公共行政績效評估與公共服務質量優化（學術研討會論文集）澳門學者同盟 出版澳門學者文庫之十九

澳門學者文庫之十九公共行政績效評估與公共服務質量優化 （學術研討會論文集）澳門學者同盟 出版 2015年4月

公共行政績效評估與公共服務質量優化Ⅰ.績效管理與行政現代化

目 錄Ⅰ.績效管理與行政現代化 作為、績效與公共行政現代化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯楊允中 1 營造績效文化，提高服務品質⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯陳慶雲 9 政府績效評估實踐模式的比較與問題改進⋯⋯⋯蕭鳴政、郭晟豪 16 中國地方服務型政府的建構與調整⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯沈榮華 30 政府策略性績效評估與目標管理 ——台灣考績政策之個案分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯詹中原 44Ⅱ. 績效管理與制度建設 政府領導人員特定責任的性質及其歸責原則探析⋯⋯⋯⋯冷鐵勛 95 澳門特區依法行政中存在的問題及其應對對策⋯⋯⋯⋯⋯⋯李燕萍106 澳門公共行政績效評估多元化方針芻議⋯⋯⋯⋯李嘉曾、王 忠113 澳門行政績效與政治體制相關性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯姬朝遠124 中國壓力型體制下政府績效評估模式的反思 ——以環境保護績效評估試點工作為例⋯于剛強、沈 莉134 國內外第三方評估政府績效的經驗及啟示⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯鄞益奮155Ⅲ. 績效管理與治理創新 互聯網時代商業模式創新對政府公共服務創新的啟示⋯韓麗峰167 中國基本公共服務供給的決定因素研究 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯劉 軍、楊浩昌、王佳瑋177 政府支持與企業發展：中國創新基金的績效評估⋯⋯⋯⋯李紀珍192 中國科技思想及其作用路徑⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯孫忠娟215 關於澳門科技社團現狀的兩點思考⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯董亞崢229 異哉所謂民間公投者⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯王 禹239

作為、績效與公共行政現代化楊允中 * 行政長官崔世安在《2014年財政年度施政報告》 中明確提出：“繼續加強制度建設，認真落實立法規劃，完善各類法律法規，強化法治社會的公平正義。落實科學決策、廉潔奉公的施政理念，依法行政、依法管治，進一步提升公共行政績效。”加強制度建設、加強依法施政、提升行政績效已引起特區政府高度重視。毫無疑問，這是政權機關自身建設逐步優化的具體體現，當然，這也是特區擁有三個五年 “一國兩制”實踐經驗積累的必然反映。 作為全面體現理論創新與制度創新的“一國兩制”新政權，特區政府主動抓住公權力機關自身建設，顯然是一項十分重要十分迫切的現實課題。政府自身下大決心、作好定位，通過頂層設計和制度完善加以推動，而且要持之以恆、長抓不懈。民間社會對此也應高度重視，積極配合，共策振興。學者同盟召開本次學術研討會，目的也在這裏。一、掌好權、用好權是一門大學問 著名英國政治學家洛克三百多年前便指出：“政治權力就是為了規定和保護財產而制定法律的權利，判處死刑和一切較輕處罰的權利，以及使用共同體的力量來執行這些法律和保衛國家不受外來侵害的權利；而這一切都是為了公眾福利。” 2“誰握有國家的立法權或最高權力，誰就應該依照既定的、穩定的、人所共知的法律，而不是依照臨時的命令來實行統治；應該讓公正無私的法官根據這些法律來裁判糾紛。” 3 澳門學者同盟會長*

是為國家富強、民眾幸福掌權還是為個人私利私慾、為家族或同黨同伙掌權，這從來是區別不同社會制度不同政體下公權力行使的一項核心標準。即使在建國已65年、改革開放也有36年的中國特色社會主義新時代，在大多數官員都能勤勤懇懇服務大眾、服務國家情況下仍然存在佔據高位、劣跡斑斑的和珅一類大貪官，他們眼裏看到的是人民幣、黃金、古董和美女，他們心裏想的是對權慾物慾永無止境的追求。在典型資本主義制度下的澳門，怎麼看“權”字，怎麼有效地防範權慾物慾腐蝕，不能說沒有現實意義。二、公平正義靠法治 中共十八大報告指出：“公平正義是中國特色社會主義的內在要求。要在全體人民共同奮鬥、經濟社會發展的基礎上，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會平等、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利。” 4“法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。” 5 在現代社會，法治是人們最熟悉的一個正面政治法律詞語，人們追求它、肯定它、維護它。然而，對其正確涵義的理解卻未必有共識。法治是現代文明的一項重要體現，指依據法律有效治理國家：行政、立法、司法都要嚴格依法辦事，法制體系完備，公平正義得到維護，民眾識法懂法，遵法守法。法治的核心要求是維護社會公平正義以及延續人類文明。法治與人治根本區別在於：①國家靠甚麼來治理；②對人的行為靠法律規則還是靠其他手段來指引；③在政治制度上是實行民主還是專制。6驗證法治水平與成熟程度可以列舉多項，專家學者作判斷的側重點也有所不同，但最基本的方面應該是：①政府用權的依法性、合理性、科學性；②法律對社會平等保障的到位程度；③社會成員法治意識

的普及性和自覺性。7這三個方面又構成互相制約、互相促進，互為因果、互為補充的關係。現代法治也可以分解為法治政府與法治社會兩大組成部分。 現代法治是否真正建立，法治是否處於較高的水平和成熟度，這是衡量不同社會制度、不同發展水平、不同國情區情的一個重要觀察點與判斷依據。在某種意義上，現代法治觀對掌握執政權的政府官員來講，就是為政民本觀、為政民主觀、為政廉潔觀、為政科學觀。凡是符合法律規定的事情都要積極作為，予以支持和保護；凡是法律禁止或限制的事情都要積極不作為，嚴加控制。 1999年3月九屆全國人大二次會議通過憲法修正案，規定 “中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，並作為第1款補進第5條。這標誌着法治已成為當代中國進入憲法規範的一項核心價值。 澳門是 “一國兩制”基本國策的有效載體，也是 “一國兩制”成功實踐的示範地，總體上說，應屬於有法有治，甚至可以講良法良治。但受原澳葡管治下消極因素影響，在公權力運行個別環節存在同“一國兩制”新政不適應不匹配諸如貪腐、特權意識、兩面派、人鬼兩重天等現象不足為奇，也說明績效制度有必要適時構建。三、 “一國兩制”下的法治仍待完善 “當前，世情、國情、黨情繼續發生深刻變化，我們面臨的發展機遇和風險挑戰前所未有。”，“解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，是科學發展觀最鮮明的精神實質。實踐發展永無止境，認識真理永無止境，理論創新永無止境。” 8 經過長達1/3世紀改革開放洗禮與鍛鍊，中國的政治民主化、現代化已有長足進步，當然，改革的歷史任務依然艱巨。正如十八大所指出：“行政體制改革是推動上層建築適應經濟基礎的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、

政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。”9這表明簡政放權是構建服務型政府的一個本質要求。 要 “健全權力運行制約和監督體系。堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證。要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。” 10讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。這表明制約監督在現代公權力建設上具重大價值。 中共十八大三中全會及時提出完善和發展中國特色社會主義制度，實現國家治理體系和治理能力現代化的課題。 “國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。” 11所以， “我們必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規範化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。” 12 十八大三中全會關於治理體系與治理能力現代化的要求，原則上對澳門特區公權力機關自身建設亦應適用。習近平上述 “三個提高”要求包括：一是執行能力與水平，二是政府履職能力即執行力，三是公民參與監督的到位。這三個方面的認真提升也應構成澳門特區當前公權力建設的一項重要課題。四、正確績效觀十分重要 行政長官崔世安講：“公共行政績效是政府施政能力的直接體現。過去一年，政策研究室及其他相關部門對政府績效管理制度展開了系統深入的研究，並形成了初步方案。據此，特區政府已開始實行領導官員

績效評審制度，明年將進一步深化實施、完善機制，並研究引入中立評審機構的可行性。政府高度重視 ‘官員問責’，並將其與公共行政績效管理，特別是已經實施的領導官員績效評審制度結合起來，通過績效管理、領導官員評審和官員問責三個不同層面的評價制度，實現政府接受監督、自我監督和自我完善。” 13 績效是成績的同義詞，不同領域的人可以創造出不同的成績、功績、勞績、戰績。公共行政績效則是公權力機關積極作為的結果，通過法制化績效管理必然令政府施政能力和施政理念得到持續有序的提升，從而構成公共行政現代化鏈條中的一個重要環節。 作為 “一國兩制”公權力機關的特區政府在推行依法施政過程中作好目標設計與定位十分重要。在澳門特別行政區，推行依法施政的目標模式似應該包括：①行政行為（作為與不作為）合法化，法律權威受到絕對尊重；②行政決策合理化，決策宜體現優化優選原則、利大弊小原則、受益面最大化原則；③行政程序正當化，不擴大灰色地帶、不先斬後奏；④行政服務高效化，服務對象不錯位、不擺官架子，清楚權力來源觀；⑤行政誠信守恆化，不講假話、少講官話、不自扭心態；⑥行政權責一致化，責任到位、監督到位，自我問題。亦即真正做到施政法制化、民本化、廉潔化、民主化、科學化。14 澳門特別行政區的成立，標誌着實踐 “一國兩制”歷史新時代的啟動，也標誌着澳門憲政發展的進步與飛躍和國家憲政發展的創新與突破。從此，澳門成為 “一國兩制”法治的載體。 “一國兩制”法治其特點至少包括： 一是目標明確性。 “一國兩制”是一項既定國策，不是權宜之計，需要長期推進。 《澳門基本法》 規定 “保持原有資本主義制度和生活方式五十年不變”（第5條），中國改革開放總設計師鄧小平生前即已指出：“有人擔心這個政策會不會變，我說不會變。核心的問題，決定的因素，是這個決策對不對。如果不對，就可能變，如果是對的，就變不了。 ”15這清楚地表明現在是不能變，今後不需要變。 二是機制創新性。 “一國兩制”既是理論創新又是制度創新，它帶給特區的是前所未有的制度性保障和優勢，它所展示的是全新的現代政

治文明與社會文明。作為直接驗證 “一國兩制”優越性的特區居民，尤其要懂得開發和利用，傳承與發揚。 三是基礎穩定性。 “一國兩制”是憲政發展進入嶄新時代的標誌，也是加速發展新形勢的客觀要求，它帶給廣大居民的是全面保障與堅定信念，它對社會各界的要求是建立公民意識、自主意識、創新意識、自我完善意識，因此，這樣社會裏，高守法率與低犯罪率是可以期待的一個競爭指標。 四是效應可靠性。 “一國兩制”是新形勢下兩種社會制度優勢的科學組合，它建基於對過去發展道路的理性總結和對新時代特區發展目標、發展前景的科學認定。特區有條件沿着一條科學有序的坦途前進，特區居民也有條件在提升行動自覺性基礎上成為特區穩定發展的受益人，同時也是特區憲政發展與進步的拓展者。 在推進特區政治發展進程中，要設法擴大共識、提升起點，進一步把澳門打造成正確實踐 “一國兩制”的驗證示範體，成為既有活力有動力有拉力有競爭力，又有國際影響力與認受性的先進地區。在這裏有公平競爭，也有共襄善舉；有自由表達，也有深層思考；有合理訴求與正面批評，也有自我約束與積極溝通；有正面推進也有反面警示。五、維護政權民本性 本次會議把績效考核作為討論重點，毫無疑問是完全必要的。但邏輯重點恐怕不是績效而是依法作為和依法不作為，因為績效不是評出來的，而是幹出來的，不是官員自我感覺如何，而是百姓心中的那杆秤，即服務社會、服務市民、服務大眾的強烈願望和依法履職的責任心以及為此而無怨無悔的付出和投入。 在強調公共行政績效、確保公權力機關運行中對內、對外的公平正義的同時，適當防範某些偏離行為亦屬必要。 一是不宜為績效而績效。績效是積極作為和積極不作為的一種量

化檢驗，它是標不是本，是形式不是實質。高層官員的作為意識十分重要，一般官員特別是前線官員的作為意識同樣重要；敢作為肯作為的能力因素和善作為巧作為的認知因素都是不可或缺的基本條件。故重視績效評審制度的建設是必要的，但盲目追求績效也未必是好事。 二是不宜片面追求程序合法和程序公正。 《行政程序法典》在澳門法制建設中的意義與價值應予充分肯定。但理解的簡單化、重程序公正而輕實體公正、追求表面合法化等現象依法普遍存在，不能不引起足夠重視。 三是不宜受“不做不錯”文化所擺佈。 “做多錯多、做少錯少、不做不錯” 這是公職隊伍中無人不知無人不曉的一種常態現象。這種消極行政文化同“一國兩制”新政權性質，同“澳人治澳”、高度自治新時代很不相稱。要認真破除這種慣性消極心理，關鍵在於執政理念的更新和調整。 四是不宜照搬某些西方價值觀。澳門是新興特別行政區，澳門因實行“一國兩制”而寬鬆和諧，求同存異、海納百川是澳門的優勢，一切體現人類文明成果的事物可以在澳門特區立足、生存、發展。但實行 “一國兩制”的特區不是大垃圾筒、不應不分青紅皂白一律來者不拒，絕不應鸚鵡學舌般照搬西方慣行做法。而這就要求政府高層判斷能力、決策能力、應變能力、創新能力的到位，從而在關鍵時刻、關鍵問題看得準、頂得住。六、結語 澳門特別行政區作為 “一國兩制”新政權啟動，運行至今已有15年寶貴積累，這是理論創新、價值創新、制度創新的全新設計、全新定位、全新實踐。特別行政區制度具體點說就是 “一國兩制”政治制度，就是中國特色社會主義制度的有機組成部分，而 《澳門基本法》 九章145條全部內容就是特別行政區制度的具體化、規範化。當然，作為全

新制度體系，特別行政區制度也有進一步豐富、完善的必要性。隨着 “一國兩制”，實踐向縱深發展，隨着人們認知體系的充實、完善，各界居民對制度建設的關心與參與必然水漲船高。相信有關績效評審制度的倡導必將對完善澳門特區公共行政管理以至推動新形勢的公權力機關自身建設和民間的公民社會建設產生積極促進作用。註釋：23456789101112131415崔世安：《2014年財政年度施政報告》，2013年11月12日，第30頁。[英]洛克：《政府論》，劉曉根編譯，北京：北京出版社，2007年，第57頁。同上註，第116頁。胡錦濤：《中共十八大報告》，北京：人民出版社，2012年，第14、 15頁。同上註，第25頁。楊允中主編：《 “一國兩制”百科大辭典》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2011年，第102頁。楊允中：《我的 “一國兩制”觀》 ，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2012年，第90頁。同註4，第1、9頁。同上註，第28頁。同上註，第28、29頁。習近平：《關於全面深化改革論述摘編》 ，北京：中央文獻出版社，2014年，第29頁。同上註，第28、29頁。同註1。同註7 ，第248頁。《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第59頁。1

營造績效文化 提高服務品質陳慶雲* 作為當前公共行政改革的內容，政府績效管理倍受各國的關注，已成為公共管理研究的一個熱門話題。對政府績效管理，無論是廣義的，還是狹義的理解，或者是關於政府績效管理中，管理主體的績效管理（既包括政府或組織的績效管理，也含有領導者的績效管理），還是管理客體的績效管理（通常被稱為員工管理）的討論，都成為學者非常關注的課題。對政府績效管理，人們既重視實踐中所出現的各類問題研究，也不斷總結理論探索中，所出現的點點理念與思想。一、題外話引發的思考 2011年，在蘭州舉辦的國際性 “績效管理研究”學術討論會上，在那麼多中外研究 “績效管理”專家面前，筆者主動給自己扣上 “悲觀主義”帽子，並講了幾條理由，其真正意圖是想為熱捧 “績效管理研究”灑上一些涼水。給人的印象，筆者反對績效管理研究，結果遭到了美國學者的“批評”。筆者為甚麼對績效管理研究會有如此感覺，大致有如下三個原因： 一是關於 “績效管理”的內涵。筆者曾查閱過許多專家對“績效管理”的界定，發現這個概念難於把握，越思考越無 “績效”。這裏，列舉一位在該領域研究有很大影響的學者的定義，“績效管理”， “一作為系統工程，績效管理是為實現所期望的結果而實施的由一系列管理機制和技術構成的有機系統，包括績效管理過程、組織績效評估、項目評 澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所教授*

估、品質管制、業務流程重塑等。二作為一個過程，績效管理是由戰略規劃、年度計劃、持續性績效管理、績效報告和資訊利用等環節構成的動態過程。三作為人力資源開發手段，績效管理是圍繞組織績效提高這一目標而實施的人力資源管理的原則和技術。”他認為 “系統工程”和 “動態工程”是當前界定績效管理的兩種主導模式。1從這個界定中，至少筆者認為，“績效管理”的內涵過於複雜。 二是實施績效管理的目的。在討論 “績效管理”時，常常需要回答的一個問題：為甚麼要推行“績效管理”，即實施的目的是甚麼？在人力資源的管理中，人們熟知激勵的作用，為了達到目的，調動人的積極性、創造性、主動性，會採用獎懲手段。為了賞罰分明，要有依據、有標準、有事實、有結果，這樣績效管理是不可缺的。在很多人眼裏，推行績效管理，僅是為了晉升、獎勵。在那些實踐績效管理的組織中，不少人認為，評價或評核一個組織是否有績效，其動機就是為了激勵員工，實現獎勵或懲罰。如果晉升、獎勵的空問不大，組織難於獎勵與懲罰，他們會認為實施績效管理的必要性不大。績效管理會包含激勵之目的，但絕不是僅為此目的。有人曾問筆者一個尖銳問題，說 “在澳門，要實行領導官員績效評核制度，要評局長，局長幹得再好，司長的位置就那麼幾個，那麼對局長進行績效考評，到底意義何在？”若按照這樣的認識來推斷，通過績效評核，一定要有助於晉升，當晉升的高位極少，無法實現人的晉升欲望時，在這類人看來，這種舉措會失去意義。顯然，以這種認識對待績效管理，其管理之手段可能會走過場，既浪費了資源又失去了寶貴機會。因此，一定要全面正確認識績效管理的意義。 三是對績效管理理論淵源關係與發展的思考。眾所周知，績效管理之所以得到較大發展，它得益於新公共管理運動的大力推助。可以講，沒有後者就難有前者的大發展。國內外不少學者都有一個共識：二十世紀七、八十年代的新公共管理運動，為績效管理研究起到了巨大作用。在這場新公共管理運動中，人們提出建立 “企業家政府”，人們希望用企業的理念與經營精神來改造政府，提出了 “經營政府”的主張。當時，紅極一時的觀點是 “經營城市”。城市的某些行為或政府的某些行為，可以經營，引入市場化機制，但作為一個有機整體的城市或政府，

能像企業那樣經營？由於人們對政府運行效率的不滿，對企業效率的青睞，希望盡快大幅度地提高政府運行效率，完全可以理解。但人們忘了企業與政府運行目標的根本差別，一味地只論結果，只議成績，只說效率，只談技術，而忘記了政府的公共性與整體性，以及所採用技術背後的價值理性，其結果可想而知。新公共管理運動所造成的結果，必然會影響績效管理的深入研究。需要說明，關於企業管理中的績效管理問題無需此處再談，人們要討論的仍是公共部門的績效管理。 從 “績效管理”問世起，有人一直對它提出質疑，其集中點概括於三個方面：一是公私部門之間的巨大差異，能否把企業管理的核心內容，簡單用於公共管理上；二是私人部門採用 “績效管理”，是為了企業利益的最大化，而在公共管理中使用 “績效管理”，卻難於實現社會公共利益的最大化；三是 “績效管理”中的那些量化指標，在企業管理行得通，而在公共管理部門不少內容無法量化。正因如此，績效管理才倍受爭議。 坦率地說，作為一個研究者，筆者非常重視績效管理研究，之所以講這些問題，並且在嚴肅的學術討論會上，談論這些看法，其實想說明另一個問題：在當前的社會科學研究方法論中，存在嚴重的二元論思維。社會科學研究之所以發展緩慢，部分責任應歸於這對立的二元論思維，即非此即彼的思維，形象地說，不是黑就是白的思維。儘管人們現在意識到這種思維的局限性，也常常注意到多元論及多元思維，但仍會情不自禁地滑向二元論思維中。似乎支持一種學說，宣傳一種學說，只能說它的好，而不能說它的不足，甚至錯誤，否則大逆不道，在學界會備受譴責，這種學風不可助長。在對績效管理研究上，要反對這種簡單化方法論，要全面認識與評價現有的績效管理研究，不可偏廢。二、 “績效管理”及其研究特點“績效管理”是兩組詞構成，一是績效，二是管理。作為一種管理

活動，除了體現管理學的一般規律外，績效管理具有一些與眾不同的特殊性，或者說有其區別於其他管理活動的持點。 “所謂績效管理，是指各級管理者為了達到組織目標對各級部門和員工進行績效計劃制定、績效輔導實施、績效考核評價、績效回饋面談、績效目標提升的持續迴圈過程，績效管理的目的是持續提升組織和個人的績效。”2 按照筆者對眾多績效管理研究文獻的理解，它大概有如下特點：以績劃線，重在效用；結果為本，強於實踐。以績劃線，“績”，即成就、功業，與之相關的是 “成績”、 “業績”、 “功績”、 “政績” “豐功偉績”；重在效用，“效”即功用、成果，與之相關的是 “效果”、 “成效”、 “功效”、 “效益”、 “效用”、 “效率”等，與中國傳統文化對 “效”的理解稍有區別的是，西方對 “效”的理解，十分看重投入與產出的關係；結果為本，“果”即指結出之果實，事情的結局或成效，與之相關的是 “結果”、 “因果”、 “成果”、 “碩果” “效果”；強於實踐，“踐”即履行，實行、與之相關的是 “踐行” “實踐”。所以，筆者認為，績效管理的目的性、實用性、技術性較強。不論是激勵型的績效管理，還是管控型的績效管理，組織實施績效管理之目的是提高組織與個人的績效，有較強的目的；正是以堅持提高組織與個人的績效為基本立足點，講業績，注效用，重結果，所以這類管理中強調實用；為了搞清楚業績的大小，效益的高低，結果的好壞，實踐的優劣，績效管理中不僅要引入定性的考評參數，同時還採用了許多可量化指標，從而使業績更明確，效益更清晰，結果更豐富，實踐更理性。 人們很看重績效管理中的 “結果為本”，這就使績效問題研究，基本屬於因果型研究。要知道，任何結果都由一定的原因促成的。從因果律關係分析，有原因必有結果，或許是單原因形成單結果，或許是多原因形成單結果，或許是多原因形成多結果。在分析績效管理的因果鏈上，會因因相連，果果相報，因果互變，環環緊扣。比如說政府績效，常常是指政府組織之績效，那一切與組織相關的要素都會與績效相關，從組織架構到制度設計，從運行機制到組織文化，從領導能力到員工活

力，從組織關係（府際關係）到內外部環境，都會作為 “因”涉及到。當然，再細分研究，可列舉其他原因要素，也包括中間性要素，即它們是某一因素之果，同時又是另一個因素之因。再比如，討論績效，會涉及組織績效、領導績效與員工績效。不論是組織績效還是員工績效問題研究，領導績效往往是原因要素。但領導績效相對於領導力問題而言，卻是結果性要素；而領導力問題，相對於領導素質、領導理念而言，它又是結果。從這一相關性分析，領導理念與領導素質是何等重要。三、績效文化與服務品質 綜觀古今中外管理史，不難發現，任何一項管理，其背後都包含着豐富的文化內涵，對績效管理來說亦如此。用大家可以接受的解釋，狹義性地理解 “文化”概念，它是指精神層面，是社會的思想、觀念、價值、道德與倫理。正如《中國大百科全書》所指出的“文化的基本要素是傳統（通過歷史衍生和由選擇得到的）思想觀念和價值，其中尤以價值觀最為重要”。 3換句話說，管理中所堅持的思想、觀念、價值或價值觀，對一切管理實踐起到了無比重要的作用。比如，在討論政府績效管理時，少不了要討論政府績效評估等事項。而 “文化對政府績效評估有很強的滲透力，它影響政府績效的定義、評估標準的確立、評估功能的定位，不同的文化產生不同的評估制度。基於績效的文化促使組織成員對績效評估形成共識、認同評估制度並自覺地為提高業績而努力，它對維持評估的持續性和穩定性十分關鍵。” 4 作為一種文化現象，績效文化除了具備一般管理中的文化同質性外，它還具有其特殊性，其表現集中於 “績效”上。羅伯特·巴克沃在《績效管理》 一書中提出：“績效管理是一個持續的交流過程，該過程由員工和其直接主管之間達成協定來保證完成，並在協定中對未來工作達成明確的目標和理解，並將可能受益的組織、各級主管和員工都融入到績效管理系統中來。” 5從總體上看，績效文化的內容至少應體現如

下特點。 結果為本：長期以來，公共行政秉持 “效率至上”的理念，一直成為績效管理中的核心價值。在結果導向的價值觀影響下，人們不僅要關注效率，而且要重視除效率之外的東西，這自然包括公平性等內容。試想，當績效評價的核心理念，從只關注GDP，並由此形成了地方政府的評價偏好，官員錄用晉升的惟一激勵手段上，轉向全面考核幹部，堅持綜合政績觀，特別是地方政府把環境保護、生態文明建設的結果，也列入評價的核心內容時，這顯然是具有劃時代的轉變。 共識共榮：“績效管理”也講 “績”與 “效”，但 “績”與 “效”緊密建立在管理主體與管理客體達成共識的基礎上，用巴克沃的話來說，是 “由員工和其直接主管之間達成協議來保證完成，並在協定中對未來工作達成明確的目標和理解”實現的，這與那些在完全管控式管理中的佈置任務不同，那種管理方式也談效率，但管理客體是被動地接受管理主體交辦的工作，以謀求具有一定效率之結果。為甚麼在 “績效管理”中管理主體與管理客體能形成共識，而且必須形成共識，這不僅是因為 “員工和其直接主管之間在協議中對未來工作達成明確的目標和理解”，大家有共同的明確目標，理解目標的實現過程，而且是由於 “可能受益的組織、各級主管和員工都融入到績效管理系統中來”。這樣，無論是組織還是各級主管和員工，都一起融入到 “績效管理系統中來”，其共同基礎是大家都 “可能受益”，是利益共同體，是一榮俱榮的關係。那種 “主管多發點獎金，員工多得些報酬”簡單的利益關係，無法取代前者。因此，把績效管理僅僅看成是為了獎懲，這樣的看法具有一定的片面性。 持續互動：巴克沃說得十分明白，“績效管理是一個持續的交流過程，該過程由員工和其直接主管之間達成協議來保證完成”。在任何一種管理活動中，當管理目標確定後，並不意味着一切都萬事大吉，似乎所剩事就是實現目標，這種狀況，即使在管理主體與管理客體之間意見達成一致，也並非如此。原因是當管理目標確定後，管理活動的內外環境會不斷改變，實現目標的各類資源的多寡在變化，管理主體與客體，在目標確定時和確定後的實施過程中，所持有的認識、理解、信心與決

心，不是一成不變的。所有這些因素，都要求管理主體與客體之間持續互動才得以實現目標，這一點可能是現代管理與傳統意義上的管理之間的重大差別。主客體間的互動，主客體間的持續互動，並非是一個完全自發的過程，要實現之，必須 “該過程由員工和其直接主管之間達成協議來保證完成”。這種 “協議”通常是制度化的，由制度作為保障。 總之，人們不能把績效管理簡單地看成是由獎懲或晉升的需要而產生的。一位美國學者，在研究所作專題講座時指出，實施績效管理之目的，是為了構建以結果為導向的績效文化。這一看法，筆者基本認同，至於 “績效文化”的內涵，可能是仁者見仁，智者見智。對政府績效管理而言，不論是主體的績效，還是客體的績效，都離不開根本之點：為廣大民眾提供數量更多、品質更好的公共服務。這類問題社會議論及研究成果甚多，拙作此處無須再言。註釋：2345周志忍：《我國政府績效管理研究的回顧與反思》，載於《公共行政評論》2009年第1期，第41頁。見百度網。《中國大百科全書·社會學》 ，北京：中國大百科全書出版社，1991年，第409頁。陳國權、玉柳：《基於結果導向的地方政府績效評估——美國鳳凰城的經驗與啟示》，載於《浙江學刊》，2006年第2期，第210頁。[美]羅伯特·巴克沃：《績效管理：如何考評員工表現》 ，陳舟平譯，北京：中國標準出版社，2002年，第5頁。1

政府績效評估實踐模式的比較與問題改進蕭鳴政、郭晟豪* 20世紀90年代，在西方國家，公共服務私有化、納稅人抗議政府支出的失控、要求將權責下放到基層政府的分權運動等提出了這樣的一種需求，即政府機構應該對立法機關和公眾負責。為了回應這些外部壓力，建立低成本、高效率的服務驅動機制，政府開始用一系列的方法來強化對其組織的資金管理。這些方法包括戰略管理、更大範圍的戰略管理過程、質量改進和流程再造過程、標杆管理等。以美國為例，許多州政府已經在全州範圍內實施了包括戰略規劃、預算和績效考評這樣的宏觀層面的過程，它們在聯邦政府開始這方面的考慮之前就很好地開展一些績效管理工作，比如俄勒岡標杆管理（Oregon Benchmarks），明尼蘇達里程碑（MinnesotaMilestones），以及佛羅里達州、弗吉尼亞州、得克薩斯州和明尼蘇達州的類似方案。事實上，近年的研究發現，通過立法或行政命令，50個州政府中有絕大多數使用了一定形式的、以績效為基礎的預算管理，並要求各機構報告相關的績效指標。就像在聯邦政府一樣，大部分州的政府機構至少在工作上已經開始了開發宏觀的績效指標，並且在未來的戰略框架中定義更為詳細的工作績效指標。在這些績效考評系統中，一些地方政府通過合作，定義了統一的績效指標，以此來衡量它們各自在特定領域中的績效水平。1 在內地，雖然自行政管理學恢復重建以來，行政效率和效能一直是學科研究的重要主題，提升行政效能的相關技術也普遍受到關注，但現代意義上的政府績效管理研究可以說始於20世紀90年代中期。迄今為止大致經歷了三個發展階段2：1994-1999年為第一階段，內地學者開始使 前者為北京大學人力資源開發與管理研究中心主任，北京大學政府管理學院行 政管理系主任，教授、博導；後者為北京大學政府管理學院研究生*

用 “績效評估”的概念，對 “績效評估”的理解從個人逐漸上升到組織層面。到90年代中後期，學者對績效評估的探討逐步擴展到績效管理，研究內容涉及到績效管理的基本理論、運行機制、操作技術和國際實踐等諸多方面。但總體看，研究者數量有限，其研究沒有引起行政管理學界和政府官員的普遍重視。2000-2003年為第二階段，這一時期政府績效評估在國內逐漸引起關注，相關研究有了一定的拓展。其研究主要集中在績效評估基礎理論的研究、西方國家政府績效評估的系統介紹和研究、內地政府績效評估活動的評價研究、內地政府績效評估制度設計的初步探索四個方面。2004年至今為第三階段，國內對政府績效評估的學術關注度明顯上升，績效管理成為公共管理學的熱門領域，研究重點從績效評估擴展到績效管理，關注績效評估與戰略規劃、績效計劃、績效監測、績效信息利用的結合，從而形成系統的績效管理過程。 相對於國外，內地的政府績效評估長於理論研究，在地方政府的實施上不及西方國家普遍和規模化，但也形成了一定的成果。經過三十多年的發展，內地政府績效評估領域的研究成果主要集中在兩個方面。 第一，對政府績效管理的基本理論進行研究，從理論層面科學界定政府績效管理的含義、特徵、作用、意義、理論基礎等。一般研究認為，政府績效評估是對政府公共部門管理過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級，貫穿了公共責任和顧客至上的管理理念；政府績效評估指向的是政府公共部門的特殊職能，意味着政府公共部門與社會公眾之間信息交流與溝通，包括了收集資料、確定評估目標、劃分評估項目、績效測定及其評估結果使用等行為體系。3 第二，對政府績效管理的實踐進行研究，通過直接或間接參與相關實踐，分析影響績效管理效果的因素，對內地政府績效管理實踐進行系統總結與審視，致力於構建科學的績效評估體系。這種研究主要基於對某個地方實踐模式的剖析和評價。

一、內地政府績效評估實踐模式及特點 隨着內地政府績效評估理論研究的深入，自20世紀90年代以來，內地廣泛開展了地方政府績效評估活動，如目標責任制考核、公民評議政府、行政效能評估等，並形成了各具特色的地方政府績效評估模式。一種模式，要滿足以下幾個特點，即實踐模式在理念上具有明顯的獨特性，在模式的設計、推進機制等方面具有操作性，實踐並持續了較長時間，產生了一定的效果和影響力，並在不斷發展、完善具有持續發展的潛力。在內地，政府績效評估的實踐模式主要有以下四種：青島模式、福建模式、杭州模式和甘肅模式。這四種模式各自體現出了自身的政府管理理念，並在實踐中被其他地方所借鑒。 （一）青島模式：目標責任制 城市目標績效管理是以城市經濟和社會事業為整體管理對象，以促進城市協調、穩定、持續地發展為目標，針對城市發展現狀和基礎條件，依據國家在一定時期內制訂的發展戰略以及城市特定時期的發展需求，提出全市人民共同的奮鬥目標，進而組織各部門、各行業幹部職工共同努力，使預期目標得以實現的一種綜合績效型管理方式。4 青島，每年年初，該市委市政府都會要求各部門、區縣把當年度該部門、該單位要完成的目標計劃，報市委市政府進行審核，然後再交給部門、區縣進行修改，幾經修改定論後交給目標管理辦公室滙總，並輸入計算機。年中，圍繞目標的完成情況隨時進行監控、檢查和落實。年終，則由市委市政府專門派出考核組進行評估，並將評估結果進行全市大排序。青島市所確立的督查工作與目標績效管理相結合、與考績評人相結合的 “青島模式”。 5形成了 “科學民主的目標化決策機制、責任制衡的剛性化執行機制、監督考核的制度化監督機制、獎懲兌現的導向化激勵機制”的核心目標，確立各項任務目標進行細化分解，落實分工領導和責任單位，納入目標管理績效考核體系，強調評估主體的多元化、操作過程的透明化和結果使用的公開化。

青島模式是目標責任制的典型代表，以目標管理理論為理論基礎，構建政府績效評估體系，使政府績效評估在實現政府工作目標的要求下，得以具體化、操作化。目標的分析、落實，並責任化為將整體目標變得切實可行、分工明確，提高了政府工作效率。 目前，除青島市外，全國還有南京、武漢、成都、蘇州等兩百多個城市實行目標責任制管理考核，並探索建立了具有各自城市特色的制度體系和運作機制。 （二）福建模式 ：效能建設 效能建設是管理科學的重要組成部分，是一種高層次的管理形式和載體，是以效能為基本目標，以實現優質高效為目的，把管理的諸要素有機結合在一起依法履行職責的管理活動。6目前，在內地各級政府開展的效能建設活動，包含了崗位責任制、服務承諾制、目標考評制、公共服務創新、政務公開、效能督察、績效評估等多樣化的管理機制，包含了政府績效管理的主要要素，而且在實踐中不斷根據客觀需要融入一些新的要素和機制。其本質上是一種以效能或績效為目標導向，追求政府運行投入最省化、障礙最弱化、產出最大化的管理機制創新，其改革的實質和內容與西方發達國家所進行的新公共管理改革運動基本相同，都是以追求工具、方法、技術改革為特徵的機制創新，是一種具有中國特色的本士化公共績效管理。 福建省在黨委、政府的領導下， “跳出效能監察，抓效能建設”以提高機關的工作效率、管理效率和社會效果為目標，以制度建設、作風建設、業務建設、廉政建設為內容，科學配置機關的管理資源，優化機關的管理要素，改進機關的運作方式，建設廉潔、勤政、務實、高效的機關綜合活動7，加強組織協調和督促檢查，促進公共管理的改善和行政效能的提高。省、市、縣（區）三級政府先後成立機關效能建設領導小組，下轄領導辦公室，具體負責在本區域機關效能建設工作的組織實施。福建省在績效評估方法體系的設計中，包括經濟發展、公眾評議、察訪核驗等三個主要內容，堅持評估主體的多元化，特別注重基層組織

和人民群眾在評估中的作用。這一模式被稱為 “福建模式” 福建模式明確了黨委、政府的領導和統一部署，紀檢監察組織協調，部門各負其責，人民群眾積極參與的效能建設領導體制和工作機制，確定較為系統的政府績效評估指標體系，在具體指標設計上採取定性考核與定量測評相結合的指標模式，並以服務型政府為導向構建了新型效率型政府，為內地其他地方的政府效能建設提供了寶貴的經驗。 （三）杭州模式 ：公民導向 杭州市於1992年建立目標考核制度，並從2000年開始，運用評選滿意單位不滿意單位這個載體，對機關作風問題進行綜合整治，即通過 “滿意評議”活動來衡量評價市機關的工作落實情況、績效、服務態度等各項指標。2003年，在滿意評價的基礎上實施效能建設督察制度。2005年，杭州對考核評價體系進行了改革，成立了杭州市綜合考評委員會，對各單位的工作情況通過目標考核、領導考評和社會評價等三個方面進行綜合考核評價。 杭州模式的特點在於，2000年起單位滿意度評選工作的評價主體。活動的評價主體包括四大層面，一是市黨代會代表、市人大代表和市政協委員層；二是企業層面；三是市民層面；四是市直機關互評。從2001年開始，參評層面擴大為9個：市黨代表、人大代表、政協委員、老領導和專家學者等直接參政議政群體，又包括了省、市、區縣各級部門代表，並進一步突出了市民和企業代表的評價主體地位，已初步形成了一個多元化、多維度的評價主體結構模式。2002年將區、縣（市）的部委辦局、街道、鄉鎮和城區社區作為一個投票層面納入評選主體，並於2003年取消了市直屬各單位領導班子成員投票層面，充分體現了 “滿意評選”面向基層、面向群眾的鮮明特徵。並且社會各界和人民群眾參與評選的積極性較高，市民代表人數超過萬人，選票回收率達到99％左右。8 杭州模式以公民參與為導向，將公民引入到政府績效評估中，體現了公民滿意原則。總體來說，杭州模式是對公民導向的政府績效評估的

肯定，創新了內地政府績效評估模式實踐，具有一定的積極意義。 （四）甘肅模式 ：第三方評價 甘肅省在2004年決定以政府績效評估為突破口，推行非公有制企業評價政府，以推動政府工作作風的轉變，促進地方政府服務非公有制經濟的能力提升。2004年8月，甘肅省政府成立省評價領導小組，委託獨立的第三方——蘭州大學中國地方政府績效評價中心承擔非公企業評估地方政府績效項目。此次評價的對象包括了甘肅省全部14個市、州人民政府和39個省屬職能部門。其主要做法有：對所涉部門的績效進行評價；評價主體以各地有代表性的非公有制企業為主，並結合蘭州大學中國地方政府績效評價中心的專家意見得出評價意見；評價指標體系按市、州政府和省政府所屬職能部門兩類評價對象分別設置，每套評價指標體系分別按企業、上級政府、專家三類評議主體分別設計，根據兩類評價對象和三類評價主體共設計了四套指標體系和兩套調查問卷；蘭州政府和省政府職能部門績效用綜合績效指數來衡量。9儘管 “甘肅模式”在中國政府績效管理研究與實踐領域中均形成了重要的影響，但是 “甘肅模式”未能像很多人預料的那樣持續開展下去，而是在2006年第二次評估之後就暫時叫停，截至目前依然沒有重新啟動的跡象。 甘肅模式的關鍵點在於開創了內地政府績效 “外部評價”的先河，是對內地政府績效評價體系的補充和完善，其主要貢獻在於通過第三方學術機構，使評估更為獨立，評價體系更為科學。 （五）四種模式對比 以上四種模式均不是靜態的，而是在實踐中不斷修正、豐富的。以地方名稱命名模式並非限定此模式在該地的獨有或固化，這裏對模式的描述其實是針對於其最顯著的特點。其實，績效評估的發展與公共行政的理論發展關係十分密切，例如績效評估在政府行政中的作用便與相關概念中政府角色、實現政策目標機制、採取組織結構、行政官員和公務員的假定動機基礎等緊密聯繫，詳細內容如表。

相關概念觀點 傳統公共行政 新公共管理 新公共服務政府角色劃 槳 （設計和執行 政 策 ，這些政策集 中關注是在政治上 加以界定的單一目 標 ）掌 舵 （充當釋放市 場力量的催化劑）服 務 （對公民和小 區團體之間的利益 進 行 協 商和協調， 進而創建共同的價 值 觀 ）實現政策目標機制通過現存的政府機 構來實施項目創建一些機構和激 勵結構進而通過私 人機構和非營利機 構來實現政策目標建立公共機構、非 營利機構和私人機 構 的 聯 盟 ，以滿足 彼此都認同的需要採取組織結構官 僚 組 織 ，其特徵 是機構內部自上而 下的權威以及對當 事人進行控制或管 制分權的公共組織， 其機構內部仍然保 持對當事人基本的 控制合 作 性 結 構 * 它們 在內部和外部都共 同享有領導權行政官員和公務員 的假定動機基礎薪 金 和 收 益 ，文官 制度保護企 業 家 精 神 ，縮小 政府規模的理念公 共 服 務 · 為社會 做貢獻的願望表1 相關概念觀點比較資料來源：丹哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，北京：中國人民大學出版社，2004年 ，第25-26頁 。 結合上述的績效評估實踐模式，可見內地的績效評估理念也是不斷整合與公共行政的概念中。在這四種模式中，青島模式較為貼近傳統公共行政概念，其評估目標較多是以現存的政府機構來實施項目，相對來說，較少從現有政府架構以外，來訂立評估目標；福建模式所引入的服務承諾、公共服務創新、政務公開等都是來自新公共管理概念，多以服務對象為顧客標準來看待，讓服務使用者可以更有效監督政府服務成效；杭州模式更進一步以公民導向而實踐的模式，而這理念正是新公共服務的核心價值；可是一般公民不會很主動瞭解各政府的職能，所以單從公民自身考慮來訂立相關指標便存在很多問題，從而甘肅模式的第三方評價政府績效的發展起來。

二、內地政府績效評估實踐模式中存在的問題與分析 對於內地政府績效評估實踐模式的問題分析中，青島實行目標責任制管理確實取得了較好的效果，但也存在一些問題，如目標管理的最大缺陷是目標管理需要列舉非常詳細的目標集合，並以完成這些目標項的程度來衡量績效，但是目標集合以外的東西卻常常被忽視。而福建模式也存在制度保障不足、評估過於偏重經濟指標、評估主體不夠多元、缺乏獨立的績效評估機構的問題。事實上，從杭州和甘肅的模式已經開始考慮如何補充傳統評估模式的不足，並試從杭州和甘肅的評估例子，探討評估模式的轉變過程，但甘肅模式卻已經停擺，這主要是由於這種模式缺少從立法上的保障，多依靠於政府領導的支持，缺乏實行的制度基礎。 不同的實踐模式因當地的行政結構以及政府管理者的偏好在實踐中各有不同，分析政府績效評估的實踐模式不妨總結其共性問題。 （一）制度保障不足 政府績效評估本身是一項非常複雜、困難的工作，若不能通過頂層設計從制度上樹立起權威性，而僅憑行政領導的意志推行，績效評估的持續性難以保障。只有通過立法的形式確定政府績效評估的制度和規範，對評估體系、評估主體、評估對象、評估內容和評估結果等績效評估的基本要素做出詳細規定，才能使政府績效評估走上制度化、規範化和經常化的軌道。以甘肅模式的停滯為例，甘肅省非公企業評價政府是依據省政府下達的相關文件通知，並無相關立法保障，硬性約束不夠，領導者的意志取代了法律應有的穩定性。正是由於傳統的行政體制帶有較強的個人色彩，主要政治領導對於政策的偏好會影響其執行的效能，第二次評估報告未能公佈及後續工作的停頓，與政府內部利益權衡、主要領導支持力度下降不無關係。

（二）評估主體失衡 績效評估服務於多種目標，必然涉及多樣化的利益相關者。因此，從主體角度看，績效評估應該是多元主體組成的複合結構。國際經驗看，績效評估主體結構平衡且相對穩定，內地的實踐則具有 “箭走偏鋒”的明顯特徵，存在孤立封閉和激進民眾測評兩個極端。10一方面，在實踐中，一些地方目前主要依靠政府部門內上級對下級的考核，公民評議的力量尚需加大，然而另一方面，在行色各異的地方績效評估中，績效評估主體卻出現了泛公民化的趨勢。近幾年出現了激進民眾測評，其形式就是 “萬人評政府”、 “萬人評政府部門”等活動，民眾測評佔據很大比重，甚至成為政府績效評估的惟一形式。 需要指出的是，引入公民評價對政府的績效評估具有很大的意義，也是現代公民社會的必然要求。然而，公民評價必須控制在一定的範圍之內。公眾作為評價主體存在能力的有限性，對於專業領域或機關內部，公民缺少相關的知識背景和經驗，從而缺少理性判斷的基礎，因此公民評價很可能是出於感性認知，這種認知往往決定於公民自己的生活體驗形成的自身立場，難以做到完全的公正客觀。雖然杭州引入了 “公民滿意度”的調查，但滿意度評價具有相對性，滿意與否不存在完全可觀的標準，而主要取決於期望和實際感受之間的差距，同樣的服務水平可能在不同時期有不同的公民滿意度。 （三）評估內容尚未科學化 績效管理的精髓是績效的 “持續性改進”，這要求評估的相對穩定性，包括評估框架和指標體系的穩定，以實現績效改進從量的積累到質的飛躍。縱觀內地的績效評估實踐，以經濟為中心始終是政府績效評估的重要內容。早期關注焦點是經濟增長，指標體系圍繞GDP增長率及其拉動因素；後來提出科學發展觀和轉變經濟增長方式，相應出現 “綠色GDP”、“可持續發展”等評價體系；再後來強調 “以人為本”構建 “和諧社會”，評估重點放在了民生和公共服務。 “持續性”不意味着一成不變，績效考評的改進需要隨着執政理念與時俱進。政績考核中經

濟發展長久佔據主要地位，在實際操作過程中評估的指標仍偏重經濟指標。由於歷史原因，在評價指標中國內生產總值、招商引資任務等指標仍佔有很大比重，在這樣的背景下，績效評估內容、權重分佈等這些具有 “地方特色”的改革，是否能將之貫徹實施，仍有待考慮。 此外，績效評估指標總量應該有合適的度，過於繁瑣複雜的評價指標不利於績效評估工作的開展。當前內地政府績效評估中存在盲目追求評價指標的細化，使指標體系過於龐雜；另一方面，政府部門各自為政，重複評估，除了上級政府對下級政府的綜合評估之外，還有上級政府對下級政府的特定評估，績效評估因為繁瑣的指標體系、重複的操作，成為政府管理中的負擔。無論是青島、福建模式中將目標分解，並進行監察、考核，還是杭州模式中大量的公民參與，甘肅模式中多部門的抽樣，均需要投入大量精力，過分細化和求全責備將大大提升績效評估的成本甚至產生副作用。 （四）評估結果的利用效率不高 績效評估最重要的作用和價值在於其結果的利用。有些地方績效評估活動常常流於形式，考績只是上級對下級的監督， “老好人”現象明顯；從結果來看，績效評估的結果很多都束之高閣，對績效評估結果的利用往往是 “雷聲大雨點小”，在很大程度上與幹部任用、獎懲、資源配置等相互脫節，績效評估成為 “表面文章”。更有甚者，績效評估中缺位、錯位、越位現象嚴重，有些地方為了現實也不得不重視績效評估，大搞突擊檢查、大評比活動，最後不了了之，不能堅持下去。這些不僅沒有取得實質性效果，而且這種檢查、評比對基層單位來說也是以一種負擔，直接損害了政府形象，政府公信力受到很大衝擊。1 1

三、澳門政府績效評估的經驗與改進建議 （一）澳門政府績效評估實踐的經驗 自從澳門特區成立以來，特區政府一直希望可以提升政府行政效率。2001年起，澳門大力鼓勵各政府部門進行ISO9000質量管理認證，來提升機構的績效及問責性12，並更明確表示透過盡快處理市民投訴、簡化行政程序及提供有效溝通渠道，來加強澳門市民與特區政府的聯繫。13其後，特區政府更開始在每個具備對外服務功能的政府部門引入服務承諾制度。2007年後，更開始引入一系列公共行政改革，而這系列改革措施都符合新公共管理，積極地提升官員的問責性、加強政府行政效率，與及增加施政的透明度。14 2012年開始， 《2012年財政年度施政報告》 內以表列形式，向公眾說明其年度的施政重點，不僅成為加強施政透明度的突破性舉措，還逐漸採用以政策為導向的目標管理模式推行政務。152013年，為了堅持 “科學施政”理念，提出以建立政府績效治理制度列為施政重點。16 2014年，澳門實施了政策執行情況季度報告制度，啟動了領導官員績效評審制度，並與 “官員問責”結合。通過績效管理、領導官員評審和官員問責三個不同層面的評價制度，實現政府接受監督、自我監督和自我完善。17 因此，不難發現在過去十多年間，澳門在施政方針大都以 “公民”為依歸，例如如何讓公民在提升政府工作效率中發揮作用，甚至影響政府制定合適社會需要的政策。最初的ISO9000質量管理認證，頗有內地青島模式目標責任制和福建模式效能建設的特點，但隨着執政理念的發展，目前澳門似乎傾向於 “新公共管理”理念，“服務承諾”、 “使用者滿意度調查”便是當中最具體方法。這是在這樣的理念導向下，第三屆特區政府不斷引入新機制，以便澳門居民可以更有效地向特區政府進行監察和參與公共服務發展。相應的政府績效評估中也體現出公民參與的趨勢，這與內地的杭州模式較為接近。不過，公民參與在內地出現的缺乏理性、信息不對稱、實施成本問題，在澳門的政府績效評估中或許同樣會遇到。對此不妨從杭州的實踐中吸取經驗。內地的甘肅模式，即

第三方評估機制不失為一種思路。內地的第三方評估機制已發展了一段時間，而且第三方評估機制都已得到了一定的發展，在個別省份甚至已將第三方評估結果應用於公職人員薪酬升降。而澳門卻尚處於發展階段，儘管澳門有不少高學術水平的大學，有着第三方評估的基本條件，但評估工作也需要本地化。可以透過跨地區合作進行第三方評估工作，一方面可以借鑒內地相關經驗、吸取相關教訓，如加強評估的制度保障、科學化評估體系，另一方面也應透過本地學者加速相關研究本地化的工作。 （二）對澳門政府績效評估改進的建議 第一，加強立法，依法治澳。中國共產黨十八屆四中全會將以 “依法治國”為主題18，全面探討研究全面推進依法治國重大問題。這說明中國共產黨和國家愈來愈重視中國的法制建設問題。作為中國的特別行政區，澳門一向重視法律建設，以 《澳門基本法》為綱，建立了一系列的配套法律體系。政府績效評估同樣需要法律作為最堅實的支持。當前的政府績效評估往往還停留在行政法規、條例等一般行政文件中，部分環節甚至停留於地方領導的口頭要求，尚未形成規範。法律是權威的保證，針對政府績效評估立法是提高政府績效評估合法性的重要舉措，也是提升政府績效評估地位的重要手段，同時也是依法治澳的體現。 第二，設立政府績效評估專門機構。訂立法律後，還須有執行法律的機構；有效進行政府績效評估，必須要有相應機構承擔這樣的職能。在內地，政府績效評估通常是由紀委等部門承擔政府部門績效評估的，福建模式中還成立績效辦等專職機構。設立專門機構意味着對政府績效評估的重視。澳門重視政府績效評估，可以設立專門績效評估機構，着力於政府績效評估與管理。 第三，培訓政府績效評估人才。政府績效評估的設計、實施、反饋等每個環節都離不開人才的支持。評估不是簡單的工具，而是監督、提升政府績效的有效手段。澳門需要對組織、單位、部門的人員進行績效評估的培訓，使評估的參與者、實施者、被評估者對政府績效評估的目

的、理念、原則等深入理解，從而避免政府績效評估在人員的具體實踐操作走偏離，提高政府績效評估的實踐性和科學性。 第四，摸索澳門的政府績效評估混合模式。各地方均具有各自的特點，因此，沒有任何一種舶來的模式是可以直接套用的。針對澳門的實踐情況，借鑒內地政府績效評估幾種實踐模式的經驗，澳門可以採用政府績效評估混合模式。在評估目標的確立方面，採取目標責任制的思路，將績效目標科學分解歸類；在評估實施方面，培訓專門人才，設立專門機構，依法依規進行評估，以效能建設的思路，旨在提高政府績效；在評估的參與者方面，重視公眾意見，強調公民導向，將廣大公民科學合理的納入績效評估中；最後，發展第三方評估，與高校、科研院所、非營利組織等合作，充分發揮多元主體的能動性，致力於評估的科學性和高效性建設。註釋：234567[美]波伊斯特：《公共與非營利組織績效考評：方法與應用》 ，蕭鳴政等譯，北京：中國人民大學出版社，2005年，第6-8頁。藍志勇、胡稅根：《中國政府績效評估：理論與實踐》 ，載於 《政治學研究》 ，2008年第3期，第106-115頁。蔡立輝：《政府績效評估的理念與方法分析》 ，載於 《中國人民大學學報》 ，2002年第5期，第93-100頁。侯永平：《目標績效管理與城市核心競爭力：青島的實踐》 ，載於《中國行政管理》 ， 2006年第7期，第35-37頁。張冉燃、張曙霞、劉剛：《青島模式和福建的探索》 ，載於 《瞭望新聞週刊》 ，2004年第29期，第27頁。習近平：《機關效能建設是推進政府職能轉變的有效載體》 ，載於 《人民論壇》 ，2002年第3期，第29頁。《試論機關效能建設在構建和諧社會中的作用》 ，載於福建省機關效能建設領導小組辦公室編：《全省機關效能建設工作研討會理論研討材料滙編》 ，內部資料，2005年9月。*

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中國地方服務型政府的建構與調整沈榮華 * 一切政治現象首先源自地方，地方是國家繁榮發展的基地。對於中國這樣超大型的國家而言，地方服務型政府的建構與調整具有重要意義。中國共產黨的十八大報告要求 “建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”1這是對全國地方服務型政府建設的結構性要求，是指導地方服務型政府建設的方向性規定。一、地方服務型政府探索實踐 政府服務是政府的題中應有之義，並非是一個從無到有的創新概念。從本質上講，政府就是為服務民眾而協調社會，為服務社會而解決問題，政府如果沒有服務內涵，實際上就失去了存在的必要，甚至會變成 “利維坦”式的怪物。作為社會主義國家的政府，更應該從內而外地履行服務職能。中國地方政府從計劃經濟轉向市場經濟進程中，種種成就都說明了政府服務的努力。當然，也存在種種矛盾與衝突，由此，突出了服務型政府建構調整的必要，這是應對現實、順應時代的現實性與戰略性使命。 中國服務型政府的官方命題，由2004年溫家寶在中央黨校省部級領導幹部 “樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業典禮上正式提出，從此掀起了建設地方服務型政府的熱潮。各地政府紛紛行動起來，各顯神通、豐富多彩、轟轟烈烈，形成了服務形式多元、服務內容豐富、服務熱情高漲的局面，並在實踐上表現為四類模型。 蘇州大學地方政府研究所所長、教授*

