澳門學者文庫之二論港澳政商關係黃湛利 著澳門學者同盟

澳門學者文庫之二論港澳政商關係黃湛利 著澳門學者同盟出版

澳門學者文庫編委會楊允中（召集人） 、吳志良 、劉本立 、駱偉建 、楊秀玲 、鄧思平 、鄭國強 、王志石 、郝雨凡

作者簡介：黃湛利1956年生於香港，中學肆業於皇仁書院。香港中文大學政治行政學學士、碩士，北京大學法學士，香港大學政治行政學博士。曾在澳門大學、香港理工學院及香港樹仁學院任教，現任澳門科技大學行政與管理學院助理教授。研究領域包括公私部門人力資源管理、公用事業、商界社團及公營企業等。

序 言楊允中 20世紀末葉 ，在中國土地上 ，在東方地平線上出現兩個實行 “一國兩制”的特別行政區 ，這是世界上首次出現在一個統一國家內實行另外一種社會制度 ，即保持原有資本主義制度的地方行政區域 ，這是政治體制的創新與突破 ，它的開拓意義與創新意義是不言而喻的 。由於兩個特別行政區產生於原有的社會基礎 ，同時也鑑於原有的制度 、體制基本上適用於港澳社會環境 ，因此 ，對兩個特區的認識與瞭解 ，觀察與評估既要基於 “一國兩制”方針政策和基本法原則性規定 ，又要密切地從港澳兩地的區情出發 。 香港 、澳門地方雖小 ，但都是世界重要商埠和文化交流中心 ，兩地回歸中國以來 ，經濟發展更甚於從前 。今天 ，香港已躋身全球最大的金融中心之一 ，與紐約 、倫敦鼎足而立 。澳門的博彩業獲利額亦已超越拉斯維加斯 ，成為世界最大的 “賭城” 。兩地一向奉行自由放任市場政策 ，政府絕少插足經濟 ，一切經濟活動都操之於企業家手中 ，可以說 ，港澳是比世界一般資本主義國家更資本主義的經濟體系 ，是社會自由度和開放度最高的地區 。在這兩個經濟如此特殊的地方 ，研究商人 、商界如何影響政府或其相反 ，不但是應有之義 ，恐怕也具有世界性的價值與啓迪 ，這類研究涉及社會學 、法學 、經濟學 、政治學 、心理學 、國際關係學等諸多基礎學科 ，跨度較大 、難度不低 。但是有關香港 、澳門兩地政商關係的專門論述 ，特別是回歸以後的情況 ，迄今並不多見 。黃湛利博士的這本學術專著剛好在某種程度上填補了這個學術空白 ，這是一個大膽嘗試 ，也是一項較為成功的探索 ，可謂是洞燭先機 ，是具有一定開拓性意義成果 。 港澳兩地在政商關係上的爭拗甚多 ，有關 “官商勾結”的傳言 、說法不絕於耳 。無疑 ，港澳兩地政府傳統實行的低稅 、少福利和對工

資 、價格絕少管制等自由放任市場政策 ，先天上已給人一種親商 ，予商人 、商界優勢/ 特權的印象。但本書提出政府親商並不等於官商勾結 ；商人優勢/ 特權也不等於商界優勢/ 特權 ，並援引理論 ，指出前者屬財團控制的金錢力量的取向 ，後者則屬社團主義的取向。當政府由財團控制時 ，個別商人便會取得優勢/ 特權 ，從而滋生官商勾結。在本書中 ，作者列舉了大量事例 ，初步證實現階段港澳兩地官商勾結 、利益輸送問題 ，不能講不存在 ，歐文龍便是突出一例 。但整體評估 ，這仍然是個別與局部性問題 ，儘管兩地制度 、機制上尚存很大有待完善的空間 。 特別行政區作為一種新興地方政權形式 ，存在已有10年歷史了。這10 年是 “一國兩制” 、 “港人治港” 、 “澳人治澳” 、高度自治成功實踐的10年 ，也是兩地居民愛國愛港 、愛國愛澳意識更形強烈 、當家做主的主人翁意識進一步提升的10年。人們不難看到 ， “一國兩制”本身既是新型政治體制設計 ，又是巨大的優勢和保障 ，憑藉日益增強的國際競爭力 ，兩個特別行政區必將如日中天 ，進一步全面展示其強大生命力 。兩地所展現的商界優勢是整體性 、界別性 ，而不是個人性 、由財團控制的。這些論證對澄清當前有關爭議大有幫助 ，相信廣大讀者亦可從中得到啓發 ，作出公正判斷 。二零零七丁亥年於濠江

自序 政府與商界是當今資本主義世界兩大重要組成部分 ，研究二者相互關係自然是社會科學一個重點課題 。香港 、澳門都是高度商業化社會 ，商人具有舉足輕重地位 ，這方面的研究更是必然所需 。不過 ，引起我寫本書的動機並不止此 。我在大學畢業後便投入商界 ，曾在跨國大公司任職 ，也曾自我創業 ，在商海浮沉 。有這方面的經歷 ，在我重回大學唸研究院時 ，不其然便想起應把我大學本科所學及我的商界經驗結合起來 ，作為我的學術研究題目。果然 ，我所撰寫的法學士畢業論文 ，政治行政學碩士 、博士論文 ，都與政商二者有關。在學術刊物發表的論文 ，亦多圍繞這個範疇立論 。可以說政商關係是我多年以來形成的主要學術興趣 ，至今沒有改變 。 興趣而外 ，我寫本書也有實際目的 ，就是要為當前港澳社會上鬧得沸沸揚揚的幾個社會爭論熱點 ，通過嚴謹學術論證 ，提出我的見解 ，俾能促進爭論得到澄清 。一個是港澳兩地是否存在 “官商勾結”問題 ，另一個是有關 “積極不干預政策”或自由市場方針的存廢問題 。這兩個問題都經常見諸報端 ，亦是兩地一些社會人士及從政人物經常宣之於口的事情 。本書希冀能夠為這些問題找出可供選擇的答案 。 本書是我多年思考的結晶 ，為了展現其學術深度 ，亦在理論建構上嘗試作出努力 ，而這往往是學術研究的最高要求 ，也是我寫本書的另一動機 。例如本書企圖在港澳諮詢委員會制度及在 “半公半私部門”概念上創製一些構想 ，其實際價值如何 ，有待學術先進和廣大讀者予以鑑定指正 。 本書在出版過程中得到不少人的幫助 。我首先要感謝澳門學者同盟為我出版此書 ，我更要感謝澳門大學校長高級顧問兼澳門研究中心代主任 、 《澳門研究》主編楊允中教授為本書作序 ，使本書生色不少。 本書出版前曾徵求多位學者 、專家意見 ，他們是荷蘭萊頓大學漢學院教授及China Information主編吳德榮博士 、加拿大滑鐵盧大學政

治學系教授盧兆興博士 、澳門大學政府與行政學系教授林明基博士 、蔡幸強博士 、和澳門科技大學行政與管理學院教授黃貴海博士 、龐川博士 ，我對他們的不吝指正深表謝意。 我還要對澳門學者同盟的鄧安琪小姐 、容凱旋小姐表示感謝 ，她們為本書的出版付出了辛勤的勞動 。最後 ，我要感謝我的妻子葉香玲女士 ，她是前香港教育學院講師 ，對本書亦提供有益意見 ，沒有她的包容與忍耐 ，本書是難以順利完成的 。 黃湛利 2006年12 月澳門科技大學行政與管理學院

緒論 政府與企業/市場是社會的兩大重要部門 ，其相互的活動及關係均會產生深遠的政治 、經濟及社會影響 ，政商關係作為學術題目，就是研究政府與由企業組成的商界的一切關係 。 1中文 “商”字有廣 、狹義之分 。廣義的 “商”包括第一產業（農 、林 、牧 、漁業 ，採礦業）、第二產業（製造業）及第三產業（金融 、物流 、旅遊 、通訊 、貿易 、批發 、零售等服務業）。狹義的 “商”是相對工業而言 ，專指貿易 、批發 、零售等行業 。 “政商關係”的 “商” ，即商界 ，當然是採取寬的定義 ，泛指從事第一 、二 、三產業的所有企業和個人 。 在學術界 ，專門研究政商關係的著作並不多見 。較為傳統的方法是研究政府的經濟角色 ，例如在經濟上政府是 ：①推動者（promoter） ；②管制者（regulator） ；③消費者（consumer）④生產者（producer） ；⑤徵稅者（tax collector） ；⑥補貼者（subsidizer） ；⑦股東（shareholder） 。 2 又或政府的經濟角色是 ：①主辦及推動經濟活動 ；②經濟規劃及管理 ；③ 資源分配 ；④ 保持經濟穩定 ；⑤物資採購 ；⑥ 管制—放鬆管制（deregulation）及加強管制 ；⑦公私營部門協作及聯合經營 ；⑧徵稅 。 對政商關係作出理論探討的較著名作品有錫斯文（John Zysman）的《政府 、市場及增長 ：金融體系與工業轉變的政治》 、戴臣（KennethDyson）的 《西歐的國家傳統》 、韋克斯（Stephen Wilks）和韋特（MauriceWright）的 《比較政府與勞資關係 ：西歐 、美國與日本》 及堪森斯坦（Peter J. Katzenstein）的 《權力與多數之間 ：先進工業國家的經濟外交政策》 。格安特（Wyn Grant）的 《英國商界與政治》 及韋頓包爾（MurrayL. Weidenbaum）的《商界 、政府與社會大眾》 則著重資料 、描述性的研究 。 3 有關香港 、澳門兩地政商關係的專門論述 ，特別是回歸以後的情況 ，並未有作品出現 ，包括零篇論文 。本書可算是為填補這個學術空白的一個嘗試 。

至2007年 ，港澳兩地分別回歸中國都已超過5年 ，董建華當了8年香港特首而自動請辭 ，曾蔭權特首接手後已競選連任成功 ，澳門特首何厚鏵已進入他第二個任期的第三年 ，在這個時候 ，我們覺得是適當時機對兩地回歸後的政商關係作一回顧總結 。雖然本書研究的時期是港澳回歸後的政商關係 ，但大家都知道 ，兩地原有的政治行政體制及資本主義制度都被盡量保留下來 ，就是所謂的 “換一面旗幟 ，換一個總督/ 行政長官”就行了。由於兩地各方面的體制與回歸前有著很大的延續性 ，為了釐清脈胳 ，本書在個別章節還是要從回歸前的歷史說起 。例如在第二章 ：“商界與經濟危機或問題處理及經濟調整” ，由於經濟危機/ 問題處理的手法是承襲自回歸前 ，為了使讀者有一全貌的認識 ，我們將港澳兩地自戰後至今發生的經濟危機或問題都一一作出介紹 。 同樣 ，在第五章 ：“自由市場政策與工商業支援體系” ，我們也有一節先闡述香港積極不干預政策的由來 ，即該政策在回歸前的歷史發展 ，然後才帶出本章的研究主題 ，回歸後港澳兩地自由市場方針的延續 、存廢問題 。 本書分為六章 ，每一章研討港澳政商關係一個重要方面 。第一 、二章深入研究分析政府與商界的互動關係 ，包括企業和業界參與政府決策過程的模式及如何與政府一道處理經濟危機/ 問題 、進行經濟調整 。第三章研討政府與商界社團及大企業 ，提出商界還是商人優勢/特權問題 。第四章從第一部門 ，即 “政”的部分 ，及第二部門 ，即 “商”的部分 ，的傳統研究方式抽開 ，重點探討介乎第一部門與第二部門之間的所謂 “半公半私”部門的政商關係 。前面這四章都是從 “政”與“商”兩方面的研究立論 ，在第五章裹 ，我們只探討分析 “政”的一個重要方面 ，即港澳兩地政府奉行的自由市場政策及在該政策下 ，政府所建立的工商業支援體系或架構 。 為了比較 ，本書將香港 、澳門兩地政商關係放在同一結構框架內討論 ，每章先寫香港 ，然後再以同樣的子題目及分節討論澳門的情況 。我們將在書末第六章 “結論”中將兩地政商關係作詳細比較 。 為了提高本書的學術性及分析深度 ，我們對每章的討論題目都放

在一個理論及分析架構中去研究 。例如在第一至第三章中 ，本書摘取了學術界已有的社團主義理論 、多元主義理論及我們自己創製的諮詢理論 ，作為概念工具 ，去構築每章的分析架構 。 在構築分析架構時 ，我們也嘗試努力作出理論建構（theorybuilding）。例如諮詢委員會制度的一個說法是行政吸納政治 。在本書裹 ，我們以一個全新角度去審視這個制度 ，並提升至與社團主義 、多元主義相提並論 ，是參與政府決策過程的一種模式 ，也是 “制度保護及適應”以及維持經濟秩序的重要機制之一 。此外 ，我們也在第四章裹提出 “半公半私部門”的新概念 、新理論 。 本書的研究全基於原始資料 ，以加強分析的原創性 ，包括報章報導 、政府機構 、商會及企業相關網頁 、行政長官施政報告 、相關法律法例 、公司年報 、商會刊物 、政府文件及各種小冊子等 。對每一章所討論的題目，我們都盡量將相關資料搜集齊全 ，以免有所遺漏 ，影響我們的分析 。在第四、五章 ，本書採用內容分析法（content analysis）對港澳公用事業的法律法例及兩地行政長官施政報告作出重點研究 ，然後提出我們的見解 。 “港澳政商關係”這一課題 ，特別是在今天的香港 ，對某些社會人士可能是一個充滿情緒色彩及高度具爭議性的題目；不少人對商界 、商人都有一些抗拒情結 ，認為 “逢商必奸” ，而政府則與財團沆瀣一氣 ，搞 “官商勾結” 。本書將嚴守學術研究的客觀中立立場 ，以不偏不倚的態度去探討港澳政商關係的方方面面 ，找出事實的真相 。

註 釋 ：1 參 見 Stephen Wilks and Maurice Wright （eds . ）， Compa ra tive Government Industry Rela tions： Western Europe， The United Sta tes， and Japan （Oxford ： Clarendon， 1 9 8 7 ）， p . 1 .2 例 如 ， 參 見 J . Denis Derbyshire， An Introduction to P ublic Administra tion （London： McGraw - Hill， 19 8 4 ）； David G . Lethbridge （ed . ）， Government and Industry Rela tion - ship s （Oxford： Pergamon， 1 9 7 6 ）.3 John Zysman， Governments， Ma rkets and Growth： Financia l Systems and the Politics of Industria l Change （Ithaca & London： Cornell University Press， 1 9 8 3 ）； Kenneth Dyson， The State Tradition in Western Europe （Oxford： Martin Robertson， 19 8 0 ）； Stephen Wilks and Maurice Wright （eds . ）， Comp a ra tive Government Industry Rela tions ： Western Europe， The United Sta tes， and J apan ； Peter J . Katzenstein （ed . ）， Between Power and P lenty： Foreign Economic Policies of Advanced Industria l Sta tes （Madison： University of Wisconsin Press， 1 9 7 8 ）； Wyn Grant， Business and P olitics in Brita in （London ： Macmillan， 19 8 7 ）； Murray L . Weidenbaum， Business， Government and the P ublic， 3 rd edition （Englewood Cliffs， N .J . ： Prentice - Hall， 19 8 6 ）.

目錄序言 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯楊允中 Ⅵ自序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ Ⅷ緒論 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ Ⅹ第一章 商界與政府決策過程 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 1 一 、香港⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 1 （一）社團主義模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 1 （二）直選或多元主義模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯12 （三）委任或諮詢模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯14 二 、澳門⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 24 （一）社團主義模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 24 （二）直選或多元主義模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 28 （三）委任或諮詢模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 30 三 、小結⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯40第二章 商界與經濟危機或問題處理及經濟調整 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 47 一 、理論及分析架構⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 47 二 、香港⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 50 （一）宏觀經濟危機或問題處理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 50 （二）微觀經濟危機處理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 75 三 、澳門⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯87 （一）宏觀經濟問題處理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 87 （二）微觀經濟危機處理⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 93 四 、小結⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 96

第三章 政府與商界社團及大企業⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯106 一 、政府與商界社團⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯106 （一）香港總商會⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯107 （二）香港中華總商會⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯108 （三）香港中華廠商聯合會⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯109 （四）香港工業總會⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 110 （五）澳門中華總商會⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 112 （六）澳門廠商聯合會⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 113 二 、政府與大企業⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 116 （一）香港⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 116 （二）澳門⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯138 三 、小結⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯144第四章 半公半私部門的政商關係⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 151 一 、香港⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯151 （一）私營化與半公半私部門⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯151 （二）半公半私部門的政商關係 ：公共公司範型 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯157 （三）半公半私部門的政商關係 ：專營權範型⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯164 （四）半公半私部門的政商關係 ：牌照範型⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯176 （五）半公半私部門的政商關係 ：授權建造及操作範型⋯⋯179 （六）半公半私部門的政商關係 ：協議合約範型⋯⋯⋯⋯⋯⋯184 （七）香港公用事業各監管範型所展現的政商關係比較⋯⋯185 （八）香港公用事業監管制度評析 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯188 二 、澳門⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯193 （一）私營化在澳門⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯193 （二）澳門半公半私部門⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯194 （三）半公半私部門的政商關係 ：專營權範型⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯196 （四）半公半私部門的政商關係 ：牌照範型⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯199 三 、小結⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 202

第五章 自由市場政策與工商業支援體系 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 208 一 、香港⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 208 （一）積極不干預政策的由來⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 208 （二）自由市場政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 210 （三）工商業支援體系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 215 （四）經濟轉型問題⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 218 二 、澳門⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 222 （一）自由市場政策在澳門⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 222 （二）工商業支援體系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 224 三 、小結⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 227第六章 結論 ⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 230參考書目⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯ 235

第 一 章 商 界 與 政 府 決 策 過 程 在正式 、制度化層次 ，我們提出 ，香港及澳門企業/商界參與政府決策過程有三種模式 ：社團主義模式（corporatist mode）、直選或多元主義模式（pluralist mode）及委任或諮詢模式（consultative mode），構成一個三維範型 。前二種模式分別代表政府與功能/ 生產者社團 ，及政治/意見社團間的政策互動 ；委任或諮詢模式則是政府與商界精英在個人層面上的政策互動 。以下是我們對港澳政商關係所作的一個三維範型分析 。 一 、 香 港 （一） 社團主義模式 根據史米特（Philippe C. Schmitter），社團主義（corporatism），又被譯作 “法團主義” 、 “共責主義” ，的定義是 ：“作為一種利益代表機制 ，社團主義是指其構成單元被組織成為有限的數個利益單一的 、強制性的 、不帶競爭性的 、具上下層級關係的 、及功能分工化的社團類別 ；這些社團被國家（政府）承認或許可成立（若不是被創立），並被賦與在其所屬類別獨家代表地位 ，以換取國家對其領導人揀選及要求與支持的確定上的一些控制 。”1這是比較傾向威權主義的說法 ，另一位作者 ，確臣（Alan Cawson）則用較為自由主義的字眼說 ：“社團主義是一個特定的社會-政治過程。在這個過程裹 ，在功能利益上具獨家代表地位的組織/ 社團通過國家/ 政府授權 ，參與國家/ 政府機構在公共政策產出上的政治互動 ，這種互動結合了利益代表性及政策執行 。”2 這裹或本書所講的社團是指 “一些團體 ，其身份是由它們的會員在社會及經濟領域所扮演的功能界定 ，”3這些團體因着社會的經濟及社會分工而成立 ，如 工 、商業社團 ，工會 ，福利界社團 ，醫療界社

團 ，教育界社團 ，及專業界社團等 。表1.1列出社團主義模式作為利益代表系統的特性。4 表1.1 社團主義模式的利益代表系統 根據參與政策或政治互動的團體及政府機構的不同層次 ，與及所涉及的行業範圍 ，社團主義可分為三種類別 ：宏觀社團主義（macro-corporatism）、中觀社團主義（meso-corporatism）及微觀社團主義（micro-corporatism） 。 5 宏觀社團主義是最高層次的利益調解及政策互動 ，參與者是具有獨家代表地位及中央化的代表性的最高社團（peakorganization，詳見本書第三章），及政府中央機構 ，互動或談判的對象是全行業（pan-sectoral）或跨行業社經事務 ，例如工資與價格 ，投資與計劃問題 。 中觀社團主義所關注的是個別行業事務 ，參與者是各個行業協會團體團體類別 功能/ 生產者團體主要意識形態 私有產權的合法性團體數目 有限的/ 特定的團體數目團體利益 固定的/ 單一的利益範圍團體裹的會員 強制性的團體紀律 強制性的服從代表程度 全面的/ 高度集中的代表程度；獨家的代表性成立方式 國家（政府）承認或許可成立（若不是被創立）團體相互關係團體相互關係中的權力概念 非零和團體相互關係的性質 非競爭性；具上下層級關係國家（政府）與團體關係團體與國家的接觸 確保性的/ 特別享有的與國家的接觸國家對團體領導人揀選及利益確定的控制有時存在國家面對利益的角色 對團體利益有偏向性團體在政策過程的角色 政策制定及/ 或執行的正式角色矛盾管理/ 解決辦法 協作性的、合作性的、共識性的、雙方向的國家/ 團體關係 對等性的主客關係 、共生性的國家/ 社會或公與私的界線 混合一起所達到的社經秩序的性質 社團- 協會性的秩序

及對口的政府部門 ，往往通過一些中介機構 ，如港澳兩地的諮詢委員會等 ，去進行協作性的政策互動 。在微觀社團主義的運作中 ，擁有壟斷或寡頭壟斷地位的大企業本身往往匯合了本行業的利益 ，對該行業具重大影響力 ，因而可代表該行業參與政治互動 ，在政策過程中扮演與中觀社團主義裹的行業協會一樣的角色 。以上三者都強調政府與社團的夥伴合作精神 ，表1.2列出這三種社團主義在香港所涉及的團體及政府機構和關注的問題 。 表1.2 香港商界社團參與政府決策過程 ：社團主義模式*主要出現在香港的銀行危機處理，詳見本書第二章。 1. 宏觀社團主義 在宏觀層面 ，作為中央性的最高社團進行利益調解和政策互動的最高層次 ，社團主義的表現形式可以有多種 。其中一種 ，為香港所採用的 ，是讓有組織的社經利益在立法機關有直接代表 。 6 回歸前的1984 年 ，香港政府發表 《政制白皮書》 ，提出 “應將現行從功能團體中揀選立法局非官守議員的非正式做法發展為一項正式的代表制 ，即從功能團體中選舉一個或以上的代表進入立法局” 。據該文件 ，選擇功能團體及決定其投票資格的主要原則是 ： ①經濟及社會團體組別方面 ，它們應該是具有眾多會員的一些組織 、協會或機構 。有投票權的會員將會列入相關功能組別的投票人名單 ，公司/ 機構會員應提名代表去進行投票 。 ② 專業團體組別方面 ，投票人名單應包括該團體所有具備被承認專業資格或在其專業內已依法註冊的會員。 至於甚麼社團才可成為功能組別選舉團體 ， 1988年發表的 《政制白皮書》提出的主要原則是 ：①該功能團體應該是實在的 ，並對社會是項目社團主義模式宏觀社團主義中觀社團主義微觀社團主義*社團 （商界）層次 所關注問題/事件的層次涉及的政府 機構層次“最高社團”如四大商會 跨行業問題/ 事件 立法會（功能組別）“最高社團”， 行業協會 行業問題/ 事件 各政策局及轄下的諮詢機構大企業 行業問題/ 事件 各政策局及轄下的諮詢機構

重要的 ；②該功能團體應對其會員投票權有清楚界定或規定 ；③每一功能團體不能列入多於一個功能組別 。 這種被稱為功能團體選舉制度在1985年立法局選舉中首先採用 ，並保留至回歸後 。 《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下稱《基本法》）便規定第一屆立法會由功能團體選舉產生的議員將佔30席 ，第二屆和第三屆立法會也是同樣。表1.3列舉出功能團體選舉商界一些界別及所佔席次 。 7 表1.3 功能團體選舉商界一些界別及所佔席次 在經濟範疇 ，以立法會議員的政治取向而言 ，我們可分辨出四種派別 。親商派議員包括所有代表商界不同行業利益的人 ，他們有些是自由黨及泛聯盟的成員 ，亦有不少本身就是商人 。獨立派議員主要由來自專業團體組別的代表組成 ，例如工程 、建築 、會計及醫療界別 。他們都是專業人士 ，不是商人 ；雖然政治取向 “獨立” ，但由於不少專業是為香港工 、商業服務 ，所以大都對商界抱支持態度及成為其“同盟軍”。第三個派別是建制派 ，主要由代表民建聯及工聯會的議員組成 ，他們擁護中國中央政府及支持 《基本法》 所訂立的香港政經體制 。 最後一個派別反商派是由號稱泛 “民主派”或 “反對派”的議員組成 。以政團劃分 ，他們包括來自民主黨 、民協 、職工盟 、街工 、前線 、四五行動 、公民黨（前身為45 條關注組）的代表及幾位無政團背景功能團體/ 界別 選舉組別 選民 席次商界 商界〈 第一〉 有資格在理事會投票的香港總商會會員商界〈第二〉 有資格在理事會投票的香港中華總商會會員工業界 工業界〈第一〉 有資格在理事會投票的香港工業總會會員工業界 〈第二〉 有資格在理事會投票的香港中華廠商聯合會會員 1金融界 有資格在理事會投票的香港銀行公會會員金融服務界 香港交易所 、香港金銀交易所及香港股票經紀協會會員保險界 香港保險業協會會員 1地產及建造界 香港地產建設商會會員 1旅遊界 香港旅遊發展局及香港旅遊業議會會員 111111

人士 ，這個派別成員對政府及現行政經體制普遍持反對或批判態度 。他們極力維護基層利益 ，鼓吹高福利 、經濟平均主義 ；反對低稅政策 ，主張引入累進利得稅制及 “劫富濟貧”— 向富人 ，大企業多徵稅 。對政府施政動輒提出 “官商勾結” 、 “利益輸送”指控 ，幾可謂已到了 “逢商必反”的地步 。基於其鮮明的與商界抗爭立場 ，我們將這個政治陣營名之為反商派 。需要指出的是這一派議員的反商立場 ，除了基於他們本身的意識形態外 ，也歸因於在歷屆的立法會選舉中 ，他們都取得其中大部分直選議席 ，而商界代表則大敗 ，商界政綱更成為票房毒藥（見下文）。這便使得他們的反商立場越來越加堅定 、也越來越加激進 。立法會以上四大派別的不同利益可由圖1.1的親商—反商連續體顯示 ： 圖1.1 香港立法會議員在親商—反商連續體中的政治取向 表1.4 顯示自1997年回歸以來的三屆立法會由功能團體選舉產生的議員的政治取向 ，表1.5列出親商派 、獨立派 、建制派及反商派議員的數目分佈 。 8從表1.5我們可看到親商派議員都佔到由功能團體選舉產生的30席中的一半或以上—1998年的立法會選舉為15席 ， 2000年及2004 年的立法會選舉均為16 席。 《香港基本法》 規定 ：立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案均須分別經功能團體選舉產生的議員和分區直接選舉 、選舉委員會（2004年立法會選舉已取消）選舉產生的議員兩部分出席會議議員各過半數通過 。換言之 ，在此表決程序下 ，親商派議員在功能團體選舉產生的議員部分已肯定取得過半數票 ，所以能夠否決所有任何他們不喜歡的議員個人提出的議案或法案 。最低工資 、最高工時問題及公平競爭法問題是親商陣營及反商陣營在議事堂長期爭論的兩個親商 反商親商派 獨立派 建制派 反商派

表1.4 立法會由功能團體選舉產生的議員的政治取向註 ：*親商派 ；** 獨立派 ；***建制派 ；**** 反商派“老大難”議題 ，由於上述分組表決程序 ，兩個議案在立法會的最近會議上都不獲通過 ，盡見香港商界在政府決策過程中的優勢 。功能團體界別 第一屆立法會1/7/ 1998- 30/6/2000 第二屆立法會1/ 10/2000-30/9/2004 第三屆立法會1/ 10/2004-30/9/2008商界 〈第一〉 * * *商界〈第二〉 * *工業界〈第一〉 * *工業界〈第二〉 * * *金融界 * *金融服務界 * *保險界 * * *地產及建造界 * * *旅遊界 * * *進出口界 * * *紡織及製衣界 * * *資訊科技界 * * * * * * * * * * * *批發及零售界 * * *飲食界 * * * * *航運交通界 * * *漁農界 * * * * * * * * *體育 、演藝 、文化及出版界建築、測量及都市規劃界 * * * * * *工程界 * * * * * *會計界 * * * * * * * *醫學界 * * * * * * * *衛生服務界 * * * * * * * * * * * *教育界 * * * * * * * * * * * *社會福利界 * * * * * * * * * * * *法律界 * * * * * * * * * * * *勞工界 * * * * * * * * *勞工界 * * * * * * * * *勞工界 * * * * * *市政局1/ 區議會2 * * 1 * * * 2 * 2鄉議局 * * **** * ****

表1.5 由功能團體選舉產生的親商派、獨立派、建制派及反商派議員的 數目分佈 （1）最低工資 、最高工時問題 2004 年10 月13 日，剛完成選舉的第三屆立法會舉行首次正式大會 ，會上討論由工聯會議員提出的最低工資 、最高工時的動議辯論 ，該議案在上世紀90 年代初已開始討論 ，此後斷斷續續進行 ，直到今天 。這一次 ，整個辯論長近5個小時 ， 30 多名議員先後發言。工聯會議員指出過去數年 ，工人的工資被壓得越來越低 ，基層勞工的工資已到了不合理地步 ，低收入人數不斷增加 ；不少人認為 ，工人的工資應由市場去釐定 ，政府不宜插手干預 ，但事實是 ，工人沒有與僱主討價還價的能力。現時全世界有80 多個國家或地區均有最低工資制度 ，為何香港作為一個經濟發達的地區反而沒有 。 民建聯主席在發言時稱 ，民建聯支持透過立法保障勞動者獲得必須的生活條件 ，雖然外國至今仍在辯論最低工資的利弊 ，但也已經實施幾十年 ，並無取消這制度 。他建議 ，先在一些工資較低的工種上實施 ，因為這樣對本港經濟發展的衝擊較少 ，對僱主的負擔增加最少 ，對就業市場影響最微 。民主黨的議員則強調 ，根據外國經驗 ，制訂最高工時不會削弱競爭力。 自由黨的一位議員則批評 ，勞工界過分迷信最低工資 ，以為立法後可保障基層勞工的生活水平 ，商人算過帳 ，認為難以經營 ，就會向外遷移 ，一旦工作崗位流出香港 ，本地工人的就業保障 ，最低工資形同虛設 。另一位議員認為 ， “最低工資 、最高工時 ，這些口號當然好聽 ，但行得通嗎？ ”強制實施最低工資有違自由市場原則 ，不利營商政治取向 第 一屆立法會1/7/ 1998-30/6/2000 （議員數 目） 第二屆立法會1/ 10/2000-30/9/ 2004 （議員數 目） 第三屆立法會1/ 10/2004-30/9/2008 （議員數 目）親商派 15 16 16獨立派 6 5 4建制派 4 3反商派 5 5 7總計 30 30 304

環境 ，對就業市場亦弊大於利 。 9 而另一位自由黨議員在發言時稱 ，訂立最低工資 、最高工時 ，會令僱主被迫聘用更多兼職員工 ，而 “不少員工放工後只顧消遣玩樂 ，未有充分時間睡眠休息 ，導致上班時沒精打釆 ，當局應規管員工回家睡覺 。” 10 建制派的工聯會 、民建聯與反商派的民主黨 、職工盟 、 45條關注組等均支持議案 ，親商派的自由黨和泛聯盟的議員則投票反對 ，議案最後共獲38名議員支持 。但在分組投票的機制下 ，地區直選共有27票贊成 ， 2票反對 ；功能組別則只有11票贊成 ， 16票反對 ， 1票棄權 。結果由於議案在功能組別 ，取不到過半票數 ，不獲通過 。 11 經濟發展及勞工局局長在回應時指出 ，當局對議題持開放態度 ，但考慮勞工政策時必須平衡僱主及僱員的利益 ，以及對本港長遠的影響 。立法訂立最低工資可能令部分行業增加成本 ，最終引致裁員 ，因此除非得到勞資雙方對最低工資 、最高工時的共識 ，否則難以實施 。12 翌日，行政長官董建華在出席立法會答問大會時指出 ，最低工資 、最高工時是一個很有善意的建議 ，亦得到很多人士的同情 ，但他說 ：“對勞工界會帶來至少短期的好處 ，長期效應會怎樣 ，對他們 ，對香港經濟會怎樣？ ” 13 在稍後發表的 《2005 年財政年度施政報告》中 ，董建華再次指出 ：“議員就此曾多次討論應否訂立最高工時和最低工資 ，市民大眾意見分歧 。我們要通過客觀分析和理性討論 ，尋求共識 ；同時也要充分評估各項措施實行起來對僱員是否真正有利 ，而不是適得其反。政府會以開放的態度 ，聽取社會各界的意見 。”（第33段） 顯然當局較為支持商界的意見 ，否則的話 ，這個問題辯論那麼多年 ，政府應早已向立法會提出法案表決通過（不須分組投票 ，全體議員的過半數票便可）。 （2）公平競爭法問題 2004 年10 月20 日，民主黨的議員向立法會提出一項議案 ，要求政府研究制定公平競爭法及徹底檢討現行公平競爭政策 ，這是立法機

關第6次就類似議案進行辯論 。 14民主黨調查發現 ， 67％市民認為香港被大財團壟斷的問題較四年前嚴重 ，比2000年的同類調查上升接近兩成 。 78％受訪者認為現有的競爭政策諮詢委員會的權力不足夠 ，七成支持成立有立法權力的公平競爭委員會 ， 70％支持立法保障公平競爭 。民主黨主席向特首建議 ，要認真研究為香港訂立公平競爭法 ，從而減少市場壟斷 ，令大家有一個平等和開放的機會去參與香港的投資活動 。 15 45條關注組的議員亦認為 ，正如消費者委員會早在 1996年發表的《公平競爭政策報告書》 所指出 ，按行業進行監管的方式 ，令政府的競爭政策缺乏一致性 ；不同行業由不同機構監管 ，等於重複耗用資源 ，不合經濟效益 。消委會一直提倡訂立公平競爭法 ，並成立具法定權力的公平競爭委員會 ，負責跟進及調查投訴個案 。然而政府一直堅持立法屬矯枉過正 ，有損自由貿易的原則 ，並以新加坡為擋箭牌 ， 強調“新加坡與香港經常被譽為世界上最具競爭力的經濟體系 ，但兩者都沒有訂立整體的競爭法 ；這對反壟斷法的提倡者 ，的確是個諷刺” 親商派自由黨的議員則提出 ，不贊成一刀切的公平競爭法 ，目前本港已有運用於各行各業的公平競爭法。本港的市場競爭激烈 ，一點也不比已制訂公平競爭法的地方遜色 。且公平競爭法會引起大量訴訟 ，中小企業難以承擔 。公平競爭法會影響營商環境 。泛聯盟的議員也認為 ，本港營商環境相當公平 ，立法對自由市場構成很大影響 。 建制派的民建聯在這個問題上則支持親商派的看法 ，認為營造一個公平的環境對香港至為重要 ，制定公平競爭法表面很動聽 ，實際上是要保護市場的弱者 ，是違反自由經濟原則 。若制定全面性的競爭政策 ，或會帶來若干的後遺症 ，例如影響外資進入香港的積極性 ；政府需要為執法設立龐大編制進行各項違反競爭指控的調查 ，以及可能觸發無休止的訴訟 ，影響香港靈活高彈性的營商優點。因此 ，現時並不是最適合訂立公平競爭法及成立公平競爭委員會的時候 。 17 此外 ，如果根據消委會的建議 ，公平競爭委員會負責調查 、檢控和處罰違法的公司 ，並設立上訴機制 ，聆訊不滿委員會決定的申訴 ，更賦予委員會禁制的權力 ，則會令其成為集行政 、司法及立法三大權。 16

於一身的超級監管機構 。正正因為公平競爭委員會擁有過大的權力 ，其運作對自由市場及投資者的營商取態 ，都會構成直接影響 。舉例來說 ，很多人士投訴本港某些大型超級市場高度壟斷 ，實際目前超級市場由三大系統在互相競爭 ，反而造成消費者得益 ，設立公平競爭法和公平競爭委員會有機會削弱消費者利益 。 至於在1997年12月成立的競爭政策諮詢委員會 ，民主黨批評沒有調查權及法定權力 ，主張重新檢討委員會職能 。但民建聯認為委員會現時處理投訴的做法 ，相對授權作主動調查 ，更符合現行盡量減少對市場干預的競爭政策原則 。委員會每年的工作報告 ，均詳細列出政府為促進公平競爭作出的新措施 ，同時詳列每宗經委員會審議的投訴個案。以2003年為例 ，大部分個案轉交有關政府部門後 ，已經獲得處理和跟進 ，證明現時有關政策局處理的做法行之有效 。 18 與最低工資 、最高工時議案相同 ，在分組投票的機制下 ，由於公平競爭法議案在功能組別 ，取不到過半票數 ，因而被否決 。 經濟發展及勞工局局長回應時表示 ，每個行業都有各自的特點 。他質疑引入一刀切的競爭法能否有效針對不公平競爭 。不過 ，政府會檢討競爭政策諮詢委員會的結構 、運作模式 ，以及是否應具有調查的權力。事實上 ，不少發言的議員對立例制訂公平競爭法仍有很大的保留。公平競爭不一定要有公平競爭法 ，有公平競爭法也不一定有公平競爭 。事實上 ，很難用一條法例涵蓋所有行業 。 19 行政長官董建華在不久前的立法會答問大會中 ，指政府一貫是因應個別行業情況 ，有需要時才會制定措施 ，確保公平競爭 。他強調 ，現時按個別行業作出監管的策略 ，比以一條公平競爭法例涵蓋所有行業更靈活 ，亦更符合實際的經濟需要 。 20在 《2005年施政報告》 中 ，董建華重申：“一部分議員提議訂立公平競爭法 。香港一向被奉為最自由開放的經濟體系 ，我們致力促進公平競爭 ，會因應不同的情況 ，採取不同的措施 ，包括從發牌條件 、合約規定 、業務行為守則 、行政手段 ，以至為個別行業立法等方面着手。舉例來說 ，我們從1998年開始在電訊服務領域引入競爭 ，推動了電訊業的發展 。近期我們注意到本港燃油市場的競爭情況 ，會根據實際情況採取適當措施 。如果有其

他類似的問題 ，我們也會逐一認真處理 。”（第62段）可見 ，政府的立場與最低工資 、最高工時問題一樣 ，較為傾向親商陣營的說法。 實際上 ，代表政府意見 ，由競爭政策諮詢委員會早於 1998年5 月發表的《競爭政策綱領》便提出21 ，讓市場力量自由運作 ，並盡量減低干預 ，是培植和維持競爭的最佳方法 。我們不會純粹基於經營者的數目、經營的規模 ，或新加入者所面對的一般商業限制等因素 ，而干預市場力量 。只有在市場出現了缺點或市場歪變情況 ，以致限制了進入市場的機會或在市場內競逐的機會 ，損害經濟效益或自由貿易 ，使香港的整體利益受損時 ，我們才會採取行動 。 2. 中觀社團主義 在中觀 、功能或行業層面 ，政府委任商界社團或行業協會的代表到各個諮詢委員會 ，這些組織成為官員與民間團體進行利益調解及政策互動的中介機構 ，這是一種中觀社團主義模式 ，例如建造業訓練局委員會的成員包括由行政長官委任的建訓局成員及其他獲推選之人士 ，現任之建訓局成員名單如下（表1.6） ： 22 再如勞工顧問委員會（勞顧會）是就有關勞工事宜 ，包括法例及國際勞工組織的公約及建議書 ，向經濟發展及勞工局常任秘書長（勞工）提供意見 。勞顧會由經濟發展及勞工局常任秘書長（勞工）出任主席 ，共有12名非官方委員 ，分別由僱主及僱員方面的6名代表出任 ：主席由經濟發展及勞工局常任秘書長 （勞工）擔任 ，僱員代表中的5名由已登記的僱員工會選出 ，另外1名以個人身分獲委任 ，僱主代表分別為香港中華總商會代表 ，香港僱主聯合會代表 ，香港總商會代表 ，香港中華廠商聯合會代表 ，香港工業總會代表以及1名以個人身分獲委任 。 值得注意的是香港四大商會 ，即香港總商會 、香港中華總商會 、香港工業總會及香港中華廠商聯合會的代表都大量地被政府委任到這些諮詢委員會 ，像有香港中華廠商聯合會代表參加的諮詢組織就超過60 多個 。23通過這些中介機構 ，各個商界社團或行業協會都可以正式的 、制度化地參與政策互動 ，與政府建立合作性的伙伴關係 。

表1.6 建訓局、製訓局及港口保安諮詢委員會成員名單 （二） 直選或多元主義模式 直選或多元主義模式是與社團主義模式不同的另外一種團體/政府互動方法 ，史米特（Philippe C. Schmitter）說 ：“作為一種利益代表機制 ，直選或多元主義模式是指其構成單元被組織成為無限制數字的數個利益重疊的 、自願參加的 、帶競爭性的 、不具上下層級關係的 、及自主的社團類別 ；這些社團不被國家（政府）特地許可成立 、承認 、資助 、創立或控制其領導人的揀選及利益確定 。它們也不享有在其所屬類別獨家代表地位 。” 24 表1.7列出直選或多元主義模式的利益代表系統的特性 。 25建訓局主 席 由香港建造商會提名委員 1名由香港建造商會提名、1 名由香港機電工程商聯會提名、1名由香港建築師學會提名、 1名由香港測量師學會提名、2名由香港工程師學會提名、 1名代表受僱於建造業工人的職工會幹事、1 名代表受僱於建造業的機電工程工人的職工會幹事、1名由職業訓練局執行幹事提名、環境運輸及工務局局長代表、勞工處處長代表、1 名並非公職人員及與上述任何機構並不相關的人製衣業訓練局主席 代表香港製衣廠同業公會委員 1名代表香港工業總會、1名代表香港中華廠商聯合會、1名代表香港總商會、1名代表職業訓練局、1 名代表勞工、1 名代表業外人士、1名代表香港羊毛化纖針織業廠商會、 1名代表香港出口商會、2名代表香港製衣業總商會、1名代表香港毛織出口廠商會有限公司、2名代表職業訓練局紡織及製衣業訓練委員會、1 名代表香港製衣廠同業公會、經濟發展及勞工局常任秘書長（勞工）兼勞工處處長、工業貿易署署長港口保安諮詢委員會主席委員 1名代表散貨業、2名代表貨櫃碼頭經營人、 1名代表郵輪業、1名代表香港定期班輪協會、2名代表燃油終點碼頭經營人、 1名代表內河碼頭經營人、2名代表船塢業、香港警務處水警總區警司（行動）、香港警務處行動部反恐怖活動及內部保安組警司（行動）、5名海事處官員

表1.7 直選或多元主義模式的利益代表系統 在直選或多元主義模式下 ，政治團體或政黨須在政治市場上尋求直選席位 ，代表商界利益的政治團體或政黨要透過直接選舉進入各級政府架構（立法會及區議會），參與政府決策過程 。但與世界其他國家特別是西方資本主義國家的政治系統不同 ，在他們那裹商界都積極參政 ，並在普選中發揮極為重大影響力。香港商界一向對參與直選並不熱衷 ，代表商界的政團 ，如自由黨 ，都是到了1991年當時的立法局引入分區直接選舉制度後才成立 。在回歸前後的歷屆立法會選舉中 ，他們都有派代表參加 ，但即使參加 ，每次都是大敗 ，一個議席都拿不到 ，到最近的2004年第三屆立法會選舉因直選席位增加到30席後才勉強取得2 席 。26（表1.8）這顯示了香港商界不但準備不足 ，也並不習慣直選或多元主義模式的政治參與 。不過這不表示他們已放棄了在香港最高議事堂的代表權 ，因為有其他途徑可保障他們的利益 ，就是社團團體團體類別 政治/ 意見/ 壓力團體 、政黨主要意識形態 公民權利團體數目 眾多的/ 非特定的團體數目團體利益 重疊的/ 交叉的利益範圍團體裹的會員 自願性的團體紀律 自願性的服從代表程度 重疊的/ 部分的代表程度；非獨家的代表性成立方式 自發成立團體相互關係團體相互關係中的權力概念 零和團體相互關係的性質 純競爭性；不具上下層級關係；對抗性的 國家（政府）與團體關係團體與國家的接觸 同等享有的與國家的接觸國家對團體領導人揀選及利益確定的控制 不存在國家面對利益的角色 中立團體在政策過程的角色 “議會式”的影響；在政策制定及/ 或執行中無正式角色矛盾管理/ 解決辦法 對抗性的、單方向的國家/ 團體關係 不存在任何方式的主客關係、各自自主性國家/ 社會或公與私的界線 分開所達到的社經秩序的性質 自發性的秩序

主義模式（見上文）和委任或諮詢模式（見下文），特別是前一方法。有一個流行的說法是 ：功能團體選舉制度一日存在 ，香港商界都不大有興趣通過組織政團或政黨參與直選來進行利益確定和匯合 。 表1.8 由分區直接選舉產生的親商派、獨立派、 建制派及反商派議員的數目分佈 然而 ， 《香港基本法》 又規定 ：“政府提出的法案 ，如獲得出席會議的全體議員的過半數票 ，即為通過”。這意味着如果反商派議員的總數目超過親商派及其聯盟—獨立派及建制派 ，他們就有足夠票數否決任何政府法案 ，包括對商界有利的法案 。因此 ，無論商界是否願意 ，若要政治地位鞏固 ，都必須在分區直接選舉中奪取更多議席 。 （三） 委任或諮詢模式 香港企業/ 商界參與政府決策過程的第三種模式或多或少是97年前香港政府創立的 ，我們稱之為委任或諮詢模式 。 1974 年 ，當時的布政司兼財政司夏鼎基（Philip Haddon-Cave）曾說 ：“根本上 ，香港政制就是基於諮詢與 〔公民〕准許的政府”。 2710年後 ，夏氏在1983年重覆同樣論調 ：“不論人們是否認為此 〔諮詢與共識〕制度能夠足以取代議會式的民主 ，毫無疑問 ，它與憲法及法制共同組成這個社會三個最核心部分 。”28研究早期香港歷史的學者安達蓋特（G.B. Endacott）1964年便已寫道 ：事實上 ， “若對香港憲政運作進行分析 ，就會發現政府作重要決定前 ，都會諮詢各界意見 ；有些時候 ，政府更會邀請有關市民大眾發表意見 。由於政府運用諮詢的廣泛政治取向 第一 屆立法會1/7/ 1998-30/6/2000 （議員 數 目） 第二屆立法會1/ 10/2000-30/9/ 2004 （議員 數目 ） 第 三屆立法會1/ 10/ 2004 -30/9/200 8 （議員 數目）親商派 0 0 2獨立派 0 0 0建制派 7 7 I0反商派 13 17 18總計 20 24 30

程度 ，詞語 ‘討論式的政府’ ，恰當表達了其主要特點。”29 很多人都知道前政府將這種諮詢模式制度化 ，所用的方法可名之為吸收 （co-optation）或行政吸納政治（administrative absorption ofpolitics） 30—就是將社經精英委任到政府的政治行政架構 。依照波杜姆（T.B. Bottomore）的定義 ，精英是指 “社會上一些在其功能 ，主要是職業範疇上的有聲望 、地位的人士”。31這一精英整合和利益包容機制可以提高政府及正式權力的認受性 ，從而促進政治共識及社會和諧 ，導致社會穩定 。雖然在諮詢過程中 ，政府與民間共同分擔權力的責任而不是權力本身 ，它仍牢牢握在政府手中。 32 對商界而言 ，諮詢模式主要在兩個層面進行 ：在宏觀或管理層面 ，來自商界的社會人士被委任到行政會議 ，擔任非官守成員。在中觀 、功能或行業層面 ，他們參與多種多樣的政府諮詢委員會（表1.9）。 表1.9 香港商界人士參與政府決策過程 ：委任或諮詢模式 由於商界精英都是由政府提名 ，主要是行政長官 ，並以個人名義被委任到各級諮詢架構 ，借用社會學的術語 ，這是一種 “關係取向”（ascriptive orientation） 33的利益代表制度—他們可被假定為其來自行業的代表 、發言人或中介人 。結合香港的狀況 ，我們可給本節闡述的委任或諮詢模式以下的定義 ：“作為一種關係取向的利益代表機制 ，委任或諮詢模式是指社會上的一些個人 ，主要是社經精英 ，被委任到政府架構 ，在利益調解及政策互動中扮演正式角色 。”表1.10 列出委任或諮詢模式的利益代表系統的特性 。 34層次 諮詢架構高層 行政會議、全行業、全港事宜中層 400多個諮詢委員會（由官方及非官方人士組成；法定、非法定）行業性，功能性基層 18個區議會

表1.10 委任或 詢模式的利益代表系統 1. 高層諮詢 如前述 ，在宏觀層面 ， 97年後 ，諮詢模式由社會人士被委任到行政會議 ，擔任非官守成員來體現 。在 《基本法》 下 ，行政會議是協助行政長官決策的機構 。行政長官在作出重要決策 、向立法會提交法案 、制定附屬法規和解散立法會前 ，須徵詢行政會議的意見 ，但人事任免 、紀律制裁和緊急情況下採取的措施除外 。（第54 及56條） 第55 條又規定行政會議的成員由行政長官從行政機關的主要官員、立法會議員和社會人士中委任 。 1997年7 月1日，有11位非官守成員穫委任 ；2002年7 月1 日特區引入高官問責制後 ，行政會議的成員由全部14位主要官員及5位非官守成員組成 ；2004 年10 月12 日，非官守成員增加至7位 。以上成員都是由特區第一任行政長官董建華委任 。 2005 年10 月12 日，第二任行政長官曾蔭權再一次改組行政會議 ，在原有成員上加入8位新人 ，使非官守成員增加至15 人。表1.11列出行政會議親商派 、獨立派 、建制派及反商派非官守成員的數目分佈 。 35表中清楚顯示不論前任或現任行政長官 ，他們都傾向委任具有商界背景的人士到行政會議這個香港最高諮詢機構 。個人地位 社經精英個人利益 固定的/ 單一的利益範圍成立方式 吸收或委任方式代表程度 來自行業的代表、發言人或中介人主要意識形態 私有產權的合法性個人與國家（政府）的接觸 確保性的/ 特別享有的與國家的接觸國家面對利益的角色 對利益有偏向性個人在政策過程的角色 政策制定及/ 或執行的正式角色矛盾管理/ 解決辦法 協作性的、合作性的、共識性的、雙方向的國家/ 個人關係 主客關係國家/ 社會或國家/ 個人的界線 混合一起所達到的社經秩序的性質 非自發性的秩序

表1.11 行政會議親商派、獨立派、建制派及反商派非官守成員的數 目分佈 2. 中層諮詢 在中觀 、功能或行業層面 ，很多具有商界背景市民都被政府委任到各種諮詢委員會 。這些組織都由官員- 官守成員 ，及社會人士- 非官守成員組成 。諮詢委員會制度乃源自英國 ，並非香港自我獨創 。根據英國政府1978年作的調查 ，他們成立的諮詢委員會共可分為教育 、社會福利 、商業及金融 、工業和漁農五大類 。 36後三類均屬經濟範疇 ，是本書要研究的對象。我們可將這些由官員與非官員組成的機構歸類為荷特（Christopher Hood）和舒胡伯（Gunnar Schuppert）所稱的 “半官方組織”（para-government organizations， PGOs），指除了政府部門架構以外而同樣提供公共服務的其他所有組織類別 。 37 據香港政府每年出版一次的 《各公務委員會及其他名表》 所載 ，截至2005年11月28 日，已成立的各種諮詢委員會共有413個38 ， 1990年有238個 ， 1976年有142個 ， 1962年有67個 ，所以是逐年增加。迄今為止 ，大約共有5300 多名市民被委任到這些機構39 ，作非官守成員。 關於這些諮詢委員會的非官守人員組成 ，可用圖1.2的2 ×2矩陣來表示 。有兩類非官守成員—社會各界人士 ，即個人成員 ；及社會團體代表 ，即團體成員 。前者屬關係取向的代表性 ，即委任或諮詢模式的利益代表系統 ，他們都是政府以個人名義委任 。後者屬社團主義（中觀或微觀）的代表性 ，即社團主義模式的利益代表系統 ，他們都是政府以團體代表名義委任 。政治取向 行政會議 非官守成員自97年7月1日 行政會議 非官守成員自02年 7月1 日 行政會議 非官守成員自04年10月12日 行政會議 非官守成員自05年10 月12日親商派 8 2 4 10獨立派 2 1 1 2建制派 1 2 2 2反商派 0 0 0 1總計 11 5 7 15

圖1.2 諮詢委員會的非官守人員組成 關係取向代表性方格Ⅰ- Ⅲ分別顯示諮詢委員會人員組成三種方式 ：方格Ⅰ 由個人成員及團體成員組成（諮詢模式＋社團主義模式）方格 Ⅱ只含有團體成員（社團主義模式 ，詳見上文中觀社團主義）方格 Ⅲ 只含有個人成員（諮詢模式） 這些諮詢組織又分為法定與非法定兩大類 ，法定諮詢組織（共有257 個）按照法律規定成立 ，並履行法定職責 ；非法定諮詢組織（共有156個）由政府行政部門自行成立 ，行政長官或相關司局長可隨時按需要改變其組織 、職權 、及運作 ，亦可隨時將其取消 、廢除或設立新的機構 ，因而比按照法律規定而成立的諮詢組織在各方面都更富有彈性 。例如工業貿易諮詢委員會是非法定組織 ，其職權範圍是 ：“就影響香港工業及貿易（紡織品及成衣貿易除外）的事務 ，向工商及科技局局長提供意見 。”並擁有20名非官守個人成員 ，全部是香港工商業有影響力人士 。紡織業諮詢委員會的職責是 “就影響紡織及成衣業的事務（勞工事務除外），向工商及科技局局長提供意見 。”同樣由13 名業內知名人士組成 。 香港航運發展局會就一切有關維持及進一步鞏固香港作為國際航運中心的地位等事宜 ，通過經濟發展及勞工局局長向行政長官提供意見 ， 13名非官守個人成員均來自航運及船務界 。經濟及就業委員會的職權範圍是就制訂及落實政策和措施以推動經濟活動 、吸引外來投資 、方便營商及增加就業機會向財政司司長提供意見 ，它有為數達 33名的非官守個人成員。以職業分 ，包括 11位立法會議員 ， 3位大學教授 ，其他則全是香港頂級商界人士 、工業家或銀行家 ；以政治取向分 ，他們大部分屬親商陣營 ，只有4 位具明顯反商立場背景 。中觀或微觀社團主義代表性有沒有有 沒有Ⅰ ⅡⅢ Ⅳ

保險業諮詢委員會是根據 《保險公司條例》 第54條設立 ，所以是法定的諮詢組織 ，其功能是就執行該條例及在香港經營保險業務有關的事宜向行政長官提供意見 。委員會成員包括代表財政司司長出任主席的財經事務及庫務局局長 、當然委員保險業監督及其他由行政長官委任的12名非官守個人成員。銀行業務諮詢委員會及接受存款公司諮詢委員會成立的目的 ，是就有關 《銀行業條例》 ，特別是關於銀行 、有限制牌照銀行及接受存款公司業務的事宜向香港特別行政區行政長官提供意見 。以上兩個委員會均由財政司司長擔任主席 ，成員包括金融管理專員及財政司司長根據行政長官授權委任的其他人士 ，非官守個人成員有11名 ，其中9位是銀行家 ，來自中國銀行 、匯豐銀行 、渣打銀行及其他香港重要銀行 ，餘下2位分別來自著名律師行及會計師行 。40 作為政府的諮詢機構 ，其主要功能是聽取 、吸納民意 ，以輔助政府決策 。具體運作上 ，這些機構的大部分都只承擔諮詢職能 ，即就其功能範疇為政府決策或制定政策提出意見及/或作出建議。但也有個別機構被賦予行政管理權力 ，主要是操作細節上的政策制定 、執行及監察權 。 關於這些諮詢機構的職能 ，我們可引用伊斯頓（D. Easton）和亞蒙（G.Almond）的政治系統和投入—產出功能理論 ，以及政策過程理論 ，分辨出諮詢機構在政策職能上的五種類別（圖1.3）。根據安達臣（JamesAnderson），政策過程是指一連串可相互區別的政策行動。 41表1.12列出香港政府諮詢機構在其中所屬類別 。 圖1.3 諮詢機構政策職能上的分類* 表示具有該政策功能諮詢機構政策投入功能政策過程政策諮詢 政策制定 政策執行 政策監察第一類 *第二類 * *第三類 * * *第四類 * * * *第五類 * *分類政策產出功能

表1.12 香港政府諮詢機構所屬類別**所列全屬經濟範疇諮詢機構 第一類諮詢機構只具有政策諮詢職能 ，表 1 .12顯示 ，大部分香港政府諮詢機構都屬此類 。這些組織大都牽涉較為重要的政策範疇 ，政府須保留最後決策權 。如漁農業諮詢委員會的職權範圍是就下列事宜向政府提供意見42 ①香港漁農業生產的發展 ；②漁農業及其他有關政策的制訂 ；及③任何其他有關漁農業產品的生產 、供銷及統營的事宜。 又如能源諮詢委員會的職責是 “就能源政策 ，包括有關能源供求 、能源節約與效益及其他相關事宜 ，向政府提供意見 。”再如食米業諮詢委員會的職權範圍是 ：“向工業貿易署署長提供有關實施食米管制方案的技術性意見及一切有關米業之意見 ；及依工業貿易署署長之委託 ，對食米入口及分配之各種事項作出考慮及建議 。” 第二類諮詢機構除發表意見 、提出建議外 ，也可在有限制的範圍內 ，就一些操作或技術上的細節作出決定或決策 。如大珠三角商務委員會的職權範圍是 ：向行政長官提出建議並在粵港合作聯席會議框架下運作 ，促使大珠江三角洲（大珠三角）地區在經濟上更緊密合作 ，負責 ：①就加強粵港在經濟及其他方面合作所需的政策及推行策略提出建議 ，藉此推動兩地更多增值合作和可持續發展 ；②提供途徑 ，讓粵港兩地的私營機構就如何進一步促進雙向貿易及投資交流意見 ；③收集香港商界及專業界別對粵港合作事宜的意見 ，並轉達兩地政府 ；④協同中央第一類 漁農業諮詢委員會、旅行社代理商諮詢委員會、銀行業諮詢委員會、外匯基金諮詢委員會、紡織業諮詢委員會、保險業諮詢委員會、食米業諮詢委員會、勞工顧問委員會、香港出口信用保險局諮詢委員會、統計諮詢委員會、工業貿易諮詢委員會、公司法改革常務委員會、經濟及就業委員會、能源諮詢委員會、港口行動事務委員會、船舶諮詢委員會第二類 船員管理協商委員會、大珠三角商務委員會第三類 香港貿易發展局、香港旅遊發展局、香港生產力促進局、僱員補償保險徵款管理局、破產欠薪保障基金委員會、財經界人力資源諮詢委員會、香港航運發展局、香港港口發展局第四類 建造業訓練局 、製衣業訓練局 、職業訓練局 、魚類統營顧問委員會 、旅遊業賠償基金管理委員會 、港口福利事務委員會第五類 單位信託委員會、土地及建設諮詢委員會、港口保安諮詢委員會

政策組進行關於大珠三角地區日後經濟發展的策略研究 ；及⑤與廣東的省市機關建立更緊密的聯繫。 第三類諮詢機構被賦予執行某些工作細節的權力 ，因而也擁有對執行這些工作的相關政策制定權 ，如僱員補償保險徵款管理局是根據《僱員補償保險徵款條例》 於1990年7月1日成立 ，負責向承保人收集僱員補償保險徵款 ，並分配予有關指定團體 ，其職能是 ：①收集由承保人轉交的徵款 ；②徵款率向行政長官會同行政會議提出建議 ；及③將管理局的資源淨額按照既定比率分配予各指定團體 。 又如財經界人力資源諮詢委員會的職權範圍是 ：①在培訓財經界人力資源的策略上向政府提供意見 ；②為業界和培訓機構提供彼此溝通的渠道 ，以便培訓機構能更加了解業界對不同培訓課程的需要 ；③聯絡各培訓機構如高級院校 ，職業訓練學校及其他有關機構 ，以便這些機構能制訂和提供切合業界需要的課程 ；④統籌業界內培 訓工作 ，以免資源重疊 ；⑤深入了解業界目前及將來在培訓人力資源方面的需要 ，在適當和有需要時進行有關研究 ；⑥在有需要時成立小組委員會調查和詳細反映業界為配合市場和業務發展所需要的培訓 ；及⑦考慮和建議不同方案來滿足業界在培訓人力資源方面的需求。 再如香港港口發展局就一切有關港口規劃及發展等事宜 ，通過經濟發展及勞工局局長向行政長官提供意見。具體而言 ，該局會 ：①在顧及對港口設施不斷轉變的需求 ，以及港口生產力和表現的情況下 ，評估香港港口發展的需要 ；並提升香港相對於區內主要港口的競爭力 ；②協調政府與私營機構參與規劃和發展港口服務 的工作 ；③ 聽取並反映參與香港港口發展或受其影響各方的意見 ；④舉辦宣傳活動以推廣香港港口；⑤制訂和建議最佳的港口設施規劃及配置策略 ；⑥在認為有需要時成立專家小組 ；⑦以及執行可能由政府轉介與上述各點有關的其他工作 。 第四類諮詢機構具有行使整個政策過程各個行動的權力 ，即對某項政策的諮詢權和監察權 ，及其在操作或技術上的細節的決定及執行權 ，如建造業訓練局於1975年9 月依照1975年 《工業訓練（建造業）條例》成立 ，其職責為 ：①設立及管理工業訓練中心 ；②為建造業提供訓

