澳門藍皮書——澳門經濟社會發展報告（2019~2020） - 在線閱讀

智库成果出版与传播平台“皮书说”微信出版社官方微信内赠数据库充值卡中国皮书网®20202020版澳门蓝皮书BLUE BOOK OF MACAU定价: 元168.00PSN B-2009-138-1/1● “ 澳门蓝皮书 ” 由澳门基金会组织相关专家、学者撰写 , 跟踪分析每一年度澳门各领域的发展状况并提出预测和建议,至今已连续出版12年。● 本报告由总报告、形势篇、行政篇、法律篇、经济篇、社会与教育篇六大部分共21份报告及附录组成。全书围绕具体的发展问题和相关的经验总结展开 , 重点关注 2 0 1 9 ~ 2 0 2 0 年澳门在经济社会方面所取得的进展和所呈现的问题 , 涵盖粤港澳大湾区建设规划的实施、管理人才的培养、法律执业的发展、旅游业和会议展览业的发展、公共行政改革、医疗、社会保障、教育等领域 , 并针对有关问题提出对策建议。本报告还提供了大量关于澳门经济社会的数据资料,对了解澳门经济社会的发展情况颇具参考价值。澳门蓝皮书澳门蓝皮书B L U E B O O K O F M A C A UNo.12ANNUAL REPORT ON ECONOMY AND SOCIETYOF MACAU (2019-2020)主编 / 吴志良执行主编 / 林广志娄胜华澳门经济社会发展报告(2019~2020)封面设计: 社科文献设计中心澳门基金会网站澳门经济社会发展报告(2019~2020).indd 1 2021/12/20 下午4:35

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会发展报告(2019~2020)主编/吴志良执行主编/林广志娄胜华ANNUAL REPORT ON ECONOMY AND SOCIETY OF MACAU( 2019-2020)澳门蓝皮书BLUE BOOK OFMACAU本丛书由澳门基金会策划并资助出版

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG图书在版编目(CIP)数据澳门经济社会发展报告 . 2019 - 2020 /吴志良主编. - -北京:社会科学文献出版社,2021. 12(澳门蓝皮书) ISBN 978 - 7 - 5201 - 8975 - 0 Ⅰ. ①澳… Ⅱ. ①吴… Ⅲ. ①区域经济发展 -研究报告 -澳门 - 2019 - 2020 ②社会发展 -研究报告 -澳门 -2019 - 2020 Ⅳ. ①F127. 659 中国版本图书馆 CIP数据核字(2021)第 178903 号澳门蓝皮书澳门经济社会发展报告(2019 ~2020)主编 / 吴志良执行主编 / 林广志娄胜华出版人 / 王利民责任编辑 / 王晓卿文稿编辑 / 肖世伟责任印制 / 王京美出版 / 社会科学文献出版社·当代世界出版分社(010)59367004地址:北京市北三环中路甲 29 号院华龙大厦邮编:100029网址:www. ssap. com. cn发行 / 市场营销中心(010)59367081 59367083印装 / 三河市东方印刷有限公司规格 / 开本:787mm×1092mm 1 / 16印张:28. 25 字数:423 千字版次 / 2021 年 12 月第 1 版 2021 年 12 月第 1 次印刷书号 / ISBN 978 - 7 - 5201 - 8975 - 0定价 / 168. 00 元本书如有印装质量问题,请与读者服务中心(010 - 59367028)联系版权所有翻印必究

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG主编简介吴志良 1985 年毕业于北京外国语学院葡萄牙语专业, 1986 年赴葡萄牙进修, 1991 年在澳门东亚大学完成公共行政课程, 1997 年获南京大学历史学博士学位。现任澳门基金会行政委员会主席、历史文化工作委员会主席、澳门学者同盟主席, 兼任全国港澳研究会副会长, 为全国政协委员、中国作家协会全委会委员, 以及澳门大学客座教授。主要从事澳门历史与政治研究, 代表性著作包括: 主编 “澳门论丛”“新澳门论丛” “濠海丛刊” “澳门法律丛书” 等丛书百余种, 也是《粤澳公牍录存》、 “澳门丛书”、《澳门百科全书》和《澳门总览》的主编之一;合作主编《明清时期澳门问题档案文献汇编》《粤澳关系史》《澳门历史新说》《澳门编年史》《澳门史新编》《中国地域文化通览·澳门卷》和 “列国汉学史书系” (25 部); 著有《葡萄牙印象》、《澳门政制》、《青年与澳门未来》、《东西交汇看澳门》、《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》(中文、葡文版)、《澳门政治制度史》、《一个没有悲情的城市》和《悦读澳门》; 合著有《葡萄牙投资指南》、《澳门政治社会研究》、《镜海飘渺》、《东西望洋》、《过十字门》、《早期澳门史论》和 Revisitar os Primórdios deMacau: Para uma Nova Abordagem da História。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG摘要摘要《澳门经济社会发展报告 (2019 ～ 2020)》由总报告、形势篇、行政篇、法律篇、经济篇、社会与教育篇六大部分共 21 份报告及附录组成。2019 年, 澳门迎来回归祖国和特别行政区成立 20 周年。回顾 20 年来的发展历程, 澳门无论在经济方面还是社会方面都取得飞跃性的发展和长足的进步, 居民的生活水平以至生活素质都有显著的提升。澳门特区在 2019年成立市政机构、顺利举行第五任行政长官选举, 并完成一批重大法律的制定或修改工作。《粤港澳大湾区发展规划纲要》在 2019 年初正式发表, 为拓展澳门的经济发展腹地, 实现长远的优质发展提供了巨大的机遇, 而轻轨系统投入使用、澳门国际机场填海工程获中央政府批准、筹建来往澳门半岛和氹仔的第五条通道, 以及特区政府开售新城 A 区经济房屋单位等, 更为澳门迎来湾区建设机遇奠定必不可少的基础。《澳门经济社会发展报告 (2019 ～ 2020)》围绕具体的发展问题和经验总结, 重点关注 2019 ～ 2020 年澳门在经济社会方面所取得的进展和呈现的问题, 涵盖粤港澳大湾区建设规划的实施、人才培养、法律执业、旅游业和会议展览业的发展、公共行政改革、医疗、社会保障、教育等领域, 为深入研究提供基础资料, 并针对有关问题提出对策建议。本报告另附有澳门概况, 涵盖经济、社会、环境、民生诸方面, 帮助读者了解澳门各个领域最近的发展和变化, 同时掌握特区各项主要指标的变化趋势以及 2019 年澳门经济社会的重大事件, 从而更客观地评价澳门特区过去一年的发展成果。关键词: 澳门粤港澳大湾区经济社会发展100

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG目录目录Ⅰ 总报告. 1 从量到质的飞跃 ———澳门经济社会发展回顾与展望澳门蓝皮书课题组 / 001…………………………………………………Ⅱ 形势篇. 2 新一届澳门特区政府职能及架构重整评估与展望李略 / 017………. 3 澳门2019年经济回顾与2020年经济前瞻柳智毅 / 037…………………. 4 澳门社会保障体系的现状及未来发展陈建新张锐蒋雯静 / 057…………………………………………Ⅲ 行政篇. 5 澳门政策咨询机制的运行及优化娄胜华 / 074…………………………. 6 澳门政务公开与行政程序简化评析蒋朝阳 / 100………………………100

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书. 7 澳门公共财政透明情况的现状与展望何伟鸿 / 120……………………. 8 澳门公共部门管理及领导人才培养的现状、问题及建议陈震宇 / 140………………………………………………………………Ⅳ 法律篇. 9 澳门特区宪法与基本法宣传教育现状与展望江华 / 156……………. 10 澳门仲裁业与调解业的现状与未来展望邱庭彪 / 170………………. 11 澳门《医疗事故法律制度》的诞生与实施赵国强 / 186……………. 12 澳门律师业的发展与律师合伙制度的构建艾林芝 / 205……………Ⅴ 经济篇. 13 澳门旅游业中非博彩业务发展现状、挑战与对策刘爽 / 218……. 14 粤港澳大湾区视野下澳门旅游业的现状与发展机遇袁嘉李影 / 238…………………………………………………. 15 粤港澳大湾区建设与澳门空间拓展叶桂平 / 252……………………. 16 澳门会展经济发展状况和面临的挑战梁文慧 / 265…………………Ⅵ 社会与教育篇. 17 澳门公共房屋制度检视与优化 ———构建多层次恒常的公共房屋政策蔡永君 / 282………………. 18 澳门旧区重整与都市更新进展面临的挑战林宇滔 / 301……………200

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG目录. 19 澳门国情区情教育与“爱国爱澳”教育状况与展望陈志峰 / 320……………………………………………………………. 20 澳门科学教育效果评估与展望叶桂林 / 333…………………………. 21 澳门青年人才政策的现状与展望周永豪 / 350………………………Ⅶ 附录. 22 澳门经济社会统计资料及大事记陈震宇 / 371………………………Abstract / 418……………………………………………………………………Contents / 420……………………………………………………………………300

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG从量到质的飞跃总报告General Report.从量到质的飞跃 ———澳门经济社会发展回顾与展望澳门蓝皮书课题组摘要: 澳门特区成立 20 年来, 经济和社会都取得飞跃性的发展, 居民的生活水平与生活素质都有显著提升和改善。 2019 年, 内部和外部需求增长同告放缓, 全年经济实质收缩。然而, 《粤港澳大湾区发展规划纲要》在年初正式发表, 标志着澳门经济和社会发展进入新阶段, 从以往对 “量” 的侧重转向对“质” 的侧重, 为进入 “一国两制” 实践中期阶段的澳门指明了长远发展的道路, 前景可期。对外仰仗粤港澳大湾区建设, 发挥澳门旅游业和会议展览业的差别优势, 对内改善澳门公共行政和法治建设, 促进社会善治, 是澳门特区实现持续优质发展的必然途径。而对创新发展型人才的培养、引进和运用, 既是推动湾区建设取得积极成果的关键因素, 也是100

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书当前公共行政改革进程中应予关注的课题。展望 2020 年, 受新冠肺炎疫情等短期因素影响, 预计部分主要经济要素的增长在年内大部分时间将显著放缓, 但随着刺激内部需求措施的落实以及旅游限制在疫情过后有望放宽, 至年度中末段时相关情况将有所改善。关键词: 粤港澳大湾区澳门经济澳门社会一特区20年的建设及发展成就(一)经济社会建设:成就喜人 2019 年是澳门回归祖国和澳门特别行政区成立 20 周年。回顾 20 年来澳门的发展历程, 无论在经济还是在社会方面都取得飞跃性的发展和长足的进步。澳门特区 20 年来在经济发展方面取得的成就让外界刮目相看, 2019年的经济规模 (本地生产总值) 与 1999 年相比实质增长 2. 87 倍, 人均本地生产总值实质增长 1. 46 倍, 按世界银行的排名, 澳门在东亚及太平洋地区首屈一指, 已被国际组织归类为发达经济体。居民生活随着经济发展显著改善。总体失业率从 2000 年第二季度的7. 1% 回落至 2019 年第四季度的 1. 7% , 实现 “全民就业”。居民消费模式的转变亦可印证生活水平和生活质素的显著提升: 与 2001 年相比, 2019 年本地住户在澳门的总消费支出实质增长 1. 4 倍, 其中用于耐用消费品的支出实质增长达 4. 98 倍, 用于服务的支出实质增长 1. 2 倍, 以旅游消费为主的外地消费支出增长达 1. 86 倍。 20 年间特区政府因公共收入改善加大了对教育和社会保障等直接涉及民生方面的投入, 同样提升了居民的生活水平。自2001 年起, 特区政府通过澳门基金会和教育发展基金分批提供资金予全澳中小学扩建、重建校舍, 维修设施或购置设备, 并从 2007 / 2008 学年起把免200

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG从量到质的飞跃费教育从原来的 12 年制扩展至 15 年制, 使现时澳门新晋本地劳动人口的最低学历理论上已全部达到中学毕业程度, 可满足当前确保经济基本运行所需的技能要求。高等教育方面, 随着澳门大学 2013 年迁入横琴岛, 以及各公私立学府积极建设校园和加大对教学科研的投资, 特色国家重点实验室和重点研究基地纷纷进驻澳门, 实现了教学和科研水平的齐头跃进。20 年来特区政府在社会福利方面的投入重点在于通过财富再分配使居民分享到经济发展的成果。特区政府在社会保障方面的公共开支多年来在所有职能领域是最多的。特区政府自 2005 年开始向永久性居民长者发放 “敬老金”, 自 2008 年起推行 “现金分享” 计划, 向持有澳门特区居民身份证的人派发现金补助。这项举措让低收入家庭受益最大。而随着覆盖全体澳门居民的全新第一层社会保障制度在 2011 年开始生效, 以及通过雇员和雇主共同供款, 同时引进特区政府财政盈余拨付机制的第二层非强制性中央公积金制度在 2018 年开始生效, 通过这种双层式社会保障体系居民退休保障得到充实。另外, 特区政府先后推出医疗补贴计划、长者假牙先导计划、长者免费乘车、学生乘车优惠、学生享用免费的牛奶或豆奶、水电费补贴计划等措施, 从细节出发让居民感受到社会的关爱。而为了纾缓居民的住房需求,20 年来特区政府共推出超过 25000 个已建、在建或拟建公共房屋单位, 其中 19000 个以可负担价格向符合资格居民出售的公共房屋单位已悉数交付入住。经过多年的努力, 以低收入住户为对象的社会房屋供应问题已经彻底解决。澳门长远的房屋供应, 无论是公共房屋还是私人住宅, 均可满足澳门居民在一定时期的需求。澳门作为促进东西方文明对话交流平台的历史功能, 通过其旧城区核心内 22 座建筑和 8 个广场前地组成的 “澳门历史城区” 在 2005 年被联合国教科文组织列入《世界文化遗产名录》获得国际社会的充分肯定。 “澳门历史城区” 是中国现存最古老的西式建筑遗产, 是东西方建筑艺术的综合体现。它见证了西方宗教文化在远东地区的发展, 也见证了中国民间宗教向西方传播的历史。更重要的是, 它反映出中西文化多元共存是中西生活社区有序的组合, 不论是过去还是现在, 都与居民的生活习俗、文化传统密不可分。除300

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书了建筑文化遗产外, 特区成立 20 年来也积极推进非物质文化遗产的普查、整理和保育工作, 至今已有 8 个项目先后被列入国家级非物质文化遗产代表性项目名录, 另有 15 个项目被纳入本地层次的 “澳门非物质文化遗产清单” 中。而从 2012 年起启动编纂工作的《中国民族民间文艺集成志书·澳门卷》正陆续完成, 各卷将立体地呈现澳门非物质文化遗产的方方面面,为构建本土文化体系奠定了深厚基础。特区成立 20 年来, 基于投资者为满足博彩专营分散化而产生的业界竞争的需要, 陆续建成一批具有国际一流硬件设施和管理水平的度假村。这些设施包括酒店、购物中心、大众娱乐场所、表演场所、会议中心、展览场馆、观光景点等, 既推动了第三产业适度多元化, 也成为推进澳门经济成长的发动机。而澳门大学新校区、澳门东亚运动会体育馆、奥林匹克体育中心、西湾大桥、澳门科学馆、关闸边检大楼、氹仔客运码头、轻轨系统氹仔段, 以及港珠澳大桥澳门口岸人工岛等多项大型公共基础建设相继落成, 对加强澳门的对外联系、提升居民的生活水平和素质都起到了显著的促进作用。 1997 ～ 2019 年, 澳门固定资本形成总额 (按 2017 年价格推算) 累计达11385 亿澳门元。在中央政府的大力支持和业界的努力下, 澳门成功举办了一些国际会议与国际展览, 如中国 - 葡语国家经贸合作论坛 (澳门)、国际基础设施投资与建设高峰论坛、国际清洁能源论坛、亚洲国际娱乐展、澳门国际贸易投资展览会、葡语国家产品及服务展、世界旅游经济论坛等。(二)参与湾区建设:奠定基础经过多年的酝酿和讨论, 《粤港澳大湾区发展规划纲要》在 2019 年 2月 18 日正式发布。粤港澳大湾区以建设充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、 “一带一路” 建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区以及宜居宜业宜游的优质生活圈为战略定位。而澳门作为湾区中心城市之一, 将以世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台以及文化交流合作基地为其空间布局与发展定位。《粤港澳大湾区发展规划纲要》的发布, 标志着澳门经济和社会发展进入新的阶段, 从过往长时400

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG从量到质的飞跃期注重 “量” 的发展转变为朝向优质发展, 为进入 “一国两制” 实践中期阶段的澳门指明长远发展的方向与道路, 为澳门光明的发展前景提供政策基础和建设空间。融入大湾区建设, 一方面为澳门产业转型升级和居民就业生活提供了新的空间, 另一方面有助于实现粤港澳三地制度机制对接, 深化澳门在湾区内的空间布局作用。而近年对 “新城填海区”、离岛医疗综合体、内港挡潮闸、连接澳门半岛和氹仔的第四条跨海大桥和第五条通道 (海底隧道)、大潭山隧道、九澳隧道等项目有序推展规划或施工, 为澳门迎接湾区建设机遇奠定必不可少的基础。《粤港澳大湾区发展规划纲要》中 “世界旅游休闲中心” 的定位, 为澳门旅游业的非博彩业务, 以及会议展览业的发展设定基调与方向。在湾区规划的框架下, 澳门应注意旅游产品的不断创新, 进一步完善口岸基础设施建设, 积极开发湾区旅游新的增长点, 善用现有的便利安排。经过多年来业界的积极探索和政府的培育支持, 澳门会议展览业在国际市场上已取得一定口碑, 区域一体化既为行业带来拓展的空间, 同时也要面对其他成员城市的竞争。为此, 澳门会议展览业需重视绩效的提升, 增强自身实力, 从而在面对不确定性时能更有力地规避潜在风险。科技创新既是粤港澳大湾区的战略定位之一, 也是澳门融入湾区建设、实现经济适度多元化的一个突破口。澳门特区成立以来, 特区政府和高等教育机构一直重视科学技术的发展和应用。如今已有 4 个国家重点实验室落户澳门, 科研成果达到国内乃至国际先进水平, 涵盖医学、医药、集成电路、机器翻译和机器人等领域。通过湾区建设的具体项目, 相信有助于澳门解决科研成果商业转化能力弱、规模高新科技产业一片空白等长期存在的问题。除了高新科技产业外, 与法律服务有关的行业, 如仲裁业、调解业、律师业等可通过湾区建设迎来更大的发展机遇, 亦推动相关行业发展, 进一步与国际接轨。要实现澳门经济和社会的优质发展, 创新发展型人才的培养至关重要。自 2014 年成立 “人才发展委员会” 以来, 特区政府虽已基本形成人才政策框架, 但相关的政策措施未切实针对当前澳门人才发展的瓶颈和障碍, 更没500

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书有聚焦多元人才的发展, 而社会对人才类型的需求也存在矛盾, 特别是社会发展需要与本地居民就业的矛盾。为此, 特区政府和社会应整合资源, 培育有利于经济适度多元化发展的创新发展型人才, 加强澳门人才政策与产业政策之间的对接, 以及注重 “精准引才”, 为培养复合多元人才创造条件。(三)社会善治:初步成型回顾特区成立 20 年来的政制发展, 行政长官选举委员会人数从第一届政府推选委员会的 200 人增加到目前的 400 人, 立法会由选举产生的议席也不断增加, 民主程度不断提高。法制建设也取得一定的进展, 如集中清理澳门原有法规, 有关的适应化处理工作已基本完成; 市政署在 2019 年成立,其代表得以参加行政长官选举委员会, 符合《澳门基本法》附件一的有关规定。此外, 澳门特区在 2009 年顺利完成对落实《澳门基本法》第 23 条关于维护国家安全的本地立法工作, 在维护国家根本利益方面起了带头和示范的作用。特区成立 20 年来完成了一系列重大法律的制定或修订工作, 除了《回归法》等必备法律外, 较重要的包括修改《商法典》《商业登记法典》《公证法典》, 制定《劳动诉讼法典》、行政长官和立法会选举法律、《个人资料保护法》、《非高等教育制度纲要法》、《道路交通法》、《劳动关系法》、官员及公务人员职程和工作通则、《预防及控制吸烟制度》、《土地法》、《城市规划法》、《文化遗产保护法》、《医疗事故法律制度》、《动物保护法》、《预算纲要法》、《高等教育制度》、《仲裁法》、公共房屋租赁和配售的规范等。2019 年, 澳门特区顺利举行了行政长官选举, 贺一诚当选并被中央人民政府任命为第五任行政长官。第五届特区政府完成组建, 以焕然一新的朝气投入施政工作。提升公共治理水平, 是行政长官选举参选政纲提出的一项施政目标, 这需要对特区政府职能和架构重整提出更高的要求。特区政府职能和架构重整, 应围绕澳门的发展目标展开, 集中治理机构重叠、职能交叉、权责脱节等积弊。基于澳门政治体制中 “ 行政主导” 的设计, 其正当性取决于政务公开和开放公众参与两方面, 特区政600

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG从量到质的飞跃府施政应建立在充分的民意基础之上, 而公共政策咨询机制作为采纳民意的重要管道, 咨询组织的层次、结构、人员、产生方式、运作模式以及公众咨询活动的安排都需要检讨, 以加强统筹、参与、评估和反馈。都市更新是澳门特区社会治理的典型案例。特区政府自 2005 年提出旧区重整到 2014 年提出 “都市更新” 的概念以来, 其间仅通过部分法律、成立 “澳门都市更新股份有限公司” 和完成《都市更新法律制度》的公开咨询, 尚无特区政府主导都市更新的个案, 整体的经验并不成功。都市更新不但涉及法制建设, 还牵涉不同利益的平衡。特区政府应以特区整体利益为首要考量, 以先易后难、宜紧不宜松的策略推动都市更新工作, 使改善旧区居民生活水平的工作取得实质的进展。改善公共行政, 促进社会善治离不开对公务人员的人才培养。公共部门的管理人才和领导人才培养一直备受澳门社会关注, 而居民对特区政府施政的期望使这项工作显得更加重要。公共部门的管理和领导才能是特区政府施政取得成效的关键和澳门实现优质发展的重要支柱, 这既是实现 “一国两制”、 “澳人治澳”、高度自治, 反映澳门特区整体治理能力的重要指标之一, 同时也是对当前正处于深入实践 “一国两制” 和社会经济发展关键转折期的澳门一定程度的考验。调整现行公务人员职程制度、明确各级人员分工、重新设计职务内容、让人才培养面向社会、改善公务人员培训等措施,都有利于为特区未来社会治理的持续推进培养复合多元的人才。二特区发展中存在的问题回归 20 年来, 虽然特区在经济与社会等领域取得了可观的成就, 但是某些领域发展相对滞后, 与时代发展和居民要求存在差距, 发展的不均衡等深层次问题逐渐浮现, 需要特区政府与社会重视。(一)疫情影响下澳门经济面临巨大下行压力进入 2020 年, 新冠肺炎疫情不期而至, 为因应疫情, 特区政府不得不700

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书宣布关闭全澳娱乐场半个月, 相应地, 其他营业性场所同样关闭了一段时间。而更重要的是, 内地宣布暂停签发港澳自由行证件, 且因应外国疫情严重, 澳门特区政府宣布自 2020 年 3 月 25 日起禁止所有外国居民及 14 天内曾到外国的内地、香港和台湾居民入境, 导致澳门赖以生存的旅游业损失惨重, 经济跌入谷底。从公布的经济数据看, 2020 年前两个月入境旅客人次下跌 56. 9% , 4 月全澳博彩毛收入 7. 54 亿元, 按年锐减 96. 8% , 按月则下跌超过 85% 。 1 ～ 4 月博彩毛收入累计 312. 4 亿元, 同比下跌 60% 。而 2019 年澳门旅游服务出口占 GDP 的比重为 73. 4% , 一旦旅游服务出口出现逆转, 澳门经济将不可避免地出现大幅下滑, 2020 年澳门博彩收入预估值从 2600 亿元大幅调低至 1300 亿元。疫情虽然暂时有所缓解, 却在全球范围内仍未完全结束, 其影响仍将延续, 因此依靠旅客消费的企业难免受到冲击, 甚至一些中小企业会出现结业潮, 失业率已从 2019 年底的1. 7% 上升至 2020 年 4 月末的 2. 1% , 劳动人口收入中位数也从 2019 年的17000 元下降至 2020 年 3 月的 16000 元。与此同时, 2020 年澳门特区政府第一季度财政收入仅有 207. 1 亿元, 按年下跌 39. 1% 。可以说, 2020 年澳门经济面临巨大的下行压力, 按照国际货币基金组织的预测, 澳门经济将出现双位数负增长。(二)经济结构的“一业独大”局面未有根本改善尽管回归以来特区政府一直推动澳门经济多元化发展, 确定了以特色金融、会展、中医药、文化创意等为发展多元产业的重点领域, 但是总体上看, 成效并不显著。 2019 年, 会展业与文化创意产业占 GDP 的比重不到1% , 而博彩业占 GDP 的比重仍然超过一半。澳门经济结构中, 博彩业 “一业独大” 的格局没有得到根本改变。 2014 年, 由于博彩业进入深度调整期,澳门经济受到较大影响。而 2020 年初受新冠肺炎疫情影响, 博彩业收入大跌, 导致澳门经济全面收缩。可见, 受 “一业独大” 经济结构的影响, 澳门经济呈现出脆弱性与风险性。800

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG从量到质的飞跃(三)土地空间有限与城市基础设施建设滞后长期以来, 作为海岛型城市的澳门土地面积狭小, 人口稠密。 2019 年,澳门人口密度为每平方公里 2 万多人, 居世界前列。土地不足是制约澳门经济社会发展的基本资源因素。虽然 2015 年中央政府明确澳门管理的海域面积为 85 平方公里, 但是海域一时不可能直接转化为陆地空间进行开发与利用, 而且填海可能破坏生态环境且成本高昂, 故而对澳门来说需要通过区域合作来拓展发展所需的土地空间。与此同时, 回归以来, 在澳门经济快速发展过程中, 来澳旅客人数从1999 年的 744 万人增加到 2019 年的 3940 万人, 本地居住人口也从 42 万人增加到 67 万多人。人口与旅客的增长、频繁活跃的经济活动, 不但对地域空间产生极大的需求, 而且使澳门基础设施建设处于滞后状态。道路不足、街道狭窄、交通拥挤、集体运输系统建设迟缓, 距离 “世界旅游休闲中心”的发展定位差距明显。基础设施滞后还表现为面对剧烈台风等自然灾害的防御能力不足以及沿海低洼地区水浸等问题未能得到解决。(四)住房、养老等民生问题依然存在人口统计显示, 至 2019 年, 澳门人口中 65 岁以上人口比例为 14. 6% 。按照国际通行标准, 一个国家或地区 65 岁以上老年人口占人口总数的 7% ,即意味着该国家或地区进入老龄化社会。可见, 澳门已经进入老龄化社会。预计至 2031 年, 澳门长者比例将达到 20% 。至 2036 年, 每 100 名成年人将抚养 38. 6 名长者。① 随着人口老龄化, 劳动参与率必然下降, 澳门将面临严重的人力资源不足问题。同时, 社会福利负担将加重, 对养老社会设施与养老服务的需求增加, 涉及长者的医疗保健服务需求同样也将增加。与此同时, 长期困扰澳门居民的住房、医疗问题依然存在。900① 澳门特区政府统计暨普查局: 《人口的老龄化趋势与挑战》, 2013, 第 14 ～ 15 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书(五)公共行政及法律改革进展缓慢澳门特区公共行政及法律体系承袭澳葡时期, 在组织架构、权力运行、行政程序等方面, 与时代发展及居民要求越来越不相适应。在公共行政方面, 特区政府的职能未有得到真正清理, 特区政府承担了大量非核心职能的事务, 机构职责不清、职能重叠; 特区政府组织设置过度专业化, 形成机构规模庞大以及跨部门协调成效不彰的问题。此外, 葡萄牙的行政授权制与官员委任制延续至今, 导致官员选拔与培养制度付阙, 官员问责制难以落实执行。在法律方面, 一些与经济多元化及民生事务相关的立法迟缓 (如金融立法), 区域合作的法律基础薄弱, 公共资产监管及公帑使用方面的法律有待强化, 一些澳葡时期形成的法律需要更新与完善。三 2020年发展展望(一)对抗疫情影响与疫后经济重振根据澳门大学在 2020 年 1 月发布的宏观经济预测, 本地生产总值在2020 年预计将收缩 3. 7% , 区间为 - 12. 0% ～ 4. 7% ; 私人消费支出增长2. 5% , 区间为 - 1. 5% ～ 6. 5% ; 服务出口收缩 4. 3% , 区间为 - 14. 2% ～5. 7% ; 总体失业率预期为 1. 9% , 本地居民失业率则为 2. 6% 。不过, 上述预测是根据当时的经济社会发展态势做出的, 尚未考虑新冠肺炎疫情在全球蔓延的因素。鉴于澳门医疗系统脆弱的承载力不能应付大规模疫情, 加上澳门是世界上人口密度最高的城市之一, 人员跨境往来频繁, 而且新型冠状病毒传播力极强, 特区政府在疫情发生初期已采取果断措施, 从源头上有效阻断病毒在社区扩散。然而, 由于疫情在全球各地流行, 防疫工作形势复杂,各国自 3 月中旬以来已陆续实行出行或旅游限制, 使本地经济复苏有所推延, 严重冲击 2020 年澳门的服务出口。而居民在疫情期间不得不保持 “社交距离”, 外出减少本来已对内部消费产生负面影响, 后来企业更因需求减010

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG从量到质的飞跃少以及外地雇员返澳困难等客观因素而陆续推出缩短营业时间、休业、无薪假以至结业等措施, 从而加剧对居民收入的负面影响, 更对内部消费构成二重冲击。在内部和外部需求在 2020 年大部分时间共同减少的预期下, 参考近年来发生的自然灾害对澳门造成的经济损失, 预计 2020 年本地生产总值将有显著的实质收缩, 国际货币基金组织在 2020 年 4 月发布的《世界经济展望》已把预测的 2020 年澳门本地生产总值从收缩 1. 1% 大幅调整至收缩29. 6% 。但是, 由于刺激内部消费措施在年中落实, 而主要旅客市场在疫情初期采取的出行限制措施仍有望在 2020 年后期逐步放宽, 内部需求和服务出口等主要经济要素将有机会局部抵消经济收缩。按照当前疫情发展态势,预计经济收缩将在 2020 年中末段时会稍有改善。为此, 特区政府分两批实施经济援助措施: 首批是推出总值 200 亿澳门元的振兴经济和利民纾困措施, 次批是通过澳门基金会调拨 100 亿澳门元成立 “抗疫援助专项基金”, 连同从历年财政储备中调拨的款项来填补预计的财政赤字。这些资金共占澳门本地生产总值的 12% 。这些措施一方面促进了本地消费, 扶持了中小企业, 协助其在疫情后尽快恢复发展, 增强了其抗风险能力; 另一方面增加基础建设投入, 启动轻轨东线与第四座跨海大桥以及新填海 A 区规划建设, 推出多项中小型市政民生建设工程项目, 通过激励内部需求与基建投入, 制订 “以工代赈” 计划以及为受疫情影响人士提供 “在职培训”, 从而减低疫情对本地经济和居民就业的影响, 推进疫后经济发展进入复苏轨道。(二)强化城市规划与智慧城市建设长期以来, 澳门虽然有一些分区专项规划 (如新城区总体规划、氹仔北区都市化整治计划、青洲都市化整治计划、路环旧市区详细规划等) 及《都市建筑总章程》, 却一直缺乏城市总体规划。这在一定程度上窒碍了澳门的城市发展。因此, 必须加快推进城市总体规划的编制工作。自 2014 年新《土地法》生效以来, 特区政府收回了 20 多块闲置土地, 需要规划使用110

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书好已收回的闲置土地, 推进都市更新立法工作, 完善城市基础设施建设, 按照 “世界旅游休闲中心” 的城市定位, 把澳门打造成为滨海滨水、宜居宜游的海滨旅游城市。同时, 信息科技日新月异, 澳门必须抓住大数据、云计算、物联网建设的机遇, 构建数字型与智能型城市, 建设数字基础设施与云计算中心, 加快 5G 网络建设, 发展电子政务, 推进以智能旅游、智能交通、智能通关、智能医疗、智能政务为内容的智慧城市建设, 充分发挥信息科技造福居民生活与旅客出行的潜力, 提升城市建设的科技化与便捷化水平。(三)促进民生改善与应对人口老龄化回归以来, 澳门居民对住房、交通、医疗、社保等的诉求长期存在。新一届特区政府需要回应居民诉求, 加快改善民生与应对人口老龄化衍生的社会问题。加快公共房屋建设, 衔接市场房屋, 为澳门居民规划不同的置业阶梯, 实现居住正义。在新公共房屋规划建设方面, 面对居民对公共房屋的持续需求, 需要增加公屋供应, 分阶段落实新城 A 区 28000 个公屋建设计划。首先, 完成 3000 个经屋的建设与分配; 其次, 尽快完成在建的望厦社屋与旧发电厂社屋; 再次, 规划设计机场对面伟龙马路地段的公屋。同时, 建造由特区政府协助安居的新类型房屋以满足 “夹心阶层” 与青年人的住屋需求。在完善社区初级公共卫生保健服务网络与推广全民卫生保健计划的同时, 加快仁伯爵医院的传染病大楼建设, 提升应对突发性传染病能力, 继续推进离岛综合医院建设, 提高医护人员道德素质, 不断提升医疗技术水平,缩短居民专科预约诊疗的时间。同时, 善用医疗券扶持私人医疗机构, 促使公私医疗机构合作互补。为应对老龄化社会的到来, 要完善社会服务与社会福利制度, 推进双层式社会保障制度中的第二层保障即非强制性中央公积金向强制性转变, 不断210

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG从量到质的飞跃提高养老金与敬老金数额, 提高养老保障水平, 增加长者照顾与长者服务的供给, 发放照顾者津贴, 改善长者服务设施, 增设长者综合服务中心, 优化对失智长者与独居长者的支援性服务, 为需要照顾的长者建立长者公寓, 使其得到适切的照顾与服务。(四)加强人才培育引进与推进多元文化交流人才是澳门未来发展的重要资源。特区政府要发挥好财政优势, 加大教育与科研投入。基础教育方面, 优化与完善教育设施建设, 改善教育环境,提升教师素质, 促进课程改革与教材建设, 不断提高教育质量, 提高高中毕业生升读大学的比例。高等教育方面, 促进现有高等教育资源的合理配置,拓宽高校生源, 提升教学水平, 培育优势及特色专业, 重视推进澳门高校与内地、葡语国家高校的交流, 注重高校综合实力与特色发展相结合, 培育一批具有较强科研实力的研究领域与方向, 促进科技成果的转化, 加强研究与促进高等教育的产业化与市场化发展, 发挥高等教育在推进澳门产业多元化与提升城市现代化水平方面的作用, 培养澳门发展所需的各种专业人才, 尤其是旅游专业人才与中葡双语人才。在立足于自身培养的基础上, 鼓励在外深造与工作的居民回澳服务。同时, 根据澳门社会经济发展的实际需求, 尤其是经济多元化的需求, 制定严谨的引进人才政策。对现行的管理及技术人员居留制度加以完善, 明确人才标准, 根据行业需要确定引进人才的数量,引入计分制度, 按人才素质与能力进行计分, 在人才发展委员会内设立人才引进批核小组, 将真正符合澳门需要且具备相应素质与能力的人才引进澳门, 贡献于澳门经济多元化与城市现代化。澳门是中西文化交汇之地, 长期积淀的中华文化与西方文化在此交融交汇, 使其在大湾区城市中具有独特的文化资源, 可以发挥其促进湾区城市对外文化 (尤其是葡语国家文化) 交流的优势。保护好 “澳门历史城区” 作为世界文化遗产的品牌, 积极对外推介世界文化遗产以及非物质文化遗产。通过旅游往来、艺术展览、文化交流、体育赛事、品牌推介等活动, 宽领域、多层次地开展与葡语国家的合作交流, 助力中华310

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书文化走向世界, 努力将澳门打造成以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地。(五)积极参加湾区建设与融入国家发展大局2019 年, 国家提出《粤港澳大湾区发展规划纲要》, 澳门成为湾区发展的重要节点城市。粤港澳大湾区是新的历史阶段澳门发展的重要机遇。澳门必须借此契机, 充分发挥澳门实行 “一国两制”、自由港与单独关税区的优势, 积极投入湾区建设促进经济多元发展。首先, 在发展空间上, 大湾区中, 横琴是距离澳门最近的地方。而国家提出开发横琴的初衷就是要为澳门产业多元发展创造条件。因此, 澳门参与大湾区建设, 首先是积极参与横琴开发合作。随着澳门大学、中医药产业园、 “澳门新街坊” 等项目在横琴的推进, 澳门参与横琴开发进入新的阶段。未来, 澳门要进一步加强与广东及珠海的合作, 以崭新思维和创新方式与广东在横琴共同推进粤澳深度合作开发区建设, 将横琴打造成优势互补、共建共享的高层次合作区与高水平示范区, 成为高度开放、资源流动、通关快捷、便利营商、体制创新的合作新平台。其次, 要发挥澳门所长, 满足国家所需, 助力国家的开放与发展。澳门作为中国与葡语国家经贸合作平台, 具有沟通中葡市场、促进双方互利合作的功能, 要推进中葡双方在中医药、海洋、环保能源、食品等产业领域的合作, 在交流合作中使澳门成为中医药科研转化与对外推介的平台, 通过金融创新, 发展融资租赁、绿色债券等特色金融, 成立以人民币结算的证券交易所, 促进现代金融业在澳门的发展, 使澳门成为跨境人民币结算中心与区域性证券交易中心, 参与和助力国家 “一带一路” 建设。最后, 参与大湾区建设要实现澳门与湾区之间的交通、通信等基础设施互联互通, 保障澳门青年在湾区创业与澳门居民在湾区生活的合法权益, 将澳门的医疗保健与社会保障延伸适用于湾区生活的澳门居民, 实现对澳门居民的跨境服务, 推进澳门居民在大湾区就读、就业、创业、养老、居住的便利化。410

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG从量到质的飞跃(六)加强公共行政改革与法制建设好的政策能得到执行, 关键在于有优良的公共行政。长期以来, 澳门公共行政方面积累了不少问题, 需要进行组织调整、程序再造与人员培训等方面的改革。特区政府应理顺政府职能, 区分政府的核心职能与非核心职能,在职能重整的基础上, 重组政府架构, 强化与核心职能相关的机构配置, 加强政策规划机构建设, 相应地缩减、合并或裁撤原本承担非核心职能的机构以及职能重叠或相近的部门, 将大量社会服务事项通过政府购买服务方式转移给民间社团。重新配备司、局级机构职能, 强化司级机构的决策与监督职能, 而局级机构职能调整为以政策执行为主。同时, 以整体化原则增设跨部门协调机制, 全局性事务通过政务会议进行协调, 并赋予政务会议法律地位; 专门性事务的协调则成立由主责机构协调及相关部门参加的非常设性机构。改革行政授权模式, 由目前的人格化授权转变为法定职权模式, 通过修改完善《政府组织纲要法》等法规明确不同层级的政府部门职权, 确立以法律授权为主、行政授权为辅的模式。检讨与修订《行政程序法典》, 推进行政流程再造, 发展 “一站式” 与 “一窗式” 公共服务模式, 推行电子政务, 建立统一的对外服务电子平台, 简化行政程序。建立公务人员培养机制与官员问责执行机制。选择有培养潜力的公务人员, 通过在职锻炼、脱产学习与轮岗交流等方式进行重点培养, 建立后备人才库。适时以公开公正方式选拔社会人才加入政府, 激活公务员队伍。建立公务人员问责提起、调查与处罚机制, 建立公务人员纪律委员会, 负责公务人员违纪与问责调查事宜。在法制建设方面, 完善国家安全配套立法, 健全国家安全法律体系, 加强立法统筹机制建设, 深化立法规划与咨询, 持续清理原有法律, 适应化处理正生效的法律, 优先制定或修订社会关心的与经济多元化及民生问题相关法律, 推进粤港澳大湾区法律协调以及区际、国际法律互助与合作事务, 提高案件审理等司法事务效率。加强宪法与《澳门基本法》推广工作, 利用电子媒体进行普法宣传, 增强青少年与公务人员的法律意识与法律知识, 为市民提供便捷的法律查询服务。510

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书四结语特区成立 20 年来澳门各项事业取得的飞跃性发展和长足的进步, 除了得益于中央政府和内地的大力支持, 还归功于特区政府和社会各界齐心合力共谋发展。尽管新冠肺炎疫情等短期因素冲击了澳门的经济和社会发展, 但澳门社会各界团结一致共度时艰, 为早日走出困境积极出谋划策。与此同时, 疫情再次凸显澳门经济结构单一的弊端及其对澳门社会能造成的伤害。然而, 澳门最大的优势在于她位处当前全球经济社会成长动力最强的亚洲东部, 加上《粤港澳大湾区发展规划纲要》为澳门的长远发展描绘清晰的蓝图, 当前澳门亟须结合地理优势和规划定位思考并寻求早日实现经济适度多元化的突破点, 最终避免澳门本地的经济产出、就业职位和资本投资向个别行业倾斜, 从而增强澳门抵御内部和外部冲击的能力。有理由相信, 在中央政府支持与特区政府带领下, 澳门社会各界团结一致, 齐心协力, 一定能够战胜疫情, 重振经济, 持续推进澳门融入大湾区与祖国发展大局, 开启澳门发展的新阶段。610

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG新一届澳门特区政府职能及架构重整评估与展望形势篇Situation.新一届澳门特区政府职能及架构重整评估与展望李略摘要: 澳门特区政府自成立以来, 不断进行职能和架构重整。由于财政压力不大, 所以特区政府更侧重于提高服务素质和服务效率, 努力向服务型政府转型, 提高居民对特区政府服务的满意度。但是, 部分领域依然存在机构重叠、职能交叉、权责脱节等问题。新一届特区政府将提高公共治理水平作为施政的首要措施, 要真正落实精兵简政, 就要对职能和架构重整提出更高要求。国家的大部制改革可以为澳门下一步的改革提供参考, 但也不宜照搬, 澳门特区政府要在转变职能的710李略, 博士, 澳门理工学院人文及社会科学高等学校教授, 公共行政课程主任, 研究方向:公共政策、公共行政改革。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书前提下, 围绕 “一中心、一平台、一基地” 的发展目标, 进行架构重整, 建设廉洁高效便民便商的服务型政府, 以适应社会经济快速发展的要求。关键词: 政府职能和架构服务型政府澳门特区政府澳门新任行政长官贺一诚的参选政纲的第一大要点就是要提高公共治理水平。他提出要深化公共行政改革, 提高公共行政效率; 加强廉政建设; 提高公务人员服务意识, 强化官员问责; 推行政务公开, 提升特区政府决策水准; 善用特区政府公帑, 增加公共财政效益; 等等。① 这也正契合了习近平主席在庆祝澳门回归祖国 20 周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话中提出的 “四点希望” 的第一点: “坚持与时俱进, 进一步提升特别行政区治理水平……要适应现代社会治理发展变化及其新要求, 推进公共行政等制度改革, 提高政府管治效能, 促进治理体系和治理能力现代化。要把依法办事作为特别行政区治理的基本准则, 不断健全完善依法治澳的制度体系。要善用科技, 加快建设智慧城市, 以大数据等信息化技术推进政府管理和社会治理模式创新, 不断促进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”②总之, 政府职能和架构重整成为新一届特区政府施政的重要一环, 但要评估与展望新一届特区政府的职能和架构重整, 必须了解回归以来发展变化的脉络, 本文将在回顾历史、总结现状的基础上, 展望特区政府下一步的发展方向。810①②贺一诚参选政纲: 《协同奋进, 变革创新》。《习近平在庆祝澳门回归祖国 20 周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》, 新华网, 2019 年 12 月 20 日, http: / / www. xinhuanet. com / gangao / 2019 - 12 / 20 / c _1210404039. htm, 最后访问日期: 2020 年 2 月 20 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG新一届澳门特区政府职能及架构重整评估与展望一回归以来特区政府职能和架构的重整1999 年 12 月 20 日澳门回归以来, 特区政府的职能和架构调整一直在进行中。这其中既有适应社会经济发展而做的改变, 也有为符合基本法的规定进行的机构调整。既有新设机构, 也有合并重组, 当然也有反复, 即有些机构分出来之后又合并回去或设立之后又撤销。机构和职能重整的出发点都是如何把工作做得更好, 但随着政治经济和社会环境的发展变化, 特区政府相关部门的架构和职能面临新的挑战和机遇。(一)架构重整特区政府成立伊始, 就提出完善行政架构、促进行政现代化、建立高效廉洁政府的目标, 并对澳葡时期的行政机构进行重组。一是重组政府组织架构, 理顺部门之间的职责权限。这体现为: 将澳葡政府时期的 7 个政务司合并为 5 个司, 受行政长官领导; 设立廉政公署和审计署, 直属于行政长官; 将治安警察局和司法警察局合并为警察总局; 成立民政总署取代澳门及离岛的市政机构; 撤销部分临时性的机构 (项目组) ; 重组特区政府总部辅助部门, 把澳门基金会、澳门发展与合作基金会合并, 司法事务局与法律翻译办公室合并; 对各司局级机构的内设部门进行优化。机构调整与重组后, 特区政府部门总数由回归前的 71 个减少到 60 个, 下降15% 。① 当然, 后来政府机构数量随着社会经济发展又有增加。2010 ～ 2019 年, 特区政府针对公共行政运作长期以来存在的问题, 展开了一系列的改革措施, 2010 年设立了特区政府发言人办公室, 建立了新闻发言人制度, 希望提高施政的透明度。② 2011 年公布了《公共政策咨询规910①②澳门发展策略研究中心: 《澳门特区政府公共行政改革研究报告》, 2009。但最新的消息是政府发言人办公室在期满后没有续期, 显示新一届政府另有看法。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书范性指引》, 更广泛聆听民意, 提升咨询成效。 2015 ～ 2019 年, 整合和优化特区政府组织架构, 适当运用设立、重组或撤销的方式, 优化组织架构和咨询组织体系。特区政府共重组了 33 个部门及实体, 其中 7 个部门及实体被撤销, 4 个部门及实体重组多于一次。尤其值得注意的是特区政府履行《澳门基本法》附件一的规定, 于 2019 年 1 月 1 日成立市政署。(二)改善职能澳门特区政府自成立以来为消除官僚主义, 提高行政效率和公共服务的品质, 借鉴了其他国家和地区的成功经验, 同时根据本地的实际情况, 采取了一些具有比较强烈的管理主义色彩和市场化取向的公共行政改革措施。①(1) “服务承诺” 计划。特区政府在 2007 年 2 月成立了 “公共服务评审委员会”, 建立了服务承诺计划认可制度, 还设立了 “政府服务优质奖”,对表现优异的部门给予表彰。截至 2019 年, 已获确认服务承诺认可的部门有 42 个, 已获认可之对外服务推行比例为 83. 06% ; 已获认可之对外服务657 项, 已获认可之对外服务质量指标达 1252 个。②(2) 咨询、建议及投诉机制。特区政府成立之初就制定了《建议、投诉和异议的处理机制》建议文本, 特区政府各部门均建立了接受市民投诉、意见和建议的机制, 而后发展为咨询、建议及投诉机制。③(3) 市民满意度评估计划。 2001 年澳门特区政府制定了 “市民满意度” 评估问卷, 并在部分部门试用。 2003 年开始实施市民满意度评估计划。目前大多数提供公共服务的部门都实施了市民满意度评估计划。④(4) ISO 国际品质管理认证。 2001 年, 澳门特区政府身份证明局率先020①②③④根据历届行政长官《澳门特别行政区政府施政报告》整理。澳门特区政府服务承诺认可制度推行情况, 参见 https: / / www. safp. gov. mo / static / qs / qs_summary_ zh_ hant. html, 最后访问日期: 2020 年 2 月 20 日。投诉处理机制, 参见 https: / / www. safp. gov. mo / static / qs / qs_ cm_ zh_ hant. html, 最后访问日期: 2020 年 2 月 20 日。公共服务素质评价机制, 参见 https: / / www. safp. gov. mo / static / qs / qs_ cs_ zh_ hant. html,最后访问日期: 2020 年 2 月 20 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG新一届澳门特区政府职能及架构重整评估与展望取得了 ISO9001 (2000) 质量管理体系证书。到 2019 年 8 月, 已经有 14 个特区政府部门获得了多项 ISO 认证。①(5) “一站式” 服务模式。澳门特区政府 2002 年开始试行 “一站式”服务模式, 由相关部门在同一地点集中办理同类事项, 首先在登记及公证、申领失业救济金、投资等服务中实行, 进而推广到饮食场所发牌等服务。至2007 年 9 月, 有 10 个部门推行了 “一站式” 服务。民政总署 2002 年在澳门人口稠密地区开设了市民服务站, 2004 年为配合 “一站式” 服务设立了综合服务中心。未来, 特区政府将按照地点分区化、服务集中化的方向, 深化 “一站式” 服务模式, 建立 “政府资讯中心” 和 “市民服务中心”, 并筹组与 “市民服务中心” 相配套的 “分区社区服务咨询委员会”。 2007 年11 月首个 “市民服务中心” 正式启用。至 2019 年底, 14 个部门实现 “一窗式服务”②。(6) 行政程序简化。 2002 年, 澳门特区政府开始进行不涉及法规修改的行政程序简化工作。其后, 制定编写了《优化行政程序工作的一些建议》、《优化行政程序与一站式服务模式工作指南》和《评估优化行政程序成效指南》。(7) 公共服务电子化。 2002 年, 澳门特区政府开展并完成了公共服务电子化的研究分析工作, 并开始提供一些电子化服务专案。近年来, 制定了《电子政务发展纲领 (2005 ～ 2009)》, 并开展了 “e-Macao 电子政务合作计划”。通过《2015 年～ 2019 年澳门特别行政区电子政务整体规划》, 各公共部门已累计有 160 多项公共服务实现不同程度的电子化。③(8) 服务协定。 2005 年特区政府提出 “服务协定” 构想, 把政府部门本身职权范围内所提供的服务, 以协定形式授权其他政府或非政府部门负责,而原来的部门则具体负责协助政策的制定、技术支援及监督工作。 “市民服务120①②③澳门特区政府已考取 ISO 国际认证的公共部门及相关资料, 参见 https: / / www. caspdo. gov. mo /ps / others, 最后访问日期: 2020 年 2 月 20 日。《二○一九年财政年度政府施政报告》, 第 37 页。《二○一九年财政年度政府施政报告》, 第 36 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书中心” 的建设采取服务协定作为部门间相互委托处理业务的基础。(9) 解除管制。 2000 年开放澳门移动电话市场, 解除澳门电讯公司的专营权。(10) 外判 (合同外包)。回归前, 澳葡政府就已经采用外判的方式来提供公共服务。回归后, 特区政府在公共工程、清洁、保安、公园管理、公厕管理、咪表管理、保健护理、社会工作、文化艺术、科学研究等公共服务中广泛推行外判方式。通过一系列改革, 澳门特区政府的服务质量明显提高, 市民的满意度也较高。这不仅可以从对特区政府各部门所做的满意度调查中得到印证 (可以参阅各政府部门网站的公布), 也可以从澳门大学和澳门理工学院所做的第三方调查得到印证。①二现状及特征(一)最近的架构与职能重整②1. 六个局级机构重整为五个新的局级机构包括高等教育辅助办公室重整为高等教育局, 政策研究室重整为政策研究和区域发展局, 民政总署重整为市政署, 电信管理局与邮政局重整为邮电局。2. 五个局级部门分别并入五个其他局级机构包括法律改革及国际法事务局并入法务局, 人力资源办公室并入劳工事务局, 燃料安全委员会并入消防局, 格兰披治大赛车委员会并入体育局, 运输基建办公室并入交通事务局。3. 一些部门和职能发生转移比如金融情报办公室由隶属于经济财政司转为保安司, 而民政总署220①②《二○一九年财政年度政府施政报告》, 第 40 页。资料总结自《十年施政、行稳致远———澳门特别行政区政府第三及第四届政府施政总结》。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG新一届澳门特区政府职能及架构重整评估与展望(市政署前身) 的文化职能转给文化局, 体育职能转给体育局等。4. 一些咨询组织的秘书处被撤销其行政及技术支援功能由相关机构负责, 如: 科技委员会的秘书处由科学技术发展基金负责, 文化遗产委员会的秘书处职能由文化局负责, 文化产业委员会的秘书处由文化产业基金负责, 城市规划委员会的秘书处由土地工务运输局负责等。5. 改善跨部门合作特区政府一直致力于改善跨部门合作, 近十年来, 出于统筹协调的需要, 成立了多个由行政长官领导的专责委员会。在具体领域发挥部门的统筹职能, 包括实施中央统筹立法, 向公共部门发出《集中统筹立法机制内部操作流程指引》《集中统筹立法机制内部操作流程》 , 在立法决策及立法技术层面加强集中统筹; 研究海陆空交通运输的统筹管理, 以及公共和大型建设、土地工务等部门的整合方案等。针对一些社会和民生重要问题, 各职能部门组成不同性质的跨部门统筹工作小组, 以便更迅速地回应和解决跨部门、跨领域或突发性的问题。例如, 为落实《澳门特别行政区 2016 至 2025 年康复服务十年规划》, 专门设立由 14 个公共部门组成的 “康复服务十年规划跨部门策导小组” 共同推动有关工作; 为进一步完善民防工作, 构建了由两个行动中心、 29 个部门及机构组成的民防体系, 有效开展民防应急工作。(二)澳门特区政府架构现状根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》① 的规定, 澳门特别行政区政府的首长是澳门特别行政区行政长官。澳门特别行政区政府设司、局、厅﹑处。320① 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》, https: / / bo. io. gov. mo / bo / i / 1999 / leibasica /index_ cn. asp, 最后访问日期: 2020 年 2 月 20 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书如图 1 所示, 澳门局级机构共 65 个, 仔细分析可以发现, 其实一个是厅级的 (消费者委员会), 另一个是处级的 (澳门驻葡萄牙旅游推广与培训中心), 还有一个是协调机构 (旅游危机处理办公室), 这样就剩下了 62 个真正的局级机构。这其中还有 5 个是教育培训部门 (澳门大学、澳门理工学院、澳门旅游学院、澳门保安部队高等学校、澳门司法培训中心); 5 个特区政府的驻外机构, 5 个司长的办公室, 还有 5 个是基金: 澳门基金会、科学技术发展基金、退休基金会、社会保障基金、文化产业基金, 相比于内地的省级机构, 去除这些之后, 澳门的局级职能部门其实是 42 个, 加上行政长官办公室, 是 43 个。如表 1 所示, 澳门特区政府目前整体上有 70 个局级部门, 这里不计算通常由行政长官办公室主任兼任领导的行政会秘书处和政府总部辅助部门,也将立法、司法的行政部门及廉政公署、审计署、警察总局和海关的管理部门各视为一个局级单位。需要特别说明的是, 虽然警察总局和海关的办公室不是正局级机构, 但机构内的副关长和总局局长助理是正局长级, 所以这里也将其视为局级机构。而行政会秘书处虽然是局级机构, 但一般由行政长官办公室主任兼任,所以这里不将其统计在内。如前所述, 70 个局级部门中, 有 5 个教育培训部门、 5 个驻外机构、13 个行政立法司法独立部门的办公室、 5 个基金、 3 个非局级机构, 去除这些之后, 局级的职能部门其实是 42 个, 如果按内地的标准, 一级政府有一个办公厅, 可以计算为 43 个局级机构。相比之下, 北京市政府机构中办公厅 1 个, 组成部门 25 个, 直属特设机构 1 个, 直属机构 14 个, 部门管理机构 5 个, 其他机构 14 个, 共 60 个部门。①420① 北京市政府门户网站, http: / / www. beijing. gov. cn / gongkai / zfxxgk / fdzdgknr / jgzn / , 最后访问日期, 2020 年 2 月 27 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG新一届澳门特区政府职能及架构重整评估与展望书书书520图1 澳门特别行政区政府架构注:本图资料截至2020年2月。资料来源:澳门特别行政区政府入口网站,https://www.gov.mo/zh-hant/wp-content/uploads/sites/4/2017/11/GovOrgChart_zh_hant-9.svg。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书表 1 澳门特区政府公共部门 / 实体列表 (不包含各咨询组织及部门内部的基金等)类别序号名称行政长官直属机关1 行政长官办公室(GCE)2 特区政府总部辅助部门(SASG)3 行政会秘书处4 新闻局(GCS)5 个人资料保护办公室(GPDP)6 澳门基金会(FM)7 政策研究和区域发展局(DSEPDR)8 礼宾公关外事办公室(GPRPAE)9 澳门特别行政区公共资产监督规划办公室(GPSAP)10 澳门驻布鲁塞尔欧盟经济贸易办事处[DECM(UE,Bruxelas)]11 澳门驻里斯本经济贸易办事处[DECM(Lisboa)]12 澳门特别行政区驻北京办事处(DRAEMP)13 澳门驻世界贸易组织经济贸易办事处[DECM(OMC)]14 在台湾澳门经济文化办事处[DECM(Taiwan)]15 科学技术发展基金(FDCT)行政法务范畴16 行政法务司司长办公室(GSAJ)17 行政公职局(SAFP)18 法务局(DSAJ)19 身份证明局(DSI)20 印务局(IO)21 市政署(IAM)22 法律及司法培训中心(CFJJ)23 退休基金会(FP)经济财政范畴24 经济财政司司长办公室(GSEF)25 经济局(DSE)26 财政局(DSF)27 统计暨普查局(DSEC)28 劳工事务局(DSAL)29 博彩监察协调局(DICJ)620

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG新一届澳门特区政府职能及架构重整评估与展望续表类别序号名称经济财政范畴30 消费者委员会(CC)31 中国与葡语国家经贸合作论坛常设秘书处辅助办公室(GASPF)32 澳门贸易投资促进局(IPIM)33 澳门金融管理局(AMCM)保安范畴34 保安司司长办公室(GSS)35 警察总局(SPU)36 中华人民共和国澳门特别行政区海关(SA)37 澳门保安部队事务局(DSFSM)38 治安警察局(CPSP)39 司法警察局(PJ)40 惩教管理局(DSC)41 消防局(CB)42 澳门保安部队高等学校(ESFSM)43 金融情报办公室(GIF)社会文化范畴44 社会文化司司长办公室(GSASC)45 卫生局(SS)46 教育暨青年局(DSEJ)47 文化局(IC)48 旅游局(DST)49 社会工作局(IAS)50 体育局(ID)51 高等教育局(DSES)52 澳门大学(UM)53 澳门理工学院(IPM)54 澳门旅游学院(IFTM)55 社会保障基金(FSS)56 旅游危机处理办公室(GGCT)57 澳门驻葡萄牙旅游推广暨咨询中心(CPITM)58 文化产业基金(FIC)720

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书续表类别序号名称运输工务范畴59 运输工务司司长办公室(GSTOP)60 土地工务运输局(DSSOPT)61 地图绘制暨地籍局(DSCC)62 海事及水务局(DSAMA)63 邮电局(CTT)64 地球物理暨气象局(SMG)65 房屋局(IH)66 交通事务局(DSAT)67 环境保护局(DSPA)68 建设发展办公室(GDI)69 能源业发展办公室(GDSE)70 民航局(AACM)廉政审计范畴71 廉政公署(CCAC)72 审计署(CA)立法司法范畴73 终审法院院长办公室(GPTUI)74 检察长办公室(GP)75 立法会辅助部门(SAAL) 注: (1) 特区政府总部辅助部门由行政长官办公室主任领导。(2) 行政会秘书处大多数时候由行政长官办公室主任兼任秘书长。(3) 消费者委员会主席为厅长级别。(4) 警察总局局长是主要官员, 三位总局局长助理是正局长级别, 办公室协调员的报酬是 “公共部门领导官职最高薪俸点的百分之九十”, 介于局长与副局长之间。参见第 5 / 2009 号行政法规。(5) 澳门海关关长是主要官员, 副关长 (一位) 通常是一级局局长级别, 助理关长 (两位)是二级局局长级别, 参见第 21 / 2001 号行政法规。由于区分一级司和二级司 (回归后改为局) 缺乏客观标准, 二级司在 1989 年被取消 (第 85 / 89 / M 号法令 “前言”)。不过, 在薪酬方面, 司长仍有实际的区分和差距。(6) 旅游危机处理办公室主席由社会文化司司长兼任, 协调员由旅游局局长兼任。(7) 中心协调员为处长级别。(8) 廉政公署内部有办公室主任、反贪局局长和行政诉讼局局长三个正局长职位。(9) 审计署内部有办公室主任、审计局局长两个职位。资料来源: 根据澳门特区政府网站 ( https: / / www. gov. mo / zh - hant / about - government /departments - and - agencies / ) 制作。820

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG新一届澳门特区政府职能及架构重整评估与展望上海市机构改革后, 市政府设置机构 43 个, 其中市政府办公厅和组成部门 26 个, 直属特设机构 1 个, 直属机构 9 个, 部门管理机构 7 个。①(三)澳门特区政府与机构重整的特征澳门特区政府职能和架构重整主要在于转型为服务型政府并提高效率。20 世纪 80 年代以来, 西方发达国家兴起了以管理主义和市场化为取向的公共行政改革浪潮, 旨在应对财政危机、管理危机和信任危机。②澳门在回归前也面临类似的问题, 回归前经济连续四年实质负增长, 财政压力较大。管理危机方面, 回归前, 尤其是澳门进入后过渡期以后, 澳葡政府的 “夕阳” 心态十分明显, 官僚主义盛行, 对于不少涉及社会民生的问题的处理缺乏主动性, 有些问题更是久拖不决, 效率低下, 公务员纪律松弛。③ 政府信任方面, 回归前, 澳门民众对于葡萄牙统治的满意度仅有22. 3% 。④但澳门回归后情况已经截然不同, 首先财政压力很快得到缓解。在中央政府大力支持下, 由于开放了博彩业, 加上内地的 “自由行” 政策, 澳门经济迅速增长, 特区政府盈余逐年增加。这一方面使改革措施更容易推行,另一方面也缓解了公共行政精简机构和人员的压力, 尽管后来提出 “精兵简政” 的政策, 但还有待进一步落实。在这种情况下, 开展公共行政改革、提高公共服务效率和品质, 就成为澳门特区政府成立之后面临的非常迫切的任务。在回归之后第一份施政报告中, 澳门特区行政长官何厚铧就指出, “政府尤其重视建立新的公共行政文920①②③④http: / / www. shanghai. gov. cn / nw2 / nw2314 / nw38605 / nw42569 / nw42570 / u21aw1351167. html,最后访问日期: 2020 年 2 月 27 日。〔美〕 B. 盖伊·彼得斯: 《政府未来的治理模式》, 吴爱明译, 中国人民大学出版社,2001。参见《快要忍无可忍了》, 《华侨报》 2002 年 2 月 8 日。该文描述了回归前澳葡政府某部门的纪律松弛情况。钟庭耀、马嘉莉、李博仪: 《港澳两地回归前民情比较》, 香港大学民意研究计划,https: / / www. hkupop. hku. hk / english / macau / pdf / Macau_ HO _ 1999. pdf, 最后访问日期:2020 年 2 月 23 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书化, 以及能回应市民诉求的公共服务模式, 增强公务员的社会责任感”。①因此, 强化公务员服务特区、服务市民的公仆观念, 贯彻 “以民为本” 的施政理念, 提高公共服务的效率和品质, 成为回归后澳门特区政府改革努力的方向。这也使澳门的公共行政改革初期更多集中在管理主义和市场化方面, 所以在服务市民、提高效率方面进步明显, 但在更根本性的机构调整、精兵简政方面还有很大进步空间。三新一届特区政府架构和职能重整的最新进展2020 年 4 月 20 日, 澳门新一任行政长官贺一诚在立法会上宣读了他任职后的第一份施政报告: 《砥砺奋进, 再创新猷》。② 在抗击疫情、提振经济之后的第二个施政重点是 “推行行政改革, 提升治理水平”。他提出了 “三化” 的要求, 即 “政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化”,目标是 “建设一个廉洁、高效、便民、便商的现代服务型政府”, 核心是:“提升公共行政效率, 切实增强公务人员的服务意识, 树立 ‘一切以市民利益为依归’ 的理念, 端正服务态度, 摈弃官僚作风。”他提出, 公共行政不能停留在过去反反复复的部门分分合合, 而必须进行部门功能性整合, 而且要借助新的信息技术和手段, 运用大数据, 打造“数字政府”。近期的改革重点有以下八项。(1) 理顺公共行政授权体制, 完善政府组织法体系, 以法律的形式明确政府不同层级的部门职权;(2) 加强司级机构决策和监督职能, 优化部门架构设置, 考虑先行整030①②何厚铧: 《中华人民共和国澳门特别行政区二零零零年财政年度施政报告》, 2000 年 3 月 29日, 第 7 页。《中华人民共和国澳门特别行政区二○二○年财政年度施政报告》, 中华人民共和国澳门特别行政区政府, 2020 年 4 月 20 日, https: / / www. gov. mo / zh - hant / wp - content / uploads /sites / 4 / 2020 / 04 / 2020_ policy_ c. pdf, 最后访问日期: 2020 年 5 月 14 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG新一届澳门特区政府职能及架构重整评估与展望合经济、旅游、教育、新闻等部门;(3) 强化和改善跨部门合作机制, 提升跨部门合作成效, 建设有效的政务协作制度, 对于跨部门的重大事项, 透过行政长官与司长的政务会议协调解决;(4) 完善官员问责制度, 明确公共部门及相关领导的权责, 构建可操作的官员问责制度;(5) 优化公职招聘制度, 全面改革公务人员的入职招聘流程, 逐步建立既有效率又能保障质量的公职招聘制度;(6) 提升公务人员培训成效, 利用大学的教学资源, 为公务人员开办具有针对性的培训课程, 增强专业能力、应变能力和责任担当意识;(7) 探索实施公共部门领导和主管横向调动机制, 建立适应性强和高效精干的施政团队;(8) 完善咨询机制及其组织体系, 提升社会参与度和政策咨询成效,充分发挥社团在特区治理中的作用, 推进特区政府基金和公共资本企业机构优化整合。行政法务司司长张永春在引介行政法务领域的施政方针时, 提出了五个公共部门长期存在的问题。①(1) 部门设置方面存在架构重叠、职能交叉的问题;(2) 人事管理方面存在招聘程序烦琐、人员错配的问题;(3) 电子政务方面存在欠缺统筹、部门间沟通不畅的问题;(4) 跨部门工作方面存在难以协调、工作进度缓慢的问题;(5) 公务人员培训方面存在目标不清、成效不彰的问题等。针对公共部门数目过多、职能重叠的问题, 张永春指出, 将会订定统一的标准与原则, 规范部门职能与架构的重组工作。第一阶段, 将会有六项较重大的重组与合并。(1) 将特区政府发言人办公室并入新闻局;130① 张永春司长引介行政法务司领域的施政方针, https: / / www. gov. mo / zh - hant / wp - content /uploads / sites / 4 / 2020 / 04 / 1_ 2020SAJ_ header_ c. pdf, 最后访问日期: 2020 年 5 月 14 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书(2) 将旅游危机处理办公室职能并入旅游局;(3) 将特区政府总部辅助部门与礼宾公关外事办公室合并为政府总部事务局;(4) 将经济局与科学技术发展基金、澳门电贸股份有限公司合并为经济及科技发展局;(5) 将能源业发展办公室的职能并入环境保护局;(6) 将教育暨青年局与高等教育局合并。这些重组与合并, 都是职能相近或有交叉的部门进行合并, 其中特区政府发言人办公室在新一届特区政府成立后, 就没有续期; 在世界形势多变的情况下, 旅游危机处理也会成为旅游局的日常工作之一; 礼宾公关外事办公室本来就是从特区政府总部辅助部门分立出来的, 未来合并成为特区政府总部事务局也算情理之中, 只是目前还不知道, 特区政府总部事务局与行政长官办公室的关系, 因为原来的特区政府总部辅助部门是厅级机构, 隶属于行政长官办公室主任; 整合成立经济及科技发展局, 一方面显示了特区政府对科技发展的重视, 另一方面也解决了经济局把许多职能转给贸促局之后的功能整合问题; 澳门的能源业发展除了经济的考虑外, 更多的是环境保护考虑, 引进清洁新能源也是环保局的职能; 高等教育与基础教育的整合也符合国际惯例, 有利于教育资源的整合、调配与协调。除此之外, 还有一个比较大的变化, 那就是将旅游局纳入经济财政范畴, 以更好地推动旅游业与其他产业联动发展。四问题分析与展望(一)架构重整问题如上所述, 澳门特区政府局级机构有 70 个, 但实际的局级职能部门只有 42 个。当然国家进行的大部制改革, 将许多职能相近的部门合并, 导致部门减230

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG新一届澳门特区政府职能及架构重整评估与展望少, 这可能对澳门有一定的参考价值, 但也要审慎处理。比如, 中央政府把文化和旅游合在一起, 成立了文化和旅游部, 而有些地方政府更进一步, 比如深圳、厦门和珠海把广播电视和体育也合在一起, 成立了文化广电旅游体育局。这种做法未必适合澳门, 澳门以旅游博彩业为龙头, 又要建设世界旅游休闲中心、文化交流合作基地, 旅游与文化都相当吃重, 是否整合需要慎重研究。虽然不必照搬内地的改革, 但也确实有必要思考相近领域、职能又有交叉的特区政府部门是否应该整合和如何整合。一个例子是教育暨青年局与高等教育局, 虽然基础教育和高等教育差别较大, 但都属于教育范畴, 是否有合并的可能呢? 最新的施政报告一锤定音: 两局合并。类似的例子还有很多, 都要具体地分析和研究, 很难一概而论。但基本的原则应该是围绕澳门建设 “一中心、一平台、一基地” (世界旅游休闲中心, 中国与葡语国家商贸合作服务平台, 以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地)的施政目标, 以转变职能为前提进行架构重整, 建设廉洁高效便民便商的服务型政府, 以适应社会经济快速发展的要求。第一步的架构重整已经有如前所述的六项措施, 之后估计还会继续推进。但架构重整不是几个机构简单加在一起那么简单, 而是每个机构都有各自的组织文化与工作风格。如何整合也是架构重整的一个难点。另外, 新的机构也面临公务员整合问题, 如何在不影响人员士气的情况下, 把原来不同机构的公务员整合进一个机构并把人员调配与安排好是另一个难点。(二)职能重整问题机构重整还只是一方面, 更重要的是职能重整。这方面有一些已经理顺, 比如文化发展事务, 民政总署 (即现在的市政厅) 已经移交给文化局;康乐体育事务也已经移交给体育局。但部分政府部门职能交叉、职责不清的问题没有完全解决。有些牵涉更广的问题, 如非法旅馆问题, 由于涉及旅游局、警察局、工务局等多个特区政府部门, 未能有效及快速解决。再如, 在饮食牌照的发出和监管方面市政署与旅游局各有分工, 市政署负责一般食肆场所和饮料场所的发牌, 而旅游局负责餐厅和酒吧的发牌, 是否有此必要330

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书呢? 经济财政司和社会文化司都有发展会展业的职能, 多头领导有可能增加行政成本; 运输工务范畴的某些部门, 亦存在职能相近甚至重叠的问题。特区政府有些社会服务的职能是否能交给社团? 毕竟要做到 “精兵简政” 必须精简职能, 不然特区政府会不堪重负。但在特区政府职能日趋复杂多样的今天, 居民对特区政府抱有很高的期望, 职能的精简也要慎重考虑。像这次疫情中口罩的供应、滞留武汉的澳门居民返澳、香港机场的接机安排等, 都需要特区政府出面进行协调和安排。无论如何, 职能的重整都是重中之重, 中央政府改革的三定———定职能、定机构、定编制原则, 估计也是澳门下一步改革的原则。(三)公职制度改革问题1. 精兵简政有待落实由于没有财政压力, 特区政府虽然提出精兵简政, 但只是增长率在下降, 公务人员人数依然在增加 (见表 2)。表 2 总体年份 2015 2016 2017 2018 2019 - 06公务人员数目* (人) 29976 30831 31354 31757 31798与上年同期比较之变动(% ) 4. 44 2. 85 1. 70 1. 29 0. 86 注: *不包括受私法制度规范的基金会及其他公共机构 (包括澳门基金会、澳门贸易投资促进局、澳门金融管理局、澳门大学、澳门理工学院及民航局) 的人员。资料来源: 澳门公共行政人力资源统计资料, https: / / www. safp. gov. mo / wcmpro / groups / public / @safp / @ ext / @ information / documents / web / wcm_ 007947. pdf, 最后访问日期: 2020 年 2 月 27 日。新任行政长官提出要 “真正落实精兵简政”, 要从职能、机构和编制上下大力气, 实行起来也是任重道远。2. 中央招聘有待改进最为人诟病的依然是中央招聘进展缓慢, 经常两年还不能完成一个招聘程序, 虽然近期有所改进, 但仍然受到很多批评。新的施政报告和施政方针提到要 “检讨公职招聘制度, 优化开考流程, 提升招聘效率”。430

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG新一届澳门特区政府职能及架构重整评估与展望3. 公务员分类管理有待理顺公职人员的入职薪俸点, 目前仍然按照几十年前的做法, 即小学毕业为110 点或 150 点, 初中毕业为 195 点, 高中毕业为 260 点, 大专毕业为 350点, 本科毕业为 430 点, 每一点代表一个由法律规定的不断调整的以澳门元为单位的值①, 目前是 91 澳门元。这其实明显不适应现今社会大部分求职者是大学毕业生, 还有相当多是硕士毕业生的现实。这导致两个问题: 一方面,大学生入职薪酬与社会私营机构脱节, 吸引大量人才投考公职, 对私营企业产生过度影响; 另一方面, 由于 430 点的职位并不多, 大量本科毕业生只能先投考 260 职程甚至是 195 职程, 之后不断去投考更高职程, 难以安心工作, 导致各部门人员过度流动, 不利工作人员士气和工作效率提升。未来是否可以适当降低入职薪酬, 以与私营市场平衡, 然后根据工作表现和年资逐年提升?4. 公务员内部流动有待规范一方面, 部分公务员觉得内部流动不畅, 不能人尽其才; 另一方面, 一个部门开考更高一级职位, 许多其他部门人员都去报考, 造成人心不稳, 人才过度流动。是否应该规定, 进入公职或调动之后, 最少要服务满五年或一个规定的年限?5. 行政授权制度改革虽然《澳门基本法》已经明确规定了澳门特区政府的职权, 但实际操作中各级政府官员的权力还是沿用葡萄牙殖民统治时代的授权制。新任特首在政纲中也已经提出要改革行政授权体制, 建立权责统一的制度。五结语总之, 回归之后, 澳门不仅在经济上发展迅速, 在特区政府的职能和架530① 澳门公共行政职程制度, 参见 https: / / www. gov. mo / zh - hant / apm - info - page / estrutura -organica - da - administracao - publica - da - regiao - administrativa - especial - de - macau /regime - juridico - da - funcao - publica / regime - de - carreiras - da - administracao - publica - de -macau / , 最后访问日期: 2020 年 2 月 28 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书构上也进行了许多改革, 公共服务品质和效率有了明显提升, 电子化服务方面也进步明显。但随着社会经济的飞速发展, 居民的要求和期望也随之提高, 对特区政府的施政和服务都提出了更高要求, 这也要求特区政府进一步对职能和架构进行不断的调整。630

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门2019年经济回顾与2020年经济前瞻.澳门2019年经济回顾与2020年经济前瞻柳智毅*摘要: 本文重点对 2019 年澳门宏观经济指标情况以及主要行业发展进行了较深入的分析和解读, 并对 2020 年澳门经济发展进行了分析及预判。从 2019 年数据来看, 澳门经济连续四季出现负增长, 分别收缩 - 3. 8% 、 - 2. 2% 、 4. 5% 和8. 1% , 全年经济实质收缩 4. 7% , 再次进入调整期, 全年经济景气指数亦呈缓慢下跌趋势。展望 2020 年, 受新冠肺炎疫情影响, 以及国际环境复杂多变, 外部需求减弱, 澳门经济将面对较为严峻的挑战。笔者预料 2020 年澳门经济将出现双位数负增长, 但长远有国家作为澳门经济的强大后盾,可确保长期繁荣稳定。关键词: 澳门经济经济景气经济预测经过 2017 年、 2018 年的较快增长后, 2019 年澳门经济再次进入调整期。在整体投资需求持续转弱, 宏观经济增长动力不足的背景下, 2019 年澳门经济全年实质收缩 4. 7% 。近期突袭而至的新冠肺炎疫情的影响持续扩大并已蔓延至澳门, 特区政730* 柳智毅, 博士, 澳门经济学会理事长, 澳门大学策略及规划办公室主任, 研究方向为澳门经济、澳门人力资源开发与管理。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书府先后推出减少商业活动、减少人群聚集、避免交叉感染措施, 包括取消所有大型公众活动、暂停出境团及港澳自由行签注、关闭赌场 15 天等。在特区政府果断有效的防疫措施下, 截至 2020 年 2 月 28 日, 澳门已连续 23 天没新增确诊病例, 从 3 月 2 日起公共部门全面恢复正常办公及对外服务。然而, 由于澳门是一个细小、全开放型的经济体, 对外依赖程度和敏感度极高, 本次疫情无疑对澳门带来较大强度的冲击, 尤其是依赖外来消费的交通运输、酒店住宿、餐饮、零售等行业受到冲击更大。由于本次疫情不仅波及内地各大城市, 日、韩等澳门旅客主要来源国也暴发疫情, 赌场重开以后几乎无赌客上门, 部分赌场员工已开始放无薪假, 接下来可能会有一波裁员潮。后来疫情虽有好转, 但每天仍在变化, 暂时仍难以精确估计最终对澳门经济造成多大的影响。笔者预计新冠肺炎疫情对澳门的影响可能要到第二季度方能逐步消退, 2020 年前两个季度澳门 GDP 有可能分别收缩 50% 以上, 全年 GDP 有可能进一步收缩至 29% 。 “信心比黄金更珍贵”, 当前政府政策的重心是一方面必须给予本地中小企业信心, 避免企业因看不到前景裁员甚至倒闭; 另一方面需要大幅度增加财政支出, 加大基础建设力度, 推出一系列因应疫情的经济振兴措施, 在保住就业率的同时刺激市场活动, 有效扩大内需, 保存澳门经济的元气, 待疫情过后澳门经济可以尽快复苏。一 2019年澳门整体经济回顾1. 受投资及服务出口下跌拖累,GDP全年收缩 4. 7%综观 2019 年, 澳门经济受投资及服务出口下跌拖累, 自第一季度起已出现负增长 (见图 1), 全年实质收缩 4. 7% 。其中内部需求表现欠佳, 按年收缩 4. 6% , 当中私人建筑投资大幅减少, 以致固定资本形成总额按年下跌 20. 1% ; 另外, 总就业人数与工作收入虽仍上升, 但是经济前景不明朗,私人消费渐趋审慎, 升幅收窄至 2. 9% ; 政府最终消费支出按年增长3. 9% , 较前年上升 0. 4 个百分点, 其中雇员报酬增长 2. 4% , 购入货物及830

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门2019年经济回顾与2020年经济前瞻服务净值上升 5. 7% 。外部需求方面, 入境旅客人次上升, 总消费却下跌,幸运博彩毛收入跌幅亦于第三季度起扩大, 导致服务出口按年下跌 3. 4% ,其中博彩服务出口及其他旅游服务出口分别下跌 4% 及 5. 7% ; 货物出口亦下跌 8. 3% 。图 1 2017 ～ 2019 年以环比物量 (2017 年) 按支出法计算的澳门本地生产总值及实质增长率资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局。2. 全年经济景气指数缓慢下跌从澳门经济学会编制的澳门经济景气指数① (见表 1) 来看, 2019 年澳门经济景气指数②维持在 4. 9 ～ 6. 5 分 (10 分为满分), 大部分月份落在指标体系五个分级中的 “稳定” 水平范围内, 但整体缓慢下跌, 12 月跌至 “欠佳” 水平。930①②计算指标包括澳门货币供应 M2、博彩企业月度收市平均股价、饮食业信心指数、零售业信心指数、中国消费者信心指数、博彩毛收入、货物进口量、入境旅客量、酒店及公寓住客人数、酒店及公寓入住率、就业人口、消费物价和失业率在内。澳门经济学会自 2017 年 6 月起透过编制包含十多项指标在内的经济景气指数及景气领先指数的方式, 更及时地了解和掌握宏观经济现状和变化。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书表 1 2019 年澳门经济景气指数各指标分值指标分类指标组成2019 年1 月 2 月 3 月 4 月 5 月 6 月 7 月 8 月 9 月 10 月 11 月 12 月领先指标货币供应 M26,稳定6,稳定6,稳定6,稳定6,稳定7,偏热6,稳定6,稳定6,稳定6,稳定6,稳定6,稳定博彩企业月度收市平均股价3,欠佳3,欠佳3,欠佳4,欠佳3,欠佳2,低迷4,欠佳3,欠佳4,欠佳5,稳定5,稳定5,稳定饮食业信心指数9,过热9,过热7,偏热8,偏热5,稳定6,稳定8,偏热6,稳定4,欠佳4,欠佳4,欠佳4,欠佳零售业信心指数5,稳定5,稳定4,欠佳5,稳定5,稳定5,稳定4,欠佳5,稳定6,稳定5,稳定6,稳定6,稳定中国消费者信心指数5,稳定5,稳定5,稳定5,稳定5,稳定7,偏热6,稳定6,稳定6,稳定6,稳定5,稳定5,稳定同时指标博彩毛收入4,欠佳5,稳定4,欠佳3,欠佳5,稳定5,稳定4,欠佳3,欠佳5,稳定4,欠佳3,欠佳3,欠佳货物进口量5,稳定2,低迷4,欠佳5,稳定5,稳定3,欠佳4,欠佳4,欠佳4,欠佳5,稳定5,稳定6,稳定入境旅客量10,过热8,偏热10,过热8,偏热10,过热9,过热8,偏热6,稳定6,稳定5,稳定3,欠佳0,低迷酒店及公寓住客人数5,稳定5,稳定5,稳定4,欠佳4,欠佳3,欠佳5,稳定5,稳定5,稳定5,稳定4,欠佳4,欠佳酒店及公寓入住率10,过热9,过热10,过热9,过热8,偏热8,偏热7,偏热6,稳定5,稳定6,稳定6,稳定5,稳定就业人口6,稳定6,稳定5,稳定5,稳定5,稳定5,稳定5,稳定5,稳定4,欠佳5,稳定5,稳定5,稳定滞后指标消费物价7,偏热7,偏热7,偏热7,偏热6,稳定6,稳定6,稳定7,偏热6,稳定7,偏热6,稳定6,稳定失业率9,低失业率9,低失业率9,低失业率9,低失业率9,低失业率9,低失业率9,低失业率9,低失业率9,低失业率9,低失业率9,低失业率9,低失业率注: 本指标计算采用 2019 年 12 月更新后的评价标准, 因此部分历史数据会有修订。资料来源: 澳门经济学会经济景气指数。2019 年期间, 澳门经济景气指数 13 项指标变化情况如下。货币供应 M2。 2019 年 12 月澳门 M2 为 6875. 3 亿元, 较 2018 年同期040

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门2019年经济回顾与2020年经济前瞻图 2 2019 年经济景气指数资料来源: 澳门经济学会经济景气指数。增加 5. 5% 。 2019 年大部分月份货币供应 M2 指标评分约为 6 分, 属五个分级中的 “稳定” 等级, 反映投资和中间市场稳定, 现实和潜在购买力适当增长。博彩企业月度收市平均股价。在港上市的澳门赌场营运商股票月度收市价均较 2018 年同期有较大幅度下跌, 尤其是 6 月受中美贸易摩擦影响六大股票平均按年下跌接近 30% 。 2019 年第四季度博彩企业月度收市平均股价指标评分从 “欠佳” 等级逐步恢复到 “稳定” 等级, 反映出投资者对博彩业前景的态度随着贸易摩擦的明朗化逐渐转向乐观 (见表 2)。表 2 2019 年澳门六大博彩企业收市平均股价统计代号股票月平均最高值月平均最低值走势0027 银河 59. 0 48. 30200 新濠 20. 4 15. 90880 澳博 9. 5 7. 31128 永利 21. 3 15. 7140

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书续表代号股票月平均最高值月平均最低值走势1928 金沙 42. 8 34. 42282 MGM 16. 7 11. 8 资料来源: 根据香港交易所资料整理所得。饮食业信心指数。 2019 年澳门饮食业信心指数评分呈下跌趋势, 从年初的 “过热” 等级逐步回落到 “欠佳” 等级, 反映受访本地饮食业商户对行业景气前景看法逐步转淡。零售业信心指数。 2019 年澳门零售业信心指数评分波动较小, 大部分月份都能维持在 “稳定” 等级, 反映受访本地零售业商户中对行业景气前景看法持平者居多。中国消费者信心指数。 2019 年中国消费者信心指数在 120 ～ 130, 大部分月份评分维持在 “稳定” 等级, 反映国内消费者对当前经济形势的评价和经济前景、收入水平、收入预期以及消费心理状态持平。博彩毛收入。 2019 年澳门博彩毛收入指标评分有 8 个月落入 “欠佳”等级, 说明博彩行业受到冲击, 连带博彩收入较 2018 年同期减少。货物进口量。 2019 年澳门总进口货值为 901. 3 亿元, 与 2018 年相若。大部分月份评分落在 “欠佳” 及 “稳定” 等级, 反映消费需求比较不稳定。入境旅客量。 2019 年澳门入境旅客量指标受到香港社会事件的影响,评分呈下跌趋势, 从年初的 “过热” 等级逐步回落到年底的 “低迷” 等级,反映年底旅客人数快速减少, 旅游业及相关行业受到较大冲击。酒店及公寓住客人数。 2019 年澳门酒店及公寓住客人数在 107. 6 万～126. 6 万人, 大部分月份评分落在 “欠佳” 至 “稳定” 之间。近年底酒店住客人数减少, 旅游业及相关行业受影响。酒店及公寓入住率。 2019 年澳门酒店及公寓入住率指标评分呈下跌趋势, 从年初的 “过热” 等级逐步降至年底的 “稳定” 等级, 酒店及公寓入240

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门2019年经济回顾与2020年经济前瞻住率与近五年同月数据均值的差距逐步缩小。就业人口。 2019 年澳门就业人口在 38. 53 万～ 39. 15 万人, 大部分月份评分维持在 “稳定” 等级, 反映劳动力需求稳定, 就业人口略有增加。消费物价。 2019 年澳门通货膨胀率呈缓和上升态势, 全年综合消费物价平均指数为 101. 78, 按年上升 2. 75% , 其中甲类 ( 101. 79 ) 及乙类(101. 77) 消费物价平均指数按年分别增长 2. 69% 及 3. 34% 。大部分月份评分落在 “稳定” 及 “偏热” 等级, 反映消费市场活跃, 物价上升, 民众货币购买力略有下降。失业率。 2019 年澳门人力资源市场供应仍然紧张, 澳门特区政府统计暨普查局就业调查结果显示, 2019 年 10 月至 12 月总体失业率为 1. 7% , 本地居民失业率为 2. 3% , 几近完全就业。 2019 年 1 ～ 12 月内各期总体失业率均维持在 1. 7% ～ 1. 8% , 反映企业聘雇意愿维持较高水平。二 2019年澳门主要行业发展状况1. 博彩业:整体毛收入下跌,中场收入比重上升2019 年全年澳门累计博彩毛收入 2924. 55 亿元 (澳门元, 下同), 按年下跌约 3. 4% ; 其中, 反映贵宾厅收入的贵宾百家乐毛收入约为 1352. 4 亿元, 较 2018 年同期的 1661 亿元下跌约 18. 6% (见图 3、图 4)。根据观察, 2019 年的澳门博彩业收入有一明显变化, 以往博彩业贵宾厅收入占总赌收的 50% 以上, 例如 2018 年贵宾厅收入比重是 54. 8% , 但2019 年该比重首次跌破一半, 贵宾厅赌收只占总赌收的 46. 2% (见图 5)。另外, 中场百家乐收入占总赌收的比例则从 2018 年的 33. 8% 上升至 2019 年的 41. 3% 。贵宾厅博彩收益呈衰退之势, 中场收益逐渐成为赌场收入的主要支柱, 部分博彩企业开始把焦点放在中场特别是高端中场 ( premiummass) 顾客身上。2. 旅游业:入境旅客量人数大幅增加,但人均消费减少在粤港澳大湾区建设背景的持续带动下, 2019 年澳门入境旅客量节节340

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书图 3 2018 ～ 2019 年各季度澳门博彩毛收入资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局。图 4 2018 ～ 2019 年澳门贵宾百家乐收入资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局。攀升, 2019 年全年入境旅客达 3940. 6 万人次, 同比增长 10. 1% ( 见图 6)。但全球经济不景气、中美贸易摩擦、宏观经济下行压力加大、人民币贬值等因素, 令内地旅客访澳消费时更为理性谨慎, 访澳旅客人均消费自 2018 年第四季度起已连续五季录得同比跌幅。 2019 年旅客人均消费额440

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门2019年经济回顾与2020年经济前瞻图 5 2018 ～ 2019 年澳门贵宾百家乐、百家乐收入占总赌收的比重资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局。为 1626 元, 按年下降 16. 5% , 其中内地旅客人均消费额下跌 18. 2% , 为1834 元 (见图 7)。总消费方面, 2019 年全年旅客总消费按年下降 8. 0% ,为 640. 8 亿元; 留宿旅客 ( 499. 6 亿元) 降幅为 11. 2% , 不留宿旅客(141. 2 亿元) 增幅为 5% 。图 6 2018 ～ 2019 年各季度入境旅客人数资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局。540

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书图 7 2018 ～ 2019 年各季度入境旅客人均消费资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局。此外, 值得留意的是, 由于邻近的香港示威游行持续, 对港澳连线团的影响浮现, 表现在团客人数快速下降方面。根据澳门特区政府统计暨普查局资料, 虽然澳门 2019 年全年参团旅客共 833. 3 万人次, 同比下降 8. 7% 见图8, 但参团旅客人数从 8 月开始显著下降, 而且按年跌幅从 8 月的 22. 7% 上升至 12 月的 41. 8% (见表 3)。图 8 2018 ～ 2019 年各季度参团旅客人数资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局。640

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门2019年经济回顾与2020年经济前瞻表 3 2019 年各月澳门参团旅客统计月份总团客内地团客香港团客人数(万人) 变动率(% ) 人数(万人) 变动率(% ) 人数(万人) 变动率(% )1 月 76. 9 - 4. 2 59. 4 - 8. 0 1. 6 16. 82 月 71. 4 16. 7 53. 8 15. 9 1. 8 33. 93 月 90. 3 26. 6 70. 8 30. 1 2. 1 54. 44 月 91. 0 20. 5 72. 3 22. 0 1. 9 63. 75 月 83. 2 17. 1 64. 4 18. 4 1. 6 55. 66 月 78. 8 16. 5 61. 2 19. 0 1. 4 42. 77 月 82. 9 9. 2 67. 4 12. 2 1. 3 24. 48 月 60. 4 - 22. 7 46. 9 - 23. 0 0. 8 - 27. 89 月 43. 5 - 37. 6 31. 2 - 41. 8 0. 6 - 33. 410 月 49. 9 - 36. 5 37. 1 - 39. 9 0. 6 - 48. 111 月 50. 8 - 44. 0 37. 8 - 47. 5 0. 7 - 55. 112 月 p 54. 3 - 41. 8 41. 6 - 44. 4 0. 6 - 60. 6 资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局。3. 零售业:销售总额与2018年相仿,商户对景气偏悲观2019 年澳门全年零售业销售额为 771. 3 亿元, 按年增长 0. 4% 。根据澳门特区政府统计暨普查局每月对零售业 136 个样本 (约占行业收益的 70% ) 开展的景气调查数据, 受访商户中预期隔月营业额下跌的商户比例比预期隔月营业额上升的商户比例高, 反映受访零售商户对景气偏悲观 (见图 9、表 4)。图 9 2018 ～ 2019 年澳门零售业销售额资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局。740

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书表 4 2019 年澳门零售业景气调查结果月份商户预期下月营业额同比变动上升小计 < 10 10 ～ 19 ≥20不变下跌小计 < 10 10 ～ 19 ≥20推算平均变动幅度(% )1 月 29. 6 15. 6 8. 1 5. 9 43. 0 27. 4 7. 4 8. 9 11. 1 - 0. 32 月 22. 8 11. 0 8. 8 2. 9 41. 9 35. 3 10. 3 8. 8 16. 2 - 2. 33 月 16. 2 7. 4 7. 4 1. 5 47. 8 36. 0 13. 2 5. 9 16. 9 - 2. 64 月 20. 6 10. 3 7. 4 2. 9 47. 8 31. 6 8. 1 9. 6 14. 0 - 2. 25 月 20. 6 8. 1 8. 1 4. 4 44. 9 34. 6 9. 6 11. 0 14. 0 - 2. 06 月 20. 6 8. 8 9. 6 2. 2 43. 4 36. 0 14. 7 11. 0 10. 3 - 1. 17 月 22. 1 9. 6 10. 3 2. 2 46. 3 31. 6 7. 4 7. 4 16. 9 - 2. 48 月 16. 9 11. 0 3. 7 2. 2 45. 6 37. 5 16. 2 8. 8 12. 5 - 2. 09 月 21. 3 8. 1 8. 8 4. 4 43. 4 35. 3 17. 6 5. 1 12. 5 - 0. 210 月 26. 7 13. 3 8. 1 5. 2 41. 5 31. 9 6. 7 12. 6 12. 6 - 1. 511 月 28. 9 10. 4 11. 9 6. 7 42. 2 28. 9 8. 9 3. 7 16. 3 - 0. 212 月 24. 4 8. 1 8. 9 7. 4 43. 7 31. 9 10. 4 10. 4 11. 1 - 0. 2 资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局。4. 金融业:保持平稳发展自 2017 年起, 澳门金融机构首次发行 10. 5 亿美元 “一带一路” 主题的固息债券, 标志着澳门金融业进入新的时期。 2018 年中国银行澳门分行首次发行 40 亿离岸人民币债券 “莲花债”; 2019 年 7 月, 在中央政府的政策支持下, 人民币国债首次在澳门发行; 2019 年 12 月, 中国人民银行宣布通过提高澳门居民的每日人民币汇款限额, 扩大澳门银行人民币清算业务的范围, 进一步丰富澳门金融业务和夯实金融基础。2019 年澳门金融业保持稳健发展态势, 公共财政整体运行状况良好,财政储备稳定增加。根据澳门金融管理局公布的资料, 由于 2019 年中美贸易摩擦暂时缓和、英国脱欧形势逐渐明朗, 加上各主要经济体的中央银行陆续采取较宽松的货币政策, 带动环球资本市场反复向上。 2019 年特区财政储备的投资收益达 302 亿澳门元, 年度回报率为 5. 6% , 是澳门财政储备制度 2012 年建立以来的新高。初步估算, 截至 2019 年底, 财政储备资本金额按年增长 13. 9% , 至 5794 亿元。外汇储备方面, 根据澳门金融管理局数840

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门2019年经济回顾与2020年经济前瞻据, 2019 年 12 月底澳门特别行政区的外汇储备资产总额, 初步统计为 1783亿澳门元, 较 2018 年同期的 1636 亿澳门元增加 147 亿澳门元。澳门银行资本充足, 2019 年前三季度整体资本充足比率较 2018 年上升0. 3 个百分点, 至 14. 5% , 远高于法定的 8. 0% 的最低资本充足率。根据澳门金融管理局公布数据, 银行业发展方面也录得稳定增长。截至 2019 年 11 月底, 澳门银行业营运利润为 159 亿澳门元, 按年增长 9. 4% 。银行私人部门贷款总额达1 万亿澳门元, 与2018 年同期相比增长7. 1% , 其中房地产相关信贷约占 38. 6% , 较 2018 年降低 2. 2 个百分点。与此同时, 存款总额增长 5. 9% ,总体贷存比率遂上升 1% 至 93. 6% 。不良贷款占总贷款的比重从 2018 年同期的 0. 2%略微上升至 0. 3% , 反映银行资产素质轻微转弱, 但该比例仍相当低,银行的资本充裕, 利润持续增长, 资产素质仍属良好。5. 会展业:会展活动数量增加,但与会人数减少澳门会展业经过 10 多年的迅速发展, 拥有愈来愈多的世界级大型国际会议展览场地, 会展及配套设施陆续增加, 能够满足不同类型活动的需要,澳门会展业已发展成为亚洲最佳会展城市之一, 多项会展活动更获得国际的认可。 2019 年 5 月国际会议协会 (ICCA) 发布《2018 年国际会议协会市场年度报告》, 认可了 39 项在澳门举行之国际会议协会活动, 在亚太区城市的排名由 2013 年的第 34 位上升至第 17 位。而国际展览业协会 (UFI) 公布的《第 15 版亚洲贸易展览会研究报告》显示, 2018 年澳门展览市场增长率(5. 2% ) 位列亚太区前 10 名, 也高于亚太区平均水平。 2019 年澳门会展业也面临挑战, 虽然会展活动数量增加, 但与会人数减少。 2019 年前三季度会展活动共 1075 项, 按年增加 109 项; 与会者 / 入场观众则减少 8. 3% , 至126. 8 万人次。会议按年增加 114 项至 1027 项, 但是与会者下跌 11. 2% ,至 19. 3 万人次, 主要是 2019 年第二季度 200 人或以上会议的与会者大幅减少所致。6. 房地产业:住宅成交淡静,成交价平稳2019 年全年澳门楼宇单位及停车位买卖共 11022 个, 按年下降 26. 9% ,成交金额下跌 30. 5% , 至 622. 4 亿元。住宅单位买卖有 8277 个, 减少 2545940

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书个, 总值 510. 5 亿元, 下降 26. 5% ; 现货住宅 ( 7101 个) 及住宅楼花(1176 个) 成交金额分别为 406. 1 亿元及 104. 4 亿元。2019 年住宅单位每平方米实用面积平均价格为 107522 元, 按年下跌0. 8% ; 路环 (125799 元) 及氹仔 (110721 元) 分别下跌 7. 2% 及 1. 5% ,澳门半岛 (104346 元) 则上升 2. 4% ; 现货住宅 (100977 元) 平均价格上涨 3. 9% , 住宅楼花 (142487 元) 则微跌 0. 1% (各季度的平均成交价可参见表 5)。由于 2018 年有价格较高的单位成交, 相比之下 2019 年办公室单位每平方米平均价格下跌 33. 8% , 至 108407 元; 工业单位平均价格为每平方米 54979 元, 跌幅为 2. 5% 。表 5 2019 年楼宇单位买卖平均成交价 (住宅)单位: 澳门元 / 平方米季度全澳澳门半岛氹仔整体黑沙环新填海区高士德及雅廉访区新口岸区外港新填海区及南湾湖填海区整体海洋及小潭山区氹仔中心区第一季 102576 98693 132199 107918 80148 116024 105065 92450 107143第二季 110263 109987 146481 91582 87210 111403 101515 98909 103514第三季 109977 104711 141718 87918 81185 107241 122536 113794 109005第四季 104468 100060 129917 87502 78396 98148 110613 90158 102183 资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局。三 2020年澳门经济展望及GDP预测澳门属微型经济体, 对外依赖程度高, 外部经济环境变化及发展形势对澳门有直接或间接影响。为此, 必须分析与澳门经济有关的外围发展形势。1. 2020年外围发展形势不确定、不明朗2020 年, 中美贸易第一阶段协议于 1 月 15 日签署。协议的签署宣告历时两年的贸易摩擦暂告一段落, 亦暂时缓和了世界上最大的两个经济体之间050

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门2019年经济回顾与2020年经济前瞻的紧张关系。贸易摩擦只是阶段性缓和, 加征的关税尚未全部取消, 而且次轮谈判因涉及一些结构性问题或比第一阶段更加复杂和艰巨。可见中美在2020 年难免再出现摩擦, 会给全球经济和金融市场带来不同程度的影响,并有可能间接抑制澳门的外部需求。2020 年初突袭而至的新冠肺炎疫情成为 2020 年冲击我国经济的首个“黑天鹅” 事件。从内地来看, 疫情首先冲击了内地包括旅游、娱乐、零售、酒店行业等在内的第三产业, 但由于内地大量企业在春节后未能如期复工, 影响已传递到包括制造业在内的第二产业。全球各大金融机构因应新冠肺炎疫情纷纷调低对中国第一季度及全年 GDP 增长率预测值 (见表 6)。表 6 各大金融机构因应新冠肺炎疫情对中国 GDP 成长率预估的调整单位: %机构报告发布日期第一季度成长率全年成长率调整后调整前调整后调整前渣打(Standard Chartered) 2 月 19 日 2. 8 4. 5 5. 5 5. 8野村(Nomura) 2 月 17 日 3 3. 8 5. 5 5. 6汇丰(HSBC) 2 月 12 日 4. 1 5. 8 5. 3 5. 8国民西敏寺银行(Natwest) 2 月 12 日 4. 5 5 5. 3 5. 7澳新银行(ANZ) 2 月 12 日 3. 2 ～ 4 5 5. 5 5. 8花旗银行(Citi) 2 月 11 日 3. 6 4. 8 5. 3 5. 5荷兰国际银行(ING Bank) 2 月 10 日 5 6 5. 4 5. 9巴克莱银行(Barclays) 2 月 7 日 4 5. 8 5. 4 5. 8贝伦贝格银行(Berenberg Bank) 2 月 7 日 6 5. 5 5. 6 5. 9BMO 资本(BMO Capital) 2 月 7 日 4. 5 5. 9 5. 5 5. 9标普全球评级(S&P Global Ratings) 2 月 6 日下降 1 个百分点 5. 0 5. 7牛津经济研究院(Oxford Economics) 2 月 3 日下降超过 2 个百分点 5. 4 6麦格理(Macquarie) 2 月 3 日 4. 0 5. 8 5. 6 5. 9瑞士银行(UBS) 2 月 3 日 3. 8 5. 9 5. 4 6. 0彭博经济研究(Bloomberg Economics) 1 月 31 日 4. 5 5. 9 5. 7 5. 9高盛(Goldman Sachs) 1 月 31 日 4 5. 6 5. 5 5. 9大华银行(UOB) 1 月 31 日 5. 1 5. 9 5. 7 5. 9 资料来源: “ China’s Economy Seen Growing Slowest Since 1990 Due to Virus”, Bloomberg News, 4February 2019。150

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书澳门与内地往来十分密切、频繁, 而且对内地经济的依赖性很强, 受疫情影响, 澳门的外部需求必然被抑制。2. 2020年澳门经济不容乐观2019 年的主要经济数据明显反映了澳门经济已进入调整期, 面临一定的经济压力加上突如其来的新冠肺炎疫情, 为了确保民众的健康和生命安全, 从 1 月 23 日开始澳门特区政府先后推出多项措施, 如减少商业活动,减少人群聚集, 避免交叉感染, 包括取消所有大型公众活动、暂停出境团及港澳自由行签注、关闭赌场 15 天等。农历新年期间内地访澳旅客人数出现断崖式下跌, 1 月 24 ～ 30 日农历新年期间澳门访客人数大跌 78. 3% , 为26. 1 万人, 其中内地旅客为 14. 92 万人, 按年下跌 83. 3% 。 1 月入境旅客按年下跌 16. 8% , 为 285 万人次, 其中内地旅客下跌 14. 9% , 为 213. 2 万人次, 个人游旅客人数下跌 14. 4% , 为 111. 3 万人次。新冠肺炎疫情直接冲击澳门的博彩收入, 根据澳门特区政府博彩监察协调局数据, 2019 年 1 月澳门博彩毛收入仅为 221. 26 亿澳门元, 按年下跌11. 3% ; 2 月, 由于全澳赌场关闭 15 天, 赌收按年急跌 87. 8% 至 31. 04 亿澳门元, 为 2005 年 2 月以来单月新低。此外, 大量依赖内地客消费的旅游、娱乐、零售、餐饮、酒店住宿的本地中小企业更是苦不堪言。按目前疫情的发展, 预计到 4 月底才有可能得到控制, 经济最快也要到五六月才能恢复正常。受到疫情冲击, 在可预见的 2020 年上半年, 澳门经济将面临相当严峻的挑战, 预计上半年经济会出现双位数负增长。疫情过后, 内地和澳门累积的消费需求会逐步释放, 加上特区政府采取政策措施, 降低企业成本、减压纾困, 经济有望在第三季度开始逐渐恢复正常, 逐步恢复元气, 但 2020 年全年经济仍不容乐观。3. 2020年澳门 GDP预测参考 2003 年 “非典” 时期博彩毛收入的恢复速度, 澳门经济大约用了5 个月时间逐步恢复至原有水平。 2003 年 5 月澳门博彩毛收入下跌至应有水平的 58. 3% , 之后以 76. 4% 、 82. 8% 、 98% 的速度恢复, 于 9 月恢复至正常水平 (见表 7)。250

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门2019年经济回顾与2020年经济前瞻表 7 2003 年澳门博彩毛收入月份博彩毛收入实际值(亿澳门元)博彩毛收入理论值(亿澳门元)受影响程度(% )1 月 19. 8 25. 1 78. 92 月 21. 9 21. 5 101. 73 月 28. 7 26. 8 107. 04 月 17. 0 23. 2 73. 45 月 16. 6 28. 4 58. 36 月 19. 6 25. 6 76. 47 月 24. 8 29. 9 82. 88 月 29. 3 29. 9 98. 09 月 24. 8 23. 4 105. 810 月 28. 5 29. 3 97. 411 月 30. 5 27. 2 112. 312 月 25. 4 26. 6 95. 2 注: 2003 年博彩毛收入理论值: 先按前后一年的全年博彩毛收入取平均值, 除以 12 个月后分别乘上各月的季节指数所得。资料来源: 根据澳门特区政府统计暨普查局数据推算所得。笔者根据 2017 ～ 2019 年各月博彩毛收入计算出平均值作为预测的参考基准。由于从 2020 年 2 月 5 日凌晨零时开始, 全澳 41 间娱乐场以及电影院、剧院、酒吧、网吧及舞厅等暂停营业 15 天, 赌场收入也因为关门半个月而剧减, 即便澳门各大赌场已经重新开张, 到 2 月底也未见博彩业收入有好转的迹象。根据澳门特区政府博彩监察协调局公布的最新数据, 2020 年 2月澳门博彩收入为 31. 04 亿澳门元, 较 2019 年同期下跌近 88% 。考虑到 2月博彩毛收入只相当于近三年同月博彩毛收入平均值的 13% , 按此日均毛收入推算, 3 月博彩毛收入预计是近三年同月博彩毛收入平均值的 28% 。根据有关预测, 新冠肺炎疫情很可能在四五月得到控制并慢慢消退。笔者相信, 在此之前, 澳门的自由行旅客人数应该暂不会恢复, 而且从 2 月下旬开始新冠肺炎疫情也在日本、韩国、意大利等国家大暴发, 倘若疫情持续不见好转, 预计澳门赌场 4 ～ 6 月收入可能维持在近三年同月博彩毛收入平均值的 30% 以上, 可能要到暑假旅客人数才能逐步恢复。笔者参考 SARS 时350

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书期博彩毛收入的恢复速度, 推算出 2020 年澳门各月博彩毛收入, 并根据历史数据建立澳门博彩毛收入及 GDP 回归模型得出 GDP 预测值。展望 2020年, 新冠肺炎疫情对澳门的影响可能要到第三季度方能逐步消退, 笔者预计2020 年前两季度 GDP 收缩约 50% , 全年收缩 26% ～ 31% (见图 10、表 8)。图 10 2010 ～ 2019 年澳门 GDP 和 2020 年 GDP 可能走势资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局以及笔者推算数据。四结语澳门是一个开放的微型经济体, 对外依赖程度和敏感度极高。在新冠肺炎疫情面前, 因产业结构过于单一, 缺乏多元产业支撑, 使澳门经济的先天弱点再次暴露。面对疫情, 澳门财政储备制度绝对是对澳门经济恢复活力甚至恢复增长的一个重要支撑。多年来财政收入为特区政府累积了大量结余,也使特区政府在经济进入调整期的当下, 可以短期内快速有效地发挥其社会转移和收入再分配功能, 通过政府消费、公共工程建设、合理补贴、社会保障等方式, 有系统、有重点地调整经济发展的节奏, 促进产业发展平衡和经济稳定发展。新一届特区政府先后出台各种纾困措施, 为疫情过后刺激消费、扩大内需、推动经济复苏提供十分有利的条件。450

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门2019年经济回顾与2020年经济前瞻书书书550表8 2020年澳门各月博彩毛收入及以环比物量(2017年)按支出法计算的本地生产总值区间预测值月份近三年博彩毛收入平均值(亿澳门元)悲观预测一般预测乐观预测恢复程度(%)博彩毛收入预测值(亿澳门元)GDP预测值及变动率(百万澳门元、%)恢复程度(%)博彩毛收入预测值(亿澳门元)GDP预测值(百万澳门元、%)恢复程度(%)博彩毛收入预测值(亿澳门元)GDP预测值(百万澳门元、%)1月234.9—221.32月242.21331.03月243.42356.6308.965743.9-35.9—221.31331.02868.7321.066891.3-34.7—221.31331.03380.9333.268046.3-33.64月231.62353.35月247.32356.96月221.02350.8161.051751.0-49.32864.82869.22861.9195.95 5060.9-46.13376.43381.63372.9230.958370.9-42.87月242.545109.18月245.045110.29月218.053116.2335.568262.8-31.550121.250122.558127.1370.871599.2-28.255133.455134.763138.0406.174935.6-24.810月268.071191.411月236.478183.912月240.093223.3598.693145.6-11.276204.883195.798235.3635.896666.1-7.881218.288207.5103247.3673.0100186.6-4.5合计2870.3—1404.01404.0278903.3-31.8—1523.51523.5290217.5-29.1—1643.21643.2301539.4-26.3 注:1月、2月博彩毛收入为实际值。资料来源:澳门特区政府博彩监察协调局。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书展望 2020 年, 在新冠肺炎疫情蔓延、外部需求收缩、中美贸易摩擦持续等因素的影响下, 澳门经济承受了较大的外部压力。当前最重要的是抗击疫情, 同时高度关注经济较薄弱环节。待疫情过后, 笔者建议特区政府增加大型民生工程项目的投放, 同时积极参与世界旅游休闲中心相关项目的投资和建设, 释放经济增长动力, 提高经济长期抗风险能力。除了传统内地市场, 特区政府应积极发挥好自身的国际化优势, 深挖澳门 “一国两制” 和国际化的优势和潜力, 努力并有针对性地加强宣传推广, 开拓国际游客市场, 尤其是邻近的东亚、东南亚国家市场, 努力摆脱过度依赖单一游客市场风险, 有策略、有计划地培育新的竞争优势和新的经济增长点, 促进经济适度多元。650

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门社会保障体系的现状及未来发展.澳门社会保障体系的现状及未来发展陈建新张锐蒋雯静摘要: 回归以来, 澳门基尼系数不断下降, 居民家庭可支配收入不断增加, 澳门社会保障制度在社会资源分配上已经基本达到平衡公平与效率的水平。本文基于特区政府的数据, 运用社会保障体系评估框架, 从澳门社会保障的需求状况、覆盖范围、有效性、可持续性和协调性五个维度出发, 对现行社会保障体系进行分析。澳门社会保障体系已经实现全覆盖和满足基本保障, 且有效地缓解了贫富悬殊问题, 但因人口老龄化, 社会对社会保障的需求有所增加。针对社会保障体系的可持续发展, 澳门特区政府也从调整拨款制度和强化投资收入方面着手, 并引入非强制中央公积金, 来强化社会保障的可持续发展; 协调性方面, 特区政府初期着重理顺部门分工和行政组织架构, 然后通过协调、整合部门职能和诱导民间机构合作发展社会服务。澳门社会保障体系的有序建立及良性运作是有目共睹的, 未来应以大数据整合服务、智慧城市发展联动跨部门和区域合作、公私营合作三种路径诱导创新创业应用于社会服务发展, 推动特区和湾区社会保障体系完善, 促进大健康产业发展。750陈建新, 澳门大学社会科学学院政府与行政学系助理教授和公共行政硕士课程主任, 澳门社会保障学会理事长, 研究方向为社会政策和公共行政; 张锐, 澳门大学社会科学学院政府与行政学系公共行政硕士研究生, 研究方向为长者就业和医疗保障; 蒋雯静, 澳门大学社会科学学院政府与行政学系公共行政硕士研究生, 研究方向为社会保障。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书关键词: 澳门社会保障体系社会资源分配社会保障体系评估2020 年 4 月 20 日, 澳门特别行政区行政长官贺一诚公布其第一份施政报告, 在报告中, 他强调澳门要坚守 “一国” 之本, 善用 “两制” 之利,可见澳门各方面发展都需要善用 “一国两制” 的政策红利。自回归以来,澳门特区政府积极开展民生工作, 对弱势群体 (包括长者、残疾人士和单亲家庭等) 做出针对性的安排, 较具体的例子有《2016 ～ 2025 年长者服务十年行动计划》和《2016 ～ 2025 年康复服务十年规划》, 特区政府也依据上述计划, 有序地完善澳门社会保障体系。住户收支调查显示, 2007 / 2008 年澳门基尼系数为 0. 38,① 2012 / 2013 年为 0. 35, 为近十年统计中最低,②2017 / 2018 年为 0. 36。③ 总体来说, 澳门的贫富差距不断缩小。④ 同时, 家庭可支配收入也呈上升趋势, 2017 / 2018 年为 52314 元, 较 2012 / 2013 年实质上升 12. 7% ,⑤ 可见特区政府在社会资源分配方面的工作已取得一定成效。⑥ 但也有对现行的社会保障体系可持续性的担心,⑦ 由此也会衍生出代850①②③④⑤⑥⑦澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《住户收支调查 2007 / 2008》, 2009 年 5 月, https: / /www. dsec. gov. mo / getAttachment / b7c481c6 - 6077 - 4ca8 - b30a - 81077370432f / C _ IOF _PUB_ 2008_ Y. aspx。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《住户收支调查 2012 / 2013》, 2014 年 4 月, https: / /www. dsec. gov. mo / getAttachment / fa52c47a - 2c6c - 4dbe - 890c - 867de0ddc0c0 / C_ IOF_ PUB_ 2013_ Y. aspx。澳门特别行政区政府新闻局: 《2017 / 2018 年住户收支调查结果》, 2019 年 4 月 12 日, https: / /www. gov. mo / zh - hant / news / 282774 / 。陈建新、张锐、韩睿: 《澳门社会保障体系建设的成就分析》, 《南京邮电大学学报》 2019年第 5 期, 第 11 ～ 20 页。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《住户收支调查 2017 / 2018》, 2019 年 4 月, https: / /www. dsec. gov. mo / getAttachment / 18873957 - ec9c - 4ab3 - 80ab - 4f60bf1ffde9 / C_ IOF_ PUB_2017_ 2018_ Y. aspx。陈建新、张锐: 《澳门养老金制度的发展现状与未来方向》, 吴志良主编《澳门经济社会发展报告 (2018 ～ 2019)》, 社会科学文献出版社, 2019, 第 336 ～ 350 页。陈建新、刘昱初、李楠: 《社保供款比例争议评析———兼论双层社保建设方向》, 吴志良、郝雨凡主编《澳门经济社会发展报告 (2016 ～ 2017)》, 社会科学文献出版社, 2017, 第301 ～ 318 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门社会保障体系的现状及未来发展际公平问题。而且澳门是一个微型经济体, 特区经济和特区政府收入都较容易受外围因素影响而产生波动, 如 2013 年的国家经济出现波动和 2020 年的新冠肺炎疫情, 都影响到特区赌收, 进而影响澳门经济发展。① 考虑到澳门社会保障资金大部分来自特区政府, 经济运行的不稳定也会影响到社保体系的长期、良性、稳定运作。因此, 特区政府为了完善现行社会保障体系, 早在 2008 年便参考世界银行的多支柱建议, 考虑引入非强制性中央公积金,② 2018 年 1 月 1 日正式推出非强制性中央公积金制度作为养老保障的第二根支柱。③ 同时, 为了维持社会保障基金收入的稳定, 特区政府自 2013 年起先后向社会保障基金注资共计 370 亿澳门元④、调升针对社会保障基金的博彩拨款分配比例⑤、建立社会保障基金与财政盈余挂钩的拨款机制⑥等, 提升居民对社会保障体系的信心。除了社会保障基金推行的社会保障和社会工作局的最低维生指数 (或可看作类似内地的低保政策) 外, 近年来国家、澳门特区和香港特区政府都有不少针对性的试行措施和政策, 其中包括内地的以房养老⑦和长期护理保险⑧、香港的950①②③④⑤⑥⑦⑧澳门特别行政区政府新闻局: 《澳门博彩企业与娱乐场所将于 2 月 5 日凌晨起关闭》, 2020年 2 月 5 日, https: / / www. gov. mo / zh - hant / news / 316929 / 。澳门社会保障基金: 《建社保长效机制保居民养老生活》, 2013 年 11 月 11 日, https: / /www. fss. gov. mo / zh - hans / rpc / rpc - news? id = 159。澳门特别行政区第 7 / 2017 号法律《非强制性中央公积金制度》, https: / / bo. io. gov. mo / bo /i / 2017 / 25 / lei07_ cn. asp, 2017 - 06 - 19。澳门特别行政区政府社会保障基金: 《建社保长效机制保居民养老生活》, 2013 年 11 月 11日, https: / / www. fss. gov. mo / zh - hans / rpc / rpc - news? id = 159。澳门特别行政区政府社会保障基金: 《建社保长效机制保居民养老生活》, 2013 年 11 月 11日, https: / / www. fss. gov. mo / zh - hans / rpc / rpc - news? id = 159。澳门特别行政区政府新闻局: 《行政会完成讨论〈巩固社会保障基金的财政资源〉法律草案》, 2019 年 5 月 10 日, https: / / news. gov. mo / detail / zh - hans / N19EJVT8vi; jsessionid =441583EC5CBE3334E6F2F9F3B1F5F65C. app02? 0。秦锐超: 《我国 “以房养老” 的模式选择与法制保障研究》, 《前沿》 2014 年 4 月 (总第357、 358 期), 第 92 ～ 96 页。高毅: 《浅谈试点中的长期护理保险制度》, 《广东社会保险研究》 2019 年第 3 期 (总第 60期), 第 14 ～ 17 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书安老按揭计划①和长者社区照顾服务券试验计划,② 而澳门特区政府也凭借理想的就业环境推动长者就业。③ 这些措施都有助于社会资源分配并兼顾平衡社会各阶层的利益。本文先以经济合作组织的社会保障体系评估框架 (Social Security SystemReview) 去简评澳门社会保障体系的现况, 结合澳门发展相关社会保障服务的机遇及自身优势 (大数据发展、智慧城市、粤港澳大湾区、社团文化)来探讨澳门社会保障体系的未来发展路径。一社会保障体系评估框架广义的社会保障体系包括三部分: 社会救助 ( Social Assistance)、社会保险 (Social Insurance) 和就业保障 (Labour Market Programmes)。④ 这三部分不应该独立看待, 而应该以一个整体来处理。制度之间是需要互相联系和协调的, 从行政角度看, 散落于不同部门的相关信息需要整合。例如, 智慧政务的 “一窗式” 及 “一网通办” 服务便是该理念的产物, 这也是近年来澳门特区政府强调的跨部门合作。⑤ 操作方面, 则可从协调各部门工作的角度对社会保障体系采取一些具体的措施。例如, 复康事务委员会⑥和长者事060①②③④⑤⑥香港按揭证券有限公司: 《安老按揭计划》, http: / / www. hkmc. com. hk / chi / our_ business /reverse_ mortgage_ programme. html。香港特区政府社会福利署: 《第二阶段 “长者社区照顾服务券试验计划” (试验计划)》,2020 年 1 月 23 日, https: / / www. swd. gov. hk / tc / index / site_ pubsvc / page_ elderly / sub_ csselderly / id_ psccsv / 。澳门特别行政区政府: 《长者权益保障法律制度》, 2018 年 8 月20 日, https: / / bo. io. gov. mo / bo /i / 2018 / 34 / lei12_ cn. asp。OECD, Social Protection System Review: AToolkit, OECD Development Policy Tools ( Paris:OECD Publishing, 2018), https: / / www. oecd-ilibrary. org / docserver / 9789264310070 - en. pdf?expires = 1582358049&id = id&accname = guest&checksum = 2706F47FEF3B990F0427ADE08425CB1C.澳门特别行政区政府行政公职局: 《 “智慧政务与一窗式服务推进规划” 全面启动》, 2019年 5 月 16 日, https: / / www. gov. mo / zh - hant / news / 286563 / 。澳门特别行政区政府社会工作局: 《复康事务委员会》, 2020, http: / / www. ias. gov. mo / ch /consultative - committee / rehabilitation - committee。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门社会保障体系的现状及未来发展务委员会①都是跨部门和跨社团的机构, 都主要由澳门特区政府社会文化司司长领导, 较具体的工作便有无障碍环境的相关建设, 并且为建筑界别制定了相关指引②。社会保障体系审查 (Social Protection System Review) 由经济合作与发展组织 ( Organization for Economic Co-operation and Development,OECD) 提出, 主要是用一套分析框架去探讨社会保障体系的现状和发展方向。③ 本文便是主要参考澳门的中期人口调查、住户收支调查和相关官方统计资料并做比较。社会保障体系审查主要由 5 个维度组成:(1) 需求状况 (Needs): 依据生命周期, 前瞻性地分析弱势群体对社会保障的需求状况;(2) 覆盖范围 (Coverage): 显示现行社会保障体系的覆盖范围, 并查看能否覆盖有需要人士;(3) 有效性 (Effectiveness): 从社会保障体系的足够性、公平性和效率三方面来评估;(4) 可持续性 (Sustainability): 从社会保障体系的财政支持和相关的财政政策来分析;(5) 协调性 ( Coherence): 从社会保障体系的行政架构和行政运作来评估。④160①②③④澳门特别行政区社会工作局: 《长者事务委员会》, 2020, http: / / www. ias. gov. mo / ch /consultative - committee / comissao - para - os - assuntos - do - cidadao - senior - 2。澳门特别行政区社会工作局: 《澳门特区无障碍通用设计建筑指引》, 2017, http: / /www. ias. gov. mo / wp - content / themes / ias / tw / download / wzazj. pdf。OECD, Social Protection System Review: AToolkit, OECD Development Policy Tools ( Paris:OECD Publishing, 2018 ), https: / / www. oecd - ilibrary. org / docserver / 9789264310070 -en. pdf? expires = 1582358049&id = id&accname = guest&checksum = 2706F47FEF3B990F0427ADE08425CB1C.OECD, Social Protection System Review: A Toolkit, OECD Development Policy Tools ( Paris:OECD Publishing, 2018 ), https: / / www. oecd - ilibrary. org / docserver / 9789264310070 -en. pdf? expires = 1582358049&id = id&accname = guest&checksum = 2706F47FEF3B990F0427ADE08425CB1C.