第一，工具理性類型。 “公共服務就其根本原因而言是一個政治工具”2，地方服務型政府的實踐嘗試以重視工具與形式為主要表現，其價值選擇內含於工具運用之中。其中有主動式，如行政服務中心、服務承諾制、公示制度等，這些主動創新舉措構成地方服務型政府建設的突出亮點；有互動式，如政務微信與微博、人民論壇、政務信箱等，主要借助網絡平台與網絡技術等現代通訊工具，擴展政府與民眾的溝通渠道，從而構成地方服務型政府價值互動的直接展現；還有傳統式，如信訪、投訴電話等形式，這些瞭解基層、接近民意的途徑，也構成了地方民眾監督政府的重要渠道，在地方服務型政府的建構中發揮着重要作用。 第二，功能理性類型。如果說，工具理性中的機制創新、方法創新和形式創新是地方服務型政府建構的外在表現，那麼，功能理性是實現機制持續良性運行、確保工具理性正常發揮的內在質的保證。功能理性是指明晰的功能劃分與完善的功能支撐。深圳、順德、隨州等地的改革具有深刻意義。深圳的“行政三分”雖然沒有繼續推行下去，但是，將行政管理職能分成決策、執行和監督三部分，並試圖以三者的相輔相成、相互制約、相互協調來突破集中與集權弊端，其意義是非同凡響的；順德以梳理黨政結構為突破口，重新整合中國共產黨的功能與政府的功能，不僅具有基層實際的應對性，而且具有創新的勇敢性，一定程度緩解了黨政交叉、功能重疊的體制性困境；隨州的部門精簡，開創了當時中國地方政府大部制改革的先河。除此之外，不少地方政府都不同形式地推進地方政府服務功能的回歸。 第三，依據理性類型。這是為地方政府機制性變革與功能理性成果鞏固化、秩序化，實現改革的依據跟進與制度完善的實踐嘗試。 “法律並不是為了法律自身而制定的，而是通過法律的執行成為社會的約束，使國家的各個部分各得其所、各盡其職。” 3各地改革實踐反覆證明，沒有法律依據的改革，很容易異化與夭折。南京市人民政府頒佈《關於推進服務型政府建設的實施意見》（2003）、吉林省人民政府頒佈《關於加強服務型政府機關建設的意見》（2005）、深圳市頒佈《深圳市行政服

務管理規定》 （2010）、湖南省政府頒佈 《湖南省政府服務規定》 （2011）都為中國地方政府改革提供依據理性的樣本。這些地方性法規與地方政府規章雖然還沒有上升到國家意志，但在地方服務型政府建構中提供了切實可行的依據。這些規範涉及到地方政府的服務屬性、服務職能、服務範圍、服務職責、服務程序等，從而使地方政府在一定的條文下，明白自己該服務甚麼、不該服務甚麼、怎麼服務、服務到甚麼程度，並進一步為確保地方政府服務定位不錯位、服務到位不失位、服務正位不越位提供前瞻性、探索性的依據，為進一步推進地方服務型政府制度化、法治化填補了理性的平台。 第四，主觀意志性類型。即地方服務型政府建構中，主要領導人的主觀意志突出，個人色彩濃重。這與前述三類不同，卻又與前三類有着不同程度的交叉與連接，構成中國地方服務型政府建構的現實。由於歷史的慣性，中國地方領導人尤其是一把手相對擁有很大的權力，其他領導人往往只是配角。由於中國的發展基本呈現趕超型特點，快速、超常規成為政府強勢的基本密碼，自上而下的行政推動成為政府主宰的主流策略，導致地方服務型政府建設主要表現為地方主要領導人主導的現狀，他們通過行政指令、憑藉個人魅力，影響着地方政府整體功能的發揮。他們的價值導向是地方利益最大化，這就是他們在中央與地方之間、制度剛性與制度彈性之間尋求生長空間的動力源，並在 “因地制宜”、 “從實際出發”的進程中，將超常規的自主性行為嵌入地方服務型政府建構的策略中，從而 “經意”與 “不經意”地增加了主觀意志性與超越制度的大膽性。 上述四種類型各具特色。工具理性類側重於機制創新，功能理性類側重於一定程度的體制創新，依據理性類側重於法理性嘗試，主觀意志性類側重於傳統慣性的沿用，並構成中國改革特定階段的一種較為普遍現象，需要下大力氣去破解。上述四種服務型政府類型在實踐中相互交叉、相互耦合，始終處於變動之中，很難將實踐建設中的地方服務型政府一一對號入座。

二、地方服務型政府建構的成就 在各地實踐中，地方服務型政府建構既有彌足珍貴的成功探索，也有令人擔憂的過猶不及。當然，成績是主流，主要表現在以下四個方面。 第一，由被動適應轉向主動創新。以往地方政府改革的動力往往源於下級服從上級、地方服從中央，源於GDP為核心的同比數據，源於以地方局部硬件變化的比拼。但是，隨着改革的深化，迫使地方政府真切認識到民生無小事的道理，並日益認識到自上而下的管制型、全能式的政府模式已經越來越不能適應現實需要。事實上，有些地方政府家長式作風以及個人權威主義，已經產生了嚴重的負面效應，忽視公眾感知的行為取向導致日益嚴重的群體性事件，不得不把更多的精力轉向為公眾提供更多、更優質的公共服務上來。中國共產黨十六屆三中全會第一次提出建設服務型政府的目標，十八屆三中全會從切實轉變政府職能、深化行政體制改革、創新行政管理方式、建設法治型的角度，再次將建設服務型政府提到了一個新的高度。建構服務型政府不僅是一個出現頻率最多的概念之一，還從過去學界的呼籲倒逼政府行為，開始從被動適應轉變為積極主動創新，各地政府為不斷滿足民眾對公共服務的需求而努力。以行政服務中心的發展為例。從構建一個平台，到逐步以自身行為改變政府形象，乃至推動政府職能有效整合。儘管各地形式不同，但是，在為民眾提供全方位、快捷式服務的流程中，竟高度一致地表現為主動、公開、透明、熱情。尤其是各地行政服務中心窗口之間的協同活躍，引發了部門之間的大部制探索，一定程度填補了原來政府部門之間的縫隙，展現出整體性、便捷性、連貫性、統一性特點，有效實現了公共服務的增量與優化。 第二，由理念詮釋轉向具體作為。在中國，作為學理概念的服務型政府最早出現於1998年左右，主要源自西方20世紀80年代以來新公共管理與新公共服務理論的影響。其實，中國共產黨早就把全心全意為人民服務視為政治宗旨與執政理念。問題是，千年的皇權專制傳統和文化的

慣性影響，致使宗旨一定程度上停留在理念層面，沒有將政治宗旨制度化與機制化，也沒有制訂為人民服務的質量標準，更沒有規定服務不到位應承擔的責任。當下，在改革推動下，地方政府已經從理念詮釋轉向具體行動。政府理念轉變就是將服務的基本價值內化為政府官員頭腦中的思想，這不是一件朝夕之間就能辦成的事，需要一個長期普及與深入人心的過程；政府理念轉變就是要將自身角色實現從管理者向服務者的身份轉型，並在具體環節與節點上尋找突破口，逐步變成可操作的機制與流程，進而演化成公務員的基本職責與考核標準；政府理念轉變就是要將服務理念外化為體制與機制，並將公示制、承諾制、督查制、考核制、淘汰制與服務具體化、規範化相連，將行風評議、個人述職、行政問責等環節視為喚起公務員深入基層、深入群眾、瞭解實際、服務民眾的制度推力。從實際來看，地方政府在服務型政府建構過程表現出來的豐富多彩格局，說明地方政府的創新行動仍然停留在機制創新層面，沒有突破工具性的實用主義特徵。如何推動服務型政府建構向縱深發展， “既是中國深化行政體制改革的根本方向，也是深化行政體制改革的核心和重點。”4 第三，由形式更新轉向內涵創新。地方政府在公共服務供給過程中經歷了一個由表及裏、由外而內的過程。一般來說，各地構建服務型政府的起始都更多注重外在形式。由於任職短暫以及普遍的追趕，地方政府更加願意短、平、快地出成績，更願意從容易被人感知的外運作上入手。如市長熱線開通，各級領導的電話號碼公佈於報端，然而，卻忽視了民眾的內心感知，忽視與市民對話的質量。萬人評議更多注重了參與人數與覆蓋面，卻忽視了公眾參與的規律。顯然，建構服務型政府需要付出學習成本，學習的邏輯通常是由易到難，因而，簡單而直接的形式更容易成為人們的首選。但是，隨着改革逐漸進入 “深水區”，外部環境日趨成熟，公眾日趨理性，社會日趨進步，對政府服務的表層 “零敲碎打”越來越不能滿足民眾的需求，服務型政府的內涵價值與質量要求越來越被提上議事日程。由形式更新轉向內涵創新就成為必然趨勢，否則，就會落入形式主義窠臼，服務型政府也只是空有其表。越來越多的地方政府日益認識到，依然停留在形式化的階段是一件勞民傷財的事

情。因此，各地服務型政府的建設開始認真設置服務標準、服務責任，開始從內生的價值上重新審視公共服務的形式，強調公正公平的價值彰顯，實現服務目標理性化、服務方法規範化、服務環節程序化，服務內容優質化，服務考核公開化。 第四，由主觀服務轉向客觀擔待。所謂主觀服務是指習慣性地以自我為核心，真誠性地出於主觀意志與主觀判斷，單向性地輸送服務形式，單方性地確定服務內容，單一性地規定服務標準，結果往往表現為 “自以為是、自我欣賞、自娛自樂”，公民只是被動接受服務的對象與欣賞服務的顧客。其實，地方政府服務的真諦是以民為本與實事求是。政府如果只強調自己供給了甚麼，不在乎公民真正需要甚麼，只強調自己的真誠程度，忽視了民眾的困難程度，那麼，即使地方政府提供了服務，民眾也不一定見情，不一定會滿意，由此導致公共服務供給與需求之間的錯位與失衡。這種重給付輕回應、重主觀輕客觀的單向性服務模式，完全有悖於服務型政府本質。所謂客觀擔待是指以民眾的實際需求為出發點，以資源的現實存量狀況為基點，通過與民眾互動，瞭解與辨識民眾需求的局部與整體之分、明確與掌握民眾困難的眼前與長遠之別，來制定公共服務政策、採取公共服務形式、安排公共服務內容。這樣的客觀擔待必然“接近地氣”、“貼近民心”，必然獲得民眾的認同與回應。地方政府從主觀服務轉向客觀擔待的轉變，是檢驗究竟以政府為本位還是以民眾為本的分水嶺。要實現這種轉變，需要糾正封閉式的政府工作方式，克服自以為是的思維方式，擺脫主觀性的領導方式，杜絕強制性管理方式，在完善政民互動、長效互信基礎上，配套民眾參與機制與監督服務機制。可見，地方政府的客觀擔待是反應民意、關注民生、符合民心的措施配套與制度建構。三、地方服務型政府建構的不足在地方服務型政府建構中，問題與不足同時存在，主要表現在以下

四個方面。 第一，地方服務型政府構建的形式主義傾向，就是服務無心，目標模糊，說得多、做得少，有誠意、成效少。他們本末倒置誤解服務，認為是為了社會穩定而提供服務。一些地方政府只惦念着 “一票否決制”，他們出於政績考慮而滿足公眾要求，為了避免批評而解決民眾困難，出於息事寧人而提供服務，認為 “水平就是擺平”；他們不明實際，不辨社會不穩定的原因，簡單地為穩定而穩定，認為 “穩定就是搞定”；他們以 “烏紗帽”為重，往往將關注民生視為自身政治升遷的敲門磚，由此形成地方政府競相承諾，構成隱性競爭，導致服務秩序失範，從而使服務型政府變成又一輪政治競標賽。 “人民是我們的力量，沒有人民，我們的各項宣言就無法實現”5，空有 “人本”理念，天天高喊 “為人民服務”口號，並不等於將服務真正落實到實處。政府的服務不是取決於領導人的“良心”與 “覺悟”，不是 “賢人政治”之道，更不是個人恩賜。如果顛倒了服務與穩定的關係，誤解了服務與政績的關係，那麼，政府即使提供了服務，充其量只是某些領導人急功近利、得過且過的扭曲心態，完全有悖於服務型政府建構的價值。 第二，地方服務型政府建構中的疲軟主義傾向，就是服務無能，有心無力。歷史與現實反覆證明，政府不是全能的，政府的服務也不是全能的。但是，不少地方政府似乎仍然沉浸在陳舊的思維定勢之中，他們希望將所有的服務都包攬下來，他們完全沒有意識到社會組織這支沉寂已久的力量，已經越來越多地參與到對社會、對民眾、對公共生活的服務中去。如果地方政府空有公共服務之心，空有大包大攬之志，卻不能真正站在廣大民眾切身利益的立場上，不能將蘊藏着巨大能量的社會組織吸引到公共服務中來，就無法在服務型政府構建過程中贏得民眾的支持和回應，就很可能造成地方政府耗費了大量人力、物力、財力，最後只落得“吃力不討好”的結局。一廂情願不等於服務，滿腔熱情也不一定就能服務好。不少地方政府不能正確理解服務型政府的制度內涵，面對事物的千頭萬緒，不知從何下手，恨不得將甚麼內容都往服務型政府的“筐”裏裝。實際上，是將服務等同於為民作主、將服務解讀為善意施捨、將服務誤解為責任替代，根本上，只是抓住權力不肯放，不肯失

去自己的利益，卻不知完全背離了服務型政府的本質。 “未來的公共服務將以公民對話協商和公共利益為基礎，並與後兩者充分結合”6，地方政府只有真誠提供充分的制度空間與寬容的從政心態讓社會組織發育成長，誠懇與社會組織對話，自願與社會組織協同，設身處地為公眾着想，以公眾的滿意度為標準，才是真正的公共服務。否則，只能空有美好的 “服務”誠意，只是 “畫餅充饑”而已。 第三，地方服務型政府建構中的技術主義傾向。過度依賴技術，缺乏體制與機制的改革，沒有周全的方案與價值內涵，也就談不上服務型政府的構建成效。有的地方政府實施 “行政三分法”改革，從改革初衷來看，十分貼近 “大部制”精神，可是在實際推行中卻演變成 “用新瓶裝舊酒，憑空增加一層機構”的無奈結局7；有的地方政府建設 “規範化服務型政府”，由於在公共服務內涵解讀上存在誤區，未能使改革方案呈現連續性效果，最終無法避免運動式的宿命，出現了 “地方與中央脫節”、 “重點與關鍵環節脫節”及 “回應性不強”的問題；有的地方政府建設 “項目導向服務型政府”，但是伴隨着運動式決策的弊端，還出現了協調失序與監督失控等問題；有的地方政府建設“城鄉統籌兼顧的服務型政府”，但是由於服務分類不均，在粗線條的運作中中斷了服務的美好方案；有的地方政府推行以服務為宗旨的財政體制改革，碰到了區域城鄉經濟與公共服務發展失衡問題的困擾；有的地方政府建設經濟導向的服務型政府，但是，由於無法擺脫自身經濟基礎弱的局限，最終只是在技術翻新，沒有帶來實質性的變化，終因牽扯到體制問題而休止8。上述地方政府都有服務初衷，然而，都因為匆匆從變革形式開始，結果直接導致地方服務型政府建設陷入困境，還劣化了政府在民眾中的口碑。這是一種典型的簡單化、政績化傾向的技術主義思維。 第四，地方服務型政府建構中的民粹主義傾向。原意的民粹主義萌芽於19世紀40-50年代的俄國。這在腐朽的沙皇俄國統治之下，民粹派思想先驅們在尋找俄國出路中具有積極意義。但是，他們將落後的村民理想化，將民眾的理想極端化，惟民眾為依靠、惟民眾為依據、惟民眾為主宰、惟民眾為惟一的思想，遭到以列寧為代表的俄國社會民主黨人的批判。當下的所謂民粹主義是指在地方服務型政府的建構中，一是

表現為服務無度，缺乏分寸，不計成本、不講客觀條件、不遵循客觀規律，光想拿服務做招牌，出風頭、求政績；二是表現為服務變味，將服務承諾異化為遷就，將遷就異化為討好。有些地方政府只要民眾中有人開口，就會作出承諾，就會違背常規兌現，不顧民眾需求的實際需求與輕重緩急，不顧自身實際能力與整體規劃。過度承諾吊高了民眾的胃口，使自己處處被動。一旦承諾無法兌現，反而加劇了民眾對政府的不滿；三是表現為服務迷失，混淆公共性需求和私人性要求的區別，即使面對純粹私人要求的無理取鬧，只要對方找準時機，有的地方政府也會作出非理性的給付，不僅使公共利益受損，還造成政治笑話；四是表現為服務跟風，互相攀比、從眾心理、依樣畫葫蘆。既然大家都這麼幹，我也不能不幹，不管實際情況有多大差異，不分輕重緩急、不明主次先後，忽視服務的秩序性和責任性，曲解中央關注民生的真諦，曲解社會穩定的真諦，同樣背離了服務型政府建構的宗旨與目標。四、地方服務型政府的結構性調整 服務型政府就是以公民和社會的需要為政府職能定位，以民意與民本的實現為政府行為導向，決策理性、政策透明、公正負責、服務有效的政府。要最大化地發揮地方服務型政府建構的積極能量，關鍵要實行整體的結構性調整。以人為本是調整的方向，轉變職能是調整的關鍵，從宏觀、中觀和微觀推進是調整的必由之路。 從宏觀上講，應將法治為路徑、創新為策略、民主為動力、合理配置央地權力關係為依託、服務型政府為目標。從原則上來講，一是要處理好法治與創新的關係。一般來說，法治是國家發展的戰略，創新是國家發展的策略，兩者相得益彰、各得其所。但是，大多地方政府卻將兩者置於同等的策略地位，似乎法治得守規矩，創新得破規矩。其實，在地方服務型政府的建構中，每一個具體創新舉措只要遵守一定的程序，這種創新的積累就能變成學習的樣板，經驗經過時間的檢驗與實踐的推

敲，就可以將合理的內容變成合法的規範，地方服務型政府的建構需要遵循這樣的規則；二是合理配置央地權力關係。央地權力的合理配置，不是意味着中央放權一放到底，而是在適當放權與有序配置中，調整中央權力的限度，制約地方權力的自由度，杜絕中央政府承諾、地方政府埋單，地方政府闖禍、中央政府埋單的怪現象，其中，重中之重是加強對公權力的監督；三是處理好政府與企業的關係。地方政府可以具有 “企業家”精神，但是，企業畢竟是市場核心主體，雖然 “市場失靈如此普遍以至於政府幾乎每個方面都存在行動的可能”9，但是，政府的適當角色是回歸公共性， “最有效地與市場相互作用”10，以提供完善的公共產品和公共服務為己任，更好地保障產權，激勵創新，尊重市場在資源配置中的決定性作用，為企業的發展提供公平的競爭環境；四是處理好政府與民眾的關係。雖然 “政府可以做出用公共開支來提供某種服務的決定”1 1 ，但是，促進社會組織成長、推進民眾成熟乃是政府真正的責任，當民眾可以 “自己組織起來去尋求解決他們所面臨的共同問題的辦法，而不是等待 ‘政府’來為他們解決這些問題”12，真正長期有效的公私合作夥伴關係就成立了。在此基礎上，通過政府法治化、市場自由化、民主漸進化、地方自治化四位一體的平台，開創合力、合理的地方服務型政府建設的新局面。 從中觀上講，應將調整地方服務型政府結構作為重要使命。首先，服務內容有限性是調整的力點。地方政府必須明確服務內容與服務範圍的合理限度，到底為誰服務、服務甚麼、服務到何種程度，不能是傳統職能的延續，而應該使社會發展狀況與地方政府服務側重點、梯度層次相匹配。當下，地方服務型政府調整的力點在於將自身職能的轉變和服務範圍的劃定緊密結合在一起，釐清職能定位與服務邊界、主體資格與服務權限、服務標準與效果評估等三重關係，以確立輕重緩急、主次先後，從而有序實現服務的有限性價值。 其次，民眾需求的客觀性是調整的重點。政府的公共服務是 “建立在公民對話和公共利益的基礎上並且可以將其與公民對話和公共利益充分結合在一起”13的基礎上，隨着改革開放的深入，一方面凸顯了私人空間的獨立性和完整性，必然引發民眾的多元利益、多元價值、多元

目標、多元需求，另一方面需要在釐清彼此界限的基礎上形成 “介於國家與社會之間進行調節的一個領域”14。民眾需求的多元化並不意味着民眾的任何需求都需要得到政府的回應，這不僅會超出地方政府職能範圍，而且這種 “超載”，必將影響服務的質量。因而，在回應民眾需求的過程中，地方政府在縱向上，應確定服務的時間表或路線圖，區分眼前需求與長遠需求、局部需求與總體需求的區別。在橫向上，根據自身的職能規定，做該做的事、管該管的事，最終實現民眾實際需求與政府能力相匹配。 再次，服務民生的理智性是調整的難點。所謂民生包括民意、民情、民需與民求。民意是民眾的意志取向，民情是民眾的客觀實情，民需是民眾的普遍困難，民求是民眾的具體危急。 “地方政府不僅僅是為中央國家服務的目的而設立的，更重要的是，從本質意義上來說，它是包含了地方民眾所認為的民主生活交往方式的集大成者。” 15就是說，地方政府的責任是關注、調節、服務地方民生。實際民生狀況與政府服務回應是正比例關係，涉及到表達主體與內容的多寡。這種正比例關係理應使地方政府作出相應的承諾與服務。問題是民生難題積重難返，一時難以全部解決；二是民生困難只能客觀瞭解，不能主觀誘導；三是民生困難有不同階段與群體之別，如果將民生困難固定化，無疑脫離服務實際，也達不到解難效果；四是為民眾服務不能異化成妥協與遷就，更不能異化為討好與特色壓力，有的地方政府因為在重大會議期間有人上訪，以無原則的應諾換來當事人打道回府；五是民眾是有群分與類別的，毛澤東說過，凡是有人類的地方都有左中右。在社會轉型、體制轉軌之際，各種追求與需求都會冒出來，完全有可能在政府展開服務之際，趁機不達目的不罷休，還可能趁機要挾，因此，理智服務民生是調整的難點。馬克思認為， “人們奮鬥所爭取的一切，都與利益相關。” 16地方政府應在民意多元性訴求中，辨別真偽、輕重、大小與緩急，設計出合情、合理、合乎事務本身規律的標準，來作為服務民眾的依據。 最後，地方服務型政府整體性調整是亮點。服務民眾的出發點和落腳點都在於體現以人為本，托克維爾曾經指出，人民對於政府而言，

“猶如上帝之統治宇宙。人民是一切事物的原因和結果，凡事皆出自人民，並用於人民”17。中國共產黨特別強調民眾的滿意程度是檢驗政府服務成功與否的關鍵，民眾滿意的內容應該包含兩個方面，一是理性制定服務指標，包括地方政府服務回應速率、頻率、準確率；二是理性測定民眾滿意的客觀性、代表性、廣泛性，既不能將服務中的點滴不足視為服務的整體質量，也不能將局部的成就掩蓋整體的缺陷。需要用整體性的思維與邏輯性的聯繫來面對政府的服務水平，這樣，各地政府的服務才會將真誠努力變成豐富多彩的實際行動。 從微觀上講，應將完善地方服務型政府每一個具體行為作為目標。主要體現在政府的執法行為、機關人員素質、機構編制與服務形式等方面。規範政府執法行為是體現服務型政府的普遍要求，也是法治建設的直接體現。政府執法行為既要有據，又要有理，還要有情。地方服務型政府的具體行為合乎法律依據與情理是天經地義的，不會有人懷疑過。但是，問題就出在情理上。 “情理”作為一個整體概念，已歷經幾千年延續，久經不息，但是，如果認真剖析一下，發現是 “情”和 “理”的組合，而且情在前，理在後。 “理”，一般理解為合理、合乎人之常情、合乎禮數、合乎人們交往的規律。對於 “情”，以往常常將它視之為人情、私人交情、情份，往往歸咎為與法治對峙的人治範疇。筆者以為，這樣的解讀有失偏頗。服務型政府的建構，除了合法性與合理性要求以外，還應該做到有情有義。從具體來講，所謂的服務人性化，就是要求在提供服務中，以活生生的、具體的人為對象，而不能將人虛化，要求在合法、合理標準的同時，給予特定當事人的人文關懷。一般來講，就是要求在管制中包含服務，在執法中保留服務，在懲處中不忘服務，例如，實施處罰時不忘出示證件、告知原因、提供依據、提醒事後訴權等。當然，在服務中應該不忘堅持原則，不忘法律規範。 關於機關人員素質問題。政府每一個工作人員都是政府具體服務行為中的執行者、操作者、經手人，機關人員素質關係到服務質量的優劣，關係到能不能將合法性、合理性、有情有義三者巧妙結合，這是服務水平、服務質量、民眾滿意度的具體要求。 關於機構編制問題。政府機關人員多少都由編制把關，機構編制

直接關係到政府機構的精簡與膨脹。當下實行 “大部制”改革，除了在機構數量、機構合併方面進行大膽探索以外，也應該將機構 “大部制”與人員“大編制”改革密切相連。以編制改革來推動職能精簡，用職能精簡來審視固守多年的 “編制法定”，達到調整政府職能、整合機構規模、控制機構編制的目的。 關於服務形式問題。當下主要以服務外包、政府購買服務為熱點。要創新政府公共服務供給方式，可引入市場競爭機制，以合同承包、憑單、招標等形式，將原本由政府提供的公共服務交給市場主體，以實現公共資源配置效益的最大化。其中，政府要提高服務的公開度與透明度，制定明確的服務價目表，將服務收費的種類、標準、價格以及收費款的功效、用途向民眾公開。另外，政府要提高行為的可預期性，對於已經承諾的事項，要信守承諾，並公開兌現承諾的時間表。政府行為可預期性越明晰，民眾滿意度就會隨之提升，政府運作細節考慮越周到，政府形象就會隨之改善。 中國體制改革已經進入了 “深水區”，十多年的地方服務型政府建構實踐，積累了經歷，探索了經驗，嘗試了苦澀，現在，應該進入整體調整的階段了。目的為了繼續推進改革進程，將改革成果與民眾共享，在調整的基礎上，探索地方政府整體性改革的規律。 [本文為國家社科基金重大招標課題 《地方服務型政府建構路徑與對策》（批准號：09&ZD063）的階段性成果]註釋：《我國共產黨第十八次全國代表大會文件滙編》，北京：人民出版社，2012年，第26頁。1

234567891011121314151617[美]歐文·休斯：《公共管理導論》 ，彭和平譯，北京：中國人民大學出版社，2004年，第89頁。[英]洛克：《政府論》 ，趙伯英譯，西安：陝西人民出版社，2006年，第253頁。薄貴利：《準確理解和深刻認識服務型政府建設》 ，載於《行政論壇》 ，2012年第1期。[美]托馬斯·傑雯遜：《傑雯遜選集》 ，朱增文譯，北京：商務印書館，1999年，第41頁。[美]珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》 ，丁煌譯，北京：中國人民大學出版社，2004年，第6-7頁。陳振明：《公共管理學》 ，北京：中國人民大學出版社，2005年，第134-135頁。朱光磊主編：《我國政府發展研究報告——服務型政府建設》 （第2輯），北京：中國人民大學出版社，2010年，第228-306頁。[美]約瑟夫·斯蒂格利茨：《發展與發展政策》 ，紀沫、仝冰、海榮譯，北京：中國金融出版社，2009年，第409頁。同上註，第395頁。[美] E·S·薩瓦斯：《民營化與公私部門的夥伴關係》 ，周志忍譯，北京：中國人民大學出版社，2006年，第69頁。[美]羅納德·J·與克森：《治理地方公共經濟》 ，萬鵬飛譯，北京：北京大學出版社，2005年，第174-175頁。同註6，第122頁。[德]哈貝馬斯：《公共領域》 ，載於汪暉、陳燕谷主編：《文化與公共性》 ，上海：三聯書店，2005年，第126頁。Barron , D . ( 19 9 9 ) . The Promise of Cooley 's City : Traces of Local Constitutionalism .University of Pennsy lvania Law Review, Volume 14 7 , Issue 3 . 5 13 .《馬克思恩格斯全集》 （第一卷），北京：人民出版社，1965年，第82頁。[法]托克維爾：《論美國的民主》 （上卷），北京：商務印書館，1988年，第64頁。

政府策略性績效評估與目標管理——台灣考績政策之個案分析詹中原*一、前言 策略績效管理在於建立以策略為主軸的機能管理、以策略為核心的機關組織，以落實策略作為績效考核的依據。績效管理是組織整體運作的一套管理系統，是一種持續進行的流程，一旦政府再造之目的遂行之際，則必須採取一套完整的績效管理流程與策略。透過政府的 “願景”及 “策略”，不但可以連結 “內部績效”，更擴大引導 “外部整體價值鏈”的績效，這就是21世紀策略性績效管理的精髓所在。二、各國政府績效管理政策的出台背景1993年美國頒佈 《政府績效與結果法》 ( Gover nment P erf orma nceRes ults Act ) ，規定 “每個機構應提交年度績效規劃和報告”，連結財政預算與政府部門績效。英國1997年頒佈 《地方政府法》 ( Loca lGovernment Act) ，地方政府必須實行最佳績效評價制度，各部門每年都要進行績效評估工作，要有專門的機構和人員及固定的程序。日本也於2002年制定了《政府政策評價法》 ( Government Policy Evaluation Act) 。 1 面對全球化潮流的來臨，政府為提升國家競爭力，必須創造政府的附加價值（value-added），以作為駛向世界體系核心的能量。現代化政府 台灣政治大學公共行政學系教授*

不斷以調合傳統公共服務以及師法企業（business-like）的 “新”價值為職志。基於此，目前政府正在追求提升公部門的回應力與效率，減少政府積弊已久的陳窠，成就 “小而美的政府”等價值。綜觀上述，本文的主旨即在探討政府再造的風潮中，當有的績效管理策略為何，俾使促進行政效率，同時，兼論當前台灣考績制度（政策）的研修改進現況，以提升國家競爭力。三、績效管理及績效協議 （一）績效管理的意涵與目的 績效管理（Performance Management）最早奠基於功績制（MeritSystem），強調對於受僱者的工作績效，應該提供一個客觀的標準。大約從1980年代開始，因當時在政府部門大力推行政府改革，其目的即是在提升政府本身的績效，因此自私部門引進 “績效管理”的概念。 根據美國國家績效評鑑中的績效衡量研究小組（PerformanceMeasurement Study Team， 1997）的定義，所謂績效管理是指 “利用績效資訊協助設定同意的績效目標、進行資源配置與優先順序的排列，以告知管理者維持或改變既定計劃目標，並且報告成功符合目標的管理過程。” 2在實務上，績效管理是管理人員為確保員工活動及產出能夠符合組織目標的過程。績效評估的形成及內容，主要是受到績效評估目的、方法、準則等影響，若無仔細考量其基本目的和價值，而僅以管理者自己的價值與標準來衡量，即使是用科學方法產生對政策成果可靠而有用的管理方法，它仍然是一種錯誤的績效管理。 根據經濟合作與發展組織（Organization of Economic Cooperation andDevelopment， OECD）針對澳洲、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、荷蘭、紐西蘭、瑞典、英國及美國等十個會員國，進行歸納比較其績效管理的實務經驗，發現各國政府績效管理的重點，主要包括 “過程”、 “效率”、 “效能”、“效能”、 “服務傳遞”、“財務績效”等標的。3

總體而言，其目的包括以下三方面：①績效管理的策略，其目的首重與組織目標結合，界定實現策略所須之結果、行為及員工的特徵等。進而發展能夠評量結果、行為等成效的績效管理制度。②績效管理的行政管理目的，是指組織以績效管理資訊，作為許多行政管理決定的參考。所謂行政管理決定包括：薪資管理、陞遷、個人績效的獎勵等等。③績效管理的發展目的，例如當員工績效不彰時，績效管理尋求改善其績效的方法。4 （二）Hollis的績效管理步驟與策略 Hollis（1994）認為，績效管理主要有三個執行步驟與策略，包括：①明確界定組織主要的績效價值及其所需技術，包括組織整體目標、主要目標及成功關鍵因素、各部門的目標或員工被期望達成的工作目標。②評估關鍵績效的影響因素，透過員工考評制度，建立以行動為基礎的量化指標，並給予考核回饋。此外，運用組織結構作為改進績效的流程、績效與報酬制度的聯結、組織文化等。③明確規劃變遷的優先順序及執行計劃，訂定績效改善的程度與成果。而績效管理過程中正確的資訊，亦具有關鍵之地位。5 （三）Armstrong的績效管理流程 Armstrong建構出一個績效管理流程，此架構包含七個主要策略：①組織策略與目標，將組織願景與組織策略相結合，並且制定部門或各功能的目標。②商訂績效內涵，制定績效協定與計劃，包括所要完成的工作——主要職責與任務、績效目標與標準、績效衡量與指標、組織特性與競爭力、公司的核心價值與要求等。③持續性的績效管理，定期的回饋，與期中進度面談。④正式績效面談，由管理者與部屬進行年度績效面談，並且制定下一年度績效計劃。⑤發展與訓練，由面談中決定正式的發展與訓練方案，但有些非正式發展的方案，則透過經常性的指導、諮商、在職訓練活動及自我發展活動為之。⑥績效評等，透過評等或評比的方式評定績效。⑦績效付薪，薪資給予的多寡和薪資或能力結

關鍵面向 構成要素 策略 說明管理與改善 績效結果是用來不斷改善績效？績效管理目的 責任與控制績 效 是 外 部 運 用 取 向 1 向部長或 民眾負責任？節省經費 結果主要是直接撙節預算支出？目標與方法 全面性 制度涵蓋不同的方法和活動？立法 有特別法令為推動依據？進行方法 臨時性 績效管理作法主要是臨時性？由上而下/ 由下而上管 理 新 作 法 由 上 層 交 下 ？機關自 行 提 出 作 法 ？中 央 主 管 機 關 支 持 ？公司策略 目榡商訂績效 內涵持摄性的 績效管理回 讀 回 饋正式績效 面談發展與訓練效等績評效薪績付合，與績效面談分別為之。6流程如圖1所示。圖1 績效管理流程資 料 來 源 ：Armstrong， M . （19 9 4 ）. Perf ormance Management . London： Kogan Page .四、經濟合作與發展組織所提出的考量面向與策略OECD於1997年出版 《追求成果：績效管理作法》 ( In Sea rch ofResults : Perf ormance Management Practices ) ，歸納觀察各國績效管理體系設計的考量面向，並逐一分析各成員國實際的作法，而其內容可謂之相當完整。7茲列表說明如下。表1 各國績效管理體系設計的考量面向與策略

財政單位 財政部門參與績效管理之推動？目標與方法 體制性設計其他中央幕僚中央幕僚主管部門參與績效管 理之推動？特別單位另 行設立專責單位推動績效管 理 ？衡量指標 簡潔與易懂？衡量制度 另訂有專門的績效衡量制度？品質性衡量 衡量服務的質化面？績效衡量過程 重視衡量過程或活動？效 率 （產 出 ）、 效 能 ( 結 果 ）、 服務傳送品質重 視 衡 量 產 出 ？重視衡量服務 傳 輸品質？財務績效 ( 經 濟 性 ）重視衡量成本等財務面？績效衡量財務管理權責會計制度是 否運用權責會計制度以改善 成 本資訊？成本配置管理 制度的整合如何以制度化方法視產出而配 置 經 費 ？民眾接觸性 向民眾公開嗎？年度報告 績效資訊以年度報告方式出版？績效資訊表達 預算報告 績效契約書預 算 案內系統性地呈現相關績 效 資 訊 ？績 效契約書向民眾公 開 ？地方政府績效 蒐集與公佈地方政府的績效指 標 ？服務標準運 用 服務標準確立服務對象可 使用的服務水平？服務品質 服務品質管理服務宣言 顧客調查服 務 標 準 和 水 平 會 向 民 眾 宣 告 ？使 用 顧 客調查以衡量品質感 受 ？品質管理制度廣 泛使用品質制度以改善服務 品 質 ？

績效檢討 績效評估機制內部評估有 特 別 方 法 對 績 效 作 內 部 評 估 ？績效審計有獨立機構審核績效、績效資訊 的正確相關性？品質監管單位運用品管單位監督和評估特定服務 的服務品質和績效？計劃評估有系統地評估政府各項計劃？定期評 估或臨時性評估？績效資訊的 運用績效預算制度根據績效決定 預算積極大量運用績效資訊以改善 預 算 過 程 的 決 定 品 質 ？資源配 置與工作績效有直接結合？經費配置根據 個人同意書個 人 契 約 同 意 使 用 績 效 俸 薪 嗎 ？個人績效薪俸 個人績效評估對薪俸有影響？團體生產力薪 俸以組織或團體的績效發獎金？成果導向的 管理授權與自主投入控制 之鬆綁經 費 如 何 運 用 * 科目限制之放 寬 ?減少過程控制 運作與服務相關法令之簡化？管理改革自主性機關成 立 自 主 或 半 自 主 機 關 ？機關 是否更有自主權限？風險管理 管理者獲得信任可採風險？標 竿 （過 程 、 成 果 ）策略規 劃績效契約運用標竿管理以比較和改善績 效 ？績 效 管 理 包 括 策 略 規 劃 ？ 運用績 效契約精神設定績效水 平 ，而換取更自主的管理權？市場競爭機制績效管理呈民營化或內部競爭等市 場機制相互結合？資料來源：O ECD ( 1 9 9 7 ) . In Sea rch of Results : Perf ormance Manag ement Practices . ParisO ECD . 1 17 - 1 19 .

五、澳洲績效評估制度 （一）政府服務報告 政府服務報告是澳洲政府績效管理的一項機制，其針對政府所提供的6大領域15項服務項目建構嚴謹的績效指標，來說明聯邦及州級政府在各個服務領域的表現良窳，並透過公平、效率及效能等績效資料的持續比較，促使澳洲政府改善其服務內容及方式。整個政府服務報告架構的運作係由1994年成立的評量指導委員會（Steering Committee for theReview of Government Service Provision， SCRGSP）來主導，其成員包含聯邦、州及特別行政區政府之高階代表，由生產力委員會主席主持，整個生產力委員會並作為該指導委員會的幕僚單位。 生產力委員會自1993年開始針對政府6大服務範圍15個服務項目（見表2），開始進行年度績效報告，透過績效資訊的透明化，以強化各級政府的課責性，並促進政府整體施政效能的提升。這些服務項目有兩個重要的特點：①這些項目有相同或相似的主要目標，便於公平評量；②這些項目對社會和/或經濟上都有重要貢獻。 （二）評估架構 生產力委員會提出計劃邏輯途徑（Program Logic Approach）（見圖2） ，以單一邏輯架構建構政府服務報告的專業指標架構（見圖3），並據以評估政府相關部門的績效，要求相關部門提出具體的目標、投入及產出等資料，再針對政府服務的公平性、效率性及效能性進行年度評量並發行報告。

編號 服務範圍 服務項目1幼 兒 、教育和訓練 (early childhood, education and training)①幼兒服務(children's services)②學校教育（school education)③職業教育與訓練 (vocational education and training)2 司 法 （justice)④警察服務(police services)⑤法庭行政（court administration)⑥懲教服務（corrective services)3緊急事故管理 (emergency management)⑦ 火 災 、道路救援及救護車服務 (fire，road rescue and ambulance)4 衛 生 (health)⑧公立醫院(public hospitals)⑨基礎及社區醫療 (primary and community health)⑩心理衛生服務 (mental health management)5社區服務 (community services)⑪老人照顧服務（aged care services) ©殘障人士服務(services for people with disability) ⑩保護和支持服務 (protection and support services)6住宅及露宿者 (housing and homelessness)⑭公共房屋和社會房屋、國家擁有和管理 的原住民房屋、原住民社群房屋 (public housing and mainstream community housing, State owned and managed Indigenous housing and Indigenous community housing) @露宿者服務（homelessness services)表2 政府服務報告所涵括的服務範圍及項目資料來源：Steering Committee for the Review of Government Service Provision ( SCRGSP)( 2 0 12 ) . Report on Government Ser vices 2 0 1 2 . 1 .7 .

Extemai influencesOubomesOutputInputSfervceProgram or service objectivesTechnical efficiencyCost-effectivenessProgram effectivenessObjectivesPERFORM ANQBqufyEffectivenessEfficiencyInputs per output unitQuatyAppropriatenessAooessAccessEquity of access incScatorsAccessindicalorsAppropriatenessindicatorsQuaftyindicatorsTechnicalefficiencyindicatorsOutput OjteomesCosteffectivenessinticatDrsEquity ofouloomeindicaiorsFtagameffectivenessindicators圖2 計劃邏輯途徑資料來源：Steering Committee for the Review of Government Service Provision (SCRGSP)(20 12). Report on Government Services 2012 . 1.13 .圖3 專業指標架構圖資料來源：Steering Committee for the Review of Government Service Provision ( SCRGSP)( 2 0 12 ) . Report on Government Ser vices 2 0 1 2 . 1 . 14 .

（三）評估公開 政府服務報告定期對外公佈，而發佈評估報告的重要意義在於：①有助於敦促政府部門或有關機構在決策時按規定的程序進行；②增強項目管理者的責任感；③讓公眾了解項目情況。 （四）成果與計劃報告架構 為強化政府部門施政績效，讓每一分預算都能發揮最大效益，澳洲政府財務部在2008年12月開始推動 “陽光措施（Operation Sunlight）”方案，該項改革議程期待能有效改善公部門預算及財務管理之公開性與透明度，並促進政府的良善治理。該方案及其後續修正內容包括一套以績效報告為主軸的績效管理機制，其特色如下：①自2009年以“成果與計劃報告架構”取代之前的 “成果與產出報告架構”；②各部門預算說明書中的預算報告以 “計劃”而非 “成果”為基礎；③改善預期施政成果的陳述方式，使其更具體明確；④自財務年度2010年起，於年度報告中敘明預定目標、實際績效及兩者之差異。 1.報告架構 成果與計劃績效報告架構（見圖4）強調政府有關績效與成果方面的報告，在此一架構下，各機關必須依計劃向國會報告，並詳述每一計劃所提供的服務措施及關鍵績效指標（Key Performance Indicators， KPIs）各部門的預算說明書（Portfolio Budget Statements）必須敘明機關的年度成果、計劃、措施及關鍵績效指標，並於該財務年度結束後出版年度報告，以利檢視關鍵績效指標及成果達成情形。 2.以計劃為單元 澳洲聯邦政府約有520項計劃（programs），其具有下列特徵：①包含促進政府預期成果達成的相關活動；②具有連續性（最少5年）；③年度預算具備一定規模，如大於5，000萬或1億澳元；④要能對應到1項成果說明；⑤要能向政府、國會或社會大眾說明確能達到特定及連續的利益。8

撥款法1 撥款法1 撥款法1法源依據撥款成果說明報告的要件計劃計劃計劃計劃支援 計劃支援 計劃支援各項施政措施向國會報告運用財務及非財務的績效資訊， 透過機關計劃及活動來報告目標的達成情形圖4 成果與計劃報告架構示圖資料來源：The Department of Finance and Deregulation ( 2 0 0 9 ) . Outcome Sta tements P olicy andApp rova l Process . 1 . 澳洲政府預算經費依功能可概分為行政經費（administered expenses）及部門經費（departmental expenses）兩類。大部分聯邦計劃的經費來源係來自行政經費，為順應環境時勢的變遷，聯邦政府的計劃在某些情況下必須新增或作適當調整，而在以計劃為單元的報告架構中，除了相關財務資源，報告亦必須提供非財務面的績效資訊詳細資料，包括每一計劃及施政措施的關鍵績效指標。 3。關鍵績效指標的訂定 績效報告最終目的是針對政府各項施政作為的成果，對外說明政策目標是否達成，並為施政得失成敗負責，對內則是提供機關組織學習及持續改善的依據。關鍵績效指標的設計，必須能向政府、國會及社會

2010 年 2011 年 2012 年 2013 年年度目摞值衡鼉指檁• 删 -節 年 度 秘 ι)策略鑌效目檁•年 s a » í t « ( 2 0 i i 年策略鑌效目檁衡1 ;指摞 (衡量禰準)2011 年• 施政S R Í » 估(2 0 1 2年評估2 0 1 1年）策略繽效目檁衡量指檁 (衡1 :獅則鑌效評估年度目榡值大眾充分展現計劃執行結果是否達到預期，並說明政府經費是否發揮效益。六、台灣績效評估制度 行政院係於1951年公佈實施行政院所屬機關考成辦法，建置及推動有關政府機關的績效評核工作。然自2001年起，行政院基於營造高績效政府之目標，函頒 “行政院所屬各機關施政績效評估要點”，並自2002年起開始推動此項績效評核制度，希望促使院屬各機關積極落實績效評核及管理工作，並結合既有的中長程計劃、年度施政計劃的制度，充分有效整合各機關的策略規劃、計劃執行及施政成果評估等環節，提升整體的施政能力及效果。2009年行政院訂頒 “行政院所屬各機關施政績效管理要點”，自2010年度起適用。圖5 績效管理架構資料來源：台灣行政院研考會：《行政機關施政績效評估制度現況說明》，2011年。

（一）績效管理架構 績效管理架構（見圖5）中，各機關中程施政計劃係以未來4年施政藍圖為策略規劃考量，其內容包括使命、願景、施政重點、關鍵策略目標及共同性目標、關鍵績效指標及共同性指標（含評估體制、評估方式、衡量標準及未來4年度目標值）等五部分。而年度施政計劃則本於施政績效管理之理念，依據行政院年度施政方針、中程施政計劃之4年施政重點及關鍵策略目標、共同性目標、關鍵績效指標、共同性指標，並考量政府財政收支狀況後據以訂定。 （二）績效評估流程 以年度計劃為（見圖6）例，各機關年度結束後即應評估原訂年度關鍵策略目標及共同性目標達成情形，並綜合撰擬年度施政績效報告傳送研考會辦理行政院綜合分析作業，進一步評估年度關鍵策略目標、共同性目標、關鍵績效指標、共同性指標及目標值達成情形，參考民調數據、輿論反映、國內外評比資料及各機關施政不可抗力因素等進行分析，並視需要進行抽樣實地訪查。各機關同一關鍵策略目標或共同性目標的關鍵績效指標或共同性指標經行政院評估均為紅燈者，由研考會通知該機關於期限內提出說明，經審查後據以撰擬綜合分析意見滙陳行政院。另外各機關年度施政績效報告及綜合分析意見經行政院核定後，應公開登載於機關網頁。 （三）績效評估指標 依據 “行政院所屬各機關施政績效評估要點”規定，目前施政考評係針對關鍵績效目標及共同性目標加以衡量。前者採平衡計分卡精神，分別就 “業務成果”、 “行政效率”、 “財務管理”、“組織學習”等四大面向，提出關鍵策略目標，每一面向至少訂定1項，其總數以4-8項為原則，而每一項關鍵策略目標以訂定1-2項關鍵績效指標為原則，至於指標的訂定則分成果型與投入型兩類。後者則包括由行政院統籌訂定 “提升研發量能”、 “提升資產效益，妥適配置政府資源”及 “提升人力資源素質與管理效能”三項共同性目標，並訂有共同指標及衡量標準。

採由下而上方式： 自評、撰擬報告、 提交自評成果年度施政計割自評每項衡量指標 冨際達成情形(主辦機關）評估繽效衡 量指標之目 標達成度初核/提出繽效報告 (主管機關）確認繽效預期目標值 與賓際達成值及評估 燈號研考會複核(採燈號管3 ) 提出繽效評估結果上網公告 機關辦理獎懲作業邀請國科會、經建 會 、工程會及主計處 會審(學者專家）圖6 績效評估流程資料來源：台灣行政院研考會：《行政機關施政績效評估制度現況說明》，2011年。七、澳洲與台灣績效評估制度的比較 有鑒於澳洲政府對績效資訊的重視，其相關的作法也對台灣績效管理制度的設計帶來省思。9 （一）建構整體施政重要服務面向一致性的績效評估指標架構 台灣當前的施政績效評估作業對象為行政院所屬各部會、省政府及省諮議會，並透過燈號管理顯示各機關在各關鍵指標的表現，但對於政府整體施政績效卻未有一套架構來展現政府在重大施政面向的表現良窳。而在這方面，澳洲生產力委員會在政府服務報告上所作的努力，可為台灣持續精進評估制度的參考。

（二）以計劃為單元結合預算管理與績效管理機制 澳洲政府針對各部門的績效管理係以成果為導向，據以研擬可達成預期成果的計劃，再依據計劃的各項措施訂定相關績效指標，讓整個績效管理程序和預算管理流程透過計劃相結合，讓資源配置、計劃擬訂及績效資訊環環相扣，再藉由績效資訊的回饋讓資源的分配與安排更合理且更有效率。在台灣，雖然主計總處均有配合參與，但基本上績效管理和預算管理各有其作業規定及流程，建議未來可以績效資訊作為決策支持及預算分配優先順序的參考。 （三）兼顧績效資訊的即時性與嚴謹性 澳洲政府無論是政府服務報告途徑或是成果與計劃報告架構，在績效評估上重視績效指標的嚴謹性，及強調可作為政策性決策的依據。台灣如欲採用即時績效資訊以彰顯各會部施政成效，一昧追求短期的績效表現，將會忽略長期的計劃效益，澳洲政府作法值得台灣參考。 （四）精進績效指標之設計 台灣目前施政考評係針對關鍵績效目標及共同性目標加以衡量。3項 “提升研發量能”、 “提升資產效益，妥適配置政府資源”及 “提升人力資源素質與管理效能”之共同性目標，與財務管理、組織學習面向之關鍵性目標指涉概念相近，部分機關在訂定此二面向之關鍵指標時容易與共同指標類似。建議可參考澳洲政府財務部所頒訂的 “績效資訊與指標”，或生產力委員會的政府服務報告之指標架構，全面強化績效指標設計的專業訓練，讓指標訂定能更合理、可靠，並提升績效評估的信度及效度。

八、當前台灣公務人員考績政策——考績法的研修 （一）政策宣示 考試院長關中上任後矢言革除公務體系弊端、重整考績制度，他認為現行制度有下列問題。 1.三大不符合：“與事實不符、與人民期望不符、與政府表現不符”。包括：①99.7％以上的公務員考績都在乙等以上，但他們抱持的是 “多做多錯、少做少錯、不做不錯”的錯誤心態；②全球化後政府角色在變化，人民的期待也不斷的提高；③行政效率還有很大的改進空間。 2.公務體系是保守的獨佔事業，但公務人員應更有進取心和能量，其最具樞扭性的影響即是考績制度。 3.考績即工作表現，如果官階越高，列甲等比例越高，基層公務員對制度會產生不信任。 4.現行考績制度沒有發揮應有的功能，反而名實不符，如輪流列乙等形成反淘汰。（若年初就知道會輪到乙等，誰會認真工作？） 5.現行制度將考績與薪水分開，再讓考績獎金的等級、比例按常態分配、合理分配，於是原為獎勵績優人員的獎金，卻被視為薪水。 6.考績評比應客觀，要建立科學和民主的機制、獎金制度也應重新設計（如美國考績制沒有獎金，但很重視民主機制）。 7.考績等次比例也要重新設計，參考日本制度，等次分為5級，並合理分配比例。 8.評鑑機制和主管擔當及能力是主要的關鍵，應容許公務員自我衡量。 （二）法案背景 國家政策變革之規劃及執行，仰賴優質公務人員的配合，是故公務人力之淘汰與遴選，是近年來各國行政革新的重點之一。因應全球化時代的潮流，公務員所應具備之態度、工作職能及績效，應隨着時代發展而有更高之要求，使其提供之服務不僅能滿足民眾的要求，更要超越民

眾的期待。考績之目的即在於拔擢優秀人才，淘汰不適任人力，以收獎優汰劣之效；而考績法制規範完善與否，更是考績結果是否符合公平、正義的關鍵。 為精進公務人員考核制度，並解決考績獎優汰劣功能不彰問題，使考績制度更臻健全，研修考績法來導正現行無法落實之問題，並強化獎優及汰劣相關規定，以有效管理行政機關的公務人員，實克不容緩。 （三）政策研修經過 公務人員考績法於1986年總統令制定公佈，1987年1月16日施行以來，歷經4次修正。2002年考試院為精進公務人員考核制度，並回應各界對公務人員考績列甲等過於寬濫之疑，擬具考績法修正草案函請立法院審議，但因部分委員對其中考績列丙等規定應否設定2％之汰劣比率有不同意見而未能在立法院第五屆委員任期屆滿前完成立法。嗣參據上開草案，重行擬具修正草案，復於2005年再送立法院審議，至第六屆立法委員任期屆滿前亦未完成立法。 2009年4-9月間，銓敘部陸續辦理了多場專家學者、企業界及基層座談會，經就 “考核機制應如何設計，始能落實考績綜覈名實之意旨”、 “考績等次之設計及相關法令之配套措施”及 “考績汰劣退場機制之設計”等三項議題進行討論。其後，銓敘部參據各該座談會或相關會議之意見，並再邀集中央暨地方各主管機關人事機構開會研商，研議考績法修正方向，力求審慎研修考績法制。 （四）政策方案 未來的修法建議方向如下：①建立合理的評鑑方法——民主過程與參與；②以工作績效為考核重點，各機關自訂關鍵績效指標；③貫徹獎優懲劣，拉大獎勵差距，獎金是績效管理的工具，非待遇之一部分，達成激勵目的；④主管要為績效管理負責；⑤合理等次人數比率限制；⑥考績訓練與陞遷結合，提高自我要求、追求卓越表現；⑦團體與個人績效結合；⑧合理退場機制。

