澳門社會保障學會簡介1999年4月，一班志同道合的朋友組成 了澳門社會保障學會籌備委員會，共商所關 心的社會事務，並於2000年5月正式登記成 立澳門社會保障學會。會方宗旨為研究本地 的社會保障政策，並提起社會關注社會保障 的改良，促進本地社會保障制度能達至保障 人們的基本生活需要和提升生活品質。學會轉眼間成立已十年，回顧過去，可 看到成長的軌跡。成立之初，大家先就本地 多個與社會保障有關的基本課題進行過研 究，可謂建立了一點共識。成立後第二年， 開始主動與本地及鄰近地區相關團體的交流 合作，最明顯的如與香港、台灣、深圳、珠 海等地友會合作，每年輪流在不同地區舉辦 社會保障學術研討會，其中2002年及2009 年的會議就在本地舉行。藉此會議促進了兩 岸的社保事業交流，亦増進兩岸間友好情 誼。除上述兩岸間固定往來外，我們亦漸加 強了與內地多個地方的學術機構及社會團體 交流，亦接待過一些來自全國各地甚至海外 的行內人士，並安排參訪本地的官民機構， 増加了相互了解及交流。作為立足於澳門的團體，當然重點還是 專注本地的社會福利及社會保障問題。多年來 我們就舉辦過約30場不同主題的講座或研討 會，應邀參與其他團體舉辦的研討會，從中發 表我們的見解，同時亦經常透過各大眾傳媒提 出我們對社會政策的意見及建議。另外，學會 亦會出版一些專題學術刊物，期起促進作用， 引發更多人關注我們的社會保障。在未來的日子，學會將繼續就本地的社 會福利及社會保障相關政策作出研究和提出 完善建議，繼續與本地和鄰近地區的團體、 專家、學者交流，舉辦學術研討會和出版刊 物，務求引發社會更關注社會保障制度和政 策的完善，提升人們的生活質素。

兩岸社會保障問題與改革第八屆海峽兩岸社會保障學術研討會澳門社會保障學會 劉 伯 龍 鄧 玉 華 編

兩岸社會保障問題與改革第八屆海峽兩岸社會保障學術研討會IS B N 978-99937-763-5-2編 輯 ：劉 伯 龍 鄧 玉 華封 面 設 計 ：鄧玉華校 對 ：鄧 玉 華 陳 建 新 鄭 漢 樺 施 遠 鴻 區 耀 榮陳 慧 丹 何 偉 鴻 錢 嘉 敏 陳 靜 雯 鄧 穎 然 出 版 ：澳門社會保障學會糸罔 址 ：dantang@ macau. c tm . net協 作 單 位 ：深圳市勞動和社會保障學會 珠海市勞動和社會保障學會 東莞市社會保險協會 香港社會保障學會 台灣社會保險學會印 刷 ：華輝印刷有限公司 版 次 ：2010年 8月第一版印 數 ：500本澳門基金會贊助

兩岸社會保障問題與改革第八屆海峽兩岸社會保障學術研討會澳門社會保障學會 劉 伯 龍 鄧 玉 華 編

目 錄序1......................................................................................................................劉伯龍 5序2...................................................................................................................... 鄧玉華 6社會保障與法制化 --- 以 《社會保險法》立法為例 ............................... 賈俊玲 11澳門失業保障政策：評估與反思 ...................................... 劉伯龍梁啟賢 15我國社會保障制度地域化的發展及制約——以東莞市社會養老保險統籌改革為例 ............................岳經綸趙慧 22社會保障與觀念更新 ....................................................................……… 程惕潔 45“ 三位一體”的工傷保險體系建設與研究 .............................................郭榮新 53澳門社會保障制度改革的啟示 ....................................................................吳偉強 61澳門醫療保障改革 ........................................................ 陳建新區耀榮錢嘉敏 69提升中國農村社會保障的 “造血”功能 ......................... 辛秋水何秋祥 83香港社會保障所需要的改革 ................................................. 周永新趙環 93Health Care Financing Reforms in China: Challenges and Options.......朱俊生 102社會保險業務系統應建立自我防衛功能 ....................................... 王 家 平 120人人老有所養…深圳市養老保險改革路徑與措施 ......................僑 倩 齊 靈 124香港全民養老金應與中國養老保險銜接 ................梁 寶 霖 石 炳 坤 莫 泰 基 134當今社會保障制度存廢之爭及其啟示 ................................................. 45社會保障基金之社會責任投資：台灣經驗的省思 ..................... 張 其 恆 154臺灣老年保障制度體系的建立與改革 ............................................. 呂 學 靜 172全民社會醫療保險制度設計的思考 .........................................閏 昊 波 張 笑 天 182關於完善我國工傷保險制度的若干思考.............................................程 智 濤 張 國 斌 189開展基本醫療保險普通門診統籌......................................................程 智 濤 張 志 葉 200基本養老保險個人帳戶管理模式探討 ............................................ 劉 岸 華 208童 星 1——實現保障專案全覆蓋從珠海的實際和體會談起——

珠海市醫療保險普通門診統籌的實施情況分析 ...................... 卓 麗 雲 王 霞 216醫療保險服務滿意度調查 ..................................................................…… 謝 劍 莉 222勞工保險年金化實施概況探討 ..........................................................… 蔡 吉 安 226台灣職業災害勞工保護法的修正方向 .................................................. 鄭 清 風 244臺灣社會保險制度之實施現況與未來發展趨勢 ................................ 陳 銅 山 260附錄1 研討會流程................................................................................................277附錄2 參加者名錄................................................................................................280活動圖片..................................................................................................................283

序 言澳 門 自回歸以來，社 會 在 發 展 ，經 濟 在 飛 躍 。在特首和特區政府的 領 導 下 ，經濟有了驕人的成績表，G D P每年都有雙位數字的增長。當然 澳門的高速發展也一定帶來許多新的問題，需要特區政府和各民間團體 去 思 考 ，去研究新的政策。在 社 會 保 障 方 面 ，居民有較強的訴求，希望 他們也能享受到經濟發展帶來的豐碩成果。落實社會保障制度及完善社 會政策將對今後澳門的整體發展有著深遠的影響。2 0 0 9年 年 底 ，澳門大學社會及人文科學學院當代中國社會科學研 究中心和澳門社會保障學會聯合舉辦了第八屆海峽兩岸社會保障學術研 討 會 ，就兩岸四地社會保障發展進行了一次實質的討論。本論文集收錄 了當中各與會學者所提出的意見，析望能有助澳門建設更公平的社會制 度 ，亦望能透過集思廣益為兩岸四地社會保障之發展作出貢獻。澳門大學 社會及人文科學學院 當代中國社會科學研究中心主任 劉伯龍2010年7 月1 3日

序 言( 研討會開幕詞）各位嘉賓、各位朋友：歡 迎 大 家 參 加 “ 第八屆海峽兩岸社會保障學術研討會” 。藉這個開 幕 儀 式 ，容許我說幾句心裡話。今年是澳門社會保障學會成立十週年，這次研討會自然成為我們的 重點項目之一。從會議的流程安排中，大家當可發覺理論與實務並重這 特 點 ，希望做到理論建基於實務；而實務有理論的支持，使得我們推行 的社會保障制度具有科學的基礎，相關工作更具成效。今 屆 研 討 會 ，我 們有幸得到澳門大學合力舉辦，除了為大家提供了良好的會議條件外， 也為我們的社會保障工作在理論與實務結合上推前一步。今 次 研 討 會 的 主 題 定 為 “ 社會保障改革” ，主要原因是澳門的社 會保障制度進入了另一個歷史性的階段， “ 雙層 ” 或 者 說 “ 多層” 的社 會保障開始形成。自上世紀3 0年 代 ，澳門開始建立制度化的社會救助； 1990年建立起包括勞、資 雙 方 “ 象徵式 ” 供 款 、政府財政撥款的社會保 險 制 度 ；今 天 ，我們樂見中央公積金開始萌芽，讓人們享有較佳的社會 保 障 ，對抗工作和生活上可能遇到的風險。改革是一個持續的過程，未 來 的 日 子 ，澳門還將面對不少有待處理 或 完 善的課題，如 貧 窮人數未見減少，各種社會援助措施仍需加強；社 會保險制度如何提升個人和企業責任，擺 脫 " 福利性 ” 過 強 的 問 題 ；中 央公積金在建立之初如何做好宣傳教育，未 來 又 如 何 過 渡 到 “ 強制性 ” 施 行 等 ，凡此 種 種 ，都將考驗我們的智慧和能力。

不 單 止 在 澳 門 ，鄰近各地的社會保障制度在過去及將來都肯定有一 些 “ 新 ” 舉 措 ，以適應當時當地的社會經濟發展轉變，而就各地的做法 和經驗進行交流研討，也必然起到互相學習、互相促進的作用。近期珠江三角洲地區發展成為熱門話題，環珠三角中各個城市（包括 香港及澳門）間關係歷來密不可分，在此歷史性的時期，除了基礎建設和 經 濟 合作項目外，定然還有各類社會福利和社會保障項目有互相合作發 展 的 空 間 ，在今次研討會的文章中，我們也可看到有一點相關的探討。回 顧 我 們 的 “ 海峽兩岸社會保障學術研討會 ” 今 年 已 是 第 八 屆 ，其 特色之一正是珠三角幾個城市與港澳台之間的民間學術團體在社會保障 事業上長期的交流合作，我們深信在過去這樣友好和積極的關係下，未 來的合作將會更進一步。今 天 ，海峽兩岸各地友好專家、學 者 共 聚 澳 門 ，適 逢 澳 門 “ 回歸 ” 十週年的大日子，大可在會議之餘感受一下澳門的新貌。最 後 ，我要感謝今之研討會的合辦機構---澳門大學社會科學及人文 學院當代中國社會科學研究中心的支持和合作，感謝各位工作人員付出 的 努 力 ，感謝來自各地各方的參加者光臨。祝會議完滿成功！澳門社會保障學會理事長鄧玉華博士 二零零九年十二月三日

第八屆海峡兩岸社會保障學術研討會 1 2月3 日 上 午

社會保障與法制化 ——以 《社會保險法》立法為例賈俊玲1正在起草和審議中的《中華人民共和國社會保險法》（以 下 稱 《社會 保險法》），是公民實現社會保障權的重要組成部分。中國社會保障制度 的 法 制 化 ，是伴隨社會保障制度改革的階段性成果而發展的。目 前 《社 會保險法》的立法工作是在有利的法制環境下進行的。一 、依法治國的法律環境1997年中共十五大正式提出依法治國建設社會主義法制國家的戰略 目標。一個國家只有一個根本性的戰略目標。 “ 以德治國” 、 “科教興 國” 、 “ 可持續發展 ” 等等都不是根本性戰略目標。 《社會保險法》是 在 法 律 至 上 、憲法至上的法律環境下進行起草工作的。法律本身不能創 造 利 益 ，而是平衡利益關係。 《社會保險法》 更是擔負著平衡、協調多 元化社會保險利益關係的任務。如社會保險基金的統籌範圍成為立法的 難 點 ，反映的是利益關係的難點。草案不得不用帶有過渡性的條款做出 規 定 。2 0世紀 8 0年 代 以 來 ，中 國 社 會 經 濟 結 構 發 生 重 大 變 化 。舊有的社 會 保 險 制 度 不 但 不 能 促 進 經 濟 發 展 ，反 而 成 為 經 濟 發 展 的 障 礙 。社會 保障制度隨著經濟體制改革，進行3 0年的改革和試點。社會保障制度很 廣 泛 ，包 括 社 會 保 險 、社 會 救 助 、社 會 福 利 、社 會 教 育 等 等 。而包括 養 老 、醫 療 、失 業 、生 育 、工傷等内容的社會保險制度改革，已較為成 熟 。實踐證明改革成果具有整合社會的功能。改革的經驗和成果，最終 要在依法治國的目標下用法律形式確認下來。效力位階較高的法律將成1 作者為北京大學教授、澳門社會保障學會顧問

為調整社會保險關係的基本法。二 、民主立法的法律環境立法的程序民主是正確制定法律的重要保證。最廣泛的聽取意見， 吸收社會知識和經驗，可以為立法决策打下基礎。 《社會保險法》草案 於 2008年 12月交付全民討論，2009年2 月1 5日公開徵求意見結束，共提出 7 0 , 501條 意 見 。從 所 提 意 見 可 以 看 到 ，人們最為關注的是社會保險的覆 蓋 範 園 、繳 費 標 準 、待 遇 水 平 、統 籌 層 次 、轉 移 接 續 、財 政 投 入 、基金 的安全與監督等等。在具體内容上提出諸多意見和訴求，但其共同點是 要求儘快制定一部全國統一的、多 險 種 的 、適用範圍廣泛的、歸責條款 明 確 的 《社會保險法》 。 《社會保險法》 的 制 定 ，需要充分考慮普遍的 民 意 要 求 ，它是立法决策的重要因素。依 據 《中華人民共和國立法法》 的 規 定 ，列入全國人大常委會議程的法律案，一般應經過三次常務委員 會會議審議後再交付表决，第一次在全體會議上聽取提案人說明，由分 組會議進行初步審議，第二次在全體會議上聽取法律委員會關於草案修 改情况和重要問題報告，由分組會議對修改稿進行審議。民主立法要求 采取座談會、論 證 會 、聽證會等多種形式聽取意見，重要法律經委員長 會 議 决 定 ，可 以 將 草 案 公 布 ，徵 求 意 見 。法案經過三次審議、仍有重大 問題需要研究的，可 暫 時 不 付 表 决 ；如果因存在較大分歧而擱置滿兩年 的 ，將由委員長會議向常務委員會報告終止審議。 《社會保險法》 已經 過 二 次 審 議 ，也經委員長會議决定交全民討論，同時也經過多次的座談 會 、論證會等形式討論研究。 《社會保險法》 草案經過了較為充分的民 主立法程序。三 、關 於 《社會保險法》立法中的幾個問題(一）關於立法時機問題《社會保險法》 的 立 法 工 作 ，處於中國各項立法發展較快的歷史時 期 ，其階段性表現為已從政府推進式立法向民主立法發展，從經濟立法 為主向民生立法為主發展。社會保障立法有條件全面走上歷史舞臺，從 著眼經濟發展的同時關注公平正義的法律環境，社會保險權成為公民社 會權的重要内容。

(二 ）關 於 《社會保險法》的内容體系結構《社會保險法》 内容體系曾有三種意見：（1)五 險 分 立 結 構 ，即每一 險種單獨立法；（2 )五險合一综合性立法；（3 )先分險種立法、待條件成熟 再综合立法。目前二審草案采用五險合一的综合立法。综 合 立 法 ，因中 國目前社會保險制度改革尚在不斷完善中，社會保險關係複雜，立法極 為 難 難 。但 综 合 性 立 法 ，可以定位為全國人大常委會通過的、調整社會 保險法律關係的基本法律，效力位階較高，為相關立法提供依據。综 合 性 立 法 ，相 當 多 的 條 款 是 比 較 原 則 性 的 規 定 。7 萬多條意見 中 ，普通提出内容不具體。發表民意的人群極為廣泛，包括在職及退休 職 工 ，將 退 休 職 工 、國 企 職 工 、社 企 職 工 、公務人員 ' 農民工 ' 農村居 民 、現役及退役軍人 ' 大 學 生 、非 正 規 就 業 者 、港澳臺地區在内地就業 者 、外國人在中國就業者等等，其意見和需求各自不同。在一部法律中 都有具體規定是不可能的，不能要求這部法律太理想化。太理想化必將 延 長 起 草 、審 議 時 間 ，甚 至 擱 置 起 來 。現階段社會保障制度的發展進程 已影響經濟的發展。衆 所 周 知 ，中國目前是典型的、高 儲 蓄 國 家 ，人們 不 敢 消 費 ，儲 蓄 是 預 防 性 的 ，預 防 住 房 、養 老 、醫 療 、教 育 等 等 。現在 有的城市試點開辦消費金融機構，無需抵押和擔保可以贷款用於消費， 但人們仍不願提前消費。經 濟 的 發 展 ，要求儘快完善社會保障法制的進 程是明顯的。(三 ）關於草案中的授權條款太多問題《社會保險法》 中授權條款太多，公 衆 會 感 到 疑 慮 ，擔心留下太多 的不 確 定 性 ，削弱統一立法的權威。如果保留較多授權立法，需 考 慮 ：( 1 )目前已有的相關規定是否合理；（2 )授 權 主 體 需 明 確 ，不宜用簡單的 “ 依國家有關規定 ” 表 述 ；（3 ) 《社會保險法》與實施條例或實施細則最 好同步制定。(四 ）關於法與政策問題公 衆 對 草 案 意 見 中 ，提 出 《社會保險法》 的内容要注意金融危機 時期的困難。特別是在費率比例等方面企業面臨的困難。目前因金融危 機 的 影 響 ，在社會保險政策上，已出現了一些特殊政策以解决社會保險

實施中的困難，如社保基金積累多的地區可以降費率、一定條件下可以 缓交社保費的政策等等。這些政策均屬一定時期的臨時性政策，與統一 的 、長 期 的 、穩定的法律是有區別的。有一些政策可以體現在法中，但 法不等於政策。 《社會保險法》草案内容是限定在社會經濟處於常態下 的 法 律 ，應與某一時期的臨時政策相區別。(五 ）關 於 《社會保險法》適用範圍徵求草案意見中，普遍要求擴大適用範圍，有意見提出不分險種的 適用於 18歲以上所有公民。草案根據不同險種、不 同 人 群 、職業及城鄉 差別規定了不同的適用範圍，符合中國現階段國情狀况。(六 ）關於解決社會保障糾紛程序法問題社會保障法中的權利保障，既包括實體法的權利保障，也包括程序 法的權利保障。社 會 保險糾紛的解決，涉及行政復議、調 解 、仲 裁 、司 法多重救濟途徑，草案對糾紛解決的程序問題，内容過於簡單，也未單 列 條 款 。社會保險立法應重視程序法的内容，程序保障是實體法保障的 前提條件。沒有完備的解決糾紛的程序，獲得實體利益無從談起。

澳門失業保障政策：評估與反思劉 伯 龍 、梁啟賢 1一 . 引 言 ：失業保障的理念自工業革命後，人類社會的經濟模式出現了革命性的變化，資本主 義 的 出 現 ，也改變了人類社會的生活模式，工 作 、就業成為重要生活中 重 要 的 部 分 ，也由於經濟的高低週期，也令社會上出現了失業問題，而 保障國民充分就業是每一個政府責無旁贷的任務，也是社會安全最重要 的 支 柱 。可 是 ，在 現 實 世 界 中 ，要保障每個國民的就業權利實在殊不容 易 ，這因為除了是本身的政策外，也取決複雜多變的外在環境，在全球 經濟一體化的環境下，單一國家更難以本身的力量來要處理失業問題， 例 如 ：在 20 0 8年出現的世界金融海嘯，席 捲 全 球 ，即使在一年多後的今 天 ，歐美各地的失業率依然高企，拖慢各國的經濟復甦步伐。社 會 保 障 的 出 現 正 是 由 於 資 本 主 義 社 會 ，經 常 出 現 高 低 的 經 濟 波 動 ，一 些 能 力 較 差 的 勞 動 者 ，很 容 易 會 被 拼 出 勞 動 市 場 ，令他們可 能 生 計 不 保 ，國家需通過 稅 收 及 社 會 保 障 政 策 來 保 障 失 業 者 ，使他們 的 生 活 動 得 到 起 碼 的 保 障 ，在 西 方 國 家 社 會 保 障 被 視 為 是 非 商 品 化 (D e co m m o d ifica tio n )的保障 (E sp ing-A ndersen, 1990) ，失業保障是社會保 障中最主要構成部分。在 東 亞 地 區 ，很 多 人 會 理 解 失 業 保 障 、社會保障等政策是一種穩 定社會的 手 段 ，目的是讓失業者也可暫時糊口，避 免 他們作姦犯科，影 響社會 安 寧 ，此想法認為社會保障只是社會控制的手段，是十分工具性 的 想 法 。在 西 方 福 利 國 家 ，他們會視社會保障為通過政府的公共財政手 段 ，來解決市場失效的有效方法，完備的社會保障，方可使勞動者擁有、劉伯龍為澳門大學政府及公共行政學系教授及系主任，梁敌賢為澳門理工學院 社會工作課程講師、澳門大學政府及公共行政學系哲學博士候選人

真正的自主性 (A u tonom y) ，及體驗公民權 (C itizensh ip )(T itm uss，1974) 。由於對社會保障的不同理解，也影響了東西方的失業保障政策，就 以西方國家為例，他 們 的 失 業 保 障 ，不論是那一種模式，都是強調失業 者本身應有的公民權利，及是一項基本的人權。但 在 東 亞 地 區 ’失業保 障表面上是也是保障失業者應有的生存權，但有關失業保障的金額及苛 刻的申請條件，會令失業者望而卻步；很 多 時 ，失 業 者 都 是 因 為 “無計 可施 ” ，才申請有關的失業保障。失業保障雖然是因為資本主義市場失效而出現的 “ 產品” ，但由於 東西方對社會保障不同的理解，也令失業保障的内容大大不同。本文將 以文化的角度來檢視澳門的失業保障政策、相 關 法 規 ，及探討在全球經 濟一體化下，澳門的失業保障的未來發展。二 . 澳門失業保障正 如 前 述 ，失 業 保 障 總 離 不 開 社 會 保 障 政 策 ，澳門的失業保障發 展 ，當 然 也 不 能 例 外 ，澳門的失業保障制度始於 1 9 8 9年 ，並在翌年成 立澳門社會保障基金，負責統籌澳門社會保障的推行。澳門社會保障基 金的概念是由勞資雙方共同供款，而基金的運用是隨收隨支的，即基金 會把收到的供款，馬上提供給有需要者，而不是為供款者儲蓄的公積金 (Provident Fund)計 劃 。澳門社會保障基目前要求僱員的供款為 1 5元澳門元（以 下除另有註 明外均指澳門元）、僱主供款為 3 0元（自僱人士4 5元）。澳門社會保障基金 保障範圍十分廣泛，包括以下各項：養 老 金 、殘 疾 恤 金 、失 業 津 貼 、疾 病 津 貼 、喪 葬 津 貼 、結 婚 津 貼 、出 生 津 貼 、債 權 墊 支 。而有關受益人 是 指 ：在澳門居住並為他人工作，包括以合同方式受僱從事具體個別工 作 、臨 時 工 或 季 節 工 之 勞 工 ，必須在 社 會 保 障 基 金 登 錄 為 受 益 人 。另 外 ，尚有符合當局透過《政府公報》之批示所訂定之條件的自僱勞工。 由此可見，上述基金已包括了澳門所有勞動人口。現 時 ，社會保障基金規定的失業津貼為每日 7 0元 ；申請失業津貼的 條 件 是 ：必須是非自願失業，及需符合以下三項 條 件 ：一 、申請人已在勞 工事務局就業拓展處登記並自登記日起最少 15天内仍處於失業狀況；二 、

在完成就業登記的季度前 12個月内已向基金供款至少 9個月（殘疾恤金受領 人在被認為有能力工作的季度後 3個月内已作就業登記，則不需具備此項 要件）；三 、申請者並無拒絕接受就業拓展處的安排，並隨時接受符合其 專業能力的工作。上述的失業津貼並不是一項長期的津贴，失業津貼是按 日的給付，津貼的發放以每 12個 月 為 一 期 ，自在就業拓展處登記日起計， 每期最多發放 9 0天的津貼 (社會保障基金網頁）。如長期失業人士，其必須 轉向社會工作局申請經濟援助。根據上述發放津貼原則，即申請者每月可 獲2100元左右的現金補助，但此金額比社會工作局的最低維生指數還要少 五百多元，有關的失業津貼對申請人的幫助是有十分有限的。社 會 工 作 局 的 經 濟 援 助 是 根 據 “ 最低維生指數 ” （詳見表一）來計算 申請人可獲得的金額，光 從 “ 最低維生指數 ” 來 看 ，已十分清楚指出， 此項援助是主要是為了協助申請者維持生活，也 是 一 個 “ 僅可糊口” 的 程 度 。表 一 ：最低維生指數表家困成員人數 最低維生指數1 $ 2, 640. 002 $ 4, 580. 003 $ 6, 460. 004 $ 7, 970. 005 $ 9, 420. 006 $ 10, 490. 007 $ 11, 550. 008人或以上 $ 12, 630. 00資料來源：社會工作局網頁表 面 上 ，澳 門 的 失 業 保 障 系 統 好 像 十 分 完 備 ，但有關的金額每日 只有7 0元 ，實 在 是 一 個 “ 僅可糊口 ” 的 保 障 。而且申請過程中，申請者 需要到勞工事務局申請尋找工作機會，要 證 明 自 己 是 “ 真真正正” 的沒

有 人 聘 請 ，才可以獲得有關失業津貼，由 此 可 見 ，上述的失業津貼除了 是金額不足外，在 申 請 手 續 上 ，也為申請者設置很多不必要的關卡，例 如 ：申請人首先要證明自己是非自願失業，又要到勞工事務局登記尋找 工 作 ，才可進入申請失業津貼的程序，整個過程可能需時半個月至一個 月 ，在此段申請時間中，申請人是沒有任何津貼得到，申請者必需面對 半個月至一個月沒有收入，需依靠赔償或積蓄生活，對一些低收入的基 層市民來說，失業會帶來更大的生活壓力。除 了 社 會 保 障 基 金 外 ， 《勞動關係法》應是就業保障的第一道防 線 。澳 門 的 《勞動關係法》在 2 0 0 9年已作較大的改動，以加強對僱員的 保 障 ，特別是對超時工作的保障已作出較大的改進。但 《勞動關係法》 對僱員的工作保障，卻沒有多大的改善。根 據 《勞動關係法》 第70條 ， 僱 主 以 不 合 理 理 由 來 解 僱 員 工 ，即 使 是 工 作 了 十 年 或 以 上 的 僱 員 ，只 可獲 2 0 0 日的基 本 工 資 作 赔 償 ，而計算赔償的月基本報酬，最高金額為 14，0 0 0元 ，即表示有關的赔償十分有限。澳門的人均本地生產總值 (G ross D om estic P ro d u c t)在 20 0 8年 ，已達 313, 0 9 1元（約39, 0 0 0美元）（澳門統計暨普查局網頁），成為亞洲首富。可 是 ，澳門的勞工保障卻遠不及亞洲各國，雖然澳門特區政府在 20 0 9年公 佈 新 修 訂 的 《勞動關係法》 ，改善了不少過時的法例，但對勞動者的保 障仍十分有限，例 如 ：新修訂的法例仍沒有保障長期為同一僱主工作員 工 ，他們一旦被無理解僱，也沒有特別的補償。此 外 ，澳 門 的 《勞動關 係法》 沒有因應裁員而解僱的赔償；香 港 勞工法例中，也設有保障遣散 費(Redundancy Paym ent)條 例 ，來保障僱員因裁員而失去工作，也可獲得 足夠的赔償 (戴 錫 崑 ，2 0 0 4 )。澳門的勞工保障可能是東亞已發展地區， 勞工保障最差的地區，跟澳門的經濟成就，完全不成正成！澳 門 的 失 業 保 障 系 統 主 要 由 社 會 保 障 基 金 、勞工事務局及社會工 作 局 組 成 ，可是三個部門分別負責不同的層面工作，而且也沒有什麼協 調 ，很多失業保障只是徒具形式，而 現 金 保 障 則 主 要 是 “ 維生 ” 或 “糊 口” 為 理 念 ，對生活保障實在不足；在 勞 動 法 規 方 面 ，也 是 僅 有 的 “紙 上保障 ” ，對勞動者保障有限。

表 二 ：澳門失業保障系統部門 工作社會保障基金 負責發放失業津貼勞工事務局 執行有關勞工關係法社會工作局 負責處理經濟援助資料來源：上述部門的網頁三 . 反思澳門的失業保障不論在社會保障層面或《勞動關係法》 的 層 面 ，澳門的就業保障實 在不足保障市民的就業權及沒有足夠的失業保障。以下是有關現時失業 保障的問題。根 據 現 時 的 社 會 保 障 基 金 規 定 有 關 失 業 津 貼 的 金 額 ，每 日只有 70 元 ，而社會工作局的經濟援助，一人家庭每月只可獲 2，6 4 0元 ，兩者的金 額 ，在今時今日的澳門社會，實在是一個僅可糊口的水平，當然談不上 什麼公民權利，完善的保障等等。由於社會保障基金的津貼只能領取 9 0 天 ，長期失業人士的個案需要 轉至社會工作局跟進，然 而 ，社會工作局的經濟援助，有關的金融是以 最低維生指數作為根據，而有關指數的金額也是一個僅可糊口的水平， 基層市民若一旦失去工作，即意味其生活水準將會大為倒退，他們的生 活更是沒甚保障。根據團體模型 (G roup M o d e l)理 論 ，公共政策 (P ub lic P o lic y )的 產 生 ， 是基於不同利益團體 (Interest G roup )為本身的利益，展開角力（Struggle)、 妥協 (C o m p ro m ise )、遊說 (L o b b y )的結果 (A lm ond , 2 0 0 6 )。在 澳 門 ，由於歷 史 、政 治 因 素 ，勞工界和商界均十分強調共識政治，而且澳門社會長期 相信及依賴共識政治，以求缔造一個勞資和諧的社會，在高舉共識政治 的 澳 門 社 會 ，工會團體也十分克制，也令澳門在改善勞工法律的步伐較 為 緩 慢 。澳門的社會保障基金並不是完全社會保險形式，因為不論勞方或資 方的供款均是十分有限，根本不可能產生保障的作用。現 時 ，社會保障

基金的運作需依賴政府以稅收注資入基金，方可使基金繼續運作。這種 只依賴政府注資的營運模式，在澳門政府財政豐裕情況自然沒有問題， 但當政府財政一旦有甚麼問題時，將影響基金會對市民的保障。A m in (1 9 9 7 )指 出 ，全球化的生產方式，最終會導致兩極化的不平等 發 展 。全球經濟一體化，勞動力密集的工作不斷從已發展的工業國家， 移至發展中的國家，以 減 輕 生 產 成 本 ，使原來的工業國家出現去工業化 (D e in d u s tr ia liz a tio n )，造成大量工人失業。雖 然 ，澳門是以旅遊博彩為主 的 經 濟 ，傳統的工業從來不是澳門的經濟支柱，但外來的博彩企業，他 們以全球化的營運方式經營，在 輸 入 外 勞 上 ，有強大的議價力，令基層 的工 人 不 易爭取就業保障。澳 門 的 社 會 保 障 及 勞 動 法 規 跟 其 他 國 家 仍 有 一 段 距 離 ，除了是勞 資雙方在政治的共識外，更重要是本地的勞工階層也沒有大規模爭取權 益 的 行 動 ；有不少澳門學者 (許 毓 濤 ，2002 ；梁 啟 賢 ，2005)以東亞福利 體制 (East Asian W e lfa re R e g im e )來分析澳門的福利體制，他們都指出本 土文化因素影響著本地社會保障思想，一般市民遇上問題時，他們先會 求 助 家 人 、朋 友 ，而不會輕易向政府部門求助。所謂本土文化則是與世 俗化的儒家思想有關，而世俗化的儒家思想十分強調工作倫理， “無功 不受祿 ” ，不是透過工作而獲取報酬，總 是 有 點 問 題 ，或被視為不應該 的 。在此種文化因素的氛圍下，造就了澳門社會接受保障有限的失業保 障 政 策 。四. 結 語 ：保障弱勢澳門受惠於近年中國經濟起飛及博彩業的開放市場政策，造就了澳 門成為新的東亞經濟神話，可是在一片風光亮麗的背後，澳門的勞動者 要接 受 沒 甚 保 障 的 《勞動關係法》 ，而有關失業津貼也只是一個“僅可 糊口 ” 的 水 平 ，根本不足維持一個有質素的生活。現 時 ，澳 門 的 《勞動關係法》仍不足以保障勞動者，特區政府應考 慮修 TT不 合 時 宜 的 《勞動關係法》 ，例如是引入長期服務金、遣散費等 項 目 。在社 會 保 障 方 面 ，應加速推動完整的社會保障計劃，有關的失業 津貼應是可保障失業者仍可有尊嚴的生活，而不是僅可糊口的保障。

澳門的失業保障大多只是金額相當有限的保障，甚至會使受領者產 生 自 卑 感 ，所以澳門的失業保障只是僅可糊口的保障。特區政府必須考 慮澳門的社會發展，聯合不同 的 勞 工 組 織 ，策劃改善失業保障系統，使 澳門的弱勢群體得到真正的保障。參考資料許毓濤：《二〇〇二年兩岸四地社會福利學術研討會》 ，台北：財國法人中華 文化社會福利事業基金會，2002梁啟賢： “從東亞各國現狀看澳門社會福利體制” ，載 於 《澳門研究》28期 ， 澳門基金會，2005戢錫崑：《香港勞工法例解碼》 ，香港：廣慈基金會出版社部，2004 A lm ond , G abrie l A . E d it. (2006) C om para tive p o lit ics today: a w o rld v iew , N ew Y o rk ; H ong K ong : Pearson/Longm anA m in , S. (1 9 9 7 ) C a p ita lis m in the age o f g lo b a l iz a t io n : the m a n a g e m e n t o f contem porary society, London: Zeds Books.Esping-Andersen, C. (1990) The three w orlds o f w e lfa re cap ita lism , C am bridge: P o lity Press.T itm uss, R. M ; edited by A b e l-S m ith ，B rian and T itm uss, Kay. (1974) Socia l p o licy : an in troduc tion , London : A lle n & U nw in .網頁社會工作局：h ttp : //w w w . ias. gov. m o/services/社會保障基金：http : //w w w . fss. gov. m o/chn/fssm ainset. h tm 勞工事務局：h ttp : //w w w . dsal. gov. m o/dsa llaw /dsa llaw c. p d f 統計暨普查局：h ttp : //w w w . dsec. gov. m o /de fau lt. aspx

中國社會保障制度地域化的發展及制約 ——以東莞市社會養老保險統籌改革為例岳 經 綸 、趙慧 1 一 、問題的提出中國的社會養老保險制度 (下 文 中 的 “ 養老保險”如無特殊說明均指 社會養老保險）自20世紀 80年代中期開始進行改革以來，雖然逐步擴大覆 蓋 面 、努力提高統籌層次、完 善 制 度 建 設 ，但 分 散 化 、分割化一直是中 國社會養老保險制度的弊病。養老保險制度的地域分割、人 群 分 割 、城 鄉 分 割 、養老保險政策和立法的分散、政府在基金管理權上的分散都是 中國當前養老保險制度碎片化和低層次統籌的表現 (鄭 功 成 ，2008a ；張 劍 雄 、吳 湘 玲 ，2005 ；吳 湘 玲 ，2005 ； Frazier, M . W . ，2004a ； Frazier, M . W . ，2004b ； Zhao, Yaohui & X u , J ia n g u o，2 0 0 2 )。在中國養老保險制度改 革和發展的過程中，中央政府賦予了地方政府較大的自主權，使各地根 據自身情况制定養老保險政策，這使養老保險在中國迅速推廣建立，但 也同時產生了無數不同的方案，制度和管理的高度分散化、覆蓋面的大 小不一迫切要求中國整合養老保險制度，提高統籌層次。“ 統籌 ” 一詞含有综合協調、歸集和調度資金之義，它是與片面、分 散 、隔離等含義相對的。在中國養老保險制度内， “統籌 ” 一詞在不同情境 下有不同的具體涵義，自中國於1998年後打破行業統籌等非屬地統籌後，當 前中國的養老保險統籌目標主要分為城鄉統籌與統籌層次提高(以城鎮職工 基本養老保險省級統籌為主 )兩 類 ，本文所述的 “統籌 ” 也是這個含義。1 岳經綸為中山大學行政管理研究中心、政治與公共事務管理學院教授及社會保 障與社會政策研究所所長，趙慧來自中山大學政務學院/行政管理研究中心及社 會保障與社會政策研究所

為了完善社會養老保險制度，各地政府因地制宜地推行社會養老保 險 統 籌 ，學者們也針對城鄉統籌或城鎮職工基本養老保險 ( 以下簡稱城保 ) 省級統籌提出了方案建議。 “ 城鄉統籌 ” 由於開展較晚，至今還沒有形 成統一的界定。城鄉統籌的關键在於農村社會養老保險 (以下簡稱農保)制 度 ，一些學者認為城鄉統籌的重點在於對農村的覆蓋，而保險方案要適 應 農 村 特 點 ，建立靈活多樣的新型農保制度 (景 天 魁 ，2 0 0 3 ; 潘 楠 、錢國 榮 ，2008 ；楊 翠 迎 ，2004 ；楊 一 帆 ，2009) ；而另外一種觀點認為城鄉統 籌不僅僅要覆蓋農村，還應以與城保制度統一為目標 (鄭 功 成 ，2008b; 胡 鞍 鋼 ，2001 ；戴 衛 東 ，2 0 0 9 ; 王 國 軍 ，2 0 0 0 )。因 此 ，無論是在學術研 究 還 是 現 實 操 作 中 ，城鄉統籌主要存在著覆蓋統籌（即 制 度 覆 蓋 農 村 ， 同時制度具有特色）、統一統籌 (制 度 覆 蓋 農 村 ，同時便於與城市制度對 接 )兩種理解方式。考慮到未來城鄉一體化的發展，以及中央政府在 2009 年 “ 新型農村社會養老保險”試點中對於農保制度與城保制度銜接的重 視 ，本 文 所 述 的 “ 城鄉統籌 ” 既指社會保險制度對農村地區的覆蓋，也 指農保與城保的統一協調，將前者視為初級目標，後者視為高級目標。“ 省級統籌 ” 是從提高保統籌層次的角度而言的，中國當前提高統 籌層次的主要問題是實現城保的省級統籌，這也就是當前最普遍意義上的 “ 省級統籌 ” 含 義 。城保的省級統籌標準較為明確，學者們的關注點主要 在統籌層次低、個人空賬問題、各級政府責任分擔不明確' 地區利益競爭 等 問 題 。在統籌如何實現的問題上，也 存 在 著 “ 分步走 ” （高 紅 岩 、吳湘 玲 ，2009 ；王 凡 等 ，2004 ；楊 翠 迎 ， 2004)觀 點 、 “ 一步到位 ” （鄭 功 成 ， 2008a ；吳 湘 玲 ，2005)觀 點 ，而如何分步走，如何一步到位，學者們也各 有見解。這些探討為社會保險一體化發展提供了非常寶貴的建議。然 而 ，大部分學者的研究是在城鄉統籌與城保省級統籌中二者選 一 ，而地方政府在實際中是兩種統籌同時運作，統籌政策在何種程度上 化解了原有的砕片化？這兩項以不同途徑同時實施的統籌政策是否會產 生 互 斥 、造 成 衝 突 ？因 此 ，本文將综合考慮以地域 (主要是地級市）為導 向的城鄉統籌和以群體為導向的省級統籌和中央政策，分析兩種統籌的 互動和衝突。本文以東莞為個案，代表部分積極探索社會養老保險政策

創 新 、率先在地區内推行 ( 實現 )統 籌 的 地 區 ，探討其在發展地域内社會 保險一體化過程中的發展與挑戰。二 、中 國 社 會 養 老 保 險 的 變 遷 及 統 籌 現 狀(一）中國社會養老保險的變遷1. 城鎮職工基本養老保險改革城鎮企業職工基本養老保險是在中國出現最早、發展最完備的社會養 老保險制度，它的改革始於 1986年 。80年代中期開始的城市經濟體制改革 推動了城鎮企業職工基本養老保險的改革。1986年7 月 ，國務院發布《國 營企業職工實行勞動合同制暫行規定》 ，明確規定勞動合同制工人的養老 保險費由企業和工人本人分擔繳納，使養老保險由退休制過渡到真正意義 上的社會養老保險制度。1991年國務院發布《關與企業職工養老保險制度 改革的决定》 ，確立了個人繳費原則、基本養老金省級統籌的目標，統籌 體制在全國範圍内開始正式實施，也成為今後社會養老保險推進的方向。1995年 ，國 務 院 頒 布 的 《關於深化企業職工養老保險制度改革的通 知》 ，明確了基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合 ( 簡 稱 “統賬 結合 ” ）的 模 式 ，開始轉向現收現付和部分完全積累的組合模式。雖然明 確了統賬結合的原則，但各地養老保險改革的具體内容却各不相同，存 在著管理高度分散化，統 籌 層次參差不齊，覆蓋面大小不一等問題，造 成了制度統一的障礙。因 此 ，國務院於 1997年 發 布 《關於建立統一的企 業職工基本養老保險制度的决定》 ，要求各地在保持企業職工養老保險 制度改革已有成果的基礎上，針對目前仍存在的基本養老保險制度不統 一 、企業負 擔 重 、統籌 層 次 低 等 問 題 ，進一步加快改革步伐，建立統一 的企業職工基本養老制度。在 具 體 内 容 上 ，既 規 定 了 標 準 ，又允許地方 自主性的存在。例如在對企業繳納基本養老保險費的比例上規定“企業 繳納基本養老保險費（以下簡稱企業繳費）的 比 例 ，一般不得超過企業工 資總額的 20% (包括劃入個人賬戶的部分），具體比例由省、自治區 、直轄 市人民政府確定” 。這份决定的實施標誌著中國養老保險制度開始逐步 走 向 統 一 。1998年 ，養老保險制度打破行業統籌等非屬地統籌，朝著統 一的方向又前進了一步。

2 0 0 1年 ，黨 中 央 、國務院决定在遼寧省開展完善城鎮社會保障體 系試點工作，20 0 4年又將試點範圍擴大到吉林、黑龍江兩省。在試點的 基 礎 上 ，國務院於2 0 0 5年 下 發 了 《關於完善企業職工基本養老保險制度 的决定》（國發 [2 0 0 5 ]3 8號），擴大基本養老保險覆蓋範圍到城鎮各類企 業 職 工 、個體工商戶和靈活就業人員。為與做實個人賬戶相銜接，規定 從 2 0 0 6年 1月 1 日 起 ，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的 11% 調整為 8 % ，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。同時繼續强調 擴大養老保險覆蓋面 、做實個人賬戶、提高統籌層次等重點問題。2 . 農村社會養老保險的發展隨 著 農 村 經 濟 的 發 展 ，部分富裕農村已經自發地建立起了小社區 型的退休養老保險或補貼制度，這種群衆自發的行為為政府著手推行農 村社會養老保險提供了動力。從 1986年 起 ，民政部開始對農村社會保障 進 行 研 究 ，1991年 ，農村社會養老保險制度開始試點。1992年民政部將 《縣級農村社會養老保險基本方案 (試行 ) » 印 發 全 國 ，其中指出了農村 社 會 養 老 保 險 制 度 的 原 則 ，即 從 實 際 出 發 ，實行低標準的養老保險制 度 ；以個人交納為主，集 體 補助為輔，國家予以政策扶持；堅持自助為 主 、互 濟 為 輔 ；堅持農村務農、務 工 、經商等各類人員社會養老保險制 度一體化的方向。農村社會養老保險的為生在一定範圍内為農業勞動者提供了養老基 本 保 障 ，具 有 重要的意義，然 而 ，由於各地的農村社會養老保險出現諸 多 問 題 ，1999年中央政府基於暫不具備實施條件的理由，決定暫停各地 的 農 保 試 點 ，對已有業務實行清理整頓，停止接受新業務。之 後 ，農村 社會養老保險的發展陷入全面停頓的狀况。但同時政府也開始探索新型 的農村社會養老保險形式，2 0 0 6年 中 央 一 號 文件再次强調“探索建立與 農村經濟發展水平相適應、與其他保證措施向配套的農村社會養老保險 制度 ” 。各地開始積極探索建立多種形式的農村社會養老保險，個 人 、 集 體 、政府三方共同籌資的新型農村社會養老保險逐漸成為主導形式。 與 此 同 時 ，隨著經濟和社會的發展，農 民 工 、失地農民等特殊群體的社 會養老保險制度也受到關注。2 0 0 9年 ，國 務 院 發 布 《關於開展新型農村

社會養老保險試點的指導意見》（國發 [2009 ]3 2號），嘗試為農民建立有政 府補貼的普惠型農村社會養老保險制度。3. 中國社會養老保險制度發展的特點(1 )勞動力市場和城鄉戶籍二維分割。中國的社會養老保險從設立之 初就以勞動力市場内外以及城市鄉村這兩個標準將社會養老保險制度分 割 開 來 ，被這兩個標準劃分的各個群體所享有的社會保障存在著巨大的 差 異 。儘管經過了多年的探索和努力，社會養老保險制度碎片化的格局 依然十分明顯（見圖 1) 。圖1 中國社會養老保險二維分割示意(2 )社會保險發展與地方政府財力密切相關。中國社會養老保險制度 由於制度不完善以及制度轉變等因素，很多地方的保險基金不能有效運 轉 ，廣泛存在著個人賬戶空賬化的現象。這類問題只有在財政的支持下 才能得以解决。然 而 ，由於全國各地的缺口總數是巨大的，中央政府只 對試點地區（如東三省）進 行 補 贴 ，大部分地區的社會養老保險發展依賴

地區自身的財力，這就使得各地的社會養老保險發展與其經濟發展狀况 密切相關，越是經濟不發達的地區就越難以獲得有效的社會保障。( 3 )中 央 的 “ 統一 ” 目標與地方的政策多樣並存。中國各地在經濟發 展 水 平 、人 口 結 構 、城市化進程等各方面都存在著巨大的差異，這决定 了中國在短時間内難以推行統一標準的社會養老保險制度。因 此 ，儘管 中央政策一直朝著打破碎片化的方向發展，但是這樣的發展過程是艱難 的 。中央政策已有規定的部分，往往在給出標準的同時也允許地方自主 性政策的存在（例如城保繳費率），以使各地政府能够因地制宜；而暫時 無法規定的部分，則只能鼓勵各地自行制定政策、進行政策創新(例如農 民工養老保險），以保障相應群體的利益。(二 ) 中國社會養老保險統籌的主要模式及分析1 . 地 域 導 向 ：城鄉統籌由於城鎮職工養老保險建立時間早、發 展 相 對 完 善 ，因此城鄉統籌 重點是農村社會養老保險的建立與完善。儘管農村社會養老保險在建立 之初遇到了很多問題，但 近 年 來 ，各地都積極開展新型農村社會養老保 險（簡稱新農保 )工 作 ，產生了多種不同的新農保模式’並取得了 一定的 成 效 。以下從覆蓋群體和運行模式兩方面來分析。( 1 )覆 蓋 對 象 ：農民及城市居民新農保自然覆蓋了行政區域内的農業戶口人員，但是很多地區的新農 保又不僅僅針對農業戶口人員。或是為增强保險基金的抵禦能力，或是為 了擴大覆蓋面，很多地區的新農保還覆蓋了一部分的城鎮戶口人員，也因 此命名為城鄉居民養老保險制度，但其主體還是農村養老保險。2007年實施的嘉興市城鄉居民養老保險其實質就是對 “ 舊農保” 進 行改革而建立的新型農村社會養老保險，但 是 “為擴大農村養老保險基 金 ‘ 蓄水池 ’ ” （米 紅 、楊 翠 迎 ，2 0 0 8 )，制度在覆蓋對象上吸納了城鎮 中無能力參加城鎮職工養老保險的弱勢群體。又 如 ，20 0 9年的重慶市城 鄉居民社會養老保險試點規定參保範圍如下（重 慶 市 人 民 政 府 辦 公 廳 ， 2009) ： a . 年滿 16周歲以上的農村居民 (不含在校學生）；b . 年滿 16周歲以上 的城鎮靈活就業人員（不含在校學生）；c . 城鎮年滿 60周歲以上且沒有享受

基本養老保險 (退休 )待遇的 人 員 。而 上 海 、浙江等地允許農村戶口的企業 職 工 在 參 加 “城保 ” 和 “ 農保 ” 之間做出選擇(楊 翠 迎 ，2 0 0 7 : 141) 。目 前 ，越來越多的新農保在覆蓋對象上兼顧城鎮戶口人員，使這項 社會保險取消了城鄉戶籍限制，增 强 了 其 功 能 性 ，成為有效補充城鎮職 工基本養老保險的居民保險制度。( 2 )運 行 模 式 ：自成體系與城市統一舊農保的特徵是以個人自助為主的制度，堅 持 “ 以個人交納為主、 集體補助為輔、國家予以政策扶持 ” 的 原 則 ，而各地開展的新農保則大 多進行財政補貼，但在運行模式上則有所不同。與 本 文 對 “ 城鄉統籌 ” 的界定相一致，當前各地政府在農保運行模式的選擇上，存在著自成體 系的單純覆蓋模式，以及與城保制度對接的統一模式。a . 自成體系的農保模式城 鎮 職 工 養 老 保 險 遵 循 統 賬 結 合 的 模 式 ，因 此 ，個人賬戶型的農 保 模 式 成 為 最 不 同 於 城 保 的 形 式 。完全個人賬戶儲備積累制的農保模 式基本延續了舊農保的保障模式，以個人自助為主，不同於城鎮職工養 老保險具有共濟性。例 如 ，山東省招遠市於 2 0 0 6年實施的新型農村社會 養 老 保 險 制 度 ，採 取 “ 個 人 交 費 為 主 ，集體補助為輔，財政給予適當補 貼 ” ，實行儲蓄積累的模式，個人繳納的保險費與集體、政府的補貼一 並計入個人賬戶。b. 與城保一制的農保模式儘管 中 央 政 策 對 農 保 模 式 的 建 議 長 期 停 留 在 個 人 賬 戶 制 ，但在實 際 中 ，推行新農保的很多典型地區 (如 江 蘇 、廣東的部分地區）都實行了 “ 統賬結合 ” 的 模 式 。這種模式注重社會養老保險的城鄉一體化趨勢， 以城鄉社會保障制度的統籌安排為原則，與城保賬戶模式保持一致，為 今 後的對接提供了方便。不 僅 如 此 ，一些地區（例 如 江 蘇 常 熟 、廣東東 莞）已經基本實現了農保與城保的統一，不僅在模式上採用統賬結合的方 式 ，在具體的繳費基數、繳費比例等内容上也實現了與城保的統一。在 2009年 國 務 院 發 布 《關於開展新型農村社會養老保險試點的指導 意見》（國 發 〔2 0 0 9 〕32號），確 定 “個人繳費 ' 集體補助、政府補貼” 的

籌資模式，養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，在制度設計 上與城鎮養老保險的模式非常相近，而且考慮制定日後與城鎮職工養老保 險的銜接辦法。可見中央政府已經將統一的養老保險制度作為發展目標， “統一統籌 ” 這一更高層次的發展模式已成為未來的政策發展方向。(3)農民工養老保險模式農民工群體是養老保險城鄉統籌過程中最受關注和爭議的一個群 體 。他 們 的 身 份 兼 有 城 鎮 職 工 與 農 村 居 民 的 特 徵 ，又 介 於 二 者 之 間 ， 因 此 ，對於農民工養老保險問題，也就有了幾種不同的處理方法，主要 分為以下幾種：a . 農 保 模 式 ，即農民工參與新農保，例 如 雲 南 省 。b. 城 保 模 式 ，即農民工參與城鎮基本職工保險，例如廣東省》c. 综合保險模 式 ，即依據農民工的特殊情况而設計，將 醫 療 保 險 、養老保險和工傷保 險 合 並 ，統 一 繳 費 ，例 如 上 海 。d. “ 雙低 ” 模 式 ，即農民工參加城保， 但 是 “ 低 門 檻 進 入 、低標準享受” ，這也是為了適合農民工的情况而設 計 的 ，例如浙江省一些地區實行這種制度 ( 吳 曉 歡 等 ，2 0 0 5 )。此 外 ，還 有很多地區設計了靈活多樣的農民工養老保險制度。2 . 群 體 導 向 ：省級統籌及中央政策省級和中央的社會養老保險政策也在追求統一，尤其是更大地域上 的 統 一 ，但與地方政府以地域融合目標的政策不同，省級和中央政策往 往是以群體為導向的。首 先 ，長期以來推行的為克服地域分割狀况的 “ 省級統籌”並非是 指省域内全體居民的社會保險統籌，而只是城鎮職工基本養老保險制度 的省級統籌。也 就 是 說 ，城鎮職工這一群體的社會養老保險在發展上領 先於其他群體，而其他群體在制度設計等基本問題上仍不明確，在短期 内 ，這種群體導向的發展途徑還很難轉變。另 外 ，中央對於社會養老保險儘管一直沒有忽略統籌的重要性，但 是從實際問題和現實情况出發，往往是關注某一具體群體的情况，例 如 ， 農 民 、農民工、失地農民等群體。這些群體自身具有特殊性，對待這些群 體的政策態度也具有特別的政策含義，因 此 ，中央政府不得不既堅持統一 的 方 向 ，又關注特殊群體的問題解决。例 如 ，勞動和社會保障事業發展

“ 十一五 ” 規劃綱要中就提到，應 “採取適合不同群體特點和需求的方 式 ，著力推進被征地農民社會保險工作 ..... 抓緊研究低費率、廣 覆 蓋 、可轉 移 ，與現行養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法。” 但 事 實 上 ，很難 在短期内制定出既適合不同群體、又與現行制度相銜接的辦法，於是中央 政府往往先針對某一群體推行政策，而銜接辦法的設計就要待日後出臺。 因 此 ，中央從群體導向來解决問題的發展途徑並沒有改變。可 見 ，在 保 險 制 度 城 鄉 一 體 化 的 目 標 下 ，市 、縣級政府致力於縮 小不同群體間的政策差異，使不同的保險制度逐漸融合或統一。然 而 ， 省級統籌與中央政策則主要以群體為導向，重視解决特定群體的現實問 題 ，也因此制定出針對不同群體的政策。地域導向政策與群體導向政策 會產生怎樣的關係？下面以東莞市為例進行探討。三 、東笼市社會養老保險地域化的發展 (一) 東莞市社會養老保險的制度概况1. 東莞市企業職工基本養老保險東莞市於 1 9 8 4年7 月開始正式實施企業職工養老保險（簡稱城保)制 度 ，首先在全民所有制、縣集體所有制（包括全民帶集體）的 企 、事業單 位 中 開 展 。隨 後 ，東莞市在與全國的社會養老保險制度保持協調發展的同時， 也在不斷擴大覆蓋面，積極進行制度完善的嘗試。1994年 1月 ，東莞市貫 徹 《廣東省職工社會養老保險暫行規定》（粵府 [1993 ]8 3號），改變歷年來 企業離退休人員養老金的計發辦法，養老待遇水平與繳費年限長短和繳 費工資高低掛鈎。1994年7 月 ，市政府按規定為參保人建立養老保險個人 專 戶 ，實行社會統賬結合的養老保險模式。同年 1 2月 ，市政府結合本地 情 况 ，對暫時未參加職工養老保險的人員，按職工工資總額的 3% 徵收養 老保險共濟基金，征得資金劃入社會養老保險基金，後來共濟金的徵收 標準也發生過幾次調整，並於 20 0 0年 1月起取消。1998年5 月 ，市政府頒 發 《貫徹國務院和省人民政府關於建立統一的企業職工基本養老保險制 度的决定的通知》 ，自1998年7 月 起 ，東莞市職工養老保險制度與全國養 老保險制度統一並軌。

在擴大養老保險覆蓋範圍方面，1995年7 月 ，在企業職工基本養老保 險制度的框架内將鎮辦集體企業、外 商 投資企業、民營企業的員工納入 參保範圍。至 1997年7 月 ，東莞市實現了職工養老保險全市統籌；此 外 ， 還規定全市所有企業 (含國 有 企 業 、集 體 企 業 、股份制企業、 “ 三資” 企 業 、 “ 三來一補 ” 企 業 、民營企業和企業化管理的事業單位)和個體戶參 加職工養老保險。1999年 1 2月 ，市 政 府 頒 發 《關於貫徹 實 施 〈廣東省社 會養老保險條例〉若干問題的通知》 ，規定從 2000年1月 起 ，外商投資企 業必須統一按不低於企業員工總人數的 2 5 % 參加養老 保 險 ，以後逐步擴 大覆蓋面。2004年7 月 ，市 局 下 發 《關於靈活就業人員參加社會保險有關 問題的通知》 ，解决了本市戶籍靈活就業人員的養老問題。2 0 0 6年 ，東莞市建立了地方養老保險。廣 東 省 政 府 下 發 《關於貫徹 國務院完善企業職工基本養老保險制度决定的通知》（粵 府 [2 0 0 6 ] 96 號 )後 ，按照國家相關規定將全省企業職工基本養老保險個人賬戶規模從 本人繳費工資的 1 1 % 調整為 8 % ，同時單位繳費不再劃入個人賬戶。由 於東莞市單位繳費比例原本就較低 ( 柬莞市單位繳費比例為 8% ，全國平 均水平是 20% 左右），為了做實個人賬戶，保障養老保險待遇水平，東莞 市於 2006年7 月 1 日起建立了地方養老保險。地方養老保險全部由企業支 付 ，缴費比例為 3 % ，全部劃入個人張戶。2 . 東莞市農 (居）民基本養老保險東莞市從2001年 1月起在全市範圍内實施農 (居 ) 民養老保險制度(以下 簡稱東莞農保）。其主要内容是：實行社會統籌與個人賬戶相結合，社會 保險與集體福利相結合，農民養老保險費由市、鎮 (街）、村 (居)委會和個 人 四 方 共 同 承 擔 ，農(居）民基本養老金與參保人的繳費基數和繳費年限 掛 鈎 ，建立合理調節機制。實施農保制度的第一年，繳費基數按每人每月 4 0 0元人民幣（以下均 指人民幣 )核 定 。從 2002年 1月 起 ，繳費基數每年遞增 2 . 5% 。農民養老保 險費以當年繳費基數的一定比例按月供繳。2 0 0 1年 1月至2 0 0 5年 1 2月 ， 農民養老保險費率為當年繳費基數的 1 1 % ，其中集體承擔 6% ，個人承擔 5% ，並按 8 % 的比例建立個人賬戶；個人繳費部分全部記入個人賬戶。

農民養老金由基礎養老金和個人張戶養老金組成。基礎養老金標準從每 人每月 150元 ，從 2 0 0 6年 1月起調整為 2 0 0元/人 月 。參加農民養老保險的 男性年滿60周 歲 ，女性年滿 55周 歲 ，按月領取農民養老金，直至終老。東莞市農保自實施以來，經過不斷調整和摸索，於 2 0 0 6年7 月1 日開 始與職工基本養老保險制度並軌 1。 這次制度並軌主要有以下改革：（1) 全市農保參保人 ( 含正享受農保基本養老金人員）應當以村 (社區）為單位 並 入 職 保 ；農保基金同時全部並入職保基金；（2 )新的制度在繳費基數設 定 、費率設定、繳 費 年 限 規 定 、退休年齡和待遇核發方式等方面與企業 職工養老保險制度現有規則基本相同；（3 )改革後農保待遇水平提高，改 革 後 ，基本養老金標準將從每人每月 2 0 0元增加到至少 3 0 0元 ，而且女性 農民可以在50周歲開始享受養老待遇，比原制度提前了5年 。表 1 東莞市企業職工基本養老保險與農 (居 ) 民基本養老保險模式對比 2項目企業職工基本養老保險 農(居）民基本養老保險參保對象東莞市所有企業、城鎮個體經濟组織和與之形 成勞動關係的勞動者；實行企業化管理和經費 自收自支或差額結算的事業單位及其所屬全部 職 工 ；國家機關、財政全額撥款的事業單位、 社會團體和與之形成勞動關係的勞動者市内戶籍沒有養老保障的 農(居）民保險模式“ 統賬結合 ” ：統籌賬戶+個人賬戶（個 人賬戶 由基本養老保險個人賬戶和地方養老保險個人 賬戶組成）“統賬結合” ：基礎養老 金+個人賬戶養老金繳費基數參保人的繳費工資按本人上年度月平均工資收 入（包括工資、獎金、津貼、補貼等)如實申報 ’ 參保人月平均工資收入超過廣東省上年度在崗 職工月平均工資300% 部分不計征養老保險費， 低於東莞市職工最低工資標準的，按市職工最 低工資標準計徵。以東莞市職工最低工資標 準為繳費基數，今後隨市 職工最低工資標準的調整 而調整。

繳費比例單位繳費比例為11%(其中，地方養老保險的繳費 比例為3% ，並為參保人建立地方養老保險個人賬 戶），個人缴費比例為8% 。2006年7 月參與改革的參保 人的起始費率為12%, 其 中單位6% (該部分由市、 鎮/街 、村/社區二級按3 ：3 : 4 的比例分擔）、個人 6% ，從2 0 0 7 年7 月起遞 增 。其中 ，單位費率每年 增加1個百分點，直至與全 市職保費率統一；個人費 率每兩年增加1個百分點， 直至調整到8% 。繳費年限中人10年 ，新人15年 累計繳費年限15年享受待遇年齡男性滿6 0周 歲 ，女工人年滿50周 歲 ，女幹部年 滿55周歲男性滿60周歲，女性滿50 周歲，不辦理提前退休基 新人：基礎養老金+個人賬戶 基礎養老金+個人賬戶養本 中人：基礎養老金+過渡性養老金+個人賬戶 老金養 基礎養老金=(退休上年度全省在岗職工月平均 基礎養老金=上年度全市老 工資 × a + 本人指數化月平均繳費工資）+ 2 乘以 職工月平均工資× 20%金 繳費年限(含視同繳費年限）× 1% 個人賬戶養老金=個人賬結 個人賬戶養老金=本人首次領取基本養老金時個 戶儲存額+ 120(基本養老構 人賬戶儲存額+計發月數 金最低保護綫為3 0 0元/人及 過渡性養老金= 本人視同繳費賬戶÷ 120(其中 月 ，不足3 0 0元/人月的予待 2006年7 月1 日後開始具有按國家規定的視同繳 以補足）遇 費年限的，除以個人賬戶計發月數）資料來源：《東莞市社會保險志》 ，東莞市社會保障局製作的各類指南性宣傳材 料 。

註 ：1 基本養老保險制度在改革的過程中涉及改革前後的不同群體情 况 ，由於篇幅有限，表格只簡要介紹改革後的情况，與原制度的 銜接及過渡辦法等請參閱《關於進一步深化我市農 (居）民基本養 老保險制度改革的通知（東府 [2006 ]57號 ）》 。2. “ 中人 ” “ 新人 ” 的 含 義 ： 《國務院關於完善企業職工基本養 老保險制度的决定》（國發 [2 0 0 5 ]3 8號 )規 定 ， 《國務院關於建立 統一的企業職工基本養老保險制度的决定》（國發 [1 9 9 7 ]2 6號)文 件 實 施 前 參 加 工 作 、國發 [1 9 9 7 ]2 6 號文件實施後退休的參保人 員 屬 於 “ 中人 ” ；國發 [1 9 9 7 ]2 6 號文件實施後參加工作的屬於“ 新人” 。3 . 基礎養老金計算公式中的 a : 當本人繳費指數 <0. 6 時 ，a= 本人平均 繳費指數 + 0 . 6 。當本人平均繳費指數≥0. 6 時 ，a = 1 。3. 小結可 見 ，東莞市通過發展基本養老保險的城鄉統籌形成了地域化統 一 的 基 本 養 老 保 險 制 度 。在 發 展 過 程 中 ，主 要 表 現 為 以 下 幾 個 特 點 。( 1 )打 破 戶 籍 限 制 ，實 現 全 面 覆 蓋 。東莞市首先在職工養老保險中突 破 本 市 和 外 市 戶 籍 的 差 異 ，對本市城鎮職工和外來勞工實施統一的養 老 保 險 政 策 。而 後 ，在 建 立 新 農 保 制 度 時 打 破 了 城 鄉 戶 籍 的 差 異 ，涵 蓋 了 農 民 和 未 參 保 的 城 市 戶 籍 居 民 ，實 現 了 對 地 域 内 的 全 面 覆 蓋 。( 2 )堅 持 城 鄉 一 體 ，促 進 制 度 統 一 。東莞市的基本養老保險制度並沒 有 經 歷 太 多 的 整 合 過 程 ，而 是 一 直 以 一 體 化 為 發 展 方 向 。農保自建立 時就與城保保持一致的模式 > 並 設 計 了 逐 步 並 軌 的 方 案 ，因此東莞在 短 時 間 内 實 現 了 城 保 和 農 保 的 並 軌 。（3 )進 行 政 策 創 新 ，適應政策變 化 。東莞的社會養老保險是在自身的政策創新與適應上級政策的調試 中 不 斷 發 展 的 。東 莞 根 據 自 身 特 點 ，發 展 出 以 一 體 化 為 特 色 的 “東莞 模式 ” ，也在上級政策與自身產生衝突時通過政策創新來適應變化。 東莞市地方養老保險金就是為了適應中央對個人賬戶繳費比例降低的 變 化 。

(二)東莞市實行統籌政策創新的動因分析1. 經濟動因東笼市是一座新興的工業城市，以外向帶動起步、以 製 造 業 立 市 ， 國 民 經 濟 發 展 迅 速 。東 莞 市 擁 有 良 好 的 經 濟 發 展 基 礎 ，而作為新興城 市 又 沒 有 過 多 的 歷 史 包 被 ，這些都為東莞市發展社會保險事業提供了 有 利 的 條 件 。另 外 ，東莞市的城鄉一體化和發展戰略目標也在促進社 會 保 險 的 改 革 。近 幾 年 ，東 莞 市 經 濟 迅 速 工 業 化 ，城鄉一體化進程也 不 斷 加 快 ， “ 二元經濟社會結構 ” 正 逐 步 消 亡 ，社會發展要求社會保 險 的 城 鄉 一 體 化 。而產業升級和雙轉型的發展戰略則對東莞市社會保 險 事 業 的 發 展 提 出 了 更 高 的 要 求 。一 方 面 ，東莞市通過擴大職工社會 保 險 覆 蓋 面 ，推 動 企 業 提 高 自 生 能 力 ，促 進 企 業 轉 型 和 產 業 升 級 ；另 一 方 面 ，通 過 完 善 社 會 保 險 制 度 創 造 良 好 的 用 人 環 境 ，為企業職工提 供 保 障 。東莞市的產業特徵和勞動者結構要求東莞市以一體化作為社會保險 發展的著眼點。以工業立市的東莞聚集著大量的外來勞務工人(主要是農 民工），2008年 末 ，東莞市全市戶籍人口 174. 8 7萬 人 ，常住人口為694. 9 萬 人 ，外來勞工則有數百萬人，勞動者結構較為複雜。另 外 ，東莞市以對 外的製造業起步，企業性質也比較多元，擁有衆多三資企業、合資企業 等 。這樣多元的企業和勞動者狀况决定了東莞市在社會保險發展初期就 要著眼全局，以 兼 顧 、融合的一體化為發展方向。2. 政治動因社會保險是對民衆生活的重要保障，具有重要的社會意義，也是一 個地區發展水平的標志性指標。社會保險的發展水平也蘊含著公平的内 涵 ，社會保險的覆蓋面、不同群體的繳費水平和待遇都體現著政策的公 平 程 度 。尤其是對於農民、農民工等弱勢群體而言，社會保險政策具有 重要的政治意義。雖然中央沒有出臺具體的政策，但一直都在鼓勵各地通過發展社會 保險來保障不同群體的利益，在 這 種 形 勢 下 ，各地方政府都積極推進社 會保險的改革和發展，經濟發達的沿海地區顯然不甘人後，出現了在全

國十分具有影響力的 “ 江蘇模式 ” “ 北京模式 ” 等 。東莞市也是這其中 的 一 員 ，以鮮明的一體化特徵和良好的運行狀况被稱為 “ 東莞模式” 。3 . 醫保政策的榜樣激勵東莞市社會養老保險一體化的發展在很大程度上受到東莞市基本醫 療保險 ( 以下簡稱醫保 )制 度 的 激 勵 。東莞市從 1992年實施醫保制度改革 以 來 ，一直以建設同經濟發展水平相適應的城鄉一體的全市醫保體系為 著 力 點 ，走出了 一條很有特色的醫保改革發展道路。到2008年7 月 ，東莞 市已實現對全體城鎮職工和本市戶籍農 (居）民 的 全 覆 蓋 ，醫保基金籌支 運 行 穩 健 ，成功實現了城鄉基本醫療保險的一體化。醫保的成功發展為 基本養老保險發展帶來了鼓舞，柬莞社保人員希望採取與醫保相似的方 法來發展基本養老保險，在基本養老保險改革上取得成就。四. 東莞市社會養老保險地域化的制約(一）省級統籌的利益重構城鎮職工基本養老保險的省級統籌自 1991年起開始逐步推行，是中 國重要的社會養老保險政策，實現省級統籌的標志是實現 4個 統 一 ：即制 度 統 一 、標 準 統 一 、管 理 統 一 、基金統一調劑使用。當前已有 25個省實 施 的 省 級 統 籌 ，但是真正實現省級統籌的省份却不多，省級統籌的困難 重重。與全 國各省相比，廣東省的省級統籌方案推行的較晚，一直實施的 是 社 會 保 險 調 劑 金 制 度 。廣東省省級養老保險調劑辦法於 1 9 9 8年開始 實 行 ，規 定 各 市 、縣（區）以企業養老保險基金徵收總額（不含個人繳費 ) 為 基 數 ，按 3 % 向 省 上 繳 養 老保險調劑金，省本級養老保險基金也按此 比例繳納調劑金，用於全省養老保險調劑。市 、縣（區）申請養老保險調 劑 金 的 標 準 為 ：養 老 保 險 以 上 年 養 老 金 月 支 付 量 為 標 準 ，基金滾存不 足2個 月 支 付 量 時 ，進 入 支 付 臨 界 綫 。調劑金制度可以視為省級統籌的 預 備 階 段 。2 0 0 9年 開 始 ，廣 東 省 開 始 全 面 推 進 省 級 統 籌 。廣東省首先於 2008 年 11月 份 印 發 了 《關於改革完善省級養老保險調劑辦法的通知》 ，將省 級養老保險調劑金上繳比例調高到 9 % ，並 在 改 革 完 善 收 繳 程 序 、完善

分配下撥辦法等方面進行了規定。2 0 0 9年2 月2 5 日 ，廣 東 省 印 發 了 《廣 東省企業職工基本養老保險省級統籌實施方案》（粵 府 辦 [2009 ] 15號）， 正 式 開 始 推 進 省 級 統 籌 ，建 立 養 老 保 險 基 金 預 算 管 理 制 度 ，實行省級 調 劑 與 預 算 管 理 相 結 合 的 省 級 統 籌 模 式 。實 施 方 案 的 主 要 措 施 為 ：制 定 和 執 行 全 省 統 一 的 養 老 保 險 政 策 ，逐步統一全省基本養老保險單位 繳 費 基 數 和 繳 費 比 例 ，統 一 基 本 養 老 金 計 發 辦 法 和 統 籌 項 目 ，提高省 級 養 老 保 險 調 劑 比 例 ，建 立 省 級 養 老 保 險 基 金 預 算 制 度 等 。而廣東省 的 省 級 統 籌 必 然 遇 到 省 級 統 籌 的 共 性 問 題 ：原有的相關制度不完善帶 來 的 制 約 ，地方發展不平衡及各地區的利益競爭阻礙省級統籌順利推 行 等 。地方發展不平衡及各地區的利益競爭是省級統籌過程中存在的一個 較為普遍的問題。對市 縣 級 政 府 而 言 ，城 保 省 級 統 籌 有 著 “ 劫富濟貧 ” 的 色 彩 ^ 對於社會養老保險發展較好、基金結餘較多的地區來說，這種 “ 不公平 ” 的意味就更明顯。東莞市也面臨同樣的問題。隨著調劑金比 例的增加及廣東省省級統籌的全面實施，東莞市對自身的社會養老保險 也有著 擔 憂 。於 是 ，省級統籌在一方面打擊了東莞市推進養老保險改革 的 積 極 性 ，另一方面也給省級統籌的實施帶來了一定的阻礙。而如果中 國的養老保險制度仍然按群體導向逐漸提高統籌層次 ， 那麽每一次統籌 層次的提高都將遇到相似的問題。(二 ）中央政策的群體導向途徑由於中央常常針對某一群體出臺相應的社會養老保險政策，這種以 群體為導向的社會保險發展途徑與東莞市整合區域内不同群體的發展途 徑 差 距 甚 遠 。下面以中央對農民工和農民的養老保險政策為例討論兩種 途徑的互動及衝突。農 民 工 的 養 老 保 險 。農 民 工 群 體 因 其 身 份 的 特 殊 性 ，其養老保險 制 度 呈 現 “ 國家統一政策缺失，地方不同政策割據 ” 的 情 况 。2 0 0 9年 ， 國家人力資源和社會保障部面向全社會對《農民工參加基本養老保險辦 法》（以下 簡 稱 《辦法》）徵 求 意 見 ，這表明中央即將出臺有關農民工的 養老保險制度。 《辦法》主 要 從 解 决 “ 繳費難 ” 和 “ 轉移難”這兩個問

題 入 手 ，降低了農民工參保的繳費要求，制定了資金跨統籌區域轉移的 基 本 方 法 ，以保障農民工在養老保障方面的權益。新型農村養老保險 (普惠式農民養老金）。新農保制度將於 2 0 0 9年覆 蓋全國 10%的 縣 ，新農保不同於舊農保的重要一點就在於舊農保是單純 的 儲 蓄 賬 戶 ，而新農保由個人、集 體 、政 府 分 擔 責 任 ，新農保基本養老 金的基礎養老金部分由政府支付。目前中央確定的基礎養老金最低標準 為5 5元 ，即每年6 6 0元 ，有條件的地方可在此基礎上提高當地基礎養老金 標 準 。也 就 是 說 ，今後 60歲的農民都可以享受普惠式的養老金待遇。這些以群體為導向的中央養老保險政策必然與東莞市地域一體化的 發展產生衝突，途經差異的矛盾主要表現在以下兩個方面。1. 再碎片化效應實 際 上 ，中央對於農民和農民工的社會養老保險政策都堅持屬地管 理 ，給 予 了 各 地 方 政 府 比 較 大 的 發 揮 空 間 ，使各地政府可以在堅持中 央 原 則 的 前 提 下 ，因 地 制 宜 地 進 行 政 策 設 計 。但 是 ，中央政策的群體 導 向 必然和地方政府的區域導向產生衝突。對於東笼市這樣經濟比較 發 達 、社 會 保 險 發 展 較 快 的 地 區 ，這 種 衝 突 表 現 就 更 加 明 顯 。對於一 直 積 極 追 求 社 會 保 險 一 體 化 的 東 莞 市 而 言 • 中央群體導向的政策無疑 割 裂 了 原 有 的 統 一 性 ，使成為一體化的東莞市社會養老保險再次出現 碎 片 化 。《辦法》為了擴大農民工參保，降低了其繳費比例，即用人單位缴 費比例為工資總額的 1 2 % ，比目前規定的平均繳費比例低了 8個 百 分 點 ， 農民工個人繳費比例為 4 % 至8% ，使原本統一標準的制度分為農民工和 城鎮職工兩個群體。而新農保的實施則在一定程度上割裂了東莞市的農 (居）民基本養老保險。由於東莞市農 (居）民基本養老保險取消了城鄉戶籍 的 差 異 ，涵蓋了農民和部分沒有能力參與城保的城鎮居民，因此普惠式 的農民養老金政策實際上使農 (居）民基本養老保險政策再次分離成農民 待遇及居民待遇。總 體 而 言 ，東莞市將不同群體統一在一起的區域一體化遭遇了中央 政策的再碎片化效應。如下圖 2所 示 。

圖2 東莞市社會養老保險地域化的發展與制約2. 多元化效應群體導向的中央政策往往不能取消地方政府原有的養老保險政策， 而是成為並列於原有政策的一個新 “ 選項” 。以 《辦法》為 例 ，它 為 農 民 工 量 身 定 做 ，並且關注養老保險關係 轉移的做法的確為農民工群體提供了 一 個 公 平 享 受 利 益 的 政 策 基 礎 。 然 而 ，該制度依然游走在城保和農保之間。 《辦法》規定農民工參加基 本養老保險繳費年限累計滿 15年以上 (含 15年），可享受和城保一致的待 遇 ；農民工達到待遇領取年齡而繳費年限累計不滿 15年 ，參加了新型農 村社會養老保險的，可將資金轉入戶籍地新型農村社會養老保險並享受 相 關 待 遇 ；沒有參加新型農村社會養老保險的，比照城鎮同類人員，一 次性支付其個人賬戶養老金。可 見 ， 《辦法》試 圖 設 計 一 種 可 以 與 原 有 城 保 、農 保 都 可 銜 接 ， 但又有別於城保、農保的制度。但對於早已將農民工納入城鎮基本養老 保險體系的東莞市來說，這 樣 的 政 策 可 以 說 是 一 個 “ 理 想 化 的 、一廂情 願 ” 的 制 度 ，很 有 可 能 出 現 “ 一廠兩制 ” 的新的不公平。因 此 ，儘管制