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书二澳门社会保障体系现状澳门社会保障体系与 OECD 国家提倡的三根支柱相若, 但是相关职能却主要由三个特区政府部门承担。社会救助主要由社会工作局负责, 在财政支援方面有最低维生指数, 并向弱势家庭提供针对性的社会服务, 但是由于澳门失业率长期偏低, 受惠家庭也较少, 每年平均有 478 个成功就业脱贫, 多于新增经援申请年均数 (300 宗)。综合来看, 2014 ～ 2018 年援助金受益家庭年均为 4490 个①; 社会保险则由社会保障基金处理, 而且覆盖全澳门。近年来特区政府亦以社会保障基金联动其他社会服务和就业, 所以本文便以社会保障基金为重点进行说明, 并辅以其他部分做整体分析; 就业保障方面, 则主要由劳工局负责, 而针对弱势群体便再辅以社会工作局和社会保障基金协助。澳门社会保障基金主要提供现金支援, 包括养老金、残疾金、失业津贴、疾病津贴、出生津贴、结婚津贴、丧葬津贴等。给付有一定条件, 养老金、残疾金、失业津贴及疾病津贴的给付不得互相重叠; 如受益人同时具备要件申领多于一项上款所指的给付, 则社会保障基金应将较有利的给付告知该受益人, 并按其选择给付; 领取养老金或残疾金的受益人于每年 1 月可获发相当于当月给付金额的额外给付; 社会保障基金给付不可查封, 也不可移转。② 依据 2010 年颁布的第 4 / 2010 号法律《社会保障制度》, 社会保障制度分为强制性制度与任意性制度, 具雇佣关系的雇员及雇主须向社会保障基金进行强制性制度供款, 而符合法律规定的其他成年澳门居民, 可以透过登录进行任意性制度供款。现时社会保障覆盖面涵盖至全澳居民, 澳门居民均可得到基本的退休保障。260①②澳门特别行政区政府新闻局: 《完善民生福利助民解困做大做深》, 2020, https: / / news. gov. mo /detail / zh - hans / M19LPllVtE? 5。澳门特别行政区社会保障基金: 《社会保障制度》, 2017 年 12 月, https: / / www. fss. gov. mo / zh -hant / social / social - intro。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门社会保障体系的现状及未来发展2017 年 5 月 31 日通过的第 7 / 2017 号法律《非强制性中央公积金制度》于 2018 年 1 月 1 日正式生效, 社会保障基金正式推出非强制性中央公积金制度, 主要依据世界银行倡议的多支柱的养老保障体系, 目的是加强澳门居民养老保障, 对现行的社会保障制度做出补充。基于新制度实施不久, 成效尚不明显, 故本文探讨的社会资源及社会保障体系以福利金为主。①(一)社会保障体系需求状况、覆盖率及有效性1. 需求状况随着寿命延长、出生人数减少, 澳门特区人口老龄化速度加快。预计65 岁以上老年人口将由 2016 年的 63400 人上升至 2036 年的 157300 人, 年平均增长率达 4. 7% , 远高于总人口年增长率 (1. 0% ); 年龄中位数将由2016 年的 36. 6 岁上升至 2036 年的 42. 3 岁, 社会对社保体系的需求增加。②尽管社会保障制度面临较大压力, 但基尼系数处于较低水平和平均家庭可支配收入上升显示澳门社会保障体系卓有成效。③ 而人口老龄化的成因主要是长寿和少子化, 长寿带来双老问题 (即一个家庭多于两代人都是长者) ④,而少子化则带来家庭重视年幼子女的健康问题, 特别是当年幼和年长人士出现长期病患时, 家庭照顾问题便更为显著, 因此澳门社会工作局便积极为幼儿的早疗服务推出短中长期优化措施⑤, 并委托香港大学秀圃老人研究中心360①②③④⑤澳门特别行政区社会保障基金: 《非强制性中央公积金制度》, 2017 年 7 月, https: / /www. fss. gov. mo / zh - hant / rpc / rpc - intro。澳门特别行政区统计暨普查局: 《2016 ～ 2036 澳门人口预测》, 2017 年 12 月, file: / / /C: / Users / kschan / Downloads / C_ PPRM_ PUB_ 2016_ Y% 20 (1) . pdf。陈建新、张锐、韩睿: 《澳门社会保障体系建设的成就分析》, 《南京邮电大学学报》 2019年第 5 期, 第 11 ～ 20 页。《团体关注智障双老探出路》, 《澳门日报》 2019 年 5 月 26 日, http: / / www. macaodaily. com /html / 2019 - 05 / 26 / content_ 1355509. htm。澳门特别行政区政府社会工作局: 《早疗服务短中长期优化措施》, http: / / www. ias. gov. mo / ch /archives / gonggaotongzhi / % E6%97% A9% E7%99%82% E6%9C%8D% E5%8B%99% E7%9F% AD%E4% B8% AD% E9%95% B7% E6%9C%9F% E5%84% AA% E5%8C%96% E6%8E% AA% E6%96%BD? list = no&type = quanbu。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书进行照顾者津贴的可行性研究。①2. 覆盖率2008 年推出提前获发养老金, 社会保障基金允许已满 60 岁但未满 65岁的受益人按年龄相对应百分比提前领取养老金, 是基于部分人士的经济需要和制度整体公平之间的平衡。 2011 年 1 月 1 日, 第 4 / 2010 号法律《社会保障制度》正式生效, 推出强制性及任意性供款制度, 使保障覆盖范围扩展至全体澳门居民, 并由社会工作局补助一般援助金受益人的任意性制度供款, 扩大了参与率。 2014 年, 特区政府协同社会工作局对取得社会保障基金受益人资格前已经出现残疾的人士发放 “临时性残疾补助津贴”, 使残疾人士得到适当的生活保障。② 2018 年, 废止了残疾状况须在取得受益人资格后才出现的规定 (见表 1)。表 1 社会保障基金扩大参与率的工作年份政策及相关事项2001 由受雇人士扩展至 30 个自雇劳工类别(2001、2002、2004、2006、2007)2008 增加提前获发养老金(2008、2011)2011 增设任意性供款制度(2011)2011 由社会工作局补助一般援助金受益人的任意性制度供款(2011)2011 推出过渡性规定补扣款项措施(2011)2014 协同社会工作局发放临时性残疾补助津贴(2014)2018 废止申领残疾金中须在取得受益人的资格后才出现残疾状况的要件(2018) 社会保障基金参与人数和领取人数逐年攀升, 且领取人数增幅高于参与人数增幅。社会保障基金原来是根据社会保险原则设计, 所以参与人群以本地劳动人口为主, 此部分对社会保障基金参与人数的参考指标便选用本地劳动人口。由表 2 可知, 尽管本地雇员供款人数不断增加, 但增幅远低于领取460①②澳门特别行政区政府: 《社工局积极创设条件推进照顾者津贴》, 2019 年 5 月 29 日, https: / /www. gov. mo / zh - hant / news / 287981 / 。澳门特别行政区印务局: 《第6 / 2018 号法律修改第4 / 2010 号法律〈社会保障制度〉》, 2018年 7 月 6 日, https: / / bo. io. gov. mo / bo / i / 2018 / 29 / lei06_ cn. asp。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门社会保障体系的现状及未来发展人数增幅, 供款人数增幅仅为 6. 63% , 领取人数增幅为 39. 21% , 由此可见需要考虑社会保障基金的长效稳定发展, 特别是基于人口老龄化, 养老金作为社会保障基金的重要支出。表 2 2014 ～ 2018 年社会保障基金供款、就业、受益与领取人数年份本地雇员供款人数本地劳动人口受益人数领取人数2014 280792. 00 283900 355679 96809. 002015 285801 283300 358113 1063362016 289010 286000 358541 1186682017 293684 283500 360044 1251502018 299418 290700 364665 134773增幅(% ) 6. 63 — — 39. 21 注: 增幅计算方式为 2018 年数据除以 2014 年数据所得。资料来源: 供款人数、受益人数及领取人数, 《2014 ～ 2018 年澳门社会保障基金年度报告》; 本地劳动人数, 《2014 ～ 2018 年就业调查》。3. 有效性在养老金加敬老金不低于最低维生指数的施政方针下, 社保基金建议同步调升养老金及其他给付, 为居民提供适切的基本生活保障。值得留意的是, 最低维生指数 (澳门社会救助的一人家庭的给付水平) 并没有把住屋计算在内, 原因是有 70% 的澳门家庭拥有自置物业, 特区政府也会向低收入家庭提供社会房屋来满足他们的住屋需要。除了金钱津助外, 特区政府亦会向 65 岁及以上长者提供免费医疗, 可见整体养老保障体系已经能向澳门居民提供基本养老保障。依据最新数据, 社会保障制度各项福利金及津贴金额在 2020 年 1 月 1 日起调升。养老金及残疾金调升至每月 3740 澳门元, 预计总受惠人数约为 136000 人, 全年总支出约为 52 亿澳门元, 其中养老金占46 亿澳门元, 预计因调升而额外增加的开支约为 1. 5 亿澳门元。① 澳门特别560① 澳门特别行政区政府印务局: 《修改第 6 / 2007 号行政法规〈向处于经济贫乏状况的个人及家团发放援助金制度〉的附件一按特区公报第 212 / 2019 号行政长官批示》, 2019 年 12月 31 日, https: / / bo. io. gov. mo / bo / i / 2019 / 52 / despce_ cn. asp。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书行政区的社会保障制度主要分为各项福利金及津贴, 福利金分为养老金、残疾金; 津贴有五项, 分别是失业津贴、疾病津贴、出生津贴、结婚津贴、丧葬津贴及救济金。基于社会保障基金主要支出是养老金, 这里主要讨论关于养老金的有效性即替代率。在过去五年间, 敬老金、养老金、整体养老保障与本地居民月工作收入中位数都呈上升趋势; 养老金的替代率维持在 20%左右, 整体养老保障的替代率可维持在 30% 左右 (见表 3)。表 3 社会保障基金的养老金给付金额和收入中位数的比较年份个人公积金账户额外注入现金分享计划敬老金养老金整体养老保障给付金额(月)本地居民工作收入中位数(月)替代率(% )养老金整体养老保障2014 7000 9000 7000 39000 5167 15000 22. 97 34. 442015 7000 9000 7500 43550 5588 18000 20. 16 31. 042016 7000 9000 8000 43550 5629 18000 20. 76 31. 272017 7000 9000 8000 44850 5738 19000 19. 67 30. 202018 7000 9000 9000 44850 5821 20000 18. 69 29. 112019 7000 10000 9000 47190 6091 20000 18. 15 30. 502020 7000 10000 9000 48620 6218 20000 20. 26 31. 09 注: (1) 个人公积金账户额外注入、现金分享计划、敬老金和养老金的给付金额以年总额计算。(2) 个人公积金账户额外注入、现金分享计划、敬老金和养老金的给付金额主要以当年澳门特区政府施政报告做参考; 本地居民工作收入中位数 (月) 则来自澳门特区政府统计暨普查局。(3) 整体养老保障给付金额为个人公积金账户额外注入 + 现金分享计划 + 敬老金 + 养老金除以12 月之数, 并保留为整数。(4) 2020 年的本地居民工作收入中位数 (月) 按 2020 年第一季度 20000 澳门元计算。(二)社会保障体系可持续性作为开放型微型经济体, 澳门经济易受外部经济环境的影响, 加之社会保障基金的收入超过 80%来自特区政府, 例如 2018 年度社会保障基金的总收入约为 81. 1606 亿澳门元, 主要来源为特区政府的拨款, 分别为博彩拨款及共同分享, 上述两项拨款合计约为 62. 8077 亿澳门, 约占全年总收入的 77. 4% 。① 同660① 澳门特别行政区政府社会保障基金: 《2018 年度报告———财政管理篇》, https: / / www. fss.gov. mo / uploads / wizdownload / 201908 / 5046_ grhnk. pdf。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门社会保障体系的现状及未来发展时, 在过去几年澳门经济波动不小, 以致不少澳门居民担心澳门社会保障体系的可持续性, 特区政府为确保社保制度在未来一段时间的运作, 根据精算报告的建议, 在 2013 年和 2014 年分别向社保基金额外注资 50 亿澳门元,并在 2015 年及 2016 年又分别注资 135 亿澳门元, 共注资 370 亿澳门元①;规定每年从博彩毛收入 3% 的款项中拨入社会保障基金的款项比例由 60% 增至 75% ②; 研究建立社会保障基金财政盈余挂钩拨款机制的可行性③; 因应实际需要调升给付金额。因此, 社会保障基金总收入在 2013 ～ 2017 年很容易出现不规律的升降。社会保障基金总收入与总支出 2008 ～ 2016 年度均呈上升趋势, 2017 年度总收入较 2016 年减少 97. 51 亿澳门元,④ 主要是因为特区政府向社会保障基金提供的额外注资 135 亿澳门元的计划已于 2016 年度完成。在投资管理方面, 社会保障基金采用审慎及稳健的投资策略。 2014 年之后, 财务投资方式将之前的投资管理合同整合为寰球金融投资, 投资方式以银行存款为主 (见表 4)。到 2018 年 12 月 31 日, 社会保障基金的投资资产总值约为 791. 7131 亿澳门元, 其中银行定期存款总额约为 448. 7406 亿澳门元, 占投资组合的 56. 7% , 全球金融投资市值约为 342. 9725 亿澳门元,约占 43. 3% 。⑤ 银行定期存款属于最安全的投资⑥, 但在高通胀、低利率的环境下, 定期存款并非理想的保值投资方式。由 2014 ～ 2017 年数据可知,定期存款投资的年收益率都低于通胀率, 若社会保障基金只是对定期存款进760①②③④⑤⑥澳门特别行政区政府: 《2013 年财政年度施政报告》, https: / / www. gov. mo / zh - hant / wp -content / uploads / sites / 4 / 2017 / 10 / cn2013_ copies. pdf。澳门特别行政区政府: 《2014 年财政年度施政报告》, https: / / images. io. gov. mo / cn / lag /bagr2014_ cn. pdf。澳门特别行政区政府行政会: 《行政会完成讨论〈巩固社会保障基金的财政资源〉法律草案》, 2019 年 5 月 10 日, https: / / www. gov. mo / zh - hant / news / 285990 / 。澳门特别行政区政府社会保障基金会: 《2017 年度报告———财政及行政管理篇》, https: / /www. fss. gov. mo / uploads / wizdownload / 201807 / 4534_ 7ifvc. pdf。澳门特别行政区政府社会保障基金: 《2018 年度报告———财政及行政管理篇》, 2019 年 7月, https: / / www. fss. gov. mo / uploads / wizdownload / 201908 / 5046_ grhnk. pdf。澳门特别行政区政府社会保障基金: 《各类投资工具》, 2013 年 5 月 23 日, https: / /www. fss. gov. mo / zh - hans / promotion / article? id =20。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书行投资, 社会保障基金的资产便会被通胀侵蚀。反而金融投资的长期性回报相对于定期存款的长期性回报较高, 但是金融投资的波动性较高, 如 2018年金融投资净损失约 11. 1715 亿澳门元, 实质收益率约 - 3. 1% , 下滑明显。虽然调升金融投资比例或能强化社会保障基金的可持续性发展, 但随着特区政府注资 370 亿澳门元, 平衡风险和回报的投资组合日渐成为社会保障基金的重要工作, 为了更有效理顺投资相关的工作, 2018 年 1 月 1 日澳门社会保障基金增设投资事务处。①表 4 社会保障基金的定期存款投资和金融投资概况单位: 万澳门元, %年份定期存款投资金融投资年收益率投资金额年收益率投资金额2014 1. 9 23993 6. 00 134882015 1. 2 31821 1. 2 215462016 1. 3 45806 4. 8 244362017 2. 4 45216 13. 0 315932018 1. 9 44874 - 3. 05 34973 资料来源: 澳门社会保障基金的年报 (2004 ～ 2018 年)。在世界银行社会保障体系五支柱指导下, 为确保特区社会保障体系持续运作, 特区政府探讨多年的非强制性中央公积金制度于 2017 年 5 月 31 日推出, 并于 2018 年 1 月 1 日正式生效, 旨在加强澳门特别行政区居民的社会养老保障, 对现行的社会保障制度做出补足。② 特区政府为鼓励参与新制度, 依据第 57 / 2018 号行政长官批示, 向符合法定要件的账户拥有人发放预算盈余特别分配款项, 金额为 7000 澳门元, 首次符合资格的账户拥有人可同时获发放鼓励性基本款项, 金额为 10000 澳门元。截至 2018 年, 非永久860①②澳门特别行政区政府社会保障基金: 《行政会完成讨论社会保障基金新组织法》, 2017 年 7月 6 日, https: / / www. fss. gov. mo / zh - hant / social / social - news? id = 377。第 7 / 2017 号法律《非强制性中央公积金制度》, 2017 年 6 月 19 日, https: / / bo. io. gov. mo /bo / i / 2017 / 25 / lei07_ cn. asp。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门社会保障体系的现状及未来发展和永久居民参与此计划的人达 586199 人。① 为保证非强制性中央公积金的合理运转, 2018 年共有 7 间基金管理实体加入非强制性中央公积金, 提供 39 项退休基金。在基金回报方面, 尽管 2018 年下半年全球股市表现不理想, 但多数保守型及保证型基金仍有正回报。非强制性中央公积金作为中央公积金制度的补充, 健康持续发展, 将会带动澳门整体社会保障体系持续运作。(三)社会保障体系协调性从行政角度来看, 澳门特区政府也做出了不少协调性的整合。例如,2007 年特区政府把原由社会保障基金发放的社会救济金转由社会工作局负责, 更在 2011 年把社会保障基金由经济财政司转归社会文化司负责, 这些工作都能让社会保障体系的部门职能更明确, 并且更便于部门协调相关工作。而具体的工作包括 2018 年废除临时性残疾补助津贴, 放宽社会保障基金的领取残疾金的要求, 即删除 “之前就已存在过的病或残疾” 条件 (Pre-existing condition), 让所有参与社会保障基金的残疾人士透过社会保障基金领取残疾金, 以及 2018 年调升出生津贴, 由 1957 澳门元至 5000 澳门元,从而配合特区政府的 “优生多育” 政策。② 为了更有效整合各部门对弱势群体的工作, 特区政府在 2007 年设立长者事务委员会③, 在 2008 年设立复康事务委员会。④尽管澳门长期有非常低的失业率, 但是弱势群体 (长者、残疾人士和960①②③④澳门特别行政区政府印务局: 《第 57 / 2018 号行政长官批示〈符合法定要件的非强制性中央公积金个人账户拥有人于二零一八年度获发放预算盈余特别分配款项〉》, 2018 年 3 月 23日, https: / / bo. io. gov. mo / bo / i / 2018 / 14 / despce_ cn. asp#57。澳门特别行政区政府: 《鼓励优生多育构建和谐家庭》, 2018 年 3 月 27 日, https: / /www. gov. mo / zh - hant / news / 235878 / 。澳门特别行政区政府社会工作局: 《咨询委员会—长者事务委员会》, 2020, http: / /www. ias. gov. mo / ch / consultative - committee / comissao - para - os - assuntos - do - cidadao -senior - 2 / related - legislation。澳门特别行政区政府社会工作局: 《咨询委员会—复康事务委员会》, 2020, http: / /www. ias. gov. mo / ch / consultative - committee / rehabilitation - committee / relevant - legislations。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书单亲家庭等) 就业仍面临不少挑战。澳门劳工局于 2004 年成立显能小组,主要为雇主及残障人士提供免费的招聘及职业配对服务并配合提供跟进及支援, 以协助残障人士融入就业市场, 并且进行相关宣传及推展工作; 与社会工作局隔年合办 “优秀残障雇员嘉许计划” “聘雇残障人士雇主嘉许计划”①, 借此改变社会对残疾人士的观感。此外, 还有由社会工作局及劳工事务局合办、社会保障基金协办的 “聘雇长者雇主嘉许计划” 来扩大长者就业的空间;② 特区政府引入共创耆职长者社企资助计划, 透过资助社会企业来促进长者就业。③ 为了更有效地取得社会共识, 特区政府透过社会广泛咨询, 为长者 ( 《长者权益保障法律制度》)④ 及残疾人士 ( 《残疾人权利公约》)⑤ 制定相关法规。可见特区政府由初期主要理顺行政安排和部门分工转向透过行政架构的调整, 开展具有针对性的实务工作。三澳门社会保障体系未来的发展根据《澳门基本法》, 特区政府财政预算要以量入为出为原则, 而社会保障体系提供的保障为刚需, 加上澳门经济易受外部影响而出现波动, 特区政府都会以谨慎理财原则建立社会保障体系。为保证澳门社会保障体系有效保障基层市民或弱势群体, 特区政府过去通过完善行政部门分工和理顺行政架构来提升政策成效。随着澳门社会保障体系不断完善, 可持续性便更受到070①②③④⑤澳门特别行政区政府: 《2019 优秀残障雇员暨识才雇主嘉许计划明起接受提名》, 2019 年 5月 19 日, https: / / www. gov. mo / zh - hant / news / 286784 / 。澳门特别行政区政府新闻局: 《 “聘雇长者雇主嘉许计划” 周一起接受提名》, 2018 年 7 月8 日, https: / / www. gcs. gov. mo / showNews. php? PageLang = C&DataUcn = 127070。澳门特别行政区政府: 《社工局公布 “共创耆职长者社企资助计划” 详情》, 2018 年 11 月30 日, https: / / www. gov. mo / zh - hant / news / 265366 / 。澳门特别行政区政府印务局: 《长者权益保障法律制度》, 2018 年 8 月 20 日, https: / /bo. io. gov. mo / bo / i / 2018 / 34 / lei12_ cn. asp。澳门特别行政区政府新闻局: 《澳门特别行政区执行 “残疾人权利公约” 的第二和第三次合并报告—公众咨询》, 2018 年 4 月 17 日, https: / / www. gcs. gov. mo / showNews. php?DataUcn = 124061&PageLang = C / 。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门社会保障体系的现状及未来发展社会关注, 所以特区政府近年工作便集中在构建社会保障体系的长效机制方面, 包括引入非强制性中央公积金制度、研究养老金给付金额的长效机制、协调政府部门之间的工作, 协助弱势群体就业。可见澳门社会保障体系在社会资源分配上兼具公平和效率, 但若要促进该体系可持续发展, 便需要引入新思维。基于近年来国家和澳门政策发展方向, 笔者认为以下是澳门社会保障体系发展的未来路向。(一)大数据整合社会保障体系尽管内地的扶贫工作已取得卓越成绩, 但面对的挑战也越来越多, 为此中央政府便提出精准扶贫①和受惠者的获得感②, 而澳门特区政府也是基于此在《2020 年财政年度施政报告》提出加强研究和筹划应对人口老龄化问题的政策措施, 包括修建失智症综合服务中心和长者公寓等。若要达到此效果, 大数据应用于服务是重要的方向, 特区政府可引入统一评估及中央转介机制来配对长者的长期照护服务的安排。③ 而国家为了了解长者的需求, 早在 20 年前已经展开全国性的追踪数据收集工作, 如北京大学的中国健康与养老追踪调查 (China Health and Retirement Longitudinal Study, CHARLS) ④,这样便可以使政府和相关服务提供者了解不同地区的长者状况。此外, 内地的长者人数日增, 将增加对长期照顾的需求, 故考虑引入长期照护保险。可见大数据用于社会和医护服务的整合会是重要发展趋势, 而整合方式或可参考由美国引入的 InterRAI 居民评估工具。⑤ 这套体系可以透过评估结果建构170①②③④⑤中华人民共和国国家统计局: 《扶贫开发持续强力推进脱贫攻坚取得历史性重大成就———新中国成立 70 周年经济社会发展成就系列报告之十五》, 2019 年 8 月 12 日, http: / /www. stats. gov. cn / tjsj / zxfb / 201908 / t20190812_ 1690526. html。中华人民共和国中央人民政府: 《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》, 2018 年 8 月 19 日, http: / / www. gov. cn / zhengce / 2018 - 08 / 19 / content_ 5314959. htm。澳门特别行政区政府社会工作局: 《统一评估及中央转介机制》, 2020, http: / /iasweb. ias. gov. mo / elderlyEnquiry / 。中国健康与养老追踪调查, 2020, http: / / charls. pku. edu. cn / 。清华大学医学院公共健康研究中心: 《InterRAI 介绍》, 2020, http: / / www. interraichina. org /rai / index。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书筛分工具、质量指标和病例组合分类系统等, 以透明化手段管理长者健康,是大数据应用的重要领域。(二)智慧城市联动跨部门和区域合作智慧城市已经成为国家和澳门主要的发展方向, 其核心是大数据应用。广东省被评为全国全面领先的大数据发展省份①, 而澳门特区政府 2017 年 8月与阿里巴巴集团签署协议合作建设智慧城市, 可见智慧城市发展有助于跨部门和区域合作, 特别是随着粤港澳大湾区合作的深化, 中央政府透过粤港澳大湾区的框架, 已经落实不少有利于澳门发展的政策,② 澳门更被定位为粤港澳大湾区西部唯一的中心城市。因此, 特区政府在发展智慧城市时需要考虑如何打通部门之间的信息壁垒, 透过智慧城市接轨内地需要的服务信息。澳门特区行政长官贺一诚在《2020 年财政年度施政报告》中提出参与粤港澳大湾区建设, 融入国家发展大局, 《粤港澳大湾区发展规划纲要》已经专门论述 “塑造健康湾区”, 澳门更是世界卫生组织承认的健康城市, 很多公共卫生措施 (如公共医疗服务、健康大厦和控烟政策) 都可以供大湾区的其他城市借鉴, 可见智慧城市发展可以使澳门对 “健康湾区” 做出更大贡献。(三)公私合作诱导创新创业应用于社会保障体系发展近年来广东省各市政府和澳门特区政府积极地推动创新创业, 为粤港澳大湾区经济发展寻求新动力, 而养老服务业则被定位为朝阳产业。③ 未来产业发展策略应该是 “蓝海” 战略 (即挖掘市场新需求和创新)④, 而非停留270①②③④连玉明主编《中国大数据发展报告 No. 2》, 社会科学文献出版社, 2018。澳门特别行政区政府: 《澳门特区感谢中央再推出粤港澳大湾区建设惠澳政策措施》, 2019年 11 月 7 日, https: / / www. gov. mo / zh - hant / news / 306857 / 。中华人民共和国国务院: 《把养老服务业做成 “朝阳产业”》, 2015 年 10 月 20 日, http: / /www. gov. cn / xinwen / 2015 - 10 / 20 / content_ 2950702. htm。中华人民共和国中央人民政府: 《创新, 是一种解决方案———广东创新驱动发展侧记》,http: / / www. gov. cn / xinwen / 2017 - 06 / 26 / content_ 5205664. htm。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门社会保障体系的现状及未来发展于红海战略 (即价格竞争或降低成本)。既然澳门社会保障体系已取得一定成就, 澳门特区政府亦应该鼓励引入创新创业的动力, 来提升社会服务和医护服务的质素。大数据发展有助于创新创业者挖掘养老服务业的新空间, 智慧城市亦有助于促进科技应用于传统服务, 可穿戴技术 (Wearable Technology)、即时和远端监控技术有助于发现长者的健康问题, 从而及早发现问题并合理处理。在社团文化浓厚的背景下, 特区政府亦需要与民间团体合作满足社会需求, 所以澳门特区政府宜推动公私合作诱导创新创业服务于社会发展。粤港澳大湾区被认为是国家创新动力最强地区之一,① 作为多元文化交流基地的澳门, 可利用其软实力, 推动湾区双创企业协助粤港澳大湾区发展大健康产业。370① 中华人民共和国中央人民政府: 《〈粤港澳大湾区创新报告〉发布》, 2019 年 12 月 24 日,http: / / www. gov. cn / xinwen / 2019 - 12 / 24 / content_ 5463729. htm。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书行政篇Administration.澳门政策咨询机制的运行及优化娄胜华摘要: 澳门特区公共政策咨询机制包括政策咨询委员会咨询、社团咨询与公众咨询 3 个部分, 经过多年建设, 已具有精英咨询与公众咨询相结合、咨询方式多元、参与对象广泛、咨询过程与结果公开等特征, 取得了一定的咨询效果。然而, 在实践过程中, 该机制仍然存在一些问题。未来需要在政策咨询委员会的层次与结构、人员及产生方式、运作模式与社团代表性、专业社团建设以及公众咨询方面, 按照政策类型运用不同咨询方式、设立有效的政策咨询统筹机制、增强公众参与的主动性、建立咨询评估与回应机制等。关键词: 澳门政策咨询委员会社团政策咨询470娄胜华, 博士, 澳门理工学院人文及社会科学高等学校教授。研究方向为社团发展与公民社会、公共政策与政府管治。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政策咨询机制的运行及优化公共政策咨询机制作为公民参与的一种形式, 是指一套由公共政策制定者设定的程序与过程, 目的在于收集公民及公民组织对公共政策的意见。通过一系列的程序与过程, 使公共政策最大限度地融入公众意见、符合民意且具合法性及在执行中更加顺利。澳门特区自成立以来, 一直重视构建与完善公共政策的咨询机制, 通过制定相关法律、增设咨询组织、清晰咨询程序、规范咨询过程, 基本建立了一套具有可操作性的咨询机制, 也取得了一定的咨询效果, 但是现行咨询机制仍然存在一些问题, 需要在实践中不断加以优化与完善。一从精英咨询到公众咨询:政策咨询机制的建立与调整(一)政策咨询简要回顾应当说, 澳门的政策咨询活动始于回归前的澳葡时期。在澳葡政府时期, 从增强其治理政策的合法化与社会化出发, 澳葡政府引入了政策咨询。首先, 设立咨询会作为总督的咨询机关。作为总督决策的重要咨询机构, 咨询会有 10 名委员, 包括 5 名委任委员和 5 名选任委员。 5 名委任委员由总督从社会上公认有功绩及有声誉的市民中委任。 5 名选任委员中有 2 人是在市政议会成员中选出, 另 3 人是从 3 个社会利益界别 (工商界、劳工界及慈文教体界) 中各选 1 名。咨询会对总督送交的法律提案、法令草案、执行规章、政策方针、拒绝入境或驱逐出境个案以及一般当地行政事项有发表意见的权限, 但该等意见并无约束力。① 其次, 在咨询会外, 澳葡政府还设立了一些不同施政领域的政策咨询委员会。据统计, 1980 ～ 1999 年, 澳葡当局共设立了 24 个咨询机构, 其中有 14 个过渡至特区成立。② 例如, 经济咨570①②《澳门组织章程》第 44、 48 条, 澳门特别行政区政府印务局, https: / / bo. io. gov. mo / bo / i /76 / 09 / eo / cap2_ cn. htm。骐进: 《以史为鉴: 澳门咨询机构的过去》, 《澳门日报》 2006 年 11 月 2 日, C12 版。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书询委员会、交通咨询委员会、法律翻译咨询委员会、文化咨询委员会、澳门语言状况关注委员会、社会工作委员会、社会协调常设委员会等。这些咨询组织成员包括政府官员、社团代表与社会人士。其中, 社团代表通过综合社团成员意见对政府政策提出建议, 从而使政府政策在一定程度上能够反映社会成员的利益诉求, 避免了政策推出后引起社会反对或异议。此外, 澳葡政府通常也会就重大政治决策直接向澳门代表性社团领袖咨询意见。应该说, 澳葡时期政策咨询实行的是精英咨询模式, 即向社会精英人士进行政策咨询, 通过听取精英人士建议, 间接吸纳了社会民众意见。回归后, 《澳门基本法》的实施, 使澳门保留了回归前政策咨询的精英模式。一方面, 设立了行政会, 作为辅助行政长官进行决策的咨询机构。行政会由 7 ～ 11 人组成, 成员包括特区政府主要官员、立法会议员与社会人士。行政会成员由行政长官挑选。其中, 社会人士实际上是澳门主要代表性社团的代表。另一方面, 在保留回归前设立的一些施政领域政策咨询委员会的同时, 增设或重组了一些新的政策咨询委员会。特区政府政策咨询委员会从回归时的 14 个发展到现在的 45 个。例如, 公共行政改革咨询委员会、旅游发展委员会、环境咨询委员会、康复事务委员会、长者事务委员会等。此外, 特区政府及各司在为每年的施政报告收集意见时都会拜访各主要代表性社团, 征询其对施政的意见与建议。与此同时, 特区政府为使公共政策更能反映公众意见, 开始了政策制定时的公众咨询活动。 2004 年开始, 特区政府相继开展了《道路法典》、《公务人员公积金制度》、《劳资关系一般制度》 (新《劳工法》) 草案、公职法律制度、新城规划、旧区重整等多部法律或多项政策的公众咨询。不过, 由于尚未有统一的政策咨询规范, 各政策制定部门均各自按照自身对政策咨询的理解而推行。2011 年, 特区政府公布了第 224 / 2011 号行政长官批示《公共政策咨询规范性指引》。自此之后, 《公共政策咨询规范性指引》成为特区政府部门推行政策咨询的统一性规范, 特区政府面向公众的政策咨询走上规范化轨道。从《公共政策咨询规范性指引指引》公布至今, 特区政府共进行了 83项政策咨询。670

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政策咨询机制的运行及优化(二)政策咨询的法律基础回归后, 澳门公共政策咨询机制是由《澳门基本法》等一系列法律构建的。具体说来, 有四个层次的法律。第一层次是《澳门基本法》。按照《澳门基本法》第 56 条、第 58 条规定, 在特区政府组织架构下, 行政会是辅助行政长官决策的组织机构, 除了人事任免、纪律惩处和紧急措施外,“行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定行政法规和解散立法会前, 须征询行政会的意见”。第 66 条规定, “澳门特别行政区行政机关可根据需要设立咨询组织”。第 95 条规定, “澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。市政机构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务, 并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见”。第 115条规定, “澳门特别行政区设立由政府、雇主团体、雇员团体的代表组成的咨询性的协调组织”。①第二层次是一些规范不同事务的法律中对 “公众参与” 及相关政策领域咨询组织的规定。例如, 《都市建筑总章程》 (第 79 / 85 / M 号法令) 第 35条规定, 在对工程计划的审阅与核准程序中, 土地工务运输局要听取其他机关的意见, “向外间人士所取得的不利建议, 将应有适当的解析”。《环境纲要法》 (第 2 / 91 / M 号法律) 第 4 条将参与原则作为特有原则之一, 规定“各不同社会阶层应透过行政当局有关机构和其他公权集体或私人机构 / 人士, 参与环境政策的制定和执行”。第 5 条立法目的还明确指出: “居民及其社团在环境政策方面的参予, 且在负责执行环境政策的机构和政策的对象间设立长期的咨询。” 第 62 / 96 / M 号法令《订定发展澳门资料统计体系之规范性框架》第 2 条规定澳门资料统计体系的机关之一为统计咨询委员会。该法令第三章第一节规定了统计咨询委员会的性质、组成、权限、运作、小组及秘书处。第 31 / 99 / M 号法令核准《精神卫生制度》第 6 条与第 7 条规定精神卫生委员会 “为总督之咨询机关, 以及为协调、培训及科学研究770① 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》相关条文, 澳门特区政府法务局编印。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书活动方面之监察、推动及辅助机关”, 并规范了成员组成与权限。第8 / 2011号法律《财政储备法律制度》第 10 条规定了财政储备咨询委员会的职权为 “辅助政府制定财政储备的投资策略”, 以及人员组成与任期。第 11 / 2013 号法律《文化遗产保护法》第 16 条规定了文化遗产委员会的设立及其性质。《城市规划法》 (第 12 / 2013 号法律) 第 4 条将 “透明和促进公众参与” 作为城市规划的一个原则; 第 15 条规定了城市规划委员会的设立及构成; 第 19 条分三款规定了 “公众参与”, 要求土地工务运输局设立机制, 在城市规划草案的编制时需要向公众推广、展示和咨询, 解释规划草案的内容, 并听取公众的意见与建议, 借此推动公众的参与。第9 / 2018号法律《设立市政署》第 2 条第 2 款规定: “市政署受澳门特别行政区政府委托, 依法为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务, 并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见。” 第 3 节规定了市政署市政咨询委员会的性质、职权、组成及成员资格、任免及任期、义务及福利等。第三层次是规范不同政策领域咨询委员会的行政法规与行政长官批示。例如, 第 16 / 2001 号行政法规《设立科技委员会并订定其职务》规范了科技委员会的性质、宗旨、权限、组成、运作、专委会与技术及行政辅助、财政资源等。第 1 / 2007 号行政法规《设立经济发展委员会》规范了经济发展委员会的性质、目的、职责、组成、任期、委员会机关、运作、政策研究组与专责小组、行政及技术支援、财政资源等事项。第 17 / 2010 号行政法规《非高等教育委员会的组成及运作》规范了非高等教育委员会的性质、宗旨、职权、组成、任期、主席与副主席职权、运作、全体大会、专责小组、行政和财政辅助等事项。再如, 第 11 / 2014 号行政长官批示《设立人才发展委员会》规定了人才发展委员会的职责、成员组成、运作、大会及小组、顾问、秘书处及秘书长等事项。第 103 / 2010 号行政长官批示《设立公共房屋事务委员会》规定了公共房屋事务委员会的职能、成员组成及任期、运作、平常会议及工作小组、技术及行政辅助等事项。第四层次是专门规范公共政策咨询的规范性指引。第 224 / 2011 号行政长官批示《公共政策咨询规范性指引》是对澳门特区政府推行公共政策咨询应870

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政策咨询机制的运行及优化遵守的一般原则性及指导性的规定。目的在于规范公共政策咨询事项, 营造优良的咨询环境, 听取公众意见, 推进公众参与, 促进特区政府顺畅施政。《公共政策咨询规范性指引》统一规范了公共政策咨询的适用条件、原则、程序、过程、对象与文本、总结与评估、统筹机制等事项。自公布生效以来,特区政府各部门在政策咨询时均遵照《公共政策咨询规范性指引》推行。(三)政策咨询机制建设现时, 澳门特区政府推行的政策咨询工作主要是面向政策咨询委员会、代表性社团及公众三种咨询对象分别或综合采取咨询委员会咨询、社团咨询与公众咨询三种咨询形式。面向不同咨询对象采取的三种不同咨询形式构成了特区政府公共政策的咨询机制。1. 政策咨询委员会建设政策咨询委员会属于政府内部的咨询机构, 其设立与运作均由政府主导。现时, 特区政府拥有 45 个政策咨询委员会。(1) 职能。绝大多数特区政府咨询机构的职能是为特区政府决策提供咨询, 具有辅助决策、政策顾问和单一的咨询职能 (即仅就相关领域的政策发表咨询意见及建议, 是大多数咨询机构的首要职能), 少数咨询机构在被赋予政策咨询功能的同时也兼有政策制定、政策执行与政策监督的职能。具体地说, 首先是具有单一政策咨询职能的政策咨询委员会。例如, 在政策咨询机构中, 直辖于行政长官的离任行政长官及离任主要官员从事私人业务申请分析委员会, 其职责除对 “离任行政长官及离任主要官员于终止职务后从事私人业务的申请进行分析及编制意见书” 外, 还 “订定拒绝许可离任行政长官及离任主要官员于终止职务后从事私人业务的原则及标准”。①也就是说, 该委员会被赋予了政策制定权。其次是具有政策执行职能的政策咨询委员会。其中, 人才发展委员会 “其职责是在配合澳门特别行政区的970① 第 79 / 2011 号行政长官批示《设立隶属于行政长官的离任行政长官及离任主要官员从事私人业务申请分析委员会》, 《澳门特别行政区公报》 2011 年第 17 期。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书公共部门及实体、私人企业及实体的情况下, 制定、规划及协调澳门特别行政区的人才培养长远发展策略”, “构思并确保落实人才培养的短、中、长期措施和政策, 以及有效调拨资源, 尤其是对 ‘精英培养计划’、 ‘专才激励计划’ 及 ‘应用人才促进计划’”。① 再次是具有参与政策执行与协调职能的政策咨询委员会。其中, 社会协调常设委员会的职能是 “为有利行政当局、雇主及劳工间进行对话与协调, 以确保彼等参与政府社会劳动政策之订定, 并参与促进社会发展之活动”。② 然后是兼有政策制定与政策监督职能的政策咨询委员会。例如, 统计咨询委员会, 其职能包括 “审议编制统计资料之主要方针” “监督对统计保密之遵守”。③ 最后是兼有政策咨询、制定、执行、监督等多项职能的政策咨询委员会。例如, 生命科学道德委员会类似于一般政府职能部门, 职责包括 “就生物、医学或卫生领域之科技发展引起之道德问题提出建议” “制定证实脑死亡之标准及规则” “定期跟进在生物医学范围内推行之措施之执行情况及在该范围内适用于澳门之国际协议” “推动使公众意识到生命科学领域内之道德问题之活动, 并向公众提供有关资料” 等。④ 具体如表 1 所示。表 1 澳门特区政府咨询机构功能分类政策功能分类机构名称单一政策功能政策咨询科技委员会、经济发展委员会、公共行政改革咨询委员会、公共行政道德操守委员会、会展业发展委员会、公职司法援助委员会、非高等教育委员会、青年委员会、体育委员会、文化咨询委员会、旅游发展委员会、社会工作委员会、交通咨询委员会、妇女事务委员会、法律改革咨询委员会080①②③④第11 / 2014 号行政长官批示《设立人才发展委员会》, 《澳门特别行政区公报》 2014 年第4 期。第 59 / 97 / M 号法令《核准社会协调常设委员会之新组织法》, 《澳门特别行政区公报》 1997年第 52 期。第 62 / 96 / M 号法令《订定发展澳门资料统计体系之规范性框架》, 《澳门特别行政区公报》1996 年第 42 期。第 7 / 99 / M 号法令《订定生命科学道德委员会之组成及权限》, 《澳门特别行政区公报》1999 年第 7 期。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政策咨询机制的运行及优化续表政策功能分类机构名称综合政策功能政策咨询、制定离任行政长官及离任主要官员从事私人业务申请分析委员会政策咨询、执行人才发展委员会政策咨询、执行、协调社会协调常设委员会政策咨询、制定、监督统计咨询委员会政策咨询、制定、执行、监督生命科学道德委员会资料来源: 根据各咨询机构法例的相关内容整理。(2) 层级。按照政策咨询机构设立的法律依据与隶属关系可以将澳门特区政府的咨询机构层级划分为五个层次 (见表 2) 。第一层次, 也是最高层次的咨询机关, 即特区政府行政会。根据《澳门基本法》设立的行政会, “是协助行政长官决策的机构” ①。第二层次, 即直属于行政长官的咨询机构。此一层次的咨询机构一般由行政长官担任主席, 并由行政长官监督, 如经济发展委员会、科技委员会、人才发展委员会。第三层次, 即隶属于各司级政府部门的咨询机构。一般该层次的政策咨询机构的主席由相应施政范畴内的司长担任, 如隶属于行政法务司的公务人员薪酬评议会、隶属于经济财政司的统计咨询委员会、隶属于社会文化司的青年事务委员会、隶属于运输工务司的环境咨询委员会等。第四层次, 即政府自治部门中连同该部门行政管理委员会一同运作的咨询委员会, 如市政署设的市政咨询委员会, 与管理委员会协同运作。第五层次, 即三个分区 (北区、中区和离岛区) 社区服务咨询委员会, 它们在市民服务中心协助下, 利用特区政府与社会组织建立的伙伴关系, 吸纳民间社区人士的智慧, 以便解决社区层面的民生问题。180① 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》, 澳门特区政府法务局编印, 第 14 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书表 2 澳门特区政府咨询机构的层级高层第一层次行政会第二层次直属于行政长官的咨询机构中层第三层次隶属于各司级政府部门的咨询机构第四层次特区政府自治部门中连同行政委员会运作的咨询机构基层第五层次分区(北区、中区和离岛区)社区服务咨询委员会 (3) 人员构成及其产生方式。不同咨询机构成员规模不同, 有的咨询机构成员规模较大, 有的人员规模较小。不同的咨询机构成员构成大致分为两类: 一类是官方成员, 另一类是非官方成员。非官方成员主要是社团代表与社会人士。在产生方式上, 无论是官方成员还是非官方成员, 只要进入咨询机构任职都必须获得特区政府的正式委任。按规定, 官方成员一般是由咨询机构法律规定的特区政府部门代表。非官方成员中的社会人士一般要求是“公认的” “在相关领域享有声誉的” “有功绩的”, 是由特区政府相关部门推荐或直接遴选的, 社团代表则以社团内部协商推举方式产生, 其中体育委员会中的社团代表是通过体育社团界别选举方式产生的。但是, 2019 年重组成立的市政署咨询委员会部分委员是通过自荐方式由政府遴选委任。这里以青年事务委员会为例, 其组成包括主席、副主席及若干委员, 具体如下:———主席由监督青年事务的司长出任;———副主席由教育暨青年局局长出任;———委员为: ———社会工作局局长或其代表; ———体育局局长或其代表; ———劳工事务局局长或其代表; ———法务局局长或其代表; ———保安协调办公室主任或其代表; ———高等教育局局长或其代表; ———由委员会主席委任教育暨青年局的一名副局长;280

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政策咨询机制的运行及优化 ———由委员会主席委任青年、教育、经济、文化及社会互助界别等最多 15 个社团或机构的领导人或其代表; ———由委员会主席委任最多 10 名具有公认功绩的人士。①(4) 运作。特区政府各咨询机构均属依法设立及独立运作。政策咨询机构通常由秘书处或秘书协助运作。一般情况下, 那些仅具咨询职能的政府咨询委员会的运作由委员会的秘书以及相应的政府部门提供行政支持工作,不设立独立的办事机构。而那些兼具政策制定、执行及监督的咨询委员会的运作由独立的秘书机构辅助。咨询委员会的主席通常由行政长官或各司司长担任, 个别政策委员会主席则由局长担任。政策咨询活动通常以会议方式进行, 无论是在定期会议还是在不定期会议上, 政策咨询委员会成员都可以就政府提交的相关政策设想或政策草案发表意见。政策咨询委员会也可以收集资料撰写政策报告书或意见书并提交给特区政府相关部门。2. 社团咨询建设社团作为特区公共政策的重要咨询者, 除了选派代表加入政府设立的不同政策领域的政策咨询委员会, 在推行公共政策公众咨询中面向社团的咨询, 就是接受特区政府在拟定施政报告及施政方针时的走访咨询及在某些公共政策制定过程中的政策调研。由于澳门社团众多, 且设有法定的专业性社团组织, 因此特区政府的施政咨询与政策调研一般面向的是代表性社团, 尤其是中华总商会、街坊总会、工联总会、中华教育会、妇联总会、民众建澳联盟、江门同乡会等社团组织。这些社团组织因其会员众多具有较大的社会代表性, 故而能够成为特区政府公共政策咨询的主要对象。为了配合特区政府施政咨询与政策调研, 代表性社团从两个方面提升其内部政策咨询能力。一方面, 各主要参政社团纷纷在内部设立政策研究机构。例如, 中华总商会设立策略研究委员会, 工联设立政策研究暨资讯部,380① 第 12 / 2002 号行政法规《订定青年事务委员会的组织、架构及运作方式》, 《澳门特别行政区公报》 2002 年第 23 期; 第 6 / 2012 号行政法规《修改规范青年事务委员会的组织、架构及运作方式的第 12 / 2002 号行政法规》, 《澳门特别行政区公报》 2012 年第 8 期。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书妇联与街总均设立政策研究室等。另一方面, 代表性社团陆续成立相对独立的智库组织。例如, 2011 年分别依托工联总会与街坊总会而成立的聚贤同心协会与群力智库中心; 2017 年, 妇联支持的共建好家园协会成立; 2018年, 由民众建澳联盟支持的民联智库成立。社团内部政策研究机构的设立与智库组织的成立有利于强化社团作为公共政策咨询者的地位。3. 公众咨询建设公共政策公众咨询运行机制的构建与咨询目标、咨询对象及咨询方式等因素相关, 特区政府于 2011 年公布的《公共政策咨询规范性指引》① 是专门针对特区公共政策咨询事项进行规范的法律文件。(1) 适用咨询的政策项目。按照《公共政策咨询规范性指引》规定,需要进行公众咨询的政策有两类: “重大政策” 与 “政策项目及措施”。 “重大政策” 包括与澳门 “社会发展方向及规划、全体或大部分公众相关, 以及列入澳门特别行政区政府施政方针中的重点政策”; “政策项目及措施”是指 “为配合重大政策的实施而推出的各项具体政策项目及措施”。 “重大政策” 须 “按《公共政策咨询规范性指引》规定进行咨询工作”。 “政策项目及措施” 若 “被列入施政报告, 须按《公共政策咨询规范性指引》规定进行咨询工作。但基于特殊情况的需要, 尤其涉及紧急或重要情况, 在向公众作出说明后”, 可以免于公众咨询。(2) 公共政策咨询的原则。《公共政策咨询规范性指引》规定在推行公共政策咨询时需要遵循七项原则, 包括: 一是 “有效安排与协调公共政策咨询项目”。对公共政策咨询的各个阶段做出妥善安排, 尤其是对与其他议题或咨询期相近的咨询项目做出适当协调。二是 “促进公众的平等参与”。让市民大众、社会团体及专业人士等能在公平的环境、充裕的时间以及多元的途径等条件下参与公共政策咨询。三是 “适时及充分提供政策信息”, 即“提供适时及充分的相关政策信息作为咨询基础, 并以简明方式向公众作出480① 参见第 224 / 2011 号行政长官批示《公共政策咨询规范性指引》, 《澳门特别行政区公报》2011 年第 33 期。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政策咨询机制的运行及优化说明”。四是 “便利取得咨询信息及提供意见”, 即 “以多途径、直接及简单便捷的方式, 让公众尤其相关利害关系人能知悉、取得相关咨询信息及提出意见”。五是 “加强与咨询组织、社会团体及部门间的交流与合作”, 即“整合社会信息及意见, ……以提高咨询的成效”。六是 “提高咨询的透明度与回应性”, 即 “适时作出公布、说明及反馈, 促进公众的参与及与政府的互信”。七是 “检讨评估及持续改善”, 即 “对公共政策咨询的推行进展及成效进行检讨与评估, 作为适时调整及持续改善的参考依据”。(3) 公共政策咨询过程。整个咨询过程包括 “前期准备” “咨询推行”“总结评估” 三个阶段。 “前期准备主要涉及议题、咨询目标、政策关系人等的界定, 以及与政策相关的研究、调查、信息等基本资料的搜集、研究及制作”。在公共政策咨询前期, 部门须收集社会意见, 并可透过咨询组织、社会团体及学术机构等, 就咨询目的收集前期意见及信息。咨询推行主要涉及 “公开咨询的进行形式” “政府各有关部门的合作” “所需的资源及技术” “咨询资讯的提供与咨询意见的收集” “咨询文本的设计” “适时检讨与评估” 等的选择及安排。总结评估主要涉及 “对所收集意见的分析与总结、或有的政策或法规的修改、后续咨询活动安排、咨询结果及政府决策的公布说明等”; “对各项公共政策咨询项目, 推行机构应将咨询过程中所收集的意见整合成咨询意见汇集, 并在此基础上编制咨询项目总结报告”;“咨询项目总结报告应具备意见整理摘要, 主要对整个咨询过程中所收集的意见、问题及建议作出整理归类, 编成摘要, 让公众或咨询对象能了解不同咨询参与者所持的观点”; “亦应对归类的重点问题作出回应说明、列出重要修改方向及或有的后续工作安排等”; “咨询项目总结报告须于咨询期结束后的 180 天内以书面方式公布”。(4) 咨询对象。 “咨询对象一般包括市民大众、团体、组织及咨询组织”, 尤其是 “直接、间接或潜在利害关系人; 相关公共部门及实体; 相关咨询组织; 相关社会团体; 相关专业人士”。 “在公开推行公共政策咨询时”, 因应该公共政策的特点 “界定咨询对象, ……将关键咨询对象纳入咨询范围, 并适当平衡各咨询对象的比例”。580

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书(5) 公开咨询时间。 “公开咨询期间给予公众提出意见的时间须按政策特点、咨询范围、咨询目的等合理订定, 但不应少于 30 天。” “基于特殊情况的需要, 尤其涉及紧急或重要情况, 或就同一公共政策咨询项目或其范围下子项目的再次咨询时, 公开咨询时间可作出适当的调整, 但须向公众充分说明理由。”(6) 公共政策公开咨询的形式。 “公共政策的公开咨询, 应以咨询文本为基础, 并根据咨询对象的特点采用适当的方式”, “在咨询信息发布上,除透过传统方式派发咨询文本外, 还应利用不同传播媒介, 向公众发布有关资料及讯息, 并须及时更新有关资讯”。在参与方式方面, “应综合运用多元方式, 包括书面、电话、传真、电邮、讲解会、座谈会、研讨会、小册子、互联网、多媒体及其他有助公众参与的方式”, “因应环境及资源条件的许可, 可采用其他互动形式, 例如游戏活动、落区探访、民意调查、电台与电视节目等”, “以确保公众, 尤其相关利害关系人、或涉及的群体, 可透过多途径、便捷的方式取得相关咨询资讯, 以及提出咨询意见”, 增强意见收集的效果。(7) 咨询文本的设计。《公共政策规范性指引》提供了咨询文本的封面样式。 “若不采用有关样式, 咨询文本的封面应包括咨询项目名称、标明为‘咨询文本’、咨询期、推行机构名称, 以及其他有助突显有关咨询项目及有利公众辨识及关注的适当资料或图案。” 咨询文本的内容应包括: “咨询文本全文内容的摘要说明”; “咨询的目的、推行方式、或有活动安排、结束日期、联络方法, 以及意见收集方式等”; “相关政策信息, 尤其包括相关政策及法律、背景资料、相关地方经验、现有政策及法规或有的限制等”; “如曾收集公众的意见, 必须作出概要说明”; “如已有政策方案, 须列明其内容、理据及其实施后或有的影响等”; “希望公众回应的重点问题”; “咨询总结报告的发布时间与发布方式”。 “咨询文本的行文须简洁易明, 如有需要可对相关专业用词、概念等以注释作出说明, 并提供相关资料、图表作辅助说明。”(8) 公共政策咨询的协调与统筹。 “为有效协调及统筹澳门特别行政区680

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政策咨询机制的运行及优化政府公共政策咨询项目的推行, 以及合理调配资源的运用, 由公共行政改革统筹委员会、行政长官办公室、各司长办公室及推行机构组成公共政策咨询统筹机制。” “各推行机构须经由行政长官办公室及所属司长办公室, 于该项咨询项目展开前不少于 180 日前向公共行政改革统筹委员会作出通报。”作为专责统筹机构, 公共行政改革统筹委员会 “对公共政策咨询项目的推行时序作出检视及协调统筹, 避免咨询项目出现过度重叠的问题”。(四)政策咨询机制的调整特区公共政策咨询机制建立后, 在运行过程中, 出现了有待改进的问题。例如, 在政策咨询委员会成员中, 一些社团代表与社会人士身兼数职,不但无暇顾及咨询工作, 而且占据了咨询委员会名额, 不利于发挥咨询委员会培养青年人才的功能。同时, 按照《公共政策咨询规范性指引》推行政策咨询时, 实践中会出现同一时段多个政策咨询重叠等问题。针对上述问题, 特区政府对现行的政策咨询机制做出了一些调整。特区政府在《2014 年财政年度施政报告》中提出: “将对现有的咨询组织进行检讨, 限制咨询成员的重复任职, 规范其委任年期。在保证咨询组织工作延续性的同时, 增强其包容性与透明度。”① 2016 年, 特区政府对咨询委员会成员任职做出 “三三制” 的规定, 即每个咨询委员会成员最多只可在同一时段内担任 3 个咨询委员会成员, 并且以社会人士身份出任咨询委员会委员的可连任 2 ～ 3 届, 但最长 6 年, 从而避免有的委员因身兼多个咨询机构职务而影响会议出席率, 促使其可以更有效地履行职责。为了使各公共部门更好地理解执行《公共政策咨询规范性指引》, 2017年行政公职局发布《〈公共政策咨询规范性指引〉重点解释》。试图通过对《公共政策咨询规范性指引》的 “重点解释” 使各公共部门充分认识、理解和执行《公共政策咨询规范性指引》的相关规定, 做好政策咨询工作。780① 《中华人民共和国澳门特别行政区 2014 年财政年度施政报告》, 澳门特别行政区政府印务局, 2013 年 11 月, 第 26 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书《〈公共政策咨询规范性指引〉重点解释》分六个部分对执行《公共政策咨询规范性指引》须注意的重点内容做出说明。一是界定《公共政策咨询规范性指引》的适用范围。规定采用《公共政策咨询规范性指引》中例外规定不列入咨询的政策项目, 推行机构与监督实体应整体分析与评估采用例外情况的理据并向公众说明。二是前期社会意见的收集及研究资料的准备。正式咨询前, 可透过相关的政府咨询组织、社会团体及学术机构等, 以适当方式向公众, 尤其是该政策的对象群体, 进行前期的意见及资料收集, 为咨询做好准备。推行机构须将相关政策研究报告书的重点内容, 以适当方式提供给公众。三是咨询规划与统筹协调。专责统筹机构 “公共行政改革统筹委员会”, 根据《公共政策咨询规范性指引》的原则及规定, 对特区政府整体公共政策咨询项目的推行时序做出检视, 并与相关办公室及推行机构紧密合作, 因应实际情况进行适当的协调统筹, 避免咨询项目出现过度重叠的问题, 并就公共政策咨询提出整体性的完善建议。四是咨询的公开推行。确定了关键咨询对象, 包括: “1) 直接、间接或潜在利害关系人; 2) 相关公共部门及实体; 3) 相关咨询组织; 4) 相关社会团体; 5) 相关专业人士。”①在咨询方式方面, 因应电子科技的普及及社会生活模式的转变, 规定推行机构应审慎重视电子科技对政策咨询的作用, 尤其是互联网、社交网站及手机应用程式等。适当采用主动的咨询方式, 可适当采取落区探访、走访社区组织、游戏活动、民意调查、电台与电视专题节目及社交平台专页等咨询方式, 主动走近公众, 加强互动沟通。五是咨询文本的设计及内容。每项政策各具特点, 咨询文本的内容及篇幅亦不相同。然而, 规范的咨询文本的共性内容应该包括内容摘要说明、咨询目的、咨询期限、收集意见方式、政策资讯、重点问题等。六是咨询项目的总结及评估。咨询项目总结报告包括“意见整理摘要” 及 “重点问题回应说明” 两大部分, 并须在咨询期结束后180 日内向社会公布。880① 《〈公共政策咨询规范性指引〉重点解释》, 澳门特区政府公共行政改革统筹委员会, 2017,第 16 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政策咨询机制的运行及优化二政策咨询机制存在的问题澳门特区政策咨询机制经逐步建立, 推进了公众的政策参与, 一定程度上促进了政策制定的民主化与科学化, 但是该机制在运行中也出现了一些问题。(一)政策咨询委员会咨询虽然政策咨询委员会咨询本质上属于精英咨询形式, 可也是澳门特区政策咨询机制的重要组成部分。政策咨询委员会除了存在精英咨询的咨询面不广等缺陷外, 还存在其他一些问题。(1) 在类型上, 现有的政策咨询委员会大多属于聚焦单一政策领域或某个专门问题而设的专业型咨询组织, 缺乏民意型与智库型咨询组织。在层次上, 现有政策咨询机构虽然可以划分为高、中、低三个层次, 但是数量分布并不均衡, 尤其是直接接近社区居民的基层咨询机构偏少, 仅有北区、中区与离岛区三个分区社会服务咨询委员会, 况且三个分区并非实际行政区划, 北区与中区也无实际的区域界限, 实际上, 澳门实行选举投票的堂区有7 个。可见, 澳门特区的政策咨询委员会的层次与类型还可以更加丰富。与此同时, 专业性政策咨询机构也存在功能重叠的情况, 如文化咨询委员会、文化产业委员会及文化遗产委员会都属于文化范畴, 却分设三个委员会, 且咨询的事务存在交叉与重叠, 应适当合并重整。(2) 在人员构成与产生方式上, 由于政府咨询委员会属于政府体制内组织, 其所有机构中都有政府官员, 且占有较高的比例。而所有咨询委员会主席职务几乎均由政府官员担任, 或为行政长官, 或为各司司长, 或为各局局长。加之政策咨询委员会都是由政府机构提供相应的技术及行政支持, 因此这就使政策咨询委员会的行政化色彩浓厚。实际上, 一些与公务员事务密切相关的咨询委员会成员应有意回避特区政府官员, 以提高其建议的客观性与保证非利益化。其次, 政策咨询委员会非官方成员中, 除了体育委员会部980

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书分成员经由体育界别社团选举产生, 市政署市政咨询委员会中部分成员经由自荐渠道产生外, 其他咨询委员会中非官方成员均由政府直接委任。实际上, 民主、民生事务领域的咨询机构, 其社团代表与社会人士可以采取更为民主与公开的竞争方式产生, 以产生方式的竞争性促进代表的民意性。而且, 政策咨询委员会有资格推荐代表的社团几乎都是亲政府社团, 所以对特区政府咨询的政策往往表示支持, 从而影响到听取政策异议的声音。此外,现时咨询委员会成员中, 澳门以外的人士较少, 即使是专业化事务的咨询委员会, 同样甚少有来自域外的高层次专业人士。(3) 在运作上, 现行的政策咨询委员会大多采用会议形式运作, 由特区政府部门确定会议议题及召集时间, 多数政策咨询委员会只能被动地提供政策意见, 未有或甚少主动研究政策、倡议政策或推动建立政策议程。运作方式的被动性往往使得向咨询机构咨询成为政府政策出台前的一个既定程序, 从而导致政策咨询机构的政策预测、方案拟定、监督反馈等多重功能难以得到实质性发挥, 甚至使政策咨询机构沦为政府政策 “走过场” 的 “论证” 工具。加之, 开会频率较低, 有些政策咨询委员会每三个月召开一次会议, 甚至每年只召开一次或两次会议。可以说, 政策咨询委员会对政策制定的影响缺乏固定的制度性持续联系。同时, 法定由特区政府官员担任咨询委员会主席也违背了委员会运作应遵循的集议制原则。除个别咨询委员会会议市民可以报名列席外, 大多数咨询委员会采用的闭门会议方式, 这降低了咨询机构的公开性与透明度, 而且会议内容缺乏公布机制, 现有的 45 个咨询机构仅有 26 个有网站, 以致市民很难了解政策咨询委员会的运作实况从而质疑其是否能真正发挥作用, 更不用说他们会主动联络咨询机构并通过咨询机构来表达自己的利益与主张。(二)社团组织咨询社团, 特别是社会代表性社团, 作为特区公共政策的主要咨询者, 其应具有较高的社会代表性。回归后, 随着澳门居民政治身份及其与特区政府关系的转变, 社团作为社会成员与特区政府联系中介的地位有所下降, 加之大090

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政策咨询机制的运行及优化量新的社团雨后春笋般地出现, 使原有的代表性社团会员出现部分流失的现象, 进而影响了代表性社团的社会代表性。而长期以来这些代表性社团已成为特区政府制定政策的主要咨询对象。故而, 随着代表性社团的社会代表性下降, 以往行之有效的 “决策只要征询代表性社团意见” 的精英决策模式开始失灵。故而, 特区政府需要在社团咨询与政策咨询委员会咨询之外设立直接面向公众进行政策咨询的机制。不过, 由于代表性社团仍然承担着政策咨询的功能, 所以如何持续增强代表性社团的社会代表性就成为社团组织面临的新课题。特区政府设立的政策咨询委员会成员中的社团代表多数来自代表性社团, 实际上, 涉及专业领域的政策咨询委员会成员应当是具有一定专业知识与实践经验的专业人员。由于澳门社团组织的地位都是无差别的法人组织,对于专业社团并未有专门的认定机制, 所以政策咨询委员会未能更多地吸纳专业社团的代表, 在一定程度上影响了政策咨询的专业意见提供。此外, 政策咨询委员会中的社团代表往往是由社团内部协商推选出人选交特区政府委任, 而社团代表在政策咨询委员会中往往是以个人名义发表意见的, 其意见并未经推荐社团内部讨论形成共识。因此, 如何建立社团代表与所代表社团之间的意见征集及联系机制也是社团建设需要考虑的问题。(三)公众咨询1. 公众在咨询参与中的被动性按照《公共政策咨询规范性指引》规定, 政策咨询的决定权在政府部门, 公众只能在政策公开咨询开展后参与。对于需要进行公众咨询的政策项目, 《公共政策咨询规范性指引》规定了 “重大政策” 和 “政策项目及措施” 两类政策。而何为 “重大” 以及哪些项目可以豁免咨询, 社会上存在不同的理解。例如, 拟议推行的内地与澳门驾照互认政策, 特区政府并未向社会进行公众咨询, 而澳门居民认为该政策属于事关澳门居民重大公共利益且与居民生活息息相关的重大政策事项。还有新城 A 区建设 28000 个公共房屋、巴士搭乘价格上调等, 均未咨询公众意见。实际上, 除了政策咨询项190

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书目外, 咨询对象的选择、咨询文本发放方式、咨询过程的安排等咨询环节,均由特区政府主导。可见, 政策咨询的启动权与决定权是由特区政府主导,公众在政策咨询参与中处于被动地位。2. 咨询对象错配按照《公共政策咨询规范性指引》规定, 政策咨询的对象范围广泛,但是, 在政策咨询实践中, 政府部门出于咨询的便捷性偏重于社团意见的收集, 而社团因会员有限代表性下降, 未必能够代表居民, 故而可能会出现咨询对象错配。例如, 2010 年运建办 “轻轨系统第一期兴建方案” 中规划的轻轨新口岸段走线将会途经伦敦街及波尔图街内街, 引发当区居民强烈反对。他们忧虑一旦轻轨途经内街, 将会带来噪声、火灾等隐患, 并要求运建办将轻轨走线移至外围的孙逸仙大马路。但是, 运建办一直坚持轻轨 “走内街” 方案, 并强调相关走线咨询过新口岸社区社团的意见, 而当区居民却认为社区社团不能代表居民。由此, 当区居民与政府进行长达数年的“拉锯战”。 2014 年 6 月, 特区政府终于决定轻轨澳门半岛南段走线采 “城市日走线”, 即放弃途经伦敦街及波尔图街, 而是沿海边的孙逸仙大马路、城市日大马路而行。又如, 2011 年, 特区政府推出西湾湖广场兴建夜市项目首轮咨询。咨询结果显示, 90% 以上的人支持计划。但是, 不到一年, 民意出现大逆转, 变成主流民意反对在西湾湖设置夜市, 并质疑特区政府咨询工作不足, 时任行政法务司司长也承认夜市咨询存在问题。在咨询过程中,特区政府总共举办了 7 场咨询会, 有 6 场是社团与商会的咨询会, 只有一场是针对风顺堂区居民的社区座谈会, 而该项目对附近居住的市民影响最大。可见, 特区政府在选择咨询对象时不应该将社团意见视作民意, 而应该向最受影响的居民咨询意见。3. 咨询方式的针对性不够按照《公共政策咨询规范性指引》, 不同的政策咨询都应遵循相同的咨询方式, 包括咨询文本的设计、咨询信息的发布、咨询意见的收集、咨询对象的选择、咨询过程的安排等都遵循大致相同的方式。实际上, 不同的政策类型应适用不同的咨询方式。例如, 涉及重大利益的政策咨询可以采用全民290

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政策咨询机制的运行及优化咨询的方式, 向各行业、各区域的居民进行广泛咨询, 可以运用电话民意调查等方法调查民意。而专业性政策咨询主要是面向利益相关者、专业界别及专业人士进行咨询, 可以向专业社团进行定向咨询, 也可以面向专业人士进行焦点访谈。如果是区域性政策议题 (尤其是邻避型设施建设) 的咨询,可以面向政策涉及的区域居民举办区域性咨询会, 甚至可以进入社区进行入户访谈、抽样调查等。如果政策议题是针对较难接触的特殊群体 (如问题赌徒、性工作者、吸毒人士), 则可以利用社工人士进行接触, 发放问卷与深入访谈。总之, 应根据政策类型与性质采取具有针对性的咨询方式。4. 新媒体运用不足网络时代, 与传统媒体相比, 新媒体的传播范围与受众面更加广泛, 是当今社会人们信息传递与沟通交流的重要工具。而《公共政策规范性指引》更重视传统传播方式, 虽然也提到利用网络发放咨询信息, 却未能将新媒体纳入正规的宣传和意见收集渠道, 对如何利用新媒体收集与界定相关意见也未有规范。可见, 公共政策咨询过程中, 在政策信息发布与意见收集方面,在运用传统方式的同时, 应注意运用使用方便、传播迅速、覆盖面广的新媒体, 使政策咨询活动更富成效。5. 政策咨询的统筹机制不彰《公共政策咨询规范性指引》虽然规定了 “由公共行政改革统筹委员会、行政长官办公室、各司长办公室及推行机构组成公共政策咨询统筹机制”, 但是, 在实践中, 该机制却未能切实发挥应有的作用, 从而导致各政策咨询推行部门各自为政。例如, 2015 年 7 月, 特区政府各部门一共推出了新城区总体规划、社会房屋法律制度、预算纲要法、旧爱都酒店去向和养老保障机制五项公共政策咨询。 2017 年 11 月也有 5 场咨询活动, 包括劳工局的修订《劳动关系法》、制定 “非全职工作制度”、全面推行最低工资、博监局修订的《规范进入娱乐场和在场内工作及博彩的条件》以及法务局检讨的《行政条件制度》。这些法案涉及的内容几乎都是与民生密切相关的事项, 也是居民非常关注的切身利益所在, 而密集性咨询使得居民即使有心想了解咨询的内容, 也无法在同一时间内深入消化、思考与分析, 并390

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书提出建设性意见。可以说, 密集性咨询降低了政策咨询的质量。因此, 需要设立单一的专门机构负责跟进与统筹各部门的政策咨询工作。6. 缺乏评估与监督机制虽然《公共政策咨询规范性指引》要求政策咨询推行部门对于咨询结果要有总结报告, 但是, 对于咨询结果的运用却没有具体规定。比如, 对于居民意见是否可以在最终形成的政策中得到反映缺乏必要的反馈机制。对于意见少如何决策, 意见多又如何取舍, 未制定科学的归纳方法。同时, 在咨询的成效缺乏评估与监督机制。每次咨询结束后, 在咨询的时间是否充足、意见的收集与整理是否完整客观、咨询讨论是否充分、咨询对象是否具有广泛性与针对性、对政策内容的认同度等方面, 均未有切实的评估与监督。应该建立评估与监督机制, 总结咨询的经验, 查找咨询中存在的不足, 以便在今后的咨询中加以改进与完善。三政策咨询机制优化的建议对于现行的政策咨询机制在运行中出现的一些问题, 未来可以考虑对其做出进一步的优化。(一)政策咨询委员会的优化1. 层次与类型方面,主要是增加特区层面与区域层面的咨询机构,适当压缩专业层次的咨询机构在特区层面, 增设直辖于行政长官的综合性战略型咨询机构, 以顾问委员会形式或策略发展委员会形式设立, 负责涉及澳门中长期规划等宏观政策的研究、咨询与论证。同时, 设立一些专业性咨询委员会关注重要领域与重大事务, 如政制发展咨询委员会等。也可考虑对于高级公务员任用事务设立独立的咨询委员会, 如高级公务员叙用委员会, 以协助行政长官发现与选拔管治人才。而在社区层面, 检讨现有的三个分区社会服务咨询委员会的成效, 并与市政署市政咨询委员在功能上实现互补; 同时, 在三个分区社区服490

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政策咨询机制的运行及优化务咨询委员会之下设立 “社区议事会”, 针对性地吸纳更小规模社区内的社团及居民代表, 与区域性坊会组织相互配合, 关注社区民生, 逐步形成以“社区议事会” 为重点的基层咨询组织网络。在类型上, 可以考虑增设具有相对独立性的智库型咨询机构与民意型咨询机构, 同时对功能重叠的专业型咨询机构进行适当合并, 如可以将文化咨询委员会、文化产业委员会、文化遗产委员会合并。2. 结构方面,调整咨询委员会人员构成与产生方式咨询机构的性质与类型不尽相同, 其组成人员也应有所区别。总体上,应降低政府官员在政策咨询委员会成员中所占的比例, 增加社团代表、专业人士和居民代表。那些与公务员事务相关的咨询机构成员甚至可以考虑全部由非公务员的社会人士担任。综合性咨询机构人员应以广泛性为基础, 兼顾代表性与专业性。专业型咨询机构人员则应以专业人士为主体, 兼顾代表性与民意。社区型咨询机构则应侧重民意, 由社区居民代表、社区精英人士与社区社团代表而不是专业人士组成。在人员构成上, 咨询机构的社团代表中, 不一定由全部支持政府的社团推荐代表, 可以适当吸纳理性的 “反对派” 人士。同时, 一些综合性或专业性咨询机构可以少量吸纳澳门地区之外的人士。而在年龄结构上, 需要考虑青年人应占一定比例。至于人员的产生方式, 不同的咨询机构性质不同, 其成员产生方式应有所区别。一些涉及民生事务咨询机构的社团代表可以考虑由界别内社团协商或选举产生后报请行政长官或司长委任。此外, 咨询机构中的社会人士, 可以由社会中有志于咨询服务的人士通过自荐方式经政府部门遴选委任, 同时可考虑由行政公职局建立专门性人才资源库储备, 由不同特区政府部门推荐的不同领域社会精英人士名单供特区政府部门从中选任。对于咨询机构委任成员的标准, 应公开订定指引, 包括个人才能、服务态度、专业知识、社区代表性等方面。3. 运作方面,改革咨询委员会的会议制度,适当增加会议频次,公开会议内容现时实行年会制的应改为季会制, 实行季会制的应改为双月会制。通过增加会议频次, 提高咨询组织的政策咨询效果。同时, 现时绝大多数咨询委590

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书员会实行闭门会议, 应考虑引入公开透明制度, 会议讨论的一些不涉密内容可以向媒体及社会公开, 某些会议也可以允许市民报名列席。咨询委员会应加强与公众的互动, 编制年度活动报告与相关政策研究报告, 供公众与媒体取阅, 通过网站上载咨询会平常会议的发言及转介回复, 接受社会监督。非会议期间, 委员之间以及委员与政府部门之间的沟通应恒常化。发挥咨询委员会内设的专题小组在非会议期间的作用, 采取多元化方式收集民意, 沟通资讯, 凝聚共识, 并将收集到的政策意见与研究报告提供给特区政府相关部门参考。而社区咨询委员会应建立接见市民机制。(二)社团组织建设社团组织作为政策咨询的重要对象, 其本身必须具有较高的社会代表性或专业代表性。而社团的社会代表性主要来自其成员。如果一个社团的成员过少, 则其社会代表性就会不足。因此, 对于代表性社团而言, 必须在保持成员不流失的前提下, 尽可能地发展新会员。社团内部应设立会员拓展部门, 专事会员发展及会员服务事务。同时, 提升社团会员服务的专业化水平, 以专业服务吸引更多的社会成员加入社团组织。此外, 社团内部运作应强调制度化与民主, 严格按照社团章程设立并产生内部治理机构, 真正实行领导架构人员的任期制与定期更换, 使社团内部的有志之士可以通过自身努力获得上升空间。与此同时, 特区政府应建立专业社团认定的法律制度。对于专业性社团, 要求其会员需要具备相应的专业资格并规范其内部运作, 使其运作能够制度化与规范化。在此基础上, 委托专业性社团进行专业资格认定及专业标准的制定工作, 并在专业性政策咨询机构中给予专业性社团及其代表以相应的名额。(三)公众咨询机制的优化1. 提升《公共政策咨询规范性指引》的法律位阶《公共政策咨询规范性指引》是以行政长官指示的法律形式公布的, 但690

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政策咨询机制的运行及优化是公共政策咨询属于立法程序的一个环节, 一般而言, 规范立法程序应以法律形式做出。如果视作政府行政运作的规范, 也需要以行政法规形式做出。实际上, 政策咨询委员会的组成与运作规范, 有些也是以法律或行政法规形式做出的。以法律形式规范公众政策参与在其他国家也有先例。例如, 意大利托斯卡纳大区于 2013 年通过了《大区公众辩论与促进参与大区与地方政策制定法》, 目的是明确肯定参与权是公民的一项权利, 民众参与公共决策的制定是通过各种方式由民众充分讨论的政策形成过程, 参与者能够自由提出自己的观点, 享有平等的参与机会。① 1972 年, 美国制定公布了《联邦咨询委员会法》, 推动政府咨询活动规范化。该法要求为联邦行政机关服务的咨询委员会的会议必须对公众公开, 所有咨询委员会的文件均须接受公民的审查和允许公民复制。②2. 根据政策性质与类型确定咨询方式确定不同性质与类型的政策使用不同咨询方式的原则。对于涉及广泛公共利益的政策议题, 应实行公示、听证、电话调查等方式, 鼓励更多的公众参与; 对于专业性、技术性较强的政策议题, 应面向专业社团与专业人士进行技术论证、专家咨询与决策评估; 对于既具有一定专业性又涉及众多利益相关者的政策议题, 应在听取专业人士意见的基础上向利益相关者进行广泛咨询与意见协商。对于高争议性或社区邻避型政策议题, 应通过专家说明、入户调查或商议式民调等方式进行。如果属特区政府自我管制政策议题, 则仅需要在特区政府内部或公务人员中进行咨询, 不需要进行公众咨询。如果属特区政策措施上仅有一种政策选择而没有任何其他可行的政策选项, 则只需要进行公众说明而非公众咨询。总之, 可以根据政策议题的性质与类型选择不同的咨询方式, 没有必要规定所有的政策咨询都遵循统一的咨询模式。790①②罗智敏: 《论澳门特区公众参与立法的完善》, 澳门基本法推广委员会网站, 2014 年 4 月 1日, http: / / www. basiclaw. org. mo / index. php? p = 5_ 1&art_ id = 1589。万鹏飞、饶诗韵: 《美国联邦政府政务公开制度的实践及启示》, 《经济社会体制比较》2006 年第 2 期。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书3. 设立有效的政策咨询统筹机制首先, 在政策咨询项目的选择上需要进行统筹。并非所有的公共政策都需要公众咨询, “倘若政府所有大型投资的公共工程, 甚至修补马路的小洞都需要咨询民意, 政府的工作就会完全停顿”。① 因此, 需要订定豁免开展咨询的政策项目。例如, 涉及国家或政府机密、具有高度敏感性容易引起市场波动、已经取得社会共识的政策项目, 可以免于公众咨询。其次, 在政策咨询的时间上需要进行统筹。协调不同政策咨询推行部门提出的政策项目的咨询期, 避免同一时间内进行多个政策项目咨询, 尤其是要避免重大政策或高争议性政策的咨询期重叠。同一时期内咨询的政策项目不超过 3 个。为了更好地统筹各部门的公共政策咨询, 建议行政长官办公室及每个司长办公室各设一名政策咨询协调员或督导员, 负责不同范畴的政策咨询工作。专责公共政策咨询统筹的 “公共行政改革统筹委员会” 对特区政府各部门的公共政策咨询项目的开展应具有最终决定权, 可以对政策咨询的内容进行审查,决定政策咨询的推行工作及咨询时间的安排。4. 增强公民参与的主动性和扩大新媒体的运用在公众咨询的政策项目启动程序方面, 应该设计公民主动申请咨询的机制。为了避免现时所有公众咨询政策项目的咨询启动权完全由特区政府部门独揽, 可以规定公众申请咨询机制以保障公众参与的主动权。也就是说, 公众在政策事项上享有申请启动公众参与程序的权利, 可以通过联署方式参与, 联署人数占到选民数量的一定比例, 政府部门必须就相关政策进行公众咨询; 未达规定的比例, 则由政府相关机构决定是否开展公众咨询。在公众咨询方式上, 扩大新媒体的运用。现在网络已成为居民沟通的重要平台与渠道。特区政府应主动设立与公众进行政策互动的网络平台, 通过网络平台收集公众意见, 还可以通过社交媒体 (如微信、 facebook 等) 发布政策信息,使之成为公众发表意见的新渠道, 让公众在运用传统方式发表意见的同时增加一个意见表达的新选择。890① 《葡报倡检讨咨询机制》, 《澳门日报》 2007 年 10 月 23 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政策咨询机制的运行及优化5. 建立咨询评估与回应机制对于公众咨询收集的意见, 不仅需要在咨询总结报告中予以反映, 更重要的是在形成的政策中能够反映。因此, 需要建立公众意见的回应反馈机制, 向公众解释其意见被接纳或不被接纳的原因, 使公众明白特区政府对其意见的具体处理, 跟进、分析与落实咨询收集到的公众意见。如果形成的政策不接受公众的意见, 且未向公众说明原因, 则可能被公众质疑特区政府在政策咨询前已有预设的政策立场, 又或咨询 “走过场” “假咨询”。此外,在政策咨询过程中, 可以委托第三方对政策咨询进行跟踪评价, 建立政策咨询评估框架及指标体系, 向社会公开发布政策咨询的评估报告, 协助政策咨询推广部门总结咨询经验, 分析咨询过程的不足, 以利于未来的咨询工作。总之, 澳门特区公共政策咨询机制包括政策咨询委员会咨询、社团咨询与公众咨询三个方面, 经过多年的建设, 已经具有精英咨询与公众咨询相结合、咨询方式多元、参与对象广泛、咨询过程与结果公开等特征, 取得了一定的咨询效果。然而, 在实践过程中, 该机制仍然存在一些问题。未来需要在政策咨询委员会的层次与结构、人员及产生方式、运作模式方面加以改进, 提高社团代表性、强化专业社团建设; 在公众咨询方面, 需要按照政策类型运用不同咨询方式、建立有效的政策咨询统筹机制、增强公众参与的主动性、建立咨询评估与回应机制等方面加以优化, 从而推动政策咨询机制发挥更好的作用。990

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书.澳门政务公开与行政程序简化评析蒋朝阳摘要: “政务公开” “简化行政程序” 是澳门特区第五任行政长官贺一诚提出的推进公共行政改革和提升行政效率计划的重要内容。在澳门, 政务公开具有实现特区政府施政正当性的功能,简化行政程序则契合从单纯的管制行政到以民为本的服务行政的飞跃。关键词: 澳门政务公开行政程序服务行政电子政务澳门特区第五任行政长官贺一诚在其参选政纲中将 “提升公共治理水平” 列为其施政构想第一部分, 同时将 “深化公共行政改革, 提升公共行政效率” 作为 “提升公共治理水平” 的第一个方面, 并将推行 “政务公开”“简化行政程序” 列为公共行政改革和提升行政效率计划的重要内容。① 上述提升公共治理水平的举措, 既总结了回归 20 年来澳门公共行政改革的经验, 也为新时代澳门公共行政的发展带来了新的亮点。为此, 有必要认真梳理澳门特区政务公开和行政程序简化的做法和特点, 寻找其中的差距, 进而为实现 “良政善治” 提供相匹配的策略。一澳门特区政务公开现状与特点政务公开, 最先始于政府信息公开。从国家层面来看, 2007 年国务院001①蒋朝阳, 澳门大学法学院教授, 研究方向为宪法、澳门基本法与行政法。贺一诚: 《协同奋进, 变革创新》 (参选政纲), 2019, 第 8 ～ 11 页。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政务公开与行政程序简化评析公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》。其后, 政府信息公开逐步发展为政务公开。 2016 年 2 月, 中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于全面推进政务公开工作的意见》, 将政务公开的内容规定为行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开以及重点领域信息公开等。2019 年, 国务院修订了《中华人民共和国政府信息公开条例》, 规定政务公开以 “以公开为常态、不公开为例外” 等为原则, 并制定了《重大行政决策程序暂行条例》, 把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。政务公开与 “阳光政府” 是一致的。尽管澳门特区没有政务公开的提法, 但在 2010 年第三届澳门特区政府推出了 “阳光政府” 的施政方针。主要举措是: 设立特区政府发言人制度;① 优化《廉政公署组织法》和财产申报的法律程序,② 引入官员财产资料公开机制,③ 制定第 19 / 2009 号法律《预防及遏止私营部门贿赂》和第 10 / 2014 号法律《预防及遏止对外贸易中的贿赂行为的制度》, 将廉政公署的监察范围从公营部门扩大到私营部门和对外贸易; 制定《公共政策咨询规范性指引》,④ 整合特区政府政策研究体系架构, 设立政策研究室;⑤ 颁布《澳门特别行政区主要官员通则》, 制定《主要官员守则》《领导及主管人员行为准则———义务及违反义务时的责任》, 对主要官员提出了 “与民互动” “公开透明” “科学决策” 等具体要求。澳门特区政务公开的做法, 主要有以下特点。1. 有关政府信息公开的规定出台较早,赋予私人资讯权并重视个人信息保护澳门有关政府信息公开的制度主要见诸 1999 年 10 月 7 日颁布的第57 / 99 / M号法令《行政程序法典》, 该法典在澳门特区成立后作为被保留的101①②③④⑤第 41 / 2010 号行政长官批示 (2010 年 2 月 22 日) 设立政府发言人办公室。第 10 / 2000 号法律《澳门特别行政区廉政公署组织法》由第 4 / 2012 号法律修改, 第 11 /2003 号法律《财产申报》由第 1 / 2013 号法律修改。第 11 / 2003 号法律第 1 条第 4 款。第 224 / 2011 号行政长官批示 (2011 年 8 月 5 日)。第 375 / 2010 号行政长官批示 (2010 年 12 月 27 日) 设立澳门特别行政区政府政策研究室。根据第 20 / 2018 号行政法规 (2018 年 8 月 13 日), 现改组为政策研究和区域发展局。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书原有法律继续有效。在行政活动原则方面, 《行政程序法典》规定了行政当局与私人合作原则 (第 9 条)、私人参与行政活动原则 (第 10 条) 和开放行政的原则 (第67 条)。关于行政当局与私人合作原则, 法律要求行政机关应与私人紧密合作, 只要是该等信息及解释不属机密或不涉及个人隐私, 行政当局就要向私人提供被要求的信息及解释, 并对以书面方式提供给私人的信息负责, 包括强制性提供或者非属强制性提供的资讯在内。关于私人参与行政活动, 法律要求行政机关在形成与私人及以维护其利益为宗旨的团体有关的决定时, 应确保私人及该等团体的参与, 并通过听证制度予以保障。关于开放行政原则, 法律赋予公众资讯权, 规定任何与其直接有关的程序, 不论是否正在进行, 私人均有权查阅行政档案和记录。在行政程序进展过程中, 有关行政机关会议是否公开的问题, 《行政程序法典》第 22 条规定, 行政机关的会议不公开, 但法律另有规定者除外;但是会议必须公开时, 应将举行会议之日期、时间及地点公开, 确保利害关系人最迟能在开会前 48 小时内知悉。同时, 法律规定行政授权行为要公开,要求行政机关的授权行为或转授权行为必须公布于《澳门特别行政区公报》才能生效 (第 39 条)。在政府规章制定方面, 《行政程序法典》规定了对规章草案的公开评议制度 (第 108 条), 如果规章草案所涉事宜的性质容许, 行政机关原则上应将该草案交由公众评议征集意见, 并将规章草案公布于《澳门特别行政区公报》。公众在规章草案公布后 30 日内, 可将书面意见送交制定规章的机关。在行政行为公开方面, 《行政程序法典》规定了强制公开制度 (第 120条)。如果单行法律要求公开时, 须将行政行为公开, 并在 30 日内以两种正式语文公布于《澳门特别行政区公报》; 如果不公开, 则该等行政行为不产生效力。在行政合同订立方面, 《行政程序法典》规定了行政合同的订立以公开竞投为主的方式。例如, 选择行政合同订立人, 应透过公开竞投、限制性竞201

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政务公开与行政程序简化评析投或直接磋商进行, 但有特别制度者除外; 符合法律所定一般要件的所有实体, 均应获接纳参与公开竞投 (第 169 条)。行政合同一般应先经公开竞投后方可订立, 但有关作出公共开支的规定或特别法例另有规定者除外 (第170 条)。在政府信息公开中, 关键是如何处理公共信息与个人信息的关系。《行政程序法典》规定, 涉及个人信息, 只有利害关系人本人才能查阅和取得行政机关的相关证明。例如, 该法典第 67 条第 2 款规定, 对于个人资料文件, 仅该等资料所涉之人以及证明有直接及个人利益之第三人方有权查阅。同时, 第 8 / 2005 号法律《个人资料保护法》规定了个人资料当事人的权利, 包括资讯权 [当直接向资料当事人收集个人资料时, 除非资料当事人已经知悉, 负责处理个人资料的实体或其代表人应向资料当事人提供规定的资讯 (第 10 条)]、查阅权 [在不得拖延的合理期限内及无需支付过高费用的情况下, 资料当事人享有自由地、不受限制地从负责处理个人资料的实体获知规定事项的权利 (第 11 条)]、反对权 [除法律有相反规定者外, 资料当事人有权在任何时候, 以与其私人情况有关的正当和重大的理由反对处理与其有关的个人资料。当反对理由合理时, 负责实体不得再对该等资料进行处理 (第 12 条)]、不受自动化决定约束的权利 [任何人有权不受对其权利义务范围产生效力或对其有明显影响并仅基于对资料的自动化处理而作出的决定的约束, 且有关资料仅用作对该人人格某些方面, 尤其是专业能力、信誉、应有的信任或其行为方面的评定 (第 13 条)]、损害赔偿权 [任何因资料的不法处理或其他任何违反个人资料保护范畴的法律规定或规章性规定的行为而受损害的人均有权向负责处理资料的实体要求获得所受损失的赔偿(第 14 条)]。应该注意的是, 政府信息公开如涉及私密的个人资料, 必须依法并采取相当谨慎的方式进行。此外, 就公共地方录像监视法律制度, 澳门颁布了第 2 / 2012 号法律,对警察部门在公共地方使用录像监视系统做出了规范。该法律明确了使用录像监视系统的目的, 即仅限于确保社会治安及公共秩序, 尤其是预防犯罪,以及辅助刑事调查; 同时, 规定涉及处理及保护个人资料的事宜, 应遵守第301

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书8 / 2005 号法律所定的制度, 并尊重私人生活隐私权以及《澳门基本法》及其他适用法例规定的基本权利、自由及保障 (第 2 条)。2. 政府提出的重要法案和实施重大公共政策均须通过事先咨询组织和向公众咨询特区政府在制定行政政策、管理行政事务、提出法案、拟定行政法规等行政管理权的行使过程中, 事先均通过咨询组织并进行公众咨询, 广泛征求社会各界人士的意见, 使特区政府科学决策和民主决策。《澳门基本法》第 66 条规定, 澳门特区行政机关可根据需要设立咨询组织; 第 95 条规定, 澳门特区非政权性的市政机构可就有关文化、康乐、环境卫生等方面事务向特区政府提供咨询意见; 第 115 条第 2 款规定, 澳门特区设立由政府、雇主团体、雇员团体的代表组成的咨询性的协调组织。目前, 特区政府设立的咨询组织有45 个,① 主要负责向特区政府提供咨询意见。有关公众咨询方面, 除了澳门《行政程序法典》规定公共当局制定规章都要进行公众评议 (第 108 条) 之外, 2011 年 8 月 5 日, 澳门特区颁布了第 224 / 2011 号行政长官批示——— 《公共政策咨询规范性指引》 , 规定特区政府在实施重大公共政策前, 应进行公开咨询, 引入公众参与, 充分听取公众意见。根据该指引的要求, “公共行政改革统筹委员会” 、行政长官办公室、各司长办公室及推行机构建立公共政策咨询统筹机制。公共政策按层次分为 “重大政策” 及 “政策项目及措施” 两类, 其中 “重大政策” 包括与澳门社会发展方向及规划、全体或大部分公众相关, 以及列入澳门特区政府施政方针的重点政策; “政策项目及措施” 是指为配合重大政策的实施而推出的各项具体项目及措施。 “重大政策” 须按《公共政策咨询规范性指引》的规定进行咨询工作, “政策项目及措施” 若被列入施政报告, 须按《公共政策咨询规范性指引》的规定进行咨询工作。但基于特殊情况的需要, 尤其涉及紧急或重要情况, 在向公众做出说明后,401① 《澳门特别行政区设立的咨询组织》, 澳门特别行政区政府入口网站, 2020 年 5 月 13 日,http: / / www. gov. mo / Comissoes / List. aspx。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政务公开与行政程序简化评析则不在此限。咨询过程包括前期准备、咨询推行及总结评估三个阶段。公开咨询以咨询文本为基础, 综合运用多元方式, 包括讲解会、座谈会、研讨会、小册子、互联网、多媒体及其他有助于公众参与的方式, 也可采用游戏活动、落区探访、民意调查、电台与电视节目等其他互动形式, 以提高意见收集的成效。在公开咨询期间, 因应社会的重点意见及过程中遇到的问题, 推行机构须就公共政策咨询进行适时检讨与评估。公开咨询结束后要编制咨询项目总结报告, 并须于咨询期结束后的 180 天内以书面方式公布。3. 加强督查和审计、行政申诉监督涉及重要政策、公共工程项目的执行措施、实施步骤、责任分工等, 主要通过上级督查、审计监督和廉政公署的行政申诉进行监督, 及时公布有关情况、审计报告和廉署的调查报告和劝喻, 听取公众意见建议, 加强和改进工作, 确保执行到位。就审计监督来看, 除政府账目年度审计报告外, 澳门特区审计署自2001 年以来, 对公共实体和部门发出的衡工量值式审计报告和专项审计报告共计 51 项, 涉及公共实体和部门的运作、公共政策的实施、公共基金及公共工程等事项。这些报告均在特区审计署的官方网站上向社会公布。根据《廉政公署组织法》的规定, 澳门廉政公署除负责反贪工作外,还负责行政申诉工作, 确保公权力行使的合法性及公共行政的公正与效率。2010 年以来, 澳门廉政公署向公众发布了 21 份调查报告和劝喻, 涉及公共实体和部门的运作、重大公共政策的落实以及社会关心的重大公共问题等事项。尽管调查报告和劝喻没有法律约束力, 但是这些信息的公开, 有利于社会监督。4. 在管理公开方面,推动特区行政部门公开职责权限、执法依据、工作流程,推进监管情况公开特区政府部门一般通过官方网站公布相关公共服务的流程和手续, 便利私人办理有关事务。例如, 在澳门特区治安警察局网站上, 公布的全部公共服务的流程和手续有: 出入境方面 26 项, 交通方面 4 项, 准照和许可事项501