九、強化績效考核的重點課題 （一）建立合理評鑑方法 ：改變過去考績單向考核機制，強化考績民主性 實施績效考評時，不僅要講求技術，更重要的為落實民主參與及目標管理之精神。未來在評鑑方法上，可參考澳洲績效協議制度之設計。機關在進行個人績效評量前，被考評員工與任職單位主管間，必須有相互同意之協議。未來也可考慮增加受考人自我考評及面談等，就受考人績效目標完成進度予以檢討，並促成主管與屬員間之良性互動，降低主管的主觀性，增加考評客觀性。總之，評鑑的方法必須確實達到考評的目的，且對考績作業民主化程度的提升，應具有實質效益。 （二）以工作績效為考核重點 ，各機關自訂關鍵績效指標 未來的方向，可只做原則性的規定，例如只規定就 “工作績效、工作職能、服務態度及品德操守”進行評量。其中又以 “工作績效”為考核重點，因考績主要係考核受考人考績年度內的工作成績，而 “工作職能”一般包括 “核心職能”、 “專業職能”、 “領導職能”及 “一般職能”在內，其具體內涵如核心技能（如財務管理、計劃方案管理、分析及使用證據及政策行銷、溝通協調能力等）、專業技術（知識）、領導統御、指揮協調、潛能發展（如研究創新、改善績效、自我學習、接受培訓、進修精進、協助發展等）或廣博公務經驗、團隊合作等均屬之，再者，公務人員的 “服務態度及品德操守”，攸關政府形象的建立，更影響人民與政府間的互動。至於考核細目，則由各機關自行訂定，主要是希望受考人之平時考核細目能與其實際工作內涵相扣合，並與機關團體績效目標適切聯結，同時又能兼顧各機關業務特性的差異。 （三）貫徹獎優懲劣，拉大獎勵差距 公務人員年終考績等次多年來均分為4等且訂有各等次分數，惟實務上，多數公務人員考績係考列甲等，實難發揮考績獎優功能，為激勵

工作績效表現促成機關內部良性競爭，宜重新建構受考人考績等次及其所代表之意涵，使考績更貼近受考人實際的工作績效表現。 （四）主管要為績效管理負責 主管的績效衡量，是看其所領導之團隊是否能有效達成任務。鑒於主管人員於機關內擔任承上啟下的關鍵性角色，其工作績效表現之優劣，深切影響機關整體行政績效，故為鼓勵主管人員積極任事，進而提升機關或單位的工作績效，同時打破主管人員考績永考列甲等之迷思，未來機關首長對於績效較差或不適任之主管調任非主管的機制將更加明確，並提醒主管自我警惕。 （五）合理等次人數比率限制 合理等次人數比率限制，可以避免主管恣意妄為，例如：甲主管把大部分員工評估為好或不好的現象，並且會對主管帶來壓力，因為主管必須對部屬解釋理由。同時為避免優異等次集中於少數特定職務，造成制度設計圖利高階主管人員之疑慮，應予以適當規範主管人員之等次人數比率，並以同官等內為比較範圍。 （六）加強相關人事法制配套設計 未來希望可以根據績效評估結果安排人力運用，可以有四種區分10拔尖培育：對於表現特殊優異者，應予培育後快速陞遷，或增加職務歷練。中堅穩固：對於良好及稱職者，可依據其性向、能力及生涯規劃，適度安排職務歷練。後段機會：對於表現不佳者，應優先給予改善的機會，作法包括：職務調整、訓練。頑劣紀律：對於服務行為不佳者，宜採取立即性的紀律措施。 （七）建立團體績效評比機制 未來應結合機關、內部單位及受考人三層次之績效表現並明定主管機關所屬機關間之團體績效評比及各機關內部單位間之團體績效評比。

評比結果，可付與主管機關彈性分配其本機關及所屬各機關受考人考績比率。團體評估也會與主管個人績效掛鉤，因為績效管理的工作，重點應落在首長、主管身上，讓管理者有管理空間、有績效責任以進行績效管理。 （八）合理退場機制 對於績效表現不佳者，並不是就銹有機會，可在制度設計上採取適當輔導程序，投入資源給予協助及關心，只要員工願意配合加強，提升機關整體績效。對於輔導改善，績效仍不佳者，即應使其去職，方符考績獎優懲劣之立法目的。十、代結論——團體意見調查的回應 考績，是針對公務人員在一段期間工作表現的具體評量，考績的結果不僅做為是否晉級與發給獎金的依據，也問接影響公務人員未來的升遷發展，考績的執行亦攸關機關紀律維持與業務的推展，然而任何一項政策的推動，尤其是革新性的政策，特別需要注意政策行銷的概念。政策行銷基本成功關鍵在於主/客體（亦就是政策之標的對象）互動間之 “價值評量結果之交易”。因此，對於受政策影響對象之理念及價值變動，必須在政策推動過程中，有充分之追笔及掌握。考試院及主管銓敘部分別秉此精神，委託及蒐集而得三份相關資料，包括：世新大學民意調查中心（以下簡稱 “世新”）、輔仁大學（以下簡稱 “輔仁”）及早期（2003年）余致力（以下簡稱 “余”）教授的調查結果。其各自調查方法及背景敘述如下表。

民意調查 項目龍文彬顧問 ( 世新大學民調調查研 究 中 心 ）謝邦昌教授 ( 輔仁大學應用統計所 暨統計資訊學系）余致力教授 ( 世新大學行政 管理學系）調查時間2009年 10月 19日至 11月 6 曰2009年 6 月 1 曰至 6 月 30 曰2001年 12月至 2002年 2 月調査對象1.TASPAA專家學者2.政府機關公務人員①人事人員②非人事人員1.公務人員2 .非公務人員公務人員 ( 行政主管）調査方式X 郵寄問卷1.TASPAA專 家 學 者事前通知—郵寄問卷 問卷催收2 .政府機關公務人員函 請 各 機 關 轉 發 公 務 人 員—問卷催收X 郵寄問卷( 公務人員）XCAT I電 話 訪 問 調 查 （非公務人員 )X 焦點團體訪談( 公 務 人 員 、一 般 民 眾 、企業人士）X 郵寄問卷郵寄問卷4 問卷回收備註 ( 委託機關）考試院 銓敘部 考試院表3 考績制度民意調查方法及背景表針對未來政策方向及修法重點，根據調查結果反映如下。 （一）建立合理之評鑑方法——民主過程與參與 本文除高度建議考績制度之改革必須有作法上之配套措施，尤其是在民主與參與精神之表達。因此，澳洲所實施之performanceagreement，分就績效結果、主管支持、學習及發展計劃、評量標準及生涯規劃等五項充分完成管理必備之先要條件。惟有受評者瞭解到此項改革之交易，是透過其參與制訂之政策，並且確認因此項交易其可獲利，此項政策方有成功機會。 其次，針對平時考核辦理次數，“世新”調查之專家學者（54.1％）、人事/非人事主管（55.9％）及非人事之非主管（50.8％）均有過半數採支持年度2次（每半年1次），作者亦甚同意此項結果。然亦有分別

（24.5％） 、 （14.7％）及（23.1％）贊成三個月1次。但就實際運作言，應避免過度操煩及維持工作之持續性評估，則仍應以年度2次為宜（見附錄表1） 第三，關於面談機制有無必要，“世新”及 “輔仁”調查均有過半數支持，如：專家學者（86.7％）、人事/非人事主管（59 .2％）及非人事之非主管（59.9％）（“世新”），公務人員（53.5％）（“輔仁”），可見學術及實務界對此均充分支持，而學術界對面談之功能期望尤其高。此種情況，於非人事之非主管人員部分，官等愈低、資淺者支持度愈高，比例如下：委任（65.0％）、薦任（56.3％）、簡任（55.3％）（見附錄表2），此亦呈現出當前行政組織中，垂直溝通之需求。但調查亦顯現不贊同之比例在實務界亦有人事/非人事主管（25.4％）、非人事之非主管（24.1 ％）（“世新”）及公務人員（21.1％）（“輔仁”）不贊同進行面談，其理由應進行進一步調查分析。 （二）機關自訂關鍵績效指標 由附錄表3結果可知，對於工作態度、工作績效、品德操守均有依續共識為基礎之考核指標方向亦獲得專家學者（88.3％）、人事/非人事主管（90％）及非人事之非主管（86.3％）（“世新”）及公務人員（73.5％）（“輔仁”）及（70.1％）（“余”）之認同。但在共同指標之外亦同時應給予機關自訂指標之自由度。因此工作職能包括：核心職能及專案知識等，其必須有工作職務之區別性。 （三）貫徹獎優懲劣，獎金是績效管理工具而非待遇 行政機關絕對應避免 “苦幹實幹撤職查辦，東混西混一帆風順”的組織文化，而能發揮此一除弊功能者即為考績制度。在附錄表4（續1）中，可見贊成及非常贊成增到優等者分別有專家學者（74.4％）、人事/非人事主管（70.3％）、非人事之非主管（66.8％）（“世新”）及公務人員（51.8％）（“輔仁”），因此新制列等加大績效優劣差距之精神獲得支持。但此中機關首長支持度（83.1％）遠高於人事主管（45.3％）（“世新”）。代表首長認為有此工具在執行工作改善績效之需要，而人事主管或許認為拉大距離之後，對於考績之執行有更大的困擾值得深入瞭解原因。

其次，調查亦發現對於考績等次是否並列考績分數，在 “輔仁”調查（65.2％）、“余”之調查（51％）均贊成等次與分數並列，但 “世新”之調查卻見認為必要/非常必要比例為：專家學者（49.6％）、人事/非人事主管（41.7％）、非人事之非主管（40.4％）及不必要/非常不必要比例為：專家學者（46.8％）、人事/非人事主管（51.7％）、非人事之非主管（50.1％），由上述可見，除學者專家外，人事/非人事主管及非人事之非主管均認為無此必要之比例高於認為有必要（約有10％），而愈年輕者及職等愈低愈認為無此必要。但作者仍認為並列仍有其必要，均列為同等，但不同之分數仍可做為未來工作標竿及鞭策指標（見附錄表4） 而在 “得考列甲等之一般條件”中之積極條件，承續 “拉大差距之原則”，應更加 “嚴格”及 “積極”。例如（“世新”）調查之得考列甲等之（01）項 “負責盡職，承辦業務均能於期限內完成，績效良好”調查認為寬鬆及非常寬鬆分別有專家學者（41.1％）、人事/非人事主管（15.6％）及非人事之非主管（8.1％），顯然學界及實務界認知在此項上有極大差距（見附錄表5）。但作者支持學界看法，考列甲等之積極條件應更加創新主動才有考績鼓勵之意義。而是否贊同增列 “得列丙等之條件”，計有（“世新”）之15項 “消極”款項，本部分應質項及量項指標並重，但要另行考量質項指標之操作化制度設計，方有可行性（見附錄表5續1-4） （四）主管之績效管理職責 《考績法》 第9條規定：“公務人員之考績⋯⋯其餘人員應以同官等為考績之比較範圍⋯⋯”，此一精神應貫徹落實，而同時亦應打破主管人員考績永列甲等之迷思，如此方可發揮真正考績效用並去除管理不公之實。 （五）合理等次人數比率限制 對於目前考列甲等人數比率75％之看法，“輔仁”之調查非公務員認為太高（51.7％），即便是甲等比例列為60％-70％之間， “世新”之調

查專家學者亦認為太高（43.1％），但公務人員則分別只有人事/非人事主管（2.3％）及非人事之非主管（3.2％）認為太高。而更有甚者，公務人員中有人事/非人事主管（57.4％）及非人事之非主管（59.4％）認為如此則過低。本部分明顯可以看出標的團體（公務人員自身）與社會外界、民間對當前考績制度及結果之極大看法差距。 而對於訂定考列丙等人數比率介於5％-1％，亦有學界認為比例過低（22％）及公務界：人事/非人事主管（4.9％）及非人事之非主管（5.1％）之明顯反差（“世新”），而 “輔仁”調查亦在實務界有（60.5％）不贊成訂定丙等人數比例（見附錄表6） （六）考績 、訓練及陞遷結合 “對於受考者連續兩年甲等以上，才取得同官等高一職等之任用資格”之考績升等條件配套設計部分，基本上就學界（82.9％）及實務界：人事/非人事主管（72.9％）及非人事之非主管（60.4％）（“世新”）均認為合理/非常合理。顯見對於考績制度與升遷應結合之共識是普遍存在的。但要注意兩界亦仍有若干差距（見附錄表7續1） （七）建立團體績效評比機制 ，並與個人績效結合 在三份調查中，對於 “贊成團體績效評比作為機關及人員考績比率與獎勵之依據”一項，均獲得過/近半數之支持，比例分別為（贊成/非常贊成）有專家學者（79.3％）、人事/非人事主管（52.8％）、非人事之非主管（48％）（“世新”）、非公務人員（72.8％）、公務人員（50.1％）（“輔仁”）及（50.5％）（“余”），雖然專家學者及非公務人員之支持比例明顯高於公務人員，但不贊成者在公務人員間仍佔有一定比例，如 “世新”之人事/非人事主管（39％）及非人事之非主管（45.2％） “輔仁”公務人員（23.0％）及 “余”（40.1％），此一部分原因值得進一步分析，但年資愈短，年齡愈輕及考績愈佳者支持度愈高，是否愈在公部門時間長，對於團體組織氣候愈覺得應與個人績效表現切割，且對所謂 “團隊精神”愈不具期望，則需進一步瞭解（見附錄表8） 。

有關於團體績效，作者亦認為涉及更複雜之配套及瞭解，應在有系統之設計下，分階段實施。 （八）強化獎優懲劣之合理退場機制 對於 “連續三年或五年內三年考列丙等者，第一年丙等留原俸級，並施予調整工作、輔導或訓練；第二年丙等降一級改敘；第三年丙等依規定辦理退休或資遣”一項，認為非常合理/合理者分別有專家學者（89.9％）、人事/非人事主管（78.4％）及非人事之非主管（64.0％）（“世新”），尚可稱為有一致共識。但在三份調查中，24.1％認為此一規定非常/不合理（非人事之非主管）及12.5％（人事/非人事主管）認為不合理（“世新”）。 “輔仁”之調查，公務人員亦有（26.2％），亦即超過1/4公務人員對於 “連續兩年丙等則應退休或資遣”表示不支持。因此對於考列丙等之考績處理，公務人員本身仍有相當值得重視的 “鐵飯碗”態度，而使其不甚支持給予嚴厲之處理（見附錄表7） 希冀考績法修正草案能早日完成立法程序，使台灣公務人員考績法更臻健全，使公務人員考績結果之公平、客觀性得以彰顯，從而營造機關內部良性競爭動力，進而提升行政機關之公共服務品質及行政績效。

附 錄表1 考績制度民調結果比較表（明訂辦理平時考核事項）（單位：％）註：人事及主管（“世新”）認為每年2次（每半年）平時考核較恰當者：①地方（59.6％）高於 中央（49.6％） ； ②2機關首長比例較高：首（66.2％）、非人事主管（55.0％）、人事 （51.5％）資料來源：考試院統計室：《考績制度民調結果比較報告》，2009年 民調主體世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力教授 (2003 年 6 月）公務人員項 目 專家學者人 事 、非人事之主管非人事之非主管非公務人員公務人員( 行政主管）考核次數 1次 （每 年 ）2 次 （每半 年 ） 9.3 5.8 10.03 次 （每四個月） 54.1 55.9 50.8 - - -4 次 （每 季 ） 10.9 22.9 14.9 - - -5 次以 上 （每 季 ） 24.5 14.7 23.1 - - -1.2 0.7 1.2 - - -

表2 考績制度民調結果比較表（實施面談計劃） （單位：％）註：人事及主管（“世新”）認為機關首長支持比例較高：首（64.2％）、非人事主管（58.1％）、 人事（61.1％）。非主管：①官等愈低支持度愈高：委（65.0％）、薦（56.3％）、簡 （55.3％）②年資愈短支持度也愈高。資料來源：考試院統計室：《考績制度民調結果比較報告》，2009年民調主體世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力教授公務人員 (2003 年 6 月）項 目專家學者人 事 、非人事之主管非人事之非主管非公務人員公務人員( 行政主管）二次面談機制非常贊同 贊同 23.8 4.5 5.7 8.0不贊同 62.9 54.7 54.2 - 45.5 -非常不贊同 9.4 23.9 20.2 - 18.6 -無意見 2.0 1.5 3.9 - 2.5 -2.0 15.3 16.0 - 25.4 -

民調主體世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力教授 (2003 年 6 月)( 行政主管）公務人員項 目專家學者人 事 、非 人 事之主管非人事之非主管非公務人員公務人員1 .以 工 作 績 效 、工作 職 能 、品德操守為考 核依據非常恰當 19.9 11.2 11.3 - - -恰 當 · 68.4 78.8 75.0 - - -不恰當 8.2 4.6 4.7 - - -非常不恰當 0.4 0.7 3.1 - - -無意見 3.1 4.7 5.9 - - -X 以 工 作 、操 行 、學 識 、才能為考核依據非常贊同 - - - - 8.9 9.8贊同 - - - - 64.6 60.3不贊同 - - - - 8.4 12.9非常不贊同 - - - - 1.8 1.9無意見 - - - - 16.3 15.12.平時考核之主要依據工作態度 83.7 91.5 88.9 - 61.6 36.0工作績效 86.4 81.3 69.8 - 27.5 39.8品德操守 71.2 79.5 80.1 - - -工作職能 59.1 67.2 64.3 - - -溝通協調 54.9 65.2 63.2 - - -人格特質 - - - - 4.9 1.5學識才能 - - - - 2.5 0.9其他 5.4 4.5 3.3 - 3.5 21.9表3 考績制度民調結果比較表（重構考核指標）（單位：％）註：人事及主管（“世新”）：中央：依序為“工作態度”、 “工作績效”、 “品德操 守”、“溝通協調”、 “工作職能”。地方：依序為“工作態度”、“品德操守，” “工作績效，、“工作職能”、“溝通協調”。資料來源：考試院統計室：《考績制度民調結果比較報告》，2009年

民調主體世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力教授公務人員 (2003 年 6 月）項 目專家學者人 事 、非人事之主管非人事之非主管非公務人員公務人員( 行政主管）除評定考績等次，考 績分數是否必要非常必要 6.6 2.9 2.4必要 43.0 38.8 38.0 - - -不必要 40.2 46.7 42.8 - - -非常不必要 6.6 5.0 7.3 - - -無意見 3.5 6.6 9.5 - - -等 次 、分數並列( 現 制 ） - - - - 65.2 51等次 - - - - 19.6 28分數 - - - - 13.0 18其他 - - - - 2.2 3表4 考績制度民調結果比較表（刪除考績分數）（單位：％）註：人事及主管（“世新”）：①首長認為分數必要者比例較高：首（52.7％）、非人事主管 （41.2％）、人事（34.1％）。②年齡愈輕者，認為分數必要之比例愈低。非主管：認為考 績分數必要者，簡任（51.3％）高於委任（46.0％）與薦任（36.1％）。資料來源：考試院統計室：《考續制度民調結果比較報告》，2009年

民調主體世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力教授 (2003 年6 月）公務人員項 目專家學者人 事 、非人事之主管非人事之非主管非公務人員公務人員( 行政主管）對表現卓著、具特殊 貢 獻 人 員 另 增 列 “優 等” ，並給與更高考 績獎金激勵非常贊同 33.5 16.9 19.3 12.9贊同 40.9 53.4 47.5 - 38.9 -不贊同 17.1 19.0 21.2 - 22.8 -非常不贊同 5.4 4.9 5.1 - 4.9 -無意見 3.1 5.8 6.9 - 20.5 -表4（續1） 考績制度民調結果比較表（增列考績等次）（單位：％）註：人事及主管（“世新”）：①贊成增列優等者，地方（71.9％）高於中央（67.6％）②機關首 長支持比例較高：首（83.1％）、非人事主管（72.5％）、人事（45.3％）③官等愈高支持比 例愈高：（76.7％）、薦（69.6％）、委（63.4％）。非主管：①贊成增列優等者，地方（71.9％） 高於中央（58.0％）②年齡愈輕、考績愈佳者支持度愈高。資料來源：考試院統計室：《考績制度民調結果比較報告》， 2009年

項 目民調主體 世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力 教授 (2003 年6月）( 行政主 管 ）專家學者公務人員非公務人員公務人員人 事 、非人事之主管非人事之非主管(01)負 責 盡 職 ，得 考 列 承辦業務均能於甲 等 之 期 限 內 完 成 ，績一 般 條 效 良 好 ，有具體件 是 否 事 蹟 者 ：過 於 寬 非常寬鬆 10.2 2.9 1.4 - - -鬆 寬鬆 30.9 12.7 6.7 - - -適中 48.0 72.3 73.1 - - -不寬鬆 9.0 7.0 12.5 - - -非常不寬鬆 1.2 1.5 2.0 - - -無意見 0.8 3.6 4.2 - - -(02)全 年 無 遲到 、早退或曠職紀 錄 ，且 事 、病假合計未超過五曰 者 ：非常寬鬆 23.1 8.1 5.1 - - -寬鬆 30.2 22.7 15.0 - - -適中 32.9 56.8 60.2 - - -不寬鬆 7.5 7.0 11.0 - - -非常不寬鬆 4.3 1.3 3.9 - - -無意見 2.0 4.0 4.9 - - -表5 考績制度民調結果比較表（增修考績等次條件）（單位：％）

是 否 贊 同 增 列 “ 不 得 考 列 甲 等 之 條 件”(01) 參加公務人 員相關考試或升 官 等 訓 練 之 測 驗 ，經扣考處分 者 ■非常贊同 贊同 不贊同 非常不贊同 無意見18.355.319.53.53.58.757.525.21.67.08.252.430.32.17.1- --(02) 平時考核獎 懲 抵 銷 後 ，累積 達警告二次以下 處分者：非常贊同 22.7 8.8 7.6贊同 63.7 66.6 62.8 - - -不贊同 9.0 17.1 21.1 - - -非常不贊同 1.2 2.3 2.8 - - -無意見 3.5 5.2 5.7 - - -資料來源：考試院統計室：《考績制度民調結果比較報告》， 2009年

民調主體世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力教授公務人員 (2003 年6月）( 行政主 管 ）項 目專家學者人 事 、非人事之主管非人事之非主管非公務人員公務人員是 否 贊同 増 列(01)有曠職 紀 錄 者 ：非常贊同 27.2 21.7 18.4“ 不 得 贊同 60.7 68.1 66.8 - - -考 列 甲 不贊同 8.9 5.0 8.4 - - -等 之 條 非常不贊同 1.2 0.4 1.3 - - -件” 無意見 1.9 4.8 5.0 - - -(02)事 、病假合 計超 過 十 曰 ，未 達三個月者。但 請家庭照顧假及 生理假之日數應 予 扣 除 ：非常贊同 11.9 10.5 9.2贊同 57.3 62.9 56.9 - - -不贊同 23.3 19.0 23.9 - - -非常不贊同 3.6 1.2 4.1 - - -無意見 4.0 6.4 5.8 - - -表5（續1） 考績制度民調結果比較表（增修考績等次條件）（單位：％）

糊 ‘得 考 歹 赠 之 餅 ’(01)受刑事與懲 戒 處 分 者=非常贊同 贊同 不贊同 非常不贊同 無意見43.649.85.1 0.41.217.268.2 8.6 1.1 4.916.065.510.41.96.1---(02)平時考核獎 懲相互抵銷後， 尚有累積達記小 過一次以上者：非常贊同 20.2 12.3 7.4贊同 63.4 55.9 49.4 - - -不贊同 14.0 25.6 33.2 - - -非常不贊同 - 1.7 3.2 - - -無意見 2.3 4.6 6.7 - - -(03)曠職繼續達二 曰 以 上 ，或一 年內累積達五日 以上者 ：非常贊同 27.3 20.3 15.4贊同 60.2 68.2 66.2 - - -不贊同 8.2 5.9 10.2 - - -非常不贊同 0.8 1.1 2.3 - - -無意見 3.5 4.4 5.8 - - -資料來源：考試院統計室：《考續制度民調結果比較報告》， 2009年

民調主體世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力教授公務人員 (2003 年項 目專家學者人 事 、非人事之主管非人事之非主管非公務人員公務人員6月）( 行政主 管 ）是 否 贊 同 增 列 "不 得 考 列 甲 等 之 條 件”(04)事 、病假合 計超過三個月以 上 者 。但請家庭 照顧假及生理假 之 曰 數 應 予 扣 除 ：非常贊同 17.5 10.4 9.7贊同 50.6 47.9 44.4 - - -不贊同 22.2 31.7 31.8 - - -非常不贊同 3.5 3.6 6.6 - - -無意見 6.2 6.4 7.5 - - -(05)為機關內部 各單位年度績效 最末五分之一， 提經考績委員會 評定為機關全體 受考人績效排序 最末百分之一者： 非常贊同 18.8 5.7 3.5贊同 51.6 36.6 37.1 - - -不贊同 22.3 42.1 42.0 - - -非常不贊同 3.1 9.0 9.2 - - -無意見 4.3 6.6 8.3 - - -表5（續2）考績制度民調結果比較表（增修考績等次條件）（單位：％）

是否贊同 增 列 “不 得考列甲 等 之 條 件”(06) 工作質量明 顯 不 足 ，經調整 業務仍拒絕接受 者 ：非常贊同 贊同 不贊同 非常不贊同 無意見28.459.5 8.2 0.8 3.115.866.9 12.41.13.812.862.115.3 3.56.3- --(07) 處理業務未 能 精 確 妥 善 ，經 督 導 仍 未 改 善 者 ：非常贊同 18.7 11.0 6.3贊同 58.0 57.9 57.2 - - -不贊同 17.5 23.6 26.2 - - -非常不贊同 1.6 1.2 3.0 - - -無意見 4.3 6.3 7.2 - - -(08) 缺乏 團隊合 作 精 神 ，經督導 仍 未 改 善 ，有礙 機 關 公 務 推 動 者 ：非常贊同 24.6 13.7 8.4贊同 53.1 62.9 61.9 - - -不贊同 16.4 16.9 18.7 - - -非常不贊同 0.4 1.0 3.1 - - -無意見 5.5 5.6 7.8 - - -資料來源：考試院統計室； 《考績制度民調結果比較報告》，2009年

項 目民調主體 世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力 教授 (2003 年6月）( 行政主 管 ）專家學者公務人員非公務人員公務人員人 事 、非人事之主管非人事之非主管(09)故意洩露公是 否 贊 務 機 密 ，經機關同 增 列 查證屬實者：“ 得 考 非常贊同 45.9 24.4 20.9 - - -列 丙 等 贊同 47.1 67.6 65.5 - - -之 條 不贊同 3.1 4.4 6.4 - - -件” 非常不贊同 0.8 0.5 1.5 - - -無意見 3.1 3.0 5.8 - - -(10)辦公時間分心 旁 鶩 ，延誤公事 ，經屢勸不聽者 ：非常贊同 27.3 16.4 11.8 - - ■-贊同 53.1 63.6 64.1 - - -不贊同 12.5 14.3 13.6 - - -非常不贊同 0.8 0.9 2.4 - - -無意見 6.3 4.9 8.0 - - -表5（續3）考績制度民調結果比較表（增修考績等次條件）（單位：％）

(11) 服務態度惡 劣 ，影響機關聲 譽 ，有具體事證 者 ：非常贊同 贊同 不贊同 非常不贊同 無意見44.949.23.10.42.325.264.56.81.12.520.164.88.21.55.4- --(12)負 責 業 務 ， 處 置 失 當 ，造成 機關財物損失或 負擔國家賠償責 任 者 =非常贊同 35.9 16.5 10.1贊同 50.4 57.4 56.5 - - -不贊同 9.8 20.1 22.7 - - -非常不贊同 1.6 1.1 2.7 - - -無意見 2.3 5.0 8.1 - - -(13) 違反行政中 立或其他公務人 員有關法令禁止 規 定 ，經查證屬 實 者 ：非常贊同 35.0 15.6 12.4贊同 52.5 61.4 60.3 - - -不贊同 8.9 14.8 17.2 - - -非常不贊同 0.4 1.2 2.1 - - -無意見 3.1 7.0 8.1 - - -資料來源：考試院統計室：《考績制度民調結果比較報告》， 2009年

項 目民調主體世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力 教授 (2003 年6月）( 行政主 管 ）專家學者公務人員非公務人員公務人員人 事 、非人事之主管非人事之非主管(14)挑撥離間或是 否 贊 誣 控 濫 告 ，經查同 增 列 證 屬 實 者 ：“ 得 考 非常贊同 33.7 25.1 20.0 - - -列 丙 等 贊同 49.0 62.6 63.5 - - -之 條 不贊同 10.6 6.7 8.3 - - -件” 非常不贊同 1.6 0.9 1.6 - - -無意見 5.1 4.7 6.7 - - -(15)不聽指揮或破 壞 紀 律 ，經疏導 無 效 者 ：非常贊同 26.0 23.6 18.1 - - -贊同 48.0 63.8 57.4 - - • -不贊同 19.7 7.7 15.3 - - -非常不贊同 1.2 1.1 2.4 - - -無意見 5.1 3.7 6.9 - - -表5（續4） 考績制度民調結果比較表（增修考績等次條件）（單位：％）資料來源：考試院統計室：《考績制度民調結果比較報告》，2009年

民調主體世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力教授 (2003 年6 月)公務人員項 目專家學者人 事 、非人事之主管非人事之非主管非公務人員公務人員( 行政主管）1.考列甲等以上 ( 含 優 等 ）人數比率 以 60% 為 原 則 ， 70%為 上 限 ：比率過高 43.1 2.3 3.2 - - -比率合理 36.0 29.0 27.5 - - -比率過低 9.5 57.4 59.4 - - -無意見 11.5 11.3 9.9 - - -X 目前 甲 等 人 數 比 率 75%是否合適？太低 - - - 6.6 - -適中 - - - 40.5 - -太局 - - - 51.7 - -不應該設立比例 - - - 0.7 - -無意見 - - - 0.5 - -2.考列優等之比率以 5 % 為 上 限 ：比率過高 11.5 11.6 11.6 - - -比率合理 60.3 46.7 37.0 - - -比率過低 15.1 17.9 30.0 - - -無意見 13.1 23.7 21.5 - - - 表6 考績制度民調結果比較表（重新設計考績比較範圍及考績等次比率分配）（單位：％）

3 .考 列 丙 等 比 率 以 5 % 為 原 則 ，不得低 於 1%:比率過高 14.4 35.8 34.6 - - -比率合理 48.8 34.6 35.6 - - -比率過低 22.0 4.9 5.1 - - -無意見 14.8 24.7 24.7 - - -※ 是 否 贊 成 訂 定 丙 等人數比率？非常贊同 - - - - 2.0 -贊同 - - - - 21.6 -不贊同 - - - - 47.2 -非常不贊同 - - - - 13.3 -無意見 - - - - 15.9 -註：人事及主管（“世新”）：①認為優等比率合理者，中央（50.8％）高於地方（44.4％） ； 官等愈高認為比率合理之比例愈高：簡（57.3％）、薦（45.6％）、委（37.6％）③年資愈 短、學歷愈高者認為優等比率合理之比例愈高。非主管：認為優等比率合理者，中央 （40.0％）高於地方（35.3％）；官等愈高比例愈高：簡（44.6％） 、 薦（37.9％）、委（35.3％） 年資愈長比例愈高。非主管：認為甲等比率過低者，地方（62.4％）高於中央（54.1％）。 人事及主管（“世新”）：①認為丙等比率過高者，薦任（37.5％）高於委任（36.2％）與簡 任（26.0％）②認為丙等比率合理者，官等愈高比例愈高：簡（47.0％）、薦（32.8％）、 委（30.1％）。非主管：①認為丙等比率過高者，中央（39.1％）高於地方（32.1％） ；②認為 丙等比率合理者，地方（37.9％）高於中央（31.5％） “謝”：不贊成訂定丙等人數比率 者，中央（67.7％）高於地方（55.5％）資料來源：考試院統計室：《考績制度民調結果比較報告》，2009年

民調主體項 目世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力教授 (2003 年6 月）( 行政主管）專家學者公務人員非公務人員公務人員人 事 、非 人 事之主管非人事之非主管簡 、薦 、委各官等考績 甲 等 以 上 比 率 ，分別訂以70%為 原 則 ，最商不得超過80% :比率過高 37.9 2.5 4.4 - - -比率合理 45.5 52.3 60.2 - - -比率過低 3.2 22.0 17.2 - - -無意見 13.4 23.3 18.2 - - -X 是否贊成設定各官等甲等比率限制( 比率相同）？非常贊同 - - - 19.7 9.4 7.7贊同 - - - 47.5 35.1 30.0不贊同 - - - 23.0 32.3 41.6非常不贊同 - - - 6.1 9.1 8.4無意見 - - - 3.7 14.1 12.4 表6（續1） 考績制度民調結果比較表（重新設計考績比較範圍及考績等次比率分配）（單位：％）註：“謝”：主管多數（46.3％）不贊成設定各官等及主管甲等人數比率上限；非主管則反 之。 “余”：不贊成各官等甲等比率相同者，簡任（69.0％）高於薦任（52.5％）；且中央與地 方均有半數以上不贊成（53.3％、61.3％）

主管考列甲等以上比率 以 80% 為 原 則 ，最 高 不 得 超 過 90%( 高於整體平均值）：比率過高 53.1 8.0 26.5比率合理 33.1 53.3 47.3 - - -比率過低 1.6 20.2 8.7 - - -無意見 12.2 18.4 17.5 - - -※ 是 否 贊 成 主 管 、 - - -非 主 管 甲 等 比 率 不同 ？非常贊同 - - - 27.2 9.4 -贊同 - - - 49.0 35.1 -不贊同 - - - 15.6 32.3 -非常不贊同 - - - 4.6 9.1 -無意見 - - - 3.6 14.1 -※ 是 否 贊 成 訂 定 各等次比率限制？非常贊同 - - - 31.6 2.4 -贊同 - - - 46.3 17.0 -不贊同 - - - 14.4 48.1 -非常不贊同 - - - 4.6 16.4 -無意見 - - - 3.1 16.1 -註：人事及主管（“世新”）：①認為比率合理者，機關首長比例較高：首（58.0％）、非人事 主管（53.1％）、人事（50.5％）②認為比率合理者，薦任（54.0％）高於簡任（52.9％）及委任 （46.0％）。非主管：認為比率合理者，地方（52.9％）高於中央（37.4％）資料來源：考試院統計室：《考績制度民調結果比較報告》，2009年

民調主體世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力教授公務人員非公務人員(2003 年6 月）項 目專家學者人 事 、非人事之主管非人事之非主管公務人員( 行政主管）連 續 3 年 或 5 年 內 3 年考列丙等者， “第 一年丙等留原俸級， 並施予調整工作、輔 導 或 訓 練 ；第二年丙 等降一級改敘；第三 年丙等依規定辦理退 休或資遣” ：非常合理 21.9 10.9 7.1合理 68.0 67.5 56.9 - - -不合理 5.5 9.1 19.1 - - -非常不合理 1.6 3.4 5.0 - - -無意見 3.1 9.0 11.9 - - -※ 現 行 丙 等 懲 處 方 式為留原俸級，是否 贊 成 修 正 ，作為汰劣 及改進之依據？非常贊同 7.6贊同 - - - - 50.7 -不贊同 - - - - 14.5 -非常不贊同 - - - - 3.8 -無意見 - - - - 23.4 -表7 考績制度民調結果比較表（重新設計考績獎懲結果）（單位：％）

※ 是 否 贊 成 連 續 兩 年 丙 等 ，應退休或資 遣 ？非常贊同 贊同 不贊同 非常不贊同 無意見-- --9.8 41.621.34.922.416.156.39.1 1.417.1二 年 甲 等 以 上 者 ，才 能取得同官等高一職 等之任用資格非常合理 9.7 5.5 4.1合理 73.2 67.4 56.3 - - -不合理 10.1 16.3 24.1 - - -非常不合理 0.8 1.6 5.8 - - -無意見 6.2 9.3 9.8 - - -註：人事及主管（“世新”）：①機關首長支持度較高：首（83.3％）、非人事主管（73.5％）、人 事（59.2％）②年資愈長者支持度愈高。非主管：①認為合理者，委任（63.1％）高於簡 任（61.1％）與薦任（58.4％）②考績愈佳者支持度愈高。資料來源：考試院統計室：《考績制度民調結果比較報告》，2009年

民調主體世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力教授公務人員非公務人員(2003 年6 月）項 目 專家學者人 事 、非人事之主管非人事之非主管公務人員( 行政主管）辦理團體績效評比， 作為機關及人員考績 比率與獎勵之依據非常合理 17.3 5.2 2.4 21.2 11.2 9.0合理 62.0 47.6 45.6 51.6 48.9 41.5不合理 18.4 32.1 36.0 15.3 19.4 32.1非常不合理 0.4 6.9 9.2 8.0 3.6 8.0無意見 2.0 8.4 6.7 3.9 16.9 9.4表8 考績制度民調結果比較表（實施團體績效評比）（單位：％）註：見人事及主管（“世新”）：機關首長支持比例較高：首（64.2％）、非人事主管（52.4％）、 人事（44.3％） 。非主管：①贊成團體績效者，地方（50.2％）高於中央（44.1％）；②年資 愈短、年齡愈輕、考績愈佳者支持度愈高。 “余”：贊成團體績效者，地方（60.1％）高於中央（51.5％）資料來源：考試院統計室：《考績制度民調結果比較報告》，2009年

民調主體世新民調中心 (2009 年 12 月 ）謝邦昌教授 (2009 年 8 月 ）余致力教授公務人員非公務人員(2003 年6 月）項 目專家學者人 事 、非人事之主管非人事之非主管公務人員( 行 政主管）1. 優等給予一又二分 之一個月俸給，其餘 甲 、乙等依序減半個 月 俸 給 ：差距過高 3.9 8.9 17.3差距合理 63.1 65.9 55.6 - - -差距過低 21.2 6.2 5.4 - - -無息兒 11.8 18.9 21.8 - - -※ 是 否 贊 成 各 等 次 之獎憋差距擴大？非常贊同 3.1贊同 - - - - 27.1 -不贊同 - - - - 35.4 -非常不贊同 - - - - 8.4 -無意見 - - - - 26.0 -2. 乙等不論是否已敘 年功俸最高俸級· 一 律給予二分之一個月 俸給總額考績獎金：非常合理 4.7 2.2 2.5合理 58.0 42.9 39.7 - - -不合理 24.9 32.8 33.9 - - -非常不合理 4.7 10.2 11.9 - - -無意見 7.8 12.0 12.1 - - -表9 考績制度民調結果比較表（重新設計考績獎懲結果）（單位：％）

乙等已達所敘職等本 俸 最 高 俸 級 ，或已敘 年 功 俸 級 者 ，不予晉 級 ：非常合理 3.9 3.1 1.4合理 56.9 33.0 28.0 - - -不合理 24.3 41.1 46.7 - - -非常不合理 2.7 10.7 10.6 - - -無意見 12.2 12.1 13.2 - - -註：人事及主管（“世新”）：第1題中，認為“差距合理”的比例，機關首長（67.7％）略高 於非人事主管（65.9％）及人事人員（64.7％）。第2題中，地方機關（46.4％）支持度高於中 央機關（42.7％）；首長支持度較高：首（57.9％）、非人事主管（44.3％）、人事（37.1％）；官 等愈高支持度愈高：簡（50.0％） 、薦 （44.4％）、委（41.1％）。第3題中，認為不合理的比 例，人事人員較高：人事（65.7％）、非人事主管（50.5％）、首（45.4％）。非主管：認為不 合理的比例，中央（64.7％）高於（53.2％）。資料來源：考試院統計室：《考績制度民調結果比較報告》，2009年註 釋 ：234567見 《政府績效評估體系》 （2004年 11月26日） ，載於新華報刊網站 ：http:/ /news.xinhuanet.com/banyt/2004- 11/26/content_2263979 .htm丘昌泰 ： 《公共管理 ：理論與實務手冊》 ，台北 ：元照出版有限公司 ，20 0 0年 。OECD ( 19 9 7 ) . In Search of Results : Perf ormance Management P ractices . Paris :OECD .Noe , R . A . , J . R . Hollenbeck , B . Gerhart , and P. M . Wright ( 2 0 0 0 ) . Human ResourceManagement: Gaining a Competitive Advantage. Boston: Mcgraw- Hill Co . , Inc .Hollis , Guy ( 19 9 4 ) . Transf orming Local Government: a Practical Management Guideto Local Government Restructur ing and Renewal. Harlow, Essex , England : LongmanInformation and Reference .Armstrong , M . ( 19 9 4 ) . Perf ormance Management. London: Kogan Page .OECD ( 19 9 7 ) . In Search of Results : P erf ormance Management P ractices . Paris :1

8910OECD.The Department of Finance and Deregulation (2009). Outcome Statements Policy andApproval Process.古步鋼、曾慶昌：《澳洲政府績效管理制度與啟思》，載於《研考雙月刊》，2012年，第36第3期，第57-71頁。施能傑：《績效導向問題領域的處理》簡報，2009年。

公共行政績效評估與公共服務質量優化Ⅱ.績效管理與制度建設

政府領導人員特定責任的性質及 其歸責原則探析冷鐵勛* 澳門特別行政區政府在《2014年財政年度施政報告》 中明確提出，政府將高度重視 “官員問責”，並將其與公共行政績效管理，特別是已經實施的領導官員績效評審制度結合起來，通過績效管理、領導官員評審和官員問責三個不同層面的評價制度，實現政府接受監督、自我監督和自我完善。鑒此，官員問責制度在提高公共行政績效中有着不可替代的地位。官員問責制度中，又以政府領導人員特定責任的追究較為關鍵。因為領導人員既有責任協助政府制定所屬領域的政策，同時又負有組織、領導所屬部門執行政策的重大責任。實踐中，要依法有效追究政府領導人員的特定責任，就必須對這種責任的性質及其歸責原則有清晰的認識。一、政府領導人員特定責任的性質 澳門特別行政區第15/2009號法律 《領導及主管人員通則的基本規定》 所規定的政府領導人員的特定責任，意指政府領導人員（局長、副局長官職及等同該等官職之據位人）在不遵守或不完全遵守法律關於其有責任忠誠協助政府制定所屬領域的政策，以及組織及領導其部門的規定，以致影響已採取的政策或其執行時而承擔的否定性法律後果，包括被公開告誡或被免職且不獲賠償。這種責任是一種甚麼性質的責任？這 澳門學者同盟副秘書長、澳門理工學院一國兩制研究中必副主任*

要從行政問責制下行政官員的責任範疇說起。 在行政官員問責制下，行政官員的責任即問責的責任範疇，從理論上一般可分為以下四種既相互區別又相互影響和滲透的責任體系：一是政治責任，是指政府官員制定符合民意的公共政策並推動其實施的職責，以及沒有履行好職責時應承擔的譴責和制裁，既包括對積極意義上的政治責任的履行，也包括消極意義上的政治責任的承擔，承擔方式主要體現為政府官員在政治上受信任程度的降低，具體方式隨失去信任程度的不同而有所差異，最嚴厲的形式就是失去行使政治權力的資格。二是行政責任，是指行政官員職位份內應做之事以及未做好份內之事在行政組織內部所受到的譴責和制裁。對行政官員紀律責任的追究是由行政監督權自然派生而來的，無需法律專門再授權。理論上，每一個行政機關都有一定的紀律處分權，只不過應當在不違反法律的前提下由本單位根據自身的實際情況自行規定。三是法律責任，是指行政官員依法行使職權以及出現違法失職行為而受到的法律制裁。法律責任顯然專指與行政官員行使職權有關的行為而引發的責任追究問題，對於行政官員以其個人身份從事民事活動而引發的民事法律責任的承擔問題，嚴格來講，並不屬於行政官員的責任問題，它實際上是該行政官員的個人責任問題。因此，行政官員的法律責任實際上主要包括行政法律責任和刑事法律責任。其中，行政法律責任不同於前面所講的行政責任，行政法律責任主要發生在行政官員對外行使職權過程中，因違反行政法律規範的義務性規定而承擔的不利後果，最典型的是行政處分，它是依據行政法律規範所承擔的法律責任，而行政責任一般只是依據本單位的有關規定所承擔的一種紀律責任。至於刑事責任，主要指行政官員違法行使職權的行為嚴重危害到社會以致構成犯罪時依照刑事法律所承擔的法律責任。四是道德責任，是指行政官員在履行職責時必須承擔的道德義務以及違反道德要求所應承受的責任。與政治責任、行政責任和法律責任這些客觀責任相比，道德責任屬於典型的主觀責任範疇，是行政官員對自身忠誠、良知和認同的信仰，對法律責任等客觀責任具有 “補位”和 “提升”的功能，因為任何責任都不可能是一種純粹的外部性設置，任何責

任都要通過具體的人的信念才能發揮作用，才能得到切實履行。因此，道德責任滲透和貫穿於行政官員行使權力的始終，它主要依靠行政官員的自律和自覺以發揮其預防性的約束功能。 第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》 在第四章設計領導人員的責任時，分別規定了民事責任、刑事責任、紀律責任、財政責任和特定責任。其中，民事責任和刑事責任可以歸結為上述四種責任中的法律責任，紀律責任和財政責任則可以歸結為行政責任。因此，領導人員的特定責任應不屬於行政責任和法律責任之列。顯然，這種特定責任是在行政責任和法律責任之外所建立的一種新的責任追究制度，是為了彌補行政責任和法律責任的不足而另行開闢的，目的在於使政府領導人員行使權力的全過程都能受到強有力的監督和約束，並通過這種責任的追究，使政府領導人員負有政治使命感和責任感。因此，第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》 所設定的領導人員的特定責任，其突出強調的是政府領導人員責任的政治維度和道德維度，應當是政治責任和道德責任的有機結合，這不僅與《領導及主管人員通則的基本規定》 中所規定的責任範疇相吻合，同時，這也是澳門特區在追究政府領導人員責任時最為欠缺的責任追究類型。 作為政治責任與道德責任有機結合的政府領導人員的特定責任實際上是領導責任。這種責任本質上是一種間接責任，擔任領導職務的行政官員不僅要對自己的行為承擔責任，同時也要因領導不力而承擔責任。政府領導人員所擔負的這種領導責任，雖與法律責任相區別，但卻與法律責任之間仍存在着不可跨越的鴻溝，這集中體現為政府領導人員的領導責任依然需要通過法律的規定來落實和保障。不過，通過法律規定後的領導責任仍舊屬於政治責任和道德責任範疇，而不會轉化成法律責任。應然狀態下政府領導人員所承擔的領導責任是比行政責任、法律責任更高、更深層次的責任類型，應當以社會公共利益需要為根本出發點。雖然法律固有的局限性導致其無法精確地總結並歸結出符合社會公共利益需要的實體標準，但仍應根據現實需要和經驗，盡量概括出較為原則的剛性標準，以作為對政府領導人員所擔負的領導責任的最低限度要求，以便為政府領導人員行使職權的行為劃定一個不能突破的底線，

政府領導人員一旦逾越便會受到法律的制裁和懲處。根據第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》 第23條第1款的規定， “領導人員在其部門的職責範圍內，有責任忠誠地協助政府制定所屬領域的政策，以及組織、領導其部門，以便與監督實體緊密合作，確保政策的執行。”這一規定設定了政府領導人員擔負領導責任的最低限度要求，即忠誠地協助政府制定政策，並組織、領導其所負責的部門執行好政府制定的政策。至於如何具體理解上述要求，澳門特區的有關規範性文件也作了規定，其中第384/2010號行政長官批示的規定較為系統和全面。根據該批示的要求，領導人員各項義務的內涵可概括為 “忠誠有禮”和 “無私正直”兩大部分。 “忠誠有禮”就是忠於法律以至社會規範，努力提升自身的能力，有效處理與上下級以及居民的關係，形成相互協作的關係網絡，最終的目的是謀求 “公共利益”，主要的內容表現為三個方面：一是協助制定政策及確保其執行；二是有效管理本身負責的組織；三是維護政府的形象。而 “無私正直”就是通過履行保密、迴避及申報財產等義務促使領導人員堅持正直的操守，不得利用擔任職務的便利為自己或為與自己有關的個人謀取私利。 “忠誠有禮”是領導人員重要的行為準則，而 “無私正直”則是支撐各領導人員實行 “忠誠有禮”義務的個人道德基礎。 “忠誠有禮”和 “無私正直”二者相互緊扣和依託，形成領導人員的一個共生機制，是領導人員職務行為的指針。二、問責語境中領導人員特定責任歸責原則之選擇 歸責責任是指用以確定責任由行為人承擔的理由、標準或者說最終決定性的根本要素。1作為判斷責任歸屬的基本準則和價值標準，它所要解決的並非直接的責任歸屬問題，而是責任歸屬的核心依據問題，是在責任成立之時對責任淵源的一種實質追問，它不是 “是甚麼”的問題，而是 “憑甚麼”的問題。它雖然不是由法律條文所明確規定的，但作為一種理論抽象，它卻承載了一部法律所應具有的內在的、深層次的

法律精神。2一定的歸責原則直接體現了一個國家或地區的立法政策，也體現了法律的價值判斷。 關於歸責原則，民法學的研究成果較為豐富，借鑒並吸收民法學界關於歸責原則的研究成果，探究具有自身特色的歸責原則，是行政法領域研究行政官員問責的有效途徑和必然選擇。分析澳門特區政府領導人員特定責任的歸責原則，同樣如此。 民法學上主要包括以下三大歸責原則：①過錯責任原則，又稱過失責任原則，是指行為人主觀上有過錯為承擔民事責任的充分必要條件，即行為人僅在有過錯的情況下，才承擔民事責任；沒有過錯，就不承擔民事責任。所謂過錯，是指行為人通過違反義務的行為所表現出來的一種應受非難的心理狀態，包括故意和過失兩種形式。其中，故意是指行為人預見到自己行為的有害結果，仍然希望這種有害結果的發生（直接故意），或者雖然不希望，卻有意識地放任這種有害結果的發生（間接故意）；過失是指行為人應當預見自己的行為可能發生不良後果，由於疏忽大意而沒有預見（疏忽大意的過失），或者雖然預見到了卻輕信這種結果可以避免（過於自信的過失）。依據過錯責任原則追究責任時，實行“誰主張權利、誰提供證據”的規則。如果受害人不能舉出證據證明致害人主觀上有過錯，致害人就可以不承擔民事責任。②無過錯責任原則，又稱無過失責任原則，是指損害發生後，不以行為人的主觀過錯為責任要件的歸責標準，即不問行為人主觀上有無過錯，只要行為人的行為和所管理的人或物與造成的損害之間有因果關係，就應承擔民事責任。當然，行為人有權依照法律規定的抗辯事由主張抗辯，只不過不能以自己沒有過錯為由而主張抗辯。無過錯責任是因應人類的某些活動本身就具有高度危險性等而在責任承擔上作出的一種特別設計，旨在突出強調對損害的補償功能。它是作為過錯責任原則的補充才適用，因而其適用範圍受到限制，通常只有在法律有明確規定的情況下才能適用。③公平責任原則，是指當事人雙方對損害的發生均無過錯，法律又無特別規定適用無過錯責任原則時，由法院根據公平的觀念，在考慮當事人雙方的財產狀況及其他情況的基礎上，責令加害人對受害人的財產損害給予適當補償，由當事人公平合理地分擔損失的一種歸責原則。在大多數

國家的法律中，公平責任原則僅適用於特殊的有限案件。 上述三大歸責原則中，過錯責任原則居於基礎性地位，是歸責原則體系的基石，而無過錯責任原則只是對過錯責任原則的補充，而非修正。至於公平責任原則，只是在過錯責任原則和無過錯責任原則均無法作用的領域才得以適用，其實是在過錯責任原則和無過錯責任原則以外的一種“兜底性”歸責原則而已，在任何情況下，其重要性和作用都無法與過錯責任原則和無過錯責任原則相提並論，尤其不能與居於基礎性地位的過錯責任原則相比。過錯責任原則的重要性，正如有學者所指出的：“從結果責任原則到過錯責任原則的演化過程是法律文明的演進過程，過錯責任最終取代結果責任是法律文明的標誌，現代社會，儘管各國因社會制度、歷史習慣、經濟發展狀況等存在着重大差別，但各國侵權法皆以過錯責任為原則，足以表明該原則在社會生活中的極端重要性。”3過錯責任原則在其發展歷程中，因適用 “誰主張誰舉證”的規則，導致受害人舉證負擔的加重。同時，因“過錯”判斷的主、客觀標準的爭議，也加重了法官確認過錯的難度。伴隨着侵權行為立法中主觀過錯客觀化的趨勢，由過錯責任原則演進而來的過錯推定責任原則應然而生。所謂過錯推定責任原則，是指行為人致人損害時，法律推定其有過錯並承擔責任，行為人只有以特定的抗辯事由才可免除其責任的承擔這樣一種歸責原則。根據行為人抗辯事由的不同，過錯推定責任原則又可細分為一般過錯推定責任原則和特殊過錯推定責任原則。一般過錯推定責任原則，又稱為 “可以推倒的過錯推定責任原則”，是指法律規定行為人或被告侵害他人合法權益並造成損害的，只要行為人或被告能夠證明其沒有過錯的，即可免責，否則就要承擔責任；特殊過錯推定責任原則，又稱為 “不可推倒的過錯推定責任原則”，是指在某些特殊侵權行為中，法律規定行為人要推翻對其過錯的推定，必須證明有法定的抗辯事由的存在，即行為人或被告只有以法定的抗辯事由才能主張免責，而並非僅僅以一般的事由如自己沒有過錯來主張免責。與一般過錯推定責任原則相比，特殊過錯推定責任原則對行為人的要求更高更嚴，更有利於保護受害人的合法權益。 與過錯責任原則相比，推定過錯責任原則實際上是採取舉證責任倒

置的規則，即在過錯推定責任中，損害事實的發生本身已推定加害人有過錯，受害人在主張權利時沒有義務舉證證明加害人主觀上有過錯。而加害人要推翻這種法律上的推定，就應依法證明自己沒有過錯，或具備其他法定的抗辯事由，否則，就要承擔法律責任。在過錯推定責任原則中，過錯推定仍以確定行為人的主觀過錯為目的，在責任構成要件上，過錯推定責任原則與過錯責任原則一樣，均以過錯為確定責任的根本要件。因此，過錯推定責任原則實質上仍屬於過錯責任原則的範圍，是適用過錯責任原則的一種方法。那種認為過錯推定責任原則是與過錯責任原則並列的兩個歸責原則的觀點，是值得商榷的。誠如有學者所言， “從本質上說，過錯推定責任不過是過錯責任的一種特殊形式，其基礎仍然是 ‘無過錯則無責任’，但其特殊之處就在於實行舉證責任倒置的特殊規則”，以充分體現對受害人的特別保護。4 第15/2009號法律 《領導及主管人員通則的基本規定》 所規定的 “領導人員的特定責任”，作為政治責任與道德責任的有機結合，實際上是一種領導責任。這種責任本質上又是一種間接責任，擔任領導職務的行政官員不僅要對自己的行為承擔責任，同時也要因領導不力而承擔責任。也就是說，領導人員不僅要對自己的違法失職行為承擔不利後果，也會因為其下屬行為而承擔相應的責任。正是通過這種對領導人員的嚴格要求，來強化領導人員的責任意識，加大他們的管理壓力，以敦促領導人員不僅要嚴於律己，正確授權，還要嚴於律他，善於監督和管理。因此，應然狀態下政府領導人員所承擔的特定責任是比行政責任、法律責任更高更深層次的責任類型，要求領導人員履行職務，應當以社會公共利益需要為根本出發點，不僅要形式上合法，而且在內容上合理，更要在效果上獲得社會的認同，否則，就可能被問責。領導人員特定責任的這種特殊性，要求其歸責原則應當具有以下功能：一方面，歸責原則要作為判斷領導人員應否以及如何承擔政治責任和道德責任的基本標準和依據；另一方面，歸責原則應當為政府切實實現對領導人員的有效監督和管理，以及追究責任提供法律上的保障。根據上述標準，前文所述民法學上的歸責原則中，無過錯責任原則和公平責任原則都不宜作為領導人員特定責任的歸責原則，因前者無需考察行為人的主觀過