度還沒有正式出臺，但是東莞市已經開始思考對策。東莞市社保人員提 出兩種應對方案，第 一 ，通 過 講 道 理 、說事實的辦法使農民工自覺自願 地留在原來的養老保險制度内；採 取 “ 新 人 新 辦 法 ，老人老辦法” 的運 作 模 式 ，將已參加企業職工養老保險的農民工保留在原有制度内，而尚 未 參 加 保 險 的 “ 新人 ” ，根 據 其 本 人 意 願 ，可在城鄉基本養老保險、農 民工養老保險兩個制度間作出選擇。無論哪一種應對方案，新農保制度 似乎都變成並列於原有制度的新的選擇，有利於多元化的發展，却不利 於一體化的發展。五 . 結 語 ：確 立 省 域 “ 公民身份 ”通 過 上 述 分 析 可 見 ，以群體為導向的省級和中央政策與市級政府 的社會保險地域一體化政策產生了衝突。社會保險所追求的共濟性使其 必然追求更大範圍的制度一致，向著更高統籌層次而努力。在社會保險 發 展 的 初 期 ，省級和中央政府難以做出細緻的規劃，只能在大原則下鼓 勵 各 地 方 政 府 “ 因地制宜” ，而因地制宜所造成的碎片化必然在未來省 級和中央統一政策的出臺下做出改變或調整。但這一過程中難以協調的 一 個 問 題 是 ：越早進行政策創新的地區就越可能面臨被迫調整政策的困 境 ，越 是 在 社 會 保 險 一 體 化 方 面 發 展 較 好 的 地 區 ，就會面對越多的與 上級政策的衝突。市級政府的社會保險成果需要為適應上級政策做出犠 牲 ，省 級 、中央政府的政策也因此面臨很多抵制。另 一 方 面 ，在省級和 中央政策以群體導向不斷前進的過程中，社會保險待遇的公民身份差異 依 然 沒 有 解 决 ，甚至在部分地區内出現了强化的情形。勞動力市場和城 鄉戶籍依然作為界限在社會保險領域内分割著不同的群體，不公平的現 象依然普遍。當前學者們對社會養老保險提出了很多改革建議，然而著眼於城鄉 融合的方案往往忽略了統籌層次提高的問題 I 而關注統籌層次提高的方 案又具有明顯的群體導向色彩，不利於公民身份差異的消除。鑒 於 此 ， 筆 者 提 出 確 立 省 域 “ 公民身份 ” 的 構 想 ，即對省内戶籍的各類居民實 行統一的社會保險制度，而參與到社會保險的唯一依據便是省域公民身 份 ，不再對不同群體有不同區分。

首 先 ，社會保險的省域公民身份消除了不同群體在社會保險上的身 份 差 異 ，既涵蓋了少部分易被忽略的群體，又有效整合了職工、農 民 、 農民工等不同群體。雖 然 城 鄉 差 異 明 顯 ，但對於經濟發達、城市化進程 快速的一些沿海省份而言，這樣的統一是可以嘗試的。其 次 ，確立以省級為統一層級，兼顧了社會保險的發展需求和中國 的現實狀况。市縣級統籌很難實現社會保險的共濟性，而且在地方政府 的政策創新下只會產生越來越多樣化的政策，不利於社會保險的長遠發 展 。而一步實現全國統籌的構想即使是針對城鎮職工群體，也是很難實 現 的 一 種 方 案 ，同 時 ，其他群體與城鎮職工群體的統一也必然面臨重重 障 礙 。中國的省級政府所管轉的地域較廣、人 口 衆 多 、經濟發展狀况較 為 一 致 ，既便於推行統一的社會保險制度，又能有力增强社保基金的共 濟 性 、穩 定 性 。第 三 ，通 過 轉 移 、准入等制度完善省域公民身份的社會保險體系。 社會保險的省域公民身份是依據公民是否屬於是該省戶籍，要想公平地 實現這一設想就需要完善社會保險轉移方法。然 而 “社會保險跨統籌區 域轉移 ” 並 不 是一個新問題，如何順暢轉移社會保險關係一直是中國致 力 解 决 的 問 題 ，當前對於農民工社會保險轉移方案（既 轉 移 個 人 賬 戶 ， 又轉移單位繳費部分）就有效地保護了 外 地 勞 動 者 的 利 益 ，相信社會保 險轉移問題一定可以在不久的將來得到妥善解决。另 外 ，省級政府應當 制定政策規定公民如何才能獲得本省的戶籍，例如擁有優秀技能並達到 一定工作年限的 工 人 就 可 以 申請本省戶籍，以此使省内居民具有合理流 動 性 。柱釋1 詳 見 《關於進一步深化我市農（居）民基本養老保險制度改革的通知》（東府 [2006]57 號）。2 基本養老保險制度在改革的過程中涉及改革前後的不同群體情況，由於篇幅 有 限 ，表格只簡要介紹改革後的情況，與原制度的銜接及過渡辦法等請參 閣 《關於進一步深化我市農（居 ）民基本養老保險制度改革的通知（東府 [2006]57 號 ）》 。

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社會保障輿觀念更新程惕潔 1 引 言 ：完善澳門社會保障制度的大好時機目 前 澳 門 政 治 安 定 ，社 會 祥 和 ，經 濟 發 展 穩 健 而 迅 速 ，在新舊兩 屆政府班子換屆的時候召開這樣一個研討會，有利於凝聚官民雙方的共 識 ，對社會保障制度的完善和發展有重要意義。受陳建新博士和鄧玉華 理事長的盛情邀請，把我近年來對澳門社會保障的一些觀察思考重新整 理 一 下 ，拿出來供與會的專家學者批評指正。一 . 完善社保体制需要新思維根據社會學對社會福利制度的追蹤研究，人 類 對 “ 福利” 概念的認 識 ，由低到高，大致經歷了下面幾個不同的發展階段：( - ) 無 福 利 階 段 ：原始社會以採集經濟為主，生產力極端低下，人 類的生存和繁衍主要靠大自然的恩賜。為 了 群 體 生 存 ，人與人之間可以 弱 肉 強 食 ，殺掉戰俘和老人當食品，自然無所謂憐憫、同情和施捨等概 念 的 產 生 ，福利也無從談起。( 二 ）福利的初級階段 (個人和家庭時期）：隨著農耕社會生產力的提 高和私有財產出現，社會產生兩極分化。一方面窮苦人需要救濟，另一 方 面 ，富人也有能力（剩餘產品）可 以 施 捨 ，於 是 ，開 始 出現福利、救濟 和慈善等概念。但 當 時 的 福 利 ，主 要 限 於 家 庭 、宗族和部落内部，尚沒 涵蓋全社會範圍的福利概念。(三）福利的中級階段(社會化初期）：王 朝 和 帝 國 的 出 現 ，逐漸完善 了政府的協調功能，於是出現全社會範圍的戰爭動員和災荒賑濟，也隨 之出現社會化的福利政策和初級的福利制度。費正清等美國學者，在研 究中國官僚制度的時候，曾經高度評價中國王朝時期 > 地方官吏和鄉村1 作者為澳門大學社會學教授

自治組織所發揮的扶貧救弱功能，例如賑災官銀的發放，義 倉 的 設 立 ， 以及鄉村族田（即公有土地）的 管 理 制 度 。可 以 說 ，無論在中國還是西 歐 ，都曾出現過社會化的福利制度，只是福利的受惠者仍以災民和難民 為 主 ，遠沒有實現社會福利的普遍化和長期化。(四）福利的高級階段 (普 遍 化 、制度化時期；社會化中期）：伴隨資 本 主 義 工 業 化 的 急 速 擴 張 ，工 人 的 階 級 意 識 高 漲 ，有 組 織 抗 爭 發 展 ， 人 權 觀念產生，工 會 建 立 、罷 工 合 法 、政 治 民 主 化 、法 制 健 全 化 ，八小 時 工 作 制 、最 低 工 資 制 、五 日 工 作 周 ' 免 費 教 育 、職 業 培 訓 、勞 保 、工 傷 、休 假 、養 老 、退 休 等 等 ，逐漸形成比較完整的社會福利體系。然 而 ，即使到了高級階段，人們的認識仍然有誤區，認為社會福利 主要是勞工階級的關注點，屬於弱勢群體的利益或權利，是階級對抗的 結 果 ，它與資本家的利益，以及代表資本家的國家利益，從 根 本 上 說 ， 是相互對立的概念，你 多 我 少 ，你 強 我 弱 。似乎兩者之間沒有共同點， 無 法 調 和 。因 此 ，這 一 階 段 ，從 勞 資 關 係 角 度 看 ，也可以稱為零和遊 戲 階 段 。更 有 甚 者 ，一些保守主義的政客學者 (例如美國共和黨人），往 往從資方的狹隘利益出發，反對擴大社會福利撥款，千方百計為富人減 稅 ，他們認為社會福利不能沒有，但 也 不 能 太 多 ，否則培養懶惰，打擊 勤 勞 ，造成社會資源的極大浪費，不利於提高經濟效率。據 我 觀 察 ，似 乎 澳 門 社 會 ，目前持這種傳統觀點的人佔據主流。在 我 看 來 ，這 種 觀 點 ，雖然表現在工業社會和後工業社會，但它所反映的 觀 念 ，仍然停留在資本原始積累階段，未能隨著時代的發展而發展。(五）後現代的社會福利觀 (可持續發展期；社會化後期）：從上世紀 八十年代開始，資訊時代來臨，歐美國家的產業工人數量急劇下降，所謂 白領階層和中產階級人數隨之上升 ， 勞資關係的對抗性衝突明顯減少，因 此 ，社會學家對社會福利的研究，也出現某些革命性的突破。新觀點認 為 ，工薪階層及其家庭成員具有雙重性，一方面他們是勞動者、生 產 者 ， 另一方面他們也是消費者，勞動產品的享受者。只強調勞動者的生產而不 重視他們的消費享受，勢必導致生產過剩，無法實現產品和服務中所包含 的剩餘價值，因此企業無法獲利，資本家也難以發財。所 以 ，歸根 結 底 ，

勞資雙方的利益不完全對立，也有其一致性。根據這種觀點，社會福利不 僅不是消極性的資源消耗，而且是一種生產力，起碼是間接的社會生產的 促進因素。所以一個健全而發達的社會福利體系，不僅有利用勞工階級， 而且也有利於資本家階級，更有利於政府和國家對階級利益的協調統籌， 是維繫和諧社會，保證經濟可持續性發展的必要條件。這一新的社會福利觀念，從 上 世 紀 中 葉 開 始 ，在西歐和北歐興起， 逐漸被北美和東亞越來越多的社會學家認同。在自由派和左派社會學中 間 ，更是大受歡迎，逐漸成為許多社會民主黨爭取選票的施政綱領。總 之 ，以澳門目前的經濟實力和社會發展階段，要說沒有條件建立 相對完善的社保制度，恐怕難以令人信服。我 的 結 論 是 ： “ 非 不 能 也 ， 實不為也” 。二 . 強化社會保障，減低市場衝擊波内 外 勞 工 的 數 量 增 減 ，即 使 都 能 受 到 安 全 閥 門 的 有 效 調 節 ，也無 法避免人力資源市場因經濟週期變化而產生的波浪衝擊。市場的突然擴 張 ，表現為大批新員工的招聘和大量老員工的跳槽，對不同行業的衝擊 程 度 不 同 ，有 苦 有 樂 ；但 市 場 的 突 然 收 縮 ，令大批僱員停工放假，或者 解 除 合 同 ，一下子失去經濟來源，威 脅 到供樓供車、養 家 糊 口 ，立刻威 脅到社會的穩定和諧。為了減少人類資源市場衝擊波的破壞力度，澳門急需儘快建立健全 多層次的社會保障體系。目前的社會保障體系，不但與澳門的經濟富裕程 度太不相稱，而 且 其 “保障 ” 程度和涵蓋範圍也遠遠不夠。澳門現在的社 保 制 度 ，按照重要程度分，包 括 “ 社會保障金 ” ， “ 公積金 ” ，和 “敬老 金” 三 大 類 。敬老金 (在香港叫生果金 ) 因為每年一次，而且數量太少（一千 多澳門元 (以下均指澳門元 )），僅有象徵意義，可以略去不提。公積金只有 公營機構和大企業認真施行，多數中小企業可以自願選擇，事實上就是可 有 可 無 。這種由僱員自己少出點 (40%? ) ，僱主說明多出點 (60%? )的自願 退休儲蓄，在澳門應該還有較大的發展空間，希望逐漸過渡到強制行政。 但 是 ，這種提前儲蓄防老的公積金辦法，僅僅屬於增強保障程度的一種 形 式 。最重要最根本的社會保障制度，還 應 該 是 由 政 府 主 導 的 “社保基

金” 。但是就目前情況看，它的供款和放款，皆有不合理問題。按照我個人的瞭解，該制度主要内容是：僱員月交 15元(僱主多少不 清楚），連續5 年 即 可 ，到 六 十 歲 之 後 ，可以每月從社保局領取 1, 2 0 0元的 "社保金 ” 。先說這 15元是什麼定義，在新葡京一碗湯麵 5 0元的物價水準 上 ，怎麼還能保持這個幾十年不變的15元呢？再說返還的 1，200元 ，在物價 高企的如今，遠遠無法提供社會生活的 “保障功能 ” 。能否把它提高 10倍 到 150元(新葡京酒店的三碗湯麵），供款時間由 5年提高到7至8年 ，但政府 每月的返還款提高 5倍左右 (每月 6，0 0 0元）？此 外 ，假如中途失業，社會保 障基金會自動承擔起失業保障責任 (辦法另議），讓失業者繼續有飯吃，每 月150元的供款仍然掏得起。不過企業承擔的那部分供款，就得靠政府代 勞 了 。這樣的一個社會保障水準，在如今的澳門還算勉強說得過去。為 了 讓 高 收 入 者 退 休 之 後 有 更 為 體 面 的 生 活 ，我 們 建 議 ，上述改 良之後的社保金，做 為 “ 基本社保金 ” ，在 此 基 礎 上 ，還要建立另一種 級 別 更 高 的 “ 附加社保金 ” 。供款數量按薪 水 的 比 例 ，分為 1 % ，2% ， 3 % ，三 個 臺 階 ，選擇 1%者 ，自己掏一元，僱 主 掏 一 元 ，政府掏一元（比 例 為 ：1 : 1 : 1 ) ; 選擇 2 % 者 ，比例提高為 1 : 1 : 2; 選擇 3 % 者 ，比例提 高為 1 : 1 : 2. 5 ，也 就 是 說 ，政府鼓勵多點養老儲蓄，但又不增加企業負 擔 。附加社保金的返還多少，將取決於供款人的供款年限和數量而定 - 但政府可以發揮調節功能 (上 封 頂 ，下保底），比 方 說 ，最高者每月不超 過 兩 萬 ，最低者不低於五千。當 然 ，以上僅為初步構想，試圖提出一種可供進一步思考的方向。其 中細節，當然需要專家學者更為認真的研究測算。但無論如何，假定能夠建 立起上述三位一體的社會保障制度 (基本社保金+ 附加社保金，再加上公積 金），必然大大缓解工薪族對裁員和失業的天然恐懼心理，既可以保障失業 或病殘者的生活有一定安全系數，又可以保障退休職工的體面養老。到那個 時 候 ，人力市場的增減變化，就不至於產生過今天這般強烈的社會衝擊波。三 . 區別就業和救濟，分清市場與福利即 使 上 述 措 施 落 實 得 十 分 理 想 ，澳門人力資源的素質提高和數量 調節都取得明顯改進，社會的和諧度大為提高，澳門也不可能成為人人

平 等 富 裕 ，各個腰纏萬貫的人間仙境。在生存競爭過程中，總難免會有 一 部 分 人 ，或因自身努力不夠，或因主客觀條件缺乏，或因機緣喪失等 等 ，難 以 適 應 潮 流 ，無 法 跟 上 時 代 ，最終成為被社會淘汰的邊緣群體， 或者極端弱勢群體，包括破產失業者，無 家 可 歸 者 ，拾 荒 度 日 者 ，沿街 乞討者等等。這種情況不獨澳門有，任何社會也難完全避免。假如在野蠻或者半野蠻社會，邊緣群體的命運多數是自生自滅，成為 被人鄙視、嘲笑和拋棄的一群。但是在社會科學 (尤其社會學)誕生之後的 文明社會，繼續無視或者歧視弱勢群體，就成為嚴重的道德和法律問題， 一定要受到舆論譴責，良心審判，甚至司法制裁。原因很簡單：文明社會 不是弱肉強食的叢林社會，人有人性良知，憐憫和同情心乃是最低限度的 人性標準。弱勢群體的命運並不完全怪他們自己，更不由他們本人操控， 許多情況都是社會不公的惡果。許多有成就的名人，都曾經有淪為弱勢群 體的個人經歷。從某種程度上說，人的命運是個非常奇特的東西，沒有任 何人可以保證自己不會遭遇不幸和失敗。只要有足夠的内在動力和外部社 會條件相配合，命運常常是可以改變的。另 外 ，弱勢群體也有子女，投胎 在窮人家庭也不是罪過，無辜兒童有權獲得平等的教育和生存機會。基於 以上種種原因，發達國家的政府和社會團體，都不會對弱勢群體的悲慘狀 況視而不見，聽而不聞。相 反 ，政 府 、教會和社團，都會投放較大的社會 資 源 ，設法消除貧困所造成的負面後果，減少貧困現象，維護社會和諧。 這就是社會救濟與福利政策存在的原因和理由。以 我 的 觀 察 ，澳門的社會福利措施比内地大多數地方要好，但比人 均G D P相近的歐亞較發達的社會，還 差 得 很 遠 。另 外 ，澳門還有一個比 較 明 顯 的 特 徵 ，是就業市場與福利救濟這兩個性質相反的東西，常常混 淆 在 一 起 。最 明 顯 的 例 子 ’ 莫過於政府出資數億元，舉辦 職 業 培 訓 班 ， 學員（失業人士 )上課免費 (許多有名無實），還發放生活費，其數量跟他們 的薪水不相上下。這究竞屬於上班的薪水 (例如公司舉辦帶薪培訓），還 是失業的救濟？據說有些本來有工作的人，上班不過三千來元薪水，而 參加政府的職業培訓班，不 用 幹 活 ，也能拿到差不多的收入，而且時間 居然長達一兩年。因此有些人乾脆辭工，轉往政府職訓班去混時間。原

本政府的意圖是促進就業，最 後 確 出 現 促 進 “ 失業 ” 的客觀效果。針對類似問題，我們建議要嚴格劃分市場就業和福利救濟的本質區 別 ：市場就業屬於市場經濟行為，要 體 現 優 勝 劣 汰 ，其薪酬水準由市場 供 求規律 決 定 ，由 企 業老伴支付，政府站在中立立場，規範市場必需遵 守的公平競爭等法律法規。一旦員工被市場競爭排擠出局（失業），政府 就應該接受協助。但 此時已經退出市場，轉到了社會援助領域，出錢人 不 再 是 老 伴 ，而是澳門納稅人 (通過政府之手），此 時 的 福 利 援 助 ，有三 個 目 標 ：一是維持失業者和家人的最低生活水準，免受凍餓之虞(人道目 標）; 二是協助他重新充值，最終能夠重返就業市場 (調節目標）; 三是萬 一重新就業無望 (一年或者更長），及時轉入社會救濟領域 (管理目標）。如果政府不自量力，硬要充 當 市 場 角 色 ，給 失 業 者 發 放 “ 工資” ， 那 就 犯 了 混 淆 錯 誤 ，最 後 一 定 會 產 生 功 能 錯 亂 ，像 上 述 “ 職訓班” 那 樣 ，既浪費了納稅人的錢，又干擾了人力市場的正常規律。當前面臨金融海嘯，澳門已經出現博彩業收縮跡象。前特首何厚鏵 在最近的施政報告中提出，政 府 準備支援社團，興 辦 “ 社會企業” ，以 便 擴 大 就 業 I 緩和澳門社會可能出現的就業壓力。當 然 ，這個政策剛剛 出 臺 ，目前還沒看到實施細節。我一方面為政府未雨綢繆，因應經濟困 局的 努力而欣慰，同 時 ，也 為 有 可 能 混 淆 “ 市場就業 ” 與 “ 福利救濟 ” 而 擔 憂 。因 此 ，本報告特別想在這一節當中提醒和指出這個問題的重要 性 。我們很希望主張興辦 “ 社會企業 ” 的人士進一步說明以下幾點：1 “ 社會企業 ” 和 “ 一般企業 ” 有甚麼相同點和不同點？2 “社會企業 ” 的性質是賺錢還是赔錢？赚錢誰來分紅？赔錢誰來投資 ？3“ 社會企業 ” 的數量和規模準備有多大？聘用職工的數量是多少？ 薪水的數量大約多高？管理階層由誰組成？招聘標準又是甚麼？是否允 許聘用外勞？決 定 聘 用 、升 職 、獎 懲 、解僱等事項的程式是甚麼？假如 出現爭議，由甚麼機構出面調解和裁決？4“社會企業 ” 將提供何種產品或服務？是面向市場還是面向政府？ 定價標準如何？

5“ 社會企業 ” 的 經 營方式，究 竞 是 “獨此一家別無分店 ” 呢 ？還是 允 許 不 同 的 “ 社會企業 ” ，甚 至 “ 非社會企業 ” 公 平 競 爭 ？比 方 說 ，有 個 “ 清理氹仔海灘 ” 或 者 “ 美化大潭山 ” 的 工 程 任 務 ，是 只 允 許 “社會 企業 ” 一 家 壟 斷 呢 ，還 是 也 允 許 其 他 “ 非社會企業 ” 公平參與競標？如 果 “ 社會企業 ” 提供的服務價高質劣，工 期 太 長 ，是 否 允 許 其 他 “非社 會企業 ” 取而代之？等 等 。類似的問題還可以提出許多，關鍵就是想搞清楚，我們的決策者是 否能夠 明 白 ，清楚界定和嚴格劃分兩個不同概念，對於維護公平和效益 十 分 重 要 。如果公平和效益原則缺失，則澳門政府不但花了冤枉錢，而 且很可能製造更多的社會矛盾。有 鑒 於 此 ，我 們 鄭 重 提 出 “ 以工代賑 ” 的替代方案。顧 名 思 義 ，以工 代賑的本質屬於社會救濟，不是市場就業。賑濟的對象是社會弱勢群體， 其中的老弱病殘，完全失去勞動能力者，社會賑濟就要把他們包下來，養 起 來 ，讓他們衣食無憂，安度晚年。但對於其中有一定工作能力，但沒機 會被勞力市場重新接納者，政 府 將 通 過 “ 以工代賑 ” 專 案 ，讓他們既有 生 活 來 源 ，又有社會貢獻，更有社會尊嚴。具體怎麼實施？可以舉例說 明 。比 方 說 ，按照改革後的社會福利制度，某人每月可以獲得 6, 0 0 0元養 老金 (退 休 金 ，救濟金等等）。但該人身強力壯，每天干五六個小時工作沒 問 題 。那 麼 ， “ 以工代賑 ” 給他發放固定生活費每月三千，其 餘 三 千 ，要 求他用勞動換取。假如他能夠參與政府指定的公益勞動 (清 潔 衛 生 ，養花 種 樹 ，維持交通秩序，領學童過馬路等社會公益勞動），每個月 80小時(每 天平均四小時，每 小 時 平 均 “ 賺 ” 3 8元），他就可以領取另外 3, 0 0 0元賑濟 款 。否 則 ，就按出勤情況適當減扣。相 反 ，假如他願意在 80個鐘點之外， 多斡若干小時，那 麼 ，超額的工作小時，應該按照市場價格支付。與此同 時 ，他以工代賑部分的收入，仍舊保持不變。這 一 點 ，要同美國的以工代 賑有所區別。在 美 國 ，如果你有能力超時工作，多掙的部分，還要從福利 救濟部分等量扣除。也 就 是 說 ，多幹等於白幹。人們當然寧可坐在家裏， 也不想多出一份力氣，這等於懲罰勤勞，鼓勵懶惰。管 理 “ 以工代賑 ” 專 案 ，最 好 不 由 政 府 直 接 插 手 ，以避免政府機

構 的 日 益 龐 大 。而是委託 合 格 的 非 營 利 組 織 或 者 社 團 來 執 行 。請注意 “ 合格 ” 兩 個 字 ，因 為 並 非 所 有 社 團 都 自 動 合 格 ，在社團多如牛毛的 澳 門 ，這 一 點 要 非 常 謹 慎 。更 不 要 像 派 糖 那 樣 ，是個社團就可以設立 “ 社會企業 ” ，而 要 經 過 嚴 格 審 查 評 比 、培 訓 監 督 。而且過程要公開 透 明 ，允 許 競 爭 。其 方 法 類 似 於 政 府 採 購 那 樣 ，誰 競 標 的 條 件 好 ，就 讓 誰 做 。在 競 標 政 府 專 案 過 程 中 ，甚 至 允 許 “ 非 社 會 企 業 ” 公平參 與 ，假 如 它 們 能 比 “ 社會企業 ” 提 供 更 好 服 務 ，收 取 更 低 費 用 ，就允 許 它 們 和 政 府 簽 約 。一 般 說 來 ， “ 非社會企業 ” 是 盈 利 企 業 ，沒有稅 收 上 的 優 惠 ，還 要 保 持 合 理 的 利 潤 。因 此 ，一般不敢同非盈利的社會 企 業 競 爭 。但 是 ，為 了 合 理 競 爭 ，打 破 壟 斷 ，創 造 優 質 服 務 ，政府採 購 行 為 應 該 開 放 給 所 有 企 業 公 開 競 標 ，在 同 等 條 件 下 ，優先判給非盈 利企業去做。總 之 ，在 嚴 格 區 別 市 場 就 業 和 福 利 救 濟 之 後 ，就能有效避免濫竽 充數和魚目混珠，極大提高福利救濟金的試用效率，在保障弱勢群體生 存發展權的同時，通 過 競 爭 比 較 ，鼓 勵 有 效 率 、善經營的社會企業脫穎 而 出 ，成為維護社會公平、提升澳門人力資源的社會楝樑。通過淘汰機 制 ，也讓那些人員老化、功 能 衰 退 、毫無經濟效益、空耗政府資源的社 團 機 構 ，逐步退出歷史舞臺。四 . 結 論 ：歷史潮流，人心所向從以上分析不難看出，澳門以及具備了發展和完善社保制度的主客 觀 條 件 。或 者 換 句 話 說 ，改革和完善社保制度，在澳門是人心所向，也 是歷史 潮 流 。在經濟形勢相對優越的條件下，早日完善社保體制，不僅 僅有利於凝聚人心，也有利於抵禦未來可能出現的經濟困難和防止出現 可能的社會動盤。註 ：本文的基本觀點曾經在其他文章中出現過。此處修改加工，有加入了一些 新的思考。特此說明。

“ 三位一體”的工傷保險體系建設與研究郭榮新1東莞市地處廣東珠三角地區，是一個不帶縣區的地級市，直轄33個 鎮 (其中街道4個 ，高新技術產業園 1個），常住人口 168萬 ，外來勞務工(主 要是外來農民工 )數 百 萬 人 ，是 珠 三 角 地 區 憑 藉 “ 三來一補” 勞動密集 型經濟模式發展起來的全球製造業基地和全國出口產品加工製造基地之 一 。隨著多年的經濟發展，東莞工業形成了以電子信息製造業為龍頭的 比較 完 整 、門類齊全的工業體系。製造業多屬於勞動密集型產業，存在 較 高 的 事 故 隱 患 ，東莞數百萬外來勞務工中有近 90% 為 農 民 工 ，勞動力 的综合素質不高，安 全 意識淡薄。在 這 種 情 况 下 ，東莞市社保局結合東 莞市的實際情况，以 構 建 “ 三位一體” 的工傷保險體系為工傷保險工作 的 著 力 點 ，以 關 愛 社 會 、保障農民工權益為關鍵，通 過 部 門 合 力 ，注重 服 務 ，銳 意 改 革 創 新 ，不 斷 促 進 “ 三位一體” 的工傷保險體系的建立完 善 ，保障了工傷保險基金的穩健運行，各項管理科學有序，服務公平便 捷 ，有效地保障了參保人和參保單位的權益。至2009年9 月 ，全市工傷保險參保企業達 7. 4 3萬 戶 ，參保434. 6 萬 人 ， 擁有市内定點醫療機構 6 8 家(含分院），市外定點醫療機構 1 7家 ，市内定 點門診機構 (含門診部和社區服務機構 )3 7 3家 ，擁有工傷康復協議機構 3 家 ，康復器具裝配機構 3 家 ，勞動能力鑒定點（含流動鑒定點 )5處 。建立 了以部門聯合為基礎的工傷預防機制，待 遇 項 目 齊 全 ，待 遇 標 準 高 、服 務規範便捷的工傷補償機制，醫療康復和職業康復相結合的工傷康復機 制 ，東 莞 市 “ 三位一體 ” 工傷保險體系建設已經取得階段性的進步，有 效地保障了參保單位和參保人的權益。主要做法和經驗是：1 作者為東莞市社會保障局副局長

一 、堅持結合東莞經濟社會發展，積 極 探索 構 建 “ 三位一體 ” 的工傷保險體系在 工 傷 預 防 、工 傷 補 償 和 工 傷 康 復 “ 三位一體” 的工傷保險體系 框 架 構 建 上 ，首 先 明 確 了 工 傷 預 防 、工 傷 補 償 和 工 傷 康 復 的 定 位 ：工 傷 補 償是基礎，是工傷保險業務中最基本、最 務 實 的 内 容 ；工傷康復是 提 升 ，是工傷事故發生後恢復勞動能力最重要的補救手段；工傷預防是 終 結 目 標 ，構 建 “ 預防為主” 的工傷保險體系是工傷保險發展的理想狀 態 。東莞市正是在此基礎上，結合實際情况和推進時機，探 索 構 建 “三 位一體 ” 的工傷保險體系。( - ) 在用工不 規 範 、職工補償需求迫切情况下重點推進工傷補償： 上世紀 80年 代 中 後 期 ，以經濟發展為中心， “ 三來一補 ” 和 “ 三資” 企 業大量 涌 現 ，製 造 業 瞬 間 興 起 ，企 業 管理不規範；第一代外來農民工安 全 意 識 不 高 ，參 保 率 低 ，工傷後以獲取赔償訴求為主。在 此 情 况 下 ，東 莞工傷保險開始起步，首先做好工傷保險基礎和發展工作，抓住一切有 利機會甚至是血的教訓來推進工傷擴面和工傷補償。如結合 1990年的東 莞市烟花爆竹二廠爆炸事件、1991年5 月東莞石排興業制衣廠死 72人 、傷 4 7人的特大火灾事件强制推行擴面，實現工傷保險的超常規發展(在發展 步伐上遠超養老、醫 療 、失業和生育保險），迅速建立穩定以補償為主的 基本工傷保險保障體系。( 二 ）在用 工逐步規範、社會保障意識增强基礎上發展工傷康復：90 年 代 後 期 ，東笼市經濟發展逐漸走上軌道，企業管理逐步規範，此時東 莞就業人員為综合素質較高的第二代農民工，工傷保險經歷幾個階段的 大 擴 面 後 實 現 了 基 本 覆 蓋 ，工傷補償待遇體系經過多次調整也日益完 善 ，隨著工傷保險管理水平的不斷提高和各項時機的成熟，東莞市開始 探索建立更高保障層次的工傷康復工作。於 1998年成立了東莞市工傷康 復 中 心 ，並通過設立工傷康復協議機構試點來進行工傷康復工作的實踐 探 索 ，奠定了工傷康復工作發展的基礎。(三）在東莞市經濟社會雙轉型基礎上全面推進 “ 三位一體”的工傷 保 險 體 系 建 設 ：隨著經濟社會的不斷發展，東莞市在 2006年 初 提 出 “經

濟社會雙轉型 ” 的 發 展 理 念 。企業管理和員工素質都有相當程度的提 高 ，社會對工傷保險日益關注。此 時 ，東莞社會保險管理水平也發展到 一個 新的階段，全 面 開 展 “ 三位一體” 的工傷保險體系建設的時機已經 成 熟 。因 此 ，根據 2 0 0 4年 國 家 《工傷保險條例》和 《廣東省工傷保險條 例》 ，東莞市大力推進工傷保險體系建設，把 “ 三位一體” 的工傷保險 體系建設擺在工傷保險工作的重要位置，積極探索工傷預防和工傷康復 工 作 機 制 。到 目 前 為 止 ，東 莞 市 “ 三位一體 ” 工傷保險體系框架十分清晰：在 工傷補償業務方面，建立了從入口到出口完備的體系，包括參保繳費、 工 傷 認 定 、工 傷 醫 療 管 理 、勞動能力鑒定和補償待遇核發；建立了一套 規 範 化 、信 息 化 、社 會 化 管 理 機 制 ，確保了待遇核發工作的順利進行。 在 工 傷 康 復 方 面 ，建 立 了 市 局 統 籌 ，分 局 追 蹤 負 責 ，分 級 建 制 ，各施 其職的管理機制，初步實現了管理統一、業 務 規 範 、服務到位的工作目 標 ，有力地保障了工傷職工能及時獲得必要的康復治療。在工傷預防方 面 ，採取費率宏觀調控和具體實施相結合的機制，借助市鎮兩級的部門 聯合預防機制開展工作，全面降低東莞市工傷事故的發生率。二 、堅持以保障職工生命健康為主要目的，協 同 推 進 “三 位一體”工傷保險體系建設工傷保險化解工傷風險，保障參保企業和參保人利益，其核心是保 障職工的生命健康，社 保 部 門 、企 業 和 職 工 都 是 推 進 “三 位 一體 ” 的工 傷保險體系建設的重要環節，其中最關键的環節在於企業，因 此 ，東莞 社保部門一方面採取措施强制要求企業履行保障責任，化 解 工 傷 風 險 ， 另一方面不斷提高工傷保險的保障水平和保障範圍。保障力度的不斷加 强 ，使企業和職工加深了對工傷保險的認識，轉變工 傷 保 險 觀 念 ，成為 了 “三位一體 ” 工傷保險體系建設的重要的推動力量。( 一）通過採取强制措施要求企業履行工傷保險責任來推進工傷保險 體 系 建 設 ：在推行工傷保險體系建設過程中，利用工傷保險的强制性特 點 ，將採取强制措施要求企業履行工傷保險責任貫穿在 “ 三位一體”工 傷保險體系建立發展的每個階段。如强制所有的單位（包括建築行業)和

企業所有職工（包括農民工 )必須參加工傷保險；强制對事故高發企業(收 支率高於2 0 0 % )進 行費率浮動提高費率；强制對各鎮街事故高發的前 30 家 企 業 進 行 督 查 ，要 求 企 業 採 取 措 施 做 好 工 傷 預 防 等 等 。通過强制性 措 施 ，使企業明確責任，化 解工傷保險風險 I 對於保險體系的開創性建 設 、突破性建設起著重要的推動作用。(二)通過不斷提高工傷保險的保障水平和保障範圍來推進工傷保險 體 系 建 設 ：主要是建立有效機制，提 高 保 障 水 平 ，擴 大 保 障 範 圍 ，综合 提升工傷保險的保障能力。在工傷 保 險 待 遇 上 ，東莞堅持按政策範圍内 的最高待遇標準發放工傷補償待遇 (如一次性工亡補助金等），並且不斷 提高工傷保險待遇標準(如 1995年全面提升工傷保險待遇等），在待遇項 目上也堅持最寬的項目發放範圍（如 將 “ 喪葬補助金” 解釋為每個工亡 職工都可以領取的 補 助 ，工亡職工父母是農村戶口的，無論子女情况如 何 ，均視為主要生活來源），同時實施工傷預防和工傷康復措施。工傷補 償待遇的補償範圍的擴大，以及工傷保險保障力的提升，使得工傷保險 參保和非參保人、工傷保險和其他險種均形成鮮明對比，同時工傷保險 的低 費 率 ，高補償也擴大工傷保險影響(三)通過保障職工安全健康和提高職工安全意識來推進工傷保險體 系 建 設 ：工傷保險參保的强制性、對企業落實工傷責任的强制性、化解 工傷保險風險的主動性、以及工傷保險的高保障性，給職工創造了一個 全方位的保障機制，也給職工提供了一個相對安全舒適的生產環境。而 且 ，隨著社保部門、企業和職工的良性互動體系的形成，以及工傷保險 保障能力的不斷提高，不僅落實了保障職工生命健康的責任，而且提高 了企業和職工 對 工傷 保 險 的 認 識 ，推 動 了 工 傷 保 險 “三 位 一體” 的體系 的 發 展 ，更弘揚和推動了工傷保險的理念和文化。單位和職工由拒絕、 抵制工傷保險轉變為主動要求參加工傷保險，並且配合和參與工傷預防 和 工 傷 康 復 ，打開了工傷保險工作的局面。目前東莞市工傷保險已經全 面覆蓋了各種類型的企業、事 業 企 業 、個 體 工 商 戶 ，更實現了包括建築 行 業 、服務業在内的特殊行業及其所屬員工（包括農民工）的 全 面 覆 蓋 。 職工積極申請工傷康復和參與工傷預防活動。至2009年9 月 ，東莞市已經

完成工傷康復9 0 0多 人 次 ，在住院期間和工傷治療出院 3 0 日内提出工傷康 復申請的占工傷康復總人數的 83. 0 3 % 。三 、 堅持以部門聯合來促進 “ 三位一體”工傷保險體系發展“ 三位一體 ” 的 工 傷 保 險 體 系 是 一 項 社 會 性 、综合性的複雜的系 統 工 程 ，單靠社保部門的力量遠遠不够，為 了 推 進 東 莞 市 “ 三位一體 ” 的工傷保險體系建設，社保部門充分發揮了部門聯合的力量， 通 過 “借 力” 和 “ 合力 ” 的機制來推進工傷體系發展。(一）社 保 部 門 “借力 ” 推動工傷保險體系建設的快速發展：1990 年 ，社保部門借東莞海關和市外經辦之力，要 求 “ 三來一補” 企業必須 憑社會保險證冊方可簽訂合同或辦理相關手續來推進擴面；在 2 0 0 0年 ， 借工商行政部門之力，要 求 私 營 企 業 、個體工商戶進行工商營業執照換 照 、年檢 (驗照）時 ，必須向工商行政管理部門出示有效的《社會保險登 記證》和近期繳納社會保險費憑證，否則不予辦理相關手續；20 0 2年 ， 借康復協議試點機構之力，開展工傷康復協議管理的探索，2 0 0 6年 ，借 省工傷康復中心之力，完成工傷康復體系的重新布局和發展；2 0 0 7年 ， 借東莞市建設局之力，制定了建築行業人員參加工傷保險制度，解决了 現了建築行業職工的參加工傷保險問題。2 0 0 7年 ，更是借張德江同志在 厚街調研時提出的加强工傷預防力度的指示之力，迅速建立了工傷預防 部門聯動機制。( 二 ）社保部門和其他機構形成 “合力”推進工傷保險體系建立完 善 ：1 9 9 6年 ，為 了 開 展 勞 動 能 力 鑒 定 工 作 ，東莞市和社會醫療機構協 作 ，建立了勞動能力鑒定定點醫務小組，通過長效機制打開了勞動能力 鑒定工作的局面；20 0 4年 ，為了遏制工傷醫療費增長過快的勢頭，社保 部門和東莞市衛生局聯合，制定了工傷醫療的相關規定，從原則上解决 了大部分的工傷醫療問題；20 0 7年 ，東莞市社保部門和東莞市安監局聯 合 ，成立市鎮兩級的工傷保險工傷事故預防工作小組，整 合 職 能 ，建立 長效 機 制 ，開展各種預防活動，開創了工傷預防的工作的全新模式。通 過 “ 借力 ” 和 “ 合力” ，在工傷保險發展的關鍵時期較好推動了 “ 三位一體 ” 的工傷保險體系建設進程。幾 次 “ 借力” ，使東莞市工傷

保險的參保人從建立之初的 5 . 6 萬人增加到 9 2 年底的 8 0 . 8 1 萬 ，到2 0 0 1年增 加到 1 5 0萬 人 。工 傷 康 復 的 幾 次 “ 借力” ，一方面為工傷康復工作的全面 推進積累了豐富的經驗，另一方面實現了康復工作的創新發展；借建設 局 之 力 ，也較好的解决了建築行業工期短 ' 人 員 流 動 性 大 、工資支付複 雜的工傷保險參保難題；2 0 0 7 年借張德江同志關於工傷預防指示之力， 聯合東莞市安監局成立的工傷事故預防工作小組，更是當年社保工作的 一 大 亮 點 ，通過部門聯合建立長效機制通過多種形式開展工傷預防宣 傳 、工傷預防培訓、重點企業督查整改等工傷預防工作，當年基本完成 了 “全年總的事故降低 2 0 % ，重點行業降低 3 0 % ” 的 目 標 。四 、堅持以健全的制度建設保障 “ 三位一體”工傷保險體系不 斷完善隨 著 東 莞 市 “ 三位一體 ” 工傷保險體系建設的日益深入，對業務人 員的管理、對各項工作的管理、對 基 金 的 管 理 ，對社會保險信息系統的 管理都需要不斷加强。堅持强有力的制度建設，也 是 東 莞 “ 三位一體 ” 工傷保險體系建設的重要保障。(一）堅持將隊伍建設作為關鍵：建立了以市局工傷保險科為龍頭， 協同 33個鎮街分局具體經辦工傷保險工作的管理機制，將各項工作内容 按照類別具體落實。同時加强工傷保險業務培訓，包括認定案例培訓、 業務操作規程培訓等，提高全市工傷保險業務辦理水平。同時根據工傷 保險中日益出現的醫療和法律問題，配備醫療衛生專業和法制專們的人 才 ，保障了工傷保險業務處理的隊伍建設。( 二）規 範 完 善 各 項 工 作 管 理 制 度 ：在業務規範和操作規程的基礎 上 ，建立了業務監管制度，通過多種措施對工作人員的工傷保險業務辦 理進行監督，確保做到依法行政，促進工作管理的規範和嚴謹。通過建立高效精幹的業務管理團隊，並制定規範完善的監管機制， 一方面極大地提高了工傷保險業務處理的績效，另一方面減少了工傷保 險業務的爭議，同時就工傷保險體系探索創新提供探索思路。2008年全 市順利完成工傷保險認定 4 . 8 萬 人 次 ，完成勞動能力鑒定 2 . 8 2萬 人 次 ，支 付工傷保險待遇 3. 7億 ，完成工傷康復 560人 次 。2008年全市行政復議 222

宗 ，訴訟 132中 ，其中絕 大 部 分 均 為 “ 維持” 。五 、堅持用良好的服務來提高 “ 三位一體”工傷保險體系建設 水平社 保部門一直將自身定位於 “ 服務行業 ” ，為 使 “ 三位一體” 的工 傷保險體系更好地服務於參保對象，將工傷保險强有力的保障效果真正 受惠於企業和職工，東莞不斷改進服務内容，創 新 服 務 形 式 ，搭建配套 服 務 體 系 ，將 服 務 作 為 “ 三位一體” 完善的一個部分來推進工傷保險體 系建設。( 一）在服務内容上立足於工傷保險體系範圍内並不斷延伸：社保部門 在 服 務 内 容 上 除了確保各項待遇及時、準 確 、快捷發放和業務及時 處 理 之 外 ，結 合 工 傷 事 故 處 理 實 際 將 服 務 進 行 延 伸 。如 製 作 “業務指 南” 、 “ 傳真卡 ” 、 “ 慰問卡” 告知辦事人員辦理相關業務需要準備的 資 料 、辦 理 的 具 體 流 程 ，並且提示與工傷相關的業務處理的具體部門等 信 息 ，盡力加快工傷事故的解决。(二 ）在服務的理念上堅持拓寬服務、方便群衆 、主動服務：擴大職 工的工傷醫療選擇權，允許職工在市内任何一家定點醫療機構内入院和 門 診 治 療 ，通 過 轉 院 ，也可以到任意市外定點醫療機構救治；勞動能力 鑒定工作上從 2 0 0 3年起實行建立醫務鑒定流動服務點上門服務；工傷醫 療在信息化處理基礎上實現定點醫療機構内現場結算，解决了企業和職 工 的 後 顧 之 憂 ；建築行業建立了不記名參加工傷保險，按照市平工資發 放 待 遇 的 制 度 ，解决了建築行業短期性，人 員 的 流 動 性 ，工資發放的複 雜性等 問 題 ，通過服務進一步維護了職工權益。(三 )在服務方式上實現信息化管理、社會化管理並完善網絡諮詢平 台建設：每年數萬人次的工傷認定、工 傷 醫 療 、勞動能力鑒定業務是一 個非常龐大的工作量，以往靠人力計算和簡易系統進行錄入，需要花費 較 大 的 工 作 量 ，在推行信息化管理和 2 0 0 4年信息系統全面升級之後，全 面實現了所有工傷保險業務的信息化處理，並且實現了和醫療、康 復 、 勞鑒部門的聯網，確保了工傷保險業務的有序、安 全 、高效準確運行。 同時工傷保險待遇實行社會化發放，在相應的機構内直接完成；還通過

完善的網絡、人 工 諮詢平台，實現相應業務處理的適時查詢。(四）在服務的模式上堅持實行全市一盤棋的統一的、規範科學的工傷保險服務：在 堅 持 市 級 統 籌 、市 局 統 管 ，對全市業務進行指導的制度 和 原 則 下 ，借助於先進便捷的内部網絡系統，全市工傷保險服務堅持一 盤 棋 ，堅持政策統一、操 作 統 一 ，服 務 統 一 ，實現了工傷保險服務内容 的不斷完善和健全，服務理念的不斷擴寬，以及服務模式的標準化、簡 潔 化 、社 會 化 。總 之 ，在 發 展 思 路 上 ，東莞市將堅持現有的良好運作的各項機制， 規範業務管理，進一步建立和完善法律政策體系完整、工傷待遇項目齊 全 ，待遇核發保障水平與經濟發展相適應、符 合 東 莞 實 際 情 况 的 “三位 一體 ” 的工傷保險體系。

澳門社會保障制度改革的啟示吳偉強 1一 . 引言2 0 0 7年 11月 1 日 ，政 府 首 次 引 介 了 《社會保障和養老保障體系重整 諮詢方案》 ，經過為期六個月的諮詢，收集及吸收了社會各界人士的意 見 ，完善了諮詢方案的内容。20 0 8年 11月舉行的社會協調常設委員會全 體 大 會 上 ，政府向各委員介紹該改革方案的重點内容，並在會上就雙層 式社會保障體系的建立取得一定的共識。根 據 《社會保障和養老保障體 系改革方案》精 神 ，相關的法律法規草擬工作隨後立即正式展開。今年 9 月 ，行 政 會 完 成 討 論 《社會保障制度》 法 律 草 案 及 《開立及管理中央 儲蓄制度個人帳戶的一般規則》行 政 法 規 草 案 ，意味着雙層社保計劃已 進入立法程序。其 中 《開立及管理中央儲蓄制度個人帳戶的一般規則》 第31/2009號行政法規已於 10月 1 9日在政府公報刊登並於翌日生效，按計 劃 ，新 的 《社會保障制度》法律草案務求於 1 0月份新一屆立法會會期展 開 後 ，11月提交予立法會審議，預料不會遇到太多的阻力，相信很大機 會得到立法會的通過，澳門社會保障制度改革將成為一個新的里程碑。整個社會保障制度改革的過程當中，政府按其職能及法定責任，基 本上堅持以本澳實際情況出發，按照過去十多年社會保障發展的經驗為 基 礎 ，參照外地成功的方法和制度，以及本地相關的團體和專家學者的 意 見 ，提出了雙層社會保障的改革方案，經過六個月的諮詢後，社會各 界在大原則和大方向上基本形成共識。從 澳門的經驗當中，筆者得到了 一 些 啟 發 ，初步總結出 8項成功推行政策的要點。雖然各地的實際情況不 盡 相 同 ，但相信可作為參考甚至借鏡之用。1 作者為澳門社會保障學會副理事長

二 . 構建成功政策的八大啟示( 一）、適 時 性 ：現時是澳門改革社會保障制度的合適時機，主要表 現在以下兩點：1 . 回歸後政府財政充裕，為社會保障制度改革提供物質基礎：經濟財 政司司長譯伯源在9 月公佈雙層式社保制度的相關法律及法規草案時表示， 特區政府因應澳門社會經濟現況和長遠的發展需要，以及在當前財政許可 的情況下，為本澳居民退休生活作出更好的準備，同時為他們在工作期間 所面對的風險提供更完善的保障，決定對 1989年開始實行至今的社會保障 制度作出較大幅度的調整和完善。根據財政局公開的資料估算，到2009年 底 ，澳門的歷年財政盈餘將高達1000億澳門元 (以下均指澳門元 )(還未計 126 億元的特區儲備基金），為當前社會保障制度改革奠定穩固的基礎。2 . 澳門已進入老齡化社會：按 國 際 準 則 ，一個地區的 65歲以上老人 佔人口總數超過 7 % 或6 0歲以上老人佔人口總數超過 1 0 % 時 ，即 是 “老齡 化社會 ” 。根據本澳官方人口統計，上世紀九十年代初，6 5歲以上老人 佔人口總數已達 7% , 但由於其間外來人口遷入，65歲以上老人的比例在 過去十多二十年沒有實質的上升，至2 0 0 8年 底 ，6 5歲以上老人佔人口總 數為 7% - 60歲以上老人佔人口總數為 11% 。由於大部分的外來人口始終 會 離 開 澳 門 ，若剔除外來人口計算，2 0 0 8年年底6 5歲以上老人佔本地的 澳門人的比例其實較官方統計為高，6 5歲以上老人佔人口總數為 8. 6 % ， 6 0歲以上老人佔人口總數為 1 3 . 1 %, 分別約為 6 萬及4 萬 人 。按統計暨普 查局的人口預測，2 0 2 6年即 18年後 6 5歲以上老人大幅增加至 12. 7 萬 人 ， 而此批長者多數會長居澳門，亦是最需要養老保障的一群，澳門政府以 至本人都必須為未來晚年生活安排做好準備。( 二 ） 、 適 切 性 ：扣 除 外 地 僱 員 後 ，澳門人口約為 4 7 萬 人 ，其中 2 3萬 非就業人士缺乏養老保障，2 4萬就業人士中，13萬人將來只靠社保 1，700 元養老金過活，即一共有 3 6萬澳門人沒有養老保障或養老保障不足，佔 澳門人口的7 7 % ，故此現時改革社會保障制度是適切的舉措。1. 5 5 % 的就業人士將來單靠社保 1, 7 0 0元 的 養 老 金 過 活 ：現時扣除 外地僱員後的就業人數約 2 4萬 人 ，其 中 舊制公務員，退休有權享受退休

金的人數約佔5 % ; 新 制 公 務 員 ，退休時一次性收取一筆政府公積金的人 數約佔 5 % ; 私人公司的僱員，退休時一次性收取一筆私人公積金的人數 約佔3 5 % ，即合共只有45% ( 約 11萬人)的就業人士享有或多或少的養老保 障 ，其餘55% (約 13萬人 )的就業人士沒有長俸或公積金，若 沒 有 積 蓄 ，就 只能單單依靠社會保障基金的 1，7 0 0元養老金過退休生活。2 . 非就業人士缺乏養老保障：上 文 提 及 ，縱使是就業人士， 大部分 都沒有足夠的養老保障，非就業人士沒有任何養老保障就不足為奇了， 這批人士現時約為 2 3萬 人 。3 . 部分長者沒有任何養老保障：基 於 歷史原因，澳葡政府在 1990年 才成立社会保障基金，故此在上世紀九十年代初退休的僱員及其親屬絕 大部分沒有養老保障，若 這群長者仍然在世，年齡應該已有八十高齡， 人 數 約有萬多人，其中約有一半生活在貧困之中，部分領取政府的救濟 金及敬老金過活，人數雖然不多，但極須政府照顧。(三）、全 民 性 及 靈 活 性 ：新的社保方案擴大覆蓋範圍，除所有本澳 受 僱 居 民 外 ，擴展至包括所有符合居澳條件的年滿 22歲或以上的本澳非 受僱的永久性居民，而全民受保又分為強制性與非強制性兩組：（1)所有 受僱的澳門居民，包括永久性居民及非永久性居民，不 論 年 齡 ，須強制 參 加 ，屬於僱員受益人；（2 )其餘年滿 22歲或以上的本澳永久性居民，包 括 家 庭 主 婦 、企業主和其他非勞動人口等，都可選擇自願參加，屬於非 僱員受益人。這個安排充分體現全民性及靈活性的特色。( 四 ） 、合 理 性 ：1 . 雙 層 保 障 ：雙層保障的意思是在現時的社會保障制度這一層為基 礎 ， 加上第二層的非強制中央公積金，政府期望將它發展成為一個共同 的 運 作 平 台 ，推動本澳各大小企業廣泛地建立僱員僱主共同供款的退休 公 積金 計 劃 。特區政府在中央儲蓄制度帳戶啟動時，凡是年滿 2 2歲或以 上的澳門永久性居民將自動成為中央儲蓄制度的帳戶持有人，居民毋須 辦理任何開戶手續，凡於前一年内常居於澳門，就可以獲得特區政府撥 款 的 資 格 。政府將向合資格人士的帳戶注入一筆啟動資金，之後综合考 慮每年度的財政狀況和社會經濟等情況，再決定是否注入資金。帳戶持

有人於年滿65歲可開始動用其帳戶内全部或者部分的款項。2 . 改 變供款年期及領取養老金年齡規定：目前社會保障制度只設 定最少五年的供款年期，但沒有設定供款期的上限，供款逾四十年的人 士與供款只有五年的人士所領取養老金金額均一樣。為了讓受益人的權 利及供款義務掛鈎，草案建議訂定標準供款年期為三十年，即新參加供 款的人士在供款滿三十年，即使仍有工作亦毋須再供款，且在 6 0歲或65 歲後便可領取法律規定的全份養老金；如供款年期不足三十年者，將按 比例領取養老金。但如果供款滿三十年的人士仍繼續工作，雖然該名人 士毋須繼續供款，但其僱主承擔的供款部分仍須繼續繳納，直至受益人 不再工作為止。如果供款人在 6 5歲時其供款年期仍未足三十年，收取的 養老金須按其供款年份計算，但有關人士可繼續供款，至供款滿三十年 時 ，便可領取全份養老金，其每月所得養老金金額亦會隨其供款年數增 加而每年調升。3 . 現階段保持低供款額及低養老金水平：雖然沒有明言，政府現階 段傾向低供款額及低養老金水平，其合理性並不是指低水平是合理，而 是指其對 等 性 ，因為低供款額不可能要求高額養老金，但現時社會人士 仍未有高供款額及高養老金水平的共識，故此維持現時的做法有一定的 合 理 性 ，勉強或加快提高供款額及高養老金水平並不現實。4 . 將來逐步提高供款額：事 實 上 ，政府在 2007年 《社會保障和養老 保障體系重整諮詢方案》 已 經 明 言 ，縱然維持現時的養老金水平，政府 仍必須每年對社會保障基金大量補貼，否則社會保障基金必嚴重超支而 無 法 運 作 。故此改革方案建議將來經過 16年 的 過 渡 期 ，逐步提高僱主及 僱員的供款額，最終達到政府、僱主及僱員的供款比例為 4 : 4 : 2 的合理 目標。(五）、諮詢而非 推 銷 ：1 . 諮 詢 充 分 ：（1) 2 0 0 7年 1 1月 1 日 ，政 府 首 次 引 介 了 《社會保障和 養老保障體系重整諮詢方案》 ，為讓廣大市民知悉諮詢方案的内容，諮 詢文本亦隨即被上載至特區政府入口網站。同 時 ，向本澳所有僱主、僱 員 、居 民 、專業及學術界等多個團體寄發了諮詢方案文本，並透過社會

保障基金和行政暨公職局屬下公衆服務暨諮詢中心放置有關諮詢文本， 供 市 民 索 閱 ，該公開諮詢為期六個月。諮 詢 期 間 ，一些長期關注雙層式 社會保障制度的社會團體，均有向特區政府提交大量的意見和建議，這 些意見和建議連同其他所有透過電郵、傳 真 或 郵 件 ，以及從傳媒上收集 到的社會意見及建議，經過综合分析研究和吸納後，特區政府對原諮詢 方案作了修訂，制 訂 了 《社會保障和養老保障體系改革方案》 ，使之更 為 完 善 和 合 理 ，並於去年 7 月在社會協調常設委員會全體會議上，向各 委員介紹了方案的修訂重點内容。（2 )在 20 0 8年 11月舉行的社會協調常設 委員會全體大會上，政府向各委員介紹該改革方案的重點内容，並在會 上就雙層式社會保障體系的建立取得一定的共識。根 據 《社會保障和養 老保障體系改革方案》精 神 ，相關的法律法規草擬工作隨後立即正式展 開 。2 . 收 集 意 見 為 主 ，沒 有 硬 銷 政 府 方 案 ：政 府 在 諮 詢 的 過 程 中 ，主 要是介紹並解釋改革方案的内容，對諮詢文件的疑難或不清楚的地方加 以 解 釋或澄清，以收集社會各界人士的意見為主，對存在爭議的地方亦 不 辯 論 ，給人的印象是政府沒有硬銷自己的改革方案，而是開放聽取意 見 ，這種諮詢方式較為適合澳門人的性格。故此社會各界人士對方案都 比 較 接 受 ，並積極提出完善方案的細節，使方案更符合社會現實。事實 上 ，澳門社會較合一和諧，分 化 程 度 較 少 ，亦不喜歡太多的政治爭論， 市民多是實事求是，一般不會將社會議題政治化，這種政治生態有利於 政 府 推 行 政 策 ，只要政府官員態度誠懇，為 市 民做實事的話，市民都會 配合政府施政。(六）、突出 重 點 ，主 次 分 明 ：1 . 社會保障方面：主要目的是為受僱者工作期間的風險，如 失 業 、 疾病等情況提供一定的基本保障，並為全澳居民提供基本的退休養老保 障 。2 . 中央公積金方面：澳門居民除了獲得基本退休保障外，亦鼓勵居 民及其僱主透過適當的供款，加上政府的部分資金支持，累 積 資 金 ，使 居民的退休生活有更充裕的保障。有鑑於僱員僱主供款和自願供款的問

題 非 常 複 雜 ，加上去年發生的全球性金融海嘯，譚 伯 源 表 示 ，當前要全 面實施中央公積金有實際的困難，但為了早日構建中央公積金制度的框 架 ，特區政府在實施中央公積金制度時，將採取先易後難和逐步推進的 原 則 和 步 驟 ，分 階 段 推 行 。涉及僱員僱主的非強制性供款部分，將再另 行 立 法 補 充 ，相關的法規起草工作亦已啟動，特區政府將力爭盡快完成 起 草 工 作 ，以構建完整的中央公積金制度。(七）、為 求 目 的 ，不追求 完 美 ：目標取向，暫 棄 原 則 ：政 府 今 次 推 出 《社會保障和養老保障體系改 革方案》 ，確實是為市民做了一件好事，亦為將來澳門進入老齡化社會 做 好 準 備 。避免將來政府承受過重的財政負擔，現時改革社保制度是其 必 要 性 。不過萬事起頭難，政 府 為求達成目標，推出一套大部分人都不 會反對的方案，盡量令所有人得益而避免有人受損，改革方案很明顯是 避 重 就 輕 ，知 難 行 易 ，最明顯的是建議成立的中央公積金不強制僱主及 僱 員 供 款 ，只是鼓勵居民及其僱主主動供款，此點引起不少人的批評， 認 為 是 有 違 中 央 公 積 金 的 原 則 。事 實 上 這 個 安 排 亦 世 之 罕 有 ，但政府 為求得到廣泛的支持，採取暫時放棄原則的策略，強調首先通過改革方 案 ，日後才加以改善。(八）、新舊制過度安排，考 慮 細 緻 ：1 . 確保現制受益人權益不會因新制度實施而受影響：社會保障基金 現制度受益人士毋須遵守供款標準期為三十年的規定，只需繼續不停供 款 ，在滿足最低供款五年的時間要求條件後，即使總供款時間少於三十 年 ，在其年滿 60歲時仍可按現有規定申請提前按比例領取養老金，或直 至年滿 6 5歲時申請領取全份養老金。現時已領取養老金的長者亦不會有 任 何 影 響 。2 . 容許重新供款：所有在現制度曾經供款但因種種原因而停止了供 款 的 受 益 人 ，在 新 制 度 生 效 後 ，可 申 請 重 新 加 入 ，重 新 繼 續 供 款 ，直至 年滿60歲或65歲 時 ，按現制度規定的條件申請領取養老金。3 . 設立過渡期措施讓新制度受益人追補供款最多十五年：由於新制 的標準供款年期為三十年，考慮到不少新制生效後參加的長者，其可領

取的養老金可能較少，為了讓這些受益人能夠獲得一定水平的養老金， 並適當體現和現制度受益人之間相對公平和合理，法律草案建議設立一 項特別過渡措施，准許在新制實施一年期限内，年滿3 5歲或以上新制生 效後加入的受益人，可申請最多追補十五年的供款。這些人士未來所能 領取的每月養老金金額將不少於全份養老金的一半。申請人可按其能力 決定追補的年期，追補供款將以每月 4 5元 計 算 ，受益人可一次性繳付補 供 金 額 ，或最長分十二個月繳付。4 . 照 顧 長 者 ：為了照顧已年滿 6 0歲 或 以 上 ，且在新制度才參加供款 的 長 者 ，法律草案建議除准許追補供款外，還准許豁免最少供款五年的 規 定 ，這些人士只要供款至年滿 65歲便可按供款年期比例領取養老金。5 . 權利及義務對稱：設定標準供款年期為三十年，供款人日後依照 其供款年數，按比例計算收取養老金金額。6 . 領取社會工作局經濟援助的非受僱人士供款由該局承擔：由於社 會保障制度目的是使所有澳門居民得到最基本的保障，這些人士應該包 括那些暫時有困難並接受社會工作局經濟援助的非受僱人士，在新制實 施後如申請獲批准，其每月的社會保障供款將由社會工作局代繳，直至 其不再接受經濟援助為止。三 . 總結與前瞻總 體 上 ，今次政府推行社會保障制度改革是成功的，但這僅是一個 開 始 而 已 ，在 未 來 的 日 子 ，政府仍有很多工作要做，換 言 之 ，政府必須 日後更加積極主動，與 僱 主 、僱員以至商會工會更多溝通，爭取僱主和 僱員的理解和支持，為 自 己 、為他人以至為整體社會付出更多的社會責 任 ，使現時的社會保障制度更加完善，才能真正發揮社會保障制度的真 正 功 能 ，令所有的澳門人都享受到充分的養老保障。其中最重要又最迫 切的應該是以下兩點：1 . 盡 快 立 例 規 定 ，按 政 府 的 建 議 方 案 ，即以現時的養老金水平計 算 ，經過精密科學的精算，逐步增加僱主及僱員的供款額，真正體現權 利 和 義 務 的 對 等 性 ，亦 確 保 政 府 未 來 的 財 政 負 擔 不 致 太 大 ，這項工作 並不是想像中那麼容易，雖然經過相當長的過渡期，每年增加的供款額

不 多 ，但要說服僱主及僱員增加供款並非易事，政府必須多做教育及游 說 的 工 作 。另 一 方 面 ，由於現時的養老金水平偏低，若將來澳門人有共 識 ，逐步加大供款額及養老金水平是一個值得探討的方向。2 . 盡快將中央公積金改為強制性，政府必須盡力說服僱主及僱員供 款 ，尤其是要求僱主供款方面的難度會較大，政府必須負起這個責任， 改變整個社會的文化，要求企業履行社會責任，當然亦須規定僱員為將 來退休養老作供款的義務，否則只靠政府向市民的戶口注資，非但不足 夠將來養老，還失去中央公積金的意義。參考文件1 . 《社會保障和養老保障體系改革方案》 ，澳門特別行政區政府，2007年 。2 . 《開立及管理中央儲蓄制度個人帳戶的一般規則》 ，澳門特別行政區第 31/2009號行政法規，19-10-2009澳門特別行政區公報第42期 。3 . 陳慶雲：《公共政策分析》 ，中國經濟出版社，2001年 。4 . 劉 峰 ：《管理創新與領導藝術》 ，北京大學出版社，2009年 。網頁社會工作局：h ttp : //w w w . ias. gov. m o/services/社會保障基金：h ttp : //w w w . fss. gov. m o/chn/fssm ainset. h tm 勞工事務局：h ttp : //w w w . dsal. gov. m o/dsa llaw /dsa llaw c. p d f 統計暨普查局：h ttp : //w w w . dsec. gov. m o /de fau lt. aspx

澳門醫療保障改革陳 建 新 、區 耀 榮 、錢嘉敏 1一 . 前言醫 療 是 社 會 保 障 體 系 的 重 要 一 環 。在 澳 門 ，隨着人口老化的程度 日漸 加 深 ，市民對醫療服務的需求和質量要求亦會不斷增加，因 此 ，政 府在推行雙層式社會保障制度的同時，亦應該正視現行醫療體系的各種 問 題 ，進行改革以回應社會訴求。其實澳門現任及下任行政長官亦常常 表達對醫療改革的意願。2 0 0 9年澳門行政長官何厚鏵於他任内最後一年 的施政報告裏提出了一系列社會保障的相關政策，其 中 以 “醫療補貼計 劃 ” （俗稱醫療券)該種嶄新的資助方式成為了澳門醫療融資史上的新突 破 ，並引起了社會上熱烈的討論。今年舉行的行政長官選舉及立法會選 舉的候選人也有把醫療改革列入其政綱，並紛紛為澳門的醫療改革發展 作 出回應 。雖然第三任政行長官崔世安承認非牟利及私營醫療機構及 其市佔率 正 不 斷 增 加 ，但他認為政府還是必須負起大部分的醫療服務責 任 ，以及在深化醫療改革過程中會大力支持其發展。1立法會議員陳明金 更於早前向政府提出書面質詢，倡 議 當 局 應 總 結 “ 醫療券 ” 的 經 驗 ，進 一步推行全民醫療保險來應付現時醫療費用日益高昂的情況，以保障全 民健康。2可見澳門醫療改革將會成為未來社會政策重點議題。本文先論述政府於醫療體系的角色，並簡介澳門醫療體系概況，由 於一般醫療保障問題可從兩方面檢視一醫療融資及醫療體系，因此本文 便嘗試從這兩方面探討，並淺談近年澳門推行醫療改革政策 (如 醫 療 券 、 評 估 機 制 、同城化 )發 展 。1 陳建新為澳門大學政府與公共行政學系助理教授、澳門社會保障學會會員，區耀榮、錢嘉敏為澳門大學政府與公共行政碩士研究生、澳門社會保障學會會員

二 . 為甚麼政府需要提供醫療保障？根據國際勞工組織 (In te rna tiona丨L abor O rgan iza tion )的 報 告 ： “國家是為全民幸福而存在的共同體，促進社會福祉乃是其主要機能 。” 〗世界 衛生組織於 1978年 發 表 的 《阿拉木圖宣言》 亦充份表述了政府在醫療服 務方面應盡的責任。很多已發展國家都把社會福利作為國家的重要投資 項 目 ，由於醫療福利是社會福利的主要組成部份 ，這些國家都願意承擔 起醫療保障的重擔，把保障人民健康視為政府的責任。政府對醫療健康 的投資也可以說是對人民的投資，人民擁有健康的體魄才能擁有促進社 會經濟發展的能力。不少學者指出醫療服務是一種殊價財 (M e r i t G o o d ) 。4這一詞是由 Musgrave在 1959年 的 《預算決定的多重理論》 （A M u ltip le Theory o f Budget D ete rm ina tion )中提出來的，殊價財已被認同有以下幾個特點 5: 這些財貨 被公認有較大社會利益、很強正面的外部性、可是一般消費者對這財貨 消費不足。因此這便提供該政府很強理由去介入殊財價的提供。6大眾可 能會因忽略健康為自身及社會帶來影響而延遲甚至拒絕求醫，因此社會 上普遍認為政府應該在醫療服務上扮演一定的角色。還有醫療服務機構和病人之間存在着明顯而嚴重的資訊不對稱性。 病人缺乏專業知識及充份的時間去判斷所得到的醫療服務品質的好壞； 醫療服務提供者很多時候也難以判別病人的道德風險行為。資訊不對稱 的結果可能會造成病人及醫療服務提供者雙方面的損失，因此必須透過 政府的介入來保障雙方的利益。澳門實施全民免費初級衛生保健制度已 有 多 年 ，市民已經習慣了這一套模式。若要強行改變成與現在完全相反 的模式去運作，必定會引起市民的反感，這情況便一如香港政府多年推 動醫療融資新方案，到現在仍然未視有太大改變。加上本澳的經濟環境 亦未具備以私人醫療保險及私人醫療體系為主導的條件，因此近年醫療 體系發展仍以政府為主導，相信這亦是一個為較折衷的選擇。三 . 澳門醫療保障概況澳 門 地 區 提 供 的 醫 療 服 務 是 來 自 多 方 面 的 ，主要可分為政府及非 政 府 兩 大 類 。1984年 以 前 ，澳葡政府在本地的醫療服務上並沒有採取任

何 具 體 的 政 策 ，醫療服務主要由民間一些志願團體或私營機構提供。及 至 1985年 ，政府為響應世界衛生組織於 1978年 《阿拉木圖宣言》 中提出 “ 人人享有衛生保健 ” 的 目 標 ，才逐步建立起以初級衛生保健為重點的 醫 療 衛 生 體 系 ，包括以提供初級保健為主的各區衛生中心網絡及提供 專科服務的仁伯爵综合醫院。7目前本澳共有 1所 公 營 醫 院 ，7 所衛生中 心 ，1所衛生站及 1所老人保健站。8所有持澳門居民身份證的人士於衛生 中心接受任何衛生護理服務均屬免費，專科護理服務則只須繳付費用的 70% 符合一定資格的居民更可享有免費的服務 。9非政府提供的醫療服務又可分為接受政府或團體資助的醫療單位如 鏡 湖 醫 院 ，工 人 醫 療 所 ，同善堂醫療所等，以及沒有接受政府資助的各 類私人醫療機構。本澳目前共有三所醫院，除了仁伯爵综合醫院外，其 他兩所由私人營運。鏡湖醫院是澳門最大的私營醫院，隸屬於鏡湖醫院 慈 善 會 。鏡湖醫院創立於 1870年 ，是澳門華人主辦的非營利慈善性質的 醫 院 。10 1999年 ，鏡湖醫院得到政府的大力支持，對 其 提 供 資 助 ，使其 發展成為本地一所頗具規模的私人醫療服務機構。"科大醫院是本澳另一 所 私 營 醫 院 ，隸屬於澳門科技大學基金會，於 2 0 0 6年 創 立 ，是一所以中 西醫互補為特色的综合性醫院。12該醫院並沒有得到政府的資助，與其他 私營診所一樣，屬於純私營的醫療機構。四 . 澳門醫療保障優勢與問題現在澳門健康衛生水平比起其他的國家或地區實屬不俗，成績可以 由婴兒死亡率 (2 . 4 % )及預期平均壽命 (8 2歲)該兩項重要的健康指標來證 明 ，13但驕人的健康衛生水平背後卻隱含著另一個重要問題一現時澳門醫 療體系可否持續發展。其實政府早於回歸初期已意識到澳門醫療改革的 必 要 性 ，並於 20 0 0年聘請梁氏顧問有限公司為澳門完成了一份名為《新 千年一新澳門，澳門衛生體制的研究與評估》的 報 告 。14該報告只有限地 概述當時本地衛生醫療系統運作的情況，針對當時所遇到的挑戰(例如公 共醫療開支急速增長、醫療機構欠缺工作效率等)也只是提出一些方向性 的 建 議 ，未能具體地提供一些可行性的改革方案。雖 然 如 此 ，但其得出 的結論亦為本醫療體系響起了警號，特別是醫療融資及醫療質素兩大方

面 。今年醫療券的推出反映政府又開始關注到本澳醫療資源分配失衡、 公營醫療機構服務飽和等問題，希望引入該政策把病人分流到私人醫療 體 系 ，從而減輕公營醫療的壓力。15響起醫療改革警號的不只澳門，美國 近期也因為奥巴馬政府提出了涉及九千億美元的醫療政策改革計劃而吹 起一股討論醫療改革的熱潮。而醫療券等政策的推出，亦正為本澳醫療 體系發展提供可深入研究的空間。(一) 、醫療融資雖 然 在 澳 門 ，公共醫療衛生開支近 7 年間增長 6 8 % ，但本地生產總 值卻激增 3倍 ，政府的收入亦相應增加導致公共醫療衛生開支佔本地生 產總值及政府總開支之比重卻相對下降。但值得注意的是經過近幾年的 高速 發 展 1 本澳的經濟漸趙向單一化，加上外圍經濟環境的改變(例如中 國收緊自由行政策及鄰近地區開放賭業 )和内部社會的變化(例如人口老 化），令澳門未來經濟轉趙不穩定。面對龐大的醫療開支增長，澳門政府 財政穩定性存在一定隱憂。開源及節流向來是應付醫融資常視的兩大法 寶 ，可是本地學者提及是社會保險等開源措施，16而少談及資源運用的 機 制 ，其實近年社會保險模式已引入不同模式，如健康維持組織 (H e a lth M a in te n a n c e O rg a n iz a t io n )及管理照顧模式 (M a n a g e d C a re) ，因此如何強化 澳門醫療融資模式中資源分配機制，從而提高醫療質量方面十分重要。資 訊 不 對 稱 在 醫 療 融 資 角 度 來 看 ，主 要 衍 生 問 題 包 括 道 德 危 機 (M o ra l H a z a r d )。機會主義是人們的自然傾向，因 此 ，除了醫療供應者以 外 ，病人本身便會存在道德風險的問題。最明顯的例子是出現在醫療保 險 市 場 ，當病人受保險合約保障，其醫療開支由保險公司承擔時，他們 就會缺乏誘因去減少不必要的醫療開支，因而過度的醫療需求或消費就 會 出 現 。17這種行為會驅使保險公司提高保費，以彌補病人這種道德風險 所帶來的損失，結果保費上升會反過來會剝奪了一些原本有能力支付保 費的人買保險的機會，最後只會做成逆向選擇效應 (A d v e rs e S e le c t io n )， 這 是 由 於 保 險 公 司 很 難 區 分 投 保 人 的 風 險 程 度 ，以致保費會較一般為 高 ，換 言 之 ，病人的道德風險令到醫療保險市場的運作難以達致有效率 配 置 。18

(二）、醫療體系與其他已發展國家相比，澳門政府投放於公共醫療衛生的開支與一 些醫療福利國家（日本、德國 、 加 拿 大 、英國）相 約 ，19表示政府確實承擔 起了本澳的醫療衛生服務。但人均公共醫療衛生開支卻偏低，可能是因 為本地的醫療服務成本相對較低。雖然醫療資源由政府的投放較多，但 服務供應方面私營醫療機構卻是主要的提供者。20隨着公營醫療機構每年 服務的人數的上升，免費醫療的空間亦漸漸飽和，時間成本高的人會漸 漸被擠出免費醫療服務，因此可以說私營機構的醫療服務在照顧市民健 康方面將會扮演着主要角色。數據顯示疾病治療方面私營醫療機構所得 到的資源比公營較多，但若從服務人數比例的角度來分析，公營醫療服 務取得的資源實際上比私營優勝，後者每年得到的資助只佔公共醫療總 開支的 10%左 右 ，21對於佔市場份額 7 0 % 的應大私營醫療市場來說便顯得 相當不足。澳 門 醫 療 體 系 較 為 忽 略 家 庭 醫 生 體 系 的 發 展 ，特別是私營初級醫 療 體 系 ，因此澳門政府便引入醫療券活化初級醫療體系。而家庭醫生已 廣為世界所認同的強化醫療體系方法，因為家庭醫生通常提供最基礎醫 療 服 務 ，同時家庭醫生亦能提供全面醫療服務，並擁有全面家庭醫療紀 錄 。22可是從一些相關研究中，卻指出免費醫療體系成了家庭醫療體系發 展 的 障 礙 。23因此有些地方便提倡利用現金券 (或醫療券)來克服公私營不 均 問 題 ，同時醫療券是以消費者主導，這亦有利提供誘因讓公私營醫療 體系提升服務質素。資訊不對稱在醫療融資角度來看，主要衍生問題包括供給者誘發需 求 、刮脂行為及第三者付款機制。以 醫 生 作 為 “ 賣方 ” 、病 人 作 為 “買 方 ” 為 例 ，在 醫 療 服 務 中 ，醫 生 具 有 雙 重 的 身 份 ，一是病人的代理人 (A gent), 二是醫療服務的供應者 (P ro v id e r )。作為代理人的身份，醫生理 應為病人的利益為依歸，選擇最適當的治療方法，這是醫生作為專業人 士應具備的基本道德操守。但 另 一 方 面 ，作為醫療服務的供應者，除了 病 人 的 利 益 外 ，還須考慮自身利益 ，主要包括金錢的 收 入 。這兩者角色 並 非 沒 有 衝 突 ，尤其在某些激勵制度的影響下，供應者的自身利益往往

蓋過道德操守的考慮，病人的利益將會受損。例如在按服務收費的支付 制 度 下 ，醫生會傾向提供較多不必要的服務(例如增加複診次數來提升其 收 入 ，又或者在收入既定的情況下，會減少一些必要的醫療服務來減少 成本包括治療時間等）。造成這些行為的主要原因是醫生擁有專業知識的 優 勢 ，他們作為醫療服務的賣方所擁有的知識一般比買方的病人為多， 基於病人對專業的信任，供應者誘導的需求就會發生。除 了 誘 導 需 求 ，為 了 收 入 的 考 慮 ，醫療供應的一方也會利用專業 知 識 來 挑 選 “ 合適 ” 或有利可圖的病人，或有利可圖的病人，又或者拒 絕一些醫療成本較高的服務對象，這 種 “ 刮脂行為 ” （C ream S k im m in g B e h a v io r)25帶有機會主義的性質，對某些病人來說這是不公平的，同時 亦會削弱他們對醫生的信任，有損醫患關係。在一般醫療融資安排情況 下 ，政府及保險公司往往作為第三者付款的角色，伴隨道德風險及供應 者 誘 導 需 求 ，造成了醫療開支急劇上升，令其經濟以及政府財政陷入前 所未有的困窘。眾 所 周 知 ，美國是發達國家中最多公民缺乏醫療保障的 國 家 ，現在美國進行的醫療改革，目的就是改變過去政府補貼購買私人 保 險 的 政 策 ，設立公營醫療保險制度，由政府牵頭保障每個美國公民都 可以享有購買醫療保險的權利，以減少私人醫療市場的逆向選擇問題。 但 有 意 見 認 為 ，即使醫療保險能覆蓋所有的美國人，但這未必能有效抑 壓 醫 療 成 本 的 上 升 ，因為第三者不論政府還是保險公司付款的模式仍 未 改 變 ，人們的道德風險依舊存在，最終可能令政府的財政負擔繼續增 加 。26其 實 ，為了有效減少醫療成本的上升，美國一些地區近年已經開始 推行消費者為主導的醫療改革，目的是通過從需求面進行干預，讓醫療 消費者為其醫療事情作出較大的承擔及管理包括醫療開支，從而抑制他 們的道德風險所導致的醫療成本上升。27所 以 ，改變這種低效率的資助模 式同時提高資源使用者的成本控制意識及積極性十分重要。五 . 近年澳門醫療保障政策發展(一）、醫療券近 日 不 少 澳 門 市 民 都 批 評 醫 療 券 成 效 低 ，甚至不少澳門市民都認 為將五百元醫療券變成五百元現金回贈更為合適。其實一個政策成效並

不能單以一年結果作準，儘管該政策概念與一般市民所接觸的現金代用 券 無 異 ，但醫療券本身的政策目標卻頗為複雜。其中一個目標為盤活澳 門家庭醫療體系（初級醫療體系）；其二為改變澳門人求醫習慣，可讓澳 門醫療體系早點發現一些澳門市民惡疾的徵兆；最後為減輕公營醫療體 系 負 擔 ，因為可以引入分流機制，把部分病人從公營體系分流至私營體 系 。正如前文提及澳門醫療體系發展較為著重醫院設施(較高級醫療體 系）的 發 展 ，相 對 地 ，澳門初級醫療體系發展未能如醫院設施的發展。 現在醫療體系發展已由治療性轉向預防性，原 因 亦 很 簡 單 ，相對於醫治 大 病 來 說 ，醫治小病的成本較低但機會較高。特別對於澳門人來說，主 要死因是癌症及心臟病，因此越早發現這些惡疾病徵，便越能使病人康 復 。因此如果該政策可以發揮其效用，對澳門未來醫療體系發展定能帶 來新景象。現在澳門醫療券成效廣為市民所質疑，原因可能與制定該政策人士 未能認清該政策特質有關。現金券制度的建議最初是由自由經濟學者弗 利民 (M ilto n Friedm an)提 出 的 ，他認為由政府直接提供服務或生產會削弱 市 場的競 爭 力 ，較好的方法是通過直接資助消費者，鼓勵他們購買相關 服 務 ，從而促進服務供應者之間的競爭，提高市場效率28。在醫療市場推 行醫療券的措施，目的也是如此。醫療券改變過去政府只直接資助醫療 供 應 機構的模式，令市民可以直接運用公共醫療資源，這對增強他們在 醫療市場中的角色及其影響力有着重要意義，同時亦使消費者主導的模 式在醫療市場中有著萌芽與發展的空間。可是政府卻忽略了醫療市場正 面對極高資訊不對稱問題，例如市民與醫療服務提供者關係並不像一般 市場買賣關係，市民是極度依賴醫療服務提供者所提出的意見，因此市 民未必轉換已選擇的醫療服務提供者，而且市民對市場上所有醫療服務 提 供 者認識不深，這便造成過於依賴公營醫療體系，以及較市民所認同 的私營醫療體系（如鏡湖醫院或者澳門科技大學醫療體系）。如何改善這 困 局 ，相信引入認可的評級機制便成為該計劃成功關鍵。(二 ）、引入評級機制針對服務提供者的評級機制可以讓市民更清楚了解他們所享用服務

的 水 平 ；針對接受服務者的評級機制可讓政府規劃服務發展及引入更有 效服務分配機制。其實近年來澳門政府都很積極引入針對服務提供者及 接受服務者的評級機制，根據筆者過去接觸政府相關部門及港澳兩地學 術機構而得知，澳門政府已委託不少本地及外地學術機構去制定評級機 制 ，例如殘疾評級機制、老人院社服務評級機制、及長者狀況評級等。 如 果 未 來 這 些 評 級 能 落 實 執 行 ，定能幫助澳門政府制定長遠的醫療政 策 ，以及提供一些誘因讓服務提供者提升其營運效率。可是引入這些評級機制亦會面對不少問題：第 一 、這些評級機制多 是從外地引入，如何融合本澳實際狀況仍存疑問，應知澳門與内地和香 港都存在很大的差異，因此如果未能把這些機制進行本地化，相信這些 機制亦很難廣為本地專業團體及服務提供者所認同，同時亦難以藉評級 機制的引入來提升服務質素；第 二 、如果本澳專業團體參與改住這些機 制 ，當中亦未有作深入研究。這些機制未來主要是由本相關專業人士所 執 行 ，可讓本專業人士參與深討便可讓這些機制以發展，同時亦可提升 本地專業團體專業水平；第 三 、如何讓本澳醫療服務提供者認識相關評 級 機 制 ，這可讓這些機制背後的理念得以融入澳門的醫療服務中。(三 ）、同城化概念澳 門 醫 療 體 系 發 展 另 一 大 障 礙 是 醫 療 體 系 本 質 ，醫療體系於一些 學者觀點來說，亦可看成是公共財，而公共財的兩大特徵是非排他性及 非 競 爭 性 ，因此公共財本身享有極大規模效應，可是澳門本身人口及土 地資源都很少，這便局限醫療體系的發展，情況正如國家級醫院的設施 遠較省級醫院完善，而省級醫院亦較市、縣級醫院理想。但要澳門醫療 體系發展到國家級或省級規模，便可能須要花費極大才可達到這目標。 近年中國政府不斷鼓吹同城化概念，這或有助澳門醫療體系的發展，其 實澳門近年亦以同城化概念，而作出一些政策上的改變，例如放寬澳門 人於内地養老的限制在澳居住日子等。甚至有些澳門居民都曾到珠海求 醫 ，而且在澳門都很容易看到珠海醫療服務供應商的廣告，及有部分澳 門保險公司所提供的私人醫療保險應用範圍擴展至珠海。不難看到澳珠 兩地醫療體系已經開始融合。

可是如果要提升該政策成效，相信亦是澳門政府便須要考慮一環， 例如澳門政府須要與珠海政府商討如何融合兩地相關政策，詳細檢討兩 地醫療服務長處及短處，從而令兩地醫療體系更順利地融合，就如統一 兩地醫療服務提供者的資格。還有兩地文化及交往十分頻繁，可是兩地 制 度 、物價及經濟體系都差距甚大，這些差距並不可能在短期内可以協 調 ，如何一步一步達到兩地醫療體系融合，考驗兩地政府能力。最近兩 地都有很多同城化的事情正進行中，例如港珠澳大橋及澳門大學遷於橫 琴 等 ，都能提供重要資料參考。六 . 總結相信現今世界尚未有十分完善的醫療保障制度，否則世界各國不需 長時間討論醫療改革這老問題，可見其複雜性之高及涉及範圍之廣，故我 們應該給予政府一點時間來處理當中問題。其實部分問題已經廣為本地學 者所討論，但主要集中在社會保險等議題，當中有不少學者希望通過引入 社會 保 險 ，令澳門醫療體系融資問題得以解決。可是從現況來看，醫療融 資相對醫療體系來說便顯得較為次要，因為從一些外地經驗中，盲目加大 投放資源於醫療體系，卻不一定令醫療服務實質得到改善，而且澳門醫療 體系還有很多值得改善地方，因此我們更須要引入具說服力的評估機制， 同時結合澳門的優勢來檢視澳門醫療體系的發展方向。最 後 ，在研究解決 澳門醫療問題的時候，我們除了從本澳的角度來看，亦須要從較宏觀的角 度去 了 解 ，本澳如何與鄰近地區合作，不論在硬件 (如設施 )或軟件(人力資 源)方 面 ，互補長短，不斷改善本澳醫療服務。註釋1 〈崔世安向雙無長者派定心丸> 。 《澳門日報》 。2009年7 月1 3日。2 < 陳明金倡推行全民醫保〉 。 《澳門日報》 。20 0 9年10月0 7 日。3 In te rn a tio n a l L a b o r O rg a n iz a tio n ( IL O ) 1942，A p p ro a ch e s to S o c ia l S e cu rity , Geneva, 1942, p . 83 。4 Needleman, Jack (2001). The R ole o f N onp ro fits in H ea lth Care. Journal o f H ealth Po litics, P o licy and L a w ，26(5), 1113-1130; Eecke, W . V. (2003). A dam Sm ith and M usgrave’ s C oncept o f M e r it Good. 31, 701 - 720.

