傑出的人才，政府、政黨、組織或企業才有智力的支撐，才有放眼長遠的人力資源，才有促進政府、政黨、組織或企業可持續發展的原動力。沒有人才的支持，無論怎樣宏偉的藍圖，無論怎樣引人注目的發展戰略，都將無法得以真正實施，無法取得最終的成功。關於人才問題的研究，是一個非常龐大而廣泛的課題。2010年5月發佈的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010年—2020年）》明確指出，人才是指具有一定的專業知識或專門技能，進行創造性勞動並對社會作出貢獻的人，是人力資源中能力和素質較高的勞動者。就澳門的社會發展而言，社會中各行各業、各領域、各層次和各社會群體，根據自身生存和發展的需要，需要各種類型的人才。而在各類人才需求中，對澳門經濟社會和諧發展、健康發展和可持續發展起着引領作用的人才，應該是政治人才，因為政治人才的狀況直接影響政治的發展狀況，影響社會整體發展的進程。澳門自1999年12月回歸以來，在 “一國兩制”的政治框架下，按照基本法的規定，中央政府的大力支持，澳門各界共同努力，特區政府採取了一系列行之有效的政策和措施，促進了澳門社會的不斷發展。經過14年的努力和探索，澳門的社會發展在取得突出成績的同時，也呈現出一些新問題新挑戰，特別是在如何實現社會經濟適度多元化發展和讓全體居民共享發展成果、如何促使政府公共管治能力的進一步提高和推動澳門政治的可

持續發展等問題，越來越備受關注。尤其伴隨着去年初完成的政制發展諮詢和今年的立法會選舉，坊間發出了疑問， “十二年來澳門培養了多少政治人才1 ” ？“第二梯隊是否可達到薪火相傳”2。能否有一批批的政治人才，繼續帶領澳門社會有效地迎接新挑戰、實現新發展，也成為令人矚目的焦點問題。這也為進一步深化政治人才的研究，推動和強化澳門政治人才的培育工程，提出了新要求。胡錦濤主席在出席慶祝澳門回歸5周年大會時強調指出 “人才是關鍵” ， “要着眼長遠，加緊培養澳門發展所需的各類人才”、 “要重視和加強參政議政人才的培養，確保愛國愛澳力量後繼有人，始終保持朝氣和活力”。特區慶祝成立十周年，胡錦濤主席來澳主持儀式，寄語澳門五個 “必須” ，仍然提出 “必須着力培養各類人才，期望澳門要着眼長遠，增強緊逼感，培養造就一大批澳門社會發展需要的政治人才、經濟人才、專業技術人才以及其他各方面人才”。 2012年3月兩會期間，習近平副主席在參加澳區人大小組討論時，也把 “繼續大力培養愛國愛澳年輕人才”作為對澳門的四點期望之一。國家領導人殷切期望下，特區政府也採取了不少有利於培育人才的措施，行政長官崔世安明確表示，培養政治人才是特區政府需要做的工作，政府會從整體培訓角度考慮和加強工作3。幾年來，特區政府重新修訂了青年政策，在分區諮詢組織中大量吸納社團推薦的青年社團骨幹，立法會通過決定提高立法會議員津貼以資助議員選聘助手等一系列舉措，顯示出 “政治人才是成就澳門下一階段發展的重要元素之1 《政制發展勿不見森林忽視培養政治人才》，《市民日報》，2011年11月28 日，P012 《藉機培育政治人才》，《澳門日報》，2011年12月1日，C083 《崔世安：居安思危發展經濟整體考慮培養年輕政治人才》，《澳門日報》，2012年 3月9 日，A07 。。。

一” ，已經越來越成為澳門各界的共識4。本中心長期關注本澳社團發展、人才培育等課題，在2000年進行的 “澳門社團現狀與前瞻”研究中，提出 “一直以來，澳門的社團在推動社會發展的過程中擔當着非常重要的角色，並為之作出了重大的貢獻” “對澳門社會來說，社團更是醞釀英才的其中一個大舞臺” 、 “也是一個培養、鍛煉人才的大本營”5 。在2009年進行的 “澳門特區政治人才問題研究”中，我們提出 “政治人才是能夠在社會生活中創造性地提供專門政治產品、對社會做出貢獻的拔尖人物。6”據此，澳門政治人才大致可以分為地區政治領袖、政府高級管理人才、政治活動家、政治智庫人才等四大類人才7 。同時指出， “社團是澳門政治人才成長的大舞臺” 。2011年3月澳區全國人大小組會議上，本會會長梁維特先生也在發言中提出，建議特區政府着手構建新時期人才戰略，建立科學人才觀，發揮民間團體和智庫組織在培育政治人才方面的作用8 對澳門社團培養政治人才功能的思考和研究，可以站在不同的方位，從不同視角、不同的層面來進行。從 “一國兩制”社會政治的發展需要，考察對社團政治功能的要求；從回歸前後澳門社團培育政治人才的不同歷史軌跡，考察社團培養人才演變的趨勢；從各種政治人才成長的主要途徑4 《受訪者逾六成為人大選舉會議成員內部民調：澳適時考慮政團發展》，《澳門日報》，2008年7月21日，B055 澳門發展策略研究中心：《澳門社團現狀與前瞻》，2000年11月版，第12頁。6 澳門發展策略研究中心：《澳門特區政治人才研究》， 2009年12月版，第3-4頁。7 澳門發展策略研究中心：《澳門特區政治人才研究》，2009年12月版，第5-6頁。8 《梁維特提出三個選賢觀念倡建新時期澳門人才戰》，《華僑報》， 2011年3 月7 日，第一張第三版。。。，

的比較中，審視社團培養平臺的優劣；從政治人才自身成長規律的內在要求出發，研究社團培育政治人才所需氛圍及社會背景等基本條件，以及結合社團自身的存在和發展看培養政治人才的必要性等等，無論對澳門社團人才個人價值的實現、社團自身的發展壯大，還是對促進澳門政治的良性發展、促進澳門社會經濟的可持續發展，都有着極其重要的現實意義。這也是本課題的研究基礎及出發點。當然，澳門的政治人才也不一定從社團中產生。在公務員隊伍或其他機構當中，隨着社會實踐的推進，也確實孕育出一大批政治人才。但從我們的長期觀察所得，一直以來，澳門社會所湧現的政治人才，相當部份還是與社團活動緊密相連。故此，本中心就把研究方向首先聚焦於社團與政治人才這一密切的關係上。基於以上考慮，本中心自去年年中開始，組織相關關注小組及專家學者，對澳門回歸前後政治人才成長情況及各主要社團培養政治人才情況進行了大量研究，訪問了30多個各界別社團，召開了多場座談會，委託專業機構對1，056個市民進行了電話調查，對來自70多個社團共150位以領導成員為主的社團成員進行了問卷調查，部分問卷問題有意識地就本中心2009年的專題調查進行了跟蹤對比，在此基礎上參照先進國家及地區的經驗，採用多學科理論和方法進行論證，形成了本調研報告。2 澳門社團在培育政治人才方面的貢獻澳門是一個多元開放的城市，在落實行政主導的同時，社團、機構，甚至個人，都可以在這小城的發展中，扮演各自不同的角色。然而，社團政治始終是澳門政治生活的一大特色。據統計，迄今為止，在衹有29.9平方公里的地域59.8萬人口的澳門，已註冊的社團超過五仟個（見表一）。特別是回歸以後，社團數量更是急促增長。

社團分類總數不明確 2000年之前數量 2000年之前佔比％藝術文化 931 4 160 17.19科學及科技 42 0 7 16.67業主會 157 1 33 21.02體育 914 28 183 20.02法律 21 1 4 19.05教育及青年 458 2 100 21.83基金會 19 0 7 36.84工商服務 501 6 69 13.77文娛活動 399 2 47 11.78專業 213 5 43 20.19環境保護 60 0 0 0宗教 302 13 105 34.77衛生 173 0 18 10.40社會服務 743 9 193 25.98勞工 174 3 21 12.07其他 195 0 23 11.79合計 5,302 74 1,013 19.11表一註冊登記的澳門社團分類統計及與回歸前比較注： 1. 2000 年之前不包括2000年。 2. 資料來源：澳門特別行政區印務局網頁（http://cn.io.gov.mo/Priv/categories/ Default.aspx ），時間截止20 13 年2 月18 日，經整理。此外，截至2013年1月，已經登記註冊並維持有效的法人選民超過719個。其中以體育界別最多，達173個，其次是文化界別，有161個，社會服

界別處於中止狀態處於销狀態維持有效總數工商、金融界 0 1 103 104勞工界 0 1 65 66專業界 0 0 55 55社會服務界 10 17 135 162文化界 2 4 161 167教育界 0 1 27 28體育界 9 24 173 206總數 21 48 719 788務界別135個（見表二）。大量團體活躍在澳門社會的各個領域，也在一定程度上體現了澳門居民關心社會、參與社會、服務社會的精神面貌。表二：間接選舉法人選民登記的統計資料資料來源：澳門特別行政區選民登記網頁（ h t t p : / / w w w . r e . g o v . mo/ r e / p u b l i c / co.jsf？article＝costatistics ），截至 2 0 1 3 年 1 月。澳門社團在澳門回歸的過渡期中擔當着相當重要的作用。在確保澳門順利回歸的總目標下，澳門社團在參與基本法的制定和諮詢，在推動解決 “過渡時期三大問題” 、政府財政儲備問題等方面，以及參與籌備特區政府成立和組織市民迎回歸等重要工作中，都發揮了難以取代的重要作用。 “澳門特別行政區籌備委員會”集中了眾多的澳門社團領袖，100名委員中的60名澳門委員的一半以上來自各主要社團。同時，三屆特區政府的特首和政府主要官員、行政會成員，以及參與國家事務的全國人大代表和全國政協委員，絕大部分都具有擔任社團領袖的經歷或經驗。澳門回歸以來，澳門社團不僅對澳門社會的穩定和發展起着極其重

要的推動作用，而且在澳門 “一國兩制”政治的良性發展，支持與監督澳門特區政府依法施政等方面作用卓越。在積極參與政制發展諮詢工作上，在推動政府行政改革和法律改革及提高管治水平方面，在呼籲和建言關注民生共享經濟成果方面，在繼續輸送各類政治人才和參與大量社會服務事務等方面均起着極其重要作用。許多社團直接參與各種各樣的政策研究，組織和參加各種與政府的各項決策有關的議政活動，以及利用社團這一平臺直接參與政府公共服務。澳門社團以其獨特的風格構成了澳門 “一國兩制”政治生態中的最大特點—社團政治。澳門政治舞臺的不少活動家都是社團培育出來的政治人才，為澳門經濟社會和政治生活的健康發展發揮了積極的作用。3. 研究發揮澳門社團培育政治人才功能的理論價值和現實意義從理論價值層面而言，在對澳門社團的歷史發展和現狀有一個總體把握的基礎上，對澳門社團在 “一國兩制”政治中的定位進行深化研究，是十分必要的。澳門社團在長期的發展過程中，形成了為大眾服務、為會員服務、為社會服務的特性，其公益性（非牟利性）和服務性特點非常突出。澳門回歸後，在 “一國兩制”的政治框架下，澳門民眾享有了比澳葡時期更多的自主性和自由度，同時也對民眾的政治參與能力及公民意識提出了新要求。社團作為澳門市民與政府溝通的重要橋樑，在發展其公益性和服務性繼續做好社會服務的同時，其政治功能也越來越彰顯，社會發展和政治發展都需要社團發揮其特殊的作用，包括繼續為澳門社會輸送優秀的政治人才。因此如何發揮澳門社團培育政治人才功能，促進澳門社團政治的健康發展，是當前和今後一個時期必須在理論上進行研究和在實踐上給予破解的重要課題。