錯，後者則主要在於彌補受害人的損害，這些都不能滿足對政府領導人員就特定責任的問責需要。相比較而言，過錯推定責任原則中的特殊過錯推定責任原則比較適宜作為領導人員特定責任的歸責原則，因為它不僅符合對領導人員問責的特徵，而且有利於強化領導人員的責任意識，提高他們的履職覺悟，使責任與權力在領導人員的意識中較易得到高度統一。結合民法關於歸責原則的既有理論，澳門政府領導人員特定責任的特殊過錯推定責任原則是指當發生法定問責的情形時，如果領導人員不能證明有法定抗辯事由存在，便推定領導人員存在過錯而對其問責。這種歸責原則的好處是將判斷領導人員主觀過錯的複雜問題簡單化，增強了問責制度的可操作性。 三、特殊過錯推定責任原則在政府領導人員特定責任追究制度中之應用 對政府領導人員追究特定責任實行特殊過錯推定責任原則，意味着政府領導人員要承擔特定責任，首先，在主觀上應有過錯，這是對政府領導人員追究特定責任的充分必要條件。其次，對於政府領導人員追究特定責任時，就主觀上有過錯的認定，實行特殊過錯推定的歸責原則，即只要出現了法律所規定的情形，便可通過反向逆推的方式實現對領導人員主觀過錯及其程度的認定。 事實上，澳門特區規範領導人員特定責任的第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》 關於特定責任的問責規定，體現的正是特殊過錯推定責任的歸責原則。 一方面，該法律規定，領導人員在其部門的職責範圍內，有責任忠誠地協助政府制定所屬領域的政策，以及組織及領導所屬部門，以便與監督實體緊密合作，確保政策的執行。這是政府領導人員在法律上必須履行的義務，如果沒有履行這一義務或沒有完全適當履行這一義務，便是違反了法律的規定。法律就領導人員的上述義務作出規定，既是為

領導人員的行為提供一個指引和規則，實際上也是為對領導人員追究特定責任時推定其過錯提供一個判斷的前提和基礎。因為，要推定一個人主觀上有過錯，首先必須明確其在法律上有甚麼樣的義務。當其違反法定的義務時，我們推定其主觀上有過錯，也就非常自然且合乎情理。當然，領導人員在履行第15/2009號法律所規定的義務時，還應結合澳門特區其他規範性文件的有關規定，切實履行好自己的忠誠履責的職責。具體而言，還要根據澳門特區第14/2009號法律《公務人員職程制度》 、第26/2009號行政法規 《領導及主管人員通則的補充規定》 ，以及第384/2010號行政長官批示《領導及主管人員行為準則——義務及義務違反時的責任》等規範性文件的規定。綜合起來看，政府領導人員的義務可歸納為兩大部分：即 “忠誠有禮”和 “無私正直”。 “忠誠有禮”就是忠於法律以至社會規範，努力提升自身的能力，有效處理與上下級以及市民的關係，形成相互協作的關係網絡，最終的目的是謀求 “公共利益”，主要的內容表現為三個方面：一是協助制定政策及確保其執行；二是有效管理本身負責的組織；三是維護政府的形象。而 “無私正直”就是通過履行保密、迴避及申報財產等義務促使領導人員堅持正直的操守，不得利用擔任職務的便利為自己或為與自己有關的個人謀取私利。 “忠誠有禮”是領導人員重要的行為準則，而“無私正直”則是支撐各領導人員實行 “忠誠有禮”義務的個人道德基礎。 “忠誠有禮”和 “無私正直”二者相互緊扣和依託，形成領導人員的一個共生機制，是領導人員職務行為的指針。領導人員違反上述義務，都有可能導致對其追究包括特定責任在內的各種責任，尤其是領導人員違反“忠誠有禮”的義務時，極易導致對其特定責任的追究，因為第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》 直接規定了領導人員的忠誠履責義務，如果違反這種義務，以致影響已開始的政策或其執行，便要問責，依法追究其特定責任。 另一方面，該法律規定，如果領導人員不遵守或不完全遵守上款的規定，以致影響已採取的政策或其執行，便可被譴責，即追究其特定責任。上述規定表明，在領導人員特定責任的語境下，只要出現了法律所規定的“影響已採取的政策或其執行”的情形，便可推定領導人員不

遵守或不完全遵守法律關於其應忠誠履責的規定，並進一步推定，領導人員不遵守或不完全遵守法律關於其應忠誠履責的規定，正是 “影響已採取的政策或其執行”這一後果的原因。其中，前一個推定便是過錯的推定，後一個推定實際上是因果後果的推定了。如果一方面認定領導人員沒有遵守或沒有完全適當遵守法律關於其應負的忠誠履責的義務規定，另一方面又否認他主觀上有過錯，這在理論上和實踐中都是說不通的，因為違反法律的行為本身就可能包含有主觀過錯的因素在內。正是基於違反法律的行為的這種特徵，第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》就領導人員的過錯認定採取推定的規則，即出現 “影響已採取的政策或其執行”這一後果時，法律推定領導人員不遵守或不完全遵守法律關於其應忠誠履行職責的規定；而推定領導人員不遵守或不完全遵守法律關於其應忠誠履責的規定，實際上就包含了推定其主觀上有過錯。由此看來，第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》 是通過反向逆推的方式實現對領導人員主觀過錯及其程度的認定。法律之所以要作出這樣的規定，是因為在對領導人員就特定責任問責時，難以直接依據故意或過失的公認標準來認定領導人員的主觀過錯程度，而造成這一困難的主要原因在於承擔領導責任的責任主體主要擔負統籌安排、協調管理等抽象職責，這自然就降低了他們違法犯錯的概率，而且領導人員也較少會以一種故意的姿態去促成向其問責的事件的發生，領導人員在引發問責事件或事故中的主觀心理狀態往往表現為一種反向推定的過錯。因此，在對領導人員追究特定責任時主觀過錯的認定，應採取逆向思維的方式推導出領導人員存在未履行或未妥善履行職責的過錯。由此可見，領導人員特定責任語境下的問責制度，是對領導人員更高、更深層次的政治責任和道德責任的追究機制，可以有效補充法律監督和紀律監督機制無法企及的領域，即便在實踐中出現了對領導人員主觀過錯程度難以認定的情形，仍可通過反向逆推的方式實現對領導人員主觀過錯程度的認定，進而依法追究其特定責任，最大限度地保護公共利益，實現對領導人員職務行為嚴格而又嚴密的監督和控制。5 按照特殊過錯推定歸責原則的要求，行為人只有以法定的抗辯事由才能主張自己免責。對於領導人員的特定責任，第15/2009號法律《領

導及主管人員通則的基本規定》並沒有直接規定領導人員的抗辯事由。不過，該法同時規定，在任何情況下，對領導人員追究特定責任時，在程序上應 “經聽取當事人解釋後”，須經行政長官的批示作出。這裏的 “經聽取當事人解釋”，似有給當事人申訴抗辯的意思，但法律卻又沒有明確規定抗辯理由的內容。將來完善領導人員的特定責任問責制度時，可就此結合實際情況加以完善，以便更好地發揮領導人員問責制度的功效。註 釋 ：2345馬俊駒、余延滿：《民法原論》，北京：法律出版社，2007年，第989頁。曹鎏：《行政官員問責的法治化研究》 ，北京：中國法制出版社，2011年，第100頁。王利明：《侵權行為法歸責原則研究》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第67-68頁。同上註，第51頁。同註2，第120頁。1

澳門特區依法行政中存在的 問題及其應對對策李燕萍*一、依法行政的理念與意義 依法行政又稱行政法治，是依法治國（法治）的核心要素，其基本涵義在於行政機關（以及其他行政公務組織）及其行政公務人員必須依法行使行政權。理論上，依法行政原則一般包括法律優先原則與法律保留原則。法律優先原則強調下位階規範不得與上位階規範相抵觸。例如，行政法規不得抵觸法律，法律不得抵觸憲法等。法律優先原則無限制和無條件地適用於一切行政領域，不論是干預行政還是給付行政，也無論是行政合同還是行政指導。法律保留原則是指某些事項只能由法律予以規定（即法律的專屬範圍），或者必須在法律明確授權的情況下行政機關才有權予以規定。通常情況下，法律保留的事項範圍一般是限制公民的基本人權或課以人民特定義務的事項。依法行政的內涵可以從以下幾個方面理解：①依法行政的主體是公共行政的承擔者。既是依法行政規範的主要是行政權的享有者，而非行政相對人，依法行政的實質和重心，是依法治官而非治民。②依法行政是指對公共事物的管理，既指一定的國家組織（行政機關）為了實現國家職能、維護公共利益、依照法律規定的職權和規定，對國家行政事務進行組織和管理的活動，其行政的領域是其他社會組織所無力、無法或不願承擔，只能由國家實施管理社會公共事務。③在依法行政中法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評價的標準，居於國家和社會的統治地位，具有最高權威。依法行政的目 澳門學者同盟常務理事、澳門理工學院一國兩制研究中心副教授*

的是保障公民的權利，維護公民的權益，以實現公法的價值追求。依法行政是一種積極保障（有效行為）與消極防範（防止濫用行政權力）的有機結合，其目的不僅僅在於對政府行政機關的行政行為進行規範，防止濫用權力，並使受到不法行政行為侵害的公民權利及時得到保護，而且也在於保證政府能有效地維護法律秩序，保證人們具有充分的社會和經濟的生活條件。 然而，依法行政不僅僅是法治理念的體現，同依法治國一樣，還具有實踐追求與實施的價值。依法行政既是實現形式法治的基本要求，也是追求實質法治的核心內容。形式意義的法治要求人民的自由權利應免於政府機關的侵害，如要限制人民自由權利，應經國民同意，即應有法律的依據。美國學者富勒提出的法治八項原則就傾向於形式意義的法治，包括：法應具備一般性；法應公佈；法不應溯及既往；法應明確；法不應互相矛盾；法不應要求不可能實現之事；法應穩定；官方行動應與宣佈的法律保持一致等。1實質意義的法治要求依法行政不僅要消極地維護社會秩序，排除危害，更積極要求法律的內容必須合理，具備社會的正當性，保障人權，伸張社會正義。對於內容不適當的法律，應參照憲法加以排除。換言之，法治必須包含有特定的、實質的基本價值和基本要素。包括有：權力分離；平等與形式正義；自由與事先規定；實質公正；程序公正；有效審判等。 西方國家近年來提倡政府良善治理，包括遵守依法行政、公平對待人民，有效率與效能地提供服務，高度倫理標準，民主制度的公開、透明與責任，透明明確、可理解的、可適用的法律，人民的參與機制等。新的公共治理理論，要求行政事務應當符合成本收益原則，以最低成本達到發揮最大效益的結果。同時採取行政績效目標管理，有關行政目標可以通過協商方式確定。對於依法行政的監督考核也以政府良善治理和成本效益的目標管理為依據，進行法治成果分析，通過統計和品質管制對依法行政進行評估分析。 因此，依法行政的最高境界應是國家追求整體實質正義，經由法治，使國家治理的正當性最大化，謀求全體國民最大福祉，國家實現長治久安。2依法行政從法治理念發展成為法治考核監督對象，成為具有

可操作性的社會觀念。在實踐中，對於依法行政的監督通常從形式合法性出發，作為基本的考核要素，隨着實質法治主義的發展，依法行政的監督標準也日益多元化。二、澳門依法行政中存在的問題 回歸以來，澳門特區政府重整吏治，銳意改革，公共行政的法治環境發生了大的變化，特區政府的依法行政意識不斷強化。在澳門特別行政區，依法行政是一個全新的管理理念和管理方式，是帶有方向性和全域性的工作，做好依法行政工作就必須使依法行政成為自覺的行為，並使之真正融入到行政管理的各個環節和領域中去。澳門回歸初期，特區政府在堅持 “固本培元、穩健發展”的施政方針下，將依法行政視為改變公共行政管理環境的重要策略。然而，由於社會經濟條件的迅猛發展，政府的依法行政能力與客觀需求之間仍然存在着一定的差距，需要認真總結與改進。主要表現在以下四個方面。 第一，行政機關對依法行政的 “法”的理解不規範，難以滿足由於立法滯後產生的社會需求。實行法治，常常強調的是 “有法可依”和 “有法必依”。然而，由於歷史原因和現實條件的制約，儘管澳門特區回歸後在立法方面取得了可以引以為自豪的成績，但是，並不意味着目前所有領域都已經建立並完善了有關法律規範。在這種情況下，若依然固執於 “有法可依”，方可有所作為，否則就不得有任何行動的話，就會導致許多糾紛無法解決，社會矛盾不斷積壓，成為整個法律秩序不安定的因素。為了對應這種情況，就必須確立法治的能動性原理，允許行政機關以其職權作出靈活的判斷。其中，通過制定規範性文件，可以對法律法規起到必要的和有效的執行作用，有利於完善政府的行政法制工作，及時解決行政管理過程中出現的新問題，對依法行政起到了積極的推動作用。所謂法治，其實不僅僅是 “以法治國”的意思，而且含有用以治國的法律所必須遵守的原則、規範或理想的意思，如 “公正原

則”、 “平等原則”和“維護人的尊嚴的原則”等等。也就是說，法是確定的、公認的理想，而非通常所稱的長官意志或者個人靈機一動的狂想。強調依法行政，必須首先確立這樣一種觀念，使秩序的維持和公正的實現同時得以考慮。法律的目的在於公正，而不在於法律本身，因此，當法律不能實現公正時，公正本身便是超越法律的判決依據。貫徹依法行政原則的首要保障，在於觀念的更新，也需要機制的建設和完善。需要建立這樣一種機制，當立法出現空缺或者嚴重滯後，單純的程序履行難以確保實體正義的時候，允許行政機關在考慮立法目的、立法時期、與其他法規的協調以及現實社會的要求等，以隨機應變的態度，盡量求得適合現代社會需要的結論，關鍵在於行政法一般原則的充分、靈活運用。 第二，程序價值和實體價值的定位判斷不明確。實體正義是法律所應追求的終極目的，而實體正義的實現不能不依賴於嚴謹、合理的程序，或者說，建立嚴謹而合理的程序，保障程序上的正義，是實現實體正義的最好辦法。然而，實體價值與程序價值並非涇渭分明，實踐中的情況大多是程序中蘊含着實體，實體經由程序得到體現。例如， 《澳門行政程序法典》 中規定的參與原則既可以理解為實體要求也可以視為某種形式主義的程序要求。這樣理解實體正義與程序正義的關係，並沒有絲毫否定程序本身之價值的意思。相反，出於對嚴謹、合理的程序之價值的追求和嚮往，更應當關注實體價值的實現程度，才是真正意義上的程序正義。 第三，政府組織架構、職責權限不夠清晰。推進依法行政，必須構建完善、系統、順暢的政府組織架構。目前，澳門的政府架構彼此之間的關係還主要是沿襲葡治時代的傳統，政府各部門之間的溝通機制欠缺。具體而言，五個司級部門接受行政長官授權對行政長官負責，與行政長官分享政策制定權限，司級單位之間地位平行，互不隸屬，職能分開，各自為政。同一個司內，司局間有上下溝通機制，但不同司之間缺乏協調機構。出現需要各司協調溝通共同解決的事務時，容易產生互相推諉，久拖不決的現象。 第四，行政不作為問題突出，行政執法監督力度不強。行政執法

是行政機關最主要的職能，是行政機關履行管理社會職能的重要手段，法律、法規能否在實際生活中產生作用，最終要靠行政執法來落實。執法活動直接影響公民的權利義務，人們往往是通過行政執法來認識和評價政府，認識和評價法律。回歸後，澳門的社會經濟條件發生了極大轉變，需要法律調整的新的社會關係不斷湧現，然後由於立法的滯後性，諸多領域缺乏法律規範。在此前提下，行政機關憑藉 “無法可依”的理由而出現的行政不作為現象增多，尤其是關係到居民日常生活的教育、醫療、衛生等領域的不作為行為往往會積累矛盾，引發更大的社會糾紛。行政執法監督是規範行政執法的有效途徑，是依法行政的重要保障。由於受各種原因的限制，尤其是傳統 “人情社會”的影響，澳門社會對於違法行政行為，往往是就事論事，對事處理的多，對人處理的少，違法行為也許得到了糾正，而違法執法者卻少受相應的懲處，不能從根本上解決問題。三、澳門依法行政的改進建議 必須承認澳門社會管理的主要任務還是由政府承擔的，在政府負責、公眾參與、社會協同的社會管理大格局中，政府負責意味着甚麼？負甚麼責？如何負責？均需要在依法行政和建設法治政府的大框架下思考。只有政府切實承擔起社會管理的重任，嚴格依法行使職權履行職責，才能夠克服社會管理面臨的諸多困難，也只有政府在法治的框架下不斷創新社會管理方式和內容，才能夠解決社會管理中出現的各種新問題。政府必須堅持依法行政，逐步完善澳門法治環境。 第一，民主科學立法是澳門社會依法行政的重要基礎。社會管理涉及面廣，關係複雜，制度基礎薄弱，亟待制定新的法律法規加以規範。無論是承擔社會管理主要任務的行政機關，還是參與社會管理的各類社會組織及個人，都離不開完備的法律法規作為制度支撐。無論是社會管理制度的改革，還是新的社會管理方式的認可，都需要制度保障，不能

各行其是，更不能各地各自為戰，應該有統一的法律制度基礎。回歸以來，澳門特區政府高度重視經濟的發展，但是社會方面，尤其是民生方面的立法，雖然有了較快的發展，但是離保障民生的要求還有一定距離。針對社會普通勞動者缺乏系統保護，應加強社會普通勞動者保護立法，構建多層次、立體化的法律保護體系。只有各項法律制度不斷健全完善，才能形成全覆蓋的社會制度網路和體系，也才能為依法行政創造良好條件。 第二，嚴格行政執法是依法行政的重要手段。行政決策是行政執法的重要環節，關係到社會治理的很多方面，政府的不當決策或者錯誤決策可能就會嚴重影響社會的和諧穩定。加強行政決策程序建設，規範政府的決策行為，特別是健全公民參與、專家論證、合法性審查和集體討論決定等決策程序制度，是法治建設的重要任務，也是加強澳門依法行政的重要內容。 第三，行政問責和監督是依法行政的制度保障。隨着經濟社會的快速發展，特別是澳門社會現代化進程的加快，在社會管理和服務、城市建設以及弱勢群體的保護方面，出現了政府管理的缺位和越位現象，造成了社會管理失序，積累和引發了很多社會矛盾，影響社會穩定。如何確保政府積極作為正確履行職責？必須明確政府的職責，加強行政監督和行政問責。法律賦予政府職權的同時也就設定了政府的職責和義務。在社會管理領域落實行政問責制，既是回應社會公眾的強烈期待，也是依法行政的重要任務。自2007起，澳門特區政府開始以制訂官員問責規範來推進官員問責制度建設，尤其是2009年、2010年兩年內集中推出了多項與官員問責制度相關的法律規範，為建立特區政府官員問責制度奠定了基本的法律基礎。政府資訊公開對於監督政府嚴格履行社會管理職責也具有重要作用。行政資訊公開一方面有助於公民瞭解政務，另一方面也有助於輿論監督政府。其次，資訊在現代社會是一種寶貴的資源，行政資訊公開可以讓政府手中的資訊資源為全體澳門市民所享有和利用，同時可以減少乃至杜絕官員利用自己依靠公權力取得的資訊優勢謀取私利的現象。澳門特區政府在2005年底的時候，正式推出了《澳門特區政府電子政務發展綱領（2005-2009）》，其確立的願景是希望“運用資

訊科技及行政現代化手段，提高政府部門施政質素和效率，降低行政運作成本，持續令市民得到貼身且滿意的公共服務” 第四，建立公眾利益和訴求表達機制是化解社會矛盾、促進社會公正的關鍵。公權力行使不當或者違法決策、行政不作為往往是社會事件的肇始者和推波助瀾者。同時，社會事件亦折射出行政法律救濟制度的缺失和救濟管道不暢。社會事件的應對關鍵是事前的預防和日常的依法行政，政府需要創新思維，科學認識社會穩定的時代內涵，創新治理機制，建立健全利益訴求表達和保障機制、利益協調溝通機制、資訊公開機制以及社會保障救助機制等。四 、結語 依法行政的關鍵是依照法律規定的權限和程序來使權力履行職責，政府的主要職責是忠實執行法律，維護法律的尊嚴和權威。法律有規定，必須嚴格執行，不打折扣；法律法規沒有相關規定，應當本着理性負責的精神，按照有利於提高社會管理效率的原則，探索一些新的管理方式和管理模式，但這些都應該是在依法行政前提下進行。如果經過實踐檢驗，原有的社會管理制度不能夠適應時代要求和新的形勢，那麼，就應當抓緊研究制定新的法律法規改革完善相關制度，確保政府管理活動的合法性。註釋：2高鴻鈞：《現代法治的出路》 ，北京：清華大學出版社，2003年，第203頁。馬懷德：《法制現代化與法治政府》 ，北京：智慧財產權出版社，2010年，第15頁。1

澳門公共行政績效評估多元化方針芻議李嘉曾、王 忠* 行政績效評估作為公共行政管理不可缺少的環節，對於提高政府施政能力、優化公共服務質量，都具有重要的作用。隨着科學施政理念的推廣和現代管理科學的發展，行政績效評估日益受到各個國家、各個地區政府的重視，澳門特別行政區政府也不例外。 然而，行政績效評估在澳門尚處於起步不久的初級階段，有必要加以研究探索，以期統一認識，盡快收到實際成效。本文擬從理論依據和實踐操作的不同角度切入，探討澳門公共行政績效評估的多元化方針。一、行政績效評估多元化的現實需要與理論依據 （一）行政績效評估及多元化方針的現實需要 1.行政績效評估已成為澳門特區政府的既定方針 自回歸祖國以來，澳門特區政府在重視提高公共服務質量的同時，也陸續將公共行政的績效評估問題提上了議事日程。這項工作首先是從施政的實踐中揭開序幕的。特區政府於2000年提出服務承諾計劃，要求各職能部門“在優化行政程序的基礎上，向公眾公開承諾服務的水平，並通過有效的建議、投訴和異議的處理機制及時掌握服務對象的反饋；定期進行市民滿意度評估”。與此同時，“所有推行服務承諾計劃的部門，都必須開展優化行政程序的工作、都必須有完善的建議、投訴和異 前者為澳門學者同盟副會長，澳門城市大學澳門社會經濟發展研究中心執行主 任、教授；後者為澳門城市大學人文社科學院副教授*

議的處理機制、都必須定期進行市民滿意度評估”。 1在此基礎上，於《2005年財政年度施政報告》 中提出、2006年開始實施 “市民滿意度評估計劃”。按照這一計劃，“市民及政府部門的服務對象如團體、機構，可通過政府部門的前線櫃台及電子郵箱等渠道對部門作出評價。我們（註：指行政公職局）將會定期對有關資料作出綜合整理，及通過監管機制要求回應及跟進，積極關注服務對象的需求改變，以令其服務質素及行政運作能緊貼社會的發展” 。 2 近年來，隨着科學施政理念的提出和逐步落實，澳門特別行政區政府更加重視公共行政績效的評估。 《2013年財政年度施政報告》 中指出：“明年，我們將建立政府績效治理制度，把部門的執行力和執行效果、對既定政策是否有具體且有效的行動回應、政策是否達到目標，作為評估績效的重要指標”。 3至此，特區政府已經明確將行政績效評估作為既定的工作任務。實踐表明，行政績效評估已經成為政府施政工作必要和重要的組成部分。然而，適宜採取甚麼樣的方針來進行績效評估，卻值得研究探討。 2.澳門區情要求行政績效評估遵循多元化方針 行政績效評估具有 “系統性”、“層次性，”、 “多角度性”和 “複雜性”等特點。4這些特點十分符合澳門特區政府的實際情況。 系統性和層次性主要體現在特區政府的架構上。澳門特區政府是 “中華人民共和國澳門特別行政區的行政機關”，其主要職能包括 “負責制定並執行政策；管理各項行政事務；辦理《澳門基本法》 規定的中央人民政府授權的對外事務；編制並提出財政預算、決算；提出法案、議案，草擬行政法規；委派官員列席立法會會議，聽取意見或代表政府發言”5，等等。政府架構具有層次性，在行政長官領導下，其行政部門依次分出司、局、廳、處四個層級。對於這樣一種多層次的綜合系統，採用統一要求和標準的評估模式顯然是不甚合適的。 多角度性和複雜性主要體現在特區政府各職能部門的工作性質上。在行政長官領導下，特區政府的職能部門根據業務分工主要劃分為 “行政長官直屬機關”、 “立法司法範疇”、 “行政法務範疇” “經濟財政範疇”、“保安範疇”、 “社會文化範疇”、 “運輸工務範、

疇”和 “廉政審計範疇”。而在各個範疇之內，又劃分出各種 “會” “院”、 “局”、 “委”、“辦”等下屬機構，少則兩、三個，多則十數個，其中最多的社會文化司和運輸工務司都擁有16個下屬機構。由於歷史的原因，澳門特區的政府部門與相關機構中還包含着其他國家或地區未必歸入政府範疇的一些單位，如應當與行政部門並列的立法和司法部門（立法會、法院、檢察院等）、憑藉一定來源的資金從事公益事業的基金組織（澳門基金會、科學技術發展基金、文化產業基金等），高等院校（澳門大學、澳門理工學院、旅遊學院等），承擔專項任務的特定機構（格蘭披治大賽車委員會、舊城重整諮詢委員會等）。這些部門和機構儘管都整合在特區政府機關的框架內，但各自的任務不同、性質迥異、工作方式和工作效果千差萬別是不可否認的事實。面對着如此紛繁複雜的狀況，試圖用標準化或統一的原則與方法來進行績效評估的良好願望，是很難付諸實施，更是難以取得理想效果的。 （二）行政績效評估多元化的理論依據 我們倡導澳門特區政府推行行政績效評估多元化的方針。這一方針能夠從哲學、管理學和行政學中找到理論依據。 1.辯證唯物主義的 “矛盾特殊性”原理與 “具體情況具體分析”原則 辯證唯物主義哲學的矛盾理論在承認矛盾普遍性（矛盾的對立面存在於一切事物之中）的基礎上，又強調矛盾的特殊性。矛盾特殊性主要表現為三個方面，即：“不同事物有不同的矛盾，這些不同的矛盾構成了一事物區別於他事物的特殊本質”； “同一事物在發展的不同過程和不同階段上有不同的矛盾，這些不同的矛盾形成了事物發展的不同過程和不同階段”，； “同一事物中的不同矛盾、同一事物的兩個不同方面也各有其特殊性”。在矛盾普遍性與特殊性的指導下，辯證唯物主義哲學倡導實事求是地具體分析事物的矛盾。無產階級革命家列寧用一句名言概括了其中的深刻道理：“馬克思主義的真髓和活的靈魂是對具體情況的具體分析，” 。 7上文已述及，澳門特區政府機構具有系統性、多層

次、多角度和複雜性等特徵，進行績效評估談何容易，無疑應當區分對象，分別對待。因此，矛盾特殊性原理和具體情況具體分析的原則正可以作為公共行政績效評估多元化的理論依據。 2.現代管理學的 “權變管理原理”與 “差異化管理原則” 隨着現代管理學的深入發展和漸趨成熟，一些新的管理分支和管理理論不斷涌現。權變管理即為其中之一。這一理論由美國學者盧薩斯於20世紀70年代中進行了比較系統的概括總結，認為 “管理要根據組織的內、外部條件的變化情況作相應的調整，即管理無定式，應因地、因時、因人而宜。權變管理是必備的管理技術，是一種很高的管理境界，但它不再是平穩時期的一種偶然需求，而是在連續變化的環境中的一種常規管理。是一種依據環境自變數和管理思想及管理技術因變數之間的函數關係，來確定的對當時當地最有效的管理方法。” 8權變管理原理應用於管理的實踐便形成了差異化管理的方法。儘管差異化管理的應用主要在人力資源管理領域，但是這一方法遵循的 “因人制宜”，原則，同樣可以推廣到“因地制宜”、 “因事制宜”、“因時制宜”等各個領域，對行政績效評估產生重要的指導作用。因此，權變管理原理和差異化管理原則同樣可以作為行政績效評估多元化的理論依據。 3.行政學的 “規範性與變異性相統一”原則 自1927年美國學者威洛比出版 《行政學原理》 ，比較系統地闡述行政學理論體系，使行政學形成一門獨立學科以來，這一學科與管理學等相關學科互相借鑒、互相滲透，取得了長足的發展。20世紀60年代， “行政學理論有了新的突破，進入了系統科學階段。主要特點是廣泛應用自然科學、社會科學和管理科學的新成就來研究行政管理，特別是重視運用系統論、信息論、控制論。系統管理理論認為，行政組織是由許多相互依存的不同要素所構成的具有一定功能的系統，各個部分彼此獨立，但又相互依存和制約”。 9基於這一認識，行政學的研究體現出一系列特點，其中有一條便是 “規範性和變異性的統一，”。 “行政學揭示國家行政管理規律，諸多管理原則、程序、機制、方法、手段帶有規範性。但是，決定行政管理科學化的因素是多元的，行政環境、行政主體和客體的變化是必然的，因此，行政學必須不斷適應這些變化，不斷豐

富和發展”。 10公共行政績效評估作為一種行政管理手段，同樣應當遵循規範性與變異性相統一的原則，從而為推行多元化的方針找到理論依據。二、行政績效評估多元化的主要環節作為一種管理理念，多元化評估的思想應當貫穿公共行政績效評估工作的全過程；為貫徹落實這一方針，則可以從以下三個環節着手。 （一）評估主體多元化 政府行政績效評估主體的多元化不僅有理論上的依據，也是各方現實利益調節博弈的必然結果。隨着經濟社會的快速發展，政府行為涉及社會生活的廣度和深度前所未有，其涉及的利益相關者的構成也非常複雜。單一的評估主體對政府行政績效所進行的評估，其有效性往往受到質疑。人們逐漸認識到 “評估主體多元化結構是保證公共部門績效評估有效性的一個基本原則，這是因為，任何一個業已確定的評估主體都有自身特定的評估角度，有不可替代的比較優勢，同時，具有特定身份的評估主體亦有自身難以克服的評估局限。” 11因此，“只有多元評估主體，即政府行為所涉及的相關利益各個方面都參與評估，才能有效、全面地進行績效評估。” 12 按照公共行政績效評估主體的性質，可分為內部評估主體和外部評估主體。內部評估主體指的是公共權力組織及其內部組成部門；外部評估主體則指公眾和社會組織，包括行政相對人、專家、社會輿論組織、中介評價組織等。實現公共行政績效評估主體的多元化，必須要打破評估主體的單一性，引入多元主體評估機制。在評估之前，要對評估主體進行深入研究，科學全面地確定評估主體，並對各主體進行科學的角色定位和功能劃分。 評估主體多元化具有明顯的優勢，一方面通過 “合理搭配各評估主

體，多角度、全方位地對政府績效進行評估，使績效評估結果具備真實性、科學性和有效性”。 13另一方面，通過吸納各類社會力量的參與和監督，體現了從權力政府走向責任政府的必然要求，長遠來看也有助於 “公民社會”的建設和發展。從這兩個層面上來說，無論是美國式的社會中介評估，還是歐盟式的機構內部自測的成功實踐，都內在地體現了評估主體多元化的要求，具有其政治上和策略上的合理性。 （二）評估指標多元化 績效評估主體的構成決定了績效評估系統其他環節的選擇。14就評估指標的建立而言，評估主體的多元化決定了指標的多元化，反過來說，評估主體的多元化需要通過評估指標的多元化予以實現。前已述及，多元化的評價主體涉及公權部門、公眾和各種社會團體，對於甚麼是行政績效，哪些指標應該引入評估體系，這些主體都有各自不同的觀點。因此，構建多元化的指標體系，充分反映各評估主體的關切，就成為公共行政績效評估的必然要求。 現代意義上的政府行政績效評估發源於20世紀50年代美國的績效預算制度，當時的主張是 “效率至上”。 60年代後期， “新公共行政學”主張將 “效率至上，”轉變為 “公平至上”，強調公共行政的顧客導向。至80年代，西方國家為了解決財政赤字膨脹、政府規模過大、效率日益低下等問題，這種導向得到進一步的延續。這一時期績效評估的重點是經濟和效率，追求投入產出比值的最大化。90年代以來，關注的焦點由效率優先逐漸轉向了效益和顧客滿意，此時評估的重點是公共服務的品質和效益。 從簡短的歷史回顧可以看出，隨着社會民主化、多元化的發展，評估的價值取向逐漸從經濟績效向政治績效和社會績效延伸，評估主體則由政府擴展至公民和其他社會組織，因此評估內容更加廣泛，公民的滿意度、公民參與性等 “軟指標”日益受到關注，評估指標呈現多元化、多樣化的發展態勢。由此可見，行政績效評估指標體系的多元化呼應了評估主體由單一走向多元的發展進程。因應社會的可持續發展和政府優

化管理與服務的需要，這一進程未來還將得到進一步的發展和深化。 （三）評估方法多元化 政府行政績效評估的方法，從性質的 “軟”、 “硬”來說，可分為定性和定量兩大類。定性方法是一種 “軟”方法，由評估專家、行政相對人以及社會公眾的主觀感知和體驗來衡量政府行政績效。如包括澳門特區政府在內的很多地方政府採用的“公眾滿意度調查”、 “行風評議”等都屬於此類。這種評估方法注重從宏觀和總體上對績效水平進行審視和把握，但常因缺乏數據支持和科學的分析，不能形成微觀和具體的數據分析，往往導致評估結果過於主觀，難以體現公共機構的實際績效水平。 定量方法則是一種 “硬”方法，運用統計和數學方法對政府績效進行科學、精確的衡量。如相對有效性評價方法、加權平均、不確定性決策方法、人工智慧方法等都可以歸為此類。這種評估方法不受主觀因素干擾，能夠比較客觀公正地進行判斷。不過，由於公共機構目標的多元化，很多產出都難以準確測量，過分強調使用定量方法測量績效，評估結果也可能會不全面、不科學。 定性方法和定量方法各有優缺點。一方面，為了科學、完整地反映政府公共績效的真實水平，評估主體要綜合運用定性與定量方法，不可偏廢。這是評估方法多元化的第一層含義。另一方面，由於定性方法和定量方法都各自包含有諸多具體的工具和方法，評估主體要善於根據不同的評估問題和評估環境靈活地加以選擇和運用，此為評估方法多元化的第二層含義。三、澳門實施行政績效評估多元化的辯證思考 在瞭解了貫徹公共行政績效評估多元化方針的主要環節之後，需要就實施過程中可能遇到的一些情況，特別是必須妥善處理的一些關係進

行深入的辯證思考，以求達成共識，便於操作執行。（一）轉變觀念：絕對與相對相結合 首先應當正確認識行政績效評估的作用。作為行政管理活動的重要環節和有效手段，績效評估的考核、監督、控制、計劃、協調、教育等作用毋庸置疑。尤其是考核與監督作用，堪稱績效評估的主要目的。因此，通過績效評估，對被評估單位作出是否“合格”的評價，應當成為績效評估的首要任務。從這個意義上說，績效評估是 “絕對”性質的評估。絕對評估的理念由來已久，是一種有效而實用的傳統觀念。 然而，評估的意義並不僅僅在於給出“合格”或 “不合格”的絕對結論。績效評估還具有一個重要的作用：對比。 “不同行政管理部門的經濟、效率、效益情況進行全面比較，這是績效評估的一個重要組成部分”15。 因此，開展績效評估還應當通過對比評出“相對”的結果。 “這一比較一般可以採取三種形式：橫向比較，即比較不同部門在同一時期的表現；縱向比較，即比較同一部門在不同時期的表現；綜合比較，即實際表現與可能達到的最佳狀態的比較”16。在實際操作中，除了對各部門在特定時間地點條件下的績效是否合格給出評估結論以外，還應當將該部門與本政府的其他有關部門對比、與其他地區的相同或類似部門對比，將該部門的現狀與過去對比、與原定的計劃或承諾對比。只有經過橫向、縱向和綜合對比，才能參照絕對評估的結果，更全面、更準確地對受評估部門作出恰當的評價。 （二）面向社會：自評與他評相結合 績效評估主體多元化和方法多元化的討論為我們提供了新思路：要想使評估工作取得又實用價值的效果，一定要打破政府關門評估的封閉體系，面向社會，實行自評與他評相結合的科學做法。 由於績效評估已經納入政府施政工作的總體框架，因此特區政府無疑是行政績效評估最重要的主體，政府部門的自評應當成為最主要的評估形式。從實際操作的情況來看，澳門特區政府是在 “績效管理制度

建設”的框架內推進績效評估工作的，近年來已經進行了一系列有效探索，包括 “服務承諾、ISO國際品質管理認證、市民滿意度評估、平衡計分卡、公務人員工作評核制度、公共服務評審委員會以及績效審計等。政府績效管理的建設既有優化內部控制 ，又有強化外部問責的改革，但偏重於改進行政運作、優化行政程序、優化政府管理方式等，主要集中在績效管理工具和手段的設計和運用，比較着重建構公務人員績效評估、程序控制的環節”。 17應當說，這些 “自評”的探索已經取得了一定的成效。 然而，儘管市民滿意度評估在政府行政工作績效評估中已佔有一定的地位，畢竟仍處於較低水平而作用有限。有研究者指出：“目前，澳門居民參與政府績效評價的途徑主要有市民服務滿意度調查 、投訴機制 ，以及立法會議員對政府產出的質詢機制等，但這些模式仍然比較被動，往往是政府作出行為後才被納入，居民的參與不盡人意”。 18誠如澳門特區政府行政公職局網頁上所表述的：“市民是公共服務的首要對象和使用者，瞭解市民的需求是改進公共服務品質的重要依據， ‘市民滿意度’評估就是在這樣一個前提下產生的。顧名思義， ‘市民滿意度’即是評估市民對服務的滿意程度，透過測量滿意水平來評價公共服務的優劣，進而讓公共部門作出改善”。 19鑒於此，應當在 “他評”方面多下功夫。要擴大社會評估的廣度和深度，發動更多的市民參與績效評估，同時加大社會評估意見在總體評估結果中的權重，讓社會評價成為檢驗公共行政績效的主要指標。 （三）分類執行 ：共性與個性相結合 撇開具體的業務內容，公共行政具有普遍的共性，包括以政府或行政當局為主體，以公共事務為客體，必須依法進行並且有效等。 20由這些共性所決定，為行政績效評估制定統一的方法，設置通用的指標體系，將之作為一項規範性的制度或工作來開展，既有必要與可能，又具有一定的實用價值。澳門特區政府目前由行政公職局統籌負責的服務承諾認可制度、服務承諾計劃、市民滿意度評估計劃、政府服務優質獎

評選，以及ISO國際認證等21，都可歸於對行政績效進行共性評估的範疇。 然而，正如辯證唯物主義哲學的基本原理所闡述的，共性決定事物的基本性質，而個性揭示事物之間的差異；共性只能存在於個性之中。上文已經說明，澳門特區政府機構的結構十分龐雜，其不少組成單位和部門之間的性質、功能、規模、作用等都大相徑庭，不宜一刀切或者只採用統一的方法和指標來評估。為了體現個性，使績效評估結果真正反映各有關行政部門的實際情況，應當在統一評估的同時，建立分類評估的體系，兩者並列，各自獨立開展。 所謂分類評估，是按照部門性質、作用與工作內容相近的原則，將特區政府機構框架內的所有組成部門劃分為若干類別（組），為每個組制定合適的、與其他組別不盡相同的評估方法和評估指標，分門別類地進行評估。例如，與經濟建設關係密切的組別，評估指標中應當突出經濟指標；直接與民眾打交道的組別，則應將市民滿意度作為主要評估指標，且更多地採用他評的方式進行評估。分類評估的有效開展必將大大提高績效評估的整體質量。 總之，公共行政績效評估是一項重要的行政管理工作，也是一個複雜的系統該工程。依據辯證唯物主義哲學、管理學和行政學的相關基本原理，從澳門特區的實際出發，公共行政績效評估應當貫徹多元化的方針。抓好評估主體多元化、評估指標多元化和評估方法多元化等環節，在實施中注重絕對與相對相結合、自評與他評相結合、共性與個性相結合，澳門特區的公共行政績效評估一定能在科學化的道路上邁出有力的步伐，促進特區政府的施政水平跨上新的台階。註釋：見 《澳門特別行政區優化公共服務專題》 ，載於澳門特區政府行政公職局網站：http://app.safp.gov.mo/qs1

2345678910111213141516171819202 1見《市民滿意度評估計劃》 ，載於澳門特區政府行政公職局網站：http://app.safp.gov.mo/qs崔世安：《2013年財政年度施政報告》 ，載於澳門特區政府入口網站：http://www.gce.gov.mo/downloads/cn2013_policy.pdf “行政績效評估”，載於百度百科網站：http://baike.baidu.com/view/2059448.htm？fr＝aladdin見 《澳門特區政府行政架構》 ，載於中國網：http://www.china.com.cn/news/zhuanti/amhg/2009-12/04/content_19009347.htm “矛盾特殊性”，載於百度百科網站：http://baike.baidu.com/v iew/713968.htm列寧：《國家與革命》，載於《列寧全集》第31卷，北京：人民出版社，1985年10月，第2版，第144頁。 “權變管理”，載於MBA智庫百科網站：http://wiki.mbalib.com/wiki/ “行政學”，載於互動百科網站：http://www.baike.com/wiki/同上註。卓越：《公共部門績效評估的主體建構》 ，載於《中國行政管理》 ，2004年，第5期。謝吉晨、趙軍鋒：《論 “最佳的”政府績效評估主體》，載於《雲南行政學院學報》 ，2008年，第1期。張珊珊：《基於利益相關者角度的政府績效評估多元主體研究》，南京：南京航空航天大學碩士論文，2012吳紹琪、冉景亮：《政府績效評估主體的研究》 ，載於《軟科學》， 2006年，第6期。《行政績效評估的地位與作用》 ，載於MBA智慧百科網站：http://wiki.mbalib.com/zh-tw/同上註。陳慧丹：《政府績效管理制度芻議》 ，載於《 “一國兩制”研究》 ，2013年第2期（總第16期）。同上註。見《澳門特別行政區優化公共服務專題》，載於澳門特區政府行政公職局網站：http://app.safp.gov.mo/qs “公共行政”，載於百度百科網站：http://baike.baidu.com/view/9269.htm？fr＝aladdin同註19。。。。。。。。。

澳門行政績效與政治體制相關性姬朝遠 * 當代政治科學根據公權力的性質將其分為立法權、行政權和司法權。司法權則一種終極救濟的權力，需要當事方的訴訟行為才能啟動。立法權則是公民選舉的議員參與議會立法的權力，並不直接與公民的生活相聯繫。和公民生活聯繫最為密切的是行政權，因為行政權是一種不間斷的、執行性、直接提供公共產品服務社會的權力。因此，行政權的質素遂成為社會的重要關切。近代以來學界所關注的 “行政績效”，就是行政權力的運作績效，表達的是行政權力運作的投入與產出的比例關係。決定行政績效有兩個因素，一是政治體制問題；二是具體的行政績效的指標設定問題。其中，公正的政治體制是行政績效的前提，對行政績效具有重要意義。對於澳門特別行政區的行政績效存在的問題，仍然需要從政治架構的完善加以解決。一、行政績效是當代各國或地區政府的重要關注 行政績效是自20世紀80年代以來，西方國家的政府十分關注的一個問題。20世紀80年代，英國將私營企業的管理方法和技術引入公共部門，強調公共部門與私營企業一樣要以提高效率為核心。他們認為，政府應當與企業一樣，把公眾當作顧客，努力向他們提供優質的產品。政府應通過多種途徑聆聽顧客的呼聲，把受機構驅使的政府轉變為受顧客驅使的政府。政府也要像企業一樣，對所提供的公共產品進行績效評估。 1英國1979年在政府機關中制定和實行了“效率評審計劃”，1991 澳門學者同盟理事、澳門理工學院一國兩制研究中心副教授*

年又在此基礎上推出了“市民憲章”運動。其重要內容之一，就是建立了公務員績效評估制度。2 1993年克林頓上任美國總統後，組建 “全國績效評鑒委員會”，大刀濶斧地再造 “企業型”政府—— “重塑政府運動”，其目標是創造一個少花錢多辦事的政府，推進績效評估是其重要措施之一，其綱領性文獻是副總統戈爾所領導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的政府》 。報告提出政府改革的四項主要原則：①消除繁文縟節，由注重過程的系統轉變為注重結果的系統；②把顧客放在首位；③授權僱員以取得成果；④一削到底，並創造出一個少花錢多辦事的政府。3克林頓政府在不到三年的時間裏，就精簡了聯邦政府24萬名公務員，刪減了16，000頁法規，簡化的法規也達31，000頁。估計聯邦政府的行政簡化工作，每年可為納稅人節省280億美元。4 在全球化的推動和挑戰下，發端於西方國家的行政績效管理，很快被世界上絕大多數國家的政府機關所重視：例如，韓國政府為了提高行政績效，對公務人員提出了以下要求：第一，他須是一個內行，具備政府管理或職能管理所必須的知識和能力；第二，他須是一個專才，具有優秀的專業能力；第三，他須是一個通才，精通管理規律和技巧以及相關領域；第四，他還應該具備企業家的素質，具有精明的經濟頭腦：有自信心，專注於提高工作質量；有責任心，並努力地工作；工作要有創造性，而非一味地惟命是從；對工作一直充滿着熱情；總是比期望的做得更多；專心於提供更好的以顧客為導向的服務；盡可能為了顧客去不斷地學習；真誠地聽取顧客的意見；勇於接受批評努力改善工作。 同時，他們還對未來管理者的能力提出了新的要求。第一，職業能力。面向未來制定目標，借助外力與合作完成任務；第二，戰略管理。為團隊指明方向，創造和保持有效的合作；第三，解決問題。分析和利用內部信息，作出有效的判斷和決策；第四，行動效率。有主動精神，並進行有效的決策組織和執行；第五，影響力。清楚並令人信服地提出建議和主張並贏得支持，哪怕是遇到很大的阻力。 此外，在公務員的日常管理中推崇 “3C”的態度評估標準：判斷要合乎情理（common sense）；結論要討論協商（consultation）；協作要相

諒解（compromising）。公務員要經常為顧客着想，瞭解他們的傾向。決策時要明白他們的態度，取得他們的支持。要不斷地評估政策的顧客反應，檢討不良的行政效果。5 為了確保行政績效，20世紀90年代以來，行政信息公開法制化幾乎在所有發達國家廣為推行。目前，美國在政府信息公開方面已經形成了一個完整的體系。西方其他國家如丹麥、挪威、法國、澳大利亞、加拿大、英國、韓國以及日本等也制定了政府信息公開方面的法律。2000年7月在日本沖繩舉行的由美、日、德、英、法、意、加、俄參加的八國首腦會議上，八國領導人通過了《全球信息社會沖繩憲章》 。 《憲章》 的宗旨是促進信息通訊技術發展，推動全球信息社會的建設，其所服務的目標之一就是增強政府管理的透明度和責任心。同時，它也要求政府營造一個信息社會所必需的透明的、可預測的和非歧視性的政策法規環境。6 在新加坡，不論是本國公民還是外國人，一份報告送上去，依要求填妥各種表格，呈上必要的審查文件。只要依法申請，沒有任何麻煩，無需請客送禮，不必拉關係。在新加坡申請投資辦廠，只需 “一站批准，”，3個月內即可開工生產。廉潔、高效的行政管理，使那些不諳東方人際關係的西方投資者不顧新加坡的局限性，踴躍投資。7 從時間看，自上個世紀80年代到今天，在長達近半個世紀的時間裏，世界上絕大多數國家或地區面臨全球化的機遇和挑戰，結合本國或本地區經濟社會現狀和國際競爭需要，針對本國或者本地區的行政績效問題，採取了各種各樣的策略。現在看來，這些具體措施逐漸趨於一致：公務員質素、行政公開、決策民主等因素已經為愈來愈多的國家和地區所採納。與此同時，人們似乎忽視了一個重要的問題：行政績效與政治架構有無關係？或者說，甚麼樣的政治體制才能確保行政質素。二、政治體制對於行政績效的重要意義西方政治文明中，圍繞着 “各得其所”、 “公正”等一些人類共同

的價值追求，哲學家、政治家很早就開始了對政治體制的追問。他們認為，公正的政治體制是社會實現自身價值的基本前提。當權力的運作集中一人之手，沒有起碼的分立和均衡的制約，權力就是萬惡之源。當代的行政績效問題，同樣離不開公正的政治體制這一先決的條件。 （一）行政的時代內容要求分權的政治體制 根據國內外行政法學者的研究成果，可以把世界各國行政疆域的歷史變遷形象地分為四個階段：絕對國家階段（17至18世紀）、自由國家階段（19世紀）、全能國家階段（20世紀）、有限國家階段（20世紀中期以後）。 “絕對國家”時期，“行政活動的範圍和強度不斷擴大，以規範和命令、補貼和救助的方式逐步介入商業、經濟和社會生活的各個領域，甚至涉足個人的私事”。 “自由國家”時期， “自由市民階層紛紛反對以君主及其公務員機器為表現形式的國家的管制和監督，要求將國家行政的活動範圍限制到為保護公共安全和秩序、消除危險所必要的限度之內，並且將行政在其他領域裏的活動也置於法律的約束之下，在個人、社會和經濟領域，實行以自由競爭原則為基礎的自行調控機制（全面放任原則）” 。 “全能國家”時期，“國家要提供個人需要的社會安全，要為公民提供作為經濟、社會和文化等條件的各種給付和設施，例如水、電和煤氣、交通管理、廢水和垃圾清理、衛生保障、醫院和養老院、學校、高校和其他培訓設施、劇院、博物館和體育設施等等；為了保證社會公平，保持或者促進經濟結構的繁榮，國家還必須對社會和經濟進行全面的干預”。 8 “有限國家”時期。到20世紀後期，大多數 “行政國家”陸續逐步過渡到 “有限國家，”。公共行政不僅要履行其傳統的社會管理職能，而且又增加了新的領域：①干預經濟，對經濟活動進行規制；②調控國內國際貿易、管理國內國際金融；③舉辦社會福利和社會保險；④管理教育、文化和醫療衛生；⑤保護知識產權；⑥保護、開發和利用資源；⑦控制環境污染和改善人類生活、生態環境；⑧監控產品質量和保護消

費者權益；⑨管理城市規劃和鄉鎮建設；⑩直接組織大型工程建設和經營、管理國有企業；等等。 9而且， “有限政府”對政府行政提出了新要求：職能的轉變和縮減、運作的規範與控制、社會自治與轉化。 回歸以來的十五年發展軌跡看，從澳門產業北上、傳統產業優勢消失到 “非典”疫情、中央對澳門的36項舉措，從澳門與內地更緊密經貿安排到橫琴大開發、澳門大學橫琴校區的開闢。從社會治安的根本好轉到15年免費教育到民生保障長效機制的建立，澳門特區政府的行政疆域已經涉及到社會生活的方方面面。 毋庸置疑，隨着行政權力對社會領域的廣泛涉足，對行政權力的社會警惕也在提升。20世紀中期以後，越來越多的人開始認識到全能政府的危險：其一，對民主、自由和人權的威脅。其二，腐敗和濫用權力。其三，官僚主義和效率低下。其四，人、財、物資源的大量浪費。其五，人的生存能力和創造能力的退化。10 如何解決這些問題呢？最有效的辦法就是在政治體制中下功夫，設計出體現 “公正”價值的政治體制。權力分立和制衡的政治體制在理論上和實踐中都顯示了巨大的生命力。 （二）公共行政倫理要求制衡的政治體制 評價政府績效的標準是甚麼？以威爾遜為代表的早期行政學者認為，政府行為的根本目標就是追求效率，行政學的根本任務就是研究如何提升政府的行政效率。威爾遜在1887年發表的《行政學之研究》一文中指出：“行政學研究的目標在於理解：首先，政府能夠適當地或成功地進行甚麼工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率和在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。” 11在威爾遜看來，政府是公共決策的一個執行機構，因而其職責就是如何通過建立一套科學的體制和合理的程序， 以及有效的管理手段來實現行政工作效率最大化，也就是以盡可能少的行政成本來實現盡可能高的行政效率。 特格韋爾提出“共同利益”概念，試圖以 “共同利益”作為構建行政學的核心範疇，認為政府行政的根本職責就是實現和服務於 “共同利益”，評價政府行為的優劣，就是看其是否實現了共同利益以及實現共

同利益的程度。特格韋爾的“共同利益”範疇的提出，超越了威爾遜的 “效率論”行政學，在行政學領域中產生很大影響，使行政學的研究逐步從片面的效率研究中走出來，更多地關注政府行為的價值選擇和倫理定位問題。人們對政府行為的評價也更注重其在保護和實現公民權益，維護自由、民主、平等價值等問題上。 20世紀60 、 70年代興起的“新公共行政運動”以羅爾斯的正義論哲學為基礎，強調公正是政治制度的根本價值尺度，是政府行為的最高標準。這一時期公共行政學的代表人物哈曼和哈特等都從不同方面闡述了羅爾斯的社會公平思想與公共行政實踐的關係，他們揭示了羅爾斯提出的兩個正義原則對行政管理的意義，並且接受它們作為公共行政倫理的基本原則。1974年《公共行政評論》上關於社會公正問題的專題討論，進一步強化了公共行政學中的公正思想，使公正成為使行政倫理學關注的重大主題，成為評價政府行政行為最高的價值尺度和標準。12 怎麼樣保證公共行政的“公正”？首先要確保政治體制是公正的，政治體制的公正是確保行政權力公正的前提條件。也就是說，必須設定一種政治體制，使行政權、司法權和立法權處於制衡之中，每一種權力只能在自己的領域內行使，並且接受另外兩種權力的制約，從而確保行政權力的不偏不倚。這也是近代以來，西方啟蒙思想家們對公正政治在體制的基本設想，並且在西方世界已經有了成功的實踐。例如，政府行為是為了實現公共利益，是為公眾或公民服務的，政府行為是否有效率，是優還是劣，不能由政府或專家說了算，而要依據民眾或公民的評價來確定。簡單說來，應該以民眾的滿意度來作為評價政府行為效率的根本依據，公眾滿意程度高就是高效率，滿意程度低就是低效率，公眾不滿意，就是沒有效率。13 那麼，通過甚麼樣的機制，測出社會的滿意度？在民主與法治社會，行政機關不能說了算，必須通過議員和議會的運作，使社會對於行政權力運作的看法和意見，集中有序地展現在眾人面前。通過議會的辯論程序、立法程序、彈劾程序等等過程，使一個社會公共行政的優劣客觀、真實地展現在民眾面前。與此同時，也通過這種體制，使全天候、不間斷的行政權力處於議員與立法會、全社會的實時監督中。

