澳門特色“一國兩制”的成功實踐— 29周年論文集紀念《澳門基本法》頒佈

澳門特色“一國兩制”的成功實踐── 紀念《澳門基本法》頒佈 29 周年論文集主編 楊允中澳門基本法推廣協會出版 2022 年 6 月

目 錄序 .................................................................................崔世昌澳門實施“一國兩制”的特色........................................駱偉建澳門維護國家安全體制機制建設的歷程和特點...................王 禹總體國家安全觀與澳門國家安全立法............................方 泉完善澳門維護國家安全法的思考....................................李洪江“一國兩制”與澳門民生建設...........................................李燕萍澳門“一國兩制”實踐的成功經驗.................................江 華築牢“一國兩制”社會政治基礎的實證研究與建議.....賴冠儒社團共治助力愛國者治澳...............................................劉政廷橫琴粵澳深合區立法需要處理好六對法律關係............蔣朝陽131118344553738797

◆ 1 ◆序澳門基本法推廣協會理事長崔世昌澳門回歸祖國 20 多年來，經濟快速增長、民生持續改善、社會穩定和諧，向世界展示了具有澳門特色的“一國兩制”成功實踐。澳門特色“一國兩制”的成功實踐，既歸結於澳門特區政府團結社會各界人士，全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，堅定維護憲法和基本法權威，也歸結於澳門社會傳承不息的愛國愛澳核心價值。澳門特區成立以後，廣大澳門居民對國家的認同感日益提升，“愛國愛澳”成為澳門全社會的核心價值，構成澳門“人心回歸”的重要標誌，為“一國兩制”在澳門成功實踐提供了重要的民意基礎。人心所向，眾望所歸，在“一國兩制”偉大實踐推動下，澳門與祖國內地越來越緊密相連，攜手共進，實現共同繁榮發展。澳門在中央政府和祖國內地的大力支持下，在澳門各界的共同努力下，走出一條具有澳門特色的“一國兩制”成功實踐道路，豐富了“一國兩制”內涵，驗證了澳門的明天在於更好融入國家發展大局。中央政府始終堅持實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針，並根據澳門實際情況，相繼出台了一系列支持澳門發展經濟、改善民生的政策措施：* 因疫情關係，紀念澳門基本法頒佈 29 周年學術研討會取消，本論文集收錄了相關專家學者的文章，供各界參閱。

◆ 2 ◆從《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》，到《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，再到確認澳門 85 平方公里水域、港珠澳大橋通車、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》出台，以及 2011 年 9 月發表的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》等等，這充分證明有中央政府的支持，有對祖國內地的依靠，澳門把握“十四五”規劃發展機遇，為未來的發展注入新動力。澳門特色“一國兩制”的成功實踐，充分彰顯“一國兩制”制度的優越性和生命力。在新時代新征程上，澳門與祖國內地同呼吸、共命運，優勢互補、協同發展，譜寫“一國兩制”成功實踐的新篇章。牢牢把握“一國兩制”的核心要義，澳門的明天一定會更美好，讓我們共同為實現無限壯麗的中國夢而努力不懈。

◆ 3 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐澳門實施“一國兩制”的特色駱偉建 1 “特色”中文意思是一個事物或一種事物顯著區別於其他事物的風格和形式，是由事物賴以產生和發展的特定的具體環境因素所決定的，是其所屬事物獨有的。所以，特色有兩個基本點：一是強調特定和獨有，二是強調長期的發展所形成的，是事物發展過程中歷史的具體條件和環境因素所形成的。 “一國兩制”是我們國家的治國方略之一，是國家治理港澳台地區的具體的政策和制度。“一國兩制”從國家治理的層面和角度看，其方針政策對港澳而言是相同的，從而決定了將“一國兩制”的方針政策法律化的港澳特區基本法的原則和主要制度設計和安排也是相同的。當我們講澳門特色的“一國兩制”時，實質是指澳門實施“一國兩制”的特色。而為甚麼會形成澳門實施“一國兩制”的特色？要回答這個問題，必須從澳門社會環境、澳門的實際中尋找答案。我們不僅要找出形成澳門特色的因素和歷史原因，更要自覺地保持和發展這些特色，在“一國兩制”實施中能夠充分地發揮出這些因素的積極作用。 1. 澳門與祖國同心同德的特點：歷史和現實交往中形成的愛國愛澳主導力量。澳門雖然在十六世紀中葉以後被葡萄牙逐步佔領，但是澳門同胞和祖國的聯繫從沒有中斷，隨着歷史的發展，經歷了重大的歷史事件的考驗，關係日趨密切，不僅沒有離心離德，相反與國家1澳門大學法學院教授

◆ 4 ◆ 澳門實施“一國兩制”的特色向心力和凝聚力不斷增強。抗日戰爭時期，在中華民族面臨生死存亡的關鍵時刻，澳門同胞參與了全民族的抗戰。在中華人民共和國成立初期，澳門同胞積極支援抗美援朝，支援國家的建設，為打破西方的封鎖做出了努力。在國家進入改革開放時期，澳門同胞積極回應國家的號召，回到自己的故鄉投資發展，為國家的現代化建設做出了貢獻。更為重要的是在反對殖民統治的歷史進程中，敢於鬥爭，維護民族的尊嚴，在國家的支持下，發展愛國愛澳的力量，最終形成了被稱之為“半個解放區”的政治局面。這個說法，形象地說明了澳門同胞與中華人民共和國關係緊密相連，血濃於水的鮮明特徵。第一，澳門同胞對中華人民共和國的國家認同，對中華民族的身份認同是清晰的，澳門與祖國是不可分割，不可分離的一部分，澳門同胞是中華民族的一份子的觀念紮根於心，絕不含糊。造就了國家對澳門同胞有很強的影響力，相反在澳門的華人社群中，沒有形成所謂的親葡勢力。這為澳門回歸祖國，國家對澳門恢復行使主權奠定了堅實的社會基礎，形成了澳門居民盼回歸、迎回歸的局面。第二，在澳門的社會治理中形成了愛國愛澳社團的自治，其中的中華總商會、工會聯合總會、婦女聯合總會、街坊總會、中華教育會等社團發揮了一定程度、一定範圍的自我管理的作用。澳葡政府在很多事務上要與這些社團合作管理，逐步發展和形成了澳門社團政治的格局，為愛國愛澳社團參與社會的治理提供了條件。當澳門的立法會可以有直選和間選的議員，愛國愛澳社團積極參與選舉，產生了自己的代表，進入了政府管治的體制，鍛煉了人才，積累了經驗，並能影響和左右澳門政治的發展，最終形成了愛國愛澳力量佔據社會的主導力量，形成了社會的政治基礎。

◆ 5 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐這種力量和社會基礎為解決澳門問題，包括中葡兩國關於澳門問題的談判，聯合聲明的落實，澳門特別行政區基本法的制定，實現澳門平穩過渡，政權順利交接提供了堅實的保障。特別行政區成立後，“一國兩制”在特別行政區實施，以愛國者為主體的“澳人治澳”是“一國兩制”的核心要義之一。由於歷史所形成的愛國愛澳的價值觀深入人心，愛國愛澳的優良傳統不斷地發揚光大，在各類各級學校，在社會各個領域，愛國愛澳的教育順利展開，年輕一代對國家有了更進一步的瞭解和認識，愛國愛澳成了光榮的社會風尚，保證了愛國愛澳力量始終牢牢的掌握了管治權。雖然一些政治勢力也想內外勾結，外部政治勢力也想滲透澳門，但都沒有得逞和撼動愛國愛澳的力量。這是歷史逐步形成，現實不斷培育愛國愛澳者隊伍所造就的社會政治格局，是澳門實施“一國兩制”的特色之一。2. 澳門管治隊伍以愛國者主體的特點：公務員和法律本地化奠定了特區管治隊伍的新格局。中葡關於澳門問題聯合聲明簽署後，澳門進入了過渡時期。為了確保平穩過渡，順利交接，需要在過渡時期解決相當多的問題。其中公務員本地化和法律（包括司法人員）本地化是最為關鍵的兩個問題。為什麼這是兩個將影響特區政府能否順利運作的問題呢？因為在當時澳葡政府的中高級公務員中幾乎沒有華人，法官和檢察官百分之百由葡國委派，沒有一個華人。這種現狀離“澳人治澳”的要求相距甚遠，更談不上愛國愛澳者治理。可見，這種狀況非常不利於“一國兩制”的實施。而要解決好這個問題困難非常多。但是，中央政府和澳門同胞將缺乏人才的不利因素化為參與培養人才的有利因素，不是被動和消極等待結果，而是主動和積極

◆ 6 ◆ 澳門實施“一國兩制”的特色培養人才，掌握一定程度的話語權。所以，在積極推動葡方解決好公務員本地化和法律本地化的工作時，積極參與其中，推薦和培養中高級公務員和司法人員。最終，在中方參與，葡方合作下，回歸前夕的中高級公務員中的絕大多數已經是由澳門同胞擔任。法官檢察官中也達到了 75% 由澳門同胞組成。他們中的絕大多數認同國家，認同中國人的身份，珍惜歷史給予的機會，誠心誠意的擁護和實施“一國兩制”。可以說，公務員本地化和司法人員本地化做得比較好，奠定了特區管治隊伍的新格局。因為有了這個良好的開局，為特區政府成立後進一步培養、選拔、任用、壯大愛國者的管治隊伍奠定了基礎，形成了澳門實施“一國兩制”的又一個特色。3. 澳門政治體制中行政主導強勢的特點：延續原有政治體制的格局、微調原有體制的機制，適合特區的管治需要。特區的政治體制是“一國兩制”制度中的有機的組成部分，第一，必須以“一國兩制”為基礎，明確特區的政治體制是一個地方性的制度，不能以獨立的政治實體的身份來安排政治體制。第二，必須要受中央政府的領導，對中央政府負責，處理好特區的自治權與中央管治權的關係，不能允許特區的行政、立法、司法機關與中央政府分庭抗禮，對立對抗。第三，必須服務於“一國兩制”的需要，將高度自治權與中央管治權有機結合，互相配合，互相合作。所以，脫離“一國兩制”的要求，脫離澳門的實際情況，照搬西方的制度，設計澳門的政治體制那是不可行的，而且也是有害的。民主選舉制度要適應社會條件，不宜追求形式，不能照搬照抄其他制度，必須講究治理社會的實際效果。能解決問題的制度就是好的制度，制造問題和矛盾的制度就不是好的制度。制度設計是解決問題的方式，不應該是制造問題的根源。

◆ 7 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐基於以上的要求和澳門的實際情況，澳門特區的政治體制吸收了澳門原有政治體制中的有利因素，第一，不追求行政長官和立法會的普選目標，避免了社會上要不要普選問題的爭議，贏得澳門社會政治的相對穩定。第二，不改變立法會混合組成制度，保留了立法會直選、間選和委任的混合比例制，為行政與立法之間的制約與合作關係建立相應的機制，既有利於發揮以行政長官權力為核心的行政主導的作用，也有利於立法機關由愛國愛澳者為主體組成。第三，基本法賦予行政長官享有制定行政法規的職權，可根據社會發展的實際需要制定規範性文件，既能夠做到依法施政，又能夠保證行政管理的效能。總之，這三個方面的規定，實踐已經證明，完全適應並能服務於行政主導的體制。這是澳門實施“一國兩制”的第三個特色。4. 澳門特區政府以經濟民生為施政重點，這一特點始終將發展經濟，改善民生放在首要位置。澳門在回歸之前經濟發展遇到了困難，連續三年經濟下滑，失業率高企，居民的生活水準下降，社會治安動盪，廣大的澳門居民最盼望的就是在回歸之後能夠解決經濟發展問題，也要解決社會治安問題，為居民的安居樂業創造良好的環境。從而，特區政府的施政一開始就聚焦於經濟和民生，推動社會向高水準發展。“一國兩制”對特區而言，重在經濟和民生。正因為港澳經濟和生活水準高於內地，在實現國家統一時，才採用“一國兩制”政策，保留原有制度和生活方式不變。如果不抓好經濟改善民生，就與“一國兩制”實施的初衷相背離，就難以贏得居民的支持。澳門特區政府深知發展經濟改善民生，對“一國兩制”實施的至關重要性。從特區成立之初就集中力量發展澳門的經濟，強化澳門的社會治安，不斷的提升居民的生活水準。20 年來，澳門居民從經

◆ 8 ◆ 澳門實施“一國兩制”的特色濟發展，民生改善中享受到了實實在在的實惠，親身體驗了“一國兩制”對自己的生活帶來的好處，社會政治穩定對安居樂業的重要性。所以，在澳門一切不利於社會穩定，或者可能造成社會動亂的言論和行動都受到了抵制，沒有市場。澳門的做法真正符合“一國兩制”的宗旨和內在的邏輯。當前，澳門正在進行經濟適度多元的發展，經濟的轉型，仍然要圍繞着這個中心。無論是過去還是現在，澳門特區政府始終堅持施政重點和發展重心不變，這是澳門實施“一國兩制”的第四個特色。總之，打好實施“一國兩制”的社會基礎，抓好實施“一國兩制”的隊伍，建好“一國兩制”實施的配套制度，普及“一國兩制”實施的實惠，是澳門特色“一國兩制”的具體體現。我們認清實施“一國兩制”的澳門特色，目的是為了更加自覺的堅持、鞏固、發展和完善這個特色。為此，對澳門的特色需要做進一步的分析。可以將上述的四個特色分成兩個類別。一部分是可控，但需要完善。另一部分是要適時調整，不斷應變。第一類，管治隊伍和制度建設，關鍵在於堅持不鬆懈。“抓好隊伍”是可控的，只要始終堅持愛國愛澳者治理的原則不動搖，落實各級領導責任制，完善相應的制度和機制，嚴格用人的標準和審查機制，包括選用、委任、提拔管治隊伍成員，以及抓好對公務員的“一國兩制”，愛國主義的教育和培訓工作，是可以保障的。建好制度也是可控的。澳門特區的政治體制包括選舉制度，政府完全掌握主動權，根據實際的需要來決定哪些變，哪些不變，哪些要調整。總之，保持有效的制度長期不變，絕對不能為變而變，喪失了自身的優勢。目前行之有效的行政主導的體制，民主選舉的制度應該長期保持，穩定相當長的一個時期。在制度基本框架不變的情況下，可以根據實際需要對某些具體局部的機制進

◆ 9 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐行調整。我們必須對基本法確定的制度要有自信。第二類，社會基礎和經濟發展，重在於與時俱進，因為有太多的不確定和變化因素，如果處理不好，有利可能變成不利，優勢變為劣勢。因為愛國愛澳的社會基礎，不斷會受到代際更替的影響，青年一代成為社會主體，如果不能爭取到年輕一代加入愛國愛澳的隊伍，原有的愛國愛澳的社會基礎就會削弱。為此，要固本培元，做好相應的工作。學校層面要加強愛國主義的教育和國情的認識。社團要吸引年輕人的加入，壯大力量。打好基礎需要不斷的調整和適應澳門社會的變化，面臨不確定的挑戰因素增多，要隨機而變。如果不做好這項工作，社會基礎就會動搖，特色可能會消失。再比如供好實惠，也是可變的。受到區內區外的各種因素的影響，澳門的經濟也會上下波動，直接影響民生的改善。如果澳門的經濟不能夠做好適度多元的轉型，實惠就會越來越少。面對這一可變的因素，就要融入國家的發展，得到國家的支持，做好區域合作的各項工作，促成澳門經濟適度多元的發展，減少單一經濟的高風險。總之，針對澳門實施“一國兩制”的不同特色，抓住不同特色的關鍵，做好相應的工作。對於澳門特色，有的方面只要自身堅定不移不動搖，可以長期保持不變。有的方面要適應變化，不斷地及時調整，才能鞏固和保持。因此，要區別對待，採取不同的方法處理。同時，我們也要看到兩類的特色之間，也是互相依存，互相促進的。有堅強的愛國愛澳的管治隊伍，就有能力爭取擴大愛國愛澳的隊伍，就能夠維護有利於“一個兩制”實施的制度，就會依法施政，發展經濟，改善民生。如果能夠維護憲制秩序，鞏固和完善相應的制度和機制，就能從制度上有利於實現愛國者治理，

◆ 10 ◆ 澳門實施“一國兩制”的特色有利於保障愛國愛澳薪火相傳。澳門經濟發展，民生改善有利於愛國者治理的團隊得到更多澳門居民的認同和支持，有利於吸引青年一代加入愛國愛澳者的隊伍。所以，他們之間絕不是孤立的，我們要按照系統論的原則處理好不同特色之間的關係，發揮他們各自的優勢，形成總體的合力。

◆ 11 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐澳門維護國家安全體制機制建設的歷程和特點王禹 1 一 . 維護國家安全是“一國兩制”的應有之義 任何國家都要首先確保國家生存、領土完整和保護本國公民生命安全，促進人民的經濟福利和幸福，保持社會制度和政府體系的自主性和有效運行。國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。國家安全是國家生存和發展的基本前提。 當前世界正處於百年未有之大變局中，科技發展突飛猛進，重大傳染性疾病、氣候變化、恐怖主義和網路安全等問題突出，地區熱點問題此起彼伏，大國博弈激烈，國際局勢面臨的不確定性和不穩定性加劇。我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時期都要豐富，時空領域比歷史上任何時期都要寬廣，內外因素比歷史上任何時期都要複雜。 澳門特別行政區是中華人民共和國的不可分離部分，是中華人民共和國的一個享有高度自治權、直轄於中央人民政府的地方行政區域。推進澳門特色“一國兩制”實踐行穩致遠，必須堅持“一國”是“兩制”的基礎和前提。只有有效維護“一國”的安全，在澳門特別行政區堅決防範、懲治危害國家安全的行為和活動，才能為“兩制”的發展提供安全的社會環境，為澳門特別行政區的長期繁榮奠定堅實基礎。1全國人大常委會澳門基本法委員會委員、澳門大學法學院教授。

◆ 12 ◆ 澳門維護國家安全體制機制建設的歷程和特點 二 . 澳門特別行政區維護國家安全體制機制建設的歷程 （一）率先完成 23 條立法 澳門基本法第 23 條規定，“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”澳門特區政府和社會各界對維護國家安全具有廣泛共識，高度重視 23 條的立法問題。澳門特區政府為落實23條立法作了大量的準備工作，包括比較法律資料準備、調查研究和論證諮詢等。 在香港 2003 年 23 條立法未能完成的情況下，2008 年 10 月22 日澳門特區政府宣佈，已根據基本法第 23 條規定完成《維護國家安全法》（草案）的草擬工作，並即時啟動《維護國家安全法》的諮詢工作。2008 年 12 月 16 日澳門特區政府向立法會提交了《維護國家安全法》法案。2009 年 1 月 5 日，澳門立法會一般性通過《維護國家安全法》。2 月 25 日進行細則性審議，對《維護國家安全法》法案進行逐條表決。所有條文均獲高票通過，其中大部分條文獲全票通過。2 月 26 日行政長官簽署了《維護國家安全法》法案，即第 2/2009 號法律，並於特區公報刊登後翌日，即 2009年 3 月 3 日生效。 澳門特別行政區第 2/2009 號法律《維護國家安全法》根據澳門實際情況，並在平衡和維護澳門基本法所規定的澳門居民所享有的各項權利和自由的情況下，落實了澳門基本法第 23 條所規定的自行立法維護國家安全的憲制責任，填補了澳門刑法在維護國家安全的法律空白，完善了以憲法和澳門基本法為共同憲制基礎的澳門本地法律體系。

◆ 13 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐 （二）推進國家安全其他刑事制度建設 澳門特別行政區在國家安全其他方面的刑事制度建設主要包括通過第 3/2006 號法律《預防及遏止恐怖主義犯罪》和第 13/2009號法律《網絡安全法》以及其他相關法律等。 恐怖主義是指通過暴力、破壞、恐嚇等手段，製造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產或脅迫政權機關等，以實現其政治、意識形態等目的的主張和行為。2006 年澳門立法會通過第 3/2006號法律《預防及遏止恐怖主義犯罪》，規定二人或二人以上的集合，其在協同下行動，以暴力阻止、變更或顛覆已在澳門特別行政區確立的政治、經濟或社會制度的運作，或迫使公共當局作出一行為，放棄作出一行為或容忍他人作出一行為，又或威嚇某些人、某人群或一般居民，只要按有關事實的性質或作出時的背景，該等事實可嚴重損害澳門特別行政區或所威嚇的居民，即構成恐怖主義犯罪。 網路空間是億萬民眾共同的精神家園，網路和資訊安全牽涉到國家安全和社會穩定，對國家安全和社會穩定牽一髮而動全身。2009 年澳門立法會通過了第 13/2009 號法律《網絡安全法》，規定網路安全方面的義務和責任，透過強化公共和私人機構營運的關鍵基礎設施的網路安全，以維護公共安全、公共秩序及社會穩定等重大公共利益。 2021 年澳門特區政府向立法會提交了《通訊截取及保障法律制度》（草案），現正在審議中。 （三）推進國家安全決策機制建設 2018 年澳門特區政府制定了第 22/2018 號行政法規《澳門特別行政區維護國家安全委員會》。澳門特別行政區維護國家安全委員會由行政長官擔任主席，成員包括：（1）行政法務司司長；

◆ 14 ◆ 澳門維護國家安全體制機制建設的歷程和特點（2）保安司司長，並由其擔任副主席；（3）警察總局局長；（4）行政長官辦公室主任；（5）保安司司長辦公室主任；（6）法務局局長；（7）司法警察局局長；（8）行政長官辦公室一名顧問；（9）保安司司長辦公室一名顧問。 澳門特別行政區維護國家安全委員會的職權為：（1）統籌、協調澳門特別行政區維護國家主權、安全及發展利益的工作，並研究落實有關部署以及行政長官的相關指示及要求；（2）分析研判澳門特別行政區涉及國家安全及社會穩定的形勢，規劃有關工作並提出意見及建議；（3）協助制定澳門特別行政區維護國家安全政策；（4）統籌推進澳門特別行政區與國家安全有關的法律制度建設；（5）統籌處理澳門特別行政區涉及國家安全事務的其他事宜。 2021 年 11 月 30 日，中央人民政府向澳門特別行政區行政長官作出批覆，決定在澳門特別行政區維護國家安全委員會設立國家安全事務顧問和國家安全技術顧問。2022 年 3 月 21 日國務院任命澳門中聯辦主任傅自應為澳門特別行政區維護國家安全委員會國家安全事務顧問，副主任鄭新聰及部長殷樹華為澳門特別行政區維護國家安全委員會國家安全技術顧問。 （四）推進國家安全執行機制建設 2019 年澳門立法會通過了第 4/2019 號法律修改《司法組織綱要法》規定，針對《維護國家安全法》所規定的罪行，審理法官應由法官委員會在確定委任且為中國公民的法官中預先指定，有關指定為期兩年；參與上述訴訟的檢察官應由檢察長從確定委任且為中國公民的檢察院司法官中指定。 2020 年澳門立法會通過第 14/2020 號法律《修改第 5/2006 號法律《司法警察局》，規定澳門司法警察局在組織架構上設立國家安全情報工作處、國家安全罪案調查處、國家安全行動支援處、

