• 雙 城 記 Ⅲ—港澳政治、經濟及社會發展的回顧與前瞻余振鄺 錦鈞 余永逸 編澳門社會科 學學會書列澳門社會科學學會出版
  • 雙 城 記 Ⅲ——港澳政治、經濟及社會發展的回顧與前瞻余 振 鄺錦鈞 余永逸編澳門社會科學學會書列澳門社會科學學會出版
  • 作者簡介（以文章先後次序排名）余 振李莉娜吳國昌鄞益奮林 媛盧兆興余永逸鄺錦鈞林明基仇國平梁潔芬容凱旋邵宗海麥渭霖黃志勇華麗梅李 略陳曉珊范進偉關 鋒澳門理工學院教授、前香港浸會大學教授澳門理工學院公共行政學校教授澳門特別行政區立法會直選議員澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所研究員澳門科技大學研究生加拿大滑鐵爐大學政治學系教授澳門大學社會科學及人文學院助理教授澳門大學社會科學及人文學院助理教授澳門大學社會科學及人文學院副教授澳門大學政府與公共行政學系助理教授香港大學政治學系教授澳門大學國際關係研究生台灣文化大學國際關係學教授澳門科技大學公共行政學研究生華僑大學研究生澳門科技大學研究生澳門理工學院公共行政學校副教授澳門科技大學研究生澳門大學工商管理學院副教授澳門大學經濟學系系主任、助理教授
  • 麥敬英馮邦彥李勝會陳廣漢郭永中葉永棠黃湛利李卓雄黃貴海呂開顏劉丁己鄭宏泰黃紹倫孔寶華譚志強何秋祥關志輝陳蔚然賴偉良王五一婁勝華鄧希恆陸恭蕙澳門特別行政區勞工事務局研究及資訊廳——高級技術員經濟範疇中國暨南大學經濟學院教授華南理工大學公共行政學院講師中國中山大學港澳珠江三角洲研究中心教授澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所研究員香港大學政治與公共行政系研究生澳門科技大學公共行政學系副教授澳門大學商學院財務及企業經濟學系助理教授澳門理工學院公共行政學校副教授澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所研究員澳門大學工商管理學院助理教授香港大學亞洲研究中心研究助理教授香港大學亞洲研究中心主任教授澳門大學社會科學及人文學院助理教授香港記者協會主席教授澳門大學社會科學及人文學院助理教授澳門理工學院公共行政學校教授澳門科技大學公共行政學研究生澳門理工學院公共行政學校副教授澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所研究員澳門理工學院公共行政學校副教授香港大學教育學院研究生香港思匯政策研究所總裁、前香港立法會議員
  • 澳門社會科學書列新序——為 “澳門學”添磚加瓦 澳門回歸祖國前夕，1998 年7 月，當時擔任澳門社會科學學會會長的黃漢強先生和我在開理監會時，提出了一個建議： “成立編委會，出版 《澳門社會科學書列》 ”得到全體理監事的同意，並推舉我任主編，於是我和黃漢強先生合作寫了書列的總序— 《為 “澳門學”催生》 。 早在八十年代中後期澳門學者就提出了建立 “澳門學”的創議，並展開討論。1989 年初，澳門大學研究中心率先舉辦“澳門學”學術研討會，討論“澳門學”的對象、方法及其意義。1993 年3 月，澳門社會科學學會與澳門多個學術機構和團體聯合舉辦 “東西方文化交流的歷史與展望”學術研討會，三年之後，1995 年11 月，澳門社會科學學會在其主辦的第十屆澳門社會科學年會上，以 “澳門社會與中西文化”為題，進一步探討澳門文化的特質及精神價值，兩次研討會都廣邀中國內地、台灣及海外著名的專家學者參加，並分別出版了論文集，這些會議標誌著 “澳門學”的研究進入了實質性階段。二十多年來，澳門社會科學學會與澳門其它學術團體承擔了澳門與海內外學術界聯繫和協調的角度，組織了一次又一次以澳門為研究對象的學術研討會，出版了一本又一本澳門書刊，促進和強化中外學者的交流，推動了世界範圍內對澳門的研究，對 “澳門學”起著催生的作用。 自1985 年以來，我多次在論文中指出：全人類最有代表性的四種文化體系即希臘文化、伊斯蘭文化、印度文化和中國文化，都先後在澳門自然地相遇相交和碰撞，經過四個多世紀的融匯和融通，沉澱和積累，澳門成為東西文化的聖殿，產生獨特的澳門多元文化模式，主導澳門社會的發展。澳門見證了西方文化與中國文化的碰撞與對話，證明了中國文化永不衰敗的生命力關鍵在於開放性和包容性，也證明中西兩種相異文化和平共存的可能性。難能可貴的是，澳門歷史城區到今天依然
  • 保存原有面貌和延續原有功能，不僅是澳門文化和市民生活的重要部份，更是澳門為中國文化以至世界文化留存的一份珍貴遺產。 2005 年7 月15 日澳門特別行政區政府在中央政府和廣大居民支持配合下，澳門申報世界遺產的項目 “澳門歷史城區”，獲聯合國教科文組織世界遺產委員會通過。正式列入《世界遺產名錄》 。這是全體澳門居民的光榮，也是中華文化的光榮。澳門歷史城區保存了澳門四百多年中西文化交流的歷史精髓。它是中國境內現存年最遠、規模最大、保存最完整，中西式建築互相輝映的歷史城區；是西方宗教文化在中國和遠東地區傳播重要的歷史見證；更是四百多年來中西文化交流互補、多元共存的結晶。澳門申報世界遺產的成功是 《澳門學》 從理論到實踐的一座里程碑，它標誌著 《澳門學》 與 《敦煌學》 一樣，也成為世界上的一門顯學。盡管有惡毒的謾罵和詛咒：“澳門申報世界遺產，一定失敗 ，必定失敗！肯定失敗！” 但是澳門這艘船就像詩人李白的咏歌：“⋯⋯兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山。” 在澳門申報世界遺產成功的鼓舞下，近年來學術界在研究澳門的領域取得了許多學術成果，《澳門學》 就像一座高聳入雲的大廈，初見輪廓，我們要多出書，出好書，積極地為 《澳門學》 這座大廈添磚加瓦。 澳門自1999 年12 月20 日回歸祖國，成立了中華人民共和國澳門特別行政區，實行澳人治澳、高度自治，維持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變。澳門同香港一樣，在未來相當長的歷史時期內，受全世界的關注。澳門應該保持自己特色的文化，貫徹落實科學發展觀，找尋新的增長點，發展文化創意產業，實現經濟的適度多元化，確保經濟持續穩定的增長，為 “一國兩制”的實踐和國家和平統一作出新貢獻。 港澳兩地分別位於珠江口的東、西兩岸，遙相呼應。從鴉片戰爭以來，港澳兩地在政治、經濟、文化等各方面都有密切的聯繫，但又有很多差異。近二十年來港澳兩地社會科學界經常舉行學術交流，合作出版了《雙城記》 等有關港澳兩地政治、經濟及社會發展的書籍和論文，其中有不同觀點和意見，這是
  • 在學術研究領域內正常的現象。我同意一位穿梭港澳兩地的老朋友在 《雙城記》 第二集的論文中所說：“當然，以上議論大可再一次被批為書生意氣，成事不足，敗事有餘的不顧大局之言，不值一哂。只是在我的作為民間的一分子的立場來說，立此存照，也未嘗不好。” 是為序。 徐新2009-9-18
  • 編者序 《雙城記—港澳的政治、經濟及社會發展》 和 《雙城記Ⅱ—回歸後港澳政治、 經濟及社會發展》 ，分別於1998 和2003 年由澳門社會科學學會出版。坊間對上述兩書的反應還是不錯的。轉瞬間， 香港回歸祖國已經十二年， 澳門回歸亦十年。 回顧過去十年， 港澳的政治、經濟和社會狀況都發出很大的變化。香港董下曾上， 領導換班， 政壇上出現了很多新面孔；澳門將換屆， 崔世安取代何厚鏵成為特區第三任行政長官。經濟上兩地都經歷大起大落：2003 年 “沙士” 爆發將港澳經濟推向低谷， 其後中央放寬內地人士旅遊港澳特區及與兩地簽下CEPA協議， 兩地經濟迅速上揚， 香港股市�生指數升破31 ， 000 點， 澳門在連續幾年雙位數的高速增長帶動下， 人均年收入高達39，000 美元， 位列世界前茅。但好景不常， 2008 年美國雷曼投資銀行破產， 金融海嘯席捲全球，港澳亦不能倖免。�生指數從高位下瀉， 澳門的旅遊博彩業亦大幅下跌，連續幾季負增長；港澳經濟到近幾個月才止跌回穩。回歸十年港澳社會生態亦發生很大的變化， 就業/ 勞工、 醫療、教育、社會福利、房屋、交通等民生問題及行政改革、民主政治發展等問題都引起兩地市民的關注。在 《基本法》 的框架下， 港澳特區成功落實 “一國兩制、高度自治、港（澳）人治港（澳）”的方針政策， 港澳市民當家作主， 對政府的期望遠高於回歸前的港英或澳葡時期， 這是完全可以理解的。但是期望愈大， 失望愈大， 過高的期望與現實的落差導至近幾年港澳的社會行動升級， 成為兩地社會穩定的隱憂。出版 《雙城記Ⅲ》 的目的是分析比較近十年來港澳政治、經濟和社會的發展， 並探討兩地未來的發展前景。 本書一共收集38 篇論文，都是第一次發表的文章。 大部份論文從比較的角度， 分別分析港澳兩地回歸後的政治、經濟或社會發展。 不用說，本書各篇論文文責自負，並不代表編者的意見。
  • 本書不盡之處，自當難免，還望各方不吝指正。 本書的出版，多蒙澳門基金會及澳門特別行政區文化局資助出版費用， 並蒙澳門社會科學學會的大力支持，在此一併致謝。 澳門理工學院黃鎮同學為本書設計封面，黃嘉華同學協助本書的編輯及校對工作，特此致謝。 余振2009 年9 月於澳門
  • 目 錄澳門社會科學書列新序 徐 信 Ⅴ本書編者序 余 振 Ⅷ第一部分政治發展基本法研究的理論和實踐：如何突破現有的思考模式 李莉娜 3法律既要保護私人權利又要維護國家安全：對澳門制定 “維護國家安全法”的思考 李莉娜 17回歸後港澳特區政府行政與立法會的關係 吳國昌 23行政主導下港澳立法行政關係的比較研究 鄞益奮 44行政主導體制下港澳政治發展 林 媛 52港澳兩地回歸後之政治發展比較 盧兆興 65香港的政黨政治與澳門的社團政治 余永逸 71中央與港澳地方政府關係 鄺錦鈞 90對 “澳人治澳”的幾點思考 余 振 101港澳公共行政改革比較研究 林明基 109港澳官員的職業穩定性與公共政策過程的關係 仇國平 126回歸十年的政教關係：香港和澳門天主教會 梁潔芬 134從參與國際組織看港澳對外關係發展 容凱旋 152臺灣 “入聯公投”對兩岸四地的實質影響 邵宗海 168比較港澳的廉政制度 麥渭霖 201澳門海關廉政建設初探 黃志勇華麗梅 216澳門公務員工作表現評核制度簡析 李 略 229澳門“電子政府”政策之分析 陳曉珊范進偉 240
  • 第二部分 經濟發展港澳十年經濟發展比較 關 鋒麥敬英 251香港與澳門產業結構比較研究 馮邦彥李勝會 26 4粵港澳區域合作的回顧和展望 陳廣漢 278香港支援中小企業發展對澳門的啟示 郭永中 288回歸後港澳房屋政策走向評析 葉永棠 302商界優勢還是商人優勢：港澳政商關係比較 黃湛利 333港澳上市公司管治比較研究 李卓雄 356澳門城市客運交通結構分析：與香港比較視角 黃貴海 373澳門博彩旅遊業面臨的挑戰和機遇 呂開顏 劉丁己 388第三部分社會發展港澳社會資本初探與比較 鄭宏泰黃紹倫孔寶華 399香港與澳門新聞傳媒事業的比較 譚志強 429港澳的遊行請願文化 何秋祥 443回歸後澳門中學生政治次文化的延續與變化 澳門中華教育會教育科學研究組 453自殺與經濟：澳港兩地自殺趨勢分析 關志輝 478澳門醫療福利政策及與香港的比較 陳蔚然 492港澳老年保障制度之比較 賴偉良 506賭場洗錢問題：澳門的視角 王五一 523澳門社會生態的變化與社團組織的發展 婁勝華 536高等教育治理與學術企業主義：以香港及澳門為例 鄧希 �� 549香港和澳門：一個共生環境的將來 陸恭惠 571
  • 第一部分 政治發展
  • 基本法研究的理論和實踐：如何突破現有的思考模式李莉娜 2008 年對中國的法學研究者而言，是具有重要意義的年頭。100 年前，清朝政府頒佈了中國第一部憲政性文件 《欽定憲法大綱》 。到今年，中國的憲政革命走過了整整一百年的歷程。在這一百年中，憲政制度伴隨著中國社會的大起大落，一路這麼顛沛流離、跌跌碰碰地走過來了，惟至今仍步履蹣跚，無法單行獨立。而在確立了 “一國兩制”的澳門，憲政制度的發展亦遇到了相當多的困擾與難題。本文一則探討澳門本地憲政研究的問題，一則亦意在紀念中國的百年憲政革命。 研究本地的憲政制度，即應研究本地的基本法。遺憾的是，這種研究一直存在著一個誤區，即提到基本法，便意味著走入了大是大非的角鬥場。人們習慣用非此即彼的模式，來探討基本法；對於基本法的解讀與詮釋，許多時候主要是集中在對幾個基本法起草委員會委員之理論與觀點的引用與理解上。社會中甚至存在這樣一種傾向，即若干基本法草委之理論與觀點變成了不可超越的教條與信念。對他們基本理念的認同與否，幾乎成了判斷一個人是否愛國與愛澳的準繩與標杆。 從研究內容與範圍來看，學者關注的焦點主要集中在政治體制的組成與運作方面，尤其是集中在 “一國兩制”的關係問題， “澳人治澳”性質與內容問題，中央與澳門的關係問題，以及 “行政主導”等政治體制方面的問題。至於有關澳門居民權利與自由的內容，居民權利與自由在現實生活中的實施情況，以及居民權利與自由是否獲得有效保障等方面的論證與探討卻寥寥可數，甚至是基本闕如。 在研究方法上，一些學者習慣從既定的觀點與立場出發，將基本法的研究局限在口號式地褒貶，與充斥著意識形態的價值判斷上。也正因為如此，給人留下的印象是：本地對基本法
  • 的研究，往往是線條粗糙的條文羅列；討論空泛，缺乏對基本法條文中立與客觀的分析，不願意將基本法的研究範疇擴展到澳門社會的現實生活中去，從而讓升斗市民感到基本法是高居廟堂之上、不問人間疾苦、與自己的日常生活毫無關聯的清規戒律。而一些學者與官員喜歡以個人主觀的價值評判模式替代客觀的現狀調查，輕視甚至拒絕收集反映社會現實與民意的資料與數據。在未對社會現狀作實地考察、未取得任何具體資料之前，這些學者與官員卻動不動以澳門 “絕大多數人支援”或者以澳門 “絕大多數人反對”為由，硬銷自己的觀點與主張，更令市民覺得自己的意見並未受到應有的對待與尊重。 讓人意外的是，一些學者為着否定現代社會所普遍接受的學理原則，如分權理念、民主理念，還熱衷於強調與突出澳門社會與其他社會的差異與區別。並據此拋出了一些與本地社會實踐無法銜接的學說與理論。雖然本地社會也有一些理性與中立的聲音，但相當數量的學者卻只習慣於對基本法大唱頌歌，盛讚基本法的完美與高明；相對而言，嚴謹而冷靜地分析與總結基本法的制度與規定，探討這些制度與規定在面對澳門社會現實問題時所表現出的缺失與問題，本地的學界卻仍有相當的改善空間。 相對於那些有著多年基本法研究經驗的大家而言，筆者只能算是一位初初出道的新兵。但所謂 “天下興亡，匹夫有責”基本法在澳門運作的有效與否，實際上與你我的生活息息相關。本人不才，亦不避孤陋，惟寄望能借此文，拋磚引玉，在本地掀起一股自由探討基本法的學術風氣。憲政的內容可以千言萬語，然而精簡起來，卻也能夠用幾個簡單的辭彙來概括 ，那就是民主與自由。限於文章篇幅，本文擬謹就民主與自由這兩方面的問題進行探討：基本法研究的核心問題究竟應該是什麼？ 澳門基本法序言確定， “根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法，規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方，，
  • 針政策的實施。”而該法第2 條又明確規定， “中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。” 澳門基本法與中華人民共和國憲法之間的聯繫與區別是顯而易見的。這首先是因為基本法是全國人民代表大會根據中華人民共和國憲法制定的。其次，雖然基本法規定了本地居民的基本權利與自由，以及澳門社會基本的政治制度，然而鑒於中國不是聯邦制國家，而是單一制國家。在強調單一制國家體制的前提下，許多學者堅持：中國的憲法只能有一部，不能再有第二部，因此，澳門基本法不具有憲法的地位，基本法甚至不鼓勵被稱為， “小憲法” 另一方面，從基本法的內容來看，我們又不能否認該法在澳門法律體系中的作用與地位。事實上，基本法無論從內容還是從其結構形式而言，它都表現出憲政性文件的特色與本質。因此，從這個意義上講，我們仍然可以而且亦應該將基本法當作本地的憲政性檔予以討論。 如果承認基本法在本地的憲政性檔的地位，接下來的問題便是，憲政性文件的本質是什麼？憲政性文件應該探討的核心問題究竟是什麼？ 憲法（包括憲政性法律檔）與一般法的一個根本區別在於，前者是一部保障個人基本權利的 “法”。具體而言，一般法在對權利予以保護的同時，也會對民眾的義務予以規定。一般法規定義務的目的在於：防止私人行為對社會正常秩序的破壞。而對於憲法而言，其根本的目的則在於防止國家機器與國家法律對民眾自由與權利的過分限制。也正因為如此，憲法又被稱為 “控制法律的法律” 從歷史的角度看，憲法是私人在對抗國家機器、維護自己基本權利的過程中產生與完善起來的。依照西方學者的觀點，國家是一種公共權力，它也是一國社會秩序賴以維持的最根本的力量。國家權力的這種性質不會因某一個國家的社會制度和經濟制度的特質而發生變化。在任何國家，國家權力都表現出強制他人服從的特徵。。。 1
  • 顯然，一個國家的有序運作離不開國家機器。但另一方面，我們又必須清醒地看到，國家權力自己不可能自行操作，它的運作必然由人來控制。事實上，在現代國家的運作模式中，國家權力總是被某些個人小圈子與集團佔有，因而容易為着私人的目的而被濫用。因為任何國家權力都會遠大於私人的力量，而掌握著國家權力的小圈子與集團往往又會以國家的名義侵害私人的利益，而令人尤其擔心的是，由於國家權力與私人權利在實力較量上懸殊太大，這種實力上的懸殊表現為任何個人都不可能憑一己之力抗衡以國家名義而實施的侵犯行為。為此，憲法的核心任務，就是要縮小私人權利與國家權力實力上的懸殊，並最終保障私人的權益不受以國家的名義而實施的侵犯。而要達致這一目的，唯一可行的途徑就是必須在國家機器內部設立權力的制約機制，並允許私人利用法律的力量制衡國家權力，以維護自己的權利。 關於憲法的核心任務，1789 年的法國 “人權宣言”提供了一個好的參考。該宣言第16 條宣稱：在一個權利不能得到保障，權力沒有被分割因而不能相互制衡的社會，是不可能擁有憲法的。這一表述確認，憲法 （或憲政性檔） 的根本目的在於通過限制國家的專斷權力，以達到最終保障民眾基本權利的目的。也即是說，憲法 （或憲政性檔） 終極目標在於保障民眾的基本權利，而要達到這一目的，就必須對政府施加尊重權利之義務，以限制擁有公權力之國家機器的濫權。 鑒於澳門基本法具有憲政性檔的法律特徵，因此，筆者以為，憲法核心任務的理念亦應該同樣適用於澳門基本法。與此相適應，對澳門基本法研究絕不應該與其憲政性檔的特質相脫離，更不應該漠視甚至忽視對基本法核心問題的探討。從基本法的核心任務可知，該法研究的核心問題應該是民眾基本權利與自由的保障問題，而不是什麼其他問題。有關政治體制的問題，最終只是為着服務於民眾基本權利之保護而存在的。如果說權利與自由的保護是基本法的終極目標的話，那麼，有關政治體制的設置與運作問題則應該是實現該目標的手段與方法。因此，一個國家或地區民眾的基本權利與自由如果得不到有效的保護，則奢談基本法的其他規定，包括政治制度的規定，便
  • 顯得毫無意義。 在澳門回歸之初，尤其是在澳門經歷了葡萄牙的百餘年管制後重回祖國的懷抱，學界與政界必然會對國家重掌主權的事實感到歡欣與鼓舞。相應的，他們因此而必然會將基本法關注的焦點集中在對 “一國兩制”的探討上，這是可以理解的。畢竟，基本法的研究不能脫離本地社會政治變革的大環境。 然而，在澳門回歸了接近九年之後，本地社會早已發生了重大的變化。隨著葡萄牙人的離去，澳門不再有葡萄牙政府與華人民眾的對立。但另一方面，社會又產生了新的矛盾與問題。歐文龍事件所暴露出來的，不僅是駭人聽聞的貪腐與行政違法問題，同時也反映出民眾的整體權利與利益已受到行政權的嚴重侵害。在這樣的背景下，如果我們不能將研究的重點轉移對到大眾權利與自由的保護方面，而是仍然只將基本法的探討與思考停留在對 “一國兩制”這種大是大非問題的層面，這種研究方法，必然會導致理論無法聯繫實際，最終只會弱化甚至忽略對基本法核心問題的討論，忽略對民眾權利保障的討論，忽略對防止國家機器濫權的討論。長此以往，民眾將無法感受到基本法對自己的保障，他們對基本法的期望就會減少，遵守的意欲也必然就會降低。如果整個社會都將基本法僅僅視為與己無關的紙上文章，那麼，基本法對民眾權利與自由的保障就會變成一紙空文 。為此，筆者呼籲，是時候調整我們對基本法問題的思考與研究模式，將我們研究的重點回歸到對基本法核心問題的研究上來。信仰自由問題 ，在現實生活中如何得到實施與保障？ 基本法第25 條規定， “澳門居民在法律面前一律平等，不因國籍、血統、種族、性別、語言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、經濟狀況或社會條件而受到歧視。”該條以法律形式認可了人們在政治或思想信仰方面的差異性，從根本上確立了人們在政治或思想信仰方面享有自由，保障任何人不應該因為這種差異性而受到社會與國家機器的歧視。本地的行政機關、立法機關與司法機關在行使自己的權力時，都應該嚴格遵守基
  • 本法的上述規定。 在探討政治或思想信仰自由問題之前，有必要解釋一下什麼是信仰。按照朗文中文辭典的解釋，信仰是對某種宗教或學說的信服、仰慕，並奉為言行的準則。由上述解釋可知，信仰屬於思想範疇，每個人可能會因自己的國籍、血統、種族、性別、語言、宗教、文化程度、經濟狀況或社會條件等，而有不同的政治或思想信仰，包括不同的國家觀、世界觀與人生觀等。信仰又是一個道德範疇的問題，當事人只要不將其信仰在現實生活中付諸實踐，就不應為自己的信仰承擔任何的法律後果。也即是說，國家不得因為某個人的國家觀、世界觀與人生觀與主流的觀念相異，而對該個人實施懲罰。 筆者以為，研究基本法重在強調法律對人的行為的約束，而非對人的思想或信仰的約束。因為人們只有在實施了客觀行為的前提下，才有可能違反基本法，思想則永遠也不可能違反基本法。研究基本法必須拋棄那種思想入罪或意識形態入罪的陳腐理念，樹立起思想永無犯罪的觀念。社會應該包容不同的聲音與意見，鼓勵人們解放思想，讓市民可以 “知無不言，言無不盡”。對於來自民間的批評與異議，尤其是對政府施政的批評與異議，執政當局應該做的，不是壓制這種聲音，而是說服與理解這種批評與異議 ，至少是認同這種批評與異議的存在。只有這樣，執政的當局才有可能清楚地瞭解市民的疾苦，從而客觀而及時地回應市民的訴求，澳門社會也才有可能達致真正的和諧。 遺憾的是，基本法第25 條規定卻顯然未能在本地的政治生活中得到較好的實施。一個顯著的例子，便是 “愛國愛澳”一詞在本地有過於濫用的跡象。 “愛”一字，意味著對某人或某事的一種深深的感情。然而 “愛”這種感情本身又極其複雜。所謂父愛母愛，夫婦情侶之愛，兄弟姐妹之愛，朋友之愛，他們在程度上、內容上可以有天淵之別。那麼， “愛國愛澳”是那種程度的愛，它到底應該多深多厚，又如何能夠鑒別與測量呢？ “愛”作為一種精神，它其實是存在於人的內心深處，無法用外在客觀標準來衡量的。是否每天將 “愛國愛澳”一詞掛在嘴上的人，內心就真的 “愛
  • 國愛澳”呢？臺灣的陳水扁倒是處處吹噓他是 “臺灣之子”是天底下最愛臺灣的人。然而，我們看到的是什麼？原來，陳水扁愛的不是臺灣，而是臺灣的錢。 從倫理學的角度看，道德教化本身並不足以改善人們的道德與行為模式。瞭解什麼是應當作的事，什麼是合乎道德的，並不意味著人們就一定會依照這種道德標準去為人處世。2要人們的行為必須符合某種標準，不能簡單地借助道德，而必須在道德之外尋求答案—如依靠法律的力量。 從上述理論可知，在 “愛國愛澳”的宣傳教育方面，我們顯然付予了太多的感情色彩，而忽略了理性的分析。事實上，生硬的、教條式的 “愛國愛澳”宣傳，不僅不容易真正從人的內心深處改變人的主觀信仰，而且更糟糕的是，這種宣傳很容易淪為某些政客的官場遮醜布，甚至變成某些人謀取個人利益，打擊異己的工具。 本人以為，一個真正愛國愛澳的人，首先應該是一個具有強烈法制觀念的人。一個人如果能夠在行為上遵守澳門的法律，包括澳門基本法與澳門的其他法律，即已符合了愛國愛澳的基本要求。法律並不執著於要求人們具備更高的道德標準， 如果一個人願意而且能夠遵守本地的法律，那麼，其行為怎麼也不可能被視為叛國叛澳。其實，用一句通俗易懂的話來說，就是，你可以在內心不愛國不愛澳，但你的行為絕不能損害國家與澳門。 事實上，一個人的行為遵守了澳門的法律規定，滿足了法律的基本要求，他就是在實踐著基本法的精神與原則，就是廣義上的愛國愛澳人士。反之，一個人終日講著愛國愛澳的美麗辭藻，卻在實質上置本地的法律於不顧，為着一己的私利，可以恣意地踐踏與蹂躪法律，這種人還應該被視為愛國愛澳人士嗎？ 如果翻查歐文龍被捕前在各種公開場合的講話與發言，可以發現他總能時時不忘強調自己有高度的愛國愛澳心。然而，如果一個高級官員甚至連最基本的法律觀念也欠奉，最起碼的職業操守也缺乏，那他嘴中念念不離的愛國愛澳究竟還有什麼意義，我們又如何能相信這種表態會是發自內心的真實感受，
  • 呢？ 從某種意義上說，歐文龍嘴中愛國愛澳的美麗辭藻，卻更像是用來麻醉社會大眾的鴉片與大麻，是歐文龍為着掩蓋其盜取公眾財富醜行的浮華外衣。其實，不問場合、不分時間、無限地使用 “愛國愛澳”與陳水扁的民進黨所推行的愛台灣、去中國化究竟有多少實質上的區別。在本地，當一個官員被標籤為 “愛國愛澳”人士，當一個組織被標籤為 “愛國愛澳”組織，則他們的人身便由此得到 “免死金牌”的眷顧，則他們的所作所為甚至是犯罪的行為也都有可能會得到認同，並因此而排除了被法律追究的可能。更惡劣的是， “愛國愛澳”不僅僅是保護傘，有時甚至成為了 “愛國愛澳”人士或組織用來黨同伐異的武器與工具。任何人、任何團體，如果對政府的行為表現出異議與不滿，便會被指責為是刻意與政府對抗，刻意地破壞澳門的繁榮與穩定，刻意地破壞一國兩制在澳門的實施。本人呼籲，應該牢牢記住鄧小平的白貓黑貓理論，教育社會少談抽象且教條的理論與主義，鼓勵官員在客觀、理性、科學的基礎上多做實事，不能動輒揮舞不 “愛國愛澳”的大棒打壓市民與群眾。 最後，筆者以為，對於基本法第25 條的規定，我們的立法機關、行政機關與司法機關均負有遵守與執行的義務。恪守該條規定的義務，意味著任何人不得以行為損害國家與澳門特區的利益。在遵守上述義務的前提下，任何人都應該享有法律賦予的權利，其合法權益亦應受到法律的保護。基本法如何對居民的選舉權與被選舉權予以現實的保障？ 如果說有關政治思想與信仰的問題屬於自由問題的話，那麼有關選舉權的問題，則可以看成是民主制度中一個最基本的問題。雖然每個人對民主可以有自己完全不同的理解，但現代的民主顯然已經超越了雅典民主那種不受約束的民主方式，而普遍以一種代議制民主的形式存在。這種代議制民主必然要求有完善的選舉制度，因為這種制度是迄今為止民眾支持與監督政府和議會之最佳途徑。可以這麼說，選舉權是實現民主之最基本的、也是最直接的手段與方法。沒有了選舉權，民主就無
  • 法得以體現與落實。 要保障本地居民的選舉權，則應該遵守下列幾項基本的選舉原則，即普選的原則、直接選舉的原則、平等選舉的原則以及自由選舉等原則。（一）選舉權的實現呼喚普選制 本地社會主流的觀點一直是，澳門在相當長的一段時間內不具備實行普選行政長官與立法會的條件。甚至當中央已確認，香港將會最早在2017 年實行行政長官與立法會雙普選的前提下，本地的主流聲音仍堅持，本地的政治、經濟與社會環境與香港大不相同，加之澳門基本法並未明確規定，本地將循序漸進地實現行政長官與立法會的雙普選，因此，即使香港在2017 年實行雙普選，亦不意味著澳門同樣需要實行雙普選制度。如果考察澳門基本法的規定，這一觀點顯然很值得商榷。 根據基本法第26 條規定， “澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。”筆者相信，上述規定，應是立法者確認雙普選制度的法律基礎。任何法律規定均應該是建立在社會生活的現實層面，而不應該讓民眾感到法律制度只是畫餅充饑的空中樓閣。既然基本法確認了澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權，那麼試問，還有哪種選舉權會高於選舉行政長官與立法會的權利？質言之，如果澳門特別行政區永久性居民不具備選舉行政長官與立法會的權利，那麼基本法第26條規定所確認的選舉權與被選舉權有何現實存在的意義？居民依法應該享有的權利，是不是就變成了一張永遠無法兌現的空頭支票？這種情形正如有人拿了一張草圖給你看，告訴你已經擁有一棟極其美麗的，帶有花園的洋房。只不過，在現實生活中，這棟洋房的所在地，卻是一片永不會變成桑田的滄海罷了。 其實，有關普選的問題，本地學者在認知上還是有許多共同之處的。澳門大學的駱偉建教授就提出：澳門基本法未明確規定，可依循序漸進的方法實現雙普選，但這並不意味著基本法禁止在本地實施雙普選。澳門大學的郝志東教授更進一步闡明自己的觀點：因為澳門基本法未明確規定，本地是否可以實
  • 施雙普選；因此意味著，在澳門實施雙普選，完全不違反基本法的規定。也即是說，本地其實是具備了實施雙普選的可能性的；只不過，何時普選，行政長官的普選與立法會的普選是否同時進行，則這些細節的技術問題需要有進一步的擬清。 筆者亦相信，普選在本地不僅是必要的，而且也是可行的。具體而言，有關普選的訴求，有著下列幾方面的法律與現實的理據： 首先，自1976 年 “澳門組織章程”頒佈實施以來，本地居民即開始了選舉議員的實踐。迄今為止 ，這種實踐已有30多年歷史，不能說它完全不成熟。 其次，相對於上個世紀70 年代而言，本地居民的素質有了大幅度的提高。根據統計局2006 年的統計資料顯示，本地受過高中以上教育的人口已佔總人口的32.4％，這個比例較之前2001年的統計，上升了9.4個百分點。事實上 ，與香港相比，這個比例也不低。3因此，以本地居民的素質不高為由而否定居民的普選權，似乎並不能站得住腳。 最後，對任何人而言，要學會游泳的最好和最直接的方法，就是跳進水中。選舉的原理亦同。如果不實施普選，便永遠不會有基本的民主意識。民眾亦不會有多參政的興趣，因為他們根本無法靠自己的行為影響政府與立法會。只有賦予了民眾普選的權利， 才有可能調動他們參政議政的熱情。而一旦民眾都願意參政議政了，政府在施政中失誤的可能性便必然會大大減少，畢竟 “三個臭皮匠，聰明過諸葛亮”（二）選舉權的實現呼喚平等選舉制 保障選舉權意味著要實現平等選舉原則。所謂平等選舉原則，意味著選舉權應屬於自然人所有，且只能屬於自然人所有。與此同時，該原則還意味著每個選民手中的選票的份量都是相同的，任何人都不應該擁有比他人更多的選票 （當然，亦不應擁有比他人更少的選票） 。平等選舉原則亦意味著本地需要改變存在了30 多年的官委議員制度與間選議員制度。 議員依其本質，應該是民意的代表。而議員要體現其民意
  • 代表之特徵，只能通過民主選舉才有可能實現。由行政長官委任的官委議員只能算是政府的代言人，而非民意的代表，因為他們產生與存在的模式已決定他們不可能代表民眾，發揮其監督政府的職能。 另一方面，間選議員就其產生方式而言，顯然也是與平等選舉原則相衝突的。依照本地的規定，間選議員是由一定的功能組別選舉產生的，即由法人選舉產生的。由於一個人可能同時是多個法人的代表並因此擁有選票，故間選議員的選舉過程意味著，本地社會中確實有一些人擁有較其他人更多的選票（即某些人既擁有直選的選票，亦擁有間選的選票） 。 美國的大法官Holmes在其名著 《普通法》 一書中指出，法律的生命不在於邏輯，而在於經驗。那麼，本地的經驗 （或者教訓？ ）表明，本地的官委議員（7 人）與間選議員（10人）確實僅僅充當了政府的代言人的角色，而未能發揮其監督政府的職能. 從歐文龍一案的審理可以看到，在歐文龍為官這段漫長的日子 （大約有7 年左右） ，本地立法機關似乎真的未對其行為提出多少異議。與此相應的是，該司的官員隨意地執法、盲目依附上級的指示、恣意地慷公庫之慨而益自己的私人朋友與家人。其程度之高、範圍之廣、方法之兒戲，已到了令人扼惋的地步。然而，本地立法機關似乎同樣未對這些官員的行為提出異議。 對於立法會官委議員與間選議員偏多的問題，社會早就有要求改變的呼聲。當然筆者主張改革，並非要求一步到位，而是主張採用溫和的、漸進的過程。今年年初政府推出之三個所謂的選舉法案的改革，只徒有改革之名，卻並無改革之實。該三個法案的提出，只是在技術上修改了選舉的辦法，在某些方面，相對於以前的選舉法甚至還出現了立法原則的倒退- - 如新法律規定，希望參加間接選舉的社團，只能在其成立之後的7年才可以獲得該選舉資格。這一對社團的限制比現行之3 年的限制大大提高。通過這種限制，提高了社團參加間接選舉的門檻，進一步地保護了現有社團的利益，限制了新社團的權利，從而必然在社會上加深新舊社團之間的對立與矛盾，最終也必然引起全社會的不滿與怨恨。
  • 預見一下，香港會在2017 年進行普選。台灣的選舉已證明了民眾的政治選擇會逐漸成熟與理性。澳門可不可以抱殘守缺地堅持， “我們不要普選” 。 一直以來，本人堅信：香港澳門的問題，不僅僅只是香港與澳門的問題，它們是北京對世界打開的兩扇示範窗，也是北京向台灣顯示管治風格與管治水平的告示板。顯然，香港是成功的，因為它不僅有穩健的財政經濟體系、有開放的社會與民眾對生活水準、生活環境的認同；而且還有廉潔的政府、有監督體系發達的輿論機構，此外，它的立法機構在監督行政權方面也相對地盡責。 那麼，我們澳門呢？隨著特區政府在管治期間暴露的問題越來越多，人們對政府的信任已經越來越少。如果立法會不能有效發揮其監督政府的作用，則本地政府就可能變成一個被父母寵慣了的孩子，一犯了錯誤，便被父母輕描淡寫地解釋為年輕、不懂事。結果是，這個被寵慣了的孩子知道父母絕不會懲罰他的任何行為，因此，便更加任性地為所欲為。 本人在今年三月所寫的一篇臺灣選舉的觀後感，即充分表達了自己對國際經濟局勢的嚴重關注與擔心，以及對澳門社會政治經濟形勢的憂慮。最近這一個多月來，國際經濟形勢與澳門經濟形勢的突變，整體的經濟狀況再次證實了本人的憂慮並非杞人憂天式的無病呻吟。從全球範圍來看，美國次按危機這顆定時炸彈已經引爆，而由始作俑者美國所引發的經濟衰退的浪潮已經沖到了大西洋彼岸的歐洲與太平洋彼岸的亞洲。有著158 年歷史的雷曼兄弟宣佈破產，讓尚處於初秋的港澳社會即時感受到了經濟的瑟瑟寒意。而本地自五月以來開始收緊 “自由行”的各項政策，加上環球市場的不景氣，嚴重依賴博彩業的本地經濟將會面臨怎樣的衝擊，雖然暫時無法估計，但情況顯然不容樂觀。政府已經預測到，本地失業人數將會增加、賭場、賭廳或會出現結業倒閉潮。本人擔心：一旦經濟的惡化趨於嚴重，民眾生活出現極大的困難，政府又貪污腐化，缺乏公信力的話，我們的社會會不會失控？上個世紀90 年代那種腥風血雨的打打殺殺場面會不會重臨呢？綜上所述，筆者以為，必須以開放的態度來思考基本法。
  • 研究基本法不能不關注權利的保護，以及對權力的監督與制衡（這種監督與制衡機制通常以政治制度的形式表現出來） 。可以這麼說，有關權利保護與權力的監督與制衡機制關係，是互為推動的關係。監督與制衡既是目的，也是手段，這種手段包括不同國家權力之間的相互監督，以及社會對國家權力的監督。制衡看似制肘，但卻可以幫助行政權、立法權與司法權提高其管治能力，可以促使國家機器的各個部分科學、理性與客觀地運作。監督與制衡不僅可以讓執法行為適當與有效，可以防止官員的貪污與腐化，更對提高政府的運作效率、保證政府與官員的遵紀守法有著重要的積極意義與作用。（2008 年 10 月 ）註 釋 ：1 見張千帆 ， 《 憲法學導論——原理與應用》 （ 北京 ，法律出版社 ，2 0 04 年 ， 第 2 5-2 6 頁 ） 。2 見美國 Richard A. Posner 著 ，蘇力翻譯 ， 《道德和法律理論的疑問》 （ 中 國政法大學出版社 ， 2 0 0 1 年 ，第 7-8 頁 ） 。3 香港政府統計處的資料顯示 ，2 0 07 年該地受過高中以上教育 （ 包括 中六 及專上教育） 的人口僅佔總人口的 2 9.7 ％ 。參考書 目 ：[ 日本] 蘆部信喜著 ，林來梵等翻譯 ，《憲法》 ，第三版 （北京大學出版社 ，2006 年） 。張千帆 ， 《憲法學導論——原理與應用》 （北京 ：法律出版社 ，2004 年） 。林來梵著 ， 《從憲法規範到規範憲法》 （北京：法律出版社 ，2001 年） 。[ 美]Richard A. Posner 著 ，蘇力翻譯 ，《道德和法律理論的疑問》 （ 中國政法大學出版社 ，2001 年） 。王世傑 、錢端升著 ， 《比較憲法》 （中國政法大學出版社 ， 1997 年） 。[ 美] 約瑟夫 ·斯托�著，毛國權翻譯 ， 《美國憲法評注》 （上海三聯書店 ，2006 年） 。[ 英] 韋恩. 莫里森著，李桂林等翻譯 ， 《法理學—從古希臘到後現代》 （武漢大學出版社 ，2003 年） 。
  • [ 美] 德沃金著 ，李常青翻譯 ， 《法律帝國》 （中國大百科全書出版社 ，1996年） 。[ 英] 邊沁著 ， 《道德與立法原理導論》 （商務印書館 ， 2006 年） 。
  • 法律既要保護私人權利又要維護國家安全： 對澳門制定 “維護國家安全法”的思考李莉娜 英國古典經濟學家亞當.斯密在其名著 《國富論》 一書中指出，國家的基本職能有三：即保護國家安全、維護社會秩序及確保交易正常有序的運作。該理論與普遍接受的法律理論頗為接近；只不過，表述有些不同- -學者們一般同意，法律的根本任務是要保障國家的安全與民眾基本的權利自由得以實現；而一旦國家安全的需要與民眾基本權利自由的訴求產生衝突，國家有責任協調他們的關係，並使兩種需求能夠達致平衡。 基本法是在中國實行 “一國兩制”的前提下、由全國人民代表大會依照憲法和法定程式制定的國家基本法律。制定基本法的目的，無非是要確認澳門處於國家主權管治之下的現狀，維護國家領土完整，同時又保持本地的繁榮穩定。根據基本法的規定，澳門特別行政區為中國的一個組成部份而非獨立國家；因此，特別行政區有責任維護國家的安全。另一方面，鑒於基本法在本地具有憲政性檔的地位，因此，它也有責任保護澳門居民基本的權利與自由。維護國家安全 ，是法律的基本任務 國家機器正常運作的首要條件是安全而有序的內部與外部環境。如果一國終日在內部充斥著針對政府的暴力，在外部又不斷面對著其他國家的軍事威脅與武裝挑釁，那麼該國民眾最基本的人權如生存權、健康權與財產權必然不可能有任何確定的保障，更遑論其發展與追求幸福的權利。 在傳統的法學理論中，保護安全是國家頭號的任務，霍布斯 （Hobbes） 曾極力主張， “人民的安全才是至高無上的法律。”邊沁 （Bentham） 亦贊成，以法律手段控制社會之首要
  • 目的是維護國家安全，在此過程中，權利與自由則處於次要與從屬的地位。因為國家安全有助於人民生命、財產、自由等方面權利的實現；相反，一個充滿戰亂與動蘯的社會是無法保證民眾諸如生存與生活之最基本需求的，今天在阿富汗、伊拉克以及非洲的一些地區仍然在上演的人間悲劇已充分證明了這一點。 根據基本法第14 條的規定：“中央人民政府負責管理澳門特別行政區的防務。澳門特別行政區政府負責維持澳門特別行政區的社會治安。”是項規定，明確了中央與澳門地區在保護安全方面各自的基本職能，即本地的國防事務由中央負責，而治安則由本地區的政府自行管理。這是有關安全問題之一般性的規定。 另一方面，基本法第23 條又特別規定， “澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”本條規定可視為一項特別的規定，即基本法第23 條要求特別行政區不僅有責任維護澳門社會內部的治安，而且還負有維護國家安全的責任，以確保本地不會成為反對國家之活動基地。鑒於澳門與國家是連為一體的，因此維護國家安全問題，無論是從維護澳門自身利益來看，還是從維護國家利益來看，顯然都是必要。維護人民基本的權利自由 ，是法律的終極目標 所謂太陽底下總有陰影。安全亦一樣，在產生正面影響的同時，也會帶來負面效應。社會生活中合理的穩定生活環境是必要的，否則混亂的、完全不受約束的社會狀況必然會導致族群的劇烈衝突與國家的嚴重分裂。不過，如果在人們生活中，僅僅只強調國家安全而忽視了民眾的權利自由，則民眾的創造力必然會受到限制，整個社會的發展也將可能被壓抑。事實上，正如龐德所說的，某種程度的壓力、風險與不確定性往往是作
  • 為一種激勵成功的因素而起作用的。1 依照西方學者的觀點，國家是一種公共權力，它也是一國社會秩序賴以維持的最根本的力量。國家權力的這種性質不會因某一個國家的社會制度和經濟制度的特質而發生變化。在任何國家，國家權力都表現出強制他人服從的特徵。 國家安全強調的是我們社會生活的一種穩定與有序的秩序，而權利自由則是人類社會所追求之最終的目標與價值。如果說前者反映的是法律制度所追求的外在形式的話，那麼，權利自由則體現了法律制度的實質內容。二者的關係應該是 “器”與 “道”的關係。無論你是否願意正視，國家的安全與個人的權利自由在許多時候是處於彼此對立的位置的。如果私人的權利自由完全不受限制，處於無政府狀態的民眾便有可能恣意地擾亂社會正常的秩序，隨之而來的，則國家的安全堪虞了；反之，如果法律過分強調國家的安全，則一定會在某種程度上限制私人的自由，甚至侵犯民眾的權利- - 臺灣的陳水扁以國務機要為名貪污大筆錢財，已用事實證明了這種可能性的存在。 傳統的中國文化，更多的是強調國家的安全而非個人的權利自由。事實上，在幾千年的中華歷史上，個人基本的權利與自由往往是被忽視的。我們也必須清醒地看到，國家權力不可能自行操作，它的運作必然由人來控制。在國家的運作模式中，公權力總是被某些個人小圈子與集團佔有，因而容易為着私人的目的而被濫用。因為任何國家權力都會遠大於私人的力量，而掌握著國家權力的小圈子與集團往往又會以國家的名義侵害私人的利益，而令人尤其擔心的是，由於國家權力與私人權利在實力較量上懸殊太大，這種實力上的懸殊表現為任何個人都不可能憑一己之力抗衡以國家名義而實施的侵犯行為。 洛克主張， “法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由。”筆者也堅信，法律的核心任務，就是要縮小私人權利與國家權力實力上的懸殊，並最終保障私人的權益不受以國家的名義而實施的侵犯。保護私人權利與自由不受公權的侵害是法律的終極任務。任何人、任何機關均不應該以任何理由隨意地限制與剝奪民眾的基本權利與自由。
  • 法律必須在維護國家安全與保護民眾權利自由之間尋求平衡點 維護國家安全與保護私人的權利自由往往是一個問題的兩面。保護國家安全本身是必要的，但卻不應該逾越其必要的範圍。過分強調國家安全，則必然會對私人的權利自由造成妨礙與限制，從而有可能扼殺人們的創造與活動空間。 澳門本地推出《維護國家安全法》 草案以來，社會出現了許多不同的聲音。一部份人明確表示支持，另一部份人則表示了自己的擔憂，這是可以理解的。 我們看到，在許多歐美國家均有專門的國家安全法。然而，任何一項法律的產生，都不應當是孤立的，而必須有一定的政治、經濟制度與社會環境作基礎。坦率的說，從本地相關的配套制度上看，現階段制定國家安全法的外部環境確實存在一些缺失與不足。 回歸以來，特區政府在執法過程中出現了一些不當與失誤，尤其是歐文龍事件所暴露出來的，不僅是貪腐與行政違法問題 ，也反映出民眾的整體權利與利益已受到行政權的侵害。在這樣的背景下，市民對 《維護國家安全法》 草案表示擔憂是有一定理由的。譬如，本地的民主制度並不足夠，由於大部分的立法議員並非以直接選舉的方式產生，因此，立法會並未能充分而準確地體現民意，亦未能充分與全面地發揮其監督政府的作用。在 “行政主導”理念下，政府的執政在提升透明度上仍待改進；而司法機關可否客觀、平衡的執法並充分發揮其制衡行政權的作用也待證明。此外，因為本地輿論一直缺乏多元的因素，作為第四權力的本地媒體，在行使其監督政府職能方面，顯然也存在著較大的改善空間。在這種條件下 ，立法問題稍有不慎，便極有可能給市民帶來無妄之災。 對於政府推出《維護國家安全法》 草案，筆者以為，我們社會需要的，不僅僅是政治表態式的熱情，更需要理性、務實、嚴謹與科學的態度。法律草案的規定存在哪些缺失與不足？ 那些問題有待明確與擬清？那些規定過於嚴苛？那些規定過於寬鬆？ 雖然其他國家也有國家安全法，但這些國家的政治體制與
  • 澳門是否存在差異- - 例如這些國家是否有健全的民主制度？立法權與司法權是否能夠有效地制衡行政權？媒體的報導是否客觀中立？所有這些均是我們在討論草案時需要仔細考量的。缺乏了其中任何一項，則我們的討論將有可能既不全面亦不客觀。果如是，本來為着保護大眾安全的法律就有可能演變成損害我們合法權利的工具。對制定《維護國家安全法》 的幾項建議 法律的發展歷史表明，千百年來它一直掙扎於保護國家機器的公權力與擴大私人之權利自由這一矛盾的漩渦之中。理想的法律制度，應既可以防止私人濫用其權利自由；同時，也應可以阻止國家機關在執法時任意與隨性。 法律的制定，必須綜合全面地考量當地社會經濟、政治與文化發展的水準，確保法律規定本身不會流於形式。如果在法律的制定過程中，社會上出現了較多的不同聲音，則立法者有責任嚴肅、認真、科學、理性與客觀地思考與分析這些聲音，而不應該採用鴕鳥政策，有意無意地回避這些聲音。如果立法者願意真誠地讓社會各階層平等地享有立法的建議與參與權，充分切實地瞭解法律的內容，則法律的認受性會大為提高，社會便不易積聚怨氣與不滿，民眾守法的意識自然會提高，而立法行為留給社會的成本與代價相應會低很多。 從立法戰略的角度看，安全不僅是維護國家正常秩序的基礎，也是我們生命財產權利得以實現的前提條件。從這個意義上說，制定國家安全法顯然是有必要的。另一方面，鑒於我們澳門本地的現狀，特區政府是否亦應該思考：可不可以藉制定國家安全法的契機，及時修補本地法律對權利自由保障不完善的漏洞？如可否考慮立項研究改變立法會選舉的模式，減少甚至取消官委議員，同時增加直選議員的人數？事實上，如果政府能順應社會發展的需要與民眾的訴求，適時的變革制度與法律，則不僅有助於 《維護國家安全法》 草案的通過，更有利於《維護國家安全法》 在本地的遵守。 從立法方法上看，法律的制定，必須反映廣大民眾的意志，
  • 並在最大程度上如實地客觀地反映社會的聲音。如果政府在徵集意見時，先為自己定下既定的目標，無疑會為著達到目標而損害資料的客觀性，這不但有可能引起部分市民的不滿；而且更重要的是，有可能使得政府的決策因為缺乏準確可靠的資料而出現偏差，最終為對立面反對政府製造了口實。 就立法技術而言，維護國家安全法在其內容上必須明確清晰，在法律的解釋上必須確定、並只能限定在法律所確認的範圍之內。不可以隨意作擴大的解釋，更不可以隨意地類推適用。法律的實踐顯示：把模糊的、極為彈性的、過於寬泛的和不準確的規定引入法律制度 （尤其是政治性的刑法領域） 之中，無異於對法律的否定，2並有可能增加政府濫權的風險。同時還有可能破壞民眾與政府之間的互信機制，並加深政府與市民之間的矛盾與衝突。 因此，筆者以為，對於 《維護國家安全法》 （草案） 每一條文，均應該本著對市民負責、對國家負責的態度，小心謹慎地反復推敲，不宜草率冒進，操之過急。對於草案中一些不清晰的規定與條文，有需要作更具體與清晰的界定。如草案中有關外國的政治組織、本地政治組織的規定似界定得並不明確。此外，對於預備行為的主觀與客觀的構成要件；國家機密的範圍與界定方法；竊取國家機密的構成要件等，筆者以為亦都有待作更明晰地規定。（2008 年11 月）註釋：1 見Roscoe Pound , A Sur vey of Social In teres ts , 5 7 Harvard Law Review1， at 9， 194 3 .2 [ 美]Edgar Bodenheimer 《法理學 - 法律哲學與法律方法》 ，鄧正來譯 ，（ 中 國政法大學出版社 ） ， 2 0 04 年 ， 第 24 5 頁 。
  • 回歸後港澳特區政府行政與立法會的關係吳國昌 筆者是在澳門特區成立前，一九九二至一九九九年間是澳門立法會議員，在特區成立後，一九九九年至今仍是澳門特別行政區立法會議員。因此，本文的分析基點，主要是從立法會的實踐經驗，來討論立法會與政府行政的關係，從澳門的立法會與政府行政關係的實踐經驗，比較港澳兩立法會與政府行政的關係。廿一世紀初特區的開局 從結束殖民地統治和參與國家整體發展而言，香港和澳門的回歸無疑有重大的正面意義。在必然要結束殖民地統治的條件下，一國兩制對澳門來說，是一個適切的安排。對澳門人來說，保證在一段時期實行一國兩制比立即融入一國一制好。如果沒有一國兩制的保障，澳門的相對自主性會更缺乏延續的機會。 如果說，港澳實施一國兩制的可行性，不能僅建基於聯合聲明和基本法等文件，而必須建基於從現在到將來的政治經濟的動態發展，那麼，港澳實施一國兩制的可行性，一方面要視乎香港人和澳門人的自我管治能力，另一方面是建基於中國整體的發展型態。如果中國的發展客觀包含著加強地方自治能力的需要，體現各個層次人民民主監督的需要，甚至在不同的地區因應經濟發展程度、教育文化與公民意識發展程度、原有制度和生活方式的獨特性，而經歷不同的現代化進程的需要，那麼澳門實行一國兩制、本地人自治就是中國走上現代化之路的積極嘗試和實踐。 大致上，澳門特別行政區行政與立法關係的開局，沒有超越筆者事前的預期。其中，一些顯著的特色和問題，倒是值得論述和關注的。
  • 筆者在 “澳門立法會在澳門轉變中的法制與政治運作及其與行政權的關係”一文中，有下列總結性的預期：1 “澳門特別行政區成立初期，立法會與行政權的整體關係將以合作為主。在以往一九七六至一九八四年間的立法行政權力衝突固然早已完結。在一九八四至一九九九年間，由傳統左派社團代表和親政府葡裔議員合佔議會主流，而在對行政權的關係上已是避免衝突，維持穩定，而對澳葡政府的批判性監察只體現為議會內部的爭論。在澳門特別行政區成立以後，特別是在二零零一年澳門特別行政區第二屆立法會產生之後，傳統左派社團代表本身將成為議會主流及主導會務行政工作，而在對行政權的關係上 ，不僅會維持避免衝突，維持穩定的意識，並且基於行政長官在產生程序中已注定是由傳統左派擁護的人士出任，議會主流甚至會採取更加親政府的立場。 這種議會整體上向行政權妥協，而將對政府批判性監察體現為議會內部爭論的政治局面，只有在傳統左派在議會內的代表對行政長官的關係出現分歧或者是議會席位大幅增加直選比重之後，才可能改變。 澳門特別行政區行政長官處理行政立法關係的態度，亦是一個足以影響澳門特別行政區成立初期立法會與政府間常規運作的重要因素。行政長官如果願意一改澳葡管治時代總督的怠慢態度，而願意經常親自列席立法會接受議員公開質詢和指定有關政務官員長期負責列席立法會代表政府作出即時反應的話，是有機會在公眾輿論上爭取政府與立法會暫時性雙贏的局面的。 要從制度上確立議會對行政長官的制衡和人民對當政者的監督，就必須全面直選立法議員和直選行政長官。要非民選的當權者同意改革非民主的建制固然困難，而市民本身培養出履行民主政治之素質，亦非輕易。如果澳門居民整體有較為平等的起步條件，並且有機會在澳門特別行政區參與較為地道的和多層次的權力機構決策，逐步培養出有監督能力和變革潛質的民間社會，再由活躍和理智的民間社會推動較高層次的民主政制改革，那當為和平的民主改革的正途。” 事實上， “立法會與行政權的整體關係將以合作為主”
  • 的關係，早在澳門成立以前的提早運作的階段已經開始。由一九九九年十月至十二月，提前運作的澳門特別行政區立法會和候任行政長官辦公室就在同一座大廈之內辦公，緊密合作，在限時內完成 《回歸法》 、 《政府組織綱要法》 、 《核准法規的公佈與格式》 、 《就職宣誓法》 、 《核准國旗、國徽及國歌的使用及保護》 、 《澳門特別行政區居民辦理國籍申請的具體規定》 、 《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》 、 《司法組織綱要法》 、 《司法官通則》 和 《澳門特別行政區審計署組織法》 等十一項法案文本，在一九九九年十二月二十日凌晨表決通過。這十一個法律都是澳門治權轉移，成立澳門特別行政區，履行基本法規定所必須及時制定的法律。 相對之下，香港特別行政區在中英爭拗之下，沒有讓原有的立法局過渡為香港特別行政區的立法會。排除了民主派議員參與的臨時立法會在香港特別行政區成立初期運作，通過了六十三個條例草案，其中《假日（1997年及1998年）條例》 、《1997 年市政局 （修訂）條例》 、 《1997 年區議會（修訂）條例》 、《1997年立法會行政管理委員會（修訂）條例》 、《國旗及國徽條例》 、《區旗及區徽條例》 、 《1997年社團（修訂）條例》 、 《1997 年公安 （修訂） 條例》 、 《1997 年香港終審法院（修訂）條例》 、 《1997年司法人員敍用（修訂）條例》 、《1997 年人民入境 （修訂） （第3 號） 條例》 、 《1997 年宣誓及聲明（修訂）條例、《1997年香港終審法院（修訂條例）》等分別在一九九七年十月一日之前刊登廣告，《香港回歸條例》在一九九七年七月一日當天在憲報公佈。 一年之後，1998 年香港特別行政區第一屆立法會正式開始運作，香港的民主派議員在新的選舉中重新參與立法會，佔數量上少於二分之一而多於三分之一的關鍵少數。 此後，港澳特區的立法會都分別在政治體制框架之內，對政府行政產生一定程度的監察作用，但監察力度相差很遠。 以下，本文分別在書面質詢、聽證、公共財政監察和立法等層次，比較兩地立法會與政府行政關係的差異。
  • 書面質詢數量 2000-2001 年度 2006-2007 年度港立法會 451 470澳立法會 89 338比較港澳特區立法會監察政府行政的工作（一）質詢 立法會議員對政府工作提出質詢，在港澳基本法內分別有規定。 香港基本法第七十三條規定：“香港特別行政區立法會行使下列職權：⋯⋯（五） 對政府工作提出質詢；⋯⋯” 澳門基本法第七十六條規定：“澳門特別行政區立法會議員有權依照法定程序對政府的工作提出質詢。” 從澳門特區成立開始，筆者認為透過質詢工作發揮議會監察職能有極大發展空間。設想付諸行動，2000-2001年度，澳門特別行政區立法會議員總共對政府行政工作提出了八十九項書面質詢，當中，有六十四項 （佔72％） 是由筆者提出的。由於議員同事恐怕質詢太多，會妨礙政府官員的正常工作（ ！） ，立法會一再修改了議事規則，限制每名議員每星期最多只可提出二次書面質詢，其後再限制每名議員每星期最多只可提出一次書面質詢。可是在澳門特別行政區，書面質詢已經逐漸演變成社會與政府對話的重要平台。到了2006-2007 年度，澳門特別行政區立法會議員總共對政府行政工作提出了三百三十八項書面質詢，當中，有四十八項（僅佔14％）是由筆者提出的。公眾事務議題透過議員質詢和政府回覆，不斷展露於公眾傳播領域。對澳門特別行政區來說，這是公共空間的重要發展。 相比之下，在官民公開對話和媒體積極主動的香港特別行政區來說，議員質詢和政府回覆相對不那麼重要，而質詢數量，也一直維持在穩定的水平。 除了要求政府書面回覆的書面質詢外，香港特別行政區立法會向來已有要求政府官員到立法會當面簡短回答的口頭質詢。澳門特別行政區立法會近年也設立了口頭質詢制度，但每
  • 口頭質詢數量 2000-2001 年度 2006-2007 年度港立法會 159 167澳立法會 - 24次準備程序的安排較冗長，故此數量較少。（二）聽證 香港基本法第七十三條規定：“香港特別行政區立法會行使下列職權：⋯⋯（十） 在行使上述各項職權時，如有需要，可傳召有關人士出席作證和提供證據。” 澳門基本法第七十一條規定：“澳門特別行政區立法會行使下列職權：⋯⋯（八） 在行使上述各項職權時，如有需要，可傳召和要求有關人士作證和提供證據。” 質詢只是簡單的對話，對於有重大爭議的公眾事務，港澳特區的立法會都有權傳召和要求有關人士作證和提供證據，展開聽證工作。這是議會對政府行政實行較深入監察的手段。香港特別行政區立法會由立法會權力及特權條例具體規範聽證權力，在澳門特別行政區立法會則制定了聽證規章。 自香港特別行政區成立以來，香港特區立法會已經有三次正式通過動議，引用立法會權力及特權條例，設立具傳召權力的專責委員會，實行聽證，包括一九九九年設立調查赤鱲角新機場事件的專責委員會，二零零一年設立調查公共房屋短樁事件的專責委員會，以及二零零三年設立調查政府醫管局處理SARS事件的專責委員會。本文執筆之時，香港特區立法會還即將就設立調查雷曼迷你債券事件的專責委員會進行表決。 可是，自澳門特別行政區成立以來，澳門特區立法會從來沒有正式行使聽證的權力。倒不是沒有人提出過聽證動議。筆者和區錦新議員曾經一再動議對東亞運動場館公共工程大幅超支事件進行聽證，但一再遭立法會大會否決。後來，終審法院在審判前運輸工務司司長歐文龍鉅額貪腐案中證實，東亞運動會場館公共工程大幅超支正是貪腐案當中主要的衍生貪腐項目！
  • （三）公共財政監察 香港基本法第七十三條規定：“香港特別行政區立法會行使下列職權：⋯ （二）根據政府的提案，審核、通過財政預算；（三） 批准稅收和公共開支；⋯⋯” 澳門基本法第七十一條規定：“澳門特別行政區立法會行使下列職權：⋯⋯（二） 審核、通過政府提出的財政預算案；審議政府提出的預算執行情況報告； （三） 根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務；⋯⋯” 如果跟香港特別行政區相比，港澳議會審察政府財政開支的工作實有天淵之別。香港特別行政區立法會設立除主席外全體議員均參加的財務委員會負責審察政府財政開支的工作。財務委員會在每星期五下午舉行公開會議，審查及批准政府提交的公共開支建議，審查政府提交立法會的財政開支預算。財務委員會轄下設置人事編制小組委員會及工務小組委員會。分別負責審核政府當局有關公共行政人員開支和審核政府公共工程開支。香港特別行政區立法會財務委員會及該委員會屬下的人事編制小組委員會及工務小組委員會，每一年會期都要分別召開十多次會議，就幾十個有關政府人員財政開支及公共工程開支的個案作出決定。 反觀澳門特別行政區立法會，除了每年通過政府財政預算外，無論是全體大會還是所有委員會，都無須為審察政府財政開支的工作舉行任何會議和作出任何決定。原因是至今澳門特別行政區還未制定適應基本法要求，由立法會審察政府財政開支的制度。 澳門特別行政區立法會不能常規性監察政府各項公共行政人員開支，結果導致政府架構不斷膨漲，架床疊屋，增設了建設發展辦公室、運輸基建辦公室、能源發展辦公室、人力資源辨公室、交通事務局、法律及司法培訓中心、法律改革辦公室等等，全不用立法會過問。 澳門特別行政區立法會不能常規性監察政府各項公共工程開支，結果導致公共工程經常大幅度超支，衍生貪污腐化，爆發運輸工務司司長鉅額貪腐案。
  • 根據澳門特別行政區基本法第七十五條的規定，這類涉及公共財政收支和政府運作的法案，只准由行政長官提出，不能由議員提出。行政長官不提出法案，立法會就不能切實履行監察財政開支的工作。政治責任是十分明確的。（四）彈核 港澳基本法都設置了立法會彈核行政長官的機制，內容相同。 香港基本法第七十三條規定：“香港特別行政區立法會行使下列職權：⋯⋯（九） 如立法會全體議員的四分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過進行調查，立法會可委託終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會，並擔任主席。調查委員會負責進行調查，並向立法會提出報告。如該調查委員會認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定；⋯⋯” 澳門基本法第七十一條規定：“澳門特別行政區立法會行使下列職權：⋯⋯（七）如立法會全體議員三分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過決議，可委托終審法院院長負責組成獨立的調查委員會進行調查。調查委員會如認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定；， ⋯，，” 可是，港澳特別行政區成立以來，即使是在兩地行政長官在管治後期面臨民望低落的時刻，兩地立法會都從未嘗試過啟動此種彈核機制。比較港澳特區立法工作上的立法會與政府行政關係（一）立法提案在立法工作上，港澳基本法都對立法會議員的提案權設定
  • 限制。 香港基本法第七十四條規定：“香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程序提出議案。凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。” 澳門基本法第七十五條規定：“澳門特別行政區立法會議員依照本法規定和法定程序提出議案。凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。” 表面上，港澳特區的立法會議員的提案權都受同樣限制，但從議會發展的歷史淵源看來，這些限制，對澳門的影響較大。 在港澳特區成立之前，澳葡時代的澳門立法會，相對港英時代的立法局，立法工作職能上有一定分別。相對而言，澳葡時代的澳門立法會並不參與全部的立法工作，因為澳葡總督可以在不涉及居民基本自由權利、稅收、政府公職編制的範圍下 ，自行頒佈法令，但亦相對著重議員創制法律的自由。當時，在總共23 席的立法會中，筆者沒有盟友，僅能掌握自己一票 ，但仍然能夠啟動創制法律。現在澳門特別行政區仍然生效的結社自由法、宗教自由法和陽光法 （財產利益申報） 都是筆者提出法案，啟動立法的。 在澳門的立法會來說，對立法議員提案議案的權力重重設限，顯然是一種退步。對於立法會立法職權上的法制退步，葡國法學家Gomes Canotilho 和Antonio Eduardo 都分別指出，是在沒有實質理由支持之下架空立法會的職能，並粗暴打擊了分權原則的核心。 澳門特區成立後，行政長官對於非建制派議員提出有關政府政策的立法建議，反應極不友善。 筆者於二零零零年六月十五日把修訂 《入境、逗留及定居的一般制度法令》 將香港旅客逗留澳門的期限延至一年的法案提交行政長官，尋求行政長官的書面同意 （因為法案涉及政府政策，按基本法第七十五條規定，議員須得行政長官書面同意
  • 方可正式提出） ，於六月底遭行政長官在沒有具體理由的情況下書面回絕，但行政長官隨後於二零零零年七月二十一日頒佈第27/ 2000 號行政法規，內容跟筆者提出的草案一樣，將香港旅客逗留澳門的期限延至一年。值得質疑的是，行政長官以迴避立法機關的手段去修改本應由立法機關審議的立法工作，架空立法機關的權力，關乎憲政問題。在澳葡時代，法律和法令是相同效力，相同層次的法規。澳葡時代的法律和法令，當過渡到澳門特別行政區，其效力和層次也是沒有分別的。如果行政長官和行政會認為可以隨時用行政法規去修改澳葡時代的法令，是否亦可以隨時用行政法規去修改澳葡時代的法律？進一步，是否亦可以隨時用行政法規去修改澳門特別行政區立法會通過的法律？ 筆者與區錦新議員於二零零六年三月把 《城市規劃綱要法》 的法案提交行政長官，尋求行政長官的書面同意，一直到現在，行政長官還沒有回答同意或不同意。近年來，澳門特區因為沒有城市規劃而衍生出的環境權抗爭，卻是此起彼落。 筆者與區錦新議員於二零零六年四月把修訂 《吸煙的預防與禁止法律》的法案提交行政長官，尋求行政長官的書面同意，結果是行政長官聲稱政府即將提出相關法案而不予同意，而這兩年多來，多次追問，政府的法案還沒有提出來。（二）法律與行政法規 儘管港澳基本法均明文規定立法會是特區的立法機關，澳葡時代澳督可以不經立法會而頒佈法令的傳統，某程度上對澳門基本法還是有產生影響。因此，港澳基本法規定行政長官在立法事務上的職權是有點分別的。 香港基本法第四十八條規定：“香港特別行政區行政長官行使下列職權： ⋯（二） 負責執行本法和依照本法適用於香港特別行政區的其他法律； （三） 簽署立法會通過的法案，公佈法律；簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案；（四）決定政府政策和發佈行政命令；⋯⋯” 澳門基本法第五十條規定：“澳門特別行政區行政長官行
  • 使下列職權：⋯⋯（二） 負責執行本法和依照本法適用於澳門特別行政區的其他法律； （三） 簽署立法會通過的法案，公佈法律；簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案； （四）決定政府政策，發佈行政命令； （五）制定行政法規並頒佈執行；⋯⋯” 跟香港特別行政區不同，澳門特別行政區在法律和行政命令之間，介入一種在法制位階上低於法律而高於行政命令的行政法規。 行政法規隨即被濫用為架空立法會立法權力的工具。 一九九九年十二月二十日，澳門特別行政區行政長官以第1/ 1999 號行政法規制定行政會委員通則，其中包括行政會委員的報酬制度。這個特區成立後第一個行政法規立即揭開了架空議會立法權力的序幕。行政會委員的報酬制度，涉及政治體制和財政開支，絕對不應當避開立法會，在沒有法律根據之下，由行政長官簽署行政法規去處置。更不幸的是，由於基本法規定立法會議員不能主動提出涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，一旦行政長官濫用行政法規規定了涉及公共收支、政治體制或政府運作的事，即使議員不同意，立法會 （作為一個整體的立法會） 如果不願意採取正面抗爭手段，就只能聽之任之。應該由立法機關通過立法以規範的事情，被行政長官避開立法機關以行政法規處理，立法機關的權力就是被實質地架空。 港澳基本法都有規定 “凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出”。立法會議員不能提出涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，是因為 “公共收支、政治體制或政府運作”十分重要，須由政府行政和立法會共同參與制定法律，而不是縱容政府行政單方面去決定。因此，筆者認為行政長官濫用行政法規去進行 “公共收支、政治體制或政府運作”的立法，是違憲行為。 當行政長官以行政法規立法，而不是向立法會提交法案制定法律進行規範，議員縱有不同意見，也不能在立法過程中表達；市民縱有不同意見，也不能透過公開的立法程序獲得資訊並從而有所反應。
  • 儘管立法會不願意採取正面抗爭手段，但一再濫用行政法規依然會出事。二零零六年四月廿七日澳門特別行政區中級法院審判宣告在缺乏具體法律依據下頒佈的第一七/ 二零零四號行政法規 《禁止非法工作規章》 是違法的行政法規，據此行政法規作出之處罰無效。其後，澳門特別行政區行政法院一再審判宣告在缺乏具體法律依據下頒佈的第二八/ 二零零四號行政法規 《公共地方總規章》 是違法的行政法規，據此行政法規作出之處罰無效。 被宣告違法的行政法規關涉民生極廣，茲事體大，茲列舉部份規範內容：禁止在公共地方作出違反清潔、個人及公共衛生方面的要求的行為；禁止在公共地方作出可對車輛或行人的正常通行、對大自然的保護或 對生態及各種棲息地的平衡構成或增加危險的行為；禁止在公共地方擅入明示限制進入的區域；禁止在公共地方作出可阻礙設備及供公眾使用之物的運作或使之損毀的行為；禁止在公共地方發出可不必要滋擾他人安寧及休息的噪音；禁止在公共地方作出在具體情況中可被視為違反風俗教化，從而可騷擾他人或擾亂社會活動的行為；當有關設施或在該等設施舉行的活動可能對未成年人造成意外，或其他損害則容許當局限制無成年人陪同的未成年人進入舉行活動之公共地方；容許當局限制明顯呈醉酒狀態，又或受麻醉品或精神科物質影響者進入舉行活動之公共地方；容許當局限制攜同動物者進入舉行活動之公共地方；禁止於公共地方擺放阻礙行人及車輛通行之物料或物件；必以修剪、砍掉或拆除阻礙通道、危及行人或車輛安全、妨礙公共清潔工作、降低街燈的照明效能，或遮擋交通燈、地名牌或豎立式指示牌的伸出公共地方的植物，或佔用公共地方的支架、簷篷、墊台、梯級及同類物件；砍伐公共地方的喬木或灌木，須取得民政總署根據林木及植物保護指引，且為推動環保而發出的准照；於公共地方放生動物及栽種植物，須經民政總署預先許可；禁止破壞野生動物的自然棲息地或野生植物的自然適生地；動物須由持有人陪伴及管束方可於公共地方走動；動物的持有人應即時清理動物的排泄物；禁止於許可的地點、設施及設備以外投放、棄置、卸載及處理固體廢料；禁止排放廢水或任何污染性液體到公共地方，
  • 或任其流到該等地方；禁止於當局批示核准的告示所定的地點、期間、時段或條件以外燃放爆竹、火箭及煙花；私人於公共地方進行工程，須先向當局取得准照；為私人利益進行事宜、活動、工程或事件而須暫時移走城市設施或佔用公共地方，於房地產、車輛或任何建築物裝設從公共地方可見或聽到的廣告訊息，須先向當局取得准照；廣告訊息可用不同語文表述，但其中一種須為澳門特別行政區正式語文；如廣告訊息以正式語文以外的語文表述，則民政總署可要求其申請人提供以其中一種正式語文表述的經認證的譯本⋯⋯ 。 一再出事之後，澳門特別行政區行政長官於二零零七年七月終於向立法會提交 《法律與行政法規》 法案，要求透過法律界定行政法規的立法範圍。但法案內容過於霸道，涉嫌反過來干預立法會制定法律的範圍，多番糾纏尋求修改方案，至今法案還沒有作細則性通過。 於是，直到現在，澳門特別行政區政府數以百計的稽查人員，仍然天天在各個區域在眾多民生事務上 “拿著雞毛當令箭” ，根據那個己經一再被法院宣判為違法的公共地方總規章去指導和執罰市民和遊客！這樣的特區政府，當然遠遠達不到 “依法施政”的水平。（三）法案修改審定 港澳基本法都有規定 “凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出”， “凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意”當行政長官提出法案後，港澳兩地的立法會都會對法案進行引介、一般性表決、細則性表決的程序，但處理方式有顯著分別。 香港特別行政區立法會的議員可以對行政長官提交涉及公共收支、政治體制或政府運作的法案的具體條文提出修訂提案；也可以對涉及政府政策的法案的具體條文提出修訂提案。 可是，澳門特別行政區立法會卻樂於自縛手腳，在立法會議事規則內規定，議員不可以對行政長官提交涉及公共收支、政治體制或政府運作的法案的具體條文提出修訂提案；議員必
  • 須先得到行政長官的書面同意，才可以對涉及政府政策的法案的具體條文提出修訂提案。 在香港特別行政區，法案審議期間，政府官員往往要遊說議員支持政府提案的內容，以及遊說議員反對那些政府不喜歡的修訂提案。 在澳門特別行政區，法案審議期間，卻往往是由議員去遊說政府官員請政府自行修訂政府所提法案的具體內容。當眾多議員對政府所提法案內容不滿，而政府官員不為所動時，立法會主席還得私下找行政長官溝通。（四）政治制衡 香港特別行政區政府曾經在2002 年9 月開始推動基本法第二十三條立法工作，將法案提交立法會，引起社會爭議，泛民主派議員全力反對。擾攘至二零零三年七月一日，五十萬人參與民間人權陣線的 “反對二十三條立法”遊行示威。七月六日自由黨主席公開轉變立場，反對23 條立法。香港特區政府在突然失去立法會內過半數支持，法案勢將遭否決之下，宣佈將法案無限期押後。此後，保安司葉劉淑儀辭職，行政長官董建華提早卸任，而第二十三條立法亦遭擱置。 透過社會運動，令立法會內反對政府所提法案的議員數量，由少於半數轉變為多於半數，這是社會力量推動立法會制衡政府的經典例子。在這次角力中，政府行政當局依賴一個既間接參與行政長官選舉，又參與選出立法會部份議席的政治特權群體的主流支持力量，強行立法，卻因這個政治特權群體的主流支持力量局部解體而敗下陣來。 在一般情況下，政府需要立法會內的過半數支持通過法案，但在特定情況下，則需立法會內三分之二支持——關鍵少數在時候便發揮作用。 2005 年香港特別行政區由曾蔭權接任行政長官後，接任的行政長官隨即推動須立法會全體議員三分之二多數通過的政制方案。泛民主派認為這個政制方案旨在強化仍存在五分之一官委成員的區議會功能組別的政治地位。經輾轉較勁，泛民主
  • 派最後鞏固立場，在二零零五年十二月廿一日，以二十四票反對、一票棄權，發揮關鍵少數力量，把獲得三十四票支持的政制方案否決。 澳門特別行政區立法會作為一個整體，根本沒有跟政府行政正面抗爭的意志，因而從沒有類似的例子。測量澳門特別行政區立法會內的少數抗衡力量，可以參考二零零八年立法會細則性表決新勞工法的表決情況。在新勞工法細則性表決中，針對一系列涉嫌損害勞工權益的條文，大會都是在大多數贊成，七票反對之下通過。七票反對票，不約而同地全是來自兩名直選民主派議員、一名葡裔直選議員，以及四名工聯會議員。在全體議員中，這七票仍不夠總體的四分之一。比較港澳門特區立法會與行政長官的政治關係 總括而言，回歸以來，港澳立法會在一般立法工作上 ，跟政府行政當局是充分合作的。兩地立法會經常在審議和協助改善行政長官提交的法案。監督手段溫和，即使當行政長官在管治後期威信低落時，兩地立法會都從未有嘗試啟動彈核機制，也從未有嘗試透過否決年度財政預算予以打擊。 回歸以來，澳門特別行政區立法會作為社會與政府對話的平台，是有顯著進步，但港澳相比，澳門特別行政區立法會顯然對政府行政更缺乏制衡，更為軟弱。立法會對政府行政缺乏制衡的結果，是縱容了利益輸送、貪污腐化，亦導致法治不彰。 在政治關係上，港澳兩地分別由八百名及三百名選舉委員選出的行政長官，都跟當地立法會的非直選部份具備同源關係。 香港特別行政區立法會現時六十名議員當中，三十名來自分區直接民選，三十名來自功能界別選舉。事實上，產生三十名功能界別議員的社群，正好就是產生行政長官選舉委員會絕大部份成員的社群。香港基本法附件三 《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》 規定由議員個人提出的議案須受分組點票限制，讓跟行政長官同源的功能界別議員群發揮把關功能。 澳門特別行政區立法會現時二十九名議員當中，直接民選
  • 議員十二人，社團間接選舉議員十人，行政長官委任議員七人。事實上，產生十名社團間選議員的社群，正好就是產生行政長官選舉委員會絕大部份成員的社群。跟行政長官同源的間選議員群，再加上行政長官委任的議員群，已佔立法會的大多數，因而也無需分組點票的把關機制。 這種同源關係，在港澳兩地都分別形成了一個既間接參與行政長官選舉，又參與選出立法會部份議席的政治特權群體。 儘管兩地行政長官都是跟當地立法會非直選議員群有同源關係，但各行政長官跟政治特權群體的關係並不相同。 香港特別行政區的前後兩位特首，分別來自商界和政務官，儘管兩者都在中央政府的祝福下，獲得政治特權群體的支持，但兩人都不是這政治特權群體的既有領袖。事實上，這個既間接參與行政長官選舉，又參與選出立法會部份議席的政治特權群體本身也具備一定程度多元政治取向，有多個不同政黨介入。泛民主派也可以從中取得小量功能議席，也可勉強推出陪跑性質的特首候選人。顯然，前後兩位特首都關注這個政治特權群體的意向，卻沒有把握駕馭這個政治特權群體的主流力量，以致施政難免進退失據。兩人都是在上任初期，挾中央政府之祝福和可分配利益之特首權力，一時之間在政治特權群體號召建制派支持。兩人都在管治後期，距離失去特首權力的日子愈近，遭受的挑戰愈烈。 反之，在澳門特別行政區，這個政治特權群體內佔絕對優勢的主導力量正是自上世紀六十年代反殖鬥爭勝利後一直掌握民間社會霸權的愛國愛澳親共陣營，澳門特別行政區的特權特首本人在特區成立前本就是這個政治特權群體主導力量的領導人，立法會甘於自縛手足，怯於公開制衡的政治原因。可惜，放棄監督制衡，讓利益輸送通行無阻，終於令政府行政的威信陷入危機。政治特權群體與用人唯親 在港澳兩地都分別形成這種既間接參與行政長官選舉，又參與選出立法會部份議席的政治特權群體，已開始衍生用人唯
  • 親，派發政治免費午餐的問題，而政治利益輸送，亦開始掀動市民的逆反情緒。 過去，港英政府在一九六七年鎮壓反殖抗爭之後，驚覺政府與民間社會脫節，乃著手廣開諮詢渠道，吸納各界華人精英份子為政府出謀獻策，利用行政吸納方式推動協同統治；澳葡政府六十年代曾向反殖抗爭投降，直至一九七四年葡國本土民主革命後，澳葡政府明白華人親共陣營已控制民間社會，亦著手主動邀請華人親共陣營的有實力代表加入建制諮詢組織，以利管治。可是，港督的權力基礎在英國，澳督的權力基礎在葡國，他們委任本地人士，只是為了方便管治。反之，港澳行政長官的權力基礎，既仰賴中央政府的祝福，也依賴本地力量的支持。當行政長官是由本地的特權群體主流力量推舉出來，其上任後亦會借助這個政治特權群體的主流力量協助在議會和社會發揮政治影響力。當行政長官的，自然傾向於跟這個政治特權群體的主流力量建立穩定互惠關係。於是，利益輸送，用人唯親，派發政治免費午餐，漸成風氣。 香港特區行政長官公然主張 “親疏有別” ，繼而在缺乏公平標準下委任一批副局長和政治助理，仍未能塑造特首駕馭政治特權群體的主流力量的局面，卻已引來民意反彈。 澳門特區行政長官本來已是政治特權群體主流的愛國愛澳親共陣營的領導人，上任以後更是一直關切愛國愛澳親共陣營的 “薪火相傳” 對於廣開言路，廣納不同意見的要求，行政長官何厚鏵在二零零八年傳達中央兩會精神時，公開表明，百川匯海不合區情，因為：“一定要做到係海，方能容下百川；如果純粹只為擴大包容，而不做好本身愛國力量的建設，以為係海，其實係個湖，一百條河湧入，最後只會造成泛濫。”以下是筆者零八年四月九日在立法會批評特首的發言。 行政長官在十一屆全國 “兩會”精神傳達會上發表講話，提倡科學宏觀思考壯大本澳愛國力量，要做好本澳愛國力量的建設，本澳的愛國力量主要來自社團，過往習慣是 “一個人戴幾頂帽” ，即一人身兼社團負責人及參政議政代表。相信這種情況未來一段時間不可能完全替代，亦認為無必要 “一刀切”
  • 對於包容的問題，行政長官強調， “一定要做到係海，方能容下百川；如果純粹只為擴大包容，而不做好本身愛國力量的建設，以為係海，其實係個湖，一百條河湧入，最後只會造成泛濫。” 本人認為，要壯大愛國愛澳力量，首先要分開 “肥”和 “壯”兩個概念。特區成立以來，政府所有諮詢機構大量委任愛國愛澳人士，甚至有一人當多個職位的，而各部門、各基金，對於愛國愛澳社團的設施和活動資助，更是百川入海。得到特首委任、政府津貼的愛國愛澳力量，肥是肥了，但肥不等於壯。如果繼續實行親疏有別，堅拒包容，愛國愛澳力量就只有痴肥，而不會壯大。政府諮詢機構，本應讓民意百川匯入，但主政者缺乏包容，把匯川之海圈為私家泳池，一川獨佔，九十九川在外。結果是民意在政府之外泛濫，主政者自知缺乏群眾基礎，遇到民意衝擊，便不免杯弓蛇影。 壯大愛國愛澳力量，要憑實踐。盤盤碟碟政治免費午餐，糖份超高，油脂超高，積肥成患，易生病變。本人奉勸愛國愛澳圍內人士，積極參與，自強不息。因此，特區政府各諮詢機構不應繼續任人唯親，而應廣開功能界別直選，讓愛國愛澳人士在各界別經過磨練，爭取實至名歸的地位。立法會的官委、間選愛國愛澳議員，都應當實踐民主，參加直選，爭取群眾支持，磨練出為民請命的能耐。唯其如此，愛國愛澳力量才會壯大。 數以千計市民以公開行動表明反貪腐、爭民主、保民生的意願，要求二零一九年實現全面普選。急於強調二零零九年不宜立即實行雙普選，急於把新社團排除於二零零九年選舉之外，實在是杯弓蛇影。澳門特別行政區民主政制發展循序漸進，絕不應再原地踏步，令澳門特別行政區滯留於小圈子既得利益的泥沼中。 事實上，一九九九年澳門回歸，絕大多數澳門特別行政區的永久性居民都是愛國愛澳的兄弟姊妹。澳人治澳本應由所有澳門特別行政區的永久性居民公平參與。可惜，小圈子選舉，政治免費午餐，做就了一批自封為愛國愛澳的圍內朋友，圈定愛國愛澳力量為理所當然的本地統治階級，把愛國愛澳力量以
  • 外的澳人，貶抑為被統治、被團結、被派發止痛餅的個體。特區成立八年來，自封為愛國愛澳的圍內朋友的表現，令 “愛國愛澳”這幾個字也不幸被蒙污。 倘若放下成見，承認絕大多數澳門特別行政區的永久性居民都是愛國愛澳的兄弟姊妹，都同是愛國愛澳的力量，則根本無需煩惱如何壯大愛國愛澳力量，要積極推動的，是讓所有澳門特別行政區的永久性居民公平參與。政治特權群體與利益輸送 行政長官要維繫政治特權群體主流力量的穩定效忠，當然要付出代價。在立法會無力監察制衡之下，利益輸送油然而生。賤價批地是澳門特別行政區成立後的重要利益輸送渠道。行政長官在數百宗批地中，除了其中三宗依土地法規定公開拍價外，餘下的全都視為有特別理由給予豁免公開拍賣，而官定批地價格 （溢價金） 僅約相當於土地市值十分之一。賤價批地的得益者，除了賭業集團外，就是愛國商人，當中包括不少有財力的行政會議成員、立法會議員和政協委員。 慷慨的政府資助是另一個重要的利益輸送渠道。行政長官樂於把愛國愛澳陣營的機構或社團領導委任去管理政府的基金會，以便基金會順利批給這些機構或社團資助。 可是，政府的基金會本來是要遵守利益迴避制度的。話說公元二千年一月，澳門特別行政區剛成立時，筆者提出特區成立後第一份議員質詢，就是質疑當年末代澳督韋奇立以權謀私，讓其領導的澳門發展合作基金會撥款五千萬資助他在葡國領導的歐華利基金會。書面質詢提出三天，當年行政長官何厚鏵立即成立一個獨立調查委員會對此調查，最後決定把澳門發展合作基金會解散。鑒於特區政府的基金會一再涉及違反利益迴避法制，筆者於二零零七年十一月，在立法會向行政長官何厚鏵公開提問，要求基於同一尺度處置： 澳門基金會多名身兼社團領導的委員違反利益迴避的法制。獲最大量資助的三個愛國愛澳社團，就是在這種情況下，獲常規資助分別增加433％、450％和1500％。更嚴重的是澳
  • 門基金會行政委員會過半數成員是科技大學校董，在依利益迴避法制明顯不可能的情況下，竟已撥給科技大學近兩億元。 此外，科學技術發展基金，批予科技大學七筆資助亦是在同樣依法不可能的情況下撥出的，而其餘廿八筆資助，又竟然由身兼科技大學校董的基金執委主席親自簽發。 今年十月經濟財政司司長在立法會表明，基金會撥款，本來有利益迴避要求；審計長亦表明，已經在零三年就基金會利益迴避制度提供指引。可惜，這兩個由行政長官親任主席而分別由前行政會議成員吳榮恪及現行政會議成員唐志堅出任執委主席的基金會，位高權重，經濟財政司和審計署亦束手無策。 公元二千年一月，本人提出特區成立以來第一份質詢，質疑當時的澳門發展合作基金會在末代澳督韋奇立主政期間，涉嫌利益輸送。行政長官在三天內成立獨立調查委員會，經過審查，決定予以解散。 基於同一尺度，行政長官現在可否設立獨立調查委員會，深入調查這兩個基金會的撥款？ 行政長官認為廉政公署可以調查行政違法問題，對成立獨立調查委員會沒有回應。當時在座的唐志堅還抱怨，認為如果按照利益迴避原則，該基金會豈不是根本不能撥款給該大學！ 是的，利益迴避的機制，本來就是要防止把個別機構的關係人大批委任去控制政府的基金會，而向該機構大開水喉。 透過利益輸送來維繫政治特權群體主流力量的穩定效忠，付出的代價不僅是公帑，而是葬送社會公平、社會信任。民主政制重塑立法與行政關係 三十年前，澳門沒有普及教育，能完成中學課程者，十中無一，能晉升大學再回來澳門發展的，更是鳳毛麟角。擔當愛國愛澳親共社團領袖人士的子弟，出國留學回來，就是靠父輩提攜庇蔭，在澳門順利立足，形成了表面上很自然很和諧的權貴提攜、任人唯親、裙帶關係的局面。至於能出外完成高等教育，但在澳門沒有父輩提攜庇蔭的，要立足發展便十分困難，當中不少人就基於澳門 “行頭窄” ，沒有立足發展機會而在外
  • 地發展。因此，過去三十年來，澳門華人社會提拔人材的慣用規律，例如特首就是六、七十年代社會領袖之子；商界出身的主要官員和行政會議成員，都是當年有社會地位人士的子姪。在過去，縱使撇開他們的家族背景，他們本身也算是 “浸過鹹水”的社會精英。 可是，這三十年來，澳門整體社會結構已發生根本變化。現在澳門小學至初中已推行普及教育，本地的大專機構已有十多家。年青一輩高學歷和希望以澳門為家的，大不乏人。根據人口普查資料，由一九九六年至二零零六年這十年間，澳門總人口增長百分之二十一，而當中完成高等教育人口則增長達百分之一百五十二，顯示潛在的社會精英結構已發生重大變化。無論在經濟領域、專業領域、社區領域，還是政治領域，年青一代人材需要的，不是權貴提攜、任人唯親、裙帶關係，而是公平競爭。在政治領域，推動民主政制發展，正是順應社會發展，透過公平競爭出人材，讓所有人憑自己的能力，在競爭中選擇適當的立足點和發展機會。因此，在政治制度上，必須循序漸進地全面清除不符合公平競爭原則的舊有機制。 循序漸進邁向普選行政長官和全面直選立法會，將可逐步消除政治特權群體，重塑立法會與政府行政的關係。 在港人二十年來一次又一次爭取民主政制之後，二零零七年底全國人大常委決議認定香港特別行政區可於二零一七年實行行政長官普選，而立法會普選須在行政長官普選後實現。港特首曾蔭權隨即聲稱可於二零一七年實行行政長官普選，於二零二零年實行立法會普選。全國人大副委員長喬曉陽亦在確認了港特首的觀點。 香港特別行政區政制發展多番爭議至今，民主政制發展時間表算是初部定形了。香港特別行政區基本法規定邁向的普選，算是有落實的日程。 澳門特別行政區在二零零七年開始有數以千計的市民正式走出來參與爭取二零一九年普選特首的民主遊行。 試想，當二零一七年香港正式普選產生特首，倘若澳門二零一九卻仍要搞小圈子選舉，將是何等難堪的局面！由小圈子選出的特首，還有何認受性！
  • 港澳特區相比，香港比較大而複雜，就民主政制發展之準備較為積極；澳門比較小而單純，而就民主政制發展之準備較為被動。這個因素正負相抵，可期望兩地民主政制進展相若，即比港特區遲兩年成立的澳特區，應當就爭取在二零一九年普選行政長官及早準備。（2008 年 10 月 ）註釋 ：1 吳國昌， 〈立法會在澳門轉變中的法制與政治作及其與行政權的關係〉 ， 載余振編 《澳門回歸前後的問題與對策》 （香港 ：名流出版社 ， 頁8 5 - 8 6 ）
  • 行政主導下港澳立法行政關係的比較研究鄞益奮 港澳地區的行政主導制，既不是議會制，也不是總統制，它有著總統制的一些特點，也有著議會制的一些特點。在立法行政關係上，它追求的是一種又制約又配合的關係，試圖避免單方面的制約關係或單方面的配合關係所帶來的弊端，綜合利用制約和配合的優點，實行互相制約與互相配合相結合的新模式。在一定程度上講，港澳地區的政制，在世界各國的政制叢林中有着自身的獨特性和代表性。回歸後，港澳地區根據基本法的規定，在實踐中不斷探索如何處理行政主導下立法與行政的關係，形成兩地不同的發展模式和運作模式。港澳兩地的立法行政關係、兩地立法會的運作模式存在什麼樣的差別？在港澳兩地回歸十年之際，對這個問題的探索有助於更好地理解行政主導，總結港澳兩地實行行政主導的經驗 ，展望行政主導下一步的發展方向。行政主導 ：以配合為主的制約配合的立法行政關係 回歸後港澳地區的政治體制設計，從港澳地區的實際情況出發，確定了行政主導的政治運作體制。源自於港澳地區原來的 “行政權高於立法權”的行政主導制度，基本法確定了港澳地區立法行政之間的制約配合關係，也就是行政長官負責制，即 “行政主導，司法獨立，行政與立法之間既互相制約又互相配合。” 1行政長官制的具體內涵體現在， “政府擁有立法創議權； 政府提出的議案優先進入立法會；立法會議員的提案權範圍受限；涉及政府體制的提案，必須要行政長官同意；行政長官立法相對否決權，立法會法案須行政長官簽署，公佈，才可以生效；行政長官有權拒絕簽署，發回立法會重議，可解散立法會；行政長官決定政府官員或其他公務人員是否向立法會提供證據。” 2簡言之，在行政長官制下，政府與立法會不是
  • 從屬關係，也不是並立關係，而是總統制與議會制的一種複雜混合體。 首先，行政與立法互相制約，這種制約關係主要體現在， “行政長官決定是否簽署法案；行政長官有權解散立法會；立法會可迫使行政長官辭職；立法會有權彈劾行政長官；行政機關對立法機關負責”。 3行政長官制下，行政立法相互制約，然而關係卻不是完全對等的，行政長官的權力處於主導地位。在行政長官制度下，行政長官在一定程度上行使著比總統制度下的總統更大的權力。在總統制下，總統是無權解散議會的，只是有權對議案實施否決權，美國總統制的一個主要特徵就在於 “議會不能對政府投不信任票，總統也不能解散議會” ，而在行政長官制下，行政長官是有權解散立法會的；與此同時，基本法卻沒有賦予立法會對政府投不信任案的權力。從這點上看，基本法賦予了行政長官較大的權力，體現了行政主導的內在精神，也就是行政權高於立法權。因此，行政長官制下雖然也強調權力的制約，但其制約關係不同於總統制下的制約關係，這種權力的制約關係並不是對等的，其權力重心傾向於行政長官，行政長官對立法會的制約權要大於立法會對行政長官的制約權。 其次，行政與立法互相配合，配合關係主要體現在， “設置行政會議，輔助行政長官。由於行政會成員中有主要官員、立法會議員和社會人士的存在，在行政會議中立法會議員和主要官員之間可以相互溝通，消除分歧，解決矛盾；委派官員列席立法會，並代表政府發言；將政府提出的議案優先列入議程”。 4行政與立法的配合關係，再一次體現於行政長官主導的制度精神，表明了與議會制 “權力分離後需要統合”同樣的法理邏輯，只不過在行政長官制的制度體係中，這種權力的統合不是指向立法權，而是指向行政權。從這個角度上講，港澳地區的行政長官制，不是 “議行分設”，也不是 “議行合一”而是一種 “行議合一”的政制。 在立法與行政這種又制約又配合的關係中，理論界更為強調的是行政立法關係的互相配合。 “行政立法關係互相制約，互相配合，重在配合”。 5也就是說，在港澳地區的行政長官
  • 制中，行政和立法之間雖然有制約的一面，又有互相配合的一面，但配合是主要的，制約是第二位的。 “所謂行政長官制，是指以行政長官所領導的政府為主導方面，奉行司法獨立，行政和立法相互制衡和相互配合，而且重在配合的一種根本政治制度。”6因此，不妨可以這樣認為，致力於實現又制約又配合的行政長官制，其制度實質是 “配合為主，制約為輔” ，其要旨在於立法會配合行政長官。港澳立法行政關係的不同憲制規定 港澳兩地在歷史文化方面存在著諸多差異，香港政治民主化的發展程度明顯高於澳門政治民主化的發展程度。基於香港與澳門客觀情況的不同，參與起草港澳基本法的學者對港澳政制中行政立法關係給予了不同的制度定位：“香港特別行政區的政治體制是行政長官負責制，即行政主導，司法獨立，行政於立法之間既互相制約又互相配合。”7 “澳門的政治體制是一種行政長官負責制，行政主導，司法獨立，行政與立法既互相配合又互相制約。” 8因此 ， “配合為主，制約為輔”的行政主導制在港澳地區又存在著不同，基本法對港澳立法行政關係有著不同的規定。依據基本法的規定，澳門立法會的成員構成不同於香港立法會的成員構成，澳門立法會的職權小於香港立法會的職權，決定了澳門立法會的權力空間較為狹小。 首先，從立法會的人員構成上看，依據基本法的規定，香港立法會由選舉產生，而澳門立法會的多數議員由選舉產生。基本法規定，香港立法會完全由選舉產生，香港特別行政區每三屆立法會的成員中，分區直接選舉的議員30 人，功能團體選舉的議員30人；澳門的情況而不一樣，澳門立法會的議員中，除了有直接選舉產生的議員、間接選舉產生的議員之外，還有一部分議員是由行政長官委任的，澳門特別行政區第三屆立法會議員的構成是：直接選舉產生的議員12 人，間接選舉產生的議員10 人，委任的議員7 人。 其次，從立法會的法定職權上看，香港立法會的職權相對大於澳門立法會的職權。在政府與立法會的權力關係上，香港
  • 基本法第六十四條規定，香港特別行政區政府必須遵守法律，對香港特別行政區立法會負責：執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢；徵稅和公共開支須經立法會批准。澳門基本法第六十五條則規定，澳門政府必須遵守法律，對澳門立法會負責：執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢。很明顯，香港政府比澳門政府多了一項 “征稅和公共開支須經立法會批准”的責任。此外，香港基本法第七十三條規定，如立法會全體議員的四分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過進行調查，立法會可委託終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會，並擔任主席；澳門基本法第七十一條則規定，如立法會全體議員三分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過決議，可委託終審法院院長負責組成獨立的調查委員會進行調查。這些都表明了，從基本法的職權規定上看，香港立法會行使著比澳門立法會更廣泛和主動的職權。 實踐證明，澳門立法會“征稅和公共開支須經立法會批准”職能的缺失，在一定程度上引發出諸如澳門在土地批給、東亞運動會的嚴重超支不受制約、重大工程批給及公共財政監管的問題。在歐文龍事件之後，澳門立法會增加了分析 《土地及公共批給制度》 的臨時委員會和分析 《公共財政制度》 的臨時委員會，但臨委會終究不是常設性的機構，沒有具體的實體和專門的人員來很好地履行監督職能。在澳門，立法會甚至被稱之為橡皮圖章，其自主性和獨立性、其制約行政長官和政府的功能已經受到了公眾的質疑。港澳立法行政關係的不同運行實踐 港澳兩地立法行政關係的不同，一方面是由於基本法對兩地的立法行政關係有不同的規定，另一方面是因為兩地立法會在具體的運作實踐中表現出不同的能力和行為方式。總體來講，香港立法會在處理與政府的關係時表現得更為積極主動，能夠充分運用基本法的賦權空間進行合理的擴權，澳門立法會在處
  • 理與政府的關係時則顯得較為消極被動，無法充分實現其監督政府的功能。在港澳門兩地的立法行政關係實踐中，澳門所體現出來的配合色彩更加濃烈，香港立法會所起的制約作用則較為明顯，更能體現基本法所賦予的 “既制約又配合”的立法行政關係。 “又制約又配合”、 “配合為主，制約為輔”最初的制度設想在澳門的實踐運行中已經有蛻變成 “配合吸納制約”的危險。 澳門立法會之所以被人質疑成為橡皮圖章，除了基本法憲政規定的原因之外，與澳門立法會自身沒有積極爭取相應的權力不無關係。在同樣的基本法條文規定下，香港立法會就往往能夠以積極的姿態，合法地、充分地利用好基本法給予的權力。例如，香港基本法第七十四條規定 “香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程式提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意”。這條規定與澳門基本法第七十五條 “澳門立法會議員依照本法規定和法定程式提出議案。凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意”的規定基本上是一致的。根據這項規定， 港澳兩地的議員提出法律草案都不能涉及公共開支、政治體制、政府運作等範疇的問題， 涉及政府政策的議案需要經過行政長官的書面同意。 然而，香港與澳門的處理辦法卻大不相同。對此項規定，香港立法會認為，修正案不屬於法律草案。對此，香港的做法是：除了公共開支不能提修正案外，關於政府政策、政府運作和政治體制等議題，議員都可提出修正案。反觀澳門立法會，則是嚴格依照基本法的規定，以至難以實現對於政府提案的修正功能。 “基本法七十四條的規定適合於獨立提案，而在隨後提案方面，政府僅對涉及公共開支的修正提案擁有專屬提案權，至於隨後其他提案，政府不享有專屬提案權，行政長官也不擁有提案許可權。澳門的做法，卻是把政府專屬提案權和行政長官的提案許可權推至極端” 可喜的是，近兩年，澳門立法會已經在積極改變在立法行
  • 政關係中這種過於被動的態勢。2007 年，澳門立法會主席曹其真坦言，澳門立法會無法履行對政府的監督功能，並指出存在著政府對議員的質詢不回覆的現象。 “立法會現時亦無從發揮監督政府作用，即使有議員提出質詢，政府亦不回覆”澳門立法議員吳國昌則要求應該由立法會逐筆審議重大公共工程。他認為，由立法會逐筆審議重大公共工程是防止官員貪污腐敗的有效方法，政府拒絕依此方法行事是削弱基本法賦與立法會審核、通過政府財政預算的職權。阻撓立法會逐項審議重大公共工程撥款，其實是阻撓立法會充分行使基本法第七十一條所規定的審核、通過財政預算的職權。11立法議員區錦新向行政當局提出書面質詢，對行政當局對立法會轉交的申訴未以回覆的做法表示出質疑。他指出，當局對投訴往往不作回應及處理，詢問當局應否尊重立法會 “接受澳門居民申訴並作出處理”的職權，以免市民對立法會喪失應有的信心。12 最近，曹其真更是對澳門行政立法之間的關係進行了總結和概括，認為基本法賦予立法會的是制訂法律和監督政府兩大任務，指出立法會在配合政府立法之外，也不能放棄對政府的監督功能。可見，澳門立法會對自身角色有了實質性的覺醒，意識到立法會的職能不僅在於制定法律，而且要在未來的發展中履行好監督政府的職責。由此，未來澳門的立法行政關係的運作實踐，應該朝向又制約又配合而非側重於配合的關係。在這個過程中，首先要強化立法與行政的溝通合作關係，其次要兌現立法會對政府的監督功能。 首先，促進立法行政的溝通和合作，改善立法行政的配合關係。這是矛盾的主要方面，也是當前完善澳門立法行政關係的重點。立法會對於行政機關的配合，雖然強調以行政長官為主，但體現的是立法會與行政機關的互相配合。一方面，配合要以行政長官為主；另一方面，要講究立法行政的雙向合作、雙向溝通，而不是立法會對行政機關單方面的配合。否則，立法會與行政長官的合作關係，就容易走向一種依附性的合作關係，立法會就容易喪失自身的獨立性和自主性。這事實上是一種合作治理的理念，它要求立法會和行政機關從對居民負責的。 1 0
  • 態度出發，以公共利益為軸心 ，優勢互補，各盡所能，互相理解，互相信任。這種合作關係可能是一種資源和權力不對等的合作，但絕對不是一種依附性的合作，它追求的是合作雙方的平等對話。 在完善配合關係的基礎上，立法會不能放棄自身立法會的監督和制約功能。澳門立法會要充分利用好基本法給予立法會的合法空間，強化立法會的自主性和獨立性。基本法的立法精神在於高度自治，如果立法會只是政府的一個應聲器，只是完全充當配合的作用，那是不符合基本法的立法原意的，對澳門的民主化進程也將起到嚴重的阻礙作用。因此，澳門立法會應該向香港立法會學習，充分利用基本法給予的賦權空間，進行在基本法之下的適度擴權。當然，澳門的情況與香港不盡相同，需要結合自身的實際情況作出本土化的引入和創新。這�強調的有兩點，一是立法會要尋求在基本法的範疇內合法地適度地擴權，並不包括香港立法會自行創設調查權和不信任決議等超出基本法規定範疇之內的一些擴權做法。13二是立法會不能為了制約而制約，制約不是因為要突出自身的重要性而胡亂與政府對立，而是有利於立法行政合作的制約，有利於澳門政府廉潔的制約，有利於提升市民福利水準的制約。結論 港澳地區實行行政主導的政治體制，在立法會與行政長官的權力關係中，行政長官居於主導地位，強調立法會與行政長官相互配合；然而，行政主導體制並不意味著完全的配合關係，根據基本法的規定和精神，立法會對行政長官也存在著一些制約關係。這兩個層面的關係是相容的，如果過份注重配合的一面，立法會就有可能成為橡皮圖章，無法發揮現代議會應有的政治監督功能。因此，適當地增強立法會的制約功能，避免形成 “配合吸納制約”的格局，尋求配合與制約功能的最佳結合，是行政主導制在實際運行過程應該實現的根本目標。其實，恰當地增強立法會的制約功能，提升立法會在現代治理中的自主
  • 性和獨立性，反過來會更有利於立法會與政府的協調和配合，實現政府與立法會的良性互動，最終提高整體的社會治理能力。（2008 年 11 月 ）註釋 ：1 許崇德，〈略論香港特別行政區的政治制度〉 ， 《中國人民大學學報》 1997 （6） ： 55 - 62 。2 參見肖蔚雲、傅思明，〈港澳行政主導政制模式的確立與實踐〉 ， 《法學 雜誌》 ， 2000 （3） ： 5 - 7 。3 參見傳思明， 〈論港澳行政長官制〉 ， 《行政與法》 ，2000 （2） ： 31 - 33 。4 參見王薇，〈香港特別行政區行政與立法之間的新型關係〉 ，《社會科學》 ， 1997 （8） ： 37 - 40 。5 肖蔚雲， 〈關於香港特別行政區基本法的幾個問題〉 ， 《法學雜誌》 2005 （2） ： 4 - 9 。6 同註3 。7 同註1 。8 許崇德， 〈澳門特別行政區的法律地位〉 ，《鄭州大學學報》 （哲學社會 科學版） ，1999 （9） ： 32 - 36 。9 劉太剛，〈有關澳門基本法的幾個問題及澳門法制實踐所作的解讀〉 ，《環 球法律評論》 ，2004 （1） ： 93 - 9910 〈曹其真承認立法會無從發揮監督政府作用，施政欠透明易引起揣 〉 《大眾報》 ，2007 年11 月23 日。11 〈吳要求還立法會應有權力逐筆議工程大撥款防貪污〉 ， 《新華澳報》 2007 年11 月16 日。12 〈區錦新質疑行政當局不尊重立法會〉 ， 《市民日報》 ，2008 年01 月 21 日。13 參見朱孔武， 〈行政主導：基本法對香港政府體制的民主安排〉 ， 《嶺南 學刊》 ，2008 （1） ： 117 - 1205 1
  • 行政主導體制下港澳政治發展 林 媛 回歸祖國後，香港和澳門都確立了行政主導的政治體制，但鑒於兩地的社會結構、政治民主化的程度不同，兩地的政治發展日益呈現出不同的特色。香港的民主步伐比澳門快，市民社會和政黨政治也相對成熟，香港民主進程的焦點主要集中在行政長官和立法會選舉辦法的改變。相對而言，由於澳門 《基本法》 借鑒和參考了香港的經驗， 《基本法》 的一些條文考慮與設計更符合澳門發展的實際需要。澳門在制度設計和法律鋪排方面給予了行政長官更多的保障，且民主化的步伐相對緩慢，體制的運行沒有受到太多來自立法或司法的衝擊。本文通過總結港澳兩地政治發展的特色，對行政主導體制下兩個特區政治發展模式進行了歸納，香港的發展呈現出政黨政治與民主普選的民主政治特徵，澳門則呈現出社團政治與多元政治參與結合的特色。行政主導體制的特點 對行政主導的認識，有過一些具爭議性的看法，如認為行政主導是集權理論的產物，是違反民主制度的；或者提出行政主導與權力的分立自相矛盾，從而將行政主導與三權分立的理論對立起來等等。關於行政主導，簡單來講，在權力架構關係中，相對於與立法的關係而言，行政權力較大，決策權掌握在行政首腦手中，就形成了行政主導體制。行政主導體制下行政首腦的法律地位高於立法機關，且行政首腦的職權更為廣泛，但在國家權力之間也必須存在一定的制約與配合的關係。 關於行政主導的理論描述，在西方的憲政理論中乏善可陳，只能在權力的分立與制衡理論中追尋到蛛絲馬跡。行政主導的理論起源，可以說是建基於西方權力分立與制衡理論並順應當代社會發展需要而衍生出來的憲政實踐的理論總結，體現出東方憲政中重視行政的精神，但也不違背代議制下民主發展
  • 的原則。西方權力分立與制衡理論的基本原理，是指行政、立法和司法三種權力需要分配給不同的機構掌控，且掌握不同國家權力的機構之間保持一種相互制衡的關係。行政權一直都賦予給國家的執政者，由其負責國家的行政治理，立法權則交由不同階級代表組成的議會，體現出民主的力量。由於分權理論的出現，才使得國家權力得到清晰地劃分，從而為某一權力成為主導創造了條件。隨著 “議會神話”的破產和國家職能轉化的需要，為了維持一個高效的政府運作，憲政實踐的需要推動了行政權成為主導權力。 在治理實踐中，由於議會日趨勢弱，為了維持必要的管治效率，行政機構承擔越來越多的職能，政府權力高度集中，直接面對大量經濟、社會矛盾，能夠及時地制定政策、有效地加以處理，出現了國家權力重心不同程度地從立法機關向行政機關轉移的現象，為行政權力居於主導地位創造了可能。隨著社會的快速發展，國家問題日趨複雜，在多元的社會裡如果存在一種主動性的權力，整合鬆散的社會力量，有利於國家的發展更符合人民的實際利益。行政主導的出現，可以說是行政權力日益強化，政府發揮協調作用的必然結果。從而解釋了為何不同政體及不同民主政治程度的國家，行政權力都日趨擴大，成為主導國家發展的主要力量。但隨著行政主導的出現必然產生一個無可回避的事實是，如果行政權力是國家的主導權力，如何制約行政權力的擴張呢？ 否則，就會出現官僚機構龐大、貪污腐敗風行等現象。 要控制行政權力的擴張，關鍵在於適當的民主制度安排，政府權力配置須遵循權力分立與制衡原則，通過政黨參與、民主選舉等機制強化立法機關的力量，設計相應的制約政府權力擴張、保障立法與行政協調關係等重要制度安排。因此，在行政主導的體制中，行政權使用不能不受任何的制約，而是在有效制衡的基礎上，保證行政權行使的效率與效益。從而說明，行政權的擴大與對民主的追求，並不是相互抵制的。為了保持民主，權力必須分散，需要在立法、行政和司法機關之間進行權力分割。但為了提高效率，又需要由一個強有力的機關掌握較集中的權力。詹姆斯·麥迪森在《聯邦黨人文集》中一早預言：
  • “將所有的權力，立法的、司法的、行政的，集中在同一個的人手中，正好是獨裁統治的定義”。 1主導與獨裁是截然不同的兩種體制，主導以權力分立為基礎，但又強調權力之間的制衡關係。在行政主導的政制設計中，希望既可以維持效率又可保障在權力架構內部實現平衡，保障各部門的運作彼此限制在憲法所規定的範圍之內，又使行政權力居於較重要的地位。 香港和澳門在回歸後，分別建立了行政主導的政治體制，這一體制的選擇，源自港澳地區在回歸前以專制的總督制為特色的殖民管治。港澳地區在回歸前後都具有行政主導的特徵，基於兩個重要的條件。一是因為港澳地區無論在殖民時代還是回歸祖國之後，都作為一個地方政府，不是獨立的政治實體。其全部的政治權力都來自宗主國或中央政府的授權，通過任命行政首腦而達致對中央政府負責，使得行政首腦享有較廣泛的權力與較高的法律地位，但又不存在演變成獨裁的可能。另一個條件是通過頒布憲法性質的法律檔，設計了可維持行政主導體制運作的基礎，在 《英皇制誥》 、 《皇室訓令》 、 《澳門組織章程》 及回歸後的兩部 《基本法》 中，分別對兩地行政首腦所享有的特殊權力和特殊法律地位進行鋪排，對行政和立法之間的關係有所限制。 雖然港澳地區在殖民地時代和回歸後的特區政府都具有行政主導的特徵，但本質不同。在殖民地時代，由於總督依靠宗主國授權而獲得全部的行政權和部分的立法權，在整個殖民政府的運作中居於主導地位，實現的是一種行政的絕對主導。而回歸後特區的施政中，明確強調了行政機關和立法機關之間的關係，既相互制衡，又互相配合；為了保持特區的穩定和繁榮，行政長官的權力受到來自有民選成分的議會的一定制約，體現出一種相對主導的關係。 在行政主導體制下，港澳的治理模式亦有所不同。作為英國的海外殖民地，港督通過宗主國的授權獲得絕對的權力且缺少相應地制約機制。行政和立法兩局都從屬於總督的憲政安排、 “行政吸納政治”的功效、文官體制佔據強勢且具有的政治替代功能，都起到了維護專制權力的功效。在過渡期，英國殖民政府強行推動的民主選舉與代議民主，使立法會不再從屬於行
  • 政，成為一個真正的民意代表的機構，對香港回歸後的民主政治影響至深。選舉和政黨是西方國家民主發展的要素，而香港目前的政治發展似乎無法擺脫西方民主發展的軌跡。香港關注的問題一直就是政治問題，圍繞著如何推行且何時推行行政長官與立法會的普選。爭取雙普選的過程，也為鼓勵民眾的政治參與熱情與政黨政治的發展壯大創造了條件。因此，香港特區政府為維護行政主導體制下的治理，不僅需要關注在民主化進程中行政與立法之間關係的調整，更需要考慮如何通過完善諮詢機制、改善政府施政和提高行政長官的執政技巧等措施鞏固行政權。 在葡萄牙治理下的澳門，總督也被授予絕對的行政與部分的立法權力，但由於澳葡政府一直勢微，體現出總督主導的特色。在長期無政府的狀態下，澳門一直都有著自治的傳統，形成雙層二元複合的社會結構，代表不同階層與界別利益的社團在其中擔負著重要的組織、聯繫、政治等功能。雖然澳門在引入議會選舉方面早於香港，但民主開放的步伐卻較緩慢。從《基本法》 的設計中，澳門在法律上和制度上對行政主導的保障較多，例如保留了委任議員，使行政長官擁有較穩定的政治聯盟。在這樣的條件限定下，政府治理的重點在於推動公共行政改革、強化行政權力與政府的管治效力。由於澳門政治發展緩慢，政治參與仍以社團為中堅力量，需要通過公民社會的構建並發揮社群主義的傳統，探索多元政治參與的治理模式。香港的政治發展 ：政黨政治與民主普選 在 “一國兩制”和 《基本法》 的保障下，香港特區有著穩定的國家政權性質和政治體系，不穩定的因素主要是在社會政治生活制度和社會政治心理方面。這些不穩定，主要是源自回歸後對香港政治路向的探討，圍繞著如何在行政主導體制下推動民主政治發展的思考。近年來，香港市民的民主意識彰顯主要體現在要求普選行政長官及立法會議員。因為目前行政長官選舉辦法通過選舉委員會投票產生並經中央政府任命，被民主派人士認為沒有經過市民的投票選舉，權威性有餘但民眾的認
  • 政黨民主派民主黨、公民黨、社會民主連線、香港職工會聯盟、 街坊工友服務處、前線、香港民主民生協進會、 四五行動、民主救港力量、南方民主同盟受性不足，先天性損害了行政長官的威信。在對民主選舉的追求中，政黨政治勢在必行。但在香港 “民主化”問題上，香港社會內部一直沒有形成一個基本的共識，各種政治力量和利益派別在 “雙普選”的時間表和路線圖等問題上也有比較大的分歧。 西方民主政治的發展主要圍繞政黨與選舉兩個要素，香港自回歸前啟動的代議制改革，成為推動政黨出現的催化劑；隨著直接選舉的啟動且範圍不斷擴大，政治權力的大門逐步向社會開啟，從而為政黨的發展提供了條件和機會。 《基本法》 設計的政治體制沒有涉及到政黨在特區生活中的地位，這給政黨政治的發展創造了空間。香港的政黨政治拉開了序幕。 目前，活躍於政治舞臺的政黨主要包括民主建港聯盟、民主黨、自由黨、民主民生協進會、香港協進聯盟、公民黨等，且進入了發展的穩定期。香港政黨的規模都不大，而且絕大多數政黨的組織都很鬆懈，缺乏紀律性，政黨的政治態度卻相當明朗，已形成了較固定的行為模式。香港的政治形勢明顯分為“親中派”和“民主派”兩大陣營，互相角力較量的格局。目前，香港政黨政治的內容主要有幾個方面：（1） 推動選舉，爭奪議席； （2 ）整合利益，反映民意； （3 ） 監督和制衡政府，影響政府政策； （4 ） 培養政治精英，製造政治明星； （ 5 ） 進行政治動員，引導市民參與； （6 ） 傳播政治文化，實施政治社會化。2由於現在政黨政治已經在香港生根發芽，政黨代表著不同社會集團的利益並得到一定的擁護者，在立法會又擁有不同比例的議席。政府推動立法、制定財政預算和大型項目支出均需要得到立法會的支援，缺乏認受性和政黨支持的行政長官在推銷政策和改革方案時必定舉步維艱。因此，政府的決策要獲得立法會和社會的支持，不再是一件容易的事情。表1 ：香港主要政黨一覽
  • 中間保守派 自由黨、泛聯盟親中派 民主建港協進聯盟、香港工會聯合會第一屆 第二屆 第三屆 第四屆功能團體選舉的議員 3 0名 3 0 名 3 0 名 3 0 名分區直接選舉的議員 2 0名 2 4 名 3 0 名 3 0 名選舉委員會選舉的議員 1 0名 6 名 無 無議員總數 6 0名 6 0 名 6 0 名 6 0 名 由於制度設計上的限制，香港的政黨發展也有一定的局限性。一方面是直選的議席數量有限，使任何一個政黨都不能通過選舉來執掌香港的政權，而只能淪為議會中的反對黨。另一方面，香港的政治架構是行政主導，現行的行政長官選舉尚未完全開放，且當選的行政長官必須與政黨脫勾，這都限制了政黨的發展。陳弘毅教授借鑒美國學者Arend Lijphart提出的關於民主兩個模式中的 “共識模式”，對解決香港政制目前的困局有啟發性。在共識民主模式中，沒有任何一黨或一股政治力量有足夠政治能量掌握全局，所以政府的存在和運作有賴於多黨或多種政治勢力的合作，通過談判協商，求同存異，分享政治權力。3表2 ：香港特別行政區立法會第一至第四屆人員組成資料來源 ：請參閱 《香港特區基本法》 附件二的有關規定。 在特區的政治生態下，民主的發展需要以行政主導為基本原則，保證行政權力的絕對法律地位和施政的順利運行，但又要能保障民主政治的適度發展空間。民主政治包括民主政治制度和民主政治文化。如果割裂民主政治制度各個環節而一味主張早日實行普選，把選舉制度當作民主政治制度全部，而忽略民主政治制度的其他要件以及相應的民主政治文化條件，是不利於推動民主政治健康發展的。總結與反思在制度層面和非制度層面的各種矛盾，突現出香港特區政治發展的核心問題——
  • 如何既擴大和深化香港居民參政議政的權力和責任，又始終確保香港特別行政區的政治發展體現行政主導，使行政長官既對中央和特區負責，又能領導特區順利施政。儘管1997 年前，港英政府按西方政治模式啟動了香港由 “殖民管治”向民主政制轉變的工程，儘管民主作為一個流行的理念具有普世性，儘管體現民主理念的西方政治模式也具借鑒意義，但香港始終要走自己的道路。實現普選可以說並不是政治發展的最終目標，而是追求民主的過程，政黨政治無可避免的成為追求這一過程中的主要手段。 《基本法》 規定的目標，是行政長官和立法會全部議員最終都由普選產生，而這目標的達成，既要秉承行政主導的原則，也需要構建一個各種機制相配套。完善的現代民主政制，不僅僅是 “一人一票”那般簡單。總結十年來，中國政府提出的 “一國兩制”原則，成功解決了香港回歸的問題，但如何指導未來的發展，仍有待深入的研究。其實，中央人民政府、香港特區政府與香港普通市民之間，對於香港 “民主化”進程所涉及到的一些基本原則如 “根據香港的實際情況”、 “兼顧各階層的利益，均衡參與”、 “循序漸進”、 “維護行政主導”等，也有不同的認識和理解。4 行政主導體制在未來政治發展中可能遇到什麼樣的挑戰，尚是未知之數。只能根據目前的制度性設計與法律的規定，根據回歸後政治發展的動向，預測未來可能出現的困境。如果在政黨支持下，出現佔有民意的議員通過 《基本法》 賦予的權力過多干涉政府施政的現象，是否一定需要通過普選行政長官，加強行政長官的認受性才是確保行政主導的途徑？如果立法會全部開放直接選舉，行政與立法之間的關係必然發生質變，依託政黨支持的議員通過手中的否決票展開否決政治，行政長官如何維持施政的順暢？帶著這些問題，有助於思考適合香港的管治模式和應變的對策。澳門的政治發展 ：社團政治與多元政治參與 在行政與立法關係的結構上，澳門 《基本法》 堅持了行政主導的設計，並賦予了澳門特區更靈活的安排，體制的運行相
  • 對平穩。但自1999 年回歸以來，澳門的政治生態亦隨之發生深刻變化，澳門人的政治意識不斷提高。一直以來社會民風保守，民眾對於政治較為冷漠的想像正在改變，單純依賴 “社團政治”影響政府管治之運作的現象也在改變。隨著年輕人受教育程度的提高，受西方民主意識與臨近地區民主發展步伐的影響，具有較強烈的民主追求。澳門的政治文化已經逐漸呈現出參與型的特點。 隨著近年來社會矛盾的加劇，民間社團對社會成員的吸引力日漸降低，新興社團的湧現促進了社團的分化，已經出現了治理模式的變革與轉型的勢頭。在治理模式的探討方面，有學者明確指出，澳門沒有採用多元政治或高度民主化管治模式的可能。在多元政治結構下，行政長官可能喪失決策和施政的主動權，被動地被多元的利益集團牽著鼻子走；而且多元利益集團的相互競爭和分裂，也可能使社會陷入無政府狀態，而行政長官則無法有效操控局面。5也有學者指出，以個人主義與多元主義為基礎的美國式民主體制難以成為澳門未來的理想社會模式。因為作為多元主義基礎的多元分殊、競爭性政治市場、代表制和開放選舉等，在澳門，既無歷史傳統亦無現實基礎。事實上，在澳門建構起以功能性社團為代表的民間社會與政府合作互補的法團主義體制更加合乎澳門歷史傳統、更加契合本土現實需要。6 澳門社會內部的治理基礎一直都依賴根深蒂固的社團組織，在澳門社會雙層二元治理結構中，成為部分 “政府”與 “政黨”功能的替代性承擔者。過往，在公共物品供給、社會整合與動員方面，民間社團功能出現 “擬政府化” ，而在社會政治參與、利益綜合與表達方面，民間社團功能出現 “擬政黨化”。7回歸之後，澳門的結社運動依然活躍 ，發揮著重要的紐帶作用。隨著社會形勢的發展，過往通過 “愛國愛澳”的代表性社團穩定社會的機制不再發揮完全的功效，邊緣性社團在不同政治勢力的支持下，逐漸走上台前。總體而言，社團參與政治社會的能力和水準稍顯不足，冒升的中產階級沒能形成主流的政治力量，市民社會也沒有漸趨成熟。社團高密度存在造成資源分散的局面，窒礙了社團的能力建構和活動開展，
  • 年份 參選組別 候選人數2001 15 962005 18 2152001 2005自然人 159,813 220,653法人 625 905投票選民 83,644 128,830投票率 52.34% 58.39%也可能因此窒礙了民主政治的發展。 澳門目前存在的政治參與管道，其基本模式包括了體制內的投票和選舉，及體制外的社會運動和示威遊行等形式。由於作為澳門唯一選舉舞臺的立法會選舉，只開放了部分的民選議席，對政治參與的刺激是漸進性的。只有在選舉年的時候，才湧現出一些參政的團體，一旦選舉結束後，即銷聲匿跡，無法持續地對政府就民眾關心的問題與政策進行跟進，也無法持續地促進民眾週期性的參與政治活動。在2001和2005 年的立法會選舉中，從參與投票的人數不斷上升，顯示出澳門普通居民的參政議政的意識不斷提高。從參選的團體代表性來看，也已經出現了代表不同利益集團的政治派別，並為了各自團體的切身利益而提出訴求，拉攏民心。澳門人尤其是年青一代，接受西方民主價值觀，開始積極參與公共事務和監督政府施政。表3 ：立法會直選議席參選組別與候選人數的增加資料來源 ：《努力提高選舉質素 ，穩健推進民主發展》 諮詢文本 。表4 ： 2001年與2005年選民登記、直接選舉中投票人數資料來源 ：《努力提高選舉質素 ，穩健推進民主發展》 諮詢文本。8 民主政治的推行有一個重要的前提，民眾要普遍具有較高的公民意識和較高的文化水準，唯有這樣，民主政治才能理性地、有序地推行。澳門通過幾次立法會選舉，已經培養出一批
  • 勇於參政的社會精英，社團也出現多元化發展的趨勢，除了傳統社團通過參選培養參政的年輕接班人，民主派與民生派等社團也得到了發展壯大。 澳門的治理新模式應結合自上而下的政府管治與自下而上的社會自治，一方面通過行政主導體制下行政權的有效行使，使特區政府在治理中居於真正的主導地位。但同時，要發揮立法與司法部門的監督和制衡功能。權力之間的有效制約，不是阻礙行政主導體制的維護，反而是有助於行政權力的合法擴展和有效主導。另一方面，通過社團組織採取共同行動來參與政治和社會活動，促進政府改善施政。當有組織的社團建設性地參與政府管理過程，使社會資源得到擴大，有利於社會的整合，治理將變得更加有效。回歸後，由於特區政府的執政功能較完善，社團兼具部分政府職能的現象弱化，擔負著維繫市民、提供社會服務和政治參與的功能。但由於目前政府與民眾的溝通機制尚不完善，與社團的聯繫也以各界別的代表性社團為主，對部分邊緣社團所代表的社會弱勢群體之間的溝通不足。因此，可以考慮通過區域性諮詢機構，吸納社區性社團以及社區精英，嘗試達致政府與底層社會加強聯繫和合作的目的。 政府有意通過改善諮詢機制、提高政府的透明度，尊重並保障公民對社會公共事務的知情權與管理權，同時也力求減少公共政策失誤，提高政策執行的效度。特區政府一直致力推廣的諮詢機制雖然在一定程度上拉近了政府與市民的距離，但由於多數諮詢組織的民意代表性不充分或功能的局限，使諮詢的效果多流於形式反而成為制肘。澳門政治文化的轉型，說明公民的政治參與意願不斷加強，但在目前還沒能通過有效的途徑得以表達。 體制外的政治參與，在諮詢機制不完善與選舉制度的有限性制約下，作為表達民意的主要途徑而受到重視。近年來的快速發展導致了社會矛盾的激化，深層次結構性問題開始顯現出來。 “五 ·一”遊行越演越烈，反映出底層市民越來越重視自己的話語權，特區現有的機制因法律或行政程式的束縛而無法有效地回應這些問題，促使政府必須正視這些民生問題的重要性、重視民間社會的聲音。
  • 多元政治參與體制外社會活動示威遊行體制内開放選舉公民投票諮詢機制 完善諮詢架構 健全諮詢流程 在澳門目前的政治形勢下，結合社團治理的優勢，並推動參與式民主的發展，有利於鞏固社會力量，謀求共同的發展。作為過往行之有效的治理模式，應根據新形勢的要求適當轉型和發展。政府需要更加民主、開放，有意識地通過正式和非正式的管道將更多的社團組織吸納進體制之內，進行更加制度化的磋商、協作，更加廣泛、全面、有效地聽取民意；另一方面，社團之間需要進行一定程度的整合，完善利益代表制度，以更好地代表和表達相關界別的利益和訴求，使得公共政策的制定和實施更加有效、更加符合社會發展的需要和廣大居民的利益，使得社會更加和諧、有序地發展。對民主發展而言，參與式民主機制的構建，不僅可以彌補代議制民主的不足；而且對政府行政而言，也可以增強政府的合法性與管治能力，提高政府決策與管理的前瞻性與科學性，營造積極的開明政府的形象。圖1 ：澳門多元政治參與模式 “一國兩制”和 “澳人治澳”政策為澳門人提供了一個千載難逢的好機會。回歸初期，澳門的政壇比較穩定，經濟發展迅速，社會呈現一片繁榮景象。正當所有人為經濟發展帶來的成果而驚喜時，民生問題不斷加劇，亦成為推動政治參與活動的心理因素。從一些調查結果顯示，澳門人基本上已經具備了
  • 實行民主政治的心理素質。未來幾年是澳門特區政制改革的重要年份，2009 年是行政長官選舉及立法會換屆選舉的雙選舉年，但《澳門基本法》 沒有對這兩大政治選舉作出明確的規定。何去何從，取決於澳門社會和政治發展的態勢。而在這個過程中，民眾的積極參與是最重要的推動力量。通過諮詢機制的完善形成社會協商與合作網絡，鼓勵民主參與的治理模式與政治文化，推動社會變革並鼓勵公民社會的良性發展，是建立 “行政主導之澳門模式”的有益探索。 總之，香港特區和澳門特區成立以來，在中央政府的大力支持下，在 “一國兩制”原則和 《基本法》 的指導下，建設和諧社會，維護特區穩定繁榮發展，是中央政府對特區的期望，也是特區政府努力實現的目標。對於香港和澳門兩個特區來說，香港特區新一屆政府已經赴任，而澳門特區處於醞釀新政府的階段，目前都是總結過往經驗，並積極制定未來發展所適合的治理模式的有利時機。在堅持行政主導的體制下，充分挖掘制度資源和社會積累，探索符合兩個特區發展實際的管治道路，是擺在特區政府面前的重要工作。（2008 年 9 月 ）註釋 ：1 [ 美] 漢密爾頓 ，傑伊等著 ，《聯邦黨人文集》（ 北京：商務印書館 ，1982 ）。2 周平 ，〈香港政治發展 ：1980-2004 〉（ 北京：中國社會科學出版社 ， 2006 ）。3 陳弘毅 ， 〈港應邁向共識民主〉 （ 明報 ，2004 年4 月26 日，A29 版 ）。4 鵬飛 ，〈在探索中逐步成熟 、成型的 “一國兩制”之 “香港模式”—— 香港回歸十年政治與經濟發展大勢初探〉 ， 《香港回歸十周年的回顧與展 望國際學術研討會論文集》 ，（ 廣東 ：中山大學 ，2007 ）5 余振 ，《澳門回歸前後的問題與對策》 ，（ 澳門：名流政策研究所 ，1999 ）6 婁勝華 ， 《轉型時期澳門社團研究——多元社會中法團主義體制解析》 ， （廣州：廣東人民出版社 ，2004 ）7 婁勝華 ，〈澳門法團主義體制的特徵〉 ， 《澳門公共行政雜誌》 ，2004 年 ， 第17 期（65），第661-687 頁。
  • 8 《努力提高選舉質素 ，穩健推進民主發展——修改 〈選民登記法〉 、 〈行 政長官選舉法〉 、 〈立法會選舉法〉 》 諮詢文本 。
  • 港澳兩地回歸後之政治發展比較盧兆興 港澳兩地回歸後之政治發展有六大方面是可以研究和比較的：一、政權的認受性 （legitimacy）；二、處理經濟危機的政府表現；三、政治及民主政制改革；四、公務員體制的表現及廉潔度；五、政府與公民社會之互動（state society relations）；六、與中央政府之關係。政權的認受性 眾所週知，香港特區政府在董建華時代 （1997 至2005年三月）的認受性問題嚴重，原因頗多，包括領導能力未成熟，改革計劃過於急促，與高級公務員合作有疏離，和市民期望頗大有關。1但澳門特區政府在何厚鏵領導下，其認受性整體較香港董治時期為高。雖然歐文龍貪污事件給何厚鏵的政府認受性蒙上陰影，但整體來說澳門在何治時期所受的政治沖擊沒有香港董治期間那麼嚴重。董治時期基本法廿三條立法難產，沒法在二00 二年七月通過而要無限期擱置。但基本法廿三條在澳門順利立法，不但見證澳門反對派勢力薄弱，以卵擊石，也引證了董治時期之香港公民社會力量極為強大，於2003 年七月一日之五十萬人大遊行逼使特區政府於國安法一役中讓步。 中央政府為了挽救香港特區董治時期之認受性問題，不斷以高層領導人支持特區政府的言論力挽狂瀾。此外，最緊密經濟貿易協議和內地人自遊行到香港亦於2003 年中後對董建華政府認受性的危機慢慢減少。在澳門歐文龍貪污案爆發後，中央政府靜觀其變，讓何厚鏵政府自行處理，幸而何厚鏵政府再沒有致命傷的貪污事件發生，而公務員改革步伐加快，廉署調查範圍擴至私營機構，再加上一系列 “派糖”的社會福利及經濟措施，使民怒能夠及時歇止。歐文龍事件引發的五一遊行警民衝突，可算是對何厚鏵政府認受性之一大冲擊，但假如警方
  • 處置審慎及妥當的話，五一遊行之警民衝突，其實是可以避免的。總體來說，澳門何治時期的認受性受到沖擊，但絕不及董治時期之香港那麼嚴重 。2政府改革 兩地的政治改革步伐和抗爭情況可謂天淵之別，香港民主派於0三年七一大遊行雄心壯志，嘗試力求特首直選及立法會全面直選。但中央政府擔心行政主導的香港會隨著立法會壯大而消逝，故此不得不以人大常委會於2004 年初的釋法來擋著政改過速發展。由於香港反對派於立法會選舉中的直選通常拿得百分之五十八至六十的市民支持票，故此在全面直選的立法會必能成為執政黨。由於中央恐怕香港特區政府失控，故此民主派要求雙普選的願望至今也不能達到。部份香港激進民主派的計劃，如五個直選選區民主派議員總辭而迫使補選，及甚至以基本法五十條以嘗試逼使特首將來在政改方案不通過後解散立法會，也可看見對抗式政治的嚴重性。曾蔭權政府嘗試在2005 年與民主派達到共識以力推政改發展，很可惜其方案過於保守，再加上民主派過於強硬及親政府之民建聯和親商界的自由黨不願政府在政改讓步太多後，曾氏的政改方案在立法會被民主派否決而不能通過。香港政改停滯不前之主因是對抗性政治過於嚴重，大家讓步不夠而不歡而散。3 澳門政改可謂慢如蝸牛走路。由於民主派勢力薄弱，何厚鏵政府也沒有政改上提出創新改革，甚至增加立法會的議席，整個何治時期之政改亳無進步和突破。但預計崔世安政府將可能提出較有進步性的政治改革路向。何治時期的高官問責和領導人員問責改革，看來實效不大，但無可否認，何治時期的廉署及審計署工作積極進取在政治發展的角度中扮演推動 “好”或 “良治”（good governance）.政府的角色。處理經濟危機的表現香港特區回歸後即遇到亞洲金融危機，幸而澳門回歸前的