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第八屆海峽兩岸社會保障學術研討會 1 2月3 日 下 午

提升中國農村社會保障的 “ 造血”功能辛 秋 水 ，何秋祥 1 一 . 貧困的根源當人類把探索的目光投向 2 1世 紀 人 類 生 存 與 發 展 未 來 的 時 候 ，貧 困仍舊 是 困 擾 著 世 界 的 問 題 。作 為 發 展 中 國 家 的 中 國 ，貧困的重點主 要 在 農 村 ，農村貧困問題是關係到構建和諧社會和全面建設小康社會的 關 鍵 。當 前 ，文 化 因 素 已 成 為 貧 困 農 村 發 展 的 “ 瓶頸” 。 改革開放以 來 ，農村文化事業有了較大的發展，但貧困農村仍舊存在著農民受教育 的 時 間 短 、文 盲 、半 文 盲 數 量 大 ，生 活 方 式 、思 維 方 式 、思想觀念保守 落後的 狀 況 ，這種落後文化狀況的存在是有其深刻的傳統根源的。在中 國 ，尤其是在中國偏僻而貧困的農村，傳統的思維方式使農民的思維還 沒有跳出等級的、宗 族 的 、人 倫 的社會關係之網；以義利觀為核心的觀 念 ，使農民在義與利的選擇上出現了兩極分化的趙勢；陝隘的農耕文化 造成了許多農民墨守成規、缺乏競爭的開拓進取精神。貧困農村存在的 文化貧困根源，是導致貧困的深層次原因，所以扶貧也應該從文化扶貧 入 手 。文化扶貧要通過提高貧困農民的整體素質，以提高其挑戰貧困、 抵制貧困的能力。文 化 扶 貧 是我們扶貧工作從 “ 輸血 ” 扶 貧 、 “ 造血 ” 扶 貧 到 “ 樹人 ” 扶 貧 的 新 發 展 。貧困雖然表現為物質的匱乏，但其根源 卻是精神的匱乏、智 力 的 匱 乏 、資 訊 的 匱 乏 ，總 之 ，是文化的匱乏。提 高人的 素 質 ，依靠開發人民群眾的智力資源，使他們自己動手、豐衣足 食 ，如 此 ，才能實現擺脫貧困走向小康的既定戰略目標。二 . 扶貧工作存在的問題從中國的扶貧歷程來看 • 主要存在著如下幾點不足：一是在扶貧方1 辛 秋 水 ，江淮農村建設研究所所長、江淮文化扶貧與村民自治研究中心創始 人 。何秋祥，澳門大學政府與公共行政系助理教授。

式 上 ，重 消 極 給 予 ，輕 積 極 扶 持 ；二是在扶貧效果的評估上，重經濟效 益 ，輕 社 會 效 益 ；三是在致貧原因的認識上，重 環 境 決 定 論 ，輕人力觀 念 ；四在扶貧主體上，重 國 家 、政 府 幫 扶 ，輕 社 會 、市 場 救 助 。在文化 生產力迅速崛起的今天，面對著農村文化貧困的狀況，文化扶貧顯得十 分必要與緊迫。社會主義現代化的提出，社會主義市場經濟體制的建立 以及社會可持續發展的要求都對人的素質提出了挑戰。隨著中國建設重 心的戰略轉移，西部大開發已經拉開了序幕，然而這一過程遇到的最大 難題將是人口素質低下。三. 文化扶貧的意義和作用多年的實踐證明，把貧困地區幹部群眾的自身努力同國家的扶持結合 起 來 ，開發當地資源、發展商品生產、改善生產條件、增強自我積累和自 我發展的能力，這是擺脫貧困的根本出路。文化扶貧是農村扶貧的最佳途 徑和合理模式，不但有益於中國扶貧工作的改進，有益於貧困地區的自我 發 展 ，加快這些地區的脫貧致富，而且還有益於農村精神文明建設的發展 以及農村社會的全面進步，促進農村社會的現代化。文化扶貧不僅是農村 物質文明建設和精神文明建設的生長點，也是二者的有效結合點。文化扶貧是一種有效的扶貧開發方式。黨的十一屆三中全會以來， 中國的貧困人口從原來的 2 . 5億銳減到 2 , 165萬 。在中華大地扶貧大業的 交 響 樂 中 ，安徽是佔有很重要的地位的。繼 農 業 “ 大包乾 ” 以 後 ，安徽 首先提出了農科教思路，接著又在嶽西縣蓮雲鄉最早開展了文化扶貧試 點 。中國安徽省委決定，把蓮雲鄉的成功經驗向全省不同區域、不同條 件 、不同典型的 10個 點 進 行 推 廣 ，試點成效顯著（見安徽日報 1992年5 月 1 7日 頭 版 頭 條 “扶 貧 扶 人 、扶智扶文 — 中共安徽省委決定”）。文化扶 貧抓住貧困問題的根本 — 人 口 素 質 做 文 章 ，增強脫貧致富本領，開發 資 源 ，創 造 財 富 。它是貧困地區自我積累、自我發展的有效扶貧開發方 式 。它不僅是現階段扶貧的上策，更是中國農村下一步個經濟發展、社 會進步的奠基石。文化 扶 貧 是 物 質 扶 貧 的 延 伸 與 發 展 。1 9 8 0年 代 初 ，政府對貧困地 區開始實施扶貧工程。隨 著 時 間 的 推 移 ，扶貧從最初的道義扶貧發展為

一 種 制 度 。由於對貧困地區的認識，有 一 個 過 程 ，因而扶貧表現出了階 段 性 ，但 無 論 是 “ 輸血 ” 式 扶 貧 ，還 是 “ 造血 ” 式 扶 貧 ，作為單純的物 質 投 入 來 說 ，都不可避免地存在一些弊端，客觀上影響了扶貧的效果。 如 “ 輸血 ” 救 濟 ，不僅資金不能很好地發揮效益，而且助長了農民兩眼 向 上 的 依 賴 思 想 而 “ 造血 ” 扶 貧 抓 項 目 ，辦 企 業 ，由於把著眼點僅放在 物 質 上 ，忽視了項目操作的主體 — 勞動者 — 生產力最核心的因素， 結果因為勞動者的素質不濟和管理等 “ 軟體 ” 跟 不 上 ，許多專案都失敗 了 。這在涉及千家萬戶的種、養 、加工業和有規模的鄉鎮企業中累有表 現 ，比例很高。在 這 種 情 況 下 ，文化扶貧— 塑造新型農民(與項目相適 應的勞動者 )的 “ 造人 ” 工 程 出 現 了 。文化扶貧就是在總結以往扶貧經驗 教訓的基礎上提出來的，是物質扶貧深入發展的結果。文化扶貧同物質扶貧相互補充，並為物質扶貧提供條件。文化扶貧 直接物件是貧困主體，著眼點是貧困主體素質的提高。通 過 文 化 扶 貧 ， 貧困地區農民開闊了視野，增 強 了 致 富 本 領 ，同時其經濟項目的運作能 力 、民主法制政策能力和市場經濟適應（生存）能 力 都有較大提高，從而 在農民素質提高的基礎上，激發了農村社會的内在活力。從文化扶貧的產生和作用看，文化扶貧同物質扶貧關係密切，相辅 相 成 ，是一個系統工程。物質扶貧是扶貧的基礎，文化扶貧是物質扶貧 的延伸和發展，並為物質扶貧創造良好的條件。落後地區在扶貧攻堅戰 中 ，必須把物質扶貧和文化扶貧結合起來，實 施 大 扶 貧 ，扶貧才會有力 度 ，扶貧工作才會出現良性迴圈，貧困地區才能實現持續發展的目標。文 化 扶 貧 也 是 農 村 精 神 文 明 建 設 的 有 效 形 式 。2 0年來的實踐也證 明 ，文化扶貧的正確實施，同樣有利於農村特別是貧困落後地區農村的 精神文明建設。中國是農業大國，絕大多數的人口生活在農村，他們的 思 想 、道 德 、教 育 、科學和文化水準如何，不僅關係到農村本身的精神 文明建設和奔小康進程，而且還直接影響到全國現代化宏偉戰略目標的 實 現 。因而農村精神文明建設，尤其是貧困地區農村精神文明建設就具 有十分重要的作用。在廣大貧困地區開展文化扶貧，對此將具有十分重 要的意義和深遠的作用。

四 . 農村社會保障存在的問題當前中國的農村社會保障主要存在以下幾個問題：一是農村社會保障的覆蓋面、社 會 化 程 度 不 高 ，社會保障水準低， 不能滿足農民需要。 新型農村社會保障制度在中國還處於試點和推廣 階 段 ，因 而 ，它的覆蓋範圍狹小，大部分僅限於城鎮居民所有制企業， 絕大多數農民還沒有納入到社會保障體系。從社會保障的支出來看，占 全國總人口的 75% 左右的農民的社會保障費用支出僅占全國社會保障費 用總支出的 13%左 右 ，而占總人口的 2 5% 左右的城鎮居民卻占全國社會 保障支出的 87%左 右 ，大部分農民的社會保障處於空白狀態。二是農村社會保障籌集資金困難。首先是中央財政在社會保障方 面的支出力度不夠。雖然每年中央財政安排社會保障支出也在不斷的增 加 ，但是與當前社會發展需要相比，顯然增加力度是不夠的。其次在現 行 財 政 制 度 下 ，許多社會保障收費包乾到縣，因此縣級財政支付能力的 強弱直接影響了農村社會保障工作的落實，加之廣大農民社會保障意識 薄 弱 ，對政府承諾的社會保障信心不足。 中國現存的社會保障制度是當 時計劃經濟條件下的產物，經過 3 0多年的改革開放和市場經濟的發展， 中國的現實已經發生了很大的改觀，但由於長期舊體制的影響，廣大農 民對社會保障的認識並不是很明確，一些人存在依賴心理，只講權利不 講 義 務 ，捨不得花錢為自己的生老病死積累基金；同時政府的宣傳力度 也 不 到 位 ，一些地方領導對社會保障缺乏正確的理解和認識，沒有意識 到這是一種社會責任和政府行為，甚至挪用社會保障基金， 社會保障 基金使用效率低，未能有效地保值增值。由於種種方面的原因，中國老 百 姓 普 遍 感 覺 政 府 是 在 逃 避 自 己 的 責 任 ，甚至是在放棄兑現過去的承 諾 ，由此導致民眾對政府的未來承諾信心不足和資金籌集的困難。三是資金的管理運行工作不盡人意。在 管 理 體 制 上 ：城 鄉 分 割 、條 塊 分 割 、多頭管理的情況非常嚴重。從 管 理 機 構 上 看 ，部分地區在國有 企業工作的農村職工的社會保障統一歸勞動部門共同管理，農村養老和 優撫救濟歸民政部門管理，引致一些地方的鄉村和鄉鎮企業在社會保障 的管理和決策上經常發生矛盾，使本來已經夠亂的管理體制更加混亂。

在 資 金 運 行 中 ：按 照 國 際 上 通 行 的 做 法 ，社 會 保 障 基 金 的 徵 繳 、管理 以及使用相互分立，相 互 制 衡 ，以保障基金上的安全性、流動性和收益 性 。但是中國的農村社會保障基金在大多數地方是徵繳、管理與使用三 權 集 於 一 身 ，缺乏有效的監控監督，致使基金的保值增值及使用等方面 面臨諸多的風險。在 專 業 隊 伍 上 ：目前農村社會保障工作的從業人員業 務素質普遍不高，工作效率低下，尤其是基層更為突出。四是對農村社會保障的認識仍不足。一方面當前的許多幹部只是一 味的追求經濟增長，忽視了社會保障體系這些影響社會穩定的因素。他 們認為農民可以引入商業保險，政 府 不 必 自 找 麻 煩 ，正是這些錯誤的觀 念 ，致使農村社會保障建設不被一些地方政府所重視。另 一 方 面 ，大多 數農民的自我參保意識差。在 農 村 長 期 形 成 的 “ 養兒防老” 的傳統觀念 仍舊根深蒂固。此外農民作為小生產者，看中的是眼前現實利益，也正 是由於過於現實的考慮，他們不會付出自以為不必要的支出，再加上農 村社保工作管理的低水準，又強化了農民的這種意識。所以說農村社會 保障制度未能廣泛建立，與農民缺乏保障意識是有一定關係的。五是農村社會保障缺乏必要的法律保障。法律是農村社會保障實施 的基礎和可靠保證。西方各國社會保障制度包括養老保險制度和醫療保 險制度的制定和實施都以立法的形式表現出來的。在 中 國 ，長期以來有 關社會保障的配套法律、法規一直欠缺或不健全，社會保障工作尤其是 農村社會保障工作實施起來具有相當大的不穩定性，使得原本就心存疑 慮的農民更加不願投保。農村社會保障制度未能廣泛建立，正是缺乏法 律保障的結果。正是由於社會保障方面的法律規範的欠缺，使農村社會 保障工作無法可依，致使社會保障資金管理缺乏約束，特別是關於社會 保障基金的保值增值問題存在很大的分歧。五. 消滅絕對貧困現象是建立中國農村社會保障體系的核心問題中國是一個發展中國家，又是一個人口問題突出的國家。在社會保 障 建 設 方 面 ，我們既具有與其他發展中國家相同的特徵，又具有我們自 己的特殊性。作 為一個人口大國， “ 向貧困問題挑戰”必然是一項艱巨 而長期的任務。正 是 這 種 國 情 ，使我們不得不將解決貧困問題的社會保

障目標又分成了兩個實施階段。迄 今 為 止 ，我們處於前一個實施階段， 即首先在城市範圍初步建立起了一套以最低生活保障、失 業 保 險 、醫療 保險和養老保險以及特種救助、撫恤等為主要内容的比較完備的社會保 障 體 系 。這些社會保障項目從保障水準來看，既有從屬於向城市貧困挑 戰範疇的社會保障項目，也有為配合中國經濟體制改革而推行的城市收 入平滑項目，但農村貧困人口的社會保障機制則還沒有建立起來。目 前 ，隨 著 中 國 工 業 化 水 準 的 加 深 ，加快解決農村貧困問題的社 會要求日益強烈，而且這方面的經濟實力也已具備。因 此 ，我們開始轉 向以解決農村貧困問題為中心的社會保障建設階段，這正是近年來農村 社會保障體系建設成為熱門話題的背景因素。但综觀中國目前關於農村 社會保障建設的各種討論，筆者以為還存在兩個誤區：首 先 ，一些學者 認為中國已經進入了中度工業化階段，並以這一判斷來衡量社會保障水 準 ，這高估了我們現在所處的工業化的階段，拔高了中國政府財政、城 鄉居民特別是農村居民投入社會保障的經濟實力。眾 所 周 知 ，中國人均 國民收入水準還不到 1, 0 0 0美 元 ，人均可支配收入水準還只處於貧困線的 2倍 左 右 ，占中國人口比重約 7 0 % 的廣大農村人口人均純收入還處於更 低 的 水 準 。可 以 說 ，中國總體上還是一個剛跨入中低收入水準的國家， 我們的社會保障水準應該與這一判斷相對應。其 次 ，人們忽視了發展中 國家社會保障建設存在的階段性，而一般性地討論農村社保建設問題， 農村貧困人口的社會保障問題卻沒有受到應有的關注和重視，這不利於 當前中國農村社會保障建設的基本戰略方向的確定。我們應該認識到， 在工業化初期階段的社保建設，如果不優先解決貧困問題，就失去了其 “ 保障 ” 的基本意義。 與中國經濟發展水準相適應，中國社會保障建設 既應該打破城鄉社保建設的 “ 二元社會結構” ，迅速把農村居民納入到 社 保 體 制 中 來 ，同時也不能否認我們還處於 “ 向貧困挑戰” 的社保建設 階段而人為地提升社會安全網的保障程度。因 此 ，中國目前農村社會保 障建設的重點是如何解決農村貧困問題，以此為核心來進行社保專案的 設 計 。目 前 ，中國農村社保建設應該關注的貧困問題主要有以下三類：

一是處於絕對貧困線以下的農村貧困人口的大量存在。上個世紀 8 0 年代 初 ，國務院確定了以人均年純收入 2 0 0元人民幣 (以下均指人民幣)為劃分 貧困人口的界限。9 0 年 代 初 ，這一標準提高到 3 2 0 元（貧困縣標準為人均 年收入 7 0 0 元）• 按 此 標 準 列 入 國 家 “ 八七”扶貧攻堅計劃的人口有 7 0 0 0 萬（1 9 9 4 )，確定國家扶持縣 5 9 2個（1 9 9 3 ) 。這一標準今天應根據價格指數 和生活費用指數的變化做相應的調整，從而確定相應的貧困人口數。這 些收入水準處於維持基本生活需要以下的人口，儘管在農村人口總數中 的 比 例 不 大 ，但絕對數卻以千萬計。這批農村貧困人口應該是農村社保 建設關注的重中之重。這一群體的問題如果得不到解決，我 們 的 “全面 建設小康社會 ” 的目標就是不全面的。這部分人口如果在社保中沒有一 席 之 地 ，還侈談什麼農村社會保障建設！因 此 ，我們應該在扶貧開發以 發展其生產力的同時，通過社保體制來消滅農村絕對貧困現象。二是處 於貧困線邊緣生活水準難以穩定的農村人口。在一定的收入水平線上的 農村人口會因為各種比較大的變故而墮入貧困線以下。這是絕對貧困問 題 的 延 伸 ，但又屬於一種動態的貧困，因而需要以動態的社會保障專案 來消滅這種處於貧困邊緣而易於墮入絕對貧困的現象。三是由於生老病 死和嚴重的自然災害，使各種收入水平線的人口堕入貧困線以下，成為 絕對貧困人口。這種現象又是前一種現象的延伸，但它涉及到各個收入 水準的農村人口，且站在社會保障的角度看，這屬於另一種堕入絕對貧 困的現象。總 體 上 講 ，這三類貧困問題就是中國農村絕對貧困現象的基 本 架 構 。第一類的人口的面最窄，但 也 以 千 萬 計 ；第二類的人口的面較 大 ；第三類的人口則包含了大多數農村人口，其真實數量與人口基數和 災變發生的幾率相關。但 不 管 怎 樣 ，由於中國農村人口基數巨大，絕對 貧困問題還很嚴重。根 據 中 國 國 情 ，我們要通過農村社保建設解決這個 問 題 ，任務是非常艱巨的，更是萬萬不能被農村社保建設這個話題所應 該忽 略 的。在一個相當長的時期内，農村社會保障應該圍繞著絕對貧困問題這 個核心來構建其框架。針對貧困現象及其延伸現象，這一框架也應該分 三 個 層 次 ：其 一 ，建立農村居民最低生活保障線制度，即把目前已經在

城市實行的居民最低生活保障制度向農村推廣— 這是向農村貧困挑戰 的社保框架中最為基礎的層次。最低生活保障制度是一種直接消滅絕對貧 困現象的舉措。這一制度的實施，可以使農村貧困居民維持基本生活，並 為其擺脫貧困陷阱提供一個安全平臺，可以彌補開發性扶貧由於沒有此種 保障而難以開展的弊端。開展這項工作有兩大難題：一是工作量巨大，儘 管已經有城市的經驗做鋪墊，但在制定農村最低生活保障線的動態標準、 標準線下的農村居民人口數的統計以及生活補貼政策方面難度不小；二是 國家 /政府財政負擔量大，農村最低生活保障的巨量成本完全需由國家和 地方財政來支付，而貧困人口又主要集中在中西部經濟落後地區，其地方 財力非常有限，因此這一成本負擔量將主要依靠國家財政的轉移支付。其 二 ，彈性貧困線下農村居民的小額救濟、補助— 這是農村社會保障治 貧框架的中間層次。彈性貧困線是指貧困線上確立的一個安全線。在這兩 線收入水準之間的居民通常會因為很小的變故，如 歉 收 、疾 病 、子女教 育 、務工間隙等原因而墮入貧困線下，並陷於惡性循環。確立這個安全 線 ，通過一些小額救助、補 貼 專 案 的 設 置 ，可以使這一部分農村居民在 各種變故發生後仍能維持基本生活，不影響其生產活動的延續，不致重 新墮入貧困陷阱。過 去 ，我們在關注貧困問題時，缺乏對這一貧困現象 的 考 慮 ，而 實 際 上 ，沒 有 這 種 保 障 ，貧困問題就會出現反復，很難真正 解 決 。關於安全線的動態標準的確定，可參照貧困線確立的辦法。而小 額 救 濟 、補 助 專案的設計，可參考過去民政工作中的類似辦法，根據農 村的具體情況來確定。其 三 ，農村居民養老保險、疾病和大病統籌、自 然災害社會救助— 這是農村社會保障治貧框架的最高層次。這一層次 的社會保障是為了確保農村居民在大的變故面前不至陷於貧困。關於這 類保障專案，有關的討論很多，筆者不再贅述。這裡應該補充的是：第 一 ，一些學者強調這些專案需要社會成本支 付 ，即存在個人和集體負擔的成本，但沒有考慮到貧困線下以及安全線 下的農村居民的支付能力問題。實 際 上 ，最 沒 有支付能力，但同時要面 對 大 的 疾 病 、喪失勞動力和自然災害而需要優先解決的恰恰是兩線以下 的 人 口 。因 此 ，中國此類農村社保專案應該考慮免除兩線以下的農村居

民的成本負擔。第 二 ，這類保障品種仍然屬於社會保障治貧的範疇，保 障水準應該與中國經濟發展的實際相適應。過高的交納水準會成為農民 新 的 負 擔 ，而過高的保險水準又會給社保的良性迴圈帶來困難。中國農 村社保建設在今後一個時期的基本戰略方向，就是建立以政府財政支付 為 主 的 、以上述三個層次為内容的保障架構，直接消滅農村絕對貧困現 象 ，使工業化發展的經濟成果真正做到全民共用。六. 對文化扶貧的思考和建議在 文 化 生 產 力 迅 速 崛 起 的 今 天 ，面 對 著 農 村 文 化 貧 困 的 狀 況 ，文 化扶貧顯得十分必要與緊迫。社會主義現代化的提出，社會主義市場經 濟體制的建立以及社會可持續發展的要求都對人的素質提出了挑戰，堅 持 以 人 為 本 。隨著中國建設的戰略轉移，西部大開發已經拉開了序幕， 然而這一過程遇到的最大難題將是人口素質低下。文化扶貧不僅僅對貧 困農村意義重大，對 廣 大 農 村 ，對整個中國來說都具有重大經濟與社會 意 義 。文化扶貧是一項系統工程，它需要多方面的努力和配合。第 一 ， 應該根除農民頭腦中的陳舊觀念，夯實脫貧與發展的基礎。不破除貧困 農民頭腦中的陳舊觀念，現代意識就不可能樹立起來。首 先 ，對貧困地 區的幹部提出要求，應該把文化扶貧擺到重要的位置上來；其 次 ，弘揚 農村優秀的傳統文化，剔 除 糟 粕 ，高揚時代的主旋律，重塑農民的價值 觀 。第 二 ，促進貧困地區教育事業的發展，提高農民的科學文化素質。 首 先 ，要求貧困地區的各級領導幹部要轉變觀念，切實落實教育優先發 展 的 戰 略 ；其 次 ，在 加 大 普 及 基 礎 教 育 ，提高廣大貧困地區整體科學 文化素質的同時，要不斷加強成人教育、家 庭 教 育 ；再 次 ，在學校教育 中 ，應該改變傳統的課程設置，變應試教育為素質教育，提高貧困地區 學生的综合能力。第 三 ，加 強 貧 困 農 村 文 化 “ 硬體 ” 建 設 ，豐富農民群 眾的業餘生活。首 先 ’ 要重視農村文化陣地建設，抓 好 設 施 、人 員 、經 費 、活 動 “ 四落實 ” ；其 次 ，要 發 動 廣 大 群 眾 ，精心組織群眾文化活 動 ，破除封建陋習的影響，樹立現代的生活意識。第 四 ，提升土地保障 和 家 庭 保 障 的 “ 造血 ” 功 能 。在農村建立社會保障體系，並不是全盤否 定土地保障和家庭保障的功能和作用，恰 恰 相 反 ，土地保障和家庭保障

符 合 中 國 國 情 和 文 化 傳 統 ，是 農 村 社 會 保 障 體 系 的 有 益 補 充 。要充分發 揮 土 地 保 障 和 家 庭 保 障 的 功 能 和 作 用 ，就 必 須 提 升 其 “ 造血 ” 功 能 。一 方 面 ，要 進 一 步 調 整 農 村 產 業 結 構 ，加 強 農 業 基 礎 設 施 建 設 ，加大科技 扶 貧 力 度 ，提 高 土 地 產 出 效 益 ，使 農 業 增 產 、農 民 增 收 。另 一 方 面 ，家 庭 保 障 主 要 依 賴 於 子 女 的 贍 養 ，而子女的贍養能力往往決定於其就業狀 況 ，就 業 狀 況 又 決 定 於 其 受 教 育 程 度 。但在廣大農村尤其是中西部落後 地 區 農 村 ，兒 童 失 學 輟 學 的 現 象 並 不 少 見 ，上 學 難 的 問 題 比 較 突 出 。因 此 ，應 加 大 農 村 教 育 投 入 ，提 高 農 民 子 女 的 文 化 素 質 ，增強其將來的就 業 能 力 ，從 源 頭 著 手 ，為 家 庭 保 障 提 升 “ 造血 ” 功 能 。摘 要 ：作為發展中國家的中國，貧困的重點主要集中在農村，農村貧困問題是 關係到構建和諧社會和全面建設小康社會的關鍵。當 前 ，文化因素已成為贫困 農村發展的 “ 瓶頸 ” 。中國農村扶貧在開始階段是向農民、向廣大農村投入扶 貧物資和扶貧經費，如 送 糧 、送 衣 、送 被 、送 款 ，稱 之 為 " 輸血 ” 扶 貧 ；第 二階段是說明貧困地區舉辦鄉鎮企業，壯大貧困地區的財政和經濟實力，稱之 為 “ 造血 ” 扶 貧 。總結這兩個階段的經驗和教訓，雖然都有其必須性和一定成 績 ，但是都有嚴重的缺陷，就是沒有抓住贫困人口貧困根源。這個根源在於貧 困人口自身的素質，即生存能力、發展能力的不足，要根本解決貧困地區貧困 人口的貧困問題，最根本的是抓緊貧困地區的文化教育，開闊貧困人口的智 力 ，陪養其生存能力和發展能力，以便依靠自己的大腦和雙手創造財富，發展 自 己 ，造 福 社 會 ，我 們 稱 之 為 扶 貧 的 “ 樹人 ” 階 段 ，這種扶貧思路的核心是 “ 扶 貧 、扶人 、扶 智 、扶文 ” 。文化扶貧是 1988年在安徽省蓮雲鄉試驗成功以 後中共安徽省委決定向全省推廣，同 時 ，1 9 9 2年中央也成立了文化扶貧委員 會 ，向全國推廣和宣傳這種扶貧的思路。建立健全農村社會保障是構建社會和 諧的重要保證，社會保障工程最首要的任務是要解決貧困問題，向絕對貧困挑 戰 。消滅絕對貧困現象是建立中國農村社會保障體系的核心問題，文化扶貧的 根本是提高貧困人口的文化素質，也是擺脫貧困的根本途徑。關鍵字：農村貧困問題，文化素質， “ 輸血 ” 扶 貧 ， “ 造血”扶貧

香港社會保障所需要的改革周 永 新 、趙環1 1. 前言長 期 以 來 ，香 港 的 社 會 保 障 體 制 一 直 處 於 較 低 水 準 。 “ 低 稅 制 、 小政府 ” 是香港經濟發展的基本特色。政府在社會福利方面相應的實行 “ 社會安全網 ” 式的保障制度。一 般 而 言 ，香港的社會保障只照顧收入 較 低 的 市 民 。香港社會保障的目標，乃是幫助社會上迫切需要經濟或物 質援助的人士應付基本生活需要。一 九 七 一 年 前 ，香港政府在社會保障方面實施以實物救濟為主，後 來政府的援助形式由發放實物轉變為支付現金，並逐漸擴大服務範圍， 由初期單一為貧窮者而設的公共援助發展到不計算資產的高齡津貼和傷 殘 津 貼 。現 在 ，综合社會保障援助（即前公共援助）與特殊津貼（包括高齡 津貼和傷殘津貼 )是現今香港社會保障體系最主要的組成部分。 “ 九七 ” 回歸以來的十餘年間，香港的貧窮情况發生了很大變化，社會保障也極 需改革。2. 貧窮現況的改變領取综援的貧困人口數目增加貧窮人口的數量與生活狀況通常反映了社會的民生福利水平。判斷 香港社會保障制度的成效也可從其中的分析，得出社會保障制度所需改 节。貧窮人口的數目反映的不僅是多少市民需要援助 ，還顯示很多其他 社 會 現 狀 ，包括國民收入的分配、不同家庭和年齡組合人士如何生活、 政府給予低下層市民所需支援是否足夠等。窮人數目的起跌，還反映了1 周永新為香港大學社會工作及社會行政學系講座教授，趙環為香港大學社會 工作及社會行政學系博士生

公眾對弱勢群體的愛心及社會對貧窮市民的關愛。至於貧窮的定義，在香港社會最實際的和最實用的，應是指那些生 活在综援水平以下的市民；或 更 實 際 一 點 ，是指那些正在領取综援的市 民 ，因為他們應是不折不扣的窮人。根據政府統計處於 2008年8 月 發 表 的 《一九九七年至二零零七综合社 會保障援助計畫的統計數字》 ，加上公布的 2009年7 月的综援數字，我們 作了一些分析。發現自 1997年回 歸 以 來 ，窮人的數目（以領取综援的人數 計）累計增加了二十一 萬 多 ，平均增幅甚至超過人口的增長 ( 見下表）。表 1 综援個案數目1997-2009年 综 援 個 案 數 目個案案例1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007平均 增幅(%）07/2009年老109, 150 121, 778 133, 613 134230 136，232 142, 762 147. 032 149, 821 151, 934 152，507 1523153. 4152. 82058. 4 53. 5 57. 9 58. 9 57. 2 53. 6 50. 7 50. 7 51 50. 6 52. 9 52. 7永久 12. 801 14. 932 11, 732 12.243 13, 522 14, 717 15, 697 16, 764 17. 482 17, 989 17, 9243. 418, 118性殘疾 6. 8 6. 6 5. 1 5. 4 5. 6 5. 5 5. 4 5. 7 5. 9 6. 1 6. 2 6. 2徤康 20. 438 25, 089 19. 946 19. 800 19, 705 20. 874 22, 198 23，201 23, 962 24，301 24, 4361. 825. 123欠佳 10. 9 11 8. 6 8. 7 8. 2 7. 8 7. 6 8 8. 2 8. 2 8. 5 8. 8睪親15, 849 24，595 25, 476 25. 902 28，504 33, 156 37，301 39，536 39, 755 38, 448 37, 0368. 936, 9628. 5 10. 8 11 11. 4 11. 8 12. 4 119 13. 4 13.3 13 12. 9 117低收入4. 148 7.348 8, 008 8, 432 9. 008 10, 607 13.534 16, 176 18. 088 18.257 17，22115. 315, 8822. 2 3. 2 3.5 3. 7 3. 7 4 4. 7 55 6. 1 6. 2 6 5. 4失業16, 976 30.290 28. 085 23.573 28, 886 40，513 50, 118 45，231 41, 438 37. 819 32, 8936. 834，2019. 1 13. 3 112 10. 3 12 \52 17. 3 15. 3 13. 9 12. 8 11. 4 11. 8其他7, 570 3, 422 3, 821 3, 880 3, 816 3, 942 4，326 4, 965 5，353 6, 011 6, 1202. 16. 9894 1. 5 1. 7 1. 7 1. 6 1. 5 1. 5 1. 7 1. 8 2 2. 1 2. 4總計186, 932 227, 455 230, 681 228. 060 241, 673 266, 571 290, 206 295, 694 298. 001 295, 333 288, 1454. 4290, 104100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100資 料 顯 示 ，至 2 0 0 9 年 7 月 ，综 援 個 案 的 數 目 達 二 十 九 萬 宗 ，雖較 2005年的最高數字少了八千宗，但較 1997年增加了十萬三千宗，即上升 了5 5 % 。若 以 人 數 計 算 ，2 0 0 7年依靠综援維生的市民共四十九萬六千多 人 ，較 1997年增加二十一萬四千人，增幅達 7 5 % 。換 言 之 ，領取综援的 市民人數在過去十二年間急速增加，令香港現有七百萬人口中，超過7% 的人口必須依靠综援生活。

領取综援的貧窮人口分析1997年至 2 0 0 9年 的 十 二 年 間 ，香港社會增加了如此多的貧窮人口， 是否意味香港的综援政策甚至整個社會保障制度的失敗？在做出評論 前 ，有必要依據個案性質、貧窮人口結構以及不同受助者經歷的社會背 景 ，進一步分析貧窮群體的内部結構與各類受助者的發展趙勢，以更客 觀地總結综援政策面臨的挑戰。低 收 入 、單 親 、失業個案數量增長最快综 援 個 案 中 增 幅 最 為 顯 著 的 群 體 ，依 次 是 低 收 入 、單親及失業人 口 。低收入個案 ] 9 9 7年 時 是 四 千 多 宗 ，到了 2 0 0 9年7 月達到一萬五千多 宗 ，每年平均增幅約為 15% ；單親综援個案在 1997年是一萬五千多宗， 到了 2009年七月達三萬六千多宗，每年平均增幅約為 9% ；失業個案變化 幅 度 較 大 ，1997年時約有一萬七千宗，2 0 0 3年時一度超過五萬宗，目前 維持在三萬四千宗左右。增幅最大的低收入、單 親 及失業個案，其共通點是一旦符合資格領 取 综 援 ，其家庭成員大多超過一人。這也解釋了為什麼過去十二年間， 综援個案增加不到十萬宗，領取综援的人數卻增加了二十萬多。此三類 個案的另一個共通點，是家中都有成員可出外就業，但由 於 收 入 微 薄 ， 或找不到工作，或須留在家中照顧幼童，所以才符合資格領取综援。大 致 上 ，失 業 综 援 個 案 的 數 目 隨 失 業 率 起 跌 ：1 9 9 7 年 底 ，失業综 援 個 案 約 一 萬 七 千 宗 ，那時失業率是 3 . 2 % ，其後失業率於 2 0 0 3 年中上 升至 8 . 7 % ，失 業 综 援 個 案 也 飆 升 超 過 五 萬 宗 ，以後又隨失業率下降而 減 少 。值 得 注 意 的 是 ，2 0 0 7 年底失業率一度下跌至 3 . 4 % ，但失業综援 個 案 仍 然 維 持 在 三 萬 宗 以 上 。有 兩 個 數 字 與 失 業 综 援 個 案 關 係 密 切 ： 第 一 是 個 案 中 的 家 庭 成 員 人 數 ，第二是 失 業 综 援 受 助 人 的 年 齡 分 布 。 失 業 综 援 個 案 中 ，大 約 一 半 只 有 一 個 家 庭 成 員 ，另一半則多於一名成 員 ，而 以 三 至 四 人 佔 了 約 三 成 。年 齡 方 面 ，四十至四十九歲受助者佔 三 成 ，五十至五十九歲達 4 8 % 。簡 單 來 說 ，那些失業而單獨以個人領取 综 援 的 ，若 年 紀 不 大 ，重 返 勞 動 市 場 及 脫 離 综 援 的 機 會 便 較 高 ，但那 些 年 齡 在 四 、五 十 歲 之 間 ，家 中 有 三 、四 個 成 員 的 ，他們要完全脫離

综 援 ，實 在 非 常 困 難 。如 現 在 有 三 個 成 員 的 综 援 家 庭 ，每月的基本金 額連同租金津貼可達 8 , 0 0 0 香港元（以下均香港元），從事基層勞作者很 少拿到這個數目。此情況造成目前失業综援個案中超過三分之二領取 達三年及 以 上 。其 次 ，失 業 综 援 與 低 收 入 综 援 是 相 關 的 。如低收入 综 援 個 案 在 1 9 9 8至 1 9 9 9年 間 曾 大 幅 上 升 一 倍 ，原因是亞洲金融風暴重創香港經 濟 。那 時 ，高 層 職 員 減 薪 還 可 以 應 付 ，基 層 民 眾 每 月 少 了 一 、二千元 收 入 便 無 法 應 付 日 常 開 支 ，一 些 人 只 得 求 助 综 援 。低收入综援至 2002 年 仍 在 一 萬 宗 之 間 ，但 2 0 0 3年 之 後 的 幾 年 卻 大幅飆升至一萬八千宗， 相 信 是 由 於 社 署 引 入 “ 自力更生 ” 計 畫 ，部 分 ，原先領取失業综援者 即 使 找 到 工 作 ，但 由 於 薪 金 未 足 糊 口 ，結果是從失業综援類別轉到低 收 入 類 別 。據 統 計 ，香 港 的 入 息 分 布 在 過 去 十 二 年 沒 有 改 善 ，情形且 不 斷 惡 化 ，實 難 想 像 以 現 在 的 生 活 消 費 水 準 ，五十萬每月拿不到五千 元的人士如何生活？在 不 同 類 別 的 综 援 個 案 中 ，單親综援的每年平均增幅僅次於低收 入 類 別 。單親综援於 2 0 0 5年達到 3 9 , 7 0 0 宗 的 高 峰 數 字 後 ，並沒有大幅 回 落 ；至2 0 0 9年7 月 ，單親综援家庭共 3 9 , 6 0 0 宗 ，與高峰時相差不到 3, 0 0 0 宗 。表2 單親個案領取综援年期及成員人數家庭成員人數 總計(% )2 3 4及以上>一年及以下 4. 8 2. 9 0. 7 8. 4>1年至3年 10. 2 7. 0 1. 8 18. 9> 3年至5年 10. 6 8. 5 2. 4 21. 5> 5年至10年 16. 4 15. 7 5. 6 37. 7>10年 6 . 1 5 . 1 2. 3 13. 5總計 48. 1 39. 2 12. 7 100. 0表2顯 示 ，超過七成的單親综援個案領取的年期在三年及以上；五

年至十年的最多、佔 37. 7% ; 十年以上的也有 13. 5 % 。換 言 之 ，單親家庭 領取综援一般都是依靠相當長時間，原因是子女年齡不到十二歲(以前是 十五歲），家長可留在家中照顧小孩，不用出外工作。再看單親個案的年 齡 和 性 別 分 佈 ：在 三 萬 七 千 宗 個 案 中 ，女性家長佔 80. 5% ；年 齡 方 面 ， 四 十 至 四 十 九 歲 最 多 ，佔個案的 4 5 . 2 % ，三十至三十九歲佔 3 9 . 5 % 。簡 單 來 說 ，領取综援的單親家庭，家長絕大部分是女性，年齡介乎三十至 四十九歲之間。長者個案數目保持穩定公共援助（综援前身）於 1 9 7 1年 開 始 ，即 以 年 老 人 士 佔 多 數 ，上世 紀 八 、九 十 年 代 期 間 高 達 七 成 ，令市民有錯覺以為只有無依無靠的老 人 才 合 資 格 領 取 综 援 。雖 然 市 民 平 常 習 慣 把 综 援 受 助 者 等 同 貧 窮 老 人 ，但 是 事 實 上 ，目 前 的 五 十 萬 综 援 受 助 者 中 ，六十歲及以上的長者 只佔 3 7 % ，約 十 八 萬 八 千 多 人 ，低於十五歲至五十九歲综援受助者的 數 字 。若以個案類別分析，年老综援個案雖仍佔一半以上，但比例明顯持 續 下 降 。其 實 ，除去回歸後最初幾年年老個案有較大增幅外(主因是董建 華政府增加了老年综援金額），自2000年 開 始 ，每年增加的個案只有三、 四 千 宗 ，近兩三年長者综援個案穩定在十五萬二千的數目，2 0 0 8年經濟 較 好 時 且 有 些 微 下 降 。換 言 之 ，長者综援個案過去兩三年進入橫行局 面 ，並沒有隨著香港人口老化而增加。我 們 認 為 ，由於未來愈來愈多的 退休人士早有預備，他們未必需要申請综援，貧窮老人的數字將維持比 較穩定的水平。勞動年齡人口综援數目增幅最大，贫窮兒童比例上升再 看 領 取 综 援 人 士 的 年 齡 組 合 ，回歸首十年内十五至五十九歲領 取 综 援 的 增 幅 最 大 ，從 1 9 9 7年的九萬四千多人增加至 2 0 0 7年的二十萬 — 千多 人 ，即 一 倍 有 多 ；六 十 歲 及 以 上 的 ，十年間只增加五萬七千多 人 ，低 於 老 年 人 口 增 長 的 幅 度 ；十 五 歲 以 下 兒 童 ，增 幅 也 頗 顯 著 ，特 別 其 間 的 香 港 人 口 出 生 率 偏 低 。很 多 兒 童 一 出 生 即 “ 非情願地”加入 了窮人行列。

表3 综援受助者年齡分佈 (2009年7 月）年齡組別 數目 (%)15以下 90, 649 18. 615-59 210, 753 43. 260及以上 186, 404 38. 2總數 487, 806 100. 0新移民佔近一成無論以人數或综援個案數目計算，新移民都佔差不多一成或以上(不 到七年居住期的新移民只佔總人口約 5 % )，而 年 老 、單 親 、失業综援的 個 案 中 ，超過兩成都包含新移民成員。表4 新移民領取综援人數及個案性質年/月 總受助人數 總 個 案數目綜援個案含新移民比例(％)年老 單親 失業1999/12 46, 198 24, 265 22. 2 28. 7 19. 12003/12 71, 927 40, 510 26. 4 23. 2 24. 12007/12 35, 677 24, 454 20. 9 30. 1 16. 5換 言 之 ，新 移 民 的 加 入 ，促使更多年老 (往内地結婚）、單親 (5 6 . 9% 的综援單親家長的配偶在内地居住）， 失業家庭申請综援。回 歸 前 ，貧窮的主要成因是年老無依；回 歸 後 ，數以萬計家庭因收 入 微 薄 、夫婦離異 ， 新移民成員的加入及長期失業，均 須 倚 賴 综 援 ，他 們可說是香港窮人的新一族。總 的 來 說 ，目前香港現有約三十萬個家庭 依 靠 综 援 過 活 ，其中三分之二屬於年老和傷病個案；若 以 人 數 計 算 ，香 港約有五十萬市民領取综援，其中二十—萬人年齡介乎十五至五十九歲 之 間 ，是可以出外工作的，本屬於人力資源的一部分。這約五十萬領取 综 援 的 窮 人 ，背後都有各自令人傷感的故事，社會保障制度針對這些窮 人應該做出何種回應？回歸十二年來窮人數目的變化對於社會保障政策 發展予以哪些啟示？

三 . 香港社會保障制度面臨的改革以往人們通常將社會保障視作基本生活保障或社會安全網，時至今 日應以更加積極的態度來看待社會保障的功能。在保障不同群體的基本 生 活 時 ，應更多從社會關懷和發展的角度出發，著力提升受助者的自助 能力及增加自我發展的機會。年老與失業等個案應區別對待針對以上综援數字揭示的情况，長 者 、在職貧窮者以及新移民等不同 群體面對的社會處境相差較多，社會保障制度應做出適切的區別對待。年老與失業等個案的不同增幅趨勢，顯示存有的共同點較少，所以 將有工作能力的與沒有工作能力的 (如 年 老 、永 久 性 殘 疾 、健康欠佳）置 於在同一制度下接受援助存在較大問題。年老综援個案多是單獨居住的 長 者 ，除 金 錢 外 ，他們最需要的是護理等醫療服務，而失業和低收入综 援人士需要的則是提高他們技能的訓練及找到合適的工作，综援制度不 應將此兩類性質迥然的個案混合處理。完善長者社會保障體系香港長者現有生活保障包括综援、高 齡 津 貼 、強 積 金 、個 人 儲 蓄 、 家 人 支 持 等 。據 調 查 ，很 多 長 者 並 不 表 示 退 休 後 必 須 依 靠 別 人 供 養 。 只 要 他 們 好 好 為 自 己 的 退 休 準 備 ，生 活 不 但 可 以 無 憂 ，還可支撐社會 消 費 。又 如 醫 護 照 顧 ，長 者 雖 較 多 病 痛 ，身 體 機 能 難 免 退 化 ，但研究 顯 示 ，人 老 了 ，九 成 以 上 依 然 可 自 我 照 料 ，只有少數需要支援及別人 扶 持 。而 且 ，長者平日若能培養良好生活習慣，老年時的醫藥開支可減 少 ，而健全的醫療制度也可公平地分擔不同年齡組別人士的醫護需要。目 前 ，戰 後 出 生 的 婴 兒 ，或現在五十歲左右的，較前人更會為退休 做 準 備 ，況且他們退休時 I 強積金總有幾十萬元。針對人口老化問題， 政府應多宣傳及鼓勵市民為退休好好準備（不 單 是 金 錢 ，還有退休時的健 康和生活習慣），而不要再危言聳聽地四處宣傳什麼兩個工作人口養活一 個老人之類欠缺事實根據的謊話。此外還有關於長者資產的統計顯示 I 現在的長者儲蓄不多，但手頭 上有幾萬至一百萬元的也大不乏人。

表5 全港長者資產統計 (不包含院舍長者 )資產價值(元） (不計自住物業）人數(萬）佔60歲及以上 長者百分比< 1萬 37. 3 33. 01萬-5萬 25. 7 22. 85萬-25萬 18. 3 16. 225萬-50萬 4. 7 4. 250萬-100萬 3. 8 3. 4100萬以上 6. 2 5. 5不詳 19. 9 15. 0總數 112. 9 100. 0我 們 認 為 ，針對長者生活及社會保障制度現況，政府應更多鼓勵市 民為退休早作準備，充分發揮現有強積金等制度的生活保障功能，將個 人 儲 蓄 與 家 庭支援相結合。同 時 ，應統一設立長者生活保障(或稱養老 金 )措 施 ，採 取 非 供 款 性 制 度 ，放 寬 資 格 限 制 ，全部 6 5歲及以上長者（除 擁有非自住物業、相當數額退休金或儲蓄者 )均具備領取資格。制定在職貧窮者社會保障制度综援個案數目中在職貧窮者增幅最快，受助者年齡分佈也顯示 15-59 歲貧窮者數量已超過長者，眾多勞動年齡人口面臨貧窮困擾。進 一 步 分 析 综 援 中 低 收 入 、失 業 、單 親 個 案 ，如 前 所 示 ，這些個 案家庭成員多超過一個，勞動力無法獲得工作或收入過低使這些家庭陷 入 貧 困 ，被迫 尋 求 综 援 支 持 ；低收入個案則與現實就業情況存在密切聯 繫 ，基層工人通常薪酬偏低，工作收入無法保障生活，综援成為維持生 活 的重要 支 持 ；單親個案中則超過 7 0% 領取年期在三年及以上，在子女 成 年 之 前 ，他們將會對综援制度存在長期依賴性。這些貧窮者背後的社 會成因使現有社會保障政策必須作出調整。在職貧窮者擺脫貧窮問題的關鍵在於如何獲得工作以及在工作中獲 得 足 夠 收 入 。我們建議社會福利署與勞工處應建立夥伴關係，多部門合 作鼓勵成年综援受助人士更加積極投入就業市場中之外，更應提供更多

支 援 服 務 ，說服他們接受技能評估、技能培訓和就業輔導，並開展職位 轉 介 工 作 。關注新移民贫窮群體在社會保障制度的未來改革中，如何 協 助 新 移 民 、培育新移民下一 代將成為重要議題。新移民群體來港後通常面臨迥異的價值觀、理 想 、 權利與義務等，甚至面對社會的排斥。新 移 民 常 是 最 貧 窮 的 一 群 ，極 需 公 共 資 源 ，如 教 育 、房 屋 、综援 的 協 助 。政府應正視新移民帶來的影響，一旦接納新移民為香港居民， 就必須協助他們成為社會一員。過 往 ，在 社 會保障制度中，政府從來不 會為新移民制定特定政策，只會對合資格者提供综援。這樣的態度顯示 政府仍未覺察新移民貧窮家庭中的子女，常處於語言能力、文 化 視 野 、 人 際 交 往 、自信心處處不如人的狀况。這些家庭所組成的社區所享用的 公共設施也常受到眾多限制，社會大眾對新移民的偏見和歧視也由此形 成 。長 此 以 往 ，新移民將與貧窮長期結緣，甚至代代相傳。因 此 ，針對新移民的特殊社會處境，社會保障制度應給予他們更多 關 懷 ，幫助他們與其他市民一同擺脫貧困。政府或許可以立法制定最低 工 資 ，縮小新移民與其他市民的工資差距，同時針對他們的下一代擴展 兒童發展基金的作用，幫助他們成為香港未來發展的寶貴人力資源。摘 要 ：本文回顧了 香 港 自 “ 九七” 回 歸 以 來 ，接受综援群體的性質和結構變 化 。在分析貧困長者、在職貧窮人士、及新移民家庭等面對的困境後，本文對 香港社會保障制度的改革提出了建設性的意見。

Health Care Financing Reforms in China: Challenges and Options1Z H U Jun-shengSchool of Labor Economics Capital University of Economics and Business, Beijing Email Address: junshengzhu@ 163. comAbstractD e s p ite C h in a h e a l th c a re f in a n c in g r e fo r m s h e a d in g in th e r i g h t d i r e c t io n , m a n y ro o m s d e e m e d to b e im p r o v e d in c lu d e s th e c o v e ra g e o f m ig r a n t / i n f o r m a l / n o n lo c a l w o r k e r s , in e q u i t a b le c o n t r ib u t io n a n d a c c e s s ib i l i t y to h e a lth c a re s e rv ic e , lo w p r o te c t io n f o r th e d is a d v a n ta g e d g ro u p s and f r a g m e n ta t io n o f re s o u rc e s a n d s e rv ic e s o f h e a lth ca re s y s te m ( le a d in g to p o o r r e s o u r c e s / s e rv ic e s p o o l in g m e c h a n is m ) . T h is p a p e r e x a m in e s these is s u e s / c h a lle n g e s a n d p ro v id e s so m e o p t io n s f o r ta c k l in g these issu e s / c h a lle n g e s .Key wordsH e a lth care f in a n c in g ; C h in a h e a lth ca re ; c o lle c t in g re ve n u e s ; resou rces / se rv ices p o o lin g ; se rv ice s p u rc h a s in g .1 Supported by N a tio n a l Fund P rogram o f Socia l Sciences ( 07A S H 008 ) ，B e ijin g M u n ic ip a l N atura l Science Founda tion ( 9 1 0 2 0 0 2 ) ，B e ijin g M u n ic ip a l Education C om m ission Fund Program o f Socia l Sciences ( S M 2 0 0 9 10038012 ) and C u lt iv a ­tio n P lan fo r the young and m idd le -aged ta len t o f the U n ive rs itie s O w ned by the M u n ic ip a l G overnm ent o f B e ijin g .

IntroductionH e a lth care f in a n c in g in v o lv e s th re e b a s ic fu n c t io n s , in c lu d in g c o lle c tin g revenue, p o o lin g resources, as w e ll as, pu rchas ing goods and services (W H O 2000). C o u n trie s need to m o b iliz e resources to p ro v id e essentia l hea lth serv ices fo r th e ir p o p u la tio n s , to reduce in e q u a lit ie s in access to health care, as w e ll as, to p rov ide su ffic ie n t fin a n c ia l p ro tec tion against im poverishm ent fro m catastrophic m ed ica l expenses. The ways o f resources m o b iliza tio n are: 1) co lle c tin g revenues, 2) poo ling risks, and 3) purchasing goods and services (G o ttre t and Schieber 2006). F rom a broad p o licy perspective, the basic func tions o f health care financing are genera lly em bod ied in th ree s ty lize d system s: 1) n a tio n a l hea lth se rv ice , 2) soc ia l insurance and 3) p riva te insurance. In C h ina , the health fin a n c in g system consists o f Basic M ed ica l Insurance Scheme (B M IS )2 ，the U rban-R esident Scheme (U R S )3, N ew R ura l C ooperative M e d ica l System (N R C M S )4 and2 Urban workers are cove red by the e m p lo ym e n t-b a se d basic medical insu rance scheme, w h ich was established by the Chinese State C o u n c il at the end o f 1998. The scheme consists o f a poo led fund fo r inpa tien t stays and in d iv id u a l m edica l savings accounts fo r outpatient v is its. Basic m edica l insurance is financed by p a y ro ll taxes paid by em ployers (6% ) and employees (2% ). A b o u t 200 m ill io n people were cov­ered by the scheme in 2008.3 F o r the rest o f the urban population, an urban-res iden t scheme was in troduced in 2007, ta rge tting those not covered by o ther schemes, in c lu d in g , in particu la r, c h il­dren, students, and m igrants. The State C ounc il has established an in ter-sectora l co­ord ina tion system to guide the ro llo u t o f the scheme. F inancing derives equa lly fro m the pa rtic ip a tin g urban residents and the loca l governm ent au thorities. A b o u t 116 m ill io n people were covered by the scheme in 2008.4 For the rural population, a rural cooperative medical system began in 2003, replacing older arrangements. Rapid expansion has resulted in a coverage o f 815 m illion agricultural house­holds (91. 5% o f the total rural population) by the end o f 2008. In the western and middle regions o f China, central and local governments contribute 80 Renminbi fo r each participant each year, and participants contribute the remaining 20 Renminbi.

M edica l Assistance Program (M A P )5.C h ina ’s current strategy to im prove health care financ ing is heading in the righ t direction in terms o f increasing governm ent spending on health care and com m itting to a 100% insurance coverage by 2010. However, much more remains to be done, and the challenges include reversal o f the upward spiral in the ou t-o f-pocke t paym ents tha t households pay to get health services, achievement o f adequate financ ia l protection fo r the entire population through insurance or other prepaid coverage; con tro l o f the rap id escalation o f health­care costs; curta ilm ent o f ine ffic iencies and reducing waste; im provem ent o f the qua lity o f care; and enhancement o f equity, inc lud ing addressing disparities among C hina’s diverse regions (H u et al. 2008).This paper seeks to assess C h ina ’s health care financing polic ies through consideration o f the basic financing functions o f co llec ting revenues, pooling resources, and purchasing services.Challenges in Revenue CollectionR evenue c o l le c t io n is the w a y to ra ise m o n e y fro m h o u se h o ld s , businesses, and exte rna l sources fo r the health care system. I t is c ruc ia l to raise su ffic ien t resources fo r basic health services equ itab ly and e ffic ien tly . C om pared w ith h ig h -in co m e coun tries o r uppe r-m idd le -in com e countries, C hina devotes m uch less resources to health care. In general, h igh-incom e countries spend about $3, 000 per capita (popu lation-w eighted) on health care each year, almost 10 tim es as much as upper-m iddle-incom e countries (w h ich spend $309) and m ore than 36 tim es as m uch as C hina (w h ich spends $81) (table 1). Relative to the urban areas, resource devoted to health care is much inadequate fo r rura l areas. For exam ple, health expenditure per capita in the urban area was 4 times that o f those in the rura l area (figure 2).5 A m ed ica l assistance p ro g ra m fo r p o o r peop le has been set up , jo in t ly funded by the ce n tra l and p ro v in c ia l gove rn m en ts , w o rk in g th ro u g h the C iv i l A ffa irs A d m in is tra tio n .

Table 1. Com parison o f health expenditureCountryTotal Health Expenditure as % of GDP2005% of Health Expenditure 2005Government Private Health Health Expenditure ExpenditureHealthExpenditure%ofGovernmentExpenditure2005Per Capita Health Expenditure (US$)2005Australia 8. 8 67. 0 33. 0 17. 0 3, 181Brazil 7. 9 44. 1 55. 9 6. 7 371Canada 9. 7 70. 3 29. 7 17. 5 3, 430China 4. 7 38. 8 61. 2 1. 0 81Egypt 6. 1 38. 0 62. 0 7. 3 78France 11. 2 79. 9 20. 1 16. 6 3, 819Germany 10. 7 76. 9 23. 1 17. 6 3, 628India 5. 0 19. 0 81. 0 3. 5 36Italy 8. 9 76. 6 23. 4 14. 1 2, 692Japan 8. 2 82. 2 17. 8 17. 8 2, 936Mexico 6. 4 45. 5 54. 5 12. 5 474Nigeria 3. 9 30. 9 69. 1 3. 5 27Poland 6. 2 69. 3 30. 7 9. 9 495Russian 5. 2 62. 0 38. 0 10. 1 277South Africa 8. 7 41. 7 58. 3 9. 9 437Thailand 3. 5 63. 9 36. 1 11. 3 98Turkey 5. 7 71. 4 28. 6 13. 9 383UK 8. 2 87. 1 12. 9 16. 2 3, 064USA 15. 2 45. 1 54. 9 21. 8 6, 350

Figure 1. Per Capita Health Expenditure in urban and rural areas in ChinaSource: C hina N a tiona l H ea lth Accounts, Chinese M in is try o f H ealth , 2008.N o te : ① Health expenditure is e s tim a te d ; ② The date are calculated at current prices.In a d d itio n , p u b lic resources accoun t fo r 65 percen t o f to ta l hea lth expend iture in h ig h -in co m e countries, 56 percent in upper-m idd le -incom e countries and 42 percent in lower-m iddle-income countries (Gottret and Schieber 2006). However, in China, public sources on ly account fo r 39 percent o f heath expenditure. In contrast w ith the strong econom ic grow th, the grow th rate o f public funding fo r health care is obviously lagging behind in China. As a result, the high out-of-pocket spending among average households (61. 2 percent in 2005 in China) is another sign o f insuffic ient risk pooling and public funding fo r health.Contribution systemA co m p u lso ry p a y ro ll c o n tr ib u tio n system was in tro d u ce d in C h ina along w ith B M IS . The co n tr ib u tio n is shared by em ployers and employees. Experience from countries re ly in g on payro ll taxes suggests some necessary enab ling co n d itio n s , in c lu d in g a g ro w in g econom y, a large fo rm a l labo r m arke t, a h ig h a d m in is tra tiv e ca p a c ity fo r c o lle c t io n , a good re g u la to ry

structure, and an appropriate incentive structure (G ottre t and Schieber 2006). The m iddle-incom e countries using payro ll taxes as the prim ary fund ing source have re la tive ly h igh percentage o f the ir w ork ing-age populations w o rk ing fo r the fo rm a l sector, w h ich constitu tes the gove rnm en t’s revenue base (Ensor and Thom pson 1998). Nevertheless, in C h ina , the in fo rm a l segment o f the labor m arket, o r m igran t w orkers, is g row ing , and th is s ituation poses some d ifficu ltie s fo r the G overnm ent in using payro ll taxes as the p rim ary fund ing . Inequitable contribution systemIncom e and wealth disparities between regions o r provinces raise fu rther concerns in health care fin a n c in g (Tang et al. 2008). In URS the to ta l per- person financia l con tribu tion fro m governm ent and beneficiaries is equivalent to 14% o f annual salary in Shanghai, bu t o n ly 8% w ith western provinces. There is also a large d iffe rence in salaries between the w e ll-deve loped and the deve lop ing regions in C hina. U n t i l 2007，in Shanghai, the governm ent financ ia l con tribu tion per person in N R C M S was around 450 R enm inb i per person, but on ly about 50 R enm inb i per person in m ost provinces in central and western China (W u 2007).F o r B M IS , i t is a ls o u n f a i r f o r p e o p le in s im i la r f in a n c ia l c irc u m s ta n c e s to pay d i f fe re n t c o n tr ib u t io n s . F o r in s ta n ce , the s e lf- e m p lo ye d have to pay c o n tr ib u t io n s based on the average w age le v e l o f the s o c ie ty as a w h o le , w h ic h is g e n e ra lly m uch h ig h e r than th e ir actual earn ings. A s a re su lt, the poorest peop le are no t able to a ffo rd the co n tr ib u tio n s and q u it the scheme. In a d d itio n , the d is to rte d in fo rm a tio n o f incom e cou ld resu lt in regressive f in a n c in g . F o r h ig h -in co m e peop le , th e ir rea l e a rn in g s , in c lu d in g th e ir in v e s tm e n t, are m uch h ig h e r than th e ir “ n o m in a l” sa laries. B u t fo r those w ith m id d le o r lo w incom e, th e ir “ n o m in a l” sa la ries are u s u a lly th e ir so le in co m e sources. A s a re s u lt, the system has regress ive p ro p e rty and hu rts the poor, because the poo r need to c o n tr ib u te a h ig h e r percentage o f th e ir in com e to the f in a n c in g system. Thus, m ore re lia b le incom e s ta tis tics shou ld be adopted in o rde r to in troduce a p rog ress ive c o n tr ib u tio n system and p ro v id e incen tives fo r

the poo r to p a rtic ip a te in the system .A ty p ic a lly f la t ra te c o n tr ib u t io n dom in a te s in U R S and N R C M S ， regardless o f pa rtic ipan ts ’ incom es also resulted in regressive financ ing . In URS and N R C M S , p ro v is io n s fo r co s t-m a tch in g do no t s u ff ic ie n t ly take account o f the constrained fisca l status o f many loca l governments in central and western China. L o w e r rates fo r cost-m atching in poorer provinces w ould help reduce disparities and im prove health equity.Challenges for pooling risksPooling deals w ith the accum ulation and management o f revenues so that members o f the pool share co llec tive health risks, thereby protecting ind iv idua l members from large, unpredictable health expenditures.High out-of-pocket paymentsA n intrinsic goal o f a health system is to reduce financial barriers to health care, especially protection o f households fro m incu rring catastrophic medical expenditure. In 2007, the fees that households are paying fo r services (out-of- pocket payments) are more than 19 times what they were in 1990 (figure 2).Figure 2. Health expenditure in China since 1978Source: C hina N ationa l H ealth A ccounts, Chinese M in is try o f Health, 2008. N o te: ① H ealth expenditure is estim ated; (2) The date are calculated at current prices.

A m ong the to ta l hea lth expend itu re , the p ropo rtions o f o u t-o f-p o cke t expenditure rose fro m 20% in 1980 to around 60% in 2000，and then dropped to 45% in 2007 (figure 3) (China M in is try o f H ealth 2008).Figure 3. P roportion o f health expenditure in China since 1978 (in %)Source: C h ina N ationa l H ealth A ccounts, Chinese M in is try o f Health, 2008. N o te: ① H ealth expenditure is estim ated; ② The date are calculated at current prices.The average medical expense per inpatient in general hospitals was almost ha lf o f the disposable incom e per capita in the urban area in 2000 and is s till 35% in 2008. Even worse, the average cost o f a single hospital adm ission is now more than 2. 5 times o f the average annual net income in rural areas (figure 4). N ot surprisingly, paying fo r health care has already become a notable cause o f im poverishm ent fo r households that lack adequate medical insurance. M ore than 35% o f urban households and 40% o f rura l households have d ifficu lties in affording health care, or are impoverished by the costs (L iu et al. 2002)6 .6 F inancial hardship caused by out-o f-pocket payments has been measured in d iffe ren t ways in published studies. Measurement o f the im poverishing effect: i f the income o f a household has fa llen below the poverty line after out-of-pocket payments fo r health care, then this household w ould be defined as being m edically impoverished (W agsta if et al.

Figure 4. Average m edical expenses per inpatient in general hospitalsSource: C hina N ationa l H ea lth Accounts, Chinese M in is try o f H ealth, C h ina S tatistical Yearbook 2008，S tatis tica l C om m unique on the 2008 N ationa l Econom ic and Social D evelopm ent.In contrast, western industria l countries often depend much less on out- of-pocket payments than does China. Such payments account fo r an average o f less than 20% o f health care spending in h igh-incom e countries, and less than 35% in upper-m iddle-incom e countries. The proportion o f health spending that is out-o f-pocket is, fo r example, about 45% in South Korea, 16% in Sweden, 15% in Japan, and 11% in France (F igure 5). O EC D nations have been s triv ing to reduce the ex ten t o f o u t-o f-p o c k e t paym ents even fu r th e r (G o ttre t and Schieber 2006; Thom son and M ossia los 2004). But, u n til recently, they have accounted fo r more than 60% in China, and were 50% o f health spending in2007; Yu 2005). Measurement o f so called catastrophic spending: i f a household’s out- of-pocket payments fo r health care are equal o r greater than 30-40% o f the household’ s capacity to pay (disposable income minus food expenditure) (X u et al. 2007; X u et al. 2003; M urray 2003), o r 10% o f the household’s income (W agsta if et al. 2003), then that household w ould be defined as having undergone catastrophic spending.

2006 (Zhao 2006). Thus, the oft-heard com m ent that China needs to reduce its high dependence on user-fees is consistent w ith trends in western countries.F igure 5. Shares o f o u t-o f-p o cke t paym ents in to ta l health expend itures in high-incom e countries, 1990 and 2002Source: O E C D (2004)

Incomplete insurance coverageG overnm ent insurance schemes have been expanded in recent years ( f ig u re 6 )，p a r t ly in the hope o f m it ig a t in g the rise in o u t-o f-p o c k e t paym ents and the la ck o f e q u ity in the f in a n c in g o f, and access to , health care.Figure 6. Expanded enrolm ents in medical insurance schemes in ChinaSource: C hina N ationa l H ea lth Accounts, Chinese M in is try o f H ealth, 2008.For the sake o f a ch ie v in g u n ive rsa l coverage o f health care system , China has made great progress in ex tend ing her na tiona l m edica l insurance to d isadvan taged g roups , l ik e m ig ra n t w o rke rs , and, in the p e rio d fro m 2003 to 2008 , the p ro p o rt io n s o f u n in su re d (h a v in g no so c ia l m e d ica l insurance over the correspond ing p o p u la tio n ) has a lready been decreasing fro m 87 . 3% to 7 . 5% and fro m 50. 4% to 2 8 . 1% in the ru ra l and urban areas respective ly (tab le 2).