◆ 15 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐國家安全事務綜合處、恐怖主義罪案預警及調查處、網路安全處。 （五）推進國家安全意識的教育和推廣《中華人民共和國國家安全法》第 14 條規定：“每年 4 月 15 日為全民國家安全教育日”，第 76 條規定，“國家加強國家安全新聞宣傳和輿論引導，通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動，將國家安全教育納入國民教育體系和公務員教育培訓體系，增強全民國家安全意識。”。 2018 年 4月 15日澳門開始舉辦為期半個月的國家安全教育展。2019 年 4 月 15 日該展覽改為一個月。2022 年 4 月 15 日開始的澳門國家安全教育展，文字結合逾多幅圖片和多段影片，展示在總體國家安全觀的引領下，國家統籌發展與安全，沉着應對百年變局和世紀疫情，推動新時代國家安全取得的一系列成就，以及特區政府為維護國家安全、推進“一國兩制”穩步向前的各項舉措和成果。 三 . 澳門特別行政區維護國家安全體制機制建設的特點 （一）自覺性 澳門特區政府和社會各界對“一國”是“兩制”的基礎和前提、有“國”才有“家”，國家安全是澳門特別行政區實現長期繁榮穩定的根本保障有清醒認識和堅定立場。在 2003 年香港國家安全刑事立法未完成的情況下，2009 年通過了澳門特別行政區《維護國家安全法》，率先完成了 23 條立法，落實澳門特別行政區有維護國家安全的憲制責任。2018 年率先成立了以行政長官為主席的特別行政區維護國家安全委員會。 2018 年 4 月 15 日由澳門特區政府和澳門中聯辦的國家安全教育展，是我國兩個特別行政區內首個舉辦的國家安全展，共接待

◆ 16 ◆ 澳門維護國家安全體制機制建設的歷程和特點參觀團組 408 場次，參觀人員 18,000 餘人次。除了實地參觀，還有近 21 萬人次通過特區政府和中聯辦的展覽專題網站觀看了展覽內容，成效超出預期。此後歷年都有舉辦，觀看人數進一步增加。通過觀看展覽，國家安全至上和總體國家安全觀的構成體系被進一步明確，澳門社會更加堅定了對國家安全體制機制建設的自覺性。 （二）系統性 國家安全內涵豐富，既指國家處於沒有危險的狀態，又指國家維護這種沒有危險狀態的能力。國家安全不是多個領域安全的簡單相加，而是一個環環相扣的有機系統。社會上哪一個環節、領域出現問題，都會影響、波及整個國家安全。貫徹總體國家觀，必須秉持系統思維。 澳門維護國家安全的制度機制建設，不僅僅只是完成基本法 23條立法，而是其他在國家安全的決策機制、執行機制和其他刑事機制都有持續推進，貫徹了總體國家安全觀的系統思維。如 2006年制定了《預防及遏制恐怖主義犯罪》、2018 年成立維護國家安全委員會，2019 年修改法律確定由中國籍法官審理《國家安全法》所規定的罪行，2020 年在司法警察局成立專門的執法部門等。 （三）特色性 澳門特別行政區的地區安全既是整個國家安全的重要組成部分，也與整個國家安全存在着密切的聯動關係。澳門回歸後“一國兩制”實踐取得成功，其中一個重要原因就是澳門基本法在制定和實施過程中注意與澳門實際情況相結合，實事求是。 澳門特別行政區維護國家安全體制機制建設體現了與澳門實際情況相結合的特色性。如在澳門特別行政區維護國家安全委員會設置由中央人民政府任命的國家安全事務顧問和國家安全技術顧

◆ 17 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐問，既體現了中央全面管治權和特區高度自治權在國家安全領域的有機結合，又體現了澳門特色“一國兩制”的自身特點。 四 . 進一步推進澳門特別行政區維護國家安全體制機制建設 維護國家安全既是全國各族人民的根本利益所在，也是澳門特別行政區必須承擔的憲制責任。澳門回歸後，嚴格按照憲法基本法辦事，率先完成維護基本法 23 條立法，將國家安全和澳門特別行政區安全緊密結合，不斷推進國家安全法律制度和執行機制建設；廣泛開展國家安全教育，將國家安全教育和憲法、基本法宣傳推廣有效結合；逐步形成具有自身特色、與澳門實際情況相適應的維護國家安全體系。 澳門特別行政區的地區安全本身就是國家安全的重要組成。應當立足總體國家安全觀，“圖之於未萌，慮之於未有”，進一步推進澳門特區維護國家安全的法律體系建設。當前，考慮到第2/2009 號法律《維護國家安全法》已實施逾十年，可針對澳門社會的新情況新問題進行與時俱進的修改。 國家安全涵蓋領域十分廣泛。不同領域的安全相互聯繫，相互影響，並在一定條件下相互轉化。應當秉持戰略思維和系統思維，統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，從更高的站位、更開闊的思維和視野推進澳門特區維護國家安全的法制建設，維護經濟、文化安全方面的內容納入到安全體系，更加有效地抵禦各種風險和威脅，全力維護國家和澳門社會的穩定，推進澳門特色“一國兩制”實踐行穩致遠。

◆ 18 ◆ 總體國家安全觀與澳門國家安全立法總體國家安全觀與澳門國家安全立法方泉 1 2014 年 4 月 15 日，習近平主席在中央國家安全委員會第一次全體會議上首次提出總體國家安全觀重大戰略思想。習近平主席指出，當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要複雜，必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路。2015 年，總體國家安全觀作為國家安全的指導思想被寫入《國家安全法》，繼而在 2017 年舉行的中共十九大上被納入習近平新時代中國特色社會主義思想。可以說，總體國家安全觀的提出，適應了新的歷史時期下發展的新要求；回應了人民對國家安全的新期待；順應了世界發展變化的新趨勢。 一、總體國家安全觀的內涵把握 （一）總體國家安全觀下的國家安全領域 國際法上的國家四要素包括居民、領土、政府、主權。傳統意義上的國家安全一般基於這四要素展開，主要體現為政治、國土和軍事上的安全。在總體國家安全觀下，呼應社會的發展變化及區際、國際環境的不斷調整，國家安全的內涵和領域更為豐富。1方泉，法學博士、澳門科技大學法學院教授。2王鐵崖主編：《國際法》，法律出版社 1995 年版，第 65 頁。

◆ 19 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐根據《國家安全法》第二條規定，國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。具體而言，國家安全體系涉及政治、國土、軍事、經濟、文化、社會、科技、網路、生態、資源、核、海外利益、太空、深海、極地、生物等多種領域安全。 首先是政治安全，其核心是政權安全和制度安全。維護政治安全就是要堅持中國共產黨的領導，維護中國特色社會主義制度，堅持馬克思主義的指導地位，發展社會主義民主政治，健全社會主義法治，保障人民當家作主的各項權利實施到位。 國土安全則是立國之基，是傳統國家安全領域中最受矚目的部分，它涵蓋領土、自然資源、基礎設施等要素，是指領土完整、國家統一、海洋權益及邊疆邊境不受侵犯或免受威脅的狀態。世界各國都極為重視國土安全。美國將國土安全定義為“預防對本土的恐怖襲擊減少受攻擊弱點，降低受攻擊損失及盡快復原”的狀態和能力，早在 2001 年就成立國土安全辦公室和國土安全委員會，2002 年提出國土安全國家戰略。 軍事安全是指國家不受外部軍事入侵和戰爭威脅的狀態，以及保障這一持續安全狀態的能力。軍事安全既是國家安全體系的重要領域，也是國家其他安全的重要保障。過去幾年大國博弈複雜加劇，國際力量加快分化組合，地區熱點此起彼伏。總體看不穩定因素明顯增多，對抗性加強，全球軍事安全風險並行上升，直至在 2022 年初發展為俄烏軍事衝突。除美俄對抗外，美國的“印太戰略”使得中美戰略競爭態勢升級。3美國不斷拓展在印太地區3王毅：《印太戰略是企圖搞印太版“北約”》，2022 年 3 月 17 日，中國外交部網站。https://www.fmprc.gov.cn

◆ 20 ◆ 總體國家安全觀與澳門國家安全立法的合作夥伴，使得中國周邊安全形勢具有相當的不確定性與不穩定性。 經濟安全是國家安全體系的重要組成部分，是國家安全的基礎。維護經濟安全的核心任務是要堅持社會主義基本經濟制度不動搖，不斷完善社會主義市場經濟體制，不斷提高國家的經濟整體實力、競爭力和抵禦內外各種衝擊與威脅的能力。經濟全球化導致不同國力之間的不平等競爭，發展中國家的經濟發展空間受到擠壓。同時也往往造成全球性的金融風險和金融危機，各國均難以置身事外。俄烏軍事衝突期間，大宗商品價格異常，盧布大幅貶值，美元避險走高，全球股市大起大落。只有國家貨幣強勢，在國際金融標準體系中掌握話語權才是維護國家經濟安全的根本之道。 文化是民族的血脈，是人民的精神家園。文化安全是國家安全的重要保障。維護國家文化安全要堅持社會主義先進文化前進方向，堅持文化自信，增強文化自覺，建設社會主義文化強國。在全球化思潮下，針對一國人民文化生活的滲透、入侵和控制，威脅人民的價值觀、行為方式、民族傳統等形式的文化霸權無處不在。中國歷史悠久，文化早熟，但不具有進攻性和侵略性。近代以來西方文化殖民主義推行普世價值，恰逢中國國力衰弱，導致我國面臨文化安全上的軟風險。要重視構築文化安全壁壘，將認識上升為維護文化安全的實質就是維護文化主權的層面上。 社會安全是國家安全的重要內容，包括社會治安、交通安全、生活安全、生產安全等方面，相應的參考指標包括犯罪致死率、交通事故死亡率、火災死亡率、工傷事故死亡率等。中國內地犯罪率總體較低，2021 年每十萬人 0.56 宗命案，每十萬人 339 宗刑案。澳門 2021 年的罪案立案 11,376 宗，暴力罪案 255 宗，

◆ 21 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐殺人案件 3 宗（均與非法兌換貨幣有關），縱火 51 宗，增加10.9%。交通事故 12,776 宗，受傷 4,374 人。4總體看兩地社會安全程度均較高。 科技是第一生產力。科技安全是指科技體系完整有效，國家重點領域核心技術安全可控，國家核心利益和安全不受外部危害並保障持續安全狀態的能力。科技安全是國家安全體系的重要組成部分，是支撐國家安全的重要力量。 互聯網讓世界變成“地球村”，網路空間成為與陸地、海洋、天空、太空同等重要的人類活動新領域。世界範圍內網絡侵害、網絡犯罪等時有發生，網絡監聽、網絡攻擊、網絡恐怖主義活動等成為全球公害。正如習近平主席所說，沒有網絡安全就沒有國家安全。5網絡安全已成為我國面臨的最複雜、最現實、最嚴峻的非傳統安全問題之一。特別是網路空間的意識形態安全關係到中國的國家安全，也直接反映了中國的國家軟實力，必須高度重視。6 核能的開發利用給人類發展帶來了新的動力。同時，核能發展也伴生着核安全風險和挑戰。維護核安全的主要任務是採取措施防範核攻擊、核事故和核犯罪行為等。我國積極簽署國際原子能機構 IAEA《核安全公約》，堅持核不擴散立場，並於 2019 年 9月發佈《中國的核安全》白皮書。 隨着全球化進程日益加快，國家安全也延伸到海外。海外利益4《保安司司長向傳媒發佈 2021 年全年罪案情況》，澳門特別行政區保安司網站，https://www.gss.gov.mo 5習近平：《在中央網路安全和信息化領導小組第一次會議上的講話》（2014年 2 月 27 日），《人民日報》2014 年 2 月 28 日。6劉興華：《以強大軟實力確保網絡空間的意識形態安全》，載《紅旗文稿》，2018 年第 7 期。

◆ 22 ◆ 總體國家安全觀與澳門國家安全立法安全主要包括海外能源資源安全、海上戰略通道以及海外公民、法人的安全，其維護方式多種多樣，如開展海上護航、撤離海外公民、應急救援。海外利益是國家利益的重要組成部分。隨着新一輪對外開放的全面推進，特別是“一帶一路”建設加快實施，海外利益安全日益關乎我國整體發展利益和國家安全，維護海外利益安全成為一項重要任務。 此外，生態安全、資源安全、太空安全、深海安全、極地安全、生物安全等新型領域安全也是國家安全的必要組成部分。我國在太空、深海和極地等戰略新疆域有着現實和潛在的重大國家利益，人員安全進出、科學考察、開發利用等方面面臨安全威脅和挑戰。 （二）總體國家安全觀的範疇與要求 1. 總體國家安全觀的五大要素 總體國家安全觀的五大要素是指，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依託。其中，以人民安全為宗旨，就是始終把人民安全放在最高位置。以政治安全為根本，就是堅持黨的領導和中國特色社會主義制度不動搖，把制度安全、政權安全放在首要位置，為國家安全提供政治保證。以經濟安全為基礎，就是確保國家經濟發展不受侵害，促進經濟持續健康穩定發展，提高國家經濟實力，為國家安全提供物質基礎。以軍事、文化、社會安全為保障，就是遵循不同領域的安全規律，為維護國家安全提供硬實力和軟實力保障。以促進國際安全為依託，就是始終不渝走和平發展道路，在注重維護本國利益的同時，注重維護共同安全，打造命運共同體。這五個方面共同撐起了國家安全體系的整體架構，決定了中國特色國家安全道路的基本取向。 2. 統籌五對關係

◆ 23 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐 2021 年 11 月，中共十九屆六中全會通過的《中共中央關於黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議》，把維護國家安全列為中共十八大以來十三個方面重大成就之一，並提出貫徹總體國家安全觀要統籌處理好五個關係，即既重視外部安全，又重視內部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統安全，又重視非傳統安全；既重視發展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。 此外，在 2020 年 12 月 11 日中共中央政治局第二十六次集體學習時，習近平主席提出堅持總體國家安全觀的“十個要點”，即堅持黨對國家安全工作的絕對領導，堅持中國特色國家安全道路，堅持以人民安全為宗旨，堅持發展和安全並重，堅持把政治安全放在首要位置，堅持統籌應對傳統安全和非傳統安全，堅持把防範化解國家安全風險擺在突出位置，堅持推進國際共同安全，堅持推進國家安全體系和能力現代化，堅持加強國家安全幹部隊伍建設。 二、總體國家安全觀的立法實現 國家安全的維護需要全面的法治保障。根據《國家安全法》第七十條之規定，為貫徹總體國家安全觀，應當健全國家安全法律制度體系，推動國家安全法治建設。 （一）國家安全法律體系的宏觀建構 國家安全法律體系主要由《憲法》、國家安全領域的基本法律、一般法律、行政法規、地方性法規以及國際條約、公約等組成。目前我國出台的涉及國家安全的法律法規已達 200 餘部，針對國家安全問題的專門立法達數十部，大體覆蓋了國家安全的不同領域，總體上能夠從法律保障上滿足維護國家安全的需要。

◆ 24 ◆ 總體國家安全觀與澳門國家安全立法 1.《憲法》中的相關條款 《憲法》中有關國家安全的內容主要分佈於總綱及公民權利和義務章節。其中，第二十八條規定，國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子。第四十條規定，中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。 2.《刑法》、《刑事訴訟法》、《反分裂國家法》、《國防法》、《民族區域自治法》等基本法律中的相關條款 《刑法》分則第一章危害國家安全罪中規定了十二個危害國家安全的犯罪，包括背叛國家罪、分裂國家罪、煽動分裂國家罪、武裝叛亂暴亂罪、顛覆國家政權罪、煽動顛覆國家政權罪、資助危害國家安全犯罪活動罪、投敵叛變罪、叛逃罪、間諜罪，為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報罪、資敵罪。反對和遏制“台獨”是維護政治安全及國土安全的重要內容。《反分裂國家法》第一條明確立法目的是為了反對和遏制“台獨”分裂勢力分裂國家，促進祖國和平統一，維護台灣海峽地區和平穩定，維護國家主權和領土完整，維護中華民族的根本利益。此外，在《刑事訴訟法》、《國防法》、《民族區域自治法》等基本法律中均有關於國家安全的規定。 3. 以《國家安全法》引領的一般法律 除了基本法律，以《國家安全法》領銜的一系列法律中也規定維護國家安全的條文，包括《反恐怖主義法》、《反間諜法》、《境外非政府組織境內活動管理法》、《網路安全法》、《國家情報

◆ 25 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐法》、《保守國家秘密法》、《禁毒法》、《消防法》、《治安管理處罰法》、《護照法》、《出入境管理法》、《香港國安法》、《數據安全法》、《生物安全法》等。 4. 行政法規、地方性法規 規定國家安全內容的行政法規主要包括由國務院頒行的《國家安全法實施細則》、《保守國家秘密法實施條例》、《中華人民共和國反間諜法實施細則》等。此外，一些地方性法規也規定有維護國家安全的內容，如《新疆維吾爾自治區實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》、《浙江省實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》等。 5. 我國加入的涉及國家安全的條約、公約，如《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》、《上海合作組織反恐怖主義公約》等。 以核安全的立法保障為例，根據《中國核安全》白皮書所載，為維護核安全、依法治核，我國已經形成了法律、行政法規、部門規章相銜接，法規要求和技術標準相補充，中央和地方相結合的法律法規標準體系。包括《放射性污染防治法》、《核安全法》等 2 部法律；《民用核設施安全監督管理條例》、《民用核安全設備監督管理條例》、《核材料管制條例》、《核電廠核事故應急管理條例》等 9 部行政法規，此外還有 30 餘項部門規章和 100餘項安全導則，1000 餘項核安全相關國家標準和行業標準，200餘個地方性法規文件。並密切跟蹤國際原子能機構和核電發達國家最新安全要求，不斷健全法律保障。 此外，根據全國人大的授權，全國人大常委會制定了《香港維護國家安全法》。當中規定了四類危害國家安全的犯罪，包括分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪、勾結外國或境外勢力

◆ 26 ◆ 總體國家安全觀與澳門國家安全立法危害國家安全罪。這部由全國人大常委會制定的全國性法律已列入香港基本法附件三，已在香港刊憲生效。 （二）存在的主要問題 1.《國家安全法》的屬性及地位問題 《國家安全法》頒佈以來，有關其法律屬性及地位問題存在一些討論。雖然《國家安全法》從名稱及內容上看，形似國家安全法律體系的“基本法”，但從立法位階來看，其並非由全國人大制定的基本法律，而是由全國人大常委會制定的法律。有觀點認為，《國家安全法》具有該法律領域基本法律的屬性，是國家安全法律領域的基本法。在條件成熟的情况下，應當由全國人民代表大會將該法提升制定為基本法律。7也有學者認為，《國家安全法》並未體現總體安全觀，該法所規定的安全仍是傳統安全，非傳統安全需要在《國家安全法》之外的其他法律中得以落實。8無論是否將《國家安全法》視為維護國家安全法律的基本法，國家安全法律體系內部的協調問題已提到議事日程。例如《反分裂國家法》由全國人大制定頒佈。《國家安全法》的位階效力低於《反分裂國家法》；而與《反恐怖主義法》、《反間諜法》等效力等級屬於同一位階，無法發揮國家安全基本法的功能。 2. 位階不夠、內容欠缺的問題 儘管如前文所述，我國已經基本建立起覆蓋多個不同領域的國家安全法律體系，但在一些重要領域，比如生物、電磁、太空、深海、極地、海外軍事行動以及維護我國海外利益安全等方面的7楊宗科：《論 < 國家安全法 > 的基本法律屬性》，載《比較法研究》，2019 年 7 月。8翟志勇：《資料安全法律的體系定位》，載《蘇州大學學報》（哲學社會科學版），2021 年 1 月。

◆ 27 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐安全立法仍有待補充；部分安全領域的立法位階偏低，存在法律約束力不夠、操作性不強的問題。一些法律也存在與國際法接軌不充分的問題。9同時，現有法律也存在亟待完善之處。例如《反分裂國家法》部分內容已顯不足。從國際政治的角度，反分裂在情感性邏輯方面有待加強，需要強化國家能力的強制性、整合性與凝聚性建設。10再如，《反恐怖主義法》也存在對極端思想的認定不明確的問題。 三、澳門維護國家安全立法的現狀及問題 《國家安全法》第四十條規定，香港特別行政區、澳門特別行政區應當履行維護國家安全的責任。但這部法律並未列入港澳特區《基本法》附件三，在兩個特別行政區並無法律效力。儘管如此，澳門自 2009 年通過《維護國家安全法》以來，不斷通過立法履行制定維護國家安全法律的憲制義務，初步構建了維護國家安全的法律體系。 （一）現有法律制度概況 1.《維護國家安全法》、《網絡安全法》等法律 為履行《基本法》第 23 條規定的憲制義務，澳門制定了第 2/2009 號法律《維護國家安全法》，當中設有叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動叛亂、竊取國家機密、外國的政治性組織或團體在澳門作出危害國家安全的行為、澳門的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫作出危害國家安全的行9萬紅：《論我國反恐怖主義法律體系構建與完善》，載《中國人民公安大學學報》（社會科學版），2019 年第 4 期。10李捷、楊恕：《反分裂主義：共識和應對》，載《國際政治研究》，2019 年第 4 期。

◆ 28 ◆ 總體國家安全觀與澳門國家安全立法為等七個罪名。 為維護網絡安全，立法會通過了第 13/2019 號法律《網絡安全法》。同時，呼應《維護國家安全法》的內容，規定關鍵基礎設施私人營運者如有國家安全犯罪行為確定判決被判刑的人，在規定的期間內不能成為網絡安全主要負責人及其替代人。 2. 配合《維護國家安全法》的實施制定、修改相關法律 通過第 4/2019 號法律修改第 9/1999 號法律《司法組織綱要法》第十九 A 條，對於《維護國家安全法》規定的犯罪，相關司法官應為中國公民。 通過第 14/2020 號法律修改第 5/2006 號法律《司法警察局》第七條，將司法警察局的專屬職權在不影響《刑事訴訟法典》適用的情況下增加危害國家安全的犯罪。 第 35/2020 號行政法規《司法警察局的組織及運作》第十八條增加保安廳職權，包括負責有助維護國家安全工作的對外聯絡及交流工作；統籌維護國家安全執法的宣傳教育工作 ; 支援澳門特別行政區維護國家安全委員會辦公室的政策研究及法制建設工作 ; 為澳門特別行政區維護國家安全委員會及相關辦公室提供行政及後勤支援。同時，保安廳增設國家安全情報工作處、國家安全罪案調查處、國家安全行動支援處及國家安全事務綜合處。 此外，根據中央對特區政府的相關批覆，第 47/2021 號行政法規修改第 22/2018 號行政法規《澳門特別行政區維護國家安全委員會》，增加第五 A 條，設立國家安全事務顧問及國家安全技術顧問。 （二）立法比較 1. 危害國家安全犯罪比較 以澳門特區分裂國家罪為例，該罪規定，以暴力或其他嚴重非

