社會保障探索社Social Security保

目 錄賀辭澳門特別行政區行政長官何厚鏵 ..............................................................6澳門特別行政區經濟財政司司長譚伯源澳門特別行政區社會文化司司長崔世安中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室社會工作部部長陳啟明.......... 9澳門基金會行政委員會主席吳榮恪...........................................................10澳門特別行政區勞工事務局局長孫家雄................................................... 11澳門特別行政區社會工作局局長葉炳權................................................... 12中國社會保險學會中國勞動法學研究會.................................................................................. 14深圳市社會保險學會.................................................................................. 15珠海勞動和社會保障學會............................................................................16香港社會保障學會...................................................................................... 17台灣社會保險學會...................................................................................... 18台灣中華聯合總工會.................................................................................. 19台灣勞工教育研究推廣協會.........................................................................20獻辭澳門社會保障學會理事長鄧玉華澳門社會保障學會簡介....................................................................................... 252. 263.歷屆理事會、監事會名單......................................................................... 294.1999-2004 年記事表.................................................................................. 305.1999-2004年發表過的意見 表 ............................................................... 336. 36公平處理合約公務員的社會保障 談社會保障供款額與發放額 本澳貧富差距日趨嚴重................................................... 7................................................... 8...................................................................................... 13.............................................................. 221.學會簡介學會會章意見稿選輯..............................................................................................................................................................................

制定官方貧窮線刻不容緩 把握契機制定長期社保政策 廣納民意完善本地社保制度 立法將散工等列入社保範圍 7.活動圖片選輯.......................................................................................53文選澳門社會保障政策的策略性建議........................................................鄧 玉 華 66建構完善的社會保障體系.................................................................. 吳 偉 強 70賭業衝擊下社會保障何去何從.....................................................潘 志 明 76老年保障制度之非商品化效應...........................................................賴偉良 79淺談澳門養老保障.............................................................................李麗萍 85分析澳門老年社會保障制度...............................................................湛鳳儀 91澳門貧窮問題與對策.........................................................................區 錦 新 103澳門貧窮問題與對策.........................................................................梁 成 安 105在社會發展的同時反思澳門女性貧窮問題..........................................林 舜 華 112對中國社會保障制度可持續發展若干問題的思考...............................王 建 倫 116社區保障：現階段農村社會保障的主體..................................童 星 張 海 波 121關於社會保障範疇.............................................................................施 裕 壬 128台灣社會保障制度現況與檢討...........................................................徐 學 陶 132關於構建小康社會醫療保障體系的政策建議...................................... 周 壽 祺 151中國勞動者權利的法律保護...............................................................賈 俊 玲 157台灣勞工保險職業災害認定與處理程序.............................................彭 火 明 161社會不公- 我們面對的最大問題........................................................馮 可 立 174附錄：澳門社會保障制度簡介1.澳門社會保障的演變...............................................................................1802. 澳門現行社會保障項目簡表..................................................................... 1823. Simple Table of Macao Social Security Items....................................................... 1854.澳門社會保障相關法 例 ........................................................................188

賀 辭

澳 門 特 別 行 政 區 行 政 長 官 何 厚 鏵

澳門社會保障學會五週年語慶研究完善社會保障 促進提升生活質素澳門特別行政區經濟財政司司長覃白原1 一零零四年九月澳門特別行政區經濟財政司司長譚伯源

澳門特別行政區社會文化司司長崔世安賀《澳門社會保障學會五周年紀念特刊》出版造福社會澳門特別行政區政府社會文化司司長崔世安百澤被姓

在澳門特區政府成立五周年之際，貴會迎來了五周年會 慶 ，我謹代表中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室社會 工作部，向貴會表示衷心的祝賀！澳門回歸五年來，社會政治穩定，經濟穩步發展，居民安 居樂業，充分證明了 “一國兩制”方針的正確和富有強大的生 命力。五年來，貴會在支持特區政府依法施政，促進社會保障 事業發展，開展澳門與內地有關研究和交流等方面，做了大量 工作。我們希望貴會與時俱進，發揮優勢，繼續為澳門的繁榮、 穩定和發展，為澳門的社會福利和社會保障工作發揮更大的積 極的作用。祝願貴會會務發展！祝願貴會全體成員工作順利，身體健康！中央人民政府駐澳門特別行政區 聯 絡 辦 公 室 社 工 部 部 長陳 啟 明 2004年 9 月 17日中央人民政府驻澳門特別行政區聯絡辦公室社會工作部部長陳啟明

澳 門 基 金 會 行 政 委 員 會 主 席 吳 榮 恪

自澳門回歸近五年來，經 濟 得 到 穩 定 的 發 展 ，居民的就業 機 會 和 收入水平逐漸提高。另 一 方 面 ，隨 著 產 業 結 構 轉 型 ，涉 及社會福利及社會保障等問題日益令人關注。社會保障學會成 立 以 來 ，秉 持 創 會 宗 旨 ，致 力 促 進 本 澳社會保障制度的完善， 為改善本澳居民的生活和保障作出了重要貢獻，促進了社會的 穩 定 及 和 階 發 展 。值 貴 會 成 立 五 週 年 之 際 ，本人謹此表示衷 心 祝 賀 ，對 貴 會 多 年 付 出 的 努 力 和 獲 得 的 成 就 致 意 。祈 貴 會 再 接 再 勵 ，為 完 善 澳 門 的社會保障事業繼續作出貢獻。勞工事務局局長澳門特別行政區勞工事務局局長 孫家雄雄孫家二零零四年九月十日

澳 門特別行政區社會工作局局長葉炳權

中國社會保險學會

澳門社會保障學會：建會五年外聯促進經驗交流，內 思研究改良本地社會保障，成效卓 著 。特詞致賀！中國勞動法學研究會二零零四年九月十九日中國勞動法學研究會

澳門社會保障學會：值此貴會成立五周年暨出版貴會《五周年 紀念文集》之 際 ，特向貴會表示熱烈的祝賀！ 祝貴會在未來的發展中取得新的更大的成績， 并相信貴會進一步加強同深圳市社會保險學會 之間的學術交流和合作，共同推動兩地社會保 障事業的發展。深圳市社會保險學會 2004年 9 月 20日深圳市社會保險學會

熱烈祝賀澳門社會保障學 會成立五周年！願珠澳兩地 加強溝通，共求發展！珠海勞動保障學會賀 二〇〇四年八月十八日珠海勞動和社會保障學會

敬賀澳門社會保障學會五週年紀念為民生而努力 建制度保安寧香港社會保障學會香港社會保障學會

澳門社會保障學會成立五週年紀念建構社會安全 增進社會福利台灣社會保險學會理事長王三重敬賀 2004年 9月30日台灣社會保險學會

澳門社會保障學會：值此貴會成立5週年之際，我們謹致以熱烈 的祝賀！對貴會5年來取得的卓著成績表示敬意！望 貴會今後在繁榮社會保障研究、開創社會保障事 業新局面的工作中取得更大成就。願我們加強聯 繫 ，攜手共進。台灣中華聯合總工會 2004.9.10台灣中華聯合總工會

澳門社會保障學會：值此貴會成立5 週年之際，特向你們表示熱烈的祝賀 ！5 年 來 ，澳門社會保障學會勇於探索、不斷創新，完 成許多社會保障相關政策的研究，為領導決策和實際工作 的開展提供了重要依據與建言，對澳門社會保障制度改革 和社會保障事業的發展做出了積極貢獻，擁有廣泛的社會 影響力。希望貴會繼續保持和發揚與時倶進、探索創新的精 神 ，在新的歷史時期，再創輝煌。台灣勞工教育研究推廣協會 2004.9.10台灣勞工教育研究推廣協會

獻 辭

社會保障乃現代社會普遍存在的一種制度，旨在保障人們的生活基 本所需。完好的社會保障制度，對社會既有穩定的作用，對經濟亦起促 進作用。澳門社會保障學會的成立，目的正是希望澳門能有一完善的社會保 障制度，而這方面的工作，非只憑政府單方面的力量可以達成，企業的 僱 主 、僱 員 、社會團體以致個人的不同程度投入、參 與 ，方能取得較佳 的成果。澳門社會保障學會作為一個民間非營利的社團，希望也能在推 動社會福利制度的完善出一分力。在過去的五年間，學會在各會員、顧問及會友的努力下，持續發揮 了 「年青社團」的活力，建立了我們對社會保障的基本觀點，對多個與 社會保障相關的課題進行過研究，並開展了與鄰近地區友會的交流，對 我們來說肯定從中增進了不少相關的知識，亦與鄰近地區的友會建立了 日深的友誼。五年間，學會亦透過不同渠道、不同方式向特區政府、其 他民間團體表達了我們對社會保障及相關課題的意見，盼能起到一點兒 積極的作用。藉著本文集的出版，將學會過去五年來的工作向社會展現，讓社會 監 察 ，同時，為方便讀者可容易了解澳門的社會保障制度，特闢簡潔的 附錄以介紹有關歷史、現行做法和相關法例。而論文部份當為文集的主 體 ，在會員們和各方友好的襄助下，使文集豐富多姿，既有感想式的表 達 ，亦有對理論的探索。文集的出版，更有幸得到澳門特首何厚鏵先生 和政府各級領導、各地友好團體的賀詞，使我們感受得到獲認同的喜愉 外 ，亦鼓舞了我們的積極性，在未來的日子 ，我們定必要做得更好。

對一個獨立的社團而言，財政經常是一個最大的難題，作為團體的 負責人，極不希望見到已義務付出了大量工餘時間和心力的同事，還要 作額外的金錢捐獻，但事實上，各會員為辦好會務，出錢出力，顯現出 無私奉獻的精神，在此本人要公開作出表揚。當 然 ，學會在過去所舉辦 的多場研討會、講 座 、論 壇 ，以致出版刊物，均有賴特區政府和基金會 的資助，亦得到各政府和民間組織的支援，否則是很難成事的，在 此 ， 要感謝各個曾資助或支持過學會工作的組織及人士。學會在成立五週年之際，適逢澳門特區成立五週年。觀乎特區過去 五年的發展和特首在參與第二屆特首選舉時所發表的政綱，提出了「提 升综合生活質素」的理念、方 針 ，使我們對未來澳門的社會經濟發展更 具信心。展望未來，澳門特區應可建立起一套更完備的社會保障制度， 居民既享受到應有的權利，亦為個人和社會發展而履行好義務。澳門將 成為大家安居樂業的一個好地方。澳門社會保障學會 理 事 長 鄧 玉 華 2004年 10月

澳門社會保障學會簡介

1999年4 月 ，一班志同道合的朋友組成了澳門社會保障學會籌 備委員會，共商所關心的社會事務，至2000年5月澳門社會保障學 會正式登記成立，宗旨為研究本地的社會保障，並提起社會關注社 會保障的改良，促進本地社會保障制度能達至保障人們的基本生活 需要。過去數年，學會就本地多個與社會保障有關的課題進行過研 究 ，並舉辦過多次研討會。成立後第二年，開始努力促進與本地及 鄰近地區團體的交流合作，具體如與香港、台灣、深圳、珠海的友 會共同簽訂合作協議，每年輪流在不同地區舉辦社會保障學術研討 會 ，於 2002年以「醫療保障」為主題的第二屆會議就在本地舉行。 其 後 ，亦加強了與北京方面的友會和學術機構聯繫。在未來的日子 ，學會將繼續就本地的社會保障相關政策作出研 究和提出改善建議，繼續與本地和鄰近地區專家、學者交流，舉辦 學術研討會和出版刊物，務求引發社會更關注社會保障制度和政策 的完善。澳門社會保障學會簡介

澳門社會保障學會章程第一章 總則第一條本會定名為澳門社會保障學會，葡文名稱為Associação de Segurança Social de M acau，英文名稱為 Macau Social Security Society。為一非牟利團體。第二條本會會址設在澳門氹仔海洋花園大馬路利莱德花園八樓K 。第三條本會宗旨是研究本地社會保障。提起社會關注社會保障的改良。促進 本地社會保障制度能達至保障人的基本生活需要之目的。第二章 會 員 資 格 、權利與義務第四條凡對研究社會保障有興趣者，經申請可成為本會會員。第 五 條 權 利 ：1. 參與會員大員，討論會務：2 . 有權選舉或被選為本會的理事會、監事會和會員大會中的各個職位 ；3 . 參與本會舉辦的活動；4 . 享用本會各項福利及設施；5 . 可自由退會。第 六 條 義 務 ：1 . 遵守本會章程、内部規章及會員大會和理事會的決議；2 . 維護本會聲譽及參與推動會務發展；3 . 繳交會費。

第三章 會員大會第七條會員大會由每次出席的會員中選出該次的主席和秘書，理事會和監事 會成員不能兼任主席。第八條每年至少召開一次會員大會，由理事會負責安排，召集書至少在會議 舉行八個工作天前發出。出席人數以超過半數方為有效。若出席人數 不足時，會議順延半小時才開始，屆時不論出席人數多少均視為有 效 。一般決議取決於出席會員之絕對多數票，而章程之修改、解散本 會或延長本會之存續期，則必須獲出席會員四分之三贊同。第 九 條 在 理 、監事會聯名或有三分一以上會員聯名要求下，得召開特別會員 大 會 ，其效力與一般會員大員相同。第 十 條 會 員 大會 職 權 如 下 ：1 . 審核並通過大會章程；2 . 選出或罷免理事會 ' 監事會成員；3 . 通過理事會所提交之每年工作計劃及會務報告，並訂下本會的工 作方針；4 . 通過理事會所交之每年財政預算及帳目結算。第四章 理事會第十一條理事會至少由三人组成且為單數，經由會員大會選舉產生。理事會設理事長一名，任期二年。第十二條理事會每季至少開會一次，由理事長召集，而以出席理事人數過半 方為有效。第 十 三 條 職 權 ：1 . 對外代表本會；2 . 執行會員大會的決議；3 . 審核及批准内部規章；

4 . 研究和制定本會的工作計劃；5 . 領導及維持本會之日常會務、行政管理、財務運作及按時向會員大會提交年度的會務報告及帳目結算。第五章 監事會第十四條監事會成員至少由三人組成，且為單數，經會員大會選舉產生。監事會設監事長一名，任期二年。第十五條監事會每半年至少開會一次，由監事長召集，而以出席監事人數過 半方為有效。第 十 六 條 職 權 ：1 . 監督理事會一切行政決策及工作活動；2 . 審核本會財政帳目；3 . 提出改善會務及財政運作之建議，並按時向會員大會提交年度工作報告；4 _ 為方便執行職務，監事會得要求理事會提供必須的資源。第六章 財務第十七條會員定期繳交的會費為本會收入來源之一。第十八條本會可接受社會人士或團體無條件的資助。第 十 九 條 當 本 會 消 滅 時 ，本會之財產按會員大會決議處理。第七章附則第二十條本會可邀請顧問。第廿一條本會所有成員除遵守本會章程規定外，亦有義務履行澳門現行法例 。

澳門社會保障學會 歷屆領導成員籌備委員會(1999年 4 月至2000年 5 月）鄧玉華潘志明吳偉強第一屆領導層成員(2000年 5 月至2002年 5 月）顧 問 ：童星教授 理事長：鄧玉華 副理事長：吳偉強 理 事 ：黃愛華 監事長：潘志明副監事長：梁炳鈞 (2001年 6 月 16日增補）第二屆領導層成員(2002年 5 月至2004年 5 月）顧 問 ：童星教授、周壽祺教授理事長：鄧玉華副理事長：吳偉強理 事 ：黃愛華監事長：梁炳鈞監事：李麗萍、余永達第三屆領導層成員(2004年 5 月至2006年 5 月）顧 問 ：童星教授、周壽祺教授理事長：鄧玉華副理事長：吳偉強理 事 ：黃愛華監事長：梁炳鈞監 事 ：李麗萍、余永達

1999- 2004年記事表1999 年4 月 組成澳門社會保障學會籌備委員會5 月 開始起草會章及研究工作2000 年5 月 17日 本會五式成立，會章全文在政府公報上刊登5 月29日 召開第一次會員大會，選出首屆理、監事會成員10月28日 到訪香港社會保障學會，獲該會會長梁實霖、前會長莫泰基等接待11月27日 拜訪中聯辦，獲社工部部長陳啟明、副部長張偉移等接待 12月8 日 拜訪珠海市社會保險管理局，獲該局副局長蒲德壽及包承華、辦公室主任鄭順亮等接待 12月 16日 舉辦「勞工權益」座談會，出席主講者包括：勞工局勞工事務稽查廳訴語處處長趙寶珠、高級技術員吳惠嫻及本會理事長鄧玉華 (北京及香港多位講者因突發事故而未能出席）2001 年4 月 1 3、14日拜訪深圳市社會保險學會，獲該會會長陳智明、常務副會長施裕 壬 、秘書長沈華亮等接待 4 月 邀得童星教授成為本會顧問。童教授為南京大學研究生院副院長兼社會學系教授、江蘇發展研究院副院長兼秘書長、江蘇省鄧小 平理論研究會副會長、南京市人民政府諮詢委員會委員。5 月20日 舉辦「深圳市醫療保險做法及體會」講 座 ，主講者為深圳市社會保險學會秘書長沈華亮 5 月2 0 、21日接待深圳市社會保險學會一行27人 ’並安排他們訪問社會保障 基金、仁伯爵醫院及澳門明愛社會服務 6 月 16日 第二次會員大會，增補一副監事長7 月10日 拜會經濟財政司司長譚伯源9 月21日 接待深圳市社會保險學會一行30多人，並安排他們訪問鏡湖醫

院11月21-23日參加由深圳市社會保險學會在深圳舉辦的第一屆海峽兩岸五地 (香港、澳 門 、台灣、深圳及珠海)社會保障學術研討會，五地代 表並簽訂了交流合作協議2002 年4 月 參加與亞洲專訊資料研究中心和香港社會保障學會編輯的《健康改革與社會發展》一書5 月 16日 舉行會員大會，選出第二屆理、監事會成員5 月31日 接 待 「中國内地城市醫療保障制度協作會」一行20多人，並安排訪問康暉日間護理中心及離島衛生中心6 月28日 與香港社會保障學會在香港合辦「社會保障最低標準公約50週年研討會」7 月6 日 應邀出席由澳門護士學會及資訊科技協會舉辦的「面對老齡化社會面面觀」工作坊並發表演說9 月6 日 拜訪珠海市勞動和社會保障局及珠海市勞動和社會保障學會，獲副局長閻昊波、社會保險基金管理中心主任黃文頡、辦公室副主 任那朔揚等接待11月7 日 邀得周壽褀教授成為本會顧問。周教授曾任江蘇省蘇州地區衛生局副局長、歷任中央衛生部政策與管理研究專家委員會委員、現 為中國内地城市醫療保障制度協作會秘書長11月8 、9 日舉辦的第二屆海峽兩岸五地社會保障學術研討會，本屆主題為 「醫療保障」12月7-8日 參加由北京人民大學、香港城市大學及台灣政治大學合辦的兩岸三 地 「變革中的就業環境與社會保障」研討會並發表演說12月9 日 出席由北京人民大學及中國社會保障雜認社在北京舉行的「首屆中國社會保障論壇」2003 年3 月29日 舉辦「養老保障」研討會，出席主講者包括：香港城市大學應用社會科學系顏文雄副教授、澳門理工學院公共行政高等學校副教 授賴偉良、澳門金融管理局保險監察處監察員黃永安及本會理事 長鄭玉華

5 月3 1日 為 《澳門社會福利及社會保障》、《醫療保障》兩書舉行發行儀式 ，由社會文化司辦公室主任譚俊榮擔任主禮嘉賓 8 月 參加在曼谷舉行的勞工國際會議並提交文章10月1 日期間參加由北京市青聯邀請、中聯辦安排的國慶訪京團 10月1 日 在北京接受中央電視台訪問11月19-20日 參加由中國勞動法學研究會在北京舉行的「完善勞動保障法律」 研討會並發表演說2004 年2 月15日 應中聯辦之邀與其他社會服務社團負責人赴橫琴交流、觀光3 月4 日 接待台灣中華勞動學會秘書長林昌輝、台灣社會保險學會規劃處處長單興貽5 月21日 舉行會員大會，選出第三屆理、監事會成員5 月25-26日 參加中聯辦組織的廣州社會服務交流訪問團 5 月29日 舉辦「貧窮問題與對策」論 壇 ，出席主講者包括：立法議員區錦新 、立法議員梁慶庭、社會工作局局長葉炳權、澳門明愛總幹事 潘志明、澳門大學教育研究中心主任梁成安博士、澳門理工學院 公共行政高等學校副教授賴偉良、澳門社會工作人員協進會理事 長林舜華、香港社會保障學會會長梁寶霖及本會理事長鄧玉華 7 月 17日 應邀出席澳門發展策略研究中心舉辦的「齊為澳門動腦筋…對未來五年發展之建議」座談會並發表演說 8 月3 日 拜訪台灣聯合總工會，獲該會理事長吳海瑞、秘書長林昌輝、處長單興貽等接待8 月 11日 拜訪台灣社會保險學會，獲該會秘書長彭火明及多名理事接待8 月 11日 參觀台灣勞工保險局，獲該局副總經理蔡吉安、副理鄭清風、經理羅五湖等接待 9 月 出版五週年紀念單張9 月20-22日 出席由台灣社會保險學會及台灣中華勞動與就業發展協會在台北 舉行的第三屆兩岸五地社會保障會議並發表演說 10月 1 日期間參加由天津市青聯邀請、中聯辦安排的國慶訪北京及天津團

1999至 2004年所發表過的意見1999 年5 月12日 新聞稿：「談特首候選人的社會保障見解」7 月2 5日 新聞稿：「政府應公平處理合約公務員的社會保障」10月5 日 新聞稿：「談社會保障供款額與發放額j12月27日 新聞稿：「制定官方貧窮線刻不容緩」2000 年5 月 接受澳門電台訪問，介紹本會成立的宗旨及工作8 月18日 新聞稿：「政府應整體考量社會保障」10月2 4日 新聞稿：「貧富差距擴大之對策」11月3 日 出席澳門電台「澳門講場」節 目 ，討 論 ：有 關 「貧富差距」擴大的問題 12月 16日 接受報章傳媒訪問談「勞工保障」的問題2001 年5 月20日 接受報章傳媒訪問談「醫療保障」的問題6 月 在 《澳門 2001》刊物發表：《澳門的貧窮與社會保障》文章 11月16日 接受澳門電台訪問，談 「自營者」供款問題11月21-23日出席在深圳市舉行的第一屆兩岸五地「社會保障」研討會，發 表 ：「澳門社會保障(社會保險)制度的變革」「澳門特區工作意外及職業病之赔償制度概況」兩文 12月 出席澳門電台「澳門講場」節 目 ，討論有關社會福利及社會保障問題

2002 年3 月30日 接受華僑報訪問，談社會保障改革，提 出 「三增一減」的方案建議 4 月20日 接受澳門電台訪問，談人口老化與社會保障問題 6 月27日 新聞稿 : 呼 籲 「廣納民意完善社保制度」6 月28日 與香港社會保障學會在港合辦「社保最低標準公約50周年研討會」 ，發 表 ：「把握契機制定長期社保政策」講話 7 月6 日 出席由澳門護士學會及資訊科技協會舉辦的「面對老齡化社會面面觀」工作坊，發 表 ：「澳門人口老化與社會保障」論文 10月31日 出席澳門電台「澳門講場」節 目 ，討論有關社會福利與社保障2003年度的施政方針 11月8 、9 日舉辦第二屆兩岸五地「醫療保障」研討會，發 表 ：「醫療保障改革的我見一全民醫療保險普及計劃」「澳門醫療現況分析」「澳門醫療保障改革建議」等文 11月17日 出席澳門電視台「澳視新聞檔案」節 目 ，討論有關社會福利與社會保障2003年度的施政方針 12月7-8日 出席北京人民大學兩岸三地「變革中的就業環境與社會保障」研討 會 ，發 表 ：「待改革的澳門社會保障制度」論文 12月26日 接受華僑報訪問，談私人退休金及社會保障問題2003 年3 月2 9日 舉 辦 「養老保障」研討會，發 表 ：「未來的抉擇…澳門社會保障採取甚麼方式」論文 3 月31日 新聞稿：「四學者倡建多層次保障」

8 月 向在曼谷舉行的一次勞工會議供稿：“Laws on Work Accidents and Professionsl Diseases in Macao SAR” 10月 1 日 在北京接受中央電視台訪問(於 10月21日下午1:05在第2頻道播出 ，又於10月22日上午7:50在第7頻道重播），談澳門旅業發展 與失業援助11月中 出席在北京由中國勞動法學研究會舉辦的研討會，發 表 ：「完善制度…讓勞動者都得到保障」論文2004 年5 月29日 舉 辦 「貧窮問題與對策」論 壇 ，發 表 ：「澳門的貧窮問題與對策」提纲 5 月31日 出席澳門電台「澳門講場」節 目 ，討論貧窮、社會福利與社會保障問題 7 月17日 出席發展策略研究中心舉辦的「齊為澳門動腦筋…對未來五年發展之建議」座談會，發 表 ：「完善我們的社會福利政策」提綱 8 月22日 出席澳門電視台「澳視新聞檔案」節 目 ，談第二屆特首候選人政網 9 月 為澳門社會工作人員協進會論文集供稿：「澳門社會保障制度改革的重點」9 月 18日 接受澳門電視台記者訪問，談及自僱人士加入社會保障的問題 9 月20-22日 出席在台灣舉行的第三屆兩岸五地「社會保障」會 議 ，發 表 ： 「澳門社會保障制度的改革」「就業環境的改變與對策---澳門的經驗 j 兩文

意 見 稿 選 輯

談政府應公平處理合約 公務員的社會保障澳門的社會保障工作，近十年有良好的發展，但當中尚有不足之處，以 下 ，我們想提出有關政府編制外公職人員面對的問題，當中會發現對合約公務 員缺乏保障，並存有不公的情況。而這情況對很多相關人士竟又亳不知情！對散位公務員的保障澳門政府自1990年開始推行供款式社會保障制度，當中一直強調一個原 則 ，就是盼社會保障能函蓋所有工人。公務員作為勞動者之一，本身有其一套 特別的保障福利制度，但由於政府人員編制問題，當中有所謂散位和合約位的 人 員 ，他們當中一大部分沒有被公務員退休保障所覆蓋。為 此 ，政府於1996年 將不屬於澳門退休基金會供款人之編制外散位制度的工人及助理人員納入社保 基金負責，使之成為受益人 ’ 除享有社會保障基金的一些基本保障項目外，當 行政當局不為其續約時，可獲得金錢補償 ( 按第25/96/M法令）。依有關法令 ’ 金錢補償的計算方法如下：1 、任職少於五年者，每服務一年有十日之薪俸補償；2 、五年至十年者，每年補十五日薪 俸 ；3 、多於十年者，每年補二十日之薪俸。方法中又規定，金錢補償之數額最多不超過月薪的18倍 。如 此 ，以最基層的散位助理人員計，若工作了十年，假定其薪俸點為130， 若不再被續約時，他可獲得的補償約為四萬三千多元（未計假日和非工作 日） °對合約位公務員的保障所謂合約位人員，這裡只是一籠統的說法，以方便行文。上文提到第25/96/M 號法令的推行，保障了一些政府編制外散位基層人員

的利益。稍 後 ，政府又發覺還有某些組別之工作人員不屬於任一社會保障系 統 ，因而認為有必要使該等人員亦享有同一保障利益（見第7/98/M號法令的引 言） 。在同一法令中，就規範了適用範圍，指出除25/96/M號法令所指人員範 圍外，未有在退休基金登錄之編制外合同人員，無原職位且未在澳門退休基金 登錄之定期委任人員，又或未能登錄在澳門退休基金會之編制内人員，大體來 說就是一批未登錄在退休基金會之編制外合同人員，於1997年 底 ，這類人士共 有 3,223名 ，佔人員總數約18.3% 。究竞，這三千名的勞動者，他們的保障如何呢？原先根據1998年二月二十 三 日政府公佈刊登的7/98/M號法令，這批人士如散位人員一樣，當不被續約時 按同一方法得到補償。若以一名技術員（三年大專課程畢業者可以擔任的職位） 為 例 ，工作十年，薪俸點為400，若他不被續約，他可獲得的補償約為十三萬 三千元（未計假期和非工作日） 。然 而 ，這原先在1998年七月一日開始生效的法令，先被下令延期至1999年 一月一日才生效，還不止此，在 1998年十二月二十八日，政府通過修改「澳門 公共行政人員通則」（第62/98/M號法令），同時廢止了第7/98/M號法令，合約 公務員不被續約時的金錢補償因此被取消。勞工法對工人的相關保障澳門勞資關係法（24/89/M號法令）第八章有關「工件合約的終止」中規 定 ，僱主單方主動解約，須給予僱員一項解僱補償，其方式如下：1 、工作關係建立三個月到一年，補償七天工資；2 、一年至三年，補償每年十天工資；3 、十年以上者，補償每年二十天工資。如此計算，一名工作滿十年的人員，月入以6,000元計，若被僱主單方面解 僱 ，他可獲得四萬元金錢補償（未計可能扣除的假期補償）。評析根據上述的情況，我們認為存在以下的問題：1 、對合約位公務員存在不平等待遇的情況。

同一僱主（政府）對編制外的人抱有兩種態度，散位人員在不被續約時有 補 償 ，但合約位則無。2 、任何勞動者不被僱主續約，大都會對他及其家人的生活構成壓力。如 勞資關係法所規定的做法，僱員所取得的一點補償’只不過是作為應付生活上 重大變故時的一種合理作法。勞資關係法雖不適用於公務人員，但作為規限勞 資間權利與義務的基本法例，對此問題有其參考價值。建議政府應考慮對為數約三千名合約位公務員給予如散位公務員般的保障待 遇 ，儘管這對政府的財政或有可能構成負擔，但公平的原則和社會保障福利的 理想必須維護和確保。( 澳門社會保障學會籌備委員會於1999年 7 月25日發出的新聞稿）

談社會保障供款額與發放額今個月開始，社會保障的養老金、殘疾金和社會救濟金每月支付額提高 了 ，促使我們再關注所發放的金額是否足夠達至社會保障的目的，同時社會保 障基金是否有足夠財力穩健持久經營。澳門的社會保障主要有兩種形式，其一是非供款式的公共援助，由社會工 作局執行，另一是供款式的社會保險(以下稱社會保障），由社會保障基金管理。 社會保障於1990年開始推行，其中一些主要的發放金額明顯地做到與公共援助 的相一致，以養老金為例，1995年一月開始時為澳門幣八百元（以下均指澳門 幣），1996年增至一千元。1995年前則以社會救濟金形式發放，所發放的金額 一直與公共援助金額相同，但當一年多前政府決定將公共援助增至一千二百元 時 ，社會保障沒有即時跟隨，至上月才決定將養老金等調升至每月一千一百五 十元。以下我們嘗試就社會保障發放金額和供款金額兩方面作討論，盼能引起 更廣泛的關注。(一）社會保障發放金額足夠嗎？擾攘兩年，社會保障中的養老金、殘疾恤金和社會救濟金終於今個月開始 提高百分之十五或百分之二十五，以養老金為例，符合條件的受益人每月可領 取一千一百一十五元。我們認為這個保障金額，根本不能達到社會保障的目 的 ，即保障人正常的最基本生活需要。對 此 ，我們的立場是養老金、殘疾恤金 等每月固定支付的保障，應達致收入中位數的三分之一。當 然 ，基於財政負擔 的考慮，我們亦支持循序漸進將保障金額提升至這一較低但合理的水平，為 此 ，有關當局必須有一明確的計劃，如以五年時間逐漸達到上述指標。另一方面，我們看到是次調整養老金等保障金額，沒有消解與公共援助間 存在不公的情況。就是由社會工作局發放予貧民的公共援助金一個人每月為一 千二百元，但曾經供款的老人或殘疾者，他們每月所到的社會保險金為一千一 百五十元，（本月之前更只得一千元) 。出現這政策上的不一致，主要是決策者並 非從社會保障的目的出發去保障人的基本生活需要，而更多考慮決策者本身利 益(註 ：社會保障金額的調整，要經過社會協調常設委員會的討論，此委員會中 有商界、勞工界和政府的代表）!