Table 2. E nro llm ent rate (% ) o f Social M ed ica l InsuranceItemTotal (%) Urban (%) Rural (%)2008 2003 2008 2003 2008 2003The basic medical insurance scheme 12. 7 8. 9 44. 2 30. 4 1. 5 1. 5Government 1. 0 1. 2 3. 0 4. 0 0. 3 0. 2The urban-resident scheme 3. 8 12. 5 --The new rural cooperative medical system 68. 7 9. 5 - - 89. 7Others 1. 0 12. 0 2. 8 15. 2 0. 4 10. 9No Social Medical insurance 12. 9 77. 9 28. 1 50. 4 7. 5 87. 3Source: N ationa l Survey on H ealth Service in 2003 & 2008.In spite o f such im provem ent, Chinese governm ent should pay attention to the issue o f its p o o lin g arrangem ents so as to m o b ilize a ll resources to bu ild a seamless system and then broaden the coverage o f the ex is ting system to vu lnerab le o r d isadvantaged groups. Furthe rm ore , the fa ilu re o f po o lin g fund ing sources, in c lu d in g ou t-o f-pocke t health expend iture, w o u ld prevent Chinese governm ent fro m m o b iliz in g the substantial private resources. Since, in China, most m edical insurances are labor insurances, it is very d if f ic u lt fo r social medical insurance system to reach the in fo rm a l sector and the poor. The self-em ployed and m igrant workers are not easily covered by B M IS . A lthough some provinces a llo w the se lf-em p loyed and m ig ra n t w orke rs to e n ro ll in B M IS , the ir contribu tions are equal to the sum o f em ployee’s and em p loye r， s contribu tion . The “ double” con tribu tion becomes a great obstacle fo r self- employed and m igrant workers to enro ll in the program , because these people are o ften am ong the low es t incom e earners and cannot a ffo rd the doub le con tribu tions . As a resu lt, i t is d if f ic u lt fo r the e x is tin g system to p rov ide (adequate) protection fo r the uninsured by the trans ition fro m incom plete to universal coverage in the short term (Zhu 2009). A ccord ing to the experience o f im p le m e n tin g soc ia l m ed ica l insurance, u n ive rsa l coverage cannot be achieved w ith in one o r tw o decades — as is shown in table 3 (C arrin and James 2005). In add ition , extending coverage to disadvantaged groups ( lik e casual- - 0. 7------

workers and self-em ployed persons) is more d if f ic u lt than extending to normal workers. In other words, hard nuts are usually cracked by special treatment or innovative ideas.Table 3. The tra n s itio n 7 period fo r selected social m edical insurance countriesCountry Speed of transition YearsAustria 1888-1967 79Belgium 1851-1969 118Germany 1854-1981 127Israel 1911-1995 84Luxembourg 1901-1973 72Source: C arrin and James 2005.The d irection o f social m edical insurance developm ent always depends on c o u n try ’s ow n soc ioeconom ic and p o lit ic a l con tex t (C a rrin and James 2005). A num ber o f s ig n if ic a n t fa c to rs o f fa c il i ta t in g th is tra n s it io n are the leve l o f incom e, the s tructu re o f the econom y, the d is tr ib u tio n o f the population, the coun try ’s a b ility to adm in ister social heath insurance, and the leve l o f so lidarity w ith in a society. China has not yet been equipped w ith the above social m edical insurance fa c ilita tin g factors, thus, i t is expected that the transition period should not be very short, and other options must be explored to provide adequate pro tection fo r the uninsured.Inadequate protectionUnderstandably, the coverage o f the medical insurance programs in China is lim ited , in terms o f the service benefit package and the financia l protection provided (Chen and Gao 2008). Outpatient service provision is very inadequate, i f ava ilab le at a ll, fo r the insured in m any parts o f C hina. Even under the coverage o f m edical insurance, inpa tien t expenditure is s t il l a heavy burden7 The trans ition period was defined as the num ber o f years between the firs t law re­lated to health insurance and the fina l law voted to im p lem ent universal coverage.

on insured ’s shoulder th rough co-paym ents, deductib les, o r add ition a l fees. NRCM S, fo r instance, reimburses on ly around 30% o f inpatient expenditure (Y ip and Hsiao 2008). M A P fo r poor people s im p ly helps them to be qua lified fo r NRC M S, but provid ing them w ith lim ited support in face o f ever-rising medical expenses. As a consequence, financ ia l access to prim ary care fo r poor people has not rea lly been im proved, and financia l protection against h igh healthcare expenses remains h igh ly restricted (W agstaff et al. 2007).Fragm entation o f pooling mechanismsIn C h in a , re v e n u e c o l le c t io n p ro ce sse s fo r h e a lth s e rv ic e s are h ig h ly decen tra lized , and m ost funds are co lle c te d and a lloca ted b y lo ca l governments, and risk poo ling rests at the loca l level. As a result, thousands o f r isk pools coexist. The sheer num ber o f pools and the com plexities invo lved in cross-subsidies o ften con tribu te to reg iona l inequ ities in fu n d in g levels. To reduce the risk o f fragm entation and segmentation o f poo ling mechanism, China should reduce the num ber o f pools and enlarge the size o f r isk poo l, w he the r by pu rsu ing a s ing le o r a “ v ir tu a l” p o o lin g a rrangem en t. 8 M o re e ffic ien t cross-subsidies across incom e groups and health risks can be achieved by m erging sm aller pools in to larger pools or, in some cases, in to a national pool. Creating a single large risk pool is u ltim a te ly better than m u ltip le pools fo r spread ing r is k and im p ro v in g the issue o f w id e n in g hea lth d is p a r ity through cross subsidies.Challenges for purchasing servicesPurchasing services, w h ich is sometimes referred to as the supply side o f the whole financing system, refers to the mechanisms used to secure services fro m p u b lic and p riva te p rov ide rs . The W o rld H ea lth O rgan iza tion (2000) id e n tif ie d s tra teg ic purchas ing as a cen tra l fu n c tio n fo r im p ro v in g hea lth8 A lthough in rea lity there are m u ltip le pools, a “ v ir tu a l p oo l” system functions like a single pool by a llo w in g cross-subsid ization among m em ber pools and sub jecting them to the same rules.

system performance. Yet in China, the dom inant mode o f purchasing services, w hich is passive mode, poses great challenges to prom ote the e ffic iency and the effectiveness o f financing pro tection and health care services. The leading fa c to r o f in tro d u c in g e ff ic ie n t and e ffe c tive hea lth care system is the low leve l o f risk poo ling . W ith o u t poo ling , the governm ent has less con tro l over service delivery and less bargain ing pow er w ith service providers. In addition, a fragm ented system m ay be sub jec ted to d if fe re n t serv ices o r d e liv e ry m echanism s, as w e ll as, p o s s ib ly c o n f l ic t in g in ce n tive s , and hence fo rth d is to rting the health services m arket. In China, service-based rem uneration m ethods w ere and are s t i l l co m m o n p la ce . F e e -fo r-s e rv ic e rem a ins the princ ipa l means o f pay ing hosp ita l services. As a result, providers s t ill have strong incentives to overuse some services although h igh deductibles and co- insurance payments have been in troduced to reduce unnecessary services in recent years.ConclusionA lth o u g h C h in a ’s cu rren t strategy to im prove health care financ ing is heading in the righ t d irec tion (in terms o f quality, quantity and accessib ility), much more remains to be done and the challenges ahead s till po in t to the issues o f resource m ob iliza tion , e ffic iency and equ ity o f the health care system, and the fragm entation o f resources and de livery systems. In order to im prove the C hina ’s health care financing system, the above challenges need to be tackled in innovative ways.The p ro g re ss iv ity o f revenue c o lle c tio n system and the re d is tr ib u tive fu n c tio n o f social m ed ica l insurance should be enhanced o r im proved. For the urban-resident scheme and the rura l cooperative m edical system, fla t rate (o r sometimes f la t am ount) con trib u tio n s m ig h t be e ffec tive in accordance w ith the d ifficu ltie s in id e n tify in g partic ipants ’ incom e and adm inistration. In addition , ow n ing to selective bias o f the “ fla t” con tribu tion arrangement, the ex is ting financ ing m echanism w o u ld w iden the d ispa rity in access ib ility to health care services o r protections. Therefore, the p ric ing mechanism should

be m o re p ro g re s s iv e , so as to p ro m o te the e q u ity and e ff ic ie n c y o f th e h e a lth ca re f in a n c in g m e ch a n ism .In o rd e r to p ro m o te th e e f f ic ie n c y o f p o o l in g r is k s ( in te rm o f sca le o f e c o n o m y ), C h in e se G o v e rn m e n t co n s id e rs som e in n o v a t iv e w a y s to m o b iliz e p r iv a te c o n s u m p t io n , e s p e c ia l ly h ig h o u t - o f -p o c k e t h e a lth ca re e x p e n d itu re , and in te g ra te m u l t ip le a n d fra g m e n te d r is k p o o ls . I t is d i f f i c u l t to p ro v id e u n iv e rs a l co ve ra g e fo r the w h o le h e a lth ca re sy s te m , and so th e re fo rm s h o u ld fo c u s o n e x p a n d in g c o v e ra g e to d is a d v a n ta g e d g ro u p s . Id e a s f o r e x te n d in g so c ia l p ro te c t io n in h e a lth in c lu d e th e s u b s id iz a tio n o f so c ia l m e d ic a l in su ra n ce fo r th e d is a d v a n ta g e d g ro u p s a n d th e p ro m o t io n o f p ro g re s s iv ity o f re v e n u e c o lle c t io n sys tem . In p u rc h a s in g s e rv ice s , e s p e c ia lly fo r a m b u la to ry ca re , the tra d it io n a l m e ch a n ism s o f fe e - fo r -s e rv ic e p a y m e n ts in so c ia l m e d ic a l in su ra n ce sys tem s s h o u ld be re p la c e d b y c o m b in a t io n sys tem s w h ic h t r y to b a la n ce the p o s it iv e a n d n e g a tiv e in c e n t iv e s o f e a ch in d iv id u a l p a y m e n t m e c h a n is m to e n cou rage p ro v id e rs to a lig n th e ir b e h a v io r w ith th e p u rc h a s e r ’s o b je c tiv e s .ReferencesCarrin, G. and James, C 2005, Social health insurance: K ey factors affecting the transition towards universal coverage, International Social Security Review, 58(1): 45-64.C h e n , Z . ，& G a o , Q ., 2 0 0 8 . H e a lth re fo rm and d e v e lo p m e n t w ith C h in e s e characteristics: ensuring m edical and health care services fo r every c itizen . Q iu sh i， 1，35-38.C hina M in is try o f Health , 2008. C hina’s Health Statistics Yearbook 2007. C h ina U n ion M ed ica l U n ive rs ity Press, B e ijin g .Ensor, T . ，& Thom pson, R ., 1998. H ealth insurance as a ca ta lyst to change in fo rm er com m unist countries? Health Policy, 43 (3), 203—18.G ottre t, P., & Schieber, G ., 2006. Health financing revisited: a practitioner ys guide.The W orld Bank, W ashington, D C.Carrin, G . ，& James, C., 2005. Social health insurance: K ey factors affecting the transition towards universal coverage, International Social Security Review, 58(1), 45-64.H u, S., Tang, S., L iu , Y . ，Zhao, Y . ，Escobar, M -L ., & de F e rran ti, D . ，2008. Reform o f how health care is p a id fo r in China: challenges and opportunities, Lance t, published on line O ct 20. D O I: 10 . 1016/SO 140-6736(08)61368-9.

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社會保險業務系統應建立自我防衛功能王家平1一 、社會保險業務管理現狀社 會 保 險 在 社 會 主 義 經 濟 建 設 和 發 展 中 ，起 到 重 要 的 作 用 ，使勞 動 者 “ 老 有 所 養 ，病 有 所 醫 ，工 傷 有 償 ，失業有濟” ，保障了社會的穩 定 、和 諧 。社會保險基金是否能够得到安全的存放和有效的使用，確保社會保障 工作順利開展，一直為各級部門領導高度重視，社會保險各管理經辦部門 也紛紛採取多種方式，改進管理體制，規範内部控制，强化審計監督。隨 著 社 會 發 展 ，人 們 對 社 會 保 險 認 識 逐 步 加 强 ，參保覆蓋面不斷 加 大 ，各地社會保險業務和財務工作，已實現了信息化管理，從參保登 記 、徵 收 社 保 費 、個 人 賬 戶 核 算 ，到各個險種待遇核准，直至償付待遇 款 項 等 等 ，都通過計算機系統有條不紊地進行，整體運行也保持較為良 好 的 狀 况 ，絕少出現系統計算錯誤等情况。工作效率得到提高、數字更 加 準 確 、管理廣度和深度不斷提升。二 、目前存在主要問題和隱患目前管理看似沒有大的問題，然而社保基金被欺詐冒領、擠佔挪用 等現象還是時有發生，讓社保經辦機構難以防範。例 如 ：員工在未參加工傷保險的情况下突然受工傷，單位的社保經辦 人員就會第一時間通過網上申報系統為其參保，借助工傷保險即時生效規 定的空子，接著申報員工因工負傷，進而領取待遇。此種情况下，經辦機 構業務人員在受理工傷申報時，往往難以識別單位是在工傷事故發生前還 是發生後參保。因 此 ，有可能導致不該支付的待遇還是支付出去的後果。' 作者來自深圳市勞動和社會保障學會

再 如 ：員工未參加養老保險，突然發現身患絕症，而後單位為其辦 理養老保險參保手續。在員工（非因工）死 亡 後 ，單位到社保經辦機構為 死亡員工家屬申領喪葬補助費、供養親屬的一次性撫恤金，總額在深圳 市上年度在崗職工月平均工資的三倍到十五倍。在 辦 理結算過程中，由 於大部分數據由計算機完成，因此社保經辦機構經辦人，不必花費太多 精力思考相關問題。但如果用心查看參保時間過短，也許能够發現參保 單位借助社會保險，為死亡員工家屬所做的 “ 好心事” 。作為業務管理的計算機系統，針對以上種種迹象，並不能像人腦一 樣 ，用一定的防範意識和政策依據，去辨別所辦業務是否存在導致社保 基金流失的風險。以上問題反映出在社保基金安全管理和有效使用方面仍存在漏洞， 内部控制手段需要優化；而 且 ，政府職能逐步由權力轉向服務，如何更 好地服務於民，造 福 大 衆 ，業務操作系統勢必進行改進。三 、改進和完善系統功能在目前人員相對不足的情况下，應充分利用電腦系統快捷、準確的 優 勢 ，將風險點的控制交給電腦系統完成，讓電腦代替人腦，在每個業務 關鍵環節充分 “ 監督 ” ，站 好 崗 ，一旦發現異常，立刻在業務經辦人員電 腦屏幕彈出提示窗口，告知業務經辦人員當前所辦業務存在何種風險或隱 患 。這 樣 ，省却業務經辦人員在辦理每項業務時綳緊腦筋，考慮業務是否 能够合法合規辦理，是否有欺詐冒領嫌疑等等。即使業務經辦人員時時警 惕 ，但人腦總會有疏漏之時，雙手也會有按錯鍵的情况。此 外 ，對於一些 歷 史 記 錄 ，例如退休人員和工傷保險供養親屬的年齡，隨著時間推移，其 安全風險也有逐漸加大的趨勢。而利用電腦程序建立業務系統自我防衛功 能 ，盡可能替代人腦實現智能化管理的優勢不言而喻。業務系統自我防衛，包括業務前台實時監控和後台數據定時檢查兩 大部分。( 一）業務前台實時監控該 部 分 自 我 防 衛 功 能 ，介 入 業 務 電 腦 操 作 系 統 。即在一項業務進 行到一定步驟時候，業務系統程序自動轉到防衛功能進行檢測，確認是

否存在錯誤或風險隱患。確認無錯誤或風險隱患，繼續進行該業務下一 步 驟 ；而防衛功能一旦確認該業務有風險隱患或有錯誤，就及時跳出相 應 窗 口 ，提示業務操作人員存在何種風險並加以留意或阻止業務繼續執 行 ’ 直至改正為止。業務前台實時監控包括但不限於以下業務，都可以在業務操作系統 中增加自我防衛功能。1 、參保人員基礎數據自檢在 錄 入 或 修 改 參 保 人 身 份 證 號 碼 、性 別 、參加工作時間等基礎信 息 時 ，業務系統首先查看是否與已存在身份證號碼有重複，確認無重複 後 ，自動校驗身份證出生日期、參加工作日期數據的合理性，防止出現 13月5 6 日 、2 月3 0 日等錯誤信息產生；自動校驗錄入的性別與身份證號碼 中的性別標識是否相符，防止身份證中的性別標識數據或性別紀錄的錯 誤 錄 入 。2 、參保單位申報工傷提示在參保單位向社保經辦機構申報員工因工負傷，業務人員錄入相關 信 息 時 ，系統自行查找該因工負傷員工參加工傷保險時間，若參保時間 距離負傷時間在 1至2 日 以 内 ，業務系統即彈出窗口，提示社保經辦業務 人 員 ，該負傷員工有先受工傷後參保之嫌，應加以留意審核有關資料。3 、參加養老保險短期死亡針對個別參保單位在員工未參加養老保險，突發絕症繼而參保，待 員工死亡後申領喪葬費、撫 恤 金 的 情 况 ，業務系統應在參保單位申領喪 葬 費 、撫 恤 金 時 ，先行計算參保時間，若兩者時間在 1個月甚至數日内， 業務系統同樣彈出窗口，提示社保經辦業務人員，該參保單位是否存在 騙取社保待遇行為，杜絕或減少社保基金損失。4 、申請修改檔案歷史數據若 參 保 單 位 第 二 次 申 請 修 改 同 一 參 保 員 工 同 一 檔 案 基 礎 數 據 ，例 如 身 份 證 號 、出生 年 月 、戶 籍 狀 况 、左 右 利 手 等 ，業務系統也應主動提 示正在操作的社保業務經辦人員，是否存在修改出生日期以達到提前退 休 、修改左右利手以獲取更高保險待遇等情形。

鑒於以上各種情况，通過設置業務前台實時監控，能够切實保障各 項社會保險基礎數據的真實、準 確 、有 效 和 完 整 ，防範各種可能發生的 騙保 行 為 。(二 ）後台數據定時檢查該部分自我防衛功能，由電腦專設程序，定期對業務數據進行檢測 來 實 現 。根 據 不 同 性 質、事 件 輕 重 緩 急 ，電腦自檢程序按每日、每月運 作 一 次 ，進行排查。即定期檢查錄入數據的準確性、待遇享受人員年齡是否達到一定數 值 、哪些參保單位連續多少月欠繳社保費、哪些參保人距退休年齡不足 多少月、參保人醫療費 (統籌基金 ) 開支異常、醫院連續刷卡超過N 次 ，金 額超過N 元 ，是否有醫保卡被盜嫌疑等，提前向業務人員預警或告知參 保 單 位 、參 保 人 。通 過 以 上 手 段 ，使社保經辦機構業務系統更加智能化，管理水平更 加 規 範 嚴 謹 ，服務質量進一步提高，充分體現深圳創新型、高 素 質 、服 務型的政府形象。當 然 ，例 如 社 保 基 金 一 些 非 正 常 轉 款 、醫療費現金報銷超過一定 金 額 等 ，仍需要基金監督部門實施監督，才能實現全方位監管，内外協 作 、共 同 把 關 ，確保各項社保基金能够得到安全存放和有效使用，維護 參保人權益和社會穩定。

人人老有所養 ----------------------深圳市養老保險改革路徑與措施僑 倩1 9 8 1年 之 前 ，深 圳 沒 有 現 代 意 義 的 養 老 保 險 制 度 ，企業職工退休 後 ，由所在企業統一發放退休金，發放的標準是全國一致的。1983年的 11月 ，深圳發布了具有里程碑意義的《深圳市實行社會勞動保險暫行規 定》 ，社保機構向企業收取了第一筆養老保險費。深圳在養老保險體系 建設方面開始了漫長的探索，隨後的 2 8年 時 間 裏 ，深圳養老保險改革卓 有成效地走過了三個階段，並正在向著黨的十七大提出的“人人老有所 養 ” 的終極目標，沿著以人為本的道路繼續發展和革新。一 、養 老 保 險 “ 三階段”發展之路深圳的養老保險從新制度的探索和建設，到養老保險制度的不斷完 善再到深化改革，形成了三段式的發展脉絡。(一）第一階段：新制度的探索階段 (1982年一1992年）任何事物從無到有的過程都是艱難探索的過程，隨著勞動用工制度 由 “ 鐵飯碗 ” 、終 身 制向合同制、市 場 化 的 過 渡 ，解决合同制職工的退 休養老問題迫在眉睫，養老保險制度於是在新特區深圳應運而生 ，1982 年 1月 ，深圳開始試行勞動合同制職工養老保險制度，率先將企業中實 行勞動合同制管理的職工納入了養老保險體系，深圳的養老保險制度實 現 了 制 度 的 整 體 轉 型 ，即從國家 - 單位保障制 向 政 府 主 導 、責 任 分 擔 、 社會化運行的社會保障制轉型，並且由此拉開了深圳社會保險改革和建 設 的 序 幕 ，深圳開始走在全國養老保險以至社會保險改革的前沿。隨後 幾 年 ，深圳市在全民工、臨時工和集體工和農民中全面推行養老保險退1 作者來自深圳市勞動和社會保障學會

休 基 金 統 籌 ，養老保險的覆蓋面越來越寬，更多的勞動者瞭解了養老保 險 ，並且加入到這一制度中來。而全國是 1992年開始全面鋪開養老保險 工 作 。由於深圳的特殊性在養老保險探索中取得成效與功績，1989年 ， 國務院確定深圳為全國社會保險制度综合改革地區。(二 ）第二階段：新制度框架基本形成 (1992年一 2006年）1992年 ，以 《深圳市社會保險暫行規定》發 布 實 施 為 標 誌 ，深圳確 立了較為完整的社會共濟與個人帳戶相結合的新型養老保險模式 。1998 年 ，養老保險邁入法定化，深圳市人大常委會通過了《深圳經濟特區企 業員工基本養老保險條例》 ，標誌著深圳市的養老保險制度率先實現法 制 化 ，相應的配套政策和辦法相應出臺，深圳養老保險體系不斷完善、 健 全 ，形成了一個以公平與效率相結合、權利與義務相對應、保障水平 和經濟發展水平相適應為原則，以社會共濟與個人帳戶相結合為基金管 理 模 式 ，實行收支兩條綫管理的有特色的養老保險體系。(三）第三階段：制度不斷完善(修改養老保險條例、 實現企業和個人的網上業務辦理）2006年 至 今 ，以養老保險條例的二次修訂為標志，養老保險制度及 管理體制適應國家政策的變化和形勢的發展，開始進行調整和完善。這 一階段的特點主要有：一是政策法規體系逐步完善，到 目 前 為 止 ，除修 訂養老保險地方性法規之外，深圳市自行制定出臺養老保險的規章、政 策等各類文件合計約有 100多 件 ，共同構成了深圳較為完善的養老保險政 策法規體系。二是實現了保障對象多元化，企 業 員 工 、靈活就業人員、 自謀職業人員、城 鎮 居 民 、農民工都可以參加養老保險，享受養老保險 待 遇 。三是管理手段不斷革新。深圳全面實現養老保險信息化管理，信 息化的步伐走在全國前列。全市養老保險統一使用功能齊全、安全性高 的集成電路IC卡一社會保障卡。四是福利水平不斷提升。退休人員的養 老金一直處於調整增加趨勢，養老金增長的速度和幅度都遠遠高於全國 其它城市和全國平均水平。養老保險管理服務進一步完善，嚴格落實企 業退休人員養老待遇調整政策，並 加 發 了 生 活 補 助 ，2008年 ，企業離退 休人員月人均養老金達 3260 . 18元 ，企業退休人員社會化管理服務水平進

一步 提 升 。五是參保人數迅速增長。20 0 8年 ，深圳全市基本養老保險參 保人數達到 5 6 1萬 人 ，比上年度增長 15% 。城市化人員養老保險參保率和 待遇發放率均達到 100% 。二 、 “ 三轉變”改革之路综觀深圳 2 8 年 的 養 老 保 險 改 革 之 路 ，實 現 了 三 個 有 意 義 的 轉 變 ， 第一個轉變，是從單位養老的計劃經濟養老模式向社會養老責任共同承 擔的社會養老模式轉變，第 二 個 轉 變 ，是從城鄉分割的養老保險模式向 城鄉一體化的養老保險模式轉變，第 三 個 轉 變 ，是從權益單一向權益平 等 、以人為本的養老保險模式轉變。三個轉變描繪出深圳養老保險改革 的 基 本圖景，反映出深圳在養老保險模式上勇於探索、不斷創新的改革 精 神 ，基本體現了2 8年深圳養老保險先行先試取得的成績。(一）單位養老向社會養老的轉變 -統帳結合的制度創新深圳市通過對舊養老體制的革新，借鑒包括新加坡的個人帳戶制的 養老保險模式在内的世界先進國家地區的經驗，建立了一套獨具特色的 社會共濟與個人帳戶相結合的養老保險制度。這 種 制 度 模 式 ，既非現收 現 付 制 ，又非完全積累型，也不是傳統的部分積累型，而是合二為一的 獨 特 制 度 模 式 ，目的是力圖在制度設計中實現互助共濟與抵禦老齡化風 險的雙重功能。深圳現行的統帳結合的養老保險模式，可以概括為以下 幾 個 方 面 ：1 . 繳 費 方 面 ，總缴費為繳費工資的 18% 。企業和員工分別承擔一定 繳 費 義 務 ，企業承擔繳費工資的 10% ，個人承擔 8% ，合計費率為 18% ， 有深圳戶籍的員工則多 1個 百 分 點 ，費率為 19% ，原因是地方補充養老保 險的費率是 1 % ，由企業繳納。2 . 個 人 帳 戶 方 面 ，與國家規定保持一致，計入個人帳戶部分為繳費 工資的 8 % 。3 . 享受待遇水平相對較高。深圳的養老保險主要有按月領取的養老 金 、醫療保險待遇， 喪葬補助費和一次性撫恤金等。其 中 ，只要是在深 圳按月領取養老金的員工都可以免費享受醫療保險待遇，個人不需再繳 納任何費用，所需醫療保險費由養老保險共濟基金繳交。

享受按月領取養老金的員工，應同時具備以下條件：達到國家規定 的退休年齡或者退職條件；繳費年限累計滿 15年 。若員工達到國家規定 退 休 年 齡 ，但 不 滿 繳 費 年 限 ，可以申請一次性領取個人帳戶積累額和一 次性生活費，並終結在深圳市的養老保險關係。4 . 養 老 保 險 關 係 轉 移 。退 休 前 離 開 深 圳 的 員 工 ，養老保險關係按 規定轉移或一次性領取個人帳戶積累額，並終結在深圳市的養老保險關 係 。(二 ）城鄉分割向城鄉一體化的轉變-城市化人員養老保險改革繼統帳結合的總體模式確立之後，深圳開展了全體城市化人員納入 養老保險的城鄉一體化改革。2 0 0 3年 之 前 ，深圳一度形成城鄉分割的養 老 保 險 體 制 ，以 特 區 為 界 ，關外兩區的人員參加農村養老保險或家庭自 我 養 老 ，特區内四區的人員參加城市企業員工養老保險。2 0 0 3年 ，深圳 啓動城市化工作，特區關外寶安、龍崗兩區的 4 萬多農民轉為市民身份， 被稱為城市化人員，土地收歸國有之後，能否解决好城市化人員的養老 問題成為城市化順利實現的先决條件。經 過 認 真 調 研 ， 《寶 安 區 、龍崗 區城市化人員基本養老保險過渡辦法》 出 臺 ，解除了城市化人員養老的 後 顧 之 憂 ，保障了城市化的順利進行，為全國正在如火如荼地開展的城 市化改革提供了解决養老保險問題的經驗。此次改革的特點是：1. 農民由家庭養老或有限的農村養老保險一步進入城市養老保險體 系 。凡 是 寶 安 、龍崗兩區原農業戶籍的村民，年滿 18歲 ，並參與股份合 作公司分紅的城市化人員，都能以股份合作公司為單位參加基本養老保 險 。實行同 繳 費 、同 待 遇 ，城市化人員一步到位地享有了城市人員的養 老保險權益。2 . 改革後城市化人員養老水平得到提高。此前深圳的農村保險改制 後 ，農村人員退休後人均每月只能領取 10. 8元人民幣 (以下均指人民幣)的 養 老 金 。辦 法 實 施 後 ，城市化人員退休後領取的養老金由三部分組成， 即上年度城鎮職工月平均工資 2 0 % 的基本養老金、個人賬戶額的 1/120的 個人賬戶養老金以及基本調節金 3 0 0元 ，城市化人員每月最少可領取 800 元養 老 金 ，改革當年的月均養老金達到 825元 。

3 . 以政府補貼的形式解决養老啓動資金的問題。當 時 ，深圳有327個 人均年收入在2000元以下的欠發達村，其中有 180個村人均年收入在 1000 元 以 下 ，尚沒有參保的人多數是這些欠發達村的原村民。深圳采 取 市 、 區 財 政補貼，每 年 從 寶 安 、龍崗兩區國土基金總收入中劃撥 3 % 至5 % 進 入基本養老保險基金，從同富裕工程中拿出部分基金等措施，彌補城市 化人員養老保險基金的不足。(三 ）權益單一向權益平等化、以人為本的轉變--農民工養老保險改革深圳作為一個移民城市，外來務工人員較多，2 0 0 8 年底全市年末常 住人口 8 7 6 . 8 3 萬 人 ，比上年末增加 1 5 . 2 8 萬 人 ，增 長 1 . 8 % 。其中戶籍人 口2 2 8 . 0 7 萬 人 ，佔常住人口比重 2 6 . 0 % ; 非戶籍人口 6 4 8 . 7 6 萬 人 ，佔比 重 7 4 . 0 % 。從業人員 6 7 0 . 4 2 萬人 ( 來 源 ：深圳市 2 0 0 8 年國民經濟和社會發 展統計公報）。全市從業人員中農民工的數量遠遠超過深圳戶籍員工， 農民工佔非深圳戶籍員工的絕對多數，並已經成為產業工人的重要組成 部 分 。為解决農民工的養老保險權益問題，深圳市早在 1 9 8 7年就出臺了 養 老 保險辦法，將農民納入城鎮職工養老制度體系之内。經過近 2 0年的 改 革 、探 索 和 實 踐 ，在基本養老保險參保和待遇享受等方面，農民工與 深圳戶籍員工基本實現了統一政策、統 一 管 理 、統 一 徵 收 、統一待遇的 “ 四統一 ” 。截至 2007年7 月3 1 日 ，農民工在深圳市參加基本養老保險的 已有3 4 1萬 人 ，佔全市企業基本養老保險參保人數的 75. 6%; 按月享受養 老保險待遇的農民工總計 2 2 0人 ，人均月領取養老金達 1, 2 9 8元 。深圳市 農民工養老保險政策是典型的 “ 納入型 ” 養 老 保 險 模 式 ，即農民工在就 業地的企業工作，建 立 勞 動 關 係 後 ，便與就業地城鎮戶籍職工一樣，由 企業和個人繳納基本養老保險，並按規定享受與城鎮戶籍職工相同的基 本養老保險待遇。深圳模式的優點主要有：1 . 制度效力層級相對較高，法 規 較 為 完 善 ：作為經濟特區和副省級 計 劃 單 列 城 市 ，深圳市同時擁有特區立法權和較大市立法權。早在 1998 年深圳就以地方法規的形式確定了農民工參加養老保險的權利，之後不 斷 對 養 老 保 險 條 例 進 行 修 改 完 善 ，明 確 了 農 民 工 的 參 保 範 圍 、繳費基 數 、待 遇 水 平 、基 金 管 理 、監 督 保 障 等 ，使農民工養老保險政策較為完

備且具有一定的强制性，較好地保障了農民工的養老保險權益。2 . 制度設計相對公平合理，符合我國城市化發展的方向：一是設計思 路符合農村勞動力向城鎮轉移，農村逐步實現城市化以及城鄉一體化的方 向 ，有利於城鄉養老保險制度的對接，促進城鄉統一的城鄉養老保險制度 的 形 成 ；二是在制度設計中將農民工納入統一的城鎮基本養老保險體系， 在保證了現有制度完整的前提下，又使農民工在參加和享受基本養老保險 方面獲得與城鎮職工基本相同的待遇，維護了農民的合法權益；在繳費費 率 、待遇上農民工與深圳市戶籍員工有適當差別，特別是繳費工資的確定 更加符合勞務工的真實收入水平，易於實現與城鎮基本養老保險制度的對 接 ，既體現了社會保障的公平性、普 遍 性 ，又考慮到了農民工的實際情 况 ；三是使用人單位在僱用本地戶籍員工和外地員工時的社會保險負擔大 致 相 同 ，既有利於各用人單位之間的平等競爭，又有利於促進城鄉勞動者 平等競爭就業機制的形成；四是擴大了基本養老保險的覆蓋面，使基本養 老保險的繳費人數大幅增加，在一定程度上有利於減缓城鎮戶籍人口 “少 子老齡化 ” 給基本養老保險基金收支動態、平衡帶來的負面影響。3 . 統 籌 管 理 起 點 較 高 ，技 術 手 段 較 先 進 ：一是深圳市農民工養老 保險從 1987年開始建立以來就實行了市級統籌，並 逐 年 規 範 ，形成了現 行 的 “ 二 級 核 算 ，三級管理 ” 模 式 。養老保險基金的市級統收支，有利 發揮基金的使用和保障功能 I 並有利於保障基金安全；二是社保經辦機 構的統一垂直管理模式，改變了社會保險分散和多頭管理格局，避免了 管理職能和經辦業務的交叉重叠，有 利 於 政 令 暢 通 ，提高工作和管理效 率 ；三 是 網上申報、網 上 自 助 繳 費 、網絡化管理等信息化技術的運用， 有效地降低了管理成本，提高了管理和服務水平。表 1 : 深圳市2002-2008年養老保險參保人數表年 份 2008年 2007年 2006年 2005年 2004年 2003 年 2002年參 保 人 數 總 計 5, 416, 720 4, 939, 714 4, 259, 328 3, 527, 526 2, 958, 940 2, 530, 921 2, 212, 360其 中 ： 城 市 化 參 保 人 數104, 775 105, 121 104, 932 103, 109 99, 586資料來源：深圳市社會保險基金管理局網站

三 、深圳養老保險面臨多項挑戰在深圳養老保險制度建設與發展的過程中，需要妥善應對老齡化、 群 體差 距 大 、就 業 形式多樣化、基金赤字等多種現實的挑戰，只有拓新 養老保險改革思路，以 人 為 本 ，科 學 規劃應對之策，方能在現實挑戰面 前立於不敗之地。(一）人口老齡化即將到來人口老齡化使老年人撫養比不斷上升，必然對養老保險造成直接的 衝 擊 ，人 口 學家預測，2 0 1 0年到2040年將是我國老齡化最快的時期 ，65 歲以上人口佔總人口的比例，將在 22% -26% 之 間 徘 徊 ，而且深圳的老齡 化程度將高於全國水平。為 此 ，深圳需要積極應對老齡化對養老保險制 度 的 挑 戰 ，充分發揮統帳模式應付人口老齡化的優勢。( 二 ) . 群體之間差距大社會結構在快速分化中形成了不同群體之間的巨大差距，如國有企 業 職 工 、其它所有制企業員工、農民工等不同社會群體，受路徑依賴和 現行制度的影響，不可避免對養老保險制度有不同的需要。(三 ）就業形式多樣化就業形式多樣化，尤其是第三產業屬於深圳大力發展的產業類別， 第三產業的就業形式更趨靈活、 多 樣 化 ，靈 活 就 業 、勞 務 派 遣 、自我僱 用等越來越多的普遍存在。這些新型的就業形式缺乏穩定的僱用主體， 對建立在穩定勞動關係基礎上的養老保險制度形成挑戰。(四 ）政策調整、經濟環境變化國家制定的農民工養老保險辦法擬於近期頒布實施。辦 法 規 定 ：農 民 工 養老保險關係轉移時，單位繳納部分按 10%進入農民工個人賬戶， 超過部分進入地方養老保險共濟基金。届 時 ，農民工個人繳費和單位繳 費都將全部轉移，現行的 10%共 濟 部 分 不 再 留 存 ，深圳市養老保險基金 可能出現較大的缺口。由於全球金融危機的影響，經濟發展速度放缓、 企業故益下滑將對社保徵收工作造成一定影響。此外一些養老保險政策 還有待調研和完善，如養老保險省級統籌實施、農民工養老保險制度出 臺後深圳如何應對和銜接。

四 、人人老有所養--城市全民養老保險改革措施展 望 未 來 ，深圳在深化養老保險制度改革的同時面臨衆多挑戰，唯 有 積 極 應 對 ，科 學 籌 劃 ，提出革新 的 戰 略 措 施 ，建設更加適應人口年齡 結 構 、產 業 結 構 、勞 動 力 結 構 ，適應上位養老保險政策、適應新的經濟 社會形勢變化。養老保險制度是一個全社會的制度安排，主要從國家層 面進行設計和考慮，本文僅從深圳一地的角度來談養老保險的改革，不 涉及全國層面的改革問題，並且是在現行政策框架下提出的一些有可行 性的改革措施，並非總體思路設計。(一）科學調整養老保險缴費比率養 老 保 險 基 金 運 行 要 遵 循 “ 收 支 平 衡 、略有節餘 ” 的 原 則 ，養老 保險制度才能長期、持 續 、健 康 地 發 展 ，否則一旦基金出現較大缺口， 甚至因此而崩潰，損害的將是全體參保人員長期的根本利益。由於深圳 是一個年輕的城市 ，撫 養 比 例 較 高 ，深圳的養老保險繳費比例一直是比 較 低 的 。但隨著我市人口逐漸老齡化，企業退休人數日益增加，我市企 業養老保險共濟基金已無法維持收支平衡，共濟基金缺口達到了十幾個 億 ，個人帳戶也已無法做實。經 測 算 ，按 2 0 0 6年修訂後的養老保險條例 的 規 定 ，將基本養老保險繳費比例由 13%提 高 到 18%後 ，5 年内年我市 可達到共濟基金收支平衡，實現國務院提出的做實個人帳戶的要求。即 便是提高了缴費比例，深圳 18% 的養老保險繳費比例仍是全國的最低水 平 ，將來隨著深圳市退休人數進一步增加，有必要適時再次提高繳費比 例 ，以達到養老保險基金平衡的目標。(二) . 建立更加人性化的 “延繳延退”制度延 繳 延 退 制 度 是 指 員 工 達 到 退 休 年 齡 時 ，因未滿繳費年限而不能 按月領取養老金的，可 以 繼 續 繳 費 ，至繳費年限期滿後再按月領取養老 金 。基於我市的實際人口結構情况和基金承受能力，目前未將覆蓋範圍 直接擴大到所有員工，而是從首先保護戶籍員工利益的角度出發，將延 缴延退制度限定在了戶籍員工範圍内。規定戶籍員工達到退休年齡時， 不 符 合 按 月 領 取 養 老 金 條 件 的 ，可以繼續繳費至符合按月領取條件時 止 。這一規定避免了戶籍員工達到退休年齡時，因不能按月領取養老金

條件而導致的與按月領取待遇人員之間的養老保險待遇差距懸殊、醫療 無保障等問題；也解决了戶籍員工的補交養老保險費問題；並 且 ，延後 支付養老保險待遇還可以從一定程度上緩解養老保險基金的壓力。放 眼 未 來 ，延繳延退制度應擴大適用範圍，非深圳戶籍員工滿足一定條件 的 ，也應可以延繳延退，從而更好地保障員工的公平養老權益，實現養 老保險基金的安全。(三). 建立人人老有所養的基本養老保險最低保障綫基本養老保險最低保障綫是指授權政府根據物價水平、居民生活水 平 和 基 金 的 承 受 能 力 情 况 ，規 定 基 本 養 老 保 險 的 最 低 保 障 綫 ，退休人 員 基 本 養 老待遇達不到最低保障綫的，按 最 低 保 障 綫 的 水 平 發 放 。最 低 保 障 綫 可 以 確 定 一 個 標 準 ，如 ：深圳戶籍退休人員不低於深圳市城 鎮上年度職工平均工資的 2 0% ，非深圳戶籍退休人員不低於最低工資的 5 0 % 。也可采取相對靈活的辦法，最低保障綫一年一定，每年由政府公 布 後 執 行 。基本養老保險保障綫 相 對 於 普 惠 制 的 養 老 救 濟 金 更 好 ，因 為 後 者 容 易 助 長 懶 惰 思 想 ，保障綫制度則沒有後者存在的不鼓勵就業 的 問 題 。( 四 ) . 科學設置養老保險轉移方法參 保 人 養 老 保 險 關 係 轉 移 ，涉及到養老保險權益能否有效實現的 問 題 ，目前有兩種解决非深圳戶籍人員養老保險轉移問題的思路：辦 法 一 ，只 允 許 轉 保 不 允 許 退 保 ，非深圳戶籍的參保人在達到法定退休 年 齡 前 離 開 深 圳 ，可 以 申 請 將 養 老 保 險 關 係 、個人帳戶積累額和共濟 基金中本人繳費工資的 8 % 轉移到其戶籍所在地的社會保險機構，終結 其 在 深 圳 市 的 養 老 保 險 關 係 ；辦 法 二 ，採 取 轉 保 多 給 、退保少給的辦 法 ，非深圳戶籍的參保人 在 達 到 法 定 退 休 年 齡 前 離 開 深 圳 ，可以申請 將養 老保險關係、個人帳戶積累額和共濟基金中本人繳費工資的 8% (合 計 為 16% )轉 移 到 其 戶 籍 所 在 地 的 社 會 保 險 機 構 ，也可以申請全額領取 8 % 的 個 人 帳 戶 積 累 額 ，終結其在深圳市的養老保險關係。如果在現實 中 採 用 第 二 種 方 法 ，應 用 轉 保 退 保 自 願 的 原 則 ，更有利於參保人養老 保險權益的實現。

參考文獻1 . 鄭功成：《中國社會保障改革與發展戰略一理念、目標與行動方案》 ，人民 出版社，20082 . 湯庭芬：《深圳勞動關係發展報告(2009)》 ，社會科學文獻出版社，20093 . 顧 雲 、凌 旭 ： 《深圳市農民工養老保險管理研究》 ，發 表 於 《深圳勞動保 障》2008年第1期4 . 深圳市社會保險基金管理局有關總結材料。

香港全民養老金應與中國養老保險銜接梁寶霖 / 石炳坤 / 莫泰基1 前言《香港基本法》 規 定 香 港 特 區 的 一 國 兩 制 ，有 效 期 五 十 年 不 變 ， 即在 2 0 4 7年 後 未 必 會 繼 續 一 國 兩 制 。即 使 延 續 下 去 ，也因現時有數十 萬 港人北上工作和十數萬中國内地人士到港工作，需要有一銜接的養 老保險制度方便這兩批人士在内地或在香港退休生活。加上一個成熟 的養老保險制度需要 3 0 至 5 0 年 來 發 展 ，現時便 應 構 思 制 度 上 的 銜 接 。 由 於 香 港 特 區 是 中 國 一 個 小 地 方 ，香港養老制度應參考内地的大制度 來 加 以接軌。但 是 ，由 於 中 國 社 會 保 險 制 度 尚 處 於 未 定 型 的 階 段 ；現時須借助 《社會保險法》草案來推進社會保險制度的改革，故此必須先討論中國 養老保險的定型方案，才可談論香港養老制度如何依附中國的大制度來 發 展 。養老金須公平公正現時討論中國養老保險的基調是發展全民人人共享平等的社會保 險 待 遇 ，並要為實現城鄉一體化的制度而努力。中國人民大學鄭功成教 授是全國人大常委並主筆 2 0 0 8年 的 《中國社會保險政策與發展戰略》 明 確 指 出 ：中國社會保障必須堅持公平、正 義 ，共享的價值觀念，平等地 看待每一位國民並保證滿足其基本生活需要，普遍地增進國民的福利， 不 因 身 份 ，性 別 ，民族或地域等差异而歧視任何人，促進結果公平或盡 可能合理減少結果的不公平。因此社會保險立法必須創造公平，維護公 平 ^ 促進 公 平 。中國發展研究基金會，包括很多國務院發展研究中心，中國社會科1 作者為香港社會保障學會執委

學 院 ，北京大學及社會保障部等研究人員，曾於2 0 0 9年3 月 發 表 了 《構 造全民共享的發展型社會福利體系》 的中國年度發展報告，也是重點强 調必須建設全民人人共享的社會保險制度。因此中國基本養老保險制度 不能繼續維持城鄉二元化結構，而是努力發展全國公民人人享有養老金 的 制 度 ，確保人人年老時包括農民都肯定獲得基本養老金，直至其去世 為 止 。2009年4 月國務院公開發表的《國家人權行動計劃》 中亦明確表示必 須著力破除城鄉二元結構，故 此 ，肯定中國必須要發展職工，農民與公 務公職人員同享劃一及統一養老保險制度。2 0 0 9年8 月4 日國務院通過農 村養老保險試點指導意見，農民6 0歲後可享受國家普惠式養老金每月 55 元 ，但仍停留於二元制度。訂立城鄉職工月平均工資要打破城鄉二元制度的首要條件是儘早儘快重新界定社會職工月平 均 工 資 的 統 計 ，不能再局限於城鎮單位如國有單位，城鎮集體單位聯營 經 商 ，股 份 制 經 濟 ，外商投資經濟和港澳臺投資經濟單位的年度工資總 額 ，除以同期職工平均人數得到的。尚未包括城鎮的私營企業和個體工 商 戶 ，更未包括鄉鎮企業職工。而且工資總額統計的包括職工個人繳納 的 養 老 、醫 療 、住房等個人帳戶的基金，明顯推高了職工月平均工資， 因而在互聯網上被大多數網友質疑，有指出 6 0 % 勞動者的低工資未進入 統 計 内 。國 家 統 計 局 事 後 亦 承 認 並 正 在 修 訂 。因此要打破城鄉二元結 構 ，就必須包括所有城市和鄉鎮的勞動者。即使暫時不包括從事農林業 的 農 民 ，把平均工資擴展至鄉鎮企業的職工，和城鎮私營企業及個體戶 是必須和合理的。廣東省珠海市和東笼市早於年前便進行這樣的平均工 資 統 計 ，合理地成為社會保險金徵收，基 本 養 老 金 ，最低工資標準和人 身損害司法赔償的平均工資數據標準。2 0 0 7年國家統計局公布的年度月平均工資約為人民幣 2, 0 0 0元（除另 有註明外以下均指人民幣），這是城鎮職工月平均工資；而農民工及鄉鎮 企業職工大多領取最低工資或稍為好些，約平均 6 0 0元 左 右 。以 1. 2億城 鎮職工和約兩億農民工及鄉鎮企業職工計算，新計算稱為城鄉職工月平

均工資估計約為 1，2 0 0元 。鄒農儉於 2009年發表的 2006年江蘇農民工調查 報告指出農民工平均收入為 1，2 0 5元 ；相信不同地區的農民工工資調查有 助更精確的推算。因此採用新的城鄉職工月平均工資將成為新的養老金 計 算 標 準 ，而養老保險的徵收金額擴大至農民工和鄉鎮企業職工而有所 增力口 。設最低養老金如 是 者 ，我們便可確立城鄉一致的平均工資基礎去建立城鄉一體 化的統一養老保險制度。我們建議設立劃一的最低養老金制度給予沒有 能力繳費的 6 5歲 高 齡 人 士 。最低養老金標準是城鄉職工月平均工資的兩 成 。在 此 基 礎 上 ，有能力繳費每滿一年，便多發給 1%工資作為養老金， 直至7 0% 上 限 。全 國 人 士 ，不論農民或城鎮低收入士和殘疾人士 ，都是 依照此單一制統一執行。繳費規定是依照國際規例，收入低於城鄉職工 月平均工資的四成便可申請免繳費，高於四成則必須繳交 8%; 企業則必 須交總工資的 2 0 % ，自僱人士如個體戶，農民則交 1 4 % 。這個建議制度 已經過初步運算，證實可持續實行。設立 最 低 養 老 金 的 好 處 是 可 以 使 全 民 共 享 養 老 金 ，使城鎮和鄉村 的低收入人士，沒 有 經濟能力繳費，也享有城鄉月平均工資的最低養老 金 。以2 0 0 7年 推 算 ，兩成城鄉職工月平均工資為 2 4 0元 ，達到 2 0 0 7年農 村中等收入戶的平均生活消費水平（見表 1) ，在城鎮亦稍高於最低生活保 障金 ( 見表2) 。但較經濟發展合作國家的第一層公營養老金替代率平均三 成 ，還是有差距的，但可依國力逐步調整至三成的水平。提供兩成替代率的最低養老金給予沒有能力繳費的低收入人士如農 民及城鎮殘疾人士，應 該 是 沒 問 題 。因為不給予養老金，政府也要給予 最低生活保障金，何况 2 0 0 9年8 月國務院已宣布試推行為 6 0歲農民給予普 惠式養老金。本文不建議為農民另辟一攔給予普惠養老金，而是劃一給 予那些收入低於城鄉職工月平均工資四成以下的人士因而被豁免繳費但 同享有最低養老金。這 樣 的 做 法 ，好處是 城 鄉 一 體 化 ，劃一在這水平不 用 繳 費 ，劃一在 6 5 歲同享有工資二成的最低養老金。以推算 1, 2 0 0 元為城 鄉職工月平均工資計算工資兩成即 2 4 0 元 ，比起現時北京、天津等地給予

農民普惠養老金200元 ，還要高些而城鎮低收入人士也能享有較低保為高 的最低養老金。可持續的問題有人擔心這樣做法不能持續，但 只 要 細 心 粗 算 ，便可知道中央人民 政府及各級人民政府是有能力協同支付的，根據現時 1. 2億 6 5歲老人人 口 ，其中 5 千 萬 已 享 有 養 老 金 。給予 7 千 萬 老 人 的 最 低 養 老 金 ，每年開 支約為2 千 億 元 ，即使全部由中央政府負責，也只不過是 2 0 0 8年財政收 入的 3 % ，只佔 2 0 0 8年底的養老基金收入 8 千億元合計的 19. 8% 。未及政 府應負責的 2 5 % 最 低 水 平 。這 是 因 為 國 際 慣 例 ，養 老 金 是 由 僱 主 ，僱員 和 政 府 三 方 共 同 負 擔 的 ，換 言 之 ，政 府 也 是 負 責 三 分 一 的 基 金 。而現 時的最低養老金開支不到 2 0 % ，很明顯不用擔心會超出三分一的預算， 制 訂 為 政 府 負 責 分 擔 四 分 一 ，也 可 以 放 心 。何 况 ，只要低收入人士收 入高過城鄉平均工資的四成，便 須 繳 費 。以 現 時 估 算 ，即約 4 8 0元 ，估 計有兩成農民有能力繳費（見表 1 ) ，很 多 農 民 工 也 有 能 力 負 擔 得 起 ，而 不 用 採 取 退 保 辦 法引致社會保險行政混亂。而 這 樣 的 統 一 制 度 ，既可 破 解 二 元 結 構 ，同 時 又 可 達 致 全 民 共 享 養 老 金 的 做 法 ，使職工與農民 享有相同待遇。符合國務院規定在此最低養老金 2 0 % 的 基 礎 上 ，城鄉勞動者繳費每滿一年多給工資 1%的 養 老 金 ，可直至 70% 上 限 。這是 2005年 國 務 院 《關於完善企業職工 基本養老保險制度的决定》所 規 定 的 。因此是順理成章，而規劃 7 0 % 為 上 限 ，亦可兼顧 1951年 《勞動保險條例》給予職工養老金待遇的水平， 可謂相當合適和照顧到現時工作可以從 16歲一直做到 65歲這個目標退休 年 齡 水 平 。若以 1997年實施退休保險起計，可以花多 2 0年時間逐步提高 退 休 年 齡 ，即約在2 0 3 5年才達至 6 5歲的目標退休年齡，因而不會有太大 的 影 響 。換 言 之 ，若以 7 0 % 最 高 額 養 老 金 計 算 ，2 0 0 7年時月可領取 8 4 0元 ， 約為先前城鎮月平均工資 2 , 0 0 0 元 的 四 成 ，一年總數超過 1萬 元 ，高於 2007年城鎮人均消費開支 9 , 9 0 0元 。即使拿 6 5 % ，也有 9，3 6 0元與人均消

費開支相近。而20 0 7年農村人均消費為 5，100元 ，即城鄉職工月平均工資 的3 5 % 。換 言 之 ，只要農民工繳費 15年 ，或出城務工 15年便可達標。因 此 ，這設計是簡單易明可行，且 對 待 全 國 公 民 ，公 正 公 平 。真正實踐以 工 助 農 ，以城鎮帶鄉的做法。維持城鎮養老金水平當 然 ，實施此計劃時會因城鄉職工平均工資拉低了城鎮職工養老金 收 益 。因 此 ，必須維持城鎮職工上年底收益不變，更要加上依通脹向上 調 整 ，直至新基礎養老金依工資增長率調整追上至統一待遇，相信反對 聲音不會很大，約在十數年後才可達統一標準，劃 一 待 遇 。至於公務員 的養老金現時是以工資的九成計算。應在此法實施後凍結於現有水平， 讓城鄉職 工 工 資替代率追上其水平形成統一標準。但估算計需時 3 0至90 年 不 等 ，故越早實施越好。聯合國的精算上 列 構 思 的 可 行 性 很 高 ，因為聯合國在 2 0 0 7年曾經為全球發展中 國家進行精算評估全民劃一基礎養老金的可行性。它是以 2 0 0 5年開始 為發展中不同國家提供每日一美元的相等購買力的基礎養老金給予當 地 所 有 六 十 歲 以 上 的 老 人 。這 個 測 試 包 括 中 國 ，類似給予全中國六十 歲以上的人群每月 2 0 0 多 元 人 民 幣 的 最 低 養 老 金 。結果發現開支只佔 2 0 0 5年中國全國生產總值的 0 . 6 3 % ，即不到 1 % 的 很 低 水 平 ，完全是中 國經濟能力範圍所能應付。若假設由 2 0 0 5年至 2 0 5 0年維持每日 1美元的 實 質 養 老 金 水 平 ，及假設這 4 5 年内以每年 5 % 的經濟增長率速度發展至 2 0 5 0年 ，當年的最低養老金開支為當年的全民生總值的 0 . 2 1 % ，比2005 年 的 還 要 少 兩 倍 多 。可 見 上 列 構 思 的 持 續 性 和 可 行 性 極 高 ，何况所建 議的最低養老金是只給予滿 6 5週 歲 的 全 國 老 人 。因 此 ，中央人民政府 很 難 堅 持 只給予現時試點的每月 5 5 元而不是 2 0 0 多元的解决貧困的農 民養老金問題。詳情請參考聯合國 W o rld E co n o m ic A n d S oc ia l Survey 2 0 0 7年經濟社會調查報告。香港可以怎樣做香港現時所謂的養老保障是單靠 2000年實行的勞資雙方各繳費5% 的

强制私營公積金。本質上是協助資方對沖長期服務金和交由私營金融機 構信托投資股票的一種金融工具。早已有多方批評 3 0 年後所積累的不够 社會援助水平的養老金，皆因投資回報受金融波動衝擊如近期頻繁的金 融風暴和本質向上資源分配的做法所致。而且現時的老人，家 庭 主 婦 ， 失業者和殘疾人士是全不受保障的。因此很多民間團體和學術團體皆指 出其欠缺世界銀行所指的和經濟合作發展組織所建立的第一層隨收隨 付的公營基礎養老金。現時已有七十多個社團聯合組成的爭取全民退休 保障聯席所倡議的全民養老金計劃，相當類似上文倡議的中國最低養老 金 。它是建基於勞資和政府三方平等繳費工資各 2 . 5 % ，只要拆除繳費工 資水平 上 限 ，便可持續跨越人口老化高峰期至精算期内 5 0 年 ，即到 2 0 5 6 年 ，都能為 6 5 歲以上的所有老人，提供每月三千元港幣的統一支付養老 金而不用資產審查，使全民共享而不會出現赤字，這亦即是香港平均工 資的 1 8 % ，較中國最低養老金的 2 0 % 水 平 ，低了 2 % 。因此只要香港特區 政府立法推行這樣的全民養老金，便可達致中國養老保險的安全網保障 水 平 ，這裏所指最低養老金，而且有望在此基礎上考慮會否設置 7 0 % 工 資替代率上限的養老保險制度，相信依香港現時的經濟發展水平來看， 是完全有能力實現的。這 樣 ，香港的養老保險制度便有望銜接國家的養 老保險制度。事實上同樣實行一國兩制的澳門特區也有相同的養老保險制度銜接 問 題 ，因此澳門民衆和政府也應開始考慮這樣制度的養老金，正好解决 他們現時的難以持續的養老金制度。建立亞洲劃一養老金替代率的可行性這樣的全民養老金計劃不但有助銜接中國最低養老金制度，而且更 可成為亞洲劃一養老金替代率的典範。前文已說明聯合國於 20 0 7年成功 精算測試全球發展中國家實行劃一每日一美元的全民養老金的可行性和 可 持 續 性 ，結果證實亞洲國家，除 了 尼 泊 爾 ，都能花少於國民生產總值 的1 % ，便能建立 5 0年可持續劃一全民養老金制度，使 60歲 以 上 ，包括農 民都能共享養老金生活。在 此 基 礎 上 ，再考慮到各國的都市化和現行已 達勞資平均各繳納 9 % 的亞洲各國退休保障制度，本人 ( 莫泰基）亦於數月

前由香港社會保障學會主辦的亞洲社會保障會議中，發表論文論證亞洲 有望實行勞資和政府實行三方繳費各 6% ，便可成功統一實行劃一平均工 資 18%的全民養老金制度。這樣不但有助亞洲擁有統一養老制度，使工 人可以自由流動到各自不同的地方工作，而且邁向建立像歐盟早前努力 把歐洲會員國的不同社會保障制度統一的做法提供更為有效的發展。因 為亞洲各國的社會保障制度尚在發展階段，很 多 還 未 有 定 型 ，可以趁此 時 機 ，爭 取 共 識 ，建立亞洲各國統一或相近的制度 ， 將有助吸引人才相 互 流 動 ，增加經濟發展亦可為實現全亞洲統一貨幣亞洲元，建立更多的 基 礎 。看來中國政府更處於有條件和具有國際責任去推動這樣的亞洲各 國互相銜接社會保障制度的做法，這樣更證明港澳兩地更應急切考慮與 中國内地銜接養老金制度的倡議。參考文獻1 . 香港社會保障學會：《五合一社會保障方案：综合社會保障政策建議書》 ， 2000年6月。2 . 香港社會保障學會：《中國社會保險法必須達成全民共享》 ，刊 於 《化威脅 為安全》 ，香港社會保障學會2 0周年文集，香港社會保障學會出版， 2 0 0 9年 10月 。3 爭取全民退休保障聯席（資料採編），2009年 。4. U n ited Nations (2007). W o rld E conom ic and Socia l Survey 20075. H enry M o k (2009). A U n if ie d U n ive rsa l F la t Rate Pension F o r A sian C om m unity , in the Conference Proceedings o f A s ian R egional R oundtable on Social Security 8-9 O ctober 2009，pp. 327-331.表 1 . 農村居民家庭收入五分組生活消費水平比較 (2007年)低收入戶 中低收入戶 中等收入戶 中高收入戶 高收入戶年開支* 1, 851 2, 358 2, 938 3, 683 5, 994月開支*\ 154 197 245 307 500* 所指金額為人民幣說明佔農民二成的高收入戶其消費開支高於估計城鄉職工月平均工資1, 200元的 四成最低工資水平4 8 0元 ，因此有能力繳交養老金保險費8 % 或14% 。

表2 構思的最低養老金及各地區的城鎮低保金額的比較地區年平均 工資(a) 工資(b)=a÷12最低養老金(d)=(c)× 20%城鎮低保綫比較 比較(d)-(e)北京 46, 507 3, 876 2, 325 465 330 +135天津 34, 938 2, 912 1, 747 349 330 +19河北 19, 911 1, 659 996 199 159 +40山西 21, 825 1, 794 1, 076 215 164 +51内蒙古 21, 884 1, 824 1, 094 219 172 +47遼寧 23, 202 1, 934 1, 160 232 193 +39吉林 20, 513 1, 709 1, 026 205 153 +52黑龍江 19, 386 1, 616 969 194 178 +16上海 49, 310 4, 109 2, 466 493 350 +143江蘇 27, 374 2, 281 1, 369 274 245 +29浙江 31, 086 2, 591 1, 554 311 262 +49安徽 22, 180 1, 848 1, 109 222 201 +21福建 22, 283 1, 857 1, 114 223 199 +24江西 18, 460 1, 533 920 184 153 +31山東 22, 844 1, 904 1, 142 228 217 +11河南 20, 935 1, 745 1, 047 209 152 +57湖北 19, 818 1, 652 991 198 163 +35湖南 21, 534 1, 795 1, 077 215 168 +47廣東 29, 443 2, 454 1, 472 294 218 +76廣西 21, 898 1, 825 1, 095 219 161 +58海南 19, 357 1, 613 968 194 161 +33重慶 23, 098 1, 925 1, 155 231 178 +53四川 21, 312 1, 776 1, 066 213 175 +38貴州 20, 668 1, 722 1, 033 207 156 +51雲南 20, 481 1, 707 1, 024 205 170 +35西藏 46, 098 3, 842 2, 305 461 226 +235陝西 21, 296 1, 775 1, 065 213 158 +55甘肅 20, 987 1, 749 1, 049 210 156 +54青海 26, 166 2, 181 1, 308 262 177 +85寧夏 26, 210 2，184 1, 311 262 182 +80新疆 21, 434 1, 786 1, 072 214 138 +76註 ：以上所指金額為人民幣月平均 城鄉平均工資x60％ (e)(c）= b）(

第八屆海峽兩岸社會保障學術研討會 1 2月4 日 上午

當今社會保障制度存廢之爭及其啟示童星1當今世界各國的社會保障制度都遇到了強勁的挑戰。美 、英 、德各 國 領 導 人 和 政 府 都 在 試 圖 走 出 一 條 中 間 道 路 ，調 和 國 内 各 界 別 、各階 層對於社會保障制度所持的各種不同的見解和主張 1。各 界 別 、各階層 的 不 同 見 解 和 主 張 千 差 萬 別 、大 相 徑 庭 ，既 有 水 火 不 容 之 處 ，也有重 疊 交 叉 部 分 。如 果 用 一 條 數 軸 來 表 示 ，其一端是全盤肯定社會保障乃 至 福 利 國 家 制 度 ，另 一 端 是 全 盤 否 定 福 利 國 家 乃 至 社 會 保 障 制 度 ，那 麼 這 些 不 同 的 見 解 和 主 張 幾 乎 布 滿 了 整 個 數 軸 。換 句 話 說 ，各 界 別 、 各 階 層 的 國 民 對 於 社 會 保 障 制 度 的 見 解 與 主 張 ，是沒有間斷的一個 “ 連續統” 。一 . 對社會保障制度的否定當前社會保障制度特別是其中的福利國家類型，飽受批評指責的理 由主要有以下幾點：1. 社會保障支出龐大，財政困境越來越嚴重多 ，費用開支越來越驚人，其增長速度遠遠超過了經濟增長的速度和國 家財政收入增長的速度。西方各發達國家的社會保障開支已經佔到政府 財政總支出的 1/3至 1 / 2 ，佔到國内生產總值的 1 /4至 1/3 ' 成為不堪重負的 沉 重 包 被 ，越來越難以為繼。1 作者為南京大學教授、澳門社會保障學會顧問社會保障的閘門一旦開啟，必然覆蓋面越來越廣，享受人數越來越 社

表1 西方幾個主要國家社會保障支出佔GDP與財政支出的比重2類別 國家社會保障支出佔國民生產 總值的比重（ 1995年）社會保障支出佔中央財政支出的 比重（1960-1995年的平均數）國家福利型瑞典 35. 8%丹麥 32. 2% 42. 02%英國 29. 8%自保公助型美國 33. 2%日本 25. 8% 40. 88%德國 33. 9%2. 勞動成本上升，國際競爭力減弱高福利依靠高稅收支撐，沉重的社會保障稅費的徵繳提高了勞動費 用 ，減弱了企業及其產品的國際競爭力。歐洲各發達國家的稅收總額普 遍接近國内生產總值的 1/2(瑞典等國則超過了 1/2) ，企業為職工支付的保 險金佔工資總額的比例也接近 5 0 % 。這就嚴重影響了本國企業的發展， 削弱了本國企業及其產品在國際上的競爭力。3. 減少了本國的職業崗位和就業機會沉重的社會保障稅費負擔，導致許多企業特別是勞動密集型產業的企 業轉移到國外，這既影響了本國經濟的發展，也大大減少了本國的職業崗 位和就業機會。反 過 來 ，由此形成的本國失業人員和貧困人員的增加，又 致使社會保障支出進一步擴大，從而陷入了惡性循環的 “ 怪圈” 。4 破壞了人們就業和努力工作的積極性沉重的社會保障稅費也落到了勞動者個人頭上，瑞典個人所得稅邊 際稅率達到了 7 0 % 至8 0 % ，導致加班一天的收入絕大部分被徵稅，而在 家泡一天病號卻能得到全額工資。高額的所得稅和普遍的福利二者共同 作 用 ，磨滅了人們努力工作的動力，破壞了人們參加工作的積極性，因 為保障稅費增加意味著工作報酬降低，而過份慷慨的補償又助長了受益 者的依賴心理和依賴行為。5. 社會保障制造了大量不創造價值的公職 3福利國家為了管理日益復雜的福利工作，從中央到地方組建了一整

套臃腫的官僚機構，組織了一支魔大的專業隊伍，這支隊伍中包括各種 等 級 的 專 家 ，如 醫 生 、心 理 學 家 、調 查 員 、社 會 工 作 者 、就 業 顧 問 等 ， 以及受理申請、建 立 檔 案 、處理日常事務的行政管理人員。維持這支隊 伍的費用有時甚至超過向國民提供福利津貼的支出，例如意大利羅馬市 政府救濟機構就把它的預算費用的 60%花在了行政管理方面。6. 擠佔生產資金，影響經濟發展社會保障制度下的高福利與高消費，嚴重擠佔了生產資金，減少了 可用於投資的資金儲備，從 而 導 致 高 利 率 、低 投 資 ，使固定資產投資增 長 緩 慢 ，削弱了經濟進一步發展的物質基礎。7. 社會保障加劇了通貨膨脹從 微 觀 上 看 ，扣 繳 高 額 的 社 會 保 障 稅 費 ，使僱員的實際工資收入 減 少 ，因而僱員要求增加工資；工資的增加導致扣繳更多的社會保障稅 費 ，僱員又要求增加工資，如 此 循 環 往 復 ，永 無 盡 頭 。從 宏 觀 上 看 ，社 會保障的支出絰常造成政府的赤字財政，中央銀行不得不多發貨幣，這 也引起或推動了通貨膨脹。8. 顛倒了政府與公民的關係，滋 生 懶 漢 和 “ 寄生蟲 ”普 遍 而 過 高 水 平 的 社 會 保 障 ，既 過 份 擴 大 了 政 府 的 職 權 ，使之能 夠暢通無阻地幹預經濟活動，破 壞 市場的正常運行，並控制成千上萬家 庭和私人生活領域，危 及 公 民 的 自 由 ；又促使國民產生對政府的嚴重依 賴 ，喪失自主性、創造性和責任感，甚 至 涂 為 懶 漢 和 “ 寄生蟲” 。综 上 所 述 ，他們 得 出 的 結 論 是 ：摧 毁 福 利 國 家 ，壓 縮 社 會 保 障 ，充 分依靠市場機制，以創造就業崗位，刺激經濟增長。二 、對社會保障制度的肯定反 之 ，當前福利國家特別是一般的社會保障制度深受歡迎和肯定的 理 由 ，則主要有以下幾個方面：1. 社會 保障是社會的 “ 安全閥 ” 和 “ 減震器 ”實施社會保障制度保障了大多數人的最低經濟要求和社會需求，使 社會保持相對穩定，起 到 了 社 會 “ 安全閥 ” 和 “ 減震器 ” 的 作 用 。 “二 戰 ” 以後幾十年間西方國家一直沒有發生較大的社會動蕩和革命風潮，

社會保障制度功不可沒。2. 社會保障調節社會供求關係，推動經濟平穩發展實施社會保障制度能夠適當調節社會需求。在經濟繁榮期推遲或抑 制 消 費 ，避免高經濟增長與高通貨膨脹並存；在經濟蕭條期則刺激或擴 大有效需求，促使經濟早日走出危機的低谷。從而社會保障起到了 “削 峰填谷 ” 、調 節 社 會 總 需 求 和 總 供 給 的 平 衡 、推動經濟發展的積極作 用 。3. 社會保障有利於提高國民的素質，促進社會文明發展實施社會保障制度有利於提高人的素質和生活質量，促進社會文明 發 展 。一 直 以 來 ，國民教育和醫療保健在社會保障體系中始終佔據著極 為重要的地位，福利國家將其作為公共物品和公共服務，以低收費甚至 免費的方式一視同仁地向全體國民提供，這就極大地提高了國民的科學 文化素質和生理心理素質，有 助 於 貫 徹 “ 以人為本” ，實現一切人的一 切方面的發展。4. 社會保障有助於產業結構的優化升級實施社會保障制度促進了第三產業的發展，有利於發達國家產業結 構 的 調 整 、優 化 、升級和經濟的協調發展，促進了發達國家以現代制造 業為主導的經濟結構轉向以現代服務業為主導的經濟結構。5. 社會保障有利於民主政治的發展社 會 保 障 制 度 與 民 主 政 治 制 度 相 互 促 進 ，相 輔 相 成 。社會保障事 關國民的切身利益，成為吸引國民參與政治生活的最佳切入點。國民福 利覆蓋面的大小和保障水準的高低直接影響了國家與地方領導人所獲選 票 的 多 少 ，民主政治的發展程度反過來又直接推動了社會保障事業的發 展 。在這二者相互促進、共同發 展 的 過 程 中 ，社會公平公正日益彰顯， 以人為本理念日益扎根，政府公僕形象日益鮮明。6. 完善的社會保障極大地提升了發達國家的國際形象實施社會保障制度特別是構建福利國家，為西方資本主義國家贏得 了良好的政治形象，不僅對廣大發展中國家產生了巨大的吸引力，也對 當年許多社會主義國家形成了強有力的 “ 差距壓力 ” 。上世紀 9 0年代蘇

(聯）東(歐 )地區許多社會主義國家改旗易幟，奉行民主社會主義即社會民 主 主 義 ，與此也有著直接的關聯。综 上 所 述 ，這派人士的結論是：社會保障是當代市場經濟運行的必 要 組 成 部 分 ，沒有社會保障體系就沒有社會經濟的穩定發展，因而社會 保障體系不能削弱，更不能取消，只能改革並進一步發展完善。三 、幾點啟示首 先 ，西方國家在社會保障領域所走過的歷史道路，昭示了不搞社會 保障不行，社會保障超越了經濟實力和國家財政所能承受的水平也不行！當年社會保障不斷發展、完 善 的 歷 史 表 明 ，它既適應了工業化和市 場經濟發展的客觀需要，也充分發揮了缓和勞資矛盾、調 節 供 求 關 係 、 維護社會穩定和經濟協調發展的積極作用；近2 0 多年來各國普遍進行的 社會保障調整和改革又表明，凡 事 “ 過猶不及” ，社會保障的水平如果 超越了經濟發展的水平和國家財政所能承受的極限，必然難以 維 繫 。所 以 結 論 在 於 ：不是要不要搞社會保障的問題，而是要搞什麼樣的社會保 障 的 問 題 。西方各國特別是其中的福利國家，目前在社會保障領域存在 的主要弊端可能是保障水平過高，超越了經濟發展和國家財政的承受能 力 ，即患上了 “ 富貴病 ” ；我國的情況卻迥然有異，改 革 開 放 以 來 ，我 國經濟持續高速增長，國家財政收入的增幅遠遠超過G D P的 增 幅 ，另一 方面社會保障的覆蓋面還極為有限，廣大的農村居民基本上沒有享受到 什 麼 保 障 ，城鎮中低收入者的保障水平還很低，國家財政開支中用於社 會保障方面的比重遠遠低於國際水平，也低於發展中國家的平均水平， 所以在我國，問題不在於得了 “ 富貴病 ” ，而在於保障嚴重不足。其 次 ，上述關於社會保障制度是非、得 失 、存 廢 之 爭 ，實際上涉及 到公平與效率、國家與私人、統一與差別等三對矛盾關係的處理。贊 成 實 施 社 會 保 障 的 學 者 和 政 治 家 ，通 常 偏 好 公 平 至 上 、國家至 上 ，追求無差別的境界；而反對社會保障特別是反對福利國家的學者和 政 治 家 ，則打著維護效率、私 人 自 由 的 旗 號 ，反對整齊 劃 一 。從政治學 立 場 上 看 ，前 者 激 進 ，後 者 保 守 ；從 經 濟 學 立 場 上 看 ，前者傾向於國家 干 預 ，後者則信奉市場自由。

再 次 ，馬 克 思 主 義 認 為 ，意識是對現實的反映，社會意識是對社會 存在的反映。在 社 會 保 障 領 域 ，人們思想觀點和立場態度上的對立和差 異 ，既反映了當今世界發展的新趨勢，又反映了社會上不同利益群體的 不同訴求。一 方 面 ，人們對社會保障的思想觀點和立場態度的不同，源於社會 保障制度特別是其中的福利國家制度在現實社會中所面臨的巨大挑戰， 它們主要是人口老齡化、經 濟 全 球 化 ，以及知識經濟和信息社會來臨的 衝 擊 。回顧 1 8 8 3年俾斯麥政府在德國 開 始 實 施 社 會 保 險 制 度 時 ，存在 著以下三個基本前提或日 “ 環境參數” ：一是德國當時國民的平均預期 壽命只有 4 6歲 ，名義上建立了覆蓋全體勞動者的養老保險制度，然而大 多數勞動者因為早在領取養老金的法定年齡到來之前就已去世，所以未 能成為該項養老保險制度的受益者；二 是 “ 鐵血宰相”俾斯麥依仗手中 國家機器的強制力，通過國家立法的形式，強行推行社會保險制度，無 論是僱員還是僱主，誰不遵從相關的社會保險法律，就將遭到 嚴 懲 ；三 是當時德國的產業結構以重化工業為支柱，企業多為勞動密集型，生產 方式多為社會化的機器大生產，家庭生活方式為男人掙錢、女人提供一 些 非 市 場 化 的 服 務 ，如在家照看孩子和撫養老人。然而在 1 0 0多年後的 今 天 ，上 述 三 項 “ 環境參數 ” 都已有了很大的變化，人 口 老 齡 化 、經濟 全球化成為不可抗拒的歷史潮流，世界經濟與社會正在發生著由二產為 主轉向三產為主、由資本經濟轉向知識經濟、由工業社會轉向信息社會 (後工業社會 )的深刻轉型。所有這些新變化，都對脫胎於 100多年前德國 經濟社會環境的社會保障制度產生了日益巨大、而且將會越來越大的衝 擊 ，使之難以維繫。另 一 方 面 ，人 們 對 社 會 保 障 的 思 想 觀 點 和 立 場 態 度 的 不 同 ，也源 於人們在現代市場經濟社會中所處的不同地位、所擁有的不同利益，僱 主 、富 人 、強勢集團通常會 對 社 會 保 障 制 度 頗 有 微 詞 、頻 頻 出 擊 ，勞 工 、窮 人 、弱勢群體本能地擁護並求助於社會保障這一安全網，而政府 及其官員則謹慎地在上述兩者之間 “ 走平衡木 ” 。當 然 ，我們不排除某 個 黨 、某 個 政 治 家 有 偏 向 於 僱 主 、富 人 、強 勢 集 團 或 偏 向 於 勞 工 、窮

人 、弱勢群體的右的或左的政治傾向，但既然作為民主社會中執政的黨 和 政 治 家 ，還 是 需 要 某 種 “ 平衡 ” 而 不 能 “ 一邊倒 ” 。更 何 況 ，西方民 主社會中的多黨政治其實主要是兩黨政治，恰恰就是通過具有上述兩種 不同政治傾向的黨派和政治家的輪流執政，來 求 得 上 述 的 “ 平衡” 。正 如鄭功成所描述的： “ 例 如 ，美國有兩大政黨即民主黨和共和黨，民主 黨人認為，社會成員的生活困境是社會環境欠佳或制度的不完善造成的， 政府應當努力改善環境、提 供 機 會 ，同時負起照顧人民生活的責任，故設 立社會保障制度是完全必要的；而且隨著各種社會問題的興起，政府還應 該不斷改善社會服務來配合人民的需要。在民主黨執政時或在民主黨主政 的州或市，還可以看出他們較為重視少數民族 (如 拉 丁 裔 、亞裔和黑人等 ) 和窮人的利益，能夠體恤他們的需要並常常為少數民族提供就業機會。共 和黨是保守黨，它的政綱卻與民主黨的政綱有很大差別，共和黨人不喜歡 政制的改變，他們在經濟上反對政府幹預，在福利上較民主黨明顯保守。 由於兩大政黨對福利問題的看法存在著很大分歧，每次不同的政黨執政， 美國的社會保障政策便會有一番變動。因 此 ，美國今天的社會保障制度， 既有羅斯福、杜 魯 門 、肯 尼 迪 、約 翰 遜 、克林頓等民主黨政府不斷擴大社 會保障的影子；也有艾森豪威爾、尼 克 松 、福 特 、列 根 、布 殊 、小布殊等 共和黨政府收縮社會保障的影子。” 4上 述 兩 種 不 同 觀 念 與 主 張 的 平 衡 ，其 實 也 是 “ 鈔票 ” 與 “ 選票 ” 的 平 衡 。 “ 鈔票 ” 是政府及其官員解決民生問題的物質基礎，它來源於 遵循市場規律的經濟活動； “ 選票”是政府及其官員地位合法性的社會 基 礎 ，它來源於大多數社會成員的選擇。政府及其官員如果只是一味地 聽 命 於 市 場 ，取 悦 於 富 人 即 “ 傍大款 ” ，而 不 關 心 民 生 ，不注重社會保 障 ，必 然 會 失 去 大 量 的 “ 選票 ” ，導 致 下 台 、在 野 。反 之 ，政府及其官 員如果只是一咮跟著 “ 選票 ” 走 ，在出台社會保障項目或政策之前並不 審 慎 考 慮 其 必 要 性 、可 行 性 及 發 展 的 可 持 續 性 ，就 會 出 現 資 本 外 流 、“鈔票 ” 枯 竭 的 局 面 ，最 終 還 是 難 以 保 住 “ 選票 ” 。所 以 ，社會保障究 其對於政府及其官員的意義來說，就是運用經濟手段，解 決 社 會 問 題 ， 實現政治目標！

最 後 ，西 方 各 國 正 在 普 遍 進 行 的 社 會 保 障 制 度 改 革 ，存在著以下 許多共同之處，盡管這些改革不能簡單地搬用到我國，但其追求福利增 長與經濟增長的平衡，追求社會保障收支計劃的平衡，完善管理監督機 制 ，對於我國社會保障制度的改革與完善還是具有借鑑意義的。1 . 提高退休年齡。一 方 面 ，可以通過工作年限的延長相應地延長繳 費 期 限 ，對社會保障計劃產生潛在的收入效應；另 一 方 面 ，工作年限的 延長又會減少受保人領取年金的期限，從而減少社會保障計劃的日常支 出 ，增加社會保障基金儲備。為了使延長退休成為人們的自願選擇，也 需要採取一定的激勵措施，如 瑞 典 規 定 ，如 果 推 遲 退 休 ，可按增加工作 年限的比例增加退休金。2 . 增 收 節 支 。各國採取的主要措施是提高繳納社會保險費的上限， 甚至取消上限；提 高 社 會 保 險 費 率 ，包括提高職工的保險費率和僱主的 保 險 費 率 ；征收社會保障所得稅，對 退 休 金 、疾 病 保 險 金 、殘疾 補 貼 、 失 業 救 濟 金 都 收 取 一 定 的 稅 。修 訂 社 會 保 障 金 的 調 整 辦 法 ，過去普遍 實 行 “ 社會保障金自動指數化 ” 制 度 ，即社會保障待遇標準自動隨著物 價 、工資或生活指數的變化進行調整，現在改為限制保障金的增長，從 而減少社會保障金的支出。3 . 改進社會保障體系的受益規則，引 入 “ 工作福利 ” 制 度 。 “工作 福利 ” 是指凡接受政府福利補助者，必須接受政府或立法規定的與工作 有關的特定義務，如 澳 大 利 亞 規 定 ，失業救助金領取人必須努力尋找就 業 機 會 ，並接受政府安排的再培訓計劃，否則剝奪救助金領取資格。社 會福利金由無償給付轉變為有償領取。4 . 政 府 社 會 保 障 責 任 向 私 營 部 門 轉 移 ，實 行 社 會 保 障 制 度 “私人 化 ” 、 “ 資本化 ” 。 “ 資本化” 即鼓勵私營部門以職業年金與私人養老 計 劃 、醫療計劃形式參與福利資源的配置，導致混合福利的興起。 “私 人化 ” ，即政府盡量縮小幹預社會保障的範圍和項目，把這些項目交由 非政府志願機關、工人合作社和其他社會團體承擔。5 . 改 變 社 會 保 障 的 管 理 體 制 ，完善並增強社會保障的依法運行機 制 ，使社會保障的行政管理、事 務 經 辦 、監督控制三者分開。