◆ 29 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐法手段試圖將國家領土的一部分從國家主權分離出去或使之從屬於外國主權者，處 10-25 年徒刑。香港特區的分裂國家罪則規定，組織、策劃、實施或者參與實施旨在分裂國家、破壞國家統一行為之一的，不論是否使用武力或者以武力相威脅，最高至無期徒刑。煽動、協助、教唆、以金錢或者其他財物資助他人實施上述犯罪的，最高至十年有期徒刑。中國內地分裂國家罪、煽動分裂國家罪是指，組織、策劃、實施分裂國家、破壞國家統一的，對首要分子或者罪行重大的，處無期徒刑或者十年以上有期徒刑；對積極參加的，處三年以上十年以下有期徒刑；對其他參加的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利。煽動分裂國家、破壞國家統一的，處五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利；首要分子或者罪行重大的，處五年以上有期徒刑。再如澳門的顛覆中央人民政府罪，該罪規定以暴力或其他嚴重非法手段，試圖推翻中央人民政府，或阻止、限制中央人民政府行使職能者，處 10-25 年徒刑。作出預備行為者，處最高三年徒刑。香港的顛覆國家政權罪則規定組織、策劃、實施或者參與實施以武力、威脅使用武力或者其他非法手段旨在顛覆國家政權的行為，最高至無期徒刑。煽動、協助、教唆、以金錢或者其他財物資助他人實施上述犯罪的，最高至十年有期徒刑。中國內地的顛覆國家政權罪、煽動顛覆國家政權罪是指，組織、策劃、實施顛覆國家政權、推翻社會主義制度的，對首要分子或者罪行重大的，處無期徒刑或者十年以上有期徒刑；對積極參加的，處三年以上十年以下有期徒刑；對其他參加的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利。以造謠、誹謗或者其他方式煽動顛覆國家政權、推翻社會主義制度的，處五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利；首要分子或者罪行重大的，處五年以上有

◆ 30 ◆ 總體國家安全觀與澳門國家安全立法期徒刑。 分別比較三地對兩罪的規定可知，在構成要件上，澳門的立法要求要有暴力或嚴重非法手段的客觀要件，香港和內地無此要求；在行為方式上，澳門缺少針對分裂國家、顛覆國家政權的煽動類的犯罪。總體來看，澳門有關危害國家安全的犯罪圈較香港及內地小。 2. 配套規範比較 《香港國安法》第四章規定相關案件管轄、法律適用和程序。其中，第 43 條規定了特區政府警務處維護國家安全部門辦理國安罪案時可以採取的措施。《第43 條實施細則》也隨後頒布實施。相較而言，澳門雖有部分法律為配合《維護國家安全法》的實施做出修改或調整，但針對案件刑事訴訟方面的配套規範仍相對欠缺。 3. 機制比較 《香港國安法》第 15 條規定，香港特區維護國家安全委員會設立由中央指派的國家安全事務顧問，其職責為向委員會“提供意見”；第 49 條規定，設立駐港維護國家安全公署，其職責包括分析國家安全形勢，監督、指導、協調、支持特區履行維護國家安全的職責。在《香港國安法》頒布後，澳門向中央提出申請並獲批覆後，將在香港由國家安全事務顧問以及駐港公署履行的主要職責內容，納入第 22/2018 號行政法規《澳門特別行政區維護國家安全委員會》中增設的國家安全事務顧問和國家安全技術顧問的職責中。 四、堅持總體國家安全觀，進一步完善澳門國家安全法律制度 澳門的國家安全立法已經有了初步基礎，但總體而言，現有

◆ 31 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐法律有待完善，法律空白有待填補，法律體系有待健全。一方面是從總體國家安全觀出發，目前還沒有一部專門的國安法。第2/2009 號法律只是單行刑法，並非澳門特區維護國家安全的基本法；另一方面，本澳發展需求、區際、國際環境的不斷變化對澳門維護國家安全提出新問題和新挑戰。應當以總體國家安全觀為指導，不斷完善澳門國家安全法律制度。 （一）把握國家安全和特區地區安全的辨證關係 從總體國家安全觀出發，一國領土內每個地區的安全都是國家安全的有機組成部分，《國家安全法》第 11 條規定，中華人民共和國公民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各人民團體、企業事業組織和其他社會組織，都有維護國家安全的責任和義務。中國的主權和領土完整不容侵犯和分割。維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和台灣同胞在內的全中國人民的共同義務。這條強調了維護國家安全義務的共同性。第四十九條國家建立中央與地方之間、部門之間、軍地之間以及地區之間關於國家安全的協同聯動機制。此條強調了維護國家安全機制的聯動性。 在總體國家安全觀視域下，維護國家安全不是“分而治之”的切割和拼接，而是共同的義務主體有機聯動的整體。對於澳門的國家安全立法而言，應當根據特區實際情況及國家統籌部署，對照內地和香港現有立法，相互對照，協調呼應，逐步建立健全各個領域國家安全的法律制度。具體而言，需要呼應《國家安全法》中的總則性規定，制定維護國家安全的基本法律，也可以通過修訂現有《維護國家安全法》，將其從一部單行刑法擴充、提升為國家安全的基本法，也可以將《維護國家安全法》的規定納入《刑法典》和《刑事訴訟法典》，然後制定新的維護國家安全的基本法。同時，針對非傳統領域的國家安全的立法較為欠缺，除《網絡安

◆ 32 ◆ 總體國家安全觀與澳門國家安全立法全法》外，需要盡快補充相關領域的國家安全立法。 （二）明確中央全面管治權與特區高度自治權的有機結合 作為全國性法律，《香港國安法》第 3 條指出，中央人民政府對香港特別行政區有關的國家安全事務負有根本責任。香港特別行政區負有維護國家安全的憲制責任，應當履行維護國家安全的職責。易言之，對於兩地特別行政區《基本法》第 23 條的理解，應當從中央管治權與特區高度自主權兩方面出發。如學者所說，《香港特別行政區基本法》第 23 條具有授權規範和義務規範的雙重性質，不能從自治條款視角作過當的解讀。11 澳門特區一直通過立法積極履行維護國家安全的憲制義務，但在國家安全領域的情況較為複雜，需要中央科學統籌整體部署。12以第 47/2021 號行政法規修改第 22/2018 號行政法規《澳門特別行政區維護國家安全委員會》增加第五 A 條顧問的立法工作為例，首先，這是中央全面管治權的體現。從總體國家安全觀出發，國家安全的全面性、系統性，以及對維護國家安全工作進行科學統籌的要求，決定了維護國家安全的工作應始終置於國家發展的大局和全域背景中。中央通過制度設計加強對澳門維護國家安全工作的監督、指導、協調和支持，既是中央全面管治權的體現，也是總體國家安全觀在澳門特區國家安全工作領域的貫徹落實。同時，這也是澳門特區高度自治權的體現。全面管治權是授權特別行政區高度自治的前提和基礎。特區的高度自治既非完全自治，亦非所謂分權，而是中央授予特區的地方事務管理權。高度自治11劉志剛：《< 香港特別行政區維護國家安全法 > 的法理邏輯及其展開》，載《政治與法律》2021 年 6 月。12方泉：《全面管治權與高度自治權有機結合國安顧問證中央特區維護國安》，《澳門日報》 2021 年 12 月 6 日 A13。

◆ 33 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐權本身就是中央行使全面管治權的體現。結語 總體國家安全觀是馬克思主義立場觀點方法在國家安全領域的集中運用和最新體現，科學回答了中國這一個發展中的社會主義大國如何維護和塑造國家安全的一系列基本問題。它既是認識論，也是方法論。在總體國家安全觀指導下進一步健全國家安全立法，是維護國家長治久安，維護澳門長期繁榮穩定，“一國兩制”行穩致遠的必由之路。

◆ 34 ◆ 完善澳門維護國家安全法的思考完善澳門維護國家安全法的思考李洪江 1 澳門作為中國的一個特別行政區，對維護國家安全負有憲制性、法定和民族的必然責任，依照憲法和基本法，履行維護國家安全的憲制責任。國家的主權、安全和發展利益是澳門社會保持安全穩定和發展繁榮的必要前提2。澳門維護國家安全立法，應當適應總體國家安全觀和新《國家安全法》，不斷完善和發展。本文擬對澳門國家安全立法發展存在對問題進行分析，提出推動國家安全發展完善的意見和建議。 一、澳門國家安全立法現狀 （一）澳門基本法 澳門基本法是澳門特別行政區的憲制性文件。澳門基本法明確了澳門是中國的一部分，是維護國家領土主權的直接體現。澳門基本法第 1 條規定，澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分；第 12 條規定，澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。這兩條都明確了澳門特區是中國的一部分，即是中國國家領土的組成部分。這也是澳門特區實行“一國兩制”的前提，即澳門是中國的一部分。澳門基本法在涉及國家安全和領土主權的根本問題方面，是非常明確地表達原則立場。1法學博士，澳門城市大學法學院副教授、課程主任。2澳門特區政府《2020 年財政年度施政報告》，第 162 頁。

◆ 35 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐 在此基礎上，澳門基本法第 23 條明確規定，澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。澳門基本法第 23 條表明，為維護國家安全，澳門特區要對危害國家安全的行為自行立法禁止。 （二）2009 年澳門特區通過《維護國家安全法》 2009 年 2 月 25 日，澳門立法會獲細則性通過《維護國家安全法》。經行政長官簽署，刊憲後翌日（即 2009 年 3 月 3 日）生效。澳門特區立法會通過的第 2/2009 號法律《維護國家安全法》，完成了澳門基本法 23 條立法的要求。該法律主要內容包括：規定了叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密、外國的政治性組織或團體在澳門作出危害國家安全的行為、澳門的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫作出危害國家安全的行為等七種危害國家安全的犯罪行為，明確了這七種危害國家犯罪行為的犯罪構成與具體量刑，以及法人的刑事責任、附加刑、適用範圍等內容。考慮到危害國家安全犯罪的嚴重性，該法律對叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府等三個罪的量刑都是“處 10-25 年徒刑”。 需要指出，澳門刑法典規定的刑罰總體比較輕，按照澳門刑法典第 39 條規定，不得設死刑，亦不得設永久性徒刑。這表明，澳門的刑罰中沒有死刑和無期徒刑，最重的刑罰就是徒刑。澳門刑法典第 41 條還規定，徒刑之刑期最高為 25 年，例外情況下法律為徒刑所規定之最高限度為 30 年。不難看出，第 2/2009 號法律《維護國家安全法》針對叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府三

◆ 36 ◆ 完善澳門維護國家安全法的思考種危害國家安全的犯罪行為，規定的是澳門刑法典中的最重的刑罰，體現了對這些危害國家安全犯罪行為的嚴厲譴責性。 從澳門《維護國家安全法》規定的具體內容看，與中國刑法第一章危害國家安全罪的內容較為近似，雖然具體罪名不完全一致，但都是針對危害國家安全犯罪予以規定，體現了國家通過刑法打擊危害國家安全犯罪行為、維護國家安全的基本內容。通過刑法打擊嚴重危害國家安全的犯罪行為，從而保障國家安全的做法，是世界各國維護國家安全的通常做法。第 2/2009 號法律《維護國家安全法》落實了澳門基本法第 23 條的立法要求，是澳門目前有關國家安全立法中規定國家安全的專門法律。 （三）2018 年澳門特區通過《澳門特別行政區維護國家安全委員會》行政法規，澳門維護國家安全委員會成立並開始運作。 為推動澳門維護國家安全活動的開展，2018 年澳門特區政府制定了第 22/2018 號行政法規《澳門特別行政區維護國家安全委員會》，明確規定委員會的職責為統籌及協調澳門特別行政區維護國家主權、安全及發展利益的工作，並研究落實有關部署及行政長官的相關指示及要求；分析研判澳門特區涉及國家安全及社會穩定的形勢，規劃有關工作並提出意見及建議；協助制定澳門特區維護國家安全政策等。委員會由行政長官擔任主席，保安司司長擔任副主席。據此，澳門成立了維護國家安全委員會，行政長官擔任委員會主席，行政法務司司長、保安司司長，警察總局局長、行政長官辦公室主任、保安司司長辦公室主任、法務局局長、司法警察局局長、行政長官辦公室一名顧問、保安司司長辦公室一名顧問等擔任委員會委員。 2018 年 10 月，澳門維護國家安全委員會委員會主席、澳門特區行政長官崔世安主持召開首次全體會議，就澳門維護國家安全

◆ 37 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐的制度和組織建設工作進行了討論，為將來開展的維護國家安全工作提供方向性指引3。2019 年 4 月 4 日，澳門特區維護國家安全委員會在政府總部召開該年度首次全體會議，就本澳維護國家安全工作的最新情況進行了討論。行政長官宣佈了本年度維護國家安全方面的主要工作安排，指示各部門共同努力，確保澳門社會的祥和穩定，以迎接國慶七十周年、澳門回歸祖國二十周年、行政長官選舉以及特區政府換屆等一系列重要慶典和政治活動。42020 年 3 月 23 日，澳門特區維護國家安全委員會在政府總部召開該年度首次全體會議，就本澳維護國家安全工作的最新情況進行了討論。行政長官賀一誠肯定了委員會成立以來的工作，並表示未來尤其要透過委員會這個平台，做好本澳維護國家安全工作的決策統籌，妥善推進國安配套立法，對各類影響國家安全的風險進行前瞻有效評估，深入開展相關宣傳教育，以及促進科學決策，把維護國家安全工作做得更好。5 （四）2019 年通過修改《司法組織綱要法》明確危害國家安全案件由確定委任且為中國公民的法官審理 2019 年 2 月，澳門立法會通過了第 4/2019 號法律《修改第9/1999 號法律 < 司法組織綱要法 >》。考慮到《維護國家安全法》規定的罪行，以及維護的利益關乎國家獨立、統一、完整、內部及對外安全等較為敏感的事宜，認為有關犯罪的訴訟應由符合條件的法官審理，如屬確定委任且為中國籍者。為了確保司法獨立和遵守自然法官原則，建議行使上述職權的法官由法官委員會預3新華網 http://www.xinhuanet.com/gangao/2018-10/11/c 2020 年 5 月 2 日。4澳門特區政府網站：https://www.gov.mo 2020 年 5 月 2 日。5澳門特區政府網站：https://www.gov.mo 2020 年 5 月 2 日。

◆ 38 ◆ 完善澳門維護國家安全法的思考先指定，有關指定為期兩年6。 為此，修改後的《司法組織綱要法》第十九 -A 條“特別情況下的刑事管轄權”中明確規定：對於《維護國家安全法》規定的犯罪，職權屬於法官委員會在確定委任且為中國公民的法官中預先指定的法官，有關指定為期兩年；對於《維護國家安全法》規定的犯罪，職權屬於檢察長在確定委任且中國公民的檢察院司法官中指定的檢察院司法官。 （五）2019 年通過《網路安全法》 隨着互聯網及通訊技術高速發展和廣泛應用，澳門特區正朝智慧城市的方向發展，電腦、資訊網路及互聯網成為日常生活的必要工具。然而，當今國際環境複雜多變，網路攻擊及網路入侵的種類亦層出不窮，世界各國及地區政府均就網路安全進行專門立法規範。 為回應澳門社會對網絡安全日益增加的需求，順應了網絡空間法制化的國際趨勢，填補了澳門此前相關防護性管理法律制度的空白，2019 年 6 月，澳門特區通過了第 13/2019 號法律《網絡安全法》。該法律旨在建立及規範本澳的網絡安全體系，主要內容包括網絡安全管理活動的參與主體、網絡安全體系的組織框架、網絡安全義務和行政處罰制度等內容。《網絡安全法》規定，本澳網絡安全管理體系由網絡安全委員會、網絡安全事故預警及應急中心及網絡安全監管實體三類實體組成。 （六）設立國家安全事務顧問和國家安全技術顧問 2021 年 11 月 30 日，中央人民政府作出批覆，決定在澳門特6參見《修改司法組織綱要法》的理由陳述第 4 頁。https://www.al.gov.mo/ 2020 年 5 月 2 日。

◆ 39 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐區維護國家安全委員會設立國家安全事務顧問和國家安全技術顧問。12 月 13 日，《澳門特別行政區公報》刊登《修改第 22/2018號行政法規〈澳門特別行政區維護國家安全委員會〉》，翌日起生效。 2022 年 3 月 21 日，國務院任命中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室傅自應主任擔任澳門特別行政區維護國家安全委員會國家安全事務顧問，任命中聯辦鄭新聰副主任和殷樹華部長擔任澳門特別行政區維護國家安全委員會國家安全技術顧問。 二、中國國家安全立法的發展 2014 年，國家主席習近平提出了“總體國家安全觀”重要理論，十九大正式將“總體國家安全觀”明確為國家基本方略之一。總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依託。按照總體國家安全觀，既重視外部安全，又重視內部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統安全，又重視非傳統安全；既重視發展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。 在確立總體國家安全觀後，國家開始完善“總體國家安全觀”為指導的有關國家安全的各項相關立法。2014 年 11 月 1 日全國人大常委會廢止了 1993 年制定的《國家安全法》，同時制定了《反間諜法》以替代原來的《國家安全法》。2015 年 7 月 1 日制定了新的《國家安全法》，以總體國家安全觀為指導，規定了維護國家安全的根本任務，將國家安全擴展到了非常廣泛的領域，包括維護政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、資訊安全、生態安全、資源安全、核安全、

◆ 40 ◆ 完善澳門維護國家安全法的思考海外利益等各個方面。總體國家安全觀下國家安全的範圍非常廣泛，表明對國家安全產生威脅的領域越來越多，也體現了國家對國家安全問題越來越重視。 2018 年 4 月 17 日國家主席習近平在第一次國家安全委員會明確提出，當前和今後一個時期，國家安全工作要突出抓好政治安全、經濟安全、國土安全、社會安全、網路安全等方面安全工作，這表明，國家安全涉及的範圍廣泛，但當前國家安全的重點是以上五個方面的安全工作。 新《國家安全法》是有關國家安全的基礎性、全域性、綜合性的基本法律，為中國國家安全提供了切實有效的制度保障。這樣，以《國家安全法》為基礎，加上《反間諜法》，以及《反恐怖主義法》《網路安全法》《國家情報法》等一系列法律，構成了中國以總體國家安全觀為指導的新的國家安全法律體系。 澳門特別行政區與香港特別行政區因實行“一國兩制”，所以新《國家安全法》還沒有適用於澳門與香港兩個特別行政區。但是，新《國家安全法》中明確規定，新《國家安全法》第十一條第二款規定，中國的主權和領土完整不容侵犯和分割。維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和台灣同胞在內的全中國人民的共同義務；第四十條第三款規定，香港特別行政區、澳門特別行政區應當履行維護國家安全的責任。全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜在解讀時表示，對兩個特別行政區和港澳同胞維護國家安全的責任提出原則要求是必要的，符合憲法和基本法的規定。因此，香港特別行政區、澳門特別行政區應當按照基本法7《全國人大常委會法工委詳解新國家安全法》http://www.chinanews.com/ 2020 年 5 月 6 日。

◆ 41 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐的要求自行制定維護國家安全的法律。7新《國家安全法》雖然沒有適用於澳門與香港兩個特區，但依然給兩個特區提出維護國家安全的原則要求，兩個特區需要按照新《國家安全法》的規定，在其自身法律體系內制定並不斷完善與新《國家安全法》相適應或相協調的法律體系。 三、澳門國家安全立法發展完善建議 澳門 2009 年通過第 2/2009 號法律《維護國家安全法》時，總體國家安全觀尚未提出，故澳門有關國家安全立法體現的基本是傳統國家安全觀，如第 2/2009 號法律《維護國家安全法》規定只是危害國家安全的犯罪行為，並未包括經濟、文化、等其他新國家安全的範疇。中國新《國家安全法》生效以後，是以總體國家安全觀為指導，涉及國家安全的範疇非常廣泛。澳門特區保安司司長黃少澤表示，維護國家安全是保安範疇的頭等任務，並因此開展多項配套立法。基本法規定，特區政府應自行立法禁止危害國家安全的行為，故政府對危害國家安全的行為進行立法是憲制責任。特區政府已於 2009 年訂立《維護國家安全法》，但只屬框架性法律，仍有不足，為確保維護國家安全的工作有效執行，需要進行相關配套法律。8 筆者認為，鑒於澳門目前國家安全立法的現狀，澳門特區的國家安全立法，應當以總體國家安全觀為基礎，逐步完善與國家新《國家安全法》規定的廣泛範疇相適應的立法，即逐步與中國新《國家安全法》配套銜接，才能適應新的國家安全形勢的需要。初步考慮，提出如下建議：8《黃少澤介紹國安配套立法》，澳門日報 2019 年 2 月 6 日第 A06 版。

◆ 42 ◆ 完善澳門維護國家安全法的思考 （一）按照總體國家安觀修改第 2/2009 號法律《維護國家安全法》 目前澳門的《維護國家安全法》又被稱為“23 條立法”，是落實澳門基本法第 23 條的法律。該法律名稱是“維護國家安全法”，但從澳門《維護國家安全法》規定的內容看，主要規定的是危害國家安全犯罪的有關內容，與中國刑法第一章危害國家安全罪的內容較為近似，其他如經濟、文化、環境等更多國家安全的領域並沒有涉及。 鑒於目前《維護國家安全法》的內容主要規定的是危害國家安全犯罪，與國家的新《國家安全法》相比，體現的是新《國家安全法》第 15 條第二款9的內容，而其他更廣泛的範疇都沒有涉及，內涵和範圍都比較窄，表述亦不準確。建議澳門特區應當按照新《國家安全法》總體國家安全觀的要求，適時修改第 2/2009 號法律《維護國家安全法》，修改後的《維護國家安全法》應當體現新《國家安全法》總體國家安全觀的相應內容。 （二）適時擴大澳門維護國家安全委員會人員的範圍 目前澳門維護國家安全委員會的委員主要以保安司為主，包括保安司範疇的保安司司長、警察總局局長、保安司司長辦公室主任、司法警察局局長、保安司司長辦公室一名顧問等，其他司僅有行政法務司司長、法務局局長。行政長官任委員會主席，保安司司長擔任委員會副主席。 從澳門維護國家安全委員會人員的構成可以看出，澳門維護國9中國《國家安全法》第 15 條第二款：國家防範、制止和依法懲治任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆或者煽動顛覆人民民主專政政權的行為；防範、制止和依法懲治竊取、洩露國家秘密等危害國家安全的行為；防範、制止和依法懲治境外勢力的滲透、破壞、顛覆、分裂活動。

◆ 43 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐家安全委員會委員的構成範圍基本還是傳統國家安全的範圍，主要是保安司負責，加上了行政法務司，但並不包括經濟司、社會文化司、運輸工務司等三個司。而新國家安全法規定的經濟安全、文化安全、生態安全、環境安全等諸多範疇，在澳門對應的是經濟司、社會文化司、運輸工務司負責的範疇，而這些在澳門維護國家安全委員會的人員組成上並沒有得到體現。建議為體現新國家安全法規定的廣泛的國家安全範疇，澳門維護國家安全委員會的人員組成應在現有人員組成基礎上，增加經濟司、社會文化司、運輸工務司三個司的人員，以盡可能覆蓋新國家安全法規定的國家安全領域和範疇。 （三）拓寬國安配套立法的領域 由於內地新《國家安全法》的制定出台，澳門特區政府也意識到國家安全的範圍較以往發生的變化。澳門特區保安司司長黃少澤表示，澳門會加快相關國安配套立法。但從目前來看，保安司所負責的，主要還是圍繞保安司相關職能所在的領域，按照澳門特區政府對職責分工，經濟、社會、文化等其他領域不是由保安司負責，自然也就無權進行立法。 比如，澳門特區政府經濟司主管的金融領域涉及的金融安全，金融安全是新《國家安全法》第 20 條明確規定的安全範疇。澳門目前正在進行《金融體系法律制度》等有關金融方面法律的起草工作。筆者認為，有必要將金融方面法律的立法工作與國家安全聯繫起來，從國家安全的高度來考慮。 再如，新冠疫情對整個澳門的經濟、社會等方方面面帶來巨大影響。疫情涉及生態安全方面的立法，在澳門衛生局屬於社會文化司管轄的範疇等。目前疫情尚未結束，未來有可能進入常態化預防。這些需要澳門特區政府社會文化司通過立法規範。