  • 亞洲經濟危機已漸漸消退，這對兩地政府的認受性影響程度不同，即董治初期政府的壓力頗大，但何治期間初段可謂政府與市民的蜜月期。隨著沙士在2003 年的爆發，香港特區政府處理受到批評，而澳門政府受到沙士衝擊影響少得多。董建華政府的房屋政府（如八萬五個單位的政策）也給亞洲金融風暴打亂部署，而澳門沒有受到亞洲金融風暴的嚴重沖擊。雖然澳門於特政府成立後初段仍受經濟蕭條困擾，但隨著賭業自由化，現代化及國際化後，澳門經濟於2003 年至2008 年可謂高速發展，不但沒有削弱政府的認受性，而且加強政府在市民心目中之支持度，舒緩歐文龍貪污案爆發後帶來之政治及社會衝擊。4 可是，兩地經濟發展皆依賴中央支持，靠攏與廣東省的經濟融合和大量依靠內地遊客的消費。兩地政府雖然是發展性（developmental state），但都是依賴或依靠式的（dependent） 。這意味著 “國家好，港澳好”，但當祖國經濟如受冲擊的話，港澳兩地的經濟危機反應將受更嚴峻的挑戰和考驗。公務員體制 港澳兩地公務員體制受改革所影響，但董治時期的公務員改革過急，受到不少公務員上街遊行反對改革，逼使政府減慢改革步伐。而出身公務員的曾蔭權亦明白緩步改革（incrementalreform）的重要性。香港特區公務員體制回歸後所受冲擊不大，基本上沿著殖民地時期運作，但部份措施如公司化，外判等自然受既得利益之公務員反對（港台私有化計劃乃好例子）。而香港公務員體制也頗為廉潔，在國際反貪污的角度和數據上表現得到頗高評價。 澳門的公務員體制問題不少，因為葡式的混亂管治積習太深，但何治期間透過行政改革慢慢改革公務員體制，包括職程改革，效率及表現評審的改革。 但歐文龍一案顯示不少澳門公務員缺乏以良知去抗衡政治長官的意志，反映上行下效之風頗嚴重，更缺乏如香港前政務司司長陳方安生在與政治高層不同意見時說實話的大膽而充滿政治良心的表現。澳門政府在培訓公務員方面必須加強公務員本身的專業及政治判斷，對減少政
  • 治領導層任何不正之風（持別是另類歐文龍案）有一定的幫助。 澳門廉署在回歸後， 特別是歐案後， 可說竭盡所能地維護政府良治之重要性。 可是社會上有部份精英視反貪為影響個人權利，故此廉署在擴權至私人領域一度受到反對，幸而廉署領導順應民意，在擴權法案中作出一定的修改，以期在反貪及保障人權中取得政治平衡，這可說是在政治空間細少的澳門中的一大突破了。公民社會的壯大 香港公民社會之發展一向比澳門強大。澳門的社團不少是 “愛國”和聯誼性質居多， 但香港的公民社團不少是有強烈政治傾向， 如反對基本法廿三條立法， 反對皇后碼頭拆卸等。澳門的社團成員不多，而且不少執委在其它社團組職也有雙重會籍和身份，故此澳門乃 “社團社會”之說看來有點誇大而未受嚴瑾的學術研究。無論怎樣，澳門社團一般較細少，而最重要是一些親政府社團和工會得到政府及澳門基金會的贊助。雖然這些贊助涉及社會聯誼活動，其政治影響力不容忽視，因為這些社團透過一連串和長年累月的活動而加強與社團成員和市民的聯繫，繼而在選舉中和選舉前動員他們投票和登記為選民。當然，香港從區議會申請撥款資助活動而壯大其力量，但澳門社團的政府贊助與政治選舉的關係似乎一向受觀察家及學者所忽略。相反，香港較強大的中產階級在財政上較獨立於政府，其專業社團或團體的活動也不需要依賴政府或任何基金會的財政支持。 故此， 澳門公民社會的發展仍較為香港落後及緩慢。雖然澳門近年似乎增多了公民社團，但它們仍是以社會聯誼活動為多，參與政治的乃少數。但隨著澳門本地中產階級的壯大，未來十年間的公民社會亦會慢慢發展，而獨立於政府及任何基金會的社團亦可預計漸漸增多。怎樣去吸納這些公民社團進入政府諮詢架構將可能是澳門特區政府將來的新挑戰。
  • 與中央關係 兩地政府與中央政府皆維持良好關係，但問題是強大的香港公民社會和民主派不時冲擊中央對港政策，如1999 年中的人大釋法及2004 年人大對特區政改發展的決定，都儼如中央與香港強大公民社會的角力。5雖然愛國教育和愛國主義在香港特區慢慢加強，但港人的愛國不等同愛執政黨，故此要把愛國教育演變為中央與香港公民社會的和諧發展， 看來乃要一段長時間。相反， 澳門公民社會較薄弱和 “愛國”， 與中央關係不形成對抗式。但未來十年澳門中產階級興起及公民社會壯大後， 中央與澳門公民社會的和諧式關係，會否受到沖擊，乃未知之數。 其實中央在支持港澳發展之同時也成為一個仲裁者，盡量去協調港澳及深圳與珠海之發展。 中央在港澳珠大橋的興建起了重要的協調角色，排解三地的經濟利益衝突，也否決了深圳曾支持的雙方案（即大橋落腳點包括深圳）。2009 年初國務院港澳辦的珠三角規劃綱要也加速港澳與珠三角的融合和各項經濟合作，包括物流、環保、貿易甚至教育和良好的管治。中央為了港澳繁榮和港澳良好管治模式深化進入內地提供一個黃金機會，問題是港澳兩地的管治精英能否把握未來十年至二十年的契機，把兩地成功的管治模式（政治較多元化，法制較健全，政府較廉潔，公民社會較受政府容忍而不受打壓）慢慢推廣至珠三角，使中國內地政治發展慢慢港澳化，邁向政治現代化。 其實港澳兩地的廉署及審計署可加強合作之餘， 應考慮設立南中國良治研究交流會議，每年定期切磋大家對推動廉政發展和善於理財的政府之經驗。這樣，內地各地方政府才可慢慢向港澳兩地學習， 加快內地政治發展港澳化。結論 回歸後港澳兩地的政治發展小同大異。除了兩地政府對中央維持良好的關係外，兩地政府的認受性， 政改範圍和步伐，對經濟危機之處理，公民社會的發展和公務員體制演變都有頗
  • 大不同。雖然港澳兩地在經濟上愈來愈依賴中央（dependentdevelopment），香港仍以金融財經中心發展為主，而澳門則集中賭業和旅遊。兩地在經濟發展中互補長短是最能減少兩地經濟利益衝突的情況發生。但兩地由於愈來愈依賴內地之遊客消費， 將來內地經濟大變動的話，港澳兩地經濟發展面臨很大挑戰和考驗。 董治時期之政府認受性遠較何厚鏵管治時期的澳門為嚴重，可是，政治改革在澳門何治時期停滯不前 ，前香港特區因為擁有強大的公民社會和民主力量而使政改被中央政府嚴控，以防強大民主派執政。而中央與公民社會的關係在香港充滿了矛盾和抗爭性，與澳門的和諧式關係有天淵之別。可是，隨著澳門中產階級和公民社會的興起，澳門特區政府之認受性於未來十年將受較大政治壓力和考驗。但願澳門特區管治精英具有前瞻性，在政改方面更進一步，深化公務員改革，加強與市民的各種諮詢渠道，及維持廉署和審計署的積極運作。否則，我們可以大膽預計澳門政府未來十年的認受性將因為政改停滯不前和公民社會之壯大而慢慢受到衝擊和嚴峻的政治考驗。（2009 年 8 月 ）註釋：1 Lo Shiu Hing, Governing Hong Kong ( New York: Nova Science2 0 0 1)2 Lo Shiu Hing, Political Change in Macao ( London: Routledge, 2 0 08 )3 Lo Shiu Hing, Competing Chinese Political Visions Hong Kong v Beijingon Democrazy ( Westport : Praeger Security International, 2 0 10)4 Lo Shiu Hing, “Casino Capitalism and its Legitimacy Impact on thePolitical administrative State in Macau” . ournal of Current ChineseStudies, Vol 1 2 0 0 9 pp 19-4 85 Lo Shiu Hing, The Dynamics of Beijing-Hong Kong Relations : A Modelfor Taiwan ？ ( Hong Kong : Hong Kong University Press, 2 0 0 8 )
  • 香港的政黨政治與澳門的社團政治余永逸 在 “一國兩制”的框架下，香港和澳門兩個特別行政區的政治參與有著不一樣的發展。其中較明顯分別在於政治組織的發展，前者強調政黨政治而後者就是社團政治。本文將回顧港、澳兩地的政黨和政團的發展，並論述政黨政治的發展在兩地是無可避免的。此外本文亦會指出兩地正在形成一個多元1.5 黨派的政治系統，即雖然兩個特區出現多黨派的政治，但各黨派實可以分為兩個主要的陣營，即建制派和民主派，前者可視為一個執政聯盟，而後者被視為沒有能力挑戰前者的執政地位的反對派。最後本文將進一步討論，港、澳兩個特區的政治發展模式可對中國政治發展提供一個參考， “一國兩制”在港、澳的落實不單只是對兩岸統一起示範作用，更可作為中國政治體制發展的實驗體。 下面的章節中會首先討論政黨的定義和功能，除後將回顧港、澳兩地政黨、社團政治的發展，最後將討論兩地政黨/ 社團政治的特色，及對中國政治發展的啟示。政黨的定義 、起源和功能 一般而言，政黨被視為政治組織，透過參與選舉而贏取政治權力，最終獲得執政地位。它們推薦和提名候選人參選公職，如政府行政首長、立法機關和其他民選議會的成員，並為它們所支持的候選人助選和進行政治動員。當所推薦的候選人一旦當選，它們便有自己的代表在政府中，代表它們的利益，並同時可以得到政治權力。若參選代表成為政府的主要官員和首長，而在背後支持他們的政黨就被視為執政黨，有執政的權力，制定政府政策，從而落實它們的政治理念。1 若以透過選舉而獲取執政權力為目標的角度看，港、澳兩地現時還沒有政黨的出現。一方面，香港和澳門並不如西方國
  • 家，有較為民主的制度，行政長官並不是由全民直選所產生。另一方面，香港的 《行政長官選舉條例》 和澳門的 《行政長官選舉法》 規定特首都不能加入任何政黨和政治社團。2嚴格來說，香港現時那些自稱為 “政黨”的組織，和在港、澳兩活躍於選舉的組織和社團，都沒有執政的機會，故它們都不是政黨。 就香港的情況而言，那些政黨只能透過立法會和區議會選舉，得到一些政治權力，影響政府政策和制衡行政機關。故此，盧兆興定義香港的政黨為 “有組織、有地方支持基礎、為影響政府決策而參加選舉的團體”。3若把盧氏的定義應用於澳門，那些社團推舉候選人參選立法會選舉，並為後者助選和進行政治動員，這些社團或可被視為政黨或是政黨組織的雛形（在下面的章節將有更詳細的討論）。 從組織功能的角度而言，政黨本身就是為了一些政治精英的參選而所衍生出來的選舉機器。Duverger認為政黨的出現與選舉有著不可分割的關係，他以英國政黨發展為例，旨出政黨的出現可從兩個不同模式所演變出來，分便為 “議會內”（parliamentary group） 和 “議會外”（extra-parliamentarygroup） 的小組。4首先，在英國民主化的過程中，國會主要由傳統的貴族所主導，並組成 “議會內”小組，維護他們的政治利益。隨著國會逐漸引入民主選舉並開放給公眾參與，這些貴族和傳統精英亦面對選舉的洗禮，他們必須參與選舉，贏取國會議席，藉以保持他們的政治地位。在選舉期間，他們在民間成立其選舉動員組織，吸納民眾支持。為了讓這些上層精英能夠在未來的選舉中得到足夠支持，贏取國會議席，這些選舉組織會持續在非選舉期間運作，服務民眾，以換取他們在下次的選舉支持個別現任國會議員。另一方面，雖然這些政治動員組織只是為個別上層精英而運作，但當這些精英在國會內組成派系或小組，合力維護他們的利益和支持對他們有利的政策。這種上層的持續合作，可帶動個別精英背後所支持的政治動員組織的融合，藉以壯大及鞏固這群上層政治精英在政治體中的影響力。而這些政治動員組織的合併，就形成一個以議會內精英為主軸的政黨。根據Duverger，這些政黨就稱為 “幹部黨”（cadre party），而英國的保守黨就是當中的一個例子。
  • 若從 “議會內”小組所演變出來的政黨是一種由上而下的模式，那麼以 “議會外”小組所產生的政黨則可視為由下而上的發展。根據Duverger，英國工黨就是由下而上模式所演變出來的政黨。如上所說，在民主過渡期中，英國的國會是貴族和傳統精英所主導，他們大多維護資本家的利益，一般工人階層並沒有足夠的代表在國會中反映意見。故當國會逐漸開放給民眾和引入選舉，不同的工會便組織起來，聯合推舉代表參與國會選舉，並為他們進行選舉動員工作，為了更有效率地協調各工會的選舉動員工作，它們的領導便組成聯合選舉動員組織。這個動員組織將在非選舉期間持續運作，藉以維繫支持者，希望他們在日後繼續在選舉中支持工會所推薦的候選人。這個持續的聯合行動，把原本力量分散的工會組織統合起來，最後就產生了由工人利益為核心的工黨。而Duverger就稱之為 “大眾黨”（mass party） 政黨在政治體制中持有不同的功能：5 1.代表的功能：政黨能進入政府體制中，參與和制定政府政策，代表支持它們的選民，在政府體制中反映選民的意向。 2.利益的表達和整合：政黨收集和整合市民的意見，並在政府體制中反映出來。 3.政治社會化：每個政黨都有其政治理念和主張，透過不同的活動（如遊行集會、研習班、甚至於一般的民娛活動等），向市民宣揚它們的理念和主張，從而同化他們，接受這政治理念。 4.政治動員：在爭取市民利益的過程中，政黨都會動員市民的參與，藉以向敵對黨派進行討價還價。 5.培養政治精英：政黨可透過不同的活動，讓一些有意參政或有能之士參與政治，讓他們學習如何參政，為日後參選作出培訓的工作。 在民主化的過程中，政黨還配有政治穩定的功能。Mainwaring和Scully認為，政黨能作為政府和市民間的政治中介者，它們能起穩定政治體制的功能。政黨可作為一個溝通渠道，把市民的聲音傳到政府裡，同時它們亦會引導市民參與政治，透過不同的活動，如研討聚會、遊行示威等，從而舒緩
  • 政府與市民之間的緊張關係，可避免過激的個人行為，進而引發集體的暴力衝擊，最後帶來政治不穩定。6他們更指出民主化和民主體制能否成功，一定程度上繫於政黨能否建立一個有效益的組織地去引導民眾的政治參與。值得留意的是，在民主化的過程中，社會上通常都會出現兩極化——政治的保守派和民主派，代表兩派的政黨更有需要發揮其政治中介者的角色，有系統和組織地收集和反映民意，從而進行政協商，推動民主和政治體制的發展。Mainwaring更認為，若政黨不能在體制中擔當這個角色，民主化和民主體制最終都會是失敗的。7換句話說，政黨不單是為了選舉而存在於政治體制中，更重要的是，它們如何引導政治參與、發展和穩定政治體制。簡單來說，政黨把個人化的政治行為轉化為集體的行動，從而推動政治的發展。香港政黨政治的發展 香港政黨的發展與選舉是息息相關。早在上世紀五十年代，政黨已開始在香港萌芽。一群外籍精英在1949 年成立革新會（Reform Club），組織政治力量用以支持當期時港督楊慕崎所提出的大都會改革計劃。8與此同時，當時的市政局就開始引入直選議席，另一個政治團體公民協會（Civic Association）也在1954 年成立 ，9它和革新會亦分別提名候選人參與選舉。在上世紀五十、六十年代，市政局直選選民的人數很少，如在1953 年只有八千多人，而1964 年只有約2 萬6 千人。10 在組織和地區工作層面上，這兩個政團並不具規模，只著重於本地精英層面的政治工作，活動範圍有限，難以視作政黨，但它們的出現可視為香港政黨政治發展的初階。 在1960 及1970 年代香港政團的發展並沒有大的突破，亦可以說是停滯不前。在這期間，香港的政制並沒有明顯的發展，而選舉亦只是集中在市政局層面，加上選民只有有數萬人，集中在上層社會階層，故政團發展的空間亦相對有限。雖然如此，在這時期的公民社會逐漸發展起來。一方面，港英政府經歷1966 和1967 的暴動後，意識到要有效地管治香港，有需
  • 要加強與市民的溝通，故此在60 年代末、70 年代初開始在各區設立民政司署，負責在地區層面上與市民接觸。11另一方面，隨著香港經濟的高速發展，市民對政府的要求也不斷提高，一些新中產人士（如受過高等教育的專業人士）慢慢組織起來，向政府施壓和提出訴求；與此同時，一些壓力團體亦同時出現，如香港觀察社、香港基督教工業委員會、香港教育專業人員協會（簡稱 “教協”）等，亦紛紛活躍於香港的社會事務。12值得留意的是，一些在1980 和1990 年代以致回歸後的民主派精英都是來自這些壓力團體，如楊森、李永達、張文光、司徒華、劉千石等。 到了上世紀80 年代，政黨的概念開始在香港政治受到注視。由於中國和英國政府開始商討香港主權回歸的問題，一些論政團體亦紛紛成立，如太平山學會、匯點、民主民生協進會等， 13討論香港未來的發展，並提出以民主方式回歸祖國。與此同時，港英政府成立了包含直選議席的區議會作為地區諮詢議會，亦同時擴大兩個市政局（市政局和區域市政局）的直選議席，而選民資格亦開放給所有年滿21歲以上的香港永久性居民。14而那些在70 和80 年代成立的新興政團，亦紛紛推薦及支持成員參選，並為他們助選。此外，港英政府亦就立法局的組成引入功能組別的選舉議席。而來自教協的司徒華更從立法局的教育界功能組別選舉，成為立法局議員，可以說這些社會運動活躍份子正式展開了他們的參政路途，這亦反映政團已逐漸邁向政黨發展之路。事實上，在80 年代中期，一些傳統親英保守派精英（如前行政局成員李鵬飛）就提出在香港組織政黨，並認為政黨政治是未來香港政治發展的方向。然而當時北京認為香港並沒有發展政黨政治的需要，亦反對這些社會上層精英組織政黨。雖然如此，政黨的發展已漸為各政治社團所議論。 香港立法局在1991年首次引入地區直選更催生了政黨的出現。為了加強民主派人士的組織，在1988 年他們亦如李鵬飛等港英上層精英開始討論組織民主派政黨的問題，然而由於各派人士的政見和個人問題，並未能成事。15直到1989 年 “六四事件”後，一些對中國政府較為強硬的民主派人士（主
  • 要是來自支聯會的骨幹成員），如當時為法律界的立法局議員李柱銘，教育界立法局議員司徒華、民主民生協進會（簡稱 “民協”）的成員李永達和陳偉業、匯點的楊森、和太平山學會的何俊仁，便決定成立民主派的政黨，命名為香港民主同盟（簡稱 “港同盟”），並於1990 年4 月6 日正式成立，作為民主派人士參與首次立法局直選的旗艦組織。港同盟的發展較為有組織和有地區基礎，如有中央黨部和地方支部，可以視作香港新興的政黨。值得留意的是，香港並沒有相關的政黨法律，這些自稱為政黨的組織只可以以有限公司或非牟利團體的性質向香港政府註冊。 港同盟的成立亦驅使其他派別的人士組織政黨。如自由民主聯會（簡稱 “自民聯”）就在1990 年11 月成立，並推選候選人參與立法局直選；創黨成員主要是一群親北京的專業人士 ，希望透過黨組織制衡港同盟。16此外，以李鵬飛和周梁淑怡為首的傳統親英保守派立法局議員，為了在立法局裡抗衡民主派，便成立了啟聯資源中心（簡稱 “啟聯”），聯合立法局中其他非民主派人士，討論各政策和議題。值得留意的是，在1991年立法局選舉後，港同盟贏取共18 個席位，加上其他民主派人士，民主派約佔立法局半數議席，對傳統親英派系造成壓力。面對1995年立法局的選舉， 聯決定在1993年轉型為政黨，於同年7 月成立自由黨，開拓地區服務，為參選各級議會的地區直選作準備。 另一方面，大敗於1991年的立法會地區直選，以曾鈺成、程介南、譚耀宗和陳婉嫻為首的親北京政治精英便在1992 年成立民主建港聯盟（簡稱 “民建聯”），以政黨組織，在政治體制中抗衡民主派的政黨和組織。而民建聯的成立 ，亦標誌著北京接受香港政黨政治的發展。 自此，不同的政黨/ 政團不斷湧現、轉型及進行整合。如屬民主派的政團民協就朝向政黨化的路線發展，然而由於資源問題，其基層組織只限於個別地區（如深水涉、屯門區較為有規模），而多年來該組織亦只有馮檢基一人進身立法會。另一民主派政團匯點亦在1995 年與港同盟合併，成立民主黨。屬民主派的立法局議員劉慧卿，自1991年透過地區直選進身立
  • 法局後，便組織了前線，作為她持續參選立法局/ 會的台階；然而面對發展空間的問題，在2008 年前線決定加入民主黨。在親北京陣營方面，一些專業人士在1994 年成立了香港協進聯盟（簡稱 “港進盟”），並於1997 年與自民聯合併；然而，多年來港進盟的發展規模仍然有限，最終在2005 年與民主建港聯盟合併，成立民主建港協進聯盟，簡稱仍為 “民建聯” 另一方面，一些工會組織亦參與香港各級議會選舉，如屬民主派的香港職工會聯盟（簡稱 “職工盟”）多年來就支持其秘書長李卓人參選立法會，而另一民主派工會街坊工友服務處（簡稱“街工”）亦支持梁耀忠參選。親北京的香港工會聯合總會（簡稱 “香港工聯會”）亦推薦代表參選區議會和立法會，強調以維護工人權益的理念參政；值得留意的是，雖然一些香港工聯會的立法會議員和區議員也是民建聯的成員，但是由於兩個組織面向不同的社會階層，前者強調工人階層的利益，而後者被視之為跨階層的政黨，尤為強調中產的利益，故在一些社會政策和議題出現分歧，以至兩個組織在政治體制中各自發展。雖然這些活躍於選舉的工會並不一定如上面所述政黨在各區發展地區服務，但是它們為工人提供的社會服務和支援，實已發展了其基層的組織網絡，並作為選舉時的動員系統。故這些活躍於選舉的工會，已與西方政治體制中的工人階層政黨相類似。 回顧香港政黨組織的發展，其運作還是以議會的精英為核心，如民主黨、民建聯和自由黨等主要政黨，其領導層還是由在上世紀八、九十年代的政治精英主導，它們提名立法會選舉候選人，還是以這群精英作為主軸。從選舉的層面看，這些政黨還是為現任議員參選立法會而持續操作的組織，如劉兆佳和關信基所說，香港的政黨仍如Duverger所指的幹部黨，17沒有如Katz和Mair所描述，幹部黨會轉型為大眾黨，讓其他一般的黨員對組織內的事務有更大的參與及影響力。18 以民主黨為例，黨內不同的派系對於發展路線、政策立場出現分歧，以及參選提名候選人的不和，造成黨內分化。該黨仍由八、九十年代社會運動領袖所組成的主流派所主導，黨內年青一代而立場較為左傾的少壯派精英並沒能力與主流派競爭或協商，爭取個別少壯派精英在立法會直選中，排在黨名單的。
  • 前位，從而能贏取議席進入立法會。值得留意的是，在1997年香港回歸中國後，香港立法會地區直選制度，採用比例代表制，參選人需組成候選人名單參選，各參選名單所得議席是根據其在當選區所得票數百分比所分配，故排在參選人名單前位才有較大機會當選。由於一些少壯派成員未能爭取在黨的參選名單中排在較前的位置，對黨的政策路線亦沒有多大的影響力，故一些少壯派成員決定退出民主黨。 在2006 年一些前民主黨的立法會及區議員，如陳偉業、曾健成和陶君行，便與一些立場較為激進而左傾的民主派人士（如梁國雄、黃毓民等）組成另一政黨社會民主連線（簡稱 “社民連”）。值得留意的是，社民連也可被視為由參選精英為主軸的幹部黨，其組成在一定程度上是基於其領導參選立法會和區議會。如前社民連外務副主席勞永樂就批評該黨 “一言堂”由黨主席黃毓民所主導，其他成員亦不會反對他；19另一方面，亦有指由於黃毓民支持曾健成在2008 年立法會地區直選中參選港島區，而勞永樂亦有意在該區參選，但得不到黃氏的支持，故最後退黨以獨立人士參選。這都反映社民連由主席黃毓民主導，而他亦於2008 年首次參選立法會選舉，並於九龍西選區當選。 另一個新興的民主派政黨公民黨，亦是由參選精英為主軸的組織。在2002 和2003 年期間有關基本法第廿三條立法的爭論中，一群民主派的大律師（包括余若微、湯家驊、梁家傑、吳靄儀等）成立二十三條關注組反對國家安全法的立法。隨後在香港民主政制發展的討論中，二十三條關注組在2003 年10月改名為四十五條關注組。其後在2006 年四十五條關注組的核英成員正式成立公民黨，並提名黨員參選行政長官、立法會及區議會選舉。 自港同盟在1990 年成立後，民主派的政黨和社團就不斷成立和整合，然而在這十多二十年期間，民主派的精英間還沒有協調統合為一個民主派政黨。這可是基於三方面的。第一，雖然各黨派都強調推動香港民主發展，但是在一些社會政策、所代表社會階層、以及民主步伐的立場都有所不同，故各精英很難在一個大組織內進行協調。第二，由於立法會地方選舉採，
  • 用比例代表制，這個制度有利於多黨制，一個大一統的民主派政黨並不容易贏取更多的議席。第三，個別民主派精英間不和，難以合作。故只能維持一個鬆散的泛民主派聯盟，而各民主派派系的精英為了參與各級議會政治，組成政黨作為他們參選的平台，這些政黨的運作基本上還是以參與選舉的精英為領導核心。 值得留意的是，隨著各政黨（包括民主派、親建制派）的領導層年齡越來越大，加上黨內年青一代精英希望有更多機會參與更上層的政治工作（如進入立法會），故各政黨亦面對新舊交替的壓力。在2008 年的立法會選舉中，民主黨的李柱銘決定不再參選，把黨的提名席位讓與該黨第二梯隊成員甘乃威，而後者亦順利當選；而另一民主派政黨公民黨，亦協助黨內年青新一代的陳淑莊順利進身立法會；同樣地，親建制派的民建聯亦順利協助黨內兩位年青一輩的區議員李慧琼和李克勤透過地區直選進入立法會。另一方面，其他政黨亦開始面對新舊精英交替的新安排，如社民聯開始研究如何培訓黨內年青的一代參政；自由黨在2008 年立法會的地區直選遭受挫敗，黨的正、副主席田北俊和周梁淑儀分別落選，兩人更因此而辭去黨內的職務，加上在改選黨主席一事上出現紛爭，最後三位立法會議員（包括林健鋒、梁劉柔芬和梁君彥）決定退黨，使自由黨立法會議員數目由上一屆的8 位減至只有3 位，而該黨實有需要提升黨內新生代的參政機會。20 可以說，香港的政黨現面對新舊交替的轉接，但這個發展會否改變它們以參選舉精英為領導核心的運作模式，還是有待觀察。澳門社團政治的演變 香港的經驗帶出政黨政治與選舉的高度相關性，若從此角度分析澳門，政黨政治應在澳門更早發展。在1976 年葡萄牙政府頒佈 《澳門組織章程》 ，21並於澳門設立有民選議席的立法會，作為本地的立法機關。雖然在澳門立法會成立初期，本地華人參與立法會直選受到限制，他們必須在澳居住滿5 年才可成為選民，而在澳的葡萄牙和土生葡人並沒有此限制，但
  • 此限制於1984 年取消。22自此，澳門的華人亦越來越活躍於立法會的選舉。另一方面，澳門早已有相關的法律規範政治組織，但香港並沒有相關法例。根據澳門的 《結社權規範》 （第2/99/M號法律），澳門居民可以組織成立政治社團，其目的： “主要為協助行使公民權利及政治權利以及參加政治活動的具長期性質的組織”。 23政治社團亦應參與和提供以下活動： a）參加選舉； b）提出施政及管理上的建議、意見及大綱； c）參加管理機關的活動及市政機構的活動； d） 批評公共行政的活動； e）促進公民、政治教育及認識。24 而每個政治社團應最少有200 名澳門居民為成員，25而每一名澳門居民只可參加一個政治社團。26雖然 《結社權規範》並沒有規定政治社團必須發展地區組織，但從參與選舉的功能上來看，它基本上己可視為政黨。可以說，從立法機關引入直選的時間，以致相關法律的設立來看，澳門相比香港更有條件發展政黨政治。但是直到澳門回歸祖國後九年多，政黨好像還是與澳門政治絕緣，並沒有組織註冊為政治社團和參與選舉。 雖然如此，澳門的民間社團是非常活躍於政治和選舉。一直以來，民間社團（沒有註冊為政治社團的組織）主導了澳門選舉和政治參與。自澳葡政府於1976 年設立有民選議席的立法會後，好一些民間社團就提名代表參與立法會選舉。由於首兩屆立法會選舉（1976 年和1981年）限制了華人的參與，以至在澳葡萄牙人和土生葡人主導了立法會直選，一群葡藉人士和土生葡人就成立社團並提名他們的代表參與直選，如澳門公民協會在第一屆立法會選舉，分別從直選和間選共贏取9 個議席；27一些親北京的商會，如中華總商會（簡稱 “中總”）和中華廠商會（簡稱 “廠商會”）就派代表參選間接選舉。28在1984 年，所有18 歲以上的澳門華人都可以成為立法會直選的選民，而華人社團亦開始參與當年的直接選舉並贏取議席，如傳統親北京的社團澳門工會聯合總會（簡稱 “澳門工聯會”）所提名的劉卓燁就當選立法會議員，自此澳門工聯會在每次立法會直選亦提名候選人，並能贏取議席。29另一親北京社團澳門
  • 街坊會聯合總會（簡稱 “街總”）在1983 年成立後，30 街總統合了澳門各區的坊眾互助會，強調 “團結坊眾、參與社會、關注民生、服務社群”，31並活躍澳門政治，並聯合其他親北京的社團如澳門婦女聯合會（簡稱 “婦聯”）、澳門歸僑總會等參與立法會直選；自1988 年後，街總在每次立法會直選都有代表贏取議席進入立法會。32 自上世紀80 年代開始，越來越多華人社團成立並活躍於澳門政治。在1984 年，另一獨立華人精英何思謙成立澳門民主友誼促進會，強調和關注民生事務，33並在同年透過直選進身立法會。又如以民主掛帥的吳國昌在1992 年成立了新澳門學社，34並參與立法會直選，自此吳氏在之後每屆立法會直選都順利當選，而在2001年澳門特別行政區第二屆立法會直選，澳門學社的另一位成員區錦新也從直選進入立法會。隨著澳門社會的發展，那些受過高等教育的專業人士亦開始組織不同社團，關注和討論時事，如澳門社會科學學會、民主發展聯委會、友誼促進會、公用事業關注協會等，35這些社團本身就是帶有政治色彩。值得留意的是，這些參政或論政的團體，大多都不強調它們的政治性，而只是以關心民生而參與社會事務為宗旨。基本上在澳門回歸祖國的過渡期開始到回歸後，參與公共事務的精英都維持著這種以民間社團作為政治參與平台的模式，余振標籤這個現象為社團政治。36 然而，好一些參與立法會直選的社團，如新澳門學社、澳門工聯會、街總等，其功能就如香港的政黨，推薦候選人參選，為他們助選；在地區服務市民，收集意見並向政府當局反映。從選舉的層面看，這些社團的持續運作和服務市民，使之能贏取市民在日後的選舉中支持該社團推薦的候選人，雖然它們的組織架構並不一定如政黨般的嚴謹，但它們確存有政黨的功能。若以Duverger說法，新澳門學社已具有幹部黨的特徵，它持續運作，協助組織內的精英（如吳國昌、區錦新）贏取立法會直選議席；而街總和澳門工聯會亦持有Duverger的大眾黨型態，這兩個團體統合了不同的工會和坊眾互助會，一方面為不同的社群服務，另一方面亦透過提名候選人參選立法會，進入建制，為他們所代表的社群在議會內發聲，爭取利益；故這些參與選
  • 舉的社團也可以視為政黨，或已持有政黨組織的雛形。 值得留意的是，在2005 年澳門特別行政區第三屆立法會直選舉後，參與選舉的精英和社團亦開始檢視社團的組織和發展，以加強其在日後選舉的動員能力。2005 年立法會的選舉競爭非常激烈，傳統親北京社團都面臨很大的競爭壓力。在過去的立法會直選，澳門工聯會所推舉的參與名單以及街總和婦聯合組成的候選人名單都分別能順利贏取各兩個議席，但是在2005 年的選舉面對來自有博彩業背景和宗親會所支持候選人的競爭，這些親北京社團所提名的兩張候選名單，需要採用告急策略，向選民宣傳它們的名單很可能在那些次選舉中不能贏取兩個議席，希望有更多的支持者在選舉當日投票給它們。37雖然這兩張候選人名單最後都能各自贏取兩個直選議席，但這次選舉亦顯示，澳門的選舉亦越來越要求候選人的組織和動員能力。 又如在2005 年選舉中，有博彩業背景和福建社群等宗親會支持的陳明金和吳在權，組成澳門民聯協進會候選人名單，首次參選直選，他們利用福建社群的宗親會為網絡，大力動員福建藉的選民投票支持他們，最後陳、吳兩人都能當選立法會議員。38另一來自博彩業的候選人梁安琪，亦組成了澳門發展聯盟名單，她透過一些博彩從業人員職工會，動員從事博彩業的選民投票支持她，最後梁氏亦順利當選。39在選後陳明金和吳在權以及梁安琪，都大力發展地區服務，在各區設立議員辦事處，而這些辦事處亦可視為他們日後選舉的動員機器；此外，福建社群亦在2008 年成立民眾建澳聯盟（簡稱 “民建聯”與香港民主建港協進聯盟的簡稱一樣），而立法會議員陳明金和吳在權都是該組織的顧問，這一舉動可視福建社群透過民建聯在澳門社區發展他們的政治力量，並可作為日後參與立法會直選的選舉動員組織。 澳門立法會直選的競爭越來越激烈，候選人不能只依靠在選舉期間的宣傳活動，就能贏取選民的支持，而是更需要在非選舉期間所進行的政治工作，以政黨模式運作的組織作為參政平台，可能是澳門政治發展的趨勢。值得一提的，在2008 年一群來自教育界和專業界別等知識分子成立了澳門公民力量，
  • 並以論政團體的性質，參與公共事務。它是澳門近年來各個成立的新社團中，強調其政治性的一個團體。有意見就認為，公民力量的成立可作為該組織成員日後參選立法會直選的動員組織。40 無論如何，公民力量的出現展示了澳門社會發展政治組織的趨勢，若以香港政黨政治發展的經驗來看，政黨正式在澳門出現可能只是時間的問題而已。一國兩制下的政黨/ 政團政治 回顧香港政黨發展，政黨政治的衍生主要有三個階段。第一階段為香港市民的政治參與度的不斷提升；一方面，隨著香港經濟的發展，以及市民的教育程度不斷提高，社會上出現一群新的中產階層，他們對政府的要求，以及政治制度的發展都有期望，並成立不同的利益和壓力團體，爭取他們的利益以及改善社會發展。第二階段就是論政團體的出現，當香港的主權及回歸祖國問題出現後，越來越多的社會人士關心香港未來的發展，一些社會活躍人士就成立不同的論政團體，它們所關注不單是個別政策範疇上的事務，而是環顧全港事務以及議論政治制度發展。第三階段就是立法會的直選引入，引發利益團體、壓力團體和論政團體的精英成立政黨，最後政黨政治就成為了香港政治參與的主軸。 澳門的情況跟香港的發展可以說是相反。澳門先有立法會的直選，而民間的政治參與度以及社團的論政能力都較為薄弱，以致社團的政治功能，不被重視，亦未能發展起來。但值得留意的是，澳門在回歸後經濟得以高速發展，同時亦帶來很多社會矛盾，進而引發不同階層的市民不斷向政府提出訴求，亦成立不同的團體爭取他們的權益；如一些工人就成立不同的工會，向政府施壓，改善工人的待遇和權益，此外亦有一些新成立的工會和工會人士，參選2005 年的立法會直選，如職工同盟和公民起動。這些新成立的社團，大多帶有政治性的，亦作為市民參與政治的渠道，並推動市民的政治參與，影響政府政策。若澳門公民的政治參與度不斷提升，加上他們與社團精英的不斷互動，社團的政黨化亦可會在不久的將來出現。事實上，亦
  • 有評論指澳門的社團是 “擬政黨化”，41即社團已存有一些政黨所擁有的功能，或許在不久的將來，政黨政治將取代社團政治，成為澳門政治參與的主軸。 雖然，澳門坊間對政黨政治還是有一定的戒心，但是隨著社會的發展和市民對政治看法的改變，社團政黨化不是沒有可能的。例如，在回歸前及回歸初期，澳門社會對政治這個名詞甚為敏感，大多敬而遠之，但隨著社會的發展，政治這個名詞已不是什麼特別的東西，甚至社會已開始討論如何參與政治及培訓政治人才。這亦不排除社會人士將來對發展政黨政治的看法有所改變。值得留意的是，當初香港社會在討論發展政黨的初期，亦面對反對的聲音以及北京的反對，但是經過八九民運和面對九一立法會直選，一些民主派人士決定成立政黨，亦開始了政黨政治的序幕。在同一邏輯下，澳門應否成立政黨可能己不是一個議題，而問題只是一些活躍於澳門政治的社團是在什麼背景下，才正式以政黨自居，又或是這些社團精英另組織政黨。 政黨是否存在港、澳兩個特區，主要是基於定義的問題。如上文所說，若以嚴謹的定義來看，港、澳兩地在現階段還沒有真正的政黨，因這些活躍於政治團體都不能執政，亦未必有嚴謹的組織系統。但若以較寬鬆的定義來看，那些參與選舉、發展地區服務和透過議會影響政府政策的團體可視為政黨。無論如何，不論其名是政黨或社團，一些帶有政黨功能的組織已在港、澳兩地出現，並成為政治參與的一個重要渠道。這亦顯示在 “一國兩制”的政治框架裡，政黨組織的出現似乎是無可避免的。 綜觀港、澳的政黨/ 政團政治，多黨派的政治體系已形成。在香港，民主派存有多個不同的政黨，如民主黨、公民黨、社民連、職工盟、街工、民協等，而親建制派的亦有民建聯、自由黨、香港工聯會等。澳門的政治傳統以來都是由親北京的社團所主導，如街總、澳門工聯會、婦聯、中總和廠商會等，而民主派的力量雖然較為薄弱，但亦有不少的社團出現，如新澳門學社、職工盟、民主起動、以及在回歸後其他新成立的獨立工會組織。值得留意的是，雖然有很多不同的政黨/ 政團活躍
  • 於港、澳兩地的政治，但是它們大可分為兩個陣營，親政府或建制派和民主派。港、澳兩地的民主派都可以視為反對派，監察、批評和制衡政府。雖然建制派的黨派都會批評特區政府，但是在一些重要議題，它們都是支持政府，而且它們都有代表在政府的不同諮詢委員會裡，相反民主派很少有代表在這些委員會，可以說親政府的黨派其實和政府組成一個鬆散的執政聯盟，與民主派競爭，把港、澳兩地的政治分為兩極。 但是這兩派政治力量並不是對稱的。在香港的立法會裡，建制派與民主派的議席比例，多年維持在約六與四之比，無論建制派的支持度面臨多大的下滑，如在零三年因支持國家安全法的立法而引至五十萬香港市民上街遊行示威，令其民望大跌，但在2004 年的立法會選舉，建制派還是佔有立法會五成半的議席。在澳門，民主派在立法會只佔少數，在回歸前，只有吳國昌一人在立法會，而在2001和2005 年澳門回歸兩次立法會選舉，民主派也只有吳國昌和區錦新能進身立法會，其他二十多位立法議員都可以視為親政府。在現階段，民主派基本上沒多大能力去挑戰執政聯盟。可以說，由於兩派政治力量是不對稱的，而是一個多元1.5 黨派的政治系統，意即一個獨大的執政聯盟配以一個沒有能力挑戰其地位的反對聯盟。正如上世紀九十年代前的日本，自民黨在二次大戰後維持其執政地位數十年，而其主要對手社會黨多年來都沒有能力取代前者的執政地位，在那時期日本可以說只有一個執政黨和一個沒有能力贏取執政地位的反對黨，這個系統不是由兩個政黨輪流執政的兩黨制，反對黨沒有機會執政，不是一個全面的兩黨制，只可以說是1.5 黨制的系統而已。42值得留意的是，在1990 年代之前，自民黨能長期保持其在國會的大多數議席，並不一定由於其得到大多民眾的支持，而是選舉制度的獨特性所致。43當日本在1990 年代後改變選舉制度後，自民黨已很難維持其在國會的大多數議席。故此這個不對稱的政治力量分布，不一定在於民眾支持的層面上看，而是政治制度設計本身所帶來的傾斜。 港、澳的多元1.5 黨派政治系統不單是兩個特區政治發展的趨勢，甚或對中國的政治現代化有一定的啟示。中國在經
  • 濟高速發展的情況下，社會的矛盾也越來越多，民間對政府的訴求和要求政府體制改革的聲音不斷增加，人民的思想也越來越開放，公民社會也慢慢發展起來，社會越來越多元化，開放政治體制看來是一個趨勢，對中國共產黨而言，問題是它如何統合不同的政治力能，維持其執政地位。港、澳的政治發展可以作為中國內地政治現代化的一個發展參考模式，在政治體制慢慢開放的同時，反對派的力量亦逐漸提升，共產黨要維持其執政主導地位，可能需要統合不同的黨派，從而建立一個有強大政治力量支持的執政聯盟。當然，港、澳政黨/ 社團政治模式只是在局部民主化的體制中運作，在體制全面民主化下的港、澳特區，是否能維持一個長久的執政聯盟，這還是有待觀察。但值得留意的是，當中央政府公開地宣佈香港最快可以在2017 年直選行長官和在2020 年所有立法會議員可以從地區直選產生後，中央政府已接受香港政治體制進一步民主化的需要。某程度而言，這個安排亦可視為中央政府透過香港的政體民主化，進一步測試親北京力量在民主化的香港特區如何確立和維持他們的執政聯盟，對中國的政治發展可有深遠的啟示。由此看來， “一國兩制”在港、澳的落實不單對兩岸統一起示範的作用，亦同時作為試驗中國政治體制發展的一個可能模式。（2009 年4 月）註釋：1 Kenneth Newton and Jan W. Van Deth, Founda tions of Compara ti vePoli tics, (Cambridge: Cambridge University Press, 2 005 ), pp.22 1-22 2;Andrew Heywood, Politics, 3rd ed., (London: Palgrave, 2007 ), pp.27 1-272.2 就香港行政長官選舉候選人的相關限制 ，請見 《行政長官選舉條例》 第 三十一條 ；而澳門行政長官選舉對候選人的限制 ，請見 《行政長官選舉法》 第三十六條 。3 盧兆興 ， “議會派系 、 政黨 、政治組合和選舉制度”載於鄭宇碩 ，盧兆興 （編 ） ：《九七過渡 ：香港的挑戰》 ，（ 香港 ：中文大學出版社 ，19 97 年 ） ， 頁6 1 。
  • 4 Maurice Duverger, Political Par ties: Their Organiza tion and Acti vi ty inthe Modern Sa te, Barbara and Robert Nor th, trans., (London: Methuen,196 3) (original in 195 1), pp.i-xii.5 Andrew Heywood, Politics , 3rd ed., (Basingstoke : Palgrave Macmillan,2007), p.27 5.6 Scott P. Mainwaring and Timothy R. Scully (eds.), Building Democra ticIn s ti tutions: Par ty Sys tems in La tin Amer ica , (Stanford: Stan fordUniversity Press, 1995), p. 27.7 Scott Mainwaring, “Political Par ties and Democratization in Braziland the Southern Cone,” Comparative Politics, vol. 2 1, no. 1, (October1988), p. 115.8 Norman Miners, Gover nmen t and Poli tics of Hong Kong , 5th updateded., (Hong Kong: Oxford University Press, 1995), p.197.9 同上 。10 黃康顯 “政治的隱形客與變形體—評香港的所謂政黨” ， 載於 《香港政 治體剪影》 ，（ 香港 ：堅尼地城明愛社區中心 ，1993 年 ） ， 頁3 。11 Ambrose Yeo-chi King, “Administrative Absorption of Politics in HongKong: Emphasis on the Grass Roots Level,” Asian Sur vey , vol.15, no.5,(May 1975), pp.4 22-4 39.12 鄭宇碩 ， “香港政治的現代化” ， 載於鄭宇碩 、 雷競璇 （ 編著 ） 《香港政 治與選舉》 ，（ 香港 ：牛津大學出版社 ，1995 年 ） ， 頁4 6-4 913 同註 10 ，頁4 。14 同註 8 ， 頁 16 6.15 Joseph Cheung, “T he Democracy Movemen t in Hong Kong,”In terna tional Affair s, vol.65, no.3, (Winter 198 9).16 同上 ，pp.20 0-20 117 Lau Siu-kai and Kuan Hsin-chi, “Partial Democratization, ‘FoundationMoment’ and Polit ical Par ties in Hong Kong,” Ch ina Quar ter ly ,no.16 3, (September 20 00), pp.7 05-74 1.18 Richar d S. Kat z, and P et er Mair , “Chang ing Models of P ar t yOrganizat ion and Party Democracy: T he Emergence of the Car telParty,” Par ty Poli tics, voL1, no.1, ( 1995), pp.5-28.19 星島日報 ，2 008 年 1 月7 日。。。，
  • 20 香港自由黨網頁2 1 吳志良 ， 《生存之道—論澳門政治制度與政治發展》 ，（ 澳門 ：澳門成人 教育學會 ，19 98 年 ） ，頁3 16-3202 2 Sonny Lo Shiu-h ing, Poli tical Developmen t in Macau, (Hong Kong:Chinese University Press, 199 5), pp.3 1-32.23 《結社權規範》 （ 第 2/ 99/ M 號法律 ） ， 第二章 ， 13 條 。24 同上 ， 第二章 ， 14 條 。25 同上 ， 第二章 ， 15 條 。2 6 同上 。27 吳志良 ，楊允中 ， 《澳門百科全書》 ，（ 澳門 ：澳門基金會 ，2 005 年 ） ， 頁4 5828 婁勝華 ， 《轉型時期澳門社團研究 ：多元社會中法團主義體制解析》 ，（ 台 山 ：廣東人民出版社 ） ， 2004 年 ，頁 12829 《澳門工會聯合總會成立五十週年紀念特刊》 ，（澳門：澳門工會聯合總會 ， 1999 年 ） ， 頁7 330 《澳門街坊會聯合總會成立二十周年紀念冊》 ，（ 澳門 ：澳門街坊會聯合 總會 ，2003 年 ） ， 頁 12 。3 1 同上 。32 同上 ， 頁 10 9-12533 同註 2834 同上 。35 同註 22 ，頁6 1-63.36 Herbert Yee, Macao in Transi tion: From Colony to Autonomous Region(New York: Palgrave, 200 0), p.159.37 余永逸 ， “2005 年澳門立法會選舉 ：對澳門民主化的啟示” ，（ 香港社 會科學學報 ， 第 32 期 ，2007 年 ） ， 頁7 538 同上 ， 頁 60-6 239 同上 。4 0 《訊報》 ， 2 008 年 10 月 10 日 ， 頁 1 。4 1 婁勝華 ， “尋找公民社會建設新起點” ，《澳門日報》 ，20 08 年5 月2 1 日 ， E064 2 Alan Ware, Poli tical Par ties an d P ar ty Sys tems , (Oxford: OxfordUniversity Press, 1996 ), pp.15 9-16 1; 另見 Michael G. Roskin, Robert。。。。。。。。。
  • L. Cord, James A. Medeiros and Walter S. Jones, Political Science: AnIn troduction , 7th ed., (New Jersey: Prentice-Hall, 2000), pp.200-20 1.4 3 Arend Lijphar t, Rafael Lopez pintor and Yasunori Sone, “The LimitedVote and the Single Nontransferable Vote: Lessons from the Japaneseand Spanish Examples,” in Bernard Grofman and Arend Lijphart (eds.),Electoral Laws and Their Poli tical Consequences, (New York: AgathonPress, 198 6), pp.17 0-186.
  • 中央與港澳地方政府關係鄺錦鈞 香港和澳門特別行政區政府成立跨過了重要的第一個十年，經過這段時間的實踐，不難令人看到，港澳特別行政區作為中華人民共和國轄下眾多地方政府的成員之一，實際運作上相比其他地方政府包括民族自治區政府享有無可比擬的自主權（autonomy）。在 “一國兩制、港人治港、澳人治澳、高度自治”的方針政策之下，港澳政府的表現可以說已經體現了這項治國藍圖。從西方殖民主義者的佔領屬土過渡成為中國中央人民政府的地方政府，雙方都在回歸初期摸索這種創新的中央地方關係。事實上，以次中央關係（sub-central relations）解釋港澳回歸初期那種 “摸着石頭過河” 的狀態是恰到好處的。1然而，從另一個角度看，回歸後中央對港澳的管治不但凸顯特別行政區的獨特性，亦反映出中央的管治地位。本文將會從中國的政治體制及特色，檢視回歸十年後中央對港澳特別行政區管治上的議題。 研究中央與地方關係的一種方向，可先從有關國家的政治體制來看彼此的從屬關係和密切程度。從國家的制度看，中國是一個單一制國家，其屬下省、市政府的權限都是從中央政府分權而得的。2 中央政府的權力下放程度和形式引致地方政治組織例如政黨或政團，可以透過選舉分享政治權力，亦是檢視中央和地方關係的另一種途徑。3除此之外，地方稅制亦為審視地方政府自治權力多大的一種指標。4而港澳特別行政區的財政不用上繳中央，這種分稅制之下財政高度獨立的自治權，成為港澳地方政府高度的重要指標之一。5 有別於西方單一制民主國家的形式，富有中國特色的中央地方關係是一種有配額的政治分權。正如人大委員長吳邦國明確指出： “特區的高度自治權來源於中央的授權；中央授予香港區多少權，特區就有多少權，沒有明確的中央還可以根據 《基本法》 的規定授予，故不存在所謂的 ‘剩餘權力’的問題”。 6由此可見，港澳特
  • 中央與民族自治 中央與經濟區的地方政府關 特區的地方係 政府關係制定自治條例制定特殊的政策措施 ·對上級機關的政策、計劃等 實 行 “放權有選擇的權力， 讓利”的政若不適用於本地 策 ，享有特的政策、計劃等 殊的經濟優都可以作出變通 惠政策和建執行或停止執 立因地制宜行 ，並享有財 的特殊經濟政 、經濟建設、 管理體制，管理本地文化、 享有較高的教育、培養幹部 經濟自治權和人材，以及使用其民族語言文字的自治權中央與內 地地方政 府的關係中央與特 別行政區 的地方政 府關係自治權 沒有除 國 防 、 外交事務 之 外 ，享 有闻度自 治權別行政區高度自治的依據仍有賴中央政府制度上的權力下放。（有關中國國內不同形式的地方政府自治權限模式列載於表一）凡此種種，都凸顯出在中央控制之下的港澳地方政府的政治現實和特色，亦影響了地方政府的認受性問題。7問題是，港澳享有那獨特的高度自治，卻因 《基本法》 賦予行政長官和立法會的配額式選舉方法，大大削弱其認受性，亦為回歸後面對的政治危機埋下伏筆。本文將選取三件事件去看港澳特區政府所面對的困局。表一：中央與內地地方政府、民族自治區、經濟特區、 以及特別行政區關係
  • 行政首長產生方式直接由中 央 所 委 任 ，有一 定 的 任 期 ，但隨 時會被調 離所管轄 的區域直接由中央所委 任 ，有一定的任 期 ，但隨時會被 調離所管轄的區 域直接由中央 所委任，有 一 定 的 任 期 ，但隨時 會被調離所 管轄的區域直接由當 地選舉委 員會選舉 產 生 ，由 中央所委 任 ，任期 為 5 年 ， 並可連任 一次財政實行分稅 制 ，需向 中央上繳 稅務財政自治獨立制 訂關稅律，伹仍 需向中央上繳稅 務 ，同時亦享有 減稅或免稅優 惠 ’實 行 包 幹 制 ’ 一 定 5 年 ，需向中 央上繳稅務財 政 獨 立 ，不需 向中央上 繳稅務發行貨幣一切由中 央政府所 規定發行一切由中央政府 所規定發行一切由中央 政府所規定 發行可自行發 行獨立的 貨幣 資料來源 ：楊嘉敏 ， 《 中央與澳門特區政府的關係 ：探討中央對澳門政策的 “特殊性”》 ， 未出版的學士論文 ，澳門大學社會及人文科學學院 ，2007 年 。《基本法 》 第廿三條立法及人大釋法與 中央參與 中央政府在起草香港和澳門特別行政區 《基本法》 時，就憲制中有關保護國家安全的原則訂出框框，但卻沒有訂明條文的具體細則或釋義，因此，把這些原則轉化為具體的法例條文的責任便落在兩個特區政府身上，亦成為賦予港澳特別行政區政府回歸後的一個制憲責任。 香港特區政府就《基本法》第廿三條制訂《國家安全條例》（國安條例） 起草時，並沒有一如民間政治團體例如主要由香
  • 港大律師組成的23 條關注組，或其他論政團體及政黨的一系列要求或建議作出相應回應，反而在一片爭議聲中於2002 年推出國安條例諮詢文件，經過接近一年諮詢，只在諮詢文件作出輕微修改以回應社會的反對聲音之後，整份諮詢文件原文轉化為條例草案提交立法會通過。由於人民對文件仍未了解透徹，關注的部份例如言論自由或閉門審訊等條文卻原封不動，由諮詢文件自動過戶到條例草案。此舉令到立法會內的民主派議員及民間眾多政團群起反對，令政府進退維谷，但政府卻仍堅持如期於2003 年7 月9 日把條例草案提交立法會大會二讀通過。有說這是出於中央政府的既定要求，e港府卻對此指稱予以否認，認為這是特區政府內部事務。連同特區政府在回歸後不斷出現的行政失誤事件，這些挑戰民眾容忍程度的事件最終成為促成市民集體政治行為的導火線，引發了2003 年7 月1日50 萬人上街示威及其後年年發生的反政府遊行事件， （按年的七一遊行主題及參加人數見表二） 這前所未有的大型反政府示威行動，震動了香港及北京政治圈子，令一直表明支持政府立法的自由黨議員馬上上京請示。當知道中央沒有設定時間表後，該黨黨主席田北俊遂於同月6 日辭去特區內閣—行政會議議席，表示不會跟政府意向投票支持草案，並要求立法會押後草案二讀。這事令到董建華政府陷入回歸6 年以來空前的管治危機，在眾叛親離的情況之下，港府遂收回立法建議，並宣佈押後二讀 《國家安全條例》 草案的立法工作。9 整件事件中一直負責出面推銷草案，深受市民唾罵的保安局局長葉劉淑儀於同年6 月辭職，與女兒一起到美國讀書，另一名於同年1 月因涉嫌 “偷步買車” 避稅的財政司司長亦於同年7 月因私人理由辭職。行政長官於年7 月16 日一起發出兩人的辭職聲明。10 可是，兩位司局長的離職並未能為行政長官董建華解除管治危機，更甚的是董在翌年到澳門向國家主席胡錦濤述職時，被胡當眾訓示董要 “查找不足”。11未幾便傳出董自覺不受中央信任和支持而要求辭職，中央亦在保護其體面的情況下，在人大政協兩會開會期間接受董的辭職，並委任其出任政協副主席一職。12
  • 年份 主辦單位宣佈參加人數 遊行主題2003 50.0 萬 反對 2 3 條立法，還政於民2004 53.0 萬 爭取 0 7 、0 8雙普選2005 2 .1萬 爭取全面普選、反對官商勾結2006 5 .8萬平等公義新香港、民主普選創 希望2007 6 .8萬 爭取普選、改善民生2008 4 .7萬 爭取普選、改善民生2009 7 .6萬施政失誤，貧富懸殊；改善民 生 ，還政於民表二 七一大遊行人數及主題 2003-2009資料來源 ：《蘋果日報》 ，2-7-2009 ， 第A1 頁。 事實上，中央對香港特區政府事務的參與起初是極為克制的，體現出高度自治的方針，其後對香港事務的參與亦是被動的。1999 年1 月日，即在回歸後不久，香港特區政府便因想改變終審法院就 “吳嘉玲案” 的 “最終判決”，要求中央幫忙，未幾全國人民代表大會常務委員會（人大常委會）便對《基本法》 作出釋法，成為中央介入香港事務的先例。其後，中央亦在不同事件上行使人大釋法權，為香港事務作最終決定。（見表三） 澳門特區政府原可於2003 年待香港通過 《基本法》 廿三條立法後即進行立法工作，但卻隨香港擱置立法而推遲立法事宜。然而，立法進程並未因香港的擱置立法而停止立法工作。2008 年10 月，澳門特區政府展開 《基本法》 二十三條的立法工作，並經過40 日的諮詢期後交立法會進行立法程序。由回歸至完成整個立法程序，除在諮詢期間遇到零星的抗議之外，
  • 年份 起因 釋法原因 結果1999 年終 審 法 院 於 1 9 9 9年 1 月 就 “吳嘉玲 案 ” 判決指 出 ，所有香港 永久居民在內 地所生子女包 括非婚生子女 皆有居港權。港 府 評 估 會 有 16 7萬名內地人 擁有居港權，對 香港造成沉重負 擔 ，時任律政司 司長梁愛詩到北 京尋求協助，改 變終審法院判。同年6 月 ，人大 常委會對《基本 法》作出解釋 · 指出只有港人在 內地所生的“婚 生”子女才享有 居港權，而出生 時父或母仍未成 為香港居民的內 地子女則沒有居 港權。2003 年{ 基本法》明 確指出行政長 官及立法會最 終 由 普 選 產 生 ，附件一更 說明選舉方法 可 以 在 2007 年或以後被修 改 ，因而引發 2007/08 年行 政長官及立法 會的雙普選問 題 。人 大 常 委 會 在 2 0 0 4 年 4 月 6 曰通過《基本法》 附 件 1 及 附 件 2 的解釋，指有關選 舉方法的修改並 不包括 2007/08 的行政長官及立 法會的選舉，否 決了 0 7 /0 8雙普 選的可能性。任何有關行政長 官及立法會選 舉方式的修改， 最快也只會在 20 1 2年同年進 行的雙選舉中才 有機會出現。#基本上澳門政府並沒有遇到很大的政治衝擊，立法過程較香港明顯順利。政府成功立法，不但為何厚鏵政府挽回不少聲望，為香港再行立法構成強大壓力之外，澳門政府在中央的信任亦大大提高，為何厚鏵政府自2006 年起，由年年不斷的遊行示威（見表四）、歐文龍世紀貪污案與及公務員隊員的反對政府政策抗議等事件，沖淡了何厚鏵政府面臨的管治危機。表三 香港回歸十二年經歷人大常委會的釋法事件
  • 2005 年2 0 0 5 年 3 月時任行政長官 同年 4 月 ，署理董建華於任內 行政長官曾蔭權因腳患請辭， 請求國務院提請繼任人應接手 人大常委會就《基完成餘下兩年 本法》第 5 3 條關半任期或另行 於行政長官任期展開五年任期 作出釋法》引起爭議。補選產生的新任 行政長官的第一 任任期應為完成 前任行政長官餘 下的任期，即其 後曾蔭權參與補 選並成為唯一候 選人，當選後其 首任任期只有兩 年 。年份五一勞動節 人數/主要訴求十一國慶曰 人數/主要訴求澳門回歸周年紀念 人數/主要訴求20065000/ 反對輸入外 勞及黑工- 700/反貪腐、保民生、 壓縮外勞、驅除黑工20071.2萬 / 反腐敗、反 黑工、特首下台#6000/反貪腐、反 新交通法、反黑工、 反失業、反通脹、反 樓價租金飇升、要求 特首下台@7000/反貪腐 '爭民主、 保民生20081000/改善民生、 打擊黑工、保障本 地工人就業.改善 政府貪腐問題*250/反輸入外勞、 反黑工、還政於民、 特首下台1000/反貪腐、反黑工、 爭取民主、保民生、特 首下台 # 人大常委會通過香港最快可於 2017 年普選行政長官 ，之後才可落實普選立法會 ，換言之 ，立法會可於 2012 年換屆選舉時進行一些轉變 ，以便逐步邁進全面落實普選 。表四 澳門三大節日遊行人數 2006-2008 # 這次大規模示威發生警員鳴槍五響事件 ，300 米外一名正在駕駛電單車的市民背部中槍 ，原因不明 。 @ 這次遊行前一天曾發生3000 輛電單車遊行 ，反對新交通法 。 * 政府在這年五一勞動節前宣佈 “現金分享計劃” ，向澳門居民派發現金 ，而遊行人數相比上兩年大幅減少。
  • 經濟問題與中央救市 回歸以來，中央政府對港澳事務特別是政治方面的介入是相當克制，以免予人干預特區內政的感覺，其中同時涉及香港和澳門事務的介入更為罕見。港澳回歸十年，促成落實興建 “港珠澳大橋”和 “自由行”可說是絕無僅有的例子。中央就港澳的獨特經濟體系而制定政策，協助兩地渡過經濟困境的政策，在2003 年香港七一大遊行之後便接踵而至。 香港特區政府在回歸後不久便面亞洲金融危機，其後的禽流感和 “沙士”疫症，再加上種種政策失誤，令香港陷入極大的經濟困局。中央為令這顆 “東方之珠”繼續閃亮，亦要維持香港作為 “一國兩制”對台灣的示範作用，便與香港訂立 “更緊密經濟合作協議” （CEPA），多次透過不同政策幫助香港的經濟重拾升軌，包括容許香港的專業團體在中國加入世貿的五年過渡期中，以國內城市機構身份在內地省市開設辦事處，享受政策的優勢。除此之外，更透過 “自由行”政策讓內地旅客以個人身份到香港觀光購物，挽救董建華口中的香港四大經濟支柱之一的旅遊業。巧合之處，就是CEPA推出之時，正好是香港經歷 “沙士”後經濟受到重創，加上因二十三條立法引發的七一大遊行，令政府面對回歸以來最嚴重的管治危機。中央藉CEPA帶出的一連串救市措施，至今仍然絡繹不絕，這種政策介入卻為港人支持和感激。 澳門特區政府在回歸前的經濟已經相當低迷，因此澳人除沉醉於脫離葡萄牙政府的殖民管治的蜜月期之外，亦樂意給予新政府時間去改善經濟。政府於2002 年決定開放賭牌，最終由六家公司持牌經營博彩業，令市民對經濟前景充滿憧憬。由於CEPA包括自由行的優惠亦適用於澳門，因而令澳門的經濟起飛，大大改善了全澳人民的生活。因CEPA是因解決香港困局而設，而開放賭權亦由澳門特區政府一手策劃和落實，所以，中央因解決澳門經濟困局而度身定造的經濟政策似乎並不明顯。後期澳門在珠海設立的 “珠澳工業園” 和澳門大學在珠海橫琴建校，令中央對澳特設的經濟政策便嶄露頭角了。然而，一直被認為是中央對澳第一項介入而又欠缺足夠佐證的政策—
  • 開放賭權—卻因特首何厚鏵在出席立法會答問大會時披露，受到國家主席胡錦濤指示，不會再增發賭牌，亦暫不接受賭博公司任何新建項目的批地申請，已審批或正在興建項目則不受影響。政府同時又以政策嚴控賭場、賭檯及角子機數目，並加強監管博彩中介人佣金和博彩公司高層管理人員等措施。何的宣佈，令中央介入澳門博彩業的傳聞得到證實。13行政長官及立法會選舉與中央角色 行政長官和立法會的選舉方法都清楚寫在兩個特區的 《基本法》 附件一及附件二之中，其中不同的，是香港 《基本法》規定2007 年及2008 年之後，行政長官及立法會的選舉方法可以修改，以達到最終由普選產生的目標 ；而澳門 《基本法》卻沒有此項條款。這兩個重要的政治崗位選舉，市民會認為是屬於特區內的事務，可是，兩個選舉方法需要涉及修改 《基本法》 ，或至少要人大釋法來確定其憲法地位，於是，整個選舉的討論和修改便不能不顧及中央的參與和角色了，而這個問題在香港和澳門兩地民間的回響卻又是天壤之別。 香港特區政府就行政長官及立法會雙普選問題爭論不休，港府於2004 年末推出一項增加區議員直選和功能組別議席的政改方案，但被立法會否決，泛民主派堅持要求2007/ 2008實行行政長官和立法會普選。人大常委會於2004 年4 月26日宣佈否決07/ 08 雙普選，並由人大常委會副秘書長喬曉陽於同日在香港講解。14人大常委會此舉令到政改進程更具爭議，要求07/ 08 雙普選的呼聲並沒有因此而淡化。2007 年12 月29 日，人大常委會通過，香港不會於2012 實行雙普選，但可於2017 年先落實行政長官由普選產生，立法會普選會於行政長官實施普選之後進行，即最快可於2020 年見到立法會由一人一票產生。15 雖然，如何由目前的政制過渡至普選的選舉辦法沒有在人大常委會的決議中同時透露，但決議無疑為香港的政改定出時間表。 澳門特區政府並沒有為行政長官和立法會普選制訂時間表或路線圖的煩惱。由於澳門特別行政區 《基本法》 之中並沒有
  • 指出澳門行政長官或立法會的組成最終需由普選產生，而附件一及附件二亦分別規定，2009 年及以後行政長官或立法會如需修改，只 “須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准” 便可。16換言之，政治改革並沒有必須修改的憲制規定。然而，在近數次民眾大遊行的訴求之中，民主改革的訴求甚為明顯，中央及澳門政府實難以忽視市民的訴求。設若香港實施了普選行政長官之後，勢必對澳門構成沉重壓力，屆時，中央或會通過澳門緊隨香港落實雙普選了。總結 在中國單一制的政治制度之下，中央對港澳的關係並沒有一如歐美國家那樣出現明顯的次政府關係，不過，作為一國兩制之下的特別行政區，港澳卻享受著內地各地方政府所沒有的獨特地位—既有高度的自主權，同時又享受中央各種優惠和鼎力協助，可謂鶴立雞群、傲視同儕。無獨有偶，中央起初對港澳的政策介入是相當克制，甚至抗拒指導兩地政府的運作，直至見到管治出現危機，特別是看到民眾無法忍受政府政策失誤，或問責高官的表現令人反感甚至出現貪瀆而發生大規模上街示威抗議。中央看在眼裡又豈會讓其惡化下去，終被迫出手介入特區事務。中央的介入是以挽救經濟危機為主軸，手法亦是以經濟協助為基。香港的政制改革和澳門的賭牌調控包括多次收緊自由行手續，是少有的政治問題，惟亦是影響較深遠的政策。總括而言，回歸十年所見，中央與港澳地方政府關係是先甜後苦，首位行政長官雖能得到祝福，成功連任，但其在中央的印象，最終仍難逃虎頭蛇尾之感，儘管當事人自我感覺良好。（2009 年8 月）
  • 註釋 ：1 鄺錦鈞 ，“中央政府與港澳特區政府的關係” ，載於余振等編著 ， 《雙城 記Ⅱ：回歸後港澳政治 、經濟與社會發展》 ，澳門 ：澳門社會科學學會 ， 2003 年 。2 金太軍 、趙暉等著 ， 《中央與地方政府關係：建構與調諧》 ，廣州：廣東 人民出版社 ，2005 年 ，第21-78 頁。亦請參閱林尚立 ，《國內政府間關 係》 ，杭州 ：浙江人民出版社 ，1998 年 。3 Gianluigi Galeotti, “Decentralisation and Political Rents” in David Kinged., Local Government Economics in Theory and Practice ( London andNew York: Routledge, 1 9 9 2 ) .4 戴小明 ， 《 中央與地方關係 ：民族 自治地方財政 自治研究》 ，北京 ：中國 民主法制 出版社 ， 19 9 9 年 ， 第 4 3-6 6 頁 。5 同上 ， 第 6 7-9 2 頁 。6 《 文匯報 》 ，6-6-2 0 0 7 ，第A2 頁 。 人大委 員長吳邦國於紀念香港基本 法實施 10 周年座談會上發表題為 《深入實施香港特別行政區基本法把 “一 國兩制” 偉大實踐推向前進》 的講話 中 ，明確指 出這中央與特區的關係 。7 吳國光 、 鄭永年 ， 《論 中央—地 方關係 ：中國制度轉型 中的一個軸 心問 題》 ， 香港 ：牛津大學出版社 ：19 9 5 年 ， 第 10 3-1 15 頁 。8 參閱鄺錦鈞 ， “中央政府與港澳特區政府的關係” ，載於余振 等編著 ， 《雙 城記 Ⅱ：回歸後港澳政治 、經濟與社會發展 》 ，澳門 ：澳門社會科學學會 ， 2 0 0 3 年 。9 《蘋果 日報》 ， 2 0 0 3 年 7 月 7 日 ，A1 版 。10 香港政府新 聞公報 ， 2 0 0 3 年 7 月 16 日 。http:/ / www.info.gov.hk/ gia/ general/ 2 0 0 3 0 7 / 16 / 0 7 16 2 19 .htm 及 http:/ / www.info.gov.hk/ gia/ general/ 2 0 0 3 07/ 16 / 0 7 16 2 4 7 .htm.1 1 《文匯報》 ， 2 0 0 4 年 12 月 2 1 日 ，A1 版 。12 《明報》 ， 2 0 0 5 年 3 月 13 日 ，A1 版 。13 《文匯報》 ， 2 0 08 年 4 月 2 3 日 ，http:/ / paper.wenweipo.com/ 2 0 0 8 / 04 / 2 3/ HK0 8 04 2 3 0 0 15.htm.14 見香港政府新聞公報 ，http:/ / www.info.gov.hk/ gia/ general/ 2 0 04 04/ 2 6/ 04 2 6 2 4 8 .htm.15 《東方日報》 ， 2 0 0 7 年 12 月 3 0 日 ，A1 版 。16 澳門政府網頁http: // bo.io.govmo/ bo/ i/ 1999/ leibasica/ index_cn.asp#a7 1.
  • 對 “澳人治澳”的幾點思考余 振 回歸祖國快10 年了，澳門小城一片歌舞昇平， “雙慶”氣氛熱烈，市面繁榮，市民安居樂業，換屆的特首及立法會選舉亦順利完成。幾乎所有民意調查都肯定 “澳人治澳、高度自治”在 《基本法》 的框架下在澳門獲得成功實施。但是，我們在民調中亦發現 “一國兩制”在澳門的實施存在不足的地方，有改善的空間。 根據由港澳學者組成的研究團隊於2009 年初進行的調查研究1，澳門市民對落實 “澳人治澳、高度自治”的評價較為正面，認為得到落實者（37.6％）遠多於不同意者（13.9％），受訪者的整體評分是3.26 分，高於五分尺度的中點。但受訪者對澳門人治理好澳門的能力有所保留，33.5％的受訪者認為澳門人頗具治理好澳門的能力，認為治理能力不足的則有23.6％，認為治理能力一般的有42.9％，而受訪者的整體評分是3.07分，僅稍高於五分尺度的中點，反映澳門市民對 “澳人治澳”的信心只屬一般，有待加強。 這篇短文的主要目的是找出 “澳人治澳”的不足之處，並提出改善及加強澳門人治理澳門的信心的政策建議。文章指出澳門市民對政治及政治參與普遍缺乏興趣，市民的政治效能感偏低，並認為特區政府沒有積極回應市民訴求。另一方面，澳門市民普遍對民主缺乏正確的理解，不利於澳門的民主發展。針對上述情況，文章建議特區政府大力推廣公民教育，對澳門市民及在學學生灌輸正確的民主思想，提升澳門市民的民主及政治參與意識，提高澳門人治理澳門的能力，真正落實 “澳人治澳”澳門市民的政治效能感澳門人普遍關注世界及澳門時事，2009 年的民調顯示，
  • 2005(N=2060)2009(N=2020)非常同意 5.0 5.1同意 28.1 17.8普通 27.2 30.8不同意 29.5 30.5非常不同意 10.2 15.828.6％的受訪者表示經常及28.5％回答間中閱讀、收聽或收看有關政治的新聞；50.3％的受訪者表示關注或非常關注國際新聞，只有15％表示不關注或不大關注；58.3％的受訪者表示關注或非常關注澳門時事，僅9.9％表示不關注或不大關注。 另一方面，澳門人普遍對政治的興趣不大。50.8％的受訪者表示對政治完全無興趣或無興趣，只有12.7％表示有興趣或非常有興趣；37.6％的受訪者表示從不或幾乎沒有與家人或朋友談及政治的狀況，39.4％回答很少及19.5％表示間中，而僅有3.4％表示經常與其他人談及政治。 我們試圖探索澳門人對政治普遍缺乏興趣的深層原因。我們發現澳門市民的外在及內在政治效能感都偏低。外在效能感是市民對民意是否上達的信心。2009 年的調查結果顯示（表1），高達46.3％的受訪者表示不同意或非常不同意 “好像我這樣的普通市民，政府都在乎我的意見”這個說法；只有22.9％表示同意或非常同意政府會在乎普通市民的意見。值得政府當局關注的是，與2005 年的相關數據2比較，民眾的外在政治效能感出現顯著下降：相信政府會在乎市民意見者由33.1％減至22.9％而持負面評價者則由39.7％增至46.3％ 表1 ：澳門市民的外在政治效能感（％）（問題：你同意 “好像我這樣的普通市民，政府都會在乎我的意見”的說法嗎？） 內在政治效能感是市民對影響政府政策的信心。與2005年的相關數據比較，澳門居民的內在政治效能感亦顯著下降。
  • 2005(N=2060)2009(N=2020)非常不同意 3.1 5.7不同意 16.4 11.6普通 18.5 19.5同意 40.9 33.6非常同意 21.1 29.5表2 顯示，高達63.1％的2009 年受訪者表示同意或非常同意 “好像我這樣的普通市民，對政府政策是沒有影響力”這個說法。認為自己對政府政策有影響力的比例由2005 年的19.5％減至2009 年的17.3％，而非常同意自己對政府政策沒有影響的比例則由21.1％增至29.5％。澳門居民自信對政府政策有影響力的比例明顯偏低，影響澳門市民對政治參與的積極性。 回歸後，在 “一國兩制”、 “澳人治澳”的高度自治框架下，澳門居民政治參與的空間和權利， 本來應該得到很好的保障和發揮，然而，調查資料顯示市民的政治效能感相當低落，並且近幾年來都沒有改善，這是值得特區政府反思的。針對澳門市民政治興趣偏低、內外政治效能感強差人意的問題，治本之道是雙管齊下，一方面是加強公民教育，讓市民瞭解關注和參與政治對維護市民自身利益、提升政府管治品質的重要性；另一方面是政府必須聆聽民意、察納民意，讓下情上達，真正做到 “執政為民” ，如此才能有效提升市民作為現代公民的政治積極性和政治效能感。而要做好 “下情上達”的功夫，在決策過程中全面改善和擴大各種諮詢機制和工作，鼓勵不同形式不同渠道的社會政治參與，絕對是不可或缺的前提。特區政府應增撥資源，在社區層面推動各種促進社區參與、對話和溝通的活動，改善市民與政府的關係，增強市民對特區政府的信任度，以及對澳門的歸屬感。 表2：澳門的內在政治效能感（％）（問題：你同意 “好像我這樣的普通市民，對政府政策是沒有什麼影響力”的說法嗎？）
  • 澳門市民對民主的理解及訴求 澳門市民對民主政府的理解頗為分歧：2008 年的調查3顯示（表3）， 30.2％的受訪者認為肯諮詢民意的政府就是民主政府，也有25.9％的受訪者認為為由人民選出的政府就是民主政府，而認為民主政府是能夠帶領市民的政府、像父親一樣對待人民的政府，以及人民要什麼給什麼的政府，分別佔21.3％10％和2.1％。上述調查結果不令筆者感到意外，筆者於上世紀90 年代及2006 年所作的民調顯示類似結果（表4）4：最多人回答的（1999 年的調查除外）是一個 “聽取民意、照顧市民利益”的政府，尤其是2006 年的調查，接近六成的受訪者選擇這個答案。其次最多人選擇的答案是一個給予人民言論自由、由人民選出來和廉潔公正的政府。亦有小部分受訪者認為一個民主的政府應該按法律辦事和行政效率高。最少人選擇的答案是一個 “按三權分立原則組成的政府” ，反映出很少澳門人認識到行政、立法、司法三權分立和互相制衡對民主政制運作的重要性。一個可能的解釋是，澳門人（尤其是新移民）長期受到國內領導人或輿論批評西方三權分立政制的影響，認為三權分立不適合中國或港澳特別行政區，所以忽略了這個在西方民主政制中不可或缺的制衡機制。值得注意的是，澳門回歸後，澳門人對民主的認知沒有明顯提升，還停留在十年前的殖民地時期，對民主政治的瞭解仍然不夠全面和欠缺深度。唯一值得欣慰的是，回歸後澳門人的民主意識有所增強：根據2006 年的調查，只有16.8％的受訪者表示不知道民主政治的元素，遠較1991年調查約四成受訪者不知民主為何物進步。我們認為特區政府應重視和給予市民正確的公民教育、宣傳和灌輸正確的民主價值觀念。
  • 2008(N=1017)肯諮詢民意的政府 30.2由人民選出的政府 25.9能夠帶領市民的政府 21.3像父親一樣對待人民的政府 10.0人民要什麼給什麼的政府 2.1不知道 10.51991 1999 2006聽取民意、照顧市民利益 30.0 26.0 58.4人民有言論自由 21.2 22.9 27.8政府由人民選出來 9.6 32.3 26.7廉潔公正的政府 8.1 10.9 32.1按法律辦事的政府 4.8 3.4 10.4行政效率高的政府 4.8 0.9 15.8按三權分立原則組成的政府 3.0 1.7 9.7其他 13.3 18.0 8.1不知道/無意見 39.6 34.5 16.8(n) (663) (496) (546) 表3：對民主政府的理解（％）（問題：你認為以下哪一種類政府才算是民主政府呢？） 表4：對民主的認知（％）（問題：“怎樣才算是一個民主政府？”）（可選多項） 傳統的中國政治文化認為一個好政府應該是一個 “聽取民意、照顧人民利益”的政府。如果政府官員廉潔公正，處處為人民著想，以民為本，就是一個好政府，受到人民的擁護和支持。現時的澳門人政治文化是將“民主政府”等同於“好政府”。換言之，澳人政治文化強調民主的最終目的——成為一個 “好政府” ，而忽略了產生民主政治的手段或過程。 嚴格來說，很多澳門人根本不認識民主過程的重要性。於1991和2006 年在澳門的調查中，當被問及是否同意 “政府是否民主不要緊，只要能夠改善市民生活素質就是好政府”有約六成的受訪者同意或很同意這種觀點（表5）。當再被問及
  • 很 同 意 同 意無 意 見/ 中立不 同 意很 不同意(n)能 改 善 市 民 生 活 素 質 就 是 好 政 府1991 5.7 60.4 11.0 22.1 0.8 (661)2006 6.6 52.7 4.0 33.7 2.9 (546)政 府 所 做 的 事 都 是 為 我 們 好1991 2.6 53.2 16.8 26.6 0.9 (662)2006 2.0 48.4 8.6 37.9 3.1 (546)是否同意 “政府所做的事都是為我們好，所以我們應該服從政府” ，約五成的受訪者表示同意或很同意。上述調查結果，一方面反映澳門人傾向於用物質標準來衡量一個政府的施政表現；另一方面也反映澳門人雖經葡萄牙人長期管治，但對政府的期望仍然深受傳統的中國文化價值影響，如期望政府照顧老百姓的生活。這種普遍不重視民主過程的心態，反映出澳門人對民主政治的認識仍欠缺深度及不夠成熟。不過，值得欣慰的是，在2006 年的調查，表示不同意或很不同意上述兩個說法的受訪者比例，比1991年的調查高出近14 個百分點，反映出澳門人於回歸後，在 “澳人治澳”政策激勵之下 ，民主意識已經有所改善。 表5：對政府角色的認知（％）（問題：“你同意下列的說法嗎？”：“政府是否民主不要緊，只要能夠改善市民生活素質就是好政府。”、 “政府所做的事都是為我們好，所以我們應該服從政府。”） 澳門人對民主政府的理解雖然分歧，但是2008 年的調查顯示，接近五成（49.2％）的受訪者認為民主適合澳門，只有7.4％受訪者認為不適合，認為適切度一般的則有34.2％。另一方面，只有25.3％的受訪者對澳門的民主現況感到滿意，46.9％的受訪者的滿意程度為一般，而不滿意的則有22.2％
  • 不過，雖然對民主現狀不滿意，很少澳門人認為民主政制是最需要改善的施政範疇。我們的調查顯示，澳門人認為最需要改善的施政範疇依次是就業/ 勞工、房屋、經濟發展、民生、社會福利、醫療、交通、教育、環境保護和政制民主化，即政制民主化位列榜末。上述調查結果部分解釋澳門市民對民主的訴求，尤其是對行政長官及立法會雙普選的爭取，遠遠落後於香港市民。但是，在可預見的將來，當澳門經濟發展轉趨穩定，政府有關施政獲得改善，潛伏於澳門市民的民主及政治參與意識將會突顯，特區政府不應掉以輕心。事實上，澳門市民對特區政府的施政表現評價不高5，尤其不滿意政府未能積極回應市民訴求：2009 年的調查顯示，只有19.2％的受訪者認為特區政府有積極回應市民，表示沒有的受訪者為33.2％，另有47.5％的受訪者認為政府回應市民的積極性屬普通。建議特區政府加強諮詢渠道，積極回應市民訴求，認真 “聽取民意、照顧市民利益”，以民為本，真正成為澳門人心目中的好政府。結束語 根據近年的民意調查數據，這篇短文指出落實“澳人治澳”的局限：由於受傳統政治文化及現實政治環境的影響，澳門市民的政治效能感偏低，對政治參與的興趣不大；另一方面，澳門市民對民主政府缺乏正確的認識，過度重視民主政治的效果，傾向將民主政府等同於好政府，而忽略了產生民主政治的手段或過程。反映出來的政治現象是：澳門人雖然不大滿意澳門政府的施政表現及不滿意特區政府對市民訴求的回應，並普遍認為民主政治適合澳門，但在現實生活的壓力下，很少澳門市民認同政治改革及政制民主化的急切性，他們更關心的是就業、經濟發展及與民生有關的問題。 真正意義上的 “澳人治澳”應該是大部分的澳門市民積極參政議政，選出代表他們的政府及立法會。針對澳門市民的政治效能感、政治參與及民主意識偏低的現象，特區政府應該大力推廣、宣傳公民教育，對廣大市民及在校的青少年6灌輸正確的政治參與及民主理念；另一方面，通過循序漸進的方式，
  • 增加行政長官及立法會選舉的代表性和認受性，讓澳門人真正當家作主。 （2009 年9 月）註釋 ：1 調查研究於 2009 年進行 ，採取入戶訪談方式 ，成功訪問了2020 位年齡 在 18 歲以上的澳門居民 ，成功率70％。該研究由澳門特別行政區政府可 持續發展策略研究中心主持 ，本文作者是研究團隊的成員。2 2005 年的調查研究亦由澳門特別行政區政府可持續發展策略研究中心主 持 ，採取入戶訪談方式 ，成功訪談了2060 位年齡在 18 歲以上的澳門居 民 ，成功率達71％3 調查研究於2008 年7 月11 日至13 日進行 ，以電話隨機抽樣訪問方式 ， 成功訪問了1017 位年齡在 18 歲以上的澳門居民 ， 回應率和合作率分別 為23.5％和76.7％。該研究亦由澳門特別行政區政府可持續發展策略研 究中心主持 。4 見余振 、 呂國民 “大眾政治文化” ，載黃紹倫 、楊汝萬 、尹寶珊 、鄭宏 泰編 《澳門社會實錄- --從指標研究看生活素質》 ， 香港中文大學香港亞 太研究所 ，2007 ， 頁299-3215 2009 年的調查顯示 ， 澳門市民表示對政府整體施政感到滿意的只有 29.7％，表示不滿意者達23.3％，認為施政表現一般的則有47％。6 根據澳門中華教育會教育科學研究組於2008 年10 月期間進行的問卷調 查，本澳高中學生對民主政治亦缺乏正確的認識 ：分別只有8.6％、12％ 及6.6％的高中生受訪者選擇自由選舉 、言論自由及權力制衡等西方民主 核心理念為民主政府的主要元素 。 更多中學生傾向選擇 “聽取民意，照顧 市民利益”、 “廉潔公正”、 “決策透明度高”及 “為人民服務 ，以民為本” 等傳統政治文化理念。
  • 港澳公共行政改革比較研究林明基 香港、澳門兩地先後於1997 和1999 年回歸中國。在回歸前，香港是英國的殖民地，而澳門是葡萄牙的殖民地，兩地可說是有很多相同之處。但事實上，兩地在回歸前的情況不同，在回歸後的情況亦有異。所以，雖然兩地的政府都在回歸後提出行政改革，但改革的目的、內容和後果都不同。本文分析了兩地的行政改革，反映出目的、內容和後果之間的關係。（一）問題背景 港澳兩地公共行政改革的動力都可以說是源自回歸大陸的影響。香港和澳門在回歸前都是他國的殖民地，在寄人籬下的心態下，對政府的期望和要求都會比較低。但在回歸後，受到 “港人治港”、 “澳人治澳”的思想影響，人民必然會提升對政府的要求和期望。在回歸前後，香港和澳門的公共行政都存在一些問題，而這些問題亦成為推動改革的原因，但是港澳兩地的問題有很多不同之處。澳門政府的問題 澳門在殖民統治下是屬於 “行政主導”的政府。在澳督的領導下，政府裡的權利被高度集中在統治者的手中（余振，盧兆興，2000 ；吳志良，1999）。在殖民地時期，公務員隊伍已經積累了很多的問題。 （1） 在殖民統治下，公務員的晉升受到強烈的政治因素和個人關係的影響。令人驚訝的是其原因是基於葡萄牙文化多於中國文化。這種文化已經導致了澳門的公務員不願發表他們的見解，特別是在敏感的政治的問題上 （盧兆興，2000）。因此，公共服務不能向前發展，不能建立好的文化，或者建立一
  • 個與公眾之間的互信關係。 （2 ） 殖民地政府在招收公務員時亦缺乏一套統一的系統或一套固定的標準。這樣導致了有些人經過 “後門”進入公務員隊伍。一旦在公務員隊伍之中，公務員就會拉幫結派，有權利的人就會有 “契仔”（乾兒子）、 “契女”（乾女兒）圍在他們的身邊。這樣產生了一種排斥人才、支援不合理競爭的組織文化，並會令到公務員隊伍的士氣下沉 （余振、盧兆興，2000） （3 ） 在殖民地政府移交之前的這段時間內，澳門公務員的數量迅速膨脹。在1999 年以前的20 年內，公務員隊伍被擴張了四次，但人口數量只是增加了三分之二。在1999 年 ，公務員數量與居民數量的比例是1∶24 ，而那時候香港的比例是1∶35 。那時候公務員有崗位重疊、職權不明、組織冗餘、協調失效、工作效率低以及極度官僚行為等嚴重問題 （余振，盧兆興，2000 ；澳門發展策略研究中心，1999）。司法權力不明確以及組織冗餘等問題已經影響到司法服務，導致了 “用人者無權管人，管人者卻不用人”的現象 （何超明，2000） （4 ） 貪污是殖民政府的一個嚴重的問題。雖然這一問題有一部分可以被歸咎於澳門舉世聞名的賭博業，但是澳門政府也必須承擔 “黑箱”操作的責任，特別是在官員的委任和招募中。政府的 “黑箱”操作為腐敗創造了滋生之地 （余振、盧兆興，2000）。此外，那時候澳門的審計和反腐敗機構也缺少足夠的權力去監督政府工作，以減少腐敗的行為 （澳門發展策略研究中心，1999）。舉例來說，在回歸初期，反腐敗機構沒有獨立調查的權利、 沒有直接從政府部門搜查獲取檔案資料的權利， 也沒有禁止貪污嫌疑人挪動他們的資產的權利 （羅文強，2003） （5 ） 在殖民統治下，政府與公民之間的溝通也存在問題，部分原因在於澳門的官方語言是葡萄牙語 （余振、盧兆興，2000）。因為統治者不是被選舉產生的，所以政府缺少政治責任感，而且也感受不到來自公民的壓力 （新澳門學社，1999）。因此在政府進行移交之前，親中國 （親大陸） 的組織成為了主要提倡社會利益的組織。一項研究發現澳門人參政率
  • 很低 （余振，1999）。缺乏直接的政治參與導致了澳門人的對政治冷感、缺少與政府進行主動地溝通。因此，澳門也缺乏高質量的公民社會 （余振，盧兆興，2000），儘管它有許多的社會團體。 綜上所述，殖民地政府的績效與制度認受性受到質疑。此外，因為統治者不是被人民直接選出來的，殖民政府也就缺少了政治上的認受性 （余振，盧兆興，2000 ；新澳門學社，1999）。由於澳門的公共行政體制與文化在移交前就已經存在，因此，特別行政區政府繼承了很多公務員積累下來的問題。 為了解決這些問題，一些學者催促澳門政府改善行政績效、認真的減少腐敗、建立一個集中的招募機構、建立客觀的招募標準、減少組織冗餘、改進與公民的溝通、打擊小圈子政治、重視行政和司法的分權、改革選拔過程、改革澳門的法律、建立政策中心或者政策諮詢小組 （余振，盧兆興，2000 ；澳門公共行政改革座談，2000 ；新澳門學社，1999）。特別的建議有：要求再造地方政府、再造警務機關、建立獨立自主的海關和移民機構，加強審計和反貪機構的功能，擴大澳門公共行政觀察站的功能 （澳門發展策略研究中心，1999 ，楊仁飛，1999） 。 以上的建議和要求在一定程度上反映了民眾的意願。特區政府在上台後，便開始推行行政改革。港澳的不同情況 香港亦是一個行政主導的政府，但它的問題與澳門相比是有很多不同的地方。在英國的管治下，香港政府在人事管理上注重功績表現，是一個腐敗少而享有高榮譽的政府 （Burns ，2004 ： 1）。香港在十九世紀中期便已著手培養華人統治精英，並於1946 年開始公務員本地化，其行政體系具有高度法治精神，而公務員亦有專業水準 （吳志良，1998）。在1992年，香港便採用了近似英國公民憲章（Citizen's Charter）的行政改革，創立了 “服務承諾”制度 （Lo ， 1993） 。 1從此可見，在回歸前，香港已擁有現代化的公務員體制，現代化的管理，
  • 和高水平的公務員隊伍。理論上，香港政府在人民心中的認受性應該比澳門的為高。但事實上，香港的認受性危機卻比澳門為嚴重，其重要原因是香港在回歸前加快了民主進度 ，政治上的改革增加了直選議員，回歸過程令到民主與親中兩派對立，而民主派於1991年立法會選舉獲得大勝 （盧兆興，1998）改變了政治勢力的分配。這些改變，令到香港人對政府的問責程度增加。而政府亦不能不在經濟和社會政策方面加強資源的投入 （Lam ， 2000 ），但在政治改革上卻在回歸後不能加快步伐 （Scott ， 2005 ： 385）。故此，香港政府雖然在表現上是遠較澳門為好，但其認受性危機卻比澳門的為高。 香港在1997 年回歸後，迅即遇到亞洲金融風暴的衝擊。因為香港是亞洲的一個主要金融中心 ，其所受到的打擊必然遠較澳門為重大。正如Ian Scott （2005 ：3 ， 11-13 ） 所述，在回歸前，香港的經濟強勁，儲備充足，民眾是認為此種繁榮情況是沒有理由不延續下去的。所以，當人民的生活因金融風暴而受到影響後，便對政府作出諸般要求 （Burns ， 2004 ： 1）甚至遷怒於政府，而香港政府只是不夠幸運而已。 相反地，澳門自1995 年因為國內宏觀調控，而令到地產業泡沫爆破 （李江，1999）。其後的黑社會公然相互仇殺，更令澳門的經濟再加下滑。再者，澳門是在1999 年回歸中國，比香港遲了兩年，亦即是在金融危機爆發了兩年後才回歸。因此，澳門在回歸前夕，經濟已跌至谷底，回歸後的特區政府是很難能夠把情況弄得更壞。事實上，特區政府在回歸後成功地解決了治安問題。在2002 年賭權開放後，經濟亦開始復蘇，澳門政府的認受性亦因而提高 （林明基，2003）。根據2002年的民意調查顯示，澳門第一任特首何厚鏵在該年11 月的支持度是78.7 分，而香港第一任特首董建華於同年12 月的支持度只有48.5 分 （呂國民，2003）香港政府的問題 無可否認，在回歸後，香港政府所面對的政治情況比澳門為複雜，民眾的要求和責問更多，而需要解決的經濟問題亦更，，
  • 難。但這並不是說香港政府的問題都是來自外在因素而沒有內在問題。Ian Scott和John Burns對香港政府的問題都有深入的分析。 （1） Scott （2005 ： ix-xi） 指出香港回歸令到一些公務員出現了知覺失調，在維持高度自治和與國內密切一體化之間不知如何取捨，最終影響了政府的表現。 （2） 第一任特首董建華上任後表現不如理想，而香港卻不斷推遲政治改革，令到人民直選特首的要求不能獲得滿意的回應，而民眾與政府的關係日漸變壞，最終產生認受性危機（Scott ， 2005 ：3 ， 11-13 ， 376 ； Burns ， 2004 ： 349） 。 （3） 在回歸前，香港民眾的注意力集中在民主議題上。因為回歸前的經濟發展蓬勃，商界與民眾都缺乏向政府施加壓力來控制在膨脹的政府規模和成本 （Bums， 2004 ： 1350）。回歸後，特首的差勁表現和政府對經濟社會問題的爭議性處理，令到民眾質疑政府的效率和能力，而香港公務員的高薪亦成為批評話題。在民眾壓力的不斷增加下，提高公共部門效率、公務員減薪、政府削減規模和公共部門私有化都成為改革議題 （Scott ， 2005 ： Ⅸ-Ⅺ） 。 （4） John Burns （2004 ： 7 ） 指出香港政府的人事管理雖然大體上是以績效表現為依據，但在執行上卻受到很多正式規條和非正式規範所影響，令到在管理上不能全面一致地實現以功績為本的原則，而政府的能力亦因此被削弱。 Ian Scott（2005 ： 373-376） 指出回歸後所實施的基本法缺乏保障政府以功績為本和公共部門政治中立兩方面的規條，而這兩個原則正是殖民地政府在管理上的成功因素。他亦指出特首董建華在上任後沒有像以前的港督一樣與公務員打好關係，反而與公務員保持距離，更將政策過失怪責在公務員身上 （Scott2005 ： 373-376）。他的此種舉動，打擊了公務員的士氣，無助改善政府的表現。吳文濤 （2003 ： 93 ） 亦指出董建華與殖民地時期遺留下來的官員理念不同，難以合作，導致其政府 “混亂、失控、無法駕馭部下”，，
  • （二）公共行政改革 從上述可見，香港和澳門在回歸後都實施了行政改革，但兩地是處於不同的經濟和政治情況。因此，行政改革的方針和內容亦不相同。澳門的行政改革 澳門因為是在經濟和社會狀況惡劣的環境下回歸大陸，民眾對新政府的要求不高，只求政府把治安弄好，逐步改善經濟，所以特首何厚鏵的初步施政重點是 “固本培元，穩健發展” 在2001財政年度施政報告裡，他有以下的表示：3 “我們與廣大市民一樣，清楚瞭解改革公共行政的必要性和迫切性。然而，我們亦必然認識到，在特區成立初期，政府的正常運作、社會治安的改善、經濟復興的實現等都需要相對穩定的行政架構和公務員隊伍。而且，要使關係重大、影響深遠的公共行政改革取得成功，必然要經歷充分的調查研究、客觀地分析、宣傳教育、試點推廣這一循序漸進的過程。在這�，我想強調，我們既不冒進，亦決不甘於保守， ‘穩健發展’才是我們奮鬥的風格。” 從此段講話可以看見，他沒有受到很大壓力去快速做出改革。相反地，他可以小心翼翼地行事。 然而，不管在報告裡是講得如何地謹慎，他還是清楚地指出大範圍的改革即將來臨，按照規定 “整個政府，從中心到邊緣，從司、局到廳、處，都必須承擔這⋯項任重道遠的建設使命。” 4 並且，他強調了以下三個改革方針：5 1 、對市民的意見和投訴，儘快做出處理和回應； 2 、在條件允許之下，盡可能簡化市民辦理有關事項的程式和手續； 3 、提供各種有效的通訊渠道，便利市民查詢政府的服務訊息和資料，儘量節省市民的寶貴時間。 在澳門回歸的頭十年裡，行政改革的方針可以歸納為以下。 2
  • 6 個重要類別： （1）打擊貪污腐敗 在殖民地時期，貪污已經是一個嚴重問題，亦可能是回歸前夕黑社會公然互相仇殺的部份原因。而貪污腐敗亦會影響公共部門的表現和與民眾的互信關係。 在特首的第一個施政報告裡，他指出廉政公署需要加快處理過去積累的大量案件，透過立法程序和行政指引，促進公共行政優良作風的形成，強化行政申訴機制，弘揚反腐敗意識。6 可是，雖然廉政的工作是有加強，但是廉政公署缺乏足夠的執法權力 （羅文強，2003），而政府在法律改革上卻遲遲沒有加強廉政公署的執法權力。直至歐文龍的龐大貪污行為被暴露後，在公憤的壓力下，政府才加快增強廉署的權力。在2009年3月，政府於立法會提出《私營部門賄賂的防治》法案，將廉署的權力擴展至私人領域，7以加強其打擊貪污腐敗的能力。 （2 ）提升內部公平 澳門特區政府的公職制度是根據80 年代所訂立的三項法令 （85/89/M ， 86/89/M和87/89M）。此三項法令已難以滿足現代管理的需求，其中同工而不同待遇的制度是影響員工士氣的重要原因。在招聘上，公共部門可以用不同方法招聘人員，產生了編制內、編制外、散位及勞務合同等不同待遇的聘請形式。散位公務員可以任職多年，甚至升至管理階層，但還是缺乏職業保障，並要接受不平等的福利待遇和晉升安排。不平等的退休保障被非議已久，澳門政府在經過數年的諮詢和討論後，終於於2006 年根據8/2006 號法令實施了一項一統化的公務員公積金計劃。其他在職程上不公平的地方，政府亦計劃在2009 年修改公職法，將複雜難明的多種職程簡化，提升制度上的公平，並多加晉升層次，8以達到不斷激勵的作用（Lam， 2007） （3 ）改善績效管理 在回歸前，公共部門有一種就算員工表現低劣，也還是會給予 “良”等評分的 “做好人”習慣。此種習慣，源自用人唯親的陋習，製造了不良的組織文化，使有志氣者士氣低落，公
  • 共部門受到民眾的責罵。在回歸後的十年裡，政府實施了數項方案，以提升部門和人員的績效。 在提升部門績效方面，特首在2000 財政年度的施政報告裡提出審計署應該與公共服務部門合作，要做到 “加強節約 ，提高效率和效益”並且要善用公共資源，尤其是一些公共與私人組織都被牽涉到的事件 （例如公共醫療衛生服務） ，便應用國際的顧問公司來進行審計。9一年之後，行政長官提出審計部門不僅要做政策依從的審計，更要以 “衡工量值式”的原則進行審核。10 於2002 年，政府實施了服務承諾，其最終目標是 “以民為本”和 “可持續發展”。全部有對外服務的部門，都必須訂下服務承諾，而政府部門有責任向民眾解釋承諾，並設立監管機制以確保達到承諾。11所訂的承諾，亦必須於2009 年之前獲得由外界學者專家組成的 “公共服務評審委員會”的驗證，以確保其績效管理有足夠的監管，合理的制度，並達到基本要求 （Lam ， 2007） 。“公共服務評審委員會”所採用的標準與全面質素管理 （Total Quality Management） 的理念相同，注重設立完善整體的績效管理制度，而績效管理制度的足夠和合理程度，亦成為評審的重要標準。此後，政府部門必須每兩年接受重新評審，而評審的標準亦會應情況而更改或提升。12 關於個人績效的提升，政府於2005 年作出重要修改。首先，評審結果 “劣”、 “平”、 “良”、 “優”四等改為 “不滿意”、 “不大滿意”、 “滿意”、 “十分滿意”和 “優異”五等。評審過程近似英國的表現合同（performancecontact），增設自我評核，和謹屬參考性質的下屬對上級評核。此外，評審準則亦做出了修改，使到評核標準更多是關於能力、工作態度和團隊合作精神。在管理上，增強了訴願機制，並設立評核諮詢委員會。13在政策執行上，政府清楚表示 “優異”的評語是作為激勵之用。後來，政府獎勵獲得此等評語的員工半個月的薪酬或15 天的帶薪假期。 （4 ） 行政程序優化 澳門政府於2002 年開始加強優化行政程序，提出行政效率需要提升，符合簡化、合理化、效能提升的原則，以及建立
  • 團隊精神，和改善資源運用。14於2003 年，政府提供 “一站式”服務模式的工作指南，協助跨部門合作，簡化和合理化服務程序。15 此外，政府以先前所述的服務承諾計劃作為優化公共服務的切入點，並重視改善接收建議、投訴和異議的機制。在評審服務承諾的過程裡，完善此種機制成為一項重要的審核准則。 （5 ） 改善與民眾間的互動關係 在上任不久後，特首何厚鏵便已提出借用民眾動力以推動行政改革。他在2003 財政年度的施政報告裡表示：16 “公共行政改革，是一項政府和廣大市民共同努力的事業。政府繼續積極和社會合作，設置或加強相關機制，讓民問力量在不同層次上，對公共行政發揮經常性的監督和促進作用。” 於2007 年，政府宣佈 “公共行政改革路線圖”，17將政府與社會團體和公民的互動過程歸納入公共行政改革的核心要素。18同年，政府成立 “公共行政改革諮詢委員會”19以取代 “公共行政觀察站” ，由特首主持會議以加強與社會團體的溝通。於2008 年，所有有對外服務的部門都需要用民意調查來獲得關於服務表現的回饋意見。 （6 ） 其他改革 除了上述以外，政府還在各方面做出改革，例如：加強了審計工作，實施衡工量值（value for money）的審計方法，建立審計署，改善電子政務，增強公務員培訓，建立澳門基金會和民政總署，改造警務和海關機構，採用ISO9000 品質管理體系等等 （林明基，2005）。在特首宣讀2009 財政年度施政報告時，他強調政府會投資在社會事業，顯示一些新的服務若然是合適，將會被下放至社會機構。香港的行政改革 香港政府所遇到的問題與澳門的不同。其問題的主因不是在於組織文化或公職制度，而是在於管治失效。在回歸前，政府發表了《公務員體制改革諮詢文件》 ，指出制度應更為靈活。
  • 20 在回歸後的第一份施政報告裡，特首董建華說：21 “我已委派庫務局⋯制定和推行一套以目標為本的管理程序，以不斷提高政府服務的質素⋯我們必須加強公務員的領導和策略管理能力。” 在1998 年施政報告�，他提出要講求效率和成本效益，並且需要控制人手增長，精簡編制。22隨著經濟受到金融風暴的衝擊，民眾的矛頭指向政府。在1999 年的施政報告裡，他提出了 “公務員體制現代化、資源增值，以及入職薪酬的調整”，和公務部門私營化。23正如Ian Scott（2005：373-376）所述，他是開始將問題怪罪在公務員身上，而公務員的薪酬在其後被下調。但是，董特首的民望沒有得到改善，而立法會對政府的責問還是強烈。 在2000 年的施政報告裡，他說：24 “在先前一百多年的殖民統治期間，香港實行一套由上而下的委任制度，行政與立法本是高度一致的。後來立法會引入選舉議席，政治環境出現明顯變化。” 這段講話，顯示出他感受到了行政與立法對立的困擾。 香港政府的行政改革，可以分為以下4 個主要類別： （1）高官問責制度 香港政府於2002 年實施了高官問責制度。此制度的重點是以政治委任代替公職制度來委任司長級人員。在理想的角度來看，此項改革是可以令到決策階層的官員與特首站在同一陣線，而不會處於對立情況，因為高官再無終身俸祿的保障，而特首有改變委任的權力。所以，此項改革是加強了特首對高層公務員和公共部門的操控能力 （Lam ， 2005） （2） 削減公務員編制 於2003 年，香港政府訂下目標 ，決定在2006--07 年度完結前，將公務員的編制由2000 年的19 萬8 千個職位減至約16 萬個。在2007 年3 月31 日，公務員編制減至16 萬1千8 百個職位。在此段期間，政府運用了一般自願退休計劃、針對性自願退休計劃、25暫停公開招聘等方法以達到削減編制的目標。26 （3） 公務員薪酬福利調整
  • 香港政府於1998 年，亦即亞洲金融風暴爆發後一年，委託 “公務員薪俸及服務條件常務委員會”檢討公務員入職薪酬，發現公務員的入職薪酬是高於私營機構所提供的。政府其後將12 個文職職系資歷組別的大部份職系薪酬基準下調到6％至31％，紀律部隊的入職薪酬亦下調到3％至17％。27於2006 年，政府作出薪酬水平調查，並根據調查結果制定了一套可將薪酬上下調整的新機制。2 8 關於員工福利方面，政府於2006 年對新聘請的人員制定了一套新的附帶福利制度。這個新制度是朝 “整筆薪酬”的方向發展，但沿用了按職級釐定福利的方法。29將新舊方案作出比較，不難發現新入職者的福利是減少了。30 此外，新入職者只能參加政府在2000 年設立的強制性公積金計劃。員工除非獲得長期聘用，否則便不能納入公務員的公職金制度。31 （4 ） 其他改革 在公務員工作表現的管理上，政府亦造出了一些強化改革。例如在2000 年6 月，政府明確規定公務員必須得到令人滿意的評核結果才能獲得增薪。政府亦有增加培訓的工作。於2003 年，政府公佈新指引，明訂在12 個月內工作被評為欠佳者，政府會按法例對其作出懲處，包括迫令表現持續欠佳者退休。32（三） 改革後果 很明顯地，因為港澳兩地的情況不同，其改革方針和重點亦有別，而改革的成果和產生的問題亦有異。澳門改革後的問題 澳門的改革措施是有令到服務改善，但可能是因為殖民地時期積累了太多問題，而公共部門的組織文化守舊和消極，使到改革受到很多阻滯 （Lam ， 2006）。於2001年，特首感受到對抗改革的阻力，而作出以下聲明：33 “政府各部門的運作，還是偏向呆板，彈性未夠，創意缺
  • 乏，應變能力薄弱，相當一部份主管人員只是機械執行上級命令，未能積極發揮必需的主動性與靈活性。更有一些人員，力爭文過飾非，互相推諉，甚至將工作責任推向上級。” 在2005 財政年度施政報告裡，他更用 “死灰復燃”來形容當時的情況。34所以無可否認，政改步伐是未如理想，而重要的阻力是來自保守的組織文化。政府在績效評估方面的改革，理應可以逐漸改善組織文化。但是因為領導階層並未被納入新的評估制度內，而給予員工一種受到不公平對待的感覺。此種感覺影響了公務員的士氣，所以政府已宣佈會制訂一套針對高官表現的評核和問責制度，並設立中央招聘或中央人事管理制度，以及修改公職法律以改善制度上的公平性，期望能夠儘快改善公共部門的組織文化 （Lam ， 2007） 。香港改革後的問題 香港的行政改革，無可否認是對服務有所改善。但所行的高官問責制卻沒有成果。正如林維舉（Lam ， 2005 ） 所解釋，此項改革是將公共部門的控制權由行政轉移至政治範圍，而高官變為政治人物，但這並不代表新被委任的高官是較為能幹。相反地，他們對政府可能缺乏認識。John Burns（2004 ：350） 指出因為特首不是人民直接選出來的，因此缺乏政治認受性，被其委任的高官亦因為同樣原因而缺乏認受性。IanScott （2005 ： 385 ） 亦指出這是一個彆扭的安排。他指出政府還需改善官員間的合作，行政與立法之間的關係，和重建公務員隊伍的士氣和勝任能力 （Scott ， 2005 ： 3 ）。雖然在董建華下臺，曾蔭權上場後，政府聲望在一段時期是有所提升，但在近期曾特首亦出現朝令夕改的行為。這反映了香港政府在服務運作上或許有所改善，但在決策階層的組織架構上，還沒有解決其缺乏政治認受性的基本問題。相反地，對公務員薪酬和福利的調整，人員的削減，以及對新聘請者的不公平對待，可能負面地影響了公務員的士氣，及他們與領導人的關係。
  • （四） 結論 從本文所提供的資料和分析，可見港澳兩地的公共行政改革是有很多不同之處。其原因是兩地的情況和所遇到的問題並不相同。澳門是在經濟谷底回歸大陸，民眾的要求不高，澳門特首在回歸後民望高企，但公務員隊伍卻有頑固的保守文化及積累已久的問題，而公職制度卻缺乏公平。在此情況下，澳門政府將改革重心放在改善公職制度，加強制度的公平性，改善績效管理，並加強與民眾的互動關係以推動改革。 相反地，香港是在經濟高漲的情況下回歸，但迅即遇到亞洲金融風暴。香港特首的表現受到廣泛批評，立法與行政關係變成對立，人民對政府的責問日漸升級。在此情況，政府為表示注重成本效益，削減了公務員編制，下令調整了公務員薪酬和福利，以及作出一些績效管理的改革。但最重要的改革是實施了高管問責制度，以加強特首對司長級人員的直接控制能力。 本文的分析顯示澳門政府因為不能足夠地改變頑固的組織文化，使到改革步伐遲滯。香港政府則沒有解決其政治問題，所以雖然換了特首，但問題仍然存在。（2009 年 4 月 ）註 釋 ：1 亦可參考港督彭定康 （C. Patten） 於 19 92 / / 9 3 在立法會發表的 Our Next Five Year： The Agenda for Hong Kong.2 澳門特別行政區政府 2 0 0 0 財政年度施政報告 （ 中文 pdf版 ） ， 第 3 和 9 頁 。3 澳門特別行政區政府 2 0 0 1 財政年度施政報告 （ 中文 pdf版 ） ， 第 14 頁 。4 同上 ，第 4 頁 。5 同上 ， 第 3 頁 。6 同上 ， 第 5-6 頁 。7 澳門 日報 ， “廉署擴權私人領域下月再議” ，3 月 2 5 日 ， 第 B1 頁 。8 根據 回歸初的制度 ，公務 員可以在 13 年內升至其職程的頂點 。 新制度會 將晉升期拖長 ， 並在 中間多加層次 。
  • 9 同註 2 ， 第 7 頁 。10 同註 3 ， 第 6 頁 。1 1 參 看 http:/ / app.safp.gov.mo/ qs/ pledge_intro 和 http:/ / app.safp.gov.mo/ cms/ view？aid＝8 9 8mid＝7 4 /12 本文作者是 2 0 0 8 年 “公共服務評審委 員會”裡 四位外界專家學者的其 中一員 。此段內容來 自作者在評審工作裡得到的認識 。13 參看第 8/ 2 0 0 4 號法律 《工作評核相關法例》 。14 參看 《 優 化 行政 程序 分析報 告——2 0 0 2 》 （ 澳 門 ：行 政 暨公職局 ， 2 0 0 2 年 12 月 ） 。15 參看 《優化行政程序與 “一站式”服務模式的工作指 南》 ，（ 澳門 ：行政 暨公職局 ，2 0 0 3 年 1 1 月 ） 。16 澳門特別行政區政府 2 0 0 3 財政年度施政報告 （ 中文 pdf 版 ） ，第 3 頁 。17 參看 《澳門特別行政區 2 0 07—2 0 0 9 年度公共行政改革路線圖》 ，（澳門 ： 印務局 ，2 0 0 7 年 6 月 ） 。18 其他兩個要素是 “制度”和 “人”19 參看澳門特別行政區地 18/ 2 0 0 7 號行政法規 。2 0 參看 http:/ / www.csb.gov.hk/ tc_chi/ csr/ 9.html2 1 香港特別行政區政府 19 9 7 施政報告 （網上 中文版 ） ， 第 15 1— 15 2 段 。2 2 香港特別行政區政府 19 9 8 施政報告 ，第 16 2 段 。2 3 香港特別行政區政府 19 9 9 施政報告 ，第 15 5—15 6 段 。2 4 香港特別行政區政府 2 0 0 0 施政報告 ， 第 1 14 段 。2 5 特別針對人手過剩的職 系或職級 。2 6 參看立法會 CBCD10 9 1/ 0 6-0 7 （04 ） 號文件 ， 〈立法會公務 員及 資助機 構 員工事務委 員會——公務 員編制及有關事宜〉 。2 7 參看 http:/ / www.csb.gov.hk/ print/ tc_chi/ admin/ pay/ 8 38 .html2 8 參看 http:/ / www.csb.gov.hk/ print/ tc_chi/ admin/ pay/ 15 7 0.html2 9 參看 http:/ / www.csb.gov.hk/ print/ tc_chi/ csr/ 4 10.htm13 0 例如現有申請者的教育津貼上限為 ：小學 3 1，9 5 0 元 ， 初 中 5 3，02 5 元 ， 高 中 4 9，2 3 8 元 。新 入 職 者 的 津 貼 上 限 則 為 ：小學 2 9，9 2 5 元 ， 初 中 4 9，6 5 0 元 ， 高中4 6，3 13 元 。3 1 參看 http:/ / www.csb.gov.hk/ print/ english/ csr/ 4 10 .html32 參看立法會 CBCD14 5 9/ 0 2-0 3 （0 4 ） 號文件 ， 〈立法會公務 員及資助機 構 員工事務委 員會——公務 員工作表現管理 〉 。。。。。。。。
  • 3 3 澳門特別行政區政府 2 0 0 2 年財政年度施政報告 （ 中文pdf版 ） ，第8 頁 。34 澳門特別行政區政府 2 0 05 年財政年度施政報告 （ 中文pdf版 ） ，第6 頁 。參考文獻 ：中文 出版物 ：何超明（2000），“澳門檢察制度概況及展望”，余振 、李炳康 、丘曼玲編 ，《澳門公共行政的改革- - 問題與對策》 ，（澳門：澳門公共行政管理學會） ， 194-208 。余振 （1999）， “九十年代澳門大眾政治文化縱向研究” ， 余振編 ，《澳門回歸前後的問題與對策》 ，（澳門：名流政策研究所）， 13-25 。余振 、盧兆興 （2000）， “從澳門政治體制傳統看特區的政治改革” ，余振 、李炳康 、丘曼玲編 ， 《澳門公共行政的改革- - 問題與對策》 ，（澳門：澳門公共行政管理學會） ， 143-158 。吳文濤 （2003）， “港澳特首管治方式之比較和分析” ，余振 、余永逸 、鄺錦鈞 編 ，《雙城記Ⅱ—回歸後港澳的政治 、經濟及社會發展》 ，（澳門 ：澳門社會科學學會） ，87-100 。吳志良（1998）， “港澳政治制度比較 ：回顧與展望” ，余振編 ，《雙城記》 ，（澳門：澳門社會科學學會） ， 1-10吳志良（1999） “澳門政策發展史對未來的啟示” ，余振編 ， 《澳門回歸前後的問題與對策》 ， 30-35 。呂國民 （2003）， “港澳兩地特區行政首長民望比較” ，余振 、余永逸 、鄺錦鈞編 ， 《雙城記Ⅱ—回歸後港澳的政治 、經濟及社會發展》 ，（澳門：澳門社會科學學會） ， 101-108 。李江 （1999）， “回歸淺析的澳門經濟情況分析” ，余振編 ， 《澳門回歸前後的問題與對策》 ，（ 澳門 ：名流政策研究所） ， 319-319 。林明基 （2003） “澳門政府的經濟政策及與香港的比較” ，余振 等編 ，《雙城記Ⅱ- - 回歸後港澳的政治，經濟及社會發展》 ，（澳門：澳門社會科學學會） ，241-261 。林明基 （2005）， “澳門公共行政改革的挑戰和策略” ， 《行政》 ，68ⅩⅧ ， 4 13-434（新澳門學社 1999）， “特別行政區成立初期公共行政及公務員架構改革方針建議” ， 余振編 ， 《澳門回歸前後的問題與對策》 ，（澳門：名流政策研究所） ，44-48。。
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  • 港澳官員的職業穩定性與公共政策過程的關係仇國平 回歸以來，澳門政府在培訓官員方面投放大量資源，如多次資助本地及外地學術機構舉行公共行政學術會議，讓官員了解公共行政在學術及實務方面的最新發展；安排大批官員到新加坡公務員培訓學院及北京國家行政學院接受培訓；在澳門為公務員舉辦形形色色的培訓活動。同時，不少現職官員在職修讀本科及以上課程，新入職者的學歷隨著澳門高等教育擴張而不斷提高 ，令澳門的官員隊伍整體質素有所改善。這些情況，反映政府決策層的一個假設——當官員的專業知識及技能提升後，官員便自動會把專業知識及技能應用在日常工作上，協助改善政府施政。 然而，在日常生活中，不難發現這個假設不常成立。官員或怯於執行，或屈服於政治壓力或其他因素，在制定及執行政策時很容易犧牲專業考慮。例如，世界許多發達地區城市，都會透過收取使用道路費、徵收高昂的汽車稅及汽油稅、重罰違規泊車等措施壓抑私家車增長，改善交通擠塞問題。而澳門特首何厚鏵於二零零五年提出 “不想打破年青人的車主夢”的講話，1政府亦沒有壓抑車輛增長的措施。雖則政府在回歸後號稱以新加坡為師，但警方打擊違例泊車力度遠遠不如新加坡，汽車稅金額遠低於新加坡的 “擁車證”價格水平。政府所謂 “公交優先”政策，短期而言是津貼市民搭乘巴士、擴大通宵巴士服務範圍、改善道路系統、增建多層停車場，長期政策則是發展輕軌及行人自動步行系統而已。2而政府近年在新口岸區開設三個大型地下免費停車場，並撥地給某博彩公司為員工開設露天停車場，於二零零八年以打擊通脹為由取消汽油稅，更是變相鼓勵汽車增長的政策。
  • 同時，政府雖有法例禁止建築物僭建，但僭建情況依然普遍。至於政府拒絕以公開拍賣方式賣地、在欠法律基礎下將賭牌數目由三個增加至六個、容許威尼斯人售賣酒店項目、容許個別大商家大量輸入外勞而對小企業的輸入外勞申請嚴格審查、政府透過津貼市民乘搭巴士增加巴士收入，更是明顯有違專業判斷的政策。本篇文章的目的，是透過分析框架embeddedautonomy，以香港的文官制度及政府官僚行為為對照，指出由於澳門的公務員隊伍、特別是領導主管官員欠缺足夠的職業穩定性，因此在日常工作中容易因受政治、上級、或其他壓力放棄專業考慮，令專業知識無從發揮。Embedded Autonomy—建構官員與經濟發展關係的分析框架 政治學者Peter Evans比較南韓、印度、及巴西的經濟發展狀況後，提出一個名為embedded autonomy（嵌入的自主）的分析框架，解釋南韓經濟發展成就遠超另外兩國的原因。Evans認為，embeddedness與autonomy是影響經濟發展成就的兩大因素。所謂embeddedness，是量度政府與經濟各領域密切程度的一項因素。政府要發展經濟，需要懂得制定長遠的經濟發展策略，對各行業及行業裡主要企業的優劣有充分了解。要做到上述的要求，政府可成立與各行各業相關的諮詢委員會，了解各行業的需要，找出重點扶持的行業及企業大力發展，協調各個經濟領域，制定有助各行各業發展的政策。政府亦可安排官員在企業掛職鍛鍊，認識企業運作具體情況，提升官員對商業及經濟事務的了解。 至於autonomy，即官員的自主。Evans認為，官員若不受政治干預，就能按自己的專業知識向政策制定者提供政策意見。以及執行政策制定者的政策。要確保官員的自主，官員的任命及公務員管理要避免政治因素干擾，嚴格按照績效原則處理，投考政府職位需要經過嚴格及公開的招聘考試，禁絕跟權貴關係密切但沒有真材實學之輩入職，晉升及獎懲事宜要按照考核結果而非政治忠誠處理。官員的工資水平要具競爭性，確保優
  • 秀人材願意為政府效力。同時，政府須有一套完善的培訓計劃，有系統地更新官員的專業知識。 透過這個分析框架，Evans指出南韓的經濟發展之所以遠勝印度及巴西，是因為政府深深 “嵌入”經濟各領域，懂得發掘有潛質及有利國家整體發展的行業及企業加以扶持。此外，政府特別是在六十至八十年代軍政府統治期間的自主性非常高，公共行政沒有受到過多的政治影響，施政因而較易從專業角度出發。至於印度，受惠於源於英國殖民地時代的公務員制度，政府相對自主，但由於政府沒有深深 “嵌入”經濟各領域，因而未能制定有效政策發展經濟。巴西的情況剛好相反，政府雖然深深 “嵌入”經濟各領域，但由於政治勢力對公共行政影響深遠，政治人物可安插自己的親朋好友進入公職，助長貪污風氣之餘，政府的施政、包括經濟發展政策的制定，往往基於政治人物的個人利益而非專業角度或國家整體利益的考慮。3香港與澳門的比較 按Evans 的embedded autonomy分析框架，我們可以了解到香港與澳門在制定及執行經濟政策的差異，以及澳門官員經常犧牲專業考慮的原因。在embeddedness的程度上 ，香港與澳門沒有明顯分野：香港雖然奉行積極不干預的經濟政策，一般情況下沒有刻意、亦沒有足夠能力去扶持各別行業及個別行業，但透過數目眾多的諮詢委員會，並吸納商界菁英進入行政局及立法局，令政府與業界保持定期溝通，藉此作為調整各項經濟政策的依據。至於澳門，由於人口遠遠少於香港，人際關係密切，本地主要企業家都是澳門中華總商會的領導，政府沒有急切需要成立各種委員會了解企業家所需。就以成立於二零零七年的經濟發展委員會為例，它雖然是澳門政府制定經濟發展策略及人力資源政策的重要諮詢機關，特首及經濟財政司司長分別出任正、副主席，成員包括不少本地華人企業家，但除最初開過一次全體會議外，委員會並沒有任何跟進工作。4同時，不少重要的公、私營企業都有官員派駐，如澳門旅遊娛樂有限公司、電力公司、自來水公司、船務公司、機場、航空
  • 公司、港口管理公司、電視台及電台、賽馬公司等，因此理論上高級官員對澳門各主要企業有相當了解，在營辦企業方面亦具有足夠的專業知識，有助政府制定及執行經濟政策。 然而，港、澳兩地官員的自主程度卻存在著具大差異，亦由於澳門的官員自主程度較香港官員低，決策易受政治因素影響，因此澳門官員在制定及執行政策時相對香港官員較為不能堅持專業考慮。自殖民地時代，香港政府實施永業聘用制：絕大多數官員都是終生聘用，官員不用擔心因開罪權貴而丟職。因此，在九十年代之前立法會還未引入直選議員之前，官員所受到的政治影響不大，即使港督擁有絕對權力代表英女皇辭退官員，或取消官員的退休金，但由於港督在上任前通常沒有在香港政府的工作經驗，極度依賴長期在香港任職又熟識香港的高級官員就施政問題提供意見，因此官員在制定政策方面享有很大自主權，以至香港在九十年代之前有 “行政城邦”（administrative state）之稱。5再者，負責決策制定官員屬政務主任職系，由於薪金吸引，入職後有機會在英國牛津大學學習及被派往港府駐外地辦事處工作等培訓機會，因此政務主任職系的年度招聘，每每吸引過萬名應屆大學生應徵，當中不乏英、美名校畢業生。此外，招聘工作由相對獨立的公務員敍用委員會處理，大大減低高級官員及社會上有影響力人士干預招聘過程的可能，因此招聘可根據用人唯賢原則進行，能成功入職大多是上上之材。6 無疑，自從立法會引入直選議席，官員所承受的政治壓力愈來愈大。回歸後由香港人取代英國人出任政府首腦，出於對香港事務的認識，特首可以無需依賴高級官員的協助，親自過問政府各項施政。7而特首在二零零二年引入部長制及在二零零八年的任命副局長及政治助理，標誌著行政機關的決策層逐漸以政治任命官員取代專業公務員，官員的自主程度無可避免會受到影響。另外，由於亞洲金融風暴後政府出現財赤，政府要以定期合約招聘新公務員，對公務員的穩定性不無影響。然而，由於沒有一個政治派別或社會界別在政治上擁有絕對優勢，在各派別互相牽制下，加上用人唯賢的文官制度得以保存，政治壓力還未至於迫使高級官員經常要在施政中犧牲專業考慮。
  • 香港高級官員的獨立性可見於港府對勾地政策的堅持。為穩定樓市，港府在一九九九年以勾地政策取代定期土地拍賣。在勾地政策下，地政總署先公佈俗稱 “勾地表”的 《供申請售賣土地一覽表》 ，公眾若有意競投勾地表所載的官地，可向地政總署報出地價底價提出申請，地政總署如認為底價合乎市價十成（在二零零五年改為八成）， 該官地才可被 “勾出”公開拍賣 。8勾地政策的推出，普遍認為有助透過控制土地供應量，確保樓價不會再大幅下滑，舒緩 “負資產”業主的困境。然而，對於欠缺足夠土地儲備地的地產發展商而言，勾地制度未能滿足他們對土地的需求，因此不時要求政府恢復定期賣地，但政府不為所動。9 另一個例子是處理邊境免稅工業特區建議的手法。香港長實集團主席李嘉誠在二零零三年曾向中央及香港政府提出，在羅湖河套成立邊境免稅工業特區，以支持香港發展製造業。為了令邊境免稅工業特區對廠家具吸引力，李嘉誠建議政府容許在區內設廠的廠家，有限度輸入內地勞工及享有出口內地免稅待遇。但時任工商及科技局長的曾俊華卻認為，社會上對輸入內地勞工並無共識。同時，羅湖河套區土地尚未平整，舖設基礎設施需時，秏用資金不少，加上香港對內地出口貨品已享有零關稅待遇，因此沒有接納李嘉誠的建議。10 至於澳門的官員職業穩定性遠遠不如。在二零零八年終身聘用（或稱編制內人員[確定委任]）的公務員人數為9，063人，只佔為數約二萬公務人員隊伍不足一半，其他都是以定期合約聘任。11而擁有實權的領導（即局長及副局長）和主管官員（廳長及處長），更是所有都是以定期委任方式任命。由於缺乏完善的公務員考核制度，因此任期屆滿後能否續任，很大程度按上級領導、政治任命的主要官員、及/ 或特首的喜好而定。這種任命制度是殖民地時代的產物：當時澳門總督一職屬於葡萄牙政府政治任命職務，可被理解為葡萄牙執政黨對其支持者的獎賞。由於總督對澳門一般不太了解，同時要酬賞自己的支持者，有需要帶同自己的親信到澳門，以及在澳門物色及酬賞可靠的代理人，確保總督的指令有效落實，因此所有政務司（即回歸後的司長） 以及領導主管公務員都是以定期委任的方式任
  • 命，形成一套舉薦制度（patronage），方便新總督上任後迅速以自己的班子取代前任的人馬。12 回歸後政治任命的總督一職由選舉產生的特首取代，由於特首是本地人，對澳門情況非常了解，本身得到北京政府的支持。而本地絕大部份的政治勢力在北京的統戰政策、以及政府的政治吸納政策的影響下，對特首及特區政府十分擁護，理論上無必要保留舉薦制度。13然而，舉薦制度仍然保留下來。同時，除文員及以下職級外，其他職位由各局自行招募，用人唯親亦容易產生—理論上招聘工作是以公開考試形式進行，但透過操控考試題目，可確保有關係者獲取最高分數，這種做法不時受到非議。14 換言之，澳門的公務員制度偏離穩定公務隊伍的原則，並帶有十九世紀初美國採用的spoils system的特色。根據新公共管理學派，這種制度亦有其好處：聘用永業制容易令官員出現惰性，動搖官員的職業穩定性有利減輕公務員的惰性及提升他們的工作動機，在政府有需要採取緊縮政策時，能透過不向合約到期的公務員續約，迅速減少公共開支。然而，在這種制度下，上級官員若基於政治因素、私心、或其他因素要求下級作出非專業決定，下級為了確保順利續任一般唯有照辦。 上述論點可從二零零七年歐文龍貪污案的審判中得到引證。工務運輸局局長賈利安在法庭審判中提到，歐文龍曾向他指示，基於平衡建築商利益的考慮，政府需要按平均分配原則將公務工程判給各建築商，而非按建築商工程投標標書所得分數而定，15這種工程分配方式與澳門建築置業商會倡議的方案剛好吻合：根據澳門日報二零零八年十一月十二日報導，商會理事長劉永誠表示， “政府可考慮將大工程分拆成不同的小項目開標，讓大、中、小型建築商因應自身能力投標，保證工程 ‘人人有份’” 另外，在審訊中有工務局證人指，工程標書理論上是按專業原則審批：標書先由不同範疇的工程師組成的審標委員會審議，委員會按競投公司的工期、造價、材料、質量、設計方面、施工計劃、公司經驗等方面評分。之後，委員會按評分提出中標公司初稿，由處長逐級以至局長審批。然而，基於上級的指
  • 示，委員會有時會透過更改評分，更改最終中標公司名單。17上述例子顯示，公務員無論專業能力有多強，來自上級或政治的壓力隨時令公務員放棄專業考慮。結論 近年澳門政府為了提升行政效率推出不少公共行政改革措施：加強公務員培訓、一站式服務中心、服務承諾、質素認證等。同時，政府加強廉署職能、審計署每年抽查部門進行衡工量值審查。但是，歐文龍事件、東亞運動會的超支、以及上文提及的事件顯示，現時公共行政改革措施根本不能觸及施政欠佳的根本原因。在基本法的限制下，並無可能透過政治改革改變現時行政主導 （或行政霸道）以及其引申出來的問題。政府若然有決心改善施政，便有需要建立較具職業穩定性的公務員隊伍，令施政可按專業原則進行。（2008 年12 月）註 釋 ：1 《澳門特別行政區立法會會刊 第 Ⅲ — 2 7 期》 ，http:/ / www.al.gov.mo/ diario/ 10 3 / cs1-1/ 2 0 0 6-0 2 7％2 0（0 5-16）.pdf ， 2 0 0 8 年 1 1 月 5 日下 載 。2 《運輸工務領域 2 0 0 9 年財政年度施政 方針》 ，http:/ / www.gov.mo/ egi/ Portal/ rkw/ public/ view/ area.jsp？id＝2 1 ， 於 2 0 0 8 年 12 月 4 日下載 。3 Peter Evans， Embedded Autonomy： States and Industrial Transformation， （Princeton， N.J.： Princeton University Press， 19 9 5）.4 根據在 2 0 0 8 年 10 月與其中一位委 員會成 員訪談所得 。5 Wai-fung Lam， “Coordinating the Government Bureaucracy in Hong Kong： An Institutional Analysis” ， Governance， vol. 18 ， no. 4 ， （October 2 0 0 5 ）， pp. 6 3 3 — 5 4； Peter Harris， Hong Kong： A Study in Bureaucracy and Politics， （Hong Kong： Macmillan， 19 8 8）.6 John P. Burn s， Government Capacity and the Hong Kong Civil Service， Hong Kong； （New York： Oxford University Press， 2 0 0 4 ）.