練課程 ；③輔助結業學員就業 ，而協助的方式可包括給予經濟支援 ；④就徵款率作出建議 ；⑤評核任何人在涉及建造業或與其相關的任何種類的工作方面已達致的技術水平 ，並就該等工作舉行考核或測試 、發出或頒發技術水平證明書以及確立須達致的技術水平 。 又如旅遊業賠償基金管理委員會是根據 《旅行代理商條例》第32B條成立的法定機構 。其職能包括 ：①按照《旅行代理商條例》的規定持有 、管理和運用賠償基金 ；②為已繳付外遊費但因旅行代理商不履行責任而受影響的外訪旅客 ，提供特惠賠償 ，以及為外訪旅遊途中遇上意外傷亡的旅遊人士 ，提供經濟援助 ；③授權旅遊業議會或任何其他人規定他人繳付賠償基金徵費及收集賠償基金徵費 ；④以其認為適宜的抵押或其他條款及條件借入款項 ；⑤將賠償基金內的款項投資於當其時根據《受託人條例》（第29章）獲特准的投資項目或獲財政司司長認可的投資項目；⑥為管理該基金而訂立規則 ；及⑦按財政司司長的規定安排就旅遊業議會運用其資源的節約情況 、效率及效能 ，進行財政司司長所指明的審核 。 最後 ，第五類諮詢機構除扮演諮詢角色外 ，也往往是某項相關活動的監察者 ，如單位信託委員會的職責是 ：“審批一般稱為互惠基金及單位信託基金的集體投資計劃 ；在認可該等計劃時施加條件及給予寬免。” 又如土地及建設諮詢委員會的職權範圍是 ： （甲）檢討 ： 1. 公營及私營機構之土地需求 ；及 2. 土地之供求及使用情況 。 （乙）按照（甲）項 ，考慮土地發展計劃是否足夠 。 （丙）監察及評估有關規劃 ，土地和樓宇事項之政策與程序 。 （丁）就以上（甲），（乙）及（丙）三項涉及之事項向政府提供意見 。 安斯妲 （Sherry Arnstein）曾以政府與公民分享權力的相互程度去界定公民參與強度的級數 ，圖示如下 ：43

圖1.4 公民參與強度的級數階梯 香港社會人士被委任到各種諮詢機構 ，視乎政府賦予的職能 ，可歸入不同級數的公民參與強度 。級數越高 ，代表政府越開放 ，越民主 。圖1.4所列第一類香港政府諮詢機構只具有政策諮詢職能 ，可列入第四級 ， “諮詢”的公民參與強度 。第二至第五類諮詢機構 ，如上所述 ，由於擁有某些行政管理權力 ，可列入第七級 ， “權力下放”的公民參與強度 。 前任行政長官董建華在 《2004 年施政報告》 指出 ：“各種各樣的諮詢和法定組織是香港政治體制的重要組成部分 ，發揮着輔助政府施政的重要作用。同時 ，它們也是市民參與公共政策制訂的重要渠道 。”並說政府會 “強化諮詢和法定組織作為政府施政重要伙伴的角色 ，增加他們在政府決策過程中的參與 ；進一步發揮諮詢和法定組織協調社會各方面利益的作用 ；進一步樹立諮詢和法定組織作為市民參政議政的重要渠道 ；深化諮詢和法定組織培訓領袖人才的作用 ；加強諮詢和法定組織連繫政府與市民 、解釋公共政策 、鼓勵市民討論的功能 ；強化對諮詢和法定組織的工作評估 ；以及提升諮詢和法定組織作為公共政策智囊機構的地位 。”（第67段） 現任行政長官曾蔭權亦指出 ：“政府現時有數百個諮詢和法定組織 ，它們是政府實現有效施政的重要伙伴 。政府重視這些組織的作用 ，把它們看作是公共政策的智囊機構和市民參與公共事務的渠道 。”（《施政報告》 ， 2005—06年 ，第18段）高公民權力第 八 級七六五四三二第 一 級公民控制權力下放拍檔安撫諮詢告知治療操縱政府權力高

雖然兩屆行政長官都不斷強調政府會盡量委任社會不同階層人士到這些諮詢機構 ，以維持其代表性 。（《施政報告》 ， 2004 年 ，第67段 ；2005年 ，第21段 ；2005—06年 ，第15段）實際上很多非官守成員都是重疊的 ，即不少人都是 “一身多任” 。直到最近 ，政府才規定每人不得出任多於6個諮詢機構及任期不得連續多於6年 ；亦提出要多些委任中產階層行政管理人員與專業人士 ，及基層人士 ，包括青年及婦女 。44但據統計 ， 1965—1982年 ，商界人士（通過委任）出任行政局及立法局議員分別平均佔議員總數的40.2％及30.8％ ，亦有大批商界人士被委任到各個諮詢委員會 。因此 ，當時有說法指香港管治是由一批代表商界利益的背景一致的精英（cohesive and homogeneous elite）主導45 ，回歸後這種情況沒有根本轉變 。 二 、 澳 門 無獨有偶 ，在論到商界如何在正式 、制度化層次參與政府決策過程方面 ，澳門與香港一樣 ，完全可用我們提出的三種模式 ：社團主義模式 、直選或多元主義模式及委任或諮詢模式來概括 ，這絕不是我們在分析上生搬硬套的結果 ，而只是客觀實際的反映 。其實 ，想深一層 ，兩者的類似是有道理的 。首先香港有行政會議及諮詢委員會制度 ，澳門也有 ，而且早在回歸前已經引入 ，相信是模倣香港的結果 。另外 ，澳門立法會也像香港一樣 ，由直選 、間接選舉（香港稱功能選舉）及委任（香港從2004 年起已取消由選舉委員會選舉議員）三部分議員組成 ，這便使得我們應用在香港的分析架構也可套到澳門身上 。 （一） 社團主義模式 表1.13總結了澳門商界社團參與政府決策過程的三個層次 。

表1.13 澳門商界社團參與政府決策過程 ：社團主義模式* 主要出現在澳門的銀行危機處理，詳見本書第二章。 1. 宏觀社團主義 在經濟範疇 ，以立法會議員的政治取向而言 ，在澳門我們同樣可分辨出四種派別 。親商派議員包括所有代表商界不同行業利益的人 ，他們不少本身就是商人 。獨立派議員主要由來自專業利益組別的代表組成 ，例如法律 、經濟 、教育 、工程 、建築 、會計及醫療界別 。他們都是專業人士 ，不是商人 ；雖然政治取向 “獨立” ，但由於不少專業是為澳門工 、商業服務 ，所以大都對商界抱支持態度及成為其 “同盟軍”。第三個派別是建制派 ，主要由來自澳門傳統社團 ：澳門工會聯合總會 、澳門街坊會聯合總會 、澳門中華教育會 、澳門婦女聯合總會等的議員組成 。他們擁護中央政府及支持 《澳門基本法》 所訂立的澳門政經體制 ，而且以 “服務基層 ，穩定社會”為號召。46 最後一個派別遠商派是由號稱 “民主派”的議員組成 。這個派別成員對政府及現行政經體制普遍持反對或批判態度 。他們維護基層利益 ，主張走福利國家道路 、縮小貧富差距 、促進社會公平等 。但需要指出的是 ，與香港反商派議員不同 ，他們並沒有鮮明的反商立場 ，不會 “逢商必反”，有幾種原因可以解釋這個情況。首先 ，澳門有着與香港不同的政治文化 。澳門是小城 ，只有50 萬人口47 ，生活規模不大 ，人與人之間的關係十分密切 ；社會有着濃厚的華人社會傳統 ，人際關係講求人情味 ，強調和諧 ，着重協商 、協調 。48不會像香港人那麼西化 ，處處講求個人權利 、爭取個人權益 ；像香港反商派議員那樣煽動反商情緒 ，挑動階級矛盾 ，破壞社會和諧的做法 ，在澳門肯定行不通 ，也項目社團主義模式宏觀社團主義中觀社團主義微觀社團主義*社團（商界）層次 所關注問題/ 事件的層次 涉及的政府機構層次“最高社團”如中總、廠商會跨行業問題/ 事件 立法會（間接選舉）“最高社團”行業協會行業問題/ 事件 5個司司長及轄下的諮詢機構大企業 行業問題/ 事件 5個司司長及轄下的諮詢機構

不會得到市民支持 。所以澳門人也不會像香港人那樣 ，動輒上街示威遊行 。 另外 ，在歷屆的立法會直接選舉中 ， “民主派”議員的席次並沒有增加 ，一直是維持在兩席的小數派 ，反之有商界背景的直選議員則越來越多（見下文），證明商界政綱在澳門並不是票房毒藥 。由於選民並不喜歡過份激進的與商界抗爭立場 ，這些議員自然在這方面也表現溫和 ，例如 “民主派”議員吳國昌承認 ：“社會都應該有一個適度批判的層次 ，不應該過於溫和 ，但也不是過於激進 。”另一 “民主派”議員區錦新便曾說 ：“只要議題不直接損害商界利益 ，商界議員與基層議員同樣有合作的空間。” 49所以我們不能將他們與香港的反商派等量齊觀 ，他們充其量只可稱為遠商派 。 宏觀社團主義體現於澳門立法會的間接選舉 。據官方公佈 ， 2005年參與間選的社團或組織—稱法人選民—共有905個 。選舉法規定 ，已登記為法人選民的社團或組織具有投票資格 ，每一法人選民最多可以有11個投票權 ，並在社團或組織的領導或管理機構成員中選出最多11名投票人以一人一票方式行使 。因此本屆有權投票的選民即投票人共9955名。表1.14 列出每個間接選舉組別所擁有的社團/ 法人選民數目，投票人數目及所佔席次 。 50 表1.14 立法會每個間接選舉組別所擁有的法人選民數目、 投票人數目及所佔席次 （2005） 表1.15顯示自1999年回歸以來的兩屆立法會由間接選舉產生的議員的政治取向 ，表1.16列出親商派 、獨立派 、建制派及遠商派議員的數目分佈 。51從表1.16我們可看到親商派議員都佔到由間接或功能團間接選舉組別 法人選民（社團）數目 投票人數目 席次僱主利益 9 1 100 1 4勞工利益 65 7 15 2專業利益 59 649 2慈善、文化、教育及體育利益 690 7590 2總數 905 9955 10

體選舉產生的10 席中的一半或以上- 2001年及2005年的立法會選舉同為6 席 ，且其中2 席同為博彩業人士 。52 表1.15 立法會由間接選舉產生的議員的政治取向註 ： * 親 商 派 ； * * 獨 立 派 ； * * * 建 制 派 ； * * * * 遠 商 派表1.16 由間接選舉產生的親商派 、獨立派、建制派及遠商派議員的 數目分佈 2. 中觀社團主義 在中觀 、行業層次 ，政府委任商界社團或行業協會的代表到各個諮詢委員會 ，這些組織成為官員與民間團體進行利益調解及政策互動的中介機構 ，這是一種中觀社團主義模式 ，包括安全委員會 、社會協調常設委員會 、統計諮詢委員會 、交通高等委員會及婦女事務諮詢委員會 。這些諮詢機構只含有團體成員 ，如統計諮詢委員會是由擔任主間接選舉組別 第二屆立法會 間選議員（2001· 10· 15） 第三屆立法會 間選議員（2005· 10· 15）僱主利益 * *僱主利益 * *僱主利益 * *僱主利益 * *勞工利益 * * * * * *勞工利益 * * * * * *專業利益 * * * *專業利益 * * * *慈善、文化、教育及體育利益 * *慈善、文化、教育及體育利益 * *政治取向 第二屆立法會 間選議員（2001· 10· 15） 第三屆立法會 間選議員（2005· 10· 15）親商派 6 6獨立派 2 2建制派 2 2遠商派 0 0總計 10 10

席之統計暨普查局局長及下列委員組成 ：53統計暨普查局之一名代表 ；澳門金融管理局之一名代表 ；各獲授權統計之機關之一名代表 ；由行政長官以批示指定之澳門特別行政區行政當局各職權範疇之代表 ，但數目不應超過七名 ；經統計諮詢委員會主席建議 ，並由行政長官以批示指定之公認在澳門特別行政區享有聲譽且為重要之社團之代表 ，但數目不應超過七名 。 經統計暨普查局局長建議 ，行政長官得透過批示許可擴大統計諮詢委員會之委員名額 ，讓私人機構或實體之代表以委員身份參加 。 社會協調常設委員會由下列人士組成 ：行政長官 ，並由其主持 ；監督經濟 、勞動 、旅遊及保安領域之各司司長 ；由2004年4月14 日第45/2004號經濟財政司司長批示委任的執行委員會成員 ；由2004年4月14 日第45/2004 號經濟財政司司長批示委任的三名代表澳門僱主組織的領導層人員 ；由2004年4 月14 日第45/2004 號經濟財政司司長批示委任的三名代表澳門勞工組織的領導層人員 。常設委員會主席得將其權限授予以上所指之任何司長 ；以上所指之司長得在局長或同等官職之據位人中指定一人為其代表 ；出現常設委員會主席將其權限授予其中一位司長時 ，應由獲授權司長之代表加入常設委員會 ；代表僱主及勞工之組織應指定正選代表及代任代表 ，該等代表在相關組織架構內具同等級別 。通過這些中介機構 ，各個商界社團或行業協會都可以正式的 、制度化地參與政策互動 ，與政府建立合作性的伙伴關係 。 （二） 直選或多元主義模式 表1.17列出澳門回歸後兩屆立法會由直接選舉產生的親商派 、獨立派 、建制派及遠商派議員的數目分佈 。 54 於2005 年9 月25 日舉行的第三屆立法會選舉中 ，直選議席按照 《基本法》 由10 席增加至12席 ，代表遠商派的政治團體 “民主新澳門”雖取得最多票 ，再次榮膺“票王” ，可惜 “增票不增席” ，與上屆相同 ，仍只維持在兩席的小數派。反觀親商派議員則不減反增 ，由上屆的2席大增至本屆的5席 ，且他們全部都有博彩業背景或與博彩業 “沾上邊”人士 。55 早在回歸前 ，博彩公司代表已透過官方委任方式進入立法會 。

1996年澳葡第六屆立法會選舉 ，由於有 “直通車”安排 ，在回歸後議會將會處理賭權開放問題 ，旅遊博彩業人士首次積極參與直選 ，並取得議席 。 2001年立法會選舉 ，澳門商界再接再厲組團參選 ，奪得2個議席 ，勝選者均或多或少與旅遊博彩業有關 。 2005 年本屆立法會選舉 ，博彩業的領導層及實力人物更紛紛掛帥參選 ，如 “賭王”何鴻燊的澳門博彩股份有限公司（簡稱澳博）便以 “澳門發展聯盟”的政團旗號強勢參選 ，且成功取得議席 。有趣的是 ，代表澳博員工參選的政團“博彩職工總會聯盟”反而鎩羽 ，即 “資方”打敗 “勞方” 社會普遍意見認為 ，隨着澳門博彩行業走向國際化 ，賭牌公司爭取在政治舞台上擴大影響乃大勢所趨 。龍頭產業的本土龍頭公司是要把影響力從商場延伸到政壇 ，以掌握行業主導權 。不可忽略的是 ，展望2008年或2009年 ，包括賭牌批給制度等博彩法制會有中期檢討 ，當賭業利益訴求在議會凝聚 ，在最牽動業界神經的調整博彩稅等敏感問題上 ，就有討價還價的能力。此外 ，賭業在政治舞台上的壯大 ，與產業多元發展會否出現博弈關係 ，也值得關注 。 56 相比香港商界對參與直選的 “冷感” ，一水之隔的澳門商界特別是博彩業界對直選的 “熱衷”實在令人感到一種強烈的反差 。而更令香港商界艷羨的是他們推出的候選人大都能當選 ，且成績不俗 ，顯示澳門選民並不介意候選人有商界背景 ，也不以商人為忤 。這是兩地政治文化或更準確 ，選舉文化最不同之處 ，值得人們深思。表1.17 由直接選舉產生的親商派、獨立派、建制派及遠商派議員的 數目分佈政治取向 第二屆立法會 直選議員（2001· 10· 15） 第三屆立法會 直選議員（2005· 10· 15）親商派 2 5獨立派 2建制派 4 4遠商派 2 2總計 10 12

（三） 委任或諮詢模式 與香港一樣 ，對澳門商界而言 ，諮詢模式主要在兩個層面進行 ：在宏觀或管理層面 ，來自商界的社會人士被委任到行政會或立法會 ，擔任非官守成員。在中觀 、功能或行業層面 ，他們參與多種多樣的政府諮詢機構 。（表1.18） 表1.18 澳門商界人士參與政府決策過程 ：委任或諮詢模式* 見何厚鏵 ：《2006 年施政報告》 ，澳門印務局 ， 2005 年 。 1. 高層諮詢 行政會是協助行政長官決策的機構 。行政會委員的人數為7—11人 ，由行政長官從政府主要官員 、立法會議員和社會人士中委任 （澳門基本法第56及57條） 。 除人事任免 、紀律制裁和緊急情況下採取的措施外 ，行政長官在作出重要決策 、向立法會提交法案 、制定行政法規和解散立法會前 ，須徵詢行政會的意見 。行政長官如不採納行政會多數委員的意見 ，應將具體理由紀錄在案 （第58條） 。現屆行政會委員共有11人 ，除行政長官及行政法務司司長外 ，其餘為非官守成員 ，包括5名商人 ，專業人士1人 ，教育界人士1人及基層代表2人 ，表1.19列出這些委員不同政治取向的數目分佈 。 57 根據基本法規定 ， 2001年第二屆及2005年第三屆立法會均有7名由行政長官委任的議員 ，表1.20列出這些議員不同政治取向的數目分佈 。58與第二屆比 ，第三屆立法會委任議員有商界背景的只有1人 ，另6人分別以經濟學者 、工程專業 、法律界及教育界人士身份進入議會 。社會上普遍認為 ，在直選及間選已有不少商界議員 ，這樣的 “組合”在新一屆立法會可起到平衡作用 ，令議會更具專業化形象 ，亦體現特首層次 諮詢架構高層 行政會、立法會全行業，全澳事宜中層 27個諮詢機構（由官方及非官方人士組成；法定、非法定）行業性，功能性基層 社區諮詢組織（擬議中）*

表1.19 行政會親商派、獨立派、建制派及遠商派委員的數目分佈對來屆議會要加強理論 、法制 、可持續發展和經濟等領域尋求較大變革的期望。但相信7名委任議員會繼續奉行 “親商陣營”路線 ，議會偏重商界的格局不會出現太大改變 。 59表1.20 立法會親商派、獨立派、建制派及遠商派委任議員的數目分佈 以上我們已用政商關係三個模式分析了立法會及行政會的人員構成及其政治取向。第二屆立法會親商派議員共有11位 ，已佔去總數27席的41％ ，獨立派議員則有8位 ，只要加上其中3位的支持 ，親商派便可輕易取得議會過半數票 ，否決或者通過所有任何法案或議案 ；因為如前述 ，獨立派議員很多其實都抱有親商立場 ，以下澳門立法會關於工會法法案的審議便是很好的例子 。 （1）工會法問題 2005年6 月30 日，第二屆立法會審議由6名議員—主要是基層議員 ，共同提出的 《工會團體基本權利法》（以下稱 《工會法》）法案 。會上 ，議員間展開了激烈辯論 ，支持 《工會法》 的議員指出 ， 《工會法》是世界上許多先進國家都有制訂的法律 ，旨在保障工會的法定地位 ，政治取向 行政會委員（2004· 12·20）親商派 5獨立派建制派 3遠商派 0總計 9政治取向 第二屆立法會委任議員（200 1· 10· 15）第三屆立法會委任議員（2005· 10· 15）親商派 4獨立派 3 5建制派 0遠商派 0 0總計 7 7111

更好地保障工人利益 ，不會在社會造成混亂 。反對的議員則指 《工會法》 可能會給予工會過大權力 ，增加僱主的經營壓力 ，分化勞資關係 ，造成社會混亂 。 多位基層議員都力陳《工會法》的重要性 。其中一位指出 ，目前 ，無論是官方或民間 ，都承認本澳有工會的存在 ，但在法律上並沒有確立工會的法定地位 。隨着產業結構的調整 ，部分行業的產業化趨勢日益明顯 ，要達至經濟社會的協調發展 ，賦予工會法定地位的基本權利，規範工會的活動 ， 《工會法》立法刻不容緩 。可能有意見認為 《工會法》 提出有法定的集體談判權利 ，會惡化勞資關係 ，但以世界許多國家的歷史來看 ， 《工會法》 訂定了集體談判的法定基礎 ，以及集體談判的程序 、範圍和訂定合同的具體要求 ，更有利解決勞資問題 。 另一位代表基層立場的議員則表示 ，澳門中小企日前發表言論指《工會法》容許組織集體罷工 ，會激化社會矛盾 ，此言論是對《工會法》的誤解 。正由於澳門目前未有 《工會法》 ，致未能制訂罷工法 ，所以現在澳門任何行業和工人都可以罷工 ，且沒有任何規範和限制 。 商界議員則認為長期以來澳門的勞資關係都是融洽和諧 ，且不缺乏溝通渠道 ，勞工團體在爭取勞工利益方面亦擔當重要角色 。 《工會法》 法案給予工人很大權力 ，會對僱主有很大的制肘 ，尤其是給予工會集體談判權和命令罷工的權力 ，無疑會給僱主很大壓力 ，可能會每年都有工人集體要求僱主加薪 ，從而令企業的運作成本上升 ，削弱企業的競爭力 ，最後只有倒閉的下場 。 目前澳門很多中小企正面對人力資源短缺 ，工資及租金上升等問題 ，現階段若再增加約束僱主的條例 ，會為僱主再添壓力 ，因此 ，目前並非適當時間制訂 《工會法》 。 另一位商界議員提出 ， 《工會法》 出台後 ，可能會令外來投資者卻步 ，因為該提案訂明工會有命令罷工和集體談判權的權力 ，投資者未能確定此法律對勞資關係的影響前 ，都不會貿然投資 。 法案付諸表決 ，結果11票贊成 、 8票反對 、 4票棄權 ，未能取得逾半即14票的贊成票 ，提案不獲通過 。投贊成票主要是建制派及遠商派議員 ，投反對票的全是親商派議員 ，投棄權票的4位則全是獨立派議員 ，後二者票數加起來已超過前者1票 ，提案自然會被否決 。 60

2. 中層諮詢 據2006年3 月1 日《澳門公共行政資訊網》 所載 ，性質被澳門政府列為屬於諮詢機構的組織共有27個 。當中回歸前成立的有15個 ，回歸後這幾年才成立的共有12個 。大部分回歸前已成立的諮詢機構（如社會協調常設委員會 、統計諮詢委員會） ，特區政府行政長官於1999 年12 月20 日，即回歸當天 ，頒佈第6/1999 號行政法規 ，重新訂定其組織 、職權及運作方法 。以功能分 ，屬經濟範疇諮詢機構共有 10 個（表1.21） 就法律基礎而言 ，該等諮詢機構可分為兩類 ：一類是據某一法律而成立 ，例如安全委員會是根據 《內部保安體系綱要法》 而成立 ，土地委員會是根據 《土地法》 而成立 。這些法律由澳門政府立法會制定及通過 。另一類則根據行政長官自行頒佈的行政法規（如文化諮詢委員會 、人力資源發展委員會）或行政長官批示 （如澳門公共行政觀察站 、澳門醫療改革諮詢委員會）而成立 ；或行政長官先以行政長官批示宣佈成立該機構 ，稍後再頒佈相關行政法規訂定其組織 、職權 、運作及成立日期（如博彩委員會 、跟進《商法典》的適用情況的關注委員會）。（表1.21）據行政性法規而成立的諮詢機構 ，行政長官或相關司長可隨時按需要改變其組織 、職權 、及運作 ，亦可隨時將其取消 、廢除或設立新的機構 ，因而比據立法性法規而成立的諮詢機構在各方面都更富有彈性 。 從其行政隸屬層次而言 ，這些諮詢機構又可分為兩類 ：一類是直接隸屬行政長官 ，接受其監督 ，如安全委員會 、科技委員會 、博彩委員會及人力資源發展委員會 。另一類則分別隸屬特區政府五個司級部門 ，由相關的司長監督 ，如教育委員會 、青年事務委員會便隸屬社會文化司 ，由其司長監督（表1.21）。 最後 ，這些諮詢機構大部分都是永久性的 ，成員通常是每兩年一任 。但也可以是臨時性的 ，如2005年澳門東亞運動會諮詢委員會 ；據成立該委員會的行政法規所定 ，這個諮詢機構於2005年澳門東亞運動會結束後的一個月撤銷 。

表1.21 澳門特區政府現有的諮詢機構*屬經濟範疇諮詢機構資料來源：澳門公共行政資訊網：http://www.gov.mo， 2006年3月1日。 與香港同樣 ，澳門政府諮詢機構由三類成員組成 ：政府官員 ，即官守成員 ；非官守成員—包括社會人士 ，即個人成員 ，及社會團體代表 ，即團體成員 。他們都是由行政長官或相關司長通過發出行政批示正式委任 。項目名稱安全委員會科技委員會*博彩委員會*人力資源發展委員會*婦女事務諮詢委員會跟進《商法典》 的適用情況的關注委員會*澳門公共行政觀察站法律改革諮詢委員會經濟委員會*社會協調常設委員會*統計諮詢委員會*保安協調辦公室司法暨紀律委員會教育委員會青年事務委員會文化諮詢委員會社會工作委員會總檔案委員會體育委員會旅遊發展輔助委員會*澳門醫療改革諮詢委員會健康城市委員會土地委員會*交通諮詢委員會交通高等委員會燃料安全委員會澳門舊區重整諮詢委員會*監督或協調 成立日期 法律基礎行政長官 回歸前 據 《內部保安體系綱要法》行政長官 回歸前 據第16/2001號行政法規行政長官 200 1 年 10 月 29 日 據第25/2001號行政法規行政長官 2002 年 8 月 2 日 據第18/2002號行政法規行政長官 2005 年 5 月 23 日 據第 6/2005 號行政法規行政法務司 200 1 年 10 月 29 日 據第 25/200 1 號行政法規行政法務司 2002 年 9 月 2 日 據第189/2002號行政長官批示行政法務司 2005 年 3 月 14 日 據第59/2005號行政長官批示經濟財政司 回歸前 據第11/2001號行政法規經濟財政司 回歸前 據第 6/ 1999 號行政法規經濟財政司 回歸前 據第 6/ 1999 號行政法規保安司 回歸前 據《內部保安體系綱要法》保安司 回歸前 據第6/1999號行政法規社會文化司 回歸前 據第6/1999號行政法規社會文化司 回歸前 據第12/2002號行政法規社會文化司 回歸前 據第25/2001號行政法規社會文化司 回歸前 據第 33/2003 號行政法規社會文化司 回歸前 據第 6/ 1999 號行政法規社會文化司 1999 年 12 月 20 日 據第 30/200 1 號行政法規社會文化司 1999 年 12 月 20 日 據第6/1999號行政法規社會文化司 200 1 年 12 月 26 日 據第276/2001號行政長官批示社會文化司 2004 年 3 月 29 日 據第71/2004號行政長官批示運輸工務司 回歸前 據 《土地法》運輸工務司 回歸前 據第 6/ 1999 號行政法規運輸工務司 回歸前 據第6/1999號行政法規運輸工務司 2003 年 12 月 1 日 據第38/2003號行政法規運輸工務司 2005 年 11 月 7 日 據第354/2005號行政長官批示

表1.21所列27個諮詢機構都包含有官守成員。官守成員外 ，只含有個人成員的諮詢機構有8個 ，包括博彩委員會 、跟進 《商法典》的適用情況的關注委員會 、澳門舊區重整諮詢委員會 、澳門公共行政觀察站 、司法暨紀律委員會 、文化諮詢委員會 、燃料安全委員會及法律改革諮詢委員會 。如澳門舊區重整諮詢委員會由下列成員組成 ：61①運輸工務司司長 ，並由其擔任主席 ；②土地工務運輸局局長 ，當委員會主席不在或不能視事時 ，由其代任主席職務 ；③運輸工務司司長辦公室代表一名 ；④其他政府部門代表 ，人數不超過十名 ；⑤專業人士及其他社會人士 ，人數不超過40名 。 跟進 《商法典》 的適用情況的關注委員會由行政法務司司長負責協調且由下列成員組成 ：徐偉坤 ；馬秀立 ；高舒婷 ；區志卿 ；梁金泉 ；梁維特 ；黃國勝 ；歐安利 ；盧瑞祥 。委員會協調員不在時 ，由其所指定的成員代替 。 有10個諮詢機構由個人成員及團體成員組成 ，包括科技委員會 、人力資源發展委員會 、經濟委員會 、教育委員會 、體育委員會 、青年事務委員會 、社會工作委員會 、旅遊發展輔助委員會 、澳門醫療改革諮詢委員會及交通諮詢委員會 。如旅遊發展輔助委員會便由下列人士組成 ：社會文化司司長 ，並由其擔任主席 ；旅遊局局長 ，並由其在委員會主席不在或因故不能視事時代任主席 ；文化局局長 ；旅遊學院院長 ；社會文化司司長代表一名 ；保安司司長代表一名 ；旅遊局代表 ，人數不超過兩名 （不包括旅遊局局長） ；民政總署代表一名 ；勞工暨就業局代表一名 ；民航局代表一名 ；消費者委員會代表一名 ； 澳門國際機場專營股份有限公司代表一名 ；機場管理有限公司代表一名 ；澳門航空執行委員會代表一名 ；澳門酒店協會代表一名 ；澳門酒店旅業商會代表一名 ；澳門營業汽車工商聯誼會代表一名 ；澳門飲食業聯合商會代表一名 ；澳門旅遊商會代表一名 ；澳門酒店旅業職工會代表一名 ；澳門旅遊零售服務業總商會代表一名 ；澳門旅遊業議會代表一名 ；澳門旅行社協會代表一名 ；澳門專業導遊協會代表一名 ；澳門新福利公共汽車有限公司代表一名 ；澳門公共汽車有限公司代表一名 ；公認對旅遊業有貢獻的人士 ，人數最多不超過十名 。

人力資源發展委員會由下列人士組成 ：行政長官 ，由其任主席 ；經濟財政司司長 ，由其任副主席 ；僱主利益團體代表 ；僱員利益團體代表 ；有關領域的公共機關及部門代表 ；專業人士及具聲望的社會人士 。委員會成員不超過25人 。 官守成員外 ，只含有團體成員的諮詢機構則有5個 ，包括安全委員會 、社會協調常設委員會 、統計諮詢委員會 、交通高等委員會及婦女事務諮詢委員會 。（詳見上文中觀社團主義） 作為政府的諮詢機構 ，其主要功能是聽取 、吸納民意 ，以輔助政府決策 ，因此 ，其成員組成應以非官員為主 。但上述諮詢機構顯然包含過多官守成員 ，而民間的個人或團體成員則過少 。如博彩委員會只有1名個人成員 ，而官守成員則有5名。交通高等委員會也只有1名團體成員 ，但官守成員則有6名。健康城市委員會 ，土地委員會及總檔案委員會更純由官員組成 ，民間成員一個也沒有 。62這三個委員會其實更像是政府內部的跨部門組織 ，而不是面向民間的諮詢機構 。 但經濟委員會則是個例外 。該委員會於回歸前的 1994 年便已成立 ，其官守成員本來包括前澳督 、經濟及財政領域的政務司 、經濟司司長 、土地工務運輸司司長 、旅遊司司長 、勞工暨就業司司長 、澳門貨幣暨匯兌監理署主席 、澳門貿易投資促進局主席 、策劃暨合作辦公室主任 、澳門保安部隊一名代表及生產力暨科技轉移中心一名代表 。2001年6月，特區政府頒佈第11/2001號行政法規 ，重組該機構 。新的經濟委員會除行政長官及經濟財政司司長外 ，其他官方成員都被刪掉 。這樣 ，就使新經濟委員會的成員組成單純化 ，主要是由社會相關人士 ，即由特首委任的 “經濟利益團體的代表”及 “經濟 、企業 、學術及勞工領域資深人士” ，就制訂澳門特區經濟發展策略及經濟政策方面向特區政府提供諮詢意見 ；而無須再讓那些本身就是行使公權力的官員去扮演 “提供諮詢意見”的角色 ，從而產生角色混淆 ，甚至是角色衝突 。63 我們認為 ，其他諮詢機構都應效法經濟委員會 ，減少官守成員 ，淡化官方色彩及提高民間代表的比例 ，以更加符合該等組織的諮詢性質 。基於同樣理由 ，政府亦應酌情委任非官守成員擔任其主席 ；現

時 ，所有27個諮詢機構的主席一職都由相關官員出任 ，完全沒有民間人士 。64 誠如不少論者指出 ，澳門政府諮詢機構的另一個弊端就是一些非官守成員的委任安排 ，往往是 “來來去去這班人” ，即政府的委任集中在某些人身上 ，特別是具有商界背景人士 ，未能廣泛聽取各界意見 。如此 “一身多任” ，一方面 ，令他們負擔增重 ，也分身無暇 ，這樣如何能對政府提供有價值的諮詢意見？ 另一方面 ，也不利於培育新人 ，讓 “澳人治澳”事業後繼有人 。而且 ，他們也並非萬能 ，對特區政府的任何政務範疇都有所認識 。這樣做既不利於特區政府收充分諮詢之效 ，也會予人 “形式主義”之感 ，甚至會令人產生 “難道澳門就沒有人才？ ”的疑問 。 65 特區政府在籌組相關的諮詢機構並物色其成員人選時 ，宜在 “代表性”、 “專業性”方面多加功夫 ，讓更多的 “澳人”參與 “治澳”並趁機發掘和培植人才 。 通過正式方法 ，委任社會人士到一些半官方機構 ，參與公共事務 ，以輔助政府決策 ，這是一種制度化的 、有組織的公民/ 市民參與（citizen participation）。而這些社會人士都屬社會精英 ，所以 ，這種參與也是一個 “精英整合”的過程 。此外 ，如果被委任者是團體成員 ，他便是所屬團體利益的代表者 ；如果是個人成員 ，他也是其所屬職業範疇利益的代表者 。換言之 ，他們的委任亦可看作是一種社會 “利益整合” 。而成功的精英及利益整合會促進政治共識 、社會和諧 ，導致社會穩定 ，這正是諮詢機構委任制度的政治意義所在 。 關於澳門政府諮詢機構的總體職能 ，有澳門立法會議員表示對於政府部門一些工作執行的操作細節問題 ，是不需要在立法會這個政治層面上討論的 ；政府在不同領域設有各類諮詢機構 ，具體問題應透過這些諮詢機構對話討論 。立法會的位置應是作政策性層面的討論 ，議員對政府工作提出質詢的要點應放在政策層面上或者比較大的社會事件方面 。 66 具體運作上 ，澳門政府諮詢機構的大部分都只承擔諮詢職能 ，即就其功能範疇為政府決策或制定政策提出意見及/或作出建議。例如人，

力資源發展委員會的職能是 “在政府制定人力資源發展及人力培訓的政策方面提供諮詢意見” ；科技委員會的職能是 “在制定科技發展及現代化政策方面向政府提供顧問性質的輔助” ；旅遊發展輔助委員會是 “在制定澳門特別行政區旅遊業發展策略及旅遊政策方面 ，行使諮詢職能及建議職能” ；澳門舊區重整諮詢委員會的職能是 “就舊區重整的各項問題收集社會不同階層的意見 ，作出評估並提出建議供政府及相關的機構參考” 但也有個別機構被賦予行政管理權力 ，主要是操作細節上的政策制定 ，執行及監察權 。如土地委員會除須就特區公地的批出及佔用發表意見外 ，也擁有 “批給 、續批 、解除及廢止土地臨時佔用准照”的行政管理權 。同樣 ，社會協調常設委員會除須就澳門特別行政區社會勞動政策發表意見外 ，其屬下的執行委員會也擔負協調勞資關係的行政管理功能 。此外 ，統計諮詢委員會除了發揮為統計編制機關在指引及協調澳門資料統計體系（SIEM）方面之諮詢功能外 ，也行使 “監督對統計保密之遵守”的行政權力。 燃料安全委員會不但須就燃料安全事宜提供建議 ，亦須輔助政府“監察燃料產品的零售（包括儲存）” ，並 “監察燃料產品設施的法律及規章的規定的遵守” 。亦負責以下行政管理職能 ：“對營運燃料產品設施的地點定期檢查 ，以核實是否保持安全條件及是否符合經營的要件”及 “透過發給專用的身份識別證確認負責監察工作的人員的身份” 同樣 ，交通高等委員會的職責除 “就交通有關之任何事宜發表意見” ，亦包括 “監察對 《道路法典》 及其他關於交通法例規定之準確及嚴格之遵守”和 “解決 《道路法典》 及其他關於交通法例適用時可能引起之疑問” ；也行使以下的行政管理權 ：“在特別紀錄中組織駕駛員之個人紀錄 ，並應按規章內訂定之規定 ，在其內紀錄駕駛員因違反交通之法律或與駕駛有關之違法行為而被科處之制裁及保安處分” 個別諮詢機構更擁有決策權 ，如博彩委員會的職責是 “對未來博彩業之發展和管理作出研究 ，並制定有關政策”。。。。67

根據我們對諮詢機構職能作的的五種分類（見上文），表1.22列出澳門政府諮詢機構所屬類別 ： 表1.22 澳門政府諮詢機構所屬類別 鄰近地區的香港政府現時設有諮詢機構413個 ，共有5300 多名市民（見上文）被委任參與這些組織 。雖然存在機構重複 ，甚至於疊床架屋的缺點 ，與之相比 ，澳門政府諮詢機構 ，不論從數字上及委任人員上 ，都還有很大的發展空間。澳門政府現有諮詢機構27個 ，成員人數（包括官守成員）為421人 。68未來 ，特區政府應因應需要 ，設立更多諮詢組織 ，吸納更多社會人士參與公共事務 。例如 ，運輸工務司司長最近便宣佈 ，將研究設立城市規劃諮詢機構 ，為城市各項城規的制定集思廣益 ，加強政府和民間的溝通互動 。 “既要有專業意見以確保方案在技術上的可行性 ，亦須重視吸納社會的訴求 ，才能確保方案在現實上的可操作性”。 69行政長官在2001年的 《施政報告》 中亦提到要設立一個以國外專家和企業家組成的國際顧問團式的諮詢組織 ，直接由外國專家提供意見 ，吸收先進發展國家和地區的成功發展經驗 ，以完善本澳投資環境 ，吸引外資 。 70 以上這些擬議成立的諮詢組織 ，在香港都已存在 。 行政長官何厚鏵在 《2006年施政報告》 中指出 ：“我們將於明年全面檢討政府現行的諮詢機制 ，革新 、優化既有諮詢組織的功能 ，同時建立一個面向各個層面 、各個階層的 ，具有廣泛的民意代表性和充分專業權威性的全新諮詢機制 ，對民意進行全面的吸納和提煉 ，使民第一類 安全委員會、科技委員會、跟進《商法典》的適用情況的關注委員會、澳門公共行政觀察站、經濟委員會、保安協調辦公室、司法暨紀律委員會、教育委員會、體育委員會、青年事務委員會、文化諮詢委員會、社會工作委員會、總檔案委員會、旅遊發展輔助委員會、澳門醫療改革諮詢委員會、交通諮詢委員會、法律改革諮詢委員會、婦女事務諮詢委員會、人力資源發展委員會、澳門舊區重整諮詢委員會第二類 博彩委員會第三類 社會協調常設委員會 、土地委員會第四類 交通高等委員會、燃料安全委員會、健康城市委員會第五類 統計諮詢委員會

意更為集中 ，從而有利於政府政策準確反映社會發展的實際狀況 ，有利於政府的施政得以進一步改善 。更重要的是 ，我們將透過這一機制 ，擴大政府的執政力量 ，使政府與社會各階層加強互動 ，從而更好地實現 ‘澳人治澳’ 。在這基礎上 ，我們才能在社會的各種聲音之間建立起良性的平衡 ，使不同階層既互相尊重又互相制約 ，各得其所 ，預防不合理的利益傾斜 ，以確保社會的最大穩定 ，確保變局產生的衝擊獲得最大緩衝 ；才能集合廣泛的政治資源 ，真正提升政府的施政能力 ，有效落實施政的問責性 ，制約錯誤政策的出台和後果 ；才能讓各方有志之士 ，藉由公平的政治參與磨練成才 ，使 ‘一國兩制’事業的核心隊伍後繼有人 。” 在剛發表的 《2007年施政報告》 中 ，何厚鏵又指出 “經過相關的探討 ，政府決定在現有基礎上 ，對現有諮詢組織進行規模重整和功能重整 ，消除形式化的安排 ，強調實際效果的發揮 。全面擴大諮詢組織的成員數量 ，增加具備一定個人素質 ，擁有一定的公眾和界別認受性 ，尤其是年青有為的新成員 ，同時 ，注意吸納少數或新興社會階層的代表 ，讓不同的階層 ，以及同一階層的不同分支部分 ，在組織內都有自己的聲音 。” 或許 ，有人以為相對全民普選的民主形式 ，由行政機關設立諮詢組織的制度以吸納民意已顯得過時 。我們認為 ，如果政府能擅用這個制度 ，它對促進決策民主化 、科學化和透明化 ，建立社會共識及促進社會穩定 ，都有其不可抹煞的作用 。無論甚麼時候 ，不單對澳門特區而言 ，它都有極大的存在價值 。 三 、 小 結 本書的研究證實 ，通過政商關係的一個三維範型即社團主義模式 、委任或諮詢模式及直選或多元主義模式分析 ，港澳商界在政府決策過程中處於較優越位置 ，在現行的政治行政架構安排下 ，他們的利益得到保障。像在兩地本屆立法會中 ，三種模式下的親商派議員在香

港有18位 ，是立法會總數60席的30％；澳門則有12位 ，佔總數29席的41％ ，而其中7位又可劃歸 “博彩利益板塊”。由於 “新一屆議會有太多商人” ，澳門行政長官須在委任議員上作出 “平衡” 在最高諮詢層次 ，香港親商派人士被委任到行政會議的共有 10人 ，是總數15席的67％；澳門則有5人 ，佔總數9席的56％ 。在中層諮詢層次 ，兩地諮詢機構亦以商界背景成員為主 。而且港澳商界也不是 “孤軍作戰”，在很多重要 、根本議題（例如香港政改問題）上 ，獨立派以至建制派都會站到商界一邊 ，成為其 “同盟軍” 除以上外 ，商界優勢也在兩地基本法規定的行政長官產生辦法及有關經濟條文得到反映 。 按照 《香港基本法》 規定 ，現行行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出 ，選舉委員會委員共800人 ，由下列各界人士組成 ： 工商 、金融界 200 人 專業界 200人 勞工 、社會服務 、宗教等界 200人 立法會議員 、區域性組織代表 、 200人 香港地區全國人大代表 、 香港地區全國政協委員的代表 比照 《香港基本法》 ， 《澳門基本法》 亦同樣規定 ，行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出 ，選舉委員會委員共300人 ，由下列各界人士組成 ： 工商 、金融界 100人 文化 、教育 、專業等界 80人 勞工 、社會服務 、宗教等界 80人 立法會議員的代表 、 40人 澳門地區全國人大代表 、 澳門地區全國政協委員的代表 根據以上各個界別的劃分 ，最少有一半以上的選舉委員會成員來自親商派或抱有親商立場人士 。換言之 ，在正常情況下 ，所選出的行政長官一定也是親商派或具有親商立場人士 ，香港的董建華（商人出。。71

身）、曾蔭權（立場親商） ，澳門的何厚鏵（商人出身）都是很好的榜樣 。 《香港基本法》 又明確規定 ，特區政府的 “財政預算以量入為出為原則 ，力求收支平衡 ，避免赤字 ，並與本地生產總值的增長率相適應 。”（第107條）特區實行原有的低稅政策 ，並保持自由港地位 ，不徵收關稅 。（第108及114 條）香港反商陣營多年來不斷鼓吹增加各種福利 ，誓要香港走上西方福利國家之路 ，這有可能意味着香港要打破財政預算的量入為出 、避免赤字的原則 ，以及低稅政策 - 例如實行累進利得稅制 ，商界肯定不會接受 。但其發生的機會很微 ，因為這些要求違反了 《基本法》 。 《澳門基本法》 亦以大致相同的字眼規定 ，特區政府的 “財政預算以量入為出為原則 ，力求收支平衡 ，避免赤字 ，並與本地生產總值的增長率相適應 。”（第105條）特區實行原有的低稅政策 ，並保持自由港地位 ，不徵收關稅。（第106及110條）這些條文都直接保障商人利益 ，具有任何政治取向的人士都不能違反 ，除非修改基本法 。 最後 ，中央政府對 “商人治港”的態度亦至關重要 ，按照中央政府的設計 ，港澳回歸後 “保持原有的資本主義制度”（港 、澳基本法第5條）。 “一國兩制”方針 ，正是保證港澳實行資本主義制度 ，而不是形形式式的福利主義 。不論是否出於意識形態因素 ，依照中央政府的理解 ，任何資本主義社會都是由商人 、財團主導 ，這是最自然不過的事 。所以 ，可能為了表示這種態度 ，中央政府一向以來在委任港澳地區全國政協副主席 、常委及委員上 ，都以商人為主 。 1996年由中央政府成立的香港特別行政區預備委員會 ，共有150名委員 ，港方成員佔了90名 ，其中1/3是商界人士 ，香港所有大商家都被羅致其中。 72 在香港當前的政改討論中（澳門很快也要進行） ， 2004 年4 月 ，中央政府已通過人大釋法否決07及08年行政長官及立法會實行雙普選73 ，這個舉措或多或少也是出於維護香港商界利益的考慮 。基於此 ，香港的現行政經體制在未來不會出現大變。 2005年12月，香港政府依據人大釋法所規定而草擬的政改方案不獲立法會通過 ，這更意味着本港政制至少在未來10 年都只會 “原地踏步”74 ，而我們在本章對香港政商關係所作的三維範型分析將仍然有效 。

註釋：1 Philippe C . Schmitter， “Still the Century of Corporatism？”， in Philippe C . Schmitter and Gerhard Lehmbruch （eds . ）， Trends Towa rd Corpora tist Intermedia tion （London ： Sage ， 1 9 7 9 ）， p . 1 3 .2 Alan Cawson ， Corp ora tism and Polit ica l Theory （Oxford ： Basil Blackwell， 1 9 8 6 ）， p . 3 8 .3 Alan Cawson， Corp o ra t ism and Welf a re： Soc ia l Po licy and Sta te Inte r vention in Br ita in （London ： Heinemann Educational Books， 1 9 8 2 ）， p . 3 8 .4 Wong ， C ham Li ， Go ver nmen t - Bus iness Rela t ions in H ong Kong ， 1 9 4 5 - 1 9 9 3 ， Unpublished Ph . D . Thesis （University of Hong Kong ， 1 9 9 6 ）， pp . 2 5 - 2 7 .5 A lan C awson ， Co rp o ra t ism and P o l it ica l Theory ， pp . 6 8 - 1 2 6 ； Alan Ca wson ， “Introduction - Varie t ie s of Corporat ism ： The Importance of the Meso - Leve l of Interest Intermediation”， in Alan Cawson （ed . ）， Organised Interes ts and the Sta te： Stud ies in Meso - Co rp o r a t ism （Londo n ： Sage ， 1 9 8 5 ）， pp . 1 - 2 1 ； A lan Ca wson ， Corp ora tism and Welf a re ： Socia l P o licy and Sta te Inter ven tion in Brita in ； Wyn Grant ， “Pr i va te O rgan isa t io ns as Agen ts of Pub l ic Po l icy ： T he C ase of Milk Marketing in Britain”， in Wolfgang Streeck and Philippe C . Schmitter （eds . ）， Pr iva te Inte res t Go vernment： Beyond Ma r ke t and Sta te （London ： Sage ， 19 8 5 ）； Gerhard Lehmbruch， “Concertat ion and the Structure of Corporatist Networks”， in John H . G o ld thorpe （ed . ）， O rde r a nd Conf l ic t in Con temp o ra ry Cap ita l ism （O xford ： Clarendon ， 1 9 8 4 ）， pp . 6 0 - 8 0 .6 Dav id C oo mbes ， Rep resen ta t ive Go ver nmen t and E conomic P ower （London ： Heinemann ， 1 9 8 2 ）， pp . 1 4 8 - 1 5 4 ； Ian Scot t ， P ol it ica l Change and the Cr is is of Leg itimacy in Hong Kong （Hong Kong ： O UP ，1 9 8 9 ）， pp . 2 6 8 - 2 7 4 .7 參見 《立法會（選舉規則）條例》 。8 三屆香港立法會議員名單 ，見立法會網頁 ：http://www.info.gov.hk， 2006 年 3 月 1 日 。9 《信報》 、 《大公報》 、 《文匯報》 ， 2004 年 10 月 14 日 。10 《文匯報》 ， 2004 年 10 月 14 日 。11 《香港經濟日報》 ， 2004 年 10 月 14 日 。12 同註 10 。13 《信報》 ， 2004 年 10 月 15 日 。14 《都市日報》 ， 2004 年 10 月 19 日 ； 《成報》 ， 2004 年 10 月20 日 。15 《信報》 ， 2004 年 10 月 15 及 20 日 。16 見 1997 年 11 月工商局發表的一份文件 ， 《明報》 ，2004 年 10 月 19 日 。17 《文匯報》 ， 2004 年 10 月21 日 。

18 《文匯 報 》 ， 2004 年 10 月 2 日 。19 同註 1720 《明報 》 ， 2004 年 10 月 19 日 。21 《競爭政 策綱 領 》 ， 載於 競 爭政 策 諮詢 委員會 網頁 ：http:/ /www.info.gov.hk， 2006 年 3 月 1 日 。22 各諮 詢委 員會 的 成 員名單載於 香 港政府 《各公 務 委員會 及其 他 名表 》 網 頁 ：http:// www.info.gov.hk， 2006 年 3 月 1 日 。23 見 《香港 中華廠 商聯合 會 年報 ， 2003-2004 》24 Philippe C. Schmitter， “Still the Century of Corporatism？”， p. 15 .25 Wong， Cham Li， Government-Business Relations in Hong Kong， 1945 - 1993 ， pp. 25-27 .26 同註 8 。27 “Speech to the Hong Kong University Economics Society”， Sunday Post-Herald， Vol. 27 ， January， 19 74 ， quoted in N.J. Miners， The Government and Politics of Hong Kong， 2nd edition （ Hong Kong： OUP， 197 8）， p. 207 .28 “The Decision-Making Process： Consultation and Consensus in Hong Kong”， A Speech by Philip Haddon-Cave at the Twenty-fifth Congregation for the Conferment of Honorary Degrees by the Chinese University of Hong Kong on 17 October， 1983， p. 1.29 G.B. Endacott， Government and People in Hong Kong， 184 1- 1962 （Hong Kong： Hong Kong University Press， 1964 ）， p. 229 .30 見 Philip Selznick， TVA and the Grass Roots： A Study in the Sociology of Formal Organization （New York： Harper & Row， 19 66 ）， pp. 13- 16 ， 25 9-2 6 1； Michael Saward， “Co-optation and Power： Who Gets What from Formal Incorporation”， Political Studies （April， 1990）， pp. 590-602， for the concept of co-optation. See Yeo-chi Ambrose King， “The Administrative Absorption of Politics in Hong Kong”， Asian Survey， Vol. 15 ， No. 5 （May， 19 7 5 ）， pp. 4 2 2 -4 3 9 ， for the concept of administrative absorption.31 T.B.Bottomore， Elites and Society （London： Penguin Books， 1964 ）， p. 14 .3 2 同註 30 。3 3 見金 耀基 ： 《從傳統 到現 代 》 ， 台北 ：時報 文化 ，1979 年 ， 第 155 頁 ； See also Peter Harris， Hong Kong： A Study in Bureaucratic Politics （Hong Kong： Heinemann Educational Books， 1978）， pp. 33-34 ； A. Phillips Griffiths and Richard Wolheim， “How Can One Person Represent Another？”， Proceedings of the Aristotelian Society （196 8）.34 Wong， Cham Li， Government-Business Relations in Hong Kong， 1945 -1993 ， p. 3 1.

35 見 行政 會 議網 頁 ：http:/ /www.info.gov.hk， 2006 年 3 月 1 日 。36 J. Denis Derbyshire， An Introduction to Public Administration （London： McGraw- Hill， 19 84 ）， p. 10 2 .37 Christopher Hood and Gunnar Folke Schuppert （eds.）， Delivering Public Services in Western Europe： Sharing Western European Experience of Para-government Organization （London： Sage， 1988）， p. 1.38 見 香 港政 府 《 各公務 委 員會及 其他 名表 》 網頁 ：http:/ /www.info.gov.hk， 2005 年 11 月 28 日 。3 9 見 香港行政 長官 《施 政 報 告 》 ， 2000 年 ， 第 12 1 段 。40 各諮 詢委 員會 的職 權 範 圍及 成 員名 單載於 香港政 府 《各 公務 委員會 及其他 名表 》 網 頁 ：http:/ /www.info.gov.hk， 2006 年 3 月 1 日 。41 參見 David Easton， A Systems Analysis of Political Life （New York： John Wily， 1965）； Gabriel Almond and G. Powell， Jr.， Comparative Politics—A Developmental Approach （New York： Feffer and Simons， 1966 ）； James Anderson， Public Policy- Making （London： Nelson， 1975）， p. 26 .42 各諮 詢 委員 會的職 權範 圍載於 香港政 府 《 各公 務 委員會 及其他 名表 》 網 頁 ：http:// www.info.gov.hk， 2006 年 3 月 1 日 。43 Sherry Arnstein， “A Ladder of Citizen Participation”， AIP Journal （July， 1969 ）， pp. 2 16-224 .4 4 見 民政 事務 局 200 3 年 4 月發出 題 為 《公營 架構 內的諮詢 及 法定組 織— 角色及職 能 檢 討 》 的諮 詢 文件 ：http://www.info.gov.hk， 2006 年 3 月 1 日； 香 港行政 長官 《施 政 報告 》 ， 2004 年 ， 第 73 及 74 段 。45 見 S.N.G. Davies， “One Brand of Politics Rekindled”， Hong Kong Law Journal， Vol. 7 ， No. 1 （19 7 7 ）， pp. 4 4 - 84 ； S.N.G. Davies，“The Changing Nature of Representation in Hong Kong Politics”， in Kathleen Cheek-Milby and Miron Mushkat （eds.）， Hong Kong： The Challenge of Transformation （Centre of Asian Studies， University of Hong Kong， 19 89 ）， pp. 36 -76 ； John Rear， “One Brand of Politics”， in Keith Hopkins （ed.）， Hong Kong： The Industrial Colony （Hong Kong： OUP， 19 7 1）； Lau Siu-kai， Society and Politics in Hong Kong （Hong Kong： The Chinese University Press， 19 82 ）， pp. 1-2 3 ； N.J. Miners， The Government and Politics of Hong Kong， 2nd edition （Hong Kong： OUP， 1978）， pp. 14 3- 145 .4 6 《 澳 門 日報 》 ， 2005 年 9 月 19 及 23 日 。47 見 澳 門行政 長 官 《施 政 報 告 》 ， 2007 年 。4 8 見 《澳門 日報 》 ，2005 年 9 月 5 日 。4 9 見 《澳 門 日報 》 ， 2005 年 9 月 13 日 ； 2005 年 10 月 8 日 。50 見 《 澳門 日報 》 ， 2005 年 6 月 2 1 日 ； 《華僑 報 》 ， 2005 年 9 月 26 日 。

51 澳 門立 法 會議 員名單 ， 見澳 門公 共行政 資 訊網 ：http:/ /www.gov.mo ， 2006 年 3 月 1 日 。52 《華僑報 》 ， 2005 年 9 月 26 日 。5 3 各 諮詢委 員會 的 成員名單 ， 載於澳 門公共行 政資 訊網 ：http://www.gov.mo ， 2006 年 3 月 1 日 。5 4 同註 5 1。5 5 見 《澳 門 日報 》 ， 2005 年 9 月 26 日 ； 2005 年 10 月 10 日 。56 見 《澳 門 日報 》 ， 2005 年 8 月 20 日 ； 2005 年 9 月 24 日 ； 200 5 年 9 月 26 日 。5 7 澳 門行政 會委 員名單 ， 見澳 門公 共行政 資訊網 ：http:/ /www.gov.mo ， 2006 年 3 月 1 日 。5 8 同註 5 1。5 9 見 《澳 門 日報 》 ， 2005 年 10 月 10 日 。60 見 《澳 門 日報 》 、 《華僑 報 》 ， 2005 年 7 月 1 日 。61 同註 53 。62 同註 53。63 見 《澳 門 日報 》 ， 2000 年 12 月 7 日 ； 《新 華澳 報 》 ， 200 1 年 6 月 19 日 。6 4 同註 53。65 《新華澳 報 》 ， 2002 年 9 月 20 日 ； 200 3 年 12 月 1 日 ； 200 3 年 12 月 20 日 ； 2004 年 2 月 13 日 。6 6 《華僑報 》 ， 2002 年 8 月 25 日 。6 7 有 關各諮詢 委 員會 的職能 ， 載於 澳門公 共行政 資訊網 ：http://www.gov.mo ， 2006 年 3 月 1 日 。6 8 見 《澳 門街坊 會聯 合總 會會 訊 》 ， 2006 年 1 月 1 日 。6 9 《華僑 報 》 ， 2003 年 12 月 6 日 ； 2004 年 1 月 14 日 ；《市 民 日報 》 、 《新華 澳報 》 ， 200 3 年 12 月 6 日 ； 《澳 門 日報 》 ， 2005 年 5 月 12 日 。70 《澳門 日報 》 ，200 1 年 2 月 26 日 。71 《華僑 報 》 ， 2005 年 9 月 26 日 。72 見 C.K. Lau， Hong Kong's Colonial Legacy： A Hong Kong Chinese's View of the British Heritage （Hong Kong： The Chinese University Press， 1997）， p. 97 ； Bill K. P. Chou， “Interest Group Politics in Macau after Handover”， Journal of Contemporary China， Vol. 14 ， No. 4 3 （ May， 2005 ）， pp. 19 1-206 .7 3 見 SCMP， 14 October， 2004 .74 依香 港政 改第 五號報 告書草擬 的政 改 方案 內容包 括 ：將 行政長 官選舉 委員會 由 800 人增 至 1600 人 ； 立法會 議 席 由 60 席增 至 70 席 ， 新 增的 其 中 5 席 由直選 產生 ， 另 5 席 由 18 個 區 議會 議 員互選 產 生 。 詳 見 《太 陽報 》 ， 2005 年 12 月 22 日 。

第二章 商界與經濟危機或問題處理及 經濟調整一、理論及分析架構 在市場經濟下 ，經濟危機時會發生 ，而造成危機的原因亦多種多樣 ，據之可將危機作如此分類 ：管理危機是由管理不善或組織架構未能適應造成 ；科技危機則是由於忽視研究與發展及產品創新而引起 ；失業危機是企業大規模裁員的產物 ；金融機構倒閉則會引發金融危機 。 1用經濟學的術語 ，這些都屬微觀經濟危機（microeconomiccrisis），它們都是因為組織內部問題而導致危機在企業層面發生。與之相反的是宏觀經濟危機（macroeconomic crisis），它們是由於經濟或工業政策失效而導致危機在行業或跨行業層面發生 。換言之 ，經濟危機是一複雜的經濟現象 ，它牽涉多種因素 ，難以有普遍一致的標準去形容它 。 2 社會科學家都將官僚/國家 、市場及社群模式定為現代政體 、經濟及社會秩序的三大指導原則 ，從資源分配及協調角度來看 ，它們分別建基於層級控制 、分散競爭及自發團結 。3借用柏森思（Talcott Parsons）的術語 ，三種模式或取向可應用到人類所有 “制度維護及適應”（systemmaintenance and adaptation）的行為4 ，包括經濟及社會危機處理 。 經濟危機處理的官僚模式由國家/政府領導 ，通過其內部官僚層級控制進行 ，所以是一種國家/ 政府直接干預方法。上世紀30 年代根據凱恩斯（Keynes）主張 ，由政府提供大量就業來刺激經濟就是一種典型的官僚模式。經濟危機處理的市場模式- 與官僚模式剛好相反 ，由企業/公司領導 ，按照市場的競爭機制 、價格規律 、及供求關係進行 ，目的是追求最大利潤及最少虧損 ，政府採取袖手旁觀態度 ，所以是一種國家/政府不干預方法。在此模式下 ，為經濟危機採取拯救行動的是企業本身 ，而不是官僚模式下的政府 。 5

進行社群模式的是宗族 、部落 、家庭及其他社群組織 ，在 19世紀資本主義未出現以前 ，曾風行一時 ；但在今日的世界裹 ，這個模式—如果仍然找到的話 ，主要存在於社會而不是經濟範疇 ，結果是在現代經濟的危機處理中 ，已沒有人會用它作為解決方法 。 我們提出 ，本書第一章所闡釋的社團主義及委任或諮詢模式也是危機處理者另外兩種策略選擇。經濟危機處理的社團主義模式由國家/政府與社團組成的聯合架構 ，或由社團本身領導 ，它是一種共同決策 、互相協作 、共同負責的集體解決經濟問題/危機的方法。由於社團在這模式裹扮演最重要的角色 ，所以又被稱之為 “組織式的資本主義”（organized capitalism） 。6 在這模式裹 ，國家/ 政府在不阻礙市場力量發揮作用下 ，只進行有選擇性的干預 ，所以是一種國家/政府間接干預方法 。 在諮詢模式下 ，經濟調整或經濟危機處理由國家/政府與社會上的個人組成聯合架構領導 ，與社團主義模式同樣 ，它是一種國家/政府間接干預方法 。除了是個人代表性而不是社團代表性 ，這模式與社團主義模式具有差不多一樣的性質 、特點 。然而由於其成員委任的關係取向性質及團體正式代表性的缺乏 ，有可能在實際運作上 ，它只具象徵性意義 ，或甚至在有些時候被當局操縱 ，掩飾國家/政府的全面干預 。 從國家/ 政府干預及危機處理者距離公共當局的遠近程度 ，圖2.1標出經濟危機處理的五種模式在干預—無干預及公共—私人連續體所處的位置 ；表2.1則顯示它們各自具有的特性 。 7 圖2.1 經濟危機處理模式在干預—無干預及公共—私人連續體中的 比較官僚模式* 諮詢模式** 社團主義模式** 社群模式** 市場模式****直接干預 **間接干預 ***無干預干預/ 公共 無干預/ 私人* * * 間 * * *