從澳門社團在政治生活中的發展趨勢看，充分發揮澳門社團培育政治人才功能作用有其必要性和緊迫性。回歸以來，澳門社團的發展除表現在數量的大幅增長以外，更呈現出一些新的特徵：一是隨着公民意識的增強，社團作為市民代言人政治參與度不斷提高。許多社團在對政治和社會事務的投入、對落實基本法的關注，以及對立法會的選舉等都表現出極大的熱情，並積極參與。二是青年社團迅速發展，專業性的社團也不斷壯大。三是傳統社團的功能擴大，正走出社會救助、服務的單一角色，開始向多方向發展。但是澳門社團在發展的同時也明顯存在一些問題，如許多新成立的社團規模較小，活動少，組織也比較鬆散；一些社團的負責人缺乏號召力；社團的政治參與自覺程度不高；部分傳統社團人才青黃不接，尤其缺乏優秀的參政議政人才的現象還未得到根本的扭轉等。這些問題的存在也為澳門社團政治人才的培育提出了新的要求和挑戰。二、澳門政治發展中社團培育政治人才的功能作用社團不僅是民主政治運作的重要載體，同時也是孕育澳門政治人才的搖籃。在澳門回歸前後，社團一直發揮着培育政治人才的重要功能，成為政治生活中的突出特點。1. 澳門經濟社會變遷與澳門社團的政治影響1.1 澳門經濟社會的變遷與澳門的政治發展隨着社會的發展和進步，澳門已從一個較傳統的社會形態轉向一個較現代化的社會形態。社會經濟及其他社會結構產生的變化，對澳門的政治發展產生重大影響。

澳門的經濟發展具有歷史的特殊性，尤其是在20世紀70年代以後，在香港和內地經濟的帶動下，澳門經濟結構形成了以加工業、旅遊博彩業、建築房地產業和金融保險業為主要支柱的經濟體系。90年代以後，尤其是回歸後，受到外圍經濟環境變化，全球成衣配額制度的取消，特區政府開放賭權，發放了3個賭業牌照等一系列因素的影響，澳門產業結構有了新的變化，博彩業成為澳門經濟的龍頭。同時區域合作進一步深化，特別是簽訂了《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係安排》，這些都為澳門經濟的發展提供了新契機。澳門的GDP總量13年來增加了6倍多，2012年人均GDP已經達到7.66萬美元，居於亞洲前列。14年來，經濟的高速發展為社會發展奠定雄厚的物質基礎，為推進民主政治提供了重要的社會條件，寬鬆的社會環境和結社的自由方便促使社團組織的發展壯大，從回歸前註冊的一仟七百多個團體，激增到2013年的五仟多個（見表一），澳門居民表達利益訴求和政治參與的熱情也明顯提高。澳門全面貫徹 “澳人治澳”的方針政策，嚴格按照 “基本法”的規定依法施政，取得了巨大成績，這充分證明了“一國兩制”方針的正確性和偉大生命力。1.2 澳門政治發展中社團的功能作用進入澳門社會政治生活的社團也可稱為非政府組織（NGO），或稱為民間社會組織、公民組織等等。澳門社團組織既有行業團體，也有慈善團體、服務性團體、學術性團體、聯誼性團體，以及綜合性團體等等。社團在不同的歷史階段融入社會政治的程度不一，發揮的功能作用也各不相同。在研究澳門社團的專家學者中，有不少引入西方政治社會學理論中的 “法團主義”理論，實際上西方國家的法團主義政治結構，與澳門社團的作用還是有較大差別，西方國家把各領域的功能團體納入了法律軌道，使

之協助協調國家與社會各利益集團關係以維持政治穩定。由於這一理論體系是建基於政黨政治前提下，對澳門社團作用分析儘管有一定參考意義，但仍然產生容易以偏概全的問題。社團組織影響政治的方式主要有兩種：第一種是自下而上的民主化過程。這種形式的民主化主要是社團組織在基層，為了維護社團成員的利益或公眾利益，通過活動或宣傳來引起政府的注意，進而擴大影響，以此來維護公民權利，對國家或地區的民主化進程產生較大影響；第二種是自上而下的方式。社團組織通過影響政府上層，說服政府實行有利於維護公民權利的改革，推動政治改革。十九世紀澳門出現的超地緣性同業行會組織，作為澳門經濟變遷的社會果實，反映了與當時澳門經濟結構與發展層次的一致性。而後，新興職業群體的出現為新型職業性團體奠定了成員基礎，而逐步分化的社會階層則成為澳門職業性行會組織的解構力量，原來由僱主與僱員共同組成的行會組織逐漸為僱主階層的商會組織與勞工階層的工會組織所替代。在澳葡政府的殖民統治下，對華人缺乏直接的政治吸納渠道，只有在政府的一些非要害部門零星地吸納少數華人協助參與管理。由於多數華人不懂葡文，無法掌握澳門法律，無法利用法律武器來維護自身利益，缺少利益代言人，所以只能通過社團來協調溝通與政府之間的關係，維護自身的利益。在此歷史背景下，社團組織的形成，為社會群體參與政治提供載體和途徑，使之成為群體利益的代言者和訴求渠道，從而對當時澳門的政治發展產生了積極的影響。澳門社團在回歸前政治生活中的功能主要有：第一，推選議員，參與

立法會和市議會選舉。第二，政治動員。由於歷史原因，澳門居民特別是華人居民的政治參與熱情不高，在這種背景下，澳門社團在動員澳門居民參與政治活動方面發揮了重要作用。第三，參與政府決策諮詢。除諮詢會這一主要的諮詢機構外，澳葡當局還有許多部門性的專業諮詢機構，吸納社會各界利益代表和專業人士參與，便於總督及行政機關在進行重大決策時能瞭解有關情況和得到諮詢意見。第四，促進立法工作。澳門立法機關成立於1976年，立法工作長期滯後。澳門法律規範從葡萄牙延伸的居多，本地立法機關制定的少。由於葡萄牙法律是以葡萄牙社會為背景制定的，多數不符合澳門社會現實。為了保障權利，有關界別社團不斷為澳葡當局提出立法建議。第五，參與社會行動。社會行動是指個人或群體訴諸於公開行動來表達對社會（政治）事務或政府政策方面的不同意見，以期引起大眾傳媒和公眾社會的關注，並借此影響社會事務政策作出有利於確認其主張與利益的變化。澳門社團在許多社會行動中扮演組織者、勸解者和社會控制者等多重角色。1.3 澳門社團對澳門政治發展產生的影響澳門社團的發展促進了澳門政治的民主化、規範化進程，其影響主要表現在以下兩個方面。第一，澳門社團影響着澳門的政治轉型。制度政治學認為，在既定的歷史條件下，社會秩序的有效供給既不可能單靠社會自身的制度和機制來完成，也不可能單靠國家強制力來完成，而需要國家和社會按一定的比例搭配起來共同完成。澳門的社團政治為特定社會體制重塑提供了良好的積累機制， “後發型的現代化國家，不論選擇的經濟、政治和社會發展形態多麼先進，都必

須在自己的社會、歷史和文化的基礎上找到一個承接點，以承接新的發展形態。9”社團是澳門政治生態系統中的重要參數，其是否保持良性發展，直接影響着澳門的政治轉型與民主政治的健康發展。第二，澳門社團促進了社會與政府的有效溝通，維護澳門的政治穩定10。回歸前，華人部分利益需求可以在社團內得以適當滿足，但不同華人社團各自的或共同的利益卻需要得到澳葡政府的政策保障。這自然也使社團成為民意的傳達者，以及為使民意得到澳葡政府的重視，並最終被澳葡政府所採納從而內化為其政策一部分的爭取者和談判者。當社團的主張被政府所採納，社團自然也承擔着政策的解釋者和宣傳者雙重角色，讓其成員瞭解政府的政策，政府的政策自然也較容易獲得傳播和執行。2 “一國兩制”下澳門社團在政治發展中的功能澳門回歸後，隨着“一國兩制”和 “澳人治澳”政策在澳門的實行，澳門社團在政治發展中迎來新的機遇，回歸以後，澳門社團在維護社會和諧、促進政治穩定中更是起到舉足輕重的作用。澳門特區政府如何適應澳門特殊的 “社團文化”氛圍，如何在落實 “一國兩制”過程中調動社會各方面的積極因素，澳門各社團如何在積極探索 “澳人治澳”、高度自治的基礎上，弘揚澳門核心價值，維護社會穩定，共同致力於澳門的建設，這些問題在回歸以來的實踐中都做了大量有益的探索。澳門是直轄於中央人民政府的特別行政區，其高度自治權由全國人大9 徐杰舜：《論澳門文化的二元合璧》，《文化雜誌》 1999年第7期。10 孫豔豔，寧少林，孫東川：《澳門社團在澳門和諧穩定中的地位思考》，《理論探索》 2006年第1期。

通過基本法授予。行政主導下的行政、立法、司法形成既配合又互相制約的機制，長期形成的族群文化、民間社團和以博彩業為龍頭的經濟模式構成政府的施政基礎。以社團政治的演變發展過程看，伴隨着回歸後 “一國兩制”的實施，澳門政治生活發生了新的變化，表現為以下幾個方面：第一，回歸為民主政治的發展提供前所未有的政治環境和良好機遇，澳門市民政治參與逐步擴大成為政治生活主旋律。公民的政治參與度一定程度上反映了一個社會的民主發展水平。政治學家亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中指出，伴隨着社會的現代化進程，政治參與的不斷擴大是政治發展的必然結果，提供制度和體制上的參與渠道是政權合法性的基本要求。在中國政治學者俞可平的善治理論中，政治參與是社會民主進程的基本要求。在2006年的《民主是個好東西》一書中，俞可平先生提出 “善治實際上是國家的權力向社會的回歸。善治的過程就是一個還政於民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作。從全社會的範圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。善治有賴於公民的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政11 ”在2008年的《讓民主造福中國》中他還提出 “公民參與是民主政治的核心問題之一。” “公民參與是實現公民權利的基本途徑，可以有效防止公共權力的濫用，可以使公共政策更加科學和民主，能夠促進社會生活的和諧與安定12 ”中國社會科學院政治學研究所發11 俞可平：《民主是個好東西》，社會科學文獻出版社，2006年版第50頁。12 俞可平：《讓民主造福中國》，中央編譯出版社，2008年版第27頁。。。

佈的《政治參與藍皮書：中國政治參與報告（2011）》中指出：“參與就是民主的基礎，政治參與的擴展也就是民主政治的擴展，政治參與的水平也就代表着民主發展的水平13 回歸後的澳門社會正處於一個由傳統的社會走向現代的、開放的社會轉型期，現代社會的一個重要特徵是公民社會的形成以及公民對公共事務的參與。公民有權利參與處理各種公眾事務，對公眾事務具有監督權、參與權和決策權。特區政府在實施 “一國兩制”的過程中，堅持 “以人為本，科學施政” ，始終把發展社會民主、尊重和擴大居民權利作為重要內容，嚴格按照《澳門基本法》的規定，依法保障澳門居民和其他人的權利和自由，鼓勵和推動社團和各界市民參與政治生活。這使廣大澳門居民和社團獲得了公平、平等的發展機遇，也提供了不少廣大澳門居民政治參與的渠道，有力地推動了澳門的政治發展。 “澳人治澳”政治地位的變化促進市民政治參與熱情空前高漲，隨着澳門經濟的發展，各階層不同的政治訴求逐步增多。澳門市民通過參與立法會選舉、參與政府政策諮詢、參與政制發展大討論，通過報紙、電臺電視臺和網絡等現代傳媒渠道，行使自己的政治權利。在回歸後三屆立法會選舉中，我們可以見到，參與投票的選民數目一直處於上升狀態。如果與回歸前1992年選舉中參與投票的2.85萬選民和1996年的7.5萬人相比，其差別更為明顯可見（見表三）。 2013年立法會直選組別有20組145名候選人參加，為回歸後各屆選舉之最1413 中國社會科學院政治研究所：《中國政治參與報告（2011）》，社會科學文獻出版社，2011年版第68頁。14 《直選20組145人間選5 組12人下週三決定合資格名單週二公佈投票點》，《華僑報》，2013年7月11日，第一張第三版。。。 ”