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书16 项, 其他方面 7 项。①在监管信息公开方面, 及时在公共实体和行政部门的网站上公布监管信息。例如, 澳门市政署在食品安全方面公开的监管信息包括食品预警、风险管理、风险评估、风险传达、检验检疫等最新信息。②5. 做到实体与网上办事结合,线下与线上结合,公开服务事项,发布办事指南,优化办事流程,公开服务承诺特区政府成立后至 2003 年底, 所有提供对外服务的政府部门都推行了“服务承诺” 计划。 2007 年, 透过特区行政长官第 69 / 2007 号批示建立了“服务承诺认可制度”, 由隶属行政法务司司长的公共服务评审委员会予以推动, 每两年进行一次复检。③ 2019 年 4 月 23 日, 设立 “公共服务及组织绩效评审制度” (第 61 / 2019 号行政长官批示)。ISO 国际质量管理认证。 ISO9000 与 “服务承诺” 计划均以顾客为导向, 但侧重点及要求不同。 ISO9000 强调利用各个文件对每个流程的控制及第一次就为顾客提供符合标准的服务, 而 “服务承诺” 计划则强调管理层工作人员及顾客的参与及不断改善服务。④ 2001 年, 澳门特区政府身份证明局率先取得了 ISO9001 (2000) 质量管理体系证书。到 2019 年 8 月, 有 14个公共部门考取了 ISO 国际管理标准认证。⑤市民满意度评价机制。 2001 年, 澳门特区政府开始在部分政府部门试点 “市民满意度” 评估问卷, 2003 年正式实施市民满意度评估机制,现改为公共服务素质评价机制。到 2019 年, 有 42 个政府部门被纳入此机制。⑥601①②③④⑤⑥参见澳门特别行政区政府治安警察局网站, http: / / www. fsm. gov. mo / psp / cht / psp _top5. html。参见澳门特区市政署网站, https: / / www. foodsafety. gov. mo / c / foodalert / table。澳门特区政府优化公共服务专题网页, https: / / www. caspdo. gov. mo / cms / view? area = ps。高炳坤: 《顾客导向的公共服务———ISO9000 与服务承诺在澳门公共行政的建立》, 澳门《行政》 1999 年第 12 卷 (总第 44 期), 第 596 页。澳门特区政府优化公共服务专题网页, https: / / www. caspdo. gov. mo / ps / others。澳门特区政府优化公共服务专题网页, https: / / www. safp. gov. mo / static / qs / qs_ cs_ zh _hant. html。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政务公开与行政程序简化评析6. 重视决策和政策落实情况公开、政策落实和制度实施的反馈和评估、重要领域政府信息公开、规范性文件及其清理结果公开、重点领域信息发布等例如, 政府信息公开方面, 根据第 3 / 1999 号法律, 所有法律、法规和规范性文件都必须公布于《澳门特别行政区公报》。同时, 通过推出 “政府入口网站”, 整合各个部门推出的电子化服务及信息, 连接个人账户, 推出公共服务移动应用程式;① 加强数据开放服务平台建设,② 检讨《2015 年～2019 年电子政务整体规划》执行成效,③ 制定《智慧政务总体发展框架》。④通过 “政府入口网站”、各部门网站、移动应用程式以及新闻发布会等多种方式, 强化突发信息、公共安全信息和疫情信息的统一发布。⑤在政策反馈和评估方面, 建立和强化多渠道的政策监督与评估机制: 一是议员对特区政府政策的辩论和质询常态化; 二是加大立法会对特区公共行政政策执行的监督; 三是强化审计署和廉政公署对行政部门和实体的监督;⑥ 四是建立 “建议、投诉和异议处理机制”, 该机制从 2000 年 10 月开始, 已实施 20 年, 涵盖了除咨询机构及驻外代表机构外的公共行政当局的所有部门及机构。⑦ 除传统方式外, 还通过社交媒体设立市政意见实时反映平台, 并通过平台随时查询个案进度或跟进结果。⑧在规范性文件清理方面, 特区政府对 1976 年至 1999 年 12 月 19 日之间的 2123 项法律、法令进行了清理及适应化处理工作。截至 2019 年 11 月 18日, 确定其中不生效的有 802 项, 已默示废止的有两项, 继续生效的有 556701①②③④⑤⑥⑦⑧《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 14 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 15 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 42 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 16 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 41 页。庞欣新: 《澳门特区行政改革十五年成效分析》, 澳门《行政》, 2014 年第 4 期 (总第 106期), 第 814 ～ 815 页。参看行政公职局: 《建议、投诉和异议的处理机制》, 澳门《行政》 2002 年第 1 期 (总第55 期), 第 139 ～ 164 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 45 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书项。上述清理结果通过法律形式公布。①在重要领域信息公开中, 比较有特色的是特区政府官员财产公开。为此, 第 11 / 2003 号法律《财产及利益申报法律制度》规定行政长官及主要官员、立法会议员、司法官员、行政会成员、办公室主任、局长及副局长、主席及成员、公营部门和企业的行政管理机关及监察机关的负责人 (第 1条第 4 款), 需要申报并公开其拥有的不动产、商业企业或工业场所、合伙或公司的股、股份、出资或其他的资本参与, 以及在任何非营利组织担任的职务 (第 2 条第 5 款)。二行政程序简化的现状与特点行政程序简化是提升政府效能的重要内容之一。澳门特区成立后, 针对回归前行政程序烦琐、效率低下、公共服务质素差等情况启动了包括行政程序简化在内的公共行政改革。从 2002 年起, 特区政府就推出 “一站式” 服务模式, 将相关行政部门集中在同一地点办理同类服务; 同时, 通过内部指引方式, 在不修改法律的前提下开始行政程序的简化, 比如编写《优化行政程序工作的一些建议》《优化行政程序与一站式服务模式工作指南》和《评估优化行政程序成效指南》, 并着手推动公共服务电子化。当前行政程序简化的现状和特点如下。1. 检讨和修订经济范畴的行政条件制度,改善营商环境澳门的行政条件制度, 即经济范畴的行政许可制度, 由第 47 / 98 / M 号法令《行政条件制度》规范。其主要内容包括: 从事经济活动的行政条件、申请和开展经济活动的要件及发牌程序。该法令已实施 20 余年, 其中部分规定不合时宜及有欠全面。② 为此, 特区政府成立了由法务局牵头、 13 个部门组成的跨部门工作小组, 并自 2017 年 10 月开始进行了为期 60 天的公众801①②参看第 11 / 2017 号法律《确定一九七六年至一九八七年公布的若干法律及法令不生效》, 以及第 20 / 2019 号法律《确定一九八八年至一九九九年公布的若干法律及法令不生效》。《检讨行政条件制度》咨询总结报告, 2018 年 12 月。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政务公开与行政程序简化评析咨询。从咨询总结报告来看, 该制度检讨和修订的主要方向是: 一是改革行政条件, 将两项活动 (拍卖会、理发店及发型屋) 从行政条件制度中剔除;扩大预先通知的经济活动的范围, 将三项受准照制度规管的活动 ( “在公共地方以外的地方进行且开放予公众参与的影演项目”、 “电影院及剧院” 以及 “桌球室及保龄球室”) 改为受预先通知制度规管; 基于公共安全原因将“向公众开放的游乐场所或游乐设施” 改为受准照制度规管; 新增规管两项涉及社会公共秩序及公共安全的经济活动 (如 “迷你仓” 等)。① 二是改革十三项经济活动申请资格及开展活动的要件, 如经营时间、地点等。三是优化行政程序, 设立 “一站式” 服务制度、设立申请的前提条件, 以及提供网上申请及查询服务。②2. 优化跨部门流程,减少行政环节,提高行政效率在发牌行政审批程序中, 目前存在的主要问题是发牌程序冗长、行政程序烦琐, 增加了不必要的营商成本, 不利于经济发展。③ 其中主要涉及跨部门合作不畅。为此, 特区政府持续优化跨部门程序, 到 2019 年完成了 75 项跨部门服务流程的优化,④ 申请人通过互联网及手机可查询申请进度。例如, 在简化饮食及饮料场所发牌程序方面,⑤ 确立以场所划分市政署和旅游局的发牌权限, 缩短发牌时间。在市政署负责发牌方面, 修订了饮食及饮料场所发牌制度的行政法规,⑥ 设立联合审批委员会; 经申请人授权,由市政署统一办理整个程序, 包括代向其他部门申领所需文件; 设定发牌时间, 不计施工期在内, 由申请日起计到取得牌照的时间不超过 60 个工作日;增设 “前置式” 临时牌照制度; 增加程序的弹性, 可申请恢复已中止的发901①②③④⑤⑥《检讨行政条件制度》咨询总结报告, 2018 年 12 月, 第 42 页。《检讨行政条件制度》咨询总结报告, 2018 年 12 月, 第 42 页。立法会公共行政事务跟进委员会: 《第 1 / VI / 2018 号报告书》, 2018 年 7 月 4 日。《检讨行政条件制度》咨询总结报告, 第 44 页。《检讨行政条件制度》咨询总结报告, 第 11 页。第 36 / 2018 号行政法规: 修改第 16 / 2003 号行政法规《修改饮食及饮料场所发牌程序》,2018 年 12 月 27 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书牌程序等。①优化跨部门流程, 实行跨部门资料互享。为此, 特区政府推出有关登记及记录文件、证明文件的共享, 减省不必要文件的递交。目前采用文件共享、实现 “一站式” 的跨部门服务共有 49 项。② 通过行政部门实行资料互联, 减少申请文件。例如, 办理初生婴儿身份证, 只须在民事登记局取得出生简报, 无须出生记录证明, 便可向身份证明局申请办理初生婴儿身份证。③ 此外, 行政部门之间实现居民联络资料共享。④ 居民在更改居民身份档案的联络资料时, 同时可以授权将新地址及联络资料送交其他所选择的特区政府部门。3. 从“一站式”服务模式逐步发展为“一窗式”服务模式“一站式” 服务模式, 是将相关行政部门集中在同一地点办理同类服务。“一窗式” 服务模式则是使市民可以在综合性柜台同时办理多个不同的服务,其做法是选取性质相似的服务, 结合流程优化及电子化等措施来进行, 目的在于便民和提高效率。 “一窗式” 服务由身份证明局和市政署开始。例如,2019 年市政署统筹管理的市民服务中心推行 “一窗式” 服务模式, 市民可透过同一个窗口办理该中心提供的所有市政服务。⑤ 这种模式改变了《行政程序法典》规定的 “一个申请、一个请求、一个程序” 的僵硬方式。4. 通过公共服务电子化优化流程,简化行政程序运用电子手段优化流程、简化程序, 是公共行政发展的主要方向。特区政府的做法主要是推出电子政务整体规划、制定电子政务相关的法律、分阶段具体落实电子政务。推出电子政务整体规划。 2015 年, 特区政府公布了《2015 年～ 2019年澳门特别行政区电子政务整体规划》。主要内容有四: 一是业务流程和011①②③④⑤澳门市政署网站, https: / / www. iam. gov. mo / c / businessplace / adminDefault / 48。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 11 页、第 43 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 12 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 12 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 14 页、第 63 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政务公开与行政程序简化评析内部行政管理电子化, 包括设立 “公务人员管理及服务平台”、构建 “电子文件和纸张文件统一管理及交换平台”、跨部门业务系统及业务流程的优化及电子化等内容; 二是优化政府入口网站, 推动资料开放; 三是公共服务电子化, 包括构建 “公共服务管理平台”、构建 “政府信息统一发放模块” 和 “政府信息统一发放流动应用程式”、推动服务模式多元化; 四是完善咨询和公众参与网络。①制定电子政务相关的法律。 2019 年 9 月 20 日, 特区政府向立法会提交了《电子政务》法案, 立法会于 2020 年 2 月完成了委员会细则性审议, 并认为其具备提交全体会议细则性审议和表决的条件。② 《电子政务》法案要解决的问题包括: 区别于传统以纸本为载体的行政活动, 确立以电子方式做出的行政行为、手续的法律效力, 规定电子证明的法律效力, 统一电子平台数码化证照的法律效力, 规范数码化行政程序, 规范电子行政通知等。③ 因此, 该法案为电子政务的实施提供了法律依据。分阶段具体落实电子政务的措施。在公共服务方面的措施主要是:(1) 逐步实现所有公共服务全程电子化。自 2016 年至 2019 年底, 约有 90项服务实现全程电子化,④ 主要涉及社会保障、应课税品 (消费税之缴纳、豁免、退回及查询)、法律推广、雇员及劳务等服务。 (2) 按照个人人生历程整合各项公共服务, 实现个人化电子服务。例如, 以出生、入学、就业、婚姻、社会保障、救助、养老等为主题, 整合其可能需要办理的各项政府服务, 通过登录个人账户, 实现全程电子个人化服务。⑤ (3) 牌照申请和续期电子化。建立 “一站式饮食牌照” 共享信息平台, 方便相关部门在发牌流程中的文件往来, 为市民提供 “在线递交服务申请” “在线查询” 等服务。⑥ 通111①②③④⑤⑥澳门特区政府行政公职局: 《2015 年～ 2019 年澳门特别行政区电子政务整体规划》, 2015年 10 月。澳门立法会第二常设委员会: 《第 1 / VI / 2020 号意见书》, 2020 年 2 月 26 日。澳门特区政府行政长官办公室: 《电子政务法案理由陈述》, 2019 年 9 月 20 日。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 43 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 43 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 47 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书过电子方式提交续期申请、相关文件及缴交费用, 并在自助服务机打印续期牌照。① (4) 公共服务通用预约电子平台。市民透过单一网上系统或流动应用程式, 进行上述部门的服务预约及远程取筹。② (5) 登记公证网上服务。③ 简化市民在申请服务时, 有关民事登记出生、结婚、死亡等登记证明文件递交的流程。④ (6) 证明文件网上服务。实现物业登记证明、商业登记证明、社团及财团证明书、公积金投放供款项目转换的网上申请服务, 既可通过法务部门的 “网上申领电子版书面报告” 系统直接获取 “查屋纸” 及 “查公司纸”, 也可通过市政署辖下的各市民服务中心 “登记公证网上服务平台” 获取上述文件。实现居民身份证、旅行证件、刑事纪录证明书及其他身份证明范畴的证明书网上进度查询。⑤ (7) 增加自助服务机的功能和服务点。例如, 开启自助服务机 24 小时服务; 增加自助服务功能, 增加服务项目, 增设电子支付手段; 扩展自助服务机的功能及服务点, 整合不同部门自助服务机的功能。截至 2018 年 9 月 30 日,澳门 44 个地点设置了 70 台多功能自助服务机, 提供涉及 10 个特区政府部门的29 项自助服务。⑥ (8) 完善电子政务基础设施建设, 设立云计算中心, 编制从服务信息、预约、申请与文件提交、服务进度查询、部门间的文件传递到通知等服务全程电子化的共通组件, 制定数据治理与共享管理机制。⑦三存在的问题与原因分析(一)政务公开方面存在的问题与原因分析1. 缺少对特区政府主动公开信息的要求对特区政府信息, 《行政程序法典》以申请公开为原则。例如, 规定政211①②③④⑤⑥⑦《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 12 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 12 ～ 13 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 13、 56 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 44 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 44、 47 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 45 页。《澳门特别行政区政府行政法务范畴二零一九年度施政方针》, 第 15 ～ 16 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政务公开与行政程序简化评析府向私人提供 “被要求” 的信息 (第 10 条), 以申请获取政府信息为主的制度 (第 63 ～ 66 条), 需要利害关系人和有正当利益的人向政府提交申请,才能获得相关信息。虽然法律规定开放行政, 将资讯权赋予社会公众, 但也要通过申请方式进行。现行法律未规定政府主动公开信息的范围、种类和方式。尽管在 “阳光透明” 的要求下政府通过官方网站和社交媒体主动及时公布了大量法律不禁止的信息, 但在内容、时效、官方网站更新等方面, 各部门做法不一致, 各部门自由裁量空间较大, 没有统一要求。2. 行政活动信息以不公开为原则,公开为例外澳门特区的行政程序以公共部门与利害关系人为主体来建构, 行政程序的提起、进展及行政决定的做出需要对利害关系人公开, 而基于隐私权和个人资料的保护以及法律的限制, 行政机关的会议以及行政活动的结果很少对公众公开。这就导致公众对行政活动结果的信息, 尤其是涉及公共利益的信息无从了解, 不利于公众的监督。3. 重大公共政策事先进行公众咨询和行政规章草案的公众评议是指引性规范,缺少约束性例如, 应该进行却不进行公众咨询, 或者咨询不充分, 相关责任如何认定没有约束性规定。4. 行政合同应受到公众监督行政合同的订立虽然法律规定了公开竞投, 但法律又规定了免除公开竞投和另有规定者除外条款, 使得公开竞投的目的不能完全实现, 涉及重大公共利益的行政合同难以得到公众监督。5. 重点领域政府信息公开需要加强早先就有学者提出在土地拍卖、经济房屋的建造和分配、公共工程的公平招标和有效执行、应对通货膨胀的策略以及集中招聘基层公务员制度等方面实行 “阳光政策”。① 目前, 相关法律法规得到完善, 重点领域政府信息311① 刘伯龙: 《建设阳光政府———如何在公共政策执行中实现?》, 《澳门研究》 2011 年第 1 期(总第 60 期), 第 4 ～ 8 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书公开情况也有较大改善。但在某些方面仍需完善信息公开机制。例如, 有关报告认为, 在公共工程批给和监管制度中主要存在公共工程超时、超支、判给标准不一、质量与监控不力等问题,① 市民也普遍反映许多信息在政府网站上查不到, 或者即使能查到相关信息也不全。② 这就需要完善相关信息公开机制。6. 缺少政府信息公开制度专门立法,亦无政务公开方面的专门立法澳门有关政府信息公开的法律规范, 以《行政程序法典》为主, 散见于各单行法律法规, 并辅之以政府发布的规范性指引, 缺少统一的专门立法。同时, 就政务公开而言, 亦无统一的专门立法。这就导致政务公开的原则、范围、内容、程序和相关责任不明。(二)行政程序简化方面存在的问题与分析1. “一站式”服务效果不彰需要事先办妥相关文件和手续, 令 “一站式” 服务功能受限。本来“一站式” 服务是指不同部门集中在同一地点共同办理同一公共服务, 但在实践中, “一站式” 服务主要依赖部门间的自愿性组合, 各部门同时面临部门沟通整合难题, 形成了 “一站式” 服务在结构重整上的严重困难, 加上法律对部门权限的规定, “一站式” 服务的整合发展受到影响, 使 “一站式” 服务局限于局部事务。③ 实际情况是, “一站式” 窗口的背后会集了不同的审批单位, 但在手续上需要事先办理的部分文件, 在这个 “一站式”窗口却不能办理, 导致 “一站式” 服务丧失 “一站式” 的功能。文件递交和补交手续烦琐。例如, 申请人须递交一式多份申请文件影印本, 由 “一站式” 服务窗口分派至各权限机关审阅, 如果申请项目411①②③立法会土地及公共批给事务跟进委员会: 《第 4 / VI / 2018 号报告书》, 2018 年 8 月 15 日。《2018 市民满意度调查》, 澳门特区政府土地工务运输局网站, https: / / www. dssopt. gov.mo / uploads / media / stat / 2018_ rpt_ ch. pdf。区健和: 《特区政府发展一站式服务的流程优化建议》, 澳门《行政》 2012 年第 2 期 (总第 96 期), 第 325 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政务公开与行政程序简化评析涉及其他部门, 需要在申请递交后若干工作日内通知申请人再补交相关资料。① 虽然部分行政部门做了改进, 但还有不少部门沿袭。此外, 在不少行政部门的内部流程中, 文书往来依赖人手纸本传递, 耗费时间、人力和资源。②2. 完成行政程序的时限约束性不强尽管《行政程序法典》规定完成行政程序的时限为 90 日, 经上级批准最多再延长 90 日, 单行法律也规定了审批时限, 却把申请人补交文件时间、调查时间以及其他部门审查和调查时间排除在外, 个别行政部门居然声明行政审批没有时限约束。据有关报告, 2017 年西药房发牌时间平均为 394 日, 中药房发牌时间平均为 291 日, 受理申请的部门审查时间分别为 65. 8 日和 61. 8 日, 大部分时间花在其他有权限部门的审查和调查程序上。③ 此外, 由于《行政程序法典》未规定中止及中止期限, 受理申请的部门无须为跨部门行政程序中其他部门的审查和表明意见时限承担责任。此外, 行政机关如果在 90 日或者经许可最多延长 90 日内未完成行政程序,需要 “在该期间终结后 5 日内向直接上级或向有权限之合议机关作出合理解释”, 并通知与向利害关系人解释。这种规定存在一系列漏洞: 何为“合理解释”? 未做出解释或者解释不合理怎么办?④ 对利害关系人造成损失怎么办?3. 跨部门行政程序有待优化按照现行制度的规定, 一项申请如果涉及多个行政部门, 则在主管行政部门收到申请后, 根据经济活动涉及的业务及项目, 通知其他相关部门在法定期限内跟进或发表意见。一方面, 如果其他相关部门未在法511①②③④区健和: 《特区政府发展一站式服务的流程优化建议》, 澳门《行政》 2012 年第 2 期 (总第 96 期), 第 325 页。区健和: 《特区政府发展一站式服务的流程优化建议》, 澳门《行政》 2012 年第 2 期 (总第 96 期), 第 325 页。立法会公共行政事务跟进委员会: 《第 1 / VI / 2018 号报告书》, 2018 年 7 月 4 日。张树义: 《澳门行政程序法典之检讨》, 赵国强主编《澳门人文社会科学研究文选·法律卷》下卷, 社会科学文献出版社, 2010, 第 694 ～ 695 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书定期限内跟进或发表意见, 则整个程序审批时间处于不确定状态。另一方面, 由于申请人营业场所的装修工程须于施工前申请工程准照以及竣工后办理使用准照, 一旦申请人因场所不具备开业条件抑或工程不符合要求未获发工程准照及使用准照, 就会影响法律规定的审批工作及时间,增加申请成本。另外, 向行政部门提出预先通知及准照的申请, 均须亲自递交并缴纳申请费用, 如同一申请人在同一地点开展多项经济活动或项目, 而这些活动或项目分属不同部门, 则须分别前往相关部门进行多次申请。①4. 默示驳回制度不适应服务行政的要求《行政程序法典》一方面规定了行政机关做出决定的义务, 但同时又设置了行政机关默示决定的制度。在默示决定中, 以默示驳回为原则、默示批准为例外。《行政程序法典》第 101 条规定, 默示批准是指 “在法律所定期间内就要求给予之许可或核准未作出决定, 则仅在特别法规定于有关情况下给予默示批准时, 方视为已给予许可或核准” 。这就意味着默示批准需要特别法的规定。同时, 《行政程序法典》第 102 条第 1 款规定了默示驳回制度: “在为作出决定而定之期间内, 如有权限之行政机关未对向其提出之要求作出最终决定, 则赋予利害关系人推定该要求被驳回之权能, 以便其得使用有关之法定申诉方法, 但另有规定者除外。” 这就意味着行政机关默示驳回是作出行政决定的一般制度, 无须特别法规定。在行政机关对申请人的申请默示驳回的情况下, 法律赋予了申请人申诉的权利。但是申诉权利行使的时间如何起算, 或者说如何认定行政机关“作出决定的时间” , 则需要按照第 102 条的规定做出复杂的推定。令申请人更为窘迫的是, 即使成功地提起法定申诉程序, 按照《行政程序法典》第 162 条的规定, 有权限审理诉愿的机关在 30 日或者最多延长至 90日内仍未作出决定时, 申请人提起的诉愿则仍然视为被默示驳回。这种“双重” 默示驳回制度尽管在回归以来的行政部门中罕用, 但不仅一直受611① 《检讨行政条件制度咨询总结报告》, 2018 年 12 月, 第 36 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政务公开与行政程序简化评析到学者的批评, 而且在客观上为某些行政部门和公共实体的拖延和不作为大开方便之门, 不利于现代服务行政质素的提升, 对利害关系人的权利和合法利益也是一种漠视和践踏。四改善策略应该看到, 上述问题的产生, 既有现行法律的约束, 又有延续已久的行政文化的局限, 当然还有客观情况的变化。在《澳门基本法》框架下,立法会 (多数议员) 与行政长官依照不同方式选举产生, 而政府官员是通过委任任免, 所以更应关注的是不同于立法会选举民主的行政主导的正当性。政务公开包括行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开以及重点领域信息公开、扩大政务开放与公众参与, 其客观功能在于将特区政府施政建立在直接的民意基础之上。同时, 简化行政程序, 也正体现了从管制行政到 “以市民为导向” 的服务行政的转变, 从而使行政活动获得直接的民意支持。由此而言, 澳门特区完善政务公开和简化行政程序需要考虑下述策略。政务公开方面, 需要采取的措施主要是: (1) 确立政府信息主动公开的要求, 引入法律不禁止则公开的原则。对法律不禁止公开的政府信息, 在内容、时效、官方网站更新等方面建立统一的规则。 (2) 涉及公共利益的行政活动结果信息需要公开。例如, 在法律不禁止的前提下, 涉及公共利益、公共安全等发牌信息需要公开, 对重点领域 (如土地批给、经济房屋和社会房屋的分配信息、政府资助信息) 的行政活动结果信息予以公开。(3) 就重大公共政策、法规草案的事先公众咨询, 引入听证制度。例如,《葡萄牙行政程序法典》第 117 条规定, 规章如涉及附加义务、拘束、负担时, 不得违反公共利益, 并应说明其理由, 有权限制定规章的机关一般应就有关的草案, 听取利益受影响的实体代表的意见。对于其他规章草案, 视乎所涉及事宜的性质, 也要听取利益受影响的实体的意见。因此, 如果公共政策、行政法规和政府规章涉及附加义务、拘束、负担, 不仅需要公开咨询,711

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书而且有必要建立听证制度。在行政程序简化方面, 需要完善的主要是: (1) 针对行政审批跨部门协调和 “一站式” 服务效果不彰的问题, 除了调整有关部门组织和权限外, 可以参考饮食及饮料场所发牌制度的行政法规所确立的模式, 设立联合审批委员会; 经申请人授权, 由受理申请的行政部门统一办理整个程序, 包括代向其他部门申领所需文件, 实行 “首问负责制” 和并行审查, 改善跨部门审批的情况。 (2 ) 明确行政程序各阶段的时限要求。目前, 在各行政部门公开的服务承诺中, 大部分规定了对利害关系人申请的办结时间。但还是有某些部门在服务承诺中未设置办结时限, 需要进一步改善。 (3) 对默示批准和默示驳回制度实行改革。现行默示批准以特别法规定为前提, 在实际运作中, 默示批准制度适用范围特别狭窄,但如果将默示驳回全部改为默示批准, 固然有利于市民权利的保障, 但可能给行政管制带来困难, 而且也存在 “寻租” 的可能。因此, 对默示批准可以有条件地扩展, 也就是对于单纯涉及公民权利、与公共利益无涉的事项, 应采取默示批准的做法。① 对默示驳回制度, 默示即行政机关不作为, 不仅与行政程序法典规定的 “作出决定原则” 相悖, 而且导致行政机关不履行法定义务的不作为的不利后果由利害相关人一方承担,②尤其是该法典第 162 条规定的对诉愿的默示驳回, 诉愿属于私人救济程序, 救济程序与一般的行政程序在社会功能上存在根本区别, 救济程序毕竟是对市民权益的保障, 一个社会如果允许对诉愿默示驳回的存在,无异于自毁其身。③ 从上述理据来看, 默示驳回制度应该取消。 (4 ) 完善授权制度。授权作为一种制度涉及诸多问题, 如果使用不当, 可能非但不会简化行政程序, 反而会使行政程序更为复杂。例如层层授权和转811①②③张树义: 《澳门行政程序法典之检讨》, 赵国强主编《澳门人文社会科学研究文选·法律卷》下卷, 社会科学文献出版社, 2010, 第 694 页。张树义: 《澳门行政程序法典之检讨》, 赵国强主编《澳门人文社会科学研究文选·法律卷》下卷, 社会科学文献出版社, 2010, 第 694 页。张树义: 《澳门行政程序法典之检讨》, 赵国强主编《澳门人文社会科学研究文选·法律卷》下卷, 社会科学文献出版社, 2010, 第 695 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门政务公开与行政程序简化评析授权, 行政虽然灵活了, 但对普通市民来讲则是复杂了。① 因此, 需要对转授权制度进行完善。 (5 ) 通过电子政务简化行政程序和实现流程再造。由于具有资料共享和文件交换的功能, 电子政务使并行式行政审批成为可能。因此, 电子政务不是简单地将原有程序和流程电子化。所以,在电子政务方面, 除有关电子平台的建设外, 需要重新设计各个行政部门的行政程序和业务流程。除上述措施外, 还需要完善和修订相关法律。比如修订《行政程序法典》、拟订统一的政府信息公开法或者政务公开法、提升公共政策咨询规范性指引效力层级、拟订电子政务法配套法规、配合电子政务法就诉讼法典进行修订等。例如, 现有诉讼法典规定卷宗档案均以正本的纸本文件为主, 诉讼依传统方式进行等, 可能与电子政务的发展不相适应。上述问题均需要加以评估和深入研究。五结语政务公开是对利害关系人之外的公众公开, 旨在通过公开实现社会对政府的监督, 从而从外部促使政府管治水平的提升。选举民主与政务公开是不同的, 前者可以使市民通过其选举的代表表达意见, 后者则可以实现市民与行政机关之间直接的良性互动, 从而将政府施政直接建立在广泛的民意基础之上, 获得民主的正当性, 体现《澳门基本法》框架下行政主导的正当性。简化行政程序, 正集中体现了以市民为导向、以民为本的服务行政的要求。从公共行政发展的历史来看, 它是从单纯的管制行政到服务行政的飞跃。通过政务公开、简化行政程序达至公共服务质素的提高, 有利于巩固特区政府施政的正当性。从这个意义上讲, 政务公开、程序简化、公共服务质素的提高也正是特区政府治理能力的一部分。911① 张树义: 《澳门行政程序法典之检讨》, 赵国强主编《澳门人文社会科学研究文选·法律卷》下卷, 社会科学文献出版社, 2010, 第 692 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书.澳门公共财政透明情况的现状与展望何伟鸿摘要: 本文旨在运用国际货币基金组织制定的《财政透明手册》, 对澳门公共财政透明情况进行评估, 发现特区政府发布的财务报告、财政预算大致符合覆盖性、完整性、有序性等国际标准;发布频率合适且具有及时性; 财政风险和管理尤其是大型资本性支出的信息发布相对较为一般, 显示澳门特区政府具有较高程度的财政透明度。但是, 特区政府财务报告的覆盖性、完整性、预算编制以及财政风险信息发布还可进一步提升和优化。本报告提出了四点建议: 一是公共企业纳入《预算纲要法》的规范对象; 二是引入中期预算框架, 充分运用宏观经济预测数据和过往财政收支数据, 对预算收支规模做科学评估; 三是加强财务风险和管理的信息发布, 尤其是大型资本性项目前期研究等信息; 四是运用大数据和宣传等手段, 鼓励公众参与预算编制, 推动澳门市民了解公共会计和相关信息。关键词: 澳门公共财政财务报告预算编制澳门特区政府自回归以来不断优化公共财政管理制度。财政储备法律制度和新《预算纲要法》的实施体现了特区政府在财政预算编制和执行上更021何伟鸿, 中国人民大学公共管理学博士, 澳门基金会技术员, 研究方向: 公共财政与公共政策、公共预算。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共财政透明情况的现状与展望趋科学和严谨。特区行政长官贺一诚在《参选政纲》中表明: “我们将继续坚守《澳门基本法》设定的 ‘量入为出’ 财政原则, 进一步完善财政预算编制, 规范公共财政资源动用的制度和程序, 加强对公共财政与各项基金开支进行监督。” 第五届澳门特区政府设立了公共资产监督规划办公室, 旨在对公共资产的监管制度进行检视,① 表明了本届特区政府加强对公帑运用监督的决心。社会大众监督是财政收支监督的一种方式, 财政透明可以确保社会在合适的时间掌握充分且正确的公共财政资料, 从而使社会对政府的收支行为进行有效的监督。②2020 年 1 月下旬起, 澳门特区受到新冠肺炎疫情的影响, 来澳的旅客人数大幅下降, 澳门经济发展受到一定程度的影响。为了防止新冠肺炎疫情扩散, 特区政府果断宣布, 自 2020 年 2 月 5 日起, 博彩业及相关娱乐等场所③暂时关闭 15 天。④ 预计澳门博彩收入整体将会进一步减少, 经济下行风险正不断增加。经济财政司司长李伟农在 2020 年 1 月 27 日表示: “在经济方面, 有需要时特区政府将毫不犹豫地透过财政政策, 稳定澳门经济。 ……现届政府会增加更多基建投资, 保持澳门经济的韧性和动力, 增加就业, 使澳门经济稳中求进。”⑤ 特区行政长官贺一诚在 2020 年 2 月 4日记者会上提道: “本年度财政预算肯定是赤字预算, 除了因为博彩业暂停半个月, 赌税零收入, 特区政府也会推出税务优惠等措施。” 2020 年 2月 13 日, 经济财政司司长李伟农宣布推出经济援助措施, 包括减免税务及规费、为中小微企业提供援助及利息补贴、加强民生措施, 支援弱势家121①②③④⑤第 195 / 2019 号行政长官批示 (2019 年 12 月 20 日), 澳门特别行政区政府印务局网站,https: / / bo. io. gov. mo / bo / i / 2020 / 05 / despce _ cn. asp # 27https: / / www. dsec. gov. mo / zh -MO / Statistic? id = 1。邓淑莲、刘潋滟: 《财政透明度对地方政府债务风险的影响研究———基于政府间博弈视角》, 《财政研究》 2019 年第 6 期, 第 14 页。第 16 / 2001 号法律、第 47 / 98 / M 号法令及第 16 / 96 / M 号法令规定的场所。第 27 / 2020 号行政长官批示 (2020 年 2 月 4 日), 澳门特别行政区政府印务局网站,https: / / bo. io. gov. mo / bo / i / 2020 / 05 / despce _ cn. asp # 27https: / / www. dsec. gov. mo / zh -MO / Statistic? id = 1。《李伟农: 必要时以财策稳经济》 , 《澳门日报》 2020 年 1 月 28 日, A10 版。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书庭、提升技能培训, 实施以工代赈、推出电子消费券, 加快民生经济复苏, 涉及总预算约 270 亿澳门元。① 特区政府将通过财政政策投放资源,从而稳定经济和为社会创造就业。在这种形势下, 财政资源的有效运用和有效监督更显得重要。博彩业是澳门的经济支柱, 亦是税收的主要来源。新冠肺炎疫情已严重影响澳门经济的发展, 2020 年 2 月博彩毛收入为 31. 04 亿元, 按年下跌87. 8% 。② 马斯格雷夫指出, 财政政策发挥着提供公共物品、财富再分配以及稳定经济的功能。③ 财政政策对稳定澳门经济发展至为关键。同时, 根据委托代理理论, 政府作为社会大众的受托者, 在公共资源的分配、管理等决策上向社会负责, 特区政府如何优化财富再分配制度安排, 渐渐受到社会的关注。④近年来, 社会大众、市场和企业对政府财政信息需求有所增加。李湛等学者发现, 财政透明度越高, 公共资源投入的效率和供给水平越高, 居民幸福感越强。⑤ 连信森指出财政透明度的提升, 有助于减少财政资源无效的运用或贪腐;⑥ 财政不透明容易产生财政幻觉, 即过分强调公共财政支出带来的效益, 从而倾向增加财政支出的规模。邵磊、唐盟指出, 政府财政透明度越高, 市场越能准确了解政府活动投放的成本和预期收益, 尤其是资本性项目的投资, 越能稳定企业对政府财政政策的预期, 增强经济发展的稳定性,从而发挥财政政策稳定经济的作用。针对 2020 年初澳门博彩业暂停营运的221①②③④⑤⑥《推五方面纾困措施系列援助涉二百七亿政府多举稳经济保就业》, 《澳门日报》 2020年 2 月 14 日, A02 版。《每月幸运博彩统计资料》, 澳门特别行政区政府博彩监察协调局网站, http: / /www. dicj. gov. mo / web / cn / information / DadosEstat_ mensal / 2020 / index. html, 最后访问日期:2020 年 3 月 2 日。阿贝尔·马斯格雷夫 (Richard Abel Musgrave) 提出了财政政策的三项功能, 详见詹姆斯·M. 布坎南、里查德·A. 马斯格雷夫: 《公共财政与公共选择: 两种截然不同的国家观》,类承曜译, 中国财政经济出版社, 2009, 第 47 ～ 48 页。娄胜华: 《提升特区政府管治能力研究》, 《行政》 2019 年第 2 期 (总第 124 期), 第 15 页。李湛等: 《财政透明度与居民幸福感》, 《宏观经济研究》 2019 年第 10 期, 第 88 页。连信森: 《澳门财政透明度研究———基于 IMF 守则的描述性分析》, 郝雨凡、吴志良主编《澳门经济社会发展报告 (2010 ～ 2011)》, 社会科学文献出版社, 2011, 第 159 ～ 160 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共财政透明情况的现状与展望情况, 特区政府推出相应的政策促进经济, 尤其对中小企业做出支援, 财政透明度越高, 越有助于提升企业对澳门经济和市场的信心。此外, 邓淑莲等指出, 提高公共财政透明度将有助于减少财政赤字发生的机会。 Benito & Bastida 也发现, 财政透明度越高, 议会政客通过预算赤字实现相应的政治目标的机会就越少。① 财政透明度越高, 财政资源运用效率越高, 越有助于特区政府积累财富以应对外向型经济所带来的影响; 由于财政储备法律制度已在 2011 年确立②, 财政透明度提升将有利于公共财政的积累, 有助于增强特区政府财政的可持续性。由此可见, 财政透明对特区政府治理、提高资源运用效率、积累财富乃至稳定经济发挥有着不可或缺的作用。因此, 本文将通过引用文献和国际组织提出的有关财政透明的概念、定义和准则, 分析和评估澳门公共财政透明现状和提出对未来的展望。一财政透明的定义财政透明是财政监督 ( fiscal surveillance) 的一个重要元素, 监督的实体成为公共财政信息的主要需求者。连信森指出, 澳门市民、立法会、社团、传媒、廉政公署和审计署是主要的公共财政信息需求者, 财政信息提供者则为各公共部门、公营机构、公共资本企业以及受到公共财政资助的社团。③ 林慕华与马骏认为有效的财政监督, 前提是立法机关及社会必须拥有关于政府活动及财政的全面信息。④321①②③④B. Benito & F. Bastida, “ Budget Transparency, Fiscal Performance, and Political Turnout: AnInternational Approach,” Public Administration Review 69 (2009): 404.2012 年 1 月 1 日起澳门特区政府正式执行第 8 / 2011 号法律《财政储备法律制度》, 澳门特别行政区政府印务局网站, https: / / bo. io. gov. mo / bo / i / 2011 / 35 / lei 08_ cn. asp, 最后访问日期: 2020 年 2 月 25 日。连信森: 《澳门财政透明度研究———基于 IMF 守则的描述性分析》, 郝雨凡、吴志良主编《澳门经济社会发展报告 (2010 ～ 2011)》, 社会科学文献出版社, 2011, 第 159 ～ 162 页。林慕华、马骏: 《中国地方人民代表大会预算监督研究》, 《中国社会科学》 2012 年第 6 期,第 90 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书随着社会对财政信息的需求日渐上升, 2018 年正式生效的第 15 / 2017 号法律《预算纲要法》第 13 条第 1 款明确了特区政府财政预算遵从透明原则,亦符合世界银行 ( World Bank, WB)、经济合作与发展组织 ( Organizationfor Economic Co-operation and Development, OECD) 及国际货币基金组织(International Monetary Fund, IMF) 主张财政透明的理念。关于财政透明的定义, Kopits 和 Craig 认为财政透明是政府组织和功能、财政政策意图、公共部门的账目和未来财政收支预测的公开性。① 马骏认为良好的会计制度是财政透明的必要条件。② Heald 认为财政透明有垂直和水平的面向, 包括向下、向上、向内和向外透明, 其中向上透明旨在强调政府内部下级在财政事务方面对上级的透明; 向下透明指政府提供一个工具, 让社会公众进行监督从而体现政府问责的落实; 向外透明是指政府监督部门, 如廉政公署、审计署对财政运用的监督能力; 而向内透明则是指社会和市民大众获取财政信息的可得性、完整性与及时性。③OECD 认为预算透明是指全面、及时与系统地披露所有相关的财政信息。 WB 认为财政透明是公共部门计划和实际财务运作信息的可得性和质量(availability and quality)。④ IMF 认为财政透明是指政府财政政策制定过程中向公众提供的有关信息和相关公共财政报告的清晰度、可靠性、发布频率、及时性和公开性。⑤ 由此可见, 现时国内外学者和国际机构对财政透明暂未有一个统一的定义。总体而言, 财政透明是指政府在各种公共活动中发送财政资源配置信息421①②③④⑤Kopits, G. & Craig, J. , “ Transparency in Government Operations,” International MonetaryFund, 1998, p. 1.马骏: 《中国公共预算面临的最大挑战: 财政可持续》, 《国家行政学院学报》 2013 年第 5期, 第 28 页。Heald, D. , “ Why Is Transparency about the Public Expenditure So Elusive?” InternationalReview of Administrative Sciences 78 (2012): 31 - 32.Module 7: on Fiscal Transparency (World Bank, 2015), p. 1.Fiscal Transparency Handbook (Washington, D. C. : International Monetary Fund, 2018), p. 1.

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共财政透明情况的现状与展望的公开性、全面性、完整性、及时性与覆盖性, 以便社会各领域实体, 包括审计、廉政及立法会等部门, 基于上述财政信息对政府收支行为进行有效的财政监督。二财政透明的评估工具国际组织提出了不同的财政透明评估标准。 IMF 在 1998 年推出《财政透明度良好做法守则》 (Code of Good Practices on Fiscal Transparency); OECD 在2002 年推出《预算透明最佳惯例》 (Best Practices for Budget Transparency);2007 年, IMF 推出《财政透明手册》 (Manual on Fiscal Transparency); 2012年, 国际透明全球倡议 (Global Initiative on Fiscal Transparency, GIFT) 提出了《财政透明度、参与性和问责制的高层原则》。国际预算伙伴组织(International Budget Partnership, IBP) 在 2017 年根据上述 IMF 的《财政透明度良好做法守则》和 OECD 的《预算透明最佳惯例》, 并结合最高审计机关国际组织 (International Organization of Supreme Audit Institutions, INTOSAI) 的《最高审计机关国际标准》内容, 评估了全球 115 个国家的开放预算指标(Open Budget Index)。 2018 年, IMF 出版了《财政透明手册》, 内容主要为 2014 年 IMF 对《财政透明手册》内容的修订, IMF 结合了 OECD 《预算透明最佳惯例》、 IBP 的开放预算指标和 GIFT 的《财政透明度、参与性和问责制的高层原则》, 更新了财政透明守则的内容。因此, 本报告将根据IMF 2018 年《财政透明手册》中提出的有关财政透明的准则, 评估特区政府财政透明现况。2018 年 IMF 《财政透明手册》指出财政透明可以从财务报告、财政预测和预算以及财政风险和管理三个层次进行评估︰第一层 (Pillar I) 评估对象为财务报告, 财务报告内容必须具备覆盖性、质量和完整性、报告的发布具有频率和时间性; 第二层 (Pillar Ⅱ) 主要针对财政预算和预测的内容进行评估, 预算内容需要具备完整性、有序性、政策导向和可信性; 第三层(Pillar Ⅲ) 主要评估政府财政风险和管理信息的发布, 包括风险披露和分521

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书析、管理以及财务管理。 IMF 指出, 政府财务报告若达到以下条件, 表明有较高的财政透明度。(一)财务报告财务报告应提供所有公共部门及其子部门财务活动的全面概述, 报告中的信息应具有相关性、国际可比性, 信息结构与过往保持一致; 财政统计数据和报表的信息应可靠并具可比性, 从而能够通过外部机构的审查, 促进政府问责制的落实。最后, 财务报告应定期和及时对外发布。(二)财政预算和预测财政预算及预测法案应提供全面反映政府财政的前景概述, 并由法律明确预算过程中行政和立法部门的权力和责任, 预算案需要被适时地提出、辩论与及时地批准。财政预测和预算的编制应有助于政策分析和问责制的落实, 而相关的经济预测及财政预算的信息应该是可信和可靠的。(三)财政风险和管理政府应定期发布有关财政前景的风险报告, 并对特定的财政风险进行监控、披露和管理; 同时, 政府将就整个公共部门的财政和绩效关系进行分析、协调并披露相关信息。三澳门财政透明情况的现状本文以特区政府已审计和已发布的财政账目信息和财政预算案等官方文件和资料, 按照上述 2018 年 IMF 评估财政透明度的三个维度和相应的指标,评估特区政府财政透明现况。(一)财务报告本文分别采用特区政府审计署和财政局网站发布的《2018 年度政府账621

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共财政透明情况的现状与展望目审计报告》、 2019 年财政年度特区政府的中央和特定机构汇总预算等材料, 从上述相关财务报告内容分析其覆盖性、质量和完整性, 并就其发布频率和时间性进行评估。1. 覆盖性财务报告的机构、项目和现金流覆盖性, 以及税收支出 (即税务优惠)或损失的覆盖性, 是评估特区政府财政透明现况的一项指标。 2018 年《账目审计报告》涵盖了第 15 / 2017 号法律第 3 条第 1 款中的 “非自治部门、行政自治部门, 以及自治部门及机构”。根据第 121 / 2011 号行政长官批示附件一《澳门特区财政预算的组成、内容及编制规则》第 4 条有关澳门特区财政预算的组成的规定, 非自治部门和行政自治部门统称为 “中央部门”。自身具有特殊性的自治机构, 称为 “特定机构”。中央部门和特定机构采用不同的会计制度, 中央部门采用现金收付制,特定机构则采用权责发生制。 2020 财政年度特区政府大部分部门采用现金收付制, 采用权责发生制的公共部门包括邮电局、邮政储金局、退休基金会、澳门金融管理局、社会保障基金、汽车及航海保障基金、澳门基金会和存款保障基金。根据《2018 年度政府账目审计报告》, 澳门特区公共财政账目包括中央账目和特定机构汇总账目, 即包括非自治、行政自治和自治机构。但是, 根据澳门特区立法会第二常设委员会第 5 / V / 2017 号有关《预算纲要法》法案意见书, 《预算纲要法》的适用对象未包括公共资本企业。① 特区政府不同部门将按企业性质做相应的注资, 这些企业②获得特区政府提供的公帑占其721①②参照第 195 / 2019 号行政长官批示, 公共资本企业是指澳门特别行政区或澳门特别行政区其他公法人直接或间接持有财务出资的企业。根据第 5 / V / 2017 号有关《预算纲要法》法案意见书, 这些澳门公共企业有澳门投资发展股份有限公司、澳门生产力暨科技转移中心、澳门世界贸易中心股份有限公司、澳门国际机场专营股份有限公司、澳门广播电视股份有限公司、澳门工业园发展有限公司、大利来建设发展有限公司、利保发建设发展有限公司。以笔者理解, 澳门轻轨股份有限公司亦属上述所指的公共企业。截至 2018 年底澳门的公共资本企业共 13 家, 总投资额约为 93 亿澳门元。详见《两议员促审计公共资本企业》, 《澳门日报》 2020 年 1 月 17 日, B05 版。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书企业财务资产的比重超过 50% , 亦成为公帑执行的实体。获特区政府资助的社团也是公共资源执行的实体, 但与公共企业相同, 这些机构并未列入《预算纲要法》的监管范围。《2018 年度政府账目审计报告》列出了政府资产负债表、资产、负债和净额价值, 并涵盖中央部门和特定机构汇总的收入、支出等融资信息。虽然特区政府在预算法案中列明税务优惠预计涉及的金额。但是, 《2018 年度政府账目审计报告》并未清楚列明税务优惠以及相关税收支出的损失, 包括应收而未能收取的税收款项和税务优惠最终的成本等。整体而言, 特区公共会计账目的财务项目、现金流覆盖性相对较高, 但并不完全覆盖公帑使用和执行的部门、机构, 尤其是公共资本企业等实体;而税务优惠所产生的支出信息发布则较为缺乏。2. 质量和完整性财务报告是财政透明的主要评估对象, 报告内容的分类列明、过往数据修订、内部一致性、统计完整性、外部审计和数据可比性等成为评估的标准。《2018 年度政府账目审计报告》包括 “政府一般综合账目” 和 “特定机构汇总账目”, 上述账目分别记录了汇总损益表和汇总资产负债表。汇总损益表涵盖了特区政府经常性及资本性收入和支出的明细预算、该年累计的实际数据和相应细项的执行率; 汇总资产负债表分别列出中央部门和特定机构汇总的资产、负债和净额价值, 符合分类列明原则。参考澳门特区政府统计暨普查局过往的做法, 统计数据的修改将列明修订基准和原因, 符合 IMF提倡的做法。然而, 由于上述两者采用的会计制度不同, 两个账目难以完全进行对账 (reconciliation), 未能完全达到内部一致性。从 2007 年起特区政府参与 IMF 的一般数据发布系统 ( General DataDissemination System)。财政局根据 IMF 的《政府财政统计》 ( GFS) 标准设定编制会计账目明细规范。直至 2020 年 2 月, 财政局已向 IMF 提供了2010 ～ 2017 年的公共财政收支信息以及 2018 ～ 2019 年预算信息。这些分类明细与 GFS 标准具有一致性, 澳门公共财政账目具有一定的国际可比821

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共财政透明情况的现状与展望性和统计完整性。另外, 财政局网站每月发布各公共部门预算收支的执行率, 但是, 经由审计署进行审计和核实的《账目审计报告》 , 并未列出每项项目明细的预算和预算执行率, 只列出 2017 年和 2018 年各项项目明细数据。因此, 通过这一渠道公众只能获取两个财政年度收支明细数据做比较。基于上述的分析, 《2018 年度政府账目审计报告》的明细符合分类列明的原则, 具备统计完整性与国际可比性; 同时, 报告内容经审计署核实, 符合外部审计原则; 然而由于中央部门和特定机构账目难以完全对账, 因此未完全符合内部一致性, 财务数据可比性则有待加强。3. 发布频率与及时性财政局网站按月分别发布 2019 年财政年度中央账目以及特定机构汇总的预算收支执行情况, 截至 2020 年 2 月, 财政局已发布 2019 年 1 月至 11月上述预算收支执行情况, 并发布各公共部门预算、按会计制度、按中央部门或特定机构汇总的收支执行情况。另外, 澳门特区审计署已于 2019 年 10月发布了《2018 年度政府账目审计报告》。可见特区政府在财政信息发布方面具有及时性, 次数亦较为频繁。总括而言, 特区政府发布的账目审计报告和相关预算执行信息大部分符合覆盖性、质量和完整性的要求, 财务信息的发布具较高的及时性, 频率亦相对适中。(二)财政预算和预测本文将采用《2019 年财政年度政府工作总结及 2020 年财政年度预算安排》、第 22 / 2019 号法律《2020 年财政年度预算案》与相关法案材料,包括法案理由陈述、最初文本、修订文本和最终法律文本, 从财政预算案的完整性、有序性、政策导向和公众参与以及可信性四大指标评估澳门公共财政透明的情况。1. 完整性IMF 指出财政预算案应列出政府部门的预算总收入与支出, 同时, 因921

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书资本性项目投放对经济发展具有稳定和调节作用, 大型基建尤其跨年度项目的预算和相关资料应列在预算案内。 IMF 近年积极推动全球各国政府制定中期预算框架, 基于中期宏观经济科学预估未来数年预算收支的规模。根据《预算纲要法》第 18 条, 预算由 “一般综合预算”、 “特定机构汇总预算” 和 “特定机构汇总投资预算” 组成。《2020 年财政年度预算案》第 2 ～ 4 条分别列出一般综合和特定机构汇总预算收支总额。同时, 上述预算法案以项目群形式列出大型基建投资年度和未来三年涉及的预算支出; 公共采购法例亦规定大型基建项目需要公开招标①, 并公开采购人员需遵守的指引和相关法规,② 以确保公共资源合法和合理地使用, 大致符合预算完整性原则。但预算法案并未列入所有基建项目立项必要性的解释、成本效益分析等相关资料。虽然《预算纲要法》第 19 条第 1 款第 1 项及第 2 项规定行政当局在预算编制时需考虑上一年度预算执行情况、已制定经济社会发展目标及施政方针等因素, 但在《2020 年财政年度预算案》法案内容中并未列出任何宏观经济预测的信息, 再者, 上述预算法案并未列出中期预算框架, 即没有列出未来数年特区政府预算收入和支出规模的估算资料。综上所述, 财政预算案的完整性相对一般。2. 有序性财政预算法案编制、立法会审议、立法程序、时间和法案发布的有序性, 是评估特区政府财政透明的一项指标。《澳门基本法》第 64 条第 4 款及第 71 条第 2 款分别明确了特区政府编制、提出预算案以及立法会审核通过预算案的权限。《预算纲要法》第 17 条第 4 款指出由行政长官制定预算编制的日程。根据第 88 / 2019 号行政长官批示有关《2020 年财政年度预算案》的编制日程, 从 2019 年 6 月 10 日由财政局发送相关预算案表格和指引031①②根据第 122 / 84 / M 号法令第 7 条第 1 款 a 项, 工程总额估计超过 250 万澳门元需要公开招标。澳门特别行政区廉政公署发布的《公务人员廉洁操守指引》《公务采购程序指引》, 公务人员财产申报制度、第 122 / 84 / M 号法令等。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共财政透明情况的现状与展望开始, 直至 2019 年 10 月 28 日由财政局汇总并向行政长官呈交预算案, 编制过程均列出部门机构、监督实体、财政局在预算编制工作上的日程和角色。另外, 根据立法会网站上的信息, 行政当局于 2019 年 11 月 12 日向立法会提交了《2020 年财政年度预算案》第一文本草案, 2019 年 12 月 10 日立法会第二常设委员会完成第 10 / VI / 2019 号意见书的同时, 行政当局提交草案修订文本, 2019 年 12 月 16 日立法会细则性表决通过。立法会有一个多月时间对预算案进行审议。预算编制、审核通过、发布等流程, 行政与立法机关权限、日程等均受到法律的规范, 澳门特区财政预算编制具有一定的有序性。3. 政策导向和公众参与财政预算案反映政府政策制定和施政导向, 财政政策目标、有效率的信息发布和公众参与预算编制程度也是相当重要的元素。《2020 年财政年度预算案》议案立法文件中, “理由陈述” 列出一系列惠民措施、税费减免及退税措施。由于 2019 年为特区政府换届之年, 新任行政长官未能在 11 月发表施政报告, 因此本文参考《2019 年财政年度施政报告》和 2019 年财政预算案进行分析。《2019 年财政年度施政报告》列出四个施政重点: 聚焦民生改善、深化城市建设、促进经济发展和致力于社会善治, 并按各司范畴列出来年工作重点、目标, 大部分工作项目具有时间表, 反映相关财政资源执行追求的具体目标和成果。另外, 澳门社会是一个社团社会, 特区政府在预算编制和公共政策制定环节, 通过设立多个咨询组织吸纳社团各界精英, 就不同政策议题等收集政策和资源配置的建议。① 社团具有团结、联系民众和整合意见功能, 社会大众对施政和预算编制的意见, 往往是通过社团汇总并向特区政府传达和反映。② 再者, 现时特区政府并未完全推行参与式预算, 即市民未能直接参与131①②潘冠瑾: 《以咨询制度为例讨论澳门特区公共政策决策的民主化改革》, 《行政》 2010 年第3 期 (总第 89 期), 第 586 页。娄胜华: 《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》, 广东人民出版社,2004, 第 324 ～ 330 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书预算编制, 公众参与度相对较低。4. 可信性财政预算案内容的可信性需针对预算收支、相关经济预测评估的独立性以及补充预算规范性进行分析。预算法案支出总金额主要由特区政府各部门进行估算并由财政局汇总后, 与博彩监察协调局的预算预估收入进行比对,调控支出规模以符合量入为出的原则。但是, 预算案内容并未包括由独立机构所预估的宏观经济和公共财政预测数据。此外, 根据《预算纲要法》第48 条第 1 款与第 2 款, 除应付拨款不足和未能预计的支出外, 预算修改需要向立法会提出, 在预算补充程序上有一定的规范性。同时, 《预算纲要法》第 53 条第 3 款第 1 项及第 4 项指出, 预算修改需列出依据、修改后的预算总额, 以及与最初预算相比的变动率, 大致符合 IMF 指出预测调剂的要求。综上可见, 澳门财政预算案内容大致符合完整性、可信性, 预算编制具有一定的有序性和政策导向性。(三)财政风险和管理本文从政府财政风险披露、风险和财务管理评估澳门公共财政透明的情况。1. 财政风险披露财政风险涉及预算收支估算与实际的差距、特定财政风险和财政可持续性分析。相关信息的发布有助于提升财政透明度。财政局每月发布预算收支执行情况和相应的执行率, 公众可检视收支预估与实际执行的差异。另外,财政可持续性反映了财政风险的情况, 根据第 8 / 2011 号法律《财政储备法律制度》第 12 条, 特区政府每月发布财政储备结余和营运结果, 有助于社会大众了解特区政府财政风险的程度。但相关的财务风险信息仍相对发布较少, 同时亦未发布有关特定财政风险的分析资料。2. 风险和财务管理风险管理方面, 2018 年《账目审计报告》显示, “政府一般综合账目”231

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共财政透明情况的现状与展望和 “特定机构汇总账目” 的资产负债表均显示保持盈余, 实际收入高于支出。政府在资本性项目①, 即 PIDDA 的投入和执行相对谨慎, 2018 年财政年度 PIDDA 预算执行率为 72. 9% ,② 执行率还有提升的空间。上述资产负债表均显示财务负债、应付及应收款项等数据。但是, 特区政府现时并未定期披露由金融部门分析的财政风险资料。根据《预算纲要法》第 45 条第 2 项, 每季度结束 30 日内, 特区政府应向立法会提交资本性项目如大型基建项目预算执行情况。立法会公共财政事务跟进委员会根据有关资料撰写并发布意见书。大型基建项目支出信息有一定程度的披露, 回应了公众对政府基建超支和延误解决的诉求, 然而, 大部分基建项目的合同条款并未向公众发布, 社会大众难以细致监督私人企业大型项目执行的情况。同时, 由于基建项目涉及土地和环境资源, 特区政府并未定期针对土地和水域的资源进行环境审计。澳门在 2017 年经历 “天鸽” 风灾, 特区政府于 2018 年 2 月 22 日公布澳门经济损失估计为 125. 5 亿澳门元, 并推出 “8·23 风灾特别援助计划”,涉及 5. 8 亿澳门元;③ 2020 年, 面对新冠肺炎疫情, 特区政府表示将推行270 亿澳门元援助措施, “保经济、稳就业” 成为上述援助措施的目标。同时, 特区政府公布当时 (2020 年 2 月 4 日) 财政储备为 5700 多亿澳门元。④ 反映了在自然灾害和疫情冲击下, 特区政府在环境风险、预算执行期遇上突发情况 (如应对经济下行风险) 时, 财政管理信息发布具有一定的透明度。由于赌权开放下经济快速发展, 特区政府财政运行较为平稳, 财政风险331①②③④澳门特区政府资本性项目, 一般为 “行政当局投资与发展开支计划”, 缩写为 PIDDA。澳门特别行政区立法会公共财政事务跟进委员会第 2 / VI / 2019 号报告书, 第 4 页。《 “8·23 风灾特别援助计划” 援助约 5. 8 亿批准约 6000 宗申请, 水电补贴各 21 万户》,澳门特别行政区政府入口网站: https: / / www. gov. mo / zh - hant / news / 251006 / , 最后访问日期: 2020 年 2 月 25 日。《今天新增 2 例新型冠状病毒感染确诊病例特区政府再次呼吁居民避免外出食品供应充足勿恐慌性抢购食品》, 澳门特别行政区政府入口网站, https: / / www. gov. mo / zh - hant /news / 317022 / , 最后访问日期: 2020 年 2 月 25 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书发布信息相对较少。财务管理上, 大型支出信息有一定程度的披露和监督,应对冲击时财政政策应用的资源信息具有一定的透明度。但是在公私营合作信息发布和自然资源管理方面仍有进步的空间。综上所述, 笔者按照 IMF 对财政透明提出的相关原则和要求, 评估特区政府财政透明的现状如表 1 所示。表 1 IMF 关于财政预算透明度原则、基本要求和澳门现状对象 / 原则基本要求澳门现状1. 财务报告财务报告内容必须具备覆盖性、报告发布具有频率和时间性、报告内容具备质量和完整性部分符合 1. 1 覆盖性财务报告应提供所有公共部门及其子部门财政活动的全面概述部分符合机构覆盖根据国际标准,财务报告内容需涵盖全部从事公共活动的实体部分符合项目覆盖财务报告需包括资产负债表、资产、负债和净额价值符合流量覆盖财务报告需涵盖所有公共收入、支出和融资符合税收支出范围特区政府定期披露和管理有关税收支出(即税务优惠)方面的损失部分符合 1. 2 质量财务报告中的信息应具有相关性、国际可比性,并且信息结构与过往保持一致符合分类列明财务报告的分类必须明确,以便公众使用有关数据和可做国际比较符合内部一致性财务汇总方法若有不同,财务报告需要保持内部一致和可对账部分符合过往数据修订对过往财务统计数据的重大修订需披露和解释符合 1. 3 完整性财务统计数据和报表的信息应为可靠和具可比性,从而能够通过外部机构的审查,以促进政府问责制的落实部分符合统计完整性财务数据的统计和传播需要按照国际标准进行符合外部审计出版的年度财务报表需要由最高审计机关进行独立审核,以验证报表的可靠性符合内部财务数据可比性在任何偏差的情况下,财政预测、预算和财务报告等相关数据仍具备可比性部分符合431

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共财政透明情况的现状与展望续表对象 / 原则基本要求澳门现状 1. 4 频率和及时性财务报告应定期、及时发布符合年度报告发布频率年度报告是定期出版符合年度财务报表发布时间性经审计或最后年度财务报表发布需要具及时性符合2. 财政预算和预测财政预算及基本的财政预测应清楚说明政府的预算目标和政策意图,并对公共财政的效能进行全面、及时和可信的预测和评估部分符合 2. 1 完整性财政预测和预算应提供全面的财政前景概述部分符合统一特区政府部门的收入、支出等财务数据,在预算文件中应以总额显示,预算文件需经立法机关审批符合宏观经济预测预算收支预测是基于可被披露和解释的宏观经济预测信息未符合中期预算框架预算文件应包括预测的中期收入和支出规模,并采用与年度预算相同的基准未符合投资项目特区政府应定期披露跨年度投资项目的财务状况和项目的成本效益分析信息,并且应以开放且具有竞争性的招标方式执行有关项目部分符合 2. 2 有序法律明确预算过程中行政和立法部门的权力和责任,预算需要被适时地提出、辩论与及时地批准部分符合财政立法法律除明确预算文件编制、必要组成部分以及审批的时间表外,亦明确行政和立法机关在预算过程的权力和责任符合预算文件的及时性特区政府一贯给予足够的时间,让立法机关对年度财政预算进行审查和批准部分符合 2. 3 政策导向财政预测和预算的编制应有助于政策分析和问责制的落实符合财政政策目标特区政府需清楚指出可衡量的财政目标符合效率信息预算文件应提供在主要政策领域上,每个项目目标取得的成果符合公众参与特区政府应确保市民可参加年度预算的讨论和无障碍地掌握预算政策信息部分符合 2. 4 可信性经济预测及财政预算的信息应该是可信的符合独立评估经济和公共财政预测应以独立评估的形式进行符合补充预算任何预算修订和补充都需经立法机关审批符合预测调剂预算文件内对之前财政预测上有任何的后续更新,政府需要区分和解释新政策所带来的财政影响符合531

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书续表对象 / 原则基本要求澳门现状3. 财政风险和管理特区政府应披露、分析和管理公共财政的风险,并确保有效协调各公共部门的财政决策部分符合 3. 1 风险披露和分析特区政府应定期发布有关财政前景的风险报告部分符合宏观经济风险特区政府需报告最终财务结果与基于宏观经济假设而进行的最初数据预测之间的不同之处部分符合财政长期及可持续发展分析特区政府应定期发布公共财政长期融资的评估数据符合特定财政风险特区政府应定期以报告形式,提供财政预测的主要特定风险未符合 3. 2 风险管理特区政府应定期对特定的财政风险进行监控、披露和管理部分符合资产与负债管理特区政府需披露和管理公共资产和负债的重大风险部分符合保证金(应付)特区政府应定期披露已依法授权保证金即政府应付的信息符合金融部门披露特区政府的潜在财政风险,应经金融部门分析、披露和管理未符合公私营合作公私营合作的义务条款,政府应定期披露和进行积极管理部分符合自然资源特区政府对自然资源资产及其利用应被重视和管理,并披露相关信息未符合环境风险因遭受自然灾害形成的潜在财政风险,特区政府需要分析、管理和披露相关风险部分符合预算突发状况在预算执行期间出现突发情况时,预算信息必须透明部分符合 3. 3 财务管理特区政府整个公共部门的财政和绩效关系应进行分析、协调并披露相关信息未符合次国家政府地方政府的财政状况可单独或合并发布不适用公共企业特区政府应全面、定期出版、发布公共企业营运的财政信息,包括任何由企业承担的准财政活动未符合资料来源: Fiscal Transparency Handbook ( Washington, D. C. : International Monetary Fund,2018), pp. XIII - XV, 笔者翻译和整理。四展望与建议2020 年 1 月起, 新冠肺炎疫情对澳门博彩业和中小企业带来一定的冲631

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共财政透明情况的现状与展望击。特区政府快速应变并推出了一系列经济援助措施, “保经济、稳就业”成为 2020 年财政政策的主要目标, 此时财政透明就显得更为重要, 财政透明度的提升除了有助于提高公共资源运用效率, 亦可确保澳门特区公共财政的可持续性, 为特区政府应对经济不稳定提供足够的资源保障。公共财政透明度方面, 2018 年《账目审计报告》符合 IMF 提出的覆盖性、质量和完整性标准, 发布频率和及时性亦较为合适; 财政预算内容发布亦大致符合完整性、可信性、有序性和具有政策导向的要求; 在财政风险和管理上, 除对大额资本性支出具有一定程度的监督外, 应对经济不景气的财政政策亦有一定的透明度。本文根据 IMF 财政透明评估指引, 结合澳门的实际情况, 提出以下建议。(一)进一步提升财务报告的覆盖性及完整性因应公共资本企业并未纳入《预算纲要法》, 《2018 年政府账目审计报告》中未刊载公共资本企业汇总的收支表和资产负债表。然而, 这些公共企业超过 50% 的财政资源来自各政府部门, 故此, 建议政府考虑把上述企业列为《预算纲要法》的规范对象。此举除了有助于提升财务报告内公帑使用实体的覆盖性外, 亦会增强财政预算案内容完整性, 让审计部门和社会大众加强对公共资源执行的监督。同时, 为提升公共账目的完整性, 建议特区政府考虑在《2018 年政府账目审计报告》中, 列出特区政府因推行税务优惠而产生的实际成本, 亦可在综合和特定机构汇总账目的 “综合收支表” 中, 分别加入各项收支明细的预算执行率, 以增强财务收支数据的内部可比性。此外, 鉴于 “政府一般综合账目” 和 “特定机构汇总账目” 的收支明细未能完全 “对账”, 建议特区政府考虑向公众加强说明现金收付制和权责发生制会计制度的差异,而采用现金收付制的公共部门在具备条件的情况下, 应定期向公众发布应付和应收等汇总资料, 以便更好反映部门收入和支出的情况。(二)优化财政预算草案编制现时财政预算编制在完整性、可信性、政策导向和公众参与等方面仍有731

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书加强的空间。尤其是在大型基建项目方面, 项目超支和延期问题时有发生。在《2020 年财政年度预算案》中, 特区政府并未把资本性项目的前期研究资料列入预算草案。根据第 2 / 2018 号行政法规《预算纲要法施行细则》第13 条, 资本性项目开展应事前进行初步研究, 对立项必要性、预期达到结果、执行期、涉及开支估算等进行分析。因此, 建议特区政府在未来财政预算草案中, 以附件形式提供资本性项目 PIDDA 前期研究、项目成本预测等相关资料, 以提高公共资源利用效率。同时, 建议特区政府未来在预算草案编制中考虑加入宏观经济预测资料, 以体现预算收支规模估算的科学性。另外, 因应澳门税收来源较为单一, 特区政府更应科学地预估未来数年特区预算收支的规模, 通过引入中期预算框架 (medium-term budgetary frameworks), 并按宏观经济预测数据科学预估未来数年特区政府收支的规模, 以便合理规划特区政府大型资本性项目的开展。同时, 特区政府亦可加强对引入和落实新政策或措施涉及的成本及项目之解说, 以便提升财政预算收支估算的科学性、可信性, 以及使财政资源使用所涉及的信息发布内容更加充实。另外, 建议特区政府预留更多的时间编制每个财政年度的预算, 并可通过官方网站、微信 (WeChat)、脸书 (Facebook) 等社交媒体举办财政预算和施政的意见征集活动, 推动市民尤其是青少年参与, 以大数据手段收集澳门市民对年度财政预算编制的意见和施政建议, 整合有关意见, 使公众参与成为科学决策的一项依据, 以提升公众对预算编制的参与度。(三)加强公私营合作信息发布力度,推动澳门绿色经济特区政府受惠于赌权开放以及有效的公共财政管理, 历年来累积了一定的财政盈余, 因此财政风险的信息披露机会相对较小。新冠肺炎疫情势必冲击澳门的经济, 减少特区政府财政收入, 故建议特区政府加强对公共财政风险评估、财政储备使用情况等相关信息的披露。根据《预算纲要法》第 12 条, 财政预算编制应遵从经济、效率及效益原则。而《2020 年财政预算案》提及 2020 财政年度资本性预算支出占整体831

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共财政透明情况的现状与展望约 20% , 其中有 119 亿澳门元已在上述预算案中预留, 用作基建投资。经济财政司司长李伟农预计 2020 年将加大基建投资力度, 以便推动受疫情影响的澳门经济, 财政透明将变得更为重要。虽然现时在《预算纲要法施行细则》第 47 条第 1 至 3 款规定了行政当局需以季度报告的形式向立法会提交投资计划预算执行季度报告, 但公私营合作条款的透明度仍有待提高。因此, 建议特区政府考虑发布相关项目合同条款内文全文, 加强社会对项目的细化性监督, 同时亦建议特区政府定期对土地和水域的资源进行环境审计,以加强政府对自然资源资产的管理, 更好协调基建和环境保护, 推动澳门绿色经济的发展。(四)综合运用大数据、宣传等手段提升公共财政透明度特区政府正在积极构建智慧城市, 如何通过新技术, 尤其是大数据技术推动公共财政透明, 是未来需要思考和研究的问题。在预算编制上, 各公共部门除了根据《预算纲要法》第 19 条参考上一年度预算执行情况, 预估涉及财政年度的收支外, 特区政府可考虑善用各政府部门日常支出数据, 结合未来宏观经济预测数据, 通过汇总和适当分析, 在编制预算时向各公共部门提供上述相关参考数据外, 也可考虑定期公布各公共部门工作成效与相应的财政支出等资料。此外, 《账目审计报告》和财政局发布的预算执行的相关数据, 内容具有一定的专业性, 考虑到阅读对象的广泛性, 建议特区政府通过图文包的形式, 透过各大传统媒体和新媒体渠道向社会广泛发布有关公共财政的信息,以便广大市民理解以及进行相应的比较。通过生动有趣的方式向公众介绍澳门特区财政储备以及预算执行情况, 并结合上述推动公众参与预算编制的活动, 以渐进的方式推动澳门特区参与式预算的落实, 更好发挥财政政策财富再分配的功能, 从而提高澳门公共财政透明度。931

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书.澳门公共部门管理及领导人才培养的现状、问题及建议陈震宇摘要: 公共部门的管理和领导人才培养一直备受澳门社会关注, 而澳门特别行政区成立后居民对政府施政及其成效的期望日益提高, 使公共部门的管理和领导人才的培养显得更加重要。从当前澳门特区公务人员的分布、培训和调职制度分析, 目前存在公共部门对各级人员职务内容理解不一、职务设计与社会现实脱节、欠缺吸引毕业生或社会人才加入公务人员行列的激励机制、调职制度未被善用等问题。调整职程制度、明确各级人员分工、重新设计职务内容、让人才培养面向社会、改善公务人员培训等, 都有利于公共部门培养管理和领导人才。而基于澳门公务人员的规模、培训资源的分工, 以及公共部门内部的人才培养要求, 有关设立 “政府行政学院” 的建议将涉及长远的投资考量, 或未符合其应有的效益。关键词: 澳门公共行政公务人员培训职业培训公共部门的管理和领导人才培养是公务员本地化进程于 1987 年启动以来备受澳门社会关注的领域。澳门特别行政区成立后, 主权与治权的合一使041陈震宇, 博士, 澳门基金会首席顾问高级技术员, 研究方向为公共行政管理。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共部门管理及领导人才培养的现状、问题及建议居民对政府施政及其成效的期望日益提高。公共部门的管理和领导才能是政府施政取得成效的关键, 这既是实现 “澳人治澳” “高度自治”, 反映澳门特区整体治理能力的重要指标之一, 同时对当前正处于深化实践 “一国两制” 和社会经济发展关键转折期的澳门也是一定的考验。本报告旨在通过分析当前澳门公共部门管理和领导人才培养机制的特征, 探讨现有问题, 并尝试提出解决之道。一现职公务人员基本状况根据政府历年的统计资料, 在全体现职领导及主管和公务人员①中, 属于高级技术员组别者占比从 1999 年 12 月 19 日的 9. 09% 上升至 2018 年底的 17. 33% ; 属于技术员组别者占比从 2. 88% 增加至 8. 55% ; 属于技术辅助人员 (主要包括行政技术助理员和技术辅导员) 组别者占比基本保持在 25% 。值得注意的是, 领导及主管以及高级技术员组别职位在第三届特区政府任期内大幅增长, 比 2009 年分别增加 95 个和 2526 个职位, 但同期技术员组别职位净增加仅 28 个。而在澳门特区成立后通过《行政长官及司长办公室通则》设立的顾问及技术顾问职位, 从 2000 年的 54 个增加至 120 个, 其中 2009 ～ 2018 年增幅达 73. 91% (见表 1 和表 2)。表 1 各组别现职人员人数 (1999 ～ 2018)单位: 人人员组别人数1999 年 2004 年 2009 年 2014 年 2018 年领导及主管 637 669 708 803 837顾问及技术顾问不适用 46 69 106 120141① 不包括公立学校教师、保安部队人员等因职程结构不同而不能直接比较的人员, 以及市政署、贸易投资促进局等公务法人根据专有人员通则聘用的人员, 下同。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书续表人员组别人数1999 年 2004 年 2009 年 2014 年 2018 年高级技术员 1583 1632 2392 4918 5505技术员 501 1328 2033 2061 2714技术辅助人员 4312 3989 5742 7874 8330 注: 除 1999 年的数据截至 12 月 19 日外, 其余年份数据均截至该年 12 月 31 日。资料来源: 澳门特别行政区政府行政公职局; 历年《澳门特别行政区公共行政人力资源报告》。表 2 各组别职位增加数 (1999 ～ 2018)单位: 个人员组别职位增加数1999 ～ 2004 年 2004 ～ 2009 年 2009 ～ 2014 年 2014 ～ 2018 年领导及主管 32 39 95 34顾问及技术顾问 46 23 37 14高级技术员 49 760 2526 587技术员 827 705 28 653技术辅助人员 - 143 1753 2132 456 注: 除 1999 年的数据截至 12 月 19 日外, 其余年份数据均截至该年 12 月 31 日。资料来源: 澳门特别行政区政府行政公职局; 历年《澳门特别行政区公共行政人力资源报告》。在年资分布方面, 2018 年的统计资料显示, 各组别人员年资众数呈明显的阶梯分布, 与组别各自职务所需要的经验相符。而在年龄分布方面, 高级技术员、技术员和技术辅助人员年龄众数在 30 ～ 39 岁, 且绝大部分人员年龄介于 30 ～ 49 岁。另外, 大部分领导、主管、顾问和技术顾问的年龄介于40 ～59 岁, 如与下级人员一并检视, 同样呈明显的阶梯分布 (见表 3 及表 4)。表 3 各组别现职人员的年资分布 (2018)单位: 人人员组别年资0 ～ 5 年 6 ～ 10 年 11 ～ 20 年 21 ～ 30 年 31 年或 31 年以上领导及主管 12 48 283 382 112顾问及技术顾问 14 15 40 41 10241

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共部门管理及领导人才培养的现状、问题及建议续表人员组别年资0 ～ 5 年 6 ～ 10 年 11 ～ 20 年 21 ～ 30 年 31 年或 31 年以上高级技术员 1236 1091 1677 1289 212技术员 768 771 834 276 65技术辅助人员 1980 2352 2135 1430 433 资料来源: 澳门特别行政区政府行政公职局: 《二○一八年澳门特别行政区公共行政人力资源报告》, 2019。表 4 各组别现职人员岁组分布 (2018)单位: 人人员组别年龄20 ～ 29 岁 30 ～ 39 岁 40 ～ 49 岁 50 ～ 59 岁 60 岁或以上领导及主管 3 101 362 344 27顾问及技术顾问 0 10 39 56 15高级技术员 541 2019 1718 1036 191技术员 307 1367 745 258 37技术辅助人员 883 3630 2298 1258 261 资料来源: 澳门特别行政区政府行政公职局: 《二○一八年澳门特别行政区公共行政人力资源报告》, 2019。二公务人员的培训现状和调职制度(一)公务人员培训澳门特区成立后, 政府对公务人员的在职培训采取与以往截然不同的思路, 侧重点从正式语文 (特别是葡文) 能力的培训转移至守法意识的培育以及管理技巧和职业技能的培训。行政暨公职局 (今行政公职局) 自 2001年起开设针对全体公务人员的 “公务人员基本培训课程”, 涵盖《澳门基本法》、公务人员法律制度和义务、特区政治体制、特区政府组织架构、施政方针、行政程序、廉政意识和审计工作。同年, 行政暨公职局开始与新加坡341

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书民事服务学院 (Civil Service College Singapore) 合办 “中高级公务员管理发展课程”, 可被视为特区政府为现有领导和主管人员展开针对性培训的开端。自此, 特区政府对公务人员的培训逐渐深化, 课程日渐多元, 并逐渐涉及对公共部门管理和领导的人才培养工作, 为建立梯队做好准备。事实上,人才发展委员会在 2018 年公布的《澳门中长期人才培养计划———五年行动方案》中, 已将 “公仆” 列为培养对象之一, 拟定的具体举措包括支持公务人员就读政府管理高端课程、加强外派实习交流、吸引并吸纳在外地的澳门居民加入澳门特区公务人员行列等。随着第 23 / 2011 号行政法规 (公务人员的招聘、甄选及晋级培训, 后经第 14 / 2016 号行政法规和第 23 / 2017 号行政法规修改) 的实施, 行政公职局在同年恢复设立公务人员培训中心①, 并逐步建立起以核心及针对性培训为主、选修性语言和职业技术培训为辅的公务人员在职培训体系。在核心培训课程方面, 现时所有公务人员在入职或进入新组别职程时均必须在澳门和广州或北京接受基本培训, 内容除了《澳门基本法》和澳门法律基础知识外, 还包括国情介绍、国家基本方针政策、澳门与邻近区域的关系等知识培训, 以及自我管理、团队协作等工作技巧培训,从而在公务人员当中树立清晰的国家意识、法治意识和基本职务伦理。当公务人员具备晋升至关键职位 ( 即第三职等和第五职等) 等的条件时, 必须修读 “达标式培训课程” , 除了巩固以往从基本培训课程中习得的概念和知识并根据情势变化而更新外, 还要进一步了解澳门发展现状和趋势, 学习电子政务、绩效管理等内容, 理解特区政府施政方针的实施背景, 培育公务人员的责任意识。有关各组别人员修读的部分核心培训课程清单见表 5。除了上述核心培训课程中的修读培训课程外, 公务人员可另外修读由行政公职局或其他认可机构开设的职业技术培训课程以满足有关修读时数的规441① 行政暨公职司于 1987 年成立公共行政培训中心, 但有关职能于 1993 年由澳门理工学院成人教育及特别计划中心 (后易名为持续教育中心) 和行政暨应用科学学校 (后易名为公共行政高等学校) 承接。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共部门管理及领导人才培养的现状、问题及建议定。以行政公职局开办的课程为例, 它涵盖行政、管理、程序与运作的改善、公共关系和沟通、资讯科技、语言和传意等。有关 2018 年度公务人员参与培训的统计资料见表 6。表 5 各组别人员修读的核心培训课程 (部分)人员组别课程名称领导及主管中高级公务员基本培训课程(北京)《澳门基本法》高级研讨班中高级公务员管理发展课程(新加坡)领导主管法律知识实务课程澳门高级公务员专题研习班(上海)政策解说培训课程危机与应急管理研修班(北京)高级技术员公务人员基本培训课程《澳门基本法》研讨班中层公务人员基本培训课程研修班(北京)中层公务员管理技巧发展课程法律基本知识概述课程晋级至第三职等(首席)之达标式培训课程晋级至第五职等(首席顾问)之达标式培训课程技术员公务人员基本培训课程《澳门基本法》研讨班变革与承担研习班(广州)管理技巧发展课程法律基本知识概述课程晋级至第三职等(首席)之达标式培训课程晋级至第五职等(首席特级)之达标式培训课程技术辅助人员公务人员基本培训课程变革与承担研习班(广州)管理技巧发展课程晋级至第三职等(首席)之达标式培训课程晋级至第五职等(首席特级)之达标式培训课程资料来源: 澳门特别行政区政府行政公职局: 《二○一八年澳门特别行政区公共行政人力资源报告》, 2019。541

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书表 6 公务人员培训统计 (2018)单位: 个, 人, 小时课程 / 活动数量学员 / 参与者人数课时 / 举行时长核心培训 131 3796 2952职业技术培训语言培训 84 1652 6521其他培训 133 3204 2695专题工作坊、研讨会、讲座等 13 240 231 资料来源: 根据澳门特别行政区政府行政公职局《二○一八年澳门特别行政区公共行政人力资源报告》重组。在学术培训方面, 北京大学、国家行政学院、澳门行政暨公职局和澳门理工学院在 2009 年开办首届 “公共管理硕士专业学位研究生课程”①, 由公共部门推荐具潜质且工作表现良好的人员, 并在内地高校研究生入学考试中取得较佳名次后入读。另外, 根据高等教育局的统计资料, 本地高等院校的公共行政学硕士和博士毕业生近年均呈增长趋势 (见表 7), 而根据行政公职局 2018 年度的统计资料, 技术员或以上组别拥有各种专业硕士或博士学位的人员比例均超过 20% , 且组别职级越高, 比例越高。在高级技术员组别中拥有硕士或博士学位的人员比例为 28. 08% , 顾问及技术顾问比例为 40. 83% ,领导及主管比例更达 47. 97% (见表 8)。表 7 澳门高等院校开设的各级公共行政领域学位课程毕业人数(2011 / 2012 ～ 2017 / 2018 学年)单位: 人学年学士学位硕士学位博士学位2011 / 2012 77 75 22012 / 2013 75 88 02013 / 2014 109 87 12014 / 2015 126 73 32015 / 2016 131 126 12016 / 2017 130 104 52017 / 2018 108 127 5 资料来源: 澳门特区政府高等教育局历年《高教统计数据汇编》。641① 从 2013 年起, 国家行政学院为内地唯一的主办机构。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共部门管理及领导人才培养的现状、问题及建议表 8 澳门各组别现职人员学历分布 (2018)单位: %人员组别学历学士学位硕士学位博士学位其他领导及主管 46. 71 44. 03 3. 94 5. 26顾问及技术顾问 58. 33 30. 83 10. 00 0. 83高级技术员 67. 89 26. 21 1. 87 4. 09技术员 70. 89 22. 73 0. 29 6. 08技术辅助人员 60. 94 7. 32 0. 04 31. 70 资料来源: 澳门特别行政区政府行政公职局: 《二○一八年澳门特别行政区公共行政人力资源报告》, 2019。(二)调职制度调职 (即 “横向流动”) 可以为具潜质的公务人员提供吸取不同施政范畴或领域工作经验的机会, 亦应为政府培养公共部门管理和领导人才的重要环节之一。以往属于澳门地区专属编制的公务人员根据《海外公务员通则》(Estatuto do Funcionalismo Ultramarino) 的规定只有调配 ( colocação) 一种涉及澳门内部的调职方式, 总督具有决定人员调职至同一职等 (时称 “字轨”, 因当时公务人员职等以葡文字母划分) 的权限①, 直至 1989 年《澳门公共行政工作人员通则》颁布后, 完善的公务人员调职制度才逐渐建立起来。现时澳门公务人员的调职制度有三种, 根据有关人员的雇佣法律关系而采用相应的制度。领导及主管人员的调职适用第 15 / 2009 号法律 ( 《领导及主管人员通则的基本规定》) 的 “职务调动” 制度。领导和主管人员在任期内可经上级决定, 以临时代理方式到其他部门执行与本身职务状况相符的其他职务, 可以全职或兼任方式执行, 为期不应超过一年。741① 另一种调职方式称为 “调任” (transferência), 但这涉及公务人员从某一海外属地编制调往另一属地的编制, 如从澳门的编制调往莫桑比克的编制。这种方式随着葡萄牙海外行政系统瓦解以及在 1976 年颁布的《澳门组织章程》中另订有关办法而不适用。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书属部门编制的其他组别人员, 适用《澳门公共行政工作人员通则》的“调动” 制度。调动可分为三种方式: 调任、派驻、征用。 “调任” 是将人员从原编制转往另一编制的同一职程和职级, 或转往不同职程但薪俸和任职资格相同, 且职务性质相似的职位, 具有不可逆转的特性。 “派驻” 是人员被派往原编制部门以外的其他部门担任相同职程和职级的职务, 为期不得超过一年。被派驻人员在法律上继续属于原部门编制, 其薪俸继续由原部门负担, 原部门亦不得因人员派驻而填补其职位空缺。派驻制度具有临时履行职务的特性, 较适合应付负责短期任务的项目组①或常设部门因执行短期的大型工作项目而临时产生的工作量。而 “征用” 则与派驻相似, 但在制度上相对于 “调任” 和 “派驻” 更具弹性, 较适合用于人员的事业发展培养。根据规定, 人员的征用为期一年, 但可续期最多三年, 被征用人员可担任与原职等相同的职位, 如符合《澳门公共行政工作人员通则》规定的服务年期和工作表现评核的条件, 则经调动后可担任比原职高一职等的职务 (即二等人员可晋升为一等人员,以此类推)。在征用期内, 人员的薪俸由征用部门负担, 原有的职位可由他人署任, 而以相同职等任职的被征用人员, 如果在原部门获晋升, 将自动适用于现职状况。属部门编制以外, 以行政任用合同任用的公务人员, 则适用第 12 / 2015号法律 ( 《公共部门劳动合同制度》) 的 “调职” 制度。这类人员凡任职满两年, 经部门或部门人员同意、听取行政公职局意见和上级监督实体 (即行政长官或主要官员) 许可后, 可以相同职程、职级和职阶转至其他部门任职, 无需经过开考程序和试用期, 在原职部门的服务时间亦予以计算, 从而保障有关人员的年资以及退休金或公积金的年期计算不受影响。人员获调职后, 将与新部门订立新的行政任用合同, 合同的有效期 (并非到期日)与原合同相同, 即获调职人员的原合同假设为期三年, 即使合同未届满便调841① 项目组是根据第 85 / 84 / M 号法令 ( 《澳门公共行政组织结构大纲》), 为实现过渡性质的特别项目而设立的澳门公共行政组织类型, 具有临时性质, 但在澳门特区的实践上往往与常设部门无异。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共部门管理及领导人才培养的现状、问题及建议职往其他部门, 其与有关部门订立的新合同从其调职日起计同样为期三年。原部门如认为有需要, 可另聘人员担任被调职者原来的职务。至于根据同一法律以个人劳动合同方式聘用的人员, 由于其适用范围仅限于顾问或专业技术职务, 以及用于满足临时或紧急的工作需要, 其法律定性为例外情况, 因此不存在调职的空间。对于公务法人根据专有人员通则聘用的人员, 其调职一般先经原职和拟用人部门或机构协商, 以协议形式订明人员的调职条件和待遇, 再经合议机关和上级监督实体批准后实现, 而被调职人员在原部门执行的职务, 在调职期间将会中止, 被调职人员也有返回原部门的权利。根据行政公职局的统计资料, 2018 年度现职公务人员在部门间调动的人数极少, 仅占全体人员的 0. 87% 。其中, 顾问及技术顾问人员的调动比例较大, 占 7. 50% ; 其次是技术员组别, 占 2. 51% ; 而高级技术员组别人员调动的人数较多, 但比例仍仅为 1. 76% (见表 9)。表 9 各组别现职人员部门间调动统计 (2018)人员组别人数(人) 占现职人员总数比例(% )领导及主管 11 1. 31顾问及技术顾问 9 7. 50高级技术员 97 1. 76技术员 68 2. 51技术辅助人员 92 1. 10 资料来源: 澳门特别行政区政府行政公职局: 《二○一八年澳门特别行政区公共行政人力资源报告》, 2019。三现存问题公共部门管理和领导人才的培养现时存在的问题, 可大致分为公共部门内部、政府统筹和现行调职制度三个层次。对于公共部门内部的问题, 主要是各种因素互相复合、交织的结果, 通过回顾澳门公务人员职程结构的历史941

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书演进过程, 可以从结构设计的原意探讨这一层次的问题。澳门的公务人员体系随着 1976 年《澳门组织章程》生效与葡萄牙原海外行政体系的架构脱钩后, 职程结构出现过三次较重大的调整。第一次调整是行政当局在 1984 年通过颁布第 87 / 84 / M 号法令将原海外地区共同编制(quadro comum) 和海外省当地专属编制 ( quadro privativo) 的职程合并为单一职程, 或可另理解为将原有澳门当地编制中最高职等 (即一等文员,相当于现时的行政技术助理员) 大幅向上伸延, 以 “技术员” 为最高组别。第二次调整是 1989 年, 行政当局通过颁布第 86 / 89 / M 号法令将原有的 10 个职层 (职务级别) 压缩至 8 个, 另外在技术员组别之上增设 “高级技术员” 组别, 以协助上级决策开展咨询、调查、研究、创造等工作。第三次调整是 2009 年, 通过第 14 / 2009 号法律《公务人员职程制度》合并个别职务级别, 另通过延伸职阶或增设职等的方式解决部分公务人员处于职程顶点时间过长的问题, 从而延长他们的职业生涯 (见图 1)。由此可见, 设立技术员组别的原意是作为技术辅助人员组别的进阶, 侧重于行政执行, 而高级技术员的主要作用是辅助领导和主管, 侧重于政务发展的基础调查研究工作, 二者互不关联。换言之, 公务人员职程结构的设计原意是在理论上使技术辅助人员的职业生涯在技术员职层止步, 而高级技术员的工作与下级组别不贯通, 属于新的入职职层。这也说明特区政府的入职开考一般以高级技术员和技术辅助人员组别为起点, 从而导致高级技术员、技术员和技术辅助人员三者的职位分布结构呈沙漏状, 或公务人员整体的职位分布呈 “双金字塔” 状 (即基座以技术员为顶点, 上层以高级技术员为起点)。另外, 由于高级技术员入职所需学历为本科, 按照葡萄牙社会的传统观念, 即意味着其已具备精深的专业知识, 足以担任本质复杂的职务, 因此高级技术员组别必须与下级组别分隔, 以显示职务的特性和荣誉。在过去接受高等教育的本地居民占比不高, 以及高级技术员职位在设立初期多由葡萄牙外聘人员占据的情况下, 二者分隔的效果是明显的, 但随着公务员本地化进程完成, 以及社会进步使接受高等教育的居民比例大幅上升,051

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共部门管理及领导人才培养的现状、问题及建议图 1 1976 年后澳门公务人员职程结构演变资料来源: 由 1984 年颁布的第 87 / 84 / M 号法令、 1989 年颁布的第 86 / 89 / M 号法令以及2009 年颁布的第 14 / 2009 号法律整理而成。以学历做职级的区分已显得不合时宜: 目前从事技术员职位的公务人员拥有高等学历者已占 93. 91% , 从事技术辅助人员职位者亦占 68. 30% 。按照现行的制度, 除非通过对外开考或部门内部晋级开考 (俗称 “开位”), 否则下级组别人员晋升至较高组别的机会不多。而公共部门对各级组别人员的职务内容理解不一, 下级组别人员往往在从事属上级组别职务内容的工151

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书作, 进而导致各级组别的职能分工不清晰, 界限逐渐模糊, 以致产生 “同工不同酬” 甚或领导和主管并非从高级技术员组别人员晋升的情况, 凡此种种, 都对各级组别人员的心理多少产生负面的影响。而在高级技术员组别增设职等, 更导致其与主管官职的薪俸差距由原来最低的 50 个薪俸点进一步收窄至最低———35 点 (在 2020 年这相当于 3185 澳门元), 自然影响其晋升官职的意欲。在政府统筹层次方面, 通过多年来连续举办 “公共管理硕士专业学位研究生课程”, 为现任领导和主管人员以及具备潜质且工作表现优秀的公务人员提供进一步深造的机会, 部分毕业生后来亦获晋升。此外, 特区成立后特区政府举办的各类型公务人员培训课程更具针对性并回应社会经济发展和居民的实际需要, 让完成培训的学员能学以致用, 对提高与改善澳门特区的整体社会治理能力和公共服务有其应当的贡献。特区政府 2018 年提出的《澳门中长期人才培养计划———五年行动方案》中提出为培养 “公仆人才”采取一些措施。然而, 目前对公共部门管理和领导人才的培养只针对政府内部, 除满足正常晋级和晋阶的要求外, 完成培训课程对人员获委任领导或主管官职基本上不产生实质影响。方案提出的措施基本上在现行的法律规定和执行配套上都有所体现, 个别提出的措施更因为本来已有法律规范 (如学历审查) 而根本没有 “研究调整” 的必要, 当前欠缺的反而是一套清晰的激励机制, 以吸引毕业生或社会人才加入公务人员行列。而公务人员在职培训虽然已具备制度化的雏形, 但仍有提升的空间, 部分内容如对进修课时的要求, 容易导致公务人员产生为满足课时要求而 “交差” 的敷衍心态。至于各组别中最高职等人员不设接受培训要求, 容易因任职过长 (可达 16 年以上) 而产生惰性, 亦容易使其与特区政府施政、法制建设、公共管理以及职业技能等方面的发展趋势脱节, 对调动其工作积极性相当不利。在现行调职制度方面, 《澳门公共行政工作人员通则》对公共部门编制人员以及《公共部门劳动合同制度》对编制外人员都有相对完善的规定,其中对编制人员的 “征用” 以及对行政任用合同人员的 “调职”, 都有利于公务人员拓宽工作经验。可惜的是, 通过上述调职机制在公共部门之间调251

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共部门管理及领导人才培养的现状、问题及建议动的公务人员占极少数, 具有潜质的公务人员的工作经验累积往往是通过在部门内部的不同技术辅助单位任职的方式来实现。尽管此举确能增进他们对部门内部运作的全盘了解, 但由于缺少与其他部门的经验比较, 因而未必能敏锐地察觉自身部门固有的运作缺陷, 或不利于部门运作绩效的改善。至于领导和主管人员调任制度, 其立法原意主要是引入一套对履职表现不理想的官员问责的机制, 使其在不影响自身的专业尊严的前提下, 满足公共行政系统在其他人力资源方面的需要, 人才培养以至 “横向流动”反而在立法原意上仅属次要考虑, 甚至与其实质关系不大。同时, 由于领导和主管人员的任期偏短 (介于六个月至三年之间), 而在调任制度下其执行职务的时间又不应超过一年, 使相关制度在执行上相当困难, 甚至形同虚设。事实上, 调任制度自生效至目前仅应用过一次, 即 2017 年由环境保护局局长谭伟文以临时代理方式兼任地球物理暨气象局局长, 以暂时填补 “天鸽” 风灾后原局长冯瑞权辞职出现的空缺。四策略建议对于公共行政体系内的公共部门管理和领导人才培养, 首先可考虑调整现行职程制度, 使已与公共行政体系有联系的人员在进入高级技术员职程时应至少拥有一定年限的技术员组别工作经验。同样, 对于领导和主管的聘任, 与公共行政体系有联系者亦应具备若干时间的高级技术员组别工作经验, 从制度上避免 “跳级晋升” 导致某一方面经验不足而对施政成效可能产生的影响。公共部门亦应对各组别人员的职务内容有比较一致的理解, 明确彼此分工和界限, 使以工作经验作为培养管理和领导人才的手段变得更系统和循序渐进, 亦可解决 “同工不同酬” 和士气受挫等潜在流弊。而随着新型资讯科技特别是第五代移动通信技术逐渐普遍应用, 加上澳门特区电子政务立法即将具体实施, 公务人员的职程结构乃至各组别的职务内容应适时重新设计以跟上时代发展步伐。结合上述三者, 相信可从长远纾缓高级技术员和技术员组别人员分布问题, 把公务人员整体的职位分布从目前的 “双351

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书金字塔形” 逐渐转变为 “单金字塔形”。此外, 公共部门应善用现行的调职制度, 尤其是对编制人员的征用机制以及行政任用合同人员的调职机制, 使有潜质的公务人员能通过这些机制得到更多的工作历练, 既促进原任部门运作效率的提高, 也推动不同部门人员在工作实务上的互动交流, 从而建立起公共行政体系内不同部门之间的协作和团队精神, 改变各自为政的陋习。而领导和主管人员的调任制度应从适当调整委任期出发, 完善相关法律规定, 尤其应注意消除调任制度用于究治缺失的负面原意, 使被调职人员在官职生涯中同样能获得广泛的工作经历, 磨炼自己的行事风格, 为特区未来社会治理的持续推进培养立体化、复合型的人才。特区政府亦应把公共部门管理和领导人才的培养视野投放到公共行政体系以外, 尤其可通过设立奖学金和管理人才培育制度吸引应届中学或大学毕业生加入公共行政体系。具体而言, 可根据当前特区政治体制中的施政架构(即廉政、审计以及现时行政机关中的行政法务、经济财政、保安、社会文化和运输工务范畴) 分设一定名额的专业学科奖学金, 为各范畴的重点施政领域培训青年人才, 在其毕业后通过必要的考核加入公务人员行列, 在其开始职业生涯时从旁引入在职导师 ( mentor) 指导、跟进并关注其工作表现, 并展开公共行政和公共管理知识和学术培训, 经过严密和有系统的学术训练、在职经验传授和职业技能培训, 进一步增进公共部门管理和领导人才的储备, 而此建议必然引致对现行公务人员招聘和甄选制度的检讨和修订,使相关制度得以完善并不断创新。对于公务人员的培训, 应首要考虑对最高职等人员设定适当的培训要求, 以达至公务人员持续进修、与时俱进, 并凭借这批人员既有的工作经验使之真正成为管理和领导人才的第二梯队。这需要缩小最高职等人员与主管官职薪俸的差距, 防止 “肥上瘦下” 的个别而有害的社会政治偏见成为吸引人才投身 “澳人治澳” 事业的障碍。而一般领域的培训课程应在现有的知识灌输基础上增加促进学员思考的内容, 以增强公务人员的分析和判断能力, 使 “学以致用” 的效果能体现在施政成效以及公共服务451

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共部门管理及领导人才培养的现状、问题及建议的全面提升和改善上。近年来澳门社会基于寻求提升公务人员履职能力的善意而提出特区政府应设立 “政府行政学院”, 而现时公务人员培训的宏观分布, 除了核心培训和职业技能培训由行政公职局公务人员培训中心负责外, 澳门各高等院校(主要是澳门大学、澳门理工学院、澳门科技大学和圣若瑟大学) 亦开设有与公共行政和公共管理相关的学科学位课程, 当中包括政治、法律、经济、文化遗产管理等与具体施政有密切关系的学科; 另外, 特区政府早已与内地高等院校合作, 以澳门理工学院为平台举办 “公共管理硕士专业学位研究生课程”, 加上内地和境外高等院校举办的类似学位课程, 共同为有志青年和公务人员提供符合自身以及部门发展需要的学术培训。从中可见, 行政公职局公务人员培训中心承担的职能侧重于公共行政体系内部的人员持续发展方面, 而高等院校承担的职能是面向全社会, 并以较超然并独立于公共行政体系的身份 (即使澳门大学和澳门理工学院在广义上属澳门特区公共行政体系的一部分, 但其依法享有学术和教学自主权) 提供学术培训和从事学术研究, 二者的分工相当明确, 资源的配置亦相当合理。建议设立的 “政府行政学院” 实质上是设立一个全新的组织, 意味着它将有全新的架构, 无可避免地涉及人力资源配置、行政管理和培训内容编排, 并涉及设定服务对象和构思组织发展等工作, 均属长期投资。而如果“政府行政学院” 的骨干服务对象仅为本地公务人员, 且培训的设置又以兼读或偶发性课程为主, 在服务对象因课程的针对性而只会进一步收窄的情况下, 设立学院的资源投放与服务规模之间肯定是不成比例的, 其应有的效应亦将难以发挥。此外, 鉴于公共行政和公共管理培训只是公共部门培养管理和领导人才的一部分, 尚需部门各自的业务范围专业领域培训作为支撑, 在特定情况下甚至是主要支撑, 而公务人员具备专门学科的学术知识和研究能力 (如经济、医学、农林、工程等) 亦有利于施政成效的全面促进和改善, 这些显然是 “政府行政学院” 难以兼顾的。因此, 有关建议恐与澳门的社会现实仍存在较大差距, 故而并无必要。551