表2.1 經濟危機處理模式各自具有的特性 從世界範圍看 ，幾乎每一個國家都曾發生過各種各樣的經濟危機 。8 20世紀70年代中期當工業經歷一段由盛轉衰的 “生命循環”危機就出現得更加頻密 。有些產業 ，例如鋼鐵業 、紡織業 、造船業等 ，都已變成 “夕陽行業” ，為 “朝陽行業” ，包括訊息 、電子及生物科技等產業取代 。面對全球產業結構的轉移 ，先進工業國家的很多公司都受到極大的打擊。在金融領域 ， 80年代初期 ，不少金融機構 ，特別是銀行 ，都由於發展中國家債務問題而遭遇困難 。 戴臣（Kenneth Dyson）觀察到 ，經濟危機處理方法會受國家的文化 、意識形態及結構因素影響 ，是其經濟文化的反映 。在英美兩國 ，由於他們傳統上對政府處理經濟能力抱懷疑態度 ，經濟危機處理傾向採用市場模式 ，政府盡量袖手旁觀 ，不作任何干預 。相反 ，在歐洲大陸 ，人們對國家/政府的概念是認為它在各方面都應有所擔當 ，對推動經濟調整或處理經濟危機負有不可推卸的責任 ，所以傳統上傾向採用直接干預的官僚模式。9香港 、澳門在經濟危機處理上也有自己的經濟文化的傳統 ，這是本章要研究的重點 。 如前述 ，經濟危機是一複雜的經濟現象 ，但戴臣發現 ，危機往往官僚模式 諮詢模式 社團主義模式 社群模式 市場模式資源分配及協調的指導原則層級控制 國家/ 個人協商組織內部及組織之間協商自發團結性 分散性競爭主要參與者 國家機搆 社經精英/ 領袖、政府官員社團/ 企業代表、政府官員宗族、部落、家庭等公司/ 企業主要互動/ 談判基礎法律/ 強制性權威相互地位/ 權利的承認相互地位/ 權利的承認，會員遵從程度尊敬程度 資金多少主要互動/ 談判產物強制性/ 行政規則報告 協議、協定、報告契約 合約主要資源 強制執行手段的合法控制社經地位、個人專業知識高度集中的、中央化的代表性尊重、信任、所繼承地位企業家精神主要決策規例強制性的正式裁決共識 相互/ 一致同意，集體談判權普遍同意 價格機制，消費者意向主要規範- 法律基礎正式行政程序 正式行政程序 結社自由 傳統習慣 私有產權

與人的觀感有關。10我們難以從口語說法上給某一具體危機狀態下準確的定義 ，所以不是任何經濟失敗事件都可稱為危機 。報章等傳播媒介所描述的 “危機” ，在學者眼裹可能只是一些棘手 、嚴重的經濟 “問題” 。不過 ，是 “危機”也好 ， “問題”也好 ，兩者都含有事情的迫切性 、威脅性和最終性的意思。11要作出分別 ，嚴重的經濟問題牽涉較為長遠和宏觀層面的事件 ，因而沒有危機那麼迫切 。本章將以上述理論及分析架構去詳細探討香港 、澳門對在宏觀及微觀層面發生的經濟危機或嚴重經濟問題的處理方法 。 二 、 香 港 （一） 宏觀經濟危機或問題處理 1. 貨櫃化問題 （1966—1970） （1）貨櫃委員會與港口貨櫃化在香港的發展12 1960年代中期 ，人們對用貨櫃來運輸貨物的濃厚興趣為香港港口的貨櫃化帶來了動力。普遍意見認為貨櫃裝貨將會成為未來貨物處理的主要模式 ，從而在船只設計及全世界港口碼頭設施上引起一場革命 。 13 1966年4 月1 日，在港口委員會的一個會議上 ，首次對這個課題進行討論 。該委員會成員是由業界及政府官員組成 ，專門就一切有關港口政策事宜提出建議 。 在會議上14 ，船東代表認為委員會執行小組的報告並沒有提及貨櫃操作這一新模式的最近發展情況 ，因而感到遺憾 ，並建議須盡快成立一個由船公司 、業界及貨運碼頭利益代表組成的工作委員會 。因涉及問題影響廣泛 ，該委員會應有政府的代表 ，以發揮平衡各方利益作用 。 身為港口委員會主席的海事署長也十分贊同該項建議 ，認為最好先由一個有官員及非官員成份的委員會全面地研究這個課題 。作為港口委員會成員之一的貿易工業署長則認為有關工作委員會應在操作層面而非政策層面展開研究 ，成員應包含船務及貨倉業代表 。

1966年5 月11 日，布政司在發給海事署長的便箋上說 ：15海事署長是擔任該工作委員會主席的最佳人選 ，其成員應包括來自布政司署常務科和財政科及貿易工業署的代表 。他認為 ，除此以外 ，還要有不少於2名的非官守成員 ，一位是船務業的領導人物 ，另一位是與貨物處理設施有關的商業組織的重要成員。他們應以個人名義而不是團體代表例如香港總商會或香港工業總會成員身份參加 ，這就不會帶來延誤 ，因為委員會所作的建議無須轉交到其所屬組織考慮 。 為了加快處理事宜 ， 1966 年5 月20 日，港口委員會額外舉行會議 ，一致通過政府須成立貨櫃委員會 ，由有廣泛代表性的官員和非官員組成 ，以全面研究貨櫃貨物處理對香港的影響 。並建議委員會的職權範圍是 ：16 “研究貨櫃運輸服務最近在全世界急速發展對香港貿易及工業的影響 ，及對香港港口應具備的貨櫃處理設施和建設方法作出建議 。” 上開職權範圍雖沒有明確指出 ，港口委員會亦認為 ，貨櫃委員會可按需要在下設小組加入新成員 ，並要第一時間向港口委員會報告研究所得 。委員會的主席應由海事署長來當 ，成員應包括 ：17 貿易工業署長或其代表 、副經濟司長或其代表 、土地及測量署總督察或其代表 、香港總商會代表1名 、香港工業總會代表1名 、碼頭及貨倉業代表1名 、船務業代表2名（來自船公司）。 根據建議 ，碼頭及貨倉業代表由港九碼頭貨倉公司（H.K. &Kowloon Wharf & Godown Co.， Ltd.）的H.M.G. Forsgate出任 ，船務業2名代表由太古輪船公司（Butterfield & Swire （Hong Kong） Ltd.）的AG.S. McCallum及賓航輪船公司（Ben Line Steamers Ltd.）的J.F. Muirhead出任 。 18 上述這些建議都得到港督接納 ，不過他提出委員會成員應包括香港中華廠商聯合會的代表 ，碼頭及貨倉業代表亦應增加至2名。布政司署認為由於據悉北角碼頭公司（North Point Wharves Ltd.）對發展貨櫃處理服務感興趣 ，碼頭及貨倉業新增代表可由該公司出任 。 19 1966年7月12 日，港督正式委出貨櫃委員會的成員（表2.2），職權範圍如上述 ：

表2.2 貨櫃委員會成員名單註：*代表碼頭貨倉業利益；**代表輪船公司利益 1966年8 月5 日至1970年1月12 日，貨櫃委員會共開了24 次會議 ，向港口委員會呈遞了5份報告 。 在1966年8 月5 日舉行的第一次會議上20 ，兩個小組宣告成立 ，碼頭小組的職權範圍及成員是 ：①研究建設一個或以上貨櫃碼頭的可能性 ；②研究擴充現有設施的可能性 ，以切合貨櫃化的未來需要。成員包括 ：召集人土地及測量署首席助理總督察 、太古輪船公司代表 、香港中華廠商聯合會代表 、海事署代表 。碼頭小組開了9次會議 ， 1966年11月23 日呈交報告 。21小組集中研究香港貨櫃碼頭的設計標準及選址問題 ，報告指出 ，小組需要考慮的因素有 ：①所需碼頭的數目；②碼頭的規模 ；③碼頭範圍的水深 ；④碼頭所需土地面積 ；及⑤碼頭的選址 。 由於有關香港貨櫃碼頭操作的資料缺乏 ，在小組完成調查前也不會具備 ，其研究將基於以下假設 ： ① 未來一段長時間（10—20年），幾乎所有海外貨物都會由貨櫃運載 。 ② 貨櫃的開關與處理都會在貨櫃場內進行 。 ③ 未來一段短時間（3—10年），現有倉儲設施會繼續有用 ，但貨櫃碼頭也需要一些倉儲設施 。成員官守成員中觀社團主義成員微觀社團主義成員名單署理海事署長主 席布政司署經濟科代表貿易工業署助理署長貿易工業署高級貿易主任土地及測量署首席助理總督察香港總商會代表香港工業總會代表香港中華廠商聯合會代表港九碼頭貨倉公司代表*北角碼頭公司代表*太古輪船公司代表**賓航輪船公司代表**

④ 未來一段長時間（10—20年），為了操作方便 ，貨櫃碼頭周邊須有大型倉儲設施 。 這些假設是為了確保選址適當和足夠20年或以上的貨櫃貨物處理的發展需要 。小組研究了全港九新界及從鯉魚門至荃灣的海岸線的所有貨櫃碼頭可能選址 ，最後 ，他們在報告中建議 ： ①貨櫃碼頭最初要建2個泊位 ，並要準備未來階段會擴充至3個及最後的4 個泊位 ，每個泊位後面要有最少20.7畝平地 ，以滿足本港貨櫃處理設施在可見未來的需要 。 ② 貨物處理設施集中在一個地點將對交通運輸產生極大影響 ，它意味着在陸上需要有大量道路設施及在海上駁船及轉運設施的配合 。 ③ 葵涌海邊的填海地可滿足建設貨櫃碼頭2個泊位的需要 ，並從作決定起4年內便可建成 。每個泊位總建設費用 ，包括挖掘海床 、建築海堤 、填海 、平整土地及房屋和機械設備等 ，不包括地價 ，為港幣6200百萬元 。 ④ 葵涌現有土地面積約95畝 ，包括建設碼頭所需要的土地及未填平的海床 ，其價值約為港幣3350 萬元 。 貨櫃委員會下設的另一個小組 ，貨物小組的職權範圍是 ：“研究貨櫃化對 ：①香港進口商 ；②香港出口商 ；③製造商 ；及④其他行業在出入口貿易模式和程序的好的和壞的影響 。”小組有以下成員 ：召集人香港工業總會代表 、貿易工業署助理署長 、賓航輪船公司代表 、港九碼頭貨倉公司代表 。 貨物小組開了3次會議 ，對貨櫃化在香港工業及貿易工業署的出入口程序上帶來的影響作了深入探討 。 1966年10月 ，小組在其總結報告裹說 ：22香港工業會在貨櫃化中得到相當好處 ，只須對出入口法例作出少許修改便可 。 1966年12月2 日，根據兩個小組的研究所得 ，貨櫃委員會發表第1號報告書23 ，並呈交給港口委員會 。 1967年1月28 日，港口委員會將報告書轉呈給港督 ，轉呈信上強烈建議應即時採取步驟在葵涌發展貨櫃港24 ， 1970年就可開始操作 。又指出 ，貨櫃委員會應保留 ，以繼續對貨櫃發展在香港的影響進行研究 ，作出建議及報告 。

與此同時 ， 1967年1月21日，報告書亦被送到行政局 。之後 ，布政司署對報告書作出詳細審議 ，並將討論結果寫在 1967年5月23 日給行政局的便箋上。25他們認為 ，報告書對一些重大問題仍缺乏研究 ，以致不能立即接納報告書關於盡快開展貨櫃碼頭第一期計劃的建議 ，包括 ：①有關船東對貨櫃化的需求及現有碼頭和貨倉公司如何規劃去滿足這些需求的資料太少 ；②對如不建設貨櫃碼頭對香港貿易地位產生壞的影響的真實程度存疑 ；全方位貨櫃化對香港工業帶來好處的程度亦同樣存在疑問。因此 ，現階段除肯定葵涌海床是適合建造貨櫃碼頭的地方外 ，對貨櫃委員會其他建議採取行動都是過早的 。貨櫃委員會須繼續評估船東及碼頭公司本身做的規劃 。 1967年6月20 日，行政局討論該份報告書 ，其後行政局建議及由港督作出指令 ：可按布政司署便箋上所說的進行 ，但貨櫃委員會的研究仍應繼續 ，並在1967年9月30 日前向行政局提交進一步報告 ，以後則每季呈交報告書一次 。 26 1967年中 ，港九碼頭貨倉公司（以下稱九倉）公開建議在其尖沙咀場地發展貨櫃碼頭 。該公司認為 ，新運輸模式在香港的到來將會引起巨大而長遠的改變 ，他們的初步研究顯示 ：只須對公司現有設施作些加添就可完全達到貨櫃碼頭的臨時要求 。將碼頭選在一個多功能通用 ，與西九龍港口貨物處理場相鄰的地址上 ，可為問題提供一個即時的解決辦法。 27 根據布政司署便箋的要求 ，貨櫃委員會責成其碼頭小組對九倉的建議進行深入探討及作出評論 。為此 ，小組共開了5 次會議 ，並在1967年9 月29 日向貨櫃委員會呈交有關報告 。 28報告只集中比較尖沙咀與葵涌計劃的實際可行性 ，前一個計劃的優點是 ：初期發展成本低 ；計劃的第一期可馬上開展 ；計劃為現有組織設施的一部分 ，可即時利用其管理技術和知識 、人力與倉儲容量 ；及常規 、混合及全貨櫃輪船在貨櫃碼頭發展的第一階段都可處理 。其缺點是 ：計劃的第一期須佔用公司物業以北的一塊官地 ，但該塊官地目前已為政府規劃作其他用途 ；泊位的大小及沿邊水深都可能不夠 ；由於內部迴旋空間不足 ，有可能對貨物處理造成延誤 ，亦會增加成本 ；處理貨量有限制 ，

每年最高只可處理350萬噸貨 ；連接道路質量不好 ；及位置不適當 ，遠離現有及將來會出現的主要工業區 。 報告亦指出 ，在對葵涌計劃作初步研究時 ，小組已發現 ，香港一旦實現貨櫃化 ，就會快速發展 ，以致數年之內 ，大部分海外貨物都會用貨櫃船運輸 ，這意味着從一開始就要有最少2個泊位 。相反地 ，九倉的計劃卻假設貨櫃運輸只會平穩增長 。報告在總結裹建議 ，兩個計劃都可謂是互補的 ，因此尖沙咀計劃的第一期可看作是更大型的葵涌計劃的一個有用試點 ；以尖沙咀第一期為起點的混合計劃可容許更多時間為葵涌第一階段發展作規劃 ，從而降低成本 。 貨櫃委員會於1967年10 月27 日發表的第2號報告書上29 ，一致同意碼頭小組所作的上述結論 。該報告書同時也開始研究項目的各種可能融資方法 ，可考慮的方案是由政府與業界合資經營 ；政府出土地 ，公司或船務界提供技術和資金 。在本港發展貨櫃服務 ，這樣的安排會是最好及最經濟的資源運用方法 。 1967年11月6 日，第2號報告書分發到港口委員會各成員手裹 ，並於1967年12 月8 日舉行會議 ，對報告書進行討論 。 1968年1月13日，在一封由委員會主席寫給港督的函件中30 ，委員會轉達了貨櫃委員會的建議 ，並加上以下意見 ：對於使用碼頭設施以北的官地 ，港口委員會屬意保留現有志願貨倉 ，讓政府用作信件處理中心 ，而海運大廈則應拆掉 ，以騰出土地建設貨運站 。 1968年1月18 日，貨櫃委員會發表第3號報告書31 ，詳述1967年10月至12月季度研究進展 。報告書重複了貨櫃委員會及港口委員會所作的共同建議 ：①一個有限度發展的尖沙咀第一期應馬上實行 ，政府亦要對碼頭設施以北的官地迅速作出政策決定 ；②政府要將葵涌計劃第一階段列入乙類公共工程 ，使有關工程勘探工作可以展開 ，完成後便可提升為甲類工程來發展 ；及③與此同時 ，財政司應與各有興趣人士開始非正式地討論香港貨櫃碼頭建設的融資方法 。 1968年5 月 ，貨櫃委員會完成第4號報告書32 ，交待了1968年第一季度的研究進展 。為了確保各項規劃都建立在實質的基礎上 ，委員會認為最重要是取得船東對尖沙咀及葵涌計劃完成時間的意見的準確

資料 。為此 ，正如第4 號報告書所說 ，貨櫃委員會將進行一項問卷調查 。問卷附有一封由海事署長即貨櫃委員會主席寫的信件 ，於 1968年5 月23 日分發至各船公司 ，主要詢問被調查人使用貨櫃運輸的頻密程度及詳程 。 然而 ，據海事署透露 ，問卷調查的結果並不十分令人滿意 。調查顯示 ，貨櫃運輸在當時極不普遍 ，本地用貨櫃裝貨短期內也看不到會明顯增加 ，直至1970 年1月1 日，才會有第一艘全貨櫃船停泊香港 。 33 香港付貨人協會也在調查貨櫃運輸對付貨人的影響 。34知悉貨櫃化正席卷美國 、歐洲 、以至日本 、澳大利亞 ，最後終會傳到香港 ，協會於1969年1月舉辦座談會 ，討論有關問題 。貿易工業署一位官員 ，同時是貨櫃委員會及貨物小組成員 ，出席了座談會 ，貨物小組的報告（見上文）被用作座談會的基本討論材料 。 香港總商會於1969年4月也對其會員進行問卷調查 ， 1/3回覆說 ，他們的客戶都要求用貨櫃來載運出口貨物 。此外 ， 1969 年1月 ，貨櫃委員會請求香港貿易發展局通過其海外代表搜集各國進口商對香港發展貨櫃處理設施的意見 ，委員會於 1969 年4 月將這些資料編製發表 。 35 1968年9 月10 日，行政局討論貨櫃委員會呈交的第2 、3 、4 號報告書並建議 ：“視乎所作的公共工程的分類及立法局通過的撥款數額 ，公共工程署須展開對葵涌貨櫃碼頭所在地段的工程勘探工作 。” 36 1968年10月 ，立法局財務委員會批准該工程勘探工作為甲類公共工程 ，包括研究合適填海材料和碼頭牆基的最佳形態等 ，以證實貨櫃委員會在這方面作的建議的技術可行性 。37貨櫃委員會邀請公共工程署的總工程師負責上述工作 ，預計1969 年7 月完成。 1969 年1月29 日，九倉向副財政司發出一份題為 《貨櫃化— 1.對本地付貨人的好處 ；2. 對進口商的要求 ；3. 對貨櫃船操作者的要求 ；及4. 對設施的要求》 的備忘錄38 ， 並抄送貨櫃委員會的秘書 ，進一步提出其建議 。與此同時 ，北角碼頭公司亦於1969年2 月4 日向當局呈交一份名為 《在九龍建設貨櫃碼頭及貨場與配套設施的可行性報

告》39 ，提出在九龍機場跑道以東設立貨櫃碼頭泊位 。 1969年3 月14 日，貨櫃委員會向政府呈交第5號報告書 。40 報告書總結及介紹貨櫃碼頭研究的最新進展 ，包括九倉和北角碼頭公司的建議及世界其他港口的融資政策 。委員會提出政府現在應該開始考慮將貨櫃碼頭交予私人營辦的合約條件 。 在副財政司的要求下 ，公共工程署指示其建築工程辦公室研究九倉尖沙咀計劃對鄰近道路網的貨運交通的影響 。 1969年3 月 ，工程署確定以交通影響而言 ，他們並不反對讓九倉延伸其場址 ，以提供貨櫃服務 。 有數家船公司也為貨櫃項目與政府接觸 。 1969年4 月2 日，海事署與海陸公司（Sea-Land Service Inc.）舉行會議 ，該公司對在葵涌興建貨櫃碼頭表達濃厚興趣 ，要求將設施租予他們 ，租期可長達20—25年 。41 1969年5月22 日，海陸公司與副經濟司會面42 ，清楚表示需要22畝連接深水港的平地 ，政府港口當局並要提供兩組吊機設備及兩個長 1200 呎的泊位 。海陸公司希望由政府建造碼頭 ，然後出租給他們 。 美國輪船公司（United States Lines， USL）亦於1969年6 月17 日與政府會面43 ， 表示該公司正在南亞洲尋找經營貨櫃服務的基地 ，所需是一個深水泊位及大型的吊機設備 。 另一家公司 ，海外貨櫃公司（Overseas Container Ltd.， OCL）於1969年7月7 日與財政司 、海事署長及其他高級官員會面時表示公司有計劃發展往來香港的貨櫃服務 。44被問及有否興趣由公司興建碼頭時 ，他們的回覆是肯定的 ，但要滿足以下條件 ：①一塊合乎大小的平地 ，泊位牆基應有100呎寬及沿邊設有吊機軌道 ；②水電排污設備都裝好 ；及③一個大家都同意的租金水平 。海外貨櫃公司會自行提供吊機等設備 。財政司認為政府的政策是從不會作投資購置碼頭設備 ，以葵涌貨櫃碼頭來說 ，這應交由業界去做 ，政府只會作土地投資 。 1969年7 月 ，公共工程署依期完成在葵涌設立貨櫃碼頭的可行性研究 ，並提交名為 《在葵涌設立貨櫃碼頭的工程報告》 。該報告連同布政司署便箋於1969年8 月5 日呈交行政局討論 。45視乎立法局財務

委員會對有關撥款的批准 ，結果行政局建議及港督指令 ：①依據《工程報告》 ，葵涌貨櫃碼頭計劃的第一階段發展可執行 ；及②執行方法照布政司署便箋第14及15段所說進行 。 便箋第14及15段說 ，有幾家貨櫃經營商表示願意按照世界其他地方通行的辦法投資發展貨櫃碼頭 ，即由政府當局建設碼頭寬100呎的牆基 ，其他碼頭設施則由發展商負責 。兩者的出資比例大約是60∶40 表2.3葵涌貨櫃碼頭計劃的第一階段造價 由於多家輪船公司對發展貨櫃設施都表示濃厚興趣 ，當局認為《工程報告》 所列葵涌貨櫃碼頭計劃第一階段的兩個泊位須進行公開招標 。投標者除租金外還須繳付訂金 ，其作用是 ：①以此測試輪船公司的誠意 ；及②訂金可為政府建設碼頭牆基及填海等提供部分費用 。 1970年4 月17 日，有關出租葵涌4塊官地及沿邊海床以作貨櫃碼頭泊位及場所之用的招標通告刊登 《政府憲報》 。46招標文件經與貨櫃委員會 、港口委員會和各個輪船及貨倉公司商議後訂立 。 1970 年10月 ，根據中央投標委員會的建議 ，葵涌貨櫃碼頭的泊位租予以下公司 ：47 ①第1號泊位 ：現代碼頭公司（Modern Terminals Ltd.， MTL），代表賓航輪船公司及海外貨櫃公司 ；② 第2 號泊位 ：九龍貨櫃倉儲公司（Kowloon Container Warehouse Ltd.） ；③第3號泊位 ：海陸公司（Sea-Land Service Inc.） 第1號泊位預計於1972年6月建成 ，第2號及第3號泊位則於1973年初建成 。∶項目 葵涌貨櫃碼頭計劃第一階段造價 （港幣 100萬）建設碼頭牆基、海床挖掘及填海 44土地平整、建設樓房及連接道路 22吊機等設備 49總額 115

2. 工業多元化問題 （1979） 在自由市場/ 經濟原則下（詳見本書第五章），人們常說香港並沒有工業政策 ，就算是一些籠統的經濟發展戰略也沒有 。以進行某種經濟規劃而在1977年成立的工業多元化諮詢委員會 ，可謂已將這個說法打破 ，因為在其1979年11月發表的報告裹 ，人們可隱隱然地找到 “工業政策”的影子 。 工業多元化諮詢委員會的成立並不偶然 。據該報告所載 ， 1977年10 月5 日，港督在向立法局作施政報告時 ，曾提及紡織及製衣業正面對越來越多的保護主義限制（見下文）；他說 ：“這會為擴闊工業基礎帶來新的迫切性 ，亦使政府須考慮是否為此做些甚麼或甚麼都不做 。” 48 然而保護主義只是近因 ，工業多元化的呼聲出現在更早的日子 。1962年 ，當時的港督便曾強調指出發展新工業的需要 。 491967年成立的香港生產力促進局與1977年成立的香港工業 邨公司 ，作為提供工業支援服務及為創新 、科技密集企業提供優惠價格土地的半官方機構 ，亦是工業多元化的先聲 。 總之工業多元化諮詢委員會代表了政府自60年代初以來對一個舊問題作的重新思考 ，這是一個從未有過的嘗試 。50 要留意的是 ，政府對工業多元化的概念取向有異於學術界的一般定義 。學者羅拔臣（E.A.G.Robinson）認為工業多元化是指 “企業的橫向擴張 ，但不是在現有產品的基礎上作的 ，後者是一種水平整合 ；也不是朝着供應與外銷方向作的 ，這是一種垂直整合 ；而是指向其他不同但又大致上類似的活動 。”51換言之 ，這個概念往往含有新工業的創造及發展之意。政府在196 2 年時明顯跟隨此定義 ，猶是 ，當時的布政司畢格施（C.B.Burgess），在評論到港督關於香港需要走向工業多元化的言論時便指出 ：“簡單說來 ，這個概念等於是將某一工業維持在現有狀況 ，並禁止其他企業進入這個行業 ；⋯⋯新的企業因此便要開拓不同的工業 。”52 委員會的報告將工業多元化界定為 “資源不斷因應市場環境的轉變 、生產要素的供應及成本的改變和技術的創新而重新配置的過程 。” 53報告指出 ，委員會所關注的是 “現有政府政策能否修改或甚至

被取代以適應這個過程 ，而不是如何使經濟多元化 。” 54易言之 ，工業多元化諮詢委員會的目標並不激進 ，其焦點似乎是放在怎樣促進羅拔臣所言的水平及垂直整合和企業活動在產品 、市場 、原料供應上等的擴展 ；發展新行業所須的具體產業政策必須避開 。委員會的職權範圍充分反映此種取向：55 ①基於維持經濟增長的重要性及政府財政政策的考慮 。 ② 工業多元化諮詢委員會須研究—（a）過去15年香港經濟增長的主要因素 ； （b）國際貿易對紡織業的過去 ，現在及可見將來會採取的限制措施對經濟增長的影響 ；（c）影響製造業及其他產業在最近幾年吸引或阻慢成立新活動的因素 ，包括金融設施 、財政政策 、土地政策及程序 、教育及職業培訓的有關政策 、促進海外貿易 、投資與合營企業的安排 、成功鼓勵建立新工業的相近經濟體所採取的比較措施 。 ③ 以及就以下作出建議—經濟特別是製造業的多元化的過程能否由改變現有政策或引入新政策而被促進 。 從以上可以看到 ，工業多元化諮詢委員會只具有政策諮詢職能 ，它並沒有正如業界特別是製造業界所渴望的 ，被賦與為香港工業發展定出路向的權力。56儘管如此 ，委員會是一個由16人組成 ，大部分是香港最有地位的 “藍籌”商人（下列名單帶*者）並由財政司擔任主席的超級諮詢機構 ： 官守成員 ：主席財政司 ；貿易工業及海關署長 ；經濟司。非官守成員包括 ：鍾士元* 、安子介* 、利國偉* 、胡文瀚* 、李福和* 、陳壽林* 、黃督修* （自1979年4月 ，倪少傑*） 、 D.K. Newbigging* 、 M.G.R. Sandberg* 、羅德承 、 L.W. Gorden 、 D. Davies 、 K.L.C.Legg 。 以職業細分 ，名單包含5個工業家 ，3個銀行家 ， 1個商界高級行政人員 ， 1個專上學院院長 ， 1個律師 ， 1個會計師及1個傳媒高級行政人員 ，他們全部以個人身份被委任 。委員會下設4個小組及3個工作小組 ，從委員會抽調成員組成 ，以對各個課題進行深入探討 ：

表2.4諮詢機構課題組 1977年11月17 日至1979年11月30 日期間 ，工業多元化諮詢委員會舉行了32次會議 ，總共撰寫備忘錄71份及報告的草稿2份 。通過正式或非正式渠道 ，委員會廣泛接觸香港各工商社團 、專業及學術組織 、相關政府諮詢委員會 、私人公司和商業機構 ，以及海外團體等 ，向他們收集意見 。 經過2整年的辛勤工作 ，委員會最後達成47項具體建議 ，呈交政府考慮 。其中關於教育及職業培訓的有17項 ，土地利用8項 ，促進貿易及工業投資5項 ，金融及相關設施5項 ，工業發展4項 ，香港與中國經濟關係4 項 ，對外貿易關係狀況2項及其他2項 。57 這些建議都是針對減少經濟發展障礙而作出 ，例如工業用地短缺 ，科技基礎設施落後 ，職業培訓不完善 ，及產品和市場太集中等 。由於概念取向的限制 ，報告並未對在現有工業的持續發展上擴展工業基礎提供答案 。 3. 紡織及製衣業貿易保護主義危機 （1959—1984） 香港紡織及製衣業的一個特別之處是它存在着紡織品出口管制制度58 ，這是政府因應外國市場對貿易採取限制措施而引入的做法 。1959年起 ，該行業便要面對由主要貿易伙伴通過出口產品國際協議來施行的各種配額限制 。然而在出口及就業所佔份額而言 ，紡織及製衣業自60年代以來便成為香港最大的製造業 ，這使到貿易保護主義措施小組 研究課題土地小組 現有土地政策及程序教育及培訓小組 有關教育及培訓政策工業發展小組 政府對工業發展的態度 ，特別有關技術及工業支援服務及設施；促進海外市場貿易及工業投資的安排金融設施工作小組 現有金融及相關設施的足夠程度船務工作小組 香港船務及相關行業的最近發展及未來前景香港與中國經濟關係工作小組 香港與中國經濟關係的狀況國別研究小組 遠東及東南亞國家的經驗及做法，並評估是否可應用到香港

造成的不良影響更加顯著和具破壞力。 紡織及成衣出口產品配額制度溯源於 1959 年的蘭開廈協議（Lancashire Pact），這是香港第一次通過協議自願限制棉製品銷往英國。協議經兩次續期後 ，有效期直至1965年 。根據關稅及貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade， GATT），有關棉紡織品國際貿易的短期協定（Short Term Arrangement， STA）於1961年10月開始生效 ，目的是避免市場混亂及實現紡織品國際貿易的有序發展與擴張 。短期協定於1962年10月由5年期的長期協定（Long-Term Arrangement， LTA）取代 。這些安排成為香港在期內與進口國家如美國及歐洲經濟共同體（EEC）達成雙邊貿易限制協議的基礎 。 1965年蘭開廈協議期滿後 ，香港與英國的貿易按棉紡織品配額計劃（1966—72年）及化纖/ 棉紡織品配額計劃（1972年10月1日—1973年12 月31 日）進行。隨着英國於1972年加入歐洲經濟共同體 ，雙邊協議由與歐共體達成的協議取代 。長期協定被延期至1973年底 ，此後則為多纖協定（Multi-Fibre Arrangement， MFA）所取代 ，從1974 年1月1 日起為期4年。與短期協定及長期協定一樣 ，多纖協定成為香港與進口國談判雙邊協議的框架 。多纖協定第一期即MFAI於1977年底期滿 ，此後每4 或5年續期一次 。上世紀90年代 ，多纖協定被取消 ，由世界貿易組織（WTO）談判取代 。 以後來者的眼光看 ，香港在以上國際紡織品談判的表現不錯 ，而這些成就都是在政府與業界的密切協作下取得的 。在業界方面 ，借用史米特（Philippe C. Schmitter）的詞語 ，他們具有高度的 “社團力量”（associability） 59 ，即業內的公司或個人參加代表其利益的社團的比率及從而產生的團結意識 ，則對此種協作有很大的促進作用 。在學術界 ，有幾個研究都發現在50 、 60年代 ，以上海工業家為主的香港紡織界有着極高的團結意識及團隊精神 。 601947—59年期間 ，在所有20 家棉紗廠中 ，有19家都是由上海人經營 ；據估計 ，在 1977年 ，有1/3的上海商人從事於紡織行業 ，這當然有助於社團在業界裹成立 。 61 在英國蘭開廈郡要求對來自英聯邦地區紡織品加以進口限制的刺激下 ，再加上上述原因 ，香港棉紡公會於 1955年成立62 ，以保障業界

利益及向政府展示集體代表力量 。此後 ，涉及不同工種的紡織業社團紛紛成立 ，根據當時貿易工業署的刊物透露 ，這樣的團體在 1964年共有9個 ：63香港棉紡公會*# 、香港棉織聯會*# 、香港棉織廠商會*# 、香港中華紡織廠商會*# 、香港製衣廠同業公會*# 、香港製衣業總商會*# 、香港棉製品廠商會*# 、香港棉紡廠商出口小組* 、香港棉紡商會 。 1980年 ，即多纖協定第三期（MFAⅢ）談判開始的前一年 ，為了協調業界對保護主義措施所採取的行動 ，香港紡織及製衣業聯席會議成立 ，它由14個團體組成—上列名單帶*者及以下社團 ：64香港針織出口商及廠商會# 、香港印染業商會# 、香港混紡加工商會 、香港毛紡及混紡廠商會 、香港羊毛化纖針織業廠商會# 、香港出口商會 。 參加這些社團並不是強制性的 ，而且會員—主要是公司會員 ，是相互重疊的 ，是以它們之間並不存在上下級關係 ，就是說它們沒有一個屬於擁有獨家代表性的最高社團（詳見本書第三章），因而在業內具有中央領導地任 。儘管這樣 ，有些社團 ，好像50 、60年代時的香港棉紡公會 ，由於擁有很多會員（或織布機） ，對業內有很大的影響力。 我們找不到會員在行業所佔比率的準確數據 ，不過在1947—74年期內 ，香港棉紡公會會員擁有的織布機數量平均佔到當時全香港總數的35％ 。面對外部對出口的限制以及內部的配額制度的實施威脅 ，可以推論 ，大部分—如果不是全部的紡織及製衣廠商都會參加一個或多個這樣的社團 。 1989年12 月 ，香港紡織業聯合會成立65 ，它有11個屬會會員（上列名單帶# 者 ，再加上香港紡織業印染聯會），佔去業界僱員及出口總數的40％ 。聯合會的宗旨是協調各屬會的行動 ，它與屬會之間並不存在上下級的關係 ，但實際扮演了某種程度的最高社團角色 。不論怎樣 ，香港紡織及製衣業具有強大的社團力量 ，從而提高業界與政府及貿易伙伴在談判桌上的討價還價地位 。 紡織及製衣業社團在雙邊或多邊的貿易談判中都扮演十分活躍及重要角色 ，棉紡業諮詢委員會/ 紡織業諮詢委員會於1961年成立 ，成員來自業界及政府 ，此後這些社團便取得在貿易談判中的正式代表地

位 。政府的一貫做法是 ，在雙邊紡織品談判進行時 ，由貿易工業署長率領的談判人員會依據工商部門的一套指示工作 ，而這些指示乃根據紡織業諮詢委員會的建議而制定 。在重要談判中 ，紡委會一些業界社團成員更會被邀請參予 ，成為香港談判代表團一員或其顧問。 6 而在1977年與歐共體的談判（見下文）中 ，紡委會的全體成員都參予談判代表團 ，成為談判人員。 香港紡織及製衣業在戰後大部分時間都忙於應付貿易保護主義問題 ，其中很多都在沒有公眾注意下得到解決 。但有4次情況 ，從問題的緊急和威脅程度 ，需要採取立即行動 ，並可界定為危機 ，以下本章將按時序對之逐一研討 。 （1）蘭開廈紡織品協議談判（1956—1962） 香港棉紡產品直至1954 年都可以自由進入外國市場 ，這一年起 ，大量紡織品開始出口到英國 ，自1953至1957的5年內 ，數目增加了12倍 。 1956年是香港紡織工業首次經受進口國對其產品實施配額限制的一年 ，年內英國蘭開廈郡為抗議棉紡產品從香港 、巴基斯坦及印度的不斷湧入而展開一連串激烈的反對行動。 1957年1月 ，蘭開廈紡織業界組成一個8人代表團到香港調查有關事件 ，代表團由英國棉紡廠商會前任主席率領 ，目的是希望香港將付運紡品從 1957年1月起連續三年保持在同一水平 ，惜未能與本地業界達成協議 。 14個月後 ，英國貿易部常務秘書長抱着同一任務於1958年3 月訪問香港 ，他認為達成一個大家都自願遵守的協議與由進口國直接採取限制措施有着很大的不同。他的訪問為英國於1958年9月23 日派遣第二個棉紡代表團到香港作了準備 。 為着與代表團進行談判 ，香港業界成立一個 12人委員會 ，由下列團體各派兩名代表組成 ：香港總商會 、香港中華廠商聯合會 、香港棉紡公會 、紡織加工業 、香港製衣廠商聯會 、香港出口商會 。 委員會由當時的香港總商會主席率領 ，談判一直得到政府貿易工業署的協助 。委員會強烈反對自願遵守的概念 ，但如果所達成的協議

不會引起其他國家提出同樣的限制要求 ，他們願意就此進行討論 。英方提出配額應定在1957年出口總額再加1千萬平方碼 ，即7 千4 百萬平方碼的水平 ，但港方要求配額應以過去6個月出口的數字為準 ，即上限大約為1億2千萬平方碼 。 以上及其他分歧使談判一時間陷入僵局 ，到1958年12 月28 日，即英國代表團抵達3個多月後 ，雙方才正式達成協議 。香港業界接受依雙方同意的幅度自願限制產品付運到英國 ，並維持3年 ，由香港政府即貿易工業署執行 。若政府認為出於本港經濟利益應這樣做 ，香港得有權退出協議 。 該項協議 ，又稱蘭開廈協議67 ，由港方談判委員會全體12名成員簽署 ，成為以後一連串香港紡織品出口限制國際協議的先導者。協議定出棉織品的出口上限為1億1千5百萬平方碼 ，生效期為1959年2月1日至1962年1月31 日。 1958—60年是國際紡織品貿易的興旺年份 ，然而香港在期內對英國的出口卻下跌了23.5％ 。香港棉原色布1958年佔英國市場的34％到1959年 ，即蘭開廈協議實行的第一年 ，則下降至28.8％ ，第二年的1960年 ，更跌至17.6％ 1959年8月13 日，香港棉紡公會主席認為應敦請當局再行檢討協議 ，因為 “香港廠家已為達成協議作出很大的犧牲 。” 68 大概有3千萬平方碼的為英國入口商所訂的及10 月後交貨的棉原色布由於過了配額上限而被拒於門外 ，香港棉紡公會主席指出 ， “情況急速轉壞 ，宜馬上採取適當行動應付 。”69香港棉織聯會主席則主張訂立 “配額假期” ，以使本港紡織品暫時免受自願協議的上限限制 。這個主張很快得到全個業界的響應和支持 ， 8 月15 日，香港棉紡公會舉行特別會議 ，表達一致支持的立場。會上並任命一個5人小組負責草擬訂立 “配額假期”的文本 ，呈交政府考慮 。時任香港中華廠商聯合會及香港棉織廠商會主席的朱石麟也加入響應行動 ，他呼籲政府應就事件負起跟英國當局交涉的責任 。 70 他們的要求在蘭開廈造成強烈的反響 ，當地棉紡局的一位成員說 ：“如果協議被擱置 ，對蘭開廈是一個極大的打擊 ，我們不會同

意 ，協議的目的是使蘭開廈紡織界建立信心 。” 71 1960年11月28 日，棉紡局主席羅道爾（Rochdale）非正式訪問香港 ，探討延長協議至1962年底的可能性 。本港紡織界亦趁機表達他們的立場 ，香港棉紡公會及香港棉織聯會聯合發表聲明 ，清楚表示業界並沒有打算滿期後延長或重續協議 。 1961年5 月1 日，本港三個主要紡織業團體 ：香港棉紡公會 、香港棉織聯會及香港棉織廠商會 ，聯合派遣律師到倫敦 ，向英國當局提交聲明。聲明說 ：“人們一定很容易理解香港業界為甚麼極為失望 ，因為應蘭開廈紡織界要求給了3年呼氣期後 ，他們仍認為香港應無了期地為保證蘭開廈紡織業重組計劃的成功而繼續負起重擔 。”72香港製衣廠同業公會及香港中華紡織廠商會亦表示全力支持該份聲明。 較早時候 ，香港總商會主席高德石（G.M. Goldsack）及香港工業總會主席周錫年 ，亦相繼表示蘭開廈不解除加諸香港 、印度及巴基斯坦的限制措施是不明智的 。與此同時 ，上述三個主要紡織業團體決定杯葛由政府為了事件於1961年5月31日召開的緊急會議 。此前一日，他們已發表聯合聲明 ，表示不會準備作任何 “單方面讓步” 當貿易工業署長安格斯（H.A.Angus）邀請三個紡織業團體派出6名代表與政府在6月9 日進行非正式會談 ，商討組織成立一個相關諮詢委員會的可能性後 ，杯葛才得以停止 ，之後業界團體與貿易工業署就此事進行了不少書信往來及討論 。彼此都認為委員會的當然主席應由署長擔任 ，成員要有來自各紡織業團體及相關社團的代表 。 74 1961年6 月底 ，安格斯向業界通報英國方面的新建議 ，提出在蘭開廈協議裹加入一段長11個月的休止期 ，至1962年底 。期內的棉紡品年總配額是1億8千5百萬平方碼 ，其中最少有1億平方碼是原色布 ，6千5百萬平方碼是成衣 ，其餘2千萬平方碼由港方自行決定 。 業界對建議的初步反應是不好的 ，香港棉紡公會一致投票反對 。另一方面 ，貿易工業署要求三個紡織業團體各提名2個代表參與諮詢委員會 ， 1961年7 月 ，委員會得以成立 ，名稱是棉紡業諮詢委員會 。有14 個成員 ：貿易工業署2人 ，三個主要紡織業團體各2 人 ，香港中華廠商聯合會 、香港工業總會 、香港總商會 、香港製衣廠同業公會及印。 73

染業各1人 。75其職權範圍是 ：“針對香港棉紡業所特別遇到的問題 ，向政府就任何直接影響業界事宜提出建議 。” 76隨着合成纖維產品的出現 ，棉紡業諮詢委員會於1969年改稱紡織業諮詢委員會 。 經詳細考慮 ，棉紡業諮詢委員會的意見是 ，紡織界不必完全反對配額安排 ，畢竟每季度配額的增加使香港在英國的市場份額得到保證 。委員會接受新建議 ，不過須加上一項補充配額 ，續期的協議在1962年餘下的11個月有效 。不久後 ，協議再得到延期3年 ，由1963年至1965年 ；休止期所定的配額繼續有效 ，並加上6百30萬磅的棉紗配額 。 棉紡業諮詢委員會的成立基本改變配額談判的性質 ，過往的談判 ，像第一期蘭開廈協議談判 ，是由香港業界與英國業界之間進行 ，以後則改由香港政府與香港業界共同負責 。棉紡業諮詢委員會 ，或後來的紡織業諮詢委員會 ，變成一個由政府與業界社團共同組成的 “危機卡特爾”（crisis cartel）77，為業界危機處理提供一個混合解決方法的正式渠道 。 （2）香港—歐洲經濟共同體紡織品談判 （1977） 1977年是具有特殊意義的一年 ，多纖協定第一期（MFAⅠ）在這一年底屆滿 ，香港與進口國簽訂的紡織品雙邊協議也須在年內再行談判 。香港紡織品及成衣出口一向十分依賴兩個重要海外市場—歐洲經濟共同體及美國。 1976年 ，以價值算 ，高達36％的香港紡織及成衣產品出口到當時歐共體的9個國家 ，其中到英國的有13％；而出口到美國則佔30％ 。與1976年同期比較 ， 1977年的頭4 個月 ，香港對歐共體的紡織及成衣產品出口整體下跌了約30％；美國市場則錄得1％的輕微增長 。78 1977年6 月 ，香港與美國達成新的協議 ，為期5年 ，於1978年1月1 日生效 。與美國已有的到9 月30 日屆滿的雙邊協議亦延期到1977年底 。另一方面 ，與保護主義情緒高漲的歐共體的談判卻陷入僵局 。 香港與歐共體1975年訂立的紡品協議到1977 年底便要屆滿 ，新協議的談判9月便要開始 ，但達成協議的前景並不樂觀。歐共體在談判

前表示 ，會對棉紗 、 T恤 、男裝襯衫及女裝上衣等敏感產品實施新的限制 ，英國亦支持法國收緊限制的主張 。 在這樣的背景下 ，香港紡織及製衣業代表團成立 ，並在 1977年6月19—24 日訪問倫敦 ，代表團由香港製衣廠同業公會主席率領 ，團員包括來自13個業界社團的代表 。代表團在遞交英國當局的聲明重申 ，訪問的目的是表達對歐共體及英國政府在多纖協定下與香港談判雙邊協議所採取的政策的關注 。代表團成員指出香港紡織業所擁有紡錘已由7年前的最高數目97萬支下降至目前的83萬支 ，兼且香港已遵照現有協議條款 ，將輸到英國的7種敏感產品的年增長率保持在0.5％ ，其他則在2％ 。 79 1977年6 月28 日，針對所有出口國家 ，歐共體威脅說會單方面實施進口限制 ，除非新的多纖協定能達成令人滿意的結果 ；他們重申 ，根據現有協議的百份之六的紡品出口年增長率不能接受 。 1977年6 月29 日，署理貿易工業署長杜華（Bill Dorward）在答覆立法局議員的詢問時保證 ，政府會向巴黎方面及歐共體施加更大壓力 ，希望可以減輕本地業界的困難。法國外長在6 月18 日宣佈 ，棉紗 、T恤 、男裝襯衫及女裝上衣的進口限制要維持在 1976 年水平 。 80 1977年7 月5 日，為雙邊協議定下框架的多纖協定紡織品委員會會議在日內瓦召開 ，貿易工業署副署長兼紡織品首席談判代表及香港政府駐倫敦辦事處的香港事務參贊參與會議 ，港方的立場是希望多纖協定在保持原狀下得到延長 ，因為該協定在好處與壞處間取得合理平衡 。 81 在日內瓦的歐共體發言人則表示 ：“能否採取穩定措施是歐共體繼續參與國際協定的絕對先決條件 。”82香港總商會助理行政總裁在評論到這說法時指出 ：“這不單代表一種精神倒退 ，也違反了多纖協定的原則”83—即讓西方市場逐步地向發展中國家或地區開放 。香港出口商會主席亦對歐共體企圖採用嚴厲措施 ，以達成一個全新的多纖協定感到失望 ，但又認為 “任何的多纖協定都比完全沒有國際協議好 ，更比全球實施配額好 。”84 自從法國宣佈單方面實行限制措施並在6 月23 月生效後 ，價值數

百萬的香港紡織品被拒絕進入法國 ，其他歐共體國家亦有相同意向 ，這些舉動都使政府陷入慌亂之中 ，紡織業諮詢委員會的一位成員說 ：“本地紡織業界正碰到數十年以來最嚴重的危機 。”85 與此同時 ，有50個國家參與的日內瓦多纖協定會議在7月25 日結束 ，但談判宣告破裂 。不能達成協議的最大障礙是歐共體所堅持的限制外國產品進入紡品市場的立場 ，直到1977年12月會議都不會重開。這樣的發展令香港大為不安 ，因為這意味着即將在9月展開的與歐共體的雙邊談判會十分艱巨。 86 7 月14 日，紡織業諮詢委員會特別開會專門討論此事 ，他們驚訝地發覺很多國家都贊同歐共體對保護主義的要求 。 不等待多纖協定會議出現最後結果 ，歐共體與香港的紡品談判於1977年10 月20 日在歐共體總部布魯塞爾召開 ，香港派出的談判代表團成員除貿易工業署高級官員外 ，還包括紡織業諮詢委員會內所有 12名社團代表。87港方談判代表都表示不會接納歐共體單獨提出的條件 ，而香港工商界圈子的很多領導人亦贊成代表團應堅守自己立場 。他們提出 ， “如果歐共體傾向於明年1月1日實施單方面限制 ，分配給香港的配額絕不能少於雙方在談判取得的協議 。” 88 香港棉織廠商會主席鼓勵香港代表團要盡最後努力去捍衛香港的利益 ，他認為香港最大的弱點是在談判桌上缺少討價還價的籌碼 。據悉港督亦非常關注布魯塞爾的會談 ，香港代表團要直接向他及貿易工業署長負責 ，若談判發生重大改變或須作重要決定 ，都要獲得港督的批准 。 89 但談判很快便陷入僵局 ， “香港現正處於究竟堅持立場還是向歐共體低頭的十字路口。”90本地廠商對此兩難局面也是意見分歧 。香港棉紡廠商出口小組主席警告說 ：“如果香港在配額及入口管制兩方面都失敗 ，紡織業的前途一定會非常灰暗 。”91香港總商會紡織業小組主席亦同意這個看法 ，他強調 ，由香港自我進行出口約束總比進口國家直接實施管制為好 。香港應防止與歐共體的談判破裂 ，及盡早達成協議 。 另一方面 ，香港出口商會主席則提出 ，談判團應返回香港 ，因為

沒有見到任何進展出現的跡象。香港中華廠商聯合會亦要求港方應堅持立場 ， “如果我們向不合理的條款低頭 ，談判將會變得更加艱巨 。” 92該會一位負責人說 。 隨着談判的擱置 ，外間就傳言歐共體的紡織委員會已準備對香港紡織品實施入口管制 。 11月21 日，貿易工業署長佐敦（David Jordan）往訪倫敦 ，要求英國向歐共體談判人員施加壓力 ，使會議能夠盡快重開。香港製衣業總商會主席林觀成亦呼籲會員須認清談判的擱置並不意味談判之門從此便關掉 ，他尤其關注協議如若不能及時達成 ，就會對1978年1月付運的產品造成延誤 。 談判最終擱置了2個星期 ， 11月24 日，香港與歐共體的紡品會議得以恢復 。 12 月3 日，即距離現有協議屆滿前一星期 ，新的協議終於達成 ，從1978年1月1 日開始為期5年 。協議裹敏感類別產品被大幅削減 ，但作為補償 ，非敏感類別產品的配額則有所增加 。 本港三個主要紡織業團體 ：香港棉紡公會 、香港棉織聯會及香港棉織廠商會 ，發表聯合聲明 ，批評協議將棉布列入超級敏感類別 ，使配額被削至1萬3千噸 ，遠低於1976年的水平 ，人們相信新協議會將業界帶入一段困難時期 。93貿易工業署長佐敦在香港總商會於1978年1月9 日舉行的午餐會上發表演講時感慨地說 ，協議的談判異常艱巨及使人疲憊不堪 ，這都是他從未遇到過的 ；他同時感謝在前線工作的談判團 ， “但幸好他們由始至終得到紡織業諮詢委員會成員的支援 ，對甚麼才是業界的最佳利益隨時作出指導 。” 94 （3）香港—歐洲經濟共同體紡織品談判（1982） 1982 年 ，在與歐洲經濟共同體談判新的雙邊紡品協議 ，以取代1977年的協議 ，香港同樣碰到極大困難 。這一年初 ，歐共體的部長會議發佈了將成為其談判基礎的紡品進口政策 ，重點要求將成衣的5種敏感類別—主要是針織品—的配額削減12％ ，該類產品佔去香港紡品一半以上的出口總額 。歐共體並明確表示如果在9月底前未能按照其政策達成協議 ，便會退出多纖協定 。 在一片反對聲中 ，本地紡織業界警告 ，歐共體的行動會在世界貿

易關係上引發一場重大危機 。由14個主要紡織業團體組成的香港紡織及製衣業聯席會議認為歐共體的政策完全違反多纖協定有關條款 ，並呼籲他們重新考慮其政策 ，以避免一場災難 。聯席會議印製了一本名為《真正的多纖協定可以維持嗎？ 》的小冊子 ，於4月15日公開派發 。內裹羅列一系列從獨立研究得來的統計數字支撐的事實 ，證明限制措施缺乏根據 。95 在較早時的1981年 ，當談判多纖協定第三期（1982—86年）時 ，紡織業諮詢委員會已作出決定 ，香港不會接納任何削減配額的政策 ，並已用書信清楚通知歐共體當局 。然而 ，由於害怕對手會採取單方面管制行動 ，正如小冊子上所說 ：“我們準備接受對香港紡品出口到歐共體施加合理的限制 ，但要在多纖協定的框架內就有關條件進行談判 。” 96 香港/ 歐共體紡品談判於6月展開 ，一如預料 ，雙方都找不到共通點 ，談判在6 月16 日就突然終止 。香港製衣廠同業公會 、香港羊毛化纖針織業廠商會 、與香港針織出口商及廠商會聯合發表聲明 ，解釋僵局乃歸因於歐共體的不合理要求 ，他們聲稱從發展中國家進口會造成大量失業 。 9 月15 日，談判在布魯塞爾重開 ，在此之前 ，聯席會議於9 月初又印製了第二本小冊子 ，再次重申香港立場 。協議終於在1982年12月舉行的第三輪談判中達成 。新的協議為期4 年 ，由1983年1月1 日開始 ，是雙方讓步的結果 。 5種成衣敏感類別的配額的削減為5—8％而不是原來的12％ ，本港紡織業界普遍歡迎協議的達成 。 97 （4）針織片 “產地來源證”事件（1984）98 1984 年8 月3 日，美國單方面宣佈對產地來源實施新的規定 ，於同年9月開始生效 。新規定會影響很多國家 ，亦即時在本地紡織業界引起激烈反響 。規定訂明 ，針織片是一項重要的製造程序 ，也是決定針織品來源的標準 ，這意味在香港以外地方進行織片程序但在本地連片或加工的針織品將不算是香港製造產品。在香港 ，很多針織廠的織片工序都是在鄰近的華南地區完成 ，因此便未能合乎標準取得讓產品輸入美國的產地來源證 。

翌日，即8月4 日，紡織業諮詢委員會就事件召開緊急會議 ，議決香港應採取一切可能措施 ，使當局撤回規定 ，因為如果失去美國市場 ，很多針織廠便要關閉 ， 50萬人會失去工作 。不少社團 ，包括香港總商會 、香港工業總會 、香港中華廠商聯合會及美國總商會 ，都紛紛召開會議或發表公開聲明 ，對新規定表示反對 。 8月7 日，香港針織出口商及廠商會和香港羊毛化纖針織業廠商會組成一個12人聯合委員會 。兩個團體都可完全代表業界 ，因為在當時所有200家針織廠中，大部分都是它們的會員。委員會對新規定有否違反港美雙邊紡織品協議作出初步研究 ，與此同時 ，香港駐紐約貿易專員也約見美國官員 ，要求擱置規定的實施 。 8月10 日，香港紡織及製衣業聯席會議的12名代表向香港美國總領事遞交請願信 ，要求撤銷新規定 。同一日，聯合委員會開會決定聘請美國律師為香港辯護 ，政府貿易署也為此安裝3條電話熱線 ，解答廠家的詢問。 8 月13 日，聯合委員會約見工商司 ，遊說政府採取更強硬行動 。香港印染業商會亦作出同樣要求 ，自新規定宣佈以來 ，該會屬下會員的工廠所接訂單都大幅下跌 。 在8 月16 日舉行的會議上 ，紡織業諮詢委員會已擬定好一套應付事件的詳細行動計劃 ，並在會上委出由5人組成的談判代表團 ，他們是貿易署長及副署長 ，總貿易主任及委員會兩名社團代表 。 8 月18 日，代表團抵達華盛頓 ，直至8 月22 日，即談判的最後一天 ，仍無任何進展 。 兩天後的8月24 日，美方宣佈同意將新規定的實施押後至1984年11月1 日，雖然港方要求應延長這個日期至年底 ，以便給予業界足夠時間將8 月3 日前接到的訂單付運 。 總而言之 ，香港紡織及製衣業團體因其強大的社團力量而獲政府接納 、互相成為伙伴 ，參與國際貿易談判 ，共同處理危機 ，這是一種典型的社團主義式的協作 。在協作 、合作過程中 ，雙方展現出對等性 、共生性的主客關係 。即雙方地位平等 ，無分彼此 ，因為解決危機是雙方的共同責任 ，在談判中大家是互相提供相互需要的服務 。

4. 中小企發展問題（2001） 99 在香港 ，中小型企業是指聘用少於 100 名員工的製造業公司和聘用少於50 名員工的非製造業公司。 在2005年6 月 ，香港的中小型企業約有28萬6千家 ，佔本港機構單位總數98％以上 ，並且為近1百37萬人提供了就業機會 ，約佔香港總就業人數的六成（公務員除外）。因此 ，中小型企業的蓬勃發展與商業表現對本港經濟的發展尤為重要。 在從事各行業的中小型企業當中 ，大部分都是從事進出口業務的公司 ，其次則是批發 、零售 、飲食及酒店業務 。這兩類的中小型企業的數目，佔全港中小型企業的六成以上 ，僱員總數達中小型企業就業人數的一半有多。 中小型企業委員會於 1996年7 月由政府成立 ，負責就影響本港中小型企業發展的事宜向行政長官提出意見 ，並建議所需採取的措施 ，藉此支援及促進中小型企業的發展 。委員大部分是中小企重要業內人士 。 中小型企業委員會委員名單 ：（由2004年12 月15 日至2006年12月31 日） 主席 ：陳永棋* ；委員：余鵬春* 、李民橋* 、李德榮* 、林偉駿* 、劉淑英* 、倪錦輝* 、孫國華* 、徐尉玲* 、馬墉宜* 、張仁良 、張志華* 、梁智敏* 、許浩明 、陳振東* 、黃定光* 、楊國琦* 、劉展灝* 、顏吳餘英* 、譚偉雄* 、譚偉豪* ；機構代表 ：香港生產力促進局代表 、香港貿易發展局代表 、職業訓練局代表 ；政府官員 ：工業貿易署署長 、工商及科技局副秘書長 （工商） 。其中* 中小企業內人士 。 回歸後 ， 1997年10月爆發亞洲金融風暴 ，香港亦被波及 ，股票價格大跌 ，地產泡沫爆破 ，之後香港經濟便進入蕭條期 。這種情況下 ，作為香港重要經濟支柱的中小企普遍遇到營商環境轉壞及融資困難等問題 。海外市場不景使從事進出口業務的公司陷入困境 ；市民收入減少 ，導致消費意慾下降 ，則使批發 、零售 、飲食等行業經營維艱 ；更甚者 ，香港中小企融資一向靠 “磚頭”做抵押 ，物業價格插水式下滑 ，融資渠道頓時關閉。當時的行政長官董建華深明中小企面對的困難及

問題 ，在2000年的 《施政報告》 裹 ，他便提出 ：“我們即將委任新一屆的中小型企業委員會 ，加強其地位和擴闊代表性 。政府的構想 ，是按中小型企業在不同發展階段所面對的問題 ，以 ‘便利創業’ 、 ‘協助立足’ 、 ‘促進發展’這三大方向 ，探討可行的支援方案 。我期望中小型企業委員會加強與各工商組織和中小型企業溝通 ，在六個月內向我提出切實的建議。”（第44 段） 隨後 ，董建華便改組中小型企業委員會 ，委任商界重量級人物 、香港中華廠商聯合會永遠名譽會長陳永棋為主席 ，並即時委託委員會就便利創業 、協助立足和促進發展三方面 ，探討進一步支援中小企業發展的可行方案 。經過六個月的研究 、探討以及廣泛諮詢 ，委員會於2001年6月27 日向行政長官呈交報告書 ，提出了一系列的支援建議 ，當中主要的建議是成立四項基金 ，包括 ：（1）中小企業營運設備及器材信貸保證計劃 ，目的 ：為中小企業提供信貸保證 ，協助它們向財務融資機構取得信貸 ，購置營運所需的設備及器材 ，以便利它們創業和提升其生產力及競爭能力 。（2）中小企業發展支援基金 ，目的 ：提供財政資源 ，以推行有助提升整體或個別行業的中小企業競爭能力的項目。（3）中小企業培訓基金 ，目的 ：鼓勵中小企業東主自我增值 ，以及為員工提供與企業業務有關的培訓 。（4）中小企業市場推廣基金 ，目的 ：鼓勵中小企業參與市場推廣活動 ，開拓境外市場 。 委員會還就“營商環境”、 “財務及融資”、 “企業管治與文化”、“人力資源”、 “科技應用”以及“市場拓展”六大範疇逐一作出建議 。 行政長官於2001年10月發表的 《施政報告》 中 ，全面接納中小型企業委員會於 《支援中小企業的建議》 報告書內所提出的建議 ，並撥款19億元成立了總承擔額為75億元的 “中小企業資助計劃”。計劃包括上述四項基金 ，分別於2001年12 月及2002年1月推出 。 自基金推行以來 ，委員會一直密切留意各項基金的進展 。為盡快就進一步提升計劃效用提出可行的建議 ，委員會於2002年8 月就計劃展開全面的檢討 ，並於同年12 月向行政長官提交計劃的檢討報告。

（二） 微觀經濟危機處理 微觀經濟危機 ，例如工廠倒閉 、公司破產等 ，屬發生在企業層面的事 ，正常情況下 ，香港政府會堅守自由市場 、自由企業原則 ，不會像宏觀經濟危機一樣插手解決 ，但政府對銀行危機及股票與期貨市場大跌市的處理是明顯的例外 。 100 在戰後的歷史上 ，包括回歸後的時間 ，亦只有在這兩個方面政府運用市場方法以外的手段去對危機作出拯救 。人們常說的理由是金融業有別於其他行業 ，比如銀行的倒閉便會動搖公眾對整個金融體系的信心 ，即它可以產生廣泛的負面界外效應 ，世界各個具有不同經濟信念的政府都會為解決這類性質的危機造一些事情 ，以下將詳細探討香港處理這些危機的方法。 1. 銀行危機101 （1）銀行危機（1961及1965—1966） 上世紀50年代末 ，銀行業隨着經濟增長而得到快速發展 ，但對銀行運作的法律監管明顯不足 。當時 ，很多銀行都沒有理會流動資金的要求 ，存在過份貸款問題 ，有一些更以高息吸引存款 ，並以寬鬆條件貸給借款者 。 1961年4 、5 月間 ，當九龍巴士公司及怡和洋行公開發行股票進行集資 ，使市場資金減少時 ，一些市民開始懷疑銀行的支付能力 ，其中廖創興銀行不幸成為第一個出事者 。 6 月14 日，這個銀行發生擠提 ， 3天內被存款者提走港幣3000萬元 ；6 月16 日，匯豐銀行及渣打銀行經秘密磋商 ，宣告會聯合支持該銀行 ，翌日，擠提停止 。事件雖然發生短暫 ，卻為1948年制定的 《銀行業條例》 存在的漏洞敲響警號 。事後 ，政府委託英倫銀行的湯健時（H.J. Tomkins）對香港銀行監管制度進行檢討 ， 1962年4 月 ，湯氏呈交題為 《香港銀行體系及建議廢除銀行業條例的報告》 。根據報告 ，1964 年12 月1 日，新的 《銀行業條例》 制定 。 但這第二個銀行條例還遠未夠完善 ，因為條例制定後幾個月 ，擠提又一而再發生 。 1965年初 ，香港幾家獨資及未經註冊為有限公司的銀行之一 ，明德銀行未能實現兌現要求 ， 1月23 日，由該銀行發出的總值7 百萬元的支票被退回 。 1月26 日，為明德銀行作貼現代理的一