年份選民數投票人數投票率 ( % )2001 159,813 83,644 52.342005 220,653 128,830 58.392009 248,708 149,006 59.912013 276,034 151,881 55.02表三：澳門歷屆立法會選舉投票選民人數一覽表注：資料來源於立法會選舉網頁（ http:/ /www.eal.gov.mo/zh_ tw/introduction.htm）第二，作為聯繫政府與社會的重要橋樑，社團依然成為市民政治參與的主渠道。亨廷頓指出：“政治現代化最基本的方面就是要使全社會性的社團得以參政15 ” “政治制度的合法性則有賴於更廣範圍的社會集團參與其中。選舉、議會和政黨是現代社會中組織此種參與的辦法16。 ”“沒有組織的參與墮落為群眾運動，而缺乏群眾參與的組織就墮落為個人宗派17 ”俞可平先生則提出，要達到善治，就必須培育公民社會，通過民間組織達到有序政治參與。他在《讓民主造福中國》中提出：“通過民間組織實現公民的有序參與，不僅可以減輕政府的治理成本，而且更能體現公民的主體性，更能表達民意，更能激發公民的參與熱情，更符合民主的精神18 澳門回歸後，社團原有的傳統職能依然延續，同時還增加了一些新的15 享廷頓：《變化社會中的秩序》，三聯出版社1988 年版，第34 頁。16 享廷頓：《變化社會中的秩序》，三聯出版社1988 年版，第153 頁。17 享廷頓：《變化社會中的秩序》，三聯出版社1988 年版，第37 1 頁。18 俞可平：《讓民主造福中國》，中央編譯出版社，2008 年版第156 頁。 ”，。

功能。回歸前，市民也是通過一些主要社團進行極為有限的政治參與，參與程度及涉及的社團遠遠無法與回歸後相比。在沒有政黨政治的澳門，社團依然是市民政治參與的最主要渠道。首先，是協助和支持特區政府依法施政。澳門的回歸為原有的民間社團的職能注入了新的元素，那就是協助特區政府施政。例如，澳門街坊會聯合總會的宗旨在回歸後新添了“共建特區”一條。澳區人大代表李沛霖說：“特區政府是澳門人自己的政府，我們澳門社團理所當然應該支持和促進政府施政方面發揮更積極的作用19 。”其次，參與政治選舉。推選參與代表立法會選舉成為澳門各主要社團的社會功能之一。根據《澳門特別行政區立法會選舉法》的規定，立法會議員通過直接選舉、間接選舉和特首委任三種途徑產生。從澳門特區立法會歷屆選舉報告書所呈現的立法會直選、間選席位的分佈情況看，還沒有哪一位是不具有社團經歷的獨立人士擔任。即使是特首委任的七位議員，除了他們的專業界別背景外，大多數也來自各個社團。第三，提供公共服務和參加政府決策諮詢等 “擬政府化”功能。澳門特殊的歷史軌跡促成了社團與政府合作，參與提供公共服務以補充政府所提供的公共產品的不足。在公共政策制定方面，澳門社團通過參與特區政府諮詢性機構的方式，來反映所在社群民意，以達到影響政府決策的目的。在2012年舉行的十場政制發展諮詢會中，共2，245人參加了諮詢會，其中就有五場為社團專場。整個諮詢過程收到市民遞交的165，247份建議書和意見書。第四，運用社會輿論監督政府工作。澳門社團除了利用選舉，使其代表進入建制內參政議政外，亦利用社會輿論去監督政府的施政。通過澳門的20多家中、葡文報章作為發表對政府意見的媒介，表達對政府的施政不當以及對某項公共政策的不19 《社團成為澳門特區政府的有力臂助》，東方新聞網（http://news.eastday.com/ epublish/gb/paper10/2000/2 11/class00/000009/hwz262979.htm）， 2000年12 月11 日。

滿，以引起社會大眾及其他利益團體的注意，從而使政府對其作出撤銷或更改，達至監督政府的功能。最後，就是在發揮上述各種功能的同時，為 “一國兩制、澳人治澳”提供政治人才的育才功能。第三，社團政治有轉向政團政治的趨勢。社團政治、政團政治和政黨政治是民主政治漸進式發展中公民政治參與的三種形式。澳門沒有政黨，但卻擁有眾多的社團。政黨畢竟是代表某一特定階層市民的利益且具政權要求，這在 “一國兩制”下的特區不可能出現，但是卻存在着由社團政治轉為政團政治的可能。從目前的情況看，這種向政團政治轉化已經開始呈現某些跡象。首先，大量參與選舉的社團逐步形成了相對穩定的政綱，有了政治目標和基本政治要求。2013年立法會選舉中，有15個參選團隊還在競選綱領中提出了政制改革的主張。其次，選舉工作在相當部分社團中已經�常化，2013年立法會直選20個團隊中，參與過兩次以上選舉的團組就佔了16個（見表四），有的團體參與直選的經歷可追溯到1984年。其中不少社團設立了專門研究機構和工作隊伍。第三，對社團政治的探討和思考不斷深入，促使不少社團領導人形成共識，逐步推動由自發的社團政治走向自覺的政治社團。隨着澳門政制發展，公民參與的進一步擴大，社團的政治功能將不斷加強，社團政治向政團政治發展正漸成趨勢。

社團參選經歷（回歸後）政綱中政制改革主張1 澳門發展新連盟第三次無2 自由新澳門首次有3 民主起動第三次有4 澳門公民權益促進會首次無5 民主新澳門第四次有6 同心協進會第四次有7 公民監察第二次有8 澳粵同盟第二次無9 新希望第四次有1 0澳門民主自由人權法治促進會首次有11親民奮進會第四次有1 2改革創新聯盟第四次無1 3澳門民聯協進會第三次無14群力促進會第四次有1 5工人運動陣線首次有1 6基層監督首次有1 7社會民主陣線第四次有18超越行動首次有1 9民主昌澳門第四次有2 0關愛澳門第二次有表四：2013年立法會直選團體情況資料來源：澳門特別行政區立法會選舉網頁（http://news.eastday.com/epublish/gb/ paper10/2000 12 11/class001000009/hwz262979.htm ），並經整理。

3 “一國兩制”下澳門社團培育政治人才的功能作用 “一國兩制”和 “澳人治澳”需要大批愛國愛澳、德才兼備的政治人才。培育什麼樣的政治人才，直接關係到 “一國兩制”的實行和實現。在回歸後的澳門政治生活中，政治人才的培養也是澳門政治發展的必然要求，是全社會各階層的共同責任，當然也是社團的重要任務。3.1 “一國兩制”下澳門社團培育政治人才的現實需求第一，培養政治人才是推動民主政治良性發展、有效落實 “澳人治澳”的需要。回歸後 “澳人治澳”憲政地位的確立進一步強化了大眾的公民意識，特區的法律制度使得普通民眾有了參與到立法，司法和行政體系的機會。公民社會逐步形成，社團文化從非政治參與逐漸走向政治參與，從傳統型向現代性轉變，促進了政府和公民個體之間的制度化溝通和交流。 “澳人治澳”、高度自治制度的落實，立法會的地位和功能的逐步確立，澳門同胞參與管理國家事務，都需要大量合格的政治人才，這也是澳門政治體制得以良性運轉的前提條件。同時，這也是在澳門發展民主政治的需要。民主政治是當今世界政治發展的主流趨勢和民眾的訴求所歸。民主政治的發展需要由政治精英人才來組織和推動，這是社會發展到一定階段的必然要求。回顧14年來的澳門政治舞臺上，行政長官和他的執政團隊、政府高級管理人才、政治活動家、政治智庫人才等各類政治人才施展才幹，與政治參與中的各界市民構建了生動多樣的政治局面。總結這段剛剛發生的歷

史，有一個明顯特點是：回歸前培養的政治人才及積累的人才基礎，總體上是勝任 “一國兩制”、 “澳人治澳”這一政治使命的。14年來，行政長官和他的執政團隊的組成人員，包括由特首提名並報請中央政府任命的9位主要官員，以及協助特首決策的行政會成員，三屆政府的人員隊伍從規模到構成都保持了基本穩定。立法會議員、政府局級以上官員雖略有變化，成員基本來自回歸前培養的政治人才行列。雖然出現個別官員的貪腐現象，但就行使歷史賦子的使命，開創澳門 “一國兩制”新紀元而言，上述政治人才以及各參政社團領袖和智庫人才，14年來為開拓澳門社會新局面奠定了重要基礎，為 “一國兩制”在澳門的實現作出了重要貢獻。隨着澳門社會政治的發展，對於各類政治人才的需求愈來愈具體顯現。對於澳門從來都不缺乏的以社團領袖為主體的政治活動家，社會呼喚着隨着社團的自身改革不斷有新血接續；政治智庫人才由於近年來政府的重視，成立了政策研究室，加強了體制內的政策諮詢工作力度，有效補充了長期以來政府智庫人才的缺位。民間社團研究機構的增加和工作的開展近年來發展甚快，結合社會科學領域和高等教育機構的專家學者，形成了對澳門社會發展研究的小高潮，使政治智庫人才有了相當的增長，但也仍然需要在政府與民間機構力量整合和功能強化上努力。地區政治領袖群體尤其處於政治人才塔尖的特首和他的執政團隊，14年來基本隊伍是穩定的，結構也是較合理的，社會上對執政團隊也是認可的。然而從長遠看，應該如何為地區政治領袖這個群體的培養打好基礎條件，使之 “薪火相傳” ，如何提高執政團隊成員的綜合素質和能力，依然是備受社會關注的焦點。總體看，澳門政治人才基礎薄弱、青黃不接和素質參差的問題還沒有從根本上得到扭轉。

本中心在2009年關於政治人才培養的調研中，把政府50多個局級部門以及公共機構、駐外機構的168名正副職官員都列入政府高級管理人才類別。政府高級管理人才作為特區政府依法施政的重要支柱，其作用及實際表現尤為引人矚目。由於歷史原因，公務員本地化於構建特區政府時才基本完成，儘管高級公務員多數經驗不足，但仍出色保證了回歸後的政府正常運作。從14年的政府運作看，對這部分政治人才需要進一步準確定位，以明確不同職位的高級官員的政治職能，明確高級官員的政治素養要求。由於澳葡時期的管治模式，局級部門傳統上都被視為執行部門，加之籌組特區政府時，回避了政府政治職位的區分，導致往往忽略了其中相當部分職位的政治功能。按照2012年政府統計的63個局級部門133位正副職局級官員的具體情況分析20，首先，特首辦主任和各主要官員辦公室主任，都是直接協助執政團隊完成施政任務的重要職位，其中的政治功能和重要性是不言而喻的，故在澳葡管治時期，這類職務被列為政治任命的職位。（司法機關的終審法院院長辦公室和檢察長辦公室主任雖不在此列統計，但也具有同樣性質）其次，從政府的實際運作情況看，有些部門直接承擔代表政府協調社會關係及利益的政治功能，相當部分局級官員實際承擔着決策或部分決策的政治職能，如新聞局、政策研究室，或者如經濟局、教青局、法務局、行政暨公職局、勞工局、土地工務運輸局等。這些部門負責人不僅需要擔負政府某一範疇的政策制定，還要負責協調各方貫徹落實經特區政府確定的施政方針。應該視為政府高級公務員中政務類或決策類職位。20 澳門特別行政區行政公職局：《2012年澳門特別行政區公共行政人力資源報告》， 2013年6月版，第13頁。