三、澳門政治體制對於行政績效的負面影響 澳門行政績效的制約因素很多，這裏主要從《澳門基本法》 角度，就澳門政治體制對澳門行政績效的影響作出探討。包括兩個基本面，一是澳門的政治架構問題；二是中央與特區關係方面的問題；三是政治體制的社會基礎問題。 （一）行政權力主導，立法會制約不足 澳門特區的政治體制對行政績效的制約主要表現在行政主導有餘，立法會制約不足。 《澳門基本法》賦予澳門特別行政區行政長官和澳門特別行政區政府廣泛的權力。作為重要監督機構的立法會，仍然存在着行政長官委任議員7人、間接選舉議員12人、直接選舉議員14人，直接選舉議員不到全體議員的半數，在議會運作的過程中，對政府的監督力可想而知。具體在實踐的層面，長期以來，澳門立法會的表現不能令人滿意，在政府法案方面，辯論不充分是突出表現之一。 美國當代法哲學家博登海默曾說：“正義有一張普洛秀斯似的臉變幻無常，隨時可呈現不同形狀並具有極不相同的面貌。”英國有句格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見着被伸張。”也就是說，正義有否，要眼見為實，能讓人看得見、摸得着。如果我們不能設計出讓全社會看得見的監督程序，使行政權力運作處於社會監督之下，澳門行政績效恐怕很難提升。對於行政權而言，這個看得見的公證程序，就是立法會這個重要環節的組織和運作機制建設。 （二）依賴中央政策，自力更生不足 澳門回歸祖國以來，先後遇到產業北移、金融風暴、 “非典”疫情、經濟危機等重大事件，經濟社會的可持續發展遇到了前所未有的挑戰。推出“自由行”，並在內地與澳門更緊密經貿關係安排的一系列協議中詳細列舉了支持澳門的各項舉措；國務院批准澳門填海造地、批出澳門大學橫琴校區、將支持澳門發展納入國家十二五規劃綱要、珠三角

發展規劃、橫琴總體規劃，這些措施為澳門的經濟社會發展提供了重要的支援，對澳門的繁榮穩定起着決定作用。 澳門的政治體制，是 “一國兩制”下的直轄於中央的地方性質的特別行政區政治體制，因此，完整意義上的澳門政治體制，必然包括中央和特別行政區的關係。回顧十五年來澳門經濟社會的發展，澳門特別行政區政治體制發揮的作用與中央政府發揮的作用，可以看出，中央政府發揮的作用是決定性和前提性的，沒有中央政府推出的一系列支援政策，澳門特別行政區政府的運作就成問題。例如，如果沒有“自由行”政策，博彩業就沒有足夠的客源，澳門特別行政區的稅收就成問題。相比之下，澳門特別行政區政府在澳門經濟社會的建設中，雖然取得了一定成就，但問題依然不少，例如，經濟適度多元化問題、社會競爭力問題等等，都沒有獲得實質性的進展。如何提升特別行政區自力更生的能力，尚需要特別行政區政府更多的思考。（三）社會基礎脆弱，整體獲育不足 社會基礎是政制發展的前提。澳門政治體制對行政績效的影響，還表現在其政治體制與社會基礎之間的因果關係，因為基本法的設計而出現了邏輯混亂。第一，缺乏憲政和民主經驗。早期的澳門是一個偏遠的小漁村。即便是經過了數百年的外人治理，但 “華洋二分”的治理樣態使華人社會始終沒有能夠深入到西方近代以來所創造的政制文明中。佔澳門社會總人口九成以上的華人社會依然傳承着數千年來的封建禮教和鄉風民俗。這是澳門社會的基本事實。葡人治理時期，將澳門作為一個海外省治理，實質上主要是處於對華貿易的巨大經濟利益的需要，從實際的治理現實看，葡人並沒有對澳門社會進行真正的憲政改造和民主培育。第二，行政架構的小題大做。一個數百年來依靠中國封建傳統治理的族群，因為回歸而一夜之間成為了特別行政區的居民，並且被中央政府通過基本法授予了諸多的自治權力，這在人類政治史上是史無前例的。因為，從中國現實的行政區劃看，不足30平方公里的地域，人口只有60萬左右，充其量也就是一個縣級行政單位，也就是說，基本相當於

珠海市的一個區的人口。這在一定程度上，可以說中央對澳門主權的恢復行使的 “小題大做”。本來按照一個縣級行政區劃的政治架構設計就足足有餘，因為基本法的規定，在彈丸之地設計出了層級疊加、職能重疊的行政架構，使行政績效一開始就背上了 “回歸包袱”。第三，居民與社會生活相分離。隨着本澳人口的增長，遊客的增多，特別是博彩業規模的持續擴展，澳門居民的流動性與日俱增，社會的流動性直接影響到全民的政治參與，從而不利於行政績效的提升。澳門本地的生活空間已經顯得非常狹小，再加上博彩業對社會生活可能帶來的負面影響，生活成本的不斷提升，使一部分居民並不在澳門本地居住。這在一定程度上使數以萬計的居民並不直接參與澳門社會的公共生活，置身於 “世外”。源源不斷的遊客使博彩業興旺發達，使澳門的勞動者集中在這個技術含量不高的產業，從而對關乎社會競爭力提升、民生改善等環節的公共行政運作日漸冷漠。四、結語 無論從公共行政的倫理要求，還是從公共行政的時代使命角度，政治體制對於行政績效都是先決性的。當行政權與司法權、立法權不能分立和有效制約，當行政權的運作缺乏議會監督程序、司法救濟程序，行政權本身的公正性就無法彰顯。從行政疆域的歷史變遷看，行政績效的產生大致是20世紀80代以後的事情。這個時期有兩個重要特徵：第一，憲政在西方世界得到普遍認同，人權保障、民主與自由、權力分立與制衡等觀念深入人心；第二，行政在新的時代背景下，有其特殊的含義，行政權與立法權、司法權開始逐漸分立，且界限分明；第三，圍繞公共產品的數量和質量，公共行政疆域不斷擴大。行政權力的擴大，同時意味着行政權對公民自由和安全的潛在威脅。 需要注意的是，在當代政治文明的大環境下，如果一種政治體制存在重大的缺陷，本身就意味着對民運力量的正向培育，最終很可能通過

發展和壯大的民運力量啟動遊行示威機制，解決問題。當代行政績效問題的解決，首先要解決其所處的政治體制是否公正的問題。對於澳門特別行政區而言，一是權力分立和制約問題；二是在中央的支持下，如何提升自身的公共服務質素問題；三是培育社會基礎問題，使全社會共同擔負起澳門繁榮穩定的責任。註釋：2345678910111213張建明：《發達國家提高行政續效的做法及啟示》 ，載於《今日浙江》 ，2004年第4期，第21頁。李鵬：《我國政府公共行政績效管理機制的建立》 ，載於 《行政論壇》 ，2004年第5期，第24頁。同註1。同註2。胡冰：《韓國行政績效評估制度給我們的啟示》 ，載於《江西行政學院學報》，2004年第6期，第175頁。同註1，第22頁。同註1，第22-23頁。[德]哈·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年，第14-17頁。同上註。姜明安：《行政的 “疆域”與行政法的功能》，載於《求是學刊》 ，2002年第2期。彭和平、竹立家等編：《外國公共行政倫理精選》，北京：中共中央黨校出版社，1997年。轉引自羅能生：《論行政績效的倫理評價》 ，載於《求索》2005年第3期，第117頁。羅能生：《論行政績效的倫理評價》，載於《求索》 ，2005年第3期，第117頁。同註12，第118頁。1

中國壓力型體制下政府績效評估模式的反思 ——以環境保護績效評估試點工作為例于剛強、沈 莉 *引言 “績效評估一直是現代公共管理的前沿課題，並始終貫穿於公共行政實踐和理論發展的整個歷史進程之中。” 1 20世紀70年代西方國家由於 “滯漲”引起的財政危機、效率危機和經濟危機成為推動人類治理模式的一次具有革命價值的重大變遷。2由於危機的不斷加劇，以及全球化和信息化的快速發展，以更加具有回應性、責任心和更富有效率的新公共管理改革成為全世界各國政府競相使用的改革工具和手段。績效評估由於其具有 “謀求提高效率和服務品質、改善公眾對政府公共部門的信任”的價值而成為實現政府改革目標的重要選擇。3隨着公共管理理論和技術的快速發展，績效評估的應用逐步滲透到政府管理的各個領域。環境保護就是這一重要領域之一。 從1972年聯合國人類環境會議第一次將氣候變化提到國際社會的重要議事日程開始，在過去40年人類應對氣候變暖的進程中，20世紀末期的“低碳發展”和21世紀聯合國環境署提出的“綠色發展，”已經成為國際社會的共識。1998年以來，中國政府在應對氣候變化方面也不斷付諸積極行動，並取得了實際成效。 “十一五”期間（2006-2010年），中國提出“單位國內生產總值能源消耗下降20％”的目標。為完成這一任務，中央政府通過層層分解、簽訂目標責任書的方法，將全國的目標分解到具體地區、行業甚至重點企業，同時還採取嚴格的績效考核機制實現預 前者為華南師範大學公共管理學院講師，後者為廣東金融學院公共管理系講師*

期目標。 4 2009年，中國在哥本哈根氣候大會上向國際社會公開承諾，以2005年為基準，到2020年中國單位GDP碳排放強度將比2005年減少40-45％，非化石能源佔一次性能源消費比重將達到15％。為完成這一重要目標，績效評估再次成為重要的工具選擇。績效目標的確定也促使政府真正把低碳發展從“口頭”變成 “切實行動”，從 “感性”變成 “科學約束”。從 “十一五”開始，目標責任導向的績效評估就成為環保部門實現預期目標的重要工具。從2011年開始，從國務院環保部到地方環保廳和環保局的整個環保系統都通過目標責任導向的績效評估這一重要技術工具來推動預期環保目標的實現。一、研究問題的提出 鑒於績效評估內涵的重要價值理性和技術理性，今後它必將成為中國政府公共管理的重要選擇。為適應這一發展趨勢，加快推進政府績效評估制度的部署和要求，以及為全面推行政府績效評估制度探索和積累經驗，2011年6月10日，監察部頒發《關於印發〈關於開展政府績效管理試點工作的意見〉的通知》 （監發[2011]6號）（以下簡稱 “《監察部通知》 ”）。根據《監察部通知》 的要求，發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、農業部和質檢總局成為開展政府績效評估試點工作的職能部門。鑒於資源節約和環境保護的需要， 《監察部通知》要求環境保護部作為績效評估試點工作，重點推動“節能減排政策落實情況績效評估”，“圍繞 ‘十二五’時期節能減排規劃實施和目標責任制落實，加強對各地區、有關部門和中央企業相關工作部署、工作過程、工作結果的績效考評，保證節能減排計劃任務順利完成。” 5為推動績效評估試點工作的順利開展，2011年7月7日，監察部辦公廳頒發《關於印發2011年中國政府績效管理工作要點的通知》 （監辦發[2011]14號）（以下簡稱 “《監察部辦公廳通知》 ”）。 《監察部辦公廳通知》 進一步要求環境保護部針對節能減排實施績效評估，探索推動績效評估工作、提升

績效的有效途徑，為國務院及各部門推行績效評估制度積累經驗。 為深入貫徹落實科學發展觀，按照黨中央、國務院關於加快推行政府績效評估制度的總體部署，緊緊圍繞 “十二五”污染減排規劃實施和目標責任制落實，提高政府部門和中央企業執行力和改進節能減排工作，2011年8月29日，環保部印發了《關於印發〈污染減排政策落實情況績效管理試點工作實施方案）的通知》 （環函[2011]230號）（以下簡稱 “《環保部通知》 ”）。 《環保部通知》 要求通過開展污染減排政策落實情況績效評估試點工作，使績效評估管理的理念和方法在污染減排管理工作中得到有效應用，探索建立污染減排績效評估制度的基本框架，形成比較規範的污染減排績效評估模式，為國家重大專項績效評估積累經驗，同時加快中國經濟發展方式的轉變。 在監察部部署的試點工作開展之後，環保部及各地試點單位開始研究制定污染減排績效評估管理辦法，並選取重點地區和企業開展績效評估試點。試點工作開展兩年多以來，這種壓力型體制下的績效評估模式在中國的環境保護工作中成效如何？有何特點？又有何不足？在今後的公共管理工作中應該如何有效使用這種績效評估方式？對這一系列問題的回應將為有效推進中國政府績效評估、促進政府管理體制改革提供良好的經驗借鑒。二、中國壓力型體制下政府績效評估模式的特點與效用 壓力型體制本義是指上下級政府在經濟發展過程中，一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而採取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。6中國的政府績效評估，特別是在環境保護試點工作中呈現出來的現象與特點非常契合這一概念的本質特徵。這種基於壓力型體制的政府績效評估模式呈現出明顯的 “自上而下”的強制性約束、以 “控制權”為主導、以 “目標責任”為導向和多層次激勵等特點。這種壓力型體制下的績效評估模式在中國的節能

減排目標完成過程中發揮了重要作用，也成為中國實現節能減排目標的一個重要的制度保障。 （一）壓力型體制下績效評估模式的特點 1.權力自上而下的單一性評估 無論是從政治理論還是從行政組織理論的角度來看，中國都是一個典型的集權型體制。績效評估也被上級當作一個有效的技術理性工具用於管理和控制下級。當前，中國的政府績效評估模式把這種壓力型體制的特點展現得淋漓盡致：數量化的目標任務分解機制、上級對下級的絕對控制權和物質化的多層次評價體系。從國務院制定環境保護污染物排放總量的任務目標之後，從環保部到環保廳以及地方政府的環保局將這一目標層層量化分解，形成強制性的績效目標，通過簽訂責任書的形式層層下派到下級組織與個人，並要求在規定的時間內完成。這一績效目標成為各級政府和環保部門的政治任務和工作計劃。上級評估機關對於完成指標任務的組織和個人進行物質和精神獎勵，對於不能完成的實行 “一票否決”制。7這就是典型的科層制體制結構中的上級主導、自上而下的權力運行機制。這為任務的順利完成提供了重要的壓力性保障。它有力地鞭策下級努力工作，完成績效任務所規定的績效目標。 2.以 “控制權”為主導 在環境保護績效評估試點工作中，上級政府掌握了量化目標設定權、檢查驗收監督權與政治晉升激勵權。 8這三項權力形成了以 “控制權”為主導的績效評估機制。量化目標設定權，是上級政府為下級政府及其職能部門設定目標任務的控制權，這是官僚制權威關係的核心。中國政府為完成環境保護的任務，通過將任務目標最大限度地進行量化和分解。這一過程形成了“激勵—績效—滿意”的績效評估模式，同時也形成了環保工作的倒逼機制。上級政府設定目標、簽署責任書等形式制定了評估的標準，然後通過高壓的形式推行日常檢查、專項檢查、自查等嚴格的監督機制來保證任務目標得以實現。上級政府在這一過程中掌握着絕對的主動權，下級政府只有按照上級的要求提交相應的資料，配

緦體績效目標績效結果及其運用 （強度激勵和責任追究）績效目標分解具體績效目標 的確定績效評估賨施 績效信肩反饋合上級政府完成檢查監督任務。同時，上級政府在這一評估過程中掌握着激勵分配權和人事任命權。在這種背景下，這是一種針對下級的激勵設置以及考核、獎懲其表現的權力。這種權利作為一種特定的控制權，是基於目標設定權和檢查監督權而產生的。這種以政治晉升為核心的激勵權是控制權的重要體現。它通過官員問責和行政激勵，使下級負責人以官職為工具，層層施壓，依靠手中的人事任命權最大限度地將上級的壓力轉化為下級節能減排的壓力。特別是以 “一票否決”為代表的壓力型懲罰措施，迫使下級盡可能完成上級設定的節能減排目標。 3.以 “目標責任”為導向 績效評估就是根據績效目標，運用評估指標對政府公共部門履行行政職能所產生的結果及其影響進行評估、劃分績效等級、提出績效改進計劃和運用評估結果來改進績效的活動過程。9目標責任導向的績效評估就是將目標管理與績效評估和責任追究過程有機結合，利用自上而下層層分解的績效目標作為評估標準，客觀、公平、公正地評價評估對象的工作績效，使評估對象與績效目標緊密結合，通過高強度的激勵機制和責任追究機制，提高評估對象的工作效率和工作品質，進而實現組織的整體目標。環境保護目標責任制是通過確定節能目標—目標分解—簽訂目標責任書—資料的統計監測—評價考核與獎懲為實施路徑。這是一種典型的“目標管理＋績效評估＋高強度激勵和責任追究”模式（見圖1） 。圖1 目標責任導向績效評估模式示意圖

4.數量化的任務分解與剛性約束 明確的績效目標是目標責任導向績效評估的顯要特徵。數量化的任務分解體現為在上級制定了環保目標任務後，傳達給下級，下級把它們進行量化分解，通過簽訂責任書的形式層層下派到下級組織以及個人，要求其在規定的時間內完成。環保部污染排放績效評估試點工作的主要評估標準是2011年8月31日國務院印發的 《國務院關於印發 “十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》 。這份公文明確規定各地區化學需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放總量的控制計劃。其中G省2015年四項污染物的控制量分別為170.1 、20.39、71.5、 109.9萬噸，與2010年相比分別減少12％ 、 13.3％ 、 14.8％ 、 16.9％。為完成這一指標，確保完成國家下達的 “十二五”總量控制目標和減排任務，2011年10月21日，G省環境廳印發 《 〈G省 “十二五”主要污染物總量控制規劃〉的通知》（G環[2011]110號）。公文明確提出G省到2015年的污染物排放總量，與2010年相比化學需氧量下降12.0％，其中工業和生活下降12.9％；氨氮下降13.3％，其中工業和生活下降13.5％；二氧化硫下降14.8％；氮氧化物下降16.9％。2012年9月G省政府制定了《G省 “十二五”主要污染物總量減排實施方案》 。 《方案》 明確要求實施區域、行業主要污染物排放總量的控制，明確各地區、各行業年度控制標準。2012年12月6日，還制定實施《G省 “十二五”主要污染物總量減排考核辦法》 ，進一步加強目標責任評價考核，並將考核結果公佈並納入領導幹部落實科學發展觀評價體系，實行目標問責和 “一票否決”制。 明確的評估目標和評估標準帶來的是剛性的約束。根據環保績效評估試點工作的要求，國務院每年組織開展省級人民政府節能減排目標責任評價考核，考核結果向社會公告。試點工作還高度強化考核結果運用，將節能減排目標完成情況和政策措施落實情況作為領導班子和領導幹部綜合考評的重要內容，並納入政府績效和國有企業業績管理，實行問責制和 “一票否決”制，對成績突出的地區、單位和個人給予表彰獎勵。

5.評估技術的理性化 在環保試點工作中，評估技術較為理性化，這主要表現在：評估主體日益多元化、評估指標體系合理、評估的方式靈活多變。首先，評估主體多元化。多元化的評估主體是保證績效評估結果客觀、公平、公正的充分條件。環保績效評估試點工作中評估的主體構成多元化特點。為順利開展績效評估試點工作，環保部成立了污染減排政策落實情況的績效評估領導小組，其中環保部辦公廳、規財司、政法司、人事司、科技司、總量司、環評司、監測司、污防司、生態司、環監局、宣教司、駐部監察局都是重要的組成機關。在一些省級單位，環保廳會同省發展改革委、經濟和信息化委、公安廳、監察廳、財政廳、住房城鄉建設廳、農業廳、統計局等部門，對各地政府污染減排工作情況進行考核，並將考核結果報省人民政府審定後，向社會發佈考核結果。污染減排的評估主體中，還包含自評機構。在一些省份，如G省的污染減排績效評估中，要求各地政府要按時組織自查，於每年2月底前將上一年度污染減排工作自查報告、年度考核自查表以及本年度污染減排計劃等材料上報省人民政府，並抄送省環境保護廳、經濟和信息化委和統計局。省環境保護廳將把自上而下的專項檢查和自查資料綜合之後形成績效評估的結果進行統計滙總。 其次，績效評估指標的量化與科學性。鑒於污染減排績效評估的科學性和合理性，評估的指標基本都是定量指標。根據 《G省主要污染物總量減排考核辦法實施細則》 的要求，主要污染物總量減排考核由年度減排計劃完成情況、重點減排工程項目完成情況以及三大體系建設與運行情況等三個方面組成，共100分。具體考核指標分數如下：①污染減排總量控制目標的完成情況，50分；②污染減排工程措施的落實情況，30分；③污染減排基礎體系的建設和運行情況，20分。具體指標如表1、2 、3 。為保證指標計算的正確性與客觀性，2011年12月22日，環保部印發了《關於印發 “十二五，”主要污染物總量減排核算細則》 的通知》 （環發[2011]148號）對污染物總量減排的核算標準進行了細化。量化的考核指標以及核算標準的細則保證了評估指標的客觀性和評估結果的一致性和公平性，避免出現評估結果的模糊和對評估結果的爭議。

序號 類別 代碼 考核項目任務分值 得分值 是否通 過最低 分數線 (是/否）單項分值總分值單項得分值總得分值1污染減排總 量控制目標 的完成情況A 1化學需《 I®量控制 a 標完成情況12.550A2氨氮總量控制目標 完成情況12.5A3二氧化硫總量控制 目標完成情況12.5A4氮氧化物總量控制 目標完成情況12.52污染減排 工程措施的 落實情況B1污水處理廠及配套 管網工程830B2火電廠脫硫 脫硝工程8B3 結構減排工程 3B4 農業源減排工程 4B5 機動車減排工程 4B6 工業治理工程 33污染減排基 礎體系的建 設和運行 情況C1 污染減排考核縣 520C2 污 染 灘 驗 縣 5C3 污 染 灘 監 測 縣 5C4 污染減排統言獅 5表1 G省主要污染物總量減排年度考核指標資料來源：《G省“十二五”主要污染物總量減排考核實施細則》 （徵求意見稿）（G環商 [2012]535號） 再次，評估方式比較靈活，績效評估試點的評估採用日常專項檢查和總體檢查相結合的方式，對政府績效評估情況進行檢查評估。以加強

與現有減排考核工作整合和銜接為原則，提高工作效率和品質，績效評估工作將與現有的減排日常核查督查和每半年一次的定期核查督查工作緊密結合。其中，日常專項檢查，包括年度減排計劃審核及督促落實、減排進展季度調度及信息公佈、減排工程項目日常督查抽查、環保專項檢查等。總體檢查，結合半年一次的定期核查督查，每年組織開展兩次對各地污染減排政策措施落實情況、減排目標完成情況和環境品質變化情況的核查評估，全面評價各地污染減排成效情況，並形成書面報告。在報告滙總之後將有關情況向國務院報告，經批准後向社會公佈。 6.物質化的多層次評價體系 績效評估結果既是政府績效評估的延續，也是績效評估的目的所在，對其利用的程度直接影響評估本身的功能和權威性。10因此說，考評結果的運用是推進績效考評工作深入開展的關鍵。為推進績效評估試點工作的開展，在考評結果應用上，一方面，環保部明確要求及時把考評結果報送組織人事部門，將減排績效考評結果作為地方、中央企業領導班子和領導幹部綜合考核評價、幹部選拔任用的重要依據，以激發各級領導幹部推動科學發展的積極性和創造性，使得減排績效評估成為推動科學發展的動力。另一方面，環保部還積極研究建立績效考評的獎懲激勵機制，對考評等級為好的地方和中央企業，優先加大對該地區和企業污染治理和環保能力建設的支持力度，同時結合全國污染減排表彰活動進行表彰獎勵。對考評等級不合格的地區和中央企業，撤銷國家授予該地區和企業的環境保護或污染治理方面的榮譽稱號，並規定領導幹部不得參加年度評獎、授予榮譽稱號等。對沒有完成任務的地方政府和重點企業的領導人，取消當年評先選優的資格，同時對這個地區和這個企業要上的高耗能項目或是污染比較大的專案停止審批。對在績效考評工作中瞞報、謊報情況的地區，予以通報批評，對直接責任人員依法追究責任。這種目標責任制與 “一票否決”制的考核與激勵手段相結合，具有強有力的約束性，有利促進保障污染物排放總量目標任務的順利完成。

（二）中國政府績效評估模式的缺陷 壓力型體制下自上而下的績效評估模式呈現出了自身獨特的技術性與控制性優勢，在完成環境保護工作中確實發揮了重要作用，並在中國的政府管理中日益形成了一個制度性保障。但這並不能掩飾自上而下的績效評估模式所呈現出來的內在缺陷。 1.無法形成自下而上的動力機制 污染排放總量控制的績效評估方式是中國的壓力型體制下的一種工作手段和方式。環境保護績效評估工作中形成的目標責任制，強化了上級的決策，利用政治、法律、經濟等多種手段，動員各種力量共同完成，這是一種典型的自上而下的政策制定邏輯。這種自上而下的壓力型傳遞機制很難真正轉化為地方政府、企業和社會公眾真正開展節能減排的自發性動力。這種壓力型體制與有效治理之間有着深刻的矛盾：一是權威體制強調中央政府的統轄控制與地方政府的服從；而有效治理要求政府在自己的管轄權限和管轄領域內處理解決具體問題的具有效率、效益和效果，為達到有效治理的目標通常要求地方政府相對中央政府具有管理的自主性和一定的獨立性。二是權威體制要求自上而下的完成任務和提供公共產品，有效治理為了滿足任務目標的區別性和差異性需求的特點，通常採取自下而上的方式完成任務和提供公共產品。因此，權威體制越集中，越剛性，地方的自主權和治理權就越弱。兩者之間的張力與不相容就集中體現反映了權威體制與有效治理之間的內在矛盾。11環境保護的污染物排放總量的控制量評估指標是由國務院、發改委和環保部等上級部門共同確定的，各省、市、縣級環保部門以及相關企業在指標的制定過程中沒有話語權，這將導致無論指標是否科學合理，下級都必須要執行，地方環保機構因此缺乏工作的動力、積極性和創造性，在接到上級制定的績效目標時將任務下達給其下一級機關，這種層層下放、層層分解、層層加碼，到基層政府時，評估指標規定的任務量已遠遠超出基層政府的組織承受能力。12這種績效目標的壓力導致下級被動的執行。調查中一些負責人就表達了自己的擔心：“十一五”期間由於多為工程性減排，央企憑藉資源優勢必然能夠更好的實現減排， “十二五”期間，隨着減排的結構性調整，央企減排的難度同樣顯現出

來。從約束角度來說，五大發電集團都是中央企業。央企每年都要簽節能減排責任狀，不完成就降級，所以央企領導不能像民企老闆一樣我行我素。把指標分攤下去，執行不了也得執行。13 2.上級的 “控制權”過大，下級和社會公眾參與度低 根據威廉·斯瓦尼的目標管理思想，具體的績效目標應該是由上司與下級共同決定的。目標管理不是用目標來控制，而是用它們來激勵下級。績效目標的確定過程既是 “自上而下”的，又是 “自下而上”的。14但是，當前績效目標的制定及分解都是自上而下的一級接一級被轉化為每一級政府及其職能部門的具體目標，即從整體目標轉化為部分目標。指標的分解過程呈現出明顯 “自上而下”，的特徵，缺乏 “自下而上”的過程。因此，指標的科學性、公平性、公正性都引起重要質疑。根據《國務院關於印發 “十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》 的要求，各省市和自治區2015年的減排任務和目標之間存在着很大的差異（見圖2）。這些污染物排放指標的確定應該與各省的管轄範圍、經濟發展、行業發展、能源消耗結構、技術發展基礎等區域具體情況相結合，而非簡單的上級的指定。圖2 “十二五”各地區化學需氧量排放總量控制計劃示意圖資料來源：根據《國務院關於印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》內容整理 而成。2015年控制總量的增減比例中，只有青海省的比例是增加（正值），其他 地區的比例都是減少（負值）。

此外，環保績效評估試點工作過程中公眾的參與度更低，整個評估過程，基本沒有社會公眾的參與，這突出的體現了“政府主導、自上而下、上下呼應”，的中國績效評估模式特點，與真正意義上 “民眾本位”價值取向的評估目的之間還存在着很大的差距。15環境績效評估的作用對象是外在的自然環境，而這正是社會公眾的生活工作環境。污染物排放的任務的完成與環境改善之間應該具有直接的因果關係。社會公眾參與的缺失證明當前的績效評估還是基於政府的視角，而非公眾的視角。污染物排放績效評估是否真的帶來環境狀況的改善，這種評估需要公眾的切身參與也必須吸納公眾的意見。 3.下級承擔的任務在目標任務分解過程中被 “虛誇”，誇大的任務目標導致負面的激勵 這種情況表現為一級政府接到上級下達的指令後，一般都要“打提前量，”，將各項計劃指標按一定比例放大，然後再分解給所轄各下級政府。下級政府接到指令後，再次放大，然後再分解給下下級政府。績效評估標準過度強調績效目標從而導致負激勵效應。目標責任導向的績效評估，高度重視績效目標的實現與否及其實現的程度。即高度重視結果和資料，這會導致只看結果，而忽略執行的過程。這種明確目標、高激勵機制不僅不能有效實現績效目標，反而會適得其反。當前，在中國自上而下的科層制體制中，政府工作的一個重要方式就是高度強化對下級組織和幹部的政績考核，提高激勵強度，誘導激勵期待行為，以使下級組織和幹部的利益與上級政府保持一致。但是在現實中這種激勵機制並沒有發生上級所預期的作用，甚至適得其反。這主要是上級的激勵機制與下級組織和幹部的利益之間出現矛盾衝突，因此，會出現下級充分運用信息不對稱的理論，用能實現切身利益產生的其他目標代替上級組織的正式目標。如果上級政府在制定目標和下達任務時沒有充分考慮到執行的成本和困難程度，下級在無法完成的目標和強大的激勵（懲罰）壓力下，就會被迫採取欺騙手段以糊弄上級，或採取其他手段，通過挪用其他資源完成任務，這將造成新的違規。為避免被發現，下級將會採取另外的欺騙或違規方式進行隱瞞，進而造成更多的違規甚至違法行為。 16總之，在這種壓力型體制和績效目標壓力之下，理性的官僚必然會產生

機會主義行為衝動，採取各種規範與超越規範行為的行為方式以期獲得良好的績效成績，而忽視有利於長期可持續發展的需要。17 環境保護績效評估的剛性約束指標，一方面會讓下級政府通過努力、紮實開展工作，切實減少污染物的總量排放，這是一種正激勵；另一方面，面對着“一票否決”的高激勵機制，在無法通過技術改造、產業升級或者面臨資金缺乏等困難而進一步影響到控制污染排放的時候，就會採取拉閘限電等極端措施控制污染物的排放。在這種情況下如果還是不能完成績效目標，就會在資料上面做手腳，謊報資料。或者合夥抱團隱瞞上級監管和評估機構，共同獲利。中國這種自上而下的績效評估壓力導致地方政府會盡其所能完成評估標準所要求的任務，哪怕是制造帶有水分的數位。正如一位長期在環保部門工作的人員說的：“我省作為一個發達地區，工業化和城市化程度遠遠走在全國的前列。再加上我省作為全國乃至全世界的製造業中心，工業的污染物排放量在全國絕對排在前列。控制量作為一個剛性的績效評估標準，是一個底線，是任何單位和個人都不敢突破的，這可是一票否決呀。但是，這個控制量的標準是科學合理的嗎？即使不合理，我們也是要堅決執行的。但有的時候確實面臨着很多的困難，但是指標是死的，必須要完成，而實際上又很難完成，你讓我們怎麼辦？一些虛假性和交易性的現象就會出現。這些結果也不是我們想要的，基本上都是被逼出來的。” 18 4.選擇性激勵導致評估結果運用不當 評估結果的運用不佳，導致評估效果大打折扣。環保績效評估試點工作中績效評估結果的應用主要體現在兩個方面：公開和獎罰。績效評估結果信息的公開要求比較模糊，並沒有詳細規定公開的時間、內容等標準和細則。這無法保障績效結果信息公開的及時性和全面性。與公開相對應的是更多強調依據績效目標的完成情況對各地方政府和環保部門等評估對象進行獎罰，即依據評估結果對評估對象進行高強度的激勵。這種高激勵機制取得的效果與預期目的很可能是背道而馳。在環保工作試點工作中可以看到，評估結果出來之後，對於超額完成任務和完成任務的通報表揚的現象居多，而通報批評的情況則比較少，“一票否決”的情況則鳳毛麟角。這種選擇性激勵，違背了亞當斯的公平激勵原則，

導致被評估對象的不滿。 為推進污染排放總量控制績效評估的順利開展，2011年9月5日，環保部向各地方和電力、石油領域央企下發通知 ，要求與其簽訂 “十二五”減排目標責任書。在2011年12月20日召開的第七次全國環境保護大會，環保部與華能、大唐、華電、國電、中電投等公司正式簽署 “十二五”主要污染物總量減排目標責任書。環保部《污染減排政策落實情況績效管理試點工作實施方案》 明確規定，評估將以化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四項約束性指標削減比例為核心評估指標，對各評估對象進行量化評估，在四項約束性指標的削減比例的考評上實行問責和一票否決，並將考評結果作為幹部選拔任用的重要依據。中國環境規劃院副院長王金南表示 “所謂一票否決，就是在上述四個約束性指標裏面，只要有一項指標沒有完成考核任務，就意味着你的減排工作沒有完成。” 19這種目標責任制和 “一票否決”制是基於這樣的考量：一旦減排績效與地方人事考評、選拔等掛鉤，其工作效率將會得到大幅度提升。但事實真是這樣的嗎？ “一票否決”式的績效評估是一種前現代的、不符合科學管理原理的“救火行政”模式，雖然它具有提升政府效率、促進地方經濟發展和完成公共管理的任務等促動性、建設性的作用，但是還是需要廣泛引入參與式行政來約束其非科學性、反現代性的作用。 20因此說，這種目標責任制和 “一票否決”的評估結果應用方式是一種簡單的懲罰機制，並不能真正有效的實現環境保護的目標。 評估結果的應用應該是全方位的，對監管部門而言，是改善監管的手段，對上級部門和組織部門來說，是對被評估部門及其責任人任免和獎懲的參考依據，對被評估部門來說是發現問題、改進業績的參考意見，對社會公眾來說是加強社會輿論監督的手段。總體來說，評估結果的應用是一個優化政府流程、改進內部協調和溝通、提高政府服務效率和品質的工具，而不能成為一種簡單的懲罰的工具選擇。

三、完善中國績效評估模式的對策 （一）回歸價值理性與工具理性雙重導向的價值取向 政府績效評估應該是一個政治理性與技術理性的統一體。當前，中國的績效評估開展過程中，普遍存在着明顯的重技術理性而輕政治理性的傾向。21結果導向的績效評估認為，政府作為社會公眾委託其提供公共產品和公共服務的機構，不僅是考察政府投入的成本多少、使用資源多少、做了多少工作，更主要的是要看這些工作在多大程度上滿足了社會和公眾的需要，得到公眾多大程度的認可。只有得到了公眾認可的政府行為才算是最有績效的。 22政府績效評估作為一種新興的管理模式，一方面，體現着較為明顯的工具理性的傾向，另一方面，更加應該體現現代民主對公平、服務、責任與回應性等價值理性的關注。23馬寶成也認為績效評估作為一種管理工具，其具有的基本價值取向是增長、公平、民主和秩序。 24當前，這種片面強調績效目標的實現是政府主導的過程導向的評估本身難以克服的頑疾。環境保護績效評估的最終目的應該是藍天白雲的自然環境，是公眾生活和工作環境狀況的持續改善，而不僅是績效目標的數位。這種沉湎於過於精細化追求的技術性理性導向的政府績效評估工具導致政府績效評估的價值取向發生了重大偏頗。我們不僅要追問，環境保護績效評估的真正目標是甚麼？絕不是片面地強調完成污染物排放的任務。因此，跳出技術理性主導下的短視陷阱，強化政治理性取向，實現政治理性與技術理性的有機結合才是完善中國壓力型體制下政府績效評估模式的根本之策。 （二）構建評估主體多元化的制度環境 多元化評估主體是獲得客觀、公正與合理的評估結果的前提保證。構建多元化評估主體的制度環境成為完善中國壓力型體制下政府績效評估模式的重要內容。當前，壓力型體制下的績效評估模式構成主體基本上都是上級政府及其職能部門，下級政府、企業、社會等被評估對象則在評估過程中則更多是責任和義務主體，而非參與的權利主體。同時，

獨立的協力廠商評估主體的缺失也是當前評估模式的重要缺陷。單一的自上而下的評估主體體現的還是傳統公共行政的控制和管制特徵。多元化評估要求自上而下和自下而上以及同級機構之間的評估。因此說，目標責任導向的績效評估在開展時，評估主體應該包括上級機關、同級機關和下級機關。此外，由於績效評估應該滿足公眾的需求，將提高公眾的滿意度作為終極目標，因此作為 “民眾本位”價值取向評估的主體——公眾也應該有參與機會。最後，作為客觀中立的並且擁有專業技術的協力廠商機構也應該作為重要的評估主體參與評估。績效評估的過程是一個綜合的和系統性的工程，多元化的參與會讓評估結果更加客觀、公正以及更易被評估對象和公眾所接受。因此，在整個績效評估的過程中，特別是績效評估標準的制定過程中，需要下級評估對象以及專業機構的參與，不能由上級機構自上而下的單向制定，畢竟不合理的績效標準將會導致消極執行並且還會導致下級弄虛作假，帶來嚴重的負面影響。 （三）構建科學合理的政府績效評估指標體系 評估成敗的關鍵就是是否擁有科學合理的評估指標體系。只有全面、科學、合理的績效評估指標，才能準確地反映政府的績效。但是，績效評估體系的設計是一項技術性極強的工作。當前的目標責任制績效評估模式的實施路徑通過量化的任務目標、層層誇大的目標分解、剛性的目標約束和政治晉升的獎罰權等為控制權來制定績效評估指標體系。這種壓力型體制下制定的全面量化的評估指標具有嚴重的不足：一方面是指標的制定缺乏科學的客觀依據，指標的制定沒有把各評估對象的經濟發展、自然環境條件、經濟社會發展狀況、功能定位、產業結構和佈局等實際情況結合起來綜合考量；另一方面還違背了評估指標制定的定量與定性相結合的原則。由於效率指標無法代替價值主導的公共領域的真實需求，因而這種 “完全量化”的指標必然無法克服虛假的和無法執行和實施的先天缺陷。 25眾所周知，難以量化是政府績效評估面臨的一大難題。這種全面量化的硬指標往往比較死板，由於統計資料本身並不

能完全說明所要評估績效的事實情況，因此在評估過程中人的主觀性對評估過程的影響不夠，這就會造成缺乏靈活性的弊端。 26正如一些學者所言，目標導向的績效評估最大的缺陷就是把各種具體的目標非常詳細地進行列舉，以完成這些目標的程度來衡量績效，並依據績效的完成程度進行獎罰，但是在目標集合以外的東西卻通常被忽視。27政府績效評估指標的確定需要遵循綜合性、全面性、系統性、可操作性、導向性以及定性與定量相結合的原則。因此，目標責任導向的績效評估不僅需要層層分解的量化的績效指標，同時還需要依據政府的職能、工作態度、工作能力、區域發展狀況、公眾滿意度以及社會發展的整體價值取向等定性指標作為評估指標。 （四）建立客觀 、公正 、合理的激勵機制 績效評估的結果應用不能僅是依據評估結果對評估對象進行簡單的獎罰。績效評估結果的應用應該包括兩個方面：從組織發展角度來說，績效評估結果應該作為診斷組織存在的問題及其原因，從而為改善政府的財政預算、政府以及職能部門之間的合作、公共政策制定的正確性、公共服務效率和品質的提高、公共責任的強化以及政府合法性的提高提供重要支撐。從領導和公務員個人而言，績效評估結果的運用要與公共人力資源管理過程相結合，為促進公務人員的績效改進和提高提供重要依據。因此，需要進一步完善目標責任導向的績效評估結果的運用。首先，需要完善績效評估結果的公開機制。公開是建設透明型和責任型政府的必然選擇和推行績效評估的重要條件。依據 《中華人民共和國信息公開法》 的要求，需要制定完善的績效評估結果的信息公開機制，對評估結果的信息公開的條件、時間、渠道、範圍、內容等標準進行細節性的規定。其次，需要建立良好的績效溝通與申訴機制。績效溝通機制要求促使評估主體與評估對象之間就績效目標的設定與績效任務的完成情況展開溝通交流。這個過程就是評估對象參與績效評估過程的過程，而不單單是 “自上而下”的評估。這有利於真實績效信息的回饋和客觀、公正評估結果的獲得。此外，還需要建立申訴機制。申訴機制是一個解

釋機制和糾錯機制。評估對象可以對評估結果提出異議，並對評估結果的情況以及績效目標的完成情況進行解釋。這有利於查找工作過程中的問題及其原因，使評估結果真實全面反映評估對象的工作能力和業績。最後，要完善激勵機制。目標責任導向的績效評估強調依據量化目標的考評，通過強有力的獎罰激勵機制（特別是負激勵）實現對責任人的責任追究，來實現組織的整體目標。事實證明這種強化的激勵機制能夠部分地推進量化目標的實現，但為了完成數位目標下級往往會弄虛作假。因此，需要創新激勵方式，實現激勵手段的科學化、方式的多樣化。特別是需要調動評估對象的工作主動性和積極性。 （五）充分運用大資料和政務信息技術 績效評估評的就是信息，即對績效信息的收集、整理、統計和分析，並在此基礎上得出最終的評估結果。為保證評估結果的客觀、公正，就必須要保證收集到的績效信息客觀、準確、及時、有效。根據現在的績效評估試點工作進程來看，績效目標由上級確定，而績效信息都是由下級部門自下而上報告。因此，由於信息的不對稱，上級部門很難獲取真實有效的績效信息。上級政府由於時間和成本等因素的制約在評估對象廣泛、績效信息來源眾多的時候，無法一一核實下級報送信息的真實性。因此，如果沒有科學合理的信息搜集工具和手段，下級政府就會在信息報送過程中存在基於嚴重的信息不對稱而導致的“道德風險”。正如前文所分析的在高強度激勵（“一票否決”制）面前，就會出現虛報績效數字等違規現象。事實上，環保部門為避免環保統計信息的誤差，從2007年就開始實行了《主要污染物總量減排監測辦法》 ，對污染源的污染物排放實行自動檢測、人工檢測和實驗室比對檢測。為提高信息監測的效率和減少檢測成本，自動檢測將成為信息獲取的重要手段。這可以為環保績效評估提供更為精確的信息和客觀公正的評估結果。當前，世界已經進入第三次工業革命和大資料時代28，信息化與政府績效評估之間已經緊密結合在一起。信息化技術和網路通訊技術的應用可以為績效評估提供即時、客觀的信息。隨着中國電子政務的快速發

展，政府信息資源分享的逐步推進，雲計算技術的不斷應用，績效評估信息地獲取將會更加成本低廉、便捷高效、即時全面。建立一個全國一體化的、各部門互聯互通的、包括信息自動採集、滙總、統計、分析等各個要素的績效信息處理系統已經成為績效評估信息化的一項重要任務。四、研究結論和進一步思考 自績效評估被引入中國的政府管理後，在中國壓力型體制下形成了自身獨特的運行模式。從中國環境保護（污染物排放總量控制）績效評估試點工作的實踐中，可以發現，這種績效評估模式對於完成上級佈置的目標任務是一種有效的技術理性工具，這也是中國政府為完成績效任務常常使用的一種管理工具。這種有效性是中國壓力型體制的必然結果。壓力型體制下的績效評估模式以層層分解的任務目標為績效評估標準，以高強度激勵為保障，力保在預期的評估週期內實現預期的評估目標。從績效評估的試點工作實踐結果來看，績效目標基本都能實現。這在一定程度上也證明了這種評估模式的具有的統一性、強約束性、高效性等特點與優勢；但是，這種模式也蘊含着執行的消極性、被動性、道德風險等缺陷。因此，需要結合績效評估理論，從績效評估價值規範的確定到績效結果的應用等績效評估的每個環節，完善中國的績效評估模式，為中國政府績效評估的理論和實踐研究提供經驗借鑒。 績效評估不能僅僅看重短時間內的評估結果，更應該注重長期的社會影響，否則將會片面鼓勵短期效應。由於環保績效評估試點工作開展才兩年多，時間比較短暫，效果還不明顯，諸多的社會影響，特別是一些長期性的效果還不能系統地、有效地觀察和總結。因此，當前的研究僅僅是基於短期的試點工作及其結果進行的探索。此外，對績效評估的效果再進行評估研究是一個非常宏大的工程，特別是需要對績效評估整個體系進行全面的總結和思考，對於一些問題，如績效評估的真正目的

和價值取向還有待進一步闡述和分析，對於績效評估的成本收益分析由於各種主客觀原因的約束而沒有涉及。因此，本研究具有一定程度上的片面性和局限性。績效評估無論是在公共部門還是在私營部門都是一個世界級難題。如何科學、合理、有效地開展績效評估是一個無論從理論上還是實踐上都值得全面深入研究的課題。我們將密切關注中國政府績效評估的試點工作，完善研究內容，為全面推行中國政府績效評估理論和實踐研究、探索建立具有中國特色的政府績效評估制度框架提供重要的經驗和知識積累。註釋：23456789t0陳漢宣、馬駿、包國憲主編：《中國政府績效評估30年》 ，北京：中央編譯出版社，2011年，第1頁。趙成根：《新公共管理改革：不斷塑造新的平衡》，北京：北京大學出版社，2007年，第1頁。蔡立輝：《西方國家政府績效評估的理念及其啟示》，載於《清華大學學報（哲學社會科學版）》 ， 2003年第1期。薛進軍、趙忠秀：《中國低碳經濟發展報告（2012）》，北京：社會科學文獻出版社，2011年，第12頁。見關於印發《關於開展政府績效管理試點工作的意見》的通知（監發[2011]6號）。榮敬本：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變》，北京：中央編譯出版社，1998年，第28頁楊雪東：《壓力型體制：一個概念的簡明史》 ，載於 《社會科學》 ，2012年第11期。周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個 “控制權”，理論》，載於《社會學研究》，2012年第5期。蔡立輝編著：《政府績效評估》，北京：中國人民大學出版社，2012年，第9頁。同上註，第118頁。周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》 ，載於《開放時代》，2011年第10期。11 1

12 倪星：《政府合法性基礎的現代轉型與政績追求》 ，載於《中山大學學報（社會 科學版）》 ， 2006年第4期。13訪談資料：FGW2013112014 [美]斯蒂芬·p·羅賓斯：《管理學》 （第四版），北京：中國人民大學出版社， 1997年，第160頁。15 范永茂：《重塑公眾主體地位：地方政府績效評估之主體構建問題》 ，載於 《中國行政管理》 ，2012年第7期。16 周雪光：《基層政府間的 “共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》 ，載於 《社會學研究》 ，2008年第6期。17 李學：《非理性績效考評、組織依附與目標置換》 ，載於《公共管理研究》 （第8 卷），上海：格致出版社、上海人民出版社，2010年，第114頁。18訪談記錄：FGW20131115 。19王爾德：《環保部長與地方簽署 “十二五”污染物總量減排責任書》 ，載於21 世紀網：http://www.21 cbh.com/HTML/2011-12-21/5OMDY5XzM4OTg5OQ.html ， 2011年12月21日。20尚虎平：《摒棄還是擴大 “一票否決”式政府績效評價——一個跨地域的後實 證主義證據》 ，載於《北京行政學院學報》 ，2012年第6期。21陳天祥：《政府績效管理研究：回歸政治與技術雙重理性本義》 ，載於 《浙江大 學學報（人文社會科學版）》 ， 2011年第4期。22 包國憲、冉敏：《政府績效評價中不同主體的價值取向》 ，載於 《甘肅社會科 學》 ，2007年第1期。23 卓越、趙蕾：《公共部門績效管理：工具理性與價值理性的雙導效應》 ，載於 《蘭州大學學報（社會科學版）》 ， 2006年第5期。24 馬寶成：《試倫政府績效評估的價值取向》 ，載於 《中國行政管理》 ，2001年第 5期。25徐丹丹：《從 “精確度”到 “開放性”——由“完全量化”政績考核假設引發的 思考》 ，載於 《中國行政管理》 ，2012年第7期。26 同註9 ，第65頁。27藍志勇、胡稅根：《中國政府績效評估：理論與實踐》 ，載於 《政治學研 究》 ，2008年第3期。28關於第三次工業革命和大資料時代的論述，見[美]傑瑞米·里夫金：《第三次 工業革命：新經濟模式如何改變世界》 ，張體偉、孫豫寧譯，北京：中信出版 社，2012年；徐子沛：《大數據》 ，桂林：廣西師範大學出版社，2012年。

國內外第三方評估政府績效的經驗及啟示鄞益奮 * 澳門特區政府在《2013年財政年度施政報告》 中提出要建立政府績效治理制度，“把部門的執行力和執行效果、對既定政策是否有具體且有效的行動回應、政策是否達到目標，作為評估績效的重要指標，首先開始實行領導官員的績效評審制度，促進和增強公務人員的責任感、服務意識和職業倫理修養，目的在於從制度上提升政府的施政效能” 在 《2014年財政年度施政報告》 中，特區政府進一步提出了政府績效治理制度的具體設想。 “特區政府已開始實行領導官員績效評審制度，明年將進一步深化實施、完善機制，並研究引入中立評審機構的可行性。政府高度重視 ‘官員問責’，並將其與公共行政績效管理，特別是已經實施的領導官員績效評審制度結合起來，通過績效管理、領導官員評審和官員問責三個不同層面的評價制度，實現政府接受監督、自我監督和自我完善。在適當時候，政府將考慮設立績效管理的專門委員會，以統籌和領導有關工作”。可見，引入中立評審機構，是未來澳門特區政府績效管理制度的一個可能方向。中立評審機構的引入，其實就是第三方評估機構的引入。本文介紹第三方評估在國內外政府績效評估的運行經驗，並指出其對澳門的啟示。一、關於第三方的界定 在政府績效管理的實踐中，第三方評價是社會外部對政府績效的評價，可以有力地彌補體制內評價的局限和不足。從西方國家實行政府 澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所副教授*

政府績效評估第一方政府績效評估（被評對象評估）第二方政府績效評估（服務對象評估）第三方政府績效評估（獨立專業機構評估）績效管理的經驗看，第三方主要是在指由與評價對象無隸屬關係或利益關係的第三方組織，主要是社會仲介組織或民間組織實施的評價活動。 “第三方（The Third Party）是指，處於第一方被評對象和第二方顧客（服務對象）之外的一方。由於第三方與第一方、第二方都既不具有任何行政隸屬關係，也不具有任何利益關係，所以一般也會被稱為獨立第三方。在西方國家，多數情況下是由非政府組織（NGO），即一些專業的評估機構或研究機構充當第三方。這些非政府組織可以保證作為第三方的獨立性、專業性、權威性的要求”。 1可見，在西方國家的界定中，第三方被嚴格限定在NGO組織，即非營利、非政府的公共組織中，第三方的規定比較清晰、明確（見表1）表1 西方國家對於第三方評估的理解 中國內地在推進政府績效管理的過程中，賦予了對 “第三方”和西方不盡相同的理解。有些理解和西方的理解大致相近，但更為強調 “第三方”的專業性，比如有學者就認為，“在第三方評估中，第一方評估是指政府內部評估，第二方評估是指來自普通公眾的外部評估，不同於這兩方的是獨立的專業性機構的評估”。 2而大部分的意見則與西方國家的理解有分歧，基本上把第三方評估等同於政府之外的社會評估。有學者就明確指出， “第三方評估又稱社會評估，它是一種有別於政府內部評估的外部評估形式”3。作為國內形成第三方評估特質的甘肅模式的政府績效管理模式中，對 “第三方”的界定就和西方國家有明顯的差異。他們認為，第一方評估是指政府部門組織的自我評價；第二方評估是指政府系統內，上級組織對下級的評價，在實際中常常由代表上級的考核辦或評估辦組織實施。外部評價也稱為第三方評價，是指由獨立於政府及其部門之外的機構組織實施的評價。4由此，第三方評估可以廣泛地涵蓋包括行政機構委託的研究機構、專業評估組織（包括大專院校

政府績效評估第一方政府績效評估（體制內自我評估）第二方政府績效評估（體制內上級評估）第三方政府績效評估（體制外多元評估）和研究機構）、公民個人、社會團體、社會輿論機構、仲介評估機構等在內的評估主體（見表2）表2 國內對第三方評估的理解 可見，中國內地在政府績效管理的實踐中，對 “第三方”的理解比西方原有意義上的含義更加廣泛和外延。原則上，只要是政府機構以外的組織都可以被視為是 “第三方”的範疇，從而形成對“第三方”較為廣義的理解。因此，可以看到，西方國家和中國內地對“第三方”的界定存在一定的差異。西方的理解是狹義的理解，其第三方的範疇只是局限在評估對象和服務對象之外的、完全沒有利益相關的機構和組織，其好處是能真正體現評估者的獨立性、專業性和權威性；中國內地的理解是廣義的，包括服務對象（公眾）、受政府委託的機構等可以視為第三方評估的範疇，其好處是可以從更為多元的視角來得到各方評估的不同意見和看法。二、第三方評估在國外政府績效管理的實踐 第三方評估政府績效在國外已經很普遍。一些發達國家的政府績效評估往往是由民間自發進行的，尤其是在一些大的基金會的資助下，由一些大學、研究機構或媒體來組織進行，而政府往往只是對由其提供經費支持的項目進行績效審計，第三方憑藉其過硬的專業技術、較高的評估品質獲得了很多成功的經驗。5 美國是最早開展政府績效評價的國家，但它並沒有全國統一的評價制度和標準，而是聯邦、州和地方政府各有自己的績效評價制度與操作方法。在美國，有大量的政府績效評估民間機構，如政府會計標準委

員會。此外，美國很多高校也一直在關注公共部門的績效評估，他們提出了各自有關公共部門績效評估的理論、方法、指標體系或步驟等，並以這些理論為指導在地方政府中開展了測評活動，有力地推動了公共部門績效評估活動的開展。例如，美國錫拉丘茲大學坎貝爾研究對全美國50個州、35個最大城市和40個最大縣的政府管理能力進行了評價。6它通過民間渠道進行考核和評估，運用社會調查、民意測驗等方法，定期徵求社會公眾對政府工作的滿意程度。 美國地方政府委託評估的模式表現出的優點主要體現在：第一，非政府組織及公眾充當主要角色。這種外部機構主導績效評估的形式，為評估的客觀性和公正性提供了有力保障。媒體及公眾的參與也對評估活動給予必要監督。這種多方共同參與的評估模式是美國地方政府委託評估的典型特徵。第二，注重績效測量。許多評估機構和地方政府都致力於開發準確有效的績效測量工具，從而保證更加客觀、公正地反映政府績效水平，確保對政府績效進行準確的測量。第三，評估結果與預算掛鉤。這一做法為政府績效評估的長期持續提供了制度性保障，有效減少了評估活動中斷或評估結果使用不足的情況。7 英國的政府績效評價始於1979年的雷納評審，之後依次經歷了部長管理資訊系統、財務管理新方案、下一步行動、公民憲章運動、競爭求品質運動、全面支出評審、現代化政府等形式。2002年，英國國家審計委員會出台了新的地方政府績效評價框架——全面績效考核，並由獨立的、權威的部門國家審計署來執行第三方評估。 “英國國家審計署是一個獨立的機構，具有很高的權威性。審計署官員擁有對地方政府進行績效審計的專門知識和豐富經驗，他們通過對地方政府的財政收入與支出的審計，掌握了地方政府各項管理活動和服務項目的成本效益情況，從而達到考核地方政府整體績效水平的目的。事實上，績效考核是一項政策性、專業性很強的工作，必須由權威的、專門的機構來進行” 。 8 總的來說，國外第三方政府績效評估具有組織機構類型多樣、比較關注 “公眾滿意度”、評估活動的自律性強、評估活動民眾參與性高、評估結果受到政府和公眾重視以及評估行為有法可依等顯著的特點。9