6 . 調控社會保障基金的投資結構，加強社會保險基金的運營管理。各國為了使社會保險基金保值增值，並更好地支持資本市場的發展，紛紛通過立法對社會保險基金的投資結構和運營管理採取新的措施。轉變社會保險資金支出，如削減公共福利支出，限制國家退休金發放量等 。5註釋1 參見童星：《社會轉型與社會保障》 ，中國勞動社會保障出版社(北京），2007 年版，第141-143頁。2 轉引自穆懷中：《社會保障國際比較》 ，中國勞動社會保障出版社(北京）， 2002年版，第7 6 、79頁 。3 從表面上看，這似乎暫時增加了社會就業崗位，但它屬於不創造價值、反而 消耗社會財富的岗位，從長遠來看，極不利於經濟發展，因而也極不利於就 業的增加。4 鄭功成：《社會保障學》 ，中國勞動社會保障出版社(北京），2005年 版 ，第 111-112頁 。5 參見童星：《社會保障與管理》 ，南京大學出版社（南京）I 2002年 版 ，第 75-76 頁。

社會保障基金之社會責任投資： 台灣經驗的省思張其恆 1 一 、社會責任投資概說 ( 一）發展背景早 在 17世 紀 ，歐 美 國 家 就 有 許 多 基 督 徒 對 投 資 標 的 有 所 選 擇 ，他 們拒絕從事戰爭、奴 隸 交 易 、酒 精 、馬鈐薯或菸草的企業進行投資。第 一個以社會責任為主題的基金成立於 1972年 ，強 調 倫 理 、人權和動物福 利 。社會投資論壇於 1984年在對社會投資的首次正式調查中表示，已有 4 0億美元投入社會責任投資。而 後 ，社會責任投資的金額快速成長，社 會責任議題的範圍不斷擴充。對於環境保護、能 源 危 機 、人 權 、反 戰 、勞工標準等議題之訴求， 在有心人士多年來的鼓吹與推廣下，已漸漸進入一般民眾的觀念中。從 已開發國家之消費者開始群起 要 求 大 企 業 正 視 海 外 承 包 商 的 “血汗工 廠 ” 問 題 ，提高開發中國家勞工權益，到2 0 0 3年英美等國攻打伊拉克、 在各地引起規模空前的異議及反對聲浪，以及近兩年來地球暖化議題在 全世界造成廣大迴響，都在顯示這些與社會和環境相關之事件，已不再 是過去僅有少數人是關心的冷門話題，而已深入一般大眾的生活中，甚 至成為其所抱持價值觀之一部分。許 多 國 際 大 企 業 亦 開 始 嚴 格 看 待 這 些 訴 求 ，並 採 取 實 際 行 動 ，已 反映社會對其在生產、獲 利 以外之期望。投資人和分析師也開始對公司 營運獲利以外的某些性質，例如經理人操守與企業經營等議題表達強烈1 作者為國立政治大學勞工研究所副教授、社會保險學會理事、行政院勞工委 員會勞工退休金監理委員會與勞動基準諮詢委員會委員。

的 關 注 。事 實 上 ，在先進國家的投資市場中，不論針對企業經營或環境 與 勞 工 政 策 ，投資人只對某些合乎其社會責任要求的公司投資，已是相 當風行之現象，這樣的投資行為稱為社會責任投資 (S o c ia lly Responsib le Investing, S R I )，又稱作道德投資 (E th ica l Investing) 。一 般 而 言 ，企 業善盡社會責任，可以降低其經營時的不確定性，因 此 ，風險亦較一般企業低，所以由善盡企業社會責任之企業組成的社會 責 任 投 資 ，風險應該相對較其他基金低；目前已有許多國家發展社會責 任 投 資 ，尤 其 是 歐 美 ，相關文獻也指出社會責任投資的績效確實較一般 之指數型基金高。因 此 ，社會責任投資特別受風險忍受度較低的投資人 青 睞 。(二 ）基本概念社會責任投資 (S R I)的概念非常多種，其中美國社會投資論壇 (Socia l Investm ent F o ru m )對於社會責任投資的定義，為衡量投資對社會與環境 將造成的有利與不利結果，而對投資財務性質考量的投資過程。社會責 任投資者包含個人、企 業 、學 校 、醫 院 、基 金 會 、宗 教 團 體 、以及其他 非 營 利 組 織 ，其 意 圖 將 資 金 用 於 達 成 特 定 財 務 目 標 的 同 時 ，亦追求滿 足 永 續 性 和 利 害 關 係 人 之 需 要 。社會責任投資同時強調財務需求和投 資對社會的責任。例 如 ：應積極投資注重企業倫理、勞 工 福 利 、和防治 環 境 污 染 的 企 業 1 而不光只是著眼於尋找具有高營業收入或成長潛力 的 企 業 。歐洲社會論壇在 P E N S IO N P R O G R A M M E S oc ia lly Responsib le Investm ent 2004 -20 05中 也 提 到 ，社會責任投資是將投資人的財務目標與 其所關心的社會、環境與道德議題結合的一種投資。同 時 ，社會責任投 資也是一種活動，以 投 資 人 、 企業與政府在增進社會、環境與道德風險 的影響力的認知的長期企業績效與永續發展的社會運動。不 過 ，社會責任投資近期的事務是針對社會責任投資的非道德面 向 ，並 加 入 企 業 經 營 的 標 準 。由 於 越 來 越 多 的 證 據 顯 示 ，社 會 、環境 與企業經營因素足以影響企業長期風險，在 機 構 投 資 人 ，如退休基金間 的社會責任投資方法受到鼓勵。舉 例 來 說 ，O rlitz k y and B en jam in (2001) 使 用 計 量 經 濟 分 析 發 現 ，較 好 的 企 業 社 會 行 為 （C o r p o r a te S o c ia l

Performance)對於社會責任特別有好名聲，將導致較低的企業金融風險。總 而 言 之 ，所 謂 社 會 責 任 投 資 ，係指整合多面向的考量因素，包含 社 會 公益性、環 境 永 續 性 、財 務 績 效 ，使得投資行為可以同時產生財務 性及社會性的利益；也 就 是 說 ，藉由投資者對社會、經濟發展及環境健 康 的 關 注 ，並加上傳統財務的考量，慎選優良的投資標的，使個人投資 能對永續發展理念有實質之影響，並能在進行投資的同時，為社會盡一 份 力 。二 、社會責任投資策略：美國與歐盟(一）美國社會責任投資原則之策略根據 2008年 1月美國社會責任論壇的調查報告顯示，社會篩選、 股東 倡議與社區投資是社會責任投資中最常見的策略，茲分述如下：1 . 社會筛選策略 (Socia l Screening)目前社會責任投資者最常使用、最 為 人 所 知 、最易被了解的策略， 也是社會責任投資概念最初期就開始使用的方式。投資人以一套基於社 會或環境的準則篩選投資標的，選擇自己認為符合企業社會責任之企業 來 決 定 對 於 此 間 企 業 進 行 投 資 與 否 ，包括正面的積極投資於具有良好 企業社會責任表現之公司證券，或是負面的消極避免投資於不合乎準則 的 公 司 或 產 業 ，前者為正面篩選 (P o s itive S c re e n in g )，後者為負面篩選 (N egative S c reen ing )，也稱為排除 (E x c lu s io n )。關於社會篩選策略所關注之範圍，由於各界對企業社會責任之標準 並無一致看法。因 此 ，各社會責任投資人往往從不同角度出發去界定篩 選 標 準 。有些社會投資者認為，社會篩選策略是一種足以用來改變公司 行 為 的 手 段 ，除了可因篩選引起注意，鼓勵社會大眾對不合乎社會責任 要求之企業發起政治行動，包括要求立法限制、課 稅 ，以及消費者抵制 之 外 ，社會篩選策略本身亦能透過將資金抽離那些不合乎社會責任要求 之 企 業 ，迫使企業對社會責任要求做出回應。2 . 股東倡議策略 (Shareholder Advocacy)股東倡議為投資者以公司股東之身分，向企業管理階層就企業與社 會責任相關議題進行對話、在股東會上提出相關提案，並且進行表決。

主要關注的議題有企業社會責任與企業經營，目的在於藉由這些股東發 起 的 行 動 ，去影響企業的政策與行為，鼓勵企業重視社會責任、企業公 民 形 象 ，並倡導對股東及財務的永續經營。3 . 社區投資策略 (C om m unity Investing)顧名思義有許多共同基金是以社區當作他們的投資標的，該策略主 要是將資金注入到過去傳統金融機構較少涵蓋的地區與族群，提供過去 他們難以從一般銀行體系獲得的借貸、資本及基本金融商品。例 如 ，提 供贷款予低收入者購買房屋、或提供失業的林木工作者貸款，以協助其 開創對環境友善的商業活動等、或提供獎學金給貧窮學生，以就學貸款 的方式使其完成學業。(二 ）歐洲社會貴任投資原則之策略根據E u ro s ifS R I Study 2008的 報 告可知，社會責任投資的定義可分為 核心社會責任投資策略與廣義社會責任投資策略，兩者涵蓋的範圍不重 複 。定 義 如 下 ：1. 核心社會責任投資( 1 ) . 道德排除 (E th ica l E x c lu s io n s ) : 超過兩種以上負面標準的應用（例 如僅反對菸草或武器）。( 2 ) . 正面篩選 (P os itive Screening) ：有特定的投資範圍，以一套既定 的 社 會 、環境與企業經營 (E S G )標準為基礎而標顯良好的企業股票，包 含最佳表現 (B e s t- in -c la ss，投資组合中個別部門或產業組織所涵蓋與定義 SEE標準領導企業的方法 )與社會責任投資主題基金。( 3 )社會責任投資主題基金 (SR I Theme F u n d s )：是核心社會責任投資 中的新趨勢。主題基金也許集中在像是水或能源部門，或是永續發展與 低碳經濟變遷的議題。主題基金必須有明確的社會責任投資動機，將社 會 、環境與企業經營標準的考量納入基金結構中。這需要存在著清楚的 機 制 ，像是社會責任投資的企業投資在股票分析選擇、社 會 、環境與企 業經營標準篩選的應用或是社會責任投資團體的生產管理。( 4 )道德排除與正面筛選的結合 (C om bina tion o f E th ica l Exclusion and Positive Screening)

2 . 廣義社會責任投資( 1 ) 簡單篩選 (S im p le S c re e n s )：根據具體標準而排除特定部門或企業 基金涉及某些活動的方法，像 是 武 器 製 造 、色情刊物、菸草或動物試驗 等 等 。標準基礎筛選 (最多兩種負面標準 )也屬於此種方法。( 2 ) 標準基礎篩選 (N orm s-based S c re e n in g ): 根據企業本身遵守的國 際標準與規範的負面篩選，如O E C D 、I L O 、U N 、U N IC E F公佈等國際標 準 。( 3 ) 參與決策 (E n g a g e m e n t): —種長期與企業對話並尋求影響企業在 社 會 、道德與環境相關行為的過程。( 4 ) 整合投資 ( In te g ra tio n )：資產管理者將社會、環境與企業經營的風 險納入傳統財務分析，企業經營風險應在經營與社會環境議題有明顯的 分 界 。一 般 而 言 ，採用廣義社會責任投資策略的大多為大型機構投資人。 這 個 部 份 代 表 “ 主流 ” 的社 會責任投資，以及這個領域責任投資者逐漸 增 長 的 興 趣 。因 為 如 此 ，廣義的社會責任投資數量通常大於核心社會責 任 投 資 。三 、社會責任投資新趨勢：社會保障基金近 年 來 ，社會責任投資的重要性也成為退休基金策略不可或缺的一 部 分 。以 英 國 為 例 ，2 0 0 0年修訂的退休金法案 (U K Pensions A c t )要求職 業退休計劃的託管人公開其投資原則聲明，揭露其決定投資的股票是否 考 量 了 社 會 、環境與 道 德 等 要 素 。其 後 澳 洲 、比利時 (2 0 0 3) 、法 國 、德 國 、義 大 利 、西班牙 (2 0 0 4 )與瑞典也通過了類似的規定。美國最大退休 基金之一的加州公務人員退休基金 (C a lifo rn ia Public Employees Retirement System, CalPERS)於 2001年承諾售出其煙草類的股票，並篩選投資以確保 符 合 人 權 、勞工與環境標準，也貢獻其 2 % 的資產給社區投資。而2004年 至20 0 6年中社會責任投資成長將近八倍的加拿大，則是歸因於公部門退 休基金朝向社會責任投資的轉變。在 歐 洲 社 會 中 ，退休基金是 O E C D 中 最 重 要 的 機 構 投 資 人 ，其至 2 0 0 6年底在社會責任投資的資產超過 1 5兆美元 (O E C D G lo b a l P ension

Sta tis tics) 。在荷蘭 ' 瑞 士 或 英 國 等 國 家 ，退休基金是主要股東，擁有超 過 五 分 之 一 的 股 票 市 場 資 本 總 額 ，並在 G D P 資產中成為重要的一部分 (如荷蘭退休金資產總計超過 G D P 的 1 0 0 % ，而在奥地利只有約 1% ) 。退 休基金也有長期的投資水平且本身集中在投資人長期退休所得上。多數 O E C D國家也在投資人與投資者基金的管理者之間建立一套誠信關係。日 本 方 面 ，日本退休基金聯盟於 2 0 0 3年發表私人退休基金中股東 活動的標準。這些標準號召退休基金聯盟會員“鼓勵企業履行期社會責 任 ，包含改善與顧客、員工及社區的關係，以及對於環境的影響” 。退 休 基 金 與 其 他 機 構 投 資 人 也 越 來 越 協 調 社 會 責 任 投 資 的 行 動 ， 部分是為了討論他們社會責任投資的分析與策略，但增強他們企業股東 的參與決策。由 此 可 見 ，退休基金與社會責任投資的關係密不可分。因 此 1接下來將針對歐洲地區 ' 美 加 、亞太地區幾個著名的國家深入的探 討社會責任投資現況，並詳細介紹這些國家採用社會責任投資的退休基 金 ，並提出這些國家值得學習之處，也針對台灣的社會責任投資現況， 以及採用社會責任投資策略的勞工退休基金，探討現有體制以及其不足 之 處 ，期從國外的經驗得到學習的地方。四 、社會責任投資個案探討 (―)英國自2 0 0 3年 ，可以認為社會責任投資發展最明顯的領域即為整合環 境 、社會與經營議題至投資決策決議的改善。而自 2005年 底 後 ，隨著發 展與主導倡議的聲望高漲，英國成為永續與責任金融的世界中心。碳揭 露專案 (The Carbon D isclosure Project, C D P)與氣候變遷的機構投資人團體 (the Institu tiona l Investors G roup on C lim ate Change, IIG C C )同時以倫敦為 發 源 地 ，並緊臨聯合國投資原則聲明的秘書處。倫敦為碳貿易的先驅， 現今並為碳市場的核心市場。英國企業的責任投資已遍及各種機構，包 含資產管理者、投 資 顧 問 、投資銀行與獨立的研究機構。而根據投資管 理協會 (Investm ent Management A s s o c ia tio n，IM A )的報導顯示，2007年 12 月3 1 日估 計 有 £ 34, 0 0 0億 (超過 € 4 2 ，6 90億）的資產在英國由其會員管理。 研究發現社會責任投資的資產管理總額在英國有 £ 7 ，640億 ( € 9 , 590億），

其中核心社會責任投資佔 £ 5 ，4 1 0億（€ 6 ，8 0 0億 ，自2 0 0 6年後成長將近 150% ) ，廣義社會責任投資佔了 £ 7, 094億 ( € 8 ，908億 ，自2006年後成長近 4 0% ) 。1. 社會責任投資策略(1 )社 會 、環境與企業經營 (E S G )議題與宣佈改善財務收益的投資決 議 的 整 合 。這種整合純粹希望投資人改善風險管理或是更大的 alpha值 。 在歐洲社會責任投資論壇 2 0 0 8年的報告中顯示，英國受到整合策略影響 的資產管理總額約 £ 4 ，484億 ( € 5 ，630億 ，與2006年相較成長了 8% ) 。(2 )股東參與企業的決策討論其社會、環境與企業經營的成效一監督 企業行為並適當的干預，這個部份的資產管理總額約 £ 5 , 837億 ( € 7 ，329 億 ，與2006年相較成長了 23% ) 。(3 )正面或負面篩選考慮投資個人或機構的價值。( 4 )以社會、環境與企業經營議題為基礎的投資主題，像是健全的生 活方式或低碳經濟。一 般 說 來 ，這些主題基金涵蓋多樣社會、環境與企 業經營議題。2. 社會責任投資人(1 )高資產投資人 (H N W I): 2005年 初 期 ，社會責任投資市場中出現了 一群對社會責任投資有興趣的投資人，即為高資產人。一 般 說 來 ，他們 的興趣特別在主題投資項目。(2 )大宗市場 (Mass M arket)個別投資人：自1984年 以 來 ，英國零售市場 的社會責任投資基金進入第 25個 年 頭 了 。依據道德投資研究服務 (E th ica l Investment Research S e rv ic e，E IR IS )的 數 據 ，將近有 £ 90億 (€ 1 1 3億)在英國 綠色與道德零售基金中。幾乎將 £ 7 5 萬投資於將近 100種基金中。( 3 )教 會 與 慈 善 團 體 投 資 人 ：教會與慈善團體投資人一直是英國核 心社會責任投資的最大主力。2 0 0 5年推行一份新的慈善報告標準 (SORP 2 0 0 5 )，要求慈善團體的投資必需報告其投資政策考量社會、環境與道德 的 “ 最大程度 ” 。不 過 ，近兩年在成長或是倡導上沒有顯著的動作。( 4 )職 業 退 休 基 金 ：主要的英國職業退休基金在英國金融服務市場 以及廣義社會責任投資市場中形成一股主力。這個部份的資產有 £ 15. 8

億（€ 1 9 . 83億），平均 5 9 . 5 % 在 股 票 ， 2 7 . 7 % 在固定利率 (F ix e d In te re s t)以 及 12. 8% 在 其 他 。總 共 ，自營作業者的退休基金於 2005年底 約 有 £ 9 ，700 億 。額外的 ( fu rth e r)退休金資產在職業保險管理退休金（£ 2 ，0 0 0億），與個 人與股東退休金（£ 3 , 350億）1 這兩種退休金通常被視為零售市場的一部 分 。(5 )保 險 公 司 、銀行與資產管理者：管理風險與保護以及增加金融收 益 ，一些金融服務公司需要其資產管理者在所有有關的資產持有上公布 整合與 /或股東參與決策的社會、環境與企業經營議題。這些金融服務公 司來自銀行、一般保險與人壽保險以及純粹的資產管理部門。3 . 英國社會責任投資的發展趨勢自2 0 0 5年 ，原本不屬於社會責任投資的投資人增加社會、環境與企 業經營項目的揭露被認為是重要的投資項目，氣候改變可能是這些項目 中最引人注目的。在 未 來 ，英國期待高資產投資人與極高資產投資人間的永續投資 持 續 進 行 、大 宗 市 場 的 綠 色 道 德 投 資 持 續 劇 烈 的 成 長 、越來越複雜的 社 會 、環境與企業經營分析也將持續。尤 其 ，期待投資人對於法規有一 定 的 了 解 。投資人將加深企業獲利影響力的了解以及全世界新立法的發 展 ，像是英國新氣候改變法案 (N ew C lim ate Change B i l l ) 。值得注意的應該是英國越來越多的非政府組織與工會“資本市場競 爭 ” ，試圖影響投資人與其夥伴與企業互動。非政府組織對於消費者需 求的施壓也導致更針對測量與證明責任投資與其他正面金融衝擊不同的 正面社會與環境作用。(二）荷蘭在 荷 蘭 ，重要的社會責任投資議題多變，從關心人權到動物保護的 環 境 利 益 ，以及武器產業。每個投資基金或機構投資人根據社會責任投 資使用的定義，選擇自己認為最重要的議題。荷蘭的道德投資可回溯至 1960年A S N B a n k創立以及 1980年創立T riodos B a n k ，這兩家銀行帶給荷 蘭市場很多儲蓄性商品，也是道德儲蓄部門的市場領導者。社會責任投資發展的最大助力，是政府 1995年 的 “綠色儲蓄與投資

計畫 (Green Savings and Investm ent P lan)” ，根據非常嚴格的投資種類，像 是 能 源 、太陽能與有機農業等，以雙重稅收來刺激投資。荷蘭傾向將 社會責任投資部門分為“關心生態的 (G reen)” 以 及 “ 社會或道德的” ， 前者是政府所得稅寬減額實質的計畫，後者可能不是所得稅寬減額實質 的 計 畫 ，但仍有廣泛的社會與環境目的。荷蘭市場管理下的社會責任投資資產於 2005-2007年之間大幅增加了 8 1 6 % ，根據荷蘭永續投資組織 V B D O 的 調 查 顯 示 ，自2 0 0 5年的 € 4 7 0 億 (680億美元)成長至 2007年的 € 4 3 5 0億 (C A G R 2 : + 2 0 3 % )，是歐洲成長最快 速的國家之一。1. 社會責任投資策略多數荷蘭社會責任投資資產管理是以簡單篩選為基礎。資產中單單 € 3 6 5 6億為武器篩選的排除，約36 % 的荷蘭總資產管理。當社會責任投資 開始發展時，股東參與決策的重要性也增加了。1995年 ，機構與民間投 資社會責任投資人組成V B D O 。自V B D O 在R oyal D utch Shell 1996的年度 股東會議上開始增加對於企業責任的提問次數後，V B D O 即代表其會員 在年度股東大會上提出有關企業責任的問題。V B D O 也參訪了幾家企業 並調查其社會責任投資政策。這使得企業永續報告的質與量都增加了。 1980年 ，V B D O 創辦了國家社會責任投資論壇。除了永續性報告，也處 理社會責任投資基金的市場發展、股東參與決策的策略以及經營法規等 議 題 。至2003年 ，因為不利於股東的立法而使股東參與決策受到阻礙。 在 荷 蘭 法 令 下 ，股東無法在年度會議上提出解決的議案。他們只能投表 贊成或反對董事會提出的議程。2. 社會責任投資人退休基金與保險公司持續為荷蘭主流與社會責任投資制度市場中的 主 力 。在退休基金市場中，兩大退休基金 (A P G 與P G G M )代表約 € 3 0 0 0億 的 資 產 。這些大型退休基金也碰巧在其社會責任投資策略的發展與實踐 上成為領先者。荷蘭社會責任投資市場受到固定所得 (4 9 % )與股票 (3 5 % )的 支 配 ，相 較於 2 0 0 2年投資在股票與股份的比例 (4 0 % )下 降 了 。與其他歐洲市場比

較 ，荷蘭市場的資產分類開始多樣化。這反應出正在鑽研新社會責任投 資資產分類的大型退休基金 (像 是 永 續 性 資 產 、私 有 財 產 、避險基金(投 資性投資團體 )或商品 (林業管理 ) )的 重 要 性 。3 . 荷蘭社會責任投資的發展趙勢環境相關議題像是前面提到的氣候改變與能源缺乏，都 持 續 顯 著 。 越來越多大型機構投資人被期待有責任致力於這些挑戰的解釋。結 果 ， 歐洲社會投資論壇 (E u ro s if)與V B D O 預期許多大型機構投資人更投資於永 續性相關主題基金，像 是 水 、低輻射能源與氣候改變基金。更深的社會責任投資發展將逐漸成為金融市場行動者的一部分，他 們仍不相信永續性與金融可以共存，或難以適應他們的企業。社會責任 投資將持續得到部分社會的動力，持續的意識到有關挑戰的永續性並感 受到這些挑戰面臨的急迫性。(三)美國美國的社會責任投資是目前企業社會責任發展的主流，雖然其他像 企業行為準則等企業社會責任概念也在美國相當盛行，不過目前美國的 社會責任投資信託仍為全世界最高。在全球的社會責任投資風潮下，社 會責任投資的規模在美國的成長最為迅速，大約佔全球社會責任投資投 資規模的 1 1 % ，即意味著美國機構投資的 2 5 . 1兆美元資產中，2. 7 1兆美元 是屬於社會責任投資。由於前面已經討論過美國的社會責任投資策略，因此在此就不在多 加 贅 述 ，僅討論投資成長的主因。美國社會責任投資快速成長的原因有 下 列 六 個 。首 先 ，資金管理者逐漸將社會與環境因素併入其投資工作， 承認社會投資產品與服務的需求來自機構或個體投資人、社會方面的高 資產 客 戶 、尋求社會責任投資選擇權作為退休或儲蓄式的大學教育費用 計畫以及像是基金會、捐款、 工會以及完全信任投資人的 “ 任務導向 ” 機 構 。其 次 ，新產品與基金種類在社會環境基金中成長，特別是指數股票 型基金與社會創投 (venture cap ita l)以及雙重盈餘至三重基線的私人股權的 其他投資基金。

第 三 ，關於氣候改變的成長與其投資組合的風險加強基金管理者之 間對於社會責任投資的興趣。投資人需求對於投資組合機會在乾淨環保 的 技 術 、非傳統與可更新能源、綠色建築與責任財富發展以及其他環境 導向行業中成長。第 四 ，大部分的機構投資人主動支持股東在社會環境與企業經營議 題 的 決 議 ，並且加入投資人聯盟，像是氣候風險投資人網絡，了解氣候 改變議題的風險與機會。第 五 ，機 構 投 資 人 、基金種類與貨幣管理者數量的增加，結合了蘇 丹相關危機的規範以及投資組合經營與股東倡議，不管經由規定的撤資 或是暴露於易變的、壓抑制度做生意風險的公司積極的互動。最 後 ，市場匯率的機會以及其他產業發展的擴張，促使投資人更容 易參與擴展社區投資領域。為了加深其投資的社會作用，機構投資人具 前瞻性的分配投資組合的部分至社區投資選擇。投資人也越來越把握國 際間微量資金支援的機會以促進國外的積極社會經濟發展。(四）瑞典瑞典市場的金融資產約有三分之二受到道德或永續標準的管制。這 使得瑞典在運用社會責任投資準則方面為亦最成熟的市場之一。其社 會責任投資市場受到由零售部門構成一小部分的機構資產支配。瑞典 社 會 責 任 投 資 市 場 主 要 以 負 面 篩 選 為 主 。瑞典早期的負面篩選是以排 除 酒 精 、軍 備 武 器 、槍 枝 與 煙 草 等 製 造 商 為 主 ，並強調在其中的責任 與 自 我 管 制 。其 後 ，筛選的範圍逐漸擴大至賭博業以及色情刊物的產 品與 / 或 銷 售 。近 年 來 ，大型機構投資人逐漸成為社會責任投資的主要 投 資 者 。至 於 國 際 標 準 ，典型的全球盟約是必須且為最普遍被採用的 負 面 篩 選 ，像是瑞典教會在 2 0 0 2年修正其道德指導綱領並將國際公約 的規範納入其中。在核心社會責任投資市場中，使用最佳分類法的永續投資佔整體社 會責任投資資本的 10% 。最普遍存在的國際標準一負面筛選的結合支配 了市場。而在廣義社會責任投資市場中，受到簡單篩選的支配，以國際 標準為基礎的篩選最為普遍。在 瑞 典 ，股東參與決策策略的使用正普遍

散佈在大型組織中，而中小型投資人的聯合股東參與決策的發展有相當 大 的 機 會 ，特別是 2007年聯合A P -fu n d道德會議的產生，幾乎所有的瑞典 國民年金在社會責任投資中都採用股東參與決策的策略。瑞典主要的社會責任投資為股權基金以及強制委託。主題基金在瑞 典 並 沒 有 大 受 歡 迎 。只佔了 1 % 的 社 會 責 任 投 資 資 產 。未 來 ，瑞典的社 會責任投資標準將應用於更多資產種類中，特別是在另類投資中。當另 類投資在瑞典機構投資人的比例逐漸增加時，前述的預期也正發展。另 外 ，瑞典也期待更多社會責任投資標準應用在不動產、避險基金與私暮 股權基 金 中 。此 外 ，最近的活動說明新興市場股票作為社會責任投資標 準包含正面結果的機會勝過已發展的股票市場。(五）日本企 業 社 會 責 任 一 直 是 日 本 經 營 的 重 要 理 念 ，日本企業具有比較明 確且一致性的經營理念，就是以生命和地球的生存為核心，在人和社會 和諧發展的基礎上謀求企業的生存和發展，尋求適合 21世紀的新時代環 保 概 念 。早期的日本發展企業責任時，主要將重點放在環保、生態與財 務 ，於 是 ，日本於1999年創立第一個具有社會責任概念的環保型基金(投 資考量僅侷限環境保護與財務績效）。從 過 去 以 來 ，日 本 就 以 “環保永 續經營 ” 的概念來實踐企業社會責任，另 外 ，也 配 合 日本政府的法令執 行 ，使得社會責任投資指數的發行雖然沒有歐美來的多，但日本名重與 企業實踐企業社會責任，卻比其他國家更為準確及踏實。1. 社會責任投資的策略以宗教或道德價值為基礎的負面篩選的使用（排他性的規範排除某些 股票），實際上不存在於日本。多數日本社會責任投資的投資信託以採用 正面篩選為主要特徵。因為在日本在缺乏特殊宗教或倫理價值的社會共 識 中 ，當徵求一般大眾投資基金時，似乎難以實施負面篩選，尤 其 ，可 能認為負面篩選不適合多神崇拜的日本，因為它藉由宗教價值為基礎為 來判斷有害於社會的特殊企業，並 排 除 之 。為了選擇投資的股票，多數積極基金使用確定登記上市的潛在投資 股票的篩選過程。最普遍的篩選過程涉及潛在投資範圍中基金管理者處

理的金融資訊篩選，尤其涵蓋多種金融指標與適當的市場評估。另一方 面 ，社會責任投資基金管理者管理社會 (非財務性資訊)篩選以確定在企 業社會責任方面的績優股，以非有關環境、社會與企業經營觀點 (ESG)的 財務性資訊為基礎，經 由 企 業 調 查 、訪 問 等 等 蒐 集 。在 許 多 例 子 中 ，基 金管理企業轉包這個篩選過程給社會責任投資研究公司共同研究。日本沒有大規模的股東倡議，這在美國與歐洲是僅次於社會篩選的 重要社會責任投資策略。即使在日本像是K abunush i O m budsm an以及向 電力公用事業公司施壓使其檢查他們的核動力政策這些努力的成果，仍 屬於以個別投資人為目標的非營利組織活動。比 起 美 國 ，股東建議在日 本一般說來不普遍，但很多因素開始引起日本在股東倡議的改變，包括 商事法的修正案，更具前瞻性的股東的出現，以及合併與收購活動的增 加 等 等 。由於管理結構、程序與其他有關股東建議方面的差異，這方面 的討論必須隨著了解日本相對於美國（與其他國家 )的根本差異而開始。日本涉及社區投資的金融機構與金融產品可見於三種種類：非營利 銀 行 ；社會計畫基金與當地基金 (例 ：風力計畫）；針對當地社區計畫主 要的社區居民投資人由當地政府發佈的公債。換 句 話 說 ，其他地區的社 區 投 資 ，即為日本投資與提撥基金的主要類型。他們對於產生新的貨幣 流動有很大的可能性，就他們而言沒有人使用傳統金融機構做為媒介。2. 社會責任投資人與其他地區相比，日本社會責任投資市場相當小的最大理由為投資 者 。在 日 本 ，實質上只有個別投資人投資於社會責任投資的投資信託。 相 反 的 ，在 美 國 ，社會責任投資共同基金說明多數基金大多在大型機構 投 資 人 下 管 理 ，像是公共退休基金等等。在 歐 洲 更 是 如 此 ，公共退休基 金為主要的機構投資人。歐洲與美國在退休基金之外，本質上為貢獻於 社會的大學院校、宗 教 組 織 、勞工團體與其他組織的任務，即從事社會 責任投資並且他們的存在有投資人的感覺。期 間 ，雖 然 歐 洲 與 美 國 的 退 休 基 金 扮 演 主 要 的 角 色 ，且管理的金 額 很 大 ，在日本自退休基金開始投入社會責任投資市場以來不到四年的 時 間 ’ 其投入的規模只有約 885億日圓（77, 0 0 0萬美元）。此 外 ，通常任務

為貢獻社會的公共利益組織、宗 教 組 織 、勞工團體與一些組織，對於資 產管理的社會責任投資策略興趣很小。在 這 方 面 ，因為沒有研究可以直 接 指 出這個問題，所以是否這些組織純粹沒有興趣於股權投資，或是否 他們實際上有投資股權在他們的投資組合中但沒有興趣從事社會責任投 資 ，則不清楚。原則上日本公共利益組織受到政府管制禁止投資在股權與通貨金融 資 產 ，因為高價變動風險，所 以 ，不從事社會責任投資的組織展非常大 的 比 例 ，甚至在未來也不考慮，因 為 他 們 認 為 “ 不符合組織的使命” 。 因 此 ，藉由金融功能達到組織本身使命的概念完全缺乏。3. 退休基金與社會責任投資在海外雖然提供社會責任投資方法的概念常常為討論的主題，退休 基金的機構投資人信託責任的議題，在日本無法引起注意。或許這是因 為社會責任投資本身的概念在這個國家的歷史中太短了。信託責任的基 本概念 ( 忠誠與謹慎 )也 存 在 於 日 本 ，與英國及美國的信託法、或是美國 Em ploym ent Retirem ent Incom e S ecurity A c t(E R IS A )的立法標準的等級相 似 。然 而 ，日本的社會責任投資尚未經歷過像美國、英國出現的強烈宗 教與社會倡議市場傾向，在決議或政府指令中法庭或政府政策的等級， 沒有實例認為社會責任投資達反信託責任。在 歐 洲 與 美 國 ，公共退休基金說明社會責任投資在退休基金市場優 勢 的 部 分 。在 日 本 ，社會責任投資逐漸的普及於企業退休基金，但實際 上不在於公共退休基金中。根 據 日 本 銀 行 所 做 的 大 量 基 金 數 量 統 計 ，私立的公共利益組織至 2006/03/31有財務資產約 5 0兆日圓 (4，350億美元）。而在英國與美國中，公 共利益組織 (基 金 會 、公 共 利 益 組 織 、慈善團體等等）、教 育 機 構 、宗教 組織為傳統社會責任投資投資人，在日本這些組織類型實際上對社會責 任投資沒有興趣。這個差異最大的原因可能是太過嚴格與傳統的指令，以及政府與其 他有關這些組織的資產管理機構的規範。因 此 ，可以推斷出以本身責任 為基礎的投資風氣尚未培育。舉 例 來 說 ，政府指令禁止公共利益組織投

資於使用公平投資方法的投資信託 (共同基金），以及引起大的價格變動 風險的股票，他們也禁止國外貨幣的金融資產。今 日 ，影響這些公共利益組織劇烈的架構改革正在日本進行中。資 產管理自由化也受到期待，但在這個觀點上全世界仍是模糊不清的。由 日本所發展的模式中不難發現，日本亦是向西方國家學習，但不 盲 目 的 模 仿 ，而是配合著日本固有的文化而展現出另一種社會責任投資 的 風 貌 ，像是非營利銀行的例子，即為日本特殊背景下的產物。(六）其他亞太地區目前亞太區的社會責任投資大部份在日本及澳洲。過 去 十八個月， 日本市場出現顯著增長，共有 11億美元投入生態基金。在 澳 洲 ，則有7位 經理管理共 10億 澳 元 的 資 金 。在亞洲經濟危機以後，推廣企業責任的組 織在區内比以前較為人接受。東南亞對於社會責任投資發展較晚，但在 2 0 0 6年 時 ，新加坡 O W W R e sp o n s ib ility T M 公 司 ，於馬來西亞設立一項馬來西亞社會責任投資指 數 ，作為評鑑馬來西亞企業的社會責任性，此外該公司也即將於新加坡 以同樣的評鑑準則發行新加坡社會責任投資指數。而在中國大陸，2004年深交所便開始著手起草有關社會責任的文件， 於 2006年9 月2 5日發佈了《上市公司社會責任指引》 。深交所由此成為繼加 拿大和日本後，第三個發佈此類指導原則的交易所。 《上市公司社會責任 指引》強調公司必須承擔的法律責任和經濟責任，同時鼓勵公司承擔道德 責任和其他自願責任。而2008年3 月 ，中國大陸確定發行大陸首支社會責任 投 資 基 金 ，名 為 “ 興業社會責任基金 ” ，透過建設銀行、興業銀行、工商 銀 行 、招商銀行、交通銀行等8家銀行及其他各大券商渠道進行發售。韓國則是在 2 0 0 3年 1 2月由天主教會發起，由第一投資證券公司與企 業社會承擔中心。香 港 的 “ 亞洲可持續發展投資協會 ” （A ssoc ia tion fo r Sustainable & Responsible Investm ent in A s ia ，簡稱A S rIA )在經過長期努力 之 下 ，使得亞洲陸續出現相關社會責任的衍生性金融商品。例 如 ：香港 當地的社會責任投資機構K in g s w a y便開辦了第一個亞洲地區型“社會責 任投資 ” 基 金 。截至 2003年 為 止 ，共有 1 3支全球型社會責任型投資基金

在香港 ( 6 支）、新加坡 ( 5 支）、台灣（1支 ，瑞銀投顧的生態表現基金 ，Eco Perform ance fu n d )柱 冊 與 上 市 。而至 20 0 6年 ，根據 S R I-A S IA 網站所作的調 查 顯 示 ，在亞太地區有將近 240億美元投資在 163支社會責任投資共同 基金上 ( 單位信託），另外還有 17支價值約 83億美元的 S R I基 金 。其 中 ，以 澳大利亞的基金最多，日本其次，南 韓 為 第 三 ，台灣的社會責任投資基 金的數量非常少。五 、台灣的社會責任投資：以勞工退休金為例(一）制度沿革正 當 日本於 2 0 0 1年仿效美國 4 0 1 (K )制定確定提撥年金法，朝向企業 年金私有化發展之際，台 灣 通 過 《勞工退休金條例》 ，朝向企業年金國 有化發展。台灣早在 1984年通過的勞動基準法中，即有強制僱主支付勞工退休 金的要件規定，並安排僱主提撥退休準備金作為支付準備。但 是 ，由於 企業平均餘命未達十三年，勞工平均年資未達七年，均未達勞工於同一 企業服務年資滿十五年與廿五年之僱主支付退休金要件，使得多數退休 勞工無法獲得此項退休金的保障。再 者 ，僱主提撥的退休準備亦不足， 企業面對不確定的退休金支付義務，僅有約 12%提 撥 退 休 準 備 ，亦使符 合服務年資要件的退休勞工，面臨企業規避支付退休金的風險。隨著台灣高齡化社會的養老壓力遽增，台灣勞基法上的企業退休金 制度也面臨龐大的調整壓力，政治上的妥協隨即在 2 0 0 1年 的 “經濟發展 諮詢委員會議 ” 以政治協商的方式達成。具體 的 立 法 過 程 ，則 是 在 “社 會保險 ” 與 “ 個人帳戶 ” 制 間 之爭議不斷中，延後到 2 0 0 4年 方 纔 通 過 ， 並至 2 0 0 5年 七 月 起 實 施 ，而規範基金監理機構的《勞工退休基金監理會 組織法》則遲至 2 0 0 7年三月起實施。勞退新制基金自 2007年七月實際運 作 起 ，迄今不過不到兩年半。(二 ）社會責任投資策略根據勞工退休金監理會之決議，其社會責任投資策略如下：1. 近期採行措施：( 1 )持續關注企業社會責任及社會責任投資等議題。

( 2 )視情況酌量投資於社會責任相關之基金，惟仍應以基金穩定收益 為主要考量。( 3 ) 公司發生大量解僱勞工保護法第 12條規定之情事，於大量解僱勞 工 時 ，積欠勞工退休金、資 遣 費 或 工 資 ，經中央主管機關函請相關單位 將 負 責人限制出境者，本基分自行投資（以下簡稱自營）部分即停止買入 該公司所發行權益與債務證券。( 4 ) 股東參與 (股東行動主義）：對於持股佔已發行股份達相當比例以 上之國内公司，發生重大涉及勞工權益、環境保護與公司治理之社會矚 目案件者，透 過 對 話 、去函或參加股東會、行使投票權等方式，以促使 公司對相關議題之關注。前述持股達相當比例係以每一季末持股合計（自 營及委外)佔已發行股份達3%為 原 則 ，但情節重大者不在此限。2 . 未來採行措施：( 1 ) 專家 委 任 ：當證交所或櫃買中心等機構編製相關社會責任指數， 國内社會責任投資市場漸具離形後，視情況鼓勵受託經營機構將資訊揭 露評鑑等社會責任構面列入經營計畫建議書之投資策略中，以作為遴選 之 參 考 。( 2 )投資標的综合篩選：當 上 市 、櫃公司永續性報告之揭露與相關驗 證 制 度 完 備 後 ，陸 續 將 環 境 、社 會 、公司治理及資訊揭露等社會責任構 面納入投資考量中。( 3 ) 委 託 研 究 ：邀請專家學者研討相關社會責任投資議題，並視情況 於未來年度編列預算，委託研究相關議題或試行模擬投資，以作為本會 未來執行社會責任投資策略之參考。( 4 )社 群 投 資 ：當基金長期收益趙於穩定後，以投資或贷款方式支持 社會公益事業。( 5 )資 訊 揭 露 ：定期揭露本基金之社會責任投資情形。(三)實施情形1. 投資社會責任基金勞工退休基金於 2 0 0 8年3 月投資德盛安聯全球綠能趙勢基金台幣 1億 元 ，並於 2009年7 月 賣 出 ，報酬率為 -30. 2 4 % 。

2 . 股東參與勞工退休金持股佔發行股份達 3 % 以上之上市櫃公司，2 0 0 8年第 3 季 為6 家 ，第4 季為5 家 ，2 0 0 9年第 1季與第 2 季均為 7 家 。勞工退休基金均派 員出席其股東會，以關注其勞工環保議題相關之公司治理情形。3. 模擬投資勞工退休基金目前以模擬投資之方式，以大型權值股（台灣 5 0成份 股 )模 擬 投資組合，按企業社會責任正負面事件修正持股。自2008年 10月 到2009年6 月 ，模 擬 累 計 報 酬 率 ：到 2 0 0 8年底通常買賣為 -2 3 . 19% ，社會 責任修正買賣為 -23 . 08 ； 2 0 0 9年上半年通常買賣為 2. 30% ，社會責任修正 買賣為1. 88% 。* 本文稿為趕及於研討會發表，未及標明參考書目與註解，僅供參考

臺灣老年保障制度體系的建立與改革 1呂學靜 1本文主要談三個問題：一 、臺灣人口老齡化與老年保障；二 、臺灣 老年保障制度的内容與特點；三 、臺灣老年保障制度存在的問題與改革 動 向 。一 、臺灣人口高齡化與老年保障目前臺灣高齡人口佔總人口的比例已超過 1 0 % 。依 據 “ 内政部”社 會司最新統計資料顯示 I 截至 2 0 0 7年7 月 底 止 ，高齡人口數高達 2 3 1萬2 千 多 人 ，佔總人口的 10. 0 9 % ，即每 10位 臺 灣 人 口 中 ’ 就有一位是老人。 而依據 2 0 0 6年6 月 經 建 會 人 力 規 劃 處 出 版 的 “ 2 0 0 6年至 2 0 5 1年人口中推 計 ” 結 果 ，預估至 2011年 時 ，高齡人口將達到 10. 7 2 % ，而在2026年時將 超過 20% ； 2040年時將達到 3 0 % ; 預計於 2 0 5 1年 時 ，高齡人口更將高達 36 . 9 8 % 。並且高齡人口於 2 0 1 7年時將首度超過兒童人口（15歲以下)所佔 的比例（12. 7 2 % )，而預估至 2 0 5 1年 時 ，高齡人口更高達所有兒童人口的 4. 7倍 。而截至 20 0 7年7 月 底 止 ，臺灣撫養比已攀升至 1 4 % ，也就是每 7 . 1位 工作年齡人口就需扶養一位老人。依據上述經建會中推計的結果，預估 至2 0 2 6年 時 ，由於戰後婴兒潮時期出生的人口逐漸邁入老年，將變成每3. 3人就需扶養一位老人，而至2051年 時 ，更將成為每 1. 5個工作人口就需 扶養一位老人。退休人口不斷增加與少子化趙勢的影響，工作人口所佔 的比例也隨著減少，平均每位工作人口所需擔負的扶養老人責任，也將 隨著高齡人口的增加一年比一年沉重。隨著工業化與都市化的結果，傳統大家庭制度逐漸瓦解，家庭結構1 作者為留日經濟學博士 ，現任首都經濟貿易大學勞動與社會保障系主任、教 授 ' 博士生導師。

轉變為以核心家庭為主。根 據 統 計 ，2 0 0 4年 時 ，臺灣育齡婦女總生育數 ( 率 )為 1 . 18人 ，比已發達國家的平均 1. 5人 ，以及發展中國家的平均 3 . 1人 還 低 ，其生育率為世界最低之一。目前臺灣面臨的高齡化社會所帶來的 挑 戰 ，除了少子化的趨勢與人口快速老化外，老化現象集中於資源較為 匱乏的農業縣市。另 “ 内政部 ” 統 計 資 料 顯 示 ，臺灣6 5歲以上平均餘命逐年增加，而 國民對於老年生活需求，以經濟安全保障為首要考慮因素，再加上臺灣 近年來快速的城市化、現 代 化 發 展 ，家庭贍養老人的傳統功能漸弱，子 女供養老人比例逐年下降，因此提供老年生活的經濟安全保障，已成為 臺灣社會安全體系中的重要一環。二 、臺灣老年保障制度的内容與特點( 一）臺灣老年保障制度體系的建立臺灣地區老年社會保障制度主要體現在勞工、公教人員與軍人等三 大社會群體的退休金保障與其他老人社會福利之中。臺灣舉辦的老年保 障制度可以分為養老保險性質的軍人、公 務 員 、教師和勞工的社會保險 制 度 ，以及社會福利性質的農民福利生活津貼、敬老福利生活津貼等。 農民另有老農年金，年滿七十的老農可領取每月有 6, 000 (或7，000)台幣的農 民年金。比 較 有 特 色 的 是 福 利 津 貼 及 “ 國民年金 ” 制 度 。臺灣的各種福利 津貼主要針對不能獲得退休金者和中低收入者發放。老年農民可獲得每 月3 0 0 0元新臺幣 ( 以下均指新臺幣）的 “ 老年農民福利津貼” ，並分別於 2000年 、2 0 0 6年和 2 0 0 7年提高到 4，0 0 0元 、5 , 0 0 0元和6, 0 0 0元 。老 農 、退 休軍公教人員以外的老人每人每月可得到 3 , 0 0 0 元 的 “敬老福利生活津 貼 ” （2004年起提高為 4, 0 0 0元）。此 外 ，台當局還發放中低收入戶老人生 活 津 貼 ，服役時間超過 10年榮民也領有榮民津貼 。2儘管已經設置了上述種種福利津貼，但仍有不少臺灣民衆完全不能 享受社會養老保障金，其中包括 2 8 0萬 家 庭 婦 女 。此 外 ，這些津貼的發 放缺少制度基礎，往往成為臺灣島内選舉拉票的手段。為 此 ，主要面向 軍 、公 、教、勞 以 外 人 員 的 “ 國民年金 ” 制度被提上日程 。自1993年規

劃 開 始 ，歷 經 波 折 ， “ 國民年金法 ” 於 2 0 0 7年7 月 通 過 “ 立法院 ” “三 讀 ” ，2008年 10月 1 日正式實施。 “ 通 過 “ 國民年金 ” 的 實 施 ，臺灣原有 的各項福利津貼將在不影響既有利益的前提下整合進來，形 成 軍 、工 、 教 退 休 金 和 “ 國民年金 ” 共同組成養老保險的第一支柱。由於2008年臺灣的國民年金保險的開始實施，因此20 0 8年也被成為 臺 灣 的 “ 年金年 ” 。隨著國民年金的開辦，臺灣正式邁入全民皆有年金 保障的新世紀。年金 時 代 的 來 臨 ，不僅確保了每一位公民在年滿六十五 歲以後擁有最低的生活保障，而臺灣的社會救助制度，亦將隨著年金制 度 的 落 實 ，進而產生重大的變革。(二 ）臺灣老年保障制度體系的内容1 、基本老年社會保障在 臺 灣 ，基本老年社會保障主要是指享受勞工、公教人員與軍人等 相關法規所規定的退休待遇保障，即參加相應社會保險、並享有養老保 險的保障 。32 、國民年金制度臺 灣 “ 國民年金法 ” 於 2 0 0 8年 1 0月 1 日起開始施行。國民年金採用 社 會 保 險 方 式 。主 要 參 保 對 象 是 未 參 加 勞 保 、農保 ' 公 教 保 、軍保的 2 5歲以上未滿 6 5歲 的 國 民 ，給 付 項 目 包 括 “ 老年年金” 、 “身心障礙年 金 ” 、 “ 遺屬年金 ” 及 “ 喪葬給付” ，並整合敬老津貼及原住民敬老津 貼 ，提供基本經濟安全，安 定 生 活 ，全面構建社會安全網。繳納保險費 率 標 準 是 ，國民年金施行第一年 (2008 )為6. 5% ; 第三年 (2010)調高0. 5以後每二年調高 0 . 5 % 至上限 12% 。但保險基金餘額足以支付未來二十年 保 險 給 付 時 ，不予 調 高 。同 時 ，政府對於低收入戶以及重度、極重度的 身心障礙者均給予 100% 的 保 費 補 助 ；而對於收入少於最低生活費標準 1 倍到 1. 5倍 ，以及 1. 5倍到 2倍 的 民 衆 ，政府則分別提供 7 0 % 與55% 的保費 補 助 ；此 外 ，對於中度與輕度身心障礙者，政府亦分別提供 70 % 與55% 的保費補助。領取最低標準為一般老人、原住民保證年金每人每月 3，0 0 0元 ，而身 心障礙者保證年金為每人每月 4, 0 0 0元 。% ，

國民年金實施後，農民仍可繼續參加農保，相 關 的 喪 葬 、殘 廢 、生 育等給付也依照原有的制度。農 、漁民如符合老農津貼請領資格仍可繼 續申領老農津貼。3 、老年津貼與補助等輔助性老年社會保障在 基 本 老 年 社 會 保 險 之 外 ，臺灣地區還對末享有老年社會保險的 老人提供各種生活津貼與補助等輔助性社會保障。目前有中低收入戶老 人 生 活 津 貼 、老農（漁 )福 利 津 貼 、榮 民 津 貼 、敬老津貼與福利津貼等種 類 。這類津貼補助與社會保險不同，屬社會福利性質。( 1 ) 老農 (漁 )福 利 津 貼 ：即對老年農民與漁民提供的生活保障。隨著 經 濟 實力的增强，臺灣地區逐漸重視農民社會保障，除建立農民健康保 險 制 度 外 ，還於 1995年 制 訂 “ 老年農民福利津貼暫行條例 ” ，以有效保 證老年農民生活。此 條 例 規 定 ，年滿6 5歲 ，且參加農民健康保險期限合 計6個 月以 上 者 ，發給福利津貼每月 3000元 。但領取其他老年社會保險或 生活津貼者不在放發範圍之内。其經費來源由政府負擔。其 中 ，在直轄 市 的 I “ 中央政府 ” 與 “ 直轄市（臺北市與高雄市 )政府” 各負擔 5 0% ； 在臺灣地區縣（不包括臺北市與高雄市）的 ， “ 中央政府” 負擔7 0 % ，“ 縣政府” 負擔3 0% 。1 9 9 8年 1 1 月 ，臺灣地區當局修改了 “老 年 農 民 福 利 津 貼 暫 行 條 例 ” ，將老年漁民與農民以及曾領取公保勞保老年給付者計 15萬人納入 津 貼 範 圍 。從 此 ，臺灣地區老年農民與老年漁民均有了一定的社會保 障 。據 統 計 ，到 1 9 9 9年 ，領到老年農漁民福利津貼的老年農漁民共有61. 3 萬 人 ，發放金額達 254億 元 。( 2 ) 中低收入戶老人生活津貼與其他老人津貼 ：1980年 公 布 、1997年 修訂的臺灣 " 老人福利法 ” ，對6 5歲以上老人提供社會福利保障。其中規 定老人經濟生活保障，採 取 生 活 津 貼 、特別照顧津貼與年金保險制度方 式 逐 漸 實 現 ，其中中低收入老人未接受收容安置者，得申請發給生活津 貼 。根據臺灣地區 ” 内政部 ”制訂的''中低收入老人生活津貼發放審核要點 " ，對中低收入戶老人按規定發放生活津貼補助。即未經政府公費收容安 養 ，家庭每人每月收人未超過最低生活費 1. 5倍 者 ，每月發給 6, 0 0 0元 ；最

低生活費在 1. 5倍至 2. 5倍 以 内 者 ，每月發給 3000元 。中低收入戶老人生活 津 貼 ，發放人數從 1984年的 8 . 8 萬人增到 1998年的 19. 2 萬 人 ，發放金額達 到 130億 元 。同 時 ，臺 灣 地 區 “ 内政部 ” 計劃於 2 0 0 0年試辦發放中低收入家庭 “ 老人特別照顧津貼 ” 。按 規 劃 ，只要是屬中低收入老人，未接受收容 安 置 ，或未獲得居住服務補助，經醫院證明有疾病需要人照顧者，每月 可補助 5, 0 0 0元 。在 經 費 負 擔 上 ，" 中央政府 " 負擔7 0 % 至9 0 % ，高 雄 市 、 臺北市與其他縣市負擔 10% 至3 0 % 。除 此 之 外 ，臺灣地區一些縣市也發 放不同的各種類似生活津貼的老人年金。1993年 ，民進黨為爭取選票， 提出放發敬老津貼，並逐漸在一些民進黨執政的縣市實施，但一直未成 為臺灣地區當局統一的政策與制度，各縣市發放的名稱、時間與標準不 一 。名 稱 有 老 人 年 金 、零 用 金 、生 活 津 貼 、老 人 福 利 津 貼 、敬老年金 等 。每年發放的時間長短不一，有的縣市只放發 1個 月 ，有的縣市則發放 12個 月 ，有些縣市尚未放發，一些縣市在發放一段時間後因財源不足而 停 發 。陳 水 扁 在 “ 總統 ” 大 選 前 曾 提 出 “ 三三三安家福利專案 ” ，即對65 歲以上未有津貼與退休金的老人提供每月 3，0 0 0元 津 貼 、三歲以下兒童 就醫免費與首度購屋者低利贷款等福利政策。當 選 後 ，臺灣當局决定於 2000年7 月1 日起率先實施發放每月 3, 0 0 0元的老人津貼。不 過 ，在 2008年 10月1 日 實 施 “ 國民年金 ” 後 ，取消了這項政策。( 3 ) 榮民老年保障與津貼：目前臺灣地區相關法規規定，在軍中服務 超過 10年 (原規定為 5 年 ) 即 為 榮 民 。其中又有老榮民與新榮民之分。戰後 來自大陸的退役官兵為老榮民，到9 0年代中期有 4 2萬 人 ，其中單身榮民 約有5 萬 人 ；新榮民是出生在臺灣地區的退役官兵，計有 16萬 人 。其主要 保障為安養金與醫療保障。早期每月安養金只有 2, 0 0 0多 元 ，9 0年代中期 每月為 7，8 8 4元 。臺灣當局還專門制訂了 ” 榮民就養給與 "辦 法 ，為榮民提 供 生 活 津 貼 。目 前 ，榮民津贴為 1. 2 萬 元 。另 外 ，臺灣當局還特別在各地 設立了許多榮民醫院，為榮民提供醫療保障。此 外 ，臺灣當局對在台就 養的大陸籍老年榮民回大陸定居提供一定的老年保障。按 “就養榮民進

入大陸地區定居就養給付辦法 ” ，提供回大陸的老兵養老經費，包括零 用金、主 副 食 代 金、服 裝 費 、節日加菜金與春節慰問金等。首次支付標 準為赴大陸前一次性支付到該年底的就養金，以後每年7 月底前一次性寄 發 。(三）臺灣老年社會保障制度的主要特點從上述相關規定可以看出臺灣地區老年保障制度有如下特點：1 、以社會保險為主，社會福利為輔：臺灣地區老年社會保障主要依靠社會保險保障。對未能獲得社會保險保障的特殊群體老人、臺灣地 區採取相應的社會福利性質的津貼與補助救濟辦法，以保障這部分老人 的晚 年 生 活 ，不 過 ，這種福利性具有不確定性，受財源穩定性影響。况 且 ，這種保障標準相對偏低。這兩種保障性質也有不同，社會保險具有 强 制 性 ，受益者承擔一定的投保費用。福利型的社會保障是救濟性的， 受益者不需負擔任何費用，對政府財政負擔壓力較大。2 、老年保障管理體現了政府責任國民年金法第 3條規定國民年金 的主管機關是：在中央為中央社政主管機關；在直轄市為直轉市政府； 在縣 (市 )為縣 (市 )政 府 。國民年金之業務由中央主管機關委托勞工保險局 辦 理 。這裏體現了政府對國民老年保障負有重要的管理責任。3 、各級政府分擔國民年金保險費：臺灣國民年金法規定各級政府分 擔部分人群的國民年金繳費，具 體 為 ：(1 )被保險人為符合社會救助法規定之低收入戶，在 直 轄 市 的 ，由直 轄市主管機關全額負擔；在縣 (市 ) 的 ，由中央主管機關負擔 3 5 % ，縣 (市 ) 主管機關負擔 65% 。(2 )被保險人所得未達一定標準者：分 兩 種 情 况 ：第一種情况是被保 險人其家庭總收入平均分配全家人口，每人每月未達當年度最低生活費 1. 5倍 ，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之 1倍 者 ，自付30% ，在 直轄市的，由直轄市主管機關負擔 70% ；在縣 (市 ) 的 ，由中央主管機關負 擔 3 5 % ，縣 (市 )主管機關負擔 35% 。第二種情况是被保險人其家庭總收入 平均分配全家人口，每人每月達當年度最低生活費 1. 5倍 ，未達2倍 ，且 未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之 1. 5倍 者 ，自付45% ，在直轄市

的 ，由直轄市主管機關負擔百分之 55% ；在縣 (市 )的，由中央主管機關負 擔27. 5% ，縣(市)主管機關負擔27. 5% 。(3 )被保險人為符合法定身心障礙資格領有證明者：極重度及重度身 心 障 礙 者 ，由中央主管機關全額負擔；中度身心障礙者自己負擔 30% ， 中央主管機關負擔 70% ；輕度身心障礙者自己負擔 4 5 % ，中央主管機關 負擔27. 5 % ，直轄市主管機關或縣 (市 )主管機關負擔 27. 5% 。(4 )其餘被保險人自付 6 0 % ，中央主管機關負擔40% 。這些具體而詳盡的規定體現了各級政府對國民老年保障的全力支持。三 、臺灣老年保障存在的問題與改革動向(一）存在問題1 、多數國民年金被保險人依賴政府補貼保費問題臺 灣 現 行 的 “ 國民年金法 ” 被 質 疑 採 用 “ 小國民年金” 的方式設 計 ，即排除已參加軍、公 教 、農 保 ' 勞 保 的 民 衆 ，使得被保險人口只有 4 5 0萬 人 ，而且是一群沒有工作的失業者、家 庭 主 婦 、學 生 ，以及身心 障礙者等組成的。也 被 戲 稱 為 “ 窮人互助會” 。臺灣的社會福利團體經 常 戲 稱 這 種 “ 小國民年金 ” 是 “ 弱勢者相互取暖 ” 的 制 度 ，因為依照社 會 保 險的精神，被保險人的人數越多、經濟優勢者幫助經濟弱勢的人， 越能達到自助互助的效果。臺灣的社會福利團體擔心的是，這種達反社 會 保 險 大 數 法 則 的 “ 小國民年金 ” 能撑 多 久 ？排除經濟較優勢的軍、公 教 、勞 保 民 衆 ，而只依賴經濟弱勢者的 “ 小國民年金 ” 何時會破產？由於國民年金的投保人數不多，再加上目前將近百萬人口的身心障 礙 者 ，2 0萬的低收入戶人口、以及難以估算的中低收入人口來看，實際 繳全額保費的人口恐將僅有 1 0 0多 萬 人 。4倘 若依照日本的經驗，推估未 來國保實際繳交保費的人數將只有三分之一左右，也是約一百多萬人。 如 果 無 法 擴 大 國 民 年 金 的 被 保 險 人 人 口 數 ，國 民 年 金 恐 將 從 “社會保 險 ” 涂 為 “社會救助 ” 制 度 。2 、長期照護機構及資源分布不均依 據 “ 内政部 ” 社會司的統計資料顯示，20 0 7年底臺灣老人長期照

護 、養護及安養機構共計有 1，0 3 4所 ，可供進住人數為 6 萬2 千 多 人 ，實際 進住者有4 萬6千 多 人 ，使用率為 74. 27% 。若依縣市別觀察則以臺北縣 199 所 為 最 多 ，臺北市 172所 次 之 ，高雄市73所 居 第 三 ，而澎 湖 縣 、金 門 縣 、 連江縣僅一所最少。至於可供進住人數亦以臺北縣 1萬多人最多，臺北市 6千 多 人 次 之 ，台南縣4 千 多 人 居 第 三 ，連江縣只有 4 0人 資 源 最 少 。再從 老 人 長 期 照 護 、養護及安養機構 ( 不含榮民之家)工作人員平均服務人數 來 看 ，各縣市中以基隆市 2. 99人 最 多 ，屏東縣 2 . 89人 次 之 ，台南縣2. 70人 居 第 三 ，而台東縣 1. 54人 最 少 ，連江縣 1. 67人 次 少 ，顯示出臺灣長期照護 資 源 、機構分布仍相當不均衡 。5(二 ）改革動向為應對高齡化社會的來臨，滿足老年人的退休需求，臺灣政府除了 儘快健全老年經濟安全保障制度外，也規劃及早建立長期護理制度及開 辦 長 期護理保險，以解决臺灣邁入高齡化社會所面臨的困境，具體的策 略 如 下 ：1 、儘 快 建 立 長 期 護 理 制 度 ：除了老年經濟安全保障制度之外，建 立長期護理制度及開辦長期護理保險是臺灣政府面對高齡化社會的一 項重要的社會福利課題。如 同 上 述 所 提 及 的 ，應對目前長期護理資源、 機構分布不均等問題，都有賴於一個新的長期護理制度的建立，尤其是 偏遠地區與農業縣市，不但醫療資源缺乏，人口老化又比其他縣市情况 嚴 重 ，更需要政府系統化的整合資源及發展長期護理相關產業來滿足高 齡化社會的需求。雖然臺灣新政府已明確宣示將在四年内建立長期護理 制度及開辦長期護理保險，然而國民年金剛剛於 2008年 1 0月開 始 實 施 ， 面對目前經濟增長趙緩，在國際金融危機背景下，如何順利開辦長期護 理保險而又不增加民衆過多的負擔，將是新政府面臨的第一個嚴格的挑 戰 。2 、鼓勵農民加入國民年金保險：臺灣當局目前的考慮是：由於目前 新 修 正 的 “ 國民年金法 ” ，將農保與國民年金脫勾，而採取讓農民自 由 選 擇 參 加 國 民 年 金 或 留 在 “ 農民健康保險 ” 的 方 式 ，恐怕會造成農 民退休權益的損失，因此有必要加以 深 入 的 評 估 。因為首先由於農保與

國 保 脫 勾 ，將 使 “ 農民健康保險 ” 繼 續 運 作 ，政府的財政負擔將無法減 輕 。其 次 ，對 於 未 選 擇 加 入 國 民 年 金 的 農 民 ，目前僅依賴老農津貼來 照顧農民的退休生活，隨 著 人 口 老 化 ，政府的財政壓力將更為沉重。第 三 、臺灣目前農保被保險人約有 160萬 人 ，而根據統計處農業普查結果， 真正的農民人口數只有 7 2萬人 (2002年底），顯示農保中有將近 100萬的非 農業人口。目前6 5歲以上農保人口為 76. 4 萬 人 ，佔總投保人數的 47. 7% 。 因 此 ，未來農民對於老年經濟安全將有相當高的潜在需求，且為避免農 民 於 老 年 時 落 入 “ 津貼貧窮 ” ，農民應重新加入國民年金保險。而 且 ， 如果農民是中低收入者 ，其保費僅需自行負擔 3 0 % 至4 5 % ，而如果是 中 、輕 度 身 心 障 礙 者 ，其保費負擔亦僅為 3 0 % 與4 5 % ，而如果是領有生 活扶助的低收入戶農民，則不需要繳交保費。四 、結束語臺灣的老年保障制度已實現了覆蓋全民，這其中對低收入人群各級 政府給與的財政支持都進行了制度化的安排，這些做法可以對中國建立 覆蓋全民的老年保障制度時有所參考。我 們 要實事求是，充分考慮中國 國 情 ，加大政府財政對低收入人群的老年保障的責任，漸進地推進中國 的 改 革 。註釋1 本 研 究 是 國 家 社 科 基 金 重 點 項 目 《覆蓋城鄉的社會保障制度研究》 (07ASH008)階段性成果。2 目前臺灣地區相關法規規定，在軍中服務超過10年(原規定為5年)即為榮民。3 由於重點談政府對收入低下人群的老年保障責任，故此部分有職業人群的養 老保險略談。4 詹火生、柯木興、林建成， “淺談英國年金改革計畫一兼述臺灣建構年金制 度的省思 ” ，載於柯木興、林建 成 著 《漫談社會保險與個人帳戶制》 ，臺 北 ：三民書局，2 0 0 6，137-154頁 。5 詹火生、柯木興、林建成， “淺談英國年金改革計畫一兼述臺灣建構年金制 度的省思 ” ，載於柯木興、林 建 成 著 《漫談社會保險與個人帳戶制》 ，臺 北 ：三民書局，2 0 0 6，137-154頁。

參考文獻1 詹火生、柯木興：《建構臺灣老年經濟保障制度論叢》 ，臺 北 ：財團法人國 家政策研究基金會， 2005 2 詹火生、柯木興、林建成： “ 淺談英國年金改革計畫— 兼述臺灣建構年金 制度的省思 ” ，載於柯木興 . 林建成著《漫談社會保險與個人帳戶制》 ，臺 北 ：三民書局、2006。3 “ 2006年至2051年人口推計” ，臺灣經建會人力規劃處出版，2006年6月4 臺灣國民年金法5 臺灣老年農民福利津貼申領及核發辦法 6 臺灣内政部社會司統計資料，2008摘 要 ：臺灣地區已進入人口高齡化快速發展時期。近年來 ，臺灣全力建設覆蓋 全體民衆的老年保障制度體系。不僅有各類人員的養老保險制度，還有各類弱 勢人群的老年福利津贴制度，特別是臺灣地區2008年開始實施了全民年金制 度 ，突出體現了政府在老年保障體系中承擔了重要的責任。臺灣老年保障也面 臨新的問題，目前正在醞釀新的調整和改革。關 鍵 詞 ：臺灣老年保障制度體系國民年金

全民社會醫療保險制度設計的思考閏 昊 波 、張笑天 1隨著中國社會保障制度建設和醫療改革的不斷推進，醫療保險制度 建設近幾年來取得了較快的發展，建立統籌城鄉的全民社會醫療保險制度 已經提上議事日程，有些地方正著手制定方案。珠海市的醫療保險制度經 過十年的實踐，已經建立了由勞動保障部門統一管理的城鎮職工基本醫療 保險制度、外來務工人員大病醫療保險制度、未成年人醫療保險制度和城 鄉居民醫療保險制度，對珠海市的全體勞動者和居民做到了制度上的全覆 蓋 。珠海市準備在此基礎上制定全市統一的全民社會醫療保險制度(以下 簡 稱 “全民醫保 ” ）。本文意在結合珠海的實踐，對建設全民醫保進行一 些初步的理論探討，以便為這一制度的設計和制定提供一些思路和依據。一 、建立全民醫保制度的必要性( - ) 社會醫療保險制度是我國現實情況下實現全民醫療保障的必然選擇選擇什麼樣的制度來實現對全體國民的醫療保障是建立社會保障制 度和發展醫療衛生事業的重大問題。從 總 體 上 講 ，我們將建立多層次、 多 種 形 式 的 醫 療 保 障 制 度 體 系 ，但 是 ，一 定 要 有 一 種 形 式 做 主 體 ，這 一主體從理想上講 ( 實際中也存在爭論 )我們可以面臨多種選擇，包括國 家福利型的、社 會 保 險 型 的 、商業保險型的和個人儲蓄型的。從世界各 國的實踐來看，選擇社會醫療保險制度是大多數國家的做法；根據中國 的 文 化 、社 會 制 度 、社 會 經 濟 發 展 水 平 ，特別近十年中國城鎮職工基本 醫療保險的實踐正反兩方面的證明，社會醫療保險是符合我國國情的， 也是為社會和群眾所接受和歡迎的。現在的醫療衛生改革方案，儘管已 多達8至9 套 ，但在大病的保障制度上，幾乎都是主張社會保險制度。因1 閏昊波為珠海市勞動和社會保障局局長，張笑天為珠海市勞動和社會保障局 副局長

此 ，將社會醫療保險作為中國醫療保障制度的主體，將是中國相當長的 時期内的正確選擇。(二 ）統一的全民醫保是提高醫療保障水平和效益的科學途徑追求公平和效益是建立社會保障制度以及發展醫療衛生事業永恆的 目標。現行的職工醫療保險、居 民 醫 療 保 險 、外來工醫療保險、合作醫 療 等 制 度 ，儘管在保障群眾的基本醫療需求方面取得了很大的成績，但 它們共同存在的基本缺陷也是顯而易見的。首 先 ，就是這些制度將人分 成 三 六 九 等 ，將 地 域 分 割 城 鄉 ，將基本醫療待遇分成高低。這些是與醫 療衛生的公平原則，與消滅城鄉差別的目標，與中工 業 化 、城市化的發 展 、與科學發 展 觀 、和諧社會的要求是完全不相符的。另 一 方 面 ，管理 制 度 複 雜 ，機 構 重 疊 ，資 源 的 内 耗 ，造成管理效率降低和成本提高也是 一個不爭的事實。如 果 ，能夠將這些分散的制度，納入一個統一的制度 之 中 ，歸屬在一個統一的管理體系之下，則上述問題將會大大減少或消 除 ，社會醫療保險將會出現一次跨越式的發展。(三 ）統一的全民醫保制度是促進醫療衛生事業改革和發展的必然要求中國的醫藥衛生體制改革已進入關鍵時期，儘管方案還未出台，但 基本目標已經明確，即 “ 堅持公共衛生事業的公益性，建立基本醫療衛 生 制 度 ，為群眾提供安全、有 效 、方 便 、價廉的基本醫療衛生服務” 。 在 這 一 目 標 下 ，中醫療衛生事業將會向著衛生服務提倡公平，衛生資源 均 衡 分 配 ，衛生管理統籌協調的方向發展。在這樣一種形勢下，社會醫 療保險作為醫療服務最主要的資金提供方，其制度的模式將會對衛生改 革產生重大影響。統 一 的 、覆蓋全民的社會醫療保險制度，利用其強有 力的經費支付和技術監督手段，對於做好醫療衛生服務規劃、合理分配 衛 生 資 源 、統一醫療服務制度和規範等將起到強大的支持和調控作用。 而 多 數 的 、多 元 的 、複雜的醫療保險制度，將會明顯降低這種支持和調 控 工 作 ，因而不利於醫療衛生的改革和發展。二 、建立全民醫保制度的可行性建立全民醫保的亮點和關鍵點是統一，難 點 也 是 統 一 。這些統一涉 及到制度的統一、管 理 的 統 一 、資金的統一等方面，我們只有將這些方

面的困難及解決問題的對策有了一個比較清楚的認識之後，我們才能真 正推進全民醫保。(一）關於制度方面現行幾種醫療保障制度，雖 然 各 自 獨 立 、各 有 特 色 ，但是從其制度 構成的要點和特徵來看，其共同本質還是一種社會保險制度。而 且 ，城 鎮職工基本醫療保險具有主體制度的特徵，其他的制度都是在它的制度 上 發 展 、衍 生 過 來 的 。包括合作醫療，其 報 銷 制 度 、保障項目等都是採 用城鎮職工基本醫療保險的規定。因 此 ，將幾個制度整合在一起是有基 礎 的 。當 然 ，整 合 也 存 在 難 點 。其 中 ，最 大 的 矛 盾 是 不 同 人 群 之 間 ，特 別農村人群與城市人群之間在經濟上、在醫療服務供給和在醫療需求等 方面確實存在差異。簡單地把所有制度内容一致化、一刀切是不現實， 也是走不通的。我 們 認 為 ，這 種 制 度 的 統 一 ，一方面主要表現在將所有 的人都納入到一個總體制度下，被作為一個同等的參保人看待，不分身 份 、不 分 地 域 ，有 同 等 的 權 利 ；另 一 方 面 ，將一些共同的制度、規 定 、 程序等等統一起來，化 繁 為 簡 ，化 難 為 易 ，提 高 效 率 ，方 便 群 眾 ；還有 就是管理的統一、資金的 統 一 ，這一點筆者將在後文詳細論述。同 時 ，我們在統一的制度下允許有差異存在。例 如 ，在繳費和待遇 水 平 方 面 ，在一定的時期内是有檔次存在的；在參保辦理方式方面，不 同的人群是有不同的途徑和形式。這些都可以在總的原則和統一的制度 下進行細化和區別，技術上處理上不存在較大的困難。(二）關於資金方面在統一的全民醫保制度下，將原來分散的幾種基金統一在一起共同 使 用 ，提高基金的抗風險能力和使用效率，這是統一的基本要求。對此 提 出 疑 問 、表示擔心的主要意見是，不同人群之間由於需求有差異，實 際 消費有 差 異 ，會出現不同人群之間對資金的擠佔，甚至出現窮人幫富 人的情況 (如農民的醫療消費遠低於城市人）。對 於 這 種 擔 心 ，我們認為 一方面可以通過制度設計來減少，也就是應該根據參保對象的不同，繳 費標準要有差距；通過完善好基本醫療標準，使參保人盡可能獲得相對

統一的醫療保險待遇；為體現公平性的原則，還要注意制度設計上應傾 向保護弱勢群體。同 時 ，還要在全社會加強宣傳，讓廣大群眾理解社會 醫療保險就是具有社會財富再分配，社會共濟互助特征的一種制度。(三）關於管理體制方面在 統 一 的 制 度 下 ，實行統一的管理體制，其優勢是無可爭議的。統 一的難點是由哪個部門、由誰來統一管理。這一點可以分開兩個層面討 論 。首 先 ，醫療保險管理是一個較為複雜 ' 專 業 性 強 ' 相對獨立的管理 工 作 ，既不同於一般的社會保險管理，也不同於一般的醫療衛生管理。 將有關管理機構、人 員 、資源集中在一個管理機構之中，實行相對獨立 的統一的專業化管理，是一種實事求是的科學觀點，也符合國際通行慣 例 ，現在也為大多數相關管理部門和人事所認可的。所 以 ，實行統一管 理的基礎是存在的。第二個層面的問題是，這個管理機構由誰來管理 (領導）。從理論上 講 ，衛 生 行 政 部 門 應 該 負 責 健 康 保 障 事 業 和 衛 生 資 金 的 籌 積 使 用 ，因 而衛生行政部門管理醫療保險機構可以是一種方案。然 而 ，存在爭議的 是 ，由 於 衛 生 改 革 存 在 較 多 問 題 ，衛生系統内部管理體制存在較大缺 陷 ，在目前的條件將醫保管理交由衛生行政部門管理，將會喪失醫療保 險 第 三 方 付 費 的 監 管 功 能 ，容 易 形 成 新 的 行 業 壟 斷 。因 此 ，目前情況 下相對合理的方案是，成立專門醫療保險管理機構，由勞動保障部門管 理 ，以便充分利用勞動保障部門現有醫保管理資源和經驗，形成有力的 第三方監督，保證全民醫保順利運行。(四）關於多種制度共存的觀點對 建 立 統 一 的 全 民 醫 保 存 有 疑 議 的 另 一 種 觀 點 是 ，世界上許多實 行社會醫療保險的國家，也存在多種不同形式的制度，多樣性還會帶來 制度的活力。我 們 的 觀 點 是 ，多種制度共存也確是可行的，但它們在公 平 、成 本 、效率方面的問題也是存在的。這些制度的存在往往是與其所 在國家的文化、歷 史 、政 治 體 制 有 關 ，是一種現 實 的 、妥 協 的 選 擇 ，並 不是最好的選擇。現在我們所具有的條件是：有 黨 的 統 一 領 導 ，有追求