在政府高級管理人才中，還有一個重要群體，這就是工作在特首辦及各個主要官員辦公室的顧問。他們或者具體負責某一範疇的政策研究和制定，或者擔負某一領域的社會關係協調工作，他們是執政團隊成員完成政治使命的具體載體，是溝通上下協調各方的重要職位。以每個辦公室不同編制的情況看，這一群體總數大約60人，雖然沒有明確行政級別，但就其多數職位享受相當於廳級到局級薪酬，且承擔政府政治功能看，應該屬於政治人才的重要組成部分。值得一提的是，各個局級部門中，也有一批高級技術員在承擔着類似顧問的工作。他們的職級都在處長之下，似乎難以列入政府高級管理人才，但對於輔助局長完成政策研制和協調處理各方關係等方面，都是不可或缺的工作力量。由於長期以來的思維模式，人們習慣於認為上述職位的功能都是政府執行權的一部分，一些擔任該等職位的公務員還習慣於以政治中立自律。這一方面導致該類職位的政治功能得不到彰顯，另方面在選拔人選中也往往忽略了任職者的政治能力和政治素養的要求，多數只是簡單重複在現有公務員隊伍�面選人的做法，而恰恰被選任的人員相當部分缺乏作為政治人才的基本條件，有時某些職位甚至被用來安置難以安排的閒散人員。執政團隊往往苦惱於完成政治使命的力量不足，但對如何充分運用上述職位的政治功能方面顯然認識不到位。因此，培養上述各類政治人才，彰顯高級管理職位中的政治功能，提高任職者的政治素養和能力，也都包含在澳門社會發展對政治人才培養提出的需求之中。

第二，澳門社團培養的政治人才，是對澳門各類政治人才的最有效補充。公務員隊伍和社團是澳門培養政治人才的兩大平臺。在回歸後，公務員隊伍依然是培養主要官員及政府高級管理人員的重要平臺，公務員隊伍聚集的大批社會精英仍然是 “澳人治澳”管治隊伍的主要組成。但由於政府的科層體制，由於面臨行政改革和市民監督的種種壓力，由於一些官員的不作為，由於公務員團體回歸後的 “集體失聲” ，這一平臺培養政治人才的功能已被大打折扣。鑒於澳門現行體制和社會氛圍提供給獨立參政人士發揮作用的空間並不多，鑒於目前仍未完全形成政府主導下的政治人才培育機制，澳門社團培育政治人才的政治責任和歷史使命恐怕是責無旁貸的。按照本中心2009年調研中對澳門政治人才的四大類別分析，回歸後社團繼續參與培養的政治人才，相對較集中的是地區政治領袖和政治活動家，以及部分的政治智庫人才。與組建首屆特區政府時的情況形成鮮明對比的是，政府高級管理人才由社團培養提供則較為罕見。回歸14年以來，地區政治領袖中，行政長官和他的執政團隊的組成人員，包括由特首提名並報請中央政府任命的9位主要官員，以及協助特首決策的行政會成員，三屆政府的人員隊伍從規模到構成都保持了基本穩定。從2009年12月產生的第三屆特區政府執政團隊看，人數和基本構成都與第二屆特區政府保持一致，3名主要官員的變動除了由張裕填補崔世安出任特首後的司長空缺外，其他兩位新人均來自公務員隊伍（含司法官員）；行政會成員中因為年齡問題或因為出任立法會議員出現的3名成員變動，都由

類別主要官員行政會委員第二屆政府總數 9 10社團領袖或社會人士 0 9來自公務員隊伍 9 1第三屆政府總數 9 10社團領袖或社會人士 0 9來自公務員隊伍 9 1變動情況總數 3 3社團領袖或社會人士 0 3來自公務員隊伍 3 0社團領袖接替（見表五）。除了公務員這個培養平臺外，社團這個平臺的重要性有增無減。表五：第三屆特區政府主要官員及行政會委員與第二屆來源比較在政治活動家中，包括有擔任全國人大代表、全國政協委員、立法會議員、行政長官選舉委員會成員等，14年來新老交替或增加的人員，絕大多數產生於社團領袖。其中最受關注的應該是立法會成員的構成、變化及表現。僅以今年產生的第五屆立法會成員為例，可以看到所有成員基本都兼任社團職務（見表六），從表中我們還可以看到，本屆立法會新老議員交替幅度加大，有8位新人入局，議員的平均年齡也由上屆的56.6歲降到52.76歲。但仍然有7位議員是60歲以上年齡段，加上13位處於55歲到59歲的年齡段，培養新生一代接班人的任務仍迫在眉睫。

產生方式姓名年齡 (歲）社團職務賀一誠 56 有高開賢 62 有鄭志強 61 有崔世平 53 有間林香生 58 有李靜儀 32 有崔世昌 59 有選歐安利 56 有陳亦立 56 有陳虹 47 有張立群 75 有陳澤武 62 有陳明金 53 有麥瑞權 57 有何潤生 52 有施家倫 36 有直高天賜 56 有梁安琪 52 有關翠杏 64 有吳國昌 56 有選區 56 有陳美儀 48 有鄭安庭 39 有黃潔貞 32 有宋碧琪 28 有梁榮仔 59 有徐偉坤 65 有委唐曉晴 41 有馬志成 35 有黃顯輝 55 有任馮志強 66 有劉永誠 59 有蕭志偉 55 有平均年齡 52.76表六：第五屆立法會議員簡況（截止2013年10 月）資料來源：澳門特別行政區立法會網頁（http://www.al.gov.mo/），並經整理。

回歸後社團對培養政府高級管理人才的貢獻幾乎是零，這既與回歸後年輕的公務員隊伍變動少有關，也與前面所論述的任用官員的習慣思維有關。儘管《領導主管人員通則》有委任非公職人士出任官員的規定，但實際上公職隊伍與社會人士的交流互動甚少。有學者注意到，民眾對民主政治的訴求的一個重要方面就是公共事務的治理，港澳回歸前從事政府管理工作的人更多的是優於執行而拙於決策，因而 “政治人才的不足”首先指的是具決策能力的公共管治人才不足的問題21，這也是影響民主政治發展的重要因素。聯繫到回歸以來特區政府有個別高官包括司長、局長，常常因為決策不當、且不善於與市民、媒體溝通而廣受詬病時，澳門大學一位教授在接受訪談中提出， “官員具有社團經歷有利於提高政治智慧”。社團大力培養的政治精英人才，包括通過參加社團活動提高了政治素養的現職公務員，也包括以社會人才身份被任命到政府部門的社團人才，可以提供特區政府高級管理人才的重要補充。就此意義而言，政府高層應該對公務員參加社團活動持正面的支持態度，應該正視部分官員既缺乏應有的政治素質又對社團活動避而遠之的問題。近年來政府各部門在招聘新人中，也 “無意”中從社團撬走了不少骨幹，事實上也是一種值得鼓勵的人才交流。問題在於他們在社團中得到的培養，是否進入公職隊伍後能夠得以持續和發揮。第三，社團培養政治人才，是回應澳門政制發展提出的新需求。作為澳門政治人才的主要來源地，政治發展對社團提出了新的要求。2012年通過廣泛諮詢，以及報全國人大常委會批准和備案後，澳門立法21 斳益奮：《造就政治人才有賴制度激勵》，《澳門月刊》 2010年第9期。

類型社會職務產生方式人數地區政治領袖行政長官中央任命 1立法會主席、副主席議員互選 2主要官員中央任命 9位中視需要確定全國人大常委人大選舉 1全國政協副主席、常委特邀及互選 3行政會委員特首委任 10位中的多數政府高級管理人才政府各局級部門領導特首委任視需要定顧問及技術顧問特首委任視需要定政治活動家立法會議員選舉及委任 31全國人大全國政協委員選舉、特邀 41以上參政議政的社團領袖社團内部產生數百人政治智庫人才政府諮詢機構成員委任約四百人民間研究團體登記柱冊 20多個團體會通過了新修改的《行政長官選舉法》和《立法會選舉法》。按照這一新的政制發展的新規定，2013年立法會將增加直選、間選共4個議席合共33席，行政長官選舉委員會委員也將由現在的300名增加到400名。《澳門立法會選舉法》也順應民意，修改了間接選舉辦法中法人選民的投票人數和提名委員會提名候選人的比例。隨着社會政治化程度的加深，社會出現更多呼聲，對以往協商式產生間接選舉席位的做法提出了質疑和挑戰，也對各界別社團推出其政治人才提出了新的要求。表七：澳門社團參與培育的政治人才分佈情況

綜上所述，澳門社團在回歸後的 “一國兩制”社會中繼續參與培育的政治人才，既包括地區政治領袖群中的部分執政團隊成員，主要還包括政治活動家中的33位立法會議員（按2013年新的立法會計算）、41位以上的全國人大澳門區代表和全國政協委員，還包括大量的智庫人才，以及視需要而提供的政府高級管理人員（見表七）。可以充分證明，社團所擔當的培育政治人才的功能是無可替代的。3.2 “一國兩制”下澳門社團培育政治人才的獨特優勢回歸後的澳門社團，在培育政治人才方面具有其他培養平臺無法比擬的獨特優勢：第一， “一國兩制”下澳門社團在政治人才培養方面起核心價值引導的作用。首先，引導愛國愛澳。澳門社團歷來就有愛國愛澳的歷史傳統，因此，社團作為政治人才的重要輸出地，對政治人才的成長具有重要的價值引導。其次，增強社會責任感。大凡社團都有一定的組織章程及結構模式，在組織紀律作用下，調動起人的積極性，因而使社團朝氣蓬勃。一個社團如果沒有紀律保證，會毫無生氣，沒有凝聚力，也就沒有力量。社團的組織氣氛往往會影響個人的成長，而社團也以一定的活動形式去影響社會，實現本社團的目標。通過參與社團活動，喚起及培養社員對社會的責任心和使命感22 。第二，社團為政治人才的培育提供舞臺和演練場。首先，社團生活為政治人才的成長提供社會交際能力及與政府和各界的聯繫的機會。能否22 崔世安：《參與精神形成於社團活動》，《當代青年研究》， 1994年第Z1期。

正確認識和處理各種複雜的社會交際關係，是一個成熟政治人才必備的重要標誌之一。由於社團活動接觸到人和事的層面較以往大大寬廣，積累的交際經驗或教訓日多，人們的交際能力也相應得到增強、交際技巧日趨成熟。其次，社團生活為政治人才的成長提供提升政治識見，增強參政熱情的機會。政治識見是政治人才的根本素質。缺乏政治識見的人難以成功從事政治工作。要提高自己的政治識見水平，必須具有政治主見、政治遠見、政治預見這三個基本條件。在澳門政治生活中，社團是政治運作不可或缺的一環，並在政治生活中發揮着極其重要的作用，社團介入政治這一得天獨厚的條件，讓社團成員和社團領導成員得到很好的鍛煉，是進入政治生活的演練場，在組織社團參政的同時，積累經驗，大大提高政治分析、政治預見、政治遠見和政治主見等政治識見，培養參政熱情，為以後的參政打下堅實的政治基礎。第三，社團現有的大批政治精英為政治人才的培養起到一定的傳幫帶作用。目前，澳門社團精英在立法會和各種諮詢委員會有相當數量的代表，且人數逐屆增多，這些人士的言傳身教是政治人才成長不可或缺的資源；同時，作為社團領袖的社團代表在立法會和諮詢委員會，以及落實 “一國兩制”， “澳人治澳”的成功工作經驗，不僅是他們從社會精英向政治精英轉變的資本，也是社團年輕人才的重要財富，對他們向政治精英的轉化起到很大的影響和促進作用。澳門社會對社團培育政治人才的認識較為一致。在課題組進行的問卷調查中，針對 “你認為澳門社團有有必要培育政治人才？”問題中，接受調查的150名社團骨幹中84.7％的人士認為 “有必要” （見圖一）。顯然，對社團培育政治人才的功能還是得到較廣泛認同的。