  • 7 Lam， “Coordinating the Government Bureaucracy in Hong Kong”8 “勾地價 降至市價八成” ， http:/ / www.news.gov.hk/ tc/ category/ infras tructureandlogistics/ 0 5 06 2 1/ html/ 0 5 0 6 2 1tc0 6 0 02 .htm ， 於 2 0 08 年 1 1 月 5 日下載 。9 “中 型 地 產 商 盼 定 期 賣 地 增 儲 備 ” ， http:/ / hk.news.yahoo.com/ article/ 0 8 0 9 15/ 4 / 8 8 7o.html ， 於 2 0 08 年 1 1 月 5 日下載 。10 “港 府 拒 絕 李 嘉 誠 設 工 業 區 建 議 ” ，http:/ / www.muzi.com/ cc/ fanti/ 10 0 04 ，19 9 3 1.shtml？q＝128 164 7&cc＝2 14 3 8 ， 於 2 0 08 年 1 1 月 1 日下載 。1 1 《 公 共行 政 人 力 資源 統計 資料 》 ， http:/ / www.safp.gov.mo/ extemal/ chin/ info/ statistics/ showdata.asp？table＝3 ， 於 2 0 0 8 年 1 1 月2 0 日下載 。12 Tao-chiu. Lam， “Administration and Public Service System in Macau” ， in Rolf D. Cremer （ed.）， Macau： City of Commerce and Culture — Continuity and Change， （HK： API Press， 19 9 1）， pp. 3 2 3 — 3 5 1.13 有 關北 京及 澳 門特 區政府 籠絡 本 地勢 力的 方式 ， 可 見 Bill K.P. Chou， “Interest Group Politics in Macao after Handover” ， Journal of Contemporary China， 14 ， no.4 3， 2 0 0 5， pp.19 1-2 0 6 .14 例如 ，除非應考人曾在招考部門工作過 ， 否則難以回答部分考試題 目。這 種方法可確保招考部門的人 員 、 亦即是與招考部門主管關係 良好人士順利 以最高分獲取職位 。另亦可參考 Sonny Shiu-Hing Lo， Political Change in Macao （NY： Routledge， 2 0 0 8）， p. 2 2 .15 “歐案 ：終院首度傳召十名證人作供指被告處事與別不同” ， 《華僑報》 2 0 07 年 1 1 月 13 日 ，http:/ / www.vakiodaily.com/ index.php？tn＝viewe r&ncid＝ 1 &nid＝12 5 94 5&dt＝2 0 0 7 1 1 13&lang＝tw 於二零零八年十一月 十五 日下載 。16 “百億元投 資公共工程 ，建罝商會倡政策傾斜助同業” ， 《澳門 日報》 頁 B6 ， 2 0 08 年 1 1 月 12 日 。17 “工務局證人指評審工程批給收到上級 口頭指示” ， 《 華僑報》 ， 2 0 07 年 1 1 月 13 日 ，http:/ / www.vakiodaily.com/ index.php？tn＝viewer&ncid ＝1&dt＝2 0 0 7 1 1 13&nid＝12 5 94 3，，，
  • 回歸十年的政教關係：香港和澳門天主教會梁潔芬導言 “政教關係”一詞，可以解讀為政治，政府與宗教，教会組織的互動關係。而政教關係的模式粗略區分為三模式即：政教合一模式，政教分離模式，國家操控宗教模式等。1在中國政府雖然公稱它素來奉行 “宗教自由”政策，但這政策是外面扛着“宗教自由”的大旗，內部是管理和操控宗教的手段；2在中國政府的眼中，在政府認可的五大宗教中，各宗教與政府的關係有不同重點，而引起政府的關注，譬如佛教和道教的主要廟觀是分佈在富有歷史性的名山偉嶽上，吸引很多中多香客和遊客，所以金錢瓜葛及利益的攤分，與基層地方政府關係密切，所以利益的攤分成為佛教和道教 “政教關係”的重點，可以說佛教和道教的 “政教關係”以 “利益關係”為主。3伊斯蘭教和藏傳佛教（喇嘛教）和少數民族關係密切，為北京而言，為少數民族信奉的伊斯蘭教的 “政教關係”屬既複雜又敏感的民族統一問題和社會問題 ，而問題的焦點是集中在西北部，所屬地區性。但觸動北京神經的宗教問題，因為統稱基督教和天主教的 “政教關係” ，屬跨國性的國際政治問題 ，北京一向認為基督宗教都有國際勢力的滲透 ，牽涉國際關係，與國家主權和涉外問題有密切關係，所以基督宗教尤其是天主教，對中國政府的宗教管理是個很大的挑戰。4換句話說在國家操控宗教模式下，天主教和中國政府的關係，屬衝突式的 “政教關係” 基督宗教尤其是天主教在澳門和香港在葡國和英國統治時（澳門1553-1999 年，香港1841-1997 年），兩地都在政教分離的模式下，與政府有不同程度的和諧關係；在早期的殖民統治下，天主教會幫助澳門和香港政府，提供教育、醫療和。
  • 社會服務，以鞏固殖民地統治，數百年來建立起和諧式的 “政教關係”。 5尤其是澳門於1554 年開始允許葡人居留，而統治架構尚未建成前，天主教教士已帶領葡籍商人水手，在澳門彈丸之地建立有秩序的社會生活，首任澳門主教興建議事堂（Hall of Assembly），自己任主席主理民政事務，設立仁慈堂（Santa Casa da Misericordia），為有需要的貧乏人士提供生活需要， 建白馬行醫院（Hospital S. Raphael）治理傳染病，設痳瘋病院（Leporsoria de S. Lazaro）安置隨船而至的痲瘋病人，6所以四百多年來，在澳葡時代澳門天主教會與政府關係，屬非常和諧差不多到政教步伐合拍的地步。 港澳在回歸祖國後，如何面對中央政府仍與天主教會存着衝突式的 “政教關係”的主調下，兩地的天主教與特區政府和中央政府的關係，在一國兩制下能否保存和諧的 “政教關係”這是本文要探討的主題。港澳教會在回歸前的政教關係 天主教傳教士與葡萄牙航海商人在1454 年到達澳門後，協助葡萄牙人在當地建起統治架構，早期在葡萄牙的 “保教權”的蔭庇下，傳教士在澳門建起向中國傳教的橋頭堡；四百多年來，澳門天主教會與當地的葡萄牙管治階層，產生密不可分的關係，7 這種和諧式的 “政教關係” ，使政府和教會的命運綑綁在一起，教會在財政上得到政府的支持，但在政府的金錢保障下卻蒙蔽了教會傳播福音的力量，更使它在社會事件上不能發揮道德和精神領袖的能力。8 當政府大力推行色情及賭博事業時，教會面對這違背信仰的政府政策時，並沒有作出教會為社會良心的角色，缺乏帶領社會對此作出批評與相稱的建議，失卻了向民眾展示教會身為先知的使命。 當文革餘波在澳門演變成1966 年十二月三日的左派民眾暴動（俗稱123 事件）時，民眾衝擊政府，澳葡政府不單不能控制局面，反而被左派要脅鞠躬認錯道歉。與政府關係密切的天主教會也受衝擊，例如教區聖若瑟中學的大門口和外牆，貼滿大字報和紅漆油塗上的革命標語，事後年餘教會都不敢將紅，
  • 漆鏟除，親右派的校長何心源神父要忽忽離澳到香港避風頭，十多年後客死香江。9 123 事件是澳門近代社會和政治發展的分水嶺，澳門親中派在此役勝利後，三個親中社團即街坊總會，婦女聯合會，和工人聯合會開始大展拳腳，代替澳葡政府的傳統拍檔----天主教會，活躍在人口眾多且屬中下階層的北區，提供教育醫療及社會服務。 新興的親中勢力是從天主教會服務的地盤而產生，在澳門社區繼續增強其影響力；在此消彼長的形勢下 ，123 事件使天主教在社會上的影響力退減，左派勢力茁壯成長，更奠定葡國政府日後對北京政府實施 “靖綏政策”的基礎。澳門天主教會與澳葡的密切關係，順理成章地在回歸後澳門教會對北京的關係上，承傳了葡萄牙政府對中國的 “靖綏政策” 因為這政治背景的影響下，外商對澳門投資卻步，形成澳門經濟環境單一依靠賭博事業與色情消費，成為珠江三角洲上的一個聲色犬馬的風月小港口。 同樣的文革餘波在香港演變成1967 年的左派民眾暴動，但港英政府不但能控制局面，平息暴動，更能搗破中共在香港的地下組織網絡，使中共在港勢力大受打擊，11而香港政府於1970年代推出“行政吸納政治”政策，吸納精英，安置青年人，同時香港經濟開始發展，使他們喜歡留居香港，繼而建立香港的歸屬感。 同時香港天主教會在1970 年秉承梵蒂岡第二屆大公會議的開放精神，12進行教會內部改革，鼓勵信仰生活與社會生活連貫，又開放教會接納信友參與教會行政及傳教工作，摒除 “神職主義”的過時思想，大力培育教友，開放修院給予教友接受神哲學訓練，神學院除了鞏固已有的神哲學部，更增加普及教友培育的宗教學部，奠下了良好的開放基礎，在中國改革開放的3 0年間，香港成為外商進入中國市場的一個主要門戶，在大量外資與國家資源的聚集下 ，香港成為了世界金融中心，而香港教會成為大中華區最活躍的教會，亦是梵蒂岡最器重的華人地方教會。13 澳門教會因123 事件的阻嚇，亦因與葡國主教團關係密切，與葡國教會一樣亦未有意識到依梵二精神在澳門落實改革的需要，14 又有澳葡政府支援，且在葡萄牙 “保教權”的大背。 1 0
  • 景下，教會已慣於因循固事，在神職主義下，未曾受到教友信仰生活要求提昇的挑戰去刺激它去革新，因此沒有開放教會給教友參與核心教務，亦沒有強調梵二精神將信仰生活與社會生活連貫起來，對於行使訓導權以教会的訓導去批判時弊，更是付之闕如，所以回歸前的教會，被擠到社會邊緣，對社會的影響力大減，多年來教友的人數均是零增長，15無論對現刻及回歸後的地方政府及北京政府不會產生任何威脅。 在回歸前夕，前任澳門主教林家駿接受大陸一份宗教刊物訪問時，對日後的 “政教關係”定了位，他開宗明義地表示會延續與葡國政府良好關係的傳統，繼續與北京及特區政府合作，不會對政府造成威脅，16至於 “橋樑工作”方面，不會單方面強行，只有接到中國邀請後才進行。17這個在 “政教關係”上的表態，是日後澳門教會與特區政府關係之定調，亦與香港特區的衝突式 “政教關係”大異其趣。 香港天主教會也是在英國人於1841年佔領香港後，才開始建立和發展，大體來說，香港英政府與天主教會的關係，雖不及與聖公會的融洽，但天主教會與基督教會一樣，扮演了“承辦人”的角色，在不問殖民地的社會和教育政策的情況下，從開埠以來代替政府向民眾提供所需的教育、醫療及社會服務，18在香港前途談判及過渡期間，香港以中產階級及專業人士為主的民眾紛紛參政，務求 “港人治港”及 “一國兩制”在回歸後得以落實，繼而民主政治有望；19而以中產階級及專業人士為骨幹的香港天主教會信眾，也推動教會參政，希望日後在 “港人治港”及 “一國兩制”的政治環境中，籍民主政治的隔火牆去保護香港在英人統治下持有的西方式的 “宗教自由” ，使大陸式的 “宗教自由”不會南侵入港。20 以中產階級及專業人士為骨幹的香港天主教會信眾，也推動教會參政，希望日後在 “港人治港”及 “一國兩制”的政治環境中，籍民主政治的隔火牆去保護香港在英人統治下持有的西方式的“宗教自由”，使大陸式的“宗教自由”不會南侵入港。21不僅香港天主教會的參政令北京有微言，22 而且自八零年以來香港天主教徒積極參與為復甦大陸教會而設的 “橋樑工作”，中方希望在回歸後有所收斂，23因為使教會復甦的外援式的“橋
  • 樑工作” ，骨子裡與黨國的宗教政策背道而馳，因為開放時期的宗教政策，是削弱宗教在社會主義社會內的影響力，而非讓宗教蓬勃遞奪黨的訓導權。24 香港主教胡振中，在中英聯合聲明發表後，香港剛踏入過渡期時，也代表天主教會表態願意回歸，但表態的的內涵，與澳門林主教對中國的順從有別，胡主教關注回歸後，香港教會的宗教自由問題，他強調在一國兩制的精神下，回歸後希望個人及團體繼續有自由從事：選擇宗教，宣傳自己信仰的宗教，個人或集體崇拜，提供/ 接受宗教教育，與海外宗教團體保持現有的聯繫，宗教團體處理產業。25 總體而言，港澳天主教會雖同屬以組織架構嚴謹的天主教會的地方組織，但這兩個教會過去與殖民地政府有不同的關係，兼且英葡政府在交還港澳二殖民地與中國交往，抱有不同態度，26中國政府對港澳二地，雖然同由國務院轄下的港澳辦公室主理，但香港是國際性的大都會，而澳門是地區性的二三等城市，所以在不同性質的港澳特區內，與中國建立起不同的關係，這關係影響著着天主教會在兩地回歸後的發展和政教關係，27 因為大家站在不同的起步點，大家有不同的歷史包袱，回歸後與中國政府及本地特區政府，在十年來發展出不同的 “政教關係”回歸後港澳的政治面貌和政教關係 1997 年7 月1 日香港回歸前，無論在政制上及經濟上與北京政府產生相當大的磨擦，在政制上北京不滿意香港2005年的立法會選舉安排，使2005 年的選舉結果，有大批民選議員進入立法會，而以直通車的方式過渡到97 年以後的立法會；例如在直選中，由民主人士組成的民主黨佔12 席（60％）親中的民建聯（民主建港聯盟）只有2 席（10％） ， 28使民主政治可以在1997 年後的立法會中繼續發揮. 這是北京最不願意看到的景象，有違北京以政治控制為優先的香港政策；29所以中英在過渡期末的政治爭抝，產生了由商人及親中人士組成而可以過渡到1997 年7 月1 日以後的臨時立法會，因為這臨時立法會。
  • 是違反基本法及中英聯合声明的內容及精神，將民主派人士摒諸局外，對日後民主政治的發展非常不利。 香港教會對回應一般社會事務時都十分低調，但並沒有禁言，對有關公義之事都十分支持，例如：甘神父對劉山青事件，並成立正義和平委員會，以便教會對社會上公義的事情作出回應。 而當回歸後天主教會被邀請選派代表進入選舉團，選臨時立法會議員及特首時，教會當局持 “消極參與” 的態度，拒絕遣派代表。不支持缺乏民主誠意的香港特區第一項政治活動，30 另一方面，香港天主教會，將活躍在支持1989 年天安門民主運動的神父，不但從民主運動中抽回，更從與民眾交往頻繁的社會傳媒工作部門，調任到塵封的檔案處。 在政治控制的氣氛下，似乎回歸後的天主教會，在政治參與上有所却步，使人感到教會在回歸後未有好好的拿揑與特區政府及北京關係的立場，在參與政治及社會事務上站在十字路口。31但1999 年，香港胡振中樞機在 “居港權”問題上， 以人道立場主張收容中港居民所生的兒童，扭轉了天主教會在特區年代，基於政治壓力而不參政的猜想。 胡樞機於 “居港權”其先知性敢言之處，使天主教在香港聲名大噪，為無聲的弱者說話，與政府唱反調，而贏得民眾的支持；32 若我們重新仔細閱讀這牧函，其中一段極為精彩： “其實香港成年人，多在五十、六十年代從中國大陸定居，當時香港，面對不斷湧進的人潮。雖無堅強的經濟和社會架構，卻毫無保留，開門迎接。今日香港，雖然經濟不景，但與世界各地相比，真是得天獨厚，令人妒忌。身為炎黃子孫， ‘血濃於水’、 ‘四海一家’，一向善與人同，樂於分享；今對生於故國的兒女，豈能硬起心腸，漠視人道，借用 ‘釋法’令其失望？”33 這段牧函讀起來使有權勢而拒弱勢尋求居港同胞的人汗顏。這間接道出香港權貴間之自私，年前別人開門迎接，使你們有安身立命之所而發達，為何今日這樣自私，拒絕後來者？這種話雖然是真話，只有如先知般的勇氣才能用這話道破權貴階層的虛偽，而奠定天主教日後與弱勢貧困者站在一起，照教
  • 會的訓導在倫理及道德問題上，勇敢直言的倫理基礎。 及至陳日君主教（2006 年擢升樞機）於2002 年繼胡樞機牧養香港教區，以敢言見稱，在很多社會和政治問題上，和北京政府及特區政府不咬弦，他以先知的姿態從教會社會訓導的角度，在教育改革，居港權，廾三條立法及全民普選的議題上，發表有別於政府的看法；他的先知性對政事的評論，其理論基礎全部出自梵二的訓導，即 “論教會在現代世界牧職憲章”及 “主教在教會內牧靈職務法令”兩主要文憲。34 我們試圖從教會訓導的角度去詮釋香港的政教關係，以及為何陳日君樞機牽涉其中。 教會的訓導：在多如牛毛的教會文憲中，論及政治經濟事物，而又與陳樞機有關的可分為兩類，一是教會的社會訓導；二是教會對主教——牧者的要求。 《新事通諭》 又名 《勞工問題通諭》 。這篇先知性的通諭在一八九一年教宗良十三世洞察天機，看到剛起步的資本主義，在工業革命後製造出來的資本家對工人的剝削，工人的無助、無奈，使教會不能視若無睹。所以良十三世在這通諭中要求政府關注貧窮人的利益為首務。35四十年後教會又頒發 《四十年通諭》 ，重新肯定 《新事通諭》 ，而確認它為民眾帶來和平及安寧的社會發展取向是正確的36 。 梵蒂崗第二屆大公會議37 （1963-1965）（簡稱梵二）的專家及神長重提教會對社會問題之關注，驅使他們在 《新事物通諭》 及 《四十年通諭》 之脈絡上訂出新策略，使以上二通諭內的社會教導，能在現代社會內實踐，所以在 《論教會在現代世界牧職憲章》 內，教會肯定在各種社會及經濟發展中， “人性尊嚴”是必須受尊重，同時教會應秉承福音的教導去宣揚 “人的基本權利”38。在近代社會的問題中，教會專注婚姻、家庭、文化、社會、政治生活及各民族的團結與和平問題 （ 《現代牧職》 第46 節） 。在政治生活上 《牧職憲章》 要求 “如果在人們的基本權利及人靈的得救要求時，在政治事件上，教會亦發表其判斷。 （ 《現代牧職》 第26 節） 。
  • 主教的職務 梵二文憲 “主教在教會內牧靈職務法令”，對於不同職銜的主教在聖統制中有詳盡的討論，39最為矚目者是該文憲提醒讀者 “主教以吾主之名管理羊群，對他們盡教誨、聖化、治理的職務 （主教職務法令第十一節）”。 “盡自己訓導的職務就是向人宣傳基督的福音，這是主教的主要職務。以聖神之勇毅，召人信從（主教職務法令第十二節）”。在陳述教義的方法時同一文憲闡明 “依照適合時代需要的方法，宣講天主教的教義，即答覆最困惑人的問題及困難” （主教職務法令第十三節） 。牧者首要責任 ：維護宗教自由 陳日君主教一旦接受牧者之職，就成特區天主教的精神領袖，就以牧者身份牽入政治事件中，以他在慈幼會內的教養以及作為神哲學教授，毫無疑問地他對教會的訓導耳熟能詳，他知道自己站的位置。他參與反對廿三條立法時，以天主教內的士林哲學的角度，去衡量法律問題，並行使主教的教導權責，分辨法律的本質。他認為 “立法的原意是保護人及其權利，但為了政治目的而立法，所立的法就是 ‘惡法’”。他運用既清晰又明確的天主教對法律的觀點，去支持站在前線反對廿三條立法的法律界人士，最後逼使政府收回成命。 因為廿三條的立法，直接抵觸宗教自由。作為香港天主教的牧者，他的首要任務是保護宗教自由。因為若廿三條立法成功的話，將 “一國兩制”的防火牆推倒，而將大陸行使中之 “宗教自由”引入香港特區。40 同樣的道理，陳主教認為法輪功既然在香港註了冊，成為合法宗教組織，就應受 “一國兩制”之保護，享受港式的宗教自由，他不同意對香港的法輪功施壓而傷害他們的宗教自由。因為若能向法輪功奪去宗教自由，日後同樣也可向天主教開刀奪去它的宗教自由。 相反如果陳主教沒有反對廿三條立法，沒有捍衛香港法輪功的宗教自由的話，他未盡好宗座付託給他管理香港教會的責任，若連起碼的宗教自由都保不住，遑論去訓導及聖化這個教
  • 會。可以說陳主教反對廿三條、站在法輪功那邊，表面看去是與政府對著幹，成為政府的敵人；作為牧者，陳主教別無選擇，以行動追隨聖多瑪斯摩爾（St. Thomas More）政教關係的立場，摩爾回答英皇亨利八世選擇忠於國家抑或忠於宗教信仰時表示： “吾愛吾國吾君，吾猶愛上主” ，陳樞機 “同時對祖國及教宗忠誠”的立場，與摩爾的回話有異曲同工之妙。41將福音的教導付諸實行 主教的職務要求陳主教一如 “主教職務法令”的指示：成為信眾的真正導師，去依福音的教導保護弱勢人士。陳日君主教一經祝聖成為香港的牧者後，馬上涉及社會問題而履行為貧弱者爭取的教導。他的處女作是以胡振中樞機之名頒發 《天主是愛》 而由他操刀的牧函，在支持居港權人士及居港人士之教育上，陳樞機直指政府之非，扮演近代先知之角色。 人家說他是社會運動的活躍份子，這種說法未夠徹底，他未當牧者前，一言不發，只是當了首牧後才依教會之教導，為保護弱勢社群而發言，把福音的教導- - “真福八端”付諸實行。在真福八端中耶穌懷抱和讚頌貧窮的、飢渴慕義的、憐憫人的、為義而受逼害的。42陳主教逆大流而為弱勢社群請命時成為飢渴慕義的人、憐憫人的人以及為義而受逼害的人。反對他的人批評他過分參與社會事件，但他們未能從天主教的教導去審視這個以行動去把福音傳播的牧者。 教育改革是香港特區政府的 “去殖民地化”的過程中，一個主要的環節，其中主要是引入 “校本管理”條例，即重整辦學團體及校董會的人事部署，是將辦學團體架空，政府收回學校管理權。43在短速的諮詢期間（1990 年2 月至4 月底），推出 “2000 年教育（修訂）草案” ，陳日君樞機有感於這教育行政的改革，是架空辦學團體的措施，進一步是政府廹辦學團體交出學校管理權，使天主教的教育理念隨著辦學團體被架空，不能在天主教學校內繼續發揮。他與特首及主管教育官員見面磋商數次，甚至在媒體上激辯，未達成任何協議，政府不理睬陳樞機的反對意見，繼續推出“2002年教育（修訂）條例草案”
  • 及在立法會通過草案，而成 “2004 年教育（修訂）條例”，但陳樞機持著鍥而不捨的精神，甚至與政府對簿公堂，雖然官司是輸了，為他已盡了最大的努力，成敗得失在預料中，但他的抗爭引起國際上及本地社會人士對教育改革的關注。44陳日君樞機：近代亞洲第四位先知 香港電台在慶祝回歸十載的節目中有選舉 “二十大風雲人物”一項，陳日君樞機是廿名人物中前列第七位45，但反對他的聲音也不少，有來自教內外人士，甚至以廣告形式，矛頭向他直指；網上文章也毫不客氣，指他把教會變成政黨，批評他本人是中梵建交的絆腳石；當然北京把他定性為 “敵人” 在天主教的傳統中，至高者將祂的信息藉著人物或事件向人說話，這些話就是 “先知話”。這些話語如彗星地劃破黑暗的長空，以照耀俗世的黑暗。在梵二後的亞洲教會中、在不同年代接二連三地將教會社會訓導在政經事務上，以生命活出的，先有菲律賓辛海綿樞機（Cardinal Sin）協助把貪污的馬可斯政權轟下台，繼有韓國金壽煥樞機（Cardinal Stephen Kim）陪伴民主鬥士，為南韓的民主殺出一條血路。第三名為（CardinalPham Dinh Tung），在越共政權前捍衛宗教自由。 陳樞機雖然成為政府及權貴背上之芒、肉中之刺，但為香港的利益而言，陳樞機的存在，有百利而無一害，因為他的政治參與告訴全世界，回歸後十年，香港仍能保持國際都市的特質，因為宗教自由在香港仍然保存無缺，政府仍然能容忍異見份子。 2008 年的聖誕前夕，陳樞機宣佈教廷接納他辭退香港主教之職，溫儒爾雅的湯漢主教將繼他領導香港教會，相信 “後陳日君時期”的香港天主教會，在政教關係上，將有一番新的交往方法。澳門教會與政府之融洽關係澳門教會在回歸後的政教關係的取向，已由上任主教林家。
  • 駿定了調，繼續與北京及特區政府合作，不會對政府造成威脅。46他的繼任人黎鴻昇主教也蕭規曹隨地奉行這 “靖綏政策”另一方面，回歸前後中葡關係良好，在沒有像香港的政制爭抝，澳門沒有爭議性的 “臨時立法會”，澳門基本法的制訂中，有林家駿主教作為起草委員的全程參與，與香港相比，當時 “陳日君時期”仍未出現，但都沒有香港主教參與基本法的制訂，香港教區為避免教會參政所引成的問題 ，所以刻意不以教會名義參與政治事務，參加者都以個人名義參加，刻意與政府保持一定距離，以留有社會良心，亂世先知的角色空間，以至令到北京政府，對澳門的關係比香港親密。 回歸後澳門的舊城區（市中心），成功地在聯合國申請成為世界遺產。 以澳門舊城區為核心的歷史街區，包括了十多所中西式的歷史建築物，其間教堂佔了近半，計有大三巴牌坊（聖保祿教堂前壁1637 年），聖老楞佐教堂（1558 年）、聖若瑟修院及聖堂（1746 年）、聖奧斯定教堂（1588 年）、大堂 （主教座堂1845 年） 、玫瑰堂（1587 年）、聖安多尼教堂（1558 年）、東望洋炮台 （含東望洋燈塔及聖母雪地殿聖堂1637 年） 。這些聖堂既是旅遊景點又宗教生活仍活躍的教堂，所以有政府經濟上無限支持，教會不費分毫翻新教堂，對特區政府有新的倚賴，也建起另一種的和諧關係。 有歷史價值的教堂不等於有強壯的教會。從統計數字去看，澳門教區15 年來沒有人參加神職班，全澳的14 名教區司鐸中，超過一半年逾七旬屬退休之輩，而教友數字是零增長（2002 年29 ， 000 人：2007 年28 ， 242 人）47管它澳門無論在教徒人數方面是香港的11/ 100（香港於2007 年為246 ，877 人），對社會事務的參與幾於零，所以澳門教會既沒有 “消極參與”的政治立場，又沒有 “居港權”使教會與政府對着幹。在北京眼中香港教會有桀驚不馴的味道，但澳門教會有馴如羔羊之感。 雖然澳門教會因大多奉天主教的葡人和土生葡人，48在政治主權回歸而離澳返葡，所以信徒人數無增長甚至下降，但對外關係——即與梵蒂崗與中國政府的關係，有另一番新氣象和，
  • 新的發展，這點是香港教會不能望其項背的，這些現象在下列事件中表露無遺。Ⅰ.橋樑工作 早於1990 年代中初期，中國橋樑工作的牽頭羊----耶穌會早已盯準澳門作為中國橋樑工作的大本營，把台灣和香港的人力和財力資源，集中澳門以便面向中國進軍。49其他的國際傳教會在過渡期已領會到港澳教會與中央政府的關係，有不同的疏密程度，所以有意從事為中國橋樑工作的傳教會計有四男傳教會一女傳教會，一男女混合傳教會在過去15 年內紛紛在澳門設基地，以部署日後在中國的福傳工作；還有從澳門開埠就來澳的道明會（玫瑰堂的建造者），曾一度離澳三百多年後，於1997 年捲土重來；澳門對於橋樑工作者富有吸引力，因為無論在大陸在邊檢上或當地的活動上，對來自澳門的比從香港而來的較為寬鬆，因為澳門與香港不同，它未受北京警告要收斂橋樑工作，北京政府也要用寬鬆的手法對待澳門給香港一個示警。Ⅱ. 中澳政教人物互訪交流 雖然陳日君主教在大陸授課十年之久，但他擢升為香港輔理主教後就被禁止踏足中國，50 還有他在2003-2009 年間被北京定性為敵人前後，中共依傳統拉攏朋友而打擊敵人的統戰手法，所以澳門主教在2005 年被邀訪京，下塌釣鱼台國賓舘享以貴賓之禮，訪問期間前統戰部副部長劉延東在外省出差之際，都連夜回京前往釣鱼台國賓舘與黎鴻昇主教見面；而劉延東在2006 年11 月以統戰部部長及政協副主席身份率團訪問港澳時，親往澳門主教公署拜訪黎主教，在過去四年黎主教每年都被廣東省政府邀請，訪問廣東省各地的天主教會，51單從宗教領袖的互訪及接待來看，可印證澳門教會領袖與中央政府關係融洽之說。澳门宗教領袖的頻頻交往，與北京和香港陳樞機因衝突而引致不相往來，有天壤之別，中國禮遇乏善足陳但
  • 無威脅性的澳門教會，對生機活躍但有 “不友善”的陳日君樞機領導的香港教會發放一個示警，叫香港教會有所收斂。對港澳教會不同禮遇，可能產生分裂傳統上港澳教會良好關係之虞。Ⅲ. 天主教高等教育在澳門 澳門高等校際學院Macau Inter-University Institute（IIUM）是一所私立天主教高等教育機構，從屬葡萄牙天主教大學，該校的章程第九條明列葡萄牙天主教大學校監，同時亦為校際學院校監，受其監管，52該校之成立是體現 “中葡聯合声明”及 “基本法”上訂明在澳门特區內保存葡國文化的一種措施 ，53是政治事件下與教會沾上關係的產品。雖然是教會私校，但在1995 年開辦時，獲官辦的澳門基金會撥贈4 億澳幣作開辦費，提供博雅教育，開辦人文學科及社會科學，於2000 年由特首提議開設 “宗教研究學院”（School of Religious Studies）2006 年改名為 “基督宗教研究學院”（School ChristianStudies）然後在學院內，在既定的宗教學研究之上，加插天主教神學課程，招收大陸的神職人員，作為他們進修的學府。 這個學院的成立引起港澳教會高層交往不愉快的經驗，事緣澳門方面剛宣佈接納特首建議開辦宗教研究學院時，北京愛國會副主席劉柏年對路透社記者聲稱澳門將有神學院，可作培訓大陸神職人員之用，可以架空香港聖神修院—港澳神職人員訓練之所——使之 “乾涸”。 54這個是北京針對香港教會打擊陳日君樞機的部署，但澳門主教却期望可以藉神學院的開辦，可恢復昔日 “三巴仔”（聖若瑟修院）的光輝，繼而可望使澳門天主教會重新活躍，一掃死氣沉沉的局面。55 開辦神學課程所需的教授是最頭痛的問題，因為澳門教區缺乏大學教育的教學及行政人才，於是向香港的聖神修院借將，陳日君樞機只允許港澳兩神學院合辦課程，而不允借將使自己資源短缺，而澳門方面拒絕四方會談（即港澳二主教、神學院院長和校際學院校長）的建議，認為不需要香港的支持，發展至今的澳門教會已今非昔比了。56為神學課程使港澳教會高層意見分歧不能合作，為天主教會是個遺憾的事例，從政治角度
  • 去看，分化而治是個駕馭對方的良法。 近日澳門校際學院的發展，有越益靠北京支持的傾向，校舍的擴充就在中資機構的物業中落戶，更有從中資機構部門過檔到校際學院為高級教學及行政人員（包括一名負責文化及政府關係的副校長）。一間天主教高等學府，聘請信仰無神主義的精英去領導全校，這在天主教教育界內破天荒之舉，後果會相當嚴重。Ⅳ澳門：中梵角力場所 從澳門主教頻頻與中國互訪、神學課程的風波，以及澳門校際學院的發展，將澳門教會推到中方那邊，漸與陳日君樞機及香港教會疏離，這是梵蒂岡當局不願意看見的現象，所以也要把澳門教會與梵蒂岡的關係拉近，首先吸納澳門主教進入梵蒂岡的 “中國問題”小組，澳門主教還參加小組召開的專家會議。其次教廷安排港澳教區於2008 年6 月27 日一起述職，57 澳門主教有史以來首次與香港主教一起覲見教宗，教宗以港澳教會為題發表講話。還有澳門主教獲邀於2008 年10 月參加世界主教代表會議，58 這個邀請使澳门教會領袖，首次在全球教會如此高層次政策制訂的會議上，恭逢其盛，接觸有份量的教會人物，使身價大增，梵蒂岡冀望藉此將澳門教會與自已的關係加深。總結 港澳教會於回歸十年，無論與特區政府關係上，都有很不同的表現，這兩個教會同屬普世教會，都歸梵蒂岡管理，但在教會內部的發展上、政教關係上，經過英葡兩國的政治薰陶和文化洗禮，而有 “橘越淮而枳”的後果。英葡兩國對付由文革餘波的港澳二地的左派民眾暴動，有不同的表現，在經歷中國改革開放30 年後，港澳兩地的發展，更突顯兩者的差距，香港在西方自由民主法治意識的薰陶下，相對港人的自主自覺較強，奠下港澳社會包括教會對北京產生不同的態度。
  • 回歸後，香港教會產生了用人權向北京和特區挑戰的陳日君樞機，北京除了將陳樞機定性為敵人外，藉著提昇澳門教會以抑制香港教會對陳樞機施壓，更有分裂港澳教會和洽關係之虞。梵蒂岡當它的地方教會被離間之時，亦不甘示弱，以種種行動把澳門教會拉近身邊，以平衡由北京而來的離心力，有人說澳門已成為中梵角力的場所，這話也不為過。（2009 年 3 月 ）註釋 ：1 劉澎 〈宗教問題文集. 〉（北京：普世社會科學研究所）.（ 內部資料） （無出 版日期） 頁1-32 Beat rice Leung . “China ' s Religious Freedom Policy: An Art ofManaging Relig ious Act iv it y” Th e China Quar ter ly . Vol . 1 8 4( December 2 0 0 5 ) : 8 9 4 - 9 1 3 .3 同註 1 ， 頁 9-134 Beatrice Leung , “ Sino- Vatican Relations in The Century ' s turn”Journal of Contemporary China . Vol. 1 4 .4 3 ( 2 0 0 5 ) :3 5 3 - 3 7 0 .5 Beatrice Leung, “The Portuguese Appeasement Policy and Macau'sChurch-State Relations” . Journal of Contemporary China . ( forthcoming)Beatrice Leung and Chan Shun Hing . Changing Ch urch and Sta teRela tions in Hong Kong , 1 9 5 0 -2 0 0 0 . ( Hong Kong: Hong KongUniversity Press. 2 0 0 3 ) .6 羅玉成神父編 〈天主教澳門教區主教簡介〉澳門教區社會傳播中心2006 年序言 ， 頁6 。7 Louis Ha, “The Foundation of the Catholic Mission in Hong Kong1 8 4 1 - 1 8 9 4 ” . A draft of Ha's doctoral thesis submitted to Universityof Hong Kong. November 1 9 9 7 . pp.3 - 4 .8 Leung, “The Portuguese Appeasement” , op . cit.9 筆者當時在澳門親身體驗全程經過. 現在聖若瑟中學校史室有文物以誌其 事。1 0 Leung, “The Portuguese Appeasement” , op . cit.11 許家屯〈許家屯香港回憶錄〉上冊 台灣：聯經民82 年 （1993） 頁75-7912 有關梵蒂岡第二屆大公會議開放精神 ，參閱“論教會在現代世界牧職憲章”。。。
  • 中國主教團祕 書處編譯 〈梵蒂岡第二屆大公會議 文獻 〉 （ 台灣 ：天主教教 務委 員會 ） 。 197 5. 頁 19 7-3 2 0 。13 筆者在 2 0 04 年 5 月訪問一名梵蒂岡官員時 ，所得的訊息 。14 葡國主教團於 2 0 07 年述職時 ， 現任教 宗本篤十六世指 出該 國教會 ， 未 有認真地將梵二精神實施在地方教會中 . 參閱 Zenit News 13 November 2 0 07 .1 5 Leung, “The Portuguese Appeasement” , op. cit.16 張士 江 “澳門回歸前夕訪問林家駿 主教” 〈中國宗教 〉第 18 期 （19 9 9 年 秋季）：2 5-2 6 。17 至於 “橋樑工作” 一詞是海外教會對 中國教會的復甦 ，所從 事的援助工 作 . 參閱 Beatrice Leung. “ The Catholic Bridging Effort with China” .Religion, State and Society. (U.K.) (2 8 June 2 0 0 0): 18 5-95 .18 Leung and Chan, Changing Church and State Relations, op. cit., pp.2 3-4 6.19 Alvin So and Ludmilla Kwitko, “ The New Middle Class and DemocraticMovement in Hong Kong” Journal of Contemporary Asia. Vol. 2 0.336 4-3 98 .2 0 大 陸 式 與 西 式 “宗 教 自 由 ” 之 別 參 閱 ：Beatrice Leung “China's ReligiousFreedom Policy: An Art of Managing Religious Activity” The ChinaQuarterly. Vol.18 4 (December 2 0 0 5) : 8 94 -9 13.Beatrice Leung. The HKSAR Catholic Church at the Crossroad.”Joseph Cheng (ed) Political Development in the HKSAR. (CityUniversity of Hong Kong Press. 2 0 0 1). pp.2 2 1-2 3 6.2 1 Leung, The China Quarterly, op. cit.2 2 Leung, Political Development in the HKSAR, op. cit.23 辛維思 ， 《基本法與宗教自由》 明報 1986 年12 月5 日. 辛維思 ， 《再 談基本法與宗教自由》 明報1987 年2 月3-4 日. 一般人相信 “辛維思” 是新華社- - - 回歸前中共駐港最高權力機構內寫作班子之筆名。24 1996 年12 月筆者與11 名國籍修女訪京時 ，被中方官員以此為題遊說 ， 在回歸前一年起 ， 已側聞很多天主教人士被遊說 ，放棄 “橋樑工作” 。宗 教事務處處長葉小文於 1996 年訪港時 ，亦促請收斂 “橋樑工作”見 《公 教報》 . 1996 年7 月5 日；驛 1996 年8 月（ 第166 期）：12-3.2 5 Ye Xiaowen , 1 9 9 6 . “ Danqian woguode Zhongjiao wenti” [ Thecontemporary religious questions of the motherland] in Zhonggong。
  • Zhongyang danxiao baogao xuan [ Selected Repor ts of the Par ty CentralSchool] vol. 1 0 1 , no.5 pp.9 - 2 3 ( internally circulated document)26 胡振中 “有關中英聯合聲明” 、 “胡振中樞機牧函集”（ 香港：天主教香 港教區檔案處 ，2005）. 頁138-139.2 7 Leung, “The Portuguese Appeasement” , op . cit.2 8 Beatrice Leung, “Has the Chinese Focus on Hong Kong Led to theNeglect of Macau？” Asian Affairs: An American Review. Spring 1 9 9 9 .Vol.2 6 no. 1 , pp. 1 1 - 2 5 2 9 Suzanne Pepper . “The 1 9 9 5 legislative Council Election: China ' sResponse in Historical Perspective” in Kuan Hsin-chi et al. ( ed) The1 9 9 5 Legisla tive Council Elections in Hong Kong . ( Hong Kong: HKInstitute of Asia-Pacific Studies , the Chinese University of Hong Kong.1 9 9 6 ) .pp.3 1 5 -3 5 2 .3 0 Sonny Lo Shiu Hing, “ Free Perspectives on Beijing's Policy towardsHong Kong” Joseph Cheng( ed) Political Development in the HKSAR ,( Hong Kong: City University of Hong Kong.2 0 0 1 .pp.4 1 - 6 03 1 Leung, Political Development in the HKSAR, op . cit.3 2 Ibid.33 “天主是愛”胡振中〈胡振中樞機牧函集〉（ 香港：天主教香港教區檔案 處 2005 年）. 頁373-374.34 同上 。3 5 Beatrice Leung. “Catholic Spirituality in Hong Kong Social Movement:http:/ / www .vatican.va/ holy_ father/ leo_ xiii/ encyclicals/ documents/ hf_ l-xiii enc 15 0 5 18 9 1_rerum-novarum_en.html. 於 2 0 07 年 6 月 7 日摘 取 。3 6 http:/ / www.vatican.va/ holy_father/ pius_xi/ encyclicals/ documents/ hf_ p-xi_enc_ 19 3 10 5 15_quadragesimo-anno_en.html. 於 2 0 07 年 6 月 7 日摘取 。37 梵蒂崗第二屆大公會議 ， 是天主教會 於 19 6 3 年召開而於 19 6 5 年完成的 會議 ， 目的在於改革教會生活 ， 以適應現代社會之需求 。38 “論教會在現代世界牧職 憲章” 中國主教團祕 書處編譯 〈梵蒂岡第二屆大 公會議文獻 〉（ 台灣 ：天主教教務委 員會 .19 7 5）. 頁 197-3 2 03 9 “主教在教會內牧靈職務法令” 中國主教團祕書處編譯 〈梵蒂岡第二屆大 公會議文獻 〉（ 台灣 ：天主教教務委 員會 .19 7 5）. 頁 3 2 1-3 5 3 。。
  • 4 0 Dorian Malovic 著 ， 吳穎思等譯 〈陳 日君照亮公義的樞機 〉（ 陳 日君極機 親 自修訂版）. （ 香港 ：壹出版社 2 0 07 年）. 頁 6 4 -6 5.4 1 〈陳 日君照亮公義的樞機 〉頁 6 2-6 3； 8 2-1 14 。4 2 瑪 5：1-12：路 6：2 0-2 64 3 潘玉琼 ， “校本條例≠校政民主化”明報 2 0 04 年 4 月 2 0 日。4 4 在一個訪問節目中陳 樞機於 2 0 0 6 年 1 1 月 4 日 詳細解釋他與政府對簿公 堂之原因 . 參閱：〈點解打官司：與陳 日君主教真情對話 〉（ 香港教區視聽 中心製作之 DVD）4 5 http:/ / www.rthk.org.hk/ special/ personofdecade/ 於 7June 2 0 07 . 摘取4 6 張士江 “澳門回歸前夕訪問林家駿主教” 〈中國宗教 〉第 18 期 （19 9 9 年 秋李）：2 5-2 64 7 澳門天主教教區提供的統計數字 。4 8 土生葡人是葡萄牙人和澳門華人聯婚所生的中 葡混血兒 ，成為澳門境內的 一獨特社群 。4 9 梁潔芬 ， “港澳過渡時期的政教關係” 余振編 《雙城記》 （ 澳門 ：澳門社 會科學學會 19 98 ），頁 19 1-2 045 0 Beatrice Leung and Marcus J.J. Wang “The Hong Kong Factor in theSino-Vatican Relations” in Wiebke Koenig und Karl- Fritz Daiber (Hrsg.) Religion und Politik in der Volksrep ublik China . Ergon Verlag.2 0 8 .pp.2 0 1 - 2 2 4 .5 1 最近者為 2 0 0 8 年 3 月 3 1 日訪問汕頭教區 ； 2 0 07 年 9 月 10-14 日訪問 湛江教 區 ，六大宗教代表於 2 0 0 6 年 9 月 2 1-2 3 日訪 問廣州廣東省宗教 局 ， 黎鴻昇主教為訪問團團長 。5 2 Artigo 9 , O chanceler do IIUM é o Magno Chanceler da UniversidadeCat ó lica Por t u g uesa . ANEXO Est at ut os do Inst it uto In ter -Universit á rio de Macau5 3 rsit á rio de “Estatutos do Instituto Inter- Universitario de Macau”Portaria n.o 2 0 7 / 9 6 / M de 1 2 de Agosto. http:/ / www.imprensa.macau.gov.mo/ bo/ i/ 9 6 / 3 3 / port2 0 7 .asp5 4 筆者 2 0 07 年 9 月訪問陳 日君樞機時所獲的消息 。5 5 筆者 於 2 0 07 年 5 月訪問澳門黎鴻昇主教時所獲的消息 。5 6 這是校際學院校長葡藉高等顧問的意見 。5 7 資料室 “2 0 0 8 年澳門教區教聞回顧”晨曦 2 0 0 9 年第一期 1 月 4 日58 同上 。。。。於。
  • 從參與國際組織看港澳對外關係發展容凱旋前言 隨著世界的發展，國際組織在世界政治和經濟環境佔有越來越重要的地位，成為影響世界發展的一股力量。自回歸以來，港澳兩地作為非主權實體，在 “一國兩制”和基本法的保障下，繼續發展多邊的對外關係，參加國際組織的活動，原有的國際公約和協議繼續適用。港澳兩地參加有關國際組織活動和簽定雙邊協定，主要受 《香港基本法》 第七章 “對外事務”第150至第157 條以及 《澳門基本法》 第七章 “對外事務”第135至142 條所約束。中華人民共和國在兩地設立外交部駐香港/澳門特派員公署，以協助兩地處理對外事務。港澳兩地參加政府間國際組織，主要以兩種形式，一是以正式成員身份加入國際組織，單獨以地區名義承擔國際義務和享受國際權利；二是作為準會員或無投票權的會員加入國際組織，以中國香港/ 澳門的名義發表意見。 一直以來，香港均具有較高的知名度和國際化地位，澳門回歸以後博彩業的開放發展，帶動了澳門國際地位和知名度的提升。雖然兩地按照同樣的基本原則和規定處理對外關係，但是，港澳兩地與國際組織有著不同的發展背景，因而兩地在參與國際組織活動以至國際化程度上也不同，下文將以兩地參與國際組織的行為作為主要切入點來分析兩地的對外關係。參與國際組織的背景 國際組織的建立源於二次大戰期間，以國際聯盟 （Leagueof Nations）的成立來維持國家之間的集體安全機制，但是，國際聯盟的失敗和二次大戰的爆發喚起人們建立一個更高層次的國際性組織來維護世界和平與穩定，因此成就了聯合國的誕生。
  • 隨著國際發展和全球化趨勢的推進，國際組織的擴展快速，而且職能覆蓋多個領域，包括政治、經濟、文化、環境、安全等。世界上存在著不同類型的國際組織，國際組織透過一種機制化、組織化的合作形式來促進國際間的多邊合作，為各國提供了一個談判和討論的平臺，並肩負起管理國際事務和協調國際成員的責任。國際組織以一個維和者的姿態，鼓勵成員國通過和平方式解決爭端，國際組織更促使國際協議、國際條約和公約的達成，讓參與國透過國際組織來定立國際上共同遵守的標準和規範。 在過渡期內，中英/ 中葡聯合聯絡小組對香港/ 澳門參與國際組織活動定下基本原則，香港/ 澳門特區可以 “中國香港”/ “中國澳門”的名義單獨地同各國、各地區及有關國際組織發展經濟、文化關係。在中英聯合聲明簽署前，香港繼承了英國政府所建立的國際網絡，並參與了大約13 個國際組織。在過渡期內，為了維持香港的國際地位，中英聯合聯絡小組亦與26 個國際組織達成協議，同意香港於回歸後繼續參加這些國際組織。1現時香港共參與了24個以國家為單位的國際組織，以及32 個不以國家為單位參加的政府間國際組織，2參與的組織涉及社會、經濟、文化、通訊等領域。其中，萬國郵政聯盟（萬國郵聯）是香港最早參與的國際組織（1877 年）。澳門於1981年首次參與國際組織（世界旅遊組織），現時以 “中國澳門”名義參與的國際政府間組織有13 個，澳門所參與的國際組織大部分是在過渡時期內達成協議，這是由於葡國自“4.25”革命後，才開始與各國重新建立外交關係，使得澳門沒法像香港般承繼港英政府時期所參與的國際組織，在過渡期間，為了讓澳門能平穩過渡，維持澳門在國際上的地位，葡方積極為澳門拓展對外關係，考慮到讓澳門參與國際組織能更進一步取得國際社會的認同，更好地落實 “一國兩制”，以及穩定外來投資者的信心，同時澳門的良好發展亦可以輻射到鄰近地區如珠海以至珠三角等區域，中方政府亦欣然接受澳門加入國際組織，因此，在中葡聯合聯絡小組的努力下，與多個國際組織達成協議，使澳門能在回歸以後繼續參與有關活動。3 回歸以前，澳葡政府曾通過國際組織來穩定澳門的經濟和政治環境，這是由
  • 資料來源 《香港年報》2003-2007年 ’ http:/// www.yearbcx)k.govlik年份 以中國代表團身份出席 以中國香港名義出席2003 約 8 0 次 超過5 6 0次2004 約 10 0次 超過6 6 0次2005 約 1 0 0次 超過7 6 0次2006 約 1 0 0次 超過 1,400次2007 約 10 0次 超過8 2 0次於處於中介地位的國際組織，使之能更好地充當著協調者和調和者的角色。回歸以前，基於澳門以博彩業為支柱的經濟環境，洗黑錢活動常常受到國際的關注，1997 年亞洲金融風暴過後，澳葡政府曾邀請國際貨幣基金成員來澳作出檢測，透過國際公認組織的評估，向世界和中國展示葡國政府在澳門的穩妥管治，讓澳門能平穩過渡。4參與國際組織的狀況 回歸以後，外交部駐港/ 澳特派員公署專責協助兩地在國際多邊事務、國際條約法例和領事事務等方面的發展。在國際多邊事務方面，自回歸以來，香港特區政府官員以中國代表團成員身份參加國際組織活動和國際會議達850 餘次，申辦和舉辦政府間國際會議約70 次，包括1997 年世界銀行和國際貨幣基金組織聯合年會、國際電信聯盟2000 年、2002 年亞洲電訊展及2006 年世界電訊展、2001年全球財富論壇、2001年太平洋經濟合作理事會第14 屆大會、2002 年世界衛生組織第10 屆國際藥品管理機構會議、2004 年可持續城市領導人論壇、2005 年世界貿易組織第6 次部長級會議等。5 截至2007年6 月底，澳門特區作為中國代表團成員出席政府間國際會議121個，以 “中國澳門”名義單獨組團參加官方性質國際會議166 次，承辦大型官方性質國際會議9 個，6主要包括2003年亞太電信組織第27 屆管理委員會會議、2008 年亞太電信組織無線論壇第五次會議、2007 年知識產權與貿易高層論壇等。2003-2007年香港特區參與的國際組織活動數目
  • 世界上國際組織數目繁多，各國對加入國際組織均作出審慎選擇，希望在特定範圍吸收國際經驗，為地區取得利益。目前，香港共參與了54 個國際組織，而在澳門所參與的13 個國際組織當中，只有3 個是香港沒有參與的，分別是聯合國教科文組織、亞太地區發展中心以及世界衛生組織西太平洋區域委員會。但是，澳門在大部分香港參與的國際組織中均沒有佔有任何席位，例如世界銀行、國際貨幣基金、國際勞工組織等。但相同的是，兩地作為非主權實體，所參與的國際組織主要覆蓋經濟、航運、電訊、衛生等領域，反映兩地參與國際組織的動機以經濟和資訊發展為主，以配合兩地高度開放自由港的地位。 在國際組織成員身份發展方面，回歸以後，香港加入了一個以國家為單位的國際組織以及5 個不以國家為單位的國際組織，分別是：2000 年的世界衛生組織，2000 年的亞洲稅收管理與研究組織，2001年的網路罪行及科技訊息聯網系統，2002 年的東北亞食物資料體系以及聯合國國家白領犯罪中心和西太平洋區草藥協調論壇。而澳門則於2001年成為亞洲/太平洋反清洗黑錢組織的成員，以及以 “嘉賓經濟體”身份參與了亞太經濟合作組織部分工作組會議，作為嘉賓身份，澳門特區沒有決策權，但可在會議中參與討論問題。7 國際組織的成立宗旨，就是促進國際社會在特定領域的共同協作和發展，成員國除享有特定的權利，同樣要履行國際義務。某些國際組織定期對成員國進行評估，藉以檢測成員國在相關領域的發展情況以及遵守國際標準的程度，並對未來發展提出建議，透過國際組織的正面評估，可以進一步穩定港澳兩地的經濟和投資環境，維持兩地自由港的地位，同時，國際組織所給予的建議和指引可以協助兩地改善現有的法規和政策，使之進一步與國際接軌。回歸以後，澳門加入了亞洲/ 太平洋打擊清洗黑錢組織，為完善遏止清洗黑錢犯罪的法律及履行相關的國際義務，澳門特區政府分別於2001年和2003 年成立了兩個特別工作小組，負責研究國際打擊清洗黑錢和資助恐怖主義組織最新動向，並提出修訂和草擬有關澳門打擊清洗黑錢與資助恐怖主義組織法例。8 亞洲/ 太平洋打擊清洗黑錢組織
  • 及離岸銀行監管組織成員分別於2001年以及2006 年對澳門進行例行的共同評估，包括法律系統、建制架構、監管及監察、預防措施的執行、執法能力及國際合作等方面。當中2006 年報告指出，澳門特區在法律的執行及制度的改善上積極符合反洗黑錢及反恐怖主義融資的國際標準，在金融行動組織的40項建議及9 條反恐怖主義融資特別建議中，澳門共獲得7 條完全合格及20 條大部分合格的評級，只有一條有關跨境現金速遞的特別建議被認為不合格。9 香港同樣是亞洲/ 太平洋打擊清洗黑錢組織的成員， “打擊清洗黑錢財務行動特別組織”及 “亞洲/ 太平洋反清洗黑錢組織”2008 年的相互評核報告對香港表示正面的評價，指出香港擁有健全的法律架構、滿意的清洗黑錢入罪率、清晰廣泛的報告可疑交易規定，以及強而有力的執法，但建議加強監管匯款代理及貨幣兌換業界打擊清洗黑錢及反恐融資的工作。10 長久以來，港澳兩地均擁有一個高度開放的經濟體系，經濟發展主要依賴第三產業，尤其是澳門，產業主要以博彩業為主，因此，通過參與世界貿易組織等經濟組織，可以維持兩地作為世界認同的自由港地位，吸引外來投資者，提升地區的國際競爭優勢。以澳門為例，世界貿易組織政策審查機制成員每六年對成員國的發展進行審議，2007 年5 月，在瑞士日內瓦世貿舉行的澳門特區貿易政策審議報告中，世貿充份肯定澳門持續開放市場的政策措施，認同澳門具吸引力的投資環境及低徵稅政策。回歸以後，澳門特區政府不斷提高貿易政策的透明度，營造良好的投資環境，並持續實施知識產權的保護政策，包括為打擊盜版軟體及光碟設立有關的法律框架等，在有效的經濟政策下，加上博彩業的開放和有利的外部環境配合下，澳門經濟錄得快速增長，進一步回應修正後的服務業貿易總協定（GATS） 。 11但是，貿易政策審議成員亦注意到澳門政府在土地批給及基建發展方面缺乏透明度，建議澳門政府能加入政府採購協定，進一步開放採購系統。12 世貿組織的審議對澳門持續改善經濟環境的措施有著促進的作用，同時，為了符合國際準則和檢驗，可以加速地區內部法律和政策的修改和完善，提升國際接軌的能力。
  • 綜合而言，成員國在國際組織中通常可以概括為三種不同的參與形態，分別是參與型、代表型以及服從型。參與型（Participartory）代表成員國參與國際組織活動的活躍程度，代表型（Representative）的成員國則通過參與國際組織來影響他國的行為，尤其在選舉行為上，第三種是服從型（Compliance）表現為成員國對國際組織的決定和規範的服從程度。13香港和澳門作為地區性的參與者，主要以 “中國香港”和 “中國澳門”的名義發表意見和遵守國際義務和慣例，加上兩地在某些國際組織中以準會員或觀察會員身份加入的國際組織並不擁有投票權利， 因此較難成為代表型的成員國；按香港和澳門參與國際組織活動數量而言，香港地區每年參與國際組織活動次數繁多，澳門所參與的活動數量雖然比香港低，但作為為 13 個國際組織的成員，參與程度可算是活躍；在服從型態方面，港澳兩地一向遵守國際組織的條約和條款，從港澳兩地在國際組織的審議報告中均獲得正面的評估可以印證。拓展對外關係的啟示 參與國際組織是拓展對外關係的其中一個途徑，通過參與國際組織的會議及活動，來維持兩個特區在國際上的知名度和地位，無可否認，基於歷史和地緣因素，香港與國際組織的交往和接觸比澳門經驗豐富，因此，澳門在發展其對外關係和與國際組織的關係上仍有不少可進步和拓展的空間，以下作一探討： 首先，澳門需要加強人才培養，例如在外語人才方面，雖然澳門在葡萄牙的管治下達400 多年，但是葡萄牙並沒有大力推行葡語教育，加上本地正規學校主要以中文和英語為教學語言，以至本地精通中葡雙語的人士比例偏低，根據澳門策略研中心2005 年一份澳門居民素質調查結果顯示，葡語作為澳門官方語言的普遍率偏低，掌握讀、寫、講葡語的只佔3％，10％人士略懂，其餘85％人士完全不懂。14這對澳門發展對外關係造成障礙，尤是是對有意成為中國與葡語國家的商務平台的澳門來說，對精通雙語的人士需求很大，澳門自2003 年
  • 起舉辦中國與葡語國家經貿合作論壇的部長級會議，每3 年在澳門舉行一次，希望藉著高層的交流機制來促進彼此間的貿易往來。除了澳門和葡語國家的經貿往來外，若澳門要成為世界國際化的城市，外交及管理人才的培養必不可缺，澳門開埠400 多年，與葡語國家以至歐盟等地往來密切，但並沒有成就本地人員進入國際組織的管理行列，反觀回歸以後，香港的高層管治班子逐漸開始擠身國際組織的管理行列，當中包括2006 年香港天文台高級科學主任岑智明當選為 “世界氣象組織航空氣象委員會”副主席；此外，2007 年香港前衛生署署長陳馮富珍亦憑藉多年的管理經驗，以及處理非典的事件，成為首個當選世衛總幹事的香港官員。 除了人才培養外，澳門還要提升遵守國際規範以及與國際接軌的能力。自澳門回歸祖國後，為進一步提升澳門整體的旅遊和文化形象，澳門政府於2002 年向聯合國教科文組織把澳門歷史城區申報成為世界文化遺產，在2005 年7 月15 日舉行的第29 屆世界遺產委員會會議上，澳門歷史城區正式被列入 《世界遺產名錄》 。但是，2007 年，澳門世遺景點之一東望洋燈塔周邊地段的建築物高度的問題，引起社會大眾對澳門世界文化遺產保護的關注，2008 年1 月聯合國教科文組織致函特區政府，對毗鄰澳門歷史城區緩衝區的建設方案對景觀的影響表示關注，要求特區政府採取適當措施去平衡城市發展的壓力。為此，澳門特區作出了限制東望洋燈塔附近樓宇高度的批示，使松山燈塔的景觀得到進一步的法規保護。15東望洋燈塔高度的事件進一步考驗特區政府的管治和遵守國際標準的能力，特區政府在世界文化遺產的申報以至成功取得的過程中付出了很大的努力，但更重要的是如何在成功申報以後對有關的世界遺產作出保護，世界遺產景觀的破壞影響著澳門一貫遵守國際標準的良好形象，經過這次事件，讓澳門反思在發展其對外關係和與國際組織達成協議前必需考慮本身的實力和實踐國際規範的能力，以及如何通過內部機制或法律的改革來提升國際接軌的能力。 國際組織在數量上發展迅速，國家/ 地區按照實際的需要加入相應的國際組織，藉著參與國際組織活動吸取國際經
  • 驗，透過國際組織取得最新的發展資訊。港澳兩地回歸前後分別加入了不同的國際組織，但相對於回歸以前，尤其在過渡時期，兩地參與國際組織的發展速度有所減慢。但是，隨著世界的發展趨勢，加上港澳兩地產業轉移，某些國際組織，例如國際成衣及紡織局已不能完全配合澳門和香港的發展需要，因此適當拓展配合兩地未來發展的組織實有必要。在維持兩地國際化的地位上，兩地除繼續與現有的國際組織維持緊密聯繫外，盡可能研究參與合適的政府間國際組織，澳門可以考慮參與一些如國際知識產權和國際民航組織等國際組織。參與國際知識產權組織對澳門文化和創新產業的發展有著促進作用，澳門自2005 年起提出發展文化產業項目，並選定望德堂區為優先發展具本土特色的創意園區，但是，文化產品如各類的設計、書籍的創作、影視娛樂的產品，是一種無形的財產，必需對創作活動作出適當的保障，才能有效推動行業和產業的發展。雖然目前澳門在知識產權方面已制定各項法律法規以規範侵權行為，其他有關的國際公約包括保護工業產權巴黎公約、伯爾尼保護文學和藝術作品公約、世界版權公約、商標註冊用商品和服務國際分類尼斯協定等也延申與適用於澳門。但是，通過與國際組織的協作，澳門可以邀請國際上有關方面的專家來澳作出演講以及與國際社會進行經驗交流，提升本澳在知識產權方面與國際接軌的能力，促進澳門產業多元化的發展。另外，參與國際民航組織則有助澳門民航基本配套的完善，加上澳門作為旅遊城市，航空業的發展有助擴展和吸引多元的客源市場。 為了提升國際地位，港澳兩地分別參與和成為不同國際組織的成員，回歸前所參與的國際組織多為中英和中葡聯合聯絡小組商討和協商的成果，回歸以後，港澳兩地繼續參與國際組織活動，擴展對外交流的渠道，在未來發展的過程中，港澳兩地不僅要努力維繫現有的渠道，更要與適當的組織擴展網絡，充分利用 “一國兩制”所賦予的優勢，提升港澳兩地的國際地位。
  • 組織名稱 參加年份1.最高審計機關亞洲組織 Asian Organization of Supreme Audit Institutions (ASOSAI)19882 . · 太平隱聯盟(画 聯 ） Asian-Pacific Postal Union (APPU)19853.亞洲-太平醒電讓織 Asia-Pacific Telecommunity (APT)注 119794_食品賊類會Codex Alimentarius Commission (Codex)19985.聯合國-亞洲及太平洋經濟社會類會(亞太經社會) Economic and Social Commission for Asia and the Pacific of the United Nations(ESCAP)注 219476.聯合_ 農組織Food and Agriculture Organization (FAO)19567. Group of Twenty (G-20) 19998.亞太禁毒執法鼸官員組織Heads of National Drug Law Enforcement Agencies, Asia and Pacific (HONLEA, Asia and Pacific)注 319749眉際原子觀構International Atomic Energy Agency (IAEA)1960年·期10.國民臟空謙International Civil Aviation Organization (ICAO)1940年代絹li. S I M SInternational Criminal Police Organization (Interpol)1970年代權12. _ 道繼組織International Hydrographic Organization (IHO)1992附件1 ：香港以國家為單位參加的國際組織 （共24個）
  • 13.國際勞工組織International Labour Organization (ILO)196314. _ 幣繊織International Monetary Fund (IMF)注615.眶海雜織International Maritime Organization (IM〇)注 4196716.最高審計機關國際臟International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI)198917.國際通信衛星繊International Telecommunications Satellite Organization (INTELSAT)197218.國闢信聯盟International Telecommunication Union (ITU)199619.藤銀行The World Bank Group (WB)注620.聯合國麻醉藥品委員會 United Nations Commission on Narcotic Drugs (UNCND)1970年代21.麵 雛 画 (難郵聯） Universal Postal Union (UPU)18772酬衛生組織World Health Organization (WHO)200023·世界知識產觀織World Intellectual Property Organization (WIPO)198824.醒 _ 織World Tourism Organization 注 51999注：1 、香港特區以准成員身分參與亞洲- 太平洋地區電訊組織的活動。2 、香港特區以准成員身分參與亞太經社會的活動。
  • 組織名稱 參加年份 成員資格1.世界貿易組織法敍援中心 Advisory Centre on WTO Law1999 正式成員2.亞洲保險業監督聯會 Asian Association of Insurance Commissioners (AAIC)1988 正式成員3.澳大利亞區審計總長委員會Australian Council of Auditors-General (ACAG)1994 准成員4.亞洲開發銀行 Asian Development Bank (ADB) 1969 正式成員5.國際電影委員會 Association of Film Commissioners International (AFCI)1999 正式成員6.亞洲及太平洋醆教首長舖Asian and Pacific Conference of CorrectionalAdministrators (APCCA)1980 會議參與者7.亞太區經濟合作組織Asia- Pacific Economic Cooperation (APEC)1991 成員8.亞洲/太平洋反清洗黑錢組織Asia/Pacific Group on Money Laundering (APG)1997 成員9.亞太海事安全首腦論壇AsiaPacific Heads of Maritime Safety Agencies Forum1996 正式成員 3 、 香港特區以准成員身分參與亞太禁毒執法機構官員組織的活動 。 4 、香港特區以准成員身分參與國際海事組織的活動 。 5 、香港特區以准成員身分參與世界旅遊組織的活動 。 6 、 資料有待查證 。 資料來源 ：外交部 駐港特派員公署網站 ，http:/ /www.fmcoprc.gov.hk/chn/gjzzyhy/ylb/hkinter/附錄2 ：香港不以國家為單位參加的政府間國際組織 （共32個）
  • 10.亞太區度量衡法制研討會AsiaPacific Legal Metrology Forum (APLMF)1994 成員11.國際清算銀行 Bank for International Settlements (BIS)1996 正式成員12.網路罪行及科技訊息聯網系統Cyber Crime Technology Information Network System (CTINS)2001 正式成員13.東亞及太平洋地區中央銀行會議Executives' Meeting of East Asia and Pacific Central Banks (EMEAP)1996 正式成員14.打擊離黑麵断|j翻 臟 Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF)1990 成員15.世界金融穩定論壇 Financial Stability Forum (FSF)1999 正式成員16. “互聯網功能變數名稱及位址指配組織”轄下 的“政府諮詢委員會” Governmental Advisory Committee of the Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (GAC of ICANN)1999 成員17.馬尼拉方案小組會議Manila Framework Group (MFG)1997 正式成員18.國際保險監督聯會International Association of Insurance Supervisors (IAIS)1994 正式成員
  • 19.聯合國環境規劃署全球環境資訊交流網路United Nations Environment Programme - Infoterra: the Global Environmental Information Exchange Network (INFOTERRA)1995 國家聯絡站20.國際紡織品及成衣局International Textiles and Clothing Bureau (ITCB)1985 正式成員21.亞太區域港口控繼解備忘錄（棘読解備忘 錄 ） Memorandum of Understanding on Port State Control in the Asia - Pacific Region (Tokyo MOU)1994 正式成員22.亞太水產養殖中心網路Network of Aquaculture Centres in Asia and the Pacific (NACA)1988 正式成員23.東北亞食物資料體系Northeast AsiaFood Data Systems (NEASIAFOODS)2002 正式成員24.亞太平洋區賴麵系統基本懸永久類會 Permanent Committee on Gis Infrastructure for Asia and the Pacific (PCGIAP)1994 正式成員25.亞洲稅收管理與研究組織Study Group on Asian Tax Administration and Research (SGATAR)2000 正式成員26.國際度量衡法制組織The International Organization of Legal Metrology (OIML)1982 通訊成員
  • 27.聯合國亞太地區繪圖會議United Nations (Regional) Cartographic Conference for Asia and the Pacific (UNRCC-AP)注1 參與成員28.聯合國國家白領犯罪中心US National White Collar Crime Center (NW3C)2002 誠員29.西太平洋區草藥協調論壇Western Pacific Regional Forum for the Marmonization of Herbal Medicines (FHH)2002 正式成員30.世界麵臟World Customs Organization (WCO)1987 正式成員31.世界氣象組織World Meteorological Organization (WMO)1948 區域成員32.世界貿易組織World Trade Organization (WTO)1995 正式成員國際組織名稱 澳門特區地位 加入時間世界貿易組織 會員 1991 年聯合國教科文組織 准會員 1995 年國際海事組織 聯繫會員 1990 年世界旅遊組織 聯繫會員 1981 年世界氣象組織 地區會員 1996 年世界衛生組織西太平洋區域委員會 會員 1993 年世界海關組織 會員 1993 年 注1 ：資料有待查證 。 資料來源 ：外交部駐港特派員公署網站 ，http:/ /www.fmcoprc.gov.hk/chn/gjzzyhy/ylb/hkinter/附錄3 ：澳門特區以 “中國澳門”名義享有單獨地位的 政府間國際組織
  • 亞太電信組織 准會員 1993 年亞太地區發展中心 准會員 1993 年聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會 准會員 1991 年國際紡織及成衣局 會員 1984 年颱風委員會 成員 1992 年亞洲 / 太平洋反清洗黑錢組織※ 成員 2001 年 資料 來源 ：外交部駐 港特派 員公署網 站 ，http:/ / www.fmcoprc.gov.hk/chn/ gjzzyhy/ ylb/ hkinter/（2009 年 2 月 ）註 釋 ：1 這 2 6 個組織包括亞洲開發銀行 （19 8 5 年達成協議 ） 、萬國郵政聯盟（198 6 年 ） 、 世界氣象組織 （19 8 年 ） 、 國際海事組織 （19 8 6 年 ） 、 國際電訊聯盟 （198 6 年 ） 、 亞洲太平洋郵政聯盟 （19 8 6 年 ） 、 聯合國糧食及農業組織和 該組織在亞洲太平洋區的附屬機構 （19 8 7 年 ） 、 聯合國亞洲及太平洋經濟 社 會委 員會和附屬機構 ， 包括亞洲和 太平洋發展 中心 、 政府間颱風委 員 會和亞洲及太平洋統計研 究所 （19 8 7 年 ） 、 國際勞工組織 （19 8 7 年 ） 、 聯 合 國貿易及發展 會議 （19 8 7 年 ） 、 世界衛生組織 （19 8 8 年 ） 、 國際刑 事 警察組織 （19 8 8 年 ） 、 亞洲太平洋地區電訊組織 （19 8 8 年 ） 、 國際原子能 機構 （19 8 8 年 ） 、 聯合國毒品問題委 員會 （19 8 8 年 ） 、 國際水道測量組織 （19 8 8 年 ） 、 亞洲及太平洋水產養殖 中心網絡 （19 8 8 年 ） 、 國際 貨幣基金 組織 （198 9 年 ） 、 國際復興開發銀行 （19 8 9 年 ） 、 國際金融 公 司（19 8 9 年 ） 、 國際發展 協 會 （19 8 9 年 ） 、 國際通信衛 星組織 （19 9 0 年 ） 、 國際 移動衛星組織 （ 前稱 國際海事衛 星組織 ） （19 9 0 年 ） 、 世界知識產權組織 （19 9 4 年 ） 、 國際紡織品及成衣局 （19 9 6 年 ） 、 國際民航組織 （19 9 6 年 ） 。 資料來源 ：香港政府網站 ：http:/ / www.gov.hk2 外交部駐港特派 員公署 ， http:/ / www.fmprc.gov.hk3 Lo Shin Hing ( 19 9 5), Political Development in Macau, Hong Kong: TheChinese University Press.4 Henders, Susan J. ( 2 0 0 1), So What If It's Not a Gamble？: Post-Westphalian Politics in Macau, Pacific Affairs, Vol. 7 4 , No. 3, (Autumn,2 0 0 1), pp. 34 2-3 6 0.
  • 5 同註 2 。6 外交部駐澳特派員公署 ， http:/ / www.fmprc.gov.mo7 澳門現行具資格 參與的四個工作組分別是 ：工業科技工作組 、 中小企業 工作組 、 旅遊工作組 、 運輸工作組 。澳門政府經濟局網站 ：http:/ / www. economia.gov.mo8 “陳麗敏昨引介立法會一般性通過法案 反洗黑錢法訂立履行國際義務” 2 0 0 5 年 10 月 2 9 日 ， 第 B0 1 版 《澳門日報》 。9 “兩國際組織評估 澳打擊洗黑錢獲正面評價” ，2 0 0 7 年 7 月 3 1 日 ， 第 A1 1 版 《澳門 日報》 。10 非金融業洗黑錢指引擬立法 。http:/ /www.news.gov.hk/tc/category/ lawandorder/ 080722/html/ 080722tc08001.htm11 服務貿易總協定（GATS）作為多邊協商下之產物 ，其目的在於拓展服務貿 易，藉由逐次的談判漸進地推動服務貿易自由化 ，促進各會員內國規範之 透明度 ，並希望能鼓勵發展中國家參與服務貿易之談判 。GATS的基本原 則為最惠國待遇原則 、公開化原則 、 國民持遇原則 、市場開放原則及漸進 式自由化原則等五項 。12 “促完善競爭機制 W TO肯定澳開放市場” ，2007 年5 月3 日， 第 A10 版 《澳門日報》 。1 3 Kihl, Young W. ( 1 9 7 1 ) , Functional Performance and Member- StateBehavior in an International Organization: Test and Evaluation, TheJournal of Politics , Vol. 3 3 , No. 2 . ( May, 1 9 7 1 ) , pp. 3 3 7 - 3 6 9 .1 4 Macau Development Strategy Research Centre, Repor t on the Quality ofMacau 's Citizens 2 0 0 5 , pp.2 0 - 2 1 .15 “保護東望洋燈塔關注組就特首樓高批示發聲明” ， 2 0 08 年 4 月 24 日 ， 第 2 2 版 《 華僑報》 。
  • 臺灣 “入聯公投”對兩岸四地的實質影響邵宗海前言（一）研究主題與背景 “入聯公投” ， “兩岸關係”與2008 年臺灣 “總統大選” ，看起來是三件獨立的事件，但是目前卻正相互糾結，而且還正衝擊著臺灣自一九四九年國民政府遷臺以來最嚴重一次的危機。 “入聯公投”是陳水扁最先倡議的，民進黨在2007 年5月6 日完成了第一階段九萬多份提案連署，接著就在5 月21日向中選會完成提案程序。同年6 月29 日 “行政院公投審議委員會”否決在先，但 “行政院訴願會”在7 月12 日指稱 “公投審議委員會”原處分是違法的認定，訴願人游錫堃（民進黨主席、原案提案人）合於規定在後。 “訴願會”做成認定後，以 “臺灣名義加入聯合國公投案”即可在未來六個月內展開第二階段的連署，由於 “公投審議委員會”是行政院的下屬單位，也不是受害人，因此不可再提訴願。這也就是說，只要有2004 年總統大選的選舉人數總數的百分之五以上，大約是臺灣人口的八十三萬人左右進行連署，這項公投案就能成立。1 但是，令人關切的是，公投案還沒有成立，民進黨政府的 “入聯公投”先期動作已經展開， “以臺灣名義加入聯合國成為會員”的申請書，先一步在2007 年7 月19 日透過三個友邦向聯合國遞交並完成收件。在信中陳水扁表示：“依據聯合國憲章第四條、安理會議事規則第五十八條及大會議事規則第十三條，代表二千三百萬臺灣人民，正式提出以臺灣名義加入聯合國成為會員的申請書”。2不過申請程序讓臺北有點挫折，申請書連成案進入安理會討論的機會都沒有，就被聯合國秘書處以聯大第二七八五號決議為由，拒絕收件並退件。3
  • 陳水扁在2007 年7 月27 日再度致函潘基文及聯合國安理會輪值主席王光亞，表達對聯合國秘書處逾權將申請函件退回的遺憾與不滿，並要求聯合國秘書長重新考慮處理臺灣入會申請案。這兩份函件連同臺灣外交部致潘基文秘書長函在7 月31 日，由臺灣友邦索羅門及史瓦濟蘭駐聯合國常任代表，遞交給聯合國秘書處及安理會主席秘書。臺北指出， “依據聯合國相關規定，只有聯合國安理會及大會有權審議及決定新會員入會申請案，聯合國秘書長或秘書處並無篩選過濾申請案之權限。聯合國秘書處此不僅錯誤援引2758 號決議，拒絕處理臺灣入會申請案，更進一步擴張解釋該決議，認為臺灣是中華人民共和國的一部分。事實上，2758 號決議並沒有賦予中華人民共和國在聯合國代表臺灣2300 萬人民的權利，更沒有提到臺灣是中華人民共和國的一部份”。所以陳水扁兩次致函主要目的在促使國際社會重視臺灣2300 萬人民在聯合國代表權問題，以爭取臺灣人民平等參與國際社會與國際事務的權利。4但是中國常駐聯合國代表王光亞2007 年8 月1 日針對陳水扁再度就 “入聯”致函一事說，他已於一天前以安理會主席的身份將該函退回。王光亞說， “根據 《聯合國憲章》 ，只有主權國家才能申請成為聯合國會員國。臺灣作為中國的一部分，沒有資格以任何名義、任何方式加入由主權國家組成的聯合國。這是國際社會普遍堅持的立場，完全符合 《聯合國憲章》 原則” 對 “臺灣加入聯合國”的推動，儘管受到聯合國和中國的阻攔，臺北似乎沒有停歇的意願。接著由索羅門群島、諾魯、甘比亞、馬拉威、帛琉、史瓦濟蘭、吐瓦魯、聖多美普林西比、馬紹爾群島、聖克里斯多福、聖文森、宏都拉斯、布吉納法索、吉�巴斯、貝�斯等15 國共同臺北連署向聯大提案，要求將題為 “促請安全理事會依據安理會議事規則第59 、60條及聯合國憲章第4 條，處理臺灣之會員申請案”列入第62屆聯大議程之補充項目，而該項提案亦於2007 年8 月14 日完成遞案。6毫無意外的，中國外交部發言人姜瑜就臺灣 “加入”聯合國提案發表談話，表示中國對此堅決反對。姜瑜說 “1993 年以來，聯大總務委員會已連續14 年拒絕將涉臺問題列入聯大議程。這充分說明，任何違背 《聯合國憲章》 和聯大。 5
  • 第2758 號決議的行動、任何分裂中國的圖謀都不得人心，不可能得到聯合國廣大會員國的支持，是絕對不可能得逞的”這項 “入聯案（臺灣加入聯合國申請案）”發展會是如何落幕，預計在9 月19 日舉行之總務委員會議中，就此項提案是否列入議程進行討論後就會得知結果。 因此就上述情況而言，目前臺灣推動加入聯合國的事件，可分為二個層面來解說：第一、是臺北企圖運用公投的方式，來表達臺灣民意是否贊同加入聯合國的政策；第二、在民意尚未表達之前，臺北當局已經逕行向聯合國申遞 “加入聯合國”的程序作業。（二）研究目的 “入聯公投”衍生對臺北的衝擊好像沒有停止。北京在預料中對此件事件發展有強烈反彈，而國際社會包括美國、歐盟與日本更是持反對態度，華府尚相當罕見的批判 “入聯公投”是臺北對美國與國際社會所做的各項承諾背道而馳，這當然是美國憂慮這可能會單方面改變臺海現狀。 因此本文主要探討的重點則是偏重在下列三個方向： 1.臺北對於入聯案與入聯公投的推動真正意圖。 2.北京的反彈與華府的反應主要的考量所在。 3.入聯案與入聯公投對兩岸四地（包括中國、香港、澳門、甚至於臺灣）的實質影響。（三）研究途徑、方法與限制 本計劃首先將採用傳統的研究途徑貫穿全文，並以 “文獻分析法”作為研究方法來解析，將美國、大陸與臺灣所發表相關主題的專書與期刊論文，試圖解析出 “以臺灣名義加入聯合國” ， “公投”以及這項主張一旦成為具體運動之後，對兩岸四地所造成的實質影響。 其次，由於這項主張才甫告結束不久，無法有現成的文獻或官方資料可予以運用，因此作者在2008 年3 月總統大選曾。 7
  • 前往臺灣觀察 “入聯公投”在推動以及實現之中所造成的效應，同時為瞭解北京與香港在公投一旦實施之後可能會有之反應，與當地之學者也進行了深度訪談，企圖能瞭解臺灣公投結果對二地所造成的實質影響。（四）研究的創新 本研究最創新之處，就是第一手來解析臺灣 “入聯公投”的背景、企圖，以及對兩岸四地所形成的議題效應以及公投效應。一般來說，對於正在進行中的議題，是很難掌握其發展之方向，當然更不用說，要解析它所可能導致的影響。但是由於 “入聯公投”對兩岸四地特別是北京與臺北，會造成巨大的衝擊，這項研究會是兩岸四地當局在政策上最佳指引的參考內容。（五）名詞界定 由於 “公投”話題在臺灣是全面炒熱。但是朝野對 “公投”話題不同觀點在何處？陳水扁對 “公投”的理念註腳在何處？臺灣民眾對 “公投”的觀念瞭解到底處於什麼程度？即使詳加討論，也可能只會更令人感到撲朔迷離，甚至對於有些發展感到不可思議。 本計劃就是要在 “名詞界定”的框架下，來釐清 “公民投票”在臺灣所帶來的政治意義。在以下 “研究內容”部份裡，作者就臺灣朝野對 “公投”話題的不同觀點作分析，來說明公民投票與政策複決的一些異同。其實， “公民投票”的推動是涉及國家主體的變更。但在臺灣，“公投”與 “複決”卻變成是異詞同義。在民進黨主導下，臺灣幾乎各政黨支持的公投法案的版本，均有所謂 “國家主權層次” ， “憲法層次”與 “政策層次”的投票，進而 “公投”既可涵蓋決定國家主權層次的 “公民投票”，也可執行對修憲案或政策案的 “公民複決”。
  • 臺灣朝野對 “公投”話題的不同觀點（一） “公投”一詞的不清楚應是首先讓臺灣民眾迷惑的起源 在國外許多例子，認為 “公民投票”的推動是涉及國家主體的變更。譬如說，1980 年加拿大魁北克居民進行 “公民投票” ，是就決定魁北克是否要脫離加拿大聯邦而獨立。但在臺灣， “公投”與 “複決”卻變成是異詞同義。本來，對於修憲案或重大公共政策案的最後決定，應是 “公民複決”層次，如瑞士對國會通過的修憲案人民有權進行最後投票決定，或者美國各州居民對州內重大問題可作創制投票，以及對州內議會通過法案最後同意與否作複決投票。不過，在民進黨主導下，臺灣幾乎各政黨支持的公投法案的版本，均有所謂 “國家主權層次” ， “憲法層次”與 “政策層次”的投票，進而 “公投”既可涵蓋決定國家主權層次的 “公民投票” ，也可執行對修憲案或政策案的 “公民複決”。能把 “公民投票”與 “公民複決”兩個內涵幾乎差距極大的措施含成 “一體之兩面” ，這就是臺灣今日在討論 “公投”話題時常有 “雞同鴨講”困境的原委所在，難怪很多民眾時有摸不著邊的感覺。（二）臺灣內部的藍綠陣營對公投的看法當然迥異 但是2004 年，一向反對臺獨的泛藍陣營，卻主張公投要鎖定統獨議題，而始終以 “臺灣前途決議文”為依循的民進黨，則是反對現階段進行統獨公投，僅提出要事先立法作 “防禦性公投”。到了2007 年，民進黨開始主張公投，國親聯盟也決定支持 “入聯議題”列入公投。這是什麼現象？什麼邏輯？ 讓外界開始確有一頭霧水感覺。 其實，2004 年臺灣公投話題的炒熱正好是在總統大選操兵前夕。因此各黨均各有盤算。譬如說，泛綠陣營固然一直有 “臺灣前途由人民最後決定”理念，但是當時次提出公投立法建議時，卻意外的迴避了 “統獨議題”。這當然其中有選舉的考量，包括了不嚇跑中間選民，不困擾美國，以及不惹火中共
  • 的 “三不政策”。但是陳水扁與民進黨所要設想還是希望公投能先行立法，至於有了法源，即使目前有些 “顧忌”而不能推動 “決定臺灣前途”公民投票措施，這已可達到備而不用境界。這就是所謂 “防禦性公投”等到大選贏得連任之後，再判斷當時情勢來作統獨公投與否的決定。或者，等到北京向臺北攤牌之前夕，屆時執政的民進黨可依據而改變臺灣現狀，尋求國際社會的奧援。2007 年陳水扁與民進黨再度建議以臺灣名義加入聯合國的話題進行公民投票，其實也是具有二種意義的考量：2008年大選的考量；以及藉此運用臺灣內部最大的共識—“加入聯合國”進行一次公民投票。希望讓對岸與國際社會都能體認的臺灣的民意：是臺灣的自主、臺灣的獨立、以及臺灣的走向。 至於國親聯盟在2004 年突然決定支持統獨議題列入公投內容，並以蔡同榮版為本，外界雖然是一陣錯愕，但明眼人也瞭解這其實也是選舉策略。在泛藍盤算裡，立法院就算通過包含統獨議題的公投法，球還是丟到執政的民進黨手上。陳水扁如果不同意此案，固然可根據憲法條文來暗示行政院對此法案覺得窒礙難行因此要求提出覆議。但最終卻會落入泛藍口實，進而在大選批判陳水扁沒種讓 “臺灣站起來”。但是陳水扁如果順水推舟讓通過的法案成為法律，泛藍也胸有成竹，因為在2004 年一旦開放統獨議題的公民投票，反對臺灣獨立民眾的比例還是遠遠超過支持者。因此對泛藍而言，這種主動出擊策略只有得分，因為陳水扁顧忌華府與北京反彈，進也不是。而另一方面，過於迴避也會失去臺獨基本教義派的支持，所以退也不是。 不過外界對泛藍評估的卻是 “短線操作”。他們忽略的是，一旦說過支持公投可含統獨議題就必然留下歷史文獻記錄，2004 年如果是泛藍贏得大選，他們事後又如何能自圓其說迴避這項已炒熱的話題？況且，陳水扁目前所具 “恐共懼美”的情結，泛藍也未必有能力在執政後可完全排除。更重要的是，公投話題一旦炒熱，就會感染到每一位臺灣民眾身上，當朝野之間難得一見地在公投統獨議題上達成這麼大的共識，那麼公投就極易形成全民運動，接著就有更多民眾覺得由自己決定前
  • 途沒有什麼不好。等到公投統獨議題成為事實，屆時恐怕反對臺灣獨立比例就不再如泛藍目前樂觀的估算，畢竟很多價值觀念會在時間成長中重新調整。 澄清了有關公投引發的一些疑惑，並不表示公投的問題已不足以為憂。自從十八世紀後葉世界引進了民主自由的潮流之後，只見 “代議體制”雖多被批判但仍屹立至今，而直接民權雖有褒揚但被世界各國逕行採用的還是罕見，這應證明公民投票方式仍有具風險性。議會中言詞辯論雖多些爭執但畢竟可兼顧各方意見並容進退空間，但直接民權方式只有 “yes”與 “no”二種選擇，變成沒有折衝空間。更重要的是，讓只有一個答案的產生，固然是偏好了贏方，但必然激起了輸方要捲土重來的賭氣。而定期來舉辦這樣只有一個答案的遊戲，必然要賠上更多社會衝突的成本。臺灣本來已經疲於 “外壓” ，多了公投，更增加了一層 “內傷”臺北對於入聯案與入聯公投的推動真正意圖 其實，在2007 年陳水扁推動以臺灣名義加入聯合國的入聯案，追求的是一個突顯對臺灣不分的 “過程” ，而真正的目的則是希望讓國際社會能夠全面了解到兩個很重要的癥結背景：（一）是企圖申訴臺灣人民過去一直被剝奪加入聯合國的權利 這樣的說法對主張人權與民族平等的聯合國是項諷刺。譬如說，陳水扁在2007 年7 月19 日致函聯合國秘書長潘基文，在信中就非常清楚的說； “成為聯合國的會員國，是臺灣人民的基本權利。沒有臺灣，聯合國的集體運作機制將出現缺口，理想與公義也無法完整，更是對聯合國會籍普遍化原則的一大諷刺。”g更早之前，也就在2007 年5 月29 日陳水扁與美國華府全國記者俱樂部進行 “視訊會議”時，更是就此問題對美國嗆聲。陳水扁強調：推動公民投票、 “廢統”及以 “臺灣”名義加入世界衛生組織（WHO）與聯合國，都是二千三百萬民眾的人權。他質疑 “美國為什麼要剝奪、限制”9這其中美國。
  • 前駐聯合國常任代表波頓（John Bolten） ， 2007 年8 月5 日在臺北與陳水扁見面時，曾提到 “把臺灣排除在聯合國外，只會傷害聯合國本身，因為聯合國在憲章中有規定普世會員，普世會籍的價值。而且臺灣完全符合聯合國憲章中成為會員資格的所有規定”10 頓的談話，充分說明陳水扁與其民進黨政府在這項訴求中，顯然得到國際社會迴響的證明，對臺灣則是一種同情的尋求。（二）是突顯臺灣主權不屬於中華人民共和國 不僅說明1971年的聯合國2758 號決議案中，沒有提及臺灣的主權屬於當時甫告代表中國席次的中華人民共和國，而且目前尚能以臺灣名義來申請加入以國家為成員的聯合國組織，就是突顯出臺灣是不隸屬任何國家的主權國家。譬如說，陳水扁在2007 年8 月分別接見美國前國務院主管東亞事務副國務卿薛瑞福，與美國前駐聯合國常任代表波頓 （JohnBolten） 時，都有提及有關聯合國2758 號決議案中從來沒有討論到臺灣地位的問題。特別是8 月8 日接見薛瑞福時，陳水扁質疑 “在這篇短短153 個字的決議文裡，哪一個地方有特別提到臺灣是中華人民共和國的一部份，有沒有這樣的字樣或在153 個字中有提到中國曾主張對臺灣擁有主權？”以美國企業研究院 “臺灣政策工作小組”訪臺團團長身份出現的薛瑞福，雖說是以個人發言，但以他曾任美國國務院高官職務的特殊身份，居然也說出：“事實上2758 號決議文並未提到中國對臺灣擁有主權，希望美國政府不會支持聯合國秘書處對2758 號的詮釋，也希望美國政府的這項觀點能讓聯合國秘書處及其他國家知道，在對2758 號決議的解讀上，美國應和臺灣朋友站在一起”11然陳水扁這個訴求上，也成功的得到美國退休外交官員的認同。 所以，陳水扁的 “入聯案”不是在尋求最後目標 “加入聯合國”的達陣。因為臺北非常清楚，它不管運用什麼名稱申請入會，如依據聯合國憲章規定新會員之入會程序必然會遭致安全理事會的否決，因為中國擁有否決權。即使臺灣的問題可幸
  • 運地移到聯合國大會來討論，它也不可能掌握目前擁有192 個會員國的半數以上席次支持，那麼在 “入聯案”中臺北所能尋求真正的利益，就是本文前述的二個癥結背景：一是突顯臺北被聯合國所排擠；另一個企圖是澄清聯合國2758 號決議案中，並沒有標明臺灣主權是屬於中華人民共和國的。 那麼 “入聯案”最終不是在追求入聯，我們就更清楚知道 “入聯公投”最終也不是在追求入聯，而是在強調公投的實施結果所表達的意義。而 “入聯”一詞使用只是個名稱或手段而已。更清楚的說，陳水扁在 “入聯公投”一案中是希望藉由公投方式，來突顯臺灣二千三百萬民眾願意接受並採用 “臺灣”這個名稱。至於是否能夠最終達到加入聯合國的目標，就不是他在這項措施中的訴求重點。 選前朝野兩黨還在為到底是用 “入聯”還是 “返聯”的公投名稱爭執不休，看起來，朝野好像專心在酣酌那一項提案比較理想。但是說穿了，他們實質是在考量到底那一項提案在執行時，臺灣受到外在衝擊程度會縮減到最小。其實臺北報章上已經說明，由於美方壓力俱增，臺北當局一直天真的以為只要調整下公投的程序，將臺灣民眾根據 “公投法”連署成案的 “入、返聯公投”，改為總統依法提出的 “防禦性公投” ，便可藉此就紆解國際社會的壓力。其實嚴重的是媒體沒有透露的，那就是任何涉及臺灣名稱參與聯合國的公投案，不管用 “入聯”、 “返聯”的程序、或是用防禦性公投的方式，可能都被北京誤認是踩進 “反分裂國家法”第八條的紅線禁界。 為什麼北京與臺北的看法有那麼大的差距？這應該有二個角度可以說明： 1雙方對臺灣所屬的主權定位有不同看法。臺北認 為是否能進聯合國，名稱是個關鍵。當 “中華民國”已 在1971年被逐出聯合國後， “臺灣”是唯一能讓國際社 會認知可從新（不是重新）加入的名稱。即使國民黨提出 的 “返聯公投”也沒有排除可選擇 “臺灣”這個名稱。當 然陳水扁提出的 “防禦性公投” ，更加不會棄用 “臺灣” 的名稱。可是北京對用臺灣名稱參與（返回或加入）聯合 國的舉動，由於涉及聯合國的成員均為主權國家的法律事
  • 實，所以在臺灣的政治定位還沒有從 “是中國不可分割的一部份”立場改變之前，北京始終對臺北的動機抱以高度懷疑，甚至不排除要採取 “非和平的手段”來解決。 2 雙方對公投的定位解釋有不同。臺北對 “入聯”或“返聯”兩項公投，甚至於對“防禦性公投”，都用“複決”的英文名稱Referendum。實際上這是誤用，因為目前並沒有一項立法院先行通過的法案在前，需要人民再行投票決定，而是由人民或總統自行提案來公決。這樣程序就有點接近北京的看法：那就是臺灣民眾企圖運用 “決定國家主權或民族未來的公民投票”（Plebiscite）的方式，變相的導致臺灣走向法律獨立。早先北京已有反對 “臺灣舉行公投”的說法，不過限於他們領導人說過要尊重 “臺灣人民當家作主”的立場，一直不便過於強力干涉，結果等到衍生出 “臺灣名稱入聯”的後續發展，心中早有不滿。如今在巴爾幹半島的科索伏事件可能會引起國際少數民族走向獨立的風潮情況下，北京必然對 “公投”問題更會份外謹慎應對。 如果陳水扁的“入聯公投”措施，“公投”是主要目標，“入聯”只不過是個名目或手段，那麼就更清楚解讀到：從2003年的 “公投制憲”、2004 年的 “新憲公投”、以及2007 年的 “入聯公投”，他一直在尋求一種 “使得臺灣能夠用最能反映臺灣脫離中央追求獨立”的民意。最後並得以兌現這種目標的方式，就是 “公投”。只要 “公民投票”在臺灣落地生根，並能開花結果，那麼挾臺灣民意做後盾，陳水扁就可在面對國際社會以及對岸時，展現出臺灣尋求自主的意志。屆時不論臺灣是由何人或是那個政黨執政，對臺北任何一個 “嚮往臺獨”的政權來說，公民投票一旦落實，就已可在獨立這條路上邁進一大步。北京反彈主要的考量所在臺灣不管是 “以臺灣名義申請加入WHO”，或是 “以臺
  • 灣名義申請加入聯合國” ，甚至希望以這些議題在內部進行公民投票，雖然大家都知道這會是一場 “不可能”的結局，但是面對現階段嚴峻的兩岸關係情勢，覺得還是有必要分析北京可能的反應。 其實，建議以臺灣名義加入國際組織，與民進黨政府過去一連串 “去中國化” ， “正名運動”以及陳水扁所作的 “四要一沒有”宣示，有連帶關係。而北京來看這樣的舉措，也不會只以單獨事件來論斷。 此外，北京當局的反應，當然著重在具高層與涉臺部門的談話與反應。因為從他們的言詞裡，可以尋找到一些 “政策定位”的脈絡，或者比較容易掌握到 “政策變動”的訊息。 首先，從中共因應層次上來看北京對臺灣正名的政策，應有下列的幾個方向： （ 一 ）是2007 年7 月25 日北京以 “中臺辦國臺辦負責人發表談話”方式譴責 “入聯公投”與 “申請入聯”的措施。其中提到幾個重點用語是 “以臺灣名義加入聯合國是臺灣成為正常國家的關鍵” ；或說 “都是圖謀改變大陸與臺灣同屬一個中國的現狀，走向臺獨的重要步驟” ；以及認為是 “對外謀取國際社會承認創造條件”12這言詞重要在顯示，臺灣一旦公投實施，對北京來說那是通往臺獨之路將沒有任何障礙。至於為什麼這種名義發表談話值得注意，因為這通常是代表它得到政治局常委會的授權，而且顯示中共高層已有談話中 “做好了堅決制止一切臺獨冒險活動的必要準備”之共識。 （ 二 ）北京會定位臺灣 “正名”措施只是陳水扁及民進黨政府圖謀臺灣 “法理獨立”所營造臺灣社會的氛圍。全國人代會發言人姜恩柱曾正式說過這樣的看法。13 “定位”很重要的一點，就是希望不要將臺灣 “正名”措施與臺灣法理獨立完全劃上等號，避免北京有面對內部鷹派壓力及外部可能要啟動反分裂國家法的風險。 （ 三 ）北京將臺灣所有正名與去中國化動作，包括陳水扁挑釁言辭，認為是一種通過 “憲改”謀求 “臺灣法理獨立”最終目標之前的“過程”。北京對 “過程”可以容忍，但對 “目標”則將會不需思索的反撲。這也是為什麼中央目前一直強調紅線
  • 必須是 “法理獨立”而非過去含糊的 “臺獨”一詞。華府反應主要的考量所在 對臺灣會否進行公投有舉足輕重影響力的美國是反對這項法案還是關切這項發展，媒體固有不同的報導，官方也有不同的解讀，因此民眾仍處於迷惑之中。 其實，作為一個 “外國”或是 “外人”，美國是沒有任何立場對臺灣內政表明 “反對”看法。所以，華府在過去評述臺灣獨立發展時，他只能說 “不支持”而不能有 “反對”字眼，因為後者有 “干涉到別國內政”之嫌。所以對於臺灣要進行公投，包道格既不會也不能用 “反對”一詞。但是美國政府與包道格若要表達 “關切”則是一件極具自然的反應。因為公投會否影響在臺美商投資，美臺貿易甚至亞太地區穩定，都涉及到美國國家利益。不過，美國的 “關切”是到什麼程度，臺灣能感受 “關切”的承壓有多大，卻未見官方有說明，當然更未見臺灣民眾有了解到 “反對”固然與 “關切”不同，不過，有時候兩者的效果卻是一樣的。 2007 年7 月6 日陳水扁在接受 “華盛頓郵報”專訪時，曾說了一段耐人尋味的話。陳說，他不瞭解布殊政府為什麼要反對入聯公投的活動，是因為舉辦公投這件事，還是加入聯合國，還是有關使用臺灣這個名稱，到底反對什麼？ 14 其實，美國很難回答這個問題。因為站在華府立場，它固然支持一個中國的政策，但是政策中沒有清楚的表達臺灣的主權屬於中華人民共和國，憑心而論，政策一直是模糊不清。曾經擔任過美國國務院副助卿，並且主管兩岸事務的薛瑞福，都明白地說明：“有關美中的三項公報，其中並未提到中華人民共和國擁有臺灣的主權”15然美國並沒有對此有所定見，所以它就無法阻攔臺北要以 “臺灣”的名義加入聯合國，它只能表達 “不支持”的立場。更何況曾任美國駐聯合國常任代表的波頓，也說 “臺灣完全符合聯合國憲章中成為會員資格的所有規定。至於用什麼樣的名義加入聯合國，這是各個國家自己在申請的時候，由內部去決定的。”16美國在名稱上也不便反對。
  • 至於公投本身，更是美國最難去回答的一項。因為在民主國家，公投是反應民意最直接的方式。作為推動全球民主龍頭國家，美國當然不能任意反對。所以國務院曾說，美國強烈支持臺灣的民主發展，反對的不是公投本身。它真正反對的是 “任何明顯設計可能會片面改變現狀的計劃，包括以臺灣為名申請成為聯合國會員的公投”17也就是說，美國的認知以臺灣名義加入聯合國，不管使用的手段是直接推動，或是透過公投，因為會片面改變臺海現狀，所以美國不會支持，而且持反對的立場。 至於美國在這爭議之中扮演對臺北說重話的角色，許多人解釋這是因為不符合美國的國家利益。但是為什麼會損及美國利益，解釋的說服力就始終沒有那麼強烈。當看到美國對科索伏宣告獨立那麼支持時，甚至不惜得罪俄羅斯與塞爾維亞的反彈也要力撑，這中間顯示出是臺北在過去一直沒有正確評估出北京與華盛頓之間的戰略利益呢？還是臺北低估了對方，認為即使進行公投，北京與華府還是只嚷嚷而己。 但是公投看來已是不歸路，再苛責也已經木已成舟。但如果能認清名稱才是關鍵，而程序不是個問題，臺北還是有條轉彎路可以折返。“入聯案”與 “入聯公投”對兩岸四地的實質影響（一）對中國大陸以及兩岸關係的影響 從上文可以得到 “入聯公投”所引發各方面對它的觀察與改變，可以知道臺北當局在運用 “入聯公投” ，當作是2008年大選之前的一種競選策略，企圖吸引更多支持臺本土的民眾參與與加入。但是民進黨與陳水扁可能需要思考之列的，就是 “覆水難收” ， “入聯公投”的餅如果做大了，到時候要轉變都會困難。至於美國方面的轉變與立場非常清楚的是，它不會對 “公投”本身有所批判，但對於運用 “公投”方式，來達到一種實質上片面改變臺海現狀的設計，譬如 “臺灣實質定位改變” ，會感到憂心。因此維護西太平洋地區的和平與穩定，美國必須反對臺北改變現狀的動作。譬如說，副國務卿奈葛彭在
  • 2008 年8 月30 日對 “臺灣”名義加入聯合國的 “概念”就表示非常反對，並指入聯公投是 “朝宣布臺獨一步”；接著白宮國安會亞洲事務資深主任韋德寧在8 月30 日表示，臺灣或中華民國目前都不是國家，美國政府也認為中華民國是 “未定的議題”（an issue undecided） 18。當然，北京的立場更是非常清晰，一定是會反對 “傾向臺灣法理獨立”的動作，譬如 “制憲”、 “入聯”、甚至於 “公投”本身都會表達反對。但是它的反對會基於不同的議題而有強弱表現。不過 “入聯公投”一旦舉行，可能給國際社會另一種 “臺灣要脫離中國框架”的觀感，因此北京的態度必然會是強硬。北京是如何思考臺灣正名運動、去中國化措施、到入聯公投所帶來兩岸關係的影響，下面便是一段重要的分析： 1正名運動、以臺灣名義加入聯合國、或是一連串以 公投為手段的各種名目，包括制憲、新憲或是入聯，都將 改變結構性的兩岸關係。過去不管臺北是如何定位一個中 國，但是兩岸屬於一個中國的立場並沒有改變過，所以兩 岸盡管相互不會去承認彼此合法的地位，但至少不會刻意 否定對方存在的事實。因此有一個模糊的空間，讓兩岸當 局對自己定位的自圓其說，也讓自1987 年兩岸交流以來 臺海得以維持穩定局面的關鍵所在。如今入聯公投由民進 黨予以推動，可能還有一連串的配套措施：包括正名、公 投與新憲公投所產生的結果，將可能把兩岸關係現存的結 構完全破壞無遺。重新定位之後的兩岸若是跳脫出一個中 國的框架，恐怕這樣的變化，都會讓兩岸感到適應的困難。 2 正由於兩岸關係的結構改變，因此入聯公投或是新 憲公投會否撞擊到反分裂國家法的第八條所規範的紅線， 更是值得關切。其實反分裂法第八條第二款的條文， “任 何導致臺灣從中國分割出去的重大事變”的說明，非常貼 近的可來解釋 “臺灣可達到法理獨立”的一些進行中的程 序，這當然包括上述各種公投的其中之一。因此，臺北當 局如果認為公投只是臺灣民意的展現，依法（公投法）可 據，加上公投在結果沒有揭曉之前都可能是個未知數，那 包括：可能投票人口的門檻未過半數，導致投票無效；或
  • 者是投票結果未達半數以上同意，導致公投失敗 ，這樣勇於去嘗試所帶來的後果，恐怕會有引爆臺海的軍事衝突結果的爭議。 值得注意的是，北京的反彈固然不令人意外，但是所採取的方式卻讓人嗅出一股不尋常的訊息，如果認為北京不會輕舉妄動，那也是太低估了中共的反彈。因為北京當局也有來自內部批判的壓力。因此，我個人估計中共會有反制措施，但不敢評估會到什麼程度。下面從官方的反應上可尋得一些蛛絲馬跡； 第一，是中共對臺政策重要智囊，中國社科院臺研所所長余克禮主動對外釋出 “入聯公投”可能導致北京執行 “反分裂法”第八條運用非和平手段的看法。19余克禮過去一向謹慎發言，但一旦有 “大動作”發表談話，通常一定是全國政協主席得到中共中央的授權，有 “試探氣球”的作用。特別他提及 “入聯公投”是導致臺灣從中國分割出去的 “重大事變” ，透露出北京將不會等到 “入聯公投”有了結果之後才會有動作的可能性。美國前國務院副發言人容安瀾最近撰文指出，北京當局目前十分憂心陳水扁政府推動以臺灣為名義加入聯合國的公投 ，以及 “第二共和憲法”的進程，因此有人討論這是否構成適用 “反分裂國家法”規定對臺動用 “非和平手段”的條件。20 第二，從在2007 年3 月兩會舉行期間，全國政協主席賈慶林與人代會常委會副委員長何魯麗兩人不約而同的說出臺灣的正名措施，是 “在臺獨分裂道路上又邁出危險的一步”。若從北京角度出發來解讀，那就是北京認為臺灣已陷入 “五一七聲明”中“玩火自焚”與 “懸崖勒馬”之間選擇困境，而 “正名”與 “去中國化”的舉動，正是臺北在 “玩火自焚”的方向中又邁出危險的一步。21但到底有多 “危險” ，反分裂國家法或許已提供了答案。不過或從另一個角度來看，是不是目前臺灣顯然還沒有達到最後 “危險”的地步？ 第三 ，臺灣在2007 年年初所採取的 “郵政改名”以及國營企業的正名，是否將導致中共的報復措施 ，值得探究。國臺辦李維一在三月十四日的一段表述，說明 “搞所謂正名運動，傷害最大的是臺灣有關企業與民眾利益”，已有暗示北京有可
  • 能在李所說“在兩岸經濟交流與合作以及兩岸三通的業務範圍”中進行反制。這是否意味著 “中華航空”在改名後不得參與包機直航？或 “中鋼”及其他會改名的企業將不被允許在經貿交流中扮演角色，甚至現階段兩岸沒有通郵但有通信的權宜措施將被中止，反映出北京可能出手之重，臺北更應須謹慎應對。 最後，是陳水扁正式提出要以臺灣名義加入國際組織之後，胡錦濤在俄國訪問中所說 “企圖把臺灣從中國分割出去，這是全體中國人民堅決不能允許的”的一段話，以及溫家寶在三月中外記者會上強調 “我們決不允許改變臺灣自古以來就是中國領土不可分割的一部分的歷史事實與國際公認法理地位”的陳述，將會是中共高層的共識。22為了貫徹此一共識，中共在國際社會如何宣導，對美國將如何要求，以及在兩岸之間如何緊縮臺灣走出去的國際空間，將值得視察。 這似乎說明了一個趨向，那就是 “入聯公投”除非連署人數不足不能成案，否則它已是 “勢在必行”。而同時間受到事件影響，北京的非和平手段行動也將越來越趨明顯。當公投已經綁架大選並同舉行，首先，就會讓人擔憂這一場總統大選會否因北京的非和平手段行動而中止？再反過來探索，當國民黨也已同意應讓 “入聯公投”舉行，大選前哨的競選，勢必讓兩黨陣營炒熱這個主題，來鼓動有百分之六十四支持這個主題選民的熱情。一旦狂熱形成一股難以挽回的潮流，北京在沒有迴旋空間情況下必須出手，臺灣屆時面臨的衝擊又何止只是 “虛驚一場”？（二）對香港的實質影響 長期觀察兩岸關係的香港媒體工作者邱立本說過：香港和臺北不同，它不會因為贏得了自由民主，就讓 “中國”從指間溜走，也不會讓 “臺灣”與 “中國”成為對立面。在文化及國家認同上，香港從來就不會陷入 “中國是否就是中共”的爭辯漩渦中。23不過，政治上無法自主，在經濟上又依靠大陸的支持，使得港人日漸出現抬不起頭的情緒，以及出現越來越強的 “內地化”情形。
  • 香港在英國殖民統治時期，政治上自然談不上什麼民主制度，但香港所以能夠成為燦爛的 “東方明珠” ，卻是靠著殖民地政府所給予充分的自由化。基本來說， “自由”與 “民主”是兩個不同的概念。所謂的 “自由” ，講得是國家或政府涉入人民生活領域的程度，若是管的愈少，則代表著愈自由；而民主則是指公共事務決定過程由誰來決定，若是人民得以參與的程度愈高，則表示愈民主。過去的香港，在民主方面並沒有特別足以傲人之處，但卻在 “自由”方面，尤其是經濟上的充分自由化，造就了香港足以傲人的繁榮經濟成就。 香港回歸後，這是鄧小平完成祖國統一大業的第一個示範區。 或許，中共太過於強調了 “一國” ，因而讓香港居民擔心 “兩制”只是個幌子。依個人的看法，香港雖然歷經了百年來的英國 “異族統治” ，但由於生活圈與中國內地原本即無法分割，加以 “自由化”使得國民黨敗出大陸時，香港同時接受了不少原非殖民地居民的 “中國難民” ，故而在 “中國人”的認同上，香港居民對 “一國”應無太大的疑義。但問題在於，香港居民最關切的則是 “兩制”的承諾，這畢竟是原來生活方式的維繫，稍一改變便容易觸動了居民敏感的神經。 面對香港居民的群眾運動，北京當然是審慎以對，尤其是近來臺灣又因總統大選在即，而在公投議題上引爆了朝野大戰，並牽動了美中臺三方互動的頻繁。然而， “一國兩制”原本是鄧小平提出用來和平統一臺灣的，歷史的因緣際會，卻先適用在香港與澳門，而香港對臺灣來說，尤其是實施 “一國兩制”的示範，若是 “一國兩制”失敗，則將同時在國際上與臺灣同胞心目中失去信心。因此，此刻北京對香港不得不謹慎以對，甚至必須要有所讓步。24 陳水扁曾說，公投在臺灣的經驗，不論是好是壞，都可以提供全球民主社群作為借鏡和參考。他說，民主不能劃紅線、打折扣，不能被關在鳥籠裡，有限制的民主、有條件的民主，就不是民主，這是臺灣兩千三百萬人民為爭取公投這一項普世價值和基本人權時，帶給世人最大的貢獻與啟示。陳也強調，臺灣公投如果沒有過關，等於變相剝奪了人民透過公投決定國家前途的權利， 就好像香港的鳥籠民主等於沒有民主，臺灣的
  • 鳥籠公投也等於好像沒有公投。25 香港的媒體似乎沒有隨着陳水扁的節拍起舞。如果說媒體是可反映當地民意的話，那麼香港民眾對臺灣的 “公投”是有關注，但沒有認同。從香港報章對 “入聯公投”之報導與看法來看，香港不同立場的報紙，在選前幾天的報導上，是側重對公投的反對，以及對臺海緊張情勢升高的憂慮。到了選舉當日，報導則是一面倒評估馬英九當選的可能性，卻沒有太多着墨在公投過關可能性的分析。至於選後，報導則對 “公投”的不能過關，都認為是臺獨的失敗。這裡可以看得出來香港媒體是將公投與臺獨劃上等號，當反公投就是反臺獨時，某種程度上是反映了香港民眾的立場。 雖然香港對於公投議題，不像臺灣那麼熱衷，不過根據臺北陸委會指出，香港歷年來各種不同的民調顯示，長期以來，約有6 成左右的香港民眾希望儘快落實 “普選” ，尤其在18歲到29 歲這一群未來社會中堅的年輕人中，有高達8 成的人希望在2012 年或之前實現普選。但是北京卻藉口必須視 “實際情況”和依據 “循序漸進”原則，敷衍香港民眾對普選的期待，並透過 “全國人大常委會”解釋香港基本法的模式，拖延香港基本法對普選的承諾。陸委會說，如此一再的漠視香港民眾的民主訴求，迫使香港民眾必須以絕食抗議來爭取在民主政治已被視為民眾基本政治權利的普選權。26 除了民眾與媒體之外，香港官員對 “公投”更是避之就遠。曾任香港特首的董建華曾表示：推動 “公投”，不但會嚴重損害當前社會出現的和諧氣氛及影響中央與香港特區的良好關係，而且也無助香港民主的健康發展。特區政府絕不會就政制發展考慮任何背離基本法及全國人大常委會決定的做法。27 也有人在網上為文批判香港民主運動說，從2003 年起，每年的7 月1 日，香港的民主派發起大規模的 “七一遊行”爭取行政長官和立法會的雙普選。當然，雙普選在民主自由的社會中，是一個最基本的權利，爭取盡早落實和舉行雙普選等各種活動是有其必要的。可是，包括民主派人士在內，就算是支持爭取雙普選的人，似乎提也不敢提 “政治自決”四個字，很大的原因就是不敢得罪中共，以及不少人仍普遍存在逆來順
  • 受的心態。28 中共人大常委會決定香港可以在二〇一七年普選行政長官，待 “特首普選”實踐後，立法會也可以在二〇二〇年進行全面普選，但同時否決了香港泛民主派所提出的二〇一二年特首和立法會雙普選的要求。此舉引起上千名香港民眾走上街頭抗議。 泛民主派的二〇一二年雙普選遭到否決後，旋即舉行抗議遊行，在劉慧卿和何俊仁等十多個泛民主派立法會議員的率領下，大約有一千人參加，他們高喊反對人大否決雙普選的口號，並舉行燭光晚會，部分人更怒燒政改文件和雜物以示抗議。劉慧卿表示，香港人在八十年代已經要求普選，但 “香港人等了十年又十年，一次又一次被人大否決，已經等太久了” 儘管對 “普選”不能提前有強烈反彈，但是對於香港 “獨立”與否的態度，香港人顯然就更謹慎。有一份問卷提到：“如果中國政府允許香港人民自由選擇香港的前途，你認為香港應該獨立嗎？”。結果認為 “應該獨立”的只有22％，而 “不應該獨立”的則有68％。這項民調結果反映了大部分港人並不願意看到香港與大陸在政治上的分裂，其中被列舉最多的理由之中，包括38％認為 “香港是中國的領土” ，以及35％認為 “香港人和中國人是同一個民族”。主持民調的港大教授林泉忠博士認為，值得注意的是回歸了中國八年的香港社會，至今仍有22％認為香港應該獨立，顯示部分香港民眾對母國的離心力仍然很強。而贊同獨立的理由之中，近五成認為 “香港的政治、經濟、社會結構和大陸不同” ，也有二成多認為 “香港居民有獨立自主的能力”。林博士對這一結果的解讀是，不少市民對回歸後中央政府對香港政治的干預，以及對原有的法律制度以及社會制度能否維持感到憂慮，這種憂慮與近年中央政府高姿態壓制香港社會對普選的訴求也有關係，因為當市民長期不能清楚看到民主化的前景時，容易激發比較的極端的思想與言行。30 其實，從上所敘述可以得知， “臺灣公投”在短時間內對香港產生實質的影響委確有限，就算香港人所關心的 “普選”問題，由於北京己經定調在2017 年實施，臺灣公投的推動與。 2 9
  • 進行，也不會讓香港居民產生仿效的效應。倒是長期來說，對香港人的潛意識心理可能要走 “獨立”的傾向，仍需要再加以追踪觀察，“公投”這種手段，今後會否讓百分之廿二有意走向獨立的香港居民覺得可以參考，這對北京與臺北來說，不僅是個嚴肅的問題，更是個值得警視的問題。（三）對澳門的實質影響 澳門社會民風保守， “社團政治”主宰澳門政府之運作，一般民眾對於政治較為冷漠，且亦無權參與。新聞媒體報導重心側重在民生方面，在政治問題上，往往多自我檢查，鮮少對政制發展議題發揮監督之責。此外，民主派在澳門社會居於少數，對於民主發展問題，亦較少着墨，致令澳門公民社會難以進一步發展，影響民主發展。 澳門行政長官何厚鏵於競選連任期間，首度回應澳門民主政制的發展問題，表明澳門民主政制的發展，是第2 屆政府必然面對的問題。另有關基本法第23 條立法方面，何厚鏵也指出，將在適當時機立法，且會在其第2 任任期內完成。雖然民主政制發展及基本法第23 條立法問題並未在澳門社會上造成太大爭議，惟在展開相關諮詢工作時，澳門政府是否能兼顧民意訴求及社會穩定，仍待進一步觀察。31 對於澳門這個獨特的政治行政區而言，因為回歸前澳門的政制是由外來給定的，並非由各社會勢力自由、公開、有序地相互競爭和並合發展而成，權威性和自主性卻明顯不足，十分脆弱。現行政制的基本框架是以回歸前的政制為基礎建構的，雖然回歸後逐步在改革，但是缺乏實質性的變遷。因此，原先政治和政制自主性的缺乏在一定程度上也被延續到回歸之後，政治機構的自主性本身就是各社會勢力相互競爭的結果。 由於回歸前澳門受葡萄牙的殖民統治，澳門本地的一份刊物曾經撰文評論，澳葡政府的 “管家心態”致使對澳門的發展缺乏一套長遠的、可持續的管治政策，更加缺少對主體性意識的培育，加上其他種種原因造成澳門居民的主體性長期積弱。特區成立後， 在 “一國兩制”、 “澳人治澳”和 “高度自治”
  • 的原則下致使澳人有了當家作主的自豪感和身份認同。32 目前，有觀察者認為，澳門政治發展的軌道就很明顯受到各種外來的壓力，主要是不同類型的利益集團。有的直接參與政治，有的則是通過遊行等來表現。從遊行後政府施政的表現來看，政府對遊行中的各個群體的要求有著不同程度的回應。表面看來，社會運動對政府的抗爭性和對抗性開始逐漸減弱，但在這種情況下 ，其負面效應卻從直接衝擊變為間接削弱。雖然部分民眾是為了實現政治民主而參與遊行，但是也有部分群體學會了通過遊行施加壓力，而政府為了維持合法性而應承。由於政府在外來壓力的激壓下進行的改革和採取的措施更多是從一種應急的反應，缺乏全面的考慮和系統發展的邏輯，並不一定對整個社會的良性發展有利。33 至於普通民眾，在政治意識與政治態度上，自主意識與參政意識則較為薄弱，而權威意識與服從意識相對更為濃厚。理工公共行政學教授婁勝華就撰文指出，在日常政治生活中，他們更多的是渴望得到 “明君”與 “清官”的保護，主張通過與政府的合作而不是衝突的方式來維護自身利益。34 不過，澳門人長期被隱沒的主體性近年起了很大變化。在博彩業和大陸自由行觀光客帶動下，澳門經濟突飛，人均GDP已超越香港。但這種經濟狂飇，香港出版的亞洲週刊報導說，卻突顯政府的政策滯後，以及狂飇所造成的物慾橫流、人心及文化被腐蝕。35 從民主化的角度來看，由於2004 年澳門經濟和民生方面都達到比較令民眾滿意的成績，但是民眾在選舉中的意向卻並未因此而轉向政治，因為，其實澳門民眾關注點是社會和經濟，對於政治民主的要求並不高。由此可見，澳門人對政治的要求並未與經濟和民生的同步增長。如果目前將社會問題政治化，將政治作為解決社會和經濟的根本點。在這一社會背景下，民主的鞏固將成為新的議題，民眾的意向將可能重新轉向。36 但是2007 年之後， “歐文龍貪腐”事件影響、 “博彩業”一業獨大以及高通貨膨脹，使澳門特區政府及其主要領導人在多數澳門市民心目中形象下降，也使得人們對於現行特區行政長官和立法議員的產生機制產生質疑。臺灣選舉和香港普選
  • 時間表的落實，更強化了澳門市民的這種質疑，行政長官和立法議員的 “雙普選”也造成了一些澳門市民的一種訴求。37 這樣的政府體制、社會現象以及居民的政治意識，看起來 “臺灣公投”事件是很難在這個特別行政區產生波瀾效應。加上澳門特殊傾靠北京的 “媒體生態”，更加使得公投的影響難以產生。下面的一份當地媒體對臺灣公投的分析，便可看出端倪。 2008 年3 月28 日， 《新華澳報》 兩岸觀察表示，倘若 “入聯公投”獲得通過，其危害性是可想而知的。不要說，連一般民眾都深刻體認的其將要對美臺關係及臺海和平所造成的衝擊，就是在臺灣內部，其後果也將非常極為棘手。38 至於澳門方面又是如何看待 “入聯公投”，從報章的言論可以窺之。選前一天， 《澳門日報》 刊載 〈緊繃的選戰堪虞的 “公投”〉 一文表示：“入聯公投”是赤裸裸地為 “臺獨”製造法理根據，倘若獲得通過，肯定會衝擊兩岸關係並帶來嚴重後患。臺灣民衆應該充分認識 “入聯公投”的危害性，響應拒領公投票的呼籲。抵制 “公投”，就是保護自己，就是保護臺灣的根本利益39 大選當天又登載了〈 “入聯公投難過關”〉 一文，表示： “入聯公投”是民進黨為實現其 “臺獨”目的而綁架民意的行為，既傷害兩岸關係，也消耗臺灣社會。“入聯公投”危害很大，不僅會在國際上造成負面影響，還會觸及到兩岸關係最敏感的問題。政治人物為了一己之私，將 “入聯公投”強加給民意，事實上，臺灣民衆已經受夠了，不願意再被人當作選舉工具來操作。40 大選翌日， 《澳門日報》 頭版報導 〈臺民眾否決 “入聯公投”〉 一文，表示：“入聯”、 “返聯”兩項 “公投”案，因投票率只有三成六，未達到過半的門檻被否決。該報並指出，陳水扁當局處心積慮推動的所謂 “入聯公投”，以 “公投”之名行 “臺獨”之實的陰險圖謀遭致失敗。澳門日報並引述臺灣民衆的觀點來支持自己立場，譬如引述高雄政治學者蘇嘉宏說：不希望 “入聯公投”挑釁破壞兩岸關係和臺海穩定， “我們需要在安定的環境中發展經濟、改善民生，臺灣再不能繼續這麼
  • 虛耗下去了。”41 雖然 “入聯公投”未獲臺灣選民的認同，但對兩岸情勢的大局顯示相當有利。在澳門發行的 “訊報”分析說，這大局有利的背景之下，也將對澳門的小局帶來一定的影響。42 “訊報”說，澳門因而會受到影響，已至少有三個方面。第一是兩岸實行 “三通”，將對澳門機場這個兩岸間接直航接駁點造成衝擊。第二是臺灣開賭對澳門的博彩業造成的衝擊。第三是臺灣將引入大陸觀光客對澳門旅遊業造成的衝擊。而上面的三個衝擊，都是當今澳門經濟起飛，輝煌的因素，甚至可以說是澳門的“命根子”。上述這三種主要因素的出現， “訊報”說，可以說是這次臺灣選舉，對澳門是 “大局有利，小局不利” ，而這 “小局不利” ，應引起人們的足夠重視。43儘管如此，臺灣大選結果的影響，並沒有因而讓澳門居民轉而重視公投的直接重要性。 可以看得出來的是澳門方面對於臺灣 “入聯公投”並沒有強烈的反應，僅著重在陳述 “入聯公投”的動作不利於兩岸關係，基本上與中共對此事件的冷處理同調，唯一稍有差異的部分在於語氣更為和緩，幾乎沒有強烈批判的措詞。（2008 年11 月）註 釋 ：1 根據民主進步黨中央黨部 2 0 0 7 年 8 月 7 日新聞稿 ， 游錫堃是強調 ， “臺 灣入聯” 公投 案依據現階段期程規劃 ， 若要與明年總統大選合併舉行 ， 就 要在三個 月內完成連署 ， 也就是在同年 10 月底前 必須 突破百萬人數 ， 這 對民進黨來說時間相當緊迫 。網址 ：http:/ / www.dpp.org.tw/2 〈總統致函聯合國潘基文 ， 正式提 出以臺灣名義加入聯合 國 〉。 總統府新 聞 稿 ， 2 0 0 7 年 7 月 2 0 日。網 址 ：http:/ / www.president.gov.tw/ php- bim/ prez/ shownews.php4？Rid＝13 0 8 53 聯合國中文網站 2 0 0 7 年 8 月 2 4 日針對陳水扁總統 19 日致函聯合國秘 書長潘基文表明要 “以臺灣名義加入聯合國” 出回應 ， 網站 中引述秘書長 發言人的說法表示 ， “聯合國法律事務廳不接受由聯合國兩會 員國提 出的 臺灣加入聯合國的申請 ， 並 已將申請案退回” 網址 ：http:/ / www.un.org/ chinese/
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  • 5 月 ， 頁 3 7Romberg, Alan D. “Election 2 0 0 8 and the Future of Cross-straitRelations” , , Summer 2 0 07 :2 1, PP. 1-2 9.（ 三 ） 會議論文徐永明 ， 〈公民投票與代議民主的關係 ：以臺灣經驗為例〉 ，收錄於臺灣智庫主辦 《 “公投民主在臺灣”研討會論文集》 ， 2004 年。陳英鈐 ，〈公民投票法的制度設計〉 ，收錄於臺灣智庫主辦《 “公投民主在臺灣”研討會論文集》 ， 2004 年。管碧玲 ， 〈公民投票與主權運動〉 ，收錄於臺灣智庫主辦 《 “公投民主在臺灣”研討會論文集》 ， 2004 年。（ 四 ） 報 紙〈 “入聯公投”難過關〉 ， 《澳門日報》 ， 2 0 08 年 3 月 2 2 日 ，A5 版 。〈臺民衆否決 “入聯公投” 〉 ，《澳門日報》 ， 2 0 08 年 3 月 2 3 日 ，A1 版 。〈 緊繃的選戰 堪虞的 “公投”〉 ，《澳門日報》 ，2 0 08 年 3 月 2 1 日 ，A9 版 。〈臺灣大選塵埃落定 經濟影響將臨濠江〉 ， 《訊報》 ， 2 0 08 年 3 月 2 8 日 ，第 2 版 。江宜樺 ， 〈 問題在違法 ，不在公投〉 ，《 中國時報》 ，2 0 04 年3 月2 9 日 ，15 版 。陳隆志 ， 〈合法合情合理的三二 0 公投 〉 ， 《 自由時報》 ，2 0 04 年 3 月 14 日 ，第三版 。富權 ， 〈入聯公投遭否決才是陳水扁心頭之最痛 〉 ， 《新華澳報》 兩岸觀察 ，2 0 08 年 3 月 2 8 日 。“Dismissing U. S. Objections, Chen to Press Ahead on Measure AffectingApplication to United Nations” by Edward Cody, < Washington Post > , 8July 2 0 0 7 , A1 7 .（ 五 ） 網 頁〈 “香港 、臺灣 、澳門 、沖繩民眾文化與國家認同國際比較調查”2 0 0 5 〉 “香港大學 民意研 究”網站 ，2 0 08 年 8 月 3 日查詢 ， 網址 ：http:/ / hkupop.hku.hk/ chinese/ release/ release3 3 9.html〈2 0 17 普選特首 港人怒 ：等太久〉 ， 《 中時電子報》 ，2 0 07 年 12 月 3 0 日 ，網 址 ：http:/ / news.yam.com/ chinatimes/ china/ 2 0 07 12/ 2 0 0 7 12 3 0 1 1 10 19 .