趨同的傳統文化，有各級政府統籌城鄉、建設和諧社會的要求，在這種 有利背 景 下 ，我們應該抓住機遇盡快建立統一的全民醫保制度。同 時 ， 現在所講統一的全民醫保制度，應該是統籌地區的統一制度，不同統籌 地區之間的差異還會長期存在，這種差異也將是推動我們制度不斷完善 的活力所在。三 、建立全民醫保制度的一些基本原則(一）注意處理好繼承與發展關系全民醫保制度將在原有的一些醫保制度上發展起來，是一個難得的 總結提高的機會。一定要很好分析和總結原有各種制度的利弊，發揚優 點 、摒 棄 缺 點 。同 時 ，一定要引入發展和適度超前的眼光，吸收國際上 符合我們實際的好經驗，充分考慮社會保障事業和醫療衛生改革的發展 趨 勢 。只 有 這 樣 ，我們才能制定一個相對健全的、可持續發展的社會醫 療保險制度。(二）堅持權利與義務相結合的原則這是社會保險制度賴以存在的前提條件。由於現在和今後一段時期 内 I 經濟都保持較快較好的發展，不少地方財政資金充足，可能拿出越 來越多的資金支持發展醫療保障事業。但 是 ，不論在什麼樣的條件下， 都要堅持個人付費參加保險，同時付費多少與待遇多少掛鈎，即使是對 主要由政府幫助的困難群體，最好採用由暗補變為明補的做法（即個人缴 費 在 先 ，政府補貼在後）。這樣做的目的不僅是保障資金來源，更重要是 使參保群眾建立費用意識和責任意識，避免一些發達國家曾經走過的過 度福利的彎路。(三 ）完善保障基本醫療的原則保障基本醫療是社會醫療保險最基本的一項原則。但 是 ，在過去的 制度中都對此存有較大誤區。一是基本醫療範圍過大、水 平 過 高 ；二是 保 障 水 平 過 低 ，如合作醫療只報銷 2 0 % 至3 0 % 醫 療 費 用 。正確的保障基 本 醫 療 含 義 是 ：在 一定的醫療費用額度下，為參保人提供特定 ( 或限定 ) 的只需少量自費 (或基本免費）的醫療服務項目（服務包），保障參保人(特 別是弱勢群體 )能夠免受因疾病造成的經濟困難、經 濟 災 難 。因 此 ，檢討

我們現行的一些保險制度，實際上是沒有保障好基本醫療的。在新的制 度 設 計 時 ，我們要重新考慮基本醫療保障問題，關鍵是選定好基本醫療 服 務 包 ，在服務包的範圍内盡可能地減輕個人的自費負擔。根據珠海的 經 驗 ，目前這種限定服務包的可行辦法是，引導（或規定）參保人群到基 層醫療服務機構就醫，在基層就醫時 8 0 % 至9 0% 醫療費用將由保險基金 支 付 ，從而使參保人 (特別是困難人群 )獲得充分的基本醫療保障。(四 ）適應多層次的醫療保障需要要處理好現階段在統一的全民醫保制度下的不同層次醫療保障要求 問 題 ，除了增設補充醫療保險項目外，基本醫療中也應適當分設檔次， 即 繳 費 不 同 ，服務範圍（服務區）應 有 所 不 同 。為了減少因不同服務包引 起 的 不 公 平 現 象 ，我 們 建 議 採 取 對 基 層 醫 療 服 務 機 構 提 供 的 服 務 ，無 論什麼檔次的參保人都應享受同等待遇；對三級以上醫療機構提供的服 務 ，應該分開檔次享受待遇。同 時 ，在 制 度 設 計 時 ，應盡量減少支付比 例 上 的 檔 次 ，主要是在封頂線上設立檔次，這樣既便於參保人掌握，也 便於保險業務的管理。(五 ）採取現收現付的籌資模式鑑 於 職 工 基 本 醫 療 保 險 “ 統籌基金 + 個人帳戶” 的管理模式存在管 理 複 雜 、儲蓄作用不明顯 、不 便 於 流 動 、籌資比例高等缺陷，我們主張 新的制度採用現收現付制的籌資模式。對於現收現付制容易出現超支風 險 的 問 題 ，只要能夠合理採取三項措施就能有效避免：一是視情況調整 籌 資 額 度 ；二是實行醫療服務的總額預付制；三是依靠財政資金補貼託 底 。對於現有的醫保個人帳戶的處理，建議採取擴大使用範圍、統一購 買補充醫療保險和門診統籌等辦法，逐步過渡直到取消。(六）實行更完善的定額預付式的醫療費用支付制度實行科學的醫療費用付費制度，是 保 障 基 本 醫 療 ，提高醫療服務質 量 ，控制醫療費用的最重要的醫療保險管理手段。不論是保險理論，國 内外的經驗，還是珠海的實踐都已反覆證明，各種定額預付制是科學有 效的付費制度。在新的全民醫保制度中，要特別強調堅持和完善定額預 付 制 ，尤其是要建立起總額預付制；同 時 ，要 進 一步探索、完善在定額

預 付 制 度 下 ，對醫療服務質量的監管辦法。如果實行門診統籌制度，應 該同時探索建立中國式的管理式醫療制度。參考文獻1 . 《政府工作報告》 ，國務院，2008年3月2 . 《領導幹部社會保障知識讀本》 ，中國社會保障出版社，2002年2月3 . 《中國醫療保險制度改革一 1994-2004》 ，勞動和社會保障部社會保障研究 所 ，中國勞動社會出版社，2004年9 月4 . 《衛生經濟學》 ，胡善聯，2003年 ，復旦大學出版社5 . 《診斷與處方一直面中國醫療體制改革》 ，顧昕等，社會科學文獻出版社， 2006年1月摘 要 ：隨著社會保障制度建設和醫療改革的不斷推進，建立統籌城鄉的全民社 會醫療保險制度已經提上議事日程。本文就建立全民醫保制度的必要性、可行 性和一些基本原則進行探討，為該制度的設計和制定提供一些思路和依據。關鍵詞：醫療保障社會醫療保險制度設計A bstrac t: W ith the development o f social se cu rity system and health care reform in C hina, i t is the day fo r us to make a schedule to set up a social m edica l insurance system that covers a ll o f the people both in urban and ru ra l areas. In th is a rtic le , the authors are about to discuss the necessity, p o s s ib il ity and some basic p r in c ip le on b u ild in g a U n ive rsa l Socia l M e d ic a l Insurance System, so tha t m ay g ive some ideas and suggestion about how to design the system and make the p o lic y concerned. K e yw o rd : m ed ica l security socia l m ed ica l insurance system design

關於完善中國工傷保險制度的若干思考 ——從珠海的實際和體會談起程 智 濤 、張國斌 1一 . 珠海市工傷保險現狀目 前 ，珠海市工傷保險主要依據國務院 2 0 0 4年 1月1 日 施 行 的 《工傷 保險條例》和廣東省 2004年2 月 1 日 施 行 的 《廣東省工傷保險條例》 開展 工 作 。珠海市建市之初，工傷保險覆蓋的對象是企業職工，從 1999年7 月 1 日起 ，珠海市開始 在 國 家 機 關 、事 業 單 位 、社會團體等單位全面推行 工 傷 保 險 ，將 公 務 員 、事 業 編制人員、社會團體人員納入了工傷保險覆 蓋 範 圍 ，工傷保險覆蓋了全市所有的單位。根據不同行業的工傷風險程 度 ，工傷保險基金的籌集采取了社會統籌辦法，實行了行業差別費率， 工傷保險基金實行市級統籌。截止 2 0 0 9年9 月 底 ，全市參加工傷保險人員達 6 2 . 5 萬 人 ，徵收工傷 保險費 5 , 3 4 8萬 元 ，共為 4 , 5 1 5名工傷人員支付各項工傷保險待遇 4 ，2 0 3萬 元 ，支付率達78. 5 9 % 。全市共受理工傷認定申請 4，7 0 8宗 ，其中認定為工 傷的有4, 5 1 6宗 ’ 認定為非工傷的有 9 9宗 ，工傷認定結案率為 100% 。全市 共受理工傷評殘及復查的案件共 1，8 2 7宗 ，評定傷殘等級 1, 5 4 1宗 ，不入級 117人 ，存在生活自理障礙需要護理的有 6人 。全市有工傷保險定點醫療 服務機構 4 0家 ，工傷康復協議機構 3 家 ，分佈在各區、鎮 、工 業 區 ，為企 業和工傷職工進行醫療救治提供了便利。從全市工傷保險情况看，珠海市參保單位與參保人員均呈逐年平穩 增 長 的 趙 勢 ，2008年參加工傷保險的單位與 2 0 0 7年同比增加 7 . 9% ，參保 人員與 2 0 0 7年同比增加 13. 96% ; 工傷認定申請數量近幾年增加幅度較1 作者來自珠海市勞動和社會保障局

大 ， 2 0 0 8年工傷認定數量與 2 0 0 6年同比增長 3 6 . 1 % , 與2 0 0 7年同比增長 32. 7% ；工傷評殘案件逐年增多，2008年工傷評殘數量與 2006年同比增加 45. 6 % ，與2007年同比增加 18. 15% 。二 . 中國工傷保險制度存在的缺陷珠海市工傷保險工作能够平穩推進，主要得益於工傷保險制度的不 斷發展和完善。一 方 面 ，珠海市工傷保險對於保障勞動者的合法權益， 促 進 安 全 生 產 ，維護社會公平和穩定起到了積極作用。另 一 方 面 ，中國 現行工傷保險制度還存在缺陷，長期存在會給珠海工傷保險工作帶來一 些 問 題 ，主要表現在以下幾個方面：(一）工傷保險程序複雜，影響職工工傷待遇權益工傷保險立法的目的是為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業 病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，分散用 人單位的工傷風險。但按照中國現行的工傷保險制度程序安排，職業傷 害的職工要得到工傷保險待遇要經歷工傷認定、勞動能力鑒定等多項程 序 。如果職工與用人單位勞動關係不確定，職工還須在工傷認定之前進 行 勞 動 仲 裁 。對 於 職 業 病 患 者 ，工傷認定的時間會更長，因為在進行工 傷 認 定 之 前 ，職工要先到職業病鑒定中心進行職業病診斷和鑒定。職業 病 診 斷 、鑒定的結論必須在多長時間内做出，法律沒有明確規定。在職 業病診斷和鑒定後，還要再進行工傷認定，在作出工傷認定結論前，有 的職 工可能會因為沒錢醫治而錯失最佳醫療期。在勞動能力鑒定程序 中 ，鑒定時間過長、再次鑒定時間不確定，都導致了工傷保險程序繁瑣 與 複 雜 。這樣工傷認定、職 業 病 診 斷 、勞動能力鑒定等程序時間長、過 程難已經成為一種制度因素影響職工享受工傷保險待遇。(二 ）工傷保險參保對象未全面覆蓋，社會化程度偏低目 前 ，工傷保險主要採取逐月實名繳費的參保方式，這種繳費模式 在建立工傷保險制度初期發揮了積極作用，不但為大量的企業和職工化 解 了 工 傷 風 險 ，也為工傷保險積累了不少的基金。但是原繳費方式不適 應人員流動性較大的企業，如建築和餐飲娛樂等服務行業，此類用人單 位的職工流動人員多，用 工 周 期 短 ，有的只工作 2 、 3個月甚至十多天，

企業無法做到職工一進單位立即為其辦理用工手續、參 加 工 傷 保 險 ，這 些職工發生工傷事故後就往往要經過漫長的法律程序才能獲得工傷待 遇 ，不利於對弱勢職工群體權益的維護，這是目前工傷保險制度覆蓋的 盲 區 ，也是工傷保險擴面工作的難點。 《安全生產法》是中國第一部有 關安全生產的综合性法律，它要求生產經營單位必須參加工傷保險，而 《建築法》 强制要求建築行業購買商業保險，建設部門在該行業全面推 行 商 業 保 險 ，商業保險可按建築面積 (每 平 方 1. 3 元人民幣)（以下均指人 民幣 )或工程總造價（千分之 二 ) 的一定比例進行投保，而且保障範圍和水 平 也 不 低 ，有的商業保險的赔付標準是一級傷殘每人 2 0萬 元 、二級 18萬 元 、三級 16萬 元 、四級 14萬 元 、五級 12萬元 ' 六級 10萬 元 、七級8 萬 元 、 八級6 萬 元 、九級4 萬 元 、十級2 萬 元 ；附加意外傷害醫療保險 5 千元至 3 萬 元 ，投保方式比較適合建築行業。特別是建設部門規定建築企業只有參 加了意外傷害保險，才給建築企業發施工許可證。因 此 ，建築企業認為 政府要求參加兩類保險是極不合理的，導致這些行業流動人員參加工傷 保 險 的 極 少 。另 外 ，國 家 目 前 推 行 的 “ 平安計劃” ，要求實行靈活工傷 繳 費 模 式 ，工傷保險可以單獨參保，這 與 《廣東省社會保險征繳辦法》 的社會保險費综合徵繳規定有衝突，執 行 起來難度較大，從而使諸如外 來 人 員 、非正規就業人員（保姆等）未被包括在保障範圍之内。(三）工傷預防缺乏立法保障，事故預防作用不明顯工 傷 保 險 與 事 故 預 防 相 結 合 是 工 傷 保 險 制 度 的 基 本 功 能 ，也是落 實 這一社會保障制 度 的 基 本 要 求 和 重 要 原 則 。同 時 ，工傷保險與事故 預 防 相 結 合對於建立安全生產長效機制將發揮重要的作用。中國第一 部 有 關 安 全 生 產 的 综 合 性 法 律 是 《安全生產法》 ，它是中國安全生產 的 基 本 法 ，這 部 法 律 涉 及 工 傷 保 險 的 内 容 有 兩 條 ，即第四十三條和第 四 十 八 條 。第 四 十 三 條 的 内 容 是 ： “生產經營單位必須依法參加工傷 社 會 保 險 ，為從業人員繳納保險費” 。這一條是關於生產經營單位依 法參加工傷社會保險並為從業人員繳納保險費的義務規定。第四十八 條 的 内 容 是 ： “ 因 生 產 安 全 事 故 受 到 損 害 的 從 業 人 員 ，除依法享有工 傷 社 會 保 險 外 ，依 照 有 關 民 事 法 律 尚 有 獲 得 赔 償 的 權 利 的 ，有權向本

單位提出赔償要求” 。這一條是關於從業人員因生產事故受到損害時 有 權 要 求 赔 償 的 規 定 。顯 然 ，以上兩條規定並沒有關於如何實現工傷 保 險 預 防 功 能 方 面 的 規 定 。 《工傷保險條例》 是中國關於工傷保險的 專 門 法 規 ，然 而 ，這一法規只是確認了工傷 保 險 具 有 工 傷 預 防 功 能 ， 但 如 何 體 現 工 傷 預 防 功 能 從 而 “ 促進工傷預防” ，實際上沒有具體和 明 確 的 表 達 ，尤 其 是 對 工 傷 保 險 的 預 防 費 用 的 提 取 使 用 沒 有 明 確 規 定 ，實 質 上 難 以 促 進 工 傷 預 防 和 安 全 生 產 。 《工傷保險條例》雖然明 確了勞動保障行政部門主管工傷保險工作，安全生產監督管理部門（煤 礦安全監察部門）負責综合管理安全生產工作。但在事故預防管理問題 上 ，勞動保障行政部門和安全生產監督管理部門存在職能交又。1對於 那 些 發 生 事 故 的 企 業 而 言 ，為 何 發 生 工 傷 事 故 ，吸取什麽教訓以及採 取 什 麽 整 改 措 施 等 問 題 ，他 們 常 常 心 中 無 數 ，而從職能和综合事故預 防 力 量 上 看 ，勞動保障行政部門又難以為企業提供這種服務和指導。 而 且 在 工 傷 預 防 機 制 上 ，現行法規沒有明確工傷保險的主管部門（即勞 動和社會保障部門）和安全生產監督管理部門（含衛生部等相關專業管理 部門）及 工 會 組 織 之 間 的 銜 接 、配 合 機 制 ，事實上也沒有形成實施工傷 預防的有機統一、综 合 協調的體制。(四）工傷認定行政與司法的衝突’影響工傷認定的效率和公平對 工 傷 事 故 進 行 認 定 ，是 勞 動 者 是 否 享 受 工 傷 保 險 待 遇 的 前 提 。 由於勞動保障行政部門在對工傷事故進行認定和法院在對工傷認定行政 案件進行審理時對法律適用理解產生分歧，容易造成工傷認定審查與司 法審查適用的標準不一樣，使得行政部門做出的行政行為被法院撤銷。 在 立 法 層 面 上 ，勞動保障行政部門是國家機關，在做出行政行為時除依 照法律和行政法規的規定，還應該執行上級發布的各類規章、文 件 、通 知 。而法院作為審判機關，側重以 法 律 為 依 據 ，部門規章只作參照。因 此對包括事實勞動關係的認定、舉證責任的分配、法律適用範圍的理解 等在内的認定標準無法統一，是行政與司法在認定工傷上產生衝突的重 大原因 之 一 。在 執 法 層 面 上 ，由於沒有統一的法律層面上的標準，勞動 保障行政部門與法院在工傷認定中存在各自的調整對象和維護目標• 從

而也適用不同的證明規則。在 結 果 層 面 上 ，工傷爭議常產生於勞動者和 用人單位之間，立法上將工傷認定納入到行政法律關係中。在勞動保障 行政部門認定工傷時，用人單位是强勢主體，而在法院審理工傷糾紛行 政案件時勞動保障行政部門便成了强勢主體，正是由於這方面主體的轉 化 ，在注重保護弱勢群體權益的原則下，勞動保障行政部門做出的工傷 認定行政結果常會被法院推翻。三 . 珠海市工傷保險工作的經驗(一）增强全社會對工傷保險的重視，緊抓宣傳不放鬆自從2 0 0 4年 《工傷保險條例》 ， 《廣東省工傷保險條例》 實施以 來 ，珠海市堅持采取全方位、立 體 式的宣傳方式，通 過 電 視 、電 台 、報 刊 、網絡等媒體對工傷保險政策法規不斷宣傳，並通過在人口密集的地 方加掛宣傳標語、舉行電視知識競賽等，加大對工傷保險工作的宣傳力 度 。從2 0 0 4年 起 ，在每年的工傷保險條例實施紀念日、安 全 生 產 月 、職 業病防治法宣傳週，都要開展現場法制宣傳和咨詢活動。通過採取多種 形 式 的宣傳方式，形成良好的社會氛圍，使工傷預防理念深入人心，全 社會重視工傷保險工作。(二 ）深入開展工傷保險工作，緊抓學習培訓不放鬆一 是 通 過 企 業 開 辦 工 傷 保 險 知 識 培 訓 班 ，加强對工傷多發企業的 職 工 、企業管理人員進行工傷預防宣傳教育，讓政策真正走進社區、走 進 車 間 ，使勞動者從思想上轉變觀念，從 “ 要我安全 ” 轉 變 到 “我要安 全 ” 。二是開展工傷保險工作先進單位經驗交流和觀摩學習活動，採取 學 、幫 、帶 的 方 式 ，督促企業高質量的完成工傷保險工作。三是舉辦用 人 單 位 及 參 保 人 座 談 會 ，在 溝 通 交 流 中 對 工 傷 保 險 政 策 進 行 宣 傳 。從 2003年 起 ，珠海市勞動保障部門共舉辦 161期工傷保險培訓班，培訓企業 勞資管理人員近萬人，使用人單位工傷保險相關辦事人員熟悉了辦事流 程 ，掌握了工傷保險相關政策法規。(三）積極開展工傷預防工作檢查，緊抓相關部門協調聯動不放鬆為 做 好 事 故 預 防 工 作 ，珠海市勞動和社會保障局與珠海市安全生 產監督管理局、珠海市建設局聯合下文，要求企業必須參加工傷保險，

盡可能地防止工傷事故的發生。並聯合珠海市安全生產監督管理局等職 能 部 門 ，督促企業倡導安全優先的企業文化建設，建立企業安全生產長 效 機 制 ，確保思想到位和意識到位，從思想上築起一道牢固的防綫。從 2 0 0 4年 以 來 ，珠海市勞動和社會保障局聯合珠海市安全生產監督管理 局 、珠海市總工會等相關職能部門，每 年 都 要 開 展 “ 綠色關愛 ” 行 動 。 幾 年 來 ， “ 綠色關愛 ” 行動組共為全市 116家企業進行了現場檢查和指 導 ，較好地遏制了工傷事故多發勢頭。如 2 0 0 4年 ，珠海威士茂公司發生 工傷事故 147宗 ，經行動組專家重點檢查和現場指導後，該單位加强安 全生產和工傷預防工作，有效地降低了工傷事故的發生，2005年至2008 年 ，該單位工傷事故分別銳減到 1 6 、21 、 1 7 、18宗 。( 四 ）適時合理調整費率，提高企業參保積極性，緊抓擴大工傷保險覆蓋 面不放鬆為鼓勵企業參加工傷保險，並 減 輕 企 業 負 擔 ，珠海市兩次下調工傷 保 險 費 率 ，大大提高了企業參保積極性。2005年 ，從當年 10月1 日起，調 低三類行業的工傷保險費率，下調幅度是原費率的 2 0% ，調整後珠海市 三類行業的工傷保險繳費比例分別為 0. 4 % 、0 . 8% 、 1. 2 % 。2009年 ，面對 國際金融危機的威脅，為幫助企業渡過難關，珠海市再次下調三類行業 的工傷保險費率，一類行業下調幅度為原費率的 5 0 % ，二類行業下調幅 度為原費率的 2 5 % ，三類行業下調幅度為原費率的 33. 3 % ，調整後三類行 業的工傷保險繳費比例分別為 0 . 2 % 、0 . 6 % 、0 . 8 % 。兩次下調費，為保障 工傷職工及時獲得醫療救治和經濟補償、促進工傷預防和職業康復、分 散用人單位的工傷風險發揮了積極的作用。(五 ）規範專項經費的使用和管理，緊抓制度建設不放鬆2003年 ，珠 海 市 印 發 了 《珠海市勞動鑒定委員會工作規程》（珠勞鑒 委 [2 0 0 3 ]2號），規範了職工工傷病殘勞動能力鑒定工作。同 年 ，印發了 《珠海市勞動鑒定委員會財務收支管理辦法》 ，確保了相關工作的順利 開 展 。2005年 ，根 據 國 家 《工傷保險條例》 、《廣東省工傷保險條例》 和 《廣東省工傷保險專項經費管理暫行辦法》 的有關規定和要求，印發 了 《珠海市工傷取證費、勞 動 能力鑒定費、工傷保險宣傳教育培訓經費

開支管理辦法》（珠勞社 [2 0 0 5 ]1 7 4號），進一步規範了珠海市工傷保險專 項經費的使用和管理，提高了專項經費的使用效率。(六）拓寬工傷預防費使用範圍，為職工進行職業健康體檢，緊抓源頭預防不放鬆為更好地做好工傷預防工作，根 據 廣 東 省 廳 《關於進一步完善我省 工傷保險制度有關問題的通知》（粵勞社發 [2 0 0 8 ]2 1號），結合珠海市實 際 ，珠海市勞動和社會保障局出台了《關於落實省勞動保障廳關於進一 步完善我省工傷保險制度有關問題的通知》（珠勞社辦 [2009 ]4 5號），擴大 了工傷預防費使用範圍，為職工進行職業健康體檢。今 年 ，珠海市的職 業健康體檢活動分為四個階段，每一季度為一個階段。第一季度以進行 化學物質作業的單位和崗位工作人員為主；第二季度以粉塵污染嚴重易 發生矽肺等呼吸系統職業病的單位和崗位工作人員為主；第二季度以高 溫 作 業 ，易發生中暑等的單位和崗位工作人員為主；第四季度以接觸重 金屬（鉛 、汞 )較 多的單位和崗位工作人員為主，全年預計體檢總人數為 6000人 ，費用預算為 6 5萬 元 。此 外 ，還聘請珠海市疾病控制中心等單位 相關方面的專家對各行業 ， 所檢企業的體檢情况進行評估，為每個參加 體檢的職工建立職業病健康預防檔案，對存在疑似職業病的職工提供職 業病鑒定和治療指導，並對檢查中發現企業在防治職業病方面存在的問 題提出建議，為企業加强防治工作提供指導和幫助。(七）積極開展工傷保險和安全生產獎勵工作，緊抓促進用人單位和個人工傷保險工作積極性不放鬆從 2 0 0 4 年 以 來 ，珠 海 市 勞 動 和 社 會 保 障 局 、珠 海 市安全生產監 督 管 理 局 結 合 全 市 各 參 保 單 位 執 行 工 傷 保 險 ' 安全生產政策法規的情 况 ，每 年 對 工 傷 保 險 先 進 單 位 與 先 進 個 人 、安全生產先進單位與先進 個 人 進 行 表 彰 和 獎 勵 。2 0 0 8年 ，珠海市勞動和社會保障局用於獎勵全 市工傷保險工作先進單位與先進個人約 1 4 0萬 元 ，珠海市安全生產監督 局用於獎勵全市安全生產先進單位和先進個人約 3 7 萬 元 ，合計從工傷 預防費中列支獎勵費用 1 7 7元 ，提高了用人單位開展工傷保險和安全生 產工作的積極性。

四. 完善中國工傷保險制度的建議珠海市工傷保險工作實踐了中國工傷保險制度，它對中國工傷保險 制度的發展和完善具有一定的啓示意義 ’ 從以上分析可以看出，中國工 傷保險制度的完善需要從以下幾個方面入手：(一）加强工傷保險制度建設，簡化工傷保險程序工 傷 保 險 程 序 要 簡 捷 方 便 ，勞 動 者 得 到 工 傷 保 險 待 遇 要 及 時 ，在 職業病診斷和鑒定、申請工傷認定、勞動能力鑒定、勞動關係仲裁過程 中 ，社會保障法應對程序進行大幅度的改進，或者授權國務院的相關部 門對現有程序作出改革。要把與工傷保險相關的法律法規統籌考慮，從 工 傷 預 防 、工 傷 補 償 、工傷康復三位一體的角度，保障勞動者能够及時 得到工傷保險待遇，分散用人單位的工傷分險。從有利於保護職工生命 健康權益角度出發，在依法行政的前提下，以 “ 公平正義建和諧、真誠 關 愛 促 和 諧 ，加强管理保和諧 ” 為 指 導 ，不 斷 健 全 、落實全市工傷認 定 、工傷待遇支付、勞動能力鑒定制度建設，改進工作方式、優化服務 手 段 ，提高信息化辦事水平，盡可能縮短工傷認定、傷 殘 鑒 定 時 間 ，降 低工傷職工的維權成本，保障職工工傷後及時獲得救治和補償，更 好 、 更快地為參保人服務。可以將行政復議設置為選擇程序，即當事人不服 勞動保障行政部門的工傷認定時，可以向有管轄權的行政部門申請行政 復 議 ，復議結果便成為最終决定，或者不經過行政復議而是直接向法院 提 起 民 事 訴 訟 ，法院在審理工傷糾紛案件時，可 以 比照適用民事訴訟特 別 程 序 ，提高效率。(二 ）加强管理，進一步擴大工傷保險覆蓋面對 於 人 員 流 動 性 較 大 的 用 工 單 位 ，在保持工傷保險制度政策框架 不變的前 提 下 ，要 借 鑒 相 關 經 驗 ，積極探索切合實際的統籌方法和靈活 有效的繳費和支付方式。對建築企業參保實行實名備案制管理的辦法。 即工傷保險費一年一核定，半 年 一 徵 收 ，流動人員不超出已核定的參保 人 數 時 ，到就業 部 門 、稅務部門辦理變更業務後，隨即建立工傷保險關 係 ，不必為變更人員繳費，但流動人數超出已核定人數的部分需辦理參 保手 續並繳費。另 外 ，勞 動 保 障 部 門 、安 全 監管部門、建設部門要加强

配 合 協 作 ，充分認識建築企業參加工傷保險與實行安全生產許可制度的 重 要 性 ，加快推進建築企業全部參加工傷保險，把安全生產許可、施工 許可工作和工傷保險工作結合起來，解决高危行業流動人員參加工傷保 險 的 問 題 。要加强用工單位參加工傷保險的督促檢查，進一步開展流動 人員參加工傷保險檢查，特別是對工傷發生率較高、參保率較低的單位 進行重點檢查和指導，確保應保盡保。(三）部門協作聯動，加强事故預防健全勞動保障部門與安監部門定期聯繫、互通信息 制 度 。安監部門 根據國家安全監察要求和年度工作目標任務，定期向勞動保障部門提供 企業安全狀况、職業危害程度及污染崗位分布情况，勞動保障部門應把 企業工傷事故、職業病發生情况定期向安全監察部門通報，為對企業安 全生產實施有效的監督、對 企 業 工 傷 保 險 費 率 實 行 “ 預警”和對有害作 業進行積極的預防提供依據，並且要建立工傷事故雙向報告制度。企業 發生事故不僅要向安監部門報告，同時也要向勞動保障部門通報。實行 事故雙向報告制度，可 以 為 及 時 、準確地認定工傷提供可靠的依據、減 少非職業性因素的干擾，以避免工傷糾紛。勞動保障部門一方面可以監 督職工和醫療機構及時做出醫療終結結論，避 免 小 殘 大 養 ，延長醫療終 結 期 ，影響企業的正常生產和工作，另一方面可以避免職工醫療終結期 滿 後 ，企業拖延傷殘鑒定時間，甚至不予進行傷殘鑒定，侵害職工依法 享受工傷保險待遇的權利。而且要建立工傷事故管理與傷殘鑒定的制約 反 饋 制 度 。為了避免對同一事故的重覆性調查、分 析 ，減少事故處理上 的 人 力 、物 力 浪 費 ，提 高 工 作 效 率 ，安全監察機構在組織對重大事故調 查分析時應邀請勞動保障部門參與，並 建 立 “ 工傷事故會審制度” ，定 期交流工傷事故管理，傷殘鑒定情况及企業的安全狀况、職業危害等信 息 ，以防企業瞒報、漏報或遲報工傷事故而影響傷殘人員醫療康復的現 象 。探討引入第三方安全評價技術服務機構推行工傷風險評估制度，根 據生產經營單位安全生產基本狀况的各類制約因素，進 行 客 觀 、公正的 風 險 評 估 ，準確確定生產經營單位行業風險差別費率，同時 ，對存在的

各類安全生產隱患提出科學、系統的整改措施建議和意見，及 時 、準確 地指導生產經營單位改善安全生產狀况。科學地發揮工傷保險對傷亡事 故的預防作用，利用費率調整的經濟杠杆作用，建立一種安全生產監督 管理的外部壓力和生產經營單位内在動力有機結合的事故預防新機制， 加 强 事 故 預 防 ，從而從根本上減少職工傷亡事故的發生，保障職工安全 與 健 康 。(四）維護工傷認定標準的統一，減少工傷認定的糾紛工 傷 認 定 在 行 政 與 司 法 上 有 著 標 準 不 一 致 的 現 象 ，容易導致行政 認定被法院撤銷的情形。存在這種問題很大程度上源於有關工傷認定法 律法規的不明確、不 完 善 、不 具 體 。 《工傷保險條例》規定的工傷認定 “ 三要素 ” ，即 工 作 場 所 、工 作 時 間 、工作原因的概念不够具體明確， 而是比較抽象和簡單，使案件在處理或審查的時候有較大的靈活性和自 由 裁 量 空 間 。因 此 ，不論是勞動保障政部門在對工傷事故進行認定還 是法院在對工傷認定行政案件進行審理時都容易對法律適用理解產生分 歧 。建議國務院或相關部門通過制定相關補充規定、實施細則或司法解 釋 ，統一各方對工傷認定的認識，規 範 處 理 標 準 ，這樣才能有效的從根 本上解决工傷認定案件遇到的問題。另 外 ，勞動保障行政部門應加强與 法 院 、政府法制等部門的溝通與聯繫，對疑難工傷案件進行討論，統一 裁 判 標 準 ，建 立 内 容 豐 富 的 “ 案例庫 ” ，在 堅 持 工 傷 認 定 “ 三要素” 的 前提下積極探索運用案例指導工傷認定工作的機制。維護工傷認定適用標準的統一、實 現 同 案 同 判 ，是我們追求的一種 理 想 境 界 。但 事 物 是 複 雜 的 ，在法律實施過程中多元的價值觀、深無止 境的法律技能、必不可少的司法自由裁量權都為工傷認定和司法裁判的 差異性提供了基礎。在 這 種 情 况 下 ，技 術 層 面 的 “ 機制 ” 、 “ 工具”可 能有時難以發揮作用，而真正起支配作用的，就是工傷認定工作人員與 法官本人對公平正義的深刻理解，對人民民主的真正尊重，對法治終極 目標的追求，以及工傷認定工作人員與法官個人的良知。換 句 話 說 ，工 傷認定工作人員與法官在學會運用工傷保險條例統一適用機制的同時， 更要時刻提醒自己不要忘記這些機制的根本目的。

炷釋1 梁文七，樊晶光，陳 光 ：《談工傷保險基金的合理使用》 ，載 於 《勞動保 護》 ，第5期 ，20 0 5，第86-87頁.摘 要 ：二十世紀九十年代以來珠海市逐漸形成了一套較完善的工傷保險制度， 這套制度對於保障勞動者的合法權益，促進安全生產，維護社會公平和穩定起 到了一定的積極作用；但是由於國家現行工傷保險制度還存在一定的缺陷，長 期存在會給珠海工傷保險工作帶來一些問題。珠海工傷保險工作的經驗對中國 工傷保險制度的完善具有一定的啓示，中國工傷保險制度需要從國家層面繼續 加强工傷保險制度建設，加强管理和監督，加强部門協作聯動，法律適用標準 統 一 ，事故預防優先，進一步擴大工傷保險覆蓋面，以更好地保障勞動者的工 傷保險權益、分散用人軍位的工傷風險。關 鍵 詞：工傷保險、珠海、問題、建議

開展基本醫療保險普通門診統籌 實現保障項目全覆蓋程 智 濤 、張志葉 1珠海市於 20 0 9年7 月 1 日 起 施 行 《珠海市社會基本醫療保險普通門診 統籌暫行辦法》 ，辦法保障人群為全市參加社會基本醫療保險制度的參 保 人 ，保障範圍為珠海市社會基本醫療保險門診特定病種1之外疾病的門 診 醫 療 。截止至2 0 0 9年 10月 ，全市保障人群為 1，181，021人 ，佔珠海市常 住人口 2 8 0 % 。辦法實施 3個 多 月 來 ，總 體運行情况良好，參保人實實在 在得到了實惠。一 、《辦法》制定的背景珠海市社會基本醫療保險制度改革自 1998年 1月實施以來，用 10年時 間 ，建立起包括職工醫療保險、外來勞務人員大病醫療保險、未成年人 醫 療 保 險 、城鄉居民基本醫療保險四項制度在内的全民社會基本醫療保 險 體 系 ，在制度上實現了對保障對象的全覆蓋。但鑒於普通門診醫療的高頻發、高 風 險 、易 欺 詐 、難 管 理 等 原 因 ， 珠海醫療保險在制度設計上與全國大多數城市一樣，總 體 採 取 “ 住院 + 門診特定病種 ” 的 保 障 方 式 。這 種 以 “ 醫療 ” 為 目 的 的 “ 風險保障型 ” 醫 療 保險體系，離大家最終所期望、老百姓更 滿 意 、以 “ 預防”為目的 的 “ 健康保障模式 ” 相 差 甚 遠 。其中職工醫療保險通過統賬結合的基金 管 理 模 式 ，在一定程度上減輕了參保人患病的普通門診費用負擔。但對 於年老體弱或患慢性病、醫療需求大的參保人來說，其醫療保險個人賬 戶劃入金額遠不足以解决其醫療負擔，更別說其他制度中未建立個人賬1 程智濤為珠海市勞動和社會保障局醫療保險科科長，張志葉為珠海市勞動和 社會保障局醫療保險科科員、主治醫師、人力資源管理師

戶的參保人了。與 此 同 時 ，市場經濟環境下的醫療衛生體制改革舉步維 難 ，門診醫療項目付費的方式，導 致 社 會 上 “ 看 病 難 ，看病貴” 問題愈 顯 突 出 ，社會總體醫療費用高居不下，社會反響强烈。隨著醫療保險制度改革的深入及醫療保險經辦管理的成熟，中共中 央 、國務院在 2 0 0 9年3 月 出 臺 了 《關於深化醫藥衛生體制改革的意見》 中明確提出了基本醫療保險 “ 從重點保障大病起步，逐步向門診小病延 伸 ，不斷提高保障水平 ” 。廣 東 省 勞 動 保 障 、財 政 、衛 生 、物價等部門 在20 0 8年下 半 年 印 發 了 《關於開展城鎮基本醫療保險普通門診醫療費用 統籌的指導意見》 ，要求全省各地逐步開展城鎮基本醫療保險普通門診 統 籌 工 作 。珠海市政府在 2 0 0 9年政府工作報告中提出了年内建立基本醫 療保險普通門診統籌制度的工作目標。在 這 樣 的 背 景 下 ’建立一種統籌 共濟的門診保障制度，滿足參保人的門診就醫需求，同 時 ，通過醫療保 險把零散的門診就診個體組織起來，以 “ 團購” 方式購買門診醫療保障 項 目 ，採用科學的第三方付費手段，來解决現實中的難題，是當前形勢 下一種必然的、恰當的選擇。二 、幾個關鍵問題(一）制度可行的關鍵— 合理的籌資及適宜的待遇水平1 、普通門診年醫療消費水平如何測定？這是决定年籌資標準的問 題 。普通門診年醫療消費水平與人均年門診就診次數及均次的就診費用 相 關 。國際公認的人均年門診就診次數一般為 4 次 。另據珠海市香洲區衛 生局2005年 調 查 數 據 ，2 0 0 5年度珠海市香洲區常住居民社區就診均次門 診醫療費用 5 2元人民幣（以下均指人民幣），且 幾 年 來 變 化 不 大 ，考慮普 通 門 診 統 籌 實 施 “ 集團購買 ” ，可起到降低門診醫療費用的作用，其降 幅估計可達 3 0% 左 右 ，測算中我們把門診次均醫療費用擬定為 3 5元 ，得 出 “ 珠海市人均普通門診年消費約為 140元” 的 結 論 。2 、醫療待遇水平究竟定在多少合適？為使制度能够解决參保人大部 分的醫療費用負擔，同時又可適度抑制其過度醫療消費需求，我們把普 通 門 診 統 籌 的基本待遇定為 “ 醫療費用由基金支付 70% ” ，這也是國際 上認可的、較為合理的費用分擔比例。

至 此 ，我們用 140元乘以 7 0% ，得出了 “ 人均年籌資約 100元即可基 本解决珠海市參保人普通門诊醫療問題 ” 的 結 論 。(二 ）醫療管理的關鍵一自主選擇下的社區定點就醫1 、為什麼要把普通門診統籌的醫療服務任務交給社區基層醫療機 構 ？ 2005年 度 ，珠海市香洲區常住居民社區就診均次門診醫療費用為 52 元/人 次 ，這一數據約為政府辦醫院 3均次門診費用 4 的4 0% 。基於社區基 層醫療機構在提供基本醫療服務上與大醫院相比，具 有 “ 價廉性” ，且 普通門診統籌的籌資水平不高，决定了社區基層醫療機構成為普通門診 統籌醫療服務的依托。同 時 ，為盡可能解决參保人的門診就醫需求與社 區基層醫療機構技術水平及服務能力不足之間的矛盾，我們確定建立轉 診 制 度 。2 、 為什麼要定點醫療？ 一是便於醫生對病人病情跟踪管理，有利於 醫生對病人健康維護和教育，改 善 醫 患 關 係 ；二是有利於管理部門監控 門診病種費用變化，有效控制醫療費用。3 、為什麼要由參保人自主選擇？主要是通過參保人自主選擇的方 式 ，促使定點的醫療機構不斷提高服務質量和服務水平，從而使參保人 享受到質優、價 廉 、方便的醫療服務。因為定點醫療機構不好好服務， 下一年度選它的參保人就少了或者沒了，在 全 民 醫 保 、費用跟著人頭走 的 情 况 下 ，它唯一的出路就是關門大吉！同 時 ，為保證定點醫療服務一 定的穩定性和持續性，辦法規定了通常情况下參保人一年一選。(三 ）費用控制的關鍵一總額預算，定額結算“ 總 額 預 算 ，定額結算 ” 支付方式核心其實就是 “ 按人頭付費” 。 這是目前國際公認的對醫療服務質量及費用控制效果均較好的醫療付費 方 式 ，能有效引導及規範醫療機構自身的服務行為，醫療機構只有不斷 通 過 改 善 服 務 ，提 高 醫 療 質 量 ，吸 引 結 算 人 頭 ，才能提高總額預算值， 同 時 ，又要明智、謹慎選擇有效的診療手段，控 制 醫 療 費 用 ，防止突破 預 算 總 量 ，才能實現利益最大化。在科學 ' 合理籌資的前提下，把醫療 費用管理權交給醫療機構、交 給 醫 生 ，這是時下控制醫療費用不合理增 長 、充分發揮資金使用效益的明智之舉。

三 、 《辦法》主要内容( 一）保 障 對 象 ：普通門診統籌制度的保障對象為珠海市社會基本醫 療保險 (職 工 醫 療 保 險 、外來勞務人員大病醫療保險、未成年人醫療保 險 、城鄉居民基本醫療保險 ) 參 保 人 。(二）基 金 籌 集 ：按社保年度定額籌集，標準為每人每年 100元 。1 ' 職工醫療保險：統籌基金安排 5 0元 ；個人脹戶基金安排 5 0元 ，其 中領取失業金期間的失業人員從失業保險基金中安排 5 0元 。2 、外來勞務人員大病醫療保險：統籌基金安排 100元 。3 、未成年人醫保、 城 鄉 居民醫保：統籌基金安排 5 0元 ；財政補貼 25 元 ；個人繳納 2 5元 。(三）基金支付範圍：1 、普通門診診查費。2 、符合基本醫療保險支付範圍的藥品、醫療服務設施費用。3 、三 大 常 規 、生 化 、黑白B 超 、心電圖以及其它符合國家規定的社 區衛生服務中心應提供的診療項目費用。(四）醫 療 待 遇 ：1 、參保人在選定的普通門診統籌定點醫療機構就醫發生的符合規定 的門診費用，基金支付7 0 % ，個人自付 30% 。2 、轉診 (含市内急診 )的 ，基金支付 3 0 % ，個人自付 7 0% ，社保年度 内轉診及急診待遇支付限額合計 1，5 00元(含自付部分）。(五）醫 療 管 理 ：普通門診統籌實行定點醫療。定點醫療機構在社區 衛生服務機構及鎮衛生院中審查確定，由市社會保險經辦機構根據協議 管 理 。參保人按個人意願，在門診定點醫療機構中選定一家就醫，原則 上一年内不予變更(工作調動或住址變動的可憑資料辦理變更）。(六）費 用 結 算 ：根 據 “總 額 預 算 ，定額結算” 的 原 則 ，實 行 “按月 結 算 ，年度清算” 。市社會保險經辦機構每社保年度按普通門診統籌年 度籌資總額的 4 % 提 取 調 劑 金 ，其餘部分用於普通門診醫療服務費的結 算 。月門診醫療服務費在月結算額度内的，次 月 據 實 結 算 ；超出月結算 額 度 的 ，先按月結算額度結算，社保年度末再按規定清算。年門診醫療

服務費在年結算額度 9 6 % 以内的據實清算，96% (含)以上的按年結算額度 標 準 清 算 。年門診醫療服務費超出年結算額度的，原則上不予補償。但 因服務人群年齡、疾病構成差異等特殊原因造成超支，超支費用在年結 算額度 1%以上的部分可按規定予以一定的補償。四 、實施情况珠海市普通門診統籌自 2 0 0 9年7 月1 日實施以來，總體運行情况平穩 (附表一 ' 二）。主 要 成 效 ：( 一）實現了保障項目的全覆蓋。普通門診統籌將社會基本醫療保險 從保障住院和門診大病拓展到保障普通門診小病，擴展了醫療保險保障 範 圍 。同 時 ，原有的門診特定病種政策和個人賬戶政策繼續保留並不斷 改 進 ，不斷滿足群衆日益增長的醫療保障需求，實現了醫療保險在醫療 保障項目上的全覆蓋及無縫銜接。(二 ）減輕參保人醬療費用負擔，促進了醫保擴面。2009年7至 10月 ， 已選定門診統籌定點醫療機構的參保人累計為 593 , 7 0 8人 ，就診 228, 407 人 次 ，次均醫療費 50 . 3 5元 ，5 0元以下的處方佔了 59% ，門診統籌基金實 際支付7, 430, 479. 0 6元 ，大大減輕了參保人尤其是弱勢群體的醫療費用負 擔 。同 時 ，普通門診統籌制度的實施，促進了醫療保險的擴面工作，主 動參保的人員增多。2009年7 月 ，居民醫保及未成年人醫保新的繳費年度 開 始 ，參保人數即較2008年同期增加了 1. 5 萬 人 。(三）建 立 “小病在社區 ' 大病到醫院 ' 康復回社區” 的就醫引導和 雙向轉診機制。普通門診統籌將社區基層醫療機構作為定點醫療機構。 參保人按個人意願，可從中選擇一家就醫，原則上一定一年。因病情需 轉 診 的 ，由接診醫師提出申請，醫療機構同意。轉往的醫療機構為該門 診定點機構簽訂協議的醫院或專科醫院。該機制充分合理利用了社區基 層醫療衛生服務資源，並在政策上賦予了社區基層醫療機構與上級醫院 談 判 、建立雙向轉診關係的主體地位。 《辦法》實 施 後 ，上級醫院紛紛 主動與各社區基層醫療機構聯繫，建立雙向轉診協作關係，並在醫務人 員 培 訓 、醫療業務開展、專家坐診等方面予以社區基層醫療機構長期穩 定的技術支持。2009年7至 10月 ，參保人在社區基層就診達 2 2萬多人次。

轉診僅 117人 次 ，轉診率 0 . 0 5 % ，轉診實際醫療費 21, 3 5 9 . 19元 ，均次醫療 費182. 6 元 。大量就診人員留在社區，有利於推動社區基層醫療機構開展 疾病預防和健康管理工作，有助於群衆健康水平的提高。(四 ）促進了醫療服務行為及就醫觀念的轉變 。普通門診統籌目前年 籌資近 1. 2億 元 ，採用按服務人頭的付費方式，通過經濟杠杆手段，一方 面為最貼近參保人的社區基層醫療機構的發展提供了穩定、可靠的經費 來 源 ，促進其自身醫療技術服務的升級和發展，為參保人提供更好的服 務 。另一方面從根本上改變醫療服務行為，促使醫療機構因病施治，合 理 檢 查 、合 理 治 療 、合 理 用 藥 。同 時 ，隨著健康 教 育 、疾病預防等活動 的 開 展 ，衛 生 知 識 的 普 及 ，參保人的就醫觀念將發生轉變，不再盲目追 求 新 藥 、貴 藥 、多 檢 查 ，衛生經濟學與醫學從中得到良好結合，從而促 進人類健康。一參保人在普通門診統籌實施後，自己只花了9. 9 元即把感 冒看 好 了 ，他 很 感 慨 ！說 ： “ 從未試過這麽便宜就把感冒看好的，以往 每次來都要百元以上” 。但實施中也發現一些問題。主 要 有 ：( 一）服務不足與服務過度同時並存。實 施 初 期 ，部分醫療機構擔心 費用超出額度指標，過 於 謹 慎 ，該提供的服務不提供。但 同 時 ，少數醫 療機構過度服務的行為習慣仍未能糾正，個別醫療機構均次醫療費用甚 至高達百元。經 檢 查 1 這類醫療機構往往對一些輕症病人仍動不動就輸 液 ，或濫用抗菌素，實施用藥和診療手段 “ 大包圍” 。( 二 ）科學合理配置定點醫療機構的問題。這是涉及到普通門診統籌制 度穩定和諧、可持續發展的大事。作為普通門診統籌政策實施的載體，定 點醫療機構的規模 ' 硬 件 設 施 、人員配置如何才能滿足參保人的基本就醫 需求？維持定點醫療機構最低成本運行至少需要多少服務人頭？定點醫療 機構服務能力與其飽和服務量關係如何？目 前 ，個別選定人數多的醫療機 構出現就診人員排長龍的現象，應當引起重視並加以研究。總 的 來 說 ，珠海市普通門診統籌制度的實施，實現了醫療保險在保 障 項 目 上 的 全 覆 蓋 ，較 好 地 滿 足 了 參 保 人 的 就 醫 需 求 ，也同時兼顧了 社 區 基 層 醫 療 機 構 及 大 醫 院 的 協 同 發 展 ，為 醫 療 保 險 體 系 建 設 ，為下

一步衛生體制改革深化提供了動力和助力。註釋1 珠海市社會基本醫療保險門診特定病種是指經珠海市勞動保障行政部門確 定 ，在門診治療的費用可以由統籌基金支付一定比例的疾病。目前成人共有 結核病、高血壓 、糖尿病等 3 2種 病 種 ，未成年人共有結核病、難治性腎病、 血友病等 I I 種病種。2 《珠海市統計局200 8年統計公報》 ，2 008年末珠海市常住人口 148. 11萬人。3 指在珠海市行政區域内的公立一、二 、三級醫療機構。4 《珠海衛生統計年鑒》 ，2005年政府辦醫院平均每診療人次醫療費126. 6 元 。附表一 ：2009年 10月珠海市普通門診統籌醫療服務基本情况表序號 醫療機構名稱累 計 人 數 (人 ）就 診 人 次 (人 次 ）次 均 醫 療 費(元 ）50元 以 下 處 方 佔 比50至 100元處 方 佔 比100元 以 上處 方 佔 比基 金支 付 率1 獅山社區中心 15610 2242 84. 32 35% 37% 28% 63%2 翠香社區中心 17499 2670 48. 97 57% 38% 5% 49%3 拱北社區中心 17525 3252 90. 83 37% 34% 29% 102%4 吉大社區中心 24833 3218 92. 44 45% 26% 29% 80%5 擔杆鎮衛生院 36 0 0 0% 0% 0% 0%6 桂山鎮衛生院 258 5 59. 2 20% 80% 0% 9%7 萬山鎮衛生院 368 48 39. 21 79% 17% 4% 38%8 華髮新城社區中心 8900 661 70. 22 44% 36% 21% 16%9 梅華社區中心 60915 13391 38. 71 68% 27% 5% 51%10 拱北社區中醫中心 11391 814 30. 16 86% 13% 2% 15%11 前山社區中心 36267 2197 35. 21 81% 17% 2% 11%12 香灣社區中心 22932 5210 67. 28 51% 30% 19% 82%13 橫琴社區中心 491 125 30. 46 87% 13% 0% 40%14 白蕉鎮衛生院 40315 8744 34. 07 76% 23% 1% 51%15 斗門中心衛生院 29262 10670 46. 82 66% 20% 15% 118%16 井岸鎮衛生院 81116 9678 71. 08 38% 31% 31% 59%17 蓮洲鎮衛生院 22371 10252 33. 34 74% 21% 5% 109%18 乾務鎮衛生院 23993 8922 44. 89 64% 28% 8% 103%19 珠海市平沙醫院 39286 10402 50. 48 59% 31% 10% 101%20 珠海市紅旗醫院 22217 2875 52. 74 55% 35% 10% 44%21 珠海市小林醫院 3708 1074 44. 32 60% 35% 4% 88%

22 南水醫院 7860 1497 80. 61 39% 29% 32% 108%23 唐家灣醫院 7530 1444 48. 84 54% 41% 4% 59%24 南屏鎮衛生院 25775 2540 46. 55 66% 23% 12% 23%25 灣仔衛生院 10348 1824 50. 41 61% 29% 9% 61%26 金鼎衛生院 28662 3290 53. 75 50% 42% 7% 44%27 三灶醫院 34240 4410 102. 3 40% 27% 33% 90%合 計 593708 111455 53. 09 59% 28% 13% 62%附表二 ： 2009年7至 10月珠海市普通門診統籌醫療服務基本情况表序號 醫療機構名稱簽約人數 (人）就診人次 (人次）次均醫療費 (元）基金支付率1 獅山社區中心 15610 3743 72. 69 59%2 翠香社區中心 17499 4436 43. 85 23%3 拱北社區中心 17525 6304 79. 13 59%4 吉大社區中心 24833 5944 82. 38 41%5 擔杆鎮衛生院 36 4 91 23%6 桂山鎮衛生院 258 9 37. 33 3%7 萬山鎮衛生院 368 94 47. 35 26%8 華髮新城社區中心 8900 1141 59. 41 15%9 梅華社區中心 60915 26822 37. 35 35%10 拱北社區中醫中心 11391 1680 27. 35 9%11 前山社區中心 36267 3828 32. 33 8%12 香灣社區中心 22932 7395 62. 28 43%13 橫琴社區中心 491 223 32. 7 31%14 白蕉鎮衛生院 40315 18860 32. 44 31%15 斗門中心衛生院 29262 25998 49. 85 83%16 井岸鎮衛生院 81116 20315 64. 26 34%17 蓮洲鎮衛生院 22371 24616 37. 05 81%18 乾務鎮衛生院 23993 19663 49. 04 82%19 珠海市平沙醫院 39286 24741 52. 03 68%20 珠海市紅旗醫院 22217 4876 46. 4 22%21 珠海市小林醫院 3708 2075 43. 59 53%22 南水醫院 7860 2863 73. 83 54%23 唐家灣醫院 7530 2509 45. 92 33%24 南屏鎮衛生院 25775 3770 45. 98 11%25 灣仔衛生院 10348 3246 48. 84 33%26 金鼎衛生院 28662 5915 48. 81 21%27 三灶醫院 34240 7337 94. 3 44%合計 593708 228407 50. 35 40%

基本養老保險個人賬戶管理模式探討劉岸華 1中國的企業職工養老保險始建於 20世紀 5 0年 代 初 期 。早在 1991年 ， 國 務 院 在 《關於企業職工養老保險制度改革的决定》 中 ，就明確了養老 保 險 基 金 實 行 “ 部分積累 ” 的原則和個人繳費的政策。1997年7 月國務院 《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的决定》 ，要求按本人繳 費工資 11%的數額建立個人賬戶。同年 1 2月 ，勞動部辦公廳印發了《職 工基本養老保險個人賬戶管理暫行辦法》 ，對個人賬戶的建立、管 理 、 轉 移 、支 付 、繼承等方面作了規範。但 是 ，對 個 人 賬 戶 是 “ 空賬”或是 “ 實賬 ” ，政策上一直沒有確切的規定。直到2005年 1 2月 ，國務院下發 《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的决定》 ，才明確提出要 “ 做實個人賬戶 ” ，並 闡 明 “ 做 實 個 人 賬 戶 ，積累基本養老保險基金， 是應對人口老齡化的重要舉措，也是實現企業職工基本養老保險制度可 持續發展的重要保證 ” 。在 新 的 歷 史 形 勢 下 ，應如何加强個人賬戶的管 理 ，記 實 個 人 賬 戶 繼 而 做 實 個 人 賬 戶 ，需要我們進一步深入研究和探 討 。一 、個人賬戶管理現狀和存在問題在目前基本養老保險的業務經辦中，參加基本養老保險的職工雖然 建立了個人賬戶，但 個 人 賬 戶 實 際 上 為 “ 空賬運行 ” ，沒 有 記 實 ， “統 賬結合 ” 模式並未真正實現。具 體 表 現 為 ：(一）個人賬戶基金結餘只是權益記載額由於原來由國家財政支付養老金的離退休人員的養老金過渡到由基 本養老保險基金支付，而這部分離退休人員沒有繳納養老保險費，基本 上 全 靠 “ 新人 ” 繳納的統籌基金支撑。在 這 種 情 况 下 ，全國大部分地區1 作者來自珠海市社會保險基金管理中心

統籌基金存在收不抵支的情况 ’ 只能通過透支個人賬戶來維持運作。因 此 ，會計賬上個人賬戶基金結餘只是權益記載額，並不能反映個人賬戶 結存的真實情况。(二 ）個人賬戶管理模式不符合做實個人賬戶要求目 前 ，社保經辦機構的計算機系統設計首先是滿足經辦工作為前 提 。對 基 本 養 老 保 險 個 人 賬 戶 ，社保經辦機構一般採取的管理模式是 “ 業務台賬管理型 ” ，以業務管理為主導，在滿足保險關係變化的前提 下進行財務記賬。這種模式的缺陷在於，個人賬戶管理服從於業務經辦 規 則 ，而 不 是 服 從 於 財 務 “ 收付實現制 ” 的 記 賬 要 求 ，使個人賬戶台賬 數據與財務賬對應不上。如 異地轉入養老金業務，財務在收款當月根據 銀 行 回 單 記 賬 ，而業務系統在收到轉入款時不記入，要等到辦理參保接 續手續時才記入參保者個人賬戶；企業補繳以前年度欠費，收到補繳保 費 後 ，財務根據銀行回單記入收到款項的當月，而業務系統記入產生該 筆 保 險 費 的 所 屬 年 月 ；又 如 ，在業務系統對個人賬戶歷史數據進行修 改 ，業務系統中個人賬戶發生改變，而 根 據 《社會保險基金會計制度》 的 記 賬 原 則 ，財務上由於沒有銀行回單，不能作相應賬務處理……諸如此 類 ，造成養老保險財務個賬記賬數據與業務系統個人賬戶數據不一致。 在這種財務與業務不能一一 對應的個人賬戶管理模式下，財務起不到對 業務實施有效監控的作用，不符合記清，做實個人賬戶的要求。(三 ）會計核算中個人賬戶和統籌基金 “混帳管理”目前社會保險基金會計核算執行的是 1999年國家財政部和勞動保障 部 共 同 制 定 的 《社會保險基金會計制度》 （以 下 簡 稱 《制度》 ） 。 《制 度》 中沒有個人賬戶實賬化核算作具體要求，個人賬戶基金與統籌基金 的核算交又融合。具 體 表 現 在 ：一是有些會計科目的結轉方向未明確， 如 ：財政補貼收入、上 級 補 助 收 入 、轉 移 收 入 、轉 移 支 出 、其 他 收 入 、 喪葬撫恤補助支出、其 他 支 出 等 ， 《制度》 中 只籠統規定結轉進入“基 本養老保險基金 ” ，沒有明確界定哪些應結轉進統籌基金、哪些應結轉 進個人賬戶。二是有些業務的記賬方式沒有具體規定，如 ：農民工返回 原 籍 退 保 ，目前只退參保者個人繳費部分，單位繳納劃入個人賬戶部分

不 退 ，但 《制度》 中沒有提及不退給參保者的個人賬戶款項是否應轉入 統 籌 基 金 ，還是繼續保留在個人賬戶。三是對退休人員養老金中個人賬 戶部門支付完畢後，彌補個人賬戶部分資金的款項的出處沒有規定，目 前的一般的做法只能從統籌基金透支。四是個人賬戶和統籌基金結餘資 金沒有分開存放，而是統一存放使用。(四）個人賬戶 “名義利息” 和 “實際利息”不符關於個人賬戶基金如何計息，社保業務政策和財務政策規定不同， 存在計入業務系統參保者頭上的 “ 名義利息”和財務上有實際資金收入 的 “ 實際利息 ” 兩 種 利 息 ，兩種利息的計息方法不一致，記賬方法也不 同 。根 據 勞 動 部 發 布 的 《職工基本養老保險個人賬戶管理暫行辦法》 ， 應 記 入 參 保 者 個 人 賬 戶 養 老 基 金 結 餘 的 利 息 ，即 “ 名義利息” ，是按 養老基金個人賬戶儲存額，參考銀行同期存款利率記入。利息記入方法 是 ：保 險 費 徵 收 到 帳 後 ，屬於個人賬戶的保險費分配到每位參保者頭 上 ，從 到 賬 日 開 始 ，社保經辦機構業務系統按規定的計息規則和利率對 賬 戶 計 算 “ 名義利息 ” ，待 參 保 者 退 休 或 進 行 個 人 賬 戶 結 算 時 ，按規 定和本金一道計發給個人。而按照國家勞動保障部和財政部聯合下發的 《社會保險基金財務制度》 ，社保基金會計核算中利息收入科目是指用 社會保險基金購買國家債券或存入銀行所取得的實際利息收入，利息的 記入按照銀行回單金額進行賬務處理。也 就 是 說 ，在社保基金會計核算 中 ，個人賬戶的記賬利息是基金存放銀行所產生的 “ 實際利息” ，而不 是 “ 名義利息 ” 。可 見 ，由於記息規則不一樣，個 人 賬 戶 “ 名義利息 ” 和 “ 實際利息 ” 間沒有對應關係，存 在 差 異 。(五 ）業務台賬個人賬戶信息準確率有待提高社保系統的業務數據，受到歷史上人工操作、社保政策變動調整、 計算機系統轉換升級等因素的影響，記錄的規則並不十分 統 一 ，準確性 有待進一步提高。以 珠 海 為 例 ，業務經辦中就常遇到歷史上的異地轉入 業務繳費工資 和 繳 費 年 月 與 目 前 社 保 政 策 有 衝 突 ，有些數據需要重新 核 實 的 情 况 。又 如 ，社保徵收方式十幾年間經歷了從差額徵收到全額徵 收 、從社保經辦機構自主徵收到地稅全責徵收的數次改革，數據在社保

和地稅兩個部門間交換，產生大 量 中 間 數 據 ，需要進一步清理核對。又 如 ，社保計算機系統進行了多次升級換代，數據轉換過程中也會產生一 些錯誤項。二 、做實個人賬戶基金，加强個人賬戶基金管理做實個人賬戶不僅僅是養老保險基金平衡的問題，還涉及到養老保險 制度的架構，涉及到現行基本養老保險制度的改革和完善。在新的歷史形 勢要求下，對做實個人賬戶前已經形成的個人賬戶空賬問題需要一個客觀 的全面的認識。如何加强個人賬戶基金管理，從根本上解决個人賬戶“空 賬運行 ” 、基本養老保險統籌基金與個人賬戶 “ 混賬管理 ” 的 問 題 ，從而 最 終 實 現 “ 逐步做實個人賬戶 ” 的 要 求 ，需從以下幾個方面著手：(一）改革個人賬戶管理模式是做實個人賬戶的首要前提記 清 基 本 養 老 保 險 個 人 賬 戶 ，是指業務上每位參保者個人賬戶收 入 、支 出 、結餘發生額合計數應和會計明細賬對應。也 就 是 說 ，參保者 個人賬戶在發生資金收入或支出時才記業務明細賬，與會計核算的個人 賬戶收入或支出記賬同步。要達到記清個人賬戶的目標，個人賬戶的管 理模式需按會計核算要求進行改革，以 “ 財務基金管理型” 管理模式替 代 目 前 的 “ 業務台賬管理型 ” 管 理 模 式 。建立獨立於業務系統外，又與 業務系統緊密聯繫的參保者個人賬戶管理庫。個人賬戶管理庫參照銀行 對資金管理的模式進行，摘錄與涉及個人賬戶變動的收支業務信息，將 其 金 額 化 ，記載到每位參保者頭上。在財務個人賬戶管理庫，業務涉及 的每筆收支記錄均通過批量或單筆記錄的形式錄入財務個人賬戶數據 庫 ，收 入 以正數計入，支出或修改減少以負數計入，會計核算上進行相 應 處 理 ，進行實際資金轉賬或純粹的賬務調整。這 樣 ，財務個人賬戶管 理庫相當於會計核算中個人賬戶基金明細賬，從 而 記清個人賬戶，使參 保者個人賬戶對賬本數據與社保財務上核算的個人賬戶金額相符。(二）完善財務管理和會計核算制度是做實個人賬戶的基礎1 、完善個人賬戶財務管理制度一是明確個人賬戶和統籌基金的使用範圍，對參保者養老金中個人賬 戶支付完畢後維持繼續發放所需資金的來源作出規定。二是對歷史上統籌

基金擠佔挪用個人賬戶基金的會計處理方法作出規定。三是統一業務和財 務個人賬戶記息方法。可按以下方法將名義利息記入個人賬戶：每月取得 銀行利息收入單後，按利息單記載金額記入統算基金利息收入，年底轉入 統籌基金結餘；每 年 末 ，將業務系統生成的按勞動部發布的《職工基本養 老保險個人賬戶管理暫行辦法》計算的個人賬戶儲存額利息，憑加蓋業務 部門有效印章的個人賬戶利息統計表作為原始憑證，從統籌基金結餘中轉 到個人賬戶結餘。這 樣 ，會計上記載的個人賬戶當期結餘數據與業務上記 入參保者個人賬戶的當期結餘數據相等，在操作上也比較方便。需要注意 的 是 ，這種做法的基礎是個人賬戶數據的準確無誤。2 、按照實賬管理的要求規範會計科目和會計核算方法一是將基本養老保險個人賬戶基金的收入、支 出 、結餘作為一級科 目單獨反映、分 別 歸 集 。二 是 緊密聯繫業務，對涉及統籌基金和個人賬 戶基金的業務的核算方法重新作具體規定。3 、制定財務和業務對賬規定做 實 個 人 賬 戶 ，意味著業務上相參保者打印的個人賬戶對賬本數 據應與社保財務上核算的個人賬戶金額相符。要制定財務和業務對賬規 定 ，規範個人賬戶管理中業務和財務的對賬方法和流程，加强社會保險 經辦機構内部控制，確保業務台帳和財務個人賬戶記錄數據完全對應。(三 ）加快個人賬戶信息建設是做實個人賬戶的技術保障基本養老保險個人賬戶管理實質上是件相當複雜的社會工程。依靠 規範的信息化支持，是經辦機構管好個人賬戶的必由之路。1 、統一規範個人賬戶信息内容個人賬戶信息採集項目，應 全 國 統 一 ，並且要根據社保政策調整的 需要定期更新。不僅賬戶信息項目名稱要統一，而且信息採集標準要規 範 ，非 此 即 彼 ，從 中 選 擇 。模糊不清的垃圾數據不僅無助於數據處理和 信 息 歸 集 ，而且會增加網絡載荷和無用工作量。2 、提高業務數據準確性社會保險面對的是海量的數據，只有業務系統數據庫的底層數據準 確 無 誤 ，才能滿足記實基本養老保險個人賬戶的要求。因此要全面開展

對數據的指標解釋、數 據 類 型 、代碼編制等的清查轉換，對錯誤數據進 行 清 理 ，儘快實現數據標準的高度統一。在 此 基 礎 上 ，建立基本養老保 險個人賬戶管理庫，進行個人賬戶明細賬的核算，並及時排除經辦操作 中的錯賬隱患，對個人賬戶基金進行全面管理。3 、加强查詢和監督功能基本養老保險個人賬戶管理庫數據應與業務系統無缝聯接。業務系 統中對個人賬戶基礎數據進行的錄入和修改，都應能在個人賬戶管理庫 中反映出來。一 方 面 ，可滿足做實個人賬戶後財務與業務對賬、互相監 督和内部控制的需要。另 一 方 面 ，方便參保者對其個人賬戶數據進行查 詢 和 核 對 。4 、加强數據預測、分析和預警功能由於個人賬戶基金結餘占基本養老保險基金結餘的絕大部分，其收 入 、 支出和結餘情况關係到基本養老保險制度是否能持續良性運行。因 此 ，在個人賬戶管理庫中需加强基金測算、分 析 的 功 能 ，要能利用現代 化技術建立數據模型，探討個人賬戶基金的運營管理，研究其投資策略 和 投 資 渠 道 ，使結存的個人賬戶基金得到最大限度的增值。支持系統要 包括統計分析、監 測 預 警 、預 測 分 析 、風險分析在内的多層次决策支持 和及金監督模式的運行管理。(四 ）個人賬戶基金和統籌基金分戶存放有利於個人賬戶基金實賬化管理在記清個人賬戶的基礎上，為防止統籌基金和個人賬戶互相透支，須 將個人賬戶基金獨立於統籌基金外，進行分戶管理。應對個人賬戶基金的 分戶管理進行統一規定，成立從上至下的個人賬戶核算管理部門，負責個 人賬戶資金的核算、對 賬 、劃撥等業務，避免出現個人賬戶資金管理上的 混 亂 。此 外 ，記實個人賬戶後，不可避免的有些地方會出現統籌基金缺口 的情况。要建立統籌基金缺口的補償機制，可通過財政補貼、調整費率、 保險擴面等渠道對統籌基金進行補償，不可再從個人賬戶基金中塾付。(五）實現個人賬戶基金的保值增值和加强個人賬戶基金的監督是做實個 人賬戶的安全保證隨 著 中 國 老 齡 化 社 會 進 程 的 逐 漸 加 快 ，基本養老保險個人賬戶的

支付高峰是在 2 0 年 以 後 。記 實 基 本 養 老 保 險 個 人 賬 戶 後 ，在相當長的時 期 内 ，大 量 做 實 的 個 人 賬 戶 基 金 將 迅 速 沉 澱 ，面 臨 貶 值 風 險 。因此保證 基 金 安 全 、實現個人賬戶基金的保值增值是基本養老保險良性運行的關 鍵 。應 建 立 個 人 賬 戶 基 金 投 資 决 策 委 員 會 ，對個人賬戶投資過程中的投 資 策 略 、方 向 、投 資 機 構 的 選 擇 、收 益 分 配 的 界 定 等 重 大 問 題 進 行 分 析 、研 究 和 組 織 實 施 ，以 實 現 基 金 的 保 值 增 值 。同 時 ，要通過建立風險 控 制 機 制 ，嚴 格 規 範 制 度 管 理 ，努 力 防 範 市 場 和 道 德 風 險 ，對投資收益 情 况 作 定 期 披 露 ，讓 公 衆 和 媒 體 進 行 監 督 。形 成 主 管 部 門 、運 營 機 構 、 企業 職工及社會各方面共同維護基金安全的監管機制。參考文獻鄭 秉 文 ：《社會保障改革攻堅— 中國改革攻堅叢書》 ，北 京 ：水利水電出版 社 ' 2005鄭功成等：《中國社會保障制度變遷與評估》 ，北京 ：中國人民大學出版社，2002 李 珍 、孫永勇、張 昭 華 ： 《中國社會養老保險基金管理體制選擇》 ，北 京 ：人 民出版社 ，2005郎立研：《名義賬戶制探析》 ，中央財經大學學報，第8期 ，頁1 9 -2 2 . ，2005 麥 玉 年 ：《 “ 統賬 ” 制度的問題與對策》 ，中國社會保障，第7期 ，頁2 0 - 2 1 ， 2003.孟 昭 喜 ：《做實個人賬戶建立可持續發展養老保險制度》 ，中國社會保障，第 1 期 ’頁 1 6 -2 0 ，2005夏 海 勇 ：《做實養老保險個人賬戶完善中國企業職工基本養老保險制度》 ，市 場與人口分析，第2期 ，頁23-25 - 2006張 延 兵 ： 《基礎建設不足阻礙經辦能力提高》 ，中國社會保障，第12期 ，頁 3 2 -3 4 ，2007摘 要 ：中國基本養老保險基金由統籌基金和個人賬戶構成。統籌基金現收現 付 ，用於互助共濟；個人賬戶基金實行全額積累，完全用於職工個人未來養 老 。但在實際運行中，由於個人賬戶制度上 “ 空帳”運行的設計以及經辦管理 上存在的問題，致使很多地方統籌基金沒有積累，出現了統籌基金擠佔個人帳 戶的現象，既不利於養老保險制度的穩健運行，也給養老保險制度的可持續發

展埋下了隱患。因 此 ，逐步做實個人帳戶，保持養老保險基金良性運行，成為 基本養老保險經辦管理中一項重要的内容。要做實個人帳戶，首先必須記清個人賬戶。個人帳戶數據記不清，做實便 無從談起。因 此 ，在制度方面，要制定符合個人帳戶管理要求的業務和財務制 度 ，將統籌基金和個人帳戶徹底分開，避免統籌基金和個人帳戶繼續“混賬管 理 ” ；在信息管理上，要對個人帳戶信息進行規範管理，提高信息管理能力， 從而使做實基本養老保險個人賬戶得以順利實施。本文結合基本養老保險個人帳戶經辦管理的實踐，分析了個人賬戶經辦管 理現狀和存在的問題，並提出了如何記清做實個人帳戶的個人見解。關鍵詞：基本養老保險個人賬戶記清做實

珠海市醫療保險普通門診統籌的實施情况 分析卓 麗 雲 、王霞 1根 據 《關於開展城鎮基本醫療保險普通門診醫療費用統籌的指導 意見》（粵 勞 社 發 〔2 0 0 8〕18號）， 《珠海市基本醫療保險普通門診醫療 費用統籌暫行辦法》於 2 0 0 9年8 月1 日正式實施。此辦法突破了醫療保險 “ 保 大 病 、保住院 ” 的 醫 療 模 式 ，將普通門診醫療費用也納入了醫療保 險的保障範圍 ，實現了 “ 既保大病和住院，又保小病 ” 的 目 標 。— 、珠海市醫療保險普通門诊統蕃的管理模式1 、資金籌集：珠海市基本醫療保險各險種參保人必須參加門診統籌 辦 法 。門診統籌按社保年度定額籌資，標準為每人每年 100元人民幣(以 下均指人民幣）。職工醫保由醫保統籌基金和個人賬戶各劃 5 0元到門診統 籌 基 金 ；居 民 醫 保 、未成年人醫保由各醫保統籌基金劃 5 0元 ，個人繳納 2 5元和財政補助2 5元 。2 、保障範圍和待遇標準：門診統籌主要保障參保人多發病、常見病 和慢性病門診費用，保障門診特定病種以外疾病的門診醫療。參保人選 定定點門診機構 ( 簽約）後 ，每次就診所發生的符合醫療保險藥品目錄、 診 療 項 目 、醫療服務設施範圍和門診統籌檢查項目的普通門診醫療費用 (下稱核准醫療費用）由門診統籌基金支付 7 0 % ，個人自付 30% 。經同意轉 診的 (含市内急診），年度内因轉診所發生的核准醫療費用由門診統籌基 金支付 3 0 % ，個人自付 70% ；社保年度内轉診待遇支付限額為 1，5 0 0元(含 自付部分）。未經同意外出就診所發生的醫療費用門診統籌基金不予支 付 。1 作者來自珠海市社會保險基金管理中心

3 、門診統籌結算方式：珠海市門診統籌實行定點醫療，定點醫療機 構 (下稱門診定點機構 )為社區衛生服務中心及鄉鎮衛生院 (鎮級醫院）。醫 保經辦機構與定點機構結算是根據 “ 總 額 預 算 、定額結算 ” 的 原 則 ，每 社保年度按個人定額結算標準及簽約人數計算各門診定點機構的年費用 支付額度，實行按月結算、年度 清 算 。二 、珠海市醫療保險普通門診統籌實施的情况(一）制度統一，推動醫療保險的發展珠海市職工醫療保險、居民醫療保險和未成年人醫療保險在籌資和 待遇水平上存在差距，在 實 施 門 診 統 籌 時 ，三個制度統一政策、同步實 施 ，統 一 籌 資 標 準 ，統 一 待 遇 標 準 ，率先在門診統籌方面實行制度的統 一 ，在構建城鄉一體化的路上邁出了可喜的一步。同 時 ，門診統籌保障 範 圍 擴 大 、保 障 水 平 提 高 ，能吸引更多的居民參加醫療保險，較好地解 决居民醫保擴面難、參保率低的問題。(二 ）病有所醫，讓老百姓得到實惠原來的職工醫保單純用個人賬戶支付門診醫療費用，未成年人醫保 和居民醫保自付門診醫療費用，統 籌 基 金 “ 保 大 病 、保住院” 。隨著人 口老齡化、慢性病疾病譜的變化、醫療新技術的應用，門診醫療費用上 升 ，慢 性 病 、長期病患者的經濟負擔重；另 一 方 面 ，部分病人由於經濟 原 因 ，有 病 不 看 ，最終小病拖成大病，造成醫療費用更高。門診統籌啓 動 後 ，門診醫療費用自付部分大大減少，讓老百姓真正看得起病。截止 到2009年 10月3 1 日 ，珠海市門診統籌就診達 228, 407人 次 ，就診率 38% ， 其中以斗門區最高，達55 . 5% ；次均醫療費 5 0 . 3 5元 ，基金支付率 1 0月份 達6 2 % ，其中斗門達 7 3 % 。門診統籌確實給老百姓帶來很多實惠，特別 對經濟較落後的村鎮居民。(三 ）合理結算，提高管理效能珠海市醫保經辦機構與門診統籌定點機構採用按 “ 總 額 預 算 、定額 結算 ” 的原則 結 算 。每社保年度在提取調劑金後，按個人定額結算標準 及簽約人數計算各門診定點機構的年費用支付額度，實 行 按 月 結 算 ，年 度 清 算 。門診定點機構年度醫療服務費在年結算額度 9 6 % 以 内 的 ，據實