14012010080604020U有沒有不清楚/不知道系列 1 127 11 12圖一澳門社團是否有必要培育政治人才3.3 澳門社團培育的政治人才對澳門政治發展的影響社團為澳門所培育政治人才，是澳門政治發展的重要推動力量。社團組織就是澳門政治生活縮影，社團為政治人才成長提供了為民眾服務意識，民主觀念、法治秩序等內容的社團經歷，發揮社團培育政治人才的功能，對澳門政治發展具有重要作用，具體表現在以下幾個方面。第一，推動澳門政治的良性發展。澳門社團培育的政治人才，對澳門的政治發展具有強烈的社會責任感，他們積極推動澳人參政，為特區的民主發展提供寶貴的政治資源，同時，也對特區的政治管理提出更高的要求。社團培育的政治人才通過對社團成員、對市民的組織和政治動員，推動公民參政素質的提高，使政治參與有序化，減緩對政治系統的壓力；社團培育的政治人才還富有同政府進行合作的經驗，其與特區政府之間的協作，有助於利益協調，維護公共機關的權威性與合法性，便於公共政策的

制定與實施。社團通過向政治系統輸送高素質人材，提高公共管理的水平，增強政治系統對環境的應變能力，促進政治的良性發展。第二，反映大眾訴求。社團在團結基層民眾、提供社會服務方面的巨大作用是不能否定的。回歸後，社團積極配合特區政府施政，反映廣大市民訴求，承擔救災扶貧，排難解困，敬老慈幼，教育、醫療、環保等公益事業方面的服務，發揮了不可替代的作用。隨着政治經濟的發展，產生了諸如如何使居民共用經濟發展成果、如何解決貧富差距拉大問題、如何更加有前瞻性地科學謀劃澳門的經濟和社會發展、如何進一步提高政府的管治水平等等社會問題，作為從社會大眾為主體的社團成長的政治人才，紮根於草根階層，傾聽着大眾呼聲，會更加關注和體會到這些問題，並主動在政治舞臺上鼓與吹，反映社會大眾主體的價值訴求，推動澳門社會的科學發展。第三，推進社團自身變革。社團培育的政治人才同時是社團的領導者或骨幹，是社團成員中比較優秀的人物，這樣的領導者具有很強的號召力和威望，是團體凝聚力的重要要素。他們在社團生活中提高了政治見識，增強了參與政治生活的熱情，對社團所面臨的挑戰、尤其自身所在社團發展的困境也有較為深刻認識。他們在保護本社團本界別成員利益的同時，通常也會從關注整個社會的發展和全體公民的利益出發，對自身所在社團進行各種與時俱進的變革，促使社團政治往健康方向發展。三、澳門社團培育政治人才功能的現狀評估回歸前，澳門社團作為澳門政治舞臺上的重要力量，在與澳葡政府鬥爭中培育了大量的政治人才。這些政治人才是確保澳門順利回歸及回歸後

實現成功管治的中堅力量。回歸後，鑒於社會角色轉變，澳門社團開始重新調整自身的社會定位，選擇不同的發展路徑，在政治人才培育工作上也因為各個社團的定位不同而多樣性發展。結合澳門政治發展，對澳門社團在回歸以來培育政治人才工作進行回顧和評估，明確澳門社團在社會發展中的角色，以期更好地承擔起並完成好歷史賦予的責任。1. 澳門社團培育政治人才的主要做法與經驗1.1 澳門社團在政治參與中類別界定及其育才功能在 “澳人治澳”、高度自治的大政方針下，社團成為 “一國兩制”社會中市民政治參與的主渠道，積極參與了回歸後的澳門治理。特區政府是澳門人自己的政府，因而如何選出具有廣泛代表性的執政團隊，如何有效支持和監督特區政府依法施政，如何推動政府提高管治水平，成為回歸後社團在政治生活中與政府關係的主要層面。澳門人口基數較少，行政層級少，政治人才展現才能的舞臺有限，從這一現實情況出發，社團根據自身情況的差別以及對自我的政治定位，積極結合外部環境開展社團活動，形成既有共同點又有不同特點的培育政治人才路徑。其中最為明顯的特點是，凡是在政治生活中主動參與度高的社團，培育政治人才的成效也成正比。國家社科院2011年發表的《政治參與藍皮書》中，以選舉參與、自治參與、政策參與、接觸式參與、參與意識等作為政治參與度測量指標，結合澳門社會實際情況，我們嘗試着根據澳門社團政治參與程度的不同及在培育政治人才上的不同貢獻，將其劃分為三大類。

第一類：主動型團體主動型團體在政治參與中主動出擊、旗幟鮮明，尤其在選舉參與、政策參與、接觸式參與（如議員接訪）和參與意識方面表現突出，屢屢在立法會直選和間選中亮劍，在市民中有相當號召力和擁有政治資源，在澳門政治生活中佔據重要位置。此類社團由於歷史發展所積累的實力和政治貢獻，在社會上具有較大政治影響力和政治地位，領導層一般持有政治責任感和使命感。回歸後組建首屆特區政府，行政長官及其執政團隊部份成員，一些政府高級管理人才和立法會議員等政治人才主要來自於這些團體。在特區成立初期，這些團體基本上被稱為傳統愛國愛澳社團（包括主要工商社團和基層社團）。當然，如不以政治取向區分，新澳門學社也是一個典型的主動型團體。回歸後，該類社團在社會上繼續發揮政治影響力，他們具有成熟的社團運作機制和較強的社會活動參與能力，一些成員較多的社團中還有完備的基層組織。他們在立法會選舉中積極投入，並總能在直選或間選席位中有所收獲。經過在這些社團的歷練，他們中的佼佼者一般能夠在競選中獲得社會的認可，從而成長為澳門政治體制中的政治人才，直接參與政治決策和政策制定。這些社團輸送的政治人才綜合素質高低直接關係澳門社會的穩定和發展，能否培育並輸送出符合澳門社會需要的政治人才，也反襯出這些社團的能量和社會影響力。因此，這類社團對澳門社會政治的發展，一定程度上起到主導作用。他們是澳門培育政治人才的重要基地。值得注意的是，回歸以來，隨着社會經濟發展和政治參與的擴大，多個界別的社團也正逐步加入主動型團體的行列。這其中包括鄉誼團體、公

務員團體、專業人員團體和博彩業團體等等。僅就鄉誼團體而言，以福建同鄉總會為依託的澳門民聯協進會和以江門同鄉會為依託的澳粵同盟，就都在立法會的直選中獲得了驕人的成績。參選第四、五屆立法會選舉的公民力量，以及近年嶄露頭角的 “三十行動聯盟”儘管未能勝選，但也以青年專業人士論政團體的形象在政壇上嶄露頭角。這些團體在政治參與中的積極進取，也為培養政治人才提供了新的平臺。該類社團組織培育的人才還通過其他多條重要的途徑影響澳門政治生活。一是參加特區行政長官選舉委員會。特區行政長官選舉委員會承擔着推選特首的職責，按照《基本法》附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》第三條規定：“各個界別的劃分，以及每個界別中何種組織可以產生選舉委員會委員的名額，由澳門特別行政區根據民主、開放的原則制定選舉法加以規定。各界別法定團體根據選舉法規定的分配名額和選舉辦法自行選出選舉委員會委員。”因此選舉委員會成員實際上是以一定社團為依託，代表澳門居民行使對特首的選舉權的。二是參與選舉全國人大澳門區代表或應邀出任全國政協委員，從而代表澳門居民參與國家事務的管理。三是出任各個政府諮詢機構或社會協調機構成員，直接參與公共政策的制定和公共利益的協調工作。四是通過擔任議員助理或社團專設機構研究人員，直接或間接為各類政治工作提供支援。第二類：參與型團體參與型團體在政治參與中有一定參與意識和社會責任感，時常活躍於政策參與活動，但此類社團或者因為社團的政治定位，或者因為成立時間短缺乏社會知名度，或者因為規模較小組織動員力有限，因而在選舉參與

中多處於配角，為主動型團體提供支援和配合，在澳門政治生活中的影響力受到局限。此類團體包括一些新興的論政團體、專業團體或青年團體，也有部分的社會服務團體和土生族群團體。與主動型團體相比，該類團體旨在參與政治生活，未必一定組建團隊參加立法會選舉。他們中間最值得關注的是一批年青人組成的新興團體，諸如 “中華新青年協會” 、 “中華青年進步協會”、 “思匯網絡”等，他們積極參與澳門政治生活，促進了培育政治人才的社會氛圍。這些社團參與澳門的政治生活，主要通過兩大途徑發揮影響力。一是配合參與選舉。除了為具有相近政治理念的其他社團的參選人助選，也按照選舉組織方要求推薦本社團參選人協助站臺，在會員及選民中進行政治動員。二是以各種方式參政議政。澳門開放的民主環境為公民參政議政提供了多種途徑，該類社團充分利用這些途徑展現政治影響力。他們通過參加各種諮詢機構或諮詢活動、組織議政論壇、開辦論政培訓班、撰寫政論文章等，闡述他們的政治觀點，引導會員及市民參與政治，對政府施政進行監督。澳門初具公民社會雛形，公眾壓力時刻體現在政府施政過程中，參與型社團雖然沒有成為直接派出成員參與管治人才席位競爭的主要力量，但無論是對選舉的成果，還是對澳門特別行政區政府的日常施政，以及對民眾的政治動員上，這些社團的聲音都得到社會的充分尊重。同時，由於該類團體專業人士、青年知識份子較多，在社團活動中還經常提供社會發展需要的其他各方面專業人才，因此，這類社團對澳門社會的發展也具有重要的影響，也是澳門培育政治人才的重要平臺。

第三類：被動型團體被動型團體在政治參與中無心問政，與政治生活保持距離，保持自我理念中的社團定位，或以專業性為主追求專業水平提高及學術交流，或以服務社會為主為弱勢民眾謀求利益，或以專注為社團成員提供服務為主。出於自身定位，這些社團並不主動參與政治，即使被動員參與選舉活動或政策諮詢，也是處於消極狀態，部分甚至對政治生活帶有抵觸心理，因此，對政治人才的培育貢獻不大。這類社團是目前澳門註冊社團的大多數，包括了大量的文化社團、專業社團、體育社團、服務社團和鄉誼社團。這些社團成立之初基於某些共同的因素而形成相對緊密的聯繫，或者是依託共同愛好或專業形成的團體，如藝術協會、體育協會、筆會等，或者是共同生活經歷形成的團體，如校友會、同鄉會等，或者是出於公益、社會服務出現的社團，如殘疾人協會、扶輪社等。這些社團的主要作用在於向會員提供特定的資訊，形成會員間的有效溝通，服務於社團會員或向社會上特殊對象提供慈善資助。出於聯絡感情，這些團體的活動多圍繞特定的主題進行，對政治生活極少涉及，不具備培育政治人才的條件，功能定位上沒有政治色彩。但在選舉時期，由於這些社團擁有相對穩定的會員，會成為競選各方密切關注的對象，並努力爭取其選票。由於對涉及社團自身利益的特定議題上與參選人員形成某種認同，這些社團或者也會被動地參與政治生活。其社團領袖在一定條件下也會成為培育政治人才的人才基礎。上述三類社團的具體資料因為技術上原因目前難以精確列出。但從參加立法會選舉的團體的資料看，可以有個大致的輪廓。在表二（P.7）中我