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书法律篇Law.澳门特区宪法与基本法宣传教育现状与展望江华摘要: 回归以来澳门特区在宪法和基本法的宣传推广和教育培训方面所做出的努力和所取得的成绩被公认为是澳门特区成功实践 “一国两制” 的重要经验之一。本文主要从对青少年的宣传教育、对管治队伍的宣传教育以及对民间社会的宣传教育三个方面回顾和总结了 2019 年度澳门特区在宪法和基本法宣传教育方面的相关工作, 并在此基础上就如何继续做好澳门特区未来宪法和基本法宣传教育相关工作、保障爱国爱澳优良传统薪火相传提出一些具体的建议和展望。651江华, 法学博士, 澳门大学法学院高级导师, 研究方向为宪法、港澳基本法与 “一国两制”理论。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门特区宪法与基本法宣传教育现状与展望关键词: 澳门宪法《澳门基本法》法律宣传教育回归以来, 澳门特别行政区在我国宪法和基本法的宣传教育方面做了大量的工作, 取得了良好的效果, 为 “一国两制” 在澳门特区的成功实践奠定了坚实的社会政治基础。 2019 年时值澳门回归祖国 20 周年, 同时也是“一国两制” 实践进入历史中期、澳门面临更为复杂多变局面和更多风险挑战的关键年份, 澳门特区一如既往地面向青少年学生、特区管治队伍和民间社会, 做了大量的宪法和基本法宣传教育相关工作。一对青少年学生的宪法与基本法宣传教育澳门素有爱国爱澳的优良传统, 2019 年 12 月 20 日, 澳门特别行政区第五任行政长官贺一诚在发表就职演说时也明确表示要 “加强青少年爱国主义教育和人才培养, 实现爱国爱澳传统代代相传, ‘一国两制’ 事业后继有人”。① 因此, 对青少年学生的国情教育、爱国主义教育历来是澳门特区关注的重点, 其中对青少年学生的宪法和基本法宣传教育无疑又是培养青少年学生的爱国爱澳情怀, 增强其国家观念、国家认同的重要方式之一。(一)学校教育早在 2006 年, 澳门非高等教育的相关法律法规就已经明确将爱国爱澳教育纳入教育目标。澳门第 9 / 2006 号法律《非高等教育制度纲要法》明确规定, 非高等教育制度的总目标是: “致力培养及促进受教育者爱国爱澳、厚德尽善、遵纪守法的品格。”② 小学教育的目标包括 “培养学生基本的公751①②《贺一诚: 协同奋进变革创新》, 《澳门日报》 2019 年 12 月 21 日, A02 版。澳门特别行政区第 9 / 2006 号法律《非高等教育制度纲要法》, 第 4 条。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书民意识, 养成其爱自己、爱他人、爱澳门、爱国家及爱大自然的情怀”。①初中教育的目标包括使学生 “关心澳门和国家的发展”。② 高中教育的目标包括 “增进学生的国家观念, 加强其对澳门的了解和归属感, 使其成为有责任感的公民”。③ 此外, 在澳门相关法律明确规定的非高等教育各个阶段的课程设置和基本学力要求中也有关于宪法和基本法教育的相关内容。④ 比如, 根据澳门第 15 / 2014 号行政法规《本地学制正规教育课程框架》、第10 / 2015 号行政法规《本地学制正规教育基本学力要求》及相关司长批示的规定, 澳门小学教育课程、初中教育课程以及高中教育课程中都必须设有“品德与公民” 科目,⑤ 该科目在小学教育阶段的基本学力要求包括 “能认识中华人民共和国国旗、国徽, 理解其基本含义, 会唱国歌; 知道澳门自古以来就是中国领土的一部分; 认识自己的国民身份”, “知道澳门特别行政区政府的基本架构和组织及其主要功能; 知道澳门居民的基本权利和义务”。⑥ 在初中教育阶段的基本学力要求包括 “能认识中国的政治体制”“能了解澳门政治制度的特点, 理解 ‘一国两制’ 的内涵和意义; 能认识澳门基本法的内容、意义和作用; 能理解澳门居民享有的权利和应尽的义务……能大致了解澳门特区行政、立法、司法系统各自的功能及其相互关系; 能了解行政长官、行政会、立法会的产生办法; 能认识澳门的选举制度; 能认识澳门特区政府主要部门的架构及职能”。⑦ 在高中教育阶段的基本学力要求包括 “能了解我国最高权力机构、政党和政治协商会议的职能;851①②③④⑤⑥⑦澳门特别行政区第 9 / 2006 号法律《非高等教育制度纲要法》, 第 8 条。澳门特别行政区第 9 / 2006 号法律《非高等教育制度纲要法》, 第 9 条。澳门特别行政区第 9 / 2006 号法律《非高等教育制度纲要法》, 第 10 条。江华: 《加强宪法和基本法宣传教育保障爱国爱澳传统薪火相传》, 《港澳研究》 2018 年第 2 期 (总第 19 期)。澳门特别行政区第 15 / 2014 号行政法规《本地学制正规教育课程框架》, 附表二《小学教育课程计划表》、附表三《初中教育课程计划表》、附表四《高中教育课程计划表》。澳门特别行政区第 19 / 2016 号社会文化司司长批示《核准小学教育阶段基本学力要求的具体内容》, 附件八《小学教育阶段品德与公民基本学力要求》第 3 条。澳门特别行政区第 56 / 2017 号社会文化司司长批示《订定初中教育阶段的基本学力要求的具体内容》, 附件八《初中教育阶段品德与公民基本学力要求》第 3 条。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门特区宪法与基本法宣传教育现状与展望能关注国家的民主政治建设, 并了解参与国家管理事务的途径; 能理解法治的涵义, 以及依法治国和司法独立的意义; 能理解宪法的意义和作用, 树立宪政意识”, “能了解澳门基本法中关于澳门特区政治体制、经济、文化和社会事务等方面的主要内容”。① 上述不同阶段的基本学力要求实际上都涉及宪法和基本法的相关知识, 需要学生学习、掌握。此外, 在教材方面,2011 年澳门特区政府教育暨青年局就与人民教育出版社共同编写并出版了《品德与公民》教材,② 该教材设专门章节讲解宪法和基本法相关知识,2019 / 2020 学年全澳中、小学均使用或参考该教材, 基本做到全覆盖。③而在高等教育阶段, 澳门绝大多数的公立及私立高等院校均设有宪法和基本法相关课程或科目。比如, 作为澳门最具代表性的公立高等院校, 澳门大学在其法学院的法学学士和法学硕士课程中均设有宪法和基本法的必修或专业科目, 在法学博士学位的专业范畴中也设有宪法、基本法和行政法专业, 招收和培养宪法和基本法专业的博士研究生。④ 从 2018 学年开始, 澳门大学还在全校性的通识教育课程中加入了内容涵盖宪法和基本法的相关科目, 作为非法学专业本科学生的必修科目, 2018 学年和 2019 学年澳门大学所有新入学的非法学专业本科生都修读了该课程。 2018 年澳门大学还依托法学院的研究力量设立了 “宪法与基本法研究中心”, 希望借此加强对宪法和基本法的学习和宣传推广。 2019 年 9 月, 该中心举办了 “纪念澳门回归20 周年暨澳门基本法实施经验总结和展望” 学术研讨会, 来自内地、香港951①②③④澳门特别行政区第 55 / 2017 号社会文化司司长批示《订定高中教育阶段的基本学力要求的具体内容》, 附件八《高中教育阶段品德与公民基本学力要求》第 3 条。《人教社〈品德与公民〉教材受到澳门师生欢迎, 黄强社长一行赴澳续约》, 人民教育出版社网站, 2017 年 4 月 26 日, http: / / www. pep. com. cn / rjdt / rjdt / 201704 / t20170426_ 1866880.shtml, 最后访问日期: 2020 年 2 月 5 日。《李沛霖: 澳门基本法宣传推广须与宪法相结合》, 人大新闻网, 2019 年 12 月 3 日,http: / / npc. people. com. cn / n1 / 2019 / 1203 / c431015 - 31487288. html, 最后访问日期: 2020年 2 月 6 日。详见澳门大学法学院网站, http: / / www. umac. mo / fll / program / master. html, 最后访问日期:2020 年 2 月 5 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书和澳门的数十位专家学者参加了本次研讨会, 与会者达 400 余人。① 澳门另一所公立高等院校澳门理工学院也在其相关专业的学士学位课程中开设“宪法与基本法” 或 “澳门基本法” 科目, 而且设有澳门首个专门以 “一国两制”、宪法和基本法为主要研究对象的学术研究机构——— “一国两制” 研究中心。长期以来, 澳门理工学院 “一国两制” 研究中心通过专题理论研究、召开学术会议、开展社会调查及编撰学术刊物等形式,② 开展了大量关于宪法和基本法学习研究和宣传推广的工作, 成为澳门社会, 包括青少年学生学习宪法、基本法和 “ 一国两制” 理论的重要基地。③ 作为澳门私立高等院校的代表, 澳门科技大学同样在其法学院的法学学士学位课程、法学硕士学位课程和法学博士课程中设有必修的宪法和基本法科目,其法学博士课程中也设有宪法与行政法科目, 培养宪法、行政法和基本法方向的博士研究生。④ 2019 年, 继澳门大学之后, 澳门科技大学也首次在全校性的通识教育课程中加入宪法和基本法科目, 作为非法学专业本科学生的必修科目 (食品与营养科学学士学位课程学生除外)。⑤ 澳门另一所私立高等院校澳门城市大学也在其法学院的课程设置中, 将宪法和基本法作为中文法学硕士学位 (宪法、基本法与行政法) 课程和中文法学硕士学位 (比较刑法) 课程的必修课或专业课, 要求这两个专业的学生学习。⑥061①②③④⑤⑥《四百人研讨基本法实践成效》, 《澳门日报》 2019 年 9 月 22 日, A03 版。详见澳门理工学院 “ 一国两制” 研究中心网站, http: / / www. ipm. edu. mo / zh / octsrc _general_ information. php, 最后访问日期: 2020 年 2 月 5 日。江华: 《加强宪法和基本法宣传教育保障爱国爱澳传统薪火相传》, 《港澳研究》 2018 年第 2 期 (总第 19 期)。详见澳门科技大学法学院网站, http: / / www. must. edu. mo / fl / programme / doctoral - degree -programme / study - plan, 最后访问日期: 2020 年 2 月 5 日。《通识教育必修课程简介》, 澳门科技大学网站, https: / / www. must. edu. mo / dge / programme /common - course / intro#1920, 最后访问日期: 2020 年 2 月 5 日。详见澳门城市大学法学院网站, http: / / www. cityu. edu. mo / fol / list - 25 / 24, 最后访问日期:2020 年 2 月 5 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门特区宪法与基本法宣传教育现状与展望(二)特区相关政府部门及民间社团的宣传推广活动2019 年, 澳门特区相关政府部门和民间社团也针对青少年学生举办了不少有关宪法和基本法的宣传推广活动。首先, 作为领导和管理澳门非高等教育的政府部门, 澳门教育暨青年局承担了大量面向非高等教育阶段青少年学生进行宪法和基本法宣传教育的工作。 2019 年 7 月, 由教育暨青年局与教育部港澳台事务办公室合办的“2019 国情教育培训课程———澳门区情研习及杭州之旅” 顺利举行, 该国情教育培训课程自 2005 年以来就由澳门教育暨青年局与教育部港澳台事务办公室持续合办, 主要参与对象为澳门的在校中学生, 课程内容一般包含三个部分: 澳门区情研习专题讲座、本地参观和内地考察访问, 澳门区情研习专题讲座和本地参观环节都包含宪法和基本法的相关内容。① 2019 年度, 该课程共有 32 所澳门学校的 106 名高一及高二学生参加。② 2019 年 10 月, 澳门教育暨青年局还举办了 “普法新 TEEN 地” 青少年法律推广月系列活动,该活动由校园巡回讲座、校园写作奖励计划及大湾区体验活动三部分组成。在本次活动中, 教育暨青年局邀请高校学者围绕 “公民权利和义务” 及“从生活中认识《宪法》及《基本法》” 两个主题共举办了 20 场校园巡回讲座。而在校园写作奖励计划环节, 共有 3269 名学生以青少年认识宪法及基本法为主题进行了写作。整个活动的报名学生人数达 7378 人次。③ 2019 年 1月至 3 月期间, 教育暨青年局更是首次与澳门基本法推广协会、法务局、市政署合作举办 “我与《宪法》和《基本法》演讲比赛”, 比赛采用先培训161①②③江华: 《加强宪法和基本法宣传教育保障爱国爱澳传统薪火相传》, 《港澳研究》 2018 年第 2 期 (总第 19 期)。《2019 国情教育培训课程———澳门区情研习及杭州之旅圆满举行》, https: / / portal. dsej.gov. mo / webdsejspace / addon / allmain / msgfunc / Msg_ funclink_ page. jsp? msg_ id = 72633, 最后访问日期: 2020 年 2 月 5 日。《教青局办多元化活动向青少年推广〈宪法〉及〈基本法〉》, https: / / portal. dsej. gov. mo /webdsejspace / addon / allmain / msgfunc / Msg_ funclink_ page. jsp? msg_ id = 73912, 最后访问日期: 2020 年 2 月 5 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书后竞赛的形式, 以宪法和基本法为主题, 在澳门各中学选拔优秀学生进行写作和演讲训练, 最终从 3000 名参赛学生中选拔出优秀的学员进行表彰并选派至北京参加由教育部主办的全国学生 “学宪法、讲宪法” 比赛。① 而作为领导和管理澳门高等教育的政府部门, 澳门高等教育局 (前身为澳门高等教育辅助办公室) 长期以来也针对高校学生开展了许多宪法和基本法宣传教育活动。特别值得一提的是, 2018 年澳门高等教育局组织澳门各高校相关专业的教师编写了《澳门高校宪法与基本法课程 (非法律专业) 教学示范大纲》, 该大纲于 2019 年公布, 作为澳门各高校开展宪法与基本法通识教育的教学示范大纲, 推荐各高校参考使用。此外, 作为负责法律宣传推广的重要政府部门, 澳门法务局也针对青少年学生开展了大量宪法和基本法宣传教育活动。 2014 年, 法务局就成立了青少年普法中心, 旨在通过电脑体感游戏、迷宫游戏、立体拼图游戏及寻宝闯关游戏等体验式活动向青少年学生传播法律知识, 该中心设有专门的基本法游戏室, 在其为小学不同年级学生所设置的教学主题中, 有一半与基本法相关。② 而在 2019 年澳门特区法务局也开展了许多面向青少年学生的宪法和基本法宣传教育活动,包括进入中小学进行宪法和基本法宣讲培训、在中小学举行 “宪法与基本法影像及图片巡展”、举行以宪法和基本法为主题的征文比赛和微电影创作比赛等。③在民间社团方面, 作为在澳门最具影响力的以宣传推广基本法为主要宗旨的民间社团, 澳门基本法推广协会也举办了多种贴近生活、形式丰富的宪法和基本法宣传推广活动, 以增加对青少年学生的吸引力。特别值得一提的是, 为了加强对青少年的宪法和基本法宣传教育, 澳门基本法推广协会于261①②③《我与〈宪法〉和〈基本法〉演讲比赛决赛及颁奖礼》, 教菁社区, 2019 年 4 月 3 日,https: / / portal. dsej. gov. mo / webdsejspace / addon / allmain / msgfunc / Msg _ funclink _ page. jsp?msg_ id = 70500, 最后访问日期: 2020 年 2 月 5 日。详见澳门特别行政区法务局网站, https: / / www. dsaj. gov. mo / lawpromo / plPlace _ tc. aspx,最后访问日期: 2020 年 2 月 6 日。详见澳门特区政府宪法与基本法专题网站, https: / / www. basiclaw. gov. mo / web / zh / - / -11? inheritRedirect = true, 最后访问日期: 2020 年 2 月 6 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门特区宪法与基本法宣传教育现状与展望2012 年开始实行 “基本法青年推广大使培训计划”。该计划由澳门各青年社团协办, 主要招收澳门青年参加基本法培训课程。在课程设计上, 除课堂学习外, 还安排 “宪法与基本法培训营” 和 “访京基本法研习班”, 力求做到理论与实践相结合。① 截至 2019 年, 该培训计划已经开展了八期, 共有超过 300 位学员顺利毕业成为基本法青年推广大使。② 同时, 为了进一步推动更多青年人参与基本法推广工作, 并带动更多青年人学习、认识基本法, 澳门基本法推广协会还于 2015 年以已毕业的基本法青年推广大使为基础, 成立了 “澳门基本法青年推广大使协会”。该协会由 16 ～ 45 岁的已经完成澳门基本法推广协会主办的 “基本法青年推广大使培训课程” 的澳门居民组成, 其宗旨是推动青年人参与基本法推广工作, 加深他们对基本法的认识,并鼓励他们立志以推广基本法为使命。③ 自成立以来, 澳门基本法青年推广大使协会承担了大量的宪法和基本法宣传推广任务, 而且其宣传方式更为灵活新颖, 贴近青年人, 成为宪法和基本法宣传推广的生力军。二对特区管治队伍的宪法与基本法宣传教育早在 1984 年, 邓小平先生就明确指出 “港人治港” ( “澳人治澳”) 必须以爱国爱港 (爱国爱澳) 者为主体。④ “一国两制” 在香港、澳门两个特别行政区 20 多年来的实践更是证明, 特别行政区的管治队伍能否做到尽忠职守, 对中央和特别行政区负责, 是 “一国两制” 能否在特区得到成功实践的关键因素之一。因此, 对特区管治队伍的宪法和基本法宣传教育历来也是澳门特区关注的重点之一。361①②③④江华: 《加强宪法和基本法宣传教育保障爱国爱澳传统薪火相传》, 《港澳研究》 2018 年第 2 期 (总第 19 期)。《李沛霖: 澳门基本法宣传推广须与宪法相结合》, http: / / npc. people. com. cn / n1 / 2019 /1203 / c431015 - 31487288. html, 最后访问日期: 2020 年 2 月 6 日。《澳门基本法青年推广大使协会章程》第 2 条, http: / / bo. io. gov. mo / bo / ii / 2015 / 31 /anotariais_ cn. asp#700, 最后访问日期: 2020 年 2 月 6 日。《邓小平论 “一国两制”》, 三联书店 (香港) 有限公司, 2004, 第 14 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书在澳门特别行政区, 要成为公务人员, 首先就要对基本法有较为全面、准确的理解。根据澳门第 14 / 2016 号行政法规《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》的规定, 澳门公务人员的招聘、甄选设有统一考试的环节, 该考试分两个程序进行: 综合能力评估程序以及专业或职务能力评估程序。其中, 综合能力评估程序由澳门特区行政公职局负责, 专业或职务能力评估程序由拟招聘公务人员的部门负责。只有综合能力评估合格的投考人及根据相关规定获豁免进行有关程序的投考人, 才准予进行专业或职务能力评估程序。① 而在澳门行政公职局负责的、以笔试 (选择题) 形式进行的综合能力评估程序的考试范围中, 基本法的相关内容占据了相当大的比重。②澳门特区政府同样为已入职的公务人员开设了不少关于宪法和基本法的培训课程, 既包括一般的在职培训课程, 也包括涉及职务晋升的培训课程。比如, 澳门行政公职局长期与澳门理工学院 “一国两制” 研究中心及澳门基本法推广协会合作, 针对不同层级的公务人员开设不同内容的基本法培训课程, 既有针对特区政府领导及主管级官员和高级技术员的培训课程, 也有针对拟晋升公务人员的晋级达标培训课程, 还有针对新入职公务人员的入职培训课程。③ 此外, 作为主要提供司法及法律领域专业培训的公共专业教学机构, 澳门特别行政区政府法律及司法培训中心也会因应公务人员入职、晋升等不同情况, 针对法院司法官、检察院司法官、公证员、少年感化院教育人员以及公共行政当局的其他工作人员等不同对象, 组织不同类型的培训课程,④ 其中有不少课程直接将宪法和基本法作为培训的主要内容, 也有不少课程包含宪法和基本法的相关内容。比如, 2019 年, 澳门法律及司法培461①②③④澳门第 14 / 2016 号行政法规《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》, 第 2、 10、 11、 12 条。亦可参见澳门行政公职局网站, http: / / concurso - uni. safp. gov. mo / zh - hant / node / 1, 最后访问日期: 2020 年 2 月 8 日。详见澳门行政公职局网站, http: / / concurso - uni. safp. gov. mo / zh - hant / law _ questions_listing, 最后访问日期: 2020 年 2 月 8 日。江华: 《加强宪法和基本法宣传教育保障爱国爱澳传统薪火相传》, 《港澳研究》 2018 年第 2 期 (总第 19 期)。详见澳门特别行政区政府法律及司法培训中心网站: https: / / www. cfjj. gov. mo / zh _ CN /web / guest / introduction, 最后访问日期: 2020 年 2 月 8 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门特区宪法与基本法宣传教育现状与展望训中心就举办了两期 “宪法及基本法课程”, 面向澳门公共行政工作人员中的领导及主管人员、高级技术员、技术员或同等人员进行专门的宪法和基本法培训。该课程由澳门高校相关专业的教师授课, 授课内容涵盖我国宪法的历史和主要原则, 宪法规定的国家制度和国家机关, 宪法与特别行政区的关系, 《澳门基本法》的起草、序言和总则, 中央与特别行政区的关系, 居民的基本权利和义务以及基本法的解释和修改等宪法与基本法的主要内容, 每期授课时数达 30 小时, 对宪法和基本法相关知识的讲解较为系统、详细。三对民间社会的宪法与基本法宣传教育长期以来, 澳门特区政府相关部门和各民间社团也持续开展形式各异、活泼接地气的宪法和基本法宣传推广活动, 以不断夯实 “一国两制” 成功实践的社会基础。首先, 特区政府方面, 澳门市政署 (前身为澳门民政总署) 于 2013 年设立了澳门基本法纪念馆, 通过 “引进来, 走出去” 的方式, 加强对澳门居民的宪法和基本法宣传推广。在 “引进来” 方面, 澳门基本法纪念馆通过在馆内进行导赏教育、举办工作坊、播放媒体影像资料和展示珍贵历史文献和资料等形式, 吸引市民走进纪念馆。在 “走出去” 方面, 则通过在学校、社区、民间社团或其他机构进行剧场表演、图片展览和互动游戏等方式, 让市民更直观地了解宪法和基本法。仅在 2019 年, 澳门基本法纪念馆就举办了 “ 《宪法》与《澳门基本法》关系” 亲子工作坊①、 “ 《宪法》与《澳门基本法》关系” 儿童创意填色比赛及作品展览②、 “澳门基本法纪念561①②《 “ 〈宪法〉与〈澳门基本法〉关系” 亲子工作坊接受报名》, https: / / www. gsaj. gov. mo / zh -hant / focus / 6266, 最后访问日期: 2020 年 2 月 9 日。《基本法纪念馆五月举办多项活动》, 《澳门新报》 2019 年 5 月 9 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书馆宣传日” 图片展览、摊位游戏及大抽奖①等各类宪法和基本法宣传推广活动。 2018 年, 澳门基本法纪念馆还在馆中新增了 “宪法与基本法展区”、“国旗、国歌、国徽展区” 和 “互动教育区”, 在宣传推广基本法的同时加强对宪法的宣传和推广, 也进一步增强宪法和基本法宣传推广的趣味性和创新性。 2013 ～ 2019 年, 已有超过 44 万人次参与澳门基本法纪念馆举办的各项活动。② 除澳门市政署外, 澳门法务局、教育暨青年局等政府部门也通过独立举办、联合举办或与社团合作等形式承担了许多面向普通市民的宪法和基本法宣传推广工作。比如, 2019 年 3 月, 澳门法务局举办了与宪法和基本法相关的网上填字游戏和网上问答游戏。③ 2019 年 4 月, 澳门法务局、市政署、教育暨青年局与澳门基本法推广协会、澳门中华学生联合总会、澳门中华新青年协会联合举办了以庆祝澳门回归二十周年及纪念《澳门基本法》颁布二十六周年为主题的城市追踪比赛。④而在民间社团方面, 澳门基本法推广协会以及澳门各爱国爱澳的传统社团也通过举办各类与宪法和基本法相关的培训班、兴趣班、研讨会、座谈会、游园会等活动向市民宣传推广宪法和基本法, 其中尤以澳门基本法推广协会的工作最具代表性, 极富成效。自 2001 年成立以来, 澳门基本法推广协会就积极配合特区政府并联系澳门各学校和其他民间社团, 开展了大量关于宪法和基本法的宣传推广活动。仅以 2019 年为例, 澳门基本法推广协会就举办了 “ ‘一国两制’ 方针与国家改革开放战略的关系———庆祝澳门特区成立二十周年专题讲座” “ ‘一国两制’ 在澳门实践二十年: 回顾与展望———纪念澳门基本法颁布二十六周年学术研讨会” “澳门特色 ‘一国两661①②③④《 “澳门基本法纪念馆宣传日” 活动本周六及日举行》, https: / / www. iam. gov. mo / c / news /detail / 9ed3e490 - 0bf3 - 4ba1 - 8375 - 80a73978c41b, 最后访问日期: 2020 年 2 月 9 日。《李沛霖: 澳门基本法宣传推广须与宪法相结合》, http: / / npc. people. com. cn / n1 / 2019 /1203 / c431015 - 31487288. html, 最后访问日期: 2020 年 2 月 6 日。详见澳门特区政府宪法与基本法专题网站, https: / / www. basiclaw. gov. mo / web / zh / - / -111? inheritRedirect = true, 最后访问日期: 2020 年 2 月 6 日。《多个政府部门团体合办城市追踪比赛推广基本法》, https: / / www. gov. mo / zh - hant / news /281401 / , 最后访问日期: 2020 年 2 月 10 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门特区宪法与基本法宣传教育现状与展望制’ 成功实践的经验和启示———基本法专题讲座” 三次与宪法和基本法相关的学术活动, 两期面向全体市民的基本法培训班以及 “纪念澳门基本法颁布 26 周年网上问答游戏” “庆祝澳门特别行政区成立 20 周年摄影比赛”“澳门基本法四格漫画创作比赛” “基本法演示文稿 PowerPoint 设计比赛”“基本法宣传短片创作比赛” “认识基本法网上有奖游戏” “基本法环山跑比赛” “基本法校园壁报设计比赛” “齐来认识基本法共创澳门好明天———庆祝澳门特区成立 20 周年园游会” 等活动,① 还出版了一本以宪法和基本法为主要研究对象的学术研讨会论文集。② 活动数量众多、形式丰富、覆盖广泛、内容接地气, 受到了澳门市民的欢迎和好评。四对未来工作的建议与展望展望未来, 笔者建议, 为继续做好宪法和基本法宣传教育相关工作, 保障爱国爱澳优良传统薪火相传, 澳门特区还可以在以下两个方面有所作为。(一)加强宪法宣传教育随着 “一国两制” 实践的不断深入, 宪法对 “一国两制” 实践的重要作用日益凸显。 “一国两制” 在两个特别行政区 20 多年来的实践证明, 基本法实施中出现的许多问题, 如果离开宪法的相关规定和理论, 而仅仅依据基本法的相关规定, 有时很难得到妥善解决, 许多问题最终还是要回到宪法的层面, 在宪法的理论和框架内寻求问题的解决之道。但从回归以来的实际情况看, 包括从上述笔者整理的 2019 年澳门特区在宪法和基本法宣传教育方面所做的工作来看, 相比于对基本法的宣传教育, 澳门特区对宪法的宣传教育稍显不足, 无论是在特区政府相关部门、学校还是民间社团所举行的各761①②详见澳门基本法推广协会网站, http: / / www. basiclaw. org. mo / index. php? p = 3_ 0, 最后访问日期: 2020 年 2 月 11 日。详见澳门基本法推广协会网站, http: / / www. basiclaw. org. mo / index. php? p = 15_ 0, 最后访问日期: 2020 年 2 月 11 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书类宣传推广活动中, 涉及基本法的活动都占了大多数, 而涉及宪法的活动则明显较少。在公务人员的入职考试中也仅有涉及基本法的考试内容而没有涉及宪法的考试内容。因此, 笔者建议, 未来澳门特区在继续做好基本法宣传教育工作的同时, 要进一步加强对宪法的宣传教育, 将对宪法的宣传教育与对基本法的宣传教育有机结合起来, 通过对宪法的宣传教育着重向澳门居民传递宪法蕴含的 “一国” 精神和 “一国” 要素, 进一步增强澳门居民的国家意识和国家观念。(二)加强对教师的培养培训和教材的编制工作目前, 澳门特区已经形成了一套由特区政府、学校和民间社团共同参与, 重点针对青少年学生和特区管治队伍, 并面向全社会的宪法和基本法宣传教育体系。未来, 澳门特区应继续坚持这一立体的宣传教育体系, 继续以对青少年学生和特区管治队伍的宣传教育为重点, 并从教师和教材两个方面入手, 进一步完善宪法和基本法宣传教育的相关工作。具体来说, 笔者认为, 就是要加强对教师的培养和培训。教师是宪法和基本法宣传教育工作的具体承担者, 目前澳门特区的宪法和基本法相关教学科目、培训课程、会议讲座等绝大多数是由各高校及中小学教师承担的, 如果相关教师不能全面准确地理解并讲授宪法和基本法相关知识, 误解甚至刻意曲解宪法和基本法相关内容, 其产生的 “源头污染” 就会对宪法和基本法的宣传教育工作造成很大的负面影响。但目前澳门特区在对相关教师的培养培训方面还存在一定的不足。虽然澳门特区在非高等教育各个阶段的课程中均设置了内容涵盖宪法与基本法相关知识的 “品德与公民” 科目, 也编写和出版了 “品德与公民” 科目的相关教材, 但专门负责该科目教学工作的专职教师数量仍显不足, 许多学校该科目的教学任务往往由其他科目教师兼任。而在高等教育阶段, 也面临能以粤语、英语或葡萄牙讲授宪法和基本法科目的教师数量不足的问题。因此, 未来应当考虑加强对相关教师的培养培训, 为他们提供更多深造的机会, 同时在教学考核和职位晋升等方面为他们的成长提供一定的便利条件, 努力培养一支人员稳定、立场坚定、教学水平过硬的宪法和基本法861

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门特区宪法与基本法宣传教育现状与展望教师队伍。而在教材方面, 虽然目前澳门特区在非高等教育阶段已经编制并出版了教材《品德与公民》, 但在高等教育阶段, 则仅编制了《澳门高校宪法与基本法课程 (非法律专业) 教学示范大纲》, 尚未编制完整的示范教材供相关教师参考选用。同时, 在公务人员培训方面, 也没有专门针对公务人员的宪法和基本法示范教材。因此未来应考虑组织相关高等院校或研究机构的科研、教学人员针对高校学生及公务人员编写相应的宪法和基本法示范教材, 以进一步提升宪法和基本法教学培训的质量。961

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书.澳门仲裁业与调解业的现状与未来展望邱庭彪摘要: 澳门仲裁业和调解业起步较晚, 目前法律制度的完整性尚可,但普及度不够。实践中, 仲裁机构等整体效益低下, 情况不甚理想。但是, 适逢国家推行 “粤港澳大湾区” 发展规划和“一带一路” 倡议, 澳门凭借自由港、国际化等优势, 若能抓住机遇, 有效利用天时地利, 澳门仲裁业和调解业必将迎来一个历史性的发展阶段。关键词: 澳门仲裁业澳门调解业仲裁法律制度仲裁作为非司法诉讼争端解决机制的一个重要类别, 如今已被各国普遍承认和采用, 而其在经济纠纷中的特殊作用已使其成为市场经济体制不可或缺的一部分。对于澳门而言, 20 世纪 80 年代末澳萄政府才开始研究制定有关法律政策且进度较慢。比如 1990 年 2 月 25 日便已公布的《澳门地区自愿仲裁法》草案几经易稿, 直到六年后澳葡政府才正式颁布第 29 / 96 / M 号法令, 仲裁机制才真正进入澳门居民生活。① 当然,为了顺应澳门的需要, 澳葡政府还陆续颁布了第 40 / 96 / M 号法令、第55 / 98 / M 号法令等多项法律法规, 最近更是新出台了第 19 / 2019 号法律071①邱庭彪, 澳门大学法学院助理院长、副教授、中文法学士课程主任、法学士课程 (中葡双语授课) 课程主任。郭锡昆: 《澳门仲裁法: 守成与变革之间》, 《仲裁与法律》 2002 年第 4 期, 第 37 页。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门仲裁业与调解业的现状与未来展望(后称《澳门仲裁法》 ) , 澳门的仲裁法律框架就是这样一步步搭建起来的。整体来看, 澳门在仲裁立法上一方面博采众长, 融合了中西法律, 另一方面综合了本地实际情况和国际发展趋势。而在 2000 年前后, 澳门特区政府也设立了四个不同职能的仲裁机构, 并且在经费上有所资助。但由于发展时间较晚, 整体的法律体系还有待补充和修正, 仲裁业在澳门还有待进一步推动。调解业更是完全处于萌芽状态。可以说, 澳门虽然有一定的仲裁业和调解业基础, 但后期的发展情况并不是非常理想。但幸好澳门也有国际化和“三文四语” 等优势, 只要特区政府政策到位, 充分利用当今 “粤港澳大湾区建设” 以及 “一带一路” 等历史性机遇, 澳门仲裁业和调解业定将快速发展。一澳门仲裁业与调解业现状(一)澳门仲裁法律制度 2018 年, 澳门仲裁业迎来了一个重大的转折点, 即《澳门仲裁法》的颁布。正如前文所述, 澳门仲裁业最早的法律基础是第 29 / 96 / M 号法令和第 55 / 98 / M 号法令, 两个法令一个主内一个主外, 可以说是本地仲裁制度与涉外仲裁制度分离的双轨制立法。而两个法令对仲裁业的规范也有所不同, 比如第 29 / 96 / M 号法令① 对仲裁协定的内容有强制性规定, 而第55 / 98 / M号法令②没有。此外, 对于仲裁裁决的撤销、执行程序以及不执行171①②第七条 (标的) 一、仲裁协定应明确订出争议之目标及指定仲裁员, 或最低限度指出指定仲裁员之方式。二、仲裁条款应明确指出可能发生之争议所涉及之法律关系。三、当事人对有关争议之标的意见不一时, 由仲裁庭确定之。四、仲裁协议内订定一方当事人在指定一名或数名仲裁员方面有任何特权时, 视为无此订定。五、违反本条第一款及第二款之规定, 引致仲裁协议无效。第七条 (仲裁协议之定义及形式) 一、 “仲裁协议” 系指当事人决定将他们之间在某个特定法律关系上, 不论是否属合同关系, 已产生或可能产生之所有或某些争议, (转下页注)

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书裁决的理由,①第 29 / 96 / M 号法令和第 55 / 98 / M 号法令也有不同规定。①2019 年末《澳门仲裁法》生效后, 原先的双轨制仲裁合并为单一的仲裁制度。换言之, 将不需区分本地或国际仲裁, 原来的内部仲裁和涉外商事仲裁合二为一。这个转变避免了双轨制带来的分歧, 从而让澳门的仲裁法能更加清晰及容易地被当事人采用。相信这个转变可以为仲裁制度的发展提供新动力。除此之外, 新法还加入了 “紧急仲裁员” 制度, 填补了仲裁庭成立之前双方同时无法向仲裁庭申请证据及财产保全的空白等。总体来说, 新法弥补了过往制度的不足和漏洞, 解决了在适用上存在的困难, 同时引入符合国际惯例的仲裁规则, 令澳门的仲裁制度更好地与国际标准接轨, 有助于澳门做出的仲裁裁决更容易在其他国家或地区得到确认和执行。同样, 在澳门以外的其他国家或地区做出的仲裁裁决也更容易在澳门得到确认和执行。② 基于此, 澳门各界相信新法将为澳门仲裁业的发展谱写新的篇章。③事实上, 虽然《澳门仲裁法》确立了单轨制的仲裁制度。但在本地仲裁和涉外仲裁的问题上采用单轨制还是双轨制一直是饱受争议的一大热点。即使是澳门、香港和内地这三个社会文化和地理位置最为接近的地区, 由于历史原因和法律传统的差异, 在这个问题上都一直存在一些分歧。香港在 1963 年以英国 1950 年《仲裁法》为基础颁布了第一个仲裁条例。该条例在 1982 年和 1990 年两次修订, 当时采取了两分制度, 即对本地仲裁和国际仲裁有不同的规定。但早在 2011 年修法时香港特别行政区政府便已经取消了两分制度, 目的是让香港的仲裁法更加国际化, 使《联271①①②③上页注②) 提交仲裁之协议。仲裁协议可采取合同中之仲裁条款形式或单独之协议形式。二、仲裁协议应以书面作出。当协议载于当事人所签署之文件或能证明仲裁协议存在之往来书信、专线电报、电报或其他电讯方式之文件内, 均视为具有书面形式; 在往来之请求书及答辩书内, 一方当事人声称存在仲裁协议而他方当事人未对此提出争辩时, 亦视为具有书面形式之协议。在合同内提出参照载有仲裁条款之一份文件亦构成仲裁协议, 只要该合同具有书面形式, 而此种参照系足以使该仲裁条款成为该合同之组成部分者。郭锡昆: 《澳门仲裁法: 守成与变革之间》, 《仲裁与法律》 2002 年第 4 期, 第 39 页。法务局: 《仲裁相比诉讼的独特优势———以澳门新〈仲裁法〉为视点》, 2019 年 12 月29 日。《澳仲裁协会成立》, 《澳门日报》 2019 年 10 月 25 日, B10 版。(接

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门仲裁业与调解业的现状与未来展望合国商事仲裁示范法》可以适用于所有在香港进行的仲裁活动。① 而《中华人民共和国仲裁法》在某种意义上在本地仲裁和涉外仲裁问题上选择的是双轨制的规定②。而这种制度在 2007 年和 2017 年两次修订中都没有变化。但在新华社发布的《十三届全国人大常委会立法规划》中, 国务院将《中华人民共和国仲裁法》的修订列为二类立法项目, 即 “需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。目前正处在广泛征求意见与调研的过程,其中一个热烈讨论的问题就是是否应当制定两部法律分别规定国内仲裁和国际仲裁。(二)澳门现有仲裁中心无论何时, 配套设施建设都是推行法律制度的基础, 仲裁机构的建设也同样是仲裁工作发展的组织保障, 没有仲裁中心, 法律永远只能是一纸空文。澳门的仲裁业起步较晚, 直到 20 世纪末澳门才出现第一家专门性质的仲裁中心。根据澳门法务局网站上公布的资料, 目前澳门有四家仲裁机构, 分别是消费争议仲裁中心、澳门律师公会自愿仲裁中心、澳门世界贸易中心仲裁中心和保险及私人退休基金争议仲裁中心。此外, 澳门仲裁制度中除了有机构仲裁外, 亦包括临时仲裁。值得一提的是, 2011 年根据第66 / 2011 号行政长官批示设立了楼宇管理仲裁中心, 但在 2020 年 4 月 24 日,根据第 112 / 2020 号行政长官批示撤销了楼宇管理仲裁中心。而澳门特别行政区政府房屋局资料显示, 楼宇管理仲裁中心运营的情况并不是非常理想,在 2016 年至 2020 年 3 月 31 日期间没有处理过仲裁个案③, 详细情况如表 1所示。371①②③毛晓飞: 《粤港澳大湾区仲裁示范法: 目标与路径》, “ ‘一带一路’ 国际法治论坛”, 2019年 10 月 12 日。第七章 (涉外仲裁的特别规定) 第六十五条: “涉外经济贸易、运输和海事中发生的纠纷的仲裁, 适用本章规定。本章没有规定的, 适用本法其他有关规定。”澳门特别行政区政府房屋局: 《楼宇管理仲裁中心统计资料》, http: / / www. ihm. gov. mo /zh / node - 812, 最后访问日期: 2020 年 5 月 7 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书表 1 楼宇管理仲裁中心接获仲裁查询的情况单位: 件时间大会程序及决议有效性涉及共同部分争议共同部分管理开支争议渗漏水问题不属楼宇管理仲裁范团总数2016 年 12 — — 1 — 132017 年 2 2 4 1 — 92018 年 12 — — — — 122019 年 3 5 8 — — 162020 年第一季度 — — 6 — 1 7 资料来源: 澳门特别行政区政府房屋局: 《楼宇管理仲裁中心统计资料》, http: / / www. ihm.gov. mo / zh / node - 812, 最后访问日期: 2020 年 5 月 7 日。从效益来看, 澳门仲裁中心中设立最早、处理案件最多的消费争议仲裁中心是消费者委员会的自愿仲裁中心, 1998 ～ 2018 年总共处理了 201 个仲裁案件, 调解和仲裁涉及的总金额不到 300 万澳门元①。至于其他四家 (包括已被撤销的) 仲裁中心则更少, 澳门律师公会自愿仲裁中心从来没有运作过, 澳门世界贸易中心仲裁中心直到 2010 年才有少量案件承接, 保险及私人退休基金争议仲裁中心至今只处理过内部争议②, 至于已经被撤销的楼宇管理仲裁中心, 如前文所述, 2016 年至 2020 年 3 月 31 日期间没有仲裁个案。③ 相比之下, 截至 2018 年底, 全国共设立 255 家仲裁委员会, 工作人员6 万余人, 累计处理各类民商事案件 260 万余件, 标的额 4 万多亿元, 案件当事人涉及 70 多个国家和地区。④ 而且, 以最为重要的国际商事仲裁为例,2016 年以来中国国际经济贸易仲裁委员会连续三年受理案件总量迅速增长,471①②③④消费争议仲裁中心历年仲裁统计资料。澳门特别行政区政府消费者委员会网站, https: / /www. consumer. gov. mo / CAC / Statistics. aspx? lang = zh, 最后访问日期: 2020 年 2 月 20 日。唐晓晴: 《澳门仲裁业的现状与机遇》, 澳门世界贸易中心仲裁中心网站, 2007 年 11 月 21日, https: / / www. wtc. macau. com / arbitration / cht / forms / txg. pdf, 最后访问日期: 2020 年 2月 17 日。澳门特别行政区政府房屋局: 《楼宇管理仲裁中心统计资料》, http: / / www. ihm. gov. mo /zh / node - 812, 最后访问日期: 2020 年 5 月 7 日。魏其蒙: 《2018 年全国仲裁机构处理案件 54 万余件标的总额近 7000 亿元》, 《中国青年报》 2019 年 3 月 28 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门仲裁业与调解业的现状与未来展望受理案件数量和涉案争议标的金额位居国际仲裁机构前列, 2018 年涉案标的额更是突破千亿元大关, 标的额上亿元案件达 171 件。① 而成立于 1985 年的香港国际仲裁中心 (HKIAC), 作为一个虽受到香港商界和港英政府的资助但在财政上自给自足的中立的民间仲裁机构, 仅 2018 年便已受理 265 起仲裁案件, 当年所有仲裁案件的争议金额总和达到 522 亿港元 (约 67 亿美元), 相比于 2017 年的 50 亿美元增长了 34% 。由 HKIAC 管理的仲裁案件争议金额总和为 492 亿港元 (约 63 亿美元), 个案平均争议金额为 3. 372 亿港元 (约 4320 万美元)。②新法关于仲裁员的条款③变化更为复杂。《澳门仲裁法》一方面不再像第 29 / 96 / M 号法令④那样允许 (任意) 专门机关法人成为仲裁员, 只接受仲裁机构法人担任仲裁员职务, 还赋予了仲裁机构对仲裁员订立附加要件的权利; 另一方面, 特别规定一般情况下国籍或居住地点不会成为阻碍成为仲裁员的理由, 并且取消了第 29 / 96 / M 号法令禁止在预先调解中曾担任调解人职务之人担任仲裁员的规定。但总体来说, 新法对仲裁员的规范变得更为具体和详细, 弥补了过去对仲裁员的资格没有明确及详细规定的缺陷。这应该和仲裁员的特质脱不了关系, 因为一般来说仲裁员是由争议双方选任, 加上仲裁强调与当事人的沟通互动, 故仲裁员相对能更准确地掌571①②③④张维: 《〈中国国际商事仲裁年度报告 (2018 ～ 2019)〉关注涉 “一带一路” 沿线商事争议案件总结案件特点提出防范风险建议》, 《法制日报》 2019 年 11 月 12 日。香港国际仲裁中心 ( HKIAC ) 统计资料, https: / / www. hkiac. org / zh - hans / about - us /statistics, 最后访问日期: 2020 年 2 月 21 日。第 19 / 2019 号法律第二十二条 (仲裁员的要件): 一、仲裁员应为具完全行为能力的自然人。二、当事人指定一法人作为仲裁员时, 如该法人属仲裁机构, 则视为交托该法人按其规章对仲裁工作进行管理; 其余情况, 视为未指定仲裁员。三、不得以所属国籍或居住地点为由阻碍任何人担任仲裁员职务, 但当事人另有约定者除外。四、仲裁机构可对仲裁员列入相关名单订立附加要件, 尤其是要求参加在仲裁领域举办的初期培训或专业训练, 以及参加持续培训。第十二条 (仲裁员之要件): 一、仲裁员应为具有完全行为能力之自然人。二、仲裁协议或当事人随后之书面协议指定一法人作为仲裁员, 而该法人属专门机构时, 仲裁工作之筹组应由该法人按其规章为之; 在其余情况下, 该指定视为并无订定。三、仲裁协议或当事人随后之书面协议订定在设立仲裁庭前应预先进行调解时, 曾担任调解人职务之人不得担任仲裁员之职务; 但当事人另有约定者, 不在此限。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书握争议双方的核心利益所在。选择恰当的仲裁员能够引领当事人从对抗走向对话, 令双方既能保持良好的关系, 又能妥善化解争议, 有助于维持社会的和谐稳定。①二澳门调解业现状调解是一项具有悠久历史的纠纷解决机制, 极具中国特色, 在有的地方甚至被称为 “东方经验”, 可以说这种在各种社会制度下对社会秩序维护和纠纷解决均有重要作用的纠纷解决机制是中华文化的重要组成部分。因此,近年来全社会积极推动多元化纠纷解决机制体系构建、发展 “大调解” 格局以及 “诉调对接” 机制建立。在不断完善的外在环境的催化下, 加上自身拥有费用低廉、耗时较短等的优势, 调解在民商事纠纷解决体系中越来越受到重视。② 如今, 澳门的调解业还处在发展初期, 基本上由各仲裁中心下设的调解组织负责。各方当事人签署的调解协定需要通过仲裁确认后才具有执行力。目前, 澳门调解机构包括律师公会及调停中心, 以及前文提及的仲裁中心, 澳门世界贸易中心仲裁中心和保险及私人退休基金争议仲裁中心均具有调解职能, 甚至已经被撤销的楼宇管理仲裁中心也具有调解职能。相比之下, 内地的调解制度最为成熟, 而香港次之。国家统计局资料显示, 全国现有人民调解委员会 75. 2 万个。全国每年涉及的案件更是数不胜数, 2019 年乌鲁木齐市 1209 个各类人民调解委员会、5043 名调解员调解了各类纠纷 16509 件, 涉及金额 2. 7 亿元。③ 而客观上来看, 香港目前还没有一个法定的调解员资历审查认可机构, 但 2013 年初香港大律师公会、律师会、和解中心、香港国际仲裁中心一起成立了671①②③法务局: 《仲裁相比诉讼的独特优势———以澳门新〈仲裁法〉为视点》, 2019 年 12 月29 日。《浅析粤港澳大湾区调解业发展情况》, 《湾区观察》 10 月刊。中华人民共和国司法部—法制信息网, http: / / www. moj. gov. cn / Department / Content / 2020 -02 / 11 / 611_ 3241112html。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门仲裁业与调解业的现状与未来展望香港调解资历评审协会有限公司 ( 调评会) , 初衷是希望有一个比较有公信力的认可机构对调解员的资历进行认可, 且在成立之初邀请了许多认可调解员的机构加入作为公司会员。因此, 目前香港形成了较为统一、覆盖面比较广的调解员准入资格制度 (调评会创设的资格认可制度)。①三澳门仲裁业与调解业存在的问题澳门仲裁业和调解业当前的情况不容乐观。正如前文所述, 澳门仲裁业和调解业的案件数目及案件金额不但远比不上内地, 甚至十年的总额还远低于香港一家仲裁中心 2018 年一年的总额。而这一切实则反映出澳门仲裁与调解体系中存在许多待解决的问题。对应澳门特区政府法务局针对去年新推出的《仲裁法》总结的澳门仲裁业发展的四个阻碍———经济结构单一、制度建设滞后、具体诱因欠缺和宣传力度不足, 再综合这些年的发展以及国内外仲裁业和调解业发展的经验, 笔者认为当前澳门仲裁业与调解业发展主要需要解决以下几个问题。第一, 虽然澳门现有四家仲裁中心, 并得到政府资助, 许多情况下能够减免仲裁费用, 理论上来说, 和过去的 “ 残缺不全” 相比有了质的飞跃。但事实上, 正如笔者前文所论述的那样, 这些仲裁机构的实际运作情况并不理想, 大部分仲裁中心效益低下, 部分仲裁中心更是形同虚设。这与仲裁中心的定位和制度建设落后不无关系, 比如五个仲裁中心中有三个是专门性质的仲裁中心, 针对范围小, 影响力也弱, 不仲裁案件自然无法进一步发展和壮大。尤其在澳门过于细分仲裁中心功能的情况下, 本就不足的资源和人员在稀释之后变得更为紧缺, 仲裁中心的运作和发展就出现了明显的后继无力。归根结底, 仲裁业比拼的是仲裁本身的质量, 而不是设立仲裁机构的数量。第二, 仲裁人才储备不足。或者说, 仲裁与调解人员的缺乏正是导致771① 《浅析粤港澳大湾区调解业发展情况》, 《湾区观察》 10 月刊。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书澳门仲裁中心等基础建设发展滞后的原因。根据各仲裁中心网站上公布的名单, 消费争议仲裁中心仅有 62 名顾问 (包括各行业商会) 、澳门世界贸易中心仲裁中心仅有 25 名仲裁员 (其中 10 名还是香港人) 。而通过咨询澳门律师公会自愿仲裁中心得知, 该仲裁中心现有 73 位仲裁员, 已经被撤销的楼宇管理仲裁中心仲裁委员会成员也只有 27 人。相比之下, 内地仅中国国际经济贸易仲裁委员会这一个仲裁机构, 就有 1439 名来自世界各地 (以港澳台内地为主) 的仲裁员①。总体来看, 澳门没有足够的人员参与仲裁业, 或者说, 澳门目前正在参与甚至是名义上参与仲裁业的人员都非常有限。第三, 宣传普及是当下仲裁业和调解业发展的一大重要阻碍。由于多年来形成的思维模式, 人们一遇到法律问题或者纠纷, 最先想到的必然是法院。目前来看, 仲裁这种新的替代性纠纷解决机制还没有得到广泛认可和熟悉。但事实上, 近年来澳门经济发展非常迅速, 本地与外来投资均非常活跃, 澳门以当年价格按支出法计算的本地生产总值与外来直接投资累计总额一直保持增长。② 在商业活动增加的前提下, 法律争议增加自然是不可避免的。但由于澳门法院的负荷非常大③, 而且诉讼程序为保障各方必然有一定的复杂性, 所以对案件的审理需要一段较长的时间。因此, 最符合民商领域的当事人希望快捷地解决争议的途径并不是传统的诉讼。相反, 对他们而言, 通过仲裁解决争端才是最好的选择。尤其是澳门社会人与人之间关系紧密, 一旦对簿公堂, 基于诉讼固有的对抗性和对立性, 当事人之间的矛盾将进一步加深, 影响日后继续合作, 故以诉讼以外的方式解决争议相信是突破871①②③中国国际经济贸易仲裁委员会网站, http: / / www. cietac. org, 最后访问日期: 2020 年 2 月26 日。澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec. gov. mo, 最后访问日期: 2020年 2 月 26 日。澳门法院: 《2017 ～ 2018 司法年度年报》。终审法院院长岑浩辉在 2018 / 2019 澳门特别行政区司法年度开幕典礼上的讲话中指出, 虽然随着法官数量增加和司法效率提高, 近七年来未审结案件逐年增长的趋势有所收敛, 但三级法院的受案数仍然是连续四年超过两万宗,案件总量仍然处于高位。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门仲裁业与调解业的现状与未来展望和跨越上述窘境的最佳出路。① 正是传统的诉讼思维阻碍了当事人选择最优的争端解决机制, 只有让人们充分意识到仲裁是解决争议的一种非常优越的替代性方式, 澳门仲裁业才有可能得到充分的发展。第四, 澳门仲裁业局限于本地, 没有充分利用自身国际化的优势。澳门现有的法律体系与葡语国家的法律体系, 在基本构成和内容上均较接近, 澳门完全有机会和能力成为葡语国家商贸争议仲裁中心。② 而事实上, 从目前来看, 我国受理的国际仲裁案件还比较有限。市场仍有极大的开拓潜力, 澳门可把握这个机遇发展蓝海市场。数据显示, 2018 年全国共受理国际仲裁案件 (含港澳台案件) 3673 件, 占全年案件总数 (544536 件) 的 0. 67% 。③ 但当今世界正处于大发展大变革大调整时期, 全球治理体系和国际秩序变革加速推进。虽然近年来逆全球化风潮再起, 但中国国内普遍认为经济全球化是不可逆转的时代潮流, 而经济全球化也必然带来仲裁全球化, 因为作为仲裁核心理念的 “意思自治” 在全球化的跨域融合中符合了其需要的去国别性和国际性, 因此仲裁制度必然呈现出全球化特色。④ 但如今澳门仲裁业并没有充分与国际接轨, 扩大国际影响力, 甚至受到澳门经济单一性的影响, 受理的案件很少且非常单一。四澳门仲裁业与调解业发展展望(一)澳门仲裁业与调解业的发展机遇和优势仲裁与调解较法院诉讼拥有相当巨大的优越性。法院诉讼程序复杂、费971①②③④唐晓晴: 《澳门仲裁的现状与机遇》, 澳门世界贸易中心仲裁中心网站, 2007 年 11 月 21 日,http: / / www. wtc - macau. com/ arbitration / cht / forms / txg. pdf, 最后访问日期: 2020 年2 月26 日。《澳门特区政府制定〈仲裁法〉》, 中国新闻网, 2018 年 5 月 17 日, https: / / m. chinanews.com / wap / detail / zw / ga / 2018 / 05 - 17 / 8516521. shtml。许传玺: 《构建统一权威的 “一带一路” 国际仲裁机制》, 《学习时报》 2020 年 1 月 22 日,第 2 版。刘晓红、冯硕: 《改革开放 40 年来中国涉外仲裁法律制度发展的历程、理念与方向》, 《国际法研究》 2019 年第 6 期, 第 122 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书用高昂, 而且时间成本高。而仲裁自愿性、灵活性、保密性、快捷性及跨地域性的特点都使其拥有作为重要替代性纠纷解决机制的可能性。尤其粤港澳大湾区规划逐渐在国家规划下上升为国家战略, 而在经济方面具有重要意义的 “一带一路” 倡议在其推进过程中已经影响了许多领域。就法律这一领域而言, 这两个计划的实施对法律条文编撰提出了新的要求, 比如使法律具有更广泛的适用性是未来发展的一大重点。而仲裁能够在一定程度上跨越不同法域民商事司法之间存在的法律冲突和制度壁垒的特性就变得格外重要。经济基础决定上层建筑, 而法律制度又影响了经济发展, 中国正处在发展的关键时期, 而 “一带一路” 建设和粤港澳大湾区建设正是澳门未来发展中的重要环节。为了给 “一带一路” 建设和粤港澳大湾区建设打下坚实的基础, 各地法律制度差异性带来的问题就必须尽快解决, 而仲裁与调解就是解决这些问题恰当而高效的选择。如今, 为了更好地为 “粤港澳” 三地、 “一带一路” 的国家乃至世界各地当事人提供最高效优良的仲裁服务, 构建和推广三地乃至全世界均认可的仲裁和调解制度就变得非常重要且急迫。对澳门而言, 这完全是可以充分利用的一个历史节点。澳门拥有国际化和 “三文四语” (三文为中文、英文、葡文, 四语为普通话、粤语、英语、葡萄牙语) 的先天优势, 在建设一个具有国际影响力的仲裁平台方面有着非常大的潜能, 如果能够把握这次机会, 升级澳门仲裁法律体系和司法水平指日可待。事实上, 不但 “一带一路” 建设和粤港澳大湾区建设需要一个更完善和强大的仲裁体系, 而且全世界在经济全球化的刺激下也陷入了激烈的变化之中。随着科技的突飞猛进, 交通和通信技术的推陈出新, 国家间的距离被极大程度地拉近, 但与此同时, 制度层面的国家界限依然存在, 法律边界消融的速度并未有跟上实体层面的边界消失的速度。因此, 在人员流动、经济往来、国家交流跨越物理界限的同时, 如何处理原先法律边界带来的矛盾就变得至关重要。而正如前文所说, 澳门特殊的历史渊源、自由港的身份、优越的地理位置等都使其在研究比较法、葡语国家法律、欧美法律方面具有特殊的优势地位。经过葡萄牙长达 400 多年的殖民统治, 从某种角度081

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门仲裁业与调解业的现状与未来展望上来说, 澳门可以算作 “葡语文化圈” 的一部分, 这种独特的联系能帮助澳门打开世界的大门。而澳门地处粤港澳大湾区核心位置, 是确保粤港澳大湾区规划落地落实的重要环节, 这种地理上天然的中心地位能够减少交通和距离带来的问题, 对其成为未来仲裁业中心在便捷程度和效率上都有所助益。而且一般来说, 虽然仲裁业和调解业有许多民间的成分, 但基于国际性仲裁平台的重要性和影响力, 其建设和发展最终还是需要政府的支援和许可。从这一点来看, 澳门长期拥有根植于政府、商会、学校、社团、家庭互联共建中的爱国爱澳优良传统,① 因此将爱国作为社会核心价值的澳门是值得国家依赖和扶持的。总而言之, 只要充分挖掘和利用本地优势和 “一国两制” 带来的制度红利, 澳门仲裁业和调解业定能在未来不断为国家的发展提供借鉴、贡献力量。②此外, 值得一提的是, 受新冠肺炎疫情影响, 各类商业民生事宜均受到阻碍, 许多合同也无法按期履行, 社会纠纷和争议必然繁多且亟待解决。很显然, 单纯依靠司法诉讼是无法及时解决这些问题的。针对这类不可抗力情况下出现的矛盾, 仲裁与调解是一项有力的武器, 从资料上来看, 仅仅是2020 年 1 月 24 日至 2 月 13 日, 上海市人民调解组织就化解了 597 件涉疫纠纷。③ 疫情带来的民商事纠纷只会逐渐增加而不会减少, 为了缓解法院的压力, 仲裁业和调解业定要积极应对, 充分发挥自己的优势与功能。(二)澳门仲裁业与调解业未来发展方向针对前文所述问题, 澳门仲裁业与调解业的未来规划可分为解决固有问题和可持续发展两个方面。固有问题有两个。首先是仲裁机构使用率应用率低。正如前文所述, 澳181①②③邓伟强: 《建爱国基地, 澳门有先天优势》, 《环球时报》 2020 年 1 月 11 日, 第 7 版。邱庭彪: 《澳门回归与法制建设》, 深圳市蓝海大湾区法律服务研究院网站, http: / /www. lhisz. cn / nd. jsp? id = 177, 最后访问日期: 2020 年 2 月 23 日。周斌: 《民调解员奋战 “疫线” 解纠纷守平安》, 人民网, 2020 年 2 月 17 日, http: / /legal. people. com. cn / n1 / 2020 / 0217 / c42510 - 31590177. html。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书门在本身仲裁业资源和案件数量不多的情况下, 过于细分仲裁市场, 设立五个针对不同方面的专门仲裁中心并不是一个很好的选择。就以专门设立的消费争议仲裁中心来说, 虽然在美国消费仲裁路径多样、程序灵活高效、规则能够有效适用, 但在中国消费仲裁理念尚未形成, 制度上也多有缺失, 因此实际运行充满了障碍。① 在澳门仲裁业整体发展方向尚不明朗的情况下, 单独把消费仲裁细分出来, 给澳门仲裁业的发展增添了难度。澳门仲裁业不妨考虑集中资源, 全力培育一个一般性的仲裁中心, 等到仲裁业整体发展成熟, 再考虑进行市场细分和精确化。其次是澳门仲裁业人才匮乏。虽然仲裁不是只由法律专业人员担任, 但法律人才是仲裁人员队伍的一个重要来源。澳门现有执业律师 416 人、实习律师 131 人②, 占澳门人口 (676100 人③)的比例仅为 0. 081% 。因此, 应做好长期规划, 切实加强后备队伍建设, 在内地相关高校法学专业学生中有计划地培养仲裁业后备人才, 在实习就业、出国留学资助、国际交流合作等方面有针对性地提高其专业技能和素质也是需要重点加强的工作。④仲裁业和调解业可持续发展的第一要务是公信力。这不但是涉及仲裁业发展与改革的宏观问题, 而且是仲裁业和调解业发展的根本基础。就长远发展来看, 法律始终是随政治、经济、文化的改变而改变, 具体而言, 视乎发展速度、市民需求等相应诉求会逐渐显现。当这些诉求积累到一定量时, 就有修法的必要⑤。当然, 法律反过来也会促进经济的发展, 也会对社会氛围和文化甚至政治产生巨大的影响。如今, 社会已经表现出对仲裁和调解的需求,那么接下来, 就需要法律界着手普及和推广, 实现法律反作用。281①②③④⑤姚敏: 《中国消费仲裁的问题与进路———基于美国消费仲裁的启示》, 《河北法学》 2019 年第 37 卷第 3 期, 第 1 页。澳门律师公会邮件答复, 2020 年 2 月 25 日。澳门特别行政区政府统计暨普查局, 最后访问日期: 2020 年 2 月 24 日。许传玺: 《构建统一权威的 “一带一路” 国际仲裁机制》, 《学习时报》 2020 年 1 月 22 日,第 2 版。邱庭彪: 《澳门回归与法制建设》, 深圳市蓝海大湾区法律服务研究院网站, http: / /www. lhisz. cn / nd. jsp? id = 177, 最后访问日期: 2020 年 2 月 23 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门仲裁业与调解业的现状与未来展望制度的推广和普及包含两个层面, 一是大力宣传和教育, 通过长期的熏陶让仲裁与调解的理念深入人心, 改变人们的观念, 这样才能避免非司法诉讼无人问津, 但司法诉讼却应接不暇的局面。从内地经验来看, 在这个方面可以发挥电视、报刊、网络等媒体的作用, 不断地宣传《仲裁法》, 经常性地到企事业单位或者行业协会组织宣传《仲裁法》, 增强市场主体和广大群众的法律意识。采取 “走上街头” “深入田间” “公开仲裁庭” 等方式, 多渠道多方式地宣传《仲裁法》, 使社会多角度面对面地了解仲裁, 从而使用仲裁手段解决矛盾纠纷。① 为此, 澳门特别成立了澳门仲裁协会, 该会是以社会公益为目的, 架构机关成员主要包括对仲裁有实务经验及认识仲裁的本地澳门大律师, 亦不乏在大湾区有大量仲裁实务经验的律师。期望借成立协会推广及研究澳门仲裁制度, 吸引更多律师有更多机会参与仲裁业务。② 但从现状来看, 澳门特区政府并没有重视仲裁与调解的推广和普及。澳门法务局 2018 年开展的 56 场社区普法讲座、 23 场社区活动中没有一场专门针对仲裁和调解这一重要但未被澳门社会了解和接纳的争端解决机制。③ 二是坚持以市场主体需求为导向, 加强机构建设和制度建设, 努力就近向当事人提供优质仲裁法律服务, 因为只有充分符合社会需求的仲裁调解体系才能够更加长远地发展。在粤港澳大湾区建设中亦可以考虑运用商业化模式以解决三地法律不同问题, 比如打造一家粤港澳地方政府合资的企业, 充分采用仲裁、调解等方式, 灵活适用粤港澳三地法律制度、程序方法。④ 商业模式的好处就在于企业会不断思索如何吸引人们适用仲裁和调解机制, 比如致力于打造具有更高自主性与高效性的制度模式。考虑到我国互联网普及率达到381①②③④山东省司法厅课题组: 《新时代背景下〈仲裁法〉修改研究》, 《中国司法》 2019 年第 7期, 第 57 页。《澳仲裁协会成立》, 《澳门日报》 2019 年 10 月 25 日, B10 版。澳门特别行政区法务局网站, https: / / www. dsaj. gov. mo / dept / ddjrp_ tc. aspx, 最后访问日期: 2020 年 2 月 26 日。邱庭彪: 《“粤澳深度合作区” 需更创新思维》, http: / / www. lhisz. cn / h - nd - 342. html,最后访问日期: 2020 年 2 月 23 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书53. 2% , 已经超过全球平均水平和亚洲平均水平①, 具有极大便利性的在线仲裁和调解平台应该是未来发展的一大重点。而只有以人民取向为先才能确立符合现代仲裁理念、真正有利于社会运作、充分尊重当事人意思自治的立法价值且公正、高效、快速的仲裁庭程序与规则。也只有这样, 澳门乃至全国的仲裁中心才能够获得生命力, 才能够在国际上占有一席之地。此外, 从内地的经验来看, 仲裁业和调解业可持续发展的另一关键是国际影响力。我国仲裁界一向认为国际化与公信力关涉我国与域外仲裁立法的发展动态。为此, 笔者认为, 一方面应统一使用《国际仲裁示范法》( 《联合国国际贸易法委员会国际商事仲裁示范法》), 在程序上保持一致,使未来的澳门、大湾区乃至国际往来使用仲裁解决纠纷的概率增加, 这样不但能扩大影响力, 还能以此促使大湾区趋向运用同一套制度; 另一方面, 同国际仲裁界和各国仲裁机构之间的交往也相当重要, 在此可以参考学习内地中国国际经济贸易仲裁委员会的发展方式。一来积极参与联合国有关仲裁和调解等议题的审议, 提升仲裁机构在国际仲裁领域的话语权。二来可以学习中国国际经济贸易仲裁委员会与 40 多家国际知名仲裁机构签订合作协定, 建立机制性合作模式。② 还可以学习中国国际经济贸易仲裁委员会通过每年和最高人民法院联合举办的 “中国仲裁高峰论坛”, 邀请联合国国际贸易法委员会、国际知名仲裁机构的负责人、国际仲裁法律专家参加, 围绕国际商事仲裁领域难点热点问题展开研讨, 如此一来可以将高峰论坛打造成为国际仲裁界具有广泛影响的交流平台, 借此提升仲裁机关的影响力。五结语虽然澳门仲裁业和调解业起步较晚, 但在多年努力下也有了一定的发481①②中国互联网信息中心发布的第 39 次《中国互联网络发展状况统计报告》。中国国际经济贸易仲裁委员会秘书局: 《70 载中国仲裁事业蓬勃发展》, 《中国对外贸易》2019 年第 10 期, 第 75 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门仲裁业与调解业的现状与未来展望展。虽然在普及和实践中整体效益不高, 但因澳门具有国际化、 “三文四语” 等优势, 当下又恰逢国家推行 “粤港澳大湾区” 和 “一带一路” 建设。若能有效利用天时地利, 想必可以像起步较慢但如今已赶超香港的新加坡仲裁业那样厚积薄发。因此, 澳门仲裁业和调解业未来的发展令人期待。581

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书.澳门《医疗事故法律制度》的诞生与实施赵国强摘要: 《医疗事故法律制度》经过 12 年漫长历程才问世, 其诞生使澳门特区的医疗事故鉴定走上了法治化的道路。本文主要阐述了四个方面的内容: 一是在《医疗事故法律制度》诞生之前澳门特区解决医疗纠纷的相关制度, 即医疗活动申诉评估中心的设立与运作; 二是《医疗事故法律制度》的诞生历程与主要内涵; 三是第一届澳门特区政府医疗事故鉴定委员会的设立与运作概况; 四是对《医疗事故法律制度》的完善建议。关键词: 澳门《医疗事故法律制度》医疗事故在医患领域, 随着医疗纠纷的不断增加, 如何处理好医疗纠纷不仅直接关系到医疗秩序的稳定, 而且也与保持社会整体和谐息息相关。而在解决众多的医疗纠纷过程中, 有关医疗事故的鉴定和处理尤为重要。为此,澳门特区立法会于 2016 年 8 月 12 日审议通过了第 5 / 2016 号法律即《医疗事故法律制度》, 该部法律自 2016 年 8 月 22 日经行政长官签署公布后满180 日起生效。此后, 随着《医疗事故法律制度》的生效, 澳门特区政府“医疗事故鉴定委员会” (以下简称 “医鉴会”) 正式成立并开始运作。681赵国强, 澳门大学法学院特聘教授, 澳门特区政府医疗事故鉴定委员会前委员, 研究方向为澳门刑法与比较刑法。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门《医疗事故法律制度》的诞生与实施一医疗活动申诉评估中心的设立无论是在回归之前还是在回归之后, 在《医疗事故法律制度》颁布之前, 澳门没有专门负责鉴定医疗事故的机构。澳门回归后, 特区政府出于对医疗卫生保健的重视, 聘请了某顾问公司, 费时一年, 于 2010 年 10 月制定《新千年、新澳门———澳门卫生体制的研究与评估》报告书, 在这份报告书中, 报告人 “建议政府建立一个小组或一个委员会, 以监管和复审尚未解决的问题, 提供公正的解决问题的办法”。因应这份报告书的建议, 特区政府于 2002 年 6 月 26 日在第二组《澳门特别行政区公报》上刊登了第5 / 2002号卫生局批示, 根据该批示, 决定在卫生局之下设立一个名为医疗活动申诉评估中心 (以下简称 “申诉中心”) 的技术委员会, 接收因提供卫生护理的专业人员的行为而感到受损害之市民的申诉, 从科学技术角度对所申诉的行为作出分析。申诉中心成员由卫生局局长任命, 任期一年。特区政府为医疗改革设立专门的具相似功能的委员会后, 申诉中心解散。①(一)申诉中心的组成及受理案件概况申诉中心作为卫生局下设的一个医疗申诉平台, 在澳门回归前无先例可循, 它的主要职能是对医疗纠纷个案做技术上的分析, 并以复函的形式将技术评析意见告知申诉人、被申诉的医疗服务提供者以及卫生局。申诉中心从2002 年 7 月成立至 2017 年 2 月解散, 共经历了 15 届, 前八届成员均由 3 名医生和 1 名医学顾问组成, 后七届成员均由 4 名医生、 1 名医学顾问和 1 名法律专家组成。申诉中心 16 年来共接获 863 宗申诉个案, 年均接获申诉个案约为 54 宗(见图 1)。接获案件的途径包括申诉人亲临、电话、信函、电邮、传真、转781① 这个具相似功能的委员会就是《医疗事故法律制度》规定的医鉴会。因此, 医鉴会一成立, 申诉中心就完成了其历史使命。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书介等各种途径, 其中以亲临、电话途径接获的申诉个案占绝对多数, 为全部个案的 92% (见图 2)。图 1 申诉中心设立期间每年接获申诉案数资料来源: 笔者根据医疗活动申诉评估中心的资料整理而成。图 2 申诉中心接获案件的途径资料来源: 笔者根据医疗活动申诉评估中心的资料整理而成。881

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门《医疗事故法律制度》的诞生与实施从案件处理情况来看, 申诉中心将所有 863 宗个案分为两类: 一类是“医疗性纠纷” 案件, 此类案件是指医患双方对医疗过程中发生不良后果及其原因的认知不一致, 或对责任归属问题产生分歧和争议。另一类是 “其他” 案件, 此类案件是指不涉及医疗技术内容的纠纷。在 863 宗个案中,属 “医疗性纠纷” 的个案有 617 宗, 属 “其他” 的个案有 246 宗。此外,在 863 宗个案中, 开立卷宗进行调查的个案有 133 宗, 其他个案均因各种原因如属咨询性质、超越 “申诉中心” 职权范围、资料不足、申诉人撤回而未予以跟进 (见图 3)。图 3 申诉中心对案件的处理情况资料来源: 笔者根据医疗活动申诉评估中心的资料整理而成。(二)申诉中心的运作模式从申诉中心的运作来看, 其工作模式主要分为三步。一是信息接收与初端分析。申诉中心配有一至两名专门的技术人员。当技术人员收到申诉后, 除会告诉申诉人一些必要的内容 (如申诉中心的权限、申诉人的权利义务、病历资料的取得等) 外, 会将相关个案提交给981

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书申诉中心每周举行的工作例会。申诉中心成员根据个案情况, 做出相应处理, 对具跟进条件者会安排跟进, 不具跟进条件者则会驳回, 属医政管理的个案, 如涉及转诊、服务态度、诊疗收费等个案, 则会转介或交由相关部门处理。二是调查取证及外邀专家。对需要调查跟进的案件, 申诉中心会分别听取申诉人、医疗服务提供者 (医生、护士等) 和证人 (倘有) 对整个事件的陈述, 再与病历记录相印证; 部分个案或会翻看候诊室录像, 查证传呼医生的时间以及消防救护记录等。申诉中心成员虽然都是医生, 具有丰富的临床工作经验, 但业有精专, 因此, 当个案涉及相对比较复杂的专门医学知识内容时, 申诉中心经过讨论后会邀请相关医学专业的专家出席会议, 听取专家意见。 15 年来, 申诉中心共聘请听取了包括本地和外地在内的 84 位专家的专业意见。三是过错判定。由于当时的澳门特区尚无医疗事故的法律定义, 因此申诉中心在经过调查取证查清基本事实的基础上, 为申诉人、被申诉的医疗服务提供者以及卫生局的复函并非以相关个案是否构成医疗事故作为结论, 而是对相关医疗行为是否适当、有无过错进行评价。为此, 申诉中心依照相关的法律法规、医疗卫生管理制度、医学专业技术知识或常规进行分析判断,各种医学书籍、专业期刊、诊疗指南、行业标准乃至专家意见等, 都可能成为判断医疗行为是否适当的依据。除此之外, 申诉中心还根据不同地区的医疗水平、个案的紧急性等, 结合具体实际情况对个案进行分析。(三)申诉中心的经验与启示应当肯定, 在卫生局的直接领导下, 申诉中心全体成员通过自身的不断探索, 不断积累经验, 不断改进工作程序, 为促进澳门特区的医疗服务发展, 特别是为解决医疗纠纷做出了不懈的努力。正是通过申诉中心 15 年的努力和积累, 使我们对澳门本地的医患关系、医疗水平、医政管理等医疗卫生服务制度有了比较深刻的认识, 他们的实务操作经验以及相关建议, 客观上也为《医疗事故法律制度》的诞生奠定了实践基础。事实上, 在《医疗091

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门《医疗事故法律制度》的诞生与实施事故法律制度》的制定过程中, “申诉中心” 的不少经验和做法, 对该部法律的制定具有一定的参考价值。二《医疗事故法律制度》的诞生历程与基本内涵如上所述, 2010 年 10 月某顾问公司发布的《新千年、新澳门———澳门卫生体制的研究与评估》报告书, 实际上已提出澳门特区需要制定一部专门规定医疗事故处理方面的法律, 设立申诉中心显然是一种权宜之计。为此, 特区政府于 2002 年成立了医疗改革咨询委员会, 内设三个专责小组,其中由法律咨询专责小组负责准备医疗事故法起草事宜。经过近两年的准备和咨询, 特区政府于 2004 年 8 月正式成立了医疗事故法工作小组, 负责医疗事故法的草拟工作和意见征集。(一)《医疗事故法律制度》的诞生历程医疗事故法从 2004 年 8 月正式开始草拟工作一直到 2016 年 8 月正式颁布, 整整经历了 12 年, 这在澳门回归前后的立法史上是极其罕见的, 可见立法之艰辛。从医疗事故法的整体起草过程来看, 大致可分为两个阶段。1. 启动至搁浅阶段2004 年 8 月医疗事故法工作小组成立之后, 先于 2005 年 1 月 12 日推出《医疗事故法咨询文本》进行公开咨询, 后又于 2006 年 3 月 31 日在第一阶段咨询基础上推出《医疗事故法第二次公开咨询文本》进行公开咨询, 两次公开咨询共征集到 900 多份建议书。从咨询建议书内容来看, 主要分歧集中在赔偿的民事责任性质和医疗人员购买保险两个难题上。由于主要分歧无法调和, 所以立法工作迟迟不能顺利进行, 处于停滞状态。但须指出的是,在立法停滞期间, 特区政府仍为此做了一定的工作。比如, 2008 年邀请英国国际医务保障协会的专家来澳为业界举行讲解会; 2010 年经过分析和比较, 认为现《医疗事故法律制度 (草案)》对医务人员和患者所提供的保护程度确实低于现行民事责任制度的保护标准; 2011 年 5 月, 有关方面也组191

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书织了《医疗事故法律制度 (草案)》研讨会, 很多法律专家认为, 有关医疗事故的法律制度应向着有过错的医疗责任方向发展, 等等。正因为如此,2010 年 3 月 17 日, 时任行政长官崔世安在回答记者询问时认为, 尽管《医疗事故法律制度 (草案)》的立法工作因 “有责任赔偿” 和 “无责任赔偿”的争议以及保险方面的争议两大原因而受阻, 但特区政府并非完全没有开展过任何工作, 现时有关草案已完成及准备展开相关程序, 相信在不久的将来可以推出《医疗事故法律制度 (草案)》。崔世安先生还明确指出, 特区政府认同制定《医疗事故法》的必要性, 也会保护医患双方的权益, 确保平等、公义。2. 第二次启动与完成立法阶段《医疗事故法律制度 (草案)》第二阶段的立法启动始于 2011 年 5 月,启动的主要原因在于澳门特区立法会议员的咨询和质疑。比如, “立法会第三常设委员会对此进行了专题研究, 并考察了瑞典、葡萄牙等国家与地区。尤其是与葡萄牙科英布拉大学的生物医学法中心、比利时根特大学法学院、世界医学法学协会等权威机构取得联系, 同时还通过研讨会等形式与各界专家学者进行广泛探讨。最后, 委员会在澳门展开了广泛咨询, 听取医疗团体、律师公会、保险业界、医务人员与市民的意见。在此基础上, 澳门立法会第三常设委员会于 2012 年 4 月 24 日就立法事宜与政府立法部门进行讨论、磋商, 取得共识, 决定重启立法程序并由政府立法部门起草法案, 法案更名为 “ 《处理医疗事故争议的法律制度》”。①2013 年 10 月 18 日, 《处理医疗事故争议的法律制度 (草案)》完成后面向社会进行了为期 4 个月的公开咨询, 其中接受咨询的机构包括医护团体、医院、保险公司、律师公会等 15 个实体, 这次咨询共收到了 31 份来自个人和团体的书面意见。 2013 年 10 月 30 日, 《处理医疗事故争议的法律制度 (草案)》提交立法会后获立法会全体会议一般性通过, 随后由立法会第三常设委员会进行细则性审议。在细则性审议期间, 法案更名为《医疗事291① 林位强: 《澳门医疗事故法研究》, 法律出版社, 2017, 第 50 ～ 51 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门《医疗事故法律制度》的诞生与实施故法律制度》, 并通过与政府相关部门的讨论和沟通, 最后将此法案提交于立法会全体会议审议。 2016 年 8 月 12 日, 《医疗事故法律制度》获立法会全体会议审议通过。(二)《医疗事故法律制度》的基本内涵《医疗事故法律制度》的诞生, 可以说使澳门特区对医疗事故的鉴定走上了法治化的道路, 这部法律也是在处理医疗纠纷方面具有里程碑意义的法律。该部法律分为八章, 共有 43 个条文。第一章 “一般规定” 旨在对医疗事故在法律上做出规定, 第二章 “就诊者的保障” 旨在对就诊者的知情权、病历的制作与取得以及相关的通报制度做出规定, 第三章“鉴定医疗事故” 旨在对 “ 医鉴会” 的组成及权限做出规定, 第四章“医疗事故的民事责任” 旨在明确规定对因医疗事故所产生的民事责任属《澳门民法典》所规定的因不法事实所生的责任, 第五章 “处理争议” 旨在对医疗争议调解中心的组成及权限做出规定, 第六章 “处罚制度” 旨在对法人的责任、行政违法责任以及刑事责任做出规定, 第七章 “职业民事责任强制保险” 旨在规定医疗服务提供者必须依法订立职业民事责任保险合同, 第八章 “最后规定” 旨在对保密义务、回避、代理、纪律及相关刑事责任做出规定。如果我们从医疗事故鉴定的角度考察, 《医疗事故法律制度》最核心、最重要的内涵应当包括以下几个部分。1. 界定医疗事故的法律定义《医疗事故法律制度》第 3 条规定: “医疗事故是指因过错违反医疗卫生方面的法规、指引、职业道德原则、专业技术知识或常规作出的医疗行为而损害就诊者的身体或精神的健康的事实, 不论该行为属作为或不作为。”依此法律定义, 在澳门特区, 一种医疗行为要构成医疗事故, 应当具备四个法定要素: 其一, 医疗行为客观上必须违反 “医疗卫生方面的法规、指引、职业道德原则、专业技术知识或常规”; 其二, 医疗行为客观上必须对就诊者造成一定的 “身体或精神” 方面的损害事实; 其三, 医疗行为客观上必391

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书须与损害事实之间具有因果关系; 其四, 医疗服务提供者主观上必须因违反注意义务而存在过错。符合这四个法定要素的医疗行为, 方构成医疗事故。2. 设立医鉴会根据《医疗事故法律制度》第三章规定, 医鉴会的基本职责就是对是否存在医疗事故进行调查和技术鉴定。很显然, 医鉴会的法定地位与前述申诉中心完全不同, 虽然它的全称为 “澳门特区政府医疗事故鉴定委员会”,但它是一个独立的不属于任何政府机构管辖的部门, 也就是说它可以独立进行调查和技术鉴定, 无须听从任何命令或指示, 也不受任何干涉。 “医鉴会” 的 7 名委员 (5 名医学专业委员和 2 名法律专业委员) 和 3 名候补委员(2 名医学专业候补委员和 1 名法律专业候补委员) 均由行政长官直接委任,任期两年。根据《医疗事故法律制度》规定, 医鉴会在履行职责时, 为调查取证,有权采取或命令采取相应的措施: 进入提供医疗服务的地点及场所, 并在其内逗留直至完成调查; 要求医疗服务提供者、就诊者及其他有助鉴定医疗事故的个人或实体陈述和声明; 要求医疗服务提供者、就诊者及其他有助鉴定医疗事故的个人或实体提供鉴定医疗事故所需的文件、资讯及资料。医鉴会在行使这些职权时, 医疗提供者及其他有助于鉴定医疗事故的个人或实体无须对医鉴会履行保密义务。凡不遵守医鉴会依法命令采取的措施的, 可构成《澳门刑法典》第 312 条规定的 “违令罪”; 凡故意伪造病历的, 可构成《澳门刑法典》第 244 条规定的 “伪造文件罪” 或第 246 条规定的 “公务员所实施之伪造罪”; 凡故意毁灭、损坏、隐藏、取去、留置病历, 或使之失去效用又或使之消失的, 可构成《澳门刑法典》第 248 条规定的 “损坏或取去文件或技术注记罪”。根据《医疗事故法律制度》规定, 医疗服务提供者或就诊者可就是否存在医疗事故向 “医鉴会” 申请鉴定, 提出申请鉴定的时效为自申请人知悉可能发生医疗事故之日起一年内, 以书面形式提出, 并须交纳一定的申请鉴定费用。 “医鉴会” 在接获申请后, 须在 90 日内完成调查和技术鉴定, 并写出医疗事故技术鉴定报告。但基于案情的复杂程度, 鉴定期限可491

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门《医疗事故法律制度》的诞生与实施延长一次或多次。《医疗事故法律制度》规定, 医鉴会虽然具有 “半官方” 的地位并依法行使职权, 但它做出的是否构成医疗事故的技术鉴定报告并无法律效力, 因为这个鉴定报告不影响医疗服务提供者、就诊者、司法机关及其他公共或私人实体通过其他途径对有关事实进行调查和技术鉴定。3. 明确医疗事故所生之民事责任这是《医疗事故法律制度》起草过程中存在很大争议的问题, 因为在《医疗事故法律制度》颁布之前, 对医疗事故引发的民事责任性质的认定理论上存在分歧: 有人认为, 因医疗机构与患者之间具有平等关系, 所以医患之间的民事赔偿责任是一种合同性质的违约责任; 也有人认为, 因医疗机构与患者之间不具有平等地位, 所以医患之间的民事赔偿责任是一种非合同性质的侵权责任; 还有人认为, 对医患关系来说, 公立医疗机构承担的应是非合同责任, 而私立医疗机构承担的应是合同责任。这种理论上的分歧也直接影响到司法实践, 如有的法院合议庭认定为合同责任, 有的法院合议庭则认定为非合同责任。最后, 经过咨询和讨论, 《医疗事故法律制度》采取了统一的立法标准, 即不管是公立医院还是私立医院, 抑或是私人医生, 凡因医疗事故所产生的民事责任, 统一适用《澳门民法典》有关因不法事实所生的责任的规定, 也就是统一采用非合同民事责任制度 (或称为侵权责任);但如果有数人须对损害负责, 则其责任为连带责任。除此之外, 《医疗事故法律制度》还规定, 如果是委托医疗服务提供者作出医疗行为, 而该医疗行为造成医疗事故, 则委托人须按《澳门民法典》第 493 条的规定就医疗服务提供者对就诊者造成的损害负责。正因为如此, 根据《医疗事故法律制度》规定, 所有因医疗事故产生的民事责任的诉讼将由澳门初级法院管辖。4. 建立民事责任强制保险制度这一问题也是长期阻挠《医疗事故法律制度》顺利立法的争议焦点之一。从医疗民事责任保险制度本身来看, 既可以是强制性购买保险, 也可以是任意性购买保险, 或者是两者相结合。但在《医疗事故法律制度》立法过程中, 对此虽有争议, 最后立法者还是采取了强制性保险制度, 即医疗服591

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书务提供者必须按照由补充性行政法规订定的条款、条件、限制及金额订立职业民事责任保险合同。为了配合这一强制性保险制度的执行, 特区政府先后颁布和修订了三部行政法规, 即第 5 / 2017 号行政法规《医疗服务提供者职业民事责任强制保险》, 第 45 / 2017 号行政命令《医疗服务提供者职业民事责任强制保险的保险费及条件表》, 以及第 46 / 2017 号行政命令《为医疗职业民事责任强制保险制定统一保险单》。5. 设立医疗争议调解中心根据《医疗事故法律制度》规定, 医疗争议调解中心负责医疗事故的赔偿争议, 但不影响医疗服务提供者及就诊者按一般规定以其他途径处理争议。由于该类调解属自愿调解, 因此为进行调解, 事先需要取得双方当事人已明了及知情的同意, 并且在任何时刻, 双方当事人都可共同或单方面废止有关参与调解程序所作出的同意。医疗争议调解中心的调解员由行政长官从具有专业能力和操守的社会人士中委任。调解中心的设立, 也表明了医鉴会的职责仅仅是判定医疗服务提供者的某种医疗行为是否能够构成医疗事故, 至于该等医疗纠纷中有无赔偿问题或赔偿多少, 这都不属于医鉴会的职责范围。三医鉴会的实际运作根据《医疗事故法律制度》规定, 经行政长官委任, 第一届医鉴会于2017 年 2 月 26 日正式成立并开始运作。第一届医鉴会共有 7 名委员, 5 名来自医学界, 2 名来自法律界; 7 名委员中 4 名为全职委员, 3 名为兼职委员。此外, 为确保医鉴会的正常运作, 特区政府卫生局派出若干工作人员为医鉴会提供各种技术和后勤保障。根据第 3 / 2017 号关于《医疗事故鉴定委员会》的行政法规, 第一届医鉴会任期于 2019 年 2 月 25 日结束。(一)医鉴会工作模式根据第 3 / 2017 号关于《医疗事故鉴定委员会》的行政法规, 医鉴会的运作以会议形式进行, 为此, 由医鉴会主席召集委员举行全体会议, 这是医691

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门《医疗事故法律制度》的诞生与实施鉴会正常运作的基本模式。两年来, 在主席召集下, 医鉴会共举行过 133 次全体会议。医鉴会全体会议的主要内容包括以下几个方面。一是制定内部规章。如制定 “委员会规章” “成员工作及替补规则”“豁免鉴定费准则” “鉴定申请受理准则” “邀请专家准则” “支援人员工作指引” “关于提供资讯、查阅卷宗及发出证明的规范”。二是开展内部研讨。如由 “医鉴会” 主席讲解澳门医疗事故法律制度的历史及现状, 由法律专家委员分别做 “医疗事故中的刑事责任” 及“医疗事故中的民事责任” 的专业报告, 由医学专家委员分别做 “尸体解剖的分类、意义及程序” “澳门医疗事故鉴定概况” “医疗事故与通报”“临床实务指引在医疗事故诉讼中的应用” “ 医疗事故诉讼质询问题集(资料选辑) ” “医疗不良事件分析流程讨论” “医疗事故的法律逻辑”“工作意外与职业病” “死亡证明与死因呈报” “猝死” 等专业报告。三是讨论具体个案。从两年来受理案件的实践来看, 投诉并申请医疗事故鉴定者不是就诊者就是就诊者亲属。 “医鉴会” 全体会议的主要内容就是要对申请医疗事故鉴定的具体个案进行鉴定, 其鉴定程序包括: 审议具体个案依法是否可以受理; 若可受理, 对具体个案拟采取哪些调查措施; 通过梳理, 对需要接受听证的相关人士做出初步判断并安排听证; 认真听取接受听证人士的陈述, 委员提出问题, 听证人答复; 所有听证过程都会录音并被整理成文字笔录, 由听证人签署; 听证间隔期, 运用专业知识以及通过收集世界各地与具体个案有关之医学资料, 在全体会议上进行讲解和分析; 所有听证完毕后, 全体会议通过分析和研究, 决定是否还需要听取外地专家的意见; 经过全体会议的分析和讨论, 对具体个案是否构成医疗事故做出判断,并开始撰写技术鉴定报告; 全体会议对技术鉴定报告进行讨论、完善。应当指出, 举行听证会、听取外地专家的意见、撰写并讨论技术鉴定报告, 这是“医鉴会” 全体会议最重要的内容, 一个具体个案涉及的听证人士往往多达七八人甚至十多人, 一份技术鉴定报告往往要经过多次分析、讨论方能定稿, 甚至会出现争议。791

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书(二)个案受理统计2017 年 2 月 26 日至 2019 年 2 月 25 日, 医鉴会通过电话、亲临、电邮、转介、信函等途径共留下 160 宗接待记录。在 160 宗接待记录中, 投诉医疗行为的个案有 128 宗, 其余 32 宗都属咨询或查询性质。据统计, 在 128 宗投诉医疗行为的个案中, 有 27 宗个案当事人向医鉴会提出了医疗事故鉴定申请。医鉴会在依法审查后, 正式受理了 18 宗个案,尚有 9 宗个案因不符合受理的法定要求被驳回, 或因未提交相关病历副本而暂未获受理。通过调查和技术鉴定, 截至第一届医鉴会期满, 获正式受理的 18 宗具体个案中, 完成调查和技术鉴定并写出技术鉴定报告的有 14 宗。其中, 被认定为构成医疗事故的为 3 宗, 约占已完成调查和技术鉴定个案总数的21. 4% 。在 14 宗具体个案的调查和技术鉴定过程中, 医鉴会共对 92 人进行了听证, 听取了 13 位来自港澳及内地专家学者的意见, 索取各种书面资料达 85次, 被鉴定报告引用的世界各国各地区的文献达 171 篇, 在鉴定报告中提出的改进建议达 46 项, 14 宗具体个案的鉴定报告合计字数近 25 万字。根据《医疗事故法律制度》规定, 当事人若对医鉴会所做之技术鉴定报告有异议, 可在接获报告后 15 日内向医鉴会提出声明异议, “医鉴会” 在接获当事人声明异议后, 须在 30 日内做出回复, 或维持原来的结论, 或予以更改。在上述 14 宗做出技术鉴定的具体个案中, 医鉴会收到 5 宗个案当事人的声明异议, 其中有一宗当事人的声明异议由当事人自行撤回, 故实际上只有4 宗个案当事人提出声明异议, 约占已完成鉴定个案总数的 28. 6% 。对 4 宗个案当事人提出的声明异议, 医鉴会均在法定日期内做出维持原结论的回复。(三)经验与反思医鉴会两年来的运作实践表明, 医疗事故鉴定是一项专业性极强的工作, 它要求鉴定者自身具有扎实的医学和法学功底。两年来, 在医鉴会主席891

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门《医疗事故法律制度》的诞生与实施领导下, 医鉴会每位成员怀着高度的责任感, 兢兢业业地履行自己的职责,对每一宗具体个案, 委员们都坚持做到深入调查听证、反复推敲论证、广泛收集资料、认真聆听专家意见, 从医学和法学视角全方位进行讨论和分析, 力求鉴定的科学性和公正性, 确保每份技术鉴定报告经得起时间和科学的检验。总结 “医鉴会” 两年来的运作实践, 以下三点经验值得我们重视。一是要准确把握 “医疗事故” 的法定内涵。如前所述, 从《医疗事故法律制度》第 3 条规定的 “医疗事故” 定义来看, 一种医疗行为要构成医疗事故, 除了医疗行为与相关损害事实之间具有因果关系外, 最重要的是实施医疗行为的医疗服务提供者必须要存在过错, 而对这个过错的认定, 必须掌握客观标准和主观标准。所谓 “客观标准”, 就是看医疗行为客观上是否违反了 “医疗卫生方面的法规、指引、职业道德原则、专业技术知识或常规”, 这是构成医疗事故过错的前提要件, 如果没有这种违反, 即便医疗行为对病患者造成了损害事实, 医疗服务提供者也不会存在过错, 因而就不会构成医疗事故, 充其量是一种 “医疗意外”。所谓 “主观标准”, 是指在医疗行为客观上违反 “医疗卫生方面的法规、指引、职业道德原则、专业技术知识或常规” 的前提下, 应当从医护人员的注意能力方面, 实事求是地去判断该医护人员有无违反注意义务, 违反注意义务的, 就存在过错; 没有违反注意义务的, 就不存在过错。这是认定医疗行为能否构成医疗事故的两个法定标准, 不容忽视。二是既要放眼世界, 也要立足本地。毫无疑问, 世界各国各地区之间的医疗水平极不平衡, 这是一个客观事实。为此, 医鉴会在对某种医疗行为做出判断时会考虑到不同地域、不同国家订立的各种标准, 也会考虑到澳门本地区医疗水平的实际情况。正是基于这种统一, 医鉴会在分析具体个案时既注意到具有常规性的医学专业知识, 同时也注意到澳门本地的实际情况, 从而使做出的技术鉴定具有令人信服的公正性。三是充分发扬民主。医疗事故的鉴定虽不是单纯的学术研究活动, 但针对每宗具体个案的分析和讨论, 实际上仍然会充满浓浓的学术氛围。因此,991

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书如何做到充分发扬民主, 让每位委员都能畅所欲言, 都能自由表达自己的观点, 对于确保医疗事故鉴定工作的准确性和公正性是非常重要的。医鉴会正是本着这样一种民主作风, 在具体个案的分析和讨论过程中, 争论、发表不同观点、相互尊重, 已成为一种工作常态, 很多问题也是越辩越明, 最后达至共识。对无法达成共识的, 本着少数服从多数的原则, 将少数委员的意见载于技术鉴定报告之中。2019 年 2 月 26 日, 第二届医鉴会开始运作。截至 2020 年 2 月 25 日,第二届医鉴会已接获 97 宗个案, 其中 74 宗属投诉医疗行为的, 23 宗属咨询或查询性质。一年来, 第二届医鉴会共受理 14 宗个案, 其中 12 宗个案已完成技术鉴定报告。很显然, 由于两年来的实际运作, 医鉴会的社会关注度大大提高, 故其面临的工作压力也会越来越大。四完善《医疗事故法律制度》的立法建议《医疗事故法律制度》对解决澳门的医疗纠纷具有积极的现实意义, 尤其是在医疗事故的鉴定方面, 可以说具有很强的科学性和可操作性。从目前情况来看, 值得我们注意的是医疗事故与刑事责任的问题。某种医疗行为一旦构成医疗事故, 相关的医疗服务提供者就应承担相应的法律责任, 包括民事责任、行政责任和刑事责任。其中, 最主要的是民事责任, 如赔偿; 其次是行政责任, 如吊销执照; 至于刑事责任, 由于医疗事故中的过错相当于刑法中的过失, 而医疗事故造成的后果通常是非死即伤,所以相关医疗服务提供者要负刑事责任的话, 往往会被认定为 “过失杀人罪” 或 “过失伤害罪”。但事实上, 全世界因医疗事故被追究刑事责任的少之又少, 绝大多数医疗事故都是通过民事协商和民事赔偿的途径来解决的。关于这一点, 我们不妨从理念与实践两方面进行考察。(一)医疗事故与刑事责任的理念首先, 人们普遍认为, 基于人的认识能力的有限性及各种疾病的复杂性002

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门《医疗事故法律制度》的诞生与实施与隐蔽性, 作为医生天天面对各种疾病, 发生诊断错误及治疗错误实在是在所难免, 故医疗职业是一个充满风险的职业。对因医护人员的过错而导致的医疗事故, 社会不应过于苛求, 而应对其抱宽容的态度。其次, 从刑事责任的性质来看, 刑事责任恰恰是一种最严厉的法律责任, 直接与犯罪挂钩, 所以通常是在运用其他法律制度没办法解决或不易用其他法律制度来解决的情况下, 才适合动用刑罚处罚, 这就是被刑法学界普遍认同的刑法的谦抑性原则。对医疗事故而言, 只要医护人员的过错程度不是很严重, 且未造成严重的伤亡后果, 就完全可以通过民事赔偿的途径加以解决, 没有必要动用刑罚, 这是符合刑法的谦抑性原则的。如果对医疗事故不分轻重, 一概追究刑事责任, 势必会严重伤害医疗服务提供者的职业积极性和个人自尊, 同时也会导致医患关系严重撕裂。(二)世界各国各地区处理医疗事故的相关法律及实践由于刑罚是一种极为严厉的处罚方式, 因此轻易不动用, 而是通过民事赔偿途径来解决医疗事故的法律责任问题, 已经成为各国各地区严格遵循的基本做法, 或可称为国际惯例。比如, 在大陆法系国家或地区, 早在 20 世纪 60 年代, 日本各地医师会就成立了医疗纠纷处理委员会, 对一般性的医疗纠纷, 通过处理委员会进行调解、协商解决, 若调解、协商失败, 则可诉讼到法院。 70 年代以后, 日本实施了一套相对比较完善的医疗事故保险制度, 因而对医疗事故的解决最基本的形式是当事人对话解决, 如果难以通过对话解决, 才会通过司法途径循民事赔偿责任的方式加以解决, 只有少数过错明显且造成严重后果的医疗事故, 才会以业务上过失致死致伤罪追究刑事责任。德国也有一套相对比较完善的医疗事故保险制度, 而且德国也像美国那样, 1975 ～1978 年相继在各州设立了专门用于解决医疗纠纷的鉴定机构。① 此外, 《德国刑法典》为尽可能不对医疗事故的责任人追究刑事责任, 还取消了业务102① 《日美德医疗纠纷案件及其处理》, 杨芳译, 《经济与管理研究》 1999 年第 5 期, 第 63 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书过失罪的规定, 因而对一般的医疗事故而言, 医护人员是不负刑事责任的。可见, 大陆法系国家或地区在解决医疗事故问题上都是以民事手段为主, 虽也可以刑事介入, 但很少, 很多德、日刑法学者均主张以 “合理信赖原则”及 “可容许性危险原则” 来减轻医疗事故的刑事责任以及排斥刑事机关的介入。值得一提的是, 由于 1997 年重新颁布的《中华人民共和国刑法》独立规定了 “医疗事故罪”, 对其构成要件做了 “严重不负责任” 和 “造成就诊人死亡或重伤” 的限制, 因此在中国内地因医疗事故而被追究刑事责任相当罕见。普通法系国家或地区对医疗事故的处理则更为宽松。比如, 在美国, 法院审理医疗事故案的依据是民法和消费者保护法。由于美国的医师都参加了保险, 因而发生医疗事故后一般由保险公司赔偿。除民事赔偿之外, 对医疗事故医护人员的处理, 也可采取吊销行医执照的行政处罚。在英国, “医疗过失的绝大多数事例只是构成民事案件, 严重的案例以致构成刑事案件, 但为数甚少。在法律上, 医疗过失与其他任何过失并无不同之处, 它属于民法上的责任, 是一种较难解释的侵权行为”。① 除此之外, 加拿大、澳大利亚、新西兰等国家在医疗事故的处理模式上同美国相似, 都通过民事、行政等方式进行处理, 而不对医疗过失行为追究刑事责任。因此, 普通法系国家或地区更多的是从保护医护人员这一角度出发, 除重大医疗事故外, 均不需要医护人员因医疗事故承担刑事责任。由上可知, 无论是大陆法系还是普通法系国家或地区, 在处理医疗事故问题上, 都倾向于将医疗事故责任认定为民事上的侵权责任。即便对医疗事故追究刑事责任, 也都是针对过错程度及损害后果都相当严重的医疗事故的。(三)在《医疗事故法律制度》中增设“医疗事故罪”的立法建议据悉, 在澳门特区曾出现过对过错程度不严重且未引起严重伤害后果的202① 梁华仁: 《医疗事故的认定与法律处理》, 法律出版社, 1998, 第 39 ～ 40 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门《医疗事故法律制度》的诞生与实施医疗事故追究 “过失伤害罪” 刑事责任的判例,① 这是很令人担忧的。因为在澳门, 只要构成医疗事故, 不问过错程度是否严重, 也不问后果是否严重, 医护人员都要负过失犯罪的刑事责任, 如此一来, 在追究医疗事故刑事责任问题上, 澳门岂不是会因 “标新立异” 而与世界惯例脱轨? 基于此,笔者认为, 为了防止澳门地区与国际惯例 “脱轨”, 立法者有必要从立法上对医疗事故中的刑事责任做出明确规定, 而解决这一立法问题的最佳途径就是在《医疗事故法律制度》中增设 “医疗事故罪”。具体立法建议为: 在《医疗事故法律制度》第六章第三节 “刑事责任” 中增设一个关于 “医疗事故罪” 的条文, 此条文可分为两款:第一款为追究医疗事故刑事责任的限制性条款, 具体可这样表述:“医疗服务提供者因存在重过失而构成医疗事故, 且造成就诊者死亡或身体完整性受到严重伤害的, 处最高五年徒刑。”②第二款为免责条款, 具体可这样表述: “如果医患双方就上款所指医疗事故通过协商达成和解协议的, 不予处罚。”在《医疗事故法律制度》中增设 “医疗事故罪”, 既不违反在澳门刑法中已被大量采用的通过单行法来规定独立罪名的刑事立法惯例, 也有利于司法机关对医疗事故是否需要追究刑事责任统一执法。顺便指出, 有人担心刑法中有不少过失犯罪, 如果仅对医疗事故中的过失以重过失定罪, 是否会造成过失与犯罪之间的不平衡? 这种担心显然是对刑法理论缺乏基本认识, 因为一种行为在什么情况下可规定为犯罪, 立法者必须做方方面面的考虑。更重要的是, 这种医疗事故过失犯罪与其他过失犯罪之间存在的 “不平衡”,302①②参阅澳门中级法院合议庭于 2014 年 7 月 17 日做出的关于上诉案第 857 / 2011 号的判决书。因既然在重过失的前提下来追究医疗事故责任人的刑事责任, 就应当参考《澳门刑法典》第 134 条第 2 款关于重过失杀人的法定刑。而且, 在刑法理论中, 学者们通常也将业务过失视为一种重过失, 所以业务过失杀人或伤害的法定刑通常要高于一般过失杀人或伤害的法定刑。但根据我国刑法关于 “医疗事故罪” 的规定, 其法定刑却低于一般过失犯罪, 对此, 不少内地学者已提出质疑, 笔者也不认同。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书已经成为全世界法律学者的一个基本共识, 并且已经成为国际社会都遵守的一种国际惯例, 既然如此, 我们又有什么理由去质疑这种为国际社会所认同、所遵守的 “不平衡” 呢?五结语历时 12 年且一度被搁置的《医疗事故法律制度》确实来之不易, 它不仅使澳门特区对医疗事故的鉴定从此走上了法治化的轨道, 而且无论是在鉴定机构的设立还是在鉴定程序的开展方面, 如鉴定机构的常态性及独立性、鉴定程序的规范性及严谨性, 都体现了鲜明的澳门特色, 尤其是医鉴会成立三年来的运作实践表明, 《医疗事故法律制度》确立的医疗事故鉴定制度是完全可行且卓有成效的。当然, 任何一部法律都有一个逐步完善的过程,《医疗事故法律制度》在其实施过程中也一定会不断地适应社会的发展并得到完善。402

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门律师业的发展与律师合伙制度的构建.澳门律师业的发展与律师合伙制度的构建艾林芝摘要: 澳门律师业发展至今, 在人数方面有了大的飞跃, 在业务方面有了质的提升。但因为缺乏律师合伙的法律制度, 澳门律师业仍以个人执业、合署办公以及类似 “律师合伙” 的形式经营。本文根据澳门现行整体法律秩序, 并借镜内地和葡萄牙的律师合伙制度, 就澳门律师合伙制度的构建提出以下建议: 律师合伙制度有建立的必要性; 律师合伙应被赋予法律人格; 律师合伙的合伙人只能是律师; 律师合伙应在客户保护和合伙人责任之间取得平衡。关键词: 澳门律师业律师执业形式律师合伙制度一澳门律师业的演变自回归以来澳门律师业取得了长足发展, 律师人数由回归前的不足百人增加至如今的 400 余人, 律师业务也随着澳门经济的蓬勃发展日趋多元。(一)澳门本地律师制度建立前在葡萄牙逐步实现对澳门的占领并管治后, 葡萄牙法律的适用范围也日502艾林芝, 法学博士, 澳门城市大学法学院助理教授, 澳门律师公会执业大律师, 研究方向为民法基本概念、物权法、城市规划法及社会福利法。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书益扩大, 普遍适用于澳门的华人居民, 律师也进入了澳门的公共生活。在1991 年本地的律师制度未建立之前, 澳门的律师业受葡萄牙 1927 年 10 月20 日第 14453 号法令核准的《殖民地司法组织》规范。《殖民地司法组织》第 84 ～ 97 条规定了相关地区的律师及代理人制度。根据该等规定, 具有法学士学位的人士提交证书即可在法院注册并担任律师, 在具有法学士学位的律师不足时, 其他具有高中或以上学历的人士可以透过法官组织的考核取得律师准照, 在发出准照的地区担任律师。然而, 葡萄牙学者似乎对上述制度的评价并不高, 时任司法事务办公室主任高树德 (Alberto Costa) 提道: “要 (在澳门) 操律师业, 并不需要有任何特殊的训练和实习, 只要有法学士学位就够了。”① 他进一步指出: “对于澳门的律师业……没有甚么体制来产生出一些旨在对律师业务的专门执业资格加以发挥或是对提高其业务水平的活动加以提倡的从业规则, 这个制度, 在本区域一带, 无疑是最低的要求。”②历史上, 澳门没有本地法学教育, 法律人员大都是来自葡萄牙法律院校的葡萄牙人或少数远赴葡萄牙求学的土生葡人。因为当时社会教育水平一般, 所以在葡萄牙取得法学学位的土生葡人毕业后大都担任澳门的重要职位, 例如曾多次连任澳门立法会主席并参与基本法起草的宋玉生先生 (Carlos D’Assumpção)③, 这些自葡萄牙求学归来的土生葡人, 以从事律师业者居多, 其中的佼佼者除了宋玉生先生外, 还包括飞历奇(Henrique de Senna Fernandes)、戴明扬 ( José Manuel Rodrigues)、许辉年(Philip Xavier)、欧安利 (Leonel Alberto Alves) 及飞文基 (Miguel de SennaFernandes) 等。602①②③高树德: 《参照本地区其他欧洲式法律之事例对制定澳门法律大策之建言 (下)》, 《澳门法律学刊》总第 3 期, 1995, 第 16 页。高树德: 《参照本地区其他欧洲式法律之事例对制定澳门法律大策之建言 (下)》, 《澳门法律学刊》总第 3 期, 1995, 第 16 页。唐晓晴: 《法学、法学教育与澳门法律人的养成》, 汤德宗、钟骥主编《两岸四地法律发展》 (上册), 中研院法律学研究所, 2011, 第 288 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门律师业的发展与律师合伙制度的构建(二)澳门本地律师制度建立后至回归前1991 年, 考虑到律师业在现代社会中的重要性与律师对于保障公民行使权利的贡献, 以及澳门当时规范律师法律的不合时宜性及欠缺①, 时任总督制定了第 31 / 91 / M 号法令 (核准《律师通则》)。《律师通则》规定了澳门律师资格确认和执业管理办法, 并设立了公共团体律师公会及纪律机关律师业高等委员会, 这标志着澳门本地律师制度开始建立。根据《律师通则》, 澳门律师的从业条件为: 必须是具有澳门大学学历或获本地区认可的学历资格的法学士, 并完成律师业实习及考核。具有硕士及硕士以上学位, 且任职两年以上的澳门大学法律教师, 以及在澳门任职两年以上且工作获得 “良好” 评核的法官、检察官、登记官和公证员, 则无须实习。《律师通则》的颁布, 结束了过往拥有法学士学位人士可直接在澳门从事律师业的历史, 从事律师业的人士, 除豁免的情况, 均需经过澳门律师公会组织的实习及考核。自此澳门律师业进入专业自治阶段, 所有律师从业资格的取得均由澳门律师公会予以决定。据统计, 截至 1992 年, 澳门注册律师有 55 人, 其中土生葡人 11 人,分布在 20 多个律师事务所; 1996 年, 澳门出现首位华人律师 (林笑云大律师); 截至回归前的 1998 年, 澳门注册律师增加至 85 人, 其中能书写中文的律师有 5 人。②(三)回归后澳门律师业的发展1999 年 12 月 20 日澳门回归后, 《澳门基本法》正式生效。《澳门基本法》第 92 条规定: “澳门特别行政区政府可参照原在澳门实行的办法, 作702①②见第 31 / 91 / M 号法令序言。李哲: 《澳门律师入职制度的现状与未来》 , 《中国法律: 中英文版》 2015 年第 1 期, 第69 ～ 70 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书出有关当地和外来的律师在澳门特别行政区执业的规定。”此外, 《澳门基本法》第 129 条规定:澳门特别行政区政府自行确定专业制度, 根据公平合理的原则, 制定有关评审和颁授各种专业和执业资格的办法。在澳门特别行政区成立以前已经取得专业资格和执业资格者, 根据澳门特别行政区的有关规定可保留原有的资格。澳门特别行政区政府根据有关规定承认在澳门特别行政区成立以前已被承认的专业和专业团体, 并可根据社会发展需要, 经咨询有关方面的意见, 承认新的专业和专业团体。根据上述规定, 在回归前确立的澳门本地律师制度被顺利过渡至澳门特区, 澳门律师公会亦继续作为律师业的公共团体运作。然而, 也有法官认为, 根据《澳门基本法》第 92 条及第 129 条第 1款, “澳门律师公会在回归后不再具有权限对求取律师职业及其实习课程作出规范, 有关权限依照上述《澳门基本法》的规定, 属澳门特别行政区政府所有。基于此, 第 31 / 91 / M 号法令第 19 条第 2 款和第 3 款给予律师公会上述规范权限的规定因违反《澳门基本法》的规定不能再生效。申言之, 在 1999 年 12 月 20 日后, 律师公会不能再自行变更求取律师职业及其实习课程之原有法律制度, 兹因有关规范权限, 如上所述, 属特区政府所有”。①回归至今, 澳门律师人数有了显著增加, 律师业务也随着澳门经济适度多元化的发展有了质的提升。澳门律师从事的业务也从传统的诉讼委任、法律咨询及意定代理, 转向房地产买卖及租赁、商业业务、博彩法、知识产权以及金融和资本市场等法律业务。根据澳门律师公会网站上的公布资料, 截至 2020 年 3 月 11 日, 澳门执802① 见澳门中级法院第 664 / 2013 号案件之合议庭裁判的投票声明。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门律师业的发展与律师合伙制度的构建业律师总数为 418 人, 实习律师 128 人, 分布在 100 家律师事务所。其中律师人数在 5 人或 5 人以下的律师事务所占律师事务所总数的 82% , 即 82 家;人数在 6 ～ 14 人的律师事务所占 14% , 即 14 家; 人数在 15 人或 15 人以上的律师事务所占 4% , 即有 4 家。只有两家律师事务所的律师超过 20 人,最多的 26 人。表 1 澳门律师人数及律师事务所数量律师人数(人) 律师事务所数量(家)不同人数律师事务所占律师事务所总数比重(% )1 25 25. 02 24 24. 03 15 15. 04 10 10. 05 8 8. 06 ～ 9 5 5. 010 ～ 14 9 9. 0≥15 4 4. 0总计 100 100. 0 资料来源: 澳门律师公会网站, http: / / www. aam. org. mo, 最后访问日期: 2020 年 3 月 11 日。2003 年 10 月 17 日, 内地与澳门签署《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》 ( CEPA) , 根据该安排, 内地向澳门开放服务贸易的具体承诺中, 首项便是法律服务, 其中允许澳门律师事务所与内地律师事务所联营、内地律师事务所聘用澳门执业律师、经培训合格的澳门律师, 授予内地认可的公证人资格等。 CEPA 连同后续一系列补充协议, 为澳门律师拓展业务范围、融入粤港澳大湾区发展打开了大门。目前已有不少澳门律师成功通过 CEPA 在内地执业, 另有两家澳门律师事务所与内地及香港律师事务所在内地成立了粤港澳联营律师事务所, 成功进入内地市场。此外, 澳门作为中国与葡语国家商贸合作服务平台, 澳门律师事务所902

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书亦发挥自身优势, 将其业务拓展至葡语国家和地区, 如葡萄牙、东帝汶、佛得角。①二现行澳门律师执业的方式在葡萄牙语中, 律师 (advogado) 一词源于拉丁文 “ ad-vocatus”, 意为“被召唤 (为他人辩护) 者”, 安东尼奥·阿瑙特 (António Arnaut) 把律师定义为被召唤为某事辩护者, 有尊严及能力履行其义务, 为了实现正义更甚于获得报酬。② 在欧洲, 律师职业在查士丁尼一世 ( Justino I) 时期被制度化并予以确定下来, 流传至今。③律师被认为是一种典型的自由职业, 以自雇方式提供专业服务。在澳门现今的律师制度中仍可见此特征。例如, 《律师通则》第 17 条规定: “律师所订立之个人劳动合同, 不得影响其对雇主实体之完全无私及技术独立。”第 20 条亦规定: “从事律师业不得兼任任何减损职业独立性及其尊严之活动或职务。” 此外, 《律师通则》第 21 条对律师兼任的职务做出了详细的规定, 以防止律师担任特区政府部门职员, 影响其独立性。而澳门第 2 / 78 / M 号法律《职业税章程》所附的 “有关自由及专门职业表” 明确将律师列为第 8 类自由职业。现时内地《律师事务所管理办法》将律师事务所分为以下几类: 个人律师事务所、普通合伙律师事务所、特殊的普通合伙律师事务所。此外, 还有国家出资设立的律师事务所。在台湾地区, 根据《律师法》, 律师事务所分为以下四种: 独资律师事务所、合署律师事务所、合伙律师事务所以及法人律师事务所。澳门的《律师通则》并未对律师执业的方式做出分类, 但参考内地和012①②③澳门 C&C 律师事务所网站, https: / / www. ccadvog. com / cca / zh - hant / where - we - are, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。António Arnaut, Iniciação à Advocacia, 2. a Edição, Coimbra Editora, 1994, p. 14.António Arnaut, Iniciação à Advocacia, 2. a Edição, Coimbra Editora, 1994, p. 19.