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  • gov.cn/ gzyw/ gzyw1.asp？offset＝10 0&gzyw_m_id＝12 37 〈何 魯 麗 ：堅 決反對 “臺灣法理獨立” 等 “臺獨” 分裂活動 〉， 國務院臺灣 事務辦 公室政務要 聞 ， 2 0 07 年 3 月 9 日 。 網 址 ：http:/ / www.gwytb.gov.cn/ gzyw/ gzyw1.asp？offset＝10 0&gzyw_m_id＝12 38〈總統致函聯合國潘基文 ，正式提 出以臺灣名義加入聯合國 〉。 總統府新聞稿 ，2 0 07 年 7 月 2 0 日。 網 址 ：http:/ / www.president.gov.tw/ php-bim/ prez/shownews.php4？Rid＝13 0 8 5〈總統接見美國企業研究院 （AEI） 臺灣政策工作小組”訪臺團團長薛瑞福 〉，總統府新聞稿 ，2 0 0 7 年 8 月 8 日。網址 ：http:/ / www.president.gov.tw/ php-bin/ prez/ shownews.php4 ？issueDate＝&issueYY＝9 6&issueM M＝8&issueDD＝8&title＝&content＝&_section＝3&_pieceLen＝5 0&_orderBy＝issue Date％2 Crid&_desc＝1& recNo＝1〈總統接見美國前駐聯合國常任代表波頓大使夫婦〉，2 0 07 年8 月 15 日 。網址：http:/ / www.president.gov.tw/ php-bin/ prez/ shownews.php4？Rid＝13 16 5〈總統與華府 “全國記者俱 樂部”進行視訊會談 〉， 總統府新聞稿 ， 2 0 07 年5 月 2 9 日。 網 址 ：http:/ / www.president.gov.tw/ php-bin/ prez/ shownews.php4 ？issueDate＝&issueYY＝9 6&issueM M＝5&issueDD＝2 9&title＝&content＝&_section＝3&_pieceLen＝5 0&_o rderBy＝issueDate％2Crid&_desc＝1&_recNo＝0〈薑恩柱 ：絕不允許任何人以任何方式把 臺灣從 中國分裂出去 〉 ， 國臺辦政務要 聞 ，2 0 07 年 3 月 5 日 。網 址 ：http:/ / www.gwytb.gov.cn/ gzyw/ gzyw1.asp？offset＝10 0&gzyw_m_id＝12 3 3王銘義 ，〈 餘克禮透露 中共將定調 入聯公投過關 即違反分裂法 〉 ， 《 中時電子報 》 ，2 0 0 7 年 3 月 24 日。網址 ：http:/ / udn.com/ search/ ？Keywords＝％A7 E％A7J％C 2％A7&searchtype＝overture外交部 （2 0 03 ） 〈外交部說帖 〉，http/ / www.mofa.gov.tw/ mofa9 1 / upload/ hotnews attach12 0 0 3 12 2 5 19 3 6 10.doc. ， 資料取得 2 0 04 年 5 月 2 9 日。林淑玲 （2 0 04 ） 〈釐清地位 ，最好一次辦分明 〉 ， 中國時報 ，9 3 年 2 月2 日 ，h ttp/ / forums.chinatimes.com/ report/ Decision 2 0 0 4 / forum/ htm/ 9 3 2 0 2 13.htm，資料取得於 2 0 04 年 5 月 2 9 日 。邱立本 ， 〈 自由 ·大國崛起 ·妥協 〉 ， 《 亞洲週刊 》 ， 二十二卷三十一期（2 0 0 8-0 8 -10），網址 ：http:/ / www.yzzk.com/ cfm/ Content_Archive.cfm？Channel＝ab&Path＝2 30 19 4 25 7 2/ 3 1 ab.cf m
  • 根據 民主進步黨中央黨部 2 0 07 年 8 月 7 日新聞稿 ， 游錫堃是強調 ， “臺灣入聯” 公投 案依據現階段期程規劃 ，若要與明年總統大選合併舉行 ，就要在三個月內完成連署 ，也就是在 同年 10 月底前必須突破百萬人數 ，這對 民進黨來說時間相當緊迫 。 網址 ：http:/ / www.dpp.org.tw/桂宏誠 （2 0 04 ） 〈 扁拼選舉 ，操弄公投孤注一擲 〉， 國政分析 ，9 3 年 2 9 期 ，http/ / www.nptorg.tw/ PUBLICATION 1A/ 0 9 3 / 1A-B-0 9 3 -0 2 9 .htm， 資料取得於 2 0 04 年 5 月 2 9 日 。桂宏誠 ， 〈從香港基本法二十三條與臺灣公投爭議談當前的兩岸關係 〉 ，摘 自國家政策研究基金會 ，國政評論 ，網址 ：http:/ / old.npf.org.tw/ PUBLICATION/IA/ 0 9 2 / IA-C-0 9 2-1 18 .htm張正修 （2 0 0 4 ） 〈立法院公民投 票法相 關草案之 分析 〉， 2 0 0 4 年 3 月 10日摘錄 自網站 ：http:/ / taup.yam.org.tw/ announce/ 9 7 12 / c0 0 9 .htm楊孟瑜 （2 0 0 3 ） 〈阿 扁 ：以公投 反 飛彈 與戰 爭 〉， http:/ / news.bbc.co.uk/h 1 / ch inese/ news/ news 1 d_ 3 2 9 8 0 0 0/ 3 2 9 8 8 4 0 9 2 .stm， 資料 取 得 於 2 0 04年 5 月 2 9 日鄧岱賢 （2 0 04 ） 〈支持合法公投 ，反對 ‘違法的’防衛性公投 〉， 國政分析 ，9 3 年 27 期 ，http/ / www.npt.org.tw/ PUBLICATION/ NS/ 0 9 3 / NS-C-0 9 3 -0 2 7 .htm，資料取得於 2 0 04 年 5 月 2 9 日 。聯合國中文網站 2 0 0 7 年 8 月 2 4 日針對陳水扁總統 19 日致函聯合國秘 書長潘基文表明要 〈以臺灣名義加入聯合國 〉做 出回應 ， 網站 中引述秘 書長發言人的說法表示 ， “聯合國法律事務廳不接受由聯合國兩會員國提 出的臺灣加入聯合國的申請 ， 並已將 申請案退回” 。 網址 ：http:/ / www.un.org/ chinese/ “Press Briefing on the President's Trip to Australia and the APEC Summitby Senior Administration Officials” ， 3 August 2 0 07網 址 ：http:/ / www.whitehouse.gov/ news/ releases/ 2 0 0 7 / 0 8 / 2 0 0 7 0 8 3 0-2 .html “The United States opposes any initiative that appears designed tochange Taiwan's status unilaterally. This would include a referendum onwhether to apply to the United Nations under the name Taiwan” ， Saidby Sean McCormack， Spokesman of the State Department， in Daily PressBriefing， 1 9 June 2 0 0 7 . 網 址 ：http:/ / usinfo.state.gov/ xarchives/ display.html？p＝texttrans-english& y＝2 0 0 7 & m＝june& x＝2 0 0 7 0 6 1 9 1 8 1 4 1 5 xjsnommis0 .2 2 9 4 5 8 & t＝livefeeds/ wf-latest.html1 9 / 1 9 June 2 0 0 7
  • 比較港澳的廉政制度麥渭霖 在 “第四屆東亞運動會超支事件”及 “前運輸工務司司長歐文龍貪污瀆職案”之後，澳門在廉政制度上的各種漏洞及不足被突顯出來，事件後不單造成廣大澳門市民高漲的反貪腐情緒，更引發反政府、反特首等負面情緒，直接影響澳門特區政府的管治威信及施政暢順，與澳門特區政府一直以來建構一個“和諧社會”的理念背道而馳，要知道， “和諧”不等於 “姑息”和 “縱容”，澳門特區政府在廉政制度及反貪腐政策的檢討和改革迫在眉睫。 本文藉著與香港的廉政制度作比較，以查找出澳門廉政制度上的不足，從而提出建議。廉政立法之情況 對於一個法治的國家或地區來說，其前提是要“有法可依”且 “依法行政”。完善的立法，可減少貪腐的機會；清晰、具體的條文，可使罪與非罪之界限更為清楚。 香港涉及廉政內容的法律包括： 《基本法》 ：主要訂明（1） 行政長官必須廉潔奉公、盡忠職守，就任時應向香港特別行政區終審法院首席法官申報財產，記錄在案。 （2 ） 設立廉政公署，獨立工作，對行政長官負責。 （3 ） 設立審計署，獨立工作，對行政長官負責。 （4）法院獨立進行審判，不受任何干涉，司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。 《廉政公署條例》 ：界定香港廉政公署調查工作的範圍、規定處理嫌疑人的程序及處置與罪行有關連的財產；賦予廉政公署逮捕、扣留和批准保釋、搜查、撿取證物、從疑犯收取非體內樣本作法證科學化驗的權力；及授權廉政公署調查公務人員涉嫌濫用職權而觸犯的勒索罪，以及調查與貪污有關或由貪
  • 污引致的罪行。 《防止賄賂條例》 ：對 “利益（advantage）”的範圍作出了詳細的定義；並詳列涉及公務員、公共機構及私營機構雇員的貪污罪行；授予廉政公署調查權力，其權力包括 （1） 查閱銀行帳目； （2） 扣留及審查商務和私人文件； （3） 要求嫌疑人提供其資產、收入及支出的詳細資料；並賦予廉政公署扣留旅行證件和限制處置財產的權力，以及調查資料保密的權力。若嫌疑人管有來歷不明的財產而無法向法庭作出完滿解釋時，即屬犯罪。 《選舉（舞弊及非法行為）條例》 ：禁止選舉中出現舞弊及非法行為；且該法適用於行政長官、選舉委員會界別分組、立法會、區議會、鄉議局議員、鄉事委員會主席、副主席、執行委員會委員及村代表選舉。 上述法律具有以下特點：（1） “利益”的範圍甚廣，包括了以金錢或非金錢形式； （2 ） 對公務員可接受的利益有明確規定； （3） 行賄、受賄同樣犯法； （4 ） 只要受賄者接受利益或行賄者提供利益，即使未達到目的，亦屬犯法； （5 ） 授予廉政公署充份的調查權力；（6 ）舉證責任轉移到嫌疑人；（7）習慣（custom）不能作為免責辯護； （8 ）嚴謹的保護證人制度。 澳門涉及廉政內容的法律包括： 《基本法》 ：主要訂明（1） 行政長官在任職期內不得具有外國居留權，不得從事私人贏利活動。行政長官就任時應向澳門特別行政區終審法院院長申報財產，記錄在案。 （2） 設立廉政公署，獨立工作。廉政專員對行政長官負責。 （3） 設立審計署，獨立工作。審計長對行政長官負責。 （4 ） 法院獨立進行審判，只服從法律，不受任何干涉。 《刑法典》 ：當中包括了 “公務員”的法律定義，而刑法典的第二卷第五編第五章之內容為 “執行公共職務時所犯之罪” ，界定受賄、行賄、公務上之侵佔使用、違法收取、濫用職權等罪名及刑罰。 第10/2000 號法律 《澳門特別行政區廉政公署》 ：主要規定廉政公署的職責及權限，廉政公署獨立工作，廉政專員對行政長官負責，並規定廉政公署的工作獨立於一切法定的行政
  • 申訴途徑及司法爭訟途徑，且不中止或不中斷任何性質的期間。 第12/ 2007 號行政法規 《審計署的組織及運作》 ：規定審計署的職責及權限，審計署獨立工作，審計長對行政長官負責。所有自然人及法人在保障有關權利及正當利益的情況下，有義務與審計署合作。並規定審計對象不得對審計署所作的審計報告及因撰寫報告所作相關工作提起上訴，但可向審計長提出聲明異議。 第11/ 2003 號法律 《財產申報》 ：界定了財產申報之適用範圍及何時需要作出財產申報，明確規定申報書之內容及格式，及申報書之提交、審查、保存、取閱的程序。 第2/2006 號法律 《預防及遏止清洗黑錢犯罪》 ：對利益（黑錢）定義為 “可處以最高限度超過三年徒刑的符合罪狀的不法事實的財產，以及由該等財產獲得的其他財產”。制訂預防及遏止清洗黑錢犯罪的措施，訂明清洗黑錢犯罪之罰則。 上述法律具有以下特點：（1） “財產來源不明”之舉證責任轉移到被告者身； （2） 行賄受賄同屬犯罪，受賄者必定為公務員； （3） 公務員在執行職務時或乘職務之便，只要答應接受他人給予該利益之承諾，即屬犯罪。 小結：香港的 《廉政公署條例》 是反貪污的專有法律，並賦予香港廉政公署強大的權力以進行貪腐案件的調查及行動。而澳門涉及公務員的犯罪則主要由《刑法典》 所規範，並沒有專門的反貪污法律。相對地，澳門在廉政立法方面有兩個較大的缺點： （一） 覆蓋範圍不足：澳門的廉政公署只能處理涉及公務員的案件，而無權處理私營機構的貪污案件。 （二） 法律仔細度不足：澳門的法規中，沒有對貪腐案件中的“報酬”、 “利益”或 “不法利益”等賦予明確的法律定義。1另一方面，亦未有規定 “風俗”、 “習慣”等不能成為辯護的理由。監督制衡機制沒有受到監督的權力，容易產生腐敗，因此，權力運行時
  • 必須互相監督及制衡，以防止濫用權力、弄權瀆職、以權謀私、滋生官僚主義等腐敗現象。 香港特區政府的監督制衡機制包括以下部份：2 行政長官、行政會議和立法會的監督：根據香港基本法，行政會議是協助行政長官決策的機構，行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定附屬法規和解散立法會前，必須提交行政會議討論並徵詢意見。而立法會在監督上的功能主要體現於控制公共開支和監察行政機關工作兩方面，前者是透過立法會財務委員會實現，按照法律規定，政府所有撥款均須提交財務委員會審批，否則均不得實行。後者則是通過立法會的政府帳目委員會的工作、立法會例會的提問時間、立法會辯論和質詢來實現。 廉政公署的監督：香港廉政公署是香港肅貪倡廉的專職機構，獨立運作，直接向行政長官負責。香港廉政公署以 “三管齊下”的策略，即透過調查、預防、教育來打擊貪腐，為實踐三管齊下的策略，香港廉政公署設有執行處、防止貪污處及社區關係處三個專責部門。執行處接受市民舉報貪污、研究及調查懷疑貪污的罪行；防止貪污處審視各政府部門及公共機構的工作常規及程序，亦應私營機構的要求，提供防貪顧問服務 ；社區關係處的主要工作是推廣、宣傳、教導市民認識貪污的禍害，並爭取市民積極支持反貪的工作。 審計署的監督：審計署的審計工作分為兩大類，其一是審核帳目是否妥善的工作，其二是衡工量值式審計工作。前者的目的是確保政府及受審核團體的財政和會計帳項，一般都準確妥善，而衡工量值式審計工作的目的是就政府總部決策局、政府部門、專責機構、其他公眾團體、公共機構或帳目須受審核的機構，在履行職務時所達到的節省程度、效率和效益，提供獨立資料、意見和保證。 申訴專員公署的監督：申訴專員公署負責處理及解決因公營機構行政失當而引起的不滿和問題，申訴專員的權力和職權範圍包括就有關政府部門（香港警務處及廉政公署除外）及十七個主要法定組織3行政失當的投訴進行調查。申訴專員公署對每一宗申訴個案都不單只為申訴人解決問題，同時還會立
  • 下先例，要求各政府部門，若日後再出現同類申訴時，要以同樣的方法處理。除調查申訴外，申訴專員公署也提供另類排解糾紛服務，包括推行機構內部投訴處理計劃，為各有關部門及機構提供機會，在得到申訴人的同意下，處理較輕微的申訴，申訴專員公署則監察有關結果。 諮詢機構的監督：香港特區政府幾乎所有政府部門及半官方的機構，都設立各類諮詢組織。其目的在於使政府能籍此向社會有關人士進行決策諮詢，從而得到最精闢的意見，作為決策的基礎。每當政府擬定政策和施政方針，都會向這些組織諮詢。例如，公務員敍用委員會的作用是確保公務員的聘用和晉升制度公平公正、量才錄用，及確保整個公務員體系恪守大體一致的懲處原則。 政府部門的內部監督：除了以上各方面的外部監督之外，香港特區政府還設有行政內部監督體系，這些內部監督主要指政府部門內部設立的監控組織所實施的監督。例如廉政公署的L組、4警察投訴科等。這些都是著重於部門本身的監控，與外部監督互補。 主要官員問責制：現時香港的問責官員是 “三司十二局”的十五名司長和局長。5在主要官員問責制之下，問責官員必須遵守 《問責制主要官員守則》 ，行政長官可從公務員隊伍內或公務員以外挑選最佳而又最合適的人選出任主要官員。主要官員不再按公務員條款受聘，並可確切地承擔政治責任。6 社會的監督：社會監督主要來自社會壓力團體和公眾監督兩方面。香港的社會壓力團體大多是針對個別團體的實際問題，運用社會行動（如遊行、請願、示威等方式）向政府提出要求。這能起著指出政府政策的漏洞和問題的作用，令政府在將政策變成法例之前，市民有機會對政策表達訴求和意見，使政府有關部門更有依據地對政策作出調整或修訂。香港政府亦盡可能地公開行政運作的程序，以起著讓傳媒及市民監督政府的作用。另一方面，香港傳媒對政府官員的監督更是無孔不入，即使是任何一點影響職業形象的行為，也會被傳媒所披露。例如梁錦松 “偷步買車事件”7和朱培慶 “尋歡事件”8就是傳媒對政府官員監察的好例子。
  • 澳門特區政府的監督制衡機制主要有： 行政長官、行政會和立法會的監督：根據澳門《基本法》 ，行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會的意見；行政長官有權委任部分立法會議員；立法會通過的法案、公佈法律，須經行政長官簽署和公佈，否則不能生效；行政長官可將法案發回立法會重議；行政長官可解散立法會。而澳門特區政府對立法會負責；執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；及答覆立法會議員的質詢。立法會有權審核、通過政府提出的財政預算案、審議政府提出的預算執行情況報告，及聽取行政長官的施政報告，並進行辯論；立法會議員可對政府工作提出質詢；可委託終審法院院長負責組成獨立的調查委員會，對行政長官的嚴重違法或瀆職行為進行調查；可對嚴重違法或瀆職的行政長官提出彈劾案，報請中央人民政府決定。 廉政公署的監督：廉政公署是一個獨立工作部門，廉政專員對行政長官負責。廉政公署以 “肅貪、防範、立法、教育”四管齊下為方針，推動反貪腐之工作。除了負責進行反貪腐之工作外，還負責處理對政府部門行政失當的申訴。其職責為：開展防止貪污或欺詐行為的行動；調查及偵查貪污行為及由公務員作出的欺詐行為；調查及偵查有關選民登記及有關選舉中作出的貪污行為及欺詐行為；促使人的權利、自由、保障及正當利益受保護，確保公共行政的公正、合法性及效率。 審計署的監督：審計署獨立於澳門公共行政架構上，其工作不受其他部門干預，審計長對行政長官負責。其職權包括：對審計對象9的預算執行情況、決算、預算外資金的管理及使用情況進行審計，並查核有關付款是否按照法定程序進行；對財政局提交的澳門特別行政區總帳目及年度資產負債表進行審計；以專項審計的方式，就預算管理及財務運作效益方面對審計對象進行查核及審計；以 “衡工量值式審計”的方式，就執行職務所達至經濟效率及效益的合理性方面對審計對象進行查核及審計；研究、分析及推行用於改善審計工作的理論、技術及方法；協助研究及訂定年度活動計劃，尤其是提交各類審計
  • 項目的審計報告。 民間社團的監督：澳門被稱作 “社團社會”，至二零零六年六月止，正式註冊的社團已經超過3200 個。澳門的社團在過去是政府與市民溝通的重要橋樑，並起著為市民爭取利益、提供服務及監督政府的作用，現時，更多社團只為參與選舉或自身利益而存在，上述的功能已經衰減。 小結：整體而言，不論是從外部還是內部，澳門相對缺乏足以對政府監督和制衡的力量，例如，澳門立法會對政府公共開支沒有審批的權力，10 而澳門特區政府在制訂政策方面的咨詢機制仍屬起步階段，官員問責制亦只聞其聲不見其影，市民對政治參與的意識不高，而澳門傳媒亦未有發揮監督政府的功能。司法制度 司法制度與廉政建設有一種唇齒相依的關係，如果沒有完善的司法制度，貪贓枉法的人沒有受到應有懲罰的話，廉政機關打擊貪腐的工作和行動就變成一場 “表演” 香港在司法方面頗為獨立，根據香港 《基本法》 ，香港享有獨立的司法權和終審權，司法獨立的制度，不僅使香港政府和公務員能夠接受法律監管，而且確保其一旦違法便會受到法律追究，這是廉政建設、打擊貪腐的必要條件。香港的司法獨立，是指香港司法部門能夠依法辦事，司法機關只對法律負責，而不對政府和其他任何人負責，以維護法治及保障個人權利與自由。 為了維護司法獨立，司法人員在執行職責時不受政府的行政和立法機關影響。香港 《基本法》 規定，香港特別行政區法院獨立進行審判，不受任何干涉，司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。而香港的法官採用高薪制、終身制。法官的薪酬和待遇比較優厚，高等法院法官的薪金相當於政府司級官員，區域法院法官的薪金相當於政府部門的首長級官員。香港法官是根據司法人員推薦委員會的推薦，由行政長官任命，該委員會是一個獨立的委員會，由首席法官出任主席。。
  • 法院的法官及終審法院的首席法官只有在無力履行職責或行為不檢的情況下，行政長官才可依照法定程序予以免職。這一方面確保障了司法人員的在職權和獨立性 ，另一方面亦指出行為不檢會成為免職的依據。除此之外，就法官的行為方面，於二零零四年十月，香港司法機構發表了 《法官行為指引》 ，內容主要有：訂立指引之目的、指導原則、履行司法職責、取消法官聆訊資格的事宜、法庭以外的專業活動及非司法活動。實際上，其內容已經涵蓋了法官的公私事務，是督促香港法官，使其行為經常保持至高標準的一部實用指引。 根據澳門 《基本法》 ，澳門享有獨立的司法權和終審權；法院獨立進行審判，只服從法律，不受任何干涉。法官採用終身制，法官只有在無力履行其職責或行為與其所任職務不相稱的情況下，行政長官才可按照法定程序予以免職。各級法院的法官，是根據本地法官、律師和知名人士組成的獨立委員會的推薦，由行政長官任命。 小結：香港及澳門在司法制度上的法律規定都大同小異，包括司法獨立、判決不受任何干預、司法人員終身制等等。而香港已經樹立起鮮明的司法獨立形象，而澳門的司法制度則較少被討論。公務員廉政制度 公務員制度之所以能夠養廉，歸根究底取決於其內在機制和制度，是否能夠達到 “養廉”和 “養賢”的效果。公務員制度包括聘任制度、晉升制度、薪酬及福利制度、退休制度、財產申報制度等。而本文所指的 “公務員廉政制度”是指公務員制度中，與廉政較為直接相關之部份。 香港的公務員廉政制度： 崗位輪換機制：香港公務員崗位輪換的對象，主要是掌握行政決策權的政務官。藉著輪換機制，避免某人長期掌握某一權力而可能帶來的弊端，消除官員因長期佔據同一崗位而滋生 “關係網”或 “獨佔山頭”的現象，從而減少貪腐的機會，同時可以擴闊官員的視野，提高官員的能力。
  • 接受利益制度：根據香港 《防止賄賂條例》 第三條，任何公務員未得行政長官一般或特別許可而索取或接受任何利益，即屬犯罪。而香港行政長官以《接受利益（行政長官許可）公告》明確則規定了公務員在何種情況下可以接受何種利益，以及公務員借貸的相關規定。 利益申報制度：根據香港現行公務員利益申報規則，擔任某些職位的人員必須定期申報其私人投資。這些職位分為兩層，11擔任第Ⅰ和第Ⅱ層職位的人員，分別須每年和每兩年申報其私人投資，包括在香港的房地產權益。其間如果作出任何每次相等於或超過20 萬港元的投資交易，不論是香港境內或境外投資，均須在交易七天內呈報。擔任第Ⅰ層職位的公務員，有關資料會載於登記冊內，並可供市民查閱。雖然香港的利益申報制度，對象不算廣泛，但作用不小，前述梁錦松 “偷步買車事件”正正是當事人沒有謹慎處理利益申報而失去官職的例子。 離職公務員就業制度：香港政府規管離職公務員從事外間工作的政策，旨在確保公務員在離職前休假期間或離職後，不會在政府以外從事可能與其過往政府職務有實際或潛在利益衝突，或引起公眾負面看法致令政府尷尬及影響公務員形象的工作。12規管的對象主要是首長級之公務員，有關制度規定，離職之首長級公務員外間工作的 “禁制期”最短為六個月至十二個月；而 “管制期”則為一到三年。13 澳門的公務員廉政制度： 財產申報制度：澳門公務員財產申報的申報範圍是廣泛及嚴格的，超逾公職索引表500 點14之財產、負債、投資等就要作出申報。然而，申報書內容是不公開的，取閱的條件及過程亦相當嚴謹，只在具備法定的正當理由時，可依法定程序申請取閱申報書之部份內容，申報人亦可以對該項申請提出反對；若涉及刑事程序，指定實體才可依法申請取閱財產申報書。至於申報書的審查，則只針對申報書的提交形式不當或其身份資料的填寫方式不當進行審閱；對財產方面的申報內容之真實性，則並未設有審查機制，因此，若出現虛假申報的情況，亦不容易被發現。
  • 小結：與香港比較，澳門的公務員廉政制度相對地有很多缺失，例如，並沒有公務員接受利益的相關法律法規；澳門的離職官員就業制度仍在研究階段；而澳門的財產申報制度，雖然申報對象及內容廣泛，但沒有對財產申報內容審查或公開的機制。澳門的廉政制度建設的問題建議 “冰封三尺，非一日之寒” ，澳門在廉政制度上的漏洞，由澳葡年代已經存在，澳門特區政府亦沒有乘著回歸祖國的良好機遇而進行全面的革新，但由於回歸後，澳門民生、經濟顯著改善，政府民望高企，問題才沒有浮現出來。至 “第四屆東亞運動會超支事件”及 “前運輸工務司司長歐文龍貪污瀆職案”之後，各種漏洞及不足被突顯出來： 未能體現政府反貪腐的政治決心：雖然行政長官將 “反腐敗、反貪污”列為施政重點之一，並強調 “反貪絕不手軟”但未有提出較具體的措施。而 “將廉政公署的監察範圍伸延至私人領域” ，是二零零六年二月行政長官公告 《聯合國反腐敗公約》 適用於澳門特區以後提出的，至今仍未看見任何進展。整體而言，政府做了很多承諾，但能兌現的少，未能讓市民看到其在預防、打擊貪腐的政治決心。 立法會對政府的制衡力量不足：根據澳門 《基本法》 第六十五條 “澳門特別行政區政府必須遵守法律，對澳門特別行政區立法會負責：執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢。”有學者就此指出：15立法會只是聽取施政報告，議員可向行政長官提出質詢，但並沒有向政府提出不信任案的權力，立法會沒有如責任內閣制一樣的 “倒閣權”。 16此外，澳門立法會亦沒有如香港立法會財務委員會對政府的公共開支作出審批的權力。除了上述 “法定權力”的不足外，亦與立法會議員的產生辦法有關，以現屆立法會為例，立法會議員共29 位，當中只有12 位由市民直接選舉產生，其餘17 位分別由行政長官委任及以間接選舉方式產生，就此，有立法議員曾表示，即使政府不能夠滿足人民的，
  • 期望，立法會還是沒有足夠的力量去制衡政府的工作。 官員的行政責任與政治責任不清晰：整體事例可從 “第四屆東亞運動會超支事件”看出，澳門政府官員的權力並沒有與其責任掛鈎的情況。 施政缺乏透明度：施政透明的宗旨在於讓市民能夠看到政府的各項活動，使政府無法黑箱作業，可體現於市民是否能夠自由取得政府的資訊、是否能夠參與政府政策的制訂及決策的程序等。然而，澳門政府多項政策及制度，如土地批給制度、外勞政策、公共工程開支、經屋社屋政策等都被指黑箱作業，顯示澳門政府施政透明度方面有很大的改善空間。 制度不健全：這些不健全的制度不僅僅是廉政制度不健全，而是澳門多個範疇的制度不健全。例如，可說是澳門唯一的公務員廉政制度，採用保密方式且不設審查機制，因此未能發揮防止貪污腐敗的作用，形同虛設。又如公共工程招標制度，存在 “價低者得”透過 “後加工程”增加造價的操作空間，而評標的標準亦是一個謎團。這些都是制度上的不健全。 法律條文不夠具體：澳門的法律條文中，沒有像香港一樣對貪腐案件中的 “利益”賦予法律定義，亦沒有規定 “風俗”或 “習慣”不能成為辯護的理由。法律條文不夠具體增加了執法的難度，亦容易造成案件因 “證據不足”而無法入罪的情況。另一方面，政策和制度都需要依靠法律來實現，若法律條文不夠具體又不能適時修訂，政府難以實施有效的政策和建立健全的制度。 廉政公署的效能有待改善：回歸後，廉署大力打擊基層及前線公務員的貪污罪行，公務員的 “收茶錢文化”不復存在，市民的廉潔意識逐步提高，社會風氣亦不斷改善。然而，廉署的法定權力只能偵查涉及公務員和選舉的案件，及接受市民對政府部門行政程序作出行政申訴，私營企業貪污舞弊的案件則無權處理。而過去偵辦的案件多只涉及基層公務員，令市民有 “刑不上大夫”的感覺，而較轟動的案件，則有 “雷聲大，雨點小”17的情況。 民間監督及制衡力量微弱：“澳門的傳媒幾乎一面倒親中親政府，個別比較中立的報章，亦只有對政府的行政效率及個
  • 別政府部門的表現表示不滿，很少對特區政府的施政方針持批判或否定的態度，更幾乎見不到對何厚鏵特首個人表現的負面評價。再者，澳門市民的民主和政治參與意識都遠遜於香港市民。總之，在澳門我們看不見能起到監督或制衡政府行為和施政的社會力量，更不用說保障問責制成功實施的問責文化。”18 判刑未能收到阻嚇效果：澳門將徒刑視為非常嚴厲的懲罰，澳門法院的判刑往往以緩刑或罰金方式代替徒刑，因此，市民一般認為澳門的刑罰無法反映罪案的嚴重性 ，亦難以達到阻嚇或防止罪行發生的作用。 建議：反貪腐是一項長期的抗戰，必須持之以恆。然而，反貪腐的政策沒有一個 “四海皆適用”的固定模式，必須因應國情或區情不同而制定反貪腐政策。本文提出的建議如下： 讓廉潔制度化：廉政應該是一套完整的制度 ， “要有效防貪，先要建立一套良好的制度，這是政府部門、公共機構、工商企業和專業團體均認同的基本原則；並從制訂防貪措施、訂定實務指引和員工守則，以及加強監管三大方向，主動與廉署研究和磋商，使各部門、機構及行業的運作和制度日臻完善。”19增加施政透明度：政府應將各項政策、措施、立法等相關資訊對市民公開，進行廣泛的咨詢，並定期公佈其進度，讓市民能夠掌握充足資訊，達到監察政府的效果。現時，政府在推行新法或政府政策、措施及修改法律前普遍會對公眾咨詢，然而，政府在制定牽涉大量利益的政策上，亦應進行全面的咨詢。而公開政府資訊方面，於本年六月，政府試行 “地藉資訊網” ，提供綜合的土地地藉信息，可說是增加施政透明的措施之一。 落實官員問責制度：透過官員問責制，清晰釐定官員的行政與政治責任，杜絕公務員體制中權責不清的情況，及 “基層無權有責、中層無權無責、高層有權無責”的現象。 擴大廉署的法定權力，並將監察範圍伸延至私人領域：這項建議只是重提舊事，回歸前後，均有學者提出相關建議，並已被列入 《二零零八年行政長官施政報告》 中，政府應該加快落實。 修訂財產申報制度：財產申報制度可從兩方面進行修訂，
  • 其一為參考新加坡的做法，增設申報書內容的審查機制；其二是參考香港的做法，在某個級別以上之公務員，其財產申報書之部份內容對公眾公開；最好的情況是上述兩者兼備，否則，單單增設審查機制仍難免有黑箱作業的疑慮，因此，若不能兩者兼備，公開申報書內容，讓市民直接監察是較可取的做法。 積極培訓法律及司法人材：澳門一直缺乏法律專才，然而，建設廉潔社會，需要對各種制度、政策、法規等進行修訂和改革，這些項目都涉及到法律的問題，因此必須加快培訓法律及司法人材的步伐，才能亡羊補牢。 聘用外地專家、顧問作咨詢工作：對於一些涉及專業範疇或政府沒有經驗的項目20 ，除了向公眾咨詢外，更應聘用外地專家或顧問，以填補政府在專業上或經驗上的不足，而不是以缺乏經驗或專才作為浪費公帑的藉口。 加強判刑的效果：涉及貪腐的罪行，應減少以緩刑或罰金代替徒刑的情況，或透過特別法規定，若貪腐案件的嫌疑人被裁定罪名成立則即時監禁，以收到阻嚇之效。 透過外地傳媒監察澳門特區政府：回歸後，由於賭權開放，外資湧入，澳門漸漸為國際所熟悉，而港澳關係更為密切，每當澳門有轟動事件，都會被香港傳媒大幅報導，有時更會披露一些在本地報章不會刊登的消息，一些香港學者、專家、時事評論員等，更常以港澳兩地政府的政策實施作比較，對澳門政府施政起著催化作用。雖然，要透過海外傳媒來監察本地政府有點諷刺，但既然不能期望本地傳媒能做好監察政府的角色，就由外地傳媒來分擔。 廉政制度涉及多個層面，當中包括立法、行政、監督機制、公務員制度、教育等。而反貪腐是一項長期的工程，要成功地預防及打擊貪腐，其先決條件是政府要立下決心，全方位地落實反貪腐政策，不能只有 “唇上作業” ，上至領導人的政治決心，下至民間的參與，上行下效，上下貫徹，而且必須持之以恆，才能收到成效。（2008 年 8 月 ）
  • 注釋 ：1 《預防及遏止清洗黑錢犯罪》 第三條 ，有對 “利益”作出定義 ，但此定 義只能適用於該法 。2 參考自聶掁光、 呂銳鋒 、 曾映明著 《香港廉政》 及香港政府網頁http:/ / www.gov.hk3 十七個主要法定組織 ：即機場管理局 、僱員再培訓局 、平等機會委員會、 香港藝術發展局 、 香港考試及評核局 、 香港房屋委員會 、 香港房屋協會、 香港金融管理局 、 香港體育學院有限公司、 醫院管理局 、九廣鐵路公司、 立法會秘書處 、強制性公積金計劃管理局 、個人資料私隱專員公署 、証券 及期貨事務監察委員會 、市區重建局 ，及職業訓練局 。4 香港廉政公署設有一個名為L組的內部調查及監察單位 。 公署人員如被指 稱涉及貪污或相關的刑事罪行 ，L組會進行調查。律政司司長則會就該組 處理的每宗個案給予法律意見 ； 而已完成調查的個案均會提交審查貪污舉 報諮詢委員會進行審議 。5 “三司”即政務司、財政司及律政司； “十二局”是公務員事務局 、 民政 事務局 、保安局 、政制及內地事務局 、食物及衛生局 、財經事務及庫務局 、 教育局 、發展局 、商務及經濟發展局 、運輸及房屋局 、勞工及福利局及環 境局 。6 參考自香港立法會政制事務委員會， 《主要官員問責制實施成效報告》 電子版 ，2003 年 ，頁3 。7 梁錦松為香港前財政司司長 ，於2003 年3 月 ，被傳媒揭發他在大幅提高 首次汽車登記稅前 ，買入一輛價值七十多萬港元的豪華房車 ，若避過加稅 ， 節省最少五萬港元，而梁錦松沒有實時申報買車 ，有利益衝突之嫌 。隨後 ， 梁錦松面對連串的立法會質詢和不信任動議 、民望暴跌 、還遭到廉署調查。 面對議員的窮追猛打 ，梁錦松於 2003 年7 月中請辭 。8 朱培慶為香港前廣播處處長 ，於2007 年7 月被傳媒揭發光顧卡拉OK 並與艷女郎把臂夜遊，於2007 年9 月，香港政府批准朱培慶申請提早退 休 。9 根據第11/ 1999 號法律所規定 ，審計對象包括 ：（1 ） 經費全由公帑支 付的實體 ； （2 ） 每年過半數收入來自政府者 ； （3 ） 每年不足半數收入來 自政府 ，但書面同意成為審計對象者 ； （4 ） 行政長官為公眾利益得以書 面授權審計長向任何被特許人進行審計監督。10 根據香港 《基本法》 第六十四條 ，香港特區政府徵稅和公共開支須經立法
  • 會批准。但澳門 《基本法》 中並無這一條文。11 第Ⅰ層一共有二十三個主要職位 ，包括由常任秘書長級公務員擔任的職位 。 第Ⅱ層包括所有首長級職位和由局長或部門首長指定的職位 。這些職位均 有較多機會涉及可能引致利益衝突的情況。 目前 ，屬於第Ⅱ 層的職位約有 三千四百名。12 參考自香港離職公務員就業申請諮詢委員會 ， 《第17 號工作報告書》 ， 電子版 ，2005 年 ， 頁2 。13 “離職”包括退休及其他任何原因而離職 、 “禁制期”即由停止政府職務 起計 ，期間不得擔任外間工作 。 “管制期”即由正式離開政府後計算 ，期 間有關人員須事先取得批准才可從事外間工作 。14 現時 ，每 1 點為59 澳門元。15 參考自蔣朝陽 ， “論澳門基本法行政與立法關係中以行政為主導” 2005 年04 月， 載於澳門基本法推廣協會網頁：http:/ /www.basiclaw. org.mo/content.php？artical_id＝4 1916 香港特別行政區立法會亦沒有這種 “倒閣權” ，但政府徵稅和公共開支須 經立法會批准（香港基本法第六十四條）。17 指公佈出來的涉案嫌犯人數多，涉及利益龐大 ，但成功入罪的人數少。 事 例有 ，2001 年8 月 ，澳門廉署宣佈通過 “火鳳凰行動” ，破獲了一個集 團性的貪污案件 ，涉案賄款幾千萬 ，涉及的財政損失上億元。當時 ，廉署 共拘捕十多名頭等水警和多名商人 ，並曾經召開記者招待會，當面把十多 箱證據文件移送檢察院。但後來 ， 案件逐漸就變成低調處理 。到2006 年 結案時 ，只有一名前水警和一名商人被起訴 ，涉案賄款變成數十萬元。18 摘自余振 ， “香港的高官問責制及其對澳門政治改革的啟示” ， 曾於 2002 年12 月13 日，在由澳門大學澳門研究中心主辦的 “澳門經濟發 展與制度改革”學術研討會上發表。19 引自香港廉政公署 ， 《廉署三十周年特刊 “凝聚群力”共建廉政》 ， 2005 年 ， 頁3320 例如2005 年舉辦的第四屆東亞運動會，或籌建中的輕軌系統。
  • 澳門海關廉政建設初探黃志勇 華麗梅前言 由於種種歷史原因和現實條件的影響，澳門特區政府無論是在法律體系、監督體系或者工作機制中都還存在著很多矛盾和不足，致令澳葡年代遺留下來的咖啡文化屢禁不止，甚至出現 “前腐後繼”的情況，而運輸工務範疇貪瀆醜聞的揭發，使得這些矛盾更加突出。 作為澳門對外貿易監督管理機關和重要的執法部門，澳門海關自成立以來，一直致力改善以往由於歷史原因而殘留給市民的負面形象，以求在嚴密監管的前提下，達至高效通關的戰略目標，實現服務與把關之間的平衡，從而為澳門的經濟發展提供良好的大環境。 另一方面，與其他行政部門相比，由於特殊的行業特性、封閉環境下的執法自由裁量權和現場即決權，使澳門海關一直處於廉政的高風險地段。無可否認在執法過程中，行政執法權力和刑事執法權力在少部分海關人員的手中異化、濫用，加上缺乏監督使得海關系統腐敗案件還時有發生。澳門海關的歷史沿革 有關澳門海關的起源，可追溯至1868 年9 月3 日，當時澳葡政府成立 “澳門港口警察”，首位最高指揮官被正式委任，從屬於港務局局長，其主要職責是維持澳門周邊水域及沿岸治安秩序。1957年11月25 日，當時的澳葡政府推行行政改革，在撤銷 “港口警察”和 “稽查警察”的同時，把二者合併為 “水警稽查隊”，仍然隸屬於港務局局長。1976年1月1 日， “澳門保安部隊”成立，而水警稽查隊也成為組成該部隊的警隊之一，受保安政務司監督。
  • 我們可以發現，在葡人管治的數百年間，一直都沒有在澳門建立以 “海關”字眼命名的機構來處理海關事務1，而有關的工作分別交由多個政府部門共同承擔。至回歸前夕參與海關事務工作的部門有水警稽查隊、經濟司、統計暨普查司、衛生司及郵電司等。其中，水警稽查隊負責對進出關境的運輸工具、貨物、行李物品進行監督和管理，同時負責代表澳門地區參與 “海關合作理事會”2的活動。因此，一般認為水警稽查隊是當時澳葡政府處理海關事務的主幹部門。 因應整體政府架構於回歸後的名稱改變，水警稽查隊自特區成立日開始易名為 “水警稽查局” ，隸屬於保安司司長，並在保安司司長的監督下，繼續履行其 “維護海上法紀、恪守稽查任務”的職責。水警稽查局是特區政府的一個局級部門，也是保安部隊的重要組成部份，在特區政府首年施政方針 “固本培元、穩健發展”的指導下，這支警隊基本上維持原來的職能、組織架構和人員編制。而在管理人員方面，回歸後有著明顯的轉變，因為葡萄牙派駐澳門地區的軍官悉數撤離，其職務交予澳門人擔任，從此水警稽查局的本地化進程完全得到了落實。 根據 《澳門基本法》 規定，澳門特別行政區是一個單獨的關稅地區，需設立海關，其主要負責人屬於主要官員。為此，行政長官於2000 年委託當時的水警稽查局局長徐禮恆警務總監（即現任海關關長）領導跨部門工作小組，著手澳門海關的籌組研究工作，在各政府部門的支持下，經過規定的法律程序， “澳門特別行政區海關”（以下簡稱 “澳門海關”）於2001年9 月1 日成立，並於同年11月1 日正式投入運作，與此同時，水警稽查局予以撤銷。成立後的澳門海關脫離澳門保安部隊獨立運作，直屬於行政長官，是一個具有行政自治權的公共機關，相對於原水警稽查局，海關在處理日常事務時較為自主，而且較具彈性。此外，基於海關業務上必要的延續性和穩定性考慮，澳門海關的人員班底組成基本上來自原水警稽查局，為數一千多名的紀律隊伍成員由投入運作日起過渡到新部門工作，成為海關的主幹成員。所以到目前為止，澳門海關業務部門的發展主要經歷了水警稽查隊、水警稽查局以及澳門海關三個時期。
  • 澳門海關當前面臨的挑戰與機遇 作為執行對外貿易政策的行政機關，澳門海關自成立以來一直擔負著監管進出口、轉口貨物及保護知識產權等主要任務，以保護澳門的經濟安全，促進澳門經濟的發展。 同時，世界多極化、經濟全球化和貿易便利化已成為當今各國發展的主要趨勢，日新月異的科技進步，貿易方式以及運輸方式的不斷創新，加上隨著澳門近年經濟的強勁發展，澳門海關面臨的監管環境也發生了巨大的變化。在全球化步伐不斷加快的當前，澳門海關的領導層清楚意識到，必須增強主動性，強化危機感，只有把握當前機遇，與時俱進，才能努力克服前進中出現的困難，才能把各種挑戰變為海關事業發展的動力。因此，建立現代海關制度成了完善澳門海關服務、促進職能轉變、保證貨物監管、減少海關管理風險等方面亟待解決的問題。 根據11/2001號法律，澳門海關的職責主要為監管和檢查經澳門特別行政區進出和轉運的交通工具、貨物、旅客及其行李，保證清關手續的遵守，此外還具有在關務範疇的刑事調查權、以及知識產權保護等工作。在以澳門海關關長為核心的領導層的正確領導下，經過澳門海關全體人員近幾年的不懈努力，澳門海關在保護知識產權、打擊走私、提高現場監管水準等方面取得了顯著的績效，成果有目共睹，澳門海關的整體對外形象也得到了極大的改善。 但另一方面，由於海關法例專業性強、海關手續較為複雜，少部分海關人員卻沒有充分熟稔操作守則，進行自我增值，導致相同貨物在不同的海關站進出境時，核對準則不一、查驗尺度偏差，除了引起民怨外，也容易令外界產生誤解。此外，由於海關負責稽查貨物和查緝走私等，業務範疇眾多且必定與經濟利益密切相關，由於每項執法權的裁量往往都會影響行政相對人的權益，極易導致少數海關人員藉行政裁量權之行使索取不法利益，或者行政相對人為了貨物的放行而向海關人員提供利益輸送，從而產生貪污舞弊現象。 事實上，目前還有部分海關人員是在未進海關時想海關，進了海關怨海關，對工作和職責欠缺清晰的認知，認為海關工
  • 作平平無奇，毋需專業知識，不過只是看看單，查查貨，蓋蓋印而已。但事實上，海關工作是極具挑戰性的，就以關檢過程中的審單工作來講，一張准照或者申報單就有二、三十個欄目，每個欄目都需要海關人員認真審查，以杜絕虛報漏報等關務欺詐行為的發生。但少部分海關人員的表現完全偏離了社會對海關管理能夠做到公平、高效、合作、廉潔的期望，工作態度馬虎、散漫，甚至做出一些法理不容的違法行為。過往就曾發生一些貪污瀆職的案件，如 “九澳深水港碼頭收取咖啡錢案” “澳門國際機場警員（關員）走私洋酒案”、 “關閘口岸警員（關員）走私鮮肉案”以及在澳門海關積極配合下廉政公署得以揭發的機場海關人員涉嫌收取 “新年紅包案”等，雖然這些貪瀆案件大多是在澳門海關成立以前發生的，而且從表面上看似個人的腐敗行為，但實際上卻充分暴露了海關在管理機制上也有某些失靈的地方。然而，隨著澳門社會公民意識的不斷提高，社會整體對海關人員提出了更高的要求和期望，這些少數海關人員理應克服自身素質上的不適應，以回應外界的期待。 所以，我們在為澳門海關近年所取得的不俗發展和成就倍感欣喜的同時，也不能否認，與世界範圍的各國海關一樣，澳門海關也面臨著走私與反走私、貪腐與反腐的較量。因此，如何通過建設完善的制度，改革和解決這些問題，已成為當前澳門海關廉政領域的一個重要課題。廉政是世界範圍內海關所面臨的挑戰 廉政，是世界範圍內海關隊伍建設過程中永恆的主題，這是毋庸置疑的。正如世界海關組織秘書長所指出的：“世界上幾乎沒有一個公共機構像海關那樣具有容易出現腐敗的先決條件，行政管理上的壟斷與廣泛的自主管理權相互間強而有力的結合，特別是在缺乏適當的監督管理系統和責任制度及工作環境下，極易發生腐敗現象。”3而腐敗作為一種社會歷史現象，其產生的原因是複雜的，既有社會外部現實的因素也有思想內在的動因。但無論如何，腐敗＝權力＋失範＋機會，這一簡單的公式則是對腐敗最為簡潔而深刻的概括。國際貨幣基金組織
  • 將腐敗定義為：“腐敗是濫用公共權力以謀取私人的利益。”國際透明組織對腐敗含義的解釋是：“公共部門中官員的行為，不論是從事政治事務的官員，還是行政管理的公務員，他們通過錯誤地使用公眾委託給他們的權力，使他們自己或親近於他們的人不正當地和非法地富裕起來。” 4 如果從經濟學來看，腐敗是一種尋租活動。是通過改變法律規定的權力和權利來影響社會收入和財富的分配，實現局部或個人的利益，目的是尋求非生產性的直接利潤。5雖然在不同地區、不同文化背景下實施的不同法律制度下，對於腐敗的定義與理解可能不盡相同，但必定相同的是腐敗問題廣泛存在於各個國家或地區中。可以說，腐敗已經成為各個政府海關部門行政管理中的一大難題。當前少數海關人員腐敗的原因分析（一）法理性根源 權力，是人類社會普遍存在的一種政治文化現象，是權力主體憑藉自己所擁有的強制力，使權力客體服從於自己的一種支配力量。澳門海關作為一個執法機關，代表澳門特別行政區對出入境的貨物、車輛、旅客及其行李進行稽查，其工作性質決定了海關的執法權力具有壟斷性，海關可依職權作出大量單方的、具有強制力的行政行為。而為了促進對外貿易的發展和工作效率的提高，在客觀事實上又需要賦予海關在行使執法權力時具有一定的靈活性。所以於實務中，無論在海關的業務管理模式又或者是操作規程上，海關各部門都存在較為廣泛的自由裁量權。正是在這種情況下，行政相對人往往處於被動的地位，而且在這些行政相對人中有很大一部分都是長年從事對外貿易的商人，所以很多時候行政相對人基於其以後的貿易活動考量，都會儘量滿足海關的要求，其中當然也包括少數海關人員不甚合理、甚至不合法的要求。而在海關業務的運行過程中，對外執法主要依賴通關現場的海關人員來行使，而大量自由裁量權和現場即決權的客觀存在，注定使海關人員特別是前線的
  • 海關人員成為部分不法的行政相對人尋租的重點對象。 而且，由於 《海關人員通則》 遲遲未能出臺，目前海關人員於紀律制度上依然沿用看似處罰規定嚴厲的《軍事化人員通則》 ，但實際上卻因為 《軍事化人員通則》 已遠遠落後時代的發展，在當前提倡人性化管理的大背景下，可謂是剛性有餘而可操作性差，因而實務中，往往在追究責任時，大事化小，小事化了，造成了極壞的影響。（二）體制性根源 自從賭權開放以來，加上內地自由行政策的開放，大量外來資金的不斷湧入，使得澳門近年的經濟發展突飛猛進。在旅遊博彩行業為龍頭的帶動下，澳門市民的人均收入得以大幅度提升，新的中產階層不斷湧現，公務員與其他行業的比較優勢逐漸消失。而在公務員中，紀律部隊包括海關人員的薪酬又一向屬於不合理而且嚴重偏低，加上由於編制的原因，使得基礎職程6海關人員的晉升機會遠較文職體系的公務員為低，這使得為數不少的海關人員面臨著職業價值認定的危機。 與此同時，作為政府權力的代理人，海關人員同樣有著人的各種需求，也具有人性的局限性。當海關人員的正常需要不能通過工資、福利、晉升等一些正式制度得以滿足時，必將造成海關人員的心理失衡。在社會轉型時期各種觀念的影響下，如果此時有些別有用心的行政相對人為了非法追求資本利潤的最大化，想方設法地向海關人員行賄，顯而易見地，就很容易把一些原本盡忠職守的優秀海關人員拉下水，從而成為利誘下的腐敗的俘虜。（三）機制性根源 海關的性質和職能決定了海關這一職業的廉政高風險性。《阿魯沙宣言》 指出：“全球海關都面臨廉政的考驗，如果沒有有效的監督制約機制，海關的權力濫用和不廉潔是不可避免的”。雖然澳門海關的領導層對於建立監督制約機制和責任追
  • 究制度是非常重視的，也採取了各種的辦法，但現行的監督機制還確實存在著一些漏洞和缺陷，需要進一步完善和健全，比如海關內部審查辦公室作為澳門海關內設的監督行政部門在身份上還存在雙重性，一方面是作為海關自我監督職能部門，對海關人員的行政行為進行監督和制約，但另一方面是作為海關行政監察職能的部門，直屬於海關關長。這樣的架構安排，雖然可得到關長在工作上的支持，但我們知道在實務行政工作中，一個部門往往會受到其它相關部門或人員的影響，所以這種身份上的矛盾使其既存在積極的監督動力，但又可能受到 “潛規則”的約束，導致職能沒能真正發揮作用，制約了本應有的整體監督效能。國內外海關在廉政建設方面的經驗借鑒（一）上海海關的經驗 上海海關通過開展有針對性的法制教育和健全廉政制度，以嚴肅組織紀律、工作紀律、業務紀律和廉政紀律，規範行政管理行為和行政執法行為。針對容易滋生執法腐敗的源頭性問題，開展典型案例剖析，採取以案說紀、 “用身邊案例教育身邊人”等方式，引導廣大海關人員正確認識和規範行政執法權力，不斷提高抵禦和防範不正之風的能力。並制定了 《關於海關外勤工作紀律的規定》 、 《宴請和禮品管理辦法》 ，並要求屬下海關人員嚴格執行國家海關總署公佈的 《海關人員6項禁令》 、 《海關總署關於對送收 “紅包”行為予以公佈有關事項的公告》 、 《三項紀律、十個不准》 等規定。上海海關通過融合制度的權威性、強制力以及道德準則來約束海關人員的公務行為，充分發揮廉政文化自律與他律相結合的約束作用，實現道德自律與法律制度約束的有機統一。所以，作為中國海關系統中的重點海關，無論在稅收還是業務量上，上海海關在全國都是首屈一指的，但卻較少出現貪污受賄的違法亂紀現象。
  • （二）香港和國外一些海關的經驗借鑒 香港海關認為，海關通關現場的業務流程工作量大，即決性強、尋租可能性大、執法風險和廉政風險也比較高。而運用信息技術進行風險管理，既有利於解決關檢任務繁重與通關便利化之間的矛盾，又可以減少人為因素的操縱，使海關人員的自由裁量機會降到最低，從而減少海關人員貪污的機會。所以以信息技術為平臺之一的風險管理已成為當前香港海關建立現代海關制度中的一個中心環節，達到以較小的管理成本取得最大的管理績效。而世界海關組織早在修訂 《京都公約》 時就將風險管理納入其中，從20 世紀90 年代初開始，美國、荷蘭、澳洲等一些發達國家海關，就將風險管理的理念及方法引入海關關務管理領域，荷蘭海關建立的情報信息分析中心DIC，是歐盟海關組織內名列前茅的專職風險管理信息分析處理部門，其風險管理水平也處於歐盟海關的領先地位。從各國海關的經驗來看，運用風險管理既可以在解決嚴密監管與高效運作矛盾的同時，又可減少人手的操作和人為的結論，從而在最大程度上降低海關人員腐敗的可能性。建議 由於海關於日常的執法過程當中，是用相對固定的法律制度來調節多變的社會利益關係，但法律天生的滯後性又必然使得其解決各種社會利益關係的能力受限，加上如果海關系統內部人員存在濫用權力和腐敗的問題，就必將損害海關作為一個國家或地區的關務執法部門的權威性，從而無法真正地履行好自己的神聖職責。 沒有監督的權力容易產生腐敗，孟德斯鳩在《論法的精神》中說：“一切有權力的人都容易濫用權力，直至有界限的地方。”所以，通過制度的建立以預防腐敗，是現代政治文明的一個重要手段與特點，其通過一系列的規範，運用政府強制力來約束並減少行為的不確定性，從而得以更好地協調各方面的矛盾。
  • （一）健全海關範疇的相關法律、法規 法律、法規及規範性文件是海關人員依法行政的基礎和依據，其健全與否直接影響到海關人員的廉政執法。目前在澳門海關日常的執法工作中，主要是透過執行現行之第7/ 2003 號法律 《對外貿易法》 、第28/ 2003 號行政法規 《對外貿易活動規章》 、第29/ 2003 號行政法規 《產地來源證明規章》 、第40/ 2004 號行政法規 《衛生檢疫及植物檢疫》 以及保護知識產權方面等一系列的法例，以維護澳門特別行政區的經濟安全並且確保商業的公平競爭。而在規範澳門海關執法程序方面，主要是受現行 《刑事訴訟法典》 、 《行政訴訟法典》 、 《行政程序法典》 等規範，但由於海關的業務範圍包羅萬有，除了涉及行政行為更涵蓋司法領域，可說是任務繁重，業務複雜，而對於民生的影響也較為大。唯澳門海關成立至今已接近七年，作為一個獨立而且極為重要的執法部門，紀律制度竟還沿用早已不符時代實際的第66/ 94/M號法令 《軍事化人員通則》 ，討論已久的《海關人員通則》 依然只停留於草議的階段。所以，如何釐定海關人員於執法程序中的責任問題，增加透明度，以構建海關執法防線的立法工作刻不容緩。此外，雖然目前澳門海關在關務、辦事程序公開以及投訴機制的建立方面都作出了積極的努力，基本上回應了社會各界對於海關殷切的期望。惟此類機制並不都是以一種法律法規的形式出現，而更多的是以內部指引的方式進行，而為能使現任海關領導的這些理念與抱負能真正地落實並延續開去，參照內地海關有系統、有層次地設立專門的細則性法規的做法實屬必要。根據澳門的情況，可考慮將一些不涉及機密的指引以海關關長公佈於澳門特別行政區政府公報的批示為之，以增加效力與執行力。（二）防範為主，教育為先，將貪污杜絕於萌芽之中 應加強海關人員的法制教育，樹立起法制觀念。前兩年，關閘海關站就經常組織海關人員在餘暇的空檔時間學習相關的法律、法規和各項規章制度，並灌輸廉潔的職業道德意識，增
  • 強遵紀守法的意識，以不斷提高自身素質和拒腐防變能力，自覺抵制各種不正之風的侵蝕，廉潔奉公，公正執法，取得了較好的成果。此類成功的範本可根據各海關分站的具體工作量情況而逐步推廣至所有的海關站。 此外，應加強 “朝九晚五”時間以外對執法人員的管理和監督，把 “八小時”以內的教育工作延伸到 “八小時”以外，促使海關人員正確處理好與行政相對人的關係，斷絕與不法分子的交往和聯繫，純潔海關隊伍。其中，處於高風險職位的海關人員，更應時刻保持清醒的頭腦，增強拒腐防變的能力，做到常思貪欲之害，常棄非分之想，常懷律己之心，常修為官之德，從而真正為澳門海關的廉政工作作出自己的貢獻。（三）設立海關公共關係中心，以營造良好的海關執法環境，並加強各界對海關的監督 自成立以來，適逢澳門處於社會經濟轉型時期，隨著澳門行政改革的不斷深化、經濟的迅速發展，各方面利益格局的調整，海關的執法環境發生了很大的改變，海關在執法過程中還將遇到許多新形勢下的新問題。為促進澳門的對外貿易發展，使澳門成為亞太最有經濟活力的城市之一，澳門海關除恪守稽查任務，秉持精益求精的態度，亦須致力維繫良好的社區關係及傳媒關係，所以應設立一個在架構上屬於處級的公共關係中心。因為主動建立及維持一個正面形象是實有必要的，也有助於維持社會對於海關的信心。而社區關係和傳媒關係正是海關公共關係工作的兩項支柱，透過公共關係中心的新聞發佈以及與傳媒、市民的良好互動，海關的透明度將大大提高，這便能加強與外間的溝通，塑造優良的澳門海關形象，確保市民對澳門海關的信心。此外，不論是海關人員、傳媒工作者或是市民，大家都必須相互支持、相互理解，從而形成密切合作、相互促進的關係，這對整個澳門社會或市民，都可帶來莫大的裨益。 如果說，完善的海關內部監督體制是海關廉政基石的話，那海關外部的監督無疑則是海關廉政的保證。所以，與傳媒以及市民加強聯繫，營造一種正常、透明的合作關係，除可更大
  • 範圍、更大力度地預防關務欺詐行為之外，更是預防、監督並消除腐敗現象的重要舉措。並在此基礎上，加強與澳門其他各個治安部門、司法機構的聯繫配合，建立起一套制度化的交流合作機制以增強澳門海關的行政執法能力，最終有效地化解當前海關管理過程中的矛盾與風險。（四）通過資訊技術的應用，進一步構建口岸電子執法系統，構建澳門海關的風險管理機制 當前全面推進通關作業改革，構建 “口岸電子執法系統”是澳門海關實現關務科技一體化的其中一項重要任務。利用資訊技術實現海關風險分析手段的現代化，以達至對通關作業全過程的有效管理和全方位監督，對促進對外經濟貿易的發展具有十分重要的現實意義。 在口岸電子執法系統框架下，運用風險管理機制，結合新的通關管理模式，將極大地提高澳門海關執法和口岸管理的整體水準，在更大程度上化解了海關在關務管理過程中的抗風險能力，既能有效地維護澳門特別行政區的經濟安全，又大大增強了海關執法和各海關站關務管理過程的公開性和透明度，有利於澳門海關依法與廉潔行政機制的形成。（五）保證海關人員有一個較高的薪酬待遇 世界海關組織認為，海關人員的報酬應當令他們過上一種體面的生活，所以很多國家和地區的海關都實行較高的薪酬待遇政策，以保證海關人員的生活可較為充裕，儘量避免陷入債務危機，因為債務問題極容易成為海關人員貪污的誘因。因為歷史的原因，澳門紀律部隊包括海關人員的工資水準在整體公務人員中是較為低的。所以，在一定程度上，遠至水警稽查隊時期，近至澳門海關時期的貪瀆事件，都多少與海關人員的這種收入與付出的失衡有關。 雖然2008 年4 月份，澳門立法會通過 《重組保安部隊及保安部門職程》 的法案以提升包括海關人員在內的澳門紀律部
  • 隊成員的薪酬待遇，這是一個大的進步，某種程度上改善了以往政府內部之間人員薪酬的不公平現象。但總體來講，前線海關人員的其他待遇，如增補性津貼（該津貼涵蓋輪值津貼、危險津貼）亦應得到較大幅度的提升，以體現海關工作固有的艱辛性、獨特性及重要性，保證海關工作的優越性，從而最大程度上減低海關人員貪污的動因。結語 縱觀世界各國，即使超越時空的界限，貪污仍然或多或少地潛藏於各國的行政機關，當然海關部門亦不例外。因為我們在制度中所預設的種種監督與制約機制，總是會由於種種的原因而未能完全發揮作用，致令制度空泛、功能虛化的問題依然不同程度的存在著。於海關的執法領域，這種現象造成的結果是不僅削弱了海關的執法能力，破壞了公平競爭的市場經濟秩序，而且影響到了市民對於海關的行政與功能認同。而世界範圍內海關系統面臨的反腐工作更是一項長期而複雜的任務。 所以，近年澳門海關領導層堅持海關政務公開、關務公開，現時在澳門海關的官方網頁上，海關的職責許可權、機構設置、基本法律、行政法規都得以公開，並在可行的基礎上，建立起一系列的服務承諾機制，受到了社會各界的好評。但為使海關行政執法權力能廣泛接受社會各界的監督，還應通過更多種的方式和途徑，向社會公開海關執法人員應履行的義務，還應在顧及海關執法工作保密性的基礎上，盡可能公開各職級、各職位海關人員的許可權、業務處理的過程和時限，以進一步增加市民對於海關執法尺度的了解，並增加海關的公信度。我們堅信在澳門海關領導層的正確帶領，以及整體上具優秀素質的海關人員的不斷努力下，澳門海關必能成為澳門廉政的示範與標兵，必將盡忠職守為澳門市民服務，並配合特區政府公平、公正、公開的施政理念，為促進澳門的對外貿易作出積極的貢獻。（2008 年7 月）
  • 註釋 ：1 海關事務一般指監督和管理進出境的運輸工具 、 貨物 、行李物品 、郵遞和 其它物品 ，征收關稅和其它稅費、 查緝走私和編制海關統計等工作 。2 1993 年 ，澳門加入海關合作理事會（Customs Co-operation Council ， 簡 稱CCC）成為會員。 該會於 1950 年12 月15 日在比利時的布魯塞爾成 立 ，經過45 年的不斷發展 ，海關合作理事會由一個最初以歐洲為中心的 、 以研究海關業務技術問題為宗旨的海關研究小組發展為一個具有相當規模 的 、以促進國際貿易、保護社會利益的全球性的國際海關組織 。1994 年 ， 海關合作理事會正式更名為世界海關組織（World Customs Organization 簡稱WCO）3 Abstracted from Speech on CUSTOMS INTERRITY ISSUES at the9 th International Anti-Corruption Conference by Dr .Leonid Lozbenko,Deputy Secretary General of World Customs Organization.4 胡鞍鋼 ， 《腐敗與發展》 ，亦凡書庫，http:/ / www.shuk.net5 同上 。6 海關關員職程分為基礎職程及高級職程 。而基礎職程又分為關員、一等關 員、首席關員、副關務督察以及關務督察5 個職級 ；高級職程則分為副關 務監督 、關務監督 、副關務總長及關務總長4 個職級 。參考文獻 ：阿克頓著 ，候建 、範亞鋒 譯 ，《 自由與權力》 ，商務印書館 ，2001 。孟德斯鳩著 ，張雁深 譯 ， 《論法的精神》 ，商務印書館 ，196 1 。倪星著 ， 《腐敗與反腐敗的經濟學研究》 ， 中國社會科學出版社 ，2004 。《中國人民共和國海關法》 。澳門特別行政區第11/ 2001 號法律 《設立中華人民共和國澳門特別行政區海關》 。澳門特別行政區第3/ 2003 號法律 《海關關員職程 、職位及報酬制度》 。第21/ 2001 號行政法規 《核准海關的組織運作》 。李曉東 ， 《值得借鑒的澳大利亞 、荷蘭海關風險管理經驗》 ， 《廣東海關風險管理理論與實踐》 ，李耀楠主編 ，海關總署廣東分署調查局 ，2004黃熠著，《海關通關管理》 ，中國海關出版社 ，2002 。，
  • 澳門公務員工作表現評核制度簡析李略澳門公務員評核制度的簡要回顧 1989 年生效的澳門公務員工作評核制度比較簡單。在該年12 月18 日公佈的、第87/89/M號法令核准的 《澳門公共行政工作人員通則》 中，專門有一章是工作評核 （第七章） ，從第161條到173 條，總共只有13 條。縱觀這13 條規定，可以發現有許多不完善的地方，比如： 1. 評核完全是上級單方面的行為，被評核人的參與程度低。除了對評核結果有權提出異議和訴願以外，在評核過程中，被評核人沒有什麼參與。 2. 評核的範圍相對比較狹小，不包括領導及主管人員，以及在總督辦公室及政務司辦公室擔任職務者。 3. 平常評核只在每年結束後才進行，缺乏連續性和一貫性。 4. 工作評核只是泛泛地評為優 （9 分至10 分） 、良（7分至8分） 、平（5分至6）、劣（4分）四級，缺乏詳細的標準，更沒有訂明須達成的工作目標及成果。 在十多年的實行過程中， “制度失效越來越凸顯” （顏海娜2007），於是2005 年開始實施新的評核制度。現行的澳門公務員工作表現評核制度的內容（一） 評核制度的法規 澳門特別行政區公務員表現評核制度的現行法規主要有四部分組成： 第8/ 2004 號法律 《公共行政工作人員工作表現評核原則》 ，2004 年8 月10 日生效。
  • 第31/2004 號行政法規 《公共行政工作人員的工作表現評核一般制度》 ， 2004 年8 月18 日制定，2005 年1 月1日起執行。 第235/2004 號行政長官批示 《評核諮詢委員會的設立、組成和運作規則》 ，2004 年9 月10 日起生效。 第11/ 2007 號行政法規 《公務人員工作表現的獎賞制度》 ，2007 年5 月17 日生效。 此外，還有一個更正有關表格的行政長官批示：第272/2004 號行政長官批示 （更正，公佈於二零零四年十二月十三日第五十期 《澳門特別行政區公佈第一組》 ）- 在公共行政工作人員的工作表現評核程序中，按下列人員組別分發及使用的評分表及自我評核表的各種格式。以及一本澳門特別行政區行政暨公職局、法務局和印務局聯合印制的 《工作表現評核實用手冊》 ，於2005 年出版發行，用於指導具體的評核工作。（二）評核制度的內容1 、評核方法 評核結果是以質量評語表述，而評語是通過對所提供的服務作量化評價的評核系統而獲得。評核系統的要素包括：預先設定的評核項目、圖示的尺度及評語釐定、質量評語、評分表。 （1）、評核項目： 規定的評核項目共有15 個，其中所有人員組別均須評核的有7 個，而按職務性質而決定是否採用的評核項目有8 個，各種評分表的評分指引均訂定了評核項目的定義、可在哪些人員組別使用及有關項目的等級。 工作人員必須接受的評核項目有：1. “工作成效”、2. “責任感”、3. “不斷改善工作”、4. “適應性及靈活性”、5. “工作上的人際關係”、 6. “在工作崗位的勤謹態度”、7. “工作時間的管理” 按職務性質而決定是否採用的評核項目包括：1. 主動性及自主能力、2. 革新及創造力、3. 資源管理、4. 團隊工作、5.與公眾的關係、6. 團隊的領導及管理、7. 協商及決策、8. 工作
  • 上的使命感。 （2）、評分 工作表現評核的結果在評分表中表述。不同的職務性質及評核方式，有不同的評分表，分為以下四種：（一）主管人員、 （二） 高級技術員和技術員、 （三） 行政人員及專業技術員、 （四）工人及助理員。 評分表附有評分指引，使用兩軸座標圖表，縱軸表示工作表現評核的項目，橫軸表示有關項目的強弱變化的五個等級。 為釐定評語，各評核項目均在評分表內以1至5 分計算；在最終評分時，對 “工作成效”及 “責任感”兩項評核項目作兩倍評分計算。而在基於工作人員所執行職務的性質所進行的八項評核項目中，還可以任選最多兩項評核項目作兩倍評分計算。如最終評分結果出現小數，則以四捨五入方式計算成整數。 按工作人員在工作表現評核中所得分數，給予下列任一質量評語： “不滿意”—— 1分； “不大滿意”——2 分； “滿意”——3 分； “十分滿意”——4 分； “優異”——5 分。 （3）、評核結果 其中 “優異”與 “十分滿意”的評語具相同的效果，只是獲“優異”評語者尚可獲得獎賞。而獲得“優異”或“十分滿意”的評語者，合同獲續期，除非部門明顯不需要此項工作。對獲得 “不大滿意”評語者，如按適用法例其職務未被立即終止時，有關部門應採取改善其工作表現的措施，尤其是培訓、重新定職、轉職、重新分配工作或將該人員調往其他附屬單位。確定委任的公務員或工人及助理員獲給予的評語為 “不滿意”時，則開展簡易調查程序；如工作人員在調查期間上班對部門造成不便，則構成防範性停職的依據。以合同形式受聘的人員獲給予 “不滿意”評語時，則即時終止職務。 2 、評核方式 評核方式主要分為四種：平常評核、對主管的評核、特別
  • 評核和簡要評核。 （1）、平常評核，是針對所有不受特別評核或主管人員評核制度約束的工作人員，在上曆年一月一日至十二月三十一日期間的工作表現。只要在評核所針對的曆年內實際服務時間不少於為六個月，就需要接受平常評核。 （2）、對主管的評核，針對擔任主管官職的人員 （包括以代任制度出任） 。評核期，自執行有關職務之日起計，一般為期一年，但須出任有關官職滿六個月。擔任主管官職的人員，由其直屬上級評核；在評核程序中，可讓該主管屬下的人員藉填寫有關問卷對其主管的工作表現發表意見。 （3）、特別評核，針對下列工作人員：（一） 處於臨時委任狀況者； （二） 以合同受聘而於首兩年提供服務者； （三）處於轉變職程狀況的被定期委任者。 （四） 在無薪假完結後而尚未被評核的擬投考晉升職位的人員； （五） 停職的人員，自最近一次接受評核之日至停職之日的工作表現須接受評核，但因紀律原因而被停職者除外。 （4）、簡要評核，屬局部評核，並無獨立作用；僅供在其後緊接進行平常評核或特別評核時按比例計分。遇下列情況，須作簡要評核：（一） 因上級或部門的轉換，又或工作人員職務狀況的變更，而導致評核人的轉換； （二） 臨時委任的最後一年的特別評核，又或為期一年或一年以上的合同的第二年的特別評核，佔給予此評核的曆年超過六個月的期間； （三） 返回原職位後，擔任主管職務的最近一次工作表現評核佔給予該評核的曆年超過六個月的期間； （四） 在停職的曆年中與所屬部門或實體未有超過六個月的職務聯繫； （五） 在停職後再開始執行職務的曆年中與所屬部門或實體未有超過六個月的職務聯繫。3 、評核程序 A、一般程序 工作表現評核程序一般分為以下六個步驟：1. 指定評核人；2. 評核人會議；3. 評核會議；4. 自我評核；5. 評分；6. 認可。 （1）、指定評核人 部門或實體的領導應最遲於每年十一月三十日以批示指定
  • 評核人，以便其評核有關人員始於翌年初的工作表現。 評核人應儘可能是被評核人的直屬上級，但亦可以是對被評核人的工作有較直接及實際了解的職務主管。每一評核人原則上不應負責評核超過二十名工作人員。 （2）、評核人會議 在指定評核人十日內，有關部門或實體的評核人須舉行一次聯合會議，以便說明在工作表現評核程序中所採取的準則及統一相關步驟。會議由有關部門或實體的領導主持， “評核諮詢委員會”各成員亦應出席。評核人會議結束後，須撰寫會議結論摘要，並經所有與會者簽名後，將之貼於有關部門或實體的顯眼處，以供所有工作人員查閱。 （3）、評核會議 評核程序包括三次評核會議。 第一次評核會議在評核人會議後至翌年一月十五日期間由評核人與被評核人舉行；以便：（一） 說明被評核人所屬附屬單位在評核期間應貫徹的目標； （二） 根據被評核人的職務範圍及性質、依法編製的活動計劃和所需的資源，規劃在即將開始的評核期間所需負責的工作； （三） 訂定在評核期間擬達至的目標及成果； （四） 確定評核的基本項目，尤其是確定哪些項目以兩倍評分計算。 第二次評核會議，在評核期的中段舉行，以說明工作的目標及優先次序，並評審被評核人至該時段為止的工作表現，以及在有必要時進行所需的調整，期間評核人須定期跟進屬其負責的被評核人的工作表現。 第三次評核會議，在評核所針對之年的十二月份至翌年一月十五日之間舉行，以便對被評核人的工作表現作最後評審。 第三次會議可以和第二年的第一次會議同時舉行，但首先應對被評核人的工作表現作最後評審。 （4）、自我評核 在第三次會議至少五日前，被評核人可以填寫自我評核表（非強制） 。讓評核程序的參與人知悉工作人員對其本人的工作表現的評價；儘管該自我評核結果不計入工作人員的最終評分內，但評核人應該對自我評核結果予以特別考慮。
  • （5）、評分 評分是指評核人在評分表上填寫評核得分。確定填妥評分表後，須立即將評核結果通知被評核人，並向其提供一份評分表的副本。 （6）、認可 在提出聲明異議的期限結束或已對聲明異議作出決定後，評核結果須送交主管實體認可。認可的職權屬部門或實體的領導人所有，可授權予執行與其官職相稱職務的人，但在對主管人員的評核程序中則不可授權。認可決定作出後，須於三日內通知被評核人。 B、其他相關程序 （1）、主管評核中的問卷填寫 在評核主管的程序中，應適當提前向被評核主管的各下屬提供問卷。儘管問卷結果不計入主管的最終評分內，而且問卷非屬強制，但負責評核的主管機關應對該問卷的結果予以特別考慮。 （2）、聲明異議及 “評核諮詢委員會”的介入 被評核人可自獲悉評核結果之日起計十日內，對評核人所評定的評核結果提出聲明異議。 由負責認可的主管機關據位人擔任評核人時，對聲明異議作決定前，必須聽取 “評核諮詢委員會”的意見。 該委員會是一個諮詢性質的、相對獨立的第三方，由部門或實體以及被評核人的代表組成。雙方代表人數相等，各為四人或兩人 （若部門人數少於50 人） 。負責對有分歧的評核結果發表意見，雖然意見不具約束力。 （3）、訴願 被評核人如對認可及對由負責認可的主管機關據位人擔任評核人而給予的評核結果不滿時，可向有關部門或實體所屬施政領域的政府主要官員提起訴願。主管實體須於收到訴願書後十日內作出有關決定。
  • 澳門工作表現評核制度的新特點 從理論上來講，工作表現評核是政府績效管理的組成部分。而績效管理是21世紀公共服務和政府管理改革的重要組成部分 （Ingraham， Selden， and Moynihan， 2000 ），也是21世紀公共行政面對的重大挑戰之一 （庫珀等2006） 。 澳門新的評核制度，其評核標準結合了 “以個人特質為考核途徑”和 “以工作成果及績效為考核途徑”的兩大類標準（Klingner & Nalbandian 1995），綜合採用 “圖式評等尺度法（GRS， Graphic Rating Scale）和行為定錨評等尺度法（BARS，Behaviorally Anchored Rating Sclae） （Tziner， Joanis & Murphy2000），既簡便易於實施，又有相當的客觀性和可信度，有了很大進步。 尤其與1989 年的評核制度相比，新的評核制度顯然進步很多、完善很多。 第一，明確提出了評核的目標及原則。目標為：（一） 激勵工作人員； （二） 改善工作人員的工作表現； （三） 促進上下溝通； （四）改善人力資源綜合管理； （五）提倡優質服務。原則為：客觀、公正、平等、無私和具適當說明理由等。 第二，評核的評語由四級改為五級，更加明確了評核的行政後果。 第三，適當擴大了被評核人員的範圍，把以前未包括進評核的 “主管和以個人勞務合同受聘的人員”也列為被評核對象。 第四，引入了更多的評核方式，包括平常評核、對主管的評核、特別評核和簡要評核等。 第五，引入了一年三次的 “評核會議”。透過評核會議，一方面可以降低被評核人對於評核制度及其結果的含糊不明確感，並使被評核人對其工作表現好壞的原因，及其優缺點有更清楚的認識；另一方面則提供一個良好的溝通機會，幫助主管瞭解被評核人工作所面臨的狀況，及需要哪些協助；第三，則更可以透過評核會議的面談過程，以評核結果為基礎，由主管與部屬共同規劃未來的工作計畫與績效目標，並確定機關組織、主管及被評核人在未來的一年中，彼此的責任與義務，進而提
  • 昇組織工作績效 （Robert， 1995） 第六，引入了 “自我評核”。旨在讓評核程序的參與人了解工作人員對其本人的工作表現的評價；儘管自我評核是非強制性的，其結果也不計入工作人員的最終評分內，但法例要求評核人應對該自我評核結果予以特別考慮。 第七，設立了由評核人和被評核人雙方代表組成的、相對獨立的 “評核諮詢委員會”，加強了對由上而下的評核的監督與制衡，也更能保證公正性和公開性。不足與建議 雖然新的評核制度與原有制度有了很大進步，但評核問題在公共行政中是一個非常困難的議題。至今為止還沒有一個比較完美的評核制度，澳門的評核制度也存在一些不足和爭議。 首先是關於被評核人員的範圍。雖然新制度已經擴大了被評核人員的範圍，把以前沒有包括的主管人員也加入進來，但對領導人員如何評核仍是一個問題。尤其在澳門對領導人員實行定期委任的情況下，如何切實評核領導人員，不僅對公共行政的效果與效率至關重要，而且對領導人員本身的公平與公正也舉足輕重。設計一套針對領導人員的評核標準，不僅有利於大大提高公共行政的效果與效率，而且有利於保障領導人員自身的權利。 其次是如何進行360 度的評核。360 度全方位評核，是指由自己、主管、直接部屬、同事以及服務對象等各角度得到反饋的評估方法 （余致力2003）。澳門新的評核制度引入了多項新設計，如自我評核、對主管的問卷調查等。但評核作為一個制度難題，依然會存在一些偏頗。而這些可以通過多角度的評核來彌補，比如同事之間的橫向評核、顧客對工作人員的外部評核、下級對上級的民主評議等等，多角度、多方位進行評核，可以使得評核結果更真實、更公平、更合理。同時，也有助於釐清彼此間不同的期望，精確地了解自己需要提高哪些方面的能力，和工作中應特別注意改進的地方。另一方面，也有助於改善同事間的合作關系，提高團隊工作的能力。澳門這
  • 方面還有欠缺，不僅沒有引入同事之間的橫向評核、顧客對工作人員的外部評核，下級對上級的民主評議等 （對主管的問卷只是參考性質） ，僅有的自我評核，實際參加者也不多，2005年只有不到15％， 2006 年更少 （陳麗敏2008） 第三，應考慮引進團隊評核。現行的評核制度主要關注於個人工作表現的評核，這當然是基礎，但還不足夠。因為新世紀的公共行政更強調團隊運作，而行政機關各項任務的完成，更是團隊協力合作的結果。另一方面，績效管理的目的不僅是評核個人工作表現，更是考察機關團體各項任務的完成情況。因此辦理團隊評核更能突出績效管理的成效。因此如何引入團隊評核，應是澳門評核制度下一步要思考的問題。 第四，應結合工作表現評核與人力資源發展。工作表現評核的功能，一方面在於提供組織及被評核人工作表現的回饋與溝通機制，使被評核人瞭解組織之價值及對其之期待，進而提供被評核人未來努力的方向；另一方面，評核結果還必須在人力資源管理與發展上，發揮積極的功能 （Murphy & Cleveland1995 ； Flynn 1997）。澳門這方面雖然有了獎賞制度 （第11/2007 號行政法規） ，但主要集中在表揚、功績假期和獎金上，並沒有與升遷、調職等直接相關。雖然對 “不太滿意”者會採取培訓措施，但對優異者卻沒有相應的培養計劃，幫助他們建立職業生涯目標與升遷路徑，以促進人力資源的發展。因為從本質上，績效管理就是使一個機構變成一個學習型組織（Mwita， 2000）。這方面也是澳門未來工作表現評核制度要思考的方向之一。（2008 年12 月）註釋 ：1 以下介紹的資料主要來源於前述的四項法律法規。參考文獻 ：第87/ 89/ M號法令核准的 《澳門公共行政工作人員通則》第8/ 2004 號法律 《公共行政工作人員工作表現評核原則》
  • 第31/ 2004 號行政法規 《公共行政工作人員的工作表現評核一般制度》第235/ 2004 號行政長官批示 《評核諮詢委員會的設立 、組成和運作規則》第11/ 2007 號行政法規 《公務人員工作表現的獎賞制度》第272/ 2004 號行政長官批示（ 更正 ，公佈於二零零四年十二月十三日第五十期 《澳門特別行政區公佈第一組》 ） 在公共行政工作人員的工作表現評核程序中，按下列人員組別分發及使用的評分表及自我評核表的各種格式 。澳門特別行政區行政暨公職局 、法務局和印務局 ，2005 《工作表現評核實用手冊》 ，澳門 ：澳門特區行政區政府 。陳麗敏 ，2008 ，澳門特別行政區行政法務司司長2 月28 日的批示。蔡立輝 、顏海娜 ，2007 ，“澳門公務員工作表現評核制度研究”，《學術研究》 ，2007 年第5 期 ，64-73 頁。庫珀 ，菲利普J. 等著 ，2006 《二十一世紀的公共行政 ：挑戰與改革》 ，王巧玲 、 李文釗譯 ，毛壽龍校 。北京：人民大學出版社 。劉穎 、楊文堂編著，2005 《績效考核制度與設計》 ，北京：中國經濟出版社 。顏海娜 ，2007 “澳門公務員績效評核指標體系的分析及其經驗借鑒” ，《公共管理學報》 第四卷 ，第02 期 。鄞益奮 ，2007 ，“澳門公務人員工作表現評核制度解析—基於政府績效的視角” ， 《澳門研究》 第43 期 ，40-44 頁。永逸 ，2004 ，“局 級 官 員無須評 核 是 ‘刑 不 上 大 夫’ 現 實版”《 新 華 澳 報 》 ，6 月 21 日，華 澳 人 語 。http:/ /www.waou.com.mo/wa/ 2004/ 05/ 06/ 20040621a.htm余致力 ，2003 ，《公務人員考績制度改進之研究》 ，臺北 ：考試院研究發展委員會。Flynn, N. 1 9 9 7 . Public Sector Managemen t. Harvester Wheatshef: Prentice-Hall.Ingraham, P . W., S. C. Selden . & D. P . Moynihan . 2 0 0 0 . “ People andPerformance: Challenges for the Future People Service - the Report from theWye River Conference.” Public Administra tion Review. January / FebruaryV. 6 0 , N. 1 . 5 0 - 6 0 .Murph y , K. R . , & J . N. Cleveland . 1 9 9 5 . Un der s tan ding p er formanceappraisal: Social, Organiza tional, and goal — orien ted perspectives . NewburyPark , CA: Sage.Robert, G. E. 1 9 9 5 . “Municipal Government Performance Appraisal System
  • Practices: Is the Whole Less than the Sum of Its Parts？” Public PersonnelManagement. V. 2 4 , N. 2 , 1 9 7 - 2 2 2 .Tziner , A. , C. Joanis. & K. R. Murphy. 2 0 0 0 . “A comparison of threemethods of performance appraisal with regard to goal properties, goalperception, and ratee satisfaction.” Group & Organization Management . V.2 5 , 1 7 5 - 1 9 0 .
  • 澳門“電子政府”政策之分析陳曉珊 范進偉 澳門特別行政區政府於2000 年12 月20 日正式推出電子政府服務項目。隨著經濟迅速發展，澳門各方面也經歷前所未有的衝擊，無論從經濟，政府管治威信，法律法規等領域。本文的目的是檢討過去八年澳門特區制訂和實施的電子政務政策，並參考和比較香港特別行政區電子政府發展情況及其政策對澳門的啓示。澳門電子政務的發展 電子政務最初是為了節省與辦公紙張相關的設計、印刷、運輸、分發、儲存和管理成本。隨著網絡技術的發展和計算機的日益普及，電子政務正在醞釀一個飛躍電子政府（或網上政府）。實現政府組織結構和工作流程的重組化，超越時間、空間和部門分隔的制約，建成一個精、高效、廉潔、公平的政府運作模式。1美國是世界上率先發展電子政府系統的國家，從50 年代到跨世紀，美國的電子政府系統隨著計算機科學技術的發展，目前美國的電子政府已經非常成熟。根據目前美國電子政府應用的發展過程和經驗 ，電子政府可以分為以下三個階段：獨立的計算機系統、早期的內部互聯、提供電子化的公共服務。目前，澳門政府各部門絕大部分已擁有內聯網，內部數據已可以通過網絡傳輸、共用。部分部門的內聯網與其他部門的內聯絡已實現了跨部門的連接。同時，澳門政府大部分部門已自行建立，或託管建立自己的網站。初步實現了在網上公佈政策資訊等，因此市民可以方便地查詢所需部門的數據。現在澳門政府的電子化過程基本是處於第二個階段。這個階段的資訊系統運行模式是：獨立的計算機系統聯成網絡及組成大型的數據中心，2是在第一階段的獨立計算機系統上發展而來的，因新技術的發展，使聯接各個獨立的計算機系統有了技術性的支援，
  • 也為了政府部門的內部提供電子政務，對其他部門提供服務。目前，澳門政府各部門絕大部分已擁有部門內部的網絡，內部數據已可以通過網絡傳輸、共用。部分部門網絡與其他部門網絡還實現了跨部門的網絡連接。這是非常有利於構建 “綜合服務中心”的基礎需要。同時，澳門政府大部分部門已自行建立，或託管建立自己的網站。現初步實現了在網上公佈政策資訊等，市民可以很方便地查詢所需部門數據。相關政策的制定及實施 為推廣電子政府的發展，澳門政府定立了一系列政策和相關的行政措施。主要的政策和行政措施為：第一項是為了向公眾宣傳使用權及使他們能更瞭解政府記錄的資料而實行的政策。為了使公眾能清楚地知道政府的資料，政府先與各部門訂出實現電子公共服務的優先次序，接著把行政手續規範化；對商業運作模式作相對變化的政策、因應管理機制和制度的變革的政策及資訊流通和人們生活行為方式改變而推行的政策。 第一、宣傳公眾使用權和瞭解政府記錄的資料的政策。行政暨公職局在2005 年11月發表的 《澳門電子政務發展綱領（2005-2009） 》 3第十四條政策指出， “以需要為導向、以應用促發展。”政府部門亦有相應行動：第一，與各部門共同訂出實現電子公共服務的優先次序。第二，通過政府入口網站的帶動，重整所有政府部門網站所呈現的行政手續，把行政手續規範化，讓公眾容易和清楚地瞭解公共行政手續的內容，令提供服務部門同事在處理有關服務申請時按著既定的規範及流程以提高施政透明度。第三，把政府入口網站定位為政府資訊與服務整合的核心，及多功能的綜合資訊與服務平台。除了可以通過入口網使用公共電子服務外，政府手續、政府資訊 （包括新聞及活動） 、城市資訊、對民生有重大影響的訊息等也可通過入口網站轉發到不同媒體，從而加強資訊的穿透力度，形成訊息發佈的連貫性。除此之外，2004 年度施政報告有提到政府將會繼續改善特區政府入口網站和連接速度，進一步提升網路系統安全管理，包括：安全漏洞檢測機制，建立危機管
  • 理和資訊安全政策。第四，全面推行政府表格下載服務，以及逐漸推出試算表網上遞交方案。第五，把 “跨部門電子投訴處理系統”通過政府內聯網整合到各部門的投訴流程機制。澳門日報2006 年7 月5 日報導，行政暨公職局表示， “市民滿意度評估計畫”推行至今，已初步達到目的。另外由公眾服務暨諮詢中心轉介居民投訴及建議予政府其他部門處理方面，特區政府已建立 “跨部門電子投訴處理系統” ，透過政府內聯網（Informac）傳送取代傳統的公函往來，配合發展電子政府的施政方針，達到利用資訊科技提升行政效率的效果 。民政總署、土地工務運輸局及治安警察局將率先試用該機制。2004 年 “數碼21” 4資訊科技策略一開頭就指出：“如何充分利用資訊科技是一項重大的挑戰。”所謂的數碼21資訊科技策略（簡稱 “數碼21”）是香港特別行政區政府一個以資訊科技為題的發展計劃，以作為政府未來發展資訊及通訊科技的藍圖。 “數碼21”中的 “21”指21世紀。這種分析之所以重要，是因為它會影響今天的方向選擇和未來的競爭地位。香港是怎樣以電子政府的發展應對這種挑戰呢？ 從近幾年發展軌跡和新出臺的措施看，香港所採取的策略是持續推進電子政府計劃，全速發展電子政府，通過政府對市民、企業、雇員和其他政府部門等多個服務層面，全力推進社會各界在各個領域對先進科技技術的吸收、應用和創新，完善創新機制和扶持重要領域的開發，營造科技競爭優勢，以加速電子商務社會和數碼城市建設進程。 第二、應對商業運作模式變化的政策。資訊科技的急促發展正在徹底地改變商務活動和商業機構的運作模式。這是一場對傳統工業時代商業模式的深刻、持久和根本性的變革。新資訊通訊持續和廣泛地投入使用，必然會帶來新系統的集成、商業設計、經營模式和客戶關係與服務，以及新的競合和營商機會，會給人們提供更便捷、廉價地選擇和購買產品與服務的便利。綱領中第十五條政策和這方面內容相關。政策的說明如下：整體而言，商業機構遠較個人更經常需要使用政府服務，特別是可電子化的服務。考慮到商業機構多有電腦及上網設備，首先推出向公司的電子服務可以產生更大的成本效益，因此推出面向企業的電子服務可以更具效果。相應行動一，部門在最具
  • 電子化條件的服務當中，優先選取面向商業機構為主的服務以電子化方式推出。二，各部門應調查及徵詢其所服務的業界物件之意見，以助決定所選取的電子服務。三，以 “電子票務系統”為例，研究把其定位為一個可向政府部門或商業機構提供服務的多用途網上售票系統，由商業機構負責管理，再通過分判商作門市操作的營運架構。香港政府較早地把握住電子政府急速發展的趨勢，最近政府又推出了通過推行電子政務計劃促進電子商貿發展的策略，並制定了推動工商界，尤其是中小企業應用電子商務科技的一系列措施。香港在實踐中把電子商務發展作為社會科技進步、企業發展和城市功能優化的目標，並利用一切可以利用的手段包括電子政務全力促進電子商務，又通過採用電子商務來改善政府公共服務和內部事務管理。快速提高政府工作效率、服務質量和效益。 第三、因應管理機制和制度的變革的政策。資訊科技已成了提供政府服務的重要途徑和手段。各國政府在資訊化和電子化浪潮中，也都會面臨如何利用資訊技術改進和完善管理方式的挑戰。回顧過去幾年，政府在研究和宣傳公眾資訊和知識資料庫取得較大的成就。在2006 年施政報告5中行政部分建議 “利用資訊系統健全內部的資料庫，以縮短回復資訊的時間，現時全部諮詢平均可於兩個工作日內回復。”在2004 年施政報告6中行政部分建議：借助資訊科技，建立統一的 “行政手續及政府資訊知識庫” ，並連接特區政府入口網站，供各部門及市民在網上查閱。資料庫將會接入政府入口網，所有政府部門和市民都可以在網頁上搜尋需要的資訊。政府通過電子服務平台向公眾發佈資訊，包括：建立一個覆蓋相關方面的行政程式和政府資訊資料庫存。2002 年施政報告7中行政部分建議：為提高人力資源資料庫資訊系統的運作效益，已於2002 年6月完成更換為功能更強的資料庫及作業系統，而目前正在進行提升伺服器的硬體設備。2007 年施政報告8行政法務範疇中提到：進一步加強公共行政人力資源資料庫的功能，深化分析研究，為人力資源的管理及決策提供科學性的數據基礎，從而優化整體規劃及合理作出人員配置。建立 “中央人事管理系統”，開展新的培訓管理系統與人力資源資料庫系統整合，有
  • 效進行資訊互用，讓薪酬、退休、福利、醫療、假期等資料，都可透過政府內聯網的方式進行管理。香港特區政府為提供公共服務質量，讓市民、企業和社會各界能夠更有效率地處理他們之間的事務，不但逐年增加用於資訊科技的開支，為90％適合電子化的公共服務提供了電子服務的選擇，而且已使管理法規、機制和體制也漸趨完善。儘管法律框架、領導管理框架、諮詢和監督機制、信息技術應用組織體系及資訊安全和隱私體系等都在趨向成熟，但隨著科技變革迅速深入，現行的管理制度和機構很快會出現新的不適應，需要不斷地創新與重構。如廣播業機構單一化改革，由於電訊、廣播和互聯網三大技術出現匯流趨勢，引起業務模式新的變化。 第四、資訊流通和人們生活行為方式改變而推行的政策。為了鼓勵公眾使用電子服務，政府會採取不同的鼓勵方法。《綱領》 第六部分內容是 “推廣宣傳與溝通範疇。”第二十七條政策名為：“鼓勵公眾使用電子服務。”該政策說明如下：增加電子服務的使用程度才能真正配合提高服務及施政的效率，因此必須鼓勵公眾使用電子服務。要增加公眾使用電子服務，就必須加強整個社區的資訊建設及提高市民對資訊技術掌握程度，教育對社區資訊建設及消除數碼鴻溝有積極意義。該政策相應行動，一，研究對不同的服務專案採用不同鼓勵手段的可行性，包括減免費用、抽獎、津貼等。最近澳門電訊完成了 “數碼澳門”9 的計畫，它是澳門電訊重點發展專案，該公司向委員會詳細講解計畫內容，在發佈會期間還和政府制定減價方案，該計畫的遠景目標是致力發展澳門成為大中華的先驅城市，實現以科技建立綜合數碼經濟體系，透過向住宅用戶、商業用戶及政府部門提供高速寬頻服務、為所有商業樓宇安裝光纖接入、建立IP網路、開展3G網路、增設澳門與香港的電纜等。行動二，增加在社區設置上網地點，支援各大社團的服務中心設置上網設備，令家中未配備電腦的市民有機會學會使用電子服務。教育暨青年局網上公告版亦有提及政府開設 “資訊休閒站”讓青年掌握更多資訊技術的資訊。香港比較早意識到數碼科技迅速發展和數碼時代的到來會影響和改變人們的生活和行為方式，同時也致力於應用先進資訊科技成果促進社會各界和市民，
  • 工作、生活等各方面更網絡化和電子化。十年前已經提出要營造激發創意和樂於應用先進科技的文化和環境，並分階段實施了 “公共服務電子化”計劃，推出多種便利的服務項目，使連接上網的市民超過了50％，基本實現了公共服務電子化。相關項目實施情況 特區政府於2004 年7 月與聯合國大學國際軟體技術研究所、澳門大學及澳門電腦與系統工程研究所，合作開展一項名為 “e-Macao” 10 的電子政務專案，該專案為期兩年，期間進行了軟體的研究開發及技術培訓。 “e-Macao”完成的工作涉及調查、開發、培訓、交流及研究等五個環節，包括：就澳門電子政務現況及各地電子政務發展趨勢的調查研究；設計及建立面向市民、面向商業的電子服務、以及面向政府的仲介軟體原型；向來自約40 多個部門近200 位資訊管理人員及技術人員提供培訓；邀請國際專家及學者主講14 個電子政務專題研討會；研究採用統一建模語言及採用開放原碼的可行性等。目前情況 ，遇到的困難和建議 首先，在使用政府網頁的調查11上，30％的使用者稱他們很少或沒有使用政府網頁提供的服務。7％的人稱他們每天都會流覽政府網頁，24％的使用者稱他們一個月會流覽幾次。95％的使用者稱他們登陸政府網站是為了搜索資訊，少於20％的使用者稱他們在政府網站上下載資料和表格，甚至會向政府郵箱發送問題。3％的人稱他們只為了通過政府網站申斥。 電子政府現時所面對的主要挑戰是：如何進一步落實有關工作？而應付這個挑戰需要通過教育、培訓和消除數碼隔膜，提升社會和人力資源素質，讓社會各界認識、使用及善用資訊科技，以提高我們的生活水準。繼而需要加強使用和應用資訊科技的能力，提高開發新的應用系統和服務的能力。對澳門來講，這確實一個非常緊迫的問題，需要政府加大對研發投資的支持力度並保證有效使用，促進研究機構和企業合作。然而，電子政
  • 府促進科技利用和創新的功能正在逐步增強，如果它可以幫助人們提高對資訊科技的認識並便於獲得有關資訊與服務、政府可以帶頭利用並促進各界應用先進科技、激發業界創意和創造機會及加快應用系統的開發等。為使電子政府更好地發揮這種功能，還需要採用開放和互用標準方面改進電子政府的互用架構，確保數據和技術在資訊科技系統和電子政府中互用，更有效地體現政府系統知識產權的開放。從而更好地發揮與內地甚至珠三角合作的促進作用。總結 澳門特別行政區電子政府服務推行至今已有八年了，成績有目共睹。通過與香港的比較顯示出澳門電子政府的不足。特別在宣傳和普及電子政府服務方面，這都需要特區政府落實和執行綱領中的措施。電子政府系統的建立不是一朝一夕可以完成的，電子政府的業務內容和服務也不是一出現時就具備了的。在系統建立方面，是一個從簡單到複雜的發展過程，是逐步建立和完善起來的過程；在服務內容實施方面，是一個從試行到適應、由懷疑到自覺貫徹的長期過程。在這�，各層領導的決心、各層領導的示範和帶領作用，既是建立電子政府系統的關鍵，也是實施電子政府的關鍵。現階段，政府應明確發展方向，電子政府建設應向擴大資源利用率、提升服務水準和提高政府工作效率的方向深入推進。從而實現 《澳門電子政務發展綱領（2005-2009）》 中的願景， “運用資訊科技及行政現代化手段，提高政府部門施政質素和效率，降低行政運作成本，持續令市民得到貼身且滿意的公共服務”（2008 年 9 月 ）註 釋 ：1 見 臺 灣 國 家 圖 書 館 文 獻 ，http:/ / www.read.com.tw/ web/ hypage. cgi？HYPAGE＝subject/ sub_ egov.asp2 引 自 《 澳 門 民 政 總 署 綜 合 服 務 中 心 資 訊 系 統 案 例 分 析 》 。
  • 3 《澳門電子政務發展綱領》 2 0 0 5 -2 0 09 （V1.0a） ， 印務局 ，2 0 04 年 。4 香港特別行政區政府在 19 98 年首次發表 《數碼發展新幾元》 咨詢解釋文 件 。這是一份與時並進的文件 。 在 2 0 0 1 年和 2 0 04 做 出修訂 。 以配合 不斷發展改變的社會需要和 日新月異的改革 。詳細內容見香港特別行政區 政 府 入 口網 頁 ，http:/ / www.info.gov.hk/ digital2 1/ chi/ strategy/ 2 0 0 8/ Executive_summary_background.htm.5 何厚鏵 ， 《施政報告》 ， 行政部份 1.3.3 ，2 00 6 年 。6 何厚 鏵 ，《施政報告》 ，行政部份 ， 2 0 04 年 。7 何厚鏵 ， 《施政報告》 ，行政部份 ， 2 0 0 2 年 。8 何厚鏵 ， 《施政報告》 ，行政部份 ， 2 0 07 年 。9 大眾報 ， “澳門電訊 完成 ‘數碼澳 門’ 計 劃” ， 2 0 0 6 年 9 月 13 日。Announced last November, “Digital Macao” delivers a new generationof communications service that will keep pace with and support theMacau SAR' s sustained growth . Next generation network serviceswill be provided in four key areas: mobile, broadband, high speed dataservice and applications. Following its next generation network servicelaunch, CTM will further develop advanced service and bandwidth ondemand.1 0 The aim of the e government project is to advance the state ofelectronic government in Macau SAR, by establishing a government —wide direction for its development and then creating an initial impetusin this direction within individual agencies, see details in http:/ / www.emacao.gov.mo1 1 Internet use in Macao: the 2 0 0 5 annual survey report, Statistical sur veyrepor ts on the Internet development in China ( Beijing, China InternetNetwork Information Centre, 2 0 0 4 ) .
  • 第二部分 經濟發展
  • 港澳十年經濟發展比較關鋒麥敬英前言 香港和澳門是中國兩個最早對外開放通商的港口，英國和葡萄牙先後統治兩地；直至二十世紀八十年代中國提出恢復對澳門和香港行使主權，實現國家統一的目標。港澳不但歷史背景相似，且地理位置相近，故兩地向來經濟和商業聯繫密切。香港在英國殖民統治的百多年間，從一個小漁港飛躍成為亞洲四小龍之一，與南韓、新加坡和台灣齊名，經貿金融國際地位，舉足輕重； 一水之隔的澳門，亦因地利之便，從過去依賴製造業加工出口發展為以博彩旅遊業為主的外向型經濟，近年博彩業收入更有取代美國的賭城拉斯維加斯之勢，長遠發展不容小覷。1 香港和澳門在回歸近十個年頭�經歷了多個影響深遠的事件：1997 年的亞洲金融風暴、2002 年澳門賭權引入更多競爭、2003 年爆發的非典型肺炎 （SARS）以及同年中國實施的港澳個人遊政策、2005 年與內地簽署 《內地與澳門關於更緊密經貿關係的安排》 （CEPA）等，兩地經濟發生了深刻的變化。而2008 年由美國次級債券按揭問題所觸發的環球金融危機不單直接衝擊香港的經濟，亦為正處於高速發展的澳門增添了許多不明朗因素。本章試圖就港澳兩地在回歸後的發展作一回顧，並根據這些年來的重大事件對兩地經濟的影響，探討兩地可持續發展所面臨的挑戰和機遇。港澳回歸後經濟指標比較 1997 年香港回歸前夕，由於憧憬這一歷史盛事，境外資金紛紛流入，經濟一度成為被熱炒的對象。可是，同年10 月爆發的亞洲金融危機卻使香港經濟陷入多年的困難時期。是次危
  • 機中，港元受到狙擊，股市和樓市受重創，直接牽連其他行業如金融、地產、貿易和旅遊。如圖一顯示，自危機爆發後，香港出現了多年不見的經濟萎縮，實質本地生產總值增長由1997年的5.0％跌至1998 年的-6.0％。當時香港特別行政區政府推出了一系列干預市場措施，如動用外滙基金注資股票市場以及捍衛港元聯繫滙率等，使經濟在以後兩年稍有復蘇跡象。然而，2001年的美國 “911事件”以及2003年年初爆發的 “SARS”再度使香港疲弱的經濟往下尋底。經濟衰退導致不少企業裁員、甚至倒閉；勞動力需求下降，圖二顯示2003 年的失業率升至十年來高位，達到7.9％。直至2004 年，中央政府先後推出的多項 “救市”措施，如在多個省市實行的 “港澳個人遊”政策、 “CEPA”和 “9 ＋2 泛珠三角區域合作”等，使香港經濟受惠並逐漸重拾升軌。實質本地生產總值增長由2003 年的3.1％回升至2004 年的8.4％，就業條件持續改善，經濟在往後的數年間亦能保持較平隱發展。 相較兩年後回歸的澳門，雖然其國際金融地位遠不及鄰埠，但在1997 年的金融危機中亦不能倖免，重要客源地如香港、日本和東南亞的旅客量大減。回歸前澳門的治安惡化、罪案急升令澳門雪上加霜。在內外因素 “夾擊”影響下，作為經濟支柱之一的旅遊業受到重大打擊，實質本地生產總值在回歸前維持在收縮水平 （圖一） 。澳門特別行政區政府回歸後以 “固本培元”作為經濟發展的重點，全力改善治安問題，加上在2002年決定將經營了四十多年的博彩專營權引入國際競爭，成功重塑澳門的國際形象。2得力於雙管齊下，澳門經濟在2002 年後逐漸步入升軌，實質本地生產總值增長由1999 年的-2.4％迅速回彈至2002 年的10.1％。2003 年的個人遊政策以及新博彩承辦商在2004 年陸續投入經營服務，澳門的實質經濟增長在2004年更錄得27.3％的驚人升幅。在持續多年的高基數下，縱使2005 年的經濟稍有回落，但實質本地生產總值在2005年隨後的三年間亦錄得雙位數的增長。伴隨經濟踏入高增長期，澳門回歸後的失業率亦由1999 年高峰期的6.3％逐步下調至2008 年的3.0％，勞動力市場基本達到充分就業 （圖二） 。
  • 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008(%)108642香港澳門(%)3020100-10圖一：香港和澳門本地生產總值之實質增長率 （1997—2008年 ，％）註：以 2 0 0 2 年不變價格以及當地 貨幣計算 。資料來源：香港統計年刊 ，2 0 0 8 ；澳門統計年鑑 ，2 0 08 。圖二：香港和澳門失業率 （1997—2008年，％）資料來源：香港統計年刊 ，2008；澳門統計年鑑 ，2008 。回歸後香港經濟發展剖析 不少人將香港回歸後的經濟不景歸究於亞洲金融危機，然而當地的經濟泡沫在回歸前早已形成。自二十世紀八十年初中國實施改革開放政策以來，不少香港商人將勞動密集型的製造
  • 業工序北遷內地，特別是鄰近的珠江三角洲城市如深圳和東莞等，形成 “前店後廠”的經營模式，着實為香港帶來了經濟轉型的契機：朝着以金融、經貿為主的服務型經濟發展。然而，由於殖民地時期的港英政府對市場採取一貫不干預措施，加上自七十年代開始實行的高地價政策，引致回歸前香港的股市和房地產等資產市場畸形發展，價格大漲，大力推動經濟進入高增長期。伴隨經濟急速增長的代價是高薪酬、高成本和高通貨膨脹，使香港經濟一直賴以持續增長的低成本優勢頓失，資金轉而流向其他周邊城市，亞洲金融危機的爆發只是將泡沫戳破的導火線之一。 此外，另一爭論是由於製造業向內地北移，香港經濟和就業市場過分依賴服務性行業，造成 “產業空洞化”的結構性失衡。表一顯示香港回歸後持續呈服務化的方向發展，第二產業佔本地生產總值比重在十年間由13.6％下降至7.6％，當中製造業比重從1997 年的6.0％跌至2007 年的3.4％。相反第三產業比重進一步上升，從86.9％增加至92.3％。產業空洞化使經濟易受外部環境因素衝擊，因此當金融風暴在1997 年爆發後，外部需求放緩致使經香港出口的貿易貨物量大減，相連的金融服務需求量下降，失業率上升，直接加速了經濟步入衰退期。 除卻以上所述因素，香港經濟在亞洲金融風暴後遲遲未能走出陰霾的關鍵在於未能即時將最具優勢的服務產業升級轉型。因此相對其他 “亞洲三小龍”南韓、新加坡和台灣，香港在是次危機中的復原速度較慢，復甦期亦較長。香港在回歸初期，特別行政區政府有意借助發展新興產業項目，如 “數碼港”、 “中藥港”和 “香港科學園”等，使香港經濟向新一代製造業方向發展，藉此提高第二產業的比重。然而，香港在發展這些高新科技產業上顯然不具比較優勢。首先，與一些發達國家或地區相比，香港在科研、教育上的投入水平一向偏低，缺乏發展相關知識型經濟的人才； 再者，香港在相關新興產業發展上起步較遲，難以趕上其他發展先鋒的步伐，也未能發揮後發優勢。因此硬要發展新一代製造業的話，只會造成資源錯配，亦錯失了針對服務業升級轉型的時機。誠然，主因還是在
  • (%)151050-5中國香港日本南韓星加坡台灣製造業北移的過程中，香港未能逐步改變自身比較優勢，替經濟轉型積累需要的條件。 最後，香港在回歸後未能即時推出加快與內地經貿合作的政策措施亦拖慢了經濟發展步伐。相對其他亞洲國家和地區，中國在是次金融危機中所受的衝擊較少。因此在危機爆發後，雖然大多數亞洲國家和地區相繼踏入調整甚至衰退期，中國仍能保持較高速的經濟增長水平 （圖三） 。如若香港在回歸後能調整其一貫較重視海外市場的營商偏好，轉投內地龐大的市場，其經濟復甦步伐可能比現在要快。此外，雖然香港在回歸後依然保持其自由港優勢，擁有獨立的法律和貨幣金融制度，但與內地往來仍有邊境阻隔，生產要素未能在兩地自由流動。縱使香港有內地缺乏的金融、經貿人才，在缺乏有效的政策配合下，較難促使其服務產業轉向高附加值方向發展。圖三：亞洲各國本地生產總值之實質增長率 （1996—2006年，％） 註 ： 以 上 年 不 變 價 格 以 及 當 地 貨 幣 計 算 。 資 料 來 源 ： 國 際 貨 幣 基 金 組 織 http:/ / www.imf. org/ extem al/ pubs/ ft/weo/ 2 0 0 8 / 0 2 / weodata/ index .aspx回歸後澳門經濟發展剖析與香港相比，外界普遍認為澳門在回歸後的經濟發展較具
  • 產業構成香港 澳門1997 2007* 1999 2007第一產業（％) 0.1 0.1 — -第二產業（％) 13.9 7.6 16.8 17.7採礦及採石業 0.0 0.0 0.0 0.0製造業 6.0 3.4 9.8 2.8電力、燃氣及水務業 2.4 3.0 3.4 1.1建造業 5.5 2.9 3.6 13.8第三產業（％) 85.9 92.3 83.2 82.3批發及零售、酒店及 飮食業24.1 27.0 10.5 11.7活力和增長潛力。這主要是由於澳門抓住了博彩業開放國際競爭和中央放寬個人遊的契機，逐步活躍經濟，迅速令經濟從衰退中重拾增長。表一顯示與香港比較，澳門的第二產業比重在回歸後反呈上升趨勢。雖然製造業在回歸後進一步萎縮，但在建造業的強勁帶動下，第二產業比重從1999 年的16.8％微升至2007 年的17.7％。澳門建造業佔本地生產總值比重的增加主要是由於回歸後的博彩專營權開放政策，新博彩承辦商投得賭牌後陸續在澳門大興土木，興建賭場和大型渡假酒店，為建造業市場帶來了大量勞動力需求。這不僅反映在產業的比重變化上，亦可從固定資本形成總額的增加上得以證明。澳門回歸後，可直接反映投資量的固定資本形成總額大幅增加了6.2倍；反觀香港，由於經營成本的上升和經濟不景氣的陰霾，致使在回歸後十年其固定資本形成總額不升反跌 （表二） 。除此之外，澳門博彩專營權的開放亦使其他的服務行業如零售、餐飲和酒店等受惠。表二顯示在2007 年其服務出口佔出口總額的85％，比1999 年上升了廿多個百份點。服務業增長直接帶動當地居民的人均本地生產總值翻了2.8 倍。在2008 年，澳門的人均生產總值更超越了香港，達到三萬九千多美元，躋身亞洲區內排名首位。3表一：香港和澳門回歸後之產業構成比重
  • 運輸通訊及倉儲業 8.6 8.9 7.6 3.7金融保險、不動產、 租賃及工商服務業24.4 29.3 26.2 22.7公共行政、社會及其 他個人服務業#17.0 17.0 44.7 47.8樓宇業權 11.7 10.1 ~ -減調整項：間接計算 的金融中介服務- — 5.8 3.7指標香港 澳門1997 2008* 1999 2008人口（萬人） 651.7 700.9 43.0 54.9本地生產總值 (億港元）13,650 16,769 459 1,669人均本地生產總值( 美元）26,936 30,811 13,844 39,036固定資本形成總額 ( 億港元）4,519 3,298 80 495私人消費支出總額 ( 億港元）8,338 10,142 195 390出口總額（億港元） 17,425 35,628 399 1,554貨物出口（億港元） 14,559 28,440 171 160服務出口（億港元） 2,866 7,188 228 1,394政府收入（億港元） 2,275 3,585 164 496政府支出（億港元） 1,537 2,348 162 252註：* 數據為初步數字。# 澳門之數據包括文娛博彩業。資料來源：香港統計年刊 ，2007；澳門統計年鑑 ， 2007表二：香港和澳門回歸後主要經濟 指標比較（按當時價格計算）註：* 數據為初步數字 。資料來源：香港統計年刊 ，2 0 08 ；澳門統計年鑑 ，2 0 08
  • 然而，由於博彩專營權開放政策所造成的行業獨大亦衍生一些新的問題。首先，澳門經濟非常依賴博彩業，產業結構嚴重失衡。如表一所示，包括文娛博彩業在內的公共行政、社會及其他個人服務業佔本地生產總值比重高達47.8％。澳門的博彩業收入近年持續攀升，屢創高峰，博彩稅收成為政府主要收入來源，佔政府經常性收入的70％以上。值得關注的是，澳門是一個微型經濟體系，土地資源貧乏，博彩業的快速擴張使土地和實物資本紛紛流向與之關連的行業，有限資源沒有得到合理配置，長遠抑制其他行業特別是在市場上佔大比數的中小企業發展。產業失衡亦引致另一問題：由於澳門的外向型經濟特性使其易受外部環境因素影響，加上旅遊博彩業的對外依存性，經濟發展容易起伏不定，抗禦外界風險能力進一步減弱，就此引起了各界對經濟多元化方面的關注。 博彩業的急速發展亦引發人力資源配置問題。澳門人力資源有限，當外資進入博彩業市場時，大多利用高薪政策吸納人才，直接拉高了該行業的人資成本。如表三所示，除卻薪酬水平一向偏高的水電及氣體生產、公共行政兩大行業外，文娛博彩業從業員的收入水平普遍較其他行業為高，在2008 年達到每月12，000 澳門元，相較製造業的每月4，000 澳門元和酒店及飲食業的每月6，100 澳門元收入水平高出一倍。人力資源向單一行業傾斜使得其他行業較難聘請合適人才，阻礙發展，特別是傳統中小企業在這個過程中面對很大壓力。除此以外，博彩業的高薪政策吸引了大量青少年進入勞動力市場，當中大部份的教育水平只有高中甚至是初中程度。值得關注的是，由於澳葡時代政府對教育的投放不足，造成澳門的人力資本水平向來偏低，專材不足，需靠從外地引入。如若不及早解決青少年過早就業問題，特別是從事博彩業工作，將妨礙人力資本的提升，亦較難提高澳門的國際競爭力。
  • 年總體中位數製造業水電及氣體生產供應業建築業批發及零售業酒店及飲食業運輸通訊及倉儲業金融業不動產及工商服務業公共行政及社保事務教育醫療衛生及社會福利文娛博彩及其他服務業家庭傭工19994,9202,92111,7264,6604,7114,4435,6757,5494,38513,7679,5267,9146,4942,94020004,8222,96011,6314,3514,5334,0995,6497,7263,95713,7429,0959,1376,1562,81620014,6582,7589,9554,3004,4454,0055,6307,6963,82313,8058,6729,8316,1872,84620024,6722,75812,6484,1454,4304,0545,8517,9233,73113,7458,6907,7565,9652,81320034,8012,83411,0104,5934,3554,0745,8028,5883,70014,0199,0847,9046,4662,75220045,1672,98311,5464,9674,5504,2725,9588,1593,71213,8958,9759,6697,0802,67420055,7733,10112,9695,9224,8884,4686,4558,6914,19814,5219,5039,7057,8372,60920066,7013,14013,4177,5215,5764,8856,9248,8254,67514,7939,6368,0299,5372,54320077,8004,00014,1008,5006,0005,5007,8009,8005,50014,9009,9009,90011,6002,50020088,0004,00015,00010,0007,0006,1008,50011,0005,60018,00012,00010,00012,0002,700表三：澳門按行業計算每月工作收入中位數 1999—2008年，澳門元）資料來源：澳門統計年鑑，2008
  • 港澳可持續性發展之機遇和挑戰 香港和澳門的經濟在回歸後各自因不同的因素發生了深刻的變化。2008 年的環球金融危機對世界的經濟影響深遠，這場由美國次按問題所觸發的金融危機導致各國經濟特別是金融體系嚴重受損。當中香港由於其領先的國際金融地位，所受的牽連較廣，股票市場從2007 年10 月高峰的31,958 點跌至2008 年10 月的10,675 點，一年間市值蒸發了六成多。影響程度和強度比1997 年的亞洲金融風暴更大，經濟復甦可能需要更長一段時間。與香港相比，澳門雖然所受的牽連較少，但由於不少在澳門投資的博彩企業母公司在是次金融危機中受到重創，相繼放緩或暫停在澳門的投資項目，加上鄰近國家經濟持續疲弱，人們削減外遊意欲，對澳門的旅遊博彩業難免造成衝擊。然而，這場危機似乎是一個合適時機探索香港和澳門兩地深層次可持續發展的路向，以及在新形勢下將會面對可能的機遇和挑戰。 為協助港澳兩地之可持續發展，尋求新的經濟增長點，以及面對環球金融危機帶來的衝擊，除了 《內地與香港 （澳門）關於更緊密經貿關係的安排》 外，中央政府最近公佈 《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要 （2008 — 2020 年） 》 ，正式將香港和澳門納入珠三角規劃範圍。 《綱要》 除落實加速港珠澳大橋動工以整合區內交通運輸網路促進經濟發展外，也包括向廣東省人民政府授權，加大該省政府權限，可自行研究進一步深化CEPA協議，加強三地要素的流動，互補不足，發揮區域優勢。借助這一重要契機，香港和澳門必須不斷探索自身優勢，趁機推動新一輪的經濟轉型。 就香港而論， 《綱要》 正好為香港的服務業升級轉型問題提供了所需條件。面對內地龐大的市場，香港可在早前CEPA的規定和框架下，在廣東省先行尋找擴展其生產性服務業的幅射點，發揮它國際金融中心的重要角色和作用，為香港業界在內地開拓新的服務領域。這亦可解決香港作為國際大都會所面臨的要素資源流動性不足問題。透過粵港澳三地的進一步融合，香港的人、財、物等要素可更自由地在區內流動，促進技術的
  • 交流和創新，為區內的產業轉型提供雙贏局面。再者，香港有深厚的國際經貿基礎，擁有具備中英雙語能力的專業人才，可憑藉這一優勢作為珠三角面向英語系國家的商貿平台，引進更多外資進入大珠三角，推動區域發展。 澳門可在此新形勢下，重新認清未來的發展路向。如前所述，自引入國際競爭以來，博彩業的一業獨大已引起了各界的關注，而經過多年的高增長經濟亦面臨發展瓶頸。在粵港澳三地進一步合作下，澳門可透過背靠內地腹地的優勢，深度發展獨特的旅遊資源。加上廣東省政府落實發展與澳門一水之隔的橫琴島，為兩地經濟發展提供了新契機，如配合適當的旅遊配套設施和政策，長遠可解決澳門土地資源不足而制約發展的問題。通過與粵港政府的合作，澳門可重新思索其內在優勢，加以適當的教育投放、創新激勵和政府政策的相互配合，探討多元化的發展策略，長遠減少對博彩行業的依存度，透過博彩業的發展延伸非博彩業的有序發展，目前在會展業的發展是一個很好的嘗試。此外，澳門的另一優勢所在是擁有具備中葡雙語能力的人才和獨有的歷史因素，可作為中國面向葡語系國家的商貿平台。相對一眾的英語系國家，擁有2 億多人口的葡語系國家大部份是發展中國家，意味着在技術和投資上的需求上十分龐大，而澳門正好作為一個平台促進兩者之間的交流，尋求合作空間。 表四簡單綜述香港和澳門的優勢和劣勢。總括而言，在這時刻變化的國際形勢下，香港和澳門未來發展不應只局限於本土的發展空間，應着重和周邊地區的整合。在未來和珠江三角洲的進一步合作上，兩地應認清各自在區域內的發展優勢，在發展新興產業如會展業、物流業、新一代製造業等問題上，如何避免三地之間的發展競爭將是需要探討的挑戰所在。另一挑戰所在，是如何加強區內的整體競爭力，迎接其他日漸強大的競爭對手如長江三角洲區域、閩南三角洲區域等，吸引更多國內外資金流入珠三角地區，繼續成為帶領中國經濟發展的動力。
  • 香港 澳門獨立的法律、貨幣金融制獨立的法律制度 度健全貨幣金融制度 自由港自由港，自由度高居世界 零關稅區首位 低稅率優勢（strengths) 零關稅區 豐富文ítr遺產資源低稅率 獨特土生葡語文化人力資本豐厚，各方人才 及時開放博彩行業，將經匯聚 濟轉型國際化城市 抓住中央開放自由行擴展 旅遊業外向型經濟，易受外部環 外向微型經濟，易受外部境因素影響 環境因素影響高昂生產經營成本，內外 地方狹少，土 地 、天然資資金轉移流向其他地區 源缺乏未能及時將具有優勢的服 人力資本水準較低，需從務業升級轉型，向高附加 外部引入劣勢 值方向發展 產業嚴重傾銷向博彩旅遊(weaknesses) 回歸後沒有即時推出靠攏 業 ，結構失衡內地的政策措施 博彩旅遊業的特性使經濟發展高新科技產業不具有 的波幅性很大優 勢 ，缺乏所需各項要 法律制度滯後，不能與時素 ，且起步較遲，難以與 並進其他地區競爭 佔大多數的中小企業發展急需尋求經濟新增長點 缺乏方向表四：港澳SWOT簡單分析
  • 機會(opportunities)CEPA的實施使香港和內 地的要素（實物/ 人力資 本 ）更具流動性 有利香港發展高附加值的 服務行業擁有具英語能力的各方人 才 ，可作為中國面向英語 系國家的平台 內地授權廣東進一步加強 和港澳兩地合作，只要香 港能認清在三地中的角色 優 勢 ，有助發展經濟新增 長點CEPA的實施使澳門和內 地的要素（實物/ 人力資 本 ）更具流動性 中央有意發展橫琴島，澳 門透過區域合作，拓展經 濟發展空間。擁有具葡語能力的人才， 可作為中國面向葡語系國 家的平台可抓住和內地加強合作的 機 遇，發展其他具潛力產 業 ，如會展業，使經濟多 元化威脅（threats)港澳在和廣東，特別珠江三角洲加強融合後，如何能避 免三地之間的發展競爭，發揮互助影響，如廣州、深圳 物流業對香港的衝擊，澳門在會展業發展規模上遠不及 香港和後來居上的廣州等 大珠三角和長江三角地區的發展優勢（2009 年 7 月 ）註釋 ：1 引述澳門日報2006 年12 月23 日報導。2 澳門的博彩專營權開放後 ，賭牌數目增加至三間正牌（澳博 、銀河 、永利） 和三間副牌（威尼斯人（澳門） 、美高梅 、新濠博亞）。3 引述澳門日報2008 年4 月3 日的報導。
  • 香港與澳門產業結構比較研究馮邦彥李勝會導論：香港與澳門經濟發展的總體比較 長期以來，香港、澳門都是中國領土中被外國管治的地區，它們同屬海島型經濟體系，地理位置優越，背靠南中國，地處亞太地區要衝，是溝通遠東各地、聯結澳洲、歐洲、美洲的交通樞紐。香港和澳門經濟開放度高，都實行自由港和自由經濟政策，貨物、外匯、資金自由進出，人員進出境方便。在回歸中國之前，它們都是殖民統治下經濟發展比較快速的地區；回歸中國後，它們繼承了長期實施的有效的政治、經濟、法律體系，實行 “一國兩制”的方針政策，成為中華人民共和國轄下高度自治的特別行政區。因此，兩者之間存在不少相同之處，它們通常被內地合稱為 “港澳地區” 然而，兩者之間其實有很大的差別，就體積而言，2007年香港、澳門的人口分別為692.2 萬和53.8 萬人，土地面積分別為1104 平方公里和29.2 平方公里，後者僅為前者的8％和3％；以當年價格計算，2007 年香港和澳門的本地生產總值 （以名義匯率折算為美元）分別為2050 億美元和191億美元，後者僅為前者的9％。不過，2007 年香港和澳門的人均本地生產總值則分別為29350 美元和36357 美元，後者為前者的124％。就比較優勢來看，香港的優勢是全面的，但澳門也有其獨特的優勢。雙方的差異主要表現在以下方面： 1. 香港是國際著名的商業大都會、現代化全方位對外開放的自由資本主義經濟體系；而澳門則主要是區域性博彩旅遊城市，以及周邊地區的中介性商貿服務平臺，資本主義經濟尚未達到現代化水平，國際化程度雖然在2002 年博彩經營權開放以後有所提高，但與香港相比仍然不高。 2. 香港是亞太區國際金融中心，回歸10 年來其地位進一步提升，成為在全球金融體系中其重要性僅次於紐約和倫敦的
  • 國際金融中心，香港的貨幣金融體系已較健全、完整，金融市場發達，金融工具衆多，外匯儲備雄厚，財政穩健；而澳門的貨幣金融體系則相對較薄弱，只有銀行、保險兩個環節，缺乏完整的金融市場，對香港的依賴性強。 3. 香港憑藉著世界三大天然良港之一的優勢，充分發揮自由港的功能，是中國大陸乃至亞太地區最重要的貿易轉口港，與國際市場保持著極其密切的商業、貿易、航運聯繫；而澳門則因缺乏深水港，其自由港的優勢長期受到制約，必須借助香港為中轉港。 4. 香港和澳門的國際經濟聯繫面各有側重，香港在國際經濟中的聯繫是全球性的，但側重美、日、歐洲及東南亞；而澳門則因與葡萄牙的關係，其國際聯繫側重於歐盟、葡語系國家以及東南亞，有其特定的潛在優勢。 5. 香港和澳門都是中西文化融合的國際性城市，是國際遊客的旅遊目的地。但是，與香港相比，澳門開埠的歷史更悠久，它在歷史上曾是中西文化、宗教長期交彙的城市，具有 “博物館”式的都市風貌和豐富的歷史文化遺產。與生活節奏緊張、快速的香港相比，澳門曾經在相當長的時期內彌漫著 “歐陸小鎮”的悠閑情調。而且，澳門的博彩業早已聞名於世，享有 “東方蒙地卡羅”之稱，長期以來都是周邊地區的博彩旅遊勝地。因此，澳門的旅遊業更具發展優勢。 6. 與營商成本相當高昂的香港相比，澳門相對具有低成本的優勢。一般估計，長期以來，澳門僱員的平均工資約為香港的40％左右，澳門的平均生活費用也只是香港的50％左右，儘管近年來博彩業開放後經濟的高速增長拉動了地價、租金的大幅上升，但總體而言，澳門的經營成本相對仍較低，而且，澳門還有一套比較靈活的勞工輸入制度。 7. 香港與華南地區經濟的合作和融合程度較高，從20 世紀80 年代中至90 年代後期，香港製造業廠商大規模地將勞動密集業產業遷移到廣東珠江三角洲地區，雙方形成 “前店後廠”的分工格局，香港在整個區域分工格局中處於國際商貿服務中心和工業支援及管理中心的戰略地位。而澳門與毗鄰的珠海，在20 世紀90 年代以來反而逐步凸顯其競爭性。其中的重要原
  • 因，是澳門體積細小，特別是缺乏深水港，無法與其背後的經濟腹地，尤其是珠海、珠江三角洲西部以及西江中下游地區形成緊密的戰略聯繫。儘管1995 年底澳門國際機場落成啓用之後，情况有所改善，澳門成為臺灣與內地中轉站的角色凸顯。但是，總體而言，澳門與珠三角地區的經濟融合度不高，受此影響，橫琴島的開發是 “只聽雷聲響”⋯⋯。 8. 相比而言，香港的投資營商環境要優於澳門。香港自20 世紀70 年代以來已逐步形成了一個較為完善的政府行政體系和公務員制度，行政效率和政府的廉潔程度都較高；而澳門在葡國的管治下，引進了一套葡式政制和公共行政架構，中高級公務員本地化進展遲緩，行政效率低下。回歸後，雖然經過一系列的改革，政府的行政效率有所提升，但歐文龍事件打擊了政府的聲譽。在法律體系方面，香港已形成現代化的法制和法治環境，其經濟方面法律適應香港作為現代化商業大都會的發展；而澳門則實行源自葡國的大陸法體系，其經濟方面的法律經回歸後有所改進，但仍滯後於社會、經濟的發展，法治環境仍有待改善。香港與澳門產業結構演變的相同點 特殊的歷史發展背景和經濟體制，使得香港與澳門在產業結構演變過程中形成許多相似之處。總體而言，主要有： 第一，從歷史發展的長河來看，香港和澳門都經歷了以傳統的轉口貿易為主體的經濟發展時期。 根據配第—克拉克定律和美國著名經濟學家庫茲涅茨的研究：世界各國產業結構演變的一般規律是隨著人均國民收入的提高，勞動力首先由第一產業向第二產業轉移，然後再向第三產業轉移，相應的社會經濟變革次序是由農業社會轉向工業社會，再由工業社會轉向後工業社會或服務經濟社會。然而，香港和澳門現代經濟的發端則是從轉口貿易起步的。香港和澳門在開埠前都曾是不顯眼的漁村，基本上屬海島型漁農社會。但它們在開埠後，憑藉其優越的地理位置和特殊的政治、歷史背景，都迅速成為亞太及遠東地區著名的轉口貿易港。澳門在16
  • 世紀中葉到鴉片戰爭前夕，堪稱遠東地區最重要的國際貿易口岸之一；香港在開埠後的100 年，發展成為亞太地區最重要的轉口貿易港之一，其他行業基本上都是圍繞轉口貿易發展起來的。可以說，轉口貿易業在它們經濟發展歷程中扮演了重要的角色。因此，香港和澳門在走上工業化道路時，都不是從漁農社會而是從轉口貿易港起步的。 第二，二次大戰後，香港和澳門都經歷了工業化快速發展階段，成為遠東地區重要的出口加工區域之一。 二次大戰後，隨著科學技術進步和先進工業國勞動成本的不斷提高，在世界範圍內出現了一次大規模的產業結構調整。在這次產業結構調整中，發達國家在實現產業結構升級的同時，將一些勞動密集型產業向發展中國家或地區轉移，自己則致力於發展資本、技術密集型產業。以香港為代表的一些發展中國家或地區，及時把握這一良機，它們利用自身的有利條件，適時采取 “出口導向”的發展戰略，實現了工業化。據世界銀行的資料，1950 年，製造業佔香港本地生產總值的比重僅為9.0％，到1970 年已上升到31.0％。此時，製造業已經成為香港最大的經濟行業。反映在產業結構上，服務業從1950年的63.8％下降到1965 年的46.8％，此時，服務業佔本地生產總值的比重已經低於工業的比重。1從60 年代起，在歐美給予紡織品配額影響下，再加上香港的投資、組織和內地廉價勞動力的多重作用下，澳門的出口加工業迅速發展，成衣、紡織品、鞋類、電子、玩具等製造業後來居上，在80 年代中期一躍而為第一大產業。據估計，早1984 年，出口加工業在澳門本地生產總值中所佔比重已達35.9％，超過博彩旅遊業的23.6％，而成為澳門經濟的最大產業支柱。2 第三，20 世紀80 年代中期以後，在外部因素的推動下，香港和澳門都相繼進入了後工業化或服務經濟時代。 城市產業結構的演變規律雖然也遵循配第—克拉克定律，但它也有自己的特點：當第一產業佔國民收入的比重大於10％時，表明該城市尚處於工業化的初始階段；當第一產業所佔比重小於10％，且第二產業所佔比重高於第三產業所佔比重時，表明城市處於工業的加速階段；當第一產業所佔比重小於5％，
  • 且第二產業所佔比重與第三產業大致相當時，表明該城市處於工業化的成熟階段；當第一產業所佔比重進一步下降，而第三產業所佔比重超過第二產業並達到70％以上時，表明該城市己進入後工業化階段。 香港和澳門作為城市經濟，其第三產業在整體經濟中一直佔有重要地位。即使在高速增長的 “工業化”時期，出口導向型製造業成為經濟發展的主導產業，第三產業在國民經濟中仍佔相當大的比重。以香港為例，1980 年香港已完成工業化時，第三產業在本地生產總值中所佔比重仍高達67.5％。80 年代以後，隨著內部勞工短缺、生產成本上升，外部國際貿易保護主義抬頭、以臺灣、韓國、新加坡等新興工業國家或地區的競爭壓力，特別是廣東珠江三角洲地區的改革開放 ，香港的製造業大規模向北轉移，香港經濟迅速走向後工業化及服務經濟。1997 年，第三產業佔香港GDP的比重為85.2％，到2007 年已超過90％。2006 年，香港服務業的比重為91.2％，其中，批發、零售、進出口貿易、飲食及酒店業佔27.9 ％ ，金融、保險、地產及商用服務業佔25.0 ％。3這一時期，澳門產業結構也發生了相當大的變化，1984 年澳門第三產業的比重為51.3％，至2007 年已超過90％。 第四，在產業結構的演變過程中，香港與澳門的製造業本身都未經歷明顯的升級轉型。 現代產業結構理論表明，產業結構變動引起的轉型有幾個特徵：首先是新科技革命引起的工業或製造業的升級轉型，使之從勞動密集型產業轉向資本、技術密集型產業；其次是在結構協調化的基礎上通過產業關聯效應實現提升產業素質；再次是工業或製造業的升級轉型引起勞動生產力的提高，從而刺激服務業的需求和供應，推動服務業的發展和升級。因此，產業升級的前提條件是製造業本身的升級。 20 世紀70 年代末80 年代初以來，隨著世界產業結構的調整，及西方發達國家製造業從重化工業逐漸向高加工化工業以及以資訊產業為核心的新興工業，新興工業化國家或地區即緊跟西方發達國家的調整，加快向工業化過渡。 “亞洲四小龍”中，韓國、臺灣、新加坡均能跟上這一調整，推動自身產業尤
  • 其是製造業從勞動密集型轉向資本、技術密集型。以新加坡為例，80 年代期間，新加坡通過引進外資，從而引進外國的先進技術，成功地建立起以電子電器、石油提煉、機械製造（主要是造船）為主體的製造業，實現了產業結構的升級和優化，建立起門類相對齊全、結構相對合理的、以資本和技術密集型的重化工業為中心的產業結構。80 年代，香港也力圖跟上這一調整，然而，香港最終因種種主客觀條件的制約，始終未能完成製造業本身的升級轉型。80 年代中期以後，香港的製造業尚未完成升級轉型，基礎性工業和資本、技術密集型工業還未確立優勢的時候，其勞動密集型產業已大規模北移廣東珠江三角洲。進入90 年代，香港本土的製造業仍未能顯著改變內部的結構。因此，香港產業結構的演變有明顯的先天不足，其中一個重要的表現，是它與技術進步的脫節。 澳門製造業的發展路徑與香港大致相當。澳門的製造業是以輕紡工業為主，以勞動密集型為特徵，主要包括制衣、針織、玩具等。隨著內外經濟環境的變化，澳門勞動密集型工業優勢日漸衰退，不少廠家把勞動密集型工序及有關的生產規模擴充轉移到廣東珠三角地區。工序外移，進而工廠外遷，使澳門工業日漸萎縮。因此，可以說澳門的製造業也是在自身尚未成熟，尚未完成向知識、技術和資本密集型升級的時候已經匆匆的轉移出去，這一方面導致了工業萎縮，另一方面也導致了澳門產業結構的單一化趨勢越來越嚴重，潛在風險增加。 第五，在產業結構轉型的中，香港與澳門都呈現出 “產業空心化”的趨勢。 B·布魯斯和B·哈�遜在合著的 《美國的非工業化》 一書中把 “產業空心化”定義為 “在一國的基礎生產力方面出現了廣泛的資本撤退”。香港和澳門在發展工業化的過程中都不同程度出現 “產業空心化”的現象。20世紀80年代中期以後，香港在大規模將勞動密集型產業轉移到廣東珠三角地區以後，本土經濟的 “產業空心化”危機即開始顯露，製造業在香港經濟中的地位迅速下降、甚至萎縮。1984 年，製造業在香港本地生產總值中的比重仍維持在24.3％，但到1997 年已下降至6.3％，到2007 年更下降至2.5％，包括製造業在內的第二產
  • 業所佔比重下降至8％。澳門的產業結構在演變過程中亦出現同樣問題，1990 年代以後，澳門製造業受國際形勢影響，再加上內地的改革開放，其所佔比重逐年下降，到2007 年亦下降2.8％，“產業空心化”趨勢日益明顯。兩地產業結構演變的差異 香港與澳門在經濟發展過程中雖然存在不少相同點，但是，由於兩地具體條件不同，其產業結構的演進實際上存在許多差異之處，主要表現在： 第一，產業結構演變中形成的主導產業 （指龍頭產業） 不同。 香港與澳門在工業化快速發展時期，製造業一度成為經濟中最大的產業部門，不過，20 世紀80 年代中期以後，製造業的主導產業地位迅速被服務業的產業部門所替代。其中，香港進入後工業化階段後，並未出現某一產業或行業長期獨領風騷的局面。根據香港的產業分類，從20 世紀80 年代中期開始，香港包括批發、零售、進口與出口貿易、飲食及酒店業的 “廣義貿易業”已取代製造業，成為香港經濟中最大的產業部門，1985 年，廣義貿易業佔香港本地生產總值的比重達到22.8％，首次超過製造業22.1％。20 世紀90 年代中期以後，包括金融、保險、地產及商業服務的 “廣義金融業”又開始超過廣義貿易業，成為香港經濟最大的產業。1994 年，廣義金融業佔香港本地生產總值的比重達到26.8％，超過了廣義貿易業的26.2％。2007 年，廣義金融業佔本地生產總值的比重為29.3％，金融、地產業相結合，在香港經濟中發揮了主導作用。 與香港不同，長期以來，博彩業一直在澳門經濟中佔有主導地位，在工業化的歷史進程中，出口加工業曾經在一個較短的時期內佔有過主導地位 （70-80 年代中） 。不過，很快博彩業就重奪其主導地位。2002 年澳門開放博彩經營權後，博彩業在澳門經濟中 “一業獨大”的趨勢日趨突出，博彩業在澳門GDP中的比重不斷增加，自2001年起超過30％，其中2004年最高達到了39.13％ 。 4
  • 第二，在產業結構演變中，澳門產業結構單一化特徵明顯，而香港產業結構則相對多元化。 20 世紀80 年代中期以後，香港與澳門的經濟均轉向服務經濟發展，但相對而言，香港經濟結構仍呈現多元化趨勢，金融、物流、專業服務、地產、旅遊以及資訊業等均較發達；而澳門經濟結構則較單一，1990 年美國麥健士公司的研究報告就曾明確指出，澳門經濟結構呈現出 “極性”的特點。5長期以來，由於葡澳政府奉行不干預政策，澳門經濟發展基本上處於隨波逐流狀態，產業結構呈現單一化的特點。1990 年，美國麥健士公司在其研究報告 《澳門未來十年發展前景》 中就明確指出， “澳門的經濟具有高度的極性”的特點。6澳門回歸後，特別是2002 年博彩經營權開放以後，澳門產業結構單一化或極性的特徵更加明顯，主要表現為： （1） 澳門經濟日益呈現博彩旅遊業 “一業獨大”的發展態勢。澳門回歸後，特區政府果斷開放本地博彩產業，又得到了中央政府開放內地居民對港澳的 “自由行”政策支持，澳門博彩旅遊業獲得了迅速發展，由此帶動整體經濟從回歸前的持續多年的衰退中全面恢復，博彩旅遊業的龍頭地位進一步突出， “一業獨大”局面愈發顯著，澳門經濟的單一性或極性更加凸顯。 （2 ） 澳門的博彩旅遊業內部也呈現明顯的單一化特點，主要表現在整個博彩旅遊業對博彩業的依賴過大。 （3 ） 澳門的博彩業內部同樣是極性特徵明顯，主要表現在博彩業中幸運博彩佔了90％以上的比重。 香港的產業結構相比澳門則相對多元化。香港政府雖然也長期采取 “積極不干預”政策，但是在市場失效的情况下，不排除必要的合理的干預。同時，香港經濟能根據國際國內環境變化和形勢需要及時調整方向，從而實現結構轉型。如對外貿易業、製造業和金融地產業都在不同的歷史時期一度成產經濟中的主導部門。雖然，其產業結構與新加坡、臺灣和韓國相比仍顯不足，但是比澳門却要完善許多。 表1表明，香港和澳門回歸後製造業總體萎縮較快，但是在服務業中，香港佔比最大的部門（金融、保險、地產及商用
  • 1997 2002 2003 2004 2006 2007香港製造業6.0 4.2 3.7 3.6 3.2 2.5服務業總數 85.9 88.3 89.2 89.9 91.2 92.3批 發 、零 售 、 進口與出口貿 易 、飲食及酒 店業24.1 25.4 25.9 27.7 27.9 27.0運 輸 、倉庫及 通訊業8.6 10.0 9.9 10.2 9.6 8.9金 融 、保 險 、 地產及商用服 務業24.4 20.2 21.1 21.4 25.0 29.3社 區 、社會及 個人服務業17.0 21.2 21.5 20.7 18.0 17.0樓宇業權 11.7 11.5 10.8 9.9 10.6 10.1服務業） 與最小的部門 （運輸、倉庫及通訊業） 之比在1997年為2.84 倍，2007 年為3.29 倍，其他部門佔比平均都超過10％，總體上結構比較多元化。澳門的服務業中結構分異明顯，表現在公共行政、文娛博彩及其他服務業比重過大，而運輸、倉庫及通訊業萎縮並存，同時金融保險、不動產、租賃及工商服務業也出現萎縮趨向。在GDP中佔比最大的部門（公共行政、文娛博彩及其他服務業） 與佔比最小的部門（運輸、倉庫及通訊業） 之比在1999 年為5.88 倍，2007 年為12.92 倍，結構分異比較嚴重。同時澳門最大的產業部門佔GDP的近二分之一，而香港最大的產業部門佔GDP不到三分之一。表1 ：香港與澳門製造業與第三產業佔GDP比重（單位：％）
  • 1999 2002 2003 2004 2006 2007澳門製造業9.8 7.2 6.1 5.1 3.9 2.8第三產業總數 89.0 92.7 91.4 91.5 85.1 86.0批 發 、零 售 、 酒店及飲食業10.5 12.5 11.7 12.7 11.3 11.7運 輸 、倉庫及 通訊業7.6 6.8 5.3 5.0 4.2 3.7金融保險、不 動 產 、租賃及 工商服務業26.2 21.7 20.2 18.8 23.1 22.7公共行政、文 娛博彩及其他 服務業44.7 51.7 54.2 55.0 46.5 47.8减調整項 5.8 5.3 4.1 3.1 3.8 3.7注 ：2006 、 2007 年數據以後可能會有所調整。數據來源 ：香港政府統計處 ，澳門統計暨普查局 。 第三，相比較而言，澳門經濟結構中存在明顯的多重二元結構。 長期以來，在葡澳政府的管制下，澳門經濟發展缺乏長遠規劃指導，缺乏產業發展政策引導，至今仍處於傳統經濟向現代經濟轉換過程中，社會各方面都呈現出較為明顯的二元結構特徵，如現代工業與傳統手工業並存，大型企業與小型、超小型企業並存，傳統經營模式與現代經營模式並存等。二元結構的制度安排更造成了產業結構演變長期悖於規律，制度創新遲滯制約了技術創新和結構優化。 從產權制度安排和競爭機制角度看，澳門表現出獨特的二元結構：秉承自由放任和競爭精神的製造業和高度壟斷、特許專營的服務業 （主要是博彩業） 並存。對於製造業的發展，回
  • 歸前葡澳政府對產業結構的優化和產業技術創新幾乎沒有任何策略安排和政策引導；而對博彩旅遊業、公用事業 （電訊、電力、自來水、污水處理、垃圾焚化） 和交通運輸 （港澳客運、公共交通、機場和航空公司） 則實行高度壟斷的專營制度。固然，這樣的結構為澳門創造了有活力的中小企業群和較高的專營財政收入，但正如諾斯所言 “用產權換取收入是一種有效的短期解決辦法，但會產生長期的破壞結果” ，造成了澳門產業結構演變長期悖於規律，制度創新遲滯，制約了技術創新和結構優化。因此，當新加坡、韓國發展重化工業以優化產業結構、鞏固產業基礎，臺灣執行產業政策和新型工業道路以發展信息技術和產業時，澳門由於制度路徑 “鎖定”喪失了經濟結構優化的機會。港澳產業結構演變中的 “中國因素” 香港與澳門同屬自由港 ，奉行自由經濟政策，其產業結構的演變雖受國際經濟形勢影響較大，受國際市場需求調節，但是實際上 “中國因素”也起到了決定性的作用。正如美國學者恩萊特（Michael J . Enright） 等人所說：“中國對香港經濟所起的影響，儘管並非決定性，但也往往非常重要。香港從一個轉口港變成一個製造業中心，再變成一個服務和製造業活動精練的後援部隊，就是中國經濟的對外封閉和對外開放所促成的。” 7具體而言，主要表現為以下幾個因素： 第一，回歸前受中國內地改革開放政策的決定性影響。 改革開放後，珠江三角洲利用香港和澳門的資金、技術、外向經濟的經驗和先進的管理方法，香港和澳門利用珠江三角洲廉價的土地、勞動力、輕工業品短缺的廣闊市場，三方的合作創造了 “珠三角奇迹”。以香港90 年代中後期完成的經濟服務化轉型為例，理論上根據羅斯托的經濟成長階段論，當一個社會的經濟進入成熟階段以後，其經濟結構必然相應的發生變化，經濟主導部門將轉移到耐用消費品或服務業方面。更為重要的現實背景是，中國內地的改革開放，為香港的勞動密集型產業的北移 （往珠江三角洲地區移動） ，提供了極為有利的
  • 廉價勞動力和土地資源條件。使其勞動密集型產業得以利用內地的廉價資源，以保持香港產品在國際市場上的競爭力。內地經濟的蓬勃興旺，也大大擴大了對香港貿易、金融及交通運輸等的需求，極大地推動了香港的服務業的發展。 根據香港貿易發展局1991年對2895 家香港公司的調查發表的一份研究報告，製造業大規模北移後，留在香港的公司主要從事貿易融資檔案處理、業務洽談、運輸、產品設計、商品買賣、研究與開發、市場推廣、市場研究、售後服務等，並作為集團的總部，而其他的加工工序大部分內移至珠三角地區。香港與內地形成了所謂的 “前店後廠”模式，香港成為中國內地，主要是廣東珠三角為核心的華南地區的工業支援中心，而廣東珠三角成為香港龐大的生產基地。很明顯，香港產業結構轉型的直接動因是中國內地改革開放促成香港製造業的大規模北移，並由此對香港的服務業提供了更龐大的需求。 澳門的製造業雖未經歷明顯的升級轉型，但是在中國內地改革開放以後，尤其是1992 年鄧小平南巡以後，澳門的製造業遂大規模向廣東珠三角地區轉移，與此同時，澳門本地的博彩旅遊業在一系列有利的條件下迅速發展起來，並帶動了其他低端或低附加值的服務業也迅速發展，形成了所謂的產業 “過早成熟” 第二，回歸後受中國內地加入WTO和CEPA實施的雙重影響。 香港和澳門回歸前後，由於深受亞洲金融危機的雙重影響，兩地經濟都不同程度的出現衰退和調整。暴露出香港和澳門產業結構中的深層次問題，產業結構亟待轉型與升級。隨著中國內地加入了WTO和之後CEPA的實施，對兩地的產業結構轉型和升級提供了契機。背靠祖國內地，一直以來是香港經濟發展的一大優勢。在戰後香港經濟幾次轉型中遇到險象之時，內地因素每次都發揮了很大的作用。在香港經濟轉型的關鍵時刻，如何加強與祖國內地的經濟聯繫和合作，無疑是優先要考慮的問題。中國加入WTO無論對香港還是澳門，既是重要的機遇，也面臨重大的挑戰。近期看，中國加入世貿組織，國內市場將會逐漸全面開放，其經濟結構、制度和運作模式均需逐
  • 漸與國際接軌，這為佔有地理和經驗優勢的香港帶來無限商機。如在內地投資設廠的港商的經營成本將下降，而進入內地市場和海外市場也將取得更大的保障。這將進一步推動香港製造業的北移，推動香港產業結構的調整。除此之外，對香港轉口貿易、服務業都可帶來新一輪的發展商機。香港貿易發展局在2000 年5 月曾進行一項有關 《港商對中國內地投資環境的看法》 的研究調查，發現60.5％的受訪港商認為在未來兩三年仍維持目前在內地投資計劃，25％的公司將增加投資，以期把握中國入世的機遇。當然，中國內地加入WTO對香港和澳門也會帶來挑戰，如港澳的產品在內地市場將會面對其他國家進口產品的激烈競爭，港澳作為內地貿易樞紐和窗口的角色將會經歷根本性的變化等等。正如香港貿易發展局的研究報告所指出： “面對這些挑戰，港商應重新⋯⋯檢討其公司策略。⋯⋯它們應考慮采取其他業務策略，例如致力創造價值而並非儘量壓低成本。”g從而推動製造業升級轉型，化挑戰為機遇。 港澳回歸後，中央和港澳政府嚴格執行 “兩制” ，得到國際社會的信任。如何消除經濟制度障礙，加強內地與港澳經貿關係成為三方內在要求。CEPA的出臺，為落實香港特區政府制定的 “背靠內地、面向世界”發展戰略，儘快實現經濟轉型提供了更好的外部條件，同時，也推動了澳門的產業適度多元化。CEPA的實施與以後修訂的原則就是：遵循 “一國兩制”的方針；符合世界貿易組織的規則；順應雙方產業結構調整和升級的需要，促進穩定和可持續發展；實現互惠互利、優勢互補、共同繁榮；先易後難，逐步推進。 目前，香港已啓動第三次產業轉型，香港能否憑藉自己的優勢和祖國大陸利好因素以及CEPA實施的契機，成功的進行第三次產業結構轉型，我們拭目以待。CEPA實施後，澳門與內地經濟的合作業也進入了一個新的階段：CEPA配合了特區政府關於將澳門建設成 “三個商貿平臺”的經濟定位，有助於提升澳門服務業的素質和發展水平，推動澳門經濟的多元化發展。（2009 年 2 月 ）
  • 註釋 ：1 馮邦彥著 ：《香港產業結構研究》 ，經濟管理出版社 ，2002 年10 月 ， 第12-14 頁。2 楊允中著：《澳門與現代經濟增長》 ，澳門經濟學會 ，1992 年 ，第7 1 頁。3 香港政府統計處 ：《國民收入及國際收支平衡——本地生產總值》 。4 澳門統計暨普查局 ：《本地生產總值 ，2007》5 美國麥健士公司著 ，周筠譯 ， 《澳門未來十年發展前景》 ，載於澳門日報 ， 1990 年 12 月10-13 日。6 同上 。7 恩萊特等：《香港優勢》 ，牛津大學出版社 ，1997 年 ，第68 頁。8 香港貿易發展局研究部：《中國加入世貿及其對香港的影響》 ，2000 年版 ， 第13 頁。參考文獻 ：美國麥健士公司著 ，周筠譯 ，《澳門未來十年發展前景》 ，載於澳門日報 ，1990 年12 月10-13 日。馮邦彥著：《澳門概論》 ，三聯書店 （香港） 有限公司，1999 年5 月。馮邦彥著：《香港產業結構研究》 ，經濟管理出版社 ，2002 年10 月。郭國燦著：《回歸十年的香港經濟》 ，三聯書店（香港）有限公司，2007 年4 月。江譚瑜主編 ：《香港回歸十年的回顧與展望》 ， 中國評論學術出版社 ，2007年7 月。鄧衛著：《澳門產業發展戰略研究》 ， 《清華大學學報 （哲學社會科學版） 》 ，2000 年第1 期 。吳殿廷 、史陪軍 、梁進著：《澳門產業經濟發展戰略研究》 ， 《廣東社會科學》 ，2001 年第1 期。馮邦彥著：《香港與新加坡產業結構及經濟政策的比較研究》 ，《學術研究》 ，2001 年第7 期 。澳門經濟學會：《澳門產業結構優化與適度多元化研究》 ， 2006 年6 月。張作文著：《在迎接挑戰中邁向更輝煌的未來》 ，《中國金融》 ，2006 年20 期 。林珊著：《回歸後澳門經濟發展的回顧與展望》 ， 《亞太經濟》 ，2006 年6 月。澳門發展策略研究中心 ：《澳門博彩專營權開放後社會經濟發展狀况評估與展望》 ， 2008 年4 月。
  • 粵港澳區域合作的回顧和展望陳廣漢 決定中國發展命運的改革開放，在神州大地已經歷的30個年頭。廣東特別是珠三角有幸成為中國改革開放的試驗區和排頭兵，港澳地區扮演了重要作用。港澳因素在深圳、珠海經濟特區的設立和發展中的作用是顯而易見的，在一定程度上可以說是決定性的。從20 世紀80 年代開始，珠江三角洲憑藉改革開放先行一步的制度創新優勢、毗鄰港澳的地緣優勢和勞動力與土地的低成本優勢，承接港澳產業轉移，形成了粵港澳之間在製造業領域的 “前店後廠”式跨境生產與服務的產業分工體系。這種以優勢互補為基礎，以國際市場為導向，以參與國際產業分工體系為特徵的區域經濟合作不僅推動了珠江三角洲地區高速的經濟增長和工業化進程，而且使香港從勞動密集型製造業中心轉變成為國際金融和商貿服務中心。港澳珠江三角洲地區以其密切的經濟聯繫、強盛經濟活力和持續的經濟增長，被稱之為中國的 “金三角經濟區”。 今天，廣東的社會經濟發展進入了一個新階段，推進粵港澳合作，再次成為廣東深化改革、擴大開放和實現科學發展一個重要突破口。2008 年7 月簽署的CEPA補充協定五賦予了廣東在對港服務業開放中先行先試的權利，2008 年底，國家頒佈了 《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》 ，首次 “將與港澳緊密合作的相關內容納入規劃”。從國家層面上推出的一系列的政策措施，為深化粵港澳特別是港澳與珠三角的合作創造了有利的條件，同時也給區域合作和發展提出了更高的要求。深化粵港澳合作的著力點和影響港澳與內地經貿關係的兩個因素 正確認識粵港澳經貿合作關係特性和港澳自由市場經濟體制，是正確把握深化粵港澳區域合作的著力點和矛盾主要
  • 方面的基礎。粵港澳區域合作是在 “一國兩制”條件下，中國內地的一個省份與兩個特別行政區之間的合作。港澳分別是兩個獨立的關稅區，而廣東並不具備獨立關稅區的地位。另一方面，港澳特別是香港是高度開放、自由和經濟上對外 “不設防”的經濟體系，缺乏開展對外合作談判籌碼。這兩個特點決定了深化粵港澳合作的著力點在於廣東向港澳進一步開放市場；而廣東開放市場則需要有中央的授權和特殊的制度安排。 回顧港澳與中國內地經貿關係的發展歷史，我們可以發現中國內地的市場開放程度和港澳與內地的比較優勢是影響港澳與內地經貿關係的兩個基本的經濟因素。由於香港和澳門都是自由港，港澳與內地的經貿關係的緊密程度，主要取決於中國內地的市場開放度和利用港澳優勢的程度。根據中國內地市場的對外開放程度不同，我們可以將中華人民共和國成立後，中國內地與港澳的經濟關係，分為三個時期：第一時期，中國內地市場基本封閉時期，20 世紀50 年代至70 年代末。在這一時期，香港憑藉自由港的地位、國際性的商貿網路和與中國內地特殊聯繫，成為中國內地與國際市場的唯一通道，香港作為貿易轉口港的地位日益衰落。第二時期，中國內地市場的局部開放時期，20 世紀70 年代末至21世紀初。這一時期從中國內地實現改革開放開始到中國加入WTO和CEPA簽署為止。1978 年開始，中國內地選擇了漸進式、局部性對外開放的策略。這種局部對外開放可以從兩個方面理解：從地域來看，首先是從沿海城市和地區的開放。從領域看，首先是直接投資市場的開放。 “前店後廠”合作模式是香港的體制、資金和它掌握的國際市場與珠三角的勞動力、土地等資源優勢，在中國內地市場局部開放條件下相結合的產物。第三時期，中國內地市場全方位開放時期。以中國加入WTO為標誌，中國內地市場進入了全面開放時期。珠三角地區經過20 多年的高速經濟增長，基本實現了從傳統農業經濟向工業經濟的轉變。隨著人民幣升值、加工貿易政策調整、成本上升和資源與環境對經濟約束增加，珠三角發展方式和增長模式面臨轉變。中國內地市場的全面開放和粵港澳之間比較優勢的變化，導致了CEPA的產生。這使粵港澳區域合作面臨新的挑戰和機遇，推動區域合作
  • 邁向一個新的階段。 從上述分析可以得出這樣的推論：進一步開放廣東的市場，降低港澳資本和服務業進入的門檻是推進和深化粵港澳合作，構建更緊密的粵港澳區域經貿關係的重點；而在中國進入全方位開放和廣東處於國家經濟發達地區的條件下，在不違背WTO原則和兼顧國家全域利益的前提下，中央如何把握賦予廣東在開展與港澳經貿合作中更大的開放度和自主權，是深化粵港澳合作的難點。 這一難點已經取得了部分突破。2008 年7 月商務部與香港特區政府簽署了 《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》 補充協議5 （簡稱：CEPA補充協議五） 。根據CEPA補充協定五，內地將在17 個服務領域推行29 項開放措施，所有服務貿易的開放措施將於2009 年1 月1 日生效。為進一步深化粵港經貿合作，該補充協定允許香港和廣東省政府會在廣東率先推出或試行共25 項開放和便利化措施。涵蓋的服務領域，包括會計、建築及相關工程、醫療及牙醫、人員提供與安排、環境、社會服務、旅遊、教育、海運、公路運輸和個體工商戶。CEPA補充協議五允許廣東省對港合作中具有先行先試的權利，這意味著中央政府賦予了廣東對港澳合作中更大的自主權。《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》 則在國家層面上首次將珠三角與港澳緊密合作的內容納入了珠三角規劃。在珠三角的發展定位中提出：“堅持 ’一國兩制’方針，推進與港澳緊密合作、融合發展，共同打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群” ；珠三角要 “堅持高端發展的戰略取向，建設自主創新新高地，打造若干規模和水準居世界前列的先進製造產業基地，培育一批具有國際競爭力的世界級企業和品牌，發展與香港國際金融中心相配套的現代服務業體系，建設與港澳地區錯位發展的國際航運、物流、貿易、會展、旅遊和創新中心”。從基礎設施對接、產業合作、共建優質生活圈、創新合作方式等方面提出了推進珠三角與港澳緊密合作的內容，明確表示要 “支持粵港澳合作發展服務業，鞏固香港作為國際金融、貿易、航運、物流、高增值服務中心和澳門作為世界旅遊休閒中心的地位。” 《規劃綱要》 首次從國家層面對珠三角和港澳發展的功