主動型參與型被動型中總、工聯、街總、民聯澳粵聯盟、改創聯等新青協、青進會思匯等輸送政治人才專業團體、同鄉會、文化沙龍、校友會等多類型人才社團骨幹們可以看到，由於2008年10月對《立法會選舉法》進行的修訂，間接選舉法人選民的登記速度已經大幅下降。儘管目前註冊社團總數已經超過5仟，但已登記並維持有效的法人選民只有788個，如果扣去其中已經處於中止狀態的21個和處於註銷狀態的48個，實際上只有719個社團符合選民資格。可以說，三種類型的參與團體基本上都在這其中了（當然參加直選的團體中仍有個別未符合間接選舉選民資格）。在回歸後四次立法會直選的69個組別中，易去重複者共有34個組別，主動型團體主要存在於這34個組別以及間接選舉4個界別4個提名聯合會所依託的社團中。根據上述三類社團分類，根據政治參與度的高低，可把培育政治人才的澳門社團結構列示如圖二。圖二澳門社團培育政治人才結構類型圖實際上，上述三類社團的分類只有相對意義。主動參加直選的團體常有一敗即散的，參與型團體則大有正蓄勢而上的團體，三類社團經常處於變動中。三類團體在廣義上都是參政議政的團體，只不過因為各方面條件不同導致政治上定位不同，在政治參與過程中發揮的作用也不同而已。源自於各個社團對自身社會角色和社會功能的重新認知，不同社團的領袖們對社團在回歸後政治生活中的地位認識明顯不一，各社團在政治參與程

度上也出現分化。有堅持社團的社會服務功能第一位者，認為社團與政治最好不要發生直接關係，其存在和發展的立足點在於彌補政府與市場的不足，為社會的發展提供服務以維護社會和諧；也有堅持社團的專業界別利益是社團生存的基礎者，堅持社團應遠離政治，提高本界別專業水平、維護本界別成員利益才有生命力。當然，不少人還是認為， “基本法”規定的行政主導模式在實施過程中，執政團隊需要有必要的社會支撐力量作為執政基礎，特首不可能僅靠公務員隊伍推行管治，在不存在政黨的情況下，社團在澳門政治生活中具有不可替代的作用，是落實 “一國兩制”方針必須倚重的社會基礎組織。正是基於這樣的認識，澳門不少社團積極投身於澳門政治生活。有團體負責人認為應該區分參政團體和議政團體，以便明確社團不同的功能和責任，但這在制度設計上和技術操作上是否可行，需要進一步探討。1.2 澳門社團培育政治人才的主要做法和啟發澳門社團對政治參與的定位不同充分反映到其對培育政治人才的必要性的認知度上，同時也直接影響到社團在培育政治人才方面的舉措和效果。據此，我們把不同社團培育政治人才的方式分為自覺和自發隨意兩種培育方式。明確把培育政治人才確定為社團任務的以主動型團體為主，部分參與型團體也有類似決策。採取自覺方式培育人才的社團一般會根據不同層次的人才培育需求，建立明確的人才培養梯隊，物色相應的人選，提供不同的政治舞臺，由社團領袖或政治人才傳幫帶，使不同層次的政治人才得以依次成長，盡可能獲得各個方面的歷煉，逐步完善和提升其政治才能。

多數社團培育政治人才具有自發性隨意性。這些社團或許意識到參與政治生活的重要性，但並沒有把培育政治人才納入其宗旨之中，沒有形成人才培育規劃，而是沿用習慣做法，更多地把政治人才培育與社團骨幹的培養、與社團業務工作的開展相結合，順其自然發現人才。以這種方式參與澳門政治生活，少數的社團人才可能會逐步成長為政治人才，但這一過程比較曲折，資源的消耗較大，其中社團內部的選拔機制、得到鍛煉和提高的機會、個人素質培育與社會政治需求的接軌、原有社團領袖的讓賢等都成為不可確定的因素。隨着近年來澳門社會對培育政治人才的重視和認識的深化，部分參政社團採取了一些對培育政治人才較為有效的基本做法。做法一：打造人才梯隊，培養青年領袖。目前，澳門較大社團中都設有青年委員會，通過有計劃地吸收青年才俊，在社團統一領導下，開展面對青年人的工作。不少青委會成員在實踐中不斷提升領導才能，最終成長為社團中的青年領袖，為以後的參政議政奠定基礎。不少社團注意到除傳統的培育方法外，隨着網絡平臺的不斷擴展和普及，FACEBOOK等信息平臺日益成為年青人發表議論的地方，所以也採納現代化培育方法，重視利用這些平臺培育意見型政治人才，增強對青年人的影響力。目前，這種做法已普及到多數主動型社團中。做法二：提供訓練平臺，多途徑鍛煉人才。平臺主要有三類。一是設立立法會議員助理。在立法會議員辦事處工作，上至議案的調研、資料收集、撰寫、提交、答辯準備等，下至接待基層市民求助、排解社會糾紛等一般社會事務處理，都能全方面接觸，更可以親身觀察議員處理政治事

務，這對於青年政治人才的成長是一個不可多得的鍛煉平臺。但並非所有立法會議員都設立辦事處，且受制於議員工作經費，開設辦事處的議員一般也只招聘一到三名助理。所以，有一些擁有立法會議員席位的主動型社團採取辦法，增加議員助理的流動性，有計劃地安排社團的青年骨幹輪流擔任立法議員助理工作，盡可能讓更多青年政治人才得以鍛煉。二是推薦參加政府各類諮詢委員會。澳門特別行政區政府設立四十多個諮詢委員會，這對於缺乏如香港區議會這一級基層政治舞臺的澳門，是重要的政治人才培育平臺。對這一平臺的利用，不少主動型社團積極安排青年人才參與。某一大社團還通過 “自薦＋甄選”的競爭方式，選拔社團的青年人才加入這些諮詢委員會，盡可能使屬下青年人才都能得到鍛煉。三是構建社團智庫，培育政策研究人才。回歸後，選舉成為澳門政治生活中一項常態性工作，在沒有政黨的制度框架下，不少主動型社團逐步意識到必須成立服務於選舉的常設機構，同心、群力、澳門民聯、澳粵同盟等紛紛成立社團智庫機構。社團智庫關注澳門社會政治事務，圍繞重大事項開展研究，在資料收集、議題篩選、宣傳推廣、參政議政、動員群眾、製造輿情等有較完善的工作思路，青年人才參與其中能夠熟悉澳門情況，掌握選舉基本套路，有效增強對青年人才的鍛煉。做法三：加強民主政治理論和實踐的培訓，廣播啟蒙星火。回歸畢竟短短14年多的時間，澳門還沒有形成完整的政治人才培育體系，社會上對循何種途徑可以更有效地培育政治人才還沒有形成共識，構建有利於培育政治人才的基礎性社會環境尤其重要。無論是街坊總會的青年議會、還是青年聯合總會的青年議政能力訓練計劃，以及新青協、婦聯、思匯網絡等舉辦的參政議政培訓班，都為構建培育澳門政治人才的社會環境提供了重要的貢獻，使有志於服務澳門投身於澳門政治的青年人得以有效嘗試，為

澳門的政治人才培育打下廣泛的社會基礎。做法四：大膽登臺，實戰出人才。民主選舉制度下，只有真正在對抗性環境下鍛煉，才能夠培育出英豪，危急關頭顯身手。多數主動型團體自2005年立法會選舉以來，都開始有意識把年青人才推上第一線，擔任競選團隊候選人和工作團隊成員，直接在選戰中選拔人才。隨着政治參與的深化，各種政治力量都希望不斷地製造話題，以此獲得社會輿論加分和爭取民意。2012年的政制發展大討論中，不少社團推出一批基礎能力紮實、社團經驗較為成熟的青年人才參與辯論，讓他們在社會上嶄露頭角，不僅得到了實戰鍛煉，也獲得了社會各界好評。做法五：不拘一格廣開納才之門。2009年立法會選舉後，各主動型社團更加意識到培育政治人才的重要性，積極嘗試依託社團專職工作隊伍，廣泛吸納積蓄各種人才。除了建立具有對應選舉任務的機構外，不少社團在組建新的基層組織中，在下屬的社會服務機構、教育機構乃至商業機構中，都積極物色有政治才幹的年輕人加以重用。一些大團體為此不惜加快資深社團人士的新陳代謝，騰出位置吸納精英。資源較為充足的社團諸如澳門民聯還通過辦報紙刊物，通過下屬社團以及商業機構吸納了不少年青知識份子。這些做法對以往習慣於節儉持家的傳統社團來說，也是社團內部的一種變革，也為澳門政治發展儲備了政治人才。以上各種做法，為我們帶來不少啟發。說明隨着澳門社會經濟、政治的發展，社團領袖之中也不乏與時俱進者，引入了新的人才觀念，加大了對青年人才的培養力度，改進了政治人才培育辦法，開始形成一些培育路徑，以順應澳門政治選舉常態化趨勢。 “基本法”的落實使得澳門逐步建

立起以選舉方式選取管治人才的方式，特區行政長官、立法會議員、行政長官選舉委員會委員、全國人大澳門區代表等的選舉是澳門社會中各界強烈關注的政治事項，各種選舉間隔期並不劃一，時間相互交錯使選舉活動相對頻繁，澳門選舉任務並不是某一年度內的工作。對當選的政治人才及其背後所依託的社團而言，選舉壓力是持續存在的，非選舉時期的基礎性工作對選舉的勝出決定性不斷提高，選舉再也不是幾個精通遊戲規則的專家就可以把持的短期工作。澳門雖小但對政治人才的需求樣樣俱全，培育青年參政人才是保持澳門長期有效管治的重要基礎，只有重視青年參政人才的培育，建立有利於青年參政人才進步的機制，才能源源不斷為澳門提供發展的動力。參政議政的社團開始通過各種制度創新，加強內部政治人才選拔和培育，以有利於年輕政治人才發現和成長，保持政治人才隊伍得以持續不斷的發展。2. 澳門社團在培育政治人才中面臨的挑戰與問題總體看，回歸以來澳門社團在培育政治人才方面已經有了不少與時俱進的舉措，也取得了長足的進步，但從澳門政治發展所提出的要求看，依然有不少不相適應之處。2.1 參政社團之間在培育政治人才方面認識不一，舉措不一，存在着職責缺位、功能錯位。社團領袖對社團參政議政認識分歧，導致不少社團培育政治人才工作處於無序狀態，進展不平衡。部分澳門社團領袖強調社團自身的社會服務定位或專業定位，認為參政議政不是社團主要事務，做好公益事業才是社團的立足之本。部分社團領袖認為澳葡時期社團積極參與政治事務，是過