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门律师业的发展与律师合伙制度的构建台湾地区的分类, 从实务运作角度, 可以将澳门律师执业的方式分为以下三种: 第一种是个人执业, 即由律师个人开设办公室, 聘请工作人员及支付日常开支; 第二种是合署办公, 由数名律师共同开设办公室, 按约定分摊开支成本, 各自独自执行业务, 各付盈亏; 第三种是类似律师合伙的形式, 共同出资, 共享利润, 共担风险。(一)个人执业作为自由职业, 律师业最早是以个人执业的方式开展业务。澳门早期的律师大多以此方式执业。例如前文提及的本地知名大律师戴明扬和许辉年,至今仍保持个人执业的方式。现时有 25 家律师事务所选择以此方式运作,占律师事务所总数的 25% 。个人执业的律师通常以律师的姓名作为律师事务所的名称, 优势在于有更大的自由度, 具有传统工匠精神。个人执业的律师面对复杂的案件时也可以与同行共同跟进, 自由组合的方式并不妨碍其处理复杂案件。(二)合署办公合署办公可以说是个人执业形式的进一步发展, 数名律师共用办公室可以分摊开支成本, 个人执业在保持高度自由的同时, 也可以和合伙律师相互讨论以及互相支援, 同时也可避免合伙律师事务所涉及的共担风险的情况。这种相对松散的执业方式也存在一些问题, 例如以合署办公的形式执业的律师,因为各自独自执行业务, 可能会遇到分别代理对立当事人的情况, 这是否符合澳门律师《职业道德守则》第 15 条 “不应接受诉讼委任” 的规定则存疑。(三)类似“律师合伙”的形式虽然 1991 年制定的《律师通则》第 24 条已经提及 “律师合伙”, 该条规定: “经听取律师业高等委员会及澳门律师公会之意见后, 将以特别法规范律师合伙之设立及运作。” 但时至今日, 仍然没有规范律师合伙的特别法出台, 因此法律上在澳门并不存在律师合伙这种形式, 但实际上, 类似112

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书“律师合伙” 的形式是澳门律师执业最常采用的形式。选择类似律师合伙形式执业的律师, 除了以合署办公的形式共用办公室分担开支成本外, 在其他方面的合作也更加密切, 包括共同处理案件及分享利润。以这种形式执业的律师, 对外通常以律师事务所的名义行事, 包括在函件往来及业务交往过程中都强调律师事务所, 其最大的特征是, 当事人在委托授权时, 通常会将律师事务所的所有律师及实习律师都列为受托人, 这使其委托事实上变成了对律师事务所的委托。然而, 律师合伙制度的缺乏, 使上述选择类似律师合伙的形式执业的律师面临制度上的障碍, 因为这里的律师事务所并不具有独立法律人格, 甚至不具有法律关系的主体资格, 在处理律师事务所的财产、收入、支出时均无所适从。为此, 采用上述形式执业的律师, 需要透过协议的方式来订定各自的权利、义务、负担或分成。如果说内部关系可以透过协议来解决的话, 那么对外关系中, 显然无法透过此类方式来解决。例如, 申请安装电话, 此时签约的主体, 要么是自然人, 要么是法人; 又如, 开设银行账户、透过协议产生的类似律师合伙并不被接纳。由较少律师组成的类似律师合伙在对外关系中有时还可以全体出动, 如四名律师可以开设四个人的联名银行账户, 但 “合伙人” 更多的时候却难以用这种方式解决问题。为此, 有些律师事务所不得不成立 “管理公司”或 “咨询公司”, 由这家公司来为律师事务所提供管理服务, 包括辅助律师事务所日常运作、提供所需的行政支援。然而, 这种类似律师合伙的形式, 始终未能回应真正的问题, 在享有权利、承担风险或者责任以及税务上, 仍然是以律师个人名义来落实的, 此时并没有一个独立的法人来作为法律关系的主体。三律师合伙制度比较研究律师合伙或者称合伙律师事务所, 在现今世界各国早已存在, 并成为较212

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门律师业的发展与律师合伙制度的构建多被采用的律师执业方式。下面将主要介绍中国内地和葡萄牙的律师合伙制度并做相应比较。(一)中国内地的律师合伙制度内地的律师业在新中国成立后发展较为缓慢, 1980 年 8 月 26 日通过的《中华人民共和国律师暂行条例》仍然规定 “律师是国家的法律工作者”,并在第 13 条规定律师的工作机构是国家事业单位, 受司法行政机关领导和监督。1996 年通过的《中华人民共和国律师法》, 对律师的定义做了修改, 该法第 2 条提到律师是为社会提供法律服务的人员, 该法第 18 条首次允许设立合伙律师事务所, 并规定合伙人对合作律师事务所的债务承担无限责任和连带责任。同年 10 月 25 日, 司法部通过的《合伙律师事务所管理办法》对此做出了细节性的规定: 合伙律师事务所是 “合伙人自愿组合, 财产归合伙人所有, 合伙人对律师事务所的债务承担无限连带责任”。 2004 年 6 月8 日, 司法部通过了新的《合伙律师事务所管理办法》, 主要对合伙人资格提高了要求, 并对合伙律师事务所的运作制度进行了完善。 2008 年 7 月 18日司法部通过的《律师事务所管理办法》统一规范了所有类型的律师事务所。在 2012 年、 2016 年及 2018 年做出了修改, 成为现今内地适用于合伙律师事务所的规范。按 2018 年修改的《律师事务所管理办法》, 合伙律师事务所分为普通合伙律师事务所和特殊的普通合伙律师事务所。普通合伙律师事务所需要 3 名以上具有三年执业经验的合伙人作为设立人, 且需要至少 30 万元的资产。特殊的普通合伙律师事务所需要 3 名以上具有三年执业经验的合伙人作为设立人, 且需要至少一千万元的资产。在责任的承担方面, 普通合伙律师事务所和特殊的普通合伙律师事务所是不一样的, 前者合伙人对律师事务所的债务承担无限连带责任; 后者对非故意或者重大过失造成的律师事务所的债务, 同样承担无限连带责任, 但对312

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书于某一合伙人故意或者重大过失造成的债务, 则仅由其承担无限责任, 其他合伙人承担有限责任。两种合伙律师事务所均要求合伙人必须具有律师资格, 而且合伙律师事务所的负责人应当从本所全体合伙人中选举产生。(二)葡萄牙的律师合伙制度葡萄牙的律师合伙制度建立于 20 世纪 70 年代末期, 第 513 - Q / 79 号法令的序言中提道: “不同领域的发展使得律师业变得日趋复杂, 律师业务的展开需要各种方向的专家的配合。此外, 葡萄牙加入欧洲共同体的法律社群, 使得律师业越来越需要团队合作。” 为此, 该法令建立了葡萄牙的律师合伙制度。上述法令在 2001 年被第 237 / 2001 号法令修改, 随后被第 229 / 2004 号法令取代, 至 2015 年第 145 / 2015 号法律废止了前述法令, 建立了现今生效的律师合伙制度。第 145 / 2015 号法律第 213 条第 1 款规定, 律师可以作为合伙人或合作者, 设立或加入律师合伙, 以执行业务。第 213 条第 2 款规定, 合伙人可以是律师、其他的律师合伙人或外国的等同机构。律师合伙在设立时可以在无限责任合伙和有限责任合伙中选择其一 (第 10 款)。律师合伙的债务责任包括合伙人、合作者及实习律师在执业过程中的作为或不作为产生的责任(第 11 款); 无限责任律师合伙中, 合伙人对律师合伙的债务负个人、无限及连带责任 (第 12 款), 但律师合伙的债权人只有在预先执行完律师合伙的财产后才能向合伙人要求清偿债务 (第 13 款); 有限责任律师合伙中,合伙人只按强制民事责任保险限额承担律师合伙的债务 (第 14 款)。关于律师合伙的设立及运作, 是由第 53 / 2015 号法律规定的, 该法律规定包括律师合伙在内的专业合伙, 在完成确定登记之日取得法律人格 (第 5条), 并具有为实现其宗旨及与其性质相符的享受权利及承担义务的能力(第 6 条)。至少需要两名律师才可以设立律师合伙 (第 8 条), 而律师合伙的资本由合伙人自行订定, 法律没有特别规定 (第 9 条)。412

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门律师业的发展与律师合伙制度的构建通过比较可见, 中国内地与葡萄牙的律师合伙制度都经历了从无到有的过程, 两地都区分了无限责任律师合伙和有限责任律师合伙, 并都要求必须是律师才可以作为合伙人。尽管在法律人格的赋予问题上两地法律存在不同, 但在享受权利及承担义务的能力上, 二者是一致的。四澳门律师合伙制度的构建路径分析澳门现有律师及律师事务所的结构, 可以发现律师人数在 5 人以下的小型律师事务所占律师事务数总数的 82% , 这与澳门现时未有律师合伙制度有着直接的关系。在没有一个可以整体对外的法律主体的前提下, 尽管存在内部约定, 但自由组合的随机性以及权责方面的法定机制的欠缺, 使澳门现有的律师事务所难以发展壮大。经济学家科斯 (Ronald H. Coase) 在 1937 年发表的论文《企业的本质》中, 就企业出现的原因做了经典的分析, 他提道: “生产要素在各种不同的用途之间的配置是由价格机制决定的, 如果要素 A 的价格在 X 比在 Y 高,则 A 就会从 Y 流向 X, 直到 X 和 Y 之间的价格差消失为止, 除非存在某种程度上的其他方面的利益补偿。然而, 在现实世界中, 我们发现这种说法在许多地方并不适用。如果一个工人从部门 Y 流向部门 X, 他这样做并不是因为相对价格的变化, 而是因为他被命令这样做。”①科斯认为: “市场的运行是有成本的, 通过形成一个组织, 并允许某个权威 (一个 ‘企业家’) 来支配资源, 就能节约某些市场运行成本。”② 至于为什么企业可以节约市场交易成本, 他认为, 企业的内部交易成本, 资讯费用、谈判费用、签约费用、合作契约费用比价格机制的外部交易成本要低, 这种间接的差额便是企业的利润。此外, 政府常常对市场交易和在企业内部组织同样的交易区别对待, 很多对前者的税务责任并不适用于后者, 这512①②R. H. Coase, “The Nature of the Firm”, Economica, Volume 4, Issue 16, 1937, p. 387.R. H. Coase, “The Nature of the Firm”, Economica, Volume 4, Issue 16, 1937, p. 392.

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书也是企业内部交易成本较低的原因。①在科斯看来, 企业是价格机制的替代物, 企业的内部交易成本低于市场运作的价格机制的外部交易成本时, 便达到了企业扩张的界线。②作为独立法律关系主体的律师合伙的出现, 替代了价格机制, 为客户提供交易成本较低的法律服务, 因此在讨论律师合伙的制度建设时, 必须留意律师合伙的内部管理成本与外部交易成本之间的关系。在澳门的自由职业中, 会计师和核数师已经建立了合伙制度。第72 / 99 / M号法令核准的《会计师通则》对会计师合伙做了明确的规定。③参考上文提及的中国内地和葡萄牙的经验以及澳门会计师合伙的规定,并考虑到交易成本理论, 本文对澳门律师合伙制度的构建有以下意见及建议。(1) 律师合伙制度有其经济学上的正当性。和企业的正当性一样, 律师合伙的正当性建基于可在特定条件下替代价格机制, 为客户提供交易成本较低的法律服务。(2) 律师合伙应被赋予法律人格, 或具有独立的法律关系主体的资格。只有在律师合伙是一个在对外事务上, 以及税务上独立的个体时, 才可以使其内部交易成本低于价格机制的外部交易成本, 律师合伙才有盈利的可能。律师合伙的合伙人只能是律师。这是因为, 在澳门律师被视为 “为正义及法律服务之人”④, 律师应在任何情况下 “尽量保持独立性及公正无612①②③④R. H. Coase, “ The Nature of the Firm”, Economica, Volume 4, Issue 16, 1937, pp. 390 -393.R. H. Coase, “The Nature of the Firm”, Economica, Volume 4, Issue 16, 1937, p. 395.会计师只能设立会计师合伙, 不能设立公司 (第 28 条第 1 款); 会计师合伙在完成注册后取得法律人格 (第 29 条); 只有会计师才能成为会计师合伙的合伙人 (第 30 条第 1 款);会计师合伙全体合伙人无论是创始合伙人, 还是后来参加之合伙人均为管理人, 会计师合伙之管理专属全体合伙人 (第 38 条第 1 款); 会计师合伙以其资产担保对会计师合伙的债务责任 (第 51 条第 1 款); 合伙人在民事上与会计师合伙连带对执业行为引起的与任何企业或实体有关的责任负责 (第 52 条第 1 款)。第 121 / GM / 92 号批示核准的《职业道德守则》第 1 条第 1 款。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门律师业的发展与律师合伙制度的构建私”①, 因此律师不应受不具有律师资格之合伙人领导。此外, 在 “成本最低的所有权配置状态”② 下, “雇员所有权企业” 模式可以使律师合伙与其所有客户之间的交易总成本最小化。律师合伙应在客户保护和合伙人责任之间取得平衡。多伦多大学的卡尔(Jack Carr) 和马修森 (Frank Mathewson) 在一篇探讨律师事务所的经济学论文中指出, 无限责任导致律师预期责任增加、投资激励减少, 且无法实现最优效率。③ 因此, 应考虑减少合伙人对其他合伙人的连带责任, 其中的空间可以由律师合伙本身或保险机制来承担。五结语澳门律师业发展至今, 特别是回归以来, 律师人数有了显著增加, 律师业务也随着澳门经济适度多元化的发展而有了质的提升。因为缺乏律师合伙的法律制度, 澳门律师仍以个人执业、合署办公以及类似律师合伙的形式经营。综合澳门律师事务所的现状可见, 目前仍以小型律师事务所为主, 律师为 5 人或以下的律师事务所占总体的 82% ; 15 人及 15 人以上的律师事务所占总体的 4% 。中国内地与葡萄牙都已建立律师合伙制度, 律师合伙的建立亦有其经济学上的正当性。考虑到关于律师事务所的比较法经验以及现实需要, 本文建议建立具有独立法律人格的澳门律师合伙制度, 在相关制度的建构过程中, 应充分考虑平衡客户保证和合伙人责任的问题。712①②③第 121 / GM / 92 号批示核准的《职业道德守则》第 1 条第 2 款。亨利·汉斯曼 (Henry Hansmann): 《企业所有权论》, 于静译, 中国政法大学出版社,2001, 第 27 ～ 28 页。Jack Carr and Frank Mathewson, “The Economics of Law Firms: A Study in the Legal Organizationof the Firm,” Journal of Law and Economics, Vol. 33, No. 2, 1990, p. 329. “ When capitalrequirements increase for law firms and efficient law firms reach sufficient sizes, limited liability maybe the least costly manner of raising the required capital. For these firms, limited liability may be,on balance, more efficient even though it increases the individual lawyer’s incentives to chisel on thedelivery of legal services. ”

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书经济篇Economy.澳门旅游业中非博彩业务发展现状、挑战与对策刘爽摘要: “世界旅游休闲中心” 的定位、《澳门旅游业发展总体规划》的出台以及粤港澳大湾区建设的历史机遇, 为澳门旅游业中非博彩业务的发展奠定了基调与方向。目前来看, 澳门旅游业中非博彩业务的发展面临以下挑战: 访澳旅客活动仍以室内娱乐和短途探访为主; 非博彩产品和服务内容日益丰富, 而收益尚待增加; 非博彩业务服务设施与质量仍需提升, 旅游承载力问题日益凸显; 中小微企业较难参与, 主要客源地的重大公共事件会对澳门旅游及实体经济造成冲击。对此, 应在 “一个中心”812刘爽, 博士, 澳门理工学院博彩旅游教学及研究中心讲师, 研究方向为博彩产业的社会及经济影响、投注者认知与行为偏差、不确定情境下的行为与决策分析。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旅游业中非博彩业务发展现状、挑战与对策定位与旅游业发展总体规划的指导下落实政策实施的细节, 在旅游产品的内容上不断创新, 在宣传推广方面与时俱进, 积极推进粤港澳区域合作, 并重视非博彩产业的人才培训与发展。关键词: 澳门旅游业非博彩业务澳门是全球著名的博彩胜地, 亦是世界知名的旅游目的地。自回归以来, 澳门旅游业无论是入境旅客数量还是酒店、餐饮、会展等相关产业的规模, 抑或文体活动的丰富性, 都有了长足的进展。 1999 年, 澳门每年仅接待入境旅客 744. 4 万人次, 2002 年赌权开放和 2003 年港澳自由行政策推出后, 至 2019 年, 入境旅客数量已增加到 3940. 6 万人次; 酒店及公寓可用客房数量从 1999 年的 9469 间增加到 2019 年的 38282 间, 全年客房入住率从53. 4% 升至 90. 8% 。 2019 年, 澳门酒店业共有在职员工 52976 人, 全年总收益为 372. 9 亿澳门元; 共举办会议、展览和奖励活动 1536 项, 与会者 / 入场观众达 200. 3 万人次。截至 2018 年底, 澳门共有 2267 间饮食场所, 在职员工 33583 人, 按年增长 3. 3% ; 当年总收益 117. 8 亿澳门元, 按年增长 7. 0% ; 零售店铺 7384间, 在职员工 44194 人, 行业收益按年增长 12. 2% , 达到 788 亿澳门元。同年, 澳门继续举办各种官方、民间及商业娱乐、演艺活动, 255 个文化展演机构共创造了 14. 17 亿澳门元的服务收益。①尽管资料显示过去 20 年澳门旅游业无论在规模还是内容上都有巨大发展, 非博彩元素的成就与博彩开放和博彩业的飞速扩张密不可分。然而, 借助赌权开放和自由行的契机, 博彩业已一跃成为澳门经济的支柱产业, 博彩税收占到 2018 年澳门特区政府财政收入的 84. 6% , 旅游业中的非博彩业务仍912① 数据均来自澳门特别行政区政府统计暨普查局。因部分项目尚未公布 2019 年统计结果, 故采用 2018 年数据。下同。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书处于相对附属地位。从产业结构看, 2018 年澳门全年产业增加值中, 第三产业比重同比上升 0. 9 个百分点, 达到 95. 8% , 其中博彩及博彩中介业比重上升 1. 5 个百分点, 为 50. 5% 。而非博彩业务如酒店、批发零售、饮食合计只占 12%左右, 同比升幅也低于博彩业, 有的甚至出现负增长。①为降低博彩业一业独大带来的经济风险, 推行 “经济适度多元化发展”和建设 “世界旅游休闲中心” (以下简称 “一个中心”) 成为澳门经济发展的重要战略, 亦是特区政府近年来施政的重点。澳门首个五年发展规划②将“推动经济适度多元, 促进博彩业与非博彩业协同发展” 作为 2016 ～ 2020年的发展重点。在五年规划的指导下, 澳门特区政府旅游局会聚旅游专家、相关政府部门、业界、专业团体等意见制定了《澳门旅游业发展总体规划》, 为澳门旅游业未来十五年的发展奠定了基调。 2019 年 2 月, 酝酿已久的《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台, 强调澳门建设 “世界旅游休闲中心”、中国与葡语国家商贸合作服务平台, 同时促进经济适度多元发展, 打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地。因此, 对澳门旅游业中非博彩业务的发展现状与特征进行系统梳理, 重新审视非博彩业务在当前环境下面临的困难与挑战, 有助于明确此类业务未来的发展重点和发展策略, 以结合国家 “一带一路” 倡议、发挥澳门作为与葡语国家交流平台和多元文化共存基地的作用, 早日实现 “一个中心” 的战略目标。一旅游业中非博彩业务发展现状尽管澳门旅游业中非博彩业务与博彩业务密不可分, 但二者在内容和特征方面均有很大不同。以下笔者从酒店、餐饮、零售、会展、节事、娱乐及文体活动等类别介绍澳门非博彩旅游业务的特征与现状。022①②《统计数据: 澳门产业结构》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec.gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 902, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。澳门特别行政区政府: 《澳门特别行政区五年发展规划 (2016 ～ 2020 年)》。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旅游业中非博彩业务发展现状、挑战与对策(一)酒店澳门旅游业的客房供给主要以三星、四星和五星级酒店为主。 2019 年末, 三星及以上酒店客房占澳门可供应客房总数的 97. 4% , 其中五星级高端酒店客房数量占可供应客房总数的 65. 9% , 且按年增长 0. 3% 。与此同时, 二星级酒店和公寓比 2018 年共增加了 6 家, 客房数量按年分别增长11. 1% 和 35. 3% , 显示低价客房市场正在扩张 (见表 1)。表 1 澳门酒店及公寓数量统计场所分类有营业场所之数目客房数量床位数量2018 年(家)2019 年(家)差异(家)2018 年(间)2019 年(间)变动率(% )2018 年(个)2019 年(个)变动率(% )酒店总数 82 84 2 38078 37293 - 2. 1 101811 99328 - 2. 4五星级 35 36 1 24494 24560 0. 3 67165 67491 0. 5四星级 17 17 — 7724 6772 - 12. 3 20080 17017 - 15. 3三星级 16 16 — 4987 4991 0. 1 12720 12728 0. 1二星级 14 15 1 873 970 11. 1 1846 2092 13. 3公寓 34 39 5 731 989 35. 3 1461 1977 35. 3总计 116 123 7 38809 38282 - 1. 4 103272 101305 - 1. 9 资料来源: 《统计数据: 旅行团及酒店入住率》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站,https: / / www. dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 403, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。从住客人数看, 2019 年五星级酒店、三星级酒店和公寓的住客数量同比分别增长 2. 7% 、 6. 9% 和 11. 2% , 而四星级酒店和二星级酒店住客同比分别下降 5. 5% 和 6. 1% 。从客房平均入住率看, 访澳旅客对星级酒店的需求较大。 2019 年, 三星级至五星级酒店的平均入住率在 90% 以上; 二星级酒店和公寓的入住率分别保持在 70% 和 60% 以上。 2019 年, 五星级酒店的住客留宿时间最长, 并与 2018 年持平 (1. 7 晚), 四星级及四星级以下酒店和公寓的平均留宿时间仍在 1. 3 晚到 1. 4 晚之间, 说明豪华酒店度假村模式仍然是吸引旅客长时间逗留的主要因素 (见表 2)。122

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书表 2 澳门酒店及公寓入住情况统计场所分类住客客房平均入住率住客平均留宿时间2018 年(万人次)2019 年(万人次)变动率(% )2018 年(% )2019 年(% )差异(百分点)2018 年(晚)2019 年(晚)差异(晚)酒店总数 1374. 2 1386. 8 0. 9 91. 6 91. 4 - 0. 2 1. 5 1. 5 —五星级 773. 2 794. 1 2. 7 92. 4 92. 2 - 0. 2 1. 7 1. 7 —四星级 363. 2 343. 2 - 5. 5 91. 3 90. 2 - 1. 1 1. 2 1. 3 0. 1三星级 200. 8 214. 7 6. 9 91. 5 92. 2 0. 7 1. 3 1. 4 0. 1二星级 37. 0 34. 8 - 6. 1 73. 2 73. 9 0. 7 1. 2 1. 3 0. 1公寓 21. 2 23. 5 11. 2 62. 1 63. 8 1. 7 1. 4 1. 4 —总计 1395. 4 1410. 3 1. 1 91. 1 90. 8 - 0. 3 1. 5 1. 5 — 资料来源: 《统计数据: 旅行团及酒店入住率》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站,https: / / www. dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 403, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。在访澳旅客消费总额中, 酒店消费占比通常在 25% 左右, 各季度波动不大。 2019 年, 大约 89% 的旅客对澳门的酒店设施和服务表示满意, 说明澳门酒店业的接待质量在旅客中认可度较高 (见表 3)。表 3 访澳旅客酒店消费占比及旅客评价单位: %季度酒店消费占比旅客评价(满意)2018 年 2019 年变化 2018 年 2019 年变化第一季度 23. 3 25. 1 1. 8 86. 7 88. 8 2. 1第二季度 27. 8 26. 3 - 1. 5 87. 8 89. 4 1. 6第三季度 24. 2 26. 9 2. 7 89. 7 88. 8 - 0. 9第四季度 27. 2 25. 5 - 1. 7 89. 4 87. 9 - 1. 5 资料来源: 《统计数据: 旅客消费》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / /www. dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 404, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。(二)餐饮澳门的饮食文化中西交融。澳门的中式粤菜、土生菜和葡萄牙菜、特色小吃如葡式蛋挞和猪扒包, 以及米其林星级餐厅均对旅客有较大吸引力。自2009 年《米其林指南: 香港、澳门》公布以来, 澳门共有 3 间三星餐厅、 5222

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旅游业中非博彩业务发展现状、挑战与对策间二星餐厅、 11 间一星餐厅和 9 间必比登推介餐厅, 其中星级餐厅全部位于澳门的星级酒店之内。2017 年, 澳门获颁联合国教科文组织 “创意城市·美食之都” 称号,澳门的美食文化正式进入国际视野。 2018 年, 澳门有营运的饮食场所共2345 间, 在职员工 33737 人①; 行业全年收益 118. 3 亿元, 行业增加值总额43. 1 亿元, 占澳门总体产业增加值的 1. 6% ②。澳门餐饮食肆包括中式酒楼饭店、茶餐厅及粥面店、西式餐厅、日韩餐厅、其他亚洲菜式餐厅, 以及快餐店、咖啡店、酒吧及酒廊、街头熟食档等。从场所数量看, 日韩餐厅、快餐店和街头熟食档 2018 年有 6. 1% 、7. 1% 和 8. 3% 的增长, 其他亚洲菜式餐厅和酒吧及酒廊则分别下降 8. 6% 和17. 1% , 降幅较大。收益总额方面, 各式餐饮食肆在 2018 年都有不同程度的增长, 其中其他亚洲菜式餐厅和快餐店的同比涨幅分别达 13. 4% 和10. 1% 。从盈利能力看, 2018 年快餐店和街头熟食档的盈利率分别为10. 3% 和 43. 7% ; 而澳门遍布街头的中式酒楼饭店和茶餐厅及粥面店年均盈利率仅在 3. 3% 和 3. 2% ; 其他亚洲菜式餐厅和西式餐厅的盈利率为负,酒吧及酒廊的盈利率甚至低至 - 47% (见表 4)。表 4 澳门餐饮场所数量及收益、盈利指标场所分类场所数量收益盈利率2017 年(间)2018 年(间)变动率(% )2017 年(百万澳门元)2018 年(百万澳门元)变动率(% )2017 年(% )2018 年(% )差异(百分点)中式酒楼饭店 615 622 1. 1 4781 5179 8. 3 3. 1 3. 3 0. 2茶餐厅及粥面店 839 858 2. 3 2409 2463 2. 2 1. 9 3. 2 1. 3西式餐厅 207 210 1. 4 1227 1265 3. 1 - 2. 5 - 1. 9 0. 6日韩餐厅 132 140 6. 1 767 827 7. 8 - 2. 2 1. 4 3. 6322①②《统计数据: 饮食业》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec. gov.mo / zh - MO / Statistic? id = 805, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。《统计数据: 澳门产业结构》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec.gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 902, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书续表场所分类场所数量收益盈利率2017 年(间)2018 年(间)变动率(% )2017 年(百万澳门元)2018 年(百万澳门元)变动率(% )2017 年(% )2018 年(% )差异(百分点)其他亚洲菜式餐厅116 106 - 8. 6 321 364 13. 4 - 7. 8 - 4. 7 3. 10快餐店 42 45 7. 1 762 839 10. 1 9. 0 10. 3 1. 30咖啡店 123 126 2. 4 330 336 1. 8 7. 2 5. 9 - 1. 30酒吧及酒廊 41 34 - 17. 1 79 80 1. 3 - 39. 9 - 47. 0 - 7. 10街头熟食档 72 78 8. 3 46 50 8. 7 38. 4 43. 7 5. 30 资料来源: 《统计数据: 饮食业》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec.gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 805, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。依照表 5 的数据, 访澳旅客在餐饮方面的消费支出约占总支出的两成左右, 旅客中有八成以上对澳门的餐饮设施及服务表示满意。尽管 2019 年各季度感到满意的旅客比例较 2018 年各季度均有不同程度的上升, 但与酒店、零售等行业相比, 旅客对餐饮业的总体满意度偏低, 说明澳门餐饮业的发展水平与服务质量距离旅客的期待仍有一定差距。表 5 访澳旅客餐饮消费占比及旅客评价单位: %季度餐饮消费占比旅客评价(满意)2018 年 2019 年差异(百分点)2018 年 2019 年差异(百分点)第一季度 22. 0 18. 9 - 3. 1 75. 8 80. 7 4. 9第二季度 18. 7 20. 8 2. 1 77. 7 80. 4 2. 7第三季度 18. 2 20. 5 2. 3 79. 0 84. 6 5. 6第四季度 21. 1 21. 6 0. 5 79. 7 82. 2 2. 5 资料来源: 《统计数据: 旅客消费》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / /www. dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 404, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。(三)零售2018 年, 批发及零售业全年产业增加值为 254. 8 亿澳门元, 占澳门行422

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旅游业中非博彩业务发展现状、挑战与对策业增加值总额的 5. 8% 。其中零售业共有店铺 7384 间, 按年增加 371 间, 同比增长 5. 3% 。得益于入境旅客持续上升, 2018 年零售业行业收益按年增长12. 2% , 达到 788 亿澳门元, 其中百货和皮革产品收益分别增长 23. 9% 和21. 1% , 钟表金饰、成人服装和超级市场的收益则分别上升 9. 7% 、 8. 6%和 7. 2% 。①在访澳旅客个人总消费中, 购物消费是占比最大的支出项目。 2019 年,除第一季度外, 其他三个季度的购物消费占比均有不同程度的下降。与此同时, 2019 年各季度对购物体验感到满意的旅客比例与 2018 年相比均有不同程度的上升 (见表 6)。表 6 访澳旅客购物消费占比及旅客评价季度购物消费占比旅客评价(满意)2018 年(% )2019 年(% )差异(百分点)2018 年(% )2019 年(% )差异(百分点)第一季度 47. 3 48. 4 1. 1 79. 4 83. 4 4. 0第二季度 46. 3 44. 8 - 1. 5 80. 0 84. 1 4. 1第三季度 50. 3 45. 2 - 5. 1 82. 2 84. 6 2. 4第四季度 44. 3 44. 1 - 0. 2 82. 2 84. 1 1. 9 资料来源: 《统计数据: 旅客消费》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www.dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 404, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。(四)会展按照澳门特区政府统计暨普查局的统计, 会展包括会议、展览和奖励活动。表 7 数据显示, 从活动数量看, 各类会议是会展活动的主要内容, 占 2019 年全年活动总数的 95% 。然而, 从参与人数看, 展览项目吸引的人流量最多, 入场人次占 2019 年会展参与总人数的 84. 3% 。奖励活动无论从数量还是参与者人次看, 都仍处于发展初期。从平均会期522① 《统计数据: 批发及零售业》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec.gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 802, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书和展期长度看, 展览和奖励活动较长, 平均在 3 天以上; 会议较短, 平均在 1. 5 天左右。表 7 会议、展览和奖励活动及变动情况单位: %主要指标 2018 年当年占比同比变化变动率 2019 年当年占比同比变化变动率总数 1427 100. 0 46 3. 3 1536 100. 0 109 7. 6与会者 / 入场观众(千人次)2122. 0 100. 0 221. 0 11. 6 2003. 0 100. 0 - 119. 0 - 5. 6平均会期 / 展期(日)1. 5 — - 0. 2 - 11. 8 1. 6 — 0. 1 6. 7会议 1342 94. 0 57 4. 4 1459 95. 0 117 8. 7与会者(千人次)296 13. 9 51 20. 8 292 14. 6 - 4 - 1. 4平均会期(日)1. 4 — - 0. 2 - 12. 5 1. 5 — 0. 1 7. 1展览 60 4. 2 9 17. 6 58 3. 8 - 2 - 3. 3入场观众(千人次)1769 83. 4 161 10. 0 1689 84. 3 - 80 - 4. 5平均展期(日)3. 4 — 0 0. 0 3. 4 — 0 0. 0奖励活动 25 1. 8 - 20 - 44. 4 19 1. 2 - 6 - 24. 0参与者(千人次)56 2. 6 8 16. 7 22 1. 1 - 34 - 60. 7平均会期(日)2. 6 — - 0. 4 - 13. 3 3 — 0. 4 15. 4 资料来源: 《统计数据: 旅游、会展及博彩 - 会议及展览》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 407, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。(五)节事、娱乐及文体活动在中西文化交融的历史背景下, 澳门的节事文化资源非常丰富。政府亦投入大量资源支持和举办各类传统和主题节事活动及娱乐、文体活动, 以丰622

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旅游业中非博彩业务发展现状、挑战与对策富本地居民文化生活, 增强对访澳旅客的吸引力。政府机构、行业团体、民间团体、宗教团体和博彩企业是各类节事、娱乐、文体活动的主要组织者。澳门的节事、娱乐及文体活动具体包括: (1) 传统节日与重大年度庆典, 如农历新年、土地诞、端午节等中国传统节庆活动, 复活节、花地玛圣像巡游、圣诞节等西方传统节庆活动, 以及娘妈诞、佛诞节、醉龙节、谭公诞等本地民俗节日; (2) 大型年度节庆活动和特色主题活动, 如已连续举办多年的澳门国际烟花比赛会演、澳门美食节、澳门光影节、澳门国际音乐节、澳门艺术节、澳门国际电影节、澳门城市艺穗节、中葡文化艺术节、妈祖文化旅游节、澳门国际幻彩大巡游等; (3) 大型年度国际赛事, 如澳门格兰披治大赛车、澳门国际龙舟赛、澳门国际马拉松、澳门国际排联世界女子排球联赛、澳门国际篮球邀请赛、 “澳门杯” 国际帆船赛、武林群英会等; (4) 博彩企业举行的非博彩娱乐、演出活动, 包括酒店综合设施内的付费和不付费娱乐活动与单场、驻场的商业演出。据澳门特区政府统计暨普查局 2018 年的数据, 文化产业对经济贡献的增加值总额为 26 亿澳门元, 按年上升 9. 7% , 占澳门当年整体行业增加值总额的 0. 6% 。其中, 澳门共有文化展演机构 255 家, 当年产业增加值总额为 4. 0 亿澳门元, 按年增长 35. 7% 。增长率高的主要原因是削减表演项目带来的经营费用和固定资产投入减少; 从传统宣传模式转为网络社交媒体宣传也有助于减低经营费用。尽管如此, 与其他旅游业中的非博彩业务相比,文化演出领域的增加值总额较低。在澳门特区政府统计暨普查局的旅游统计中, 无论是旅客消费结构, 还是对服务和设施的满意度调查, 都尚未设置与节事、娱乐和文体活动有关的类别统计。①二旅游业中非博彩业务面临的挑战得益于建设 “一个中心” 的定位、《澳门特别行政区五年发展规划722① 《统计数据: 文化产业统计》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec.gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 811, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书(2016 ～ 2020 年)》和《澳门旅游业发展总体规划》的指引, 加上 “世纪工程” 港珠澳大桥顺利启用和粤港澳大湾区建设的逐步推进, 澳门旅游产业正面临崭新的历史机遇。与此同时, 由于旅游资源和产业发展的特点, 澳门非博彩旅游业务的发展与建设仍将面临重大的挑战。(一)访澳旅客活动以室内娱乐与短途探访为主,建设有澳门特色的旅游文化任重道远尽管澳门的旅游产业与博彩产业分属不同部门管辖, 但博彩仍被视为澳门旅游发展的重要元素。而旅游业中非博彩业务如酒店、餐饮、零售等行业的发展, 在很大程度上是由博彩产业的需求延伸而来。非博彩旅游业务中的其他内容, 如会展、节事、文体活动以及世界遗产、非物质文化遗产等旅游资源, 对访澳旅客的吸引力仍待加强。一方面, 澳门受制于狭小的空间, 旅游景点数量有限且游览时间较短, 较难在旅客心目中留下深刻的旅游印象。因此, 非博彩旅游活动大多集中于酒店综合设施内部, 如餐饮、购物、会展、娱乐演出等。另一方面, 澳门 70% 以上入境旅客来自内地, 而内地客源中有 45. 9% 来自与澳门一关之隔的广东省, 因此过于集中和近途的内地客源决定了访澳旅客的目的更多的是博彩、餐饮、购物这种日常娱乐, 而非旅行观光和文化节事。澳门各项年度节事活动如大赛车、美食节、烟花会演、幻彩大巡游、国际马拉松等已举办多年, 在访澳旅客中形成一定口碑, 其他节事如艺术节、音乐节、龙舟赛则更多吸引本地和周边地区旅客, 而中葡文化艺术节、国际帆船赛等新兴活动仍需继续培育, 以增强对访澳旅客的吸引力。由于非博彩业务的发展周期长、见效慢、回报低, 因此需要社会各界长期一致地共同努力。(二)产品和服务内容日益丰富,而收益尚待提升尽管大力发展非博彩业务能够有效减低澳门经济对博彩业务的高度依赖, 推动经济适度多元化发展, 并且在特区政府和社会各界的不懈努力下,澳门旅游业中的非博彩业务已日益形成规模和系列, 产品内容也日趋丰富,822

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旅游业中非博彩业务发展现状、挑战与对策但从行业收入角度看, 博彩业仍然是澳门最重要的支柱产业。 2018 年, 澳门整体行业增加总值中, 第三产业占比达 95. 8% , 同比上升 0. 9 个百分点;其中, 博彩及博彩中介业增加值占整体行业增加值的 50. 5% , 同比上涨 1. 4个百分点。相比之下, 与旅游业中非博彩业务相关的批发及零售业、酒店业和饮食业增加值则仅占整体行业增加值的 5. 8% 、 4. 6% 和 1. 6% , 分别较2017 年上升 0. 2 个百分点、 0. 3 个百分点和下跌 0. 1 个百分点。非博彩旅游产业的发展不仅在经济总体中的比重极低, 而且增速也不及博彩业, 而这一局面很难在短期内改变 (见表 8)。表 8 澳门产业及行业结构产业结构 2017 年(% ) 2018 年(% ) 变动(百分点)第二产业 5. 1 4. 2 - 0. 90 工业 1. 3 1. 2 - 0. 10 建筑业 3. 7 3. 0 - 0. 70第三产业 94. 9 95. 8 0. 90 博彩及博彩中介业 49. 1 50. 5 1. 40 批发及零售业 5. 6 5. 8 0. 20 酒店业 4. 3 4. 6 0. 30 饮食业 1. 7 1. 6 - 0. 10 运输、仓储及通讯业 2. 7 2. 6 - 0. 10 公共行政、教育、医疗及其他服务业 10. 0 9. 7 - 0. 30 租赁及工商服务业 4. 4 4. 7 0. 30 不动产业务 10. 6 9. 6 - 1. 00 银行保险业 6. 5 6. 6 0. 10 资料来源: 《统计数据: 澳门产业结构》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / /www. dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 902, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。(三)优化旅客结构、延长旅客逗留时间仍是非博彩旅游业务发展的重要议题客源地过于集中、旅客逗留时间短一直是澳门旅游业面临的一大难题。由于地理条件和客观资源的限制, 澳门既没有大型观光景点, 也不具922

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书备开发超大型综合旅客度假村和建设大型主题公园的条件。多年来, 内地、香港和台湾地区的旅客比例一直位居访澳旅客总人次的前三位。 2019年, 入境澳门的 3940. 6 万人次中, 来自三地的旅客分别占 70. 9% 、18. 7% 和 2. 7% , 合计占 92. 2% 。同年, 澳门新增入境旅客人次达 360. 3万人次, 其中来自内地的新增旅客有 266. 3 万人次, 占新增旅客总人次的73. 9% ; 来自香港的新增旅客有 102. 6 万人次, 占新增旅客总人次的28. 5% ; 而其他大部分国家和地区的入境旅客人次则各有不同程度的降低。尽管特区政府旅游局为优化旅客结构做了很多工作, 但数据显示澳门旅游业对内地和香港客源的依赖似乎正在加剧。由于华人的消费观念与消费结构有自身特色, 单一的旅客结构在很大程度上会影响不同旅游产品的供求, 使旅游产品和服务供应方更多依照客源地旅客的兴趣和需要, 提供高档酒店、零售、餐饮及其他室内娱乐项目, 而开发其他旅游文化资源的动力较低 (见表 9) 。表 9 访澳旅客基本结构2018 年 2019 年变动访澳旅客数量(万人次)占比(% )访澳旅客数量(万人次)占比(% )新增旅客数量(万人次)占比(% )总计 3580. 4 100. 0 3940. 6 100. 0 360. 3 100. 0内地 2526. 1 70. 6 2792. 3 70. 9 266. 3 73. 9香港 632. 8 17. 7 735. 4 18. 7 102. 6 28. 5台湾 106. 1 3. 0 106. 3 2. 7 0. 2 0. 1其他国家与地区 315. 4 8. 8 306. 6 7. 8 - 8. 9 - 2. 5 资料来源: 《统计数据: 入境旅客》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www.dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 402, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。2019 年与 2018 年相比, 不过夜旅客数量和占比都有较大幅度增加与上升。由于留宿旅客数量增加不多, 因此 2019 年旅客数量上涨主要由不过夜旅客组成。而 2019 年新增的 266. 3 万人次的内地旅客中, 86. 4% 来自广东省, 这也是不过夜旅客数量增多的原因。从平均逗留时间来看, 两类旅客在032

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旅游业中非博彩业务发展现状、挑战与对策过去两年并无明显变化。除了住宿支出外, 留宿旅客在购物、餐饮、交通方面的消费亦远超不留宿旅客, 因此提升旅游文化产品的吸引力、延长旅客留宿时间, 仍是澳门旅游产业发展的重点和难点 (见表 10)。表 10 访澳旅客逗留时间2018 年 2019 年访澳旅客数量(万人次)占比(% )平均逗留时间(晚)访澳旅客数量(万人次)占比(% )平均逗留时间(晚)总计 3580. 4 100. 0 1. 2 3940. 6 100. 0 1. 2不过夜旅客 1731. 1 48. 3 0. 2 2077. 3 52. 7 0. 2留宿旅客 1849. 3 51. 7 2. 2 1863. 3 47. 3 2. 2 资料来源: 《统计数据: 入境旅客》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www.dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 402, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。(四)非博彩业务服务设施与质量仍需提升,旅游承载力问题引发更多关注在澳门特区政府统计暨普查局 2019 年对访澳旅客进行的满意度调查中,对澳门环境卫生、公共设施、旅行社、酒店、博彩场所、餐厅及食肆、购物、公共交通和观光点数量等方面满意的旅客比例均较上年有不同程度的上升。其中, 对酒店设施与服务满意的旅客比例最高, 达 88. 8% ; 而对公共交通和观光点数量满意的旅客比例较低, 2019 年同比分别上升 4. 4 个和 2. 2个百分点之后, 也仅有 75. 5% 和 61. 2% (见表 11)。这说明公共交通已成为影响访澳旅客满意度的一个因素。而对观光点数量感到满意的旅客比例较低, 说明访澳旅客实际上对澳门多元化的旅游和文化资源是有需求的, 只是目前的发展未能完全满足其需要。除了客观条件如地理资源造成的限制之外, 澳门应开发更多文化产业资源, 提升旅游产品与服务的多样性。因此,特区政府应充分考虑到旅客数量增长对本地社会造成的多方面影响, 明确市场定位, 明确目标旅客群体, 挖掘高价值旅客, 同时解决收入增长和旅客过载的问题。132

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书表 11 对服务 / 设施感到满意的旅客占比单位: %环境卫生公共设施旅行社酒店博彩场所餐厅及食肆购物公共交通观光点数量2018 年 84. 4 80. 4 79. 6 88. 6 79. 3 78. 3 81. 2 71. 1 59. 02019 年 86. 0 83. 4 83. 8 88. 8 81. 1 81. 1 84. 0 75. 5 61. 2变动(百分点) 1. 6 3. 0 4. 2 0. 2 1. 8 2. 8 2. 8 4. 4 2. 2 资料来源: 《统计数据: 旅游统计》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www.dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 401, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。(五)非博彩业务发展以特区政府和博彩企业为主导,中小微企业参与度较低特区政府和博彩企业是澳门旅游业中非博彩业务发展的两大主导力量。无论是 “一个中心” 定位的提出、推广与实施还是《澳门旅游业发展总体规划》的出台与推进, 都体现出特区政府主导的特点。博彩企业作为澳门经济的重要参与者, 一方面, 由于竞争的压力, 需要通过丰富多彩的非博彩娱乐活动和高品质的服务吸引顾客; 另一方面, 出于 2022 年赌牌重新竞投和企业社会责任的考虑, 也需要积极响应特区政府的政策, 加快非博彩业务的发展。相比之下, 澳门本地中小微企业因人力、物力、财力限制, 参与空间较为有限。而且中小微企业数量多、分布广, 有各自的发展兴趣与经营诉求, 较难协调统一。加上长期以来澳门特区政府对中小微企业的资助和补贴, 从另一方面助长了其等、靠、要政府帮助与扶持的思想, 主动发展和持续创新的意愿不高。因此, 旅游业中非博彩业务在民间的发展, 较为松散和无序, 一批著名的民间老字号可能出现后继无力的情况。尽管从增加收入角度看, 吸引高价值旅客, 增加其在澳非博彩消费, 更为符合 “一个中心” 的定位, 但这势必增加固定资产投入, 需要营造高端商业环境以满足高价值旅客对舒适和极致价值体验的需求。这与增强中小微企业对 “一个中心” 定位的参与度存在一定冲突。因此, 如何在吸引高价值旅客的同时创造适合中小微企业发展的空间, 使其融入 “世界旅游休闲232

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旅游业中非博彩业务发展现状、挑战与对策中心” 建设的大趋势, 是澳门特区政府和社会各界需要思考的问题。特区政府在明确 “一个中心” 定位和实施《澳门旅游业发展总体规划》的同时,需要为中小微企业考虑和设计切实可行的发展路径, 令政府、博彩企业及其他相关企业、社区、各行业组织及个人等进行多方面协调与合作。一方面,政府要给予政策和财政方面的鼓励和支持; 另一方面, 要协助社会各界开发符合 “一个中心” 定位、切实可行和可持续发展的业务思路, 这样才能够提升社会各界对非博彩业务的发展意愿, 使中小微企业及个人发展遵循政府政策的指引, 顺应社会发展的趋势。(六)主要客源地的重大公共事件对澳门旅游及实体经济造成冲击 2019 年 3 月至 2020 年 3 月, 澳门的两大主要客源地香港和内地陆续发生重大公共事件, 对澳门旅游业造成重大影响。 2019 年第二季度, 内地入境旅客人数增长率大多为双位数, 部分省份甚至在 30% ～ 40% 。而从第三季度开始, 除广东省入境旅客仍保持增长外, 其他内地省份入境旅客人次均有不同程度的下跌, 跌幅最高的达 17. 5% 。与此同时, 2019 年底新冠肺炎疫情对全国造成巨大影响。各省市陆续宣布延长春节假期、学校延迟复课, 甚至工厂停产、企事业单位停工、交通关闭。第四季度内地入境旅客同比跌幅扩大至 20% ～ 30% , 更有若干省市跌幅超过 40% , 整个季度内地访澳旅客总人次同比下跌 8. 1% 。 2020 年 1 月, 内地访澳旅客总人次同比下跌 14. 9% ; 受疫情影响, 春节黄金周 (2020 年 1 月 24 日至30 日) 内地访澳旅客人次同比下跌 78. 3% 。① 因抗疫需要, 澳门采取取消所有原定大型集会与庆祝活动、全部赌场于 2 月 5 日凌晨起关闭 15 天、内地旅客须持合要求的健康证明才可入境等措施, 对澳门旅游业造成重大冲击。332① 《统计数据: 入境旅客》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec.gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 402, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书值得指出的是, 新一届特区政府在此次抗击新冠肺炎疫情的过程中反应迅速、准备充分, 信息发布准确、及时, 并采取各种措施保障居民口罩及日常生活用品的供应, 维护了社会稳定, 极大增强了民众对特区政府执政的信心。尽管此类重大公共事件无法事先预料, 对澳门旅游业以及整体经济发展造成的冲击很难完全避免, 但特区政府及相关企业、机构、团体以及个人仍可在各自职能和专业范围内, 在发展智慧城市的基础上, 积极思考和落实应对方案, 尽可能把损失降到最低。三旅游业中非博彩业务发展策略与建议(一)在“一个中心”定位与《澳门旅游业发展总体规划》的指导下落实政策实施的细节在建设 “一个中心” 和推动《澳门旅游业发展总体规划》实施落实的背景下, 澳门旅游产业的未来发展无论从基调、定位还是方向、目标及策略上都已明确。在这一布局规划下, 最重要的是要根据规划的指导切实落实政策实施的细节。第一, 保证优先发展与 “一个中心” 定位和《澳门旅游业总体发展规划》目标相一致的旅游休闲项目, 切实用好各项资源, 避免盲目发展、重复建设, 亦避免发展盲区与发展短板。第二, 在发展的同时, 切实做好旅客和消费者调查, 更加细致地了解旅客的旅游目的、消费偏好及对访澳行程的感知与意见。如发现消费者的感知与政府政策的指导方向、业界提供产品与服务的实际效果之间存在较大差距, 则需要进行更为细致的分析。第三, 在充分考虑旅游承载力的基础上, 加强对旅游业的监管, 提升旅客旅游体验, 把细节工作做到位。例如, 更加清晰明了的多语言路标指示,有秩序的交通安排, 设置更多旅游信息中心和制作更丰富的澳门旅游图册,以便旅客更方便地获取旅游信息。同时, 加强特区政府对自然灾害和重大突发公共事件的应对能力, 提升澳门旅游形象。第四, 充分利用港珠澳大桥开通和粤港澳大湾区建设的机遇, 推进更多区域合作与共融互通的 “一程多432

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旅游业中非博彩业务发展现状、挑战与对策站” 旅游项目, 积极开发周围海域海上旅游项目。第五, 充分利用科技创新, 营造安全、丰富、健康活力的旅游城市形象, 开发智慧旅游应用, 整合旅游资讯, 打造智慧旅游城市。(二)与博彩产业互相依托、互为支持澳门旅游业中博彩业务与非博彩业务的发展并非此消彼长的对立关系,而是互相依托的支持关系。尽管如前所述, 短期内澳门博彩产业一业独大的特点不会改变, 但从长期看, 随着社会创新与科技发展, 非博彩业务有着巨大的发展潜力与空间。具体可通过以下几点入手。第一, 进一步巩固已有商业模式, 通过大型综合旅游度假村的设施与服务吸引高价值旅客, 提升非博彩项目的收入水平。第二, 从澳门 “美食之都” 等特色旅游和传统文化资源角度出发, 在特区政府和博彩企业主导的 “一个中心” 发展定位下, 为本地中小微企业寻找生存发展空间。第三, 更多与科技产业、文化创意产业相结合, 结合中产阶级对舒适和品质的要求及中青年消费者的兴趣与需求,开发适合非博彩访澳旅客的旅游精品。尽管博彩被视为澳门旅游产业发展的重要元素, 博彩与旅游分别由不同的特区政府机构管辖。特区政府旅游局进行的旅客调查, 并不包含旅客的博彩行为与博彩消费。但是, 在 “一个中心” 的定位指导下, 既然博彩业务与非博彩业务互相依托, 各自的监管部门亦需要紧密合作, 共同为建设世界旅游休闲中心服务。(三)产品内容不断创新,宣传推广与时俱进考虑到澳门在地理资源方面的限制, 为实现 “一个中心” 的目标, 发展旅游业非博彩业务时需要注意三点。一是在不断兴建高端酒店综合设施和推动文化创意旅游资源方面取得平衡, 包括在入境旅客数量不断增长和吸引高价值旅客方面的平衡, 在以酒店、购物等高消费活动吸引访客和以传统、新兴文化旅游项目吸引访客之间的平衡, 在大型年度节事、大型驻场演出与快速迭代、不断创新的小型娱乐项目之间的平衡等。既发挥特区政府和博彩532

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书企业在资源投入方面的主导作用, 亦给予中小微企业参与和创新的空间。在保有现行各产业设施和节庆活动的基础上, 从细节出发, 做好旅客服务工作。二是保持宣传推广渠道及方法的与时俱进。无论在信息发布还是在产品推广等方面, 澳门都需要加大宣传推广力度, 高频率、高质量地对外宣传澳门的休闲旅游国际形象。要更多利用中青代消费者习惯的网络营销方式, 充分发挥社交媒体的作用。三是要定期检讨、切实评估特区政府资源投入的实际效果。特区政府在发展澳门旅游业方面可谓不遗余力, 定期检讨可令资源投入得到更有效的利用, 更有效地利用好 “一带一路” 倡议与粤港澳大湾区区域融合、共同发展的机遇。(四)重视非博彩产业人才培训与发展澳门要建设 “世界旅游休闲中心” , 提升访澳旅客对澳门旅游产品与服务的满意度, 必须提高对人才的要求, 重视非博彩产业人才培训与发展。例如, 经营大型综合娱乐设施需要拥有全球视野的高级管理人才, 亦需要精通酒店、零售、餐饮、娱乐、会展及文化创意等不同领域的专业人才。激烈竞争环境下的企业需要有创新能力的领导者, 亦需要培养员工在情商与社交等方面的软技能。截至 2019 年第三季度, 澳门酒店业和饮食业在职人员分别为 61272 人和 31176 人, 合计占当季就业人口总数的 23. 9% ①;有 69. 7% 的酒店业场所为员工提供了 2898 项培训课程, 累计有 33. 2 万人次参加, 修读 “商业及管理” 课程的学员最多 (51. 9% ), 其次是 “服务” 课程 (40. 0% )。② 按照澳门特区政府人才发展委员会的调查, 2018 ～ 2020 年酒店业最紧缺的人才主要集中在市场部 / 公关部经理、销售部总监这类高级632①②《统计数据: 人力资源需求及薪酬》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / /www. dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 302; 《统计数据: 劳动力》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 3, 最后访问日期:2020 年 3 月 12 日。《统计数据: 人力资源需求及薪酬》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / /www. dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id = 302, 最后访问日期: 2020 年 3 月 12 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旅游业中非博彩业务发展现状、挑战与对策管理人才, 显示出酒店业在拓展市场、增强竞争力方面的人才需求。① 而饮食业最紧缺的人才除了行政总监这种高级管理人才, 也急需知客、高级侍应、水吧调理员这种基层应用型人才。② 在人力资源需求缺口较大的背景下, 对本地高级管理人才的培养与发展尤为重要。732①②《2018 ～ 2020 年紧缺人才目录———酒店业》, 澳门特别行政区政府人才发展委员会网站,http: / / www. scdt. gov. mo / wp - content / uploads / 2016 / 12 / 2018 - 2020% E5% B9% B4% E7%B7%8A% E7% BC% BA% E4% BA% BA% E6% 89% 8D% E7% 9B% AE% E9% 8C% 84_ % E9%85% 92% E5% BA% 97% E6% A5% AD% E4% B8% 8A% E8% BC% 89. pdf, 最后访问日期:2020 年 3 月 10 日。《2018 ～ 2020 年紧缺人才目录———饮食业》, 澳门特别行政区政府人才发展委员会网站,http: / / www. scdt. gov. mo / wp - content / uploads / 2016 / 12 / 2018 - 2020% E5% B9% B4% E7%B7%8A% E7% BC% BA% E4% BA% BA% E6% 89% 8D% E7% 9B% AE% E9% 8C% 84_ % E9%A3% B2% E9% A3% 9F% E6% A5% AD% E4% B8% 8A% E8% BC% 89. pdf, 最后访问日期:2020 年 3 月 10 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书.粤港澳大湾区视野下澳门旅游业的现状与发展机遇袁嘉李影摘要: 建设粤港澳大湾区已经成为我国今后一段时间内的重大战略决策, 对澳门自身的定位和发展也产生了极其深刻的影响。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出, 澳门要建设成为世界旅游休闲中心。这既是对回归后 20 年里澳门在旅游行业所取得的巨大成绩的充分肯定, 也为澳门旅游业今后进一步的发展提供了宝贵的战略机遇。本文首先对澳门当前的旅游业进行梳理和总结, 然后结合粤港澳大湾区政策背景, 分析探讨澳门旅游业在 “ 粤港澳大湾区” 框架下的发展机遇, 最后提出若干相关的政策建议, 抛砖引玉,以供思考。关键词: 粤港澳大湾区澳门旅游业《粤港澳大湾区发展规划纲要》粤港澳大湾区是包括广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门和香港、澳门在内的 11 个城市组成的环珠江口城市群。李克强总理在 2017 年政府工作报告中明确提出建设粤港澳大湾区。由于粤港832袁嘉, 澳门大学工商管理学院管理及市场系副教授, 北京大学物理学学士、美国明尼苏达大学经济学博士, 研究领域: 应用产业组织; 李影, 澳门科技大学商学院助理教授, 澳门科技大学会计学博士, 研究领域: 公司财务, 产业组织。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG粤港澳大湾区视野下澳门旅游业的现状与发展机遇澳大湾区是中国经济最发达、最活跃的地区之一, 建设粤港澳大湾区对中国未来经济的繁荣稳定、对澳门和香港的长治久安都具有十分重要的战略意义。粤港澳大湾区建设是一个庞大复杂的系统工程。各个城市需要协调配合, 深化合作, 找准自身的定位, 发挥好自身的比较优势。 2019 年 2 月国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出, 要将澳门建设成为世界旅游休闲中心。这一发展定位既是对澳门旅游业独特优势的肯定, 也为澳门旅游业今后的发展提供了宝贵的战略机遇。在澳门回归后的 20 年里, 澳门的旅游业取得了跨越式的发展。访澳旅客量, 由回归前的年均不足 200 万人次, 增长到了 2019 年的近 4000 万人次。旅游业的蓬勃发展, 为这个只有 60 多万人口、面积只有 30 多平方公里的城市注入了活力, 带动了澳门各个行业的发展, 推动了澳门基础设施和市政建设, 增加了澳门居民的就业机会, 为 “一国两制” 在澳门的成功实践提供了坚实的基础。一澳门旅游业现状梳理(一)澳门旅游业概况旅游业是澳门的重要经济支柱。特别是回归后, 澳门的旅游业得到了长足的发展, 有力地支撑了澳门的繁荣稳定, 特别是为澳门相关行业如博彩业、餐饮业、会展业等提供了源源不断的动力。图 1 反映了 2010 ～ 2019 年入境澳门的旅客总数的变化趋势。 2010 年,澳门的入境人数约为 2500 万人, 到 2019 年, 澳门的入境旅客总数上升至3940 万人, 是澳门人口的 50 多倍。图 2 显示了 2010 ～ 2019 年澳门入境旅客总消费额 (不包括博彩消费)变化趋势。在 2010 年, 入境澳门的旅客总消费额大约为 370 亿澳门元; 到了 2019 年, 澳门旅客总消费额达到 640 亿澳门元, 相较 2010 年增长了 80%932

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书图 1 2010 ～ 2019 年入境澳门旅客总数变化趋势资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec. gov. mo / zh - MO /Statistic? id = 1, 最后访问日期: 2020 年 2 月 25 日。左右。旅游业的蓬勃发展, 为澳门注入了活力, 带动了澳门各个行业的发展, 推动了澳门基础设施和市政建设, 增加了澳门居民的就业机会。图 2 2010 ～ 2019 年入境澳门的旅客总消费 (不包括博彩消费) 变化趋势资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec. gov. mo / zh - MO /Statistic? id = 1, 最后访问日期: 2020 年 2 月 25 日。表 1 显示了 2016 ～ 2018 年澳门各行业统计的就业人数, 可以看到, 旅游业以及相关产业为澳门带来了大量的就业岗位, 是澳门繁荣稳定的基石。042

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG粤港澳大湾区视野下澳门旅游业的现状与发展机遇具体而言, 从时间上看澳门各行业就业人数变化不大。一般而言, 博彩、批发零售、公共行政和酒店餐饮业就业人数一直排在前四位, 基本没有变化。从横截面上看, 与澳门旅游业直接相关的酒店业及饮食业吸纳了大约 10%的就业人口; 与旅游业密切相关的博彩业和零售业则分别吸纳了大约 30%和 10% 的就业人口。由此可见, 旅游业以及相关的上下游产业为澳门提供了近一半的就业机会。可以说, 旅游业的健康持久发展关系到澳门的长治久安、繁荣稳定。表 1 2016 ～ 2018 年澳门各行业就业居民数目和比重行业2016 2017 2018就业居民(千人)比重(% )变动(百分点)就业居民(千人)比重(% )变动(百分点)就业居民(千人)比重(% )变动(百分点)总数 276. 9 100. 0 — 279. 1 100. 0 — 283. 3 100. 0 —制造业 5. 7 2. 1 0. 1 4. 7 1. 7 - 0. 4 4. 4 1. 6 - 0. 1纺织及制衣业 1. 4 0. 5 — 0. 8 0. 3 - 0. 2 0. 8 0. 3 — 其他制造业 4. 3 1. 6 0. 1 3. 9 1. 4 - 0. 2 3. 7 1. 3 - 0. 1水电及气体生产供应业1. 1 0. 4 — 1 0. 4 — 1 0. 4 — 建筑业 22. 8 8. 2 0. 2 20. 3 7. 3 - 0. 9 20. 4 7. 2 - 0. 1批发及零售业 36. 6 13. 2 — 39. 3 14. 1 0. 9 36. 7 13. 0 - 1. 1批发业 6. 2 2. 2 - 0. 1 6. 5 2. 3 0. 1 5. 6 2. 0 - 0. 3零售业 28. 5 10. 3 0. 3 30. 4 10. 9 0. 6 29 10. 2 - 0. 7酒店及饮食业 27. 5 9. 9 0. 3 28. 3 10. 1 0. 2 29. 5 10. 4 0. 3酒店业 14. 5 5. 2 0. 3 15. 4 5. 5 0. 3 15 5. 3 - 0. 2饮食业 13. 0 4. 7 — 12. 9 4. 6 - 0. 1 14. 5 5. 1 0. 5运输、仓储及通讯业17. 1 6. 2 0. 8 17. 2 6. 2 — 17. 2 6. 1 - 0. 1运输及储藏 14. 5 5. 2 0. 4 14. 8 5. 3 0. 1 15. 1 5. 3 — 金融业 9. 6 3. 5 - 0. 1 10. 4 3. 7 0. 2 9. 9 3. 5 - 0. 2不动产及工商服务业18. 4 6. 6 - 0. 4 18. 5 6. 6 — 19. 3 6. 8 0. 2142

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书续表行业2016 2017 2018就业居民(千人)比重(% )变动(百分点)就业居民(千人)比重(% )变动(百分点)就业居民(千人)比重(% )变动(百分点)公共行政及社保事务28. 0 10. 1 - 0. 4 28. 4 10. 2 0. 1 29. 6 10. 4 0. 2教育 14 5. 1 - 0. 2 14. 9 5. 3 0. 2 16 5. 6 0. 3医疗卫生及社会福利10. 7 3. 9 0. 2 11. 8 4. 2 0. 3 11. 4 4. 0 - 0. 2文娱博彩及其他服务业83. 9 30. 3 - 0. 7 83 29. 7 - 0. 6 86. 6 30. 6 0. 9博彩及博彩中介业76. 1 27. 5 - 0. 5 75. 1 26. 9 - 0. 6 78. 3 27. 6 0. 7其他 7. 8 2. 8 - 0. 1 7. 9 2. 8 — 8. 2 2. 9 0. 1其他 1. 5 0. 5 0. 1 1. 3 0. 5 — 1. 3 0. 5 — 资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec. gov. mo / zh - MO/ Statistic? id = 1,最后访问日期: 2020 年 2 月 25 日。(二)澳门游客来源构成进一步分析访澳游客构成, 可以发现, 内地是访澳旅客的主要来源地。表 2 统计了 2016 年至 2019 年访澳旅客来源地。 2019 年, 内地旅客比重达到71% , 如果加上香港的旅客, 总比重大约为 90% 。也就是说, 澳门的旅客有 90% 来自内地和香港。表 2 2016 ～ 2019 年访澳旅客来源地统计国家 / 地区2016 2017 2018 2019人次比重(% ) 人次比重(% ) 人次比重(% ) 人次比重(% )总数 30950336 100. 00 32610506 100. 00 35803663 100. 00 39406181 100. 00内地 20454104 66. 09 22196203 68. 06 25260556 70. 6 27923219 70. 9内地(自由行) 9579412 30. 95 10615471 32. 55 12267344 34. 3 13071545 33. 2香港 6419839 20. 74 6165129 18. 91 6327925 17. 7 7354094 18. 7242

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG粤港澳大湾区视野下澳门旅游业的现状与发展机遇续表国家 / 地区2016 2017 2018 2019人次比重(% ) 人次比重(% ) 人次比重(% ) 人次比重(% )中国台湾 1074525 3. 47 1060107 3. 25 1060968 2. 96 1063355 2. 70印度 165278 0. 53 148121 0. 45 147870 0. 41 127351 0. 32印度尼西亚 182467 0. 59 197139 0. 6 173836 0. 49 169957 0. 43日本 300613 0. 97 328990 1. 01 325798 0. 91 295783 0. 75马来西亚 222809 0. 72 218301 0. 67 227854 0. 64 206277 0. 52菲律宾 287025 0. 93 307139 0. 94 312072 0. 87 423106 1. 07韩国 662321 2. 14 874253 2. 68 812842 2. 27 743026 1. 89新加坡 155763 0. 50 143068 0. 44 134840 0. 38 115742 0. 29泰国 236169 0. 76 198222 0. 61 181379 0. 51 151521 0. 38越南 11103 0. 04 6895 0. 02 6846 0. 02 6243 0. 02亚洲其他 70551 0. 23 73620 0. 23 106171 0. 30 106907 0. 27巴西 9974 0. 03 11012 0. 03 11629 0. 03 12770 0. 03加拿大 75173 0. 24 74287 0. 23 74268 0. 21 75060 0. 19美国 190885 0. 62 186378 0. 57 201810 0. 56 199800 0. 51美洲其他 23817 0. 08 24422 0. 07 27222 0. 08 27788 0. 07法国 42650 0. 14 40374 0. 12 38910 0. 11 36624 0. 09德国 29977 0. 10 28719 0. 09 29469 0. 08 29825 0. 08荷兰 11395 0. 04 10854 0. 03 11686 0. 03 12158 0. 03意大利 13802 0. 04 13861 0. 04 14625 0. 04 15451 0. 04葡萄牙 15624 0. 05 16259 0. 05 15594 0. 04 15967 0. 04俄罗斯 25147 0. 08 27037 0. 08 30784 0. 09 31307 0. 08西班牙 9659 0. 03 9303 0. 03 10578 0. 03 10305 0. 03瑞士 7719 0. 02 7445 0. 02 6817 0. 02 6460 0. 02英国 61301 0. 20 57121 0. 18 58319 0. 16 59284 0. 15欧洲其他 55159 0. 18 57078 0. 18 60649 0. 17 60453 0. 15澳大利亚 93286 0. 30 88988 0. 27 90914 0. 25 84030 0. 21新西兰 13731 0. 04 13707 0. 04 14381 0. 04 14909 0. 04大洋洲其他 1372 0 1388 0 1566 0 1448 0南非 5218 0. 02 5416 0. 02 6359 0. 02 6567 0. 02其他 21880 0. 07 19670 0. 06 19126 0. 05 19394 0. 05 资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec. gov. mo / zh - MO / Statistic? id =1, 最后访问日期: 2020 年 2 月 25 日。342

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书在访澳的内地旅客中有一个比较突出的群体, 那就是内地自由行旅客, 内地自由行旅客大约占访澳旅客的 1 / 3 (见表 2)。自 2003 年 7 月起,一般情况下, 只要是计划范围内的城市, 当地居民就可以申请以个人身份来澳门旅游, 这种模式被称为自由行或者个人游。随着自由行政策的出台, 澳门凭借自身特色, 吸引了大量内地自由行旅客。图 3 显示, 自由行旅客数量从 2006 年的 579 万人次增加至 2018 年的 1200 万人次, 12 年间增长了 1 倍多。图 3 2006 ～ 2018 年内地自由行访澳旅客数量及占内地旅客总人数比例资料来源: 澳门特区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec. gov. mo / zh - MO /Statistic? id = 1, 最后访问日期: 2020 年 2 月 25 日。通过上面的梳理分析, 我们可以看到, 首先, 澳门旅游业在回归后的20 年里实现了飞跃式发展, 吸引了大量游客。每年近 4000 万的游客为澳门的经济注入了活力, 成为澳门重要的支柱产业, 为 “一国两制” 在澳门的成功实施提供了坚实的保障。其次, 澳门旅游业的成功发展也给澳门的决策者和学者提出了一个重要的命题: 如何保持澳门旅游业健康持续发展? 如何开拓新的旅游资源以进一步促进澳门旅游业的提升? “粤港澳大湾区” 的提出, 为澳门提供了一些新的思路和机遇。442

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG粤港澳大湾区视野下澳门旅游业的现状与发展机遇二粤港澳大湾区政策背景(一)粤港澳大湾区规划对澳门旅游发展的定位粤港澳大湾区是中国经济最发达、最活跃的地区之一, 其对中国的经济发展的重要性毋庸置疑。世界上与其类似的湾区还包括美国的纽约湾区、旧金山湾区以及日本的东京湾区。李克强总理在 2017 年政府工作报告中明确提出要建设粤港澳大湾区, 进一步推动内地与港澳深化合作, 研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划, 发挥港澳独特优势。 2017 年 7 月 1 日, 澳门特区政府、香港特区政府、广东省政府和国家发改委共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。表 3 粤港澳大湾区各市主要经济指标城市土地面积人口本地生产总值(GDP) *人均GDP第三产业占 GDP 比重出口实际利用外商直接投资(平方公里) (万) (亿美元) (美元) (% ) (亿美元) (亿美元)粤港澳大湾区 56094 7116 16419. 7 23075 66. 1 11458. 4 1326. 95香港 1107 748 3626. 6** 48673 92. 4*** 5304. 4 1107. 0***澳门 33 67 545. 4 82609 94. 9*** 15. 1 3. 75***广州 7434 1490 3454. 4** 23497 71. 8 847. 4 66. 11深圳 1997 1303 3660. 3 28647 58. 8 2459. 4 82. 03佛山 3798 791 1501. 5 18992 42. 0 533. 0 6. 91东莞 2460 839 1251. 0 14951 51. 1 1202. 2 13. 61惠州 11347 483 620. 0 12908 43. 0 333. 8 9. 59中山 1784 331 549. 0 16711 49. 3 272. 3 5. 27江门 9507 460 438. 3 9570 44. 5 169. 7 7. 34珠海 1736 189 440. 5 24100 49. 1 285. 2 23. 91肇庆 14891 415 332. 7 8050 38. 6 35. 9 1. 43 *以当时市价计算; **以当年平均外汇兑换率换算, 2018 年 1 美元平均兑换 7. 8377 港元、6. 6187 人民币、 8. 0725 澳门元; ***2017 年数。资料来源: 香港特区政府统计处、澳门特区政府统计暨普查局以及珠三角各市统计局。542

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书 2019 年 2 月 18 日, 粤港澳大湾区建设步伐进一步加快, 国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式出台。《粤港澳大湾区发展规划纲要》确定了大湾区具体指导思想、基本原则、发展目标、战略定位等; 提出要充分发挥粤港澳综合优势, 深化内地与港澳合作, 支持澳门、香港融入国家发展大局, 并以香港、澳门、广州、深圳作为核心引擎, 争取至 2022 年形成世界级城市群基本框架。特别值得注意的是, 《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出, 要将澳门建设成为世界旅游休闲中心。这一发展定位, 既是对澳门旅游业独特优势的肯定, 也为澳门旅游业今后的发展提供了宝贵的战略机遇。表 4 世界主要湾区统计比较 (2018 年)粤港澳大湾区旧金山湾区纽约大都会区东京湾区土地面积(平方公里) 56094. 0 17887. 0 21479. 0 36899. 0人口(万) 7116 782 1998 4418本地生产总值(亿美元) 16419. 7 8375. 4* 17177. 1* 17742. 3**本地生产总值实质增长(% ) 5. 9 4. 7* 1. 3* 2. 1**人均生产总值(美元) 23075 107178* 85974* 40163**空港旅客吞吐量(万人次) 21490. 0 8570. 7 13806. 8 12556. 9空港货邮吞吐量(万吨) 832. 3 123. 4 221. 3 349. 2港口货柜吞吐量(万标箱) 7441. 9 242. 1 718. 0 824. 2*第三产业占 GDP 比重(% ) 66. 1 72. 1* 83. 5* 77. 0** 注: 以当时市价计算。以当年平均外汇兑换率换算。 *2017 年数。 **2015 年数。资料来源: 各地区政府统计; 《香港贸易发展研究》 (2019 年 6 月 18 日)。(二)澳门积极参与粤港澳大湾区建设澳门各界对参与粤港澳大湾区建设一直是非常积极主动的。其实,自 1999 年回归后, 澳门就积极推动并开展与中央部门和内地各省市全方位的合作。从表 5 可以看到, 在国家层面, 2003 年 10 月签署了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》 ( CEPA) ; 2009 年 1 月又签署642

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG粤港澳大湾区视野下澳门旅游业的现状与发展机遇了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 ( 2008 ～ 2020 年) 》 ; 2017 年,澳门进一步与国家发改委、广东省政府和香港特区政府签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》 , 进一步明确了澳门在泛珠三角区域合作中发挥重要作用。在地方层面, 澳门毗邻广东省, 粤澳两地于 2011 年 3 月 6 日在北京签署《粤澳合作框架协议》, 计划全面推进两地在经济、社会、民生、文化及基建等领域的合作, 持续加强两地合作交流。表 5 澳门积极与内地交流合作日期文件名与合作机制级别2003 年 10 月《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)2009 年 1 月《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008 ～ 2020 年)》2017 年 7 月《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》国家2011 年 3 月《粤澳合作框架协议》粤澳合作2004 年 6 月《泛珠三角区域合作框架协议》跨省区域合作资料来源: 澳门特区政府经济局, https: / / www. economia. gov. mo / zh_ TW/ web / public / pg_ eetr? _refresh = true, 最后访问日期: 2020 年 2 月 25 日。除了澳门的政府部门一直积极地推动澳门与内地的经济合作, 从民间角度看, 澳门的企业也对粤港澳大湾区充满期待。澳门中华总商会委托澳门社会研究智库计算并公布了澳门中小企业对粤港澳大湾区的投资兴趣指数以及合作兴趣指数, 以有效反映澳门中小企业对粤港澳大湾区合作的兴趣。根据问卷设计, 当指数为 50 时, 表示态度中立。当指数低于 50 时, 代表澳门中小企业对粤港澳大湾区合作兴趣不高。当指数高于 50 时, 代表澳门中小企业对粤港澳大湾区的合作充满期待。从表 6 可以看到, 澳门中小企业对 “粤港澳大湾区”, 无论是投资还是合作都反应积极, 指数都显著高于 50。具体而言, 澳门民间中小企业对投资粤港澳大湾区或者参与某种与粤港澳大湾区相连接的合作, 都持相当积极的态度。742

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书表 6 2018 ～ 2019 年澳门中小企业对参与粤港澳大湾区的兴趣指数投资兴趣指数合作兴趣指数2018 年第一季度 55. 3 58. 92018 年第二季度 54. 3 63. 72018 年第三季度 56. 4 64. 62018 年第四季度 62. 0 63. 72019 年第一季度 62. 3 70. 52019 年第二季度 61. 6 69. 02019 年第三季度 65. 7 67. 22019 年第四季度 64. 5 70. 0 资料来源: 资料整理自澳门中华总商会策略研究委员会委托社会智库进行的 “澳门中小企业信息指数” 研究调查。三粤港澳大湾区框架下澳门旅游业的发展机遇和政策建议粤港澳大湾区规划的提出为澳门旅游业提供了宝贵的发展机遇。怎样在粤港澳大湾区框架下进一步发展澳门的旅游业?第一, 利用好横琴国际休闲旅游岛建设的机会, 进行深度合作。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出要将澳门建设为 “世界旅游休闲中心”。为配合《粤港澳大湾区发展规划纲要》的落实, 2019 年 4 月 1日, 《横琴国际休闲旅游岛建设方案》获得国务院批复同意; 4 月 18 日, 国家发展改革委公布了《横琴国际休闲旅游岛建设方案》 (以下简称《横琴建设方案》)。《横琴建设方案》作为指导方针, 明确提出要将横琴作为 “促进澳门经济适度多元发展新载体”, 在建设珠海横琴国际休闲旅游岛的同时,要充分发挥横琴与澳门旅游资源的融合效应, 统筹规划研究旅客来往横琴和澳门的便利措施, 助力澳门突破土地和人力的瓶颈, 深入挖掘澳门旅游产业发展潜力, 进一步促进澳门的经济社会的全方位发展。实际上, 横琴的旅游业在过去几年就取得了长足的发展, 特别是多项与842

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG粤港澳大湾区视野下澳门旅游业的现状与发展机遇旅游业相关的大型项目已经投入运营, 并且取得了巨大的成功。比如, 首期投资超过 200 亿人民币的超大型旅游度假主题公园———横琴长隆海洋王国,2018 年接待的游客数量就达到 1083 万人次。根据中商产业研究院发布的《2019 ～ 2024 年中国主题公园市场前景及投资机会研究报告》, 横琴长隆海洋王国 2018 年成为全球十大主题公园之一。并且, 横琴近期又推动了一系列大型旅游项目的建设。比如, 投资 50 亿元的狮门娱乐天地主题公园于2019 年 7 月开业; 投资超过 100 亿元的长隆海洋王国二期项目中的长隆剧院也已经于 2019 年 7 月开业; 投资超过 200 亿元的长隆海洋王国三期项目于 2019 年动工。横琴的政策定位和旅游业的飞速发展为澳门旅游业的进一步发展提供了宝贵的契机。首先, 从政策定位看, 《横琴建设方案》明确提出要将横琴作为 “促进澳门经济适度多元发展新载体”。该定位从政策上实际是对澳门旅游业强有力的支持。并且, 横琴作为新近崛起的旅游岛, 成功地带来了人流、物流, 从实际上看, 也为澳门进一步拓展旅游客源带来了新的可能。因此, 澳门应该利用好横琴建设国际休闲旅游岛的机会, 和横琴进行深度合作, 统筹规划研究相关政策, 联合做大做强两地的旅游产品, 实现互利双赢。第二, 完善澳门口岸基础设施建设、增加通关便利性、创新通关新模式, 为澳门旅游业的进一步发展提供助力。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出, 要推进粤澳新通道 (青茂口岸)、横琴口岸 (探索澳门莲花口岸搬迁) 等项目的规划建设; 同时, 要“加强港澳与内地的交通联系, 推进城市轨道交通等各种运输方式的有效对接, 构建安全便捷换乘换装体系, 提升粤港澳口岸通关能力和通关便利化水平, 促进人员、物资高效便捷流动”。在过去的几年里, 澳门和广东一直在探索并且推出了一系列配合澳门旅游业发展的通关便利性的政策, 其中最有代表性的是澳门单牌车入横琴的政策。 2016 年 12 月, 珠海市政府签发《澳门机动车入出横琴管理暂行办法》、《澳门机动车入出横琴管理细则》和《澳门机动车入出横琴申请条件》, 第942

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书一阶段政策措施于 2016 年 12 月 20 日正式启动。 2017 年 12 月第二阶段政策正式实施, 车辆配额总量设定为 800 辆, 同时规定澳门机动车所有人在横琴新区购置房地产、工作或属于引进的特殊人才等均可以申请 1 个机动车入出横琴资格等。 2018 年 6 月, 珠海市政府将澳门机动车入出横琴资格有效期从此前的 3 个月延长为 1 年, 并进一步简化了续期申请程序; 12 月第三阶段政策开始实施, 澳门机动车入出横琴配额增加至 2500 辆。澳门单牌车入横琴的政策确实会在一定程度上给澳门旅游业带来益处。但是, 在粤港澳大湾区这一更大的框架下, 澳门应该深入挖掘政策红利, 积极推动如下几项工作来进一步吸引游客。首先, 澳门应该大力完善口岸基础设施建设, 尽快完成澳门青茂口岸的建设和澳门莲花口岸搬迁。同时, 澳门要积极推进澳门轻轨和珠海轻轨的对接, 一旦澳门轻轨可以连入珠三角地区的高铁网络, 将给澳门旅游业带来巨大的发展空间。其次, 澳门应该思考进一步增加通关便利性, 如适当扩大澳门单牌车放行的适用范围、积极推动“一地两检” 和 “合作检查、一次放行” 等政策的实施, 等等。第三, 积极探索推动澳门旅游从业人员资格在大湾区的认可。2019 年 9 月, 广东省人社厅、文化和旅游厅联合印发《香港、澳门导游及领队在珠海市横琴新区执业实施方案 (试行)》。自方案印发之日起,“香港、澳门导游及领队可申请在珠海横琴执业”。方案还明确: “对持横琴新区专用导游证在横琴执业的香港、澳门导游及领队当年度带团满 30 天、满 45 天且没有违法违规行为的, 分别一次性奖励 2 万元和 3 万元。”澳门旅游从业人员资格在横琴获得认可固然会给澳门旅游业带来助益,但是毕竟范围有限。澳门可以思考进一步扩大适用范围, 积极探索推动澳门旅游从业人员资格在大湾区的认可, 允许澳门旅游从业人员到整个大湾区提供相关服务。如果持有澳门执照的导游及领队可以在更大范围内执业, 势必将带来规模效应, 推动众多大湾区其他城市与澳门的 “一程多站” 旅游产品的出现, 实现包括澳门在内的大湾区旅游业的互利共赢。第四, 积极开发新的粤港澳旅游增长点, 如 “粤港澳游艇自由行”。随着人们生活水平的提高, 粤港澳大湾区的游艇经济进入快速发展阶052

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG粤港澳大湾区视野下澳门旅游业的现状与发展机遇段, “粤澳游艇自由行” 也成为未来粤港澳旅游增长点之一。经过较长时间的筹备, “粤澳游艇自由行” 于 2016 年 11 月取得实质性进展, 澳门—中山游艇自由行正式通航。但是更大范围的 “粤港澳游艇自由行” 还有待进一步的推动。这里面最大的阻力是粤港澳游艇自由行通关手续过于复杂、粤港澳三地游艇驾照不相互承认、游艇自由行适游水域划定不清等诸多因素。澳门应该联合大湾区内的其他城市, 积极探索推动粤港澳游艇自由行,完善相关软硬件设施, 探索建设游艇旅游自由港, 以进一步促进澳门旅游业的发展。152

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书.粤港澳大湾区建设与澳门空间拓展叶桂平摘要: 2019 年, 《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式公布, 这标志着粤港澳大湾区建设进入全面铺开、纵深推进的新阶段。粤港澳大湾区建设赋予澳门 “核心引擎” 的重要地位和新的时代使命, 体现了国家对澳门的高度信任和殷切期望, 更为澳门带来前所未有的发展机会。一方面, 融入大湾区能为澳门产业转型升级、居民就业生活提供新空间; 另一方面, 澳门特别行政区政府也需全力配合国家战略部署, 抓住机遇, 深化合作, 通过多种路径进一步参与大湾区建设, 从而在此过程中实现国家对澳门的定位, 促进经济适度多元发展, 保持澳门长期繁荣稳定。关键词: 澳门粤港澳大湾区区域合作推进粤港澳大湾区建设, 是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略, 既是新时代推动形成全面开放新格局的新举措, 也是推动 “一国两制” 事业发展的新实践。 2019 年 2 月 18 日, 备受瞩目的《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式出台, 对粤港澳大湾区的战略定位、发展目标、空间布局等做出全面规划, 对建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和252叶桂平, 澳门城市大学协理副校长、澳门社会经济发展研究中心主任、葡语国家研究院院长、教授, 主要研究澳门问题。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG粤港澳大湾区建设与澳门空间拓展世界级城市群、打造高质量发展的典范、进一步提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支撑引领作用, 具有重要意义。《粤港澳大湾区发展规划纲要》着眼于推动粤港澳协同发展, 拓展港澳发展空间, 当中提及“澳门” 共 90 次, 与澳门相关的具体要求和部署达 49 项, 为澳门特区政府参与粤港澳大湾区建设工作指明了方向和路径。值得注意的是, 《粤港澳大湾区发展规划纲要》还将澳门列为大湾区发展建设的四个中心城市之一, 使其具有 “核心引擎” 的地位, 发挥辐射带动作用。然而在大湾区 “9 + 2” 城市中, 澳门土地面积小, 人口数量仅占粤港澳大湾区人口的 1% , 且经济总量只占湾区总量的 3% ,① 小体量被赋予大角色, 这无疑体现出国家对澳门的高度信任和亲切关怀。与此同时, 大湾区建设涉及一国、两制、三个关税区、三种货币, 区内社会制度迥异、法律体系不同、发展阶段等多方面呈现差异性, 面临着世界上其他湾区建设所不具备的新情况, 可谓挑战和优势并存。因此, 伴随《粤港澳大湾区发展规划纲要》的公布和实施, 澳门在参与建设粤港澳大湾区的过程中进一步密切与内地交流合作关系, 有利于自身探索发展新路向、开拓发展新空间、增添发展新动力, 可以说, 粤港澳大湾区建设给澳门带来跨越发展的历史机遇, 为澳门真正实现经济多元、社会繁荣稳定提供了广阔的发展空间。一建设大湾区体现了中央对澳门经济社会发展的大力支持《粤港澳大湾区发展规划纲要》中明确指出, “打造粤港澳大湾区, 建设世界级城市群, 有利于丰富 ‘一国两制’ 的实践内涵, 进一步密切内地与港澳交流合作, 为港澳经济社会发展以及港澳同胞到内地发展提供更多机会, 保持港澳长期繁荣稳定”。可以看到, 粤港澳大湾区建设的战略意图之352① 《澳门如何融入粤港澳大湾区》, 中新网, 2018 年 9 月 27 日, http: / / chinanews. com / gn /2018 / 09 - 27 / 8637097. shtml。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书一即推动 “一国两制” 实践的发展, 进一步提升、发挥港澳在国家经济发展和对外开放中的地位和作用, 全面推进广东与香港、澳门互利合作, 支持香港、澳门融入国家发展大局, 使港澳能够获得更加广阔的发展空间和源源不断的发展动力。①需要提及的是, 此前 “十二五” 和 “十三五” 规划已经在国家发展层面对澳门特别行政区予以明确定位: “世界旅游休闲中心” 和 “中国与葡语国家商贸合作服务平台”。在此基础上, 《粤港澳大湾区发展规划纲要》又赋予澳门新的使命: 第一, 建设 “以中华文化为主流, 多元文化共存的交流合作基地”; 第二, 作为大湾区发展建设的四个 “中心城市” 之一, 发挥“引擎” 作用; 第三, 在 “广州—深圳—香港—澳门” 科技创新走廊建设中作为一个支撑点。这一系列安排延续了中央对澳门一贯的高度重视, 也为澳门的经济社会发展拓展出巨大空间。2019 年也是澳门回归祖国二十周年, 在澳门特别行政区政府欢迎晚宴上, 习近平主席致辞, 肯定了澳门 “一国两制” 实践呈现出的新亮点, 更重点提到澳门紧紧把握共建 “一带一路” 和粤港澳大湾区建设等国家政策实施的重大机遇, 充分用好中央支持政策, 把 “国家所需、澳门所长” 和“澳门所需、国家所长” 有机结合起来, 为澳门发展拓展新空间、注入新动力。澳门和祖国内地合作领域日益拓展、合作机制更加健全、合作水平不断提升, 有力促进了互补互利、协同发展。②此外, 习近平主席还在庆祝澳门回归祖国二十周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上对澳门提出四点希望, 要求澳门 “积极对接国家战略, 把握共建 ‘一带一路’ 和粤港澳大湾区建设的机遇, 更好发挥自身所长, 增强竞争优势”, 并强调当前要做好珠澳合作开发横琴这篇文章, 为452①②何立峰: 《增进共识齐心协力把粤港澳大湾区建设成为国际一流湾区》, 《人民日报》2019 年 3 月 25 日, 第 6 版。《习近平在澳门特别行政区政府欢迎晚宴上的致辞 (全文)》, 新华网, 2019 年 12 月 19 日,http: / / www. xinhuanet. com / politics / leaders / 2019 - 12 / 19 / c_ 1125367025. htm。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG粤港澳大湾区建设与澳门空间拓展澳门长远发展开辟广阔空间、注入新动力。① 习主席的以上重要论断充分显示出中央对澳门融入国家发展大局的高度支持, 以及对特区民生福祉增进和社会繁荣稳定的看重。国家陆续通过推进 “一带一路” 建设、粤港澳大湾区建设等大政方针助力澳门突破发展瓶颈, 进一步明确与坚定了澳门未来经济社会发展的方向和信心, 并赋予其源源不断的新空间、新动能和新机遇。二融入粤港澳大湾区为澳门产业转型升级、居民就业生活提供新空间1. 有助于拓展澳门经济适度多元发展新空间澳门作为一个微型经济体, 经济结构相对单一、发展资源有限, 在空间资源和人力资源等方面存在诸多制约。《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台后, 粤港澳大湾区建设为更有效地整合各类生产要素、促进生产要素流动创造了条件, 有利于实现区域内人员、物资、资金、信息的顺畅流动, 能够切实深化城市间的经贸金融合作。可见粤港澳大湾区建设战略是澳门实现经济适度多元的极好时机, 澳门完全可以善用各项政策红利, 扬长补短, 把大湾区各城市作为经济发展腹地, 通过深化区域合作积极 “走出去”, 加快经济适度多元步伐, 为自身开辟更广阔的发展空间。一方面, 大湾区建设为澳门经济支柱之一的旅游业提供了发展新机遇。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》要求, 澳门能借助湾区交通体系和完善的通关管理, 通过与粤港合作来延长旅游产业链, 联合开辟海岛旅游资源, 规划更多旅游线路, 如互通海岛航线, 建立综合旅游区, 把邻近岛屿开发纳入粤港澳合作之中, 打造海洋特色旅游, 发展邮轮游艇产业, 有利于澳门拓展世界旅游休闲中心的建设空间。此外, 《澳门特区海域管理与利用中长期规划 2016 ～ 2036》也获得了《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确的支援,552① 《习近平在庆祝澳门回归祖国 20 周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话(全文)》, 新华网, 2019 年 12 月 20 日, http: / / www. xinhuanet. com / politics / leaders / 2019 -12 / 20 / c_ 1125371345. htm。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书在遵循陆海统筹、科学开发的前提下, 澳门可以通过开发海洋资源, 发展海洋科技、海洋生物、海洋装备制造等来拓展蓝色经济空间, 共同建设现代海洋产业基地, 促进澳门与内地优势互补, 实现经济转型升级和可持续发展。另一方面, 以中医药产业为代表的澳门新兴产业在大湾区框架下能够得到发展新平台。 2011 年 4 月建立的粤澳合作中医药科技产业园是《粤澳合作框架协议》下首个落地项目, 该产业园占地面积大约 5 平方公里, 是促进澳门经济适度多元发展和推动粤澳中医药产业发展的重要载体和平台。①在过去几年的运作基础上, 已建立起专业化的公共服务平台, 加上引进的政府资源、专家资源以及国内外优秀的科技创新团队等优势资源, 为包括澳门企业在内的入园企业创造了良好的科技创新环境和条件, 同时构建起以葡语国家为切入点的国际交流合作平台②, 伴随园区基础设施渐趋完善、运作机制走向成熟, 中医药可以带动健康养生、科技转化、专利交易、金融服务、国际商贸、会展物流等业态发展, 对澳门产业和就业结构多元化发展大有裨益, 亦有助实现中医药产业化和国际化的重大目标。2. 有助于拓展澳门居民的就业创业空间2019 年 11 月 6 日, 粤港澳大湾区建设领导小组会议顺利举行, 国家随后推出一系列政策措施, 目的为便利港澳居民融入大湾区学习、就业、生活, 以及加强湾区内人员、物资、资金等便捷流通, 主要在购房、移动电子支付、教育、跨境理财等领域惠及全体市民, 同时在扩大专业资格互认、支持科技创新合作区建设、通关便利、保险监管优待等方面扶持专业界别在大湾区发展。③ 这些政策举措力图解决港澳居民普遍关心的在内地 “同等待遇” 问题, 为港澳居民参与共建大湾区提供了重要保障。可以看到, 粤港澳大湾区建设为正处在发展关键时期的澳门带来前所未652①②③盛力、高婕: 《关于粤澳合作中医药科技产业园发展的几点建议》, 《 “一国两制” 研究》2019 年第 1 期 (总第 39 期), 第 127 页。郑成业: 《关于立法会陈亦立议员书面质询的答复》, 澳门特区行政区立法会, 2019 年 4 月11 日。《澳门特区感谢中央再推出粤港澳大湾区建设惠澳政策措施》, 澳门特别行政区政府入口网站, 2019 年 11 月 7 日, https: / / www. gov. mo / zh - hant / news / 306857 / 。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG粤港澳大湾区建设与澳门空间拓展有的机遇, 为澳门居民在内地工作与生活开辟了新的渠道, 特别是为澳门专业人士、青年群体的职业生涯拓展及发展提供了更多选择。首先, 珠三角发展部分中心服务功能, 有助于疏解澳门地小人稠的城市压力, 使其能够集中优势寻求发展; 其次, 积极推进医疗、教育、环保等具体领域的互联互通,① 由此推动大湾区内民生治理合作, 探索澳门的教育、医疗、养老等服务向内地延伸, 共建大湾区宜居宜业宜游的优质生活圈。再者, 珠海横琴的土地空间、办公楼宇空间能够为澳门企业尤其是中小企业提供更多的发展空间和载体,② 2019 年底, 仅珠海横琴新区的澳资企业总数就达到 2030 家。③可见大湾区建设无疑为广大澳门青年创业、创新提供了更多的选择和巨大的发展空间, 并且相关实践还能帮助青年群体树立创新意识和大局意识, 把个人事业与国家发展紧密结合, 在无形中加强了爱国爱澳教育和国家认同感,促使澳门青年尽快融入粤港澳大湾区建设。3. 有助于巩固澳门平台作用,携手大湾区企业开拓国际市场澳门作为国际知名自由港, 长期以来与美国、欧盟及东南亚国家和地区保持着经贸、人文等多方面的密切联系, 更因其与葡萄牙的历史渊源成为国家与葡语国家之间的重要纽带, 被国家赋予 “中国与葡语国家商贸合作服务平台” 发展定位。数据显示, 2002 年中国与葡语国家进出口商品总值仅为 60. 56 亿美元;④ 至 2019 年, 中国与葡语进出口国家商品总值达到1496. 39 亿美元, 同比增长 1. 55% 。⑤ 中国与葡语国家经贸合作潜力无穷,澳门在服务和促进双方关系健康发展中持续发挥平台作用。752①②③④⑤刘绍满: 《澳门积极参与粤港澳大湾区建设意义重大》, 《新华澳报》 2018 年 6 月 27 日,http: / / www. waou. com. mo / news_ g / shownews. php? lang = cn&id = 30598。《何润生提案深化澳琴合作》, 《澳门日报》 2019 年 3 月 4 日, B01 版。《横琴新区澳资企业总数突破 2000 家》, 人民网, 2019 年 11 月 28 日, http: / / gd. people.com. cn / n2 / 2019 / 1128 / c123932 - 33587172. html。《中葡论坛十五年: 各方受益明显合作领域更广泛》, 新华网, 2018 年 3 月 22 日, http: / /www. xinhuanet. com / 2018 - 03 / 22 / c_ 1122572246. htm。《2019 年 1 ～ 12 月中国与葡语国家进出口 1496. 39 亿美元》, 中国 - 葡语国家经贸合作论坛(澳门) 常设秘书处, 2020 年 2 月 26 日, https: / / www. forumchinaplp. org. mo / trade - between- china - portuguese - speaking - countries - nearly - us149 - 64 - bln - in - 2019 / ? lang = zh。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书自 “一带一路” 倡议提出后, 澳门更积极响应, 推动多个葡语国家成为 “一带一路” 建设的参与者、贡献者和受益者, 其中国与葡语国家商贸合作服务平台的建设内涵也延伸至其他共建 “一带一路” 国家。 2018 年 12月 6 日, 澳门特别行政区政府与国家发展和改革委员会签署《关于支持澳门全面参与和助力 “一带一路” 建设的安排》后, 澳门在国家经济发展和对外开放中的地位和作用更进一步得到提升,① 亦有助于将大湾区建设和“一带一路” 建设有机衔接。同时, 粤港澳大湾区作为国家对外开放的前沿阵地, 背靠泛珠三角区域的广阔腹地, 对接国际国内两个市场, 为澳门充分发挥中国与葡语国家商贸合作服务平台功能提供用武之地, 澳门平台为内地和香港企业与其他共建“一带一路” 国家之间的贸易投资、产业及区域合作、人文及科技交流等活动提供金融、法律、信息等专业服务, 使 “一带一路” 覆盖面更广, 促进更广阔、更多元领域的互利合作, 为大湾区企业开拓更多的国际市场新空间, 共创商机。相信伴随湾区建设深入推进, 澳门作为中国与葡语国家商贸合作服务平台的作用还将进一步加强, 这也为澳门进一步提升自身实力, 以更高水平参与国际合作和竞争做好了充足准备。三澳门进一步参与大湾区建设之路径1. 特别要做好珠澳合作开发横琴这篇文章横琴新区与澳门隔海相望, 自 2009 年成立以来始终坚守促进澳门经济适度多元发展的初心, 发挥着 “试验田” 和 “窗口” 的重要作用。横琴是珠海市 146 个海岛中最大的一个, 总面积达 106. 46 平方千米。② 而重点做好852①②《国家发展改革委、澳门特别行政区政府签署〈关于支持澳门全面参与和助力 “一带一路”建设的安排〉》, 中国政府网, 2018 年 12 月 6 日, http: / / www. gov. cn / xinwen / 2018 - 12 /06 / content_ 5346343. htm。张保全: 《横琴·粤港澳文化创意产业示范园区优势分析》, 《中国市场》 2014 年第 21 期,第 92 ～ 94 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG粤港澳大湾区建设与澳门空间拓展珠澳合作开发横琴这篇文章, 为澳门长远发展开辟广阔空间、注入新动力,是习近平主席关于澳门如何推动经济持续健康发展的重要指示之一, 也是中央给予的巨大期许和事关粤澳两地重大发展利益的课题。对此, 需要配合《粤港澳大湾区发展规划纲要》做好澳门—珠海极点建设规划, 进一步推进粤澳更紧密合作, 提升整体实力和全球影响力, 从而引领粤港澳大湾区深度参与国际合作。澳门与珠海强强联手开发横琴, 主要是借助新区广阔的土地空间, 依靠横琴新区的媒体平台、信息平台、融资平台、物流平台和创意示范园等, 充分利用珠三角的资源和政策优势, 打造与国际规则高度接轨的一流营商环境, 吸引更多优质企业和高质量项目落户。同时, 以高校为依托, 积极整合人才与学术力量, 加快建设粤澳深度合作区, 巩固现有产业基础, 聚焦科技创新、特色金融、医疗健康、文创会展、跨境商贸和专业服务等新兴产业发展, 在打造国际化现代产业体系的同时, 为澳门的经济适度多元发展和可持续协调发展提供支撑条件。交通基础设施的建设是城市互联互通发展的重要基础, 对重塑粤港澳空间经济格局大有影响。目前, 横琴有横琴大桥、横琴口岸、莲花大桥能够沟通珠海主要城区和澳门地区, 基本形成环岛路, 使横琴成为连通港澳、区域共建的 “开放岛”, 两城市中心可以直接对接, 呈现出更强的同城化的可能性, 同时能够将横琴建成为经济繁荣、宜居宜业的 “活力岛”。① 在现有基础上, 还要重点铺设内联外通的基础设施网络, 加快建设珠江西岸区域综合交通枢纽, 尤其是要优化高铁网, 配合横琴新口岸全新采用的 “合作查验、一次放行” 高效通关模式, 以及跨界车辆通行流程简化, 由此珠澳连通水平将大幅提升, 有效吸引澳门企业到横琴投资及澳门居民到横琴生活, 为建立辐射周边的澳珠优质都市生活圈创造良好条件。2. 制度机制的对接就澳门来看, 其参与推进粤港澳大湾区建设必定涉及粤澳、珠澳合作问952① 赵杰: 《 “横琴新区社会管理体制改革先行先试研究” 课题评审会在京召开》, 《理论视野》2010 年第 2 期, 第 61 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书题, 最关键的是要在坚持 “一国” 的前提下, 协调平衡 “两制” 和 “三个法域、三种税制” 的差异。而这亟须粤港澳地区城市以创新思维建立起协调联动、高效运作和可持续的建设合作机制。只有解决各城市之间规则衔接的问题, 粤港澳大湾区内各城市才能真正统合各自的优势, 实现经济要素自由有序流通和资源高效配置, 从而形成产业聚集、产业升级和辐射扩散效应, 走向一体化, 牵引带动全国经济发展, 全面深化改革。就内部而言, 澳门特区政府务必要加强自身跨部门协同能力建设, 做好参与大湾区建设的顶层设计和统筹工作, 特区政府编写的《澳门特别行政区五年发展规划 (2016 ～ 2020 年)》附件, 已从推动特区经济适度多元、参与大湾区科技创新、促进大湾区基础设施互联互通、完善居民在大湾区工作和生活的便利措施等内容入手, 与《粤港澳大湾区发展规划纲要》相关要求对接, 当下还需根据湾区发展实况来研制和细化中长期规划, 在保证政策延续性的同时适当做出合理调整, 增强澳门居民融入大湾区的获得感。对外, 澳门需要与湾区城市建立有效的联络和合作机制, 做出必要的突破创新, 进行必要的配套立法, 为居民、企业融入大湾区创设更加有利的条件。具体而言, 双方需进一步加强高层互访和交流, 密切与内地社会各界的沟通联系, 积极研究经济发展、行政管理体制、法律制度和司法合作等方面的对接问题, 进行协作治理, 推动双方制度机制的融通贯通。就澳珠合作而言, 建议两地率先把横琴新区作为试点, 将澳门部分自由港政策措施延展至横琴, 以制度融合促进双方在社会、经济、文化、环境的深度融合, 进而推动湾区西岸的建设发展。3. 有机结合“一带一路”建设粤港澳大湾区是与 “21 世纪海上丝绸之路” 相关国家海上往来距离最近的发达经济区域, 处于 “一带一路” 节点, 交通便利, 大湾区建设是“一带一路” 倡议下国家对粤港澳区域合作提出的新战略。其中, 广东科技创新活跃, 制造业基础雄厚, 产业链完善, 上下游产业配套齐全, 是与共建“一带一路” 国家进行贸易的大省。香港拥有成熟的金融体系和航运系统,商业网络遍布亚太地区乃至全球, 是 “一带一路” 沿线重要的资本市场。062