  • 能定位、產業分工和合作內容進行比較明確的說明。上述一系列政策措施的出臺，將會進一步推進粵港澳合作和三地的經濟發展。粵港澳區域合作的兩大成果和面臨的挑戰 現有的粵港澳合作關係和模式是深化合作基礎。改革開放以來，粵港澳區域合作形成了 “前店後廠”產業分工模式；產生了兩大成果：珠三角世界性製造業基地崛起和香港國際金融、貿易和航運中心的形成。 以自然條件而論，珠江三角洲應該是最適應農業發展的地方。但是經濟發展的經驗表明，自然條件從來不是經濟發展的決定因素。從上世紀70 年代末開始，珠江三角洲地區利用改革開放先行一步的制度創新優勢、毗鄰港澳的區位優勢和廉價的勞動力和土地成本優勢，承接港澳特別是香港製造業的轉移，從而迅速崛起，從農業社會的 “魚米之鄉”成為世界性的製造業基地，走過了發達國家用近百年時間才能走完的發展之路。廣東成為中國改革開放和經濟發展的排頭兵。 上世紀中期以後，香港的經濟結構經歷了從轉口貿易的自由港到製造業，然後從製造業向國際貿易、金融、和航運中心的轉變。這一時期，香港的經濟發展大致經歷了三個階段：第一階段：1950 年—1970 年。朝鮮戰爭爆發後，以美國為首的西方國家對中華人民共和國實現經濟封鎖和禁運，香港失去了與最大的交易夥伴——中國內地開展貿易條件，被迫選擇了工業化道路，發展外向型的、以勞動密集為特徵的輕工業產品和日用消費品工業。在這一時期香港由一個以轉口貿易為主的自由港發展成為以港產品出口為主的自由港。第二階段：從1970 年—1980 年。香港開始了多元化發展的階段。這一時期香港的經濟向多元化方向發展，除了貿易和工業外，運輸、房地產、建築、金融、旅遊、資訊等產業都得到了比較全面的發展。第三階段：從80 年代開始，隨著製造業向中國內地主要是珠三角的轉移，香港開始了向國際金融、貿易和商貿服務中心的轉型。香港製造業向內地的轉移成就了珠三角地區工業
  • 的飛速發展，而珠三角地區的快速工業化和對外貿易的迅猛發展為香港的國際貿易、金融和航運等現代服務業發展提供了支撐，形成了對香港商貿服務的巨大需求。自1980 年以來，香港的服務業年均增幅達到16％，香港逐漸形成一個以服務業為主導的經濟體系。香港向國際性服務經濟中心的轉型和珠三角向世界性製造業基地發展的過程在時間上的契合，來自於二者在發展中的內在聯繫，它是一個相互依存、相互促進的統一發展過程。 進入新世紀以來，粵港澳三地的經濟發展都面臨新的挑戰。以科學發展觀的提出和中共十七大的召開為標誌中國內地的經濟發展進入了一個新的階段。廣東要可持續發展必須按照科學發展觀的要求，實現產業結構調整和發展方式的轉變。對於廣東來說，爭當科學發展觀的排頭兵的難度毫不亞於三十年前 “殺出一條血路”的改革開放。因此，廣東的經濟發展站在了一個新的起跑線上。香港回歸之後，雖然戰勝了亞洲金融風暴、非典事件等一系列衝擊，保持了香港經濟的繁榮和穩定。同時，香港經濟和社會發展的一些深層次的問題也暴露出來。在經濟全球化和區域經濟一體化的背景下，面對日益激烈的國際競爭和快速發展的國內經濟，香港要保持和提升國際金融、貿易和航運中心也需要有新思路和發展策略。澳門回歸後，通過博彩業的開放，引入了競爭機制和國際資本，加上內地的 “自由行”制度的實施，使澳門的博彩業得到了空前的發展，推動了澳門經濟高速增長，使人均GDP一度超過了香港。但是，博彩業一家獨大的弊端日漸顯現，產業結構的適度多元化成為澳門經濟不能破解的難題。深化粵港澳三地的合作，可以揚長補短，攜手共創新輝煌。新時期粵港澳區域合作的三大轉變 港澳回歸與中國加入WTO是世紀之交發生的影響港澳與內地經貿關係的重要政治和經濟因素。香港回歸後，亞洲金融危機、非典爆發、新經濟泡沫破滅等一系列事件重創香港經濟，成為建立香港與內地更緊密經貿關係的直接原因。正是
  • 在這種背景下，中央政府與香港和澳門特區政府分別於2003年6 月和10 月簽署的 《內地與香港關於建立更緊密經貿關係安排》 和 《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係安排》 （簡稱CEPA）。這標誌著港澳與內地的經貿關係邁向一個新的階段，粵港澳區域經貿合作也將發展重大轉變。CEPA補充協定五和《珠三角地區改革發展規劃綱要》 的頒佈和實施則為深化粵港澳合作提供更加有利的制度保障和更高的要求。我們需要將這一系列的政策落實，並制定實施的細則和落實措施。 第一，從合作模式看， “前店後廠”將轉向 “共同市場”內地與香港和澳門關於建立更緊密經貿關係安排，實質上是在 “一國兩制”和WTO的框架下，中國內地與香港和澳門兩個特別行政區之間的一種自由貿易的制度安排，它包括貨物貿易自由化、服務貿易自由化和投資貿易便利化三個方面的內容。區域經濟一體化的本質就是通過共同產品和要素市場的建立，減少和消除區域內各國或各成員之間各種形式的差別待遇，充分發揮市場在區域資源配置中的作用，促進區域內產業分工和經濟增長。從合作的模式看，CEPA的簽署表明香港和澳門與內地經貿關係將從功能性整合向功能性與制度性整合相互協調和相互促進的方向轉變。這一變化將會對粵港澳之間的經濟合作產生重要影響，也為深化粵港澳經貿合作提供了新的空間。粵港澳之間製造業領域垂直的生產與服務的產業分工體系即 “前店後廠”的模式，將向建立開放和共同的商品和要素市場的轉變。共同市場的建立將減少和最終消除各種有形和無形的經貿壁壘，為粵港澳區域內商品、人員、資金、技術、資訊等商品和要素的自由流動創造更加便捷和有效的制度環境，促進區域內資源的優化配置和產業分工，降低交易成本，提升區域經濟的競爭力，推動區域經濟持續發展。 第二，從合作內容看：以製造業為主體的合作向以服務業為主體的合作轉變。改革開放以來，粵港澳之間的經濟合作，主要在製造業領域。香港有近6 萬家企業在廣東和珠三角建立工廠，雇傭了780—1300 萬的工人，葵湧碼頭和香港機場物流的七成來自珠三角。CEPA包括了貨物貿易自由化、服務貿易自由化和投資便利化三大內容，其中影響最大的是服務貿易
  • 的自由化。香港已經成為了一個服務經濟體系，服務業具有很強的國際競爭力。同時，香港與內地特別是珠三角之間已經存在著千絲萬縷的社會、經濟和文化的聯繫，中國內地服務業對香港的提前開放和更加優惠的安排，為香港經濟的發展創造了更大的空間和腹地，為兩地的互利合作提供了新的機遇。與製造業相比，服務業更需要有良好的制度環境才能生存和發展。CEPA為香港的現代服務業進入廣東和珠三角打開了一扇大門。CEPA實施近5 年的實踐表明，香港服務業進入珠三角還需要進一步降低門檻，需要不斷完善廣東的制度環境，需要在深化改革，擴大開放上下功夫。 第三，從合作機制看：市場引導下的企業自發合作將向市場主導、政府規制和企業為主體的自覺合作轉變。粵港澳之間過去以功能性整合為特徵的經濟合作，主要是在市場的引導下，由企業和商人推動的自發性合作。中國內地市場的有限開放、港澳與珠江三角洲地區要素價格的巨大差異造就了“前店後廠”的製造業合作模式。當經濟的整合或一體化從功能性整合發展到制度性整合層面時，政府將會在經濟合作中發揮重要作用。在不同國家或獨立的關稅區之間的經濟整合中，需要政府簽訂各種雙邊和多邊的貿易和投資協定，保證商品和生產要素能在區域內各成員國之間的自由流動，為區內的所有廠商創造公平的營商環境和國民待遇。CEPA是內地與港澳之間的制度性安排，粵港澳經貿合作是內地一個省份與港澳兩個特別行政區之間的合作。粵港澳合作可以作為CEPA實施的先行者和試驗區，中央應該賦予廣東在開展港澳合作方面更多的自主權和開放度，以此豐富和完善CEPA的內容和合作機制，推進中國新一輪改革開放，維護港澳的長期繁榮穩定，推動廣東經濟的科學發展。深化粵港澳區域合作的六大協調 雖然，粵港澳之間人緣相親、地緣相鄰、文化同源，但是，港澳特別是香港與廣東在政治制度、經濟體制、司法制度、價值觀念和生活方式等方面都存在較大的差異。 “一國兩制”的
  • 政治制度、獨立關稅區的自由港經濟地位和長期受西方文化教育形成的價值觀念，使港澳特別是香港和廣東之間的經貿合作存在各種有形和無形的障礙。同時粵港奧合作也是牽涉經濟、社會、體制等方方面面的複雜工程，需要協調和統籌各方面的關係。 第一，制度的協調。 如果說區域經濟合作或一體化的本質是減少和消除區域內各成員之間的差別待遇，那麼建立整體利益和各成員方利益兼顧，區域福利最大化的制度安排則是首要任務。按照新制度經濟學的定義，制度是遊戲規則，它包括正規制度，例如政治、經濟制度、法律等；非正規制度，例如觀念和習慣。制度通過產權、激勵和交易成本等傳導機制影響一個國家的宏觀和微觀的經濟績效。由於港澳與廣東在正規制度和非正規制度方面都存在較大差異，制度的協調、學習和借鑒非常重要。對於香港的制度要從兩個方面看；有些制度是由香港的基本政治和經濟體制決定的制度，我們在短期內是難以借鑒的，這些只能通過包容和並存來協調；但是對於香港一些符合市場經濟規律和現代社會發展要求的經濟與社會管理制度和規則，廣東則可以借鑒和學習，不斷改善廣東經濟發展的軟環境，為粵港澳合作創造更好的制度條件。從早期的資本引進到制度和規則引進，應該成為深化粵港合作的重要內容和努力方向。 第二，基礎設施的協調。促進區域內商品、人員、資金、技術、資訊的自由流動是區域經貿合作的重要內容，上述商品和要素的自由流動需要軟環境和硬環境。軟環境就是上文講到的制度，而硬環境則是承載商品和要素流動的基礎設施。香港具有發達的機場、港口、公路、鐵路（包括地鐵） 、通訊網路、國際資金清算體系等基礎設施。珠三角也在構建現代軌道交通系統、高速公路體系、機場、港口等基礎設施。為了使區域合作順利展開，粵港澳之間的基礎設施必須協調和對接。三地之間要建立起保證區域內商品、人員、資金、技術、資訊高效和快捷流通的跨境基礎設施。 第三、產業和城市功能的協調。形成優勢互補、各具特色的區域產業分工體系，是區域合作成功的一個重要標誌，它應
  • 該主要有市場的力量主導形成。港澳和廣東之間已經形成了服務業和製造業的分工格局。香港具備選擇性的發展一些高科技產業的條件。但是，在服務業領域這種分工還沒有形成。港澳已經成為服務業占絕對優勢的經濟結構，大力發展現代服務業是珠三角地區特別是廣州、深圳等中心城市的產業結構調整和發展方式轉變的一個方向。在金融、物流、會展、空運、港口等服務業領域，粵港澳區域之間的競爭在所難免。在這些方面需要政府協調，避免惡性競爭引起的重複建設、資源浪費和效率下降。 第四、長期利益和短期利益、全域利益和局部利益的協調。區域合作必須是互惠互利，共同發展才有生命力。近年來，粵港澳合作雖然在不斷推進，但是實質性進展緩慢，其中一個重要原因就是沒有找到利益的共同點，沒有從趨勢、全域和長遠的角度尋找區域合作中長遠利益和短期利益、全域利益和局部利益的交匯點。深化粵港澳合作要從經濟全球化和區域經濟一體化趨勢中把握粵港澳合作的方向；從全域利益和局部利益的平衡中不斷提升粵港澳合作的水準；從長遠利益和短期利益兼顧中推進粵港澳合作的進程 ；從政府行為和市場機制結合中構建粵港澳合作的機制，推進粵港澳經貿關係的緊密合作。 第五、整體推進和重點突破協調。整體推進就是爭取中央給予廣東在對港澳經濟合作中更大的開放度和自主權，以此進一步完善廣東的市場經濟制度、法制環境，提升行政效率，在整體上為粵港澳合作創造更好的條件。重點突破包括重點領域和重點區域。重點領域可以放在服務業，或者服務業中粵港澳之間互補性強，利益衝突小的行業；重點區域可以放在與港澳相鄰的邊境地區，例如珠海的橫琴島和深港河套地區，重點區域的開放應該是全方位的。重點突破的成功經驗可以在面上實施，通過整體推進和重點突破的 “點面”協調，開創粵港澳合作新局面。 第六、經濟、社會和環境的協調。社會領域和生態環境的合作滯後於經貿合作，這種狀態不改變會對粵港澳的經貿合作產生負面影響。隨著三地經貿關係的發展，香港和澳門在廣東跨境居住、生活和工作的人口大量增加，隨之產生了就學、就
  • 醫和社會管理方面的問題。環境污染和生態保護近來日益成為粵港澳合作中不能回避的問題，大珠三角區域的空氣、水資源等生態環境的保護問題應該成為深化粵港澳合作的重要內容。（2009 年3 月）
  • 香港支援中小企業發展對澳門的啟示郭永中 中小型企業是香港經濟的骨幹，它們的創業成本較低，並能靈活適應瞬息萬變的商業環境，在經濟轉型過程中扮演舉足輕重的角色，不僅為香港人創造了大量就業機會，更是推動香港經濟繁榮的一支重要力量。今天，很多成就驕人的大型企業或上市公司，都是由平凡的中小型企業發展擴充的。正如香港特區前行政長官董建華在1998 施政報告中指出：“中小型企業是本港經濟的基石，僱員人數約佔全港工作人口三分之二。由於中小型企業創業成本較低，適應力較強，可說是復興香港經濟和創造就業機會的一股重要力量。”香港中小企業發展的現狀 據特區政府最新統計，香港目前有超過29 萬家中小型企業，佔香港企業的98％以上，並為超過139 萬人提供就業機會，佔本地雇員人數的60％以上。中小型企業在香港經濟發展中擔當了一個很重要的角色。另據 “香港中小企業現狀、問題及對策”研究報告顯示，香港經濟發展的主要動力是中小型企業。中小型企業佔香港企業數量的98％以上。其中，除了飲食業外，各行業的小型企業佔企業數量的一半以上；製造業佔99.9％，零售業佔99.6％，批發業佔99.4％，進出口業佔99％，商業服務業佔98.1％。可以說，香港絕大多數的企業是屬於中小企業。除酒店業、旅館業以及運輸業外，香港各行業中一半以上的就業機會都是由中小企業提供的，其中，零售業的比例最高，達88％。各行業中，中小型企業的就業人數佔總數的73.7％。香港本地生產總值很大部分是中小型企業創造的。在製造業及飲食業中，中小型企業所佔的比例特別明顯，分別為78.4％及70.3％ 。 1
  • 香港支持中小企業的行政政策 香港特區政府成立以來，為了促進中小企業的發展，提升香港中小企業在國際上的競爭力，近年來，特區政府不僅把它作為一項施政的基本任務，而且投入更多的人力、物力來扶持中小企業的發展。其政策措施歸納起來有以下幾個方面：（一）特區政府專門設立中小企業管理服務機構 為了加強本港中小企業的競爭力，政府多個工業支援組織及工商機構一直都為它們提供各類服務。 職業訓練局營辦的創業發展中心，專為新成立的公司提供辦公設備及行政支援； 香港生產力促進局則為中小企業提供個別客戶需要的商業方案及管理訓練； 香港貿易發展局則為中小企業提供有用的市場資訊與分析服務。 為了加強對香港中小企業支援服務的協調及發展，當時的工業署在1994 年4 月1 日成立了中小企業辦公室。該辦公室在協調公營機構為協助中小企業而推行的工作上扮演了一個主導角色，其目的是避免在提供服務時出現工作重複、互相不協調或各自為政的情況，並確保近來制定一個增強中小企業的競爭力的新政策既全面又有連貫性。中小企業辦公室的主要工作包括制訂政策、協調支援計劃和發放資訊等。 自工業署在2000 年7 月1 日解散後，中小型企業辦公室改屬工業貿易署。工業貿易署是政府中小企業管理服務的主要機構。其管理和服務的主要職能是： 一，是與各工業及有關組織緊密合作，致力制訂政策措施及服務計劃，以加強中小企業的競爭力和促進其長遠的發展； 二，是協調公營機構及工業支援組織為支援中小企業的發展和滿足其需要而推行的工作； 三，是就各有關機構現有的中小企業支援服務，提供綜合網上資訊服務； 四，是為政府與中小企業及代表中小企業的機構提供正式的溝通管道；
  • 五，是為中小企業委員會提供支援服務； 六，是為中國香港在參與由亞太區經濟合作組織主辦的活動時提供服務； 七，是為香港的中小企業提供資訊和諮詢服務以及推行四項中小企業資助計劃。（二）積極為中小企業提供融資支援 為中小企業解決融資問題 ，特區政府先後推出了 “信貸保證實驗計劃” 、 “中小企業特別信貸計劃” 等。特別是在實施 “中小企業特別信貸計劃” 過程中，由政府提供的信貸承擔額從25 億元提高到50 億元，使數萬家中小企業從中受惠。同時，特區政府為了使融資管道更加多元化和制度化，1999 年11月香港成立了創業板市場，為中小企業提供更加便利地進行融資。 為了加大融資支持力度，2001年底至2002 年年初，特區行政長官董建華接受了香港中小企業委員會提出的建議，成立 “中小企業營運設備及器材信貸保證計劃” 、 “中小企業發展支援基金” 、 “中小企業培訓基金” 及 “中小企業市場推廣基金” 四項基金 ，政府注入資本金19 億元，信貸總承擔額達到75 億元，估計受惠中小企業達十多萬家。此外，政府還推出了總額50 億元的 “創新及科技基金” ，其目的是支援產業創新和技術提升項目。（三）提供豐富多樣的社會化服務網路 香港特區政府為了改善中小企業的投資環境，為中小企業推出豐富多樣的社會化服務網路，概括起來有以下幾個方面： （1）快捷方便的諮詢服務 為中小企業提供快捷方便的諮詢服務，一方面，特區工貿署成立了中小企業資訊中心及網上資訊中心，其服務內容主要是聯絡並組織政府各部門、工商各團體、大專院校、工業支援組織等，專門為中小企業提供有針對性的服務，不僅以 “一站
  • 式” 的概念提供相關資料，而且還詳細為中小企業介紹各行業在香港營商所需要的牌照及許可證等申領手續。同時工貿署還推出了 “中小企業營商引導實驗計劃” ，其目的是為中小企業提供專家式輔導和幫助。另一方面，香港貿易發展局的中小企業服務中心，專門為中小企業提供貿易諮詢和顧問服務，此外，貿易發展局還在網站上設立 “網上中小企業中心” ，向中小企業提供各類最新貿易資訊服務。 （2 ）打造全新的市場開拓服務 為中小企業尋找商機，香港政府為中小企業打造全新的市場開拓服務。香港貿易發展局為了幫助中小企業開拓市場服務，打造 “三大服務” 平臺：在香港，每年舉辦300 多次國際貿易展覽會來吸引全球買家採購香港產品；在海外，帶領香港中小企業開拓市場推廣活動；在 “貿發網” 上，為香港中小企業拓展商機。 香港生產力促進局為了幫助中小企業尋找客戶與貿易夥伴，推出 “香港網上工業”服務活動。 香港中小企業委員會於2001年6 月向行政長官提交 《支援中小企業的建議》 專題報告，對開拓海外市場、拓展本地市場及擴大內地市場提出了30 多項具體的建議，其中包括 “中小企業生意夥伴計劃” （3 ）加大人力資源開發 香港特區政府為了提高中小企業人力資源的素質，一方面，加大人力資源培訓的力度，職業訓練局、僱員再培訓局等獲得政府注資的機構承擔了為中小企業提供的各種培訓服務；另一方面，特區政府正在推行 “輸入內地專業人才計劃” ，並放寬內地學生在港畢業後留港工作的政策，同時政府提出和鼓勵在職人員，不僅要不斷學習，而且還要提倡終身學習的要求。 （4 ）加強產品品質管制意識 為了增強中小企業的產品品質管制能力，特區政府專門成立了香港認可處，其目的是強化和推廣產品測試和認證服務，主動提升實驗所得測試水準，促進本地和海外機構接受認可實驗所的測試結果，以消除技術上的貿易壁壘。
  • 香港支持中小企業的財政政策（一）支援中小企業發展的四項基金計劃 行政長官2001年10 月發表的施政報告中，接納中小企業委員會的支援中小企業的建議，並決定成立四項基金以支援香港中小企業，所涉及的承擔總額為75 億元，預計的最高開支為19 億元。該四項基金由工業貿易署管理，包括： （1） 中小企業信貸保證計劃 為中小企業提供信貸保證，協助它們向參與本計劃的貸款機構取得貸款，用作購置營運設備及器材與及營運資金，以協助它們提升生產力及競爭力。該計劃下的貸款種類包括 ：“營運設備及器材貸款” 、 “聯繫式營運資金貸款” 及 “應收帳融資貸款” （2） 中小企業市場推廣基金 提供資助以鼓勵中小企業積極參與市場推廣活動，開拓境外市場。 （3 ） 中小企業培訓基金 為中小企業提供培訓資助，以鼓勵中小企業為其員工提供與企業業務有關的培訓，協助中小企業為人力資源增值，以提升中小企業的實力及競爭力。基金分為兩部份：“東主培訓”及 “員工培訓” （4 ） 中小企業發展支援基金 為非牟利支援組織 、 工商組織 、 專業團體及研究機關提供財政資源 ， 以推行有助提升香港的中小企業整體或其個別行業競爭能力的專案 。（二）四項基金計劃的完成情況2 中小型企業委員會於2002 年12 月就四項資助計劃完成了全面的檢討，中小型企業委員會認為有關計劃為中小企業提供了實際幫助，並能有效地協助中小企業積極自我裝備，以迎接新挑戰和把握商機。此外，委員會認為如能適當調高每家中
  • 小企業可獲得的信貸保證額/ 資助額上限、擴大個別計劃的範疇、延長信貸保證期，以及簡化申請程式等，這些計劃可更全面和有效地滿足中小企業在融資、市場拓展，以及人力培訓方面的需求。政府已全面接納中小型企業委員會的建議，有關改善措施如下： （1） 關於中小企業信貸保證計劃 ① 每家中小企業可獲得的營運設備及器材信貸保證的上限，會由100 萬元增至200 萬元，保證期由最長三年延長至五年； ②擴大政府信貸保證範疇，包括兩類營運資金貸款： （i）以聯繫方式向獲得營運設備及器材信貸保證的中小企業提供的營運資金貸款；及 （ii）應收帳融資貸款。 政府就以上兩類營運資金貸款所提供的保證額的上限各為100 萬，保證年期最長為2 年。 信貸保證計劃的改善措施已於2003 年3 月31 日推出。營運設備及器材信貸保證計劃亦改名為 “中小企業信貸保證計劃”，以反映這項計劃下的政府信貸保證範疇已經擴大。 （2 ） 關於中小企業發展支援基金 這項計劃旨在提供資助予合資格的非分配利潤支援組織、工商組織、專業團體以及研究機關提議及推行的發展專案，以提高整體或個別行業中小企業的競爭能力。中小型企業委員會考慮各方的意見後，認為暫時無須就發展支持基金作出修訂。 （3 ） 關於中小企業市場推廣基金 調高市場推廣基金的資助上限，每家中小企業可獲得的最高資助額由10，000 元增至40，000 元；每宗獲批的申請最多可獲資助20，000 元；或資助項目開支總額的50％，以金額較低者為准。中小企業市場推廣基金的改善措施已於2003 年2月24 日推出。 （4 ） 關於中小企業培訓基金 ①調高培訓基金的資助上限，每家中小企業可獲得的最高資助額由15，000 元增至30，000 元及； ② 中小企業可在課程開課前或開課後向培訓基金申請資
  • 助。開課後才提出的申請，必須在課程結束後30 天內提出。培訓基金的改善措施已於2003 年2 月24 日推出。 為協助中小企業應付嚴重急性呼吸系統綜合症（即 “非典型肺炎”）爆發所帶來的挑戰，由2003 年6 月23 日起，工業貿易署推行下列改善措施： （i）市場推廣基金 每家中小企業的累積資助上限由4 萬元增加至8 萬元。提升每宗獲批申請的最高資助額至3 萬元，或受資助專案的總費用的50％，兩者以較低者為准。 （ii）培訓基金 每宗成功申請可獲資助的比例由培訓費用的50％提升至70％ （iii）在總開支不超逾9 億元的前提下 ，市場推廣基金、培訓基金以及發展支持基金的資源將合併使用，因應中小企業的實際需要和基金的使用率彈性調配資源。由2003 年6 月23日起，每家中小企業在四項中小企業資助計劃下可獲取的信貸保證額/ 資助額將高達411萬元。 總上所述，由於以上四項資助計劃的核准承擔額將於二〇〇五年中用罄，中小型企業委員會於二〇〇五年一月檢討四項計劃的運作。經考慮中小型企業委員會的建議，政府決定進行下列修訂： （i）把信貸保證計劃下的假設壞帳率由15％調低至7.5％，並從原先預留的撥備中，轉撥2 億元予市場推廣基金和發展支持基金； （ii） 因應上文（i）項的修訂，把信貸保證計劃的最高信貸保證額由66 億元增加至106 億元； （iii） 額外增加3 億元撥款予市場推廣基金和發展支持基金，令兩者的總撥款合共增加5 億元； （iv） 取消中小企業須在參加出口市場推廣活動前獲得原則性批准的規定，容許中小企業在參與有關出口市場推廣活動後60 個曆日內向市場推廣基金申請資助；及 （v）不延續培訓基金。 綜上所述，今天香港中小企業不僅能夠抵禦國際上的各種
  • 風險的考驗，而且還能夠穩定和健康的發展，作者想其中最重要的原因就是香港特區政府對中小企業在政策、財政和社會化方面的有力支持起到了至關重要的作用。香港特區政府對中小企業支援的成功經驗，不僅對澳門中小企業的發展具有啟示，而且有些成功的經驗對澳門特區政府在扶持中小企業發展方面也具有一定的借鑒。借鑒香港經驗 ，促進澳門中小企業的發展 澳門的中小企業在經濟發展和社會穩定方面做出了重要的貢獻，儘管中小企業的企業數量和就業人數每年都在不斷地增加，但是，面對當今激烈的國際競爭和區域競爭環境，澳門中小企業發展中面臨的挑戰也相當的嚴峻。這是因為就目前澳門中小企業的發展現狀來看，突出的問題概括起來主要是 “一小”、 “五低”、 “四短缺”的狀況。所謂 “一小”是中小企業規模普遍太小，是小中之小。譬如1—9 人的微型企業佔到澳門中小企業總數的96.1％。所謂 “五低”是經濟產值低、技術含量低、管理水準低、企業整體素質低、國際競爭力低。所謂 “四短缺”是自然資源短缺、人力資源短缺、資金短缺和創新意識短缺。 當前，對澳門中小企業來說，要擺脫目前的各種困境，從短期發展的角度來看，還需要政府的積極扶持和大力的幫助，來積極應對各種挑戰。從長期發展的角度來看，中小企業要從根本上擺脫困境，實現自強自立和可持續發展，這是澳門中小企業發展必須面臨的一個戰略選擇。 因此，為了更好地促進澳門中小企業的健康和可持續發展，可以借鑒香港的經驗，澳門特區政府應該從以下幾個方面來支持中小企業的發展。（一）政府設立專門的中小企業管理機構 澳門中小企業 （廣義的） 多達3 萬餘家，涉及行業類別數百個。但作為一個企業群體，它們的成長過程、經營方式乃
  • 至經常遇到的困難和問題，都需要政府的大力支持。因此，設立一個專門管理中小企業的行政管理機構，實施對中小企業的有效管理，落實政府的各項扶持措施是十分必要的。許多國家和地區也都是這樣做的。比如，香港政府專門設立的中小企業管理部門工業貿易署，其職能主要工作包括制訂政策、協調支援計劃和發放資訊等。近年來，中國內地在國家發展改革委員會設立了中小企業司，全國各省、市也紛紛設立了中小企業局（廳）。經驗證明，這種做法使政府對中小企業的管理更加落實和富有效率。 儘管目前澳門特區政府對中小企業的管理，主要是經濟財政司下屬的一個服務中心 ，但是目前特區政府沒有一個統一的職能主管部門，由於各部門之間職能不明確，好像大家都來管，但不知道怎麼管，如何管的局面。所以，政府對中小企業的管理不僅浪費了大量的人力物力，而且管理效果甚微，甚至顯得管與不管沒有什麼區別。為此，我們建議特區政府借鑒世界各國大都設有專門指導管理中小企業的官方機構的經驗，在經濟財政司之下設立一個局一級的專門管理中小企業的行政單位——中小企業管理局，或者在經濟局之下設立一個廳一級的單位，配備專職人員，專門對中小企業進行全面管理。其主要職能，一是從澳門社會經濟發展的全域出發，制定中小企業的發展戰略和產業政策，包括促進中小企業產業升級，提高中小企業自身活力和國際競爭力；二是起草促進中小企業發展的法律，制定並負責執行政府扶持中小企業的各項政策，包括為中小企業提供財政支援、管理諮詢和人員培訓等；三是協調政府職能機構和中小企業社會化服務體系的運作；四是推動中小企業之間和行業之間的分工協作；五是組織中小企業開展對外經濟技術合作，開拓中小企業發展空間等。（二）制定扶持中小企業發展的政策措施 特區政府制定扶持中小企業發展的政策措施，其核心就是營造一個有利於中小企業發展的宏觀經濟環境，幫助中小企業實現自強自立的最終目標。具體政策措施應該從以下幾個方面
  • 入手： 首先，必須通過制定法律、法規政策來營造一個公平、公正、透明的營商環境，進一步規範市場主體行為，實行完全的經濟開放，取消在一定領域和行業依然存在的壟斷專營制，從而遏制侵害中小企業利益的不正當競爭，為中小企業提供一個平等競爭的經濟環境。 其次，通過有效的政策措施，有計劃、分步驟地引導逐步實現產業轉型和調整經營方略。其中最重要的是從優化澳門整體產業結構出發，根據有所為和有所不為的原則，逐步實現產業結構的調整和升級，為提高現有企業的素質提供服務，為培植新的經濟增長點創造條件，為無發展前景的某些中小企業“安樂死”作出妥善的安排。 第三，整合政府和社會的各種有利資源，為中小企業提供各種社會服務。政府不但要通過其職能部門有效提供各種行政服務和公共服務，還應該會同非政府組織，如各類商會、行業協會和社會團體、大專院校等機構，建立和完善社會化服務體系。這些社會化服務體系的建設，應該主要由政府來推動，同時配合社會各團體的各種力量來完成。只有這樣，才能為中小企業的發展提供有效的服務和支援。 第四，政府要加大財政支持的力度，通過實行各種優惠政策，有針對性地為中小企業提供財政支援。譬如，通過財政補貼來降低由於物價上漲而導致的經營困難的企業；或者政府可以借鑒香港經驗，設立專門為中小企業財政支援的基金等來援助中小企業發展；甚至政府通過設立基金的辦法，為中小企業提供融資擔保，幫助中小企業解決融資難的問題；特別是當受到異常環境或不測因素影響而給中小企業的生存和發展帶來威脅時，政府應當採取應急措施予以特別關注，或通過減免稅收、減免費用，或通過必要財政補貼，來幫助中小企業渡過難關。 第五，協助中小企業拓展對外合作空間。在這方面，要利用好CEPA提供的機遇，要充分發揮好三大貿易平臺的作用，要推動本地中小企業融入泛珠三角區域經濟。必須承認，對外經濟合作是澳門經濟的生命線，是本地廣大中小企業生存與發展的必由之路。澳門的中小企業必須將自己納入區域經濟和國
  • 際分工體系才能繼續生存和發展。所以，政府對中小企業的扶持要在引導和創造條件在對外經濟合作方面下硬功夫。 實現上述政策措施，既可以使中小企業得到及時的扶持，又完全符合澳門經濟社會發展的整體利益。（三）政府通過宏觀調控來加大對中小企業的扶持力度 澳門實行的是自由市場經濟，但這決不意味着澳門經濟的運行只能完全依賴市場機制，而政府可以撒手不管或者無所作為。政府的宏觀調控，在現代市場經濟條件下 ，對市場資源配置中起着基礎性的作用，政府可以通過宏觀調控實現資源的優化配置。 中小企業因其自身的缺陷，在市場競爭中往往處於劣勢地位，經常受到大企業特別是處於壟斷地位的大企業的侵害和排擠，這是光靠其自身力量難以克服的。從世界各國扶持中小企業的經驗來看，政府扶持中小企業的有效途徑，都是政府通過加強市場的宏觀調控來實現的。因此，加大政府對中小企業的扶持力度，說到底就是要充分有效地發揮政府的調控職能，也就是說，政府要通過實施一系列有利於中小企業發展的經濟政策，來彌補中小企業因先天不足而衍生的種種缺陷，同時對不利於中小企業發展的市場行為予以修正。這是中小企業得以生存和發展的重要條件和切實保障。（四）加快中小企業社會化服務體系建設 中小企業的生存和發展必須借助政府和社會力量的支持，這不僅是世界各國政府扶持中小企業發展的基本經驗，也是由中小企業自身的特點決定的。中小企業最大的特點是規模小，它們不可能靠自身力量建立小而全的機構。所以，利用社會分工為其服務正是中小企業發展的客觀需要。而且，中小企業勢單力薄，資本和人才匱乏，技術水準不高，管理也相對落後，與大企業相比，它們面臨的困難更多、更大、更特殊，因此更加需要借助政府和社會的力量。再者中小企業佔有的市場份額
  • 較小，在競爭中一般處於劣勢。更何況任何經濟都存在 “市場失靈”的問題，如果單靠市場調節，不但不可能解決中小企業的種種困難，而且還容易導致壟斷，出現不公平競爭，從而使本來就困難重重的中小企業雪上加霜。建立社會化服務體系，從宏觀層面上看，也體現了社會資源的合理配置和有效利用。 中小企業社會化服務體系主要由融資服務、資訊服務、諮詢服務、市場開拓服務、技術服務、創業與發展服務和培訓服務等構成。建立健全中小企業社會化服務體系，是世界大多數國家和地區扶持中小企業普遍採取的措施。由於澳門中小企業 “小中之小”的特點，其對社會化服務的要求，更為迫切和更加強烈。近年來，特區政府對中小企業的生存和發展問題給予了特別關注，出臺了一系列扶持政策，收到了積極的效果。但從目前澳門中小企業社會化服務體系狀況來看，無論與發達國家或地區，還是與發展中國家或地區的社會化服務體系建設相比，都有很大的差距。 因此，對澳門中小企業生存與發展來說，加快中小企業社會化服務體系的建設，不僅應該提到議事日程上來，而且更其要加大建設的力度。儘管澳門的中小企業對社會化服務的要求是多方面的。但是根據我們的問卷調查，本地中小企業要求最迫切的社會服務項目主要有：融資服務和信用擔保服務、人才培訓服務、資訊諮詢服務、法律服務、科技仲介服務等。具體來講，當前應該加快以下幾個方面的建設： （1）融資和信用擔保體系建設 融資難一直是困擾澳門中小企業的大難題。為了解決中小企業融資難的問題，2003 年澳門特區政府推出了中小企業信用保證計劃、中小企業專項信用保證計劃、中小企業援助計劃三項支持計劃，但是由於沒有建立起融資和信用擔保體系，從5 年來的實施情況來看，這三項支持計劃對中小企業解決融資的問題效果甚微。換句話說，到目前為止，中小企業融資困難的問題還沒有從根本上得到解決。實踐證明，融資和信用擔保體系的建立健全，是解決中小企業融資的一個有效途徑。從澳門目前中小企業融資的情況來看，一方面，由於沒有建立健全中小企業融資信用擔保體系；另一方面，由於社會化服務不到
  • 位，這不僅降低了企業自身融資能力，又削弱了金融機構對中小企業的資金支持力度，因為在融資過程中問題往往發生在銀企之間資訊不對稱上，從而導致銀企阻隔，融資管道不暢。 因此，加快建立健全融資和信用擔保體系的建設，是從根本上解決澳門中小企業融資難的一個根本途徑。 （2 ） 人力資源培訓與開發建設 人才和人力資源短缺，不僅是澳門中小企業素質偏低的突出體現，也是制約其成長的重要因素。由於中小企業自身的資源就非常有限，加上在資金、管理和人才方面又捉襟見肘，更不可能為自己建立起人才培訓和人力資源開發系統。因此，人力資源培訓與開發的建設，政府不僅要擔當起這個任務，而且應該投入更多的財力和人力，儘快為本澳建立起人力資源需求市場，更應該在人力資源培訓和開發上為本澳中小企業提供急需的各種人才。 （3 ） 資訊諮詢網路建設 在當今科學技術飛速發展、經濟全球化進程加快和國際市場競爭加劇的大背景下，資訊的重要性是不言而喻的。對一個企業來說，能否及時獲得可靠資訊並對其做出正確判斷及有效運用，在很大程度上決定着企業的成敗。而對於資訊管道一般不暢且因此常常貽誤商機的澳門中小企業來說，更是如此。有鑒於此，通過社會服務，為中小企業及時傳遞市場資訊，顯得十分必要。 綜上所述，建立中小企社會化服務體系，國際上有許多成功經驗可以借鑒，譬如香港的很多做法都值得借鑒。在這些方面，儘管澳門本地也有一定的基礎。但是在建立和健全社會化服務體系方面，既要借鑒別人的經驗，又要從自已的實際出發，既要有所創新，又不必脫離澳門特區的實際。換句話說，要建立一個適合本地需要，體現澳門特色的中小企業社會化服務體系。 （2008 年11月）
  • 註釋：1 http:/ / tcsc.tid.gov.hk/ gb/ www.smefund.tid.gov.hk/ chi/ chi_main_sc.html2 同上 。參考文獻 ：徐雅民、孫代堯 、郭永中， 《提升澳門中小企業競爭力研究》 ，澳門理工學院 ，2004 年版 。郭永中， 《澳門中小企業與國際比較研究》 ，澳門理工學院 ，2007 年版 。薛鳳旋 ， 《香港發展小型工業的經驗》 ，羅金義 、李劍明編 ，《香港經濟》 ，（香港 ：牛津大學出版社2004 年版）。http:/ / tcsc.tid.gov.hk/gb/www.smefund.tid.gov.hk/chi/chi_main_sc.html
  • 回歸後港澳房屋政策走向評析葉永棠前言 房屋學（Housing Studies）是一門檢視房屋特性的學科，學者提出概念，以便作出研究、比較和論證，分析層面涉及經濟、社會及公共行政等範疇，運用房屋學概念去評析港澳房屋政策，是我們的首要目的。香港有五十多年的房屋發展經驗，曾建有資本主義世界�第二大的公屋系統，1期間，房屋素質；經濟發展；社會進步，多軌並行，總結這個累進過程，是我們的目的之二。僅以此為背景，回應澳門特首的房屋政策，替當局擬訂 “澳門住房階梯圖”，2是我們的目的之三。最後，我們初步歸納出一個 “十字模型” ，含一個橫向分析視角和一個縱向分析視角，將城市房屋政策作系統性討論，以促進房屋學發展。 在研究過程中我們發現，兩地政府所使用的詞彙不盡相同，在一般情況下，我們將會優先使用香港詞彙。貨幣單位則通稱為 “元”，關於香港的數據，實指 “港元”，澳門的數據，指 “澳元” ，港澳兩地貨幣的兌換率為1 ∶ 1.03 ，又我們會使用廣為接受的詞彙，例如， “港府”包括殖民地時代的 “香港政府” ；回歸後的 “香港特別行政區政府” ，請讀著垂注。房屋的特性3 房屋有多個特性，首先，房屋建於土地上，具耐久性，4可使用數十年，甚或超過百年，被視為不動的財產，而作為 “遮蔽物（shelter）”，能擋風雨，是每個人必須的居所，所謂 “衣、食、住、行”，是中國人的基本生活條件。房屋也是一種 “商品（commodity）” ，集消費、投資；甚至是投機等多種功能於一身。香港地少人多，奉行自由經濟，戰後發展驚人，是亞洲四小龍之一，這樣，房屋需求殷切，助長市場投機炒賣，而土
  • 地供應一直受政府壟斷，高地價政策一向備受爭議。 房屋的租賃、買賣和按揭對當地的金融體系，至為重要。例如，最近源於美國的 “次按風暴（subprime crisis）” ， 5便是將樓宇按揭證券化，但現時樓價逆轉，出現 “資不抵債”的情況，銀行風險因而激增，原來被包裝為良好的衍生產品，即時變成金融垃圾，驅使銀行增加撥備，互不信任，6拆借困難，各國的中央銀行，包括美國聯邦儲備局雖然多次出手，鬆動銀根，拯救經營不善的銀行，但美國步向滯脹（stagflation）的風險，未見消退。7 從政府管治角度而言，房屋政策曾是麥理浩時代 （1971-82）最重要的公共政策之一， “十年建屋計劃”帶動開發新市鎮，隨著人口和經濟增長，土地價值趨升，政府從賣地、差餉、印花稅、物業稅等收入亦相當可觀，新公屋的興建和舊公屋的重建，已成為政府既定政策，粗糙的公屋單位對當時的低下階層，發揮著遮敝物作用；8而房屋消費的補貼，有利勞動工人安心工作，促進經濟發展。9 自1978 年起，香港政府推出了 “居者有其屋計劃”，簡稱 “居屋”公屋資助系統增加了出售單位元，房屋政策便向商品傾斜，由於落成單位免卻土地成本，售價約是市價的五成。原意是鼓勵入息已見改善的公屋居民退回單位，轉買居屋單位，將騰空的單位轉而分配給輪候公屋的家庭，補回地價後，居屋單位另可售予合資格的非公屋家庭，協助他們置業，提高市民對香港的歸屬感，頗為正面。 1988 年，香港政府推出了 “自置居所貸款計劃” ，以現金資助置業人士，購買私人樓宇，1994 年增建夾心階層住屋，簡稱 “夾屋”將房屋資助推向中等入息家庭，1998 年，回歸後的特區政府更增設首次置業資助，又落實將公屋單位售予原來居民，整個公屋資助系統因而被描繪成為一個 “住房階梯圖”。 10
  • 現在情況1私人住宅 ( 自資置業及申請政府貸款）2夾心階層房屋 (月入 $30,000-$60,000 家庭)3居屋 ( 月入$33,000家庭）4購買原來出租公屋 ( 公屋租戶）5租住公屋 (輪候冊人士）圖一：住房階梯圖 資料來源 ：節錄自李健正 ， 《金融風暴後之香港住房政策》 ， 香港城市大學 ，2000 年 ，第4 頁。 住房階梯圖概念可以引伸一種房屋特性；即 “過濾作用（filtering effect）” ， 11根據我們理解，過濾作用好比 “社會流動（social mobility）”。假設，原先樓宇供求在某城市是平衡的，但隨著經濟發展，當地建成一批新樓，負擔能力較好的人士會傾向購買新單位；或變賣舊居而轉購新樓，可是，負擔能力較差的人士，只能繼續在原單位�居住，當他們對房屋消費有新需求時，例如，新婚、離異、加添人口，只能租用或購買舊樓單位，久而久之，因為年老、生病、增加人口或收入下降等情況出現，他們的居住環境不單未能改善，反之，較平衡點之前的情況更差，因為另一批新樓又投進來，而舊樓價值會受 “折舊（depreciation）” 12或失修所影響而難以跟同區新樓比較，這樣，向下過濾過程（filtering down process）便會呈現。 可是，香港整體的房屋素質是漸見改善的，向下過濾的情況雖然存在，但階梯圖同時顯示了向上過濾（filtering up）的情境。首先，十年建屋計劃的目標之一是向180 萬人提供合適居
  • 所，13也就是按發展需要清拆市區寮屋、重建早期徙置區公屋、設立輪侯冊，分批安排申請人上樓，而大部份單位是座落在新市鎮的新建成單位，況且，政府會不時檢討，制訂房屋供求、資助、租務、居住空間等準則。香港在上世紀60 年代起，經濟起飛，教育普及，中產階層日漸擴大，他們在改善生活之餘亦希望置業自住及投資，加上政府的鼓勵政策，很多寮屋公屋居民每每能夠轉遷居屋或私人住宅，而私樓居民亦從細小單位搬往較大單位，或較佳位置的區域居住，在求過於供的情況下，政府的資助辨法亦相應增加，例如，夾心階層住屋、首置貸款、供款利息稅務優惠14 等辨法相繼推出，回歸後亦落實讓公屋租戶購買原來出租單位。 房屋的另一個特性是其 “異質性（heterogeneity）” 。 15有人認為：沒有兩個房屋單位是完全相同的，我們可以從地區、座向、高度、大小、材料或設施等將兩個單位劃分等級，簡單而言，新單位價值經精心估算後從售價反映出來，假若其他條件不變，只以單位樓層高度來說，一個高層單位比同一幢大廈的中層或低層單位，售價可以高出數千至拾數萬元不等。 房屋的異質性可以用來引證社會學理論，例如，社會分隔（social segregation）。從上文觀之，香港早期的政策包含社會福利元素，公屋簡陋平實，被稱為 “次層住房”。16可是，隨著經濟繁榮，社會貧富差距擴大，均反映在房屋素質上面，上世紀50 年代的徙置區；居民要共用洗（衣）浴（室）空間，70年代的新市鎮發展，配套不足；公屋居民更是“開荒牛”。期間，財團亦籌建大型屋村，例如，荔枝角的 “美孚新村” ，當時頗受中產人士歡迎，而富有人士則聚居於港島南區或半山。 樓市興旺，市民收入增加，直接助長華資地產發展商興起，他們利用 “賣樓花與分期供樓”等辨法吸引用家，只要每月付出稍高於租金的金額，便可以擁有屬於自己的物業。他們又針對建築質素、設施、交通、環境等房屋異質性，紛紛增加私樓的 “附加值” ，以及發展商或屋村名字的 “標籤效應”，打動自以為 “醒目、精靈”的香港人購買私樓的意欲。事實上，地產商亦有靈活的促銷手法，營造市場氣氛，例如，配合施工程式將屋村樓宇分期出售，前期會大賣廣告，標榜屋村優點：用
  • 料講究、鄰近地鐵、豪華商場、星級會所等，並以平價或低於市價，推售景觀、座向較次單位，吸引買家入市，這時，買家不單是用家，還有投資者及投機人士。 待整體樓價上升；市場氣氛良好；屋村名字受歡迎後，地產商會陸續加價加推較為優質單位，以整個樓盤的平均價謀取最大利益，而用家、買家、炒家會預期物業升值而考慮追逐新一期單位，其他人士，包括所謂 “散戶、師奶”等非職業炒家會受市場氣氛所感染而入市，再加上 “回歸效應” ，令上世紀90 年代初的樓市非常熾熱。郭國燦對當時的樓市有以下的描述：“香港私人住宅的售價指數在1997 年是個歷史記錄，小戶型A，B，C於1994 年達到114.9 是一個小高峰，1995年回落至107.3 ， 1996 年升至116.9 點，至1997 年達到163.1點”。17作者又表列多個中高檔樓盤升幅，例如， “帝景園”於1996 年1 月的售價，每平方呎是9，600 元，1996年12 月的呎價是15，000 元，到了1997 年5 月，每平方呎則是16，755 元，首尾共17 個月，該樓盤價值上升74.5％。18而尚未擁有物業的人，會被稱為 “無殼蝸牛”，暗示他們落後、不懂得享受、不曉得抓緊入市機會。 這樣，香港人的階級和地位，可以從他們的居所反映出來，例如，位於港島的太古城已成為 “皇牌屋村”，廣受專業人士歡迎。經營有道的四大華資地產商（長實、新鴻基、恆基、新世界）是香港商界翹楚，它們的發跡過程，儼如香港地產樓市發展的縮影，毋須貲言。反之，位於九龍的深水涉 ，擁有較多老化人口和失修樓宇，環境跟治安較差，是低下階層聚居的地方。上世紀80 年代的屯門，位置偏遠，交通不便，加上工廠北移，大量公屋居民消費能力較弱，被視為 “邊緣化市鎮”今日的天水圍，因為福利、醫療、社區等服務支援不足，新移民又尚未懂得溶入社群，連生家庭悲劇，因而被稱為 “悲情城市”。可見房屋特性跟我們的經濟金融、社會現象和日常生活，息息相關。
  • 1008060402001994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007圖二：香港物業指數——中原城市領先指數資 料 來 源 ： 中 原 數 據 網 站 （www .centadata.com）回歸後香港的經濟與房屋 1997 年，香港回歸後，金融風暴隨即在泰國爆發，禍延香港，股票作為最敏感的資產，價值應聲下跌，接踵而來是一連串不利的經濟消息：本地生產總值下滑；失業率上揚；消費疲弱，隨著股票市場失陷，物業市場亦受牽連，價格暴跌；成交萎縮；負資產個案急升。前特首董建華的諾言：每年供應85,000 個住宅單位，為期十年，頓成空話，政府政策進一步向市場傾斜，凍結賣地；停建居屋；擱置貸款和出售公屋單位。2004 年，香港經濟在中央政府支持下，漸見復甦，樓價亦見回升，請參考圖二。 我們認為在新世紀初，港府受金融風暴影響，出現財政困難，預算赤字侵蝕了財政儲備，公務員又抗拒減薪，政府沒有信心於短期內改善經濟和公共財政，是 “八萬五”政策未能實施原因之一。圖三顯示回歸後香港的本地生產總與公共財政儲備結餘的關係，詳細數據，包括1997 至2006 年的本地生產總值增長率、預算盈赤、財政儲備結餘數字（以財政年度計算）；則於列表一，期間，財政儲備高峰期在於1997-98 年度未錄得的4,575 億元，隨後下滑至2003-04 年度末的2,753 億元，降幅達1,822億元或近40％
  • 5,0004,0003,000 元）港2,000（億1,000本 地 生 產 總 值 增 長 率 (年 份 ）財 政 儲 備 結 餘 (財 政 年 度 ） 年份 ( 財政年度*)本地生產總 值增降長率財政盈餘（赤 字 ）財政儲備結 餘以年份計算(%)財政年度末 數字 ( 百萬港元）財政年度末 ( 百萬港元）1997 (1997-98#) 11.0 86,866 457,5431998 (1998-99) -5.3 (23,241) 434,3021999 (1999-00) -2.0 9952 444,2542000 (2000-01) 4.0 (7,833) 430,2782001 (2001-02) -1.4 (63,331) 372,5032002 (2002-03) -1.7 (61,688) 311,4022003 (2003-04) -3.3 (40,128) 275,3432004 (2004-05) 4.6 21,356 295,9812005 (2005-06) 7.0 13,964 310,6632006 (2006-07) 6.7 55,084^ 365,747^圖三 ：香港的本地生產總與財政儲備 （1997-2006）資 料 來 源 ：政 府 統 計 處 網 站 （www .censtatd.gov.hk）表一：香港生產總值增長率與財政儲備結餘（1997-2006） 註 ：* 香港的財政年度是每年的 4 月 1 日至翌年的 3 月 3 1 日 。 # 依香港稅制 ， 19 9 6-9 7 年度最後評稅 的報稅 表會在 19 97 年 4 月 （ 利得稅 ） 及 5月 （ 薪俸稅 ） 寄出 ，一個 月內申報 ， 經評核後 ， 該年度最後評稅的應繳稅款 ，
  • 連 同部份 19 9 7-98 年度預繳稅稅款 ， 會被安排 於 19 9 8 年 1 月至 3 月繳付 ，也就是說 ，港府 19 97 -9 8 年度的收入 ，部份源 自納稅人 / 單位 19 9 6-9 7 年度的收入 。 ^ 修訂預算數字 資料來源：政府統計處網站（www.censtatd.gov.hk）；《香港 19 97 》 《 香港 2 0 0 6 》（ 香港年報網站 （www.yearbook.gov.hk）） 公共財政的危機意識，還驅使香港房屋委員會，簡稱 “房委會”出售商用物業資產，用來彌補停售居屋的收入損失，期間房委會涉及兩宗法律訴訟：“紅灣半島”與 “領匯事件”，帶來社會爭議。我們可以用 “政府- - 市場- - 社會（state--market--society）”三角互動關係來闡述。 “紅灣半島”原是一個私人參興的居屋項目，於2002 年7 月完工，共建有2,470 個單位。但同年11 月，港府宣佈停售居屋，令這個擁有無敵海景的居屋屋苑，出售無期，發展商亦無法將資金回籠，遂入稟法院要求賠償，政府因而提出和解，最後以8.64 億元，將屋苑出售予發展商。之後，發展商提出將之清拆重建，打造成豪宅出售，但受到環保人士批評，政府亦要求發展商補回地價。最後，發展商打消原意，19只是將單位改良及加建設施，於2007 年易名 “海濱南岸”向市場出售，今年初，樓盤已售出一半單位，平均呎價7,000 元，令發展商套現55 億元，估計此項月的成本為60 億元，若將餘下單位悉數出售，發展商可賺數拾億元。20 明顯地，港府停售居屋的決定是受經濟、市場、財政等因素影響，但售價偏低，受到議員及社會人士批評，發展商似乎看穿了政府不希望動用公帑去回購單位，成功壓價，謀取最大利益，並進一步提議拆卸重建，製造20 萬公噸水泥及其他建築廢物，卻受到社會批評而作罷，這說明香港的公民意識，環保觸覺，日漸成熟。例如，鄰近紅灣半島的一所小學，自發組織了一個簽名運動；並成功爭取了7,000 人支持，反對重建。21 傳媒的廣泛報道及各方批評，凝聚社會力量，從 “紅灣半島”到關注 “屏風樓”，對政府施政漸漸地發生影響力。日前，政府對中環新海濱諮詢檔�設定樓宇高度限制，較該區計劃大
  • 綱圖所容許的發展面積減少25％；達86，235 平方米， 22即是一例。 港府另一項備受指責為 “賤賣資產”的項目，是在2004年房委會將轄下的商業單位---商場、街市和停車場等，包裝成為一個投資產品，名叫 “領匯房地產投資信託基金（The LinkReal Estate Investment Trusts）” ，簡稱 “領匯” ，在港交所上市，供市民認購及買賣。可是，這些資產被視為一種公共財產，是低下層居民的周邊福利，跟公共屋邨共存，關乎他們的起居生活。一名公屋居民盧少蘭在立法會議員支持下，向法院提出司法覆核，阻止領匯上市，期間，房委會叫停上市計劃，社會大眾意見不一，有支持盧氏的，亦有反對的，23但政府的上市安排草率，責無旁貸。最終，法院判港府勝訴，約一年後，領匯才能成功上市。 領匯事件顯示弱勢社群的聲音 ，經媒體廣泛報導而深入民間， “盧少蘭當日在記者會上口邊挑著牙籤，邊說要 ‘敲董建華個老虎頭’ ，盧之意氣風發仍為人津津樂道。”24而港府在法院未有判決時，舉措有若失去方寸 ，反映政府事前缺乏周詳部署去應付突發危機，而法庭則成為小市民伸張權利的劔刃，間接助長公民社會的發展空間。政府今回雖然小勝，但在最近保護維港訴訟中，灣仔繞道臨時填海工程則被法庭裁定違法。25 Chen and Pun認為港府在 1997 金融風暴後， 標榜 “小政府，大市場” ，是師承於戴卓爾夫人的新自由主義（neoliberalization），連串的私有化行動，例如，地鐵與領匯，恰如Brenner and Theodore所預料，對社會造成 “建設性的破壞（creative destruction）” 他們指出 “過程中會出現政治對抗，來自建制內外，反抗社會生活與空間，備受商品化，反抗不單會在私有化行動前發生，亦會延至私有化行動之後。”27事實上，關於領匯股權變動、管理層成員辭職、舊商戶不獲續約等事件，時有所聞，小市民擔憂商場租金上升而令貨物騰貴的可能性，仍然存在，公民抗命，未許排除。 雖然八萬五政策 “患疾而終” ，但香港房屋整體表
  • 年份 1997 2006房屋類型 屋宇單位數目 估計居住人數 屋宇單位數目 估計居住人數現仍見進步。 針對房屋素質（Housing Quality）的研究，Lawrence28提出房屋的 “獲得能力（availability）”和 “負擔能力（affordability）”兩個概念，前者指在客觀條件下房屋數目（number of housing units）跟住戶數目（number of households）的比對，而客觀條件包括地點（locality）；接受就業、教育或社會服務的機會（access to employment ； education and socialservices），後者泛指房屋支出（cost of housing） 佔住戶入息（income of household）的比例。 港府的 《2006 年中期人口統計簡要報告》 ，簡稱 《簡要報告》 ，指出當年家庭住戶的平均人數為3 人，較1996年的數字3.3 人為小，29這顯示香港的家庭結構趨向 “核心化”，30 因而增加房屋需求。表二列出回歸以來（1997 年跟2006 年），香港人口及房屋數目的變化，這顯示房屋供應上升 21.8％[（2,477,300-2,034,000）÷2,034,000x100]較人 口增 長 的5.4％[（6,734,400-6,390,900）÷ 6,390,900X100] 為快，應可滿足因人口增長而拉動的需求。此外，出租公屋數目增加了1.3％ [（714,200-705,200） ÷705,200X100] ，但公屋人口反而下降，數值為14.6％ [（2,129,300-2,492,200）÷ 2,492,200x100] ，所以公屋居民的房屋獲得能力有所改進，而 《香港房屋委員會2006/ 07 年度年報》 〈署長序言〉 記載：“我們在年內共編配了近9,000 個新單位及二萬個翻新單位，使一般家庭申請人的平均輪侯維持在約1.8 年的水準，遠較我們所承諾的約三年為低。”31並非虛言。表二亦列出資助出售房屋大幅增加71.5％[（393,700-229,600）÷229,600 x100] ， 使自置居所的比例提升至52.8％，較1996 年的44.5％，高出了8.3％。32表二 ：香港的房屋類型與人口分佈（1997， 2006）
  • 公營租住房屋 705,200 2,492,200 714,200 2,129,300資助出售單位 229,600 821,600 393,700 1,221,200私人永久房屋 1,099,200 3,077,100 1,369,400 3,383,900各類永久房屋 總計2,034,000 6,390,900 2,477,300 6,734,400年份 1997 2006地區 屋宇單位數目 估計居住人數 屋宇單位數目 估計居住人數港島 447,000 1,377,000 472,300 1,251,600九龍 652,900 2,044,500 734,000 1,996,500新界 934,100 2,969,400 1,271,000 3,486,300各類永久 房屋總計2,034,000 6,390,900 2,477,300 6,734,400 註 ：尚未計算居於臨時房屋和水上的人口 ， 另不包括 19 9 7 年時的少量越南船 民 。 資料 來源 ：《 香 港 19 97 》 《 香港 2 0 0 6 》（ 香 港 年 報 網 站 （www.yearbook.gov.hk）） 表三列出房屋與人口的地區分佈數字，居住於港島及九龍的人口有所下降，但房屋數目則有所增加，兩區的居住空間， 應有改善。 新界人口上升 17.4％ [（3,486,300-2,969,400）÷ 2,969,400x100] ， 房屋數 目則上升36.1％[（1,271,000-934,100）÷934,100x100] ，此區的房屋獲得能力應有增加。由此觀之，特區政府仍沿用舊有發展策略，房屋供應由新市鎮帶動，用以吸納正在增長的人口，改善整體的房屋獲得能力。不過，新市鎮的位置，例如天水圍，地點較遠，接受就業、教育或社會服務的機會較差，增加資源，33改善交通，加強服務及其他配套工作，對港府來說，刻不容緩。表三：香港的房屋數目與地區人口分佈（1997， 2006） 註 ：尚未計算居於臨時房屋和水上的人口 ， 另不包括 19 9 7 年時的少量越南船民 。 資料 來源 ：《 香 港 19 9 7 》 《 香港 2 0 0 6 》（ 香 港 年 報 網 站 （www.yearbook.gov.hk））
  • 屋宇單位類型家庭住戶每月租金中位數 (港元）租金與收入比率中位數(%)年份 1996 2001 2006 1996 2001 2006公營租住單位 1,132 1,297 1,390 8.0 10.4 13.5私人住宅單位 (整個單位/洋房*)6,500 6,500 5,500 26.2 28.6 25.2屋宇單位類型 家庭住戶每月按揭供款及 按揭供款及借貸還款與年份 ， 借貸還款中位數（港元） 收入比率中位數(％)資助出售單位1996 2001 2006 1996 2001 2006不詳 5,900 5,200 不詳 23.4 21.7私人永久房屋 不詳 11,000 9,500 不詳 30.7 28.6 關於房屋負擔能力，我們可以參考 《簡要報告》 �的 “住房支出”數據，有關數字表列於表四。由於樓價於回歸後急速下滑，至2003 年中，在穀底回升，見圖二，34整體供款及私人住宅租金的負擔能力亦見改善。不過，公營房屋租金則有所回升，部份原因相信是大量新公屋單位落成所致，因為，房屋署一般會向新單位收取較高租金，而從1997-98 至2005-06年度，房委會的建屋量達218，859 個，35佔2006 年公營租住房屋數目714，200 個（見表二）的30.6％，即超過三成出租公屋，是在這段時間落成的。表四 ：香港的房屋負擔能力（1996， 2001， 2006）註：* 尚有其他房屋分類 ，例如 ， “房間/ 閣仔/ 床位” ，未能盡錄。資料來源 ：《簡要報告》 ，第70-7 1 頁。 由於樓價是家庭年薪的數倍至十數倍，業主多通過銀行按揭購買單位，形成房屋負擔能力備受收入、樓價、利息三者所影響，郭國燦所搜集的數據---表五---顯示回歸前香港建屋量有所下降，空置率低企，香港人的收入雖然持續改善，但利率保持在8％以上的中檔水準，樓價則見攀升，令負擔能力從1986 年的54.8％，增加至1996 年的89.4％ “樓市需求虛
  • 年份 1986 1991 1996每年建造單位 31,550 31,000 19,210空置率(％) 3.72 1.83 0.59每呎月租（港元） 6.60 13.34 24.62每呎售價（港元） 756.07 2100 3450是年平均貸款利率[厘 ] 8.25 9.50 9.50家庭月入中位數[港元] 5,410 10,226 16,119每月供樓款項[港元] 2,969 9,547 14,411供樓負擔能力[%]* 54.8 93.3 89.41旺⋯市民對樓市走向盲目樂觀⋯”表五：香港私人樓宇供應及小型住宅市民供樓負擔能力 （1986，1991，1996） 註 ：* 負擔能力為每月供樓款項除以月入[ 乘以100] ， 同時假設 一個面積五百平方呎的住宅單位分15 年供 ，首期付樓價兩成。 資料來源 ：節錄自郭國燦 ， 《回歸十年的香港經濟》 ，三聯書店（ 香港）有限公司，2007 年 ， 第45 頁。 然而，我們不禁要問：為甚麼香港的樓市與負擔能力呈 “反向關係”？ 1996 年，每100 元家庭收入，89.4 元用作供樓，令其他消費受擠壓，小業主供樓吃力，要找兼職，方可維持生計，但當年樓市興旺。2001年，供樓數目只佔30.7元，37樓市反而低迷。Li對香港房屋的 “需求函數（demandfunction）” 38研究提供了答案，他搜集1986 年至2003 年的季度數據，建立 “回歸模型（regression model）”，測 試多種 “經濟變項（economic variables）”與房屋需求的關係，結果他發現只有 “樓價（price index）”最能解釋香港的房屋需求，形成 “向上斜行的需求曲線 （upward-sloping demand curve）” ，跟一般商品的 “向下斜行的需求曲線（downward-sloping demandcurve）”相反， “樓價越高，房屋需求越大，造成 ‘樓價陷阱’人們會預期樓價再趨升而入市⋯過度炒作活動，最終造成泡
  • 沫 。 ” 3 9回歸後澳門的經濟與房屋 澳門屬於一個開放的微型經濟體，上世紀60 年代以前，經濟不甚發達，一般人的生活條件並不富裕，加上大量外來移民，他們的居住情況更差，當時，沿海地區，建有大量木屋。40 然而，澳門經濟在周邊城市帶動下，亦發展起來，房屋市場的起跌，同時受到外來資金所影響。馮邦彥說：“澳門地產建築業以本地市場為主，市場容量小，其興衰起伏反映出澳門整體經濟的情況⋯地產建築業包括房地產和建築業兩個行業，在澳門已有很長歷史，但一直發展緩慢，直到20 世紀60年代才真正起步發展，到90 年代初期達到空前的繁榮，這時期，地產建築業已成為澳門經濟的四大支柱之一，它在澳門本地生產總值中所佔的比重，估計超過12％，成為僅次於旅遊博彩業、出口加工業之後的第三大產業。可惜，從1993 年開始，澳門地產建築業因前段時期的過度發展，供過於求，大批樓宇空置，於90年代中期逐漸陷入困難的調整時期。” 41 無獨有偶，澳門的房屋資助系統，亦是為解決火災居民的住屋需要而引發的。1928 年，臺山區發生大火，翌年當局便在原址興建一批平房去安置災民，往後的澳門公屋分配，甚為緩慢，從體制看，屬社會福利安排。上世紀80 年代，澳門開始訂立條例，例如，《房屋發展合同》法，利用批地等鼓勵措施，讓發展商興建廉價房屋，名為 “經濟房屋”，售予居民，又發展商須將部份單位回報給政府，用作出租之用，稱作 “社會房屋”。可是早期經屋運作欠缺妥善，不單出現炒賣活動，樓價高於政府定價，而且，當局沒有替申請家庭設定入息限制。42 上世紀90 年代，澳門政府成立房屋局，統籌經屋和社屋分配，引進公開競投機制，即按申請資格釐定次序，安排單位，又進一步完善法規，例如，替申請人設立入息限制，為安置木屋居民訂定準則等。1996 年至2001年，為盤活地產市場及協助市民置業，實施 “四厘利息補貼制度”， 43減輕置業人士的利息支出。
  • 香港 澳門財政年度樓宇買 賣合約*年份樓宇買 賣數目#2000-01 86,214 2000 9,0242001-02 89,733 2001 16,1392002-03 81,075 2002 10,3842003-04 103,953 2003 10,398 以上情況，反映澳門政府在回歸前，並沒有一套完整公屋政策，解決低下階層的房屋需要。自上世紀80 年代起，當局以行政措施，協助市民置業為主，將公屋出租給有需要人士為輔，2002 —03 年度的住戶收支調查資料顯示，經屋有21，958 戶；社屋5，593 戶，44經屋社屋住戶比例約為4 ∶1 ，社屋的遮蔽物作用，明顯不足。 澳門於1999 年12 月20 日回歸，在中央政府支持下，克服了罪惡問題，降服賭場的壟斷，博彩業發展一日千里，收入超越美國的拉斯維加斯，帶動了澳門的經濟發展，資料顯示，2006 年，澳門的 “人均本地生產總值”，以當年價格計算為227，508 元，45超越香港的 “按人口平均計算的本地生產總值”，以當時市價計算為214，710 元。46回歸後，澳門持續錄得財政盈餘，2006 年，財政總收入為273.6 億元，總支出175.2 億元，盈餘98.4 億元，是當年總收入的36％。47 葉波的研究指出澳門除博彩業外，固定資產投資對經濟增長起了推動作用，而澳門的房地產市場經過10 年低迷後，於2004 年，強勁反彈。48事實上，從房屋買賣宗數看，回歸後澳門的樓市比香港更見活躍。從2000-01至2006 —07 年度，香港的樓宇買賣合共700，345 宗，49澳門則是99，316 宗，50 若以房屋數目51減去出租公屋數目作為 “基數代表（proxyof base）”計算，見表六，香港的數值是39.7％ ，即每100個房屋單位；39.7 個曾經在這段時間內轉讓，澳門的數值是66.2％，活躍程度，高於香港。表六：港澳房屋買賣活躍程度比較（2000-2006）
  • 2004-05 119,128 2004 15,6082005-06 115,166 2005 20,5882006-07 105,076 2006 17,175小計⑴ 700,345 小計（1) 99,316房屋數目（2006)@ 2,477,300 房屋數目(2006)@ 155,724減 ：公營租住房屋（2006) 714,200 減 ：社會房屋（2002-03）̂ 5,593小計(2) 1,763,100 小計(2) 150.131算式與計算：小計（1)+小計⑵ ×l 00 700,345+1,763,100×10039.7%算式與計算：小計⑴+ 小計⑵ ×l 00 99,316+150.131×10066.2% 註 ：* 送交土地註冊處數字。# 按印花稅統計 。@ 香港以2006 年 “各類永久房屋總計”為代表 ，見圖二 ，澳門以2006 年 “住宅單位數目”為代表 ，見圖七。̂2002-03 住戶收支調查社會房屋住戶數字。 資料 來源 ：香港土地註冊處網站（www.landreg.gov.hk） ；《 香港2006》（ 香港年報網站（www.yearbook.gov.hk）， 澳門統計暨普查網站 ，（http:/ /www.dsec.gov.mo），澳門特別行政區政府新聞局 ，《2006 澳門年鑑》 ，澳門特別行政區政府 ，2006 年 ， 第8 頁。 不過，經濟在短期內急速上升會直接刺激民生物價，甚或是資產泡沫。葉波的研究繼續披露：“澳門2005 年綜合消費物價指數的平均總指數為98.53 ，較2004 年上升4.4％，而租金及住屋開支升幅最顯著，上升8.27％，全年該類物價指數在總指數變動比率中所佔比率達到55.18％。可見，澳門持續上漲的物價，尤其是租金及住房開支可能導致房屋價格隨之上升。⋯防止資產價格過度增長，脫離經濟基楚，出現泡沫經濟⋯。 ” 52 回歸後，澳門的賭業地產業發展，過度集中，社會基層難於轉型，因而未能受惠，貧富差距擴大，誘發貪污和黑工問題，在管治上造成隱憂。2007 年勞動節，萬名工人及市民上街遊行，導致司警開槍，已引起中央政府關注。社會上要求分享經濟成果、擴大福利、增加房津的聲音，此起彼落。李潔如直指
  • 年份 2001 2006 2001 2006 2006住宅 住宅 變動 居住 居住 變動平均住宅成交地區 單位 單位 (%) 人口 人口 (%) 價 ^數目 數目 數目 數目 (平方 米 /元）公屋的興建是一種社會責任，文章的結論娓娓道出：“⋯世界各國⋯， ‘公共房屋’的發展程度有所不同，但其最主要的作用均是希望透過 ‘公共房屋’政策來紆解因資源分配不平均而產生的社會矛盾和衝突。這樣既可令不同社群不致產生歧視，保持社會的穩定，也可以為政府的管治提供較高的認受性。”53 另一方面，鄧玉華認為，房屋的補助可彌保澳門社會福利的不足。他說：“在澳門，用以量度貧富差距的堅尼系數持續擴大，10 年前為0.41 ，五年前為0.43 ，最近一次調查結果為0.45 ， ⋯若以2003 年每月收入中位數4，801元計算，貧窮線標準為1，602 元，澳門社會保障學[ 會] 之所以提出這折衷方案，乃在於此標準與目前的所謂 “‘最低維生指數’差距僅300 至400 元，較容易在短中期內作出適當的、循序漸進的調整，當然最重要的還是指標的水準問題，在目前的 ‘最低維生指數’下，適當的增加住宿方面的補助是有需要的，事實上 ，並非所有領取社會救助金者都能 / 都正入住政府提供廉租 ‘社會房屋’。”54 澳門的 《2006 中期人口統計總體結果》 ，簡稱 “《總體結果》 ”，披露2006 年，居於自置物業的住戶佔72.9％，比2001年下降了3.8％，略見倒退。家庭人口從2001年的每戶3.14 人下降至2006 年的每戶3 人，55表七顯示是年住宅單位數目較2001年增加了18.6％ ，數字略高於同期人口增長的15.4％，初步証明，略有進步。不過，住宅單位數目增長率最高的地區在氹仔，達36.3％，而該區住宅單位，平均樓價是每平方米（約等於10.76平方呎）14，495元，較澳門半島的9，301元，高逾五成，市民大眾未必受惠。表七：澳門的住宅單位數目、人口與地區分佈（2001， 2006）
  • 澳門半島116,492 136,119 16.8 388,647 433,730 11.6 9,301氹仔 13,894 18,939 36.3 41,786 63,293 51.5 14,495路環 565 666 17.9 2,904 3,292 13.4 15,344全澳 131,321* 155,724# 18.6 435,235 502,113 15.4 10,578 註 ：* 不包括集體居住單位 ，# 不包括水域 ，^ 實用面積 。 資料來源 ：《2 0 0 1 人 口普查總體結果》 ，第 14 0 及 2 15 頁 ； 《2 0 0 6中期人口統計總體結果》 ， 第 2 0 6 及 28 9 頁 ； 《建築統計 2 0 0 6 》 ， 第 9 頁 。 2001年，澳門的 “每月租金中位數”和 “每月按揭供款中位數”分別是800 元與2,800 元，而2006 年的數字分別是1,511與2,642 元，56租金颷升損害了需要租用私樓人士的負擔能力。此外，楊汝萬2007 年的報告說：“⋯對於居所的整體情況，有42.8％的受訪者表示滿意或很滿意⋯而對於居所附近環境，也有45.5％的受訪者表示滿意或很滿意⋯由此可見，大部份澳門居民滿意他們的居所和居住環境。然而，在近年經濟快速增長下 ，澳門樓價節節上升，已升到了大多數居民不勝負荷的水準：有93.2％的受訪者認為樓價過高，這絕對是澳門特區政府不可以忽視的民意呼聲。” 57 從香港的經驗看，公屋和居屋確實能夠提供租金及按揭補助， 《簡要報告》 披露 “公營租住單位的住戶，所付月租的中位數在二零零六年為1,390 元，而私人住宅單位（整個單位/洋房）則為5,500 元。⋯有按揭或貸款的住戶每月按揭供款及借貸還款的中位數，屬私人永久性房屋者為9,500 元，而屬資助出售單位者為5,200 元。”58可見資助額可達市場租金的74.7％ [（5,500-1,390）÷5,500x100] ，及市場按揭供款的45.3％[（9,500-5,200）÷9,500x100] 。當然，部份差價正是反映公私樓的異質性。 事實上，港澳的公屋發展同因火災而起，澳門的首幢公屋更早於1929 年落成，但因種種原因而滯後於香港，現時澳門
  • 經濟環境甚佳，特首何厚鏵亦認同公屋發展的需要，他說：“政府更為重視公共房屋政策的完善，以優先解決確有困難的居民的居住問題。政府決心全面改變原有的公共房屋興建模式，力爭由政府掌握主動權，自行及時興建有需要的公屋，政府將完善法規，杜絕以經屋作為謀利工具的行為，準確反映房屋的真正功能⋯我們將創造條件，爭取在二零一二年底前分階段興建一萬九千個公屋單位。”59我們對此表示歡迎，因為新公屋單位不單能緩解有需要人士的住房壓力，還有擴大社會保障和提高整體房屋素質的功能。 可是，我們認為新政策方針應以社屋為主，經屋為次，優先改善低下階層的房屋需要，突顯房屋作遮蔽物的功能，然後才輔助居民買樓，原因有多個：（一）置業含投資及投機成份，存在風險，置業決定乃個人風險管理範圍，政府的角色是要讓市民認清問題；籲請市民 “建盾”，而不是呼籲他們去 “鑄劍”；（二）澳門賭業發展日隆，物業價格泡沫卻日增，政府不應該運用公帑去叫人置業，助長泡沫爆破風險；（三）正如特首所言，經屋已成為謀利工具，政府應該利用行政手段去緩和市民購買經屋意欲。因此，我們就著房屋的特性與香港經驗，初步擬訂“澳門住房階梯圖” ，見圖四，目的是回應特首的新房屋政策。 現時澳門市民的置業率達七成，當局可以考慮替餘下的三成人口�，有住屋需要但未能上樓的低收入人士；以及領取社會福利金人士，發放 “屋券”，直接補助部份租金，收窄貧窮線與維生線的差距。屋券也可以用來津貼受清拆影響而暫時租住私樓的木屋居民，以便加快木屋區清拆，當然，他們最終須接受當局的上樓安排。屋券的支出可以從賣地收入或與土地相關的稅收中支付，據悉，政府已有措施向個別輪侯公屋的人士，發放津貼。 特區政府應考慮設立永久性的申請公屋資料庫，類似香港的公屋輪侯冊，以便初步確認申請人士的資格、成員數目及先後次序，評估公屋需求，方便城市規劃。資料庫的更新可以方便檢討日後公私樓供求安排，顯示出澳門政府對改善人民的房屋素質的承擔，另一方面，申請人亦可預計上樓的時間。
  • 未來發展 香港經驗參照1 .私人住宅 ( 自資置業及申請政府貸款*)1.私人住宅 ( 自資置業及申請政府貸款）2 .夾心階層經濟房屋# 2 .夾屋3 .經濟房屋 3.居屋/ 私人參建居屋4 .社會房屋/ 新婚家庭社會房屋* 4 .出租公屋/ 出售公屋單位（租者置其屋計劃）5 .屋券 5 .公屋居民租金援助圖四：澳門住房階梯圖初擬 註 ：* 請參考 “首置居所貸款支援計劃”諮詢文本 ，澳門房屋局網站 ；請參考 “新婚家庭租屋計劃”諮詢文本 ，澳門房屋局網站；# 請參考以下的討論 。 註 ：政府貸款 、 夾屋居屋 、 出售公屋單位等計劃經已停止。 資料來源 ：“住房階梯圖”概念為李健正所創（ 見圖一） ；澳門房屋局網站 （www.ihm.gov.mo）及香港房屋委員會網站（www.housingauthority.gov.hk）而製成此圖。 當局經已在離島路環覓地興建公屋，扣除約7,000 個正在規劃和興建的單位，離島新單位可達12,000 個，以現時平均每戶3 人計算，逾36,000 人（即澳門總人口54 萬的6.7％）將來會移遷該處，屆時，儼如誕生了一個新社區，而居有八成半人口的澳門半島，將會騰出空地作商業或休憩用途。依香港發展新市鎮的經驗，澳門政府務須小心規劃，基本建設、交通配套、社會服務，不可或缺，以便照顧公屋居民的升學、就業、醫療等需要，一方面，避免悲情城市在澳門重演，另一方面，完善Lawrence 對房屋獲得能力所預設的客觀條件。 澳門的經屋跟香港的居屋類同，土地受政府補助，但經屋在准入和准出的操作較為寬鬆，試看年初清拆松樹尾地段木屋時，60 受影響人士拒絕當局的社屋安排，但獲准申請購買經屋後遷出，61便可明白，在市民大眾心�，經屋較社屋的潛在利益更大，因為，出售經屋無須向政府補回地價，假若禁售期後樓價受地價趨升而升值，利益盡歸經屋業主。
  • 在香港，類似澳門木屋的潛建物，叫做 “寮屋”，當寮屋被清拆時並不賦予受影響人士購買居屋權利，經審核資格後，他們或會被安排上樓或入住 “中轉房屋”。此外，香港的居屋政策，明確要求業主於出售居屋單位時，須向政府補回地價，除非，單位是在 “居屋第二市場”出售，也就是售予持有 “綠表資格”的公屋或准公屋居民，這樣，綠表公屋居民，須將公屋單位騰空，交回房屋署，重新分配給有需要人士，而准公屋居民則放棄公屋編配，直接遷往購入的居屋單位，達致過濾效果，整體上較為公平，澳門的要求是設定禁售期，但無須補回地價。目前樓價趨升，多歸功於政府的經濟政策，當局應考慮增設特別稅項，向出售經屋單位人士，徵收樓宇溢價的若干百分比作為稅款，這個百分比可參考過去12 個月整體地價的增長率而訂定，稅款的徵收率每年也可作調整，定期於房屋局網站公佈。當然，日後收取的特別稅款只能用作跟房屋有關的支出，例如，屋券、公屋發展基金等。 我們對新婚家庭配屋政策持開放態度，理由是替社會上某類有住房需要人士訂定的政策，例如，長者房屋，無可厚非。但我們對政府貸款購買私樓，則有保留，本來，協助 “夾心階層”置業，改善他們的房屋負擔能力，我們是支持的，不過，現時這些措施會否助長樓價趨升？加劇樓市泡沫？ 假若表證成立，政府可以考慮自行興建 “夾心階層經濟房屋”，簡稱 “夾屋”，因為住房階梯圖背後的邏輯是過濾概念，夾屋可以強化這個概念的運作，置業貸款則不能 ，此外，投入的資金，仍會留在公屋系統內，因為從資金轉化而建成的夾屋，可存活四十年以上 ，但投入置業貸款的資金則會流向市場，在經濟熾熱的環境�，突然增加的資金會助長市場炒風，在通貨膨脹的環境�，突然增加的資金會有利地產商提價，物業價格泡沫一旦形成，便會有爆破的機會，屆時，政府調控宏觀經濟能力會被削弱。無論如何，我們強調將來夾屋業主出售單位時，須補回地價，除非單位是售予合資格人士 ，這包括經屋業主、社屋戶主、合格的公屋輪候人士，即所謂綠表資格人士。 另一方面，政府可以考慮向中等入息家庭提供稅務優惠，例如，寬免納稅人的部份或全部供樓利息支出，為期若干年，
  • 公共財政收入雖會有所下降，但亦會預防過量資金流向物業市場，假若稅務優惠推出後，地產商沒有提價；或只作適量提價，則該等納稅人士的房屋負擔能力，便會相對地加強起來。 總的來說，萬九公屋計劃與未來住房階梯圖，能達致創造就業，財富再分配効益，有利特首管治。然而，鴻圖大計不免涉及龐大的人力、物力、財力和土地的投入，對環境保育、資源管理、政策執行，實是一項挑戰，澳門政府應把握契機，預防公器私用，提高官員問責，杜絕歐文龍貪污案重演，虛心跟社會各階層溝通。香港房屋政策前瞻 回歸後香港的房屋政策，備受爭議，有 “官商勾結”之嫌，62 “數碼港”計劃，未經公開投標而交予大財團發展，不但引起公眾質疑，就算是地產商也內哄，例如，胡應湘便指責官商勾結情況，五十年來最甚。63盧兆興從學術角度分析，64回歸後， “統治階層沒有堅守獨立角色，在若干問題上，形成親商政策，且公眾咨詢不足，在市民大眾心目中，造成香港特區政府與資本家階層勾結的烙印⋯危害特區的政治穩定。”65 現時，港府一刀切的停建居屋的做法有重新檢討的必要，從房屋的特性來說，居屋跟公屋有過濾作用。此外，樓價已說明市場分割（market segmentation）是存在的，例如，豪宅與小單位、私樓與公屋；銷售對象，亦不盡同。現時，香港的樓價已回復到1997年高峰時期的七成，見圖二，而“天價”的豪宅，呎價三萬，更勝從前，收入已見改善而有意置業的基層人士，幾被逐出一手市場，而最近一次的居屋貨尾銷售，申請人數破10 年記錄，可見現時中下階層的置業需求很大。66 楊汝萬、王家英2001年的調查報告，反映香港市民對居屋政策，有如後觀點：（1） 71.7％受訪人士認為繼續興建居屋，是 “應該”的；（2） 50.8％受訪人士認為未來四年每年平均興建一萬五千個居屋單位，是 “適中”的。67 我們對於應否出售公屋給租戶問題，尚未有定論，因住戶居於同一單住內，房屋消費和素質，沒有改變，短期內也不會
  • 遮蔽物 商品( 社會福利） ( 市場）發生過濾效應。當然，住戶的身份演變可帶來心理上的舒暢；樓價和收入若同時上升，可帶來轉換私樓的機會，這些均是正面效果。但公屋屬次層房屋；住戶須即時付出較高的成本；因失業和收入下降而引致斷供等負面效果，同時存在。上述楊王的調查報告顯示，59.1％受訪人士 “贊成”當時正在推行的出售公屋計劃，68值得參考。 從社會分隔角度看，啓德及西九龍兩個屬於市區的新發展區，應該興建適量的公屋居屋單位，這樣，不但預防邊緣城市出現，還可以吸納附近官塘和深水涉的居民，方便舊區重建。一個和諧社區必須相容不同階層人士，以及他們的居所和合適的設施，備受全球化概念影響，公共政策應同時對市場及社會負責。討論與結論 我們運用多個房屋學概念，去討論港澳兩地的房屋政策走向，初步歸納起來，橫向分析從左至右；揭示一條從遮蔽物到商品的連續線（continuum），見圖五，連續線上的走向；表明政府在房屋系統上的定位，反映政府對社會提供房屋服務的意願，這是相對於其他公共服務而言的，以房屋支出跟公共財政支出作比對；初步得出一個檢測標準。將連續線以逆時針方向轉90度，便是一條垂直線，遮蔽物化作垂直線的底部、商品成為頂部；揭示房屋系統的階梯圖，見圖六，這顯示政府在房屋系統上的參*犢能力，以公屋住戶（或人口）跟總體住戶（或人口）作比對；初步得出一個檢測標準。將兩者結合討論，便是一個 “十”字分析模型，但這只是一個雛型，有待改進。圖五：橫向分析：從遮蔽物到商品的連續線參考資料 ：分析註腳 1，2，3 及港澳個案後製成。
  • 香港早期的房屋政策是以協助市民取得遮蔽物；抵禦天災為主，隨著經濟蓬勃增長，往後的政策則以改善房屋素質為要，清拆寮屋及重建早期徒置區；讓公屋單位內附有洗浴設施，是麥理浩時代十年建屋計劃的主要目標。上世紀70 年代末推出的居屋計劃，是要協助低下階層置業，橫向分析：政策走向，從左至右向商品傾斜，80 年代末推出置業貸款計劃，資助市民購買私樓，合乎當時經濟發展、社會進步的大趨勢。90 年代，隨著回歸熱潮，資產價格上升，帶動樓市興旺，夾屋亦於1994 年推出，房屋資助推至中等入息家庭，房產價格泡沫亦漸次形成。1998 年，在特首的八萬五與七成置業計劃推動下，首置資助與公屋居民購買自住單位，相繼推出，是房屋資助的高潮。1999-00 財政年度錄得房屋支出佔公共財政支出的17％，高於整個90 年代的10％至14％ ， 69住房階梯圖因而形成，請參考圖一。 住房階梯圖背後的邏輯是過濾作用，港府大量供應出租出售單位及置業貸款名額，改善中下階層的房屋獲得能力及負擔能力，例如，讓低下階層的公屋居民於收入有所改善時，購買自住單位；或居屋單位，前者可令公屋居民心理上有所提升，希望日後資產價格升值時賺取差價，轉買私樓，後者可令公屋居民將單位騰空，安排給正在輪侯公屋人士，改善其居住環境。 不幸的是，特區領導層並不意識到金融風暴已悄悄地在泰國登陸，並開始席捲亞洲。在經濟逆轉的情況下，資產價格泡沫即時劃破，繼股票市場之後，房產市場如骨牌倒下，負資產個案突然增加，特首放棄八萬五計劃，不作解釋，即引起傳謀批評，公眾嘩然。政府以退出市場為理由，停建居屋夾屋、停售公屋、停撥貸款，後來，更出售房委會商業資產，令住房階梯圖形同虛設，過濾作用備受削弱。2006-07 年度房屋項目僅佔公共財政支出的6％，70 日後發展，令人憂慮。 上世紀80 年代以前，澳門的公屋發展只是一種救濟性福利，社屋交由福利部門、宗教及社區團體分配或管理，跟經濟和社會發展，存在差距。80年代始，澳葡政府以 “搭便（順風）車”方法，撥地給地產商興建經屋，就是推出較市價便宜的單位給市民購買，同時，地產商回撥若干單位給政府作社屋用途，
  • 形態樓宇與資助類另！1政策方向 政策作用商私樓1.政府規劃城市 發展；供地及規 範市場1.政府通過土地供應間接地介入房屋市場ρα 2.發展商須承受投資風險及參與市場競爭1.資金流向市場；可提高置業率資助購1.政府貸款2.稅務優惠2.短期市道不濟時可盤活市場買 3.助長市道興旺·容易形成資產泡沫私樓 4.向中層市民提供向上過濾機會商品化5.稅務優惠令政府收入下降1.政府是市場競爭者*但居屋屬“次層”房夾屋及居屋1.政府撥地及興 屋 ，競爭能力較弱建 2.發展商須增加樓宇附加值*以便競爭2.私人參建 3.向市民及公屋租戶提供向上過濾機會 4.若大量興建可改善整體房屋素質辨法存在砒漏。首先，公屋政策缺乏方向和規劃；其二，地產商於出售經屋時暗中提價，謀取私利；其三，初期經屋沒有設定入息機制，容易被人用作投機取利。針對問題，當局於90年代成立房屋局，統籌公屋分配，制訂法規，實施競投機制。2002-03 年度的住戶收支調查資料顯示，私樓共有106，781戶，公屋合共27，551戶，71私樓與公屋住戶比例約為4∶1公屋組合內的經屋與社屋住戶比例亦約為4∶1 ，72經屋在通過禁售期後投向市場，毋須補回地價。社屋數量偏低，雖然社屋租戶於入住一段時間後，可以申請經屋，但過濾效應，難作有效發揮。 回歸後，澳門的經濟發展一日千里，但社會矛盾亦因而叢生，物價上升，租金上揚，擠壓低下階層消費，社會上要求興建更多公屋去收窄貧富差距的素求，此起彼落。特首重塑房屋政策，橫向分析：從右向左移，也就是從商品向遮蔽物推前一步，方向正確，故我們提出澳門住房階梯圖，見圖四，希望利用香港經驗，縱向分析，協助澳門梳理目下問題，但政治評估與政策細節，還是留待當局敲定。現將縱向分析的政策要點，製成圖六，供讀者討論，是為結語。圖六：縱向分析的政策要點
  • 出售公屋政府撥地及興建1.政府介入房屋市場 2.提高置業率 3.向公屋租戶提供購買私樓的中轉機會遮蔽物出租公屋政府撥地及興建1.政府提介入房屋消費市場 2.政府向低下階層提供福利與及安全網 3.若大量興建可改善整體房屋素質1.政府介入房屋消費市場屋券 政府出資 2.政府向低收入人士提供房屋津貼3.改善低收入人士的房屋負擔能力參考資料 ：分析註腳 1，2，3 及港澳個案後製成。（2008 年 7 月 ）註釋：1 Castells, M., Goh, L., Kwok, R, Y-W, The Skek Kip Mei Syndrome :Economic Development and Public Housing in Hong Kong andSingapore (London: Pion Limited, 19 9 0) , p.9 .2 “住房階梯圖”概念為李健正所創 ，請參考李健正 ， 《金融風暴後之香港 住房政策》 ，香港城市大學 ，2000 年 ，第4 頁。3 請參考O'Sullivan” , Arthur, Urban Economics (Boston : Irwin, 19 9 3 )pp. 38 3-4 2 1.4 同上 。5 Krugman, Paul, “Very Scary Things” , New York Times , 1 0 August2 0 0 7 , A. 1 9 .6 “Surviving the markets” , The Economist , 1 6 August 2 0 0 7 .7 ( ht t p: / / www .economist .com/ opinion / disp layStory .cfm？Story_ID= 9 6 4 6 4 5 1 ) .8 “Greenspan Sees Early Signs of U. S. Stagflation” , Reuters , 1 7December 2 0 0 7 ( http:/ / www.reuters.com/ article/ bankingFinancial/idUSN1 6 3 6 7 8 9 2 2 0 0 7 1 2 1 7 ) .9 事緣 195 3 年石峽尾發生大火 ， 促使政府興建徒置大廈去安置 5 0，0 0 0 名 災民 ， 見註腳 1， 第 1 頁 。10 同上 ， 第 1 1 1-1 17 頁 。
  • 11 同註腳2 。12 同註腳3 。13 本來 ， 商品會因折舊而貶值 ，但香港地價持續攀升 ，令樓價不跌反升 。 Li舉出例子 ，一個已享用20 年的物業 ， 售價比買入時更高 ，使業主雙重獲利 ：免費居住及買賣差價 ，Li, Kui-wai, The Hong Kong EconomyRecovery and Restructuring ( Singapore : McGraw-Hill Education ( Asia) ,2 0 0 6 ) , p.2 5 5 .14 同註腳 1，第 18 頁 。15 在 香港 ， 每名納稅人可以申請 ，每年上限為十萬元的居所貸款利息扣除 ， 為期十年 。 （http:/ / www.ird.gov.hk/ chi/ ppr/ archives/ 0 6 0 4 2 6 0 2 .htm）16 同註腳 3 。17 同註腳 2 ， 第 3 頁 。18 郭國燦 ， 《回歸十年的香港經濟》 ，三聯書店 （ 香港 ）有限公司 ，2 0 07 年 ， 第 4 2 頁 。19 同上 ，第 4 3 頁 。2 0 〈紅 灣 半 島 日 記 〉， 雅 虎 香 港 ，（http:/ / hk.realestate.yahoo. com/ 0 6 0 6 0 9/ 2 9 9/ 1oos5.html）.2 1 〈海濱 南岸售半 幾收 回成本 〉 ， 文 匯報 ，2 0 0 8 年 1 月 14 日 ，（http:/ / paper.wenweipo.com/ 2 0 0 8 / 0 1/ 14 / ME08 0 1 14 0 0 0 1.htm）.2 2 張 文 光 ，〈 不 要 讓 孩 子 在 夜 � 哭 泣 〉，（http:/ / hkptu.org.hk/ hunghom- peninsular/ index.htm）2 3 〈中環新海濱發展密度降低 〉，明報 ， 2 0 0 8 年 4 月 1 1 日 ，（http:/ / www. mpinenews.com/ htm/ INews/ 2 0 08 04 1 1/ gb5 14 3 2w.htm）2 4 〈領匯房產基金 〉， 維基百科 ， （http:/ / zh.wikipedia.org/ wiki/ ％E9％A0％ 9 8％E5％8C％AF％E6％8 8％BF％E7％9 4％A2％E5％9F⋯）2 5 〈盧婆婆 〉， 香港網絡大典 ，（http:/ / evchk.wikia.com/ wiki/ ％E7 ％9B％A7 ％E5％A9％8 6％E5％A9％8 6）2 6 〈灣仔繞道臨時填海裁違法 ， 促 重新諮詢 ，勢延至 2 0 17 年後建成 〉， 明 報新 聞網海外版— 加 東版 （ 多倫 多 ）2 0 0 8 年 3 月 2 1 日 ，（http:/ / www.mingpaotor.com/ htm/ News/ 2 0 08 0 3 2 1/ HK-gba1h.htm)2 7 Chen, Yun Chung, and Pun, Ngai, “Neoliberalization and Privatizationin Hong Kong after the 19 9 7 Financial Crisis” , China Review, Vol. 7 ,No.2, Fall 2 0 07 , 6 5-9 2.
  • 28 同上 ， 第 74 頁 。 原文 ：In other words， there is often （if not always） political resistance from within and outside the institutions to resist the commodification of space and social life both during and after the process.2 9 Lawrence， Roderick， J” “Housing Quality ： An Agenda for Research” Urban studies， Vol. 3 2， No. 10 19 9 5 16 5 5-166 4 .3 0 《 簡要報告》 ，第 18 頁 。3 1 同上 ， 第 6 1 頁指 出 ：香港於 19 9 6 年的 “未擴展的單核心家庭住戶 （one unextended nuclear family）”佔家庭住戶總數的 6 3 .6％ ， 2 00 6 年 ，此數 字則上升至 67 .0％ 。3 2 香港房屋委 員會 ，《 香港房屋委 員會 2 0 06/ 0 7 年度年報》 ，香港房屋委 員會 ，2 0 0 7 年 ， 第 12 頁 。3 3 同註腳 2 9 ， 第 18 頁 。34 〈周永新 ：解決天水 圍問題 當局須增加 資源 〉， 文匯報 ，2 0 07 年 1 1 月 2 5 日 。 （http:/ / paper.wenweipo .com./ 2 0 07 / 1 1/ 2 5 / HK0 7 1 12 5 0 0 1 1. htm）.3 5 “中原城市領先指數” 以 19 9 7 年 7 月的樓價為基數 ， 即 10 0 點 ，2 0 0 3 年 中 曾跌 破 4 0 點 ， 現 時 （2 0 0 8 年 5 月 3 0 日） 為 7 2.6 7 點 。 （http:/ / centadata.com/ cci/ cci.htm）3 6 同註腳 2 9 ， 第 1 15 頁 。37 同註腳 17 ， 第 4 6-4 7 頁 。3 8 即 3 0.7％ ，《 簡要報告》 ，第 7 1 頁 。這裡 的兩個數值 （8 9.4 元與 3 0.7 元 ） ， 是取材於不同資料的 ，Li， Kui-wai， The Hong Kong Economy， op. cit.， pp.2 7 0-27 8.3 9 同 上 ，第 2 7 8 頁 。原 文 ：The higher the price of private residential property， the greater the demand. This certainly indicates a “property price trap” ， in which buyers are driven to buy in anticipation of a higher price at a later time⋯ There were excessive speculative activities that eventually helped to build up the bubble.4 0 鄭國明 ，〈住房資源分配與政府行 為— 澳門公共房屋政 策的若干分析 〉， 澳門基金會 ， 《澳門研 究》 ，第 8 期 （19 98 .4 ） 。 （http:/ / macaudata.com/ macauweb/ book15 0/ html/ 2 2 2 0 1.htm）.4 1 馮邦彥 ， 《澳門概論》 ，三聯書店（ 香港 ）有限公 司 ，19 9 9 年 ，第 12 5 頁 。
  • 4 2 同註腳 4 04 3 鄭國明 ，〈四厘補貼 所 為何 事 〉， 澳 門基金會 ， 《 澳 門 2 0 0 2 》 ， 2 0 0 2 年 6 月 ， 第 3 5 2-3 5 8 頁 。4 4 澳門特別行政區政府 ， 《2 0 0 6 澳門年鑑 》 ， 澳門特別行政區政府 ，2 0 0 6 年 ， 第 8 頁 。4 5 澳門特別行政區政府 ， 《2 0 0 7 澳門年鑑》 ， 澳門特別行政區政府 ，2 0 07 年 ， 第 5 2 5 頁 。4 6 香港另錄有 “按人口 平均計算的本地居民生產總值”是 2 15，4 5 6 元 ， 《香 港 2 0 0 6 》 ， 香港年報網站 （www.yearbook.gov.hk）。不過 ，無論 以那個 數值計算 ， 經對兌匯價後 ， 仍低於澳門的數值 。4 7 同註腳 4 5 ， 第 5 2 6 頁 。4 8 葉波 ，〈澳門房地產業發展政 策建議 〉， 澳門基金 會 ， 《澳門研 究》 ， 第 3 5 期 ， 2 0 0 6 年 8 月 ， 第 6 4 至 7 0 頁 。4 9 香港的數 字是計算 2 0 0 0-0 1 至 2 0 0 6-2 0 07 年度 ，合共七個財政年度 ， 送交土地註冊處註冊的 “樓宇買賣合約” 的總和 ，香港土地註冊處網站 。 （http:/ / www.landreg.gov.hk/ ch/ month/ 1 0years/ htm）.5 0 澳 門的數 字 是計 算 2 0 0 0 至 2 0 0 6 年 ， “按 印花 稅 統計 之樓 宇 單位 買 賣” 的總和 ，澳 門統計 暨普查網站 。（http:/ / www.dsec.gov.mo/ chinese/ indicator/ File/ c_ecindicator_2_main.html）5 1 香港以 2 0 0 6 年 “各類永久房屋總計”（2，4 7 7，3 0 0 個 ） 為代表 ，見圖二 。 澳門以 2 0 0 6 年 “住宅單位數 目”（15 5，7 2 4 個 ） 為代表 ， 見圖七 。5 2 同註腳 4 85 3 李潔如 ，〈公共房屋 的社 會 責任 〉， 載 澳 門基金 會 ， 《 澳 門 2 0 0 0 》 2 0 0 0 年 ， 第 24 3-2 54 頁 。54 鄧玉華 ，〈澳門的 貧窮問題與對 策思考 〉， 澳門基金會 ， 《澳門研 究》 第 2 6 期 ，2 0 0 5 年 2 月 ， 第 8 8 至 94 頁 。5 5 《總體結果》 ， 第 54 頁 。5 6 同上 。5 7 楊汝萬 ，〈房屋發展與生活環境 〉，黃紹倫 、楊汝萬 、尹寶珊 、鄭宏泰（編 ） ， 《澳門社 會實錄 ：從指標研 究看生活素質》 ，香港 中文大學 ， 香港亞太研 究所 ，2 0 0 7 ，第 9 9-1 10 頁 。5 8 同註腳 2 9 ， 第 12 頁 。5 9 《澳門特別行政區政府二零零八年財政年度施政報告》 ， 第 19 頁 。
  • 6 0 澳 門 第 6 / 9 3 / M 號 法 令 第 二 條 a） ： “潛 建 物 即 木 屋 ” 。 一 般 人 將 之 理 解 為 非 法 搭 建 的 臨 時 建 築 物 。6 1 〈 清 拆 松 樹 尾 木 屋 過 程 順 利 〉 ， 華 僑 報 ， 2 0 0 8 年 。（http:/ / www. vakiodaily.com/ index.php？tn＝viewer& nicd＝1 & nid＝1 2 8 2 8 3 & dt＝2 0 0 8 0 1 3 1 ％E2 ％8 C⋯）.6 2 〈 “官 商 勾 結 ” 陰 霾 未 散 ？ 〉 ， 都 市 日 報 ， 2 0 0 7 年 5 月 3 0 日 。 （http:/ / www.metrohk.com.hk/ pda/ 3 0 0 5 2 0 0 7 / a6 3 7 4 ce3 5 7 cea4 a2 ba6 b4 1 8 d8 d6 9 f7 1 e.html）.6 3 〈胡 應 湘 批 評 港 府 官 商 勾 結 〉 ， 大 紀 元 ，2 0 0 5 年 2 月 4 日 。（http:/ / news. epochtimes.com/ b5 / 5 / 2 / 4 / n8 0 3 7 0 0 .htm）.6 4 Lo， Shiu-hing， ‘The chief Executive and the Business： A Marxist Class Perspective’ ， Lau， Siu- kai （ed）， The First Tung Chee-h wa Adminis tra tion： The Firs t Fi ve Years of the Hong Kong Special Administrative Region， （Hong Kong： The Chinese University Press， 2 0 0 2 ）， pp.2 8 9 - 3 2 8 .6 5 同 上 ， 第 3 2 0 頁 。 （ 原 文 ：Various pro-business policies have been formulated without sufficient consultation with the public⋯ As such， there is a deep-rooted impression amongst the ordinary citizens that the HKSAR government is ruling the territory in collusion with the capitalist class⋯ HKSAR's political stability will continue to be endangered.）6 6 〈居 屋 貨 尾 認 購 超 5 .8 倍 1 0 年 新 高 議 員指 樓 市 供 不 應 求 促 復 建 居 民 〉 ， 雅 虎 新 聞 。（http:/ / hk.news.yahoo.com/ 0 8 0 3 1 8 / 1 2 / 2 qvev.html）6 7 楊 汝 萬 、 王 家 英 ， 《 特 區 政 府 房 屋 政 策 評 估 ：香 港 市 民 的 觀 點 》 ， 香 港 中 文 大 學 ， 香 港 亞 太 研 究 所 ， 2 0 0 1 年 ， 第 3 頁 。6 8 同 上 ， 第 1 0 頁 。6 9 《 房 屋 統 計 圖 表 集 2 0 0 7 》 （ 香 港 房 屋 委 員 會 網 站 ） （www.housingauthority.gov.hk））7 0 同 上 。7 1 同 註 腳 4 47 2 同 註 腳 4 4 ，見 上 文 ， 第 1 0 頁 ， 第 3 段 。參考文獻、資料及網址：
  • Castells, M., Goh, L., Kwok, R, Y-W, The Skek Kip Mei Syndrome : EconomicDevelopment and Public Housing in Hong Kong and Singapore (London:Pion Limited, 19 9 0).Chen, Yun Chung, and Pun, Ngai, “Neoliberalization and Privatization inHong Kong after the 19 97 Financial Crisis” , China Review, Vol. 7 , No.2 ,Fall 2 0 07 , 6 5 -9 2 .Lawrence, Roderick, J., “Housing Quality : An Agenda for Research”Urban studies, Vol. 3 2 , No. 10 19 9 5 16 5 5-16 64 .Li, Kui-wai, The Hong Kong Economy : Recovery and Restructuring(Singapore : McGraw-Hill Education (Asia), 2 0 0 6).Lo, Shiu-hing, ‘The chief Executive and the Business: A Marxist ClassPerspective’ , Lau, Siu-kai (ed), The First Tung Chee-hwa Administration:The First Five Years of the Hong Kong Special Administrative Region, (HongKong: The Chinese University Press, 2 0 0 2 ).0 , Sullivan, Arthur, Urban Economics (Boston : Irwin , 19 9 3).李健正 ， ， 《金融風暴後之香港住房政策》 ， 香港城市大學 ，2000 年 。李潔如 ，〈公共房屋的社會責任〉，澳門基金會 ， 《澳門2000》 ， 2000 年 ，第243-254 頁。馮邦彥 ， 《澳門概論》 ，三聯書店（ 香港）有限公司，1999 年 。郭國燦 ， 《回歸十年的香港經濟》 ，三聯書店（ 香港）有限公司，2 007 年 。鄧玉華 ，〈澳門的貧窮問題與對策思考〉，澳門基金會，《澳門研究》 ，第26 期 ，2005 年2 月 ， 第88 至94 頁。葉波 ，〈澳門房地產業發展政策建言議〉，澳門基金會 ，《澳門研究》 ，第35 期 ，2006 年8 月，第64-70 頁。鄭國明 ，〈住房資源分配與政府行為—澳門公共房屋政策的若干分析〉 ，澳門基金會 ，《澳門研究》 ， 第8 期 （1998.4）鄭國明 ，〈四厘補貼 所為何事〉，澳門基金會 ， 《澳門2002》， 2002 年6 月 ，第352-358 頁。楊汝萬 、王家英 ，《特區政府房屋政策評估：香港市民的觀點》 ，香港中文大學 ，香港市民亞太研究所 ，200 1 年 。楊汝萬 ，〈 房屋發展與生活環境〉，黃紹倫 、楊汝萬 、 尹寶珊 、鄭宏泰（編） ，《澳門社會實錄 ：從指標研究看生活素質》 ，香港中文大學 ，香港亞太研究所 ，2007 ，第99-110 頁。
  • 商界優勢還是商人優勢： 港澳政商關係比較黃湛利金錢力量的三種取向 由於商界或商人都擁有社會的大部份財富及其逐利性質，所以他們本身便代表一種金錢或資本力量，而對金錢的力量大致可分辨出三種取向：1多元主義（pluralism）、財團控制及社團主義（corporatism） 取向。主張多元主義取向的代表人物是特魯門（David Trumen）及戴爾（Robert Dahl）。他們認為在一個多元的民主社會，沒有任何一種勢力足以操控政策的制訂過程。雖然團體擁有的資源各自不同，但這種 “分散的不均等”（dispersed inequalities）並不具累積性。到頭來，所有團體都有機會影響政府政策。2另兩位作者，佐敦（G. Jordan）及李察臣（J. Richardson）則提出政策群說（policy community），認為每一政策範疇都存在一群與政策相關的團體或社群，政策產出是這些社群互相爭鬥、妥協的結果。3總之，在多元主義者眼中，商界只是多元社會其中一元，總的來說，並不享有特殊地位。 第二種是財團控制取向，有著這個主張的代表人物是林布姆（Charles Lindblom） ， 4認為在資本主義社會或市場經濟下，商人的勢力，無可避免地會越來越坐大，一些大企業、大財團、大商家更取得政治優勢，享有特權。隨著當今資本的集中化及國際化，個別商人更可左右政府決策。 主張金錢力量的社團主義取向的代表人物，是史米特（Philippe C. Schmitter）及確臣（Alan Cawson）等人，認為因着個別社會團體的全面的/ 高度集中的代表性及對經濟的重要性，往往被政府承認及授權，參與政府機構在公共政策產出上的政治互動，在政策制定及/ 或執行扮演正式的角色。政府對團體
  • 金錢力量的三種取向 優勢/ 特權 政府態度多元主義 任何社會界別或個 對社會各界別一視同仁, 同等對待 官商勾結、利益輸送 向商界利益傾斜、維護商界人都無優勢/ 特權財團控制 商人優勢/ 特權社團主義 商界優勢/ 特權利益具偏向性，代表社會特定界別的個別社團被確保享有與政府接觸的機會，從而取得優勢。5圖一列出這三種取向的特點。表一：金錢力量的三種取向 我們認為，以上的對金錢力量的社團主義取向即商界優勢最切合香港及澳門的當今政商關係的情況。所謂政商關係，作為學術題目，就是研究政府與由企業組成的商界的一切關係。6本文以下將從金錢力量的三種取向分析港澳兩地的政商關係，並作出比較。香港政商關係 在經濟範疇，以香港立法會議員的政治取向而言，可分辨出四種派別。親商派議員包括所有代表商界不同行業利益的人，他們有些是自由黨及泛聯盟的成員，亦有不少本身就是商人。獨立派議員主要由來自專業團體組別的代表組成，例如工程、建築、會計及醫療界別。他們都是專業人士，不是商人；雖然政治取向 “獨立” ，但由於不少專業是為香港工、商業服務，所以大都對商界抱支持態度及成為其 “同盟軍”。第三個派別是建制派，主要由代表民建聯及工聯會的議員組成，他們擁護中國中央政府及支持 《基本法》 所訂立的香港政經體制。 最後一個派別反商派是由號稱泛 “民主派”或 “反對派”的議員組成。以政團劃分，他們包括來自民主黨、公民黨、社民連、民協、職工盟、街工、前線的代表及幾位無政團背景人士，這個派別成員對政府及現行政經體制普遍持反對或批判態度。他們極力維護基層利益，鼓吹高福利、經濟平均主義；反
  • 親商派 獨立派 建制派 反商派反商親商對低稅政策，主張引入累進利得稅制及 “刼富濟貧”—向富人，大企業多徵稅。對政府施政動輒提出“官商勾結”、“利益輸送”指控，幾可謂已到了 “逢商必反”的地步。基於其鮮明的與商界抗爭立場，我們將這個政治陣營名之為反商派。需要指出的是這一派議員的反商立場，除了基於他們本身的意識形態外，也歸因於在歷屆的立法會選舉中，他們都取得其中大部份直選議席，而商界代表則大敗，商界政綱更成為票房毒藥。這便使得他們的反商立場越來越加堅定、也越來越加激進。立法會以上四大派別的不同利益可由圖二的親商—反商連續體顯示：表2 ：香港立法會議員在親商—反商連續體中的政治取向 香港政府的總的施政取態是向商界利益傾斜、維護商界。造成商界優勢端靠兩個機制，一個是香港立法會的功能組別選舉制度。政府通過將一半以上的功能組別議席劃給商界及相關界別社團，保障了商界在議事堂的多數派地位。香港四大商會在立法會功能組別選舉中都各自佔有一席，這是政府刻意給予的。此外，金融界、金融服務界、保險界、地產及建造界、旅遊界、進出口界、紡織及製衣界、批發及零售界、飲食界、航運交通界、漁農界等行業性商界部門也各獲一席；而與商界利益相關及往往支持其利益的專業界別如建築、測量及都市規劃界、工程界、會計界等亦各獲一席；相反勞工界則只被劃給三席。像在最新一屆立法會（2008-2012）中，由功能組別選舉產生的親商派議員有16 位，佔功能組別30 席的53％。政府將大部份功能組別議席劃給商界及相關界別表明政府是向商界利益傾斜，維護商界，造成商界優勢、特權，使政府決策過程受制於商界。雖然政府的解釋是，立法會保留了功能界別的議席，可兼顧社會各階層的利益，藉此體現均衡參與的原則。7 香港 《基本法》 規定：立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案均須分別經功能團體選舉產生的議員和
  • 分區直接選舉、選舉委員會（2004 年立法會選舉已取消）選舉產生的議員兩部份出席會議議員各過半數通過。換言之，在此表決程序下，親商派議員在功能團體選舉產生的議員部份已肯定取得過半數票，所以能夠否決所有任何他們不喜歡的議員個人提出的議案或法案。最低工資、最高工時問題及公平競爭法問題是親商陣營及反商陣營在議事堂長期爭論的兩個“老大難”議題，由於上述分組表決程序，兩個議案在立法會的多次會議上都不獲通過，盡見香港商界在政府決策過程中的優勢。 另一個是香港行政長官選舉委員會制度，由於根據各個界別的劃分，最少有一半以上的行政長官選舉委員會成員來自親商派或抱有親商立場人士，這樣，所選出的行政長官自然也是親商派或具有親商立場人士。既然所選出的行政長官一定是親商的，那就連帶使由他委任的行政會議與及各個諮詢委員會成員也會以親商人士為主。雖然這些人大部份以個人名義委任，但他們都是所來自商界行業的利益代表，可作為行業的發言人或中介人，影響政府決策。像在最高諮詢層次，香港親商派人士被委任到當今行政會議（自05年10月12 日）的共有10人，是總數15 位非官守成員的67％；在中層諮詢層次，香港諮詢機構（現有413 個）亦以商界背景成員為主。而且香港商界也不是 “孤軍作戰”，在很多重要、根本議題（例如香港政改問題）上，獨立派以至建制派都會站到商界一邊，成為其 “同盟軍”所以從整個政治行政架構安排來看，香港政商關係所展現的是商界優勢/ 特權，而這也是金錢力量的社團主義取向的重要特徵。 金錢力量的另一取向是財團控制，即商人優勢/ 特權，政府的施政取態是官商勾結、利益輸送。在動蕩的 “建華八年”香港事件連連，反商派陣營及其他社會人士在不少事件中提出“官商勾結”、 “利益輸送”指控，包括數碼港事件（1999年），西九龍文娛藝術區事件（2000-2006年），紅灣半島事件（2004年），鍾麗幗事件（2005 年），及嘉亨灣事件（2005 年）等。亦有論者以為前行政長官董建華已與一些富商結成關係網絡，私相授受、狼狽為奸。8 依一般理解， “官商勾結”、 “利益輸送”是指個別官員。，
  • 徇私瀆職，以權謀私，利用公共權力在制訂或推行政策時，令個別企業或商人得到額外的好處；而企業亦透過種種方式回報這些官員，進行權錢交易。所以這些指控不但涉及道德層面，也往往含有貪污等刑事罪行成分，屬香港廉政公署調查及管轄範圍。 但事實顯示，數碼港項目不作公開招標是政府因着當時惡劣經濟情況中想要有所作為的心態下而採取的權宜做法。西九龍文娛藝術區私人單一發展模式的提出主要是政府想放棄一貫自行研究文化設施需求，然後興建，再以資助方式運作的傳統官辦方法。以私人主導模式最大好處是私人機構較具市場觸覺，當局相信私人機構會較政府更能發掘適合本港的文化藝術項目帶來香港，從而帶動文化發展。紅灣半島事件錯在當局沒有水晶球、看不準樓市，所以發生 “賤賣”問題。鐘麗幗及嘉亨灣事件則比較屬鐘麗幗及有關官員的個人錯失，多於部門決策失誤，亦不存在官商勾結。 不過，反商派陣營一直都想以數碼港事件為突破口，印證回歸後存在官商勾結情況，在 “民主派”呼籲的2005 元旦遊行宣傳板上，可以看到三大訴求：打倒官商勾結，收窄貧富懸殊和07 、 08 年全面普選。由一年多前開始，泛 “民主派”開始形成一套新的論述，那就是沒有直選式的民主政治，所產生的政府就不會公正地推行政策，而導致官商勾結，令大量經濟利益通過不同的渠道向商界財團輸送。這種勾結既造成壟斷和不公平競爭，也會將用到貧苦大眾身上的資源都輸送到財團身上，引致貧富懸殊。反過來推論，一旦有民主選舉，即07 、08 年直選或盡快直選，就可以打破官商勾結，減輕甚至消滅貧富懸殊，提高中下階層的生活水平。9 自由黨主席田北俊反駁說， “民主派”議員的 “民主等於普選等於沒有官商勾結”的提法是一個謬誤，他認為，商界發展優勢並非視乎社會民主程度，最關鍵的因素是堅守法治。10 有評論以為，最惹爭議的數碼港事件之後，也再無類似未經招標的項目，而其他審批程序，也有法例和行政指引可依。所以 “民主派”口中的官商勾結，只是一個隨時都可以借來一用的口號，多於真憑實據的指控。而為了這些口號叫得更漂亮，
  • 很多事件都遭到扭曲。以紅灣半島為例，政客不斷以樓市復甦後的樓價作為藍本來指控特區政府向地產商利益輸送，卻沒有認真地去做在談判時的樓價資料搜集。因為政治目的已定，鎖定在 “官商勾結、利益輸送”這幾個字上做文章，目的已不再是求真，而是扭曲。遇到商業問題不就問題本身來解決，而要放大到政府和整個商界勾結的層面。為求政治目的，就要令商界和市民對立，處於一個敵對關係。11 最近，2008 年8 月，香港前房屋及規劃地政局常任秘書長梁展文在離開政府後，獲批准加入新世界中國地產，消息一經曝光，立即引發香港社會嘩然，政界、學術界、普羅市民直斥梁展文當年 “賤賣紅灣半島”的決策，涉嫌為日後退休鋪路，是鐘麗幗事件的 “翻版”。更引發有立法會議員指事件有 “官商勾結”之嫌及使到公眾疑惑利益輸送問題。12作出批准的公務員事務局局長俞宗怡表示，有關的政策局及公務員事務局在審核梁展文的申請時，考慮過梁已停止政府職務超過兩年即已過了 “冷河期” ，申請新的職務亦限於內地事務，不會與梁曾經主理的特區政府事務構成利益衝突，還特別附加了四項額外的限制條件。言下之意，是指當局依足程序辦事。出現今天意料不到的後果，只是因忽略了梁展文曾處理紅灣半島事件及分析公眾的感受所致。13 事件終在梁與新世界集團雙方同意提前解約，即時生效，而且不要求政府或新世界作出賠償，風波暫息。 民建聯的曾鈺成和匯賢智庫主席葉劉淑儀都認為，梁展文事件顯示部分官員的政治敏感度不足，未能充分掌握民情。審批標準本身已經存在，規定不能夠有個人利益衝突，以及令公眾引起負面反應，為何當時幾位負責的官員估計不到公眾會有負面反應？ 因為他們的政治敏感度不足，在政治責任制下，由政務官和政務官出身的局長做判斷，完全估計不到這個政治後果，這才是關鍵問題。14 特首曾蔭權事後表示會就審批退休公務員就業申請，成立一個專責委員會，進行檢討，包括研究擴闊 “離職公務員就業申請諮詢委員會”組成，容納更多社會人士，增強委員會對民意的掌握；同時亦會研究在審批過程中，考慮過往的關連公司
  • 等問題，以及審批時的 “公眾觀感”評估有更嚴謹的要求。有官員指出，現時坊間對梁展文 “官商勾結”的指控並無實質的證據。15 “官商勾結、利益輸送”牽涉官員的品格（integrity）問題，前行政長官董建華在這方面恰恰是他的唯一強項。大部份社會人士包括一些反商派議員都承認他有很好的個人操守，能夠做到廉潔奉公。事實上，除了每年都在 《施政報告》 中一再強調保持商界公平的競爭環境的重要性，2005 年初他宣佈辭職時亦真的身體力行，承諾不會在退休後重返商界，以完全杜絕 “官商勾結、利益輸送”在其身上發生的可能性。現任行政長官曾蔭權在他的第一份 《施政報告》 中亦提出要盡快立法把行政長官也納入廉政公署的防賄規範。 從監察角度看，我們認為回歸後香港有一套相當嚴密的監察機制去防止政府與商界赤裸裸地去勾結。除廉政公署、審計署的防貪機制外，還有60 位立法會議員包括現時23 位泛 “民主派”或 “反對派”議員的專門監督，以及極為活躍、十分有能力的傳媒貼身監察。正如董建華所說：“隨著政權性質的根本轉變 ，香港的社會政治生態、輿論環境及廣大市民對政府的要求和期望都出現了重大的變化。”（ 《施政報告》 ，2005年，第17段）這使特區政府職權的行使具有極高透明度，須接受市民大眾的嚴格監督。 最後，香港商界素來都沒有向政黨作政治捐款/ 政治獻金的傳統，大大減少了 “官商勾結、利益輸送”的潛在可能性及發生機會。復次，不能忽略的是香港一向奉行的是自由市場政策（前稱 “積極不干預政策”），是全球最自由的經濟體系之一，強調公平競爭精神；政府對各企業一視同仁，不會厚此薄彼，偏袒對待。而在很多國家和地區，政府為了吸引投資者，都會給予各式各樣的優惠如長期的免稅期，但香港卻沒有。這些自由市場政策的重要特質均有助防止官商勾結的情況出現。相反，在實行非自由市場政策的政府發展範型（developmentalstate model）的亞洲國家或地區，由於強調政府的介入、用公權力扶植個別企業，往往滋生嚴重的官商勾結、利益輸送問題；商人特權泛濫，最終導致某些經濟學家所說的 “群帶資本主
  • 義 ” （crony capitalism） 的 出 現 。 16澳門政商關係 在經濟範疇，以立法會議員的政治取向而言，在澳門我們同樣可分辨出四種派別。親商派議員包括所有代表商界不同行業利益的人，他們不少本身就是商人。獨立派議員主要由來自專業利益組別的代表組成，例如法律、經濟、教育、工程、建築、會計及醫療界別。他們都是專業人士，不是商人；雖然政治取向 “獨立”，但由於不少專業是為澳門工、商業服務，所以大都對商界抱支持態度及成為其 “同盟軍”。第三個派別是建制派，主要由來自澳門傳統社團：澳門工會聯合總會、澳門街坊會聯合總會、澳門中華教育會、澳門婦女聯合總會等的議員組成。他們擁護中央政府及支持 《基本法》 所訂立的澳門政經體制，而且以 “服務基層，穩定社會”為號召。17 最後一個派別遠商派是由號稱 “民主派”的議員組成。這個派別成員對政府及現行政經體制普遍持反對或批判態度。他們維護基層利益，主張走福利國家道路、縮小貧富差距、促進社會公平等。但需要指出的是，與香港反商派議員不同，他們並沒有鮮明的反商立場，不會 “逢商必反” ，有幾種原因可以解釋這個情況。首先，澳門有著與香港不同的政治文化。澳門是小城，只有50 多萬人口， 生活規模不大，人與人之間的關係十分密切；社會有著濃厚的華人社會傳統，人際關係講求人情味，強調和諧，著重協商、協調。18不會像香港人那麼西化，處處講求個人權利、爭取個人權益；像香港反商派議員那樣煽動反商情緒，挑動階級矛盾、對立 ，破壞社會和諧的做法，在澳門肯定行不通，也不會得到市民支持。所以澳門人也不會像香港人那樣，動輒上街示威遊行。 另外，在歷屆的立法會直接選舉中， “民主派”議員的席次並沒有增加，一直是維持在兩席的小數派，反之有商界背景的直選議員則越來越多（2001年立法會有2 位，2005 年立法會有5 位），證明商界政綱在澳門並不是票房毒藥。由於選民並不喜歡過分激進的與商界抗爭立場，這些議員自然在這方
  • 面也表現溫和，例如 “民主派”議員吳國昌承認：“社會都應該有一個適度批判的層次，不應該過於溫和，但也不是過於激進。”另一 “民主派”議員區錦新便曾說：“只要議題不直接損害商界利益，商界議員與基層議員同樣有合作的空間。”19所以我們不能將他們與香港的反商派等量齊觀，他們只可稱為遠商派。 在政商關係上，澳門也存在與香港同樣的情況，政府的總的施政取態是向商界利益傾斜、維護商界。造成商界優勢同樣端靠兩個機制，一個是澳門立法會的間接選舉（類似香港立法會的功能組別選舉）制度。在10 個間選議席中，有4 席劃給僱主利益代表，勞工利益則只得2 席；僱主利益代表再加上往往支持其利益的專業利益及慈善、文化、教育及體育利益代表足足佔去8 席，偏向商界的情況更過於香港。2005 年第三屆立法會參與僱主利益界別間接選舉投票的商界社團共有91個，4 位獲選者都有澳門中華總商會或澳門厰商聯合會的背景，都是兩個商會的負責人，前幾屆立法會選舉也是如此。在本屆立法會（2005-2009）中，親商派議員有12 位，是立法會總數29席的41％，而其中7位又可劃歸 “博彩利益板塊”。由於“新一屆議會有太多商人”，澳門行政長官須在委任議員上作出“平衡” 由於親商派加上獨立派議員佔去立法會議席的大多數，親商派便可輕易否決或者通過所有任何法案或議案，立法會關於《工會法》 法案的審議便是很好的例子。該份由基層議員草擬的法案，旨在保障工會的法定地位，更好地保障工人利益，包括罷工及集體談判權利，至今已二度被立法會否決，不獲通過。 另一個是澳門行政長官選舉委員會制度，由於各個界別的劃分與香港相類似，所選出的行政長官肯定是親商派或具有親商立場人士，這便使由他委任的行政會與及各個諮詢機構成員也會以親商人士為主。因而在最高諮詢層次，澳門親商派人士被委任到當今行政會的共有5 人，是總數9 位非官守成員的56％；在中層諮詢層次，澳門諮詢機構（現有33 個）亦以商界背景成員為主。同樣，澳門商界也不是 “孤軍作戰”，在很多重要、根本議題上，獨立派以至建制派都會站到商界一邊，成。 2 0
  • 為其 “同盟軍” 澳門的本土大企業並不多，最有名的是富豪何鴻燊的澳門旅遊娛樂有限公司及澳門博彩控股有限公司，其他大企業很多是外來投資。澳門的經濟結構也比較簡單，所以政商關係一目了然，並不複雜。但是，澳門傳統上是一個 “熟人社會” ，政府與商界、社團關係十分密切，在這一點上，個別商人應更容易取得優勢/ 特權；加上澳門賭業、建築業近年迅速發展，背後涉及龐大利益， “官商勾結、利益輸送”的誘因更大。情況究竟是怎樣？ 從2002 年初開放賭權的例子，說明澳門政府對行政長官何厚鏵在歷年 《施政報告》 中所常說的自由開放、公平競爭原則的堅持。在面對澳博這麼一個在澳門經營賭業多年，關係盤根錯節的大企業，21政府都沒有偏私對待，更談不上 “官商勾結、利益輸送” 但是，2006 年12 月6 日，澳門運輸工務司司長歐文龍涉及巨額貪污被捕，成為港澳兩地成立特別行政區以來首位被革職查辦的主要官員，在澳門社會引起極大震撼。何厚鏵表示： “澳門政府不會姑息貪污的行為，對任何以權謀私、以身試法的人都會依法嚴辦” 2007 年11 月5 日，歐文龍案在澳門終審法院開審，歐被控以受賄而作不法行為、濫用職權、洗黑錢、作出虛假聲明，以及財產來源不明等76 項罪名。2008 年1 月30 日，終審法院裁定歐文龍40 項受賄罪名成立，重判27 年徒刑和24 萬元罰金，數以億計資產全部充公。23 歐文龍管轄的範疇，特別是土地批給和大型公共工程批給方面，都涉及巨大的經濟利益，當中的誘惑可以想見。今次澳門反貪部門成功 “打老虎” ，成為廉政強心針，但普羅大眾心存疑問，部門主管一人，有甚麼能耐隻手遮天，大權獨攬地上下其手？ 果真這樣，組織體制就大有問題。如果案件涉及的官員不只司長一人，究竟還有多少官員被捲入？是否亦涉及貪污？2 4 議員區錦新認為，歐文龍案僅是冰山一角，更大的利益集團還隱藏在冰山之下。25職工聯盟理事長何興國指出，歐文龍。。 2 2
  • 事件只是冰山一角，在 “無法無天”的機制下，相信還有未揭露的許多大問題。26 2006 年12 月20 日舉行的 “回歸遊行”，原訴求是反對輸入外勞、免費教育、社保改革的民生訴求，後變為多是針對歐文龍事件的反對官商勾結、利益輸送的政治要求。可見市民的不滿，已有一定的社會基礎。27 然而全國政協副主席及中央統戰部部長劉延東，在回應 “歐文龍事件”表示，特首和特區政府在處理歐文龍事件的態度非常鮮明、工作抓得及時。又認為，出現貪官情況 “並不奇怪”，因為 “任何社會都會出現這樣那樣的情況。”28 國務院港澳事務辦公室副主任陳佐洱亦表示， “由於今次純屬個別事件，所以，通過事件，澳門市民將對特區政府更加有信心。”29 有些議員亦認為，今次屬個別事件，公眾亦不能加以 “抹黑”，以偏概全，避免因一事而打亂澳門社會的整體發展步伐，拖慢社會進步。事件屬個人品德操守的個別事件。3 議員劉本立則認為，貪腐問題不是澳門獨有，任何國家和地區都會出現，再好的制度，亦難以完全杜絕貪污的出現。當然，任何負責任的政府都應該盡力把問題出現的機會減到最低。更不應以民粹式的批判取代建設性的批評，以免催生不健康的社會心態。不要被社會上某些別有用心、憑空捏造的言論誤導，抱着懷疑一切的態度，全盤否定7 年來特區政府依法施政取得的重大成就，影響政府和居民長期努力建立的和諧穩定局面。31 學者楊允中表示，今次事件是個別情況，因涉及人員層次較高，引起本澳和中央的關注。他還認為是次事件打擊貪污腐敗，在處理上是積極的。任何國家和地區都存在這樣的隱患，關鍵是看如何積極對待。澳門出現這一事件固然可惜，但任何社會，不論是那一經濟制度，都會出現貪污問題，政府和居民必須經常警惕。32 2006 年12 月18 日，行政長官何厚鏵就歐文龍事件函覆立法會主席時強調， “然而，我們亦注意到一些捕風捉影的、並無事實根據的言論正在社會流傳；同時，我們亦清楚看到一些別有用心的人士正採用無限擴大、移花接木的手法，對所有
  • 政府批地和公共工程批給作出全盤否定，以達其抹黑特區政府、打擊政府管治威信、嚴重分化澳門社會的目的。”33 行政法務司司長陳麗敏表示，歐文龍事件是非常個別事件。 “我相信，一個負責任社會一個負責任政府，不可以某一個刑事案件，（就將）整個政府或公共行政制度或依法施政的公務員推倒，如果這樣看是不合理、不公平的。” 34 亦有人以為，歐文龍事件涉案人士有一定數目，惟未有證據顯示，有其他公務人員涉案。35歐文龍涉嫌貪污是靠香港廉政公署查出來的，澳門廉政公署查不出第二個涉案的工務系統的官員，就轉移焦點，把一批建築商、發展商推出來當“箭靶”。 不少官員在歐文龍涉嫌貪污案的審訊中經常表示不知道、不清楚、不記得，也成為議員炮轟政府行政改革失敗的 “炮彈” 廉政專員張裕沒回應歐案中除歐文龍外，至目前（2008 年7 月）有否牽涉其他公務員。他指出，廉政公署會在不影響刑事調查的情況下 ，對涉嫌違紀的公務員展開調查。助理廉政專員杜慧芳稱，對於涉及歐文龍案件的公職人員，廉署會按正常司法程序展開調查，並會展開刑事調查。38 有議員在向政府質詢時指出，澳門土地政策有三大監管漏洞須堵塞- - 包括公開賣地太少、溢價金定得太低，以及立法會無權監管政府工程。3 9區錦新表示，歐文龍事件之後，暴露了特區政府批地問題上的嚴重漏洞，公眾普遍存在官商勾結、利益輸送的疑惑，令特區政府的管治威信受到沉重打擊。特區政府理應洗心革面，積極建立健全機制，堵塞漏洞，挽回公眾對特區政府的信心。40 現行的 《土地法》 頒佈實施已有26 年時間，期間雖然經過多次修改，但已經不能很好地適應經濟社會發展的需要，特別是隨著城市建設快速發展，土地資源日益顯得稀缺和珍貴，土地批給制度及其實施狀況受到廣泛關注乃至批評。 《公共工程及公共服務批給制度的基礎》 頒佈實施也超過16 年，隨著各大型公共工程的展開及公共服務批給項目的增加，公共工程及公共服務批給的公平、公正和公開性問題，也成為社會普遍
  • 關注的焦點問題之一。41 據指出，澳門法律規定，境內的土地行政決策必須得到土地委員會的審查和批准，而土地委員會附屬於土地工務運輸局，正在運輸工務司司長的管轄範圍之內。雖然澳門 《土地法》 寫明，土地應盡量公開拍賣，但澳門回歸以來，公開拍賣土地的例子屈指可數；政府最少批出300 塊土地，但只有1幅是公開競投，機制欠缺透明度。在批地過程中，運輸工務司司長實權在握，土地批給誰，溢價金（相當香港的 “補地價”）多少，都可由他說了算。 據不完全統計，近年澳門政府批准更改用途的13 幅土地的市價高達620 多億元，但政府收取的溢價金只有53 億元，不足實際地價的十分之一。故此，澳門業界認為，歐文龍事件調查至今披露的貪腐案件，很可能只是冰山一角。42 行政長官何厚鏵在回應時指出：“為了增強政府施政的透明度，配合立法會發揮好相關的監察功能，並為了使更多的市民得以準確分辨是非，確保 ‘一國兩制’的實踐得以不斷穩定向前推進，特區政府決定以負責任的態度，把特區成立以來的所有政府批地和公共工程批給的個案資料，全部送交立法會，使議員得以充份了解個案的內容。本人亦已指令相關部門作出全力、全面的協助，力求使立法會，以至整個社會得以清晰判定那些個案存在問題，那些個案屬於正常。在本人就2007 年度施政報告出席立法會議員答問時，本人已清楚表明，將盡快對土地法和公共批給制度作出檢討，進一步完善澳門特區相關的法律，使之更為符合整個時代和澳門社會的發展需要。”43 何厚鏵又強調：每個批地個案中，政府都是依足法律行事，不存在外界所認為的 “官商勾結、賤賣土地”等情況；再者，在批地問題上，政府承認必須承擔起某些法律與現今社會脫節的實情，所以，政府在過去曾對 《土地法》 及相關制度展開較詳細的檢視工作。由於修改 《土地法》 非常複雜，但並不代表政府不會修改法律。 與此同時，他強調，修改 《土地法》 是政府必做的事，只是時間安排問題。加上政府在批地方面，沒有任何事情、也沒有必要隱瞞。所以，政府在完善 《土地法》 後，將逐步增加批
  • 地的透明度。44 行政法務司司長陳麗敏認為，歐文龍事件雖然對社會造成了一定衝擊，但需要以客觀、理性的態度去分析問題，對於土地或公共工程的批給需要全面分析，不能因個別涉嫌刑事犯罪行為而貿然作出全盤否定，也不應否定特區政府以及公務員隊伍依法施政的表現。及不希望議員和社會將這個別件事與整體公務員隊伍不依法施政掛鈎，否定所有依法施政公務員和特區政府的工作。就議員多次促請修改的土地批給和溢價金計算方式，她透露，政府已對現行 “溢價金制度”進行全面評估，短期內將提出修訂 “溢價金制度”的方案，檢討現行的《土地法》亦按既定規劃推進，配合本地的實際情況和社會經濟的發展需要。另外，《核准公共工程承攬合同之法律制度》及《有關工程、取得財貨及勞務之開支制度》 已啟動檢討工作，使本地及公共工程批給制度不斷完善。有關的土地批給，均按照現行法律程序進行，不容許 “賤價批地” 舊有批地溢價金標準於04 年制訂，當時樓價低迷，但近兩年澳門樓價飛漲，引起立法會議員及社會人士不滿溢價金過低。澳門政府遂於07 年9 月推出新溢價金方案作補救，新方案調升了多項土地用途的建築成本及估計價值，批地溢價金新方案規定，除作酒店、別墅，以及酒店停車場的土地用途外，多項土地用途建築成本同價值都有調升，較04 年大幅上調約百分之七十至超過一倍。46而自06 年12 月歐文龍被捕後，澳門特區政府批地一度停止數月，直至07 年3 月才恢復。 持平地說，特區政府為了配合博彩業開放發展，對投得或持有賭牌的財團為了履行賭約興建新賭場渡假村的規定，而以協商批地方式向其批出地段較佳的土地，無可厚非。但是，當持牌公司獲得土地後，除了是確有將部份土地用作興建賭場酒店或渡假村之外，另將部份土地用作興建豪宅，則顯與當初批出賭場土地的主旨相抵觸。 有意見認為，為了撇清“官商勾結”、“利益輸送”的嫌疑，也是為了營造公平、公正的土地批給環境，更是為了挽回特區政府批地領域方面的形象，應趁批地溢價金調整方案公佈實施之機，實行公平、合理的批地政策。除社會公益及不牟利慈善、。 4 5
  • 文教等用地是可以免開投批地，及大型商業投資用地可以按高溢價金標準協商批地之外，所有商業用地，都應公開競投。47 有議員質詢為何前運輸工務司歐文龍貪污案曝光後，政府仍不檢討土地審批政策，繼續向發展商 “賤賣”土地。行政長官何厚鏵表示，現階段不宜評論土地政策，否則可能對 “歐案”的審訊構成不公，只稱不論土地涉及的金額多少，都有既定審批程序。他又說，澳門以往的地價較低，但近年經濟環境急速轉變，私人企業購入土地並完成發展後，地價確有升值，但這不代表政府賤賣土地。48 另外，為了加強立法會的監督，2007 年1 月，立法會通過設立臨時委員會，展開對土地和公共工程批給及公共財政制度的檢討研究，以加強對政府監察。這兩個臨委會分別為：“分析土地及公共批給制度的臨時委員會”、 “分析公共財政制度的臨時委員會” 有議員表示，雖然現時澳門法例規定，所有局長或以上官員及立法會議員均需向澳門終審法院申報資產，但有關申報是以密封式信封呈交，任何人士包括終審法院也不能拆閱信封內容，終審法院只負責保存有關信封，而且無規定要求有關人士每年更新資料。這種申報制度只容許在某位高官或政治職位據位人在涉及貪腐問題時，方可由法官下令開啟其所申報的財政狀況資料，作為確認其是否存在貪腐問題的一個佐證。但在香港，具政治職位的人士及高官都須公開其財產狀況，而公眾隨時可以查閱，傳媒亦可將有關資料進行報導。5 0 行政法務司司長陳麗敏在立法會行政法務範疇施政方針辯論中指出，現行公務員財產申報制度屬預防性質，申報者發生事端時，法院可透過適當程序翻閱當事人的申報財產資料是否有問題。澳門特區現適用 《聯合國反腐敗公約》 ，廉政公署已有專責小組跟進公約內容。若申報制度有需要修訂，將交由立法會審議。51 議員高天賜認為要廣泛打擊貪腐而並非僅針對兩萬名公共行政人員，而廉政公署應當有足夠的合法且獨立的機制介入私人與公共的機構中調查和打擊貪腐。52 行政長官何厚鏵表示，澳門會強化廉政及審計，加強監督。 4 9
  • 容易出現腐敗的政府部門，明年（08 年）會立法，擴大廉政公署權力，將監察範圍伸延到私人領域。還會強化各級官員的問責制，以達致廉潔施政。何厚鏵強調，不論職位高低，都會將貪污的人繩之以法。53 前不久，行政長官頒授了功績勛章予廉政公署的調查歐文龍案的隊伍，以作鼓勵。廉署上下固然感到鼓舞，然而，在這起案中，廉署也清楚意識到，案件雖然被偵破，但是案情顯示的嚴重性和連續性，也正反映出過往的防貪機制未能充份發揮作用。 廉政專員張裕表示 ，廉政建設是一個複雜的系統工程，今年（08 年）上半年，廉署擴展監察權至私人領域貪污的法律草案將提交政府，而有關加強高層官員財產狀況透明度的法案亦會在稍後時間完成。作為澳門特區廉政建設藍圖中的重要組成部分，廉署更需要得到各界支持和參與。54 長期以來，社會上對特區政府的土地批給流程高度不透明很有意見，很多土地批給沒有充份的合理理由， 《土地法》 和土地委員會形同虛設，在維護公眾利益方面不起任何作用。議員關翠杏說在批地程序方面，儘管土地委員會負責對土地批給提供意見，但其成員全為公務員，基本只是提供技術性意見，有關土地批給與否，很大程度受該範疇主管官員的意見左右，這一機制上的缺陷，容易滋生腐化行為。5 5 行政長官何厚鏵在立法會召開07 年首次行政長官答問大會上宣佈，特區政府將在今年推出一些住宅用途的土地公開競投。另外，政府將會設立有專業人士參與的 “城規批地小組”作為一個獨立的諮詢機制，就有關批地個案向政府給予意見。但他同時指出，當實行公開競投土地後，必會將房地產價進一步拉高和飆升， “這個局面亦是正常的。”澳門是自由貿易城市，在公開競投土地時並不能規定只准澳門人參與競投。他表示，澳門已是逐步成為國際城市的趨勢，亦由此，特區政府 “在未有條件，沒有信心去照顧到澳門人安居樂業之前，我們的確不敢貿貿然去推土地出來競投。” 他亦表明，在實行多項完善相關措施後，不會如一些人所說的有大量輸送利益、土地賤賣的情況。5 6
  • 特色強度關係特色 完全不存在想像中存在存在主導地存在極度存在共生性 * * 2007 年10 月，行政長官發出批示成立 “土地發展諮詢小組”， “負責從城市規劃、歷史建築文物的保護以及環境保護等方面，就土地的批給及交換、替換程序內的當事人、移轉臨時批給所衍生的狀況、修改已批出但未利用的土地用途及更改利用進行研究及發表意見。”成員除官員外包括 “四名公認具代表性的專業人士”。 57此外，運輸工務司也成立了專門的工作小組就土地和公共工程批給制度進行全面檢討。58 雖然當局原先不奉行競爭性高地價政策，恐會推高本澳樓宇價格，澳門於2008 年1月9 日舉行1999 回歸以來第二次賣地，也是 “歐文龍事件”後首次賣地。結果 “‘天偉’天價投得兩地”，令全城震驚兩幅位於筷子基的住宅用地分別以超出底價近十倍的暗標價，由同一個財團投得！這是澳門自有公開賣地這項商業活動以來，最為超出底價倍數的投地得標價！ 59港澳政商關係比較 在論述社會大眾所最關心的政府與商界，及大企業、大財團和商界大亨的關係時，本文以上探討了港澳商界如何通過社團主義式的協作，取得兩地政府向其界別利益傾斜，造成優勢。而從研究與大財團有關的、自兩地回歸以來發生的一些社會事件發現，兩地都沒有嚴重的、結構性或集團式的官商勾結、利益輸送現象存在；也沒有任何的商人、財團享有政治特權。最新的梁展文事件主要是官員政治敏感度不足所致；歐文龍案則純屬個別事件。所以港澳兩地所展現的商界優勢是整體性、功能性、界別性及行業性的，即金錢力量的社團主義取向，而不是個人性、由財團控制的。正因為如此，如圖三所示，60 港澳兩地政府與商界在回歸後都保持和諧、協作、及夥伴性的關係。表3 ：港澳政商關係圖
  • 支持性阻慢性 *保護性 *利用性 *對抗性 * 將香港、澳門兩地政商關係作比較，以上的研究證實，它們在各方面都非常類似，這絕不是我們在分析上生搬硬套的結果，而只是客觀實際的反映。其實，想深一層，兩者的雷同是蠻有道理的。首先，澳門基本法乃比照香港基本法制定，兩地行政長官產生辦法都一樣，由各界組成的選舉委員會選舉產生。基本法規定，澳門立法會也像香港般，由直選、間接選舉（香港稱功能組別選舉）、委任（香港從2004 年起已取消由選舉委員會選舉議員）三部份議員組成。香港有行政會議及諮詢委員會制度，澳門也有，而且早在回歸前已經引入，相信是倣效香港的結果。另外，兩地都經過共同的殖民地歷史，殖民當局的華人治華、分而治之策略，例如培養社團作間接管治，一定程度使兩地民間團體得到蓬勃發展，間接造就政府與民間特別是商界團體進行社團主義式協作的傳統和習慣，一直延續至今。兩地在殖民地時代已奉行自由市場政策，使到兩地政府今天都有共同的經濟管治哲學。 從官方到民間，澳門人一向都以香港為師，並不為件，因為香港比澳門繁榮發達、先進。直至2003 年7 月內地旅客個人遊實施前，香港是澳門旅遊業最大客源，可算是澳門的 “經濟命脈” ，一般社會大眾都奉香港人為上賓。而報章及其它傳媒作報導時，亦喜與香港比較，並暱稱之為 “鄰近地區”。香港政府實行的很多新措施，澳門當局很快便會跟隨，如澳門政府最近便效法香港，立法實施高級公務員退休和離任後的 “過冷河”制度，擴大廉署權力至私營企業，及設立地產中介人的發牌制度；又在政府所有公共部門和公共法人中，率先在一般清潔、樓宇保安這兩個領域的外判服務，制訂最低工資制度等都是最新的例子。61這樣一來，香港的政治、行政及經濟體制，包括政商關係便很容易 “複製”到澳門。
  • 不過，說到政商關係的未來趨向，香港與澳門則有很大的不同。從回歸以來進行的兩次立法會直選顯示，澳門選民並不介意候選人有商界背景，也不以商人政綱為 “票房毒藥”，所以多數議席都落入有商界背景人士手中。反之，香港商界在回歸以來四次立法會直選中都幾乎 “全軍盡沒”，差不多一個議席都拿不到（除了在2004 年第三屆立法會取得兩席外，其他三次直選包括最新一屆2008 年立法會都沒有取得議席）。這是兩地政治文化或更準確，選舉文化最不同之處。 在反商陣營多年經營下，香港民間已形成一種反商氛圍。上世紀70 、80 年代港人均以李嘉誠、包玉剛等富豪為奮鬥榜樣；62今天，連大學醫學院得李嘉誠捐贈十億元而以其名字為學院命名也有人反對，且有不少支持者，並獲報章頭條報導。63商人的社會地位在香港已一落千丈，大異於從前。據1999年香港中文大學亞太研究所造的調查，有46％的受訪者認為政府首先照顧富人利益；認為政府會先照顧社會大眾利益的受訪者只佔16％。64而據香港嶺南大學2000 年的調查，有47％的受訪者認為香港現行的稅制對商人有利。65另據香港大學亞洲研究中心在2006 年1 月所造的市民對官商關係的看法的最新調查，有60％受訪者認為，商界對政治的影響力太大；有超過六成（66.5％）受訪者認為行政長官不應由商界領袖出任。66在港人普遍存有的這種 “厭商疑商”態度下，今後香港政改朝著雙普選邁進，必然導致代表基層的反商派上台執政，有商人認為若然這樣，香港經濟可能會 “衰十年”。 67而受到商人歡迎的自由市場政策，放任經濟的規則，也可能被大幅改動或被徹底拋棄，因為這個政策強調低稅、少福利，有利商人的資本累積和擴大利潤。68不少研究已指出，若香港實行全面民主化，自由市場政策勢必被更受選民支持的福利主義政策取代，香港自由港的地位也不保。69 展望未來，本文所描述的澳門現行政商關係各個方面將保持不變，但香港政商關係則充滿變數，一旦政制發生變化，現行的合作性關係可能會走向對抗性。（2008 年 9 月 ）
  • 註釋：1 參見 Wyn Grant, Business and Politics in Britain ( London: Macmil an,1987），pp. 11-35；另參見拙著《論港澳政商關係》 ，澳門：澳門學者同盟 ，2007 年4 月。2 參 見 David B. Truman, The Governmen tal Process: Political In teres tsand Public Opinion ( New York: Alfred A. Knopf, 1 9 5 1 ) ; Robert A. Dahl,Democracy in the United States: Promise and Performance, 3 rd edition( Chicago: Rand McNally, 1 9 7 6 ) ; Robert A. Dahl, Who Governs ( NewHaven: Yale University Press, 1 9 6 1 ) , p.2 2 8 .3 G. Jordan and J. Richardson, The British Policy Style or the Logicof Negotiation” , in J. Richardson and G. Jordan ( eds.) , Policy Styles inWestern Europe ( London: Allen & Unwin, 1 9 8 2 ) , p.9 4 .4 Charles Lindblom, Politics and Markets ( New York: Basic Books, 1 9 7 7 ) ,p. 2 0 0 .5 見 Philippe C. Schmitter, “Still the Century of Corporatism？” , inPhilippe C. Schmitter and Gerhard Lehmbruch ( eds.) , Trends TowardCorporatist In termediation ( London: Sage, 1 9 7 9 ) , p. 1 3 ; Alan Cawson,Corporatism and Pol it ical Theory ( Oxford: Basil Blackwell, 1 9 8 6 ) , p.3 8 .6 參見 Stephen Wilks and Maurice Wright ( eds.) , Comparative GovernmentIndus try Rela tions: Western Eur op e, Th e Uni ted S ta tes, and Japan （Oxford： Clarendon， 1987）， p.1. 7 見財政司司長唐英年於2005 年2 月 2 日在立法會會議上就 “反對官商勾結及利益輸送”議案的致辭全文 ， 香 港特別行政區政府新聞處新聞公報（ 中文版）。7 見財政司司長唐英年於 2005 年2 月2 日在立法會會議上就 “反對官商 勾結及利益輸送”議案的致辭全文 ，香港特別行政區政府新聞處新聞公報 （ 中文版）。8 例 如 ， 見 Lo Shiu-hing, “The Chief Executive and the Business: AMarxist Class Perspective” , in Lau Siu-kai (ed.), The First Tung Chee-hwa Administration: The First Five Years of the Hong Kong SpecialAdministrative Region (Hong Kong: The Chinese University Press,2 0 0 2 ), pp. 2 8 9-3 2 8 .9 《大公報》 ， 2 0 0 5 年 1 月 7 日 。10 《信報》 ， 2 0 0 5 年 2 月 7 日 。
  • 1 1 同註 9 。12 《東方 日報》 ， 2 0 08 年 8 月 2 日。13 《新報》 ， 2 0 08 年 8 月 16 日。14 《東方 日報》 ， 2 0 08 年 8 月 17 日。15 《星島日報》 ，2 0 0 8 年 8 月 15 日 ； 《明報》 ， 2 0 0 8 年 8 月 19 日16 參 見 M.Douglass, “The ‘Developmental State’ and the NewlyIndustrialized Economies of Asia” , Environment and Planning A, Vol.2 6 ( 1 9 9 4 ) , pp. 5 4 3 - 5 6 6 ; Ziya Onis, Review Article: The Logic ofthe Developmental State” , Comparative Politics, Vol. 2 4 , No. 1 ( October,1 9 9 1 ) , pp. 1 0 9 - 1 2 6 ; Robert Wade, Governing the Market: EconomicTheory and the Role of Government in East Asian Industrializa tion( Pr inceton : Pr inceton University Press , 1 9 9 0 ) ; G.White ( ed . ) ,Developmental States in East Asia ( New York: St. Martin Press, 1 9 8 8); 李曉 ： 《東亞奇迹與強政府 ：東亞模式的制度分析》 ， 北京 ：經濟科學出 版社 ， 19 9 6 年 。17 《澳門 日報》 ， 2 0 05 年 9 月 19 及 2 3 日。18 見 《澳門 日報》 ， 2 0 0 5 年 9 月 5 日。19 見 《澳門 日報》 ， 2 0 0 5 年 9 月 13 日 ；2 0 0 5 年 10 月 8 日 。2 0 《 華僑報》 ， 2 0 0 5 年 9 月 2 6 日 。2 1 《華僑報》 ， 2 0 02 年 1 月 27 日。2 2 《明報》 ，2 0 06 年 12 月 8 日。2 3 《都市 日報》 ， 2 0 0 7 年 1 1 月 5 日 ； 《華僑報》 ， 2 0 08 年 1 月 3 1 日。2 4 《星島日報》 ， 2 0 0 6 年 12 月 8 日 ； 《訊報》 ， 2 0 06 年 12 月 9 日。2 5 《華僑報》 ， 2 0 0 6 年 12 月 14 日 。2 6 《華僑報》 ， 2 0 0 6 年 12 月 12 日。2 7 《市民日報》 ， 2 0 0 6 年 12 月 2 9 日。2 8 《華僑報》 ， 2 0 0 6 年 12 月 16 日。2 9 《市民日報》 ， 2 0 0 6 年 12 月 2 9 日 。3 0 《澳門 日報》 ，2 0 06 年 12 月 14 日 。3 1 《澳門 日報》 ， 2 0 0 6 年 12 月 2 0 日 。3 2 《新華澳報》 ，2 0 0 6 年 12 月8 日； 《市民 日報》 ，2 0 0 6 年 12 月 2 9 日 。3 3 《行政長官就歐文龍事件函覆立法會主席》 ， 澳門政府新聞局 （ 中文版 ） ， 2 0 0 6 年 12 月 18 日 。
  • 3 4 《華僑報》 、 《澳門 日報》 ， 2 0 0 7 年 1 月 18 日。3 5 《華僑報》 ， 2 0 0 6 年 12 月 12 日 。3 6 《新華澳報》 ， 2 0 0 7 年 3 月 2 8 日。37 《正報》 ， 2 0 07 年 1 1 月 2 0 日。38 《新華澳報》 ， 2 0 0 8 年 7 月 2 9 日。3 9 《 香港商報》 ， 2 0 0 6 年 12 月 13 日 。4 0 《正報》 ，2 0 07 年 1 1 月 8 日 。4 1 《澳門 日報》 ， 2 0 0 6 年 12 月 2 0 日 。4 2 《文匯報》 ， 2 0 0 7 年 1 月 2 6 日 。4 3 同註 3 34 4 《市民 日報》 ， 2 0 0 6 年 1 1 月 18 日 。4 5 《正報》 ， 2 0 0 7 年 1 月 18 日 。4 6 《頭條 日報》 ， 2 0 0 7 年 1 1 月 7 日。4 7 《新華澳報 》 ， 2 0 0 7 年 9 月 2 1 日。4 8 《成報》 ， 2 0 0 7 年 1 1 月 15 日。4 9 《 華僑報》 ，2 0 07 年 1 月 6 日 。5 0 《蘋果 日報》 ， 2 0 0 6 年 12 月 9 日 ； 《新華澳報》 ， 2 0 0 7 年 3 月 2 8 日 。5 1 《新華澳報》 ， 2 0 07 年 1 1 月 2 1 日 。5 2 《新華澳報》 ， 2 0 07 年 1 月 2 6 日 。5 3 《 晶報》 ， 2 0 07 年 1 1 月 14 日。54 《 華僑報》 ， 2 0 0 8 年 3 月 14 日 。5 5 《 華僑報》 ， 2 0 0 7 年 3 月 2 8 日 。5 6 《 華僑報》 ，2 0 0 7 年 4 月 4 日 ； 《訊報》 ， 2 0 0 7 年 4 月 13 日 。57 《 澳 門公共行政 資訊 》 ， 載於 澳 門特 別行政 區政府 入 口網站 ：http:/ / www.gov.mo ， 2 0 0 8 年 8 月 3 1 日 。5 8 《新華澳報》 ， 2 0 08 年 4 月 24 日 。5 9 《信報》 ， 2 0 0 8 年 1 月 10 日 ； 《訊報》 ， 2 0 08 年 1 月 2 8 日 。60 圖三參考以下寫成：L. Earle Birdzell, “Business and Government: TheWalls Between” , in Neil H. Jacoby ( ed.) , The Business -Governmen tRelationship: A Reassessment ( Santa Monica, Calif. Goodyear, 1 9 7 5 ) , p.3 1 .6 1 見澳門行政長官 《施政報告》 ， 2 0 0 6 年 ， 2 0 0 7 年及 2 0 0 8 年 。62 見 C.K. Lau, Hong Kong 's Colonial Legacy: A Hong Kong Chinese 's