渡時期的特殊選擇，回歸後參政議政主要是幾家主打立法會選舉戰的大社團的責任，一般社團只是配合性參與，更不需要考慮培育政治人才。認識上的分歧導致職責上的缺位和功能上的錯位。有些參政社團忽略了作為 “愛國陣營”組成部分應擔負的政治責任，缺乏從全局出發思考問題的戰略眼光，也忽略了社團所處界別市民大眾的利益訴求，在選舉參與、政策參與等領域缺乏應有作為。在公務員隊伍、在若干專業領域我們都發現，知識份子精英們並沒有在他們期盼的社團那�聽到具代表性的聲音。某些界別社團完全應該站到主動型參與團體行列的，卻仍然習慣於充當參與型甚至被動型參與團體。這種政治上的缺位導致的後果遠不止選票的流失。2.2 參政社團中傳統的管理模式及觀念不利於政治人才成長澳門社團歷史悠久，既有光榮的傳統，也積澱了一些陳舊觀念和做法，在推進社團現代化變革方面任務艱巨。在課題組對150位社團人士的問卷調查中， “制約澳門社團培育政治人才功能發揮的最大因素”一項的調查數據顯示， “缺乏人才鍛煉平臺”排在首位， “缺乏科學人才選拔機制”因素高居第二位（見圖三）。一些社團論資排輩現象依然嚴重，世襲制或家族色彩濃厚，社團人才的選拔缺乏民主機制，包括資源有限的各個鍛煉平臺，諸如議員助理、諮詢委員等，多數社團產生的辦法缺乏擇優汰劣的機制，影響青年人才從政熱情。一些社團不思進取，依賴深厚的根基坐享其成，對政治人才的培育隨意性強，缺乏戰略眼光。一些社團機構臃腫、事務龐雜，社團人才窮於應付一般事務，得不到應有的培訓鍛煉，成長過程緩慢。

5040302010U不適用缺乏政臟策指引缺乏鍛煉平台般科學鍾機制缺乏資源其他不回答系列 1 23 25 44 34 12 3 9圖三制約澳門社團培育政治人才功能發揮的最大因素2.3 參政社團內部尚未形成培育政治人才的科學機制社團培育政治人才，需要從發現— —選拔— —培訓— —使用— —考評等一系列環節上，有科學的機制和配套的措施。參政社團需要從本社團參政任務和澳門社會政治人才的需求進行戰略謀劃，確定本社團的人才培養目標，更需要通過建立一個完善的機制，從如何招募青年精英，到如何給予基本素質培訓和提高，以及提供平臺鍛煉，如何合理使用和考評，這一切有賴於社團上下的配合、工作團隊的輔助和必要的資源投入。目前有些主動型參與社團已經進行了一些有益的探索，其工作機制尚待完善，多數社團仍然處於自發隨意培育階段。有別於傳統上對社團骨幹的培養，參政社團對政治人才的培育機制，需考慮如何使傳統社團人才與政治人才的培育更好地結合，如何能夠使傳統社團人才與政治人才在社團日常工作中相互科學搭配。一些社團認為，為培育政治人才投入大量的資源，不符合社團服務社會的宗旨，把培育政

治人才與服務社會對立起來。社團有培育自身社團骨幹、社團領袖的機制，但與培育政治人才需求相比，參政議政的政治人才更需要具備公共行政法律知識、應對傳媒等方面的能力，反觀而言，政治人才一樣需要有社團服務精神，接觸基層大眾的工作經驗，由這樣的人才擔任社團骨幹或領袖，應該能夠更好地服務社會，管理好社團事務。2.4 欠缺培養平臺，影響參政社團培育人才工作的開展。近年來政府與參政社團在設立培育政治人才平臺方面都採取了不少辦法，包括委任社團精英出任諮詢機構成員、資助立法會議員選聘助理，資助社團開設各類議政培訓班和內設研究機構等，都收效甚好。但關鍵是限於澳門的現行體制和政治規模，可以提供的人才培養平臺太少，始終難以滿足澳門政治發展需要。尤其是社團培養的人才與行政體系沒有人才互動機制。總數為2萬多人的公務員隊伍處於超穩定狀態，內部有較為成熟的晉升機制，對體系外的政治人才需求並不迫切。雖然相關制度上確認可以向社會吸納高級管理人才，但真正實施的情況並不多，因此澳門社團政治人才的出路並不多，客觀上造成社團成員從政熱情不高，導致社團也難以加大對政治人才的培育。2.5 缺乏保障機制，制約社團培育政治人才的積極性。社團培育政治人才需要資源投入，但在非牟利組織的制度框架下，得到資助的渠道不多，參政社團多數難以聘用大量的全職人員，財政狀況遠不足以滿足工作需要。澳門社會經濟發達，從事社團工作多以奉獻精神為支柱，尤其不少政治人才全職受聘於社團，薪酬待遇偏低與社會其他職業無法持平，這種物質匱乏客觀上制約了人們參與社團工作的熱情，不少有

才幹的青年社團骨幹因此流失。相對而言，從政是一項高風險低回報的職業。這種種不利因素制約了社團吸納和培育政治人才。回歸後，澳門特區政府重視對社團的資助，除了澳門基金會，如早前推出的《青年政策》諮詢中也強調了政府部門對青年團體的資助。但這些資助只能用於政府批准的公益活動和社會服務項目，而且還要經過嚴格審計。培育澳門社會政治人才的經費應該從何處來，社團領袖們經常苦於無米之炊。2.6 社團培育的政治人才綜合素質偏差甚大，部分難以適應民主政治發展需要。政治發展對社團培育的政治人才綜合素質也提出了新的要求。但是，部分政治人才在政壇上表現平庸，與市民期望相去甚遠。在課題組的問卷調查中，91.3％的壓倒性多數的被調查者認為目前澳門政治人才的綜合素質需要進一步加強（見圖四），這一調查結果反映了澳門民眾迫切希望培育出具有能夠通曉政策，廣泛代表民意，並具有較高政治藝術的政治人才。圖四目前澳門政治人才的綜合素質是否需要加強U需要不需要不清楚/ 不知道不回答系列 1 137 1 10 215010050

相比起臨埠立法會的 “火爆”場面，澳門立法會一向顯得理性和包容，議員們一向注重的質詢和議程前發言，也越來越見水平。但澳門民主政治的發展對政治人才提出更高要求。市民們經常詬病，由不同方式產生的議員，在討論全社會性的議題上，為何也是不同的表現風格？如何更加有效促使議員議政能力的普遍提高，如何更加有效行使監督職能，如何構建更加有效配合的立法與行政關係，都與議員們所成長和依託的社團平臺息息相關，培養政治人才的迫切性進一步顯現。四、充分發揮社團培育政治人才功能的幾點思考中共十八大提出在港澳要 “循序漸進推進民主” ，要促進 “在愛國愛澳旗幟下的大團結” ，為我們做好加強澳門社團自身建設，發揮社團育才功能這一課題確定了基本目標和要求。在強調發揮澳門社團培育政治人才功能作用，努力做好促進澳門政治人才 “薪火相傳”這篇文章的過程中，無論作為澳門特區政府還是澳門社團和市民，首先應該樹立人才意識，高度重視人才在社會發展中的作用，以寬廣的心態來接納、培養和使用人才。其次，應該尊重人才成長規律，形成合理機制，促進社團人才充分發揮個人價值和才能，在澳門政治發展的大環境中接受驗證。再次，應該有這樣的共識，發揮澳門社團培育政治人才的功能作用於促進澳門社團的可持續發展是相輔相成的，通過政治人才的培育和成長，激發社團有為骨幹的積極性，從而進一步促進社團的發展。此外，發揮社團培育政治人才功能作用與完善社會公共管理、提高政府的管治水平和領導能力也是一種互動的關係。應該進一步拓寬視野，把這一實踐、研究和探索統一於落實 “一國兩制”大政方針的框架下，統一

於澳門政治生活的健康發展之中。在以上共識基礎上，重點考慮下面幾個問題。1. 深入探討 “一國兩制”下政治參與的基本組織形式，進一步完善社團參政模式。社團究竟在回歸後的政治生活中應該如何定位，應該如何看待社團在政治參與中的地位作用問題，直接影響到社團對政治人才培養工作的態度和效果。換句話說，就是社團應該如何看待參政議政，應該怎樣進行參政議政，應該如何有效培育參政議政人才的問題，這是發揮社團培育政治人才功能的基本出發點所在。澳門政治發展對社團社會角色定位提出新的要求。社團不僅要保持傳統社會守望相助理念下的公益功能，更要適應民主政治發展拓展參政議政功能。澳門實行的行政主導體制要求行政長官必須獲得執政團隊的通力合作，在沒有政黨的情況下，需要愛國社團構成的執政基礎的全力支援，這其中也包括通過培育政治人才提供支援，都是社團，尤其重點的、傳統的愛國愛澳社團應當承擔的社會政治責任。行政長官如果缺乏執政基礎，就難以實現行政主導，也難以實現均衡發展。同時，在應對特區內外複雜多變的政治發展狀況，愛國愛澳社團本身同樣急須發現、培育優秀政治人才，以應對自身挑戰，實現本身社團的生存和發展。政治人才匱乏或者素質不高，直接影響到澳門的長治久安和可持續發展。因此，澳門愛國愛澳社團應責無旁貸地參與社會政治事務，積極培育政治人才，適應澳門民主政治發展的需要，扮演好澳門社團新的社會角色所賦予的社會責任。社團領袖們的認識分歧不僅源於回歸前對社團定位的習慣性思維，也

600500400300200100_ _ _ _υ服務本社團會員服務社會參政議政晤知/ 晤清楚不回答系列 1 176 620 103 153 4源於社會上對社團的基本看法。在對 “澳門社團最重要的社會功能”選擇中，隨機調查的1，056位居民中58.9％的人認為是 “服務社會” ，只有9.8％的人認為是 “參政議政” （見圖五）。社團既然不是政黨，市民習慣上也認為成立社團的初衷就是為了公益事務和社會服務，對社團功能轉變有個重新認識的過程。更要注意的是，其實 “參政議政” 和 “服務社會” 兩者並不矛盾，優秀的政團往往就在 “服務社會” 的過程中，將相關議題提升到 “參政議政” 層面，兩者的有機結合，既造福市民大眾，也促進社團政治素質的不斷提升。另一方面，假如某社團的宗旨明確不涉及參政議政，當然其與培育政治人才問題的關聯度自然較少。圖五澳門社團最重要的社會功能在釐清社團在政治參與中的定位問題基礎上，有必要思考澳門社團參政模式的基本輪廓。基於澳門社會實際情況，一方面，不可能每一個社團都參與立法會選舉，另方面， “澳人治澳” 、高度自治的社會基礎需要更多的社團參政議政，不僅僅間接選舉的七百多個社團要參政，還要推動更多的社團達至 “在愛國愛澳旗幟下的大團結” ，實現澳門社會的穩定發

展，這就要求一方面既要推動代表各界別的社團履行應有的責任，尤其是那些只願意參與配合的參與型社團，應該站到主動型行列發揮好政治參與的主導作用，另方面也要鼓勵一些具有條件，但仍未有參與立法會選舉相關工作的團體積極參政議政，讓被動型參與的社團更多的成為參與型社團，構建實施 “一國兩制”的堅實的社會基礎，營造良好社會氛圍，鼓勵和培育政治人才脫穎而出。2 研究實施政團政治的可行性，營造政治人才成長的活水之源。與社團參政模式相聯繫的是，澳門應不應該推行政團政治，如何推行政團政治的問題。這一問題對於社團培育政治人才而言，是帶根本性的問題。是使得參政社團能夠完成脫胎換骨的變革，政治人才如活水般源源不斷產生的根本途徑。有不少研究人員對是否應該推動澳門實行政團政治進行了有益探討。張森華在2012年第5期《澳門月刊》 “政團政治，澳門的政黨之路”一文中提到， “由於澳門沒有政黨，社團除了肩負各方面的社會事務外，逐步成為了各方力量角逐政治權力的重要平臺。社團在開展社會服務的同時，幾乎每年都需要鋪排選舉工作。一套架構、同班人馬需要同時開展社會服務和備選工作使得社團社會服務專業化和政治人才培育受到嚴重影響，甚至出現功能性紊亂的情況。”事實上，功能性紊亂的情況，在部分參政社團中確實存在，組織架構的重新安排需要精細的佈局。更重要的是，部份參政社團一直誤以為 “服務社會”完全等同於 “參政議政” ，正如我們在上面所指出，此兩者確實有密不可分的互動關係，但絕不是必然的 “等同”關係。作為參政社團，無疑要把 “服務”做到最好，但還要懂得如何