這 裡 ，我們不禁要問：何以有供款的市民所得到社會保障金額比非供款者 也不如？又決策者是否認為供款額少就不值得合理的社會保障？為 此 ，下文會 討論社會保障供款額問題。(二）社會保障供款額適當嗎？制定已有十年的社會保障制度，受益人和僱主供款額均處於一個很低的水 平 。最 初 ，工人每月供款十元，僱主供二十元，至1998年七月改為工人供十五 元 ，僱主供三十元，以這樣的供款額，與日後真正受益時所取得的完全不成比 例 ，亦因此對社會保障基金構成長遠的沉重的負擔。十年前，市民收入中位數為二千七百一十八元(1990年十一月計，統計暨普 查司資料），以此計算，工人供款十元就僅佔收入中位數的零點三四個百分點， 至1998年調整供款金額至十五元後，與收入中位數相比(1998年首季收入中位數 為五千二百六十五元，統計暨普查司資料），只佔收入中位數的零點二九個百分 點 。這樣低的供款額，世界罕有。至受益人有權收取社保津貼時，一個月的收 取 ，就可彌補過去的七十六點七個月（六點四年）的供款。這裡未計每年有多 一個月的額外給付(新年補助），也未計通脹和幣值升跌所造成的計算誤差。基於上述情況，為著達至社會資源再分配的的理想和社會保障機制能穩健 發 展 ，我們建議增加基金的收入，其中包括僱員增加每月供款額。我們相信， 當僱員清楚其供款額和日後可能所得的情況下，也會接受每年承擔多一點點。 就如社會協調常設委員會中的澳門工會聯合總會代表於較早時也建議「供款人 的供款與其本身的薪酬掛鈎」 。究竞，工人供款額應提高至什麼水平呢？這的確是一個很為難的問題，因 為要改變一個行了十年的制度，加上人總是希望付出較少而取得較大收益。參 考外國一些做法，單就養老金一項，工人每月供款由薪俸的百分之三至百分之 十四不等(參考美國社會保障總署調查報告，1991年），為 此 ，我們建議可調整 工人每月供款額為不高於薪金的百分之三。根據澳門的實際情況，我們嘗試單 就養老金計算供款額應該是多少，工人退休後才可得到有實質意義的社會保 障 ，安享晚年。這 裡 ，我們理想地假設澳門全體工人及僱主都遵守社會保障條例，按期供 款 ，以1999年計算，根據統計暨普查司的數據，全澳總就業人數約二十萬，即 受益人(工人)數有二十萬，而六十五歲以上的退休人士，雖較難得到準確的統

計 ，但根據現有的人口數據，也可估計一二，以1999年總人口四十三萬計算 ’ 六十五歲以上約佔七點五個百分點，即約有三萬二千多些，假定曾供款的就業 人士約一萬五千人左右 ’ 以 「即供即付」的原則，則每十三點三個就業人士供 養一退休人士。以現時的生活水平，過有起碼質素的生活，每人每月必須消費 一千八百元(約為現時薪酬中位數的三分之一），推算每月養老金的總支出為二千 七百萬元(一千八百元乘一萬五千），若由全體就業人士及其僱主共同承擔，即各 方負擔六十七點五元(約為收入中位數的一點三個百分點），與現時的方案相比僱 員多付五十二點五元，而僱主多付三十七點五元。要重申的是由於有些變數難 確 定 ，此方案只假設在一理想情況下的一種供款情況，未有考慮社會救濟金、 殘疾金、失業津貼以至各式各樣的津貼，為 此 ，若然政府不「包底」的 話 ，社 會保障供款就須進一步增加，社保基金才能承擔責任。( 三）意見及建議從上述對社會保障兩個問題的討論，我們的基本看法是：1 .由於現時發放 的社會保障金額(專指養老金、殘廢金和社會救濟金)低 ，使貧者不足以合理地解 決起碼生活需要 ’ 因 此 ，我們建議要增加社會保障發放金額至收入中位數的三 分之一。2 .由於現時供款額極低，受益人的義務與權利不相稱，亦令社會保障 基金難長久穩健運作，為 此 ，我們也同時建議增加受益人的供款額，初步考慮 與收入掛鈎，但供款不高於百分之三。3 .基於受益人供款的增加，僱主和政府 亦需作出多點承擔，具體應如何，我們暫且不作建議。最 後 ，我們盼望上述問題能引起市民廣泛關注，共同對切身問題多加討 論 ，多提意見，而政府也須本著市民的福利和地區經濟發展，重新檢討、改革 現行的社會保障制度。(澳門社會保障學會籌備委員會於1999年九月二十九日發出的新聞稿)

本澳貧冨懸殊日趨嚴重澳門社會保障學會指出本澳貧富懸殊有惡化趨勢，有超過八萬六千人生活 在貧窮中，政府宜制定政策以遏止貧富差距繼續擴大。據統計暨普查局「98/99住戶預算調查」結果顯示：98/99年本澳收入最高的 兩成住戶的平均收入與收入最低的兩成人平均收入之比例為10比1 ，與五年前 的9 比 1相 比 ，本澳的貧富懸殊有惡化趨勢。在最低收入的兩成住戶中，每戶收入為3,631元 ，以每戶平均有3.03人 計 ， 每人平均收入就只有1,198元 。若以政府社會工作局發放的貧窮津貼標準看， 98/99年間為1，200元 （至2000年8 月增加至每月1，300元），那麼 ，這兩成住戶的 收入都不超過貧窮津貼額，以本澳於1998年尾有430,500人計算，就有86，100人 生活在貧困當中。社會保障學會認為：這八萬六的貧困人口數已是一保守數字，當中最主要 是本澳還未有公認或官方的貧窮指標。如參考政府其他指標，1999年房屋局之 社會房屋租金計算法之「家庭維持生計開支」亦以一人家庭1,200元計。至新近 政府發出社會保障基金對有特別因難之本地失業者之援助章程中，指出「維生 所需最低收入」為1,200元 。然 而 ，這都不是政府的貧窮線指標，起碼官方從沒 有正式公開指出本地貧窮線標準。而我們過去就多番向政府和公眾提出宜以市 民每月收入中位數的三分之一作為貧窮線指標，即約為1,700元 。如此建議標準 成立的話，本澳生活在貧因中的人口肯定比八萬六多得多。根據特首和經濟財政司長預測，今年本澳的生產總值實質增長定為正數， 但居民收入的中位數郤不升反降，反映經濟復甦所帶來的得益，只落在一小撮 人身上，大部份居民未能分享經濟成果。同時，亦反映出貧富懸殊現象繼續擴 大 。

從上述統計數據和標準看，本澳目前貧富懸殊現象正加劇，不少人生活在 貧困之中，他們應付了衣食住行等生活基本開支之餘，子女學費、醫療保健費 用 、社會性的開支很成問題，而貧窮問題亦勢必引發出更多社會壓力，整體社 會需共同承擔苦果。面對當前的貧窮問題，除長遠地要改善經濟環境，提高教育水平外，一些 短期措施是有必要的，為 此 ，我們建議如下：1.確保現時各項援助貧窮的措施須落至貧困者手上，如廣泛宣傳取得援助的途 徑 ，主動向貧困者伸出援手。2 .基於現時的貧窮援助金額並不高，不可能造成養懶人的情況，故此在態度上 切勿醜化領受援助者，免至受助者被歧視和承擔更大的社會心理壓力。3.我們不厭其煩地向政府提出要確立和公佈本地的貧窮指標。其好處之一是使 各社會政策和服務 (如醫療、教 育 、住房等)有參考指標和準繩。4.目前的貧窮援助金確實偏低，我們再次建議政府考慮循序漸進在特定期限内 將援助金額增加至收入中位數的三分之一。5.政府要採取有效的措施協助失業者重新就業，並要進一步減少外勞數目。6 .政府必須正視本澳目前的貧富懸殊惡化趙勢和貧窮問題，並望政府在來年的 施政報告中加以重視和作出相應解決措施，進行適當的資源再分配。7.繼續發揮及表揚市民互助互濟的優良傳統，多關懷貧困者和失業者，使他們 不致在物質生活匱乏之餘還要承受更多的社會心理壓力。(澳門社會保障學會於2000年 10月2 4日發出的新聞稿)

制訂官方貧窮線刻不容緩澳門社會保障學會籌備委員會建議澳門政府早日定出本地的貧窮線，以利 各項社會政策的合理制訂和施行。較早時，有前澳葡政府官員在一個公開場合指出澳門的貧窮線指標和解釋 了本地貧窮狀況之後，引起了官、民熱烈的回響，從中可了解到整個社會普遍 都很關心本地的貧窮問題，而這也正是本會的宗旨。未有統一官方標準就本地貧窮的界定，向來都沒有統一及官方認可的標準，如專責經濟援助 貧困人士的社會工作局，現時所發放的每月固定公共援助是為一千二百元澳門 幣 （以下均指澳門元） ，而社會保障金每月固定發放金額為一千一百五十元， 兩者有所差別，就是社會保障基金動用五千萬元的特別失業援助金，其津貼標 準與社工局慣常發放的亦略有分別，社保對因失業而需援助的六人或以上家庭 會一律給付每個月四千一百九十元，但社工局的就對七人、八人或以上的家庭 之津貼，仍會因家庭人數而向上增加津貼額（見附表一） 。(砉一）社舍俣陸及公共接助的窀盛洼肽比鲂家庭人數 社保之失業者家庭津貼 社工局類似的家庭津貼一人 澳門幣1200元 澳門幣1200元二人 2020 2020三人 2630 2630四人 3150 3150五人 3670 3670六人 4190 4190七人 4190 4660八人 4190 5130九人 4190 5600十人 4190 6070

又從社會房屋租金計算條例看，有一維持生計之開支表，當中之標準又有 不同計法（見附表二） 。(表二）社會房屋租金計算採用之家庭維持生計開支表家庭人數 維持生計開支一人 澳門幣1200元/月二人 2400三人 3500四人 4600五人 5500六人 6300七人 7100八人 7900九人 8600十人 9250至於對清貧學生的學費和文具費津貼，教育暨青年局又有自身的標準，就 是家庭每月人均收入低於一千五百元。貧 困 人 口 料 有 六 萬 以 上從上述情況得知，政府不同部門正採用著不同標準來衡量一個人或家庭是 否可獲得社會福利。就是最近前統計暨普查司有關官員所提出的本地貧困指 標 ，並未真正代表澳門政府官方的立場，其計算出的相對貧困比率是百分之十 一點零七，即是說澳門的貧困人口大約有四萬七千多一些，看來這個數字略嫌 保 守 ，我們可從以下幾個簡單數據，已可知澳門貧困人口應不止此數。第一： 澳門當時的失業率為百分之六點九，即失業人口約一萬三千八百人，其中二十 四歲以下約三千二百多人，二十五歲以上約一萬零六百人 ’ 前者假設為單身 ’ 後者假設有家庭，每一家庭平均有三個成員，則失業者連帶其家人約三萬五千 多人 ，失業即無收入，可視他們為貧困人士。第 二 ：澳門現階段有三萬多外 勞 ，他 （她 ）們絕大部分收入微薄，亦可視為貧困人士（官方所作的有關調查

也包含外勞計算）。第三：澳門軍身獨居老人約三千多，他們亦是貧困人士居 多 。單是此三類人，已超過六萬八千多人，遠超過當局所計算之四萬七千多 人 。再根據原統計司所發表1999年第二季的就業調查結果，每月收入三千元以 下的就業人士就有四萬一千七百人，即是說低收入人士已超過四萬人，連帶其 家人肯定有六至七萬以上，再加上失業人士及其家人，貧困人士應遠較四萬七 千為多。制定貧窮線可參照原則列舉以上數據主要是說明用不同的標準或不同的方法計算出的貧困指標有 很大的分別。再與其他國家比較，富如美國，近年經濟如日方中，貧困人口創 二十年新低，但1998年的貧困比率也有百分之十三點三，比澳門統計當局所算 出的百分之十一點零七為高，至於紐約，世界最大最繁榮的大都會，貧困比率 高達百分之二十四點三。只列舉以上幾個數據，已知貧困問題在美國一些城市 或地區也是非常嚴峻，何況處於經濟不景的澳門？為 此 ，本會冀政府能盡早研 究訂定符合本地實際狀況的貧窮線，制定時應參照以下幾個原則：1 .參照國際先進國家所訂的準則；2 .參考如美國、西歐國家的經驗；3 . 考慮本澳實際的開支模式，不應祗考慮簡單的相對標準；4 . 除考慮基本開支、即衣、食 、住 、行 外 ，還應考慮精神生活及社會參與 所牽涉的費用。這樣會帶來以下各方面的好處：一.在制定各項社會政策時有一指標；二.使各項扶助貧困人士或家庭的措施互相配合；三.使扶貧行動有一明確目標；四.讓市民清楚自身權利，為脫貧而一起付出其力量。(澳門社會保障學會籌備委員會於1999年 12月27日發出的新聞稿)

把握契機制定長期社保政策澳門社會保障學會理事長鄧玉華指出，在賭權開放為社會保障帶來新的收 入來源和人口老化未激化前，澳門政府應把握改革契機，制定十至十五年的長 期社會保障政策。鄧玉華在出席於香港城市大學舉行的「社會保障 (最低標準) 公約」五十週 年研討會上，介紹了本澳的整體社會保障制度，包括社會保險、公共援助、工 作意外及職業病補償、醫療保障、社會房屋和學費及文具費用津貼等，亦簡述 了當前澳門社會保障制度應改革的重點。鄧玉華指出：澳門賭權剛開放，為社 會保障改革也帶來新的契機，在新舊博彩公司加入投資和競爭下，將為澳門創 造大量就業機會，既增加澳門經濟的活力，亦可望降低本澳的失業率，這將有 利於社會保險和醫療保障的改革，因為兩者均涉及個人及企業供款的問題，良 好的經濟環境是改革的基礎，而這有利的情況可望在不久將來逐漸形成。鄧玉華表示：政府與各個博彩公司所簽訂的合約中，包含有在博彩公司的 收益中撥出一定比例用於社會公益，這也為社會保險增加了「第四個收入來 源」。目前社會保障基金的收入來源包括勞資雙方的供款、政府在每年財政預 算中撥款1%和投資收益。 以目前社會保障基金的發展情況，在支出逐年增加 下並不樂觀，儘管政府已於過去幾年多次作出額外撥款或變相撥款，如今可望 增加新的固定收入來源，對社會保障制度發展是另一有利的條件。除賭權開放所帶來改革的契機外，澳門人口老化亦是社會保障發展的壓力 來源之一，事實上，養老金的支出佔了社會保險支出的最大一部份。但鄧玉華 從澳人口老化未來發展的趙勢，提出了當中積極的一面。鄧玉華指出按照現時 澳門人口結構狀況，65歲以上的老年人口雖然逐年有所增長，但增幅輕微，至 十年後才開始有較大的增長，按過去七年的人口增長速度和目前的人口年齡構 成 看 ’ 至2016年 ’ 65歲及以上的人口大概佔12.6%，亦即是說’在未來十至十 五年較寬鬆的條件下，讓政府對社會保障有條件作長遠的規劃，按計劃循序漸

進地推行改革，成功機會自然較大。是次研討會由港澳兩地的社會保障學會聯合主辦 ’ 於六月廿八日舉行，乘 「社會保障 (最低標準) 公約」頒布五十週年，檢討港、澳社會保障發展情況。出 席者還包括本澳的李漫洲、張約鐘、梁銳生，香港方面的梁寶霖、莫泰基、施 育曉、李鳳英、陳婉嫻、吳衛東、課蝶魂、黃洪等，亦有來自内地、菲律賓、 印度、美國和瑞士的相關工作人士出席。(澳門社會保障學會於2002年 7 月1 日發出的新聞稿)

乘社會保障公約五十週年的日子 建議廣納民意完善本地社保制度六月廿八日，為國際勞工組織大會通過的「社會保障（最低標準) 公約」五 十週年日子，澳門社會保障學會呼籲社會人士就改革本地的社會保障制度多提 意見及建議強化社會協調常設委員會這諮詢機制。社會保障公約五十週年 是項公約於1952年第35届國際勞工大會上通過，各缔約國可因應本身情況 以全部或部份執行。公約的内容包括醫療照顧、疾病補助金、失業救濟金' 養 老 、工 傷 ' 家庭、生 育 、傷殘和遺屬補助金等。此項公約雖不在本澳適用，但作為國際的規範性文件，必然考慮了各種情 況後制定，故有一定的參考價值。檢討完善本地社保制度 在2001和2002年澳門特區政府的施政方針中，均提到檢討和完善社會保障 制 度 。如2002年的施政方針中指出：「根據本澳社會經濟發展水平，不斷完善 社會保障制度……將在總結過去的基礎上，檢討和完善現行的社會保障制度與 政策……」 。推行已十二載的社會保障制度，公認有各種大小未盡完善的地 方 ，作為本澳居民的一份子，面對這個與基本生活保障相關的制度，理應十分 關注，乘政府正檢討完善社會保障制度之際，不妨透過不同渠道多提意見，這 些渠道包括向政府的相關部門、相關的民間團體和大眾傳媒界。值得關注的重點問題 澳門社會保障學會認為，從宏觀角度，本澳的社會保障有以下值得關注的 重點：1.繼續發展成以社會保險為主 ’ 公共援助為輔的基本生活保障制度：2 .完善現行社會保險制度，以 「三增一減」為主要重點：三增指：增發放金額、增供款金額、增加諮詢對象及渠道 一減指：減少津支項目3 .要留意社會保障新收入來源，即新賭約中有關社會公益撥款的安排；

4 .各項保障要整體考量，減少不公的情況；5 .趁人口老化激化(2016年)前做好改革工作；6 .改革應在有長遠計劃下逐步展開，以減輕社會壓力；7 .建立合符本地實況的社會保障制度。就上述各項重點，該會過去已透過不同方式和渠道提出分析理據，在此不 再詳述。完善現有社協諮詢機制除居民主動提意見外，政府作為領導者，扮演協調的角色，更應主動汲納 各方面的意見，鼓勵既符合本地實際又富創造力的見解，對檢討完善社會保障 制度肯定有利。在 此 ，謹提出一改革社會協調常設委員會的建議：固然，現行 機制安排有勞、資雙方社團代表參與，對政府諮詢和協調雙方的意見有很大的 作用。但不妨加入相關範疇如社會保障、社會學、經濟學、法律專業等專家、 學者意見，可使諮詢、決策過程更客觀、理 性 。為 此 ，可調整社會協調常設委 員會的組成，除政府和勞資雙代表外，加入專家、學者成員，應可提供更深入 的社會動態和靜態觀點，減低出現社會不能承受的情況，避免因制度上的改變 而產生新的問題。至於各類成員之組成比例，可平均作四分，即官、勞 、資 、 專家各佔四分之一，並容許設有無表決權的外邀人士列席發表意見，使諮詢過 程更民主、決策更科學化。當 然 ，是項建議只涉及整個社會保障諮詢制度的一部份，而要全面完善整 體社會保障制度，諮詢決策時就要有更高層次的協調，畢竞它與政府多個公共 事務領域相關。(澳門社會保障學會於2002年 6 月27日發出的新聞稿)

立法將散工等列入社保範圍澳門社會保障學會理事長鄧玉華建議在短、中期内立法將各行業散工、漁 民及家庭傭工納入社會保障範圍，以達致保障所有本地勞動者的目標。鄧玉華於本月十九至二十日在北京出席了由中國勞動法學研究會舉辦的 「完善勞動保障法律制度研討會」，並在會上發表了題為「完善制度…讓勞動者 都得到社會保障(澳門實況分析)」的論文。鄧指出社會保障制度建立的原意是保障所有本地勞動者。於2002年 ，本澳 勞動人口約214,000人 ，同年仍在供款的共138,541人 ，若扣除正在領受社會保 障各項支付/津貼者、已加入公務員退休制度者等，尚有約三萬五千勞動人口待 納入社會保障範圍(當中肯定有一部份在過去曾供過款的），這些應包括各類散 工 、漁民及家庭傭工等。據資料顯示：近年每年仍有供款的人數大概為勞動人口的六成至六成半。 鄧指出：作為社會保障的受益人，若在過去一年停止了供款，基於保障項目的 發放條件，將導致有以下幾種不同的情況，即 ：第一，保障暫時喪失，如失業 津貼 、疾病津貼、結婚津貼是；第二，保障可能受阻 ’ 如養老金、殘疾恤金、 出生津貼；第三，保障可保留，如殮葬津貼、肺塵埃沈著病之補償、因勞動關 係而產生之債權；第 四 ，與供款無關，如社會救濟金。鄧建議配合政府中、短期的修法計劃和政策方針，應研究尚有那些勞動者 未被納入社會保障範圍，然後制定時間表，逐步實現社會保障面向所有勞動者 的目標。鄧還指出：社會保障制度的完善，會牽涉到其他相關的法制，如要作 出供款而成為受益人之前，勞動關係的確定乃是基本，而目前尚未能納入社會 保障範圍的，很大程度是因為勞動身份介定的問題。鄧玉華在發言中還指出：在制定、完善法律和制度的過程中，應抱有民主 和開放的態度，廣開渠道聽取民意，亦可在諮詢過程中汲納相關範疇的學者和 專家的意見。是次研討會，由中國勞動和社會保障部副部長王東進擔任主禮嘉賓，有來 自全國各地，包括香港、澳門和臺灣的專家、學者共二百多人出席。(澳門社會保障學會於2003年 11月24日發出的新聞稿)

上拜會經濟財政司 譚伯源司長中拜訪中聯辦下會員聚會

上拜會香港社會保 障學會中拜訪台灣社會保 險學會下拜訪台灣聯合總 工會

上拜訪深圳市社會 保險學會中拜訪珠海市勞動 和社會保障學會下拜訪珠海市社會 保險管理局

上兩岸五地第一屆 社保會議各地代 表在深圳中兩岸五地第二屆 社保會議各地代 表在澳門下兩岸五地第三屆 社保會議各地代 表在台灣

上合辦在香港舉行 的社保最低標準 公約50週年會議中舉辦貧窮問題與 對策論壇下養老保障路向的 探索硏討會

上勞工權益座談會中參加其他團體舉 辦的座談會下出席北京的中國 勞動法學硏究會 會議者合照

上本會出版物發行 儀式中訪問澳門社會保障基金下向顧問童星 (左二)及周壽祺致送紀 念品

上安排來賓參觀康 暉長者日間護理 中心中安排來賓參觀仁 伯爵綜合醫院下參觀深圳的社區 健康服務中心索

上參觀台灣勞工保 險局中參觀深圳市社會 保險管理局接待 中心下陪同深圳市來賓 拜訪澳門明愛

上參加中聯辦安排 的橫琴石博園半 日遊中出席北京市政府 國慶宴會下與深圳市社會保 險學會一起拜訪 中聯辦

上參觀中山大學珠 海校區中在中聯辦安排的 廣州行，本會代 表向當地社會服 務機構送贈刊物下在中聯辦安排的 京津行，本會代 表向北京市殘疾 人聯合會送贈刊 物

上遊覽深圳市世界 之窗中在北京民族飯店 接受中央電視台 訪問下透過大眾傳媒提 出完善社保制度 的意見

文 選

鄧 玉 華 *過去五年，本人和所屬的澳門社會保障學會持續對社會保障各相關問題提 出過意見和建議，現作系統重點整理(詳細可參閱所列出的參考文件），當中亦考 慮到社會經濟及就業環境的改變和政府一些方針、意 向 ，務求建議更具可行性 和前瞻性。一、理 念 、原則1 .社會保障為社會福利的一部份，而社會保險、公積金等為社會保障的不 同形式；2 .社會福利、社會保障為人的基本權利之一；3 .社會保障應採取權利與義務相結合的方式；4 .建立穩健、安全的社會保障制度，不限於某一種形式。二.對現行社會保險部份的建議1.增加基金的收入來源近 年 ，基金每年都入不敷支，需要動用滾存來應付，為基金的穩健運作敲 嚮了警鐘。再者過去數年經濟持續低迷，企業經營困難，失業率高企，加上人 口老化帶來的長遠壓力，開支方面預期仍會快速增加，實有必要增加基金的收 入 ，建 議 ：(1 )取消政府撥款1% 的限制；⑵增加勞資雙方的供款額；⑶每年從博彩稅收中撥出部份入社會保障基金中，讓基金增多一個財政收 入來源。（本會曾於2002年 7 月1 日就此安排提出過意見 ’ 見本刊第48澳門社會保障政策改革的策略性建議* 澳門社會保障學會理事長南京大學社會學系博士研究生

至 49頁 《把握契合制定長期社保政策》一文。而按2004年 10月25日 澳門報章報導：經濟財政司司長譚伯源在回覆立法議員吳國昌的書面質 詢時表示：考慮到社會保障基金有需要加強收入來源，政府將於2005 年 度 ，將賭牌承批公司每年撥予政府的不超過毛收入3% 的指定款項中 的 45%撥入該基金。）2.增加津支金額就主要項目養老金而言，合資格人士每月收取1,150元 ，較國際貧窮指標 低 ，也低於政府為公共援助所定的最低維生指數1,300元 ，實有必要提高。中期 (五年）來 說 ，建議增加至收入中位數的三分之一；長期指標則考慮在增加基金 收入來源後，再按社會經濟發展情況、整體社會保障制度(包括公積金方式在内) 的發展，研究應否有序地再將金額向收入中位數二份之一調整。3.減少一些保障項目考慮專款專用、責任分清的原則和社會保障制度的目標，建議減少一些保 障項目，如因勞動關係而產生的債權、社會救濟金，必要時出生津貼、結婚津 貼也可解除或以其他方式支付。4.增強社會保障基金回應問題的能力作為一項政策，有必要回應社會問題和需要，如經濟景氣循環導致失業， 原有的失業津貼項目不足以應付嚴峻的情勢，這時不妨運用特別的措施，如過 往向有特別困難失業人士發放特別津貼是，不論交由那一個部門處理。未來的 日子，鼓勵生育和退休金/老人津貼的發放可能是另一個要回應的課題，當然退 休金可能以公積金方式加強。5.設法確保社會保險能惠及全民現行社會保險之目的是使每一勞動者都獲得社會保障，但實際上還有不少 勞動者未有供款成為受益人，如一些行業的散工、家庭傭工、漁民等，必須設 法令社會保險能惠及所有勞動者，讓他們安心工作。(按最新公佈的234/2004號 行政長官批示，漁 民 、搬運工人建築工人等自雇者於2004年9 月起可登記成社 會保障受益人。目前的工作應重點放在家庭傭工的社會保障上，至於是否還有 1漏網之魚」，應開闢渠道聽取勞工團體和居民的意見。）而措施修改之餘，還應 加強宣傳工作，使居民能適當地享受到社會保障的權利。

三 . 未來的發展策略除社會保險部分的建立外，有關醫療保障和公積金形式的社會保障，已廣 受社會關注，這裡謹提出一些策略性想法：1.在原有的社會保險形式上，結合公積金形式，以提高社會保障的水平；2 .由於公積金以養老為主，現時推行已15年的社會保險形式中的養老金， 可維持作最基本的生活保障；3 .公積金形式的滲入，可以採用的方法有：(1 )在社會保險方式中設立個人賬戶；⑵採取中央公積金形式，由政府管理(與前一種方法類似）；⑶採取如香港強積金形式，交企業營運，政府監督(與現時實行的私人退 休金類似，但屬強制性）；4 .由於滲入公積金形式，主要針對老年人，故必須研究本地人口的年齡結 構和人口老化等問題，同時要考慮社會的經濟及就業環境，訂定何時實行這社 會保險與公積金的混合方案；6 .例如在五年後，強制45歲及以下年齡者開始為自己的退休養老新制供 款 ，政府的長期負擔就可減輕，居民亦開始為自己更好的退休生活承擔責任；7.假若由同一個部門負責處理社會保險和類似中央公積金形式(包括社會保 險中養老金個人賬戶的設立)的社會保障，看來會牵涉部門重組；8 .社會保險、公積金以致政府責任為主的公共援助，形成一由「三支柱」 承托的社會保障制度，使制度更加安全、穩 固 ；9 .以上可說是一個大改變，必須做好長期計劃，完善相關法例，按步就班 地推行，但不能拖延；10.至於日後可能實施強制性的醫療保險，同樣會涉及供款問題，必須考慮 到社會的經濟及就業環境，考慮居民的承受能力和要關注弱勢群體的需要；11.此 外 ，在有關的諮詢、決策機制中，應加入專家、學者的意見，並廣 開渠道接收民意，使決策更科學化和民主化；12.廣泛宣傳，讓居民清楚享用自己的權利，履行應有的義務。參考文件1 .《建構澳門的社會安全網…整體社會保障制度評析》，鄧玉華，載於《澳

門2002》 ，澳門基金會，2002年 ，p.333-3432 .《澳門社會保障(社會保險)制度的變革》 ，鄧 玉 華 ，載 於 《海峽兩岸五 地第一次社會保障學術交流研討會論文集》 ，海峽兩岸五地社保障研究協作 組 ’ 2002 年 ’ P.21-223 .《社會保障的「三增一減」方案》，鄧玉華，載於《澳門公共行政雜誌》 第57期 ，行政暨公職局，2002年 ，P.851-8524 .《社會保障方式的未來抉擇》 ，鄧玉華，載於《澳門研究》第19期 ，澳 門基金會，2003年 ，p.153-1595 .《澳門人口老化與社會保障》 ，鄧玉華，載 於 《澳門研究》第21期 ，澳 門基金會 ’ 2004年 ，p.214-2216 .《完善我們的社會福利政策》，鄧玉華，發表於發展策略研究中心舉辦 的 「齊為澳門動腦筋…對未來五年發展之建議」座 談 會 ，2004年 7 月 1 7 日7 .《完善制度…讓勞動者都得到社會保障 (澳門實況分析)》 ，鄧玉華，載 於《中國勞動法學研究會會員代表大會暨完善勞動保障法律制度研討會發言材 料》 ，中國勞動法學研究會，2003年 ，P.168-1798 .《澳門的貧窮與社會保障》 ，鄧玉華、吳偉強，載 於 《澳門2001》 ，澳 門基金會，2001年 ，p.341-3439 .《澳門醫療保障改革建議》 ，鄧 玉 華 ，載於《醫療保障…第二屆兩岸五 地社會保障學術研討會》 ，澳門社會保障學會，2003年 ，p.16-2010.《澳門政府(社會保障)政策的民主度分析》，鄧 玉 華 ，載於《澳門社會福 利探索1997》 ，澳門社會工作人員協進會，1997年 ，P.5-1711.《談社會保障供款額與發放額》，澳門社會保障學會籌備委員會，1999 年 10月6 日 的 《華僑報》1 2 .《政府應整體考量社會保障》 ，澳門社會保障學會，2000年 8 月19日 的 《大眾報》

建構完善的社會保障體系吳偉 強 *澳門自回歸後，治安良好，社會穩安，經濟復蘇，各方面的發展較預期理 想 ，根據官方的統計數字，回歸後四年，經濟連年增長，尤以2002年開放賭權 後 ，經濟增長速度加快。2002年及2003年的增長率分別為10%及15.6%，2004 年首兩季更達25.6%及 47.5% ，增幅驚人，期間雖發生 “美伊戰爭” 、 “非典 疫情” 等的事件，但對澳門的經濟祇構成暫時性的打擊，無損中長期良好的基 調 ，澳門經濟在 “自由行” 及CEPA的推動下，博彩旅遊業前景非常樂觀，預 示澳門經濟在未來五至十年將會欣欣向榮，政府收入亦將水漲船高，庫房豐厚 令政府可以大展拳腳，躊躇滿意，為澳門打造一個新形象而努力。在亮麗的數字背後，仍存在不少的社會問題，特 首 、政府以至民間的小市 民 ，都應該存有一份危機感，當形勢逆轉時，我們要有充份的準備，以免到時 手足無措，不知如何應付。當前較為突出的社會問題存在不少，至低限度有下 列數項：1 .失業率仍然高企：回歸後澳門的就業情況有惡化的現象 ’ 失業率在2000年升 至6 .8% ，失業人口達一萬四千二百人，為近十數年的高位’期後雖有所回 落 ，但 2003年仍達6% , 及至2004年第2季 ，失業率下跌至5 % ，最新(2004 年5 月至7 月)為 4 .9% ，但仍較1998年及以前年分高，這與回歸後經濟大幅 改善對比極不相稱，政府以至民間大抵認為澳門的失業屬結構性失業，即出 現嚴重的人力資源錯配，形成有人無工做，有工無人做的怪現象，其次輸入 外勞亦是失業率高企的原因之一，按最新統計數字，仍有一萬一千一百人處 於失業窘境 °2 .工人收入增加與經濟增長幅度極不相稱：自1998年至2003年六年來，工人* 澳門社會保障學會副理事長

的名義收入下跌4 .9% ，同一時期的物價亦下跌10.5% ，即工人的收入實質 增加6.3% ，年均增長率為1.2% ，全靠物價下調而間接得益，這與經濟近七 年的經濟增長極不協調，根據官方數字，1998年至2003年澳門經濟實質增 長高達31 .9% ，年均增長率為5 .7 % ，數據顯示經濟增長祇有部分人士獲 益 ，大部分的打工仔並未受惠。3 .居民的開支無上升，但消費模式趨兩極化：根據官方統計，澳門家庭雙週平 均消費，以同一價格水平計算，由 1998/1999年的 4,900澳門元微升至2002/ 2003年的5,075元 ，僅升3.6% 。家庭開支停滯揭示一般居民的生活水準無顯 著的上升，生活素質未有長足的改善。但值得留意的是低收入和高收入的家 庭的消費模式存在很大的差異，據2002/2003年的住戶收支調查結果(詳見下 表），低收入的家庭用於飲食、居 住 、燃料的必需開支佔該等家庭的總開支 71.1% ，而高收入家庭則祇佔總開支42.6% 。相 反 ，用於運輸(包括購買車 輛）、康樂文化、教育及雜項商品及服務(包括奢侈品)的高檔開支，低收入家 庭祇佔總開支的18.8%，但高收入家庭則高達34.1%，數據顯示社會不同階 層的生活模式存在很大的差異，雖不至出現嚴重的社會分化，但長此下去不 利社會的和諧發展。按 2002/2003開支項目4000元以下 4000元至 9999 元1_ 元 至 19999 元 2_ 元 以 上飲食、居住及燃料 71.1% 53.3% 50.3% 42.6%運輸、康樂文化、教育及雜項商品 及服務18.8% 27.9% 29.1% 34.1%其他 10.1% 18.8% 20.6% 23.3%4 .貧富差距不斷擴大：根據官方統計數字，澳門家庭的收入分配有兩極化的趨 勢 ，反映收入分配的堅尼系數，由 1993/94年的 0 .41，升至 1998/99年的0. 4 3 ，2002/03年更進一步上升至0.45。堅尼系數上升證明澳門家庭的收入差 距愈來愈大，貧富懸殊有擴大的趙勢。2003/04年最高收入20%家庭收入份 額為最低收入20%家庭收入份額的11.4倍 ，這個差異雖不及香港嚴重，但已每月收入每年住戶收支調查結果的住戶開支結構戶

屆不容忽視的地步，貧富懸殊會導致很多社會問題，造成社會分化甚至社會動 亂 。5 .人口老化日趨嚴重：根據最近兩次人口普查結果，很清楚顯示兩個現象： (1)0至 14歲組別的人口比例下降 ’ 由 1991年的24.6%下跌至2001年的21.6% ；⑵ 65歲或以上的人口比例上升，由1991年的6.6%上升至2001年的7.3。/。， 2003年更上升至7.9% 。這兩點證明了澳門人口老化趨勢明顯，原因是近十多年來澳門的出生率及死 亡率偏低，加上平均壽命增加引致。事實上，澳門在1997年已開始步入高齡 化社會7% 的門檻，展望將來二十至三十年，澳門人口老齡化將達高峰。6 .教育衛生水平有待提升：澳門居民的教育水平在過去十多年已有所提高，而 政府亦逐漸建立起完善的學前、小學、中學及高等教育體系，很大部分的小 學及中學學生享受免費教育，餘下的享有部份的學費津貼。然 而 ，澳門居民 的教育水平相對香港、新加坡及發達國家的教育水平為低，語言能力亦較 弱 ，具專業知識或技能的人材不多。另 外 ，未能完成高中課程的青少年不 少 ，這除削弱澳門整體的競爭能力外，還會造成林林總總的青少年問題。衛 生方面，雖然政府在公共衛生及基礎醫療方面攪得不錯，但專科醫療水平仍 有待提高，同時公共醫療支出日漸龐大，是政府主要的支出之一，目前政府 收入豐厚，不存在財政壓力，但仍須居安思危，規劃未來的醫療融資方式。面對上述眾多突出的社會問題，第二屆特區政府必須正視，利用當前大好 的經濟發展形勢，豐厚的財政收入等有利條件，積極構思建立一套健全並與本 澳經濟發展水平相適應的社會保障體系，為澳門將來長治久安打下堅實的基 礎 。澳門的整體經濟及社會條件雖然並不十分理想，但勝在面積細，人口少， 經濟規模小而且結構單一，社會較為團結。故 此 ，各界達成共識的難度相對較 易 ，但大前提是特區政府必須重視社會保障體系，否則難以促成社會保障體系 的完善及符合廣大居民的期望。如何建立及完善社會保障體系涉及很多複雜的技術性問題，並不是本文可 以解答。本文重點是提出澳門社會保障體系的重點發展方向，相信可以回應甚

至解決上文所提出的眾多社會問題，下文可以用 “五個全面提高”為提綱逐一闡述：1 .全面提高居民的就業及收入水平：2004年第二季澳門的收入中位數為4,958 元 ，遠較2003年人均本地生產總值142,638元低(2004年人均本地生產總值肯 定較2003年高很多），居民收入不高原因很多，如生產力低、知識及技術水 平低、不夠效率、產品技術含量低等等，這些因素主要涉及工人的素質及企 業投資方面，但亦可能因為勞動力市場遭到扭曲，影響工人的議價能力，如 工會勢弱及沒有集體談判權，勞工可以從外地輸入，沒有最低工資的保障， 最高工時有時亦形同虚設等。故此政府若有意提高全民的收入水平，分享經 濟增長的成果，就要全力發展澳門的經濟，同時嚴格執行輸入外勞政策，設 定最低工資水平，認真執行最高工時限制，大力打擊黑工，讓市場發揮正常 功 能 ，按供需定律決定本澳的就業人數及工人的合理工資’相信在目前的經 濟環境下，工人收入會逐步上揚。2 .全面提高居民的知識技能，增強謀生本領：當今世紀進入知識型的社會，國 與國、企業與企業間的競爭已不單靠低廉的勞動力，而且講究企業的規模及 科技的含量，以至產品的設計，市場的訊息及競爭的策略，因此無論是企業 家抑或工人都要與時並進，終生學習，才能得以保持優勢及提升競爭力，在 這方面，政府的角色尤為重要，她須適時了解市場的需要，與企業和培詞機 構充份協調及合作，迅速為就職以至待職人士提供合適及有效的培訓，使企 業得以生存，工人的就業得以保障，當 然 ，基礎教育以至專上教育亦非常重 要 ，語文訓練也不可少。上述一切工作都是正面和積極的，但在競爭社會打 拚 ，必然優勝劣敗，故此政府必須提供足夠的失業援助及再就業培詞，鼓勵 失敗者重新站起來，再次迎接新的工作及新的挑戰。3 .全面提高居民的生活素質：現階段澳門居民的生活水平已達小康水平，絕大 部分的居民不愁衣食住行，但生活素質卻有待提高，這包括教育水平、衛生 水平、環境清潔、城市綠化、居住條件、交通便利以至其他的文娛、體育及 康樂設施。澳門現時較迫切的是舊區居住環境惡劣，公共設施不足或較陳 舊 ，交通混亂及擠塞，車多路少，停車設施不足，上述問題其實存在了很長 時間，祇是政府以前未有足夠的條件及決心去改善，現時特首將舊區重建及