清 算 ；9 6 % 以上的按年結算額度標準清算。門診統籌的結算方式一方面 讓定點醫療機構主動控制强化内部管理，增强費用意識和經濟責任，控 制過度提供醫療服務的行為。另 一 方 面 ，可以減少定點機構為了經濟利 益和控制醫療成本，減少對患者的必要服務，降低醫療服務質量，影響 患者的利益。(四 ）採 取 措 施 ，積極應對新情况政策實施第一個月，珠海市也出現參保人簽約率偏低，基金支付率 低 的 情 况 ，定 點 醫 療 機 構 提 供 醫 療 服 務 不 足 ，個別醫療機構自設門診 統籌 單 次 就 診 限 額 或 縮 小 門 診 統 籌 保 障 範 圍 ，群 衆 對 此 意 見 比 較 大 。 醫 保 經 辦 部 門 面 對 這 些 新 情 况 ，馬 上 採 取 措 施 ，多次與定點機構負責 人 進 行 座 談 溝 通 ，瞭 解 醫 療 機 構 存 在 的 困 難 ，並 儘 量 予 以 解 决 ，如預 付 一 個 月 的 資 金 ，減 輕 資 金 周 轉 困 難 。同 時 加 强 政 策 培 訓 和 宣 傳 ，糾 正 錯 誤 執 行 門 診 統 籌 政 策 的 不 良 行 為 ，加 大 管 理 力 度 ，早期的問題逐 漸 減 少 ，群 衆 的 滿 意 度 逐 漸 提 高 ，簽 約 率 也 逐 漸 增 加 ，基金支付率由 4 0 % 提高到 6 2 % 。(五 ）亦喜亦憂，醫療服務的需求與供給矛盾漸顯一 是 參 保 人 就 醫 用 藥 觀 念 與 門 診 統 籌 模 式 有 衝 突 ，短時期内依然 存 在 。過去普通門診醫療費用自費，參保人對醫生開出的大處方很有意 見 。現在由於門診統籌的結算方式 “ 總 額 預 算 ，定額結算” ，决定醫生 必然主動控制醫療費用，因此大處方、大檢查等現象必然減少，甚至不 復 存 在 。面對這種轉變，病人不能馬上接受。如 果 處 方 金 額 小 ，認、為醫 生是因為費用問題而不願意使用藥物，沒 有 因 病 施 治 ；如果處方價格低 的 藥 物 ，心 理 擔 心 治 不 好 病 ，從 而 產 生 醫 患 矛 盾 。另 一 方 面 ，門診統 籌 採 取 “ 總 額 預 算 、定額結算 ” 的 結 算 方 式 ，這具有預付制的許多優 點 ，但也存在一些不足，如 參保人實行定點醫療，減少了參保人的選擇 性 ；定點醫療機構為了控制醫療費用，可能減少醫療服務數量，拒絕接 收危重患者，降低醫療服務質量，引發醫患矛盾。二是門診統籌報銷比例較高，保 障 範 圍 廣 ，參保人自付門診醫療費 用大幅度降低，參保人對門診醫療服務需求增大，甚至濫用門診醫療。

參保人過去小病到藥房買藥，有 了 門 診 統 籌 後 ，現在都到門診定點機構 就 診 ，社區衛生服務中心的病人在短時間内明顯增多，而工作人員未能 及 時 增 加 ，病 人候診時間延長，交 費 時 間 增 多 ，出現醫療服務跟不上和 參保人不滿意的現象。有部分慢性病人每天需要服用中藥調理，之前自 己 自 費 ，自從有了門診統籌後，天 天 往 社 區 跑 ，不管有效還是沒效，天 天 開 藥 。醫生面對這些病人往往很難通過溝通改變病人的就醫習慣。醫 生滿足了病人的要求，醫療費用難以有效控制；不滿足病人要求，必然 引起醫患矛盾。三 、關於門診統籌的幾點思考(一）政策宣傳到位，加强對定點機構的培訓，提高簽約率，讓老百姓得 到實惠首先做好參保人員的政策宣傳工作。參保人只有瞭解政策，知道普 通門診統籌的好處，才 有 參與的願望，積 極 簽 約 ；只 有 瞭 解 政 策 ，才能 在享受待遇的同時，發揮群衆共同參與監督的作用，維 護 基金安全。同 時 ，也要對參保人予以教育宣傳，普通門診統籌是因病施治，醫生根據 病 情 用 藥 、檢 查 ，而不能按需開藥。同 時 ，社區衛生服務中心要大力加 强健康宣傳教育，更新就醫觀念。對 定 點 機 構 來 說 ，從 管 理 者 到 醫 務 人 員 都 必 須 瞭 解 政 策 ，理解政 策 ，改變過去醫療服務觀念，因 病 施 治 I 合 理 用 藥 ' 合 理 檢 查 、合理治 療 ，減 少 大 處 方 ，加强和病人的有效溝通，才能建立和諧醫患關係，才 能保證執行政策到位。作 為 經 辦 機 構 ，既要服務於參保人員，又要加强與定點機構的溝通 和 政策 培 訓 ，減少各方面的矛盾，構建醫患保三方的和諧關係。( 二 ）根據地方經濟發展水平，確定門診統籌的保障範圍和保障水平，防 範制度風險在政 策 起 步 階 段 ，建議制定普通門診統籌的診療項目、檢查項目和 藥 品 目 錄 ，這有利於政策的持續良好的實施，減輕定點機構的擔憂，減 少醫療糾紛。為 了 遏 制 門 診 醫 療 費 用 需 求 的 上 漲 ，減 少 參 保 人 濫 用 門 診 醫 療 ，

增强費用意識，可以設置門診統籌起付標準，如設立單次就診的起付標 準 ，減少參保人不必要的就醫需求。設置適當的門诊統籌報銷比例。報 銷 比 例 過 高 ，對參保人制約作用 小 ，達不到控制醫療費用不合理增長的目的；報 銷 比 例 過 低 ，超過參保 人 的 承受能力，加 重 經 濟 負 擔 ，達不到保險的目的，導致參保人參保意 願 降 低 。(三 ）優 勢 互 補 ，應用多種支付方式目前採取的是預付制和後付制有機結合的結算方式，對醫療費用的 不 合 理 增 長 起 到 很 好 的 作 用 。門診統籌政策開展比較穩定時 ， 可以真 正 實 行 “ 按人頭支付方式 ” ，鼓 勵 定 點 醫 療 機 構 開 展 預 防 工 作 ，堅持 預 防 為 主 ，防 治 結 合 ，盡 可 能 減 少 參 保 人 發 生 疾 病 ，真正降低醫療費 用 支 出 。(四 ）努 力 實 現 “小 病 在 社 區 、大 病 到 醫 院 、康復回社區”的分級醫療和 雙向轉診就醫模式珠海市門診定點機構均有與二級以上的醫院簽訂協議，接受醫院的 業務指導與支持，這為雙向轉診奠定基礎。社區衛生服務中心可以通過 醫院的業務指導，提高醫務人員的醫療技術，吸引參保人在社區就醫； 也 可 以 請 “ 專家進社區 ” ，定期對慢性病患者進行會診，為參保人提供 醫療服務和咨詢，提 高 社區診治水平。當社區衛生服務中心的醫療水平 提 升 後 ， “ 小 病 在社區，康復回社區 ” 的目標比較容易實現。另 外 ，保 持社區醫務人員的穩定也是一個重要因素。(五 ）社保經辦機構面臨新的問題和困難如何處理好參保人與門診定點機構的矛盾，如何建立對門診統籌定 點 機 構 有 效 、簡單的管理機制，提高門診統籌基金的使用效率，這是我 們面臨的新挑戰。必須提高醫療保險經辦管理服能力，同時加快信息系 統 建 設 ，特 別 是 鄉 鎮 、村醫療衛生服務點的信息網絡，實現資源共享。 多種舉措齊下，才能應對新形勢，構建和諧的醫患保三方關係。(六）建立評估機制，用數據來說話設 立 跟 蹤 指 標 ，如慢性病（高 血 壓 、糖 尿 病 、腦血管病）防 治 效 果 、

門 診 統 籌 基 金 支 付 情 况 、參 保 人 住 院 率 、三 級 醫 院 的 門 診 量 、住院人 數 、參保人滿意率等，通過數據對比，瞭解政策成效。摘 要 ：珠海市普通門診統籌辦法於 2 0 0 9年8 月1 日正式實施。門診統籌的實施給 參保人帶來很大的實惠，對推動醫療保險的發展有一定的作用。門診統籌實施 過 程 中 ，醫療服務的供給與需求之間的矛盾漸顯，在一定時期内成為主要的問 題 。加大有效的宣傳、制定門診統籌的保障範圍，完善結算方式能有效保證門 診統籌的良好實施。關鍵詞：珠海市門診統籌管理模式實施

醫療保險服務滿意度調查謝劍莉 1為深 入 瞭 解 廣 大 群 衆 對 珠 海 市 醫 療 保 險 的 看 法 ，進一步查找醫療 保險服務中存在的差距和不足，20 0 9年5 月下旬到6 月 下 旬 ，中心在全市 範圍内開展了醫療保險服務滿意度調查活動。本次調查採取由各醫療機 構 、藥店在前來就診、購藥的人群中隨機抽取調查對象進行調查並現場 回收問卷的方式，共 發 出 《調查問卷》 12, 011份 ，回 收 有 效 的 《調查問 卷》 12，011份 ，回收率達 100% 。一 、基本情况1 、受調查者年齡分布18周歲以下的佔 6 % 、18周歲一4 4周歲的佔 5 1 % 、4 5周歲一59周歲的 佔2 6 % 、60周歲以上的佔 17% 。2 、受調查者行業分布機關事業單位工作人員佔 1 6 % 、企業單位工作人員佔 4 0% 、自由職 業者或失業人員佔2 8 % 、離退休人員佔 16% 。3 、受調查者參保情况接受調查人員醫療保險參保率達到 9 6 % : 其 中 ，參加職工基本醫療 保險的佔 6 0 % ，參加外來勞務人員大病醫療保險的佔 10% ，參加城鄉居 民醫療保險的佔 1 9 % ，參加未成年人醫療保險的佔 5% ，未參加醫療保險 的佔6% 。4 、對珠海市醫療保險政策瞭解情况72% 的受調查者認為對珠海目前的醫療保險政策瞭解。5 、瞭解醫保政策的渠道通過勞動保障網站瞭解的佔 2 7 % ，通過諮詢電話瞭解的佔 21% ，通1 作者來自珠海市社會保險基金管理中心

過新聞媒體瞭解的佔 2 1 % ，通過宣傳單張瞭解的佔 1 3 % ，通過其他途徑 瞭解的佔 19% 。6 、瞭解醫保投訴渠道瞭解醫保投訴渠道的佔 4 1 % ，不瞭解的佔 5 9 % 。7 、對醫療保險政策滿意程度的調查( 1 )對珠海市目前醫療保險保障水平的認可程度：認為偏高的佔 3 % ， 認為合適的佔 3 9 % ，認為偏低的佔 4 1 % 。(2 )對門診報銷病種瞭解的佔 68% ; 對目前門診報銷病種範圍滿意的 佔5 4 % ，不滿意的佔 2 8 % 。( 3 )對目前醫保用藥範圍感到滿意的佔 5 3 % ，不滿意的佔 3 0 % 。( 4 )對珠海市異地就醫的相關政策滿意的佔 4 5 % ，不滿意的佔 2 7 % ； 瞭解如何辦理市外轉診手續的佔 4 4 % ，不瞭解的佔 3 5% 。8 、對定點醫療機構服務的相關調查( 1 )對珠海市定點醫療機構的服務滿意的佔 6 7 % ，不滿意的佔 2 2 % ； 對定點醫院的醫療技術水平滿意的佔 6 0 % ，不滿意的佔 2 7 % 。( 2 )醫院在使用自費藥或自費診療項目時，主動告知病人的佔 5 2 % ， 沒有告知病人的佔 22% 。( 3 ) 2 5 % 的受調查者或其親友在醫院門診就醫時，醫生有勸其住院的 情况發生。( 4 ) 1 5 % 的受調查者或其親友在住院過程中，醫生因費用問題而勸出 院或再次辦住院。9 、對社保經辦機構的管理服務滿意的佔 6 2 % ，不滿意的佔 2 2 % 。不 滿意的主要有以下幾點意見：(1 )排 隊 時 間 長 ，覺得社保工作人員服務沒有耐性，解釋不到位。( 2 )新 政 策 的 調 整 沒 有 及 時 告 知 參 保 人 ，有部分人不瞭解社保的政策。1 0 、對目前社保卡的使用滿意佔 7 3 % ，不滿意的佔 1 8 % 另 外 ，認為 1 2 333諮詢電話太忙 ，回答欠滿意。1 1 、認為目前醫療保險存在的最突出問題及進一步建議：

(1 )在參保方面提出：擴 大 參 保 人 群 ，不以珠海戶口限制參保人，爭 取 人 人 參 保 ；降 低 參 保 繳 費 ；深入調查私營企業老闆不按國家規定繳費 的 情 况 ；個人參保可同時參加生育保險等建議。(2 )對目前的醫保政策不滿意的方面：辦理門診特定病種手續繁瑣， 病 種 範 圍 小 ，報 銷 藥 物 品 種 少 ，使 用 受 限 制 ；險 種 太 多 ，各險種的項目 太 多 太 亂 ，很 難 記 清 ；每月劃入個人 1C卡 的 金 額 太 少 ；建議未成人 1C卡 能在藥店使用；同一病種兩次住院間隔建議從 2周改為 1周 ，並調高醫保 定 額 ；異地就醫報銷費用少，報銷程序過於複雜麻煩；參加外地醫保， 在珠海不能使用，不 合 理 ；對公務員的特殊報銷比例認為不公平等。(3 )建議加强對醫療機構和藥店的監管，嚴厲打擊浪費基金資源的行 為 (對 食 品 、保健品刷卡消費，隨意提高藥品價格，對醫保病人開貴藥、 亂開藥等）。二 、調查結果分析總 體 來 說 ，大 部 分 受 調 查 者 對 目 前 的 醫 療 保 險 政 策 認 知 度 較 高 ， 並感覺比較滿意。體現在對門診報銷病種的範圍、醫保用藥範圍、異地 就醫相關政策、定點醫療機構的服務水平和醫療技術水平、社保經辦機 構的管理服務、社保卡的使用等方面的滿意度較高。但也有不足之處， 如大部分人不瞭解醫保投訴渠道，部分受調查者認為醫療保險的保障水 平仍有進一步提升的空間、醫療保險政策宣傳不到位、社保經辦機構工 作人員服務耐性不够。對醫療機構的不滿主要體現在使用自費項目未告 知 、門診醫生誘導患者住院、以及由於住院費用問題讓患者出院或再次 辦 理 住 院 。三 、進一步改善醫療保險服務的意見和建議醫療保險在完善社會保障體系中發揮著越來越重要的作用，針對此 次調查活動所反映出來的問題，我們 將 認 真 分 析 ，消除各種不利因素， 逐步提高行業的服務滿意度和社會信任度，促進社會醫療保險穩定、持 續 、健 康 、快速發展。(一)擴大政策宣傳•增强全民保險意識鑒於部分群衆對醫療保險政策的瞭解度和認知度不足，應把宣傳工

作放在更加突出的位置，整 合 宣 傳 力 量 ，廣 開 宣 傳 渠 道 ，通過組織開展 宣 傳 、諮詢活動使廣大群衆認識醫療保險、瞭 解 醫療保險、參加醫療保 險 ，減少雙方的信息不對稱。(二)狠抓服務質量，提升服務水平從 調 查 的 情 况 來 看 ，群衆對醫療保險定點服務單位和經辦機構的 服務都存在一定的不滿意，因此規範醫療機構管理、落實自費藥告知制 度 、打擊分解住院以及提高經辦部門工作人員的素質、改善服務 態 度 、 努力提升服務水平是關鍵。(三 )加强監督管理，防止基金浪費作為管理部門應加大監管力度，加 强 引 導 和 管 理 ，促進定點醫療機 構 自 覺遵守協議，因 病 施 治 ，合 理 檢 查 、合 理 用 藥 、合 理 收 費 ，建立長 期 獎 懲 制 度 。將平時檢查與年度抽查相結合，定期或不定期採取多種方 式深入調查瞭解，對違規行為加大處罰力度，杜絕醫保基金浪費現象， 保障醫保基金的合理支出。摘 要 ：近 年 來 ，珠海市醫療保險事業快速發展，人民群衆對於醫療保險 的 需 求 日 益 提 高 ，為更全面的瞭解珠海市開展醫療保險工作的群衆基 礎 ，更充分地掌握人民群衆對醫療保險服務的需求，中心在全市範圍内 開展了一次醫療保險服務滿意度大調查活動，以 查 找 差 距 、發 現 問 題 ， 尋求珠海市醫療保險工作科學發展之路。關鍵詞：珠海醫療保險服務滿意度

勞工保險年金化實施概況探討蔡吉安1 一. 前言勞工保險自 1950年3 月1 日於臺灣開辦，並於 1958年7 月2 1 日由中央立 法制定勞工保險條例公佈實施以來，其間勞工保險條例歷經九次幅度不 一 之 修 正 ，制 度 已 日 趨 完 備 ，惟考量臺灣已進入高齡化社會，再加以少 子女化趨勢嚴重，而舊制勞工保險給付係一次給付，易因通貨膨脹而貶 值 ，或因投資不當 、 供 子 孫 花 用 、甚或遭人覬覦騙取而瞬間一無所有， 致使老年生活頓失依靠，也無法確保其遺屬之長期生活。未來勞工老年 退休生活之保障應受重視，這顯示勞工保險應當有妥善規劃年金給付制 度之 需 求 。為 建 立 完 善 勞 工 保 險 年 金 保 障 體 系 ，提供被保險人或其遺屬長期 生 活 照 顧 ，於是政府參酌各界意見、先進國家年金制度實施經驗以及臺 灣 特 有 情 況 ，自1993年年 4 月起即開始著手規劃老年年金制度，2002年4 月曾將老年年金草案送 “ 立法院 ” 審 查 ，惟 因 “ 立法院” 立法委員任期 屆 滿 時 ，法案仍未審查完竣，而立法委員又須重新改選，致以屆期不續 審 遭 退 回 ；嗣因應環境變遷及各界要求，政府同時規劃失能、老年及遺 屬 年 金 制 度 ；另考量社會保險之改制係重大社會工程，而年金制度更是 百 年 大 計 ，為 能 永 續 經 營 ，在參考先進國家社會保險財務改革措施及衡 平世代合理負擔下，咸認合理費率最為重要，茲為健全保險財務基礎， 爰加列普通事故保險費率調整機制條文，2 0 0 7年年 5 月並將其修正草案 送 “ 立法院 ” 審 查 ，惟再度屆期不續審退回；其間修正草案歷經多次朝 野協商及不斷修正，於 2 0 0 8年2 月1 5 日重送立法院審查，終於在 2008年7 月1 7日 經 “ 立法院 ” 三 讀 通 過 。此案立法過程雖極為難辛，但終究完成1 作者為中華社會保險學會理事長

立 法 ，8 月1 3日經總統公布，並 經 “ 行政院 ” 於 10月9 日令示勞保年金自 2009年 1月1 日起施行。原來的勞保現金給付包括：生 育 、傷 病 、殘 廢 、老 年 、死亡等給付， 勞保年金施行後，除 了 將 “ 殘廢給付 ” 名 稱 改 為 “ 失能給付 ” 外 ，失 能 ' 老年及死亡三種給付更增加了可以每個月領年金的方式，也 就 是 “老年年 金” 、 “ 失能年金 ” 和 “ 遺屬年金 ” 三 種 給 付 。自此勞工保險正式邁向年 金 化 ，為勞工朋友提供更完善的勞保保障體系。勞保年金自2009年 1月1 日 起施行迄今已逾 11個 月 ，民眾對各種法規命令，已經逐漸熟悉、適 應 ，而 各項業務已趨穩定，是可以就實施概況進行探討的時候。二 . 勞 工 保 險 年 金 化 修 法 重 點(一）修正要點如下：1 、將 “ 殘廢 ” 給 付 文 字 修 正 為 “ 失能 ” 給 付 。（修正條文第 2條）2 、增列保險費率調整機制。（修正條文第 13條）3 、年金給付及老年一次金給付平均月投保薪資之計算，按被保險人 加保期間最高六十個月之月投保薪資予以平均計算，參加保險未滿五年 者 ，按實際投保年資計算；依第 58條第二項規定選擇一次請領老年給付 者 ，仍依現行退保前三年之平均月投保薪資計算。（修正條文第 19條）4 、失能年金之給付條件、給 付 標 準 、職業災害失能補償一次金發給 等 規 定 ；年金給付施行前有參加勞工保險年資者，經評估為終身無工作 能 力 者 ，得選擇一次請領失能給付；勞工保險失能給付標準授權由中央 主管機關定之。（修正條文第 53條至第 57條）5 、老年給付區分年金及一次金給付，分別規定其給付條件及給付標 準 ；增列展延老年年金、減額老年年金及請領年齡逐步提高之規定；年 金給付施行前有參加勞工保險年資者，於符合現行老年給付條件時，得 選擇一次請領老年給付。（修正條文第 58條至第 59條）6 、遺屬年金之給付條件、給付標準及職業災害死亡補償一次金等規 定 ；年金給付施行前有參加勞工保險年資者，於 其 本 人 死 亡 時 ，其遺屬 得選擇一次請領遺屬津貼或領取失能、老年一次金扣除已領年金總額之 差 額 ，不受遺屬年金請領條件之限制。（修正條文第 63條至第 65條）

7 、年金給付按月發給；領取年金給付者，保險人得予以查證，並得 於查證期間停止發給；各種年金給付擇一請領；年金給付金額於消費者 物價指數累計成長率達正負百分之五時，即依該成長率調整。（修正條文 第65條之一至第65條之四）8 、被保險人於修正施行前已發生失能、老年或死亡保險事故者，得 選擇適用保險事故發生時或請領保險給付時之規定辦理。（修正條文第 74 條之一）9 、請領勞工保險老年給付與國民年金老年給付時，得向任一保險人 同 時 請 領 ；被保險人於各該保險之年資，未達請領老年年金給付之年限 條 件 ，而合併他保險之年資後已符合者，亦得請領老年年金給付。（修正 條文第 74條之二）以下就修正之保險費費率調整機制，以及給付之資格與標準相關規 定内容說明。(二 ）保險費率調整機制勞工保險保險費率，年金施行時為 7 . 5 % (目前實收費率 6 . 5% ) ，施行 後第三年調高 0 . 5 % ，其後每年調高 0 . 5 % 至 1 0 % ，並自 10%當 年 起 ，每兩 年調高 0 . 5 % 至上限 13% 。但保險基金餘額足以支付未來二十年保險給付 時 ，不予調高。(三）給付資格與標準1 、老年年金給付(1)請領要件A 、老 年 年 金 ：( A ) 年滿60歲 ，保險年資合計滿 15年 者 。( B ) 被保險人擔任具有危險、堅強體力等特殊性質之工作合 計滿 15年 ，年滿 5 5歲 ，並 辦 理離職退保者：得請領老年 年 金 給 付 ，且不適用修正條文第 58條第 5項(請領年齡逐 步提高 )及第58條之 2 (展延或減額 )規 定 。B 、老年一次金：年滿60歲 ，保險年資合計未滿 15年者(給付標準同舊制老年給

付 ，每滿 1年發給 1個 月 ，逾60歲之保險年資最多以 5 年計）。* 請領年齡逐步提高：自年金施行之日起，第10年提高 1歲 ， 其後每 2 年提高 1歲 ，以提高至 65歲 為 限 。(2)給付標準依下列 2種方式擇優發給：A 、平均月投保薪資 X 年 資 X 0 . 7 7 5 % + 3，0 0 0元新臺幣(以下均指 新臺幣）。B 、平均月投保薪資 X 年資 X 1. 55% 。* 平均月投保薪資較高或年資較長者，選擇第 2 式較有利。(3)展延年金每延後 1年 請 領 ，依原計算金額增給 4 % ，最多增給20% 。(4)減額年金被保險人保險年資合計滿 15年 ，惟尚未符合本條例所定老年年金請 領 年 齡 條 件 者 ，得 提 前 請 領 老 年 年 金 ，每提前 1年 ，依原計算金額減給4% ，以提前5年請領為限。2 、失能年金給付(1)請領要件A 、被保險人遭遇傷害或罹患疾病，經 治 療 後 ，症 狀 固 定 ，再行 治療仍不能期待其治療效果，經保險人自設或特約醫院診斷 為 永 久 失 能 ，且經評估為終身無工作能力者。B 、被 保 險 人 為 《身心障礙者權益保障法》所定之身心障礙者， 經評估為終身無工作能力者。* 其他失能程度未達終身不能從事工作者，仍同舊制按失能給付標準規定 發給一次金。(2)給付標準A 、平均月投保薪資 X 年資 X 1. 5 5 % 。B ' 最低保障4, 0 0 0元 。C 、發生職災經評估為終身無工作能力者，除發給年 金 外 ，另加 發20個月職災失能一次金。

3 、眷屬補助(1)補助對象及標準配偶或子女符合條件者，每 1人加發 2 5 % ，最多加 50% 。(2)眷屬資格A 、配 偶 ：符合下列情形之一：( A ) 年滿55歲 ，且婚姻關係存續 1年 以 上 。但如無謀生能力或 有扶養下列第 (2 )點 之 子 女 ，不在此限。( B ) 年滿4 5歲 ，婚姻關係存續 1年 以 上 ，且每月工作收入未超 過勞保投保薪資分級表第一級。B 、子女(養子女須有收養關係 6個月以上）：符合下列情形之一。( A ) 未 成 年 。( B ) 無謀生能力。(C)2 5歲 以 下 ，在 學 ，且每月工作收入未超過勞保投保薪資 分級表第一級。(3) 眷屬補助停發A 、配偶：( A ) 再 婚 。( B ) 未滿5 5歲 ，且其扶養之子女不符合前述第 (2 )點之條件。( C ) 不符合前述第（1)B點之 條 件 。B 、子女不符合前述第 (2 )點 之 條 件 。C 、入獄服刑、因案羈押或拘禁。D 、失 縱 。* 所 稱 拘 禁 ，指 受 拘 留 、留 置 、觀 察 勒 戒 、強 制 戒 治 、保安處分或感訓 處 分 裁判之宣告，在 特 定 處 所 執 行 中 ，其人身自由受剝奪或限制者。 但執行保護管束、僅 受 通緝尚未到案、保外就醫及假釋中者，不包括 在 内 。4 、遺屬年金給付(1)請領要件A 、被保險人在保險有效期間死亡。

B 、被保險人退保，於領取老年年金或失能年金給付期間死亡。C 、保險年資滿 15年 ，並符合修正條文第 5 8條第 2項老年給付條 件 ，於未領取老年給付前死亡。(2)給付標準A 、平均月投保薪資 X 年資 X 1. 55% 。B 、最低保障 3, 0 0 0元 。C 、發 生 職災致死亡者，除 發 給 年 金 外 ，另加發 10個月職災死亡 補償一次金。D ' 前述 ( 一 )請領要件第 2 、3點 情 形 ，依失能年金或老年年金給 付標準計算後金額之半數發給。(3)請求權之行使A 、遺屬資格( A ) 配 偶 ：符合下列情形之一。a . 年滿 5 5歲 ，且婚姻關係存續 1年 以 上 。但如無謀生能 力或有扶養下列第 (2 )點 之 子 女 ，不在此限。b . 年滿 4 5歲 ，婚姻關係存續 1年 以 上 ，且每月工作收入 未超過勞保投保薪資分級表第一級。( B ) 子女 (養子女須有收養關係6個月以上 )符合下列情形之一。a . 未 成 年 。b . 無謀生能力。歲 以 下 ，在 學 ，且每月工作收入未超過勞保投保薪 資分級表第 1級 。( C ) 父 母 、祖父母年滿 5 5歲 ，且每月工作收入未超過投保薪 資分級表第 1級 者 。( D ) 受被保險人扶養之孫子女符合前述第（2)點子女條件之一 者 。( E ) 受被保險人扶養之兄弟、姊妹符合下列條件之一：a . 未 成 年 。b . 無謀生能力。c. 2 5

c . 年滿 5 5歲 ，且每月工作收入未超過投保薪資分級表第 1級 。B 、遺屬順序( A ) 配偶及子女。( B ) 父 母 。( C ) 祖 父 母 。( D ) 受扶養之孫子女。( E ) 受扶養之兄弟、 姊 妹 。C 、請求權之行使( A ) 當順序受領遺屬年金給付者存在時，後順序之遺屬不得 請 領 。( B ) 前述第 1順序之遺屬全部不符合請領條件，或有下列情形 之一且無同順序遺屬符合請領條件時，第2順序之遺屬得 請領遺屬年金給付。a . 在請領遺屬年金給付期間死亡。b . 行蹤不明或於國外。c . 提出放棄請領書。d . 於符合請領條件起 1年内未提出請領者。( C ) 前項遺屬年金嗣第 1順序之遺屬主張請領或再符合請領條 件 時 ，即停止 發 給 ，並由第 1順序之遺屬請領；但已發放 予第2順序遺屬之年金不得請求返還，第 1順序之遺屬亦 不予補發。( D ) 前項遺屬年金嗣第 1順序之遺屬主張請領或再符合請領條 件 時 ，即 停 止 發 給 ，並由第 1順序之遺屬請領；但已發放 予 第 2 順序遺屬之年金不得請求返還，第1順序之遺屬亦 不予補發。(4) 遺屬年金停發A 、配 偶 ：( A ) 再 婚 。

( B ) 未滿55歲 ，且其扶養之子女不符合前述第 (2 )點 之 條 件 。( C ) 不符合前述第（1)B點 之 條 件 。B 、子 女 、父 母 、祖 父 母 、孫 子 女 、兄 弟 、姊妹不符合前述第 (2) 點至第 (5 )點 之 條 件 。C 、入 獄 服 刑 、因案羈押或拘禁。D 、失蹤。* 所 稱 拘 禁 ，指 受 拘 留 、留 置 、觀 察 勒 戒 、強 制 戒 治 、保安處分或感訓 處 分 裁 判 之 宣 告 ，在 特 定 處 所 執 行 中 ，其人身自由受剝奪或限制者。 但執行保護管束、僅受通緝尚未到案、保外就醫 及 假 釋 中 者 ，不包括 在 内 。三 . 勞工保險年金開辦後情況(一）勞工保險普通事故保險財務收支概況1. 近年來保險財務收支首先我們檢視 2 0 0 2年 以 來 勞 工 保 險 普 通 事 故 保 險 的 財 務 狀 況 ，自 2 0 0 2年起發生全年應計保險費收入（約 1, 4 5 5億元），不敷支應全年實付 保險給付支出（約 1，6 2 8億元），而 呈 現 年 度 間 財 務 收 支 不 足 現 象 。另在 應 計 保 費 收 入 方 面 ，年約 1，4 5 5億元（適用失業給付者費率 6 . 5 % 不適用 者5 . 5 % 計收保險費），2 0 0 3年約 1，3 3 3億元（因 就 業 保 險 單 獨 立 法 開 辦 ， 費率減 1 % ，開始以 5 . 5 % 計收保險費），2 0 0 4年為 1, 3 9 0億 元 ，2 0 0 5年為 1，4 4 4億 元 ，2 0 0 6年為 1，5 1 2億 元 ，2 0 0 7年為 1，5 7 0億元及 2 0 0 8年為 1，613 億 元 ；而 在 實 付 保 險 給 付 支 出 方 面 ，2 0 0 2年 約 1，6 2 8億元（含失業給付 辦 法 實 施 期 間 之 給 付 費 用 ），2 0 0 3 年 約 1 , 3 4 0 億元（因就業保險業已單 獨 立 法 開 辦 ，故不含失業給付費用），2 0 0 4年 為 1，4 3 1億 元 ，2 0 0 5年為 1，8 2 0億 元 ，2 0 0 6年為 1, 6 7 6億 元 ，2 0 0 7年為 1，8 6 3億元及 2 0 0 8年為 3 , 522 億 元 。同 樣 地 ，2 0 0 3年至 2 0 0 8年 間 ，皆發生年度應計保費不足保險給 付支出之財務收支不足情形。詳 見 下 表 所 示 ：

表1 勞工保險普通事故保險財務收支及老年給付支出概況表單 位 ：件 ，億 元 (新 臺 幣 )項目年另丨應計保險費收入實付給付 支出普通事故 保險基金 累積金額老年給付支出及實付費率件數 金額實付 保險費率2002 年 1, 454. 58 1, 627. 63 4, 832. 27 136, 649 1, 206. 69 5 . 1%2003 年 1, 332. 83 1, 339. 56 4, 468. 59 113, 968 1, 032. 01 4. 3%2004年 1, 390. 16 1, 431. 27 4, 435. 70 121, 666 1, 113. 30 4. 4%2005 年 1, 443. 72 1, 820. 14 4 , 113. 73 155, 652 1, 495. 85 5. 7%2006年 1, 511. 61 1, 675. 85 4 , 199. 27 131, 363 1, 343. 99 4. 9%2007年 1, 570. 19 1, 863. 03 4, 096. 64 142, 053 1, 525. 34 5. 4%2008 年 1, 612. 98 3, 521. 85 1, 981. 80 293, 635 3 , 171. 43 10. 8%註 ：1 . 普通事故保險基金係指各年底基金投資運用金額，並不含職業災害保險 基金 。但2 0 0 3年 1月1 日因就業保險單獨立法開辦，自普通事故保險基金 中提撥383億餘元作為就保基金(按2 0 0 9年5 月起因就保法修正實施後，依 規定已將原提撥專款383億元全數撥還勞保基金）。2. 2 0 0 2年因尚含失業給付辦法下支付之失業給付，適用失業給付者費率為6. 5 % ，不適用者為5 . 5 % ，平均為6 . 1 2 % 。2003年起就業保險開辦，勞保普 通事故保險費率調降1%改收5. 5% (2009年起因實施年金制度調高為6. 5 % )。3 . 資料來源：勞工保險局編印：勞工保險統計年報整理。2 . 年 金 化 後 財 務 收 支 概 況自2009年 元 月 年 金 施 行 後 ，除 1月 份 外 ，勞 工 保 險 普 通 事 故 財 務 收 支 情 況 已 有 改 善 ；在 應 計 保 險 費 方 面 自 1月 已 提 高 為 6. 5%費 率 計 收 ；而給付 方 面 ，2009年 1月 申 請 年 金 給 付 者 ，依 法 規 定 自 2 月 才 發 給 ，但 2008年大 量 依 舊 制 申 請 一 次 老 年 給 付 者 ，此 時 仍 在 持 續 趕 辦 並 核 發 中 ，由於時間 落 差 及 遞 延 關 係 ，1月 份 仍 支 付 大 量 的 一 次 老 年 給 付 ，致 給 付 金 額 仍 持 續 居 高 不 下 ，所 以 1月 份 a 出 現 收 支 逆 差 現 象 ；自2 月 開 始 ，原 來 佔 舊 制 給 付 金 額 最 大 宗 的 老 年 給 付 申 請 者 ，因 為 多 數 改 為 申 請 老 年 年 金 且 已 開 始 核 發 ，由 於 年 金 係 按 月 分 次 請 領 的 關 係 ，每 月 給 付 金 額 遠 較 一 次 給 付 為 小 ，所 以 2 月 份 起 ，當 月 給 付 金 額 大 幅 降 低 ，收 支 差 異 開 始 變 為 正 數 。迄 至 8月 止 收 支 概 況 如 下 表 ：

表2 2009年勞工保險普通事故財務收支概況 表單位：億元 (新臺幣 )年應計保險費實付現金給七收支差異年末基金 累積額總計 老年給付 其他給付2004年 1, 390. 2 1, 431. 3 1, 113. 3 318. 0 - 4 1 . 1 4, 435. 72005 年 1, 443. 7 1, 820. 1 1, 495. 9 324. 3 - 3 7 6 . 4 4 , 113. 72006年 1, 511. 6 1, 675. 9 1, 344. 0 331. 9 - 1 6 4 . 3 4 , 199. 32007 年 1, 570. 2 1, 863. 0 1, 525. 3 337. 7 - 2 9 2 . 8 4, 096. 62008 年 1, 613. 0 3, 521. 9 3 , 171. 4 350. 4 -1, 908. 9 1, 981. 82009年1月 158. 6 223. 7 202. 0 21. 7 - 6 5 . 1 1, 837. 92009年2 月 158. 1 88. 3 66. 6 21. 7 69. 9 1, 783. 12009年3 月 158. 0 124. 9 91. 7 33. 2 33. 1 1, 768. 52009年4 月 158. 0 111. 8 81. 9 29. 9 46. 2 1, 790. 72009年5 月 158. 3 80. 7 57. 1 23. 6 77. 6 2 , 197. 32009年6 月 158. 4 96. 2 65. 8 30. 4 62. 3 2, 247. 62009年7 月 159. 1 115. 8 84. 6 31. 2 43. 4 2, 394. 12009年8 月 159. 8 89. 4 64. 0 25. 4 70. 5 2, 445. 9註 ：1. 2003年起就業保險單獨立法開辦，自勞保基金提撥383億餘元作為就保基 金 ，費率調整為5. 5 % 。2 . 應計保險費及實付現金給付均不含失業給付。年起實施勞保費率調整機制，起始費率7. 5 % ，實收6. 5%(其中1%依法 移撥就業保險）。4 . 在就業保險開辦時自勞保基金提撥之專款383億 元 ，於2009年5 月全數撥還 勞保基金。5 . 資料來源 : 勞工保險局統計資料整理。3. 年 金 化 後 勞 工 保 險 承 保 狀 況應 計 保 險 費 的 金 額 與 保 險 費 率 與 被 保 險 人 數 以 及 平 均 投 保 薪 資 等 有 關 ，為 了 解 其 相 關 情 況 ，茲 按 月 就 2009年 應 計 保 險 費 、被 保 險 人 數 及 平 均 投 保 薪 資 等 承 保 狀 況 之 變 化 情 形 列 示 如 下 ：3. 2009

表 3 . 勞 工 保 險 各 月 投 保 人 數 、平 均 投 保 薪 資 及 應 計 保 險 費 比 較 表單 位 ：人 、元(新臺幣 )被保險人 投保薪資 保險費月底數較上月底 增減數平均 投保薪資較上月增減數應計保險費 較上月增減數2007 年 12月 8, 799, 405 -38, 826 27, 704 30 13, 955, 784, 724 21, 795, 4942008 年 12月 8, 795, 248 -93, 747 27, 926 -24 14, 023, 289, 453 -53, 564, 200951月 8, 803, 320 8 , 150 27, 967 41 16, 399, 053, 218 2, 375, 763, 7652月 8, 795, 368 -8, 030 27, 933 -34 16, 349, 607, 472 -49, 445, 7463 月 8, 788, 692 -6, 676 27, 860 -73 16, 332, 073, 863 -17, 533, 6094 月 8, 820, 137 31, 445 27, 814 -46 16, 332, 050, 570 -23, 2932009 年 5 月 8, 847, 963 27, 826 27, 797 -17 16, 360, 173, 022 28, 122, 4526 月 8, 817, 021 -30, 942 27, 796 -1 16, 379, 159, 789 18, 20096, 7677 月 8, 888, 753 71, 732 27, 787 -9 16, 450, 961, 712 71, 801, 9238月 8, 938, 573 49, 820 27, 833 46 16, 523, 149, 318 72, 187, 6069 月 8, 994, 308 55, 735 27, 874 41 16, 679, 141, 920 155, 992, 602註 1. 資料來源勞工保險局統計資料整理(二 ）勞工保險年金給付業務辦理情形1. 勞 保 老 年 給 付 核 付 情 形 與 分 析(1).老 年 給 付 核 付 情 形迄 2009年 9 月 止 本 年 度 核 付 件 數 為 183，693件 ，給 付 金 額 為 785. 90 億 元 。其 中 一 次 請 領 老 年 給 付 ：核 付 件 數 為 69，397件 ，給 付 金 額 為 704. 40億 元 ，老 年 一 次 金 ：核 付 件 數 為 59，529件 ，給 付 金 額 為 40. 67億 元 ，老 年 差 額 金 ：核 付 件 數 為 60件 ，給 付 金 額 為 0. 48億 元 ，老 年 年 金 ：9 月 份 領 取 人 數 為 51，488人 ，年 度 給 付 金 額 為 70. 37億 元 ，最高給 付 金 額 為 40，866元 ，平 均 單 價 為 12, 735元(2 ). 擇 “ 一 次 請 領 老 年 給 付 ” 與 “ 老 年 年 金 給 付 ” 之 比 較 分 析 依 據 2009年 1月 至 8 月 申 請 “ 一 次 請 領 老 年 給 付 ” 及 “老 年 年 金 給

付 ” 之 案 件 ，並 以 “ 年 齡 滿 55歲 、年 資 滿 15年 ” 者 為 篩 選 對 象 ，經 統 計 ，領 取 “ 一 次 請 領 老 給 付 ” 者 計 33，784件 (佔 3 8 % ) ; 領 取 “老 年 年 金 給 付 ” 者 計 54, 945件 (佔 6 2 % )，顯 示 約 有 62% 的 退 休 勞 工 選 擇 老 年 年 金 給 付2. 勞 保 失 能 年 金 給 付 核 付 情 形 與 分 析(1). 失 能 年 金 給 付 核 付 情 形2009年 核 付 件 數 為 530件 （含 申 領 國 民 年 金 失 能 給 付 併 計 勞 工 保 險 年 資 者 ），給 付 金 額 為 2，770萬7, 953元 。最 高 給 付 金 額 為 36，002元 ， 平 均 單 價 為 12，899元 。(2). 選 擇 請 領 “ 失 能 一 次 金 ” 與 “ 失 能 年 金 ” 之 比 較 分 析經 統 計 2009年 2 月至 9 月 核 付 失 能 給 付 之 件 數 中 ，符 合 終 身 無 工 作 能 力 之 失 能 項 目 總 計 1，040件 ，領 取 失 能 一 次 金 計 862件 ，領 取 失 能 年 金 計 178件 (按 各 月 核 付 新 案 計 算 、且 排 除 申 領 國 民 年 金 併 計 勞 保 年 資 者 ），故 有 17. 12%的 被 保 險 人 選 擇 失 能 年 金 。以 上 案 件 含 有 22 件 因 職 業 災 害 事 故 而 引 起 的 給 付 ，其 補 償 金 額 為 1，268萬 餘 元 。3. 勞 保 遺 屬 年 金 給 付 核 付 情 形 與 分 析(1). 遺 屬 年 金 給 付 核 付 情 形2009年 核 付 件 數 為 598件 ，給 付 金 額 為 5, 318萬2 , 153元 。以上案 件 含 有 29件 職 業 災 害 事 故 而 引 起 的 給 付 ，其 補 赏 金 額 為 855萬 餘 元 。 最 高 給 付 金 額 為 35, 307元 ，平 均 單 價 為 13, 845元 。(2 ) . 選 擇 請 領 “ 遺 屬 津 貼 ” 與 “ 遺 屬 年 金 ” 之 比 較 分 析經 統 計 2009年 2 月至 9 月 核 付 遺 屬 津 貼 總 計 9，974件 ，核 付 遺 屬 年 金計 598件 ，故 有 5. 65%的 遺 屬 選 擇 遺 屬 年 金 。四. 勞工保險年金化實施概況探討勞 工 保 險 年 金 化 自 2008年 7 月 立 法 通 過 ，並 於 今 年 1月 施 行 後 ，其間 歷 經 民 眾 對 制 度 的 認 知 不 足 、混 淆 階 段 ，發 生 許 多 勞 工 搶 退 勞 工 保 險 、 擠 領 老 年 給 付 ，並 有 許 多 申 領 老 年 給 付 事 後 反 悔 的 爭 議 等 事 項 ；目前民 眾 已 逐 漸 了 解 制 度 相 關 内 容 與 規 定 ，而 承 辦 業 務 單 位 之 運 作 亦 因 擠 領 、 爭 議 事 項 的 減 少 ，以 及 時 間 關 係 而 步 上 軌 道 ，各 項 統 計 資 料 逐 漸 充 實 ， 經 由 檢 視 相 關 資 訊 ，發 現 下 述 幾 項 事 實 值 得 注 意 與 探 討 。

1. 被 保 險 人 數 大 幅 增 加勞 工 保 險 年 金 施 行 後 ，被 保 險 人 數 由 2009年 1月初 (2008年 底 )879. 5萬 餘 人 ，成 長 至 9 月底 的 899. 4 萬 餘 人 ( 見 勞 工 保 險 各 月 投 保 人 數 、平 均 投 保 薪 資 及 應 計 保 險 費 比 較 表 ），增 加 19. 9 萬 人 ；在 金 融 海 嘯 肆 虐 尚 未 完 全 恢 復 期 間 ，多 數 行 業 仍 在 不 景 氣 中 ，且 失 業 率 居 高 不 下 之 情 況 ，增 加 如 此 多 的 勞 工 被 保 險 人 ，難 免 引 起 外 界 廣 泛 討 論 ，並 提 出 許 多 問 題 。惟經勞 工 保 險 局 就 增 加 之 被 保 險 人 所 屬 投 保 單 位 類 別 分 析 顯 示 ，產 業 勞 工 減 少 5. 1萬 人 ，政 府 機 關 學 校 增 加 5. 8萬人 (各 項 短 期 促 進 就 業 措 施 而 增 加 者 ）， 職 業 勞 工 增 加 11萬 人 ，公 司 行 號 增 加 2. 1萬 人 ，自 願 投 保 者 增 加 2. 7萬 人 ， 新 聞 文 化 事 業 增 加 1. 4 萬 人 。上 述 資 料 顯 示 產 業 勞 工 的 減 少 人 數 ，幾等於 由 政 府 機 關 學 校 類 的 增 加 數 容 納 ，因 而 職 業 勞 工 增 加 11萬 人 特 別 引 人 注 意 （此 類 被 保 險 人 政 府 補 助 40%保 險 費 ，全 民 健 康 保 險 保 險 費 的 補 助 額 度 亦 相 同 ，形 成 目 前 248. 3 萬 人 之 多 的 特 殊 現 象 ，早 期 職 業 工 會 的 行 程 與 發 展 ，是 另 有 其 歷 史 因 素 ；目 前 有 關 職 業 工 會 組 織 以 及 職 業 勞 工 身 分 認 定 的 法 律 規 定 寬 鬆 ，且 實 務 上 認 定 職 業 勞 工 身 分 亦 相 當 困 難 ，致 地 方 主 管 機 關 及 辦 理 保 險 的 單 位 ，無 法 防 止 職 業 勞 工 加 入 勞 工 保 險 ）。經 進 一 步 探 討 後 ，增 加 人 數 較 大 的 單 位 類 別 為 政 府 機 關 學 校 (各項短 期 促 進 就 業 措 施 而 增 加 者 )及 職 業 勞 工 外 ，其 他 單 位 規 模 平 均 較 小 的 投 保 類 別 亦 均 有 少 量 增 加 情 況 ；咸 認 上 述 增 加 現 象 是 目 前 勞 工 保 險 與 國 民 年 金 保 險 制 度 間 的 差 異 ，造 成 民 眾 在 兩 制 度 間 移 轉 的 結 果 。依 現 行 法 令 規 定 ，勞 工 保 險 與 國 民 年 金 保 險 相 比 較 ，參 加 勞 工 保 險 有 如 下 優 點 ，第一 勞 工 保 險 給 付 項 目 較 國 民 年 金 保 險 多 ，譬 如 生 育 給 付 、傷 病 給 付 以 及 輕 度 殘 廢 的 失 能 給 付 等 三 項 給 付 就 是 國 民 年 金 所 沒 有 ；其 次 年 金 給 付 每 一 年 年 資 所 得 替 代 率 在 勞 工 保 險 為 1. 5 5 % ，而 國 民 年 金 保 險 為 1. 3% ；但兩 種 保 險 普 通 事 故 保 險 的 保 險 費 率 皆 為 6 . 5 % ，政 府 補 助 保 險 費 同 為 4 0 % ， 即 在 同 一 投 保 薪 資 下 ，交 同 樣 的 錢 (保 費 )但 享 受 不 同 的 給 付 待 遇 。如 此 的 制 度 設 計 差 異 ，自 然 造 成 民 眾 擇 優 移 轉 。惟 在 首 次 公 布 的 《國 民 年 金 法 》 第7條 規 定 ，國 民 年 金 開 辦 後 ，退 休 勞 工 若 投 保 年 資 超 過 十 五 年 以 上 ，則 請 領 勞 保 老 年 給 付 後 ，將 無 法

投 保 國 民 年 金 。因 此 ，一 些 勞 保 年 資 已 很 長 ，如 長 達 三 十 年 以 上 、已可 一 次 請 領 最 高 四 十 五 個 月 老 年 給 付 的 勞 工 ，競 相 選 擇 在 國 民 年 金 開 辦 前 辦 理 退 休 退 保 ，並 領 取 勞 保 老 年 給 付 後 ，再 加 入 國 民 年 金 ，俾 未 來 年 滿 六 十 五 歲 後 ，每 月 仍 可 再 領 取 國 民 年 金 老 年 年 金 給 付 ，且 其 給 付 仍 有 最 低 金 額 的 保 障 ，即 不 低 於 三 千 元 ，因 而 發 生 大 量 擠 領 勞 保 老 年 給 付 的 情 況 。相 關 單 位 為 減 緩 大 量 擠 領 現 象 ，在 勞 保 年 化 制 度 立 法 通 過 後 ，隨即 在 同 月 進 行 第 一 次 國 民 年 金 法 修 正 ，將 國 民 年 金 開 辦 後 改 為 勞 工 保 險 年 制 度 實 施 前 請 領 勞 工 保 險 老 年 給 付 者 ，不 受 年 資 之 限 制 （即 放 寬 為 2009年 1月 1 日 勞 保 年 金 化 實 施 前 ，已 領 取 勞 保 老 年 給 付 者 ，如 未 滿 65歲 ，仍應 參 加 國 保 ，不 受 勞 保 年 資 之 限 制 ）。法 令 修 正 後 ，配 合 大 量 的 宣 導 與 各 項 媒 體 的 報 導 ，擠 領 現 象 稍 有 減 緩 。現 在 時 過 境 遷 ，變 成 另 些 已 參 加 國 民 年 金 的 民 眾 ，反 而 選 擇 退 出 國 民 年 金 而 積 極 參 加 勞 工 保 險 的 搶 加 勞 保 現 象 。為 避 免 再 發 生 這 種 因 制 度 設 計 的 差 異 ，而 造 成 民 眾 改 變 選 擇 的 問 題 ，有 待 各 項 制 度 相 關 規 劃 與 立 法 人 員 的 慎 思 熟 慮 。2 . 財 務 收 支 逆 差 現 象 已 改 善自2 0 0 9年 1 月 起 勞 工 保 險 費 已 依 法 以 新 的 6 . 5 % 費 率 計 算 ，較 以 往 5. 5 % 費 率 計 收 ，費 率 提 高 1%( 增 加 率 近 18. 2 % )，所 以 保 險 費 收 入 增 加 。 在 支 出 方 面 ：實 務 上 勞 工 保 險 年 金 給 付 自 2009年 2 月 起 才 開 始 核 付 ，由於 年 金 每 月 發 放 的 金 額 遠 較 一 次 給 付 為 少 (一 般 情 況 下 ，老 年 年 金 月 給 付 金 額 小 於 一 次 給 付 金 額 之 6 0 分 之 1 ) ，而 在 過 去 一 次 給 付 制 度 下 ，佔 給 付 金 額 最 大 宗 (8 0 % 以 上 ，曾 經 超 過 9 0 % )的 老 年 給 付 申 請 者 中 ，其 年 齡 及 保 險 年 資 符 合 請 領 年 金 資 格 者 ，逾半數(約 6 2 % )申 請 按 月 發 給 的 年 金 給 付 ，因 此 2 月 份 給 付 金 額 大 幅 減 少 ，故 當 月 應 計 保 險 費 已 超 過 實 際 保 險 給 付 支 出 (詳見 2 0 0 9年 勞 工 保 險 普 通 事 故 財 務 收 支 概 況 表 ），收 支 逆 差 現 象 已 不 復 見 。其 結 餘 可 挹 注 勞 工 保 險 基 金 ，故 勞 工 保 險 基 金 亦 逐 漸 增 長 中 。3. 老 年 給 付 申 領 者 領 取 年 金 之 比 率 不 如 預 期依 據 2009年 1月至 8 月 請 領 老 年 給 付 者 ，以 年 齡 滿 55歲 、年 資 滿 15年 為 對 象 ，經 統 計 ，領 取 一 次 老 年 給 付 者 計 33, 784件 (佔 38% ) ；領 取 老 年 年 金 給 付 者 計 54, 945件 (佔 6 2 % )，這 與 年 金 實 施 前 一 般 認 為 ：在 高 所 得 替 代

率 1. 5 5 % 的 誘 因 下 ，並 另 有 年 金 領 取 者 不 幸 早 逝 ，其 家 屬 保 證 可 領 取 一 次 給 付 金 額 ，與 已 領 取 之 年 金 彙 總 數 的 差 額 ，即 所 謂 “ 差 額 保 證 金 ” 優 渥 條 件 ，民 眾 選 取 年 金 的 比 率 應 該 非 常 高 ，而 有 高 達 8 0 % 甚 或 9 0 % 的預 期 。目 前 實 際 比 率 只 有 6 2 % ，預 期 與 實 際 差 距 的 原 因 可 能 為 ，第 一 、因 為 年 金 剛 開 辦 ，各 項 宣 導 及 媒 體 的 報 導 效 果 有 限 ，而 且 實 施 初 期 ，尚缺 少 年 金 受 惠 者 的 自 身 經 驗 說 明 與 自 我 推 許 ，致 勞 工 大 眾 對 年 金 的 認 識 仍 不 足 ，無 法 了 解 相 關 内 容 、規 定 及 年 金 的 優 點 ，在 領 取 老 年 給 付 時 ，多 延 續 他 人 過 去 的 經 驗 ，領 取 一 次 給 付 ；其 次 、自 去 年 發 生 的 金 融 海 嘯 ， 造 成 經 濟 大 衰 退 ，各 行 各 業 或 多 或 少 都 受 波 及 ，迄 今 仍 未 恢 復 ，影響 許 多 人 及 其 家 庭 ，致 個 人 常 有 急 迫 性 且 較 大 量 資 金 的 需 求 ，雖 然 知 道 年 金 的 優 點 ，但 燃 眉 之 急 必 須 解 決 ，所 以 不 得 不 選 擇 一 次 給 付 。這 是 勞 工 保 險 局 櫃 臺 及 辦 理 給 付 工 作 同 仁 們 ，經 常 會 遇 見 的 實 際 案 例 。4. 失 能 年 金 領 取 比 率 偏 低2009年 2 月至 9 月 核 付 失 能 給 付 之 件 數 中 ，符 合 終 身 無 工 作 能 力 之 失 能 項 目 總 計 1, 040件 ，領 取 失 能 一 次 金 計 862件 ，領 取 失 能 年 金 計 178件(按 各 月 核 付 新 案 計 算 、且 排 除 申 領 國 民 年 金 併 計 勞 保 年 資 者 ），故 有 17. 12% 的 被 保 險 人 選 擇 失 能 年 金 。終 身 無 工 作 能 力 之 失 能 者 ，因 為 無 法 再 從 事 工 作 而 中 斷 工 作 所 得 收 入 ，基 本 上 失 能 以 後 ，比 一 般 人 更 需 要 穩 定 而 持 續 的 現 金 收 入 ，故 年 金 應 比 一 次 性 的 給 付 更 有 保 障 。但 實 際 情 況 卻 非 如 此 ，選 擇 率 竟 只 有 17. 1 2 % ，究 其 原 因 ：第 一 ' 可 能 本 次 給 付 的 選 擇 非 其 本 人 決 定 （因 申 領 人 係 終 身 不 能 從 事 工 作 者 ，事 實 上 在 許 多 情 況 下 為 無 行 為 能 力 者 ），衡 量 因 素 會 有 不 同 ；其 次 目 前 年 金 給 付 金 額 ，依 投 保 年 資 、 投 保 薪 資 、所 得 替 代 率 1. 55%計 算 ，且 最 低 保 障 金 額 只 有 4, 000元 ；就年 資 不 長 者 而 言 ，其 每 月 領 取 的 年 金 金 額 不 多 ，而 若 請 領 一 次 給 付 時 ， 給 付 金 額 依 失 能 程 度 計 算 ，而 與 保 險 年 資 無 關 ，因 其 符 合 終 身 不 能 從 事 工 作 ，失 能 程 度 嚴 重 ，一 次 給 付 金 額 較 高 。最 後 由 於 終 身 不 能 從 事 工 作 者 ，失 能 程 度 嚴 重 ，其 平 均 餘 命 相 對 一 般 人 較 少 ，考 量 領 取 年 金 期 間 會 較 短 ，而 且 亦 沒 有 老 年 年 金 給 付 的 差 額 保 證 規 定 ，是 否 因 此 影 響 相 關 的 判 斷 與 選 擇 。為 提 升 失 能 給 付 申 領 者 領 取 年 金 ，以 保 障 失 能 勞 工 ，主管

機 關 已 在 檢 討 最 低 保 障 金 額 是 否 合 理 。5 . 勞 工 保 險 基 金 已 逐 漸 穩 定 成 長由2 0 0 9年 勞 工 保 險 普 通 事 故 財 務 收 支 概 況 表 得 知 ，勞 工 保 險 普 通 事 故 基 金 已 由 最 低 點 的 1768. 5億 元 成 長 到 24 4 5 . 9億 元 ，這 是 因 為 年 金 化 實 施 ，使 搶 領 老 年 給 付 的 現 象 不 復 見 ，且 領 取 老 年 年 金 給 付 者 已 達 6 2 % ， 短 期 内 減 少 給 付 支 出 ；另 外 保 險 費 率 提 高 為 6. 5 % ，增 加 保 險 費 收 入 (實 際 保 險 費 收 入 自 2 0 0 9年 3 月 起 才 陸 續 反 應 ），因 而 收 支 相 抵 已 有 結 餘 。由於 保 險 收 支 結 餘 的 挹 注 ，加 上 最 近 投 資 收 益 回 升 ，業 使 基 金 逐 漸 穩 定 成 長 中 。展 望 未 來 ，雖 然 年 金 給 付 金 額 ，會 因 請 領 人 數 逐 月 累 積 效 應 ，以致 成 長 非 常 快 速 ，預 計 5 至 6 年 後 ，其 每 月 領 取 金 額 ，加 計 一 次 請 領 給 付 金 額 後 ，將 逾 百 億 規 模 ，與 早 期 一 次 給 付 時 相 當 ，且 仍 會 持 續 增 長 中 ，給 付 金 額 會 非 常 龐 大 ，不 免 令 人 擔 心 勞 保 基 金 的 負 擔 ；另 在 收 入 面 看 ，由 於 依 法 規 定 ，保 險 費 率 會 依 調 整 機 制 持 續 調 整 中 ，保 險 費 收 入 仍 將 繼 續 增 加 ，短 期 内 保 費 收 入 應 尚 能 支 應 給 付 支 出 之 用 。未 來 10年 將 是 累 積 龐 大 基 金 的 黃 金 時 期 ，如 何 善 加 運 用 ，以 增 加 基 金 收 益 ，用 於 厚 植 基 金 規 模 • 因 應 未 來 給 付 需 求 ，將 是 非 常 重 要 的 課 題 。五. 結語由 於 勞 工 保 險 年 金 化 的 實 施 ，勞 保 財 務 收 支 情 況 已 因 費 率 的 調 高 以 及 多 數 人 選 擇 請 領 年 金 給 付 ，在 短 期 内 呈 現 年 度 間 收 支 好 轉 的 現 象 ， 但 由 一 次 給 付 制 (指 老 年 、失 能 （殘 廢 ）' 死 亡 三 項 ）改 採 年 金 給 付 制 ，導 致 保 險 成 本 的 增 加 。根 據 勞 工 保 險 局 於 2 0 0 7年 3 月 所 提 出 “勞 工 保 險 普 通 事 故 保 險 費 率 精 算 及 財 務 評 估 精 算 ” 報 告 中 的 資 料 顯 示 ：勞 保 普 通 事 故 保 險 費 率 包 括 生 育 、傷 病 、殘 廢 、死 亡 及 老 年 等 五 項 給 付 所 需 平 準 保 險 費 率 ，約 為 被 保 險 人 月 投 保 薪 資 的 11. 2 2 6 6% ，而 老 年 給 付 費 率 約 9 . 7 6 1 4 % 。惟 實 施 年 金 化 前 的 保 險 費 率 僅 收 5 . 5 % (自2 0 0 9年 起 費 率 為 6. 5% ) ，另 由 勞 保 局 於 2 0 0 8年 7 月 所 提 出 的 “普 通 事 故 保 險 年 金 保 險 費 率 精 算 及 財 務 評 估 ” 報 告 得 知 ，普 通 事 故 保 險 費 率 計 為 2 2 . 1653% ，包括生 育0 . 1036%，傷 病 0. 0304% ，失能 0 . 1455%，死亡 2. 6169% ，老年 19. 2689% 内 在 ，顯 然 ，勞 工 保 險 實 施 年 金 化 後 的 平 準 費 率 較 之 前 的 費 率 高 出 一

倍 。雖 然 修 正 勞 工 保 險 條 例 已 增 列 保 險 費 率 調 整 機 制 的 規 定 ，且 目 前 基 金 已 經 穩 定 成 長 中 ，但 就 長 期 而 看 ，保 險 財 務 負 擔 嚴 重 的 問 題 仍 會 出 現 。各 界 對 此 問 題 理 應 加 以 重 視 ，設 法 解 決 ，以 免 影 響 被 保 險 勞 工 應 有 的 給 付 權 益 。勞 工 保 險 普 通 事 故 保 險 財 務 負 擔 問 題 嚴 重 的 主 要 原 因 ，可 從 保 險 財 務 收 支 制 度 與 保 險 費 率 偏 低 等 兩 個 面 向 看 ：由 過 去 將 近 10年 的 勞 保 財 務 收 支 概 況 顯 示 ，勞 保 財 務 負 擔 已 發 生 嚴 重 不 足 現 象 。係 因 年 金 化 前 保 險 財 務 處 理 方 式 ，與 國 外 年 金 保 險 制 度 相 同 ，皆 採 用 隨 收 隨 付 方 式 計 收 保 費 ，用 以 減 輕 勞 僱 雙 方 費 用 負 擔 ，導 致 嚴 重 財 務 負 擔 不 足 的 結 果 ，並非 政 府 或 保 險 機 構 的 經 營 責 任 問 題 ，此 亦 是 目 前 全 世 界 實 施 社 會 保 險 年 金 制 度 國 家 ，所 面 臨 的 普 遍 現 象 。而 自 保 險 費 率 偏 低 面 看 ：從 保 險 精 算 觀 點 言 ，根 據 前 述 勞 工 保 險 局 於 2007年 3 月 所 提 出 精 算 報 告 顯 示 ：年金化 前 ，勞 保 普 通 事 故 保 險 費 率 包 括 生 育 、傷 病 、殘 廢 、死 亡 及 老 年 等 五 項 給 付 所 需 平 準 保 險 費 率 ，約 為 被 保 險 人 月 投 保 薪 資 的 11% ，而 老 年 給 付 費 率 約 9. 7614% ，惟 年 金 化 前 的 保 險 費 率 僅 收 5. 5%( 自2009年 年 金 化 後 費 率 為 6. 5 % )，若 扣 除 老 年 給 付 外 其 他 四 項 給 付 所 需 約 1. 5% 費 率 時 ，則老 年 給 付 實 收 費 率 約 4% ；顯 然 自 2002年 起 ，已 不 足 支 應 實 付 老 年 給 付 費 率 (依 實 付 給 付 計 算 之 費 率 2008年 達 10. 8% ) ，所 幸 勞 保 條 例 修 正 案 已 增 列 費 率 調 整 機 制 ，自 施 行 後 第 三 年 起 逐 期 調 整 保 險 費 率 ，藉 以 減 緩 財 務 負 擔 問 題 的 嚴 重 度 。但 必 須 依 法 落 實 執 行 ，避 免 政 治 因 素 的 干 預 影 響 費 率 的 調 整 ，方 能 見 效 。至 於 解 決 長 期 財 務 問 題 之 道 ，就 純 保 險 經 營 觀 點 而 言 ，不 應 設 立 費 率 上 限 （目 前 規 定 為 12. 0% ) ，仍 應 視 實 際 情 況 所 反 映 的 精 算 成 本 ，定 期 提 高 保 險 費 率 ，由 勞 僱 雙 方 共 同 負 擔 ，而 並 非 全 由 政 府 來 承 擔 其 財 務 責 任 。另 外 在 制 度 的 建 立 時 ，各 界 應 做 完 整 且 衡 平 性 的 考 量 ，而 不 能 為 取 悦 部 分 社 會 群 體 ，做 出 有 瑕 疵 的 制 度 。依 現 行 勞 保 條 例 規 定 ，勞 保老 年 年 金 所 得 替 代 率 為 每 一 保 險 年 資 以 1. 55%計 算 ，雖 對 未 來 退 休 勞 工 的 生 活 保 障 有 實 質 上 的 助 益 ，但 遠 超 過 國 民 年 金 1. 3 % 的 標 準 。這 項 制 度 的 差 異 性 ，除 造 成 被 保 險 人 的 轉 移 現 象 外 ，相 對 地 勞 工 保 險 保 險 成 本 亦 隨 著 增

加 ；若 沿 襲過去方式，仍基於短期的政治利益考量而採行低費率政策， 則勢必仍會重蹈歐美國家年金保險財務困境的覆轍，反將影響退休勞工 應有的給付權益。因 此 ，期盼社會各界與立法部門對於勞保財務負擔面 臨的嚴重困境，加以高度的重視，拋 棄 門 戶 之 見 ，積極謀求方法解決。參考資料“行政院 ” 勞工委員會網站 (http: //www. cla. gov. tw)勞工保險局網站 (http: //www. bli. gov. tw)勞工保險局業務報告統計資料 (勞工保險監理委員會第 161次委員會）勞工保險局第145次主管會報統計資料柯 木 興 ， 《試析社會保險年金制度與龐式計劃 (Ponzi Scheme) — 兼述年金保險財 務負擔問題的困境》 ，國家政策研究基金會 ，2008詹 火 生 、林 建 成 ，《國民年金的挑戰與政策建議》 ，國家政策研究基金會，2008

台灣職業災害勞工保護法的修正方向鄭清風1 一. 前言台 灣 於 2002年 以 前 ，有 關 職 業 災 害 勞 工 權 益 的 補 償 法 令 ，分 散 在 職 災 保 險 的 《勞 工 保 險 條 例 》 、職 災 補 償 的 《勞 動 基 準 法 》 以 及 過 失 傷 害 赔 償 的 民 法 。但 這 些 法 令 對 大 多 數 勞 工 而 言 無 法 獲 得 實 質 的 補 償 ，甚至 於 最 後 走 上 訴 訟 之 途 ，也 無 法 獲 得 滿 意 的 補 償 ，因 此 需 要 研 擬 一 套 補 償 方 案 ，以 彌 補 現 行 職 災 保 險 及 職 災 補 償 之 不 足 ，並 修 正 現 實 中 窒 礙 難 行 的 法 條 ，免 除 職 災 勞 工 求 償 無 門 的 困 境 。因 此 ，為 保 障 職 業 災 害 勞 工 之 權 益 ，加 強 職 業 災 害 之 預 防 ，特立 《職 業 災 害 勞 工 保 護 法 》 （以 下 簡 稱 《職 災 保 護 法 》 ），為 保 護 職 業 災 害 勞 工 之 特 別 法 ，其 法 律 效 力 優 於 其 他 相 關 法 律 。1 《職 災 保 護 法 》 於 2001 年 10月3 1日 公 佈 ，並 自 2002年 4 月2 8日 起 實 施 ，其 目 的 在 於 提 供 職 災 勞 工 另 一 層 保 障 ，勞 工 遭 遇 職 業 災 害 ，不 論 有 沒 有 參 加 勞 保 ，均 得 依 《職災 保 護 法 》 規 定 申 請 各 項 補 助 。《職 災 保 護 法 》 自 實 施 迄 今 ，已 歷 經 七 年 有 餘 ，在 此 期 間 ，因台灣 社 會 經 濟 環 境 與 條 件 均 已 有 所 改 變 ，相 關 的 法 律 也 相 繼 修 正 ，諸如有關 職 災 保 險 的 勞 工 保 險 條 例 於 2008年 8 月 1 3日 修 正 公 布 ，實 施 勞 工 保 險 年 金 制 度 ，另 有 關 身 心 障 礙 的 身 心 障 礙 者 權 益 保 障 法 於 2009年 7 月8 日修正 公 布 ，因 此 實 務 面 之 執 行 已 面 臨 新 的 挑 戰 新 的 問 題 ，實 有 檢 討 修 正 之 必 要 。二 . 職業災害勞工保護的特色有 關 2002年 實 施 的 職 業 災 害 勞 工 保 護 業 務 ，所 涉 及 的 法 令 ，除了 《職 災 保 護 法 》 及 其 子 法 之 外 ，尚 涉 及 到 《勞 動 基 準 法 》 、 《勞工 安 全1 作者為中華社會保險學會理事長

衛 生 法 》 及 《勞 工 保 險 條 例 》 等 相 關 法 令 。就 《職 業 災 害 勞 工 保 護 法 》 計 有 7章 41條 ，其 具 有 下 列 特 色 2:(一）保 障 職 災 勞 工 的 生 活 ：依 據 《職 災 保 護 法 》 規 定 ，提 供 職 災 勞 工 生 活 津 貼 、器 具 補 助 、看 護 補 助 以 及 家 屬 補 助 。( 二 ） 擴 大 照 顧 未 加 勞 保 職 災 勞 工 ：職 災 勞 工 如 未 參 加 勞 保 ，且 僱 主 又 未 按 勞 動 基 準 法 規 定 予 以 補 償 時 ’ 得 申 請 職 業 災 害 殘 廢 、死 亡 補 助 ；《職 災 保 護 法 》 並 對 該 僱 主 加 強 處 罰 相 同 額 度 之 罰 鍰 ，罰 鍰 做 為 《職災 保 護 法 》 專 款 之 用 。(三 ）加 強 職 業 災 害 預 防 ： 《職 災 保 護 法 》 規 定 職 業 災 害 預 防 之 補 助 ，原 由 政 府 全 權 負 責 職 業 災 害 預 防 的 觀 念 ，部 分 轉 移 至 事 業 單 位 與 相 關 團 體 負 責 執 行 ，由 《職 災 保 護 法 》 專 款 提 供 補 助 ，以 加 強 職 業 災 害 預 防 。(四）設 立 職 業 傷 病 診 治 中 心 ：依 據 《職 災 保 護 法 》 規 定 ，補 助 特 定 醫 療 機 構 ，提 供 職 災 勞 工 之 醫 療 服 務 ，其 包 括 職 災 勞 工 傷 病 診 療 ，職 災 傷 病 原 因 與 預 防 之 研 究 ， 工 廠 訪 視 ，加 強 輔 導 事 業 單 位 有 關 職 災 預 防 事 宜 。(五）提 供 職 災 勞 工 職 業 重 建 服 務 ：職 災 勞 工 除 了 接 受 醫 療 服 務 外 ， 擴 及 至 職 業 重 建 服 務 ，使 職 災 勞 工 能 透 過 心 理 諮 商 、工 作 評 估 與 強 化 等 職 業 重 建 ，早 日 重 返 勞 動 市 場 。(六）明 定 僱 主 的 赔 償 責 任 ： 《職 災 保 護 法 》 明 文 規 定 勞 工 若 因 職 業 災 害 所 致 的 損 害 ，僱 主 應 負 赔 償 責 任 。但 僱 主 能 證 明 無 過 失 者 ，不 在此 限 。申 言 之 ，只 要 勞 工 因 職 業 災 害 導 致 損 害 ，僱 主 就 要 負 責 赔 償 ，勞工 不 必 舉 證 證 明 僱 主 有 故 意 或 過 失 ，而 僱 主 若 想 免 除 責 任 ，必 須 能 夠 證 明 其 沒 過 失 才 可 以 。(七）確 定 職 業 疾 病 認 定 及 鑑 定 體 制 與 程 序 ： 《職 災 保 護 法 》 專章 規 定 職 業 疾 病 的 認 定 及 鑑 定 ，成 立 職 業 疾 病 認 定 委 員 會 及 鑑 定 委 員 會 執 行 認 定 及 鑑 定 ，勞 工 疑 有 職 業 疾 病 ，應 經 醫 師 診 斷 。診 斷 有 異 議 時 ，得向 直 轄 市 、縣 （市）主 管 機 關 申 請 認 定 ，如 尚 有 異 議 ，得 檢 附 有 關 資 料 ，向 中 央 主 管 機 關 申 請 鑑 定 ，有 利 職 業 疾 病 的 認 定 及 鑑 定 ，避 免 糾 紛 。

(八 ）保 障 承 攬 關 係 的 職 災 勞 工 ：針 對 國 内 工 程 層 層 轉 包 的 情 形 相 當 普 遍 ， 《職 災 保 護 法 》 特 別 規 定 ，事 業 單 位 以 其 工 作 交 付 承 攬 者 ，承攬 人 就 承 攬 部 分 所 使 用 之 勞 工 ，應 與 事 業 單 位 連 帶 負 職 業 災 害 補 償 之 責 任 ，勞 工 可 向 原 事 業 單 位 求 償 ，以 保 障 職 災 勞 工 權 益 。(九）提 供 受 害 勞 工 職 業 訓 練 ：對 職 業 災 害 勞 工 工 作 能 力 受 損 者 ，輔 導 其 參 加 職 業 訓 練 ，並 提 供 訓 練 生 活 津 貼 ，以 維 持 訓 練 期 間 之 生 活 ，以 便 重 返 職 場 。(十）強 化 職 業 病 防 治 體 系 ：包 括 培 訓 職 業 病 醫 師 ，強 化 職 業 疾 病 鑑 定 ，將 可 有 效 解 決 職 業 疾 病 之 爭 議 ，保 障 罹 患 職 業 病 勞 工 之 權 益 。(十 一 ）僱 主 之 義 務 ：職 業 災 害 勞 工 經 醫 療 終 止 後 ，僱 主 應 按 其 健 康 狀 況 及 能 力 ，安 置 適 當 之 工 作 ，並 提 供 其 從 事 工 作 必 要 之 輔 助 設 施 。而 事 業 單 位 改 组 或 轉 讓 後 所 留 用 之 勞 工 ，因 職 業 災 害 致 身 心 障 礙 、喪失部 分 或 全 部 工 作 能 力 者 ，其 依 法 令 或 勞 動 契 約 原 有 之 權 益 ，對 新 僱 主 繼 續 存 在 。再 則 ，職 業 災 害 未 認 定 前 ，勞 工 得 依 勞 工 請 假 規 則 第 四 條 規 定 ， 先 請 普 通 傷 病 假 ，普 通 傷 病 假 期 滿 ，僱 主 應 予 留 職 停 薪 ，如 認 定 結 果 為 職 業 災 害 ，再 以 公 傷 病 假 處 理 。3(十 二 ）強 化 勞 工 安 全 衛 生 意 識 ：除 辦 理 各 項 勞 工 安 全 衛 生 教 育 訓 練 及 宣 導 外 ，並 配 合 國 際 工 場 日 ，訂 定 每 年 四 月 二 十 八 日 為 工 殤 日 ，以紀 念 罹 災 勞 工 ，提 醒 國 人 尊 重 生 命 之 價 值 。三 . 職業災害勞工保護實施情形 ( 一）專款收支情形1 、已加保專款收支 情形為 因 應 職 業 災 害 勞 工 保 護 業 務 ，於 2002年 開 辦 時 即 自 勞 工 保 險 基 金 職 災 保 險 收 支 結 餘 提 撥 專 款 100億 元 新 台 幣 (以 下 均 指 新 台 幣 ），此 後 ，按 年 依 據 《職 災 勞 工 保 護 法 》 第 3條 第 2項 規 定 ，由 上 年 度 勞 工 保 險 基 金 職 災 保 險 收 支 結 餘 提 撥 ，2002年 至 2008年 均 以 40%提 撥 ，截 至 2009年 7 月底 止 已 累 計 提 撥 32億 6，394萬 8，251元 ，利 息 收 入 為 14億 1，770萬4，107元 ，其 他 收 入 775萬 3, 236元 ，自開 辦 至 2009年 7 月 底 止 ，總 收 入 為 146億 8, 940萬

5，594元 ，扣 除 所 有 補 助 金 額 支 出 13億 1，183萬4, 844元 ，專 款 餘 額 為 133億 7, 757 萬 750元 。42 、未 加 保 專 款 收 支 情 形未 加 保 專 款 係 依 《職 業 災 害 勞 工 保 護 法 》 第4條 規 定 ，由勞 委會編 列 專 款 預 算 ，作 為 補 助 未 加 入 勞 保 而 遭 遇 職 業 災 害 勞 工 之 用 。歷 年 編 列 預 算 總 額 為 3億 8, 917萬8, 000元 ，截 至 2009年 7 月 底 止 實 際 撥 付 數 為 3億 5，917萬 8, 000元 (2009年 8月 至 12月尚 3000萬 元 未 撥 付 ），另 罰 鍰 收 入 2, 045萬2，3 13元 與 利 息 收 入 416萬4，946元 ，總 收 入 為 3億 8, 379萬5, 259元 ，扣 除 補 助 支 出 金 額3億 6，514萬6, 880元 ，尚 結 餘 1，864萬8, 379元 。5(二 ）職業災害勞工各項補助核付概況1 、歷 年 來 已 加 保 職 災 勞 工 補 助 情 形自 開 辦 起 至 2009年 7 月 底 止 ，歷 年 來 已 加 保 職 災 勞 工 各 年 度 受 理 件 數 、核 付 件 數 、核 付 金 額 均 呈 現 穩 定 成 長 ，自2006年 度 起 核 付 金 額 已 突 破 億 元 ，嗣 後 每 年 度 核 付 件 數 及 金 額 亦 同 步 成 長 。各 年 度 補 助 情 形 詳 如 表 1 、圖 1及 圖 2 。表 1 : 歷 年 度 已 加 保 職 業 災 害 勞 工 補 助 統 計 表 （自開辦至 2009年 7 月 底止 )單 位 ：件 、元 (新 台 幣 )年度 受理件數 核付件數 核付率 核付金額2002 331 171 51. 66% 14, 144, 7182003 1, 235 913 73. 93% 44, 074, 9142004 2, 676 2 , 144 80. 12% 68, 973, 1652005 4 , 132 3, 610 87. 37% 84, 151, 5092006 6, 247 5, 591 89. 50% 130, 358, 6662007 8, 762 7, 919 90. 40% 158, 506, 5502008 11, 025 10, 790 97. 87% 191, 531, 675截至2009年7 月 8, 662 7, 987 92. 21% 162, 922, 313口叫 43, 070 39, 125 90. 84% 854, 663, 510