◆ 44 ◆ 完善澳門維護國家安全法的思考 為此，建議澳門特區維護家安全委員會應考慮，將國安配套立法所涉及的領域，逐步擴大到與新《國家安全法》規定的國家安全領域相對應的各個領域。不僅是保安司，還要包括經濟司、社會文化司、運輸工務司等各個領域。

◆ 45 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐“一國兩制”與澳門民生建設李燕萍 1 “一國兩制”條件下，保持澳門長期繁榮穩定已經成為國家發展戰略，澳門的民生問題不僅是澳門的事情，也是整個國家建設和諧社會不可分離的組成部分，彰顯着“一國兩制”的生命力與獨特優勢。2民生是一個充滿人文關懷的詞彙，孫中山先生曾提出民生主義，作為其社會革命綱領並賦予其時代意義。3當代社會的民生問題不僅僅是物質意義上的衣食住行，還上升為生活形態、文化模式、社會公平正義等具有精神內容的樣態，反映了不同時期民生的不同層次與需求。民生問題也成為學界熱議話題，經濟學、管理學、政治學、社會學等諸多學科都就民生問題展開了深入而熱烈的討論。對於澳門特區而言，政府重視民生工作，民生建設是政府施政的核心與落腳點，提升民生實現程度，達致以保障和促進民生為目標的良善法治狀態。民生建設是澳門回歸以來最令人關注的話題，也是澳門社會各界與特區政府最為努力的領域。“一國兩制”將澳門的民生問題推進了一個新的發展階段，澳門民眾的民生幸福成為了中央政府、特區政府和澳門民間社會最大共識，也是各方展開對話交流的積極着力點，成為“一國兩制”重要組成部分。 民生是社會的根本，澳門回歸以來，特區政府重視社會民生發展，着力改善民生福利狀況。然而，發展民生不是一個單向度命1澳門理工大學“一國兩制”研究中心副教授2霍慧芬：《澳門社會福利的政治生態》，《中國行政管理》2011 年第 4 期。3孫中山：《孫中山選集》，人民出版社 1981 年版，第 802 頁。

◆ 46 ◆ “一國兩制”與澳門民生建設題，需要面對收入分配、社會保障、就業、教育、住房、醫療衛生等諸方面的需求，不同需求之間存在着矛盾與衝突，需要政府與社會齊心協力方能獲得解決。 澳門特別行政區是中華人民共和國一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄與中央人民政府。澳門可以確立符合澳門實際情況的、具有澳門特色的社會保障制度和民生福利政策。作為澳門的憲制性法律檔，澳門基本法明確規定澳門居民有依法享受社會福利的權利。一般而言，法律上的主體是指在法律關係中法律權利和享有者和法律義務的承擔者。民生領域中，法律權利的享有者通常是作為社會主體的公民個體，澳門基本法則以居民的基本權利和義務的形式描述了澳門居民的社會民生權利。典型的民生問題如就業、教育、醫療、住房等均以公民權利的樣態呈現。如“澳門居民有選擇職業和工作的自由。”“澳門居民有從事教育、學術研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。”“澳門居民的住宅和其他房屋不受侵犯。禁止任意或非法搜查、侵入居民的住宅和其他房屋。”“澳門居民有依法享受社會福利的權利。”等。民生權利通常不是自給自足就能實現，需要國家或政府的積極支持和保障才可能成為現實。在法制意義上，民生的保障義務主要是由政府並通過政府權力行為承擔和實踐，國家或政府通常是民生建設的義務主體。澳門基本法第 130-131 條的規定就緣由於此。“澳門特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上，根據經濟條件和社會需要自行制定有關社會福利的發展和改進的政策。”“澳門特別行政區政府根據需要和可能逐步改善原在澳門實行的對教育、科學、技術、文化、體育、康樂、醫療衛生、社會福利、社會工作等方面的民間組織的資助政策。” 民生問題內涵豐富，至少涉及公民的教育、就業、收入、醫

◆ 47 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐療、社保、住房以及治安等問題，大體上可以分為生存與發展兩個層面。生存是公民作為生命體的第一需要，生存的實現也是享受其他權利的前提。馬克思恩格斯在《德意志意識形態》中指出：“我們首先應當確立一切人類生存的第一個前提也就是一切歷史的第一個前提，這個前提就是：人們為了能‘創造歷史’，必須能夠生活，但是為了生活，首先就需要衣食住以及其他東西。”生存與發展密不可分，聯合國通過的《發展權利宣言》指出，發展權利是一項不可剝奪的人權，由於這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進並享受經濟、社會、文化和政治的發展，公民與國家權利義務的結合點就在於維護和促進全社會公民的生存與發展。生存與發展所依託的社會資源需要國家的供給，並且是動態和多元化的。伴隨社會發展和人類自身認知水準和能力的提高，公民的生存問題已不限於簡單的生命延續，一種有說服力的界定來自《世界人權宣言》：“人人有權享有為維持他本人和家屬的健康和福利所需要的生活水準，包括食物、衣着、住房、醫療和必要的社會服務。”《經濟、社會及文化權利國際公約》第 11 條第 1 款規定“本公約各締約國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當生活水準，包括足夠的食物，衣着和住房，並能不斷改進生活條件。因此，民生意義的生存是指人們獲得足夠的食物、衣服、住房以及維持有尊嚴的相當生活水準的狀態。民生意義上的發展除了意味着主體生活水準的提高與改善外，還意味着其在經濟、社會、政治、文化、教育、衛生和社會福利等各方面的全面進步以及社會公正的實現。澳門的民生建設同樣離不開澳門居民的基本生存權利與發展權利的落實與推進，澳門的民生發展受到地域狹小、人口稠密的限制，澳門居民的民生發展權的實現顯得更為困難與不易。

◆ 48 ◆ “一國兩制”與澳門民生建設 民生意義上的公民權利主要包括工作權、享受公正和良好的工作條件權、組織和參加工會權、社會保障權、獲得相當的生活水準權、受教育權、參加文化、享受科學進步及其應用所產生的利益等各種經濟、社會、文化權利等。相應地，國家（政府）在民生問題上存在着三個義務層面，首先，尊重公民生命健康，尊重公民在生活資料、生產資料、教育選擇等諸方面的自主選擇的義務，避免非法干涉。其次，保護公民享有的生命健康、財產、社會保障、就業機會、教育資源、醫療資源、環境資源不受他人侵犯的義務。最後，營造合理的制度與途徑促進公民實現相關方面的利益，以及特定情況下直接向相關公民提供物資，使其免於匱乏從而保障其生命與尊嚴。實踐中，澳門政府關注民生的舉措通常集中在最後一個方面，也就是主要通過單純的救助措施保障社會弱勢群體，但是如果對於受他人侵犯的公民不提供保護或對匱乏之中的公民不予以促進或提供物質幫助，則人們會喪失在民生問題上的自主能力，也就是失去了獲得尊重的基礎，並不利於社會民生的健康發展。 培根指出：“人民的幸福就是最高的法律。”保障和改善民生的重要途徑就是法治。回歸以來，澳門特區政府堅持“發展經濟 ,改善民生”的施政理念，着力改善社會民生、增進公眾福祉，充分運用法治手段提升澳門民生狀況。事實上，從澳門的區情來看，民生問題不只是一個福利問題，還是政府的政治承擔與法律義務。 第一，加強和完善民生保障方面的法律制度。民生建設涉及到居民生活的方方面面，不可能一蹴而就，澳門特區政府主要根據民生需求的具體情況，不斷檢討實踐效果，有目標分步驟地進行民生立法工作，逐步完善澳門的民生保障法律體系。建設澳門的民生法律體系，必須發揮立法的指引與推動作用。首先要樹立立

◆ 49 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐法為民的理念，通過立法程序的科學化和民主化提升民生法律體系的品質，將公平、公正、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制與技術。其次，要綜合考慮民生矛盾的突出性與民生立法的週期性等因素，強化民生重點領域立法，同時兼顧民生立法的覆蓋能力，建立一個有法可依的民生保障體系。在澳門特區，因地少人多而產生的住房問題長期困擾着澳門居民。根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區境內的土地和自然資源，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，屬於國家所有，由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發，其收入全部歸澳門特別行政區政府支配。由此，土地國有、政府全面管理的土地政策確定下來，成為澳門土地法立法的基本精神。澳門土地法問題的焦點落在土地租賃臨時批給最長期間 25 年屆滿宣告失效不得續期和無法延期的問題上。有學者認為應當運用行政裁量處理土地租賃批給期間屆滿的批給失效問題，建議給予行政長官適當的行政裁量權，可以例外地准予延續土地租賃臨時批給期間。然而，土地法嚴格規範土地租賃臨時批給期間未必是行政裁量的範圍，符合土地國有、溢價歸公的基本法規範。特區政府按照“居有其所、安居樂業”的方針採取多項措施保障居民的居住權利，不僅興建公共房屋，而且不斷規範房屋市場，以期給澳門居民提供適宜的居所。 第二，特區政府積極依法行政，最大程度保證民生政策的持續落實，實現惠及民生的願望。民生工作涉及面廣泛，需要良好的民生法治服務體系才能實現促進民生服務的目標。建設良好的公共行政服務系統是提升民生品質的關鍵，近年來澳門特區政府不斷推進公共行政改革，落實“精兵簡政”的施政理念，暢通民生服務管道，為解決民生訴求提供法治化平台。實行保障和改善民

◆ 50 ◆ “一國兩制”與澳門民生建設4駱偉建：《澳門特別行政區基本法概論》，澳門基金會 2000 年出版，第136 頁。生的法律，需要多方面的行政系統支援，完善社會保障體系，提升居民生活品質和福利待遇。實踐中大部分的執法工作都與民生問題息息相關，特區政府努力全面滿足居民的民生需求，確保政府部門將着力保障和改善民生作為履行政府職能、實現政府績效的核心評價標準，從而保障經濟、文化、社會等各方面民生權利得到落實。“老有所養”是澳門特區政府一貫的方針，政府支持鼓勵原居安老，充分照顧長者晚年生活，對長者的醫療、住房、退休保障等作出安排。政府投入資源興建護老院和日間護老中心，與社團合作提供長者的平安鐘服務。特區政府推出雙層社會保障制度應對未來的居民退休養老期望。按照該制度，澳門居民退休後將由社會保障基金、中央公積金和個人儲蓄三者共同提供保障，特區政府從提高居民健康水準出發，積極貫徹“妥善醫療，預防為先”的方針，不斷增加醫療領域的資源投放，在完善初級衛生保健服務的基礎上，健全並擴充醫療網絡，提升醫療服務素質。 第三，在澳門，由全國人民代表大會制定的澳門基本法與憲法共同構成澳門特別行政區最高位階的法律規範。同時，全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照基本法享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。其中，澳門基本法第 39 條規定“澳門居民有依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。”隨之而來的問題是，如何理解該條中的“依法”二字，基本法規定的澳門居民享受社會福利的權利是直接依據基本法而享有，還是需要通過本地立法轉化為具體的權利內容才能享有？有學者認為“社會福利是社會給予個人服務和保障，個人

◆ 51 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐只能依法享受，法律沒有規定，社會沒有義務必須提供服務和保障。”4換言之，澳門居民並不能直接依據基本法第 39 條的規定向法院主張有關的福利權利，必須借助法律的具體規定才可能享受到真實的社會權利。從理論上說，這是將 39 條視為憲法方針條款，即憲法的規定是給予國家公權力（尤其是立法者）一種日後行為的方針指示，並無規範拘束力。這些條款的政治及道德意義大過其法律意義。5實踐中，澳門基本法第 39 條的含義究竟為何，很大程度上取決於澳門法院對該條款的解釋。澳門法院能否通過解釋基本法第 39 條發揮其保護澳門居民社會福利權利的功能？這裡涉及到對澳門法院的基本法解釋權的理解。在理論上，學者們基本上有着兩種意見。一種觀點認為，法院具有基本法解釋權不等於擁有基本法審查權。基本法只規定法院解釋法律，而不是司法審查。6另一種觀點認為，解釋在一定程度上可以被理解為基本法的審查權。當法院認為特區的立法不符合基本法的規定，仍然可以不適用本地的法律。7在實踐中，澳門法院在一定程度上將基本法解釋權理解為根據基本法進行審查法律規範的權力，但是謹慎對待審查的法律效果，強調僅對具體個案中發現的“違憲”規範審查，並只在該案中產生法律效力。8 第四，澳門特別行政區的首屆政府就提出了以民為本的施政理念。回歸初期，特區政府面對着低迷的經濟，高失業率、脆弱的5陳新民：《法治國公法學原理與實踐》，中國政法大學出版社 2005 年版，第 84 頁。6蕭蔚雲：《論澳門基本法》，北京大學出版社 2003 年版，第 209 頁。7駱偉建：《論澳門法律制度中的司法審查》，《兩岸四地法律發展》台灣中央研究院法律研究所 2007 年出版，第 194 頁。8參見澳門終審法院第 9/2006、28/2006 號裁判文書。

◆ 52 ◆ “一國兩制”與澳門民生建設財政收入等問題，如何儘快擺脫經濟困局、提升社會就業率成為當務之急。為此，特區政府制定了以旅遊博彩業為龍頭，服務業為主體的新產業政策，主動實施博彩經營權分散化改革。在中央政府的大力支持下，澳門經濟出現了跳躍式增長，本地生產總值連年增長，而失業率迅速下降，基本實現了全民就業。由此，澳門特區政府依靠努力發展經濟根本性地改變了澳門社會經濟面貌，為解決民生問題提供了堅實的物質基礎。針對民生建設的特點，完善民生法制建設的總體規劃和頂層設計，加強澳門公民社會建設，形成與澳門高福利社會形態匹配的社會環境與氛圍。民生建設內容多樣、問題複雜，需要運用系統思維從民生法治的戰略高度統籌佈局、系統規劃。為此，澳門特別行政區從戰略高度對民生工作進行頂層設計，強調民生建設的整體性、協同性與系統化，避免民生建設出現顧此失彼的現象。在澳門，政府稅收主要來自博彩業，普通民眾的稅務負擔不重，但是推行高福利的社會保障已經成為民眾的基本認知與需求。在這個過程中，必須注意避免高福利可能帶來的負面影響，加強公民道德教育，建設高品質的公民社會環境，促使澳門民生建設持續發展。 “一國兩制”條件下，澳門社會根據自身的社會經濟條件不斷發展完善着社會保障制度，逐步形成了具有澳門特色的社會民生保障體系。從國家層面來看，值得進一步思考的問題是如何更有效的銜接澳門與中國內地的社會保障體系，形成覆蓋全體國民的公平合理的社會保障制度。無論如何，發揮“一國兩制”制度優勢，在社會保障領域創造出更加符合社會發展要求的制度模式是澳門特別行政區的歷史使命與職責。

◆ 53 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐澳門“一國兩制”實踐的成功經驗江華 1 2019 年 12 月 20 日，習近平主席在出席慶祝澳門回歸祖國 20周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮時指出，澳門回歸二十年來，“在中央政府和祖國內地大力支持下，在何厚鏵、崔世安兩位行政長官帶領下，澳門特別行政區政府和社會各界人士同心協力，開創了澳門歷史上最好的發展局面，譜寫了具有澳門特色的‘一國兩制’成功實踐的華彩篇章。”2自回歸以來，“一國兩制”在澳門特區的實踐之所以能夠取得令人矚目的成就，與以下幾個方面的成功經驗是分不開的。 （一）正確處理“一國”與“兩制”之間的關係，堅守“一國”之本，善用“兩制”之利 習近平主席曾指出，“‘一國’是根，根深才能葉茂；‘一國’是本，本固才能枝榮。”3在“一國兩制”的理論體系中，“一國”是“兩制”的前提和基礎，“兩制”從屬和派生於“一國”，並統一於“一國”之內。我國提出並實行“一國兩制”的根本目的是為了實現“一國”，“一國”為“兩制”的存在和相互交往提供了根本的保障。另一方面，“兩制”又是“一國”的助益，“兩1法學博士、澳門大學法學院高級導師、全國港澳研究會會員2習近平：《在慶祝澳門回歸祖國 20 周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話》，2019 年 12 月 20 日。3習近平：《在慶祝香港回歸祖國 20 周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話》，2017 年 7 月 1 日。

◆ 54 ◆ 澳門“一國兩制”實踐的成功經驗制”不僅能夠減少實現“一國”的阻力並持續維護和鞏固“一國”，而且還能夠在“一國”的基礎上通過“兩制”之間的交流合作，實現內地與港澳的優勢互補、共同發展。自回歸以來，澳門特區在實踐“一國兩制”的過程中能夠始終準確理解、把握和處理“一國”與“兩制”之間的關係，做到堅守“一國”之本，善用“兩制”之利，這是澳門“一國兩制”成功實踐的寶貴經驗之一。 在堅守“一國”之本方面，回歸以來，澳門特區嚴格遵守憲法和基本法的規定，沒有出現試圖挑戰或破壞特區憲制體制和憲制秩序的嚴重違法行為；尊重中央的全面管治權，支持中央依法行使對特區管治權的行為；履行憲法和基本法賦予的憲制責任，通過制定本地的《維護國家安全法》和設立維護國家安全委員會等形式，積極維護國家的主權、安全和發展利益；弘揚愛國愛澳的優良傳統和精神，使居民的國家認同始終處於較高水準，使愛國愛澳力量始終在澳門社會的各個層面中佔據優勢主導地位。 在善用“兩制”之利方面，澳門特區積極與內地互利合作，主動融入國家發展大局，通過“兩制”之間的交流合作，促進澳門與國家整體的共同發展。一方面，在“兩制”交流合作的過程中，澳門特區享受了中央提供的許多便利措施和優惠政策。比如，回歸以來，中央為支持澳門的發展，先後出台了包括簽署內地與澳門更緊密經濟貿易關係安排（CEPA）及其補充協議；開放內地居民赴澳門“自由行”；簽訂粵港澳合作框架協議；推進粵港澳大灣區建設；將澳門經濟和社會發展納入國家五年規劃；明確澳門在國家發展大局中的定位和功能，支援澳門建設“世界旅遊休閒中心”、“中國——葡語國家商貿合作服務平台”和“以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”；支持澳門大學新校區落戶橫琴；決定將澳門特別行政區海域面積明確為 85 平方公里；

◆ 55 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐授權澳門特別行政區對橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區實施管轄；建設橫琴粵澳深度合作區等一系列政策安排。澳門回歸以來在經濟社會建設方面取得的成就與中央的支持和幫助是分不開的。另一方面澳門也根據國家所需，發揮澳門所長，以自身的相對優勢促進國家的發展。回歸以來，澳門也利用自身對外聯繫較為廣泛的特點、與葡語國家之間特殊的歷史淵源以及在社會治理和服務方面的特殊優勢，為國家進一步擴大對外開放，促進國家治理體系和治理能力的現代化，並在國際社會中講好“中國故事”貢獻了自身的力量。 （二）正確處理憲法與基本法之間的關係，認同憲法與基本法共同構成澳門特區的憲制基礎，嚴格依照憲法和基本法辦事 憲法是國家的根本法，是國家主權在法律上的最高體現，在一個國家的法律體系中具有最高的法律地位和效力，對一個國家領土範圍內的所有地方行政區域產生效力。就我國憲法與港澳兩個特別行政區的關係而言，隨着我國恢復對港澳行使主權，中央必須在港澳建立以我國憲法為根本憲制基礎的憲制體系來取代回歸前港、澳原有的以英國、葡國的憲制性法律為根本憲制基礎的憲制體系，從而在法律上將港澳納入中華人民共和國的憲制體系和憲制秩序內。因此，中央首先必須將我國憲法適用於港澳，使我國憲法開始對港澳生效。正是在憲法的允許和保障下，全國人大才有權在港澳設立特別行政區，制定特別行政區基本法，決定特別行政區內實行的制度。從這個意義上說，整個特別行政區的建立、特別行政區基本法的制定以及特別行政區制度的確立都是以憲法為基礎構建起來的，憲法當然構成特別行政區的根本憲制基礎。同時，在憲法的允許和授權下，全國人大制定了澳門特別行

◆ 56 ◆ 澳門“一國兩制”實踐的成功經驗政區基本法。澳門基本法是根據我國憲法制定的國家基本法律，是“一國兩制”方針的法律化、具體化，規定了在澳門特別行政區實行的制度和政策。澳門基本法也是澳門特別行政區的憲制基礎之一。 自回歸以來，澳門特區始終認同、尊重和維護以憲法和基本法為基礎構建起來的憲制體制和憲制秩序，沒有否定憲法在澳門特區的根本憲制基礎的地位，沒有排斥憲法在澳門特區的效力和實施，也沒有試圖以基本法否定、衝擊或取代憲法。對於試圖衝擊或破壞以憲法和基本法為基礎的澳門特區憲制體制和憲制秩序的行為，無論是澳門特區公權力機關還是愛國愛澳居民都積極予以反對和制止。 2014 年 8 月，澳門某社團發起所謂“2014 澳門特首選舉民間公投”活動，希望以此影響澳門特區的行政長官選舉和政制發展。所謂“民間公投”活動是對憲法和基本法的挑戰及破壞，衝擊以憲法和基本法為基礎的澳門特區的憲制體制和憲制秩序。對此，澳門特區政府嚴格依法辦事，不容許在公共地方舉辦“民間公投”活動。4澳門特區政府在相關決定中指出，我國憲法及澳門基本法皆未設立“公投”制度，作為直轄於中央政府的澳門特區也無權設立“公投”制度。無論是政府或民間進行所謂“公投”活動，都是對國家憲制和基本法的挑戰及破壞，亦完全不符合澳門特別區的法律地位。因此，決定不容許在公共地方舉辦所謂“民間公投”集會活動。澳門特區終審法院在受理相關司法訴訟的時候裁4駱偉建：《論“一國兩制”成功實施的兩個必要條件》，載於楊允中、陳端洪主編：《“一國兩制”澳門實踐二十年：回顧與展望——紀念澳門基本法頒佈 26 周年學術研討會論文集》，澳門基本法推廣協會出版，2019 年 6 月，第 100 頁。