整頓交通擺上很高的位置，並作為第二個任期的主要工作’充份顯示了此等 問題的重要性，並作為全面提高居民的综合生活素質的主要内涵。4 .全面提高養老保障的水平：現時澳門政府為澳門居民提供的養老保障是社會 保障基金的養老金，所有在社會保障基金登記並供款超過五年的在職人士， 65歲起有權每月收取1,150元的養老金，這是一個很低的保障水平，但相對 每月的供款額，即每月僱主僱員合共供款45元來講，則是一個非常優惠的計 劃 ，這個養老保障制度已運作了十多年，起初社保基金運作得很順利，並無 財政負擔，但隨著超過65歲的老人漸多，養老金的支付在近年急升，社保基 金已出現財政的壓力，相信再過數年，養老金支付足以令基金有入不敷支的 危機。現時社保基金全靠政府全力支持，否則會在很短時間内破產，這個危 機政府以至民間有識之士都很明白，問題是如何才能有效解決。現時政府及 民間似乎都不想改變現時的社保制度，居民仍會繼續享受優惠的養老金計 劃 。至於如何提高養老保障水平，政府有意推行公積金計劃作為補充，現時 部分公司及機構已逐漸設立公積金制度，將來所有公職人員亦享有公積金的 保 障 ，令老有所養的目標逐步達到。然 而 ，社會保障基金加公積金這個模式 能否長期運作？又是否最佳模式？值得政府以至各界人士深入探討，政府及 居民面對老齡化日漸嚴峻的趨勢，尋找更佳的養老保障模式是當務之急。5 .全面提高居民的健康水平：正如上文指出，澳門的健康指標其實相當不錯， 位居世界前列，死亡率以至婴兒死亡率都甚低，預期壽命則愈來愈高，空氣 質素以至綠化程度算是中規中矩，污染不算嚴重，食水質量符合國際標準。 平心而論，澳門的公共衛生及基礎醫療算是不錯，2003年非典期間澳門竟絲 毫無損，祇出現一宗輸入個案，而且亦總算有驚無險，患者亦治痠出院，故 此澳門應該有資格成為健康城市。然 而 ，澳門專科醫療的技術水平仍有待提 高 ，居民患重病都傾向往外求醫，這是否說明澳門居民對澳門醫院的專科水 平信心不夠，故 此 ，提高專科水平是澳門醫療體系努力的重點，健康是財 富 ，生命無Take T w o，我們要珍惜生命，政府亦有責任保障居民的健康， 全面滿足不同階層的醫療需要。完善的社會保障體系應包括社會保險、社會福利、社會救助、住房保障等 ，社會保險是社會保障體系的核心部分，包括養老保險、失業保險、醫療保

險 、工傷保險和生育保險。澳門政府應以人為本，全面研究及建立符合澳門實 際情況的社會保障體系，建議聘請顧問，專家學者等作一全面而詳細的專業報 告 ，參考外國的成功經驗，制定實際可行的短、中及長期社保政策，分期實 施 ，保證澳門將來的繁榮穩定及長治久安。

賭業衝擊下社會保障何去何從潘 志 明 *隨着賭權開放，在博彩業的帶動下，澳門經濟已走出谷底進入穩步上升軌 道 。博彩業不但為我們創造了更多的就業機會，也為政府帶來龐大稅收。正當我們都以為自己是 “賭業” 的贏家，欣喜之餘，大家是否有探討過，到底 我們對賭業的負面效應是否又有足夠的估計呢？下面是其中兩個近期筆者接觸過的賭博求助個案，在一定程度上，反映了 社會的另一個，令人深思。《個案一》最 近 ’ 家訪一個求助家庭 ’ 女戶主看到我們 ’ 哽咽了半响不能言語’「謝 謝你們關心，好久沒有人來看我們了，也不能怪別人，誰叫我們家出了個賭 鬼 ，現在人人都怕了我們，自己也怕連累人啦！」眼前的「家」混亂得令人難以置信，我奇怪孩子可蹲在哪個角落做功課；「不 好 意 思 ，家裏一團糟的，實在沒有心情執拾。」「現 在 ，我們都家徒四壁了。他本來生活安定，也總算捱到有些積蓄及資 產 ，賭令他負上一屁股債，母子還望合力撐下去；要不然’就連生財工具亦要 被銀行取回，到頭來，什麼都沒有。」陷入徬徨、無 助 、不知所措之後，他們都想起社會保障，「不 行 ，由於有 資 產 ，我們不符合規定，沒有列入社會保障範圍内。」一臉迷惘和困惑，「能夠怎樣呢？欠人家的錢總要還，可 是 ，連政府都幫不 了… ，我看你們也沒有辦法吧！不管怎樣，今天你們來探我們 ’ 聽我們訴苦 ’ 已經很感激了！……」* 澳門明愛總幹事澳門社會保障學會會員

《個案二》一名為人父者，自己找上明愛，請求明愛收養他三個子女，「我爛賭，結 果輸窮輸盡，輸掉工作，輸掉朋友，輸掉家庭，輸掉子女，還落得一身賭債， 『大耳窿』天天追數，現在唯有一走了之。」「我無能力養育子女了，把孩子送給你們，求明愛收留他們。」請留給孩子一點尊嚴吧！一個不負責任的嗜賭爸爸，留給孩子的，恐怕是那一 生難以磨滅的記憶。有學者指出，發展博彩業是一把雙刀劍，它可以為澳門創造更多就業，為 政府增加稅收，也可能會不同程度地傷害澳門自己。家庭中有成員沉迷賭博， 會一手破壞和諧的家庭生活，嚴重影響子女的學習和成長，許多家庭暴力事件 亦因沉溺賭博而起，結果導致家庭破碎，衍生各種社會問題，最終危害社會穩 定 。澳門的社會保障制度已沿用多年，現行的社會保障是否已滯後於社會發 展 ？未能切合實際需要呢？當下的博彩業正急速膨脹，我們認為檢討社會保障 有迫切性的需要。博彩業既然有其不能摒除的負面影響，倒不如我們就集中考 慮從擴大社會保障入手，為有需要的家庭提供適切的支援，將賭博的傷害減 低 。誠如特首何厚鏵在競選政綱中指出：「我們不應讓任何一個人受到忽視和 陷於無助的境地，如果本人當選，將促進政府和民間社團之間，社會不同階 層 、實體之間的互動和合作，把提供生活保障和激勵個人發展的理念統一起 來 ，大力加強社會福利和社會服務的工作，有效抑制各種社會問題的發 展 。… … 除了做好平常性的社會服務之外，更要完善不同領域的緊急服 務 。……進一步向各個弱勢社群提供必需的支援，保障他們的生活權利和尊 嚴 ，並協助他們善用支援，發揮本身潛能，對社會作出應有的貢獻。」因此，我們認為政府應擴大現時的社會保障網，將賭博受害者納入網内。 為了確保社會保障不會被濫用，政府必須定出一套嚴謹的監管機制，完善相關 政 策 ，過程中不妨也參考外地的經驗，再切合本地區的特色，使有關政策能夠 有效執行。為配合擴大社會保障的需要，政府擬設立賭博受害者基金，向一旦需要安

排家居服務、生活支援，代繳學費、暫時搬遷等等的賭博受害人，提供臨時性 應急撥款，發放經濟援助。除了設立基金以外，政府也要主動統計社會上究竟有多少個受害個案，以 便提供支援，畢 竞 ，一般賭博受害者在社群中都會感覺自卑而自我孤立，以致 其他自願機構和社會服務團體難以掌握資料，在主動協助時，存在技術困難。另一方面，為了避免造成社會福利的沉重負擔，我們建議政府投放資源， 制訂長期的針對性及預防性措施，以防患未然。在針對性措施方面，當局應從促立法，禁止未成年人和欠債累累的病態賭 徒進入賭場，並將病態賭徒轉介給有關康復中心。政府可以通過資助方式，協 助民間組織設立輔助機構，為病態賭徒進行心理輔導及治療，讓他們脫離病態 賭徒的行列。在預防性措施方面，政府需要在社區展開宣傳，向大眾培訓。事實上很多 人進入賭場參與賭博時，都以為自己不會失控至淪為病態賭徒。開展針對大眾 的培訓，透過計劃性的預防治療，可減少陷入嗜賭深淵；至於青少年的預防工 作 ，也要通過宣傳教育，配合家校合作，向他們灌輸正確的價值觀，青少年心 智未完全成熟 ’ 只有這樣才是最正面而積極的預防方法。澳門居民普遍支持特區政府開放博彩業，認同政府以博彩旅遊為龍頭的產 業發展政策，不 過 ，澳門居民亦同時憂慮博彩業開放後，對社會產生的負面影 響 。我們希望政府能平衡各方面的利與害，投放更多資源，採取相應措施，以 防患未然，務求制訂一個適合本澳情況而又行之有效的政策，將博彩業的傷害 降至最低，最終令社會多得於失，大家都成為賭業的「贏家」 。

老年保障制度之非商品化效應賴 偉 良 * 社會政策與非商品化在資本主義的制度下，一般的勞動階層在很大程度上都是依靠經濟工資 (economicwage)維持生計。基本上，經濟工資是指透過參與勞動市場工作所賺 取的薪金，但我認為這概念還應包括在投資市場上之經濟回報，例如買賣証券 及物業所賺取的利潤，銀行存款的利息等，因為這些收益都是透過參與經濟市 場活動而獲取的，性質與參與勞動市場而賺取薪金可說是大同小異，只是市場 之類別有所差別。其 實 ，大部分勞動階層的糊口都是依賴其工作薪金，因為她/ 他們從投資方面所得到的回報是十分有限。根據上文之分析，在資本主義社會中大多數有「工作能力」（employable) 的 人 ，都必須參與勞動市場，出賣勞動力以換取工資，才得以維持生計；而其 工資水平是受到供求定律、交換價值等市場原則所決定。當個人賺取工資後， 便能在市場購買各種生活所需的貨品及服務。由於個人的多方面需要都要於市 場上購買，故她/他的工資水平，在很大程度上是決定其各方面生活必須品及服 務之質素。換句話說，個人的生活質素及基本需要之滿足，很大程度上是取決 於其市場地位及價值。當個人的市場地位及價值較高時，她/他順理成章地能賺 取較高的工資，在市場購買到質素較好的生活必須品和服務。相 反 ，市場價值 和地位較低的人，在基本需要的滿足上，因其工資水平的原故，自然受到一定 程度的限制。一言以蔽之，個人是被商品化（commodified) 。在資本主義的邏 輯 下 ，不同階級的人，在基本需要之滿足過程中得到不同的經歷，這似乎是天 經地義的事！但 是 ，社會政策（包括社會保障）是一種社會工資，它旨在協助個人滿足 經濟及其他基本需要，其提供是建基於需要、平 等 、公民身份及權利等原則， 而非取決於個人的市場地位和價值。因 此 ，這些社會工資減少市場對人的影響* 澳門理工學院公共行政高等學校副教授

層 面 ，減低市場對人生活的影響程度。它們甚至削弱經濟市場的操控角色，令 資本主義更趙人性化（to humanize the capitalism )。因此，Esping-Andersen認 為社會政策正能發揮「非商品化」的功能（decommodification)。1根據Esping-Andersen的分析，非商品化有兩項先決條件：（1) 社會福利 的提供是建基於公民權（citizenship) ; (2 ) 人的基本生活所需是脫離了對市 場 的 依 賴 。2 M e s s n e r 和 R o s e n f e l d 更 指 出 ，非商品化令個人充權 ( empowerment) ，對抗市場的影響力。非商品化的社會政策令個人可以在不受 市場的操控下，較有自主地去選擇生活方式和行動。因此，他們認為非商品化 把人從市場中解放出來。3Esping-Andersen說 明 ，社會政策之非商品化功能，並不意味著人是不再成 為商品，不需要依賴市場賺取工資，以維持生計。相 反 ，非商品化只是一個程 度 ，這程度反映出個人及家庭不需要依賴其在市場的表現，而能維持一個社會 普遍接受的生活水平。4他嘗試採用這個非商品化概念，來比較不同類型的福利 國 家 ，探討它們所發揮的非商品化功能。5非商品化這項福利功能，旨在減低個人的商品化程度，令個人不再被資本 主義的市場制度完全操控，令人不再完全被物體化(objectification) 。這其實是 使人重拾尊嚴，增加社會制度對人尊嚴的重視，實 踐 「以人為本」的理想。此 外 ，人的價值是建基於人本身，而不是她/他在某範疇（市場）的表現，故每個 人基本上都是平等的，而社會制度亦應實踐社會平等的原則。每個人在多方面 的社會活動中（social activities ) ，也應得到平等的對待及經歷。非商品化的社 會政策確保在基本需要的滿足上，例如醫療、教 育 、入息保障等，人是不需要 依賴其市場表現而得到最起碼的供給，人人亦可以得到平等之對待。這實現出 社會平等的原則，確認了人的最起碼且相同的價值和權利。作為社會政策的最重要的範疇，社會保障當然背負著非商品化的使命。老 年保障是社會保障中最重要的部分，因為在全球已發展國家的經驗當中，老年 保障是佔了各社會保障項目中最大部分的開支，而它的受保障組群亦是最龐 大 。故 此 ，我們值得採用非商品化這個概念，去檢視澳門的老年保障制度。澳門老年保障利度社會保障基金是澳門的主要社會保障計劃，它在1990年正式成立，並由澳

門政府的社會保障基金（部門名稱）所管理。社會保障基金原則上是一項供款 式的計劃，它的財政來源是僱員及僱主的供款（包括自僱勞工），澳門政府每 年財政總預算收益百分之一的撥款及該基金投資所得的收益。在2004年 ，僱員 的每月供款額為$15，僱主則是$30。在該基金中，養老金及社會救濟金是專責 提供老年保障。養老金是給予符合供款年期限制（60個月）的長者，金額為每 月澳門幣$1,150。社會救濟金則提供予不符合申領養老金之貧困長者，援助額 是每月$750。這救濟金的審查及發放工作，均由社會工作局負責執行。假若受 助長者被評估為真是未能應付基本生活所需，社會工作局可以發放額外的補充 援助（即「老年救濟金之補充援助金」），單人補充援助的上限是$500。領取養 老金及社會救濟金之長者（最少滿一年者），在每年一月份均可額外獲發多一 個月的補助金。非商品化效應假若從非商品化的角度出發，我們可以從三方面分析現時澳門老年保障的 情 況 。它們包括受保障的資格，受保障的人口和保障水平。1.受保障的資格現 時 ，領取社會保障基金養老金的資格是：（1 )年滿65歲 ，（2) 居澳滿 七年及（3 ) 最少參與供款滿60個 月 ；領取社會救濟金（長者）的資格是：（1) 年滿65歲 ，（2 )居澳滿七年，（3 )無權享有養老金，（4) 缺乏維生方法以滿 足其基本需要及（5 )沒有從事任何有報酬之活動。6對於申領養老金的長者而 言 ，由於她 / 他們曾參與一定時期的供款，所以領取這項津貼是她/他們的權 利 。在這安排下，只有在年青時曾參與勞動市場才能作出供款，故勞動市場的 參與便成為領取養老金的最根本條件。換句話說，市場在決定一位澳門市民能 否獲得老年保障上，仍然扮演極為重要的角色。從這個角度去看，養老金仍然 未能在很大程度上把長者非商品化，老年保障與市場地位仍然是息息相關。那群未能領取養老金的長者，只有極為貧窮的境況下才可中領社會救濟 金 。這意味著那群長者只有在沒有其他「與市場相關」或 「非與市場相關」途 徑的協助下（與市場相關的途徑包括繼續工作、投資回報、私營公積金等；非 與市場相關的途徑包括家人供養、親友協助等） ，才能得到政府的援助。其 實 ，這安排把政府的援助處於市場之後的位置，前者只扮演後者的「補充角

2.受保障的人口表 1 是在2001至 2003年各老年保障計劃的領取人數佔總體老年人口之比 例 。結果顯示，在這三年期間，受到公共老年保障制度保障的老年人口比例只 是37%-38%左右。換 言 之 ，還有六成多的長者是沒有得到保障，她/他們仍然 要依賴其他的途徑維持其生計，例如家人供養、繼續工作、儲 蓄 、投資回報、 或私營退休金等。所 以 ，在澳門只有近四成的長者能被非商品化，而其餘六成 多長者的生計仍然或多或少受到市場決定。7色」 ，這也間接強化了市場的決定性地位，間接強化了商品化的效應。〈表 1〉各老年保障計劃的領取人數佔總體老年人口比例（2001至 2003年）年份 全澳65歲或以 上長者人數10(C )養老金領 取人數8 (A )社會救濟金 領取人數9 (B )受到老年保障 人口之比例(A>f(B)/(C)2001 32,222 6821 5229 37.4%2002 33,967 7734 5028 37.6%2003 35,504 8723 4804 38.1%3.保障水平現 時 ，養老金的每月金額是$1，150，而社會救濟金是$750。我們嘗試採用 國際貧窮線的計算方法，比較這些水平與相對貧窮線的差距。表2 是養老金及 社會救濟金水平與相對貧窮線的比較。結果顯示，澳門老年保障制度的援助水 平 ，根本未能協助年長人士脫離相對貧窮的狀態。

〈表2〉澳門各項老年保障計劃的水平與相對貧窮線之比較（2004年 )老年保障計劃 ( A ) 津貼/援助金數額 ( 澳門幣）(B ) 相對貧窮線 ( 澳門幣 ) ( 註 1)比例(A/B)養老金 $1,150$2,47946.4%社會救濟金 ( 註 2)$750 30.3%備 註 ：1 . 在2004年 ，澳門總體工作收入的中位數為$4,95811，假若根據國際貧窮線的計算方法，它的 一半便是相對貧窮線之標準。2 . 那群領取社會救濟金的人士，假若被評估為真是未能應付基本生活所需，社會工作局可以發 放額外的補充援助予她 /他 們 ，單人補充援助的上限是$500。不 過 ’社會救濟金加上補充援 助後的水平 （$ 1 ,2 5 0 )，最多只有相對貧窮線的50.4% 。但在另一方面，援助水平是劃一的，沒有與長者過去的市場價值及參與程 度掛鈎，這是養老金（甚至社會保障基金）所僅能發揮之非商品化效應。結論總結上文之分析，在澳門的公營老年保障制度中，市場參與程度是決定能 否得到保障的一個重要條件，而現時受保障的長者人口不足四成，援助水平仍 遠遠低於相對貧窮線的水平。因此，在發揮非商品化效應方面，澳門老年保障 制度的功效似乎是相當有限。在這制度下，市場在很大程度上仍然扮演決定性 的角色。假若我們認同社會保障的非商品化功能，假若我們深信社會政策應協 助人脫離市場的操控，那麼我們的老年保障制度就應有很大之改革空間；而提 高保障水平及全民性地保障所有老年人口，應是改革的兩大主要路線。註 釋 ：1 參看 Gosta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity Press, 1990.2 同上。3 參看 Steven F. Messner and Richard Rosenfeld, “Political Restraint of the Market and Levels of Criminal Homicide: A Cross-National Application of Institutional-Anomie Theory” in Social Forces, June 1997，75(4): 1393-1416.

4 參看 Gosta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity Press, 1990.5 同上。6 參看澳門社會保障基金網頁：http://www.fss.gov.mo/chn/fssmainset.htm7 這樣的結果只是估計數字，因為在領取社會救濟金的人士當中，雖然貧困 長者是佔大多數，但亦有少部分為貧困的殘疾人士。另一方面，在那六成 多沒有受到社會保障基金保障的長者當中，相對而言有極少數是退休公務 員 ，能受到非常優厚的公務員退休金保障。8 參看澳門統計暨普查局，統計年鑑2003，2004年 ，頁 142。9 同上，頁142。10 同上，頁4 5 。11 參看澳門統計暨普查局，就業調查2004年第二季，2004年 ，頁3 1 。

淺談澳門養老保障李 麗 萍 *根據統計暨普查局2003年統計資料顯示，澳門人口為448,495人 。當中勞動 力參與率佔60.9%，而三十五歲至五十四歲間的勞動者佔了總體勞動人口的一 半以上，就業人口年齡中位數為39.7歲 ；在年齡分佈方面，0-14歲年輕人口佔 總體人口的18.6%，15-64歲的成年人口為73.4%，65歲及以上老年人口7.9% ； 預期壽命為78.9歲(1998-2001)。自1993年至2003年的十年間，澳門人口增加了 58,516人(表一）。澳門人口其中約一半的增加與出生人數減去死亡人數的自然因 素相關，其餘的增加數額主要為來自中國大陸的合法移民。近年澳門居民老化 指標持續上升，而出生率則逐年下降，可見澳門居民老齡化發展將增加對社會 未來的壓力。近年失業問題、工人再培訓及再就業安排，一直是澳門政府力求解決及首 要工作。自2001年至2004年 間 ，澳門失業率由6.4%下跌至5 % ，單從數據顯 示 ，澳門的就業情況有所改善。但事實上，失業率及就業不足率近年仍處於超 過6%及3%的歷史性高位，經濟復甦對改善就業情況並沒有明顯的幫助。澳門 經濟在結構上由製造業轉向服務業，而經濟結構或生產技術的急劇轉變，帶來 勞動力供求錯配，出現大量失業人士及職位空缺長期並存的現象。擁有較低教 育程度的工人通常從事一些工廠或勞力工作，他們大多只能在類似的工作崗位 上應用，這些人士在適應結構性轉變是處於較為不利的位置。因此，除居民老 齡化外，經濟結構的轉變與失業問題，更進一步加重社會的負擔及居民在生活 上的壓力。* 澳門社會保障學會監事

〈表 1>人口及勞動力參與率年份 人口 勞動力參與率1993 389,984 65.21994 403,507 63.91995 415,030 65.31996 415,172 66.61997 419,417 66.11998 425,190 66.01999 429,623 65.52000 431,506 64.32001 436,686 64.82002 441,637 62.32003 448,500 60.9澳門統計暨普查局網上資料澳門老年人社會福利老年人在經濟保障方面，主要由政府作為推動的主體，1989年 ，政府透過 第84/89/M號法令形式頒行社會保險制度，其後於1993年以第58/93/M號和59/ 93/M號法令作出修改。此制度以勞動者作為基礎，由勞、資雙方供款，加上政 府由每年財政預算中撥出百分之一而構成主要收入來源。此制度會向供款者發 放十類津貼，其中一項津貼即為養老金，而這社會保障制度確可減輕因應社會 發展及變遷對居民帶來的衝擊；面對老年人口增加，對老年人提供保障，將可 舒緩老人個人面對生活的種種問題及壓力。社會保障基金養老金申領條件包括二方面：1 .養老金-由政府、勞 、資共 同供款組成的「社會保障基金」 ，基金發放條件為：在澳門居住至少7年 、向 社會保障基金供款至少60個 月 、年滿65歲或以上。（假如只年滿60歲 ，須由社 會保障基金健康檢查委員會確實為明顯早衰老）；2 .社會救濟金- 生活在澳門 的老人，遇上經濟困難，無恒久的或常規的收入來支付日常生活的支出，可向 社會保障基金申請這援助。在金額發放方面- 養老金為1,150元 ，社會救濟金 1，200元(社會保障基金發放750元 ，另社會工作局發放補充金450元)1 。

除上述社會保障外，澳門老年人亦享有醫療衛生福利，對老年人，只要是 65歲以上，可免費地享用政府衛生局及屬下醫療服務，包括仁伯爵综合醫院和 各區衛生中心服務。近年來，這項福利還逐漸擴展到民辦的鏡湖醫院及工人醫 療 所 ，以保障老年人的健康。在居住及安老方面有：1 .老人宿舍-自1995年房屋局撥出社會房屋單位用 作老人宿舍，專為本澳單身老人提供房屋服務，並交給慈善機構負責執行有關 支援服務；2 .家務助理-為對居於住家行動不便的老人提供妥善照顧服務，可 安排家務助理員每天送飯 ' 洗 衣 、購物等服務；3.安老院-對那些自我照顧能力 較 差 ，有長期慢性病、癱 瘓 、又無家人能給予照顧的老人提供院舍服務；4.獨居 老人服務 - 主要透過義工服務，對獨居老人(特別是高危老人)提供家居探訪及 電話慰問服務，以緩減其在家居内發生意外。另外，獨居體弱老人亦可申請護 理員到家居提供照顧服務；5.護老長者支援服務- 對長期照顧老人的家屬及護 老者給予支援，如暫託、教授家屬護老技巧、借用護老物資、情緒支援等。目 前澳門公私營的老人院舍共18間 ，老人日間中心及耆康中心各為9間及24間 ， 而家務助理隊有4 隊 ，提供獨居老人服務機構有1 間 。由於老人容易陷入孤獨之境，因此老人精神生活必須加以重視。消間活動 及進修可提升老人文化生活内涵，澳門理工學院設置的長者書院，提供老人再 充實、再教育之機會，並擴大老人生活圈子，另一方面推動持續學習，與時並 進 ，達至「終身學習」的理想。此 外 ，舉辦多元化課程，亦使老年人從學習中 得到成就感及發揮自我能力。因此建立老人智力資源，將可提高老年人的自我 價值及成就感。由上可見澳門在對老年人所提供福利方面，可算是完整及能照顧到老年人 各方面的生活需要。老年人面對的壓力及危機艾力遜的社會心理發展論(Erikson’s Theory of Psychosocial Development)將 人的一生區分為八個階段，而老年期是人生中最後一個階段。在此階段，老年 人或退休人員的社會功能已不在，對於多出來的時問必須重新安排，會作内心 反 省 ，特別是反省回顧自己的一生，他們會對生命作個總結，而且開始明白死 亡的不可避免性，有些老年人會充斥著悲觀和絕望，害怕死亡的到來。因此，

面對工作及生活上的轉變，老年人需要面對轉變後各種心理、生理及生活上的 壓 力 ，例如退休、喪偶、疾 病 ，都為許多老人帶來人生歷程上的衝擊。而家庭 關係疏離，經濟困難，也是老人憂愁的根源。加上生理因素，悲觀憂心的性 格 ，都間接和直接的導致生活質素降低。事實上，社會對老年人的尊重及關懷，關注他們的生活質素和福利，可讓 老人活得更開心和年青。老年人本身和社會也有方法積極地促進「健康晚年」 的互動關係。有證據顯示，健康的生活方式，如均衡的飲食，適量的運動，多 動腦筋，維持社交活動等都能減慢老化速度。因此社會支持(socialsupport)變 得非常重要 ’ 西元1976年由Cobb所倡導的社會支持理論提出，他認為社會的支 持包括了：愛 、被愛與關懷、自尊心、價值感、人際間的相互施恩惠、彼此之 間的瞭解，體恤及互相的溝通、聯繫等皆可以緩和生活的壓力，而減少疾病的 機 會 。從社會保障的角度思考養老福利澳門老年人的社會福利，經歷多年的演變及發展，已有較完善制度。若引 申相關的定義作解釋，澳門現行對老年人的福利提供已不只單單從社會保險或 社會保障的角度出發。因社會福利要比當人們陷入生活困境而向其提供救助性 保障的水平高一些，一個人饑餓交迫，這時向他提供的幫助屬社會保障，而當 人們的基本生活需要得到基本滿足之後進一步改善生活條件，就屬於福利的範 疇 。以澳門現行社會保障制度對老年人所發津助，可說或只能滿足老年人的基 本生活開支，若將其他福利提供及服務加起來(見上文所提到澳門老年人社會福 利），澳門對老年人所提供的保障是從社會福利的方向發展。面對澳門人口老齡 化進展，目前值得思考的是到底現行老年人的社會福利制度，對老年人福利的 提供是否足夠，能否真正滿足到老年人的需要，這才是我們切實要認清的問 題 。當 然 ，社會福利不能只單單由政府作為主要及唯一的福利提供者，亦應將 其他相關的社會資源加以利用，以減輕老年人在生活及生理心理轉變所引發的 壓力及衝擊，同時亦應提升老年人的生活質素，在經歷多年營營役役生活後得 以真正的「安享晚年」 。老年人需要特別的照顧，這是毋容置疑的。經歷中國傳統歷史的演變，家 庭模式由大家庭轉變以小家庭規模為主，老人在家庭中的地位比較以往亦相去

甚 遠 ，養老責任由以往主要為自身家庭承擔已漸變由政府及其他社會資源所分 擔 。因此，社會需面對老年人退休後的生活面題。當 然 ，老年人所面對各式各 樣的問題，不可能完全得到解決，問題在於資源有限，除政府、民間資源外， 其實個人亦可承擔自身退休生活的需要，以在老年時能使生活質素加以提升。強積金制度 (退休生活保障)的發展值得一提的是，強積金制度確可為僱員在退休生活保障方面，發揮相當的 作用。對退休後建立穩定生活上，提供一個有利的作用。澳門現時並沒有強積 金制度，除政府公務員有推行退休計劃外，其餘私營企業公司等大部份對在職 僱員並沒制定退休供款計劃。現時澳門只有較具規模的企業機構有自行制定機 構内部的退休計劃，為僱員提供福利，目的主要是穩定僱員對機構的歸屬感及 提升工作積極性。一些私營機構會由僱員以薪酬5% 供 款 ，附加機構以僱員薪 酬5% 至 10%供款結合，以作為僱員退休計劃。亦有些商業機構，其僱員無須 作任何供款，而全由機構為僱員提供薪酬的10%為 之 。事實上，澳門有為僱員 提供退休福利計劃的私營機構極為少數. 香港特區政府在2000年12月1 日全面 實施強制性公積金(強積金)制 度 ，以為私營企業公司制定劃一及強制性的退休保 障制度。如將之結合社會保障制度對老年人津貼的給付，社會福利服務的提供 等 ，在某程度上可增加老年人的退休保障及提升生活質素。另一方面，澳門失業、勞動力供求錯配、低教育程度工人的再培訓等問 題 ，必定影響澳門就業及經濟發展，加上目前大量徵求睹博業相關空缺職位， 面對就業市場難以在短期間適應及消化市場變化，因此在人力資源需求上，大 部份經營者/公司機構暫會對人員能力及知識需求上降低要求，但未來在人員需 求問題得到解決後，各行業必定以人員專業水平及質素提升等作為增加市場競 爭力的方向發展。此情況對澳門失業及就業情況之發展，具有長遠的影響，而 強績金制定亦與市場就業及勞動力佔有情況相連，如澳門未來欲推行強積金制 度 ，面對社會問題眾多，相信仍需就有關方面加以深入調查及研究其可獲發展 的空間。結語本文只對澳門老齡化、澳門現時對老年人所推行的社會福利制度略作解

釋 ，簡略分析澳門老年人狀況及所遇問題，目的旨在關注老年人的需要，在退 休生活後能得到更好的生活質素及發展空間。面對社會發展及變遷，除需要檢 視目前現行社會福利制度及服務等是否能滿足老年人的需要外，老年人亦應適 應現今的社會發展，因此老年人當：1.分享經濟成果，為之創建無憂老年生活；2 .能力及專長應得到發揮及加以運用；3 .面對知識經濟轉型，未來老年人的文 化質素應有所提高；4 .重視老年人尊嚴及關懷需要，提升融和家庭關係，建立 健康及愉快的老年生活。參考書目及資料：1. 鄧玉華：《澳門社會福利與社會保障》 ，澳門社會保障學會，20032 . 吳偉強、鄧玉華：《醫療保障》 ，澳門社會保障學會，20033 . 陳守信：《澳門失業問題的特質及其政策啟示》，澳門金融管理局，20034 . 吳仕明：《未來宜關注中年低學歷者就業問題》 ，載於《澳門發展策略研 究中心》

分析澳門老年社會保障制度 (兼論中國内地養老保障方式對澳門的啟示）湛 鳳 儀 * 引言澳門的人口持續老化 ’ 65歲及以上的人士佔總人口的百分比 ’ 在1991年的 6.83% ，到 2002年已上升至7.69% 。人口的年齡中位數亦從20.3增加至30.9。澳門人口老化的主要原因是低出生率及預期壽命的延長。我們可以從這些 因素預見將來大概不會逆轉，因此人口老化的趨勢還會延續一段時期。從經濟層面而言，人口老化最終的一個問題是老年人在退休後生活的保 障 。在傳統的退休觀念上，這個保障來自個人在職時的儲蓄和子女或其他方面 的照顧。家庭制度是上一代和下一代之間跨越時間資源調配的主要方式。然 而 ，有些人在就業時於勞動市場提供的勞動力或生產力可能有限，或沒 有強烈的退休計劃意識，以致未能儲有足夠積蓄養老，而家庭觀念的日趨薄 弱 ，使這個制度對老人的保障愈來愈不可靠。老年的退休金及養老金成為社會 問題，換句話說老年社會保障制度亦是政府必須關注及正視的問題。本文的主 旨是從澳門現行的社會保障制度探討老年人(65歲以上)的退休或養老金的問題， 並為社會保障制度提供一些可調整的方式。一 . 澳門的老年人口結構澳門自1991年至2002年年齡界符於45歲至54歲組群的人口由25,345名增 至69,637名 ，增幅為63% ，這些資料顯示出澳門人口步入老化的趙勢。按照目 前人口資料預測，於十年後，老年人口的上升數字將會是現時老年人口數字的 二倍(見表一）。反映出澳門未來老年保障福利支出費用日增。* 澳門社會保障學會會員

〈表一〉按年齡結構的人口分佈年齡組別 1991 年 1996 年 2002 年人數 (%) 人數 % 人數 %0-14 歲 94251 25.91 106891 25.75 88357 20.0115-24 歲 53344 14.66 56697 13.66 69159 15.6625-34 歲 80335 22.08 77920 18.77 65291 14.7835-44 歲 64614 17.76 84476 20.35 88331 20.0045-54 歲 25345 6.97 39674 9.56 69637 15.7755-64 歲 21059 5.79 20879 5.03 26895 6.0965歲或以上 24837 6.83 28635 6.09 33967 7.69資料來源：統計暨普查局澳門現行老年社會保障制度1.社會保障制度1989年 ，澳葡政府乘經濟快速增長，透過法令第84/89/M號形式頒行社會保 險制度，並設立基金管理機構「社會保障基金」以下簡稱基金會，專責收集款 項及發放津貼和授助金。2.社會保障基金的財政收入按照現行法例，社會保障基金的收入來源包括：勞方及資方的供款(僱員的 每月供款額為澳幣15元 ，僱主則為澳門幣30元 。）以及政府每年財政預算中撥 出1% 來支援。從表二資料得知每年政府的撥款金額，佔社會保障基金收入的 最大部分。

〈表二〉社會保障基金歷年收入狀況百萬澳門元計年份 政府撥入 勞資供款 利息收益 總計1990 32.00 26.01 0.66 58.571991 75.74 34.28 5.19 115.211992 53.90 40.48 6.22 100.601993 101.39 37.23 11.92 150.541994 76.28 39.25 22.09 137.621995 80.70 40.74 36.09 157.531996 84.69 45.74 40.75 171.181997 85.53 43.94 34.50 163.971998 88.54 49.49 1.12 139.151999 81.75 71.71 1.06 154.522000 84.57 72.72 1.14 158.472001 78.55 75.16 0.72 154.852002 78.00 78.89 0.82 157.71資料來源 : 澳門手冊，澳門日報出版，1998，P.174及社會保障基金《二零零二年度報告》 ，P.633.社會保障基金的財政支出按照現行制度社會保障基金向供款者發放十類金額，包括養老金、殘疾 金 、社會救濟金(另加補充金)、失業津貼、疾病津貼、檢葬津貼、肺塵埃沉著病 之補償、因勞動關係而產生之債權、出生津貼和結婚津貼。根據表三資料顯示社會保障基金的支出包括行政費用及福利津貼。由1991 至 2002年期間，已由三百萬元上升到超過二億元。