  • View of the British Heritage (Hong Kong: The Chinese UniversityPress, 19 97 ), p. 8 0.6 3 《太陽報》 ， 2 0 0 6 年 1 月 5 日 。64 見 Lau Siu-kai, “Confidence in Hong Kong' s Capitalist Society in theAftermath of the Asian Financial Turmoil” , Journal of ContemporaryChina, Vol. 12, No. 3 5 (May, 2 0 0 3), p. 38 3.6 5 見SCMP， 7 March， 2 0 0 0， p. 6 .6 6 見 《信報》 ， 2 0 06 年 4 月 18 日。67 《蘋果 日報》 ， 2 0 0 0 年 2 月 22 日 。6 8 參見吳德榮 ： 《經濟干預與不干預 ：港台兩地統治策略比較》 ，載於 《 香 港社會科學學報》 ， 第 12 期 ， 19 98 年秋季 ，第 8 頁 。6 9 參 見 C.K. Lau, Hong Kong' s Colonial Legacy: A Hong Kong Chinese 'sView of the British Heritage, p. 8 4 ; 吳德榮 ：《經濟干預與不干預 ：港台兩地統治策略比較》 ， 第 3 頁 。
  • 港澳上市公司管治比較研究李卓雄 亞洲金融風暴及近年連串涉及公司金融醜聞，令有關公司管治的研究成了熱門議題。利昂證券亞洲有限公司定期公佈的亞洲國家的公司管治調查顯示：管治較佳的公司，令公司有較好的表現。學者Patel et al. （2002） 製訂另一個模型以量度新興市場上市公司的透明度及資料披露規則。Bai et al. 的研究（2004） 亦顯示在中國管治較佳的上市公司，也有較高的公司價值。La Porta et al. （1999）對股權控制架構作出全面的研究，香港的上市公司是其中的研究城市。有關亞洲國家企業的擁有權的調查， Claessens et al. （2000） 的研究指出，整體而言，在東南亞國家成立較久的公司一般都是家族式經營，大部分的股權主要集中在幾個家族之中。東南亞國家上市公司獨有的擁有權架構，令公司管治成為一個值得探討的研究議題。 本文主要研究香港上市公司的公司管治及其對澳門博彩企業的啟示。另外，作者探討一連串問題：一間上市公司的公司管治標準會否影響其市值？ 股東是否願意為較高的管治標準付出更高的溢價？ 香港上市公司獨特的擁有權架構— 公司由家族擁有及大股東集中擁有公司股份 ，是香港的公司管治重要研究議題。研究香港上市公司的公司管治尤其重要，因為大多數上市公司都由家族擁有及擁有權集中。研究數據顯示香港的上市公司，內部人擁有公司45％的股權；相對美國的上市公司，內部人擁有公司大約20％的股權（Holderness， 2003）。股權過份集中，令控股股東較易從中獲得利益，剝削個別投資者與債權人的利益。香港首一百間上市公司，大部份由家族或集團營運，而一百間市值最高的公司，有二十五間由香港的十大家族擁有。家族集中擁有股權，令控股股東可以進行 “利益輸送”令自己在公司交易中得益（Johnson et al， 2000）1 。 公司管治的研究範疇主要有董事局架構、執行董事的薪酬、股權架構、董事及管理層的利益衝突以及財政披露及透明
  • 度。這一系列公司管治的衡量方法會影響公司價值。作者亦研究香港上市公司整體的管治水平，本研究數據發現排名較高的上市公司，市值相對較高，證明投資者願意對管治較佳的公司支付較高的溢價。董事局的獨立性 董事局成員與公司市值，兩者明顯相關。董事局的獨立性越高，更能增加優質的公司管治。但是，香港多間上市公司的獨立非執行董事均欠缺中立性，非執行董事一般由董事局委任，而董事一般又由最大股東控制委任權；當中有些上市公司的非執行董事未符合出任的資格。2004 年9 月30 日，有關機構進一步修訂有關規訂，訂明上市公司的董事局必須有三位獨立非執行董事，其中一名必須擁有專業金融管理、會計或由相關的專業人士出任。然而，筆者認為董事局的獨立性仍有很大改善空間。學者Bhagat和Black （2002）認為董事局的獨立性不能提升公司優質表現，反而是導致低收益的副產品。本研究數據則顯示董事局的獨立性越高，公司價值相對越高。 近年，行政總裁與主席兼任制對公司管治的影響，成為公司管治的研究議題 [Bai， Liu， Lu， Song 和Zhang （2004），Griffith et al （2002）， O， Sullivan （2000）] 。公司管治的研究遍及全球及多樣化。其中較常見的慣例是董事局的主席與行政總裁一般是不能由同一人兼任，目的是提升內部監管機制。美國的上市公司的主席一般由獨立非執行董事出任。相反，香港大部份的上市公司，行政總裁與主席通常由同一人兼任。董事局的執行董事出任主席的公司佔95％，兼任行政總裁與主席一職的公司平均佔62％ （未調整數據）。筆者對有關數據作出調整，重新計算行政總裁與主席有直接或間接的親屬關係，例如：夫妻、兄弟姊妹等關係，相關的百分比調升至73.2％；根據國際水平而言，反映香港上市公司的董事局欠缺獨立性。學者O'Sullivan （2000）認為董事局欠缺獨立性，會減低非執行董事和外來董事的參與。數據同時反映香港上市公司的特性，超過一半的公司的董事局成員由家族成員出任，佔大多數或由控
  • 股股東出任董事局行政總裁或主席。研究建議避免由同一人出任行政總裁及主席，令投資者願意支付更高的溢價，有助公司提升公司管治。董事局由家族成員出任董事的影響 董事局沒有家庭成員出任，對公司市值有顯著正面的關係，家族成員未必是出任董事或出任重要職位（如：行政總裁）的最佳人選。但是，最大股東平均持有公司45％的股權，足以確保最大股東對公司有全權的控制，包括選擇管理層及董事的決策權。全球較大規模的企業有家族成員出任董事局佔31％由於遍及全球的企業集團一般需要專業人才營運，所以家族成員出任董事局的空間比較少。 筆者研究上市公司董事局家族成員的人數，以取代 “家族控制的公司” ，由於要委任家族成員出任董事局，該家族需要持有一定股份及權力。佔52％的香港上市公司， 有家族成員出任董事局的公司價值較低。家族企業，一般較少由同一人出任行政總裁及主席一職 （家族企業佔60％，非家族企業佔64％），此數據經調整後，再與家族親屬關係綜合分析，由同一人出任行政總裁及主席一職實際的比率大幅上升至81％。董事的權力過於集中會削弱董事局獨立監察的角色，董事局的決策可能為使該家族得益。家族公司的董事持有發行股本的百分比 （平均值：45.8％）相比非家族公司（平均值：30.5％） 明顯較高。家族成員在董事局及公司股份有控制權，導致兩面不同的影響。學者Shleifer和Vishny （1986）建議一間公司的監察角色應由大股東擔任。在集中的控股架構之下，董事與股東的利益應該一致。另一方面，若由同一人出任行政總裁及主席一職，該公司相對較容易出現 “利益輸送”的情況（Johnson etal.， 2000）。筆者建議，股權集中及配合獨立的董事局架構，將有助提升公司市值。
  • 薪 酬 績 效 計 劃 （pay-performance sensitivity） 每間公司的行政 / 董事酬金均有很大的差距。整體而言，公司市值較高，董事薪酬亦較高；但公司業務不同，亦會有特定的酬金支付形式。不定額及基本薪酬的比率可取代公司的薪酬績效計劃。規模較大的公司有較高的薪酬績效比率；相反，規模較小，比率亦較低。研究認為大公司的管理層，其目標應與股東一致，盡可能增加股東利益。一百間市值最小的企業，大部分 （佔87.6％） 已採用其他方式，為管理層提供長遠的誘因，例如訂立股份計劃，但首一百間的公司（以市值最高計） ，只有68.5％的公司有訂立股份計劃。 平均，董事持有公司38.5％的發行股本，首一百間上市公司中，持股百分比減至33％，但股本市值較高。根據學者Bai et al.（2004）的研究，若董事持有一定數量的發行股本，董事與股東的利益應該一致，而董事與股東的利益與市值亦會有 “U狀關連（U-shaped）”關係。董事股權的價值代表他們的賬面回報。董事持有股份的面值較高，與股東利益越一致，以及董事的總薪酬（包括股份、期權、直接酬金）亦應該增加。研究認為董事股權的總值或百分比均可增加公司市值。值得注意的一點，董事股權是以總值計算，非以百分比計算。學者Holderness （2003） 指出，相比以總持股權的百分比計算，對管理層而言，以總值計算的持股權會是更好的獎勵計劃。研究數據顯示，若董事股權的總值越高，他們與公司的盈利目標越一致，繼而令公司的市值更高。市值較小的上市公司，高級行政人員可以有較多的股權百分比，但這並不等於有較佳的獎勵計劃，因為公司的股價相對較低。董事股權的面值，隨著公司股價上升，適當地增加董事的收入，可以防止董事及管理層操守問題。 家族成員出任董事，令公司控股架構及管理權力集中。究竟會如何影響行政或董事薪酬？學者Holderness （2003）指出董事持相對大量公司股票，相對會向自己支付較高的薪酬，雖然他們的薪酬並不明顯地高，但相比其他公司的董事，若持股量不集中，則薪酬較低。筆者的研究與學者Holderness大
  • 致相約。香港的上市公司有家族成員出任董事，平均可獲得七百五十萬基本薪酬及一百八十萬不定額薪酬；相反，非家族成員出任董事的公司，董事平均可獲得六百五十萬基本薪酬及一百二十萬不定額薪酬。學者Vafeas （2000）認為董事的獎勵計劃與營運業務的表現並沒有明顯關係。相反，行政或董事薪酬指數顯示對公司市值有明顯正面影響。這差別正說明了董事的表現的衡量差異，學者Vafeas （2000） 利用內部的準則以量度董事的表現，相反，筆者應用外部的準則。不定額及基本薪酬的比例證明公司需要訂立一套更有效薪酬績效計劃。大部份上市公司強調基本薪酬、固定酬金及最低報酬。其中一個建立更有效的薪酬績效計劃，可以比較業界的基本薪酬，將表現與薪酬掛鈎，繼而平衡短期和長期的獎勵計劃。大部分香港上市公司以股權計劃為董事及高級行政人員提供長期的獎勵計劃，研究數據亦顯示這做法對公司市值有正面影響。筆者的研究與Hall和Liebman （1998）的分析結果相若。Hall和Liebman分析美國上市公司連續十五年的數據，顯示公司表現與行政總裁薪酬有顯著關係。筆者亦認為行政人員酬金是公司管治其中的重要元素。Abowd and Kaplan （1999）指出代理理論 （agencytheory） 預計與股份相關的報酬計劃可以同時顧及高級行政人員和股東的利益，因為這方法可同時令雙方得益。由此可見，Haugen和Senbet （1981）建議公司可採用可換股債券及管理股份方式，以增加鼓勵高級行政人員有更好的表現，從而提升公司市值。此等計劃已廣泛被科技公司採用，透過高增長及資本收益，以為董事提供有吸引力的獎勵計劃。有部份香港上市公司會向董事發行可換股債券。但是，基於有關上市公司的董事薪酬計劃並非詳細公開讓公眾查閱，因此，筆者難以作進一步的研究。本研究的另一限制，由於香港上市公司的資料，並非根據一套有系統及詳盡的披露守則，只是以自願披露的原則為主，因此，筆者難以評估董事持有股份的價值。新興市場上市公司的集中控股權架構集中的控股權架構對控股股東的影響是相互矛盾的。
  • Shleifer 和Vishny （1986）的研究顯示，事實上，大股東擔任監察公司運作的主要角色。大股東有權運用公司重要的現金流，以支付監察及資料搜集的開支。Elston和Goldberg （2003）認為集中的控股權架構會導致董事的薪酬較低。此說支持大股東付出更大努力監察公司，但並不表示會提升公司市值。 Shleifer 和Vishny （1986）的研究反映在美國，只有大約數百間上市公司的股東持有多於51％的公司股權。相比香港的上市公司，每間公司的大股東平均持有公司44.7％的發行股本，表示大部份公司都有控股股東，可以控制投票及公司主要決定。按證券及期貨條例規定，任何人持有該公司已發行股本及相關股份百分之十或以上之股份權益，均被視為主要股東。本研究數據的分析按照2003 年4 月1 日前所訂立的股份百分之十的準則作出分析。港交所為提升香港上市公司股份持有架構的透明度，由2003 年4 月1 日起，上市條例修訂任何人持有該公司已發行股本及相關股份百分之五或以上之股份權益，均被視為主要股東。此修訂會令每間公司的主要股東人數增加，所以本研究沒有包括主要股東人數，以免令整體的數據分析變得混亂。不過，愈多主要股東可以加強監察公司的效力，亦相應加強內部監察，可以減低利益輸送的情況出現。其後的分析可以研究規訂修改後，提升公司管治及市值的影響。整體而言，上市公司主要股東人數的中位由最少一人至最多四人。截至2002 年的分析，707 間上市公司中，只有19 間公司沒有主要股東（如：最大市值的匯豐控股有限公司）。由2003年起，規訂修改後，所有上市公司均至少有一名主要股東。 研究數據顯示，控股權架構是公司管治機制第二重要的範疇，顯著性很高，反映集中控股權架構有效提升公司管治；但亦有可能出現大股東剝削小股東的現金流。學者Hansen和Lott （1996）投資者有可能擔心大股東為使自己的投資組合獲得最大的收益，並非為公司的整體利益著想。本研究與Shleifer及Vishny （1986）的分析相近，大股東持有股份的百分比與公司市值有正面關連。一般而言，當一方持有一間上市公司的控股股本，只有很少數集團持有多間上市公司。另外，大部份的上市公司均有主要股東。當主要股東持有股本愈多，監察公司
  • 的權力愈大，因此，主要股東要維護個人利益相對容易，公司的現金流增加，控股股東之間的利益隨之增加。小股東的獲利主要基於大股東努力的成果。學者Shleifer 和Vishny （1997）建議股本投資者可以成立團體以運用有效的控制權，最為理想的，應該控制51％的股權，可以對公司投票決策的絕對控制權。以香港為例，此建議並不實際，因為任何一方難以得到控制權，除非其中一方與大股東有人脈關連。董事於競爭業務的權益 《證券上市規則》 的披露守則要求董事若持有一定數量的股份，其持有量會影響到相對上市公司的利益，則有需要將有關資料披露在公司年報 “董事於競爭業務的權益”部份。由2002 年3 月31 日起，根據聯交所證券上市規則 （ “上市規則”） 所須披露之權益，持有其他上市或私人公司的股份同樣需要申報。香港的上市公司，其中13.1％的執行董事及4.1％的非執行董事與其服務的上市公司存在利益衝突。雖然所佔百分比不顯著，董事的利益衝突會嚴重影響董事局的獨立性，亦妨礙董事局的監察效力。值得關注的，獨立非執行董事亦與該上市公司存在利益衝突的現象，獨立非執行董事的身份應該必須完全獨立，不應存在任何利益衝突。然而，相對的數目較低，不足以令數據分析被扭曲。 香港首一百間上市公司，董事與公司有利益衝突的情況有顯著的增加。平均佔27％的執行董事及10％的非執行董事與其服務的上市公司存在利益衝突，數據反映大公司的董事參與競爭業務的可能性增加。香港的財團及大家族持有上市公司的股份，其中的業務性質相同。董事的利益衝突會減低董事局的獨立性，而當中的控股股東同時出任其他上市公司的董事。另外，控股股東可以委任董事，為自己爭取最大的利益，董事可以將公司的資產轉至給管理層或大股東，令利益輸送的情況較容易出現。
  • 澳門博彩企業的發展與公司管治 澳門旅遊娛樂有限公司與澳門政府的幸運博彩合約，在長達40 年的專營後，於2001年12 月31號到期。此前，澳門政府就表示有意打破壟斷局面，2001年8 月30 日通過 《澳門娛樂幸運博彩經營制度》 ，並於同年10 月29 日正式宣布發出賭牌三個，同時公開競投賭權2。競投標準包括博彩經營經驗，對澳門發展的影響，投資金額等。賭權的開放，吸引了大量的資金 （除中資以外） 從世界各地湧向澳門。最後，何鴻燊持有的澳門博彩有限公司（SJM），史蒂芬 ·永利旗下的永利度假村（澳門）股份有限公司，香港商人呂志和家族的嘉華集團和美國威尼斯人合組的 “銀河”三家公司從21家的競投中脫穎而出3 。2002 年底，銀河和金沙向澳門政府申請賭牌一拆為二並獲得通過，由銀河持有主牌，再向金沙發放副牌4（主牌與副牌的權益與義務一致，均可獨立經營賭場） 。 隨後澳門政府批准，2005 年4 月澳博以2 億美元轉批18 年經營權於美高梅金殿超濠有限公司（MGM Grand） 5 。 2006 年9 月永利以9 億美元轉批為期16 年的經營權於新濠博亞 （MelcoPBL） 6。至此，澳門博彩業完成了由一到六的經營權轉變。 作為澳娛子公司的澳博率先於2002 年4 月1 日營運。據澳門年鑒2007 ，其大型投資計劃包括新葡京酒店 （投資金額約50 億元，首期項目新葡京娛樂場已於2 007 年2 月完成並正式營運） ，重整內港包括 “十六浦”度假休閑項目，投資興建漁人碼頭等。賭權的開放給澳博帶來一定的衝擊。其市場佔有額從2005 年全澳重要賭客（VIP）收益的85％降至38％以及總體市場收益佔有率58％降至48％。雖然市場佔有額下降幅度明顯，其收益仍維持在每年HK$300 億至HK$340 億7 。由於何鴻燊胞妹何婉琪的訴訟，幾經推遲，澳博於2008 年7月16 日在香港上市。受到澳門政府接收緊入境政策的影響，澳博首日的收市價為3.04 元，較招股價低1.3％ 。 永利於2005 年4 月開幕的永利拉斯維加斯，擁有2716間房間（包括套房） ，111，000 平方尺的博彩區以及74，000平方尺購物區和大型會議中心等。2006 永利進軍澳門博彩
  • 業，同年九月永利澳門正式營運，包括600 間房間（包括套房） ，205000 平方尺的博彩區以及46，000 平方尺的名牌購物區以及其他休閑娛樂設施等。根據2007 年度報表，永利澳門07 的收益約佔總收益 （約26.87 億美元） 的52％。由於澳門永利的營運 （06 年，澳門永利營業117 天） ，永利集團博彩收益 （19.49 億美元） 較06 年增長了143.6％，由06 年佔總收益的55.9％增長至07 年的72.6％。另外，永利集團旗下的開發計劃預計於08 年年底開業的Encore8以及預計於2010年完工的Wynn Diamond9。從05 年至07 年，其資產增加24.65％，而債務增加67.7％。 負債比率從2005 年的1.35 升至06 年的1.45 至07 年的1.82 。 2005 及2006 永利的營運盈利 （operating income） 仍無法抵消沉重的債務利息，其中05 年，總體盈利 （net income） 為負9083 萬美元，而06 年因9 億美元轉批賭權於新濠 （淨收益 8.99 億美元） ，當年總體盈利為6.29 億美元。07 年，永利營運盈利約為06 年的6.1倍，總體盈利為2.58 億美元。 據澳門年鑒2007 ，銀河投資約6 億元位於澳門新口岸的銀河華都酒店於2004 年7 月開業。位於葡京酒店對面的銀河星際酒店在作為澳門半島的另一旗艦酒店於2006 年10 月開業。其餘投資項目包括利澳酒店，利澳娛樂場，總統娛樂場，京都酒店等。位於路氹填海區的大型娛樂度假中心首期預計於2 008 年完工。根據其07 年報表，集團EBITDA10 較06 年增長234％。07 期間，銀河增加了大量的角子機，賭枱數目（包括貴賓枱增加了一倍） 。其中，貴賓枱收益佔總博彩收益的77.7％。同06 年，由於財政開支 （包括利息） ，銀河在2007仍呈現虧損。另外，07 年銀河將20％的股份以8.4 億美元轉讓給Permira基金（私人資產公司）。 08 年6 月底，銀河娛樂宣布大量裁員270 人引起多方關注及對澳門博彩業現況的討論。 據澳門年鑒2007 ，美國拉斯維加斯金沙集團投資約19億元位於外港的金沙娛樂場於2 004 年5 月啓用。其與世界級國際酒店合作開發位於澳門路氹填海區的金光大道分為三期，包括20 間酒店。其中首期的威尼斯旗艦酒店設有娛樂場，
  • 3000 間客房，大型會議展覽中心以及大型購物區等，首期工程於07 年完成。根據2007 年報表，集團收益由從05 年至06 年增長28.5％，從06 至07 年增長31.9％。而經營開支（operating expenses）佔總體收益（revenue） 71.9％升至07年的88.8％ （增幅大部分源於39％ gross win tax on highercasino revenues） 。 2007 年威尼斯人 （美國） 博彩收益較06年下降約1.6％，而澳門金沙上升2.6％。同時，澳門威尼斯人的博彩收益約為5.5 億美元，因此總體博彩收益較06 年上升34.3％。金沙集團大量的長期債務用於支持旗下的開發項目導致債務股本金比率（Debt to equity ratio）由05 年的1.01升至06 年的1.99 ，至07 年的3.33 。 美國美高梅集團與何超瓊平分股權興建於新口岸填海區的大型娛樂酒店—澳門梅高美金殿於2007 年12 月營業，投資約90 億元，設有娛樂場，約600 間房。此外，美高梅與迪拜世界（Dubai World） 各50/50 合資興建位於拉斯wei 加斯的City Center1 1 （大型博彩，酒店，休閑娛樂中心）預計於2009年底開業。根據2007 年報表，美高梅 （MGM mirage） 的盈利約為15.84 億美元，較06 年增長144％。大幅度增額源於07 年從City Center交易中淨增益（net gain）為10.3億美元。而總收益較2006 年增長7％，其中賭場收益增長3.5％佔總收益的38.6％。另外酒店房間收益較06 年增長約7％，佔總收益的27.7％。餐飲收益增長11.3％，佔總收益21.5％。美高梅集團的大部分收益源於其拉斯維加斯酒店（娛樂場）的經營而當地大型酒店 （娛樂場） 的興建增加了美高梅的商業風險。2007年其債務股本金比率為1.85 較05 年3.82 ， 06 年3.38 下降幅度明顯。其中，長期債務較06 年下降14％，而資產大幅度增加了57.4％（總要源於2007 年美高梅集團以每股84 美元轉讓迪拜世界1420 萬股）。 新濠博亞位於氹仔的皇冠酒店及娛樂場於2007 年5 月開業，此外興建中的工程包括新濠天地12。根據07 報表，其盈利較2006年下降約4％（從27.6億港幣下降至26.7億港幣） 。其中博彩，休閑娛樂項目繼06 年虧損1.82 億港幣，仍呈現虧損7423萬港幣。2007年主要的收益來自於代理收益（Agency
  • 信德 新濠 銀河 金沙 美高梅 永利執行董事人數 8 3 5 2 4 3非執行董事人數 6 4 7 6 11 9獨立非執行董事人數 4 3 3 4 11 7由同一人兼任行政總裁 及主席一職 (未調整）有 有 有 有 有 有由同一人兼任行政總裁 及主席一職 (調整）有 有 有 有 有 有出任董事局成員的家族 成員5 0 3 0 0 2董事局家家族出任 是 是 是 否 否 是（執行董事）利益衝突 6 0 0 0 0 0(非 執 行董事）利益衝 突2 0 0 0 0 0沒有利益衝突 無 有 有 有 有 有執行董事基本麵（以港元計）24,365,000 12,824,000 21.989,000 17,540，258 62,447,908 56,523,355執行董事不定額薪酬(以港元計）5,321,000 0 6,782,000 29,841,622 143,498,527 94,380,000不定額薪酬除以基本薪 酬0.2184 0 0.3084 1.7013 2.2979 1.6698基本薪酬除以總薪酬 0.8208 1 0.7643 0.3702 0.3032 0.3746獨立非執行董事酬金(以港元計）1,100,000 1,480,000 752,000 2,351,700 8,396,700 6,163,303認股權計劃 有 有 有 有 有 有董事持有公司發行股本 的百分比28.66% 33.64% 75.67% 70.50% 54.6% 44.45%fee income） 12.3 億港幣，處理公司聯屬集團 （Associates） 的利益之所得15.5 億港幣。 以下的數據表包括公司管治指數參數及分析了澳門五間賭業集團。三間在美國上市的公司，包括永利、美高梅、拉斯維加斯金沙集團；另外兩間在香港上市的公司，包括新濠國際發展有限公司及銀河娛樂集團。資料分析始於2007 年的財政年度。另外，本分析包括信德集團的比較研究。所以有關薪酬及公司市值以港元計算，美國的上市公司則以聯繫匯率1美元兌7.8 港元計算。
  • 最大股東持有公司發行 股本的百分比12.45% 33.48% 75.48% 52% 53.40% 21.65%主要股東人數 8 6 8 1 3 4四大會計事務所 否 是 是 是 是 是最佳應用守則 有 無 有 無 無 無美國預托證券 有 有 有 無 無 無托賓Q值 (Tobin's Q) 註 10.0991 0.0225 -0.0979 0.5450 0.4469 0.3258市值（以’000港元計) 註210,173,920 15,819,597 22,413,400 213,945,709 133,239,889 72,299,058負債比率 0.2931 0.1469 0.3174 3.3261 1.8448 1.8168 註 1 ：市值計算始於 3 1/ 12/ 2 0 07 ， 數據由 DataStream下載 。 部份數據 由 2 0 07 年的年報及 2 0 08 年美國公司提交的受託人報告抽取 。 托 賓Q值的計算程式 ：（ 普通股的市值 ＋優先股 ＋長期債券 ＋存 貨＋短期 負債 — 短期資產 ） / 總 資產 。 註 2 ：計算 3 1/ 12 / 2 0 07 、3 1/ 12/ 2 0 0 6 及 3 1/ 12 / 2 0 0 5 的平均市值 ，數據 由 DataStream下載 。 縱觀澳門六家賭場企業，拉斯維加斯的三家公司均擁有過半的獨立董事，相反，三間澳門公司，除了新濠國際擁有近半的獨立董事，澳博和銀河的獨立董事約佔三分之一。其中，澳門美高梅（MGM Grand） 的獨立董事 （非執行） 佔十一位，執行董事四位。將執行董事的不定額薪酬，除以基本薪酬，其數值為 2.3 ，遠高於其他五家企業 （永利為 1.67 ，金沙為 1.7 ，新濠國際為零，銀河 0.31 ，信德 0.22）。美高梅四位執行董事所持股份均不足百分之一，董事會的非執行董事Kerkorian通過Tracinda Corporation擁有超過 50％的股權。永利的董事及董事會主席史蒂芬與非執行董事Okada（通過Aruze USA，Inc），分別擁有 21.14％ ， 21.65％的股份。金沙集團有兩位執行董事，其中兼任董事會主席謝爾登·阿德爾森（Sheldon G.Adelso） 擁有最大的股權為 52％，其次第二大股東為MarsicoCapital Management LLC佔有9％的股份。反觀澳門本土的三家公司，新濠國際有三位執行董事，三位非執行獨立董事 （另一位非執行董事） ，當中，佔最大股權（33.48％） 的董事會主
  • 席兼任行政總裁何猷龍，其次為安聯 （Allianz SE company） ，擁有 10.32％股份。銀河娛樂國際董事局的十二位成員中，三位是獨立非執行董事。董事局主席兼任行政總裁呂志和持75.48％的股份。信德集團十四位董事會成員中，獨立非執行董事佔四名。何鴻燊擁有12.45％位列第一大股東，其次為女兒何超瓊持 8.89％和何超鳳持 5.08％，何超葭持 1.06％。另外，六家公司的董事會主席都兼任行政總裁，同時又是公司的最大股東 （除澳門美高梅外） 。此外，以平均六家公司而言，他們所擁有的股份佔各自公司所有董事成員股份過半，其中新濠及銀河都超過99％。 本土的三家公司均有發行美國預托證券。除了信德，另外五家公司均僱用四大會計事務所審計。六家公司都採用認股權計劃。同時，除信德外，另外五家公司的 （執行或非執行） 董事都不存在與公司存在利益衝突的關係。 六家公司，差異較大的市值及賬面值。三家拉斯維加斯公司明顯高於本土公司，其中金沙的市值及賬面值高達15.52 ，永利為6.32 ，美高梅為3.73 。而本土公司的市值及賬面值均低於2 ，其中最低的為銀河1.45 。另外，三家拉斯維加斯的負債比率較本土高出一截，永利1.82 ，美高梅1.84 ，最高為金沙3.326 。而本土的負債比率平均低於0.3 ，其中最低為新濠國際0.147 。 綜觀以上的分析數據，筆者認為最佳公司管治水平的博彩企業為美高梅，由於獨立董事局的權力分散，有最高的薪酬績效，而又由有效力的大股東監控。金沙亦尚算管治佳的企業，相比美高梅，董事局不夠獨立，權力過於集中，令董事局及市場監控並非一定有效，作者認為金沙的高負債比率，令其承擔的商業風險過高。這類的資本架構，在經濟增長時，公司盈業額與盈利高速增長；相反，如經濟下滑或放緩，企業的負債往往成為沉重負擔，尤其是金沙集團在亞洲區有幾項大型的投資項目，需要龐大的資金，因此，可以預計金沙集團發展的隱憂。澳門本地的博彩企業仍處發展階段，企業要提升董事局的獨立性及權力分佈，不可過於集中家族式管治，應引入市場監控機制，廣招人才，大有機會從後趕上，與發展成熟的美資賭博企
  • 業相比，從而整體提升公司的市值。結語 對香港及澳門上公司的公司管治水平，香港上市公司的數目較多及資料比較公開；相對澳門仍處於發展初期。由於香港的上市公司大多是家族式擁有或經營，公司管治水平雖然不是最完善，但以家族生意而言，管治水平尚算不錯。相反，澳門為一個新興的市場，若可以改善整體上市公司的公司管治，賭業定必有可持續及穩健的發展。隨著澳博在香港上市後，澳博加入受市場監察的範圍；聯同其他澳門的賭博企業，要改善澳門公司的管治，可以先增加公司的管理及決策透明度，在每年的業績報告公佈公司最新的發展動向。另外，企業可以增加委任更多的獨立非執行董事及專業人才加入董事局，以提升董事局的獨立性，令權力不用過於集中。企業亦可聘用有經驗的核數師或精於金融經濟的專業人士，以確保公司財務管理準確無誤。值得一提，法律制度完善是上市公司管治的基礎，香港的法制完善、澳門在賭權開放後，亦大有改善。良好的公司管治會增加公司市值，令投資者對該公司有更大的信心，達至可持續的發展，令整個社會的經濟進一步發展。（ 2008 年 10 月 ）註 釋 ：1 上市公司 “利益輸送”的情況較容易出現在法制較差的國家 ，如 ：捷克共 和國 （Johnson et al. 2 0 0 0）、 印度 （Bertrand et al. 2 0 02 ） 及韓國 （Bae et al. 2 0 0 2 and Sung 2 0 0 3）。以韓國為例 ， 學者 Bae et al. （2 0 02 ） 研究發 現韓國的三星集團 （Samsung SDS） 以 3 2 1 萬股債券及認股證 ， 以每股 價值 7 15 0 園售予該集團的控股家族 ，相反在櫃檯市場交易的股 票每股以 5 5，0 0 0 園出售 。La Porta et al. （19 9 9） 認為香港的上市公司主要由某幾 大家族營運 ， 會較大機會出現 “利益輪送”的情況 。2 資料參考 “澳門賭權變革引入競爭” ， 香港文匯報 ， 2 0 0 1 年 。3 澳博得到 18 年的合同 ， 永利和銀河得到 2 0 年的合同 。
  • 4 有關資料參考 自 “澳門博彩誰主沉浮” ，中國新聞網 ， 2 0 0 6 年 。5 何超瓊 （ 何鴻燊女兒 ） 與美國美高梅 （MGM） 的合資公司各佔股權 5 0％ 。6 何猷龍 （何鴻 燊兒子 ） 負責經營的新濠發展持有約 4 0 ％股權 ，澳洲 PBL （Publishing and Broadcasting Limited） 持 有 6 0％股 權 。據 香港 文匯報 資料 ，PBL為澳洲最大的傳媒及娛樂綜合 集搏 ，擁 有超過 7 0 年歷 史 ， 除皇冠娛樂場 （Crown） 外 ， 該集團的主要業務 尚包括電視廣播企業 Nine Network及雜誌發行企業ACP等 。7 “Stanley Ho Pushes Ahead with Macao Gaming IPO” ， http:/ / www. businessweek.com8 拆 資約 2 2 億 美 元 ， 毗 鄰 永 利 拉 斯 維加 斯 的 酒店 包括 2 0 34 間套房 ， 7 2 ,0 0 0 平方尺博彩 區等 。9 總投 資約 6 億美元 ， 與永利澳门酒店一體化的高級酒店 ，包括 4 0 0 間豪 華套房等 。10 EBITDA即未經審核綜合除利息 、 稅項 、折 舊及攤銷前盈利 。11 位於拉斯維加斯 ， 擁有 4 0 0 0 個房 間 ， 4 2 5 ,0 0 0 平 方尺的購物 、 休閒娛 樂區等 ， 總價值約 5 4 億美元 。12 參考澳門年鑒 2 0 0 7參考書目：Abowd, John M., Kaplan, David S. , “Executive Compensation: Six QuestionsThat Need Answering.” Journal of Economic Perspectives, Fall 1 9 9 9 , 1 3 ( 4 ) ,1 4 5 - 1 6 8 .Bae, Kee Hong, Kang , Jun Koo, and Kim, Jin Mo, “Tunneling or ValueAdded？ Evidence from Mergers by Korean Business Groups.” Journal ofFinance, December 2 0 0 2 , 5 7 ( 6 ) , 2 6 9 5 - 2 7 4 0 .Bai, Chongen, Liu, Qiao, Lu, Joe, Song, Frank M., and Zhang, Junxi, “CorporateGovernance and Firm Valuation in China .” Journal of Compara ti veEconomics , December 2 0 0 4 , 3 2 ( 4 ) , 5 9 9 - 6 1 6Bertrand, Marianne, Mehto, Paras, and Mullainathan, Sendhil, “Ferreting outTunneling: An Application to Indian Business Groups. ” Quar terly Journal ofEconomics , February 2 0 0 2 , 1 1 7 ( 1 ) , 1 2 1 -4 8 .Bhagat, Sanjai, and Black, Bernard, “The Non-Correllation Between BoardIndependence and Long-Term Firm Performance.” Journal of Corpora tion
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  • 澳門城市客運交通結構分析： 與香港比較視角黃貴海 城市客運交通是指政府、社會如何科學規劃、安排道路與泊車網絡、優化配置交通方式結構、實施科學的交通管理，從而為市民、遊客的出行提供一個安全、便捷、經濟、環保、舒適的交通系統。特別地，城市交通結構1指的是在城市居民、遊客出行中採用的步行、私家車、電單車、巴士、的士、以及捷運系統等交通方式中，由這些交通方式分別承擔的出行量在總量中的比重。如何提供高效、經濟、環保的交通系統是一個複雜的系統工程，其中合理的交通結構是重要組成部分。城市的生存和發展有賴於市民的頻繁流動和交流，因此客運交通是國際上所有發達城市必須妥善解決的問題。 澳門面積狹小、人口密度大，交通基礎設施的建設難以有大的發展，軌道交通還在規劃和建設階段，公共巴士和的士服務也沒有跟上居民和遊客需求的增長，私家車快速增長緩解了部分交通需求，但也為公交優先策略的推行造成了一定障礙。交通難題影響了居民生活素質的提高、影響了澳門旅遊城市的形象，成為澳門可持續發展的重要樽頸。本文僅根據個人的思考觀察，從經濟學的角度，以與香港比較的視角，研究澳門交通結構的近況，考察其中可以改善之處。澳門城市交通績效與香港差距頗大 比較香港與澳門的城市客運交通，人口密集、土地資源非常稀缺、市區街道狹窄、遊客交通需求量大等都是兩地共同的特點。但與澳門比較，多年的科學規劃和公共交通先行政策的有效推行，香港的公共交通網絡完善發達，每日90％以上的市民使用公共交通工具，城市交通基本實現了便捷、經濟、環保、
  • 安全、舒適。2而澳門的城市交通明顯不能滿足市民、遊客出行的需要。根據澳門統計暨普查局2006 年中期人口統計，依靠公共汽車、步行、電單車、以及私家車前往工作地點的居民分別占31.2％、27.9％、21.6％、和13.7％，公交僅滿足市民基本交通需求的三成。由於 “公交優先”沒有落在實處，私家車、電單車過快增長，給城市道路、泊車網絡帶來巨大壓力。 比較港澳政府出版物， 《香港年報2007 年》 3第十三章運輸篇指出：“香港的運輸系統達世界一流水準，不但先進、效率高、收費合理、舒適安全，而且有各式各樣交通工具可供市民選擇。”與此相對應， 2008 年澳門特區政府施政報告指出，澳門交通擁堵在時間和空間上均已蔓延、擴展、惡化，導致客貨運輸的成本增加，生產力下降；人們的出行亦受抑制，導致生活質素下降，而且，危害城市環境質量。2008 年特區政府施政報告更直言 “交通問題已成為了本澳社會及經濟要在未來實現可持續發展的一個主要的制約瓶頸。” 另外媒體、學者對港澳城市交通的評價差異也很顯著。對香港城市交通更多的是讚賞和如何借鑒，比如《瞭望新聞週刊》2006年7月4 日的專題報道《香港公交的國際經驗》 ，總結“香港城市公交的成功，在於特區政府找准自身定位，該管的管，該放的放”。借助WiseNews新聞搜索很少找到對香港交通的批評，筆者花了一些功夫找到了一篇，即 《文匯報》 2007 年8月7 日《香港需要一個環保的交通運輸政策》 批評的層次是在環保交通上，而不是基本的交通擁塞、效率問題。 與香港形成鮮明對比的是，澳門市內交通問題已經成為媒體、議員、學者、社團等所關注、討論的熱點問題。翻閱澳門報紙經常可以看到有關澳門交通的討論，這兒僅數例說明。比如2008 年7 月29 日《澳門日報》 報道 “市民遊客慨嘆打的難” ，很多市民遊客的經驗是乘坐的士的時間往往比等待搭乘的士的時間要短。2008 年5 月31 日《新華澳報》 “吳促完善交通網絡容籲解決通關難問題”報道議員督促政府改善交通問題。2008 年1 月8 日《華僑報》 “徐偉坤指公共資源補貼有濫用之嫌博彩業買車免稅實欠公允”報道徐偉坤議員向政府提出質詢，質詢內容之一是 “對於控制車輛無限量地任意增長，
  • 政府的取態和實際的計劃如何？”。2008 年5 月2 日《澳門日報》 “的士會盼創暢順環境”報道澳門的士聯誼會理事長認為：本澳旅客充足，市道暢旺，只是路面擠塞，限制了接載能力。澳門街坊會聯合總會在2008 年8 月份向公務運輸司司長提交的意見書中，十二條意見中有六條是有關市內交通的，包括要求增設小巴專線、完善道路網、增加泊車位等。需要指出的是雖然媒體、社團經常討論澳門的交通難問題，但系統研究澳門城市交通問題的學術文章並不多見。筆者收集到的文獻有楊允中教授專著 《引入軌道捷運系統——改善城市交通的可行選擇》 ，該書系統討論了引入軌道捷運系統是利大於弊的策略選擇。4另外還有楊士弘、鄭嶽威的 《澳門城市道路交通建設與管理》 （1999 ）主要討論的是道路與機動車輛的矛盾。港澳城市客運交通的共同點 比較香港與澳門的城市客運交通，人口密集、土地資源非常稀缺、市區街道狹窄、遊客交通需求量大等是兩地共同的特點。 香港陸地面積約為1104 平方公里，人口由2002 年底的674.4萬人增加到2008年中的698.5萬，年復合增長率0.6％，五年累計增長3.6％。訪港旅客由2002 年的1657 萬人次增加到2007 年2817 萬人次，5年復合增長率11.2％，五年累積增長了70％。2007 年2817 萬人次到訪旅客中39％是不過夜旅客，61％是過夜旅客，6香港沒有旅客平均逗留天數統計，筆者估計比訪澳旅客逗留天數要長，假設過夜旅客中平均逗留三天，則所有訪港旅客平均逗留2.22 天，平均每天在港訪客大約17.1萬人，占香港人口的2.5％。市內交通要同時為居民、遊客服務，可以初略估計香港每天的市內交通服務需求是由715.6 萬居民以及遊客創造的。 香港共有全長2009 公里的道路、1193 個道路構築物、三條沉管式過海隧道、九條行車隧道和三座主要懸索橋樑，7這些設施組成了完善的道路網絡。每平方公里陸地面積擁有道路網1.82 公里，另外香港擁有完善的鐵路網。2007 年底香港
  • 的機動車總數為565，071輛，大約281輛機動車擁有一公里道路。 澳門面積29.2 平方公里。由於投資居留、技術居留、輸入外勞政策等因素綜合影響，澳門常住人口從2000 年的43.2萬人，增長到2007 年底的53.8 萬人，累積增長了24.5％年復合增長率3.18％，遠遠超過人口的自然增長率，2008 年中澳門人口已達55.2 萬人。8近幾年來隨着博彩業開放和國內港澳自由行政策的推行，澳門到訪遊客從2000 年的916 萬人次， 增長到2007 年的2700 萬人次，七年時間遊客增長了將近2 倍，年復合增長16.7％，2007 年遊客平均逗留日數為1.1天，9折算為每天在澳訪客約8.1萬人，相當於本地人口的14.7％。可以粗略估計澳門市內交通需求是由63.3 萬居民和遊客創造的，大致相當於香港的8.9％ 2001年澳門道路總長度273.3 公里，行車道路總長度為333.1公里。2006 年澳門道路總長度為295.1 公里，其中澳門半島為174.2 公里，氹仔及填海區為71.5 公里，路環島為39.5 公里，每平方公里擁有路網10.11公里，是香港的五倍多。澳門行車道路總長度為383.6 公里，其中澳門半島為189.3 公里，氹仔及填海區為112.8 公里，路環島為60.3公里，嘉樂庇總督大橋為5 公里，友誼大橋為10.2 公里，西灣大橋為4.2 公里，蓮花大橋為1.8 公里。10 可以推算出澳門半島91％的道路是單行道。五年時間澳門行車道路總長度從333.1公里增加到383.6 公里，增長了15％。截止到2008 年7 月底，澳門在路上行駛的機動車高達 179，689 輛，按澳門現有道路總長度295.1公里計算，道路行車線長度11400.8 公里計算，平均大約609 輛機動車擁有一公里道路，448 輛機動車擁有一公里行車線。雖然澳門路網密度高，但擁有機動車輛相對過高，每公里道路擁有的車輛是香港的兩倍多。港澳巴士服務比較 香港巴士包括專營巴士、非專營巴士、和小型巴士。專營巴士是全港載客量最多的陸路交通工具，每日載客量約佔公共。
  • 交通總載客量的34％，專營巴士分別由九巴、新巴和城巴、龍運巴士、新大嶼山巴士等五家公司提供服務，2007 年底五家巴士專營公司領有牌照的巴士分別有4027 輛、694 輛、919輛、155 輛、以及94 輛，共計5889 輛。 各巴士公司的專營權大致是按港島、九龍、大嶼山等區域分界的。 在香港，非專營巴士在公共交通系統中發揮輔助作用。除紆緩市民在繁忙時間對常規公共交通服務的龐大需求外，非專營巴士也在常規公共交通工具無法提供所需服務的情況下填補其空缺，並為特定的乘客提供度身訂造的服務，主要服務對象為遊客、屋苑居民、雇員和學生。2007 年底時，已登記的非專營巴士共有7067 輛，當中已投入服務的有6945 輛。 根據牌照規定，香港的小型巴士最多可載客16 人。2007年底，全港共有6227 輛領有牌照的小巴，其中4350 輛為公共小巴， 1877 輛為私家小巴。私家小巴只可為團體提供服務，不得向個別乘客收取車費。公共小巴分 “綠色”和 “紅色”兩類。綠色專線小巴的路線、車費、車輛分配及行車時間表，都由運輸署規定。2007 年內，全港共有2901 輛綠色專線小巴，行走354 條路線，平均每日載客1，427，600 人次。紅色小巴則沒有規定的路綫和行車時間表，並可自行厘定車費，但營運範圍受到某些限制。年內，全港共有1，449 輛紅色小巴，平均每日載客404，000 人次。12 澳門有兩家巴士專營公司：澳巴和新福利。2001年底，澳巴有營業空調巴士210 部，經營8 條行走澳門巴士線、8 條澳門至離島巴士線和1條蓮花大橋珠澳口岸穿梭巴士線。車費在2.5 至6 澳門元之間。2001年度共載客逾2，401萬人次，行車超過1，476 萬公里。而新福利擁有334 部大、中型冷氣巴士，經營26 條行走澳門、澳門至離島和氹仔市區循環巴士線。車費由2.5 至6 澳門元不等。2001年度載客超過5，350萬人次，行駛約2，020 多萬公里。2006 年底，澳巴有營業空調巴士200 部，經營18 條行走澳門半島及澳門半島至離島的巴士線。車費在2.5 至5 元之間。2006 年度載客超過3，700萬人次，行駛約1，355 多萬公里。而新福利的車隊擁有35013台全空調的巴士，行走路線27 條，線網同樣覆蓋澳門半島、
  • 氹仔、路環三地，車費由2.5 至5 元不等。2006 年度載客約7，618 萬人次，行駛約1，781 萬公里。14總起來看，2001年到2006 年 ，兩家巴士公司營業空調巴士從2001年的544 部增長到2006 年的550 部，僅增加了6 部。經營線路由43 條增至45 條，行駛里程從3496 萬公里下降至3136 萬公里，降幅超過10％。但載客人數從7751萬人次增加到11318 萬人次，增幅46％。行駛里程下降，經營線路增加可能意味著每條巴士綫路的出車頻率減少，可以推測載客人數的上升主要是通過提升每輛巴士的載客能力實現的。在輕軌還沒有投入營運之前，巴士總量不升反降，巴士司機不足，15公交巴士服務需求上升，但供給沒有相應增加。筆者認為，公交優先政策沒有落到實處可能是澳門近年交通政策的主要問題。 另外2007 年底澳門非專營客運重型汽車1334 輛，包括私家重型汽車、旅遊車、校車、酒店及娛樂場客運車等。16澳門的非專營客運重型汽車可能和香港的非專營巴士內涵大致一致。 比較香港和澳門，按上文香港、澳門每天的交通需求分別是715.6 萬、63.3 萬居民和遊客創造的，香港、澳門每萬人分別擁有8.2 輛和8.7 輛專營巴士，9.7 輛和21.1輛非專營巴士。香港每萬人還擁有8.7 輛小型巴士，澳門目前沒有與香港小型巴士類似的服務。如果考慮香港大部分專營巴士都是大型雙層巴士，按座位計算，香港每萬人擁有的專營巴士座位很可能高於澳門。將小型巴士和專營巴士加總在一起，香港每萬人則擁有16.9 輛，遠高於澳門的8.7 輛。澳門的非專營巴士佔有率比香港高出一倍多，估計主要是酒店及娛樂場客運專車的貢獻。另外，香港專營巴士只提供三分之一的公共交通服務，其他公共交通是由鐵路、小型巴士、電車、山頂纜車、渡輪等提供的。香港優先發展鐵路運輸，專營巴士的數量在有計劃的減少之列。而澳門的專營巴士是目前的士之外僅有的公共交通服務。綜合分析澳門的巴士服務供給不足還是比較明顯的。
  • 港澳的士服務比較 香港的的士數量1997 年以來多年維持不變，2007 年底共有15，250 輛紅色市區的士、2，838 輛綠色新界的士及50輛藍色大嶼山的士，總計18138 輛，每日載客約100萬人次。按715.6 萬居民和遊客的每日需求估算，相當於每萬人擁有25.3 輛的士。 截至2001年年底，澳門共有的士 （黑的） 650 輛，電召的士 （黃的） 100 輛，總計750 輛，都是永久性牌照。17民署首次於2005 年增發30 個十年限的士牌，2007 年初再度增發50 個八年限禁轉名的士牌，2007 年底又增發150 個八年期限禁轉名的士牌。因此澳門現有黑色的士880 輛，黃色的士（電召的士） 100 輛，總計980 輛的士。 澳門多次增加的士發牌數量，五年間的士增加了230 部，增幅25.6％，但仍然不能滿足市民和遊客的需要。按63.3 萬居民和遊客的每天需求估算，980 輛的士，相當於每萬人擁有15.5 輛的士，比香港每萬人25.3 輛，僅為香港的61％。從另一方面看，澳門的遊客數量相對人口比香港要高，澳門又沒有香港發達的鐵路網絡，筆者估計澳門對的士的需求應該比香港高。本地報紙經常報道，的士搭車難，比如較近的2007 年10月5 日、11 月1 日、2008 年8 月21 日《澳門日報》 就指出近年的士服務質素變差，拒載、揀客等情況不時發生，澳門的士長期處於供求失衡狀態，加上交通、成本等因素，的士多集中在各口岸及賭場酒店候客，令不少旅遊區、舊區長期無法截到的士，為旅客所詬病。這也進一步說明澳門的士數量不足。 政府在保護永久的士車牌投資者和滿足不斷攀升的市民、遊客對的士需求上面臨兩難困境。有學者認為，要解決現今公共交通工具需求問題，不能著眼於的士數量永無休止的增發，否則只會惡化道路網絡。18無休止發放的士牌當然不足取，但是不同交通方式的關係是動態的、相互影響的。相對於私家輕型汽車而言，的士的優點是使用頻率高，對泊車位的需求相對較低。如果能夠通過增發的士牌降低的士月租，由於長期平均成本對的士價格起著決定性影響，的士車費也會下降，的士服
  • 年份已登記車 輛總數私家車 電單車 車輛總數 私家車 電單車2000 516,782 332,379 25,500 113.231 47,763 57,2922001 525.376 340,568 27,116 114,765 48.857 58,2502002 525,551 340,855 28,350 122,345 52,160 62,1642003 524,249 338,930 30,266 130,472 55,861 66,3992004 532,872 344,713 32,735 141,258 60,089 72,5282005 540,641 350,753 34,025 152,542 64.325 78,8162006 552,980 360,427 35,920 162,874 67,384 85,3682007 565,071 372.203 37.074 174,520 71,328 92,296複合年增 長率1.3% 1.6% 5.5% 6.4% 5.9% 7.0%2007 年 年底每千 人擁有量81.3 53.5 5.3 324.4 132.6 171.6務質量也會因競爭而獲提升。增加的士服務，不僅能提升澳門旅遊城市的服務質素和形象，如果市民在緊急的情況能方便打到的士，正常情況下能依靠巴士、步行滿足出行需求，會減輕市民對私家車的需求，緩解道路擁擠、減輕對泊車位的需求壓力，提升整個交通系統的運行效率。港澳私家車19比較 香港已領牌車輛總數從2000 年的516，782 輛增加到2007 年年底565，071輛，20 複合年增長率1.3％，已領牌私家車從2000年的332，379 輛增加到2007 年底的372，203 輛，複合年增長率為1.6％，已領牌電單車數量2000 年為25，500輛，增加到2007 年底37，074 輛，複合年增長率5.5％ 。 21按2007 年695.3 萬居民計算，2007 年底每千人擁有81.3 輛機動車，53.5 輛私家車，5.3 輛電單車。表一：港澳車輛變化情況表 資 料 來 源 ：香 港 運 輸 署 ，http:/ / www.td .gov .hk ； 以 及 澳 門 統 計 暨 普 查局 ， www.dsec.gov.mo， 2 0 0 8 年 9 月 2 8 日 查 閱 。
  • 澳門行駛車輛22總數從2000 年底113，231輛增加到2007 年底的175，520 輛，年複合增長率6.4％，其中私家車從2000 年底47，763 輛增加到2007 年底的71，328 輛，年複合增長率5.9％，電單車從2000 年底57，292 輛增加到2007年底的92，296 輛，年複合增長率高達7.0％。按2007 年底53.8 萬居民計算，每千人擁有車輛324.4 輛，其中132.6 輛私家車，171.6 輛電單車，分別是香港的4 倍，2.5 倍以及32.2 倍。這幾年澳門的公共交通惡化，市民收入上升，市民購買和使用私家車和電單車的增長很快。澳門電單車過去多年一直發展很快，2003 年電單車總數一舉超過了汽車總數，2007年底更超過汽車總數一萬多輛。澳門人口不過香港的7.7％，但電單車總數卻是香港的2.5 倍。私家車、電單車擁有量高，一方面是社會富裕的標誌，但也意味著澳門有限的道路、停車位資源承受的壓力很大，交通堵塞經常發生、很多車輛為了尋找停車位在路上兜圈子，無謂增加了交通量、浪費了資源、加重了環境污染。澳門交通廳於2008 年第二季發出75700 交通違規告票，其中91％即近69000 張為違例泊車，23這也從一個側面說明澳門的泊車難問題是很嚴重的。 香港並沒有立法禁止私家車、電單車、甚至自行車24的使用，相反公交優先政策主要通過提高私家車、電單車的擁有成本、使用成本，提高公共交通的吸引力達到的。第一，香港的車輛首次登記稅 （相當於澳門的機動車輛稅）根據進口價格高低從35％到100％累進課徵，電單車的首次登記稅為進口價格的35％。澳門的機動車輛稅根據估價從30％到70％累進課徵，電單車按估價從10％到40％累進課徵，平均稅率從10％到30％，與香港相比都低一些。第二，汽車牌照費而言，氣缸容量不超過1500c.c.的使用汽油的私家車每年3929 港元，氣缸容量大的每年牌費最高達12789港元，電單車統一為1314港元。澳門對氣缸容量不超過1500c.c.的輕型私家車每年收取的牌照費為850 澳門元，氣缸容量越大，車輛使用牌照費越高，最高為4500澳門元一年。電單車根據氣缸容量從350澳門元到1090澳門元不等。25第三，停車費相比而言比澳門高很多。高力國際在2008年6 月進行全球各城市商業中心區停車收費調查顯示，
  • 亞洲地區城市以香港最貴，月租金為742.40 美元，26相當於5940 澳門元。澳門的停車費相對而言比較便宜，實際上關閘工人球場地下停車庫 （每小時三澳門元） 比珠海拱北的停車場（每小時五元人民幣） 還要便宜。第四，車齡超過六年的私家車必須每年要驗車，而澳門私家車滿十年才需要每年驗車。第五，香港私家車要支付燃油稅，而專營巴士支付的燃油費可獲得全額退稅。272008 年香港立法為超低硫柴油提供稅務優惠但對私家車使用的汽油則不提供稅務減免。澳門第8/ 2008 號法律修改 《消費稅規章》 取消了對燃料產品課稅，一定程度上可減輕居民負擔，但不利於公交優先政策的推行。可能是因為公交發達，停車費、汽油費比較貴，香港的私家車、電單車擁有率不僅比澳門低很多，並且香港的很多私家車平時多不出行，只有節假日時才開車到郊野公園舉家遊玩。港澳捷運交通比較 城市鐵路具有佔地少、環保、快捷、準時、載客量大等優點，香港一直把發展城市鐵路作為公交體系建設的重點。在鐵路交通已經很發達的情況下，繼續規劃更充分運用鐵路，讓鐵路成為客運系統的骨幹。2002 年以來，香港每年都至少有一條鐵路建成通車。 按照遠景規劃，從2008 年至2016 年，香港將建設6 條新的鐵路。2007 年香港的鐵路每日載客量佔公共運輸總載客量約35％ 。 28預計2016 年規劃中的新鐵路全都建成後，70％左右的香港市民可從住地方便地步行直接搭乘火車出行，不必搭車中轉。澳門捷運系統仍在規劃和施工過程中。改善澳門交通結構的建議 在交通結構方面，澳門在落實公交優先政策上尚有改進空間，巴士車費低廉，但巴士服務沒有隨著本地居民、外勞、遊客對巴士需求的增加而增長，巴士專營公司面臨2008 年10月合約到期後續約兩年安排帶來的不確定性、以及巴士司機短缺問題沒能增加巴士服務的供給，巴士服務質素惡化。私家車
  • 及電單車快速增長，解決了部分本地居民的交通出行需求，酒店及娛樂場客運專車解決了部分遊客的交通需求，可以看出澳門公交優先政策在實施上還有很大的改善空間。 澳門特區政府在2008 年施政方針中已確定採取 “公共交通優先發展” 戰略， 構建以輕軌系統為主幹， 公共巴士及的士為基礎， 自動步行系統為輔助， 各種公交方式合理分工與緊密銜接的安全、可靠、通達、便捷、舒適、低能耗、低污染、無障礙及價格合理的綜合城市公共交通運輸系統。這個策略是科學的，但有效落實同樣需要智慧。 據報道輕軌首期工程可於二〇一一年底竣工投入運作，29這意味着在未來三年�澳門軌道為主的交通策略還僅在準備過程中，如何利用巴士、的士、可能引入的小巴在這三年�提供便捷完善的公交服務是一個挑戰。香港的鐵路系統發達，但巴士、的士等也同樣發達。澳門輕軌系統投入運營後，的士、巴士等其他公共交通仍然擔負重要角色。 國內多個大城市禁止電單車的使用，但也遭到了電單車主的反對，符合安全、環境標準的電單車從運輸效率、污染、道路及車位佔用等方面的效率並不比輕型私家車差，30 禁止電單車並沒有太多科學理由。2008 年澳門擁有輕型私家車71464輛，95832 電單車，以本澳大約18 萬住戶計算，平均不到兩戶就擁有一輛電單車，每2.5 戶就擁有一輛私家車，禁止電單車、過多限制私家車的使用也缺乏政治基礎。實際上香港法律上並不禁止電單車、也沒有直接限制私家車，香港市民很少依靠電單車、私家車通勤，是因為公共交通快捷、方便、經濟。通過提高私家車、電單車的使用成本和提高公交的吸引力以逐漸減少私家車、電單車的擁有及使用可能是相對可行的策略。 落實公交優先政策，在交通結構方面可以考慮如下政策。第一，在保證科學規劃與建設質量的前提下，加快輕軌的規劃與建設。第二，增加巴士的供給，包括線路、出車頻率，改善管理，比如乘客可以獲得詳細的巴士時間表，讓居民依靠巴士出行能心中有數。如果不能增加專營巴士的有效供給，盡快引入九座位小巴服務，可以在大巴司機短缺現實下，有效增加公交供給。第三，進一步增加的士數量，改善居民遊客的搭乘的
  • 士經驗，改善服務質量。讓市民在一般情況下依靠巴士、小巴，緊急情況下依靠的士滿足交通需求，逐漸減少對私家車、電單車的依賴。第四，將所有至少大部分酒店及娛樂場大巴合併為商業性的旅遊專線，由巴士專營公司或新的公司負責營運。這不僅可以落實公交優先政策，也可減輕大型壟斷博彩企業對遊客的壟斷，支持中小企業的發展，從而有助於澳門經濟適度多元化和可持續發展。（2008 年 11 月 ）註釋 ：1 該定義參考了李亞軍 、楊忠振 〈城市交通規劃中的交通方式結構〉 一文 ， 筆者結合澳門的情況做了適當調整。2 黃海 ， 〈香港公交的國際經驗〉 ， 《瞭望新聞週刊》 ，2006 年7 月24 日， 第23-24 頁。3 資料來 源 ： http:/ /www.yearbook.gov.hk/ 2007/ tc/pdf/ C13.pdf ， 2008 年8 月10 日查閱。4 楊允中、 蔡永君等著 ， 《引入軌道捷運系統——改善城市交通的可行選 擇》 ，澳門大學澳門研究中心 ，2006 年1 月出版 。5 香港政府統計處網站www.censtatd.gov.hk， 2008 年9 月18 日查閱。6 香港旅業網 ，http:/ /partnemet.hktb.com， 2008 年9 月24 日查閱。7 2007 香港年報 ， 第十三章運輸篇 。8 資料來源 ：澳門統計暨普查局網頁，http:/ /www.dsec.gov.mo/ ， 2008 年9 月15 日查閱。增長率數據由筆者計算而得 。9 同上 。年增長率數據由筆者計算而得 。10 資料來源 ：《2007 年澳門年鑒》 ， 《2002 年澳門年鑒》 ，運輸部分。 www.yearbook.gov.mo11 資料來源 ：澳門統計暨普查局 ，www.dsec.gov.mo， 2008 年9 月2 1 日 查閱。12 《2007 香港年報》 ，第十三章運輸篇 。13 2007 年澳門年鑒顯示2006 年年底兩家巴士公司公共汽車總數為550 部 ，但統計暨普查局的資料顯示2006 年底公共汽車總數為638 部 。筆 者並不肯定這兩個數字所統計的範圍是否相同。
  • 14 《2 0 07 澳門年鑒》 ，第 3 8 7 頁至 4 0 1 頁 。15 〈 巴士公司冀先解決司機不足〉 ， 《澳門日報》 ， 2 0 0 7 年 1 1 月 18 日 。16 澳門統計暨普查局 資料顯示 2 00 7 年行駛 重型汽車 中客運車 、 貨運車 、 多 用途車之外 ， 還有 16 0 3 輛 “其他”車輛 ， 是指主要是客 、 貨及客貨兩用 車以外的車 ，例如起重機車 、 貨櫃車及拖架 、 建築工程車 、 混凝土車等 。 感謝澳門統計暨普查局電郵回者對 “其他”車輛的界定 。17 《2 0 0 2 澳 門年 鑒 》 ， 第 3 3 2 頁 。http:/ / yearbook.gcs.gov.mo/ ， 2 0 0 8 年 9 月 2 1 日查閱 。18 新的士牌附條文防炒 賣， 《澳門日報 》 ， 2 0 0 6 年 9 月 3 0 日 。19 包括私家汽車和電單車 。2 0 包括巴士 、 貨車 、 巴士 、 的士 、 私家車 、 電單車 、 以及政府車輛等 。2 1 資料來源 ：香港運輸署 ，http:/ / www.td.gov.hk ， 2 0 08 年 9 月28 日查閱 。2 2 澳門的 “行駛車輛”與香港的 “已領牌車輛”含義類似 ， 都是指獲許上路 行駛的車輛 。2 3 《警方次季檢控違泊近六萬九》 ， 《澳門日報》 ， 2 0 08 年 7 月 3 1 日 。24 謝香港運輸署電郵回覆筆者的疑問 。2 5 本 節的澳門數據 來自澳門法律網 www.macaolaw.gov.mo 第 16/ 9 6/ M號 《法律車輛使用牌照稅 》 和第 5/ 2 0 05 號法律 《機動車輛稅》 ，香港資料 來 自香港政府一站通 www.gov.hk2 6 Shanghai Morning Post ， 2 0 08 年 8 月 6 日新聞報導 。27 港澳物價水 準不 同 ， 簡單 比較 是有問題的 ，但是 香港統計處 資料顯 示 2 0 08 年第二季香港家庭收入 中位數為 18 ，0 0 0 港元 ，個人工 資收入 中位 元數 10，5 0 0 港元 ，相應地澳門本地居民每月工作收入中位數 9 0 0 0 澳門 元 ， 2 0 0 2/ 2 0 0 3 澳門住戶每月收入平均值 15，3 04 澳門元 ， 估計過去幾 年應該有較大幅度的增長 ， 與香港的收入差距 已經不是很大 。2 8 2 0 0 7 年香港年報 ， 第十三章 。2 9 中新社新聞 ， 《澳門輕軌 系統優化方案公佈 首期工程 2 0 1 1 年運作 》 。 http:/ / news.sohu.com/ 2 0 07 0 7 13/ n2 5 104 9 3 04 .shtml ， 2 0 08 年 9 月 2 1 日查閱 。3 0 輕型私家車的平均載人數遠低於運載能力 。參考文獻 ：朱學新 ， 〈城市公共交通的發展導向與措施〉 ，《城市問題》 ，2006 年第9 期 ，感
  • 頁 6 5-6 9楊士弘 、鄭嶽威 ， 〈澳門城市道路交通建設與管理 〉 ， 《地理學與國土研究》 ，15 卷第 4 期 ，19 9 9 年 1 1 月 ，頁 2 2-2 5李亞軍 、 楊忠振 ， 〈市交通規劃中的交通方式結構 〉 ， 大連海事大學學報 （ 社會科學版 ） ， 第 4 卷 ， 第 4 期 ， 2 0 0 5 年 12 月 ， 頁 38 -4 2 。顧劍峰 ， 〈新加坡 交通發展特點和啓示〉 ，《 交通與運輸》 ， 2 0 0 5 年第 6 期 ，頁 3 0-3 1 。王媛媛 、陸化普 ， 〈基於可持續發展的土地利用與交通結構組合模型 [J]〉 《清華大學學報 （ 自然科學版 ）》 ，2 0 04 第 9 期 ， 頁 12 4 0 - 12 4 3 。編輯部綜述 ， 〈世界各國城市交通管理經驗 面面觀 〉 ， 《 交通建設與管理 》2 00 7 年 6 月 ， 頁 3 0-4 0黃海 ， 〈 香港公交的國際經驗 〉 ， 《瞭 望新 聞週刊 》 ， 2 0 0 6 年 7 月 2 4 日 ，第 2 3-2 4 頁 。楊允 中 、 蔡永君等著 ， 《 引入軌道捷運 系統—— 改善城市交通的可行選擇 》澳門大學澳門研究中心 ，2 0 0 6 年 1 月出版 。何佩珊 ，解決澳門交通問題的建議 ，http:/ / www.macauresearch.org ， 2 0 0 8年 7 月 2 5 日查閱 。澳門特別行政區政府行政長官 2 0 0 8 年施政報告 ，www.gov.mo.澳門特別行政區政府可持續發展 策略研 究中心 ， 《澳門城市概念性規劃綱要》諮詢文本 ， 2 0 08 年 7 月 。澳門公共交通政 策小組 ，2 0 0 8 年 ， 《公共交通優化整治方案》《2 0 07 香港年報》 ， http:/ / www.yearbook.gov.hk《2 0 07 年澳門年鑒 》 ， 《2 0 0 2 年澳門年鑒》 ， 運輸部分 。www.yearbook.gov.mo.澳門街坊會聯合總 會會訊 ：本會冀劉仕堯聽民意 ， 改善社區助居民解困 ， 《澳門街坊》 ， 2 0 0 8 年 07 期 。新 聞報 導 ：〈 巴士公 司冀先解決 司機不足 〉 ， 《澳門 日報 》 ， 2 0 0 7 年 1 1 月18 日 。新聞報導 ：〈新的士牌附條文防炒 賣〉 ， 《澳門日報》 ， 2 0 0 6 年 9 月 3 0 日 。新聞報導：〈警方次季檢控違泊近六萬九〉 ，《澳門 日報》 ，2 0 08 年 7 月3 1 日。新 聞報 導 ： 〈澳門輕軌 系統優化方案公佈 首期工程 2 0 1 1 年運作 〉 ， http:/ /news.sohu.com/ 2 0 0 7 0 7 13/ n2 5 104 9 3 04 .shtml新聞報導 ：〈市民遊客慨嘆打的難 〉 ， 《澳門 日報》 ， 2 0 0 8 年 7 月 2 9 日 。。。。，，，。。
  • 新聞報導：〈吳促完善交通網絡容籲解決通關難問題〉 ，《新華澳報》2008 年5 月31 日。新聞報導：〈徐偉坤指公共資源補貼有濫用之嫌博彩業買車免稅實欠公允〉《華僑報》 ， 2008 年1 月8 日。新聞報導：〈的士會盼創暢 順環境〉 ，《澳門日報》 ， 2008 年5 月2 日。香港政府統計處http:/ /www.censtatd.gov.hk/home/ index_tc.jsp澳門統計暨普查局 http:/ /www.dsec.gov.mo維基百科，《澳門交通》 http:/ /zh.wikipedia.org香港旅業網 ，http:/ /partnernet.hktb.com香港運輸署 ，http:/ / www.td.gov.hk澳門法律網www.macaolaw.gov.mo，，
  • 年份服務業 (包括博彩業 與旅遊業）金融保險、不 動產、租賃及 商業製造與出口加 工業建築業1989 37.94 19.7 20.61 4.711990 41.81 20.14 17.04 4.951991 43.3 21.97 14.9 4.661992 43.09 24.82 11.9 6.61993 44.15 27.46 9.59 7.031994 45.47 26.32 8.74 6.821995 47.68 25.74 8.08 61996 47.12 24.33 8.35 4.561997 47.14 25.16 8.58 4.461998 44.38 27.43 9.81 3.821999 44.74 26.19 9.79 3.592000 47.55 23.96 10.08 2.642001 50.73 22.64 8.32 2.282002 51.72 21.68 7.18 2.682003 54.21 20.23 6.15 3.91澳門博彩旅遊業面臨的挑戰和機遇呂開顏 劉丁己博彩旅遊業成為澳門的龍頭產業 澳門面積約29.2 平方公里，2008 年居住人口為55 萬，屬於典型的微型經濟。從70 年代開始，澳門的產業結構就以博彩業、出口加工業、製造業、和金融業四大產業為主，博彩業的產值僅次於出口加工業的產值排在第二。進入90 年代後，製造業等行業對GDP貢獻逐漸下滑，只有博彩業依然保持增長，成為拉動澳門經濟增長的主要產業。表一：澳門四大支柱產業佔本地GDP比例 （％）
  • 2004 54.39 18.80 5.12 4.392005 49.48 22.21 4.30 8.682006 46.52 22.96 3.87 13.26資料 來源 ：《19 8 9 至 2 0 0 6 年以當年價格並按生產法估算的本地生產總值之結構》 ，澳門統計暨普查局 。 2003 財政年度 《施政報告》 指出：特區政府以 “突出重點、兼顧多元”的思路，提出了 “以博彩旅遊業為龍頭，服務業為主體，其他產業協調發展”的產業結構定位，正式將博彩業定位成澳門經濟的龍頭產業。於是，澳門特區政府明確以博彩旅遊業為自身的產業定位，陸續開放外資加入澳門博彩行業，加上國內開放旅客自由行赴澳，許多亞洲國家至今尚未開放賭權等綜合因素影響之下，博彩旅遊業帶動澳門經濟迅速發展。澳門GDP連年以雙位數增長，2007 年達到1536 億澳門元，人均GDP高達292，165 澳門元 （約36，357 美元） 。成為亞洲內經濟增長最快的城市。國內開放自由行之後，內地旅客到訪次數大幅增長，使得內地取代香港成為澳門旅遊市場中比重最大的客源地。2003 年，訪澳遊客有1188 萬人次，2007 年就達到了2700 萬人次，增幅達227％。以2007 年為例，內地旅客達1486 萬人次，佔遊客入境總人數的55.1％（其中716.5 萬人次是以個人遊方式來澳門，較2006 年增長24％）。而香港及台灣的旅客則分別佔總數30.3％及5.3％，這樣的成長速度目前還在繼續保持。中國內地旅客不但人數龐大，而且消費力也是各地遊客中最高的，據統計局調查，內地旅客人均消費達3080 澳門元，大大超出訪澳旅客的人均消費1637 澳門元。不誇張的說，內地旅客自由行的政策大大惠及澳門經濟，促進澳門旅遊博彩業的快速發展。 澳門博彩業總收入自03 年後大幅增長，從2003 年的303 億澳門元，增長到2007 年的838 億澳門元。2008 年前三季度的博彩業總收入就已經達到830 億澳門元，即使受到金融危機影響，預估澳門全年博彩總收入將達到1000億澳門元，取代拉斯維加斯成為全世界博彩業收入最高的旅遊城市。另外，
  • 90-07年澳門博彩收入100080060040020002008 年博彩業有薪酬的員工為45，621人，約佔澳門總就業總人數的14％。無論從產值，或者行業就業人數來看，博彩業已經成為澳門當之無愧的龍頭產業。1圖一 澳門 1990-2007 年博彩業收入人面臨的機遇和挑戰 賭權開放5 年來，澳門經濟走出低谷，一躍成為舉世矚目的世界賭城。但博彩業快速發展遠超出當初預期 ，對澳門社會形成前所未有的衝擊，也更加突現博彩業發展過程中的各種矛盾。經過數年的開放，澳門經濟已經與世界經濟緊密聯繫在一起，面對來勢洶洶的國際金融海嘯，我們更應及時總結發展過程中所面臨的問題 ，準確把握各種矛盾產生的根源，認清澳門的發展機遇，才能夠提出有建設性的建議和解決方案。 綜合來看，當前澳門博彩旅遊業的發展面臨的挑戰，主要集中體現在人力資源問題、旅遊配套設施有待完善、旅遊客源市場較為單一等幾方面。（一）旅遊配套設施有待完善由於近年訪澳旅客的大幅度增長，旅遊配套設施面臨一
  • 定壓力。根據2004 年有關研究機構的預測，澳門的旅客可承載量約為每年2190 萬人次。但是，不到3 年，2007 年訪澳旅客已經就超過2700 萬人次。澳門地區目前沒有地鐵系統（Subway），公共汽車 （Bus） 與計程車 （Taxi） 的數量也不足以支持大量的遊客，一旦遇到下雨或者上下班尖峰時間，等車總是十分困難，遑論新年長假或聖誕節假期的交通癱瘓。面對大幅度增長的旅客流量，對澳門出入境口岸以及公路網路造成沉重的負擔。目前，澳門開放自由行的國內城市為48 個，約2 億人口。如果按照目前的開放速度，那麼澳門必須加速完善其旅遊配套設施。如果遊客無法享受到優質的服務，那將打擊澳門作為旅遊城市的形象。所以，如何儘快完善旅遊配套設施無疑是澳門特區政府極待解決的問題。（二）人力資源問題 由於客觀條件的限制，人力資源問題將長期制約澳門經濟社會的進一步發展。隨著澳門以博彩業為龍頭，帶動地產、金融等行業持續快速增長，大型建設的開展與相繼落成，造成行業間人力資源流動加快，人力資源緊張的問題日趨嚴重。從中、高層的管理人員到基層的司機或建築勞工，澳門都沒辦法自給自足。因此如何緩解人力資源短缺、提升人力資源素質，是澳門旅遊業可持續發展必須解決的問題。（三）客源市場單一 2006 年，澳門的五大客源市場依次為中國大陸、香港、臺灣、日本和美國。其中，大陸客源市場佔入境旅客總人數的56％，大陸、香港和臺灣的遊客佔遊客總人數的94％。這一資料充分反映了澳門旅遊客源市場的單一化，在國際旅遊市場上還有待進一步的挖掘。過度依賴博彩業容易形成產業結構單一化，既不利於澳門經濟和社會的穩定發展，也不利於博彩業的健康發展。2007 年國內對自由行政策進行調整，將港澳簽證分開處理，並且限制廣東省居民來澳為兩個月一次，無疑給澳
  • 門敲響了警鐘。所以，澳門需要積極拓展客源，吸引臨近地區的居民來澳旅遊，降低客源市場單一化所遭受的風險。（四）旅遊產品有待發掘 博彩業已經發展成為與會展、度假、休閒娛樂相結合的休閒產業。隨著國內經濟高速發展，城鎮居民可支配收入的不斷增加，人們對醫療、教育和休閒方面的支出逐漸增加。而國內老齡人口的增加，大量擁有時間和消費能力的退休人士願意旅遊觀光，這就給澳門提供了絕好的發展機遇。但是，澳門的旅遊業產品不夠多元化，無法進一步細分市場，挖掘區域內的市場潛力。如果將來新加坡、臺灣等地區開賭，澳門不再開放新的旅遊產品，澳門作為世界賭城的地位將受到動搖。所以，如何在穩固現有基礎上實現旅遊產品的多元化，對澳門博彩旅遊業和整體經濟的可持續發展提出了新的挑戰。分析與建議 雖然博彩旅遊業帶動其他相關產業發展，但是給澳門和周邊地區帶來沉重的社會成本，容易對當地社會帶來不穩定的因素。所以為了澳門博彩業可持續發展的長期目標，本文綜合相關文獻與研究，提出下列建議：（一）制定推動博彩業升級的長遠發展規劃 澳門近年通過引進外資的方式，引進了全球頂尖的博彩業者，讓博彩業的經營水平與服務品質邁向國際化，這樣的經濟高速發展，使得澳門社會相對繁榮穩定；但是從更深層看，近期博彩業的發展，很大程度上依賴內地的自由行效應 ，即外部政策牽動；澳門特區政府應借助發展的契機，合理運用各種資源，加強博彩業的長期規劃，提升澳門博彩業的經營層次。2例如：（1） 需要通過強化博彩業的監管，完善博彩業的競爭市場，增加博彩的品種、提高產品的品質，並發揮其特色，實
  • 行專業化分工，在專業化的基礎上達到產業的專業化，並且監督博彩企業兌現建設會議展覽場館、休閒度假場所等承諾，以及推動澳門文化、體育、教育發展的責任； （2 ） 在發展博彩旅遊業的同時，需要發展特色旅遊，將澳門獨特的文化內涵融入博彩業和旅遊業中，將目前的博彩旅遊業發展成為博彩旅遊業、家庭或渡假旅遊、觀賞旅遊、文化旅遊、商務旅遊、保健旅遊、會議旅遊、展覽旅遊等相互融合及互相帶動的綜合性旅遊業，帶動相關服務業的多元化發展，逐漸減少對博彩業的依賴； （3 ） 澳門在發展旅遊業的同時，也需要發展具有前景及旅遊相關的會展、主題公園、文化體育、娛樂休閒等產業，使澳門博彩旅遊業擴大其規模效益迅速增加的途徑，並通過這些途徑帶動香港交通運輸、金融服務以及倉儲業的發展。3（二）促進龍頭產業發展，力求促進與其相關的產業升級轉型 除了博彩業，澳門的建築和裝修行業，飲食業、零售服務業、酒店等行業，也需要不斷改善經營方式，提高服務品質，才能跟得上龍頭產業的發展腳步。從企業看，應該加強科學管理，提高員工服務品質，推出具特色的服務產品，以便增強企業的競爭動力；從行業協會看，各行業協會應該加強溝通，協助企業提升經營能力，做好企業與政府部門，企業與外部環境溝通的橋樑；從政府層面看，努力貫徹以服務業為主體，帶動其他行業發展，實現產業結構優化的目標 ，例如：運用產業政策扶持中小企業發展、優化經營環境、完善相關法令法制、維持社會治安良好，以及社會和諧協調發展。至於澳門的製造業，急須全面更新或升級。隨著紡織品配額取消，澳門以紡織品為主的輕型消費品為主的製造業也將面臨較大的衝擊。為此，澳門要調整經濟結構，首先需要全面打造製造業或升級原有製造業。 鑒於澳門已經逐步喪失土地成本和勞動力成本優勢，無法與已經成為高度發達的製造業基地的珠三角相比，因此，澳門製造業不能在其經濟結構中佔據太大的比重和規模，也不可能是完整的製造業。澳門製造業需要從以下兩個方面着手：一方
  • 面深化現有製造業的專業化和分工，提高澳門產品的附加值，鼓勵發展資本密集型製造業；另一方面要根據澳門本身的競爭優勢，發展目前沒有但是有發展前景的製造業，比如珠寶、鐘錶等；也可以與中國合作，推動跨境工業區的建設，在跨境工業區中，不僅包括部分製造業，還應當建立以製造服務業基地為內容的 “總部經濟” ，由澳門進行產品設計、研發，由中國進行專業化生產。4（三）加強人力資源開發及管理 澳門不但有形資源不足，而且人力資源素質低下 ，與急速發展的經濟十分不協調。人力資源結構不合理，反映在一方面經濟發展雖好，失業率節節下降，2003 至2006 年澳門的失業率為6.0％、 4.8％、4.1％、3.7％，5低於發達國家的自然失業率，但是新增就業人口卻大量集中於博彩行業中的非管理職位 （尤其是賭場中的發牌員、帳房、巡場、清潔工等） ；另一方面其他行業高級管理人才卻大量缺乏，高級勞動力嚴重不足，必須外聘專業人士；這反映出澳門勞動力教育程度低下的問題也較嚴重。據澳門特區政府統計暨普查局資料顯示，2005 年在勞動人口中，超過65％的人未完成中學教育，這種人力資源狀態將防妨礙主導產業的升級，也會影響產業結構的調整。所以，加強人力資源的開發更突現其緊迫性和重要性。（四）加強社會及政府部門合作，開展 “病態賭徒”防治工作，減低賭業負面影響 加強與區域間的保安合作、聯合打擊跨境犯罪活動、維持社會秩序、確保博彩業及其它各業有一個良好的營商環境，消費者有一個安全的生活及獲得服務的場所也是刻不容緩的。澳門博彩業是現今澳門社會的一大重要而又特殊的支柱產業。它是在澳門特殊歷史條件和地理環境下產生並發展起來的，這一特殊產業，一方面有着巨大的經濟功能，為澳門社會經濟帶來了活力，另一方面又直接影響著澳門社會的安定，不利於澳門
  • 經濟的長遠發展。這種雙重性質，決定了對它既不能過分地倚重，又不能輕易否定，既要保持它的生存和發展，又要維護澳門社會及居民的整體和長遠利益。對於博彩行業發達的地區中，可能影響社會的職業賭徒與病態賭徒的社會問題，不能因為巨大經濟利益而忽視。6 因此，為了尋求可持續發展，澳門博彩產業應該要注意規模經濟的問題。一旦，博彩業不加限制的繼續發展，就會使內地感受到威脅。特別是澳門博彩業的經營模式非常依賴仲介人制度，如果博彩仲介人在內地的活動違反內地的法律和社會治安，那麼，博彩業發展就會遭到內地的嚴格抵制。 綜上所述，澳門博彩業所取得的發展機遇，離不開內地政策與區域經濟動態的影響；這是由地理、文化、歷史和血緣等多方面因素所決定的。所以，我們要注重發揮 “一國兩制”的優惠政策，維持和打造澳門的核心競爭力。唯有這樣，澳門博彩業才能在競爭日益增加的周邊地區中站穩陣腳，從而實現其可持續性發展的長期目標。（2008 年 11 月 ）註釋 ：1 呂開顏 、劉丁己， 〈內地遊客在澳門之博彩消費淺析〉 ， 2006 澳門首屆 人文社會科學大會，2006 年 。2 許旭 ， 〈澳門賭業帶動多元發展〉 ，《亞洲國際工商資訊》 ， 2006 年 10 月1 日。3 譚珮寧 ，〈論澳門產業結構變遷中博彩業的發展〉 ， 《2005 博彩產業與 公益事業國際學術研討會論文集》 ， 2005 年。4 張漢林 ， 〈CEPA有利於進一步優化澳門的產業結構〉 ， 《澳門華僑報》 ， 2006 年4 月16 日。5 澳門統計暨普查局相關統計 http:/ /www.dsec.gov.mo6 Eadington, R. William ( 19 9 9), The Economics of Casino Gambling. TheJournal of Economics Perspectives, 13, 17 3-19 2.
  • 參考文獻：Whelen , Tensie ( ed . ) . ( 1 9 9 1 ) , Na tur e Tour ism: Manag ing for th eEn vironment. Island Press, Washington D.C.曾坤 ， 〈澳門旅遊博彩業增長步伐放緩〉 ， 《香港紫荊雜誌》 ，2006 年3 月。曾忠祿 、張冬梅 ， 〈內地赴澳門自由行遊客特徵研究〉 ， 《旅遊學刊》 ，第三期 ，2005 年 。鄭向敏 、陳傳錢 、龔永珩 ，〈澳門旅遊市場的旅遊主體分析〉 ， 《華僑大學學報》 ，第三期 ，2004 年 。劉德謙 ， 〈北京人文旅遊的可持續發展〉 http:/ /www.soochina.cn/澳門博彩監察協調局 ， http:/ /www.dic j.gov.mo
  • 第三部分 社會發展
  • 港澳社會資本初探與比較鄭宏泰 黃紹倫 孔寶華引言 在馬克斯主義者的眼中，資本主義社會的最大特色，是產權的私有化，小數擁有資本的人決定了眾多沒有擁有資本的人的命運，因為那些擁有資本的人可以決定採取何種生產資料（means of production），利用何種生產形式（modes ofproduction）進行生產，賺取利潤，而沒有擁有資本的人，則只能透過出賣勞力，賺取生計，因而形成了擁有資本的人支配沒有擁有資本的人的局面或生產關係（relation of production），甚至決定了社會的意識形態、法律制度、權力分配、道德標準及行為模式等。 然而，在談論甚麼是資本時，學術界過往總是將焦點放在經濟資本的層面上，甚少從社會資本或人力資本的類別入手，探索某些深層次的社會關係與社會結構。若果金銀珠寶、機械廠房、股票土地等經濟資本乃有形之物，我們因而將之視作物質資本（physical capital），那麼像社會信任、社會凝聚力及鄰里守望相助一類的東西，則可視作無形的社會資本（socialcapital），兩者應該同時得到充份的注視。 眾所周知，西方社會一直以來較集中於對經濟資本的研究，對社會資本或網絡資本的探索，則較少關注。事實上，有關社會資本概念的提出，雖然早於十九世紀，但真正有人深入而系統地研究，並被廣泛應用及談論，還要等到二十世紀的八、九十年代，並從此而迅速地發展起來，受到社會高度注視，成為一門顯學，著名倡導人及研究者如Pierre Bourdieu （1986）James Coleman （1990） 、 Mark Granovetter （1973） 、 RobertPutnam （1995）、 Francis Fukuyama （1995）及Nan Lin （2001）等，更加一個接一個地變成了學術界炙手可熱的殿堂級人物。 雖然相關研究日多，但有關社會資本的概念，則一直存
  • 在着許多諸如定義或操作方法上的分歧。一般來說，社會資本包含三個主要元素：社會活動的參與、社會網絡、和社會信任 （Lin， 2001）。社會資本之所以為 “社會” ，是因為它們存在於社會關係之中；之所以為 “資本”，則因為它們可以帶來增值，是一種無形資產。參與社會活動或社團組織可以讓我們享用組織提供的內部資源，維持或增加我們獲取社會資源的機會，也可促進社群的凝聚力；社會網絡可以讓我們找到歸屬感，並利用網絡以擴大我們獲取不同資源的渠道和機會；信任則是社會生活的潤滑劑，讓我們形成合作，減少交易費用，降低交易成本， “有助那些制度內的個體 （資本擁有者）落實某種行動”（facilitate certain actions of individuals who are withinthe structure），因而令社會的運作更為有效率（Coleman， 1990：302）。正因如此，社會資本作為一種社會組織的特徵，能夠通過推動協調和行動來提高社會效率，促進相互利益的協助和合作，因而被視為兼具促進 “私有財”和 “公共財”的效益（Putnam， 1995） 社會資本雖具有以上的正面功能與作用，但卻因為不易被測度和數量化而不易令人理解。事實上 ，人與人之間的忠誠信任、交往接觸或互動報答等，雖然無孔不入，但同時又屬 “私人生活”的範疇，並且具有很大的秘密性和不透明性，加上很少會向外界公佈，亦甚少會有可供外人查閱的白紙黑字記錄，因而亦令相關的研究變得無從入手和極難進行。本文則希望在這方面作初步嚐試，先簡略勾勒出香港和澳門的歷史與社會發展，說明其社會資本的沉澱與轉變，之後再利用兩地最近電話調查的資料，探索這些社會資本在性質、結構及形態等層面的分野與異同，加深我們對兩地社會的認識與了解。港澳歷史與社會的糾纏互動 長久以來，香港與澳門均被視作 “兄弟城市” ，不但同文同種，風土習俗相若，地理上亦只有一水之隔，氣候相同，連命運遭遇亦十分相似，走過的道路與成長的歷程，更是亦步亦趨，既有各自發展、相互競爭的一面，亦有互補長短、彼此扶
  • 持的一面。單從歷史與社會的角度看，港、澳兩地基本上均具備了融匯東西文化、經歷殖民統治、依賴轉口貿易、人民交往頻繁及經濟優勢互補等特徵。至於發展過程中的時東時西及左搖右擺，更讓兩地社會摻入了華洋種族各有不同的宗教及文化元素。 由於同屬華南邊陲的海港城市，港、澳在促進東西文化交流及西學東輸方面，可謂叮噹馬頭、並駕齊驅。由於開埠較早，在鴉片戰爭之前，澳門一直被視作西方通往中國的唯一管道，是華洋種族交往接觸、東西文化融匯碰撞的重鎮。香港開埠後，澳門 “唯我獨尊”的地位雖然一去不返，但其薈萃華洋的文化多元特色則始終沒有失掉。相對而言，香港開埠的時間雖較澳門晚接近三百年，但因迅速崛起，並在聯繫東西、溝通內外及支援海外華人等層面上扮演着極為吃重的角色，因而亦打造了本身亦東亦西、文化多元的獨特色彩。 從國際政治的角度看，鴉片戰爭可說是中國歷史發展的分水嶺。鴉片戰爭之前，大清皇朝仍被視作泱泱大國，佔據著國際政治舞台的中心。鴉片戰爭之後，連串不平等條約所衍生的割地賠款與治外法權，令中國淪落到世界政治的邊緣，不斷受到欺凌與侵佔。在這樣的歷史背景下，香港被逼割讓為英國殖民地，令其政治、經濟及社會制度產生巨大的轉變，而葡萄牙人亦乘機而起，希望像英國人般在華攫取更多利益，因而加強對澳門的 “殖民管治”，令澳門的政治、經濟及社會制度同樣經歷巨大轉變。 作為大清天子腳下的兩個被洋人侵佔的殖民地，港、澳本身並沒太多的人力及天然資源，開埠之後賴以生存的亦只有轉口貿易而已。也即是說，各種各樣的泊來品透過港、澳的主要管道東輸中國大陸，其中又以鴉片一項最為突出，亦最引人疚病；而中國大陸形形色色的土特產、絲綢及原材料等，同樣透過港、澳的大門轉銷海外，其中又以 “豬仔”（華南沿岸的村民）一項最具爭議，亦最引人疚病。這相信正是兩地社會有時給人負面印象的其中一些原因所在。 由於本身既為中國固有領土又屬外人殖民地，港、澳兩地在十九、二十世紀之交的革命浪潮中一直扮演著極為吃重的角
  • 色，不但成為宣揚革命的橋頭堡，提供各種資訊，亦是動員海外華人出錢出力，支持運動 “屢敗屢試”和不斷推進的要塞。就算是抗戰時期，港、澳雖然面對不同遭遇，但在動員海外華人一同抗日、共赴國難方面，則步伐一致，前赴後繼。而這恰恰說明了兩地充份利用了本身溝通內外、聯繫東西的位置，並從維繫海外華人社會的過程中強化了本身作為地區樞紐的地位。 國共內戰至國民黨敗走台灣而新中國又宣佈成立之後，港、澳兩地的人民曾因不同政治立場而產生不同程度的內部張力，甚至出現了矛盾與猜忌，左右了兩地社會的發展步伐與方向。韓戰爆發後的 “貿易禁運” ，港、澳與中國大陸的緊密聯繫與交往一度被逼割斷，令兩地社會不得不進行內部變革與調適，藉以提升本身的生存空間及競爭力，因而導致兩岸三地經濟發展步伐的互有差異，並無可避免地產生了某種程度的隔閡與誤解。 作為移民社會，港、澳一直共同面對著一波接一波的移民浪潮。這種持續不斷的移民流入，雖為兩地社會提供了龐大的人力資源，推動工業化，壯大社會規模，但同時又衍生出各種各樣的社會問題，至於兩地殖民地政府視之如 “過客” ，不肯施以援手，只讓其各自發展的立場與態度，則促使這些移民不得不跰手抵足地自食其力，而遇有重大困難時只能向各自的同鄉會或宗親會等尋求支援和協助的情況，則變成了一時現象。 改革開放後，港、澳兩地與內地的緊密關係逐步恢復，並在支援內地發展方面再次發揮了本身不可替代的地位，一方面以本身的人力、物力、經驗及技術等轉輸大陸，推動內地社會及經濟建設，另一方面則利用其國際商業的網絡及聯繫，協助內地廠商將其產品輸向世界，打入國際市場，並在這個加速國內經濟發展及促進各方溝通互動的過程中提升自身的綜合競爭力，鞏固兩地作為亞洲國際都會的位置。 隨著綜合國力的提升，亦經歷了漫長的談判，中國政府在上世紀八十年代宣佈將在九十年代末先後收回港、澳主權，結束兩地過往漫長的殖民統治，令港、澳的政治、經濟及社會再度面臨巨大轉變，命運更是緊密相連。平穩過渡後，由於港、
  • 澳兩個特區同時得到各自《基本法》 的保護，在 “一國兩制”框架下保留了原來的資本主義制度，同時又享有 “高度自治”，並且可以維持本身的生活方式及多元文化五十年不變，因而更能利用本身聯繫東西、溝通世界的優勢，配合國家深化經濟改革的政策，將兩地經濟及社會的發展推向另一台階。 當然，我們同時必須指出，港、澳兩地的歷史與社會發展過程雖有上列眾多的起落相隨、共同進退，但仍有各自的特殊條件與元素。舉例說，香港的聯繫以英語系的英國及北美洲地區為主，澳門則以葡語系的葡萄牙及南美洲地區為主。另一方面，香港的司法沿用英國的普通法，澳門則沿用葡萄牙的大陸法。也即是說，港、澳兩地雖然命運相似、經歷相若，但同中有異，各具特色的情況，顯然不容忽視（鄧開頌、陸曉敏，1997 ；余繩武、劉存寬，1994 ；施白蒂，1999 ；黃啟臣，1999 ；鄧開頌、謝後和，1999）。 概括而言，由於港、澳兩地共同經歷了曲折跌宕而錯綜複雜的社會變遷，因而亦在這個過程中建立起各自獨有的政治、經濟、社會及司法體系，並積聚了本身特殊的集體意識、社會價值、文化習俗及生活模式，而市民大眾對制度的信任、參與社會事務的習慣、對所屬社區的情感，以至與親戚朋友、左鄰右里等等的關係，更很可能隨著時代及社會的改變而轉變，甚至因此決定了兩地社會未來的發展空間，以及其如何應對危機與挑戰的能力。調查方法與樣本特徵 注意到香港與澳門兩地政治、經濟及社會的發展亦步亦趨，關係密切，而相關的比較研究則並不多見，我們想到兩地近年來有關社會指標與社會發展的研究。由於社會發展條件的差異，香港方面的研究起步相對較早，上世紀的八十年代即有系統調查研究，而澳門方面則起步較遲，大規模的調查研究要等到回歸後的第二屆政府領導下才能展開。兩地推行調查研究的步伐雖有快慢之別，但其寶貴資料有助深入了解各自社會資本結構的事實，則別無二致。
  • 本文所引用的資料，主要來自兩地兩個性質相同的電話調查，屬於 “香港社會指標調查計劃：2006”及 “澳門綜合生活素質調查（2006）” 的其中一個組成部份。香港的電話調查在2006年1月舉行，澳門的電話調查則在2006年8 月推行。雖然推行時間上略有差距，但因內容並不牽涉某些與潮流與時尚相關的態度和意見，因此相信不會影響數據的穩定性及可靠性。 與過往兩地同時推行的電話調查一樣，這次的調查也採用相同的方法，我們首先從兩地最新的住宅電話簿中，以分層等距抽樣的方法隨機抽出若干電話號碼，作為調查對象。為了使未刊載在住宅電話簿上的住戶也有機會被選中，我們利用電腦輔助電話訪問系統 （Computer-assisted Telephone InterviewingSystem，簡稱CATI），將已抽取的電話號碼上最後兩個數字刪去，配以電腦產生的隨機號碼，作為訪問的樣本。 在這些調查的樣本中，部分為無效電話，部分因故未能成功接觸，部分接觸後未有合資格受訪者，也有部分合資格受訪者以種種理由拒絕或終止訪問，扣除所有不成功訪問的個案，港、澳兩地分別訪問了1，001及1，006 位18 歲或以上懂得本地話或普通話的華裔居民，每個訪問的平均時間約為15 分鐘，回應率則約達五成。由於電話調查的方法本身存在一定局限，問卷設計不能太複雜，因而沒法詢問一些較深層次的問題，而現在都市人一般欠缺耐性，訪問時間不能太長、問題不能問得太多等，亦窒礙了我們希望深入探討問題的目標。 由於調查以住戶的電話使用狀況作為基準，如若個別住戶的家中沒有裝設電話，那麼便無法被納入調查的對象之內，使抽樣時出現偏差。不過，我們相信，以今天澳門及香港的生活水平而言，家中沒有裝設電話的比率已極低。因此，這個抽樣上的偏差，相信是可以接受的。雖則如此，我們在數據分析時，仍會盡量避免由此而產生的一些失誤（Lavrakas， 1998） 。 在本報告中，我們除了比較兩個調查的總體數據分佈外，還會集中探討性別、年齡、教育水平、出生地和主觀階層認同5個變項的深層次差異。在交互表列（cross-tabulation）分析時，我們會採用統計學上的卡方驗證法（chi-square test），測試各個
  • 變項之間關係的強弱。為了方便討論，我們只會集中於那些呈現顯著性 （significance） 的數據 （即p〈0.05），而沒有顯著相關性的，則略去不表。以上這些科學分析的方法和標準，多為學術界所採納，我們在分析時也緊緊跟隨。 在深入探討港、澳兩地社會資本的異同之前，讓我們先看看兩地樣本的人口及社經特徵，了解它們的內部差別。在性別方面，兩地受訪者雖然同樣以女性較多，男性較少，但澳門女性的比率（56.7％）明顯較香港女性的比率（52.7％）高，顯示澳門的女性或者較願意接受訪問。 在年齡方面，大部份受訪者明顯較集中於中年人 （30 至54 歲） 的組別，澳門的情況尤為突出，有多達62.1％的受訪者為中年人，香港的比率則只有54.8％。相對而言，香港受訪者的老年人（55 歲或以上）組別，其比率（22.4％）明顯高於澳門（11.6％），至於青年人（18 至29 歲） 的組別，其比率則以澳門略多（26.4％），香港略少（22.7％） 在教育程度方面，達至中等教育程度 （中學、預科及技能學校）的港、澳受訪者，分別為52.8％及56.6％，大家均佔了樣本的大半，但香港受訪者樣本中的高教育程度（大專或以上）比率（33.2％），則略高於澳門樣本的比率（26.9％），至於低教育程度 （小學或沒有接受正規教育） 的比率，港、澳的差別不多，分別為14.0％及16.5％ 在出生地方面，港、澳兩地樣本的差距最為明顯。在香港的樣本中，本地出生及非本地出生的比例為68.8％與31.2％，顯示本地出生的受訪者大幅多於非本地出生者；在澳門的樣本中，本地出生及非本地出生的比例為40.4％與59.6％，顯示非本地出生的受訪者大幅高於本地出生者。 在自我階層認同方面，港、澳兩地受訪者中自認本身屬於社會低層及中上層的比率均十分接近。舉例說，香港受訪者認為本身屬於下層及中上層的比率分別為16.1％及8.2％，澳門受訪者認為自己屬於這兩個階層的比率則分別為16.5％及8.2％。認為自已屬於中下層及中層的比率，則兩地頗有差別，香港受訪者指自己屬於中下層或中層的比率為29.5％及46.2％，澳門受訪者指自己屬於這兩個不同階層的比率則分別
  • 人口社經背景 香港 澳門性別男 47.3 43.3女 52.7 56.7年齡青 22.7 26.4中 54.8 62.1老 22.4 11.6教育程度低 14.0 16.5中 52.8 56.6高 33.2 26.9出生地本地 68.8 40.4非本地 31.2 59.6自我階層認同低層 16.1 16.5中低層 29.5 25.3中層 46.2 50.1中上層 8.2 8.2為25.3％及50.1％（表1），當中又以澳門受訪者認為自己屬於社會中層的比率較高。表1 ：調查樣本的人口及社經特徵（％）社會活動與社會參與 對兩地樣本的人口及社經背景有粗略瞭解後，在以下的篇章中，我們會從社會參與、社會網絡及社會信任三個主要層面展開討論，了解港、澳兩地社會資本的異同。作為社會的一份子，個人與群體之間關係的鬆緊、參與社會活動的多寡、與不同社會組織相互信賴的強弱，不但決定了整體社會的發展空間及潛力，亦暗示了整體社會的分合與治亂。調查中，當兩地受
  • 人口社經背景香港 澳門少 / 沒有 間中 經常 少 / 沒有 間中 經常總體 70.4 15.9 13.7 76.7 15.0 8.3年齡青 74.2 19.1 6.7 - - —中 67.6 15.5 16.9 - — —老 74.3 13.5 12.2 - - -教育程度低 74.1 12.9 12.9 81.1 12.2 6.7中 75.2 15.3 9.5 82.8 11.7 5.5高 61.2 18.5 20.3 61.9 23.5 14.6出生地本地 -- - - 72.0 17.8 10.1非本地 - - - 80.4 12.9 6.7自我階層認同低層 80.6 14.2 5.2 85.2 11.6 3.2中低層 71.1 17.6 11.3 79.8 11.8 8.4中層 69.6 14.4 16.0 76.1 15.9 8.1中上層 55.7 20.3 24.1 54.5 26.0 19.5訪者被問到 “在過去一年，你有否參加任何社會或宗教團體舉辦的聚會或活動”時，分別有70.4％及76.7％的香港及澳門受訪者表示他們 “很少”或 “完全沒有”參加這些聚會或活動，表示 “間中”參加的，兩地的比率分別為15.9％及15.0％，而表示 “經常”參加的，則分別為13.7％及8.3％，顯示兩地受訪者參與社會活動的態度其實並不積極，當中又以澳門的情況相對偏低。 交互表列分析的數據顯示，兩地不同教育程度及自我階層認同的受訪者態度呈現了顯著差異。舉例說，教育程度偏低者及自我階層認同較低者，表示會經常參與社會活動的比率明顯偏低，其中又以澳門受訪者表示甚少參與的比率較低；而教育程度偏高者及自我階層認同較高者，表示會經常參與社會活動的比率則明顯偏高，其中又以香港受訪者表示會經常參與的比率較高。不同年齡及出生地組別的受訪者看法亦略有一些差別，但因並非兩地同樣呈現顯著的狀況，我們在此略去不表（表2）表2 ：參與社會活動的密度（％）
  • 人口社經香港 澳門背景沒興趣 沒時間沒資格 / 其他沒興趣 沒時間沒資格 / 其他總體 27.0 46.9 26.1 14.3 62.8 22.9性別男 - - - 17.9 60.3 21.8女 - - - 11.4 64.8 23.8年齡青 29.6 42.6 27.8 18.2 60.1 21.7中 27.6 54.8 17.6 13.2 66.2 20.5老 24.2 33.6 42.2 11.5 51.3 37.2教育程度低 -一 - - 7.8 65.9 26.4中 - - - 13.1 68.3 18.6高 - - - 22.8 46.3 30.9出生地 在那些表示完全沒有參加任何社會或宗教團體活動的受訪者中，當我們詢問 “有甚麼原因”時，表示因為 “沒興趣”的香港受訪者佔了27.0％，提出同樣理由的澳門受訪者則只有14.3％；表示因為 “沒時間”的香港受訪者有46.9％，但提出同樣理由的澳門受訪者則有多達62.8％；至於表示沒資格或其他原因的港、澳受訪者，則分別有26.1％及22.9％，顯示因為 “揾食”太忙而 “沒時間”參加社會活動乃最多受訪者提出的理由，當中又以澳門的情況較為突出。 從交互表列的分析數據中，我們注意到，不同年齡受訪者的看法頗為突出。舉例說，在兩地的受訪者中，表示因為 “沒時間”參加社會活動的比率，中年組別便明顯高於青年及老年組別；表示 “沒資格或其他”的原因，老年組別又較其他組別突出；因為 “沒興趣”而沒有參加的，青年組別的比率又略高於中年及老年的組別。除不同年齡一項外，港、澳兩地的受訪者態度同時出現顯著差異外，其他背景組別雖亦有一些不同，但因並非兩地同時出現，我們在此不作深入討論（表3）表3 ：沒有參加社會或宗教活動的原因（％）
  • 本地非本地31.718.546.348.622.032.9 ------------------自我階層 認同 低層 27.7 38.6 33.7中低層 21.7 52.0 26.3 - - -中層 31.8 45.5 22.7 - - -中上層 20.0 72.0 8.0 - - - - - - -香港 澳門人口社經背景二至四 一個 個四個以上一個二至四個四個以上總體 52.1 44.4 3.5 37.1 54.9 8.0教育程度 低__ _ 一 64.3 32.1 3.6中 - - — 42.4 51.1 6.5高 - - — 23.3 65.6 11.1 接著，當那些表示有參加社會及宗教活動的受訪者被問到 “總共參加了多少個團體”時，分別有52.1％及37.1％的港、澳受訪者表示只參加一個團體；表示參加了二至四個團體的比率，則分別為44.4％及54.9％；而表示參加四個以上團體的比率，則分別只有3.5％及8.0％。從數據的分佈上看，較多香港受訪者只參加一個社會團體，澳門受訪者則有較多比率參加二至四個社會團體，參加四個以上社會團體的比率亦以澳門為多（表4），情況與婁勝華（2004a & 2004b）的說法指澳門乃 “社團社會”頗吻合。表4 ：參與社會團體的數量（％） 不管受訪者有否參加社會活動，當他們被問到 “如何理解參與社團組織有助提升個人社會地位”的問題時，兩地受訪者的看法明顯頗有不同。在香港的受訪者中，分別有29.3％、43.2％及27.6％表示不同意、普通或同意，但在澳門的受訪者中，表示以上不同態度的比率分別為19.7％、 18.9％及
  • 人口社經背景香港 澳門不同意 普通 同意 不同意 普通 同意總體 29.3 43.2 27.6 19.7 18.9 61.4性別男 28.6 38.7 32.7 - - —女 29.8 47.0 23.1 - — —年齡青 22.9 55.2 22.0 19.8 31.7 48.4中 30.5 40.7 28.8 20.1 14.4 65.5老 33.9 35.4 30.7 11.2 13.5 75.3教育程度低 38.3 30.4 31.3 13.7 9.9 76.361.4％。也即是說，較大比率的香港受訪者只對參與社會團體的作用持中立態度，但大多數澳門受訪者則對參與社團組織所帶來的作用給予了充份的肯定。 深入一點看，我們不難發現兩地不同年齡及教育程度受訪者的態度頗有不同。舉例說，青、中、老年香港受訪者認同參加社會團體有助提升個人社會地位的比率分別為22.0％28.8％及30.7％，年齡較大較相信有幫助，持中立態度者則年齡較大比率較低；但同樣年齡組別的澳門受訪者而持相同看法的比率則分別為48.4％、65.5％及75.3％，同樣是年齡較大較相信有幫助，持中立態度者則年齡較大比率較低。很明顯，除年齡高低與態度強弱呈正相關的趨勢相同外，兩地受訪者對參加社團能否提升社會地位的看法，則南轅北轍，相差巨大。 兩地不同教育背景受訪者的看法，同樣出現頗大的差異。低、中、高教育程度的香港受訪者認為參加社團組織有助提升個人社會地位的比率分別為31.3％、 29.3％及23.2％，教育程度較低者較相信有幫助，持中立態度的比率恰好相反；同樣教育程度的澳門受訪者中，認為參加社團組織可以提升社會地位的比率分別為76.3％、 61.3％及55.3％，同樣是教育程度較低者較相信可以，而持中立態度的亦恰好相反（表5）表5 ：對參加社團組織以提升個人社會地位的評估（％）
  • 中 27.5 43.1 29.3 20.1 18.6 61.3高 29.4 47.4 23.2 21.0 23.7 55.3出生地本地 — - - 20.7 23.3 56.0非本地 — — - 18.4 15.8 65.8 不論是從參與社會活動的密度上看，或是從寬度及深度上看，港、澳兩地的結構與模式均呈現了同中有異的情況。相同之處是大家參與社會活動的頻度並不高；不同之處則是前者較多因為 “沒興趣”或 “沒資格”而不參加，參加的團體數量亦相對較少；後者則因 “沒時間”而不參加，參加的團體數量亦相對較多。進一步的數據更加顯示，香港受訪者對參與社團有助提升個人社會地位的看法偏向中立，但大部份澳門受訪者則認為作用正面，而這種態度上的差異，恰恰又以作為澳門受訪者參與較多社團組織的一個註腳。社會網絡與社會資源 從社會資本的論點上看，社會網絡是社會資本的重要組成部份，社會網絡愈緊密、愈廣闊，其攝取社會資源、動員社會關係的能力便愈強（Putnam， 1995）。也即是說，個人的社會關係網絡愈大—— 例如同學關係、同事關係、朋友關係或鄰里關係等，便愈能在社會上和其他人士建立互助互信的關係，並動員這些關係而實踐個人的目標。 受電話調查方法不能詢問過於複雜問題而訪問時間又不能太長的制約，我們沒法在調查中要求受訪者逐一評估其同學關係、同事關係、朋友關係及鄰里關係等等，只能直接詢問受訪者遇到經濟及情緒問題時的支援網絡，從而評估他們的社會網絡、求助對象及社會資源。調查中，當受訪者被問到 “如遇到無法解決的經濟困難時，是否覺得難以尋求幫助”時，表示 “很難”或 “有些難”的香港受訪者有18.5％及35.0％，澳門受訪者有同樣看法的比率，則分別23.9％及30.0％；至於表示 “好容易”或 “容易”的比率，香港方面為4.6％及39.0％，澳門
  • 人口社經香港 澳門背景很難 有難些容易好容易很難 ψ 容易好容易總體 18.5 35.0 39.9 4.6 23.9 30.0 41.0 5.2年齡則為5.2％及41.0％。也即是說，兩地受訪者同樣覺得，在碰到經濟困難時可以獲得幫助的機會只是 “一半一半” ，彼此的差距並不太大。 深入一點看，我們不難發現，不同年齡、教育程度及自我階層認同的受訪者，看法各有不同。簡單而言，年紀愈大、教育程度愈低、自我階層認同愈低的受訪者，表示難於尋求經濟援助的比率便明顯愈高，而港、澳兩地的整體趨勢更是頗為一致，只是程度略有不同而已。舉例說，青、中；老年的澳門受訪者表示 “很難”獲得經濟支援的比率分別為8.4％、29.0％及36.0％，但同年齡組別的香港受訪者而持這種看法的比率則分別為7.1％、21.3％及32.3％；低、中、高教育程度的澳門受訪者表示 “很難”獲得經濟支援的比率分別為41.9％25.4％及9.6％，同樣教育組別的香港受訪者，其比率分別為35.4％、22.2％及11.5％。至於港、澳社會低層受訪者表示 “很難”獲得經濟援助的比率（32.1％比46.5％），亦大幅高於兩地社會中上層的比率（13.6％比14.3％）。 若果說能否在經濟困難時獲得相關協助乃社會支援網絡強弱、社會資源多寡的一些指標，那麼老年、低學歷及社會低下層受訪者相對較難獲得援手的情況，恰好說明他們的社會網絡及社會資本不如其他組別的受訪者深厚，而港、澳兩地 “很難”或 “有些難”尋得支援的比率在程度上雖有一定差別，但總體卻十分接近的情況，則說明了各自社會經濟支援網絡的大同小異。順帶一提，在澳門的受訪者中，不同性別及出生地的受訪者亦呈現了顯著的差别，但因香港方面則差別不大，因此不作深入探討了（表6）。表6 ：可以獲得支援解決經濟困難的程度（％）
  • 青 7.1 37.6 50.5 4.8 8.4 34.2 50.7 6.7中 21.3 35.4 38.6 4.7 29.0 29.6 37.3 4.1老 32.3 31.2 32.8 3.7 36.0 23.3 32.6 8.1教育程度低 35.4 29.9 32.3 2.4 41.9 20.9 29.5 7.8中 22.2 38.7 33.6 5.5 25.4 32.5 37.9 4.2高 11.5 30.8 53.6 4.1 9.6 30.6 53.9 5.9出生地本地 - - - - 10.7 29.9 52.5 7.0非本地 - 一 - - 33.7 30.2 32.2 3.9自我階層 認同低層 32.1 41.4 22.9 3.6 46.5 27.9 22.5 3.1中低層 22.1 35.5 39.3 3.1 27.3 32.5 35.1 5.2中層 15.3 31.9 46.7 6.0 14.2 32.2 47.4 6.2中上層 13.6 34.8 45.5 6.4 14.3 20.6 60.3 4.8 我們或者會感到好奇，到底受訪者的求助對象是誰呢？從調查資料上看，面對經濟困難時，最多受訪者尋求支援的對象，其實是他們 “原屬群體”的成員—— 家人，港、澳兩地的比率分別有40.4％及31.5％。在家人之外，有較多受訪者表示會尋求朋友的幫忙，兩地的比率分別為21.6％及30.2％。接著的求助對象則各有不同，香港方面以銀行財務機構（14.2％）、親戚（10.1％）、政府（6.6％）及志願團體（3.6％）較多；澳門方面則以親戚（14.4％）、政府（5.7％）、不找人幫忙（4.6％）、教會或其他（4.4％）及銀行財務機構（3.6％）較多。至於傳統社會所強調的 “遠親不如近鄰”理念，則明顯較難在港、澳這樣的現代化都市中得到重視，兩地均只有0.3％受訪者表示會向他們尋求協助（表7） 。 簡單而言，香港受訪者較依賴家人、朋友，其次為銀行財務機構、親戚或政府，再其次是志願團體或不找人幫忙；澳門受訪者亦較依賴家人及朋友，其次則為親戚、政府或不找人幫忙，再其次為教會及其他或銀行財務機構。港、澳受訪者求助
  • 求助對象香港 澳門有效頻數 比率（％) 有效頻數 比率 (% )家人 625 40.4 476 31.5親戚 158 10.1 217 14.4朋友 335 21.6 456 30.2同事 18 1.2 29 1.9鄰居 5 0.3 5 0.3志願團體 52 3.6 51 3.4政府 103 6.6 87 5.7銀 行 、財務機構 221 14.2 55 3.6教會或其他 4 0.3 66 4.4不找人幫忙 27 1.7 69 4.6總數 1,548 100.0 1,511 100.0對象的同中有異，一方面反映了他們家庭及親屬背景的各有不同（此樣本接近七成的香港受訪者屬於本地出生，但澳門方面則只有四成而已），另一方面亦很可能間接說明了兩地金融機構及政府職能的發展階段各有差別，值得我們日後再作深入探究。表7 ：面對個人經濟問題時的求助對象 註 ：由於受訪者可選多項 ，有效總頻數多於 1，000 ，為方便比較 ，總比率統一為100 除了詢問受訪者面對經濟困難時是否難以尋求協助以及求助對象外，我們還詢問受訪者遇到個人情緒問題時是否難以尋求支援而對象又是那些的問題，並發現其困難程度大幅收窄，求助對象亦略有不同。在香港的受訪者中，分別有15.2％及21.5％表示 “很難”或 “有些難”獲得情緒支援，澳門受訪者表示同樣感受的，則分別為14.8％及18.0％，而表示能夠 “很容易”或 “容易”地獲得情緒支援的受訪者，兩地均多達六成以上，澳門更略高於香港，顯示尋求情緒上的支援較尋求經濟上的支援容易。 雖則如此，深入的交互表列分析數據仍清楚地顯示，不同年齡、教育程度及自我階層認同之間的看法呈現顯著差異，當中又以年老、低教育程度及社會低下層受訪者較難獲得支援。
  • 人口社經香港 澳門背 景很難有些難容易好容易很難有些難容易好容易總體 15.2 21.5 52.8 10.6 14.8 18.0 53.9 13.2年齡青 2.8 14.8 67.6 14.8 5.6 14.9 64.1 15.3中 14.9 24.7 50.5 9.9 17.7 20.4 49.7 12.3老 30.5 21.5 41.2 6.8 27.8 13.9 47.2 11.1教育程度低 32.7 22.1 38.9 6.2 26.8 22.3 37.5 13.4中 17.5 23.8 49.3 9.5 15.6 18.9 53.2 12.3高 5.1 18.0 62.7 14.1 7.4 14.4 63.0 15.2出生地本地 - - - - 6.9 17.7 59.6 15.8非本地 - - - ~ 21.1 18.4 49.2 11.3自我階層 認同 低層 36.4 24.3 35.0 4.3 36.8 20.0 37.9 5.3中低層 13.1 24.3 51.4 11.2 15.8 22.3 51.0 10.9中層 9.1 19.4 59.3 12.3 8.2 16.8 58.7 16.3中上層 11.8 19.7 53.9 14.5 10.0 15.7 60.0 14.3舉例說，在香港，青、中、老受訪者表示 “很難”或 “有些難”尋求情緒支援的比率為17.6％、 39.6％及52.0％，澳門同樣組別的受訪者而持相同看法的比率，則分別為20.5％、38.1％及41.7％；低、中、高教育程度的香港受訪者中，表示難以尋求情緒支援的比率分別是54.8％、41.3％及23.1％，澳門相同組織相同看法的比率則是49.1％、34.5％及21.8％。至於港、澳社會低層受訪者表示難以尋求情緒協助的比率（60.7％及56.8％），更明顯地大幅高於社會中層的受訪者（28.5％及25.0％），進一步支持不同社經背景受訪者的社會支援網絡及社會資源呈現顯著差異的說法（表8）。表8 ：可以獲得支援解決情緒問題的程度（％）與面對經濟困難時的求助對象略有不同，面對情緒問題，
  • 求助對象香港 澳門有效頻數 比率（％) 有效頻數 比率 (% )家人 483 32.0 374 27.3親戚 79 5.2 110 8.0朋友 644 42.7 614 44.9同事 63 4.1 45 3.3鄰居 7 0.5 7 0.5志願團體 66 4.3 42 3.0政府 18 1.3 9 0.7教會或其他 81 5.5 70 5.1不找人幫忙 67 4.4 98 7.2總數 1,508 100.0 1,369 100.0港、澳受訪者同樣較傾向於找朋友幫忙 ，比率分別達42.7％及44.9％，表示會找家人幫忙的，則分別只有32.0％及27.3％其他則分別有5.2％及8.0％的兩地受訪者表示會找親戚幫忙，5.5％及5.1％表示會找教會或其他幫忙，4.3％及3.0％表示會找志願團體幫忙，另外亦分別有4.4％及7.2％表示不會找人幫忙（表9） 兩地受訪者碰到經濟問題主要找家人幫忙而碰到情緒問題則主要找朋友幫忙的情況，既說明不同性質的問題處理方法各有不同外，亦間接反映了受訪者對家人及朋友的期許、理解或關係有所差別。家人雖是物質及非物質的重要支持者，但某些時候則會變成矛盾的核心 —— 尤其是成為某些情緒或感情問題的製造者及觸發點。正是因為情緒的困擾可能是家人，相對而言關係沒有家人般緊密的朋友，反變成了最主要的傾吐對象及求助對象。表9 ：面對個人情緒問題時的求助對象 註 ：由於受訪者可選 多項 ，有效總頻數多於 1，0 0 0 ， 為方便 比較 ， 總比率統 一為 10 0 綜合以上的經濟與情緒支援網絡，以及其可動員的社會資源，我們不難發現，和其他中國人社會一樣，港、澳兩地亦鮮明地呈現了強烈的 “以家為主”及 “關係本位”傾向。與此同時，我們同時必須指出，這種關係的核心雖以血緣為紐帶，
  • 表 10 :如问評估自己有需要時鄰居會給予幫助的問題(％)人口社經背景香港 澳門不同意 普通 同意 不同意 普通 同意總體 36.4 34.0 29.6 15.8 18.7 65.5年齡青中30.6 36.9 32.4 37.4 35.5 27.114.4 26.1 59.5 16.0 16.8 67.2但在後天的生活中仍能透過許多不同的方式把那種先天的家族關係 “泛社會化”，從而擴展或延伸至那些與他們沒有血緣聯繫的人身上，形成費孝通（1985）所說的 “差序格局”。事實上，中國人雖然對親人之外的人信任較低，但他們所信任的人群除了包括家屬、親戚和其他家族成員外，亦包括一些與自己具有擬親屬關係、或有其他情感關係的外人，顯示出這種關係其實亦有很大的彈性（李偉民、梁玉成，2003） 為了進一步闡述兩地社會支援網絡的強弱多寡，我們嚐試從 “鄰里互助”這個看來 “已不合時宜”的觀念入手，了解彼此間的一些態度差異。調查中，當受訪者被要求評估 “如果有需要，我相信我的鄰居會幫助我”時，分別有36.4％及15.8％的港、澳受訪者不同意鄰居會在自己有需要時給予援手，表示會給予自己援手的比率，則分別為29.6％及65.5％，而表示態度中立的，則分別為34.0％及18.7％。很明顯，香港受訪者較為相信鄰居不會給自己施以援手，但澳門的情況恰好相反，大部份受訪者均認為鄰居會在自己有需要時給予幫忙。 在眾多人口及社經特徵中，兩地社會不同年齡組別的態度差異頗有明顯，並且出現了各有不同的現象。在香港，青、中、老組別的受訪者表示不同意 “自己有需要時鄰居會給予幫助”的比率，分別為30.6％、 37.4％及42.2％，年齡愈大愈認為鄰居不會給予援手。在澳門，同樣年齡組別受訪者同意 “自己有需要時鄰居會給予幫助”的比率分別59.5％、67.2％及72.4％，年齡愈大愈認為鄰居會給予援手（表10）。港、澳不同年齡受訪者對鄰居的看法如此南轅北轍，與兩地民眾的交往、人口的規模、房屋的結構及社區的布局等等不無關係。： 何 （ ）
  • 老 42.2 25.6 32.2 15.2 12.4 72.4教育程度低 一 — - 21.1 15.1 63.8中 - - - 15.2 16.9 67.8高 一 - - 13.6 23.9 62.5出生地本地 33.2 36.6 30.2 - -非本地 44.5 28.1 27.4 - - · 接著，當受訪者被要求評估 “如果有需要，我會幫助我的鄰居”時，澳門受訪者表示會給予幫忙的比率，亦明顯高於香港，比率接近九成（88.3％），香港受訪者表示會這樣做的比率只有六成 （61.0％）而已。兩地受訪者表示不會給予鄰居施以援手或是態度中立的，則分別為9.3％比1.9％及29.7％比9.8％，進一步說明澳門受訪者有較為強烈的鄰里互助精神。 從交互表列分析的數據中，我們注意到，兩地不同年齡組別受訪者的態度同樣呈現了顯著的差異。在香港，青、中、老年齡組別受訪者表示不會給鄰居施以援手的比率分別為7.6％、8.8％及12.6％，年齡愈高愈不願意；而表示願意給予援手的比率，則分別為55.8％、61.3％及65.2％，同樣是年齡愈高愈願意；表示態度中心的，則以青年受訪者最高（36.6％），大幅高於中年（29.9％）及老年（22.2％）受訪者，情況十分特殊。在澳門，青、中、老組別受訪者表示不會給鄰居施以援手或是態度中立的趨勢，與香港方面相若，但在表示願意給予援手的答覆中，則以中年受訪者較為突出（91.0％），青年 （82.6％）及老年 （88.1％）反而較少（表11）。兩地不同年齡受訪者對幫助鄰居的不同態度，應該與他們在各自社區居住時間的長短有一定關係，但因本調查沒有跟進相關的問題，因而亦法在此能提出具體的答案。
  • 人口社經背景 香港 澳門不同意 普通 同意 不同意 普通 同意總體 9.3 29.7 61.0 1.9 9.8 88.3性別男 - - - 1.6 12.6 85.7女 - - - 2.1 7.7 90.2年齡青 7.6 36.6 55.8 1.5 15.8 82.6中 8.8 29.9 61.3 1.8 7.1 91.0老 12.6 22.2 65.2 3.7 8.3 88.1教育程度低 18.3 26.2 55.6 - - -中 10.0 32.2 57.8 - - -局 4.9 27.4 67.7 - - -自我階層認同低層 16.2 34.5 49.3 - - -中低層 9.3 32.3 58.4 - - -中層 6.9 27.4 65.7 - - -中上層 9.0 26.9 64.1 - - -表11 ：如何評估鄰居有需要時自己會給予幫助的問題（％） 正如前文所述，港、澳雖然同屬華人社會，同樣依賴在家人及親戚朋友的支援，但因兩地人口規模、房屋結構、社區分佈及城市生活節湊等頗有不同，社會網絡及社會資源自然略有差異。從人口規模而言，只有50 萬左右人口的澳門，多少仍保留著濃烈人情味，日常的接觸自然亦出現較多的 “相熟面孔”；房屋結構的並不太高，單位之間較少阻隔，而很多樓宇仍以 “走樓梯”方式上落，則增加了左鄰右里的交往寒喧；社區之內的相對穩定，不需經常搬遷，則有助彼此關係的穩定發展；至於生活步伐沒有香港般急速，以及對資源的競爭沒有香港般激烈等等，相信亦是澳門人較容易或較願意向家人以外的人尋求協助，亦較願意向鄰居施以援手的其中一些原因所在。
  • 人口社經背景 香港 澳門越小心謹慎 越好大多數人都 值得信賴越小心謹慎 越好大多數人都 值得信賴總體 64.9 35.1 70.2 29.8性別男 - - 73.6 26.4女 - - 67.6 32.4年齡青 54.3 45.7 65.0 35.0社會信任與社會凝聚 從社會學的觀點上看，信任是社會資本至關重要的組成元素，亦是社會關係的其中一個重要維度 ，乃社會制度和文化規範的產物，是建立在法理（法規制度）或倫理（社會文化規範）基礎上的一種社會現象 （彭泗清，2003）。針對整體社會的信任問題，當受訪者被問到 “你認為社會大多數人是值得信賴的還是覺得與人相處應盡量僅慎”時，分別只有35.1％及29.8％的港、澳受訪者認為 “社會大多數人值得信賴” ，表示 “應該小心僅慎”的比率，則分別為 64.9％及70.2％，可見兩地受訪者對社會大眾的信任度偏低，當中又以澳門為甚，未知此一情況是否與社會高度依賴博彩業有關。 深入一點看，我們不難發現，不同年齡、教育程度及自我階層認同的受訪者在態度上呈現了顯著的差異。簡單而言，兩地青年、高學歷及自認屬於社會中層或中上層的受訪者較認為 “社會大多數人值得信賴” ，而老年、低學歷及自認屬於社會低下層受訪者與社會人士的相處之道則偏向 “越小心慬慎越好” （表12）。到底老年、低學歷及自認屬於社會低下層受訪者對社會大眾較不信賴的原因是甚麼呢？是因為他們經歷較多，看慣人情冷暖、世態炎涼，還是因為他們所對的社會網絡及社會資源結構各有不同所致呢？ 由於這次的電話調查沒有涉及，我們暫時沒法回答，但希望日後可再作深入探討。表12 ：對社會大眾的信賴與相處之道（％）
  • 中 66.8 33.2 71.3 28.7老 70.9 29.1 78.9 21.1教育程度低 74.8 25.2 82.1 17.9中 69.7 30.3 73.8 26.2高 53.7 46.3 70.1 29.9自我階層認同低層 79.3 20.7 83.4 16.6中低層 64.2 35.8 75.1 24.9中層 61.3 38.7 64.1 35.9中上層 64.4 35.6 59.5 40.5 為了進一步闡述社會信任及社會關係的問題，我們嚐試從 “只關心自己”或 “盡量幫助他人” ，以及從 “討人便宜”還是 “盡量保持公平”兩個層面上探討兩地社會資本的差別。首先，當受訪者被問到 “你覺得社會大多數人會盡量幫助他人還是只關心自己”時，各有三成左右受訪者表示 “會盡量幫助他人”，七成左右則表示 “只關心自己”，顯示港、澳的受訪者均較認為社會大眾 “只關心自己” ，不但看法幾乎一致，人口社經背景之間同樣看不到顯著的差異（表13） 接著，當受訪者被問到 “你認為社會大多數人一有機會即想向你討便宜還是盡量維持公平”時，各有兩成多的港、澳受訪者認為社會大多數人 “想討人便宜” ，七成多則認為 “想盡量保持公平” ，當中又以澳門受訪者認為社會大多數人想 “保持社會公平” 的比率相對較高。從交互表列的分析中，我們發現，港、澳不同性別及教育程度受訪者的看法呈現一定差别，顯示女性較男性相信社會大多數 “想盡量保持公平” ，而高學歷者亦較低學歷較認同社會大多數 “想盡量保持公平”舉例說，在香港的男女受訪者中，表示社會大多數 “想盡量保持公平”的比率為67.8％及78.2％，澳門的男女受訪者而持同樣看法的比率則分別為73.3％及82.8％；低、中、高教育程度的香港受訪者表示社會大多數 “想盡量保持公平”的比率為64.8％、71.9％及78.5％，而澳門同等學歷受訪者持相類似看。。
  • 人口社經背景香港 澳門刚 心 自 己只關心自 盡量幫助他 己 人總體 69.8 30.2 69.5 30.5性別男女74.9 25.1 65.5 34.5- -討 人 便 宜 鍾 _ 持& 討 人 便 宜 盡 量 ξ持公總體 26.8 73.2 21.4 78.6性別男女32.2 67.8 21.8 78.226.7 73.3 17.2 82.8年齡青中老18.7 81.3 28.4 71.6 32.0 68.0- -教育程度 低 中 高35.2 64.8 28.1 71.9 21.5 78.525.6 74.422.6 77.4 16.1 83.9低層中低層中層中上層41.4 58.6 26.9 73.1 21.3 78.7 27.1 72.9------------------------法的比率則分別為 74.4％、77.4％及 83.9％（表 13）表13 ：對社會大眾的二元看法（％） 港、澳受訪者一方面較為傾向於 “只關心自己” ，但另一方面則認為社會的大多數想 “盡量保持公平” ，這種看似相互矛盾的態度，很可能與中國文化所強調的 “家庭本位”及 “功利家庭主義”觀念頗有關係。事實上，不同社會理論便頗為清楚地指出，華人社會的組織與行為，基本上是建立在那個以血
  • 緣為關係的核心之上，這種關係導致對家族利益的高度重視，以及對家族成員的高度信任，而家族以外的利益，或是對家族以外其化人的信任，則相對而言不太強調，因而會被視作 “低度信任”的社會—— 一種缺乏普遍信任的社會 （Lau， 1984；Redding， 1990； Fukuyama， 1995）。當然，他們同時亦會要求社會要盡量 “保持公平”，這樣才可讓各個個體得以自食其力、自力更生。 不同的社會理論還進一步指出，社會的和平穩定與持續發展，不但取決於社會信任，還關係到社會凝聚及社會包容等問題。針對港、澳社會凝聚力的強弱高低問題，我們在兩地的電話調查中亦有觸及。調查中，當受訪者被問到有多同意自己身處的社會乃 “和諧社會”時，分別有39.5％的香港受訪者及60.1％的澳門受訪者覺得其社會乃 “和諧社會”，相差頗為巨大，表示相反意見的比率，則分別為 13..2％及11.4％，差距不大，而表示態度中的比率，則分別為47.4％及28.5％，差距同樣巨大。很明顯，香港受訪者對於香港是否 “和諧社會”的看法較為中立，亦不太肯定；澳門受訪者則較為清楚明確，亦較肯定，不知這種差別是否與兩地社會經常爭論不休的問題各有多寡有關。 深入一點看，兩地不同年齡組別受訪者的看法明顯呈現了差別。在香港，不同年齡組別受訪者的看法頗為分歧。舉例說，青、中年受訪者有較多（分別為46.7％及50.7％）傾向於態度中立，表示同意香港乃 “和諧社會”的分別有44.0％及35.2％，老年受訪者中表示態度中立及表示同意香港乃 “和諧社會”的比率相若，各為41.3％及44.0％。在澳門，年齡愈大似乎愈認同澳門乃 “和諧社會” ，青、中、老年齡組別受訪者認為澳門乃 “和諧社會”的比率分別為58.5％ 、 58.6％及78.3％，三個組別持中立態度的比率，則分別為31.9％28.2％及17.0％（表14）。其他不同社經背景受訪者的看法雖亦有一些差異，但因並非一同出現顯著性，我們在此略去不表。
  • 人口社經背景香港 澳門不同意 普通 同意 不同意 普通 同意總體 13.2 47.4 39.5 11.4 28.5 60.1性別男--- - 12.4 24.3 63.3女 - - - 10.6 31.7 57.7年齡青 9.3 46.7 44.0 9.6 31.9 58.5中 14.0 50.7 35.2 13.1 28.2 58.6老 14.7 41.3 44.0 4.7 17.0 78.3出生地本地 12.8 51.9 35.3__ 一 一非本地 13.7 38.6 47.7 - - -自我階層認同 低層 20.8 40.3 39.0 17.8 24.7 57.5中低層 15.8 45.8 38.4 11.9 30.2 57.9中層 8.1 49.3 42.5 9.6 28.1 62.3中上層 11.4 57.0 31.6 5.3 38.2 56.6人口社經背景香港 澳門不同意 普通 同意 不同意 普通 同意表14 ：對兩地 “和諧社會”的評估（％） 港、澳受訪者對各自社會的和諧狀況看法如此巨大，是否反映了他們對社會的歸屬感呢？調查中，當受訪者接著被問到他們有多大的程度同意 “自己乃社會的一員”時，分別有71.0％的香港受訪者及93.3％的澳門受訪者表示同意，表示不同意的則分別有2.1％及1.8％，持中立態度的則分別為26.9％及4.9％，不同社經背景的深入分析看不出共同的顯著差異（表15）。可以這樣說，絕大部份澳門受訪者認為自己乃澳門社會的一員，香港受訪者中雖亦有為數不少的比率持有相同看法，但顯然沒有澳門受訪者般來得單純、強烈和一面倒。表15 ：對 “自己乃社會一員”的評估（％）
  • 總體 2.1 26.9 71.0 1.8 4.9 93.3年齡青 2.2 34.5 62.9 - -中 1.7 25.0 73.3 - - -老 3.3 23.7 73.0 - - -教育程度低 3.7 28.7 67.6 - - -中 2.5 32.2 65.3 - - -高 0.9 17.7 81.3 - - - 若單從九成多澳門受訪者覺得自己乃澳門社會的一份子，而香港受訪者表達同樣感受的比率只有七成，加上澳門受訪者認同澳門乃和諧社會的比率又大幅高於香港，澳門社會的向心力和凝聚力，明顯較香港強。當然，我們同時必須指出，由於香港不論是人口規模、社會結構、經濟實力及政治生態等均遠比澳門浩繁複雜，其內外矛盾與競爭自然亦會顯得相對激烈、尖銳，甚至會讓人覺糾纏紛亂、爭論不休。結語 綜合以上港、澳不同時期歷史與社會的不同發展，加上民意調查數據的佐證，我們實在不難發現，這兩個同樣作為東西貿易樞紐，同樣經歷過西方殖民統治，亦同樣兼具多元種族、多元文化及多元宗教的華人城市，既有相互競爭之時、亦有互補長短之處，至於其社會資本在性質、組織及形態上雖有著眾多相似之處，但確實亦存在著若干各自的特式，值得我們多加留意。 作為華人社會，亦經歷了漫長的西方殖民管治，港、澳兩地在吸納西方文化與價值的同時，亦基本上仍保留著極為濃厚的傳統中國文化——尤其是那種 “以家為主”及 “關係本位”的價值與思想。正因如此，港、澳兩地受訪者在社會參與方面表現得並不熱衷，因為 “揾食”（生活）而 “沒時間”參與各種社會活動更屬最主要的理由，至於澳門受訪者較香港受訪者
  • 認同 “參與社團組織有助提升個人社會地位”的原因，既印證了澳門受訪者一般參與較多社會團體，亦說明了澳門社團組織的人口比例遠比香港高的這一相當特殊的社會現象。 由於參與社會活動的深度及闊度均十分有限，港、澳受訪者可以動用的社會網絡及社會資源顯然亦頗為匱乏。簡單而言，兩地受訪者面對困難時可以獲得及時幫助的機會只有不足 “一半” ，至於求助及支援的網絡亦以家人為主，其次為朋友，再其次則為親戚。一些機構性組織如銀行、財務公司、政府、志願機構及教會等等，雖然亦能給予某種支援和協助，但表示會向這些機構求助的比率卻所佔不多，顯示在部份受訪者的眼中，家人及親朋戚友仍是最為核心的社會支援網絡，亦是最能有效動員的社會資源。 或者是受到 “以家為主”信念的影響，兩地受訪者對社會大眾的信任程度並不太高 ，大部份更是建基於各種各樣的特殊關係如家人、親戚、同學、同事或朋友之上。在他們的眼中，社會上的陌生人並非 “大多數都是值得信任的” ，所以在與人相處時必須 “小心謹慎”。當然，他們亦明白，社會大眾亦非 “一有機會便討人便宜”，並較為相信大家會 “盡量保持社會公平”，但同時又清楚地指出大多數陌生人 “只會關心自己”，只有少部份人肯 “盡量幫助別人” 或者是因為澳門始終仍屬社區型城市，人口規模相對較低，經濟活動相對單一，政治競爭沒有那麼激烈，社會矛盾亦沒那麼尖銳，而人與人之間的接觸交往又相對固定，澳門社會的凝聚力亦明顯較香港強，就算是社會爭拗或社會抗爭 （如示威遊行） 等行動，亦相對較少。至於面對問題時以半公開或不公開的手段，透過不同關係或途徑進行私下談判，以協商方法解決矛盾，不但較為常見，亦較易為社會大眾所接受。 回到本文開首時提到的核心問題上，社會參與、社會網絡及社會信任之所以被視作社會資本，是因為它可為不同的社會持份者 “增值” ，讓他們獲取社會資源和機會。從Putnam（1995） 的角度上看，社會信任乃社會網絡的自發聯合與自願延伸，而社會參與則有助建立社會網絡，因而不難令人想到社會信任與社會參與之間的相互依賴及互為因果。換言之，我們。
  • 參與愈多的社會活動，和其他人的聯繫愈多，愈能建立彼此的信任，因而亦愈能提升個人的社會資本。本文的調查數據只粗略地勾勒了港、澳社會資本的性質及形態，很多問題仍有待深入探討，至於增加社會參與是否能擴大社會網絡、提升社會信任，從而達至積累更多社會資本的目的，同樣有待深入研究作出證實。（2008 年 12 月 ）參 考 資 料 ：本文所 引用的 資料 ， 分別 來 自 “香港社 會指標調 查計劃 ：2 0 0 6” 及 “澳門綜合生活素 質調 查 （2 0 0 6 ）” 。前者的研 究經 費來 自香港的大學研 究資助局（POLYU 5 4 1 1/ 0 5H）， 後者則來自澳門的可持續發展策略研究中心 。Bourdieu, Pierre. “The Forms of Capital” , in J . G. Richardson ( ed . )Handbook of Theory and Research for the Sociology of Educa tion , pp. 2 4 1 -2 5 8 . New York: Greenwood Pres, 1 9 8 6 .Coleman , James, S. Foundations of Social Theory . Cambridge: HarvardUniversity Press, 1 9 9 0 .Fukuyama, Francis. Trust: The Social Vir tues and the Creation of Prosperity .London: Hamish Hamilton, 1 9 9 5 .Granovetter , Mark. “The Strength of Weak Ties” , American Journ al ofSociology , 1 9 7 3 . Vol. 7 8 , pp. 1 3 5 0 - 1 3 8 0 .Lau Siu-kai . Society and Politics in Hong Kong . Hong Kong: The ChineseUniversity Press, 1 9 8 4 .Lin Nan. Social Capital:: A Theory of Social Structure and Action . Cambridge:Cambridge University Press, 2 0 0 1 .Redding, Gordon S. The Spirit of Chinese Capitalism . New York: De Gruyter,1 9 9 0 .Putnam, Robert . “Bowling Alone: America , s Declining Social Capital”Journ al of Democracy, 1 9 9 5 . Vol. 6 , No. 1 . pp. 6 5 - 7 8 .李偉民、梁玉成。2003 〈特殊信任與普遍信任：中國人信任的結構與特徵〉 ，載鄭也夫、彭泗清 （編） 《中國社會中的信任》 ， 頁184-208 。北京：中國城市出版社 。。
  • 彭泗清 ， 〈關係與信任 ：中國人人際信任的一項本土研究〉 ， 《香港社會學學報》 ，第二期 ， 頁1-38 ， 2003 年。費孝通 ， 《鄉土中國》 ，北京：三聯書店 ，1985 年。鄧開頌 、陸曉敏 ， 《粵港關係史：1840-1984 》，香港 ：麒麟書局 ，1997 年。鄧開頌 、謝後和 ， 《澳門歷史與社會發展》 ，珠海 ：珠海出版社 ，1999 年。余繩武 、劉存寬 ， 《十九世紀的香港》 ，香港 ：麒麒書業出版社 ，1994 年。黃啟臣， 《澳門通史》 ，廣東 ：廣東教育出版社 ，1999 年。婁勝華，〈澳門法團主義體制的建構〉 ， 《行政》 ，第17 卷 ， 第2 期 ，2004a， 頁38 1-398婁勝華 ， 〈澳門法團主義體制的特徵〉 ，《行政》 ， 第17 卷 ， 第3 期 ，2004b， 頁661-687施白蒂 ，《澳門編年史：二十世紀》（譯者：思磊） ，澳門：澳門基金會 ，1999 年 。
  • 香港與澳門新聞傳媒事業的比較譚志強前言：新聞傳媒事業的比較標準 要比較香港和澳門的新聞傳媒事業制度，最常用的一個共同標準是 《香港基本法》 第27 條與 《澳門基本法》 第27 條中都有提出保證的 “言論及出版自由”。在可供比較和分析的層次上，自低至高，自小至大，則至少包括新聞工作者（個人） 、新聞傳媒機構 （媒體） 和新聞傳媒事業生態 （傳媒市場）三個層次。香港的新聞傳媒事業（1945 ∼現在）1 、印刷傳媒的發展 （1 ） 日報類： 1945 年二次大戰結束，香港的民營大眾報紙紛紛復刊，包括：《成報》 、 《華僑日報》 、 “星島系”的《星島日報》 、《星島晚報》 、 《英文虎報》 （Hongkong Standard ， 1949 年創刊） 、 《快報》 （1963 年創刊） ，英文 《星報》 （1965 年創刊） 、 《明報》 （1959 年創刊） 、 《明報晚報》 （1969 年創刊） 、 《新報》 （1959 年創刊） 、 《天天日報》 （1960年創刊） 、 《東方日報》 （1969 創刊） 、 《中報》 （1980 年創刊） 。 專業財經報紙方面，則有 《信報》 （1973 年） 和 “香港經濟日報” （1988 年創刊） 。 1989 年6 月 “六四事件”發生後，香港一方面有報紙結束營業，包括：《華僑日報》 、 《天天日報》 、 《中報》 、 《快報》 、《新晚報》 、英文《東快訊》 ，一方面有新報紙投入市場，如將 “娛樂新聞”自周刊刊登到日報頭版版面的 《蘋果日報》
  • （1996 年創刊） 和 《太陽報》 。 1997 年7 月1 日政權交接以來，香港日報市場方面的最大變化，一是大量老牌報紙控股權 （老板） 的易手，包括 《成報》 、 《新報》 、 《星島日報》 、 《英文虎報》 、 《明報》 、《香港商報》 和英文 《南華早報》 。二是 “地鐵免費報”的興起，嚴重打擊傳統大眾化報紙的銷量。目前這類免費地鐵報紙，至少包括：《都市日報》 、 《A.M.7:30》 《頭條日報》 和《英文虎報》 ，周一至周五每日的免費派報總量接近100 萬份。 不計非定期出版的一些另類免費報紙 （如由 “法輪功”信徒主辦的 《大紀元時報》 ） 如果將免費地鐵報加上現今仍在營運的日報：《東方日報》 、 《太陽報》 、 《蘋果日報》 、 《星島日報》 、 《明報》 、 《新報》 、 《成報》 、 《大公報》 、 《文匯報》 、 《香港商報》 、 《信報》 、 《香港經濟日報》和英文《南華早報》 ，香港目前至少有17 份日報。 （2 ） 周刊類： 香港目前最暢銷的是一批以提供 “娛樂新聞”為主的 “八卦周刊”，其內容包括博彩消息 （賭馬、賭狗、賭波貼士） 、娛樂界 （電影、電視、歌星、模特兒） 名人 （富商、名媛） 消息、黃色專欄、嫖妓指南，甚至一般嚴肅新聞。這些專挖名人黑幕醜聞（主要是政壇人士、商場富豪、影視明星等） 的 “扒糞型”娛樂新聞周刊，專門採取種種 “出位”報導手法 （香港法律改革委員會，2004A ： 44∼68），特別是 “狗仔隊”式的跟蹤偷拍，專爆名人們不堪對外人道出的醜聞祕史，不但侵犯到許多並非名人的 “隱私” （香港法律改革委員會，2004B ：104∼145），對香港新聞傳媒事業生態和傳統新聞專業道德，也帶來前所未有的負面衝擊。 （譚志強，2000 ；譚志強，2001） 除 《明報周刊》 之外，自1990 年 《壹週刊》 面世，其他“八卦周刊”如《一本便利》 、 《忽然一週》 、 《東週刊》 、 《東方新地》 、 《東Touch》 《三週刊》 、 《八週刊》 、 《新假期》紛紛跟進出版之後，較老牌的 “八卦周刊”均紛紛停刊。
  • 1989 年前後出版的重要時事刊物，不少已在1997 年前後停刊。還好的是，許多較有份量的刊物，包括：《亞洲周刊》（中文版） 、 《開放》 （原名《解放》 ） 、 《前哨》 、 《爭鳴》 、《動向》 、《中國論壇》 、《廣角鏡》 、《瞭望週刊》 （海外版） 、《紫荊》 等等，則仍在正常經營。 財經刊物則有：《經濟導報》 、 《信報財經月刊》 、 《經濟一周》 、 《中港經濟》 、 《資本家》 、 《盛世》 等等。 文化性刊物方面，則至少仍有 《讀者文摘》 （中文版） 和《明報月刊》 。2 、電子傳媒的發展 （1 ） 廣播電台： 香港先後出現過的廣播電台，包括政府的 “香港電台”（Radio TV Hong Kong， 1928 年啟播） ，民營的 “香港商業電台” （Commercial Radio of Hong Kong ， 1958 年啟播）和民營的 “新城電台” （Metro Radio ， 1991年啟播） 。三個電台之中， “香港電台”的頻道最多，也最多聽眾。但是，如以個別頻道的個別節目相比，則是 “香港商業電台”的比例最高，盈利狀況最佳。 “新城電台”則一直在虧蝕經營，每年虧損約在1億港元左右。 （2 ） 電視台： 電視台方面，可以分為 “傳統（地面）電視台”、有線（寬頻） 收費電視台和衛星電視台三大類。 香港的傳統 （地面） 電視台包括：“亞洲電視” （前身是有線電視公司 “麗的呼聲”，1957 年啟播） ，有兩個頻道，即以中文 （粵語） 為主廣播的 “本港台” ，和以英文為主廣播的 “國際台” ； “電視廣播有限公司” （TelevisionBroadcasting Co. ，簡稱 “無線電視”或TVB ， 1967 年啟播） ，有兩個頻道，即中文 （粵語） 為主的 “翡翠台”，和以英語為主的 “明珠台”。過去曾存在過一間 “佳藝電視” （1975 年啟播） ，至1978 年便因不堪虧損而結束。
  • “有線/ 寬頻電訊公司”則包括：（九倉） “香港有線”（Wharf Cable TV） “盈科電訊”（now.com）和 “香港寬頻”（Hong Kong Boardbank）。目前這三間 “有線/ 寬頻電訊公司”提供的 “收費電視” （Pay TV）服務，都正在 “蠶食”兩個傳統 （地面） 電視台的收視率。除爭取廣告收入外，這些公司的長遠打算都是以吸收各種 “寬頻服務”的收入，去支持“24小時新聞/ 財經頻道”的支出，令只能提供各類電視節目服務和以廣告收入為主要經濟來源的兩個傳統 （地面） 電視台 （無線電視、亞洲電視） ，承受著沉重的市場競爭壓力。 衛星電視台方面，至少包括：對中國大陸、港澳、台灣和海外華人社區直播節目的 “衛星電視” （Star TV）和 “鳳凰衛視” （Phoenix Satellite TV），只對台灣直播節目的 “無線電視衛星台” （TVBS），只對中國內地直播節目的 “TVB8”以及 “中國中央電視台” （第4 套節目） 及其他內地電視台的衛星電視節目。3 、通訊社與外地駐港新聞機構和特派員 香港是亞洲的新聞資訊中心，世界各大通訊社，包括：路透社 （Reuters ）、美聯社 （AP ） 、法新社 （AFP）、合眾國際社 （UPI）、葡萄牙新聞社 （LUSA）、共同社 （Kyodo）中央社 （CNA）、新華社 （Xinhua News Agency）、中國新聞社（CNA）都在香港設有分社、辦事處或特派員；電視台方面，包括：美國的國家電視網 （NBC）、哥倫比亞電視網 （CBS）美國電視網 （ABC）、有線電視網 （CNN），英國的英國廣播公司（BBC）、法國的法國國際廣播公司 （RTFI ）， 日本的日本放送協會 （NHK）、中國內地的中央電視台 （CCTV）廣東電視台 （GDTV）、福建電視台 （FJTV）、澳門的澳門電視台（TDM）、台灣的台灣電視台 （TTV）、 中國電視台（CTV）、中華電視台 （CTS）、中天電視台 （CTN） 等；廣播電台方面，包括：美國之音（VOA）、中央人民廣播電台等；以及難以勝數的外地報紙，包括：美國的 《紐約時報》 （NewYork Times） 《華盛頓郵報》 （Washingt onPost） ， 英
  • 國的 《泰晤士報》 （Times）， 日本的 《朝日新聞》 （AsahiShimbun） 《讀賣新聞》 （YomiomiuriShimbun） 、 《每日新聞》 （Mainichi Shimbun），台灣的《中國時報》 （ChinaTimes） 《聯合報》 （UnitedDailyNews） ，中國內地的《人民日報》 （People's Daily）等；外地雜誌如美國的《時代周刊》（Time） 《新聞周刊》 （NewSweek） 、《美國新聞與世界報導》（U.S. News & World Report），新加坡的英文 《亞洲周刊》（Asia Week），英國的《經濟學人》 （ Economists）等等，都在香港設有分社或常駐記者。在香港本地註冊的通訊社中，以 “中國通訊社” （CNS） 的電訊比較多新聞機構採用。4 、新聞事業團體 香港目前有十個本地新聞事業組織，即 “香港報業公會”、 “世界中文報業協會”、 “香港華文報業協會”、 “外國記者協會” （Foreign Correspondent Club， FCC） “香港記者協會” （Hong Kong Journalists Association， HKJA） “香港攝影記者協會”、香港新聞行政人員協會 （Hong Kong NewsExecutives Association， HKNEA） “香港記者會” （HongKong Press Club）和 “香港新聞工作者聯會”澳門的新聞傳媒事業 （1949 年∼現在）1 、印刷傳媒的發展 與香港以1989 年為分水嶺不同的是，澳門傳媒的分水嶺是1966 年12 月發生的 “一二三事件”。事件結束後，親國民黨的右派傳媒和駐澳門特派員，不是關門撤退，就是向北京當局靠攏以求生存，逐漸形成目前幾乎 “全澳山河一片紅”的新聞傳媒市場結構。 印刷媒介方面，根據澳門新聞局提供的最新登記資料，澳門目前有中文日報10 份 （大眾報、正報、新華澳報、華僑報、市民日報、現代澳門日報、澳門日報、星報、賽狗秩序表、濠
  • 江日報） ；中文周報8 份 （號角報、時事新聞報、體育週報、訊報、澳門脈搏、澳門文娛報、澳門觀察報、澳門早報） ；中文周刊1份（樂報） ；中文雙周刊1份（英才雜誌、澳門會展） ；英文日報2 份（澳門郵報、澳門每日時報） ；葡文日報3份（澳門論壇日報、句號報、澳門今日） 。月刊、雙月刊、季刊、半年刊，更有數十份之多。2 、電子傳媒的發展 電子媒介方面，澳門目前有1個官營電視台（澳門電視台，擁有中文、葡文兩條頻道） ，1個官營廣播電台 （澳門電台，擁有中文、葡文兩條頻道） ，兩者均是 “澳門電視廣播有限公司”（TDM）旗下的子公司；2 個衛星廣播電視台（澳亞衛視、蓮花衛視，均以爭取中國內地觀眾為主）；1間有線電視公司（澳門有線） ，和7 間公共天線服務公司 （公天公司） 。 由於 “澳門電視台”和 “澳門電台”都是政府傳媒，因此，其言論都比較保守，以支持政府為主要任務。 “澳門電台”的收聽率和廣告收入尚算理想，但是， “澳門電視台”的節目，除了七點鐘至七點十五分的 “本澳新聞”外，都在鄰近地區眾多免費電視台更具吸引力的節目夾擊下，令收視率和廣告收入一直都不太理想，年年虧損數千萬澳門元。 網絡傳媒方面，大部分報刊、電台、電視的內容，包括《澳門日報》 、《華僑報》 、《訊報》 、《澳門今日》 、《澳門電台》 、《澳門電視台》 都有網路版本。3 、通訊社與外地駐港新聞機構和特派員 通訊社與外地傳媒駐澳門通訊員 （記者） 方面，目前有在澳門特區政府新聞局註冊登記的通訊社包括：中國的 《新華社澳門特區分社》 、葡國的 《葡萄牙新聞社駐澳門代表處》 。通常派有駐澳門通訊員的包括：中國內地的《中國新聞社》 、 《人民日報》 、 《上海文匯報》 、 《中央電視台》 、 《中央人民廣播電台》 、 《中國國際廣播電台》 、 《中國廣播電視》 、香港
  • 的 《電視廣播有限公司》 、 《亞洲電視》 、 《香港 （九倉） 有線電視》 、《香港電台》 、《新報》 、《大公報》 、《文匯報》 、《中國經濟周刊雜誌社》 、 《香港商報》 、 《盈科電訊（now.com）新聞台/ 財經台》 、 《東週刊》 （其中部分通訊員只是兼職人員，有時候還會因預算之類問題暫時出缺） 。沒有常駐通訊員的《美國之音》 、 《自由亞洲電台》 、 《共同社》 、 《朝日新聞》等外國新聞傳媒，及香港的《香港商業電台》 、 《新城電台》 、《香港寬頻新聞台》 、《明報》 、 《星島日報》等外地傳媒機構，如有重大新聞在澳門發生，則大多數會調派駐香港記者就近到澳門採訪。4 、新聞事業團體 澳門目前有6 個新聞工作者團體，包括：澳門新聞工作者協會、澳門記者聯會、傳媒工作者協會、澳門傳媒俱樂部、澳門體育記者協會、澳門葡英傳媒協會。香港和澳門新聞傳媒事業的比較1 、政治因素方面的比較 自1997 年以來，只有半官方、半民間的 “淫褻及不雅物品審裁處”，由於被不少宗教 “原教旨主義人士” （基本教義派）滲透掌控，常常作出一些嚴重違背社會主流民意的決定（如判定文藝復興時代的著名雕塑 “大衛像”的複製品或一般報刊刊登的泳裝照片是 “不雅物品”之類） ，才被視為對香港 “言論及新聞自由”的最大傷害。 但是，正因為香港傳媒事業制度愈來愈享有高度的 “言論及新聞自由” ，當意識形態幾乎完全和香港相反，對新聞傳媒是非管不可的北京當局 （毛澤東，1984），於1997 年7 月1日君臨香港之後，香港人俗稱 “火星撞地球”的一些矛盾和衝突便難以避免。