◆ 57 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐定，“只有當上訴人擬舉行的‘公投’屬法律賦予居民的權利時，行政機關方負有義務容許其舉行和為其舉行創造條件或確保其有條件進行，若‘公投’不是上訴人的權利，但行政當局容許之，則毫無疑問地行政當局違反了上述的合法性原則。”因此，政府的行政決定是合法的，駁回上訴。5 （三）正確處理中央管治權與特區自治權之間的關係，尊重中央對澳門特區的全面管治權，促進中央全面管治權與特區高度自治權的有機結合 我國是單一制國家，在單一制國家結構形式下，地方行政區域是由中央根據國家管理的需要而設立的，地方行政區域的權力來源於中央的授權，中央對其領土範圍內的所有地方行政區域享有全面管治權。就澳門特區而言，澳門特區作為我國不可分離的一部分，同時也作為直轄於中央人民政府的一個地方行政區域，中央對澳門特區自然也享有全面管治權。中央對澳門特區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權澳門特區依法實行高度自治。對於澳門特區的高度自治權，中央具有監督權力。澳門特區的高度自治權來源於中央的授權並受到中央的監督。 自回歸以來，中央依法履行憲法和基本法賦予的全面管治權和憲制責任，有效管治澳門特別行政區。對於中央依法行使對澳門特區全面管治權的行為，無論是行使對澳門特區直接管治權的行為，還是對澳門特區的高度自治權進行依法監督的行為，澳門特5見《澳門特別行政區終審法院第 100/2014 號合議庭裁判》，2014 年 8 月18 日，載於澳門特別行政區法院網：http://www.court.gov.mo 2022 年 2 月15 日。

◆ 58 ◆ 澳門“一國兩制”實踐的成功經驗4駱偉建：《澳門特別行政區基本法概論》，澳門基金會 2000 年出版，第136 頁。區都予以充分尊重和配合，沒有出現排斥、對抗中央全面管治權的情況。比如，2011 年 12 月 31 日，全國人大常委會通過了《關於澳門特別行政區基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋》，明確了澳門基本法附件一及附件二所規定的行政長官產生辦法和立法會產生辦法修改的程序步驟，即政制發展“五步曲”。對於中央依法行使對澳門基本法的解釋權以及對澳門特區政制發展的主導權和決定權的行為，澳門特區予以充分尊重，並依照全國人大常委會上述解釋中所明確的政制發展“五步曲”的程序，在尊重中央對澳門特區政制發展的主導權和決定權的基礎上，積極配合中央完成了對澳門基本法附件一及附件二所規定的的行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改工作。 同時，自澳門基本法實施以來，實踐中也形成了一系列保障中央全面管治權與特區高度自治權有機結合的制度機制，主要包括在行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改方面，確立了政制發展“五步曲”的法律程序；在基本法解釋方面，明確了全國人大常委會主動釋法以及由澳門特區提請全國人大常委會釋法的有關程序和工作機制；在澳門特區的立法方面，明確了澳門特區立法機關制定的法律報全國人大常委會備案審查的工作程序；在澳門特區與內地司法協助方面，達成了就民商事案件相互委託送達司法文書和調取證據、相互認可和執行仲裁裁決和部分民商事判決等一系列安排；在行政長官向中央人民政府負責方面，形成了行政長官向中央述職的制度安排等等。

◆ 59 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐 （四）正確處理維護國家主權、安全、發展利益和維護澳門長期繁榮穩定之間的關係，切實履行維護國家安全的憲制責任 維護國家安全是澳門特區不可推卸的憲制責任。首先，從一般法理上說，維護國家安全，天經地義。國家安全是一個國家生存和發展的基礎，任何一個國家都要維護自己的國家安全。所以我們可以看到世界各國的法律中都有關於維護國家安全的內容，都有防範、制止和懲治危害國家安全的行為。其次，從“一國兩制”理論上說，維護國家安全是“一國兩制”的核心要義所在。在“一國兩制”理論體系中，“一國”是“兩制”的前提和基礎，我國的國家安全得不到保障，“一國”受到破壞，“一國兩制”也將失去賴以存在的基礎，特別行政區的穩定發展也將難以得到保障。最後，從憲法和基本法的規定上說，維護國家安全是我國憲法和澳門基本法明確賦予澳門特區的憲制責任。我國憲法第 28 條指出國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動；第 54 條指出中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為；第 55 條指出保衛祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個公民的神聖職責。澳門基本法第 23 條規定，澳門特別行政區應自行立法禁止危害國家安全的行為。因此，澳門特區作為我國不可分離的一部分以及直轄於中央人民政府的一個地方行政區域，要切實履行維護國家安全的憲制責任，可以說是天經地義、合理合法的。5陳新民：《法治國公法學原理與實踐》，中國政法大學出版社 2005 年版，第 84 頁。6蕭蔚雲：《論澳門基本法》，北京大學出版社 2003 年版，第 209 頁。7駱偉建：《論澳門法律制度中的司法審查》，《兩岸四地法律發展》台灣中央研究院法律研究所 2007 年出版，第 194 頁。8參見澳門終審法院第 9/2006、28/2006 號裁判文書。

◆ 60 ◆ 澳門“一國兩制”實踐的成功經驗 自回歸以來，澳門特區積極履行維護國家安全的憲制責任和義務，在保障國家的主權、安全和發展利益方面一直不遺餘力。2009 年澳門特區完成了基本法第 23 條規定的立法任務，制定了第 2/2009 號法律《維護國家安全法》。2016 年，澳門特區根據全國人大常委會對香港基本法第 104 條解釋的相關精神和要求，主動修改立法會選舉法，在原立法會選舉法的基礎上增加“防獨”相關條款，規定拒絕聲明擁護基本法和效忠中華人民共和國澳門特別行政區者；或事實證明不擁護基本法或不效忠中華人民共和國澳門特別行政區者無被選資格。2018 年澳門特區設立了由行政長官擔任主席的特別行政區維護國家安全委員會，負責統籌協調澳門在維護國家安全方面的相關工作。2019 年澳門完成了對第9/1999 號法律《司法組織綱要法》的修訂工作，根據修訂後的《司法組織綱要法》的相關規定，涉及國家安全的相關案件，將由法官委員會在確定委任且為中國公民的法官中預先指定的法官進行審理。此外，澳門特區政府還表示將繼續推進與維護國家安全相關的配套法律的立法和修法工作，包括《網路安全法》、《出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》、《通訊截取及保障法律制度》、《預防、調查及遏止恐怖主義犯罪及相關行為的制度》、《保密法》等，6希望進一步健全澳門特區維護國家安全的法律體系，築牢澳門特區維護國家安全的法律防線。6冷鐵勳：《切實維護國家安全——澳門成功實踐“一國兩制”的寶貴經驗之一》，載於楊允中、陳端洪主編：《“一國兩制”澳門實踐二十年：回顧與展望——紀念澳門基本法頒佈 26 周年學術研討會論文集》，澳門基本法推廣協會出版，2019 年 6 月，第 58-59 頁。

◆ 61 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐 （五）正確處理行政與立法之間的關係，維護行政主導政治體制的有效運行 澳門特區實行行政主導的政治體制，在行政、立法、司法三機關的關係上，既要做到互相分工、互相制約、互相配合，又要保障行政長官作為政治體制的核心主導政治體制的運作。行政主導政治體制的一個核心關係就是行政與立法的關係，自回歸以來，澳門特區嚴格遵守基本法關於行政主導的立法精神和各項具體規定，維護行政主導政治體制的有效運行，特別是在處理行政與立法關係時，切實保障行政長官及其領導的特區政府在與立法會的互動中處於更為積極、主導的地位。以下可為例證。 首先，行政主導的一個重要的體現是在立法領域。根據澳門基本法第 75 條的規定，行政長官領導的政府享有重大法案的專屬提案權。凡涉及公共收支、政治體制、政府運作的法案，只能由政府提出，立法會議員不享有涉及上述事項的提案權。那麼對於政府專屬提案權範圍內的法案，立法會議員是否享有隨後提案權？即立法會議員是否可以對政府的專屬提案作出任意的修改並將其作為新的法案提交立法會審議通過？基本法對此沒有做出明確規定，導致澳門社會對此有不同的解讀。在此情況下，澳門立法會議事規則第 100 條和 103 條對此作出了細則性規定，明確了特區政府就其專屬提案權範圍內的事項既享有專屬提案權也享有隨後提案權，即“立法會議員可以對政府專屬提案的內容提出修改的建議，但不能作出修改的決定，如果政府接受議員的修改建議，7駱偉建：《論“一國兩制”成功實施的兩個必要條件》，載于楊允中、陳端洪主編：《“一國兩制”澳門實踐二十年：回顧與展望——紀念澳門基本法頒佈 26 周年學術研討會論文集》，澳門基本法推廣協會出版，2019 年 6 月，第 100 頁。

◆ 62 ◆ 澳門“一國兩制”實踐的成功經驗則由政府隨後提案，交立法會審議通過。”7上述規定有效保障了行政主導原則在立法領域的落實。 其次，行政主導的另一個重要體現是在財政預算領域。從澳門基本法關於財政預算的相關規定來看，立法會雖然擁有審核、通過政府提出的財政預算案的權力，但其在制定整個預算過程中並不佔據主導的地位。根據基本法的規定，特區政府享有編制並提出財政預算、決算的職權；立法會通過的財政預算案必須由行政長官簽署並報中央人民政府備案；立法會議員在公共開支方面的提案權受到限制，不能提出涉及公共開支的法案；當立法會拒絕通過政府提出的財政預算案，經協商仍不能取得一致意見時，行政長官可解散立法會；在立法會未通過政府提出的財政預算案時，行政長官可按上一財政年度的開支標準批准臨時短期撥款。這些規定都是行政主導理念在財政預算權力配置方面的體現。2017年，在澳門《預算綱要法》中，有意見指出澳門特區應當借鑒香港的做法，在新《預算綱要法》中增加關於超過一定數額的公共開支必須報立法會批准的相關規定。但澳門特區政府認為，港澳兩部基本法在財政預算權力配置方面的規定並不相同。香港基本法第73 條第（三）項規定立法會有權“批准稅收和公共開支”，其中明確提及了立法會享有批准公共開支的權力。正是憑藉香港基本法的此項依據，香港立法會才獲得了對政府的公共開支進行審批的權力。而澳門基本法第 71 條並沒有明確賦予澳門立法會批准公共開支的權力。因此，要求政府逐項提交工程預算由立法會審核、通過，於法不合。8最終，新《預算綱要法》文本中並未加入“超8《重大工程先交立法會？政府：有違基本法》，載於《論盡媒體》網站，http://aamacau.com/ 2022 年 2 月 15 日。

◆ 63 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐過一定數額的公共開支必須報立法會批准”的相關規定。這一作法也有力地保障了行政主導政治體制的有效運行。 （六）正確處理發揮澳門特色優勢與融入國家發展大局之間的關係，主動融入並助力國家發展大局 在“一國兩制”理論體系內，“兩制”之間不僅要在“一國”的前提和基礎上和平共處、互相尊重，更要通過“兩制”之間的互相合作，實現國家與特區的共同發展。鄧小平曾指出“我們相信，在小範圍內容許資本主義存在，更有利於發展社會主義”。 9“兩制”共處於“一國”之中，儘管存在差異，但仍然可以憑藉“一國”的平台各自發揮自己的所長，互相合作，優勢互補，共同發展。 回歸以來，中央一直不遺餘力地支持澳門特區的發展，而澳門特區也願意主動融入和助力國家發展大局。一方面，澳門特區始終堅持與國家同屬命運共同體的發展定位，從不抗拒與內地的交流合作和融合發展，願意主動融入國家的發展大局，並借助國家的優勢來更好地發展澳門。澳門融入國家發展的一個最重要的體現就是積極投入粵港澳大灣區建設過程中。自 2017 年 7 月 1日《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協定》在香港簽署，粵港澳大灣區建設正式啟動以來，澳門特區就以高度的熱情投入到粵港澳大灣區的建設過程中。2018 年 8 月國務院辦公廳印發《港澳台居民居住證申領發放辦法》，允許澳門居民於 2018 年 9 月 1 日起申領中華人民共和國港澳居民居住證，持有居住證的澳門居民在居住地依法享受勞動就業，參加社會保險，繳存、提取和使用住房9《鄧小平論“一國兩制”》，香港：三聯書店（香港）有限公司，2004 年，第 39-40 頁。10《四類人入境獲珠海豁免隔離》，載於《正報》2020 年 3 月 28 日。

◆ 64 ◆ 澳門“一國兩制”實踐的成功經驗公積金的權利，同時在乘坐交通工具、住宿旅館、辦理金融業務、購買門票、辦理機動車登記、申領機動車駕照、參加職業資格考試等方面享有便利。截至 2020 年 3 月，已有約 6,600 名澳門居民持有珠海居住證。102018 年 11 月 30 日，澳門街坊會聯合總會廣東辦事處中山站正式開始運作，主要為在中山創業、工作、就學、置業、居住的澳門居民提供協助服務，開創了澳門非政府組織代表機構進駐內地的先河。由 2020 年 1 月 1 日起，澳門居民可以在內地參加社會保險。根據珠海市人力資源和社會保障局 2020 年第一季度的統計資料，截至 2020 年 3 月，在珠海參加職工五險的澳門居民已有 2,719 人。11目前，與澳門一水之隔的珠海橫琴島更是成為澳門融入國家發展大局的一個優先選擇的“切入點”。12特別是隨着 2021 年 9 月《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》的出台，中央更是大力支持澳門通過橫琴的平台，與內地走向深度融合。未來橫琴必將成為促進澳門經濟適度多元發展的新平台，便利澳門居民生活就業的新空間，豐富“一國兩制”實踐的新示範，推動粵港澳大灣區建設的新高地。 與此同時，澳門也願意積極配合國家發展戰略，盡力發揮澳門所長，助力國家發展。澳門雖然地方不大、人口不多，但是在與內地的區域合作以及國家整體發展戰略中，也能發揮一定的積極作用。首先，在對我國文化和形象的宣傳推廣方面，自回歸以來，澳門憑藉中央的“自由行”政策以及自身多元文化和諧共處的傳統、獨特的博彩旅遊元素、世界級的綜合旅遊度假設施、豐富的11《港澳居民在珠海參保人數保持增長態勢》，載於：http://www.cnbayarea.org.cn/ 2022 年 2 月 15 日。12楊道匡：《澳門：向海而興深化粵澳合作》，載於《經濟日報》2016 年2 月 6 日。

◆ 65 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐國際活動和獲得聯合國教科文組織肯定的“創意城市美食之都”的美譽等方面的優勢，在促進旅遊業發展方面取得了巨大的成績。旅遊業的發展以及澳門自身所具有的對外聯繫廣泛的有利條件，使得澳門在對外傳播中華優秀文化，宣介國家的方針政策，塑造和推廣我國正面形象方面發揮了積極的作用。其次，在助力國家進一步對外開放方面，澳門積極搭建中國與葡語系國家商貿合作服務平台。基於澳門特殊的歷史背景及其與葡萄牙之間存在的特殊歷史淵源，澳門與葡語國家之間在經濟、社會、文化、法律等方面一直保持着較為密切的聯繫，這是澳門的一張名片，也是澳門的獨特優勢。早在 2003 年，以“中國 - 葡語國家經貿合作論壇（澳門）”在澳門的設立為標誌，在中央的支援下，澳門就開始建設中國與葡語國家商貿合作服務平台。多年來，中葡論壇在貿易投資、人力資源、文化交流等不同領域為促進我國與葡語系國家的交流合作做了大量的工作，進一步促進了國家的對外開放。 （七）正確處理愛鄉情懷與國家意識之間的關係，堅持“愛國”與“愛澳”的統一，保障愛國愛澳優良傳統薪火相傳 所謂愛鄉情懷是指一個地方的居民對自己成長和生活的地域及其文化的一種熱愛和歸屬感。一個地方的居民對自己的家鄉有一種歸屬感和認同感，這是非常正常的。但需要注意的是，愛鄉情懷不能與國家意識相對立，否則就容易演變成為地方分離主義的傾向。實際上，愛鄉情懷與國家意識在本質上是統一的，鄉土是國家之下的鄉土，國家是由不同鄉土所組成的國家，鄉土的利益與國家的利益是息息相關、密不可分的。具體到澳門特區而言，澳門居民的“愛澳”精神與“愛國”精神也是統一的，國家為澳門的穩定發展提供支持和保障，而澳門的穩定發展又反過來有利

◆ 66 ◆ 澳門“一國兩制”實踐的成功經驗於鞏固和維護國家的統一並促進國家整體的發展，二者之間是相輔相成、互相促進的。 澳門特區在處理愛鄉情懷與國家意識之間的關係時，始終堅持多元包容而非二元對立的觀點，沒有將愛鄉意識與國家意識對立起來。無論是在回歸前還是回歸後，絕大多數澳門居民沒有將澳門看作一個獨立的政治實體而試圖與國家整體切割開來；沒有將澳門想像或刻畫成為一個“受害者”的形象，而將國家想像或刻畫成為一個“加害者”或“侵略者”的形象，沒有提出類似香港的“反赤化”、“反對中國殖民”等主張；沒有將內地與澳門的制度和文化差異視為先進與落後、高尚與低劣的區別，從而試圖以澳門的制度否定或取代內地的制度；也沒有試圖在內地與澳門之間構築一道“防火牆”，斷絕澳門與內地之間的往來，沒有出現類似香港的“驅蝗行動”13、“光復上水行動”14、“噓國歌事件”15、反“23 條立法”、反國民教育、反高鐵等極端的反對或排斥國家的行為。16 相反，絕大多數的澳門居民願意接受愛鄉情132012 年初，北京大學教授孔慶東在內地發表了“香港人很多是狗”的言論，認為香港至今仍沒有完成“去殖民化”的任務，引發內地線民與香港線民互稱對方對“狗”及“蝗蟲”的網路罵戰。同年初，香港《蘋果日報》上刊登了一則暗諷內地遊客是蝗蟲的廣告。此後，香港一些反內地的極端組織多次舉辦針對內地遊客的示威活動，表達對內地遊客的不友好和不歡迎。14自 2012 年以來，香港發生多次於港鐵東鐵線“上水站”進行示威，抗議水貨客進行走私活動、抗議內地遊客來港採購奶粉和日用品的“光復上水”行動。15部分香港球迷在 2015 年 6 月及 9 月進行的三場世界盃預選賽主場賽事中對現場奏響的中華人民共和國國歌報以噓聲，喝倒彩，導致香港足球總會遭國際足聯警告及罰款。16陳志峰、江華：《“一國兩制”視角下的澳門本土意識探析》，載於《廣東行政學院學報》第 30 卷第 2 期，2018 年 4 月。

◆ 67 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐懷與國家意識的統一以及“愛國”與“愛澳”的統一，願意尊重和包容內地的制度和文化，能夠較為全面、客觀地看待國家在發展過程中出現的問題。長期以來，澳門居民對國家的認同始終處於較高的水準。 上述成績的取得與澳門特區高度重視培養澳門居民的國家意識和國家認同觀念是分不開的。自回歸以來，在培養澳門居民的國家意識，增強澳門居民的國家認同方面，澳門特區作了大量的工作。以憲法和基本法的宣傳教育為例，憲法和基本法的宣傳教育是澳門特區愛國愛澳教育的重要組成部分。自回歸以來，澳門特區建立起了一套由政府、學校和民間社團共同參與，覆蓋社會各個層面的“一國兩制”和憲法、基本法宣傳教育體系。在這套體系中，有以澳門法務局、教育及青年發展局、行政公職局、民政總署（市政署）為代表的相關政府部門，以澳門基本法推廣協會為代表的各民間社團，以及澳門高等和非高等教育各階段的不同學校的共同參與，通過各自舉辦或相互合辦與憲法和基本法相關的各類學習研究和宣傳推廣活動，形成憲法和基本法宣傳教育的合力，對鞏固和發展愛國愛澳力量發揮了非常重要的作用。17正是通過這些系統化、長期化、形式各異的“一國兩制”和憲法、基本法的宣傳教育活動，澳門特區進一步鞏固和發展了愛國愛澳力量，使愛國愛澳力量在澳門社會的各個層面都佔據了優勢或主導地位。二十年來，澳門特區管治隊伍在面對“一國兩制”實施過17江華：《加強憲法和基本法宣傳教育保障愛國愛澳傳統薪火相傳》，載於《港澳研究》2018 年第 2 期（總第 19 期），2018 年 4 月。18駱偉建：《論“一國兩制”成功實施的兩個必要條件》，載於楊允中、陳端洪主編：《“一國兩制”澳門實踐二十年：回顧與展望——紀念澳門基本法頒佈 26 周年學術研討會論文集》，澳門基本法推廣協會出版，2019 年 6 月，第 98 頁。

◆ 68 ◆ 澳門“一國兩制”實踐的成功經驗程中的重大原則問題時，能夠做到立場堅定，勇於承擔，捍衛憲法和基本法的權威。18澳門愛國愛澳的社會力量也在支援、監督特區政府依法、科學施政，以及提供民生服務、維護社會穩定方面發揮了重要的作用。這些都證明了堅持“愛國”與“愛澳”的統一，鞏固和發展愛國愛澳力量，保持愛國愛澳優良傳統薪火相傳也是二十年來澳門特區成功實踐“一國兩制”的重要經驗之一。 （八）正確處理促進經濟發展與推動政治進步之間的關係，注重發展經濟、改善民生 經濟發展與政治進步都是澳門特區應當追求的目標，但二者相較，經濟發展無疑是澳門特區“一國兩制”實踐更為重要的目標。“經濟基礎決定上層建築”，發展經濟是“一國兩制”的根本任務之一，也是“一國兩制”能否得到成功實踐的關鍵。只有發展經濟、改善民生，讓廣大澳門居民切實感受到“一國兩制”為澳門特區和澳門居民生活所帶來的巨大變化和好處，澳門居民才能真正擁護“一國兩制”方針，願意堅決維護“一國兩制”方針。在發展經濟、改善民生的基礎上，澳門特區可以因應自身的實際情況，循序漸進推動民主政治穩步發展，但不能本末倒置，脫離自身的實際情況，片面追求政治民主化，忽略發展經濟和改善民生的需求而糾纏於政治發展的掙拗之中。2017 年 7 月 1 日，國家主席習近平在出席慶祝香港回歸祖國 20 周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮時也指出，發展是解決香港各種問題的金鑰匙……因此要始終聚焦發展這個第一要務，把主要精力集中到19《習近平在慶祝香港回歸祖國 20 周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話》，2017 年 7 月 1 日，載於新華網：http://www.xinhuanet.com/ 2022 年 2 月 15 日。