〈表三〉社會保障基金歷年支出狀況百萬澳門幣計年份 行政費用 各項津貼 總計1990 7.92 3.00 10.921991 11.14 8.61 19.751992 14.12 8.07 22.191993 14.52 9.27 23.791994 15.85 23.99 39.841995 16.25 43.33 59.581996 18.83 69.50 88.331997 17.95 89.98 107.931998 18.60 111.37 129.971999 15.78 141.23 157.012000 16.14 169.93 186.072001 14.33 187.39 201.722002 16.02 209.61 225.63資料來源：澳 門手冊，澳門日報出版，1998，P.174及社會保障基金《二零零二年度報告》 p.65及 664.澳門現行老年社會保障情況按規定，老年人可向社會保障基金申領養老金及社會救濟金(另加補充金)。 但必須符合下述社會保障基金發放津貼於老年人(受益人)的三個條件：（一）因某 類原因成為受保障類別的人士，例如因年老成為養老金受益人；（二) 以往已參 與一定時期的供款，例如養老金的發放規定是已供款60個 月 。（三) 符合居澳滿 七年領取津貼的限制，例如養老金及社會救濟金。值得一提，基金會發放社會 救濟金的對象是那群不符合領取養老金資格的人，但又缺乏維生方法去滿足基 本需要的老人。由於它不需要考慮受益人的供款紀錄及就業身份，所以與其他 津貼的發放資格出現原則性的差別，其性質甚至與社工局的經濟援助相似。根據< 表四>資料2002年 ，領取社會保障津貼的受惠人數為30,301名 ，而養 老金的受惠人數為7,743名 ，佔總領受社會保障津貼人數的25.54% 。 支付金額

因受惠人數的增加而持續上升 ’ 達到一億零三十二萬七千六百九十元’首度突 破億元關口，佔社會保障基金的福利開支47.9%。另外，2002年領取社會救濟 金的人士有5，028名 ，佔總領取社會保障津貼人數的16.6% ，開支方面佔社會保 障基金的福利開支為20.2%。養老金與社會救濟金共佔福利開支的68.1% 。總 括來說，現時社會保障基金發放的金額或用於老年保障的資源最多，這些資料 反映出澳門社會保障基金面對老年保障的需求及相關之福利支出問題日趙嚴 峻 。〈表四〉2002以及福利項目支出佔總福利支出之百分比福利 受領人數 所佔百分比 佔總福利開支之百分比*養老金 7734 25.5% 47.9%殘疾恤金 727 2.4% 4.1%社會救濟金 5028 16.6% 20.2%額外給付 / / 5.8%失業津貼 11563 38.2% 12.3疾病津貼 1249 4.1% 0.8喪葬津貼 459 1.5% 0.3出生津貼 1778 5.9% 0.9結婚津貼 936 3.1% 0.4肺塵埃沈著病赔償 5 0.02% 0.2因工作關係所引起的債權 822 2.7% 7%30,301 100% 100%* 不包括那些非經常性福利轉移的支出 ’ 即是根據博彩合同而給予援助失業人士之款項，援助建 築失業工人之款項及政府特別撥款援助失業人士之款項。根據表五資料顯示社會保障基金分別採取每月及每日以及一筆過並以現金 給付方式發放津貼及援助金予受益人，每月發放津貼的有養老金，每日發放津 貼的有疾病津貼和一筆過發放津貼有喪葬津貼等等。按照現行社會保障制度規合年澳門社會保障基金各項福利的受領人數目及所佔百分比計

定凡受益人滿65周歲便可開始領取養老金，直至去世為止，金額為每月$1， 150。另一方面，不符合領取養老金資格又/或缺乏維生方法去滿足基本需要的 老 人 ，可申領社會救濟金，金額為每月$750。〈表五〉澳門社會保障基金在2002年發放的津貼及其數額津貼項目 數額(澳門幣）養老金 每月 $1,150殘疾恤金 每月 $1,150社會救濟金 每月 $750補充金及額外給付 金額視乎受助者的具體需要而定疾病津貼 (無需住院） 每 日$55(每年最多只發30日）疾病津貼（需住院） 每 日$70(每年最多只發180日）失業津貼 每 日$70(每年最多只發9 0日）喪葬津貼 每月 $1,300出生津貼 每月 $1,000結婚津貼 每月 $1,000肺塵埃沈著病之補償 金額視乎受助者的具體需要而定因勞務關係而生之債權 金額視乎受助者的具體需要而定資料來源：澳門社會保障基金：《二零零二年度報告》 ，2002澳門社會保障制度存在的問題1.制度結構性問題從表二及表三資料得知社會保障基金的財政收支出現了入不敷支的情況， 支出費用主要為行政費用及各項福利津貼。由1991至2002年期間，福利開支費 用已由三百萬元上升到超過二億元。近五年每年支出增加的金額均在二千萬元 之 間 ，養老金及社會救濟金的支出 ’ 佔總數之68.1% ，當中養老金佔47.9% (見 表四），約佔總福利開支的一半。按照表六資料2002年年齡介乎於55歲 -59歲 的受益人有9,552名 ，預計未來五年内合資格領取養老金人士達至一萬人，平均 每年增加二千人，年增開支近三千萬元，五年後支付養老金的費用可能多增一 億四千四百萬元，令社會保障基金耗用滾存的壓力愈來愈大。根據社會保障基

金 《二零零二年度報告》滾存的金額由1999年近八億元至2002年已降至六億六 千七百多萬元。基 此 ，為避免基金陷入預算危機，例如可能削減給付甚至撤銷 整個制度。一旦出現這種情形，曾經供過款的人也就會蒙受損失。為 此 ，應撒 底改革澳門的社會保障制度，重點是養老問題。〈表六〉社會保障基金受益人年齡結構年份 人數>=70 歲 65-69 歲 60-64 歲 55-59 歲 55歲以下人數1994 1,249 1,773 2,935 3,658 9,6151995 1,374 1,868 3,172 3,746 10,1601996 1,111 1,894 3,448 3,969 10,4221997 1,152 2,018 3,634 4,229 11,1031998 1,177 2,096 3,904 4,619 11,7961999 1,114 2,074 4,162 5,083 12,4332000 1,141 2,148 4,451 6,069 13,8092001 1,077 2,252 4,829 7,323 15,4812002 1,158 2,926 5,563 9,552 19,199資料來源：澳門日報 2003年 12月 17日P, B62.覆蓋不足從社會保障性質看，它具有福利性、社會性 ’ 福利又可看成為人的權利， 在強調人人平等的原則下，社會保障應面向所有人，這也體現出其社會性的一 面(鄧玉華, 2000)。雖然澳門政府於1989年至2001年期間多次修改法令，把社會保障制度覆蓋 面擴展至在澳門居住並為他人工作的人，包括以合同僱用從事具體個別工作、 臨時工或季節工之勞工，必須在社會保障基金登記為受益人(法令58/93/M號)。 另 ，1997年施政方針中指出把範圍擴闊至某些自營工作者，例如的士司機和流 動小販等。於 1998年 ，將受益人擴展至自僱勞工〔對自僱工之定義，在第 29/ 98/M號法令中未有作介定，但指出會以批示訂定為受益人範圍（見此法令第三 條）〕。隨29/98/M號法令修改後，將研究把社會保障制度擴展至自負盈虧工人

的規章。繼後於2001修訂法例，雖然積極解決自營者的社會保障問題，而且行 政長官通過政府公報第228/2001號行政長官批示規定自2001年 11月12日始將 社會保障制度推廣至自僱勞工。然 而 ，覆蓋範圍仍不足，主要原因是澳門政府 在實踐社會保障政策的過程中，由於一些模糊的規定，使得一些散工、長期兼 職 、傭人或自營者沒有登記成為社會保障受益人/供款人，致使未能有效實現保 障所有工人的理想，為 此 ，未能完全把社會保障這個福利擴大到每個人都能夠 受惠。故 此 ，澳門政府應積極正視此一問題。（編者按：最新公佈的234/2004號 行政長官批示，漁 民 、搬運工人建築工人等自僱者於2004年9 月起可登記成社 會保障受益人。）3.援助水平不足現時澳門社會保障基金發放給老人的養老金為每月澳門幣$1,150(見表五）。 然而按照澳門統計暨普查局公佈的人均收入中位數為澳門幣4,672元 ，二分之一 為2,336元 。雖然目前澳門尚未有公認的貧窮線，然而在1993年 ，一項「澳門貧 窮」研 究 ，以衣、食 、住及行之「菜籃式」方法計算出當時9 月份的貧窮指標 為澳門幣2，000元 。與目前養老金金額為每月澳門幣$1,150相比之下，明顯反映 援助水平不足，實未能保障人之基本生活需要。基 此 ，政府實有需要調整養老 金金額。（鄧玉華，2002)4.監管制度不足在2002年三月立法議員吳國昌曾以書面質詢：澳門社會保障基金能否堅持 維護所有參與供款人在其參與時法定承諾應得的保障條件的立場，向供款期五 年 ，年滿六十五歲的長者發放養老金，及要求基金會提供今後五年的現金流動 表 ，顯示未來各年度收支和資金之預算情況。然 而 ，基金會的書面答覆是迴避 正面解釋，只聲稱「對於任何申請，本基金會必須根據當時具效力的法例規定 作出審批。」解釋未有消除一些人的疑慮。除此之外，基金會沒有定期向供款人包括僱主及僱員提供財務報告，這方 面亦顯示出運作欠缺透明度。中國内地養老保險制度中國於1995年至1997年對養老保險制度進行了改革，確立了以社會統籌及 個人帳戶相結合的基本養老保險制度。這標誌著中國養老制度從傳統的現收現

支制開始向 “統帳結合” 的部分累積制轉變。有關養老保險費用由國家、企 業 、僱員三方負責，形成了國家為基本養老保險之主力角色。根 據 《勞動法》的規定，國家基本養老保險是最主要的養老保險制度，企 業和僱員必須依法參加，並按規定及比例履行繳費義務，分別為國家、企業 12%(當中有3% 入個人帳戶，9% 入社會統籌），而僱員則只繳工資之8% (見圖 一）。基本養老保險金主要由兩部分组成，一部分是基礎養老金，按當地平均工 資的20%計 算 ，凡按規定繳費年限滿15年 ，都可以享受這項待遇；另一部分是 個人帳戶養老金，按退休時帳戶積累額除以120期計算及每月支付。由此觀之，國家基本養老保險所實行的社會統籌與個人帳戶相結合實為混 合模式。因為社會統籌擔任資料分配角色，可稱謂為現收現付，就是把個人收 入在代際之間進行再分配，即正在工作的一代為上一代支付養老金，而自己這 一代的養老金則由下一代來支付。另外，個人帳戶主要是個人的勞動貢獻及個 人主義的分配原則，通過儲蓄把收入於個人生命周期不同階段間發生轉移，不 存在人們相互之間的收入再分配問題。此混合模式中確實能夠達到把資源再分 配的功能以及把儲蓄功能結合起來，真正體現個人責任及社會互濟相結合的精 神 。〈圖一〉基本養老金撥備方法資料來源：張 雪 玉 、蕭 紹 雯 、張少瑜及吳彥鳳-比較中國城市與澳門的老年人保障制度

澳門取中國養老保險制度的利弊综上所述，澳門社會保險制度之多方面問題包括：制度結構性問題(財政收 支不平衡導致入不敷支) 、覆蓋不足、援助水平低及監管不足等等。基金會成立 至今已有十四年，市民在盡義務後能享有基本生活保障，對穩定社會，促進經 濟發展有一定的貢獻。然 而 ，要確保此制度可長期穩健推行，必須正視財政收 支狀況及在現有的基礎上作出改革，在推行改革時必須循序漸進。综觀内地養老保險之社會統籌部分地保留現收現付的做法，又把個人責任 及其勞動貢獻所得之儲蓄功能發揮，兩者相結合是值得澳門借鑒。穩定性及持續性社會保障制度能否持久發展及存在是取決於財政收支的平衡情況，目前澳 門社會保障基金會的收支不平衡狀況，確實會影響社會保障制度的發展。若澳 門引入内地養老保險障制度 ’ 國家負為基本養老保險之主力角色、企業則為補 充養老保險角色及個人儲蓄性養老保險等等，即建立了多支柱模式的養老保險 體 系 。則可確保制度結構的穩定性及持續性。因為由政府管理在財政上比較保 險 ，主要原因是資金安定性及政府擁有徵稅權力。增 加儲蓄率，有利提高經濟成長率若引入類似内地的養老保險制度，要求員工及企業供款及儲蓄時，社會的 整體儲蓄率會上升，因而加快資本累積，進而提高經濟成長率。增 加了儲蓄，確保人們退休後有較大保障當實行内地養老保險制度後，改變了個人一生的儲蓄模式。因為人一生有 很多不同階段，年輕時，多取享樂主義，對積穀防老的意識為低，往往於年長 時才開始有退休儲蓄計劃。故 此 ，上述養老保險制度使年輕人參與勞動市場便 開始供款儲蓄，對人們退休後有較大保障。回報率衡量引入内地養老保險制度表現的一個主要指標是回報率。人口結構和工 資的成長率(growth of the wage rate)是決定退休保障制度回報率的兩大因素 ° (雷 鼎 鳴 ，1998)假若澳門的扶養率長期下降，供養長者的負擔將會愈來愈大，供款 期愈長，退休給付愈多。回報率低。可行性隨著澳門賭權開放，已吸引了不少外國大財團前來投資，2002年澳門賭場

稅收益達100億 ，對澳門經濟發展帶來一定的衝擊，實有利於改革社會保險制度 。另一方面，社會保障基金入不敷支的情況，要減低財政狀況的惡化，政府 可率先取消每年撥款百分之一的限制，應視乎基金會之收支情況作出適當的撥 款安排。此 外 ，可根據澳門的經濟發展，企業經濟效益情況逐年增加企業及僱 員的供款比率，供款總額按一定比例將部分投放在現時社會保障基金，另一部 分撥交至個人帳戶内，在個人退休後可將其個人帳戶的累積金額以一次性總付 或分期性取回。有關供款比率的提高及供款額分配至社會保障基金及個人帳戶 的比例，需視乎政府及勞資雙方代表共同協商及決定。此 舉 ，必須採取循序漸 進的方式提高企業及僱員的供款率，建議與工資掛勾，從另一角度來看亦可以 體現社會保障的個人責任和社會互濟的性質。津貼方面津貼金額可逐步地提高，目前每月1，150元的津貼額是不能維持個人的基本 生活開支，應按部就班地提高，如中期指標是將津貼金額調高至收入中位數的 三分一，以此計算，澳門2002年的個人收入中位數（4，672元）之三分一約為每 月1，557元 ，而長期指標可在增加基金收入來源後，按社會經濟發展情況研究將 津貼金額調升至個人收入中位數的二分一。同時，增加之個人帳戶經日積月累 後 ，個人所累積的款項對其退休後的生活更有保障及充足。公民意識在改變上述之推行模式期間，必定會遇到很大的阻力，僱員方面可加強推 廣教育性工作，宣傳此制度對他們所帶來的好處，增強個人的責任感及保障意識 。資方問題最大的阻力或許是來自資方的反對，因此，提高供款率應按企業經濟效益 情況逐步提升至一合理水平，為 此 ，政府可增設特許的稅務優惠以鼓勵之。總結總括而言，澳門社會保障基金會面對的問題：包括制度結構性問題、覆蓋 不足問題、援助水平不足及制度監管不嚴問題。另一方面，澳門未來人口老化 的問題都是澳門養老保障必須解決的重大問題，故筆者建議引入中國内地養老

社會保險形式以應付上述的問題。雖然中國養老社會保險制度可能在運行時還 有一些待研究和解決的問題，然 而 ，一 套 「多支柱式」的老年保障制度，實可 應付未來不斷大幅增加的老年保障需求。參 考 資 料 ：一.著作1. 鄧玉華，《澳門社會福利與社會保障》 ，澳門社會保障學會，2003/52. 鄭 宇 碩 ，《全球化下的勞工與社會保障》 ，中國勞動社會保障出版社_ 2002/63. 蘇振芳，《社會保障概論》 ，北 京 ，中國審計出版社，20014 . 雷鼎鳴，《老有所養-退休保障評議》 ，商務印書館，1998/105 . 莫泰基，《香港貧窮與社會保障》 ，中華書局，1993/86 . 梁寶林、莫泰基、周永新及鄧廣良， 《社會保障與香港工 人 》 ，1986/5二.研究報告及論文1. 澳門社會保障基金，《二零零二年度報告》 ，20022 . 賴 偉良，《澳門社會保障 - 制度與模式》 ，20033 . 鄧玉華，《未來的抉擇-社會保障採取甚麼方式》 ，2003/34.鄧玉華，《澳門社會保障（社會保險）制度的變革》 ，20025. 鄧玉華，《澳門人口老化與社會保障》 ’ 2002/76 . 葉炳權，《澳門社會保障制度》 ，20007.鄧玉華，《澳門社會保障現存問題及改善建議》 ，1997

澳門的貧窮問題與對策區 錦 新 *澳門特區政府成立四年半以來，每個年度的政府施政方針都要著重短期性 的纾解民困措施和撥款，一方面固然體現了澳人治澳的特區政府的人文關懷， 但與此同時亦顯示著澳門仍有大批在貧困處境下掙扎求存的居民。澳門回歸前 有所謂三大問題，一是治安不靖，二是經濟不景，三是政府架構臃腫、行政效 率低下。這三大問題一直備受觸目，並被認為是考驗特區政府的管治能力的指 標 。但不料回歸之後，對特區政府的最大衝擊卻來自失業問題，2000年中連續 幾波的失業工人上街示威等的社會行動，令特區政府措手不及。這也是特區政 府多年來都在施政方針著重短期性的纾解民困措施的原因。但 是 ，在澳門，貧窮問題主要來自於失業，而短期性的纾解民困措施亦耗 用了特區政府不少的資源，在這樣的條件下便很難針對社會上的真正弱勢社群 建立較為完善的社會保護網。比如說，特區政府自2003年起便針對三類弱勢家 庭 （單親家庭、有傷殘人士家庭、有長期病患者家庭）提供額外的津貼，但其 金額僅為每月二百元，其象徵意義多於實際作用。社會福利作為一個社會政策，其建立的制度除了為最不能自助者提供一個 社會保護網之外，亦應為市民提供全面發展的機會，減低社會不公平及歧視的 現 象 ，促進社會穩定。因此解決失業問題便是特區政府一個重要的課題。過 去 ，特區政府有一個誤區，認為發展了經濟，失業問題便可迎刃而解。但事實 上 ，由於澳門進入了後工業化的社會，面臨產業結構的調整，第二產業萎縮， 第三產業蓬勃增長。而原來在第二產業謀生的人士就要面臨重新定位，但其中 的低學歷的中壯年人士便可能因為自身條件所限而無法被第三產業所吸納而淪 為邊緣勞工，飽受失業或就業不足的煎熬，他們之中絕大多數都是草根階層家 庭的經濟支柱，他們的失業導致整個家庭在貧困生活中掙扎。過 去 ，特區政府 的短期性的纾解民困措施，其主要對象就是這一群失業者及其家庭。* 澳門立法議員

針對這個問題，社會上有人提出以工代賑的主張，特區政府亦把以工代賑 作為一個政策寫在施政方針内。而所謂以工代賑不是要迫使一些基於各種不幸 的原因必須接收經濟援助的人抽時間出來做一些象徵式工作，而是針對因產業 結構調整而失去工作的人士，特別是低學歷的中壯年人士提供穩定的工作機 會 。特區政府可在政策上，包括藉發展人力密集的社會服務、城市文化服務和 城市環保作業以創造較穩定的本地人就業機會。各種在以工代賑措施下提供的 工作職位，應該具穩定性，受勞工法保障。與此同時，必須強調，在資本主義社會裏，任何時候都會有一部份家庭基 於各種不幸的原因，而確實不能自力謀生，因而必須接收經濟援助。以工代 賑 ，絕不是取消政府對基於各種不幸的原因，而確實不能自力謀生旳家庭，提 供經濟援助責任。而是相反，因為推行以工代賑，減輕了政府在賑濟方面的負 擔 ，特區政府更應將資源有效集中地協助不幸或確實不能自力謀生的人士或家 庭提供援助，讓其有尊嚴地生活。特區政府應加強在社會福利的承擔和房屋、 醫療、教育及勞工等政策的配合，以建立一個關懷性的社區，使家庭、親友及 鄰舍所提供的支援能互相配合。我們亦一直主張特區政府應參考國際標準制定贫窮線，但特區政府暫時只 以維生指數作為一個支援的指標，而這也同樣需要有更深入的統計資料，應針 對貧窮人口進行調查統計，了解貧窮人口的特性，評估政府政策對貧窮人口的 影 響 ，從而制訂出扶貧指標以及消滅貧窮的政策。最 後 ，必須指出，特區政府必須建立穩定的機制避免下一代再大批淪為低 學歷邊緣勞工，為 此 ，切實協助草根階層子弟普遍完成中學基礎教育，已十分 迫切。在澳門特別行政區成立以來，中學生中途離校的人數年年創新高：98/99 年度是2，372人 ，99/2000年度是2，645人 ，2000/01年度是3,027人 ，2001/02年 度是3,246人 。協助下一代普遍完成中學基礎教育，都是當務之急。避免未來的 邊緣勞工數量跨代累積增長、貧窮人口數量的跨代延續。(本文為澳門立法議員區錦新在出席本會於2004年中舉辦的「貧窮問題與對策」 論壇之發言稿）

澳門貧窮問題與對策梁成安 * 前言今天2004年5月29日 ，很多謝社會保障學會邀請在下就貧窮問題分享一些 數據和分析。在本文中，會先簡單介紹澳門現況，然後分享一些有關住戶開支 及收入的調查。接著以五分法分析澳門貧富差距的變化，最後對未來作出一些 展 望 。直至2004年 5 月為止，澳門人口的最新數字為441,600人 。15歲以下比例 約佔2 0 % ，15至 64歲約佔72.3%，65歲或以上的長者則佔7.7% 。從 2000年 到2002年比較中，可見兩年内長者增長幅度頗大，由7.1% 至7.7% ，情況與香 港相似，出生率下降，死亡率大約保持不變，意味著人口將會老化。所以在這 時候，很多保險公司或銀行都會為客戶提供很多退休儲蓄產品及計劃。這裡已 有一個啟示，懂得儲錢的人將來年老後有一定的保障，但貧窮又不懂未雨綢繆 的人年老後就要面對較嚴重的問題。在44萬人口之中，大概有20萬人就業，就業收入中位數為4,672元 ，即有 一半工作 人 口 （約十萬人）的月薪少於4，600元 ；所以若某人每月薪金有8,000 元 ，那麼其收入在澳門已算較為理想。數據中顯示人口壽命比過往較長，由 1995至 1998年間的平均77歲增加至2000年間的78.6歲 。代表醫療衛生設備有 所改善。在這個背景之下，我們試從住戶調查中探討澳門住卢收入與開支的情 況 。* 澳門大學教育研究中心主任

<表一〉澳門2000年至 2002年人口2003澳門資料 2000 2001 2002人口總數（千人） 431.5 436.7 441.615歲以下(％) 22.9 21.3 20.015 至 64 歲(％) 70.0 71.3 72.365 歲或以上(％) 7.1 7.4 7.7〈表二〉澳門 1995年至2000年預期壽命1995-1998 1996-1999 1997-2000出生時平均預期壽命（歲 ） 77 77.9 78.6資料來源：澳門統計暨普查 :局 http://www.dsec.gov.mo/2002/2003住戶收支調查以下是2002至2003年9 月份進行的住戶收支調查結果。調查日期為2002年 9 月至2003年 9 月 。但在分析結果之前，要理解數據受幾方面限制，首先2003 年 9 月前，澳門鄰近地區香港及中國有「沙士」的發生，這事件大大影響澳門 的整體經濟情況，在這期間的調查會有較悲觀數據。但另一方面，2003年9 月 後 ，由於中國政府陸續放寬中國内地市民到澳門和香港的限制，讓中國人民可 以自由到澳門及香港旅遊，俗 稱 「自由行」。這個政策帶來某程度上正面的影 響 。最 後 ，又有賭權的開放，有新的經營者加入博彩營運，為澳門投入新的資 源 。這些種種的影響都未能在數據中反映出來，有待澳門統計局公佈最新數 字 。按行業分佈的就業人口而言，在2002年 中 ’ 公共行政、社會服務及個人服 務 （包括博彩業）的比例最大，佔 29.4 % ；批發零售等業佔26.9 % ；製造業佔 20.4 % ，這三個行業是最多人工作的行業。

〈表三〉按行業分佈的就業人口百分比按行業分佈的就業人口 2000 2001 2002澳門行業分類第一修訂版（總數） 100 (%) 100 (%) 100 (%)公共行政、社會服務及個人服務（包括博彩業） 28.9 27.7 29.4批發零售、維 修 、酒 店 、餐廳及酒樓業 26.2 26 26.9製造業 19.5 21.7 20.4金融保險、不動產、租赁及商業服務 8.9 8.3 8.5建築業 8.3 8.3 7.5運 輸 、倉儲及通訊業 7.5 7.2 6.4其他 0.7 0.8 0.91998年平均月工資為5,050元 ，到 2003年第四季則微跌，平均月工資變動 都頗大。如果按職業分類而言，文員的月薪中位數增加4.4% ，但技術人員則 月工資下降，當 然 ，這些數字未反映自由行開放及賭權開業所造成的變化，特 別 是 「沙士」過後亦對數據造成相當的影響。〈表四〉按行業統計之每月工作收入中位數（澳門元）1998 2003第四季 變動(％)總計 5,050 4,818 -4.6公共行政及社保事務 12,726 16,608 30.5水電及氣體生產供應業 10,277 11,843 15.2金融業 77,56 8,669 11.8文娛博彩及其他服務業 6,484 6,691 3.2運輸倉儲及通訊 5,786 5,610 -3.0建築業 5,007 4,812 -3.9酒店及飲食業 4,341 3,985 -8.2製造業 3,080 2,724 -11.6批發及零售業 4,980 4,324 -15.8不動產及工商服務業 4,269 3,594 15.8

〈表五〉按職業統計之每月工作收入中位數（澳門元）1996 2004第四季 變動(％)文員 5,951 6,213 4.40技術員及輔助專業人員 9,352 9,654 3.23立法機關成貝、南級官貝、領導人 員、企業經理12,640 12,796 1.23漁農業熟練工作者 4,841 4,661 -3.72服 務 、銷售及同類工作人員 4,955 4,639 -6.38專業人員 15,875 14,741 -7.14非技術工人 3,411 3,089 9.44工 業 、工匠及手工藝工人 5,195 4,624 -10.99機 台 、機器操作員、司機及裝配員 3,171 2,788 -12.08若果把住戶每月收入分成四個組，可觀察有錢人及窮人的消費模式。如果 窮人住戶收入少於4,000元 ，他們的消費主要集中於住及吃，約耗用其總體經費 之60 % ；而有錢人耗用於這兩項的數字則合共只有42.6 % ，所以一般窮人花費 在住屋及食物的經費較多。〈表六〉按住戶每月收入組別及商品與服務大類統計之住戶雙周總消費開支商品及服務大類 按住戶每戶 收入組別少於4,000元 4,000元至 9,999 元10,000元至 19,999 元20,000 元 及以上% % % %總數 100.0 100.0 100.0 100.0住屋及燃料 30.6 23.7 20.6 18.0食物及非酒精飲品 30.5 29.6 29.7 24.6教育 7.5 12.2 10.4 7.8外地消費 6.6 4.8 5.5 6.5通訊 4.1 4.4 4.7 4.4雜項商品及服務 4.0 5.5 7.2 10.2其他 16.7 19.8 21.9 28.5

貧富懸殊五分法表七把所有住戶分成五個等分，每個等分代表相同的住戶數目，即每個等 分的住戶數目佔整體的五分之一。最低等分的一組，整體家庭收入都比較低， 約只得3,300元 ；相比之下，最高等分的家庭則有十倍之多，大概得30,000元 。 單單觀察1998年至2003年的數據，可見貧富差距擴大。用百分比計算，當澳門 每賺 100元 ，最窮的五分之一人只能分得4.3 % ，即4.3元 。相反最有錢的五分 之一差不多可分得一半。〈表七〉按每月收入五等分位統計之住戶每月平均收入（澳門元）每月 收入五等分位最低分位 (20%)第二分位 (20%)第三分位 (20%)第四分位 (20%)最南分位 (20%)98/99年 （02/03年價格） 3,369 7,055 10,280 15,095 34,52402/03 年 3,316 7,220 11,074 17,120 37,792實質變動率（％) -1.6 2.3 7.7 13.4 9.5〈表八〉按每月收入五等分位統計之每等分位所佔總收入之百分比（％)每月 收入五等分位最低分位 (20%)第二分位 (20%)第三分位 (20%)第四分位 (20%)最南分位 (20%)98/99年 （02/03年價格） 4.8 10.0 14.6 21.5 49.102/03 年 4.3 9.4 14.5 22.4 49.4變 動 （百分點） -0.5 -0.6 -0.1 0.9 0.3展望貧窮問題既然存在，那麼要如何面對呢？要知道貧窮問題或貧富差距幾乎 存在於每個時代、每個社會中。由於本人現時任職澳門大學教育學院，所以較 多從教育的角度去展望未來的情況。很多人認為教育對解決貧窮問題乃是重要 的一環，知識可以改變個人，尤其身處現今的知識型社會。一個人若出身自貧 窮的家庭，若能透過各種的教育機會，從貧窮家庭中提升自己，有機會得到較

好職位或較富裕的生活。在70年代的香港，有些人很窮，但他們透過自己的努 力 ，在90年代己找到較高的職位。若查閱香港政務官員的出身，不難發現很多 都是來自較貧窮的家庭。但是有研究指現時這些階級流動都比過往為低，香港 有研究顯示30年前的階級流動比現在快，所以假若有一家庭現在較貧窮的話， 將來會提升至較為富有的機會比從前低。澳門仍未有類似的研究，但有碩士班 的同學做了些有關於社會經濟地位與父母關愛的研究，發現成績好的學生有貧 窮的也有富裕的 ’ 因此社會經濟地位對學生成績不太重要。反而父母關心子 女 ，對學生的成績有較顯著的影響，所以作為父母的需要留意，即使較為貧 窮 ，若想子女擺脫貧困，那麼要多關心子女，成績便有較高提升的機會，結論 是父母的關心比家庭的富有更重要。除此之外，我們或許會問，若要培養一個家庭成員擺脫窮困，他/ 她應具 備甚麼能力？在過去十多年，有不少國家和社會都提出，一個在廿一世紀的成 年人應具某些基本能力，才能面對廿一世紀的挑戰，一些較為重要的能力如 下 ：(一)語文及溝通能力。澳門是個旅遊文化及博彩的城市，語文及溝通能力至為重 要 。假若一個人在工作時不能與客人溝通，就算老闆願意聘請他，他也不能工 作得長久。無論甚麼工作都需要語文及溝通能力。(二 )基本的數學能力及對數學的觸覺。這裡並不是指一些較為抽象的數學概念， 而是一些與現時社會息息相關的數學問題。較具體的例子為外幣兑換率、利率 及每月按揭供款、民意調查、考試成績計算等，較為複雜的例子有各種經濟指 數或指標、教育增值指數等等。除著社會不斷的發展，各種不同形式的數據及 指數將會應運而生。如何理解或解讀這些數據呢？從這些數據中又可反映甚麼 呢 ？這些都是廿一世紀成年人都要面對的問題，也需要具備相關的能力。(三)團隊精神。現今社會處處講求合作精神，因為成功的工作往往需要多人熱心 積極的投入與參與，所以團隊精神至為重要。從個人的立場而言，一個人如何 被團隊内或機構内的人員視為團隊或機構中重要、不可或缺的一分子，對此人 將來的成就有頗大的影響。(四)資訊科技 IT 能 力 。能否掌握資訊科技是當今成年人工作的重要能力。要擺 脫貧窮，就要獲取知識。在現今社會，互聯網和電腦網絡是獲取資訊和輔助學 習的重要工具。但假若在一個社會中，一般市民上網需要付出較為昂貴的費

用 ，這自然會減低貧窮住戶上網的機會，從而減少貧窮學生上網學習、獲取知 識的機會，也因而增加貧窮差距，所以上網費用太貴，是防礙澳門資訊教育發 展的重要一環。(本文為作者出席本會於2004年5 月29日舉辦的「貧窮問題與對策論壇」發言整 理稿）

在社會經濟發展的同時 反思澳門女性貧窮問題林 舜 華 * 一 . 前言有兩個訊息是關於貧窮的：( 1 )貧窮可以發生在每個人身上；( 2 )貧窮尤其與婦女有關。在眾多關注貧窮的聲音中，婦女的聲音往往被忽略，其實婦女是最受貧窮 影響的其中一個社群。女性比男性面對的貧窮問題更多、更嚴重。根據聯合國 的資料顯示，世界處於貧窮的十二至十三億人口當中，婦女佔近七成。「貧窮 女性化」仍是世界性的趙勢，婦女與貧窮亦是今天澳門社會的一個嚴重的問 題 ，在所有備受打擊的社會組群中，女性都不約而同地居於最貧窮和最無助的 位 置 。二.貧窮與澳門婦女「貧窮女性化」這個概念已在西方的貧窮研究中被廣泛地討論。女性問題研 究學者絲葛（Scott,1984)指 出 ，在世界的貧窮人口中，特別是西方工業社會如 英國和美國等，女性佔大多數，而且有日漸增加的趨勢。這些貧窮的女性包 括 ：老 人 、單親女性及一些低薪工人。至 於 ，澳門方面的情況，雖然在目前我們沒有專家學者的研究數字可供參 考 。然 而 ，根據澳門特別行政區政府轄下社會工作局的統計資料顯示，在澳門 領取公共援助的受益人當中，佔大部份的是長者、弱能人士及單親家庭。另根 據有關統計，2002年在社會工作局領取經濟援助的單親家庭共1，089個 ，當中有 902個屬於女性單親家庭，187個屬於父系單親家庭。而女性單親家庭中有300* 澳門社會工作人員協進會理事長