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG粤港澳大湾区建设与澳门空间拓展对此, 澳门可有机结合 “一带一路” 倡议, 凭借自身所拥有的葡语国家的经贸服务平台和大量资本, 积极发挥精准合作、精准发展和精准联系的功能, 携手粤港开拓国际市场。①具体而言, 推进民心相通和资金融通应是澳门特区的重要切入点。结合“澳门 + ” 理念, 同时丰富并拓展对外经贸合作的三条路径, 即通过巴西辐射拉丁美洲, 通过葡萄牙连接欧盟, 通过安哥拉和莫桑比克进入非洲, 切实提升澳门特区在国家经济发展和对外开放中的地位, 积极推动大湾区兄弟城市与葡语国家和共建 “一带一路” 国家建立广泛联系与交流。澳门可以发挥作为联系葡语国家桥梁的优势, 为内地和香港企业与葡语国家之间的贸易投资、产业及区域合作、人文及科技交流等活动提供金融、法律、信息等全方位配套专业服务, 通过 “走出去、请进来”, 促进双向合作交流, 为大湾区的优势产业拓展至葡语国家乃至共建 “一带一路” 国家提供新动能, 并在此过程中促进澳门的经济适度多元发展, 推进大湾区形成全面开放新格局。4. 深化澳门“一中心,一平台,一基地”的作用随着 “一带一路” 建设深入推进和《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式出台, 澳门作为 “21 世纪海上丝绸之路” 的重要节点、粤港澳大湾区中心城市、世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台以及 “以中华文化为主流, 多元文化共存” 交流合作基地的地位不断凸显, 多元文化交流的功能日益彰显。在建设世界旅游休闲中心方面, 澳门首先要不断拓展 “世界旅游休闲中心” 的功能, 重点打造服务湾区、辐射泛珠三角区域的 “旅游教育培训基地”。还需以横琴为空间拓展平台, 加强与横琴国际休闲旅游岛建设的统筹, 共同打造世界旅游休闲目的地, 提升大湾区旅游的国际影响力。其次,澳门汇聚中西文化, 具备连接中外的功能, 能够以旅游促进民心相通, 运用162① 《粤港澳大湾区建设进行时: 消除机制壁垒科创驱动发展》, 中国经营网, 2019 年 5 月 23日, http: / / www. cb. com. cn / index / show / zj / cv / cv13449791269。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书归侨网络和资源优势, 连接共建 “一带一路” 沿线各国人民, 充分发挥澳门在促进东西方文化交流、文明互鉴、民心相通等方面的独特作用, 带动商贸、人文等领域往来, 进一步开辟多方合作空间。至于构建中国与葡语国家商贸合作服务平台, 澳门则需继续加强中葡经贸合作会展中心、中葡中小企业商贸服务中心、葡语国家商品集散中心这“三个中心” 的建设。同时, 打造中国与葡语国家金融服务平台是重中之重, 思路以葡语国家人民币清算中心及人民币业务、中资银行与葡资银行的平台、中葡合作发展基金等投融资平台的建设为主,① 通过提升跨境金融服务水平, 做好相关配套服务, 调动中葡双方借助澳门平台开展合作的积极性。再者, 积极调动特区经济、文化、旅游、教育等领域的优质资源, 建议澳门出台专项扶持政策, 支持澳门中葡中介企业的发展, 尤其是法律咨询、商业配对、中葡翻译等专业服务机构, 争取通过政策推动形成集聚效应, 进一步引导大湾区企业通过澳门平台 “走出去” “引进来”。②前文提到, 大湾区建设对澳门做出努力打造多元文化交流合作基地的部署。澳门作为中国最早对外开放的城市之一, 具备多元包容的文化特质和谐共融的社会传统, 这正是 “和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的良好体现。对此, 澳门应该发挥作为中西文化交流重要纽带的作用, 既要扎实做好我国优秀传统文化的传承工作, 增加文化认同, 又要更加积极主动地促进国际人文交流, 通过举办多元文艺盛事, 打造独具澳门特色的文化产品和文化品牌, 在对外交往活动中传播优秀的中华文化, 讲好当代中国故事, 宣传 “一国两制” 的成功实践, 不断扩大国际影响力。5. 以科技创新为突破口不可否认的是, 近年来澳门经济结构正逐渐走向适度多元, 2013 ～ 2017262①②叶桂平: 《中国与葡语国家商贸合作服务平台建设与发展》, 吴志良主编《澳门经济社会发展报告 (2018 ～ 2019)》, 社会科学文献出版社, 2019, 第 246 ～ 256 页。叶桂平、刘仁礼: 《澳门作为中国与葡语国家商贸合作服务平台的功能分析》, 丁浩、尚雪娇主编《中国与葡语国家合作发展报告 (2019)》, 社会科学文献出版社, 2019, 第 276 ～286 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG粤港澳大湾区建设与澳门空间拓展年, 澳门除博彩业之外的主要行业年产值 (2800 多亿元) 增长了 29. 7% ,其中金融业增长 65% , 不动产和工商服务业增长 37. 8% , 餐饮业增长33. 5% 。① 然而, 澳门第三产业增加值在整体行业增加值总额中占比颇高,2018 年高达 95. 8% ,② 随着服务业外溢效应渐趋不明显, 这不利于澳门实施经济战略及参与粤港澳大湾区建设协同创新, 而以科技创新融合新兴产业发展来推动经济结构升级, 进而增强经济抗风险能力则是一个重要突破口。《粤港澳大湾区发展规划纲要》将建立国际科技创新中心作为粤港澳大湾区战略的核心内容之一, 并将其列为大湾区七个重点建设领域之首。《粤港澳大湾区发展规划纲要》还提到, 要推进 “广州—深圳—香港—澳门”科技创新走廊建设, 从而使澳门成为这一走廊的重要一环。在 2019 年 3 月1 日召开的粤港澳大湾区建设领导小组第二次全体会议上, 韩正副总理要求在创建国际科创中心方面, 力度要进一步加大, 并且特别指出珠海横琴与澳门在这方面要密切配合。③当前, 澳门高校设有中药、芯片、智能物联网以及太空科学四个国家重点实验室, 可以这些现有科研基地为依托, 强化相关领域关键核心技术攻关, 不断提高科研创新能力。同时, 加速横琴粤澳合作中医药科技产业园等科技创新重大载体和平台建设, 进而在科研攻关、产品研发和人才吸纳方面有所作为。此外, 还可以争取更多来自科技部和中国科协的支持, 积极融入国家创新体系, 开拓更多国家级众创空间, 为澳门专业人士在大湾区进行科技创新创业提供更多机遇和更好条件。科技创新是湾区经济核心竞争力, 高端人才储备为其提供有力支撑, 这362①②③21 世纪经济研究院、阿里研究院: 《2020 粤港澳数字大湾区融合创新发展报告》, 2020 年 3月 5 日, 阿里研究院网站, https: / / i. aliresearch. com / img / 20200305 / 20200305121621. pdf。澳门特区政府统计暨普查局: 《2018 年澳门产业结构》, 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, 2019 年 11 月 20 日, https: / / www. dsec. gov. mo / Statistic / NationalAccounts / Gross -Domestic - Product - ( By - Production - Approach) - - A / 2018% E5% B9% B4% E6% BE%B3% E9% 96% 80% E7% 94% A2% E6% A5% AD% E7% B5% 90% E6% A7% 8B. aspx。《何立峰: 正抓紧推进粤港澳大湾区 “1 + N” 政策体系顶层设计》, 人民网, 2019 年 3 月 6日, http: / / lianghui. people. com. cn / 2019npc / n1 / 2019 / 0306 / c425476 - 30960799. html。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书与教育产业不无关系。澳门特区应进一步增加对高等教育的投入, 鼓励澳门高等院校和科研机构加大科技创新力度, 联合内地单位牵头或参与申报中央财政科技计划相关项目, 支持跨区域与跨学科合作, 以教育产出带动澳门科技创新。同时, 澳门高校可以运用好 “粤港澳高校联盟” “粤港澳高校创新创业联盟” “粤港澳超算联盟” 等平台, 充分引进内地和国际的科学技术人才和高端科研技术, 在澳门现有的科技条件和国际化市场化水平较高的平台基础上, 注重产学研合作, 加快教学、科研与创业等方面的协同创新驱动发展, 借此提升区域合作层次, 释放湾区科技创新活力, 打造具备国际竞争力的科技创新成果转化基地。四结语建设粤港澳大湾区是新时期、新形势下全面准确贯彻 “一国两制” 方针,创新合作机制、加强统筹部署的重要安排, 也是中央支持港澳发展、构建区域新型合作关系的重大工程。粤港澳大湾区建设为澳门带来诸多机遇和政策红利,尤其给澳门产业多元化、经济社会转型指明了方向, 并将持续给澳门提供新动力和新空间。对澳门而言, 国家是最强大的后盾, 新一轮改革开放是最大的舞台, 融入国家发展大局、开拓经济发展腹地, 既是澳门经济社会发展的必然趋势, 也是澳门在国家全面深化改革新时期里应尽的职责。展望未来, 澳门需紧抓共建粤港澳大湾区的历史机遇, 找准自身定位,把握体制便利, 充分挖掘优势, 秉持 “国家所需, 澳门所长” 的原则, 在服务 “一带一路” 建设, 不断丰富 “一中心、一平台、一基地” 建设内涵的进程中, 着力提升澳门在国家经济发展及对外开放中的地位, 推动 “一国两制” 实践再上新台阶。当然, 参与建设粤港澳大湾区, 除了澳门特区政府的引领统筹, 还需要社会各界的深度参与和长期努力, 特区政府需继续以区域融合为契机, 联合湾区城市为澳门各界尤其是年轻人营造更有利的社会氛围和更自由的发展空间, 以民众融合真正带动粤港澳大湾区共融发展。462

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门会展经济发展状况和面临的挑战.澳门会展经济发展状况和面临的挑战梁文慧*摘要: 在澳门特别行政区政府《2019 年施政报告》和《澳门产业中长期发展规划》中, 会议及展览业被列入澳门未来精准培育的产业。会展业在澳门打造世界旅游休闲中心的过程中, 必将承担更大的责任。为此, 本文将从澳门会展业的发展演变入手, 对澳门会展经济的发展历程、现状特征、存在问题以及未来的发展思考等问题展开分析与讨论, 期望能够为澳门会展业发展带来一些启示。关键词: 澳门会展业会展经济一澳门会展经济的发展历程与特征(一)澳门会展经济发展历程澳门现代会展业的发展相对较晚, 但是, 后发优势显著。笔者根据对澳门会展业发展资料的收集与整理, 将澳门会展业的发展归纳为以下阶段。1. 澳门会展业萌芽阶段(20世纪80年代至2000年)一般认为, 澳门会展业的开端可以追溯到 20 世纪 80 年代, 即 1981 年562* 梁文慧, 博士, 澳门科技大学博雅学院院长, 教授, 博士生导师, 研究方向为旅游教育、会展管理和宝石学。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书10 月 11 日到 20 日在南湾工人体育场举办的第一届澳门工业展览会。① 该展会的主办者是澳门厂商联合会。第一届展会就接待中外观众约 20 万人次,创澳门有史以来公开展览人数纪录。 1983 年和 1987 年, 又举办了两届。但随着澳门在工业生产方面的比较优势逐步削弱, 澳门的工业发展遭遇较为严峻的挑战, 其中作为产业主体的纺织加工业规模不断萎缩, 而电子、五金等非纺织加工业也面临周边日渐激烈的竞争, 因此在 1995 年举办了第四届之后, 这一承载澳门会展业最初记忆的展会便停办了, 直到 2018 年才举办第五届。由此可见, 在澳门传统制造业式微的背景下, 20 世纪 80 ～ 90 年代澳门会展业的内容和形式都较为单一, 也没有形成国际影响力, 为此可以将这一段时期视为澳门会展业的萌芽阶段。2. 澳门会展业的起步发展阶段(2000 ~2006年)澳门回归之后, 中央政府及特区政府的一系列优惠便民政策的实施, 使澳门旅游业焕发巨大的活力, 尤其是内地居民自由行政策实施之后, 到访澳门的旅游者人数不断创新高。旅游业的恢复与蓬勃发展也带动了澳门相关产业的发展。同时, 澳门特区政府通过回顾以往的发展历程, 也逐步意识到经济多元化发展的重要性, 于是在 2000 年提出了经济多元化发展的提案。2001 年, 特区政府明确提出了发展会展业的举措, 并在 2002 年的澳门特区政府《施政报告》中强调发展会展业。 2003 年《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系安排》 (CEPA) 的实施, 以及 2006 年 CEPA 补充协议的签订,拓展了澳门会展业的发展空间, 如澳门的会展公司到内地投资经营, 广大的内地市场向澳门会展业开放。另外, 在中央政府的大力支持下, 澳门作为中国与葡语国家联系的桥梁, 也为澳门会展业的发展提供了良好的契机。由中央人民政府发起并主办的首届中国—葡语国家经贸合作论坛 (澳门), 于2003 年 10 月 12 ～ 14 日在澳门成功举行, 这进一步提升了澳门会展业的影响力, 也为澳门会展业的发展营造了理想的环境。上述政策环境与项目为澳662① 梁明珠、钟金凤、廖奇辉: 《澳门会展旅游的发展模式及其推进路径》, 博士学位论文, 暨南大学, 2012。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门会展经济发展状况和面临的挑战门会展业的发展打下了良好的根基, 根据澳门会议与展览业协会的数据,2000 ～ 2006 年, 澳门举办的会展项目数量开始缓慢增长, 从 248 个增加到360 个, 为此可以将 2000 ～ 2006 年视为澳门会展业发展的产业培育期, 也就是起步发展阶段。3. 澳门会展业的快速发展阶段(2007 ~2019年)现代化会展场地的建成并投入使用, 以及各项基础设施的不断完善, 成为澳门会展业快速成长的推进剂, 至此澳门会展业开始进入快速发展的轨道。 2006 年以前, 澳门展览场馆建设相对滞后, 将澳门旅游塔会展娱乐中心、澳门渔人码头、澳门东亚运动会体育馆、澳门文化中心等场馆的可供展出面积加在一起, 不足 4 万平方米。 2007 年, 澳门威尼斯人、美高梅等大型度假酒店相继落成启用, 2008 年可用的展览会场地达到 25 万平方米。会议场地也依托酒店的建设快速增长, 能同时容纳 2000 人的国际会议厅达到3 个, 各种中小型会议场地达到 100 多个。会展项目数量由 2006 年的 360 个快速增加到 1177 个。而特区政府对会展业的重视和激励制度的出台则是澳门会展业快速成长的制度保障。① 2010 年, 澳门特区政府成立了会展业发展委员会, 同时还在经济局内增设会展及产业发展厅, 出台了 “会展活动激励计划”。 2013 年,澳门贸易投资促进局推出了会展竞投及支援 “一站式” 服务, 为有意在澳门筹办活动的会展组织者提供全方位支持服务。上述激励计划和组织服务有力地促进了澳门会展业的发展, 澳门的会展数目、规模、层次和本地业界团队等也不断提升和成长。 2007 ～ 2010 年, 澳门每年举办的会展项目数量都在1200 ～ 1300 个, 2011 年展会项目数量有一定下降, 随后又恢复了增长的势头。根据澳门特区政府统计暨普查局公布的数据, 较之于 2012 年, 2018 年澳门举办的会展项目数量增长了 40. 59% , 平均年增长率为 6. 77% (见图 1)。而参与各类会展活动的人数也有较大幅度的增长, 数据显示, 2009 ～ 2014 年参762① 梁文慧: 《澳门会展经济发展》, 郝雨凡、吴志良主编《澳门经济社会发展报告 (2008 ～2009)》, 社会科学文献出版社, 2009。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书与会展活动的人数实现了 357. 65% 的增长, 即便将 2014 ～ 2016 年参与人数下滑考虑进去, 2009 ～ 2018 年澳门各类会展活动的参与者人数也实现了270. 72% 的增长, 年均增长率达到 17. 8% (见图 2)。图 1 2009 ～ 2018 年澳门举办各类会展活动项目数量资料来源: 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec. gov. mo / zh - MO /statistic? Id = 407。图 2 2009 ～ 2018 年参与澳门举办各类会展活动项目的人数资料来源: 澳门特别行政区政府统计暨普查局网站, https: / / www. dsec. gov. mo / zh - MO /statistic? Id = 407。在业界、特区政府以及社会各界的推动下, 澳门会展业在国际上的知名度也与日俱增。例如国际大会及会议协会 (ICCA) 公布亚太会议城市的排862

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门会展经济发展状况和面临的挑战名中, 澳门的排位从 2012 年的第 59 位上升到 2013 年的第 34 位, 2018 年则进一步跃升到第 17 位。同时, 全球展览业协会 ( UFI) 2018 年公布的《亚洲贸易展览会研究报告》亦指出澳门是过去 5 年亚洲区内表现最佳的城市。二澳门会展业快速成长机制分析市场规模不大的澳门, 其会展业如何快速成长和成熟起来? 对这一问题的分析, 有助于澳门更好地总结经验, 指导未来的发展。笔者将澳门会展业快速成长的机制和动力总结为以下几点。(一)深刻的自我认知与精准定位高瞻远瞩的战略定位是澳门会展业快速发展的重要基础。经济适度多元的战略方向将会展业推入澳门社会的视线。在经济全球化和区域一体化的背景下,一个地方的主导产业应该具有相对竞争优势, 同时也应该拥有相对多元的产业作为持续性发展的支撑。然而, 澳门主导产业在多元化拓展方面, 长期以来面临较大的制约。① 为此, 澳门特区政府在 2002 年的政府施政报告中就明确提出,“以博彩、旅游业为龙头, 积极推动会展、物流等行业发展”, 从此澳门开始走向经济适度多元。而 2006 年出台的 “十一五” 规划进一步明确了澳门未来的经济发展定位———促进澳门经济适度多元, 表明了中央政府对澳门发展战略方向的认同与支持。随后, 澳门在准确把握自身资源条件与优势的基础上, 提出的 “世界旅游休闲中心” ( “一个中心”) 及 “中国与葡语国家商贸合作服务平台”( “一个平台”) 的发展战略定位, 为澳门会展业的发展提供了空间。此后,澳门围绕构建大旅游, 大休闲产业的发展方向, 深化旅游、博彩、会展等产业之间的互动, 使会展业在澳门的发展拥有了稳固的基础。②962①②杨英、王晶: 《小空间尺度区域视角的澳门世界旅游休闲中心发展研究》, 《产经评论》2017 年第 2 期。张祖荣: 《以 “会议为先” 的澳门会展业发展现状与方向》, 《中国社会组织》 2017 年第14 期。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书(二)政府提供全方位的培育支持并非所有的城市都能够自然而然地产生会展经济, 也并不是所有的城市的会展经济都能够成长为重要的经济支柱。学者王云龙指出, 一般来说, 需要具备两个条件, 即当地拥有强大且具有特色的产业, 以及该地拥有巨大的消费市场。① 而澳门是一个土地面积仅有 32. 9 平方公里, 人口仅为 66. 7 万人的小城市,② 特区政府出台了一系列政策, 如 “会展活动激励计划” “国际性会议及专业展览支持计划” “会展及商务旅游展积分计划” 等, 以推动澳门会展业发展。其中, “会展活动激励计划” “国际性会议及专业展览支持计划” 旨在为在澳门举办会展活动的主办单位及策划者提供财务支持,将澳门打造成举办会议及展览活动的理想目的地。③人才培养方面, 特区政府贸易投资促进局推出 “会展专业人才培训支持计划”, 对筹办的会议及展览业范畴、非学位制的培训课程提供财务支持; 同时, 也为获用人单位保荐的现职雇员参与会展行业培训及考试活动提供财务支持。④为方便有意在澳门筹办活动的会展组织者, 特区政府推出会展竞投及支持 “一站式” 服务。此外, 澳门特区政府还推出了 “会展及商务旅游展支持计划”, 鼓励本地会展企业利用会展及商务旅游展之经贸平台, 与客户直接接触, 以追求最佳的推广效果。为了便利内地参展参会人员赴澳, 特区政府为内地参展参会人员办理赴072①②③④王云龙: 《关于会展经济空间运动形式的分析———以北京, 上海与广州三地为例》, 《人文地理》 2005 年第 4 期。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《澳门资料》, https: / / www. dsec. gov. mo / getAttachment /aa38e691 - e17c -4c49 -90e2 -6beb8bca1b6b / C_ MN_ PUB_ 2019_ Y. aspx。张祖荣: 《以 “会议为先” 的澳门会展业发展现状与方向》 , 《中国社会组织》 2017 年第 14 期。澳门特别行政区政府贸易投资促进局: 《会展专业人才培训支持计划》, https: / /www. ipim. gov. mo / zh - hant / macao - exhibition - and - conference / the - incentive - measures /programa - de - apoio - para - a - formacao - de - profissionais - na - area - de - convencoes - e -exposicoes - mice / 。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门会展经济发展状况和面临的挑战澳门出入境证件及签注提供便利, 方便内地企业及人员参加在澳门举办的会展活动。内地参展参会人员凭名单所载展会组展单位发出的邀请函, 于当地相关部门办理赴澳通行证及签注时即可享受有关便利。(三)会展业界全面和积极参与澳门会展业所取得的成绩, 离不开会展业界的全面参与和支持。例如,2007 年以前, 澳门会展设施落后, 缺乏符合国际标准的展览馆, 但新的博彩经营者随后在路氹城金光大道建设了一批大型国际会展场地, 极大缓解了场地设施不足问题。①在行业发展自律方面, 澳门与会展相关的行业协会在会展活动主办承办和协调、联系政府与会展相关企业、行业发展战略咨询、行业发展自律、行业数据调查统计、行业人才培养等方面均发挥了重要作用, 对澳门会展行业的成长具有重要贡献。例如, 澳门展贸协会在 2005 ～ 2019 年为对会展有兴趣的学生提供了共计 2015 个专业实习的机会,② 其中不少人毕业后从事会展业。此外, 社会各界也通力合作, 形成推动澳门会展业发展的合力。例如,澳门参考国际上会展竞投的成功经验, 与社会各界共同开展 “会议大使”计划, 邀请内地及海外不同行业的权威人士担任澳门的 “会议大使”, 以协助竞投及招揽更多不同行业的国际会议在澳门举办。③(四)区域一体化的开放经济环境除了上述自身的努力与付出, 澳门会展业的快速成长还受益于开放式的、充满活力的区域一体化环境。 2019 年公布的全球经济自由度指数显示,澳门以 71 分居全球第 34 位, 属于比较自由的区域。④ 与此同时, 国际货币基金组织在《全球经济展望》中预计, 2020 年澳门将成为全球人均 GDP 最172①②③④刘松萍: 《从 “找金子到找水” ———澳门会展战略研究》, 《特区经济》 2004 年第 11 期。澳门展贸协会官方网站, http: / / www. macaufta. com / 。张祖荣: 《以 “会议为先” 的澳门会展业发展现状与方向》, 《中国社会组织》 2017 年第14 期。传统基金会: 《经济自由度指数 (2019)》, https: / / www. heritage. org / index / ranking。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书高的城市。另外, 回归后, 澳门也大力拓展与珠三角其他城市的联系与合作, 与广东的经济联系日趋紧密。① 粤澳合作的模式, 也从原来的 “前店后厂” 型向全方位合作转变。② 而 CEPA 的全面落实、《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台、港珠澳大桥通车等, 不断优化的区域一体化环境, 为澳门会展业的发展带来了更多的机遇, 提供了更为广阔的市场空间。三澳门会展经济现状与特征(一)会展业设施日渐成熟经过多年的发展, 澳门会展场馆面积已经达到一定的规模, 且其他相关接待设施也不断完善。根据澳门特区政府贸促局的相关信息, 到 2020 年,澳门提供的会展场地面积可超过 21 万平方米。③ 而 2018 年全年澳门举办各类会议和展览实际使用面积为 2045085 平方米 (见表 1)。未来, 随着澳门会展业不断发展, 更具规模的会展场地将为产业的发展提供有力支撑。表 1 澳门会展业实际使用的会展场地面积汇总时间会议场地使用之面积(平方米) 展览场地使用之面积(平方米)2013 年 489319 3427042014 年 454083 4097182015 年 442721 3955102016 年 781570 3099002017 年 1208525 3016042018 年 1697778 347307截至 2019 年第三季度 728532 170104 资料来源: 澳门贸易投资促进局网站, https: / / www. ipim. gov. mo。272①②③钟韵、梅敏: 《回归 20 年以来澳门在粤港澳大湾区的城际联系》, 《华南师范大学学报》(社会科学版) 2019 年第 5 期。陈多: 《回归十年澳门与内地经贸关系发展回顾》, 《广东社会科学》 2009 年第 6 期。《2020 年澳门拥有21 万平米会展场地》, 搜狐网, 2017 年 1 月 14 日, https: / / www. sohu. com/ a /124303175_ 579049。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门会展经济发展状况和面临的挑战与此同时, 截至 2018 年, 澳门共有酒店 82 家, 客房总数 38078 间, 其中四星级以及五星级酒店数量所占比例为 63. 41% , 四星级以及五星级酒店客房占比更是达到 84. 61% 。优质的接待设施与服务, 也是对澳门会展业持续发展的有力支持。此外, 加上近年来港珠澳大桥、粤澳新通道等大型交通工程陆续完成, 澳门会展业依托的基础设施将会有更大程度的优化, 区域联动效应将进一步凸显, 这些都将利于澳门会展业开展区域合作。(二)会展业主体稳步增长近年来随着特区政府的大力推动以及业界的投入, 澳门会展市场不断完善发展, 主要表现为市场主体数量不断增长, 市场的自律机制和结构也不断优化。首先, 围绕会展业发展衍生出的各类服务企业, 如公关、酒店、搭建、物流、翻译、广告、设计、旅游、保险等数量日渐增多。在澳门特区政府贸易投资促进局的会展相关机构名录①中, 一共有 389 家不同类型的会展服务企业或机构。澳门会展业相关机构及数量如表 2 所示。表 2 澳门会展业相关机构类型及数量机构类型数量(家) 机构类型数量(家)会展供应商(主承办) 45 会展搭建商 31专业会展组织者 26 目的地管理公司 33会展场地 13 会展相关行业协会 6提供会议场所的酒店 58 资料来源: 澳门贸易投资促进局网站, https: / / www. ipim. gov. mo。其次, 会展领域行业协会成长迅速。行业协会是行业发展日渐成熟的标志之一, 也是行业进行自律管理的重要组织。根据澳门特区政府贸易投资促372① 澳门会展相关机构名录, 参见 http: / / www. mc. com. mo / demo / exhibition_ brochure / index_tw. html。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书进局和印务局查询的结果, 目前澳门与会展业相关的行业协会已经有 6 个,分别是澳门广告商会 (1999 年成立)、澳门展贸协会 (2001 年成立)、澳门会议展览业协会 (2002 年成立)、澳门会展产业联合商会 (2012 年成立)、澳门会奖盛事协会 (2016 年成立)、澳门玩乐盛事促进会 (2016 年成立,2018 年后更名为澳门国际盛事促进会)。这些行业协会在澳门会展行业要素的聚集、行业数据统计与分析、行业人才培养、行业发展战略目标与路径等方面都做出了重要的贡献。最后, 会展业对人力资源的需求量也同样迫切。从人才需求来看, 2013年由澳门特区政府高等教育辅助办公室委托旅游学院制定的《澳门酒店及会展行业未来人才需求研究报告》指出, 预计至 2020 年底, 澳门会展业界将需要 601 ～ 1107 名员工, 其中拥有高等教育学历的员工预测约为 332 人。为了满足会展业界对人才的需求, 澳门的高等院校和行业协会等机构积极投入资源, 开设与会展相关的专业课程、专业方向或相关的培训课程, 澳门会展业人力资源培育由此进入了一个蓬勃发展的阶段。从高等教育机构所开设的课程来看, 目前澳门共有 15 门课程开设有与会展相关的专业或专业方向。其中高等专科课程 1 门、学士学位课程 6 门、硕士学位课程 4 门、博士学位课程 1 门, 此外还有非学位证书和文凭课程 3门 (见表 3)。表 3 澳门高等院校中会展相关课程的设置情况一览序号课程大学层次会展专业的设置1 理学硕士学位(国际综合度假村管理)课程澳门大学硕士学位课程专业方向2理学士学位( 国际综合度假村管理) 课程澳门大学学士学位课程专业方向3 旅游管理博士学位课程澳门科技大学博士学位课程专业方向4 国际旅游管理硕士学位课程澳门科技大学硕士学位课程专业方向5 国际旅游管理学士学位课程澳门科技大学学士学位课程专业方向6国际款待与旅游业管理硕士学位课程(英文学制)澳门城市大学硕士学位课程专业方向472

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门会展经济发展状况和面临的挑战续表序号课程大学层次会展专业的设置7国际款待与旅游业管理硕士学位课程(中文学制)澳门城市大学硕士学位课程专业方向8 设计艺术学士学位课程(中文学制) 澳门城市大学学士学位课程专业方向9国际款待与旅游业管理学士学位课程(英文学制)澳门城市大学学士学位课程专业方向10国际款待与旅游业管理学士学位课程(中文学制)澳门城市大学学士学位课程专业方向11 旅游会展及节目管理学士学位课程澳门旅游学院学士学位课程专业课程12 旅游会展及节目管理高等专科学位课程澳门旅游学院高等专科学位课程专业课程13 旅游会展及节目管理文凭课程澳门旅游学院证书 / 文凭课程(非学位)证书文凭14 会展及旅游运作证书课程澳门旅游学院证书 / 文凭课程(非学位)证书文凭15 会展及旅游管理文凭课程澳门旅游学院证书 / 文凭课程(非学位)证书文凭资料来源: 澳门高等教育课程资料库, https: / / www. dses. gov. mo / esdbonline / mainframe. html。而行业协会在会展人才培训过程中, 同样扮演了重要的角色。据不完全统计, 澳门展贸协会与特区政府相关部门和高等院校开设了系列培训课程(见表 4)。表 4 澳门展贸协会参与开设的部分会展培训课程一览时间主办机构培训课程名称参与人数(人)2018 ～ 2019 年澳门贸促局、劳工局、澳门工会联合总会、澳门展贸协会“会展展台搭建基础”培训课程“展览地毯铺设”课程“舞台灯光基础”培训课程“美工”培训课程1912014 ～ 2015 年澳门城市大学继续教育学院、澳门展贸协会“会展大使”培训 10002008 年澳门劳工事务局、澳门展贸协会 “会展展台搭建入门”课程 512572

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书续表时间主办机构培训课程名称参与人数(人)2006 年澳门理工学院、澳门展贸协会 “会展设计初阶”培训课程 1952006 年澳门理工学院、澳门展贸协会 “会展的技术工程基础”培训课程 792006 年澳门科技大学持续教育学院、澳门展贸协会“会展大使”培训 81 除了上述培训课程, 澳门行业协会还积极引入国际知名的高端会展管理认证课程, 为澳门会展业培养高端管理人才。例如, 2005 ～ 2019 年共计有277 人参与了 “注册会展经理培训课程 ( CEM)” 认证课程, 其中 252 人成功获得认证。再如 2008 年到 2019 年间, 有 99 人参与 “高级会展管理国际认证课程 (EMD)” 项目培训, 其中 97 人成功获得认证。(三)会展品牌要素不断聚集经过特区政府以及行业和社会各界近 20 年的大力培植, 澳门会展业已经开始从数量的增长迈向品质提升和品牌塑造。各类品牌展会项目、品牌展馆、品牌会展企业、品牌会展运营模式等不断涌现, 走向成熟。而澳门会展业已经在亚太会展市场中崭露头角, 澳门也因此成为最为年轻、最具活力的会展品牌城市。如从澳门所拥有的全球展览业协会 (UFI) 认证的会展活动来看, 根据最新的数据, 共有 8 个会展项目获得 UFI 认证的国际展会的称号 (见表 5)。表 5 澳门拥有的 UFI 认证的国际会展活动一览序号中文名称英文名称主办方举办频率1中国(澳门) 游艇进出口博览会China(Macau)InternationalYacht Import & Export Fair南光国际会展有限公司每年一届2中国(澳门) 国际汽车展China Macau InternationalAutomobile Exposition南光国际会展有限公司每年一届3亚洲国际博彩博览会Global Gaming Expo Asia ( G2EAsia)励展展览(中国)有限公司深圳分公司每年一届672

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门会展经济发展状况和面临的挑战续表序号中文名称英文名称主办方举办频率4澳门国际品牌加盟连锁展Macao Franchise Expo澳门贸易投资促进局每年一届5澳门国际环保合作发展论坛及展览Macao International Environmental Co-operation Forum and Exhibition澳门贸易投资促进局每年一届6澳门国际贸易投资展览会Macao International Trade &Investment Fair澳门贸易投资促进局每年一届7 澳门公务航空展 Macau Business Aviation Exhibition南光国际会展有限公司每年一届8 澳门休闲科技展 MGS Entertainment Show澳门娱乐设备厂商会每年一届资料来源: UFI 官方网站, https: / / www. ufi. org / 。与此同时, 也有 6 家澳门本地机构成为 UFI 正式会员, 基本信息详见表 6。表 6 澳门的 UFI 认证会员机构一览序号机构名称成立年份成为会员年份所属类别1 澳门贸易投资促进局 1994 2005 主办方2 澳门展贸协会 2001 2015 会展行业协会3 澳门娱乐设备厂商会 2012 2017 主办方4 南光集团有限公司 1985 2015 主办方5 南光国际会展有限公司 2015 2016 主办方6 澳门威尼斯人度假村酒店 2006 2006 会展中心运营商资料来源: UFI 官方网站, https: / / www. ufi. org / 。在 2018 年 UFI 出版的《亚洲贸易展览会研究报告》 (第 14 版) 中, 澳门被评价为发展期最短、最为小型的展览市场, 同时也是过去五年中亚洲表现最为出色的展览市场。澳门的净销售展览面积从 2013 年的 143000 平方米上升至 2017 年的 217500 平方米, 升幅高达 52. 1% , 为全亚洲升幅最高的地区。与此同时, 公布的数据显示, 澳门举办的专业展览, 场均收入近 210 万美元, 可见澳门的会展市场表现优于亚洲整体经济表现。①772① 《亚洲贸易展览会研究报告评澳门会展业发展正面》, 澳门特区政府网站, 2018 年 9 月 3日, https: / / www. gov. mo / zh - hans / news / 216909 / 。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书(四)会展业贡献度持续上升会展经济经过多年的发展, 目前在澳门经济发展中的贡献和作用日益凸显。关于会展与经济适度多元化的年度报告显示, 随着会展活动数量增加及规模扩大, 会展活动在各主要相关行业的需求总额由 2016 年的 34. 3亿澳门元增至 2017 年的 53. 1 亿澳门元, 2018 年更是上升到 56. 8 亿澳门元。2016 ～ 2018 年, 澳门会展业增加值则分别是 19. 8 亿澳门元、 31 亿澳门元、35. 2 亿澳门元, 与 2016 年相比, 2018 年增加值增幅达到 77. 8% 。① 从整体经济来看, 澳门会展业增加值占所有行业增加值的比重也由 2015 年的0. 38% 上升到 2018 年的 0. 81% 。就会展业对其他产业的带动作用来看, 澳门会展业卫星账户数据显示, 博彩业是会展业发展最大的受益者, 2018 年澳门举办的会展活动带来的博彩业增加值约为 18. 6 亿澳门元, 占会展活动带来的增加值总额的 52. 8% ; 其次是酒店业 (见表 7)。表 7 澳门会展业对其他相关产业的贡献2015 2016 2017 2018增加值(百万澳门元)占比(% )增加值(百万澳门元)占比(% )增加值(百万澳门元)占比(% )增加值(百万澳门元)占比(% )酒店业 351. 4 25. 7 597. 2 30. 1 878. 5 28. 4 1135. 2 32. 2运输业 115. 2 8. 4 129. 7 6. 5 138. 1 4. 5 147. 4 4. 2饮食业 30. 8 2. 3 48. 0 2. 4 82. 9 2. 7 91. 7 2. 6零售业 22. 1 1. 6 26. 8 1. 4 68. 4 2. 2 45. 1 1. 3广告、会展筹办及其他相关服务184. 9 13. 5 204. 6 10. 3 285. 3 9. 2 242. 6 6. 9博彩业 660. 6 48. 4 974. 6 49. 2 1642. 7 53. 1 1860. 0 52. 8 872① 澳门特区政府统计暨普查局: 《澳门经济适度多元发展统计指标体系分析报告》, 2018。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门会展经济发展状况和面临的挑战四澳门会展业面临的挑战与对策(一)澳门会展业面临的挑战1. 区域竞争与合作的体系和机制都有待完善澳门会展经济的发展得益于所倚靠的经济发达的珠三角地区, 同时在未来发展时也需要做好充分的准备, 以更好地协调会展资源聚集带来的竞争与合作的挑战。从会展场馆和城市经济体量来看, 珠三角的会展城市包括: 两个一线城市, 即广州和深圳; 3 个二线会展城市即东莞、中山和佛山; 两个三线会展城市, 即江门和珠海。① 然而, 受到法律体系等因素的制约, 目前大湾区对内和对外都还没有建立起完善的协调机制。② 并且粤港澳大湾区一体化建设的推进过程中, 实际的合作项目相对短缺, 缺少多元化的抓手。③为此, 澳门在未来的会展发展中如何与大湾区内的城市尤其是与相邻城市开展有序竞争与合作将会是面临的挑战之一。2. 会展从业人才总量以及市场规模较为有限澳门发展会展业的主要制约因素之一是本地市场规模小, 因此本地会展经济发展的需求量不足, 需要充分考虑外向型发展。而劳动力问题一直困扰澳门经济发展, 在会展业的发展中也是如此。本地人口的制约, 加上人才引进政策相对审慎, 导致会展业等新兴产业高端人才较为缺乏。④ 还有博彩业高收入产生的黑洞效应, 既懂技术又懂管理的会展人才更是紧缺。⑤ 为此,如何吸引及储备优质会展人才将是澳门会展业界必须考量的问题。972①②③④⑤汤嘉明、李铁成、黄琼冰: 《珠三角会展场馆密度及竞争分析》, 《现代管理》 2019 年第 2 期。张胜磊: 《粤港澳大湾区发展路径和建设战略探讨: 基于世界三大湾区的对比分析》, 《中国发展》 2018 年第 3 期。刘毅、王云、杨宇、马丽: 《粤港澳大湾区区域一体化及其互动关系》, 《地理学报》 2019年第 12 期。谢来风、谭慧芳: 《粤港澳大湾区背景下澳门 “精准联系” 功能的概念, 内涵与提升策略》, 《科技导报》 2019 年第 23 期。刘建寿、刘宛洁: 《促进粤港澳会展一体化探析》, 博士学位论文, 暨南大学, 2010。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书3. 会展业综合绩效还有待进一步提升会展企业综合盈利能力是会展业健康发展的重要基础。为此, 特区政府在为会展业提供资助时, 也应逐步从数量考虑, 转变为质量优先。 2016 年特区政府对会展业开始采取 “精准扶持” 的策略, 在展览数量减少之余,也喜闻非政府机构主办展览能录得近年来首次盈余。但是, 相较于内地展览行业利润率总体水平 (21. 6% )① 而言, 澳门的会展企业在综合绩效方面,还有较大的提升空间。为此, 特区政府在制定产业发展政策时, 应逐步转向侧重培育业界的盈利能力和品牌效应, 同时要建立与之相适应的绩效评估机制, 提升政策的实际效果。4. 会展业的脆弱性使其面临不确定的风险会展业是一个关联性很广的产业, 因此也具有较高的不确定性, 容易受到政策、政治、自然等因素的影响。 2020 年初新冠肺炎疫情的肆虐, 已经导致不少展会被紧急叫停, 如原定于 2020 年 3 月举办的澳门国际环保合作发展论坛及展览已经被迫宣布取消。为此, 如何在发展会展经济的同时, 做好危机防范与应对, 是澳门会展业在新的发展阶段需要面对的重要议题。(二)澳门会展业发展的对策思考1. 凸显会展特色,助力产业延展澳门在会展业的发展中, 应紧密依托自身战略定位, 以中国与葡语国家商贸合作服务平台作为突破口, 打造澳门会展业的独特价值点和特色, 引领粤港澳大湾区城市群以及泛珠三角地区共同拓展葡语国家市场。与此同时,要强化会展业作为培植新兴产业重要平台的作用, 助力澳门特色金融、中医药、文化创意、美食养生等新兴产业的延伸与发展。②2. 谋划区域融合、促进资源流动澳门会展业应积极融入大湾区, 推动区域内城市建立协调机制, 在粤港082①②《商务部: 中国展览业规模继续稳居全球首位》, 《证券时报》 2018 年 5 月 12 日, https: / /baijiahao. baidu. com / s? id = 1600238078781699823&wfr = spider&for = pc。梁文慧: 《文化创意产业: 澳门产业适度多元化发展的新举措》, 郝雨凡、吴志良主编《澳门经济社会发展报告 (2010 ～ 2011)》, 社会科学文献出版社, 2011。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门会展经济发展状况和面临的挑战澳大湾区视角下研究澳门会展业的发展与崛起路径。同时创新思路, 在区内共享会展所需的各种产业要素和资源。构建会展人才的实践、培训、评估和引入的联动机制, 加强区域间会展人才交流与合作, 如在葡语会展相关人才培养方面可以发挥较为积极的作用。3. 创新服务设计,强化体验优先作为世界旅游休闲中心, 澳门在会展业发展上也要注重通过细节取胜。具体而言, 特区政府及行业协会应该积极引入服务设计的理念, 引导澳门的会展组织者关注展会参与者的体验品质, 实施以优质体验为导向的展会服务流程再造, 从而推动澳门会展经济在品质化服务方面不断升级。4. 鼓励科技融入,增强产业弹性新兴科技与会展的融合将大大拓展会展项目的主题、提升会展服务品质。为此, 一方面, 澳门特区政府和业界需要留意休闲娱乐相关领域新兴的科技热点, 从而与相关的行业合作, 打造领先的科技主题类展会。另一方面, 澳门会展业界也要积极引入新兴的会展相关科技, 如 5G、物联网、云计算、大数据、虚拟现实 (VR)、增强现实 (AR)、智能穿戴设备、全息投影等技术手段, 在提升会展参与体验的同时, 增强产业抵御不确定风险的经济能力。5. 提升国际化水平、塑造区域品牌澳门应建立与世界旅游休闲中心相匹配的国际化的品牌会展体系。具体而言, 结合目前既定的以会议为主导的发展方向, 未来应该吸引更多的国际会议和举办更多的节事活动, 策划更多特色展览, 实现会、节、展有机协调发展。① 同时, 引入更多优质新颖的会议服务和休闲项目, 将澳门打造成为国际会议休闲城市。此外, 澳门会展业界还应积极加入各类国际性的会展行业协会和组织, 以国际化的标准来打造系列品牌会展项目、品牌会展场馆、品牌会展企业, 最终将澳门打造成为国际知名的会展城市。182① 国家信息中心: 《澳门产业中长期发展规划》摘要, 2019。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书社会与教育篇Society and Education.澳门公共房屋制度检视与优化 ———构建多层次恒常的公共房屋政策蔡永君摘要: 透过检视回归后澳门公共房屋制度的嬗变, 本报告旨在总结自 20 世纪 90 年代至今澳门两大公共房屋体系 ( “社会房屋”和 “经济房屋”) 如何因应社会经济环境变化而调整优化,同时分析在这过程中出现的问题, 提出包括创设新型的 “资助房屋” 类别、提供适度的社屋与经屋的衔接安排和强化有关公共房屋兴建的监管等策略, 以求建构多层次恒常的公共房屋政策。282蔡永君, 中国人民大学法学博士, 澳门基金会高级技术员, 主要研究方向: 公共政策、澳门政治。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共房屋制度检视与优化关键词: 澳门公共房屋制度社会房屋经济房屋房屋问题一直是澳门市民最为关注和具争议性的施政领域之一,① 由于近年来私人楼宇价格持续高企, 公共房屋成为大众关注的焦点。目前, 公共房屋占所有住宅单位的比例已超过 22% ,② 公共房屋的供应对整体房地产市场具有不低的影响力, 更是构成政府房屋政策的核心部分。自回归以来, 澳门的公共房屋政策经历了多次的转变, 逐步形成多层次和恒常的房屋政策。一澳门公共房屋的发展(一)公共房屋的性质及类型澳门现时的公共房屋分为两个类别, 一是政府以低廉的租金租予低收入人士或有特殊困难家庭租住的 “社会房屋” (以下简称 “社屋”); 二是给予中下阶层, 以低于市场价格购买的 “经济房屋” (以下简称 “经屋”)。澳门的公共房屋起源于救济及慈善的目的。 1928 年 8 月, 澳门台山区一个破旧的贫民屋邨发生大火, 屋邨被烧毁, 翌年政府在原址重建了一批低矮的平房, 成为澳门第一个公共房屋屋邨。③ 然而, 时间的推移, 公共房屋382①②③例如澳门街坊总会青年委员会青年政策小组 “澳门青年对 2019 年施政报告的期望” 调查显示,受访青年认为特区政府于 2019 年施政的首五个重点工作范畴依次为交通 (56. 5% )、医疗(55. 5% )、房屋 (53. 7% )、文化教育 (45. 3% ) 和社保及福利政策 (41. 4% )。《力报》 2018 年11 月 11 日, https: / / www. exmoo. com/ article / 85823. html; 群力智库的 “澳门居民住屋需求” 调查显示, 在 1196 份有效问卷中, 约 55%受访者不满意及极不满意房屋政策。关于如何改善现行房屋政策, 受访者认为特区政府应首先从缩短公屋轮候时间、增加公屋数量及增加公屋审批的透明度等方面着手。《澳门日报》 2019 年 9 月 20 日, A07 版。又如民联智库、澳门城市大学和澳门社会经济发展研究中心联合开展题为 “回归以来澳门民生指数调查研究” 的项目, 11 项民生主题中, 只有居住和交通状况的客观指数比基准低, 居住状况最差且为负值。《濠江日报》 2019 年8 月 10 日, A05 版。澳门公共治理研究中心: 《公共房屋需求研究的最终报告》 (2017 年 9 月), 第 1 页。载于澳门特别行政区政府房屋局网页, http: / / www. ihm. gov. mo / zh / node - 1020。澳门特别行政区政府房屋局网页, http: / / www. ihm. gov. mo / zh / 。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书延续了救济及慈善的功能, 特区政府以租赁形式为低收入或有特殊困难的家庭提供居住单位, 建成早期的社屋屋邨。直至 20 世纪 80 年代, 澳门的公共房屋只有 “社屋” 一种。因应澳门进入了工业蓬勃的发展阶段, 来自广东和福建的新移民大量增加, 产生巨大的居住需求, 澳葡政府因应社会经济发展, 于 1980 年推出《经济房屋法》,该法使中低产阶级有机会购买价格受管制并低于自由市场价格的房屋。其后, 澳葡政府于 1984 年推出《房屋发展合同》法例, 满足低收入阶层对房屋之需求, 同时推动了澳门建筑业的发展, “经屋” 应运而生。一般来说, 经屋的社区设施齐备, 包括学校、托儿所、活动中心以及商铺等, 而政府分别于 1993 年及 1995 年对房屋政策做出调整与修正, 对出售经屋的制度进一步做出明确规范, 透过公开竞投的方式分配经屋。与此同时, 1985 ～ 1992 年也是回归前社屋的集中建设期。①回归后虽然社屋和经屋的法律制度历经重大修改, 但公共房屋的性质和类型没有根本性的改变。社屋是指属行政当局的房屋, 包括 1987 年 6 月 22 日第41 / 87 / M 号法令 (已被第 11 / 2017 号法令认为不生效) 第一条所指的房屋, 尤其是让经济状况薄弱且居住于澳门特别行政区的家团租赁的房屋。而 2011 年通过的《经济房屋法》指出经济房屋仅由政府直接出资兴建, 目的是协助具有特定收入及财产的澳门居民解决住房问题, 促进符合澳门居民的实际需要及购买力的房屋供应。经济房屋仅用于家团自住, 并对私人房屋市场及社屋政策起着补充作用。②(二)公共房屋数量与比重的变化回归后澳门公共房屋的供应量因应社会经济环境变化而有很大的波动,总体来说经历先跌后升再趋向平稳的过程。482①②参见澳门特别行政区政府房屋局网页, http: / / www. ihm. gov. mo / zh / 。另外, 回归前也曾出现临时房屋中心。 20 世纪 80 年代初期, 大量内地新移民涌入, 导致木屋数量迅速增长, 政府为改善木屋居民的居住环境, 于 1986 ～ 1992 年兴建多个临时房屋中心, 以容纳因政府清拆木屋且不符合入住社屋或购买经屋条件的家庭暂时居住。澳门特别行政区政府房屋局网页, http: / / www. ihm. gov. mo / zh / 。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共房屋制度检视与优化1. 社屋停建及经屋余额供应期(2000 ~2006)回归后的一段时期, 由于经济低迷及住宅供应过剩, 特区政府停建社屋, 但由于回归前已批出不少房屋发展合同 (经屋)①, 而且经屋于回归初期陆续落成, 除 2001 年外每年均有经屋单位供应, 2003 年、 2004 年和 2005年连续三年均开放经屋单位的申请。2. 公共房屋兴建的快速增长期(2007 ~2014)随着博彩业的开放带来的外地资金及外地雇员的涌入, 房地产价格随经济发展而水涨船高。在 2005 年发表的《2006 年财政年度施政报告》中, 特区政府首次强调了部分居民住屋困难的问题, 并提出了新的房屋政策目标:包括大量增建社屋; 彻底审查社屋及经屋分配制度, 宣布 “三、四、五、六” 的公共房屋建设计划, 即于三年内主动兴建约 4000 个社屋单位, 争取于五年内兴建不少于 6000 个社屋单位。② 由此, 从 2009 年开始, 许多社屋陆续供应。而 2008 年特区政府落实首个全资兴建的经济房屋项目 TN27 (氹仔湖畔大厦), 并进一步完善以社区规划的模式建设公共房屋群, 标志着特区政府在公共房屋的兴建上更为积极主动。特区政府于 2007 年进一步提出 “万九公屋计划”③, 为配合有关计划, 加快兴建石排湾公共房屋群, 为澳门有史以来最大规模的公共房屋兴建计划, 提供超过 9000 个公共房屋单位, 并形成离岛的一个新社区。在这阶段, 合共超过 16000 个公共房屋单位落成。3. 公共房屋相对稳定供应期(2015 ~2019)正当 “万九公屋计划” 推进之际 (不少 “万九公屋计划” 的项目因各种原因未能于 2012 年落成), 政府于 2012 年提出 “后万九公屋计划”, 表582①②③“房屋发展合同” 即土地批给合同, 是由承批企业承诺利用有关土地兴建廉价楼宇, 并把部分建成之单位退回给政府, 而其余单位则由承批企业按合同所定限制及价格出售。到第10 / 2011 号法律《经济房屋法》实施前, 澳门的经屋均以这模式兴建发展。香港大学香港经济研究中心、澳门大学工商管理学院: 《澳门公共房屋政策研究》报告,2010 年 3 月, 第 3 页。指 2012 年前兴建 19000 个公共房屋单位的计划。时任行政长官何厚铧于 2007 年公布的《2008 财政年度施政报告》中表示: “政府在较早前已承诺在 2009 年底前, 兴建 7000 多个公屋单位, 我们将竭尽全力, 确保落实施政承诺。在此基础上, 我们将创造条件, 争取在2012 年底前分阶段兴建 19000 个公屋单位, 以期回应市民的居住诉求。”

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书示公屋的土地储备约可提供 6300 个公屋单位,① 而 2012 年后招标和动工的均为 “后万九公屋计划” 项目。 2014 年及其后落成的公屋单位, 有部分包括 “万九公屋计划” 的项目, 但总体供应量趋向稳定。然而, 值得注意的是, 与上一阶段社屋与经屋两者供应量相似的情况相比, 此阶段经屋的供应更为集中, 是社屋数量的 3 倍 (见表 1)。表 1 回归后公共房屋兴建数量年份社会房屋(个) 经济房屋(个) 阶段2000 — 11932001 — —2002 — 3052003 — 3462004 — 1042005 — 5042006 — 3642000 ～ 2006 年社会房屋:0经济房屋:2816 个2007 210 —2008 — —2009 1136 —2010 1260 —2011 357 8802012 346 27032013 4672 48432014 — —2007 ～ 2014 年社会房屋:7981 个经济房屋:8426 个2015 737 —2016 694 7702017 — 2882018 — 8142019 — 23562015 ～ 2019 年社会房屋:1431 个经济房屋:4228 个总计 9412 15470 资料来源: 整理自澳门特别行政区政府房屋局网页。682① 2012 年 5 月特区政府宣布青洲坊 1、 2 地段的招标准备工作已在启动, 其是 “后万九” 公屋首个计划, 也是首次提及有关 “后万九” 的建屋计划, 参见 https: / / www. gov. mo / zh - hant /news / 95104 / 。其后在《2013 年财政年度施政报告》落实公共房屋政策的中期措施中表示:“后万九公屋项目的规划工作已全面展开, 除已公布的 6300 多个公屋单位的规划外, 政府还会继续拨出土地储备兴建公屋; 建立定期的社会房屋接受申请机制, 并设定轮候期。”

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共房屋制度检视与优化(三)公共房屋占住户比例变化综上所述, 回归后除了 2000 ～ 2006 年间公共房屋的供应量较低外, 公共房屋总体保持一定的数量, 可以看到, 私人房屋住户比例由 2011 年最高峰的 86. 8% 下降至 2017 / 2018 年的 81. 3% , 而公共房屋比例在 2017 / 2018年已达 18. 7% , 较 2012 / 2013 年增长 4. 7% (见表 2)。表 2 2002 ～ 2018 年澳门居民住屋类型单位: 户, %总数私人房屋比例经济房屋比例社会房屋比例住户收支调查2002 / 2003 134332 106781 79. 5 21958 16. 3 5593 4. 22007 / 2008 167167 133453 79. 8 27972 16. 7 5742 3. 42012 / 2013 181074 155746 86. 0 18886 10. 4 6442 3. 62017 / 2018 191273 155527 81. 3 23109 12. 1 12637 6. 62011 年人口普查 168937 146620 86. 8 16462 9. 7 5855 3. 52016 年中期人口统计 187618 153299 81. 7 22096 11. 8 12223 6. 5 注: 比较 2007 / 2008 及 2012 / 2013 《住户收支调查》的数据, 居住在经屋单位的住户大幅下降,估计或因部分经屋已过禁售期而转让, 在居住性质上与私人房屋无异, 唯调查报告内没有详细述及。但据《2016 中期人口统计》详细结果, 居于私人房屋的有 153299 户, 占 81. 7% , 其中已转让的经屋有 8573 户, 可见私人房屋的单位包括已转让的经屋。资料来源: 澳门特别行政区政府统计暨普查局, 各年《住户收支调查》, 《2011 年人口普查》以及《2016 中期人口统计》。二澳门公共房屋制度的特征及变化不论是经屋制度还是社屋制度, 自回归后都经历了重大变化, 总体来说以提高申请门槛、进一步明确公共房屋性质为修订目标, 但同时在实践中优化了操作上的弹性。每年度施政报告内容, 均重点阐述有关房屋政策的部分。自回归以来, 公共房屋政策的目标从鼓励提高自置率 (居者有其屋) 转为倾向社会保障性。由澳葡时期至回归后的 2011 年之前, 澳门公共房屋制度以经屋为主导, 通过政府与市场相结合的住房供应办法, 满足低收入阶层到中高收入阶层居民的梯度住782

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书房需要。① 纵使在回归初期因大量空置私人单位的存在而减少提供公共房屋, 但其中经济房屋占了较大的比例, 2000 ～ 2011 年落成的经济房屋单位为 3696 个(占总数的 55. 5% ); 社屋则为 2963 个 (占总数的 44. 5% )。2011 年 11 月公布的《2012 年财政年度施政报告》, 正式把 “社屋为主, 经屋为辅” 作为房屋政策的重点, 明确表示, 由于土地资源有限, 优先照顾低收入家庭和弱势社群的需要, 侧重点转为 “居有其所, 安居乐业”, 强调居民能有安乐的居所, 但不限定为 “拥有” 的模式。房屋政策上也更强调社会房屋的重要性和其保障性功能。(一)社会房屋相较于经济房屋, 特区政府率先于 2009 年在第 69 / 88 / M 号法令 (已废止)的基础上做调整, 于 2009 年由第25/ 2009 号行政法规《社会房屋的分配、租赁及管理》 (已废止) 做规范, 其中最大的改变是除了设定家团收入的限制外, 新增对总资产净值的限制; 申请条件也有所提高, 由年满 18 岁的澳门居民 (居住澳门 5年以上) 调升为永久性居民 (居住澳门7 年以上), 及后透过第297/ 2009 号行政长官批示 (已废止) 对社屋家团申请者的收入限制做出具体的规范, 并持续透过行政长官批示修订有关收入和总资产净值限制的要求, 以配合总体收入水平的提升。而为更好地契合低收入家庭的情况, 2011 年实行了新的社屋租金计算方式,将社屋家团每月收入分成四个级别, 设定了收入低于或等于维持生计的开支的租金, 以收入固定比例 2. 5%计算, 以减轻接受经济援助之家团最低租金负担。有关社会房屋的法律长期以来以行政法规和行政长官批示的形式颁布, 为完善有关法律制度, 回应社会诉求, 特区政府于 2015 年进行了《社会房屋法律制度》咨询, 并于 2019 年 8 月颁布第 17 / 2019 号法律《社会房屋法律制度》 (2020年8 月20 日生效), 使社屋申请成为恒常的模式, 订定了更细致的申请规范, 包括申请年龄由 18 岁提高至 23 岁、家团成员一年内需在该社屋居住 2 / 3 的时间,882① 娄胜华: 《澳门房屋政策取向: 从安全网到适度福利化》, 《行政》 2008 年第 2 期 (总第 80 期),第267 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共房屋制度检视与优化同时明确有关社屋的退场机制, 让社屋资源可更充分利用 (见表 3)。同时, 与经济房屋相比, 回归后社屋的申请频次相对规律化, 大致每隔4 年开放一次申请 (分别在 2000 年、 2003 年、 2005 年、 2009 年、 2013 年和 2017 年)。表 3 回归后社会房屋法律制度的比较和主要修订第 69 / 88 / M 号法令、第30 / 9 / M 号法令及第 32 /2003 号行政长官批示第 25 / 2009 号行政法规《社会房屋的分配、租赁及管理》第 17 / 2019 号法律《社会房屋法律制度》实施时间 1996 年*至 2009 年 8 月 2009 年 8 月至2020 年8 月 2020 年 8 月至今申请年龄年满 18 岁年满 18 岁家团申请年龄下限为 18岁、个人申请为 23 岁身份及居住年限要求申请人须持有澳门发出有效的身份证明文件,在澳门居留 5 年及 5 年以上申请人须持有澳门永久性居民身份证,在澳门居留 7 年及 7 年以上在澳门特别行政区连续或间断居留至少 7 年且为澳门特别行政区永久性居民居住期限条件没有没有如家团任一成员不在该房屋居住连续超过 30 日,或一年内在该房屋居住不足2 / 3 时间,应在 10 日前告知房屋局并解释原因,如违反法律规定的义务,房屋局有权解除合同排序计分制申请期限按特区政府公布期限接受申请按特区政府公布期限接受申请恒常接受申请家团收入限制因应家团成员而订定(具体由行政长官批示厘定)资产限制家团任一成员不得为任何不动产或土地持有人 —资产金额限制没有订定总资产净值限制(具体由行政长官批示厘定)退场机制 —若家团每月总收入金额连续三年超出规定的每月总收入上限,或家团每月总收入金额连续两年超出规定的每月总收入上限一倍,房屋局有权解除租赁合同,或要求承租人支付双倍租金承租人及其家团成员每月总收入及总资产净值超出法定上限的一倍,须支付双倍租金;如超出上限一倍,将与承租人订立“不得续期短期租赁合同”,承租人须为此支付三倍租金 *社会房屋的第一次公开竞投为 1996 年。资料来源: 澳门特别行政区政府房屋局: 《房屋局 15 周年特刊》, 第 27 页。982

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书(二)经济房屋相对地, 经屋的法律制度不论是对房屋市场的影响还是社会的关注度均较社屋为高, 由此, 其制度展现了更大的变化更迭。旧的《经济房屋法》自 1995 年修改后便一直沿用至 2011 年, 回归初期因经屋的供应量充裕, 房地产市场持续低迷, 未有开放经屋的申请。后来在 2003 年、 2004 年和 2005 年开放申请, 可见申请者数量增长迅速, 由2003 年的 1845 人增加至 2005 年的 21565 人, 此时亦是澳门经济踏入快速增长期的阶段, 原来乏人问津的经屋变成奇货可居, 经屋售价与市场价格的距离拉远, 而部分早期购入经屋的人把已过禁售期的经屋单位在市场转让获利, 也引起社会的一些反向情绪。为善用公共房屋资源, 经屋的法律在 2011 年进行了重大的修改, 对申请者的身份要求、收入和资产限制、转售限制、排序方式等做了多方面的修订或完善。至 2014 年, 因应《经济房屋法律制度》实施后出现的实际操作问题以及社会各界的关注, 特别是申请人数过多导致的处理速度缓慢和个案积压, 以及社会对新的排序方式(由评分排序改为分组排序) 和转售限制过高等提出质疑, 特区政府检讨《经济房屋法》, 于 2014 年 7 月 19 日至 9 月 19 日展开为期两个月的公开咨询, 并在 2015 年颁布修改第 10 / 2011 号法律《经济房屋法》的第 11 / 2015号法律, 其中最主要的修订为透过 “先初审、后抽签、再实质审查” 的处理方式以提高行政效率。2015 年的修订仅能视为 “应对式” 的处理, 针对修订《经济房屋法》的声音此起彼伏, 特区政府持续进行检讨。 2018 年 11 月《修订经济房屋法》草案获立法会一般性通过, 其中部分修订使申请条件有所收紧, 但同时增加了弹性的处理和恢复旧经屋法的 “计分制” 等, 最大限度吸纳了社会各界的意见, 并进一步明确了经屋的永久公共性原则, 获得房屋的家团只可回售予房屋局或转让予符合申请经屋资格的澳门永久性居民, 且价格受到限制。总体来说, 2019 年的全面修订本质上结合了旧经屋法的优点与 2011年《经济房屋法》的原则条件 (见表 4)。092

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共房屋制度检视与优化表 4 回归后经济房屋法律制度的比较和主要修订《经济房屋法》及第26 / 95 / M 号法令第 10 / 2011 号法律《经济房屋法》第 11 / 2015 号法律(修改第 10 / 2011 号法律《经济房屋法》)2019 年修订《经济房屋法》实施时间1995 年 6 月至 2011年 9 月2011 年 10 月至 2015年 8 月2015 年 8 月至今正在立法会细则性审议(2020 年 3 月)年龄或居住要求限制年龄至少为 18 岁;在澳门居留至少 5年并持有本地区行政当局发出之身份证明文件家团申请人须由一名家团成员代表;家团申请人代表及个人申请人须为年满18 岁的澳门特别行政区永久性居民同前申请人年满 25 岁;在提交申请期届满之日前 12 个月内,家团成员须符合至少有 183 日身处澳门的要件收入及资产限制没有订定收入上下限及资产限制(由行政长官批示订定)物业要求申请时澳门没有物业申请前 5 年不可在澳门拥有物业 ( 至经屋“造契”之日)同前申请前 10 年不可在澳门拥有物业(至选择单位之日)排序方式评分排序分组排序及抽签(如排序名次相同);组别包括核心家团、非核心家团及个人申请人先初审、后抽签、再实质审查,初步审查获接纳的申请人及被取消资格的申请人按组别的优先次序排列,排序后名次相同则进行电脑抽签,并在其后分配房屋前审查核实递交的资料评分排序排序期限可一直“排队” 可售单位售完后便结束“排队”转让期6 年, 若接受政府津贴则为 12 年16 年禁售期同前取消 16 年禁售期和补价制度转让限制禁售期满后可自由转让禁售期满后可售予澳门永久性居民,但价格不得高于房屋局根据消费物价指数设定的售价上限,并须向房屋局缴付补贴的差价,而且房屋局具有优先购买权同前未经房屋局预先批准不可转让。单位已交付使用满 6 年或出现其他特殊情况可提出转让,转售价格受限,且须优先售予房屋局,如局方不行使优先权,则须售予符合申请经屋资格的澳门永久性居民192

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书续表《经济房屋法》及第26 / 95 / M 号法令第 10 / 2011 号法律《经济房屋法》第 11 / 2015 号法律(修改第 10 / 2011 号法律《经济房屋法》)2019 年修订《经济房屋法》其他— — —单位空置需缴罚款或有可能被收回— — —曾入住经济房屋满10 年或受惠于四厘利息补贴制度满 10年的家团成员(非业权人),如因结婚且配偶为澳门居民可作申请资料来源: 作者根据相关法例整理。三存在问题(一)制度更迭变迁频繁旧《经济房屋法》自 1995 年修订后沿用至 2011 年, 与旧《经济房屋法》相比, 2011 年《经济房屋法》强调经屋的去投资化 / 去价值化, 提出了 16 年的禁售期规定, 而对禁售期结束后转售的价格有所规限, 且需补回差价 (认购时受惠于特区政府的补贴而以市价的折让价格购买), 但是过于硬性的规定和较长的禁售期未能很好契合一般家庭的实际规划需求,阻碍了置业阶梯。居住在经屋的家团成员难以透过财富的积累而在禁售期满后因应生活质量的提高而购置私人物业, 在公共房屋资源稀缺下, 这也不利于公共房屋的流动, 直到 2011 年修订了《经济房屋法》, 有关 16 年禁售期的规定被删除。另外, 2011 年《经济房屋法》实施后, 2013 年举行了两次公开申请,分别是 3 月 (业兴大厦) 和 12 月 (多户型经屋), 由于反应非常热烈, 分292

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共房屋制度检视与优化别录得 15031 份和 42703 份申请, 分别超出额定申请 8. 7 倍和 21. 5 倍, 在原有分组排序及抽签 (如排序名次相同) 的程序下, 由于需要核实所有的申请资料才可以正式排序, 处理时间冗长, 其后于 2015 年修改第 10 / 2011号法律《经济房屋法》, 修订当中 “先审查后抽签” 的程序, 在分配房屋前, 房屋局因应可分配单位的数量, 按申请人排序名单的次序逐一对经初步审查获接纳的申请人甄选并做实质审查。该制度适用于 2013 年 12 月的多户型经济房屋单位, 预计审查进度由原来 2016 年底提前一年多完成。①可见, 虽然有关政策因应实践的情况与社会的意见而不断优化调整,但有关制度的变迁频繁, 不利于制度的有效推行和宣传推广, 也易导致社会对有关法例的理解存在误差, 在《经济房屋法》实施三年多后便于2014 年进行检讨和咨询, 但受到多种客观条件的限制, 最终做了局部的修订。(二)公共房屋供应的稀缺及错配回顾近年公共房屋兴建的进度, 延期的情况普遍, 致使公共房屋供应的数量低于预期, 以致 “万九公屋计划” 或 “后万九公屋计划” 均未能如期落实,② 也导致需相隔数年才做一次公开申请 (回归后于 2003 ～ 2005 年每隔一年接受一次经屋申请, 其后则于 2013 年进行了两次, 于 2019 年进行了一次, 2013 年的两次申请超额数倍, 社屋情况相若, 近些年平均相隔 4 年才接受一次申请), 致使需求扩大, 导致申请数目屡创新高, 2017 年社屋申392①②《修改经屋法拟采先抽签后审查》, 《正报》 2015 年 4 月 16 日, 第 4 版。截至 2017 年 1 月,完成了 1811 个获甄选家团的实质审查工作, 当中有近一半即 921 户合资格可获安排拣选单位。力报网站, https: / / www. exmoo. com / article / 24682. html。但截至 2020 年 3 月 6 日这1900 个单位仍未完成全部实际审查, 符合资格和已选择单位为 1814 个。参见澳门特别行政区政府房屋局网页发布的《2013 年多户型经济房屋申请资料》。“万九公屋计划” 原预计于 2012 年前完成, 但截至 2020 年 3 月台山中街公共房屋 (因地盘在施工过程中影响邻近大厦的楼宇结构并危及安全的问题而重新规划) 及望厦社会房屋第二期 (受诉讼影响) 仍在进行中, 而不计算以上两个最后落成的 “万九公屋计划” 项目,青怡大厦也在 2016 年才完成, 较预期延迟了 4 年。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书请较 2013 年增长 56. 5% , 被接纳的申请增长 65. 3% 。①在这种情况下, 居民更倾向于抱着 “不要错失” 的心态而申请经屋,甚至未必理性考虑自身的需求。例如, 2013 年业兴大厦 1544 个一房一厅经屋的申请, 申请者中不乏 3 ～ 4 人的家团, 而最终也有多达 11. 4% 的家团成功选购一房单位②, 可以预见一房较难适应家庭生活机能, 但由于不想错过机会, 在某种程度上扭曲了实际的需求, 造成错配。与此同时, 由于澳门土地资源匮乏, 公共房屋缺乏较长期的供应, 以见缝插针的模式觅地兴建③, 特区政府公布的公共房屋兴建方案一般为中短期的 3 ～ 5 年 (包括 “万九” 或 “后万九” 的计划), 而较长期的 5 ～ 10 年的公共房屋供应的规划过往一直难以落实, 一方面是欠缺土地资源, 另一方面是规划和保育做适当平衡, 如因为欧文龙贪腐案而收回的氹仔伟龙马路土地, 原计划兴建高度达 155 米的公屋群, 提供 8000 个公共房屋单位, 但对自然生态的影响较大,④ 而且公屋数目接近石排湾公屋群, 土地面积则仅是后者的2 / 3, 最终改为提供 6500 个公共房屋单位。⑤ 由于旧区重整或都市更新的速度缓慢 (现时仍未有一个具体落实的项目, 有关《都市更新法律制度》刚于 2019 年底完成咨询), 长期可作为公共房屋供应的土地仅能依赖于 2017 年 11 月完成填海的新城 A 区, 目前 A 区仍为一片空地, 距离完成建屋成为公共房屋社区仍需较长的时间。492①②③④⑤2017 年共接获 9621 份申请, 6348 份被接纳; 2013 年则接获 6146 份申请, 3841 份被接纳,参见 https: / / www. gov. mo / zh - hant / news / 272528 / 及 https: / / www. gov. mo / zh - hant / news /124056 / 。参见澳门特别行政区政府房屋局网页发布的《2013 年一房一厅经济房屋申请资料》。例如, 收回被占用的林茂塘两幅官地以表示可兴建 200 个公共房屋单位, 但后来更改为社会设施用地则未事前提及。《城规会讨论伟龙马路公屋项目多名委员反对限高 155 米忧影响景观》, 《论尽》 2017 年 4月 5 日, https: / / aamacau. com / 2017 / 04 / 05 / 城规会讨论伟龙马路公屋项目 - 多名委员反对限高 155 - 2 / 。《伟龙马路公屋项目前期工程招标》, 《力报》 2019 年9 月5 日, https: / / www. exmoo. com/ article /122803. html。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共房屋制度检视与优化(三)公共房屋供应需求存在时间差根据房屋局委托研究机构进行的《公共房屋需求研究》, 至 2021 年公共房屋的需求量为 31247 个单位, 至 2026 年为 36592 个, 而至 2026 年, 公共房屋的中长期潜在供应量为 49873 个, 可满足社会对公共房屋的需求。①然而, 报告也说明了至 2021 年公共房屋的供应量只有 9273 个, 与 31247 个的需求量存有较大差距, 短期内难以满足。按报告估算 2021 年每户平均人数为 2. 96 人, 涉及的本地居民达 65000 人 (占本地居民人口超过 1 / 8)。②如何在 2021 ～ 2026 年处理有关供应量与需求量的差距是特区政府在公共房屋政策上面对的难题。再者, 最核心的新城 A 区项目, 可提供 28000 个单位, 将分四期进行, 首阶段将先规划 7000 个公屋, 而目前 (2020 年 3 月)仍在进行中的经屋申请, 3011 个单位将在新城 A 区地段, 按目前的进度,至 2026 年新城 A 区可实际供应并完成分配上楼的单位可能只及原计划的一半 (即 14000 个单位), 且伟龙马路、路氹西侧项目也仅开始土地平整和完成规划条件图草案公示, 8500 个公共房屋单位是否可在 2016 年全数完成也存在较大的不确定性。(四)公共房屋政策与私人房屋政策未能很好衔接目前, 公共房屋政策下, 除收入上限和下限外 (社屋申请收入的上限是经屋收入的下限要求), 社屋政策与经屋政策未能很好衔接。因此, 在简单的二分法下, 若某一家团其收入不高未达经屋申请要求, 但因积蓄超出社屋资产上限, 其便不能申请社屋或经屋, 更难以在私人市场购置楼宇, 成为所谓的 “三无人士”。③ 同时, 经屋的分组排序方式基本排除了个592①②③澳门公共治理研究中心: 《公共房屋需求研究的最终报告》, 2017, 第 23 页, 澳门特别行政区政府房屋局网页, http: / / www. ihm. gov. mo / zh / node - 1020。根据澳门特别行政区政府统计暨普查局 2019 年第四季《人口统计》资料, 澳门人口为679600 人, 其中外地雇员为 196538 人, 推算本地人口为 483062 人, 由此计算, 若公共房屋需求差额为 21974 户, 涉及约 65000 人, 占本地居民比例超过 1 / 8。《社经屋申请须解决三无家庭》, 《市民日报》 2019 年 11 月 8 日, P01 版。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书人申请者 (排序按核心家团、非核心家团及个人申请人三个组别), 由于核心家团的申请数量已超过可供选购的经屋数量①, 因此其余两个组别只能“陪跑”。另外, 现时私人房屋政策主要以降低投资比重、打击炒卖为核心。然而, 由于近年新供应住宅数量保持在较低水平 (2010 ～ 2019 年每年平均为2700 个), 在需求没有明显放缓的情况下, 虽然特区政府推出多项政策压抑楼价, 但效果不彰, 2019 年 11 月至 2020 年 1 月整体住宅楼价指数, 较2016 年 11 月至 2017 年 1 月上升 16. 3% , 与 2018 年同期持平。② 由于现时公共房屋与私人房屋政策没有适当衔接, 中产阶层、经屋申请中的非核心家团和个人申请者, 其房屋选择未及关顾, 也无法受惠于公共房屋或私人房屋政策。四策略建议综上所述, 在特区政府积极优化公共房屋制度的背景下, 可循以下三方面构建多层次恒常的公共房屋政策。(一)对公共房屋做过渡性安排由于现时公共房屋的兴建进度难以应对社会的需求, 短期内 (5 年) 公共房屋缺口超过 3 万个, 以 2014 年 3 月结束申请的 1900 个多户型经屋为例, 至今仍有少量待完成实际审查或选择单位, 可见从申请至完成所有审核程序和选择单位整个流程耗时约 6 年。为减轻社屋轮候总名单内经济状况薄弱的获接纳家团在轮候期间的住屋负担, 特区政府于 2008 年开始执行《社会房屋轮候家团住屋临时补助发放计划》, 这对缓解轮候社屋的低下阶层的经济压力具有很大的帮助。692①②例如, 2013 年业兴大厦 1544 个一房一厅经屋的申请, 获接纳家团中 2412 个为核心家团;而 2013 年多户型经屋申请, 可申请 1900 个单位, 获接纳家团中核心家团达 18863 个。参见澳门特别行政区政府统计暨普查局《住宅楼价指数》。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共房屋制度检视与优化按过往情况, 经济房屋由申请至获分配、上楼所需时间在 6 ～ 8 年, 由于短期增建大量公共房屋存在较大的不确定性, 可以预见, 本期 (2019 年12 月至 2020 年 4 月 27 日) 多户型经屋申请数量 (3011 个) 将再次打破申请数量纪录。为此, 可考虑提供租金缓助予经初审后符合经屋轮候资格的人士申请 (以当期经屋可供申请数量为总额), 考虑到经屋申请者在收入和资产上较社屋为高, 有关金额可参考社屋临时补助计划而适度调低, 也可设定较为严格的申请要求; 同时, 经实际审查后若不符合 “上楼” 资格, 有关补助需要退回。(二)对公共房屋兴建进行监管公共房屋供需的时间差除了土地的限制导致供应难以适时回应需求外, 一个很大的原因是公共房屋兴建进度的延误, 按回归后的公屋兴建情况, 除石排湾公共房屋群和湖畔大厦的兴建期较短①和基本按期完成外,其他的社屋和经屋兴建时间大多在 5 年或以上, 而如台山中街公共房屋和望厦社会房屋第二期, 两者属 “万九公屋” 项目, 从最初招标或动工至今已近 10 年, 仍未完成。同时, 公共房屋的质素也为人诟病, 如上述兴建期较短的石排湾公共房屋群和湖畔大厦, 入住后多次发生质量问题, 引起公众的关注。② 为此, 建议有关当局在公共房屋的兴建上强化监管, 特别是在规划、招标、施工等环节订立明确可切实执行的罚则, 以起阻吓作用。同时, 在设计标准、建设、材料报批、验收标准等方面做全面检讨, 提升公共房屋质量, 并吸取石排湾公共房屋群的教训, 配套设施和交通规划等要及时跟上。③792①②③分别为 2 年和 3 年半, 其中, 石排湾公共房屋群以 24 小时轮班方式施工。《坏电梯、断缆、甩砖、龟裂渗水五星湖畔大厦毛病五星级的多》, 《力报》 2016 年 5 月23 日, https: / / www. exmoo. com / article / 10167. html; 《公屋质量问题屡现市民饱受 “执漏”之苦讲者促完善监管勿 “甩漏”》, 《澳门时报》 2018 年 3 月 4 日, 第 4 版; 《同心促完善石排湾配套设施》, 《濠江日报》 2017 年 9 月 9 日, A4 版。《石排湾配套差民怨日深议员社团集民意促改善》, 《澳门焦点报》 2019 年 3 月 8 日,A4 版。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书(三)创设合理多元的住房阶梯近年来私人楼宇价格持续高企, 而公共房屋的租金和售价虽然能让低下阶层负担, 但供应量有限, 在这情形下, 中产阶层在住房上基本排除在公共房屋的体系外, 只能在较低质素的私人楼宇中选择。目前, 澳门整体的房屋市场并未形成循序渐进的住房阶梯, 不论是公共房屋体系内还是公共房屋与私人房屋体系, 都没有很好地衔接。一方面, 特区政府需要在公共房屋体系内设定合适的 “缓冲机制”, 让部分低于经屋要求但超出社屋资产上限的人士, 特别是中年人或长者, 可以有条件地租住社屋或购买经屋, 改变现时简单的二分法的模式。另一方面, 创设介乎公共房屋和私人房屋的 “资助房屋”。特区政府于 2014 年提出 “澳门本地居民置业安居计划” 咨询, 因应社会对 “澳人澳地” 诉求委托研究单位进行分析, 成立跨部门工作小组提议“澳门本地居民置业安居计划” 并进行公众咨询。该计划面向超出经济房屋收入上限但又没有能力购买私人楼宇的本地居民, 以及有能力购买经济房屋但希望提升居住环境却无力追上私人楼宇售价涨幅的本地居民。其可视为提供公共房屋与私人楼宇之间的选择。然而, 咨询结束后房屋局公布的总结报告认为 “民意取态两极”, 未能形成共识, 认为其时未具条件推行。① 当中,社会的一大关注点是需要有充足的土地供应, 不能与公共房屋争夺土地资源。事实上, 总体来说, 社会认同有关计划, 但更为担心其执行的可行性和其对原有公共房屋资源的影响。为此, 参考过往特区政府在房屋政策上采用的 “资助” 模式, 结合“房屋发展合同” 的部分成功经验, 建议推行新模式的 “资助” 计划。特区政府可从近年已收回的闲置土地 (暂未规划作公共房屋), 以类似过往“房屋发展合同” 的模式批出地段给予发展商兴建房屋, 特区政府订定有关房屋的基本规格和要求, 同时监管有关售价不可高于合理获利比例或按892① 澳门特别行政区政府房屋局: 《 “澳门本地居民置业安居计划” 咨询总结报告》, 第 21 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门公共房屋制度检视与优化市场价格计算的指定水平, 以间接的模式 “资助” 部分人士 “上楼”。然而, 有关私人发展商在设计风格、用料、配套设施等方面拥有一定的话语权, 在建成后的楼宇宣传推广、销售等方面给予发展商较大的弹性, 以兴建质量较公共房屋为佳, 且具市场竞争力和价格较自由市场相宜的房屋,吸引中产阶层购买。申请条件方面, 相比于经屋较为宽松, 订定了较高的收入和资产限制, 尤其是转售年期限制上较短 (可为 3 ～ 5 年, 并按不同的年期订定在转售时需缴付予政府的折扣差价, 降低短时间内买卖的次数), 且不规限售价, 但规定必须售予永久性澳门居民, 让居民在经济增长的同时可透过房屋增值转购私人楼宇腾空单位, 而有关单位可继续在本地居民内流转, 形成住房阶梯。这类似于新加坡建屋局于 2005 年推出的由私人发展商 “ 设计、兴建和销售” 的计划 ( Design, Build, and SellScheme), 这些 “私人组屋” (组屋等同公共房屋) 以市场价格发售, 但政府提供一定的购房补贴, 主要针对因超过最高收入上限无法向建屋局直接购买公共组屋的中产家庭。①五结语经过多年来的优化, 澳门的公共房屋制度已日趋完善, 社屋申请即将恒常化, 建立系统化的退场机制, 并设有过渡期的补助措施; 经屋方面,现时立法会一般性通过的修订《经济房屋法》 , 已在很大程度上吸纳了2014 年《经济房屋法》咨询报告提出的建议, 也因应社会经济情况做出调整, 特别是考虑到过往经屋家团的第二代和享受了四厘利息补贴家团的下一代的人生阶段需求 (因结婚且配偶为澳门居民可作申请) , 计分排序也能更好按申请者条件做出优先次序排列, 同时, 在 “ 万九公屋计划”和 “后万九公屋计划” 基本完成后, 公共房屋计划也日趋长远化和规模992① 邓永恒、程天富: 《新加坡公共住房的发展演变: 一个 “居者有其屋” 的成功典范》, 陈杰、〔英〕马克·斯蒂芬斯、〔美〕满燕云编著《公共住房的未来东西方的现状与趋势》,中信出版集团, 2015, 第 114 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书化, 有望提供较稳定的房屋供应。然而, 为更好地构建多层次恒常的公共房屋政策, 以及针对现阶段存在的问题, 可积极考虑创设新型的 “资助房屋” 类别, 同时透过社屋政策与经屋政策适度的衔接安排和强化对公共房屋兴建的监管。003

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旧区重整与都市更新进展面临的挑战.澳门旧区重整与都市更新进展面临的挑战林宇滔摘要: 2004 年特区政府提出旧区重整, 2011 年《旧区重整法》被立法会一般性通过再到 2013 年突然被撤回, 社会甚为关注的旧区重整最后关头未能落实; 2015 年特区政府再提出以都市更新的概念重新推动旧区重整, 但至今仅通过部分法律、成立都市更新股份有限公司以及刚完成《都市更新法律制度》的公开咨询, 离真正落实都市更新、落实改善居民生活质素的目标仍有相当距离, 本文将会总结由旧区重整到都市更新的进程, 重新检视经验教训, 参考其他地区的经验, 结合澳门的实际情况,提出一些可以尽快落实的针对都市更新的具体建议。关键词: 澳门城市建设都市更新旧区重整一旧区重整之初以立法为先2005 年特区政府提出旧区重整, 并在同年 11 月设立具有广泛代表性的“澳门旧区重整咨询委员会”, 就旧区重整的各项问题提供意见及建议。特区103林宇滔, 公共管理硕士, 澳门立法会议员, 都市更新委员会前委员、社区服务咨询委员会中区前委员、市政咨询委员会委员、传新澳门协会理事长, 主要研究方向为城市规划、都市更新、环境保护及公共事业政策等。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书公报刊登的第 354 / 2005 号行政长官批示指出, 为了逐步提高澳门市民的综合生活素质, 进一步改善商户营商环境, 善用土地资源, 提升澳门整体的旅游城市形象, 推动各城区协调发展, 政府将积极有序地推动澳门的旧区重整工作。 “澳门旧区重整咨询委员会” (以下简称 “委员会”) 的职能是就旧区重整的各项问题收集社会不同阶层的意见, 做出评估并提出建议供特区政府及相关机构参考。委员会由运输工务司司长担任主席, 成员包括: 土地工务运输局局长、由运输工务司司长委任的运输工务司司长办公室代表以及由行政长官委任的其他政府部门代表 (不超过 10 人)、专业人士及其他社会人士(不超过 40 人)。根据批示, 委员会可设立顾问职务, 直接协助主席, 并可按工作需要设立专责工作小组, 就具体的问题进行研究及向主席提交意见书。委员会亦可邀请被认为对履行其有关职责合适, 但在委员会内并无代表之公共或私人实体参加会议, 或向其进行咨询。由于社会各界均普遍认同落实旧区重整必须法律先行, 并因应澳门实际情况制定一套适用的法律制度, 使重整工作有法可依, 委员会开始着手草拟相关法律。 2007 年, 特区政府综合旧区重整咨询委员会及社会各界意见后草拟了《旧区重整法律制度》法案;2008 年, 委员会辖下三个专责小组会同特区政府跨部门工作小组举行了逾 50次会议, 详细讨论法案内容, 特区政府根据意见对逾半条文做出修改; 年底,法案进入立法程序; 2009 年, 工作小组按特区各政府部门意见再对法案进行修订, 并起草三部行政法规; 2010 年, 特区政府提出了《甄选企业以推动旧区重整工程的公开竞投制度》《旧区重整资助基金》《旧区重整法律制度施行细则》行政法规, 委员会经 34 次会议, 完成有关的讨论工作, 前后经历五年, 最终拟定现时的法律草案, 并完成另外三个配套的行政法规。就有关法律草案及三个行政法规, 委员会已举行了接近 150 次的会议, 过程中就每一条文重复讨论。二旧区重整法细则性审议被撤回2011 年 3 月, 特区政府向立法会提交《旧区重整法律制度法案》并获立法203

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旧区重整与都市更新进展面临的挑战会一般性通过, 交第二常设委员会进行细则性讨论。特区政府当时表示: “旧区重整涉及利益广泛而复杂, 但社会共识是希望旧区重整。目前澳门超过 30 年楼龄的楼宇有 3600 多幢, 涉及 2. 9 万个单位, 楼宇老化及失修情况严重。旧区重整会考虑到澳门四百多年的东西文化特色, 因此重整包括重建、整建修复、保存维护与街道美化。承认旧区重整最大难题是重建问题, 因此法案中有较大篇幅讨论重建问题, 强调当局会在保护私有产权和公共利益之间取得平衡。” ①然而, 法案讨论的进度缓慢, 加上当时《城市规划法》《文化遗产保护法》《土地法》三部相关法案已获立法会细则性通过, 特区政府最终在 2013年 8 月宣布撤回《旧区重整法律制度》法案, 重新审定及进行草拟工作。特区政府当时解释称: “ 《旧区重整法律制度》与《城市规划法》《文化遗产保护法》《土地法》息息相关, 彼此属 ‘相关法’ 关系。由于《旧区重整法律制度》草案早于 2006 年已启动起草工作, 并于 2011 年交立法会讨论, 时间上相对于 2012 年及 2013 年才交立法会讨论的《文化遗产保护法》《土地法》《城市规划法》为早, 因此, 在起草《旧区重整法律制度》时, 有其特定需要考虑的时空环境及社会经济因素及制约条件。随着上述三部法案先后完成起草, 交立法会讨论, 逐步完善修订并获通过, 社会原来希望透过《旧区重整法律制度》回应的一些课题, 在上述三部相关法律中已做了规范, 如保护城市景观特色及不动产类文化遗产的措施、优化土地的用途及利用、提升城市建设水平及改善环境素质等。此外, 近年, 社会经济环境快速发展, 使整体客观环境及社会诉求与当初草拟《旧区重整法律制度》法案时已有所变化。其间, 有不少社会意见指出法案条文已经历了一段较长时间, 为更好地适应社会发展需要, 并与三部相关法案有更好的配合及衔接, 建议特区政府有必要考虑撤回法案重新审视其内容。基于上述因素, 特区政府经过详细分析与考虑, 主动发函要求撤回《旧区重整法律制度》法案, 重新审视及进行草拟工作, 使法案内容与时俱进。”②303①②《旧区重整法案一般性通过》, 《澳门日报》 2011 年 3 月 24 日。《政府撤回〈旧区重整法律制度〉法案配合城规法重新草拟以回应社会发展》, 澳门特别行政区政府入口网站, 2013 年 8 月 15 日, https: / / www. gov. mo / zh - hant / news / 116150 / 。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书三都市更新先易后难落实工作截至 2015 年底, 据官方统计, 澳门楼龄在 30 年以上的旧楼达 4332 幢,较旧区重整提出的 2005 年, 增加逾千幢, 楼龄偏高加上不少楼宇缺乏足够的维修保养, 不少旧区的生活环境逐渐变差, 不仅影响居民生活质素, 甚至会构成危险。2016 年第三届特区政府在过去 “旧区重整” 基础上提出 “都市更新” 并成立都市更新咨询委员会, 提出了 “都市更新” 这一新概念。 2015 年和 2016年的特区政府施政报告均明确提出 “以都市更新的概念, 推动旧区重整”。特区政府指出: “都市更新的概念是, 根据新的城市发展理念, 对城市的既有规模、功能区划、空间布局和建筑分布进行整体检视, 并结合城市未来发展的需要予以更新, 通过旧区改造和新城建设两个范畴的工作, 保留原有价值, 体现时代特征, 从而实现土地的有效利用、充分发挥城市功能、改善居住环境和城市风貌。与 ‘旧区重整’ 相比, ‘都市更新’ 概念具有更丰富的内涵、更开放的理念, 并且更贴近澳门的实际情况和未来的发展方向, 是科学合理的。”①从特区政府角度, 都市更新或确较旧区重整的概念更契合社会宏观策略, 但更多期盼通过旧区重整改善生活质素的市民, 则会担心提出都市更新是否意味着工作重新开始, 拖慢实际工作进度。 2016 年特区政府在过去基础上提出都市更新并成立委员会。但由于特区政府并未参考当年成立旧区重整咨询委员会的模式, 就制定一套适用的法律制度进行立法, 笔者作为当时都市更新委员会委员之一, 只能在推动特区政府在原有《旧区重整法律制度》及过去旧区重整咨询委员会的工作基础上, 先找出一些争议不大的内容, 先易后难, 进行分开立法, 逐步推动都市更新的工作。旧区重整及都市更新工作历程 (见表 1)。403① 《“五年规划” 草案文本专题解说文章 - 城市建设发展的新思维———从 “旧区重整” 到 “都市更新”》, 澳门特区政府新闻局, https: / / www. gcs. gov. mo / showNews. php? PageLang =C&DataUcn = 99127。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旧区重整与都市更新进展面临的挑战表 1 旧区重整及都市更新工作历程大事记2005 年行政长官何厚铧提出旧区重整,并成立旧区重整咨询委员会2007 年特区政府综合旧区重整咨询委员会及社会意见,草拟《旧区重整法律制度》法案2008 年旧区重整咨询委员会辖下专责小组连同特区政府工作小组举行逾 50 次会议,讨论法案内容,政府修改草案条文2010 年特区政府提出了《甄选企业以推动旧区重整工程的公开竞投制度》《旧区重整资助基金》《旧区重整法律制度施行细则》行政法规,委员会经 34 次会议,完成讨论2011 年《旧区重整法律制度》交立法会并获一般性通过,交第二常设委员会进行细则性讨论2013 年特区政府撤回《旧区重整法律制度》法案2014 年 8 月行政长官崔世安连任竞选政纲提出“以都市更新概念推动旧区重整”2014 年 11 月最后一届旧区重整咨询委员会任期届满2016 年 3 月都市更新咨询委员会成立2016 年 9 月都市更新委员会决定扩大“楼宇维修基金”资助范围2016 年 10 月提出《重建楼宇税务优惠制度》法律草案2017 年 5 月 P 级及 M 级楼宇共同部分检测临时资助计划正式推出2017 年 8 月都市更新委员会通过重建业权比例及补偿方式建议2017 年 10 月都市更新委员会通过“都市更新股份有限公司”成立草案及章程2018 年 3 月特区政府对外公布将外判都市更新研究咨询2019 年 2 月《重建楼宇税务优惠制度》获立法会细则性通过和生效2019 年 4 月“都市更新股份有限公司”正式成立,《都市更新暂住房及置换房法律制度》正式生效2019 年 10 月《都市更新法律制度》公开咨询四维修保养老化楼宇同样重要澳门上一波楼宇兴建高峰期, 始于 20 世纪 80 年代, 因制造业蓬勃发展, 内地大量人口移入澳门, 新增需求促使澳门建筑业在 80 年代到 90 年代中期进入高速发展期, 由于当时兴建的楼宇至今已有三四十年的历史, 也意味着澳门楼宇进入快速老化期, 根据资料, 至 2018 年底, 据官方统计澳门30 年以上的旧楼达 4838 幢, 较七年前增加逾千幢, 当中绝大多数为低层唐503

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书楼, 楼龄偏高令楼宇失修的问题更为严重。根据澳门法律, 大厦公共地方、天台、平台、走廊及外墙, 以及供水、供电及污水系统等为大厦所有小业主共同拥有, 所有小业主应共同承担大厦公共地方和设施的维护保养责任, 《都市建筑总章程》第 7 条规定: “现有建筑物应以五年为一期进行保养、维修及改良工程, 目的是使建筑物经常维持在良好的使用情况。” 但碍于没有明晰的验楼指引和罚则, 法律仅为一纸空文, 加上澳门没有法例强制大厦必须成立业主管理委员会, 澳门高层大厦成立业主管理委员会的比例不高, 低层唐楼更是绝大多数属无业主会、无管理公司及无定期维修保养的三无大厦, 楼宇缺乏足够的维修保养, 不仅严重影响居民生活质素, 由此产生的安全风险亦越来越高。周边地区的经验亦说明, 即使成功推动都市更新或旧区重整, 城市楼宇老化的速度也较更新重建的速度更快。因此, 减缓楼宇老化、减少危楼或阻止居住环境恶化才是改善居民生活质素最重要和有效的手段。也因为此,2016 年底都市更新委员会推动房屋局扩大楼宇维修基金的资助范围, 引入“P 级及 M 级楼宇共同部分检测临时资助计划”, 为分层所有权制度兴建的 P级及 M 级楼宇的分层建筑物所有人提供财政资助, 以支付进行分层建筑物共同部分的检测服务引致之费用, 鼓励大厦业主特别是唐楼业主做好旧楼的检测和维修保养。税务优惠方面, 因澳门先后出现残危必须重建且已获全部业主同意重建的福宁、巨富、明兴楼, 以及善丰花园等个案, 特区政府不仅没系统性地简化楼宇重建的行政程序, 甚至因为重建时涉及户主将业权交予发展商、建成后再交回业主, 致使涉及两次物业转移印花税及特别印花税 (短期转让),笔者认为, 若不修法处理这些重复征税的问题, 特区政府就会阻碍甚至扼杀楼宇重建的机会。为此, 都市更新委员会成立不久, 就推动特区政府将《旧区重整法律制度》中有关避免重建楼宇重复征税的法案提交立法会, 该法名为《重建楼宇税务优惠制度》, 2019 年 2 月亦已获立法会细则性通过和生效, 豁免重建出现的业权转移导致的印花税, 减少重建过程中不合理的障碍。603

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旧区重整与都市更新进展面临的挑战五降重建比例是一个重大争议点楼宇重建和都市更新的一个最大争议点是取得全部业权人的同意, 降低重建业权比例在任何地方都是争议的议题。笔者认为, 不降低重建业权比例,也就难以有效推进都市更新, 因为现实大部分个案中, 很多时候由于业主无法联络或继承等复杂因素, 某些单位无法集齐业权人签名, 故任何地区要推动都市更新, 必须降低比例, 问题是降低多少? 以及有否其他附带限制。当然, 如何保障少数业主的权益及不被压价等, 也是必须审慎处理的问题。为此, 经讨论, 都市更新委员会在 2017 年 8 月已同意和向特区政府提出楼宇重建业权比例建议, 有关意见已呈交特区政府。 2017 年 10 月都市更新委员会也通过了都市更新股份有限公司成立的章程, 交予特区政府展开成立公司程序, 作为推动都市更新工作的具体执行部门。最终, 特区政府在2019 年 4 月正式成立都市更新股份有限公司, 作为推动都市更新的主责执行部门, 同月《都市更新暂住房及置换房法律制度》也正式生效。 2019 年底, 特区政府完成了《都市更新法律制度》的公开咨询。回顾《旧区重整法律制度》在立法会细则性讨论还是早前公开咨询的《都市更新法律制度》, 主要的争议在于重建业权比例的降低, 以及补偿方式等。分层楼宇的住户少则数十户, 多则数百户甚至上千户, 各户对其单位拥有独立的所有权, 而且经济能力各异, 对楼宇的价值有不同的看法, 要取得全体或大多数业权人同意重建楼宇并不容易。由此可知, 楼宇重建不但要求达到一定的楼宇业权比例, 而且牵涉对不同的法律关系的调整, 是楼宇管理中最难解决的问题。六各地重建业权比例差距大,须结合社会实况从亚洲来看, 不同城市楼宇重建业权比例各不相同 (见表 2) 一般可分703

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书为 “一致决” 或 “多数决”。 “一致决” 是指对楼宇进行重建必须经全体业权人同意。从私有财产权应受法律保护的角度, 业权人作为独立单位的专属权人, 在法律容许范围及在遵守法律规定之限制下, 得自由对其单位使用、收益和处分, 不受任何人干涉。因此, 采用一致决重建楼宇确能充分尊重和保障业权人的利益。然而, 实际上, 由于楼宇的业权人众多, 各自生活条件和经济能力不同, 对是否重建楼宇的想法存在差异, 亦可能出现业权人下落不明的情况, 因此要经全体业权人同意方可对楼宇进行重建存在一定的困难, 且几乎是不可能的。倘若因少数业权人的反对未能对有必要重建的楼宇进行重建, 不但损害多数同意重建的业权人的利益, 从都市更新的角度来看, 亦有碍于城市的整体规划和发展。表 2 亚洲部分城市重建业权比例门槛新加坡·楼龄为 10 年或以上的楼宇为 80%·楼龄不足 10 年的楼宇为 90%东京 2 / 3首尔 2 / 3台北·迅行划定区域:50% 的业主合共拥有 50% 的土地及建筑楼面面积·公告划定区域:60% 的业主合共拥有 66. 7% (2 / 3)的土地及建筑楼面面积·其他未划定区域:66. 7% 的业主合共拥有 75% (3 / 4)的土地及建筑楼面面积上海 2 / 3 业主合共拥有建筑总面积 2 / 3广州 2 / 3 业主合共拥有建筑总面积 2 / 3香港·市区重建局:无业权百分比限制,可向发展局局长提出申请,要求局长向行政长官会同行政会议建议,根据《收回土地条例》收回市建局为进行有关重建项目所需的土地。但除个别个案,一般会以 80% 业权人同意作为收购重建标准·90% 业权人同意可按《土地(为重新发展而强制售卖)》条例,申请将所有业权一同强制拍卖。·2010 年 4 月 1 日起,以下三类楼宇强拍门槛降至 80% :(1)50 年或 50 年以上楼龄的楼宇;(2)每户占业权 10%以上的楼宇;(3)位于非工业地带的 30 年或 30 年以上楼龄的工厦 “多数决” 是指对楼宇进行重建只须多数业权人同意即可。透过多数决的方式由多数业权人决定对楼宇重建, 一方面能避免因为一小部分业权人甚803

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旧区重整与都市更新进展面临的挑战至一个业权人而迟滞整个重建楼宇计划; 另一方面亦能确保大多数业权人重建楼宇的意愿。然而, 从法律应保护私有财产的角度, 业权人是独立单位的专属权人, 其业权不可任意被侵犯。因此, 必须解决同意重建的业权人与不同意重建的业权人因所有权问题产生的冲突, 建立合理机制保障少数反对重建楼宇的业权人的权益。七澳门重建楼宇的现行业权规定《澳门民法典》仅有一个条文提及楼宇重建, 第 1337 条规定: “一、如楼宇完全损毁, 或至少占分层建筑物总值之四分之三之部分损毁, 则分层建筑物之任何所有人均有权按分层建筑物之所有人大会所指定之方式, 要求出售其在有关土地及物料上所拥有之权利。二、如损毁之部分较小, 则分层建筑物之所有人大会, 得透过拥有份额至少占分层建筑物总值之三分之二之所有人通过而议决重建该建筑物。三、对不欲支付重建开支之分层建筑物所有人, 得要求其将权利转让予分层建筑物之其他所有人, 该转让系以其与受让人所协议或透过司法程序而定出之价额为之。四、转让人得选择分层建筑物之某一或某些所有人作为应移转权利之对象。五、然而, 如属结构独立之楼宇损毁, 则要求重建楼宇之权利由至少占有关楼宇价值三分之二之单位所有人拥有, 但设定凭证另有规定或不作出重建将牺牲分层建筑物之其余所有人之应予重视之利益者除外。”按照对上述条文的理解, 对不同损毁程度的楼宇采用不同重建业权比例。 (1) 如楼宇完全损毁, 或至少占分层建筑物总值之四分之三之部分损毁, 可要求出售其在有关土地及物料上所拥有之权利, 或透过全体业权人一致同意进行再建; (2) 损毁的部分较小的楼宇, 得透过拥有份额至少占分层建筑物总值之三分之二的业权人通过议决重建; (3) 属结构独立之楼宇损毁, 得透过至少占楼宇价值三分之二的单位业权人同意。因此, 现时澳门对已损毁的楼宇重建或再建业权百分比是以损毁程度来决定采用一致决或是多数决。然而, 第 1337 条仅规范楼宇损毁后的重建业权比例, 对903

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书于没有损毁的楼宇的重建业权比例则没有明确规定。故如要对没有损毁的楼宇进行重建, 按现行《澳门民法典》的规定, 必须得到全体业权人的一致同意。不同国家和地区楼宇重建业权比例的标准不一, 有些采用一致决,如德国; 有些采用多数决, 如日本; 亦有些采用一致决和多数决结合,如澳门、台湾。在处理楼宇重建的可操作性的问题上, 显然多数决较具弹性, 而一致决事实上是难以实行的。在澳门, 对于没有损毁、完全损毁或至少占楼宇总值四分之三的部分损毁的楼宇采用一致决的方式议决重建, 从物权角度上, 确实能有效保障所有业权人的利益。然而, 在现实中, 某些外在因素亦会驱使部分甚至大部分业权人希望重建楼宇, 但因为一小部分或一个业权人反对重建, 牺牲的可能是绝大多数业权人的利益。此外, 一致决最主要的弊端是难以在短时间内取得全体业权人同意, 并且要面对业权不清和业权人下落不明的情况, 因此不但存在成本高、操作困难的问题, 从效益主义来看, 也妨碍了大部分业权人取得最大效益的权利。八《澳门基本法》私有产权保护与整体权益平衡为此, 都市更新委员会在 2017 年一致通过向特区政府建议, 澳门都市更新重建业权比例为: “楼龄三十年以下, 须全部业权人同意; 楼龄达三十年或以上四十年以下, 须百分之九十的业权人同意; 楼龄达四十年或以上,须百分之八十五的业权人同意; 基于重大公共利益 (尤其是指生活环境及社会发展的利益)、妨害公共卫生、因被工务局确定为危楼并已拆卸的楼宇, 须百分之八十五的业权人同意。因楼宇重建而受影响的业权人, 可考虑提供现金或单位换单位作为补偿, 现金补偿金额应不低于楼宇的市场价值,单位换单位指与业权人透过协议方式, 在完成楼宇重建后, 业权人可重新获分配至少与原单位面积相当的新单位。经分析及讨论后, 委员会同意呈交予013

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旧区重整与都市更新进展面临的挑战政府作进一步跟进。”①其中, 重建业权比例争议最大, 有意见认为: “楼宇重建的业权比例涉及私有财产保护, 《澳门基本法》第 6 条列明: 澳门特别行政区以法律保护私有财产权。第 31 条列明: 澳门居民的住宅和其他房产不受侵犯。保护私有财产有宪法根基。他又指, 即使现行法律规定重建需百分百业主同意, 但已有两幢五层高的楼宇已经成功拆卸重建, 甚至已经入伙…… “认为, 现行百分百同意才可拆卸重建是成功的。”②值得留意的是, 第五任行政长官贺一诚在竞选期间亦表明有决心落实都市更新, 更直指香港透过降低业权比例而强制拍卖引起不少争议, 故认为澳门都市更新不采用香港模式, 并计划先兴建 “暂住房” , 在取得居民同意后由特区政府负责规划及垫支重建, 整个过程不涉及资产交换, 重建期间居民可居于 “暂住房” , 建成后 “一楼换一楼” , 不会增加人口密度,但可适当放高增加社会设施, 并由业主承担相应的建筑成本。此模式是否会成为第五届特区政府着力推动的都市更新模式确实值得关注。笔者认为, 对于因残危必须重建且已获全部业主同意重建的巨富、明兴楼及善丰花园等原则重建的个案, 贺一诚提出的重建期间居民可居于 “暂住房”、建成后以 “一楼换一楼” 的方案确具吸引力。但必须指出, 即使是前述已被评定为残危的楼宇, 由于涉及重建费用, 要取得所有业权人同意也绝非容易, 故提供 “暂住房” 以 “一楼换一楼” 自付重建费的方案要推动落实, 并非易事。故笔者认为, 若考虑实际操作, 不降低任何重建比例, 都很难有效推动113①②《都市更新委员会召开二零一七年第七次会议—会后消息》, 澳门特别行政区政府都市更新委员会网站, 2017 年 8 月 21 日, https: / / www. cru. gov. mo / news / shownews. php? lang =cn&id = 186&language = cn。论尽采访组: 《旧楼重建业权比例要下降? 郑志强: 有成功经验点解要改?》, 论尽媒体网站, 2016 年 12 月 24 日, https: / / aamacau. com / 2016 / 12 / 24 / % E8% 88% 8A% E6% A8%93% E9% 87% 8D% E5% BB% BA% E6% A5% AD% E6% AC% 8A% E6% AF% 94% E4% BE%8B% E8% A6% 81% E4% B8% 8B% E9% 99% 8D% EF% BC% 9F% E9% 84% AD% E5% BF%97% E5% BC% B7% EF% BC% 9A% E6% 9C% 89% E6% 88% 90% E5% 8A% 9F% E7% B6%93% E9% A9% 97% E9% BB% 9E / 。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书都市更新。先不说澳门不少旧楼, 因为历史的原因出现业权不清的问题, 如有一些案例, 是因遗产继承人未现身或业权人失踪等, 又或法院诉讼等, 即使实际使用的业主都同意, 也不代表法律上能取得百分百同意。此外, 楼宇保养对住户日常使用和出售价值影响远大于商户, 故经常出现商户不同意重建的情况, 尽管受影响的住户人数远多于商户, 但若以业权计, 商户业权比例 (以价值计) 却远较住户为高, 加上由于历史原因部分单位虽登记为非商业用途, 但实际上却可用作商业经营, 即俗称 “住宅铺”, 这类业权人由于重建补偿只以住宅计算, 故一般不会同意重建。故笔者认为, 在符合一定楼龄或条件下, 需要下调重建业权比例, 但宜紧不宜松, 并可在法律生效后再做检讨, 以便在公共利益和业权保护间取得平衡。如澳门首个自发重建案例福宁大厦, 尽管楼龄已逾 50 年, 且已出现明显的倾斜 (住户窗门因倾斜会自行开关), 加上重建可由四层放高至七层,住户不用付建筑费且由楼梯楼变成电梯楼, 但最初仍有部分铺位业主因担心重建会使客源流失而不同意, 后经多方努力协调才得以重建。可以想象, 若非有剩余地积比, 重建的难度必将更大。即便是已被视作危楼的善丰花园,爆柱后也要花数年才能正式取得百分百业主的签名同意落实重建。九重建业权比例须降但宜紧不宜松第五任行政长官贺一诚在竞选期间曾公开表示香港透过降低业权百分比而强制拍卖争议多, 澳门都市更新不会采用香港模式, 认为可以在居民同意下由特区政府负责规划及垫资重建, 由业主承担建筑费, 重建期间特区政府提供 “暂住房”, 建成后业主可搬回相同大小单位, 不会增人口密度, 但可放高增社会设施; 贺一诚认为此属多赢, 相信大家会接受。之后, 都市更新股份有限公司董事会主席林金城公开重提业主承担建筑费, 并透露原海一居地段, 除会建供海一居买家购买的 “置换房”, 同时会建 “暂住房” 供都市更新重建户暂住。2019 年 10 月中旬, 特区政府就《都市更新法律制度》进行公开咨询,213

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旧区重整与都市更新进展面临的挑战文本对楼宇重建比例提出建议 (见表 3)。值得留意的是, 此文本的内容不仅与贺一诚竞选期间提出的不降重建业权比例抵触, 而且与都市更新委员会2017 年决议向特区政府提交的共识, 以及 2011 年特区政府向立法会提交的《旧区重整法律制度》提出的重建业权比例不同。表 3 澳门重建业权比例门槛建议旧区重整法律制度重整区外,楼龄 25 年以上或有损坏风险楼宇的重建业权门槛为 90%重整区内,由私人发展商主导的楼宇的重建业权门槛为 80%重整区内,由特区政府主导的楼宇的重建业权门槛为 70%都市更新委员会楼龄 30 年以下须全部业权人同意楼龄达 30 ～ 39 年 90% 的业权人同意楼龄 40 年或 40 年以上需 85% 的业权人同意基于重大公共利益(尤其是指生活环境及社会发展的利益)、妨害公共卫生、因被工务局确定为危楼并已拆卸的楼宇,需 85% 的业权人同意都市更新法律制度公开咨询文本(1)楼龄 30 ～ 40 年需 90% 的业权人同意;(2)楼龄 40 年或 40 年以上需 80%的业权人同意;(3)被权限部门认定为残危或危及公共卫生或安全且已被拆卸的楼宇需 60% 业权人同意笔者认为, 特区政府对任何人的私有产权的权益保护必须充分, 但其余大部分业主的整体利益也应得到兼顾平衡, 故笔者同意特区政府可不强拍业权, 但应透过尽力协商和强制仲裁机制找出合理的平衡点。特区政府旧区重整法建议, 对于剩余业权, 只有在尽力协商未果后才可进入强制仲裁阶段, 其结果相当于初级法院判决效力, 剩余业权人倘不满仍可上诉至澳门中级法院。相对香港的强制拍卖而言, 有关机制已更有效保障剩余业权人的权益。笔者相信, 强制仲裁加上贺一诚提出的楼换楼作为必须提供的选项, 必将使剩余业权人的权益得到更全面的保障。十最低补偿楼换楼仲裁保权益特区政府 2011 年向立法会提交的《旧区重整法律制度》也提出, 对于313