◆ 69 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐搞建設、謀發展上來。19回歸以來，澳門特區正是牢牢抓住了發展這一核心主題，集中精力發展經濟、改善民生，才有了今天的發展成績。 經濟的發展和民生的改善又為澳門保持社會穩定奠定了良好的基礎。經濟發展、民生改善有利於保持社會穩定，避免爆發社會運動，這是被 20 年澳門“一國兩制”實踐所證明的一條規律。澳門回歸以來，除了 2014 年發生的“反離補法案”遊行示威外，其他的幾次大規模的遊行示威活動都與當時的經濟低迷、民生困境有關。20比如，回歸初期，澳門經濟發展情況尚未從回歸前持續衰退的環境中完全復甦過來，失業率高企，2000 年澳門的總體失業率高達 6.8%。這就導致 2000 年 5-7 月期間，澳門失業人士發起多次遊行示威活動，希望政府制定一系列政策措施舒緩失業情況。2000 年 7 月 2 日失業人士發起的遊行活動最終還演變成部分遊行人士向警方投擲石塊和棚竹，企圖改變原定遊行路線，而警方出動防爆車和防暴隊施放催淚彈驅散人群的嚴重警民衝突，引起騷亂。21又如，2006 年，澳門的失業率雖然保持在 3.5% 左右，比起回歸初期有了大幅下降，但外地雇員數量持續增加，對澳門本地居民的就業構成壓力。這也導致 2006 年 5 月 1 日，有數千人發起20駱偉建：《論“一國兩制”成功實施的兩個必要條件》，載於楊允中、陳端洪主編：《“一國兩制”澳門實踐二十年：回顧與展望——紀念澳門基本法頒佈 26 周年學術研討會論文集》，澳門基本法推廣協會出版，2019 年 6 月，第 97 頁。21《澳門失業工人遊行請願與警員發生衝突》，載於新浪網：http://news.sina.com.cn/ 2022 年 2 月 15 日。22駱偉建：《論“一國兩制”成功實施的兩個必要條件》，載於楊允中、陳端洪主編：《“一國兩制”澳門實踐二十年：回顧與展望——紀念澳門基本法頒佈 26 周年學術研討會論文集》，澳門基本法推廣協會出版，2019 年 6 月，第 97 頁。

◆ 70 ◆ 澳門“一國兩制”實踐的成功經驗“驅除黑工，削減外勞”的遊行示威活動，最終也引發警民衝突。22注重發展經濟、改善民生，並以此為基礎減少社會矛盾，保持社會穩定，這也是澳門特區“一國兩制”成功實踐的寶貴經驗之一。 （九）正確處理尊重社會多元意見與維護社會穩定之間的關係，兼顧社會多元利益，維護社會和諧穩定 一個社會是由不同的人、不同的界別組成的，因此在一個多元社會存在多元的意見和不同的利益訴求，這是十分正常的。但不同界別、不同意見之間應當互相尊重、互相協商，以期實現兼顧社會多元利益，凝聚社會最大共識，維護社會和諧穩定的目的。不能刻意製造不同階層和界別之間的對立和矛盾，撕裂社會，使社會陷入不同階層、不同界別激烈對立、對抗的漩渦。習近平主席高度重視凝聚社會共識、維護社會穩定的重要性，其曾指出：“‘一國兩制’包含了中華文化中的和合理念，體現的一個重要精神就是求大同、存大異。香港是一個多元社會，對一些具體問題存在不同意見甚至重大分歧並不奇怪，但如果陷入‘泛政治化’的漩渦，人為製造對立、對抗，那就不僅於事無補，而且會嚴重阻礙經濟社會發展。只有凡事都着眼大局，理性溝通，凝聚共識，才能逐步解決問題。”23 自回歸以來，澳門特區非常注重不同階層和界別之間的民主協商、均衡參與，努力實現兼顧社會多元利益，維持社會穩定，這也是澳門“一國兩制”成功實踐的重要經驗之一。以澳門特區政制發展的歷程為例，澳門基本法附件二所規定的立法會產生辦法23《習近平在慶祝香港回歸祖國 20 周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話》，2017 年 7 月 1 日，載於新華網：http://www.xinhuanet.com/ 2022 年 2 月 15 日。

◆ 71 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐及其在 2012 年所作的修改都充分體現出澳門特區注重保障不同階層、不同界別的均衡參與，兼顧社會多元利益的精神。 實際上，澳門的立法會選舉制度在確立之初就包含了兼顧社會各階層各界別利益的設計初衷和立法精神。1976 年《澳門組織章程》第 21 條第 4 款明確指出：“間接投票選舉的目的係為着保證道德、文化、救濟及經濟利益能有代表”，避免實力強大的社會階層通過直接選舉壟斷立法會議席，體現了各階層均衡參與，兼顧社會不同階層不同界別利益的立法精神。回歸之後澳門基本法在規定立法會產生辦法時，也遵循了相同的立法精神。在澳門基本法所規定的澳門立法會的構成中，既有由選民直接選舉產生的議員，也有通過間接選舉和行政長官委任產生的議員。其中，直接選舉的方式能夠更有效地保證議員對選民負責，受選民的監督。而間接選舉的方式則能夠使不同階層和界別的代表，特別是對澳門社會有重要意義的界別代表，有法定的管道進入立法會，實現不同階層、不同界別在澳門政治生活中的均衡參與，對於保護社會不同階層和界別的利益能夠發揮重要作用。而行政長官通過委任的方式，讓在直接選舉和間接選舉中沒有代表當選的階層和界別能夠有機會以委任議員的身份直接進入代議機關，同樣可以達到平衡立法會內部不同階層和界別比例、保證各階層和界別均衡參與的目的。 2012 年，在對澳門基本法附件二所規定的立法會產生辦法進行修改時，中央和澳門特區仍然堅持了均衡參與、利益兼顧的精神。2012 年 2 月 19 日全國人大常委會通過的《關於澳門特別行政區 2013 年立法會產生辦法和 2014 年行政長官產生辦法有關問題的決定》中明確規定，有關澳門特別行政區立法會產生辦法的任何修改，都應該遵循有利於兼顧澳門社會各階層各界別利益的

◆ 72 ◆ 澳門“一國兩制”實踐的成功經驗原則。全國人大常委會副秘書長喬曉陽在澳門各界人士座談會上談及《決定》所遵循的原則時指出“決定強調兼顧澳門社會各階層各界別的利益，即遵循包容性原則”，這主要是因為：第一，澳門是中華人民共和國的一個特別行政區，實際上就是一個城市，一個城市的管理與一個國家的管理有着根本的區別，一個城市的管理，更要強調市民的廣泛參與，體現均衡參與。第二，與澳門的多元社會相適應。一個多元的社會，需要包容的精神，需要保證社會各階層、各界別在立法會中有其代表，有正式的途徑和管道來表達他們的利益和訴求。第三，與澳門的政治文化特點相適應。澳門地方小，社群和諧相處，不宜搞對抗性選舉政治，通過直接選舉議員、間接選舉議員、委任議員三部分共同組成立法會的設計，能夠實現各方面利益和訴求，實現社會和諧。24正是在這樣的精神指引下，澳門特區繼續保持基本法附件二關於立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定長期不變，為實現澳門各階層各界別的均衡參與，兼顧社會多元利益，凝聚社會最大共識，保持社會和諧穩定，繼續發揮積極作用。24參見喬曉陽：《全國人大常委會決定遵循的原則》在澳門各界座談會上的講話，2012 年 3 月 1 日。

◆ 73 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐築牢“一國兩制”社會政治基礎的實證研究與建議賴冠儒 1 習近平主席在慶祝澳門回歸祖國二十周年大會的講話，總結了“一國兩制”在澳門成功實踐的四點重要經驗，包含（1）始終堅定“一國兩制”制度自信、（2）始終準確把握“一國兩制”正確方向、（3）始終強化“一國兩制”使命擔當、（4）始終築牢“一國兩制”社會政治基礎。其中，習主席特別強調其中的第四點是“一國兩制”在澳門成功實踐的最重要原因，也就是愛國傳統，或本地人較常提及的愛國愛澳優良傳統價值觀，而前三點所體現的情感面偏好和行為面產出實際上也是第四點傳統價值觀長久以來在澳門有意維護的結果。 愛國傳統（愛國愛澳）為何有利於“一國兩制”的實踐？愛國傳統如何在澳門傳承？傳承的效果如何？本文透過理性選擇理論解釋為何加強愛國傳統的教育有利“一國兩制”制度的實踐效益，並透過檢視歷年施政報告的內容，了解愛國傳統價值觀重視強度的時間序列分佈及主要傳承途徑，最後透過澳門大學法學院憲法與基本法研究中心的憲法與基本法教學系統化方案數據，評估澳門青少年國情教育的水平，了解愛國主義教育的效果。 一 . 愛國價值觀對正確理解“一國兩制”的影響 國家根本制度與原有資本主義存在主從關係1澳門大學法學院研究助理教授；澳門大學法學院憲法與基本法研究中心研究員。

◆ 74 ◆ 築牢“一國兩制”社會政治基礎的實證研究與建議 “一國兩制”是在特定時期內，針對“特定區域”之回歸，同時最有利於國家整體和回歸主體的統一方案。所謂特定時期是指以社會主義為改造與發展目標之時期，即新中國成立後由《共同綱領》所確立新民主主義時期逐步透過社會主義改造、《五四憲法》確立建立社會主義社會、乃至《八二憲法》將社會主義制度確立為我國根本制度之特定時期，針對該時期三個尚未回歸的特定區域，包含台灣、香港和澳門，所設計的回歸方案。 由於台灣、香港和澳門於該時期內所踐行的制度為資本主義制度，明顯與國家根本制度不相同，因此回歸勢必面臨到一個關鍵問題，就是“資本主義制度是否要改為社會主義制度”？改為社會主義制度，看似合理，但勢必影響這三地居民的回歸信心，進一步對該地區、乃至於國家整體的經濟發展和社會穩定造成影響，因此“一國兩制”的提出，就是讓這三個地方在回歸祖國之後，在國家主體堅持社會主義制度為前提下，可以長期保持原有資本主義制度不變。 國在前、澳在後，有助正確理解與積極實踐“一國兩制” 因此，“一國兩制”的排序是社會主義制度和原有資本主義制度存在主從關係的排序，而愛國愛澳的價值觀亦有明顯偏好排序，即國在前而澳在後，明顯與“一國兩制”的排序一致。排序一致的價值觀有助準確理解“一國兩制”，因為所有制度的建構及其運作成效，都與人有關，而人的偏好與行為源於價值觀，因此價值觀是否與制度相適應，直接決定了制度運作成效。“一國兩制”的制度運行在澳門相較於香港之所以更穩定，實際上與澳門社會的愛國愛澳價值觀一致有關，且澳門特區政府所重視的愛國主義教育，有利愛國愛澳的口號與實際名實相符，因為不論是在香港、還是澳門，愛港或是愛澳的價值觀對於本地人都不會是問題，重

◆ 75 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐點在愛國的強度。 我們藉由理性人的概念來說明為何愛國主義傳統有利“一國兩制”運作成效提升。理性人的概念源於理性選擇理論，即人的行為都是因為偏好，且人在行動之前，會透過理性來衡量利弊得失，而在決策過程中，人的決定會符合邏輯的一致性和偏好的遞移性，形成偏好之後，就會產出相應行為。而事實上，偏好的產生很大一部分源於價值觀，因此我們可以說透過價值觀，基本上就可以解釋或預測某個人或某群人的行為。特區的愛國愛澳傳統價值觀對於準確理解“一國兩制”的好處，在於愛國愛澳的國在前和澳在後的排序與“一國兩制”一致，致使根據“一國兩制”衍伸出來的制度安排，相較於香港，比較容易被澳門特區居民正確理解和正確對待。那正確理解“一國兩制”會帶來甚麼效果，我們從消極面和積極面來看。 消極面能發揮穩定功能，積極面能有助融入國家發展 從消極面來說，它達到了不排斥“一國”，而能避免錯誤解讀的效果。我們以國家安全立法為例，當不排斥“一國”的偏好存在，就不會產生傷害“一國”的行為（例如抗議反對 23 條立法），導致本來很有優勢的“一國兩制”制度反而變成地區發展停滯不前，甚至進一步成為對國家安全造成威脅的不穩定地區，因此從消極面來說，愛國愛澳的不排斥“一國”，有利於區域穩定。 但穩定不足以解釋為何澳門能發展的好，因為不排斥本身並無法發揮“一國兩制”的優勢，真正要發揮“一國兩制”的優勢，必須要做到“準確”理解“一國兩制”，而能否準確理解的關鍵在“愛國”的程度。舉例來說，以國家出台的粵港澳大灣區為例，我們根據對國家的愛恨程度，以光譜來表示，分為三種人，第一種是在恨的一端，即討厭國家的人，第二種是在光譜中間，即不

◆ 76 ◆ 築牢“一國兩制”社會政治基礎的實證研究與建議討厭但也不愛國家的人，第三種是非常愛國的人，這三種人因為偏好有明顯差異，因此對於大灣區政策會產生天南地北的解讀和行為。首先是討厭國家的人，這類人會錯誤將大灣區政策解讀為“一國”的手要深入“兩制”，試圖縮小特區的自治的範圍，因此就會產出抗議、暴動等行為，這明顯不利“一國兩制”的維持；第二種是不討厭也不愛國家的人，這類人也就是剛剛提到的不排斥的群體，但他們會因為不愛也不恨的偏好，而將大灣區政策解讀為這是內地自己在搞得建設，跟我無關，因而衍伸出不作為，而錯失機會；第三種是愛國的人，因為愛國，所以對大灣區政策不僅能正確解讀，也會更積極的參與融入國家發展的列車。因此，愛國價值觀的培養，對於“一國兩制”的制度運作非常重要，它能凝聚愛國多數、縮小“不排斥”的少數、排除恨國極端者，為國家安全奠定堅實社會基礎。 二 . 愛國傳統在澳門的傳承 回歸以來愛國概念的使用主動性與出現頻率顯著增強 根據前述，我們可以清楚理解為何習近平主席說愛國傳統是四個成功經驗當中最重要的，而這樣的評價實際上是有所本。根據現代政府治理的概念，一個政府是否積極且重視某項議題，從政府的施政報告和政府預算，一目了然。從歷任澳門特區行政長官的施政報告2，我們可以看到隨着回歸時間的拉長，特區政府對於愛國概念的使用強度、主動性、與出現頻率也有顯著的增強。 2000 年提出“‘愛國愛澳’是澳門社會的一個優良的傳統”、2001 年提出“我們相信廣大市民一定能夠發揚愛國愛澳的優良傳2歷年施政報告，澳門特別行政區政府：https://www.gov.mo/

◆ 77 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐統”、2003 年提出“愛國愛澳”，是確保民心凝聚的優良傳統、2005 年提出“大力培養青少年的愛國愛澳情操”、2007 年提出“熱愛國家，熱愛澳門”、2008 年提出“倡導愛國愛澳品德培養”、2009 年提出“弘揚愛國愛澳理念”、2010 年提出“樹立青少年愛國愛澳的核心價值觀和社會責任感”、2011 年提出“推動青少年學生建立正確的人生觀，強化愛國愛澳意識”、2012 年提出“加強對中國歷史文化的認識，培養學生愛國愛澳的情懷”、2013 年提出“培養學生優良的公民素養，弘揚愛國愛澳的傳統”、2014年提出“增進青年的愛國愛澳情懷”、2015 年提出“大力弘揚愛國愛澳精神”、2016 年提出“與廣大居民團結奮鬥，堅持愛國愛澳的核心價值”、2017 年提出“愛國愛澳是澳門的優良傳統”、2018 年提出“愛國愛澳核心價值”、2019 年提出“致力傳承愛國愛澳的核心價值”、2020 年提出“愛國愛澳為核心價值的社會政治基礎不斷鞏固”、2021 年提出“加強政社合作協調，鞏固愛國愛澳社會政治基礎”、2022 年提出“愛國愛澳的光榮傳統”。 從回歸初期提出愛國愛澳是澳門固有傳統後，直到 2008 年提出要“推動青年全人發展，倡導愛國愛澳品德培養”，並於 2008年 10 月 22 日，由時任行政長官何厚鏵舉行新聞發佈會，向澳門社會宣佈正式展開“國安法草案”的公開諮詢至 2008 年 11 月 30日。隔年三月主動履行並完成特區憲制責任，公佈實施《維護國家安全法》。之後開始逐年出現加強、弘揚、培養的字眼，特區政府角色明顯轉為主動，雖然晚香港兩年回歸，但完成 23 條立法的憲制責任早香港特區起碼 13 年。這是相較香港實踐“一國兩制”，為何澳門的愛國愛澳傳統有利澳門特區“一國兩制”實踐的具體例證。 國情教育逐年增強，憲法與基本法已先後於中小學和高校開展

◆ 78 ◆ 築牢“一國兩制”社會政治基礎的實證研究與建議 愛國愛澳價值觀傳承最直接的作法，就是教育。從歷年的施政報告提到有關愛國愛澳價值觀教育的開展工作，可以看出整體國情教育的佔比逐年加強的趨勢。2000 年提出“愛國主義和公民意識應在整個教育領域內得到足夠的重視和切實的推行”、2001 年提出“進一步發展公民教育，特別是有關國家民族觀念的教育”、2002 年和 2003 年提出“發展公民教育”、2005 年提出“加強‘一國兩制’和基本法，以及中國歷史文化的教育”、2006 年提出“發展公民教育”、2007 年提出“加速中小學品德與公民教育的規範化”、2008 年提出“公民教育”、2009 年提出“公民道德教育”、2010 年提出“深化對《基本法》的認識和教育”、2011 年提出“公民教育”、2012 年提出“大力推動《澳門基本法》的宣傳與培訓工作，深化普法教育”、2013 年提出“加強國情研習、公民教育和普法宣傳”、2014 年提出“深化推廣《基本法》及普法宣傳教育”、2015 年至 2019 年將憲法元素加入，提出“全力做好《憲法》和《澳門基本法》”、2020 年和 2021 年提出“愛國主義教育”、2022 年提出“加強愛國愛澳教育和國家安全教育”、從回歸初期調藉公民教育開展有關國家民族觀念的教育工作，接續強調《澳門基本法》的宣傳、培訓與教育工作，再到 2015 年將《憲法》與《基本法》課程融入到中小學品德與公民課，2018 年推動《憲法》與《基本法》為各高校必修課，2020 年之後強調愛國主義教育和國家安全教育的重要性，可以明顯見到國情教育的比重逐年增強，比重提升，有利愛國愛澳的口號與實質一致，有利於“一國兩制”的實踐。 三 . 愛國傳統傳承成效體現在青少年的國情教育水平 近十年以來陸續加強國情教育效果如何，我們可以透過澳門大

◆ 79 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐學的數據來了解。由於憲法與基本法（後簡稱兩法）課程在澳門大學為全校必修課，且根據澳門中小學教育一條龍模式（小學到高中連讀）、及澳門高中畢業生有四成五選擇就讀澳門大學，因此澳門大學學生樣本基本足夠評估澳門各中小學教學的整體成效以及個別學校的成效。澳門大學開始收集學生學習兩法數據始於2018 年底（累績至今為 4,051 個）。 澳門特區大學生的國情教育水平屬“高”水平 根據課前問卷的（1）國情知識題組3、（2）愛國情感題組4、（3）報國行為題組5、（4）對兩法課程重視度和（5）感興趣程度的數據結果如表一所示，澳門地區大學生的整體國情水平屬於“高”6水平（7.4 分）。其中愛國情感（8.4 分）、報國行為（7.7分）、和對兩法的重視程度（8.3 分）皆為“高”水平，而兩法知識水平（6.0 分）和學習兩法的興趣度（6.7 分）為“中等偏高”水平。3十題單選題根據示範大綱的章節安排，以兩法平均分佈原則，以基礎知識點為主所組成。4四道題目組成，以到 0 到 10 進行測量。第一道是身分認同感；第二題是國家尊嚴感；第三題是國家自豪感；第四題是國家責任感。5四道題目組成，以到 0 到 10 進行測量。第一道是被動行為頻率（法律義務）；第二題是消極行為頻率（道德義務）；第三題是積極行為頻率（社會活動參與和融入國家發展；第四題是主動行為頻率（參政權）。6水平區間如下：0 分 ~1.4 分為非常低、1.5 分 ~2.9 分為低、3.0 分 ~4.4 分為中等偏低、4.5 分 ~5.4 分為中等、5.5 分 ~6.9 分為中等偏高、7.0 分 ~8.4分為高、8.5 分 ~10.0 分為非常高。7由於每間中小學校的畢業生人數差異大，故在評估學校教學成效時，根據兩個標準進行篩選，包含（1）該校學生樣本數佔該校高三學生比超過10% ；（2）學生樣本數高過 5 個。經篩選後的學校樣本，在 46 間有高三畢業生的學校當中，共有 33 間（71.7%）學校符合此次評估資格。

◆ 80 ◆表一：本澳各中小學國情教育水平評估7 總分 知識 情感 行為 重視 興趣 全部學生（N=2,219） 7.4 6.0 8.4 7.7 8.3 6.7 內地生（n=967） 8.1 6.4 9.3 8.3 9.0 7.4 本地生（n=1,252） 6.9 5.7 7.7 7.1 7.9 6.3 校 01（12%） 8.0 6.8 9.0 8.0 8.3 7.7 校 02（22%） 7.8 6.1 8.6 8.3 8.2 7.6 校 03（13%） 7.6 6.7 8.3 7.5 8.2 7.4 校 04（19%） 7.6 6.3 8.6 8.2 8.4 6.5 校 05（20%） 7.4 4.8 8.5 7.4 8.8 7.8 校 06（27%） 7.4 6.3 8.4 7.6 8.0 6.7 校 07（32%） 7.4 6.3 8.4 7.5 8.0 6.6 校 08（32%） 7.3 6.4 8.4 7.5 7.8 6.5 校 09（12%） 7.2 6.0 8.9 7.5 8.0 5.8 校 10（35%） 7.2 6.1 8.5 7.4 8.1 6.0 校 11（23%） 7.2 6.2 7.6 7.7 8.0 6.4 校 12（30%） 7.1 6.1 7.7 7.1 8.3 6.4 校 13（87%） 7.1 5.3 7.9 7.5 8.3 6.6 校 14（28%） 7.1 5.2 8.3 7.2 8.3 6.5 校 15（41%） 7.1 6.2 7.5 7.3 8.0 6.5 校 16（32%） 7.0 6.0 7.7 7.5 8.0 6.0 校 17（35%） 7.0 6.1 8.0 6.8 7.9 6.3 校 18（28%） 7.0 6.3 8.0 6.8 7.8 6.2 校 19（26%） 7.0 6.2 7.4 7.0 8.0 6.3 校 20（46%） 7.0 5.6 7.7 7.2 8.1 6.3 校 21（26%） 7.0 5.2 7.5 6.9 8.1 7.1 校 22（50%） 6.9 5.0 7.8 7.5 8.0 6.3 校 23（16%） 6.9 5.8 7.3 6.3 8.2 7.0 校 24（43%） 6.7 5.8 7.4 6.9 7.9 5.8 築牢“一國兩制”社會政治基礎的實證研究與建議

澳門特色“一國兩制”的成功實踐◆ 81 ◆備註：1. 本排名總分為未加權結果； 2. 校樣本取學生樣本數佔該校高三學生比超過 10% 且樣本 數 5 以上，故學生樣本加總少於 961 個；　　　3. 綠底色代表高水平，黃底色代表中等偏高水平； 4. 紅字為低於整體平均數的項目。 5. 未將各校樣本數列出，避免透過樣本數之佔比回推學校 樣本。 國情教育水平，內地生優於本地生 透過學生來源地進行交叉分析，本地生和內地生國情水平存在顯著差異。內地生整體國情水平屬於“高”水平（8.1 分）。其中情感（9.3分）和重視度（9.0分）屬於“非常高”水平，行為（8.3分）和興趣度（7.3 分）為“高”水平，知識（6.4 分）為“中等偏高”水平。 本地生整體國情水平屬於“中等偏高”水平（6.9 分）。其中情感（7.7 分）、重視度（7.9 分）和行為（7.1 分）屬於“高”校 25（67%） 6.7 5.2 7.4 7.0 7.7 6.3 校 26（13%） 6.7 5.3 7.2 6.6 7.8 6.9 校 27（48%） 6.7 5.3 7.5 7.1 7.8 5.8 校 28（20%） 6.6 5.7 7.1 6.4 7.8 6.3 校 29（32%） 6.6 5.7 7.2 6.2 7.5 6.2 校 30（27%） 6.5 4.9 7.0 7.0 7.6 5.8 校 31（30%） 6.4 5.0 7.2 6.9 7.3 5.9 校 32（46%） 6.2 5.3 6.5 6.3 6.7 5.9 校 33（15%） 5.9 4.0 6.6 6.3 7.1 5.8