個案的家主處於失業狀態中。按比例女性單親佔83% ，父系單親則佔17% 。這 數字反映出，本澳女性在貧窮人口中佔據了很高的比率。上述情況，亦同時反 映女性單親的比例遠超男性。三.有關婦女貧窮的一些分析理論觀點為何會產生「貧窮女性化」的社會現象呢？女性為什麼多在經濟上佔據一 個不利的位置。「貧窮女性化」所指的是婦女佔了貧窮人口中較大的比例之 外 ，亦指在西方或一個發達的工業社會中，社會中的複雜動力，包括：資本主 義 、男權體系及家庭意識的運作下，女性一方面被排擠到社會的邊緣，另一方 面又加重她們在經濟上的承擔。所 謂 「男權體系」是指婦女社會位置被假設為 經濟依賴男性及從屬於男性。而 「家庭意識」則指家庭被視為婦女的歸宿，在 這個範圍内已經劃上了一條清楚的界線，婦女被隔離於公眾的範疇，並被安排 擔任一個家居照顧者的角色。這種性別分工，在資本主義制度下，女性很容易 成為「勞動後備軍」，替只顧利潤的資本家提供廉價的勞動力。（婦女與貧窮， 梁麗清）從上述的分析，可以看到很多時婦女面對的貧窮問題是多元的。事實上， 導致婦女面對貧窮問題，除了社會制度及低經濟制度外，來自家庭及自身的更 包括：一些如缺乏安全感、在家庭間處於資源與權力分配和發展機會的不平等 地位、沒有權力掌握資源、對自身的未來發展缺乏控制能力，以及缺乏公平機 會去為自己的未來作出計劃。現實中不難看到，由於傳統性別分工觀念的影 響 ’ 加上社區服務的缺乏，很多女性需要放棄全職工作，在家中無償地照顧老 幼體弱人士，擔任照顧者的角色。又或者，女性在勞工市場往往處於邊綠位 置 ，不但使其易成為經濟依賴者，晚年時，更容易因缺乏儲蓄、保障等而進入 貧窮階層。由此可見，很多時婦女往往就是家庭和社會内最缺乏資源的一員。四.婦女與福利制度的關係婦女與福利制度的關係，主要包括：社會保障、房 屋 、教 育 、醫療及社會 搔利服務等政策。目前 ，本澳可謂存在了一個以「社會保險」及「社會援助」為 ±體 ，以及以各項社會福利服務為輔助的婦女社會保障制度模式。其主要發展 出來與婦女及單親婦女相關係的項目和内容，包括如下：

1.社會保障一社會保障是將社會資源作出合理分配或再分配的一項社會保障制 度 。由政府設立了兩個部門負責相關的工作，一為社會保障基金，二為社會工 作局 。與婦女相關的津貼和公共援助包括：由社保基金支付的子女津貼、結婚 津貼、失業津貼、疾病津貼、養老金及社會救濟金。社會工作局給付的援助金 包括：貧窮金、單親家庭及單親家庭子女學習活動補助、失業、疾 病 、護理補 助及補充援助金。2 .社會服務一包括個案工作、婦幼中心、家庭服務中心、婦女中心、庇護中心、托兒所服務及社區活動等。3.醫療服務一衛生局轄下的各衛生中心為本澳居民提供的免費門診 及一般性護理服務、政府醫院及鏡湖醫院的孕婦保健及四天免費分娩住院服務、憑藉社會工作局的援助金 受益人咭，或由仁伯爵醫院社會工作部負責協調而發出的貧民紙可獲享 免費專科醫療服務。4 .房屋服務一為符合資格的本澳市民，個人或家庭提供租金廉宜的 社會房屋，以及以優惠價格售與經濟房屋的計劃。5 .教育服務一教育暨青年局向市民提供10年免費教育，包括由幼稚高班至初中三年級、學生福利基金向經濟困難之學生發放學費及文教用 品津貼（巳享有免費教育之學生只享有特別津貼）及大學贷學金制度等。6.其他服務一勞工局提供的文化進修培訓課程及現行的就業輔助培 訓計劃、社工局與澳門鏡湖醫院護理學院聯合為單親 母系家主主辦家務助理員培訓課程，單親家庭支援網 絡及以工代賑社區就業輔助計劃等上述情況，不難發現本澳的社會及福利政策是採取普及式作法，在政 策中只有少數一兩項是完全針對婦女而設計的。以婦女為主的策略，將婦女視 為一個特定的團體，針對婦女的需要而設計的一套社會福利方案仍然欠缺。五.總結無可否認，今天大部份的婦女，在家庭和社會裡佔據著日益重要的位置， 發揮著重要的角色功能。在一片繁榮昌盛，經濟好景的情況下，使人以為「婦 女貧窮」只是少數的，及或個人的問題 ’ 社會對「婦女貧窮」的敏感度薄弱 ’

極少對婦女貧窮問題以積極的調查方法去作出瞭解，包括婦女的貧窮的成因、 處 境 、數 目 、變化速度等等問題。由於社會的討論不多，以致當我們要討論澳 門的婦女貧窮問題時，實在沒有許多的數據支持。在全球一體化的效應影響下，澳門的社會和經濟發展將不可預計，預期貧 富懸殊的問題必將越加突顯。在現代社會裡貧窮再不僅是「溫飽」問 題 ，我們 必須擴闊視野，將婦女面對的低經濟問題、性別歧視、缺乏資源、缺乏發展機 會等問題加入貧窮的討論議程裡。因此，因著種種的因素，社會上仍有相當的一部份婦女，受到經濟上、婚 姻 上 、家庭上甚或教育、健康等問題的困擾，極需要社會的關注。

對中國社會保險制度可持續發展 若干問題的思考王 建 倫 *中國社會保險制度經歷了建立、發展和改革的50多年的進程，形成了包括 養老、醫療、失業、工傷和生育等五項保險制度的社會保險體系。據中國勞動 和社會保障部、國家統計局發佈的《2003年度勞動和社會保障事業發展統計公 報》 ，到 2003年年底，參加城鎮基本養老保險的人數為15506萬 人 ，全年全國 基本養老保險基金收入3680億元（人民幣，下同），支出3122億 元 ，期末累計 結餘2207億 元 ；參加農村養老保險的人數為5428萬 人 ，共積累農村養老保險基 金259.3億 元 ；參加基本醫療保險的人數為10902萬人 ，全年基本醫療保險基金 收入 890億 元 ，支出654億 元 ，年末基金滾存結餘379億 元 ；參加失業保險的人 數為10373萬人 ，全年失業保險基金收入249億 元 ，支出200億 元 ，年末基金滾 存結餘304億 元 ；參加工傷保險的職工為4575萬 人 ，全年工傷保險基金收入38 億 元 ，支出為27億 元 ，年末基金滾存結餘91億 元 ；參加生育保險的職工為3655 萬人，全年生育保險基金收入25億 元 ，支出13億 元 ，年末基金滾存結餘42億 元 。從以上資料可以看出，中國已經建立了相當規模的社會保險體系。這一體 系的逐步建立和完善，維護了社會的公平與和諧，給中國的老百姓帶來實實在 在的利益，使他們更有安全感，同時也為經濟體制改革和經濟結構調整創造了 條 件 。但 是 ，中國社會保險制度尚處於進一步改革發展之中，還遠遠不能滿足 國家經濟社會發展的需求，有許多需要進一步完善之處。中國社會保險體制需 要進一步深化改革，解決更深層次的矛盾，以保證中國社會保險制度可持續發 展 。以我國現行的基本養老保險制度為例，國家於五十年代初期建立了基本養 老保險制度，經過幾十年的努力，特別是1998年以來，確保了參加養老保險的 企業退休人員基本養老金的按時足額發放，並且中央財政還拿出76億元償還了* 中國社會保險學會會長

以前歷年地方社保經辦部門或企業欠發的養老金。但隨著我國人口老齡化速度 的加快，隨著國家經濟體制結構調整中個別群體的提前退休，全國企業退休人 員每年增加300多萬人，養老保險制度面臨巨大的資金支付壓力。目前中央政 府每年向地方撥款470億元彌補資金缺口，但是由於統籌層次低，基金不能調 劑使用，每年還有幾百億資金的結餘，存在著結構上的不平衡。90年代中期以 後 ，全國普遍實行了社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累的基本養老保險制 度 ，按職工本人工資11%的比例記入每個人的個人賬戶，但由於過去沒有養老 保險資金積累，不得不把統籌基金和個人賬戶基金捆在一起，用來支付當期養 老 金 ，不但使個人賬戶形成空賬，而且還達不到制度設計時部分積累資金的初 衷 。個人賬戶基金每年將以500億至900億元的速度增加，如果不徹底改變現收 現付的籌資模式，未來的養老保險金的支付就有可能發生風險，應該說，現行 的基本養老保險制度尚未建立起可持續發展的長效機制。總 之 ，目前的社會保險體系還存在著一些體制性障礙和政策缺失。我想從 以下幾個方面分析：第一，對可持續發展的社會保險制度和體系的建設和完善要有一個非常清 晰地認識。首 先 ，中國現行的社會保險制度脫胎於計劃經濟，植根于單一的國 有企業經濟，它對於多種經濟成分的構成和比較完善的市場經濟有很大的不適 應 性 ；同 時 ，勞動力流動日益頻繁，特別是在某一階層的勞動力流動比較充 分 ，已有了比較統一的勞動力市場，但是比較統一的勞動力市場受制於各地方 分割的社會保險關係，它們之間的矛盾還是很大的；還有變化的勞動關係和穩 定的社會保險關係的矛盾也是很大的，這就是相對穩定的社會保險關係不適應 於變化的勞動關係。從理論上來講，一個勞動者的勞動關係在其勞動全程，可 能是變化的，但是其社會保險關係應是相對穩定的，那麼一個穩定的社會保險 關係怎樣能適應於變化的勞動關係，如果在管理和制度上不給予規範的話，將 會帶來很多問題；社會保險經辦部門的管理理念一定要徹底改變，要由原來依 照著單一的國有經濟設計的社會保險制度轉變為如何去適應多種經濟成分，如 何去適應不斷完善的市場經濟，還有不同群體的利益關係調整等等，確實是需 要認真研究，不斷的調整、完 善 ，否 則 ，會帶來越來越大的衝突，會積累越來 越多的矛盾。

第二 ，中央政府、地方政府、企業和個人的職能、責 任 、權利和義務問 題 。有政府、用人單位和個人的關係，中央政府與地方政府之間的關係，各級 政府與用人軍位的關係，用人單位與勞動者的關係等等，各自的職能、責 任 ， 權利和義務都應用法律關係明確下來，在執行過程中各司其職，不能形成用人 單位和個人聯合起來共同對付政府，地方政府和用人單位一起來向中央政府要 錢的狀況。各自的責、權 、利分不清就會帶來非常大的混亂，長期下去會帶來 極大風險。第三，不同的勞動者群體執行不同的社會保險制度和統一的勞動力市場的 矛盾 ° 公務員和企業職工實行不同的社會保險制度，這就影響了人員的合理流 動 。公務員和企業職工之間相互流動後，他們的社會保險關係如何轉換銜接並 沒有解決，需要認真研究。還有機關、事業單位的體制改革已明顯受制於其社 會保險制度改革的滯後，類似問題還有很多，再不調整不解決，積累的問題就 越來越多。國務院於2000年頒佈的關於完善城鎮社會保障體系建設試點方案給 了很大的調整空間，這個調整空間的走向已經很明白一一原來的基礎性養老金 實行全國統籌，個人賬戶屬於個人所有，在省一級管理。基礎性養老金就有可 能逐步演變成基本養老金，有利於不同群體統一於一致的基本養老制度之下， 但個人賬戶和年金可以各有差異，以體現其特性。這尤其需要認真設計、平穩 掌 握 ，但要果斷決策。第四，不能什麼都靠社會保險，什麼都靠基本保險。社會保險是權利、義 務相對應的，沒有履行義務就不能享有權利。社會保險也不是萬能的，不能代 替 扶 貧 ，不能做無米之炊。沒有與用人單位建立勞動關係，沒有履行繳費義 務 ，就不能享有社會保險。社會保險也應是多層次的，基本保險只能保障基本 需求，還應有補充保險、商業保險，不能靠某一項具體制度“單打一” ，解決 所有問題。第五，關於提高基本養老保險的統籌層次問題。提高養老保險的統籌層次 是社會保險的基本性質決定的。提高統籌層次，是將基礎養老金部分全國統 籌 。個人賬戶養老金屬於個人所有，不存在統籌問題。個人賬戶基金當前主要

問題是解決管理，是基金管理部門受委託管理的問題。提高統籌層次，可以先 實現省級統籌，然後再實現全國統籌。對提高統籌層次首先要解決認識問題。 不能把什麼事都推給用人單位，那是企業保險。我國在1998年以前就是那樣， 退休人員的基本生活得不到保障。也不能把什麼事情都推給基層，那體現不了 風險分擔，中央政府與地方政府責任也不清。更不能因各種藉口來阻礙提高統 籌層次，新疆自治區把省級統籌做得很好就是個例子。新疆自治區的烏魯木齊 市和伊犁市各方面的差別是很大的。2000年前伊犁市和一些地區的費率高達 43% ，但是新疆用了三年的時間實現了自治區級統籌，把費率都降到20% ，從 原來基金有赤字，現在基金已有節餘。第六，加快推進企業年金制度建設。勞動保障部對企業年金的發展做了充 分準備，並發佈了相關文件。還從國外引進了兩個企業年金個人賬戶管理系 統 ，這兩個管理系統都實現了國際化，本土化，既與國際接軌，又有我國本土 企業年金管理的軟體。企業年金是整個社會保險體系當中的一個重要支柱，政 府還給予優惠政策。推進企業年金的建設，對建立多層次的社會保險體系，改 善保障水平，推動機關事業單位的社會保險制度改革都有十分重要的意義。企 業年金制度的建立還有利於企業凝聚人才，客觀上也會為國家資本市場的建設 提供一定的貢獻。在推動企業年金制度建設時要注意規範各方行為，注意建立 起基金管理、運 營 、監督相對獨立又相互制約的機制，以保證其健康的發展。第七，城鄉統籌問題。十六大確定了在2020年我國全面建成小康社會。但 是我國農村執行什麼樣的社會保險制度仍然是在不斷探索研究的階段。到2020 年還有十幾年的時間，一個社會保障制度 ’ 從它的思考、論 證 、設 計 、試 點 、 到推行，十幾年的時間可太緊張了。城鄉要統籌來考慮，否則會影響農民的生 活 、城鎮化的進程，對整個經濟安定和社會安定都會是個大問題。農村應有組 織地從最低生活保障做起，先解決失地農民的保障問題，再從農民急需解決的 問題入手，從一開始就不能形成體制上的分割，只要開始做，就能不斷取得成 果 。第八，關於徵收社會保險稅的問題。幾年來，是徵收社會保險費還是徵收

社會保險稅一直爭論不休。還有人認為既然是稅務部門徵收社會保險費，就應 該把費改成稅。這是比較錯誤的認識。首 先 ，社會保險費是定向費，不是全部 國民都參加社會保險；而 稅 ，具有公共性，當前我國的基本概況還不能把全部 國民納入到社會保險體系中來，只是履行義務的才能享用相應的社會保險權 利 ，這也是我國與一些執行社會保障稅的國家的最大的不同。其 次 ，我國現行 的五種社會保險險種各自有不同的覆蓋範圍，現行的統籌管理層次各不相同， 統一的社會保險稅不能解決這些問題，要在做出大量調整工作後才能實施。也 不能號稱社會保險稅而只管一個險種，那就太不嚴肅了。同時，我國現行基本 養老保險制度和基本醫療保險制度執行的都是社會統籌與個人賬戶相結合的模 式 ，社會統籌是共濟的與共性的，而個人賬戶是參保人個人所有的，是有悖於 公共性的，如果基本模式不調整，不能把一個險種的基金分成兩種方式徵收， 國家不能用稅收代替個人所有的個人賬戶，而一個基本模式的選擇是有關政府 信譽的大事，不是輕易就可以改動的。還 有 ，不是稅務部門徵收就得改成稅， 我國稅務部門現在也在收各種費。社會保險費改成社會保險稅是涉及到政府信 譽 、社會保險制度基本模式、現行制度的大事，不是隨便就可以改動的，應慎 之又慎。中國的社會保險制度和體系的建設與不斷完善，任重而道遠，需要幾代人 不懈的努力，但是我充滿信心，這件事一定會辦好，因為這是人民利益的根本 所 在 。

社 區 保 障 ：現階段農村社會保障的主體童 星 * 張海波 **我國農村社會保障制度並不是真正意義上的社會保障。雖然在我國的社會 保障體系中，沒有明確區分農村社會保障與城市社會保障，但前者處境之艱難 卻是有目共睹的。無論是被現代化遺忘的貧困農民，還是被現代化捲入的進城 民工，生存與安全作為基本的需要都應該得到保障。8億農民的保障問題如何 解 決 ，農村社會保障之路如何鋪設，這是一個關乎社會安全的重大問題。一 . 農村社會保障的現狀及歧見現代社會保障是工業化的產物，最初出現在城市，逐步擴展到農村，我國 也是如此。德國俾斯麥改革頒佈一系列的社會保障法案就在於調解工業化所帶 來的社會矛盾，社會保障隨之在西方各工業國家盛行開來，由城市到了鄉村， 並且各國政府以立法加以保證。以養老保險為例，先進工業化國家城鄉之間養 老保險的建立時間間隔德國為68年 ，丹麥86年 ，美國55年 ，日本20年 。1我 國第一次明確提出建立社會保障體系是十四屆三中全會通過的《中共中央關於 建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，最初目的是作為國有企業改革 的配套工程，為國有企業減負，整個保障體系架構的著眼點是國有企業職工， 隨後擴展到城市居民。社會保障的試驗在城市取得一定成果後，農村社會保障 才開始了崎嶇之旅。先天不足直接導致了農村社會保障和城市社會保障一直在兩條線上發展， 如同城鄉二元結構。仍以養老保險為例，當時主管社會保障工作的民政部於 1991年根據《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》實施的經驗，印 發了《縣級農村社會養老保險基本方案)(試行），到2003年 底 ，5,428萬人參保，* 澳門社會保障學會顧問南京大學公共管理學院院長兼研究生院副院長* *南京大學社會學系

198萬農民領取養老金，雖然相比以前取得了進展，但對於8億農村人口來說， 無異於杯水車薪。勞動和社會保障部成立以後，農村社會保險一直處於停滯狀 態 ，國 家 1十五」綱要提到 1積極擴大就業，健全社會保障制度」 ，言下之意 也是指城市社會保障，字裏行間對農村社會保障幾乎只字未提。2基於現狀，圍繞要不要實施農村社會保障出現了兩種不同的聲音。維護者 認?農民應該擁有和城市居民一樣的待遇，社會保障作為基本的權利應該被農民 平等地享有，現階段之所以沒有取得像城市社會保障那樣的成就，主要原因在 於政府重視不夠，投入不足。國家作為責任主體，有義務擴大社會保障覆蓋範 圍 ，提高社會保障給付水平。批評者則認為我國目前不適合建立規模龐大的農 村社會保障體系，這將會給政府財政帶來沈重的負擔，重蹈西方 1福利病」的 覆轍，甚至會影響國家的競爭力。前者從理論出發，主張社會公平，國家雖不能實現社會成員的結果公平， 卻應該盡可能地創造條件實現起點公平與過程公平，社會保障作為實現社會公 平的一種必要手段，通過三種方式可以達到目標：一是強調社會成員參與機會 的起點公平，二是通過提供基本的生活保障來降低因意外、疾 病 、競爭失敗等 原因導致的過程不公平，三是通過國民收入的再分配來修正結果不公平。3後者 從現實出發，強調發展效率，農村社會保障效率低下，由於政策規定農民社會 保障基金主要由各地自行解決，不但無法保障農民的生活，反而加重了農民的 負擔。上述兩種觀點都有其合理性，但都失之片面。社會保障作為一種制度設 計 ，既不能單從理論出發，也不能只看到眼前的現實。社會公平的理念是正確 的 ，但現階段農村社會保障覆蓋面窄，給付水平低，部分地區的做法損傷了農 民參保的積極性，農村社會保障名不副實，無法實現其所主張的公平。完全否 定更加缺乏道理，很難想象進入工業化時代後會有比社會保障更好的辦法來解 決各種社會危機，尤其是我國農村人口老齡化日趨嚴重，家庭規模逐漸縮小， 沒有一個巨集遠的目標，農村社會穩定將失去保障，現有的努力也將付之東 流 。公平與效率一直是社會保障無法回避的兩個話題，只有將二者結合起來， 在宏觀上追求公平，在微觀上強調效益，遠期關注公平，近期講究效率，才能 理性地看待農村社會保障。而 且 ，農村社會保障問題的核心不是1要不要」的問題，而是1怎麼做」的

問題。農村社會保障已經存在，從早期的合作醫療，到現今的養老保險’經歷 了幾十年的風雨，探討如何完善我國農村社會保障體系顯得更有實際意義。二.現階段統一保障體系的兩難困境統一社會保障的理論基礎是均衡經濟學，而我國的地區發展恰恰是極大的 不均衡。我國中西部與東部的差距是多方面的，最大的差距在農村，這種差距 不僅僅是經濟上的，更是全方位的。根據國家統計局對全國農村貧困狀況的監 測調查，2003年底全國農村絕對貧困人口為2,900萬 ，其中西部12省為1，698 萬 ，占全國的農村絕對貧困人口的58.6%。在現有592個國家級貧困縣中，東部 地區為72個 ，占12% ，中西部地區為520個 ，占88% 。下 表 （表1 ) 為我國東 部 、中部、西部地區農民平均年收入的比較，東部農民收入是西部2倍 多 ，而 且這種差距正在擴大。在地區發展如此不均衡的情況下，建立統一的社會保障 體系顯然是不切實際的。〈表 1〉東部、中部、西部農民人均純收入名義值比較 單 位 ：元年份 東部 中部 西部 東部 ：中部：西部1978 年 164 126 128 1.28 . 0.98 ：11985 年 513 380 323 1.59 . 1.10 :11991 年 968 649 552 1.75 : 1.18 ：11995 年 2346 1422 1052 2.23 . 1.37 ：12000 年 3476 2071 1565 2.22 ：1.32 :1資料來源：根據 2001年 《中國統計年鑒》資料整理計算得來我國總人口超過13億 ，其中農業人口超過8億 ，占60%以 上 ，未來10年 ， 人口數量還會增加，其中也包括農業人口的增加。世界上還沒有哪一個國家有 能力建立一個覆蓋十幾億人口的龐大社會保障體系。縱觀世界福利制度相對比 較發達的國家，人口都較少。以發達國家為例，英國總人口不到6,000萬 ，瑞典 不到1,000萬 ，美國不到3億 ，日本1.2億 ，新加坡不到400萬 。以我國目前的 GDP水 平 ，顯然無法支撐起13億人口的龐大社會保障體系，即便能夠建立廣覆 蓋的社會保障體系，那也是低效的。許多研究者都認為，發達國家的社會保障

支出占政府財政支出的2 0 % 、3 0 % ，而我國尚不到1 0 % ，但社會保障支出只 有下限，沒有上限，1不夠」容易覺察，但 1多少適度」卻很難測量。是20% 還是30% ? 果真提高到30% ，因為福利的剛性，社會保障將給財政帶來沈重負 擔 ，重蹈西方 1福利病」覆轍。而另一方面，在現有不到10% 的財政支出中，城市社會保障占了絕大部 分 ，農村社會保障的資金主要靠地方自籌，而地方自籌又主要依靠農民自助缴 納 。現代社會保障制度的理論是凱因斯主義 ’ 強調國家責任’國家以立法強制 推行社會保障，其本質特徵是政府的財政投入，如果資金主要來源於農民自 籌 ，失去了社會保障的社會性，與商業保險何異？增加財政支出，會導致 1福利病」危 機 ：維持現狀，則對不起農民兄弟。 擺脫這個兩難困境的唯一方法，就是在現階段放棄建立統一的農村社會保障體 系 ，從長計議。三 .農村家庭保障仍將發揮作用家庭保障功能逐漸瓦解與工業化和城市化密切相關。工業化與城市化帶來 的一個直接後果就是人口從業結構的改變，工業發展，農業衰退，服務業興 起 ，越來越多的農民從第一產業轉到二三產業，不得不遠離土地，往往沒有時 間照看家庭，傳統的家庭護理受到削弱，家庭養老受到衝擊。現代化還帶來了 生育觀念的轉變，家庭規模縮小，功能弱化，人口 「倒金字塔」壓得年輕一代 喘不過氣來，「獨身浪潮」 、「丁克家庭」也大行其道。我國也正在經歷這個過程，農村家庭保障功能逐漸削弱。每年都有大批的 農村青壯年勞動力湧入城市。根據2000年第五次全國人口普查的資料，全國流 動人口約12，000萬 ，相當於日本的人口總和。計劃生育政策成效顯著，農村家 庭規模從1980年的4.61人下降到1999年的3.63人 ，[ 4 :2 :1 」的倒金字塔結 構基本形成，家庭的保障功能大大削弱，養兒防老的觀念不再可靠。家庭保障雖在弱化，但其某些功能是社會保障無法替代的。尤其是在東方 社 會 ，大多數社會成員可以離開社會保障，但是離不開家庭保障，家庭保障在 東西方之間或發達國家與發展中國家之間存在功能強弱之分，這是一個超越文 化 、政治背景而存在的客觀事實。4家庭是中國社會最基本的組成單位，在維護 社會穩定與安全上的作用是獨一無二的。作為傳統文化的重要組成部分，家庭

的社會功能更是無可取代，儒家先賢說：「天下之本在國、國之本在家」，1修 身 、齊 家 、治 國 、平天下」 ，「百善孝為先」 ，「家和萬事興」 。以同處儒家 文化圈的新加坡和日本為例，新加坡中央公積金制度就是以家庭為中心，1 日 本型福利社會」的核心思想也是試圖推行家庭養老。此 外 ，我國社會保障長期 以來1重物質幫助、輕人文關懷」5 ，老人不僅需要物質上的保障，還渴望親情 上的關懷，這原本是東方社會的美德，也是我國傳統文化的寶貴財富。完全放棄家庭養老，還可能導致大量的社會問題，農村勞動力的大量流失造 成田地荒，糧食減產，城市人口過於集中造成福利設施不足、住房擁擠、貧民窟 等社會問題。從長遠來看，更是加劇了地區發展的不平衡，威脅到國家穩定。家庭保障既不可完全依賴，也不能完全放棄，作為輔助的保障方式，將會 在傳統與現代之間尋找發揮作用的空間。四. 理性看待土地保障土地保障的功能也在弱化，主要原因在於農用土地的收益減少，無法保障 農民的生活。自然災害是一個重要的因素，近年洪水、乾旱、颱 風 、地震的頻 頻發生給農村造成了巨大的損失，農民生活受到了很大的影響，我國一般年份 的災民就達1億 ，重災年災民更是可達1.5億 。另一個重要的因素是從事農業的 收益小，農民依靠土地產出在遭遇風險事故時根本無法保障基本生活。「土地換保障」的新形式使傳統土地保障煥發了新活力，但對這個問題也得 理性看待。對於永久性征地，地方政府應該提供相應的保障給失地農民，我國 正進入高速城市化的時代，城市擴容將會帶來大量的失地農民，1 土地換保障」 是一個行之有效的選擇，很多地方在實踐中也是這樣做的。對於非永久性征 地 ，1 土地換保障」並不是包治百病的靈藥，土地可以作為經濟發展的1蓄水 池」 ，經濟是有周期的，經濟景氣時，農民進城，經濟蕭條時，農民可以回 鄉 ，這是一種很好的調解機制。否則 ，一旦經濟蕭條，大量的民工仍然滯留在 城 市 ，將會引發嚴重的社會問題，所以不能一概鼓勵農民用1 土地流轉」的方 式換取保障。現在國家嚴格控制1圈地運動」 ，對於由非永久性征地而失地的 農民的保障問題仍需要研究和關注。此 外 ，1 土地換保障」也不全是優點，長期以來，農民習慣了在土地上的 生活方式，一旦失去土地進入城市，其中很多人並不能融入城市生活，在繁華

的城市中顯得無所適從，當補償的錢用光了，生活就失去了保障，形成都市 「貧民窟」 。五.社區保障可能成為農村社會保障的主體根據西方國家的經驗，農村建立社會保障體系時農業GDP所占的比重一般 都低於15% ，農業人口低於50% ，在我國最為發達的長江三角洲、珠江三角洲 和京津唐地區，基本上具備了在各自區域内建立社會保障的條件，見下表（表2 ) °〈表2〉部分地區GDP比例與農業人口所占比例地區 GDP比重 農業人口比重北京 3% 29.1%天津 4% 41%遼寧 11% 53.2%上海 2% 23.3%江蘇 11% 65.1%浙江 9% 75.8%廣東 9% 63.8%資料 來 源 ：根據 2003年 （中國統計年鑒）和 《中國人口統計年鑒〉資料計算得來一定區域内的社會保障，本質是社區保障，其前身是集體保障。自農村土 地聯?承包責任制之後，集體保障就瓦解了，但從現在來看，社區保障作為集體 保障的新形式將會獲得重生，將可能成為現階段農村社會保障體系的主體。因此，我國農村保障體系不能籠統地概以社會保障，正如前勞動與社會保 障部部長張左己所言：1社會保障是社會經濟發展到一定程度、一定階段的產 物 ，也是社會、經 濟 、政治因素综合作用的結果」。農村社會保障不僅是一個 經濟問題，更是一個综合的問題，我國地區發展不均衡，傳統文化也異於西方 國家，建立統一的農村社會保障體系時機尚未成熟，家庭保障、土地保障、集 體保障等傳統的保障方式雖然式微，但仍將發揮作用。現階段，甚至是在未來一段時期，我國農村社會保障體系應該是一個以社

區保障為主體、家庭保障為補充、兼顧土地保障的综合體系。在有條件的地區 實行本區域内的社會保障，同時也要鼓勵家庭保障。在條件比較差的地區，要 提倡家庭保障，發展社區保障，同時適當依靠土地保障。在相對貧困的中西部 地 區 ，現階段還只能以家庭保障為主，土地保障為輔，發展鄉村經濟為社區保 障提供動力，同時堅持以建立農村社會保障為目標。在相對比較發達的東部地 區 ，應以社區保障為主，家庭保障、土地保障為輔。社區保障是現階段農村社 會保障的主體，也是農村建立健全農村社會保障的過渡。現階段以社區保障為主體，並不是否定社會保障，社會保障作為長遠目標 仍應該堅持。如果政府財力允許，可以在農村建立適度的社會保障，只保最低 生活保障線，其他的交給社會福利來完成，構 建 「大福利、小保障」福利框 架 。當 然 ，更不意味著放棄農民的保障問題，暫時不建立統一的社會保障，其 相應的資金同樣可以用在農民身上，西部地區的反貧困和扶貧開發，在現階段 將會比社會保障更為有效地解決貧困問題。註 釋 ：1李迎生著，《社會保障與社會結構轉型》，中國人民大學出版社，2001年 版 ， 第66頁2 劉書鶴，《農村社會保障的主要問題與對策》 ，載 於 《人口與經濟》 ，2002 年第6期3 童星主編，《社會保障與管理》 ，南京大學出版社，2002年 版 ，第29頁 4鄭 功成：《社會保障學》 ，商務印書館，2000年 版 ，北京 5 陳良瑾：《人文精神與社會福利》 ，載 於 《中國民政》 ，2002年 11期

關於社會保障範疇施 裕 壬 *社會保障是國家和社會通過立法對公民的基本生活需要，特殊困難和意外 災害提供物質幫助和服務的福利制度，其目的在於減輕個人或家庭在經濟或身 體安全方面遭受損失時所遇到的風險。人類進入了工業社會以後，才有了社會保障的客觀需要和可能。1883年 ， 德國俾斯麥政府頒布《疾病保險法》 ，在全世界最早實施社會保障制度。1933 年 ，美國總統羅斯福實行「新政」 ，在美國實施社會保障制度。第二次世界大 戰前夕，歐洲各主要國家紛紛頒布法律，建立強制性的以社會保險為核心的社 會保障制度。在不同的社會，不同的國家，不同的發展階段，社會保障的範疇在外延上 不可能完全相同。在各國現代化的進程中，社會保障隨著經濟的發展而發展。 經 濟 、科技發展了，社會進步了，社會保障的範疇也必然伴隨著客觀需要而發 展 ，否 則 ，反過來會影響經濟、科技的發展，影響人的發展和社會的全面進步 。在發達國家，社會保障制度比較完善，保障總水平比較高。20世紀 70年 代 ，是歐洲社會福利政策的黃金時代，各個國家都正式實施並完善其強制性的 社會保障制度。至90年 代 ，歐洲各國僅僅在各項社會保險方面的開支就超過該 國國民生產總值的20%以 上 ，每年用了社會保險方面的開支約人均4000美 元 ， 成為典型的高福利國家，同期美國每年僅用於醫療保險方面的開支就佔國民生 產總值的13%以上。在20世紀80年代的美國，屬於社會保障範疇的項目達300多項’主要的有 60多項，可分為四大類。第一大類是對保障對象收入方面的支持和補助，包括 老年退休、失業補助、貧困救濟、退伍軍人安置和遺屬撫恤等六個方面共21 項 ；第二大類是對保障對象支出方面的支持和補助，包括健康醫療、住 房 、社* 深圳市社會保險學會會長

會服務、兒童照顧和家庭問題補助五個方面共23項 ：第三大類是對保障對象在 教育和培訓方面的支持和補助；第四大類是對保障對象遭受某些損失方面的支 持和補助，主要包括勞動保護和保健、食品和醫藥安全、婦幼營養、公共衛 生 、交通安全、環境污染、民族歧視等。中國社會保障的範疇也是不斷發展的。1949年 10月1 日中華人民共和國成立到1978年 12月改革開放以前近30年 内 ，中國實行的是與傳統的社會主義計劃經濟體制相適應的、以充分就業為基 礎 、以就業保障為中心、以追求社會公平為目標的社會平均主義保障方式。1978年12月中國共產黨十一屆三中全會以來，中國的社會保障制度逐步進 行改革。至1993年11月中國共產黨十四屆三中全會確立了中國社會保障的範疇 為社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保 障 。至21世紀初，中國已經建立並在不斷完善同經濟發展水平相適應的社會保 障制度和社會保障體系。由於目前還存在著顯著的城鄉差別，以及歷史傳統文 化的影響、國家在農村實行與城鎮有別的社會保障辦法。在城 鎮 ，中國現階段社會保障的範疇包括社會保險、社會福利、優撫安 置 、社會救助和住房保障。社會保險是社會保障的核心部分，包括養老保險、 失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險。關於養老保險。中國政府正在不斷完善養老保險制度，改革基金籌集模 式 ，建立多層次養老保險體系。首 先 ，加強城鎮的基本養老保險制度建設。 1977年 ，中國政府統一 了全國城鎮企業職工的基本養老保險制度，實行社會統 籌與個人帳戶相結合。近年來，將符合條件的城鎮從業人員全部納入基本養老 保險範疇。第二，在按規定參加基本養老保險的基礎上，有條件的企業可為職 工建立企業年金。第三，國家鼓勵開展個人儲蓄性養老保險。關於失業保險。中國政府正在加快建立和完善失業保險制度，保障職工失 業後的基本生活，幫助失業人員實現再就業，推進國有企業下崗職工基本生活 保障制度向失業保險制度並軌。按照中國政府 1999年 頒 布 的 《失業保險條 例》，在參保範圍、繳 費 、享受條件、失業保險金標準和其他失業保險待遇等 方面更加規範和完善。關於醫療保險。在經過試點和擴大試點的基礎上，中國政府在1998年頒布