家外資銀行停止兌現其支票 ，擠提即在翌日發生 。同日較後時間 ，政府銀行監理專員宣佈根據 《銀行業條例》 第13.1條接管銀行 ，並繼續照常營業 ， 4 月30 日，銀行宣告破產及清盤 。 2月6 日，當明德事件還未消散 ，同時各種謠言都在流傳時 ，廣東信託及商業銀行又出現擠提 ，並很快演變到更嚴重的地步 ，擠提發生前銀行是具有正常標準的流動資金的。 2月8 日廣託停業 ，銀行由銀監專員接管 ，並即進行清盤程序 。同一天稍後 ，數家銀行同時出現一連串擠提 ，包括道亨銀行 、恆生銀行 、遠東銀行 、廣安銀行及永隆銀行 。 儘管匯豐銀行及渣打銀行公開聲明 ，保證支持受影響銀行 ，香港外匯銀行公會亦在得到政府准許下作出決定 ，禁止人們提走未到期的定期存款 ，擠提到翌日仍在繼續 。在此情形下 ， 2月9 日，即同一天 ，政府於是斷然採取緊急措施 ，宣佈每個存款戶口最高只能提取一百元 ，支票戶口則不受限制 。由於出現港幣短缺情況 ，英磅也被宣告成為法定流通貨幣。 2 月10 日， 《緊急（銀行監管）規例》 通過並立即生效 ，它賦予財政司權力命令銀行必須在每天營業結束前向銀監專員報告其現金情況及將多餘的紙幣交回發鈔銀行 。 2 月16 日，對提取現金的限制取消 ，顯示市場暫時回復平靜 。 很可惜到4月9 日，謠言再度流傳 ，導致恆生銀行再次出現擠提 ，至匯豐銀行宣佈收購該銀行才得以停止 。同年即1965年11月 ，遠東銀行又發生問題 ，因未能達到流動資金的法定要求 ，須向匯豐銀行求助 ，安排一筆4千萬元貸款 。同樣因為內部財政問題而不是發生擠提 ，1966年9 月 ，有餘銀行請求政府幫助 ；通過財政司出面 ，匯豐銀行答應將它接管 ，並為其大約2400 萬元的負債作擔保 。 作為對這些危機的一種回應 ，也是銀行改革的延續 ， 1964 年制定的 《銀行業條例》 於1967年被進一步修改 。此外 ，政府也宣佈停止發出銀行牌照 ，以給現有銀行機會鞏固業務 ；除了在1972年向BarclaysBank發過一個牌照外 ，停發令到1978年才終止 。 （2）財務公司危機（1982—1983）

1982年及1983年 ，地產市場處於不景氣 ，很多接受存款公司即財務公司遇到財政困難 ，有些更被政府吊銷牌照 。危機從 1982年11月15 日開始出現 ，當天 ，港元信用財務公司（Dollar Credit and FinancingLtd.）宣佈沒有能力償還債項 ，其母公司 ，港元信用（控股）公司（DollarCredit （Holdings） Ltd.）的股票也在港交所停止買賣。港信原是一間較大的財務公司 ，經營穩健 ，財政狀況健全 ，因而它的清盤在公眾引起一片恐荒 ，人們對財務公司都失去信心 。 與此同時 ，有兩間地產公司 ，開達投資公司（Eda Investment Co.，Ltd.）及佳寧控股公司（Carrian Holdings Ltd.）據報都陷入財政困難 ，結果是使開達的子公司 ，志聯財務公司（Chiap Luen Finance Co.， Ltd.）也承受巨大壓力 。有些銀行開始取消給予財務公司的授信額度 。 11月19日，匯豐銀行保證對基礎穩健 、管理完善的財務公司的支持 ，渣打銀行稍後也作同樣聲明 ，但都不能避免6間註冊財務公司在往後4個月內相繼倒閉 。 102 1983年6 月底前 ，當容許財務公司實現金融機構三級制所需條件的2年過渡期屆滿後103 ，另外6 間註冊財務公司因不能在限期前達到資金要求而被銀行監理專員吊銷其註冊 。 104至此自港信算起 ，到1983年底 ，共有多達19 間註冊財務公司先後結業。 政府明顯不願意插手這些危機 ，作出干預 ，除依法吊銷其註冊外 ，政府基本上堅守所謂 “存款人”（Caveat Emptor）責任的市場規則 ，這與不久跟着發生的銀行危機的處理形成強烈對比 ，在事件中，政府都出手干預 。 （3）銀行危機（1982—1986及1991） 1982年9 月初 ，曾經發行大量 “黃金證券”的謝利源珠寶金舖連鎖宣告清盤 ，這迅速在9月7 日引發據悉與謝利源有密切關係的恆隆銀行的擠提 。 2個月後 ，當港元信用財務公司陷入困難時（見上文），由於恆隆與它的連繫 ，對該銀行償債能力的存疑又開始流傳 。隨着銀行流動資金的不斷下跌 ，至1983 年最後一個季度 ，恆隆已處於崩潰的邊緣 ，為了保障香港金融體系的健全與防止擴散效應 ，政府決定出手拯

救 。 1983年9 月27 日，政府制定 《恆隆銀行（接收）條例》 後 ，便動用外匯基金接管該銀行 ，這是從未有過的舉措 ，估計涉及的資金大約3億元 。 1984年8月，為裁定賠償金額的仲裁團在 《恆隆銀行（對前股東的賠償）規例》 通過後成立 。然而 ，根據財政司的計劃 ，銀行會在回復良好管理後轉賣給有意的投資者 。 1985年6 月6 日，海外信託銀行（Overseas Trust Bank， OTB）通知銀行監理專員已無力償付債務 ，與財政司商討後 ，銀監專員隨即宣佈根據 《銀行業條例》 第13.1條接管該銀行 。第二天 ， 《海外信託銀行（接收）條例》生效後 ，海託成為繼恆隆後被政府收購的第二家銀行 ，條例所載收購條款與恆隆類似 。 這項涉及動用公帑的拯救行動 ，是2年內的第二次 ，引起不少公眾質疑 。 105不過如果任由銀行破產 ，債權人最多只能收回存款的70％ ，同時銀行的所有資金都會消失 。當局並沒有透露所動用外匯基金的實際金額 ，據財政司所說 ，大概不少於20億元 。 6 月11日，政府再動用2億6千萬元收購海託的支公司 ，香港工商銀行（Hong Kong Commer-cial and Industrial Bank），該行同樣無力償付債務 ，主要因為它的不少資產都是以海託的股票入帳 ，如果海託倒閉 ，這些股票便變成廢紙 。 但政府的收購行動仍未能遏止危機的蔓延 ，同月稍後 ，有關嘉華銀行（Ka Wah Bank）與海託銀行有密切業務往來的謠言開始流傳 ，銀行流動資金變得越來越緊張 。 1985年6月17 日，中國銀行與匯豐銀行聯合向嘉華提供一筆10億元的 “備用信用額” 。 1986年4 月21 日，中國國際信託投資公司（China International Trust and InvestmentCorporation， CITIC）出資3億5千萬 ，相等於銀行資產的92％將嘉華收購 ，外匯基金則為銀行不能收回的債項作3年擔保 。 1985年底 ，再有另一家銀行遇到困難 ，永安銀行為壞帳所累 ，終於在1986年5 月19 日被恆生銀行併購 ，恆生將作為新股金的1億7千6百萬元注入永安 ，從而取得50.3％的控股權 ；與嘉華一樣 ，政府通過外匯基金為其不良資產提供擔保 。 1986年3 月 ，聯合銀行亦出現流動資金的困難 ，事件中 ，銀監專員隨即宣佈根據 《銀行業條例》 第13.1

條接管銀行 ，同時任命投資銀行 ，Jardine Fleming ，代表政府臨時管理該銀行 ，直到找到新投資者為止 。外匯基金也向聯合銀行提供信用額度 ，金額多少沒有披露 ，銀行最終在1986年7月被Modern ConceptsLtd.收購 。 Modern Concepts是一家中美合資公司 ，招商局公司（ChinaMerchants Steam Navigation Corporation）擁有其68％的股權 ，餘下32％由Search International擁有 。對康年銀行的拯救依同樣方法進行 ，1986年9月 ，其財政問題曝光 ，銀監專員隨即接管銀行 ，並由外匯基金提供備用信用額度 ，最後銀行售予與其有密切業務往來的Pacific HoldingsLtd. 。 不審慎和不善管理 ，與及欺詐行為等 ，都是導致財務公司及銀行危機出現的原因。 106為改革的進行及對危機一而再地發生的回應 ，恆隆事件後 ，政府委託英倫銀行兩位專家檢討現有立法架構及銀行監管方法 。 1985年3 月 ，根據他們呈交的報告 ， 1964 年的 《銀行業條例》及1976年的 《接受存款公司條例》 於1986年9 月1日合併成為一個新的 《銀行業條例》 。 107 但新的 《銀行業條例》 仍未能防止危機的發生 ， 1991年7 月 ，具有阿拉伯資本背景的國際商業信貸銀行（International Bank of Credit andCommerce）發生擠提 ，事件是由其盧森堡總行被歐美十多個國家指控涉嫌詐騙 、洗黑錢及從事非法活動而遭停業所觸發。取不到存款的市民爭相上街遊行 ，最後由政府作出擔保 ，存戶可分期按一定比例取回部分存款 ，危機才得以平息 ，銀行亦最終宣告清盤 。事後有人提出應設立存款保險制度 ，以使存戶得到一定保障 ，但由於制度對小銀行較為有利 ，大銀行則覺得無此需要 ，社會對此討論一番後便不了了之 。 2. 股票及期貨市場危機108 （1）股票市場危機（1973—1974） 上世紀70年代 ，隨着新的3個股票交易所—遠東 、金銀及九龍交易所109在1969—72年間相繼成立 ，股票市場變得十分興旺 ；從1971年12 月至1973年3 月 ，恆生指數上升了5倍半 ， 1973年3 月9 日達到了1774.96點的高峰。這或許可歸因於當時的經濟正處於良好狀態 ，

但新交易所帶來的市場發展新手法也是其中因素 。由於股票價格處於對普通投資者相當吸引的水平 ，且買賣所需金額不大 ，投資非常容易 ，香港各個階層人士都被市場吸引 ，參與股票交易。據估計 ，投資到股票市場的錢有八成是來自本地 ，有二成半的香港人口直接或間接參與市場買賣 。 110 另一方面 ，對上市及股票經紀要求並不高 。很多公司不理會本身所具有的資產及經營業績 ，紛紛借着市場及投資者的良好氣氛及情緒申請上市 。一時間 ，上市公司大量增加 ，數目很快就比股市好景前上升兩倍 ，單在1973年 ，交易所就曾安排53宗集資及48宗股票認購活動 ，使上市公司數目增至年底的296家。等候上市的預訂申請亦排滿整個1974 年 ，到1973年初 ，香港股票經紀的總數已超過 1000 。 1973年1月初 ，市場的瘋狂活動驅使政府立刻宣佈進行法案草擬以規管證券業 ，在此以前這方面的法律是空白的 。同一月 ，證券業諮詢委員會成立 ，證券監理專員也被委任 ，以處理股票市場出現的問題 。委員會成員涵蓋金融業及商界重要代表人物u ，主席是銀行家簡悅強 ，其他成員包括代表船務業的包玉剛及銀行業的沉弼（M.C.R.Sandberg），新設的證券監理專員為全職政府官員 ，與委員會一道工作 。 證券業諮詢委員會所做的第一件事就是對四間股票交易所的每日買賣時間作出限制 。 2 月 ，當第五間交易所宣告開業 ，經與財政司商討 ，委員會草擬出一份緊急法案 ，禁止再成立新的交易所及在現有交易所以外地方作股票買賣 ，法案經立法局通過後成為 《股票交易規管條例》 。 與此同時 ，第一任證監專員施永年（James Selwyn）則負起撰寫規管業界的一個更全面法案的工作 。當這項工作在進行中時 ， 3月9 日，恆生指數開始暴跌 ，跌市初期是由於在市場上發現偽造的假公司證券引起 。像山泥傾瀉一樣 ，恐荒性拋售隨之出現 ，首先是機構投資者 ，然後很快便蔓延到整個市場 。恆生指數在6 個星期內下跌一半 ，降至1973年底的433.70 點及1974 年12 月10 日的新低150.11點。交易亦在1個月內大幅收縮 ，從1973年3 月份的93億9千1百30萬元減至4

月份的29億8千5百58萬元 。 1973年9 月28 日，由施永年在證券業諮詢委員會協助下草擬的證券業法案及保障投資者法案刊登 《政府憲報》 ，目的是通過立法救市及規範市場交易。兩個法案都在香港各界引起強烈及不同的反響 ，有些人認為股票市場發展急速 ，引入法律規管是防止不當行為的重要步驟 ，亦有人覺得限制太多及太嚴厲 。 112經過長時間與業界討論及不斷修改 ， 1974年2月13 日， 《證券業條例》 及 《保障投資者條例》 最後制訂 ，從此為香港股票市場定下監管法則及架構 。 （2）股票及期貨市場危機 （1987） 1987年10 月19 日，紐約股市大跌 ，在世界範圍內觸發一連串股災 ，同一天 ，恆生指數從3783.20點下滑至3362.39點 ，跌幅達11％700億港元一下子就被蒸發掉 。為了保護投資者及讓股票經紀有足夠時間交收股票 ，香港股票交易所董事局召開緊急會議 ，決定暫停股票買賣 ，並下令交易所停市4天 ，到下星期一為止 ，恆生指數期貨市場同樣跟進 ，正如報紙社論所說 ， “這無疑是一場大的賭博行動 。” 113 10 月22 日，即停市期內 ，政府委任亨寶投資銀行（Hambros Merchant Bank）為金融顧問 ，研究如何解決當這個全世界第二大的股票指數期貨市場重開 ，因投資者未能平倉而導致市場崩潰的問題 。 10月24 日，香港期貨交易所與亨寶緊急磋商後 ，決定進行最後一分鐘拯救行動 ，向市場貸款20億元以應付合約到期而不還款者 ；貸款交由香港期貨擔保公司（Hong Kong Futures Guarantee Corporation）執行 ，用以保證所有合約都會兌現 。貸款的一半資金來自政府的外匯基金 ，另一半由香港期貨擔保公司的股東—他們大部分是銀行 ，及幾間大型股票經紀行分擔 ，貸款將由平倉合約所收款項及從股票及期貨市場新徵收的交易稅中償還 。另外 ，期貨交易所董事局整體辭職 ，新的主席亦在同一天委出 。 10 月26 日，停市4 天後交易恢復 ，分析員的最悲觀估計是恆生指數不會跌超1000點 ，但當天收市紀錄是2241.69點 ，即總共下跌1120.70點 ，幅度為33％；恆生指數期貨也跌至2000 點以下的1975 點 ，比較上星期一收市時的3529 點 。人們都擔心若指數繼續下滑 ， 20億元救

生艇備用款項不足以挽救香港期貨交易所 ，因此 ，政府決定安排第二筆20億元應急款項 ，其中中國銀行連同匯豐銀行及渣打銀行同意借出10億元 ，另外一半則由外匯基金撥出 。 10月27 日，在政府主導下 ，香港股票交易所出現人事變動 ，包括委任新主席及設立高級行政總裁一職 。 11月16 日，政府成立調查委員會—稱證券業檢討委員會 ，對股票及期貨市場運作進行深入探討 ，並研究香港的金融監管架構及機制以及如何避免重現1987年10月股災時的混亂情況。 1988年5月27 日，委員會向政府呈交最後報告 ，根據報告建議 ，證券及期貨事務監察委員會於1989 年5 月1日依據相關法例成立 。 （3）股票市場危機 ， 1998 1997年10月 ，國際金融狙擊手襲擊亞洲金融市場 ，引起一連串金融風暴 ，香港亦被波及 。 1998年8 月 ，香港股票市場遭到襲擊 ，由於有豐厚的外匯基金及財政儲備支持 ，政府毅然動用數達 1000億元資金入市 ，購入大量藍籌股 ，與國際金融狙擊手所買股票期權對沖 。幸好 ，當天股市沒有跌至災難性水平 ，收市維持在8000 點上下 ，市民財產不致像一些東南亞國家一樣 ，在一天裹完全蒸發掉 ，從而使香港避過一劫 。事後 ，政府設立盈富基金 ，讓市民認購所買入的 “官股”以逐步退出股市 ，避免干擾市場 。 114 3. 香港經濟危機或問題處理的模式 根據我們的理論及分析架構 ，表2.5及表2.6總結了本章所詳細闡釋的在宏觀及微觀層面發生的經濟危機或嚴重經濟問題的處理方法。我們提出 ，香港在處理貨櫃化問題和紡織及製衣業貿易保護主義危機的方法屬社團主義模式 ，而處理工業多元化問題及中小企發展問題則使用諮詢模式（表2.5）。從問題或危機的成功解決程度來看 ，這些模式都在 “制度保護及適應”以及經濟秩序的維持上發揮有效的良好作用。，

表2.5 宏觀經濟危機/ 問題處理表2.6 微觀經濟危機處理危機 / 問題 危機/ 問題處理模式貨櫃化問題， 1966- 1970 社團主義模式工業多元化問題， 1979 諮詢模式紡織及製衣業貿易保護主義危機：蘭開夏紡織品協議談判， 1956-1962香港- 歐洲經濟共同體紡織品談判，1977香港- 歐洲經濟共同體紡織品談判， 1982針織片 “產地來源證”事件，1984社團主義模式社團主義模式社團主義模式社團主義模式中小企發展問題 ， 2001 諮詢模式日期 危機處理行動 危機處理模式銀行危機 ：1.廖創興銀行 16/6/6 1 匯豐銀行與渣打銀行提供擔保支持 社團主義模式2. 明德銀行 27/ 1/65 政府暫時接管* 官僚模式30/4/65 銀行宣告清盤 市場模式3. 廣東信託商業銀行 8/2/65 政府暫時接管* 官僚模式銀行宣告清盤 市場模式4. 道亨銀行/恆生銀行 / 遠束銀行/廣安銀 行/ 永隆銀行/ 永亨 銀行8/ 2/65-16/2/65匯豐銀行與渣打銀行提供擔保支持 社團主義模式香港外匯銀行公會禁止提取未到期的定期存款社團主義模式政府頒佈緊急規則（每人最多只可提取100元等） 官僚模式5. 恆生銀行 9/4/65 匯豐銀行收購其51％股權 市場模式6. 遠東銀行 11/65 匯豐銀行提供4千萬元救生貸款 社團主義模式7. 有餘銀行 9/66 匯豐銀行以2400百萬元收購該銀行 社團主義模式8. 港元信用公司等 （共19間財務公司）11/82-12/83匯豐銀行與渣打銀行提供擔保支持 社團主義模式相繼宣告結業 市場模式政府吊銷註冊 官僚模式9. 恆隆銀行 27/9/83 政府動用外匯基金約3 億元收購該銀行 官僚模式10. 海外信託銀行 7/6/ 85 政府動用外匯基金不少於20億元收購該銀行官僚模式11. 香港工商銀行 11/6/85 政府動用外匯基金2億6千萬元收購該銀行官僚模式

（續前 》*根據《銀行業條例》 第13.1條 在表2.6所列的19 個銀行和股票及期貨市場危機處理中 ，市場模式曾使用過10次 ，包括收購（恆生銀行 、嘉華銀行 、聯合銀行 、永安銀行 、康年銀行），宣告清盤或結業（明德銀行 、廣東信託商業銀行 、港元信用等19間財務公司、國際商業信貸銀行）等形式 。這裹須指出它與社團主義模式的分別 。回歸前 ，香港金融體系的一個特點是沒有中央銀行—一個由政府營運 、處理金融界公共事宜的機構115 ，這些事宜是由政府與私營/ 商業銀行共同執行 。據 1982 年英國政府的一份報告指出 ，一些中央銀行的功能在香港是由匯豐銀行承擔 ，包括發鈔（與渣打日期 危機處理行動 危機處理模式12. 嘉華銀行 17/6/85 中國銀行與匯豐銀行提供 10 億元信用額度 社團主義模式2 1/4/86 中信（CITIC）以 3 億 5 千萬元收購其 92％股權 市場模式政府以外匯基金提供擔保 官僚模式13. 聯合銀行 27/3/86 政府暫時接管* 官僚模式政府從外匯基金提供信用額度 官僚模式7/86 被 Modern Concepts Ltd. 收 購 市場模式14. 永安銀行 19/5/86 恆生銀行以1億7千6百萬元收購其50.30％股權市場模式政府以外匯基金提供擔保 官僚模式15. 康年銀行 8/9/86 政府暫時接管* 官僚模式政府從外匯基金提供信用額度 官僚模式被 Pacific Holding Ltd. 收購 市場模式比 國際商業信貸銀行 7/9 1 政府作出擔保，存戶可分期按一定比例取回部分存款官僚模式銀行宣告清盤 市場模式股票及期貨市場危機 ：17. 股票市場危機 1973-1974成立證券業諮詢委員會及委任證監專員 ，處理股市問題諮詢模式＋官僚模式18.喝股票及期貨市場 危機10/ 1987 政府外匯基金、香港期貨擔保公司的股束及幾間大型股票經紀行向香港期貨交易所聯合提供第一筆20億元貸款官僚模式＋市場模式政府外匯基金、中國銀行、匯豐銀行與渣打銀行向香港期貨交易所聯合提供第二筆20億元貸款官僚模式＋社團主義模式19. 股票市場危機 8/ 1998 政府動用外匯基金及財政儲備1000億元投入股市，購入大批藍籌股官僚模式

銀行） ，為本地資本市場及港元兌外幣的短期波動的消除提供流動資金 ，及作政府的往來銀行 。有些時候 ，應政府邀請或自己採取主動 ，匯豐銀行會為遇到困難的銀行或其他金融機構提供資金 ，作為危機的拯救行動 。 116 以提供擔保支持 ， “救生”貸款或信用額度等形式 ，匯豐銀行聯同渣打銀行 ，和後期的中國銀行 ，在一些危機中明顯扮演最後貸款人（a lender of last resort）角色 ，目的是維護金融體系的整體穩定和秩序 ，防止崩潰情況出現 。這些拯救行動在廖創興銀行 、道亨銀行 、遠東銀行 、嘉華銀行及香港期貨交易所的危機中曾經實行 。擁有壟斷或寡頭壟斷地位的大企業 、大銀行本身往往匯合了本行業的利益 ，因而可代表該行業參與政治互動 ，在政策過程中與政府一起協作 ，推行政策 ，扮演與中觀社團主義裹的行業協會一樣的角色 ，這就是微觀社團主義 。三家大銀行所作的拯救行動明顯屬微觀社團主義式的干預 ，這種干預不是像市場模式 ，建基於商業決定及市場考慮 ，而是行業的整體利益 。 1966年9 月匯豐銀行是在政府請求下 ，收購/ 接管有餘銀行 ，所以同樣不是市場行為 ，而是社團主義模式的拯救行動 。在此 ，我們與英國1973—74 年發生的次級銀行危機作比較 。 117 在這個事件中 ，英倫銀行即英國的央行曾經成立俗稱 “救生艇”的拯救小組去處理危機 ，由該行與其他四家英國主要商業銀行—他們都是票據交換銀行組成 。小組對遇到困難的次級或 “邊緣”銀行（類似香港的財務公司）提供各種財政幫助 ，例如擔保支持 、貸款及提供信用額度等 。從1973年12 月中至1975年12 月的兩年間 ，有多於30個這樣的次級銀行曾接觸小組 ，尋求支持 ，因而作為 “救生艇”的一個正式組織 ，小組是在發揮危機卡特爾的功能 。類似的組織在香港也可找到 ，如上述紡織界的紡織業諮詢委員會 ；在金融界 ，三家主要銀行及政府雖然並沒有組成這樣的正式組織 ，但在表2.6所列的19個銀行和股票及期貨市場危機處理中 ，三家銀行曾經有8次機會非正式地行使“救生艇”的危機拯救角色 。 回歸後 ，香港金融管理局成立 ，原由匯豐銀行擔當的央行功能大部分轉移到該局 ，但匯豐銀行（與渣打銀行及中國銀行）的發鈔地位保持

不變 ，它也仍然是香港唯一的票據交換銀行及政府的往來銀行 。而三家銀行仍佔到業界市場份額的大部分 ，為了維護金融體系的整體穩定和秩序 ，也是為自身利益出發 ，今後若再出現銀行或其他金融危機 ，三家發鈔銀行預料仍然會一如既往參與拯救行動 ，例如與政府一道 ，各自扮演最後貸款人角色 。 香港外匯銀行公會 ，作為金融界的重要行業協會 ，也曾參與拯救行動一次 ，就是於1965年的一連串銀行危機中 ，在得到政府准許下 ，禁止人們提走未到期的定期存款 ，這也是典型的社團主義模式的危機處理方法。成立於1897年 ，該會地位不斷提升 ，發揮為同業釐定存款利率及票據 、信用狀和擔保佣金的功能 。 1981年1月 ，當相關的法律條例制定後 ，該會改名為香港銀行公會 ，這些功能都變成法定的（由銀行公會商定存款利率的功能現已取消）。另外 ， 《香港銀行公會條例》又規定所有持牌銀行都要強制性的加入該會 。有這些背景 ，可以預料 ，業界今後若仍有危機發生 ，銀行公會會繼續參與危機處理 。 官僚模式曾使用過18次 ，是所有方法中出現次數最多的 。其中4次 ，政府根據 《銀行業條例》 第13.1條暫時接管出事的銀行（明德銀行 、廣東信託商業銀行 、聯合銀行 、康年銀行）。該條款說如果銀行通知財政司已無力行使責任 ，無力償債或兌現款項 ，財政司可指示銀行監理專員（該職位現已歸入金融管理局）接管銀行 ，並繼續營業 。但這只是一項臨時措施 ，作用是給予銀行時間完成清盤程序或讓第三方收購 ，所以這些接管行動絕不代表政府態度有所轉變 ，從不干預走向干預 。 正如表2.6所示 ，以投入資金計 ，作為危機拯救行動 ，政府基本上一塊錢也沒有掏出過 ，直至1983年9月發生的恆隆銀行事件 。 1983年及以後 ，政府多次動用外匯基金118（回歸後由金融管理局管理）的真金白銀對出事銀行進行收購（恆隆銀行 、海外信託銀行 、香港工商銀行），或提供擔保（嘉華銀行 、永安銀行 、國際商業信貸銀行）、信用額度（聯合銀行 、康年銀行）和貸款（香港期貨交易所） ，好像也顯示政府對處理金融危機的政策有所轉變 。但據分析 ，這都只是政府為了保持香港穩定的一些特殊舉措而已 ，原因是決定香港前途的中英談判就要展開。

通過成立諮詢委員會以提出解決問題/危機的方法 ，諮詢模式比較適合涉及較為長遠和宏觀層面的事件 ，例如工業多元化問題 、中小企發展問題 。對具有時間迫切性的微觀經濟危機 ，可以理解 ，這個模式並不常用。但在1973—1974年的股票市場危機中 ，政府曾成立證券業諮詢委員會 ，處理股市問題 ；為此委員會限制四間股票交易所的每日交易時間 ，並在第五間交易所宣告開業後 ，禁止再成立新的交易所及在現有交易所以外地方作股票買賣 ，這是諮詢模式唯一一次被採用到金融業的危機處理 。 三 、 澳 門 （一） 宏觀經濟問題處理 1. 人力資源問題 2002年8月2 日，澳門政府發佈第18/2002號行政法規 ，成立人力資源發展委員會（以下簡稱人資會）。 2004年8 月19 日，政府正式委出委員會成員 ，任期兩年 ： ·行政長官何厚鏵 ，由其任主席 ·經濟財政司司長譚伯源 ，由其任副主席 ·僱主利益團體代表 ：崔世昌、高開賢 ·僱員利益團體代表 ：溫泉 、江銳輝 ·有關領域的公共機關及部門代表 ：勞工事務局 、貿易投資促進局 、生產力暨科技轉移中心 、澳門大學 、澳門理工學院 、澳門旅遊學院 ·專業人士及具聲望的社會人士 ：李雁玲 、何萬昌、余榮讓 、梁金泉 、梁維特 、馮家超 、楊道匡 、趙曙明 、劉本立 、關鋒 人資會的職責是 ：對就業及職業培訓政策提出意見及建議 ；就各行業的勞動力供求及人力資源的發展趨勢提供資訊並提出意見 ；就人力資源素質的提升提出意見及建議 ；關注及定期評估職業培訓的發展情況 ，以便更有效運用人力資源。 119人資會包括個人成員及相關行業

團體代表 ，委員之一的勞工事務局局長孫家雄表示 ，人資會的組成 ，有利於政府廣泛聽取勞資雙方及相對客觀 、中立的專家學者意見 ，藉着不同意見的交流 ，摸索解決人力資源問題的新思維 、新模式 。 120 情況顯示 ，隨着博彩業開放 、新的賭業公司投入營運後 ，澳門的勞動市場一下子呈現緊張狀況 。賭場吸納了不少員工 ，令到其他公司 、企業 、酒店和商舖等出現人手短缺情況 ，為此澳門人力資源亦成了社會熱點問題 。一般認為 ，採取有效措施解決人力資源問題 ，是政府當務之急的工作 。 121 2004年8月31日，人資會舉行首次會議 ，身兼委員會主席的行政長官何厚鏵在會上指出 ，由於近期社會經濟高速發展 ，積累了一些問題 ，希望透過委員會的智慧 ，盡快在合理的時間內訂定新的人力資源政策 。他又強調 ，解決人力資源問題刻不容緩 ，人資會功能亦不能停留於意見諮詢 ，需要實質地協助特區政府制訂人力資源政策 。全體委員在會上就本澳人力資源現狀 、未來人力資源的調查研究和發展積極發言 ，以及提供了寶貴意見 。會議通過設立調研專責委員會和政策專責委員會 ，由各委員自願報名參加 。兩個工作小組將於下周召開會議並開展工作 ，希望經過一段時間後 ，能充分掌握澳門人力資源狀況和提出一些短 、中、長期的政策和建議 。 122 2004年9 月10 日，調研專責委員會和政策專責委員會召開首次會議 ，分別選出楊道匡與崔世昌為兩個工作小組主持人 。調研專責委員會在會議上確定委託澳門大學 ，就目前社會上爭議的 “有工無人做 、有人無工做”問題 ，進行結構性失業情況及職業配對問卷調查 ，並提出解決建議 ，交人資會參考 。政策專責委員會則爭取盡快提出短期措施 ，紓緩部分行業人力資源短缺的問題 。會議也聽取了勞工局長關於澳門就業狀況的介紹 。 123 2004年9月16 目，調研專責委員會舉行第二次會議 ，主持人會後表示 ，就委託澳門大學進行的澳門人力資源調查報告 ，委員會已收集了多方面的資料 ，包括澳門現行的勞工法規 、勞動市場狀況 、就業人口的資料調查和分析 、就業及專業服務統計數據 ，以及澳門中華總商會所做的人力資源現狀調查與澳門經濟學會和澳門發展策略研究中心

的相關分析意見等 。委員會已把上述資料交澳門大學一工作小組分析整理 ，並由勞工局及統計局提供支援 。 為更全面瞭解和反映澳門勞動力現狀 ，會議確定委託統計局進行一項問卷調查 ，訪問範圍將包括現時就讀就業輔助培訓班的4500 名學員 ，以及在勞工局已作求職登記的失業人士 。前者作全面調查 ，後者抽樣調查 。 124 為回應會員同業提出人手不足的訴求 ，以及配合政府人力資源數據的掌握 ，澳門中華總商會於2004年9月28 日向經濟財政司司長呈遞《澳門人力資源現狀調查》 報告 。該會於六月份向會員發出1371份問卷 ，收回708份 ，回收率達51.64％ 。調查結果顯示 ，有約66.7％的被訪僱主稱人手不足夠 ，而感到招聘員工非常困難的佔48.6％ 。司長表示會將報告轉交人資會跟進 ，相信有助當局制定更完善的人力資源政策 。 125 2004 年10 月14 日，政策專責委員會舉行第三次會議 ，就透過鼓勵兼職制度發掘本澳更多人力資源投入勞動力市場達成共識 ，但委員在兼職的定義 、工作時限等問題上仍有不同意見 ，須繼續深入研究。按委員會初步建議 ， 《勞工法》 很可能先作局部修改 ，引進及配合兼職制度的推行 。勞工局長表示 ，有關法律制訂程序的流程 ，人資會提交報告後 ，報告會先經過社會協調常設委員會（類似香港的勞工顧問委員會）的諮詢 ，完成諮詢後會交到行政會討論 ，完成討論後會交立法會立法。 126 2004 年10 月29 日，政策專責委員會舉行第四次會議 ，除了繼續討論有關非全職人力資源的法律制訂問題外 ，還就一些委員提出的短期及中長期有關發掘人力資源的意見 ，首次深入討論 。 127 2004年11月5 日，政策專責委員會舉行第五次會議 ，基本完成關於解決人力資源問題短期及中長期意見的討論 ，並已向人資會及政府提交了 《設立非全職工作制度》 的意見書 。主持人會後表示 ，委員會提出的短期及中長期意見 ，許多涉及人力資源範圍的法律法規 ，以及相關的教育及職業培訓政策 ，實際上 ，這些法律法規早在回歸前制訂 ，多年沒有修改 ，不少規範已與社會脫節 。主持人又表示 ，經過五次會議 ，政策專責委員會將暫停開會 ，待人資會安排新的工作任

務 。 128 根據《設立非全職工作制度》所作建議 ，行政長官何厚鏵在 《2005年施政報告》（於2004年11月16 日發表）中提出 ：“同時 ，在保障本地居民較充分就業 、維護廣大僱員利益的前提下 ，因應發展的需要 ，審慎而及時地引進兼職制度。”在 《2006 年施政報告》 中又提出 ：“與此同時 ，本澳多個行業確實已經存在着越來越嚴峻的人力資源短缺現象。因此 ，靈活性更大的兼職工作模式應得到鼓勵 。” 另一方面 ，調研專責委員會於2004年11月8 日舉行第五次會議 ，集中討論委員會前一階段委託統計局就澳門失業人口作的問卷調查 。調查對象有兩組 ，一是針對就讀 “就業輔助培訓班”的4500 名學員 ，回應率為97％；另一是針對現在勞工局作求職登記的9200 人 ，回應率逾93％ 。調查結果顯示 ，本澳的失業群體集中於中壯年低學歷人士 ；逾九成被訪者選擇從事非技術性職位 。委員會初步認為 ，綜合本澳失業人口的特徵及就業意願 ，就業市場上現存相當數量的專業性或技術性職位空缺 ，難以從失業人口中補充 。 129 2004 年11月15 日，調研專責委員會舉行第六次會議 ，討論已基本完成的 《關於失業人士特徵及勞動力市場的研究報告》 ，該報告是根據上述問卷調查而寫成 。報告表示綜合本澳失業人口的特徵及勞動力市場的需求情況 ，反映澳門的勞動力市場供求失衡 。出現這一結構性失業問題的原因 ，是回歸後 ，產業結構的調整急速進行 ，企業需求的人力資源 ，跟現有的勞動力市場包括失業人口出現不配對情況 。為此 ，報告建議在確保本地工人的就業和生活得到保障的基礎上 ，適度引入外地勞動力資源。 130 2004 年12 月14 日，人資會舉行第二次全體大會 ，人資會副主席 、經濟財政司司長主持會議 。會上 ，政策專責委員會向大會提交《關於實行非全職工作措施的若干建議》 及 《關於解決人力資源問題的綜合整理》 兩份工作報告 ；調研專責委員會也介紹了 《失業人士特徵及勞動力市場研究- 短期報告》 。人資會就上述工作報告及人資會的內部規章展開討論 ，並向當局提出短 、中長期人力資源發展的意見 ，人資會下一步將向政府建議具體政策 。

《關於實行非全職工作措施的若干建議》 提出當局宜立法明確界定全職工作與非全職工作的法律概念 ，保障勞資雙方合法權益 ，使已普遍存在的非全職及兼職制度化 、規範化 ；又建議允許外地留澳大專學生任非全職工作 。 《關於解決人力資源問題的綜合整理》 則提出適當地輸入外地勞動力 ，以外來者的薪酬應高於本地人同樣工作的薪酬水平為準 。例如以本地工種薪酬高出若干百分點的辦法輸入鄰近地區的建築工人 、酒店及飲食業僱員等 。不過 ，也有意見堅持 “同工同酬”原則 。此外 ，企業在遣散員工時 ，要有 “先外勞 、後本地工人”的社會道義 。 會後 ，財政司司長表示人資會已運作了兩個多月 ，對目前失業 、待業人士情況已有基本瞭解 ，政府會考慮人資會對政策的建議 ，對一些較可行的建議 ，政府會馬上跟進 ，例如正在進行的勞工法修訂工作 ，將會吸納人資會的建議。 131勞工局長強調 ，該局一直跟進企業僱主有關輸入外勞的審批工作 ，若僱主能證明它將以高於本地人的工資待遇聘用外勞 ，及證實本澳欠缺這類人員 ，則有關申請被成功批核機會大增 。他重申 ，當局要求外勞薪酬最低限度與本地工人同工同酬 ，甚至是能多而不能少 。 132 2005年1月13 日，調研專責委員會舉行2005年第一次會議 ，主要議程是討論今年的工作計劃和擬定研究項目。會議決定將進行一項中期人力資源規劃研究項目，根據澳門未來5年的經濟發展 ，從多方面預測特區未來5年在人力資源方面的需求。有關研究的執行工作將交由澳門理工學院一個研究小組負責 。 133 2005年2 月7 日，調研專責委員會舉行2005年第二次會議 ，討論早前委託理工學院進行的中期人力資源規劃研究項目的提綱內容 ，預計將在8月份完成報告初稿 。報告將會對澳門未來5年的中期社會經濟發展趨勢作出預測 ，並分析與人力資源之間的關係 ，為政府施政提供指導 ；報告同時會為現時本澳人力資源存在的問題 ，提供解決的方式及建議 ，供政府施政時作參考 。 134 2005年5月11日，政策專責委員會舉行05年第一次會議 ，會上 ，委員會聽取了勞工局關於本澳首季人力資源及整體就業情況的介紹 ，

並就統計局提供的資料進行分析 ，以瞭解本澳人力資源市場的實際情況及近期的變化 。同時 ，調研專責委員會亦介紹了進行中未來5年本澳人力資源調查報告的情況 。 主持人會後表示 ，政策專責委員會將在未來幾個月 ，約見不同的政府部門及機構 ，瞭解改善人力資源所存在的困難 ，就本澳人力資源發展作深入探討 ，收集有利於提升本澳人力資源質素和提升人力資源市場平均收入的意見 ，以便委員會就完善行政程序和法律修改方面 ，向政府提出實質的建議 ，供政府制定人力資源政策作參考 。 135 （一） 2005年11月15 日，行政長官何厚鏵在立法會發表 《2006年施政報告》 ，提出 ：“由於人力資源嚴重短缺的情況已由個別行業擴展至社會各個層面 ，政府決定在明年起 ，在保障本地僱員就業的前提下 ，採取更為有力的措施以紓緩本地區人力資源不足的壓力。透過人力資源發展委員會和社會協調常設委員會的研究 、協調 ，政府將從明年上半年起實施徵收外地僱員附加費的制度 ，並強制要求輸入外地僱員的企業 ，優先聘用本地人士 。” （二） 上述徵收的費用主要用於 ：①培訓失業人士 ，尤其是中年的失業人士 ，使其盡快提升重新就業的信心和能力 ；及②研究並逐步嘗試把部分費用 ，連同政府另外的資源投入 ，用於補貼本地中小企在聘用本地僱員方面的薪酬支出 。 何厚鏵表示 ，將啓動人力資源發展委員會及社會協調常設委員會 ，爭取最遲不超過明年首三個月完成這項工作 。他期望勞工團體與人資會盡快交換意見 ，盡快制訂好政策 。 136 勞工局長稍後在解釋行政長官在 《施政報告》 作的上述宣示時透露 ，醞釀多年的關於規管輸入外地僱員的法規將會配合附加費制度 。新的法規草稿已經擬就 ，短期內將交到人力資源發展委員會和社會協調常設委員會 ，分別聽取勞資雙方及專家學者的意見 ，爭取明年（2006年）上半年法規出台 。 137 2006年1月13 日，人資會召開2006 年度第一次全體會議 ，人資會主席 、行政長官何厚鏵在會上表示 ，希望透過各界人士出謀獻策 ，集思廣益 ，為社會廣泛關注的人力資源問題提出見解 ，包括制訂合理

適當的外勞附加費制度 。 兼任人資會副主席的經濟財政司司長會後表示 ，委員在會上提出了對本澳人力資源問題的意見 ，反映現時人力市場所面對的問題 ，行政長官亦回應有關問題 。人資會就因應各行各業不同情況和性質按比例徵收外勞附加費已達成基本共識 ，稍後會由人資會的兩個工作小組—政策專責委員會和調研專責委員會深入研究 ，釐定出合理的收費標準 。 138 根據我們的理論及分析架構 ，由於人資會委員有團體代表 ，如崔世昌及高開賢（都是澳門中華總商會負責人）和個人成員 ，如經濟學者劉本立 、楊道匡 、馮家超 、關鋒 、及趙曙明 ，澳門在處理人力資源問題的方法屬社團主義加諮詢模式 。從問題的成功解決程度來看 ，這兩個模式在 “制度保護及適應”以及經濟秩序的維持上已發揮有效的良好作用 。 （二） 微觀經濟危機處理 1. 銀行危機 澳門回歸後首宗銀行危機發生在2005年9月16 日，當天 ，匯業銀行因被美國財政部透過媒體指控為朝鮮（北韓）洗黑錢而觸發一場擠提風波 。該部反恐及金融情報副部長利維點名指出 ：“匯業銀行是朝鮮政府的積極卒子 ，通過澳門從事腐敗的金融活動 ，澳門需要顯著改善控制洗黑錢 。⋯⋯我們為着保護美國的金融機構 ，同時警告全球社會 ，匯業銀行所構成的非法財務威脅 。” 139美方又指出匯業銀行逾20年來向朝鮮政府和公司提供金融服務 ，在它的業務中佔重要份量 ，有證據顯示這些機構和公司從事非法活動。 消息傳出後 ，部分存戶唯恐銀行資金出現問題 ，紛紛趕往匯業各分行排隊提款 ，而銀行亦開始採取限制措施 ，除小額存款可如數提取外 ，大額及港幣存款 ，銀行只發出本票 ，但不設上限 ，以致部分存戶不滿 。至晚上九時許 ，排隊人群才漸告消散 。匯業銀行管理層是日下午當即舉行緊急記者招待會 ，強調該行有足夠資金應付存戶所需 ，並已從澳門 、香港的銀行調動資金 。亦否認洗黑錢 ，美方的指控不符事

實 。 澳門金融管理局隨即發表聲明 ，為維護特區金融體系 ，特區政府將一如既往 ，支援包括匯業銀行在內的所有獲准在澳經營的銀行 ，“今次匯業銀行事件 ，實與該行的財政狀況無關 ，按照當前國際上對銀行的監管標準 ，該行現在的財政狀況良好 ，業務運作正常 。⋯同時 ，也呼籲有關存戶及市民保持冷靜 ，不要聽信謠言 。⋯” 140 香港金融管理局亦宣佈 ，根據香港 《銀行業條例》 暫時委任畢馬威會計師事務所為經理人 ，管理集團在香港的匯業信貸有限公司的事務 ，即時生效 。 同一天 ，澳門銀行公會就匯業銀行事件召開會議 ，最終因無法取得共識而沒有發表任何聲明 ，過往銀行發生擠提 ，有出於誤會 、無中生有的 ，銀行公會都會回應以穩定市場 。但今次事件涉及其他政府的指控 ，香港金管局也接管了匯業在港的信貸公司 ，加上匯業集團主席不在澳門 ，令事件變得複雜 ，結果銀行公會沒有向外界發表任何聲明。 141 9 月18 日，特首何厚鏵公開呼籲市民要對金融體系有信心 ，並宣佈委任兩名代表參與匯業銀行的管理 ，此舉有助保障存戶利益及穩定金融體系 。防止一旦出現重大問題時 ，銀行資產會出現不正常的流失 ，亦可透過政府委派的代表 ，瞭解該行的運作 ，以查明真相 ，重建外界對澳門銀行業的信心 ，也代表特區政府是一個負責任的政府 ，願意承擔責任 。 142 9 月28 日，匯業銀行表示為了使銀行能繼續穩定運作 ，以及為處理美國政府的指控提出抗辯 ，決定邀請政府暫時管理匯業銀行 。為此 ，依據澳門 《金融體系法律制度》 的有關規定 ，特區行政長官為匯業委任一個新的行政管理委員會 ，成員包括先前委派的兩名政府代表及另外一人 。這做法可讓外界重拾對匯業銀行的信心 ，強化銀行的運作 ，消除客戶的戒心 。至於委派管理的時間 ，按該法規定 ，為期6 個月 ，可根據需要延長一次或多次 。一般相信 ，當銀行運作回復正軌 ，管理權將還予匯業銀行 。 143表2.7 列出澳門從回歸前至今所發生的銀行危機及其處理模式 。

表2.7 澳門銀行危機及處理銀行 日期 危機起因 危機處理行動 危機處理 模式廣東銀行 9/2/65 受香港總行擠提事件影響- 延長服務時間 、迅速從香港匯款來澳門應變市場模式永亨銀行 9/2/65 受香港總行擠提事件影響- 展示兩箱重達6千多両的金條以示財政穩固市場模式大東銀行 28/7/80 惡意謠言煽動，引起擠提- 澳門發行機構舉行記者招待會澄清官僚模式恆生銀行 12/5/8 1 受謠言惡意中傷，引起擠提- 基礎穩健、有充足流動資金應付客戶提款市場模式國際銀行 2/3/83 部分客戶接獲匿名信指銀行資金出現問題- 銀行所屬機構本身財力足以應付- 澳門中國銀行、澳門南通銀行及 多家澳門銀行資金支持市場模式社團主義模式太平洋銀行30/9/83 本身財政出現問題及受香港恆隆銀行被港府接收牽連- 自動暫停營業- 由澳門發行機構監管- 次年被澳門政府撤銷經營許可證市場模式官僚模式官僚模式大豐銀行 3/ 10/83 傳言當時銀行董事長兼總經理何賢健康出現問題，甚至已病逝於美國- 政府經濟協調政務司表示支持- 南通銀行表示支持- 中國銀行出面調動資金支持- 銀行本身對提款客戶來者不拒， 並延長營業時間官僚模式社團主義模式社團主義模式市場模式海外信託銀行6/6/85 香港總行發生停業危機- 澳門政府命令其澳門分行暫時停 業- 香港總行被香港政府收購後復 業，澳門分行亦同時復業官僚模式市場模式永亨銀行 16/9/85 受謠言影響，引起擠提- 盡量滿足提款人士要求- 南通銀行給予現金支持- 政府經濟協調政務司發表聲明， 宣佈該行財政狀況良好市場模式社團主義模式官僚模式中國銀行澳門分行5/6/89 受 “六四”事件影響，有人發起向銀行提取存款作為抗議- 澳門銀行公會主席呼籲市民保持 理智冷靜社團主義模式澳門國際商業信貸銀行6/7/9 1 盧森堡總行被歐美十多個國家指控涉嫌詐騙、洗黑錢及從事非法活動而遭停業- 最初自行決定暫停營業- 後由澳門政府接管並着令停業- 最後宣告清盤市場模式官僚模式市場模式

（續前）資料來源 ： 《澳門 日報 》 ， 2005 年 9 月 17 日 ；2005 年 9 月 19 日 ；2005 年 9 月 29 日 。四 、 小結 本書提出的經濟危機 / 問題處理策略其實也代表經濟調整（economic adjustment）的四種方式。用錫斯文（John Zysman）的話說 ，官僚模式屬於 “國家/ 政府主導”的一種直接干預的經濟調整方式 ；相反 ，市場模式是 “企業/ 公司主導”的調整方式 ，企業的投資和生產決定都由公司自已作出 。 144我們認為經濟調整的另二類方式 ，即社團主義模式及諮詢模式 ，則不是政府領導或公司領導 ，而是政府與業界集體應付經濟轉變的一種間接干預方式。表2.8總結出經濟調整及經濟危機/ 問題處理的這幾種關係 。 表2.8 經濟調整及經濟危機/ 問題處理四種模式銀行 日期 危機起因 危機處理行動危機處理 模式美國萬國寶通銀行澳門分行8/8/9 1 受美國萬國寶通銀行總行謠言困擾及香港分行不正常提款人潮消息影響- 澳門貨幣暨匯兌監理署主席向傳媒澄清該行的金融、財政狀況正常官僚模式澳門國際銀行26/5/98 受財政出現問題謠言影響- 澳門貨幣暨匯兌監理署主席指該 行財政狀況良好官僚模式匯業銀行 16/9/05 被美國政府指涉嫌為朝鮮洗黑錢而觸發一場擠提風波- 銀行延長服務時間、迅速調動資 金應變、盡量滿足提款人士要求- 澳門金融管理局隨即發表聲明， 宣佈該行財政狀況良好- 行政長官委任兩名代表參與匯業 的管理- 政府應匯業邀請暫時接管該行， 行政長官為此委任新的銀行行政 管理委員會市場模式官僚模式官僚模式官僚模式官僚模式 國家/ 政府主導 直接干預諮詢模式 非國家/ 政府主導 ：非企業/ 公司主導 間接干預社團主義模式 非國家/ 政府主導：非企業/ 公司主導 間接干預市場模式 企業/ 公司主導 不干預

官僚模式與及市場模式有可能是在合作性的政商關係環境下進行 ，亦有可能是在對抗性的環境下進行 ；而由於社團主義模式及諮詢模式的本質是強調與政府的協作性 、共識性 ，採用這兩種模式卻肯定是合作性的政商關係的體現 。經濟調整策略與政商關係的相連性可用圖2.2表示 ： 圖2.2 經濟調整策略與政商關係的相連性 經濟調整 本章開首提到 ，戴臣（Kenneth Dyson）致力於研究經濟危機/問題處理所反映的經濟文化 ，那港澳兩地在這方面又存在怎麼樣的經濟文化呢？經以上闡釋 ，香港 、澳門在經濟危機/ 問題發生時都會盡量避免使用由政府主導的官僚模式 ，只有在非不得已的情況下 ，例如一些金融危機 ，政府才會出手解決 。另一方面 ，政府除依賴公司主導的市場模式外 ，也很喜歡使用非政府主導 、非公司主導的社團主義模式及諮詢模式 。尤其是香港 ，一有甚麼事情發生 ，政府都會找社團及/或社會人士 ，成立諮詢委員會解決 ，這已成為政府根深蒂固的傳統習慣 ，回歸後都沒有改變 。當然兩地要有龐大的社團力量根基才能使社團在經濟調整中發揮作用。 以社團主義模式及諮詢模式為基礎的諮詢委員會制度（詳見本書第一章）雖源自英國 ，但似乎在香港更發揚光大 。而澳門在各方面都深受鄰埠影響 ，早在澳葡時期已從香港引入 ；並學習香港 ，在遇到經濟難題時 ，會成立諮詢委員會 ，找社會人士及/或行業團體來共同解決 ，上文介紹的澳門人力資源發展委員會就是極好例子 。這些就是港澳兩地在經濟危機/ 問題的處理或經濟調整多年以來形成的經濟文化。政商關係合作性對抗性直接 間接官僚模式官僚模式社團主義模式 諮詢模式 市場模式市場模式

註釋：1 Kenneth Dyson， “The Cultural， Ideological and Structural Context”， in Kenneth Dyson and Stephen Wilks （eds.）， Industrial Crisis： A Comparative Study of the State and Industry （Oxford： Martin Robertson， 19 83）， p. 28 .2 同上註 。3 Wolfgang Streeck and Philippe C. Schmitter， “Community， Market， State - and Associations？ The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order”， in Wolfgang Streeck and Philippe C. Schmitter （eds.）， Private Interest Government： Beyond Market and State （London： Sage， 19 85）， pp. 1-29 .4 Talcott Parsons， The Social Systems （New York： Free Press， 1964 ）.5 參見 Jan-Erik Lane， “Introduction： Public Policy or Markets？ The Demarcation Problem”， in Jan-Erik Lane （ed.）， State and Market： The Politics of the Public and the Private （London： Sage， 19 85 ）， pp. 1- 15 7 ； O.E.Williamson， Markets and Hierarchies： Analysis and Antitrust Implications （New York： The Free Press， 1975 ）； Aaron Wildavsky， Speaking Truth to Power： The Art and Craft of Policy Analysis， （Boston： Little Brown， 1979 ）， p. 173 ； Anthony Downs， Inside Bureaucracy （Boston： Little Brown， 19 6 7 ）， p. 30 ； Wolfgang Streeck and Philippe C. Schmitter， “Community， Market， State - and Associations？ The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order”， pp. 1-29 .6 同註 1 ， 第 32 頁 。7 表 2 . 1 參 考以 下 寫成 ：Wolfgang Streeck and Philippe C. Schmitter， “Community， Market， State - and Associations？ The Prospective Contribution of Interest Gover- nance to Social Order”， pp. 5 & 9 .8 有 關 先進 工 業國 家發生 過的 經 濟 危機 ， 參見 Kenneth Dyson， “The Character and Economic Context of Industrial Crises”， in Kenneth Dyson and Stephen Wilks （eds.）， Industrial Crisis： A Comparative Study of the State and Industry， pp. 1 -25 .9 同註 1 。10 同註 1 。1 同註 8 ， 第 3 頁 。12 本節 參 考以 下存檔於 香港政 府 檔案 局的英 文 資料 ：《貨物 處理 貨櫃 化發展研 究委 員 會 ：工 作報 告及一般 書信 ， 19/3/66-2/ 74 》 ， HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/44（1）- （4 ） ； 《 貨櫃 化 ：發展 ⋯9/ 1/ 69-4 /9/ 72 ， 6/7/ 72- 10/ 9/ 76 》 ， HKRS No. 4 11， D. & S. No. 2/5（1）-（2 ） 《 貨物 處理 貨 櫃 化發 展研 究 委 員會 ：會議紀 錄 ，5/ 8/ 66 - 19/ 1/ 70 》 ， HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/5 .13 有 關當時 貨櫃運 輸服務在 世界的發 展 ， 參 見 《貨物 處理 貨櫃 化運 動的進 展與 對 香港 的 影 響 備 忘 錄 ， 海 事 署 ，19 6 6 年 5 月 2 6 日 》 ，存 檔 於 HKRS No. 4 1 1， D. &

S. No. 1/ 4 （1）， No. 15 2， pp. 1 -3 .14 該份 會 議紀 錄 的摘 錄存 檔 於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4（1）， No. 2， pp. 5-7 .15 該份 便 箋存檔 於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4（1）， No. 7 .16 見 《港 口委 員會 主席致 港督 的 信 ， 1966 年 5 月 25 日》 ， 存 檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （1）， No. 9 1， pp. 1-2 .17 同上 註 。18 同上註 。19 見 《港 口委 員會 致 貨櫃 委 員會 的通 告 ， 1966 年 6 月 20 日》 ， 存 檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （1）， No. 10 .20 貨櫃 委 員會這 個及 直至 1970 年 1 月 12 日的 會 議紀 錄 ，存檔 於 《 貨物處 理 貨櫃 化發 展研究 委 員會 ：會 議紀錄 ， 5/ 8/66- 19/ 1/70 》 ， HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/5 .21 《碼 頭小 組報 告 ， 1966 年 11 月 2 3 日 》 ， 存 檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （1）， No. 58 附 錄 Ⅱ.22 《 貨物小組 報 告 》 ， 存 檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （1）， No. 5 8 1， 附錄 Ⅲ.2 3 《 貨櫃 委 員會第 1 號 報告 書 ， 1966 年 12 月 2 日》 ， 存檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （1）， No. 58 1.24 該 份信 件存 檔 於 HKRS No . 4 11， D. & S. No. 1/4 （2 ）， No. 59 1 ，附錄 ， pp. 1-2 .25 該 份便 箋存 檔 於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （2）， No. 59 1 ， pp. 1 -7 .26 見 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/ 4（2 ）， No. 59 .2 7 見 《 貨櫃 委 員 會第 2 號 報告 書 ， 1967 年 10 月 27 日 》 ， 存 檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/ 4（3 ）， No. 4 1.2 8 該份 名 為《 貨櫃 委 員會碼 頭小組 關於港 九碼頭 貨倉 公 司的 尖沙咀 貨櫃 碼頭 建議的報 告 ， 1967 年 9 月 29 日 》 ， 存檔 於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4（3 ）， No. 11.2 9 同註 27 。30 該 份函件 存檔 於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （3）， No. 27， pp. 1-2 .31 《 貨櫃委 員會第 3 號報 告書 》 ， 存 檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4（3）， No. 35 1， pp. 1-4 .32 《 貨櫃 委 員會第 4 號報 告書 》 ，存 檔 於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4（3）， No. 53 1， pp. 1-2 .3 3 《 貨櫃 委員 會問卷 調 查 ， 海 事 署 ， 1968 年 10 月 25 日 》 ， 存 檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （3）， No. 68 .3 4 見 香港 付 貨 人協 會 與貿 易工 業 署在這 方 面的 書信往 來 ， 存 檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （3 ）， No. 70A， 70 8， & 7 1.3 5 香 港貿 易發 展局 海 外 代 表 意見的 資料 存檔 於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （4 ）， No. 28， pp. 1-2 .36 見 《布政 司署致 行政局 關於 貨櫃化的 便箋 ， 1969 年 7 月 3 1 日 》 ， 存檔於 HKRS No.