◆ 82 ◆ 築牢“一國兩制”社會政治基礎的實證研究與建議水平，興趣度（6.2 分）和知識（5.5 分）為“中等偏高”水平。 另外透過與另一群高中畢業年份在 2015 年之前的樣本相比較8，現在的本地生國情水平知識面有顯著提升，但愛國情感較低。2015 年前高中畢業的澳門本地生，整體國情水平屬於“中等偏高”水平（6.1 分）。其中愛國情感（8.5 分）屬於“非常高”水平、重視度（8.0 分）和行為（7.0 分）屬於“高”水平，興趣度（6.7分）為“中等偏高”水平，知識（4.8 分）為“中等偏高”水平。 多數本地中小學教學成效良好，須關注部分無一指標超過整體平均數之學校 透過中學畢業學校進行交叉分析，對照學生樣本數和各校三年級生人數進行對比，符合本次評估標準的學校共有 33 間。其中 21間學校國情教育水平達到“高”水平，12 間學校達“中等偏高”水平，沒有“中等”水平或以下的學校，整體澳門中小學的國情教育表現基本良好。但部分學校在五個指標皆無超過平均水平，究其原因各不相同。透過比對 2021 年國家教育部支持下，澳門大學法學院憲法與基本法研究中心在澳門各中小學開展品德與公民課教學情況問卷調查的數據，發現這五間學校低分的可能原因有所不同。舉例校 31 有可能是因為“品德與公民”的學習評核成續不計入成績表內，以及憲法與基本法內容的政治性，導致教師迴避教。相較其他學校，校 31 的教師師資不僅充足（多數教師只負責一班品德與公民教學），且許多教師都有十年以上的教學經驗，8以 2015 年為篩選樣本基準，是因為 2015 年後才將憲法與基本法教育內容規範於品德與公民課。篩選後樣本共 163 個，樣本來源包含新華中學教師、新華夜中學教師、教育及青年發展局中小學教師兩法培訓班、澳門管理學院學生、澳門基本法推廣協會基本法培訓班等。

◆ 83 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐但校 31 是全澳極少數未將品德與公民課成績納入成績表的，且根據校 31 的教師反饋，許多教師“擔心兩法內容涉及到法律問題，教錯而惹禍上身或感到壓力擔心兩法內容涉及到政治問題，造成學生反感”的佔比相當高，因此有可能因為無須評核，而產生迴避教的情況。校 31 過往培育無數治澳人才，且該校所收集到的樣本數佔比（30%）相對高，這個情況應該不是偶然，因此需要特別關注。 四 . 擴展“一國兩制”社會政治基礎的建議 正確認識兩法課程本質，調整課綱加強國安內容 首先，從教青局給各高校的兩法示範大綱對於兩法教育的規劃，包含科目的政治性、學時的短期性、必修的普遍性，兩法教育就是國情教育。國情教育就是知國（知識）、愛國（情感）、報國（行為）的養成過程。如果有許多科目都能達到國情教育目標，那麼兩法教育（包含歷史、政治思想、民主法治、權利義務等內容）一定是最全面的國情教育科目。基於這樣的認知，在港澳地區，甚至是內地有系統的把兩法教育（內地是憲法教育）做好，對於做好國情教育至關重要，因為只有最全面的科目，作出來的評估才能符合全面性的要求和效果。 根據去年與澳門五間高校的兩法課教師和課程主管人員的面訪調查9，各高校已陸續將兩法課改制為必修課，而初步將國安要素（透過整理國家安全講話和法律等內容）與兩法示範大綱進行對比，兩法課基本可涵蓋廣義國安教育內容約六成五（65.4%）。9包含澳門大學、澳門理工大學（原澳門理工學院）、澳門鏡湖護理學院、澳門科技大學、澳門城市大學。

◆ 84 ◆ 築牢“一國兩制”社會政治基礎的實證研究與建議由於“兩法教學示範大綱”是在 2018 年，但國家安全概念在港澳地區明顯開展一直要到 2019 年反修例事件後，因此擬定示範大綱時，並無特別設計國安教育內容，且各校實踐示範大綱的完成度存在明顯差異，因此即便兩法能涵蓋國安教育內容，仍須要進一步調整示範大綱，並加入教學評估機制。 提升兩法對於學生、公務員、教師的重要性 兩法教育要做得好，對各方行為者一定要有誘因。理論上，兩法教育做得好雖然是全社會受益，但實際上對於兩法教育的直接行為者如教師、學生和公務員，如果沒有明顯立即的誘因，兩法教育效果將大打折扣。對教師而言，在高校，由於兩法教育是普及教育，15 學時設計不僅對升遷沒實質幫助（不算專業課），內容也因為較基礎，不利以教代研和研究產出、內容的政治性擔心期末學生給差評、或是因為關注重點不同而基於主觀認知強調某部分內容，而出現消極教、迴避教和主觀教的情況。但事實上兩法教育的教育相較其他科目，更需要有全方位的知識基礎，包含法學、政治學、馬克思哲學、歷史學、國際政治知識和新聞觸角等，因此建議對於高校兩法教育的教師評估和升遷機制應做出適當的調整，讓兩法教師樂於教也善於教兩法。 中小學兩法教育目前只佔“品德與公民”的一小部分，且兩法與中小學生升學好壞無關，這從兩法教育內容在中學的佔比，越接近高三，佔比越小，即可得知，因此建議將兩法教育朝向升學重點科目之一去規劃，這樣無論是整體佔比，還是接近高三的佔比相關性，都會自然而然提升，因為重要性提高了，需求自然提高。 公務員是治澳團隊成員，對於兩法的要求也應更高。另外從提升兩法教育在中小學的重要性，實際上也應該讓學生知道，在中

◆ 85 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐小學所學的兩法知識，對於日後參加公務員考試極有幫助，讓中小學兩法知識和公務員考試科目相關聯，有系統的提升兩法重要性。 建構兩法教學評估系統，避免教學漏洞存在 教青局兩法示範大綱的教學目標是幫助學生準確且全面的學兩法，因此應把測量“準確”和“全面”做為評估教學成效的基礎。根據此教學目標，不管從澳大通識課的實驗組（告知有統考）與對照組（告知無統考）數據（告知無統考班級各項成效評估數據皆下降）、還是中小學數據（未將品德與公民課計入學生成績的學校，該校學生在各項國情教育評估數據表現較差），兩法教育的關鍵其實不在學生，而在教師，而教師的教學積極度取決於有無評估和評估後的跟進機制。從研究結果來看，高校和中小學因為沒有評估系統，導致高校的兩法教學存在迴避教（怕期末學生差評）、消極教（與升遷無關）、主觀教（因認知重點不同導致教學不全面），中小學存在無知教（教師不是法律專業）和無助教（多數品公課教師認為支援不足）等問題。評估系統的建構，不僅從統考系統的數據來評估教師教的是否夠準確、夠全面，另外也從問卷系統的學生意見回饋，瞭解教師教學過程，是否夠積極主動，因為根據澳大過去三年的兩法課程學習數據顯示，學生對於教學滿意度和學生學習效果呈現統計上顯著正相關，而滿意度的成因歸納後，發覺教師教學的內容品質、積極度、關心學生的程度，是影響學生滿意度的原因，而這些訊息都是需要藉由課後問卷資料結合統考資料來整體評估的。 開展兩法教育“附加價值”工作 政府應長期統籌各高校兩法資源，開展兩法附加價值工作。澳門大學可以短期基本開展相關工作，因為不論從澳門大學近半數

◆ 86 ◆ 築牢“一國兩制”社會政治基礎的實證研究與建議的本地生源佔比（43.0%）、已開展兩法必修課及兩法課程的科目性質（最全面的國情教育科目）、以及現有的基礎與科研成果（有兩法中心且建構兩法系統化教學方案），澳門大學有開展兩法教育附加價值工作的義務（本地生樣本夠多且最多）。例如根據兩法中心的數據，約有六成的澳門本地學生，其實有意願參與澳門的社團治理工作，但目前沒有參加，且多數表示未參加的原因，是因為想參加的社團不得其門而入，這些人換算成澳大每年招收的新生佔比，每年可以找出起碼 700 位有意願參加社團活動的學生，而如何有效對接這些學生，以兩法中心的能力，目前只能有限對接，例如今年對接澳門基本法推廣協會，挑選在憲法與基本法課程表現較優異的三高學生，透過在校內書院試教的評估，最終推薦給協會參與青年推廣大使課程，未來有機會到澳門各中小學去推廣兩法，未來有關部門可以協助兩法中心，根據學生的興趣意象，對接社團，做資源對接合作，真正為澳門注入治理新血，實踐愛國者治澳的真諦。

◆ 87 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐社團共治助力愛國者治澳劉政廷 1 中共十九屆六中全會《公報》指出，堅定落實“愛國者治澳”是推進祖國統一和促進“一國兩制”實踐行穩致遠的堅定基礎。總書記在 2019 年澳門回歸二十周年大會上曾指出，國家意識和愛國精神在澳門青少年心中紮根，靠的是政府部門和社會各界的共同參與，積極開展愛國主義教育。歷史文化和國情教育的充分開展，能夠為澳門青少年建立正確的歷史觀、國家觀，不僅影響着澳門青少年文化修養的形成，更作為推動其國家認同感建設的主要作用力。 認同感是維繫一個共同體的重要紐帶，能夠為個體提供歸屬感從而提升共同體的凝聚力。作為推動特別行政區制度穩定發展的內在動力，強化青少年的身份認同與國家認同已經成為塑造國民理性的重要一環。促進澳門融入國家治理體系和治理能力現代化建設總目標的大局，尤其要增強澳門青少年的認同感建設，增強其向心力，拉近澳門青少年同祖國大陸的心理距離。 如果說國家認同是“愛國者治澳”的基礎組成部分，那麼作為歷史觀與國家觀當中所反映出的文化認同則是國家認同當中的基礎。自人落地伊始，所處環境當中的文化便開始塑造他的經驗和行為，由此所形成的文化認同，集中體現為個體對國家文化的身份認同和同一性認同。故通過文化教育將有助於個體關於共同體的身份認同和凝聚力的產生，同時也將產生對於個體行為規範的1澳門大學法學院博士生，珠海科技學院公共基礎與應用統計學院講師。

◆ 88 ◆ 社團共治助力愛國者治澳教化。文化是教育的本體，教育是人類文化發生和發展的一種生命機制，文化通過教育得以傳承，文化與教育共生。2廣泛開展歷史文化教育與國情教育，使得澳門青少年更多地理解“一國兩制”與堅持和發展中國特色社會主義的內在聯繫，充分培養愛國愛澳群體。 在澳門的政治生活中，社團肩負着重要的政治功能，政府借助社團發達的基層組織能力，既降低了政府的治理成本，又能夠有效保持政治穩定。作為澳門特色的政治模式，社團組織充分發揮政府聯繫基層的能力，擔任民主對話與多元共治的主力軍。如何在建設澳門居民尤其是青少年群體的國家認同感、推動制度行穩致遠當中利用好這一特色模式的優勢，是本文要研究的主要內容。 一 . 社團組織參與政府治理的理論基礎 共治是貫穿社團政治當中的重要特徵，共治指的是政府機關以外的社會力量作為政府治理的參與者加入治理的進程。共治模式的理論基礎來自稱作“治理理論”的理論體系。 治理理論指出治理出自政府，但又不限於政府。雖然國家作為一個統一的集合體，其權力中心只有一個即其中央政府，但實際上任何國家的中心都不止一個，地方政府、各種職能部門以及提供各類服務的單位實際上分擔着中央政府對國家的管理職能，這種多元化的政府治理模式一定程度上影響了憲法所規定的政府體制。權力的行使必須是合法的，政府之外的其他治理主體必須有2孫傑遠：《個體、文化、教育與國家認同》，商務印書館，2019 年，第259 頁。3 [ 英 ] 格里•斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，華夏風譯，載《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000 年，第 31 頁。

◆ 89 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐能夠被公眾認可的合法地位，才有可能長期行使治理的權力。3治理包含四個要素，其一是治理權威的來源，主要內涵包括了源自治理目標的領導權，治理任務所需求的治理模式以及賦予治理者權威的治理制度。其二是治理的任務，即加強國家間的民族原則和憲政主義，維護各個民族國家之間的和諧相處，最終通過一個適當的體系來維護一國之中以及國與國之間的永久和平。其三是治理者經被認可的程序產生的具有實際權威和合法性的制度，其具有着約束力的規範以及能夠達成治理目標的結果。其四是治理所預期的結果，發佈對體制有影響的政策、確認治理者的地位、確立衝突的解決機制以及防止影響體系和諧的行動。4 不論是公共部門或是私人部門，都不可能有着充分的資源和能力去獨自解決一切問題，為了達到目的，各個部門之間必須合作共贏。治理作為一個互動的過程，在資源交換的過程中，同樣會促使行為規則的交流和進步。與由政府集中管理所帶來的弊端相比，治理主體通過治理模式進行的互動，使得規則的制定更趨於多元化，政策的制定能夠更好地應對各種不確定性，對於不同的結果也能夠有更為開放的態度。治理的參與者在互動中將會逐步形成連接不同群體以及按功能劃分的各種部門的自治網絡，這一網絡將整合它們的資源和能力，成為一個穩定的治理聯合體，從而在社會治理中發揮持久的作用。國家當中這種治理網絡的存在，使得一些社會問題能夠在國內得到解決，無需求助於超國家的組織來協調，是對於一國治理能力的提升。但同時，這一自治網絡產生的問題是其行為需要對何人負責，這一問題顯現了社會組織4 [ 美 ] 詹姆斯•羅西瑙：《沒有統治的治理》，張勝軍譯，江西人民出版社，2001 年，第 35 頁。

◆ 90 ◆ 社團共治助力愛國者治澳自治的問題。治理終究是對於國家的治理，政府始終是離不開的，故在自治網絡的治理過程中，對政府負責是其核心。政府作為主權代表，需要在國家範圍內對社會自治網絡進行一定程度的影響與控制。政府在治理過程中的任務主要為構建與協調、施加影響和規定取向以及整合與管理。政府在治理過程中運用演化、學習和適應的方式來提升自身的能力，是符合時代要求的也是會被公眾所快速接受的模式。 隨着國家分權化的進一步發展，地方政府的發展速度逐漸超過中央，分權化帶來的結構性變遷如都市化和城市群的形成，使得地方在財政上和行政上的權力需要進一步提升，更多的治理權力被地方取得，分權化同時又成為了結構性變遷的一種制度回應。5大量的公共服務逐漸變得不那麼標準化，對於這些服務的回應使得地方對於權力的需求變得更為重要。分權化促進了新的治理形態的產生，同時地方政府也成為了受關注的焦點，對於其治理能力的提升有激勵作用。 多數國家已經在公共服務的提供中依靠非政府組織進行運作，公共服務的主要執行權顯著地從政府轉移至非公共部門的行為體，而不僅是地方政府，如電力供應的公司化。6公私夥伴關係已經成為提高政治機構能力的重要工具，這在地方政府層面上尤為明顯，非政府組織對於社會活動的運作也是增進其合法性的一個途徑，相比公共部門也可以使得公民得到更大程度的參與。政府對非政府組織運作的支持同樣體現在政策輸出的形式上，在政府當中設5 [ 美 ] 蓋伊•彼得斯：《治理、政治與國家》，唐賢興譯，上海人民出版社，2019 年，第 77 頁。6 同5 ，第 79 頁。

◆ 91 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐立自主性的“代理機構”來更有效地執行部門的任務。 二 . 作為澳門特色模式的社團共治 澳門地區出現社團治理的初衷是滿足人們的需要以及支持經濟發展。明清時期的澳門狹小而人口較少，未能獲得中央政府充分的政策支持，於是本地先進群體自發成立各色社團，向居民提供必要的社會服務。早期的澳門社團如“鏡湖醫院慈善會”以及“同善堂”等着力於提供醫療及慈善等居民的基礎生活需求。在隨後的 20 世紀初開始，澳門的政治、人口和經濟產生了重大變化，社團功能也隨之進一步分化，工商、工會及社區等功能的社團不斷產生，在特區成立之前推動澳門地區相關領域的進步方面均發揮着重要作用。 澳門社團在政府治理當中佔有一席之地的傳統源於葡國政府治理時期所帶來的政治文化。在中國傳統文化與葡萄牙本土所採用的國家管理制度相結合，並與澳門本地社團相互作用形成的具有澳門特色的合作主義治理模式。在合作主義的意識形態當中，國家機關的角色並不十分明顯，但合作式團體的地位得到默認和鼓勵，並成為國家體制化發展的基礎。7合作主義在葡國治理時期的澳門制度化的原因在於，政府機關與已經有一定基礎的社會團體之間互有優勢，需要借由與不同的社會團體的合作以達到其政治或經濟目的。在當時經過長期發展已經具有深厚社會基礎的澳門社團一度成為澳門華人與葡國政府間對話的渠道，故在合作主義精神的基礎上進行交往，成為了特色制度。在中葡聯合聲明簽署7高炳坤：《澳門特區社會服務管理改革研究》，社會科學文獻出版社，2013 年，第 78 頁。

◆ 92 ◆ 社團共治助力愛國者治澳後，各大社團均以迎接澳門回歸為目標，在產生新的政府機關方面各社團均積極進行支持，建立了“社會協調常設委員會”，用以協調政府、社團及勞工之間有關社會和經濟問題，進一步促進了社團治理的制度化。 澳門社團的政治性體現在社團為其成員提供了參與政府機關競選的平台，使得其有機會直接參與政府治理。部分社團的領導通過選舉進入立法會，甚至其後成為了特別行政區最高行政長官。如組成第一屆政府的何厚鏵和第五屆政府的賀一誠來自中華總商會，組成第三屆政府的崔世安來自鏡湖慈善會。同時，賀一誠還擔任第九屆全國人民代表大會的澳門地區代表。這一方面，使得具有政治性的社會團體成為了中國政府、葡國政府與澳門居民之間的橋樑。 相比於社團的政治性，澳門社團更多的是以社會服務性著稱，作為基層社區組織的組成部分，社團的有效運作與社會穩定密切相關。以“澳門街坊會聯合總會”為例，其定位是一個橫向聯繫大廈業主、縱向領導各區域基層坊會的全社區立體組織體系。街坊總會提供的服務主要有三類，其一是社區服務，包括為獨居老人和長期患病的人士聯繫醫療或警方的“平安通服務”、為業主提供資訊和大廈管理的服務以及社區的心理輔導服務。其二是長者服務，通過建立上門照料老人的義工團隊以及設立社區老人中心，構建了“長者關懷服務網絡”，充分關照社區的老年群體。其三是青少年服務，通過設立幼稚園以及坊眾學校，為青少年提供教育資源。作為規模最大的社區服務提供社團，街坊總會的服務貫穿了社區的所有年齡段，其設立的服務機構幫助政府分擔了部分工作，是治理理論中典型的基層服務提供的體現。 澳門社團的政治性和服務性決定了其能夠在社會中發揮重要的

◆ 93 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐矛盾化解、利益協調以及民意吸納的作用。大量的社團工作人員活動在基層民間，提供的一系列服務能夠充分發揮穩定基層，協調糾紛的作用。同時，政治性使得其在“對話式民主”當中擁有一席之地。多數政府機關工作人員來自於社團，而社團是直接接觸民眾的機構，由此在民眾與政府之間搭建橋樑，成為民眾與政府主要的對話渠道，社團以其覆蓋面廣、影響力大的優勢，在社會發展中起到顯著作用。 三 . 社團共治促進認同感建設 治理理論的核心思想是在當今社會中，政府公共部門與社會中的私人部門的公私共治作為發展的趨勢，並且治理理論更多地強調了政府的服務職能，即能夠充分回應公民在社會生活中的需求。公共權威的多元化和社會治理結構良序發展需要將國家作為治理中心，治理主要還是國家的治理，公民即使作為治理的主體，依然需要依據政府的價值來治理。8社團組織在參與治理網絡的過程中，圍繞愛國愛澳這一指導精神去促進青少年群體的認同感建設，是其政治性與服務性在國家指導思想下的實現。 在澳門社團共治的背景下，治理理論所強調的政府與社會共治的治理模式當中，非政府組織或者私人部門所指的是社會當中的社團組織。社團組織在認同感建設當中的主要功能由兩方面組成，一方面是作為彙集社會資源的集合體，社團具有廣泛的社會資源，能夠整合文化傳承資源。最為突出的方式即利用自身優勢，與政府部門進行聯繫，整合特區內的文博機構、教育機構等社會資源，8劉須寬：《國家治理體系和治理能力現代化》，人民日報出版社，2020 年，第 15 頁。

◆ 94 ◆ 社團共治助力愛國者治澳通過自辦或是與文化資源機構聯辦等方式整合資源，用以開展愛國愛澳教育與文化傳承活動。社團組織對於政府提供服務的能力提出了需求，政府以其適當的政策服務於社團組織的發展，在提供良好的文化服務過程中使得公民的滿意度得到提升，從而增進了公民的認同感。 另一方面是社團組織能夠形成自身獨特的文化傳統。在強調共治的治理模式當中，對於個體的參與格外重視，社團文化對社團自身的發展影響深遠，社團會員作為社團建設的參與人，必然受到其所在社團文化的影響。存在時間較久的社團，應當在其既有的文化傳統基礎上，發掘其發展歷程中與愛國愛澳文化相關聯的社團人物和歷史性事件，從而形成更為豐富的社團文化傳統。在傳承優秀的社團文化的同時，對於建設國家認同感也起到了促進作用。 經過多年的發展，社團組織相較於政府更瞭解自身需要甚麼樣的治理模式，如果政府在治理過程中能夠切合其需要，社團組織將會由於傾向其發展方向而與之形成合力，二者的相互影響將促進社團共治體系的發展。社團一般都是特區公共政策制定的參與者與諮詢對象，比較廣泛地參與到各種政策的諮詢中。但當前青少年的參與度相對不足，即使是涉及青少年教育及權益政策的倡導與制定，青少年的參與程度仍需要深化。社團組織可以發揮其作用，提升對青少年學生權益保護的意識，開展深度性政策研究，提倡和推動相應制度的建設，使得政府在制定相關政策時體現青少年及相關社團的意見。 社會的輿論共識由政府影響而形成，同時也由於代表了社會當中的大多數而成為影響政府的力量。在社會代表性方面，相關青少年社團的會員基礎有待擴大。雖然澳門有着如學聯以及青聯等