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书剩余业权, 只有通过充分协商沟通且无法达成共识, 才应依法启动法定调解、强制仲裁及司法上诉机制, 征收剩余业权及订出补偿, 以使剩余业权的少数业主的权益得到最大的保护。故笔者认为, 对余下业权人的补偿, 不应实行强拍机制, 而应该诉诸《旧区重整法律制度》的调解、强制仲裁及司法上诉机制, 制定公开、透明可客观计算的补偿标准, 以保障少数业权人的私有财产权益得到合理的补偿。以香港为例, 私人发展商虽然可以自行通过市场操作收购 90% 的业权(或特定情况下 80% 的业权), 通过 “强拍” 机制获得统一业权进行重建。但为鼓励小业主参与市建局推动的重建项目, 会根据指引由市建局委托测量师搜集并分析重建项目区内的物业成交资料, 以订定以7 年楼龄为基础的假设重置单位尺价即俗称 “7 年楼尺价” (2001 年 3 月前为 “10 年楼尺价”) 作为业权定价。客观而言, 由于被收购单位基本上楼龄动辄三四十年, 香港市建局 “7 年楼尺价” 实属溢价补偿业权人, 而香港特区政府则通过豁免市建局重建地价作为补偿, 尽管如此, 香港市政局已多次提出此补偿标准并不可持续,但客观而言, 这个标准对私人发展商收购私人业权有一定的指标性作用。台湾则以提高容积比的方式鼓励重建 (最高为 1. 5 倍), 由于容积比(澳门称 “地积比”) 显著提高, 重建区新楼宇的实际高度可能远高于先前拟定的高度。如数幢该等楼宇集中在一个街区, 该区的人口密度将大幅增加。这将不可避免地给交通、公共设施及绿地需求带来新的压力。笔者必须指出, 目前澳门不少地区人口密度已属全球最高, 而且很多旧区的基础设施根本无法承载更多的人口, 故通过提高地积比变相增加土地建筑面积的方式, 在澳门并不适合广泛推广。《旧区重整法律制度》虽提出用 “价值单位” 作为最低补偿标准, 即每一独立单位的资产价值应考虑单位面积、朝向、景观及位置、保养状况, 以及整楼楼宇楼龄、建筑质素、保养状况及位置等, 由多方代表组成的评估委员会评定价值 (第 28 条第 3 款), 但特区政府公开招标的重建项目则不能低于中标书所载的价格 (第 26 条第 2 款), 这也意味着在取得重整业权上,特区政府没有提出额外补偿标准。413

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旧区重整与都市更新进展面临的挑战十一重建费承担看项目地积比剩余补偿标准和重建费用对能否有效落实都市更新工作十分重要, 笔者同意,作为私有财产重建用者自付建筑费逻辑合理, 但只简单提由业主负担建筑费或令社会对都市重新重建政策有误解。一般而言, 因为按地积比已使用状况,重建土地一般分为三类: 有剩余地积比、用尽地积比以及负地积比项目。有剩余地积比项目, 如福宁大厦, 因有剩余地积比, 业主不用负担建筑费, 甚至由楼梯楼变电梯楼; 用尽地积比项目, 如巨富花园、明兴楼、善丰等, 均只能按原则重建 (实际上免去最新建筑防火条例已属优惠之一), 建筑费需由业主承担, 按现时特区政府 2018 年经屋项目计算, 建筑尺价为1600 元 (已包所有公共空间及停车场等建筑成本, 即一般 500 尺单位的建筑费为 80 万元, 尚算合理水平, 如属公用设施较少的低层楼梯楼, 建筑尺价可以更低。负地积比的重建项目, 如信达城商场, 其新规划条件图的高度较现时低; 南湾大马路大厦原本 90 米, 重建要降至 60 米。笔者认为, 对于有剩余地积比的项目, 由于剩余地积比可以降低, 甚至免除小业主重建的建筑费, 只要特区政府合理调低重建比例, 业主及市场已提供不少诱因推动项目重建, 对业主自发重建的项目, 笔者建议都市更新股份有限公司依章程提供专业的顾问服务, 包括协助制定楼宇图则、申请重建程序及招标等, 并提供暂住房等让业主在重建期间暂住, 相信很多业主会愿意自发重建。用尽地积比或负地积比的项目, 笔者认为才是特区政府的关键责任所在, 因为不少住在旧区的老弱家团, 要其承担重建费用几近不可能。故特区政府有必要合理制定整个片区规划等, 在平衡人口与住宅密度下, 尽可能增加重建效益, 提供更多诱因落实都市更新, 尤其为不能拿出重建费用的老弱家团, 提供老人公寓或合理的补偿迁到单位较细, 但有电梯的楼宇等; 即使未能重建, 也应协助居民做好楼宇保养维修, 甚至协助加装电梯或楼梯机等, 改善旧区居民的生活质素及环境。513

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书十二集约利用不应增人口密度笔者认为, 通过制定整体城市规划及落实分区详细规划, 针对旧区, 尤其是祐汉等旧片区, 在不提高人口密度、不增加住宅建筑面积的情况下, 可以适当放高, 将低层楼宇集中成高层, 并增建更多公共设施, 如停车场、社区设施及绿化空间, 改善区内居民生活环境, 对于有剩余地积比的单栋旧楼, 也可通过都市更新股份有限公司做顾问统筹、提供暂住房等, 协助小业主自发重建, 改善住户的生活质素。毋庸讳言, 商界肯定有意愿参与有剩余地积比的重建项目, 特区政府有责任落实必须提供强制仲裁机制及楼换楼等选项的基本规则, 确保小业主得到合理的补偿, 改善生活环境, 避免都市更新项目沦为地产项目, 偏离了改善居民生活质素的初衷。根据早年旧区重整委员会对祐汉区业主的逐户调查, 不少业权人更倾向于选择实时补偿购买其他楼宇, 而不选择先入住暂住房, 待重建后搬回的楼换楼方案。笔者相信, 这与澳门区域差异不大, 业主特别是长者业主不想搬与重建期长及不想短时间搬迁两次有关。截至 2018 年底, 澳门总人口中 65 岁以上的老年人口占 11. 1% , 老化指数按年上升 1. 1 个百分点至 84. 1% , 连续 22 年上升。目前澳门 30 年以上的楼宇多达 5173 幢, 其中约 3000 幢为低层的唐楼, 住有不少长者。不少居住于没电梯唐楼的长者表示, 生活本来过得不错, 亦习惯了社区的生活环境, 但随着年纪渐大, 行动越见不便, 每天上下旧楼楼梯已成为他们日常生活最大的挑战和困扰, 甚至有长者如非必要的复诊等, 宁愿长期不出门, 生活质素、身心均大受影响。在其他地区, 均有针对长者的公共房屋, 通过租赁、购买或终身租赁权①等方式, 为长者提供安全的无障碍的安全生活环境。613① “长者安居乐” 住屋计划, 香港房屋协会网站, https: / / www. hkhs. com / tc / our - business /elderly - housing / senior - citizen。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旧区重整与都市更新进展面临的挑战十三都市更新须配合特区政府“原居安老”政策据笔者了解, 澳门仍居于没有电梯的唐楼的长者的比例较高, 主要有两大原因。一是长者只拥有一个自住的唐楼单位: 不少长者在年轻时购入低层唐楼单位, 近年来楼价高企, 已无能力改购有电梯的单位安老, 对于拥有没有电梯唐楼单位的长者, 特区公共屋政策只简单将其定义为有楼人士, 无论社屋政策还是经屋政策均完全将其排除在外, 其日常出入也成问题, 生活质素自然大受影响; 二是租用唐楼单位的长者, 并无物业, 但工作多年有一定积蓄, 其资产超过社屋上限, 且因其收入低于经屋收入下限或没有收入, 同样无资格购买经屋, 变成公屋政策中的 “三无长者”, 只能继续租用一些没有电梯、租金较平的唐楼。值得一提的是, 针对拥有唐楼单位的长者, 若其单位能够参与重建, 他们更倾向于实时获得合理补偿, 以便实时购置及搬往有电梯的大厦, 他们一般不愿意楼换楼, 因为即使特区政府提供暂住房, 长者也不愿意短时间内多次搬迁。但对于租用唐楼的长者来说, 只要公屋政策不改变, 即使其租用的单位获得重建, 他们也无资格获安排入住社屋, 只能继续租住租金较平的无电梯唐楼, 生活质素并不会得到改善。为此, 笔者认为特区政府必须针对老龄化社会, 理顺目前不合理的公共政策, 取消经屋收入下限和放宽长者的资产上限, 避免出现 “三无长者”。至于有唐楼的长者, 特区政府可考虑通过提供有终身租用权的长者公寓等, 满足他们的住屋需求, 改善他们的生活质素。除要调整公共房屋政策外, 针对澳门目前数千幢无电梯的唐楼令长者出行不便的问题, 笔者认为特区政府可以参考其他周边地区, 推出政策协助旧区低层楼宇加装垂直电梯①, 甚至街区共同电梯, 或安装简便的自动上楼梯713① 《老旧公寓增设电梯全国首创简易补助方案》, 财团法人台北市都市更新推动中心, http: / /www. turc. org. tw / tw / modules / news / article. php? storyid = 524。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书设备。①笔者认为, 为真正实现长者 “原居安老” 的施政方针, 特区政府应该制定明确的支援政策及技术标准, 并推出相应的资助计划, 鼓励唐楼做好楼宇保养维修, 并加装电梯或楼梯机等无障碍出行设备, 主动上门协助长者在家中安装无障碍的友善生活设备, 减少长者家中发生的意外, 真正实现长者“原居安老” 和无障碍生活。十四结语从 2005 年特区政府提出旧区重整到 2014 年特区政府提出都市更新, 历时 15 年, 但至今仅通过部分法律、成立都市更新股份有限公司以及完成《都市更新法律制度》的公开咨询, 目前除个别大厦业主因为大厦变成危楼或私人发展商自行推动的重建外, 特区政府主导的都市更新至今仍未正式开展。新一届特区政府提出要在任期内落实都市更新, 必须吸取经验教训, 尽快就都市更新制度完成框架性的立法, 并制定相应的具体的执行细则, 从而制定平衡不同利益的重建业权比例和相应的补偿制度, 推动落实更新重建计划。必须强调, 就项目重建的比例、补偿等操作, 不同持份者会有不同的意见, 特区政府应该以先易后难、宜紧不宜松的方式推动落实有关工作。都市更新要真正改善居民的生活质素, 城市规划的配套必不可少, 特区政府有必要及早完成制定澳门总体规划、分区详细规划等城市规划, 为推动更高效益的片区重建提供规划配套, 从而系统性地改善澳门居民生活质素。针对澳门无电梯的低层住户进入人口老化高峰期, 加上澳门进入老龄化社会, 为配合特区政府 “原居安老” 的长者政策, 必须多手段为长者创设无障碍的出行环境, 包括订定标准和资助低层楼宇安装电梯或楼梯机等, 同时也要全面检视目前忽视长者需要的公共政策, 或者推出终身租用权的长者公813① 【专题探讨】 #12 吾讲你知 - 唐楼长者唔使行楼梯! https: / / www. facebook. com / SynergyMacao /posts / 2265683253518180。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门旧区重整与都市更新进展面临的挑战寓, 为长者提供更多的居住选择, 这不仅可以大大改善长者的生活质素, 而且可以大大减轻老龄社会对老人院舍的庞大需求。特区政府必须谨记, 无论旧区重整还是都市更新, 核心目标均是改善居民的生活质素, 故在实际执行层面, 重建虽为都市更新政策执行的重要范畴, 但推动楼宇做好维修保养、美化街道改善旧区环境, 以及保存维护与活化文物建筑等, 不单需要兼顾且更应先行, 这样才能持续改善居民生活的质素。913

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书.澳门国情区情教育与“爱国爱澳”教育状况与展望陈志峰摘要: 澳门一直以来都重视 “爱国爱澳” 教育。早在回归前, 由于特殊的历史因素, 澳门的华人教育体系已经非常重视国情与区情的教育, 以传承 “爱国爱澳” 精神。回归后, 澳门社会对于国情和区情教育更加重视, 把 “爱国爱澳” 写入《非高等教育制度纲要法》, 特区政府制定的教育政策, 以至学校、社团和社会的全方位配合, 国情和区情教育通过不同的手段和方式有序地在基础教育范畴中开展。从诸多研究报告来看,澳门中学生对于国家和特区的认同感较高, 国情和区情教育取得较大的成效。不过, 随着国际格局的变化, 青年反叛思潮的出现, 邻近地区政治局势的不稳, 加上网络无远弗届, 澳门青少年特别容易受到影响。因此, 在可见的未来, 国情和区情教育将无可避免受到挑战。本文旨在探讨在新时代新形势下澳门国情和区情教育如何在良好的基础上与时俱进, 以达至“爱国爱澳” 精神得以薪火相传的目的。关键词: 澳门国情教育区情教育基础教育 “爱国爱澳” 教育023陈志峰, 文学博士, 澳门理工学院人文及社会科学高等学校副教授, 澳门中华教育会副理事长, 研究方向为澳门教育史、澳门教育政策等。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门国情区情教育与“爱国爱澳”教育状况与展望回归 21 年来, 澳门社会发生了翻天覆地的变化。回归前夕, 澳门经济陷入低谷, 社会治安不稳, 居民生活处于较低水平。中央政府恢复对澳门行使主权后, 成立澳门特区政府, 依照宪法和《澳门基本法》, 实施 “一国两制”、 “澳人治澳”、高度自治方针, 逐步让澳门有序发展经济, 改善民生。经过 20 多年来的艰苦奋进, 澳门 “一国两制” 事业取得了丰硕的成果。2019 年 9 月 11 日, 习近平主席在人民大会堂会见当选并获中央政府任命的澳门特别行政区政府第五任行政长官贺一诚时表示: 20 年来, 在何厚铧、崔世安两位行政长官带领下, 澳门特别行政区政府团结社会各界人士,全面准确理解和贯彻 “一国两制” 方针, 坚定维护宪法和基本法权威, 传承爱国爱澳的核心价值观, 促进澳门经济快速增长、民生持续改善、社会稳定和谐, 向世界展示了具有澳门特色的 “一国两制” 成功实践。事实证明,“一国两制” 是完全行得通、办得到、得人心的。①回归前, 澳门被誉为 “爱国爱澳教育基地”, 爱国主义精神成为澳门居民的核心价值。特区政府成立以来, 社会普遍认为 “传承爱国爱澳的核心价值观” 是确保 “一国两制” 事业后继有人的关键因素。到底澳门自回归以来是如何透过全面性、系统性、主动性地推动国情和区情教育, 塑造澳门新一代“爱国爱澳” 的价值观, 让广大青少年高度认同国家、认同特区, 能够与国家和特区发展紧密联系在一起的? 本文尝试探讨澳门相关的基础教育政策, 剖析国情和区情教育的具体实施, 总结出 “爱国爱澳” 教育的成功经验, 并以与时俱进的角度, 就继续实施好 “爱国爱澳” 教育提出政策建议。一以“爱国爱澳”作为澳门国情区情教育政策的核心价值澳门特区以 “爱国爱澳” 作为核心价值的国情区情教育关系到中华民123① 《习近平: “一国两制” 完全行得通、办得到、得人心》, 《人民日报》 (海外版) 2019 年 9月 12 日, 第 1 版。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书族文化传统和澳门本地文化传统的传承与发展, 加深澳门中小学生对国家和特区的历史发展和现状的了解是国情区情教育的重要目的, 它关系到国家文化传统和澳门本地文化传统在澳门特区中小学生的受教育过程中生根发芽,关系到培育澳门中小学生 “热爱祖国、热爱澳门” 的人生核心价值取向。此外, 以 “爱国爱澳” 作为核心价值的国情区情教育还关系到澳门青少年对自身的社会身份认知, 关系到国家和民族的文化认同, 关系到他们在成长过程中对国家与民族归属感的建立与提升。正因如此, 特区政府自成立以来, 弘扬中华文化、培养 “爱国爱澳” 情怀、增强国家民族观念、宣传和普及宪法和基本法等都是教育政策的重要方针。在特区政府每年的施政报告中, 总有与 “爱国爱澳” 教育相关的内容和政策, 主要包括以下几个方面。其一, 法律制定是澳门特区落实和执行以 “爱国爱澳” 为核心价值的国情和区情教育的重要保障。这主要体现在澳门特区政府在制定《非高等教育制度纲要法》时, 明确把 “爱国爱澳” “培养对国家和澳门的责任感”作为澳门教育制度的总目标;① 而在 2011 年公布的《非高等教育发展十年规划 (2011 ～ 2020 年)》在《非高等教育制度纲要法》教育总目标的基础上, 规划了十年的教育方针和实施方案, 其中以 “爱国爱澳” 作为重要的一环。② 接着 2014 年在《非高等教育制度纲要法》框架下颁布《本地学制正规教育课程框架》, 规定基础教育阶段开设 “品德与公民” 课程③, 而该科的 “基本学力要求” 明确规定, 所有学校必须培养学生的公民意识和社会公德, 帮助其了解《澳门基本法》, 以及公民权利和义务, 培养学生 “爱国爱澳” 的情感, 使其珍视祖国、民族和澳门的优秀文化传统, 认识自己223①②③《非高等教育制度纲要法》, 澳门特别行政区政府印务局网站, 2006 年 12 月 21 日,https: / / bo. io. gov. mo / bo / i / 2006 / 52 / lei09_ cn. asp, 最后访问日期: 2020 年 3 月 1 日。《非高等教育发展十年规划 (2011 ～ 2020 年)》, 附录于《二零一二年财政年度施政报告》,澳门特别行政区政府入口网站, 2011 年 11 月 15 日, https: / / www. gov. mo / zh - hant / wp -content / uploads / sites / 4 / 2017 / 10 / cn2012_ copies. pdf, 最后访问日期: 2020 年 3 月 1 日。澳门特区政府: 《本地学制正规教育课程框架》, 澳门特别行政区政府印务局网站, 2015 年5 月 9 日, https: / / bo. io. gov. mo / bo / i / 2014 / 26 / regadm15_ cn. asp, 最后访问日期: 2020 年3 月 1 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门国情区情教育与“爱国爱澳”教育状况与展望的国民身份, 关心澳门及国家的发展。①其二, 教材配套是落实和执行以 “爱国爱澳” 为核心价值的国情区情教育的关键举措。澳门教育暨青年局 (以下简称 “教青局”) 早于 2007 年便推出《品德与公民》相关教材, 其小学试用版于 2008 年起始被澳门各校使用, 这套教材由教青局与内地人民教育出版社 (以下简称 “人教社”) 合作编撰, 亦邀得澳门不少具有相关经验的前线教师参与其中, 内容比较“接地气” 且具有较强的可操作性; 全套教材到 2012 年基本完成, 如今已进行了改版, 普遍学校都优先选用。除此以外, 近年来教青局意识到历史教育对青少年国民身份认同的重要性, 积极着手编撰相关教材, 教青局再次与人教社合作, 沿用《品德与公民》的模式, 邀请前线教师参与相关工作,广纳 “用家” 的意见, 如今初一和高一的历史教材已经推出, 其他年级的教材亦将配套推出。与此同时, 教青局也委托澳门科学技术协进会编写《小学常识》教材, 当中包括特区和国家相关的历史内容, 继历史教材后将推出使用。此外教青局还正在与国家语言文字应用管理司合作编写普通话教材, 与广东教育出版社合作编写语文教材, 与人教社合作编写地理教材。其三, 资源保障是落实和执行以 “爱国爱澳” 为核心价值的国情和区情教育的关键支撑。特区政府透过经费投入支持国情区情教育项目的开展,如透过教育发展基金 (以下简称 “教发基金”) 支持私立学校开展 “中华传统文化” 项目, 鼓励学校弘扬国粹, 传承中华文化; 又如, 根据与广东省政府签署的《粤澳合作框架协议》, 分阶段补助在广东不同城市就读的澳门学生, 如今覆盖范围已超过广东省的 20 个城市; 再如配合宪法和基本法的倡导, 加强国旗、国徽和国歌教育, 教青局资助全澳私立学校完善升挂国旗和区旗的设施, 近年来升挂国旗活动在全澳学校基本实现了全覆盖, 并成为323① 澳门特区政府: 《本地学制正规教育基本学力要求》, 澳门特别行政区政府印务局网站,2015 年 6 月 26 日, https: / / bo. io. gov. mo / bo / i / 2015 / 29 / regadm10_ cn. asp? printer = 1, 最后访问日期: 2020 年 3 月 1 日; 有关 “品德与公民” 学科不同教育阶段的《基本学力要求》, 澳门教育暨青年局 “ 课程发展信息网 ”, http: / / www. dsej. gov. mo / crdc / edu /requirements. html#senior, 最后访问日期: 2020 年 3 月 1 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书师生恒常的一项庄严的仪式。此外, 特区政府对于师资培训的资源投放亦不遗余力, 为广大教师提供在职的各类型培训, 费用全免, 当中不乏与国情和区情教育相关的课程, 如宪法和基本法的教学培训与经验分享、中华文化的传承和发扬等, 此外还有 “青年教师中华文化修养及国情考察培训计划”,旨在增强澳门青年教师的国家认同感, 以利于开展以 “爱国爱澳” 为核心价值的国情和区情教育。其四, 加强交流是落实和执行以 “爱国爱澳” 为核心价值的国情和区情教育的重要抓手。长期以来, 特区政府积极鼓励和支持澳门学生和年轻人到内地交流、考察和学习。如近年来由行政长官办公室牵头、澳门基金会具体执行的 “千人计划”, 组织学生和青年到内地不同城市参观, 取得一定的成果; 教青局透过教育发展基金常规性地资助私立学校与内地各省市的学校缔结 “姊妹学校”, 师生定期互访, 加强交流, 还有教发基金资助私立学校开展 “认识祖国, 爱我中华” 项目, 让学生有机会到内地实地考察, 如延安和井岗山的革命之旅、曲阜和济南的文化之旅、杭州和深圳的创科之旅等。此外, 教青局还为全澳初二学生举办 “国防教育营”, 在广东中山的国防教育基地进行为期一周的军事训练, 每年定期举办 “京港澳学生交流夏令营” “梦想启航中学生学生会领袖培训计划” “国情和区情教育暑期研习班” 等品牌项目。当然还有近年来教育部增加澳门学生保送名额, 鼓励和吸引更多年轻人到内地重点大学求学, 了解当今国家发展情况, 增强对国家的归属感和认同感。值得一提的是, 除了责任单位教青局全面推动国情和区情教育外, 其他特区政府机构也不遗余力, 如澳门基金会发挥资源保障的作用, 近年来也在历史文化的传承和推广上做了大量工作; 文化局引入不少与中华传统文化相关的节目, 当中也为澳门中小学生设立专场; 法务局近年开通了 “中华人民共和国宪法与澳门特别行政区基本法专题网站”, 提供免费的教学资源供师生和社会人士参考和下载; 市政署设立了 “澳门基本法纪念馆”, 为澳门的国情和区情教育提供了教学的素材, 其 “漫步澳门街, 认识澳门” 导赏活动也颇受学生和青少年的欢迎。除了特区政府机构外, 民间社团也发挥强423

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门国情区情教育与“爱国爱澳”教育状况与展望大的功能, 如澳门基本法推广协会恒常举办面向青少年的普法活动和比赛,也组织与宪法和基本法相关的考察和交流, 还有 “基本法青年大使” 这项品牌计划, 活用年轻人的创意和活力走进校园进行普法工作。澳门中华教育会围绕 “爱国爱澳” 为师生举办了很多项目, 如弘扬中华传统文化的中国文化常识达标工程、加强澳门学生关怀内地偏远和贫困地区儿童的 “华夏绿洲助学行动”, 以及不定期举办的 “爱国爱澳教育课件设计比赛” 等。当然还有其他民间社团也不遗余力, 如澳门工会联合总会、澳门街坊总会、澳门妇女联合总会、澳门学生联合总会、澳门中华新青年协会等, 在推动以“爱国爱澳” 为核心价值的国情和区情教育方面做了大量工作。二回归以来以“爱国爱澳”为核心价值的国情区情教育成效显著回归以来澳门着力推动国情和区情教育, 旨在培养、增强和巩固青少年“爱国爱澳” 的核心价值, 成效显著。笔者透过两份研究调查的结果来说明问题, 一份是在 2018 年由教青局委托易研方案执行的《澳门青年指标 2018社会调查》, 另一份是同年澳门中华教育会开展的《澳门中学生公民素养与家国认同之调查》。两份报告中都有关于澳门青少年 “爱国爱澳” 核心价值的篇章, 相关统计数据可以用来检验国情区情教育实施成效。教青局《澳门青年指标 2018 社会调查》收集的数据显示, 近 95% 的受访青年对 “尊重国旗和国歌是公民的基本态度” 选择 3 分以上, 持认同态度, 其中 2 / 3 的受访青年选择同意 (4 ～ 5 分), 平均值 3. 80 分; 近 90% 的受访青年对 “你为国家今天所取得的成就感到自豪” 选择 3 分以上, 持认同态度, 其中超过 45% 的受访青年选择同意, 平均值 3. 45 分; 90% 以上的受访青年对 “国家的发展与你个人息息相关” 选择 3 分以上, 持认同态度,其中 50% 以上的受访青年选择同意, 平均值 3. 52 分; 近 90% 的受访青年对“你关注与国家相关的议题及时事新闻” 选择 3 分以上, 持认同态度, 其中超过 45% 的受访青年选择同意, 平均值 3. 42 分; 超过 90% 的受访青年对523

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书“中华传统文化对澳门社会发展起到重要作用, 并继续影响社会的方方面面” 选择 3 分以上, 持认同态度, 其中接近 50% 的受访青年选择同意, 平均值 3. 49 分; 超过 95% 的受访青年对 “源远流长的中华传统文化应继续得以传承和发扬” 选择 3 分以上, 持认同态度, 其中 60% 以上的受访青年选择同意, 平均值 3. 7 分; 近 90% 的受访青年对 “你留意国家的外交关系”选择 3 分以上, 持认同态度, 其中超过 45% 的受访青年选择同意, 平均值为 3. 42 分。报告显示, 受访青年评价最高的是 “尊重国旗国歌是公民基本态度, 并认为中华传统文化影响了澳门社会的发展, 应该继续传承和发扬”, 而普遍受访的青年为国家今天的成就感到自豪, 同时认为国家发展与个人息息相关, 并会关注国家的各项相关事项, 从而反映受访青年有较强的民族认同感及较强的家国情怀。①澳门中华教育会《澳门中学生公民素养与家国认同之调查》收集的数据显示, 近 2 / 3 的受访学生表示以身为澳门人为荣, 也有 60% 以上的受访学生为澳门回归祖国感到高兴, 以及 “一国两制” 在澳门取得成功实践。关于对祖国的认同, 受访学生普遍表示以身为中国的一分子为荣, 无论是为近年中国在国际舞台上越来越有影响力而感到自豪, 还是为当前中国遇到的难题如经济转型、雾霾问题和食安问题而忧心, 受访学生普遍表示和祖国同荣同忧, 他们在情感上会和祖国在一起, 会以锦绣山河和人文景观为傲, 也会在观赏各类型的体育比赛时支持国家队和运动员, 甚至表示在条件合适的情况下, 乐意响应国家领导人的呼吁, 投身内地学习和发展。由此可见, 从认同、情感、行动和责任等不同角度去观察, 都有 60% 左右的受访学生表现出高度的家国认同。由中华教育会主导的相关报告显示, 受访的中学生对国家和特区持 “双高” 的认同, 足以说明回归祖国 “一国两制” 在特区实践给予澳门青少年充分的信心, 并与国家和特区休戚与共, 乐意融入国家发623① 《澳门青年指标 2018 社会调查》, 澳门特别行政区政府教育暨青年局网站, 2018 年 3 月 30日, http: / / www. dsej. gov. mo / ijm / download / dsejdoc_ 2018full. pdf, 最后访问日期: 2020 年3 月 1 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门国情区情教育与“爱国爱澳”教育状况与展望展大局共同实现民族伟大复兴的 “中国梦”。①从两份研究调查结果可知, 澳门以 “爱国爱澳” 为核心价值的国情和区情教育工作行之有效, “一国两制” 在澳门成功实践, 并能够将自身的发展与国家和特区紧密连在一起。三回归以来澳门成功开展国情区情教育的经验总结回顾历史, 自新中国成立以来, 爱国情怀早就植根在澳门居民心中。当时物质条件匮乏, 却无碍澳门居民奋发图强, 在祖国的支持下陆续成立爱国进步社团, 发挥强大的组织能力和团结自救精神, 以应对澳葡政府 “放任自流” 的管治方式。澳门居民的 “爱国爱澳” 核心价值由此形成, 为澳门回归祖国打下了坚实的基础。回归以后, 中央政府作为澳门特区坚强的后盾, 全面支持澳门开展以 “爱国爱澳” 价值作为核心的国情和区情教育,只要是有利于强化中央和特区之间的关系、加强澳门居民尤其是青少年对国家的归属感和认同感的项目就倾力支持。例如, 回归以来多位国家领导人到访澳门, 寄语澳门青少年自强不息以报效国家和特区; “神舟” 航天员凯旋, 随即访问澳门鼓励澳门中小学生少年立志; 国家金牌运动员也多次访澳, 与澳门青少年打成一片, 以增强澳门中小学生的国家认同感。为了能够让更多澳门青年接受优质的高等教育, 在求学的同时了解当今国家的发展, 教育部动员全国重点的大学, 扩大对澳门的招生名额, 让更多澳门青年能够入读内地优秀的高等学府; 也为了让更多澳门青年能够感受国家进步强大的一面, 一些平时并不对外开放的重要基地或设施, 也为澳门青少年特别安排了参观考察的项目等。中央驻澳机构, 如中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室、中华人民共和国外交部驻澳门特别行政区特派员公署、中国人民解放军驻澳门部队等, 都各自发挥自身的职能, 不遗余力地协调、助力、支持和举办有助于加强澳门青少年国民身份认同的活动。由此可723① 《澳门中学生公民素养与家国认同之调查》, 澳门中华教育会, 2018 年 11 月 30 日, 未刊稿。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书见, 中央政府成为澳门推动以 “爱国爱澳” 价值作为核心的国情和区情教育最强大的后盾, 而澳门也在相关工作上做得到位, 这些年来可以总结出以下成功的经验。其一, 全面准确理解和贯彻宪法和《澳门基本法》, 为 “爱国爱澳” 教育奠定了坚实的基础。自回归以来, 澳门特区已纳入国家治理体系, 特区政府严格按照宪法和《澳门基本法》办事, 坚定不移地奉行 “一国两制” 宗旨来治理澳门。这些年来, 澳门特区政府倾全力履行宪制责任, 完成《澳门基本法》第 23 条的立法工作, 制定了《维护国家安全法》; 尊重中央对特区政制发展的主导权和最终决定权, 顺利推动了政改方案以落实澳门循序渐进的民主发展; 成立了国家安全委员会, 落实了《中华人民共和国国歌法》, 订立了《国旗、国徽及国歌的使用及保护》和《关于使用国旗、国徽、区旗、区徽及奏唱国歌的具体规定》。特区政府严格坚守 “一国” 之本, 又能善用 “两制” 之利, 让澳门居民尤其是青少年能与国家共融共荣、休戚与共, 既能保持澳门特区长期繁荣稳定, 又能主动融入国家发展大局,如今也能积极参与粤港澳大湾区建设, 发挥自身的优势, 助力国家 “一带一路” 倡议。其二, 能够动员全社会携手推动以 “爱国爱澳” 为核心价值的国情和区情教育。自回归以来, 特区政府主动承担起 “爱国爱澳” 的教育工作,责任单位教青局全力以赴, 在相关工作上不遗余力。但更难能可贵的是,相关工作并不单是一个部门的责任, 特区政府其他部门和机构, 也贯彻历任行政长官的治澳理念和原则, 共同推动和落实 “爱国爱澳” 核心价值薪火相传的工作。澳门基金会、文化局、法务局、市政署、廉政公署以及特区政府其他部门和机构, 都发挥各自功能, 通力合作, 把 “爱国爱澳”教育工作作为其施政的重点之一。众所周知, 澳门是一个 “社团社会” ,各大社团亦能发挥其强大的动员能力和执行能力, 众志成城地推动 “爱国爱澳” 核心价值的传承与发扬, 民间社团与特区政府机构通力合作, 各自发挥自身优势, 合力为共同的目标贡献自身的力量, 把以 “ 爱国爱澳”为核心价值的国情和区情教育做好。823

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门国情区情教育与“爱国爱澳”教育状况与展望其三, 以立法方式作为推动以 “爱国爱澳” 为核心价值的国情和区情教育的根本保障。澳门特区崇尚法治精神, 社会支持特区政府依法施政, 但凡政令措施出台必须有法可依, 资源投入更要有法可循。在推动以 “爱国爱澳” 为核心价值的国情和区情教育的工作上, 特区政府从立法着手, 在《非高等教育制度纲要法》中写入与 “爱国爱澳” 教育相关的内容并以此作为基础, 基础教育的十年发展规划、 “课程框架” 和 “基本学力要求” 也以《非高等教育制度纲要法》作为法理基础, 推动 “爱国爱澳” 教育工作。而特区政府各部门亦根据相关法律, 依法推动 “爱国爱澳” 教育工作, 并承担资源保障职责, 拨款资助, 开展 “爱国爱澳” 教育活动。其四, 以编撰教材作为推动以 “爱国爱澳” 为核心价值的国情和区情教育的通用标准。回归以来, 教青局在编撰教材的工作上累积了宝贵的经验, 并且与内地或本地具有信度和资格的出版社和社团通力合作, 并广纳相关领域的专家学者和本地资深教师参与其中, 一方面保持高度的专业水平,但又吸纳了具有可操作性的实践建议, 有利于教材的推出和使用。《品德与公民》《中国历史》《世界历史》教材普遍为澳门的学校和教师所接纳和采用, 其成功的案例成为未来推动相关工作的宝贵经验。其五, 以考察交流作为推动以 “爱国爱澳” 为核心价值的国情和区情教育的重要抓手。长期以来, 特区政府不遗余力地推动澳门青少年参访内地, 让中小学生实地进行体验、考察和交流。组织澳门学生到内地参观交流的意义不仅在于加强澳门青少年与祖国的联系, 最重要的是在参观交流的活动中, 让年轻一代身临其境地感受祖国的蓬勃发展, 加深其对国家经济、文化与历史的认识, 强化其与祖国的情感联系, 唤醒其对国家的归属感和认同感。四开展以“爱国爱澳”为核心价值的国情和区情教育面临的挑战自回归以来澳门以 “爱国爱澳” 为核心价值的国情和区情教育卓有成923

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书效。不过, 随着国际政治形势的风云变幻, 加上一些突发性的不稳定因素,如 2020 年新冠肺炎疫情的发生, 以及中美贸易摩擦带来的经济下行压力等,对澳门的发展产生重要影响。因此, 国情和区情教育在当前形势下尤为重要。外在因素带来的新挑战, 主要体现在以下四个方面。一是中美博弈。众所周知, 中美两国近年来发生了严重的贸易摩擦, 对中国、区域乃至全球经济产生不同程度的影响。两国虽然经过多次谈判达成了阶段性的贸易协议, 但中美纠纷肯定不会戛然而止。究其根本, 两国的摩擦并不只在于单纯的贸易问题, 其深层次原因在于中国逐渐强大, 在国际舞台上愈来愈有影响力, 因而引发中美两个大国之间的政治博弈。如果从这个层次去思考, 摩擦就不止于经济和贸易层面, 国际舆论肯定会成为焦点。澳门是国家对外开放的重要 “窗口”, 国际舆论无疑会对澳门产生一定的影响。尤其是澳门年轻一代, 容易受到唯西方价值是从的所谓 “国际传媒”对中国的片面报道的影响, 打击他们对于祖国发展的信心, 影响他们对国家的认同, 给 “爱国爱澳” 教育的开展带来一定的挑战。二是青年抗议运动。进入 21 世纪后, 全球爆发一波社会抗议运动, 欧洲各地爆发青年抗议政府在社会民生事务方面政策的新自由主义改革的浪潮,还有美国的 “占领华尔街” 运动等。究其原因, 在于 21 世纪以来全球经济增长放缓导致工作机会减少, 青年失业率高居不下, 新一代人对未来的发展缺乏信心, 担心没有 “向上流动” 的机会, 从而对现有的制度产生不满, 于是诉诸社会运动来表达其政治诉求。社会抗议运动由欧洲国家到美国, 乃至中东、南美和亚洲国家都爆发了性质类似的社会运动, 更有逐渐向全球蔓延的趋势。澳门在这一波抗议运动中能否独善其身, 免受波及, 值得重视。三是港台局势。近年来台湾地区和香港相继发生重大的社会运动。究其原因, 是受到全球性的社会抗议运动的影响, 也明显深受大国博弈背景下外部势力煽动、支持、参与的影响。而这极有可能对澳门以加强国家认同为宗旨的 “爱国爱澳” 教育产生影响, 澳门继续开展相关教育需关注这方面的影响。四是网络生态。 21 世纪以来, 互联网在日常生活中被广泛利用, 人类033

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门国情区情教育与“爱国爱澳”教育状况与展望的生活模式与互联网息息相关。在互联网环境下, 政治参与和政治生态发生了重大的变化, 主要体现为 “在线政治”。由于互联网的特性, 人们常常透过网上讨论区和社交媒体 “发声”。所谓 “发声”, 其实就是个人利益或诉求的表达, 而且当个人以 “网民” 的身份出现时, 其利益诉求的能力不断增强。当 “在线政治” 与近年来全球爆发的一波又一波社会抗议运动结合在一起时, 互联网就成为重要的传播和动员的工具, 突尼斯的 “茉莉花”革命、美国的 “占领华尔街” 运动、法国的 “黄背心运动” 等, 都体现了“在线政治” 强大的动员力和深远的影响力。由于 “在线政治” 无远弗届的特性, 加上青少年又是互联网最忠实的用户, 邻近澳门的港台社会动荡透过互联网的传播、渗透和发酵, 将对澳门青少年基于事实的认知和对事件的价值取向产生巨大的影响, 这无疑给澳门 “爱国爱澳” 教育带来重大的挑战。五结语总体而言, 自回归以来, 澳门 “爱国爱澳” 教育工作基础牢固, 但无碍我们以与时俱进为原则, 继续不断深化和优化相关工作, 笔者建议: 第一, 国情和区情教育只有与日常生活紧密联系在一起, 才能持续、深入和有效地开展, 因此, 无论是品德与公民课、历史文化课、语文课还是参观交流考察计划等, 其主题和内容都要贴近学生当下生活, 这样才能有良好的教育效果; 第二, 要以让学生理解和感悟的方式来开展国情和区情教育, 教师避免依书直说, 强迫学生死记硬背, 多以灵活、生动、多元的教育方式促进澳门中小学生主动了解国情和区情, 启发他们对身份认同和国家认同的思考;第三, 继续坚持全社会共同推动国情和区情教育, 不要单靠教育界, 尤其是只依赖品德与公民教师、语文和历史教师, 也要动员全校教职员, 家长和社会更不应置身事外, 鼓励各自发挥自身的特点和优势, 共同培养下一代爱国家、爱澳门的心; 第四, 继续投放资源促进澳门青少年走进内地, 透过参观、考察、交流、求学, 直观而全面认识祖国, 了解国家的发展, 培养学生对国家和特区的 “主人翁精神”。再者, 教育部门和校方必须更有效地善用133

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书资源, 让更多学生获得外访的机会; 第五, 在编撰和优化各类有关国情和区情教育的教材的同时, 加强任教相关科目教师的专业水平, 要开办有实效的教师培训课程, 也要支持任教相关科目的教师, 组织教师发挥资源共享、协同合作的精神, 形成 “爱国爱澳” 教育的师资团队; 第六, 要充分挖掘和利用互联网平台的优势, 调动各界的力量, 整合各类有效的教学资源, 实现开发科技辅助与教学策略创新模式, 提升知识信息共享程度和教育工作效率, 让国情和区情教育更能与时俱进。回归二十年来, 澳门成功实践了 “一国两制” 的道路。全赖中央政府的全力支持, 驻澳机构的致力协调、特区政府的勇于承担、私立学校的积极配合、家长教师的身教言教、民间社团的大力推动、社会的广泛认同, “爱国爱澳” 核心价值得以薪火相传, 成为 “澳门精神” 的一个重要的组成部分。以 “爱国爱澳” 为核心价值的国情和区情教育, 是 “一国两制” 事业后继有人的关键保障。同时, 随着中国在国际舞台上的影响力逐步提升, “一带一路” 倡议越来越为世界所认同, 京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设拉动国家进一步提质发展, 建成 “两个一百年” 的目标指日可待, 这也会增强澳门年轻一代对国家和民族的归属感、认同感和自豪感。结合两者来看,可谓挑战与机遇并存。因此, 澳门要好好总结过去卓有成效的 “爱国爱澳”教育, 与时俱进, 向澳门青少年讲好中国故事和澳门故事, 继续推进国情和区情教育, 永葆 “一国两制” 事业后继有人, 确保 “爱国爱澳” 精神薪火相传。233

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门科学教育效果评估与展望.澳门科学教育效果评估与展望叶桂林摘要: 回归以来, 澳门特区政府非常重视科学教育, 透过出台“课程框架” 与 “基本学力”, 更新了正式课程中有关科学教育的内容; 同时, 加大课外科学普及的投入, 特区政府相关部门及民间社团推出了丰富多彩的科普活动, 吸引了广大青少年参与。在澳门各界的全力推动下, 澳门的科学教育效果明显, 在国际学生能力评估中科学素养得分持续提高、升大修读科技类学生人数稳步上升、在重要国际科学比赛中屡获大奖。未来, 特区政府仍需继续加大投入,继续完善科学教育。关键词: 澳门科学教育科普社会、经济发展要依靠科技进步, 科技进步要依靠创新, 科技创新要依靠人才。科技创新人才则需各教育阶段的培养, 其中青少年时代是非常关键的时段。回归以来, 特区政府非常重视科学教育, 透过改革正式课程中的科学教育以及大力推广课外科普教育, 大大提升了澳门青少年的科学素养, 为澳门未来的高质量发展奠定了基础。333叶桂林, 博士, 澳门科学技术发展基金行政委员会委员, 研究方向: 科技政策、澳门经济。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书一正式课程中的科学教育(一)回归前的情况回归前, 澳门基础教育有三大特色: 以私立学校为主体和主导、办学宗旨多元化、课程设置和学科内容不统一。① 课程设置和学科内容不统一主要体现为课程由学校自主决定, 教材的编写、出版和选用也完全自由, 这使得学校间的教材、教学内容、教学语言乃至课程设置和课程结构也各不相干。这种课程管理制度虽给学校以足够的空间办出特色, 但也使澳门基础教育缺乏一个应有的基本标准, 学校间的教育质量参差不齐。② 因此, 澳门各中小学在科学教育课程上存在较大的差异。澳葡政府也做出了一些努力来缩小差异, 于 1991 年颁布第 11 / 91 / M 号法令《澳门教育制度》, 第一次提出澳门应该实行十年免费义务教育,③ 随后澳门的课程改革进入一个高潮。④ 行政当局先后颁布了关于学前教育、小学教育、初中教育和高中教育的课程组织法令 (第 38 / 94 / M 号法令、第 39 /94 / M 号法令、第 46 / 97 / M 号法令)。依据上述法令, 基础教育各阶段与科学相关的课程要求见表 1。小学阶段的科学教育课程包含在 “常识” 之中, 与社会、健康卫生、历史和地理一起, 每周 4 ～ 7 节。初中阶段的科学教育课程包含在 “一般基础培训” 之中, 与人文及社会科学一起, 每周 7 ～ 14 节。高中阶段将科学教育课程作为其中一类选修培训, 与人文及社会经济学科和艺术放在一起, 占每周课时的20% ～ 30% , 科学及技术学科包含物理、化学、生物、绘图及立体几何学、科技等科目。433①②③④李方: 《论澳门基础教育的特色》, 《广东行政学院学报》 1999 年第 4 期。郭晓明: 《回归 20 年澳门非高等教育法的变革》, 《港澳研究》 2019 年第 2 期。朱鹏: 《延续与创新: 澳门〈非高等教育制度纲要法〉述评》, 《全球教育展望》 2007 年第9 期。郭晓明: 《澳门课程变革的背景与可能路径》, 《行政》 2014 年第 4 期。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门科学教育效果评估与展望表 1 回归前澳门小学、初中和高中教育课程计划中与科学相关的内容阶段组别培训内容(科目) 每周课时小学常识社会、自然科学、健康卫生、历史、地理一至四年级 4 ～ 6 节五至六年级 5 ～ 7 节初中一般基础培训物理及自然科学、人文及社会科学7 ～ 14 节高中选修培训—核心科目—人文及社会经济学科外语(第三语言)、文学、中国文学、历史、中国历史、社会、经济、地理选修培训—核心科目—科学及技术学科物理、化学、生物、绘图及立体几何学、科技选修培训—核心科目—艺术音乐、造型艺术、艺术史、设计20% ～ 30%(应在三个核心科目中选择至少两个科目) 注: 小学每节课最少 35 分钟, 最多 45 分钟; 初中每节课最少 35 分钟, 最多 50 分钟; 高中每周课时 35 ～ 45 节课, 每节课 40 分钟或 45 分钟。资料来源: 根据第 38 / 94 / M 号、第 39 / 94 / M 号以及第 46 / 97 / M 号法令相关内容整理。澳葡政府于 1994 年成立了 “课程改革工作小组”, 透过小组为基础教育的各个阶段编制了一套具体详尽的课程大纲, 澳门历史上第一次有了由政府制定的课程标准。① 其中, 中小学科学教育课程大纲于 1999 年颁布, 具体包括《小学自然科学及健康卫生大纲》《初中物理及自然科学试行大纲》《高中物理试行大纲》《高中化学试行大纲》《高中生物试行大纲》。由于澳门的私立学校在课程和教学方面均享有高度的自主权, 而且当时的澳葡政府也缺乏足够的财政资源支持私立学校, 无法激励它们配合相关的教育政策,因此大纲在私立学校的使用并不理想。(二)回归后的发展回归以来, 特区政府一直在努力改变这一局面。尤其是随着财政收入的增加, 特区政府有足够的条件推动各私立学校的发展与特区政府的教育政策533① 郭丽丽: 《澳门新一轮课程改革的背景、特点及反思》 , 《广东教育学院学报》 2010 年第1 期。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书更有效地协调起来。特区政府于 2006 年 12 月 21 日颁布了第 9 / 2006 号法律《非高等教育制度纲要法》, 其中专设一章 “课程与教学”, 规定: “课程编制应遵循教育制度的基本原则和总目标, 以及各教育类型和教育阶段的目标” “政府须规划各教育阶段的课程框架, 订定学生须达到的基本学力要求, 其具体内容由专有法规订定” “公立学校和第三十六条第三款 (一) 项所指的私立学校在遵循澳门特别行政区课程框架和基本学力要求的前提下,可自主发展其校本课程。”1. 正规教育课程框架中的科学教育2014 年, 特区政府颁布了《本地学制正规教育课程框架》 (以下简称《课程框架》), 订定了本地学制正规教育的幼儿教育、小学教育、初中教育及高中教育各阶段的课程框架。《课程框架》以渐进的方式实施, 幼儿、小学、初中和高中各教育阶段先后从 2015 / 2016 年、 2016 / 2017 年和 2017 /2018 年所在的新学年开始实施, 到 2019 / 2020 学年覆盖所有年级。与回归前相比, 特区政府对正规教育课程中科学教育的重视度显著提高(各教育阶段的科学教育要求见表 2), 首次在幼儿教育中加入科学的内容,小学及初中教育中与科学相关的课程中增加了资讯科技, 在高中教育中将科学与科技作为必修课。表 2 “课程框架” 里幼儿、小学、初中和高中教育课程中与科学相关的内容阶段组别培训内容(科目) 每周课时幼儿数学与科学 — —小学个人、社会与人文、科学与科技常识( 含:自然科学)、资讯科技六年不少于 41600 分钟初中科学与科技自然科学、资讯科技三年不少于 16480 分钟高中必修———科学与科技自然科学、资讯科技三年不少于 9320 分钟资料来源: 根据第 15 / 2014 号行政法规相关内容整理。2. 正规教育基本学力中对科学教育的要求《本地学制正规教育基本学力要求》于 2015 年 7 月 20 日正式颁布。633

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门科学教育效果评估与展望“基本学力” 指的是学生在完成幼儿、小学、初中及高中各教育阶段的学习后, 所应具备的基本素养, 是对学生知识、能力和态度的基本要求。 “课程框架” 与 “基本学力” 互相配合, 促成澳门各教育阶段学生发展水平和教育质素保证的基础。幼儿阶段的 “数学与科学” 课程有六大学习范畴: 逻辑与推理、图形与空间、数与量、科学态度、科学技能以及科学现象。每个学习范畴都有具体的要求, 如 “科学技能” 要求学生 “能运用感官探索自然与科学现象”,“能尝试比较自然环境中各种现象和材料的异同等多个方面”。①小学阶段 “常识” 课程包括了 “科学与生活” 的内容, 其目标是要“培养学生关心科技的发展, 了解其对人类生活、社会经济和自然环境产生的影响”, 具体有 26 项要求, 包括 “能察觉空气的存在, 并能指出空气的特性” “能用基本组件连接一个简单电路” 等。 “资讯科技” 课程重在培养“学生应用资讯科技的能力和态度”, “引导学生运用资讯科技提升学习成效”, “让学生懂得在日常生活中善用资讯科技”; 分成 “概念与认知” (22项要求)、 “应用与创作” (18 项要求)、 “沟通与合作” (6 项要求)、 “道德与责任” (12 项要求)。②初中阶段 “自然科学” 课程重在 “提高学生科学素养水准”, “引导学生理解科学、技术、社会与环境之间的关系”, “倡导科学探究, 注重教学方式方法的多样化”。分为四大学习范畴: ① “科学探究”, 由 “科学探究理解” (3 项要求) 和 “科学探究能力” (5 项要求) 组成; ② “物质科学”, 由 “生活中的各类物质” (17 项要求)、 “物质属性和结构” (14 项要求)、 “物质的运动和相互作用” (28 项要求) 以及 “能量和能源” (5 项要求) 组成; ③ “生命科学”, 由 “生物体的结构” (8 项要求)、 “生物的生命活动” (10 项要求) 以及 “生态与进化” (10 项要求) 组成; ④ “地球733①②第 118 / 2015 号社会文化司司长批示公布的 “ 幼儿教育基本学力要求 ”, https: / /bo. io. gov. mo / bo / i / 2015 / 30 / despsasc_ cn. asp#118, 最后访问日期: 2020 年 2 月 8 日。第 19 / 2016 号社会文化司司长批示《小学教育阶段基本学力要求》, https: / / bo. io. gov. mo /bo / i / 2016 / 09 / despsasc_ cn. asp#19, 最后访问日期: 2020 年 2 月 8 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书与太空科学”, 由 “我们的地球” (6 项要求) 和 “宇宙的构成” (6 项要求) 组成。 “资讯科技” 课程强调 “重视学生资讯素养的提高和科技能力的发展, 促进学生更好地融入资讯化社会”, “倡导多元的资讯科技学习方式,促进学生的个性化发展”, “发展学生在日常生活中善用资讯科技的能力,提升学生的终身学习能力和生活质素”, 具体分成 “概念与认知” (11 项要求)、 “应用与创作” (10 项要求)、 “沟通与合作” (5 项要求)、 “道德与责任” (6 项要求)。①高中阶段 “自然科学” 课程的理念为 “使每一位学生的科学素养水平都得到提高”, “帮助学生理解科学技术与社会之间的关系”, “注重教学方式的多样化, 积极倡导探究学习”, 分为四大学习范畴: “科学探究” (10项要求)、 “科学史与科学本质” (13 项要求)、 “环境和资源” (9 项要求)以及 “近现代科技” (10 项要求)。 “资讯科技” 课程强调 “坚持基础性,兼顾个性化发展, 提升每一个学生的资讯科技素养”, “重视科技思想、方法的领悟, 发展学生的思维能力和创新意识”, “强调实践性, 培养学生的问题解决能力”, “关注资讯科技的发展和影响, 培养良好资讯公民”, 具体分成 “概念与认知” (8 项要求)、 “应用与创作” (8 项要求)、 “沟通与合作” (4 项要求)、 “道德与责任” (6 项要求)。②上述科学教育 “基本学力” 与回归前课程大纲的最大区别在于不对各年级逐级提出基本要求, 也不规定各年级的具体内容。这一方面为学校课程内容的安排以及选择教材提供了很大的空间, 另一方面对学校在这两方面的工作提出了更高的要求。3. 正规教育科学教育教材“课程框架” 及 “基本学力” 对学生学什么、学多久、需掌握到什么程度分别做出了规范。至于学校选用哪些教材, 特区政府并没有做出规范, 因833①②第 56 / 2017 号社会文化司司长批示公布的 “ 初中教育阶段基本学力要求”, https: / /bo. io. gov. mo / bo / i / 2017 / 26 / despsasc_ cn. asp#56, 最后访问日期: 2020 年 2 月 9 日。第 55 / 2017 号社会文化司司长批示公布的 “ 高中教育阶段基本学力要求”, https: / /bo. io. gov. mo / bo / i / 2017 / 26 / despsasc_ cn. asp#55, 最后访问日期: 2020 年 2 月 9 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门科学教育效果评估与展望此, 各校所选择的教材也有较大的差异。由于澳门人口少, 教材的市场不大, 出版商对发展澳门本地课本的积极性低, 因此澳门中小学的各科教学在很大程度上依赖外地 (内地、香港、台湾、外国等) 教材。根据澳门教育暨青年局于 2009 年发布的《澳门中小学自然科学教育专项评鉴报告》, 39 所中学学校 (校部) 中, 采用内地教材的有 31 所 (占79. 5% ), 采用香港教材的有 12 所 (30. 8% ), 采用台湾教材的有 3 所(7. 7% ), 采用国外 (英国) 教材的有 1 所 (占 2. 6% )。可见, 中学科学教育中采用内地教材的学校 (校部) 占大多数, 其中有 24 所学校 (校部)注明所采用的内地教材是人民教育出版社的, 也有个别学校采用内地其他出版社 (如华东师范大学出版社、江苏教育出版社等) 的新教材。而在小学科学教材方面, 45 所小学中, 采用香港教材的有 29 所 (占 64. 4% ), 采用本地教材的有 11 所, 利用其他版本的有 6 所。因此, 大多数澳门小学使用香港出版的教材。①澳门教育暨青年局正逐步组织澳门专家学者的力量编写具有本地特色的科学教材, 于 2016 年委托澳门科学技术协进会编写小学常识教材。该套教材包含: 全套学生课本、全套教师用书以及 PPT 课件、配套的习题库、实验包以及教材网站。二课外科学普及教育(一)特区政府科普投入正式课程中的科学教育让学生掌握基本的科学知识, 课外科普则为学生拓宽视野、重点培训以及深入学习提供了机会。澳门特区政府非常重视课外的科普教育, 在行政长官历年的施政报告中均提到要推进科普教育及开展科933① 澳门特区政府教育暨青年局: 《澳门中小学自然科学教育专项评鉴报告》, https: / / portal. dsej.gov. mo / webdsejspace / addon / upload / Upload_ viewfile_ page. jsp? id = 6724&sid = &, 最后访问日期: 2020 年 2 月 10 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书普活动。特区政府中有开展科普活动的部门主要包括澳门科技委员会、澳门科学技术发展基金、澳门教育暨青年局、澳门科学馆、澳门通讯博物馆、澳门海事博物馆及澳门航海学校等。特区政府每年对科普都有稳定投入。科学技术发展基金连同上述多个部门每年开展的科普投入统计来看 (见表 3) , 近三年特区政府的科普投入维持在 7000 万澳门元左右, 总参与人次约 90 万人。各部门多年推广科普的成效越来越显著, 各学校师生积极参与, 市民的参与度也有提升。表 3 2013 ～ 2018 年特区政府科普总投入与总参与人数2013 年 2014 年 2015 年 2016 年 2017 年 2018 年科普总投入(澳门元)52882379 71678776 54632626 82204502 65486868 74498453总参与人数(人次) 866429 931272 967257 1112209 889956 814095 资料来源: 澳门科学技术发展基金: 《澳门特区政府科普投入状况》。(二)科学技术发展基金的科普资助及科普教育科学技术发展基金恒常的科普计划或活动有科普资助、学生科普夏令营及教师考察团和科技活动周等, 于 2016 年与教青局合作开展了 “少年科技优才培养计划”, 在近年进一步资助及推出多项科普活动, 期望让学生通过活动拓宽视野, 培养优秀的科学人才。1. 科普资助为了鼓励学校及科技团体开展更多科普活动和科普教育, 吸引更多学生参与, 科学技术发展基金于 2007 年推出了科普资助计划, 为开展科普项目的各类学校和科技团体等提供经费资助, 对推动科普发展发挥了较大的作用。 2015 ～ 2019 年, 科普资助计划共批准了 1333 个科普项目, 资助金额超过 1. 33 亿元, 受资助的大、中、小、幼学校共 56 所; 社团共 36 个, 参与的学生超过 4. 6 万人次。043

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门科学教育效果评估与展望2. 科技周暨科技创新展自 2005 年开始特区政府每年举办科技周暨科技创新展, 该活动已经成为澳门规模最大的科普盛事, 也是重要的科普平台。近 5 年来 (2015 ～ 2019年) 共有 99000 人次参观了展览。2019 年的科技周暨科技创新展期间举办了系列活动:① “国家科技创新展” 展出了约 40 项国家在航天工程、极地科考、深海探索等方面的创新技术成果及模型、 VR 互动体验等。② “本地科普成果展” 展出了 40 多个获科学技术发展基金资助的项目。③ “2019 全澳青少年创新挑战赛” 吸引了澳门 16 所学校的 127 位学生参加, 收到作品 51 份。在这次比赛中表现优秀的学生将获邀加入由科学技术发展基金及教青局合作开展的 “少年科技优才培养计划”。④ “2019 粤港澳青少年创新观摩赛” 邀请了香港新一代文化协会、深圳市科学技术协会组队来澳参加, 促进粤港澳大湾区的科普交流和合作。⑤邀请多个单位在场馆主办比赛及活动, 包括由澳门生产力暨科技转移中心主办的 “第二届全澳中学生手机网站设计技能比赛” “第六届全澳中学生资讯科技知识问答比赛”, 澳门科技创新教育学会主办的 “2019 WRO 奥林匹克机械人竞赛澳门邀请赛”, 澳门智慧城市联盟协会主办的 “ RoboMaster2020”, 澳门创新发明协会主办的 “第七届澳门国际创新发明展”, 澳门演辩文化协会主办的 “智慧城市辩论邀请赛”, 澳门书法教育研究会主办的 “科技与书法”。⑥为鼓励学生积极参加科普活动, 现场还组织大学生和小学生担任讲解员, 让中学生为展场活动进行多媒体记录及传播; 安排了专题讲座 (3 场)、国际暑期课程分享会、南极科考讲解会、动手工作坊 (20 场) 及全国科普微视频大赛———澳门选拔赛颁奖礼等。3. 潜能拓展计划“潜能拓展计划” 在 2015 年启动, 该计划是根据 2015 年度施政报告中“推动科普工作发展, 提升科学素养” 这一施政理念推出的重点科普工程,143

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书由科学技术发展基金与教育暨青年局共同主办, 澳门大学科学暨工程科普推广中心、澳门科技大学承办。此计划旨在对一些在科学学科中具有突出表现及发展潜能的中学生进行系统长期的培训, 以培养学生的创新思维及能力为中心, 通过技能培训、专业熏陶、项目研究以及参加竞赛等多种途径, 激发其个人潜能, 助其发挥个人专长及制定长远目标, 成为推动澳门科技事业发展的有用之才。 2019 年, 共有 58 人通过选拔进入了潜能拓展计划。4. 科普团科普团包括学生科普夏令营及教师考察团, 由科学技术发展基金与科技委员会合作组织, 在科学技术部支持下, 通过内地与澳门科技合作委员会科普工作组协调内地接待单位, 组织澳门师生到内地开展短期的科普实践及科普考察活动, 以提升澳门师生对各种不同科技产业、学科的兴趣和认识, 同时增进澳门师生对内地科技及社会发展情况的了解。2015 ～ 2019 年, 共组织了 25 个学生科普夏令营及 15 个教师考察团,合共约 1520 人次参加。学生科普夏令营主题多样, 包括电子通信 (陕西)、地质地貌 (云南)、智慧城市 (辽宁)、航海 (广东)、自然生态 (黑龙江)、机器人 (安徽) 以及天文地质 (青海) 等; 教师考察团考察的地点包括山东、甘肃、云南、福建, 陕西、辽宁等地。为了让师生对有关的主题有更多的认识, 提高夏令营的效果, 科学技术发展基金邀请相关部门举办前期培训课程。5. 海外培训科学技术发展基金从 2016 年开始资助澳门大学生到以色列参加特拉维夫大学暑期创业和智慧城市课程, 以丰富澳门青年创业知识和更好地认识智慧城市的发展, 拓阔国际视野, 共有 16 名学生参加此项课程。此外, 科学技术发展基金自 2017 年开始从 “潜能拓展计划” 中选拔优秀的学生, 资助他们赴德国参加 XLAB 科学营, 旨在透过短期但丰富的海外学习机会, 让学生有机会在国际知名学府体验前沿科学研究, 从而增进知识、了解不同的文化、拓阔国际视野, 共有 6 名学生参加此科学营。243

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门科学教育效果评估与展望(三)其他政府部门及民间机构开展的科普教育1. 澳门特区教育暨青年局为配合及落实特区政府 “教育兴澳” “人才建澳” 的指导方针, 教育暨青年局及教育发展基金每年通过不同的方式支持及推动科普教育, 并促进澳门学生与其他地区学生的科普交流, 培养学生对科学探究的兴趣, 提升科学研究的水平。教育暨青年局及教育发展基金所开展的有关科普的项目种类多样, 包括资助学校的科普项目、组织科普活动及外地科普交流活动、资助社团开展科普活动 / 比赛, 以及资助学校建设和购买实验设备等; 此外, 还组织澳门学生参与地区性、全国性及国际性的科普活动及比赛, 2018 年参与科普活动及比赛、科普工作坊的人员共 34808 人次。2. 澳门科学馆澳门科学馆以推动青少年科普教育、配合澳门旅游发展以及作为地区性科普教育及会展平台为宗旨。展览以知识性、科学性和趣味性并重的互动展品为主, 让参观者在亲自动手的过程中享受探索科学的乐趣。目前, 该馆有 12 个长期展厅, 主题包括太空科学、儿童乐园、儿童科学、航海科学、机械人、声学、物理力学、遗传学、环保、运动健康、运动竞技和电学及电磁学, 科学馆定期更新展厅, 2018 年更新了电学及电磁学厅。其余两个为适时更换的专题展览厅, 2018 年举办了 “奇异物质展” 及“仿生科学展———大自然的启示”。该馆经常举办亲子工作坊、比赛及专家讲座, 2018 年先后举办了 “乐高教育机械人比赛” 及 “小球大世界———2018 澳门科学馆多媒体创作比赛”。该馆亦设有机械工房, 有兴趣学习基本机械知识及机械人设计制作的学生可以借用, 并为相关教师提供合适的培训, 从而提升师生的专业技术水平。①343① 澳门科学馆, http: / / www. msc. org. mo / about. php? cid = 53&lg = cn#. Xj_ 8hFIzbs0, 最后访问日期: 2020 年 2 月 10 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书3. 澳门通讯博物馆澳门通讯博物馆为邮电局下属机构。博物馆致力于推动普及电信科学和技术, 让参观者在互动、探索和实验中学习。博物馆集合展示了远程通信发展中使用过的系统与技术藏品和设备, 同时展出与澳门邮电局历史发展相连的电信设备外, 广集以电磁、静电、直流电、交流电、电报、电话、无线电广播、信息处理、传输、模拟电子和数码电子为主题的科学展品。除此之外, 博物馆还举办多种科普活动, 如在 2018 年举办了 “小学生科·艺大作战” “电子装置制作比赛” “科学速递———生物医学工程开步走”。①4. 澳门海事博物馆澳门海事博物馆是海事及水务局下属机构。澳门海事博物馆所展示的主题不但反映了澳门的演变, 还系统地阐述了中国和葡萄牙在海上交通史上的卓越成就, 说明了海洋对人类文化的重要性。而且, 馆内博物馆还设有水族馆。此外, 博物馆还与当地中学合办科普课程、开展面向市民及游客的科普活动、专题科普展览等。②5. 澳门航海学校澳门航海学校开办海事研习课程、培训课程、预备课程、进修课程和再培训课程, 为市民大众提供水手、沿岸船长、远洋船长及业余潜水员等水上运动员预备课程, 为中学提供校外补充活动, 为青少年提供暑期活动, 透过活动使澳门青少年认识海事及港务活动的现况。此外, 还不定期进行推广活动, 借以增加青少年对海事及港务活动的兴趣。③6. 澳门民间科技组织澳门科学技术协进会是澳门一个重要的民间科学组织, 它由一批澳门科学技术专业人士组成。该会积极普及科学知识, 举办的科普活动包括 “杰443①②③澳门通讯博物馆, http: / / www. cmm. gov. mo / chi / general / introduction. html, 最后访问日期:2020 年 2 月 10 日。澳门海事博物馆, https: / / www. marine. gov. mo / subpage. aspx? a_ id = 1431489058, 最后访问日期: 2020 年 2 月 10 日。澳门航海学校, https: / / www. marine. gov. mo / subpage. aspx? a_ id = 1431489050, 最后访问日期: 2020 年 2 月 10 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门科学教育效果评估与展望出华人科学家公开讲座” “澳门青少年科普书籍阅读奖励活动” “青少年高校科学营” “澳门青少年综合机械人科普活动选拔赛” “世界湿地日系列活动” “生态小组活动” “澳门青少年科学家大会” “国际可持续发展项目奥林匹克竞赛 (澳门赛区)” 等, 促进市民对科学的兴趣, 尤其是教授年青一代不同范畴的科学知识、学习科学精神、强化科学思维, 为澳门培育科学技术人才。①澳门工程师学会和澳门电脑学会分别由来自澳门不同领域的专业人士组成。这些专业社团均发挥会员的专业优势, 积极参与和推动澳门的科普活动, 澳门工程师学会每年都为澳门青少年提供科普活动平台, 培养本地青少年创新精神及实践能力, 它举办澳门学生趣味科学活动比赛, 承办 “澳门科学与工程大奖赛” “澳门青少年科技创新作品选拔活动”, 指导澳门学生参与 “国际科学与工程大奖赛”, 举办各类工作坊。澳门电脑学会组织 “全国青少年信息学奥林匹克竞赛” 澳门赛区的比赛, 参与组织 “全澳中学生资讯科技知识问答比赛”, 同时协助政府部门培训青少年学生参与资讯科技类的比赛。三科学教育效果评估(一)国际学生能力评估计划(PISA) 国际学生能力评估计划 (Programme for International Student Assessment,PISA) 由经济合作与发展组织 ( Organization for Economic Co-operation andDevelopment, OECD) 策划, 自 2000 年起每三年举行一次。 PISA 通过国际共同认可评量框架, 评估 15 岁在读中学生于阅读、数学和科学等三方面的表现。其中科学素养内涵包括: “解读科学数据及举证科学证据” 能力, 即543① 澳门科学技术协进会, https: / / mapst. org / index. php? option = com_ content&view = article&id =8&Itemid = 141, 最后访问日期: 2020 年 2 月 10 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书能够以多样的表现方式分析及评量科学数据、主张和论点, 并做出适当的结论; “评量及设计科学探究” 的能力, 即能够描述、评估科学研究并提出方法去回答科学问题; “解释科学现象” 的能力, 即能够充分运用所了解的科学概念和知识, 对自然界发生的现象加以解释。近十年来, 澳门学生 PISA 科学素养表现良好, 成绩连续增长 (见表 4)。最新发布的 2018 年 PISA 结果显示, 参与的 79 个国家 / 经济体中, 澳门名列第三, 为澳门参加历届 PISA 科学素养测试所取得之最好排名, 94% 的澳门学生已达到 PISA 科学素养的基准水平 2。此外, 澳门科学素养低的学生比例进一步降至 6% , 科学素养高的学生比例则大幅上升至 13. 6% , 是 OECD平均水平的 2 倍。由此可见, 澳门青少年对科技的兴趣及认识水平显著提高, 这是特区政府正式课程改革及支持课外科普教育蓬勃发展的结果。表 4 2009 ～ 2018 年澳门学生 PISA 科学素养得分单位: 分2003 年 2006 年 2009 年 2012 年 2015 年 2018 年澳门学生 PISA科学素养得分525 511 511 521 529 544OECD 平均水平 500 500 501 501 493 489 资料来源: 《PISA 2018 学生素养表现理想澳门教育质量持续兼快速进步》, 澳门教育暨青年局网站, 2020 年 1 月 16 日, https: / / portal. dsej. gov. mo / webdsejspace / addon / allmain / msgfunc / Msg_funclink_ page. jsp? msg_ id = 74392&, 最后访问日期: 2020 年 2 月 12 日。(二)升大学修读科技类专业的情况澳门的产业以旅游博彩业为主, 科技产业并不发达, 所以高中毕业生升读大学时多数不会选择修读科技类专业。根据澳门特区政府教育暨青年局每年发布的《澳门高中毕业生升学调查简报》, 2007 / 2008 学年只有 19. 4% 的高中毕业生升学选择修读科技类专业, 此后选择修读科技类专业的高中毕业生稳步增加, 2018 / 2019 学年这一比例达到 33. 1% , 人数接近 2007 / 2008 学年的 2 倍 (见表 5)。在澳门产业结构没有明显改变的情况下, 修读科技类643

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门科学教育效果评估与展望专业的高中毕业生数量持续增加, 这在很大程度上得益于正式课程中科学教育的加强以及课外科学普及教育的深入。其中, 课外科学普及教育有效地拓宽了学生的视野, 使学生对不同科技专业有了更多的了解, 培养了学生对科技的兴趣, 从而在升大学时会选择科技类专业。表 5 2007 / 2008 ～ 2018 / 2019 学年澳门高中毕业生升学选择修读科技类专业的人数与占比2007 / 2008 2008 / 2009 2009 / 2010 2010 / 2011 2011 / 2012 2012 / 2013高中毕业生总数(人)4077. 0 4428. 0 4398. 0 4496. 0 4864. 0 4794. 0高中毕业生升学选择修读科技类专业人数(人)791 944 932 996 1126 1133修读科技类专业高中毕业生比例(% )19. 4 21. 3 21. 2 22. 2 23. 1 23. 62013 / 2014 2014 / 2015 2015 / 2016 2016 / 2017 2017 / 2018 2018 / 2019高中毕业生总数(人)4800. 0 4707. 0 4516. 0 4320. 0 4343. 0 3971. 0高中毕业生升学选择修读科技类专业人数(人)1149 1161 1207 1373 1390 1314修读科技类专业高中毕业生比例(% )23. 9 24. 7 26. 7 31. 8 32. 0 33. 1 注: 2015 / 2016 学年及之前的分类方法下, 科技类专业包括医疗护理、工业 / 机电 / 航天 / 电脑、土木 / 水利 / 环境 / 海洋、理科学、农林园艺 / 水产。 2016 / 2017 学年起的分类方法下, 科技类专业包括卫生与福利、工程、制造和建筑、资讯科技、自然科学、数学和统计、渔林农业与兽医学。资料来源: 《澳门高中毕业生升学调查简报》, 澳门特区政府教育暨青年局网站, https: / /portal. dsej. gov. mo / webdsejspace / addon / msglistresearch / MsgList _ view _ page. jsp? remark1 = % E6%95% 99% E8% 82% B2% E8% AA% BF% E6% 9F% A5&search_ data = &, 最后访问日期: 2020 年 2 月13 日。743

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书(三)科技比赛获奖情况澳门中小学积极组织学生参加各类科技比赛并取得不错的成绩。其中,从在国际科学与工程大奖赛 (Intel International Science and Engineering Fair,ISEF)、世界青少年机器人奥林匹克竞赛 ( World Robot Olympiad, WRO)、全国青少年科技创新大赛这三项比赛中取得的成绩来看, 近年来澳门学生的获奖数量有所增加, 等级有明显提升。在国际科学与工程大奖赛中, 2019 年澳门的三个参赛团队全部获奖,分别获得机械工程范畴三等奖、材料科学范畴四等奖及转译医学范畴专项奖, 成绩为历届最佳。① 在世界青少年机器人奥林匹克竞赛中, 澳门参赛时间不长, 2019 年为第三次派出队伍参赛, 但仍取得佳绩, 在该赛事的足球项目中夺得冠军。② 在全国青少年科技创新大赛中, 2019 年澳门共 18 名师生参与竞赛, 共获得 5 个一等奖、 4 个二等奖, 以及 25 个专项奖, 为历届最优, 并且连续多年夺得最高荣誉——— “中国科协主席奖”。③四总结与展望随着 “课程框架” 以及 “基本学力” 的实施, 澳门正式课程中科学教育得到了完善, 保证学生掌握最基本的科学技术知识。特区政府很重视科普教育, 各个政府部门透过提供资助、举办各类活动和比赛、组织到外地交流、安排资优学生进入大学实验室等多种方式, 在课外为学生提供了提升自我科研能力、拓宽眼界的机会。澳门青少年对科技的兴趣及认识显著提高,为澳门未来科技事业的发展打下了坚实基础。843①②③《澳中学生科创发明扬威 “国际科学与工程大奖赛” 创历届最佳》, 澳门特别行政区政府入口网站, https: / / www. gov. mo / zh - hant / news / 286791 / 。《澳机械人奥世赛夺冠》, 《澳门日报》 2019 年 12 月 4 日, C4 版。《第 34 届全青赛澳门创历届最优成绩九成得奖澳生作品为科技基金资助项目》, 澳门科学技术发展基金网站, http: / / www. fdct. gov. mo / zh _ tw / fund _ information _ detail / article /jzs40btm. html, 最后访问日期: 2020 年 2 月 15 日。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门科学教育效果评估与展望展望未来, 特区政府还需要不断加大对科学教育的投入, 可以从三方面进一步推动科学教育。一是科技发展日新月异, 特区政府要定期修改 “课程框架” 和 “基本学力” 的内容, 推动学校更新科技课程的教学大纲, 以让学生能够学习到最新的科技知识。二是随着国家的科技实力持续增强, 澳门地区的科技水平也有明显提高, 在正式课程及科普教育中应进一步增加介绍国家及澳门地区科技成就的内容, 增强学生的国家认同感及自豪感。三是澳门产业结构仍比较单一, 特区政府要集中资源发展部分高新技术产业, 同时要向学生更多地推介粤港澳大湾区的发展机会, 以提升学生升大学时修读科技类专业的意愿。943

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书.澳门青年人才政策的现状与展望周永豪摘要: 澳门经济适度多元发展是当下澳门社会最重要的建设工作。多元发展的关键在于人才, 澳门特区政府自 2014 年设立人才发展委员会以来, 推动了众多政策措施, 至今澳门人才政策的框架基本形成。然而, 对标人才发展的最终目标,政策仍有完善及改进空间。本文回顾了过去特区政府的人才政策, 指出政策在经济及社会层面的主要难点及人才政策在落地实施上的未尽善处, 探讨政策优化思路。本文建议政府通过进一步整合资源, 善用大湾区联动优势, 深化人才政策在实施方向上的变革, 聚焦创新发展型青年人才的培养、引进和运用, 以期望在人才推动经济适度多元发展方面及早取得突破。关键词: 澳门人才政策青年培养回顾过去十年, 在旅游及博彩业的带动下, 澳门经济迅速增长, 居民财富快速累积, 但经济结构单一的情况更趋明显, 增加了澳门经济发展的风险因素和不确定性。因此, 推动经济适度多元发展成为当下特区政府最为重要的工作。053周永豪, 香港大学经济学硕士, 第五届澳门特别行政区行政会委员、澳门中华新青年协会会长。**

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门青年人才政策的现状与展望特区政府与业界多年来均开展了不少项目, 致力于推动经济适度多元,包括推动博彩企业增加非博彩元素、培养新兴产业、加速融入粤港澳大湾区建设、积极利用横琴土地资源。除了土地、资本、劳动力等生产要素外, 企业家精神, 尤其是人才资本的积累与运用更是发展关键。由于过往澳门的人才政策未能配合经济的急速发展, 特区政府及社会各界推动经济适度多元的工作存在较大缺口。特区政府近年致力于推动规划人才发展的战略部署, 加强人才的培养和储备人才, 于 2014 年初设立 “人才发展委员会”, 构思并采取人才培养的短、中、长期措施和政策。 2016 年澳门首个五年发展规划明确提出实施 “教育兴澳、人才建澳” 的策略。① 通过多年努力及工作, 澳门的人才政策框架基本形成。一澳门人才政策发展现状(一)澳门人才界定的基本框架人才是社会发展进步的动力源, 是经济增长与保持竞争力的基础, 也是社会可持续发展的关键要素。不同国家、地区均按照其社会及经济特征来界定和培育符合自身发展要求的人力资本。人力资本理论学说中, 人力资本可从量与质两个维度展开衡量。在澳门的社会结构下, 单纯追求劳动人口的数量, 不切合澳门社会的实际情况。事实上, 自 20 世纪 90 年代以来, 关于澳门人口数量与澳门人才引入争论不休, 1994 年澳门社会就应否成为一个百万人口的城市展开过激烈的社会争论, 2012 年人口政策咨询亦再次引起社会广泛议论。然而, 土地与社会资源有限的困境摆于面前, 社会的争论焦点亦随之聚焦于人才, 从“质” 的维度为澳门人力资本不足的议题破局。如何培养人才、鼓励在外人153① 《澳门特别行政区五年发展规划 (2016 ～ 2020 年)》, 澳门特别行政区政府, 2016, 第52 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书才回流以及引入高质量外地人才, 成为解决澳门人力资本问题的重要方略。如何界定人才, 则成为实施此一方略的首要任务。实现经济适度多元发展, 配合澳门构建 “一中心、一平台、一基地”的战略定位, 是澳门人才政策规划的基础。参照人才发展委员会的框架, 澳门对人才有精英人才、专业人才及应用人才的界定标准如下:精英人才, 即在专业领域拥有专业证照或技能, 并能担当行业领军人物的人才, 包括商界精英、获专利的科学家、政治精英等。专业人才, 泛指在专业领域拥有较高学历及资历的人才, 包括专科医生、资深大律师、飞机师、机电工程师、土地测量师、化验师等。应用人才, 泛指拥有一定职业技能并以此技能从业谋生的人群, 如巴士司机、水喉技工、木工装潢、吊机手、花卉服务员、扎铁工人、保安等。①特区政府透过不同政策措施, 针对三类人群展开人才培育、人才评估及人才回流工作, 以满足本地对人才资源的急切需求。然而, 澳门参与粤港澳大湾区建设必须有一批具备创新创造能力、求知探索能力、区域竞争能力, 特别是掌握外地市场经验、知识和人际网络的人才。澳门经济的适度多元需要上述创新发展型的 “走出去青年” 来支撑,而非单纯拥有高学历的人才, 澳门应紧紧围绕这一思路来发掘、激励、培育以至引进人才。澳门人才界定的基本框架需要与时俱进, 适度调整方向以回应社会需要。(二)现行人才政策及措施要配合澳门构建 “一中心、一平台、一基地” 的战略定位, 使澳门的253① 澳门特别行政区政府人才发展委员会: 《人才———其他》, https: / / www. scdt. gov. mo / %E5% 85% B6% E4% BB% 96 / % E5% B8% B8% E8% A6% 8B% E5% 95% 8F% E9% A1% 8C / 。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门青年人才政策的现状与展望人才能够服务于经济适度多元的总体目标, 特区政府必须制定符合本地区实际情况的人才政策。随着人才发展委员会于 2014 年成立、 2016 年澳门首个五年发展规划逐步落实, 澳门大致构思、落实了一系列短、中、长期人才措施及政策。具体而言, 可从规划评估、人才培养、人才回流以及人才引进三个节点展开讨论。1. 规划评估及资讯发布“人才培养” 是写入五年发展规划的长效机制之一, 是澳门社会实现可持续发展的基石。① 为使人才培养机制行之有效, 特区政府须综合考虑澳门发展现状, 根据真实、准确的资料, 科学地推断不同行业在未来一定时间内的人才需求, 配合澳门的人才数据, 合理地预测不同行业发展需要的人才的数量、类型、职位等资讯。有关数据会为特区政府制定政策提供科学依据,进而推出全方位的行动方案, 有效进行后续的人才培养与激励工作。(1) 编制《澳门中长期人才培养计划———五年行动方案》人才发展委员会的主要职责是配合特区的公共部门及实体、私人企业及实体的情况下, 制定、规划及协调特区的人才培养长远发展策略。一些具体的人才政策及措施, 仍必须透过有关的权限实体展开。人才发展委员会从人才规划评估、人才培养、人才回流三点出发, 制定了《澳门中长期人才培养计划———五年行动方案》, 分为 19 个发展策略、45 个措施及项目, 并分配至 15 个单位落实执行。相关发展策略及政策措施均呼应了五年发展规划中的人才培养发展方针。其中, 18 项政策措施涉及规划评估, 16 项措施涉及人才培养, 11 项措施涉及人才回流。②(2) 行业人才需求调研和清单自 2015 年起, 人才发展委员会先后对博彩业、酒店业、饮食业、零售业、会展业、金融业及建筑业进行人才需求预测调研, 并推出了有关年度的353①②《澳门特别行政区五年发展规划 (2016 ～ 2020 年)》, 澳门特别行政区政府, 2016, 第 8 页。澳门特别行政区政府人才发展委员会: 《澳门中长期人才培养计划———五年行动方案简介》, https: / / www. scdt. gov. mo / pdf / talents_ 5yr_ plan_ intro_ 21122017. pdf。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书人才需求清单。① 清单列出了该行业所需的人才级别、人才类型、岗位、需求缺口及需求程度, 为特区政府制定政策、企业招聘人才及机构开办课程提供科学的依据。除此以外, 人才发展委员会在清单的基础上, 邀请行业代表根据岗位所需的学历、经验、薪酬、专业技能及任职能力等资料, 制定了《重点领域紧缺人才目录》, 涵盖博彩、零售、酒店、饮食及会展五个重点行业, 供相关持份者参考。②同时, 人才发展委员会亦持续向发出证照及核实专业资格的权限部门及专业组织收集职业数据及制作统计资料, 内容包括年龄、执业类别、工作单位及牌照类型等。截至 2020 年 2 月, 共收集了 12 类证照及专业资格统计资料, 涵盖社工、航运人员、海员、驾驶教练员、医护人员、反洗钱师等职业。③(3) 构建和优化人才资料库为进一步搜集、了解和掌握澳门的人才状况, 以科学数据支持特区人才策略的制定工作, 人才发展委员会于 2014 年启用了人才资料登记系统, 收集澳门人才 (含在外居住的澳门居民) 的各类数据。截至 2019 年 12 月,13356 人做了登记, 其中近 20% 已登记的澳门居民居于外地。④ 系统一方面将对登记者的职业、学历及证照等资料分类与编码, 以便于数据分析; 另一453①②③④澳门特别行政区政府人才发展委员会: 《人才需求清单》, https: / / www. scdt. gov. mo / %E8% A6% 8F% E5% 8A% 83% E8% A9% 95% E4% BC% B0 / % E4% BA% BA% E6% 89% 8D%E9% 9C% 80% E6% B1% 82% E6% B8% 85% E5% 96% AE / 。澳门特别行政区政府人才发展委员会: 《重点领域紧缺人才目录》, http: / / www. scdt. gov.mo / % E8% A6% 8F% E5% 8A% 83% E8% A9% 95% E4% BC% B0 / % E9% 87% 8D% E9% BB%9E% E9% A0% 98% E5% 9F% 9F% E7% B7% 8A% E7% BC% BA% E4% BA% BA% E6% 89%8D% E7% 9B% AE% E9% 8C% 84 / 。澳门特别行政区政府人才发展委员会: 《证照及专业资格》, https: / / www. scdt. gov. mo / %e8% a6% 8f% e5% 8a% 83% e8% a9% 95% e4% bc% b0 / % e8% ad% 89% e7% 85% a7% e5% 8f%8a% e5% b0% 88% e6% a5% ad% e8% b3% 87% e6% a0% bc / 。澳门特别行政区政府人才发展委员会: 《人才资料登记统计》, https: / / www. scdt. gov.mo / % e8% a6% 8f% e5% 8a% 83% e8% a9% 95% e4% bc% b0 / % e4% ba% ba% e6% 89% 8d%e8% b3% 87% e6% 96% 99% e7% b5% b1% e8% a8% 88 / 。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门青年人才政策的现状与展望方面, 政府部门亦透过资料库, 定期向人才, 尤其是居于外地的澳门居民,发送特区的人才资讯, 并借此与在外的澳门人才建立联系。2. 本地人才培养政策人才是推动经济发展的原动力, 本地人才的持续供应更是经济可持续发展的立根之本。受限于人口规模, 澳门劳动人口及人才储备相对有限。经济急速发展下的人才匮乏, 可预见的社会及产业发展催生的对新型人才的需求, 使特区政府高度重视本地人才培养工作。特区首个五年发展规划重点论及人才培养工作, 《澳门青年政策 (2012 ～ 2020)》亦侧重提到要提升本地青年竞争力, 由此可见特区政府加强本地人才培养工作并增加本地人才储备的决心。特区政府按照上文界定的三类人才, 分别制订了相应的培养计划, 覆盖青年求学阶段到职涯发展阶段, 以期望能多方向、多维度地培养切合澳门发展所需的人才。通过对措施目的的观察, 本地人才培养大致可分为打造高学历人才、提供实习机会、培养专业人才、鼓励持续进修及培训、支持学术发展五大方向。(1) 打造高学历人才良好的教育资源和升学机会是培育人才的基础。瑞士洛桑管理学院每年发布的《世界人才报告》 (World Talent Ranking) 中的多项评鉴指标均与教育投入息息相关。① 澳门社会一直鼓励青年升读大学, 澳门的升学率近年来常在 90% 以上。澳门特区政府教育暨青年局资料显示, 2017 / 2018 学年及2018 / 2019 学年的升学率分别为 94. 9% 及 96. 7% 。②同时, 特区政府投入了巨大的财政及政策资源, 让每一名澳门青年享有公平的升学机会, 不会因为财政问题导致无法升读大学。在财税政策上, 特区政府推出了大专助学金、研究生奖学金、特别奖学金及大专学生学习用品553①②IMD World Competitiveness Center, IMD World Talent Ranking 2019 ( Lausanne: Institute forManagement Development, 2019), pp. 100 - 101.《2018 / 2019 学年澳门高中毕业生升学调查简报》, 澳门特别行政区政府教育暨青年局,2019, 第 2 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书津贴等不同类型的奖助贷学金。同时, 本地公立大学定期检视本地学生招生名额比例, 并提供奖学金给优秀的本地学生。特区政府在高等教育开支上投入甚多, 普遍高于 OECD 国家平均水平,2017 年澳门高等教育政府开支占政府开支总额的 4. 77% , 高于台湾, 次于香港。经过多年的投入, 在本地整体就业人口上, 受过高等教育人口比例约为38. 1% , 已接近香港的水平, 并呈现逐年上升的态势。①(2) 提供实习机会良好的实习岗位可为学生提供历练和实践机会, 并从中学习到不同企业独有的文化和工作模式, 拓阔眼界。特区政府及本地公立院校均开展了面对大专学生及青年的实习计划, 择优取录, 鼓励青年到本地、大湾区、内地及海外 (尤其是葡语国家) 的企业、高等院校、非政府组织、国际组织等实习。以人才发展委员会为例, 近年来先后推出了 “联合国教科文组织实习计划” “联合国难民署实习计划” “澳门青年湾区实习计划” “粤港澳大湾区澳门青年实习计划”, 为有志青年提供了合适的实习岗位, 对打造具国际视野、具备优秀企业经验的青年人才提供了一个良好的平台。同时, 澳门以外的实习岗位亦增强了澳门青年的区域流动性, 有利于澳门青年未来在大湾区进行经贸、文化等活动。(3) 培养专业人才澳门近年致力推动产业适度多元发展, 特区政府扶植了一些具备独特条件和优势的产业和行业, 如中医药业、会展业、特色金融业、文化创意产业及传统工业升级, 相关产业的人才储备则直接决定产业的发展程度。在产业发展正当用人之时, 澳门须前瞻性地规划及培养相关行业的专业人才。653① 《2018 / 2019 年度澳门高等教育指标报告》, 澳门特别行政区政府高等教育局, 2019, 第17 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门青年人才政策的现状与展望针对语言 (中葡双语)、金融、法律、会计等方面的专业人才, 政府推出了一系列人才培养政策, 具体可分为三类。一是支持学生到指定地区升学, 或就读指定的科系。澳门特区政府教育暨青年局出台了 “优秀学生修读教育课程资助计划” “培养多领域中葡双语人才计划”; 人才发展委员会推出了 “工商管理硕士课程资助计划” “葡国高校校长联盟研究生课程资助计划”; 学生福利基金大专助学金的特别助学金用以资助修读葡语研究、职能治疗、护理、文化创意、社会工作等科系的澳门学生, 学生并须于毕业后一定期限内返回澳门或内地服务, 且服务期不低于受资助年期。二是鼓励澳门居民积极考取证照及专业资格, 使居民具备各类应用性技能, 储备有利经济适度多元的各类人才。具体计划是人才发展委员会、教育暨青年局及澳门基金会合办的 “人才培养考证激励计划”, 推动居民通过语言能力认证 (如英语、普通话、葡萄牙语)、职业能力认证 (如电工、烹调师、设施管理师) 及专业证照考试 (如会展经理、特许金融分析师、国际反洗钱师), 具体项目根据澳门的实际情况定期更新。三是推出特定行业的人才培训计划, 以提高从业人员的专业能力。劳工事务局、金融管理局、人才发展委员会、高等教育局等推出了针对不同行业的人才培训或职业培训项目, 透过不同形式的活动及培训培育人才, 助力产业发展。(4) 鼓励持续进修及培训为鼓励澳门居民持续进修或考取认证, 提升个人素养和技能, 从而配合经济产业多元发展及营造学习型社会, 特区政府自 2011 年 7 月起推出了三期、为期各三年的《持续进修发展计划》, 透过定额资助 (第一期为 5000澳门元, 第二、三期为 6000 澳门元) 资助年满 15 岁的澳门居民报读继续教育课程、高等教育课程或参加证照考试。计划执行情况显示, 市民报读最多的是职业技术类课程①, 表明该措施对鼓励澳门居民提升职业技能及自身竞753① 《第 4 阶段持续进修拟维持 6000 元资助》, 《濠江日报》 2020 年 1 月 14 日, A05 版。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书争力具一定成效。(5) 支持学术发展大学教育、高等院校科研经费与成果, 亦是前述《世界人才报告》评鉴一国 (地区) 人才状况的重要指标。近年来澳门高校世界排名节节上升,离不开特区政府资金和政策上的资助与支援。高校作为培育本地人才的重要摇篮, 特区政府推出了不同类型的教研资助, 既有针对院校的, 亦有面向教学与科研团队的, 以完善高校的教学设备及设施, 推动学术交流, 提升高校教育质量和学术水平, 鼓励澳门学术发展和人才的培养。具体而言, 高等教育局及澳门基金会接受高等院校申请资助。高等教育局亦推出了 “澳门高等院校教研人员专业发展资助” “澳门高等院校中葡人才培训及教研合作专项资助” “粤港澳大湾区旅游教育培训专项资助” 等面对教研人员专业发展、教研合作的专项资助项目。高等教育水平的不断提升, 为本地人才提供了在地的升学选择。本地的高等院校较其他院校更能因应澳门社会和经济的发展, 开设合适的高等教育课程和展开相应研究, 为澳门的人才培育工作提供沃土。3. 人才回流及引进政策一般而言, 根据人才的来源, 一国 (地区) 人才可分为三类: 本地人才、海外本地人才及外来人才。从长远来看, 本地人才的培养涉及整个地区的可持续发展, 显然最具重要性。回归以来澳门经济急速发展, 优秀人才正当用时。然而, 培养本地人才并非一朝一夕, 需要较长的时间和周期。两者在现实之中出现了一定程度上的矛盾。同时, 基于澳门高校的定位、规模、历史传统和各不相同的发展方向, 本地的高等教育并不能完全满足一些新兴产业对专业人才的需求。因此, 单循澳门当下的人才培养工作一途, 不能满足本地社会对人才的急切需求。对于某些特定的行业和工种, 特区政府在一定时期内要适度地吸引居于外地的本地人才回流, 并考虑到社会的实际情况, 适度引进外地专业人才来澳工作, 并制定相应的政策措施。853

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门青年人才政策的现状与展望(1) 人才回流据特区政府估算, 现时旅居外地的澳门居民有逾十数万人。① 除了部分正在外地求学的澳门居民外, 亦有不少长期旅居外地的专才和精英。鼓励这部分澳门居民回流, 成为澳门人才政策不可或缺的重要部分。2013 年, 时任行政长官崔世安首次在 2014 年度施政报告中, 提出了要吸引海外人才回流, 包括 “建立与在外留学或创业的澳门人才联系机制,研究提供特殊待遇, 吸引他们回澳服务和发展”。②人才发展委员会是推动澳门人才回流工作的主责部门。委员会下设三个常设专责小组, 其中一个即为 “鼓励人才回澳专责小组”。人才发展委员会自成立以来, 先后开展了一系列有关人才回流的项目, 以鼓励和协助在外地有意回流的澳门居民了解澳门本地相关产业的发展情况。③澳门现行的人才回流工作, 主要围绕 “提供资讯” “紧密联系” “完善制度” “创造机会” 四个方向展开。④一是为有意回流的澳门人才提供在澳门发展、就业及生活的资讯。具体措施见于 2017 年上线的 “澳人回流资讯平台” 网页, 以 “欢迎回澳服务建设美好未来” 为口号, 一站式提供了上述在外澳门居民关切的资讯。二是透过各种有效渠道与在外澳门人才保持恒常及紧密联系。具体措施包括推广人才资料登记系统, 透过资料库联络资料定期向海外澳人发放资讯。三是完善制度, 优化海外人才回澳发展的政策环境。具体措施包括调整公职投考规定, 并按行业需求逐步展开专业的人才评鉴工作。四是加强在外澳门人才与澳门社会的互动, 为其提供回流发展的机会。953①②③④澳门特别行政区政府人才发展委员会: 《鼓励人才回澳》, https: / / www. scdt. gov. mo / %e9% bc% 93% e5% 8b% b5% e4% ba% ba% e6% 89% 8d% e5% 9b% 9e% e6% be% b3 / % e6%a6% 82% e6% b3% 81 / 。《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零一四财政年度施政报告》, 2014, 第 12 ～ 14 页。参见 “澳人回流资讯平台” 专题网页, http: / / www. scdt. gov. mo / home - coming / 。澳门特别行政区政府人才发展委员会: 《澳门中长期人才培养计划———五年行动方案简介》, https: / / www. scdt. gov. mo / pdf / talents_ 5yr_ plan_ intro_ 21122017. pdf。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书具体措施包括实施 “回澳考察计划”、鼓励在外人才回澳分享经验、提供短暂服务。(2) 人才引进澳门人才引进政策多年以来皆存有巨大争议, 对专才引进的条件、力度与方法讨论不断, 不少学者主张澳门应吸纳外地高端人才, 以解决澳门人力资源问题, 正视外来人才对本地人才培育和经济发展的正面作用。现行的第 3 / 2005 号行政法规《核准投资者、管理人员及具特别资格技术人员居留制度》是澳门人才引进政策主要的法律依据。主责部门澳门贸易投资促进局数据显示, 2006 ～ 2018 年以管理人员及具备特别资格的技术人员身份申请居留的个案共 6888 宗, 获批准个案共 4295 宗, 涉及获批人数共 6872 人 (见表 1)。表 1 以管理人员及具备特别资格的技术人员身份申请居留的个案数量 (2006 ～ 2018 年)年份申请个案(宗) 获准个案(宗) 获准人数(人)2006 747 499 7302007 870 475 7152008 596 618 9382009 753 549 8362010 542 538 8472011 490 412 6432012 540 240 3822013 587 251 4532014 436 277 5062015 482 81 1502016 305 99 2092017 308 231 4122018 232 25 51合计 6888 4295 6872 资料来源: 根据澳门贸易投资促进局数据自制。063

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门青年人才政策的现状与展望有报告指出, 经济良好稳定、发展定位清晰、旅游资源丰富等是澳门引才政策的优势所在。同时, 引才制度相对滞后、人资政策保守、人力资源紧张等因素令不少人才对于来澳发展望而却步, 是澳门当下人才政策的弊端。①澳门引才政策亦欠缺严谨的评核标准, 年龄、学历、专业资格、工作经验占综合考量的比例不一, 亦不对外公开, 成为阻碍人才来澳发展的一个重要问题。人才是稀缺资源, 各地都推出了具有吸引力的人才引进政策, 与澳门相邻的香港及大湾区九市, 更是积极推行引才政策, 制订专项计划吸引特定人才, 并给予人才各类政策优惠及提供相关配套 (包括住屋、税务、子女教育、经费补助)。相较之下, 澳门的引才政策显得被动、保守, 现行政策显然未能满足当前社会发展对外地人才引进的需要。2018 年, 澳门廉政公署公布《贸易投资促进局审批 “重大投资移民”和 “技术移民” 的调查报告》, 明确地指出了第 3 / 2005 号行政法规目前存在的问题, 如审批过程中欠缺严谨的评核标准和审查机制、有关制度存有重大漏洞, 并建议当局及时修法, 并检视和完善优化有关制度。②近年特区政府亦尝试在第 3 / 2005 号行政法规的框架下, 优化现行人才引进制度。 2018 年, 贸易投资促进局制定了《年度优先引进人才清单》, 规定优先引进金融业、资讯科技产业、中医药产业、葡语及中葡翻译、会展业五个行业十个工种的人才, 以促进澳门产业多元化。③ 对上述人才, 特区政府将开启快捷通道及绿色窗口, 加快及优先审批临时居留许可申请。然而,结合申请个案数据持续偏低的情况, 相关举措仍待完善。2018 年, 时任经济财政司司长梁维特提出了 “优才科才先导计划” 的163①②③澳门发展策略研究中心人才政策研究团队: 《澳门人才政策研究———基于粤港澳大湾区城市群人才政策的横向比较》, 澳门发展策略研究中心, 2019。澳门廉政公署: 《贸易投资促进局审批 “重大投资移民” 和 “技术移民” 的调查报告》,https: / / www. ccac. org. mo / cn / news / rpt20180702_ cn. pdf。澳门贸易投资促进局: 《 “年度优先引进人才” 清单》, https: / / m. ipim. gov. mo / zh - hant /services / investment - residency / temporary - residence - permit - application / assessment - criteria /annual - priority - list - of - talents - admission / 。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书研究构想, 计划在现行制度外另设新制度, 结合严谨的审批程序和限定的配额, 优才和科才无须事先获雇主聘用即可来澳工作或自主创业, 借此进一步吸纳澳门所需的外地人才。有关构思在社会上引起了不少争议, 相关政策至今仍未落实执行。二澳门人才发展存在的困难前文概括了当下澳门人才政策的主要具体措施, 体现了特区政府高度重视人才政策工作, “人才建澳” 的施政理念在各项施政工作中均有所体现,成效值得肯定。然而, 澳门的人才政策仍然面临诸多挑战, 青年人才纵使受惠于一系列人才培养政策, 但现行的社会氛围和人才政策仍未能推动青年“走出去”, 难以驱使本地青年人才透过在外历练, 跃身成为能有助于澳门经济适度多元发展的创新型人才。(一)政策措施层面1. 人才政策措施未对准澳门人才发展的痛点和难点综观现时人才政策落地措施, 已形成了规划评估、人才培养、人才回流三位一体的框架及机制。其中, 社会的关切点和特区政府的工作聚焦在调研分析、教育资源运用与整合以及青年培养项目等方面。经济结构单一是澳门发展的痛点, 人才政策应服务于澳门经济适度多元发展, 故当下需要把握人才政策未能扶助特区经济多元发展的原因, 找出难点, 对症下药, 直面问题, 突破困局。第一, 重视人才对经济效益及产业建构的导向作用。澳门属开放型微型经济体, 人才政策须紧密联结区域经济网络及经济价值创造, 尤须关注与产业政策的联动关系。第二, 推动经济适度多元迫使企业放弃当下 “赚快钱” 的机会。纵然现时澳门经济结构单一, 但在内地 “自由行” 等政策带动下, 澳门经济及企业利润增长有一定保证。推动经济适度多元必然占用企业的发展资源, 理263

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门青年人才政策的现状与展望性的企业大多仍会把人才资源投向既有的成熟经济模式, 因而社会既缺乏内生动力推动产业变革创新, 更缺乏创造型人才投身新兴产业。第三, 人才培养的目标是促进社会的整体进步与发展, 而发展必须依靠竞争力。唯现时澳门经济主要依赖政策红利, 竞争力的重要性被相对削弱,因此人才政策更需要重视对社会竞争意识的宣导与激励, 致力于营造 “人才为重、竞争为上” 的社会氛围。由此, 未来澳门人才政策的实施应对准难点, 针对人才发展环境、产业政策导向和创新关键政策上的不足, 进行深度调整与补充, 并特别注意社会舆论的宣导, 精准善用政策资源。2. 特区政府跨部门合作未精准聚焦多元人才发展人才政策牵一发而动全身, 涉及多部门的职能。人才发展委员会是特区人才政策主要的设计、实施和协调部门, 由行政长官担任主席牵头, 在制度设计原意上能达到有效的特区政府跨部门协调的效果。然而, 在政策落地过程中, 设计原意与实际执行上存有偏差。执行上, 众多人才培育项目均由特区政府教育部门牵头, 在资源运用上亦侧重投放在本地教育机构中。经过多年发展, 高校培育已成为澳门人才政策的主要阵地, 人才发展委员会亦推出多项高质量的青年人才培育计划, 如组织本地优秀青年赴外地参与联合国组织的实习。要实现 “教育兴澳、人才建澳” 的目标, 人才政策须聚焦于经济适度多元, 推动包括会展、特色金融、中医药、文创等产业在澳门的发展。在推动经济适度多元上, 特区政府经济部门应积极推动企业在职培训、提升雇员专业水平的工作, 以最大限度地培养本地人才, 最终服务于经济适度多元的总体方向。事实上, 特区政府劳工部门在雇员培训的工作上投放了不少资源, 但培训项目主要针对技术应用型劳动力, 特别是工程类技术工人。有关举措虽能在一定程度上推动经济适度多元, 补充特定行业的一些紧缺岗位,却与澳门经济适度多元发展的目标仍有差距。因此, 在现行人才发展委员会的跨部门政策落地工作中, 公共部门主要聚焦既有工作职能范围, 而未就人才发展的核心充分协调与达成共识, 故跨363

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书部门政策应正视协调与执行问题, 把资源精准投放在满足澳门经济适度多元发展需求的人才上。3. 人才需求数据未被充分运用特区政府在人才规划评估工作上做了大量工作, 包括制定了七个行业的人才需求目录, 并对行业未来的人才发展与需求进行了预测, 有关数据已对外发布并开放予社会公众参考使用。特区政府为搜集有关数据投入了一定精力与资源, 但需求数据在实际应用上, 尤其是配合经济适度多元发展的总体目标上, 存在以下几个问题。第一, 数据主要应用于学术机构或企业做调研分析, 在其他层面应用较少。事实上, 相关数据应更广泛地应用于学校教育及青年工作, 引导青年学生及即将进入劳动市场的青年人, 在职涯规划、职涯选择及多元就业上, 参照市场上对不同岗位未来人资需求情况的预测, 做出最优的选择。第二, 现行数据主要立足于澳门主要产业的人才需求, 一定程度上反映了澳门市场的就业机会和部分紧缺人才岗位的需求。然而, 相关人才需求分析侧重于现有主要产业, 对新兴产业的人才需求分析有所缺失。而且, 相较原有产业对人资的急切需求, 新兴产业能提供的岗位有限, 在没有相应人才培育政策的引导下, 难以促动青年人才投身新兴产业。第三, 相关行业人资需求预测未能完全反映当下青年的升学及就业取向。参照特区政府教育暨青年局年度发布的高中毕业生升学调查数据, 近年来学生升学更倾向选择卫生福利 (2018 / 2019 学年为 18. 0% , 居首位)、教育 (2018 / 2019 学年为 11. 8% , 居第四位) 等专业。① 然而, 两行业就中期而言均偏属饱和行业。因此, 人才需求调研在完成其基础建设后, 宜尽快针对经济适度多元发展的需要, 从引导人资向引导人才转变, 方能发挥其真正效用。463① 《2018 / 2019 学年澳门高中毕业生升学调查简报》, 澳门特别行政区政府教育暨青年局,2019, 第 4 页。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门青年人才政策的现状与展望(二)社会经济层面1. 社会对人才需求与经济人选择间存在矛盾澳门人均 GDP 位居世界前列, 失业率长期偏低且高度稳定, 居民入息中位数年年增长。作为追求效益最大化的经济人, 相较于到外地工作发展历练以积累市场经验所付出的高昂的机会成本, 其将更倾向运用自身身份优势(澳门居民), 获得更实在的经济效用。高等教育局 2019 年澳门大专学生毕业后三年就业追踪调查结果显示,47. 8% 的毕业生在工作三年后平均月收入超过 20000 澳门元, 即超过同期本地居民月工作收入中位数。① 反观本地青年, 若选择赴外工作, 必然面对较大竞争。在资讯不对称情况下, 青年人普遍判断赴外发展存在较高不确定性, 作为经济人的最优选择, 定是在小城继续勤勉工作, 在既有格局中寻找向上流动的机会, “走出去” 的动力较弱。因此, 当澳门经济适度多元发展需要一定数量的 “走出去” 的青年时,社会的总体发展目标与经济个体的最优选择并不一致, 致使澳门多元人才市场的供求无法匹配, 这正是当前澳门人才发展面临的隐忧和矛盾之一。事实上, 澳门并不缺乏有朝气、有能力的青年人, 他们有良好的职涯规划, 在本地寻求舒适、美好的工作与生活并无不妥, 只是在既有市场环境下很难培育出服务于澳门经济适度多元发展的人才。2. 平衡社会发展及本地优先就业需要赌权开放后, 本地经济取得明显增长, 人资供求失衡, 本地的劳动人口显然未能满足企业对人力资源的急切需求, 外地雇员成为人资缺口的重要补充。外地劳工人数在 2008 年 9 月达到了高峰, 国际金融危机在某程度上助长了本地劳动市场保护主义的泛滥。 2009 年出台的第 21 / 2009 号法律《聘563① 澳门特区政府高等教育局: 《澳门大专学生毕业后三年就业追踪调查 2019 年调查结果》,https: / / www. dses. gov. mo / hetdb / hr_ supply_ 37_ 6. asp。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书用外地雇员法》, 明确了外地雇员是本地劳动力的补充, 并须确保本地雇员有优先就业的权利。同时, 特区政府通过行政手段, 保证娱乐场庄荷、职业司机等职位只准由本地居民担任, 本地劳动市场保护主义逐渐形成。保护主义思潮同样泛滥于青年群体。 2012 年末 2013 年初, 特区政府正式就人口政策展开公众咨询, 其中一项建议为引进于本地毕业的外地学生留澳工作。在咨询初期, 即遇到本地青年的强烈反对, 议题持续发酵。人口政策咨询后, 特区政府在人才引进、外地雇员等政策上趋于保守。然而, 要推动澳门经济适度多元发展, 当下正需要大量在本地无法短时间内培养的专业人才, 包括通晓语言、金融、法律、会计等专业的中葡双语人才、发展文化创意产业所需的新型人才、参与建设科技创新走廊的科创人才等。基于本地社会的保护主义氛围, 特区政府在吸引专才、优才, 以及引才回澳工作上, 做法均倾向保守, 在具体新政出台上多有顾虑, 澳门社会需要及早找出平衡社会诉求和发展需求的突破点。三人才政策发展方向建议(一)整合资源,培育有利于经济适度多元发展的本地创新发展型人才在充足的教育资源投入下, 澳门青年普遍具有良好的教育水平, 近年来升大率长期在九成以上, 青年人口素质不亚于其他具国际竞争力的地区, 如香港、新加坡等。然而, 从澳门经济适度多元发展及粤港澳大湾区机遇的角度, 澳门相对缺乏具有创新创造能力及竞争力的人才。考虑到澳门人口基数较小, 澳门人才政策必须从澳门的实际情况出发, 适时调整人才资源积累的路径, 推出更具针对性的政策措施。内地及海外就学的澳门学生是培育创新发展型人才的路径选择之一。高等教育局数据显示, 2018 / 2019 学年有 34173 人在本地及外地高校修读高等663