4 11， D. & S. No. 2/ 5（1）， No. 9 2， pp. 1- 14 .37 見 《 貨櫃 委 員會 ：葵涌公 共工程 發展 可行性 研究 ， 海 事署 ， 1968 年 11 月 27 日 》 ， 存檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4（4 ）， No. 2 ， pp. 1-2 .38 該份備 忘錄存 檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （4 ）， No. 11 1， pp. 1-5 .3 9 該份 報 告存檔 於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （4 ）， No. 17 1，pp. 1-5 .40 《貨櫃 委 員會第 5 號報 告書 》 ， 存 檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 2/5（1）， No. 2 1， pp. 1-4 .41 見 海陸公 司寫給海 事署長的 信 ， 1969 年 4 月 8 日 ，存 檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4（4 ）， No. 26 1.42 政府 與 海陸公 司的 會 議紀 要存 檔 於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （4 ）， No. 4 1 1， pp. 1-2 .43 政 府 與 美國輪 船公 司於 1969 年 6 月 17 日的 會議 紀 要存 檔 於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4 （4 ）， No. 4 1 2， pp. 1-2 .4 4 政 府與 海外 貨櫃 公 司的會議 紀 要存 檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 1/4（4）， No. 4 1 3， pp. 1-5 .45 該 份 日期 1969 年 7 月 3 1 日的便 箋 ， 存 檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 2/5（1）， No. 92， pp. 1- 12 .46 見 《 葵涌 貨櫃碼 頭 ：4 塊 官地招標 ， 1970 年 4 月 16 日 》 ， 存檔 於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 2/5（1）， No. 11， pp. 1-4 .4 7 見 《香港港 口委員會 ：建議以 私 人協約 方式批 出葵涌 貨櫃碼頭 一號 泊位土地 ， 海 事 署 ， 1970 年 10 月 20 日》 ， 存檔於 HKRS No. 4 11， D. & S. No. 2/5（1）， No. 16 .4 8 《工 業 多元化諮 詢 委員會 報告 ， 1979 》 ， 香 港 ：政 府 印務 局 ， 第 1 頁 。49 見 A.J. Youngson， Hong Kong： Economic Growth and Policy （Hong Kong： OUP， 1982 ）， p.77 .50 同註 4 8， 第 7 頁 。51 E.A.G. Robinson， The Structure of Competitive Industry， revised edition （London： Cambridge University Press， 1958）， p. 114 ，轉引 自 Tzong-biau Lin and Yin-ping Ho， “Export-oriented Growth and Industrial Diversification in Hong Kong”， Economic Research Centre， The Chinese University of Hong Kong， September， 1980 ， p. 29 .5 2 轉引 自 A.J. Youngson， Hong Kong： Economic Growth and Policy.5 3 同註 4 8， 第 7 頁 。5 4 同註 4 85 5 同註 4 8 ， 第 1-2 頁 。5 6 評 語 來 自香 港工業總 會 主席 ， 見 《明 報 》 ， 1977 年 10 月 24 日 。5 7 同註 4 8， 第 563-565 段 。5 8 見 《紡 織 品出 口管 制制度 ，19 87 》 ，貿 易署出版 。

59 Wolfgang Streeck and Philippe C. Schmitter， “Community， Market， State - and Associations？ The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order”， pp. 1-29 .60 例 如 ， 見Wong Siu-lun， Emigrant Entrepreneurs - Shanghai Industrialists in Hong Kong （Hong Kong： OUP， 1988）.61 同上註 。62 有 關香港 棉紡 公 會的 成立 ， 見 《香 港棉紡 業 25 年 》 ， 香港 棉紡公 會出版 ， 1973 年 6 月 ， 第 53-54 頁 。63 見 Textiles Hong Kong， produced by Government Information Services for Depart- ment of Commerce and Industry， 1965， p. 4 1.6 4 組 成聯 席 會議 的社 團 名 單 ， 見聯 席會 議 印 的 小冊 子 ： 《 真 正的 多纖協 定 可以 維持 嗎 ？ 》 ， 19 82 年 4 月 15 日 。65 見 香港 製 衣廠 同業公 會每 季出版 的 《製衣會 訊 》 ， 1990 年 1 月 15 日 。6 6 同註 4 8 ， 第 3 11-3 12 頁 。67 有 關 蘭開 廈紡 織 品 協議 談判的 進 一步 詳程 ， 參 見 《 香港棉紡 業 25 年 》 ， 第 4 9-8 1 頁 ； 《 香港 棉紡 業一覽 》 ， 香 港棉紡 公會出版 ， 1985 年 8 月 ， 第 1-4 頁 ；Hong Kong and Its Textile Industry， published by Information Services Department， 1958； Hong Kong Textile Annual， 196 1， pp. 77-95 ； Weaver 's Annual， 195 7， pp. 15-27 .68 Tiger Standard， 14 August， 19 59 .69 同 上註 。70 《星 島 日報 》 、 《工 商 日報 》 ， 1959 年 8 月 16 日 。71 China Mail， 15 August， 1959 .72 SCMP， 3 May， 196 1.73 Tiger Standard， 28 June， 196 1； SCMP， 3 1 May， 196 1； 1 June， 196 1.74 Tiger Standard， 28 June， 196 1.75 Tiger Standard， 13 March， 196 1； G.B.Endacott， Government and People in Hong Kong， 184 1- 1962 （Hong Kong： Hong Kong University Press， 1964 ）， p. 238 .76 Departmental Report， 196 1- 1962 ， Department of Commerce and Industry.7 7 有 關 “危機 卡特 爾”（crisis cartel） 的闡釋 ， 參 見 Martin Rhodes， “Organised Inter- ests and Industrial Crisis Management： Restructuring the Steel Industry in West Germany， Italy and France”， in Alan Cawson （ed.）， Organised Interests and the State： Studies in Meso-Corporatism （London： Sage， 19 85）， pp. 19 2-20 2； Wolfgang Streeck， “Neo-Corporatist Industrial Relations and Economic Crisis in West Germany”， in John H. Goldthorpe （ed.）， Order and Conflict in Contemporary Capi- talism （Oxford： Clarendon， 19 84 ）， pp. 29 1-3 14 ； Kenneth Dyson， “The Politics of Corporate Crises in West Germany”， West European Politics， Vol. 7 ， No. 1

（19 84 ）， pp. 24 - 26 .78 《香港紡織 及製 衣業代 表 團— 出 訪 倫敦 報 告 ， 1977 年 6 月 19-24 日》 ， 第 5 及 8 頁 。79 同上註 ， 第 5 及 12 頁 。80 SCMP， 29 June， 19 77 ； Hong Kong Standard， 30 June， 1977 .81 SCMP， 5 July， 1977 .82 Hong Kong Standard， 7 July， 197 .8 3 同上註 。8 4 同上註 。85 SCMP， 12 July， 1977 .86 SCMP， 15 July， 1977 .8 7 《華僑 日報 》 ， 1977 年 10 月 27 日 ； 《信 報 》 ， 19 77 年 11 月 2 日 。8 8 《星 島 日報 》 ， 1977 年 11 月 6 日 。89 《信 報 》 ，1977 年 11 月 9 及 10 日 。90 《信 報 》 ， 1977 年 11 月 11 日 。9 1 《工 商 日報 》 ， 1977 年 11 月 11 日 。9 2 同上註 。9 3 《工 商 日報 》 ， 1977 年 11 月 20 日 ； 《星島 日報 》 ， 1977 年 12 月 3 日 ； 《 明報 》 ， 1977 年 12 月 6 日 。9 4 見 The HK/EEC Textiles Agreement in Perspective， Speech by David Jordan， Director of Trade， Industry and Customs， at the HKGCC lunch， 9 January， 1978 .9 5 見 《 真正的 多纖 協 定可以 維持嗎 ？ 》 ， 香港紡 織及 製衣業聯 席會 議 印 製 ， 1982 年 4 月 15 日 ； 《 製衣 會訊 》 ， 1982 年 7 月 15 日 ；19 82 年 10 月 15 日 ； 《文 匯 報 》 ， 1982 年 6 月 20 日 。96 《 真正的 多纖協 定可以 維持 嗎 ？ 》 ， 19 82 年 4 月 15 日 。9 7 見 《 製衣會 訊 》 ， 19 82 年 7 月 15 日 ；19 82 年 10 月 15 日 ； 19 83 年 1 月 15 日 。9 8 見 《製衣會 訊 》 ， 19 84 年 10 月 15 日 ； 19 85 年 1 月 15 日 ；19 85 年 7 月 15 日 ； 《香 港信 報財經 月刊 》 ， 第 8 卷 ， 第 6 期 ， 1984 年 9 月 ， 第 8- 11 頁 。9 9 參 見 香 港 政 府 中 小 型 企 業 委 員 會 和 工 商 及 科 技 局 網 頁 ：http:/ / www.info.gov. hk， 20 0 6 年 3 月 1 日 。100 股票與期 貨市場 大跌 市屬微觀經 濟危機 ， 因為與危機相關的香港 交易所 （以 前是香港 證 卷 交 易所及 香港期 貨交 易所 ）是按 《公 司條 例 》註冊 的 上市企 業 ； 危機 的 拯救 行動 大 部分 亦 與改革 交 易所 的制 度及管理 有 關 。101有 關這 些銀 行 危機 ， 參 見 T.K. Ghose，The Banking System of Hong Kong （Hong Kong： Butterworths， 19 87）， pp. 63- 115 ； Y.C. Jao， Banking and Currency in Hong Kong： A Study of Post-war Financial Development （London： Macmillan， 1974 ）， pp. 235-269 ； Y.C. Jao， “A Comparative Analysis of Banking Crises in Hong Kong

and Taiwan”， Journal of Economic and International Relations， Vol. 1， 19 87 ， pp. 299-322 ； Lam Yun- min， Problems of Banking System in Hong Kong （Hong Kong Economic Books Co.， 1962）； Ko Sai Hong， Introduction to Financial Law in Hong Kong （Hong Kong： Vita Investment， 19 83）；《 香港信 報 財經 月刊 》 ， 第 6 卷 ， 第 7 期 ， 1982 年 10 月 ， 第 3 1-39 頁 ； 第 6 卷 ， 第 12 期 ， 1983 年 3 月 ， 第 6- 12 頁 ； 第 9 卷 ， 第 4 期 ， 19 85 年 7 月 ， 第 3 1-4 1 頁 ； 《明報 》 ， 1989 年 4 月 25 日 。102 這 6 間 註冊財 務公 司是 Axona International Credit and Commerce Ltd.， Hong Kong Deposit and Guaranty Co.， Ltd.， Tetra Finance （HK） Ltd.， Whitehall Finance Ltd.， America and Penama Finance Co.， Ltd.， and Current Finance Ltd.103 金 融機構 三級 制於 198 1年 4 月 《接 受存款 公 司（修 訂 ）條 例 》 制 定 後出現 ， 指 持牌銀 行 、 持牌 接受存款公 司及註冊接受存款公 司 。 本節所述 發生問題 的財務公 司都是註 冊 接 受存款 公 司 。104 這 6 間 註冊財 務 公 司是Central Finance Ltd.， E Tung Finance Ltd.， First Hong Kong Credit Ltd.， Hobdela Finance Ltd.， Kula Lumpur Finance Co .，Ltd.， and TKM （Far East） Ltd.105 見 Hong Kong Standard， 8 June， 19 85 .106見Y.C. Jao， “A Comparative Analysis of Banking Crises in Hong Kong and Taiwan”； Y.C. Jao （ed.）， Hong Kong's Banking System in Transition： Problems ， Prospects and Policies （Hong Kong： Chinese Banks Association， 19 88）， pp. 138- 140 .107 有 關 19 86 年 的 《銀 行 業條 例 》 ， 參 見 T.K. Ghose，The Banking System of Hong Kong， pp. 9 9- 115 ； Y.C. Jao （ed.）， Hong Kong's Banking System in Transition： Problems， Prospects and Policies， pp. 137- 149 ； Anthony N. Williams and Christo- pher J. Bates， The Hong Kong Banking Ordinance （Hong Kong： Butterworths， 1988）； Richard Yan-ki Ho， “The Regulatory Framework of the Banking Sector”， in Rich- ard Yan-ki Ho， Robert Haney Scott and Kie Ann Wong （eds.）， The Hong Kong Fi- nancial System （Hong Kong： OUP， 199 1）， pp. 9 1- 118； 《香港信 報財經 月刊 》 ， 第 9 卷 ， 第 4 期 ， 19 85 年 7 月 ， 第 89- 100 頁 ； 第 9 卷 ， 第 5 期 ， 1985 年 8 月 ， 第 18- 28 頁 ； 第 10 卷 ， 第 2 期 ，19 86 年 5 月 ， 第 32-36 頁 。108 有 關股票及期 貨市場 危機 ， 參見M.F. Higgins， Securities Regulation in Hong Kong， 19 72 - 197 7 （Alphenaan den Rijn， The Netherlands： Sijthoff & Noordhoff， 1978）， pp. 1-26； K.A. Wong， “The Hong Kong Stock-Market： Its Development and Control”， in Robert Haney Scott， K.A. Wong and Yan Ki Ho （eds.）， Hong Kong's Financial Institutions and Markets （Hong Kong： OUP， 19 86）， pp. 57-7 8； Kam Ngan Monthly Bulletin， No. 1 （8 September， 1973 ）， pp. 12- 13 ； No.2 （8 October， 1973）， p. 7 ； No. 3 （8 November， 1973）， pp. 2 -3 ； No. 5 （8 January， 1974 ）， pp. 2-3 & p. 6 ； No. 14 （12 October， 19 74 ）， p.6 ； No. 17 （12 January， 1975 ）， pp.2 -3 & pp. 6 -7 ； Report of the

Securities Review Committee： The Operation and Regulation of the Hong Kong Securities Industry （Hong Kong： Government Printer， May， 19 88）； 《香港 信 報財 經 月刊 》 ， 第 11 卷 ， 第 8 期 ， 19 87 年 11 月 ， 第 4 -32 頁 ； 第 11 卷 ， 第 9 期 ， 1987 年 12 月 ， 第 14-3 1 頁 ； 1988 年 2 月 ， 第 28-34 頁 ； 1988 年 3 月 ， 第 7- 10 頁 ； 1988 年 7 月 ， 第 20 -3 1 頁 ； 《 明報 》 ，1989 年 4 月 25 日 ； 199 1 年 10 月 7 日 。109 遠東 交 易所於 1969 年 12 月開業 ，金 銀 交 易所 197 1年 3 月開 業 ， 及 九龍 交 易所 1972 年 1 月開業 。110 見 M.F. Higgins， Securities Regulation in Hong Kong， 19 72- 19 77， p. 19 .11 同上註 ， 第 70 頁 。112 見 Kam Ngan Monthly Bulletin， No. 2 （8 October， 1973）， p. 7 ； No.3 （8 November， 1973）， pp. 2 -3 .113 Asian Wall Street Journal， 20 October， 19 87 .114 SCMP， 15 August， 199 8； 27 October， 1998 .1 5 有 關 中央 銀 行 的功 能 ， 參 見 Y.C. Jao （ed.）， Hong Kong 's Banking System in Transition： Problems， Prospects and Policies， pp. 15 1- 182 .116 參見 Y.C. Jao （ed.）， Hong Kong's Banking System in Transition： Problems， Pros- pects and Policies， pp. 162- 163 .117 有 關 英國 1973-74 年發 生的 次級 銀 行危 機 ， 參 見 J.G. Greenwood， “Hong Kong' s Financial Crisis： History， Analysis， Prescription”， Asian Monetary Monitor （November-December， 1982）， pp. 2-69 .118 政府 動 用外 匯 基金作 為最 後貸款 人是 根據 《外 匯基 金條 例 》 所 規 定行 事 。 參見 費 安 道 、 饒 餘慶 、 任志 剛 著 ：《外 匯 基金 ：職能 的 轉 變及香 港的金 融管理 》 ， 香 港 ：香 港 銀行學會 出版 ， 1992 年 。119 《澳門 日報 》 ， 2004 年 8 月 20 日 。120 《澳門 日報 》 ， 2004 年 8 月 3 1 日 。121《華僑 報 》 ， 2004 年 8 月 7 日 。122 《澳門 日報 》 ， 2004 年 9 月 1 日 。123 《澳門 日報 》 ， 2004 年 9 月 11 日 。124 《澳 門 日報 》 ， 2004 年 9 月 17 日 。125 《華僑 報 》 、 《澳門 日報 》 ， 2004 年 9 月 29 日 。126 《澳門 日報 》 ， 2004 年 10 月 15 日 。127 《澳門 日報 》 ， 2004 年 10 月 30 日 。128 《澳門 日報 》 ， 2004 年 11 月 6 日 。129 《澳門 日報 》 ， 2004 年 11 月 9 日 。1 3 0 《澳門 日報 》 ， 2004 年 11 月 16 日 。131《澳 門 日報 》 、 《華 僑報 》 ， 2004 年 12 月 15 日 。

132 《澳門 日報 》 ， 2004 年 12 月 17 日 。133 《澳門 日報 》 ， 2005 年 1 月 14 日 。134 《澳 門 日報 》 ， 200 5 年 2 月 8 日 。13 5 《澳 門 日報 》 ， 2005 年 5 月 12 日 。136 《澳 門 日報 》 ， 2005 年 11 月 16 及 17 日 。13 7 《澳 門 日報 》 ， 2005 年 12 月 12 日 。138 《澳 門 日報 》 ，2006 年 1 月 14 日 。139 《澳 門 日報 》 ，2005 年 9 月 16 日 。1 4 0 《澳 門 日報 》 ， 2005 年 9 月 17 日 。141同上註 。142 《澳 門 日報 》 ， 200 5 年 9 月 19 及 2 1 日 。143 《澳 門 日報 》 ， 2005 年 9 月 29 日 。144 見 John Zysman， Governments， Markets and Growth： Financial Systems and the Politics of Industrial Change （Ithaca & London： Cornell University Press， 19 83）， pp. 18， 9 1-92 .

第三章 政府與商界社團及大企業一、政府與商界社團 港澳兩地民間都有很多社團 ，據統計 ，在澳門截至2004 年4 月底 ，經政府正式登記的社團便有2362個 。在2003年平均每2.6 日就有一個社團登記成立 ，平均 156.2個15 歲或以上的人士就有一個社團 ，所以當地人稱澳門為 “社團社會”。 1香港的情況也差不多 ，民間結社非常普遍 。單以社團數字而言 ，兩地都可謂存在一個成熟的公民社會（civil society）。兩地社團不但多 ，而且不少都有悠久的歷史 ，（表3.1）有很高的社會地位 ，這大抵與兩地都受過殖民地的管治有關 。歷史學家指出 ，英國和葡萄牙在其殖民地都實行間接統治（indirect rule）2；間接統治其中一個手法就是培植一些本土社團 ，作為當地人與殖民管治者溝通的橋樑 ，也分擔政府一些職能 ，如贈醫興學 、扶貧賑災 、難民救濟 、商事調解等 。表3.1 港澳兩地歷史較長的社團一覽* 前稱香港外匯銀行公會 按照社團主義理論 ，在資本主義社會 ，政府引用社團主義做法 ，例如香港立法會的功能團體選舉制度和澳門立法會的間接選舉制度 ，與及兩地委任社團代表到諮詢組織的作法 ，是對經濟發展的回應 。通香港社團 成立年份 澳鬥社團 成立年份香港總商會 186 1 澳門鏡湖醫院慈善會 187 1東華三院 1870 同善堂 1892保良局 1878 澳門中華總商會 19 13香港銀行公會* 1897 澳門中華教育會 1920香港中華總商會 1900 澳門工會聯合總會 1950香港中華廠商聯合會 1934 澳門婦女聯合總會 1950香港工會聯合會 1950 澳門廠商聯合會 1959香港工業總會 1960 澳門街坊會聯合總會 1983

過與社會重要利益集團達成妥協與共識 ，政府希望減少相互矛盾和分歧 ，同時亦希望為保持經濟的活力提供額外的制度及政治手段 ，從而提高政府的認受性 。出現社團主義性質的互動需要兩個條件 ：一是要具備能夠讓政府與相關社會利益界別人士及界別內不同人物進行有效溝通的組織架構 ；二是這個社會利益界別內的團結及聚合力。後者對政府與社會利益團體的互動尤為重要 ，因為它可使團體成為政府的政治及行政伙伴 ，督促及規控會員遵守與政府達成的協議 、共識。故此社團主義下的團體我們需要研究其① 內部的團結及聚合力 ；②運作上獨立於政府的程度 ；及③如何介入政府決策過程 ，與之進行政策互動。以下試從這三方面去闡釋港澳兩地最重要及最具代表性的商界社團 ，即號稱香港 “四大商會”的香港總商會 、香港中華總商會 、香港中華廠商聯合會 、香港工業總會 ，及澳門的澳門中華總商會 、澳門廠商聯合會 。 （一） 香港總商會3 創立於1861年的香港總商會 ，初期會員只限於英商。今天商會成員有原來的英資洋行（hongs），本地大公司 ，跨國公司的分支機構 ，內地公司及各中小型企業 ，包括從事貿易 、製造 、商業 、運輸等行業的商號。 2006年共有會員約4000 個—全是公司會員。商會的管治機構是理事會 ，由會員在商會週年大會上選出 。理事會由12—24 人組成 ，通過他們互選產生主席及一至幾位副主席 ，任期兩年 。理事會外還設有諮議會 ，由所有理事及其他會員組成 ，為商會的重大事務提供意見 。理事會得任命商會的行政總裁 ，監督及領導商會的日常運作 ，並向理事會負責 。 正如商會自己說 ，商會是一非牟利組織 ，是為了保護和發展香港工商界利益而成立 。商會為會員提供專門服務 ，幫助他們經營業務 。商會經常組織海外商業團體和公司到本港 ，進行生意洽談 ；也帶領會員公司參予國際貿易會議及展覽和將海外市場訊息向會員發佈 。商會亦為會員公司或與海外公司之間發生的商事糾紛進行調解 ，仲裁所需遵守規則載於商會的附例 。

作為商界利益在政府的代表 ， 1884—1972年 ，商會在立法局佔有一席 ；1985年起 ，商會通過功能組別選舉在立法局/會佔有一席 ，一直保持至今 ；商會提名的代表被政府邀請出任為數達35 多個諮詢委員會的成員。 1962—1966年 ，商會每年獲得政府資助其香港出口推廣活動經費 。經政府授權 ，商會可簽發 “產地來源證” ，其收費為商會重要收入來源之一 ， 1988年 ，佔商會總收入的72.5％；商會其餘收入包括會費（24.7％）、利息及分紅（2.8％）。商會的會址設在中環核心商業地帶 ，有員工100 多人 。 （二） 香港中華總商會4 創立於1900 年的香港中華總商會 ，至2006 年1月 ，共有會員逾6000個 ，分為三類 ：個人會員 、商號會員 、及團體會員 ；其中團體會員有82個 ，不少本身都是本港很有代表性的行業協會 。會員經營的業務遍及香港工商各業 ，計有製造業 、進出口貿易 、銀行 、保險 、房地產 、建築 、資訊科技 、專業服務 、交通運輸 、食品 、百貨批發零售 、飲食服務及旅遊業 。商會採取會長 、會董會制 ；會董會由三類成員組成 ：常務會董 、選任會董及當然會董 ，上述82個團體會員都是當然會董 。商會日常事務由會長及副會長 、司庫及副司庫 、和常務會董負責 。 商會的宗旨和目標 ：促進工商業發展 ，繁榮香港 、維護香港工商界權益 、參與公共事務 ，表達工商界意見 、加強地區及國際間的溝通和聯絡 ，促進經濟合作 、商會致力為會員服務 ，不時舉辦各類促進工商業活動包括座談會 、展覽會等 ，亦為會員轉介海外與本地商業查詢 。商會更會作為中介人 ，排解會員商務投訴及糾紛 。 1985年起 ，商會通過功能組別選舉在立法局/會佔有一席 ，商會提名的代表出任大量的政府諮詢委員會成員 ，如人力發展委員會 、勞工顧問委員會 、教育統籌委員會 、貿易發展局 、金融管理局 、及廉政公署轄下的諮詢委員會等 。政府各部門與商會經常保持聯絡 ，特別是涉及工商範疇的政策 ，均徵詢商會意見 。自1933年 ，經政府授權 ，商會可簽發 “產地來源證”。商會的會址設在中環核心商業地帶 ，為自建物業。以1983年

的數字 ，商會收入分佈如下 ：會費（2.59％），簽發 “產地來源證”收費（3％），物業及租金收入（84.2％）及其他（10.22％） （三） 香港中華廠商聯合會5 創立於1934年的香港中華廠商聯合會規定 ，任何從事製造業及已按有關法例註冊為工廠的香港公司都可申請入會 ，作廠商會的普通或永遠會員。其他已註冊的工商業團體 、貿易公司 、海外廠家等可申請成為贊助會員 ，無投票權及選舉權 。該會現有各行各業會員約3700家 。廠商會採取會長 、會董會制 ；會董會由三類成員組成 ：名譽會董 、常務會董 、及會董 。 日常行政由會長及副會長 、常務會董及秘書處負責 。 廠商會致力於以下目標 ：①促進香港工業和貿易之發展 ；②就政府政策之訂定與執行代表工業界發表意見 ；③參與社會發展工作 ；及④促進國際間之瞭解與合作 。 作為香港製造業兩個最主要代表團體之一 ，廠商會對工業發展貢獻良多。除了1942—1947年 ，該會於1938—1969 年每年均舉辦香港工業展覽會 ，推廣香港產品。 1994年於該會成立60週年時又再復辦 ，1998年開始 ，每年均舉辦一次 ，以迄至今 。該會又定期組織代表團到海外考察 ，亦設立業務查詢服務 。遇有會員或外商發生貿易糾紛 ，該會即設法協助調處及解決 。 廠商會檢定中心有限公司為一獨立檢定機構 ，提供物料及產品檢定 ，生產及付貨前檢查及技術顧問服務 ，以提高香港製品質素及安全標準 ，協助推動工業多元化 。中心獲政府實驗所認可計劃正式承認 ，由專業人士主理 ，按照各國認可標準或由委派人指定的規格進行檢定服務 ，並發出檢定合格證明書 。 1985 年起 ，廠商會被政府指定為立法局/ 會工業界功能組別代表團體 。由該會提名的代表出任政府諮詢委員會成員的有勞工顧問委員會 、貿易發展局 、職業訓練局及僱員再培訓局等 。經政府授權 ，廠商會可簽發 “產地來源證” 。該會的會址設在中環核心商業地帶 ，為自建物業 ，使該會擁有豐厚的物業及租金收入。

（四） 香港工業總會6 與以上三個商界社團不同 ，香港工業總會是依照於1960年制定的《香港工業總會條例》 而成立的法定社團組織 。 該條例第5條訂明 ，工總的宗旨為—①代表香港製造業的利益 ，為香港製造業的利益服務 ，並為香港製造業在香港及其他地方提出一致的言論 ；②促進香港製造業的改進及發展 ，並鼓勵在製造業業內提高效率、改革創新、重視品質與推進科技發展 ；及③就任何影響香港製造業的事宜 ，向政府提供意見 。 任何人在香港經營業務 ，而—①其業務已根據《商業登記條例》登記 ；及②其業務性質與在表3.2 內指明的其中一個組別的描述相符 ，可申請加入工總為其正式會員 。（第10 條） ①所有加入工總為正式會員或登記會員的申請 ，須向理事會提出 。 ② 理事會須考慮所有此等申請 ，並須接納其認為合適而又符合資格為正式會員或登記會員的人 ，為正式會員或登記會員（視屬何情況而定）。 ③ 理事會可接納任何社團或組織為工總的團體會員 ，但該社團或組織的利益或宗旨須與工總的宗旨相同或相近 ，或與工總的宗旨相關 。 ④ 理事會可接納其認為合適的人為工總的名譽會員 。（第11條） 至1991年3月，工總共有1534個以上各類會員 ，代表全港60％工廠生產總值 。當任何人獲接納為工總正式會員時 ，理事會須將該會員編入表3.2其中一個列明組別內。（第45.1條）並由他們選出該組別的主席及副主席 。（第46.1條）而理事會由以下成員組成—①各列明組別的主席 ；②行政長官委任的3名成員（第34.1條）。 根據習慣 ，工業貿易署署長會是其中一位由行政長官委任人士。在工總任何週年大會後的第一次理事會會議上 ，理事會須從理事會成員中選出一名成員擔任理事會主席 ，並選出3名成員或按理事會決議而定出的某個數目的成員 ，擔任理事會副主席。（第37.1條）工總的事務由理事會全面管理 ，而理事會可為該目的而行使工總的所有權力。（第9條）

表3.2 業務性質 條例又規定 ：工總可為香港製造 、加工或生產的物品發出證明書 ，或為其他地方製造 、加工或生產而已經或將要從香港出口或經香港轉口的物品發出證明書 。並根據 《商標條例》 ，為香港製造 、加工或生產的物品 ，或為任何其他地方製造 、加工或生產而已經或將要從香港出口或經香港轉口的物品 ，申請證明商標 。（第6條）該會轄下的設計及包裝中心為香港設計產品提供設計註冊及版權保護服務 。 1985年起 ，工總通過功能組別選舉在立法局/會佔有一席 ，該會提名的代表亦項目 組別編號 組別的描述1. 1 化學品 、藥物及非金屬礦物製品2. 2 建築物料3 . 3 染色及整理4 . 4 電氣及光學製品5 . 5 電子製品6 . 6 能源及動力7 . 7 金屬加工製品及鋼鐵與有色金屬基本工業及機械8 . 8 食品 、飲品及煙草9 . 9 鞋類，以及成衣以外的橡膠與皮革製品10 . 10 木製品及家具、固定裝置與室內裝飾用品，包括鋼、藤與木製家具11. 11 首飾包括玉石與象牙製手工藝品12 . 12 針織成衣及其他針織製成品13. 13 皮革與毛皮成衣及雜項紡織品14 . 14 模具製造15 . 15 塑膠製品16 . 16 印刷、書籍釘裝及紙製品17 . 17 紡紗18 . 18 第Ⅰ類非製造業一工業支援服務，例如法律、會計、銀行、金融、保險、貨倉、房地產、消閒及娛樂19 . 19 玩具及遊戲20 . 20 第Ⅱ類非製造業一貿易2 1. 2 1 運輸服務、交通設備、修理及維修22 . 22 鐘錶2 3. 23 織造24 . 24 編織成衣及其他編織製成品25 . 25 軟件及資訊科技26 . 26 環保工業27. 2 7 汽車零部件

被政府邀請出任大量的諮詢委員會成員 ， 1990—1991年共有63個 。 自成立以來 ，工總一直接受政府財政資助 ；直至1988年 ，政府一筆過向其注入1200 百萬元後即停止資助 ，該會此後變為財政獨立 。1989年 ，簽發 “產地來源證” 、申請 “商標證書”和設計註冊的收費佔該會總收入的49.5％ ，其他收入包括會費（20％）、利息及分紅等（30.5％） 。 （五） 澳門中華總商會7 創立於1913年的澳門中華總商會 ，至2002年底止 ，共有永遠及普通團體會員 、商號會員、個人會員3000多個 ；其中團體會員共有90多個 。現時 ，該會常年入會的各類會員 ，每年共約有六 、七十名 。商會現採取會長 、理監事會制 ；理事會由理事長 、副理事長 、常務理事及理事組成 ；監事會由監事長 、副監事長 、常務監事及監事組成 。理事會負責領導日常會務工作 。 商會的的會務包括 ： 1. 協助商人拓展貿易 ，做好工商服務工作 ，維護工商界正當權益 自上世紀70年代以來 ，每年春節過後 ，該會都舉辦 “澳門工商業座談會” ，廣邀官商參加 。 日常為本澳廠商及出口商簽發產地來源證 ，答覆外地商業查詢 ，為會員商事服務 ，舉辦商業講座 ，代辦會員申請赴美國及加拿大商務入境簽證 。 2. 參政議政及參與公共事務 該會多位負責人在立法會 、行政會 、經濟委員會 、社會協調常設委員會 、統計諮詢委員會 、職業稅評定委員會 、社會保障基金 、生產力暨科技轉移中心及該中心屬下之優質管理委員會 、消費自願仲裁中心 、民政總署 、工業產權法制度關注委員會 、澳珠經濟交流工作會議等機構和組織擔任議員 、委員和顧問。 3. 接待內地和外國來賓到訪工作 ，組團赴外地訪問 該會和多個外國工商團體簽訂友好合作協議書 ，為推動澳門與外地的經貿合作而努力。該會和內地多個省 、市 、自治區的工商團體簽訂了友好合作協議 ，拓展商機 。 1991年 ，自世界華商大會創辦以來 ，

該會每屆都派出代表團參加 。 4. 開展工商界青年及工商界婦女工作 1977年 ，成立青年組（後改稱 “青年委員會”），開本澳社團青年工作的先河 。 2000年 ，設立婦女委員會 ，開展工作 。 5. 積極投身社會福利和社會服務工作 對於勞資糾紛 ，工商事件 ，凡有投訴者 ，該會皆本服務宗旨，協助調解 ，力求獲得合理解決 。歷年來對於重大的教育 、助學 、慈善 、保健等社會福利事業 ，該會都出錢出力 ，嚮應支持 。 商會自成立以來 ，致力謀求工商界的利益 ，今日該會已成為 “澳門華商之總機構 ，澳門工商界之大家庭” 。 8商會在澳門中心商業區擁有自建會所 ，除部分自用外 ，其餘出租用作寫字樓及商業單位 。該會在議事亭前地的舊會址 ，亦建為商廈 ，用作嘗產 。兩座大廈的落成為該會的財政打下穩健基礎 。 （六） 澳門廠商聯合會9 創立於1959年的澳門廠商聯合會 ，於上世紀80年代澳門工業全盛時期 ，共吸收了具有澳門工業產值85％的近800 家廠商參加到廠商會 。 2006年共有會員500 多個 ，全是具有澳門政府發給工業准照的廠家 ；各行各業的主要工廠和大型工廠 ，都是該會會員。這些會員所製造的產品 ，每年出口額的總值約佔全澳出口總值的85％ 廠商會採取會長 、理監事會制 ；理事會由理事長 、副理事長 、常務理事及理事組成 ；監事會由監事長 、副監事長及監事組成 。下設會員事務及總務部 、聯絡及公關部 、工業發展及貿易促進部 、社會及經濟事務部 、財務部 、青年委員會與祕書處 。理事會是會務的執行機構 ，監事會是對會務的監察機構 ，兩者雖有分工 ，但亦是緊密合作的 。重要的會務都先交由理監事會成員組成的工作小組討論 ，然後再交由全體理監事會議 “民主討論 ，集體公決” 。議決的事項 ，就由理監事和祕書處專人專責去執行辦理 。 廠商會的會務包括 ：發展會員 ，加強業界之代表性 、維護會員同業權益 、協辦促進貿易活動及組織貿易考察團 、成立廠商會網頁 、會

員優惠卡 、代辦赴美國 、加拿大 、澳洲商務簽證 ；發出產地證明書 、協助會員在內地進行經濟合作 、接待各國工商團體 、舉辦培訓課程 、參與政府制訂法例諮詢工作 、服務業界人士及公眾 、提供各項諮詢服務 、出版會員名錄 、支持社會公益事業 、與政府部門聯合舉辦座談會 。 廠商會為澳門主要工業社團 ，經常參與政府公共工作 ，如立法會 、經濟委員會 、社會協調常設委員會 、交通諮詢委員會 、環境保護諮詢委員會 、統計諮詢委員會 、青年服務委員會 ，為本澳和廠商服務 。 廠商會曾於1981 、 1983 、 1987及1995 年舉辦 “澳門工業展覽會” ，推廣 “澳門製造”產品 ，均盛況空前 ，產生較大社會影響 。廠商會為非牟利社團 ，日常會務運作開支 ，全賴會員會費及澳門中心商業區自置會址物業及租金收入維持 。 上述在我們研究中的港澳六個最大及最重要的商界社團 ，其會員並不覆蓋所屬行業全部業者 ，它們與其屬會或團體會員也不具備上下層級關係 ，所以在其所屬類別並不擁有獨家代表地位 。它們也不像某些外國商會一樣 ，會員入會是強制性的 ，且加入商會才能取得營業資格 ，因而商會對會員便擁有制裁權力 ，取得會員的服從及對會規的遵守 。 10 由於沒有這些性質 ，港澳這些商界社團都不算是 “最高社團”（peak organization） 。 11對它們更恰當的稱呼應是格安特（Wyn Grant）所說的 “傘子”（umbrella）組織12 ， 因為這些社團差不多涵蓋界內所有行業及大部分業者 。 基於其全面而集中的代表程度 ，再借用史米特（Philippe C.Schmitter）的詞語 ，這些社團具有高度的 “社團力量”（associability），即界內的公司或個人參加代表其利益的社團的比率及從而產生的團體意識及聚合力 。加上它們的悠久歷史 ，在工商界享有崇高的威望 ；兼且 ，其會員往往是相互重疊的 ，社團理事連鎖現象非常普遍 ，這使得社團之間便於建立密切的關係網 ，發揮橋樑作用。13以上這些都更進一步提高團體的社團力量 ，使這些社團在界內取得中央領導地位及成為政府的政治和行政的合作及協作伙伴 ，在公共政策過程扮演一定的政

策制定及/ 或執行的正式角色。 這些社團的運作也完全獨立於政府之外 ，其理事會或會董會 ，及其他領導人是由會員通過一人一票選舉產生 ；它們也有自己財政收入來源 ，無須政府資助 。香港工業總會可能是個例外 ，但這涉及歷史政治因素。工總的成立部分原因是要與香港中華廠商聯合會抗衡 ，因為當時（1960 年）代表華資工業的廠商會與政府關係不佳 ，受到當局排擠 。14（與中央政府關係密切的香港中華總商會也有同樣遭遇）所以工總成立時帶有一些官方色彩 ：理事會3名成員須由總督委任 ，並受到政府撥款資助 。但今天時移世易 ，政府資助早已停止 。特區政府對四大商會也一視同仁 ，同等對待 ，將它們視為獨立的合作伙伴 。社團獨立 ，在與政府協作過程中作政策互動時議價能力（bargaining power）才會高。 作為社團主義一種協作方式 ，港澳六大商會均獲政府授權 ，簽發“產地來源證” ；香港中華廠商聯合會更為香港產品提供測試及檢查服務 ；香港工業總會為香港製造 、加工或生產的物品申請證明商標 ，和為香港設計產品提供設計註冊及版權保護服務 ，這些都屬於此類協作 。更重要的是香港四大商會在立法會功能組別選舉中都各自佔有一席 ，這是政府刻意給予的 。此外 ，金融界 、金融服務界 、保險界 、地產及建造界 、旅遊界 、進出口界 、紡織及製衣界 、批發及零售界 、飲食界 、航運交通界 、漁農界等行業性商界部門也各獲一席 ；而與商界利益相關及往往支持其利益的專業界別如建築 、測量及都市規劃界 、工程界 、會計界等亦各獲一席 ；相反勞工界則只被劃給三席 。（詳見本書第一章）政府將大部分功能組別議席劃給商界及相關界別表明政府是向商界利益傾斜 ，維護商界 ，造成商界優勢 、特權 ，使政府決策過程受制於商界 。雖然政府的解釋是 ，立法會保留了功能界別的議席 ，可兼顧社會各階層的利益 ，藉此體現均衡參與的原則 。 15 澳門也存在同樣情況 ，在10個間選議席中 ，有4 席劃給僱主利益代表 ，勞工利益則只得2席 ；僱主利益代表再加上往往支持其利益的專業利益及慈善 、文化 、教育及體育利益代表足足佔去8席 ，偏向商界的情況更過於香港。（詳見本書第一章）2005年第三屆立法會參與僱主利益界別間接選舉投票的商界社團共有91個 ，4位獲選者都有澳門中華

總商會或澳門廠商聯合會的背景 ，都是兩個商會的負責人 ，前幾屆立法會選舉也是如此 。可見加入兩個商會已成為人們當選這個利益界別議員的晉身之資 。事實上 ，在澳門 ，即使是一位成功人士 ，也只能選擇先加入社團成為社團領袖 ，才能進入政府建制 ，參與決策 。社團 ，尤其是各個功能界別的具代表性團體 ，像澳門中總及廠商會 ，已成為社會精英進入建制的輸送帶 ，由社團進入建制的 “社團 - 建制”路徑幾乎成為唯一的制度化選擇 。 16 港澳兩地商界社團及精英進入政府建制的另一方法是被政府邀請 ，出任行政會議或行政會及各種各樣的諮詢委員會成員 ，據研究這些機構的成員大部分來自商界 。（詳見本書第一章） 二 、 政 府 與 大 企 業 （一） 香港 日本以前在政府扶植下 ，出現不少大財閥（zaibatsu） ，它們都得到政府特殊照顧 、輸送利益 。 17美國財富雜誌（Fortune）所列世界500大企業大多是美國公司 ，這些富可敵國的企業和商界巨子 ，如軍工企業（military-industrial complex）及石油大亨 ，往往通過向政黨作政治捐款/政治獻金 、或組織勢力龐大的國會遊說團（lobbys），影響政府決策 ，使政府向他們的利益傾斜 ，造成商人特權 。18眾所周知 ，英國在香港建立殖民地主要是為了英商的利益 。長期以來 ，直至1997年前 ，英商在香港政治及行政體制中都享有特權 ，所有英資公司代表都在行政局內有議席 ；97年前 ，香港亦有很多官商勾結 。 19在殖民地時期就流行一個開玩笑的說法 ：“管治香港的權力掌握在賽馬會 、怡和洋行 、匯豐銀行 、及總督手中。”20 香港有很多大企業 ，擁有這些企業的富豪也特別多 ，據2005年的排名 ，香港十大富豪（括弧內為其系內公司）依次為李嘉誠（長江實業 、和記黃埔 、長江基建 、港燈 、和記電訊 、和記港陸 、 TOM在線 、TOM集團 、長江生命科技 、泓富產業） ，郭氏兄弟（新鴻基地產 、九

巴、數碼通 、新意網），李兆基（�基地產 、�基發展 、香港小輪 、中華煤氣 、美麗華） ，施懷雅家族（太古A、太古B、國泰 、港機工程），嘉道理家族（中電 、大酒店） ，吳光正（會德豐 、九倉 、有線寬頻 、港通控股 、JOYCE、會德豐地產 、海港企業） ，郭台銘（富士康） ，鄭裕彤（新世界發展 、新世界信息 、新世界中國 、新世界數碼 、新創建集團 、新移動） ，陳啓宗（�隆集團 、�隆地產）及黃志祥（尖沙咀置業 、信和置業 、信和酒店）。十大富豪之首李嘉誠系內公司總市值達7170億港元 ，不但是香港首富 ，也是全球最富有的華人 。 21 這些大企業與政府有着甚麼的關係呢？會不會由回歸前的 “英商特權”轉變為 “華商特權”呢？ 在動盪的 “建華八年” ，香港事件連連 ，反商派陣營及其他社會人士在不少事件中提出 “官商勾結” 、 “利益輸送”指控 ，包括數碼港事件 ，西九龍文娛藝術區事件 ，紅灣半島事件 ，鍾麗幗事件 ，及最近發生的嘉亨灣事件等 。亦有論者以為董建華已與一些富商結成關係網絡 ，私相授受 、狼狽為奸 。 22在評論這些說法是否符合事實前 ，我們先看董建華本人以及曾蔭權對企業及商家公平競爭有甚麼講法 ，然後再逐一討論這些事件 。 董建華 《1997年施政報告》 ：“我們會營造更有利經商的環境 ，並會促進良性競爭 。”（第17 段）“我們更會堅守法治 ，維持低稅率 、穩定的稅制 、開放的市場 ，以及公平的競爭環境 。”（第24段）《1998年施政報告》 ：“在經濟方面 ，我們會繼續堅守自由市場運作原則 ，同時維持對所有投資者都一視同仁的公平規管架構 。”（第64 段）“香港被譽為世界上營商環境最公平公開的城市之一 ，主要是因為本港廉政公署肅貪倡廉的成績卓越 。對於利用行賄或貪污手法謀取不當利益的人 ，不論背景和階層 ，廉政公署都會將他們繩之於法。”（第155段）《1999年施政報告》 ：“〔香港〕主要倚靠市場主導 、公平競爭的自由經濟體制 。”（第158段） 《2001年施政報告》 ：“〔香港〕有健全的法制 、公平的競爭環境 、嚴謹的市場監管制度 、開放的外匯體制 、靈通的資訊 、廉潔的政府 、穩健的財政和簡單的稅制。”（第18段） 《2003年施政報告》 ：“香港擁有公平和獨立的司法制度 ，政府和市民奉行法治。

我們決心確保公平的競爭環境 。”（第27 段） 《2004 年施政報告》 ：“〔我們〕致力維護法治 、自由、公平競爭和既有的優勢。”（第8段）“香港擁有優越的營商環境 ：我們有高度安全的社會 、獨立的司法制度 、公平的競爭環境 、合適的地理位置 、完備的基礎設施 、簡單的低稅制 、和諧的勞資關係 、廉潔的政府和高效率的公共服務 。”（第16段）《2005年施政報告》 ：“〔我們〕堅決維護我們社會的核心價值 ，包括自強不息 、重信守約 、公平競爭⋯。”（第20段）“〔我們〕堅持以公正原則施政 。在維持香港自由市場效率和創富能力的前提下 ，妥善協調社會各階層 、各界別的利益 ，堅決反對 ‘官商勾結’ ，實施嚴格的監管制度 ，徹底杜絕 ‘利益輸送’ 。”（第24 段） 曾蔭權 《2005—2006年施政報告》 ：“香港所賴以成功的支柱 ，包括法治 、資訊自由、廉潔政府和公平的競爭環境 。”（第29段）“香港在全球競爭中的一項重大優勢 ，是公營和私營機構的廉潔 。這是國際社會高度推崇和廣大市民引以為傲的香港制度特色 ，也是我們必須維護的核心價值 。⋯作為行政長官 ，我同樣接受防賄規範 ，政府將盡快為此向立法會提出法律建議 。”（第30段）“〔我們〕鼓勵企業精神和公平競爭。”（第72段） 1. 數碼港事件 1999年3 月 ，政府在沒有公開投標的情況下 ，以私人協約方式 ，利用地產發展項目補貼科技發展 ，將數碼港計劃批給李嘉誠次子李澤楷屬下的盈科拓展集團（現稱電訊盈科）。數碼港計劃中，由港府提供土地及負責一般基礎設施 ，而盈科則負責資金及興建 ，包括興建數碼港及住宅兩部分 ，讓盈科以低於市值的價錢 ，得到薄扶林一大片高級住宅用地的發展權 ，可是 ，庫房卻因此而損失了一筆可觀的地價收益。1999年5 月 ，八大地產巨頭 ，包括太古 、�地 、新地等 ，不滿政府私下批出數碼港合約給李澤楷的盈科拓展 ，齊齊聯手要求政府把地皮公開競投 ，但並不成功 ，最後政府把總值 130億元的數碼港合約批給盈科 。 數碼港計劃由提出到落成 ，就一直風波不斷 。 2001年2 月 ，英國

政經雜誌 《經濟學人》 預測 ，香港今後五年 ，2001年至2006年的營商環境排名將跌出十大 ，由現時排第三位 ，大幅滑落至第十二位 ，落後於競爭對手新加坡 。該雜誌特別提出數碼港事件 ，表示關注香港的營商環境是否仍然公平透明。23反商派陣營則一直指控事件反映政府偏袒政商權貴 ，進行官商勾結及利益輸送 ，數碼港計劃差不多變成官商勾結的代名詞 。當時的特首董建華在2005年1月12 日發表的《施政報告》罕見地作出否認 ，明確地說 ：政府 “堅決反對 ‘官商勾結’” ， “徹底杜絕 ‘利益輸送’” ，並在翌日1月13 日的立法會行政長官答問大會上 ，三次否認香港存在官商勾結 。稱政府絕不容許政府走歪路 ，目前看不到官商勾結 、利益輸送的情況 ，呼籲市民作出舉報。 24 2005年1月25及26 日，董建華指示工商及科技局局長曾俊華在多份報章發表二篇文章 ，解釋整個數碼港形成的過程 ，當年的諮詢過程以及交代數碼港對本港資訊科技發展的貢獻等 。文章指政府推行數碼港計劃六年後 ，批評和嘲諷仍未間斷 ，批評者指稱政府繞過立法機關 ，向電訊盈科 “輸送利益” ，有人更指數碼港是 “官商勾結”的典型例子 。 二篇文章反駁政府在數碼港事件中官商勾結 ，向財團輸送利益 。曾俊華表示 ，部分人對政府的指責流於口號化 ，有必要釐清事實 。他說 ：“這些令人憤慨的指稱是否屬實？我會交代事情的經過 ，讓香港市民根據事實而非口號來判斷 。”政府一貫意向是由私人機構牽頭這類大型發展項目，通過公私營合作 ，務求在最短時間內建立數碼港 ，減少政府注資 ，及把風險轉移至私營機構 。文章指當年的電盈前身—盈科拓展集團曾兩度向政府提交意見 ， 98年中先向政府建議由政府興建數碼港 ，該公司願意成為主要租戶 ；至同年年底 ，盈科再向當局提出建議附設住宅項目，由該公司負責興建數碼港 。政府其後委聘顧問公司研究 ，得出 “政府進行數碼港計劃的決定是順應全球趨勢” 。曾俊華強調 ，當時政府考慮多項獨特因素 ，包括在最短時間建立維持香港在區內競爭力的數碼港 。 25 文章又指政府決定以公私合營模式發展數碼港 ，而不考慮地產商倡議將住宅部分分拆發展及公開拍賣的模式 ，是考慮到假如以拍賣方

式 ，扣除數碼港的建築費 ，政府只可收到30億元的收入 ，同時出售住宅單位的利潤只歸發展商所有 。如採取公私合營模式發展 ，政府可以全權擁有數碼港的業權 ，及可與發展商電訊盈科攤分收入盈利 ，當時估計可以收回42億元 。根據最新預測 ，港府估計由2004—2010 年從數碼港項目可供分帳的收入盈餘總額約為 176億元 ，政府從中分帳約114億元。按數碼港部分及住宅部分計算 ，政府估計每年的內部回報率為9.43—11.2％，遠高於當初估計分拆土地拍賣所得 。電盈會從收入盈餘中分得約62億元 ，扣除出資額後 ，淨利潤只有 18.4 億元 。 26 文章表示 ，政府先後諮詢立法會超過20次 ，立法會完全知悉數碼港計劃 ，指政府繞過或欺騙立法會 ，全無事實根據 。曾俊華在出席一個研討會時表示 ，政府曾將數碼港兩個方案（即電盈的合作方案 ，和地產商的分拆住宅方案）財務安排提交立法會參考 ，最終立法會就現時數碼港有關的基建作出撥款批准 ， “很明顯立法會對這方面的支持和討論是有共識的” 。他認為 ，撥款獲批就是沒有繞過立法會 ，亦代表着立法會 “不是等於不同意”數碼港計劃 ， “我絕對無講大話 ，我不清楚他們的指控 。” 27 另外 ，審計署署長鄧國斌稱已就數碼港事件開立檔案 ，從暫時的表面證供來看 ，不存在 “利益輸送”的問題 。他強調 ，目前並沒有足夠證據 、資料及沒有迫切性進行調查 ；有關數碼港地產項目部分的審計估計要到2007年才能完成 。 28 自由黨主席田北俊認為 ，某些情況下 ，公私營合作是無可厚非的 ：“任何的社會 ，特別現今在一個世界經濟一體化的情形下 ，政府與商界合作一定很需要 ，我們不覺得香港有甚麼所謂官商勾結的輸送利益 。”自由黨副主席周梁淑怡指出 ，當年大家都接受數碼港對香港經濟是有其作用的 ，亦認為一個無須動用公帑反而有進帳的計劃是何樂而不為 。她指出 ，政府與私營機構一直都有很多合作 ，地下鐵路亦是官商合作建成的 ，這種做法過去一直非常有效 ，可以充分利用商界力量以增進香港整體利益 。她認為不應亂扣 “利益輸送” 、 “官商勾結”的帽子 ，這些口號對香港非常危險 ，對商界亦不公平 。 自由黨楊孝華認為 ，若將任何官商合作都一棍子打成利益輸送和官商勾結 ，會

對國際投資者造成負面影響 ，所以不要自掘墳墓 ，打擊國際投資者對香港的信心 。 29 民建聯表示 ，數碼港事件政府做足程序 。民建聯經濟事務發言人陳鑑林說 ：“我看到政府確是有將資料給我們 ，同時立法會需要撥款給政府做其他項目以外的工程 ，亦是通過由立法會支持 。”他表示 ，政府已經交待數碼港的發展問題 ，外界不應將事件政治化 。民建聯主席馬力贊成政府公開更多資料 ，使公眾釋除疑慮 。 目前最重要的 ，是透過澄清及提供資料 ，讓公眾看到政府沒有利益輸送 。而政府在今次事件中又能學到甚麼教訓 ，有甚麼做得不足 。不過 ，他又承認 ，政府慣常做法是進行公開招標的 ，但在數碼港事件中改變了慣常做法 ，當時確實被人質疑其公正性 。 30 衛生福利及食物局局長周一嶽亦表示 ，政府決策以社會整體利益為重 ，但同時要考慮市場的合理競爭 ：“過往很多大型項目，都由一個 ‘好意念’產生 ，我們要尊重原創性 ，如果有 ‘好意念’，但給 ‘分餅仔’ ，不如不在香港發展 。” 31 曾公開在立法會會議中當面批評董建華在數碼港事件上官商勾結的民主黨主席李永達表示 ，曾俊華的文章毫無用處 ，解釋亦甚為牽強 ，因沒公開招標已屬利益輸送 。 32 2005年2 月2 日，立法會資訊科技及廣播事務委員會討論數碼港事件 。數碼港發展被反商派議員批評為官商勾結的典型例子 ，為回應議員的質疑 ，工商及科技局於會議開始前 ，首次公佈當年數碼港計劃未曝光前 ，政府與盈科之間討論發展數碼港的23份來往書信及文件 。根據政府提交的文件顯示 ， 1998年盈科已就數碼港計劃接觸港府 ，建議政府承擔100 億元建造費 ，全資興建數碼港 ，靠辦公室租金收回成本 ，盈科負責招租 ，確保出租率達五成 ，但當局不接納 。同年12 月盈科又向政府建議 ，加入住宅項目，用售樓收入資助數碼港部分建築費 ，並去信當時的財政司司長曾蔭權 ，希望政府將住宅部分土地以私人協約方式批予該公司發展 。但政府認為不應將土地和全部收入給予盈科 ，最終只給予盈科數碼港發展權 ，並不包括其中任何收入 ，該部分在落成後即由政府全資擁有和管理 ，至於住宅部分收益則按雙方投

資比例分帳 。政府最終與盈科簽訂意向書時 ，亦不保證盈科可從中取得利潤 ，但盈科必須承擔數碼港發展的所有風險 。 33 1999年1月26 日，當時的資訊科技及廣播局局長鄺其志在一份備忘錄中 ，向盈科提出 “數碼港計劃為何要交盈科發展 、為何不公開招標 、為何選址鋼線灣 、為何以發展物業支援計劃發展 、為何發展這行業”五大疑問 ，顯示當時政府仍對數碼港的發展模式有保留。盈科翌日作出回應 ，重申自己的立場 ，及強調住宅必須是數碼港設計中的一個部分 。鄺其志在2 月11日即去信盈科 ，就對方的建議提出修訂 ，並對盈科提出的建議表示支持 ，及表明有合作的意願 。 3月2日，政府與盈科簽訂數碼港計劃意向書。當時的財政司司長曾蔭權其後於3月3 日在財政預算案演詞中公佈政府有意進行數碼港計劃 。 34 曾俊華在會上指出 ，政府已盡力為市民爭取最大利益 ，將計劃單一批給盈科 ，只是想減低政府的風險 。從有關文件和書信來看 ，他認為當時的資訊科技及廣播局同事 ，是就着當時的經濟環境 ，以絕對專業和認真的態度和手法去處理一個由私人機構提出 ，對香港的經濟發展有利的建議作出研究 、分析及處理 ，當中並沒有因為個人的私利或個別機構的地位而進行不適當的行為 ，絕對不存在所謂的 “官商勾結”或 “利益輸送” 。他解釋 ，當時決定與盈科進行談判 ，是基於三點的考慮 ：①政府希望由有經驗的資訊科技公司成為數碼港的發展商 ，以最短的時間完成整個發展和確保數碼港的設計及發展可滿足這類公司需要的基礎和共用設施 ，而盈科當時是符合這個要求的 ；②政府相信盈科能夠協助向主要招租對象推廣數碼港 ，因為盈科當時已跟十多間資訊科技公司簽訂了承租意向書 ；③盈科承諾會為建造數碼港提供所需要的資金 ，及承擔所有與數碼港計劃融資和興建有關的風險 。 35 多位政黨代表都繼續討論數碼港事件 。 自由黨黃以謙重申 ，官商互動及官商合作並不代表官商勾結 ，全球先進國家也利用商業優惠政策 ，促進營商活動 。 “游說是非常正常的營商過程 ，商人成功游說政府 ，這是他的成功 ，不能批評為官商勾結 。”他重申 ，各界質疑事件為官商勾結是一項嚴重指控 ，而且涉及政治者的道德及管治誠信等問題 ，強調質疑者應提出證據 。 “如果真的有官商勾結 ，確實會令投資

者卻步的 ，所以不能隨便作出指控 。”36 自由黨主席田北俊表示 ，本港並無官商勾結 ，政府不透過公開招標批出數碼港項目可能是錯誤的決定 ，但這與官商勾結無關 ，當時香港剛經歷完亞洲金融風暴 ，政府希望盡快提振經濟和信心 ，非常熱衷希望刺激經濟 。而數碼港項目沒有預期般成功 ，必須考慮到當時科網股泡沫爆破的背景 。田北俊又謂 ，多項國際調查均把香港評為最自由的經濟體系 ，反映本港政府有高透明度並堅持法治 ，很難想像會出現官商勾結 。香港根本不存在 “官商勾結”，社會上有關 “官商勾結”的爭拗應到此為止 。他又警告 ，若再就 “官商勾結”爭論不休 ，只會嚇怕外國投資者 ，損害香港經濟。 37 行政會議成員鄭耀棠更指 ，若有人懷疑有官商勾結 ，應拿出證據向廉署舉報 ，否則不應喋喋不休 ，影響香港的形象及外商來港投資意欲 。他重申，香港是一個公平及透明的社會 ，有足夠機制監察政府 。38 就近日惹起激烈討論的 “官商勾結”爭議 ，中央政策組首席顧問劉兆佳強調 ，政府早前重新解釋數碼港事件 ，是因為政府不能接受外間指政府或個別官員是為了私利 、而不是為社會利益去決定政策 ，他形容這是 “非常嚴重道德指控” ，必須澄清 。劉兆佳否認政府有任何政策是故意偏幫財團 、做成勾結 ，他說 ：“政府不承認制訂任何政策是為討好某個財團而制訂 ，而是考慮到香港跟世界各國激烈爭奪人才及投資者 ，可能會被人覺得特別着重工商界利益也不出奇 。” 他表示 ，不介意討論個別政策是否合適 ，但最難接受的是 ，有人指政府或個別官員是為了私利去推行一項政策 。他說 ：“就如數碼港 ，政府突然出來解釋 ，是因為這是非常嚴重的道德指控 ，有需要澄清 。大家可以討論個別政策是否合符社會利益 ，但指它涉及私利則不能接受 。”劉兆佳強調當時決定興建數碼港 ，是希望推動新的產業 、新的發展 ，當中完全沒有勾結的成分 。 39 2005年2 月18 日，民主黨主席李永達提出以 《立法會（權力及特權）條例》 ，迫使政府提交數碼港其他文件 ，在民建聯和自由黨反對下 ，在內務委員會遭否決。 2005年3 月9 日，李永達再提議案 ，要求立法會根據該條例 ，命令特首私人秘書及曾俊華於4 月6 日到立法會

前 ，出示所有特首董建華及政府就數碼港計劃 ，在1998—1999年期間跟盈科商談的文件紀錄 。民建聯 、自由黨 、泛聯盟 ，以及黃宜弘與霍震霆等24人投反對票 ，工聯會兩票棄權 ， “民主派”及李鳳英共26票支持 ，議案未獲功能組別及地方選區議員同時通過遭否決 。至此 ，數碼港事件才算告一段落 。 40 民建聯劉江華在會上表示 ，公眾對數碼港事件或仍有疑問 ，政府須作出澄清 ，立法會需跟進 ，但要追究也要採取專業及全面的辦法 ，例如由審計署作出調查 ，再由立法會跟進 ，而非由立法會使用特權法 ，迫使政府交出文件 。 自由黨議員林健鋒稱 ，提議案企圖在目前平靜的社會上掀起新一場爭論 ，有關指控是穿鑿附會 ，全無事實根據 。他說 ，同意政府在數碼港事件上提高透明度 ，以釋公眾疑慮 ，但不應以特權法 ，強迫政府把當中所有文件也拿出來 ，因為當中可能涉及商業秘密 。泛聯盟劉秀成認為 ，數碼港問題是政府與私人機構在合作模式方面缺乏經驗所致 ，過去的已經過去 ，追究也無補於事 ，反而令人憂慮 ，立法會一旦運用特權法 ，迫使政府交出涉及商業秘密的文件 ，此例一開 ，日後再沒有商業機構與政府合作 。工聯會鄺志堅表示 ，條例規定 ，得到律政司司長同意 ，特權法才能有效運用 ，如數碼港是特區政府高層的一致決定 ，律政司決不會同意立法會的做法 ，屆時只會損害立法會威信 。41 曾俊華在會上致辭時強調 ， “絕對反對議案” 。他指出 ，政府與盈科在1998年9月—1999年3月期間 ，就數碼港計劃交換的所有書信及文件 ，已悉數送交立法會 。政府與盈科於2000年5月17 日簽訂了一份具法律約束力的數碼港計劃協議 ，但協議當中牽涉很多商業談判的細節及法律意見 ，若政府將這些與私人機構及其法律顧問商討的文件向外界披露 ，將會嚴重影響本地以致海外企業對特區政府的信心 ，大大削弱他們投資政府項目的意欲 。 至於政府內部會議的紀錄 ，如果政府不能維護該等紀錄的機密 ，將會嚴重妨礙政府內部的坦率討論 ，損害政府的施政及運作 ，最終只會損及公眾利益 。他說 ：“六年後的今天 ，當我們評論數碼港計劃是否達致當初定下的目標時 ，以及政府是否判斷錯誤時 ，請大家不要忘

記這六年間香港所經歷的種種興衰起落 ，是非一般人所能預見的 。”他希望議員及公眾瞭解 ，當年政府與盈科商討發展數碼港 ，是盡力為香港整體爭取最大的利益 ，和為政府減低所需要承擔的風險。 42 多名立法會議員在出席2005年3月22 日舉行的規劃地政及工程事務委員會會議時 ，批評政府以私人協約方式批地的機制欠缺透明度 ，難免予人 “官商勾結” 、 “私相授受”和 “黑箱作業”之感 。房屋及規劃地政局局長孫明揚回應說 ，這個批地方法沿用已久 ，旨在達到特定的政策目標 ，批地時亦須得到行政會議批准 ；現行制度並無重大缺陷 ，唯政府會檢討不足之處 。他指出 ，以此方式批出的土地數量並不多 ，政府現已展開一項工作 ，打算將以往循此方式批出的所有土地分門別類 ，並在每一類別下列出批出的土地數目，及在甚麼情況下批出有關土地 ，以找出現行機制的不足之處 ，並加以改善 。他補充 ，以私人協約方式批地的例子 ，包括非牟利的社區用途 ，例如學校 、福利和慈善機構 ，電力站等必要的公用事業用地 ，以及科學園等推廣特定政策的用地 。 政務司司長曾蔭權於2005年1月27 日向立法會交代數碼港事件時亦曾經表示 ，政府擬透過地政總署網頁公佈已批出的私人協約土地 ，及須繳付的地價金額 ，以提高處理土地個案的透明度 。 43 2. 西九龍文娛藝術區事件 前行政長官董建華在 《1998年施政報告》 中首次透露 ，為了協助香港發展成亞洲娛樂之都 ，政府正計劃在西九龍填海區興建一個設備先進的新表演場地 。（第46 段）事情交由當時的政務司司長曾蔭權負責。 2000年2 月 ，政府宣佈將於4 月為西九龍綜合藝術及文化演藝中心舉行公開設計比賽 ，各大地產商紛紛準備參賽 ，成為他們爭奪此一發展項目的前哨戰 。雖然政府決定 ，參賽得勝者不會自動獲得項目發展權 ，而會另行公開招標 ，避免 “數碼港事件”歷史重演 ，被外界質疑個別財團壟斷項目發展 。同時 ， 40公頃的土地究竟會以單一項目模式發展還是分割成多個項目發展 ，亦會交由參賽者作出建議 。但有意見認為， 參賽得勝者由於熟悉整個設計 ，投標時必會佔有優勢 。

規劃地政局隨即約見建築師 、規劃師 、工程師 、測量師等多個專業團體 ，以及學者 、文化界和環保組織 ，介紹西九龍藝術及文化演藝中心公開設計比賽構思及安排 ，並諮詢他們的意見 。 雖然政府力求避免造成壟斷的現象 ，但由於評分準則側重土地規劃及工程執行和財務評估 ，涉及財務 、物業發展 、維修保養等資料 ，獨立的則師樓沒有足夠的資源 ，只可以與大地產商合作 ，才有充足的資源參賽 ，因此可以預計比賽會由大地產商所壟斷 。在當局的構思中 ，有七 、八項文化藝術設施 ，例如國際級表演場館 、劇院等設施 、必須納入設計之內 ；另一些配套的商業發展項目，如酒店 、商場 、餐廳等則並非必須的項目，參賽者可自行決定是否加入這些項目於設計之內 ，但整個計劃必須自負盈虧 ，由商業項目補貼可能虧蝕的藝術項目。 44 職工盟立法會議員李卓人表示 ，發展40公頃土地確實商機無限 ，但不應以市民的土地財產補貼私人地產商 ，去年的數碼港事件 ，更令他擔心今次比賽只為平息上次大地產商的不滿 ，借比賽為名 ，讓只有大地產商才有能力參與的比賽再次 “分豬肉” ，建造勞斯萊斯式的綜合藝術區 ，卻不顧全港市民的需要 。獨立派立法會議員李家祥認為不應該鼓勵這種陰謀論 ，數碼港最錯的地方是不公開。他說 ，舉辦設計比賽甚具創意 ，只要夠透明度 ，公開給所有人參與 ，又有獨立評判便可以 。民建聯的劉江華也認為 ，不能漠視公眾的利益 。他說 ，土地有價 ，可能公開招標 ，賣地的價錢 ，比讓地產商以自負盈虧方式運作一個綜合藝術區更高 ，政府以此發展藝術文化更符合公眾需要。不過 ，李家祥相信 ，只要不是私相授受 ，以公平 、公正的方式舉辦比賽 ，以地產補貼也可以 ，目前地鐵便是以地產補貼鐵路發展 。他說香港很特殊 ，地價十分昂貴 ，若單靠劇院的收益 ，觀賞具世界水準的表演 ，票價可能動輒數以千元計 ，一般市民根本無法承擔 。 45 政府在2001年4 月舉辦了概念規劃比賽 ，由國際專家評審團從160多個本地及海外參賽作品中 ，挑選出最優秀的作品。政府以此作為文娛藝術區的建築設計概念—一組以流線型天篷覆蓋和連接的新穎建築群 。