模式類型 模式名稱 評價組織者主要評價 主體評價管理者委託第三方甘肅省非公有 制企業評議政 府績效蘭州大學 中國地方政府績 效評價中心有代表性的 非公有制企業政府領導小組獨立第三方廣 東省市、 縣兩級政府整 體績效評價華南理工大學公 共政策評價中心18-70歲常住人口華南理工大學 公共政策評價 中心市民參與評估珠 海 市 “萬人 評議政府”珠海市委直屬機 關工作委員黨 代 表 、人大代 表 、企業和公民珠海市委三、第三方評估在中國內地政府績效管理的實踐 近年來，在中國各級地方政府績效管理和績效評估的實踐工作中， “第三方評估”主要體現為政府以外的組織和市民評議政府的活動，主要有委託第三方評價的甘肅模式、獨立第三方評價的廣東模式以及市民參與評估的珠海模式（見表3）。表3 國內第三方評估的典型模式 （一）委託第三方評估的甘肅模式 委託第三方評估是指外部機構受政府或其部門委託開展的政府績效評估。委託第三方評估的模式是由高校中的專家學者作為第三方接受地方政府委託的評估模式，最為典型的代表是甘肅。 2004年起，甘肅省政府委託蘭州大學中國地方政府績效評估中心集結4，000多家非公有制企業對甘肅省14個市、州政府和39家省屬職能部門進行測評，外界稱 “甘肅模式”或 “蘭州實驗”。評估方式主要以發放1.8萬份問卷和實施調查為主，市、州政府績效評價指標體系由職能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府創新等5個一級指標，經濟運行等14個二級指標，40個三級指標構成。對市、州政府和省屬職能部門的測評拓寬

了評價主體範圍。評議主體中既有來自企業界的代表，又有來自學術界的專家委員會委員，以及由省政府工作人員組成的政府評價組，提高了評價的全面性、公正性。評價活動透明、公開。整個評價從理念、內容、程序、方法和結果都對社會公開，一方面使參與者和公民能更好地理解評價的意義、掌握評價的內容；另一方面，作為評價組織者的第三方也受到社會的監督，從而增強了評價的權威性和可信度。 “據參與甘肅省政府績效評價的企業代表反映，由第三方組織評價，他們沒有思想顧慮，能夠說出心裏話，能夠客觀、公正地反映制約甘肅經濟發展的根本問題，避免了過去直面政府組織的尷尬局面。” 10 甘肅模式適用於從外部多角度對政府的一般職能和整體行為進行的評價。作為第三方評估，其組織機構獨立於政府之外，可以使評價工作免受長官意志的干擾；由專業人員組成的第三方評估機構具有理論和學術優勢，其評價結果會更加公正；第三方強烈的成本意識有助於評價活動向着高效、低成本的方向發展；第三方組織的政府績效評價活動，可以獲得較為廣泛的民間基礎，更容易得到公眾的認同，促使公眾對公共事務由被動關心轉為主動介入。1 （二） 獨立第三方評估的廣東模式 獨立第三方評價是指外部機構自己負責組織實施的政府績效評價。華南理工大學公共管理學院課題組對廣東省市、縣兩級政府進行了整體績效評價，被外界稱為 “廣東試驗”。 2007年，基於獨立的第三方，針對廣東全省21個地級以上市及121個縣級政府的年度整體績效，華南理工大學公共管理學院展開了大範圍的實證研究，形成年度績效指數報告。12他們將地方政府的職能定位為 “促進經濟發展”、 “維護社會公正”、“保護生態環境”、 “節約政府成本”、“實現公眾滿意”5個領域層進行對比分析，強化結果導向和公眾滿意度，引入保護生態環境領域層，並將評價權交給全體公眾。

（三）市民參與評估的珠海模式 民眾參與評估模式是普通民眾隨機或自由參與評議政府工作的模式。依據民眾參與途徑的不同，還可以分為市民被動參與和主動參與兩種形式。 一種是政府調查機構隨機抽訪或隨機攔截辦事的市民作為 “第三方”，比如瀋陽、珠海、南京等地政府最早開展的 “萬人評政府”活動中，廣大市民就是隨機被動參與成為第三方的。另一種就是網上評議，即網民自覺接受政府網上的問卷調查，這種形式中的參與民眾不是被動的，是主動參與的。其中，珠海模式是市民參與評議政府績效最為典型的模式。 “珠海模式是政府主導的民意測評，主要適用於公眾從宏觀上對政府工作的總體情況進行測評，以作為政府瞭解民心民意的一種手段和方法。這一模式也適用於對其某一個部門或某一項具體工作的服務品質進行評價。和其以前的政府績效評價相比，珠海模式的評價原則向 ‘服務原則’和 ‘公眾滿意原則’轉變，體現了政府工作的關注點由 ‘政府本位’向 ‘公民取向’轉變。” 13四、國內外第三方評估政府績效對澳門的啟示 澳門特區政府的績效治理或績效管理制度仍處於初步建立和探索的階段，並且有了引入中立評審機構的設想，而且澳門的社團高度發達，公民社會和公民參與在回歸以後都有了長足的發展，因此國內外第三方評估政府績效的經驗對於澳門展開政府績效管理制度有很好的借鑒意義。 首先，政府績效評估需要多元化的評估主體，既要重視來自上級的內部評價，也要重視來自社會的外部評價，因此，第三方評估政府績效在澳門的引入對澳門的政府績效管理制度有着重要的意義。政府績效評價活動按組織者可以分為內部評價和外部評價兩種形式，兩者需要有機結合起來。內部評價是指政府或政府部門負責組織開展的對其績效進行評價的活動，外部評價是指政府以外的機構組織的政府績效評價活動。

內部評價和外部評價有各自的優勢和缺陷，需要互相結合，優勢互補。第三方評估屬於外部評價的範疇， “由過程導向轉為結果導向，有力地推動政府部門強化行政能力和效能建設，把目光從上級轉向公眾。把重程序和形式的工作方法轉向重效率、效果和效益。從操作層面上體現了公民意識，為公民參政議政找到了切入點。同時，外部評價更側重社會監督和導向，有利於社會的公共治理”。 14因此，澳門引入第三方評估政府績效有着重要的價值和意義，可以幫助政府部門克服 “既當運動員，又當裁判員”的矛盾，促使政府廣泛吸納社會各界意見，真正成為重視民意和吸取民意的政府。由於第三方評估有獨立外部評價和委託外部評價兩種形式，澳門需要根據自身的實際情況來選擇和釐定第三方評估的具體形式。 其次，第三方評估政府績效的引入需要不斷制度化和規範化，才能成為政府績效管理制度的堅實基礎。從國內外地方政府引入第三方評估的經驗看，對第三方的自律機制和監督機制等制度化的建立，是第三方最終能夠客觀、公正、科學、中立評估政府績效的關鍵。由此，澳門在引入中立評審機構的過程，應該把重點放在理順政府與第三方關係的問題上，確保第三方評估結構的公信力、權威性和專業性。 “就績效管理來說，評估只是其中的一個重要環節，評估本身不是目的，通過評估反映問題、改進工作才是最終的目的。或者說，績效評估的有效性就是通過這樣一輪一輪的評估、改進實現的。正因為這樣的原因，如果評估只是偶爾為之，或者是一次性的，評估的真正作用就很難發揮了。我們看到，不少國外政府的績效評估工作都是制度化的，而這個制度又是由政府的法律法規保障的”。 15其中，為了確保第三方評估的獨立性和客觀公正性，需要特別重視第三方評估機構的自律機制建設。 “第三方政府績效評價組織的突出特點在於其自身的中立性和公正客觀性。因此，組織的自律要圍繞這一根本點，否則整個自律體系都形同虛設，可能會出現第三方政府績效評價組織內部治理失靈的情況” 最後，第三方評估政府績效的關鍵在於政府施政透明度的提升。隨着澳門特區第三屆政府 “科學決策、陽光政府”施政理念的推進，澳門

特區政府的施政透明度有了較大的提升。特區政府設立政府發言人辦公室，建立政府新聞發言人機制，致力於提升政府的回應性。另外，特區政府引入官員財產資料公開的申報機制，這些都有力地促進了“透明化政府”的進程。然而，陽光政府的建設不是一勞永逸的，政府資訊公開的過程是一個不斷發展和擴大的過程。國內外第三方評估政府績效的經驗表明，如果要成功地進行第三方對政府績效的評估，其前提是政府資訊的公開和透明，才能讓第三方對政府資訊的瞭解，進而做出客觀公正的評價。如果缺乏了政府相關資訊公開透明這一基礎，第三方評估就成為無源之水、無本之木，難以為繼。因此，提升施政透明度是開展政府績效管理、引入第三方評估政府績效的關鍵所在。特區政府在引入中立評審機構進行政府績效評估的過程中，就需要相應地增加政府施政的透明度，進一步夯實和強化陽光政府的建設。五、結論 由於評估主體的“第三方，”地位可以保證評估的獨立性和客觀性，而且評估主體的專業性可以保證評估結果的公正性和權威性，因而 “第三方”評估在政府績效管理和績效評估的實踐中很快被各國政府廣泛採用。由於國內外各國政府政治社會環境的不同，國內外第三方評估政府績效的實踐不盡相同，也表現出不同的實踐模式。由此，澳門在引入第三方評估政府績效的過程中，要立足於從澳門的實際情況出發，選擇適合於澳門的第三方評估模式。但不論採取哪種模式，都應該注重第三方評估與第一、二方評估的結合，同時加強相關制度法律建設，並推進陽光政府的建設為第三方評估政府的順利實施創造更好的條件和環境。

註釋：234567910111213141516徐雙敏：《政府績效管理中的“第三方評估，”模式及其完善》，北京：中國行政管理，2011年第1期，第28-32頁。轉引自註1。段紅梅：《我國政府績效第三方評估的研究》，載於《河南師範大學學報（哲學社會科學版）》 ， 2009年第11期，第47-51頁。包國憲、周雲飛：《中國政府績效評價：回顧與展望》 ，載於 《科學學與科學技術管理》 ，2010年第7期，第105-111頁。鄧彩霞：《我國第三方政府績效評估的研究綜述》，載於《中共樂山市委黨校學報》 ，2012年第1期，第75-78頁。[美]The Maxwell School of Citizenship and Public Affairs 《政府績效評估之路》 ，鄧淑蓮等譯，上海：復旦大學出版社，2008年，第25頁。徐雙敏、翟玥：《國外地方政府委託評估模式比較研究》 ，載於 《學習與實踐》 ，2012年第8期，第72-79頁。陳宏彩：《英國地方政府全面績效考核體系及其借鑒意義》，載於《國外社會科學》，2007年第2期，第61-67頁。同註5。蘭州大學中國地方政府績效評價中心課題組：《蘭州試驗：第三方政府績效評價新探索》，載於《上海城市管理職業技術學院學報》 ，2005年第3期，第22-25頁。包國憲、曹西安：《我國地方政府績效評價的回顧與模式分析》，載於《蘭州大學學報（社會科學版）》 ， 2007年第1期，第34-39頁。鄭方輝：《第三方評價地方政府整體績效的實證研究——以廣東省市、縣兩級政府為例》，載於《中國行政管理》，2008年第5期，第13-17頁。同註11同註10 。同註7。包國憲、張志楝：《我國第三方政府績效評價組織的自律實現問題探析》 ，載於《中國行政管理》，2008第1期，第49-51頁。18

公共行政績效評估與公共服務質量優化Ⅲ.績效管理與治理創新

互聯網時代商業模式創新對政府公共服務創新的啟示韓麗峰* 互聯網的出現改變了基本的商業競爭環境和經濟規則，隨之而來的是大量的商業模式的創新。商業模式創新的關鍵是企業如何在基本商業模式中加入獨特的創新元素。小米手機、蘋果公司的商業模式創新有其獨特性，其獨特性為政府給公眾提供公共服務和產品提供了有益的借鑒和啟示。一、政府顧客關係的構建 對企業來說，只有生產和提供給顧客和所有者都想要的產品，企業才算成功。在私營部門，顧客始終是企業價值實現的核心。在公共組織中，政府是為社會提供服務的機構，公共組織也有自己的顧客群體。20世紀90年代，以英美為首的發達國家，先後提出“顧客導向”的口號，要求公共部門把服務對象視為 “顧客”，並以 “顧客導向”為原則實行政府改革，試圖通過打破公共服務中的部門壟斷，給服務對象以 “顧客”一樣的選擇權，迫使政府部門為了自身生存而競爭顧客，達到改進政府管理和服務績效的目的。 在傳統的管理模式下，政府領導者是實現責任機制的僅有渠道，公共組織缺乏對顧客的反應。而顧客導向的政府理念要求公共組織必須對顧客需求作出反應，公共組織不僅要循着命令鏈對其行為績效負責，也 杭州市行政學院副教授*

要對顧客負責。政府和公民的角色因此而發生了改變，政府不再是淩駕於社會之上的封閉的官僚機構，而是以顧客為導向，積極回應顧客需求的組織機構。社會團體和公民不僅僅是被管制者的角色，還是政府提供的產品及服務的消費者。政府與公民之間的關係在一定意義上是生產者與消費者的關係，這種關係能夠促使政府同企業一樣，以顧客需求為導向，生產顧客所期望的產品、服務，不斷改進服務品質和工作效率。 在社會進入網路化時代，市場上各種組織關係網路化以後，網路化關係下相對於政府而言的顧客包含兩類人 “一是指公共產品和服務的最終使用者，二是相對意義上的顧客即公共產品和服務供給過程中的參與者。他們都與公共產品和公共服務密切相聯繫，是政府公共產品和服務的受益和使用的個人或組織，才構成政府的顧客。”1 企業成功的關鍵在於隱藏在產品背後的商業模式，商業模式的本質在於價值鏈，其核心就是為了創造價值。在全球化浪潮衝擊、技術變革加快及商業環境變化的更加不確定的時代，決定企業成敗最重要的因素，不是技術，而是它的商業模式。商業模式的創新將為企業帶來持續的發展。同樣，對政府而言，在公共服務市場化理論背景下，公共服務市場中存在政府競爭。陳振明認為，競爭原因為：一是政績的壓力。區域發展尤其是公共服務提供水平代表了地方官員政績的一個組成部分，在中國顯得更加突出；二是企業的挑戰。企業與政府在公共服務領域展開激烈競爭，當企業供給越來越顯示出供給優勢時，“政府面臨的是業務減少和職能縮減，從而將導致政府 ‘小型化’甚至合法化危機。”2這兩個原因的結合使得政府積極尋求更有效率和更為公平的公共服務提供方式，以提高顧客的滿意度，鞏固其合法性。企業在商業模式創新中，通過提供給顧客需求的產品，實現了自身的價值創造，其不同的商業創新模式對政府公共服務創新具有較好的借鑒和啟示。

二、商業模式創新對政府公共服務創新的啟示小米圍繞它的粉絲進行經營，蘋果的應用商店建立了全新的商業模式。其商業創新模式給政府公共服務創新帶來了有益的啟示。 （一）小米模式及其對政府公共服務創新的啟示 小米公司正式成立於2010年4月，是一家專注於智能手機自主研發的移動互聯網公司，定位於高性能發燒手機。小米手機、MIUI、米聊是小米公司旗下三大核心業務。2011年8月16日，小米手機正式發佈，2012年，小米銷售手機719萬部，實現營收人民幣126.5億元。3 2014年2月，小米科技MIUI定制系統用戶已經超過3，000萬。4一家成立不到三年，產品賣了只有一年多的創業公司躋身百億元俱樂部，擁有千萬的粉絲，創造了“小米神話”。對小米手機商業模式的探討眾說紛紜，除了行銷、管理等因素外，其獨特之處在於：小米完全圍繞消費者來經營，更確切地說，小米圍繞他的粉絲——“米粉”們經營。 小米最早推出的產品是MIUI手機操作系統。同期推出小米論壇，聚攏了一批小米鐵杆用戶，參與MIUI的設計、研發、回饋等，他們中的有些人從用戶到粉絲，到最終加入小米工作，成為論壇的版主和運營人員。這些鐵杆粉絲喜歡折騰操作系統，也是其朋友圈裏公認的手機專家，別人遇到智能手機問題，往往會找他們解決。這些鐵杆粉絲成為小圈子裏的手機領域的意見領袖。為了能夠通過論壇的形式發展用戶，MIUI是小米引入互聯網模式，由開發團隊與手機發燒友粉絲共同參與深度定制的Android系統。從MIUI開始，小米就牢牢紮根於公眾，讓公眾（尤其是發燒友）參與開發，每週五發佈新版本供用戶使用，開發團隊根據回饋的意見不斷改進，此後的米聊和小米手機皆如此，而且還鼓勵用戶、媒體拆解手機。用戶的回饋意見，小米團隊會立即作出反應，使用戶擁有一種參與感和被尊重感。用戶也許沒有親手參與開發過程，但是充當了需求方、檢測方、甚至是部分功能的設計者角色，從而推動着小米手機不斷地改進用戶體驗。小米從創立到今天，一直非常注重網

站論壇的建設，通過切身地貼近市場和客戶，及時收集到客戶的需求，由於掌握了核心的研發技術，所以能夠將客戶的需求迅速轉化為定制化的產品提供給客戶，滿足了客戶的要求，從而為客戶提供了快速、定制化的增值服務。 小米順應微博、QQ空間、微信等自媒體大發展的浪潮，小米形成的新媒體團隊形成自己的客服部門。有近百人活躍在小米論壇、微博、微信、百度、QQ空間等上，回覆解答用戶問題、或快速反應用戶的建議或吐槽，實現小米和粉絲的深度溝通和互動，使用戶有一種被重視感。小米論壇有700多萬個粉絲，小米手機、小米公司等產品的微博粉絲有550萬人，小米合夥人加員工的微博粉絲有770萬人，微信有100萬人。這些上千萬可精細化運營的粉絲，支撐了小米的行銷神話。 小米和小米粉絲之間，通過社區論壇、微博、微信等自媒體，製造商和消費者的天然鴻溝在消退。一些鐵杆粉絲隨着小米的壯大，慢慢成了小米的員工。即便不是員工也可以通過社區介入到小米的手機設計和測試環節中去。這兩大群體，通過精心的網路媒介形成相互促進的兩大力量，推動着小米手機的發展。 這是一種新型的製造商和消費者關係。具備了後工業時代 “以消費者為中心、定制化生產、網路化協作”，的雛形。小米的組織架構中，微博、微信、社區、小米之家都屬於廣義的客服部門，具有溝通、回饋、服務、互動等重要作用。 小米的這種模式不僅僅值得生產、製造型企業效仿，更值得政府學習。公眾是公共服務的消費者，是政府機構的顧客，政府提供的產品應是圍繞着顧客的需求進行的公共性生產。政府與顧客的溝通與互動，有助於提高政府公共產品的滿意度，形成政府顧客的穩定而良好的關係。 首先，借鑒小米的粉絲文化，政府應與公眾緊密互動，不斷拓展與公眾的交流和溝通。在政府活動中，要檢討並改變傳統的生產、提供公共產品和服務的方式、內容、品質等，調整行政人員與公眾之間的互動方式，做到重視公眾抱怨，打破 “愛找茬的公民就是麻煩的製造者”思維定勢，接受網路民主日益擴大的現實；及時回應公眾的問題，妥善處理、回饋；重視公眾對公共產品即服務的改善建議，使公眾在不滿意中

得到滿意；重視對顧客的承諾，讓公眾在滿意中更滿意。建立靈活迅速的公眾抱怨處理機制和公眾回應系統，加強政府與公眾之間的資訊、情感等各方面的交流與溝通，可以提高公眾的參與程度和參與感，使公眾獲得最大程度的需求滿足，如求知需求、尊重需求等。同時，也將加深公眾對政府的認知，提高政府在公眾中的影響力，增強政府對公眾的凝聚力，形成長期穩定的政府和公眾關係。基於這種交流和溝通，政府可獲得大量回饋資訊，從而可提高行政體系對外在環境的敏感度、回應性和適應性，更好地改善公共產品和服務，滿足公眾需求，創造出更大的經濟社會效益。 其次，借鑒小米的溝通和交流機制，政府應重視應用自媒體。政府在給公眾提供公共服務的過程中，不僅僅只重視傳統媒體和渠道，更應該重視自媒體，如社區、微博、微信等。目前大多數政府都建立了政務網站和政府微博，但政務網和微博的功能大多僅是個資訊發佈渠道，僅僅起到傳聲筒作用，淪為擺設，導致社會關注度低，沒有實現與公眾的實質性互動，政府尚未挖掘出自媒體對政府的潛在價值。自媒體因其平民化、個性化、低門檻易操作、交互強、傳播快的特點，可實現方便、快捷、隨時隨地的溝通與交流，是公眾與政府雙向互動的良好平台。 至2013年底中國網民規模達6.18億人，其中近90％的年齡在10歲到39歲之間。同時，中國手機網民也突破5億人，微信註冊用戶量已經突破6億人。年輕人在互聯網上人數最多、最活躍的群體，他們的動向就是社會未來的動向，贏得青年就是贏得未來。這部分青年顧客，政府應高度關注他們的需求、動向，為此政府應採用大多數青年群體採用的自媒體形式和他們互動溝通，以提高交流的有效性，贏得青年群體的民心。 再次，借鑒小米的定制化生產，政府提供的公共服務應滿足個性化需求。傳統公共產品供給中，政府針對公眾的需求提供公共服務時，對公眾的定義往往是標準化的。一般通過問卷、訪談、調研等方式瞭解公眾需求，在細分人群後忽略少數人群，重點考慮大多數，從而得出一個群體的標準化面孔，再配套相應的公共產品。隨着科學技術迅速發展，社會組織趨向扁平化和網路化，尤其伴隨大數據的發展，政府的顧客不

再是標準化的面孔，而是立體的、全面的客戶形象，其需求偏好發生了根本性轉變。傳統的賣方市場轉變為買方市場。傳統上基於精細化分工的三大生產（大批量、大規模、大生產）的標準化公共產品和服務的工業社會發生轉向，正在轉向小、多、快（小批量、多品種、快速反應），以滿足不同顧客的需求。 “政府活動已由最早的公共產品和服務的生產導向（供應顧客），經由第二階段的公共產品或服務的市場導向（爭奪顧客），進入公共產品或服務的顧客導向（創造顧客）。” 5因此，政府無論是進行公共產品和服務創新，還是制度或管理創新，都必須立足顧客，要瞭解顧客到底需要甚麼，並設法去滿足。進一步說，政府還可通過應用網路，向公眾提供更多的服務，盡量多的吸引顧客，穩定自己的顧客群，並不斷維護和完善。這不僅是政府存在和發展的要求，而且可以給政府帶來創新的機會和完善的空間。 （二）蘋果模式與平台化運作 商業模式是一個企業創造價值的核心邏輯。蘋果賣的不僅僅是幾款產品而是完整的商業模式。蘋果公司的成功，不僅僅依賴於它創新的科技、時尚的設計和新鮮的體驗，更重要的是，蘋果通過iTunes和App Store平台開創了一個全新的商業模式—— “酷終端＋用戶體驗＋內容”。這個商業模式，使應用軟體有了便捷的線上發佈渠道，它將硬體、軟體和服務融為一體，相互補充又相互促進。 iTunes可以理解為音樂線上商店，就是把唱片店搬到網上來銷售。iTunes創立之初，唱片公司在一系列的盜版案件中垂死掙扎，日子不好過。喬布斯說服五大唱片公司向其提供數字音樂的銷售權，並和唱片公司利益分成。於是iTunes誕生了，對消費者來說通過iTunes用戶可以購買單曲，不必再把自己喜歡的和不喜歡的歌曲混合在一起，被迫購買。iTunes把唱片碎片化成單獨歌曲，從而最大限度的滿足了用戶個性化需求。在iTunes商店中，唱片公司不用擔心盜版的困擾。音樂人也可直接和蘋果公司簽約，直接在iTunes商店中發行他們的最新作品。相應於iTunes音樂發行平台，蘋果公司生產的iPod終端硬體產品作為一款獨立

的音樂播放設備，頗受歡迎。 iTunes商店的誕生使音樂公司、藝術家和蘋果公司都能盈利，用戶也有所收穫，四贏的商業模式得以確立。這種模式的關鍵在於iTunes作為音樂發行平台，承載了多商家的利益，創造了多商家的利益分享機制。結果，“iPod＋iTunes商店”，控制了音樂發行管道，引起整個音樂產業的變革。 iPod之後蘋果公司開發出了智能手機iPhone，並繼承了音樂商店的做法，把音樂商店擴展成應用商店App Store。消費者可以根據需要通過應用商店下載各種各樣的應用軟體。應用商店的出現，使應用軟體有了便捷的線上發佈渠道，從而聚集了大量的第三方開發人員，讓蘋果的智能手機能夠應用於各類生活和工作場景。 iPhone作為最流行的手機之一，扮演 “大門戶”的角色，無論是打電話、玩遊戲、刷微博還是閱讀電子雜誌，總是離不開iPhone ； AppStore扮演了平台角色，解決了與廣大開發者之間的利益分配問題，並成為推廣軟體應用的主要渠道；App Store裏形形色色各種碎片化應用，滿足了消費者工作、娛樂、休閑、購物等多種需求。 蘋果公司商業創新模式中固然有iPod、iPhone和iPad這樣優秀的終端硬體產品，而其創新模式的顯著特色在於實現了從純粹的消費電子產品生產商向以終端為基礎的綜合性內容服務提供商的轉變，換句話說就是平台化。泛互聯網時代 “平台化指能夠承載相關產品、服務，或者是第三方產品、服務的機制。” 6承載第三方產品、服務的核心在於利益共用的商業模式。一旦完成平台化，就具備了給用戶提供全面服務的能力，平台也成為多方獲利的機制。平台擁有者，具有制定遊戲規則的權力。 政府應借鑒蘋果公司的iTunes和App Store平台理念，讓公眾對公共服務的需求也能夠通過一個類似App Store那樣的平台滿足所有需求。尤其在中國，公共服務和產品的平台化顯得尤為必要。 在中國上級和下級、不同行業和部門之間存在着條塊分割，使普通公眾為了辦成一件事要“跑斷腿、磨破嘴、交了錢、受了罪。辦事跑十幾個部門，蓋幾十個公章⋯⋯”部門之間的條塊分割還造成了部門之

間數據和資訊相互孤立、不共用交換——形成資訊孤島，甚至資訊與業務流程和應用相互脫節，從而影響溝通協作，這不僅造成普通公眾辦事難，還導致政府管理成本增加。目前，雖然大多數政府部門都建立了比較完備的資訊化平台，但是相關數據由於條塊分割，形成一個個資訊孤島，缺少部門的資訊整合，政府部門間彼此相容和共用極不充分。 在大數據時代推動社會變革的背景下，數據化、資訊化成為公共服務的趨勢，政府只有消除資訊孤島，才能提高公共服務的品質和效率。無論在網路世界還是現實社會，必須突破各自為政的資訊圍牆，使政府各個部門間資訊互聯互通，實現資訊資源共用。為此，政府一方面要進行縱向的資訊系統整合，在上下級政府部門之間，利用多級網路和中心資料庫，構建統一的資訊平台。另一方面需要進行水平的電子政務的資訊系統整合，實現跨部門的政府資訊資源共用和協同，從而構建一個跨系統、跨平台、跨數據結構的政府綜合資訊處理平台。這個平台不僅承載政府部門、還應承載提供公共服務和產品的私營部門或社會團體，他們各自的服務內容、對象、品質考核、服務回饋等內容。這樣，圍繞公共服務，使政府內部縱向、橫向部門及其與外部社會力量得以流暢協同，通過公共服務平台實現網路化協作。這樣部門間資訊變得透明，資訊能即時傳遞，促進部門邊界融合。以前部門間資訊傳遞是單向的，線性發生的，時間跨度長，資訊被按照本部門利益進行篩選。公共服務和產品實現平台化後，部門間資訊將變得透明，資訊能即時傳遞，透明的資訊促使資訊節點之間互相監督，促進部門間協同和協作。 對公眾來說，通過公共服務的統一平台不僅能及時瞭解政府公共服務在各方面的動態資訊，還通過平台使公眾在教育、醫療、辦證、納稅、繳費等各種公共服務的需求在平台上實現一站式解決，同時，還可以將自己的願望、訴求、建議、批評等反應到平台上。這樣，公共服務平台不僅提供公共服務和產品，還可以瞭解民情、民意，促進公共服務和產品生產者和消費者之間的溝通和互動，從而提供公共服務績效。 公共服務平台除了及時公佈政策、規章外，還應該把公共服務的內容、品質、成本資訊、服務方式和工作績效等資訊，保證公眾明明白白作出選擇。

目前，國內在平台化服務方面已經開始了初步探索。例如浙江省在 “一張網”的建設構想下，2014年6月打造了浙江省政務超市——浙江省政務服務網。它是一個讓浙江的企業、百姓上網找政府辦事的網站，功能覆蓋了50個省級部門、11個市、90個縣（市、區）、4，000多個政府機構。網站滙聚了6萬餘項辦事指南、9，000多種線上服務、2萬多類便民資源。網站整合了各類資源，大大便利了公眾和社會，其整合的內容目前僅限於政府的政務範圍，企業和社會力量提供的公共服務尚未納入其中，內容有待豐富。其運行機制還待在實踐中進一步探索和完善。 在大數據時代，各類平台進一步整合將是政府雲平台建設。雲平台依靠有線無線一體化網路技術、統一通信技術和雲技術的技術，把電子政務內網和外網、互聯網、城市應急衛星通信網、短波通信網、集群通信網以及3G網路整合為一個龐大的網路資源池，從而高效協調政府資源和行動，實現智慧政府乃至智慧城市。這將優化公共服務和公共產品，更好地滿足公眾的需要。三、結語 成功的商業模式創新會使企業獲得巨大發展，如Yahoo 、 Amazon及eBay和阿里巴巴等，在短短幾年時間，就產生了強力的示範效應。商業模式作為最初用來描述數字經濟時代新商業現象的一個關鍵詞，其應用已不僅僅局限於互聯網產業領域，它的影響也不僅僅局限於經濟領域。 商業模式創新注重從客戶的角度思考和設計企業的行為，其思考的起點是客戶的需求，根據客戶需求考慮如何有效滿足它。對傳統製造企業來說，服務也遠比產品更重要。因此，商業模式創新也常體現為服務創新，表現為服務內容及方式，及組織形態等多方面的創新變化。在公共服務市場領域，政府是公共服務和產品的生產者，社會公眾是消費者，公眾是政府的客戶。隨着互聯網技術的深入發展，公眾的面貌和需

求發生了不同於工業時代的變化，政府不能只根據自己偏好提供公共服務和公共產品，政府提供給公眾的公共服務和產品必須隨時代和客戶需求變化而作出調整或創新。借鑒已有的經濟領域的商業模式創新，政府在以顧客為中心的公共服務創新中找到了創新的理念、方式和渠道等有價值的參考。企業與政府為各自的顧客——客戶與公眾，在提供和服務的過程中有相似之處，這種相似為政府借鑒企業商業模式創新提供了比較和參照的基礎。這種借鑒並不違背社會契約論等傳統理論，而是對傳統理論的補充或發展。在大數據發展的推動下，新的商業創新模式將會不斷湧現，政府公共服務也將隨之發生變化，這需要我們對政府的公共服務不斷作出反思和創新。註釋：23456李文彬：《基於網絡關係的政府治理研究》，北京：經濟科學出版社，2013年，第107頁。陳振明等：《公共服務導論》 ，北京：北京大學出版社，2011年，第174頁。弋一：《小米手機的粉絲經濟》，載於《國企》， 2013年第2期。《米粉數量驚人，小米MIUI用戶正式突破3000萬》 ，載於安卓百科：http://www.520apk.com/news/7828.html ， 2014年2月15日。同註1，第108頁。趙國楝等：《大數據時代的歷史機遇》 ，北京：清華大學出版社，2013年，第213頁。1

中國基本公共服務供給的決定因素研究劉 軍 、楊浩昌、王佳瑋 *一、引言 改革開放三十多年來，中國經濟持續高速增長，居民生活水平顯著提高，“改革紅利”充分體現。與此同時，居民對教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務的需求也在不斷增長。然而，與之形成鮮明對照的是，中國基本公共服務供給不足和配置不均等問題卻日益凸顯，並正在成為經濟社會可持續發展的嚴重障礙。1因此，進一步釋放 “改革紅利”，提高教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務供給能力，促進基本公共服務均等化，對於中國經濟社會可持續發展具有重要意義。研究中國2基本公共服務供給的決定因素，有利於理清哪些因素影響中國基本公共服務的供給，這對於緩解中國基本公共服務的供需矛盾，合理配置公共服務資源，進而實現中國經濟社會的和諧穩定發展具有十分重要的理論價值和現實意義。 關於基本公共服務供給的決定因素研究，學者們分別從定性角度和定量角度展開了分析研究。 在定性研究方面。Mani和Mukand（2007）提出政府偏好對公共服務供給會產生一定的影響，其原因在於政府也是理性經濟人，從而會在公共服務供給決策中偏好於能最大化其自身利益的公共服務。3Kotsogiannisa和Schwager（2008）提出一般性轉移支付，一方面會促進地方政府供給公共服務，另一方面也會阻礙地方政府供給公共服務，即一般性轉移支付對公共服務供給同時存在正面效應和負面效應，其總體效 前者為南京信息工程大學中國製造業發展研究院副教授、博士，後兩者為該研 究院碩士研究生*

應取決於這兩種效應的此消彼長，並沒有確定的結果。4瞿華（2006）以教育服務供給為例，提出中國教育服務供給會受到教育服務價格、教育資源、勞動力需求結構、教育的單位成本、教育體制與政策，以及社會對教育的認識和態度等多種因素影響。5張開雲等（2010）分析了影響中國地方政府公共服務供給能力的核心因素，提出公民參與、社會組織、信息溝通、電子政務技術等對地方政府公共服務供給能力提升具有十分重要的影響。 6 在定量研究方面。Cebula（1977）以公共教育為例，研究了地方政府承諾的公共服務供給的決定因素，結果顯示，收入和種族對公眾教育供給的影響最為重要，其次是聯邦政府援助，而本地消費水平對公眾教育供給的影響並不顯著。7 Gu。等（2014）運用四川省山區農村地區的調查數據，研究了公共服務投資的決定因素，結果顯示，自然條件、人口集中度以及領導的受教育程度對公共服務投資具有十分重要的影響。8喬寶山等（2005）運用1979-2001年中國各省、自治區、直轄市數據，研究了財政分權對小學義務教育供給的影響，結果顯示，財政分權並沒有增加小學義務教育的有效供給。9安體富和賈曉俊（2010）分別從教育支出、醫療衛生支出、社會保障補助支出及撫恤和社會福利救濟支出等方面，運用中國31個省和自治區2002-2006年的面板數據，研究了財政收入能力、人均中央對地方淨轉移、政府支出偏好對中國基本公共服務供給的影響，結果顯示，上述變量對中國基本公共服務供給水平均有顯著的影響。10豆建民和劉欣（2011）運用1994-2008年中國29個省份的面板數據，研究了中國區域基本公共服務水平的影響因素，結果顯示，區域經濟實力、政府公共投入、城市相對規模和城市化水平都對區域基本公共服務水平有一定的正效應。1宋小寧等（2012）運用2000多個縣級政府樣本和592個國家級貧困縣樣本，研究了一般性轉移支付對基本公共服務供給的影響，結果顯示，相對於教育和醫療，一般性轉移支付增長對社會保障支出的影響更大，而且專項轉移支付明顯促進了基本公共服務供給。12朱金鶴和陳亞會（2013）運用2000-2010年新疆地方數據，研究了地方政府公共服務能力與經濟增長、財政支出規模、居民文化教育、固定資產投資之間的相互關係，結果顯示，經濟增長、公共支出偏好、財政支出

規模、居民文化教育、固定資產投資等因素均對政府公共服務供給能力產生較大影響。13 上述研究雖然取得了一些成果，但是仍然存在以下不足：①部分因素對基本公共服務供給的影響作用尚未達成共識；②基本公共服務供給的決定因素較多，只研究其中一個或兩個因素對基本公共服務供給的影響，將會導致實證研究結果的不準確；③已有研究多從基本公共服務供給的投入性指標或產出性指標單一角度對基本公共服務的決定因素進行分析，而從基本公共服務供給的投入性指標和產出性指標多角度進行的分析涉及較少。因此，為對中國基本公共服務供給的決定因素進行深入、科學的研究，本文分別從基本公共服務供給的投入性指標和產出性指標角度，研究中國基本公共服務供給的決定因素。 本文結構安排如下：第二部分構建計量模型，並對變量的理論基礎及指標選取做出說明；第三部分闡述計量方法的選擇，報告回歸結果，並進行相關分析；第四部分是回歸結果的穩健性檢驗；第五部分是結論與政策建議。二、計量模型與數據說明 （一）計量模型設定 影響基本公共服務供給的因素有很多，主要因素包括經濟發展水平、城鎮化水平、投資水平、財政分權程度、政府公共服務偏好等因素。為了能夠較為精確地研究中國基本公共服務供給的決定因素，有必要引入上述變量。因此，本文把計量模型設定為如下形式：ln Basicservit = a + b1 ln Pgdpit + b2 ln Urbanit + b3 ln BSIit + b4 ln FDit + b5 ln Pref eit + eit ( 1) 其中，Basicserv為被解釋變量，表示基本公共服務供給能力；Pgdp 、 Urban 、 BSI 、 FD和Prefe為解釋變量，分別表示經濟發展水平、城鎮化水平、基本公共服務投資水平、財政分權程度和政府公共服務偏好；下標i和t分別表示地區和年份；其他字母分別表示常數項、變量的

係數和殘差。這裏的地區為中國的省級地理單元，由於2001年以前部分變量的數據難以獲得，因此，本文選取了2001-2012年的數據。 （二）變量選取與指標說明 下文對變量的理論基礎及指標作簡要說明。 1.基本公共服務供給能力（Basicserv）。借鑒中國（海南）改革發展研究院課題組（2009）的標準14，將義務教育、醫療衛生和社會保障等與民生福祉直接相關的服務類別界定為基本公共服務。與該界定相對應，選取人均基礎教育、人均醫療衛生和人均社會保障三項指標的費用綜合支出水平來衡量中國基本公共服務供給能力。15 2.經濟發展水平（Pgdp）。經濟實力是基本公共服務供給的物質基礎，經濟發展水平較高的地區，其稅基較大，所以稅收水平較高，地方政府用於基本公共服務方面的支出也相應較多，即基本公共服務供給能力也較高。借鑒豆建民和劉欣（2011）的做法16，用省份人均GDP來衡量地區經濟發展水平。我們預期，經濟發展水平對基本公共服務供給有正的影響。 3.城鎮化水平（Urban）。新經濟地理學理論認為，在聚集機理的作用下，地區基本公共服務供給水平受人口聚集程度和區域地理位置的影響較大。聚集可以帶來規模效應，在提供同質的基本公共服務前提下，人口聚集區將比人口稀疏區具有更低的分攤成本和更強的規模效應。17城鎮化在一定程度上反映了人口在地域上的聚集程度，人口在地域上的大量聚集將形成對基本公共服務的大規模需求，從而降低基本公共服務的獲取成本，提高基本公共服務的多樣化供給水平。因此，城鎮化水平越高的地區，其基本公共服務供給能力也越高。借鑒簡新華和黃錕（2010）的做法18，我們用城鎮人口佔總人口的比重來衡量城鎮化水平。我們預期，城鎮化水平對基本公共服務供給有正的影響。 4. 基本公共服務投資水平（BSI）。一般來說，基本公共服務投資水平較高的地區，其用於基本公共服務的支出也越多，基本公共服務供給能力相應越高。由於各地區基本公共服務的實際投資額數據難以獲

得，因此，我們選取教育、衛生、社會保障和社會福利業的固定資產投資作為其代理變量。我們預期，基本公共服務投資水平對基本公共服務供給有正的影響。 5. 財政分權程度（FD）。財政分權代表地方政府的自主權，分權程度越高，其對基本公共服務供給能力影響越大。自1994年中國開始實行財政分權19後，一方面，強化了分散化提供公共產品和服務的效率優勢，和中央政府相比，地方政府貼近本地居民，因而在資源配置上具有信息優勢，從而可以更好地提供各種公共物品及服務以滿足本地需求，進而促進基本公共服務供給2 ；另一方面，由於財權上移，各省基本公共服務的財政支出主要由本省政府承擔，當中央政府下達某些支出政策時，由於沒有給予相應的配套資金或財權，從而在一定程度上導致地方政府財政陷入困境，進而造成基本公共服務供給能力嚴重不足。因此，財政分權程度對基本公共服務供給的影響還有待實證檢驗。借鑒鄭磊（2010）的做法21，我們用各省預算內財政支出佔中央財政總支出的比重來衡量財政分權程度。 6.政府公共服務偏好（Prefe）。政府公共服務偏好反映了地方政府官員是看重民生，提高當地的公共服務供給能力還是看重GDP，追求經濟增長，擠佔公共服務供給支出。因此，政府公共服務偏好會對基本公共服務供給產生影響。為了更加準確地衡量一個地區的政府公共服務偏好，我們用基礎教育、醫療衛生和社會保障三項支出總和佔GDP的比重作為地區政府公共服務偏好的代理變量。我們預期，政府公共服務偏好對基本公共服務供給有正的影響。 本文的數據來源於《中國統計年鑒2002-2013》 《中國勞動統計年鑒2013》 《中國教育統計年鑒2004-2012》 和國研網宏觀經濟數據庫。其中，部分年份缺失的數據，用相鄰年份的平均值作為補充。下面，我們對各主要變量的數據特徵作簡要的描述統計，統計結果見表1。

變量 樣本量 均值 標準差 最小值 最大值In asicserv 360 -0.4133 0.9408 -2.2561 1.6653In Pgdp 360 9.7804 0.7405 7.9708 11.4422In Urban 360 -0.7895 0.2988 -1.4288 -0.1075In BSI 360 4.4229 0.9802 1.3029 6.2613In FD 360 -2.3392 0.6868 -4.2959 -0.9003In Prefe 360 -2.9643 0.4834 -3.9350 -1.4687表1 主要變量指標的描述統計三、計量結果及分析 （一）計量方法 面板數據（Panel Data）的估計方法包括固定效應（Fixed Effect）模型、隨機效應（Random Efect）模型和可行的廣義最小二乘法（FGLS）等多種形式，各種形式都有其特定的假設前提。可行的廣義最小二乘法（FGLS）可以在一定程度上消除可能存在的異方差性和序列相關性，能夠得出較為可靠的估計結果。22為了得到較為可靠的結論，我們參照國內外學者的通常做法，分別採用固定效應（FE）、隨機效應（RE）和可行的廣義最小二乘法（FGLS）進行估計。此外，考慮到上期財政支出會影響當期支出決策23，以及基本公共服務支出具有剛性需求24，因此，地區政府上期的基本公共服務供給通常會影響當期的基本公共服務供給，即存在內生性問題。為此，本文還將使用由Arellano和Bover（1 995）25提出，並由Blundell和Bond（1998）26改進的系統GMM方法來克服模型中被解釋變量的內生性問題。27分析軟件是Stata12.0 （二）回歸結果 基於上一節的計量方法，我們用2001-2012年中國30個省級地區28面板數據對解釋變量的係數進行估計，表2的方程1、方程2 、方程3和方程4分別報告了固定效應模型（FE）、隨機效應模型（RE）、可行的廣義最小

解釋變量方 程 1 (FE)方 程2 (RE)方 程 3 (FGLS)方 程 4 ( 系 統 GMM)lnBasicserVj, 0.0517*"(4.57)In Pgdp 0.9215··* 0.9585… 0.9912 … 0.8784…(40.96) (63.75) (121.16) (50.33)In Urban 0.1231·· 0.0983… 0.0256 0.1864…(1.97) (2.98) (1.47) (6.58)In BSI 0.0107 0.0054 0.0015 0.0420··*(1.02) (0.66) (0.29) (5.58)In FD 0.0575* -0.0149 -0.0096 -0.0103(1.83) (-1-15) (-1.38) (-1.03)In Prefe 1.0786··· 1.0807*·· 1.0639… 1.0244···(59.33) (106.26) (229.67) (82.20)常數項 -6.0443… -6.4956··· -6.9191··· -5.9998···(-21.76) (-33.41) (-66.39) (-32.08)R2 0.9958 0.9967AR(1) 0.001AR(2) 0.498Sargan Test 0.416OBS 360 360 360 330二乘法（FGLS）和系統GMM的估計結果。表2 回歸分析結果註：①括號中數值為t值；②“***”、“**”、 “*”分別表示變量系數通過了1％、5％10％的顯著性檢驗；③ OBS表示樣本觀察值個數。（下表同） 首先，根據Hausman檢驗，chi-值為正數29，因此，在固定效應模型和隨機效應模型之間選擇隨機效應。 30也就是說，根據Hausman檢驗，方程2的估計結果優於方程1。其次，通過比較方程2和方程3的估計結果，可以發現，解釋變量係數的符號完全一致。由於可行的廣義最小二乘法（FGLS）在一定程度上消除了可能存在的異方差性和序列相關性31 ，

因此我們認為方程3的結果是穩健的。再次，方程4中的AR（1）和AR（2）檢驗表明，估計方程的殘差項確實存在一階序列相關，但不存在二階序列相關，表明設立的模型是合理的；Sargan過度識別檢驗的結果表明回歸中使用的工具變量是合適的（p值大於0.1）。此外，方程4的估計結果顯示，各解釋變量係數符號與方程3均一致，而且通過比較方程4和方程3的估計結果，可以發現方程4中的各解釋變量的顯著性高於方程3 。因此，本文在方程4估計結果的基礎上討論實證研究的發現。 通過觀察方程4中解釋變量系數的估計值，可得出以下幾點發現： 1.經濟發展水平對基本公共服務供給的影響係數為正，且通過了1％的顯著性檢驗，表明經濟發展水平的提高有助於提高中國基本公共服務供給能力，與我們的預期一致，同時這也與改革開放以來，隨着經濟的高速發展，基本公共服務供給能力隨之明顯提高是完全吻合的；並且，當經濟發展水平提高1％時，基本公共服務供給能力將會提高0.8784％ 。 2.城鎮化水平對基本公共服務供給的影響係數也為正，且通過了1％的顯著性檢驗，與我們的預期一致，並且當城鎮化水平提高1％時，基本公共服務供給能力將會提高0.1864％。這表明當前中國加快城鎮化建設，將有利於顯著提高基本公共服務供給能力。 3.基本公共服務投資水平對基本公共服務供給的影響係數也為正，且也通過了1％的顯著性檢驗，與我們的預期一致，並且當基本公共服務投資水平提高1％時，基本公共服務供給能力將會提高0.0420％。這表明加大教育、衛生、社會保障和社會福利事業等基本公共服務領域的投資力度，將會顯著提高基本公共服務供給能力。 4.財政分權程度對基本公共服務供給的影響係數為負，但沒有通過顯著性檢驗。這表明當前中國實行的財政分權體制將會在一定程度上抑制基本公共服務的供給。其原因主要在於，一方面，Tiebout式的 “用腳投票”機制在中國並不存在，以及中國高度的行政垂直集權使得地方主要領導由上級政府任命，下級政府只重視上級政府的行政命令，而且中國的財政分權是和以經濟績效為考核標準的官員晉升機制結合在一起

的，從而導致地方政府行為向追求資本投資與經濟增長的方向轉變，產生了公共服務支出結構扭曲等現象，擠佔了基本公共服務領域的財政支出，阻礙了基本公共服務等方面的供給；另一方面，財政分權體制下，由各地方政府分別提供基本公共服務，往往會因為達不到一定的規模則增大成本，從而導致地方基本公共服務供給缺乏效率，造成基本公共服務資源的浪費，進而導致基本公共服務供給能力嚴重不足。 5.政府公共服務偏好對基本公共服務供給的影響係數為正，且通過了1％的顯著性檢驗，與預期一致。並且，當政府公共服務偏好提高1％，基本公共服務供給能力將會提高1.0244％，顯著高於其他解釋變量。這表明政府公共服務偏好對中國基本公共服務供給能力的提高發揮着至關重要的作用，中國要想實現基本公共服務供給能力的快速提升，必須改變以往惟GDP論的考核機制，大力加強民生建設。四、穩健性檢驗 基本公共服務供給指標既包括人均基礎教育、人均醫療衛生和人均社會保障費用支出等投入性指標，也包括人均小學和初中學校數、人均小學和初中教室面積、人均小學和初中教師數、人均衛生機構數、人均衛生機構床位數、人均衛生人員數、人均養老保險人數、人均失業保險人數、人均醫療保險人數等產出性指標32。因此，為了更充分地研究中國基本公共服務供給的決定因素，進一步驗證上述回歸結果的穩健性，我們用上述產出性指標來衡量基本公共服務供給水平，指標的處理方法與前文類似。考慮到數據的可得性等原因，我們選取2004-2012年中國30個省級地區面板數據進行回歸分析，分析方法和分析軟件與前文保持一致，各解釋變量係數估計結果見表3 。

解釋變量方 程 5 (FE)方 程 6 (RE)方 程 7 (FGLS)方 程 8 ( 系 統 GMM)lnBasicservi , t_1 0.6852…(16.28)In Pgdp 0.2826*" 0.2576… 0.1838… 0.1102**(6.25) (7.27) (8.96) (2.31)In Urban 0.1919 0.1566* 0.3301·*· 0.5429…(1.32) (1.85) (7.30) (5.99)InBSI 0.0354* 0.0259 0.0164 0.1731***(1.74) (1.41) (1.12) (7.03)In FD -0.0779 -0.0745·· -0.0406*· -0.1625…(-1.35) (-2.33) (-2.34) (-6.03)In Prefe 0.0687*· 0.1248… 0.1909… 0.1517··*(2.17) (5.77) (14.34) (8.54)常數項 -2.8528*** -2.4162*" -1.2515*** 0.7909(-4.88) (-5.11) (-4.94) (1.53)R2 0.7066 0.7577AR(1) 0.000AR(2) 0.225Sargan Test .0.163OBS 270 270 270 240表3 穩健性檢驗結果 首先，根據Hausman檢驗，chi-值為正數33，因此，在固定效應模型和隨機效應模型之間選擇隨機效應。其次，通過比較方程6和方程7的估計結果，可以發現，解釋變量係數的符號完全一致。由於可行的廣義最小二乘法（FGLS）在一定程度上消除了可能存在的異方差性和序列相關性34，因此我們認為方程7的結果是穩健的。再次，方程8中的AR（1）和AR（2）檢驗表明，估計方程的殘差項確實存在一階序列相關，但不存在二階序列相關，表明設立的模型是合理的；Sargan過度識別檢驗的結果表明回歸中使用的工具變量是合適的（p值大於0.1）。此外，方程8的估計結果顯示，各解釋變量係數符號與方程7均一致，而且通過比較方程8和

方程7的估計結果，可以發現方程8中的各解釋變量的顯著性高於方程7 。因此，我們在方程8估計結果的基礎上討論實證研究的發現。通過比較方程8和方程4各解釋變量係數符號，可以發現，兩者完全一致，這進一步表明表2回歸分析結果是穩健的。 綜上所述，在影響基本公共服務供給的因素中，經濟發展水平、城鎮化水平、基本公共服務投資水平和政府公共服務偏好等能夠顯著促進中國基本公共服務供給，而財政分權程度則對中國基本公共服務供給有一定的阻礙作用。五、結論與政策建議 本文用中國省級面板數據，分別從基本公共服務供給的投入性指標和產出性指標角度，研究了中國基本公共服務供給的決定因素，從中得出以下結論：經濟發展水平、城鎮化水平、基本公共服務投資水平和政府公共服務偏好對基本公共服務供給能力有顯著的正向影響，即能夠顯著促進中國基本公共服務供給；財政分權程度對基本公共服務供給能力有一定的負向影響，即在一定程度上會阻礙中國基本公共服務供給。基於上述結論，提出以下政策建議： 1. 促進經濟發展 ，保障基本公共服務供給的資金支持 。目前，中國尚處於社會主義初級階段，經濟發展水平相對低下，還有較大的提升空間。經濟實力是基本公共服務供給的物質基礎。因此，中國各地區應大力促進經濟增長，從而為保障基本公共服務供給提供越來越多的資金支持，進而促進基本公共服務供給能力的快速提升。 2.加快城鎮化建設 ，發揮城市聚集經濟的規模效應。如前所述，城鎮化水平的提高有助於促進中國基本公共服務供給，因此，應大力加快城鎮化建設，提高人口在地域上的聚集程度，從而有效發揮城市聚集經濟的規模效應，降低人均基本公共服務的供給成本，提高基本公共服務的多樣化供給水平，進而促進基本公共服務供給。

3. 健全財政體制 ，強化中央財政對基本公共服務的供給責任。如前所述，財政分權程度對中國基本公共服務供給有一定的阻礙作用。因此，應進一步明確中央政府與地方政府在提供義務教育、醫療衛生和社會保障等與民生福祉直接相關的公共服務方面的事權，健全財政體制，強化中央財政對基本公共服務的供給責任，對於那些具有全國外部性的公共服務供給支出，中央政府必須買單，而不應由地方政府承擔，從而保障基本公共服務的充分供給，進而提高基本公共服務供給能力。可考慮以下兩種方案：一是基本公共服務由國家財政統一支出，為全國各地區提供均等化的基本公共服務；二是由中央政府與地方政府分擔，但強化中央政府的供給責任，對不同地區採取差別化的供給策略。比如對於經濟發展水平較落後的中西部地區，應加大中央政府對基本公共服務供給的力度，既保障基本公共服務供給總量的提升，又能實現基本公共服務的適度均等化。 4. 加強民生建設，完善地方政府績效評價體系。在惟GDP論的考核機制下，要求地方政府轉變經濟增長導向的模式，大力提供基本公共服務，完全是一句空話。因此，必須改變績效考核的標準，完善地方政府績效評價體系，不能再以GDP排名論英雄，應將地區基本公共服務供給等福利水平納入政府官員的績效考核中。只有這樣，才不會扭曲地方政府的行為，才能保證地方政府官員在推動本地經濟增長的同時，更多地加強民生建設，提供更多的基本公共服務投資，從而有效地促進基本公共服務供給。 [本文係國家社會科學基金項目“產業聚集的福利效應與中國區域福利均等化政策研究”（項目編號：11CJL065）、教育部人文社會科學基金項目“長三角製造業聚集的福利效應研究”（項目編號：10YJC790169）、中國博士後科學基金特別資助項目“產業聚集視角下中國城鄉福利均等化政策研究”（項目編號：2012T50509）和中國博士後科學基金項目“產業聚集視角下中國城鄉協調發展研究”（項目編號：2011 M500094）的階段性成果。]