了 《關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》 ，在全國全面推進城鎮職工 基本醫療保險制度改革，同時 ，建立和完善多層次醫療保障體系。全國各地普 遍建立了大額醫療費用補助制度、公務員醫療補助制度，逐步建立企業職工補 充醫療保險制度和主要由政府投入的社會醫療救助制度。關於工傷保險。中國政府努力建立職工的工傷預防、工傷補償和工傷康復 相結合的工傷保險制度，由地級以上城市統籌建立工傷保險基金，明確了工傷 保險待遇 ’ 實行「無過失補償」原 則 ’ 加強勞動能力鑒定、工傷預防和職業康 復 。關於生育保險。中國政府積極推進覆蓋城鎮所有企業、事業、國家機關和 社會團體全部女職工的生育保險制度，保護女職工的權益。關於社會福利。中國政府積極促進社會福利事業發展，通過多渠道籌集資 金 ，為老年人、孤兒和殘疾人等弱勢群體提供社會福利。關於優撫安置。中國政府一直對軍人及其家屬為主體的優撫安置對象進行 物質照顧和精神撫慰。各級政府普遍建立相關工作機關，不斷完善各項優撫安 置制度，提高保障水平。關於社會救助。中國政府從國家發展的實際出發，最大限度地對生活困難 的城鄉居民實行不同標準的最低生活保障制度，對受災群眾進行救濟，對城市 流浪乞討人員予以救助，提倡並鼓勵開展各種社會互助活動。關於住房保障。中國政府積極推動以住房公積金制度、經濟適用房制度、 廉租住房制度為主要内容的城鎮住房保障制度建設。不斷完善城鎮職工家庭住 房問題的政策性融資渠道，形成有義務性、互助性和保障性特點的住房公積金 制 度 ，為低收入階層、困難家庭、安置對象提供優惠保障政策，積極推動廉租 住房制度。推行三種住房保障制度，極大地改善了城鎮居民的居住條件。關於農村社會保障。由於受歷史傳統文化的影響，中國農村具有家庭供 養 ，自我保障，家族互助的傳統，現階段農村的社會保障與城鎮社會保障有所 不同。目前中國農村的養老保障正在由家庭養老為主逐步向社會養老保險制度 過 渡 。20世紀 90年代以後 ’ 部分地區農村按照「個人收費為主，集體補助為 輔 ，政府給予政策扶持」的原則，建立起個人帳戶積累式養老保險。中國政府正在農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶持制度試點。由中央和地 方政府提供資金，符合條件的計劃生育夫婦從年滿60周歲起每月享受不低於

600元的獎勵扶助金，直至亡故。中國政府正在建立新型農村合作醫療制度，以大病統籌為主，由政府組 織 、引 導 、支持農民自願參加，政 府 、集 體 、個人多方籌資。在有條件的地 方 ，開始由合作醫療制度向醫療保險制度過渡。開展農村社會救助。自20世紀50年代以來，中國政府始終堅持對農村中符 合條件的老年人、殘疾人和未成年人實行保吃、保 穿 、保 住 、保 醫 、保葬（未 成年人保義務教育）的五保供養政策。中國政府針對各個地區經濟發展不平衡和地區間財政收入狀況差異較大的 實 際 ，鼓勵有條件的地區建立農村最低生活保障制度，其他地區則堅持「政府 救 助 ，社會互助，子女贍養，穩定土地政策」的原則，建立特困戶基本生活救 助制度。同時，對農村中患病的困難群體實行醫療救助。

臺灣社會保障制度現況與檢討徐 學 陶 *壹 、前言市場經濟的優點之一是可以充分發揮人力資源，提升生產效率，促進經濟 繁 榮 ，但不可否認的，它也容易擴大貧富差距，形成社會問題。因此必須配套 發展社會保障制度，加以彌補。工業化較早的國家，為適應工業化發展需要，已建立完整的社會保障體 制 ，根據美國社會保障署（The U.S. Social Security Administration) 於 2002 年 9 月至2004年3 月分歐洲（2 0 0 2 )、亞洲及太平洋（20 0 2 )、非 洲 （2003 )、美 洲( 2003)四捲髮布的「世界社會保障計劃 j( Social Security Programs Throughout the W o rld )，所作統計（註一） ，全世界已有174個國家或地區（歐洲4 4 、亞 太 5 0 、非洲4 4 、美洲3 6 )，全部或部分實施社會保障制度。一 、老年、殘 廢 、死亡給付者（包括終生年金、限制年數年金或一次給付） 有 172個國家或地區（歐洲4 4 、亞太4 9 、非洲4 3 、美洲3 6 )，其中一國以老 年為限（非洲Botswana) 。二 、疾 病 、生育給付者142個國家或地區（歐洲4 4 、亞太3 3 、非洲3 3 、 美洲35) 。( 一）疾病及生育均予現金給付者135個國家或地區（歐洲44、亞太30、 非洲2 6 、美洲35)( 二）現金給付加醫療給付者133個國家或地區（歐洲4 3 、亞太3 3 、非 洲 3 3 、美洲24)其餘有的僅予醫療給付或生育產前產後護理、生育現金給付、疾病現金給付或 以其他計劃或救助方式解決。三 、職業災害補償者168個國家或地區（歐洲4 4 、亞太4 5 、非洲4 4 、美* 台灣勞工教育研究推廣協會理事長

洲3 5 )。職業補償可分兩種基本型態，一為社會保險方式，主要按經驗費率繳 納保費，建立公共中央基金作為職災勞工補償財源，大多數國家或地區採用此 型 態 ；一為符合法律要求的各類民營或半民營保險公司，可承攬雇主加保，為 其員工負起職災補償責任。四 、失業補償者83個國家或地區（歐洲4 3、亞太2 2、非洲7 、美洲11)， 其中屬保險型式者5 2 ，保險加救助者1 2，保險加資遣費者2 ，資遣費者7 ，救 助者5 ，有立法但尚未執行者1 ，其他 4 。五 、家庭津貼者95個國家或地區（歐洲4 3 、亞太 1 4 、非洲2 4 、美洲14) 家庭津貼制度是針對家中有孩童或老人者，給予金錢津貼，可分為兩類：一為 普遍式的 ， 即凡符合規定者 ， 即可享領家庭津貼 ， 其經費來源由國庫負擔；一 為與工作有關的家庭津貼，以工作獲取工資並加入保險之勞動者為對象（有的 國家對自雇者亦納入保障），其經費來源主要是由雇主繳納之保費，必要時政 府亦予補助。由以上統計資料，並參考各國社會保障制度所採取的措施分析，社會安全 制度可分為「社會保險」與 「社會救助」兩項主要措施：一 、社會保險概括可分為「年金保險」、「健康保險」、「職業災害保險」 與 「失業保險」 ，是人民生涯過程中經濟上的危險分擔。人的一生，在日常生 活或工作中難免會遭遇到某些事如疾病、生 育 、殘廢、職業災害、失業、退休 與死亡等，其造成經濟上的損失，往往非個人或家庭所能負擔，乃有透過大數 法則 ，相互分擔制度的建立來加以解決，這就是社會保險制度的由來。社會保 險的基本原則與特性：（一）強制性：由國家立法規定特定範圍内的人民強制 加 保 ，是一種保險範圍内普遍性的社會保障。 ( 二 ）最低收入保障：所謂最低 收入保障系指一般以此收入可以維持基本生活，如要享受較好的生活仍要靠個 人理財。但以此保險確難滿足個別情況時，如符合公共救助標準，經過資產調 查後 ，可予個案救助。 （三 ）納費原則：社會保險既是大數法則經濟危險分 擔 ，因此必須根據給付條件與給付標準加以精算，分擔保費。（四）給付權利 原 則 ：發生保險事故領取給付是一種權利，不需經過資產調查。二 、公共救助：是社會保障制度最後使用的防線，依個案所得與需求，凡 符合救助條件，經資產調查後，給予個案救助。約可分為家庭津貼、就醫補 助 ，收容安養、急難救助、災害救助、失業救助等，其經費來源為稅收。

貳 、實施社會保障制度概況一 、社會保險臺灣地區社會保障制度建制，在社會保險方面，自1950年3 月1 日開辦勞 工保險後，陸續開辦了公務人員保險（1958)，軍人保險（1970)，私立學校教 職員保險（1 9 8 0 )，農民健康保險（1985年開始試辦，1989年正式立法實施） 等 ，系按被保險人工操作別分類辦理，自1995年將各業別保險的醫療部分抽 出 ，實施全民健康保險後 ’ 相繼於2001年10月公佈「職業災害勞工保護法」’ 2002年 5 月公佈「就業保險法」 ，「年金保險」亦於數年前專案規劃完畢，顯 見臺灣地區的社會保險，已逐步走向按保險事故別分類為年金保險、健康保 險 、失業保險、職業災害保險四大類，茲分述於下：( 一）年金保險年金保險系一種透過社會保險方式，對老年、殘廢、遺屬給予定期性，繼 續性的現金給付，以確保其所得安全，臺灣地區勞工保險、公務人員保險、私 立學校教職員保險等已幾將就業人口全部納入保險範圍，惟對老年、殘廢、遺 屬之保障系采一次給付，顯不足以達到所得安全保障之目的。為徹底保障國民 退 休 、殘廢、死亡後遺屬之生活，主管部門已著手規劃年金保險體制。在實施 年金保險前，茲將各類保險現況簡介如下：1 、勞工保險：( 1 ) 主管機關：行政院勞工委員會。( 2 ) 承保單位：依照「勞工保險條例」第五條規定，設 「勞工保險局」 為保險人。( 3 ) 監理機關：依 照 「勞工保險條例」第五條規定，由有關政府機關 代 表 、勞工代表、資方代表及專家各占四分之一為原則，組織 「勞工保險監理委員會」 ，監督勞工保險業務及審議保險爭議事項 。( 4 ) 被保險人：年滿十五歲以上，六十歲以下，受雇于雇用勞工五人 以上之公、民營事業、公 司 、行號之員工；依法不得參加公務人 員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員 工；受雇於從事漁業生產之勞動者；無一定雇主或自營作業而參

加職業工會者，參加漁會之甲類會員者等，包括外國籍員工，均 應全部參加。上述規定各業未滿五人及各業以外之員工、實際從 事勞動之雇主、參加海員總工會或船長工會之外雇船員，得自願 參加勞工保險。( 5 ) 給付專案：分生育、傷 病 、殘廢、年老及死亡五種普通事故現金 一次給付。其給付標準如下：A 、生育給付：按被保險人平均月投保薪資一次給予生育補助費三十 日 °B 、傷病給付：普通傷病補助費，按平均月投保薪資半數發給，每半 個月給付一次，以六個月為限，但參加保險年資已滿一年者，增 加給付六個月。C 、殘廢給付：被保險人因普通傷病，經治療終止後，如身體遺存障 害 ，經診斷為永久殘廢者，得按其平均月投保薪資，依殘廢給付 標準表規定之專案等級，按給付標準，一次請領殘廢補助費。D 、老年給付：被保險人依法退職者，其保險年資合計每滿一年，按 其平均月投保薪資，發給一個月老年給付，超過十五年者，其超 過部分每滿一年發給二個月，最高以四十五個月為限，但被保險 人年逾六十歲繼續工作者，其逾六十歲以後之保險年資最多以五 年 計 ，合併六十歲以前之老年給付，最高以五十個月為限。E 、死亡給付：被保險人死亡時，按其月平均投保薪資、給予喪葬津 貼五個月。有配偶、子女及父母、祖父母或專受其扶養之孫子女 及姊妹者，並給與一次遺屬津貼，參加保險年資未滿一年者，發 給十個月；一年以上未滿二年者，發給二十個月；已滿二年者， 發給三十個月。另被保險人之父母、配偶死亡時發給三個月平均 投保薪資之喪葬津貼，子女死亡時按年齡未滿十二歲者津貼一個 半 月 ，滿十二歲者津貼二個半月。F 、保 險 費 （普通事故）(a )費率：由中央主管機關按被保險人當月之月投保金額百分之六 點五至百分之十一擬定，報請行政院核定之，目前費率為百分 之六點五（移撥其中百分之一作為失業保險費） 。( b )無一定雇主之職業工人，由省（市）政府補助百分之四十，其

餘自行負擔。( C ) 無一定雇主或自營作業而參加漁會之甲類會員，被保險人自負 百分之二十，餘 由 省 （市）政府補助。( d ) 參加海員總工會或船長工會之外雇船員，被保險人自負百分 之八十，餘 由 省 （市）政府負擔。( e )有雇主的各類保險人普通事故保險費本人負擔20% ，被保險單 位負擔7 0 % ，其餘由政府補助。2 、公務人員保險：( 1 ) 主管機關：銓敘部。( 2 ) 承保機關：委託中央信託局設公務人員保險處辦理。( 3 )監理機關：依 據 「公務人員保險法」第四條規定，由銓敘部會同 有關機關，組織公務人員保險監理委員會，監督保險業務。( 4 )被保險人：凡法定機關編制内有給的公務人員及公職人員均應一 律參加公務人員保險。( 5 )給付專案：分殘廢給付、養老給付、死亡給付及眷屬喪葬津貼四 種事故，現金一次給付。其給付標準如下：A 、殘廢給付：因公務或服兵役導致全殘者，給付三十六個月，半殘 者給付十八個月，部分殘廢者給付八個月，因普通傷病致成全殘 者 ，給付三十個月，半殘者給付十五個月，部分殘廢者給付六個 月 °B 、養老給付：被保險人繳付保費滿十五年以上並年滿五十五歲而鄰 職退保者，依保險年資每滿一年給付一點二個月，最高以三十六 個月為限。C 、死亡給付：被保險人及眷屬發生死亡事故時，依規定給予一次死 亡給付或喪葬補助。( a ) 被保險人因公死亡者給付三十六個月；因病故或意外死亡者，结 付三十個月 ’ 但繳付保費二十年以上者，給付三十六個月。( b ) 被保險人之父母及配偶因疾病或意外傷害而致死亡者，給付三個 月的喪葬津貼；子女年滿十二歲未滿二十五歲者，給付二個月； 未滿十二歲及已出生登記者，給付一個月。

( 6 ) 保險費 :A 、費率：按被保險人每月保險俸給百分之四點五至百分之九，依實 際收支情形，由行政院會同考試院核實厘定，現為百分之七. 一五 。B 、保險費之負擔：保險費由被保險人自負保險的百分之三十五，政 府負擔百分之六十五。被保險人繳付保險費滿三十年後，得免繳 保 費 ，仍享給付權利。3 、私立學校教職員保險私立學校教職員保險對象，凡私立學校編制内有給的教職員，申請參加年 齡未超過六十五歲，教員具有送審或登記資格者，職員經報主管教育行政機關 核備者，均應參加保險。其監理機關、承保機關、保險給付内容、保險費率等 均與公務人員保險同，但保險費負擔方式，被保險人自付百分之三十五，其餘 由學校與政府各半分擔。公 、勞等保險老年給付仍停留在一次給付階段，在全世界實施社會保障制 度國家中，極為少見，不足以保障老年生活，在每次選舉中，均成為熱門話 題 ，學者專家亦紛紛表達關切。迫于情勢，行政院乃於1996年8 月第二十四次 政務會議中指示經濟建設委員會，對 「老人年金」等社會福利專案，應有一前 瞻性的全盤規劃，並將2000年訂為實施國民年金制度的目標年，經建會於1996 年 11月成立「國民年金制度規劃小組」及 「國民年金制度規劃工作小组」進行 規劃工作，初步規劃結果並於1998年7月21日經社會福利會議討論修正後，已 於 1999年 5 月1 日提經行政院政務會談商定，並展開分區宣導溝通，以利進 行 。經建會所提出之國民年金制度規劃方案，其基本精神在於整合各類社會保 險相關措施各自獨立發展雜亂不公現象，並采業務分立，内涵整合的改革方式 進 行 ，其目標是建立全體國民均可享有且相同的國民基礎年金。對已加入其他社會保險的投保人，在國民年金保險開辦後，三年内有選擇 繼續參加原保險或參加新制之權。選擇參加原保險，仍維持現行規定，選擇新 制則新、舊繳納保費年資合併計算，分段由前後保險人計算，於退休後發給， 軍 、勞 、農保部分參加新制者，仍享領其他現金給付，惟農保之重殘給付減 半 ，喪葬津貼由拾個月改為五個月，以與其他保險拉平。

國民年金保險制度開辦後，對已逾加保年齡，且未獲得其他任何社會福利 津貼者，每月發給2，000元福利津貼，以對當前各類老人福利津貼如老農津貼、 老漁津貼、老人津貼等不公現象稍加彌補。1999年9月21日臺灣中部發生大地震，造成兩千數百人死亡，房屋 、公共 設施損毁無數，需要龐大的財力賑災複建，因而原定2000年開辦之國民年金保 險宣佈延期。國民年金保險延期實施後，經建會鑒於實施年金保險政府所負財務責任重 大 ，經研議之後，提 出 「儲蓄保險制」 ，即將民眾所繳之保費存入個人帳戶， 自存自領，財物風險較小，規劃中每人每月繳納600元 ，政府相對補貼150元 ， 全額年金金額在開辦第一年訂為每月7,500元 ，最低保證年金為3,000元 ，嗣經 2002年5 月17-18日所舉辦的社會福利會議提出討論，最後獲得結論略為：「國 民年金制度之采行以社會保險模式為宜，應充分考量世代公平性、風險分擔、 整體社會財政承擔能力、基本生活保障水準、人口老化之衝擊等因素，以制度 之永續發展為原則」。主管部門遂將原先規劃的「儲蓄保險制」為底稿，強化 社會保險色彩，提 出 「國民年金保險法」草 案 ，經行政院院會通過函送立法院 審 議 ，俟完成立法程式後，由行政院定期實施。「國民年金保險法」草案目標，在於將現未參加公、軍 、勞保之年滿25歲 至64歲民眾納入國民年金保險；給付方式採用年金方式發給定期性、繼續性給 付；給付種類分為老年年金、身心障礙年金、喪葬給付及遺屬給付：給付金額 采定額制，本法施行第一年，全額年金額為7,500元 ，第二年起，每年參考主計 機關發佈之消費者物價指數及實質薪資成長率各半計算調整之，但計算後成長 未達百分之五時，不予調整，並入次年通算；領取金額按投保年資' 身心障礙 程度而定。老年年金保險年資未滿五年者，每滿一年發給一個月全額年金，一 次發給；保險費費率，施行第一年為全額年金百分之十，第二年起按年滿65歲 國民對年滿25歲至64歲國民之比值，超過百分之二時，每升高二個百分點，自 動調高百分之零點五；對保費之分擔、業務承辦與監理機構，均做了明確規 定 。同時為供國民年金保險開辦時，已年滿65歲國民之經濟生活獲得保障，並 將 「敬老福利生活津貼暫行條例」相關規定修正並入本法，維持每人每月至少 可領 3,000元之生活津貼（註二） 。其他相關社會保險制度，將以循序漸進方式，改以年金給付方式取代一次

給 付 。( 二 ）徤康保險健康保險是以經濟危險分擔方式提供民眾良好醫療服務的一項社會保險制 度 。臺灣地區先後開辦勞、公 、農等各類保險後，職域工作人口大致均已享有 健康醫療保障，但仍有近千萬依賴人口及非受雇人口未納入保險範圍，無法得 到醫療保障。舉辦全民健保成為各類選舉共同訴求的政見。行政院原規定2000 年為實施全民健康保險的目標年，迫於情勢不得不提前於1995年開辦，開辦前 必須先行完成立法工作，其他公、勞 、農等保險法律亦須配合修正，將醫療相 關規定刪除，否則會造成重復保障，無法整合。立法院於1994年7月19日三讀 通過「全民健康保險法」，12月23日完成「中央健康保險局组織條例」三 讀 ， 經公佈施行後健康保險局於1995年 1 月1 日正式挂牌運作，在 「農民健康保險 條例」未及完成修法狀況下，全民健康保險於3月1日正式啟動。茲將全民健康 保險實施内容簡介如下：1 、保險人：由主管機關行政院衛生署設健康保險局為保險人，辦理保險業 務 。2 、監理機關：依照全民健康保險法第四條規定，為監理本保險業務，並提 供保險政策、法規之研究及諮詢事宜，設全民健康保險監理委員會，由 有關機關、被保險人、雇主、保險醫事服務機構等代表及專家組成之。3 、爭議審議機關：依全民健康保險法第五條規定，為審議本保險被保險 人 、投保單位及保險醫事服務機構對保險人核定之案件發生爭議事項， 應設全民健康保險爭議審議委員會，由主管機關代表、法學、醫藥及保 險專家組成之。

4 、保險對象第一類 公務人員、公職人員本人及眷屬私立學校教職員本人及眷屬公民營事業、機構有一定雇主的受雇者本人及眷屬雇 主 、自營作業者、專門職業及技術人員自行執業者本人及眷屬第二類 職業工人、外雇船工本人及眷屬第三類 農 民 、漁 民 、農田水利會會員本人及眷屬第四類 軍人眷屬第五類 低收入戶本人及眷屬第六類 榮 民 、榮民遺眷地區人口本人及眷屬5 、投保金額：全民健康保險投保金額，依照薪資所得與投保金額分級表適 用級別作標準，健保投保金額分級表共分三十八級，第一級以基本工資 作標準（現為 15,840元） ，最高一級現為87,600元 。6 、保險費率：以投保金額百分之六為上限 ’ 現行費率為百分之四點五五。7 、保費分擔：被保險人及眷屬負擔百分之三十，投保單位負擔百分之七 十 。8 、部分負擔費用：( 1 ) 門 診 ：醫院層級 門診 藥費 檢驗 單次上限醫學中心 210 0-200 0-300 710區域醫院 140 0-200 0-300 640地區醫院 50 0-200 0 250診所 50 0-200 0 250(2 ) 住院 病房別部分負擔比率5% 10% 20% 30%急性病房 3 0日内 31-60日 6 1日以後慢性病房 3 0日内 31-90日 91-180日 181日以後

( 3 ) 免除部分負擔規定：部分負擔的用意在於避免濫用醫療資源，以及提醒民眾需要照顧自己的健 康 。因此對於一些不會有濫用藥物醫療的顧慮，或是需要長期治療，而且花費 很大的疾病，應該不必由病患自行負擔部分醫療費用。依照全民健康保險相關 法令規定可以免除部分負擔的專案，除了由主管機關公告的傷病之外，還包括 分娩、對未滿四歲的兒童、孕 婦 、40歲以上的成人等所提供的預防保健服務， 以及第四級離島的特約醫療機構和其他山胞離島的基層醫療機構所提供的門診 或急診服務。(三）失業保險臺灣於1999年 1 月1 日始實施失業保險，但 1929年 12月30日公佈之「工 廠法」中 ，工廠對無定期工作契約之勞工欲終止契約者 ’ 應于事前預告工人。 依照第二十七條規定，上項預告期間之長短，按年資決定：在廠繼續工作三個 月以上，未滿一年者，於十日前預告之；繼續工作一年以上，未滿三年者，於 二十日前預告之；繼續工作三年以上 ’ 於三十日前預告之。第二十八條規定工 人于接到前項預告後，得于工作時請假外出，但每星期不得超過二日之工作時 間 ，其請假期内工資照給。第二十九條規定依第二十七條之規定預告終止契約 者 ，除給工人應得工資外，並需給以該條所定預告期間工資之半數，其不依第 二十七條之規定而即時終止契約者，需照給工人該條所定預告期間之工資。1984年7 月30日公佈之「勞動基準法」，除第十六條規定系承襲了工廠法 終止契約預告期間及預告期間得請假外出另謀工作，不經預告而終止契約者， 應給予預告期間之工資外，第十七條並規定依十六條規定終止勞動契約者，應 發給勞工資遣費，規定在同一雇主之事業單位繼續工作，每滿一年發給相當一 個月平均工資之資遣費，未滿一年者，以比例計給，未滿一個月者，以一個月 計 。上述預告期間得請假外出謀職，提供被解雇工人之謀職以相當方便，資遣 費之強制規定，對被資遣工人提供了較失業保險給付更優惠的保障。1968年7 月23日第一次修正公布之「勞工保險條例」中 ，第二條規定勞工 保險給付專案分為生育、傷 害 、疾 病 、殘 廢 、失業、老年及死亡七種，將失業 列為給付專案之一。另八十五條規定：「失業保險之保險費率，按被保險人當 月之月給投保工資百分之二至百分之三計算，其實施地區、時間及辦法，由行

政院另以命令定之。」行政院考慮開辦失業給付恐會引發工作者投機詐領，造 成勞動生產力損失等原因，並未立即命令實施，但基於情勢需要，由主管機關 提 出 「以工代賑津貼」 、「以訓代賑津貼」 、「就業促進津貼」等措施，以舒 緩失業者在失業期間之生活壓力。數年來由於勞工要求舉辦失業保險聲浪日高 ，1996年12月所舉行的國家發 展會議中，做出積極規劃辦理失業保險建立就業安全體系之結論。主管機關乃 依 據 「勞工保險條例」授 權 ，研 擬 「勞工失業保險給付辦法」草 案 ，提經行政 院核定 ’ 於 1999年 1月1 日實施，失業給付所需財源依1979年第三次修正之勞 工保險條例第七十四條規定：「失業保險之保險費率及辦法由行政院以命令定 之」，主管機關考慮各項社會保險費用，各方負擔已感沈重，尤以勞工團體， 要求降低勞保、健保費率呼聲不斷，如按精算另收保費，恐影響失業給付之開 辦 ，乃便宜行事，將勞工保險生育、傷 病 、殘 廢 、年老及死亡給付所定保費以 下限計收之百分之六點五中，移撥百分之一作為失業給付之用，保險對象以勞 工保險被保險人中之受雇者為對象，給付條件亦較嚴格。實施數年後，為使失 業給付由消極被動轉為積極以提升勞工就業技能，促進就業，並加強其法律地 位 ，於2002年5月15日公佈「就業保險法」以替代「勞工保險失業給付辦法」。 使失業保險體質由保障失業者生活，走向促進失業者就業之途。就業保險法的 主要内容：1 、投保對象：年滿十五歲以上六十歲以下，受雇本國籍勞工。2 、保險費率：由主管機關按被保險人當月之月投保薪資百分之一至百分之 二核定，報請行政院核定之，保費費率保險人每三年至少精算一次。3 、給付項目及給付條件：( 1 )失業給付：非自願離職者辦理退保當日前三年内，保險年資合計滿一 年以上，向公立就業服務機構辦理求職登記，自求職登記之日起十四日内仍無 法推薦就業或安排職業訓練時。( 2 )提早就業獎助津貼：于失業給付請領期限屆滿前受雇工作，並參加本 保險三個月以上。( 3 ) 職業訓練生活津貼：非自願離職，向公立就業服務機構辦理求職登 記 ，經安排參加全日制職業訓練者。( 4 )失業之被保險人，其全民健康保險費之補助：補助辦法由主管機關另

4 、給付金額：每月按申領人退保前六個月平均月投保薪資百分之六十發 給 ，最長發給六個月。領滿六個月給付者 ’ 本保險年資重行起算。自領滿之日 起二年内再次請領失業給付，以發給三個月為限。5 、就業保險業務 ’ 由行政院勞工委員會委託勞工保險局辦理’並由勞工保 險監理委員會監理。( 四 ）職業災害保險1950年臺灣開辦勞工保險之前，勞工職業災害補償系依「工廠法」規定辦 理 ，未適用工廠法之事業單位勞工發生職業災害，只能循民法損害赔償解決， 實施勞工保險後，投保勞工遭遇職業災害時，由保險人負起醫療、傷 害 、殘 廢 、死亡等給付責任。依法未能參加勞工保險者 ’ 依工廠法規定’工廠應參照 勞工保險條例有關規定，給予補償。2001年公佈「職業災害勞工保護法」，對 職業災害勞工之保護，更加周延。茲將勞工保險條例與職業災害勞工保護法規 定 ，综合介紹如下：1 、保險對象：加入勞工保險之被保險人。2 、保險費率：保險費由雇主全部負擔，費率標準按實施實績費率訂定，即 凡雇用員工達一定人數以上之投保單位，其前三年職業災害保險給付總額占應 繳職業災害保險費總額比例超過百分之八十者’每增加百分之十加收其適用行 業之職業災害保險費率百分之五 ’ 並以加收至百分之四十為限；其低於百分之 七十者，每減少百分之十減收其行業職業災害保險費率之百分之五’每年計算 調整其費率。3 、給付項目：( 1 )醫療給付：勞工罹患職業傷害或職業病接受門診或住院診療，由勞保 局委託全民健康保險局辦理，可免經轉診及免部分負擔，就診後，由特約醫療 院 所 ，就其所需費用依規定透過全民健康保險局向勞保局請領。( 2 ) 現金給付：A 、傷病給付：被保險人因執行職務而致傷害或職業病不能工作’以致未 能取得原有薪資，正在治療中者，自不能工作之第四日起’發給職業傷害補償 費或職業病補償費。其發給標準’按被保險人平均月投保薪資百分之七十發 給 ，每半個月發給一次，經過一年尚未痊愈者，其補償費減為半數，以一年為訂 。

限 。B 、殘廢給付：被保險人因職業傷害或罹患職業病，經治療終止後，如身 體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之專案，經特約醫院診斷，為永久殘廢 者 ，依殘廢等級給付標準普通傷病致殘增加百分之五十，一次請領殘廢補償 費 。被保險人領取職業傷病給付期滿尚未疾愈，如身體遺存障害，適合殘障給 付規定，並經診斷為永久不能復原者，亦得比照辦理。C 、死亡給付：被保險人因職務而致死亡時 ’ 不論其保險年資，給予五個 月之喪葬津貼；其遺有配偶、子女及父母、祖父母者，一次發給四十個月之遺 屬津貼。D 、生活津貼或補助罹患職業病或因職業災害致喪失部分或全部工作能力，得請領生活津貼或殘 廢生活津貼；發生職業災害後參加職業訓練期間未領其他津貼者，得領生活津 貼；因職業災害致身體遺存障害，得請領器具補助；其喪失全部或部分生活自 理能力者，得請領看護補助等。4 、職業疾病認定及鑒定( 1 )勞工疑有職業病，應經醫師診斷，勞工或雇主對診斷有異議時，向直 上級主管機關申請鑒定。( 2 ) 直轄市、縣 （市 ）主管機關為認定職業病，得設置職業疾病認定委員o5 、對未加入勞工保險而遭遇職業災害勞工之保護：職業災害勞工保護法第 四 條 、第六條規定，主管機關應編列專款預算，作為補助未加入勞工保險而遭 遇職業災害勞工，雇主未依勞動基準法規定予以補償時之用。6 、本保險業務由勞工保險局辦理，勞工保險監理委員會負責監督及審議。二 、公共救助公共救助亦稱社會救助，為社會安全制度的一環，系政府為照顧低收入民 眾 ，使其維持最低生活的一項所得安全措施。受益者必須經過資產調查確認。 臺灣地區公共救助在1963年以前系依據1943年 9 月29日所公佈的「社會救濟 法」規定辦理，社會救濟法所規定的救濟措施，著重救濟院所等之安養，社會 救濟調查系由各縣市政府自行辦理，並無一定之標準及程序，通常在每年冬令轄 市 、縣 （市）主管機關申請認定，如仍有異議或勞保機構認有必要時，得向 會

救濟之前進行貧民調查，以作為冬令救濟對象。(一）貧民認定標準的統一：到了 1963年 ，訂 頒 「臺灣社會救濟調查辦法」，各縣市依據辦法之規定， 按照最低生活費用標準定期辦理貧民調查，臺灣貧民的認定標準始趨一致。以 1968年所定最低生活費用標準，系照救濟院院民的生活費用而定，即每人每月 以二百元計（註三），同年臺灣地區平均每人每年所得為九千四百九十六元， 每月平均為七百九十一元，約為所定最低生活費之四倍，相形之下最低生活費 用失之偏低。( 二）實施貧戶家庭補助與醫療救助：1947年 9 月頒訂「臺灣省貧民施醫辦法」 ，開始以公立醫院作為貧民免費 診療處所，1971年 3 月訂頒「改善貧民生活四年計劃」後 ，始對一級貧戶（無 任何收入者）實施家庭補助。( 三 ）最低生活費用標準走向與家庭每人平均所得掛鈎：各國早期界定貧窮的標準系以絕對貧窮為基礎，認為一旦經濟發展，人民 生活水準提高，貧窮自然消滅。惟二次世界大戰結束後，世界經濟快速成長， 但貧窮現象仍與繁榮富裕並存，並未如預期而自然消滅，因此英美諸國乃重新 檢討絕對貧窮的實用性與可靠性。社會學家與經濟學家進一步發現貧窮的真正 意義在於他的相對概念，亦即貧窮與富有是一比較問題。晚近隨著分配社會化 觀念之盛行，「絕對貧窮」概念已漸被拋棄，代之以「相對貧窮」概 念 ，以期 低收入者亦可獲得適當的照顧，並分享經濟進步的果實。政府為配合實力之提升與社會學家建議，將公共救濟對象由貧戶擴及低收 入民眾，於 1978年 11月 18日將「臺灣省社會救濟調查辦法」修正為「臺灣省 社會救助調查辦法」 ，取 消 「貧戶」名 稱 ，代之以「低收入戶」 ，並在第二條 規 定 ：「本辦法所稱低收入戶，系指家庭總收入平均分配全家人口，每人每月 未超過最低生活費用者，前項最低生活費用由政府參照前一年公佈之家庭每人 平均所得三分之一範圍内訂定，並於調查前公告」。同時將「社會救濟」修正 為 「社會救助」等 。此一修正，使最低生活標準可隨人民所得之增加而逐年調 整 ，這說明臺灣地區的貧窮標準已由「絕對貧窮」走 上 「相對貧窮」 。1980年政府將「社會救濟法」修正為「社會救助法」，將救助對象「貧戶」 改 為 「低收入戶」 ，其標準由逐年訂定公告，社會救助法於1997年 11月19日

再次修正，明確規定最低生活費計算標準，不論省市，一率按省市最近一年平 均每人每月消費支出百分之六十計算，使臺灣地區低收入標準宣告統一。參 、社會保障制度所面臨的危機與檢討社會保障制度對安定勞工生活，促進經濟發展，產生很大的貢獻，是工業 社會不可或缺的重要措施，但社會保障制度的最大特色是易放難收，如設計不 當 ，不但會削弱就業意願與家庭功能，且打擊投資，影響經濟發展。二次大戰 後 ，由於經濟繁榮，福利制度獲得充分滋養，及選舉制度為民興利政見的推動 而大幅成長，歷經世界經濟起伏考驗，1970年代開始出現福利危機’隨著時間 的演進，情況越見嚴重，80年代為福利危機解套的論述雖然很多，但都涉及縮 減給付專案與標準，勢必影響既得利益者而危及選票，鮮少進行大規模改革。 到了90年 代 ，社會福利已瀕臨非改革就要崩潰的地步，才陸續出現改革行動， 例如 1995年 11月15日 ，法國國會以絕對多數通過總理朱貝改善社會福利赤字 法 案 ，法案通過後雖引起國營事業持續了三周的大罷工，使法國經濟幾近癱 瘓 ，席哈克總統告訴内閣閣員，這是政府首度膽敢攻擊社會福利制度結構性弊 端 ，他在1996年向國人發表新年談話表示，為了避免法國社會福利制度崩潰， 上述平衡赤字措施勢在必行，該法案終於1996年 1月實施，改善赤字法案的重 點 ：( 一）徵收赤字稅，幾乎每個人包括退休人員和領失業給付的人都得繳0.5 % 的赤字稅，一連徵收13年 ，以平衡1992年以來因社會福利所造成的500億美 元赤字。( 二）調高住院費用2 2 % ，病人每人自付額從11美元調高為14美元。法國老人年金制度的財務危機，自1996年實施平衡赤字措施後雖已解燃眉 之 急 ，但僅是治標而非根本解決問題之策，由於戰後婴兒潮已屆大量退休關 頭 ，年金財務又陷入難以為繼之境，法國總理拉法漢被迫不得不再次提出老人 年金調整方案，希望把公營事業員工可申請全額老人年金的工作年數從目前的 三十七年六個月，逐步調高至四十二年，並於 2003年 6 月 11日正式向國會提 出 ，但此項修正案未審先轟動，立即引發公營事業員工全國性大罷工，交通停 擺 ，部分城市垃圾堆積如山，郵 政 、警 察 、海關人員、醫護人員、碼頭工人、 銀行員工、教員等紛紛參加罷工（註四）