2003 年9 月 ，政府發出發展建議邀請書 ，要求建議者以該概念規劃比賽冠軍作品的總體發展概念計劃為基礎 ，提交建議 。西九龍文娛藝術區的發展將根據 “以人為本” 、 “民間主導”和 “建立夥伴關係”三大原則 ，吸納民間力量參與策劃和運作 ，讓私人企業和文化藝術界建立夥伴關係 ，共展所長 。 46 西九龍文化藝術區是政府首次讓外界可以在該幅佔地40 公頃的“白紙”上自由創作。而政府亦放棄一貫自行研究文化設施需求 ，然後興建 ，再以資助方式運作的傳統方法 。因為當局意識到由官僚系統評估文化藝術的需求 ，可能與現實需要有差異 ，到頭來可能得物無所用 ，故改變思路 ，改為以私人主導模式進行 。 以私人主導模式最大好處是私人機構較具市場觸覺 ，當局相信私人機構會較政府更能發掘適合本港的文化藝術項目帶來香港 ，從而帶動文化發展 。事實上 ，政府近年面對嚴重赤字 ，已經沒有餘力去負擔數以百億元計的發展項目，這亦迫使政府要依靠私人發展商發展該項目。 在借助私人意念和發展的同時 ，當局亦對數碼港事件所引起的震盪猶有餘悸 ，因此決定將規劃比賽與發展權分開 ，要以公開方式批出發展權 。此安排亦增加政府工程招標的難度 ，因為設計者無須承擔風險 ，計劃的財務和技術可行性要重新評估 ，並由投得工程項目的發展商承擔風險 ，而非規劃構思的 “原創者” 政府於2004 年6 月收到5份建議書 ，經甄選後 ，確定有3份符合基本要求 ，可獲進一步評審。它們是 ：活力星（長實及新地合組），香港薈萃（�地獨資）及藝林（信置 、九倉及華置合組）。政府須瞭解公眾的意見 ，以便與建議者磋商 ，和選出最後中選者 。在諮詢立法會和城市規劃委員會 、及經行政會議通過後 ，政府才會與最後中選者簽署臨時協議 。政府然後會把有關的發展規範提交城規會 ，以納入分區計劃大綱草圖。城規會將按 《城市規劃條例》 的法定程序 ，在憲報刊登該分區計劃大綱草圖 ，供大眾查閱 ，並就市民的意見舉行聆訊 ，最後把修訂的分區計劃大綱草圖提交行政會議通過 。計劃協議在完成這些法定規劃程序及其他有關法定程序 ，並經行政會議通過後 ，才會定案和執。 47

行 。中選者除了要負責西九龍文娛藝術區的規劃 、興建和融資外 ，還會負責核心文藝設施的營運和管理30 年 。48 在考慮過單一和分拆發展模式的利弊後 ，政府相信由單一發展商綜合開發較為有利 。因為單一發展便於統一策劃和協調各設施的設計 、興建和營運 ，包括天篷 、穿梭列車 、廢物處理 、文娛設施 、休憩用地 、運輸及其他基建系統等 ，節省發展成本和時間 ，也有利於在興建期間和落成後採用高科技的中央管理服務系統 。否則設施將被分割到不同地段發展 ，會出現配合和銜接問題 。況且分拆招標程序複雜 ，政府必須投放額外資源處理大量文件以避免法律訴訟 。分拆賣地也涉及需時經年的程序 ，所得資金要取決於當時地產市況 。資金入庫後 ，文化藝術項目未必獲優先撥款 ，興建文娛藝術區的計劃 ，將遙遙無期 。49 但是反商派議員卻認為 ，西九龍計劃擬用單一招標 ，此舉不符合公平競爭原則 ；公眾亦有 “官商勾結”的憂慮 ，他們都留意西九龍文娛藝術區的發展 ，關注西九龍會否成為數碼港事件的 “翻版” 。更指責主其事者的曾蔭權欲 “隻手遮天” ，對單一招標 、大型天篷等寸步不讓 ，令公眾感到其刻意排斥某些投標者 ，而向個別人士進行利益輸送 。 50 另外 ，一直支持董建華的恆隆主席陳啓宗也指出西九龍單一招標發展是 “大錯特錯” ，違反香港公平競爭的原 則，讓外界覺得本港存在官商勾結問題 。他說 ：“單一招標是大錯特錯 ，幾千萬呎這麼靚的用地給一個地產商 ，其他地產商怎做生意？ ”他批評 ，把這麼大的一幅地給一個發展商不合理 ，政府支持單一招標的理由絕對不成立 ，維護公平的競爭環境是大原則 ，其他政治上的難處 、技術上的問題等等 ，應該放在第二位 。51香港地產建設商會會長何鴻燊也代表該會公開反對西九龍單一招標發展 。 2005年1月5 日，立法會通過動議 ，促請政府放棄單一投標發展西九龍項目。 2005年1月12 日，董建華在 《2005年施政報告》 中表示 ：西九龍填海區建設成為文娛藝術區這一計劃 ， “現在正公開諮詢意見 ，市民踴躍參與 。我想強調 ，政府是持開放態度 ，聽取所有意

見 ，我們一定會以民意及香港整體和長遠的利益為依歸 ，完成諮詢後 ，作出決定 。”（第67段） 諮詢從2004年底便開始 ，政府透露 ，市民踴躍地參與各項諮詢活動。直至2005年1月31 日已有超過8萬6千人次參觀過入圍建議的展覽 ，而政府亦已收到超過1萬3千張意見咭。另外有不少市民參與研討會 ，或透過郵遞 、電郵及傳真等不同形式向政府表達意見 。在考慮了立法會的要求 ，以及公眾諮詢的進度後 ，政府決定把諮詢期延長至2005年6 月底 。52 2005 年10 月7 日，新的政務司司長許仕仁向立法會匯報諮詢結果 ，並公佈計劃修訂方案 。修訂方案將西九40 公頃土地分拆為兩部分 ，其中一半為商住用地 ，將按慣常做法公開拍賣 ，打破單一招標制 ；文化項目仍交由三家入圍財團其中一家發展 ，但中選財團要預先支付300 億元用作藝術設施的營運開支。 53 2005年10 月12 日，新特首曾蔭權在 《2005—2006年施政報告》中重申：“我們已就西九龍文娛藝術區發展計劃進行為期半年的公眾諮詢。諮詢結果顯示 ，市民大眾普遍支持發展 ‘西九’ ，認為 ‘西九’除可豐富文化藝術生活外 ，還可以促進旅遊 ，創造就業機會 ，市民並希望早日落實 ‘西九’建設 。我們打算在現有發展框架下 ，引進新的發展規範和條件 ，以正面回應市民的訴求 。⋯我們會聽取立法會 、城市規劃委員會 、市民大眾和入圍建議者對新發展規範和條件的意見 ，希望在明年初可以敲定未來的具體路向。”（第97段） 另一方面 ，立法會亦自行成立西九龍文娛藝術區發展計劃小組委員會 ，由反商派議員 ， 45條關注組的梁家傑擔任主席。 2006年1月6日，委員會公佈第二期研究報告 ，建議將商住及文化項目分拆 ，賣地收益撥歸庫房 ，經立法會審批後用作營運文化設施 ，令計劃如同推倒重來。梁家傑強調 ，地產商應做回賣地 “本行” ，三個財團在賣地上不應有特權 。政務司司長許仕仁反駁報告建議西九項目全由公帑支付 ，並承擔一切財務風險這種傳統模式發展是過於保守的做法 ，亦大幅度偏離計劃概念 ；他同時質疑建議如何能保證西九每年有足夠營運經費 。 54

2006年1月27 日，三個入圍財團 ：活力星 、香港薈萃及藝林都在一月底的限期前答覆政府 ，願意按新條件參與計劃 。三入圍財團回覆政府後 ，政府一直未公佈西九龍文娛藝術區的發展路向 ，引來政府跟財團有秘密協議的質疑 。房屋及規劃地政局局長孫明揚在2 月8 日強調 ，西九項目開展至今 ，政府並沒有跟發展商有任何磋商或討價還價 ，更沒有私下協議或承諾 ， “絕對沒有私相授受” 2006年2月21日，政務司司長許仕仁宣佈 ，由於仍未收到西九文娛藝術區三個發展商承諾繼續參與 ，計劃須重新造起 。政府將成立一個諮詢委員會 ，重新審視西九的核心項目及財務安排 。委員會由文化 、藝術及旅遊界人士組成 ，將在本年9月提交報告。行政會議成員范鴻齡表示 ，要財團預先支付300億元用作藝術設施的營運開支 ，風險過高 ，所以財團都放棄繼續參與 。今後的計劃須合符商業原則及能釋除任何利益輸送疑慮 。 56 3. 紅灣半島事件 紅灣半島原本是私人參建居屋 ，為穩定樓市 ，政府2002年宣佈停售居屋 ，並與發展商就補地價談判 ，將紅灣轉為私樓 。 2004 年初 ，政府與發展商落實每呎1800元補價協議 ，將紅灣業權賣斷 ，發展商新創建補地價8.64億元 ；但因樓市穩步上揚 ，被市場及部分議員質疑補價過低 ，明益發展商 。新地後來入股 ，一度打算拆建 ，引起公眾強烈反彈 ，質疑政府平賣資產 。復有環保問題的爭議 ，環境運輸及工務局局長廖秀冬更揚言反對拆卸 。最後發展商宣佈為顧及民意 ，及較快獲得售樓收益 ，放棄拆卸 ，改為重新改裝樓宇 ，風波才告平息 。 57 居屋紅灣半島賤賣疑雲 ，令當日參與談判的副房屋署署長湯永成變成新聞人物 ，連他準備提早退休 ，也被冠上 “孭鑊退休”、 “代罪羔羊”之名。但湯永成明確否認 ：“若要孭鑊 ，應該兩年前已經走了。”他更首度披露處理紅灣事件的心聲 ：“只可惜當日沒有水晶球 ，看不準樓市。” 身為紅灣談判的核心人物 ，湯永成在保密協議下守口如瓶 ，極其量於立法會上透露了政府就轉售紅灣一事 ，與發展商談判時節節敗。 55

退 ，估價由最初的17億降至8億多元的事實。他說 ：“若公佈轉售細節時樓市下跌 ，無人會質疑是否廉賣 。我當日參與談判 ，是保障房委會利益 ，並非負責提價 。” 58 紅灣半島發展商新地及新創建 ，分別於2005年5 月及6 月中提交改建申請 ，改動內容主要是合併住宅單位 ，以及增設升降機 、改動室內間隔 、重新鋪設外牆 、改建停車場及緊急車輛通道等 。新創建母公司新世界集團總經理梁志堅曾於5月表示 ，紅灣半島原有7座住宅 ，單位面積為300 、 500及700方呎。建議將兩個甚至更多單位 “打通”及重劃間隔 ，變成相連單位 ，提升屋苑的檔次 。打通後 ，單位面積擴大了 ，最細單位面積也有700呎 ，相等於原本最大單位的面積 ，其餘單位面積是900呎 、 1200呎及最大的1400呎 。改建後樓盤原有單位將由原來的3470 伙 ，減少數百個 。 測量師認為 ，紅灣半島改建工程的爭拗 ，在於修改發展大綱圖是否需要補地價 ，雙方或會掀起訴訟 。政府要求發展商補地價的理據在於由細單位改為大單位 ，令物業升值 ，發展商則認為無須因此補地價 。過去不少發展商就修改發展大綱圖是否需要補地價掀起爭拗 ，例如太古城中心因樓面增加 ，便需要補地價 。其他項目的樓面與發展大綱相符 ，便無須補地價 ，紅灣半島若改建工程只是單純提升物業質素及增加大單位 ，樓面不變 ，相信便無須補地價 。另有發展商指出 ，近年經常有樓盤提升物業質素及更改設計 ，以配合市場需要 ，此舉非常普遍 。他又稱 ，近年樓價反彈 ，補地價金額日升 ，相信紅灣半島就補地價問題 ，須與政府磋商一段長時間。紅灣半島事件引起連串風波 ，當局會嚴陣以待 ，避免民間再出現強烈反彈 。 2005年8月11日，屋宇署以走火通道與樓宇面積兩個因素 ，不批准有關圖則 。 根據屋宇署現行安排 ，發展商若再遞交修訂設計圖則 ，部門會在30 日內完成審批 。屋宇署發言人表示 ，發展商遞交修訂設計圖則 ，倘若再遭否決 ，可透過上訴委員會處理 ；若然遞交替代圖則的申請 ，署方則會按全新圖則處理 ，在60 日內完成審批程序 。59 紅灣半島發展商新創建及新地於2005年8 月底第二度向屋宇署遞交改建圖則申請 ，署方經過一個月審核後 ， 9 月29 日正式給予發展商

回覆 ，批准其改建及加建圖則申請 。發言人表示 ，紅灣半島的首次改建圖則申請被否決後 ，發展商已根據要求更改圖則細節 ，第二度所提交的圖則已符合 《建築物條例》 的規定 ，因而批准有關申請 。 60 立法會議員湯家驊在立法會中提問有關紅灣半島改建的問題 ，房屋及規劃地政局局長孫明揚表示 ，政府已於9月批出紅灣的改建圖則。獲批准的改動及加建工程包括加建升降機 、扶手電梯和有蓋行人通道 ；將部分單位合併成較大 、複式或三層複式單位 ；修改內部間隔 ；擴大浴室 、廚房和窗戶 ；重新鋪築外牆 ；修改商舖和停車場的間隔 ；增建康樂設施以及改動緊急車輛通道 。但圖則涉及修改總綱發展藍圖 ，需要修改地契 ，若發現發展項目的價值有所增加 ，便會徵收補地價 ，現正等候發展商正式作出修改地契申請 。 61 據悉 ，新鴻基地產及新創建計劃把紅灣半島 ，打造成紅磡的 “凱旋門”，翻新金額可能達20億元 ，是原來投入40億元成本的一半。因改動頗大 ，因而共有4項圖則需要政府批核 ，上月底所批出的只是上蓋圖則 ，還有三項圖則在審核中 ，分別是渠務圖 、結構圖及拆卸圖 ，初步預計在11月會有決定。外間粗略估計 ，紅灣加上改建費 ，總成本約60億元 ，以住宅總樓面達155萬平方呎計算 ，每平方呎成本3870元 ，倘以呎價8000 元出售 ，發展商可獲利潤逾60億元 。62 2005年11月 ，地政總署證實 ，紅灣半島的拆樓圖則 、渠務圖則及結構圖 則，已分別在本月1至11日獲批核 ，全數獲得通過 。 12月 ，發展商正式向港府申請補地價 ，為推售屋苑安排邁出最重要的一步 。據悉 ，當局計算補地價格的立場強硬 ，以免再掀起 “賤賣”的爭議 ，預期雙方的補價談判需時 ，或有可能影響發展商的銷售部署 。發展商曾致函瞭解補付地價問題 ，政府表明必須補價後 ，對方便可作出申請 。而當局一定會以貼近市場水平的價格 ，計算繳付補價的金額 ，亦有心理準備雙方對地價問題僵持不下 。 2006年3月28 日，由於未能就補地價與政府達成協議 ，發展商宣佈放棄將紅灣半島改建為豪宅的計劃 ，並會以樓盤原本狀態擇日開售。 63

4. 鍾麗幗事件 2004年末 ，前房屋署副署長鍾麗幗退休後不久任職發展商�基地產同系的香港小輪 ，鍾氏原獲准在小輪公司擔任業務發展總監 ，負責旅遊 、運輸 、酒店等 ，但鍾氏 “未有抽離與任何�地有份參加的西九發展計劃競投標書有關的任何宣傳活動” ，此事被報章揭發 ，引起多方批評 。 2005年1月29 日，前特首董建華在回應事件時稱 ：“一是抓緊高官退休後就業政策 ，及在具爭議的政策上（指數碼港事件）提高透明度 ，以免令人產生官商勾結的疑慮 。要避免官商勾結的疑慮 ，可以有兩方面改善 ，第一是高官退休後就業政策 ， ‘過冷河’這方面應該抓得緊一些 。此外 ，具有爭議的政策 ，在不同部門運作的透明度方面要提高 ，要做得更好 ，不要有那麼多懷疑 。” 64當時的政務司司長曾蔭權亦稱 ：“是否有官員在任時沒有收錢 ，但退休後到某財團工作以致出現政策傾斜 ，公務員事務局正研究如何避免私相授受的問題 。” 65 2005年8月23 日，退休公務員就業申請諮詢委員會提交報告指出事件損害公務員隊伍的形象 ，並削弱市民對公務員廉潔守正的信心 。為此 ，公務員事務局向鍾麗幗發出書面告誡 。 2005年11月，政府建議由2006年1月1日起 ，收緊首長級公務員離職後工作安排 ，包括將首長級第四級（D4）或以上官員離職後就業的禁制期 ，即 “過冷河”時期 ，由現時的六個月延長至一年 ，首長級第一至第三級的官員則維持在六個月。為加強透明度及公眾監察 ，首長級第四級或以上官員的離職後就業情況的基本資料須公開讓市民索閱 ，首長級第一至第三級官員則視乎情況而定 。 66 5. 嘉亨灣事件 2005年11月16 日，審計署發表第45號報告書 ，批評屋宇署 、地政總署及建築署等多個部門 ，在嘉亨灣批地事件中出現連環疏忽 ，當年出任屋宇署署長的梁展文屢次在沒有知會地政總署等其他部門及無視反對的情形下 ，行使建築事務監督的酌情權 ，更改嘉亨灣地盤類別 、提高地積比率 、額外批出約10，700 平方米的土地 ，以及將契約上要求發展商興建的公共交通總站 ，不計算在建築樓面面積內。結果嘉

亨灣發展為五幢大廈共2020個單位 ，較原本規劃的約一千個單位多一倍 ，而總住宅建築面積高達13萬5000多平方米 ，較原本上限的85，000平方米多近六成 ，審計署估計港府因此損失 1億2500百萬元。測量業界估計 ，當局多批的樓面面積 ，發展商可多賺30億元。 67 政府當天便迅速就事件作出回應 ，房屋及規劃地政局局長孫明揚稱問題癥結在於建築事務監督行使酌情權是否恰當 ，他拒絕評論事件是否涉及人為疏忽或貪污 ，但強調 ，倘若有需要 ，不排除把事件轉交廉政公署跟進。行政長官曾蔭權亦馬上委任由終審法院非常任法官馬天敏 、前房屋委員會主席鄭漢鈞及資深大律師陳健強組成三人獨立調查小組 ，研究建築事務監督（授權予屋宇署署長履行）如何及在甚麼情況下行使酌情權 ，而運用權力又是否恰當 。調查小組將於3 個月內提交報告 。 另一方面 ，嘉亨灣發展商�基兆業當晚就否認事件涉及官商勾結 ，並聲言港府過去在多個項目中 ，均有類似的處理手法 。當事人梁展文亦堅稱 ，當日的決定是正確和不偏不倚 ，相信獨立調查小組會公正處理 。輿論認為要將事件查過水落石出 ，給市民一個滿意答覆 ，特別是是否有人涉及利益輸送 、官商勾結的行為 。 68 按照規定 ，審計報告須交立法會政府帳目委員會審閱 ，該委員會亦立即召開會議 ，並決定就事件召開公開聆訊 。立法會就嘉亨灣批地事件進行聆訊 ，主角梁展文向法院申請司法覆核挑戰審計署的結論獲得接納 ，政府委任的3人小組亦展開調查 。行政 、立法及司法機構同時就審計署關於嘉亨灣事件的報告作出調查及聆訊 ，希望給公眾一個清楚的交代 。政府帳目委員會召開聆訊時 ，梁展文一度拒絕出席 。最終在委員會發出傳票後才出席聆訊 ，但不認自己有做錯 。 2005年12 月19 日，立法會政府帳目委員會就嘉亨灣事件的聆訊結束 ，委員會認為事件涉及梁展文個人錯失 ，多於制度問題或部門決策失誤 ，建議點名批評梁展文 。委員會的報告基本上接受審計署署長的結論 ，認為前屋宇署署長梁展文在行使酌情權方面有問題 ，對梁展文予以譴責。同時 ，委員會又要求政府落實審計署報告的建議 ，改善建築事務監督行使酌情權的制度。 2006年2月15 日，委員會主席黃宜弘將報告提交立法會全體大會並予以公佈 。

2006年5 月9 日，嘉亨灣3人獨立調查小組亦完成調查及發表報告。報告批評梁展文“錯誤行使酌情權”，不恰當引用《建築物條例》 ，豁免公共交通總站計入建築樓面 。但調查小組認為作出決定的程序合理 、得當 ，因梁展文落實決定前已諮詢律政司及正反雙方意見 ，故他不應受到批評或將事件歸咎於他 。地產商出價比底價高出甚多 ，政府所得屬 “最佳市價” ，決定對收益 “毫無影響” 。房屋及規劃地政局局長孫明揚在回應報告時表示 ，現行酌情權制度並沒有缺失 ，但會修改行使指引 ，訂明公共交通總站須計入樓面面積 。 2006年5月19 日，梁展文隨之撤銷就事件向法院尋求司法覆核的申請 。 69 依一般理解 ， “官商勾結” 、 “利益輸送”是指個別官員徇私瀆職 ，以權謀私 ，利用公共權力在制訂或推行政策時 ，令個別企業或商人得到額外的好處 ；而企業亦透過種種方式回報這些官員 ，進行權錢交易。所以這些指控不但涉及道德層面 ，也往往含有貪污等刑事罪行成分 ，屬香港廉政公署調查及管轄範圍。經以上的闡述 ，數碼港項目不作公開招標應該是政府因著當時惡劣經濟情況中想要有所作為的心態下而採取的權宜做法 。西九龍文娛藝術區私人單一發展模式的提出主要是政府想放棄一貫自行研究文化設施需求 ，然後興建 ，再以資助方式運作的傳統官辦方法。以私人主導模式最大好處是私人機構較具市場觸覺 ，當局相信私人機構會較政府更能發掘適合本港的文化藝術項目帶來香港 ，從而帶動文化發展 。紅灣半島事件錯在當局沒有水晶球 、看不準樓市 ，所以發生 “賤賣”問題 。鍾麗幗及嘉亨灣事件則比較屬鍾麗幗及梁展文個人錯失 ，多於部門決策失誤 ，亦不存在官商勾結 。 2005 年1月19 日，立法會議員張文光在立法會保安事務委員會上 ，質疑廉署防貪工作存有漏洞 。他指出 ，行政長官董建華在2005年施政報告中提到堅決反對官商勾結 ，但近日外界議論紛紛的西九龍文娛藝術區計劃 、紅灣半島 、數碼港事件及退休高官轉投商界等事件 ，已令人懷疑是否涉及官商勾結或利益輸送 。他要求廉署主動介入個別事件 ，研究是否有官商勾結問題存在 。 70 廉政專員黃鴻超在會上回應時透露 ，廉署早於2003年已曾就西九

龍文娛區的評審程序及防貪問題提供意見 ，去年亦已就紅灣半島補地價政策檢討 ，倘議員依然關注事件 ，廉署會考慮再作檢討 。對於數碼港被指不經招標批出 ，廉署表明暫無意檢討 。其後 ，他在廉署年結會上表示 ，廉署參與制訂高官退休指引並非因現行制度上有漏洞 ，而是社會對該問題有強烈關注 ，廉署持正面態度給予意見 。他又透露 ，公務員事務局將在兩個月內完成制訂相關指引。至於官商勾結問題 ，黃鴻超指防貪處已推行為期兩年的 “公務員廉潔操守深化計劃” ，而環境運輸及工務局亦有接納廉署意見 ，在公共工程合約中引入誠信條文 ，要求工程顧問及承建商申報利益 ，及為員工發出紀律守則 。來年 ，廉署亦會與政府物流服務署檢討政府採購機制 ，確保各部門採購程序公平公開。 71 不過 ，反商派陣營一直都想以數碼港事件為突破口 ，印證回歸後存在官商勾結情況 ，在 “民主派”呼籲的2005元旦遊行宣傳板上 ，可以看到三大訴求 ：打倒官商勾結 ，收窄貧富懸殊和2007 、 2008年全面普選 。由一年多前開始 ，泛 “民主派”開始形成一套新的論述 ，那就是沒有直選式的民主政治 ，所產生的政府就不會公正地推行政策 ，而導致官商勾結 ，令大量經濟利益通過不同的渠道向商界財團輸送 。這種勾結既造成壟斷和不公平競爭 ，也會將用到貧苦大眾身上的資源都輸送到財團身上 ，引致貧富懸殊 。反過來推論 ，一旦有民主選舉 ，即2007 、 2008年直選或盡快直選 ，就可以打破官商勾結 ，減輕甚至消滅貧富懸殊 ，提高中下階層的生活水平 。 72 自由黨主席田北俊反駁說 ， “民主派”議員的 “民主等於普選等於沒有官商勾結”的提法是一個謬誤 ，他認為 ，商界發展優勢並非視乎社會民主程度 ，最關鍵的因素是堅守法治 。 73 有評論以為 ，最惹爭議的數碼港事件之後 ，也再無類似未經招標的項目，而其他審批程序 ，也有法例和行政指引可依 。所以 “民主派”口中的官商勾結 ，只是一個隨時都可以借來一用的口號 ，多於真憑實據的指控 。而為了這些口號叫得更漂亮 ，很多事件都遭到扭曲。以紅灣半島為例 ，政客不斷以樓市復甦後的樓價作為藍本來指控特區政府向地產商利益輸送 ，卻沒有認真地去做在談判時的樓價資料搜集 。因

為政治目的已定 ，鎖定在 “官商勾結 、利益輸送”這幾個字上做文章 ，目的已不再是求真 ，而是扭曲。遇到商業問題不就問題本身來解決 ，而要放大到政府和整個商界勾結的層面 。為求政治目的 ，就要令商界和市民對立 ，處於一個敵對關係 。 74 “官商勾結 、利益輸送”牽涉官員的品格（integrity）問題 ，前行政長官董建華在這方面恰恰是他的唯一強項 。大部分社會人士包括一些反商派議員都承認他有很好的個人操守 ，能夠做到廉潔奉公 。事實上 ，除了每年都在 《施政報告》 中一再強調保持商界公平的競爭環境的重要性（見上文）， 2005年初他宣佈辭職時亦真的身體力行 ，承諾不會在退休後重返商界 ，以完全杜絕 “官商勾結 、利益輸送”在其身上發生的可能性 。新的行政長官曾蔭權在這方面似乎不遑多讓 ，在他的第一份 《施政報告》 中便提出要盡快立法把行政長官也納入廉政公署的防賄規範 。 從監察角度看 ，我們認為回歸後香港有一套相當嚴密的監察機制去防止政府與商界赤裸裸地去勾結 。除廉政公署 、審計署的防貪機制外 ，還有60位立法會議員包括25位泛 “民主派”或 “反對派”議員的專門監督 ，以及極為活躍 、十分有能力的傳媒貼身監察。正如董建華所說 ：“隨着政權性質的根本轉變 ，香港的社會政治生態 、輿論環境及廣大市民對政府的要求和期望都出現了重大的變化 。”（《施政報告》 ， 2005年 ，第17段）這使特區政府職權的行使具有極高透明度 ，須接受市民大眾的嚴格監督 。 最後 ，香港商界素來都沒有向政黨作政治捐款/政治獻金的傳統 ，大大減少了“官商勾結 、利益輸送”的潛在可能性及發生機會 。復次 ，不能忽略的是香港一向奉行的是自由市場政策（詳見本書第五章），是全球最自由的經濟體系之一 ，強調公平競爭精神 ；政府對各企業一視同仁 ，不會厚此薄彼 ，偏袒對待。而在很多國家和地區 ，政府為了吸引投資者 ，都會給予各式各樣的優惠如長期的免稅期 ，但香港卻沒有 。這些自由市場政策的重要特質均有助防止官商勾結的情況出現 。相反 ，在實行非自由市場政策的政府發展範型（詳見本書第五章）的亞洲國家或地區 ，由於強調政府的介入 、用公權力扶植個別企業 ，往往滋生

嚴重的官商勾結 、利益輸送問題 ；商人特權泛濫 ，最終導致某些經濟學家所說的 “群帶資本主義”（crony capitalism）的出現 。 （二） 澳門 澳門的本土大企業並不多 ，最有名的是富豪何鴻燊的澳門旅遊娛樂有限公司及澳門博彩股份有限公司 ，其他大企業很多是外來投資 ，如中資（南光集團、中國銀行澳門分行），葡資（大西洋銀行），港資（新創建集團（經營澳電 、澳門自來水）、和記電訊 、數碼通），法資（蘇伊士里昂集團（經營澳電 、澳門自來水））等 。澳門的經濟結構也比較簡單 ，所以政商關係一目了然 ，並不複雜 。特首何厚鏵本人是怎麼對待政府與大財團的關係呢？ 同樣我們先看他對企業及商家公平競爭有甚麼講法 ，然後再援引實例進行討論 。 何厚鏵 《2000年施政報告》 ：“政府更將致力完善自由開放 、公平競爭的市場軟環境 。”“鞏固社會的團結與和諧 ，同時推動公平競爭和多元發展 。” 《2001年施政報告》 ：“特區政府將繼續堅持公平 、公正的基本原則 ，並以開放的態度 ，妥善引入良性競爭機制 ，以增強市場吸引力 ，促進澳門競爭力的提升。” 《2002年施政報告》 ：“政府有責任優化市場環境 ，使市場的參與者得以在公平 、有序 、高效的環境下盡展所長 ，⋯ 特區政府一直致力於此 。” 《2006 年施政報告》 ：“政府將致力透過完善法治 、強化施政 、提供技術輔助等方式 ，努力為市民和投資者提供相對公平的發展機會和營商環境 。” 《2007年施政報告》 ：“對於所有投資者 ，則著重於確保公平機會和優質投資環境 。” 1. 開放賭權 澳門旅遊娛樂有限公司自1962年取得博彩業專營權後 ，澳門賭業一直都由該公司獨家經營 。回歸前澳門社會上已有聲音認為面對周邊及東南亞地區經濟日益開放 ，作為澳門經濟支柱首位的旅遊博彩業 ，亦面臨不少問題 ，如自身旅遊景點少 ，博彩形式陳舊等 。長此下去 ，難保博彩事業不受到挑戰和競爭 ，從而導致博彩稅收下降 ，減少政府的庫房收益 。澳門政府應將賭場營業牌照 ，公開招標競投 ；賭牌可發

給數家 ，使他們在競爭中 ，提高博彩形式的服務性 、趣味性和挑戰性 。 75 特首何厚鏵在剛上任時說 ：“博彩業的發展 ，是社會關注的焦點 。政府將加強對該行業的管理 ，同時 ，將積極進行客觀全面和細緻的分析研究 ，並在此基礎上制訂長遠的博彩業政策 ，從而促使該行業繼續向前發展 。”（《施政報告》 ，2000年）到回歸後不到11個月 ，他便已正式宣佈 ：“繼流動電話 、互聯網市場的開放 ，對澳門社會經濟的發展有着重大影響的博彩專營制度將在科學分析的前提下走出新的方向。 目前 ，特區政府正透過顧問公司的協助 ，研究並確定最有利於博彩業開放和整體社會發展的方案 。”（《施政報告》 ， 2001年） 2000年7 月 ，澳門政府成立博彩業發展的專責委員會 ，聽取各方面意見 ，分析博彩業之營運和管理 ，並制訂有關政策 。 8 月23 日，委員會舉行首次會議 ，決定聘請 “安達信”（Arthur Anderson）國際顧問公司就澳門博彩業未來的發展方向進行研究 ，並提出顧問報告 ，供政府參考 。研究分三階段 ，首階段研究美 、英 、澳洲等地的博彩業情況 ；第二階段研究澳門目前的博彩業狀況 ；第三階段是向特區政府制訂未來的博彩政策提供具體建議和意見 ，將在2001年上半年完成 。 76 澳門博彩業佔政府財稅來源一半以上 ，回歸後澳門人都認為賭權開放有利改進博彩業經營方式 ，吸引更多遊客來澳 ，帶旺澳門各業。77澳門旅遊娛樂有限公司主席何鴻燊公開表示 ，他在澳門經營賭業已有39年 ，現時開放賭權已到適當時候 ，他歡迎競爭 ，多些競爭 ，大家進步 ，但必須公平 。娛樂公司歷年在澳門貢獻良好 ，雖然失去賭博專營權 ，但相信仍可保持賭牌繼續經營。因政府也會考慮到該公司單是在賭場已僱有近萬名職員 ，還有其他酒店 、地產及船務等間接業務 。另娛樂公司對本澳基建 、文化及醫療事業均有貢獻 ，所以投得新賭牌者 ，也應對澳門社會作出一些貢獻 ，這才公平 。 78按規定 ，何氏公司的賭權將在2001年12 月31 日約滿 。 毋庸諱言 ，澳門旅遊娛樂有限公司因着本澳專營制度保護傘 ，以及鄰近地區禁賭等優勢條件下 ，娛樂公司的賭業經營可謂是一帆風順 ，基本上沒有遇過競爭挑戰的考驗 。亦因為長期處於風調雨順而又

財源廣進的安穩環境 ，無疑容易形成欠缺進取的惰性 ，因此人們關注娛樂公司未來的競爭力問題 ，這包括在經營方面是否有創意 ，在管理上引入新概念及模式等 。 79 2001年3 月25 日，應美國政府的邀請 ，特區政府委派八位法律專家（包括四位法律界的立法會議員）及相關官員 ，到賭城拉斯維加斯等三地考察 。特首何厚鏵認為 ，政府通過今次行程實地考察美國博彩業的法律及監管制度 ，有助於將來博彩業的立法工作及制訂開放政策 。 80 據瞭解 ，政府的構思是在開放初期 ，計劃發二至三個賭牌 ，其中一個牌會發給已專營近40年的澳門旅遊娛樂有限公司 ；另一個是發給澳門商人 ，意念是讓更多的澳門人可以參與澳門博彩業這一最大社會資源 ，並為此可以分享到財富 ；至於第三個賭牌可能發給外資公司。外資參與有助於推動本澳博彩業向現代化模式健康發展 ，譬如若有世界知名度的博彩業財團參與澳門賭業經營 ，對提高澳門博彩業的品牌有一定的助力。政府公開的態度表明 ，開放博彩業的要點 ，就是要打破長期以來博彩業專營的壟斷局面 ，引入競爭機制促使博彩業走向健康發展 、市場經營正常化 ，同時要顧及從業人員的問題 。 81 2001年7月，行政會完成 《博彩法》草案 ，提交立法會審議 。 7月26 日，立法會一般性通過 《博彩法》 ，何厚鏵強調35％博彩特別稅無下調空間。 7 月31 日，立法會成立專責審議 《博彩法》 臨委會 。 8 月22 日，何厚鏵強調所有競投必須經過公平 、公正 、謹慎的甄選程序 。8 月30 日，立法會細則性表決通過第 16/2001號法律— 《博彩法》 。《博彩法》 訂立了博彩業未來的發展目標 ：博彩業的運作和發展能受到法律的充分保障 ；凡參與博彩業監察 、管理及操作的人士都是具備足夠資格 、有能力勝任 ；博彩業的營運必須在公正 、誠實及不受犯罪影響下進行 ；本地區博彩稅收能夠繼續受到應有的保障 ，博彩業亦應增加社會回饋 ，促進旅遊 ，確保社會穩定 ，推動經濟發展 。 82 2001年10月29 日，行政長官頒佈有關賭牌競投的第26/2001號行政法規 。法規界定了賭牌的批給標準 ，分別為 ：承諾提供的總溢價金 ；對公共基金的撥款額 ；對城市基建 、促進旅遊和社會保障的撥款額 ；在經營或管理博彩業務的經驗 ；對本澳有重大利益特別是創新的

投資建議 ；促進旅遊業多元發展 ，以及對博彩業就業發展及人力培訓的建議 。 83 2001年10 月30 日，按照第216/2001號行政長官批示 ，設立賭牌“競投委員會” ，由經濟財政司司長譚伯源任主席。 10 月31 日，競投委員會舉行首次會議 。 11月2 日，賭牌競投程序展開 ，接受投資者遞交標書 。 11月21 日，何厚 鏵強調賭牌競投絕不接受檯底交易。 84他說 ：“在奠定了未來博彩業發展的法律基礎之後 ，我們正透過嚴謹而公正的招標 、審批程序 ，促進該行業走向歷史性全新發展階段 。”（《施政報告》 ， 2002年） 2001年12 月7 日，投標截止 ，政府公佈共有21個國際或港澳財團參與競投 。 12 月10 日—14 日，開啓標書 ，審查標書基本文件 。 12月14 日，延長澳門旅遊娛樂有限公司專營合約三個月 ，至2002年3月31 日。 12 月18—19 日，開啓標書的投資計劃部分 。 12 月26 日，特首何厚鏵赴北京述職 ，當時的國家主席江澤民稱競投賭牌必須公平競爭。 12月28 日，3家投標公司不被接納進入下一階段的諮詢程序 ，其餘18家入圍。 85 2002年1月2 日，競投委員會與合資格的18家競投公司展開諮詢程序及聽取介紹 。 1月4 日，何鴻燊稱獲賭牌會續聘全部員工 。 1月7日，出局的 “九如”和 “超藝”向競投委員會提出聲明異議上訴無效。1月8 日，為期四天對18家公司的諮詢階段告終 。 1月14 日，競投委員會公佈再獲約見的競投賭牌公司名單。 1月15 、 16及18 日，競投委員會再度約見九家公司作深入諮詢。 1月18 日，未獲競投委員會再度約見的 “澳英”稱倘獲賭牌 ，願另撥捐每年純利百分之七予政府 。1月23 日，競投委員會定出競投賭牌公司組合的申請於1月31 日截止 。 86 所謂競投賭牌公司組合是指因為入圍18家公司都各有千秋 ，如果能促成他們針對各自長處和短處進行重新合併 、整合 ，將各自優點集中在新組合的公司之上 ，就可使這次競投賭牌活動收到最大的效果。871月31 日，組合申請截止 ，祇有 “澳英”和 “亞美”申請組合 ，但因祇屬一份股份轉讓意見書而不符批示 ，不獲接納 。競投委員會隨即完

成評審報告書 ，提交行政長官拍板定案 。根據規定 ，報告書除載有所有程序及作出決定的摘要外 ，亦有政府和每一競投公司磋商 、諮詢的分析結果 ，以及按規定的標準對有關競投的評級排名 。排名除列出三間獲選公司外 ，還包括所定標準排名較後未獲選的三間公司 ，以作候補 。 88 2002年2 月8 日，經濟財政司司長兼競投委員會主席譚伯源在政府總部公佈 ：行政長官在考慮委員會所提交具說明理由的報告書 ，尤其是結論建議部分的內容之後 ，認為以下三家參與公開競投的公司所提交的標書 ，對澳門特別行政區最為有利 ，已簽署批示 ，將娛樂場幸運博彩經營臨時批給予 ：89 ① 澳門博彩股份有限公司：主要股東包括澳門旅遊娛樂有限公司何鴻燊 ； ② 永利渡假村（澳門）股份有限公司 ：主要股東包括Stephen AlanWynn（美國）、黃志成（澳門）； ③ 銀河娛樂股份有限公司：主要股東包括The Venetian美國內華達州威尼斯人集團 、香港呂志和家族 、蔡卓勳（澳門）及何安全（澳門）。 三家未獲臨時批給的公司中之優先次序為 ：第四位MP娛樂股份有限公司 ；第五位 ：MGM娛樂股份有限公司 ；第六位 ：澳門麗星股份有限公司。 政府將於2002年2 月18 日起 ，分別約見三家獲得臨時批給的公司 ，由競投委員會開始與每家公司商談訂定批給合同。譚伯源表示選擇澳門博彩股份有限公司是因為澳門旅遊娛樂有限公司擁有40年博彩業經驗 ，能夠為本澳博彩業的穩定發展繼續提供有利的條件 。至於將另一個賭牌給予永利渡假村（澳門）股份有限公司是因為其主要股東Stephen Wynn具有發展休閒渡假中心的成功經驗 ，而且以創意聞名 。此外 ，銀河娛樂股份有限公司能夠成功奪得賭牌是因為政府想借助其股東美國內華達州威尼斯人集團發展國際會議展覽行業的經驗及廣闊業務網絡 ，使澳門發展成為一個區內的國際會議展覽中心 。 90 報告書對 “永利”的評價是 ：“因其控權股東有非常傑出的成就 ，就是其在將拉斯維加斯由一個純屬博彩旅遊目的地變成一個舉家旅遊

目的地方面 ，即使不是唯一的先驅 ，也肯定是先驅之一 ，澳門能由博彩旅遊目的地變成一個舉家旅遊目的地正是澳門市民渴望已久的 。”對 “銀河”的評價是 ：“在將舉辦大型會議及交易會為吸引遊客及訪客兩者互相結合 ，從而大大增加娛樂場潛在客源方面 ，具有較豐富且肯定是成功的經驗 。” 91據悉 ，三家勝出公司的總投資額將超過22億美元 ，一批新的酒店 、娛樂場及旅遊娛樂設施的建造工程 ，會陸續展開。 92 有評論認為特區政府在甄選三個獲批給賭牌的對象的過程中 ，除了着重參投公司的 “實力 、經驗 、能力”之外 ，亦把參投公司所提交的整體發展概念 ，是否符合特區政府提出的經濟發展產業結構定位 ，列為重要的條件 。上述組合對澳門未來的經濟發展最為有利 ，並符合特區政府提出的 “以博彩旅遊業為龍頭 ，以服務業為主體 ，其他行業協調發展的產業結構”的經濟發展定位。93亦有意見以為 ，博彩業的開放進程 ，堅持以公平 、公正 、公開為大方向 ，不因為個別利益吹噓 、放風 、宣傳 ，影響競投的獨立性 。政府另一聰明之舉 ，是以國際顧問公司作為包裝 ，隔絕外界不同利益的介入和影響 。 94 從開放賭權的例子 ，說明澳門政府對特首何厚鏵在歷年 《施政報告》 中所常說的自由開放 、公平競爭原則的堅持 。在面對澳博這麼一個在澳門經營賭業多年 ，關係盤根錯節的大企業 ，95政府都沒有偏私對待 ，更談不上 “官商勾結 、利益輸送” 但是 ， 2005年下半年 ，特別是澳門立法會選舉（於2005年9 月25日進行）前後 ，社會不斷出現 “官商勾結 、利益輸送”的指責 ，主要集中在一兩塊土地的批給上 ，特首何厚鏵於2005年11月15 日在澳門立法會宣讀 《2006年施政報告》 後的記者會上為此作出回應 。他說這些指責的目標無非是指向其本人 ，主要想削弱特首的管治威信 、削弱政府的管治威信 。批給其實並無違反本澳的法律 ，即堅持公平原則 ，不可以因為某一個人有政治背景或者政治地位 ，而令他按照法律所獲得的土地批給有異於普通商人 。 何厚鏵強調 ，在過去幾年 ，特區政府新批出的土地中 ，絕少有一塊土地批給私人發展 ，全都是過去澳葡時代的批給以及批地計劃的延

伸所作出的修改和批給 。他舉例指出 ，有人認為廖澤雲—澳門政商要人 、澳門新福利公共汽車有限公司東主及行政會成員 ，獲批給筷子基的一塊土地 ，單純斷章取義指由原來的巴士站變成商住用途 。然而 ，可從政府公報和過去歷史看出 ，這塊地的規劃是商住地段 ，且下設巴士站 ，而非原來一塊地用作巴士站改為批作商住樓宇 。但有些立法會議員非常精明 ，從來都沒有講明白，利用社會其他力量旁敲側擊 ，透過不同渠道斷章取義 ，上綱上線 。當時考慮到立法會選舉 ，因而不採取一些適當的行動 。 96 關於該《施政報告》 中提到要制訂主要官員的退休和離任後的 “過冷河”制度等相關法規 ，特首何厚鏵主動表示自己離任後不會重投商界 ，不沾私人盈利活動 。並透露 ，已向中央政府表態 ，完成使命後會服從中央安排 。 97可以說 ，在何厚鏵治下 ，任何財團 、商人都難以取得優勢 ，享受特權 。 三 、 小 結 我們對金錢或資本的力量大致可分辨出三種取向 ：98多元主義（pluralism）、財團控制及社團主義（corporatism）取向。主張多元主義取向的代表人物是特魯門（David Trumen）及戴爾（Robert Dahl）。他們認為在一個多元的民主社會 ，沒有任何一種勢力足以操控政策的制訂過程 。雖然團體擁有的資源各自不同 ，但這種 “分散的不均等”（dispersedinequalities）並不具累積性 。到頭來 ，所有團體都有機會影響政府政策。99另兩位作者 ，佐敦（G. Jordan）及李察臣（J. Richardson）則提出政策群說（policy community），認為每一政策範疇都存在一群與政策相關的團體或社群 ， 政策產出是這些社群互相爭鬥 、妥協的結果 。 100 總之 ，在多元主義者眼中 ，商界只是多元社會其中一元 ，總的來說 ，並不享有特殊地位 。 第二種是財團控制取向 ，有着這個主張的代表人物是林布姆（Charles Lindblom） 101 ，認為在資本主義社會或市場經濟下 ，商人的勢

力 ，無可避免地會越來越座大 ，一些大企業 、大財團 、大商家更取得政治優勢 ，享有特權。隨着當今資本的集中化及國際化 ，個別商人更可左右政府決策 。 主張金錢力量的社團主義取向的代表人物 ，正如本書第一章所述 ，是史米特（Philippe C. Schmitter）及確臣（Alan Cawson）等人 ，認為因着個別社會團體的全面的/高度集中的代表性及對經濟的重要性 ，往往被政府承認及授權 ，參與政府機構在公共政策產出上的政治互動 ，在政策制定及/或執行扮演正式的角色。政府對團體利益具偏向性 ，代表社會特定界別的個別社團被確保享有與政府接觸的機會 ，從而取得優勢。表3.3列出這三種取向的特點 。 表3.3 金錢力量的三種取向 我們認為 ，以上的對金錢力量的社團主義取向最切合香港及澳門的當今情況 。港澳兩地政府自回歸以來都最為強調企業的公平競爭 ；本章的研究分析亦證實兩地都沒有嚴重的官商勾結 、利益輸送現象存在 ；也沒有任何的商人 、財團享有政治特權 。但兩地政府的總的施政取態是向商界利益傾斜 、維護商界 。造成商界優勢端靠兩個機制 ，一個是香港立法會的功能組別選舉制度或澳門立法會的間接選舉制度 ，另一個是兩地行政長官選舉委員會制度 。前者政府通過將一半以上的功能組別或間選議席劃給商界及相關界別社團 ，保障了商界在議事堂的多數派地位 。至於後者 ，由於根據各個界別的劃分 ，最少有一半以上的行政長官選舉委員會成員來自親商派或抱有親商立場人士 ，這樣 ，所選出的行政長官自然也是親商派或具有親商立場人士 。 既然所選出的行政長官一定是親商的 ，那就連帶使由他委任的行政會議或行政會與及各個諮詢委員會成員也會以親商人士為主。雖然金錢力量的3 種取向優勢/ 特權 政府態度多元主義 任何社會界別或個人都無優勢/ 特權 對社會各界別一視同仁，同等對待財團控制 商人優勢/ 特權 官商勾結 、利益輸送社團主義 商界優勢/ 特權 向商界利益傾斜 、維護商界

這些人大部分以個人名義委任 ，但他們都是所來自商界行業的利益代表 ，可作為行業的發言人或中介人 ，影響政府決策 。所以從整個政治行政架構安排來看 ，港澳兩地所展現的是商界優勢/特權 ，而不是商人優勢/ 特權 ，而這也是金錢力量的社團主義取向的重要特徵 。註釋：1 參見鄧玉華 ： 《澳門非營利組織研究 》 ，載於 《澳門研究 》 ， 第 26 期 ， 2005 年 2 月 ， 第 111 頁 ； 楊仁飛 ： 《澳門社團發展—過去 、 現狀與展望 》 ， 載於 《澳門研究 》 ， 第 7 期 ， 1998 年 3 月 ， 第 144- 156 頁 ； 司徒英豪 ：《試論回歸前後傳統社團在澳門的社會角 色 》 ，載於 《澳門研究 》 ，第 15 期 ，2002 年 12 月 ， 第 174- 190 頁 。2 參見羅飛等譯 ， [美] 勞倫斯 ·邁耶（Lawrence C. Mayer）等著 ：《比較政治學 ：變化世界 中的國家與理論 》 ，北京 ：華夏出版社 ， 200 1年 ， 第 357 頁 ；梁志明主編 ：《殖民主義 史 ， 東南亞卷 》 ， 北京 ：北京大學出版社 ， 1999 年 ，第 64-68 頁 ；Tak-Wing Ngo， “Co- lonialism in Hong Kong Revisited”， in Tak-Wing Ngo （ed.）， Hong Kong's History： State and Society under Colonial Rule （London： Routledge， 1999）， p. 2 .3 參見香港總商會網頁 ：http://www.hkgcc.org.hk ， 2006 年 3 月 1 日 。4 參見香港中華總商會網頁 ：http://www.cgcc.org.hk ， 2006 年 3 月 1 日 。5 參見香港中華廠商聯合會網頁 ：http://www.cma.org.hk ， 2006 年 3 月 1 日 。6 參見 《香港工業總會條例 》 ， 載於香港政府網頁 ：http://www.info.gov.hk， 2006 年 3 月 1 日 ； 香港工業總會網頁 ：http://www.fhki.org.hk ， 2006 年 3 月 1 日 。7 參見澳門中華總商會網頁 ：http://www.acm.org.mo ， 2006 年 3 月 1 日 ； 《澳門中華總 商會成立九十周年紀念特刊 ， 19 13-2003 》 ； 《澳門中華總商會會訊 》 。8 《澳門中華總商會成立九十周年紀念特刊 ， 19 13-2003 》 ， 第 49 頁 。9 參見澳門廠商聯合會網頁 ：http://www.madeinmacau.net ， 2006 年 3 月 1 日 ； 《澳門廠 商聯合會成立 40 週年特刊 》 ，1999 年 ； 《澳門廠商聯合會季刊 》 。10 見 B. Marin， “Neo-corporatism in Austria”， in Wyn Grant （ed.）， The Political Economy of Corporatism （London： Macmillan， 1985）.1 有關 “最高社團”的概念 ， 見 Alan Cawson， Corporatism and Political Theory （Oxford： Basil Blackwell， 1986）， p. 72； Gerhard Lehmbruch， “Concertation and the Structure of Corporatist Networks”， in John H. Goldthorpe （ed.）， Order and Conflict in Contempo- rary Capitalism （Oxford： Clarendon， 1984）， p. 6 1.

12 Wyn Grant， Business and Politics in Britain （London： Macmillan， 19 87）， p. 126 .13 參 見 《澳門社 團現狀 與前 瞻 》 ， 澳 門發展 策略研 究 中心 出版 ， 2000 年 11 月 ；Joan Y.H. Leung， “Functional Representation in Hong Kong： Institutionalization and Legitimization of the Business and Professional Elites”， The Asian Journal of Pub- lic Administration， Vol. 12， No.2 （December， 1990 ）， pp. 14 8- 15 1.14 參見吳 德榮 ：《經 濟干預 與 不干 預 ：港 台 兩地統 治策略 比較 》 ， 載於 《香 港社會科 學 學 報 》 ， 第 12 期 ， 199 8 年秋 季 ， 第 9 頁 ；Alex H. Choi， “State-Business Re- lations and Industrial Restructuring”， in Tak-Wing Ngo （ed.）， Hong Kong's History： State and Society under Colonial Rule.15 見財政 司司長唐 英年於 2005 年 2 月 2 日在 立 法會 會議上就 “反 對官 商勾結 及 利益輸 送 ” 議 案的致 辭 全文 ， 香港特 別 行政 區政 府 新 聞處新 聞公報 （中文版 ） 。16 參見 婁勝 華 ：《澳門 法團 主 義體 制的建 構 》 ， 載於 《行政 》 ， 第 17 卷 ， 總 第 64 期 ， 2004 年 ， No.2 ， 第 388 頁 。17 參 見 G.C. Allen， “Government Intervention in the Economy of Japan”， in Peter Maunder （ed.）， Government Intervention in the Developed Economy （London： Croom Helm， 1979）， pp. 20-24 ； 陳 淮編 著 ： 《 日本產業政 策研 究 》 ， 北京 ：中國 人 民 大學 出版 社 ， 199 1 年 。18 參 見Mike H. Ryan， Care L. Swanson and Rogene A. Buchholz， Corporate Strategy， Public Policy and the Fortune 500： How America 's Major Corporations Influence Government （Oxford， UK： Blackwell， 19 87）； David Vogel， Fluctuating Fortunes： The Political Power of Business in America （New York： Basic Books， 19 89 ）； Ira Katznelson and Mark Kesselman， The Politics of Power： A Critical Introduction to American Government （San Diego： Harcourt Brace Jovanovich， 1987）.1 9見 C.K. Lau， Hong Kong's Colonial Legacy： A Hong Kong Chinese's View of the British Heritage （Hong Kong： The Chinese University Press， 1997 ）， p. 9 8； Leo F. Goodstadt， Uneasy Partners： the Conflict Between Public Interest and Private Profit in Hong Kong （Hong Kong： Hong Kong University Press， 200 5）； 馮邦 彥著 ： 《香 港英 資財 團 ， 184 1- 1996 》 ， 香港 ：三聯 書店 ， 1996 年 7 月 ； 《成報 》 ， 2005 年 1 月 14 日 。20 引 自 Richard Hughes， Borrowed Place， Borrowed Time： Hong Kong and Its Many Faces， 2nd revised edition （London： Andre Deutsch， 1976 ）， p.23 .21 見 《太 陽 報 》 ， 2005 年 12 月 3 1 日 ； 2006 年 2 月 18 日 。22 例 如 ，見 Lo Shiu-hing， “The Chief Executive and the Business： A Marxist Class Perspective”， in Lau Siu-kai （ed.）， The First Tung Chee-hwa Administration： The First Five Years of the Hong Kong Special Administrative Region （Hong Kong： The Chinese University Press， 2002 ）， pp. 289-328 .