註釋：234567891012131415呂煒、王偉同：《發展失衡、公共服務與政府責任——基於政府偏好和政府效率視角的分析》 ，載於《中國社會科學》 ，2008年第4期，第52-64頁。由於數據可得性原因，本文的研究樣本是中國大陸地區，研究數據不包含香港、澳門和台灣地區。Mani, A. and S., Mukand (2007) . Democracy, Visibility and Public Good Provision.Journal of Development Economics, Volume 83 . 506-529 .Kotsogiannis, C. amd R, Schwager, (200 8) . Fiscal Equalization and Accountability.Journal of Public Economics, Volume 92 , Issue 12 . 2336-2349 .瞿華：《論教育服務供給的影響因素》，載於《經濟問題探索》 ，2006年第12期，第128-131頁。張開雲、張興傑、李倩：《地方政府公共服務供給能力的影響因素與實現路徑》，載於《中國行政管理》，2010年第1期，第92-95頁。Cebula , R . J . ( 19 7 7 ) . A Note on Determinants of Local Government Provision of anImpure Public Good : the Case of Education . The Annals of Regional Science, Volume1 1 , Issue 2 . 9 7 - 10 1 .Guo Shi- li , Shao-quan LIU , Ren- fu LUO et al . ( 2 0 14 ) . Determinants of Public GoodsInvestment in Rural Communities in Mountainous Areas of Sichuan Province , China .J ournal o f Mounta in Science, Volume 1 1 , Issue 3 . 8 16 - 8 2 4 .喬寶山、范劍勇、馮興元：《中國的財政分權與小學義務教育》 ，載於《中國社會科學》，2005年第6期，第37-46頁。安體富、賈曉俊：《地方政府提供公共服務影響因素分析及均等化方案設計》 ，載於《中央財經大學學報》 ，2010年第3期，第1-6頁。豆建民、劉欣：《中國區域基本公共服務水平的收斂性及其影響因素分析》 ，載於《財經研究》， 2011年第10期，第37-47頁。宋小寧、陳斌、梁若冰：《一般性轉移支付：能否促進基本公共服務供給？》 ，載於《數量經濟技術經濟研究》 ，2012年第7期，第33-43頁。朱金鶴、陳亞會：《新疆政府公共服務供給能力的影響因素與提升研究》，載於《新疆農墾經濟》 ，2013年第11期，第53-57頁。中國（海南）改革發展研究院課題組：《基本公共服務體制變遷與制度創新——惠及13億人的基本公共服務》 ，載於《財貿經濟》 ，2009年第2期，第22-29頁。借鑒Afonso等（2010）的做法，將各項指標除以各自的平均值來進行正規化處理，以消除不同單位的影響，得到均值為1的無量綱指標。然後，將各自正規化處理後的無量綱指標進行簡單的算術平均，從而得到三項指標的費用綜合支11 1

出水平。見 Afonso A., Schuknecht L, and Tanzi V. (20 10 ). Public Sector Effi ciency:Evidence for New EU Member States and Emerging Markets. Applied Economics,Volume 42 , Issue 17 . 2 147-2 164 .16 同註1117 安虎森等：《新經濟地理學原理》 （第2版），北京：經濟科學出版社，2009年。18 簡新華、黃錕：《中國城鎮化水平和速度的實證分析與前景預測》，載於《經濟 研究》， 2010年第3期，第28-39頁。19 事權下放，財權上移。20 董再平：《中國財政分權改革的歷程考察和問題分析》，載於 《生產力研 究》，2007年第21期，第33-36頁。21鄭磊：《財政分權對教育服務提供效果的影響》，載於《財經科學》 ， 2010年第 11期，第108-115頁。22 Wooldridge, J. ( 200 2) . Econometric Analysis of Cross Section and Panel Data.Cambridge, MA: MIT Press. Lower sec. or less, 24 :2 1.23 Buettner, T. and Wildasin, D. E. (2006). The Dynamics of Municipal Fiscal Adjustment.Journal of Public Economics, Volume 90 , Issue 6 . 1115- 1132 . Gerdes, C. (20 11). TheImpact of Immigration on the Size of Government: Empirical Evidence from DanishMunicipalities. The Scandinavian Journal of Economics, Volume 113 , Issue 1. 74-92 .24 同註12。i t25Arellano , M . and Bover , O . ( 19 9 5 ) . Another Look at the Instrumental VariableEstimation of Error- components Models . J ourna l of Econometr ics , Volume 6 8 , Issue 1 .2 9 - 5 1 .26 Blundell , R . and Bond , S . ( 19 9 8 ) . Initial Conditions and Moment Restrictions inln Basicservit = a + d ln Basicserv t 1 + b1 ln Pgdpit + b2 ln Urbanit + b3 ln BSIit + b4 ln FDit + b5 ln Prefeit + eitDynamic Panel Data Models . J ournal of Econometrics , Volume 8 7 , Issue 1 . 1 15 - 14 3 .27 此時（1）式成為動態一階自回歸模型：其中ln Basicserv－1是被解釋變量（基本公共服務供給水平）的一階滯後項。28 借鑒李廉水和周勇（2005）的做法，統計數據不完整的西藏沒有包括在研究樣本 中。見李廉水、周勇：《中國製造業 “新型化”狀況的實證分析——基於我國30 個地區製造業評價研究》，載於《管理世界》 ，2005年第6期，第76-81頁。29 處理結果中，chi-值為7.38it張卉：《產業集聚與地區經濟增長：來自中國製造業的證據》，上海：復旦大 學，2007年。Woold r idge , J . ( 2 0 0 2 ) . Econometr ic Ana lys is of Cross Sec tion a nd P a nel Da ta .Cambridge , MA : MIT Press . Lower sec . or less , 2 4 :0 - 2 3 .。。3 1

323334人均小學和初中學校數、人均小學和初中教室面積、人均小學和初中教師數度量的是教育產出；人均衛生機構數、人均衛生機構床位數、人均衛生人員數度量的是醫療衛生產出；人均養老保險人數、人均失業保險人數、人均醫療保險人數度量的是社會保障產出。處理結果中，chi-值為10.94Wooldridge , J . ( 2 0 0 2 ) . Econometr ic Ana lys is of Cross Section and Panel Da ta .Cambridge , MA: MIT Press . Lower sec . or less , 2 4 :5 .。

政府支持與企業發展：中國創新基金的績效評估李紀珍 *一、引言 隨着科技型中小企業對於技術創新進步以及經濟增長的作用日益凸顯，它也逐漸成為了各個國家國民經濟發展中一個不可或缺的組成部分。然而，兩方面的原因使得科技型中小企業的發展常常遭遇困難和瓶頸：一方面由於科技型中小企業大量從事的創新活動具有較高的風險與不確定性，使得其發展前景更加難以預測，同時也加大了社會資本進入的成本，不利於這些企業進行融資；另一方面科技型中小企業由於自身規模小、所處發展階段早等特點導致其可利用的資源非常有限，特別是發展初期亟需的資金資源。1 為了應對以上科技型中小企業普遍面臨的問題，幫助其更好地發展並更大程度地創造社會價值，許多國家的政府都推出了針對這些企業的支持項目，例如美國的SBIR項目2、以色列的YOZMA項目3、英國的UKIIF項目4以及中國的科技型中小企業技術創新基金等。隨着政府部門相應支持項目的出台，這些支持政策也受到了越來越多的討論與評價：政府究竟是否應該干預市場化的發展、對科技型中小企業提供額外的支持？政府支持政策的效果如何？有沒有實現推動科技型中小企業發展的政策目標？這些問題都需要我們對政府的支持政策進行細緻的分析與績效評估。 本文對中國目前最重要的政府支持政策之一——科技型中小企業技術創新基金（以下簡稱 “創新基金”）——進行了介紹與分析，並以中 清華大學經濟管理學院技術創新研究中心副主任、副教授*

關村國家自主創新示範區內的科技型中小企業為樣本，運用回歸間斷設計的研究方法對創新基金的支持效果進行了檢驗，避免了以往類似績效評估研究中大量存在的內生性問題，取得了更加準確、可靠的檢驗結果。 本文的結構安排如下：首先，討論已有理論中對政府支持作用的分析，並根據正反兩方面的觀點總結出有效的政府支持政策所應具備的特點；其次，回顧現有的政府支持政策績效評估研究，對其中存在的問題與可能的解決方法進行了探討，並着重介紹本文運用的研究方法——回歸間斷設計的原理、特點及其適用性；第四部分是對本文分析的主體——創新基金的簡介，並結合本文研究目的提出了研究假設；第五與第六部分介紹本文實證研究用到的資料與模型；第七部分給出了實證檢驗的結果；最後是對本研究的總結與討論。二、政府對科技型中小企業的支持 對於政府支持作用的研究是公共財政、金融、創業等多個領域共同關注的話題。回顧現有的研究，對於政府是否應該干預市場的運行、對科技型中小企業進行支援，存在較為鮮明的支持與反對兩種不同的態度。 公共財政理論認為，由於科技型中小企業的創新活動能夠對社會產生正外部性（如提供對公共環境有益的新技術產品、產生技術知識的外溢等），但是對這些創新活動進行投入的公司難以獲得正外部性帶來的全部好處，因此政府應對這些企業提供相應的政策支持。5 由於科技型中小企業通常具有較強的創新能力以及與成熟的大企業相比更小的組織僵化程度，因此更有可能產生社會效應更大的顛覆式創新。6然而由於先進入者劣勢、科技型中小企業自身社會影響力較低等原因，它們很難有效地保護自身的智慧財產權並從這些具有社會正外部性的技術與產品中獲得應有的收益，大部分的利潤在很多情況下會被市

場中後來的跟隨者、模仿者以及消費者所獲得。7在這樣的情況下，科技型中小企業進行技術研發和生產的積極性會受到較大的打擊，進而減少對於研發活動的投入，導致完全市場化運作下的總研發投入低於社會最優水平。8因此，關注研發的溢出性與外部性的公共財政理論指出，為了將研發投入提升至社會最優水平，並激勵科技型中小企業創造更大的社會正外部性，政府應當通過對這些企業的創新活動進行適當的支持或補貼，使其獲得與其所創造的社會價值相匹配的回報。 此外，也有學者從政府支持政策對科技型中小企業吸引融資的作用這一角度出發，強調了政府支持的必要性。由於資訊不對稱性與逆向選擇問題的普遍存在，社會投資者在對科技型中小企業進行投資時難以掌握反映目標企業發展情況的全部資訊，導致這些科技型中小企業大都難以獲得足夠的資金用於自身的發展，從而導致其失敗可能性的上升。9如果能夠消除企業與投資者之間的這些資訊鴻溝，那麼科技型中小企業融資困難的問題將在很大程度上得到緩解。許多學者的研究證明了政府的支持政策可以對科技型中小企業的能力起到認證作用：對於社會投資者而言，能夠獲得政府支持的企業通常能力更有保證，從而更加願意對其進行投資。10 從這個角度來說，政府的支持政策起到了幫助科技型中小企業緩解融資困難、加快發展速度的重要作用。 以上認可政府支持政策有效性的理論都是基於一個潛在的假設：當市場出現失靈時，政府能夠客觀地、有效地予以應對。然而，這一假設在很多情況下並不完全成立，也有較多研究指出了其可能存在的弊端：當利益群體或政治組織試圖通過引導政府支持政策使自己獲益時，這類政策會導致一定程度的市場扭曲。11例如，最早由Stigler（ 1971）和Peltzman（1976）提出的制度俘虜理論認為，政府提供的直接與間接資助最終都會被能由此獲得大量利益、且能夠組織開展集體政治活動的團體所俘獲。也就是說，一方面政府所指定的政策是為了滿足產業對政策的需要而產生的，說明立法者被產業所俘虜；另一方面政策的執行機構最終也會被產業所影響和控制，說明執法者被產業所俘虜。12由於這些尋租現象的存在，政府對科技型中小企業的支持政策在制定和執行過程中會出現不同類型的市場扭曲：例如，某些企業可能會為了通過政府的支

持政策擴大自身利益而向相關的政策制定與執行部門進行轉移支付；另一個更加嚴重的問題存在於政府部門本身，它可能會為了使得自己推行的支持政策看起來績效更好而去選擇那些本身較為優秀、更有可能成功的科技型中小企業作為支持對象，而非支持那些實際上真正需要政府資助的企業。 綜上所述，如果從不同的理論視角出發進行分析，政府對於科技型中小企業的支持政策可能存在不同的特性。可以歸納出一項好的政府支持政策應該具備以下三方面的特點：第一，它應當能夠補償科技型中小企業創新活動帶來的正外部性，激勵其進行研發投入；第二，它應當能夠幫助科技型中小企業緩解融資難的問題、吸引更多的社會資本進入；第三，它也應通過選擇正確的支持對象來避免市場扭曲的出現。三、政府支持的績效分析 （一）常見的政府支持績效研究方法 現有的對於政府支持政策績效的實證研究主要採用了兩種常見的研究方法。最為常見的一種研究方法是簡單對比法：這種研究方法主要通過是否獲得某項政府支持來對樣本企業進行分類，然後對比兩類企業後續的發展情況，以此反映所研究的政府支持政策的作用和效果。例如，Lerner（1999）在其開創性的研究中通過對比獲得與未獲得第二輪美國SBIR計劃資助的企業，指出獲得SBIR支持的企業具有員工人數增長更快、銷售增長更快、更易獲得後續的風險資本等優勢。13中國學者如胡永健（2009）、陳志軍（2011）等也利用類似的方法分析了創新基金的支持效果，他們通過對比獲得與未獲得創新基金的企業的相關資料，發現創新基金對於企業的技術創新活動、收入增長等方面有着顯著的促進作用。14然而，這種簡單對比法忽略了未能觀測到的企業異質性的影響，存在較為嚴重的內生性問題：諸如企業擁有的資源、企業管理團隊的能力等各方面未被控制的異質性因素可能同時影響企業獲得政府支持的概

D=1， 若X≥c 0 ， 若 X < c率和企業的後續發展狀況，在這樣的情況下簡單對比法不能有效地將政府支持政策本身的作用抽離出來，從而導致分析結果的不可靠。這一問題在針對設計與執行過程較為複雜的政府支持政策的研究中更為嚴重。 除了上述的簡單對比法，也有許多學者將行業或區域層面對於政府相關支持政策的外部衝擊作為研究的窗口，分析外部衝擊前後目標企業的績效變化來反映政府支持政策的作用，例如Williams（2009）對於國際化衝擊對加拿大金融服務政策影響的分析15，邱國斌（2013）利用政府對製造商和消費者補貼結構的變化分析了中國政府補貼對兩類對象決策的不同影響等。16這些研究在一定程度上避免了簡單對比法存在的內生性問題，但是其研究設計的特點決定了它們只能分析政府支持政策在整體層面的作用，而難以聚焦到對某一特定方面的影響上。17 （二）回歸間斷設計 近年來，另一種經濟學中較為常見的研究方法——回歸間斷設計——越來越多地被借鑒到管理學的研究中。18回歸間斷設計最早由Thistlethwaite和Campbell（1960）提出，它通過觀測一個關鍵變數（用X表示，通常為某種得分）的取值是否超過給定的分界線（用c表示）來判斷樣本是否受到了想要分析的影響（用τ表示），從而將原本的非實驗環境轉化為準實驗研究，更加準確地分析影響的作用。19如果用D∈｛0，1｝代表是否存在想要分析的影響，那麼就有 此時，對於分界線上下較小區間內的樣本，即X ∈ （c－△，c＋△），△→0來說，X＞c部分的樣本可以看作是實驗組，X＜c部分的樣本可以看作是對照組，進而通過對比這兩組樣本在變數Y上的差別，就可以分析出τ對於Y的影響。 實際上，回歸間斷設計在分析τ的作用時利用了一個簡單而關鍵的事實：在決定是否受到或施加τ的影響時，總有一些樣本的關鍵變數的取值剛剛超過分界線、或是離分界線只差一點點。那麼，除了在是否受

到τ的作用上存在差別之外，這些關鍵變數取值在分界線附近較小區間內的樣本在其他方面都可以看作是非常相似的。20對於回歸間斷設計的大量研究指出，如果研究對象不能準確地操縱關鍵變數的取值（但是可以存在一定的影響），那麼τ導致的分界線附近的變化可以被看作是隨機實驗的結果。21 管理學、經濟學等社會研究與自然科學研究的最大區別之一就是後者通常可以通過實驗研究法準確地測量某一因素的影響，而前者常常處於非實驗環境中，很難隨機選擇實驗組和控制組進行對照分析。這也是上文中提到過的內生性問題常常難以克服的原因。在這樣的情況下，可以創造出準實驗研究環境的回歸間斷設計對於政策分析類研究顯得格外合適：它可以幫助我們近似隨機地抽取樣本，控制除了想要分析的政策影響之外的異質性因素，抽離出政策本身的影響作用。近年來有許多學者利用這一研究方法對社會學領域的問題進行了深入研究，如Behaghel ， Crépon和Sédillot（2008）以員工年齡作為關鍵變數，分析了法國政府的就業保障改革對於不同年齡段員工聘用的影響22 ； Carpenter和Dobkin（2009）通過控制飲酒年齡的差別研究了飲酒量對於死亡率的影響，指出了政府關於提高合法飲酒年齡的政策能夠有效地降低飲酒對死亡率的作用23 ； Chen等人（2013）通過對地理位置的控制衡量了中國政府的供暖政策對大氣污染與居民壽命的影響，發現供暖政策導致淮河以北地區的人均壽命比淮河以南低約5.5年。24 根據回歸間斷設計的研究方法，如果想要檢驗一項政府對於科技型中小企業的支持政策（τ）的作用，應當首先找到合適的關鍵變數X（如政府對於支持項目申請者的打分），然後根據實際的支持情況確定分界線c（如決定是否對某一企業予以支持的分數線），圍繞分界線c劃定一個X取值的較小區間（c－△，c＋△） ，然後僅對這個區間內的樣本而非所有政府支持項目的申請者樣本進行分析，從而避免簡單對比法存在的內生性問題，得出對政府支持政策績效的評價。本文中嘗試通過回歸間斷設計這一研究方法對中國創新基金的績效進行評估。

四、創新基金的設立與研究假設 為了幫助中國的科技型中小企業緩解融資難的問題、促進其技術研發與創新能力，國務院於1999年批准設立了科技型中小企業技術創新基金（即創新基金），旨在通過無償資助、貸款貼息和資本金投入等方式對科技型中小企業的創新創業活動提供支持。創新基金由中國科技部主管、財政部監管，目前較為成熟的基金項目包括資助種子期和初創期企業的技術創新項目、資助中小企業公共技術服務機構的補助資金項目和引導社會資本投向早期科技型中小企業的創業投資引導基金項目等。25 基金支持的項目數量以及資助金額都呈現出逐年上升的趨勢，且增長速度都在2008年及之後的幾年中有較大的提升。截止至2012年，創新基金向中國科技型中小企業提供資金累計達人民幣263.55億元，共資助項目39，836項，涵蓋了電子資訊、光機電一體化、高技術服務業等重點技術產業。 創新基金發展至今已有十餘個年頭，對其實施效果的研究能夠為總結創新基金的表現、更有針對性地推動其後續發展起到重要的作用。本研究以中關村國家自主創新示範區（下稱 “中關村示範區”）近900家科技型中小企業的發展情況為例，通過回歸間斷設計建立計量模型，分析了創新基金的支持對於科技型中小企業成長的影響與作用，對創新基金的效果進行了初步檢驗。本研究所涉及的中關村示範區是中國科技型中小企業研究中非常重要、具有借鑒推廣意義的部分。它作為中國的高科技中心，被譽為中國的“矽谷”，在帶動中國高新技術產業發展方面有着非常重要的地位和作用。目前中關村示範區內上市公司總數達到220多家，每年發生的創業投資案例和投資金額均佔全國的1/3左右。26 根據現有文獻關於政府對科技型中小企業支持政策的分析，本文主要從支持對象和支持效果兩個角度出發對創新基金進行了檢驗，相應地提出了以下兩個研究假設。

8,0007.0006.0005.000 4̂ XX)3.0002.000 1,00001999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 20126050403020101999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012圖1 創新基金歷年立項數目 （單位：項）資料來源：根據創新基金歷年年度報告整理。圖2 創新基金歷年立項金額 （單位：億元）資料來源：根據創新基金歷年年度報告整理 假設1：創新基金不僅僅支持自身發展狀況較好的企業，而是同時兼顧具有不同績效水平的企業。 假設2：創新基金的支持對於科技型中小企業的成長有顯著的正向促進作用。與未獲得創新基金支持的企業相比，獲得支持的企業成長速度更快。

五、實證數據 （一）資料來源 通過創新基金的管理機構— —科技部火炬高技術產業開發中心（以下簡稱 “火炬中心”）獲得了2005-2010年間中關村示範區科技型中小企業申報創新基金項目的申請材料以及相應的申請情況（以下簡稱 “Innofund資料庫”），以此衡量創新基金對企業的支持情況。在剔除了資料缺失或存在明顯錄入錯誤的不合格樣本後，共得到1，309家申請創新基金的企業的資訊，包括企業基本情況、申請創新基金時的發展狀況、是否獲得創新基金的支持等。 為了獲得這些企業在申請創新基金之後的發展績效，我們通過中關村管委會獲取這些申請了創新基金的中關村示範區科技型中小企業每年的基本資訊，包括企業在2005-2011年的基本情況、人員構成、財務狀況等（下稱 “中關村管委會資料庫”）。由於Innofund資料庫僅包含企業申請當年及過去兩年的財務狀況，並沒有之後的資料，因此難以用來衡量企業績效的變化。而中關村管委會資料庫則包含了本研究所需要的財務資料，能夠更加準確地反映出企業的後續發展狀況、彌補Innofund資料庫的不足。 我們將中關村管委會資料庫中的企業與Innofund資料庫中申請了創新基金的企業進行了匹配，共有942家企業成功匹配。由於本研究關注的是企業申請創新基金支持後的績效情況，因此我們刪去了企業在申請創新基金之前年份的資料。最終得到的有效資料涵蓋了中關村示範區890家企業在2005-2011年間的發展情況與獲得的創新基金支持情況，共有3，483條，“企業—年份”觀測值 。 （二）基於回歸間斷設計的樣本選擇 為了消除以往政策績效評估中常見的內生性問題、更加準確地衡量創新基金的支持效果，我們利用回歸間斷設計這一研究方法來對其績效進行分析。根據回歸間斷設計的原理，首先需要確定區分申請企業是

否獲得創新基金支持的分數線，然後在這一分數線上、下選取較小的區間，使得這一區間內的樣本企業在除了是否獲得創新基金支持外其他各個方面都可以被視為近似相同，從而達到類似準實驗研究的設計，使能夠較好地抽離出創新基金支持本身的效果。Innofund資料庫中火炬中心對申請企業的評審與打分數據使得我們可以較為客觀地選取這一分數線和得分區間。 作為創新基金的管理機構，火炬中心每年組織相關技術專家與財務專家對申請創新基金的企業提交的申請材料進行評審，主要從技術與財務兩個方面對每個申請項目進行評價，並給出綜合分數，作為決定創新基金是否對此企業進行支持的重要依據。由於從火炬中心瞭解到創新基金每年對申請企業的打分標準會有一定的變化，因此我們對2005-2010年間每一年中關村示範區科技型中小企業申請創新基金的情況以及火炬中心的打分數據分別進行了統計分析，結果如圖3與表1所示。 從創新基金在這六年的變化趨勢（圖3）中可以看到，前三年中每年約有40％的申請項目最終得到了創新基金的支持，2008年與2009年申請創新基金的項目與獲得資助的比例都持續上升（57％ 、 73％） ， 2010年有所回落（32％）。表1中根據每年創新基金的申請項目得分分佈情況列出了2005-2010年中關村示範區科技型中小企業申請創新基金的項目數量、最終獲得創新基金支持的項目數量以及獲得支持的項目佔比。 以2005年為例：這一年有16項中關村示範區科技型中小企業申請創新基金的項目得分大於等於50分、小於55分（即[50-55），下同]，這些項目都沒有獲得創新基金的支持，獲得支持的項目佔比為0％；有13項中關村示範區科技型中小企業申請創新基金的項目得分處於[55-60）之間，這些項目中有1項獲得了創新基金的支持，獲得支持的項目佔比為7.69％；其他得分區間的情況以此類推。從最後一列（百分比）中可以看到，隨着得分的上升，每個得分區間獲得創新基金支持的項目數量總體呈持續上升趨勢；然而在[70-75）與[75-80）這兩個得分區間之間獲得創新基金支持的項目佔比有一個最大的跳躍（從28.57％增加至88.68％）。由此我們認為，創新基金在2005年決定是否支持一個項目的分數線應處於這兩個得分區間之中。根據回歸間斷設計，我們選取了分數線上下較小區

支持數置 支持比率2005 2006 2007 2008 2009 201080706050403020100170150130110907050間內、即得分處於[70-80）之間的申請項目作為回歸分析的樣本。由於這一區間內的項目得分較為接近，因此可以近似認為這些項目的申請企業其他方面都非常相似，僅在是否獲得創新基金的支持上存在不同：高於分數線的企業獲得了創新基金的支持，低於分數線的企業沒有獲得創新基金的支持。如果對比這些所選樣本企業的後續發展情況，可以在很大程度上解決內生性的問題，較為準確地反映出創新基金的支持本身對於企業績效的作用。對於其他年份，用同樣的標準選擇分數線、得分區間，最終確定的樣本包括2005年得分處於[70-80）之間的申請項目、2006年得分處於[70-80）之間的申請項目、2007年得分處於[70-80）之間的申請項目、2008年得分處於[65-75）之間的申請項目、2009年得分處於[60-70）之間的申請項目、2010年得分處於[75-85）之間的申請項目。在根據回歸間斷設計選取樣本並剔除異常值後，用於回歸分析的樣本共包括了381項申請項目、997條 “企業—年份”觀測值。圖3 2005-2010年創新基金資助情況

1200520062007得分區間申請數量支持數量百分比得分區間申請數量支持數量百分比.得分區間申請數量支持數量百分比[50-55)1600.00[30-65)5000.00[15-65)4800.00[55-60)1317.69[65-70)3512.86[65-70)49510.20[60-65)2500.00[70-75)2414.17[70-75)2700.00[65-70)5911.69[75-80)312683.87[75-80)231982.61[70-75)351028.57[80-85)414097.56[80-85)383386.84[75-80)534788.68[85-90)1313100.00[85-90)1010100.00[80-85)2828100.00[90-95)11100.00[90-95)22100.00[85-90)3266.67總計2328938.36總計1958242.05總計1976935.03200820092010得分區間申請數量支持數量百分比得分區間申請數量支持數量百分比得分區間申請數量支持數量百分比[50-65)2800.00[45-60)1000.00[50-75)9900.00[65-70)3525.71[60-65)2913.45[75-80)38923.68[70-75)231878.26[65-70)301963.33[80-85)3333100.00[75-80)313096.77[70-75)373491.89[85-90)1616100.00[80-85)262596.15[75-80)474697.87[90-95)11100.00[85-90)1212100.00[80-85)474493.62[90-95)22100.00[85-90)66100.00[90-95)11100.00總計1578956.69總計20715172.95總計1875931.55表1中關村示範區科技型中小企業創新基金歷年申請情況註：表中得分區間均為左閉右開，即該區間包括左端點（大於等於）、不包括右端點（小於）

六、模型設定 （一）因變數 由於企業的主營業務收入直接反應企業的經營績效，因此選取這一變數來對假設1進行檢驗。主營業務收入較高代表企業績效較好，反之則代表企業績效較差。 為了檢驗假設2，本研究用企業主營業務收入的增長率來衡量變數企業成長。主營業務收入增長率反映了企業經營狀況隨時間變化的改變，這一變數取值越大代表企業發展得越快，反之則代表企業發展得較慢。 （二）引數 由於本研究檢驗的是創新基金對企業支持的效果，我們選取二元變數創新基金資助為引數。對於獲得了創新基金資助的企業該變數取值為1，未獲得則取值為0 。許多研究發現，政府對科技型中小企業的資助的數額並不起到顯著作用，而是是否獲得政府資助本身會對企業發展有一定影響27，我們選取了以上的二元變數而非創新基金實際資助額作為引數。 （三）控制變數 為了排除創新基金支持之外其他因素的影響，我們選取了以下與企業績效和企業成長密切相關的變數作為控制變數加入到模型中。 總資產額：總資產額從資本的角度反映了企業的規模，我們預計總資產額越高的企業績效越好、成長速度也越快，即主營業務收入與其增長率都較高。為了保證回歸系數的準確性，我們對變數總資產額進行取自然對數處理。 員工人數：員工人數從人力資本的角度反映了企業的規模，同時也是對企業生產效率的一定體現。通常認為，員工人數較多的企業績效更好、成長速度也更快。 上年總收入：金融領域的研究中有很多學者指出了企業的收入等績

效指標具有時間序列的特性，即企業這一期的績效會受到上一期績效的影響。28為了控制企業績效的時間序列影響，我們選取了企業上年總收入作為控制變數，認為前一年總收入較高的企業本年的績效也會更好。而對於企業成長方面，上年總收入可能同時存在正負兩方面的影響：一方面前一年總收入較高的企業經營績效更好，從而可能導致成長速度更快；另一方面前一年總收入較高的企業由於衡量績效的基數較大，反而可能會導致增長速度慢於收入水平較低的企業。我們同樣對變數上年總收入進行取自然對數處理。 技術人員佔比：技術人員佔總員工人數的比例是反映企業技術型人力資本投入的一個指標。由於科技型中小企業通常規模較小，技術人員對企業績效與成長的影響要比研發投入更為明顯，因此我們選取了這一變數而非傳統的研發投入來控制企業的技術投入。通常認為，技術型人力資本投入較多的科技型企業發展更好，但同時我們也注意到，由於規模、員工數量等限制，科技型中小企業中技術人員佔比過高也可能意味着其他專業人員（如財務人員、管理人員等）的缺失，從而也有可能對企業的績效及成長速度產生負面的影響。 大股東教育水平：由於科技型中小企業規模較小、發展階段較早，因此會受到創始人特質、尤其是技術能力方面的特質的影響。同時，因為樣本企業大都是未上市企業，創始人往往同時是企業的大股東，因此我們選取了大股東教育水平這一變數來控制創業者技術能力特質的影響。一般來說，有較高教育水平的大股東也具有較強的技術能力。對於最高學歷為大專及以下的大股東我們將這一變數賦值為1，最高學歷為大學本科的賦值為2，最高學歷為碩士研究生的賦值為3，最高學歷為博士研究生的賦值為4。 企業年齡：隨着企業年齡的增加，其所擁有的資源、經營的經驗也會對績效以及成長速度產生重要的作用，這些作用難以被上述變數所衡量。因此我們加入變數企業年齡來控制這些特性，預期企業年齡越大則其績效越好，而對成長速度如同對變數上年總收入的分析類似，可能有正反兩方面的影響。 所屬行業：我們研究的企業樣本覆蓋了“化學原料及化學製品製造

業”、“醫藥製造業”、 “金屬製品業，”、“專用設備製造業”、 “電子及通信設備製造業”、 “儀器儀錶及文化、辦公用機械製造業”， “資訊技術服務行業”等七個行業。由於不同的行業中企業的平均績效水平、平均發展速度有所不同，我們加入反映企業所屬行業的變數來控制不同行業的影響。我們將 “信息技術服務行業”選為基準行業，對應其他六個行業建立了六個虛擬變數，當企業屬於這一行業的時候取值為1，否則取值為0。七、模型結果 本研究模型中用到的主要變數的描述性統計與相關系數矩陣如表2所示。從統計性描述中可以看出，樣本企業主營業務收入均值為14，782元，主營業務收入增長率均值為60％，且這兩個變數的方差都遠大於均值，反映出處於這一階段的科技型企業之問績效與成長速度存在較大差別。樣本中約有53％的企業獲得了創新基金的資助。平均每家企業擁有47名員工，其中技術人員佔比超過一半，這反映出科技型中小企業技術人員較多的特點。樣本企業的平均年齡為7年。 從變數的相關系數矩陣中可以看出，創新基金資助與主營業務收入相關性接近於0，且不顯著；創新基金資助與主營業務收入增長率有不顯著的正向相關性。企業的上年總收入由於其滯後性與其他大多數變數都有較高的相關性，其餘變數之間的相關系數多數都在較低水平。對方差膨脹因數的檢驗結果顯示，總體方差膨脹因數為1.34 ，個體變數的方差膨脹因數最大值為2.52，遠低於通常認為的臨界值（方差膨脹因數≥10），表明本研究用到的變數之間不存在嚴重的多重共線性問題。29 表3中給出了本文兩個模型的回歸結果，其中模型1是針對企業績效（假設1）的檢驗，因變數為主營業務收入；模型2是針對企業成長（假設2）的檢驗，因變數為主營業務收入增長率。由於研究關注的引數創新基金資助是不隨時間變化的變數，因此我們採用隨機效應面板資料

回歸模型，並且對於每個模型分別使用廣義最小二乘估計（GLS）與最大似然估計（MLE）兩種方法進行回歸，回歸結果較為穩定。 模型1的回歸結果顯示，該模型中的變數整體非常顯著（Waldchi2＝641.68 ， Prob＞chi2＝0.0000）。變數創新基金資助的系數為負，但是並不顯著（p＝0.441）。若這一變數的系數顯著為正，說明獲得創新基金支持的企業比未獲得創新基金支持的企業績效更好；而不顯著的負向系數說明創新基金支持的並非那些績效本身很好的企業，甚至在一定程度上它更傾向於支持那些績效欠佳、需要外力說明的企業（儘管這種負向關係並不顯著）。這一結論支援了假設1：創新基金的目的並非 “錦上添花”、為那些本身績效已經很好的企業再提供額外的資金支持，而是兼顧具有各類發展水平的企業，同時爭取發揮更加重要的“雪中送炭”作用，即為那些可能存在發展困難、更需要政府資助的企業提供幫助。對比這兩類企業，後者在發展過程中存在融資困難、導致進一步阻礙企業發展的可能性更大，因此更加需要政府的相關支持。假設1的成立從支持對象的角度說明了創新基金的有效性。 控制變數方面，總資產額的系數顯著為正，說明與我們的預期一致，資產規模越大的科技型中小企業績效也越好。員工人數的系數顯著為正，說明企業的人力資源與其績效成正比。上年總收入的系數顯著為正，說明前一年績效較好的企業本年的績效也相對更好，驗證了企業績效的正向時間序列影響。技術人員佔比的系數顯著為負，表明更多的技術人員反而會對企業的績效帶來負面的影響，其他方面人才的不足可能是導致這一現象產生的原因。企業年齡的系數顯著為正，反映出成立時間較長的企業具有更好的績效。大股東教育水平以及五個反映企業所屬行業的虛擬變數（除 “醫藥製造業”，外）並不顯著。 從模型2的回歸結果中可以看到，該模型中的變數整體也非常顯著（Wald chi2＝113.86 ， Prob＞chi2＝0.0000）。變數創新基金資助的系數為正，且在10％的顯著性水平下顯著（p＝0.083）。這一結果表明與未獲得創新基金支持的企業相比，獲得支持的企業主營業務收入增長率更高，即成長速度更快。因此假設2也得到了支持：創新基金的支持對於科技型中小企業的成長有着顯著的正向促進作用，獲得了創新基金支持的科技

型中小企業具有更高的成長速度。對假設2的驗證從支持效果的角度說明了創新基金的有效性。編控制均值總體組間組內最小最大245689號變量方差方差方差值值1主營業務 收入14,782.2523,648.3720,103.212200.2302333931.00主營業務2收入增長0.602.842.022.23-138.94-0.011.00率3創新基金 資助0.530.500.500010.05-0.041.004總資產額9.271.422.7116.41016.410.67*-0.060.081.005員工人數47.0653.9650.6319.8612960.62*-0.030.18*0.56*1.006上年總收入8.591.761.710.63011.960.63*-0.28*0.100.75*0.55*1.007技術人員 佔比0.550.340.280.2201-0.080.020.08-0.010.040.011.008大股東教 育水平2.390.650.71014-0.01-0.04-0.10-0.03-0.01-0.010.011.009企業年齡7.143.363.141.491250.26*-0.11*-0.040.28*0.18*0.31*-0.14*-0.051.00

模型1 :企業績效(GLS)模型1 :企業績效(MLE)模型2:企業成長(GLS)模型2 :企業成長（MLE)變數系數(標準差）z值系數 (標準差）z值系數(標準差）z值系數(標準差）z值創新基金資助-1328.86(1,724.40)-0.77-U90.92(1,815.56)-0.710.1779(0.1024)1.74*0.1965(0.1088)1.81*總資產額6,389.93(803.97)7.95***6,456.95(818.19)7.89***0.6434(0.1243)5.18***0.6340(0.1186)5.34***員工人數172.62(16.57)10.42***175.75(16.96)10.36***0.0072(0.0025)2.88***0.0068(0.0024)2.84**上年總收入2,079.27(593.16)3.51***1,944.77 (598.97)3 25***-0.9546(0.0963)-9.92***-0.9314(0.0946)-9.84***技術人員佔比-4,085.72(1,997.68)-2.05**-3,709.75 (2001.74)-1.85*0.0685(0.3284)0.210.0885(0.3169)0.28大股東教育水平194.09(1,365.74)0.14219.4535(1434.75)0.15-0.3187(0.1907)-1.67*-0.2901(0.1793)-1.62企業年齡568.99(242.80)2.34**628.17(249.97)2.51**-0.0565(0.0367)-1.54-0.0542(0.0348)-1.56所舾行業包括包括包括包括常數項-72,060.18 (7 二60.87)-9.92***-72,470.24(7518.66)-9.64***3.6200(1.0461)3.46***3.4552(0.9879)3.50***Wald chi2641.68***113.86***LR chi2397.75***107.79***Log likelihood-7501.37-1615.32表3回歸結果註：“*”、“**”和“***”分別表示該變數系數在10％、5％和1％的顯著性水平下擺動值

模型2的控制變數中，總資產額與員工人數的系數依然顯著為正，說明企業的資產規模越大則成長速度越快、員工人數越多則成長速度越快。變數上年總收入的系數顯著為負，說明前一年總收入較高的企業由於基數較大，其增長速度慢於收入水平較低的企業。大股東教育水平的系數為負且在接近10％的顯著性水平下顯著（p＝0.095），考慮到改用最大似然估計時這一變數系數不再顯著（p＝0.106），我們認為其與企業主營業務收入增長率之間的負相關關係並不穩定。變數技術人員佔比和企業年齡在這一模型中都不顯著。行業控制變數中，除 “金屬製品業”外其餘五個虛擬變數都不顯著。 當改用最大似然估計對模型1和模型2重新進行回歸時，引數的系數符號、顯著性水平都沒有發生變化，控制變數中只有大股東教育水平在模型2中的顯著性稍有變化，總體上看我們設立的模型穩定性較好、模型結果正確。八、結論與分析 隨着科技型中小企業對經濟發展和技術進步的重要作用日益顯現，針對這類企業的研究也越來越多。本文主要從政府對科技型中小企業支持政策的角度出發，總結並分析了政府的支持政策對於科技型中小企業的作用，在回顧現有績效研究的基礎上運用回歸間斷設計的方法對中國創新基金的支持對象與支持效果進行了檢驗，在很大程度上避免了過去對於政府支持政策績效的研究中較多存在的內生性問題，取得了更加準確、可靠的結論。 通過對中關村示範區近九百家科技型中小企業獲得創新基金支持情況與其後續績效、成長速度之間的分析，本研究得出了以下兩方面的結論。首先，從支持對象上看，創新基金支持的不僅僅是那些本身績效已經很好的企業，而是兼顧具有不同發展水平的企業，並且更多地支持績效欠佳、融資缺口較大、需要外界支持的中小企業。創新基金在政策

設計和執行等方面避免了許多類似的政府支持政策常常被詬病的低效問題，並非僅起到 “錦上添花”的作用，而是反映出了其在支持對象的選擇上向切實有需求的企業傾斜的特點。其次，從支持效果上看，創新基金的支持與科技型中小企業的成長速度之間存在顯著的正向關係，創新基金的資助通過資金投入、政府驗證效應等作用有效地推動了企業的快速發展，這對於處於發展初期、亟需資源的科技型中小企業尤為重要。以上兩方面的結論對創新基金的實施效果進行了初步的總結，反映出了創新基金目前階段的一些成果和特點，同時也為更加全面和準確地對創新基金開展評估奠定了一個良好的基礎。 然而，本研究在以下幾個方面還存在一定的局限性與不足。首先，不同年份申請創新基金的科技型中小企業之間的差異未能反映在我們的模型中。由於創新基金在不同年份對申請企業的評判標準略有不同，因此我們在研究中對每一年劃定了回歸間斷設計要求的分界線，而不是將所有年份的打分數據歸在一起劃定分界線。這樣的處理在很大程度上保證了根據回歸間斷設計選出的樣本具有可比性，但如果在之後的研究中能夠擴大樣本量、對每一年的資料分別進行回歸則可以更加準確地去除不同年份申請企業的異質性。其次，本文通過企業的財務指標衡量其績效與發展速度，然而對於科技型中小企業來說，其創新績效或許是比財務資料更能體現自身價值與真實發展情況的指標。如果能夠獲得每家申請企業的專利或創新產品銷售收入等資料，則可以從技術創新績效的角度來對創新基金的作用進行檢驗。最後，有許多學者對政府支持政策的研究也關注了來自政府的資助與來自社會投資者的資助之間的關係，如Lerner（1999） 、 Meuleman和De Maeseneire（2012）等學者提出政府對科技型中小企業的支持具有認證作用、能幫助它們吸引更多的社會資本，Leleux和Surlemont（2003） 、 Cumming和MacIntosh（2006）等學者發現政府的資助會對社會資本產生擠出效應、減少企業能夠獲得的總投資數量等。30如果能夠將企業的社會融資情況與本研究所用的資料庫相匹配，我們就能夠進一步將對社會投資的影響納入對政府支持政策的績效分析中來，從而對其有一個更加全面的理解。

註釋：2345678910姜波、毛道維：《科技型中小企業資本結構與企業社會資本關係研究：技術創新績效的觀點》，載於《科學學與科學技術管理》，2011年第2期，第140-145頁；陸立軍、周國紅：《浙江省科技型中小企業發展現狀與問題探討》，載於《研究與發展管理》 ，2001年第5期，第48-54頁。見www.sba.gov/sbir見http://www.yozma.com/home見http://www.capitalforenterprise.gov.uk/uiifGriliches, Z. ( 1992) . The Search for R&D Spillovers. The Scandinavian Journal ofEconomics, Volume 94 . S29-S47 . Bloom, N., Griffi th, R. and Van Reenen, J. (200 2) .Do R&D Tax Credits Work？ Evidence from a Panel of Countries 1979- 1997 . Journalof Public Economics, Volume 85, Issue 1. 1-31.劉希宋、于雪霞：《外源性科技支持中的政府支持體系建設》，載於《技術經濟》 ， 2005年第12期，第46-48頁。曾萍、鄔綺虹、藍海林：《政府的創新支持政策有效嗎？——基於珠三角企業的實證研究》，載於《科學學與科學技術管理》，2014年第4期，第10-20頁。Christensen , C . M . and Bower, J . L . ( 19 9 6 ) . Customer Power, Strategic Investment , andthe Failure of Leading Firms . Strategic Management J ournal, Volume 17 , Issue 3 . 19 7 -2 18 . Christensen , C . M . and Raynor, M . E . ( 2 0 0 3 ) . The Innovator 's Solution : Crea tingand Susta ining Successf ul Growth. Boston: Harvard Business School Press .Anderson , P. , and Tushman , M . L . ( 19 9 0 ) . Technological Discontinuities and DominantDesigns : A Cyclical Model of Technological Change . Administra tive Science Quarterly,Volume 3 5 , Issue 4 . 6 0 4 - 6 3 3 .Jones , C . 1. and Williams , J . C . ( 2 0 0 0 ) . Too Much of a Good Thing？ The Economics ofInvestment in R&D. Journal of Economic Growth, Volume 5 , Issue 1. 65-85 .吳祖光、萬迪昉：《政府研發資助理論、資助效果與評價研究述評》 ，載於《科技進步與對策》，第17期，2013年，第155-160頁。趙玉珍：《科技型中小企業融資資訊不對稱及其破解模型研究》，載於《科技進步與對策》，第18期，2013年，第148-151頁；李厚德、陳德棉、張玉臣：《資訊不對稱理論在風險投資領域的應用綜述》 ，載於 《外國經濟與管理》 ， 2002年第1期，第31-34頁。Meuleman , M . and De Maeseneire , W. ( 2 0 12 ) . Do R& D Subsidies Affect SMEs 'Access to External Financing？ Research Policy, Volume 4 1 , Issue 3 . 5 8 0 - 5 9 1 .Laffont , J . J . and Tirole , J . ( 19 9 1 ) . The Politics of Government Decision- making : ATheory of Regulatory Capture . The Quarter ly J ourna l of Economics , Volume 10 6 ,11 1。。。

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中國科技思想及其作用路徑孫忠娟 *一、引言 科技政策是國家為實現一定時期的科技路線和任務而制定的科技行動準則，代表了政府發展科技事業的意志，同時體現了對各種科技資源力量和行為的引導與規範，在國家總政策中扮演更加重要的作用。1科技思想是對科技政策的戰略指導，也是不斷推動中國現代化建設向前發展的行為準則。2從改革開放以來，中國 “科技與經濟相結合”的政策、推動 “科技體制改革”的政策、實施 “科教興國戰略”。發展 “自主創新、建立國家創新體系”等一系列顯著促進中國科學技術進步的政策都是對科技思想的體現。 先進、科學的科技思想指導下的科技政策能推動科學技術的發展，進而提高社會生產力和綜合國力。3實踐上講，中國科技思想經歷了 “科技為經濟服務”、 “科教興國”、“科技為發展”三個階段，促成了一系列豐碩的科技成果。據國家科技成果網統計，1978-2011年間，製造業科技成果達220，575項，其中國家科技計劃數量為8，736項，例如清華大學2004年關於 “新型超高密度有機可擦重寫光信息存儲材料的研究”，在光致變色化合物應用於有機可擦重寫光存儲方面屬國際先進研究成果。類似地，在教育、農、林、牧、漁業、信息傳輸、計算機服務和軟件業、電力、燃氣及水的生產和供應業、文化、體育和娛樂業，在國家科技思想和科技政策的指導下，也取得了豐碩的科技成果（見表1） 清華大學經濟管理學院技術創新研究中心助理研究員*

本文總結了中國科技思想的四十年變化，提出了科技思想轉化為科技政策和科技效果的作用路徑，並分析科技思想及其作用路徑的特點，為未來中國科技政策的制定提供依據，也為其他國家和地區提供經驗和有益的指導。二、科技思想的四十年變遷 （一）科技為經濟服務 1975年開始，中國開始重新關注科技服務於經濟發展的重要性。1977年8月，鄧小平提出“知識分子是工人階級的一部分”、 “四個現代化，關鍵是科學技術現代化”等觀點，開始恢復調整中國科技事業的總體規劃，尤其對自然資源、農業、工業、交通等27個領域和基礎科學、技術科學兩大塊的科學研究任務進行了重新規劃。 直到1981年，國家科委向中共中央提出了《關於中國科學技術發展方針的滙報提綱》 ，強調 “科學技術必須為經濟建設服務”、“科技與經濟、社會協調發展”，確立了科技工作的基本方針，包括：①科技應當與經濟、社會協調發展，並把促進經濟發展作為首要任務；②着重加強生產技術的研究，正確選擇技術，形成合理的技術結構；③必須加強工農業生產第一線的技術開發和科技成果推廣工作；④保證基礎研究在穩定的基礎上逐步有所發展；⑤把學習、消化、吸收國外科技成果，作為發展中國科學技術的重要途徑。這五個方面，是新中國成立以來第一個比較系統、比較完整的科技發展方針，它正確指出了科技、經濟和社會協調發展的關係，也闡述了生產技術的開發與推廣、技術結構的確定與選擇和如何正確對待國外先進科技等一系列原則，構成了 “經濟建設必須依靠科學技術，科學技術工作必須面向經濟建設”戰略指導思想的具體內容，標誌着以經濟為導向的科技戰略的確立。

行業數量( 項 ）國家科技計劃 數量（項 ）典型案例教育 2,675 96促進北京地區高校科技成果轉化的政策性機制 研 究 （北 京 大 學 ，2002)；網絡教育關鍵技術及 示範工程（北 京 大 學 ，2008)；高校工程人才培 養模式及社會需求的研究（山 東 大 學 ，2007)製造業 220,575 8,736新型超高密度有機可擦重寫光信息存儲材料的 研 究 （清 華 大 學 ，2004)；三元層狀可加工陶瓷 MAX的結構與性能（中國科學院金屬研究所， 2003)；輪椅車設計與研究（民政部國家康復輔 具研 究 中 心 ，2009)農 、林 、 牧 、漁業77,441 5,070高 產 、優 質 、多 抗 、廣適棉花雜交種一中棉所 29選育及推廣應用（中國農業科學院棉花研究 所 ，2005)；近地表風沙活動規律研究（北京師 範 大 學 ，2005)；優質高效環境友好型鮮鲽類 配合飼料研製（中國海洋大學，2010)信息傳 輸 、 計算機 服務和 軟件業13,620 73抗病毒免疫牛奶（哈爾濱中天免疫乳業開發有 限 公 司 ，2001)；智能電話購物系統的研究與 開 發 （東 北 大 學 ，2001)；基 於 ASP的網絡化 製造應用集成服務平禍( 西安交通大學，2005)電 力 、燃氣及水的生產和供應業19,369 794饋線自動化（陝西銀河電力自動化股份有限公 司 ，1998)；智能型低壓真空斷路器（上海電器 科學研究所，2004)；安全型耐火電力電纜 ( 浙江長興威爾魔電纜科技有限公司，2011)文 化 、體育和娛樂業2,402 71古代絲織品揭展劑研究（西安文物保護修復中 心 ，2005)；國民運動健身的技術關鍵與效果 評 價 （北京體育大學，2011)表 1 1978-20 11年典型行業科技成果統計資料來源：國家科技成果網

在 “科技為經濟服務”戰略思想的指導下，一些促進科技進步與經濟發展的政策實踐開始執行。首先，國家先後實行了一系列有代表意義的科學計劃項目，例如 “星火計劃”、 “燎原計劃”、 “863計劃” “火炬計劃”、 “攀登計劃”，等。其次，進行科技體制改革。從1978年開始，為了進一步推進科技事業服務於經濟建設，中國開始探索科技體制改革，改變建國之初從蘇聯引進的高度集中的計劃管理體制。 1985年， 《中共中央關於科技體制改革的決定》頒佈，標誌着中國正式開始科技體制的改革。改革的主要內容是：①在運行機制方面，克服單純依靠行政手段管理科技工作、國家對科技工作管得過多過死的弊端，嘗試開拓技術市場，支持和鼓勵民營科技企業發展建立高新技術產業開發試驗區，改變對科研機構的撥款制度，對不同類型的研究機構實行不同的撥款辦法和管理方法，逐步減少事業費撥款，從而 “推動”研究機構從別的來源獲取資金；②在組織結構方面，改變科研機構與企業相分離，研究、設計、教育和生產脫節，改變軍民分割、地區分割的現狀，強化企業技術成果的轉化能力，加強科技與生產的聯繫，促進產學研的協作；③在科研人才管理方面，提倡人才合理流動，創造有利於人才成長的良好環境。所有的政策改革都是為進一步貫徹 “經濟建設必須依靠科學技術，科學技術工作必須面向經濟建設”的方針，改革也促進了中國科技體制從高度計劃性體制向引入更多的市場機制的方向轉型。 （二）科教興國 1995年， 《關於加速科學技術進步的決定》 提出了 “科教興國”，戰略，要把粗放式的經濟增長轉變為集約式的經濟增長，走上依靠科學技術進步和勞動者素質提高而實現經濟增長的軌道。1996年，全國人大八屆五次會議通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展 “九五”計劃和2010年遠景目標綱要》 ，正式將 “科教興國”列為中國的一項基本國策。具體而言，科教興國，就是指全面落實科學技術是第一生產力的思想，堅持教育為本，把科技和教育擺在經濟、社會發展的重要位置，增強國家的科技實力及向現實生產力轉化的能力，提高全民族的科技文化

素質，把經濟建設轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來，加速實現國家的繁榮富強。科技興國思想主要體現在科技創新和信息化帶動工業化的思想上。1995年，江澤民在全國科學技術大會上提出“創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力”，將科技創新思想放置於全民族的高度。另外，20世紀90年代，中國工業化初期階段遭遇經濟發展信息化的全球趨勢，因此 “信息化帶動工業化”思想應運而生。 中國制定了一系列的政策方針貫徹執行“科技興國”思想。第一，踐行 “科技興國”思想的顯著特點是資源向重大項目集中，包括中國科學院知識創新工程、教育部世紀教育振興計劃以及世界一流大學計劃（985計劃）、科技部國家重點基礎研究計劃（973計劃）、國家自然科學基金傑出青年基金項目。第二，加強技術創新和高科技發展。1999年中共中央、國務院頒佈了《關於加強技術創新、發展高科技、實現產業化的決定》 ，該 《決定》 包括四個部分加強技術創新，發展高科技，實現產業化，實現社會生產力的跨越式發展深化科技體制改革，促進技術創新，促進高技術研究成果的商業化和產業化，採取有效措施，建立有利於技術創新、發展高科技，實現產業化的政策環境，加強黨的領導。第三，加強人才培育和引進。為配合人才培養戰略的實施，提出一攬子鼓勵科技人員從事科技成果轉化和科技型企業孵化的激勵政策及對高新技術企業的扶持政策，成為科研成果產業化發展的動力機制，對創新人才隊伍的培育起了重要作用，圍繞着科技成果產業化和創新人才培育的諸多規劃、綱要和決定以及與科研體制改革配套的法律法規。第四，科教興國戰略落實的主要模式就是 “產學研”結合，將企業、高校和科研院所三方聯繫起來，共同致力於科研成果轉化為現實的生產力，這種方式後來加入政府的主導，變為 “官產學研”四位一體的模式。 （三）科技為社會變展 改革開放以來，中國經濟保持每年近10％的高速增長，但卻出現了收入差距過大、環境污染和生態失衡嚴重、缺乏核心技術和產業標準、