  • 澳門新聞傳媒事業的發展則與香港大有不同。直到1977年才因《葡萄牙共和國憲法》 在澳門的直接實施，澳門才轉變成一個沒有任何 “新聞檢查”制度存在的城市。1澳門 “言論和新聞自由”的真正障礙不是政治干預，而是非常嚴重的 “自我審查”（self censorship）。因為 “威權政治”曾經存在多年，小城之內人際關係密切，北京當局又對澳門擁有壓倒性的影響力，不管是新聞工作者本身還是新聞傳傳媒整體，都不得不常常以非屬新聞專業的標準去 “自我審查”手上得到的消息是否應該公布，一直都不敢充分使用本身享有的基本權利：“言論及新聞自由” 不過，正因 “言論及新聞自由”少有充分使用，澳門新聞工作者和傳媒機構與北京當局及澳門特區政府之間的嚴重衝突，一直都比香港為少。2 、經濟因素方面的比較 如與香港相比，澳門傳媒現狀的社會經濟基礎就顯得非常狹窄。因為，自1842 年香港正式開埠以來，澳門經濟開始漸走下坡，在缺乏經濟基礎支持下，澳門的新聞傳媒一直不如香港旺盛，無法與香港相比。 澳門是一個目前只有53 萬人口（其中包括10 萬外來勞工） 的小城，本地經濟結構單一，其主廣告客戶及其他收入來源是非常狹窄的，廣告主要來自澳門特區政府，六間大型博彩公司（澳博、永利、 銀河、金沙/ 威尼斯人、美高梅、新濠博亞） ，和大型 “中資企業”。除非得到中央政府的 “暗示”一般來說，新聞傳媒都不會主動得罪這些大型客戶。 經濟來源問題上，澳門現行的以金錢補助印刷傳媒的制度，一直是澳門新聞傳媒公信力的致命傷。可以觀察到的是，在印刷傳媒接受政府補助的情況下 ，除 “歐文龍案”審判期間得到中央政府的 “暗示” ，一度在版面上出現很多異見外，澳門印刷傳媒對特首何厚鏵及澳門特區政府高級官員的行為，一向是少有批評的。 （譚志強，2003）
  • 3 、社會因素方面的比較 從傳媒社會學的角度來看，有怎麼樣的一個社會，就有怎麼樣的傳媒；有怎麼樣的傳媒，就有怎麼樣的傳媒市場結構；有怎麼樣的傳媒市場結構，就有怎麼樣的傳媒內容。香港市民一向都比較接受英國人的那套理念，如對任何問題有意見，表達得也比較坦率直接，以有效解決問題為優先，不會太過考慮人情面子。於是，新聞傳媒的報導風格也比較直接辛辣。與此相反，澳門市民還是比較傳統保守，再加上城市人口不多，面積不大，人際關係非常密切，精英階層之間不是親戚，就是同學或朋友，記者編輯在處理某些新聞時，人情面子便往往要首先照顧。 除此之外，前 《華僑報》 總編輯鄧祖基還指出：“澳門傳媒認為本身有其定位，其存在的價值在於承擔社會責任和對公眾利益的維護。傳媒和社會的關係，建立於共同締造一個健康富足的公民社會為目標，透過傳媒對政府的監督手段而促其實現。在監督的過程中，澳門傳媒大都抱持理性和溫和的態度，許多時候，表現得並不尖銳，因此，常被視為過分自律。”（鄧祖基，2003 ： 3∼4 ） 換言之，追求 “和諧” ，是大多數比較保守知足的澳門市民所響往的，故此，反映在新聞傳媒報導的形式和內容之上，也都是比較“和諧”，不會發生像“草泥馬之歌”之類的表達形式。香港與澳門新聞傳媒事業的異同1 、香港與澳門傳媒的相同點 （1） 除了 “壹傳媒集團”旗下的報刊，仍然對中國內地抱持強烈批判的立場與報導內容之外，其他港澳新聞傳媒是愈來愈少刊登可能得罪北京當局的內容，報導風格也愈來愈像中國內地的傳媒，像將收視率最高的政論節目 “龍門陣”主動停播，不會得罪他人的 “新聞娛樂化”或 “娛樂資訊”節目愈來愈多，都是明顯例子。 （陳韜文、馬傑偉，1999 ： 137）
  • （2 ） 對中國大陸的正面報導愈來愈多，尤其是對近年來中國內地經濟大幅進步的新聞，更是爭相叫好。最近兩年以來，新聞傳媒對 “人大政協兩會”、 “北京奧運會聖火過境”、 “分離主義”等等問題的報導，都是愈來愈多以 “民族主義”或 “愛國主義”， “愛國愛港”或 “愛國愛澳”的角度去報導和評論。總而言之，即是新聞報導的形式和內容都愈來愈 “內地化”。2 、香港與澳門傳媒的不同點 （1） 在劇烈市場競爭下，香港傳媒的 “自我審查”沒有澳門那麼嚴重，仍保持一定程度的 “言論及新聞自由” ，遠非澳門能及。譬如，即使新聞傳媒不能批評 “皇帝”（中央政府） ，但是，針對 “太監” （地方官員） 的不當施政，香港各報刊的有關報導常常都會猛烈批評。因為，這些批評都可以增加報刊銷量，其策略稱為 “罵太監不罵皇帝”。由於區情不同，澳門新聞傳媒則是連 “太監” （地方官員）都少有批評。 （2 ） 香港的英文新聞傳媒比較發達，種類繁多，許多不同語言的傳媒節目都有播出。例如， “無線電視”和 “亞洲電視”英文台，除了播出英語節目之外，還會播出普通話、 日語、韓語等少數族群語言的節目。 （陳韜文、馬傑偉，1999137∼139） 澳門則迄今仍然保持著出版一定數量的葡文報刊，播出一定時間的葡語電台節目和電視節目。 （譚志強，2003） （3） 香港居民不會依賴澳門傳媒為他們提供新聞消息，但是，澳門居民卻對香港傳媒高度倚賴。澳門現在最暢銷的報紙，除了本地出版的 《澳門日報》 和 《華僑報》 之外，還包括香港出版的 《東方日報》 、 《太陽報》 、 《蘋果日報》 和 《新報》 （澳門版） ，收聽和收看香港的電台和電視節目。因為，澳門的新聞傳媒缺乏看頭，某些比較關心社會的澳門市民，都要每天閱讀收聽收看香港的新聞傳媒，令受眾知道一些澳門報刊沒有報導的消息。換言之，澳門不但在經濟上 “依賴”香港，連新聞資訊都在 “依賴”香港。 （譚志強，2003） （4 ） 由於香港少有 “公天公司” ，香港能收看的外地衛星電視節目遠比澳門為少，特別是中國內地和台灣以普通話（國:
  • 語）或閩南語播放的電視節目。與此相反，澳門的 “公天公司”比較普及，澳門一般電視用戶可以觀賞的頻道更多達數十個，遠比香港相同階層電視用戶為多。例如，閩南（福建） 新移民族群聚居的澳門北區（包括青洲、台山、祐漢、黑沙環、馬場） ，更是家家戶戶都在晚上收看台灣衛星電視台提供的國語 （普通話）和閩南語節目，簡直就是一個不折不扣的 “小台灣”。 （譚志強，2008 ： 509 ） （5） 澳門新聞傳媒比香港新聞傳媒較佳的最大優點是，新聞工作者不敢打著 “言論及新聞自由”的旗號，頻頻濫用 “狗仔隊” （跟蹤偷拍） 之類的不良採訪手法，去侵犯一般市民的“個人隱私”和 “誹謗個人名譽”。 （譚志強，2000 ；譚志強，2001 ；香港法律改革委員會，2004A；香港法律改革委員會，2004B） 換言之， “淫賤新聞”在澳門並不流行，香港記者過海到澳門採訪時，也不敢如在香港採訪般無法無天，神憎鬼厭。總結 1997 年前後，由於大多數香港新聞傳媒所有權出現轉移，新的傳媒老板紛紛向北京當局靠攏（香港記者協會/ 第十九條，1999 ： 18∼21），除 “壹傳媒”集團旗下的報刊之外，香港目前的情況已經是 “全港山河一片紅”，連英文報刊都不例外。在新聞工作者和新聞傳媒機構紛紛 “自我審查”， “民族主義”日漸升溫之下，香港的 “言論及新聞自由”正在日漸萎縮 （香港記者協會/ 第十九條，2008 ： 4∼9），缺乏充分的新聞資訊以作經濟決策時的參考，這便必然影響到香港作為 “國際自由貿易港”和 “國際金融中心”的地位，對香港未來的經濟發展相當不利。 然而，相比1966 年 “一二三事件”之後便已經 “全澳山河一片紅”的澳門新聞傳媒事業來說，香港新聞傳媒事業的“自我審查”，則是 “小巫見大巫”，完全不可相比。因為，不管從政治、經濟，還是社會因素去相比，澳門的 “言論及新聞自由”都比香港為少，特別是 《保護國家安全法》 的通過，更令大多數的不但要重新學習怎麼樣去做一個 “中國人”，新聞傳
  • 媒工作者也必須要重新學習如何去做一個 “中國澳門”的 “新聞工作者”。 （譚志強，2003 ） 澳門的新聞工作者為保存一定的 “公共領域” ，目前也以相當婉轉溫和的手段，如 “澳門講場”之類的清談節目形式，適應得相當良好。 （張印平、蘇常，2009 ： 58∼63）幸好的是，即使澳門的新聞傳播事業在 “言論及新聞自由”上自我設限，但是，一般市民如果想要得到本地或外地的最新資訊，仍是唾手可得的，總算是 “比上不足、比下有餘”（2009 年4 月）註釋 ：1 沒有新聞檢查制度 ，並不等於就沒有其他的新聞檢查方式去限制新聞傳 媒 ，如 “自我審查” 、 “總編輯負責制”之類 。2 許多香港民主派政客都偏好用 “中國化”來形容此種現象，但是 ，這個用 語是不正確的。因為 ，港澳一直都是中國領土的一部分 ， 目前也回歸中國 管治 ， 同樣是中國領土一部分的台灣地區 ，其 “言論及新聞自由”的開放 程度也非港澳所能企及 ，故此 ，用 “內地化” 一詞會較為恰當。參考文獻 ：毛澤東（1984），《毛澤東新聞工作文選》 ，北京：新華出版社 ，一九八四年。鄧小平（1995），〈一個國家 、兩個制度〉 ，收入：《論香港問題》 〔繁體字版〕，香港 ：三聯書店 ，一九九五年。蕭蔚雲主編（1991），《一國兩制與香港特別行政區基本法》 ，北京 ：北京大學出版社 ，一九九一年 。蕭蔚雲主編（1993） 《一國兩制與澳門特別行政區基本法》 ，北京 ：北京大學出版社 ，一九九三年。李江（2003） 《經濟眼看博彩》 ，澳門：澳門傳媒工作者協會 ，二〇〇三年。劉品良（2000），〈五十年來的澳門博彩業〉 ， 《亞洲研究》 ， 第36 期 ，2000 年9 月18 日。劉品良（2002） 《澳門博彩業縱橫》 ，香港：三聯書店 （香港） ，二〇〇二年。方漢奇主編（1992） ，《 中國新聞事業通史》 ， 第一冊 ，北京 ：中國人民大學出版社 ，一九九二年。
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  • 港澳的遊行請願文化何秋祥前言 近年來，香港和澳門都爆發了多次工人及市民遊行示威事件。除每年 “五一”及 “十一”港澳 “例行”的工人遊行之外，以香港為例，2006年3月19 日工會和民間團體發起遊行示威，促請中國政府釋放兩位遼陽工運領袖，並呼籲香港政府加強保障勞工權益；2007 年8 月6 日爆發的香港紮鐵工人罷工事件，持續長達36 天；2008 年3 月28 日保安、清潔工會第九年春季大遊行，爭取全面立法制定最低工資⋯ 而在澳門方面，2007 年12 月20 日由多個團體聯合發起了民主大回歸遊行，被稱為是 “歷來首次在回歸日發起民主遊行”，亦是首次透過遊行要求雙普選。但是，與歷次示威遊行相比，規模及反響最大的兩次，還是香港2007 年紮鐵工人大罷工與澳門2007 年 “五一”遊行。 由於香港和澳門扮演特別行政區的角色，相對於中國大陸而言，擁有更廣泛的民主空間和自由度。但兩者在社會、文化和經濟形態方面依然存在不同於彼此的氛圍，這不僅構築了香港與澳門工人運動的深刻背景及多樣化訴求，也為不同時期的工人運動提供了獨特的契機。此外，兩個特區政府響應姿態的差異，與社會各界對事件的不同表態，亦為港、澳的請願文化傾注入各自的特色。而港澳社會的特殊地位和歷史任務，確實為中國整體的民主運動提供了平台。香港紮鐵工人大罷工與2007 年澳門 “五一”遊行 相比香港歷次工人運動而言，2007 年8 月初至9 月中上旬爆發的香港紮鐵工人大罷工，歷時長達36 天，成為香港戰後最長的一次工人運動。1從8 月6 日紮鐵工人在天光道的地
  • 盤舉行罷工，到9 月12 日勞資雙方以日薪860 港元及8 小時工作達成共識，使罷工事件得以和平落幕，其間，工人舉行了超過15 次遊行示威或請願活動，規模最大的兩次分別是：8 月19 日早上紮鐵工人由遮打花園往政府總部遊行，規模一度達到1500 人 （警方稱有1230 人） ；8 月26 日工人從維園出發，然後行至政府總部遞交請願信，遊行組織者表示有2500 人參與 （警方稱有1500 人） 。在整個罷工活動中，紮鐵工會與工人進行數次談判，並適當做出妥協，但由於沒有達到工人的要求，這些談判均以破裂告終。最後在政府勞工處的斡旋下，經過第7 次談判，雙方終於達成共識。2007 年澳門勞動節遊行，發生在2007 年5 月1 日下午，由六個澳門社團組織市民以 “反貪腐、保民生、削外勞、除黑工、安居樂業、家庭團聚、構建和諧社會”為口號，就澳門政權移交後的社會問題表達意見，遊行人士亦包括個別立法會議員及少量公務員。與2006 年同類遊行一樣，這次遊行也有出現警民對立與衝突場面，甚至有警員朝天開槍及使用胡椒噴霧驅散示威者，300米外的一名路人懷疑遭流彈擊傷。其間，遊行開槍事件引致遊行氣氛轉差，而使得遊行最終被警方定性為 “騷亂”事件的導火線。當時雖有媒體與照片作佐證，但參與遊行方與政府、親政府團體意見成兩極化，另外這也是繼1990年 “3 ·29 事件”後澳門警員首次向群眾開槍示警。2007 年澳門 “五一”遊行由於開槍事件，獲得各界廣泛關注，規模和反響都應屬歷次遊行之最。 與澳門2007 年勞動節遊行演變成大規模警民衝突相比，香港的紮鐵工人罷工和平落幕，並沒有影響紮鐵工人表達訴求，這也反映出一個開放的民主社會應該共同遵守的 “遊戲規則”。然而，和平請願文化的構築，不僅需要示威組織者的自律與政府參與姿態的高度透明，也與當時的社會經濟氛圍有著深刻的關聯。比較港 、澳民主運動的社會經濟氛圍為保持世界自由港、貿易及金融中心的地位，在經濟發展
  • 方面，香港政府奉行 “低稅制、低福利、高發展”的基本特色。香港的經濟在過去幾年持續上揚，就業情況大幅改善，失業率亦由2003 年年中的8.5％高峰回落至2007 年中的3.3％，是近十年來的最低位，而整體就業人數亦接近歷史新高，約為353 萬人。尤其在2007 年，香港經濟一片良好景氣，政府公務員已經帶頭加薪，並出現通貨膨脹現象，建築業內多個工種亦有加薪。但為何在香港經濟情勢一片大好之時，卻爆發了規模龐大的香港紮鐵工人罷工事件？ 香港 《經濟日報》 2008 年7 月22 日的社評就指出，香港低技術勞工十年來薪金受壓最大。過去十年，無論首六年香港經濟不景時，還是最近四年經濟大步增長期，基層市民都因低學歷與低技術，在勞動市場不吃香，加薪幅度一直落後，生活素質縱有改善，亦追不上社會平均進步，埋下不少勞資矛盾與怨氣。2 在2007 年爆發紮鐵工人大罷工時，紮鐵工人指出，他們的休息時間被取消、工時增長及飽受欠薪之苦，3他們期望收入有合理水平。在香港爆發SARS疫情之前，紮鐵工人的日薪超過1200 港元，但數年來工人收入不斷下滑，被二、三判從中削價由日薪1131元變至實收450 元。4紮鐵工人罷工的主要訴求是，爭取加薪及更多的休息時間，並要求能夠回復十年前的薪金水平 （日薪950 港元） 。此外，受美國次貸危機對全球及香港經濟的衝擊，現時香港通貨膨脹肆虐，對民眾生活構成一定衝擊。通脹溫和期，基層加薪幅度雖低，但只是生活質素提升較慢，而香港通脹自去年底開始快步上升，蠶食市民收入，基層加薪幅度低，需節衣縮食，生活質素下跌。 與香港相比，澳門的經濟及社會形態略有相似。自澳門政權移交後，治安、經濟狀況有所改善，市民對政府施政也有了更大的期望，更敢於表達訴求。但在經濟轉型時期社會貧富懸殊嚴重，政府又未能解決外勞、交通、住屋等民生問題，再加上2005 年起政府被指在土地分配、投資移民的問題上偏袒發展商，澳門特別行政區政府的管治威信已有所下降。 而澳門經濟發展的特殊之處在於，近年澳門開放賭權以來，大興土木，博彩業發展迅速，旅遊、酒店及服務業產生大
  • 量職位，從業人員的工資亦因此水漲船高。政府稅收大增，可以大減入息稅，兼大派福利，包括推行幼稚園至高中免費教育。澳門發展的急速轉向，令習慣安逸生活的澳門人一時間未能適應轉變，令因為經濟轉向而受惠較多與受惠較少的族群之差距拉大，由此不斷積累怨氣，並表示失業問題只要政府投放資源援助低下階層即可解決。5其實，在2007 年澳門 “五一”遊行前，特區政府已經察覺潛在問題，在2006 年示威衝突後，已經推出多項新政策。不僅立法增加黑工雇用雙方處罰，行政長官何厚鏵還成立了人力資源辦公室處理外勞問題，進一步擴大社會保障覆蓋網路，同時馬上煞停接受新的投資移民申請，以穩定樓價，並加快興建居屋公屋，承諾在2009 年建成8000 個公共房屋單位。此外，澳門勞工局表示，雖然澳門過去兩年外勞增加1倍多，不過資料顯示本地工人就業條件如工時中位數減少，但收入中位數增加，反映沒受到外勞影響，並強調負責審批外勞的人力資源辦公室在6 月成立後，將加強監管外勞。但一連串的措施需要一段時間才能生效，短期內依然難以為民怨降溫。比較香港和澳門的請願文化（一）遊行訴求與各方溝通： 香港的歷次示威，無論規模大小，都有十分明確的遊行訴求。例如，香港紮鐵工人大罷工要求解決近年困擾建造業工人的薪資和工時問題，及每年 “五一”和 “十一” ，香港多個勞工團體發起遊行請願，促請香港政府加強保障勞工權益。香港市民和工人的明確訴求，也使特區政府能夠有效地在勞資雙方中間扮演調停人的角色。在香港紮鐵工人罷工期間，勞資雙方在政府勞工及福利局的斡旋下，一直保持溝通。勞工及福利局發言人在8 月19 日下午發表聲明，表示當局已經高度關注工業行動，不斷就這宗勞資糾紛斡旋，冀望勞資雙方能在互諒互讓的精神下，縮窄分歧，並期望工人儘快復工。6此外，勞工處也多次安排紮鐵工人與商會會面，可惜一直無果。直到勞工
  • 處的官員第7 次介入工潮，勞資雙方終於達成共識。 而澳門龍頭經濟與勞動力嚴重失衡，及黑工和外勞等多重社會經濟問題，導致澳門市民的遊行訴求較香港更廣泛。2007年澳門 “五一”遊行過程中，市民的訴求可以說是相當混雜。遊行人士不僅不滿政府賤價批地予以大財團用作商業專案，使官員從中漁利，他們強調歐文龍事件只屬冰山一角，要求政府公開賣地資料，以更嚴厲的力度打擊貪污、官商勾結和利益輸送、還表示不滿炒風熾熱，樓價飆升，小市民無法置業安居，而住屋租金隨之飆升的同時，居屋政策卻無助市民，要求公共和社會房屋在2009 年前要兌現。與此同時，也有遊行人士不滿工資較澳門入息中位數偏低和雇主只聘請黑工及輸入外勞政策偏重商家，變相排斥本地工人的狀況，要求特區政府儘快出臺政策，改善本地裝修與建築工人失業問題，並增加對外輸入外勞的公眾知情透明度，甚至有示威者稱勞工局局長孫家雄打擊黑工不力，呼籲中央政府罷免何厚鏵與其他局級官員的職位。此外，還有遊行人士不滿車輛過多引致塞車，認為交通混亂問題長久困擾民生，而爭取在澳居權者則要求居於中國內地超齡子女能到澳門定居團聚。 此外，香港的示威遊行基本上都是秩序井然，遊行人士在路線和秩序控制方面事先已經和警方取得默契、合作。比較之下，澳門較缺乏這方面的官民默契。 面對五花八門甚至有些混雜的遊行訴求，加之政府行政透明度相對不如香港開放，遊行期間警民對峙氣氛激烈，臨時改變路線又引發衝突，警方不得已向天鳴槍制止。遊行演變成衝突與鳴槍控制局面，在輿論上，對這次遊行及警方處理方法不僅造成不良後果，而且也並沒有緩和雙方矛盾。開槍事件成為整個遊行由呼籲口號轉為激烈對抗的導火線，相對而言，不少市民認為開槍並非正確做法，7更顯示了澳門特區政府與市民溝通不力。而其後，民間、在場參與人士和政府、親政府人士對遊行事件的評價也始終持相反的意見。 在遊行結束後，澳門社會人員協進會表示關注形成這次事件的社會因素，呼籲政府及各界人士，正視目前澳門社會的深層矛盾，關心各階層市民的切身需要，同時，政府應認真考慮
  • 建立一個有公信力的意見採集及響應制度。社會人員協進會認為真正的和諧社會是建基於溝通、化解怨氣，而不是強力壓抑後萬馬齊暗式的安靜。8（二）事件表態與政府響應： 對於2007 澳門勞動節遊行，澳門治安警察局把事件定性為 “騷亂” ，並解釋，事發時由於正值 “五一”黃金周假期，不適宜讓遊行隊伍行經繁忙路線，而且有情報顯示，有人企圖藉遊行破壞澳門秩序。至於開槍制止一事，澳門治安警察局認為並沒有激化遊行人士情緒，也不會加深警民雙方之矛盾，相信警員是在安全情況下才向天開槍。但是，隨後有遊行人士反駁說，警員在鳴槍前並沒有預先警告，這點與警員需遵守的《軍事化人員通則》 中 “警員使用槍械前應明確警告”相違背。 勞動節遊行的第二天，發起遊行的六個團體在澳門職工聯盟會址舉行記者會，指出遊行完全按照澳門法律進行，不存在隨意更改進行路線問題。他們又指責警方鳴槍激起示威者憤慨，其後引致的衝突應由特區政府負全責。同時否認有 “第三勢力”介入或有人收錢遊行的傳言。對於有媒體報導稱現場部分人士言行挑釁，六團體認為這是因為工人長期積怨，所以在表達方面較激進。9 何厚鏵5 月4 日回應遊行事件時表示，政府認同五一遊行大部份人士提出的訴求，在遵守法律及警方指引下，市民擁有表達訴求的權利，而鳴槍示警大家都不願見到，但絕非鎮壓，也絕不可能是警方高層指示警員開槍，稱事件為 “遊行中的衝突”10 。何厚鏵強調，政府維持廉潔、打擊黑工與保障本地工人權益，在近來已推出關於交通與住屋改善政策，並修訂 《土地法》 與公共工程批給機制，承諾透過立法會與專責委員會的互動提高透明度1 1 。但他同時指摘，遊行隊伍中有個別人士帶有政治目的，別有用心地把遊行演變成衝突。並首次向傳媒披露，自從發生前運輸工務司長歐文龍涉嫌貪污案後，有人想借機打擊政府的威信12。而澳門中聯辦也發表類似言論，支持何厚鏵的有關講話，相信特區政府能在總結經驗的基礎上進一步
  • 依法處理好有關事宜。中聯辦認為，今天的澳門，政府和居民的目標都是一致的，沒有根本不可調和的矛盾，政府亦有暢通的渠道可供居民反映意見，居民不需要用這麼激烈的方式表達意見。13並說，將這次遊行搞得如此激烈是不應該的，中聯辦譴責遊行的策劃者，遊行組織者要開槍事件負責。14而行政會也認為譴責部份滋事份子的過激行為是正確的，因為社會要讓一些人知道，不要以為以後每逢五一都可以這樣做 （破壞社會秩序）下去。15 不僅如此，特區政府發表聲明，讚揚警方以果斷及克制態度，採取恰當方式，處理 “五一”警民衝突，有效控制局面，使社會恢復正常秩序。指出當局一向尊重及重視市民以遊行請願方式，依法表達的意見，並會作出積極回應。又強調特區政府決心全力維護法治，一切社會行動必須以法治有序、不影響社會商業運作，及其他市民正當權益為原則，絕不容許並且會追究任何踐踏法紀、蓄意破壞澳門穩定發展大局的行為，保安司對警隊的工作表示肯定。16 親政府人士也一致譴責遊行人士的舉動，5 月3 日起澳門各大報章均在主要版面刊發數則大版面之聲明，以《澳門日報》為例，先後有數十個團體不約而同的刊登聲明否定遊行，支持特區政府施政，認同警方在遊行當天的處理手法，並表示珍惜現有的經濟環境。 但一些參與遊行的團體不僅批評警方有關安排在於挑釁民眾，要求政府就開槍事件道歉及問責外，更認為特首未從憤懣的示威行動中反省施政的失誤，反而將遊行衝突諉過於 “帶有政治目的人士” ，表現出在政治上缺乏承擔。17此外，也有個別議員質疑警方和政府對遊行事件的回應姿態，18但都遭到親政府團體的抨擊。（三）外界聲援： 比較香港和澳門兩次相對規模較大的遊行，不僅在遊行訴求和政府回應的立場方面有所不同，對於外界的支援狀況也略有差異。香港的紮鐵工人罷工得到香港社會多個界別和團體的
  • 聲援，在罷工過程中，除建築業工種人士支持外，亦有社福界、教育專業人員協會、大學生監察無良企業行動、大專學生基層關注組、本土行動、天主教香港教區勞工事務委員會等多個團體到場聲援，平等機會婦女聯席代表更透過送玫瑰花表達支持和尊重紮鐵工人爭取加薪。還有約50 名來自不同大學的院校學者及文化界人士，也發表聯合聲明支持工人。由此可見，香港社會各界對工人民主運動的合理支持，不僅表現為現場聲援，亦會透過輿論或媒體表達支持。此外，紮鐵工人十幾名代表在8 月21 日早上到達澳門，先後在美高梅金殿、永利、威尼斯人等澳門地盤向香港在澳工作的地盤工人派發傳單，希望工人回港一起罷工，以爭取勞方建議薪金。19 澳門2007 年 “五一”遊行，由澳門博彩建築業聯合自由工會、澳門職工民心協進會、澳門清潔員職工會、澳門職工聯盟、澳門物業管理員職工會、澳門家庭團聚促進會主辦並率領遊行者，新澳門學社以其立法委員為代表率領參加，還有約50位屬 “散位”之公務員參與。但在輿論方面，遊行人士得到的本土支援相對較弱。尤其是在遊行結束後，數十個澳門團體紛紛發表聲明否定遊行事件。 但香港多個團體卻都在2007 年澳門勞動節遊行後，譴責澳門警方濫用武力，要求何厚鏵道歉，20並公正處理事件，查辦濫用暴力的警員，並促請澳門政府認真處理貧富懸殊問題。21他們強調港澳兩地彼此互有示範作用，基層團體應互相支持。22總結 目前澳門還沒有類似香港失業綜援一類的安全網，導致未能適應社會轉型的基層市民缺乏安全感。澳門賭權開放後，生計受外勞和黑工打擊的低技術勞工因感覺自己沒有沾到澳門經濟起飛而帶來的好處，而民怨不斷。至於香港方面，根據政府公佈的資料，2008年3月底香港市民平均薪金按年上升3.1％，但扣除通脹後，實質不升反跌1.5％。現時通脹繼續升溫，較三月底更高，政府公佈的六月份綜合消費物價指數已升上6.1％，下半年勢將更高，與此同時，香港通貨膨脹率也達到6.1％，創
  • 十一年新高，工人生活難捱，自然要求提高加薪幅度，抵抗通脹。在這樣的經濟氛圍下，爆發示威遊行並非偶然，亦非個別問題，而是香港和澳門社會潛藏的矛盾被激化。不過，港澳的特殊歷史任務也使他們為中國的民主運動提供了平台。以香港為例，在機制上，香港紮鐵工人的加薪與否，是由一年一次由資方代表的香港建築紮鐵商會與勞方代表的香港建造業紮鐵職工會商討所得的。可是，紮鐵工人認為薪酬水平不能反映市場供求，甚至每況愈下，工人懷疑紮鐵職工會討價能力不濟，及感到被紮鐵職工會出賣利益，轉而向職工盟求助。23紮鐵工人期望在職工盟的協助下，可以有更理想的待遇。從香港紮鐵工人求助於職工盟、爆發歷時長達36 天的大罷工，到勞資雙方達成新的協議，都可以在不同程度上反映出香港社會的民主性，而工人通過民主手段表達訴求更被社會承認和尊重。（2008 年8 月 ）註釋 ：1 《香港紮鐵工人結束馬拉松式罷工》 BBC中文網 ，2007 年9 月13 日。2 香港 《經濟日報》 ，7 月22 日社論 。3 香港獨立媒 體：《紮鐵工人辛酸史》 ， 2007 年8 月12 日。4 《明報》 ：《判頭疑食價 工人四折支薪》 ， 2007 年8 月12 日。5 TVB《新聞透視》 ：澳門大學經濟系主任關鋒接受 《繁榮背後》 訪問時言 論 ，2007 年5 月5 日。6 《明報》 ：《紮鐵罷工料再延一周 1500 人遊行 跨界別支持》 ， 2007 年 8 月20 日。7 澳門電臺 ：《市民批評警方開槍行為不當》 ， 2007 年5 月2 日。8 《華僑報》 ：《澳社會工作人員協進會關注遊行事件》 ，2007 年5 月7 日。9 《華僑報》 ：《六團體不排除有進一步行動》 ， 2007 年5 月3 日。10 澳門新聞局 ：行政長官何厚鏵 《政府重視市民依法表達的合理訴求》 。11 澳門新聞局 ：《政府堅決做好廉政建設》 。12 《明報》 ：《何厚鏵首回應五一開槍事件澳遊行衝突 “有政治目的”》 ， 2007 年5 月5 日。13 《澳門日報》 ：《白志健 ：溝通協商解決問題》 ， 2007 年5 月6 日。
  • 14 同上 。15 《華僑報》 ：《唐志堅認譴責乃警告滋事份子》 ， 2 0 07 年 5 月 6 日 。16 澳門新聞局 ：《保安 司肯定警隊工作》 。17 新澳門學社 ：《新澳門學社發表聲明譴 責特區政府濫用暴力》 ，2 0 0 7 年 5 月 9 日 。18 澳門電臺 ：《遊行議 員批評警方鳴槍》 。19 澳門電視臺 ：《澳視新聞》 ，2 0 0 7 年 8 月 2 5 日 。2 0 明報即時新聞 ：《職工盟譴責澳警鎮壓示威者》 ， 2 0 07 年 5 月 6 日 。2 1 《公教報》 ：《勞委會發聲明反對澳警濫用暴力》 ，2 0 07 年 5 月 13 日 。2 2 《新華澳報》 ：《港弱勢社團來澳抗議開槍事件》 ， 2 0 07 年 6 月 7 日 。2 3 《明報》 ：《工人 自選代表架空紮鐵工會》 ， 2 0 07 年 8 月 14 日 。
  • 回歸後澳門中學生政治次文化的 延續與變化澳門中華教育會教育科學研究組研究緣起 澳門理工學院余振教授曾於1999 年對本澳四所較有代表性的中學進行問卷調查，並將研究成果發表 《澳門中學生的政治次文化——對公民教育的啟示》 一文，甚具學術價值。澳門回歸祖國將近十年，澳門人已從葡萄牙人手上接過管治權，可謂實現了當家作主的夢想。過去九年，澳門貫徹了 “一國兩制”、 “澳人治澳”和高度自治的 《基本法》 精神，市民的自我意識逐漸提高。本研究組有感澳門回歸九年社會變化較大，徵得余振教授的授權，無償使用其研究問卷，於2008 年10月進行調查研究，蒐集數據，比較這十年間澳門中學生政治次文化的變化，相信對本澳公民教育的發展和改革有一定的助益。 何謂政治文化，余振教授認為是 “一個國家（地區）的政治文化可以從其政治思想、傳統、制度、運作和人民的政治取向及參與體現出來。美國政治學家阿爾蒙德和弗巴採用人類文化學的觀點，將 ‘政治文化’界定為 ‘一個政治系統（國家或民族）的基本政治傾向’。按照他們的理解，政治文化作為長期形成的心理積澱，深藏在我們心中，並潛移默化地支配其政治行為。阿爾蒙德和弗巴在 《公共文化》 一書中，認為政治文化即一個系統內的個人對於該系統的態度取向，可用認知、情感和評價三個概念來說明。r 1 何謂公民教育，余振教授認為是 “為了延續本國（或民族）獨有的文化傳統和社會價值觀，保證政治和社會的長期穩定，每一個國家或地區都很注重公民教育，內容包括本國的歷史、地理、倫理文化、宗教、政治思想和道德價值等。公民教育的目的是提高國民整體的文化和政治素質，增強國民對國家的歸
  • 屬感。”2 作為一群教育工作者，我們更關心的是，作為社會未來的主人翁——中學生的民主素養和公民意識如何呢？ 對比余振教授於1999 年就相關議題進行的問卷調查（取樣四所較具代表性的學校，超過1，000 份問卷），本研究組於2008 年10 月期間，選擇了本澳十二所學校作為是次研究的取樣學校，分為二組。第一組是與余教授的取樣完全相同的四所學校。第二組有八所，按照澳門中學不同類型的比例挑選樣本。第一組每所中學抽樣調查六班，高中每級抽樣二班。第二組抽樣調查三班，高中每級抽樣一班。我們成功收回有效問卷數為1，576 份，其中男生佔52.2％，女生佔47.8％。學生是在老師在場的課堂上填寫問卷，所以一般較認真，漏空或不回答較少，只有6.7％（113 份）問卷因各種原因無效。 由於研究問卷相同，故此澳門回歸前後10 年的兩個研究結果具有高度的可比性。問卷內容涉及中學生政治文化的五個不同層面，分別是： 1對公共事務關心的程度； 2 民主價值觀； 3 對政治參與的態度取向； 4 對中國和澳門的歸屬感； 5 家庭背景因素調查結果與分析 由於是次調查的第一組與第二組差幅甚少，故並不分開討論。本研究與早前（2 月10 日）澳門可持續發展研究中心公佈之 “社會與公共事務參與”3專題研究結果有驚人相似之處；又早前（2 月）澳門大學教育學院品德與公民教育專題評鑑研究小組發表的 《澳門中小學品德與公民教育專項評鑑報告》 （摘要）4的結論亦大多可以與我們的分析互補互證。 （一）對公共事務關心的程度： 根據是次研究調查結果顯示（見表1.1），只有50.7％的高中生有每天或經常閱讀報章、看電視或聽電台新聞報道的習慣。
  • 問題：您有沒有經常閱讀報紙、看電視或聽電台的新聞報道1999年調查 20 08年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比每天都有 37.8 22.8 23.4經常有 25.4 27.9 27.2間中有 32.2 41.6 41.4很少 4.5 6.9 7.2從不 0.1 0.8 0.8樣本數 1047 860 1681比較起1999 年的結果63.2％而言，現今澳門的高中生明顯較從前少讀報紙，差幅高達12.5％。相反，現今澳門的高中生比起十年前卻熱衷與別人討論公共或政府事務（見表1.2）。超過一半的高中生經常有或間中有與別人談論相關議題，比之十年前約有20％的增幅，可見回歸以來澳門的高中生較關心公共或政府事務。 這一對表面矛盾的數據，可以理解為：第一，時至今天，互聯網無遠弗屆，早已成為高中生日常生活很重要的環節。加上網絡資訊發達，高中生除了平面和視像媒體外，更可以透過互聯網了解時事，故高中生在讀報或看新聞的比例下跌的同時，我們可以理解為甚麼現在他們反而較從前更關心公共和政府的事務，互聯網在當中的作用不容忽視。第二，港澳報刊內容多元，商業化傾向普遍，在青少年心中是否認為選擇互聯網更為適合？ 有些澳門的中小學，已經在公民教育或其他課程中引入時事報告環節，透過報紙、刊物或互聯網摘取資訊，經過分析、綜合、思考和批判的過程，以報告的形式與班級上其他同學分享。倘若未來這種教學方法得以推廣和普及，那麼我們社會的年青人就能夠漸漸養成關心時事、反思時事、討論時事和批判時事的習慣。表_1.1
  • 問題：您有沒有經常同家人或朋友討論有關政府事務1999年調查 2 0 0 8年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比經常有 2.6 6.3 7.5間中有 29.7 44.9 43.2很少 53.5 41 41.6從不 14.2 7.8 7.8樣本數 1047 857 1677表_1.2 另外一個影響高中生對時事的態度的因素是本澳以至外地傳媒的報道（見表1.3）。就報章而言，高中生閱讀澳門中文日報的比例由85.7％下降至近60％，跌幅較大；而閱讀香港中文日報的高中生比例，亦由近一半跌至近四分之一，這可能與現今澳門的高中生更多從其他媒體擷取資訊，例如互聯網，但閱讀報章的比例下降，亦很值得我們關注。本澳報章是教育青少年的重要素材，青少年讀者是他們重要的爭取對象，這一數字應提供予本澳傳媒參考。 就收看電視台來看，這次調查增加了台灣電視台和其他外國電視台作為選項，結果是現今澳門高中生收看香港中文電視台的比例下跌，但仍然佔絕大多數（81.9），而如今收看澳門中文電視台的高中生有所上升，達到57.8％，比較10 年前的42.4％，澳門的高中生明顯更關注澳門的電視媒體；中國大陸電台10 年前後未見明顯的變化；但值得思考的是，收看台灣電視台的高中生居然佔了34.4％，近年澳門明顯出現 “哈台（喜歡台灣文化）”風氣，台灣那邊的媒體發達，尤其在公共事務的探討上特別發達，加上自2006年爆發陳水扁貪污弊案以來，很多澳門的居民，甚至是年青人都非常關心其案情的發展，從時事評論中往往獲得更多有關民主社會的訊息，這對澳門的高中生應該有一定的正面的影響；關心外國電視台的澳門高中生
  • 問題：平常閱讀的報章和收看的電視（可多選）1999年調查 20 0 8年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比澳門中文日報 85.7 59.9 61.6香港中文曰報 47.9 25.9 26.9澳門中文電視台 42.4 57.8 57.7香港中文電視台 98.9 81.9 81.4中國大陸電視台 11.9 13.5 14.7臺灣電視台 — 34.4 32.8其他外國電視台 - 13.4 15.6樣本數 1047 851 1660問題：澳門回歸將近九年，整體來說您對特區政府管治感到滿意嗎？1999年調查 2008年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比都有13.4％，與收看中國電視台的比例相若，可以看得出澳門的高中生有一定的國際視野，有自己的選擇意向。表_1.3 據統計數字顯示，澳門的高中生對於特區政府的管治的滿意度明顯高於10 年前的澳葡政府（見表1.4），其中達至 “很滿意”或 “滿意”的受訪者共有23.5％；認為一般的有54.3％，這兩組數據均有上升的趨勢，而不滿意或很不滿意特區政府的施政的就減至15.0％。可見在澳門高中生的心目中，對澳門主權回歸，居民當家作主的社會變化是認同的。但未來還需要各個政府部門的努力，以進一步提升政府的整體施政的能力。表_14
  • 很滿意 1.1 1.2 0.8滿意 17.5 22.3 20.5一般 41.8 54.3 55.9不滿意 26 11.3 10.7很不滿意 12.2 3.7 4.1不知道/無意見 1.4 7.2 8.1樣本數 1044 857 1674 至於有關最嚴重的社會問題來說（見表1.5），在1999 年超過半數的高中生認為 “社會治安不好”的問題最嚴重，其次就是 “經濟不景氣” ，這很能夠反映回歸前的真實社會狀況。相反如今的高中生最關注的是 “博彩業發展過快”（25.9％） 和 “社會貧富差距大”（22.1％），這與回歸以來澳門開放賭權刺激經濟發展有密切的關係；同時亦可能由於 “歐文龍弊案”的爆發，17.8％的高中生認為 “貪污腐敗”是現今社會最嚴重的問題，這兩個社會現象對於青少年的影響是不容忽視。 其中 “社會貧富差距大”一項是社會較深層次的現象，澳門的高中生對博彩發展的繁榮現象下，草根階層未能合理分享社會經濟成果，兩者都同樣關注，可見我們的高中生能夠較準確地洞察當前的澳門社會問題，是難能可貴的，頗值得肯定。 以上的結論，我們與澳門青年研究協會及澳門學生聯合總會於2007 年發表之 《賭權開放後對澳門的影響：青少年意見調查》 作出對比。上述調查指出在負面的經濟衝擊方面，賭權開放後，社會出現了樓價快速飆升、外勞過多、年輕人就業選擇範圍縮窄和中小企業紛紛倒閉等問題。在社會衝擊方面，賭權開放後，澳門出現了治安環境惡化、病態賭徒增加、青少年犯罪增加和娼妓增多等問題。在環境惡化方面，賭權開放後，社會出現了賭場擴張對居民造成滋擾、噪音增加、空氣品質下降和交通堵塞加劇等問題。由於澳門博彩業發展過快，貧富懸殊拉大，人均國民生產總值提升至世界第三，但相當部分的市民未能普遍分享其經濟成果，社會成本未能得到合理的重視、
  • 問題：您認為當前澳門最嚴重的社會問題是甚麼？（只能單選）1999年調查 2008年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比經濟不景氣 21.9 6.9 8.8社會治安不好 54.3 5.3 5.9政治不穩定 1.2 2.9 2.3青少年犯罪 13.0 10.5 9.8貪污腐敗 6.8 17.8 15.7博彩業發展過快 — 25.9 26.9社會貧富差距大 — 22.1 22.9其他 1.5 2.4 2.3不知道/無意見 1.4 6.2 5.3樣本數 1016 583 1087有效的控制和解決，故此對年青人有著較深遠的影響，加強對青少年相關的公民教育有助緩解這些社會問題的惡化。 根據以上兩項我們除了肯定澳門高中生關注社會，有一定的分析能力之外，也應同時肯定澳門教師的工作。表_1.5 （二）民主觀念 西方對於民主的理念包括了三大原則：經自由選舉產生政治代表、權力制衡和可以自由議政和參政。5 余振教授的研究問卷設計一道開放式的、包含多項選擇的問題。（見表2.1）“你認為怎樣才算是一個民主的政府”，結果顯示上述三項民主社會的核心價值，中學生的認識仍有不足。首先當今只有8.6％的高中生認為 “政府由人民選出來”， 雖然比從前提升了0.8％，但比率實在太低。其次在三權分立和監督制衡兩項，同樣比從前略有提升，但百分比仍然偏低，分別只有3.5％和6.6％。
  • 問題：怎樣才算是一個民主政府1999年調查2 0 0 8年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比政府由人民選出來 7.8 8.6 8.6聽取民意，照顧市民利益 42.0 14.2 , 14.2人民有百論自由 21.0 11.9 12.0廉潔公正的政府 11.0 13.7 13.8決策透明度高的政府 6.8 10.3 10.2按法律辦事的政府 2.5 6.5 6.4一個尊重人權的政府 2.5 10.1 10.1按三權分立原則組成的政府 — 3.5 3.6有制衡機制、接受人民監督的政府 3.0 6.6 6.3為人民服務，以民為本 8.5 13.4 13.4其他 9.5 0.6 0.5不知道/無意見 21.5 0.7 0.6樣本數 400 859 1681 現今的高中學生仍然是認為 “聽取民意，照顧市民利益”就是一個民主政府，但百分比大幅下降，由42％跌至14.2％；而當今的高中生更關心 “人民言論自由（11.9％） “廉潔公正的政府”（13.7％）和 “決策透明度高的政府”（10.3％）。而 “為人民服務，以民為本”這個選項亦佔13.4％，足以顯示澳門的高中生受到傳統文化的影響仍深。 這明顯看出現今的高中生與1999 年相若，未能很好地認識民主政治中權力制衡的機制的重要性，更對西方民主政治的核心理念——三權分立和制衡認識不足，這是十分值得我們深切思考的議題。表_2.1
  • 余振教授的研究問卷又採取了臺灣大學胡佛教授對政治體系中的權力規範和關係的概念。6（見表2.2） 如果我們以50％作為分水嶺，現今的澳門高中生在平等權取向和參政權取向上都有較高的積極取向，這與1999 年的情況相若，但值得注意的是，除了 “一般小市民不適宜參加政治活動”比1999 年有所進步外，其他四道問題的積極取向的百分比明顯下降，尤其在參政權取向中 “政府所做的事都是為我們好，所以我們應該服從政府”這道題跌幅最大，跌幅為21.8％，這是否代表我們的高中生的民主意識有退步的跡象，這是值得深入進行討論。而在自由權取向、多元政治取向和制衡權取向三個方面，與1999年結果相若，都是傾向消極態度。更值得注意的是，澳門的高中生只有28％不同意 “如果對解決澳門社會問題有太多不同的意見，澳門的社會就會很亂”的議題（比之1999 年有所下降）； 22.6％的高中生反對 “如果澳門好像香港那麼多政黨，澳門的政治就會很亂”的議題（比之1999 年有所下降）。從這�我們可以看到，香港和台灣現今的民主負面作用對澳門中學生影響的反面作用比正面作用大，例如台灣票選的 “總統”——陳水扁發生嚴重的貪腐弊案、議會的暴力文化，以及香港某些立法議員的粗暴和不理性行為，對於經常接觸兩地傳媒資訊的澳門中學生來說造成一定的負面影響。而當今有23.1％的高中生不贊成 “對一件嚴重影響澳門治安的案件，法官在審案時，應接受政府行政當局的意見”的議題（比之1999 年有所上升）。這幾組數字反映出澳門的高中生對於社會的 “亂”很抗拒，也不認同 “不同意見和對政黨政治的抗拒心理”，特別是對制衡機制的認識明顯不足，不夠全面，不夠深刻，這不利澳門民主政治的發展。
  • 問題：對五類權力規範的積極取向（百分比) * 即對所列說法表示“不 同意” 或 “很不同意”的被訪者比例1999年調查2 0 0 8年調查第一組 第一組第一組 + 第二 組百分比 百分比 百分比一.平等權取向• 澳門的立法會議員，最好由有錢人出任 79.1 73.5 76.1• 無論怎樣說，女人仍以不參加政治為佳 87.9 82.2 83.6二.參政權取向• 為了避免選舉麻煩，澳門特區首長不如 由中央政府直接委任75.8 67.3 67.4• 政府所做的事都是為我們好，所以我們 應該服從政府72.5 50.7 51.2• 一般小市民不適宜參加政治活動 73.3 79.4 79.5三.自由權取向• 對付嚴重的罪犯，政府應立即處罰，不 必等法院審判47.8 51 53•如果對解決澳門社會問題有太多不同的 意見，澳門的社會就會很亂35.6 28 29.5四.多元政治取向• 在澳門這個小地方，如果社會團體太 多 ，就會影響澳門的社會秩序39.3 37.8 39• 如果澳門好像香港那麼多政黨，澳門的 政治就會很亂32.2 22.6 24.5五.制衡權取向•如果政府經常受到立法會議員的質詢和 牽制，就會影響政府的運作和效率32.8 31.8 33.3• 對一件嚴重影響澳門治安的案件，法官 在審案時，應接受政府行政當局的意見18.0 23.1 24.4表_2 2就高中生對民主及政府表現的關係的看法來分析（見表
  • 2.3） ， 36.6％的高中生認為 “政府是不是民主不要緊，只要能改善市民生活素質就是好政府” ，相反有32.4％的高中生反對這個議題，反映出本澳的高中生仍受中國傳統文化的影響，只期望一個萬能政府，但求 “好官”去照顧、改善人民的生活，而忽略了民主程序的重要性。 1999 年澳門的高中生約有六成反對 “民主政治使政府的決策緩慢無能”（見表2.4），現今的澳門高中生居然只有35.5％反對這個議題，這反映出中學生並未真正理解有關民主的核心價值。 接近四成的受訪學生認為 “為了應付緊急情況，政府行為一時逾越法律許可的範圍，也是可以接受或寬容的”（見表2.5），只有21％的受訪者表示反對這個議題，但是接近40％的受訪者同意這個議題，這道題明顯有違法治精神。雖然比1999 年的結果較為可取，這反映學生的法治觀念仍屬薄弱。 至於對於 “在某種情況下，獨裁政府可能比民主政府更適合”的議題（見表2.6），只有不到二成的澳門高中生表示認同，明顯比1999 年進步；但表示反對這個議題的有近四成，與1999 年相若。 令人欣慰的是，有超過八成的受訪學生認同民主政治是 “心目中的理想政治制度”（見表2.7），但比起1999 年（接近九成）有所減少。 超過八成的澳門高中生認為 “澳門適合行民主政治”（見表2.8），但與前面的題目進行全面性的分析，明顯有所差距，這或許反映出澳門的高中生思考層次較膚淺，表面認同民主，但對民主制度的認識不深。 從上述的數據顯示，高中生對民主的認識未見明顯的進步，相比十年前，當今在某些方面中學生還有微少退步的現象，跟可持續發展策略研究中心最近發表的 《澳門居民綜合素質第四期研究》 中有關澳門市民 “社會與公共事務參與”的結論吻合，即澳門社會政治主流交化與高中生的政治次文化異常相近，意味著過去十年公民教育的功能未夠彰顯。澳門大學教育學院受政府委託而撰寫的 《澳門中小學品德與公民教育專項評鑑報告》 （摘要版）告訴我們：“就（澳門現行的公民教育）課程的
  • 問題：政府是不是民主不要緊，只要能夠改善市民生活質素就是好政府1999年調查 2 0 08年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比很同意 8.8 8.2 7.2同意 33.2 28.4 26.1中立/無意見 24.3 31.1 32.5不同意 28.6 27.5 27.9很不同意 5.1 4.9 6.3樣本數 1042 856 1674問題：民主政治使政府的決策緩慢無能1999年調查 20 08年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比很同意 0.8 3.2 2.6同意 7.1 10.3 10.4中立/無意見 33.5 51.1 49.8不同意 45.5 29.4 30.1很不同意 13.1 6.1 7.1樣本數 1044 856 1672內容而言，本澳中小學校品德與公民教育多以道德價值課題最多，其次為中外文化類課題 ，而以政治法律類課題及經濟社會類課題最少。” 這正可以解釋回歸十年以來全澳市民和高中學生的政治素養和公民意識未見提升的現象，這是本調查最值得關心的核心問題，應引起政府、教育界和全社會的重視，作為今後工作的參考。 表_2.3表_ 2.4
  • 問題：為了應付緊急情況，政府行為一時逾越法律許可的範圍，也是 可以接受或寬容的1999年調查 20 08年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比很同意 3.6 3.7 3.5同意 46.8 34.4 31.8中立/無意見 31.9 40.9 41.2不同意 13.3 15.8 17.9很不同意 4.3 5.2 5.6樣本數 1043 854 1666問題：在某種情況下，獨裁政府可能比民主政府更適合1999年調查 20 08年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比很同意 3.4 2.7 2.3同意 26.4 15.9 14.3中立/無意見 33.1 41.5 41.8不同意 21.4 23.4 24.9很不同意 15.8 16.4 16.7樣本數 1043 853 1661問題：您心目中的理想政治制度，是不是民主政治1999年調查 20 08年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組表_2.5表_2.6表_2.7
  • 百分比 百分比 百分比是 93.3 81.5 82.2不是 6.7 18.5 17.8樣本數 1029 836 1632問題：您認為澳門適合實行民主政治嗎1999年調查 20 0 8年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比適合 84.6 81.6 80.5不適合 15.4 18.4 19.5樣本數 1002 837 1627表_2.8 （三）對政治參與的態度取向 以下我們將關注民主意識與政治參與意慾的關係。8（見表3.1） 澳門有定期的立法會選舉已經有三十多年的歷史，其中有12 席議席通過直選產生，應該是最主要的民意代表、最經常的民意渠道和民主監督機制。現今只有不足五成的澳門高中生認為立法會選舉有意義或很有意義，比起1999年接近六成來說，跌幅竟達11％；而今有接近四成半的高中生認為立法會選舉意義不大，甚至是亳無意義，比起1999 年只有約三成二來說，升幅也高達11.6％，這是一個十分值得深入探討的問題。這反映出現今有一部分（43.9％）的高中生對立法會議員持不滿或有所保留的態度，相反對於立法會選舉持正面的態度的比例只有不足一半（46.6％），不能不讓人感到擔憂澳門的民主發展的步伐。鄰近地區如台灣，其暴力的議會文化對澳門學生帶來負面的影響，甚至有台灣立委虛報國籍，被調查起訴而失去立委資格；而香港亦發生議員嫖妓等問題 ，對澳門學生政治參與的價值取向也有一定的負面影響，這些現象在十多年前已有所聞，
  • 問題：您覺得澳門立法會選舉有沒有意義1999年調查 20 08年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比很有意義 6.9 6.8 7.5有意義 50.7 39.8 39.7意義不大 27.5 38.1 36.9毫無意義 4.8 5.8 7不知道/沒意見 10.1 9.5 8.9樣本數 1046 851 1656因而我們不能忽視對澳門議會表現的研究。加上近年澳門立法會選舉的過程中，賄選行為越來越嚴重，坊間相關的議題炒得街知巷聞、沸沸揚揚，這也會影響現今的高中生對於澳門立法會選舉的價值判斷，自然亦影響澳門的形象。當然，近年澳門爆發 “歐文龍巨貪案”，特區政府的管治威信受到一定的打擊，市民面對讓人瞠目結舌的案情和一些 “三不”公務員推卸責任的態度，顯得非常無奈，於是對於政治變得冷感；況且在歐文龍主政土地工務範疇期間，作為民代的立法會議員未能有效監督弊案，市民對於議會政治感到失望是不難理解的。再者，環顧近年世界各地，除了美國大選奧巴馬獲勝有較大的正面影響外，其他的幾個例子均有較大的負面影響，且美國大選在這次的問卷調查之後，並未能有效發揮正面的作用，十分可惜。表_3.1 從這次調查顯示（見表3.2），現今澳門的高中生對政治參與基本上是持肯定和積極的態度。八成的高中生認同 “好市民有義務在選舉中投票”的價值觀，而有七成半的高中生不認同 “小市民不適宜參加政治活動”。另一方面，對於從事政治是否高尚和搞政治是否危險這兩個價值取向，高中生可能由於受到傳統政治文化和現代民主政治參與文化的衝擊而缺乏共識，
  • 問題：小市民不適宜參加政治活動1999年調查 2 0 08年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比很同意 1.3 1.2 1.6同意 6.3 3.5 3.5中立/無意見 19.1 21 21不同意 50.6 51.3 49.5很不同意 22.7 23 24.3樣本數 1044 743 1561問題：好市民有義務在選舉中投票1999年調查 20 08年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比很同意 32.7 27.4 28同意 48.1 52.7 50.1中立/無意見 13.6 17.2 18.4不同意 4.7 2 2.6很不同意 0.9 0.7 1樣本數 1043 855 1672問題：從事政治是高尚的工作1999年調查 20 08年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比這與1999 年的情況相若；不過竟有近半數的學生對此不表意見，說明我們有加強相關的公民教育的必要。這顯示，我們應加強學校教育，發展正面的、深層的引導作用。表 32
  • 很同意 5.1 7.3 6.2同意 24.7 20.2 21.3中立/無意見 38.3 53.1 53.9不同意 27.9 15.9 14.7很不同意 4.0 3.5 3.9樣本數 1042 855 1671問題：搞政治好危險1999年調查 20 08年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比很同意 9.0 3.4 3.9同意 23.9 13.3 11.8中立/無意見 41.6 46.1 47.2不同意 22.1 28.6 27.6很不同意 3.4 8.5 9.5樣本數 1043 854 1671 我們的研究問卷也關注到澳門中學生的 “民主性格”9（見表3.3）。與十年前相比，現今仍只有約三成半的高中生認同“多數澳門人都是誠實可靠和可以信任的”，以及只有一成半的高中生反對 “在澳門社會做事很容易被人利用”，這明顯看出澳門的高中生對人所持的態度並不信任；但不能忽視以上兩個價值取向選擇中立或無意見的比例均接近四成半，這個情況與1999 年相若，可見高中生對信任別人這個議題認識未夠深入，在這方面可就公民教育、家庭影響、社會影響、公權的表現作用和人口中的移民比例等方面來加以深究。
  • 問題：多數澳門人都是誠實可靠和可以信任的1999年調查 2 0 0 8年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比很同意 2.6 5.5 5.1同意 13.7 30.7 28.4中立/無意見 43.1 44.6 46.5不同意 31.1 13.4 14.4很不同意 9.5 5.8 5.7樣本數 1044 858 1674問題：在澳門社會上做事很容易被人利用1999年調查 2 0 0 8年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比很同意 9.7 9.2 8.6同意 36.4 27.8 27.6中立/無意見 39.2 46.8 ’ 48.5不同意 13.4 14.8 13.9很不同意 1.3 1.3 1.4樣本數 1042 856 1672表 3.3 在1999 年有近五成半的高中生並不認同 “凡事不要與人爭，能忍則忍”的價值判斷，但如今只有不足三成半的高中生對這個價值判斷持反對意見。這明顯與 “對於自己認為正確的，應該據理力爭”獲得接近七成的支持度有所矛盾，這個微妙的變化值得我們進一步去研究（見表3.4）
  • 問題：凡事不要與人爭，能忍則忍1999年調查 2 0 0 8年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比很同意 3.4 7.1 6.8同意 17.5 24.9 23.1中立/無意見 24.7 34.6 36.1不同意 40.2 25.7 26.7很不同意 14.3 7.6 7.2樣本數 1038 855 1672問題：對於自己認為正確的，應該據理力爭1999年調查 20 08年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比很同意 25.8 22.3 23.5同意 55.9 45.6 44.7中立/無意見 13.3 27.1 27.4不同意 4.5 4.1 3.5很不同意 0.5 0.8 1樣本數 1043 855 1670表_3.4 絕大多數的高中生認為需要關心政治，但有超過一半的同學認為政治 “應該關心但不要牽涉進去”（見表3.5），這反映澳門的中學生仍有一部分被傳統的 “順民”心態影響，導致不願涉及政治和參與其中。另一方面，社會應該發揚正氣，政府也應該加強施政的民主作風和工作透明度，恢復居民的信心，鼓勵他們行使公民權利。
  • 問題：您認為政治1999年調查 2 0 0 8年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比應該關心及積極參與 42.8 46.4 49.7應該關心但不要牽涉進去 53.2 49.7 47.5不必關心也不要牽涉進去 3.9 3.9 2.9樣本數 1041 843 1637問題：您會不會以身為澳門人感到自豪1999年調查 2 0 08年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比會 30.6 76.5 74.1不會 30.2 23.5 25.9說不清（沒意見） 39.2 — —表_3.5 （四）對中國和澳門的歸屬感 眾所周知，公民對政治體系的態度其中一個重要的取向，是對其政治體系的認同。在澳門回歸祖國實施 “一個兩制”接近十年的時間，高中生對中國和澳門的認同程度可以提供非常具有價值的參考。（見表4.1） 回歸將近十年，澳門的高中生對於身為澳門人和中國人的自豪感高達近七成半，比起1999 年明顯有很大的提升，這足以說明過去十年回歸效應明顯。加上近年中國迅速崛起，北京奧運圓滿舉辦、神舟載人航天事業等對於中學生的國家歸屬感增強有較正面的影響。當然特區政府的愛國愛澳教育亦有一定的效果。表_4.1
  • 樣本數 1042 852 1661問題：您會不會以身為中國人感到自豪1999年調查 2008年調查第一組 第一組 第一組+ 第二組百分比 百分比 百分比會 59.2 72.6 74.6不會 15.4 27.4 25.3說不清（沒意見） 25.4 — -樣本數 1045 844 1646問題：在您家中，對與您家庭有關的事情，由誰決定呢1999年調查 20 08年調查第一組 第一組第一組+ 第二 組百分比 百分比 百分比父親 15.8 8.6 8.1母親 11.2 7.8 8 （五）家庭背景因素 眾所周知，家庭是青少年成長的溫床。家庭環境和氣氛，尤其是父母對子女的態度，對青少年的人生觀和社會價值觀的形成影響深遠。譬如，澳門中學生的家庭是否民主開放？有關家庭事情的決定是否 “一言堂” ，由父親或母親單獨拍板決定呢？ 中學生對家庭事情的決定有沒有影響力呢？ 實證研究顯示，在一個民主開放的家庭氛圍下長大的青少年，會傾向對民主政治參與持正面和積極的態度。 在這次調查中我們欣喜地發現，當今有四成半的高中生家庭，對於事情的決定是由“一家人一齊商議”，而由“父母商議”也有27.8％，表示接近四分三的澳門家庭是相當民主開放，這對澳門的青少年民主意識的提高有一定正面的影響。（見表5.1）表_5.1
  • 父母商議 39.3 27.8 26.3父母各行其是 3.1 5.4 5.4一家人一齊商議 27.8 44.9 45.8其他 2.9 5.5 6.4樣本數 1040 835 1634建議 眾所周知，教育孩子並不能單靠學校教育，需要家庭、學校和社會三方面共同努力，才有成效。要提升澳門下一代的政治文化素養和公民意識，我們認為集三方的力量，才有望成功。否則單靠學校教育，家庭教育和社會教育缺位，必然事倍而功半。因此，我們就三個不同的方面都提出一些建議，拋磚引玉，以期引起社會的廣泛注意。 （一）就家庭教育而言： 1.父母宜利用報章、新聞報道或互聯網等媒介，從小培養孩子關心時事的習慣。 2.家庭避免 “一言堂”的管教模式，盡量把 “一家人一齊商議”作為和諧家庭的基石，讓孩子在民主開放的家庭氛圍下成長。 3.家長以身作則對孩子影響深遠，因而社會上多推動有效的公民教育是很有必要的。 （二） 就學校教育而言： 1.澳門中學生普遍認同民主是較適合澳門社會的政治制度，公民教育宜循序漸進向學生引介民主政治的內容。在基礎教育政策方面應繼續以加強公民教育作為施政的重點，並且合理地投入更多的資源，使之完善和繼續發展，以提升澳門下一代整體的政治素養和公民意識。特別是公民的權利與義務必需平衡，過分強調遵守義務，反差必然更大。 2.澳門的公民教育應重視社會參與及公共事務的層面。公民教育應該強調培養澳門學生作為國家與特區公民的重要性。澳門教育當局宜參考近來多份有關居民或年青人的公民意識、
  • 政治參與和民主素養的研究報告來制定道德及公民教育科的課程；教材的建設亦要就此多加考慮，必須對公民的政治文化素質有清晰的培養目標。 3.澳門大學教育學院品德與公民教育專題評鑑研究小組建議：“澳門中小學校應可在不忽視品德教育的前提之下，加強推動公民教育”10，我們表示贊同。 4.澳門大學教育學院品德與公民教育專題評鑑研究小組建議：“澳門有關方面宜提升公民教育師資的專業水平，尤其是政治法律類，以利開展更切合社會發展需要的公民教育課程”1 1 ，我們也表認同。我們認為教育者必先受教育，教師必須具備良好的公民意識，健全的公民人格，希望政府和學校創設條件，給予支持，使全體教育工作者接受公民教育的培訓，以提升其教學水平。 5.在公民教育課中引入活潑生動的教學方法，讓學生在一個互動而且有趣的環境下習得相關的知識，提升自主學習，自我提升的作用。利用時事引入課堂，倡導師生更多的在課堂上討論公共事務，培養學生的批判性思維以及對社會時事的關注。 6.我們認為民主素養的培養並非只靠公民教育科去實現，其他如語文科、歷史科等人文社會學科亦應共同配合，從不同的側面提升學生的民主素養，發揮學科優勢互補長短。 7.建議學校鼓勵學生共同參與不同形式的校政討論，從參與和規劃班級和校園民主生活，慢慢擴展學生對社會政策的關注，使學生在學校潛在的民主課程中，養成正確的民主價值觀。 （三）就社會教育而言： 1.社會各方面宜提高澳門居民的公民積極性，包括強調政治權利和社會福利權利的有效平衡。社會各方面宜讓居民多了解關注和參與政治對維護居民自身利益、提升政府管治品質的重要性。發動社會團體，使其向共同方向提升公民教育質量。 2.特區政府宜聆聽民意、察納民意，不妨進一步改善和擴充民意諮詢機制，如強化分區市民服務中心的職能，讓下情能夠上達，以提升居民作為現代公民的政治積極性和政治效能感。同時，應提高政府施政的透明度，讓更多的市民能夠共同參與監督政府施政，避免市民擴大其政治疏離感，實現全民理性積
  • 極的議政論政。公民教育與公僕教育是一體兩面、相輔相成的，不能想像在官僚架構下有健全的公民意識，而無奈的順民會容易加入暴民和刁民之列，非社會之福，這是構建和諧社會的極大障礙。我們支持特區政府依法施政，必須把公民教育和公僕教育做好。 3.澳門的媒體應該承擔更大的社會責任，多報道一些正面的公共事務，也要為普羅大眾剖析一些政府或社會的流弊，如 “歐文龍貪污弊案”和各政府部門的審計報告等，讓公眾從中獲得更多相關的資訊，提升澳門居民整體的公民意識和民主素養。發揚正氣，樹立正風，傳媒起到很大的作用，亦是公民教育現實教材主要的的源泉，寄託著市民無限的希望。 4.我們贊同可持續發展研究中心港澳專家組的建議：“（寄望）澳門社會和政治團體提升活動水平，讓學生在較佳的公民社會氛圍下成長。”12（2009 年7 月）註釋：1 詳見余振教授 《澳門中學生的政治次文化—對公民教育的啟示》 一文 ，收 入 《澳門歷史 、文化與社會》 ， 2003 年8 月1 日。2 同上註 。3 可持續發展研究中心 ， 《社會與公共事務參與》 研究報告 ，載於該中心的 網站上 。4 澳門大學教育學院品德與公民教育專題評鑑小組 ， 《澳門中小學品德與公 民教育專項評鑑報告》 （摘要） ，載於澳門教育暨青年局網頁上 ，2009 年 2 月。5 有關西方民主的觀念 ，本研究小組引自著名政治學家羅拔 ·道爾的理論 。 詳見余振教授 《澳門中學生的政治次文化—對公民教育的啟示》 一文。6 胡佛一方面接受了美國政治學家阿爾蒙德和弗巴所發展的有關政治文化的 理論架構 ，如運用政治系統的理論作為架構的基礎 ，以及採用文化人類學 的心理取向以界定文化等 ；另一方面 ，又別闢蹊徑 ，認為政治文化的理論 架構 ，應以權力的心理取向為中心概念。根據胡佛 ，一個政治體系中的權 力關係結構和取向可分為五類 ：平等權 、參政權 、 自由權 、 多元政治和制
  • 衡權 。這套研究問卷就是參考了胡佛教授對五項權力價值取向的量表 ，設 計了適合澳門特殊政治環境的民主政治價值量表 ，共11 道題 ，分別是平 等權取向2 題 ，參政權取向3 題 ， 自由權取向2 題 ， 多元政治取向2 題 和制衡權取向2 題 。 被訪者回答 “同意”或 “很同意”為消極取向 ，顯 示被訪者的民主意識偏低 ；相反回答 “不同意”或 “很不同意”為積極取 向 ，顯示受訪者有較高的民主意識 。詳見余振教授 《澳門中學生的政治次 文化—對公民教育的啟示》 一文。7 同註3 ，第6 頁。8 余振教授認為公民的民主意識在一定程度上影響他們的政治參與意慾 ：如 注重民主程序的公民較注重民主結果的公民更傾向參與政治活動。但是 ， 更直接影響到公民實際的政治行為是他們對政治參與的態度取向。詳見余 振教授 《澳門中學生的政治次文化—對公民教育的啟示》 一文。9 已故的政治學大師拉斯威爾認為 “民主社會”有一個 “民主性格” ，而民 主性格的要素是一 “開放的自我” ，即與他人交往和分享價值成果 ，對人 際環境充滿信心 ，和免於焦慮的自由。阿爾蒙德和弗巴在 《公民文化》 中 指出，一個安定的民主政制 ， 需要具有比較 “開放”和 “外向”性格的人 民。在一個社會� ，如果人民互不信任和將自己同其他人隔離 ， 民主是永 遠不會成功的。詳見余振教授 《澳門中學生的政治次文化—對公民教育的 啟示》 一文。10 澳門大學教育學院品德與公民教育專題評鑑研究小組 ， 《澳門中小學品德 與公民教育專項評鑑報告》 （摘要） ，載於澳門教育暨青年局網站 ，2009 年2 月。11 同上 。12 澳門可持續發展研究中心 ， “社會與公共事務參與”研究的 《港澳專家組 的七點政策建議》 ，載於2009 年2 月11 日《澳門日報》 A2 版 。
  • 自殺與經濟：澳港兩地自殺趨勢分析關志輝導言 自殺是一種很極端的人類行為，令人唏噓不安之餘，亦會勾起我們很多深邃的思索——究竟是甚麼原故令人違反求生的本能而去自尋死路？是甚麼力量驅使人捨棄自己應該珍重的寶貴生命？ 浩如煙海的自殺研究指出，自殺的成因相當複雜。一般而言，這種激烈的行為甚少是由單一成因所引起的，而且因人而異，或許世上沒有兩個自殺個案是完全一樣的。然而，不少社會觀察都會發覺經濟環境與自殺行為可能有著密切的關係。例如因為生意失敗，債台高築，或者失業多年，財政拮据，導致事主苦困絕望，終於自尋短見的悲劇最近時有所聞。閱讀有關新聞報導時，大家在感慨事主這麼輕易自我放棄之餘，似乎又會覺得因為經濟困難引致輕生的抉擇，無可奈何之中又合乎情理，套用一句陳腔濫調：事主的自盡行為是 “可以理解”。這種對自殺原由的 “理解”，間接反映了社會大眾體會並接受如此冰冷的現實：個人的求生意志往往敵不過潦倒困阨的嚴峻打擊！ 對於經濟與自殺的關係，無疑是一個很惹人思索的課題。本文將嘗試透過澳港兩地的主要經濟數據，來探討經濟狀況與自殺行為的關係。首先檢閱兩大自殺社會學理論如何預測經濟狀況對自殺的影響，進而以澳門及香港自從回歸以來，約十年間的統計數據來對照兩個理論，嘗試分辨孰強孰弱、判斷哪個理論較符合實際情況。在文章的最後部分，亦會對澳港兩地的一些相異的社會現象作簡單的分析討論。有關經濟與自殺的理論長久以來，大眾視自殺是那些性格軟弱的人經不起生活的
  • 挫折或情緒的困擾，用了結自己生命的方法來面對難關，又或是那些精神錯雜的人在思維紊亂當中，胡裡胡塗地把自己的身體傷殘至死。簡而言之，自殺是個人因一己的原故或問題而產生的自我加害行為，跟社會大多數的其他人並無太大關係。然而這種普遍想法到了十九世紀末受到革命性的挑戰。 法國社會學大師涂爾幹 （Emile Durkheim） 於百多年前的一部經典著作 【自殺：社會學的研究】（Suicide： A Study inSociology），對自殺行為的傳統理解提出了根本性的質疑。他提出有關自殺的社會學理論，為這社會問題的探討角度掀起了翻天覆地的改變。涂氏的理論是建基於大量的統計數據之上，故此其實證價值使它能超越了前人的主觀哲理思維，並且可以訴諸科學的檢驗。 首先，涂氏認為一個特定的社會現象，可以用其他的宏觀結構或社會集體的因素來解釋，而不必訴諸於心理性格、精神狀況等個人因素，而社會研究的目的就是發掘出這些 “社會事實”（social facts） （Durkheim， [1895] 1938） 。 其後在上述那一本經典著作裡，涂氏再次指出我們在探討自殺問題時，不應依賴社會以外的成因（extra-social factors）反而要找尋其他宏觀的社會結構因素來解釋。其著名的社會學理論，指出十九世紀末自殺數字的上升，是由於在現代化過程中，傳統社會秩序日益衰落，而自私利己的個人主義逐漸抬頭所引致的（Durkheim， [1897] 1951） 涂氏認為有兩種社會支配力量左右著個體的自殺行為，名為 “社會整合” （social integration） 與 “社會規管”（socialregulation）。社會整合是指某社會中成員之間的共同信念、價值觀、集體感情、及人際關係。社會規管則指某社會對其成員的情感、欲望、與行為的控制。當某社會的共同理念愈少、或集體感情愈淡、或人際關係愈疏離 （低社會整合） ，則自殺行為也愈多。此外，該社會愈是不能有效控制其成員的情感、欲望、與行為 （低社會規管） ，則自殺行為亦愈多。 以婚姻狀況為例，由於單身及離婚人士的社會整合程度較低，遇到危機而考慮自殺時束縛較少，結果反映在自殺死亡數字上亦較多；相對地已婚人士因有家庭的聯繫，社會整合程度
  • 高自殺率低低迷 蓬勃 低迷經濟週期較高，自殺的傾向會大為減少，涂氏稱那些因低社會整合而導致的自殺現象為自我式自殺（Egoistic suicide） 此外，當社會出現急遽變遷的時候，例如經濟騰飛、社會迅速富裕起來，或是遇上金融風暴，財力大幅倒退時，社會的固有規範會受到破壞或者沖擊，對成員的規管會呈現嚴重不足，或是無法指導成員如何行事，出現所謂失範的狀況（Anomie） ，這段時期自殺行為亦會增加。因此，涂氏稱這些因社會規管過低而導致的自殺現象為失範式自殺（Anomic suicide） 總括其理論中涉及經濟狀況與自殺行為的討論，涂氏認為無論經濟狀況過好抑或過差，皆會令社會規管失效，自殺數字會較高 （見下圖） 。與此同時，社會整合程度較低的人，例如單身漢及離婚人士，在經濟困難的日子中，出現自殺行為的機會亦會增加。圖一：涂爾幹自殺理論 雖然涂氏的理論對於經濟狀況如何影響自殺行為有所探討，但其實篇幅不多，反而他對宗教倫理與自殺行為的關係，有更多的分析討論。但是涂氏的經典理論，啟發了很多學者對自殺現象的研究，當中不乏對經濟狀況進一步的思考，例如約半個世紀之後出現的亨利與尚特自殺理論 （Henry & Short，1954） 。 亨尚二氏的自殺理論裡，涂爾幹的影子很強烈。例如他們提出了兩個與自殺行為相關的社會因素：“關係系統”及 “外在限制”，指出微弱的“關係系統”再加上微弱的“外在限制”，會增加個人的自殺風險。其實前者跟涂氏的 “社會整合”在概
  • 高自殺率低低迷 蓬勃 低迷經濟週期念上沒有明顯的差異，而後者亦是涂爾幹的 “社會規管”概念的複製品，只是名稱不同而已。 受涂氏的自殺理論所感染，亨尚二氏亦關注經濟週期對自殺行為的影響，但是在這個問題上，他們的預測跟涂氏就出現顯著的差別。亨尚二氏認為兩者呈現一種反向循環的的關係（counter-cyclical relationship），在經濟上揚的時候，自殺數字會下降；但當經濟轉差，步入衰退的時候，生活的挫折感會令人產生暴力行為，而自殺是一種自我指向的暴力行徑。因此，自殺數字在經濟低迷期會上升起來，就如下圖所見的情況。圖二：亨利與舒特自殺理論 分析經濟與自殺的關係的理論，當然不止上述兩款（Yang，1992），但能夠經得起時間考驗的，涂爾幹的經典理論及亨尚二氏的修正理論，仍然是目前最重要的兩套分析工具。以下的章節，本文將會審視澳港兩地相關的社會經濟數字，來檢驗這兩套自殺理論的可應用性行（applicability） 。澳門的自殺數據分析 澳門在1999 年12 月20 日回歸中國，成為中國的一個特別行政區。相對於自開埠以來的四百四十年，回歸後的九年間，不單在政治及行政上有很大的改變，急速的經濟發展所衍生的各種社會新面貌，尤其令人耳目一新。從下表所見，可以發現澳門的經濟狀況的確出現顯著的飛
  • 人均本地生產 總值a失業率a 離婚率a 自殺個案a 自殺率b2000 113847 6.8 0.85 50 11.592001 114864 6.4 0.80 57 13.062002 125058 6.3 0.87 46 10.442003 142825 6.0 0.99 59 13.212004 181580 4.9 1.03 73 15.782005 195214 4.1 1.18 58 11.982006 230873 3.8 1.15 51 9.932007 292165 3.1 1.27 49 9.11平均數 174553.25 5.18 1.02 55.38 11.89標準差 63454.37 1.39 0.17 7.98 2.14揚。由回歸後首年 （2000 年） 的人均本地生產總值約十一萬四千元，到了2007 年的超過二十九萬元，呈現近乎三倍的增長。與此同時，失業率亦由6.8 的高度銳減至3.1 的極低點，確認了澳門整體經濟的高速增長。 另一方面，非經濟的數據卻在訴說不一樣的故事。本文加入離婚率的分析，因為大多數社會學家，包括涂氏及亨尚二氏，都同意穩定的婚姻有效預防自殺念頭的產生。從表一的數據所見 ，在回歸後這段經濟飛揚時期，澳門的離婚指數逐漸攀升，由0.85 緩步上升至1.27 的高位，顯示婚姻的穩定程度與經濟發展正在逆向而行。 最後檢閱的是自殺率，澳門每年的自殺數目不多，歷年來都遠低於100 ，一直介乎於50 與60 之間，以每十萬人計的自殺率計算，多年來皆低於國際性風險線13.0 之下，除了在03 及04 兩年出現一次高峰，其後三年亦逐漸回落，06 及07連續兩年更錄得單位數值的自殺率，顯示澳門並不是一處自殺問題的高危地區。表一：澳門回歸後社會及經濟數字及自殺率 資料來源 ：a澳門特區政府統計暨普查局之 【澳門統計年鑒】 ；b本文作者之計算結果。
  • 為要更圖像化地檢閱澳門回歸後經濟狀況及自殺率的變遷趨勢，筆者將四項數據先轉換為標準分數（z scores），以方便作對照和比較，並投射成為下面的趨勢圖（見圖三） 。 圖中可見澳門的人均本地生產總值節節上升，而失業率則年年下降，形成一個相當清晰的X圖形，再一次顯示回歸後的澳門在經濟環境上的騰雲高飛。而自殺率方面，則隱約呈現一個不太規則的倒轉V圖形，反映了澳門的自殺問題雖然在04年後開始有所改善，但並非與經濟狀況線性地同步變化。 在圖三之中發現另外一個有趣的現象，就是離婚率跟人均本地生產總值這兩條趨勢線近乎重疊在一起，強而有力地啟示了澳門在經濟上邁步向前的同時，婚姻制度卻發出了令人憂慮的危險訊號。假如跟隨涂爾幹自殺社會學理論的分析，經濟突飛猛進，社會容易進入一種失範的境地，亦是他所謂的社會規管失效的狀態。另一方面，穩定的婚姻作為一個重要的社會整合機制亦受到侵蝕，亦是涂氏所謂的社會整合衰退的狀態。兩種社會結構因素同時存在，自殺行為理應有所增加，而不應出現如圖中所見不升反降的情況。圖三：澳門回歸後社會及經濟數字及自殺率 表二展示三個社會及經濟變項與自殺率之間的相關程度與方向，表明了人均本地生產總值及離婚率兩個變項與自殺率呈負向關係，前兩者愈高，自殺率則愈低。此外，失業率則與自
  • 人均本地生產總值 失業率 離婚率失業率 -.971**離婚率 .945** -.967*自殺率 -.453 .371 -.375殺率呈正向關係，前者愈高，自殺率則愈高。然而由於數據的覆蓋範圍只有八年，所以三個主要變項與自殺率之間的相關系數在統計顯著度上皆不足，全部都未能達到0.05 的基本水平。表二：澳門經濟數字及自殺率之皮氏相關係數矩陣* p 〈.0 5； * * p〈.0 1香港的自殺數據分析 香港比澳門回歸中國的時間早了兩年多，在1997 年7月由英國殖民地成為中國特別行政區，至今已經超過十一年。然而在這段不長亦不短的時間，香港的經濟狀況並不如鄰埠澳門那麼順暢，反而經歷了連番的起落，包括97 年的股災、03年沙士 （非典型肺炎）肆虐引致經濟低迷、以及目前 （08 年）的金融海嘯。 從表三所見，香港的經濟狀況在2003 年沉淪到了回歸後的谷底。無論從人均本地生產總值 （183，449 元的最低值） ，或是失業率 （7.9 的最高位） ，兩個數據都確認了這個經濟低迷的事實。 婚姻數據方面，香港的離婚率遠比澳門為高 ，平均數為2.06 ，是澳門離婚率平均數的兩倍。從1998 年到2003 年 ，數值持續維持在每一千人約兩宗左右 ，2003 年之後就開始突破2.0 的關口，朝向3.0 的高位攀升 ，反映香港人的婚姻愈來愈不穩定。 自殺率方面，以97 年到06 年的十年來觀察，除了1997 年，其餘9 年的自殺率都在世界衛生組織所定的13.0臨界線之上，而這十年間的自殺率平均數為14.55 ，但標準差只有1.91 ，確認了香港是一個自殺問題的高危城市。
  • 人均本地生產總值a 失業率a 離婚率a 自殺率b1997 210350 2.2 1.62 12.11998 197559 4.7 2.01 13.21999 191731 6.2 2.03 13.12000 197697 4.9 1.99 13.52001 193500 5.1 2.00 15.32002 189397 7.3 1.92 16.42003 183449 7.9 2.05 18.62004 190451 6.8 2.30 15.32005 202928 5.6 2.18 14.42006 215238 4.8 2.54 13.6平均數 197230.0 5.55 2.06 14.55標準差 9835.28 1.62 0.24 1.91表三：香港回歸後社會及經濟數字及自殺率 資料來源 ：a 香港特區政府統計處 ；b 香港大學香港賽馬會防止自殺研究中心 。 如同上一節 ，筆者再將上述四項香港的數據轉換成為標準分數，然後繪成下面的趨勢圖，審視香港在回歸後經濟狀況及自殺率的變遷趨勢 （見圖四） 。圖中所見，無論從人均本地生產總值或是失業率來看，皆發現香港的經濟狀況並非一帆風順。正如上文所述，從回歸的97 年開始，經濟每況愈下，除了在2000 年稍有反彈，之後繼續轉差，到了2003 年抵達谷底，翌年則轉勢改善，形成正V圖形 （人均本地生產總值） 或倒V圖形 （失業率） 的狀態。而自殺率方面，其趨勢線則與失業率的趨勢線近乎完全同步變遷，亦在2003年出現自殺率的高峰，並在翌年開始有所改善。
  • 圖四：香港回歸後社會及經濟數字及自殺率 香港的經濟與自殺數據又再一次違反涂爾幹自殺社會學理論的預測，雖然經濟不景氣時，自殺率的確有所上升，但是經濟顯著改善，步入 “牛市”的時期 ，自殺率則應聲而跌，並沒有出現涂氏預期因社會失範所導致的增加。反之，圖中的各條趨勢線皆顯示經濟狀況與自殺現象跟亨尚二氏的理論所預測的情況相當吻合，除了1999 年的少許偏離外，其餘九年的自殺率可以說是跟經濟的走勢同步改變，近乎所謂的 “完全匹配”（perfect match） 從下表列出香港各個經濟及社會變項與自殺率之間的相關統計值，再次明確地展現了經濟狀況對香港自殺現象的強勁影響。人均本地生產總值及失業率皆與自殺率呈現高相關，計算他們的決定係數 （即是R平方） ，亦分別高達0.513 （人均本地生產總值） 及0.687 （失業率） ，並且在統計上亦達顯著水平，進一步確定了這些相關發現的可信性。
  • 人均本地生產總值 失業率 離婚率失業率 -.795**離婚率 .163 .353自殺率 -.716* .829** .150澳門 2000-2007 香港 1997-2006標準化係數Beta t值 標準化係數Beta t值離婚率 -.101 -.061 -.216 -.576人均本地生產總值-1.616 -.913 .105 .182失業率 -1.296 -.572 .989 1.619R 平方 .290 .712調整R 平方 .243 •568表四：香港經濟數字及自殺率之皮氏相關係數矩陣* p 〈.0 5； * *p 〈.0 1澳港兩地的比較分析 比較兩地回歸後的自殺統計數據與經濟週期的關係，可以發現雖然澳門的自殺率趨勢也接近亨尚二氏的理論所描述的共變形態，但遠不及香港趨勢的吻合程度。換言之，香港的經濟週期對自殺現象起了很大的影響力。這一點可以從表五中的複項迴歸分析結果，得到進一步的確認。 以自殺率為依變項（Dependent variable），兩地同時都以一項社會指標 （離婚率） 及兩項經濟指標作為預測變項，進行同一模式的複項迴歸分析。運算的結果發現，澳門的迴歸分析所得的調整R平方為0.24 ，而香港則高達0.57 ，雖然由於年份太少，兩地的數值均未能滿足顯著度的檢定，但亦足以反映了以失業率等為預測變項的迴歸方程式，在預測香港的自殺率上，獲得不錯的效果，相對而言，遠比在預測澳門的自殺率時較為成功。表五：澳港兩地自殺率之複項迴歸分析結果* p〈.0 5； * *p〈.0 1
  • 總自殺率 -.453 .371 -.375男性自殺率 -.225 .116 -.116女性自殺率 -.629 .580 -.586-.716* .829** .150-.701* .835# .137-.659* .748* .278人均本地 生產總值失業率 離 婚率人均本地 生產總值失業率 離婚率 再從表六列舉兩地的皮氏相關係數之中可見，人均本地生產總值連同失業率，兩者皆與自殺率呈現相關。相比之下，當然發現香港的自殺率與上述兩項經濟指標的相關係數高於澳門的同類數據。進一步觀察，香港的男女兩性的自殺率同樣與兩項經濟指標呈現相當高值的相關統計值，並且全體都到達統計上顯著的水平。表六：澳港兩地經濟數字及自殺率之皮氏相關係數* p 〈.0 5； * *p〈.0 1 雖然澳港兩個特區城市在地理上只是一水之隔，但是社會文化上的確有很多差異。比較兩地的數據，揭示經濟週期對於澳港的自殺現象同樣有相當明顯的影響，但其對澳門的影響力度表面上並不如香港般強勁。箇中的原因之一，可能是香港的經濟特性比澳門強烈。自二十世紀中期開始，香港便逐漸奠定了其在遠東一個重要的商貿及金融中心的地位，反映其經濟城市的國際品格。反觀澳門，開埠四百多年，經濟狀況一直都並不蓬勃，其城市定位於較低消費的旅遊業及較為封閉式的博彩業上。直到迴歸後的2002 年 ，因賭權開放及內地自由行政策的影響，方才令這小城的經濟活動在這幾年間忽然旺盛起來。 數據分析上另外一個有趣的發現，如上文已經提及，就是澳門的離婚率與人均本地生產總值兩條趨勢線近乎重疊 （見圖三） ，表示當經濟能力提升，離婚意念以及個案則增加，這情況尤其發生在澳門女性居民身上。從表六列舉的皮氏相關係數可見，澳門的離婚率與女性自殺率之間，相比於與澳門男性自殺率及香港女性自殺率，皆呈現較強的反向關係。這裡揭示了
  • 經濟狀況改善 女性經濟地位提升離婚率上升自殺率下降一個較隱藏的社會現象，澳門女性在近年的經濟大幅改善的態勢中，自身的財政能力有較大的得益。根據官方公布的另一項經濟數據——女性勞動參與率——指出澳門女性參與工作的比率亦由2000 年的55.3％上升至2007 年的62.7％。當中可能顯示了澳門女性多年來社會經濟地位偏低，當大圍的經濟環境向上的時候，婦女們明顯較男性受惠更多，間接導致離婚率上升及自殺率下降，如下圖的關係：圖五：女性經濟地位與自殺現象之關係總結 本文回顧了兩個重要的自殺社會學理論，探討兩者對經濟狀況與自殺現象的關係所作出的預測和分析，然後展示澳港兩地回歸以來兩項主要的經濟數據，包括人均本地生產總值及失業率，檢閱其與自殺率變動趨勢的統計關係，來比對及判斷哪一個理論較為符合統計數據所呈現的實際狀況。大致上得到以下的結論： （一） 、無論澳門還是香港，統計分析結果並不支持涂爾幹的自殺理論。經濟飛揚的時期，兩地的自殺率沒有隨同上升，反而有所下降。相對地，兩地的統計數字皆顯示經濟的起落與自殺數據的變化卻跟亨尚二氏理論所預測的情況相當吻合。當兩地經濟不景的時候，自殺率呈現明確的上升，而當地財經狀況開始轉勢向上時，自殺率則相應地下跌。 （二） 、比較兩地的自殺數據，香港的自殺率趨勢比澳門的更符合亨尚二氏理論所預測的經濟週期現象。香港的自殺現象與經濟狀況的關係更加密切，間接反映香港這個城市根源深厚的經濟特質。相對地，澳門的自殺率趨勢雖然也接近亨尚二氏的理論所描述的形態，但是較為不規則，顯示經濟週期對於澳門自殺現象的影響並不如香港般強，其他非經濟因素可能擔
  • 當了重要的角色。 當然，無論涂爾幹的經典理論抑或亨尚二氏的修正理論，兩者在學理上皆存在區位謬誤（ecological fallacy） 的風險，我們必須謹慎處理宏觀現象與微觀行為的分別，不應從社會大圍的統計結果而推論甚至預測個體行為抉擇的可能性。 最後有一點值得互相提醒關注的是，目前全球正經歷一場地動山搖的金融海嘯，不少分析指出大多數國家的經濟正面臨萎縮以至衰退。澳港兩地雖然位處東亞，並非坐落於美歐那些震央地區，但亦難以幸免於難。預計在2009 全年，甚至更長的時段，經濟都會陷於極為惡劣的境況。按照亨尚二氏的理論分析，經濟低迷週期的再度降臨，自殺現象無可置疑地必會重現上升的格局。澳港兩地政府以及各個有關的民間機構，應該立即作好準備，投放更多人力及財力資源於自殺的預防工作上 ，在經濟以及心理健康兩方面，協助各階層的市民，尤其支援那些容易受裁員潮打擊的弱勢社群，讓他們可以面對當前的經濟困窘，不致會出現山窮水盡、求助無門的絕境，最後不得不走上不歸之路。（2008 年 12 月 ）參考資料：Chuang Hwai-lin, and Huang Wei-chiao ( 2 0 0 3 ) . Suicide and Unemployment:Is There a Connection？ An Empirical Analysis of Suicide Rates in Taiwan .Paper presented at the Seventh Annual Research Conference on EconomicDevelopment, 1 7 May 2 0 0 3 , National Taipei University, Taipei, Taiwan.Durkheim, Emile. ( 1 9 5 1 . [ 1 8 9 7 ] ) . Suicide: A Study in Sociology . NY: FreePress.Durkheim, Emile. ( 1 9 3 8 . [ 1 8 9 5 ] ) . The Rules of Sociological Method . NY:Free Press.Henry, Andrew, and Short, James. ( 1 9 5 4 ) . Suicide and Homicide. NY: FreePress.Stack , Steven . ( 1 9 8 2 ) . “Suicide: A Decade Review of the Sociological
  • Literature.” Devian t Behavior: An Interdisciplinary Journal. 4 : 4 1 - 6 6 .Yang Bijou. ( 1 9 9 2 ) . “The Economy and Suicide: A Time-series Study of theU.S.A.” American Journal of Economics and Sociology . 5 1 : 8 7 - 9 9 .Paul S Yip. and Law, Stephen C. ( 2 0 0 8 ) . Repor t on Hong Kong SuicideDeaths in 2 0 0 6 . Hong Kong: The Hong Kong Jockey Club Centre forSuicide Research and Prevention, The University of Hong Kong.香港特區政府統計處網頁 http:/ / www.censtatd.gov.hk香港大學香港賽馬會防止 自殺研究中心網頁 http:/ / csrp.hku.hk張翼 ， 2 0 0 5 年 ， “社 會學 自殺研 究理路的演進 ” ， 李培林 、 覃方明主編 ，《社會學 ：理論與經驗 （ 第二輯 ） 》 ， 北京 ：社會科學文獻 出版社 ，頁 27 8-3 10澳門特區政府統計暨普查局 【澳門統計年鑒 】 （2 0 0 0 年至 2 0 07 年 ，八冊 ） 。澳門特區政府統計 暨普查局網頁 http:/ / www.dsec.gov.mo
  • 澳門醫療福利政策及與香港的比較陳蔚然 從1985 年開始，澳葡政府為響應世界衛生組織提出的《亞拉木圖宣言》 —— “健康是基本人權，應在公元2000 年以前達至全民健康，人人享有衛生保健”，決心建立一個具福利性質的醫療衛生系統，並於翌年頒布了第24/86/M號法令，確立了澳門公共醫療系統中提供醫療護理的模式、財政負擔及收費標準，而此制度亦是構成澳門現行醫療系統的中樞部份，並體現了一個福利性的醫療體系。在這個政策之下，澳門公營醫療系統所提供的免費醫療服務相當廣泛，包括為所有澳門居民提供免費初級衛生保健服務，而在專科醫療方面，亦為特殊人群組別提供全面的免費醫療。這個長期政策取得了相當的成果，經過二十多年的發展，澳門居民的健康水平獲得了大大的提升。於1999 年，澳門初級衛生保健系統更得到了世界衛生組織（WHO）西太平洋辦事處的認同，被WHO評為西太平洋區的典範。本文將以量化的統計數據並附以官方資料，檢視澳門現行醫療福利政策的宏觀效益和現存問題及比較港澳兩地醫療政策及制度的異同之處。澳門醫療福利政策發展的回顧 澳門醫療事業發展具有深遠而悠久的歷史。自澳門開埠以來，澳葡政府在醫療衛生事業上一直採取放任政策，醫療衛生事務以自由執業為主，政府只負責部份最基本的防疫接種和環境監測等公共衛生工作。當時政府並沒有一套完善的醫療制度與法規，亦沒有對各種醫療事務進行監管。政府醫院的服務對象主要是以軍人和葡籍居民為主，未能照顧大眾市民的需要。再加上當時公共醫療體系中的醫生多為葡萄牙人，從而加深了公共醫療機構與市民大眾之間的溝通障礙，故當時甚少市民會使用公共醫療服務，一般都是依賴一些民間醫療機構。這種放
  • 任式管治一直維持至上世紀80 年代中期。 戰後時期，澳葡政府在醫療衛生領域內領略到一種新的哲學。在政府積極的參與下，徹底擺脫過去只有的慈善救濟，改為提供大量的醫院及醫療服務。1此外，澳門一直是世界衛生組織（WHO）的積極參與者，因此根據WHO所提出的新理念，澳葡政府著重發展初級衛生保健服務。為響應WHO倡議的 “阿拉木圖宣言”—— “健康是基本的人權，應在公元2000 前達至全民健康，人人享有衛生保健”，於1984 年在政府施政方針內提出銳意建立一個綜合性的醫療體系，把澳門醫療衛生系統建設為一個具社會福利性的系統。這個政策落實了一個初級衛生保健網絡的建立及仁伯爵綜合醫院2的重建，並將原有的衛生系統明確分為公營和私營兩部份，自此，澳門醫療衛生事業正式踏入了一個重要的發展階段。今天，澳門公營系統包括一所綜合性公立醫院—仁伯爵綜合醫院，負責提供專科醫療服務，以及7 間分佈於澳門半島及離島的衛生中心，負責提供初級衛生保健服務。私營系統方面，主要由鏡湖醫院、於2006 年才投入運作的科技大學附屬醫院、私家診所以及同善堂和工人醫療所等民間醫療機構組成。自此，政府對澳門的醫療事務採取了干預的政策，開始為全澳居民提供全面性的初級及專科醫療服務，同時允許民間的慈善團體及私人主辦的醫療機構並存且由政府給予資助，3作為補充性的醫療服務。 在組識架構方面，自回歸以後，衛生局是澳門醫療衛生政策推行的最高階層，隸屬於社會文化司，並由三個副體系組成；（1）初級衛生護理副體系（以衛生中心及負責公共衛生的技術及支援單位為主；衛生中心的保健門診主要包括；成人保健、兒童保健、婦女保健、產前保健、口腔保健等）； （2）專科衛生護理副體系（即仁伯爵綜合醫院，主要提供急診、專科門診及住院服務）； （3）支援及一般行政副體系（主要以行政及後勤部門為主），這情況大致上與回歸前相同。 為體現澳門政府推行高福利醫療政策，澳門政府於1986年頒布了第24/86/M號法令，確立了澳門醫療系統中提供醫療護理的模式、財政承擔及收費標準，構成了澳門醫療衛生系統的中樞部份。根據24/86/M號法令，澳門居民可享受免費
  • 的初級衛生保健服務。雖然專科醫療服務需要收費，但特定疾病患者（如精神病患者、腫瘤病患者及傳染病患者等）可全數豁免費用，而特定人群亦可獲得費用豁免（如公務員、65 歲以上的澳門居民等），其餘澳門居民可以7 折的優惠享有專科醫療服務。上述法令所指可享有免費專科醫療服務的特殊人群有：——孕婦、待產及產後一個月內的婦女；——10 歲或以下小童；——中、小學學生、教師及學校職員；——處於貧窮狀況而無經濟能力支付醫療費用之個人或家 庭；— —65 歲或以上老人；——癌病患者、精神病患者、傳染病患者及吸毒人士；——囚犯；——本地公職人員，包括其家屬及等同家屬之人士。 從上述所列可享受政府醫療福利的對象看，政府所訂定的免費醫療福利網是很廣泛的，達到世界發達國家和地區的優越福利水平。澳門醫療制度的定位 從醫療制度上看，若以融資方式及以公/ 私形分工作分類，可歸納出3種醫療制度：（1）公/ 私營健康保險混合制度（2）全民保健服務制度（3）全民醫療保險制度。4雖然澳門現行的醫療制度是公、私營並存，而私營醫療機構一直以互補的方式存在，且有一定的市場佔有率，但公營醫療體系在澳門的醫療事業發展及在公共衛生領域一直擁有主導的地位。因此，到底澳門的醫療衛生制度能否被歸納為混合型醫療衛生制度，至目前為止，尚未有學者對此作出定論。澳門現行的醫療體系主要分兩大部門，包括初級衛生保健醫療及專科醫療。前者是全面免費向澳門市民提供的，而專科護理亦豁免了相當比例人口的收費，再加上醫療服務費用便宜，所以公營醫療服務具有一定的
  • 年度本地生 產總值 (澳門幣百萬元）政府總支出 (澳門幣千元 ）人口醫療開支( 澳門元）人均醫療開支(澳門元 ）佔本地GDP(%)佔政府緦支出（%)1993 46.154 10,419,983 389,984 569.869,362 1,461 1.23 5.471994 51,843 11,251,339 403,570 718,730,761 1,781 1.39 6.391995 55,333 15,468.382 415,030 851,030,457 2,051 1.53 5.501996 55,294 14,681,297 415,172 951,754,348 2,292 1.72 6.481997 55,894 14.240,687 419,417 1,049.376,578 2,502 1.88 7.371998 51,902 15,505,724 425,190 1,088,181.951 2,559 2.10 7.021999 49.071 16,636,176 429,632 1,234,707,167 2,874 2.52 7.422000 49.828 15,024,270 431,506 1,127.172.233 2,612 2.26 7.502001 49.802 15,220,788 436,686 1,133,608.408 2.596 2.28 7.452002 54,295 13,486.946 441,637 1,191,217,294 2,697 2.19 8.832003 63,566 15,712,968 448,495 1,275,755,002 2,845 2.01 8.122004 82.899 17,703,006 465,333 1,303,509,964 2,801 1.57 7.362005 92,591 21,184,258 488,144 1,556,705,752 3.189 1.68 7.352006 114,364 27,349,764 513 427 1,697,918,893 3.307 1.48 6.21全民性元素，即無論富者或貧者，都能夠享受公營醫療保健服務。但是，如果與英國的全民保健服制度相比，澳門公營體系的規模仍有一定的差距，因此亦不能歸類為全民保健服務制度，最多只可視為 “半全民保健服務制度”澳門高福利醫療政策下的成效從開支狀況分析 表1-1顯示澳門近10 年出現醫療開支不斷上升的情況。隨著人口增加和本地生產總值的持續增長，2006 年醫療支出比1993 年增加了$1，128，049，531 ，升幅達197.9％。於1993 年，澳門人均醫療開支是$ 1，461澳門元，到了2006年則攀升至$3，307 澳門元，升幅達到126.4％表1 - 1 ：歷年澳門醫療開支比較資料來源 ：澳門衛生局網頁：http:/ /www.ssm.gov.mo；澳門統計暨普查 局 網 頁 ：http:/ / www.dsec.gov.mo
  • 國家/地區占政府開支 比重(2003)占GDP比 重(2003)人均開支(USD)(2003)人均壽命（2004)醫生/人口 比例 (每千人）護士 /人口 比例 (每千人）死亡率(每千人） (2005)嬰兒死亡率(每千人） (2004)男女平均美國18.50a15.2 β5,711 e75.0 a80.0 a78.0 a200420008.2a6.9C(2003)2.4 c9.4 o澳洲17.70 89.5"2.519 B78.0 a83.0 e81.0 a200420017.4f4.7C2.6 c9.7 a英國15.80 88.0 a .2,428 a76.0 a81.0 a79.0 a200420058.5d4.2 c2.3 c6.7 o瑞士19.40 811.50 85,035 878.0 a83.0881.0 8200420008.5 f4.2c3.8 c10.8 a曰本16.80 87.90 a2,662 a79.0 a86.0 a82.0 a20048.6d2.8 c2.0c 1 9.5"新加坡7.70 84.50 a964 a77.0 a82.0 a80.0 ·20054.3 j2.1J(2005)1.61 1 4.60j中國內地9.70 a5.60 a61 870.0 a74.0 a72.0 820046.5 d24.88(2005)1.5m1.0 m台灣(2005)36.40 c. 1 (2003)6.20e945 e74.5 e80.8*77.7 e2.1 e4.6 e6.1 d5.0 e香港(2005)12.35h(2003)5.39 h (2003)1.241 h (2003)78.9 184.5 丨81.6 11.676.4 j5.6 12.4 1澳門(2005)7.35 b1.68b403b77.5k82.1 k79.3 k2.1k2.3 k3.4b3.3b表12：各國/地區政府一般醫療開支及健康指標比較 資料來源：a） World Health Report 2006 WHO ； b）《統計年刊-2005》，澳門衛生局； c） OECD網站：http://www.oecd.org ； d）香港立法會資料研究及圖書館服務部：http://www.legco.gov.hk ； e）台灣行政院衛生署網站：http://www.goh.gov.tw ； f） infoplease網站：http://www.infoplease.com ； g）聯合國兒童基金會網站：http://www.unicef.org； ； h） 《Western Pacific Country Health Information Profiles 2005》 WHO i）香港政府統計處網頁：http://www.censtatd.gov.hk； ； j）Ministry of Health Singapore： http://www.moh.gov.sg ； k）《澳門統計年鑑2005》，澳門統計暨普查局；1）台灣行政院主計署網頁：http://www.dgbas.gov.tw； m）中國國家統計局：http://www.stats.gov.cn/ ； n） Statistic Bureau ， Japan ： http://www.stat.go.jp ； o） Department of Health ， UK ： http://www.dh.gov.uk
  • 然而，這情況並非澳門獨有，其他歐美及亞洲發達國家或地區，過去都經歷了同樣的情況。因為當一個地方的經濟不斷增長，整個社會的富裕程度得到提升，投放在社會服務的資源便會隨著經濟增長而不斷增加，這是一個必然的趨勢，只不過各地所投放的資源的比例不同。6故此，要關注的是相對於其他發達國家或地區，澳門的醫療開支水平是否屬於偏高。表1-2顯示各地的醫療開支分別佔政府總開支及佔GDP的比例。這樣比較能反映出社會投放在醫療方面的資源有多少。在2005年，澳門醫療開支佔GDP及政府總開支的比例分別是1.68％及7.35 ％，是表中所列發達國家之中開支最低的。表1-2顯示，澳門在2005 年的人均醫療開支（USD$403）比起鄰近地區香港（USD$1，241）、 日本（USD$2，662）、新加坡（USD$964）及台灣（USD$945）為低，而相比起西方國家瑞士（USD$5，035）澳州（USD$2，519）、英國（USD$2，428）及美國（USD$5，711）人均醫療開支差距更大。從上述兩項分析，可以了解到澳門現時的醫療保健開支仍是處於一個較低的水平，整體的醫療負擔不算沉重，這除了反映澳門的醫療成本較低之外，亦顯示澳門政府在醫療成本控制方面確實有一定的成效。 從居民健康狀況分析 在醫療服務成果的分析方面，通常會使用三項國際通用的健康指標進行量度或評價：（1）平均預期壽命（2）嬰兒死亡率（3）及人口死亡率7。醫療成效的分析可以有幾方面，以醫生及護士對人口的比例作分析可反映一個地區是否能提供充足的服務。表1-2 顯示，在2005 年，以每千名居民計算，澳門的醫生：人口以及護士：人口比例分別是2.1及2.3 ，在醫生比例方面澳門高於香港（1.6）、中國內地（1.5）、新加坡（1.6）及日本（2.0），可說是亞洲之冠，但低於美國（2.4）、澳洲（2.6）、英國（2.3）及瑞士（3.8）。在護士：人口比例方面，則只是高於中國內地（1.0），反映澳門護士人手短缺。 在預期壽命方面，澳門為79.3 歲，較中國內地（72.0）美國（78.0）、英國（79.0）及台灣（77.7）為高，比澳洲（81.0）瑞士（81.0），日本（82.0）、新加坡（80.0）及香港（81.6） 為低，
  • 亦稱得上達亞洲及歐美發達國家或地區的水平。至於死亡率及嬰兒死亡率，澳門的指標較為理想。表1-2 顯示澳門擁有最低的死亡率（3.4），而嬰兒死亡率（3.3）除高於新加坡（2.1）、香港（2.4）及日本（2.8）之外，與表內其餘國家相比是最低的。總結以上的比較，顯示澳門醫療保健成效是令人滿意的，並已達亞洲及歐美發達國家水平，有些健康指標更超出該些國家，而在開支方面仍能保持在一個較低的水平，可說是能以一個較低的成本取得較高的醫療成效，整體上能達到理想的宏觀效益。澳門醫療體制現存問題 任何一個完全免費的醫療系統必定出現某程度上的濫用現象，這是一個世界性的問題8。專科門診初診輪候時間長是公營醫療系統常見的問題，澳門亦不例外。專科門診初診輪候時間長是澳門政府醫院一個受社會關注的問題，亦是歷年立法會議員一個熱門的質詢題目。澳葡政府時期，衛生局轄下醫療機構在一定程度上存在著官僚作風、工作人員態度散漫、運作的透明度不高以及市民投訴無門等情況。其次，當時專科醫生主要由葡國聘請回來，他們與華籍居民的溝通困難，華人醫生又不多。因此，普羅大眾一般都選擇到私人診所求診，一些負擔得起的便到香港求醫。但自回歸以後，衛生局致力作多種實質性的改善，陸續推行多項以民為本的改善措施，包括簡化就診程序、增加臨床工作的透明度、完善投訴機制及增加投訴渠道等等，政府醫院的服務逐漸獲得市民的認同，醫療服務需求因此不斷增加。其次，由於醫療科技的進步，一些以往需要留院治理的個案，現均可透過門診進行，從而增加了門診的工作量。但是，相比起其他先進國家，澳門的專科門診輪候情況仍佔優勢，但在縮短輪候時間方便仍然存在改善空間。 進一步了解專科門診服務持續上升的原因，本人曾諮詢過一些衛生局專科醫生及管理人員。他們指出，病人傾向使用專科門診的其中一個原因是病人對專科醫療與初級衛生保健之間的誤解，他們往往認為專科醫療必定比初級醫療優勝，因此有一些已痊癒並可轉回衛生中心跟進的病人都不願意被轉介，導
  • 致累積的專科門診病人越來越多。再加上澳門政府醫院的收費不高，免費醫療之覆蓋面又相當廣泛，因此容易助長市民過分利用專科醫療服務。其次，澳門的公營醫療體系只分為初級及專科醫療，尚欠一個復康療養院性質的中轉站。因此，一些已康復可出院而無需繼續接受專科護理但仍需照護的病人，又或是過了疾病急性期的病人，因其家屬不願意接走病人而令他們繼續滯留醫院直到康復為止，導致現時住院部及專科門診均承受著莫大的壓力。 除此之外，單一的經濟結構亦會對現行高福利醫療政策的持續發展造成潛在危機。直到目前為止，旅遊博彩業依然是澳門的龍頭產業，是澳門政府財政收入的主要來源，它對各行各業的經濟發展乃至整體經濟都有舉足輕重的影響。因此澳門的經濟極容易受其他地區的經濟動蕩的影響而有所拖累。澳門現時的稅收來源主要是博彩稅，由2000 年至2005 年，博彩稅收佔整體稅收由64.05％上升至76.06％，而現時澳門的醫療融資模式亦是以稅收融資為主。一直以來，澳門的旅客以中國大陸的佔最多數，其次是香港及台灣。中國大陸旅客無論在人均消費、非購物消費以及購物消費都是消費量最多的旅客。隨著自由行於2003 年中實施以後，內地旅客的數字顯著上升，大幅度超越香港旅客，2005 年更突破一千萬人次，超過總旅客人次的一半。因此，一旦中央政府收緊自由行政策，又或是其他地區開賭，內地旅客喜歡來澳博彩的習慣有可能改變，這將直接影響澳門的博彩稅收，從而對澳門的福利供給造成極大的影響。現時已不斷有學者批評澳門政府過度依靠博彩稅收是不健康的做法，並表示澳門應發展不同產業，以平衡現時政府過度依賴博彩業的情況。香港醫療政策及其制度的發展 香港早期的醫療服務提供者主要是慈善及私營醫療機構。於1964 年，政府發表了名為 《香港醫療服務發展》 的白皮書，提出了 “直接或間接向不能從其他途徑獲得醫療服務的廣大市民提供低廉或免費的醫療及個人健康服務”。隨後，再於
  • 1974 年發表了名為 《香港醫療衛生服務的進一步發展》 的白皮書，除勾劃了未來政策之外，亦提出了 “保障及促進整體的公眾健康，以及確保向香港市民提供醫療及個人健康設施，特別是那些須依賴資助醫療服務的廣大市民”。自始，所有香港居民，不論收入多寡，均可使用低廉或免費的醫療服務。該政策至今一直維持不變，9而香港公營及私營醫療體系同時並行發展。香港的醫療融資模式是以稅收為主，並由政府直接主辦一體化的醫療護理服務，包括政府醫院服務和普通科及專科門診服務，香港居民只需付少許費用，便可獲得服務。公營普通科門診診金為每次$HK45 ，包括藥物及其他檢險費，專科門診初診診金為HK$100 ，其後每次收費為HK$60 ，而每一種藥費收取HK$10 。至於住院費用方面，分為兩種：療養、復康、護養及精神病床每天為$68 ；急症病床入院費為$50 ，另每天為$100 。住院費包括一般護理、核心病理學檢驗、膳食和庶務費用，但某些特殊檢查及特殊治療藥物需病人自行負擔。 在組識架構方面，衛生福利及食物局是香港衛生決策的最高機關，負責制定醫療衛生政策，並管轄所有公立醫院及門診部。但為進一步提升公立醫院的運作效率，自1990 年12 月1 日，成立了香港醫院管理局（以下簡稱 “醫管局”）。此乃一個獨立機構，受衛生福利及食物局監管，並須透過該局向政府負責。隨後，所有香港公立醫院均由醫管局直接管理。目前醫管局除負責管轄41 間公立醫院/ 醫療機構之外，亦負責管理47 間專科門診及74 間普通科門診。10 現時香港政府提供了95％的住院服務及29.5％的門診服務，11其餘部份主要由私營醫療體系提供。至於公共衛生工作，是由直屬衛生福利及食物局的衛生署負責。雖然香港的醫療體系是公/ 私營並存 ，但由於政府醫院的收費非常低廉，且醫院服務一直是由公營醫院主導，故全民性非常高，因此亦可將香港醫療體系歸納為半全民保健服務制度。港澳醫療政策及制度比較香港政府的一貫醫療政策是沒有人因缺乏金錢而不能獲得
  • 適當的醫療治理12 ，此制度強調公平性和普及性。關於公平性，從籌資方面看，經費來源於稅收，收入高的人對稅收的貢獻較大，因此香港醫療制度的籌資從社會角度看是比較公平；從待遇水平看，不論貧富，在公立醫院看病均支付同樣的費用13。至於澳門方面，其初級衛生醫療系統及公共衛生服務是全民免費的，而專科醫療亦豁免了相當部份人群的費用，故免費覆蓋率並不算低。此制度因此亦能體現相當高的公平性及全民性，與香港一貫的政策相近，但免費醫療服務所涉及的程度比香港更深。從籌資方面看，澳門的醫療經費亦是來源於稅收，這與香港的情況相等。從制度方面看，香港的醫療制度亦與澳門的制度相似，雙方都是公/ 私營醫療併行發展，而兩地的公營醫療體制都包含初級醫療和專科醫療服務。但兩地的分別是香港比較側重醫院服務，並以低廉的劃一象徵式收費提供，全民性質非常高，醫院服務可說是近乎免費。相反，澳門的醫療體系側重於初級保健服務，其服務是免費提供予所有澳門居民。澳門早於上世紀80 年代中期已積極發展初級衛生服務，成績有目共睹。 《亞拉木圖宣言》 ，都是基於醫療系統應以初級衛生保健為基礎之原則，而這些初級衛生保健服務應該是整個綜合體系統的樞紐，協調所有醫療衛生有關界別所提供的服務14 。因此，重點發展初級衛生保健及完善公共衛生服務將繼續是澳門衛生局未來的主要發展方向。相反，香港的一貫政策並沒有就各類醫療服務的資源分配訂立明確的方向。由於在上世紀50及60 年代，市民對醫院服務有迫切的需求，政府因此而側重提供醫院服務，而非基層醫療護理，至目前為止，其服務重點一直未有改變。公營基層醫療的不足一直被認為是香港醫療制度的一個重要缺點。在這種資源分配制度下，大部份病人都需向私人執業醫生求診，特別是在一般的門診服務。然而，由於香港醫院服務低廉，且香港的醫院服務一直都是由政府主導提供，絕大部份病人都會選擇使用公營醫院服務，這情況與澳門不同。此外，由於香港公營門診服務採取象徵式收費制度，因此在防止濫用服務方面具有一定的作用。相反，澳門的急診及專科門診服務並未有實施劃一的象徵性收費，因此除自費人士外，享有免費醫療資格的就診者無論看門診或住院均可獲得醫
  • 療費用的全數豁免，在防止濫用服務的機制方面，香港比澳門更為優勝，這方面值得澳門借鑒。從醫療成本方面比較，雖然香港部份健康指標比澳門高，但與其開支水平一併分析，香港整體的成本效益比澳門要低，其中一個重要原因是香港醫護人員的薪酬比起澳門醫護人員的薪酬高。在香港，醫管局用於人事費用的開支佔整體開支超過8 成，但澳門的人事費用只佔整體醫療開支的5 成。分析及總結 在澳門的高福利醫療政策下，我們可以看到，從宏觀層面而言澳門的醫療保健體系的開支是處於頗低的水平，醫療成效亦十分理想，絕對不遜色於其他發達國家或地區，其主要原因是：（1）醫療費用是採用稅收為主的融資模式，在澳門的低稅制環境下，市民負擔絕不沉重；（2）澳門的醫療成本並不高；（3）澳門人口不多，醫療市場較少，公營及慈善/ 非牟利機構的存在令整體醫療市場不以商業運作方式為主導，減少醫療開支水平上升的誘因。 在醫療需求方面，未來澳門公營醫療體系所面對的壓力將會來自老齡人群以及慢性病患者，他們需要長期治理及跟進。但亦有研究結果分析，若政策制訂者能找到辦法改進中老年人口以及年輕一代的健康鍛鍊和社交行為狀況，健康照護費用將來很可能會降低。研究認為真正導致醫療開支的上升的主要原因，反而是重醫院治療、輕預防和忽視倡導健康生活和環境。15 若衛生局繼續致力透過初級醫療的積極預防和保持身體健康的目標，從而達致有病便及早醫治的理念去減輕專科醫療的負擔，做好初級衛生保健的工作，想信未來人口的健康狀況將會得到大大的提升。人口老化，確實不一定會增加公營醫療體系的負擔，關鍵視乎政府如何安排醫療護理模式及訂定合適的老人醫療政策16。因此，本人認為未來政府應計劃設立療養及復康服務並制定完善的轉介制度、發展老人專科、制定安老制度和完善老人政策以及加強健康鍛鍊宣傳。 雖然過去10 年澳門公營醫療系統之求診人數持續上升，
  • 而預計未來醫療需求會隨著人口增加、人口老化及慢性疾病增加等因素而上升，然而，統計資料顯示私營醫療體系確實分擔了相當比例的病人，尤其是在初級醫療方面，其市場佔有率一直高於公營醫療體系，求診人次比例更高達7 成多，而近年求診人次更有持續上升的趨勢。隨著鏡湖醫院於2006 年在氹仔興建了急症室以及即將興建專科大樓，而科技大學附屬醫院亦於2006 年正式投入服務，私營醫療體系的規模將日趨龐大，預計私營醫療體系的市場佔有率將隨之而逐步擴大，進一步舒緩公營醫療體系的壓力。在行政改革及社會政治層面來說， “半全民保健服務制度”符合澳門特別行政區政府 “以民為本”的施政理念。結合目前的政治氣候，唯有繼續投放資源，改善公營醫療服務，持續推行現行醫療福利政策，才能順應民意，滿足市民要求。衛生局改善服務雖然間接鼓勵了市民使用公營醫療服務，加重了公營醫療的負擔，但這符合澳門特區政府以民為本的施政理念。從澳門特區政府的財政實力方面看，隨著澳門持續發展旅遊博彩業，促使澳門近年的稅收激增，財政狀況穩固。澳門的經濟近年受惠於旅遊博彩業的發展，其發展勢頭良好，財政收入穩固，儲備充足。其次，澳門地方小，人口不多，且私營醫療系統一直都發揮著重要的互補作用，再加上澳門的醫療成本比起其他地區相對為低，因此以澳門目前的財政狀況來說完全可支持現行的醫療福利政策。 綜合政治、經濟和社會因素，本人認為澳門有條件繼續採納現行的 “半全民保健服務制度” ，以體現特首何厚鏵所倡導的 “澳門將會而且應該要發展成 ‘合理的福利社會’”的理念，維持並完善現行的 “半全民保健服務制度”。其次，此制度及體制較為簡單易明，易於被市民大眾接受，較適合澳門這個細小的地方，因此較易達致預期效果。即使在制定未來的醫療政策時，政府亦應盡量保留目前醫療體系的基本結構，即以稅收為主要融資方式，以及公、私營系統並存的營運模式。但必須強調一點，沒有一項公共政策是十全十美的，沒有一種制度是一勞永逸的。社會不斷轉變，政府每推出一項政策也需定期檢討其成效與不足，並為謀求公共利益而不斷作出改善。澳門居民也需加強自我照護的觀念，對自己的健康負責。正如社會文
  • 化司司長崔世安博士在2005 立法會施政辯論中所說， “希望市民停止抱怨，學習負責，學會對自己負責任，平時多注意身體健康，預防疾病的發生”（2008 年6 月）註釋 ：1 《衛生局》 ，澳門 ；衛生局出版 ，2000 年 12 月 ，第12 頁。2 於 1748 年 ， 當時的葡萄牙總督下令在澳門興建一所軍人醫院 ，專供軍人 留醫使用。該院於 1874 年由聖若憲軍人醫院取代 ，但該院落成後7 個月 ， 不幸於 1874 年8 月遇到歷史有名的甲戍風災， 醫院受到嚴重破壞 ，後來 於 1882 年作大規模修建 。為了紀念這座醫院的創建人聖若憲伯爵，澳葡 政府於 1937 年將醫院改名為 “仁伯爵醫院” 。該院除收治軍人外 ，還開 始為葡籍市民和中國國籍病人提供服務 ，但病人仍以軍人為主 ，故未能全 面覆蓋普羅大眾的需要。由於當時醫院設備及床位不足 ，上世紀40 年代 開始澳葡政府已有計劃將仁伯爵醫院改建或重新興建成為一座新的醫院 ， 因此於 40 年代至80 年代之間曾進行過兩次重大的改建工程 。3 早期的澳葡政府管治時期 ，公營醫療系統尚未健全 ，且公營醫療機構僅限 於特定人群使用 ，普羅大眾均依靠民辦醫療機構或鄰近地區醫院獲得醫療 服務 ， 因此私營醫療體系在澳門一直發揮著重要的互補作用 ， 而衛生局一 直有向鏡湖醫院及民辦醫療機構（如工人醫療所 、 同善堂 、歸僑總會屬下 的歸僑總會醫療所 、澳門街坊總會中醫診所等）以定額買位等形式發放資 助 ，讓兒童、 孕婦 、長者或弱勢社群可享受一定名額內的免費醫療服務 ， 而這種資助模式一直維持至今 。4 賴偉良， “澳門的醫療保健融資模式淺析” ， 《澳門研究》 ， 第15 期 ， 澳門基金會 ，2002 年12 月。5 同上 。6 同上 。7 同上 。8 梁氏顧問 ， 《新千年—新澳門：澳門衛生體制的研究與評估》 ， 梁氏顧問 有限公司，2001 年10 月 ，第276 頁。9 劉騏嘉 、余倩蕊 ， “香港的醫療開支及融資安排” ，香港 ：臨時立法會秘 書處資料研究及圖書館服務部 ，1998 年1 月12 日，第3 頁。
  • 10 香港醫院管理局網頁 ：http:/ / www.ha.org.hk ， 2 0 07 年 4 月 。1 1 香港大學 醫學院公共衛 生學院新聞稿 ， “從輪候時間的經濟價值探討公 私 營 醫 療 分 配 ” ， 2 0 05 年 5 月 3 1 日 ：http:/ / www.hku.hk/ facmed/ press/ ， 2 0 0 7 年 4 月 。12 劉騏嘉 、 余倩蕊 ， “香港的醫療開支及融 資安排” ， 香港 ：臨時立法會秘 書處資料研究及圖書館服務部 ， 19 9 8 年 1 月 ， 第 3 頁 。13 Chinaunix網頁 ：http:/ / www.cublog.cn ， 2 0 07 年 4 月 。14 衛生局 ， 《澳門醫療與健康》 ， 第 6 卷 ， 第 3 期 ，衛生局 ，2 0 0 5 年 7 月 ， 第 3 頁 。15 莫泰基 ， “人口老化不一定導致醫療支出上升” ，《健康政策與社會發展》 ， 亞洲專訊研究中心香港社會保障學會出版 ，2 0 0 0 年 ， 第 24-2 6 頁 。16 同上 ，第 2 8 頁 。
  • 港澳老年保障制度之比較賴偉良 經過數十年的發展，香港和澳門都已確立各自的社會福利制度。兩地在各範疇的福利政策，有些較為相似，有些則有天壤之別。在西方國家的福利體系中，老年保障制度是十分重要的組成部分，動用非常龐大的社會資源。有見及此，本文的主要目的是比較港澳的老年保障制度，特別是兩地在回歸後有關政策的發展。 本文分為兩個主要部分，首先是介紹兩地老年保障體系的結構，接著從不同層面對比兩地制度的特徵，當中包括覆蓋程度、保障水平、回歸後之政策發展、政策特點和體系之不足。在本文， “老年保障”是指由政府直接提供予長者的現金津貼，或透過政府干預而令長者獲得之退休金或援助金。香港老年保障體系 香港的老年保障體系，主要由三項計劃所組成：社會福利署 （下稱社署） 所提供的綜合社會保障援助 （下稱綜援） 和公共福利金及強制性公積金。（一）綜合社會保障援助 綜援是一項社會援助 （social assistance ），由政府的公共開支負擔其所有經費。綜援之目的是 “以入息補助方法，為那些在經濟上無法自給的人士提供安全網，使他們的入息達到一定水平，以應付生活上的基本需要”。 1嚴格來說，綜援並不一項老年保障計劃，但過去香港沒有設立公共養老保障計劃，假若長者面對經濟困難時，便與其他類別的貧困人士一樣，向社署申領綜援。由於貧困長者的人數眾多，且不斷增加，所以一直以來她/ 他們都是綜援的最大受助組群。例如在2008 年
  • 個案類別 個案數目 所佔百分比年老 151,205 53.4%永久性殘疾 17,781 6.3%健康欠佳 24,393 8.6%單親 36,148 12.8%低收入 16,197 5.7%失業 31,022 11.0%其他 6,186 2.2%總數 282,932 100%9月， “老年”個案佔了整體綜援個案的53.4％（見〈表1〉）表1 ：香港綜援個案類別的分佈 （2008 年 9月） ： 資 料 來 源 ：香 港 社 會 福 利 署 ， “社 會 保 障 統 計 數 字 ” ， 網 址 ：http:/ /www .swd.gov.hk/ tc/ index/ site_ pubsvc/ page_ socsecu/ sub_ statistics/ （2 0 0 8 年 1 1 月 2 0 日瀏 覽 ） 。 所有綜援的受助者（包括長者） 必須通過嚴格的經濟能力審查。就算沒有收入的長者，其資產亦必須低於社署所訂定的標準。在2008 年11月，單身長者之資產總值限額是34，000港圓，兩名長者家庭是51，000港圓。綜援的援助金共分三類：標準金額、補助金及特別津貼。不同類別的長者所得到的標準金額是有所差異的。在2008 年11 月， “健全/ 傷殘程度達50％”之單身長者的每月金額為2，475 港圓； “傷殘程度達100％”之長者為3，000港圓； “需要經常護理”之長者為3，830港圓。2（二）公共福利金 公共福利金計劃是一項社會津貼 （social allowance ），政府負擔其所有的經費。這計劃的目標是 “為嚴重殘疾或年齡在65 歲或以上的香港居民，每月提供現金津貼，以應付因嚴重殘疾或年老而引致的特別需要”。3公共福利金計劃設有四種於
  • 基金類別 基金名稱 風險程度貨幣市場基金保本基金 貨幣市場基金低風險低風險保證基金 保證基金 低風險債券基金 債券基金 低至中風險混合資產基金 均衡基金 中至高風險股票基金 股票基金 高風險其他 指數基金 中至高風險的津貼：普通高齡津貼、高額高齡津貼、普通傷殘津貼及高額傷殘津貼。普通高齡津貼發放予的65 至69 歲之長者，但申領者必須符合資產限額及每月入息限額。以單身長者為例，在2008 年11 月的資產限額是169，000 港圓，每月入息限額是5，910 港圓，這兩項之水平較綜援的限額為高。高齡津貼則是全民性發放予70 歲或以上之長者，即領取的長者是毋須接受經濟狀況調查。在保障水平方面，普通高齡津貼的每月金額為港幣625 港圓，高額高齡津貼為705 港圓。4（三）強制性公積金計劃 強制性公積金 （下稱強積金） 屬於一項供款性的職業退休金計劃，並透過強制性儲蓄的形式，為就業人口提供退休保障。強制性公積金計劃管理局 （下稱積金局） 負責 “建立效益效率兼備的制度，以審慎的方式規管及監督私人託管的公積金計劃”。 5除了部分獲豁免的人士外（例如家務僱員、自僱小販、受法定退休金計劃或公積金計劃保障的人士等） ，所有年齡界乎18 至65 歲的僱員或自僱人士必須參加強積金計劃。參加強積金的僱員及其僱主 （和自僱者） 均需定期向計劃供款，供款率為5％，供款的最高和最低入息水平為20，000 和5，000 港圓。僱員及其僱主 （和自僱者） 的供款由核准強積金受託人管理 （投資） ，它們全是金融企業 （例如銀行或保險公司等） 所開辦的公司。一般而言，參加強積金的人士在年滿65 歲便可提取其強積金的累算權益。6僱員（和自僱者） 可以在不同風險程度的基金當中，選擇其強積金的投資項目。 （參閱表2）表2 ：強積金的基金類別、基金名稱及其風險程度：
  • 資料來源 ：香港強制性公積金計劃管理局 ， “強積金基金 一覽表” ，網址 ：http:/ / www.mpfa.org.hk/ tc_chi/ mpf_edu/ mpf_edu_mftf/ popup_mpf_funds.html （於 2 0 0 8 年 1 1 月 2 0 日瀏覽） 。 總結而言，綜援及公共福利金是現時香港老年保障體系的主要支柱。綜援主要為貧困長者提供最低程度的生活保障；由於公共福利金之保障水平極為偏低，它只能為那群本身已擁有一定經濟能力或有其他收入來源的長者，提供入息補助。雖然強積金將在未來成為當地主要的退休保障計劃，但因它實施只有八年多，現時所能發揮的退休保障功能仍十分有限。澳門老年保障體系 澳門的老年保障體系主要由三項計劃所組成：社會保障基金 （下稱社保基金） 的養老金、社會工作局 （下稱社工局） 的經濟援助和敬老金。（一 ）養老金 社保基金在1990 年正式開始運作，它是一項供款式的計劃，其運作方式類似社會保險。現時它主要保障對象是就業人口，但在明年將進行改革，覆蓋所有澳門居民。社保基金之財政來源包括三方面：（一） 僱員及其僱主 （包括自僱人士） 的供款， （二） 澳門政府每年財政總預算收益之百分之一撥款、博彩經營收入的撥款和特定功能的撥款， （三） 該基金投資所得的收益。在2008 年，僱員之每月供款額為15 澳門圓，僱主為30 澳門圓。 由於社保基金的供款額十分少，所以一直以來政府的撥款才是它的最主要收入來源。〈表3 〉顯示在社保基金的收入當中，政府的各項撥款在過去三年平均佔了81.1％，供款收入則只佔了15.2％
  • 經常性收入政府的各項撥款(所佔百分比）供款 (所佔百分比）20052006 2007550,750884,2981,009,402438,517 ( 79.6%) 732,807 (82.9%) 816,910 (80.9%)100,125 (18.2%) 116,870 (13.2%) 141,958(14.1%)平均數 81.1% 15.2%表3 ：社保基金的收入（千澳門圓） ：資料來源 ：澳門統計暨普查局 ， 《統計年鑑二零零七》 ， 2008 年 ， 頁2 18 社保基金的養老金專責提供老年保障，金額為每月1，700澳門圓；而在每年一月份，領取的長者則可額外獲發 “特別支付” ，數額相等於一個月的養老金。在2007 年，養老金的領取人數為13811 。7過去，社保基金設有社會救濟金，援助對象是沒有資格領取養老金之貧困長者 （及沒有資格領取殘疾恤金之傷殘人士） 。但其後澳門政府已取消這項計劃，其功能由社工局的經濟援助代替。（二）經濟援助 經濟援助是一項社會援助計劃，政府負擔其所有經費。這計劃之目的是 “透過向因社會、健康及其他需要特別援助的因素而處於或陷入經濟貧乏狀況的個人及家庭提供社會援助，確保其生活上的基本需要能得到滿足”。經濟援助有三種的援助金：一般援助金、偶發性援助金和特別援助金。一般援助金的受助者 （包括長者） 必須通過嚴格的經濟能力審查；就算受助長者沒有收入，其資產亦必須低於社工局所訂定的標準。在2008 年11 月，單身獨居長者的資產限額是31，680 澳門圓。一般援助金的水平是等同於政府所訂定的 “最低維生指數”單人是每月2，640 澳門圓。8如果領取養老金的長者，被審查後證明是處於貧困狀況，亦可申領經濟授助，援助金額是 “最低維生指數”與養老金之差額，即940 澳門圓。
  • （三）敬老金 敬老金由2005 年10 月開始推行，它是一項社會津貼，同樣由社工局負責所有經費及發放工作。敬老金是全民性地發放予所有年滿65 歲之澳門居民，金額在2008 年11 月為每年1，800 澳門圓。 從提供經濟保障及受益人口來看，養老金乃澳門的主要老年保障支柱；經濟援助則發揮安全網的功能，為貧困長者提供最低程度的生活保障。雖然敬老金是全民性發放予所有澳門長者，但因它的保障水平極低 （平均而言每月150 澳門圓） ，只可視為一種象徵式的生活補貼。兩地制度之比較（一）覆蓋程度 在覆蓋程度方面，筆者選擇兩地最主要的老年保障計劃作比較：香港的綜援和澳門的養老金。表4 顯示香港綜援的覆蓋率，近五年平均數為16.9％。單以數字來看，這覆蓋率是十分低。主要原因是綜援的受助者必須通過經濟能力審查，乃集中社會上最貧困的一群。但從另一角度來看，香港最少有16.9％的長者是屬於貧困人口（還有一些貧困長者是沒有申領綜援的） ，長者的貧窮問題亦算嚴重。 表5 顯示澳門養老金之覆蓋率，近五年的平均數為30.9％，這百分比反映養老金的覆蓋程度仍十分有限。雖然社保基金的保障對象是就業人口，但由於在該計劃實施初期，部分行業的僱員和一些自僱人士均未被納入計劃中，再加上那群因各種原因而沒有投入勞動市場的人士 （例如家庭主婦等） ，最終令現時只有約三成的長者得到社保基金之保障。此外，隨著澳門政府不斷擴展社保基金的覆蓋範圍，讓更多的僱員和自僱人士加入，社保基金的覆蓋程度已大大提高。在2007 年，社保基金 “有作供款的受益人”有215，935 ， 9這數目己佔了澳門本地勞動人口的90.8％。10 再者，澳門政府將改革社保
  • 綜援長者人數 (6 0歲或以上）香港老年人口 (6 0歲或以上）覆蓋率2003 179,253 1,041,200 17.2%2004 184,808 1,064,500 17.4%2005 187,692 1,084,300 17.3%2006 187,776 1,123,400 16.7%2007 187,295 1,167,500 16.0%平均數 16.9%養老金領取人數澳門老年人口(6 5歲或以上）覆蓋率2003 8,723 33,500 26.0%2004 9,764 34,400 28.4%2005 10,820 35,300 30.7%2006 11,991 36,000 33.3%2007 13,811 38,000 36.3%平均數 30.9%基金，把它的覆蓋面擴展至所有澳門居民，這樣，日後的社保基金將變成一個全民覆蓋的計劃。 （下文將詳細介紹改革的內容。 ） 總結而言，以現時的情況來說，澳門養老金之覆蓋程度比香港綜援的為高，主要因為兩個計劃採用了不同的運作模式——前者類似社會保險，後者則是社會援助。表4 ：香港綜援之覆蓋率： 資 料 來 源 ：香 港 政 府 統 計 處 ， “香 港 統 計 資 料 — 統 計 表 ” ， 網 址 ：http:/ / www.censtatd.gov.hk/ hong_ kong_ statistics/ statistical_ tables/ index_ tc.jsp？charsetID＝2 & subjectID＝1 & tableID＝ 0 0 2 （於 2 0 0 8 年 1 1 月 2 2 日瀏 覽 ） ；香 港 政 府 統 計 處 ， 《 香 港 統 計 月 刊 二 零 零 八 年 八 月 》 ， 2 0 0 8 年 ， 頁 ：FB6表5 ：澳門養老金之覆蓋率： 資料來源 ：澳門統計暨普查局 ，各年 《統計年鑑》 及 《人口統計二零零七》 ， 頁43。
  • 綜援健全長者每 月平均所得香港每月平均工資 (每年9 月）所佔百分比2003/04 3,388 10,795 (2003) 31.4%.2004/05 3,262 10,496 (2004) 31.1%2005/06 3,224 10,438 (2005) 30.9%2006/07 3,219 11,001 (2006) 29.3%2007/08 3,283 11,299 (2007) 29.1%平均數 30.3%（二）保障水平 筆者同樣選擇香港的綜援和澳門的養老金及敬老金，比較兩地老年保障之水平；11而比較方法是計算兩地老年保障計劃的金額，佔當地工資中位數或平均數的百分比。表6 顯示香港綜援之援助水平，這數目包括標準金額及其他之津貼，例如租金津貼等。一名健全長者每月平均所得的綜援金額，近五年的平均數佔是香港平均工資的30.3％ 表7 顯示澳門養老金及敬老金的金額，在過去五年該數額平均佔當地工資中位數的22.4％。單比較綜援和養老金及敬老金的水平，可以說香港的老年保障水平較澳門高。但是，澳門經濟援助的金額是較養老金為高。在2007 年底，經濟援助的一人援助金額是2，000 澳門圓。這金額加上敬老金，便佔當時工資中位數 （7，926 澳門圓） 之27.1％。 12假若比較香港綜援和澳門經濟援助 （及敬老金） 之水平，香港的保障水平仍較澳門高。雖然如此，如果採用國際慣用的標準，把 “相對貧窮線”訂於當地工作收入中位數之50％，兩地的老年保障計劃，均未能令長者脫離 “相對貧窮”的狀況。 在2008 年11 月底，澳門特區政府宣佈，將在2009 年提升敬老金金額至每年5，000 澳門圓，屆時澳門的老年保障水平將有所提升。表6 ：香港綜援之援助水平（港圓） ： 資 料 來 源 ：香 港 社 會 福 利 署 的 資 料 ； 香 港 政 府 統 計 處 ， “香 港 統 計 資料 — 統 計 表 ” ， 網 址 ：http:/ / www.censtatd.gov.hk/ hong_ kong_ statistics/statistical_ tables/ index_ tc.jsp？charsetID＝2 & subjectID＝2 & tableID＝0 2 1 （ 於2 0 0 8 年 1 1 月 2 1 日瀏 覽 ） 。。
  • 養老金（加敬老金）澳門每月工作收入 中位數所佔百分比2003 1,150 4,801 24.0%2004 1,150 5,167 22.3%2005 1,250 5,773 21.7%2006 1,575 6,710 23.5% .2007 1,600 7,800 20.5%平均數 22.4基金類別 過去一年 自2000年 12月 1 日混合資產基金 -24.0% 3.5%股票基金 -35.4% 3.1%保本基金 1.7% 1.5%保證基金 -4.1% 1.3%表7 ：澳門老年保障計劃之水平（澳門圓） ：資料來源 ：澳門統計暨普查局 ，各年 《就業調查》 。 香港強積金計劃所提供之養老保障水平，主要取決於三項因素—個人的受薪工作年期、工資水平及其增幅和強積金的投資回報，其實是因人而異。但對於較年長的參加者來說，強積金最終所能提供的保障是十分有限。有研究顯示，在強積金開始推行時，年齡在50 歲以上，日後強積金所能提供退休金之入息替代率只有20％以下。13假若一位年齡已達45歲的僱員，收入低於工資中位數及其積金的投資回報率在4％之下，她/他很難依靠強積金在退休後維持 “合理”之生活水平。14表8列出強積金自實施以來的回報率。數字顯示，各類基金的回報率，由最低的1.2％（貨幣市場基金及其他基金）至最高的3.5％（混合資產基金） 。雖然整體上都高於通脹率，但絕不算為可觀的回報水平。無可否認，基金的回報率偏低，與2008 年所發生的金融海嘯有莫大關係。但經濟下滑及投資環境的低潮，亦是定期必然出現的經濟現象。表8 ：強積金各基金之回報率：
  • 債券基金 2.2% 3.4%貨幣市場基金及其他基金 0.3% 1.2%年率化綜合消費物價指數變更 3.1% 0.1% 資料來源 ：香港強制性公積金計劃管理局 ， 《強制性公積金統計摘要—2008 年9 月》 ， 2008 年 ，頁10（三 ）回歸後之政策發展香港 在1997 年至2008 年間，香港特區政府曾經數次調整綜援的金額。在2003 年，香港政府把綜援之標準金額下調11.1％，15這次是引起最大社會關注和回響的調整。此外，社署亦有推出一些推動及協助綜援受助者重返就業市場的措施，例如 “自力更生支援計劃”、 “欣葵計劃”等等。16這些措施的主要對象是有工作能力的受助者，例如失業人士及單親家長等；而對年老受助者則沒有明顯的影響。 香港老年保障政策發展的里程碑是實施強積金計劃。這項計劃的推行，其實在回歸前已經落實其方案。在上世紀九十年代初，因為政治及人口結構變化的因素，當時的殖民地政府必須回應社會對老年保障的訴求。因此，殖民地政府在1994年出版諮詢文件，建議設立全民養老金計劃 （old age pensionscheme），採用 “隨收隨支” （pay as you go） 的模式，由所有僱員及其僱主 （包括自僱者） 每月供款，而社會上所有長者即時獲發養老金。17最後，該方案因工商界的反對及中國政府的否定立場而未能成事。於是，殖民地政府再推出強積金方案，最後立法會於1995 年8 月通過 《強制性公積金計劃條例》 ，其後再通過強積金的修訂條例及附屬法例。特區政府在1998 年9 月成立積金局；到了2000 年12 月，強積金正式開始推行。18 自回歸後，公共福利金計劃沒有重要的發展，尤其在金額方面一直都沒有調整 （提高） 。到了2008 年10 月，香港特首曾蔭權在施政報告中提出增加高齡津貼至1，000 港圓，但要
  • 求日後新領取的長者必須通過經濟能力審查。19這建議即時引起社會很大的回響，反對聲音滔滔不絕，其後立法會的主要政黨亦表態反對。最後，曾蔭權承諾收回有關經濟能力審查的提議，並維持增加高齡津貼至1，000 港圓的建議。（在執筆時該建議仍未實施。 ）澳門 在回歸初期，由於澳門的失業問題嚴重，特區政府不斷擴展對失業人士的支援，並透過增設不同類別的職業培訓津貼，一方面協助失業者紆緩財政上之困境，另一方面極力推動她/ 他們參與培訓課程，提升本身的就業技能。其後，除了不定期提升養老金的數額外，在老年保障範疇第一項新政策是於2005 年推出的敬老金計劃，其後便到了由在2008 年開始的養老保障改革。 其實，由2006 年開始，社會上對改革老年保障制度的訴求絡繹不絕，立法會議員、學者、民間社團等不斷要求政府改革澳門的社會保障制度。她/ 他們的要求和建議包括：降低養老金的領取年齡 （由65 歲下調至60 歲） ，擴大社保基金的覆蓋面，提升援助水平，改革社保基金的供款模式及建立公積金制度。澳門特首曾承認，當時的社會保障制度已 “未能滿足社會發展” ；而且，他亦認同 “澳門人年紀大要退休，需要有合理收入安享晚年” 在2007 年11 月，澳門政府出版 《社會保障和養老保障體系重整諮詢方案》 ，提出兩層式社會保障制度的建議 （由社會保障基金及中央公積金組成） ，並諮詢社會各界的意見。在2008 年9 月，政府首先下調養老金的領取年齡至60 歲，但年界乎60 至64 歲的申領人士，其養老金的數額需按比例扣減。例如一位60 歲的申領者，其養老金只有全數的75％。在2008 年11 月，政府再出版 《社會保障和養老保障體系改革方案》 ，最後諮詢公眾的意見，並計劃在2009 年正式實施各改革方案。諮詢文本的重點如下： 1.肯定兩層式的社會保障體系，當中第一層為社會保障基。 2 0
  • 金，第二層是非強制中央公積金。 2.社保基金的覆蓋對象擴展至所有澳門居民 （包括非勞動人口） 。 3.社保基金的標準供款年期定為30 年，而最少供款年期則維持為5 年。 4.逐步調升社保基金的供款，把政府、僱員、僱主三方的財政負擔比例定為40％、20％和40％ 5.容許年滿60 歲而符合其他資格的供款者，提前按比例領取養老金。 6.設立一項特別的過渡措施，讓新加入社保基金的人士（特別是較年長的一群） ，可以補回部分年期的供款；而年齡在60 歲以上的新加入者，更可獲豁免部分至完全最少5 年供款期限的規定。 7.所有年滿22 歲的澳門永久居民，都可申請在中央公積金內開設戶口。 8.在該基金啟動時，政府將撥出一筆資金注入參加者的戶口內；其後在每一財政年度完結後，如果政府的財政情況理想，將注資一定數目的金額。 9.在一般情況下，年滿65 歲才可動用個人戶口內之公積金。 10.政府會因參加者的年齡而注入不同 “份數”的資助，原則上愈接近退休年齡者，所得的撥款資助會愈多。 11.政府在中央公積金實施3 年後將全面檢討，包括研究把該計劃轉為強制推行之可行性。21 在經濟援助方面，澳門特區政府多次上調“最低維生指數”的標準，即提升經濟援助的數額；而近兩年的增幅則最為明顯。例如一人的 “最低維生指數”，由2001年的1，300 澳門圓，上升至2006年（4 月）的1，600澳門圓，再增至2008年（11月） 的2，640 澳門圓。此外，社工局亦推出一些協助領取者重投就業市場或提升她/ 他們工作意願之計劃，例如 “社區就業輔助計劃”、 “積極人生服務計劃”等，22但這些措施不會影響年長的受助個案。
  • （四）政策特點香港 香港政府利用強積金為日後老年保障的支柱，這實是一種市場化 （marketisation） 的政策取向。強積金計劃本身是屬於以市場為導向的介入方式 （market-oriented intervention ）23 首先，受強積金保障的群體必定是受薪勞動人口和自僱者。第二，參加者過去的工作年期及薪金水平直接影響其強積金所提供的保障水平；換句話說，老年保障與市場地位 （marketstatus） 的關係是十分密切。第三，參加者所累積到的退休金，很大程度上受到其投資回報所影響，故金融市場的起伏，最終亦決定參加者的老年保障水平。 根據余偉錦的分析，香港老年保障政策的改革，是採用了一種協作策略 （collaborative strategy ），意思是政府與市場協調合作，一同滿足社會的經濟保障需要。上文已指出強積金計劃是一項市場化的社會政策，而這項政策的推行，香港政府其實扮演了調控者及資助者之角色。調控者的主要工作是依據法例監督強積金的實施及監管強積金受託人。政府的財政支援包括撥出六億成立賠償基金及讓僱主和僱員之供款扣稅。2 4澳門 在回歸後九年，澳門老年保障政策之發展，主要有兩個特徵或趨勢。首先是老年保障多層化，意思是澳門特區政府增加老年保障的計劃，以增加長者的養老保障來源。澳門專門的老年保障計劃，由回歸前的社保基金，增加了敬老金和未來的中央公積金。 第二項特徵是同時採用集體性 （collectivist） 及個人化（individualised） 之策略。集體性的策略是指政府以非差別性的原則，一同地改善所有長者的老年保障，具體措施包括推行敬老金、把社保基金之保障全民化；而中央公積金亦讓所有澳門居民加入。另一方面，個人化的意思是把老年保障與受保障
  • 者過往的經濟功績、市場位置等個人因素掛勾，中央公積金便是一項老年保障個人化的政策。在這計劃下，個人的老年保障與三個主要因素成正比——個人的受薪工作年期、工資水平及投資回報。換言之，中央公積金所提供的保障水平將會因人而異，這完全有別於養老金和敬老金兩個集體性的計劃。（五）體系之不足 香港的老年保障制度，最主要的不足是未能全民覆蓋及保障水平偏低。綜援是一項社會援助計劃，覆蓋率只有約17％對於較年長和低收入的僱員來說，強積金最終所能提供的保障是十分有限。雖然高齡津貼是全民性發放，但它的金額偏低，只屬於一種生活補貼。結果，香港的老年保障制度，很大程度上不斷強化階級結構。意思是該老年保障政策 （特別在強積金實施以後） ，導致收入愈高的人士，在年老時所得到的保障就愈大；相反，低下階層人士所得到的保障就十分不足。而且，政策制定者似乎沒有意圖，透過老年保障制度實踐某程度的社會平等。 改革前澳門的老年保障制度，主要有三方面的不足。第一，從全民保障的角度來看，該制度的覆蓋程度是頗為不足。近年養老金之覆蓋率只有三成左右。第二項的不足是援助水平偏低，養老金 （及敬老金） 未能為長者提供足夠之生活保障。第三，由於社保基金採用定額供款方式，且供款額極低，因此它未能產生不同收入組群間的資源再分配效應，拉近貧富差距的情況，實踐 “社會公平”之原則。在改革後，社保基金及中央公積金應是全民覆蓋，第一項的不足可說是完全解決。不過，澳門政府並沒有打算大幅度提升養老金的水平，只計劃增加敬老金的數額。此外，雖然中央公積金亦能發揮養老保障的功能，但一來它是非強制性；二來現時年紀已長的僱員，在她/ 他們退休時所累積到的資金相信是十分有限；三來它並沒有為現時的長者提供明顯的額外保障。在供款模式方面，澳門政府似乎仍然維持定額供款的方式，只是逐步有限度地提高其金額。所以，第二及三項的不足，在改革後是仍然存在。
  • 總結 本文從不同層面比較香港和澳門的老年保障制度，當中包括覆蓋程度、保障水平、回歸後之政策發展、政策特點和體系之不足。在老年保障制度的設計上，國際勞工辦事處（ International Labour Office） 建議一個多層式的設計，內容包括： 1.第一層是由政府公共開支所支付而需要資產審查的社會援助計劃； 2.第二層是以社會保險方式運作的供款性退休保障計劃（入息補償率約為 “終身工作平均入息”的40-50％） ； 3.第三層是由私營公司管理的強制性公積金計劃； 4.第四層是由私營公司管理的自願性公積金或儲蓄計劃。25 從這架構分析，香港設有第一層 （綜援） 和第三層 （強積金） ，加上一層全民性發放但低保障水平的社會津貼 （高齡津貼） ；澳門設有第一層 （經濟援助） 和第二層 （社保基金） ，加上一層全民性發放但極低保障水平的社會津貼 （敬老金） ，而將來增設第三層的中央公積金。從基本結構來看，澳門的老年保障制度較香港完善，養老保障的來源較多。不過，兩地之老年保障體系，都存在保障水平偏低的問題，尤其是現時的長者、未能參與勞動市場的人士、中老年僱員及低收入組群，她/ 他們都未能從第三層 （強積金或中央公積金） 得到很大的保障或根本得不到保障。 因此，澳門特區政府應繼續優化當地之老年保障制度，提高養老金的保障水平，同時相應地改革社保基金的供款模式。香港特區政府則應該參考澳門的經驗，增設多一層的保障結構，即供款式的全民養老金計劃。這計劃一方面可立刻解決覆蓋程度不足的問題，另一方面可提高養老保障之水平，真正達到 “老有所養”之目標。（2008 年 12 月 ）
  • 註 釋 ：1 參見香港社會福利署 ， “綜合社會保障援助計劃” ， 網址 ：http:/ / www. swd.gov.hk/ tc/ index/ site pubsvc/ page_socsecu/ sub_comprehens/ （ 於 2 0 0 8 年 1 1 月 2 0 日瀏覽） 。2 參見香港社 會福利 署 ， “社 會保障” ，網址 ：http:/ / www.swd.gov.hk/ tc/ index/ site_pubsvc/ page_socsecu/ sub_socialsecurity/ #CSSAal （ 於 2 0 08 年 1 1 月 2 0 日瀏覽） 。3 參 見香港社 會福利署 ， “公共福利金計 劃” ， 網址 ：http:/ / www.swd. gov.hk/ tc/ index/ site_pubsvc/ page_socsecu/ sub_ssallowance/ （於 2 0 0 8 年 1 1 月 2 0 日瀏覽） 。4 參 見香港社 會福利 署 ， “社 會保障” ， 網址 ：http:/ / www.swd.gov.hk/ tc/ index/ site__ pubsvc/ page_socsecu/ sub_socialsecurity/ # SSAla （ 於 2 0 0 8 年 1 1 月 2 0 日瀏覽） 。5 參 見香港 強制性 公積 金計 劃 管理局 ， “使命和職 貴” ， 網址 ：http:/ / www.mpfa.org.hk/ tc_chi/ abt_mpfa/ abt_mpfa_mr/ abt_mpfa_mr.html （於 2 0 08 年 1 1 月 2 0 日瀏覽） 。6 參見香港強制性公積金計劃管理局網頁 ， “強積金制度的特點” ， 網址 ： http:/ / www.mpfa.org.hk/ tc_chi/ abt_mpf s/ abt_mpf s_fms/ abt_mpfs_fms. html （於 2 0 0 8 年 1 1 月 2 0 日瀏 覽） 。7 參見澳門統計暨普查局 ， 《統計年鑑 2 0 07 》 ， 2 0 08 年 ，頁 2 178 參見澳門社會工作局 ， “經濟援助 、 回內地定居計劃 、 敬老金” ， 網址 ： http:/ / www.ias.gov.mo/ web2/ big5/ index.htm （於 2 00 8 年 1 1 月 2 1 日 瀏覽） 。9 參見澳門社會保障基金 ， 《2 0 0 7 年度報告》 ，2 0 08 年 ， 頁 10 。10 在 2 0 0 7 年第四季 ，澳門勞動人口為 3 2.3 萬人 ， 外地勞工有 8 5，2 07 名 ， 本地勞動人口約為 2 37，7 9 3 人 。 資料 來源 ：澳門統計 暨普查局 ， 《就業 調查 2 0 0 7 年第四季》 ，2 0 08 年 ， 頁 5 和 8 。1 1 在香港 ，領取綜援的長者是沒有資格同時申領公共福利金的 ；但在澳門 ， 領取養老金的長者 ， 是可以同時獲發敬老金 。所以在計算澳門老年保障計 劃的水平時 ， 是以養老金及敬老金的總數為基礎 。12 參見澳門統計暨普查局 ， “總體就業人口每月工作收入 中位數” ， 網址 ： http:/ / www.dsec.gov.mo/ TimeSeriesDatabase.aspx？KeyIndicatorI D＝2 5 （於 2 0 0 8 年 1 1 月 2 3 日瀏覽） 。
  • 13 計算的假設是投資回報率為5％，銀行利率為5％和工資實質增幅為1％參見Chan Kwan Chak, “Protecting the Ageing Poor Or Strengtheningthe Market Economy: the Case of the Hong Kong Mandatory ProvidentFund” , In ternational Journ al of Social Welfare, 2 0 0 3 , Vol . 1 2 , p. 1 2 614 參見 Yu, Wai-kam, The Pension Reform in Hong Kong: An Exampleof Using the Residual and Collaborative Strategies to Deal with theGovernment ' s Financial Responsibility for Providing Ret irementProtection” , Journal of Ageing and Social Policy ( Forthcoming)15 Ibid.16 參 見香港社 會福利 署 ， 《 社 會福利 署 2 0 0 1 年報 》 ， 2 0 0 2 年 ， 頁 17- 18 。17 參 見 Education and Manpower Branch , Government Secretariat ,Taking the Worry Out of Growing Old: A Consulta tion Paper on theGovernment' s Proposals for an Old Age Pension Scheme, Hong Kong:Government Printer, 1 9 9 4 .18 參見香港強制性公積金計劃管理局 ， “強積金制度—發展里程” ，網址 ： http:/ / www.mpfa.org.hk/ tc_chi/ abt_mpfs/ abt_mpfs_mil/ abt_mpfs_mil html （於 2 0 0 8 年 11 月 24 日瀏 覽） 。19 參見 《明報 》 ， 2 0 0 8 年 10 月 16 日 ，A0 2 版 。2 0 參見 《澳門日報》 ， 2 0 0 6 年 1 1 月 18 日B10 版 。2 1 參 見澳 門特 別行政 區政 府 ， 《社 會保障和 養老保 障體 系改革 方 案》 ， 2 0 0 8 年 ，頁 2 1-32 。2 2 參見澳門社會工作局 ， 《社會工作局工作報告 2 0 0 6 》 ，2 0 0 7 年 ， 頁 7 。2 3 同註 13 ， 頁 12 9 。24 同註 14 。25 參見Colin Gillion, T he Development and Reform of Social Secur ity Pensions:The Approach of the Intern ational Labour Office” , Intern ational SocialSecurity Review, 2 0 0 0, Vol. 5 3, pp. 3 5-6 3 .