23 《明報》 、 《星島日報》 ， 2001年2 月21日。24 《星島日報》 、 《蘋果日報》 ， 2005年1月14 日。25 《都市日報》 ， 2005年1月26 日。26 《東方日報》 、 《蘋果日報》 、 《明報》 、 《信報》 ， 2005年1月26 日； 《星島 日報》 、 《成報》 ， 2005年1月27 日。27 《成報》 ， 2005年1月27 日。28 《成報》 、《新報》 ， 2005年1月27 日。29 《成報》 ，2005年1月26 日； 《大公報》 ，2005年1月27 日； 《文匯報》 ， 2005 年1月28 日。30 《大公報》 ， 2005年1月26及27 日。31 《經濟日報》 ， 2005年1月26 日。32同上註。33 《蘋果日報》 、 《大公報》 、 《文匯報》 ，2005年2 月3 日。34同上註。35 同上註。36 《文匯報》 ，2005年2 月6 日。37 《信報》 、 《新報》 ， 2005年2 月7 日。38同上註。39 《明報》 ， 2005年2 月13 日。40 《明報》 ，2005年2 月19 日； 《大公報》 ， 2005年3 月10 日。41 《大公報》 ，2005年3月10 日。42 同上註。43 《大公報》 ，2005年3 月23 日。44 《星島日報》 ， 2000年2 月24 日。45 《明報》 ， 2000 年3 月12 日。46見政府發出的諮詢文件：《西九龍文娛藝術區：創地標 、顯文化、添悠閒》 ，2005 年3 月21日。47 《星島日報》 ， 2002年4 月29 日。48同註4649 同註4650 《明報》 ， 2005年1月7 日； 《蘋果日報》 ， 2005年6 月13 日。51 《星島日報》 、 《蘋果日報》 ， 2005年1月14 日。52 見財政司司長唐英年於2005年2月2日在立法會會議上就“反對官商勾結及利益輸 送”議案的致辭全文 ，香港特別行政區政府新聞處新聞公報（中文版）；政府發出的 諮詢文件：《西九龍文娛藝術區：創地標 、顯文化、添悠閒》 ， 2005年3月21日。53 《明報》 ， 2005年10 月8 日。。。

54 《太陽 報 》 ， 2006 年 1 月 7 日 。55 《太陽 報 》 ， 2006 年 1 月 28 日 ； 《明報 》 ， 2006 年 2 月 9 日 。56 《太陽 報 》 ， 2006 年 2 月 22 日 。5 7 《星 島 日報 》 、 《明報 》 ， 2005 年 8 月 12 日 。5 8 《明 報 》 ， 2005 年 8 月 11 日 。5 9 《 明 報 》 、 《 香 港 經 濟 日報 》 ， 2 0 0 5 年 8 月 12 日 。60 《星 島 日報 》 ， 2005 年 9 月 30 日 。61 《 明報 》 ， 2005 年 10 月 19 及 20 日 。62 《 香港經 濟 日報 》 ， 2005 年 10 月 3 1 日 。6 3 《 香港經 濟 日報 》 ，2005 年 11 月 29 日 ； 2005 年 12 月 14 日 ； 《太陽 報 》 ，2006 年 3 月 29 日 。6 4 《成 報 》 、 《 大公 報 》 、 《文匯 報 》 ， 2005 年 1 月 29 日 。65 《 文匯 報 》 ， 2005 年 2 月 22 日 。6 6 《明 報 》 、 《 東 方 日報 》 ， 2005 年 11 月 22 日 。6 7 《太 陽 報 》 ， 2005 年 11 月 17 日 。6 8 同上 註 。69 《星 島 日報 》 、 《太 陽 報 》 ，2006 年 1 月 20 日 ； 《香港 經濟 日報 》 ，2006 年 1 月 26 日 ； 《太 陽 報 》 ， 2006 年 2 月 16 日 ； 《明報 》 、 《信報 》 ， 2006 年 5 月 10 日 ； 《大公 報 》 ， 2006 年 5 月 25 日 。70 《文匯 報 》 ， 2005 年 1 月 20 日 。7 1 《文匯 報 》 、 《 明報 》 ， 2005 年 1 月 20 日 。72 《大公 報 》 ， 2005 年 1 月 7 日 。73 《信 報 》 ， 200 5 年 2 月 7 日 。74 同註 727 5 參見 譚 光民 ：《澳門政 府的 工 業政 策 》 ， 載於 《澳 門研究 》 ， 第 8 期 ， 1998 年 4 月 ， 第 18 1 頁 。76 《澳 門 日報 》 ， 200 1 年 2 月 10 日 ；2002 年 2 月 9 日 。7 7 《 市民 日報 》 ， 200 1 年 2 月 13 日 。78 《澳門 日報 》 ， 200 1 年 3 月 18 及 29 日 。79 《 華僑 報 》 ， 200 2 年 1 月 27 日 。80 《澳 門 日報 》 ， 200 1 年 3 月 26 日 。81 《華僑 報 》 ， 200 1 年 6 月 10 及 18 日 。82 《澳 門 日報 》 ， 2002 年 1 月 1 日 ； 2002 年 1 月 3 日 ； 2002 年 2 月 9 日 。8 3 《 澳 門 日報 》 ， 2002 年 1 月 3 日 ； 2002 年 2 月 9 日 。8 4 《澳 門 日報 》 ， 2002 年 1 月 1 日 ； 200 2 年 2 月 9 日 。8 5 同 上註 。。

8 6 《澳 門 日報 》 ， 2002 年 2 月 9 日 。8 7 《新華澳報 》 ， 2002 年 1 月 25 日 。8 8 《市民 日報 》 ， 2002 年 2 月 8 日 。8 9 同註 8690 同註 8691 《新 華澳 報 》 ， 2002 年 2 月 16 日 。9 2 見 澳門 貿 易投 資促進 局網 頁 ：http:/ /www.ipim.gov.mo ， 2006 年 3 月 1 日 。9 3 《新 華澳 報 》 ， 2002 年 2 月 9 日 。9 4 《澳 門 日報 》 ， 2002 年 1 月 1 日 。9 5 《 華僑報 》 ， 2002 年 1 月 27 日 。96 《澳 門 日報 》 ， 2005 年 11 月 16 日 。97 同上註 。9 8 參 見 Wyn Grant， Business and Politics in Britain， pp. 11 -3 5 .9 9 參見 David B. Truman， The Governmental Process： Political Interests and Public Opinion （New York： Alfred A. Knopf， 195 1）； Robert A. Dahl， Democracy in the United States： Promise and Performance， 3rd edition （Chicago： Rand McNally， 1976 ）； Robert A. Dahl， Who Governs （New Haven： Yale University Press， 196 1）， p. 228 .100 G. Jordan and J. Richardson， “The British Policy Style or the Logic of Negotiation”， in J. Richardson and G. Jordan （eds.）， Policy Styles in Western Europe （London： Allen & Unwin， 19 82）， p.94 .101 Charles Lindblom， Politics and Markets （New York： Basic Books， 1977）， p. 200 .。。

第四章 半公半私部門的政商關係一、香港 （一） 私營化與半公半私部門 社會科學有第一部門（first sector），第二部門（second sector）及第三部門（third sector）的說法。以組織劃分 ，第一部門由政府機構組成 ，即“公”的部門 ，第二部門由私人公司組成 ，即 “私”的部門 ，第三部門由非政府機構（non-governmental organizations ， NGO's）組成 。但其實每個部門都有一些灰色地帶 ，它們並不是截然可分的 ，而是處在一個連續體中 。例如第一部門與第二部門就可構成一個公— 私連續體（public-private continuum）1 ，中間會有一些既不屬於 “純”政府機構也不屬於 “純”私人公司的 “半公半私”（quasi-public and quasi-private）組織 。在現實世界裹 ，究竟有那些半公半私組織呢？我們認為在私營化部門（the privatized sector）就有大量這樣的組織存在 。這裹先對私營化（這是香港 、澳門的叫法 ，在內地及台灣稱民營化）作一簡單介紹 。 2 0 世紀8 0 年代 ，英國撒切爾（Thatcher）政府的私營化（privatization）方案揭開了全球私營化運動的序幕 ，很多國家都爭相倣效 。與此同時 ，西方學術界也興起了一股名為 “新公共管理”（newpublic management）的思潮 ，主張拼棄官僚制 ，建立以市場為基礎的公共行政 ；認為政府只須 “掌舵”（即政策和規則制定） ，而不是 “劃槳”（具體的服務提供和執行）。 2呼應撒切爾及美國列根（Regean）政府等的做法 ，新公共管理大力鼓吹由私營企業去承辦原由國有/國營企業經營的產品和服務—即私營化 ，並提出以下理據 ： ① 由私人公司競爭 ，更有效率 ，更具成本效益 ； ② 用商業方法 ，減少政治干擾 ； ② 供求彈性（elasticity of supply & demand）導致最有效提供 ； ④ 激勵方法不同 ，私人公司員工做事更有效率 ；

⑤ 減少政府支出 ，控制政府規模 。 1. 私營化的定義 私營化（privatization）這個詞 ，在西方政界和學術界有很多不同的定義 。英國的撒切爾政府用這個詞來指國企的國家擁有權向私企的轉移 。3對這個定義加上進一步的限制 ，卻文（Peter J. Curwen）將私營化與另一詞語 ， “非國有化”（de-nationalization）互相通用 ，指國企最少50％的股權由國家轉移到私人手裹。 4巴士利（Michael Beesley）和聶圖齊（Stephen Littlechild）也用相似的字眼 ，將私營化界定為按公司法成立私人公司及其後將最少50％的股權賣給私人股東。5但其他很多學者都不以為私營化單指國有資產的轉移即私有化 ，獲加（Alan Walker）着眼於其行為 ，認為私營化已經進行 ，若提供某項公共服務的責任 ，部分或全部轉到私人部門及市場的追求利潤及付費能力法則被應用到服務的分配上 。 6 有些學者則從分析產品或服務的不同組成部分入手來闡釋私營化 。薩瓦斯（E.S. Savas）發現 ，一項服務可以分解為兩部分 ：服務生產者（service producer）和服務提供者（service provider），服務生產者是實際推行服務的執行者一方 ，服務提供者則是安排服務並為之而挑選其生產者的一方。7另一學者高德里（Ted Kolderie）也有近似的看法。 8我們認為 ，依據同樣道理 ，一項產品或服務也可分解為經營與所有兩個組成部分 。而產品或服務又可分為公共服務及產品 ，私人服務及產品（圖4.1） 。 9 圖4.1 何謂公共服務及產品，私人服務及產品 排除性 ：指人們對服務/ 產品的控制程度 ，即能不能排除他人擁有/ 享用 ；如 ：燈塔—不可排除 ；看電影—可排除 。可排除可排除可共同享用 只個人享用ⅠⅡⅢⅣ

共同享用性 ：指服務/產品可供很多人共同享用或只供一人享用 ；如 ：電話服務—可多人共同享用 ；一條魚—只一個人可享用 。 方格Ⅰ集體服務/ 產品 ：如天氣預報 、公共安全 、環境保護 ； 方格Ⅱ收費服務/ 產品 ：如各種公用事業—公共交通 、水電供應 ；教育 、醫療 、福利服務 ； 方格 Ⅲ共用資源服務/ 產品：如海中魚 、空氣 、水 ； 方格 Ⅳ私人服務/ 產品 ：如一棵菜 、一頓飯 、一次理髮 。 以上方格Ⅰ- Ⅲ都屬於公共服務/ 產品 ，其提供及生產是政府的責任 。 綜合上述學者的見解 ，私營化的定義如圖4.2所示 ：圖4.2 私營化的定義 用文字表述 ，私營化是指在公共服務/產品的提供上 ，政府將以上6項功能 ，通過一些機制或方式 ，部分或全部 ，轉由私人或私營部門負責 。 2. 私營化在香港 據我們的研究 ，早在香港1841年開埠之後 ，私營化便已展開 ，例如很多公用事業 ，如巴士 、渡輪 、電車 、纜車 、及供電服務等 ，一開始便由私人公司經營 ；以後政府更通過特許經營或專營權等的批出方1. 提供2. 生產3. 所有/ 擁有權4. 經營/ 管理權5. 責任6. 資源分配政府政府政府政府政府政治方法私人私人私人私人私人市場方法公共服務 / 產品 私營化

式將這些公用事業交由民間企業承辦 ，如1898年成立的天星小輪公司及1933年成立的九龍巴士公司。同樣 ，香港的社會福利服務大部分也是由民間的福利團體如東華三院 、保良局及教會組織首先興辦 ，到上世紀60 、70年代 ，政府才開始以金錢津貼 、補助的方式資助這些非牟利的志願機構 。迄今 ， 70％的香港社會福利服務俱由這些津助機構提供 ，但政府對它們的資助金額只佔其福利總開支的20％ ，私營化帶來的成本效益 ，可見一斑 。另外香港90％的中小學是由私人辦學團體經營 ，政府同樣以金錢津貼 、補助的方式資助其大部分費用。 10 按照香港當局的說法 ，外判是指政府部門與外間服務供應商之間的合約安排 ，讓有關供應商在一段期間內提供指定的服務並向部門收取費用 。政府是服務提供者 ，即是安排服務並為之而挑選其生產者的一方 ；私企則是服務生產者 ，即是實際推行服務的執行者一方 。此種私營化方式的對象可以不是服務而是一些設施 ，是政府通過契約將資產交由具有較強經營能力且能承擔風險的私營企業有償經營 ，實行所有權與經營權分離 。即資產或設施仍屬國家所有 ，而其運營管理則“判”給私人公司負責 ，例如政府停車場 ，政府屠場 ，這二者 ，加上街道清潔服務 ，香港早於上世紀80年代已外判給私人承包商。近期 ，由於財政緊絀 ，香港政府更加鼓勵私營機構參與公共服務 ，據瞭解 ，現在已有85％部門曾經或正在參與將其非核心業務外判的協商 。 1 香港私營化的動因主要出於公共財政的考慮 。香港是一個自由港 ，一向奉行低稅及平衡預算 、避免赤字政策 ；公共開支須控制在本地生產總值的20％以下 。換言之 ，除必要支出 ，如基本建設開支外 ，昂貴的福利服務及公用事業的提供 ，都盡可能實行私營化 ，以節省公帑 。 香港積極進行私營化的另一個原因是與其奉行的經濟不干預政策有關（詳見本書第五章）。在該政策下 ，政府盡量不參與實際經濟活動 ，所謂 “市場能做的 ，都交由市場辦” ，政府只負責工業支援 ，維持良好營商環境及對私營化後的福利服務及公用事業等進行監管 。 12 據曾親身參與了49 個國家私營化實踐而被尊稱為 “私營化大師”的薩瓦斯（E.S. Savas）的歸納分析 ，公共服務 ，政府企業或國有資產的

私營化方式可分為三大類 ：①委託授權 ，包括 ：合同承包 、特許經營、租賃 、補助 、憑單制和法令委託方式 ；②政府撤資 ，包括 ：出售、無償贈予和清算方式 ；及③政府淡出 ，包括 ：民間補缺 、政府撤退/ 卸載和放鬆規制方式 。 13 至於香港私營化的方式（表4.1），與薩瓦斯所研究的世界其他國家（主要是西方國家）比較 ，不論在機制及內容上都大同小異 。 表4.1 香港私營化6種機制/ 方式 根據以上介紹 ，公共服務/產品私營化後的組織形態有三種 ：公共公司（第1 、2 方式），私人公司（第3 、4 方式）及資助機構（第5 、6 方式），這三種組織便構成香港整個私營化部門 ；而三種組織中 ，公共公司（public corporation）及私人公司都屬商界範疇 。由於本應由政府提供的公共服務/產品與市民生活密切相關 、涉及重大公共利益 ，因此私營化後這些組織都需要政府監管 ，以保障公共利益不會受損 ，這就要求政府對其管理有一定程度的介入 ，擔當好監管者的角色。換言之 ，對私營化後的公共公司及私人公司來說 ，它們所展現的政商關係主要是一種監管者與被監管者的關係 ，從而使它們帶有不少 “公”的成份 ，有別於其他純私人企業 ，圖4.3顯示這些半公半私組織在公—私連續體的位置 。1. 出售（政府）資產— 地下鐵路（政府佔77％股權） 、領匯（公屋商場及停車場）2. 公司化（Corporatization）— 公用事業 ：九廣鐵路 、地下鐵路 、機場管理局3. 專營權 、特許經營等— 公用事業 ：九巴 、新巴 、城巴 、大嶼山巴士 、新渡輪 、天星小 輪 、束隧 、西隧 、大老山隧道 、大欖隧道及元朗引道 、電訊盈科 、香港電車 、山頂纜 車 、中電 、港燈4. 外判 、承包 、合約轉營— 政府停車場 、政府屠場 、街道清潔服務 、公共屋邨及居屋管 理 、獅子山隧道 、公共泳池救生服務 、政府物業管理 、車輛檢驗 、簽發車輛牌照 ，膳 食 、資訊科技支援5. 資助、津貼—柬華三院、保良局、各津貼中/ 小學、各非牟利志願機構6. 憑單制—學卷制：直接資助中學計劃、幼稚園資助計劃

圖4.3 香港半公半私部門與公—私連續體的關係 以下本書將集中討論這個半公半私部門（圖4.3）所展現的政商關係 。為了方便比較 ，我們選擇在半公半私部門中同是經營公用事業的實體作分析對象 ，包括公共公司—九廣鐵路 、地下鐵路 、機場管理局 ，及私人公用事業公司—九巴 、新巴 、城巴 、大嶼山巴士 、新渡輪 、天星小輪 、東隧 、西隧 、大老山隧道 、大欖隧道及元朗引道 、電訊盈科 、香港電車 、山頂纜車 、中電 、港燈 。（表4.1）這裹先對公用事業作一簡單介紹 。 3. 公用事業 公共服務/ 產品中 ，交通 、電力 、通訊等都是每天有大量人同時使用的生活必須物 ，所以它們被稱為 “公用事業”（public utilities）。按照薩瓦斯（E.S. Savas）等的分類 ，這些服務/ 產品屬收費服務/ 產品（圖4.1），即可以為服務/ 產品的提供收取費用和排除不付費者。在香港大部分公用事業都交由私人公司承辦 ，只有兩鐵及機場由政府成立全資擁有或控股的公共公司經營。由於公用事業涉及重大公共利益 ，政府不會完全讓自由市場主導 ，當局的構想是公用事業可按商業原則營運 ，但要在政府法定監管架構及協調下進行 。在與公用事業公司的關係中 ，政府希望達到以下5個目的 ：14 ①確保消費者得到可靠的服務 ，雖然需求不斷上升 ；②確保消費者付出合理的費用 ，不會因為公用事業的壟斷或半壟斷性質而受影響 ；③確保公用事業公司股東獲得合理的投資回報 ，能鼓勵他們繼續作出必要的投資 ；④ 確保公用事業公司長期保持財政穩健 ，可以在市場上集資 ，而不會出現財政困難 ，以致危及公司及公用事業 ；⑤為達到以上目公第一部門純政府機構半公半私部門公共公司私人公用事業公司公共服務的外判商 、承包商等私第二部門純私人公司

的 ，政府應對公用事業公司的營運盡量維持最少的介入 ，使其對消費者負責 。 總之 ，政府須平衡消費者及公用事業公司股東的利益 ，作他們的中間人 。對公用事業公司來說 ，政府主要是扮演監管者角色。根據有關公用事業運作的法律條文 ，我們發現 ，從其法律基礎 、政府的介入角色及監管機制三個方面比較 ，可得出不同的監管範型（regulatorymodel），它們是 ：①公共公司範型 ；②專營權範型 ；③牌照範型 ；④授權建造及操作範型 ；⑤協議合約範型 。 表4.2依成立/ 開業日期列出香港公用事業公司及其監管範型15 ，每個範型都有一套特定的法律基礎 、政府的介入角色及監管機制 ，從而展現不同的政商關係 ，以下我們對之逐一作出介紹及探討 。 （二） 半公半私部門的政商關係 ：公共公司範型 1. 公司化與公共公司 公司化與公共公司在香港的起源最早可追溯到回歸前的1973年 ，那一年 ，著名的 《麥堅時報告書》（The Mckinsey Report）發表 ，報告書最後一段提出 ，政府應將其部分架構及功能 ，例如機場 、鐵路 、食水供應和郵政服務等脫離（hiving-off）出去 ，以改善績效及為中央行政機關卸載 。報告書還說 ：“接着政府的角色是除了制定服務及收費等標準外 ，其他各方面都應交由機構的董事局及人員獨立管理 。” 161988年 ，當時的首席助理財政司山基（Colin Sankey）在由其主持的一項財政科對私營化的研究中指出 ，這種脫離過程就是 “公司化” ，即把政府資產轉移到政府架構以外的享有日常財政及經營自主權的公司實體 ，它是私營化的其中一個方式 ，地下鐵路公司及九廣鐵路公司就是明顯的例子 。 17 《麥堅時報告書》與山基其實是指出了一種叫公共公司的組織類別 ，它是公司化的產物 。根據霍曉（W. Thornhill）的研究 ，公共公司在歷史上早已存在 ， 1514 年 ，英皇亨利八世就曾成立與政府分開的公司去管理燈塔 。 18 在當今英國 ，公營事業或企業的組織形式有兩種方法 ，一是部門方法（departmental method），此方法下 ，企業行政及政策全由部長全權

表4.2 香港公用事業公司* 私人公用事業公司；**公共公司/ 公營企業；1現在是新世界第一渡輪有限公司；2現在是新世界第一巴士有限公司；3現在是電訊盈科有限公司。負責 ，其員工全是公務員 、屬公務員編制 ；企業財政與政府預算掛勾 ，受政府控制 ，所以企業與一般政府部門無異 。另一種叫公司化方法（corporatization method），即成立公共公司（public corporation），它大致上有以下法律及制度特質 ：19 ①公司是法定組織 ，依法取得獨立的公司法人地位 ，可被法院控告或作原告 ，可以自己名義擁有資產 ，可簽署合約 。 ② 公司由董事局經營 ，其成員由政府有關部長任命 。 ③ 公司由國家全資擁有或上市後 ，擁有51％或以上股權 。 ④ 公司員工不是公務員 ，由公司按本身人事規則聘請 。 ⑤ 公司財政不受政府控制 ，可自由在市場上進行集資 、借貸 。公司名稱 成立/ 開業日期 監管範型香港電燈有限公司* 1889 年1 月 24 日 協議合約範型天星小輪有限公司* 1898 年 4 月 23 日 專營權範型香港電車有限公司* 1902 年 2 月 7 日 授權建造及操作範型山頂纜車有限公司* 1905 年 10 月 18 日 授權建造及操作範型中華電力有限公司* 19 18 年 12 月 28 日 協議合約範型香港油麻地小輪有限公司*1 1923 年 11 月 5 日 牌照範型香港電話有限公司*3 1925 年1 月 24 日 牌照範型九龍巴士（1933）有限公司* 1933 年 4 月 15 日 專營權範型中 華 巴 士 有 限 公 司 * 2 1933 年 4 月 28 日 專營權範型海底隧道有限公司* 1965 年 4 月 26 日 專營權範型地下鐵路公司** 1975 年 9 月 公共公司範型大東電報（香港）有限公司*3 198 1 年 9 月1 1 日 牌照範型九廣鐵路公司** 1982 年 12 月 公共公司範型東區海底隧道有限公司* 1986 年 8 月1 日 專營權範型大老山隧道有限公司* 1988 年 7 月 1 日 專營權範型三號幹線（郊野公園段）有限公司*（大欖隧道及元朗引道）1995 年 5 月 26 日 專營權範型機場管理局** 1995 年 12 月 1 日 公共公司範型西區海底隧道有限公司* 1998 年1 月 1 日 專營權範型地鐵有限公司** 2000 年 4 月 26 日 公共公司範型

⑥ 公司通過董事局向有關部長負責 。有關部長如認為公眾利益有此需要 ，可向公司發出一般或特定性質的書面指示 。但如果發出的任何指示 ，規定公司在違反審慎商業原則下行事 ，則公司有權就此獲得政府的合理補償 。 ⑦ 公司按商業原則營運 ，追求合理利潤 ，講求成本效益 ，並在市場上與私有及其他企業平等競爭 。 ⑧公司化目的是使企業的營運盡量與私有企業看齊 ，使其在政府保留極少的干預下擁有最高度的經營及財政自主權 。 香港原是英國的殖民地 ，在政府提供公共服務或產品的模式上 ，當然會完全追隨英國的做法 ，如食水供應和郵政服務的提供便採取部門方法 ，分別由政府的水務署及郵政署經營 ；而兩鐵及機場則採取公司化方法 ，成立脫離政府架構的公共公司去管理 。 2. 九廣鐵路公司 九廣鐵路公司於1982年12月成立 ，它的前身是九廣鐵路局 ，是香港首個脫離政府架構而獨立的商業實體 。將九廣鐵路公司化很大程度是因為鐵路於同年完成現代化及電氣化後 ，需要有一個按照商業原則去經營的行政體制 ，以應付急速增長的客貨運量及達到所需融資及管理要求 。 九廣鐵路公司是依據專門制定的法律即 《九廣鐵路公司條例》 成立20 ，條例訂明 ：“公司為一個永久延續並持有法團印章的法團 ；公司不得被視為政府的受僱人或代理人 ，亦不得被視為享有政府的任何地位 、豁免權或特權 。”（《九廣鐵路公司條例》 ，附表1）公司須按審慎商業原則經營其業務 ，並須盡量確保其收入至少足以應付其開支。 （第12條）至於公司的資本 ，須以財政司司長法團的名義登記在公司的簿冊上 ，並由財政司司長以信託方式代表政府持有 ，（第8.5條）所以公司為政府全資擁有。當公司成立時 ，政府曾向其注資25億港元 ，作為開業資本 。 該法第3條規定 ，公司的管治團體為管理局 ，主席由行政長官委任 ，行政總裁由公司委任 ，但須經行政長官批准 ，管理局其他成員亦

由行政長官委任 ，人數少於4名 ，不多於8名。公司有借入款項和發行股額等的權力 ，政府可為借款作出擔保 。（第9及11條）公司須備存妥當的年度帳目及紀錄 ，並予以審計 ，核數師由行政長官委任 ，而財政司司長須將公司帳目、周年報告 、連同核數師報告提交立法會會議席上省覽。（第14B條） 第6條又規定 ，行政長官會同行政會議如認為公眾利益有此需要 ，可向公司發出一般或特定性質的書面指示 ，但如指示使公司在違反審慎商業原則下行事 ，公司有權就此獲得政府的合理補償 。由於條例並沒有對票價作出說明 ，公司可自行定出鐵路收費水準 。 3. 地下鐵路公司 地下鐵路公司是依據1975年9 月制定的 《地下鐵路公司條例》 成立 ，條例訂明 ：“公司為一個永久延續並持有法團印章的法團 ；公司不得被視為英女皇的受僱人或代理人 ，亦不得被視為享有政府的任何地位 、豁免權或特權 。”（《地下鐵路公司條例》 ，第3條）公司須按審慎商業原則經營其業務（第12條）。公司的資本須以財政司司長法團的名義登記在公司的簿冊上 ，並由財政司司長以信託方式代表政府持有 ，所以公司為政府全資擁有 。公司的管治團體為董事局 ，主席 、行政總裁及董事局其他成員都由港督委任 。公司有借入款項和發行股額等的權力 ，政府可為借款作出擔保 。（第9 、 11條）公司須備存妥當的年度帳目及紀錄 ，並予以審計 ，核數師由行政長官委任 ，而財政司司長須將公司帳目、周年報告 、連同核數師報告提交立法會會議席上省覽 。（第16條） 4. 地鐵有限公司 2000年4 月26 日，地下鐵路公司宣佈通過上市出售其部分資產 ，並根據《公司條例》註冊為有限公司 ，公司亦隨之改名地鐵有限公司。財政司司長法團於同年10 月代表政府將每股值一元的11億5千萬普通股公開發售 ，讓市民認購 ，結果政府股權從100％減至77％ ，政府宣稱 ，上市後最少在20 年內都不會將股權降至50％以下 ，致失去控股

權 。 21 2000年6 月30 日，新的 《地下鐵路條例》 制定 ，條例批予地鐵有限公司經營地下鐵路及其任何延長部分的專營權 ，為期50 年 。（第4條）公司亦據之與政府訂立營運協議 ，對專營權下的鐵路運作及監管作出更詳細規定 。 條例規定公司的管治機構為董事局 ，主席由行政長官委任 ，他亦可委任不超過3人為公司的增補董事。（第8條及附表1）第13.1條亦規定行政長官會同行政會議如認為公眾利益有此需要 ，可在環境運輸及工務局局長與地鐵公司協商後 ，就任何與專營權相關的事宜向地鐵公司作出書面指示 。 地鐵公司須就以下事項備存令局長滿意的紀錄（第11.1條）：①使用中或正在維修的列車的數目及運載量 ；② 車程數目及行車路程總計 ；③運載的乘客人數 ；④收入 ；⑤導致服務停頓20分鐘或以上的任何事故的詳情 ；⑥列車的維修 ；及⑦已訂購的或在建造中的列車的數目、類型及運載量 。 如地鐵公司違反本條例或營運協議的任何條文 ，行政長官會同行政會議可向公司施加罰款 。（第14條）營運協議載明 ，公司可自行釐定車票價格 ，無須政府批淮 。另外 ，行政長官會同行政會議如認為緊急情況存在或鐵路的運作因任何原因而出現嚴重停頓 ，可命令將專營權暫時中止 。（第15條）如地鐵公司沒有按照本條例營運鐵路 ，或沒有履行在營運協議下的某項義務 ，即屬專營權下的失責行為 ，行政長官會同行政會議可命令撒銷專營權 。（第18條）此情況下 ，政府可接管及使用鐵路財產 ，（第19 、 21條）以繼續營運鐵路 ，而公司則可獲政府補償 。（第20 條） 5.機場管理局 機場管理局由政府全資擁有 ，於1995年成立 ，負責營運及管理香港國際機場 ，並以提升香港的國際及地區航空中心地位為首要任務 。 《機場管理局條例》 第3條規定 ，管理局由主席 、身為當然成員的行政總監及8—15 名其他成員組成 ，實際人數由行政長官在當其時決

定 ；但管理局成員中的公職人員人數 ，在任何時間均不得多於其成員中的不屬公職人員人士的人數 。 管理局主席及其他成員均須由行政長官委任 。行政長官可委任他覺得是在空運或其他方式的運輸 、工業 、商業 、財經 、消費者或勞工事務或行政管理方面具有廣泛經驗的人 ，擔任管理局主席及其他成員。 主席須—①審議管理局的管理事宜 ，特別是其政策及對外事務 ；及②在經董事會的批准下 ，將職能指派予行政總監 。（第3條） 在符合本條例條文的規定下 ，管理局的事務須由一個董事會料理及管理 ，而董事會的職能則包括料理及管理該等事務 ；董事會由在當其時組成管理局的人所組成 。（第4條）在不抵觸本條例其他條文下 ，管理局須按照審慎的商業原則處理其業務 ，並須在切實可行的範圍內盡量確保其收入以跨年計算 ，至少足以應付其開支 。（第6.1條） 管理局可—（第7.2 條） ：① 取得 、持有及處置各種財產 ，包括土地 ；②批出土地的租契 ；③訂立合約或其他協議 ；④將其全部或任何部分的土地或其他財產押記或使其負上產權負擔 ；⑤獨自或聯同其他人改善 、發展或更改管理局所持有的土地 ；⑥獨自或聯同其他人從事或營辦任何與機場有關的活動 ；⑦僱用代理人或承包人 ；⑧獨自或聯同其他人進行或施行工程 ；⑨釐定各項收費及費用 。 管理局須向行政長官提供他不時規定須提供的關於管理局任何財產或事務的資料 。（第19.1條） ① 行政長官會同行政會議如認為為了公眾利益有此需要 ，可就管理局任何職能的履行 ，向管理局作出他認為適當的書面指示 。 ② 如因管理局遵從根據本條所作出的指示而導致或將會導致管理局— （i） 不能履行其按照審慎的商業原則處理業務的責任 ；及 （i）不能償付債項 ，或不能履行其任何其他法津義務 ， 政府須付給管理局一筆款項 ，其款額須等於管理局因遵從該項指示及因不能履行該等責任或義務或不能償付該等債項而合理地招致的開支（包括任何損失）的款額 。（第20條）

管理局的初期法定股本為36，648，000，000元 ，分成366，480股 ，每股為100，000元 。 財政司司長在諮詢管理局後 ，可增加管理局的資本。（第23條） ① 管理局可宣佈派發股息予政府的股份 ，及將股息撥入政府一般收入 。 ② 財政司司長在諮詢管理局及考慮到管理局及其附屬公司（如有的話）的財政狀況以及他認為在有關情況下屬有關的其他事宜後 ，可指示管理局— （i）宣佈派發他所指明款額的股息及將該股息撥入政府一般收入 ；及（ii）在管理局的權力範圍內採取有關措施 ，促致該項指示所指明的附屬公司宣佈派發並支付該項指示所指明款額或息率的股息給管理局 。（第26條） 管理局可按其認為合適的方式及條款與條件 ，借入款項或以其他方式籌措款項 。 管理局也可設立及發行以港幣或任何外幣作單位的債券 、票據或其他證券 ，或可轉讓票據 。（第28條） ① 管理局須就其各項交易備存妥善的帳目及紀錄 ，並於個別財政年度終結後的4個月內 ，製備帳目報表 ，包括有關財政年度的損益表 、該年度的現金流轉表及反映該年度最後一日狀況的資產負債表 。帳目報表須中肯翔實地反映管理局的事務在該年度完結時的狀況 ，以及管理局在該財政年度的利潤或虧損和現金流轉的狀況 。帳目報表須由核數師審計 ，而該核數師須就該帳目報表的審計向管理局作出書面報告 。核數師須由管理局委任 ，該項委任並須得到行政長官的批准 。 ② 管理局在收到關於其個別財政年度帳目的核數師報告後的2個月內 ，須向財政司司長提交下列文件— （i）該年度的管理局事務報告 ；（ii）該年度的管理局帳目報表 ；及（iii）該年度的核數師報告 ， 而財政司司長須安排將該等文件的文本提交立法會省覽。（第32條） 為作紀錄的目的 ，管理局須於每個財政年度完結前 ，將下列材料送交財政司司長—①其下個財政年度的收支預算 ，連同自其下個財政年

度首日起計的5年期間的經營計劃 ；及②其自下個財政年度首日起計的5年期的財務計劃 ，涵蓋關於該段期間的投資 、業務預測 、收費標準及人員編制 。（第33條） 管理局可訂立一項或一項以上的機場收費計劃 ，訂立的計劃可—①指明任何機場費用的款額 ，或指明用以確定此等款額的等級表 ；②以其他方式指明如何確定機場費用的款額 ，或規定機場費用須為管理局所釐定的款額 ，但所釐定的款額不得超出該計劃所指明的款額 ；③對如此指明的各種不同情況 ，訂定不同的機場費用 ；④指明支付機場費用須按或可按的方式及時間 ，並指明須由或可由何人支付及須向或可向何人支付 。 管理局在根據本條訂立一項收費計劃前 ，須將所擬訂立的計劃的草稿連同一份陳述書 ，呈交行政長官會同行政會議批准 。 （第34 條） 政務司司長如認為—①機場的實體狀況或機場區內任何地方的車輛、船隻 、機器或其他裝置或設備有欠妥之處 ；及②機場區內的人因任何上述情形而會有或相當可能會有受傷的危險 ，則政務司司長可規定管理局執行或實施他認為是可確保消除或顯著減低上述的危險或相當可能會有的危險的工程或措施 。（第39.1條） （三） 半公半私部門的政商關係 ：專營權範型 在專營權（franchise）這個機制下 ，政府授予私營企業某特定業務的獨家專營權 ，時限一般長達數十年 。專營權或其他類似安排最常運用到公用事業上 ，如水 、電 、燃氣及公共交通等 ，因為這些業務往往只有在壟斷經營的情況下才能達到在經濟上來說最有效率地運作 。原因是公用事業涉及大量工程及設備項目，投資金額巨大 ，只有授予業者獨家及足夠長的時間的專營權才能保證收回投資成本及有一定的回報 。再次是規模經濟的考慮 ，即經營公用事業的單位成本會隨着服務地域的擴大而下降 。此外 ，在公共交通行業 ，區域性的壟斷經營還可產生交叉補貼效應 ，即以繁忙路線及時段補貼非繁忙路線及時段 。 22

1. 九巴、新巴、城巴及大嶼山巴士 1933 年前 ，港九地區共有6 間小型巴士公司提供非專利服務 ，1933年 ，它們合併為九龍巴士（1933）有限公司及中華巴士有限公司 ，並被授予牌照—不久改為專營權經營 ，每次為期15年 。現時在香港提供公共巴士服務主要有4 家公司：九巴 、新世界第一巴士有限公司（取代中巴）、城市巴士有限公司及大嶼山巴士有限公司 ，全部按照 《公共巴士服務條例》 批予的專營權營運 。 ① 專營權 《公共巴士服務條例》 第5條訂明 ：（1）行政長官會同行政會議可向已根據 《公司條例》 註冊的公司批予權 利，以在行政長官會同行政會議藉命令指明的路線經營公共巴士服務 。（2）專營權可授予專營公司獨有權利 ，在任何指明路線經營服務 。（3）專營權—可在公開投標後批予 ，或以行政長官會同行政會議認為適合的其他方式批予 。行政長官可委任不多於2人為專營公司的額外董事 ；獲如此委任的人 ，不可被免任專營公司董事的職位 ，但由行政長官免任則屬例外 。獲委任為專營公司額外董事的人 ，須代表政府 ，而為此目的 ，他有權參與專營公司及專營公司董事局的會議 ，以及有權取覽其他董事可得到的有關該專營公司事務的一切材料 ，和有權要求向他提供他所指明的有關該專營公司事務的資料 ；該人須被視為猶如是在該專營公司會員大會上被委任的專營公司董事一樣 。（第9條） 在專營期內 ，未得行政長官批准 ，不得更改專營公司的組織章程大綱或組織章程細則 。（第10條）專營公司在專營期內的任何時間 ，均須維持達致運輸署署長滿意的程度的適當而有效率的公共巴士服務 。（第12.1條） 自1985年1月1日起 ，專營公司須於每年不遲於6 月30 日，就下列指明的事宜擬備專營公司其後5年的經營計劃 ；專營公司及署長須採取一切合理步驟 ，以在不遲於該年的9 月30 日，就該計劃達成協議。根據議定的計劃 ，須由署長呈交環境運輸及工務局局長 。凡某專營公司無合理辯解而沒有擬備計劃 ，須當作該專營公司不能維持適當而有效率的服務 。（第12A條）

計劃內容包括 ：在任何一個年度擬備的其後5年專營公司經營計劃須載有—（1）巴士路線發展計劃 ，連同建議對經營的路線 、班次及車輛分配作出的更改的詳情 ，在計劃的首2年須按月列出 ，之後則按半年列出 ；（2）對在每天的服務中需用以應付路線發展計劃的巴士數目及類型的估計 ；（3）對需用以應付每天的公共巴士服務的巴士的總數的估計 ，但須對意外 、故障或其他原因以致不可供用作經營該服務的巴士數目的某一合理比例作出估量 ；（4）廢棄不適合用作經營公共巴士服務的巴士 ，以及購買或建造額外巴士以替換須予廢棄的巴士或以擴充用作經營該服務的巴士隊伍的計劃 ；（5）提供和配備處所的計劃 ，該等處所是需用以建造 、修理和維修該專營公司與其專營權相關而使用的車輛 ，以及需供所有該等車輛非在使用時停泊的處所 ；（6）定期維修和檢修專營公司與其專營權相關而使用的所有車輛的計劃 ；（7）對擬備的整體計劃所帶來的財政影響的預測 ，包括對可能需要調整車費的時間及幅度的估計 。（附表） 署長在諮詢某專營公司後 ，如認為需要 ，須不時向該專營公司發出書面通知 ，指示—（1）須在某指明路線經營公共巴士服務的班次以及每天須在某指明路線經營公共巴士服務的時間 ；（2）在該路線所使用的巴士的載運量及種類 。（第16.1條） 專營公司須就以下事宜備存妥當紀錄達致署長滿意的程度— （1）每天在各指明路線使用的巴士的數目及載運量 ；（2）在各該路線各該巴士每天行走的旅程次數及公里總數 ；（3）在各該路線各該巴士每天運載的乘客人數 ； （4）各該路線每天的收入 ；（5）各該路線每天分別因意外 、壞車 、及車輛和人手不足而失去的公里總數 ；（6）車輛維修及物料 ；（7）已訂購的或建造中的巴士的數目、種類及載運量 ，以及該等巴士相當可能可供應作經營公共巴士服務的詳情 。（第18.1條） 署長或署長以書面授權的人 ，可在任何合理時間— （1）檢查任何專營公司與其專營權相關而使用的處所 ，以及檢查專營公司所提供的用以建造 、修理和維修其如此使用的車輛的所有設施 ； （2）檢查任何專營公司與其專營權相關而使用的車輛 。（第21.1條） 財政司司長可規定某專營公司—（1）在他指明的時間及地點向他交

出他規定的該專營公司的簿冊及帳目報表 ；及（2）向他提供他規定的有關該專營公司經營公共巴士服務的資料 。（第32條） 如某專營公司沒有遵從其專營權或本條例 ，或沒有遵從任何計劃 ，即可施加經濟罰則 。行政長官會同行政會議可向某專營公司發出書面通知 ，規定繳付該通知書指明的經濟罰則 。（第22條） 根據本條施加的經濟罰則 ，如屬首次施加罰則 ，則不得超逾10，000 元 ，第二次施加罰則 ，則不得超逾20，000元 ，如屬第二次以後施加的罰則 ，則不得超逾50，000 元。（第22.3條） ② 利潤管制計劃 行政長官會同行政會議可釐定—（1）車費等級表 ，該等車費為在任何指明路線或任何一組指明路線運載乘客 、行李及貨品可收取的車費 ；及（2）最高增加率 ，而該最高增加率為署長可在行政長官會同行政會議釐定的車費等級表內准許的增加的最高增加率。（第13.1條） 某專營公司在任何一個會計年度的准許收益 ，須為相等於該專營公司在該會計年度的固定資產平均淨值按其專營權所指明的每年百分率計得的款額 。（第28條）根據政府與巴士公司的協議 ，該百分率現為13％ 23 凡在任何一個會計年度 ，某專營公司的經營收入超逾該會計年度的以下各項的總和—（1）該專營公司的經營成本 ；（2）該專營公司的經營利潤所產生的任何利得稅 ；及（3）任何延付稅款（該專營公司有酌情決定權決定是否將延付稅款納入該會計年度的帳目內） ，該專營公司須從該超出款額中扣除准許收益 ，或扣除准許收益的部分 ，而該部分為該超出款額所足以扣除者 ，如屬前者 ，則扣除後剩餘的超出款額須撥入發展基金 。（第28條） 任何專營公司的利潤管制計劃的運作須由行政長官會同行政會議每2年檢討一次 。（第31條） 需要指出的是上述利潤管制計劃並非香港所獨創 ，它是國際間在公用事業專營權的批予上所普遍採用的一種監管機制 。 ③ 專營權的中止及撤銷 有關專營權的中止或撤銷條款亦是世界其他國家在專營權立法上

所普遍採用的一種監管機制 ，香港也不例外 。 行政長官會同行政會議如認為有緊急情況存在 ，可指示暫時中止某專營公司的專營權（全部專營權或行政長官會同行政會議所指明的指明路線的專營權），直至行政長官會同行政會議宣佈該緊急情況不再存在為止 。（第23.1條） 如—（1）行政長官會同行政會議覺得 ，某專營公司無良好因由而沒有全面地或就任何指明路線維持適當而有效率的公共巴士服務 ；或（2）某專營公司沒有繳付所施加的經濟罰則 ，則行政長官會同行政會議可指示署長向該專營公司送達書面通知 ，送達通知書後 ，如—（1）該專營公司並無提出因由 ，解釋為何不應撤銷該專營公司在通知書所列的指明路線經營公共巴士服務的權利 ；或（2）行政長官會同行政會議經考慮該專營公司所作申述後 ，認為該專營公司並沒有提出良好因由 ，解釋為何不應撤銷該項權利 ，則行政長官會同行政會議可撤銷該項權利 ，該項撤銷自他指明的日期起生效 。（第24 條） 凡—（1）某項專營權已被撤銷 ；或（2）某項專營期已屆滿而沒有批予有關的公司新專營權 ，政府可接管與公司專營權相關而使用或備存的任何財產 。（第25.1條） 公司可要求政府就專營權的被撤銷作出補償 ，所提述的補償在與政府沒有協議的情況下須根據 《仲裁條例》 作出的仲裁而釐定 。（第25D條） 公用事業是人們生活的一種必須品 ，專營權被撤銷後它所提供的服務仍然要繼續下去 ，不能中途停止 。所以國際間所普遍採用的做法是讓政府接管與專營權相關的任何財產 ，使服務能夠維持 ，不致中斷 ，而公司則可獲得補償 。 24 2. 天星小輪 天星小輪於1898年成立 ，一直由九倉擁有 ，主要提供中環至尖沙咀等4條渡輪航線服務 ，受 《渡輪服務條例》規管 ；該條例分為專營權與牌照兩部分 ，天星小輪目前有2條航線是按專營權方式營運 。 25 《渡輪服務條例》 第4條規定 ，除非根據專營權或牌照 ，否則任何

人不得操作或准許操作船隻作渡輪服務 。任何人不得經營 、管理或協助管理渡輪服務 ，除非該服務是根據專營權或牌照經營的 。 （1）行政長官會同行政會議可向 《公司條例》 所指的任何公司 ，批予一項專營權 ，而該專營權授予權利在行政長官會同行政會議所指明的地點之間經營渡輪服務 。 （2）專營權可授予專營公司專有權利 ，經營專營服務 。 （3）專營權— （a）可在公開投標後批予 ，或以行政長官會同行政會議認為適當的其他方式批予 ；及（b）須受行政長官會同行政會議指明的條件規限 ，該等條件可包括關於碼頭的管理及商業發展 、碼頭的租金和概括地維持適當而有效率的渡輪服務的條件 。（第6 條） 所批予的專營權的首段期間不得超過15年 。行政長官會同行政會議在專營公司以書面提出請求後 ，如信納該專營公司能維持適當而有效率的渡輪服務 ，和信納延續其一項或多於一項專營服務是符合公眾利益的 ，則可延續該專營權一段或多於一段不超過15年的期間。（第7條） 行政長官可委任不超過2人出任專營公司的額外董事 ，任期由行政長官指定 ；此外 ，獲如此委任的人除非由行政長官免任 ，否則不可被免任專營公司額外董事 。獲如此委任為專營公司額外董事的人 ，須以代表政府的利益為主 ，而為此目的 ，他有權出席專營公司及專營公司董事局的會議 ，以及有權接觸任何其他董事可得到的關於該專營公司事務的一切資料 ，和要求向他提供他所指明的關於該專營公司事務的資料 ；為所有目的 ，該人須被視為猶如是在該專營公司的全體大會上被委任為該專營公司董事一樣 。（第10條） 任何專營權須有以下條件 ：未得行政長官批准 ，專營公司不得准許更改其公司章程大綱或章程細則 。（第11條）專營公司在專營期內任何時間 ，均須維持令運輸署署長滿意的適當而有效率的渡輪服務 。（第12條） （1）在任何專營服務方面 ，運輸署署長可就該專營服務須提供的班次 ，和就專營公司可供使用的船隊中用作渡輪的船隻的載運量及類型 ，藉書面通知給予專營公司指示 。在根據本條獲發出指示的任何專

營服務方面 ，專營公司可將班次增加至較根據本條所指示經營的專營服務提供的班次為頻密的班次 。凡專營公司增加一項專營服務的班次 ，如該項班次更改持續超過48小時 ，該專營公司須以書面將增加的班次通知署長 。（第15條） （2）在任何專營服務方面 ，運輸署署長可在諮詢海事處處長 、土木工程拓展署署長及專營公司後 ，不時藉書面通知 ，就該專營公司為經營該專營服務的目的而使用的碼頭或泊位作出指明 。除本條例另有規定外 ，專營公司不得使用並非根據本條為任何專營服務的目的而指明的碼頭或泊位 。（第20條） 海事處處長或其所授權的任何人 ，可—（a）於任何合理時間 ，檢查與專營公司的專營權相關而由專營公司使用的任何渡輪及任何處所或碼頭 ；及（b）規定專營公司在他指明的合理時間內 ，就所有上述渡輪或其中他指明的渡輪 ，進行任何修理 、設備供應 、保養或其他工程 。（第39.1條） （3）對於任何專營權 ，運輸署署長均可藉書面通知 ，指示專營公司按署長所合理規定的格式 ，就以下所有或任何事宜 ，備存紀錄— （a）在每項專營服務中每日所使用的渡輪數目及載運量 ；（b）在一項專營服務中每日每艘渡輪行走的航程次數 ；（c）在每項專營服務中每日每次渡輪航程所載乘客及車輛的數目及類別 ；（d）在每項專營服務中每日所載乘客及車輛的數目及類別 ；（e）每項專營服務的每日收入 ；（f ）為專營權的目的或與專營權相關而由專營公司使用或備有的渡輪的數目及規格 ，以及為該專營權的目的而在建造中或已訂購的渡輪的數目及規格 ；（g）與專營權相關而由專營公司所採用的渡輪 、碼頭及任何其他設施的維修 。財政司司長可在任何合理時間 ，查閱與專營權相關而由專營公司備存的任何紀錄及帳目，並且可將任何該等紀錄或帳目複製成副本和將副本帶走 。（第21條） 此外 ，專營公司須應財政司司長的書面要求 ，就根據專營權進行的經營提供任何有關的財政資料 。（第37條） 專營公司及運輸署署長須在不遲於每年的11月30 日，就專營公司未來5年的經營計劃盡可能達成協議 。凡專營公司由於非其所能控制的

情況 ，沒有遵從根據本條有效的計劃 ，此項不遵從行為不得被視為違反專營公司的專營權 ，或視為沒有維持適當而有效率的服務 。（第22條） （4）如專營公司沒有遵從其專營權或本條例 ，而行政長官會同行政會議信納該專營公司已有合理機會遵從其專營權 、本條例 ，以及已有機會提出因由解釋為何不應施加罰則 ，則行政長官會同行政會議可藉書面通知 ，就該不遵從行為而向該專營公司施加經濟罰則。根據本條施加的經濟罰則— （a）就任何一項或超過一項不遵從行為而言— （i）如屬首次施加該罰則 ，不得超過 10，000 元 ；（ii）如屬第二次施加該罰則 ，不得超過20，000 元 ；（iii）如屬第三次或以後施加該罰則 ，不得超過50，000元 ；及（b）就任何屬於持續性的不遵從行為而言 ，就該不遵從行為持續期間的每天 ，不得超過10，000 元 。（第23條） 行政長官會同行政會議可藉命令釐定就任何專營服務中乘客 、行李 、貨品及車輛的運載可收取的最高船費 ，以及因應乘客的類別 、專營服務的經營時間及渡輪艙室的水準 ，釐定船費 。（第19.1a條） （5）財政司司長及專營公司經行政長官會同行政會議批准 ，可訂立協議 ，就專營公司根據專營權進行的經營所帶來的利潤的水準及分配 ，作出管制 。根據本條訂立的任何協議的條款 ，須由財政司司長及專營公司每3年檢討一次 。任何由財政司司長及專營公司同意作出的修訂 ，須經行政長官會同行政會議批准 。（第37條） 行政長官會同行政會議— （a）如認為存在或相當可能出現緊急情況 ；或（b）在諮詢專營公司及運輸署署長後 ，如認為一項專營服務的經營因任何原因而大規模停頓或因任何原因相當可能會大規模停頓 ；則行政長官會同行政會議可將該專營權全部暫時中止 。（第24.1條） 如行政長官會同行政會議覺得專營公司無好的因由而沒有在任何專營服務方面維持適當而有效率的服務 ，行政長官會同行政會議可指示運輸署署長向該專營公司送達書面通知 ，送達通知書後 ，如—（a）該專營公司並無提出因由 ，解釋為何不應將該通知書所列專營服務的經營權撤銷 ；或（b）行政長官會同行政會議經考慮該專營公司所作的申

述 ，認為該專營公司並沒有提出因由 ，解釋為何不應撤銷該項經營權 ，則行政長官會同行政會議可將該專營公司經營該通知所列的所有或任何專營服務的權利撤銷 ，撤銷自行政長官會同行政會議指明的日期起生效 。（第25條） （6）凡專營權根據第25條被撤銷 ，政府可將任何與經營該渡輪服務相關而由專營公司使用或備存的財產的管有權取去 ；而該財產可由政府或由其代名人用於經營署長認為適當的渡輪服務 。被取去管有權的任何財產 ，可歸還被撤銷專營權的專營公司 ，或以行政長官會同行政會議認為適當的方式及條款作其他處置 ；凡財產並非以歸還的方式處置 ，其擁有人有權獲得補償 。（第26條） 如政府及擁有人未能就須付的補償金額達成協議 ，任何一方均可根據 《仲裁條例》 將該事宜轉介仲裁 。（第27條） 3. 西區海底隧道 、 東區海底隧道 、 大老山隧道與大欖隧道及元朗引道 香港由於其海島地理及丘陵地貌 ，隧道顯然是重要的公用事業 。獅子山隧道 、香港仔隧道及其他較小型的隧道都是由政府斥資直接建造 ，但有4條較大型的隧道則是由私人財團通過BOT（建造 、營運 、移交）形式集資興建的 ，它們是西區海底隧道 、東區海底隧道 、大老山隧道與大欖隧道及元朗引道 。 BOT的安排是隧道由公司建造及按政府與公司雙方協定的專營期營運 ，專營期屆滿後 ，公司資產須歸予政府 ；即隧道由公司移交政府 ，屬政府所有 。例如紅磡海底隧道本來也是由私人公司興建及營運 ， 2002年專營期屆滿後 ，隧道便歸政府所有 。 建造和營運西區海底隧道的是香港西區隧道有限公司 ，公司的股東包括Adwood Company Limited 、 The Cross-Harbour Tunnel Com-pany Limited 、招商局集團（香港）有限公司、嘉里集團有限公司及中信泰富有限公司。公司按照 《西區海底隧道條例》 授予的專營權營運 ，為期30 年 。 建造和營運東區海底隧道的是東區海底隧道有限公司 ，公司的股東包括Kumagai Gumi Company Limited 、中國國際信託投資有限公

司、保華建築有限公司及Lilley Construction Limited 。另外 ，政府持有5％的股份 ，當由沙田範圍經大老山之下或大老山範圍的隧道通往東九龍的接駁幹道開放供公眾使用時 ，再持有2.5％的股份 。（見《東區海底隧道條例》 ，第13.1條）公司按照 《東區海底隧道條例》 授予的專營權營運 ，為期30 年 。 建造和營運大老山隧道的是大老山隧道有限公司 ，公司的股東包括Nishimatsu Construction Co.， Ltd. 、怡和有限公司、Trafalgar HousePublic Limited Company 、 C. Itoh & Co.， Ltd. 、新世界發展有限公司及華潤（控股）有限公司。公司按照 《大老山隧道條例》 授予的專營權營運 ，為期30 年 。與其他隧道不同 ，大老山隧道須向政府繳付專營權費 ：首5年按營運收入的2.5％的比率計算 ，其後按5％的比率計算 。外加另一項專營權費 ：首5 年按超過預計淨營運收入的淨營運收入的15％的比率計算 ，其後按30％的比率計算 。（《大老山隧道條例》 ，第9條） 建造和營運大欖隧道及元朗引道的是三號幹線（郊野公園段）有限公司 ，公司按照 《大欖隧道及元朗引道條例》 授予的專營權營運 ，為期30 年 。由於分別規管4 條隧道的相關條例的內容和條款都非常相似 ，所用的字眼也差不多一樣 ，如同出自同一份 “菜單” ，這裹茲以 《西區海底隧道條例》為例子 ，概括說明4條隧道在專營權範型下與政府的關係 。 《西區海底隧道條例》 第4條訂明 ：在符合本條例的規定下 ，公司擁有專營權 ，可按照工程項目協議—（a）設計 、建造及完成建造工程 ；（b）自開始經營日期起至專營期屆滿為止 ，經營及維修西區海底隧道 ；及（c）自開始經營日期起至專營期屆滿為止 ，就公眾人士使用隧道收取隧道費 。 公司除非事先取得總督會同行政局的同意並遵照該項同意所附加的條款 ，否則不得將其在本條例下所獲權利轉讓 、再批出 、分包或以其他方式處置 ，或為該等處置訂立協議 。（第6條） 不論 《公司條例》 、其他法律 、公司的組織大綱或組織細則或其他文書有任何規定 ，總督均有權委任2名董事進入公司的董事局 。（第

8.2條） 財政司司長或獲其以書面授權的人— 可在任何合理時間查閱公司的會計紀錄或其他紀錄 ，並可摘錄該等文件或紀錄的內容或取去該等文件或紀錄作進一步審查。 （第9.1條） （1） 自開始經營日期起至專營期屆滿當日止的期間內，公司須—（a）維修西區海底隧道 ；及（b）保持西區海底隧道修葺妥善 ，至令路政署署長感到滿意的程度 。路政署署長可藉書面通知 ，要求公司對西區海底隧道的任何結構或工程 ，進行路政署署長認為為妥善修葺或維修西區海底隧道來說是有需要的 ，或為預防在該海底隧道內發生火警及其他災患來說是有需要的維修工程 、修葺及改動 。（第17 條） 公司未得運輸署署長批准 ，不得在隧道區內設置任何公用設施 。（第19.1條） 路政署署長可隨時進入任何正有建造工程進行的地方— （a）以確定建造工程是否不安全或危險 ，或是否可能變成不安全或危險 ；（b）檢查或測試在該地方內的任何機器 、器材或裝備 ；（c）以確定公司是否遵從與該建造工程有關的本條例條文或工程項目協議條文 ；（d）進行本條例所批准的任何工程 。（第20.1條） （2）在符合本條例的規定下 ，自開始經營日期起至專營期屆滿為止 ，公司須為汽車通過隧道 ，及為隧道區內人車的管制及安全 ，提供及操作足夠 、有效率及安全的設施 ，以及提供足夠及有效率的人員 ，至令運輸署署長感到滿意的程度 。提供該等人員以及提供及操作該等設施的開支 ，均須由公司負擔 。（第24 條） （3）總督會同行政局如信納為了公眾安全起見有需要的話 ，可命令政府接管隧道區或隧道任何部分的運作 ，以及接管為該等運作而有需要接管的公司設施 ，並且繼續運作直至總督會同行政局另作命令為止 。凡由於上述的任何命令引致公司蒙受任何損失或損害 ，政府須向公司支付由政府與公司協定的款額 ，如無該等協定 ，則須支付藉根據《仲裁條例》 進行的仲裁所決定的款額 。（第27條） 運輸署署長在開始經營日期之後 ，可無須向公司繳付隧道費或其他費用而隨時進入隧道區 ，以確定公司是否— （a）為汽車及汽車上的乘

客通過隧道 ，以及為隧道區內交通的管制及安全 ，提供足夠 、安全及有效率的設施 ；或（b）遵從本條例的條文 。（第30.1條） （4）公司須備存下列與西區海底隧道的隧道區及經營有關的紀錄—（a）建造工程的最新圖則 ，而該等圖則須顯示對建造工程所作的任何改動（包括對建造工程所作的加建在內） ；（b）每個隧道費繳費處開放的時間 ；（c）使用隧道的汽車數目，並須指明該等汽車的類別 、通過隧道的方向 ，以及提供有關的連續及累積數字 ；（d）所收隧道費的款額 ，以及隧道費代用券（如有的話）的發出數量和價格 ；（e）在隧道區內的所有交通意外及交通停頓的事故 ；及（f ）為隧道的運作而僱用人員的詳情 ，包括僱傭性質 ，以及該等人員的受僱時間及地點。運輸署署長可查閱 、審查 、複製或抄錄由公司備存的任何紀錄或附屬帳目，而公司須向運輸署署長提供為查閱 、審查 、複製或抄錄該等紀錄或附屬帳目而需要的設施及方便 。（第31條） 在符合本條例的規定下 ，公司自開始經營日期起至專營期屆滿止 ，可就通過隧道的汽車索取並收取經批准的隧道費 。（第33條）隧道費可由總督會同行政局與公司協定而予以更改 ；或在並無協定時 ，由總督會同行政局或公司根據 《仲裁條例》 將更改隧道費的問題提交仲裁 。 公司須安排將經審計的帳目報表一份 ，連同核數師報告（如有的話），以及就在該報表所關乎的期間內基金的管理所擬備的報告一份 ，在財政年度終結後隨後的12月31日或之前 ，或在總督就任何個別財政年度所准許的較後日期或之前 ，提交立法局省覽。（第40.3條） 公司須在每個年度終結後的30 日內 ，或在環境運輸及工務局局長在個別情況下運用其絕對酌情決定權容許的較長期間內 ，向局長呈交該年度經由公司委任的核數師審計的公司淨收入報表 。（第43.1條） （5）公司可在專營期內 ，視乎公司在某一個年度的淨收入而按照本條及工程項目協議的規定 ，在每個指明日期實施隧道費加費 。凡公司在任何指明日期之前終結的最後一個年度的淨收入 ，少於較高估計淨收入 ，則公司可用書面向局長申請 ，按適當的預期隧道費加費的數額增加隧道費 。（第45條）

如有下述情況 ，公司即當作有失責行為—（第57條）： （a）公司未有在規定的期限內 ，完成建造工程 ；（b）公司在極大程度上未有根據工程項目協議履行一項重要義務 ；（c）公司未有按照本條例的規定維持或經營西區海底隧道 ； 總督會同行政局覺得公司有失責行為 ，如屬公正和合理的 ，總督會同行政局可在其他情況下藉命令撤銷該專營權 。 （第59條） （6）公司在本條例下的所有權利及義務 ，均在下列事件發生時終止— （a）公司開始自動清盤 ；（b）就公司作出清盤令 ；（c）根據第59條撤銷專營權 ；或（d）專營期屆滿 ，當公司的權利及義務根據本條終止 ，公司資產即須歸予政府 。（第60條） 在專營期屆滿時 ，政府無須向公司支付任何補償 ，但須向公司支付組成公司資產一部分而當時仍由公司擁有的任何機器 、器材或裝備的折價 ，而該等公司資產須為公司在財政司司長同意下在專營期屆滿前的最後5年內購買的 。（第62條）公司資產歸予政府 ，並不使政府負責公司的任何債項 。（第63條） （四） 半公半私部門的政商關係 ：牌照範型 1. 新渡輪 新世界第一渡輪有限公司（取代之前的香港油麻地小輪有限公司及香港小輪（集團）有限公司）共經營8條離島及港內渡輪航線26 ，目前按照 《渡輪服務條例》 所規定的條款 ，持牌經營 。 《渡輪服務條例》訂明：（1）在符合本條例的規定下 ，運輸署署長如認為適當 ，可向任何人批予牌照 ，以在該牌照指明的地點之間經營一項渡輪服務 。（2）牌照—（a）可按署長認為適當的格式批予 ；（b）須受署長指明的條件規限 ；及（c）可由署長在諮詢持牌人後予以修訂 。（3）在批予牌照之前 ，署長須就建議中的牌照批予和牌照條件 ，諮詢海事處處長 。（4）在批予任何牌照期時 ，可以批予任何不超過3年的期間。（5）署長可在牌照有效的任何期間 ，應持牌人的請求 ，將該牌照期延續一段或多於一段期間 ，但每段延續期間不得超過3年 ，使到該牌照獲批予的期間 ，連同其所有延續期間 ，無論如何總計不得超過 10年 。（第28條）

持牌人須於牌照期內 ，維持令署長滿意的適當而有效率的渡輪服務 。（第31條）（1）運輸署署長可藉憲報公告 ，釐定就領牌服務中乘客 、行李 、貨品及車輛的運載可收取的最高船費 。（2）持牌人不得收取較釐定的最高船費為高的船費 。（3）本條不得阻止持牌人收取較釐定的最高船費為低的船費 。（第33條）如運輸署署長覺得持牌人無好的因由而沒有維持適當而有效率的渡輪服務 ，署長可向持牌人送達書面通知 ，送達通知書後 ，如—（a）該持牌人並無提出因由 ，解釋為何不應將其牌照撤銷 ；或（b）署長經考慮持牌人所作的申述後 ，認為該持牌人並沒有提出因由 ，解釋為何不應將其牌照撤銷 ，則署長可藉送達該持牌人的書面通知撤銷該牌照 ，撤銷由署長在該通知書所指明的日期起生效 。（第34.1條） 土木工程拓展署署長或其所授權的任何人 ，可— （a）於任何合理時間— （i）檢查與專營權或牌照相關而由專營公司或持牌人使用的任何處所 ，以及檢查專營公司或持牌人為安全操作 、保養及修理被如此使用的所有建築物 、構築物 、碼頭 、機電裝置及設備而提供的一切設施 ；（ii）檢查與專營權或牌照相關而由專營公司或持牌人全部或部分維持的碼頭 ；（b）規定專營公司或持牌人在他指明的合理時間內和就所有上述碼頭或其中他指明的碼頭 ，進行任何檢查或勘查 、修理 、設備供應 、保養或其他工程 ；（c）規定由他認可的合資格的人 ，在他合理指明的相隔時間 ，對任何他合理指明的上述裝置 、設備或碼頭 ，進行獨立檢查或勘查 。（第38.1條） 2. 電訊盈科等 隨着科技特別是資訊科技的日新月異的發展 ，電訊行業已變得越來越複雜 。除了傳統的電話即固網服務外 ，還有流動電話網絡 、第三代流動電話網絡⋯等 。為了更好的規範電訊市場 ，政府專門成立電訊管理局對電訊行業進行督導 、規管 ；該局屬政府部門架構 ，由公職人員擔任局長 。政府從1998年開始在電訊服務領域引入競爭 ，推動了電訊業的發展 。開放電訊市場 ，令更多公司加入競爭 ，使消費者可以得到質素更好的服務 ，服務價格亦會下降。截至2005年9 月，香港共有

10 家固網服務營辦商 ，但實際擁有本身網絡 ，兼且向公眾提供服務的有5間 ，包括電訊盈科 、和記環球電訊 、新世界電訊 、香港寬頻 、以及同時利用自設網絡及同系有線寬頻網絡提供服務的九倉電訊 。 政府對電訊行業發出的牌照有多種類別 ，根據 《電訊條例》 ，固網服務及流動電話網絡商須領有傳送者牌照（carrier licence）方可經營業務 。 《電訊條例》 第7條規定 ：（1）政策局局長可藉規例訂明— （a）傳送者牌照的一般條件，包括牌照的有效期 ；及（b）須繳付的費用 ，包括傳送者牌照的發牌費 、續牌費及牌照年費 。（2）就牌照所訂明的條件可關乎—（a）服務的提供方式 ；（b）互連 ；（c）干擾 ；（d）技術標準的依循 ；（e）對有關指示 、指引 、業務守則 、規例 、本條例及國際義務的遵從 ；（f）全面服務責任 ；（g）會計常規 ；（h）資料的提供 ；（i）收費 ；（j）網絡協調 ；（k）顧客資料的保障 ； （1）對不公平的市場操作的禁止 ；（m）對處於優勢的持牌人的規管 ；（n）履約保證的提供 。 （1）持牌人須按照牌照規定或電訊管理局局長以書面發出的指示公佈其收費。 （2）持牌人須在所公佈的收費內包括提供有關電訊服務的條款 ，該等條款須包括—（a）服務說明 ；（b）在提供服務時給予或容許的折扣 、折價 、回佣或信貸 ；（c）與該服務有關的貨品或其他服務的提供 ；（d）與該服務有關的貨品或其他服務的費用支付 ；及（e）局長認為需要作為有關條款及條件的一部分的任何其他有關資料 。（3）傳送者牌照持牌人如沒有局長的事先書面同意 ，不得在沒有向其顧客要約提供各自收費的獨立電訊服務的情況下 ，將多項電訊服務合併在單一收費之內。（4）局長可規定傳送者牌照持牌人將其包括在合併收費內的多項電訊服務的其中一項 ，按指明的單一收費獨立提供 。（第7F條） 政策局局長可藉規例規定— （a）在電訊市場處於優勢的任何固定傳送者牌照持牌人 ，須受政策局局長根據電訊管理局局長的意見而決定的價格管制措施所規限 ；及（b）電訊管理局局長為施行收費管制而指明的在電訊市場處於優勢的傳送者牌照持牌人 ，不得收取高於或低於該持牌人所公佈的收費的費用。（第7G條） （1）電訊管理局局長可在給予持牌人合理的事先書面通知下 ，進入

和檢查持牌人在內裝置設施或用作提供服務的香港辦事處 、處所及地方 ，以核實持牌人有遵從發牌條件 。（2）持牌人須提供和維持使局長能夠進行以下各項的設施 ：檢查 、測試 、閱讀或量度任何電訊裝置 、設備 、用作或擬用作裝置電訊設施或提供電訊服務的處所或地方 ；上述須提供和維持的設施必須達致局長所定的合理技術標準。 （第7J條） （1）凡總督認為已發生緊急情況 ，而由政府控制電訊電台是有利於公眾服務的 ，則他可藉由他簽署的手令 ，指示或安排手令所指明的電訊電台被接管和用於政府服務 ，以及在不抵觸政府服務的情況下用於他認為合適的普通服務 ；或指示和授權他認為合適的人以他指示的方式 ，對他所指明的電訊電台加以控制 。（2）政府須向根據本條被接管的任何電訊電台的擁有人 ，支付政府與擁有人之間藉協議協定的款項 ，或如有分歧則支付藉仲裁定出的款項 ，作為有關公司因本條所授予的權力的行使而蒙受的任何利潤損失的補償 。（第13條） 電訊管理局局長或獲局長以書面授權的人 ，為執行局長在本條例下的職能或行使局長在本條例下的權力 ，以確保持牌人遵從對他適用的本條例條文 、牌照條件及局長的決定和指示 ，可在任何合理時間進入持牌人的處所 ，查閱與持牌人所經營的電訊網絡 、電訊系統 、電訊裝置或電訊服務有關的文件或帳目，並抄印該等文件或帳目或從該等文件或帳目作出或取得撮錄或摘錄 。（第35A.1條） （1）凡任何持牌人沒有遵從— （a）任何牌照條件 ；或（b）本條例的條文或根據本條例訂立的規例的條文 ，則局長可藉致予該持牌人的書面通知 ，規定該持牌人向政府繳付該通知書所指明的罰款 。（2）所施加的罰款—（a）於初次如此施加時 ，不得超逾200，000元 ；（b）於第二次如此施加時 ，不得超逾500，000元 ；及（C）於其後任何一次如此施加時 ，不得超逾1，000，000元 。（第36C條） （五） 半公半私部門的政商關係 ：授權建造及操作範型 在香港 ，電車與山頂纜車為市民服務都已超過一個世紀 ，屬古老的交通工具 。它們從一開始就是按照相關法例 ，以政府授權建造及操作方式經營 。