圖 1 : 歷 年 來 已 加 保 職 業 災 害 勞 工 受 理 及 補 助 件 數 趨 勢 圖 （自開 辦 至 2009 年 7 月底止）圖2 ••歷 年 來 已 加 保 職 業 災 害 勞 工 核 付 金 額 趨 勢 圖 （自開辦至 2009年7月底止 )

2 、歷 年 來 各 年 度 未 加 保 職 災 勞 工 補 助 情 形自 開 辦 起 至 2009年 7 月 底 止 ，歷 年 來 未 加 保 職 災 勞 工 各 年 度 受 理 件 數 、核 付 件 數 、核 付 金 額 均 呈 現 穩 定 成 長 ，各 年 度 補 助 情 形 詳 如 表 2 、 圖3及 圖 4 。表2 : 歷 年 度 未 加 保 職 業 災 害 勞 工 補 助 統 計 表 （自開辦至 2009年7 月底止 )單 位 ：件 、元 (新 台 幣 )年度 受理件數 核付件數 核付率 核付金額2002 122 29 23. 77% 4, 456, 8802003 352 141 40. 06% 33, 129, 5202004 417 259 62. 11% 56, 812, 6402005 411 266 64. 72% 56, 673, 0002006 556 359 64. 57% 64, 279, 3362007 560 315 56. 25% 51, 209, 7202008 575 319 55. 48% 58, 342, 015截至2009年7 月 297 193 64. 98% 40, 060, 515合計 3, 290 1, 881 57. 17% 364, 963, 626圖3 ：歷 年 度 未 加 保 職 業 災 害 勞 工 受 理 及 補 助 件 數 趙 勢 圖 （自 開 辦 至 2009 年 7 月底止）

圖4: 歷 年 度 未 加 保 職 業 災 害 勞 工 核 付 金 額 趙 勢 圖 （自開辦至 2009年7 月底止 )3 、開 辦 以 來 已 加 保 、未 加 保 職 業 災 害 勞 工 各 項 補 助 比 較 分 析 自開辦起至 2009年 7 月 底 止 ，若 以 核 付 件 數 計 ，其 中 以 “續保保 費補 助 ” 為 最 多 數 共 25，6 6 5件 ，約 佔 62 . 59% ，其 次 為 “ 身 體 障 害 生 活 津 貼 ” 共 6，5 2 1件 ，約 佔 15. 90% 。若 以 核 付 金 額 計 ，則 以 “ 家 屬 補 助 ” 為 最 多 ， 核 付 金 額 計 4億 5，7 1 0萬 元 ，約 佔 37. 4 8% ，其 次 為 “ 身 體 障 害 生 活 津 貼 ” 核 付 金 額 計 3億 3，2 5 7萬 1，0 0 0元 ，約 佔 27. 27% 。本 局 將 繼 續 加 強 宣 導 ，提 醒 職 業 災 害 勞 工 瞭 解 自 身 各 項 補 助 之 權 益 ，詳 如 表 3 。表 3: 職 業 災 害 勞 工 各 項 補 助 統 計 表 (自開辦至 2009年 7 月底止） 單 位 ：件 、元 (新 台 幣 ）、％補助項目 核付件數 核付件數％ 核付金額 核付金額％職業疾病生活津貼 568 1. 38% 14, 818, 000 1. 20%身體障害生活津貼 6, 521 15. 90% 332, 571, 000 27. 27%職業訓練生活津貼 11 0. 03% 326, 000 0. 03%看護補助 1, 338 3. 26% 119, 834, 000 9. 83%

家屬補助 4, 571 11. 15% 457，100, 000 37. 48%器具補助 1, 838 4. 48% 15, 733, 098 1. 29%續保保費補助 25, 665 62. 59% 25, 674, 820 2 . 11%殘廢補助 266 0. 65% 111, 688, 270 9 . 16%死亡補助 228 0. 56% 141, 881, 948 11. 63%退保後職業疾病生活津貼 0 0. 00% 0 0. 00%合計 41, 006 100. 00% 1, 219, 627, 136 100. 00%四 . 職業災害勞工保護實務執行上面臨的問題觀 諸 現 行 實 務 執 行 上 面 臨 的 問 題 ，羅 列 如 下 ：(一）職災保護生活補助水準偏低，無法因應職災勞工的生活需求依 據 目 前 規 定 ，失 能 補 助 ，如 終 身 不 能 從 事 工 作 ，最 高 僅 可 領 1，036，800元 ，職 業 病 生 活 津 貼 每 月 最 高 7, 000元 最 低 1，500元 ，失 能生 活 津 貼 每 月 最 高 7, 000元 最 低 5，000元 ，看 護 補 助 每 月 僅 可 領 10, 000元 ，如 此 補 助 顯 然 偏 低 ，對 職 災 勞 工 而 言 ，無 法 維 持 其 基 本 的 生 活 。(二）各項津貼補助之失能等級不一致，引生爭議失 能 補 助 、失 能 生 活 津 貼 、職 業 病 生 活 津 貼 、退 保 後 職 業 病 生 活 津 貼 之 失 能 等 級 規 定 不 一 致 ，顯 然 不 公 平 ，同 為 失 能 ，兩 者 請 領 條 件 不 一 致 ，尤 其 失 能 補 助 以 第 1級 至 第 10級 為 範 圍 ，職 業 疾 病 生 活 津 貼 與 退 保 後 職 業 疾 病 生 活 津 貼 均 以 第 1級 至 第 15級 為 範 圍 ，而 失 能 生 活 津 貼 以 第 1級 至第 7級 為 範 圍 ，兩 者 同 樣 是 失 能 ，因 職 業 病 失 能 與 因 職 業 傷 害 失 能 ，造 成 請 領 條 件 截 然 不 同 ，落 差 太 大 。(三）加保與未加保職災勞工生活津貼之補助年限不一致，有不公平現象依 據 《職 災 保 護 法 》 第 8條 第 3項 規 定 參 加 勞 保 之 職 災 勞 工 可 領 生 活 津 貼 與 看 護 補 助 以 5年 為 限 ，而 同 法 第 9條 第 2項 規 定 未 參 加 勞 保 之 職 災 勞 工 可 領 生 活 津 貼 與 看 護 補 助 以 3年 為 限 ，同 為 職 災 勞 工 所 獲 得 的 待 遇 不 同 ，顯 然 不 公 平 。(四 ）未加保職災勞工無法享受醫療服務與工資補償，使生活陷入贫困， 極為不公平未 加 保 職 災 勞 工 一 旦 發 生 職 業 傷 病 ，僱 主 未 依 勞 動 基 準 法 負 職 業 災

害 補 償 責 任 ，其 醫 療 費 用 須 由 全 民 健 保 負 擔 ，致 職 災 勞 工 無 法 享 有 職 災 保 險 住 院 3 0日 膳 食 費 半 數 及 免 部 分 負 擔 ，且 部 分 費 用 全 民 健 保 不 負 擔 ， 必 須 自 行 負 擔 ，無 法 責 由 僱 主 負 擔 ，致 造 成 職 災 勞 工 沉 重 經 濟 負 擔 ；另 僱 主 未 依 勞 動 基 準 法 負 起 工 資 補 償 之 責 任 ，致 因 職 災 中 止 工 作 中 斷 工 資 所 得 ，影 響 職 災 勞 工 之 生 活 收 入 ’ 陷 入 生 活 困 境 。(五 ）無一定僱主之勞工因承包工作而視為自營作業者，喪失失能補助或 死亡補助的權益，甚為不合理依 據 目 前 《職 災 保 護 法 》 規 定 ，未 加 保 職 災 勞 工 請 領 失 能 補 助 或 死 亡 補 助 ，僅 限 受 僱 勞 工 ，因 自 營 作 業 者 不 適 用 於 勞 基 法 ，以 致 於 無 法 請 領 失 能 補 助 或 死 亡 補 助 ，但 是 無 一 定 僱 主 之 勞 工 因 包 工 方 式 從 事 工 作 ， 一 旦 發 生 職 災 ，而 視 為 自 營 作 業 者 ，甚 為 不 合 理 ，喪 失 請 求 失 能 補 助 或 死 亡 補 助 權 利 ，法 律 應 加 以 規 範 為 宜 。(六）僱主未為所屬勞工參加勞工保險，衍生職業災害補償責任問題受 僱 勞 工 遭 遇 職 業 災 害 時 ，不 論 是 否 為 勞 工 保 險 強 制 加 保 單 位 ，僱 主 應 依 《勞 動 基 準 法 》 負 職 業 災 害 補 償 責 任 。惟 現 行 勞 工 保 險 條 例 第 六 條 規 定 ，僱 用 五 人 以 上 勞 工 之 僱 主 始 強 制 加 保 ，致 現 行 《職 災 保 護 法 》 罰 則 僅 及 於 強 制 加 保 之 事 業 單 位 (僱 主 ），而 非 強 制 加 保 單 位 之 僱 主 之 職 業 災 害 補 償 責 任 ，常 轉 嫁 由 政 府 以 全 民 納 稅 負 擔 補 助 ，不 符 社 會 公 平 ， 且 亦 因 無 法 源 依 據 ，影 響 罰 鍰 之 執 行 績 效 。(七 ）勞工保險效力終止後職業病生活補助形同虛設，無實質意義《職 災 保 護 法 》 第 8條 第 2項 規 定 之 勞 工 保 險 效 力 終 止 後 ，若診斷為 職 業 疾 病 ，得 請 領 職 業 病 生 活 津 貼 ，但 請 領 條 件 需 符 合 “未 請 領 勞 工 保 險 給 付 ” ，而 《勞 工 保 險 條 例 》 第20-1條 規 定 ：被 保 險 人 退 保 後 ，經診 斷 確 定 於 保 險 有 效 期 間 罹 患 職 業 病 者 ，得 請 領 職 業 災 害 保 險 失 能 給 付 。 如 此 規 定 顯 然 虚 設 ，故 自 《職 災 保 護 法 》 施 行 以 來 迄 今 ，未 有 符 合 之 補 助 案 件 ，實 無 法 照 顧 退 保 後 罹 患 職 業 病 勞 工 之 生 活 。(八 ）職業災害預防缺乏全面政策考量，無法達到預期效果有 關 職 業 災 害 預 防 ，由 中 央 主 管 機 關 於 每 年 底 公 告 優 先 補 助 事 項 ， 再 依 《職 災 保 護 法 》 第 十 條 由 勞 工 保 險 局 受 理 民 間 機 構 、團 體 申 請 辦

理 。然 每 年 底 公 告 優 先 補 助 事 項 與 實 際 申 請 補 助 事 項 落 差 很 大 ，因優先 補 助 事 項 無 人 問 津 ，且 補 助 計 畫 係 屬 年 度 性 計 畫 ，每 年 皆 須 重 複 計 劃 簽 核 、招 標 等 行 政 作 業 ，無 法 永 續 經 營 ，徒 然 增 加 行 政 成 本 、降 低 行 政 效 率 ，亦 造 成 計 畫 不 易 延 續 、人 才 難 以 久 任 等 諸 多 問 題 。(九）缺乏完善之重建機制，難以有效協助職災勞工重返工作及社會復健 職 業 災 害 事 件 對 於 勞 工 個 人 及 家 庭 造 成 多 方 面 及 潛 在 長 期 之 衝 擊 與 影 響 不 容 忽 視 ，職 業 災 害 勞 工 及 其 家 庭 需 求 多 元 且 持 續 ，惟 《職 災 保 護 法 》 對 職 災 勞 工 重 建 服 務 之 規 定 ，僅 於 第 10條 列 有 “業 災 害 勞 工 之 職 業 重 建 ” 、 “ 職 業 輔 導 評 量 ” ，且 屬 於 事 業 單 位 、職 訓 機 構 及 相 關 團 體 得 向 勞 保 局 申 請 補 助 之 項 目 。被 動 接 受 民 間 機 構 團 體 之 申 請 ，則 易 落 入 服 務 量 不 足 、服 務 缺 乏 近 便 性 、服 務 供 給 不 均 等 問 題 ，亦 影 響 資 源 配 置 之 適 當 性 。(十）欠缺職業傷病通報機制，影響重建服務介入時機及復工成效台 灣 目 前 職 業 災 害 通 報 規 範 見 於 勞 工 安 全 衛 生 法 第 二 十 八 條 ，其規 定 僱 主 應 於 24小 時 内 報 告 檢 查 機 構 者 ，限 於 死 亡 職 災 案 件 及 罹 災 人 數 在 三 人 以 上 者 ，至 於 罹 災 人 數 未 達 三 人 之 案 件 ，則 非 屬 法 定 強 制 通 報 範 圍 ，難 以 有 效 掌 握 個 案 來 源 及 資 料 ，亦 影 響 重 建 服 務 介 入 之 時 機 。 且 因 通 報 責 任 歸 屬 及 通 報 時 間 未 明 確 規 定 ，造 成 職 業 災 害 通 報 不 確 實 、職 業 災 害 發 現 時 間 過 久 ，而 錯 失 重 建 之 黃 金 時 期 ，造 成 重 建 工 作 之 障 礙 與 遺 憾 。6(十一）台灣職業疾病防治基礎建設落後《職 災 保 護 法 》 明 文 規 定 ，職 業 疾 病 認 定 及 鑑 定 機 制 ，但 對 於 職 業 疾 病 防 治 未 有 任 何 規 範 ，雖 然 《職 災 保 護 法 》 實 施 後 ，補 助 職 業 傷 病 診 治 中 心 ，目 前 有 九 大 職 業 傷 病 診 治 中 心 ，但 以 醫 療 復 健 為 服 務 目 標 ，雖 有 職 業 疾 病 防 治 的 任 務 ，但 效 果 不 彰 。又 依 IL O 標 竿 國 家 職 災 死 亡 原 因 分 析 ，勞 工 因 傷 害 事 故 死 亡 佔 3 6 % ，職 業 疾 病 死 亡 64% ，台灣 勞 保 職 災 死 亡 原 因 分 析 ，傷 害 事 故 所 佔 比 例 高 達 96. 7% ，職 業 疾 病 僅 佔 3. 3 % ，顯 示 職 業 病 預 防 、診 治 、鑑 定 制 度 、人 才 、資 源 等 基 礎 建 設 落 後 國 際 。

(十二）台灣職業疾病件數較先進國家相比顯著偏低：台 灣 職 業 疾 病 種 類 “ 行 政 院 ” 勞 工 委 員 會 2009年 5 月 1 日 已將種類 項 目 加 以 擴 大 ，7並 實 施 預 防 職 業 病 健 康 檢 ，但 依 勞 工 保 險 之 職 業 病 給 付 資 料 分 析 ，2001年 計 349件 ，2002年 計 322件 ，2003年 計 278件 ，2004 年 計 328件 ，2005年 計 213件 ，2006年 計 267件 ，2007年 276件 ，2008年 326件 ，平 均 每 年 約 294件 ，如 以 2006年 各 國 統 計 資 料 比 較 ，勞 工罹 病 比 率 每 百 萬 人 约 31人 ；日 本 每 百 萬 人 約 131人 ；韓 國 每 百 萬 人 約 442人 ；新 加 坡 每 百 萬 人 約 290人 ；美 國 每 百 萬 人 約 1，579人 ，台 灣 之 情 況 顯 然 偏 低 ，實 際 問 題 有 待 研 究 分 析 。8(十三）勞保條例修法實施失能、遺屬年金，相關規定應予配合2009年 1月 1 日 勞 工 保 險 年 金 制 度 實 施 後 ，勞 工 保 險 條 例 之 標 準 係 包 含 “ 一 次 金 ” 及 “ 年 金 ” 之 標 準 ，因 《職 災 保 護 法 》 各 項 生 活 津 貼 、補 助 係 勞 工 保 險 相 關 給 付 之 補 充 、屬 於 附 加 性 質 ，不 宜 比 照 年 金 給 付 標 準 按 月 補 助 ，造 成 政 府 沉 重 之 財 務 負 擔 ，需 明 確 規 定 上 開 津 貼 、補助為 一 次 金 性 質 。五. 職業災害勞工保護法未來修正的方向依 據 上 述 之 執 行 問 題 ，擬 提 供 下 列 修 法 之 方 向 以 供 參 考 ：9(一）職 業 災 害 勞 工 保 護 政 策 之 基 本 目 標 應 涵 蓋 職 業 災 害 預 防 、職業 災害 勞工之診治 ' 補 償 及 重 建 ，應 於 立 法 目 的 上 加 以 明 訂 。(二 ）提 高 職 災 保 護 生 活 津 貼 水 準 ，使 職 災 勞 工 能 獲 得 基 本 生 活 之 保 障 ，因 此 《職 災 保 護 法 》 應 明 定 補 助 之 最 低 水 準 。(三 ）不 論 失 能 補 助 、失 能 生 活 津 貼 、職 業 病 生 活 津 貼 、退 保 後 職 業 病 生 活 津 貼 均 以 第 1級 至 第 15級 為 補 助 條 件 ，以 為 公 平 。( 四 ）加 保 與 未 加 保 職 災 勞 工 生 活 津 貼 之 補 助 年 限 應 規 定 以 5年 為 限 ， 以 示 公 平 。( 五 ）對 未 加 保 職 災 勞 工 應 增 列 醫 療 服 務 與 工 資 補 償 ，以 便 維 持 其 職 災 後 之 生 活 ，並 規 定 對 僱 主 求 償 之 權 利 。(六） 《職 災 保 護 法 》 應 明 文 規 定 無 一 定 僱 主 勞 工 之 定 義 ，使 其具 有 請 領 職 災 保 護 之 各 項 補 助 之 權 利 。

( 七）對 未 加 保 勞 工 發 生 職 災 ，僱 主 如 屬 於 勞 基 法 適 用 對 象 應 依 據 《職 災 保 護 法 》 第6條 規 定 由 政 府 編 列 之 預 算 給 予 補 助 ，並 向 僱 主 求 償 ；若 非 屬 於 勞 基 法 適 用 對 象 則 以 職 災 保 護 專 款 支 付 ，避 免 依 據 政 府 編 列 之 預 算 支 付 ，造 成 預 算 不 足 ，從 嚴 審 核 致 職 災 勞 工 喪 失 補 助 之 權 利 。(八 ）勞 工 保 險 效 力 終 止 後 經 醫 師 診 斷 罹 患 職 業 疾 病 ，不 能 繼 續 從 事 工 作 ，請 領 生 活 津 貼 者 ，取 消 “ 未 請 領 勞 工 保 險 給 付 ” 之 限 制 ，以 維 護 職 災 勞 工 補 助 之 權 利 。(九）為 普 及 化 並 落 實 職 業 災 害 防 治 及 職 業 災 害 勞 工 重 建 工 作 ，明定 職 業 災 害 之 預 防 、診 治 及 重 建 之 政 策 措 施 應 由 中 央 主 管 機 關 主 動 規 劃 整 體 推 動 ，並 得 透 過 委 任 、委 辦 及 委 託 之 方 式 辦 理 。(十）為 辦 理 職 業 病 預 防 、診 治 及 健 康 服 務 等 業 務 ，增 訂 法 人 機 構 為 辦 理 職 業 病 預 防 、診 治 及 健 康 服 務 等 業 務 ，應 視 需 要 ，得 與 設 有 職 業 醫 學 科 之 醫 療 機 構 合 作 ，分 區 組 成 職 業 病 防 治 中 心 。( 十 一 ）對 於 職 業 傷 病 診 治 中 心 與 職 業 重 建 中 心 ，建 立 評 鑑 制 度 ，規 定 補 助 標 準 ，採 取 永 續 特 約 方 式 ， 使 職 災 勞 工 獲 得 職 業 傷 病 之 診 治 與 重 建 服 務 ，早 日 重 返 工 作 職 場 。(十 二 ）增 強 僱 主 提 供 職 業 災 害 勞 工 重 返 職 場 誘 因 ，增 列 對 於 事 業 單 位 協 助 職 業 災 害 勞 工 重 返 職 場 或 僱 用 職 業 災 害 勞 工 者 ，得 予 以 補 助 及 獎 勵 之 規 定 。(十 三 ）為 有 效 協 助 職 業 災 害 勞 工 重 返 職 場 及 社 會 復 健 ，掌 握 第 一 時 間 介 入 協 助 之 契 機 ，制 定 醫 療 機 構 之 職 業 災 害 勞 工 通 報 制 度 。( 十四）明 定 未 加 入 勞 工 保 險 之 職 業 災 害 勞 工 失 能 、死 亡 補 助 ，應扣 除 事 業 單 位 、承 攬 人 及 僱 主 所 支 付 之 失 能 、死 亡 補 (赔 )償 金 額 ，並 刪 除 僱 主 依 勞 動 基 準 法 規 定 給 予 職 業 災 害 補 償 時 ，失 能 、死 亡 補 助 得 予 抵 充 之 規 定 。(十 五 ）配 合 勞 工 保 險 年 金 制 度 實 施 ， 《職 災 保 護 法 》 比 照 勞 工 保 險 條 例 之 標 準 申 請 之 職 業 災 害 失 能 、死 亡 補 助 ，係 一 次 金 性 質 ；並 配 合 勞 工 保 險 條 例 將 “ 殘 廢 ” 文 字 修 正 為 “ 失 能 ” 、 “勞 工 保 險 殘 廢 給 付 標 準 表 ” 修 正 為 “ 勞 工 保 險 失 能 給 付 標 準 ” ，以 符 合 實 際 需 要 。

六 . 職業災害勞工保護法修正後之效益評估若 依 據 上 述 方 向 加 以 修 正 ，其 可 達 下 列 效 益 ：I0 (一 ) 提高補助水準，生活津貼之殘等一致，請領年限同為5年 ，確實嘉惠 職災勞工及其家屬依 據 目 前 參 加 勞 保 被 保 險 人 達 880萬 人 ，未 參 加 勞 保 人 數 約 為 80萬 人 ，一 旦 不 幸 發 生 職 業 傷 害 或 職 業 疾 病 ，均 可 獲 得 適 當 補 助 水 準 ，享受 一 致 的 補 助 ，保 障 職 災 勞 工 之 生 活 ，避 免 紛 爭 ，更 易 建 立 和 諧 公 平 的 社 會 。(二 ）建構完整之職業災害勞工重建服務體系，嘉惠職災勞工及其家庭職 業 災 害 勞 工 重 建 服 務 涵 括 三 大 領 域 ：醫 療 職 能 復 健 、社 會 復 健 及 職 業 重 建 ，現 階 段 雖 以 計 劃 方 式 跨 出 重 建 工 作 的 第 一 步 ，然 因 缺 乏 法 源 依 據 及 專 責 之 規 劃 推 動 單 位 ，而 產 生 重 建 服 務 零 散 片 段 及 不 連 續 之 情 形 。職 業 災 害 重 建 納 入 《職 災 保 護 法 》 後 ，不 僅 可 據 以 規 劃 三 大 職 業 災 害 重 建 系 統 之 服 務 架 構 ，未 來 將 透 過 各 項 重 建 實 施 辦 法 制 定 及 專 責 機 構 之 成 立 ，以 個 案 管 理 資 源 整 合 化 、服 務 系 統 化 之 原 則 ，結 合 政 府 與 民 間 力 量 ，建 構 完 整 之 職 業 災 害 勞 工 重 建 服 務 體 系 ，可 減 少 每 年 重 覆 行 政 程 序 所 產 生 之 行 政 、時 間 成 本 ，降 低 服 務 不 穩 定 所 影 響 之 服 務 品 質 與 效 益 ，有 效 嘉 惠 每 年 四 千 餘 件 職 業 災 害 勞 工 及 其 家 庭 。(三 ）落實醫療機構職業災害傷病通報，減少個案漏失機率職 業 災 害 勞 工 補 償 強 調 早 期 介 入 、預 防 及 復 健 ，如 何 有 效 運 用 各 項 重 建 資 源 協 助 職 災 勞 工 恢 復 工 作 能 力 、穩 定 生 活 功 能 、重 返 職 場 及 再 就 業 ，乃 為 職 業 災 害 勞 工 重 建 之 重 要 目 標 。透 過 醫 療 機 構 強 制 通 報 制 度 ， 能 夠 早 期 發 現 職 業 災 害 個 案 ，藉 由 專 業 主 動 介 入 評 估 ，導 入 職 業 災 害 勞 工 重 建 個 案 管 理 程 序 ，可 充 分 掌 握 災 後 黃 金 時 期 之 重 建 機 會 ，減 少 個 案 遺 漏 之 機 率 ，同 時 大 幅 提 升 職 業 災 害 傷 病 勞 工 之 重 建 與 協 助 質 量 。(四）加強僱主之職業災害補償責任明 定 凡 適 用 勞 基 法 之 僱 主 ，應 依 據 勞 基 法 規 定 補 償 ，若 未 依 規 定 補 償 者 ，不 論 強 制 或 自 願 加 保 之 僱 主 ，應 處 失 能 補 助 或 死 亡 補 助 同 額 之 罰 鍰 ，但 對 於 非 適 用 勞 基 法 之 僱 主 不 予 處 罰 ，如 此 可 避 免 從 嚴 審 核 ，剝奪

職 災 勞 工 之 權 利 ，亦 減 少 政 府 以 全 民 納 稅 負 擔 補 助 之 不 公 平 情 形 。(五）對僱主及勞保基金有正面之助益近 幾 年 政 府 強 力 推 動 降 低 職 災 計 畫 以 來 ，已 促 使 職 業 災 害 死 亡 及 失 能 保 險 給 付 金 額 ，逐 年 下 降 ，故 未 來 透 過 職 災 保 護 專 款 之 有 效 運 用 ，並 由 法 人 機 構 配 合 政 府 推 動 職 災 預 防 對 策 及 相 關 措 施 ，除 可 有 效 降 低 職 業 災 害 ，貫 徹 政 府 職 場 減 災 目 標 外 ，連 帶 也 大 幅 降 低 僱 主 之 職 業 災 害 保 險 費 率 及 保 險 给 付 支 出 。(六）全面考量職災預防政策，可彌補國内安衛防災資源之缺口將 廠 場 設 施 缺 失 診 斷 、安 衛 技 術 指 導 (如 危 害 物 質 、局 限 空 間 、火災 爆 炸 、機 電 機 具 等 物 理 、化 學 性 危 害 )及 管 理 制 度 建 立 等 專 業 輔 導 、驗 證 管 理 等 工 作 委 由 制 度 規 章 、監 督 管 控 機 制 健 全 之 法 人 機 構 執 行 ，可彌補 目 前 除 政 府 安 衛 、檢 查 體 制 以 外 ，長 期 存 在 之 民 間 防 災 資 源 缺 口 。(七）設立法人困體，促使政府組織更加精簡，運作更具彈性安 衛 輔 導 、宣 導 等 公 權 力 以 外 之 業 務 不 具 強 制 性 ，適 合 法 人 機 構 積 極 採 行 企 業 化 管 理 經 營 措 施 ，且 無 需 政 府 親 自 執 行 ，而 以 公 設 財 團 法 人 （民 法 上 之 法 人 )組 織 型 態 成 立 ，一 方 面 可 擺 脫 人 事 束 缚 ，不受 政 府 員 額 、預 算 多 寡 之 影 響 ，以 達 專 業 化 及 提 昇 效 能 之 目 的 ，一 方 面 又 與 一 般 民 間 社 團 法 人 區 隔 ，可 確 保 公 共 任 務 之 遂 行 。(八 ）確實掌握職災傷病之個案，確實認定職業病並有效診治藉 由 強 制 通 報 之 機 制 ，可 掌 握 職 業 病 個 案 ，提 供 後 續 勞 工 權 益 之 維 護 及 勞 資 雙 方 職 業 暴 露 之 調 查 管 道 ，有 利 於 職 業 暴 露 資 料 之 蒐 集 ，得以 解 決 因 職 業 暴 露 證 據 不 足 致 診 斷 、認 (鑑 )定 職 業 病 困 難 之 問 題 ，且 亦 可 提 升 職 業 病 之 發 現 率 ，並 可 透 過 後 續 調 查 之 機 制 ，協 助 提 供 事 業 單 位 改 善 作 業 環 境 之 建 議 。(九）工傷認定與職業病鑑定透明化，減少勞資爭議之發生由 於 工 傷 認 定 與 職 業 病 鑑 定 之 程 序 繁 雜 ，所 費 時 間 過 久 ，易生糾 紛 。若 透 過 專 業 團 隊 調 查 職 業 暴 露 危 害 因 子 ，以 釐 清 工 作 相 關 因 果 關 係 ，可 使 工 傷 認 定 與 職 業 病 之 認 定 與 鑑 定 結 果 更 為 明 確 ，降 低 勞 資 雙 方 對 於 鑑 定 結 果 之 疑 慮 ，避 免 勞 資 糾 紛 ，亦 使 職 災 勞 工 早 日 獲 得 補 償 。

(十）提升職業傷病诊治與復 (重)建之親近性服務不 論 常 設 或 評 鑑 特 約 職 業 傷 病 診 治 中 心 與 職 業 重 建 中 心 或 由 財 團 法 人 與 醫 療 機 構 合 作 設 置 職 業 病 防 治 中 心 ，均 可 使 勞 工 或 事 業 單 位 就 近 利 用 醫 療 資 源 ，尋 求 職 業 傷 病 之 診 療 或 諮 詢 服 務 ，使 職 災 勞 工 能 確 實 獲 得 醫 療 診 治 、康 復 治 療 、職 業 重 建 之 服 務 ，有 助 於 早 日 康 復 重 返 職 場 。七 . 結論目 前 台 灣 地 區 有 部 分 之 專 家 學 者 或 民 間 團 體 都 認 為 台 灣 的 職 災 保 險 應 脫 離 勞 工 保 險 ，另 立 法 規 範 職 災 保 險 制 度 ，認 為 台 灣 職 災 保 險 投 保 薪 資 受 勞 保 最 高 投 保 薪 資 的 限 制 而 影 響 給 付 權 ，且 因 勞 保 以 5人 以 上 為 強 制 加 保 的 對 象 ，因 此 有 許 多 4人 以 下 的 企 業 單 位 未 參 加 勞 保 而 喪 失 職 災 保 險 的 權 利 ，使 職 災 保 險 的 保 障 範 圍 縮 小 ，這 是 不 爭 的 事 實 ，但 是 目 前 職 災 保 險 係 依 附 於 勞 工 保 險 ，有 利 於 加 保 與 收 費 ，使 收 費 率 高 達 9 9 % ，比其 他 工 業 化 國 家 高 得 很 多 ，這 也 是 不 可 忽 略 之 特 色 。因 此 為 平 衡 職 災 保 險 之 優 劣 點 ，推 動 職 災 保 護 業 務 ，使 未 參 加 勞 保 者 I 亦 可 獲 得 保 障 ，並 且 推 動 職 災 預 防 與 職 業 重 建 ，使 職 災 勞 工 獲 得 更 加 優 質 的 服 務 ，讓 職 災 勞 工 能 早 日 重 返 工 作 場 所 ，恢 復 正 常 社 會 家 庭 生 活 。若 《職 災 保 護 法 》 能 盡 快 加 以 修 正 ，未 來 創 造 出 的 效 益 將 更 多 更 大 ，除 增 進 勞 工 福 利 外 ，亦 提 高 工 作 生 產 力 ，造 成 勞 資 雙 方 共 創 造 雙 赢 的 局 面 。註釋1 參考工傷者的大愛— 職業災害勞工保護法草案立法要旨，h ttp : / /w w w . p cc . vghtpe. go v. tw /o ld /docm s/a 10412. h tm2 資料轉載自 “ 行政院”勞工委員會3 參照勞委會2009 . 10. 30發布職業災害勞工保護法修正草案條文對照表說明 4 參照勞保局職災保護室2 0 0 9年7 月監理委員會業務檢查職業災害勞工保護業務 報告 5 同註46 張 或 、許 雅 媛 ，《台灣職業災害勞工重建政策之探討》 ，勞工安全衛生研究 所 ，2008

1 參照勞保局網頁 h ttp : //w w w . b li. gov. tw /8 參考勞委會2009 . 10職業災害勞工保護法修正草案衝擊影響評估 9 同註8 1 0同註8參考文獻1 . 花敬凱撰：《歐 美 、日本等國職業重建服務之發展歷程與趙勢》 ，20042 . 張 或 、許 雅 媛 ：《台灣職業災害勞工重建政策之探討》 ，勞工安全衛生研究 所 ，20083 . 勞委會：《職業災害勞工保護法修正草案衝擊影響評估》 ，20094 . 王 榮德教授： “ 職業災害勞工存活情形與補償制度之探討”座談會會議紀 錄 ，台大職業醫學與工業衛生研究所，20085 . 勞工保險局：《台灣社會保險法規彙編》 ，20096 . 勞委會：《職業災害勞工保護法修正草案條文對照表》 ，20097 . 勞委會勞保處：《職業災害勞工保護法財務概況分析》 ，20098 . 勞保局職災保護室：《職災保險業務簡報》 ，20099 . 勞工保險局：《統計分析月報》 ，20091 0 . 勞保局網頁h ttp : //w w w . b l i. gov. tw /11. h ttp : //w w w . stat. gov. tw /m p . asp? m p=

臺灣社會保險制度之實施現況 與未來發展趨勢陳銅山 1 一 . 前言社會保險 (Socia l Insurance)起源於德國 1882年的勞工疾病保險。社會 保 險 係 以 “ 風險分擔 ” 的 精 神 為 基 礎 ，針對社會構成份子，當其生活發 生社會危險事故時，基於社會考量所訂之標準給予給付，以保障其基本 生活之保險制度。臺 灣 的 社 會 保 險 制 度 規 定 於 “ 憲法 ” 第 155條 ： “國家為謀社會福 利 ，應實施社會保險制度” 。臺灣的社會保險制度可分為健康保險與現 金 給 付 保 險 ，健康保險即為 1995年 開 辦 之 “ 全民健康保險” ，而現金給 付係採取職域性社會保險，其中包括 1950年 開 辦 之 “ 勞工保險 ” 、1950 年 開 辦 之 “ 軍人保險 ” ' 1958年 開 辦 之 “ 公教人員保險 ” 、1988年開辦 之 “ 農民保險 ” 、1999年 開 辦 之 “ 就業保險 ” 及2008年 開 辦 之 “國民年 金保險 ” 等 ，隨著保險範圍的擴大、給付種類及項目的增加，使臺灣的 社會福利制度更趨健全、完 備 。二 . 臺灣各項社會保險之概述臺灣之社會保險制度涵蓋勞工保險 (含職災保險）、軍人保險 ' 公教 人 員 保 險 、農民健康保險、全 民 健 康 保 險 、就 業 保 險 、國民年金保險等 七項社會保險，兹分述如下：(一）勞工保險1. 意義勞工保險制度係政府為推行社會政策，應 用 保 險 技 術 ，採用強制方1 作者為台灣社會保險學會副秘書長

式 ，對於多數勞工遭遇到生、老 、病 、死 、傷 、殘及失業等事故時，提 供保險 給 付 ，以保障最低經濟安全為目的之一種社會保險制度。2 . 保險對象勞工保險制度是一種強制性的團體保險，依照現行勞工保險條例規 定 ，年滿 1 5歲 以 上 ，6 0 歲 以 下 的 勞 工 ，應以其僱主或所屬團體或所屬機 構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人，其 中 包 括 ：( 1 ) 受僱於僱用勞工 5 人以上之公 、 民營工廠 、 礦場 、 鹽 場 、農 場 、 牧 場 、林場 、 茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。( 2 ) 受僱於僱用 5 人以上 公 司 、行號之員工。( 3 ) 受僱於僱用 5 人以上之新聞、文 化 、公益及合作事業之員工。( 4 ) 依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關 及 公 、私立學校之員工。( 5 ) 受僱從事漁業生產之勞動者。( 6 ) 在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。( 7 ) 無一定僱主或自營作業而參加職業工會者。( 8 ) 無一定僱主或自營作業而參加漁會之曱類會員。( 9 ) 經主管機關認定其工作性質及環境無礙身心健康之未滿 1 5歲勞 工亦適用之。( 1 0 )具有上述 1至9 項情形之在職外國籍員工。3 . 保險給付( 1 ) 生 育 給 付 ：被保險人本人生育發給 1個 月 ，但被保險人及其配偶 的分娩費部分，改以醫療給付方式由全民健康保險辦理。( 2 ) 傷 病 給 付 ：普通傷害及普通疾病補助費，按被保險人平均月投 保薪資的半數發給，最長發給 12個 月 ；職業傷害及職業病補償 費 ，先按投保薪資 7 0 % 發給 1年 ，如 未 痊 癒 者 ，再按半數發給 1 年 ，最長共發給 2年 。( 3 ) 殘 廢 給 付 ：普通傷病致成殘廢者，按殘廢程度發給補助費 1至40 個 月 ；因職業傷病 致 成 殘 廢 者 ，按殘廢程度發給補償費 1個半 月至6 0個 月 。

( 4 ) 老 年 給 付 ：凡被保險人參加保險年資滿 1年 ，男性年滿 6 0歲或 女性年滿 5 5歲 ，或加保年資滿 15年而年滿 5 5歲 ，或在同一投保 單位加保年資滿 2 5年退職時得請領老年給付，其給付標準為投 保滿 1年至 15年 者 ，每滿 1年發給 1個 月 ，第16年起每滿 1年發給 2個 月 ，滿半年者以 1年 計 ，最高 4 5個 月 。但被保險人年逾 6 0歲 繼 續 工 作 者 ，其逾 6 0歲以後的保險年資最多以 5 年 為 限 ，於退 職時合併6 0歲以前的年資計算，最高以50個 月 為 限 。( 5 ) 死 亡 給 付 ：本人普通傷病死亡者，按投保年資發給 15個月至 35 個 月 ，本人因職業傷病死亡者，一律發給 4 5個 月 ，家屬死亡發 給 1個半月至3個 月 。( 6 ) 失業 給 付 ：申請人向公立就業服務機構辦理求職登記之第 1 5日 起 算 ，每月發給 1次 。按申請人離職辦理本保險退保之當月起 前6個月平均月投保薪資 6 0% 發 給 ’ 失業給付最長發給 6個月為 限 。但申請人離職辦理本保險退保時已年滿 4 5歲或領有社政主 管機關核發之身心障礙證明者，最長發給9個 月 。( 二 ）軍人保險1. 意義軍人保險乃政府應用保險技術，採 用 強 制 方 式 ，對於全體軍官兵遭 遇 死 亡 、殘 廢 、退 伍 等 事 故 時 ，提供基本上經濟保障的一種社會保險制 度 。2. 保險對象( 1 ) 陸海空軍現役軍官、士 官 、士兵經國防部或各級人事權責單位 核定階級有案者。( 2 ) 各軍事學校或班隊之學員、學 生 、其在校期間定有現役階級給 與 者 。( 3 ) 軍事情報及游擊部隊人員，經國防部或授權核定階級，並存記 有 案 者 。( 4 ) 接 受 動 員 、臨 時 、教 育 、勤 務 、點 閱 召 集 、補 充 兵 徵 訓 ，以及 其他徵召短期服役之人員。

3 . 保險給付(1) 死亡給付a . 作 戰 死 亡 ：給付4 8個 基 數 。b . 因公死亡：給付4 2個 基 數 。c . 因病或意外死亡：給付36個 基 數 。前項死亡給付如低於其應得的退伍給付時，得按退伍給付發給。(2) 殘廢給付a . 作 戰 成 殘 ：1等 殘 ：給付40個 基 數 ；2等 殘 ：給付 30個 基 數 ；3 等 殘 ：給付20個 基 數 ；重 機 障 ：給付 10個 基 數 。b . 因公成殘：1等 殘 ：給付 36個 基 數 ；2等 殘 ：給付 24個 基 數 ；3 等 殘 ：給付 16個 基 數 ；重 機 障 ：給付8個 基 數 。c . 因病或意外成殘：1等 殘 ：給付 30個 基 數 ；2 等 殘 ：給付 2 0個 基 數 ；3等 殘 ：給付 12個 基 數 ；重 機 障 ：給付6個 基 數 。( 3 ) 退伍給付a . 保險滿 5年 者 ，給付 5個 基 數 。b . 保險超過五年者，自第6年起至第 10年 ，每超過 1年 ，增給 1個 基 數 。c . 保險超過 10年 者 ，自第11年起至第 15年 ，每超過 1年 ，增給 2 個 基 數 。d . 保險超過 15年 者 ，自第16年 起 ，每超過 1年 ，增給 3個 基 數 。e . 保險滿 2 0年 者 ，每超過 1年增給 1個 基 數 ，最高以 4 5個基數為 限 。(三）公教人員保險1. 意義公教人員保險乃是政府應用保險技術，採 用 強 制 方 式 ，對於全體 公教人員遭遇老年 、 殘廢及死亡等事故時，提 供 保 險 給 付 ’以保障其基 本經濟生活為目的之一種社會保險制度。2. 保險對象( 1 ) 法定機關編制内之有給專任人員。

( 2 ) 公立學校編制内之有給專任教職員。( 3 ) 依 私 立學校法規定，辦妥財 團 法 人 登 記 ，並經主管教育行政機 關核准立案之私立學校編制内之有給專任教職員。3. 公教人員給付(1) 殘廢給付a . 因 執 行 公 務 或 服 兵 役 致 成 全 殘 廢 者 ，給付 3 6個 月 ；半殘廢 者 ，給付 18個 月 ；部 分 殘 廢 者 ，給付8個 月 。b . 因疾病或意外傷害致成全殘廢者，給付 30個 月 ；半 殘 廢 者 ， 給付 15個 月 ；部 分 殘 廢 者 ，給付6個 月 。(2)養老給付被保險人依法退休、資遣者或繳付保險費滿 15年並年滿 5 5歲而離職 退 保 者 ，予以一次養老給付。依其保險年資每滿 1年給付 1. 2個 月 ，最高 以36個月 為 限 。(3) 死亡給付a . 因公死亡者，給付 36個 月 。b . 病 故 或 意 外 死 亡 者 ，給付 3 0個 月 。但缴付保險費 2 0 年以上 者 ，給付36個 月 。c. 被保險人之眷屬因疾病或意外傷害而致死亡者津貼其喪葬 費 ，父母及配偶津貼 3個 月 ；子女年滿 12歲未滿 2 5歲者 2 個 月 ；子女未滿 12歲及已為出生登記者 1個 月 。(四）農民健康保險1. 意義農民健康保險乃是政府為維護農民健康，增 進 農 民 福 利 ，促進農村 安 定 ，應用保險技術基於自助互助原則，採 用強制加入方式，對於投保 農民遭遇生育、傷 害 、疾 病 、殘廢及死亡事故時，提 供 保 險 給 付 ，以保 障其基本健康照顧之一種社會保險制度。2. 保險對象農民健康保險的被保險人係以農會法第 12條所定之農會會員均應加 入本保險為其保險對象，其 中 包 括 ：自耕農、佃 農 、農業學校畢業或有

農業專著或發明，現在從事農業推廣工作以及服務於依法令登記之農、 林 、牧 場 員 工 ，實際從事農業工作。若 非前項農會會員，年滿 1 5歲以上 從事農業工作之農民，亦為被保險對象。3 . 保險給付( 1 ) 生 育 給 付 ：被保險人參加保險年資合於規定者，本人或其配偶 於分娩或早產時發給 2個 月 ，流產者發給 1個 月 ，雙生以上者比 例 增 給 。( 2 ) 喪 葬 津 貼 ：被保險人死亡發給喪葬津貼 15個 月 。( 3 ) 殘 廢 給 付 ：被保險人因傷害或疾病致成殘廢者，按殘廢程度發 給殘廢補助費 1至4 0個 月 。(五）全民健康保險1. 意義全民健康保險乃是以全體國民為保障對象的健康保險制度。凡參加 保險的每一個被保險人及其眷屬，只要按規定繳納保險費，由保險人負 責統一管理運用，當被保險人及其眷屬遭遇疾病、傷 害 、生 育 事 故 時 ， 就 能 獲 得 適 當 的 醫 療 服 務 ，是 一 種 自 助 互 助 、危險分擔的社會保險制 度 。由於全民健康保險制度是一種強制性的社會保險，凡符合全民健康 保險法適用資格者，均需參加全民健康保險。2. 保險對象( 1 ) 在臺台閩地區設有戶籍滿 4個 月 者 。( 2 ) 在臺台閩地區設有戶籍，並為有一定僱主的受僱者或軍眷家戶 代 表 ，及其無職業的眷屬。( 3 ) 在臺台閩地區辦理戶籍出生登記，並符合被保險人眷屬資格的 新 生 婴 兒 。( 4 ) 具 有 外 國 國 籍 ，在臺台閩地區領有外僑居留證，並為有一定僱 主的受僱者或軍眷家戶代表，及其無職業的眷屬。3 . 保險給付全民健康保險給付，依規定在保險對象發生疾病、傷害或生育事故 時 ，由保險醫事服務機構依保險醫療辦法，給予門診或住院服務，即由

政府提供醫療給付。現行全民健康保險所提供之醫療服務包括：小型診 所（包括牙醫 )看 診 服 務 、醫院門診看診服務、醫 院 急 診 服 務 、急性住院 服 務 、慢性住院服務及中醫醫院看診等服務。(六）就業保險1. 意義政府為提昇勞工就業技能，促 進 就 業 ，保障勞工職業訓練及失業一 定期間之基本生活，透過就業保險等相關制度設計，給予失業勞工即時 的救助與幫助，使勞工在面臨失業時仍可以維持基本的生活水準。2 . 保險對象年滿 15歲 以 上 ，6 0 歲 以 下 ，受僱之本籍勞工。3 . 就業保險給付( 1 ) 失業給付：被保險人於非自願離職辦理退保當日前 3 年 内 ，保險 年資合計滿 1年 以 上 ，具有工作能力及繼續工作意願，向公立 就業服務機構辦理求職登記，自求職登記之日起 1 4 日内仍無法 推介就業或安排職業訓練。( 2 ) 提 早 就業獎助津貼：符合失業給付請領條件，於失業給付請領 期限屆滿前受僱工作，並參加本保險 3個 月 以 上 。( 3 ) 職業訓練生活津貼：被保險人非自願離職，向公立就業服務機 構 辦 理求職登記，經公立就業服務機構安排參加全日制職業訓 練 。( 4 ) 失業之被保險人其全民健康保險保險費補助：補 助 對 象 、補助 條 件 、補 助 標 準 、補助期限之辦法，由中央主管機關另定之。(七）國民年金1.意義為確保未能於相關社會保險獲得適足保障之國民於老年及發生身心 障礙時之基本經濟安全，並謀其遺屬生活之安定，政府透過國民年金之 制 度 性 設 計 ，針對符合國民年金投保資格之被保險人強制納保，並於一 段期間内固定繳交保險費，待 年 資 期 滿 後 ，即 可 按 年 、按 季 或 按 月 ，定 期 、持續的領取金錢給付，以保障本人或其遺族之經濟生活。

2. 保險對象未滿6 5歲 國 民 ，在臺灣設有戶籍而有下列情形之一者，除應參加或 已參加相關社會保險者外，應參加本保險為被保險人：( 1 ) 年滿25歲 ，且未領取相關社會保險老年給付。( 2 ) 除勞工保險老年給付外，未領取其他相關社會保險老年給付。( 3 ) 其領取勞工保險老年給付之年資未達 15年 ，且未領取其他相關 社會保險老年給付。3. 年金給付( 1 ) 老 年 年 金 給 付 ：被保險人或曾參加本保險者，於年滿 6 5歲 時 ， 得請領老年年金給付，其給付的方式有兩種 1 被保險人可擇優 選 擇 ：a . 月投保金額乘以其保險年資，再乘以 0 . 6 5% 所得之數額加新 臺幣三千元 (以下均指新臺幣）。b . 月投保金額乘以其保險年資，再乘以 1. 3% 所得之數額。( 2 ) 身心障礙年金給付：被保險人於本保險期間遭受傷害或罹患疾 病 ，經 治 療 終 止 ，症 狀 固 定 ，再行治療仍不能期待其治療效 果 ，並經中央衛生主管機關評鑑合格之醫院診斷為重度以上身 心 障 礙 ，且 經 評 估 無 工 作 能 力 者 ，以 及 被保險人於本保險期 間所患傷病經治療 1年 以 上 尚 未 痊 癒 ，如身心遺存重度以上障 礙 ，並 經 合 格 醫 院 診 斷 為 永 不 能 復 原 ，且經評估無工作能力 者 ，均可請領身心障礙年金給付。( 3 ) 喪葬 補 助 ：被 保 險人死亡，按其月投保金額一次發給 5個月喪葬 給 付 。( 4 ) 遺 屬 年 金 給 付 ：被 保 險 人 死 亡 ，或領取身心障礙或老年年金給 付 者 死 亡 時 ，遺 有 配 偶 、子 女 、父 母 、祖 父 母 、孫子女或兄 弟 、姊 妹 者 ，其遺屬得請領遺屬年金給付。三 . 臺灣各項社會保險實施概況截至2009年8 月 為 止 ，臺灣人口總數為 23，082，125人1，勞動人口總數 為 10, 957, 000人 ，就業人口總數為 10, 285, 000人 ，失業人口總數為 672, 000

人 ，平均失業率為 6 . 13 % 2 。勞工保險被保險人人數為 8 ，9 3 8 ，5 7 3 人3 ，佔 勞動人口 8 1 . 5 8 % ；就業保險被保險人人數為 5 ，4 9 0 ，6 7 3 人4 ，佔勞動人口 5 0 . 11% ；公教人員被保險人人數為 5 9 1 , 0 8 5人5 ，佔勞動人口 5 . 3 9 % ; 農民 健康保險被保險人人數為1，5 4 9 ，3 8 0人6 ，佔勞動人口 1 4 . 14% ；全民健康保 險被保險人人數為 2 2 , 9 3 2 , 0 0 0 人7 ，佔總人口 9 9 . 3 5 % ；國民年金保險被保 險人人數為 4 ，0 8 7 ，0 7 8人8 ，佔總人口之 17. 7 1 % 。隨 著 各 項 社 會 保 險 制 度 的 推 展 ，臺灣勞動人口納保比例亦逐年提 升 ，不僅給予臺灣勞動人口健全、完 善 的 保 障 ，更象徵臺灣已邁入社會 福利國家 之 列 。此 外 ，全民健康保險制度提供國民周全的醫療照護，使 國民醫療品質與健康水準大幅提昇。最 後 ，於 2 0 0 8 年開辦之國民年金保 險 制 度 ，將尚未納入各種社會保險之弱勢者納入其中，使得社會弱勢者 亦能享有各種保險給付的權利，積 極 實 踐 “ 弱勢者優先原則 (A ffirm a tiv e A c tio n )” 之 精 神 。四. 近年來臺灣社會保險之重要改革任 何 社 會 制 度 欲 持 續 發 揮 預 期 效 果 ，必須透過有系統的修正與改 革 。臺灣社會保險制度行之有年，歷經近年來多次的變革，使臺灣社會 保險制度與時俱進、更 趨 完 備 。臺灣近年來社會保險制度重要改革，茲 說 明 如 下 ：(一）勞工保險降低滯納金徵收比例為使欠費投保單位有能力繳納欠費，將原勞保條例第 17條第 1項 規 定 ： “ 自寬限期滿之翌日起至完納前 1 日止，每逾 1 日加徵其應納費額0. 2% 滯納 金 ；加徵之滯納金額，以至應納費額1倍 為 限 。” 修 改 為 “如在寬限期間仍 未向保險人繳納者，自寬限期滿之翌日起至完納前1 日止，每逾 1 日加徵其 應納費額0 . 1%滯納金；加徵之滯納金額，以至應納費額之20%為 限 。”(二 ）增列勞工保險職業病種類項目將原有勞工保險職業病種類表擴增至 4 類2 9項職業病項目，增列包項 目 括 ：後天免疫缺乏症候群、第3類物理性危害引起之疾病及其續發症、 第4 類其他危害引起之疾病及其續發症、第5 類職業性癌症及第 6類致癌之 特定製成所引起之癌症。

(三）放寬職業災害勞工保護補助水準放 寬 職 業 災 害 勞 工 補 助 水 準 ，其 中 包 括 ：領取勞工保險職業災害 殘 廢 給 付 者 ，得 請 領 身 體 障 害 生 活 津 貼 ；為保障職業災害死亡勞工之 家 屬 生 活 ，取消請領家屬補助應檢附清寒證明之規定；提高職業病生活 津 貼 、身體障害生活津貼、看護補助費及退保後罹患職業病生活津貼補 助 ；取消殘廢等級之限制；給予職業災害勞工於職業訓練期間之生活津 貼等措施。(四 ）就業保險增列失業者家屬健保費之補助為了解決失業被保險人之生活問題，於就業保險法第 10條第 1項增列 失業被保險人之眷屬亦納入全民健康保險費之補助範圍内。(五）公教人員保險及軍人保險變更承保機關公務人員保險及軍人保險之承保機關過去為中央信託局，自2 0 0 7年 7 月1 日中央信託局與臺灣銀行合併後，公務人員保險則以臺灣銀行為承 保 機 關 ，軍人保險委由臺灣銀行人壽保險股份有限公司辦理，為承保機 關 。(六）擴大農會會員資格，以擴大加保範圍修改基層農會會員資格審查及認定辦法，使農會會員之配偶或直系 血親因繼承或贈與，持續實際從事農業使用者得為農會會員，致使得參 加農民健康保險。(七）強化全民健康保險制度，促使永續經營全民健康保險制度自 1995年 實 施 後 ，全 體 國 民 不 僅 能 夠 享 受 “低收 費 、高品質 ” 的 醫 療 服 務 ，更達成延長人口平均壽命及降低健康差異之 政 策 目 標 。然 而 ，就現階段整體臺灣社會保險制度而言，全民健康保險 制度所存在諸多問題仍亟待解決，其 中 包 括 ：1 保 險 財務困難：臺灣人口快速老化、重大傷病患者增加、醫療費 用上漲等因素，均造成全民健康保險制度財務困難、赤字嚴重等問題。2 藥費成長及藥價差問題：藥品價格提升、重大傷病及慢性疾病門 診藥費逐年成長、健保藥價黑洞問題、藥品核價過程面臨挑戰及藥費控 管失控等情形，均使全民健康保險制度的財務問題雪上加霜。

3 醫療 資 源 合 理 分 配 問 題 ：第 三 者 付 費 誘發道德危機，造成醫療 資 源 浪 費 、醫療機構達規層出不窮，致使總額支付制度實施後面臨新問 題 。4 提 升 醫 療 品 質 問 題 總 額 支 付 制 度 之 品 質 問 題 、3 7 0項醫療品質 監 控 指 標 、山地離島地區等醫療服務品質及病人安全與品質措施推動等 問 題 ，均對於全民健康保險制度之醫療品質造成衝擊。有鑑於全民健康保險制度存在上述問題，現階段推動之改革措施包 括 ：1 實施開源節流措施：投保金額查核、提高投保金額上限、調整軍 公教全薪投保比率、積極催收地方政府欠費及新增多元繳納保費管道等 措 施 ，均有助於健全全民健康保險制度的財務結構。2 支付制度改革：合理配置醫療資源、改革照護模式 、持續改革總 額 支 付 制 度 、家庭醫師試辦計畫以及規劃 “ 住院診斷關連群”之支付制 度 ，均有助於將健保資源做最有效的運用。3 改善藥價差：進行藥價調查及價格調整、藥費監控縮小藥價差、 降 低 日 劑 藥 費 及 藥 價 調 降 款 項 有 效 運 用 ，均有助於改善藥品費用之支 出 。4 提升醫療服務審查效能：發展醫令自動化審查、發展檔案分析審 查異常不予支付指標、應 用 “ 住院診斷關連群”發展住院案件之專業審 查參考報表、發展基層門診病人就醫資料歸戶之歸戶審查模式及專業醫 療品質之監控管理，均有助於提升全民健康保險制度之醫療品質。(八 ） 開辦國民年金，養老保險全民化臺灣國民年金之制度特色歸納如下：1 . 採 “ 社會保險 ” 方 式 辦 理 ，可 達 風 險 分 擔 及 所 得 重 分 配 效 果 ： 國民年金保險包含有對身心障礙者及低收入者“給予較高保險費補助比 例 ” 及對無力一次繳納保險費者 “ 給予分期或延期繳費 ” 等 之 設 計 ，已 就民眾繳費能力予以考量，且政府負擔之保險費補助，係由全民繳納之 稅收予以支付，亦可達所得重分配之效果。2 . 以 銜 接 “ 勞保年金制度 ” 為 目 標 ，俾利與相關社會保險接軌與整

合 ： “ 國民年金保險 ” 之 規 劃 ，部分内涵係以勞保年金化内涵辦理，如 第一年之月投保金額即係以勞保投保薪資表第一級（即基本工資）訂 定 ， 又保險費率之調整機制及老年年金給付計算方式亦與勞保大致相同， 且老年給付申請採單一窗口等設計，更有利於將來能與勞工保險制度整 合 。此 外 ，由於國民年金保險將 15歲至未滿 6 5歲之農民強制納入保障， 並 自 農 保 退 保 ，因此將使農民逐漸整合至國民年金，使農民獲得比農保 更完善之保障。3 . 具性別敏感性之思考，使婦女享有更完善之基本經濟安全保障： 國民年金之保障對象，其中家庭主婦即佔大多數，由於其常因照顧家庭 緣 故 而進出職場，致未能符合老年年金給付條件，該規劃其請領老年給 付 時 ，得請求併計其勞工保險及本保險之年資，以達到請領老年年金所 需之保險年資，使婦女享有更完善之老年基本經濟安全保障。4 . 建 構 全 面 性 社 會 安 全 網 ：國 民 年 金 保 險 之 規 劃 ，即係以未能享 有社會保險老年給付保障之國民為主要保障對象，而經由國民年金之開 辦 ，將使臺灣之社會安全網得以全面性建構，以落實全民照顧之理念。5 . 將 現 有 相 關 津 貼 整 併 入 國 民 年 金 中 ，並兼顧民眾既有權益之保 障 ，以避免債留子孫：國民年金開辦後，將敬老福利生活津貼、老年農 民福利津貼及原住民敬老福利生活津貼均整併入國民年金，並使符合領 取各津貼者之既有權益均得以獲得保障，以減少制度之衝擊，而對於參 加 本 保 險 者 ，則將原本三千元津貼納入老年年金給付，以達整合現有津 貼 之 目 的 ，長 期 而 言 ，津 貼 將逐漸落日，可減輕政府財政負擔，避免債 留子孫。6 . 採符合國際潮流之年金化方式辦理，落實保障國民基本生活：本 法所規劃之國民年金保險給付方式，採用符合國際潮流之年金化方式， 發 給 定 期 性 、持 續 性 給 付 ，以保障該等國民老年及發生事故時之基本生 活 。7 . 提供身心障礙者更適足之經濟安全保障：國民年金除了提供國民 於參加本保險後發生老年、身心障礙或死亡事故時之基本經濟安全保障 外 ，對於參加本保險前已達重度以上身心障礙程度且無工作能力者之經

濟 安 全 ，亦應加以保障，爰針對參加本保險前已致重度以上身心障礙， 終身 不 能 工 作 且 經 濟 較 弱 勢 之 被 保 險 人 ，按月發給身心障礙基本保證 年金三千元。另針對具有勞工保險年資之本保險被保險人，於請領身心 障礙年金給付時，得併計其勞工保險年資以提高其身心障礙年金給付額 度 ，落實保障其基本經濟安全。五 . 臺灣社會保險制度未來發展趨勢(一）促使社會保險制度更趨完備臺灣社會保險制度之推展已有 5 9 年 的 歷 史 ，透過不斷擴大保險範 圍 、增加給付種類及提高給付水準，使得臺灣社會保險制度得隨著臺灣 整 體 社 會 、經濟與政治環境、人 口 結 構 、勞動市場及社會文化價值與時 俱 進 ，持續發揮保障國民並增進其生活水準之政策性目的。促使社會保 險制度更趨完備，臺灣社會保險制度之發展趨勢可歸類以下 5點 ：1 . 對於被保險人之保障更具完整性：規 劃 失 能 、老年或遺屬給付 3個 年金得相互轉換，使臺灣社會保險制度更趙完整、健 全 。2 . 給付方式更具彈性：勞工或其遣屬在請領失能、老年或遺屬給付 時 ，除了可以擇優選擇外，更可以選擇年金或一次領請，以符合自身財 務規劃與需求。3 . 持 續 擴 大 給 付 内 容 與 對 象 ：被 保 險 人 經 評 估 為 終 身 無 工 作 能 力 者 ，得 領 取 失 能 年 金 ，並且將失能年金之發放擴及至被保險人之眷 屬 ；被 保 險 人 於 保 險 有 效 期 間 死 亡 時 ，除 喪 葬 津 貼 外 ，遺 有 配 偶 、子 女 、父 母 、祖 父 母 、受 其 撫 養 之 孫 子 女 或 兄 弟 、姊 妹 者 ，得請領遺屬 年 金 。4 . 合 理 、公平的調整保險費率：全面檢討各項社會保險費率之合理 性並進行適度的調整，使得被保險人及投保單位所繳納之保險費符合公 平 、正義之原則。5 . 建立相關查核機制：失 能 種 類 、狀 態 、等 級 、給 付 額 度 、開具診 斷書醫療機構層級及審核基準等事項之標準，應由中央主管機關建立職 業輔導評量及個別化之專業評估機制，作為失能年金給付之依據；保險 人於審核失能給付，認為有 覆 檢 必 要 時 ，得另行指定醫院或醫師覆檢，

領取失能年金給付後，保險人應至少每 5年審核其失能程度。(二 ）二代健保制度之賡續推行於 1995年 開 辦 之 “ 全民健康保險 ” 制度歷經十餘年推行之後，為使 全民健康保險制度更趙健全，政 府 已 著 手 規 劃 “ 二代健保制度” ，藉此 改善現階段全民健康制度之問題，並使全民健康保險制度更符合國民之 需 要 。歸 納 臺 灣 “ 二代健保制度 ” 之 重 點 ，茲敘述如下：1 . 建立權責相符之全民健康保險組織體制：將現有全民健康保險監 理委員會及全民健康保險醫療費用協定委員會整併為全民健康保險監理 會 ，並健全其功能，俾利建立收支連動機制。2 . 擴 大 民 眾 參 與 ，公 開 保 險 資 訊 ：監理會於審議或協議訂定本保險 重 要 事 項 ，認有擴大參與之必要時，得先辦理相關之公民參與活動。此 外 ，保險人及保險醫事服務機構應定期公布與本保險相關之醫療品質資 訊 。3 . 簡化相關手續與提升財源籌措之公平性及合理性：全民健康保險 所 需 之 總 經 費 ，除 法 定 收 入 外 ，由 政 府 、僱主及被保險人分擔，其中政 府負擔部分係依一定公式計算；僱主負擔部分除依一定負擔比率外，並 每三年檢討調整；不足部分才由被保險人分擔。4 . 配合健保財務因應方案：為使二代健保制度得以順遂實施，政府 應分年籌編 330億元預算經費挹注健保安全準備。5 . 改革支付制度：為避免在全民健康保險醫療資源有限之情況下， 保險人無法適時收載新科技、高價藥品及特材，並消除被保險人選用尚 未納入給付之品項時，仍須全額負擔之不合理現象，規定保險人得針對 同有效成分之藥品、同功能類別之特材及新增列之藥物，分別支付同一 價格或訂定給付上限，被保險人亦得選用高於同一價格或給付上限之藥 物 ，但應自行負擔其差額；差額負擔實施之時間及品項，須送監理會討 論 後 ，報主管機關核定公告。6 . 改革外國移居者之加保規定：為避免已長期移居到國外者平時不 加 保 ，遇有傷病才取巧回國投保就醫，刪除曾有參加本保險紀錄者，得

免四個月合格期之規定。(三 ）長期照護保險之制度設計有鑒於人口老化所帶來的長期照顧需求，政府近年來已積極推動相 關 方 案 ，以致力於建構完善之長期照顧制度，以滿足高齡社會所需。目 前 政 府 正 著 手 規 劃 “ 長期照護保險制度 ” （預計最快 2 0 1 0年開辦），透過 設置老人長期照護保險局，採取全面性強制納保方式，將被保險人區分 為 重 、中 、輕等失能程度的三級保險，藉此讓無法料理自家生活的老人 可以得到照顧。長期照護保險制度對於被保險人之給付方式，開辦初期 以實物給付為主，現 金 給 付 為 輔 。中長期則視保險辦理狀況及長期照護 體 系 發展狀況，保留收回現金給付之可能性，或可訂定現金給付條件， 例如僅住在長期照護資源不足地區或照顧者具照顧服務員資格者，得申 請現金給付。(四 ）國民年年金制度之持續推展综觀世界各國確保老年國民經濟生活之作法，大抵多以基礎年金、 職業年金與自願性保險及私人儲蓄構成多元化保障，台灣行之有年之公 教 人 員 保 險 、軍 人 保 險 、勞工保險等職域性社會保險，提供被保險人在 其面 臨 老 年 、身心障礙或死亡時，享有現金保險給付以保障其基本經濟 安 全 。惟台灣現今年滿2 5歲 ，未滿65歲之中壯人口當中仍有約 4 0 8萬人尚 未能享有社會保險所提供之老年給付保障，故建立國民年金制度，以提 供該等國民老年基本經濟安全保障。(五）提高軍人保險給付水準，實施給付年金化軍人保險亦實施有 5 9年 之 歷 史 ，然其給付範圍仍局限於作戰死亡、 因公死亡與因病或意外死亡等之死亡給付，作 戰 成 殘 、因公成殘與因病 或意外成殘等之殘廢給付以及退伍給付，其給付基準以本俸為基準，顯 然給付水準偏低，且仍以一次給付為主，不及勞工保險與國民年金保險 之 年 金 給 付 ，未來應考慮提高給付水準，並實施死亡 、 失能與退伍等給 付 年 金 化 。(六）公教人員保險養老給付年金化勞保老年給付已於今 (2 0 0 9 )年 改 採 為 年 金 給 付 ，而公教人員保險之

養 老 給 付 仍 採 取 一 次 給 付 方 式 ，實 不 合 時 宜 。 “ 銓敘部” 近期將提出 “ 保險養老給付年金規劃方案 ” ，公保養老給付決定年金化。未來規劃 所得替代率訂在0. 6 5 % ，認為此所得替代率最能達到穩健財務、不增加政 府和公教人員負擔，及領取金額適當等要求。若某甲退休時為第九職等 年 功 俸 七 級 ，投保本俸為 4 5 , 6 6 5元 ，加保年資 3 5年 ，年滿 6 0歲 ，每月領 取年金為 10, 3 8 9元(4 5，6 6 5 × 3 5 × 0. 6 5 % ) 。假設某甲可以活到 80歲 ，領取 年金總計 2 4 9萬3, 3 6 0元(10 , 3 8 9元 × 1 2 × 20) 。但此所得替代率不及勞保的 1. 55% 。六 . 結語臺灣社會保險制度之推展已有 5 9 年 的 歷 史 ，透過不斷擴大保險範 圍 、增加給付種類及提高給付水準，使得臺灣社會保險制度得隨著臺灣 整 體 社 會 、經 濟 與政治環境、人 口 結 構 、勞動市場及社會文化價值與時 俱 進 ，持續發揮保障國民並增進其生活水準之政策性目的。臺灣社會保險制度除了原有的 “ 勞工保險 ” 、 “ 軍人保險” 、 “公 教人員保險 ” 、 “ 農民保險 ” 、 “ 就業保險 ” 、 “ 全民健康保險” 及 “ 國民年金 ” 外 ，透 過 “ 二代健保制度” 之改革 、 “長期照護保險制 度 ” 之 推 行 ，軍人保險與軍公教人員保險給付年金化，使得台灣的社會 安全網更趙完善，亦給予全體國民之經濟生活與社會安全更多保障。炷釋1 h ttp : //w w w . m o i. gov. tw /n e w s_d e ta il. aspx 7type 一 c o d e = 0 1 & s n = 2 7 2 3 & k e y w o rd = & d l =&d2=&pages=02 http: //w w w . dgbas. gov. tw /p o in t. asp? index=43 h ttp : //w w w . b l i. gov. tw /sub . aspx ? a= vkB M jA n H G T o % 3 d & m o n th = 0 9 8 0 84 同上5 h ttp : //w w w . bo t. com . tw /G ESSI/S tatics/sta tics_page2. h tm6 h ttp : //w w w . b li. gov. tw /sub . aspx ? a= vkB M jA n H G T o % 3 d & m o n th = 0 9 8 0 87 h ttp : //w w w . n h i. gov. tw /w ebdata/w ebdata. asp? m e n u = l& m e n u _ id = 4 & w e b d a ta _ id = 8 0 5 & W D _ ID = 48 同上

參考資料中文專書1 . 蘇詔勤編著，《幸福社會 ，新思路 -社會保險行政程序的應用》 ，臺北市：恆 星國際，2 0 0 2。2 . 柯 木 興 ，《社會保險》 ，台北市：三民書局 ，1 9 9 9。3 . 曾妙慧，《社會安全與社會保險》 ，台北市：華 泰 ，2 0 0 2 。4 . 《兩岸醫療保險法案及職災傷病診治學術研討會會議手冊》 ，台北市：中國 社會保險學會，2008 »網站資料1. h ttp : / /w w w . m o i. go v. t w /ne w s_d e ta il. aspx ? ty pe_code=01 & s n = 2 7 2 3 & k e y w o rd = & d 1 =& d2=& pages=0。2. h ttp : //w w w . dgbas. gov. tw /p o in t. asp? index=4 。3. h ttp : //w w w . b li. gov. tw /sub . aspx ? a = v k B M jA n H G T o % 3 d & m o n th = 0 9 8 0 8。4 . h ttp : //w w w . nh i. gov. tw /w ebdata /w ebdata . asp? m e n u = l& m e n u _ id = 4 & w e b d a ta id = 8 0 5 & W D _ ID = 4 。5. h ttp : //w w w . bot. com . tw /G E SSI/S tatics/sta tics_page2. h tm 。

附錄 1研討會流程日 期 ：2009年12月3 -4 日地點：澳門大學何賢會議中心 H G 0 1演講廳 主 題 ：社會保障改革(範 圍 圍 繞 ：各地社會保障制度改革、養 老 保 障 、失 業 保 障 、醫療 保障及職業傷亡保障）目的：促進海峽兩岸各地社會保障專業及學術交流；增進兩岸各地社會保障單位及學術機構的友誼。日 程 ：日期/ 時間 流 程12月2 日 外地專家學者報到12月3 日 上午 9 : 0 0 -13 : 159 : 30- 開幕儀式- 澳門大學社會科學及人文學院當代中國社會科學研究中心主任劉伯龍教授致詞 - 澳門社會保障學會理事長鄧玉華博士致詞 - 主辦單位向各主講學者致送紀念品 - 合照9 : 30-11: 30 學者專場（一）- 主 持 ：程惕潔教授 (澳門大學）- 賈俊玲教授 ( 北京大學 ) - - 社會保障與法制化 - -以 《社 會保險法》立法為例 - 劉 伯龍教授、梁啟賢（澳門大學)--澳門失業保障政 策 ：評估與反思 - 岳經綸教授、趙慧（中山大學)--我國社會保障制度地域 的發展及制約- -以東莞市社會養老保險統籌改革為例 - 程惕潔教授 (澳門大學)--社會保障與觀念更新

11: 4 5 -1 3 : 1512月3 日 14: 30-16: 0016: 20-18: 20(小息一茶點）兩岸各地社會保障發展（一）- 主 持 ：蔡吉安（台灣社會保險學會理事長）- 東莞市社會保險協會，郭榮新 - - “ 三位一體”工傷保險體系建設與研究 - 澳門社會保障學會，吳偉強--澳門社會保障制度改革的啟示 ，陳建新、區耀榮、錢嘉敏--澳門醫療保障改革下午 14: 3 0 -18: 20 學者專場 （二 ）- 主 持 ：郝志柬教授 (澳門大學）- 辛秋水教授(江淮鄉村建設研究院）、何秋祥 (澳門大學） - - 提升中國農村社會保障的 “ 造血”功能 - 周永新教授 (香港大學)--香港社會保障所需改革 - 朱俊生副教授（首都經濟貿易大學 ）- - T a c k lin g the Challenges to H ea lth F inancing in C hina(小息一 茶點）兩岸各地社會保障發展（二）- 主 持 ：張笑天(珠海市勞動和社會保障局副局長）- 深圳市社會保險學會，王家平--社會保險業務系統應建立自我防衛功能 ，僑 倩 、齊靈 - - 人人老有所養--深圳市養老保險改革 路徑與措施 - 香港社會保障學會，梁寶霖、石炳坤、莫泰基--香港全民養老金應與中 國養老保險銜接1 2月4 日 9 : 00-10 : 30上午 9 : 00-13: 00學者專場（三 ）- 主 持 ：賈俊玲教授 (北京大學）- 童星教授 ( 南京大學)--當今社會保障制度存廢之爭議

及其啟示- 張其恒副教授 (政治大學)--社保基金之社會責任投資 - 呂學靜教授 (首都經濟貿易大學)--臺灣老年保障制度 體系的建立與改革( 小息一茶點）10: 45-12: 45 兩岸各地社會保障發展（三 ）- 主 持 ：梁寶霖（香港社會保障學會理事長）- 珠海市社會保險學會·閏昊波、張笑天- 全民社會醫療保險制度設計的思考 ·程智濤、張國斌--關於完善我國工傷保險制度的若 干思考---從珠海的實際和體會談起 ·程 智 濤 、張志葉--開展基本醫療保險普通門診統 籌---實現保障項目全覆蓋 ·劉岸華--基本養老保險個人帳戶管理模式探討 ·車麗雲、王霞--珠海市醫療保險普通門診統籌的實 施情況分析 ·謝劍莉--醫療保險服務滿意度調查 - 台灣社會保險學會·蔡吉安--勞工保險年金化實施概況探討 ·鄭清風--台灣職業災害勞工保護法修正的方向 ·陳銅山--臺灣社會保險制度之實施現況與未來發展 趨勢12: 45-13: 00 總結- 主辦單位代表澳門社會保障學會鄧玉華理事長 - 下屆主辦地致詞 - 各地學會/協會互贈紀念品13: 00 結束14: 30-18: 00 參觀

附錄 2報 名 參 加 名 單内地賈俊玲 北京大學雷 驰 北京大學呂學靜 首都經濟貿易大學朱俊生 首都經濟貿易大學童 星 南京大學辛秋水 江淮鄉村建設研究院岳經綸 中山大學趙 慧 中山大學譚國明 蘇州市社會保險基金管理中心齊 靈 深圳市勞動和社會保障學會王家平 深圳市勞動和社會保障學會李昱熹 深圳市勞動和社會保障學會張笑天 珠海市勞動和社會保障學會劉穎紅 珠海市勞動和社會保障學會程智濤 珠海市勞動和社會保障學會王 霞 珠海市勞動和社會保障學會張志葉 珠海市勞動和社會保障學會鄺獻衛 珠海市勞動和社會保障學會劉岸華 珠海市勞動和社會保障學會

卓麗雲 珠海市勞動和社會保障學會謝劍莉 珠海市勞動和社會保障學會郭榮新 東莞市社會保障局羅松茂 東笼市社會保險協會蕭光明 東莞市社會保障局楊笑冬 東莞市社會保障局麥瑞玲 東莞市社會保障局香港周永新 香港大學梁寶霖 香港社會保障學會莫泰基 香港社會保障學會陳沛瑜 國際工會聯合會香港聯絡處、香港社會保障學會澳門劉伯龍 澳門大學郝志東 澳門大學程惕潔 澳門大學何秋祥 澳門大學陳建新 澳 門 大 學 、澳門社會保障學會粱敌賢 澳 門 大 學 、澳門理工學院陳慧丹 澳門理工學院、澳門社會保障學會郵玉華 澳門社會保障學會吳偉強 澳門社會保障學會區耀榮 澳門社會保障學會錢嘉敏 澳門社會保障學會

施遠鴻 澳門社會保障學會賴偉良 澳門理工學院M aggie Fong 澳門大學張惠芬 社會工作局梁嘉輝 社會工作局楊俊昌 社會工作局譚筱嫻 可持續發展策略研究中心陳奕萱 可持續發展策略研究中心梁佳俊 可持續發展策略研究中心廖秀華 澳門弱智人士家長協進會謝訊苗 澳門弱智人士家長協進會阮麗萍 澳門弱智人士家長協進會陳秀媛 澳門弱智人士家長協進會吳佩芝 澳門弱智人士家長協進會梁妙蘭 澳門弱智人士家長協進會何宏峰 澳門弱智人士家長協進會陳曼麗 澳門弱智人士家長協進會林 群 澳門弱智人士家長協進會( 尚有部份臨時出席者）台灣張其恆 政治大學蔡吉安 台灣社會保險學會鄭清風 台灣社會保險學會陳銅山 台灣社會保險學會

兩岸各地社會保障專家學者於澳門大學九龍璧前合照

各地專家學者熱烈參與第八屆兩岸社會保障學術研討會於2009年12月在澳門舉行

程惕潔、劉伯龍及梁啟賢張笑天及莫泰基郝志東及周永新

小息時間仍忙不了澳門社會保障學會代表作報告澳門參加者劉伯龍及鄧玉華

張其恆及陳建新 步出會場仍繼續交流台灣友會領導與鄧玉華於路環黑沙海灘會場外有小型展覽會後參觀路環天后宮鄧理事長接受記者訪問

劉岸華 王家平 蔡吉安吳偉強 鄭清風 梁啟賢童星 陳建新 區耀榮

程惕漯 梁贺猓郭榮新 張其恆呂學靜 張志葉謝劍莉 陳銅山

辛秋水及劉伯龍 劉伯龍及鄧玉華岳經綸及鄧玉華 鄭清風及梁寶霖齊靈及譚國明 羅松茂及劉穎紅呂學靜、鄭清風及朱俊生 劉伯龍、賈俊玲及鄧玉華

澳門社會保障學會 過往部份出版物