除了法國之外，1995年義大利總理迪尼通過福利改革計畫，希望到2000年 節省600億美元，瑞典亦打破十年成例，首次大幅削減社會福利支出，由於反 對聲浪大，大規模的改革還是不易做到，其他如日本 、義大利、紐西蘭等國均 調高領取社會福利的年齡或加保年資；給付金額之計算方式，許多國家亦作了 調整。其次美國、英國等，對領取福利或失業給付均作了限制。美國前總統柯 林頓於1996年簽署「社會福利改革法案」，規定每位領取失業給付者必須在兩 年内重新就業，而且一個人一生中領取失業給付期間，累計不得超過五年。 2000年8月22日改革法案屆滿四周年，柯林頓發表聲明稱：「在短短的四年内， 我們目睹了對工作和責任的重新重視，領取福利的人克服了對他們的挑戰，使 福利制度恢復了本來的宗旨，給予需要者第二次機會，而非一種生活方式。」白宮報告說，1993年柯林頓上任時，領取福利金者高達14,100,000戶 ，到 了 1999年 12月減為6,300,000戶 ，減少了 7，800，000戶 ，其中半數並已找到工作 (註五) 。聯邦政府與各州政府為了落實上項法案，採取相關配合措施，擴大辦理各 項就業促進工作。英國首相布萊爾(Tony Blair)在 1997年5 月初組成工黨内閣時即表示，英國 政府將以消減社會福利支出作為手段，來達到提高國民就業意願。布萊爾並表 示在政府全面提高國民就業意願的同時，每一英國人都應具有「自立自強意識」 和 「獲取勝利的意願」 ，切實對自己負起責任，而不是事事仰賴政府(柱六）。臺灣的社會保障制度起步較晚，在發展過程中，已見諸多缺失，除公務人 員保險、勞工保險之老年給付尚停留在一次給付階段外，對領取老年給付之年 齡規定，許多國家如美國、日本、義大利、紐西蘭等國為配合民眾平均壽命之 延 長 ，已採取調高措施，臺灣退休年齡，可以在五十歲甚至更早，即可達到自 願退休規定，領取老年給付（註七） ，將來實施年金保險給付後，則領取給付 期間超過繳納保費期間，財務怎堪負荷，如退休後另謀工作，雙重收入又不加 扣 抵 ，必然誘發早退風潮，加大保險財務危機。又根據勞工保險條例第五十八 條 規 定 ，申請老年給付時必須仍在加保，如己退 保 ，則不論以前加保年資長 短 ，均已失去申領資格，對部分因故提前離職退保者，實屬不公。在農民保險方面 ’ 被保險人加保資格不夠明確，加保年齡無上限規定，致 形成農業就業人口為708,000人 （炷八） ’ 加入農民保險人數為1，751，177人 ’加

保人數中超過百齡者達258人 （註九） ，農民保險給付中，喪葬津貼為十五個 月投保薪資，為勞工保險五個月之三倍，另凡加入農保，年齡超過六十五歲 者 ，即可享領老農津貼每月3，000元 ，在諸種誘因鼓勵下，農保人數倍於農業就 業人口，且超過一百歲者仍在加保，實為大幅虧損之主因。肆 、結論隨著生產科技的演進，按產品重量分，我們的工業已由「噸世紀(theTone A ge )的制鋼，經過「公斤世紀（the kilo A ge )汽車家電製造，「公克世紀（the Grame Age ) 晶片，微電子製造走向現代的「無量世紀」（the Vacuum Age ) 的 資訊科技時代，此一演進不但使產品的附加價值大量提升，成本大幅下降，並 對勞動市場產生巨大的影響，這便是「知識經濟」的來臨。知識工作者是企業組織的資產而非成本，他們的工作是研發，他們的生產 工具是知識。知識經濟加上貿易自由化、全球化使貧富差距愈來愈大，根據聯合國1966 年首次針對全球貧富差距所得調查發現，當年全球20% 之最高所得者的總財 富 ，占全球總所得的66% ，而20%之最低所得者，其總所得卻只占全球總所得 的 2 % ，上下差距為30:1，30年後聯合國再調查發現，原先高所得財富佔有 率 ，由66%進而升高為8 3 % ，而低所得層財富佔有率由2% 下降為1.4% ，差 距倍數急升為60:1。臺灣地區貧富差距在近幾年亦加速擴大，2_年最低所得平均家庭可支配 所得為315,172元 ，一年後（2001)降為279,404元 ，低所得組生活水準一下倒退 七 年 ，而高所得組平均家庭可支配所得，2002年創下180萬元的新高（註十）。知識工作者之績效愈高，其所得愈傲人，美國富比士雜誌，對美國前五百 大公司CEO薪資進行調查顯示，美國企業執行長年薪最高的為Colgate-Palmolive 公司的魯賓 . 馬 克 （ReubinM ark)，年薪 147億 美 元 （註十一) 。臺灣企業家年薪，根據證期會董監事酬勞大普查，2003年榜首為台積電董 事長張忠謀，其薪水及配股市值合計達兩億元以上（Í主十二） 。歐洲當代管理大師察爾斯 . 韓 第 （CharlesHandy) 2002年 12月3 日在臺北 作私人性演說中提到，只要在資本主義下，貧富不均的問題永遠無法獲得改 善 ，而且經濟成長愈快，貧富差距愈大（往十三） 。

韓第說：沒有一個大企業或政府會承諾個人一生，每個人必須早有獨立工 作的準備，很多政府的退休金不是發不出來，就是延後發放年齡，但是如果有 完整技能，其實並不需要依靠這些承諾（註十四） 。韓第的這種說法，我不敢全部苟同，人類生而即有身心智慧的差異，在自 由市場的競爭下，有贏家就必有輸家，解決貧窮問題，維護人民基本生存權， 是政府不可推卸的責任，至如何使富有的人多繳稅，並將有限的資源用到該用 的地方，使人民的基本的需要得到真正滿足，是今後必須更加重視的課題。社會福利雖產生危機，但現今社會，特別是工業社會，社會保障制度是不 可或缺的措施，為使其得能永續經營，茲歸納各國實施的教訓，提出下列原 則 ，藉供規劃或修正制度之參考：( 一 )政府為了保障國民經濟安全，應建立完備的社會保障體制，並以繳納 保費的社會保險為主，使人人獲得可預期且可靠的基本保障而安居樂業，對少 數不幸或有特殊狀況的人民則以社會救助作選擇性補助。( 二 )社會保險保障的水準，應以保障基本生存的假定需要為限，並以此決 定保費的高低，依精算標准，國庫不可負虧損責任，民意如要求提高給付，相 對的必須提高保費，如要降低保費，則也要降低給付標準。( 三 ）普遍性的給付應僅限於納費式的社會保險給付，凡由稅收負擔的福 利 ，應采選擇性將有限資源供給最需要的低所得者。( 四）福利給付儘量與創造工作誘因、支援家庭功能相結合。( 五）退休領取年金的年齡應向後延，領取年齡原則上不能早於六十五歲， 但六十五歲以前終止工作及年金保險者，仍應准予保留資格至滿六十五歲後領 取 ，或設定門檻給予減額給付。( 六）領取年金後仍有工作收入者，應設定標準，超過標準者應予比例減扣 0( 七）企業福利特別是退休金問題，要留給勞資雙方協商解決，政府不應干 預 ，政府將社會保障制度辦好就好了。

註 釋 ：i í 一 、 參考 Social Security Programs Throughout The World 2002 年 9 月-2004 年 3 月 ，The U.S. Social Security Administration 編印 註 二 、 政府於2002年公佈「敬老福利金生活津貼暫行條例」對年滿65歲以上 老 人 ，未領取各項保險給付及福利津貼，且名下財產未達一定標準 者 ’每月發給生活津貼3000元 。註 三 、 見臺灣省政府社會處編印「臺灣省六十二年貧民調查報告」第103頁 。 註 四 、 聯合報2003年 6 月 11日A14版 。炷 五 、 見世界日報2000年 8 月2 3日B3版美國新聞（二） 。註 六 、 見徐學陶著「社會福利的省思」載 「勞資關係月刊」第十九卷第一期 第 785 、 786 頁 。註 七 、 見勞工保險條例第58條第 3 款 。往八 、 Taiwan Statistic Data book 2002,P.30 Council for Economic Planning and Development R.O.C.註 九 、 見2003年社政年報P.149，内政部編印。註 十 、 見 2003年 8 月2 5日聯合報A l l版 。註H.— 、見2004年 8 月 12日聯合報財經版。.倉主十二、同註十一。註十三、2002年 12月4 日第10版聯合報。註十四、同註十三。

關於構建小康社會 醫療保障體系的政策建議周 壽 祺 *黨的第十六次代表大會莊重提出了我國“在二十一世紀頭二十年，全面建 設小康社會” 的宏偉目標，並 將 “社會保障體系比較健全” 定為目標之一。黨 的十六屆三中全會公報和《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》 中 ，對此又進一步地指出： “繼續改革城鎮職工基本醫療保險制度” ， “繼續 完善城鎮職工基本醫療保險制度、醫藥衛生和藥品生產流通體制的同步改革， 擴大基本醫療保險覆蓋面，健全社會醫療救助和多層次的醫療保障體系” ， “積極建立新型農村合作醫療制度，實行對貧困農民的醫療救助” 。根據黨的十四屆三中全會《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決 定》中 ，對社會保障體系的定義： “社會保障體系包括社會保險、社會救濟、 社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。” 通過多年的研究，比 較共同的認知，它將是一個多渠道、多層次、多形式的醫療保障體系，即從籌 資來源而言是多渠道的，包括個人、單 位 、社 會 、政 府 ；從保障水平而言是多 層次的，包括低保醫療救助（如城鎮、農村居民中最低生活保障物件），基本 醫療保險( 如城鎮職工、家屬等），大額醫療保險( 如城鎮職工和農村居民等。“大額” 比 “大病” 較為確切。 “大病” ，實指大額費用，是經濟學貨幣量的概 念 ，而非醫學概念） ，特殊醫療保障（如離休人員等）和商業醫療保險；從保 障形式而言是多形式的，包括政府救助（又名扶助、資 助 、補助） 、社會捐 助 、單位補助、個人自助和保險互助。基本醫療保險、大額醫療保險、特殊醫療保障與商業醫療保險的關係，可* 澳門社會保障學會顧問歷任中國衛生部政策與管理研究專家委員會委員

以是並進的，也就是說，根據各人不同的條件，可以同時購買不同的商業醫療 保 險 ，不一定是完全後續的關係。簡言之，它是一個多元的醫痊保障體系，其框架如下圖：特殊醫療保障 ( 補助）大額醫療保險 ( 補助+ 互助+ 自助）基本醫療保險 ( 互助+ 自助）小康社會醫療保障體系目標框架圖從長遠來說，當2020年在全面建成小康社會醫療保障體系的基礎上，宜制 定下一步的目標，至 2050年建國一百周年時，能建成完整的健康保障體系。現就構建小康社會醫療保障體系提出如下政策建議。1 .樹立健康觀，從單一的醫療保障向健康保障拓展 從多年來傳染病、地方病的波動流行，和老齡化後慢性病的增多，特別是 近年SARS的突發，警示我們必須貫徹預防為主的方針，從單一的醫療保障向 健康保障拓展，才能有效保護人民的健康，促進生產力的發展，可持續地全面 建設小康社會。

1 .1 自1998年 12月 ，國務院發佈《決定》實施城鎮職工基本醫療保險制度 以 來 ，至2002年 底 ，基金滾存結餘450.7億 元 。個人帳戶也有相當數量的滾存。 這筆基金除用作風險金以外，可否劃出一筆專款，用於參保職工預防保健服務 專案的支出，如某些慢性疾病的單項體檢。個人帳戶結存也可允許用於預防保 健服務專案的支出。具體專案可組織論證。1 .2農村新型合作醫療制度推行中，除 建 立 “大病” 風險基金外’可否確 定一定份額用於預防保健服務專案的支出，如已明確當年未享受 “大病”風險 互助待遇的可享受一次免費體檢(其可操作性還值得研究）。1.3城鄉低保物件，不僅限於醫療費救濟，同樣需要通過社區提供必需的、 可供的、能承擔的預防保健服務專案。1 .4商業保險部門 ’ 在保監會禁停 “健康分紅保險” 險種之後，要研究推 行預防保健的新險種，以適應不同人群的需求。2 .樹立整體觀，從單一人群向整體人群拓展，構建全民醫療保障體系為目標自中央決定改革公費醫療、勞保醫療制度以來，進展比較緩慢。2002年 底 ，城鎮職工參保人數9401萬 （2003年9 月底已達10343萬人），占同期10558 萬職工、4223萬離退休及退職職工的63.6%。如按城鎮就業人員24780萬基數 計 ，僅占37.9%。目前困難企業職工參保依然困難重重，職工家屬“半勞保”幾 乎流於形式。農村合作醫療自20世紀50年代興起 ’ 經歷半個世紀的歷程 ’ 時起時伏，呈 “駝峰型” 的軌道。如 今 ，建立新型農村合作醫療制度剛剛啟動。2002年 底 ，各級各類學校在校學生達22562.8萬 人 。大學生公費醫療“任其 自然” 。中 、小學生平安保險已從“強制” 轉 向 “自願” ，參保人數急劇下降。 2036萬兒童統籌醫療也難以為繼。低保物件，到2003年9 月底，城鎮2180萬 人 ，農村400萬人，除少數城市 外 ，尚未建立醫療保障制度。尤其是介於就業職工和低保物件之間的城鎮居 民 ，處 於 “兩頭落空” 的狀態。歷史上享受公費醫療、勞保醫療人數達1.2億 人 ，農村合作醫療覆蓋的行政 村達95%以上。如 今 要 “超歷史，全覆蓋” ，任重道遠。

2 .1 國務院宜組織編制一個小康社會全民醫療保障體系規劃。該規劃的制 訂 ，可選用以下三種方式：一是由科技部列入科技中長期發展規劃，作為課題 先組織調研、論 證 ，提出規劃：二是由發改委牵頭，協調有關部門調研、論 證 ，作出規劃；三是由勞動社會保障部和衛生部分別制訂城鎮和農村醫療保障 規 劃 ，在此基礎上通過論證，综合而成。2 .2在制訂規劃過程中，應通過政協，充分聽取各民主黨派、各界人士的 意 見 ，以完善規劃的内容。2 .3 在充分發揚民主的基礎上，擬 定 《中華人民共和國醫療保障法》 ， 提請全國人民代表大會常務委員會審議，或由國務院發佈行政法規。2 .4 國務院组成部門中，應有一個部門全面負責全民的醫療保障管理。參 照國際經驗，可以是社會保障部，也可以是衛生部。要改變目前各管某一人 群 ，甚至某些人群處於 “失寵” ，無人關注的狀態。2.5協同實現同一目標，建議對國務院新型農村合作醫療部際聯席會議制度 作某些調整，增加勞動社會保障部、保監會為成員。如能更名為全民醫療保障 部際聯席會議制度，適當調整職能則更好。3 .樹立協作觀，齊心協力，動作一致，為實現新目標作出貢獻建立和健全醫療保障體系，必須在黨和政府的統一領導下，加強相關部門 的協調才能完成。當前需要在政策上協調的有三件事。3 .1鄉鎮企業職工的覆蓋問題。2002年底鄉鎮企業職工有13288萬人。這 些人由城鎮職工基本醫療保險覆蓋，還是由新型農村合作醫療制度覆蓋？ 1998 年 ，國務院在《決定》中明確： “鄉鎮企業及其職工、城鎮個人經濟组織業主 及其從業人員是否參加基本醫療保險，由各省、自治區、直轄市人民政府決 定 。” 2003年 ，衛生部、財政部、農業部《關於建立新型農村合作醫療制度的 意見》中又明確： “鄉鎮企業職工（不含以農民家庭為單位參加新型農村合作 醫療的人員）是否參加新型農村合作醫療由縣級人民政府確定。”現狀是目前 全國有1億農村人口流向城鎮，其中18周歲以下的佔有19.37%，呈現“家庭流 動” 的特點，加上行政區域的調整，撤縣設區，撤鄉建鎮、並 鎮 ，建設中心 鎮 ，以及戶籍制度的改革，城鎮人口驟增，農村人口相對減少。如 今 ，一方面 社會保障部門向包括靈活就業人員在内的人員擴面：另一方面衛生部門又為

“以工補農”人員的流失而擔心新型農村合作醫療籌資來源的減少。因 此 ，及早 作出界定是必要的。據 悉 ，有的如張家港市將 “農保” 並 軌 “城保” ，不論何 種性質的企業，職工都將享受城鎮社會保險（包括醫療保險） ；也有的如鎮 江 、嘉興和江陰市由 “城鎮職工” 向 “全體居民” 跨 越 ；還有的設想，鄉建制 的劃歸農村，鎮建制的劃歸城鎮，或不設區的市（縣）劃歸農村，設區的市劃 歸城鎮，分別覆蓋。對 此 ，建議中央在調研、評價的基礎上，提出一個指導意 見 。3 .2基層操作面資源综合利用問題。城鎮職工基本醫療保險和新型農村合 作醫療制度的主管部門，中央已明確分屬勞動社會保障部和衛生部。但在基層 操作面上，鄉鎮乃至縣(區），是建兩個各自獨立的作業系統，還是建一個作業系 統综合利用，是一個值得研究的問題。目前新型農村合作醫療制度的基金籌集 和結算支付，已出現幾種做法：一是統一由衛生部門操作；二是統一由勞動社 會保障部門操作；三是由衛生部門籌集基金，由勞動社會保障部門結算支付； 四是由衛生部門籌集基金，由保險公司結算支付；五是由衛生部門籌集，由銀 行結算支付。由於兩個作業系統的投資都由政府財政預算投入，勞動社會保障 部門已先行裝備到社區和鄉鎮的社會保障事務所，因 此 ，另行開發一個包括硬 體 、軟體在内的作業系統，還是單開發新型農村合作醫療制度軟體，利用已裝 備的硬體作業系統，加以综合利用，是需要及早明確的一個政策。如果醫療保 險結算中心，作為獨立的事業單位法人代表，如同銀行，它是可以為不同主管 部門的事務服務的。如借鑒國外的經驗，利用銀行或保險公司的作業系統結算 支付也並不是不可行的。建議中央立題，組織力量對各種方案的利弊和可行性 作出評估，以便提出指導意見。3 .3藥品目錄的問題。基本藥物的概念是1977年由世界衛生組織提出的， 平均每二年調整公佈一次基本藥物示範目錄。我國作為世界衛生組織成員國， 早在20世紀90年代初就著手制訂國家基本藥物目錄，定義為“在我國目前臨床 應用的各類藥物中經過科學評價遴選出來的，在各類藥品中具有代表性的藥 品 。其特點是療效好，不良反應小，質量穩定，價格合理，使用方便，並保證 絕大部份人口醫療衛生保健需要。” 1996年正式發佈《國家基本藥物目錄》 ， 並作為報銷公費醫療費用的依據。2000年 ，為貫徹執行國務院《決定》，勞動 社會保障部於2000年 5 月25日印發了《國家基本醫療保險藥品目錄》（分 曱 、

乙兩類），作為結算支付的依據。如 今 ，衛生部、財政部、農業部提出：“各 省 、自治區、直轄市要制訂農村合作醫療報銷基本藥物目錄。” 與此同時，為 規範鄉村醫生執業行為，國務院令第386號公佈的《鄉村醫生從業管理條例》規 定 ： “制定鄉村醫生基本用藥目錄。” 試想一個執業醫師，面對上述各種藥物 目錄，要熟悉、掌 握 、應用是很不容易的。為此建議由國務院協調各有關部門制定全國通用的《國家基本藥物目 錄》 ，即相當於《國家基本醫療保險藥品目錄》中的甲類目錄，適用於規範執 業醫師、助理執業醫師的用藥行為，並作為城鎮、農村各種基本醫療保障（含 保險）結算支付的依據，以體現基本醫療保障（含保險）的公平性。同時，鑒 於各地供需要求不同、籌資水平不同、風險承受能力不同，對 《國家基本藥物 目錄》以外的藥物，即相當於原《國家基本醫療保險藥品目錄》中的乙類目錄， 制定權或增減權下放給統籌地區，其統籌基金與個人分擔比例仍由統籌地區確 定 ，改變目前制定《目錄》的不承擔風險，而承擔風險的又無權制定《目錄》的 不對等狀況，以體現地區的差別性。

中國勞動者權利的法律保障賈俊玲 * 一 、研究勞動者權利法律保障的基礎條件勞動者權利的法律保障，在公民的各項權利中佔有重要地位，從某種含義 上 ，它涉及人們的生存權。中國内地研究勞動者權利的法律保障是在承認勞動者已形成一個獨立的階 層 ，勞動者和勞動使用者 (用人單位) 各自具有獨立的經濟利益和權利條件下， 對勞動者權利進行全面理解和規範的。中國内地在傳統的計劃經濟體制下，生 產資料所有權是單一的，企業是國家的，職工的招收’工資等等一切都是國家 直接管理的，勞動者和企業管理者都是國家政策的執行者，勞動者和勞動使用 者都是和國家產生直接關係。中國内地在建立和完善市場經濟體制過程中，勞 動關係發生了變化，勞動者在勞動中已不是和國家的直接關係，而是和勞動使 用者的直接關係，從法律上，雙方都是具有獨立經濟利益的權利主體’國家賦 予企業的用人自主權，企業關心的是在市場經濟競爭下的經濟效益和利潤，而 勞動者關心的是自身各項經濟利益和權利，雙方獨立的經濟利益和權利，在國 有企業、私營企業、外商投資企業等各種經濟組織中都是客觀存在的。承認内 地勞動關係的變化是研究勞動者權利的基礎。勞動關係雙方獨立的經濟利益和 權 利 ，發生沖突也將是不可避免，為協調解決雙方的衝突和爭議，1987年頒布 了 《國營企業勞動爭議處理條例》 ，擴大了適用範圍。中國内地勞動法立法模 式採取政府推進式的立法。在 《中華人民共和國勞動法》的原則規範下，再陸 續頒佈各項單行法規。二 、 中國内地現行勞動法規體系1995年 1 月1 日開始實施的《中華人民共和國勞動法》是現行調整勞動關 係的基本法律，就其内容來講，這部法律體現了勞動者權利本位，即主要規範* 北京大學法學院教授北京大學勞動法和社會保障法研究所所長

了勞動者的權利，如達反勞動法的責任，共有14個條款，其中13個條款是規範 用人單位應承擔的責任。在勞動合同的期限中規定了 “勞動者在同一用人單位 連續工作滿10年以上，當事人雙方同意續廷勞動合同的，如果勞動者提出訂立 無固定期限的勞動合同，應當訂立無固定期限的勞合同” ，此條規定有利於保 護年齡較大勞動者的就業問題。現階段中國内地經濟發展不平衡，既有現代化 的高科技產業，也有落後的手工業生產方式，甚至勞動條件極差的“血汗工廠” 式的管理。中國内地勞動法主要保護勞動者一方是非常必要的。以下是中國内 地勞動法體系：勞動法規體系 勞動管理法 勞動管理機構設置及其職權勞動組織法 勞動就業法 勞動合同法 集體合同法 工會的法律保障勞動標準法 工資法 工時休假法 職業安全衛生法 女工未成年工特殊保護法 職業訓練與職業資格標準法 員工獎懲規則法社會保險法 生育保險法 養老保險法 失業保險法 工傷保險法 疾病保險法 遺囑津貼勞動程序法 勞動爭議--調 解 、仲 裁 、司法 勞動行政爭議--行政複議、司法 集體合同爭議--利益爭議、權利爭議 勞動檢查監督法

中國内地在某一個特殊歷史時期，還需要有特殊政策協調勞動關係，注 意對勞動者的保護。當前内地國有企業大量工人下崗，是内地經濟體制改 革中需要解決的特殊歷史問題，是國有企業平等地進入市場經濟的必要準備， 大量下崗工人的生活保障僅僅依據勞動法的現行規定是不夠的，為保障下崗工 人的基本生活，國家規定，下崗工人三年内領取下崗基本生活費，資金來源實 行 “三三制” 。即政府財政三分之一，社會保險基金三分之一，企業承擔三分 之 一 。下崗工人三年後如果不能再就業，將解除勞動關係領取失業救濟金，領 取失業救濟金達到一定年限，如果仍不能就業，將停止失業救濟金，依據法定 條件領取城市最低生活保障，這就是目前中國内地一定歷史時期内保障勞動者 基本生活的 “三條保障錢” 。三 、 中國内地勞動者法律保障的分類：當代勞權 (勞動者權利）是人權保護的一個重組成部份。勞動者依法享有權 利包括：勞動者權利保障 集體權利 參加與組織工會權 集體談判權 簽訂集體合同權平等權利 民族平等性別平等種族平等……等特殊群體權利 婦女未成年工人殘疾人軍人優先權利 破產企業優先清償經濟性裁員6個月内招收工人的優先權特別規定 境内境外就業管理法 _ 勞務輸出、輸入國際勞工公約勞動標準的法律適用外國在中國機構中的僱佣關係

最低生活保障 最低工資 下崗津貼 失業救濟程序保障 勞動爭議調解勞動爭議仲裁勞動爭議訴訟國際法保障 中國批准的國際勞工公約其他國際性公約現階段中國内地歷史階段，對勞動者各項權利的保護，其核心内容應該是就 業保障，内地勞動力市場的供大於求，經濟體制的轉型等各種因素，對勞動者 就業安全形成極大壓力。因此保障勞動合同制度切實執行，禁止對勞動者的不 當解顧，實現勞動就業的各項平等權利等等是内地勞動者權利重要内容。中國内地勞動者權利的保護，立法尚不夠完善，侵犯勞工權益行為時有發 生 ，每年均有重大工傷事故發生，對勞工權利的全面保障，還將依靠今後中國 法制化的發展和勞動者法律意識的提高。希望今後中國内地、香 港 、澳門勞工權利都能得到全面而切實的保障。參考資料：1 . 董保華主編，《勞動關係調整的法律機制》 ，上海交通大學出版社2 . 夏積智主編，《中國勞動法若干重要理論與政策問題研究》 ，中國勞動社 會保障出版社3 . 李景森主編，《勞動法學》 ，北京大學出版社(發表於2000年 12月16日由本會主辦的「中國大陸、香港、澳門三地勞工權益座談會」大綱）

台灣勞工保險職業災害認定與處理程序彭 火 明 * 壹.前言工業社會的法律思想，從以往過失赔償演進為無過失赔償，職業災害由 個別雇主負擔責任，到整体雇主連帶負責，政府也分擔部分責任。社會保險建 構職災補償制度：雇主得以從職災保險，移轉經營的風險，勞動者得以在執行 職 務 ，遭遇疾病、傷 害 、殘廢或死亡事故時，從職災保險得到職災醫療或現金 的補償。勞工保險受雇的被保險人，職災保險費，全部由雇主負擔，無一定雇 主勞工的職災保險費，則由被保險人與政府分擔，正足以顯現職災保險由雇主 連帶責任的具体表徵。勞工保險條例第二條規定：勞工保險分普通事故保險和職業災害保險二 類 ，因此被保險人參加勞保，同時具有參加勞保普通事故保險和勞保職業災害 保險被保險人的資格，外籍勞工參加勞保，享有與本國籍勞工相同的職災保障 權 益 ，1998年3 月起已領勞工保險老年給付再受僱從事工作，得自願參加勞保 職業災害保險。勞保職業災害保險的給付項目；有傷病、醫 療 、殘 廢 、死亡四種給付和職 業病預防檢查。勞動基準法第七章職災補償，規定雇主己為勞工加入勞保者， 勞保的四種給付得主張抵充。勞工安全衛生法的立法旨意：為防止職業災害， 保障勞工安全與健康。2002年4月28日施行的職災勞工保護法，與勞保的職災 保險有替代和互補作用，提供遭遇職災的勞工多層的保障，研究勞保職業災 害 ，對上述的相關法律，宜加涉獵，才能進一步了解勞保職災保險全貌。貳.職業災害的認定與處理一 . 勞工安全衛生法有關職災的規定勞工安全衛生法的立法宗旨為防止職業災害，保障勞工安全與健康。同法* 台灣社會保險學會秘書長

第二條規定；本法所稱職業災害，謂勞工就業場所之建築、設 備 、原 料 、材 料 ，化學物品、氣体、蒸氣 、粉塵等或作業活動及其他職業上原因引起之勞工 疾 病 、傷 害 、殘廢或死亡。這是法律給職業災害所作的定義。(一)職業災害的形態1.職業傷害工作中發生的傷害。多因突發的意外事件所導致勞工身体遭受傷害。如礦 場災變，油氣外洩引起爆炸。2.職業病因工作的性質，工作的環境潛在病原，勞工長期暴露在該環境中，導致勞 工罹患特定的疾病。(二 )職業災害的成立要件1.人身傷害的存在：勞工身体遭遇傷病，導致死亡，殘 廢 ，傷害或疾病的結 果 。2.勞工在就業場所執行職務時發生：勞工須因執行職務遭遇建築物、原料、 材 料 、化學物品、氣体、蒸氣、粉塵等或作業活動及其他職業上原因引起而發 生傷或病。3.執行職務與災害的發生有相當因果關係。(三)職業災害的認定1.勞工安全衛生法的規定：勞工安全衛生法第二條對什麼是職業災害作了法律上的解釋，但是職業災 害要如何認定，勞工安全衛生法規範不足，内政部在1986年6月4 日(75)台内勞 字第418895號函解釋：有關勞工公傷之認定，宜照勞工安全衛生法第二條有關 職業災害之定義而認定是否公傷，至於勞工保險人因執行職務而致傷病審查準 則 ，自可列為參考。2.勞基法有關職災補償的規定勞動基準法第五十九條至第六十三條規定職業災害的補償，勞工因遭遇職 業災害而致死亡、殘廢、傷害或疾病時，雇主應予補償。補償分；醫療費用、 工 資 、殘廢和死亡。但依勞工保險或其他法令規定，已由雇主支付費用補償 者 ，雇主得主張抵充。為了因應工程層層轉包，一旦發生職災，乏人負責的弊 端 ，勞基法六十二，六十三條特別規定承攬人，中間承攬人，最後承攬人的連

帶責任，和原事業單位應負的責任。二 . 勞工保險有關職業災害認定與處理的規定：勞工保險條例第三十四條規定職業災害的審查，根據中央主管機關訂定的 勞工保險被保險人因執行職務而致傷病審查準則辦理，被保險人因執行職務而 致傷病審查準則的重要内容可分：(一)工作場所中發生的災害；即審查準則第三條規定的被保險人因執行職務而致傷害者為職業傷害。(二)通勤事故發生的災害：被保險人上下班，於適當時間，應經路途，沒有私人的行為，沒有達反審 查準則第十八條所定交通法規的情事。(三)雇主因管理或設施缺陷所致災害：勞工保險被保險人因執行職務而致傷病審查準則第五條至第十一條，第十 三條至第十七條各條所規定因就業場所雇主的管理或設施的缺陷所致傷害，視 為職業災害。(四)職 業 病 ：被保險人因執行職務，而罹患勞工保險職業病種類表表列職業病者，分被 保險人於作業中於工作當場促發疾病，上下班應經途中促發疾病二類。三-勞工保險職業災害認定與處理實務勞工保險為核發傷病、殘 廢 、醫 療 、死亡的現金給付，根據被保險人因執 行職務而致傷病審查準則，辨別是否職業災害或交通事故。茲就被保險人因執 行職務而致傷病審查準則，逐條解析，主管機關對該條文如有行政解釋，則併 列條文之後，以供實用之參考。(一）勞工保險被保險人因執行職務而致傷病審查準則 第一條本準則依勞工保險條例 (以下簡稱本條例)第三十四條第二項規定TT定 之 。第二條被保險人因執行職務而致傷病之審查，除法令另有規定外，依本準則 辦 理 。第三條被保險人因執行職務而致傷害者，為職業傷害。被保險人於勞工保險職業病種類表規定適用職業範圍從事工作，而罹 患表列疾病，為職業病。

案 例 ：木工業職業工人修繕自有房屋發生意外，因係為改善自有居 住環境之私人行為，非受僱從事工作所致之傷害事故，無法予以職業 災害給付。行政院勞工委員會2002年 7 月4 日勞保三字第0910034305號函職業 工會員兼差臨時從事非本業專長之相同之工作期間發生之傷害，不得請領職災給付。行政院勞工委員會2002年 7 月 18日勞保三字第0910034965號函 第 四 條 被 保 險 人 上 下 班 ，於適當時間，從日常居住，處所往返就場所之應經 途中發生事故而致之傷害，視為職業傷害。被保險人為夜校學生或建 教合作班學生，於上下班直接往返學校與就業場所之應經途中發生事 故而致之傷害，亦同。案 例 ：勞工於下班後未直接返家，而於宿舍休息一段時間後再返家 於途中發生車禍，已非屬上下班時間所生事故，難謂為職業災害。内 政部 1985年 8 月2 8日台内勞字第333993號 函 。第五條被保險人於作業前後發生下列事故而致之傷害，視為職業傷害。一 . 於作業開始前，在等候中，因就業場所設施或管理之缺陷所發 生之事故。二 . 因作業之準備行為及收拾行為所發生之事故。三 . 於作業終了後，經雇主核淮利用就業場所設施，因設施之缺陷 所發生之事故。四 . 因勞務管理上之必要，或在雇主指揮監督下，從飯廳或集合地 點赴工作場所途中，或自工作現場返回事務所途中，為接受及返還作 業器具，或受領工資等例行事務時，發生之事故。第六條被保險人於作業時間中斷中，因就業場所設施或管理之缺陷發生事故 而致之傷害，視為職業傷害。第七條被保險人於工作時間中基於生理要求，於如廁或飲水時發生事故而致 之傷害，視職業傷害。案例 ..上班時間為勞工履行勞動契約，服其勞務之作業時間，而廁所 為工作上必須設置之場所，應屬勞工安全衛生法施行細則所稱之就 業場所，故勞工於上班時間如廁受傷，應視為職業災害給予補償及公

傷 假 。内政部1986年 8 月7 日台内勞字第429506號 函 。第八條被保險人於必要情況下，臨時從事其他工作，該項工作如為雇主期待 其僱用勞工所應為之行為而致之傷害，視為職業傷害。第九條被保險人因公差由日常居住處所或就業場所出發，至公畢返回日常居 住處所或就業場所期間之職務活動及合理途徑發生事故而致之傷害， 視為職業傷害。案例：被保險人平日以宿舍為日常居住處所，其下班返回宿舍，再自 宿舍返家途中，已非屬上下班適當時間及應經途中，其所發生事故， 不得請領職業災害保險給付。行政院勞工委員會2000年 8 月 10日台八十九勞保三字第0034507號 函第十條被保險人經雇主指派參加進修訓練、技能檢定、慶典活 動 、体育活動或其他活動，由日常居住處所或就業場所出發，至活動 完畢返回日常居住處所或就業場所期間因雇主指派之活動及合理途徑 發生事故而致之傷害，視為職業傷害。本條例第六條第一項第七款，第八款及第八條第一項第四款規定之被 保險人，經所屬團体指派參加前項各類活動，由日常居住處所或就業 場所出發，至活動完畢返回日常居住處所或就業場所期間所屬團体指 派之活動及合理途徑發生事故而致之傷害，亦同。案 例 ：被保險人奉雇主命令參加強制性之健康檢查，途中發生事故， 得依規定請領職業災保險給付。行政院勞工委員委員會1997年9 月10日台八十八勞保三字第040052 號 函 。第十一條被保險人由於執行職務關係，因他人之行為發生事故而致之傷害，視 為職業傷害。案 例 ：勞工在工作時間内，因工作而與同事爭執，對方以生產機器 傷害致死，其死亡乃因於加害人個人之犯罪行為，尚難以職業災害 論 。内政部1984年 12月 13日台内勞字第278912號 函 。第十二條被保險人執行職務受動物或植物傷害，為職業傷害。案 例 ： 勞工 在 工 作時間於草叢中如廁被蛇咬傷致死，應視為職業災