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门青年人才政策的现状与展望教育课程, 其中 52. 3% 在内地或海外高等院校就读。在这批在外求学的学生中, 更有 34. 5% 在世界排名前 500 名的院校深造。① 在外求学的经历使他们大多具备一定的文化交融和地区适应能力。如特区政府能鼓励、引导他们在毕业后于外地特别是在粤港澳大湾区及内地发达城市工作及历练一段时间, 积累工作能力、市场知识以及人脉, 借助经济成熟地区的产业环境资源, 培养一批具备成为创新发展型人才条件的澳门青年。为此, 笔者有以下几点建议。第一, 优化实习项目。人才发展委员会及政府多个部门推出的实习项目, 在丰富青年学生阅历上取得一定成效, 但现行实习项目与产业政策联结较弱。因此, 建议特区政府透过官方渠道或本地跨境企业的网络, 与大湾区乃至内地其他地区的知名企业洽商合作, 丰富实习项目的企业资源, 增强长远项目的吸引力及项目与未来产业发展方向的联结。同时, 特区政府应推动内地和海外实习讯息的整合, 与民间渠道联动, 针对性地向在外地升学的澳门学生集中宣传、推广, 有组织地鼓励和引导澳门学生通过实习拓阔视野。第二, 充分运用各地驻点机构网络。现时, 特区政府在北京、台北、里斯本、布鲁塞尔及日内瓦设有办事处, 澳门贸易投资促进局亦在杭州、成都、沈阳、福州、广州及武汉设有代表处。除经贸往来、旅游宣传或政府联系等功能外, 特区政府应进一步赋予驻点机构对澳人在外地学习、实习及工作的支援与联系职能, 尤其面向在当地就学的澳门学生。同时, 驻点机构要建立与当地澳人专才的联系网络, 以配合整体人才政策发挥人才培育及储备的公共职能。另外, 参照新加坡的做法, 驻点机构也应成为展示澳门产业机遇的平台, 适时向在外地澳人提供澳门就业、创业及投资的资讯, 发挥引导人才回流的作用。第三, 积极引导在外地就学的澳门学生做好职涯规划。通过上述资源整合及部署, 特区政府为学生毕业后在内地及海外尤其是大湾区就业历练创设763① 澳门特区政府高等教育局: 《高教统计数据汇编 2018》, https: / / www. dses. gov. mo / doc /2018 / stat2018. pdf。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书更为有利的环境, 让青年学生明白在外地积累工作经验也是理想职涯的一个选项。具体措施包括向在外澳人定期提供资讯、举办外地澳人分享会和交流活动、对接内地知名企业面向澳门青年学生招贤纳士等。同时, 澳门人才政策应与大湾区产业政策衔接, 以便利澳门青年投身大湾区及内地发展, 以促进人才流动和区域性融合为目标, 并借此培育本地创新发展型人才。具体政策包括继续支持澳门青年考取内地执业资格、推动试点城市实施澳人澳税、降低部分行业对澳人潜在准入等。(二)加强人才政策与产业政策的互动和联结在推动经济适度多元发展的背景下, 合适的人才政策应当紧扣对澳门产业发展的前瞻判断。人才在提高经济效能、建构多元产业体系上能发挥重大作用。因此, 人才政策除针对当下几大成熟产业外, 更应以长远视角, 针对未来新兴产业评估未来人才需求, 继而对青年的职涯规划与发展做出引导。具体建议有以下三点。第一, 发挥经济部门在人才政策中的主导作用。经济部门应多从产业政策出发, 分析传统产业和新兴产业的经营模式, 了解行业创造经济效益的原理, 继而分析所需人才的特征、条件、职业技能和培养要求 (如技能认证、进修机制), 以制定相应的职业技能清单。教育部门则主要通过整合及开发教育资源, 精准育才, 以满足当下人才政策乃至服务于产业多元的总体纲领。例如, 近年来澳门积极建设中国与葡语国家商贸合作服务平台, 高等院校具针对性地开设了相应专业, 设计了合适的课程, 教育部门引导各类培训机构加大培育葡语人才的力度。此一育才模式 (产业对接型) 应当被更广泛应用, 结合更多不同产业导向, 制定相关政策措施。第二, 加强产业政策在青年生涯规划中的引导作用。在中学、大学、职场新人、行业青年骨干职业生涯四个主要发展阶段, 特区政府经济部门及教育部门应联手做好青年的辅导工作。具体措施包括: 在中学课堂上多引介澳门产业发展及人才需求的资讯, 针对饱和行业适时于升学辅导时多做介绍,以及推动持续进修与企业培训, 以重视青年生涯发展与产业导向的联结。863

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门青年人才政策的现状与展望第三, 整合资源打造 “澳门青年就业中心”。现时面向学生的生涯规划服务主要由民间社团提供, 建议特区政府整合现时公共机构与民间组织的专业培训资源, 升级打造青年就业中心。中心的职能以加速推动经济适度多元发展为目标, 除提供专业技术和证照考取的培训资源外, 亦要为青年创造发展机会, 满足青年就业选择、专业发展、向上流动的需求, 其职能也应有别于劳工部门提供的公共服务。具体措施包括: 推动校企深度合作, 以产业标准提前培育人才; 引导企业丰富在职专业培训资源, 在政策上支持青年成长成才、实现抱负。(三)重视社会关切,精准引才,推动经济适度多元为实现经济适度多元发展, 社会一方面需要补充现时产业内垂直多元的紧缺岗位, 另一方面需要培育和引进创新发展型人才。人资和人才有其本质区别。要推动新兴产业发展, 澳门整体人才政策更应重质重效。不论是海外澳门人才回流还是外地人才引进, 特区政府应当精准订定有助经济适度多元发展的引才标准, 做好衔接产业平台和人才资源的工作。特区政府要升级人才资料库的对接功能, 或创建新的人才与企业的撮合机制, 或以引进龙头企业为导向选才用才, 以切实做到 “人尽其才、才尽其用”, 创造吸引和留住人才的社会与经济环境, 推动产业实现适度多元发展。创新发展型人才对经济有长期的正向推动作用。一旦引进, 应当好好留住, 让人才与产业互促成长。然而, 多年经验表明, 特区政府在推行人才政策时, 务必重视社会对引进外地人才潜在不公允、不规范的顾虑, 尤其在经济下行或保护主义泛起的时期, 社会对人才的引进有一定的忧虑与戒心。吸收过去政策实施的经验, 特区政府应结合最新的产业发展策略, 适时向社会更新《年度优先引进人才清单》, 并在此基础上及早启动政策研究,建立公开透明的计分、审批及监管制度。人才的界定、引入的标准、配套方案的多寡应参考其他国家 (地区) 的可取做法, 审批标准、审批流程尽量透明并接受公众的监督, 以回应社会对引才政策可能被人为利用或损害公众963

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书利益的关切。另外, 特区政府亦应完善吸引高端人才的配套政策。特区政府除了参考大湾区各市出台的引才优惠外, 应当注意人才更多看重的是发展机遇、地区经济表现及产业配套。良好的产业发展环境必然吸引人才, 人才聚集必然推动产业更好发展, 形成良性循环。当然, 特区政府必须在引才的优惠政策和引才的监管制度之间找好平衡, 顾及本地社会的感受, 找到社会最大的利益平衡点。综上所述, 落实澳门精准引才的关键, 还是在于营造开放包容、敢于竞争、有充足上流机会的社会氛围。特区政府需要让社会认识到单一的人资政策或人才政策难以改变澳门产业单一的局面, 而产业结构单一正是导致澳门经济脆弱的主因。笔者期许新一届特区政府在人才政策上能突破固有模式思路, 积极创新求变, 敢于主动承担, 与社会各界协同推动新时代下的人才政策。073

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记附录Appendix.澳门经济社会统计资料及大事记陈震宇第一部分统计数据(2018)一自然环境地理陆地面积总面积 32. 9 平方千米澳门半岛 9. 3 平方千米氹仔 7. 9 平方千米路环 7. 6 平方千米路氹填海区 6. 0 平方千米新城 A 区及港珠澳大桥澳门口岸管理区 2. 1 平方千米173本附录 (包括统计数据、时间序列及年度纪事) 使用的货币单位除特别注明外, 全部为澳门元。陈震宇, 澳门基金会首席顾问高级技术员、博士。******

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书①②③续表土地利用商住及住宅用地 3. 0 平方千米商业用地 0. 2 平方千米工业用地 0. 8 平方千米道路 4. 6 平方千米民政总署①管辖的绿地 7. 1 平方千米其他 17. 2 平方千米海岸线总长度 76. 7 千米天气平均气温 22. 8 摄氏度平均相对湿度 81. 0%总雨量 1795. 6 毫米总日照时间 1744. 4 小时盛行风向东平均风速 3. 11 米 / 秒引致悬挂风球的热带气旋数量 7 个环境人均耗水量 0. 38 立方米 / 天人均耗电量 8. 45 千瓦时焚化固体废料 537811 吨污水处理总量 223360 立方米 / 天二氧化碳总排放量(估算) ② 2. 58 百万吨人均二氧化碳排放量(估算) ③ 3. 28 吨空气污染物年平均值(μg / m3 ):微细悬浮粒子(PM2. 5) 二氧化硫二氧化氮臭氧标准值 35 — 40 —一般性(氹仔) 18. 6 4. 0 27. 6 59. 8路边(澳门半岛) 25. 8 — 52. 6 —高密度住宅区(澳门半岛) 22. 7 5. 3 47. 9 32. 3 273①②③民政总署运作至 2018 年 12 月 31 日。根据澳门特区政府统计暨普查局公布的《能源统计》数据估算。同上, 包括旅客。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记二人口人口年终人口总数 667400 人男性 312800 人女性 354600 人岁组分布0 ～ 14 岁 13. 2%15 ～ 64 岁 75. 7%65 岁或以上 11. 1%新生婴儿 5925 人死亡 2069 人年终外地雇员 188480 人准许居留人士及中国内地移民 4606 人增长率 2. 2%老化指数 84. 1%抚养比率 32. 1%自然增长率 5. 9‰人口密度澳门特别行政区 20. 0 千人 / 平方千米澳门半岛 56. 5 千人 / 平方千米氹仔 13. 2 千人 / 平方千米路环 3. 7 千人 / 平方千米平均预期寿命 83. 7 岁住户住户总数 194400 户每户平均成员人数 3. 03 人人均居住面积 20. 53 平方米三社会人类发展指数2015 年(修订数值) 2016 年(修订数值) 2017 年总指数 0. 908 0. 913 0. 914预期寿命指数 0. 972 0. 974 0. 975教育指数 0. 770 0. 781 0. 782收入指数 1. 000 1. 000 1. 000 373

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书①就业劳动人口 392500 人就业人口 385400 人劳动力参与率 70. 9%失业人口 7100 人本地居民失业率 2. 4%就业不足人口 1900 人就业不足率 0. 5%就业人口每月收入中位数 16000 澳门元住户每月工作收入中位数 30000 澳门元就业人口工作收入基尼系数① 0. 4093 医疗 (每千人口医护资源)医生 2. 6 人护士 3. 7 人病床 2. 4 张教育 (2018 / 2019 学年)非高等教育学校数量 77 所校部数量 121 所公立学校校部 16 所免费教育学校系统的私立学校校部 92 所非免费教育学校系统的私立学校校部 13 所注册学生高等教育 34279 人中学教育 26022 人小学教育 32530 人幼儿教育 18626 人特殊教育 821 人回归教育 1451 人师生比高等教育 14. 4中学教育 9. 7小学教育 13. 5幼儿教育 14. 1 473① 作者估算。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记文化报纸中文日报 13 家葡文日报 3 家英文日报 2 家发行量 87. 16 百万份电视台及电台总数 11 家博物馆数量 25 家参观人次(部分) 4657000 人图书馆及阅书报室数量 78 间藏书 2222880 册期刊 / 杂志 13398 册多媒体资料 2772588 套接待人次 5671839 人借书册次 836754 次公开表演及展览场数 45685 场观众人次 6295182 人出版申请国际标准书号(ISBN) 601 个已加入国际标准书号系统的出版机构 954 家法定收藏出版物 495 种社会保障社会保障制度有供款的受益人总数 364665 人供款雇主 25470 人供款强制性制度 3. 23 亿澳门元任意性制度 0. 67 亿澳门元外地雇员聘用费 3. 64 亿澳门元发放受领人总数 134773 人旧制度养老金 8. 47 亿澳门元旧制度提前发放养老金 23. 2 亿澳门元新制度养老金 2. 87 亿澳门元新制度提前发放养老金 0. 31 亿澳门元残疾金 2. 53 亿澳门元额外给付 3. 01 亿澳门元其他给付 0. 64 亿澳门元573

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书续表非强制性中央公积金账户持有人总数 586199 人政府拨款金额 27. 7 亿澳门元参与共同计划的雇主 128 人参与共同计划的雇员 2327 人参与个人计划的居民 36243 人共同计划、个人计划及保留子账户的资产结余总额 18. 84 亿澳门元提取款项获批准人数 68837 人提取总金额 10. 26 亿澳门元社会保障基金资产净值 798. 55 亿澳门元私人退休基金注册私人退休基金计划数量 1681 个参与人数量 148634 人总资产净值 243. 11 亿澳门元非强制性中央公积金及私人退休基金在就业人口中的覆盖率 38. 33% 治安犯罪个案 14365 件年终囚犯人数 1458 人社会团体注册社团总数 9086 个《澳门特别行政区公报》刊登新注册社团章程数量 638 个社团与人口比 1 ∶ 73. 5 四基础建设建筑及不动产楼宇单位住宅 231333 个工商业 42564 个获发使用准照满 30 年或以上的商住及工业楼宇数量 4838 座673

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记续表建成楼宇单位住宅 458995 平方米工商业 82270 平方米其他用途 752402 平方米每平方米平均成交价住宅 108427 澳门元办公室 163863 澳门元工业 56393 澳门元能源总产电量 6. 562 亿千瓦时进口电量 49. 11 亿千瓦时运输道路行车线长度 448. 9 千米注册机动车辆汽车 115659 辆摩托车 124078 辆货物毛重海路 171026 吨陆路 187069 吨航空 41481 吨海路货柜总吞吐量 138639 个标准货柜单位通信固网电话线 124101 条流动电话用户(包括储值卡) 2181194 户互联网用户 543161 户使用时数 1268795 百万小时寄出邮件普通信件 31907000 件挂号信件 1120000 件包裹 5000 件 773

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书五经济本地生产总值2016(修订数值) 2017(修订数值) 2018(临时数值)本地生产总值(当年价格) 3628. 76 亿澳门元 4073. 28 亿澳门元 4403. 16 亿澳门元私人消费支出 957. 74 亿澳门元 988. 50 亿澳门元 1057. 46 亿澳门元政府最终消费支出 377. 69 亿澳门元 393. 48 亿澳门元 420. 64 亿澳门元固定资本形成总额 783. 32 亿澳门元 792. 75 亿澳门元 763. 93 亿澳门元货物及服务出口净值 1510. 01 亿澳门元 1898. 55 亿澳门元 2204. 63 亿澳门元人均本地生产总值561858 澳门元 627625 澳门元 673481 澳门元70278 美元 78197 美元 83425 美元本地生产总值平减物价指数(2017 = 100)97. 9 100. 0 103. 5 产业结构工业生产 1. 1%建筑业 3. 0%批发及零售业、酒店业及饮食业 12. 0%运输、仓储及通讯业 2. 6%银行、保险及退休基金、不动产业务、租赁及工商服务业 20. 9%博彩及博彩中介业 50. 5%公共行政、教育、医疗卫生及社会福利和其他服务业 9. 6% 本地居民总收入本地居民总收入(当年价格) 4060. 21 亿澳门元人均本地居民总收入 614950 澳门元对外商品贸易货物总出口 121. 93 亿澳门元本地产品出口 15. 31 亿澳门元再出口 106. 62 亿澳门元货物总进口 901. 03 亿澳门元 873

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记直接投资单位: 亿澳门元类型外来境外累计总额 2928. 31 271. 39流量 268. 60 22. 15收益 723. 32 19. 48 货币及金融Ⅰ单位: 亿澳门元项目 2017 年(修订数值) 2018 年狭义货币供应量(M1) 723. 93 807. 58广义货币供应量(M2) 5914. 66 6514. 38外地资产净值 5915. 97 6957. 65本地私人部门信贷 4587 5061. 29居民存款 5765. 57 6354. 31银行提供信贷结余量 4583. 67 5050. 05 货币及金融 II外汇储备结余 1635. 97 亿澳门元澳门元汇率指数(贸易额加权,12 月 31 日) 106. 18澳门金融管理局基本利率(2018 年 12 月) 2. 75%澳门元期末储蓄存款年利率(2018 年 12 月) 0. 1054%澳门银行同业拆息(期末值,2018 年 12 月) 一个月 2. 2717% 三个月 2. 3562% 六个月 2. 4853% 一年 2. 7694% 保险单位: 亿澳门元2017 年(修订数值) 2018 年毛保费人寿保险 196. 357 188. 646非人寿保险 22. 859 24. 989毛赔偿人寿保险 37. 264 55. 667非人寿保险 69. 735 0. 523 973

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书①②旅游入境旅客 3. 58 亿人次随团入境旅客 8. 75 亿人次旅客平均逗留时间 1. 2 天可供应用酒店客房 38800 间酒店平均入住率 91. 1%旅客总消费① 696. 87 亿元旅客人均消费 1946 元旅游附属账2016 年(修订数值) 2017 年旅客直接旅游消费② (亿澳门元) 2148. 89 2531. 94旅游商品及服务供应总额(亿澳门元) 2549. 61 2958. 92总体旅游比率(% ) 84. 3 85. 6旅游增加值(亿澳门元) 1632. 57 1927. 99 博彩业2017 年(修订数值) 2018 年赌场(家) 40 41赌桌(台) 6419 6588角子机(台) 15622 16059幸运博彩毛收入(亿澳门元) 2657. 43 3028. 46互相博彩及彩票投注额(亿澳门元) 89. 17 97. 16博彩及相关服务收益(亿澳门元) 2678. 62 3041. 85增加值总额(亿澳门元) 1790. 71 2033. 85固定资本形成总额(亿澳门元) 9. 09 68. 04 会展业会议数量 1342 次与会人次 296130 人平均会期 1. 4 天083①②不包括博彩消费。包括博彩消费。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记续表展览数量 60 个入场人次 1769127 人平均展期 3. 4 天奖励活动数量 25 个参加人次 56296 人平均会期 2. 6 天零售零售场所 15551 家总收益 1294. 22 亿澳门元增加值总额 251. 33 亿澳门元固定资本形成总额 20. 58 亿澳门元工业2017 年(修订数值) 2018 年工业场所 933 913总收益(百万元) 11544 11070增加值总额(百万元) 5447 5267固定资本形成总额(百万元) 1175 1886工业生产指数(2008 = 100) 118. 8 92. 3 内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排 (CEPA)零关税货物出口额 0. 9571 亿元人民币关税优惠额 0. 0454 亿元人民币累计发出澳门服务提供者证明书 631 份人民币存款总额(12 月) 418. 6 亿元人民币跨境贸易人民币结算总额 402. 3 亿元人民币内地居民个人游入境旅客 0. 1227 亿人次 183

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书消费物价通货膨胀率 3. 01%综合消费物价指数(2013 年 10 月至 2014 年 9 月 = 100) 112. 85 国际收支平衡表单位: 亿澳门元2017 年(修订数值) 2018 年(临时数值)经常账 1342. 82 1579. 99资本账 - 0. 36 0. 06金融账 1371. 69 1396. 46净误差及遗漏 32. 47 - 182. 93整体国际收支 15. 53 - 21. 12 六公共行政与政治公共账目单位: 亿澳门元2017 年(修订数值) 2018 年(临时数值)总收入 1263. 67 1342. 05 博彩税收 998. 45 1135. 12 其他收入 265. 22 206. 92总开支 813. 04 803. 32 经常开支 606. 46 625. 95 资本开支 206. 58 177. 37结余 450. 63 538. 73财政储备 467. 96 511. 72 按政府职能分类的公共开支单位: 亿澳门元2017 年(修订数值) 2018 年(临时数值)一般公共服务 101. 322 109. 837公共秩序及安全 129. 475 153. 567经济事务 1047. 04 112. 2环境保护 90. 1 10. 187283

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记续表2017 年(修订数值) 2018 年(临时数值)住房及社区设施 15. 641 13. 915医疗保健 73. 62 73. 855娱乐、文化及宗教 32. 202 34. 104教育 105. 092 116. 299社会保障 182. 992 180. 499 信贷评级惠誉国际穆迪投资评级 AA Aa3评级展望稳定稳定工作人员公务人员 31757 人受私法制度规范的基金会及其他公共机构人员 2749 人法律法规立法会通过的法律 19 部政府制定的行政法规独立行政法规 24 部补充性行政法规 14 部自然人选民登记新登记选民17 ～ 24 岁 1063 人25 岁或以上 1334 人选民结构17 ～ 24 岁 15551 人25 岁或以上 294849 人法人选民登记维持有效 774 份效力被中止 0注销 111 份 383

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书书书书483第二部分主要指标数据时间序列(2008~2018)2008年2009年2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年年终人口(千人)543.1533.3540.6557.4582.0607.5636.2646.8644.9653.1667.4就业人口(千人)317.1311.9314.8327.6343.2361.0388.1396.5389.7379.8385.4就业人口每月收入中位数8000850090001000011300120001330015000150001500016000就业人口工作收入基尼系数*0.42150.41230.40280.41120.40500.41400.40690.41290.40330.41060.4093最低维生指数(元,一人家团)2400(1～10月)2640(11～12月)2640264030003360367038003920405040504050二氧化碳总排放量(百万吨)*1.631.651.721.821.982.062.312.532.623.012.58人均二氧化碳排放量(吨)**3.003.083.173.263.403.393.643.914.064.613.87住户总数177300166400169700172600178600185200189600192700189200191500194400平均住宅价格(元/平方米)233162323531016414335736281811997958682686342100822108427本地生产总值(百万元)***167760171467225051294347343818411865442070362213362356407328444666本地居民总收入(百万元)***150343155616200698254626292639346960378730332926336619372540406021人均本地生产总值(美元)***3891839905523806686775536866808900570712702787819783425货物总出口(百万元)1602576736960697181609094991510692100471128312193

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记书书书583续表2008年2009年2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年货物总进口(百万元)4303436902441186228970928810148995284663713527585190103外来直接投资累计总额(百万元)8407784052109036119263153320189472220772232447245330227422292831狭义货币供应量(百万元)2473030607347303624347622589376186361661636747238080758广义货币供应量(百万元)189790212233243054297964374931441411487472472829532475591485651438外汇储备(百万元)****49356464264750465163132536128954131389150813155674162305163600入境旅客(百万人次)22.9321.7524.9728.0028.0829.3231.5330.7130.9532.6135.80工业增加值(百万元)35883110303131483519370741754530488454475267零售业增加值(百万元)3112475774061089913150156921566619294115951312225133博彩业增加值(百万元)6719371697113336161128186432225870225247154736152306179071203385整体国际收支(百万元)1824116885412748161530128-45676171856235401553-2112公共财政收入(百万元)622596987188480122972144995175949161861116111110502118069134205公共财政支出(百万元)3044335460383404559354013513896707880754826297769380332 注:*作者估算。**2019年数据。***2011年及之前的数值已减去政府财政滚存。

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书第三部分年度纪事(2019)1月1 日市政署成立, 大体承接原民政总署的职能。同日, 市政管理委员会成员宣誓就职; 市政咨询委员会召开首次平常会议, 选举主席及副主席。中国人民解放军驻澳门部队公布, 徐良才大校接任驻澳门部队司令员。“澳门公共服务一户通” 启用, 为居民及公共部门提供统一平台, 实现政府服务电子化。3 日三名内地男子在银河酒店门外涉嫌违法吸烟, 警员因上前劝阻无效被袭而鸣枪示警。治安警察局 (警方) 于 2 月 1 日为所有前线警务人员配备胡椒喷雾。7 日特区政府司法警察局 (司警) 与内地警方联手侦破一个涉嫌非法刷卡以套取现金的大型跨境地下钱庄, 澳门方面共拘捕 21 名内地人士。北京市公安局 21 日进一步公布案情, 涉及金额达300 亿元人民币, 共 39 名嫌犯被拘捕。9 日市政署发出消息, 表示完成处罚澳门逸园赛狗股份有限公司(逸园赛狗会) 遗弃竞赛格力犬的程序, 对其科以罚款, 约 2500万澳门元, 并须继续负责因署方照料被遗弃格力犬而产生的费用。10 日深 (圳) 澳 (门) 合作会议在澳门举行。双方在会后签署关于法律合作、青年实习与就业, 以及文化创意产业合作的备忘录。14 日《澳门特别行政区公报》第一组刊登社会文化司司长批示, 核准澳门科技大学开设内外全科医学学士学位课程, 翌日生效。普济禅院 (俗称观音堂) 涉嫌多次违反禁制令继续翻新工程,683

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记文化局在其工程接近完成时报警处理。司警 29 日完成调查, 移送检察院侦办; 文化局 30 日巡查时发现该庙仍违法施工, 于是再度报警追究。检察院 2 月 2 日对嫌疑人采取强制措施。15 日特区政府派员收回已宣告批给无效的氹仔益隆炮竹厂地段。16 日《澳门特别行政区公报》第二组刊登赛马专营批给公证合同的附录合同摘录, 列明澳门赛马股份有限公司在合同期限内须执行的发展计划。17 日司警立案调查一名地产公司负责人涉嫌以高息吸纳借款为借口,诱骗他人借出本金。至 28 日, 共接获 56 人报案, 涉款 2. 5 亿港元。据媒体报道, 怀疑涉案的郑姓负责人已于 2018 年 12 月离开澳门。该负责人 10 月 4 日被初级法院宣告处于无偿还能力状态。特区民航局发出消息, 表示已于 2018 年 10 月通知澳门航空股份有限公司于 2020 年后不再享有空中运输公共服务的专营权,并正与中央人民政府商讨澳门航空运输业将来的规划。21 日往来澳门与温州的航线开通。24 日立法会举行全体会议, 细则性通过《修改第 5 / 1999 号法律〈国旗、国徽及国歌的使用及保护〉》法案。29 日特区政府公布《修订第 3 / 2007 号法律〈道路交通法〉及其补充法规》咨询文本, 建议加强打击危险驾驶行为、完善对道路使用者的规范, 并探讨引入扣分制。2月3 日一名涉嫌抢劫的内地男子凌晨持刀指吓搜捕的司警人员, 屡劝无效后被开枪制服。4 日内地春节长假期开始, 至 10 日结束。特区旅游局公布, 其间访澳旅客累计 1213487 人次, 与 2018 年同期相比增幅达 26. 6% ,其中访澳内地旅客 899290 人次, 增幅 25. 6% 。警方连续数天在783

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书中区及关闸边检大楼实施人潮或交通管制。11 日高等教育局成立, 取代高等教育辅助办公室。18 日中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》, 以建设充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、 “一带一路” 建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区以及宜居宜业宜游的优质生活圈为战略定位。澳门作为湾区中心城市之一, 着力建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台, 促进经济适度多元, 打造以中华文化为主流、多元文化并存的交流合作基地。19 日立法会举行全体会议, 细则性通过《轻型出租汽车客运法律制度》法案。20 日立法会举行全体会议, 细则性通过《修改第 9 / 1999 号法律〈司法组织纲要法〉》法案, 涉及 16 项修订, 包括主要官员、立法会主席涉及刑事案件可获上诉权利、对涉及《维护国家安全法》的审理由法官委员会指定中国籍法官负责审理等。21 日行政长官崔世安率领代表团前往香港, 出席《粤港澳大湾区发展规划纲要》宣讲会。23 日澳门电力股份有限公司 (澳电) 西坑街磨盘山变电站发生故障失火, 导致澳门半岛西南部及中区一带停电, 共 13447 家用户受影响。28 日行政长官崔世安启程前往北京, 出席粤港澳大湾区建设领导小组全体会议及列席第十三届全国人民代表大会第二次会议开幕式。3月1 日粤港澳大湾区建设领导小组第二次会议在北京举行, 审议讨论推进粤港澳大湾区建设的八项重大政策措施, 涵盖税务、创业及出入境便利化领域。883

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记特区运输工务司司长罗立文 (Raimundo Arrais do Rosário) 在接受采访时表示, 特区政府拟分四期在新城 A 区兴建 28000 个公共房屋单位, 社会房屋及经济房屋各占一半。2 日往来澳门与菲律宾卡利博 (Kalibo) 的航线开通。3 日时任梵蒂冈教廷万民福音传播部部长斐洛尼枢机 ( CardinalFernando Filoni) 非官方来访两天, 是 1999 年政权交接仪式以来访问澳门的最高级教廷官员。4 日中共中央政治局常委、国务院副总理、粤港澳大湾区建设领导小组组长韩正出席中国人民政治协商会议全国委员会 (全国政协) 港澳地区委员联组会。5 日第十三届全国人民代表大会第二次会议开幕, 国务院总理李克强发表政府工作报告, 提出支持港澳抓住共建 “一带一路” 和粤港澳大湾区建设的重大机遇, 更好地发挥自身优势, 全面深化与内地互利合作。6 日中共中央政治局常委、国务院副总理、粤港澳大湾区建设领导小组组长韩正参加澳门特区全国人大代表团全体会议。7 日交通事务局向交通咨询委员会引介连接东北大马路与新城 A 区的行车天桥方案, 建议采用直线方案并获大多数委员赞同。13 日特区政府跨部门小组联合行动腾空并收回 “海一居” 地段。15 日特区政府决定批准澳门博彩股份有限公司及美高梅金殿超濠股份有限公司的幸运博彩经营批给及转批给合同延长至 2022 年 6月 26 日的申请, 以各支付 2 亿澳门元、安排员工加入非强制性中央公积金及设立劳动债权担保为条件。16 日司警公布破获自 2014 年开始运作的大型操纵卖淫犯罪集团, 其总收益由 2017 年至今不少于 3. 1 亿澳门元, 共拘捕 13 人, 另带走 151 人调查。18 日廉政公署完成有关官员推荐家属入职检察长办公室的调查, 认为相关做法并未违反当时的法律规定, 但不符合居民对公平、983

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书公开招聘公职人员的期望, 建议政府加以督促。中国银行澳门分行发行全球首份以澳门元结算的公募基金, 以粤港澳大湾区建设为投资对象。19 日立法会举行全体会议, 细则性通过《社会工作者专业资格制度》法案。20 日立法会举行全体会议, 细则性通过《融资租赁公司法律制度》及《融资租赁税务优惠制度》法案。22 日警察总局、博彩监察协调局、多个特区政府部门及博彩企业联合举行娱乐场突发事件演练, 共 360 人参与。廉政公署揭发市政署动物检疫监管处处长涉嫌伙同他人在法律行为中分享经济利益, 涉及金额 800 万澳门元。23 日高雄市市长韩国瑜率领高雄市政府代表团访问澳门, 先后与行政长官崔世安及澳门中联办主任傅自应会面, 并参观多项商贸、卫生及教育设施。行政长官崔世安前往北京, 出席 “ 中国发展高层论坛 2019年会”。26 日澳门轻轨股份有限公司成立, 负责建造及维护澳门轻轨设施和营运轻轨系统, 起始资本额为 14 亿澳门元。逸园赛狗会格力犬领养计划基本完成, 最后一批共九头格力犬被迁离逸园赛狗场。27 日行政长官崔世安率领特区代表团启程前往海南省, 出席博鳌亚洲论坛 2019 年年会。廉政公署发布 2018 年度工作报告, 表示部分政府部门执法不严, 疏于监管的问题比较突出, 公务及公职人员必须强化遵纪守法的观念, 确保公共利益得到切实有效的维护。31 日往来澳门与韩国务安的航线开通。093

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记4月1 日九澳康复医院启用, 行政长官崔世安主持仪式。2 日澳门特区政府与中国银行股份有限公司签署《中国银行配合澳门特别行政区政府融入粤港澳大湾区建设的服务合作协议》。根据协议, 澳门居民原则上可使用澳门特区居民身份证在中国银行属下粤港澳大湾区分支行网络及海外机构作为开户、办卡、登记和交易的合法凭证。由澳门理工学院开发的 “中葡英语音识别同传系统” 启用。3 日澳门特区政府、澳门中联办与贵州省人民政府在贵州省贵阳市召开扶贫工作会议, 并签署九份澳门特区帮扶从江项目的协议。4 日澳门中级法院裁定, 地球物理暨气象局前局长冯瑞权被撤职处分的司法上诉胜诉, 主要理由是被上诉实体 (代表人为行政长官) 在变更加重预审员所建议的纪律处分、引用新的事实或改变原法律定性之前没有向相关违纪嫌疑人听证, 故处分程序无效, 引致的处分行为可予撤销; 而违反热心义务本身已属法定违纪行为, 不能独立出来作为加重情节; 被上诉实体在没有考虑所有加重及减轻情节的情形下决定处分, 属明显的裁量错误并违反适度原则。特区政府 8 日决定向终审法院提起上诉。澳门中级法院裁定, 在内地出生的人士在取得外国国籍后, 即使其于澳门居住满七年, 仍因《中华人民共和国国籍法》的规定丧失中国国籍, 不符合取得澳门居留权的资格。6 日往来澳门与南昌的航线开通。9 日行政法院驳回部分 “海一居” 预约买受人向特区政府申索赔偿的请求, 理由是请求欠缺事实及法律依据, 属随意诿过他人。10 日城市规划委员会召开平常会议, 土地工务运输局代表引介路环荔枝碗沿岸防洪整治方案, 提出兴建堤岸及围海成湖的选项,多数与会委员倾向围海成湖方案。193

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书15 日《澳门特别行政区公报》第一组刊登行政法规, 设立澳门都市更新股份有限公司, 起始资本额为 1 亿澳门元。16 日亲民党主席宋楚瑜率领访问团一行访问澳门, 先后与澳门中联办主任傅自应、行政长官崔世安会面。18 日立法会主席贺一诚表示, 初步决定参加第五届行政长官选举,并已向全国人大常委会递交澳门特区全国人大代表的辞呈。编号为 “珠香 1746” 的渔船怀疑在珠海市万山区附近海面遇险, 同时具有港澳两地居民身份的船主及其余七人下落不明。香港及珠海方面 29 日晚打捞到该渔船, 最终发现四具遗体。20 日澳门特区政府在浙江省乌镇举行的首届 “一带一路” 税收征管合作论坛上, 签署《 “一带一路” 税收征管合作机制谅解备忘录》。23 日第十三届全国人大常委会第十次会议召开全体会议, 表决通过接受贺一诚辞任第十三届全国人大代表的请求。24 日行政长官崔世安率领政府代表团启程前往北京, 出席第二届“一带一路” 国际合作高峰论坛及 2019 中国北京世界园艺博览会开幕式。30 日葡萄牙共和国总统德索萨 (Marcelo Rebelo de Sousa) 访问澳门,与行政长官崔世安、葡人社群代表及圣若瑟大学代表等会面。中国国际应急医疗队 (澳门特别行政区) 通过世界卫生组织国际应急医疗队第一类评估认证, 成为中国第 5 支及全球第 25 支国际应急医疗队。5月1 日海关总署实施新规定, 来自澳门特区等 19 个国家或地区的宠物被携带进入内地时如符合条件可免除隔离检疫。6 日《澳门特别行政区公报》第一组刊登行政长官批示, 任命行政长官选举委员会委员选举和行政长官选举的总核算委员会成员,293

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记助理检察长米万英出任主席。7 日行政长官选举委员会委员选举参选报名期结束, 选管会共收到351 份参选人报名表, 经查核及公示后 16 日确定 350 人符合参选资格, 其中教育界及劳工界参选人数超过名额。8 日立法会全体会议以紧急程序通过《修改第 17 / 2009 号法律〈禁止不法生产、贩卖和吸食麻醉药品及精神药物〉》, 新增 19 种药物及两种制造毒品的前驱物。9 日统计暨普查局向上修正 2018 年 9 月台风 “山竹” 影响澳门期间造成的经济损失估算, 包括直接经济损失 6. 91 亿元、间接经济损失 10. 45 亿元, 总经济损失 17. 36 亿元。国际货币基金组织发表第四条款磋商 ( Article IV Consultation)代表团人员报告, 肯定澳门特区的经济发展和财政方针。报告再度强调政府应实施多元的房屋供应政策, 以解决居民负担房屋能力问题。10 日海边马路 (劏狗环) 近松山晨运斜坡一段护土墙倒塌, 无人被困。11 日行政长官崔世安率领政府代表团启程前往葡萄牙里斯本及波尔图访问。14 日廉政公署针对 2018 年度报告披露的澳门生产力暨科技转移中心人员招聘过程中涉嫌 “任人唯亲” 的个案, 发表补充调查结果,证实有工作人员曾参与亲属的招聘程序, 违反了回避制度。15 日澳 (门) 葡 (萄牙) 联合委员会第六次会议在葡萄牙里斯本举行, 会后两地政府代表签署《中华人民共和国澳门特别行政区与葡萄牙共和国移交逃犯协定》及《中华人民共和国澳门特别行政区政府与葡萄牙共和国政府关于促进文凭与学位自动认可的谅解备忘录》, 其中《中华人民共和国澳门特别行政区与葡萄牙共和国移交逃犯协定》于 6 月 19 日在《澳门特别行政区公报》第二组内刊登。393

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书17 日澳门电讯在 “世界电信和信息社会日” 庆祝活动上拨通澳门首个以第五代移动通信技术 (5G) 处理的通话。23 日轻轨系统氹仔车厂竣工。25 日葡萄牙驻澳门总领事馆承办欧洲议会选举, 开放三个票站予符合资格的葡籍选民投票, 至 26 日结束。根据葡萄牙内政部公布的资料, 澳门票站共有 670 名选民投票, 投票率仅为 0. 94% 。27 日粤澳合作联席会议在澳门举行, 双方会后签署九项协议, 包括《关于促进横琴支持澳门经济适度多元发展, 加快建设大湾区澳珠极点的合作备忘录》《澳门内港挡潮闸项目合作框架协议》等。“澳门大学———中国科学院深圳先进技术研究院人工智能与机器人联合实验室” 成立。葡语都市联盟 (União das Cidades Capitais da Língua Portuguesa)在葡萄牙里斯本举行会议, 选举中国澳门为应届执行委员会主席。29 日澳门参加国际群众体育协会 ( TAFISA) “世界挑战日” 活动,对赛城市为耶路撒冷。参与此次活动的澳门居民有 252679 人。体育局于 6 月 14 日公布结果, 澳门胜出。31 日国家主席习近平回复濠江中学附属英才学校的致函, 勉励同学传承爱国爱澳优良传统, 珍惜时光、刻苦学习、健康成长, 长大后为建设澳门、振兴中华多做贡献, 并祝愿全国儿童国际儿童节节日快乐。6月1 日行政长官选举委员会选举宣传期开始, 工商金融、体育、社会服务及文化界别分别于 2 日、 6 日、 9 日及 10 日举行宣传会。3 日第 3 / 2019 号法律《轻型出租汽车客运法律制度》及相关行政法规生效, 以加强行业规管, 包括司机必须接受交通事务局组织493

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记的专门培训并参加考试, 方可获发驾驶员证; 出租汽车必须配备可让交通事务局及警方接收信号的车载智能终端系统等。《澳门特别行政区公报》第一组刊登行政长官批示, 符合法定条件的 “海一居” 项目预约买受人, 可从 3 月 17 日至 8 月 16 日向都市更新股份有限公司申请购买在同一地段兴建的置换房, 逾期将丧失资格。特区政府举行仪式, 接收由镜湖医院慈善会捐赠位于永福围及果栏街的 13 座具传统岭南建筑风格的物业, 总建筑面积为 2184 平方米。文化局在仪式后表示, 有关物业将朝文物保育、文化传承及文艺展演方向规划将来用途。统计暨普查局公布, 受整体需求转弱影响, 2019 年第一季度本地生产总值按年实质收缩 3. 2% , 结束连续十季的增长。5 日行政会完成讨论《劳动关系法 (修订草案)》、《聘用外地雇员法 (修订草案)》以及《雇员的最低工资》法律草案, 其中《劳动关系法 (修订草案)》建议增设男士有薪侍产假、调升妇女有薪产假至 70 天, 实施前三年特区政府向雇主提供补贴、改善休假及终止劳动关系的补偿制度等; 《雇员的最低工资》法律草案建议最低工资以基本报酬计算, 每月 6656 澳门元、每小时32 澳门元, 每两年检讨一次。6 日特区政府在《澳门特别行政区五年发展规划 (2016 ～ 2020 年)》中加入《澳门特别行政区参与粤港澳大湾区建设》附件, 以落实执行《粤港澳大湾区发展规划纲要》。特区政府联同本地企业及外国驻港澳领事机构举办 “艺文荟澳”国际艺术系列展示活动, 至 10 月 31 日结束。澳门电讯与澳门广播电视股份有限公司 (澳广视) 签署 5G 新媒体应用合作备忘录, 同场首次展示以 5G 技术处理的 4000 像素分辨率 (4K) 互动电视直播。澳广视表示, 有关技术日后将率先用于应对灾害的突发新闻广播。593

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书7 日澳门国际龙舟赛举行, 中国南海九江队蝉联标准龙公开组及女子组冠军, 新加坡南洋理工大学队夺得大学生标准龙公开组冠军。8 日澳门足球总会公布, 基于保险公司不肯承保, 考虑到队员人身安全及未能物色中立场地举行赛事, 中国澳门足球代表队将不会参加在斯里兰卡举行的世界杯亚洲区外围赛首圈次回合对赛,并于 10 日通知亚洲足球联合会有关决定。国际足球协会纪律委员会 27 日决定在该场赛事中判斯里兰卡 3 ∶ 0 战胜中国澳门, 并对澳门足球总会处以 1 万瑞士法郎罚款。10 日澳门葡人社群庆祝葡萄牙国庆日、贾梅士日暨葡侨日 (即葡萄牙国庆日)。16 日行政长官选举委员会进行委员选举, 在由选管会负责统筹的第一界别 (工商金融)、第二界别 (文化、教育、专业、体育分组) 及第三界别的劳工及社会服务分组选举中, 有 5001 名投票人投票, 投票率为 87. 2% , 选出了 344 名委员。同日澳门地区全国政协委员召开会议, 推举产生相应的委员。而第三界别中的宗教界分组代表, 以及第四界别中的立法会议员代表及市政机构代表早前已自行产生相应的委员, 并报请选管会确认及登记。17 日《澳门特别行政区公报》第一组刊登行政命令, 订 8 月 25 日为行政长官选举日; 另刊登行政长官批示, 订定候选人竞选活动的开支上限为 6439847. 85 澳门元。澳门特区政府与海关总署签署《关于食品安全和动植物检验检疫的合作安排》。18 日贺一诚宣布参加第五届行政长官选举。19 日澳门足球总会决定对 16 日 “足总杯” 淘汰赛事中 “加义” 对“橘井恒势” 出现不寻常赛果成立技术监察委员会调查。当日赛事的赛果为 “加义” 胜 “橘井恒势”, 比分为 21 ∶ 18。会方 7 月693

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记9 日公布调查结果, 宣告取消赛果, 涉事球队丧失年度足总杯参赛资格, 获双方接纳, 并承诺今后不会再犯。此事被指与中国澳门足球代表队未能前往斯里兰卡参加世界杯亚洲区外围赛首圈次回合对赛有关。20 日立法会主席贺一诚向执行委员会提交放弃第六届立法会议员资格的声明。该声明由贺一诚本人以立法会执行委员会主席身份于 7 月 5 日举行的全体会议上宣布, 正式卸任立法会议员及主席职务。24 日《澳门特别行政区公报》第一组刊登全体行政长官选举委员会委员的名单。廉政公署完成有关青洲山地段问题的调查, 认为在其物业登记及土地业权的取得和转让过程中没有证据显示存在不合法情况, 但土地工务运输局及文化局在各自范畴的工作中均存在问题。青年事务委员会举行全体会议, 会上教育暨青年局代表介绍,《澳门青年政策 (2012 ～ 2020)》订定各项工作的完成率已超过90% 。26 日澳门特区与蒙古国签订《刑事司法协助协定》, 另草签《民事和商事法律及司法协助协定》。27 日粤澳合作产业园首个项目落成启用, 为一家港资公司的物流中心。28 日 “第二届中葡文化艺术节” 系列活动展开, 至 12 月 27 日结束。29 日第十三届全国人大常委会第十一次会议确认何敬麟的澳门特区代表资格有效, 填补因贺一诚辞任澳门特区全国人大代表出现的空缺, 何敬麟以当然委员身份参加行政长官选举委员会。30 日中国人民解放军驻澳门部队发布消息, 孙文举出任驻澳门部队政治委员。往来澳门与恩施的航线开通。793

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书7月1 日广东省珠海市试点推出常住横琴的澳门居民加入当地基本医疗保险的措施, 参保人员的财政补贴费用由澳门特区政府承担,为期 6 个月。天主教澳门教区调整辖下分区区划, 为 1981 年停止管辖马六甲圣伯多禄堂区及新加坡圣若瑟堂区以来首次。这次调整将位于澳门半岛及路环的三个准堂区悉数升格为堂区, 使堂区总数增加至九个, 另调整部分堂区分界。新城填海区及港珠澳大桥口岸人工岛 (澳门部分) 暂不纳入区划范围。2 日特区政府开始发放现金分享款, 至 9 月 13 日基本完成, 涉及金额约 69. 7 亿澳门元。4 日中央人民政府首次在澳门特区发行 20 亿元人民币的国债, 息率定为 3. 3% , 以支持澳门发展特色金融并促进经济适度多元化发展。在阿塞拜疆巴库举行的联合国教科文组织第 43 届世界遗产委员会会议, 通过 “澳门历史城区” 保护状况的决议。5 日财政部人民币零售国债开售, 澳门特区政府举行庆祝仪式。廉政公署公布, 已完成对澳门贸易投资促进局前领导层刑事案件的调查, 三名人员因涉嫌与商人团伙勾结, 促成批准虚假移民申请, 犯受贿、作不法行为、伪造文件、违反保密及滥用职权等罪。其中, 行政管理委员会前主席 3 日准备从关闸边检大楼离境时被警方截获, 刑事起诉法庭法官之后批准对其采取羁押措施。8 日《澳门特别行政区公报》刊登两份行政法规, 规管储油库及发电厂的空气污染物排放标准, 限值与现行国家标准保持一致。9 日警方公布, 第 3 / 2019 号法律《轻型出租汽车客运法律制度》自6 月生效以来, 当月录得的士 (计程车) 违法行为较 5 月下降893

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记77% 。13 日澳门医学专科学院举行成立典礼暨院士颁授仪式。首批院士共384 名, 约 83% 于本地完成培训。学院设 12 个分科学院, 今后将统一各专科医生的培训工作, 划一标准。14 日行政长官及特区政府四名主要官员本日起先后率领 500 名澳门青少年前赴河北省、贵州省、江苏省、广东省及湖南省学习参访。15 日《澳门特别行政区公报》第一组刊登行政命令, 订 11 月 24 日为立法会补选日, 以填补贺一诚辞任而出现的空缺; 另刊登行政长官批示, 订定是次补选各候选名单的开支限额为 3549622 澳门元。行政长官联同特区政府主要官员、检察长及行政会成员视察轻轨系统。17 日立法会举行全体会议选举新任主席, 高开贤获 29 票当选。就职仪式随即假澳门科学馆会议中心举行, 由行政长官崔世安监誓,因事后发现高开贤宣誓时誓词不完整, 于 20 日假政府总部再次举行就职仪式。行政法院公布, 近期审理 60 宗涉及 “海一居” 349 名预约买受人请求澳门特区赔偿的诉讼, 全部因提出的理据不成立被驳回。21 日因应香港中西区出现冲突事件, 来往澳门及香港上环港澳码头的客船晚上停航, 至翌晨 6 时恢复。旅游危机办公室 22 日发出通知, 呼吁澳门居民应谨慎计划赴港行程。23 日 “中国科技峰会” 首次在澳门举行, 主题为 “粤港澳大湾区科技创新走廊中澳门的机遇与挑战”。在 8 日开始的行政长官选举提名结束。贺一诚于 22 日向选管会提交 378 份提名表, 本日再补交一份提名表, 共取得 379 名选举委员会委员提名。曾对外宣称拟参加选举的市民梁国洲、许荣聪、蔡婷婷、邵该荣、陈荣富及李爱慈, 以及另外六位没有993

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书对外宣称拟参选的不知名人士没有递交提名表。25 日新华通讯社澳门分社 (在特区成立前行使现澳门中联办职能)创社社长、中国共产党港澳工作委员会澳门工作分委员会原书记周鼎在深圳逝世。26 日两名澳门学生在台南市驾驶时, 车子疑因失控撞向路旁大树,酿成一死一伤的车祸。30 日选管会公布, 确定性接纳贺一诚为第五任行政长官选举被提名人。立法会举行全体会议, 细则性通过《巩固社会保障基金的财政资源》法案, 规定在满足财政储备基本储备金额的前提下, 把特区中央预算执行结余的 3% 拨予社会保障基金。31 日受热带风暴 “韦帕” 影响, 澳门悬挂八号风球。民防行动中心共录得 30 宗事故报告, 6 人因风暴受伤; 两处避风中心共有 24人使用; 三家角子机娱乐场获博彩监察协调局批准暂时关闭。澳门国际机场有大量航班取消或误点, 高峰时有 1310 名乘客滞留客运大楼。往来港澳客船服务中止, 港珠澳大桥穿梭巴士(俗称 “金巴”) 服务维持正常。8月1 日澳门金融管理局宣布, 下调贴现窗基本利率至 2. 5% , 结束自2015 年 12 月开始的上升周期。特区政府推出 “中小企巨灾财产保险” 及 “中小企巨灾财产保险资助计划”, 为因恶劣天气遭受商业财产损失的中小企业提供保险保障。5 日特区政府傍晚临时召开记者会, 宣布已于中午致函立法会, 要求删除在 7 日立法会全体会议上引介一般性讨论及表决《修改二零一九年财政年度财政预算》法案。该法案建议从澳门特区财政储备调拨 600 亿澳门元成立澳门投资发展基金管理股份有限公司 (投资基金公司)。004

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记行政长官崔世安在特区政府记者会上表示, 特区政府认为有必要就成立投资基金公司一事进行解说及咨询, 以释除公众疑虑,强调自己卸任后绝不会出任该公司的任何职位。经济财政司司长梁维特解释, 投资基金公司将按照适用于主权财富基金治理的 “圣地亚哥原则” ( The Santiago Principles) 运作, 主要职位将从国际招聘合资格专业人士担任。6 日澳门特区体育代表团启程前往山西省太原市参加第二届全国青年运动会。7 日第 27 / 2019 号行政法规生效, 旅游学院易名为 “ 澳门旅游学院”。8 日立法会举行全体会议, 细则性通过《社会房屋法律制度》法案,规定社会房屋的分配申请将改为恒常性, 将于 2020 年 8 月 19 日起生效。立法会举行全体会议, 细则性通过《限制提供塑胶袋》法案, 对绝大部分零售行为实行塑胶袋征费。《澳门特别行政区公报》第一组 9 月 9 日刊登行政长官批示, 订定征收金额为一澳门元。该法律及征费自 11 月 18 日起生效。卫生局推出 “长者假牙先导计划”, 主动联络并资助 80 岁以上及正领取经济援助的高龄长者接受检查及安装一副活动假牙。9 日美国曼哈顿第二巡回上诉法院驳回澳门商人吴立胜在游说兴建联合国会议中心的过程中贿赂及洗黑钱等 6 项罪名的判决上诉,维持处以 4 年监禁及科以 280 万美元的罚款及律师费, 没收与犯案动用金额等值的 150 万美元的原判。10 日行政长官选举竞选活动期开始, 选管会举行候选人政纲宣讲会及选委答问大会, 唯一候选人贺一诚发表参选政纲, 以 “协同奋进, 变革创新” 为题。贺一诚在竞选活动期间邀请界别选委座谈、参访社区及社团, 并举办两场公听会表达参选理念。竞选活动期至 23 日结束。104

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书12 日政府举办 “粤港澳大湾区发展建设的文化使命” 国际论坛, 约50 多名国际及本地高端专家学者参与。15 日警方公布, 决定不容许一名居民提出于 8 月 19 日举行集会的预告, 理由是该集会表达对香港部分示威者从事违法活动的认同及支持。警方及司警 19 日晚在议事亭前地一带展开巡查行动,带走 7 人并截查 30 名可疑人士。保安司司长黄少泽 9 月 3 日补充, 上述集会的标的与香港法院其时采取的司法决定不符, 涉嫌诽谤, 具较大煽动性及冒犯性, 已违反《澳门刑法典》。22 日澳门全面停止以全球流动通信系统 (GSM, 俗称 2G) 提供公共地面流动电信服务。23 日《澳门日报》引述民航局发言人回复, 中央政府已批复澳门国际机场填海申请, 明确指示展开环境评估及设计等工作。25 日行政长官选举, 共有 400 名行政长官选举委员会委员投票, 投票率 100% 。唯一候选人贺一诚获 392 票, 得票率为 98% , 当选第五任行政长官候任人。第一组《澳门特别行政区公报》 9 月 2日公布终审法院关于确认选举总核算结果的公告。行政长官崔世安对贺一诚当选第五任行政长官候任人表示祝贺,承诺将配合贺一诚筹组新一届特区政府工作, 确保特区政府顺利换届。国务院港澳办对贺一诚当选第五任行政长官候任人表示祝贺。发言人杨光表示, 贺一诚符合中央政府关于行政长官必须爱国爱澳、中央信任、有管治能力及澳人拥护的标准。26 日《澳门特别行政区公报》第一组刊登行政命令, 订定公共机关及部门的一般行政档案保存期及最终用途, 规定属立法项目、组织架构、年度工作报告、会议记录等核心档案须永久保存并移送澳门档案馆, 其余档案于指定保存期届满后销毁, 但经转换载体后用作长期保存的档案, 可由有关部门永久保存。29 日中国人民解放军驻澳门部队完成第 20 次轮换行动。204

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记31 日黑沙环新填海区一带怀疑因供电系统的低压配电掣板故障, 导致 2400 家用户停电, 部分停电长达六小时。9月1 日中央广播电视总台 “粤港澳大湾区之声” 电台频道启播, 取代原 “华夏之声” 频道。2 日警方推出新措施, 卡式 “台湾居民来往大陆通行证” 持有人可于登记后使用澳门各口岸的自助过关通道出入境。3 日审计署发表《公务人员的招聘及甄选制度》衡工量值式审计报告, 批评 2011 年实施的中央招聘及 2016 年实施的统一管理开考均无助于改善公务人员招聘效率, 负责统筹执行的行政公职局在招聘程序中接连出错, 直接影响其他公共部门的正常运作及发展。行政公职局表示认同报告提及的事实及审计建议, 并已分阶段推出改善措施。行政长官指示行政法务司司长督促行政公职局全面检讨现有问题。因应行政公职局领导在报告发表后屡次公开表示不认同报告内容, 署方 9 日发表补充说明, 澄清审计工作的依据及目的。4 日国务院第三次全体会议召开, 决定任命贺一诚为澳门特别行政区第五任行政长官, 李克强总理签署有关任命的国务院第 719号令。11 日国务院总理李克强早上向到访北京的贺一诚颁发任命其为澳门特别行政区第五任行政长官的国务院令。国家主席习近平下午接见贺一诚, 勉励其胸怀大局、站高望远,认真谋划澳门的长远发展。15 日三名澳门女游客在西澳大利亚州楠邦 ( Nambung) 驾驶时发生车祸, 二死一伤。17 日立法会间接选举补选候选人提名期结束, 于 8 月 30 日获确认合法存在的 “澳门雇主利益联会提名委员会” 13 日向立法会选举304

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书管理委员会提交候选名单及政纲, 参选人为澳门厂商联合会副理事长、澳门纺织商会理事长、澳门中华总商会常务理事王世民。立法会选举管理委员会 26 日接纳其参选申请。警察总局公布, 粤港澳警方于 7 月 15 日至 9 月 12 日展开 “雷霆 2019” 反罪恶联合行动, 澳门方面破获 755 宗案件, 共 917人被移送检察院侦讯, 另查获 39 名司法机关拘留命令及拦截令的对象, 9 人被即时送往监狱服刑, 涉及案件包括毒品、高利贷、操控卖淫及非法兑换货币活动等。廉政公署完成对特区政府收回 “海一居” 地段及向预约买受人推出置换房方案等投诉的调查, 认为政府在整个过程中没有任何违法及行政失当, 决定归档处理。19 日政府致函立法会, 撤回《修改二零一九年财政年度财政预算》法案。23 日港珠澳大桥澳门口岸试行车道自助过关服务。行政长官选举候选人贺一诚公布竞选活动账目摘要, 开支总额为 4722433. 08 元, 悉数由候选人支付。24 日石排湾图书馆启用。26 日教育部与澳门特区政府签署《内地与澳门特别行政区关于相互承认高等教育学历及学位的备忘录》。第十一次港澳合作高层会议在澳门举行。澳门国际银行杭州分行开业, 为第一家在浙江省开设分行的澳门银行。27 日往来澳门与平壤的航线恢复。民航局批准朝鲜高丽航空自 8 月 2日起营运此一航线, 但因需时处理技术文件而延至本日复航。高丽航空曾于 1996 年起营运经澳门往来平壤与曼谷的航线, 后改以包机形式不定期往来澳门与平壤, 至 2004 年暂停。28 日中华民族雕塑园从氹仔大潭山郊野公园迁往澳门半岛何贤公园,本日举行揭幕仪式。404

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记国务院港澳办原副主任王凤超逝世。30 日行政长官崔世安率领澳门各界人士国庆观礼团启程前往北京,出席中华人民共和国成立 70 周年系列庆祝活动。警方推出新措施, 澳门居民及内地居民使用出入境事务站自助查验通道的年龄从满 11 周岁下调至满 7 周岁。10月1 日 “庆祝中华人民共和国成立 70 周年大会” 在北京举行, 澳门青年学生联同香港、台湾同胞代表及北京邮电大学学生共 2000 多人组成群众游行 “一国两制” 方阵; 澳门特别行政区花车通过长安街, 向天安门城楼的主席台致意。特区政府及民间举行系列活动, 庆祝中华人民共和国成立 70 周年; 主要广场空间设置大型电子屏幕, 转播 “庆祝中华人民共和国成立 70 周年大会” 盛况。国家移民管理局《出入境证件身份认证管理办法 (试行)》实施, 港澳台居民以及华侨可使用出入境证件在内地办理 35 项公共服务, 年底前基本实现出入境证件便利化应用工作目标。《金伯利进程国际证书制度》 ( Kimberley Process CertificationScheme) 伸延至中国澳门实施, 相关的本地立法同日生效, 规定在澳门特区从事毛坯钻石贸易及交易活动必须取得经营准照,从事出口活动时必须申领金伯利进程证书。首批进口澳门的毛坯钻石 11 月 28 日完成清关程序。内地国庆长假期开始, 至 7 日结束。旅游局公布, 其间访澳旅客累计 984996 人次, 与 2018 年同期相比增长 11. 5% , 其中访澳内地旅客 729812 人次, 增幅 9. 4% 。“澳门特别行政区政府入口网站” 新版本投入使用。运输基建办公室撤销, 其行政及财政管理事宜转由交通事务局负责; 58 名人员转入交通事务局后, 以临时定期委任方式获委504

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书任在澳门轻轨股份有限公司任职。3 日《澳门特别行政区公报》第二组刊登交通事务局公告, 即日起推出澳门私家车往来港澳常规配额 914 个, 其中个人配额 558 个,公司配额 356 个, 个人配额申请资格获放宽。5 日葡萄牙驻澳门总领事馆承办葡萄牙共和国议会选举, 开放票站予选择亲赴投票的 67 名合资格葡籍选民, 至 6 日结束。此前葡萄牙全国选举委员会 ( Comissão Nacional de Eleições) 向其余65293 名在澳门的选民寄发选票, 让其于 10 月 6 日前寄回。根据葡萄牙内政部公布的资料, 中国北京、广州及澳门领区共有3460 名选民投票, 投票率仅为 5. 27% , 其中无效票 727 张, 占21. 01% 。6 日国家主席习近平回复澳门街坊会联合总会颐骏中心长者义工组的致函, 勉励长者坚持老有所为, 继续发光发热, 向澳门青年传承 “爱国爱澳” 精神, 并祝全国长者健康长寿、生活幸福。9 日澳门科技大学月球与行星科学国家重点实验室公布, 成功研发利用近赤道轨道监测赤道附近南大西洋异常区地磁场与空间环境的科学探测卫星, 将于 2020 年择机发射。特区政府公布《〈澳门特别行政区五年发展规划 (2016 ～ 2020年)〉中期评估 (2016 ～ 2018 年实施情况)》, 得出规划平均完成率为 89. 53% 。《澳门特别行政区公报》第二组公布澳门特别行政区与澳门轻轨股份有限公司 (轻轨公司) 签署的《轻轨系统运营、经营、保养及维护的批给公证合同》摘录。根据合同, 特区将每年向轻轨公司发放相等于内部运作预算金额以及承担营运及管理轻轨系统总额的津贴, 轻轨公司向特区支付经营批给年纯利 10% 的金额作为回报。中国银行澳门分行成功定价发行澳门首笔绿色债券 (即气候债券), 规模等值 70 亿元人民币。604

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记10 日国务院公布, 任命罗永纲接替孙达担任澳门中联办副主任。11 日特区政府公布《都市更新法律制度》咨询文本, 建议通过居住单位置换、现金补偿或特别津贴形式保障受都市更新影响的业权人, 并建议降低楼宇重建业权人同意百分比及引进调解机制。咨询期即日开始至 12 月 9 日结束。往来澳门氹仔与东莞虎门的海上客运航线开通。12 日公务人员活动中心启用。14 日《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示, 重新规范澳门特别行政区保安部队及保安部门纪律监察委员会 (纪监会), 监督实体从保安司司长改为行政长官, 成员人数增至 11 人, 并扩大职权、增设秘书处。16 日 “2019 央企支持澳门中国与葡语国家商贸合作服务平台建设高峰会” 举行, 签署 11 份涉及基建、科研及人才培养等合作项目。终审法院就第 12 / 2003 号法律 (修改《职业税规章》和《所得补充税规章》) 第二条的适用税种订定统一司法见解, 确定该条适用于包括印花税在内的所有税种, 不仅限于职业税和所得补充税。17 日珠海对澳门第四条供水管道开通, 为首条经横琴进入路氹填海区的管道, 输水量将增加至最高每天 70 万立方米。“第 24 届澳门国际贸易投资展览会” 暨 “2019 年葡语国家产品及服务展 (澳门)” 开幕, 至 19 日结束。其间逾 7 万人次入场,共举行逾 400 场商业配对洽谈, 签约项目 85 项。立法会全体会议恢复一般性讨论《修改第 11 / 2009 号法律〈打击电脑犯罪法〉》法案, 该法案获一致通过。20 日黑沙环新填海区广福祥花园第四座六楼一住宅单位发生大火,波及邻近及七楼单位。由于大厦消防供水及警报系统故障, 消防局最终动用 19 辆救援车辆及 110 名消防人员参与救援, 并首704

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书次出动无人机探测火场环境及是否有生命迹象, 而火灾延烧三小时方全面扑灭, 五人吸入浓烟不适送院。基层社团为受影响的 150 多家住户提供协助, 社会工作局向 34 户提供辅导、紧急经济支援或临时安置等。21 日第十三届全国人大常委会第十四次会议审议《关于授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖的决定(草案)》, 26 日获表决通过。根据决定, 澳门特区政府将以租赁方式取得使用权, 期限自有关区域启用之日起, 至 2049 年 12月 19 日止, 届满后经全国人大常委会决定可以续期。《澳门特别行政区公报》刊登行政法规, 评定九座具重要文化价值的不动产, 为《文化遗产保护法》 2014 年生效以来的第二批。行政长官崔世安启程前往日本东京, 出席日本天皇即位礼正殿之仪。23 日澳门特别行政区与大韩民国签署《移交逃犯协定》及《刑事司法协助协定》。24 日离岛医疗综合体第一期工程 (澳门镜湖护理学院大楼) 竣工。27 日往来澳门与揭阳潮汕及长沙的航线分别开通。28 日《澳门特别行政区公报》第一组刊登颁授勋章、奖章及奖状的行政命令, 其中最高荣誉大莲花荣誉勋章得主从缺, 工商界知名人士廖泽云、马有礼获授金莲花荣誉勋章。颁授仪式于 11 月 22日举行。29 日特区政府按照原道路集体客运公共服务公证合同的条件, 与澳门新福利公共汽车有限公司及澳门公共汽车股份有限公司短期续约14 个月至 2020 年 12 月 31 日, 以便特区政府与营运商有更多时间商讨公共批给合同细节。30 日特区政府公布《澳门特别行政区防灾减灾十年规划 (2019 ～2028 年)》, 提出到 2023 年完善突发事件应急管理体系, 到804

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记2028 年基本完成防灾减灾工程及项目。31 日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报发表, 提出必须严格依照宪法和基本法对香港、澳门特别行政区实行管治, 维护香港、澳门长期繁荣稳定, 建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》, 提出巩固和发展最广泛的爱国统一战线, 全面准确贯彻 “一国两制”、 “港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针, 健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度。行政长官崔世安启程前往北京, 听取中国社会科学院对澳门特别行政区政府工作专项研究的结题汇报并交换意见。11月4 日行政长官崔世安启程前往上海, 出席第二届中国国际进口博览会开幕式及相关活动; 5 日前往北京, 出席翌日举行的粤港澳大湾区建设领导小组全体会议。5 日政府发表 “修订《刑法典》有关法人犯罪的规定” 咨询总结报告, 明确咨询文件中有关法人成为犯罪主体、罪名范围、其刑事责任的归责标准, 以及刑罚或附加刑的种类及标准的修法方向; 同时, 排除公法人在法人犯罪的主体范围之外、确定法人决议是否有效不作为犯罪主观构成要件的前提, 以及暂不处理法人犯罪的累犯制度。6 日粤港澳大湾区建设领导小组公布 15 项措施, 便利港澳居民并扶持专业界别到大湾区城市生活及发展。《澳门特别行政区公报》刊登行政长官公告, 增加澳门投资发展股份有限公司章程的资本额至 92. 85 亿澳门元。澳门投资发展股904

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书份有限公司是代表澳门特区政府参与区域经贸合作及开展投资项目的机构。10 日友谊大桥澳门往氹仔方向引桥桥台地面沉降, 导致路面出现裂缝, 当局晚上紧急封闭修理。12 日行政长官崔世安列席立法会, 做 2019 年度政府工作总结及 2020年财政年度预算安排。13 日特区政府发表《对经营非法旅馆应否刑事化的分析报告》, 认为现有处罚与其他地区相比已属相当严厉, 考虑到刑法及刑事诉讼原则, 不宜以刑事化作为解决非法旅馆问题的手段。14 日第 66 届澳门格兰披治大赛车举行, 至 17 日结束。四天赛事共有 86000 人次进场。因应本届格兰披治三级方程式大赛采用国际汽车联合会的相应规格赛车作赛, 东望洋跑道全面升级至该会二级跑道标准。民航局首次明确禁止在赛车举行期内于澳门半岛从事未经批准的无人机飞行活动。往来澳门与帕劳 ( Palau) 及暹粒 ( Siem Reap) 的航线分别开通。15 日涉及裙楼校舍搬迁计划 (通称 “蓝天工程”) 的最后两所对象学校与政府签署意向书, 至此全部 15 所学校已同意加入。廉政公署分别发表涉及政策研究和区域发展局 (政发局) 及中国 - 葡语国家经贸合作论坛常设秘书处辅助办公室 (论坛办公室) 人员聘用的调查报告, 认为政发局聘用人员过程不符合公务人员招聘法律制度所倡导的公平、公开原则; 而论坛办公室聘用内地居民出任翻译员的过程虽符合法律规定, 但由于狭窄解读构成歧视的法律要件而导致外界质疑。高等教育局与澳门各大高等院校达成共识, 由各高等院校推出旁听及转学等临时措施, 在学习上支援受香港示威冲突影响而须返回澳门的大学生。16 日第 53 届澳门格兰披治电单车赛接连发生严重事故, 大会宣布取014

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记消赛事, 按照重开赛事后完成第一圈的成绩颁发奖项。18 日立法会全体会议细则性通过《确定一九八八年至一九九九年公布的若干法律及法令不生效》法案, 至此有关 1976 年《澳门组织章程》生效后至 1999 年 12 月 19 日前公布的澳门原有法律、法令清理及适应化工作基本完成。20 日《关于修订〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排服务贸易协议〉的协议》在澳门签署, 将于 2020 年 6 月 1 日起实施。根据协议, 内地对澳门完全实现国民待遇的服务部门增至 69个、在粤港澳大湾区率先落实多个服务领域扩大开放政策、不再对符合条件的文化及电信领域澳门服务提供者设特殊限制、金融业提高开放程度等。22 日中国与葡语国家商贸服务合作综合大楼主体工程完工。23 日冼星海纪念馆启用, 翌日起对公众开放。特区政府一连两天在氹仔举行大型机械装置巡游 “龙马精神”,庆祝中华人民共和国成立 70 周年及澳门特别行政区成立 20周年。24 日立法会工商、金融组别间接选举补选举行投票, 全日共有 822名具行使投票权证明书的选民投票, 投票率为 89. 35% 。唯一候选人王世民获 813 票当选, 得票率为 98. 91% 。王世民于 12 月16 日宣誓就职。往来澳门及南昌的航线开通。25 日《澳门特别行政区公报》刊登第 33 / 2019 号行政法规 (修改第15 / 2014 号行政法规《本地学制正规教育课程框架》), 初中及高中教学阶段原有的 “社会与人文” 及 “艺术” 科目拆分为“历史”、 “地理”、 “视觉艺术” 及 “音乐” 科目, 全部改为必修科目, 自 2020 / 2021 学年起逐步实施。《澳门特别行政区和香港特别行政区关于对所得消除双重征税和防止逃避税的安排》完成签署程序。114

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书28 日《内地和澳门特别行政区关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》第四议定书在澳门签署。澳门司警联同马来西亚、新加坡及中国香港警方采取代号 “蛎鸻” (Oystercatcher) 的侦查行动, 破获跨境 “网上情缘” 诈骗犯罪集团, 涉及案件达 141 宗, 总金额 3400 万余港元, 共 39 人被捕。澳门方面共 4 人被捕, 涉及案件 12 宗, 总金额接近 610万澳门元。29 日九澳隧道主体隧道段工程完工。12月1 日国务院任命第五届澳门特区政府主要官员及检察长: 行政法务司司长张永春、经济财政司司长李伟农、保安司司长黄少泽、社会文化司司长欧阳瑜、运输工务司司长罗立文、廉政专员陈子劲、审计长何永安、警察总局局长梁文昌、海关关长黄文忠、检察长叶迅生。特区政府另公布廉政公署助理专员兼反贪局局长许丽芳将于 12 月 20 日起出任行政长官办公室主任。“澳门国际马拉松” 举行, 埃塞俄比亚选手阿比比 ( TafeseDelelegn Abebe) 及肯尼亚选手谢妮育 ( Lucy Cheruiyot) 分别取得男子、女子组别全程马拉松冠军。2 日青茂口岸—粤澳新通道澳门 (南) 联检大楼主体结构封顶, 珠海 (北) 联检大楼主体结构已于 11 月 18 日封顶。3 日 “纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施 20 周年座谈会” 在北京举行, 中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书发表讲话, 中共中央政治局常委、国务院副总理韩正出席, 澳门特区行政长官崔世安率领代表团出席。经济合作与发展组织公布 2018 年度学生能力国际评估计划结果,中国澳门在阅读、数学及科学测试全部排名第三, 仅次于中国(以北京、上海、江苏、浙江为样本) 及新加坡, 成绩为历年214

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记最佳。身份证明局开始签发新版中华人民共和国澳门特别行政区护照及旅行证, 加强防伪特征并改善式样设计。4 日司警接获文化局举报后拘捕一名男子, 涉嫌破坏已被列为 “被评定的不动产” 的青洲山上的土地庙、天主教修院及避静院,初步估计维修费用需要 1000 万澳门元。5 日澳门理工学院与欧洲委员会传译总司合办的 “国际葡萄牙语培训中心 (会议传译)” 成立。运动员培训及集训中心第一期启用, 行政长官崔世安主持仪式。6 日中共中央政治局常委、国务院副总理韩正在北京会见参加任前培训的第五届澳门特区行政长官及主要官员。8 日约 45000 人参加由《澳门日报》读者公益基金会举办的 “第三十六届公益金百万行” 活动, 共筹得善款 1920 万澳门元。“澳门国际幻彩大巡游” 举行, 共 80 队巡游表演队伍近 1800 名艺术表演者参与演出。10 日澳门轻轨氹仔线通车, 行政长官崔世安 11 时主持通车仪式, 首班列车 15 时 33 分自氹仔客运码头站开出。乘客至12 月 31 日可免费乘车。同日, 《澳门特别行政区公报》第一组刊登行政长官批示, 订定轻轨票价 6 澳门元至 10 澳门元不等。往来澳门及南通的航线开通。11 日第五届政府行政会委员名单公布, 分别为: 张永春、欧安利(Leonel Alves)、林金城、陈泽武、马志毅、李从正、陈家良、邱庭彪、杨道匡、张宗真、周永豪。中国部分驻外使馆及驻外团、处陆续举办招待会、图片展等活动, 庆祝澳门回归祖国 20 周年。12 日贾伯乐提督街一家宾馆发生命案, 16 岁女学生与同校 35 岁男教师被司警发现倒卧在客房内, 并捡获已熄灭的炭炉。13 日首笔公募公司债券在澳门上市。该债券由珠海华发集团发行,314

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书金额 2 亿美元, 票面利率 3. 7% 。15 日 “国家航天局澳门太空探索与科学中心” 在澳门科技大学成立,同场展示澳门首颗科学与技术试验卫星, 并宣布经公开征集活动挑选, 命名为 “澳科一号”。16 日往来港珠澳大桥澳门口岸及香港国际机场接驳巴士开通。广东省珠海市横琴新区管理委员会介绍 “澳门新街坊” 项目发展构思, 初步计划提供 3800 套限价住宅单位予澳门居民选购,附设澳门标准公共服务。新区与澳门特区方面已就选地及开发细节达成基本共识。17 日中国中央电视台体育频道在澳门启播。18 日国家主席习近平视察澳门。国家主席习近平会见行政长官崔世安。中国人民银行发出公告, 经国务院批准, 澳门居民每人每日向内地人民币同名账户汇款限额提高至 8 万元, 与香港居民享有的限额相同。19 日国家主席习近平视察政府综合服务大楼、濠江中学附属英才学校以及中国与葡语国家商贸合作服务平台综合体。国家主席习近平与澳门社会各界代表约 150 人会面, 提出希望与会者要继续带头做行政长官和特区政府依法施政的坚定支持者、澳门繁荣稳定和谐的重要推动者, 以及中华民族伟大复兴的积极参与者。国家主席习近平分别会见全国政协副主席何厚铧, 特区行政、立法、司法机关主要负责人, 以及警察总局、海关、澳门保安部队及司警人员代表。国家主席习近平出席特区政府欢迎晚宴及 “庆祝澳门回归祖国二十周年文艺晚会”。中国人民银行宣布推出支付便利化措施, 推动澳门本地电子钱包在内地使用及组织开展澳门代理见证开立内地银行账户试点。414

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记自然资源部中国地质调查局完成澳门特区海域海洋地质调查,编制《澳门海域地质资源与环境图集》。20 日庆祝澳门回归祖国 20 周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼举行。贺一诚在国家主席习近平的监誓下, 宣誓就任澳门特区第五任行政长官。国家主席习近平发表重要讲话。礼毕,习近平主席先后会见行政长官贺一诚以及特区新任行政、立法、司法机关负责人。国家主席习近平会见中央驻澳机构及主要中资机构负责人。中央军事委员会主席习近平视察中国人民解放军驻澳门部队。特区政府及民间举行系列活动, 庆祝澳门特别行政区成立 20周年。澳门特区第五届政府行政会召开首次会议。《澳门特别行政区公报》发行特刊, 公布行政会委员的委任及多项政府人事任命并刊登行政长官批示, 为前任行政长官崔世安从事有利于国家及澳门特区利益的工作或活动提供便利。澳门特别行政区公共资产监督规划办公室成立, 负责检讨公共资本企业及自治基金现行的运作及管理模式, 向行政长官提出意见或建议。广东省人民政府发布《关于进一步完善我省港澳台居民养老保险措施的意见》, 即日实施, 以便港澳台居民在当地参加养老保险。22 日澳门特区与广东省珠海市横琴新区首次合作, 在契辛峡水道两岸联合举行 “庆祝澳门回归祖国 20 周年澳珠烟花汇演”。第 13 / 2019 号法律《网络安全法》生效, 由司法警察局、行政公职局及邮电局合组的 “网络安全事故预警及应急中心” 同日投入运作。23 日行政长官贺一诚率领政府代表团访问广东省广州市及珠海市。26 日行政长官贺一诚接受采访时表示, 特区政府首要工作将以促进514

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书内地与澳门两地交流、改善本地民生为主。教育部人文社科重点研究基地伙伴基地 (宪法与基本法领域及教育领域) 及工程研究中心 (机器翻译及人工智能应用技术领域) 分别在澳门大学及澳门理工学院成立, 其中澳门理工学院“机器翻译暨人工智能应用技术教育部工程研究中心” 为港澳地区首个教育部工程研究中心。大批市民中午到户外观看日偏食。27 日修改第 10 / 2012 号法律《规范进入娱乐场和在场内工作及博彩的条件》 (第 17 / 2018 号法律, 俗称 “禁足令”) 生效, 禁止博彩从业员在工余时间进入娱乐场。29 日澳门轻轨氹仔线因电力系统故障, 导致海洋站至莲花口岸站服务暂停 90 分钟。轻轨系统自通车后不足三星期内已先后发生三宗故障, 这次规模较大。30 日政府召开跨部门记者会, 宣布澳门轻轨氹仔线试车期延长至2020 年 1 月底, 其间维持免费乘车优惠; 湾仔口岸确定于 2020年 1 月 23 日恢复通关, 并争取横琴口岸在 2020 年第一季度重开。31 日行政长官贺一诚主持召开 “学习及落实习近平主席视察澳门重要讲话精神和指示会议”, 与特区政府主要官员及局级领导交流学习讲话的精神、指示及要义。行政长官贺一诚发表 2020 年度新年贺词, 呼吁各界群策群力、迎难而上、把握机遇。澳门多处举行活动, 迎接 2020 年。参考资料《2019 年澳门大事记》, 《澳门日报》 2018 年 12 月 31 日, 第 B12 版。614

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门经济社会统计资料及大事记《澳门特别行政区公报》。澳门社会保障基金: 《2018 年度报告》, 2019。澳门特别行政区政府金融管理局: 《2018 年年报》, 2019。澳门特别行政区政府金融管理局: 《退休基金统计》, 2019。澳门特别行政区政府文化局: 《澳门中央图书馆 ISBN 中心 2018 年度报告》, 2019。澳门特别行政区政府地图绘制暨地籍局网站, http: / / www. dscc. gov. mo。澳门特别行政区政府行政公职局网站, http: / / www. safp. gov. mo。澳门特别行政区政府财政局公共会计厅: 《2018 年度预算执行情况报告》, 2019。澳门特别行政区政府旅游局: 《澳门旅游业统计报告 2018》, 2019。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《2018 年第 4 季能源统计》, 2019。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《2018 年第 4 季会议及展览统计》, 2019。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《工业调查 2018》, 2019。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《本地居民总收入 2018》, 2019。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《批发及零售业调查 2018》, 2019。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《旅游附属帐 2017》, 2019。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《博彩业调查 2018》, 2019。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《就业调查 2018》, 2019。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《统计年鉴 2018》, 2019。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《澳门产业结构 2018》, 2019。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《澳门资料 2019》, 2019。澳门特别行政区政府统计暨普查局: 《直接投资统计 2018》, 2019。澳门特别行政区政府新闻局: 《2018 澳门年鉴》, 2019。澳门特别行政区政府经济局网站, http: / / www. economia. gov. mo。澳门特别行政区选民登记网站, http: / / www. re. gov. mo。714

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书AbstractThe Annual Report on Economy and Society of Macau (2019 - 2020) is com-posed of 21 articles and an annex, covering general report, situation, adminis-tration, law, economy, society and education.Macau is approaching to her 20 th anniversary of Reunification with theMotherland and establishment as a Special Administrative Region. Reviewing thedevelopment of Macau over the past two decades, leapfrogging and long-reachingeconomic and social progresses have been witnessed. The standard of living andquality of life of the population has been significantly elevated and improved. In theyear 2019, the Macau Special Administrative Region instituted a municipal organ,successfully organised the 5 th Chief Executive Election and completed majorlegislative work and revisions of laws. The official publication of the OutlineDevelopment Plan for the Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area providedenormous opportunities for Macau expanding her economic hinterland and cominginto being a long-term development with high quality. The inauguration of theLight Rapid Transit system, the authorisation by the Central Government on thereclamation project for Macau International Airport expansion, the preparation forthe 5 th corridor linking the Macau Peninsula and Taipa, as well as the inaugurationof sales process of the economic housing units in New Urban Zone A, allprovided an essential foundation for Macau to welcome the opportunities inconstructing the Greater Bay Area.The Annual Report on Economy and Society of Macau (2019 - 2020) focuses onthe progress achieved and problems arisen in Macau’s economy and society between2019 and 2020, covering the implementation of the Greater Bay Area develo-pment planning, development of talents and legal professionals, development oftourism, conference and exhibition industries, public administration reform,814

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKGAbstractmedical care, social security and education. Basic information is provided forfurther studies, and suggestions have been offered to resolve the problems arisen.A Review of Macau is also included to cover the economy, society,environment and livelihood. While readers can understand the most recentdevelopment and changes in the major aspects of Macau, they can also learn thechanges from the principal indicators of the Territory and the chronology of majorevents in 2019, so that a more objective conclusion can be made on its deve-lopment over the past year.Keywords: Macau; Guangdong-Hong Kong-Macau Bay Area; Economicand Social Development914

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书ContentsⅠ General ReportB. 1 Leapfrogging from Quantitative to Qualitative Development:A Review and Outlook of Macau’s Economic and SocialDevelopment The Blue Book of Macau Taskforce / 001Abstract: Since the establishment of the Macau Special AdministrativeRegion 20 years ago, the economy and society has achieved leapfrog progress. Thestandard of living and the quality of life of the population has been significantlyelevated and improved. The internal and external demands deceleratedsimultaneously in 2019, causing the overall economy to retract for the entireyear. On the other hand, the publication of the Outline Development Plan for theGuangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area earlier in the year signified a newstage for Macau’s economic and social development, with emphasis on“ quantitative ” development shifted to “ qualitative ” development. The OutlineDevelopment Plan provides a clear guidance for Macau’s development path for themiddle stage in the Territory’s practice of “ One Country, Two Systems” . Theprospects of its development can be optimistically expected. For a sustained qualitydevelopment, it is essential for the Macau Special Administrative Region to takeadvantage of its differentiated strength in tourism and MICE industries in theconstruction of the Bay Area, and to improve its public administration and the ruleof law to promote good governance. Fostering, introducing and applyinginnovative professionals serve not only as the key elements for a successful024

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKGContentsconstruction of the Bay Area, but also a matter of concern for Macau’s publicadministration reform. Due to the short term effects of Covid-19 in 2020, it isexpected that certain major elements of the economy will slow down significantlyfor most of the year. But as measures to stimulate internal demand come to beingand travel restrictions to ease after the pandemic, the deceleration may improve inthe middle to latter half of the year.Keywords: Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; Economy ofMacau; Society of MacauⅡ SituationB. 2 An Evaluation and Outlook of the Adjustment in Functions andRestructuring of the Macau Special Administrative RegionGovernment Li Lue / 017Abstract: The Macau Special Administrative Region Government hascontinuously adjusted its functions and structure since its establishment. Becausefinancial pressure is not experienced, the Administration focuses more onimproving the quality and efficiency of the public service by working to transformit into a service-oriented government. The satisfaction of residents for governmentservices has been significantly improved. On the other hand, problems such asoverlapping functions and mismatch of powers and responsibilities continue toexist. With the new government setting the improvement of public governance asone of its priorities, restructuring and adjustment of functions are required evenmore to achieve an efficient and effective Administration. The “ super-ministry”reform in mainland China can provide a reference for Macau’s next stage ofreform, but cannot be fully duplicated. The Administration should restructure itselfbased on to its changes in function, by focusing on the development goals of aworld-class tourism and leisure centre, an economic and trade platform betweenChina and Portuguese-speaking countries, and a multi-cultural exchange and124

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书cooperation base with the Chinese culture as the mainstream. The general objectiveis to build a clean and efficient service-oriented government that is convenient forresidents and business and meets the requirements of rapid social and economicdevelopment.Keywords: Govermental Functions and Structures; Service-oriented Gover-nment; Macau Special Administrative Region GovernmentB. 3 A Review of Macau’s Economy in 2019 and Outlook for 2020Lao Chi Ngai / 037Abstract: This article analyses Macau’s macro-economic indicators and thedevelopment of its core industries in 2019, and attempts to provide an analysis andforecast for 2020. Based on the figures published, Macau’s economy hasexperienced negative growth for four consecutive quarters in 2019, withretractions of 3. 8% , 2. 2% , 4. 5% and 8. 1% respectively. The real annualretraction rate was 4. 7% . An adjustment period has approached, with theEconomic Prospect Indices showing a slow downward trend. Looking ahead to2020, owing to the effects of Covid-19 and an increasingly complicatedinternational situation, external demand will weaken. Macau’s economy will facemore serious challenges. The author expects that although Macau’s economy mayexperience a double-digit negative growth, its long-term prosperity and stabilitywill not be affected with the backing of the national economy at large.Keywords: Macau Economy; Economic Prospects; Economic ForecastB. 4 The Current Situation and Future Direction of Macao’s SocialSecurity System Chan Kin Sun, Zhang Rui and Jiang Wenjing / 057Abstract: Since Reunification, Macau’s Gini Coefficient has been224

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKGContentsdeclining, and household disposable income has been rising. The social securitysystem in Macau has achieved balance, fairness and efficiency in the distribution ofsocial resources. This article uses the evaluation framework of a social securitysystem to analyse Macau’s current system from five dimensions: needs, coverage,effectiveness, sustainability, and coordination. Macau has already reached fullsocial security coverage and effectively alleviated income disparity. However, dueto aging of the population, demand for social security has increased. To achieve asustainable development of the social security system, the Macau SpecialAdministrative Region government has begun to adjust the appropriation system,strengthening investment income and introduced a non-mandatory centralprovident fund. In terms of coordination, it has initially focused on the division oflabour and administrative structure, then on integrating functions and providedincentives to non-governmental organisations to develop social services. The orderlyestablishment and good functioning of Macau’s social security system is obvious toall, and the way forward should be to introduce innovation and entrepreneurshipin the development of social services by integrating big data with services,stimulating inter-sectoral and regional cooperation from smart city development,and public-private partnerships. The social security system between Macau and theBay Area should also be improved, and big data health industry should beencouraged.Keywords: Macau; Social Security System; Social Resources Allocation;Social Security System ReviewⅢ AdministrationB. 5 The Operation and Optimisation of Policy Advisory Mechanismin Macau Lou Shenghua / 074Abstract: The public policy advisory mechanism of Macau includes policyadvisory committee consultation, association consultation, and public consultation.324

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书After many years of development, this mechanism has combined elite consultationwith public consultation, with multiple consultation methods, wide participationand transparent process and results, thus generated certain outcome. On the otherhand, there remains some problems in practice that the level, structure, selectionof members and operating models of policy advisory committees need to beimproved. The social representation of associations and development of professionalassociations should be strengthened. Different consultation methods should beapplied for different policy types. An effective coordination mechanism and anassessment and response mechanism should be established to encourage publicparticipation.Keywords: Macau; Policy Advisory Committees; Associations; PolicyConsultationB. 6 An Analysis of Transparency in Government and SimplifiedAdministrative Procedures in Macau Jiang Chaoyang / 100Abstract: “Transparency in government” and “ simplification of administra-tive procedures” are important contents proposed by the Fifth Chief Executive ofthe Macau Special Administrative Region to promote public administration reformand improve administrative efficiency. In Macau, transparency in government hasthe function of achieving the legitimacy of administration, and simplifiedadministrative procedures are in line with leaping from simple administrativeadministration to people-oriented service.Keywords: Macau; Transparency in Government; Administrative Proced-ures; Service Administration; E-government424

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKGContentsB. 7 The Status Quo and Prospects of Macau’s Fiscal TransparencyHo Wai Hong / 120Abstract: This article aims to analyse Macau’s fiscal transparency by using theInternational Monetary Fund’s Fiscal Transparency Code. Macau’s public fiscal reportsand budgets generally meet the international standards related to coverage,comprehensiveness and orderliness. Furthermore, the reports and budgets were alsopublished in a frequent, regular and timely manner. Risk disclosure andmanagement, especially the release of information of capital projects, is moderate.Public fiscal transparency is generally high. However, there is still room forimprovement on the coverage and comprehensiveness of fiscal reports, disclosureof budget formulation as well as risk management. Four suggestions are proposed:public enterprises should be included in the scope of the Budget Framework Law,medium-term budgetary frameworks should be introduced to make fuller use ofmacroeconomic forecast and previous fiscal revenue and expenditure for a scientificprediction on the scale of budget revenue and expenditure. The release ofinformation related to fiscal risk and management, especially preliminary studies onlarge-scale capital projects, should also be enhanced. Big data and disseminationshould also be applied to encourage public participation in budget formulationprocess.Keywords: Macau; Public Finance; Fiscal Report; BudgetingB. 8 Nurturing Future Supervisors and Leaders in the Public Sector:Current Situation, Problems and Suggestions Chan Chan U / 140Abstract: Nurturing future supervisors and leaders in the public sector hasbeen an issue of concern within the community of Macau. Expectations forgovernment policy implementation and its effectiveness have been on higherdemand since the establishment of the Macau Special Administrative Region,524

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书making the task of nurturing more important. Analysing from the distribution,training and secondment of the public sector personnel in the Macau SpecialAdministrative Region, there are problems such as a lack of a unifiedunderstanding on the content of functions of each level of personnel, the existenceof gaps between job designs and social realities, a lack of incentives to attractgraduates or talents in the community to join the public sector, as well as aninfrequent use of the secondment mechanisms. By adjusting the career regime,clarifying the division of labour between each level of personnel, conducting jobredesigns, making the nurturing task open to the community, and improvingtraining are all beneficial to nurturing future supervisors and leaders of the publicsector. Given the scale of public sector employees in Macau, the existing divisionof labour between the training resources and the training requirements of eachindividual government agencies, the suggestion to institute a “ college ofgovernment administration” will involve far-reaching investment considerations,which may not be able to achieve its supposed effectiveness.Keywords: Macau; Public Administration; Management Training; Vocat-ional TrainingⅣ LawB. 9 The Present Situation and Prospect of the Promotion andEducation of the Constitution and the Basic Law in MacauKong Wa / 156Abstract: The efforts and achievements of the Macau Special AdministrativeRegion in the promotion and education of the Constitution and the Basic Lawhave been recognized as one of the important experiences of its successful practiceof “ one country, two systems” . On the occasion of the 20 th anniversary ofReunification in 2019, this article reviews the work of the Macau SAR in theaforesaid field during that year, especially that among young people, members of624

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKGContentsthe Administration team and the civic society. Some suggestions are proposed as tohow to further strengthen the work and to further promote patriotism in thefuture.Keywords: Macau; Constitution; Basic Law of the MSAR; Legal Publicityand EducationB. 10 The Present Situation and Future Aspirations of the Arbitrationand Mediation Industry of Macau Iau Teng Pio / 170Abstract: Arbitration and mediation began much later in Macau. While theexisting legal framework is relatively sophisticated, dissemination is less thansatisfactory. In practice, the overall efficiency of arbitration bodies is low andunsatisfactory. Coinciding with the development planning of the Greater Bay Areaand the Belt and Road initiative, Macau can take advantage of its free port andinternationalisation to develop arbitration and mediation onto a higher level.Keywords: Macau Arbitration; Macau Mediation; Legal Regime ofArbitrationB. 11 On the Drafting and Enforcement of the Legal Regimeon Medical Incidents Zhao Guoqiang / 186Abstract: Macau’s Legal Regime on Medical Incidents came into being after12 years of legislative process. Its promulgation symbolises a legal reference for theSpecial Administrative Region in verifying medical incidents. This articles focuseson the institution and operation of the Assessment Centre for Complaints ofMedical Activities before the Legal Regime was drafted, the drafting process of theRegime itself, the operation of the Expert Commission on Medical Incident set upin accordance with the Regime, and suggestions for improvements on the724

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书enforcement of the Regime.Keywords: Macau; Legal Regime on Medical Incidents; Medical IncidentsB. 12 The Development of Macau Lawyer Profession and theConstruction of Macau Partnership Law Firm RegimeAi Linzhi / 205Abstract: Throughout the history of its development, the Macau lawyerprofession has witnessed a big leap in terms of numbers and a qualitativeimprovement in terms of business. However, due to the lack of a legal system forpartnership of lawyers, Macau lawyers still carry out their business in the form ofpersonal practice, co-administration and forms similar to a “partnership law firm”. Based on the current overall legal order in Macau, with reference to the Chineseand Portuguese Partnership law firm systems, this article proposes that a legalregime for partnership law firm is necessary, in which legal personality should beconferred to a partnership law firm. Only lawyers are permitted to become apartner, and balance should be made between client protection and partnerresponsibilities.Keywords: Macau Lawyer Profession; Forms of Practices of Lawyers;Partnership Law FirmⅤ EconomyB. 13 The Non-Gaming Business of the Tourism Industry in Macau:Status Quo, Challenges and Solutions Liu Shuang / 218Abstract: The positioning of the “World Centre for Tourism and Leisure”,the delivery of the Macau Tourism Industry Development Master Plan and thehistorical opportunities for the construction of the Guangdong-Hong Kong-Macau824

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKGContentsGreater Bay Area have set the tone and direction for the development of the non-gaming tourism industry in Macau. At present, the development of Macau’s non-gaming tourism business is facing challenges such as the majority of visitors is forindoor entertainment and short-distance visits, poor revenue despite enrichingnon-gaming products and services, the need to improve service facilities and thequality for non-gaming business, and the problem of tourism carrying capacity isincreasingly prominent. It is also difficult for small and medium-sized enterprises toparticipate, and incidents in major source areas has affected Macau’s tourism andthe real economy. In this regard, the details of policy implementation should beimplemented based on “ one centre” positioning and the overall planning for thedevelopment of the tourism industry, by continuously innovating in tourismproducts and promotion methods, and actively promoting regional cooperation.Training and development of professionals in the non-gaming industry are alsoimportant.Keywords: Macau; Tourism; Non-gaming BusinessB. 14 The Prospect of Macau’s Tourism Industry under China’s GreatBay Area Development Plan Yuan Jia, Li Ying / 238Abstract: Developing the Guangdong-Hong Kong-Macau Great Bay Areahas become China’s national strategy, which will have a profound impact onMacau’s future economic positioning and development. In the OutlineDevelopment Plan for the Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area,Macau is positioned to become the world tourism and leisure centre. This providesan invaluable opportunity for further developing Macau’s tourism industry. Thisarticle aims to first provide a clear description on current Macau’s tourism industry,followed by an analysis of the prospect of Macau’s tourism industry under the GreatBay Area Development Plan and proposes several policy suggestions for discussionsKeywords: Greater Bay Area; Macau Tourism; Outline Development Planfor the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area924

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书B. 15 The Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area andMacau’s Spatial Extension Ip Kuai Peng / 252Abstract: The official publication of the Outline Development Plan for theGuangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area in 2019 marks a new stage in theconstruction of the Greater Bay Area in terms of its holistic development andprogress. The construction of the Greater Bay Area has given Macau a “ coreengine” and a new mission, which reflects the central government’s highexpectations of Macau and brings unprecedented development opportunities. Theintegration into the Greater Bay Area can provide new space for the transformationand upgrading of Macau’s industries and the employment and living of residents.Moreover, the Macau Special Administrative Region Government also needs torespond fully to the national strategic deployment, seize opportunities, deepencooperation, and further participate in the construction of the Greater Bay Areathrough various paths, so as to practically realise the country’s positioning ofMacau in the process and appropriately diversify its economy, maintaining thelong-term prosperity and stability in Macau.Keywords: Macau; The Guangdong-Hong Kong-Macau Greater Bay Area;Regional CooperationB. 16 The Development and Challenges of Macau’s Meetings,Incentives, Conventions and Exhibitions (MICE) EconomyLeong Man Wai / 265Abstract: In the Policy Address for 2019 and the Medium and Long-termDevelopment Plan of the Macau Industry published by the Macau SpecialAdministrative Region Government, the meetings, incentives, conventions andexhibitions (MICE) industry has been included as a cultivation focus in future.The MICE industry will certainly assume greater responsibilities in the process of034

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKGContentsbuilding a world tourism and leisure centre in Macau. This article will start with anaccount on the evolution of the MICE industry in Macau, followed by an analysisand discussion on its development process, current status and characteristics,existing problems, and future development considerations, etc, through whichthe author hopes to present implications for the development of the Macau MICEindustry.Keywords: Macau; MICE Industry; MICE EconomyⅥ Society and EducationB. 17 Macau’s Public Housing Framework in Review andImprovement: Towards a Multi-tier and Longer-StandingPublic Housing Policy Tsoi Weng Kuan / 282Abstract: By reviewing the institutional changes on Macau’s public housingframework, this article reveals how the two principal public housing typologies( social housing and economic housing) have been evolved to cope with the socio-economic development. Existing major problems are also examined. In formulatinga multi-tier and longer-standing public housing policy, suggestions including theformation of a new type of “ subsidised housing”, the provision of “ intermediatehousing” and closer supervision on construction are also discussed.Keywords: Macau; Public Housing Framework; Social Housing; EconomicHousingB. 18 From Urban Restructuring to Urban Renewal: Progressand Challenges Lam U Tou / 301Abstract: The Macau Special Administrative Region Government proposedurban restructuring in 2004. While the second reading of the Bill on Urban134

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书Restructuring was passed by the Legislative Assembly in 2011, it was withdrawnby the Government in 2013. Thus urban restructuring, a focal point of thecommunity, ended up in vain. The Government proposed the concept of “urbanrenewal” in lieu of urban restructuring in 2015. Despite some progress, such ascertain legislation exercises, the establishment of Macao Urban Renewal CompanyLimited and the conclusion of public consultation on the Legal Regime on UrbanRenewal, there remains significant distance in is execution and eventualimprovement of the quality of life of the population. This article summarises theevolution from urban restructuring to urban renewal, discusses the experience andlessons, and proposes suggestions to accelerate the process based on the experienceof other territories adaptable to Macau’s local context.Keywords: Macau; Urban Construction; Urban Renewal; Urban Restru-cturingB. 19 National, Regional and Patriotic Education of MacauChan Chi Fong / 320Abstract: Macau has always been hailed as a base of patriotic education. Dueto dedicate historical factors, national and regional education had been a focuswithin the Chinese ethnic education system in Macau before Reunification, withan emphasis on the inheritance of patriotic spirit. This focus has been furtheremphasised after Reunification through its inclusion to the legal and policyframeworks. Schools, civic associations and the community also work together toachieve a systematic approach in the basic education domain. Several surveys haverevealed that Macau’s secondary school students have a higher sense of national andregional identity, reflecting the attainment of national and regional education.Following the change in international relations and the emergence of revoltingminds among young people, the youth of Macau is being exposed to risk of suchnegative influence, thus posing some challenges to the national and regionaleducation in the foreseeable future. This article aims to examine how Macau’s234

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKGContentsnational and regional education can keep pace with the times in order to achievethe objective of inheriting the patriotic spirit to the younger generation.Keywords: Macau; National Education; Regional Education; Non-higherEducation; Patriotic EducationB. 20 Science Education in Macau: Evaluation and ProspectIp Kuai Lam / 333Abstract: Science education has been emphasised by the Macau SpecialAdministrative Region Government, with its content renewed through theintroduction of region-wide syllabus framework and basic learning capabilityrequirements. Extra-curricular activities have also been invested to attract widerparticipation by young people. Through the efforts of all walks of the community,science education in Macau has achieved a clear and positive outcome. Studentsscore high points in the Programme for International Student Assessment and aremore willing to opt for science degree courses when enrolling in universities.Awards and mentions have been won in many prestigious international sciencecompetition. More investments are required from the Special Administrative RegionGovernment the continue to improve science education.Keywords: Macau; Science Education; Popular ScienceB. 21 Policy on Skilled and Qualified Young Professionals of Macau:Current Status and Future Prospects Chao Weng Hou / 350Abstract: To moderately diversify Macau’s economy is one of the mostimportant task for the community of Macau at large. The key to achievediversification is to develop skilled and qualified professionals. Since the institutionof the Talents Development Committee in 2014, the Macau Special Administ-334

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG澳门蓝皮书rative Region Government has put forward many policy measures that have resultedin forming a foundation for the policy framework on skilled and qualified youngprofessionals. However, with the ultimate objective to develop talents in mind,there are rooms for perfection and improvement. By reviewing past governmentpolicies, this article points out the difficulties in socio-economic aspect and policyimplementation. Suggestions, such as further integration of resources, utilising theadvantage of the Greater Bay Area, are proposed to deepen the policy on skilledand qualified young professions towards a more focused direction in training,introduction and application, with hopes to achieve an early breakthrough in amoderate economic diversification through the work of skilled and qualifiedprofessionals.Keywords: Macau; Policy on Skilled and Qualified Professionals; Cultivationof YouthⅦ AppendixB. 22 Compendium of Major Statistics and Events of MacauChan Chan U / 371434

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG社会科学文献出版社皮书是对中国与世界发展状况和热点问题进行年度监测, 以专业的角度、专家的视野和实证研究方法, 针对某一领域或区域现状与发展态势展开分析和预测, 具备前沿性、原创性、实证性、连续性、时效性等特点的公开出版物, 由一系列权威研究报告组成。皮书定义皮书系列报告作者以国内外一流研究机构、知名高校等重点智库的研究人员为主,多为相关领域一流专家学者,他们的观点代表了当下学界对中国与世界的现实和未来最高水平的解读与分析。截至 2021 年,皮书研创机构有近千家,报告作者累计超过 7 万人。皮书作者皮书系列已成为社会科学文献出版社的著名图书品牌和中国社会科学院的知名学术品牌。2016 年皮书系列正式列入“十三五”国家重点出版规划项目 ;2013~2021 年,重点皮书列入中国社会科学院承担的国家哲学社会科学创新工程项目。皮书荣誉皮书智库报告的主要形式同一主题智库报告的聚合 2021皮书数据库广告单页-单色165×238.indd 1 2020/12/1 下午5:40

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG所获荣誉● 2019年,入围国家新闻出版署数字出版精品遴选推荐计划项目● 2016年,入选“‘十三五’国家重点电子出版物出版规划骨干工程”● 2015年,荣获“搜索中国正能量点赞2015”“创新中国科技创新奖”● 2013年,荣获“中国出版政府奖·网络出版物奖”提名奖● 连续多年荣获中国数字出版博览会“数字出版·优秀品牌”奖成为会员通过网址www.pishu.com.cn访问皮书数据库网站或下载皮书数据库APP,进行手机号码验证或邮箱验证即可成为皮书数据库会员。数据库服务热线:400-008-6695 数据库服务QQ:2475522410 数据库服务邮箱:database@ssap.cn图书销售热线:010-59367070/7028 图书服务QQ:1265056568 图书服务邮箱:duzhe@ssap.cn数据库充值卡权威报告·一手数据·特色资源分析解读当下中国发展变迁的高端智库平台2021皮书数据库广告单页-单色165×238.indd 5 2020/12/1 下午5:40

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKGUB DATABASE基本子库中国社会发展数据库(下设 12个子库)整合国内外中国社会发展研究成果,汇聚独家统计数据、深度分析报告,涉及社会、人口、政治、教育、法律等 12个领域,为了解中国社会发展动态、跟踪社会核心热点、分析社会发展趋势提供一站式资源搜索和数据服务。中国经济发展数据库(下设 12个子库)围绕国内外中国经济发展主题研究报告、学术资讯、基础数据等资料构建,内容涵盖宏观经济、农业经济、工业经济、产业经济等 12个重点经济领域,为实时掌控经济运行态势、把握经济发展规律、洞察经济形势、进行经济决策提供参考和依据。中国行业发展数据库(下设 17个子库)以中国国民经济行业分类为依据,覆盖金融业、旅游、医疗卫生、交通运输、能源矿产等 100 多个行业,跟踪分析国民经济相关行业市场运行状况和政策导向,汇集行业发展前沿资讯,为投资、从业及各种经济决策提供理论基础和实践指导。中国区域发展数据库(下设6个子库)对中国特定区域内的经济、社会、文化等领域现状与发展情况进行深度分析和预测,研究层级至县及县以下行政区,涉及省份、区域经济体、城市、农村等不同维度,为地方经济社会宏观态势研究、发展经验研究、案例分析提供数据服务。中国文化传媒数据库(下设 18个子库)汇聚文化传媒领域专家观点、热点资讯,梳理国内外中国文化发展相关学术研究成果、一手统计数据,涵盖文化产业、新闻传播、电影娱乐、文学艺术、群众文化等 18个重点研究领域。为文化传媒研究提供相关数据、研究报告和综合分析服务。世界经济与国际关系数据库(下设6个子库)立足“皮书系列”世界经济、国际关系相关学术资源,整合世界经济、国际政治、世界文化与科技、全球性问题、国际组织与国际法、区域研究 6大领域研究成果,为世界经济与国际关系研究提供全方位数据分析,为决策和形势研判提供参考。2021皮书数据库广告单页-单色165×238.indd 3 2020/12/1 下午5:40

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG“皮书系列”(含蓝皮书、绿皮书、黄皮书)之品牌由社会科学文献出版社最早使用并持续至今,现已被中国图书市场所熟知。“皮书系列”的相关商标已在中华人民共和国国家工商行政管理总局商标局注册,如 LOGO( )、皮书、Pishu、经济蓝皮书、社会蓝皮书等。 “皮书系列”图书的注册商标专用权及封面设计、版式设计的著作权均为社会科学文献出版社所有。未经社会科学文献出版社书面授权许可,任何使用与“皮书系列”图书注册商标、封面设计、版式设计相同或者近似的文字、图形或其组合的行为均系侵权行为。经作者授权,本书的专有出版权及信息网络传播权等为社会科学文献出版社享有。未经社会科学文献出版社书面授权许可,任何就本书内容的复制、发行或以数字形式进行网络传播的行为均系侵权行为。社会科学文献出版社将通过法律途径追究上述侵权行为的法律责任,维护自身合法权益。欢迎社会各界人士对侵犯社会科学文献出版社上述权利的侵权行为进行举报。电话:010-59367121,电子邮箱:fawubu@ssap.cn。社会科学文献出版社法律声明2021皮书数据库广告单页-单色165×238.indd 4 2020/12/1 下午5:40

社科院数字水印内容:4m27WU5gj3HBPnS/XRnVNSL3/NMaptNTHIInzRcdlHe1E+HAR4MUmY3DI7iPhHKG智库成果出版与传播平台“皮书说”微信出版社官方微信中国皮书网®20202020版澳门蓝皮书BLUE BOOK OF MACAU定价: 元168.00PSN B-2009-138-1/1● “ 澳门蓝皮书 ” 由澳门基金会组织相关专家、学者撰写 , 跟踪分析每一年度澳门各领域的发展状况并提出预测和建议,至今已连续出版12年。● 本报告由总报告、形势篇、行政篇、法律篇、经济篇、社会与教育篇六大部分共21份报告及附录组成。全书围绕具体的发展问题和相关的经验总结展开 , 重点关注 2 0 1 9 ~ 2 0 2 0 年澳门在经济社会方面所取得的进展和所呈现的问题 , 涵盖粤港澳大湾区建设规划的实施、管理人才的培养、法律执业的发展、旅游业和会议展览业的发展、公共行政改革、医疗、社会保障、教育等领域 , 并针对有关问题提出对策建议。本报告还提供了大量关于澳门经济社会的数据资料,对了解澳门经济社会的发展情况颇具参考价值。澳门蓝皮书澳门蓝皮书B L U E B O O K O F M A C A UNo.12ANNUAL REPORT ON ECONOMY AND SOCIETYOF MACAU (2019-2020)主编 / 吴志良执行主编 / 林广志娄胜华澳门经济社会发展报告(2019~2020)封面设计: 社科文献设计中心澳门基金会网站澳门经济社会发展报告(2019~2020).indd 1 2021/12/20 下午4:35

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