把 “服務”有效轉化為 “政治認同” ，這當中，大有學問，大有文章，需要觀念的革新，需要知識的增值，需要實踐的提升。政黨政治是民主政治的其中一種重要形式。《澳門基本法》雖然沒有提供政黨的生存空間，但無論從澳門政治發展的長遠看，抑或從第五屆立法會選舉及選後政治生態的轉變，我們都不能不承認，社團政治走向政團政治應該是一種必然。目前社團政治的無序性發展依然嚴重，任由參政社團自發決定政治參與的程度，不僅不利於凝聚各界別民眾參與力量，不利於在政治較量中把握主動，還增加了政治發展的不確定性和導致資源的浪費。在澳門已有的社團政治發展基礎上，有需要積極發掘並大力推動符合條件的參政社團逐步轉為政團，由政團反映民眾訴求，組織議會選舉，參加政策制定和諮詢，行使監督政府職能，可以提高政治參與的有序性，提高市民的政治參與度。政團政治非常有利於政治人才的培育。首先，作為參政專設團體，所吸納的人才直接以此為職業，目的性十分明確；其次，符合政治人才的成長規律。有從政熱情且有基本素質的可以按照對政團政治綱領的認同投奔而來，而不必在社會服務團體�默默奉獻等待着伯樂；再次，政團有着豐富的政治資源和培育平臺，可以為合適的人才制定對應的培訓，提供各種實戰鍛煉機會；最後，政團自身能夠根據政治人才的社會需求總量，調整自身選拔和培養政治人才的基數，可以達至減少人才和資源的消耗和浪費。以澳門的社團實際情況看，並非所有的參政社團都需要轉向政團，並非所有參政社團都適合轉為政團。在擔負着代表一定階層或界別民眾利

益的參政社團� ，應該推動有條件的社團向政團過渡發展，使之成為發現和培育政治人才的活水之源。政團與一般參政社團不同在於，其一要有政治綱領，表明自己的政治目標和政治主張，這有利於市民對社團的瞭解和認同，保持社團的民意支持。其二，在保護本社團成員利益和對內部成員的關注的同時，尤其突出政治理念，關注整個社會的發展和全體公民的利益。其三，團體內部要實現民主化、現代化運作，提高內部治理能力和外部參政能力，這就需要在社團內部設立專門機構，如研究機構、組織動員機構、選舉機構、培養政治人才的機構，要有專人做這項工作，還可聘請一些智囊型和研究型人才，為社團政治發展制訂前瞻性的發展路向。此外，還可通過各種途徑來加強對其成員政治意識和政治素質的培養。當然，基於澳門的實際情況，政團將繼續依託於原有的社團，繼續保持和構建原有社團的組織優勢和選民基礎，與原有社團的發展形成良性互動。這就要求社團向政團過渡中，要妥善處理好社團的社會服務功能和參政的政治功能關係，處理好社團骨幹與參政議政人才關係，使兩者之間互相輔助互相呼應相得益彰。我們也必須清楚指出，政團化運作的結果，很可能使社會趨於政治化和民粹化。但是，我們也須清醒認識到，這是已經正在發生的客觀事實，並不會隨個人意志而輕易轉移。從社會整體而言，應對正在出現的 “政治化和民粹化” ，需要政府強化施政，增加透明度，把握話語權；也需要支持和鼓勵中產階層、知識分子更多地秉持社會良心，更多地以整體利益為依歸，去發出聲音，去引導社會。總而言之，社團政治由自發走向自覺，由社團參政走向以政團參政為主導，是個需要認真研究並加以引導的過程。這需要加強制度和機制上的研究和完善，更需要協調統籌機制的優化。

頻數百分比非常同意 264 25.0同意 519 49.3不同意 124 11.8非常不同意 57 5.4唔知/唔清楚 90 8.5總計 1,054 100.0 實際上，不僅已經有個別具相當規模的團體一直作為政團存在於政治生活中，而且多數市民的觀念中也是接受政團存在的。在本課題組的調查中，對於 “政治團體的出現，可以使政府更加重視民意”的觀點，有25％的受訪者 “非常同意”，有49.3％受訪者 “同意” ，兩者之和共有74.3％；表示 “不同意”和 “非常不同意”的各有11.8％和5.4％，兩者之和有17.2％；表示 “不知/ 難講”的佔8.5％（見表八）。表八：居民對 “政治團體的出現，可以使政府更加重視民意”的看法3. 在社團培育政治人才問題上，政府應該發揮統籌和保障的作用。政治人才的培養是澳門全社會的共同責任，同時也是特區政府責無旁貸的政治任務。社會對於澳門實施人才戰略早有呼聲，就是希望由特區政府牽頭，統籌協調各方，對這一重要工作進行規劃部署，對此，行政長官崔世安也給予了積極回應。在發揮社團培育政治人才功能問題上，更加需要政府進一步完善對社團的政策，加強對社團的支持和引導。社團培育人才的無序性固然源於政治定位問題、認識問題，也源於統籌問題。回歸14年的實踐中，政府與社團的良性互動機制已經初步形成，

在政制發展諮詢和青年政策諮詢中，都得到很好發揮。但在政治人才培育方面，政府的人才政策制定、政治資源分配、推動社團自身變革以及對社團育才工作的資助等方面，依然有大量拓展空間。例如，需要政府對政治發展帶來的政治人才需求進行全面調研，對澳門現有政治人才綜合素質進行模查，切實瞭解各類政治人才的短缺以及短板之處；又例如，制定相應的人才政策，及時對青年人才成長過程和社團培育過程各個環節進行引導和激勵；又例如，設立各種培訓課程有針對性地提供給各社團政治人才深造等等。政府的青年政策和教育政策對培育政治人才也至關重要。如何在青少年的學校教育和青年活動中，有效融入公民意識教育和愛國愛澳核心價值理念的培養，如何及早推介基本法普及教育和澳門政制發展教育，如何在以博彩業為龍頭的社會環境下，依然能夠激勵有志青年從事社會工作乃至從政，這是澳門培育政治人才的基礎工作所在。關鍵的還有保障機制問題。政府需要釐清在現有法律框架下，社團培育政治人才應有的財政資助政策。西方政黨政治中，政黨不可能接受政府資助，但可以通過各種社會籌款渠道募集政治活動所需資金。考慮澳門的實際情況，在目前大量資助社團進行社會服務、公益活動、文體交流等項目基礎上，是否可以對涉及培育公民意識和有關基本法教育之類的項目加大資助力度？例如，規定各社團凡是按照政府提供的培訓大綱組織的公民教育和基本法教育培訓課程，經過驗收可以獲得全資資助。又例如，是否可以考慮舉辦提高參政能力和綜合素質的培訓課程，並由政府聘請專家進行資格審查？對於參政團體聘用人員的資金困難，是否應以更突破的思維去作出破解呢？

結合政府高級管理人才的現狀及現實需求，政府完全可以提供更多有利於政治人才展現才能的平臺，吸納政治人才進入管治隊伍，形成管治隊伍與社團政治人才交流互補的渠道，拓展社團政治人才成長和施展才能的途徑。在社團培育的人才與政府行政領域人才的流動方面，可以考慮根據政治發展需要，設定司長助理、司長辦公室副主任，各決策局局長政治助理職位，以及確定部分顧問和技術顧問等專職政治工作的職位，通過設立特別培訓課程，選拔參政社團中的優秀人才出任該等職位。此類職位擔任者可以規定通過公開招聘，從社團骨幹中擇優錄取學員，經過嚴格培訓和考試後以定期委任方式任用。這一途徑既可培養出特區政府運作中所需具政治素質的人才，也拓寬了參政社團所培養人才施展才幹的舞臺，有利於優化高級公務員隊伍結構。4. 參政社團仍然需要加大力度進行自身變革，以強化育才功能。政治人才的培育，需要強有力的社團工作依託和鍛煉，更好的吸引群眾，代言群眾，團結群眾。這就需要參政社團本身進行變革。參政社團要參與到民主政治的發展中，就必須在社團的運行和人才培育上實現轉型。與傳統社團運作的要求不同，參政議政是民主政治的基本內容，選舉是澳門民主政治的核心標誌，澳門參政社團要據此作出根本性的改革。參政議政要求澳門社團要把參與政治事務作為其宗旨之一，選舉更是要求澳門社團積極參與政治事務，努力培育政治人才，建立與選舉相適應的機制，參政社團維持與選舉相關的�常性的機構，不再僅僅是從事傳統的慈善公益、民生服務、學術交流等的社團，更是積極參與政治事務的具有政團功能的社團。與傳統的公益服務不同，參政社團不僅要紮實服

務民眾，更要善於選擇政治議題，使具有代表性的公眾利益訴求上升為政治事務，服務於更多的民眾。參加選舉挑戰更大，傳統社團習慣於默默的奉獻，參加選舉要求把服務奉獻轉變為爭取選票，用選票使社團的代言人登上政治舞臺以維護自身利益，保護社團及所代表群體的話語權。這種轉型無論是培育參選的政治人才，還是培育助選的政治人才，對澳門參政社團都是一個全新的工作。參政社團培育政治人才要求社團提升自身理念，建設社團精神家園，增強社團對青年人才的凝聚力。參政社團要通過成員之間的艱苦磨合和思想交匯，確立為社團成員所廣為接納的政治理念，制定社團為之奮鬥的政綱，樹立遠大理想目標，從愛國愛澳傳統的傳承出發，明確通過服務社會、融入社會，深入瞭解民情，積極反映民眾訴求，促進官民良性互動，達至推動有序政治參與，推動澳門 “一國兩制”社會穩定發展。社團培育政治人才的功能要求社團進一步優化組織結構。積極參政議政的社團應加大內部體制改革，圍繞培育政治人才的需求，建立政治人才儲備、培養、參政議政、選舉團隊等配套機制，逐步建立澳門社團培育政治人才的完善機制。要建立一套完善的發現、培育、選拔、使用政治人才的機制，使政治人才能夠冒尖、全心工作、積極奉獻，形成合理的政治人才梯隊，保證政治人才隊伍能夠保持旺盛生命力。要推動社團內部管理體制上的民主化，破除陳舊觀念，參政社團的領袖選拔制度一定要引入民主競爭機制，逐步推進差額選舉，大膽引入新人，增加參政社團對人才的吸引力和凝聚力。澳門社團培育政治人才的方法應該不斷創新和完善。澳門除自身探索

培育政治人才培育方法外，更要注重對周邊地區先進經驗的學習，以培養出與澳門民主政治的發展相適應的政治人才，以保證澳門的民主政治發展符合 “一國兩制”， “澳人治澳”的要求。

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17. 楊光富：《國外領導人才培訓模式比較研究》，華東師範大學博士學位論文，提交日期：2007年4月。18. 徐春夏、王金定：《國內外領導人才培訓模式的比較及啟示》，《領導科學》，2008年第4期。19. 《澳門月刊》、澳門《行政》、《文化雜誌》、《理論探索》、《當代青年研究》等刊物有關論文。

澳門政治人才成長研究課題組成員總統籌：梁維特、陳韓生澳門發展策略研究中心課題組協調員：戴華浩成員：蕭志偉、高少卿、何仲傳郭敬文、呂開顏、龐啟富高岸聲、翁少鴻、李玉培鄭錦耀廣東省課題組督導：陳韓生成員：林盛根、周建華、彭春華

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