害 。行政院勞工委員會1999年 3 月8 日台八十八勞動三字第007615號函。第十三條被保人於執行職務時，因天然災直接發生事故導致之傷害，不得視為 職業傷害，但因天然災害間接導致之意外傷害或從事之業務遭受天然 災害之危險性較高者，不在此限。案 例 ：職業災害之認定，須具有業務之起因性及執行性，天然災害 之發生，係屬與業務無關的自然現象，人類無法抗拒，一般不認有業 務起因性，先進國家之職災保障相關規定，均未將天然災害直接造成 的傷害視為職業災害；惟若依勞務性質，作業環境，事務場所設施狀 況 ，可視為因附隨於業務之必要( 例如天然災害當時參與防洪，救災 工作 )或具有易遭受災害之情況時，則可視為因附隨於業務之執行所 致之傷害，視為職業災害，並依個案事實加以認定。行政院勞工委員 會 2002年 11月 19日勞保三字第0910059238號 函 。第十四條被保險人利用雇主為勞務管理所提供之附屬設施，因設施之缺陷發生 事故而致之傷害，視為職業傷害。第十五條被保險人參加雇主舉辦之康欒活動或其他活動，因雇主管理或提供設 施之瑕泚發生事故而致之傷害，視為職業傷害。第十六條被保險人因職業傷害或罹患職業病，經雇主同意直接往返醫療院所診 療或下班後直接前往診療，返回日常居住處所應途中發生事故而致之 傷 害 ，視為職業傷害。案 例 ：勞工於非上班時間至醫院照顧親人時，接獲主管通知至公司 加 班 ，由醫院至公司途中發生車禍受傷，如於適當時間，必經途中， 無私人行為及達反重大交通法令規定者，屬職業災害。行政院勞工委 員會1999年 9 月3 日台八十八勞保三字第0039348號 函 。第十七條被保險人於工作日之用餐時間中或為加班、值 班 ，如雇主未規定必須 於工作場所用餐，而為必要之外出用餐，於用餐往返應經途中發生事 故而致之傷害，視為職業傷害。第十八條被保險人於第四條、第九條、第十條、第十六條、第十七條規定而有 下列情事之一者，不得視為職業傷害。一.非日常生活所必須之私人行為。

二.未領有駕駛車種之駕驶執照駕車者。三.受吊扣期間或吊銷駕驶執照處分駕車者。四.經有燈光號誌管制之交岔路口達規闖紅燈者。五.闖越鐵路平交道者。六.酒精濃度超過規定標準，吸食毒品、迷幻藥或管制藥品駕駛車輛者 。案例：有關酒醉駕車之認定，應依道路交通管理處罰條例規定辦理。 行政院勞工委員會2002年 5 月28日勞保三字第0910024279號 函 。七.駕駛車輛違規行駛高速公路路肩者。八.駕驶車輛不按遵行之方向行駛或在道路上競驶、競 技 、蛇行或以 其他危險方式駕驶車輛者。九.駕駛車輛不依規定驶入來車道者。第十九條被保險人因執行職務而罹患中央主管機關依據勞工保險職業病種類表 第八類第二項規定核定增列之職業病種類或有害物質所致之疾病，為 職業病。案例 ：勞保保險人所患法定傳染病如屬勞工保險職業病，其醫療費用 尚不得由勞保職業災保險給付。行政院勞工委員會1999年 12月17日台八十八勞保三字第0052309號函 。案例：勞保被保險人在保險有效期間内，罹患職災傷病經治療終止， 領取職災殘廢給付後，如因該傷病引之相關併發症及再復發者，得申 請職災住院診療。行政院勞工委員會2000年5月10日台八十九勞保三字第0018732號函 案 例 ：增列勞工保險職業病，係為維護勞工健康，確保職災給付權 益 ，新增 “長期工作壓迫引起椎間盤突出”職業病，並未限定適用範 圍 。行政院勞工委員會2000年 6 月9 日勞保三字第0022357號函 。第二十條被保險人罹患之疾病，經行政院勞工委員會職業病鑑定委員會鑑定為 執行職務所致者，為職業病。第二十一條被保險人於工作中，於工作當場促發疾病，而該疾病之促發與作

業有相當因果關係者，視為職業病。案 例 ：勞工因作業活動及伴隨活動所衍生，於就業上一切必要行為 及其附隨行為，而具有相當因果關係所引起之疾病，屬職業災害。工 作場所如醫院醫師、護理人員、醫療技術人員等為診治，照顧可能或 疑似感染SARS者而遭感染者，為職業災害。醫院工友，監護工於工 作場所感染SARS亦依上開原則處理。因出差或公出途中感染SARS 者 ，其職業災害依被保險人因執行職務而致傷病審查準則，就個事實 狀況認定。行政院勞工委員會2003年 5 月21日勞保三字第0920027159號 函 。 第二十二條被保險人於下班應經途中促發疾病，而該疾病之促發與作業有相 當因果關係者，視為職業病。第二十二條之一本準則於本條例第六條第一項第六款之被保險人，亦適用 之 。第二十三條本準則自發布日施行。(二)勞工保險職業災害保險醫療給付勞工保險分普通事故保險和職業災害保險，普通事故保險的醫療給付業務 自1995年 3 月移給健康保險局辦理。職業災害醫療保險給付則仍由勞保局掌 理 ，有關醫療的醫院診所的特約、管 理 、醫療費用的申報、審查、核 付 ，與健 康保險的業務相同，為簡政便民，均委託健康保險局辦理，至於被保險人的加 保 ，退 保 ，保險費收取，醫療書單的發給使用，被保險人的職業傷病審查，預 防職業病健康檢查則由勞保局辦理。茲就職災醫療的被保險人資格，職災醫療 給付標準，申請職災醫療手續，申請核退自墊醫療費用，說明如次：1 .被保人資格：被保險人在加保有效期間，遭遇傷害或疾病，符合勞工保險被保險 人因執行職務而致傷病審查準則的規定，需要住院或門診者。被保險人在加保有效期間，遭遇傷病，於保險效力停止後一年内需 住院者。保險人遭遇傷病，依被裁減資遣被保險人繼續加保辦法和職業災害勞 工醫療期間退保繼續參加勞工保險辦法的規定，需門診或住院者。2 .職災醫給付標準：被保險人遭遇職業傷害或職業病，應到全民健康保險醫事機構就

醫 ，醫療標準準用全民健康有關規定，醫療費用全部由勞保局負擔，免 繳部分負擔，給付住院期間普通膳食費及一般治療飲食費三十日内之半 數 。3.申請職災醫療手續：(1)被保險人申請住院或門診，要向全民健康保險醫事服務機構就 診 ，門診者提示：勞工保險職業傷病門診單，住院者提示:勞工保險職 業傷病住院申請書，和本人全民健康保險保險卡，及身分證或其他足資 證明身分的文件。⑵門診軍使用方式：門診單一式二聯，因同一傷病到同一醫事服務 機構就診，一份門診單至多可使用六次。被保險人初診時，應交門診單 一 ，二 聯 ，由醫事服務機構填寫傷病名稱，並於就醫紀錄第一格加蓋日 期戳章，第一聯交還被保險人收執，被保險人因同一傷病到另一醫事機 構複診時，得再使用。被保險人因同一傷病到另一醫事機構就診時，投 保單位應另填發門診單。被保險人因同一傷病不再到原就診之醫事機構 門診或已門診六次，第一聯已滿六格戳章，或已離職退保，該門診單不 得再用，應交回投保單位。⑶住院申請書的使用方式：每次住院使用一份。被保險人申住院時 應交住院申請書第一，二 聯 ，被保險人離職退保後，不得再使用住院申 請書住院，但是如在加保有效期間遭遇傷病，於保險效力停止後一年内 因該傷病需住院診療者，仍可以使用住院申請書。⑷被保險人因緊急傷病就醫，沒有拿到職災門診單或住院申請書或 全民健康保險卡，應檢具身分證明文件，聲明具有勞保身份，辦理掛號 就診，醫事機構應先行提供醫事服務，收取醫療費用並發給收據，被保 險人於就醫之日起七日内補送證件，醫事機構應退還所收取之醫療費 用 。(5)被保險人遭遇職災傷病，所屬投保單位未依規定發給職業傷病醫 療書單者，被保險人得由本人或委託他人持本人身分證，印章或其他足 資證明身分的文件，逕向勞保局或各縣市辦事處領取職災醫療書單。為 方便被保險人就醫，被保險人得到經衛生署認定具有診療職業病資格的 醫師，或到地區教學醫院有專科醫師處就診，該處醫師得開具職災醫療

書 單 ，供被保險人就診。4.申請核退自墊醫療費用：因不可歸責於被保險人的事由，未能依規 定於就醫之日起七日内補送證件者，被保險人得於門診治療當日或出院 之日起六個月内（有特殊原因者為二年内）填具自墊醫療費用核退申請 書 ，檢附門診單或住院請書，醫事機構開具的醫療費用收據正本和費用 明細表、診 斷 書 ，向勞保局申請核退醫療費用。5.被保險人因緊急傷病至非全民健康保險醫事服務機構就診，或在國 外遭遇傷病，必須在當地門診或住院者，得填具自墊醫療費用核退申請 書 ，檢附門診單或住院申請書，就診醫院開具的診斷書，醫療費用收據 正本和費用明表，於門診治療當日或出院之日起六個月内（有特殊原因 者二年）送經投保單位向勞保局申請核退醫療費用。〈表〉申請核退自墊醫療費用手續及文件申請原因 申請期間 檢附書件 受理機關1.因不可歸責於 1.自門診治療當日 1.醫療費用核退申 勞保局被保險人之事 起或出院之日起 請書由未能依規定 六個月内申請 2.醫療費用收據正於就醫之日起 2.有特殊原因者二 本和費用明細表七日内補送證 年 ，但要敘明原因 3.診斷書件 4.勞工保險職業傷2.因緊急傷病到 病門診單或住院非全民健保醫 請書事機構就醫3.在勞保條例施 同上 同上行區域外（國外）遭遇傷病必須在當地門診或住院治療註 1 .在國外就醫，申請核退醫療費用，除檢附1 一4書表外，應檢附當次入出 境證明文件影本或服務機關出具之證明。診斷書或證明文件如為外文文 件 ，應檢附中文翻譯。

2 .遠洋漁船船員，得自出海作業返國之日起六個月内申請。並應出具身份證 明及當次出海作業起返日期證明文件。3 .投保單位或被保險人欠費，經勞保局暫行拒絕給付期間自墊醫療費用，得 自欠費繳清之日起六個月内申請。( 三 ）勞工保險預防職業病健康檢查1.受檢作業種類根據勞工1遣康保護規則所定特別危害健康的作業 ，全部納入如下：代 號 作 業 種 類 代 號 作 業 種 類1 高溫作業 13 聯笨胺，4-胺基聯笨，4- 硝基聯笨，B-芣 奈 ，二氯 聯笨胺，a-奈胺等及其鹽 類作業2 噪音超過80分貝作業 14 鈹及其化合物作業3 游離幅射作業 15 氯乙烯作業4 異常氣壓作業 16 笨作業5 鉛作業 17 二異氰酸甲笨，4,4-二異 氰酸二笨甲烷，二異氰酸 異佛爾酮作業6 四烷基鉛作業 18 石綿作業7 1122四氯乙烷作業 19 珅及化合物作業8 四氯化碳作業 20 錳及其化合物作業9 二硫化碳作業 21 黃磷作業10 三 .四氯乙烯作業 22 聯酡啶或巴拉刈作業11 二曱基甲醯胺作業 23 粉塵作業12 正已烷作業2.申請體檢的對象( 1 ) 被保險人（含職業工會被保險人）實際從事工作内容及性質與上表所 列二十三種特別危害健康作業有關者。( 2 )合於上項規定的被保險人，加保年資至勞保局受理申請體檢日止連續

滿一年，並與上次申請體檢時間間隔一年。3 .申請體檢應備書件；勞工保險預防健康檢查申請書，申請体檢被保人名冊 。4.申請體檢手續( 1) 由投保軍位為合於規定之被保險人提出申請勞保局於年底對二十三種特殊行業，且加保滿一年的投保單位’寄發勞工 保險預防職業病健康檢查申請書表，投保單位如未收到申請書表，可以逕洽勞 保局各地辦事處索取。(2 ) 由被保險人申請被保險人實際從事工作内容及性質，符合二十三種特殊行業，且加保滿一 年 ，如投保單位未提出申請，被保險人得逕洽勞保局或各地辦事處索取書表， 向勞保局申請，勞保局會另行通知被保險人。5.體檢時間全年均可辦理，投保單位可視況分批為所屬被保險人提出申請。6.預防職業病健康檢查費用由勞保局支付，被保險人只需繳掛號費，本項檢 查費用不計算實績費率範圍，並可視為已辦理勞工健康保護規則的勞工特殊体 格及健康檢查。( 四 ）職業病鑑定與認定1.職業病鑑定勞工保險被保險人因執行職務而致傷病審查準則第二十條定：被保險人罹 患疾病，經行政院勞工委員會職業病鑑定委員會鑑定為執行職務所致者，為職 業病。行政院勞工委員會根據行政院勞工委員會組織條例第二十四條和職災勞 工保護法第十三條至第十七條規定組織職業病鑑定委員會，職司鑑定勞工職業病 。2 .申請職業病鑑定程序直轄市政府，縣政府或勞工保險機構得檢附鑑定所需相關資料，向勞委會 職業病鑑定委員會申請職業病鑑定。3.職業病認定職災勞工保護法第十一條規定：勞工疑有職業疾病，應經醫師診斷。勞工 或雇主對於職業疾病診斷有異議時，得檢附有關資料，向直轄市、縣政府主管

機關申請認定。直轄市、縣政府得設置職業病認定委員會，作職業病的認定工 作 。參 . 結語勞工安全衛生体系整体的運作目的，在於防範職業災害的發生，以保護勞 工安全與衛生，消彌事故於未然。萬一職災事故發生後，職業災害所致傷或 病 ，如何判別是不是職業災害，如何認定處理，由於勞工保險開辦已五十四 年 ，對於職業傷病的認定，中央主管機關訂有被保險人因執行職務而致傷病審 查準則作為審定的依據，處理的案件多，經驗豐富足資借鏡，本文以勞工保險 職業災害所致傷病的認定與處理程序，作為報告的内容。限於篇福，勞保職災 的補償，保險給付理赔，職業傷病的通報等，容俟日後增補，疏漏之處，敬請 賢明指教。參考資料：1 . 《勞工安全衛生法》 ，1974/4/16公布施行2 . 《勞工健康保護規則》 ，1976/2/16發布實施3 . 《勞動基準法》 ，1984/7/30公布施行4 . 《勞工保險條例》 ，1958/7/21公布施行5 . 《職業災害勞工保護法》 ，2001/10/31公布施行6 . 《勞工保險被保險人因執行職務而致傷病審查準則》 ，1981/1/31發布實施7 . 《勞工保險預防職業病健康檢查辦法》 ，1996/6/29發布實施8 . 《勞工保險職業傷病醫療書單領發使用須知》 ，1996/10/7發布實施9 . 《職業醫學科專科醫師及地區教學醫院以上醫院專科醫師開具職業病門診單 辦法》 ，2001/12/31發布實施1 0 .《全民健康保險法》 ，1994/8/9公布施行1 1 .《職業疾病鑑定委員會組織規程》 ，1995/11/20發布實施1 2 .《勞工保險》 ，彭火明編，社會保險教育發展協會2003版

社會不公— 我們面對的最大問題馮 可 立 *當行政長官董建華在二零零二年選任為第二任行政長官的時候，在宣誓的 過 程 中 ，他形容自己面對著嚴峻的形勢，承認香港目前正面對前所未有的逆 境 。因此他提出一些未來的工作目標，其中包括：帶領香港經濟走出困境、恢 復市民對前景的信心、創造更多就業機會、照顧弱勢社群、倡導自強不息、團 結向上。經濟學者Atkinson說 ：「在經濟結構轉型當中，任何社會保障都不管 用」，主要的原因，是因為在經濟結構的轉型的過程中，政治及經濟權力也產 生結構性的變化。很多人都說「有危便有機」 ，其實這種說法只是用來遮掩一 個事實，就是有權力的人要保障自己，便要將危機的「危」推給別人，來保障 自己的「機」。尤其是當整個經濟進入「零和遊戲」的時候，社會機會便成為 一 個 「你赢我輸」的對立局面，使貧富之間的矛盾惡化。社會保障只可以在最 基本需要方面提供保障，但是它不能在社會中製造機會，使邊沿的弱勢社群脫 離困局。社會保障是難以產生資源與權力的再分配，所以政府要從一個長遠大局的 角度來看問題，要採取中立客觀的態度，來保障一些從「弱勢」轉為「危勢」的 市 民 ，以免他們不單只損失實物金錢，還將他們應有的權力，都剝削去掉。政 府在資源短缺的情形下，一方面要促進經濟增長，但另一方面要保障普羅大眾 的權利，如果處理不善的話，很可能會引致社會與政治的危機。例如在經濟轉 型下的勞工階層，可以說是受到進一步的剝削，不單只工資削減，而且僱主提 高工作要求、工時增加、福利減少，要不便解僱了事。勞工不單毫無談判的本 錢 ，還在法律上缺乏談判的保障。一向以來，社會保障主要是協助解決一些弱勢社群的生計問題，但是在經 濟轉型時，我們面對的已不單是這一群人了，而是喪失了職業的工人階級隊伍。* 香港中文大學社會工作系副教授

香港經濟轉型下的貧窮情況在過去十年内，香港的低收入住戶的人數激增，從 1991年的11.7% 上升 到 96年的 15.0%，在 2000年更上升到18.3%。可以說，目前每五個家庭中， 差不多有一個家庭的收入是在入息中位數的一半以下。在前五年經濟泡沫形成 的時候，入息中位數也上升了 ’ 所以就算是低收入住戶 ’ 也水漲船高，生活還 可勉勉強強。但 是 ，後五年是泡沫爆破後的時候，人民入息削減，低收入住戶 的收入也相應減少，生活水平也驟然下降。後五年的光境，明顯地比前五年差 得 多 。在低收入住戶中，長者佔大多數。在全港65歲以上的長者中，生活於低 收入住戶的長者佔34.3%，可以說，每三個長者便有一個生活在貧窮的狀況。 其 次 ，「貧窮兒童」問題亦嚴重了。在全港 0-14歲的兒童中，生活於低收入住 戶的兒童佔25.9%，可以說，每四個兒童有一個生活在貧窮的狀況。15-19歲音 少年的比率也差不多（表一）〈表一〉香港低收入住戶成員佔全港人口的百份比1991 1996 2000在低收入住戶居住人數的百份比 11.7% 15.0% 18.3%在低收入住戶居住的兒童佔該年齡組別人 仕總人數的百份比(0-14歲）17.1% 22.8% 25.9%在低收入住戶居住的青少年佔該年齡組別 人仕總人數的百份比（15-19歲）11.0% 16.7% 24.7%在低收入住戶居住的長者佔該年齡組別人 仕總人數的百份比 (65歲或以上）24.8% 26.9% 34.3%香港特區政府有一個综合社會援助計劃，為貧窮者提供協助，不 過 ，它只 不過是一個扶貧計劃，而非一個脫貧計劃。貧窮不單只是會引致人們申請综 援 ，增加福利開支，引致政府財政負擔的增加，它還使社會問題惡化，擴大社 會不公正的狀況。長者的貧乏化越來越嚴重，他們缺乏退休金的保障，生活得 十分艱苦。再 者 ，政府通過私營化的方法，將很多福利服務外判，不少服務都 是以削減成本的方法經營，以致服務素質在削減成本的壓力下下降。長者以往

對香港的經濟作出很大的貢獻，反而到現在晚景淒涼，咀咒著特區政府的無情 無 義 。兒童與青少年的貧窮，不單是金錢上的缺乏’而且更多是生活機會的減 少 。他們參加課外活動的動機降低，有些青少年的社交圈子也收窄了。在缺乏 資源的情況下，貧窮的兒童及青少年得不到其他人相同的發展機會。經濟轉型與失業情況香港目前的失業率已超過8％ ，是目前最嚴重的社會問題。在本港三百二 十萬就業人口中，超過二十六萬人失業。在這二十多萬人中’大概有三至四萬 人領取综援，其他的都通過不同途徑找尋工作。然 而 ，整體失業率上升並不反映到社會機會喪失的情況，我們要在不同社 群的比較失業率中，才能顯示出來。在整體就業率中，15-59歲的殘疾人仕就業 率大概是60%，不過他們的失業率卻是整體人口的兩倍半。在歐洲，政府為他 們提供大量的援助，協助他們重回市場。但 是 ，在香港，殘疾人仕在經濟不景 的大氣候中，卻是失業的大本營。就算殘疾人仕找到工作，他們的工資也相對 地 低 ，一般只達就業收入中位數的八成。其次是中老年工人，尤其是四十多歲 的工友，僱主一知道他們的年齡後，很多時連面試的機會也沒有。他們是家庭 收入的支柱，但 是 ，年齡歧視情況相當嚴重，面對年青的競爭者，他們重新入 行的可能性甚低，轉行的機會更低。他們一失業，便會使家庭經濟陷於困境。 中老年工友，可以說是失業的重災區。除此之外，15-19歲青年人的失業率十分 高 ，是整體人口的四倍，超過30%。現在連大學生找工作也十分困難，更何況 比他們學歷低的中學畢業生，甚至一些只讀完中三的中學生？不少的中學畢業 生 ，只能受僱從事一些散工，或是臨時工，在社會的低下階層不斷浮游，找不 到比較穩定的職業，更遑論什麼職業進修，人力資源增值。青少年失業如果處 理得不善，將會成為社會人材的墳場。這些失業的現象，顯示了社會及經濟機會的喪失。特區政府不斷強調，香 港要轉型成為一個大都會經濟，要有高素質的勞工，不斷自我持續進修，來面 對全球經濟的需求。然 而 ，這些志向遠大的理想，如何能夠協助傷殘人仕、中 老年工友、中學畢業生這些混在社會的低下層的失業者，重回市場呢？即使香 港經濟能夠成功轉型，恢復增長，但著重高增值的知識型新經濟，又怎能吸收 這百多萬只有中三或以下教育程度的勞動人口 ？

經濟轉型下的家庭解體與社會分化除了失業和貧窮之外，經濟轉型帶來了家庭的解體和社會分化。家庭本來是社會凝聚力最基本單位，在通過互相愛護的關係中，建立信 任 、個人品格與人生觀，成為一股背景力量，推動整體社會的建設及文化的發 展 。然 而 ，如同不少發展國家一樣，家庭制度已越來越走向解體。1991到2000 年 間 ，香港的婚姻制度出現了很嚴重的問題。統計數字顯示，適婚年齡人口的 結婚比率下跌接近四成，這是令人感到迷惑的。香港人是否對婚姻有更高的期 望 ，所以延遲結婚？還是他們因為經濟及財政理由，所以拖延成立新家庭的時 間？還是他們視結婚只是一紙証書，轉向非婚姻同居的生活？雖然我們未能知 道全部真相，但是我們有理由相信，經濟因素是一個難以避免考慮的因素，而 這個因素影響著成家立室的傾向。家庭本來是個人情緒的支援系統，也是社會 凝聚力的基本單位的角色，但是在經濟轉型期間也受到挑戰。其 次 ，離婚的數字則上升1.2倍 。在 2000年 ，在每一百對夫婦結婚的同 時 ，便另有43對夫婦離婚。在離婚的過程中，最常見的現象是家庭暴力。在 1998年 ，虐待配偶的個案是1009宗 ；但是到了 2002年 ，數字己上升到3034宗 ； 在 2003年第一季，已有867宗了。虐兒個案的數目，在過去幾年都維持在500 到575宗之間。雖然這個數目並不高，但是相對在1997及 1998年只得400個案 來說，卻已經令人重視了。不少調查報告都說，在離婚及家庭暴力的背後，是 工作壓力及經濟問題。工人被解僱的機會增加，僱主的要求也增加了，斥責也 多了，工作時間長了，很多時還要帶工作回家做，以致情緒暴燥，家庭内的溝 通出現問題。社會服務聯會在2002年向特區政府建議的五年社會發展計劃中指 出 ，家庭服務不單是要面向家庭，而且是要加強與僱主的合作，在工作間為僱 員提供家庭生活教育或輔導工作，可見經濟生活如何影響家庭凝聚力。經濟轉型也帶來社會分化的問題。本地人排斥新來港人仕，認為他們搶了 本地人的飯碗，而且依賴综援，蠶食公帑。低收入的工友責罵領取综援的人 仕 ，認為他們「最高」可以領取一萬元的金額，簡直是「無薪貴族」 。負資產 者譴責公屋居民反加租的行動，認為自己滿身債項 ’ 一生難苦’卻是無人理 會 。剛進入待業的中學生埋怨政府擴充大學學額，覺得自己茫無前路，畢生埋 在低下層。在 「零和遊戲」的情況下，人人都覺得自己是經濟不景的受害者 ’ 都覺得自己飽受委屈，都不滿別人爭取權利 ’ 都不想政府扶助別人’而不扶助

自己。就是因為特區政府對社會分配沒有一套完善的理念及全面的計劃，它便 成為眾矢之的，左右為難，議而不決，決而不行。結論特首董建華告訴我們，香港面臨經濟結構轉型，正過渡到一個新的社 會 。我們不知道香港能否安全過渡，也不知道要花多少時間去過渡。不 過 ，我 們只是看到，很多因經濟轉型而產生的社會問題已經不斷湧現。在這些問題下，社會保障只是可以做安全網，起到扶貧的功能，但這是遠 遠不足的。沒有人希望獲得從高處跌到谷底，被安全網救回那種毛骨悚然的感 覺 。不少的國家都推出積極的勞工市場政策，輔以社會保障來解決經濟轉型所 帶來的結構性貧窮問題。如果要香港市民對經濟轉型過渡有信心的話，特區政 府必須整體性地正視結構性貧窮的問題，不斷檢討它各項的社會及經濟政策， 照顧全港人民的利益。

附 錄澳門社會保障制度簡介

澳門的社會保障發展，自葡萄牙人登岸以來，粗略可分成三個階段：第一階段：制度建立前期此時期不論是明、清各朝代政府以至1553年有葡人佔住後的葡人管治者， 對佔大多數的低下層華人民生事務關注不多’社會救助工作主要靠民間的互助 力量來支持。1569年由天主教人士成立的仁慈堂(Confraria da Misericórdia) ’擔 當了向貧者施米粥和衣服的救濟工作。鴉片戰爭後，澳葡政府在澳門行殖民政 策 ，澳門亦漸由小漁村轉變為轉口商埠，從事包括鴉片在内的質易，商旅漸 多 ，然華人生活郤不見好轉，加上國内戰爭頻仍，有華人商賈開始組織慈善團 體 ，向貧苦者派米送衣，贈醫施藥，如1871年成立的鏡湖醫院慈善會和1892年 成立的同善堂。由於澳葡政府對華人所做的福利工作有限，甚至於1922年大力 禁制工人團體 ’ 影響到民間的互助工作 ’ 此期間 ’ 上述兩大華人慈善社團’就 承擔起澳門的慈善救濟的工作，亦可說是替代了政府這方面應有的職能。第二階段：慈善福利制度建立期此時期政府對社會救濟開始有直接的干預。「1930年透過第140號法規， 設立為扶助難民、孤兒及貧困人士的救濟活動而籌集基金的救濟印花稅。並於 1938年成立救濟及慈善委員會(Comissão para a Assistência e Beneficiência)。」這 委員會負責以財力支援社會服務機構，並向貧民供應「雞粥」 。至 1947年委員會改稱為公共救濟會 (Assistência Pública)，隸屬於民政廳的 一個中央部門一公共救濟中央委員會(Comissão Central de Assistência Pública)。 至 1960年 ，公共救濟中央委員會重組，改稱公共救濟處 （Provedoria da Assistência Pública)，1967 年又重组 ’ 改稱社會救濟處（Instituto de Assistência Social)。至1979年再度重組’成為運作至今的社會工作局(Instituto de Acção so­cial ) ，同時設立了社會工作委員會(Conselho de Acção Social)，而社會工作局(回 歸前稱社會工作司)的組織架構亦先後在1986、1987、1995、1999和 2003年作 出了調整。澳門社會保障的演變

從機構名稱轉變上看，由慈善、救濟至社會工作(實為社會福利的誤譯），可 見社會保障工作理念上有所改變，但不論其名稱為何，基本上都是本著同一目 標 ，就是在金錢和物質上支援貧困人士，執行以審查資格方式發放的公共援助 (或稱社會救助）。這是一種以慈善、救濟以致福利性質的社會保障制度。第三階段：供款式的社會保障制度確立1989年12月18日 ，澳門政府乘經濟高速增長之際，以法令形式(法令編號 84/89/M)建立起一套供款式社會保障制度，使澳門社會保障邁出了新的一步。該 法令於翌年作出過修改（法令6/90/M)。後於1993年分拆成兩個法令，分別規範 有關制度 (法令58/93/M)和基金組織 (法令59/93/M)，並實行至今。是項社會保障制度乃由勞、資雙方供款’加上政府由每年財政預算中撥出 百分之一而構成其主要收入來源，建立起強調權利與義務並重的保障制度。按 此制度會向供款受益人發放十類津支金額，即養老金、殘疾恤金、社會救濟金 (另加補充金) ' 失業津貼、疾病津貼、殮葬津貼、肺塵埃沈著病之補償、因勞動 關係而產生之債權、出生津貼和結婚津貼。自此，澳門的社會保障形成了由公 共援助和社會保險並駕齊驅的格局。

探索(一）基本生活保障在澳門，發放金錢式的社會保障，目前以雙線推行，其一為1990年開始實 施的供款式社會保險，我們慣稱之為社會保障；另一為已長期推行的非供款 式 ，但需經過資格審查的公共援助。前者以勞動者為受益人；後者則面向貧困 人士 0澳門社會保障項目簡表保障形式 執行機關 項目 金 額 (澳門幣）社會保險 社會保障 基金1. 一般項目：-養老金-殘疾恤金-社會救濟金 (另加補充金）-失業津貼-疾病津貼 -殮葬津貼-肺塵埃沈著病之補償 -因勞動關係而產生之債權 -出生津貼 -結婚津貼2.特別項目 :-就業輔助及培訓津貼 -援助建造業失業者之培訓津貼 -失業者修讀指定大專院校培訓 課程津貼-$1,150 元 / 月 -$1,150 元 / 月 -$750元/月 -$70元/ 日(1年 最多90日)-住院$70元 / 日 (1年最多180日） 非住院$55元/ 日 (1年最多30日） -1,300 元 -個別 -個別-$1,000 元(限 3 份） -$1,000 元-不詳列-最多$1,800元/月 -$2,000元 / 月(完成 要求另加 $1,000 元 / 月）

公共援助 社會工作局 1.社會救濟金之補充金 -$450元/ 月2. 一般經濟援助 按最低維生指數：-經濟貧乏 1 人 --$1’300-單親 2 人 --$2,470-嚴重疾病 3 人 --$3,510-殘疾 4 人 --$4,4205 人 --$5,2006 人 --$5,8507 人 -$6，5008 人 --$7，150(下略)3.弱勢家庭特別援助 -幼稚園及小學-學習活動補助 $100元/月-中學$200元/月-大學 $300元/月-護理補助 -在澳無親屬的獨居者 _ 元/月-在澳有親屬者$300元/月-殘疾補助 -在澳無親屬的獨居者 $400元/月-在澳有親屬者似 )0元/月i主：參考社會保障基金網頁www.fss.gov.mo及社會工作局網頁www.ias.gov.mo

(二）其他保障保障類別 對象 執行及監督機構工作意外及職業病 -所有在職勞動者 勞工事務局 衛生局澳門金融管理局醫療保障 -免費全民初級保健 -部份人士之免費專科及住院診療衛生局學費/文具津貼 低收入家庭之子女可申請 教育暨青年局社會房屋 低收入家庭可申請之政府廉租屋 房屋局

Simple Table of Macao(Macau) Social Security Items(1) Basic living security:In Macau, social security by giving subsidy is promoted in two lines, one is the social insurance by contribution which has been implemented since 1990 and used to be called social security; the other is the public assistance without contribution which has been implemented for a long time but has to go through qualification inspection. The beneficiaries of the former are laborers but the latter aims at the poor people.Forms of Security Government Bureau Kinds Amount (MOP)Social Insurance Social Security Fund a) General kinds-Old Age Pension $1,150/month-Handicap pension $ 1,150/month-Social pension $750/month-Unemployment subsidy$70/day(maximum of 90 days per year)-Sickness subsidy Hospitalized$70/day(maximum of 180 days per year)Not hospitalized $55/day (maximum of 30 days per year)-Funeral subsidy $1,300-Compensation for pneumoniaCase by case-Credit in relation to workCase by case-Birth subsidy $1,000 (maximum of 3)

-Marriage subsidy $1,000b) Special kinds-Employment help and training subsidyNot listed in detail-Training subsidy for the unemployed workers of the building industryMaximum of $ 1,800/month-Training subsidy for the unemployed to study specified college courses$2,000/month (extra $1,000 per month after having finished)Public Assistance Social Welfare Institute a) Supplementary Subsidy of the social pensionb) General economic assistance -economic poverty -single parent -severe sickness -handicapBased on minimum life index:1 person - $1,3002 persons . $2,4703 persons - $3,5104 persons - $4,4205 persons - $5,2006 persons - $5,8507 persons - $6,5008 persons - $7,150c) Special assistance for weak families-Subsidy for learning activitiesKindergarten and primary schools $ 100/month Secondary schools $200/month

Universities$300/month-Subsidy for medical care$400/month for without relatives in Macau $300/month for with relatives in Macau-Handicap subsidy $400/month for without relatives in Macau $300/month for with relatives in MacauNote: References of the web pages of Social Security Fund www.fss.gov.mo and Social Welfare Institute www.ias.gov.mo(2) Other securities________________________________Kinds of security Target groups Government bureausJob accidents and job-related sicknessesAll laborers Labor department Health department Monetary AuthorityMedical security Free primary health care for all residents Free specialty and hospitalization treatment for some peopleHealth departmentSubsidy for school fees and stationeryFor the children of low income familiesEducation and Youth departmentSocial housing Cheap rent government houses for low income familiesHousing department

澳門社會保障相關法例範圍 法例編號 法例主題政策諮詢 59/97/M號法令 (經53/99/M號法令修改）社會協調常設委員會組織法社會保險 59/93/M號法令(經1/2001號行政法規修改）社會保障基金組織及人員編制58/93/M號法令 (經29/98/M號法令修改）社會保障制度39/GM/97號批示 發放出生津貼38/GM/97號批示 發放結婚津貼234/2004號行政長官批示 將社會保障制度擴展至自僱勞工6/2004號經濟財政司司長批示 就業輔助及培訓規章(當中包括發 放職業培訓津貼的條文）工傷補償 40/95/M號法令 (經12/2001號法律修改）工作意外及職業病赔償制度醫療保障 24/86/M號法令 (經68/89/M號法令修改）澳門居民取得護理規則公共房屋 68/88/M號法令 (經 112/99/M 號法令、6/2003 行政法規、32/2003行政法規 等修改)社會房屋分配制度鼓勵私人 退休制度6/99/M號法令 (經10/2001號法律修改）私人退休基金法律制度** 私人退休金本質不屬社會保障範圍參考政府印務局網頁http://www.imprensa.macau.mo。有興趣者可在該網頁上找到更多相關法例 及法例全文

社會保障探索… 澳門社會保障學會成立五週年紀念文集編 輯 ：鄧玉華 設 計 ：鄧玉華 打 字 ：黃愛華陳秀嬋 校 對 ：鄧玉華梁炳鈞 李麗萍黃愛華 出 版 ：澳門社會保障學會澳門氹仔海洋花園大馬路利萊德花園八樓K dantang@macau.ctm.net 印 刷 ：華輝印刷有限公司版 次 ：2004年 11月第一版印 數 ：500本贊 助 ：澳門基金會國際書號：ISBN99937-763-2-7