  • 賭場洗錢問題：澳門的視角王五一 洗錢，實際上是由三個連續性的活動組合而成的一個犯罪概念：第一，從事一般性違法活動 （如販毒、貪污、逃稅等）並取得收入；第二，試圖把違法收入存入金融系統；第三，存款時設法掩蓋資金的真實來源。這三項活動，缺一不構成洗錢罪。本文所要探討的賭場洗錢問題，屬上述第三項活動，即罪犯在將錢存入銀行之前，通過賭場走一道手續，以便把黑錢裝扮成一種獨特的白錢——賭場贏錢。 黑錢，早就有，從來就有，只是在特定的社會土壤上，才需要洗它，洗錢才成為一種犯罪；而只是當銀行系統發達到一定程度時，才產生了政府把銀行的存款窗口作為 “關卡”來抓罪犯的技術上的可能。 最早發明 “洗錢”這個罪名的是美國。1美國人為了自己的社會利益和國家利益，從六十年代開始逐漸強化其反洗錢制度；也為了其社會與國家利益，開始逐漸在全世界推動反洗錢的 “全球化” 反洗錢確實是一件需要全球化的事情。在世界的銀行系統（白錢系統） 日益全球化的條件下，反黑錢的體系如果不實現全球化而留下一些國際死角，反洗錢的效率就會大打折扣。終於，中國也被 “化”進了全球反洗錢的大家庭中。2006 年，中國通過了 《中華人民共和國反洗錢法》 ；來年6 月15 日，中國人民銀行又據此進一步下發了 《反洗錢現場檢查管理辦法（試行） 》 。反洗黑錢的工作在中國大陸地區展開。2 在中國大陸通過反洗錢法的當年，澳門也通過了自己的《預防及遏制清洗黑錢犯罪》 之 “第2/2006 號”法律。 其實，在整個大中華地區，澳門在反洗錢上的姿態應該算是很積極的。早在2006 年的正式立法之前，澳門就已經在反洗錢工作上有了一系列的舉措。2003 年9 月， “第六屆亞洲太平洋地區打擊清洗黑錢組織年會及第二屆技術研討會”在澳
  • 門召開，作為該組織新成員的中國澳門以非常積極的姿態參加和承辦了這次大會。早在90 年代初，澳門已逐步開始制訂一系列與反洗錢有關的法律文件。1991年通過了有關沒收與毒品犯罪相關資產的 “第5/ 91/M號”法令。1995年核准的《刑法典》 清晰地規定了，所有通過犯罪取得的資產或收益將被充公。在1997年通過的《有組織犯罪法》 “第6/ 97/M號法令”，規定對由犯罪活動取得的資產或物品的轉換、轉移或掩飾科以刑事處罰。1998 年頒佈的 “第24/ 98/M號法令”施行強制舉報可疑活動的規定，特別是受金融管理局監管的實體須履行舉報可疑活動的義務。2002 年通過的 “第4/2002 號”法律將中央政府所簽署及認可的國際條約適用於澳門特別行政區，特別是聯合國安理會第1373 號及其他相關決議案所採取的反恐措施。 （丁，2007 ） 另外，澳門金融管理局於2002 年又制訂了兩個指引性檔，《信用機構打擊清洗黑錢指引》 和 《打擊清洗黑錢大額現金交易指引》 ，以為輔助。3 澳門既已有了自己的反洗錢法律體系，為什麼還要在2006 年再搞一個專門的法律呢？原因有三 第一，原有的法律體系並未將賭場明確定義為金融機構，並未將之列入反洗錢工作中最核心的 “可疑交易報告表”的複蓋體系。而鑒於美國政府80 年代在制訂反洗黑錢法時將賭場列入了 “金融機構”的概念以後，世界發達國家先後將反洗黑錢的監管擴大到了賭場，作為世界級賭城的澳門，確有與之接軌之必要。 第二，原有的反洗錢法律散見於各個法律文件，執行起來效率不高。 第三，澳門需要有一個統一的反洗錢法律以釐定即將成立的 “金融情報辦公室”的角色，同時作為該辦公室 “依法辦事”的依據。賭場洗錢的基本概念 反洗錢的主要閘口當然是銀行。洗錢活動之最關鍵的一步是使銀行相信，所擬存入的現金是通過合法來源取得的。而在
  • 合法賭場贏得的賭博收入是合法收入，因而便存在著這樣的可能性：罪犯設法將非法現金偽裝成賭場贏錢而將之存入銀行。所以，賭場具有洗錢的功效。 其實，賭場，不但能洗錢，而且，作為洗錢工具，它還具有較之其他洗錢管道的 “優勢”： 第一，賭場生意，出來進去的全是現金；不但交易手段是現金，而且交易對象本身也是現金。賭場不但可以接受顧客的現金，而且幾乎只接受現金。很少見有賭客拿著支票或其他金融工具到賭場賭博。所以，拿現金到賭場去，不會引起很大懷疑。 第二，賭客在賭場贏的錢是合法收入。 第三，賭客在賭場中的交易活動並無連續性、累積性記錄。與存戶在銀行的每一筆交易都有案可查、有蹤可循不同，一般情況下，賭客在賭場中並沒有 “帳戶”，他的交易並無記錄，賭場很難通過分析一個賭客的交易記錄發現其 “可疑交易” 第四，在賭場下注的錢與贏的錢之間沒有數量關係。當一個人拿著三百萬元的賭場贏錢支票到銀行去存入時，你無法問他贏這錢的本錢是多少。它可能就是一個硬幣贏來的。 然而，賭場洗錢的這第四個 “優越性” ，同時也成為理解賭場洗錢之概念的一個難點：既然賭博活動的進 （下注） 與出（贏錢） 之間在量上沒有邏輯聯繫，完全是運氣使然，那怎麼理解這個 “洗”字呢？如果某甲拿著二十萬元去賭博，結果贏來了二百萬，這二百萬可以看作是他用那二十萬 “洗”出來的嗎？如果第二天他再拿二十萬去賭，結果輸得只剩下了兩萬，那這兩萬也可以看作是他用那二十萬洗出來的嗎？ 博彩經濟學的核心方法是概率分析。在個案賭博中看似毫無規律可循的事情，從概率分析的角度，則可以發現清晰和確定的規律性。如果一個毒販偶而一次拿著一百萬販毒收入到賭場去賭博，則他只是去賭博，而不是去洗錢。即使是他主觀上具有洗錢的動機，確實是想通過上臺賭博最終換回一定數額的賭場贏錢支票，以便將之存入銀行，他的這一行動也仍然不能被看作是洗錢，而只能看作是賭博。然而，如果這位毒販是規律性地、週期性地、重複性地從事這一活動，從而輸贏結果的
  • 不確定性在這種規律性週期性重複性的作用下趨於零，而概率意義上的輸贏結論則由一個理論中值變為實踐中的真實結果，那麼，通過賭博而洗錢的理性概念就產生了。 賭場洗錢活動，可以分為兩大類，第一類，洗錢者與賭場勾結所進行的洗錢活動；第二類，洗錢者在賭場不知情 （或者是睜隻眼閉只眼的） 的情況下，從事的洗錢活動。 第一類很簡單：例如，一個毒販將一百萬元現金 “賣給”賭場，賭場為其開出一張九十萬元或九十五萬元等的賭場贏錢支票， （就象三十年前，一個中國國營企業為了發獎金，而用一百萬元的支票 “買”九十萬元現金一樣。 ） 洗錢者將賭場贏錢支票存入銀行。洗錢過程完成。顯然，這是一種賭場與洗錢者之間的共謀犯罪。對這類活動的監控 ，可能比較困難，但也比較單純，它就是一種簡單的犯罪活動，就象行賄受賄一樣。 較為複雜的是第二類，洗錢者親上賭台，真賭實博，自擔風險，自負盈虧。本文要討論的主要是這一類通過合法途徑從事的賭場洗錢活動。下一節將介紹的世界上實行的賭場反洗錢制度，如現金交易報告制度等，主要是針對這一類賭場洗錢活動的。 洗錢者上臺真賭實博，風險有多大，盈虧是多少？讓我們以澳門最流行的 “百家樂”遊戲的貴賓廳4賭台為例，做一個概率分析，來回答這個問題。 洗錢的典型程式： 第一步，洗錢者在賭場的貴賓廳將現金 （黑錢） 換成泥碼。5 第二步，上賭台賭博，將換來的泥碼全部輸光，同時贏回一定數額的現金碼。6 第三步，將贏來的現金碼換成賭場贏錢支票 （白錢） 。 假定案例： 一位毒販每週一次有規律地帶著一百萬港元現金到澳門某賭場的貴賓廳，通過在 “百家樂”賭臺上賭博來洗錢。我們來看，從概率意義上，將一百萬港元的黑錢洗成白錢的成本是多少。 首先，他用一百萬元現金換了一百萬元泥碼。
  • 然後，上臺賭博。 為從概率意義上講清在這個假定案例中的最終洗錢成本，需要對百家樂遊戲做一個簡單介紹。 百家樂是世界上迄今所見所有的賭博遊戲中最 “便宜”的遊戲，即，是 “賭客劣勢” （ player' s disadvantage） 最小的遊戲。這個事實或許可以解釋為什麼這種遊戲成為華人賭客的最愛，因而成為澳門賭場中最為流行的賭博遊戲。澳門賭業百分之八十的收入來自這種遊戲。8 百家樂是一種以樸克牌為遊戲工具的賭台遊戲。賭臺上有 “莊” （banker） “閑” （ player） “和” （tie） 三個區域供賭客下注。賭客下注後，賭場莊荷人員（dealer） 隨機地從 “牌靴”中抽取分配給莊與閑各兩至三張牌，每方手中牌的點數之和的尾數 （如，兩張牌的點數各為8 和9 ，兩個數加起來是17 ，則尾數為7 ）最接近9 者為勝。雙方尾數相同者為和。輸者，其下注的籌碼便當然地為賭場所收去；贏者，原則上是按一賠一的比例由賭場付給賭客。只是由於押 “莊”者的賭客劣勢略低於押 “閑”者，故而作為平衡措施，當押莊者贏時，賭場不是按一賠一的比例，而是按一賠0.95 的比例。押 “和”者贏時，賭場則是按一賠八的比例付給賭客。 下面，分別是這三種選擇的賭客劣勢： 押 “莊”，贏的可能性是45.85974％ ， 9其賭客劣勢由下面的算式得出，是1.0579％ ， （0.4585974 ×＋0.95）＋（0.4462466 ×-1） ＝ - 1.0579％ 押 “閑”， 贏的可能性是44.62466％，其賭客劣勢由下面算式得出，是1.235％ （0.4462466 ×＋1）＋（0.4585974 ×-1）＝- 1.235％ 押 “和”， 贏的可能性是9.5156％， 賭客劣勢是14.3596％ （0.095156 ×＋8）＋（1-0.095156）×-1 ＝ - 14.3596％ 為方便計，假定這位毒販每次下注都押 “閑” 由上式知，押 “閑”的“賭客劣勢”是1.235％。也就是說，他每下注一百元，理論上便會輸掉 （被賭場贏去） 1.235 元。 現在來算，要將這一百萬泥碼輸進去 （先不管在這過程中
  • 會贏進多少現金碼） 所需的下注額 （amount wagered） ——設這個數值為X。則： 0.4585974 · X ＝ 1，000，000 元 解： X ＝ 2，180，561.86 元 即： 要將一百萬元泥碼輸光 （washed out），理論上需要2，180，561.86 元的下注額。 而賭場從這2，180，561.86 元的下注額中會羸去： 2，180，561.86 元×1.235％ ＝ 29，929.94 元 這29，929.94 元就是這一百萬的洗錢成本。 在將這一百萬元泥碼輸進去的過程中，他贏回的現金碼是： 1，000，000 - 29，929.94 元 ＝970，070.06 元 這時，這位洗錢者就可以用這970，070.06 元的現金碼到賭場的帳戶櫃檯 （cage） 換成一張賭場贏錢支票，然後堂而皇之地將之存入銀行。 洗錢者用近三萬元的洗錢成本，將一百萬元的黑錢洗成了九十七萬元的白錢。 再強調一遍，以上是一個概率意義上的理論分析，其案例假定是，這位毒販每週一次地、有規律地拿著一百萬元販毒收入到賭場洗錢。實際上，洗錢活動的重複次數越多，總體的結果越是趨近於這�的理論分析結論，即97 萬這個數。然而從另一個角度看，這種從長期上看之有規律可循與從每次看之無規律可循，恰恰增加了這種洗錢活動對於銀行的欺騙性。如果這個毒販真地每週拿著九十七萬元的賭場贏錢支票到銀行來存款，那很可能會被銀行看作是可疑交易。然而，實際發生的情況是，他可能這個禮拜拿著三百萬元來存，下個禮拜只拿著十萬元來存，再下個禮拜拿著八十萬元存，等等；九十七萬這個數，只是個從長期看的平均數。這當然會增加欺騙性。 世界上的賭場的經營體制多種多樣，罪犯通過賭場而從事洗錢活動的手法當然也五花八門，但萬變不離其宗，通過理解這�所介紹的這個假定案例，就基本上可以明白賭場洗錢的大致概念。
  • 正是因為賭場存在著這樣的低成本洗錢的可能性，所以，世界上才有了關於賭場反洗錢的監管措施。反賭場洗錢的國際成例 國際上對賭場可以洗錢因而應當將之納入反洗錢監管視野的認識，是有一個過程的。美國政府上世紀60 年代就已經開始了反洗錢的立法和司法工作，10 但直到八十年代中期，才意識到了罪犯利用賭場洗錢的可能性和現實行，才在1986 年通過的 《控制洗錢法令》 中第一次把賭場定義為 “金融機構”將之列入了反洗錢監管的視野。 （Kilby， Fox， Lucas， 2005 ） 現代賭業的發源地，美國內華達州，有著世界上最為成熟也最具有代表性的賭場反洗錢制度。其內容大致可以概括為以下幾個方面： 第一、現金交易報告制度。內華達博彩監管當局規定，一名賭客在二十四小時內的現金交易額超過一萬美元的，賭場有責任將這位賭客的個人信息及交易額填報一份 “現金交易報告表” （ Currency Transaction Report ） ，上報政府。這�的所謂 “現金交易”，包括購買籌碼、現金下注、以贏來的籌碼換回現金或賭場贏錢支票等。賭場雖然沒有權力為政府充當金融警察來抓洗錢犯，但卻有義務將可疑交易上報政府，由政府來審查。現金交易報告制度，是內華達州賭場反洗錢制度的核心內容。 第二、禁止賭客或其他人在賭場中從事超過2，500 美元數額的現金對現金的交易。在內華達的賭場中以一種貨幣換另一種貨幣的現金兌換，數額超過2500 美元即為違法。 第三、除賭客贏錢支票外，禁止賭場發出2，500 美元數額以上的支票以換取顧客的現金。這一條，是為了防止上述賭場與賭客勾結所從事的洗錢活動。 第四、禁止開出以第三者的名字為抬頭的支票和匯款。賭客贏了錢，誰贏了算誰的，賭客無權要求賭場將其所開出的贏錢支票寫上別人的名字。 第五、多宗交易記錄制度。賭客在一個活動範圍（Pit） 內，
  • 交易額超過2，500 美元的，要記錄在案，以便累計，看其24小時之內的交易總額是否超過一萬美元，以防賭客 “打一槍換一個地方”以規避現金交易報告制度。 可以想見，賭商並不願意為政府做這些事，因為這不符合自己的商業利益。然而，這是法律，容不得含糊。政府有時候會化妝成賭客 （under cover） 去賭場查驗這些法律是否得到了嚴肅的實施。一旦發現賭場有不守法者，處罰極其嚴厲。澳門反賭場洗錢的難題 第一，澳門於2006 年通過的反洗錢法，其中有關賭場反洗錢的內容，基本複製了美國內華達州的模式，只是其必須填報現金交易報告的下限訂得比內華達州要高得多，是五十萬澳門幣，相當於六萬美元。這個標準，恰恰是澳門貴賓賭客的資格下限。 博彩公司是以謀利為目的的商業機構，它既沒有義務也沒有權力抓洗錢犯，甚至也沒有義務去辨識洗錢犯，簡單說來，博彩公司在賭場反洗錢中的職責只有一個，就是填報現金交易報告表，把信息交給政府，由政府通過整理、分析這些報上來的報告表，去識別洗錢犯。然而，同樣是填一個表，在美國的賭場中很簡單的事，在澳門的賭場中卻有大麻煩，原因在於，澳門賭業中有一個獨特的貴賓廳體制。這個體制給澳門的反賭場洗錢工作，帶來了三個難題。 現金交易報告表的義務主體在技術上無法履行法律責任。 在世界各國的博彩業中，大賭客的發展 （marketing）、建立關係 （recruiting） 以及提供各種優惠 （complementing） 都是由賭場的行銷部門直接來做的。賭客越大，與賭場就越熟，賭場對其情況就越瞭解。在這種情況下，現金交易報告由賭場來填報當然沒有問題。多數情況下，賭場甚至不必向賭客循問填表所需要的有關賭客的個人信息，因為這些信息都早已經存在賭場的電腦�了。賭客並不知道賭場已經為他的某筆交易填了表，報了官。澳門的反洗錢法律，也因循國外的成例，規定由博彩公司即賭場負責為賭客填報現金交易報告表。然而問題
  • 是，在澳門貴賓廳體制下，賭場並不接觸賭客，甚至有時候賭廳的承包人11也不接觸賭客。賭客的換碼交易主要是與他的疊碼仔之間發生。而疊碼仔不是澳門反洗錢法規定的負責填報現金交易報告表的義務主體，他沒有義務為政府填報現金交易報告。事實上，在疊碼仔的隊伍已達上萬人、從而很難將這支隊伍納入個人執照管理的條件下，在法律上將這批人規定為現金交易報告表的填報義務人，也缺乏技術上的可行性。結果，形成了這樣一個難題：有條件（填表）的，沒有義務；有義務的，沒有條件。 第二，現金交易的發生地與澳門的法區範圍錯位。 還有更麻煩的：澳門的貴賓廳經營體制，多年來已經形成了一種類似於餐館吃飯那樣的 “先吃飯，後埋單”的體制；百分之九十以上的貴賓客都是空著手來到澳門，從他的 “朋友”疊碼仔手�借泥碼上臺賭博，而討債還債一環則是在事後進行的，並且一般是在澳門以外債務人的家鄉進行的。這樣的經營體制給了澳門的反洗錢司法工作製造了另一個大難題：法律既沒有理由要求賭場的貴賓廳在向賭客借出泥碼時填一份現金交易報告表，因為那�根本沒有現金交易發生；也沒有道理要求疊碼仔在跟著家在哈爾濱的債務人回家拿錢時，在哈爾濱填一份現金交易報告表，因為哈爾濱根本不是澳門的司法域（jurisdiction） 。 第三，填報現金交易報告表會與貴賓廳承包制賴以產生的文化條件發生嚴重衝突。 貴賓廳承包制之所以產生於澳門而舉世獨一，與華人社會的文化特點密不可分。中華民族是個要臉的民族，與其他民族的賭客相比，中國賭客更愛面子，更不希望別人知道自己在賭博，更要求保密。而貴賓廳制度，恰恰適應了中國人的這一文化特點。在貴賓廳體制下，賭場只認識廳主；廳主只認識疊碼仔；而賭客只跟自己的疊碼仔打交道，其他任何人都不知道他是張三、李四。反過來看，中國文化是人情文化，華商較之洋商，更傾向於靠人情關係而不是靠法律文書來做生意。而在澳門的貴賓廳體制下，除了賭場與賭廳之間會有一張書面合同（有時也不一定） 外，其他交易環節都是靠人脈關係來運作的。這樣
  • 的制度，只有華人能玩得起來，洋人想玩恐怕也玩不了。而反賭場洗錢的的措施一旦實行，賭場或賭廳或疊碼仔一旦開始向貴賓客索取個人信息以便為其交易填表報官，貴賓賭廳制度的這一文化優越性就會基本喪失。這將對貴賓廳承包制的經營乃至生存構成巨大威脅。貴賓廳一旦喪失保密效果，許多大賭客就會望而卻步或轉尋他途。在貴賓賭業占到整個博彩業收入的70％左右的情況下 ，這將會對澳門博彩業乃至整個澳門經濟產生實質性不利影響。 反洗錢法生效已經兩年，澳門的金融監管當局與博彩監管當局至今仍在探索克服以上三個難題的的辦法。結束語 美國著名博彩法律學家NELSON ROSE教授，最近寫了一篇題為 《為成功所害》 的有關澳門賭業的專欄文章。文章第一句很有意思：“對世界上大多數賭場來說，無論是面對一個太過陳舊還是太過新穎的博彩監管體系，都很麻煩。而澳門的賭場，同時面對著二者”12 此可謂一語中的。確實，一方面，澳門作為一個老牌賭城，其政府的博彩管理體制不得不從專營時代繼承了一些老傳統；另一方面，作為一個與拉斯維加斯一爭高下新的世界博彩業中心，它又必須面對一些新的博彩管理問題。澳門的貴賓賭廳體系，作為舊時代的傳統，被歷史帶進了新環境。一方面，貴賓廳承包制，基本上仍在按舊方式、舊邏輯運轉；另一方面，它又不得不面對像反洗錢這樣的新問題。而管理者必須在舊傳統與新問題之間找到克服矛盾的出路。（2008 年12 月）註釋 ：1 “早在 1965 年 ，美國就通過了麻醉品控制法令 ，並採取措施打擊販毒活 動 ， 以減少 “毒品美元”對美國經濟安全的危害。- - 《反洗錢》 ，本書編 寫組 ，中國金融出版社 ，2003 。2 聯想起計劃經濟時代的 “現金管理制度” ，令人產生 “三十年河東 、三十
  • 年河西”之慨 。當時 ，為了防止生產資金或其他公有資金流入消費領域或個人腰包，中國財政當局對所有的公營單位 （包括集體單位） 實行現金管制。例如 ，規定，各單位除了在發工資的當日可以按單位工資總額的實數到銀行領取現金外 ，其他凡三十元人民幣以上的經營交易，必須通過銀行轉帳 ；供銷人員嚴禁攜帶現金外出採購和接受對方的現金採購 ；有現金收入的單位 （如零售商店） ，必須每日進行現金盤點 ，並將當日的現金收入當日存入銀行 ；嚴禁現金坐支 ；等。在這一管制下 ， 困難的 ，不是如何把現金存入銀行 ， 而是如何把銀行中的存款提出變為現金 ；不是如何把黑錢變為白錢 ， 而是如何把白錢變為黑錢 。所以 ，在改革開放初期現金管理制度受到改革的衝擊而從有所鬆動到名存實亡的過程中，有差不多將近十年的時間 ，在中國形成了一個現金套現市場 ：一筆交易，用銀行轉帳支付要比用現金支付要貴 ，這差價便是白錢買黑錢的市價 。一萬元的支票可以買到九千元的現金——這與我們今天在反洗錢工作中看到的正好相反 ，一萬元現金可以買到九千元的支票。三十年的改革 ，把現金與支票的市場地位倒了個個兒 ，這也是一件耐人尋味的事兒。——筆者注。這兩個文件在2006 年後被新訂的 《反洗錢及反恐融資大額現金交易指引》 所替代 。與世界上其他開賭法區 （gaming jurisdictions） 的賭業相比，澳門賭業有一個重要的特徵：它由 “中場”與 “貴賓廳”兩個經營系統構成。所謂中場 ，就是面對一般散客的營業大堂 。在這種營業大堂�，賭客自來自去 （walkin），車水馬龍 。所謂貴賓廳 ，則是在賭場大樓內特別指定的一些較為安靜 、舒適和豪華的 “單間兒” 。只有那些賭博預算 （gambling budget pertrip） 在五十萬元澳門幣以上的客人 ， 才有資格做貴賓，進這種貴賓廳 。這些貴賓客一般不是自報家門 ， 自來自往 ，而是由澳門所特有的一種賭博經紀人 “疊碼仔”從各地用各種手段拉來 、並由這些疊碼仔全程陪同服務的。澳門的責賓廳賭業還有一個極為獨特的地方 ：多年來 ，它已形成了一種類似於餐館中先吃飯後算帳的經營方式 ，百分之九十以上的貴賓客都是先借籌碼賭博 ，賭完後再結帳 ，而且往往都是回家拿錢交帳 。澳門貴賓廳�的遊戲方式極為單一 ，幾乎百分之百的是百家樂賭台，而澳門賭場收入的百分之七十左右是由 “貴賓百家樂” （VIP baccrat） 創造的。——筆者注 。 “泥碼” ，又叫 “死碼” ，是一種只能用來下注 ， 而不能用來兌換現金的籌碼 。與之相對的概念是 “現金碼” （又叫 “實碼”） ，是既可用來下注 ，345
  • 也可用來兌換現金的籌碼 。從金融學意義上說 ， 兩種籌碼的流動性不同 （一種可以兌換現金 ，一種不可以） ，故而其買賣的價格不同 （在賭臺上 下注時的價格相同） 。傳統上 ，泥碼比現金碼便宜千分之七。這個千分之 七的價差 ，就是疊碼仔謀利的來源 ，故稱為 “碼傭”或 “碼糧” 。他通過 以 “（1-0.7％） ∶1”的價格向賭場購買泥碼 ，再以1∶1 的價格向賭客銷售 ， 從中獲利。泥碼還有一個重要功能 ：防止賭客把剛剛借來的籌碼轉身便兌 換為現金 ，從而使賭場成為提供無息貸款的銀行 。——筆者注。6 賭客用泥碼下注時 ，如果贏了，賭場付給賭客的是現金碼 。——筆者注7 賭客劣勢 ，又叫 “賭場優勢” （house advantage），是指賭場在理論上 或概率意義上從每一筆下注額中贏去的部分的比例 。在博彩經濟學中，這 就是賭場遊戲的實際價格 。賭場贏錢的全部訣竅就在這�。但 ，這不是欺 詐 ，賭客們清楚地知道自己是在劣勢下同概率博戰的 ， 只是由於每個賭客 都以為上蒼在幫助自己做幸運兒 ，人類生活中才有了這樣一個 “理性” 群體 。不同遊戲的賭客劣勢是不同的 ，如 ，輪盤賭的賭客劣勢是5％左右 （賭場從每一百元下注額中贏去五元） ，而百家樂的賭客劣勢則是1％多 一點 。——筆者注。8 但價格因素似乎也不足以解釋這個現象。在遊戲方式的偏愛上 ，明顯地存 在著文化上的因素。例如 ，老虎機的賭客劣勢在所有遊戲中是最高的 ，有 時可高違20％，但它卻是歐美人最喜歡的玩的遊戲 。對此 ， 另一個嘗試 的解釋是 ，洋人到賭場去是拉著老虎機玩 、 消磨時光的 ， 因而其價格敏感 度不高 ；而中國人到賭場去是真想贏錢的 ，所以 ，價格敏感度高。然而 ， 這樣說也有難題 ：如果華人賭客真是想去贏錢的 ，那麼 ，玩股票贏錢機率 比賭場高得多。總之 ，經濟學的 “理性人”假定在博彩經濟學中顯得很牽 強。——筆者注 。9 一種遊戲之 “贏的可能性”的計算 ，有的很簡單 ，一眼便可看出，如 “輪 盤賭”押一個數之贏的可能性一眼便可看出是1/ 38 ，因為臺上有38 個 數 ，鍋�有38 個坑 ；有的則很複雜 ， 需要電腦類比 ，如 “百家樂” “2 1 點”等撲克牌遊戲 。——筆者注 。10 “早在 1965 年 ， 美國就通過了麻醉品控制法令 ，並採取措施打擊販毒 洗錢活動 ，以減少 ‘毒品美元’對美國經濟安全的危害。隨後 ，又通過了 1970 年《銀行保密法》 （The Bank Secrecy Act of 1970 ） 《反洗錢》 ， 中國金融出版社 ，2003 年7 月第一版 ，25 頁11 澳門賭場中的貴賓廳一般不是由博彩公司直接經營 ， 而是承包給賭廳承包
  • 人經營的。——筆者注 。1 2 “Most casinos in the world face one of two major problems with theirgovernment regulators. Either the system is too new, or it is too old.Macau is both.” — — Nelson Rose, “Victim of Its Own Success”2 0 0 8 , www.GAMBLINGANDTHELAW.com參考文獻：Hashimoto, Kathryn, Sheryl Fried Kline, and George G Fenich , ( 2 0 0 5 ) ,Casino Management: Past, Present , Future. Kendall/ HuntGoodman, Robert ( 1 9 9 5 ) The luck Business: The Devastating Consequencesand Broken Promises of America ' s Gambling Explosion , New York, Simon &Schuster Inc.Jim Kilby , Jim Fox and Anthony Lucas ( 2 0 0 5 ) . Casino Op era tionsManagement. 2 nd Edition. New Jersey, John Wiley & Sons, Inc.Eadington, William R. “The Economics of Casino Gambling,” Journal ofEconomic Perspectives , ( 1 9 9 9 ) .Cabot , Anthony & Joseph Kelly ( 2 0 0 3 ) , “Casino Credit & Collection”Nevada: The Institute for the Study of Gambling and Commercial Gaming .Mills, John and Vreeland, Jannet, ( 2 0 0 2 ) , Suspicious Transaction Repor ting:An update. Working paper: University of Nevada, Reno本書寫作組 ： 《反洗錢》 ，[M] ， 中國金融出版社 ， 2 0 0 3 年 。劉品 良 ：《澳門博彩業縱橫》 ，[M] ，三聯書店 （ 香港 ） 有限公司 ，2 0 0 2 年第1 版 。王五 一 ： 《世界賭博爆炸與 中國的經濟 利益》 ，[M] ， 經濟科學 出版社 ，2 0 05 年 。王五一 ：《賭權開放的制度反思》 ，[M] ， 澳門理工學院出版 ，2 0 0 5 年 。丁連星 ， “在離岸銀行監管組織 Offshore Group of Banking Supervision（OGBS）週年大會上的致辭” ， 2007 年 10 月 30 日。
  • 澳門社會生態的變化與社團組織的發展婁勝華 從1999 年12 月20 日澳門回歸以來，至今已近10 年。10 年來，在政治大變革的同時，隨著以旅遊博彩業為主體的經濟發展定位，以及博彩經營權的開放、自由行、CEPA等一系列政策的實施，澳門經濟出現了跳躍式發展，從而推動了社會結構、社會階層、社會文化的歷史性劇變，澳門民間社團賴以生存的社會環境出現了完全不同於回歸前的深刻變化。回歸以來澳門社會生態的劇變（一）政治實現歷史性變革 對於澳門來說，回歸的最大意涵即是政治變革，主要表現在兩個方面：一是社會治理主體的轉變。作為社會治理的重要主體，澳門特別行政區政府的成立，標誌著澳門政府形式從外來的高度集權的殖民政府形態轉變為擁有高度自治權的以行政主導為特徵的特區政府形態。二是居民政治身份的變化。葡治時代，澳門居民未能取得真實全面的公民權。而回歸的實現使得生活在特區新時代的澳門居民政治身份發生了前所未有的轉折。從過去作為被統治與被治理的對象轉變為真實的政治主體。隨之而來的是，政府與民眾關係也由過去統治與被統治的關係轉變為服務提供者與服務接受者的關係。（二）經濟呈現跨越式增長 在政治大變革的同時，澳門經濟在 “自由行”、CEPA等外部政策支持與博彩經營權適度開放等內部政策調整的雙重動力作用下，呈現出跨越式增長態勢，尤其是自2004 年之後，博彩業迅速成為澳門經濟的增長引擎，推動原本處於徘徊低
  • 迷狀態的整體經濟迅速走出谷底，進入新一輪增長週期，實現了自1980 年代以來澳門經濟的第二次躍升。 自2006 年澳門博彩業收入首超拉斯維加斯坐上世界博彩 “頭把交椅”以來，2007 年博彩業毛收入更達到838 億澳門元，較上年勁增45.7％ 。12007 年本地生產總值1536 億澳門元，較上年增長＋33.2％，以人均生產總值計，澳門於2007 年更達到292165澳門元/ 人，在亞洲地區首次列於首位。2007 年政府財政總收入為499 億澳門元，較上一年增長34.1％。其中，博彩稅319 億澳門元，佔全部財政收入的64％。2007 年入境旅客總數為2699 萬人次，較上年增長22.7％。2可見，反映經濟發展的主要統計指標自2004 年以來屢創新的歷史記錄。（三）社會構成持續性分化 政治轉變與經濟躍升推動了澳門社會結構的分化重組，具有不同利益需求與價值觀念的多元社會力量陸續出現，原有社會格局開始受到衝擊。首先，在職業構成上，由於博彩業屬於勞動密集性行業，其急速擴容造就了博彩從業人員隊伍的擴大。統計資料顯示，2007 年末，博彩業僱員達44743 名，較上年末增加22.9％。其中，直接與博彩投注服務有關的僱員（如賭場監場、巡場、荷官、投注員等） 為30486 名，較上年末增加34.5％，荷官為19456 人。博彩從業員約佔全部勞動人口的1/5 ，為澳門第一規模的職業群體。對於澳門來說，儘管博彩從業人員群體並非什麼新職業群，但是，該職業群體卻有著不同於其他職業的性質與特點，有其特殊的利益性需求，而其入職門檻低、技能單一、技術含量低的崗位特徵又決定了該職業群體易受到衝擊，形成社會不穩定的隱憂。其次，在階層結構上，隨著澳門經濟的飛速發展，勞動人口的收入水準也相應地提升，至2007 第四季，人均月工作收入中位數為7926 澳門元，2008 年第一季該數字更達到8200 澳門元。從收入上看，一個財富中產化的階層正在澳門崛起，儘管收入或財富中產化並不等同於素質與社會聲望的中產化，但是，澳門中產階層的迅速擴大卻是不爭之事實。再次，在人口構成上，經濟高
  • 表一 ：回歸以來澳門社 團發展（個 、千人）年 份社 團 人 P 社團密度累積數 + 、-% 人數 + 、-% (‰）A B C D E B/D1999 年 1722 +9.1 429.6 +1.0 4.012000 年 1839 +6.8 431.5 +0.4 4.262001 年 1988 +8.1 436.3 +1.1 4.55速發展產生的 “渦輪效應”表現之一是對人力資源的吸附，直接導致外勞人口的增加，與此同時，寬鬆的投資移民政策3吸引了大量新移民進入澳門，二者共同構成了澳門體制外生存狀態的新社群，再加上因收入分化與分配失衡造就的弱勢群體（包括在職貧窮人士） 等，從而某種程度上擴大了邊緣化社群的規模。新的階層分化、新的職業群體、新的人口構成引發了新的社會矛盾，產生了新的社會訴求，原本相對和諧穩定的社會開始變得有些騷動不安。 可見，回歸後的澳門迎來了政治變革、經濟飛升、社會分化的新時代。政治、經濟與社會生態的巨變無不強烈影響著社團組織的發展，民間社團開始步入一個不同於回歸前的新階段。回歸以來澳門社團組織發展的數量分析（一）社團總量驟增與密度上升 回歸之後，政治轉變與經濟發展的同時，澳門居民結社熱情高漲，社團數量大幅增加 （表1所示） 。從2000 年到2007 年底，新註冊社團1997 個，佔全部社團數的53.7％換言之，現存社團中超過一半以上是回歸以來新成立的，回歸不到10 年間，新成立社團竟然超過了以往百多年間全部社團存量之和，發展之快令人訝異。從增長曲線看，8 年間累計增長了116％，平均每年新成立社團250 個，年均增速為14.5％。觀察期內，增長峰值出現於2006 年，當年新註冊682 個社團，較上一年增長24.7％。
  • 2002 年 2184 +9.9 440.5 +1.0 4.962003 年 2330 +6.7 446.7 +1.4 5.222004 年 2530 +8.6 462.6 +3.6 5.472005 年 2762 +9.2 484.3 +4.7 5.702006 年 3444 +24.7 513.4 +6.0 6.712007 年 3719 +8.0 538.1 +4.8 6.91 資 料 來 源 ：澳 門 特 區 政 府 統 計 暨 普 查 局 ， http:/ / www .dsec.gov.mo/ c_index .html 澳 門 特 區 政 府 身 份 證 明 局 社 團 登 記 資 料 。 從社團密度來看，儘管同期內受低門檻投資移民政策的激勵導致澳門人口機械性增加，然而，由於社團增速遠超過人口的增加，社團密度仍然逐年攀升。至2007 年底，每千人擁有的社團數約為7 個，即平均145 人即有一個社團。分析回歸以來民間社團數量與密度快速躍升的原因，固然不能忽視澳門居民因政治身份轉變與經濟地位提升而令到權利意識短期內迅速上升的因素，但是還應該看到澳門現行政治結構對民間結社的推波助瀾效應。 《澳門基本法》 規定，無論是行政長官，還是立法會，其產生是離不開社團的。行政長官選舉委員會與立法會選舉均需要社團的參與，特別是立法會間接選舉，候選人與投票更是以社團為基礎，唯有獲得確認的各組別內社團才擁有提名與選舉的權利。可以說， “社團乃通往澳門政治舞臺的途徑”直接成為澳門民間結社之風盛行的強大推動力。此為每逢選舉年前後民間社團數量每每出現異動現象之緣由。值得注意的是，2008年，特區政府重新修訂了《選民登記法》 、 《行政長官選舉法》與 《立法會選舉法》 ，其中一項重要的修改是廢除原來的社團成立3年即可作法人選民登記的規定，引入 “3＋4”的方式（即社團成立滿3 年才可以申請界別確認，確認界別後滿4 年方可申請法人選民登記） ，從而提高了社團成為法人選民資格的門檻。此一修訂相信將對熾熱的結社之風產生降溫效應。
  • 序號 分 類1999年前 2000-2007 年數量 結構（％) 數量 結構 （％)1 工商類 91 5.3 166 8.32 工會類 99 5.8 100 5.03 專業類 62 3.6 79 4.04 教育類 46 2.7 69 3.55 文化類 241 14.0 344 17.26 學術類 78 4.5 245 1 2.37 慈善類 65 3.8 49 2.58 社區類 85 4.9 106 5.39 鄉族類 115 6.7 75 3.710 聯誼類 107 6.2 176 8.811 體育類 460 26.7 490 24.512 宗教類 209 12.1 70 3.513 政治類 7 0.4 15 0.814 其 它 57 3.3 13 0.6總數 1722 100.0 1997 100.0（二）新型社團興起與社團結構變化 在回歸以來新成立的社團中，從分類結構 （見表2 ） 上看，體育類社團與文化類社團 （如各種戲曲社） 的比重分別為24.5％與17.2％，佔據著前兩位，二者之和達到41.7％，如果再加上聯誼類社團（如校友會、同學會等） ，此三類社團比重達到50.5％，也就是說，新成立社團中一半以上是具有聯誼性質的。在全部社團中，高比重的趣緣性組織是社團分佈的通常現象，由此亦可說明，和諧與人文仍然是回歸後澳門社會的基本面。表二：社團分類與結構資料來源 ：根據澳門身份證明局社團登記資料進行分類統計 。 然而，值得注意的是，專業類、學術類與社區類社團的比重較1999 年前所佔比重均有不同程度的增大，尤其是學術類
  • 社團從1999 年前的4.5％發展到12.3％。三類社團結構的變化一定程度上反映了澳門經濟發展對社會結構的影響，其中，以知識份子與專業人士為代表的中產階層意識萌動，並開始注意到結社方式的存在。 實際上，權利意識不獨在某一階層，而是已經成為不同社會階層的普遍訴求。除了社區類社團中成立了大量的業主會、鄉事委員會 （黑沙、九澳村） 等維護自身權利的組織外，學術類社團中出現了諸如綠色環保、濕地生態、文化保育等組織，而最直接主張與維護公民權利的組織莫過於平等機會關注協會、弱勢群體權益保護組織，甚至紫藤、外地勞工工會等新興社團。類似社團的興起反映了現代社會趨向文明多元複雜的特徵。 與現代性社團不斷擴張的情形相反，傳統類社團的比重呈現逐漸下降的趨勢。慈善類社團由1999 年底的3.8％下降至2007 年末的2.5％，鄉族類社團也從6.7％降至3.7％。然而，需要說明的是，即使是傳統型社團群也並不意味著是一成不變的。在鄉族類社團中，隨著國外族裔群人口的增加，尼泊爾、印尼、幾內亞比紹等族群聯誼社團相繼成立，成為鄉族類社團的 “新丁”。而新成立的工商類社團，則以地域性商會與行業性商會居多；至於工會類社團中，獨立於 “工聯”之外的新工會組織 （如職工盟、職工民心協進會等） 日見蓬勃。而獨立或附屬於原有社團的青年性組織的紛紛成立則表明青年結社意識的萌動與傳統社團着力培養新人，薪火相傳。 此外，新型社團還包括那些為參選服務的政治性團體，如愛澳聯盟、建澳聯盟等，雖然平時處於 “休眠”狀態，可一旦選舉來臨便會重新復蘇。而類似於中國和平統一促進會之類的社團乃是為了發揮澳門所具有的特殊地緣優勢而設的，這也可以視作為回歸後澳門獨特優勢之所在。回歸以來澳門社團組織發展的特徵分析（一）社團庇護功能漸趨消解
  • 對於社團成員來說，不同社團的功能各不相同，聯誼性、情感性、信仰性、利益性⋯⋯，不一而足。然而，相對於其他地區，澳門社團在其發展過程中對其成員曾發揮過重要的庇護功能。社會成員通過組建或加入社團組織而獲得來自於社團而不是政府的多種利益保護，並逐漸形成對其所屬社團的某種依賴，民間社團因此而成為社會成員的庇護性組織。 澳門回歸後，居民政治身份發生轉變，由原來的被管治者轉變為具有選舉權與被選舉權，能夠直接參與當地政治生活的真實政治主體。政府與居民的關係不再是管治與被管治的關係，而是服務提供者與被服務者的關係。澳門居民可以通過不同管道與政府建立更為直接的聯繫與溝通，社會成員的利益訴求與表達不一定要經由社團管道，社團僅僅是社會成員利益表達可選擇的管道之一，而不再是唯一的，儘管社團仍然是澳門社會治理體制的重要組成部分。如果說回歸前社會成員表達利益的途徑是 “社會成員→社團→政府”的話，那麼，回歸之後的途徑則變為 “社會成員→ （社團）→政府”，社團是否成為民眾與政府聯繫的仲介性環節，取決於民眾的選擇偏好，而不是制度約束。由此，社團原有的成員庇護功能趨於解體，澳門居民的社團參與程度也較回歸前顯著降低。（二）社團競爭關係漸次形成 在法律地位，社團之間都是獨立的平等關係。然而，在澳門漫長的發展過程中，民間社團之間逐漸形成了相互合作關係，或者說，一種非競爭性關係。主要表現在兩個方面：一是以功能領域為基礎的社團分佈格局，以及功能領域內社團之間形成層級性代表關係。不同功能領域內的社團，雖然法人地位是平等的，而實際影響力，尤其是在與政府關係方面，形成了等級系統。處於系統頂端的核心社團享有政府默認的資源輸入、意見表達的優先權，屬於功能領域內的代表性社團，代表性社團的基礎在於功能內的基層社團。基層社團是功能領域內直接聯繫會員的團體，它是會員利益表達鏈條的第一環。在代表性社團與基層社團之間，還多少不一地存在著次級團體，承
  • 擔著功能領域內頂端代表性社團與基層社團之間的內部溝通功能。由代表性社團—次級社團—基層社團所構成的等級代表關係構成了澳門社團分佈的基本形態。二是不同功能領域的社團之間形成相互支援、相互協作的緊密合作關係。雖然在澳門歷史上曾經因為對立意識形態而導致社團的政治分裂，但是，隨著 “一二·三”事件的發生與國民黨在澳政治勢力的被逐，澳門民間社團實現了政治統一。由於澳門特殊的政治生態，民間社團面對的共同管治者屬於外來殖民政府，因此，在社團成員利益保護等方面，不同功能領域內的民間社團存在着共同的利益基礎，即使是利益存在差異的勞、資雙方社團（工會與商會）往往能夠在愛國旗幟下達成一致，相互合作，共同對外。 然而，隨著澳門回歸的實現與殖民政府的撤退，原來的非常政治生態出現實質的變化，在實行高度自治的澳門特區內，儘管愛國仍然具有相當政治號召力（甚至標籤化） ，可畢竟不同功能領域內的民間社團所面對的共同敵人 （澳葡殖民政府）消失了，共同的利益範圍邊界日益收縮，原來為共同政治利益所遮蔽的內部包括經濟等多方面的利益性矛盾逐漸顯露，並成為常態社會下不同民間社團必須面對的主要問題。新的利益關係與利益矛盾導致原來社團之間緊密合作型關係面臨挑戰與調整。 特區政府成立以來，社團數量的 “井噴”式劇量增長與新生的邊緣性社團的大量出現，不斷地衝擊着原有的社團秩序。社團登記資料顯示，自回歸至2007 年底，短短幾年間新成立了1997 個社團，平均1.46 天成立1個社團，新立社團數較回歸前累計增長了1.16 倍，發展可謂相當迅速。更加值得關注的是，一些新成立社團叢生於原有的社團體制之外，以勞工領域內的工會團體為例，在代表性社團——澳門工會聯合總會發展屬會的同時，一些獨立於工聯之外的新勞工社團紛紛成立，如2007 年 “五一遊行”組織者中的博彩建築業聯合自由工會、澳門職工民心協進會、澳門職工聯盟、澳門清潔員職工會、澳門物業管理員職工會，都是獨立於工聯之外的新興勞工社團。同樣的情況也出現於其他功能領域。類似的新興社團以獨立身份活動，與原有功能領域內代表性社團並不存在領導與被領導
  • 或指導與接受指導的關係，甚至有意拉開距離或唱反調，自甘於遊離狀態。2007 年 “五一遊行”中，組織遊行活動的新興勞工團體甚至喊出了 “反對保皇黨”的口號，表達對代表性社團一味擁護政府立場的強烈不滿。與此同時，政治變革同樣導致不同功能領域社團回歸其原有的利益本質，從而它們之間原本由共同利益所掩蓋的利益衝突日益彰顯，隨著有影響力的社團領袖的謝世，原來不同功能領域社團之間的緊密型合作關係迅速遭到解構。 可以說，無論在功能領域內，還是在功能領域之間，澳門民間社團原有的合作關係正在演變成新的競爭性關係，相互間的競爭將日趨激烈。（三）社團與政府關係面臨調整 與其他地區不同，澳門民間社團曾經一度擔當政府功能的替代者角色。在葡治時代，受限於資源能力與溝通能力，澳葡政府無法提供覆蓋全體澳門居民的公共物品、社會權威與社會秩序，來自於政府的公共物品、社會權威與社會秩序的供給始終處於相對短缺狀態。正是因為政府供給功能的 “缺位”導致民間社團成為政府功能的替代者，民間社團的活動及其功能因此而出現了任何海外僑團或內地社團所無法比擬的權威性、廣泛性與多樣性特徵，社會公共事務的社團化，從提供簡單的初級公共物品以滿足居民起碼的生存性需求到社會政治參與乃至文化價值觀念的社會供給，無不涵括其中，特別是在公共物品供給、社會整合與動員等方面更發展到 “擬政府化”4的程度。 隨著澳門殖民體制的消亡，民間社團的某些附加功能，如政治對抗與意識形態對立、身份證明、中葡溝通等功能，或趨於消亡與萎縮，或得到剝離與歸位。新成立的特區政府，以不斷地回應居民訴求、擴大政府公共物品供給為己責，並以此作為提高政府自身合法性的有效途徑，包括教育文化、醫療衛生、社會福利在內的社會公共服務無不納入政府職能之中，更不用說作為政府核心職能的社會權威與社會秩序的供給了。此長彼消，對於民間社團來說，其原先承擔的公共物品與公共服務的
  • 供給功能雖然仍然存在，但是，其資源取得則以政府輸入為主，屬於一種不同於以往的新型的政府購買服務的方式。 與此同時，隨著澳門經濟社會的快速發展，社會成員需求層次的高級化所引發的社團功能持續性分化也在不斷地削弱看 “全能型”社團的存在基礎。上述兩種趨勢共同推動了澳門民間社團綜合性功能的分解，民間社團的專業化趨勢漸顯。包括大型的綜合性社團在內的澳門民間社團面臨著重新尋找適合自身發展的新定位。 社團功能及其組織形式的轉變推動了社團與政府關係的調整。長期以來，政府對民間社團（尤其是功能領域內的代表性社團） 的賦權、物質性與非物質性資助成為社團賴以生存的物質條件與合法性基礎，實際上，社團對政府逐漸形成了某種程度的依賴。誠然，社團與政府的緊密型合作關係確實令政府因獲得支援力量從而可以更加方便施政。可以說，特區政府成立不久，即可以暢順運作，並成功地處理澳門社會面臨的經濟、治安諸多難題，不能說與民間社團的緊密配合毫無關聯。 然而，對於一個現代社會來說，民間社團畢竟屬於第三部門與公民社會的範疇，其存在的基礎與價值在於它的獨立性與自主性，而不是官方化。否則，就很難真正承擔起類似救補政府失靈與市場失靈的功能。可是，澳門民間社團與政府進行依賴型緊密合作，甚至成為體制組成部分的地位，嚴重削弱了其獨立性與自主性，令社團難以發揮現代社會所需要的功能，無論是社團及其成員本身，還是政府部門，無不倍感尷尬。作為澳門社會的組織化力量，社團被民眾期望為擔當監督與制衡政府的角色，然而，事實上在資源等方面嚴重依賴政府的社團很難真正有效地監督政府施政，由此導致民眾（其中不乏社團成員）對社團的日益疏離。 另一方面，對於政府來說，儘管其執政離不開組織化的支援力量，但是，政府同樣也需要社團發揮聯絡民眾與促進政策社會化的功能，否則，政府部門難免會對社團資助產生是否值得的疑問。對於社團來說，既面臨著來自包括其成員在內的民眾壓力，又面對來自政府的壓力，因此，如何擺脫尷尬處境避免角色衝突確實是澳門民間社團（尤其是代表性社團）必須面
  • 對的新問題。 在現有政治條件下，民間社團往往採取因時而易的對策，即每逢立法會選舉，它們出於爭取選票的考慮，而刻意與政府保持距離，甚至批評與敦促政府改善民生；而在平時則更多地保持與政府相一致的立場。對於民間社團來說，上述行為儘管可以更多地理解為一種生存策略，但是其走向自主與獨立的趨勢卻越來越明顯。從社團與政府關係角度看，由依賴型緊密合作關係轉向夥伴型的合作關係乃是大勢所趨。（四）體制外社團傾向抗爭性表達 長期以來，蓬勃的民間結社以及社團與政府之間的合作型關係，使得澳門社會得以保持和諧與穩定，儘管回歸前也曾經歷過為數不多的幾次激烈社會衝突，但總體上未曾出現此起彼伏的社會運動，社會環境相對穩定。由於代表性社團的體制化，政府可以藉由代表性社團而獲得間接治理的效果。雖然不能斷定體制化社團一定不會組織與參與社會運動，而是相對來說，它們會選擇既定的表達管道與政府進行常規性溝通，即使迫於會員或民眾壓力而需要組織社會運動時，它們同樣會選擇不致於過度刺激政府的方式 （如遞交請願信） ，更不會有意癱瘓政府管治，因為其本身就是管治體制的組成部分，維護社會按既定秩序運行原本就是它們的責任。 然而，在回歸後成立的社團中，越來越多的新社團開始以獨立面目進行活動，它們不願意進入原有的社團結構，而寧願選擇體制外生存方式。作為邊緣性的體制外社團，由於缺乏與政府進行暢順而有效的對話與溝通管道，它們往往選擇體制外的激烈方式表達訴求或博取社會關注，其中組織包括遊行示威在內的社會運動就是達到其目的的一種直接而往往可以奏效的方式。其實，近年來發生在澳門的遊行示威、集會靜坐等抗爭性社會運動，大多是由體制外的新興社團策劃組織的。2006年、2007 年連續兩年的 “五·一”遊行，以至演變成暴力衝突事件，同樣也是由勞工團體中獨立於工聯之外的新興工會組織的。儘管類似的體制外社團尚未實現真正的聯合，形成強大
  • 的政治反對勢力，但是，不難看出，今後由這些傾向於抗爭性表達的社團或單獨或聯合組織的諸如遊行示威等激烈性社會運動或許會越見頻繁。（五）社團域外聯繫交流顯見增強 相較於其他地區，澳門具有特殊的政治地位與地緣因素，因此，民間社團作為澳門社會對外聯繫與交往的工具價值也較其他地區更顯突出。回歸之前，來自於域外的不同政治勢力在澳門以結社形式相互對抗或施展影響的活動時斷時續始終存在。回歸之後，澳門作為毗鄰大陸實行高度自治的特別行政區，其民間社團的對外交流與溝通作用非但沒有消失，反而更顯活躍，並表現出較強的自主性特徵。 在與內地交往方面，民間社團依然發揮著獨有的媒介功能。對於澳門居民來說，在其與內地的交往過程中，社團往往成為某種具身份與地位性質的 “名片” ，無論是聯誼活動，還是考察交流，社團身份的便利性成為社會共識。與此同時，民間社團因其具聯結會眾之優勢而成為內地官方部門或非官方組織藉以在澳門擴大影響的不二選擇。除此之外，民間社團在區域性（如珠三角或泛珠三角）合作中同樣有其作用發揮的空間。 在與港臺及海外華人聯繫方面，澳門的民間社團體現出樂於擔當的積極性。澳門的獨特地緣優勢使其可以成為溝通兩岸四地以及海外華人世界的平臺，活躍其間的民間社團從中找到了自己的舞臺，扮演了相應的角色。相關活動中，較受關注的有三類：一是准政治性活動。如為凝聚 “反獨促統”力量而成立的澳門地區中國和平統一促進會舉辦的有關促進兩岸四地人員往來和經貿文化交流等方面的活動。二是各種專業性或學術性社團就相關專業議題舉辦的兩岸四地或國際性研討會、講演會以及學術性訪問等活動。三是由宗鄉性社團舉辦的世界性宗親會或聯誼會。如世界梁氏懇親大會、國際潮團聯誼年會、世界土生葡人大會等。 此外，近年來澳門民間社團積極拓展國際交往，某些慈善性團體以分會性質參與國際交往，如扶輪社、獅子會、明愛等。
  • 而體育社團（在澳門舉辦單項性或綜合性國際賽事） 、兒童團體 （童軍） 、婦女團體也同樣重視國際性交往活動。其中，婦聯總會更於2008年正式取得聯合國經社理事會特別諮商地位。 對於澳門民間社團來說，其對外聯繫與交往，無論是在範圍與層次 （內地、港臺、華人世界、國際） 方面，還是在內容與形式方面，都處於不斷深入與擴展之中。結語 回歸以來，澳門社會生態在政治、經濟、社會、文化等方面無不發生著前所未有的變化，相應地 ，民間社團也出現了不同於前的發展態勢。社團總量驟增，與社團密度上升，新型社團的崛起改變著社團結構原有形態，衝擊著長期形成的社團秩序與社團體制，體制外社團傾向抗爭性表達，而原本相互合作的社團關係也逐漸為競爭所取代，至於社團的庇護性功能正趨於消解，社團與政府關係則面臨著調整。在社團內部各種關係形態變化的同時，社團加強了域外交流與聯繫。 長遠觀察，由於影響社團發展的各種因素仍處於不斷變動之中，如各項選舉法例的修訂、23 條立法 （ 《維護國家安全法》 ） 等，相信澳門民間社團的變化仍將持續 ，至於發展的方向尚待進一步跟蹤觀察。（2008 年 11 月 ）註釋 ：1 澳門特區政府博彩監督暨協調局 ，http:/ /www.dicj.gov.mo2 此處數字均引自於澳門特區政府統計暨普查局 ，http:/ / www.dsec.gov. mo/default.aspx3 低門檻的投資移民政策指的是已於 2007 年中止的 “以購買不動產 100 萬元外加銀行存 款50 萬元為條件即可申請澳門居留”的政策。4 參見拙著 ：《轉型時期澳門社團研究——多元社會中法團主義體制解析》 （ 廣州 ：廣東人民出版社 ，2004 年） 。
  • 高等教育治理與學術企業主義： 以香港及澳門為例鄧希�前言 學術企業主義（academic entrepreneurialism）已成為高等教育的一大趨勢。本文將描述港澳兩地如何以不同方式回應此大勢：首先檢視學術企業主義的背景，並闡釋 “企業型大學”的出現；繼而回顧香港高等院校在政府政策主導下的發展，並討論較市場導向的澳門高等教育；最後就兩地在社會政治狀況、高等教育發展及其國際學術地位方面，分析其各有特色的高等教育治理 （higher education governance） 。學術企業主義的背景及企業型大學的出現 環觀世界各地，教育改革大多以財政為主導，以分權、私有化及提升表現為重點 （Carnoy， 2000； Mok and Welch，2003）。各大學要面對的現實，是政府日益減少對高等教育的資助（Fairweather， 1988； Breneman， 1993）。時至今日，國家不再是高等教育的唯一資助者，而是啟動其市場化過程的單位。透過中央集權式的分權（centralized decentralization）（Bray， 2003； Mok， 2003），政府把資本累積的運作模式合理化 （Dale， 1997），並確保高等教育不斷增長。經濟全球化已使大部份國家的大學系統轉而朝向更為企業化的模式發展（UNESCO， 2004； Postiglione， in press）；而這個發展方向，亦一直得到世界銀行及國際經濟合作組織等超國家組織的鼓勵（World Bank， 1994； OECD， 1995； Mok， 2001） 學者Etzkowitz認為，這個趨勢促生了第二次 “學術革命”（Etzkowitz et al.， 1998； Etzkowitz， 2003）。第一次革命
  • 發生於十九世紀末葉，當時大學的任務從只負責教學，擴展至兼任研究。大學從以前只負責傳授知識及保育文化，轉化為創造新知識的機構。在傳統的教學職責之外，研究成了大學的另一基本功能。在其後一個世紀中，後工業社會逐漸成型，服務業漸漸取代製造業成為經濟命脈。第二次學術革命也在同步發生。除秉承以往教學和研究的職責外，大學要負上第三項職責：支援國家的經濟及社會發展。第二次學術革命把研究所得的新知識，轉化為新產品，並藉此建立新企業，而傳統的象牙塔則進化為企業型大學。這種企業化運作模式促使大學與國家及工商界的關係發生了根本變化。為提升學術企業化，大學、商界及政府之間互相交流，形成了一種可稱作 “三重螺旋”（TripleHelix） 的密切關係 （Etzkowitz et al 1998； Leydesdorffand Etzkowitz， 2001； Etzkowitz， 2008） 。 根 據 供 求 定 律，Clark （1998， 2000， 2001， 2002，2004 ） 分析了企業型大學出現的因素。他指出在工業經濟轉型為知識型經濟期間，大學提供的新知識及教育服務，並不足以滿足外界對此的需求。在這個知識為本的全球經濟體系中，知識已日益成為國家之間的競爭資本，而大學亦擔起為政府、工商界及非政府機構提供最新的教育服務、培訓及研究的重任。由於大學教育及持續專業進修的普及，大學學生人數持續增長，社會亦因而期望高等教育界的專業人員提供更多最新的知識及技術，並希望它們參與更多政府邀約的研究項目，藉以加快經濟及技術的發展。這個大勢實在為大學帶來了形形色色的機遇及商機。面對在新世紀政府削減資助的現實，通過更加企業化，並提升本身回應社會需求的能力，大學才可以利用好身旁的機遇。 Clark （1998， 2000， 2001， 2002 ） 於一九九四至九七年間，曾於五所位於歐洲的 “進取型大學”進行研究，並找出大學轉為企業化所採取的五種策略，其中要旨在於確保資金來源而採取管理主義的方針。 。1 . 強化核心指導小組（steering core） 強化的核心指導小組由大學管理層及各學院院長組成，主
  • 要負責為大學爭取不同的資助來源，並適當地把資源分配給各單位。除了資助有保留價值的傳統核心課程外，更資助一些開創先河的活動。領導能力的加強，強化領導能力在於領導班子的合作，而非單靠個人的強勢而帶來轉變。2 . 在學院傳統結構的週邊，設立 “發展性”中心 在企業型大學中，傳統結構的週邊主要有兩種的“發展性”中心。第一種是一些鼓勵向外發展的行政辦公室，它們的重點在於提供顧問服務、聯繫工商界、技術轉移及持續專業教育。第二種是一些多學科或跨學科的學術單位，多以基本單位的形式與相關學科的系部共同運作。這兩種 “發展性”中心可成為大學與非學術界機構之間的橋樑，有助籌募研究資金及其他收入。成立這些臨時性的 “發展性”週邊單位只屬試驗性質，只有能夠證實其價值後，它們才可以繼續運作。3 . 多元化的資助來源 企業型大學能避免依賴單一資金來源—通常是政府中負責教育或研究的局方。例如在一九八零至九五年間，Universityof Warwick對政府資助的依賴從原先的70％降至僅38％。大學分散其資助來源，在財政決策上便會有較大彈性。4 . 採取企業化的模式運作傳統核心學系 在學科的傳統架構下，各學系都是學術的核心，不同學系會根據本身的運作習慣，採用不同的企業運作方式。科學及工程學系通常是最先，也是最全面企業化的單位。大學分支出來的商業機構，通常都與科學及工程學系有關。社會科學學系較難引入企業運作模式，通常都與科學及工程學系有關。Clark（2000 ） 預計社會科學學系將是傳統大學架構中下一個採取企業運作模式的單位。人文及文學學系則會需要很長時間才能接受此種模式，因為它們較難爭取外界的資助。故此，在所有核心學系嘗試了解企業化對它們的好處時，轉型中的大學便要患上 “精神分裂症” ，一方面要保持傳統，另一方面卻變得企業化 （Clark 2000：16）
  • 5 . 建立學術機構內的企業型文化 以上四項的策略，包括核心指導小組、新的週邊發展單位、不同來源的資助及在學術部門中採取企業化模式運作，都需要機構內先有一個以企業精神為基礎的信念或文化才能實踐。Clark （2000 ） 認為，在學術機構內，企業型文化的建立需要循序漸進：從意念轉為信念，再轉化為文化以至成為人所稱許的美談 （saga） 。 綜觀以上各點，高等教育的未來，就緊繫於她們能否擺脫傳統模式，並以企業化的運作回應外在環境的變遷（Clark，1998， 2000， 2001， 2004）。在現代大學的演變史中，美國麻省理工及史丹福大學便是企業化大學的先鋒。在東亞，大學的任務亦正面對這種 “學術企業化”的範式轉向（Taiet al.， 2002； Mok and Tan， 2004； Mok 2005），目的是增強其競爭力，加快在九七亞洲金融風暴後的經濟復甦，在全球化經濟下支援國家的蓬勃發展。香港的企業化經濟與高等教育治理 香港是個世界聞名的經濟奇蹟。從最初只是一片不毛之地，逐漸發展至成為亞洲四小龍之一，今年時代雜誌更將其與紐約及倫敦並列為國際金融大都會，並因而創造了 ‘NY-LON-KONG’ （紐約—倫敦—香港） 這個新名詞 （Time， 2008）不少人對這個經濟奇蹟都嘖嘖稱奇，想找出箇中因由。上世紀五零年代，香港的優越地理位置及轉口港設施，吸引了大量上海的企業家攜來資金和技術，令香港的工業迅速發展（如Chen， 1979； Riedel， 1974）。香港政府奉行資本主義自由貿易，維持低稅率，一直不斷吸納內地及全世界的商業資源、資金及人才。香港長久以來秉持的經濟哲學，是為各行各業提供最大的支援，但作出最少的干預。在香港，市場力量一直都是其文化價值中最受尊崇的一部份，而其價值觀系統亦幾乎完全由資本主義的運作邏輯所支配 （Lung， 2006），利潤掛帥、自由競爭、高效率、資本累積、環球貿易、消費主義及土地發展等，都是香港的商界政界中通行的 “核心價值” （Lee，
  • 2008：5）。香港的企業家大多以其家庭為生產、競爭及資本累積的基本單位，家庭能為企業提供創新的動力及支援其承擔企業活動的風險（Wong， 1985； Redding， 1990） “企業家庭主義” （ ‘entrepreneurial familism’） 是香港精神的其中一塊基石 （Wong， 1985； Berger， 1991； Zheng， 2002），其經濟的本質就是一個企業經濟體系，擁有靈活又適應力強的人力（Sung， 1987； Yu， 1997； Chiu， Tam， So， 2008） 。 在殖民地年代，香港的資本主義運作邏輯下的高等教育一直都不是香港經濟的重點，它只被人視為一種社會服務而非一種商品。基於殖民地政府一直限制高等教育的增長 （例如在一九七八年，高等教育只可有3％的增長，見Shiev，1992），很多學生都要向海外尋求升學機會。另外，香港的大學亦絕少提供研究資助，每當政府或商界要制訂政策或作技術創新而需要參考新知識時，只會向外國，特別是英國，購買研究成果。真正來自香港大學的研究基礎，是在一九九零年代才開始建立的。 香港政府幾乎完全支配著高等教育的資源分配，故亦對其發展起著重大影響。除了一所私立的博雅教育院校 （於二零零六年成為大學） 外，所有香港大學都是由政府資助。政府亦向一所教育學院 （現正申請成為教育大學） 及一所演藝學院提供資助。參考了英國的大學資助委員會 （University GrantsCommittee） 的運作模式，香港政府於一九六五年成立了大學教育資助委員會（簡稱 “教資會”） ，作為獨立於政府與大學之間的撥款機構，監察各接受資助的高等院校的運作。教資會亦會在香港高等院校的資助及發展的事宜上，向政府提供意見，管理向院校提供的資助，維持及改善各院校的教學及研究質素，更負責監察她們在運作上的效率及成本效益。儘管教資會是個獨立機構，她對香港高等教育的未來發展卻有舉足輕重的影響，例如行政會議會透過教資會，推動各大院校作質素保證檢討。教資會雖然只是替政府的資助及撥款把關，但她採用的任何政策都會對香港高等教育的發展有重大影響 （Mok，2001：305）。一九九五年，教資會秘書長亦曾清楚指出：“在其使命宣言中，大學教育資助委員會承諾維護學術自由及院校
  • 自主，同時盡力確保其資助的質素及成本效益，並為用於高等教育的大筆公帑向公眾負責。政府容許院校隨意運用經常性資助，並非僅只基於學術自由或學術自主的原則，她更關心的是院校運用公帑的效益及果效⋯⋯所強調的是追求最佳效果、發揮創意、追求高成本效益及向公眾負責。” （UGC， 1996）。這種企業式管治，在香港高等教育中屢屢可見。 故此，雖然香港的高等教育機構在形式上是自主自決，根據本身的法例運作及受管轄，其學術自由更受香港特別行政區基本法保障 （第一三七條） （Postiglione， 2006 ），但她們的發展路向卻被教育政策操控。下文將詳述以往各項教育政策的制訂過程，及回顧香港高等教育的發展。政策主導下的香港高等教育—一九零零年代至九七年後的發展1912-1984 ：社會發展中的高等教育服務 香港高等教育發展的第一件大事，是首所大學——香港大學的成立。她於一九一二年正式開始運作後，以往後的五十多年一直是香港唯一的高等學府，是中英兩國間的橋樑，亦是殖民地精英官員的其中一個培訓基地。隨著香港經濟逐漸發展，香港人口亦持續增長，特別是戰後一九四零年代的嬰兒潮。從一九四一至六零年的二十年間，適齡學童人口逐漸增加，政府為回應社會對教師的需求，便陸續成立了三所師範學院。 一九五六年，浸會學院成立，她是香港首所博雅學院，十年後，另外兩所博雅學院——嶺南及樹仁學院亦分別於一九六七及七一年成立。與浸會學院一樣，嶺南學院是一所具美國基督教背景的院校，而樹仁學院則是一所私立四年制院校。一九五九年，政府計劃將崇基、新亞及聯合三所博雅學院合併為香港的第二所大學，並於六三年落實計劃，成立了香港中文大學，其特色是奉行雙語並重的政策，提供四年制本科生課程，重視中國傳統的學習方式及書院教學制度。 一九七零年代，四所技術學院相繼於香港成立。一九七二年，理工學院成立，並成為提供技術教育的主要高等學府。隨
  • 後於一九八二年成立的城市理工學院，則是香港的第二所理工學院。 以上概略回顧了香港高等教育在殖民地統治時期大部份時間的發展，可見她如何受政策所主導。在這個時期 ，高等教育服務只為精英而設，不能在香港升讀高等院校的學生，便只好負笈海外尋求升學機會 （Shiev， 1992） 。1984-1997 ：去殖民地化與高等教育資助的大幅增長 一九八四年，中英政府簽署了聯合聲明，確定了香港的主權會於一九九七年交回中國。聲明簽署後，港英政府即以增強香港市民對前途的信心為名，實行了一系列的去殖民地化措施，高等教育政策自然亦是其中不可或缺的一部份。中英聯合聲明發表後不久，在位的港督尤德爵士在一九八六便開始籌劃建立第三所大學。八八年，政府再深化其去殖民地化方針，擴充高等教育，訂立於二零零零年達致14.5％入學率的目標 （HongKong Government， 1978 ） 一九八九年，六四事件爆發，隨後大批香港人申請移民外地，僅在該年內已有逾65，000 名香港人舉家移民加拿大、澳洲、美國或其他國家。這些人大部份是管理或專業人員，對香港前途失去信心，並期望在其他國家尋求較穩定的生活。面對這個迫在眉睫的危機，港英政府知道必須立刻採取應變措施。在同年十一月的港府施政報告中，港督衛奕信爵士宣佈增加五成大學學額，從10，500 增至15，000 個，即香港的17 至20歲的年齡組別中，18％的人口會入讀高等院校。這個教育政策上的突變，不止提升了目標入學率，也大幅縮短了政策的實施期。一九九零年代：大學教育普及化 自一九八九年開展公營部門改革以後，雖然政府縮減了多個部門的公務員編制，但因為曾在八零年代後期修改了教育政策指標，香港的高等教育在往後的十年反而得以大大擴張。 一九九零年，政府批准浸會學院、城市理工、理工學院及兩所大學增加學位課程學額。一年後，經五年籌劃的香港科技大學開始運作。九二年，香港演藝學院獲准開辦學位課程。不久之後，兩所理工亦於九五年正名為大學，五所師範學院亦於。
  • 學院 成立年份 營運模式 學院類別香港大學 1911 公立 綜合/ 多學科香港浸會大學 (香港浸會學院）1956 公立 綜合/ 多學科香港中文大學 1963 公立 綜合/ 多學科香港嶺南大學 (前為香港嶺南學院）1967 公立 博雅學院香港樹仁大學 (前為香港樹仁學院）1971 私立 博雅學院香港理工大學 ( 前為香港理工學院）1972 公立 綜合/ 多學科香港城市理工大學 (前為香港城市理工學院）1984 公立 綜合/多學科香港演藝學院 1984 公立 專業香港公開大學 (前為香港公開進修學院）1989 自付盈虧 綜合/ 多學科香港科技大學 1991 公立 綜合/ 多學科香港教育學院 1995 公立 專業同年合併為香港教育學院。一九九七年香港回歸祖國，公開進修學院亦於同年正名為香港公開大學。 以上高等教育政策的發展歷程，在短時間內使香港的精英化高等教育轉化為一大眾化系統。不過，在大舉擴充本科生學額的同時，維持學術質素亦是各界關注的課題。高等學府接受政府資助，自然要接受公眾問責，於是社會各界紛紛就資助的效率、成本效益及教育服務是否合乎經濟原則等，提出質詢（Postiglione and Mak， 1997），大學教育大眾化後的道路絕非坦途一片。表一：香港的高等教育學院九七年後：大學及高等教育重新定位 自上世紀九零年代初起，香港政府的政策策略，都是根據管理主義、 “半市場化” （例如醫療系統） 及 “企業化” （如房屋政策） 模式而行 （Cheung， 1997），雖然高等教育界能暫時免受當時的公營部門改革壓力，不過隨著港英政府逐步推
  • 行其去殖民地政策，香港的高等教育亦難倖免。一九九七年爆發的亞洲金融危機，更令它面對更嚴峻的考驗。 一九九七年，香港特別行政區的第一屆首長董建華發表施政報告，指出 “經過十年的迅速擴展，高等教育現在已經進入鞏固期”，並已要求受教資會資助的高等教育院校 “精益求精，並且添置更多先進設施，以開辦一些國際公認為卓越的課程。”（董建華，1997 ） 為了強化香港的高等教育，政府首先促請院校多作研究，支援知識型經濟的發展，並定出六個跨學科的卓越研究領域，即資訊科技、經濟及商業策略、植物及真菌生物科技、分子神經科學、中醫及中藥及分子科技。於是，這些研究領域便成為香港大學的發展策略中的重要部份。 二零零零年，政府推行教育改革，削減了4％的高等教育經費，並指示各大學分工，負責不同角色，更要建立互相承認的學分機制。在同年的施政報告中，董建華宣告了加強教育普及化的新政策，指出要在二零一零年前，六成的中學生能入讀大學，不過，政府卻不願意分擔新政策的支出，似乎期望大學尋求私人資助。另外，政府更引入美國的副學士制度，使其成為香港高等教育結構的一部份。 二零零一年五月，政府為回應教育改革建議，邀請了教資會製作一份檢討報告，作為日後香港高等教育發展的藍本。在新一個世紀中，香港的高等教育將難逃管理主義的命運。新世紀的香港高等教育治理 此報告書名為 《香港高等教育—大學教育資助委員會報告》 （亦稱為 《宋達能報告書》 （Sutherland Report） ），於二零零二年三月出版。此報告書意圖把共識加諸所有受教資會資助的院校上，使香港成為國際學術市場的 “教育樞紐”，提出要 “從策略角度突出少數院校為政府資助和私人捐助的重點對象，提升它們參與國際最高水平競爭的能力” （Sutherland，2002：6，7），更在一體的前提之下，指示各受資助的院校在研究及教學工作上作出分工。卓越的學術研究能提升香港的國際競爭力，使香港得益。
  • 對於高等院校盛行管理主義，學術界總體反應正面。Postiglione （2002 ） 認為香港學術界存在一種共識文化，學術自主在香港一直都不是重大的問題。九七年後，經濟氣候有變，中產階級人口增加且有較高教育水平，對由公帑資助的高等教育事宜，亦較多採取事事過問的態度。另外，香港的僱主對大學畢業生的質素亦不大滿意。數據顯示，香港三所主要研究大學的學者中，少於25％認為大學學者是最具影響力的社會意見領袖；九九年他們之中有72.9％的人認為大學學者地位正在下降，九三年只有50％的學者有相同看法。 事實上，各大院校校長亦曾一起商討合併的計劃，因應“關鍵群眾”（critical mass）的出現，而擴大運作規模及加強學系的力量 （Wong， 2004：158 ）。大學校長會呼籲教資會資助的院校加強合作，例如合辦研究生課程。香港城市大學校長曾建議，全港的政府資助院校可效法巴黎大學或倫敦城市大學的運作模式。早於一九九八年，當時的香港中文大學副校長 （後來成為教育局局長） 曾初步計劃與科技大學合併，並與其商討有關事宜。教資會於是成立了 “院校整合工作小組” ，並於二零零四年發表報告，指出中文大學、科技大學及香港教育學院合併是可行的。 另一方面，二零零二年的藍本報告向公眾灌輸了大學資助撥款必須 “物有所值”（value for money）的意念，隨著一九九零年代大幅增長的大學教育開支而來的後遺症，亦是財政的問題。政府必須 “取回成本”。於是，政府於零三年便突然宣佈，在下一學年削減大學撥款一成，更會繼續削減往後的資助。另外，政府更取消大學教職員與公務員薪酬掛鉤，並在高等教育引入市場化模式，讓所有研究院及副學士課程以自負盈虧模式運作，取消非本地修課式研究學位限額，放寬政府資助的非本地本科生及修課式研究課程的學額至4％，擴大內地及國際學生的市場。故此，大學為收回成本，亦會較喜歡取錄國際學生而非本地生。 政府削減高等教育資助，對院校必定不利，不過她們透過報章表達不滿後，卻準備迎接這個挑戰。當時的中文大學副校長認為，大學若要加強其問責性，便要不斷改進其課程，維
  • 持其畢業生的水平，以應付社會不斷轉變的需要。他更鼓勵大學多作實用研究，並與工商界多作聯繫，以吸引更多外地資金流入 （信報，1999 年4 月20 日） 。香港大學的助理副校長亦指出 “一所大學若只期望給政府餵養，便如同動物園中被馴養的動物一樣。我們反而應該在草原上自由奔馳” （Wong，2004；引自南華早報，2003）。香港學術界的企業精神，在以上講話中可見一斑。 透過中央集權式的分權（centralized decentralization）香港的高等教育治理除了確保教學及研究質素外，更重要的是管理這些教育機構 。 政府透過 “教與學質素保證過程檢討” （TLQPR） 確保高等院校的教學質素，首輪檢討於九七 年進行，集中檢視課程設計、教學設計、學習果效評估、資源分配及質素保證系統等。Massy （1997： 259 ） 認為透過此檢討，教資會向香港的高等院校發放了問責性的要求。 一九九一年，政府為確保高等院校的研究質素，在教資會之下成立了研究資助局 （Research Grant Council ，簡稱RGC），研究資助局是一個半自治的諮詢機構，透過向高等院校分配研究資助，支援及鼓勵其進行不同範疇的研究，並透過 “研究評審工作” （Research Assessment Exercise，簡稱RAE），該局會就資助額評估研究計劃。首兩輪評審工作的模式參照了英國於九二年進行的同類工作，以學術部門為成本中心而作出評估及評級。在評審研究時，該局會特別著重各大院校的學術研究是否曾在同儕檢視（peer-reviewed）的國際期刊上發表。 教資會於一九九九年進行首次管理檢討（ManagementReview，簡稱MR），檢討內容包括各大院校的學術行政、研究管理、校園保養及發展、物資採購、學生支援服務、人力資源、資訊科技及財務等。教資會會根據檢討結果而改變對院校的資助額及資源分配，故此亦可以以合理及有效運用資源為由，藉著管理檢討對個別院校的管理系統及事務作出干預。French（1999 ） 亦指出，管理檢討的實施，與香港高等院校的財政壓力是息息相關的。
  • 在眾多管理檢討報告的建議中，其中一項別具爭議的意見，是院長不應由選舉而應由委任產生 （Mok， 2001）。這項建議，是針對高等院校院長指在管理架構中他們的權力不足而提出的。若院長由委任產生，他們向院校管理層的問責性便會提高，亦能使高層與學院間的溝通更順暢。由此可見，管理的價值已取代了專業的價值。 高等院校大幅增辦自負盈虧課程，使公眾越來越關注這些院校的質素；世界各地亦有越來越多院校引入第三者監察其質素保證工作，因應這樣的大勢，教資會亦於二零零七年四月成立了質素保證局，主要負責監察院校的教學質素。二零零八至一一年期間，所有教資會資助的院校將要為四年制本科生課程及發展 “學習成果導向”教學，亦會在同時期接受質素保證局的首輪審核。以過去進行的質素保證過程檢討為基礎，質素保證局的審核將更進一步提升教學質素，並宣揚優質辦學之道。 上文各段，可見教資會如何運用其檢討策略，與其轄下機構，充當把關者，干預個別院校的管治。政府正在改變高等教育界的結構，使它變為 “半市場”，在其中逐漸加強贊助者的角色，並逐漸減退其服務提供者的角色 （Le Grand andBartlett， 1993）。在香港高等教育市場化的趨勢下，政府已從唯一的教育服務提供者及贊助者，變為服務的監控者及購買者 （Mok， 1999 ； 2003） 。市場導向與澳門高等教育的發展 澳門的地理條件與香港的差不多，她沒有天然資源，只靠人力推動發展。近年，澳門的經濟持續高速發展，不過只集中在旅遊、博彩、酒店及展覽業上。人口增加，社會的需求亦有所增長，故此，高等教育亦要擔當為社會培訓人才的重任。澳門特區政府成立的高等教育輔助辦公室 （Gabinete de Apoioao Ensino Superior （GAES） ），是制訂及推行高等教育政策的主要官方機構，它的職責包括處理高等院校課程的申請、提升院校的質素、提供升學輔導服務及收集及公佈高等教育數據等 （GAES， 2008）
  • 雖然澳門的出口貿易有所萎縮，但她的經濟卻持續增長。自二零零一年開放賭權後，外資的湧入已把澳門轉化為全球最大的賭博中心 （GAES， 2008 ）。零二年澳門放寬了內地旅客來澳限制後，亦使澳門旅客人數在零五至零七年的短短兩年間，有高達71.6％的增長。 根據政府統計數字，二零零八年第二季的澳門勞動人口中有約四分之一 （24.7％） 從事娛樂、文化、賭博及相關服務，另有12.7％服務於酒店及飲食業 （DSEC， 2008 ）。不過，澳門的勞動力卻十分依賴外地勞工 （佔總勞動人口約三分之一；DSEC， 2008 ），其中只有五分之一 （20.7％） 擁有高等教育學歷，高級管理人員及專業人員職位多由非本地人士擔任，他們的平均薪酬亦較澳門居民的為高 （Morrison， 2007） 。 在這個大勢下 ，澳門政府現時必須提升本地勞動力質素，以配合經濟發展的步伐，並推動經濟朝向多元化的方向發展。這些目標，與自二零零二年起澳門特區政府發表的文件（DSEC，2008 ） 中訂明的高等教育發展策略性目標是一致的。一份由澳門政府委託香港大學所作的顧問報告中，清楚指出 “企業化”乃澳門高等教育的發展主線 （Bray et al.， 2001：95-96）。高等院校必須加強其 “企業化思維” ，以滿足澳門企業家對人力資源的需求，為他們提供新一代的人材，及有助當地未來經濟發展的識見。筆者現嘗試把澳門高等教育的策略性目標的優次排序如下： 1 . 增加招收本地、內地及海外學生 2 . 透過不同種類的高等院校，為學生提供更多元化的教育服務 3 . 質素保證 4 . 加強澳門院校的國際網絡及它們與世界各地的聯繫，並鼓勵他們多用英語作教學及研究 5 . 提升教學人員的研究能力，鼓勵他們多向外發表成果，並提高他們的質素1 . 增加招收本地、內地及海外學生 教育服務能為澳門高等教育提供大量商機，帶來大量收入
  • 並促進其增長。據Li （2006 ） 指出，澳門是一個吸引內地學生繼續學業的地方。零七/ 零八學年的數據顯示，澳門的大專生中，超過半數 （52.5％） 是非本地生，而澳門居民只佔餘下的47.5％ （GAES， 2008）。更具體的說，在博士、碩士及後學士文憑課程中，非本地生的人數都比本地生的多。 澳門的高等教育若要充分利用商機增加收入及促進增長，便要有策略地增加收生。在一份政府委托的顧問報告中，Brayet al. （2001） 建議政府應為選修關鍵學科或來自重要區域的學生提供資助 （P.95-96）。而院校亦要找出關鍵的學習範疇，其他 （例如醫科及牙科） 的教育服務則可留待其他機構提供。二零零六/ 零七學年，澳門的大專課程中，最多人選修商業、管理或博彩管理，佔總人數57.4％，其次為旅遊及娛樂，佔10.3％。最不受歡迎的是人文學科，選修學生只佔0.2％ 根據二零零八年聯合國教科文組織發表的國家報告，澳門高等教育界為回應檢討高等教育規例的要求，增加了整個系統的彈性 （如引入學分制及雙學位制度） ，並成立高等教育基金為學生提供資助 （GAES， 2008：15），藉此吸引更多學生來澳升學。另外，澳門政府亦積極著手解決學生輟學的問題 （這問題在香港並不常見） ，並增加院校的吸引力，鼓勵中學畢業生，特別是男生，以入讀高等院校為首要考慮。2 . 透過不同種類的高等院校，為學生提供更多元化的教育服務 澳門現時所採用的高等教育策略，是由不同種類的學府為學生提供多種教育服務。澳門沒有讓規模較小的併入規模較大院校去 （在零四年，這曾一度是香港政府的建議） ，反而維持多元化的院校種類，也同時資助她們的發展。表一所見，澳門有四所公立及六所私立院校。自上世紀九零年代起，私有化一直是很多院校為了保持增長而採取的運作方式。現有的十所學府，規模和形狀都差異極大，有只有270 個學生的細小護士訓練學院，也有逾8000 人就讀的大學。十所院校中，有四所提供後學士課程。面對不斷增加的博士生，澳門科技大學的回應最為積極，她取錄了全澳七成的博士生，而澳門高等校際學院、科技大學、中西創新學院、亞洲（澳門）國際公開大學及澳門
  • 學院 成立年份 營運模式 學院類別澳門大學 1981 公立 綜合/ 多學科保安高校 1988 公立 專業理工學院 1991 公立 綜合/ 多學科公開大學 1992 私立 綜合/多學科旅遊學院 1995 公立 專業校際學院 1997 私立 綜合/ 多學科鏡湖學院 1999 私立 專業科技大學 2000 私立 綜合/ 多學科管理學院 2000 私立 專業中西學院 2001 私立 綜合/ 多學科旅遊學院亦有大大增加其學士課程學額，此五所中有四所是私立院校 （GAES， 2008）表二：澳門的高等教育學院資料來源 ：高等教育輔助辦公室，20083 . 質素保證 有顧問報告曾批評澳門高等教育的運作及課程，更建議澳門政府擔起監督及保持其質素的責任 （Bray et. al.2001：69）。不過， “質素”一詞卻有很多定義：符合目的、追求卓越、創新、滿足持分者及公眾的要求、高度問責及增值等。澳門的高等院校普遍尚未建立外在質素保證機制，只有澳門旅遊學院是其中的先鋒。二零零零年，澳門旅遊學院獲聯合國世界旅遊組織優質旅遊教育頒發認可資格。根據零八年聯合國教科文組織發表的報告，澳門特區政府會委任一獨立學府，根據國際標準評估當地十所高等學府的質素。4 . 加強澳門院校的國際網絡及它們與世界各地的聯繫 澳門曾是葡萄牙殖民地，澳門特區政府自然鼓勵當地高等學府與葡語國家加強聯繫及建立網絡，藉以促進其高等教育邁向國際化。二零零八年，當地學府與葡語國家合作進行的專題計劃有80 項，與葡萄牙以外的歐洲國家合作的則有62 項
  • （GAES， 2008 ）。另外，政府亦鼓勵院校多使用英語作教學和研究。現時英語已是澳門大學、澳門旅遊學院及門高等校際學院的官方教學語言。5 . 提升教學人員的研究能力和發表成果 除致力改善其教學服務外，研究亦是澳門高等教育的發展的重點策略目標之一。當地計劃設立研究資助委員會，並加強校對及發表研究結果，更會加強研究的聯繫及對研究作正式評估。結語 本文初步探討了一個高等教育的 “雙城記”。筆者在上文已指出， “學術企業化”的潮流對港澳兩地產生了不少影響，她們亦以不同方式回應這個潮流。最重要的解釋，是在學術企業化的大勢臨到時，兩地正面對不同的社會及政治狀況，尤其不同的是兩者的高等教育發展狀況。香港方面，高等教育發展一直都受著政府政策的導引，院校的學術企業化被大學用作提升本身的自主權的一項工具，以應付日益縮減的政府資助。為了運作得更有效率，高等院校便借鑒商業機構的運作模式及基本理念。香港學術界素有一種 “共識文化” （Postiglione，2002），故此他們適應學術企業化帶來的轉變過於反抗。 與澳門的高等教育相比，香港院校的私有化並未成為潮流，從香港高等院校多屬同一類型，便可看到這點。二零零八年，香港只有一所私立大學 （是一所博雅教育的學府，學生人數約3700 人） ，其他院校並沒有從公立轉為私立。學術企業化的勢力雖然正逐漸增強（Postiglione and Tang， 2008a）但舊有的學術傳統仍然被保存在價值系統中，再由學術人員的行動表現出來 （Postiglione and Tang， 2008b）。其中一個明顯的例子，是院校對學術名聲的追求；世界大學排名，一直是多數香港院校的重要任務之一 （THES， 2007）。相反，學術企業化的勢頭來到澳門時，正值當地高等教育的成長時期。澳門校院的歷史也不長，澳門大學是唯一在上世紀八十至九十
  • 年代存在的學府，這段期間，澳門理工及亞洲國際公開大學才相繼成立。在澳門，高等教育被社會視為一個提升勞動人口素質及促進經濟發展的界別。聯合國教科文組織曾發表文件，指出高等教育策略性發展的重大範圍。根據這份文件，澳門更清楚表明要使高等教育與就業間有更大的融合 （GAES，2008）。可見澳門高等教育是較向院校外的世界開放，在市場導向的政策發展下，所有九七年後成立的院校都是私營的。 儘管世界各地的高等教育普遍朝向普及化發展，高等教育界仍然等級分明。在全球高等教育世界中，香港和澳門處身不同的層次，亦各有不同的價值取向、學術文化及身份，同時香港和澳門所服務的國際及內地高等教育市場也略有不同。本文旨在回顧港澳高等教育在學術企業化大勢下的發展，且指出兩地不同的回應。 這個 “雙城”故事，總是為人津津樂道，聽者講者都興味盎然，然而，她們的高等教育則各有一個精采的故事。 鳴謝 ：筆者鳴謝杜秀慧小姐的專業編輯和香港大學教育學院2007/ 08年度學院研究基金 （Faculty Research Fund） 的支持 。（2009 年 4 月 ）參考文獻：Berger, B. ( ed. ) The Culture of Entrepreneurship . San Francisco: ICS Press.( 1 9 9 1 )Bray, M. “Control of Education: Issues and Tensions in Centralizationand Decentralization” . In R.F. Arnove & C.A. Torres ( eds.) ComparativeEducation : The Dialectic of the Global and the Local . Second edition . ( Lanham,MD: Rowman & Littlefield, 2 0 0 3 )Bray, M. , Butler, R., Hui, P. K. F., Kwo, 0 . W. Y. and Mang, E. W. L. HigherEducation in Macau: Strategic Development for the New Era Consultationdocument prepared for the Macau SAR government. January, 2 0 0 1 .Breneman, D.W., Higher Education: On a Collision Course with New Realities.( Boston: American Student Assistance, 1 9 9 3 )
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  • 香港和澳門：一個共生環境的將來陸恭蕙 鄺錦鈞 譯* 香港和澳門，兩個同樣位處珠江三角洲（珠三角）的城市，由於受惠於中國現代化的關係，令其在過去25 年之中經歷了經濟快速增長和都市化建設。從整體地區而言，其製造業亦成為環球生產線的重要部份，珠三角成為世界主要的製造業出口中心。此外，由於香港和澳門的長期投資，廣東省的國內生產總值是全中國各省市之冠，為全中國經濟帶來約12％的收益，1成為 “國外直接投資”主要目的地之一。 過去20 年間，香港的大小企業紛紛將其工廠北移，跨越邊境搬到廣東省境內繼續生產，從而大大地擴展其全球生產能力，香港本身則發展成為合約、財務、設計與及物流管理的生產暨服務提供樞紐。自香港於1970 年代開始建設首個大型貨櫃碼頭之後，漸成為全世界最大的貨櫃運輸港。另一方面，澳門的經濟仍然由博彩、旅遊及其相關服務行業主導着。自從博彩業開放後，在短短數年間，外資的湧現推動博彩、娛樂、接待服務等行業急速增長，大陸遊客亦紛紛湧到澳門去。澳門於2004 年至2006 年的人均用電量增長急升20％，亦恰好反映出這個城市正在高速發展。2 要了解急速工業化和都市化地區對環境構成壓力，可從空氣質素的惡化程度看到。圖一顯示出當中國於1970 年代末展開現代化政策之後，香港每月錄得煙霞或有霧日子的數據。這個圖表同時反映了澳門和珠三角的情況。不管讀者如何解讀這份圖表，這個地區的空氣質素已自過去20 年間日漸惡化。或許，一般人會認為目前的能見度正是良好空氣質素的指標。然而，香港空氣質素惡化的源頭，正是來自煙霞或霧氣日子穩定增加的結果所造成的。到了1990 年代初至中期，空氣污染情況日趨嚴重，至2000年代初，便幾乎每天也過着有霧的日子。要改善香港和澳門兩地的空氣質素，除採取嚴厲措施以減低由本地所產生的污染排放物，更應該和廣東省當局合作，全面改
  • 善珠三角的空氣污染情況。如今，這個方向已獲廣泛認同。圖一 每月錄得煙霞的日子資料來源 ：香港科技大學環境研究所 就香港個案而言，當局要求供電公司減少排放，包括裝設去除二氧化硫氣體的管道。雖然當局已採取一些措施例如限制的士或小巴由柴油轉為液化石油氣推動，提供車用超低硫柴油與及鼓勵新車達到歐盟四期標準等等，唯路邊污染於高密度城市心中仍然對健康構成極高威脅。以香港這一個急速擴張的港口城市來說，要一下子掃除路邊污染委實談何容易。誠然，構成路邊污染的車輛主要是從事物流業務的柴油貨車。3 此外，因往來香港船隻的數目與日俱增，令海面上的排放物亦隨之增加。經由船隻燃燒的柴油所造成的污染亦實質上威脅公眾健康。最近的研究顯示 ，葵涌貨櫃碼頭一帶停泊船隻的燃油殘餘排放物，佔香港一般空氣監測站所錄得的二氧化硫總數的36％。4再者，從圖二可以看到，經由船隻燃燒高硫燃油所排放的二氧化硫，已經成為一些市中心內某些特定地點的二氧化硫的主要來源。據此估計，全香港超過三百萬人飽遭這些與船舶有關的排放物所影響。 5
  • 圖二 被燃油殘餘排放物影響的香港地區 與此同時，位於深圳的港口（赤灣、蛇口和鹽田） 亦正迅速增長，且其混合的貨櫃吞吐量亦似乎快要超越香港。目前，香港貨櫃碼頭的轉運量在全球排名第二，而深圳則排名第六。換言之，在一個如此細小的水域與及狹窄的地理環境之內，卻存在世界兩大繁忙港口，且規模正越益膨漲，結論是，香港和深圳必須盡快改善營運兩者港口及其相關活動的環境。事實上，由於香港和深圳的碼頭營運者跨區擁有和跨區管理碼頭，要合作採納綠色港口政策必存在許多可能性。s 風向和風力都可以在了解導致空氣污染的來源上扮演一個角色。例如，香港發電產生的排放物可被風吹到澳門。同樣，在珠江三角洲產生的污染物也可被風吹到香港和澳門。在2006 年，區域性的污染物便連續影響香港的空氣質素達132日之久 （約佔整體36％），而本土污染物則佔53％（即192日） 。研究亦發現，珠江三角洲西面吹來的風所帶來的污染亦最為嚴重。雖然澳門並沒有就當地或該地區污染物對其相對的影響進行研究，然而香港的研究卻顯示出澳門的空氣質素正受到區域污染物所影響，當珠江三角洲西部的排放物隨風吹至澳
  • 門，其衝擊亦是最為嚴重的。7 現在，我們知道空氣污染對區域的經濟成本是如何重要。根據2008 年最新近及籌劃中的研究指出，保守估計，2006年的空氣污染水平引致死亡人數約有一萬人，當中有94％是發生在珠江三角洲，其餘則在香港及澳門，然而，他們的死其實是可以避免的。再者，每年的空氣污染亦為醫院導致44 萬多日的留院日子，與及每年1100萬人求診。就醫院的留院日數，連同生產力損失和因有關疾病而需要求診，每年竟為珠三角招致18 億元人民幣的損失 ，而香港和澳門則分別有11億元港幣和1800 萬的損失。而據區域性的人均國內生產總值來看，每年珠江三角洲因空氣污染引致的健康有關成本達67 億元人民幣，為香港的七倍。8這些研究所反映出的，導致整個區域的眾多市民需要求診、留醫甚至提早死亡的相關疾病，只是冰山一角而已。這些研究結果甚至無法估計痛苦與煎熬上的經濟損失。由此可見，這些研究只能反映健康損失真正代價的一小部份而已。s 換句話說，香港、澳門與及珠江三角洲的環境甚至公共衛生條件是互相緊扣的。其實，若從整個相對細密的地域來看，這亦非稀奇之事。這區域的大小大抵只能和三藩市的海灣區相比較。除了最易看到其污染指標的空氣質素之外，此區域的生態和環境基礎亦是互相牽引的。香港和澳門同屬珠三角盤地，其主要河道和支流，都為人類飲用、灌溉、和工業提供水源。工業化和都市化的結果，為珠江三角洲提供水源以維持活躍構成壓力。雖然，珠江並未達到中國中部和北部的揚子江及黃河的危機程度，惟水質污染情況委實嚴重。誠然，珠江的長期健康對香港和澳門具有直接利益。整體而言，持續投資水利和污水處理，與及大幅改善水質，對區域的持續發展至為重要。 能源效率是另一個利益共享的範疇。作為高密度的城市，香港和澳門在實踐可持續發展的建築方面，恰好可以分享其專業經驗和相互鼓勵。香港對擴大樓宇能源效率的意識日益提高，在可見的將來或會增加經濟收益，而澳門和珠三角則在緩減氣候變化方面出一分力。此外，有關能源和氣候的國家政策已，10 亦帶動港澳兩個特別行政區對緩減氣候變化的關注。事實上，
  • 整個珠三角區域都須要特別關心氣候變化所帶來的威脅。其中的低窪地帶或會更易受到颱風的影響甚或水患的威脅，長遠而言更會令水位上漲。11 香港的公民社會在陳明環境和氣候變化方面的挑戰，向行政當局施加壓力漸見活躍。在過去二十年，主張環保的非政府組織的數目正在增加，這些組織提出的議題不斷擴大，包括城市規劃、海港保護、清潔空氣、大自然保育和氣候變化等。改善空氣質素運動的團體包括智囊組織、學術界、衛生專家甚至商業團體等，因為空氣質素困擾著香港的公司向海外招攬人才到香港服務。例如，香港的專家設立達理指數，這是世界第一個網上平台，專門設計來監察及即時發佈有關求診、留醫和死亡的數字，和因香港空氣污染的即時轉變引致的經濟損失。12氣候變化亦激發起港澳的非政府組織一起協作，雖然說不上是定期工作，但兩地的非政府組織深明他們需要一起工作不單是改善本土問題，這亦是區域問題，伙伴關係便隨之增長。13 九七之後關於香港非政府組織活動的其他新近例子，包括長春社經三年爭取之後，成功拯救上水古洞事件，與及1995年成立的保護海港協會多次與政府對簿公堂等。14 再者，其他組織聯合爭取改善海旁設計，甚至商業組織也表達其對可持續發展的興趣。其他值得關注的例子包括多個團體為防止浪費，攜手阻止發展商拆毀從政府手上投得的發展區；15與及一個新興非政府組織—環保觸覺—就大量建於海旁一帶的高樓造成“屏風效應”，妨礙市區空氣流通一事，喚起公眾的環保意識。16或許，2006 年的拆毀天星碼頭鐘樓及重置小輪服務事件，其影響力最令政府感到意外。事件中，市民團體要求保留鐘樓失敗之後，他們贏取的公眾支持驅使政府主要官員加深了保留歷史遺產的意識。17 透過互聯網動員成為公民社會一個有力工具。18隨著 “博客”及YouTube的漸趨普及，互聯網已成為由下而上的動員工具。19天星小輪事件是一個活躍媒體對互聯網和網上動員的一個好例子。香港獨立媒體（www.inmediahk.net/public/index.）被用作捕捉和傳遞參與保衛天星碼頭鐘樓的市民的理念。通過
  • 互聯網和SMS短訊，市民可以知道天星碼頭鐘樓抗爭的進展和應於甚麼時候到場支援。20 事實上 ，他們在互聯網上已可作出決定。這嶄新的組織和動員個人及團體的方法，雖未被視為一種威脅，但其快速反應已對行政當局構成新的挑戰。 組成新聯盟以達致共同目標並不是新事物，但對香港的新穎之處，是民間社會聯盟的壯大。今天，活躍分子的熱情，融合了處事冷靜的專家和資金來源者。例如，Stop and RethinkAlliance是一個包括個人和13 個民間團體的網絡 （不單只包括環保團體） ，就政府建議把政府總部搬到添馬艦一事惹起公眾關注。該聯盟包括規劃及運輸專家、公共衛生專家、科學家、律師、建築師、測量師、政策專家、經濟學家和商界。他們能夠就政府的規劃提出獨到問題，並就整個海旁一帶規劃提出其他選擇。誠然，他們的核心訊息是呼籲一個整體規劃和設計，而不是斬件式的發展。21另一個新的聯盟是於2009 年成立的 “健康空氣行動” ，成立的目的是希望就政府收緊過時的空氣質素標準的公眾諮詢推動公眾發表意見。自2009年7 月開始， “健康空氣行動”已得到超過50 個民間團體的參與。22組成聯盟加強了民間社會聆聽他們意見的份量和機會。正當民間社會團體的知識層面提高，他們對政治精英的挑戰也會相繼增加。雖然，避免公開辯論是避免直接與民間社會辯論的一種辦法，但日子久了，恐怕這策略只能排拒那些在公共事務上最為活躍之士。 無疑，香港的民間社會面對多種挑戰。它們是 “活躍但組織鬆散”。 23有限的資源影響其工作的計劃及運作。香港民間社會的發展如百家爭鳴，卻諷刺地是緣於香港極度怪誕的政治制度的結果，即一個強而有力的 “行政主導”政府並不自覺有需要分享權力。公眾諮詢和協約或許是一時間的例行公事而已。然而，非政府組織的遠景和理念與行政當局相比，有時顯得更為出色。 環境倒退，特別是空氣污染，正影響著香港 “品牌” ，和實質地為澳門和珠三角的公共衛生帶來負面衝擊。結果，珠三角的清潔食水短缺和水質污染，影響著整個區域，同時，尋找堆填區去處理固體廢物的壓力亦是一項重大挑戰，其風險是高
  • 而明確的。由於各有不同的制度和傳統，各方面及與廣東當局的互相協作並不容易。儘管如此，2010 年11 月廣州主辦亞運會，屆時，所有珠三角的司法轄區包括兩個特別行政區便需合作改善空氣質素，有如北京於2008 年奧運期間所做的相若。24再者，國家發展和改革委員會於2008 年底發表了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》 ，就直至2020年的增長策略而強調 “綠色生活”和呼籲港澳合作。25以一個正面的態度去攜手進行研究和推行以證據為基礎的規劃與及污染控制措施，正為該地區帶來許多合作的機會，亦因區域內具備財政實力，令到未來十年達到可持續發展的目標。（2009 年 8 月 ）註 釋 ：1 見 新 鏵 網 ， ‘Guangdong leads nation by budget revenue’ ， http:/ / news. xinhuanet.com/ english/ 2 0 0 6 - 0 2 / 0 2 / content_ 4 1 2 8 9 7 8 .htm ， 2 0 0 6 年 2 月 2 日下 載 。2 見 Peter Gorer, Andrew Lawson, Christine Loh, Ana Mafalda VilacaBotelho and Rui Leao, Greenhouse or Green House？ — Climate Changeand the Building Stock of Hong Kong & Macau , Civic Exchange andArchitects Association of Macau ， 2 0 08 年 4 月 ， 請 參 閱網址 ：http:/ /www.civic-exchange.org/ eng/ upload/ files/ 2 0 0 8 04 _greenhouse.pdf.3 見 Civic Exchange, Section 3 on vehicles, Hong Kong 's Air Quality,August 2 0 06 .4 Kai-Hon Lau, Wai Man Wu, Jimmy C. H. Fung, Ronald C. Henry, andBill Barron. Significant Marine Source for SO2 levels in Hong Kong,June 2 0 0 5 . http:/ / www.civic-exchange.org/ eng/ upload/ files/ 2 0 0 5 06_MarineSourceS0 2 .pdf5 Veronica Galbraith 、 Lynne Curry 、 陸 恭 蕙 （2 0 0 8 ） 《 綠 色 港 口 ：香 港 和 深 圳 船 舶 及 港 口 相 關 的 廢 氣 減 排 》 ，思 匯 政 策 研 究 所 ，http:/ / www.civic- exchange.org/ chi/ upload/ files/ 2 0 0 8 0 6 _ gportsc.pdf.6 同 上 。7 劉 啟 漢 、 羅 致 安 、 Joe Gray 、 袁 自 冰 、 陸 恭 蕙 （ 2 0 0 7 年 3 月 ） 《 香 港 的
  • 空氣污染 ：探討本地及區域污染源的相對重要性》 香港科技大學環境研究所 、ADM Capital 、思匯政策研究所http:/ / www.civic-exchange.org/ eng/ upload/ files/ 2 0 0 7 0 3 _HKAirPollution.pdf.8 AJ Hedley, SM McGhee, HK Lai, J Chau, PYK Chau, KWY Chung, CMWong and CQ Jiang, Report on Air Quality and the State of PublicHealth in Southern China, June 2 0 0 8 , http:/ / www.civic-exchange.org/eng/ upload/ files/ 2 0 0 8 0 6_AirQualityPublicHealth.pdf.9 陸恭蕙、Andrew Stevenson、溫敏萃；賀達理 、麥潔儀 、黃浙明 、黎克勸 、 周宗欣 、 周婉君 ；黃子惠 ；劉啟漢 、 吳家穎 ， （2008 ） 《代價難償 ： 南中國地區空氣污染對健康的影響》 ， 思匯政策研究所 ，http:/ / www.civic-exchange.org/ eng/ upload/ files/ 2 0 0 8 0 6 _ pricetoohigi. pdf.1 0 China's National Climate Change Programme, National Development andReform Commission, June 2 0 0 7 , http:/ / www .ccchina.gov.cn/ WebSite/CCChina/ UpFile/ File 1 8 8 .pdf.11 Alexandra Tracy、 Kate Trumbull 、 陸恭蕙 （2006 年11 月） 《 氣候變 化對香港及珠 江三角洲的影響》 ， 思匯政策研究所 ，http:/ / www.civic- exchange.org/end/upload/ files/ 20061 1_C limatePearlR iver.pdf.12 違理指數是思匯政策研究所的項目，有關指數是由香港大學社區醫學系和 公共衛生學院創立 。請看http:/ /hedleyindex.sph.hku.hk.13 參閱思匯政策研究所和澳門建築師協會於2008 年6 月就有關綠色樓宇而 合作出版的文章 ，見本文註腳2 。14 保護海港協會曾經就填海決定八次司法挑戰政府及/ 或城市規劃委員會 ， 其中七次勝訴 ，包括一宗填海官司被終審法院基於為公眾利益訴訟而獲頒 令取得堂費，成為香港一項案件先例 。15 在紅灣半島案件 ，5 個環保團體 ，包括長春社 、地球之友 （香港） 、綠色 和平 （ 中國） 、綠色力量和世界自然基金會 （香港） ，成功要求新世界發 展和新鴻基物業放棄拆卸全新的紅灣半島。16 環保觸覺是4 年前成立的新非政府組織。17 立法會議員亦到現場實在視察這項行動。何來 ，保衛天星碼頭鐘樓和皇后 碼頭的活躍分子 ，參與2007 年12 月港島區立法會補選 。她的主要政綱 是保留歷史遺產 。外界認為 ，拆毀天星碼頭鐘樓是展開集體回憶 “運動” 的起點 。
  • 18 2 0 0 3 年之 前 ，政 治和 社 會領袖 對使 用網上 力 量顯得遲緩 。見 RikkieYeung, The emergence of new media in Hong Kong politics” . TheHong Kong Journal, October 2 0 0 7 No. 8 . http:/ / www.hkjourn al.org/ archive/ 2 0 07 -winter/ 2 .htm. 2 0 08 年 2 月 27 日下載 。19 同上 。2 0 Ivan Choy, “Star Ferry, The beginning of a new social movement？”Ming Pao, 2 2 December 2 0 0 6 .2 1 有關Stop & Rethink Alliance的資料 ，請登入 http://www2 2 關於健康空氣行動的資料 ， 請看 http:/ / www.hongkongcan.org./ chi.2 3 Chua Hoi Wai, Joseph Chan, Elaine Chan, Chan Kam Tong, Chan KinMan, The Hong Kong Special Administrative Region: A Vibrant butLoosely Organised Civil Society, CIVICUS Civil Society Index Reportfor the Hong Kong Special Administrative Region, PRC. Hong Kong:2 0 0 6 .24 有關北京 2 0 0 8 奧運的空氣質素管理 ，請參閱 Chapter 17 by ChristineLoh, “Clearing the Air” , in China' s Great Leap: The Beijing Games andOlympian Human Rights Challenges, edited by Minky Worden, SevenStories Press, USA, 2 0 0 8 .2 5 有關整份計劃譯情 ，請看國家發展和改革委 員會 ， 《珠江三角洲地區改革 發展規劃綱 要 （2 0 08 -2 0 2 0 年 ） 》 ，請參考 http:/ / en.ndre.gov.cn 。 關 於綱要的討論 ，請參閱陸恭蕙 、 Megan Pil sbury 、 Andrew Lawson的 《產 業轉 型的新觀念 》 （2 0 0 9 年 6 月 ） ， http:/ / www.civic-exchange.org/ chi/ upload/ files/ N DRCresponseChi.pdf.* 本文原文以英文書寫 ，譯者翻譯後可能和原文意思有所出入 ，所以一切都以 英文原文為準 ，手文之誤概由譯者承擔 。
  • 澳門社會科學學會書列《雙城記Ⅲ—港澳政治 、經濟及社會發展的回顧與前瞻》編 者：余 振 鄺錦均 余永逸編輯助理：黃嘉華出 版：澳門社會科學學會贊 助：澳門基金會 、澳門特別行政區文化局印 刷：澳門華輝印刷有限公司版 次：2009 年 11 月 第一版印 數：1000 本定 價：澳門幣120 元ISBN ： 978-99937-634-7-5版權所有 ，翻印必究

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