社會發展滯後於經濟發展、經濟結構不平衡等問題。據此，中國提出了以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀，並積極探索以自主創新促進和諧發展的戰略。 2006年， 《中共中央國務院關於實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》 明確提出2006年到2020年間，中國科學和技術發展要以提升國家競爭力為核心，科技工作的指導方針為 “自主創新，重點跨越，支撐發展，引領未來”。具體目標包括：一是掌握一批事關國家競爭力的裝備製造業和信息產業核心技術，使製造業和信息產業技術水平進入世界先進行列；二是農業科技整體實力進入世界前列，促進農業綜合生產能力的提高，有效保障國家食物安全；三是能源開發、節能技術和清潔能源技術取得突破，促進能源結構優化，主要工業產品單位能耗指標達到或接近世界先進水平；四是在重點行業和重點城市建立循環經濟的技術發展模式，節約資源、保護環境，為建設資源節約型、環境友好型社會提供科技支持；五是重大疾病防治水平顯著提高，新藥創制和關鍵醫療器械研製取得突破，全面提升產業發展的技術能力；六是國防科技基本滿足現代武器裝備自主研製和信息化建設的需要，為維護國家安全提供保障；七是湧現出一批具有世界水平的科學家和研究團隊，在科學發展的主流方向上取得一批具有重大影響的創新成果，信息、生物、材料和航天等領域的前沿技術達到世界先進水平；八是建成若干世界一流的科研院所和大學以及具有國際競爭力的企業研究開發機構，形成比較完善的中國特色國家創新體系。 建立國家創新體系是實現自主創新戰略的根本實踐策略。建立國家創新體系的構想是在江澤民科技創新思想的指導下，結合中國的實際而提出的未來科技發展的構想。創新系統是由與知識和技術創新相關的機構和組織構成的網絡系統，這些機構和組織聯合地或分別地推進新技術的創造、引進、轉移和擴散，提供了政府形成和實施創新政策的框架。創新系統的結構包括創新執行機構、創新基礎設施、創新資源、創新環境和國際互動五個部分。在科教興國戰略中，創新執行機構居於主導地位，是主要的實施力量；創新基礎設施、創新資源和創新環境是戰略實施的配套條件，國際互動是創新系統參與國際競爭與合作的重要機制。

每個部分協調、均衡地發展，創新系統才能有效地運行，任何一個部分的能力都將影響到整個體系的水平。1996年，提出以企業為主，實施技術創新工程，提高企業創新能力，建立鼓勵企業自主創新的技術進步機制及相關政策的自助創新思想。據此，國家創新體系明確了三個子系統，即以企業為主體，產學研相結合的技術開發體系、以科研機構、高等學校為主的科學研究體系和社會化的科技服務體系。 《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》 明確指出，從五個方面推進國家創新體系建設：一是建立以企業為主體，產學研結合的技術創新體系；二是科學研究與高等教育有機結合的知識創新體系；三是軍民結合的創新體系；四是中央與地方科技力量的有機結合，發揮高校、科研院所和國家高新區技術產業開發區在區域創新體系中的重要作用，建設各具特色和優勢的區域創新體系；五是建設社會化、網絡化的科技中介服務體系。三、科技思想的作用路徑 科技思想在中國科技進步與經濟、社會發展中的作用是顯而易見的。但是，科技思想的作用路徑是甚麼呢？本文查閱相關文獻，總結中國科技思想及其政策具體實施的基礎上，提出了科技政策的作用路徑圖（見圖1），即科技思想、人才和政策工具形成了科技思想發揮作用的鐵三角，其中科技思想具有戰略指導作用，科技工具作為執行機制，人才是科技思想得以執行的基石。 （一）科技思想的戰略導航 總結來說，中國科技政策經歷了 “科技為經濟服務”、“科教興國，”和 “科技為發展”三個階段（見表2）。改革開放以來，在鄧小平 “科學技術是第一生產力”的思想指引下，中國科技事業隨着經濟的發展而平穩起步。在 “科技要和經濟相結合”的號召下，中國開始推進科

政策工具科技思想人才技體制的改革，通過制定一系列有效的政策。20世紀90年代初，隨着知識經濟時代的到來，國家開始逐步加大對科研和教育的投入，並在90年代中期確立了 “科教興國”戰略思想，並據此制定了建立 “高科技園區”的規劃等。2006年之後，經濟高速發展造成的一系列的資源、環境與發展代價逐漸顯現，中國開始強調科技促進可持續發展思想，加大自主創新，在科學發展觀的指導下，推進 “國家創新體系”的建設。圖1 科技思想的作用路徑 （二）政策工具為執行機制 具體而言，中國科技政策工具主要包括科技發展規劃、技術政策、政府科技計劃和重大科技工程項目、項科技行動和實驗區、示範工程、試點等方面。4科技工具執行着科技思想，其有效性和完善性對科技思想作用的發揮具有直接影響。 科技發展規劃確定了一段時期內國家科技發展的基本方向和重大政策，是科技發展的綱領性文件，往往決定其後數年內國家科技發展的總體目標、方向、重點任務和重大政策措施，在引導科技資源分配、部門協調、凝聚社會共識、促進國家科技發展等方面發揮着重要的作用，例如 “科技五年規劃”， “科技中長斯規劃，”。根據形勢發展的需要，一些政府部門也會制定一些針對專門領域和重點問題的科技發展規劃促進某行業和技術領域的科技發展。科技發展規劃是中國政府推動科技事業發展的最重要的政策工具。

時間 政策目標 實施背景 主要措施1975-1995科技為 經濟服務“文革” 結 束 、改革開放 開 始 ，全面建設經濟社會①科學計劃項目；②科技體制的改革1995-2005 科教興國經濟時代到來，轉變經濟 增 長 方 式 ，將科技轉化生 產力需要科技創新，產業 化初期階段遇上全球信息 化年代①資源向重大項目集中；②加強技術創新和高科技 發 展 ；③加強人才培育和引進：④ “產學姘” 或 “官產學 研” 結合2006-自主創新 為可持續 發展高度注重科技推動經濟發 展造成了一系列的資源、 環境與發展問題構建國家創新體系表2 科技政策的變化資料來源：作者整理 技術政策引導或制約着相關領域的科技發展，常常建議或規定某些具體領域的技術發展方向，是促進重點領域技術發展的指導性文件，也是政府引領或規約某些具體技術發展的重要手段。例如，1983年初至1985年底的《技術政策藍皮書》 ，是新中國歷史上第一次大規模同步制定的12個領域的國家技術政策，形成了一個比較完整的技術政策體系。 政府科技計劃和重大科技工程項目旨為解決重大科技問題，主要包括 “國家科技重大專項”，（簡稱重大專項）、“國家高技術研究發展計劃，”（簡稱 “863”計劃）、 “國家科技支撐計劃”、 “國家重點基礎研究發展計劃”（簡稱 “973”計劃）三大主體性計劃，“國家科技基礎條件平禍建設”以及一系列政策引導類科技計劃和專項計劃等。這些計劃所資助的項目不同程度地涉及到社會領域的科技發展。 專項科技行動是利用綜合性手段有針對性地解決重大現實問題，涉及科研、技術推廣、試點示範等多個環節，例如2007年科技部等14個部門聯合推出的“中國應對氣候變化科技專項行動”、科技部從2002年開始實施的 “科技特派員基層創業行動，”、衛生部2006年開始實施的

“2006-2012年全國消除麻疹行動”等。 通過建立試點和實驗區、實施示範工程等方式，通常會提供政府組合支持政策，包括稅收優惠政策、財政項目、人才支持、金融引導資金等，目的是為了實現以點帶面地推進先進適用技術的應用，是中國政府常用的政策手段，例如 “國家可持續發展實驗區”試點工作，從1986年的兩個試點（市、縣、區、鎮）增加到2011年下半年的116個，幾乎遍及全國所有省、自治區和直轄市，實驗區成為實施《中國21世紀議程》和可持續發展戰略的基地。5 （三）人才為科技思想的基石 總結科技政策的實踐過程發現，人才是科技思想及其政策奏效的基本元素。關於人才，鄧小平在1985年的全國科技工作會議上指出“改革經濟體制，最重要的我最關心的是人才。改革科技體制，我最關心的還是人才”。江澤民在紀念北京大學建校100週年的大會上號召 “教育應當與經濟社會發展緊密結合，為現代化建設提供各類人才支持和貢獻”。實踐中，“中國式奇跡”的創造者主要是人。中國的人才政策，在過去的幾十年中，發揮着重要的作用。6 改革開放以來，國家制定關於人才方面的指導性政策和相關的法律、法規、文件近1，000件，形成了較為完善的人才政策體系框架。總體來看，改革開放後人才政策主要走過了三個階段：第一階段，1978-1992年，以撥亂反正為先導和以人才解放為主要特點的人才政策，開始重視科技工作者，通過恢復高考等解放思想，促進人才發展，尤其是頒佈《勞動就業服務企業管理規定》 後，為人才流動創造條件，人才管理逐步實現科學化。第二階段，1992-2003年，以科教興國戰略為主導和以人才地位提升為主要特點的人才強國為戰略，將人才視為所有資源中最寶貴的資源，樹立全面的人才觀和建立一系列的制度保障。第三階段，2003年以後，“以人為本，建設和諧社會”為主要特點的全面建設小康社會時期，人才政策總體呈現出新高潮，凸顯了“以人為本”，充分尊重人才，不斷創新管理體制的特點。

科技工具 工具目標 工具效果 例子科技發展規劃一段時期中國科技 發展的綱領性文件： 數年内國家科技發 展的總體目標、方 向 、重點任務和重 大政策措施對於引導科技資 源 分 配 、加強各 部 門 協 調 、凝聚 社 會 共 識 、促進 國家科技發展發 揮着非常重要的 作用“科技五年規 劃” ' “… 科技 中長期規劃”技術政策引導或制約相關領 域的科技發展有利於較好的把 握具體領域的技 術發展方向<技術政策藍皮 書 ）政府科技計劃和 重大科技工程項目解決重大科技問 題 ，主要指三大主 體性計劃涉及到社會領域 的科技發展重 大 專 項 、“863” 計 劃 、 “973” 計 劃等專項科技行動採取综合性手段有 針對性地解決重大 現實問題多部門有效配合 解決重大現實 問題“ 中國應對氣候變 化科技專項行動” ； “科技特派員基層 創業行動”試點和實驗區、 實施示範工程是政府的鼓勵手段以點帶面地推進 先進適用技術的 應用“ 國家可持續發展 實驗區” 試點工作表3 主要科技工具總結資料來源：張文霞、樊立宏、趙延東：《改革開放以來中國促進社會發展的科技政策回顧 與展望》，載於《軟科學》，2013年第4期；科學技術部政策法規司：《科技 法律法規與政策選編（1985-2008）》，北京：科學技術文獻出版社，2011年。

四、科技思想及其作用路徑的特點 通過對中國科技思想及其政策實踐變遷的總結，本文提出了科技思想作用路徑圖。總的來說，中國科技思想及其作用路徑具有三個顯著的特點，即科技思想具有戰略規劃模式，科技工具具有多層次行，思想穩定與持續執行相結合。 中國科技政策及其作用路徑的有效性已經被中國過去幾十年經濟發展實踐和科技成果所證明，他們在相應的科技發展水平和社會基礎中形成了三個鮮明的特點，這三個特點區別於很多國家，但是，在如此大的國家、如此短的發展歷程中，其作用毫無疑問是行之有效的。本文對中國科技思想及其政策變遷、科技思想作用路徑及其特點研究，對中國未來科技思想的發展、政策制定具有一定的參考意義，也對其他國家和地區發展科技事業提供經典參考案例。 （一）科技思想的規劃模式 中國科技政策一直具有一個顯著的特點，即規劃模式。中國科技政策的規劃是政府宏觀管理模式高度統一的代表，現已成為各國科技宏觀管理的常用手段。中國科技規劃在學習蘇聯規劃模式的基礎上開始，現在已經形成了 “規劃——重點科技項目計劃——項目年度計劃”，的新體系，體現了 “突出重點、不搞全面趕超”，的原則，另外，科技政策也會針對需要解決的某方面具體問題而制定具體計劃，例如基礎研究計劃、技術開發和成果轉化計劃、技術推廣計劃等。這種規劃模式使中國科技政策變得靈活而合理，既可以發揮政府的宏觀調控能力，也可以發揮市場調節作用，更符合市場經濟和當代科技發展的需要。 （二）科技政策工具的層次性 中國科技政策工具具有良好的層次性。實際上，中國科技政策工具從高到低可總結為三個層次，即法律化的科技政策（8％）、部門規章和地方立法（31％）和規範性文件（61％） 。7其中，法律化的科技政策經過全

國人民代表大會及其常務委員會、國務院等具有法律和行政法規立法權限的立法機構批准，上升為規範化、條文化的法律與行政法規，即科學技術法、例如現行的《專利法》 、 《著作權法》 、 《科學技術進步法》等均屬於此，此類科技政策具有極強的約束性、規範性、體系性和權威性，由於其原則性和規範性使得以法律和行政法規形式出現的科技政策的數量較少，是科技政策中的“元政策”，佔到中國全部科技政策比例的8％。部門規章和地方立法通常由中央政府所屬行政機關或者授權機構，依據其行政職權和法律授權範圍所頒佈的以 “實施細則”、 “規定”、“辦法”、 “決定”等為形式的部門規章，例如《國家科學技術獎勵條例實施細則》 ，這一類型的科技政策設計科技管理關係、科技活動關係中更為具體的層面，常常是對元政策的具體落實和實施進行指導和約定，相對科技法而言，數量更為龐大，約佔31％。規範性文件包括具體的科技計劃的管理工作、科技體制改革的具體措施，也包括落實實施行政法規、部門規章的具體操作規範、工作管理辦法等內容，這類科技政策數量龐大，佔到中國全部科技政策的61％，例如 “通知” “意見”、 “決定”、 “安排”、“號召”、“指示”、 “要點” “方案”、 “批復”、 “大綱”、 “批示”、“紀要”、“決議” “公告”，、“規程，、 “通令”、 “報告”、“提綱”、 “請示” “原則”、 “答覆”、 “函”、 “規範”、 “規則”、 “通告”、 “建議”、 “要求”等。 中國科技政策的良好系統性，一方面科技政策經歷了“科技為經濟服務”、 “科教興國”和 “科技為發展”三個階段，這種變化都是根據中國相應社會發展階段的需要所做的調整，實現了政策與實踐的良好結合，科技政策達到了 “源於實踐，指導實踐”的境界，另一方面科技政策工具從高到低的分佈層次，使得科技政策得以真正落實於中國實踐。 （三）思想穩定與持續執行相結合 科技政策的實施最好在保持政治和社會穩定的同時，維護科技自身的相對獨立性，尊重科學發展的規律，保持科技政策的穩定性和執行連

續性，從而保障科技事業的長期繁榮和穩定發展。值得注意的是，這裏的穩定是指相對穩定，科技政策也要隨時隨着時代和社會的變遷而不斷完善。這種相對穩定主要體現在兩個方面：一方面，科技政策不因政治環境的改變而放棄或逆反執行，另一方面，科技政策的實施確保真正落實和持續執行，包括配套措施、人才和執行力度。 中國科技政策曾出現多次曲折，尤以 “大躍進”和 “文化大革命，”為甚，這些曲折都使中國科技政策發生扭曲，科技發展受阻甚至停滯不前，而且不得不花極大的力氣撥亂反正、恢復正確的政策。改革開放後，中國科技政策在政策連續性和政策的執行力上都保持了相對穩定性，甚至一些科技政策運用法制的形式被固定下來，取得了較好的科技績效。註釋：234567張洪波：《當代中國科技政策及其總體取向探析——以國家中長期科技發展規劃綱要為例》，昆明：昆明理工大學碩士學位論文，2008年。黃毅：《改革開放以來黨的科技思想與科技政策變遷研究》，廣州：南方醫科大學碩士學位論文，2012年。王偉宜：《新中國50年科技政策的發展》 ，載於 《科學管理研究》 ，2000年第6期，第49-53頁。張文霞、樊立宏、趙延東：《改革開放以來中國促進社會發展的科技政策回顧與展望》 ，載於《軟科學》，2013年第4期，第27-31頁。《 “十二五”中國社發科技重在保障和改善民生——第四次全國社會發展科技工作會議召開》 ，載於《科技日報》 ， 2011年7月19日。蕭鳴政、韓溪：《改革開放30年，中國人才政策回顧與分析》，載於《中國人才》，2009年第1期，第12-15頁。蘇峻、黃萃：《中國科技政策要目概覽：1949-2010年》，北京：社會科學文獻出版社，2012年。1

關於澳門科技社團現狀的兩點思考董亞崢* 對澳門科技社團現狀的關注，源於中國科協年會將在澳門召開。2014年5月25日，在中國科協第十六次年會期間，中國科協副主席、書記處書記張勤表示，中央有關部門初步已批准澳門成為2015年科協年會的舉辦地。這是中國科協年會第一次在大陸以外的地點舉辦。5月28日《澳門日報》 報導，澳門科技協進會理事長、代表團團長崔世平表示，參加年會深刻認識到目前我國政府在轉變職能中，以發揮協會、學會管理社會事務。澳門科技社團應發揮職能分工較完善的優勢，努力承擔國家與澳門在科學事業發展的責任。 中國科協是中國科技工作者的群眾組織，由全國學會、協會、研究會（以下簡稱 “學會”）和地方科協組成。目前，中國科協主管的全國學會共198個，其中中國科協團體會員有181個，包括理科學會42個、工科學會68個、農科學會15個、醫科學會25個、科普和交叉學科學會31個。澳門舉辦中國科協年會，是澳門科技界展示自身的很好的機會，作為科技界的一份子，澳門的科技社團準備好了嗎？目前，尚沒有關於澳門科技社團總體情況的研究，本文嘗試利用澳門印務局網站上關於澳門科技社團的統計信息，分析這種分類方式、統計方式的利弊，分析科技社團的現狀，嘗試對科技社團的發展提出建議。 中國科協發展研究中心助理研究員*

一、澳門“科學及技術社團”統計概況 據2014年5月澳門印務局網站上的《澳門特別行政區公報》 顯示，目前，澳門的社團分為基金會、宗教、專業、環境保護、衛生、體育、科學及技術、教育及青年等16類，統計時間從1989年至2014年6月20日，總數達到5，759個。1具體資料見圖1，其中1999年起至2014年，共有4，819個社團刊登章程即成立。在科學及技術社團方面，從1989-2014年，共有44條目，其中一個社團為 “澳門計算機與系統工程研究所” ，該鏈接顯示為 “第97/GM/98號批示，設立 ‘計算機千年蟲問題’諮詢委員會。”這個委員會屬臨時性，不屬常設的科學及技術社團。剩下的43條目及其刊登章程的時間如表1所示。 從表1中可以看到：第一，有幾個學會明顯不屬科技類社團，比如 “Kwok Chai YatHei Hoi Chi Kong FoHok Yin KauWui”，這是個研究氣功的機構，但卻列入 “科學及技術”類別；比如澳門發展策略研究中心，據其2004年修改的章程顯示，中心宗旨為擁護及發揚與澳門特別行政區 “一國兩制”及 “澳人治澳”基礎相符之政治、經濟、社會及文化理念，以科學、開放及客觀的態度開展澳門發展策略之研究（1997年成立時章程只有葡文版）。此外，還有澳門發展及質量研究所、澳門物品編碼協會、澳門經濟法律學會、澳門文獻信息學會等共計11個學會明顯不屬科技類社團範圍。 “科學及技術”僅僅列出了43項，其中就有11項可以肯定不應該歸到這個類別中，看了這個統計是很有問題的。第一，剩餘的32個學會中，根據其名稱和章程，學科或者說領域分佈是很分散的，既有以學科劃分的，比如澳門金屬結構協會、澳門生物醫學工程學會，也有研究領域劃分，比如澳門古生物化石保護協會、中國（澳門）交通學會、澳門管理科學學會、澳門互聯網協會，也有宏觀戰略研究方面的，比如澳門科學技術協進會，澳門科技協會。顯示出澳門的科技類社團分佈廣泛，但是數量較少，不太符合澳門的“社團社會”的稱號。

編號 社團名稱 刊登章程時間1 Kwok Chai Yat Hei Hoi Chi Kong Fo Hok Yin Kau Wui ( 國 際 Yat Hei Hoi Chi Kong科學研究會）19952 澳門發展及質量研究所 19973 澳門發展策略研究中心 19974 澳門科學技術協進會 19975 澳門科技協會 19976 21世紀科技研究中心 20007 澳門物品編碼協會 20008 澳門科學院 20009 澳門互聯網信息協會 2001圖1 社團刊登和修改章程次數統計（1989-2014年）二、印務局關於社團統計工作出現的問題 實際上，除了明顯的非科技類社團被放到科技類社團範圍中這個錯誤外，澳門印務局網站對《澳門特別行政區公報》上關於社團的分類統計還存在其他問題，尤其所關注的科學及技術社團方面。澳門的社團在登記成立時，不需要選擇類別，社團成立時也就不需要把自己歸到特定類別中。目前劃分的這些類別可以說是出於統計的需要。但是目前的這個分類和統計不能準確反映澳門科技類社團的現狀。表1 社團名稱及其章程刊登年份

10 澳門經濟法律學會 200111 澳門創新發明協會 200412 澳門化學會 200413 東亞航空發展研究中心 200514 澳門創新科技協會 200515 澳門區域公共管理研究學會 200516 開放源碼軟件協會 200517 澳門健康城市工程研究會 200618 澳門可持續能源技術研究協會 200619 跨國科技交流協會 200620 澳門海峽科技促進協會 200721 澳門金屬結構協會 200722 信息系統審計與控制協會（澳門分會） 200723 澳門互聯網協會 200824 澳門廣播電力關注協會 200825 澳門文獻信息學會 200826 澳門科技創新教育學會 200827 澳門醫學科技研究協會 200828 港澳戰略研究中心 200929 澳門生物醫學工程學會 200930 澳門發明家協會 200921 澳門古生物化石保護協會 201032 澳門自動化研究及推廣學會 201033 澳門信息科技數據管理中心 201034 澳門計算機信息業商會 201135 亞洲汽車智能化領域應用行業協會 201236 澳門數字科技發展協會 201237 澳門新信息科技學會 201238 澳門環境科技研究協會 201239 澳門管理科學與工程學會 201240 澳門電子教育協會 201241 網絡規劃發展研究協會 201242 中 國 （澳 門 ）交通學會 201343 澳門管理科學學會 2013

首先，在統計時間範圍上，這個統計只包括1989年至今（2014年）成立的科技類社團，之前成立的一些科技社團並沒有包括在內，比如1988年成立的澳門工程師學會，這是很重要的一個科技社團，目前它被歸為 “專業”類社團。 其次，類別的劃分，並未能將不同類型的學會區分開來，存在類別混雜、缺乏統一的標準、區分度不夠等問題。就科學及技術這一類型的社團而言，這種劃分始於2014年，之前是沒有的。婁勝華在《挑戰與變革：澳門社團可持續發展分析》一文中提到《澳門政府公報》 中把社團分為13類，即工商、公會、專業、教育、文化、學術、慈善、小區、鄉族、聯誼、體育、宗教、政治及其他。2而目前印務局網站上，《澳門特別行政區公報》 已經將社團分為16類，即勞工、基金會、宗教、專業、工商及服務、文娛活動、業主會、法律、環境保護、社會服務、藝術文化、衛生、體育、科學及技術、教育及青年和其他，共計16類，分類除了教育、宗教、體育等沒有變化外，其他都有了一定變動，其中增加了科學及技術這一類別。這種劃分，沒有突出科學技術社團的特點以便明確與其他類型社團的區別，比如 “專業”、“環境保護”、 “衛生”等，因此，在統計時，很多同類型的社團就被分到了不同的類別中。我們必須到其他類別中仔細搜尋那些應該歸為科學及技術類的社團或者說與科技關係非常密切的社團。 當然，對社團的分類沒有統一或者固定的標準，也不可能將科學技術類社團與其他社團完美的區分開來。但這絕不是將明顯的非科技類社團歸為科技類，將明顯的科技類歸為其他類的理由。三、其他類別中的澳門科技類社團 在所有的16個類別中，還有大量的或者是與科技關係非常密切的社團，可以歸為科技類社團。 藝術文化類（2個）：世界華人科普作家協會、澳門國際考古物理研

究學會。 教育及青年類（5個）：澳門工業與應用數學學會、澳門獸醫學術協會、澳門科普青年協會、澳門信息科技教育學會、澳門青年信息及通訊科技會。 工商及服務類（2個）：澳門電子科學技術協會、澳門高新科技產業商會。 專業類（46個）：澳門全科醫生學會、澳門專業人員及工程師學會、澳門工程師學會、澳門公立醫院醫生協會、澳門牙科醫學會、澳門內科專科學會、澳門公務高級技術員協會、澳門公立普通科醫生協會、澳門公職工程技術人員協會、澳門公職診斷及治療技術員協會、澳門動物醫生協會、澳門古建築工程學會、澳門土木建築學會、澳門地理測繪學會、澳門岩土工程協會、澳門專科醫學會、澳門心理專業學會、澳門心理研究學會、澳門應用心理學會、澳門機械及機電工程師學會、澳門機電工程師學會、澳門檢驗醫學專業學會、澳門汽車工程師學會、澳門消化內鏡學會、澳門現代建築學會、澳門小區家庭醫生學會、澳門皮膚激光整形美容醫學會、澳門肛腸科學會、澳門臨床科學學會、澳門舌側矯正學會、澳門菲律賓工程師及建築師協會、澳門葡語醫生協會、澳門衛生高級技術員協會、澳門衛生局醫生協會、澳門信息科技專業人員協會、澳門運輸及交通工程協會、澳門醫務化驗所人員協會、澳門醫務檢驗學會、澳門醫學影像學會、澳門醫療人員協會、澳門電機及電子工程師學會、澳門計算機學會、澳門青年醫生協會、粵澳醫藥生物技術研究中心、信息科技協會。 環境保護（48個）：澳門環保協會、澳門環保物質與科技研發學會、澳門環保科技協會、澳門環保聯合會、澳門環保能源遙控運動協會、澳門環境保護協會、澳門環境保護學會、澳門環境保護管理學會、澳門環境工程學會、澳門環境影響評估協會、澳門環境教育會、澳門環境監測中心、澳門環境科學學會、澳門生態和諧學會、澳門生態學會、澳門生態環境保護聯合總會、澳門生態與景觀規劃設計協會、澳門生物多樣性研究學會、澳門節能協會、澳門自然生態研究學會、澳門自然資源保護促進會、澳門野生動植物保護協會、澳門防輻射協會、澳門防電磁波

分類 舉例理澳門化學會、澳門心理研究學會、 澳門生命科學研究會、澳門海洋學會工澳門工業與應用數學學會、澳門金屬結構協會、 澳門環境工程學會、澳門水利電力和環保工程學會農澳門林學會、中 華 （澳 門 ）野生動植物保護協會 澳門濕地學會、澳門水培協會醫澳門全科醫生學會、澳門檢驗醫學專業學會 澳門青年醫生協會、澳門葡語醫生協會交叉澳門科學技術協進會、世界華人科普作家協會 澳門管理科學與工程學會、澳門海峽科技促進協會輻射協會、澳門食物環境保護協會、綠色城市建設協會、綠色環境學會、中國澳門一亞太拉美再生能源產業研發中心、中國綠色建築與節能（澳門）協會、中澳節能環保科技研究中心、中華（澳門）野生動植物保護協會、在地球上一為了可持續發展的教育會、永續生態文明協會、澳門原生態科技學會、澳門城市景觀研究協會、澳門城市發展與環境管理學會、澳門大熊貓保育協會、澳門林學會、澳門水利電力和環保工程學會、澳門水培協會、澳門水資源學會、澳門水質協會、澳門海水化淡技術發展研究協會、澳門海洋學會、澳門源漿生物科技研究協會、澳門濕地學會、澳門瀕危物種保護學會、澳門燃氣技術安全協會。 在 “衛生”類中，絕大多數社團都可以視為科技類社團，比如：澳門外科學會、澳門心理科學學會、澳門生命科學研究會等，將近150個社團。 整體上，澳門目前的科技類社團總數達到將近300個，佔總社團數量的5％。分佈上，參考目前中國科協對科技類社團的再分類，即理、工、農、醫、交叉五種類別，在每一類上，澳門都有大量的社團。因此澳門科技社團，相對於澳門總人數和科技活動的數量來說，數量足夠多，分佈足夠豐富。表2 根據中國科協科技類社團分類舉例

四、關於澳門科技類社團發揮社會功能的思考 澳門的科技社團種類多樣，活躍程度也各不相同。作者隨機在網上檢索了多個社團，發現有的社團很活躍，也有些社團網上沒有任何信息。社團開展何種活動、怎樣開展活動完全是社團自身的事情，外界不能干涉，因而不太好使用固定的標準去評判社團發展的好壞。因此，在澳門科技類社團發揮社會功能情況這一問題上，作者嘗試探討科技類社團面臨的共同問題，即功能和動力問題。 就在前文提到的2014年5月28日《澳門日報》 中，崔世平提到，國家副主席李源潮在中國科協年會上多次強調政府職能的一個重點是政社分開，發揮好協會、學會在管理社會事務當中的工作。隨着中國政府職能的轉變，越來越多的專業資格認證、科研成果評估、人才表彰激勵等職能，將交給具有較高學術地位和社會聲望的科技社團，這是機遇，也是挑戰。崔世平表示，澳門科技社團眾多，職能分工完善，承擔大量社會管理功能，澳門有更多經驗可和內地分享交流。同時，澳門是國際城市，可幫助內地科技社團拓展國際空間。為此，澳門科技社團要盡快適應社會管理改革新的形勢，盡快擔負起新的社會責任。 兩位人士均提到科技社團的社會功能，希望科技社團能夠承擔更多的社會功能。但是，不是說隨便建立一個科技社團就能承擔該科技社團的社會職能，切記科技社團社會功能的履行或者實現是需要前提的。能夠滿足這個前提，讓科技社團保持應有的權威性，科技社團才能夠履行社會職能。這是所有科技社團面臨的共同挑戰。 科技社團是社會體制的一部分，必然在社會中承擔一定的並且是不可替代的功能，這個功能將轉化為社團發展的動力，這個不可替代的功能也給予了科技社團在學界和社會中的權威地位。科技社團在社會中的功能，是在歷史發展中不斷演變出來，比如學術交流、評價評議、科學普及、承接政府職能等。這些功能不是科技社團或者外界強加的，而是科技社團與社會相互博弈的結果，是會員個人、會員群體、社會其他人和組織（包括政府、企業、研究機構、大學、學者和普通民眾等）通過科

技社團這種途徑得以實現或者嘗試實現某種目標而具備的功能。今天，我們作為科技後發國家與科技發達國家一樣，都面臨着如何讓科技社團更好地發揮社會功能的問題。不同的是，我們的科技體制是移植的，他們是原發的。原發的國家比較完整地經歷科技的體制化，科技社團在一個良好、健康發展的社會中能夠發揮着自己的作用。後發的國家，移植各種科技體制是相對容易的，但要想讓科技體制紮根下來，卻需要一番努力。簡單說，科技社團如果想要執行社會功能進而獲得發展動力，是需要前提的。 從歷史進程和發達國家的經驗來看，科技社團社會功能的順利執行存在着一個基本的前提，那就是科學的核心理念得到認可和科技機構之所以能夠發揮社會職能的動力機制的形成。 首先，科學的核心理念得到認可的過程，是包括科學價值、理念、方法、範式、學術傳統在內的科學精神和科學文化的擴散、流傳過程，也就是科學、科學體制化所負載的價值在文化上得以顯現的過程。 其次，動力機制，對科技社團來說就是科技社團具備良好的服務能力，能夠針對會員的需要、學科發展（即科學技術某領域發展）的需要和社會的需要而有所行動實現某種功能，並且在滿足需要實現功能的同時能夠從中獲得良好的回饋，即與會員、科技和社會建立良好的“互動關係”，。其中， “社會的需要”包括科技社團必須履行的社會責任，即做一些為公利而非私利的工作，例如，科技社團作為某個行業的專業人士所組成的群體，負有以專業精神和專業方式解決社會問題，並且向公眾普及專業知識、專業方法和專業精神，讓公眾熟悉專業領域的社會責任。 能夠滿足一種或幾種需要並能獲得良好回饋，這就是科技社團發展的動力，這樣的科技社團就是成功的科技社團。由科技社團的動力機制而引發的社會功能的實現，是科技社團自主發展的動力和能力，是科技社團發展的持久動力。不認可科學的核心理念，外力強加給科技社團所執行的社會功能，無法成為科技社團獲展的持久動力。 對澳門科技社團來說，建立程序非常簡單，也有足夠的資金支持開展活動，僅這一項 “社會的需要”就能夠促使社團的建立和活動的開

展。但是，如果僅僅是出於社會需要，比如選舉，個人或者集體利益而在科技人員中建立的某種科技類社團，那麼，這個科技社團具有權威性嗎？算不算真正意義上即以科學技術的發展為目的的科技社團呢？能否保證自身在學界和社會中的權威地位？能否與國際著名科技社團開展平等對話？能否在澳門科技發展和社會發展中承擔相應的職責呢？ 這就需要包括科技社團在內的社會各界，不僅僅關注 “社會的需要”，同時也必須從強化科學核心理念在社會的認可程度，滿足會員和學科發展的需求出發，讓科技社團真正紮根科研人員群體，紮根科技領域，真正成為社會體制的一部分，成為在學界和社會中某一科技領域的權威信息來源。這是一份涉及社會文化發展的重擔，任重道遠。只有解決了這些問題，澳門科技類社團才能更好地發揮社會功能，也才能更有動力。註釋：2澳門社團資料統計，載於澳門特區政府印務局網站：http://cn.io.gov.mo/BO/StatsC 1 .aspx。數據截止2014年6月20日。婁勝華：《挑戰與變革：澳門社團可持續發展分析》 ，載於 《行政》 ，第26卷第2期（總第100期）， 2013年。1

異哉所謂民間公投者王 禹 近期澳門有三個團體發起舉辦所謂 “行政長官選舉民間公投”，活動，公投建議設有兩條命題：分別詢問是否贊成2019年澳門特別行政區行政長官由普選產生，以及視乎行政長官選舉人是否多於1人選擇支持惟一候選人或投票給哪一位候選人。 這種所謂民間公投，不僅不具有任何法律效力，而且在根本上違反《中華人民共和國憲法》 和《澳門基本法》 的精神，真可謂異哉所謂民間公投者。本文探討三個問題：第一，澳門特別行政區是否具有公投的憲政基礎？即民間公投的非法性問題。第二，這樣的民間公投在正當的法律程序上能否成立？即民間公投的虛偽性問題。第三，針對行政長官選舉及行政長官產生辦法舉辦民間公投在政治上的影響，即民間公投的危害性問題。一、民間公投的非法性問題 民間公投的非法性是指澳門特別行政區不具有公投的憲政基礎，民間公投在根本上違背《中華人民共和國憲法》 和《澳門基本法》 ，違背 “一國兩制”，的根本宗旨和基本精神，不具有任何法律基礎和法律效力。 所謂公投，是公民投票的簡稱，公民投票也稱為全民投票、全民表決、全民公決等，公投因此也稱為公決或公民總投票。這是指一種由全體有投票權的社會成員對重大問題直接通過投票做出決定的憲制安排。 澳門學者同盟常務理事、澳門理工學院一國兩制研究中心副教授*

公民投票制度通常被認為起源於古希臘雅典，那時候雅典所有重要事情都由全體公民投票決定。為此每月至少舉行一次公民大會。近代以來，法國盧梭提出的“人民主權”學說，影響深遠。1780年美國麻塞諸塞州憲法經由公民投票而成立，1784年新罕布什爾憲法亦採用公民投票。1792年法國國民議會通過一項動議，宣佈未經人民批准的憲法，不得視為憲法，1793年法國憲法即採用全民投票通過。1848年瑞士憲法引進公投制度。一戰以來，隨着民族自決權理論的提出以及民主制度的進一步發展，全民公決的理論和實踐獲得了迅猛發展，許多國家以此形式獲得獨立，在其新制定的憲法裏明確規定了公民投票制度。 通常所說的公投或公決，從內容上看，主要包括以下幾種類型：①制憲公投，②有關國家的獨立或統一、領土的合併、歸屬或分離的公投，③有關國際問題公投，④對有爭議的道德問題和法律問題進行公投，等等。有一種意見認為，選民通過全國性投票普選產生總統，或通過全國性投票罷免總統，也屬於公投的範疇。這種公投可以稱為選舉公投。這裏所說的公投不包括這種類型。一般所說的公投是指全民針對事而作出決定，而非針對人的，許多國家的憲法，如俄羅斯聯邦和烏克蘭都明確將選舉和公決並列，這就在法律上明確排除了將全國性普選視為公決的意思。 所謂制憲公投，是指對有關憲法問題直接交付全體公民舉行表決。這裏主要包括三種情況：①針對憲法中的某個根本性問題，如國體或政體等，進行公決，將表決的結果作為制定新憲法的依據。如1946年意大利舉行全民公決，多數贊成廢棄君主制，1947年意大利據此通過了共和制的新憲法。1991年俄羅斯就實行總統制進行全民公決，獲得70％選民支持，1993年俄羅斯制定了總統制的新憲法。②對憲法的制定進行全民公決。最近如1993年 《俄羅斯聯邦憲法》 、1994年 《塔吉克憲法》 、1995年《亞美尼亞憲法》 、1995年 《哈薩克憲法》 ，皆經由全民投票通過。③制定憲法時沒有採用全民投票，但規定修憲時必須採用全民投票。如《日本國憲法》第96條規定， “本憲法的修訂，必須經各議院全體議員2/3以上的贊成，由國會創議，向國民提出，並得其承認。此種承認，必須在特別國民投票或國會規定的選舉時進行投票，必須獲得半

數以上的贊同。” 《澳門基本法》 是澳門特別行政區的憲制性法律，構成澳門特別行政區本地法律體系的基礎。然而，《澳門基本法》是中國最高國家權力機關全國人民代表大會通過的，其修改權屬於全國人大。其修改提案權屬於全國人大常委會、國務院和澳門特別行政區。澳門特別行政區的修改議案，須經澳門特別行政區全國人大代表2/3多數通過、立法會全體議員2/3多數通過、行政長官同意，再由澳門出席全國人大的代表團向全國人大提出。澳門特別行政區既不能對《澳門基本法》 的制定進行全民公決，也不能對《澳門基本法》 的修改進行全民公決。 有關國家獨立或統一、領土的合併、歸屬或分離的公投，主要包括以下幾種情況：①殖民地自決。1960年聯合國通過《給予殖民地國家和人民獨立宣言》 ，即 《反殖宣言》 ，賦予殖民地人民有 “民族自決權”，列於殖民地名單上的地區有權通過公民投票進行自決。②國家合併、加入或退出，如1938年奧地利在希特勒的操縱下通過全民公決加入德國，1958年埃及與敘利亞以全民公決方式達成聯邦，1962年新加坡全民公決支持加入馬來西亞。③聯邦制國家裏屬邦的加入、保留與分離。如原蘇聯憲法明確宣稱其加盟共和國有自由退出蘇盟的權利，1991年蘇聯的諸多加盟共和國通過全民公決的形式宣佈獨立。④有爭議的領土由當地居民投票決定其歸屬，如 《法國憲法》 第53條第3款規定，“領土的割讓、交換與合併，非經居民同意不產生效力” 澳門特別行政區不具備這種類型公投的任何憲政基礎。澳門自古以來就是中國的領土，16世紀中葉以後被葡萄牙逐步佔領。中華人民共和國成立後，就宣佈不承認有關香港與澳門的不平等條約。1960年聯合國通過《反殖宣言》 ，香港與澳門就列於殖民地名單上，這就意味着香港與澳門有權對自己的前途歸屬進行公投。1971年中華人民共和國重返聯合國，1972年致信聯合國，要求從殖民地名單上刪去香港和澳門。1972年11月8日，聯合國大會接納了中國要求。即是說香港與澳門無權對自己的前途進行自決，香港與澳門的前途只能是回歸中國。 葡萄牙1974年鮮花革命後，就承認澳門是葡萄牙管治下的中國領土。兩個國際人權公約，即 《公民權利和政治權利國際公約》 和 《經

濟、社會與文化權利的國際公約》 第1條都規定了民族自決權，葡萄牙1992年將兩個國際人權公約延伸適用到澳門時，就對兩個國際人權公約第1條作出保留，排除了兩個國際人權公約第1條在澳門的適用效力。《澳門基本法》第40條規定兩個國際人權公約適用於澳門的有關規定繼續有效，兩個國際人權公約不是作為條約整體適用於特別行政區，即不是全部條文都適用於特別行政區，而是原來適用的有關規定繼續適用於澳門特別行政區，排除了兩個國際人權公約第1條有關民族自決權的內容適用於澳門特別行政區的可能性。 《澳門基本法》 第1條規定澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分，不可分離就是指澳門特別行政區是中國單一制整體國家的組成部分，無權獨立或分離出去，更無權對澳門特別行政區的獨立與分離進行公投。 所謂國際問題公投，是指就參加或退出國際組織、批准或廢除國際條約進行公投。如1985年格陵蘭通過全民投票表決宣佈退出歐共體，1998年英國北愛地區和愛爾蘭共和國同時舉行關於北愛和平協議的全民公決，2002年瑞士以不到55％的多數贊成加入聯合國。根據 《澳門基本法》 ，回歸後中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務，中央人民政府授權澳門特別行政區依法自行處理有關的對外事務。澳門特別行政區無權就是否參加或退出國際組織、批准或廢除國際條約進行公投。 還有一種類型的公投，如對有爭議的道德問題或法律問題進行公投。如瑞士1994年、2004年兩次就外國人入籍等問題進行公投，2011年瑞士蘇黎世州就禁止協助自殺和限制協助外國人自殺兩項倡議舉行全州投票，即對禁止安樂死問題進行公投，結果遭否決。那麼，“一國兩制”下的特別行政區能否創制這種類型內容的公投？答案也應該是否定的。這是因為在澳門特別行政區舉辦這種類似的公投並獲得通過後，就必須由立法會制定為法律，而根據《澳門基本法》 ，第一，立法會制定法律必須報全國人大常委會備案，全國人大常委會如認為該法律不符合《澳門基本法》 關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款，可將該法律發回，經全國人大常委會發回的法律立即失效；第二， 《澳門基本法》 的解釋權屬於全國人大常委會，這種解釋權是全面的，

既包括有關中央人民政府管理的事務或中央和澳門特別行政區關係的條款，也包括自治範圍內的條款；第三，立法會通過的法案須經行政長官簽署、公佈，才能失效，而行政長官不僅對澳門特別行政區負責，也對中央人民政府負責，行政長官還必須執行中央人民政府就 《澳門基本法》 規定的有關事務發出的指令。因此，如果設置這樣類型內容的公投，就有可能出現特別行政區的地方民意與中央的主權權威的內在衝突問題，在憲制上也是不可行的。 有一種意見認為，在澳門特別行政區舉辦民間公投，雖然不具有任何法律效力，但也絕非違法。這種意見值得進一步討論。 《中華人民共和國憲法》 和《澳門基本法》雖然沒有明確規定不能舉辦民間公投，但這樣的民間公投，在根本上就違背了《中華人民共和國憲法》 和《澳門基本法》 的精神。二、民間公投的虛偽性 公民投票是直接民主的體現，是一項嚴肅的憲制安排和政治行為。公投必須有明確的憲法依據才能舉行。公投必須由官方發動，從來不存在着所謂的民間公投。 第一，公投必須有明確的憲法依據。如1993年《俄羅斯聯邦憲法》第3條第3款規定， “全民公決和自由選舉是人民權力最直接的體現”第84條第（3）項規定，“俄羅斯聯邦總統依照聯邦憲法性法律規定的程序，決定舉行全民公決”。1992年 《愛沙尼亞共和國憲法》 第56條規定，“人民通過享有投票權的公民，以下列方式行使最高國家權力：1議會選舉；2舉行全民公決（公民投票）”，等等。 第二，公投必須由官方發動，其啟動有嚴格的法律程序。如1994年《白俄羅斯憲法》第74條規定，“全民公決的舉行，由白俄羅斯共和國總統根據自己的動議，或者根據共和國院和代表院在其單獨舉行的會議上，以本憲法規定的每一院組成人員（全體成員）的1/2多數通過的建議，

或者根據45萬擁有選舉權的公民，其中包括白俄羅斯共和國每個州和明斯克市各3萬公民，提出的意見予以決定。”俄羅斯1995年制定的《公決法》 規定聯邦總統、聯邦憲法會議和公民有公投的倡議權，而是否舉行全民公決的最後決定權屬於總統。如果是公民提出倡議，參與倡議的公民人數在聯邦主體及境外公民總和中不得少於10％。而實踐上，1993年以來俄羅斯舉行的幾次公投，都是聯邦總統直接倡議的。只有國家元首或憲法上的最高機關才可以發動公投。如在法國、俄羅斯和白俄羅斯等國，只有總統才有權提交公民投票。而在保加利亞等國，由國民議會通過舉行全國全民複決的決議，並由總統確定全國全民複決的日期。原蘇聯憲法則規定由最高蘇維埃發動全民討論和全民投票。 第三，公投議題的確定有嚴格的要求，必須有憲法或憲法性法律的依據。如1995年修改的《法國憲法》 第11條規定公投的議題限於有關公權力組織，有關國家經濟、社會政策及公共服務事務之改革，或不違憲但對國家體制之運作有影響的國際條約之批准等法案，並規定公投議題必須刊登於政府公報上。除《俄羅斯聯邦憲法》 規定的制憲公投外，俄羅斯的《公決法》 明確規定了憲法未作具體規定的有關改變聯邦主體的地位等七類重大問題。公投的議題不應該理解為無限的。如俄羅斯 《公決法》 規定限制或廢除普遍公認之人和公民權利與自由及其實現的憲法保障問題，不得交付全民公決。美國是聯邦制國家，其《加州憲法》 第12條禁止授予個人公職或授予私人公司權力的議案被提交給公民投票。 第四，公投的參與者必須是具有選舉權的選民。如1997年《波蘭憲法》第62條規定如果波蘭公民在投票當日或之前年滿18周歲，則有權參加全民公決，經法院終審判決無行為能力或者被剝奪公共權利或選舉權利的人無權參加全民公決，也無選舉權。俄羅斯 《公決法》 規定聯邦選舉委員會和地方各級選舉委員會，即是公決委員會，負責公決的籌備和組織工作。 第五，公決的舉行必須以普遍、平等、自由和直接的民意表達為基礎，通過秘密投票的方式舉行。即參加公投的選民每人都平等地享有一票，每票價值相等，公民自由地參加公決，投票須由本人進行，任何人不得被強迫參與公投或放棄參與公投。為了保證公投結果的公正性，如

俄羅斯嚴禁圍繞公決問題煽動社會、種族、民族、宗教對立，進行敵對宣傳，特別禁止聯邦和地方權力機關，地方自治機關及其官員從事有關公決的宣傳活動或散發有關宣傳材料，更不准軍人、軍事機關和組織、慈善機構和宗教團體、選舉委員會及其成員進行上述活動。 正如俄羅斯《公決法》所規定，全民公決 “與自由選舉一樣是人民權力的最高的直接表現”。其舉辦必須具有明確的憲法依據，其啟動必須經過嚴格的法律程序，必須以普遍性原則和平等性原則為基礎，採用自由表達原則和秘密投票原則。從來不存在着所謂的民間公投活動。三、民間公投的危害性 民間公投的危害性，是指民間公投在行政長官選舉期間針對行政長官選舉及行政長官的產生辦法發起，在政治上挑戰澳門特別行政區已經確立的憲政秩序，挑戰中央對澳門特別行政區政制發展的主導權和最後決定權，挑戰政府管治威信和中央政府主權權威。 《澳門基本法》第47條規定，“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法由附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》 規定。” 《澳門基本法》 附件一規定行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會依照本法選出，並規定選舉委員會由四大界別共300人組成，並規定2009年及以後行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員2/3多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准。2011年12月30日全國人大常委會對《澳門基本法》 附件一第7條和附件二第3條作出解釋，確立了政制發展的“五步曲”，即澳門特別行政區行政長官和立法會產生辦法的修改，必須經歷以下五個步驟：①行政長官就修改兩個產生辦法向全國人大常委會提交報告；②全國人大常委會對兩個產生辦法是否需要進行修改作出決定；③特別行政區提出的修改法案經立法會全體議員2/3多數通過；④行政長官同意該修改法案；⑤行政長官將有關法案報全國人大常委會批准或備案。

該解釋體現了中央對政制發展的主導權和最後決定權，第一，由全國人大常委會在行政長官報告的基礎上確定是否修改兩個產生辦法。第二，如果全國人大常委會確定對兩個產生辦法進行修改，就必然提出如何修改的基本原則和具體框架，用以指導特別行政區推動政制發展。第三，特別行政區必須在全國人大常委會確立的基本原則和具體框架下，提出具體的方案和附件修正案。第四，如果特別行政區背離全國人大常委會確立的基本原則和具體框架，全國人大常委會有權不予以批准和不予以備案，政制發展就只能 “原地踏步” 。 2012年澳門特別行政區對政制發展問題進行了熱烈討論。2012年2月29日全國人大常委會在行政長官報告的基礎上，作出了《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》 ，指出澳門特別行政區政制發展的四個原則：①有利於保持澳門特別行政區基本政治制度的穩定，②有利於行政主導政治體制的有效運作，③有利於兼顧澳門社會各階層各界別的利益，④有利於保持澳門的長期繁榮穩定和發展，並提出了兩個長期不變的具體框架，即行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定應當長期保持不變，立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定應當長期保持不變。 為了進一步推動政制發展和社會進步，2012年6月30日全國人大常委會對澳門行政長官上報的兩個產生辦法修正案予以批准和備案，其內容主要包括：①2014年選舉第四任行政長官人選的選舉委員會共400人，其中工商、金融界增加20人至120人，文化、教育、專業等界增加35人至115人，勞工、社會服務、宗教等界增加35人至115人，立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表增加10人至50人，不少於66名的選舉委員會委員可聯合提名行政長官候選人；②2013年第五屆立法會由33人組成，其中直接選舉的議員增加2人至14人，間接選舉的議員增加2人至12人。③第五任及以後各任行政長官、第六屆及以後各屆立法會的產生辦法，在依照法定程序作出進一步修改前，按本修正案的規定執行。 2012年兩個產生辦法的修改是符合澳門實際情況的，也符合民主政

治逐步發展的精神。兩個產生辦法修改後，2013年第四屆立法會已經順利產生，而第四任行政長官候任人將於2014年8月31日產生。因此，少數團體在行政長官選舉期間舉辦民間公投，這個時間點的用意，在於挑戰行政長官選舉制度和澳門特別行政區已確立的憲政秩序，挑戰中央對政制發展的主導權和最後決定權，應該值得社會各界高度警惕。四、結語 梁啟超曾經作有《異哉所謂國體問題者》 ，我今借用其題。澳門特別行政區是中國單一制國家結構形式下的一個享有高度自治權的地方行政區域。因此，在澳門特別行政區，既沒有公投的憲制性安排，也根本不具備進行公投活動的憲政基礎。而且，公投是一項嚴肅的政治行為，其發動必須具有明確的憲法依據，在任何國家，公投都是官方發動和主導的，從來不存在着所謂的民間公投。民間公投的非法性、虛偽性和危害性皆甚明，社會各界應當予以批判和拒絕。 民間公投在實質上可以視為是一項民意調查，既然是民意調查，就不能使用憲法上 “公投”名義。 《論語》 曰：“名不正，則言不順，言不順，則事不成”，“故君子名之必可言也，言之必可行也”。而且，既然是民意調查，就必須按照民意調查的規範、規矩和方法來操作。如澳門《行政長官選舉法》 第53條（民意測驗結果的公佈）規定，“由競選活動開始至選舉日翌日為止，有關候選人的民意測驗或調查的結果，一律禁止公佈” 至於此次民間公投提出普選行政長官問題，第一，《澳門基本法》沒有比照《香港基本法》 的規定，提出最終達致普選行政長官的政制發展目標。第二， 《澳門基本法》沒有規定，不等於排除在澳門將來實現普選行政長官的可能性。第三，這種可能性變成現實，是指如果澳門社會達成廣泛共識且中央同意，那麼，在法律程序上，也必須通過全國人大常委會已經確立的政改五步曲，實現行政長官的普選。

“澳門學者文庫”書目楊允中、甘樂年等：《澳門新城區規劃：必要性與迫切性》2007年1 . Sylvia S . L . Ieong . Classical Chinese Poetry Glowing with the Dynamicof Modernism : Source Research and a Comparative Study on EzraPound ' s Cathay. 2 0 0 7 .2. 黃湛利：《論港澳政商關係》 ， 2007年3 . Ieong W. C., Ieong S. L., Tang, O. K., Lin S. S., et al. A Study onContemporary Mini-economies. 2007 .4. 楊允中主編：《博彩業快速增長對澳門經濟及社會的影響》 2008年5. 楊允中主編：《孫中山思想與華人世界》 ， 2008年6. 范劍虹、應堅、陳捷等：《澳門民商事仲裁規範的國際與區際比 較研究》 ， 2008年7. 李紅：《邊境經濟——中國與東盟區域合作的切入點》 ，2008年8. 何志輝：《明清澳門的司法變遷》 ， 2009年9. 楊允中、鄧安琪、鄧思平、楊開荊等：《樹品牌意識，走精品路 線——關於發展澳門文化產業的若干思考與建議》（大型研究報告）， 2009年10.楊允中主編：《 “法治建設與法制完善，”學術研討會論文集》 2010年11.楊允中、梁淑雯、陳慧丹等：《社會結構優化與中產階級加速成長》 （大型研究報告）， 2012年12.李燕萍：《濠江法治論衡》 ， 2012年13.鄧思平：《儒學新論》 ， 2012年14.王禹：《特別行政區及其制度研究》 ，2013年15.龔剛：《中外敘事藝術略說》 ，2013年— ，

16.楊允中主編：《基本法與2013年澳門立法會選舉（學術研討會論 文集）》 ， 2013年17.楊允中、李嘉曾、陳慧丹等：《澳門公共行政改革的方向與策略》 （專題研究報告），2013年18.楊允中、駱偉建、趙國強、冷鐵勛等：《 “一國兩制”成功實踐 的啟示——對澳門回歸十五年巨變必然性的基本認知》 （大型研究 報告），2014年

澳門學者文庫編委會楊允中（召集人） 、吳志良、郝雨凡、劉本立、駱偉建、楊秀玲、鄧思平、鄭國強、麥瑞權、楊開荊、李嘉曾、王志石公共行政績效評估與公共服務質量優化（學術研討會論文集）主 編：楊允中編 輯：梁淑雯 陳慧丹出 版：澳門學者同盟出版日期：2015年4月印 刷：華輝印刷有限公司規 格：15.5×23厘米定 價：澳門幣80元ISBN 978-99965-832-9-2

本書由澳門基金會資助出版澳門幣80元