◆ 95 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐能夠代表青少年群體的社團，但據統計僅三成的青少年參與了社會活動和社團組織，多數青少年對此並沒有參與。因此為了提升社團的青少年代表性，仍然需要拓展其會員基礎，吸納更多的青年及學生加入相應社團。文化交流傳播自由和自決的經驗，社團組織的合作構成了多元社會的治理模式，如果這些相互作用均向社會治理民主化的方向來發展，那麼將大大提升其影響，使得民主化的規則體系被廣為接受。規則體系影響着國家的安全領域、經濟利益領域以及規則領域的價值分配，同時，規則體系控制着政治制度與其社會環境間的相互關係。9 治理主體的多元化發展是符合治理理論所需求的治理能力的特徵，讓社團組織參與到治理中來，使得其在相互作用中增加社團組織的力量，給制度建設帶來很大的貢獻。個體對於家庭以外的群體很難有認同感，諸多因素會影響到公民個體對於政府的認同從而導致政治不穩定的風險，公民對於政府認同感降低對於治理能力的影響是深刻的。政府與公民的關係是主要影響因素，主流文化的成員往往佔據政府部門的主要職位，而公民群體中與主流文化相區別的群體會與主流文化產生分歧，這種情況助長了政府與公民間的潛在衝突，而且對於行政結構有效性造成了制約，政府與公民間的交流尤為重要。10為了滿足青少年認同感教育的需求，社團通過舉辦大量青少年服務活動，為青少年提供成長與教育服務，助力其成長。通過舉辦與內地的交流活動以及紀念性活動，增進對國家的瞭解以及認同。社團共治是由人的活動組成的，9 [ 美 ] 詹姆斯•羅西瑙：《沒有統治的治理》，張勝軍譯，江西人民出版社，2001 年，第 300 頁。10 [ 美 ] 蓋伊•彼得斯：《比較公共行政導論》，聶璐譯，中國人民大學出版社，2019 年，第 40 頁。

◆ 96 ◆ 社團共治助力愛國者治澳在這一過程中注意增進共同的價值與符號，形成有效的交流與共鳴是增進青少年群體對於國家認同感提升的方式。結語 一個地區的國家認同受到多方面的影響，教育無疑是其中的重要組成部分。制度的穩定運行有賴於公民的自願合作和對權威的自覺認同，不僅是政治參與，對於社會治理的參與同樣重要，公私共治要求政府與公民之間的良好合作。充分利用作為澳門政治體系當中極具特色的社團共治模式，在開展青少年歷史文化教育的過程中利用好社團的政治性和服務性，增進其歸屬感與認同感，為澳門創造出愛國愛澳、積極向上的良好發展氛圍，為“一國兩制”制度在澳門行穩致遠做好助力。

◆ 97 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐橫琴粵澳深合區立法需要處理好六對法律關係蔣朝陽 1 橫琴粵澳深度合作區自 2021 年 9 月掛牌以來，迄今已逾 8 個多月。在這段時間裡，根據廣東省發改委在 2022 年 4 月 19 日新聞發佈會上的資訊，深合區“發展建設穩步推進，而且取得非常明顯的突破性成效。”一是共商共建共管共用新體制已建立並運行良好；二是深合區政策框架體系穩步構建；三是重大產業科技專案漸次佈局；四是琴澳之間社會民生領域加快融合。2隨着今年年底橫琴島全面封關，深合區的建設發展必將邁上新的台階。 作為澳門融入國家發展大局的標誌性產物，中央在《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》第 26 部分專門規定了深合區建設發展的法治保障，對深合區法治建設提出了五項任務：一是民商事規則的構建，涉及深合區特殊政策的落實；二是合作區條例的制定，涉及深合區組織法和職權；三是就深合區有關事項的立法權，由珠海行使經濟特區立法權解決；四是構建多元商事糾紛解決機制；五是強化橫琴深合區法院職能和作用。 上述任務中，關鍵就是用足用好珠海經濟特區變通立法權。總體方案明確指出，“用足用好珠海經濟特區立法權，允許珠海立足合作區改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。”在上述任務中，除涉及法院、檢察院的職1澳門大學法學院教授。2《“成績單”亮眼！橫琴粵澳深度合作區取得突破性成效！》廣東省發展改革委，珠海發佈，2022-04-20

◆ 98 ◆ 橫琴粵澳深合區立法需要處理好六對法律關係能強化需由中央立法外，涉及珠海經濟特區變通立法權的可能有：民商事規則的構建，需要變通國家有關民商事法律、行政法規；合作區條例涉及中央立法，但需要經濟特區立法予以具體化、細則化落實；多元商事糾紛解決機制的構建，也需要經濟特區變通立法。 深合區屬於粵澳合作區，不涉及憲法組織法當中行政區劃的調整，也沒有建立完整的一級政權，所以仍在珠海經濟特區的行政區域之內。由珠海經濟特區為深合區立法，在政策先行的情況下，可以為深合區建設提供充分的法治資源。因此，如何用足用好經濟特區立法權，為深合區建設提供好法治保障服務，是在憲法基本法框架內，粵澳之間、珠澳之間需要抓緊研究的重要課題。 從一般性研究和具體問題相結合出發，有關深合區的立法，需要處理好以下六對法律關係。 一、處理好地方性法規制定權與經濟特區立法權的關係 1996 年 3 月，第八屆全國人民代表大會第四次會議決定授予珠海經濟特區立法權。2000 年國家立法法賦予珠海市“較大市立法權”即地方性法規制定權，2015 年立法法修改，將較大市立法權改為“設區的市立法權”。 設區的市地方性立法權與經濟特區立法權的主要區別是： 從立法權來源看，設區市立法權來源於憲法、組織法、立法法的法定賦權，而經濟特區立法權原本來自於全國人大常委會的授權，後由立法法納入。 從立法事項來看，限於城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項（立法法第 72 條第 2 款、第 73 條第 6 款），而經濟特區立法權的事項並無明確限制。

◆ 99 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐 從立法程序來看，設區市的立法權須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批准後施行，而經濟特區立法報送全國人大常委會備案，並說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。（立法法第 98 條第 5 款） 從立法原則來看，設區市立法遵守與上位法“不抵觸”原則，而經濟特區立法則可根據授權對法律、行政法規、地方性法規作出變通規定。（立法法第 72 條、第 74 條） 從法律適用來看，在設區市行政區域內，適用地方法規，在經濟特區範圍內，適用經濟特區立法。如設區市與經濟特區行政區域重疊，且有經濟特區立法時，一般優先適用經濟特區立法。 從珠海經濟特區立法實踐來看，總體上經歷了三個階段：第一階段—1996 年獲得立法權至 2000 年立法法頒佈實施前，只有單一經濟特區立法權；第二階段—2000 年立法法頒佈實施後至2010 年特區擴容前，擁有經濟特區立法權和較大市立法權，但因經濟特區立法權受到特區範圍的限制，這一時期立法以較大市法規為主；第三階段—2010 年特區擴容至今，兩個立法權適用範圍重合，這一時期較多地使用經濟特區立法權。3 2021 年，橫琴深合區總體方案將深合區立法主要賦予珠海經濟特區立法運作，這就需要將珠海設區市立法與經濟特區立法區別開來。從為深合區建設的立法來看，珠海經濟特區有關深合區的立法，在立法權限方面，要取得全國人大常委會的授權，在立法事項方面，只要屬於深合區改革創新實踐需要，立法上並無限制；在立法程序上，報全國人大常委會備案，只是需要說明變通的情況；在立法原則上，可以對法律、行政法規、省級地方性法3珠海市人大常委會法工委：《在新形勢下繼續發展完善經濟特區授權立法》，中國人大網 2016 年 9 月 18 日。

◆ 100 ◆ 橫琴粵澳深合區立法需要處理好六對法律關係規做變通規定；在法律適用方面，在深合區優先適用經濟特區立法，當然經濟特區立法也可界定適用範圍，將深合區立法覆蓋整個經濟特區，為經濟特區發展服務。 二、處理好經濟特區立法與粵澳、珠澳協同立法的關係 協同立法，是由今年全國人大修訂地方組織法時增加的。2022年 3 月 11 日，十三屆全國人大五次會議審議通過《關於修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》，明確規定了區域協同立法、區域發展合作機制在國家法治體系中的地位。其中，第 10 條第 3 款規定：“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。”第 49 條第 3 款規定：“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。”第 80 條規定：“縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制，加強區域合作。上級人民政府應當對下級人民政府的區域合作工作進行指導、協調和監督。”上述規定，是設區市及其以上地方人大及其常委會開展區域協同立法的組織法依據。 協同立法包括聯合立法、合作立法、協作立法等形式。由於澳門與內地地方存在不同的立法機制，聯合立法需要解決的法律前提問題難度太大，同時，深合區本身目前尚不是憲法組織法下完整的一級政權，深合區本身沒有地方立法權。加之，深合區中，除在橫琴的澳門大學由全國人大常委會授權實行澳門法律之外，深合區的其他部分尚未由全國人大常委會授權實行澳門法律，所以，澳門目前無權對深合區立法。那麼，如何就深合區進行協同

◆ 101 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐立法呢？ 首先，需要明確的是，某些事項，可以沿用傳統的解決民商事規則衝突的辦法，例如相互承認、按照衝突法規則選擇對方的法律以解決民商事規則衝突問題。 其次，對於機制對接、規則銜接的事項，由雙方協商一致，在法律概念、法律原則和法律執行和適用等方面取得一致，雙方按各自的立法程序進行合作立法、協作立法。 再次，屬於深合區創新實踐需要的事項，雙方事先協商確定，明確需要變通法律、行政法規和地方性法規的情況，宜由珠海經濟立法主導。 三、處理好深合區政策制定權與經濟特區立法權的關係 立法銜接，政策先行。在深合區建設發展的歷程中，政策，尤其是中央政策起着關鍵性的引領和規範作用。橫琴深合區總體方案就是由中共中央、國務院聯合發佈的，這是深合區建設發展的總體指引。在總體方案中，明確了深合區新產業政策、新家園政策、新體系政策和新體制政策。根據 2022 年廣東省發改委的介紹，橫琴深合區的政策體系正在穩步構建，逐步形成“1+1+1+N”政策框架體系。第一個“1”即合作區條例，因為深合區涉及到“一國兩制”，很多事權在中央，目前雙方也在共同爭取中央相關的立法部門儘快來制定合作區的條例；第二個“1”即實施方案，目前已經制定出台；第三個“1”即總體發展規劃，目前已形成文本初稿；“N”即相關配套政策，配合總體方案中推動橫琴深度合作的先行先試文件和舉措。在中央各相關部委的大力支持推動下，配套政策一項一項都在扎實地推動、落地，特別是個人所得稅 15%優惠政策已於 2022 年 1 月 1 日開始實施，境內外高端人才和緊缺

◆ 102 ◆ 橫琴粵澳深合區立法需要處理好六對法律關係人才清單及管理辦法等配套政策正抓緊制定；鼓勵類產業目錄、企業所得稅優惠目錄、放寬市場准入特別措施等重點政策制定順利推進。4 從目前深合區有關規範性文件的實施情況來看，分為中央政策和橫琴管理機構公佈的政策。其中，中央政策有以下 7 項： 1、中共中央國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（2021-09-05） 2、發展改革委關於印發《粵港澳大灣區建設、長江三角洲區域一體化發展中央預算內投資專項管理辦法》的通知（2021-04-02） 3、中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《建設高標準市場體系行動方案》（2021-01-31） 4、全國人民代表大會常務委員會《關於授權澳門特別行政區對橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區實施管轄的決定》（2019-10-26） 5、國家發展改革委關於印發《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》的通知（2019-04-09） 6、國務院關於橫琴國際休閒旅遊島建設方案的批覆（2019-03-21） 7、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（2019-02-18） 橫琴管理機構公佈的政策分為產業政策、惠澳政策、科技政策、人才政策、金融政策和其他政策等 6 個部分。每一部分的政策如下。4《“成績單”亮眼！橫琴粵澳深度合作區取得突破性成效！》廣東省發展改革委，珠海發佈，2022-04-20

◆ 103 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐 1、產業政策。主要有 5 項： 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區鼓勵發展試點區域飯堂暫行辦法》的通知（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《廣東自貿試驗區橫琴片區產業培育和扶持暫行辦法》的通知（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區支持律師行業發展的暫行辦法》的通知（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區支持人工智慧產業發展暫行辦法》的通知（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區促進休閒旅遊業發展辦法》的通知（2021-09-01） 2、惠澳政策。主要有 2 項： 關於印發《關於鼓勵澳門企業在橫琴跨境辦公暫行辦法實施細則（2021 年修訂）》的通知（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區鼓勵澳門企業在橫琴跨境辦公暫行辦法 (2020 年修訂 )》的通知（2021-09-01） 3、科技政策。主要有 7 項： 橫琴新區黨政辦公室關於印發《橫琴新區及一體化區域企業研究開發費補助資金管理暫行辦法（修訂）》的通知（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區科技型企業科技計畫專案配套扶持暫行辦法（修訂）的通知》（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區科技型企業辦公場地租金補貼暫行辦法 ( 修訂 )》的通知（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區創新創業大賽無償資助專項資金管理暫行辦法（修訂）》的通知（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區關於舉辦創新創

◆ 104 ◆ 橫琴粵澳深合區立法需要處理好六對法律關係業大賽並給予優勝團隊無償資助的暫行辦法（修訂）》的通知（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區進一步推動高新技術企業高品質發展的扶持辦法 ( 暫行 )》的通知（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區加快創新驅動企業及團隊引進培育扶持辦法》的通知（2021-09-01） 4、人才政策。主要有 4 項： 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區引進人才租房和生活補貼暫行辦法》的通知（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區特殊人才獎勵辦法補充規定》的通知（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區特殊人才獎勵辦法》的通知（2021-09-01） 橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區博士後管理辦法》的通知（2021-09-01） 5、金融政策。主要有 2 項： 橫琴粵澳深度合作區執行委員會關於印發《橫琴粵澳深度合作區支援企業赴澳門發行公司債券專項扶持辦法（暫行）》的通知（2021-12-30） 橫琴粵澳深度合作區執行委員會關於印發《橫琴粵澳深度合作區外商投資股權投資類企業試點辦法（暫行）》的通知（2021-12-29） 6、其他政策。主要有 2 項： 橫琴粵澳深度合作區執行委員會關於印發《降低橫琴粵澳深度合作區企業綜合成本的十條措施》的通知（2022-03-28） 關於印發《橫琴新區促進總部經濟發展辦法》的通知（2021-

◆ 105 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐09-01） 從上述情況看，目前在深合區實施的規範性文件具有約束力，主要是中央政策和橫琴管理機構公佈的政策，這主要是因為深合區的改革創新涉及中央事權，以政策來變通更有效率。況且，經濟特區立法行使變通權，也需要事先取得突破中央現行政策的授權。但從規範性文件的效力和深合區的長遠發展看，以政策取代法律法規顯然不符合憲法和法治原則。但是，可以預計的是，深合區規範性文件的制定和實施，未來可能在較長一段時間要走“改革先行—政策突破—法律法規承認”的路徑，迫切需要解決深合區規範性文件的穩定性和合法性問題。 四、處理好深合區與經濟特區的關係 根據深合區總體方案，深合區管理機構實行開發管理和屬地管理分設。開發管理機構由管委會和執行機構組成，在執行機構下設 9 個行政部門。屬地管理機構由廣東省省委和省政府派出，設立廣東省政府橫琴辦公室。這種管理模式，既不同於內地其他區域合作管理模式，也不同於深圳前海粵港合作區管理模式。 在深合區管理模式下，橫琴開發管理完全交由深合區管委會和執委會，橫琴的屬地管理上升為省級管理，與珠海只存在橫向關係。在這種模式下，珠海如何為深合區的建設發展用足用好經濟特區立法權呢？ 首先，需要明確的是深合區管理機構與珠海經濟特區的關係是合作、協作和支持的關係。正如總體方案開宗明義所指出的那樣，“新形勢下做好橫琴粵澳深度合作區開發開放，是深入實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的重點舉措，是豐富“一國兩制”實

◆ 106 ◆ 橫琴粵澳深合區立法需要處理好六對法律關係踐的重大部署，是為澳門長遠發展注入的重要動力，有利於推動澳門長期繁榮穩定和融入國家發展大局”，是“全面貫徹落實習近平總書記關於粵澳合作開發橫琴的重要指示精神”的重要體現。因此，在深合區新體制下，深合區管理機構和執行機構需要與珠海經濟特區緊密合作，加強協作，珠海經濟特區全力支持深合區建設發展。 其次，中央已明確珠海經濟特區要為深合區的改革創新實踐用足用好經濟特區的變通立法權。這就要求，一方面，深合區要履行改革創新、政策突破的主體責任，及時將政策突破提升為中央和省級的變通授權，提交經濟特區立法；另一方面，珠海經濟特區提升立法效率，及時做好在取得中央和省級的變通立法授權下，做好深合區的變通立法，為深合區建設發展提供法治保障。同時，在取得上位法授權的前提下，適時將針對深合區的立法延伸適用於整個經濟特區範圍，建設新時代中國特色社會主義現代化國際化經濟特區。 再次，需要考慮經濟特區在為深合區立法時，如何建立起充分平衡和保障深合區各方利益的立法機制，以達到圍繞總體方案所確立的“四新”任務，穩步實現澳門經濟適度多元化的目標。 五、處理好“一攬子”授權立法與單項授權立法的關係 經濟特區立法權，屬於全國人大常委會“一攬子”授權立法，即概括授權立法。根據立法法第 90 條的規定和全國人大的授權決定，經濟特區的地方國家權力機關有權“根據經濟特區的具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規”，即在不違背上述準則的前提下，對上位法包括國家的一般法律法規行政規章進行變通，經濟特區的所有法規不必都

◆ 107 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐要與上位法保持一致。5 根據總體方案，“允許珠海立足合作區改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。”按照總體方案第 27 部分的規定，“支持合作區以清單式申請授權方式，在經濟管理、營商環境、市場監管等重點領域深化改革、擴大開放。有關改革開放政策措施，涉及需要調整現行法律的，由有關方面按法定程序向全國人大或其常委會提出相關議案，經授權或決定後實施；涉及需要調整現行行政法規的，由有關方面按法定程序提請國務院授權或決定後實施。”這就表明，涉及深合區的立法授權，屬於單項授權立法。 除上述單項授權立法之外，立法法第 13 條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”這也是單項授權立法的一種模式。 關於合作區立法按中央“一攬子”授權還是按單項授權，不同合作區有不同模式。一是涉及粵港澳合作區的，中央明確需要事先取得授權。2020 年 8 月《中共中央國務院關於支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見》中明確，用足用好經濟特區立法權，在遵循憲法和法律、行政法規基本原則前提下，允許深圳立足改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。在 2021 年 9 月 6 日中共中央國務院印發的《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》中，明確“方5珠海市人大常委會法工委：《在新形勢下繼續發展完善經濟特區授權立法》，中國人大網 2016 年 9 月 18 日。

◆ 108 ◆ 橫琴粵澳深合區立法需要處理好六對法律關係案實施中涉及的重大政策、重點專案、重要任務按規定程序報批。有關改革開放政策措施，涉及需要調整現行法律的，由有關方面按法定程序向全國人大或其常委會提出相關議案，經授權或決定後實施；涉及需要調整現行行政法規的，由有關方面按法定程序提請國務院授權或決定後實施。” 二是涉及內地自貿區建設的，做出了“一攬子”授權，沒有單項授權的規定。例如 2020 年 6 月中共中央、國務院公佈的《海南自由貿易港建設總體方案》指出“在遵循憲法規定和法律、行政法規基本原則前提下，支持海南充分行使經濟特區立法權，立足自由貿易港建設實際，制定經濟特區法規。”在隨後出台的《海南自由貿易港法》第 10 條規定，海南省人民代表大會及其常務委員會可以根據本法，結合海南自由貿易港建設的具體情況和實際需要，遵循憲法規定和法律、行政法規的基本原則，就貿易、投資及相關管理活動制定法規，在海南自由貿易港範圍內實施。 三是授權經濟特區之外內地特定地區的，也做出了“一攬子”授權，無單項授權的規定。例如，在 2021 年 6 月 10 日全國人大常委會《關於授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》中指出，“一、授權上海市人民代表大會及其常務委員會根據浦東改革創新實踐需要，遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則，制定浦東新區法規，在浦東新區實施。二、根據本決定制定的浦東新區法規，應當依照《中華人民共和國立法法》的有關規定分別報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。浦東新區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、部門規章作出變通規定的情況。” 從上述情況看，經濟特區立法權本是“一攬子”授權，但在涉及粵港澳合作區建設方面，則是單項授權。這體現了中央對有關

◆ 109 ◆澳門特色“一國兩制”的成功實踐深合區變通立法的慎重。另一方面，也要看到，實踐中也存在“一攬子”授權的空間。由於單項授權存在具體授權主體懈怠、改革創新突破現有法律法規“於法無據”的缺陷，6適當擴大對深合區立法的經濟特區立法變通的“一攬子”授權就顯得特別需要。比如，在未來通過的“橫琴深合區條例”中賦予珠海經濟特區實施該條例的“一攬子”立法授權，就可以避免除涉及國家重大事項外，事事都要取得單項立法授權的窘境。 六、處理好經濟特區立法權與中央專屬立法權的關係 中央專屬立法權是指國家立法法第 8 條的規定。下列事項只能制定法律：（一）國家主權的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）稅種的設立、稅率的確定和稅收徵收管理等稅收基本制度；（七）對非國有財產的徵收、徵用；（八）民事基本制度；（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。上述事項屬於全國人大及其常委會的立法權限，屬於法律保留事項。 經濟特區立法能否突破國家立法法關於中央專屬立法的規定？這需要做認真分析。根據總體方案，經濟特區有關深合區的立法權，是“在遵循憲法和澳門特別行政區基本法前提下”，“根據6李洪雷：《用足用好經濟特區立法權，服務粵澳深度合作區建設》，《澳門月刊》第 302 期。

◆ 110 ◆ 橫琴粵澳深合區立法需要處理好六對法律關係授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定”。從總體方案的表述來看，只要不違反憲法和澳門基本法，經濟特區有關深合區的立法根據授權是可以突破立法法第 8 條的限制的。同時，立法法有關中央專屬立法權的表述，僅限於“基本制度”。有關具體制度應該可以有變通規定，否則無法構建與澳門對接、與國際接軌的深合區民商事規則。另外，至少按目前判斷，立法法規定的前五個及後述部分事項，屬於深合區屬地管理的內容，經濟特區無權也無必要對這類事項作出變通規定。 另外，即使屬於中央事權，也可能存在大量的中央與地方共用事務。在法律、行政法規、省級地方性法規沒有規定的情況下，經濟特區能否補充立法？從國家立法法的規定來看，第 73 條第2 款規定：“除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效後，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。”根據這個規定，在這種情況下經濟特區可行使地方性法規制定權。但設區市地方性法規與經濟特區變通立法的適用是不一樣的。反過來講，經濟特區變通立法僅僅針對已生效的法律、行政法規和省級地方性法規，對尚未制定法律、行政法規的事項，經濟特區能否先行立法，國家有關法律和總體方案並未明確。但是，從總體方案的目的以及國家立法法的立法宗旨來看，從法律解釋學意義上，既然允許經濟特區根據授權變通立法，也就當然允許經濟特區先行立法。

澳門特色“一國兩制”的成功實踐— 29周年論文集紀念《澳門基本法》頒佈