1. 電車 1901年制定的《電車條例》 第3.1條規定 ：公司可建造 、敷設和保養獲本條例授權建造的電車軌道 ，連同所有適當的發電站 、過路處 、避車處 、旁軌 、聯軌點 、路軌 、轉車台 、板塊 、辦公室 、橋秤 、車房 、架空及其他電線 、電纜 、支柱 、桿及托架 、喉管以及與該電車軌道有關而公司認為適合為該電車軌道的目的所有其他有關工程設施和便利設備 ，並可予以操作和使用 。 電車軌道或其任何部分 ，未獲機電工程署署長或由行政長官會同行政會議為此以書面妥為委任的土木工程師或電機工程師或機械工程師核證適宜作公共交通用途 ，及未獲行政長官會同行政會議以憲報公告批准其開放作公共交通用途前 ，不得開放作公共交通用途 。（第25條） 如運輸署署長或有20名身為差餉繳納人的居民就公眾未獲得電車軌道的益處一事 ，以書面向行政長官會同行政會議申述 ，行政長官會同行政會議可委任一名人員調查該事 ，並進行查訊及提交查訊報告 ；如申述書的真實性得以證實 ，行政長官會同行政會議可向公司發出命令 ，要求其提供能使公眾充分獲得電車軌道益處的電車廂服務 ，而該命令亦可訂明公司須安排在電車軌道上行駛的電車廂數目，以及該等電車廂行駛的方式及時間 。（第26條） 如公司中止電車軌道或其任何部分的操作為期6個月 ，及該項中止得以證實而令行政長官會同行政會議信納 ，則行政長官會同行政會議可藉命令 ，宣佈公司就已中止使用的電車軌道或其部分所擁有的權力須由該命令作出之日起終止 ，除非政府按本條例規定的方式將其購買 。凡任何命令一經發出 ，運輸署署長可移走已中止使用的電車軌道或其部分 ，而公司須向署長支付由署長移走電車軌道及修補道路的費用 ；如公司沒有繳付該筆已核證的款額 ，署長可以公開拍賣或私人合約方式 ，將已移走的電車軌道或其部分的物料 ，以他認為適合的款項 ，向他認為適合的人出售或脫讓 ；署長可從售賣得益中向本身付還上述已核證的費用及售賣的費用 ，如有餘款 ，則須付予公司。（第28條）

如行政長官會同行政會議覺得公司無力清償債務 ，以致不能在對公眾有利的情況下維持或操作電車軌道 ，則行政長官會同行政會議可查訊公司的財政狀況 ，如信納公司如上述般無力清償債務 ，則可藉命令 ，宣佈公司的權力須由該命令作出之日起計6個月屆滿起終止 ，除非政府按本條例規定的方式將其購買 ；而運輸署署長可用上述同樣方式移走電車軌道 ，並須在各方面受有關繳付該項移走的費用的相同條文及追討該等費用的相同補救方法所規限。（第29條） 行政長官會同行政會議可於1902年5 月23 日起計50年屆滿時 ，或於隨後任何一段5年期限屆滿時 ，或於電車軌道的中止使用及如公司無力清償債務時的程序作出命令後3個月屆滿時 ，以下述方式給予公司書面通知— （a）於該50年期屆滿前給予最少6個月通知 ；（b）於隨後任何一段5年期限屆滿前給予最少6個月通知 ；（c）於該3個月期屆滿前給予最少2個月通知 ，要求公司出售而公司隨即須向政府出售其業務 ，以及適用於公司業務並由公司為其業務而使用的所有土地 、建築物 、工程設施 、物料及機械裝置 ，以當時的價值為代價 。（第30條） 機電工程署署長或由行政長官為此以書面委任的土木工程師或電機工程師或機械工程師 ，可檢查在電車軌道上使用的任何電車廂 、其內的機器及公司的任何電線或其他機器 ，並提交報告 ，而行政長官於收取公司就該事而提交的報告及加以考慮後 ，可藉命令禁止使用被決定為不安全或不適宜使用的電車廂 、電線或機器 。（第33條） 經行政長官會同行政會議批准 ，公司可將其全部業務 ，用公開拍賣或私人合約的方式 ，出售或轉讓予公司認為適當的人 ，並有權在出售其業務時 ，訂定賣出及買入的底價 ；當任何該等售賣或轉讓已作出及完成後 ，公司就有關業務的一切權利 、權力 、權限 、義務及法律責任 ，須移轉 、歸於及依附於獲出售或獲轉讓業務的人 ，並可由該人行使 ，方式猶如有關業務是由該人根據本條例授予的權力建立一樣 ，並須在各方面受本條例的條文所規限 。（第41條） 經行政長官會同行政會議批准 ，公司可將其全部業務 ，以公司認為適當的年期或按年或按更短的期間 ，並以公司認為適當的租金 ，批租或出租予公司認為適當的人 ，並收取或不收取同意租賃金作為該批

租的代價 ；而當任何該等批租或出租已作出後 ，承租人須在各方面受本條例的條文所規限。（第42條） 行政長官會同行政會議可藉命令指示 ，為防衛或軍事目的 ，或為運送軍隊及戰爭物資 ，可取得優先於公司或所有其他人對電車軌道或其任何部分的使用的權利 ，而在每次如此使用電車軌道前 ，須在切實可行範圍內給予公司3整天的通知 。（第44 條） 行政長官會同行政會議須指示就上述電車軌道的使用向公司繳付協定的車費及收費 ，或如沒有達成協定 ，則繳付的車費及收費款額須以特別案件呈述方式釐定 。（第45條） 經行政長官會同行政會議同意 ，公司可將當其時已獲批准的電車軌道全程或任何部分路程的車費率修訂 。（第51.1條） 如公司放棄其業務或其業務的任何部分 ，而當時正佔用電車軌道或其任何部分 ，則公司須在方便範圍內盡快將地面填平及將路面修好 ，並將曾敷設而現已放棄的電車軌道或部分電車軌道的道路修復至令運輸署署長滿意的良好狀況 ，並須將有關工程剩餘的鋪路物料或碎石或廢棄物清除 ；此外 ，亦須在這期間安排在開掘或挖開道路的地方加設欄柵及派人看守 ，並於夜間提供適當照明。（第56條） 2. 山頂纜車 1883年制定的《山頂纜車條例》第3.1條規定 ：公司可在符合本條例條文的規定下 ，及按照已存放的圖則 ，建造和維持纜車軌道 ，連同相關的或為達致該目的而設的所有構築物 、設備 、工程設施及便利設施 ，並可操作及使用以上各項 。 如公司中止纜車或其任何部分的操作為期6個月 ，則行政長官會同行政會議可藉命令 ，宣佈公司就已中止使用的纜車或其部分所擁有的權力須由該命令作出之日起終止 ，除非政府按本條例規定的方式購買纜車 。凡有命令作出 ，環境運輸及工務局局長可移走已中止使用的纜車或其部分 ，而公司須向環境運輸及工務局局長支付移走纜車的費用 。如公司沒有繳付該筆已核證的款額 ，環境運輸及工務局局長可無須事先通知公司以公開拍賣或私人售賣方式 ，將已移走的物料 ，以他

認為適合的款額向他認為適合的人出售或脫讓 。環境運輸及工務局局長亦可從售賣得益中向本身付還上述已核證的費用及售賣的費用 ，如有餘款 ，則須付予公司。（第9條） 如行政長官會同行政會議覺得公司無力清償債務 ，以致不能在對公眾有利的情況下維持或操作纜車 ，則行政長官會同行政會議可查訊公司的財政狀況 ，如覺得公司如上所述般無力清償債務 ，則可藉命令 ，宣佈公司的權力須由該命令作出之日起計6個月屆滿起終止 ，除非政府按本條例規定的方式購買纜車 ，而環境運輸及工務局局長可用上述同樣方式移走纜車 ，並須在各方面受有關繳付該項移走費用的相同條文及追討該等費用的相同補救方法所規限 。（第10 條） 行政長官會同行政會議可於公司中止使用纜車及如公司無力清償債務時的程序作出任何命令後3個月內，藉書面通知 ，要求公司出售而公司隨即須向政府出售其業務 ，條款是付出纜車以及適用並使用於該公司業務 ，並由公司為其業務而使用的所有土地 、建築物 、工程設施 、物料及機械裝置的當時價值 。（第11.1條） （1）環境運輸及工務局局長可以書面委任任何人為視察員。並非公職人員的視察員可獲付給財政司司長認為適當的款項 ，作為其服務費 。只有在下列情況下 ，視察員才可行使所授予的權力— （a）在纜車上進行工程後 ，為了測試及檢驗纜車 ；或（b）為了確保纜車或其任何部分的安全 ；或（c）視察員獲指示調查在纜車任何部分發生的意外而進行該項調查 。（第14B條） （2）凡環境運輸及工務局局長認為— （a）纜車的任何部分或該部分的任何機械 、機械裝置或設備的狀況 ；（b）纜車或其任何部分的操作方式 ，會導致或相當可能會導致任何人有受傷的危險 ，環境運輸及工務局局長可指示公司進行他在該命令內所指明的工程 ，或採取他在該命令內所指明的步驟 ，以確保纜車的狀況或出現問題的該部分或機械 、機械裝置或設備的狀況 ，或操作方式 ，將不再構成該等危險。如公司無合理辯解而沒有遵從根據本條作出的指示 ，公司即屬犯罪 ，可處罰款100，000 元 ，並按公司持續沒有遵從該指示的日數 ，另處罰款每日10，000 元 。（第14D條）

（3）每當環境運輸及工務局局長不信納纜車是在安全操作狀態 ，並認為纜車繼續操作會有或相當可能會有危險 ，則公司須按環境運輸及工務局局長藉書面通知作出的要求而關閉或局部關閉纜車 ，不讓公眾使用 。如環境運輸及工務局局長不信納纜車是在安全操作狀態 ，而認為纜車繼續操作不會產生即時危險 ，他可藉書面通知 ，要求公司在該通知所指明的期限內 ，使纜車達到使環境運輸及工務局局長滿意的安全操作狀態 。（第14E條） 經行政長官會同行政會議批准 ，公司可將其業務或其業務的任何部分 ，用公開拍賣或私人合約的方式 ，出售或轉讓予公司認為適當的人 ，並有權在任何有關出售時 ，訂定賣出及買入的底價 。（第16.1條） 經行政長官會同行政會議批准 ，公司可將其業務或其業務的任何部分 ，批租給公司認為在各方面均適當的人 ，並收取或不收取同意租賃金作為該批租的代價 。（第17.1條） 行政長官會同行政會議可藉命令指示 ，為防衛或軍事目的 ，或為運送軍隊及戰爭物料 ，可取得優先於公司或所有其他人對纜車的使用的權利 ，而在每次如此使用纜車時 ，須給予公司3整天的通知 ，並可指示須將車費按協定的款額支付給公司 ，如無協定 ，車費款額則須由法庭在接獲呈請書後循簡易程式裁定 。（第19條） 公司可就纜車的使用 ，收取由公司不時訂定的車費 ；公司可藉展示的車費表公告 ，指定須將車費在何處地方以何種方式付予何人 。（第22.1條） （六） 半公半私部門的政商關係 ：協議合約範型 1. 中電及港燈 香港有兩家電力公司 ，中華電力有限公司和香港電燈有限公司 ，它們的營運並不是建基於專營權 、牌照或建造及操作的授權 ，而是管制計劃協議（Scheme of Control Agreement ， SCA）。正如電力顧問公司 ，Ernst & Whinney所言 ：“在香港 ，管制計劃協議 ，連同其實施 ，是界定電力公用事業的自由市場操作的一道 ‘傘子’ ；管制計劃協議是政府與私人公用事業公司訂立的一份合約 ，規定了公用事業營運的

一些財政限制及其他條款 。” 27在擬定協議時 ，政府承認應使公用事業公司及其股東可得到與其所作投資及涉及風險的合理回報 ，但也要保證消費者可以合理價格得到有效 、高質素及足夠應付需求的服務 。 現行的管制計劃協議是在 1993 年分別由兩家電力公司與政府簽訂 ，為期15年 ，協議主要包含以下內容 ：28 ①管制計劃是針對與電力生產活動有關的公司。②計劃實施前 ，所有電力的價格修訂都須諮詢政府及經行政長官會同行政會議批准。③每年的准許收益為以下兩者之和—（i）公司平均固定資產淨值的13.5％（ii）由公司股東在1978年9月30日後投資的平均固定資產淨值的1.5％④管制計劃中准許收益與利潤的差別將撥歸發展基金或由其墊付 。⑤發展基金是用以幫助接收資產 ，而不是發給股東的基金 。⑥以下應從准許收益扣減— （i）每年從准許收益的平均結餘撥出8％ ，作為回贈顧客的減少收費儲備 ；（ii）長期融資所支付的利息 ，最高額為年息8％。⑦政府與公司每年須聯合進行融資檢討 ，公司要提供其收入和資本預算 ，以及去年 、今年 、和未來4年的融資方案 ，融資檢討結果須呈交行政長官會同行政會議批准 。⑧在每年的11月或12月 ，政府與公司須聯合進行核數審查 。 （七） 香港公用事業各監管範型所展現的政商關係比較 以上闡述清楚顯示 ，每個監管範型都有一套特定的法律基礎 、政府的介入角色及監管機制 ，從而展現不同的政商關係 。事實上 ，在法律草擬人員心目中 ，規範每一範型的法律條款都可能有一份 “菜單”。如以專營權方式經營的四間巴士公司 、天星小輪 、東隧 、西隧 、大老山隧道及大欖隧道 ，其相關法例的條款都非常類似 ，甚至所用的字眼也是差不多一樣的 ；其他範型亦是同樣情況 。究竟這些範型之間有甚麼區別呢？這是本節要討論的焦點 。 首先 ，以法律基礎而言 ，政府全資擁有或握有控股權的公共公司是建基於公司 “為一個永久延續並持有法團印章的法團” ，具有獨立的公司法人地位 。專營權則一定授予指定的私人公司獨家或壟斷性經營地位 。而在牌照範型下 ，被批予牌照者則不一定享有壟斷性經營地。；

位 ，要看法律條文如何規定 ，例如香港領有牌照的固網電訊商就有好幾家 ，都不擁有壟斷經營權 。至於授權建造及操作範型和協議合約範型 ，相關法例或合約並沒有說明是否享有壟斷性經營地位 - 所以政府可隨時開放電力市場予第三家公司營辦 ；但實際上政府不會將經營權授予他人 ，所以這些範型下的公司 ，即電車 、山頂纜車和兩電現時都是獨家經營的 。 所批准的經營期限也以專營權為最長 ，上市後的地鐵有限公司便享有長達50年的專營權 ，四條隧道—東隧 、西隧 、大老山隧道及大欖隧道的專營權期限為30年 ，四間巴士公司—九巴、新巴 、城巴及大嶼山巴士的專營權則為期15年（今後若續期 ，改為10年）。但被批予牌照的新渡輪每次經營期限只有3 年 ；被授權建造及操作的電車則只有5年 。大抵是因為這個緣故 ，也因為專營權一定具有壟斷性 ，我們的研究發現 ，比較而言 ，政府對享有專營權的公司監管最嚴緊 ，也最全面 ；跟着的是牌照範型 、授權建造及操作範型和協議合約範型 ，監管最不嚴緊或最少的是公共公司。這意味着政府對其管理的介入程度也以專營權範型為最多、最深 ，然後按上述次序遞減 。（圖4.4） 圖4.4 各種監管範型下的政府監管及介人程度比較 就政府介入公司管理的程度或角色而言 ，在專營權範型下 ，這包括行政長官可委任董事（一般為2名）進入公司的董事局 ；政府官員可檢查處所 、維修設施及車輛 、渡輪和隧道等 ；財政司司長可查閱簿冊 、帳目及公司須呈交實際淨收入報表 ；公司每年須呈交未來5年的遠期經營計劃 ；公司須保存所有營運紀錄及資料 ，備官員審查 ；公司如違反相關條例任何規定 ，行政長官會同行政會議可施加經濟罰則 ；以及公專營權範型 牌照範型 授權建造及操作範型協議合約範型 公共公司範型政府監管程度：嚴緊政府介入程度：多政府監管程度：寬鬆政府介入程度：少

司可就設施的使用收取經政府批准的費用等 。但在牌照範型 ，授權建造及操作範型和協議合約範型下 ，政府不用委任董事進入公司的董事局 ；公司亦不需要呈交未來5年的遠期計劃 。而這兩者都是十分重要的監管措施 ，特別是後者 ，可保證公用事業公司對長遠發展的投入 。再次 ，在授權建造及操作範型下 ，經營者（電車及纜車公司）可中途將其業務出售或出租 ，這是在其他範型下不容許的 ，例如在專營權範型中 ，4條隧道的相關法例都有禁止在專營期內將專營權轉讓的條款 。復次 ，纜車公司可收取由公司不時訂定的車費 ，無須政府批准 。 如圖4.4所示 ，在協議合約範型及公共公司範型下 ，政府的介入是最少的 。政府與兩間電力公司簽訂的管制計劃協議都非常簡單 ，內容主要關乎財政安排 ，包括每年與政府聯合進行的融資檢討及核數審查 。上述其他監管措施像政府檢查設備的權力都付諸闕如。同樣在公共公司範型下 ，公司只須備存妥當的年度帳目及紀錄 ，由財政司司長轉交立法會會議席上省覽便可 。另外 ，當然也包括行政長官會同行政會議如認為公眾利益有此需要 ，可向公司發出指示這一項英式公共公司特有的規定 。最為人關注的是公共公司可自行釐定票價 ，無須政府批准（機場除外）。 在公共公司的管理上 ，政府只保持最少的直接介入 ，這是可以理解的 ，因為公共公司是當局全資擁有或持有控股權 ，而且其董事局所有成員 ，包括主席和行政總裁 ，都是由行政長官委任 。兩鐵可享有收費自主權 ，政府及公司的解釋是該項措施可提升或維持公司在資本市場上的國際信貸評級 ，有助於公司進行借貸及融資活動 。 最後 ，以監管機制而言 ，國際上特別是歐美國家所普遍實行的兩種做法 ，專營權的撤銷制度和利潤管制計劃 ，在香港都有被採用 。除電力公司外 ，有關撤銷專營權和中止牌照或操作權的詳細法律條款都可在巴士 、渡輪 、隧道 、電訊 、電車及山頂纜車等公用事業找得到 。另一方面 ，利潤管制計劃中的所謂 “最高准許收益”（或稱 “最高准許利潤”）和發展基金制度都只在巴士和電力公司得到全面實施 。表4.3概括及比較各種監管範型在這三方面所展現的政商關係 。 綜上所述 ，我們提出的五種監管範型各自具有不同的政府監管及

介入程度 ，選擇那一種範型端視該公用事業對公眾的重要性 。地鐵 、巴士 、渡輪 、隧道 ，在香港來說 ，都是重要的公共交通事業 ，每天都有數百萬的市民使用 ，所以它們都以最嚴緊及最全面的方法即專營權方式被政府規管 。而電車及山頂纜車由於不是市民的主要交通工具 ，以不是那麼嚴緊及稍為簡單的授權建造及操作方式規管便可。有趣的是 ，同是渡輪公司 ，新渡輪卻以發牌方式被政府規管 ，大抵這是因為新渡輪經營的不是那麼繁忙的離島航線 ，不用嚴厲規管 ；反之天星小輪提供的中環至尖沙咀渡輪服務 ，載客量不少 ，必須以最嚴緊的專營權方法監管 。 香港各種電訊市場都已極為開放 ，由多家商號競爭 ，不存在壟斷經營情況 ，通過發牌比授予帶有壟斷性質的專營權顯然更加適合 。最後 ，值得一提的是電力供應從任何一個角度來說都是極為重要的公用事業 ，用管制計劃協議方式來規管明顯是過於寬鬆 ，也不恰當 ，與其對公眾的重要性並不相稱 ；我們認為 ，採用最嚴緊的專營權方式對它進行規管亦不為過 。我們猜想 ，政府採用協議合約方式可能涉及歷史因素 。現時為九龍及新界發電的中華電力公司是於上世紀60年代與美國埃索（Esso）石油公司組成聯營公司 ，以解決當時因電力短缺而引發的危機 。29為了吸引外資參與 ，政府於1964 年便以簡單的簽訂合同方法賦予其電力營運權 ，且每15年續期一次 。港府或許是為了尊重傳統 ，把這個方式一直沿用至今 。 （八） 香港公用事業監管制度評析 以上分析顯示 ，香港政府監管公用事業的方式各異 ，手法多樣 ，大致造到鬆緊有度 ，能夠達到平衡股東與消費者的利益 ，是政商關係的典範 。不過沒有倣效美國等地的做法 ，成立有公眾參與的獨立監管局或委員會 。在美國 ，公用事業通常是由法定的獨立機構監管 ，這些機構有權對公用事業公司的定價 、服務水準 、設施及帳目等進行審查 ，換言之 ，是取代政府的監管者角色 。獨立監管機構的成員多由總統或政府委任 ，但須國會批准 ；也有一些是由國會委任或由選舉產生 。30

表4.3 各種監管範型所展現的政商關係比較範型項目公共公司範型（九廣鐵路）專營權範型 （巴士） 牌照範型（電訊盈科等）授權建造及操作範型 （電車）協議合約 範型（兩電）法律基礎公司為一個永久延續並持有法團印章的法團專營權的批予 發出牌照 建造和操作電車軌道的權力管制計劃協議政府的介入角色管理局及其組成；行政長官會同行政會議的指示；由政府對借貸作出保證等；呈交帳目及審計報告行政長官可委任額外董事；不得更改章程大綱或章程細則；專營公司維持適當服務；遠期計劃；車費；由署長指明各項服務的班次和巴士的載運量及種類；紀錄保存；檢查處所、維修設施及車輛；行政長官會同行政會議可施加經濟罰則；財政司司長規定交出帳目等的權力設施的檢查等；查閱紀錄 、文 件 及 帳目；局長或法院可 施 加 罰款；收費；價格管制電車軌道須經核證適宜作交通用途後，方可開放；公眾未充分獲得電車軌道的益處時的程序；主管當局檢查電車廂等的權力；出售的權力：出租的權力；車費率的修訂；放棄業務時須修復道路政府與公司聯合進行融資檢討；政府與公司聯合進行核數審查監管機制緊急情況；撤銷在指明路線經營服務的權利或撤銷專營權；政府暫時保管專營權被撤銷或已期滿的公司所使用的巴士資產；由仲裁員作出的補償釐定利潤管制計劃；發展基金；准許收益；利潤管制計劃的檢討在緊急情況下由政府接管電訊電台如公司無力清償債務時的程序；電車軌道的中止使用；政府購買電車；軍情緊急時政府的權利；在上述緊急情況下須繳付的車費等 利潤管制計劃：發展基金；准許收益

香港的電訊管理局和交通諮詢委員會與這些獨立監管機構最相若 ，兩者都是規管相關公用事業的專門組織 。但如前述 ，電訊管理局屬政府部門 ，其局長也是公務員 ，所以不算是 “獨立”機構 。交諮會的成員除了幾位官員 ，大部分是民間人士 ，主席也是由民間人士出任 ；其職責乃就交通政策廣泛涉及的各項問題 ，向行政長官會同行政會議提供意見 。31交諮會對政府有很大影響力 ，因為習慣上行政長官會同行政會議不會接納交諮會不同意的政策措施 ，包括公共交通車費的調整 。從這些角度看 ，交諮會類似獨立監管機構 ，然而 ，交諮會只是一個非法定的諮詢組織 ，並沒有正式的決定權 ，這是它與獨立監管機構最大的不同之處 。近年以來 ，香港常有來自公民社會的呼聲 ，倡導成立類似美國的獨立監管機構 。 香港公用事業監管架構有一個特色 ，就是行政長官的核心地位 ，很多公用事業法例的條文都提到他—多數是以 “行政長官會同行政會議”稱之。這些條文大部分是說行政長官會同行政會議有權批准公用事業的收費 、任命董事局成員 、批給或相反 ，撤銷 、中止專營權和牌照 、向公司發出指示⋯等等 。這是毫不奇怪的 ，因為無論是回歸以前或之後 ，香港公共行政所奉行的是行政主導體制 ，所謂 “行政主導”主要就是行政長官主導之意。前行政長官董建華在1998年的《施政報告》便提到 ：“香港向來以行政為主導 ，這種安排一直行之有效 ，而 《基本法》 亦已將這原則保留下來。”（第160段）在1999年的 《施政報告》裹 ，他又說 ：“根據 《基本法》 的精神 ，我們需要確立一個行政主導的政治架構 。”（第147段）現任行政長官曾蔭權也說 ：“根據 《基本法》確立的政治體制 ，香港特別行政區實行行政主導 ，這在有關條文裹充分體現 。”（《施政報告》 ， 2005—2006年 ，第5段） 上文介紹的許多公用事業法例其實都是從英國引進 ，如原文應是“須某某內閣大臣（部長）批准” ，為了適應香港的行政主導體制 ，法例在香港制定時 ，這些字眼便通通改為 “須總督會同行政局批准”或回歸以後的 “須行政長官會同行政會議批准” 由於強調行政主導 ，整個監管架構便側重政府的行政介入 、行政監督 ，具有民選成分的立法會在這方面幾乎完全沒有任何角色扮演 ，

除了公共公司的帳目須由其省覽外 ；更不用說引入有民間人士參與的獨立監管機構制度 。難怪香港立法會對政府的監管政策時有頗為苛刻的批評 ，個別 “反商派”議員更以公用事業的過高收費而提出 “官商勾結”的嚴重指控 。32無論如何 ，公共監察機制的缺乏或忽略似乎激發和加深了市民對公用事業公司的不滿情緒 ，導致兩者的爭拗在近年日益增多。 其中一個爭拗焦點集中在利潤管制計劃裹的 “最高准許利潤”條款 ，上文已經指出 ，這是其他地方所普遍採用的一種監管機制 ，並非香港獨創 。原意是使公用事業公司有一定的回報保證 ，以鼓勵他們持續投資 。但近年以來這個機制在國際間已受到越來越多的批評 ，例如研究公用事業的專家洛夫（Gabriel Roth）便指出 ：“〔與固定資產平均淨值掛鈎的最高准許利潤條款〕誘導專利擁有人不斷投資以提升加價的基礎 ，兼且不鼓勵降低成本 ，因為監管者似乎在獎賞增加成本的人 。”33這些話正好應驗在實施利潤管制計劃的兩電和四間巴士公司身上 。 20 多年前 ，香港的電費和巴士票價還比較便宜 ，經過多年不斷調整 ，今天已變得價格高昂 ，佔去不少市民生活費一大部分 。調查顯示 ，香港的電費在亞洲來說差不多是最高的 ，只僅次於日本 ；香港的交通費也可能屬於全球最貴之一 ，普通人每個月用在交通費的支出 ，幾乎佔了其收入的10％甚至更高 。34人們普遍認為這是最高准許利潤條款所造成的 ，因為在該條款下 ，經濟好景時 ，電力和巴士公司就可藉着加大固定資產投資如大量購置新巴士 、添置發電設施來提高收費 ；經濟轉壞時 ，又可藉口利潤降至准許水準之下而拒絕減價 。利潤管制計劃變相成為公司只加價不減價的武器 。 35 回應社會批評 ， 2005年2 月1日，政府發表 《香港電力市場未來的發展》 第一階段諮詢文件 ，就利潤管制 、電費規管及電網發展等諮詢市民意見 。諮詢文件指出 ，現今經濟情況下 ， 13.5—15％准許利潤過高 ，管制計劃協議訂定後為期15年不變的條款亦缺乏彈性。該文件羅列外國對電力公司利潤規管的情況 ，以澳洲及英國等仍受監管的電力公司為例 ，一般的准許利潤或投資回報率為6—9％ ，協議的期限則

介乎3—5 年不等 。據估計 ，每降低利潤率2％ ，電費可減10％或以上 。文件又建議 ：（a）重新釐訂投資回報基數 ，引入資產基數方法或股本基數方法 ；（b）釐定準許投資回報率 ，參考公用事業的投資回報率或與供電設施所需的資金成本掛鈎 ；（c）規管電費 ，採用與經濟指標掛鈎的機制 ，如與消費物價指數掛鈎。 亦會研究是否成立獨立監管機構 、如能源監管局的可能性 ，或由政府改組設立專門監管機構的可能性 。獨立監管機構由官員 、電力公司代表及社會人士組成 。 36 有評論指出 ，以資產計算投資回報率的機制 ，是香港經濟起飛時的設計 ，由於當時社會發展急速 ，為了確保電力供應充足 ，鼓勵電力公司加強固定資產投資 ，無可厚非 。但時移勢易 ，目前香港的經濟和電力基建已經相對成熟 ，故此改以資金成本計算投資回報率較為合情合理 。 37 2005年12 月30 日，政府進一步發表 《香港電力市場未來的發展》第二階段諮詢文件 。文件建議 ，兩電的准許回報率 ，將降低至7—11％；新回報率落實後 ，全港電費可望下調10—20％。管制計劃協議將縮短至10年 ，在協議期內 ，電力公司須每5年與政府進行一次中期檢討。為鼓勵可再生能源 ，容許該類資產設定較高投資回報率 ；當局希望2012年或以前 ，有1—2％的電力產自可再生能源。長遠來說 ，政府會開放電網讓第三經營者使用或增加發電公司 ，並成立新監管機構 。 38 可惜 ，兩間電力公司的管制計劃協議至2008 年才到期 ，以上建議 ，即使得到市民同意 ，都不能馬上付諸實施 。另一方面 ， 2005年11月17 日，政府與巴士公司經過三年商討 ，終於達成票價 “可加可減”機制 ，並予以公佈 ， 2006年1月1日開始執行 。巴士票價 “可加可減”方程式是 ：39 0.51×工資指數變動（％）2＋0.51×綜合消費物價指數變動（％）30.3％4 1是代表數值由巴士公司及市民各自分擔一半 ； 2工資指數由各行業薪金變動組合而成 ，如各行業加薪 ，該指數數值會上升 ；

3統計處公佈的通脹或通縮數值 ； 4巴士公司每年有一定生產力增幅 ，政府將該增幅設定為0.3％ 。 不過現時本港正處於增薪及通脹期 ，論者憂慮會令可加可減機制變成加價為多 ，有人因此提出政府應在加價方面設定一些限制 ，比如加價的時間需要有一定的距離 ，加價的幅度要有一定的上限 。 40 政府又建議調低巴士固定資產平均淨值投資回報率即最高准許利潤 ，由現在的13％降至9.7％ ，若需要再調整則於3年後再檢討。地鐵和九鐵也是香港市民的主要交通工具 ，我們認為 ，可加可減機制同時應在兩鐵實施 。 二 、 澳 門 （一） 私營化在澳門 澳門也像香港一樣 ，早在回歸以前 ，大部分的公共服務/產品都已進行私營化 ，交由私人 / 私營機構提供 ，例如社會福利服務 ，以2001年底的數字來說 ，由私營非牟利團體承辦的社會服務設施有119所 ，是總數的80％ ，只有6所即4％由政府直接經營。以款項算 ， 1999-2002年間 ，政府社工局每年用於 “給予私人機構的財政援助”（以① 技術輔助 ；②財政輔助 ；及③設施 、設備或物件之讓與三種方式資助）佔其“社會服務範圍內的支出”的高達65.5％ 。 41教育方面 ，除幾間官辦中葡學校外 ，絕大部分的中小學亦是在政府財政資助下由私營非牟利團體興辦 ，主要包括明愛 、工聯和街總三大民間組織 。 澳門實行私營化的另一種方式是外判 ，主要涉及清潔 、保安 、設備維修及保養 、顧問及學術研究 、印刷等範圍。根據澳門財政局提供的資料 ，現在獲得政府判給合同的私人公司及機構約有120多個 ，包括澳門文化中心 。 至於公用事業 ，現時除郵政服務仍由郵政局負責（即所謂部門方法）外 ，所有其他公用事業都全由私人公司興辦 。據政府的劃分 ，這類公司非常多 ，計有 ：澳門清潔專營有限公司 、澳門廢物處理有限公司、

澳門電訊有限公司 、澳門電力股份有限公司 、澳門國際機場專營股份有限公司、機場管理有限公司 、澳門航空股份有限公司 、澳門屠宰場有限公司 、澳門自來水股份有限公司、澳門電訊有限公司 、澳門泊車管理股份有限公司 、澳門新福利公共汽車有限公司 、澳門公共汽車有限公司 、南粵鮮活商品批發市場有限公司。 42 與香港不同的是 ，澳門並沒有像公共公司的公營企業 ，大概因為公司化這種 “官資民營”方式是來自英國 ，澳門前宗主國葡萄牙本土並沒有這種組織形式 。另一個特點是 ，上述這些公用事業都一律是通過以特許合同方式 ，將經營權轉移給私人企業 。澳門政府的特許分為公共工程的特許和公共服務的特許 ，前者指政府將不動產或公用設施的建造權 ，通過給予專營權而移轉於他人 ，由其自行負責和承擔風險。後者指將滿足公共需要的適當工具（如公共交通 、電力 、電訊等）之經營權 ，以專營方式移轉於另一方 ，由其自行負責和承擔風險。表4.4總結出澳門私營化3種機制/ 方式及情況 。 表4.4 澳門私營化3種機制/ 方式 （二） 澳門半公半私部門 澳門公共服務/ 產品私營化後的組織形態只有二種 ：私人公司（第1 、2方式）及資助機構（第3方式），私人公司屬商界範疇 ，它構成澳門整個半公半私部門（圖4.5）： 以下本書將集中討論這個半公半私部門（圖4.5）所展現的政商關係 。為了方便比較 ，與香港一樣 ，我們選擇在半公半私部門中同是經營公用事業的實體作分析對象 。 由於澳門地小 、人少的特殊性 ，勉強開放市場 、引入競爭有一定技術困難 ，甚至可能適得其反 ，因此澳門幾乎所有的公用事業都是以1. 專營權、特許合同—公用事業：澳巴、新福利巴士、澳電、澳電訊、澳門自來水、澳門 機場2. 外判、承包、合約轉營— 澳門文化中心、清潔、保安、設備維修及保養、顧問及學術 研究、印刷3. 資助、津貼—明愛、工聯、街總、各非牟利私營機構、各非官辦中/ 小學

圖4.5 澳門半公半私部門與公—私連續體的關係特許合同單一經營 ，其中只有流動電訊市場於2000 年末同時發出三個經營牌照 ，引入競爭 。市場開放後 ，價格下降至成本的水準 ， “不但減輕企業和市民使用流動電訊的經濟負擔 ，更有助於促進該行業的技術革新和進步 。” 43但澳門現時只有一間電訊公司提供固網服務 ，在單一壟斷的情況下局限了市民的選擇權 。 澳巴的前身為 “澳門海島市小輪有限公司” ，當時為澳門與離島之間提供海上客運往來服務 。期後通過收購早在50年代已為路環 、氹仔兩地居民服務的各家巴士公司而開始經營公共巴士服務 。 1986年 ，小輪有限公司改名為 “澳門公共汽車有限公司”。 44現在 ，澳巴與澳門新福利公共汽車有限公司即新福利巴士 ，為本澳提供公共巴士服務 。 新福利巴士於1988年註冊開業 ，取代創於1948年的澳門福利公共汽車有限公司 ，並獲得開辦澳門巴士服務的專營權 。該公司於 1999年被澳門消費者委員會評為最受歡迎的公用事業單位 ， 2001年被澳門生產力暨科技轉移中心及澳門旅遊學院共同評定為澳門公共交通事業中最使市民滿意的服務行業單位 。 45 現時為本澳提供電力的是澳門電力股份有限公司 ，於上世紀70年代成立 ，澳電擁有澳門的電力專營權 ，包括發電 、輸入和輸出 、輸送 、配置以及售賣電力 。澳電逾八成的股份由兩大股東擁有 ：由法國蘇伊士里昂集團與香港新創建集團組成的中法控股（香港）有限公司佔其42％股份 ；由葡資企業包括大西洋銀行 、葡國電子公司等組成的中葡投資公司亦佔42％股份 。其餘股份則由中國電力國際有限公司（6％）澳門政府（8％）及其他投資者擁有（2％） 。 46公第一部門純政府機構半公半私部門公共服務的外判商 、承包商等私人公用事業公司私第二部門純私人公司

1985年 ，澳門政府與中法控股（香港）有限公司簽訂新的 《食水供應公共服務專營合約》 ，為期25年 ，中法控股擁有澳門自來水股份有限公司85％的股份 。47 根據有關公用事業運作的法律條文 ，以下我們以澳門固網服務及流動電訊服務為例子 ，同樣分別依其法律基礎 、政府的介入角色及監管機制三個方面作出闡述 ，以見出不同的政商關係 。與澳門上述公用事業相同 ，澳門固網服務是由澳門電訊有限公司按特許合同獨家經營 ，所以屬專營權範型 ；流動電訊服務則由三家公司持牌經營 ，所以屬牌照範型 。 （三） 半公半私部門的政商關係 ：專營權範型 1. 澳門電訊有限公司 澳門固網服務即固定電話服務在1982年從澳門政府郵電部門分離出來 ，實行私營化 ，由澳門電訊有限公司以專營權方式經營 。澳電訊股權由英國大東電報局集團（51％）、葡萄牙電訊集團（28％）和香港中信泰富有限公司（20％）聯合擁有 ，澳門政府佔餘下1％股權 。公司具體業務由英國大東電報局集團管理 。 48 澳門地區與澳門電訊有限公司於1999年12 月10 日簽署的有關固網服務之契約名為《澳門公共電訊服務特許合同》 修訂本49 ，該合同第一條（特許之標的）訂明 ，澳門地區（以下簡稱 《本地區》或《特許人》）授予澳門電訊有限公司（以下簡稱 《CTM》 或 《被特許人》）專營權於本合同所明確規定的範圍內經營下列公共電訊服務 ，並安裝及管理就此目的而所需之一切電訊系統和設備 ： ①本地服務 ：固定電話服務 、電報服務及固定專線電報服務數據交換傳輸固定服務及租賃線路服務。②國際服務 ：必須具有通訊編址並於實時中進行的固定電話服務 、電報服務和固定專線電報服務 、以及數據交換傳輸固定服務和租賃線路服務。③傳送服務 ：固定電話服務 、專線電報服務 、電報服務 、數據交換傳輸固定服務 。 特許期限（第2條）：①本特許合同於2011年12月31日結束。這期限結束前的第五年 ，由本地區與被特許人對合同進行檢討 ，檢討內容

由雙方商定。②期限結束時 ，被特許人將在專營制度內經營所需的全部設施 ，在免除任何義務 、負擔或責任 ，而有關設施必須處於仍可運作 、保存良好 ，可繼續提供服務及在質量上不會有絲亳減低的狀態下交給本地區。③在期限結束時 ，全部重新納入的被特許人的有形不動產將無償地歸還本地區 。 特許消滅於（第2條A）：特許期限屆滿時 ；本地區與被特許人合意時 ；贖回 ；因公眾利益之原因而解除 ；因不履行而解除 。 特許之贖回（第3 條） ：① 本地區可在本合同結束前第五年贖回特許 ，惟需就此應提前一年通知被特許人。②在行使這項權利的情況下 ，將在專營制度內與經營服務所需的全部設施 ，在免除任何義務 、負擔 、責任 ，而有關設施必須處於仍可運作 ，保存良好 ，可繼續提供服務 ，在素質上不會有絲亳減低的狀態下歸還予本地區 ，本地區將透過所有的附加價值作出補償 。 因公共利益而解除（第3條A）①在任何時候 ，倘因公共利益而獲提議 ，本合同可由本地區單方解除 ，而無須理會被特許人不履行任何義務的事由。②根據前款而作出解除時 ，被特許人有權收取賠償 ，其金額應按照第三條規定的標準計算 。 特許公司的總部及其機構（第12條）：①特許公司的總部和中央管理設在澳門 ，並應最少有一位受授權董事居住於澳門。②由總督任命一人員代表本地區之公司資本參與特許公司董事會。③在大會 、董事會和監事會會議可有一位由政府指定之代表列席 ，其應在公司章程規定的期限內收到每次會議之議程和會議所需研究之文件的副本 ，並從會議之日起計的法定期限內收到相應的會議紀錄副本 。 特許公司如欲就標的 ，公司資本的減少 ，組織變更 ，公司的分立及解散而更改章程 ，須呈交總督審閱及核准 。（第12條A第2款） 本身資本（第13條）：① 特許公司的公司資本為澳門幣一億五千萬元 ，在本合同簽訂當日全數繳付 。②特許公司必須一次進行增加其所需的資本以確保公司資本在專營期限內不少於有形不動產淨值的百分之四十（40％）。③在特許公司合理請求下及可能使投資增加時 ，總督可暫時許可其公司資本少於前第二款所指有形不動產淨值之百分比 ，同時

確定適用之條件 。④特許公司之公司資本持有人或其比例之任何變動 ，必須得到總督之許可 。 未經總督預先許可 ，特許公司不得轉讓或以任何形式暫時的或永久的移轉全部或部分被批給之權利 。（第14 條） 規劃（第17條）：① 在本合同內的總計劃 ， 5年計劃和一年工作計劃 ，見於本合同之組成部分的附件Ⅰ ， Ⅱ及 Ⅲ ② 每年的新的一年開始直到11月30 日前 ，特許公司必須提交新的五年及年計劃予總督審閱及核准 。 收費（第24 條）：① 特許公司所提供服務的收費標準每年須經本地區批准。②特許公司提供的服務由使用者根據總督核准並在訓令中確定的收費表付費 。 收費之修訂（第26 條） ：① 如總督或特許公司申請及提出合理建議 ，並經雙方同意 ，則可對收費規則作出修改。②特許公司為了特別的商業目的 ，可以實行較本法核准的收費更低的收費 ，在平等的基礎上給予折扣 ，但為此效力 ，特許公司必須最少提前一個月通知總督。③特許公司提出的修改費用建議應指明修改之必要性 ，並應考慮以下其他應考慮的因素 ：（1）通脹率及符合一個擁有慎重管理的有效服務之經營成本的提高 ；（2）與澳門特點相類似的地區和國家 ，尤其是香港和新加坡的電訊經營者所實行的收費及收費標準 ；（3）因應技術進步而使得成本降低 ；（4）特許公司必須承擔在質量 、數量和業務多元化正常發展和確保該機構更新的義務 。 監督職能及監察範圍（第27 、 28條）： 特許公司必須：①允許監察實體進入其所有的設施 ；②向監察實體提供查閱所有與特許公司活動有關的簿冊 、紀錄和文件 ，並就此提供監察實體認為必要的說明 ；③提供所要求提供的一切資料和資訊 ，包括管理機關使用的 、監察需要的統計數字 ；④應監察實體要求 ，及倘該實體希望在其代表在場的情況下 ，進行可以審核設備運行狀況和特點的測試 ；⑤在服務出現全部或局部中斷時 ，立即向監察實體通報 ，並在下一個工作日以書面確認 ，並對事件作合理的解釋 。 服務素質的評核（第29條）：。

特許公司向監察實體提供一切可以經常審核各方面服務素質的資料和統計數據 ，尤其關於 ：①電話亭 、電報機及其他用戶設施的安裝及拆除 ；②用戶設施安裝的申請 、提供及停止服務的資料 ；③輪候名單及其輪候時間 ；④提供主要及附屬電話機 、電報機及其他服務之平均延誤時間 ；⑤故障報告 、維修及維修工作的平均延誤時問 ；⑥本地和國際服務的經營之合規則性 ；⑥有關發票及其他的投訴 。 年度報告及營業帳目應在核准後15 日內送呈總督 。（第34 條第3款） 特許公司違反在本合同中應承擔的義務將根據規定處罰 。違反將被處以一萬至五十萬澳門元罰款 。（第39 、 40 條） 違約時合同的解除（第41條）：①因未履行義務而解除特許合同 ，將在總督的立法性法規中予以宣佈。②特許合同的解除一旦被宣佈 ，則總督有權立即承擔電訊業務的直接管理 ，或將特許權轉給其他實體 。③特許合同被解除後 ，屬於有關經營範圍內的財產將無償地歸還本地區 。 本地區與特許公司之間出現的一切關於本合同之解釋和執行的問題將交由一在澳門運作的仲裁庭審理 ，該仲裁庭由三位仲裁員組成 ，其中一位由總督任命 ，一位由特許公司任命 ，第三位為庭長 ，由雙方協議任命 。（第44 條） （四） 半公半私部門的政商關係 ：牌照範型 1. 澳門電訊有限公司 、和記電話 （澳門） 有限公司及數碼通流動通訊（澳門） 股份有限公司 如上所述 ，澳門流動電訊市場於2000年末開放競爭 ，政府通過公開招標 ，分別發給經營牌照予以下三家公司 ：澳門電訊有限公司 、和記電話（澳門）有限公司及數碼通流動通訊（澳門）股份有限公司。由於三個牌照的內容和條款都非常相似 ，所用的字眼也差不多一樣 ，如同出自同一份 “菜單” ，這裹茲以澳門電訊有限公司為例子 ，概括說明三家公司與政府的關係 。 根據於2002年6 月27 日公佈的第157/2002號行政長官批示 ，澳

門電訊有限公司獲准按照附於該批示並成為其組成部分的 《牌照的規定及條件》 ，建立及營運一個公共電訊網絡和提供公用地面流動電訊服務 。 《牌照的規定及條件》（附於第157/2002號行政長官批示）50 有效期（第3條）：①本牌照由發出日起計 ，有效期為8年 。②透過持牌人在牌照期限屆滿前兩年向行政長官提交具有適當理據的申請 ，且經核實已符合批給牌照的條件及法定要求 ，則牌照可以相同或較短的期間續期。 牌照衍生的權利可以有償或無償方式轉讓 ，但必須事先獲得行政長官的許可。（第6條第1款） 當持牌人不遵守發給牌照時所定的規定和條件 ，行政長官可中止或廢止牌照 。（第8條第1款）行政長官亦可在依法保護持牌人的權利下 ，以公共利益為由 ，全部或局部中止或廢止牌照 。倘因公共利益而中止或廢止牌照時 ，持牌人有權根據法律條文獲得合理賠償 。 （第9條） 持牌人公司的主要宗旨是經營獲發牌照的服務 ，即安裝及營運公共電訊網絡和提供公用地面流動電訊服務 。（第10條）未經行政長官事先許可 ，持牌人不得作出下列行為（第11條第3款）：①改變公司宗旨；②減少公司股本 ；③ 將公司合併 、分拆或解散 。 帳目之審核及提交（第12條）：① 持牌人的帳目須每年經在澳門特別行政區註冊的一位核數師或一間核數公司作出審核 。②持牌人必須在帳目被審核後15 日內向政府提交上年度會計帳目及核數公司的相關意見 。 計劃（第13條）：① 持牌人必須履行公司方面為經營本牌照所指範圍內之業務而訂立的 ，並成為本牌照組成部分之下列計劃 ：（1）公司架構說明 ，當中須分別指出現有本地及非本地之員工數目；（2）5年投資計劃書 ；（3） 5年發展策略計劃書。②在牌照發出的第5年後 ，持牌人有義務在每年的11月30 日前向政府提交下一年度的計劃 ，供政府評定及批核 。 服務質素（第19 條）：① 持牌人必須按政府訂定的基本質素指標 ，提供獲批准的服務 。②政府提出要求時 ，持牌人必須提供一切足以作出

服務質素評估的報告 、資料和數據 。 價格（第21條）：①由持牌人提供的服務 ，將由使用者按政府核准的價格及收款方式付費 。②訂定價格時 ，在顧及持牌人投資的商業效益的需要下 ，應盡量貼近提供的服務之成本 。③持牌人有義務定期公佈所實施的價格 ，亦應向使用者提供適當列明所提供服務及相應金額的帳單。④持牌人應將對服務價格表所作的更改呈交政府核准。⑤倘有關價格有違公平競爭原則 ，又或與本地區中近似營運商作比較下屬不合理者 ，則政府在具理據的決定下 ，可規定作出更改 ，尤指訂定價格的最高值 。 監察實體（第22條）：① 由電信暨資訊科技發展辦公室負責監察對本牌照的履行情況 ，以及持牌人範圍內之業務 。②監察實體可採取一切認為適當的措施執行本身的監察權限 ，尤其對服務的控制和持牌人對義務的履行 ，並可用認為合適的方式及在認為合適的時間 ，查證由持牌人提交的報告 、資料及數據的準確性 。 監察（第23條）： 為上條款規定的目的 ，持牌人必須 ：①任由經監察實體適當授權的監管人員通行其一切設施 ；②對監察實體的工作的實施提供一切資料和解釋 ，並給予一切必要的方便 ；③提供一切簿籍 、紀錄及文件予監察實體 ，以便查閱 ；④在監察實體要求下當面進行測試 ，以評估所提供服務之情況及設備運作的特徵和狀況 。 從以上闡述可看到 ，澳門公用事業存在的兩種監管範型 ：專營權範型和牌照範型 ，與香港比較 ，大致上都非常類似 。以法律基礎而言 ，按照特許合同而授予的專營權具獨家或壟斷性經營地位 ；而在牌照範型下 ，持牌經營者不享有壟斷經營權 。就政府介入公司管理的程度或角色而言 ，在專營權範型下 ，這包括在公司週年大會 、董事會和監事會會議須有一位由政府指定之代表列席 ；政府官員可檢查處所 、設施等 ；政府可查閱簿冊 、帳目；公司每年須呈交未來5 年的發展計劃 ；公司須保存所有營運紀錄 、文件及資料 ，備官員審查 ；公司如違反特許合同任何規定 ，行政長官可施加經濟罰則 ；以及公司可就服務的提供收取經政府批准的費用等 。在牌照範型下 ，政府的規管則不是

那麼嚴厲 ，如政府不用委任代表進入公司。 以監管機制而言 ，國際上所普遍實行的兩種做法 ，專營權的撤銷制度和利潤管制計劃 ，在澳門都有被採用 。如特許合同的解除和中止或廢止牌照的詳細法律條款都載於澳門所有公用事業的有關合同規定上 。另一方面 ，利潤管制計劃中的許可利潤和發展基金制度在澳門電力公司也可以找到 。 51 澳門公眾現時對公用事業的批評主要是集中在電費價格上 ，因為它長期高於鄰近地區。行政長官何厚鏵曾在 《2004年施政報告》 中表示 ：“政府還將在尊重契約精神的基礎上 ，促使能源供應更能符合經濟發展的需求。”又說 ：“政府亦努力促成能源成本的下調 。”（《施政報告》 ， 2005年）“政府正積極推動有關專營公司下調能源費用 ，以紓緩中小企營運成本的壓力。”（《施政報告》 ， 2007年）對此問題 ，政府透露2006 年電力專營合約作中期檢討時（該合約簽訂至今已超過20年） ，會要求將最高許可利潤（現為14％）逐步下調 ，目標是將之減低至與其他地區比較接近 ，從而令售價下降 。較早時 ，即2005年4 月 ，政府已委託國際能源顧問公司萊森特（Nexant Inc.），研究澳門能源政策的取向 ，以為中期檢討提供建議 。擬定的檢討方向包括開放電力市場局部服務的可行性以及檢討 “許可利潤”機制 。52 三 、 小 結 港澳公共服務和產品的私營化程度極高 ，造成兩地都存在一個龐大的半公半私部門 。在香港 ，這個部門由公共公司 、私人公用事業公司及公共服務的外判商 、承包商等組成 ；在澳門 ，這個部門只包含私人公用事業公司及外判商和承包商兩種成分 。後者大多是中小型企業 ，而公共公司及私人公用事業公司則往往都是大企業 ，這是很自然的情況 。因為如前所述 ，公用事業屬資本密集行業 ，不但投資期長 ，且涉及巨大不可收回的沉澱成本（sunk cost），要經營好這個行業 ，非實力雄厚的大財團 、大公司不可 。所以現時插足這個行業不少都是本地

或國際赫赫有名的大財團 、大家族 。計有李嘉誠家族經營的港燈 、電訊盈科 、和記電訊（含澳門和記電訊）；李兆基家族的香港小輪 、中華煤氣 ；鄭裕彤家族的新巴 、城巴 、新渡輪 、新世界數碼 、澳電 、澳門自來水 ；嘉道理家族的中電 、山頂纜車 ；已故包玉剛家族的天星小輪 、電車 、有線寬頻 ；新鴻基集團的九巴 、數碼通（含澳門數碼通）；以及中信泰富集團的西隧 、東隧 、澳電訊等 。由於公用事業都要受政府監管 ，須經常與政府打交道 ，是一種特殊的政商關係 ，所以經營者都喜歡聘請一些熟識政府運作的退休或前高官/公務員出任公司要員 ，為其處理業務 。 私人公用事業公司在香港都是根據 《公司條例》 註冊的公司 ，公共公司也是依法取得獨立的公司法人地位的組織 ，這是它們的 “私”的成分 。但是它們經營的業務是公共服務和產品 ，與公眾利益息息相關 ，須受政府監管 ，這又使這些公司帶有 “公”的成分 ，成為半公半私的混合（hybrid）組織 。 事實上從產權角度來看 ，它們也不同於一般私人企業 。私有財產的擁有者應享有對其財產的佔有 、使用 、圖利及處置的權利。53但經營公用事業的私人公司並不擁有十足的私有產權 ，因為公司收費不能自訂 ，所得利潤由政府控制 ；公司也不能自由處置其資產 ，在專利結束時只能由政府接收 。 另外 ，據香港 《防止賄賂條例》 ，以上公共公司及經營公用事業的私人公司均被定義為 “公共機構”（public bodies），與政府組織一樣 ；其僱員也被界定為 “公職人員”（public servants），同樣被納入該條例應用範圍。（附表及第2.1條）無論如何 ，經營公用事業的業者與私營化後的外判商等都處於沙崗斯基（Ira Sharkansky）所說的 “國家邊緣”的灰色地帶54 ，不同於純私人公司或純政府機構 。

註釋：1 Terry L. Cooper， “The Public- Private Continuum： Interdependence in a Democratic Society”， Public Budgeting & Finance （Autumn， 19 85 ）， pp. 99 - 123 .2 有關新公 共管理 的理 念和 主張 ， 參見彭 和平 、 周明 德 、 金竹 青等 譯 ， [澳 ] 歐文 E. 休斯 （Owen E. Hughes）著 ：《公共 管理 導論 》 ， 第 二版 ， 北 京 ：中國人 民 大學 出版 社 ， 200 1 年 。3 Kate Ascher， The Politics of Privatization ： Contracting Out Public Services， （London： Macmillan， 19 87）， p. 4 .4 Peter J. Curwen， Public Enterprise： A Modern Approach （Brighton， Sussez： Harvester， 19 86 ）， p. 16 3 .5 Michael Beesley and Stephen Littlechild， “Privatization： Principles， Problems and Priorities”， in Christopher Johnson （ed.）， Privatization and Ownership （London & New York： Pinter Publishers， 1988）， p. 11.6 Alan Walker， “The Political Economy of Privatization”， in Julian Le Grand and Ray Robinson （eds.）， Privatization and the Welfare State （London： George Allen & Unwin， 1984 ）， p. 25 .7 E.S. Savas， Privatizing the Public Sector： How to Shrink Government （Chatham， N.J.：Chatham， 19 82）， pp. 56-57 .8 Ted Kolderie， “The Two Different Concepts of Privatization”， Public Administra- tion Review （July/Aug.， 19 86 ）， p. 285 .9 Vincent Ostrom and Elinor Ostrom， “Public Choice ： A Different Approach to the Study of Public Administration”， Public Administration Review， Vol. 3 1， No.2 （Mar./ April， 197 1）， pp. 206-207 ； E.S. Savas， Privatizing the Public Sector ： How to Shrink Government， pp. 30-33 .10 Wong， Cham Li， Margins of the State— The Privatized Sector in Hong Kong， Un- published M. Phil. Thesis， Chinese University of Hong Kong， December， 19 89 .1 香港政 府效 率促進 組網 頁 ：http:/ /www.info.gov.hk ， 2006 年 3 月 1 日 ； Wong， Cham Li， Margins of the State— The Privatized Sector in Hong Kong.12 同註 1013 周志 忍等譯 ， [美 ]E.S. 薩瓦 斯 （E.S. Savas）著 ：《民 營化與 公私部 門的 夥伴 關係 》 ， 北京 ：中國 人民 大學 出版 社 ， 200 3 年 ， 第 127- 138 頁 。14 Consultancy to Review the Government 's Monitoring Arrangements of the Power Companies Prepared for Government of Hong Kong， September， 1984 ， Ernst & Whinney， pp. 1-4 .15 這 些公 用事 業公 司的成立 / 開業 日期見於 各公 司的組織 章程 及備 忘 錄 ， 存檔於 香港 政府 公 司註冊處 ， 及 見於 相關 法律條例 。

16 Strengthening the Machinery of Government， （The McKinsey Report）， June， 1973， para. 87 .17 C. Sankey， Synopsis of Speech on Government 's View on Privatization， Finance Branch， Government Secretariat， Hong Kong， 1988， pp. 3 -4 .18 W. Thornhill， The Nationalized Industries： An Introduction （London： Thomas Nelson & Sons）， 1968 .19 R.S. Arora， Administration of Government Industries： Three Essays on the Public Corporation （New Delhi： Lessees of Arjun Press， 1969 ）， pp. 36 -38 ； Michael P. Barber， Public Administration， 2nd edition （London： MacDonald and Evans， 1978）， pp. 156- 17 1； D.L. Bevan， “The Nationalized Industries”， in Derek Morris （ed.）， The Economic System in the UK， 2nd edition （London： Oxford University Press， 1979 ）， pp. 504 -522 ； Noel Branton， Economic Organization of Modern Britain， 2nd edition （London： Hodder and Stoughton， 1978）， pp. 13 1- 155 ； P.J. Curwen， Public Enterprise： A Modern Approach； D.N. Chester， “Public Corporations”， in Richard A. Chapman and A. Dunsire（eds.）， Style in Administration： Readings in British Public Administration （London： George Allen & Unwin， 197 1）， pp. 254-274 ； Peter Donaldson， Guide to the British Economy （Middlesex， England： Penguin Books， 197 1）， pp. 99- 115 ； Peter Maunder （ed.）， Government Intervention in the Developed Economy （London： Croom Helm， 19 79 ）， pp. 130 - 159 ； W. Thornhill， The Nationalized Industries： An Introduction； L.J. Tivey， Nationaliza- tion in British Industry （London： Cape， 1966 ）.20 本章所 引各香港公 用事 業公 司相關法律條例均 載於香港政 府網頁 ：http://www.info. gov.hk ， 2006 年 3 月 1 日 。21 《地 鐵 有限公 司年報 ， 2000 年 》22 Gabriel Roth， The Private Provision of Public Services in Developing Countries （New York： OUP， 19 87）， pp. 3， 85 ， 225 ； E.S. Savas， Privatizing the Public Sector： How to Shrink Government， p. 66 .2 3 《太陽 報 》 ， 2003 年 8 月 7 日 。24 Paul J. Garfield and Wallace F. Lovejoy， Public Utility Economics （Englewood Cliffs， N.J.： Prentice-Hall， 1964 ）， p. 13 .25 天星 小 輪網 頁 ：http:/ /www.starferry.com.hk ， 2006 年 3 月 1 日 。26 新渡 輪網 頁 ：http:/ /www.nwff.com.hk ， 2006 年 3 月 1 日 。27 同註 1428 《太陽報 》 ， 2002 年 12 月 24 日 ； 《 東 方 日報 》 ， 200 3 年 11 月 22 日 。29 在 關 中電的 發電歷 史 ， 見 “City of Lights”， Modern Asia， Vol. 4 ， No. 6 （Nov./Dec.， 1970 ）， p. 16 .

30 同註 2331 有 關交通 諮詢 委員會 ，見 香港政府 ： 《各公 務 委 員會 及其 他名表 》 ， 網頁 ：http:/ / www.info.gov.hk ， 2006 年 3 月 1 日 。32 例 如 ， 東 區海 底 隧道 於 2005 年 5 月每程加 價 10 元 ， 部 分社 會人士 認為這 是政 府 與 東隧財 團互相 勾結的結 果 ， 見 《太陽 報 》 ， 2005 年 3 月 14 日 。33 Gabriel Roth， The Private Provision of Public Services in Developing Countries， p. 166 .3 4 《星 島 日報 》 ， 2002 年 2 月 20 日 ； 《蘋果 日報 》 ， 2005 年 2 月 1 日 ； 《太 陽報 》 ， 200 2 年 2 月 7 日 ；2005 年 11 月 18 日 。3 5 《東 方 日報 》 ，2004 年 11 月 9 日 。3 6 《 大 公 報 》 ， 2 0 0 4 年 12 月 2 1 日 ； 20 0 5 年 2 月 1 日 ； 《成 報 》 ， 2004 年 12 月 17 日 ；2005 年 2 月 1 日 ； 《蘋 果 日報 》 ， 2004 年 12 月 14 日 ； 2005 年 2 月 1 日 ； 《明報 》 ， 2004 年 11 月 17 日 ； 2005 年 2 月 1 日 ； 《 東 方 日報 》 ， 2004 年 11 月 9 日 ； 《都市 日報 》 、 《經 濟 日報 》 、 《文匯 報 》 ， 2005 年 2 月 1 日 。3 7 《明報 》 ， 2005 年 2 月 1 日 。3 8 《太陽報 》 ， 2005 年 12 月 3 1 日 。3 9 《太 陽報 》 ， 2005 年 11 月 18 日 。40 同上註 。41 張鴻 喜 ：《澳門社 會 福利服 務民 營化研 究 》 ， 載於 《行政 》 ， 第 17 卷 ， 總 第 63 期 ， 2004 年 ， No. 1 ， 第 16 、 17 、 25 頁 。42 澳 門公 共行政 資訊網 ：http:/ /www.gov.mo ， 2006 年 3 月 1 日 。4 3 澳門行政長 官 《施政 報告 》 ， 200 2 年 。4 4 澳 巴網 頁 ：http:/ /www.tcm.com.mo ， 2006 年 3 月 1 日 。4 5 新福 利 巴士網 頁 ：http:/ /www.transmac.com.mo ， 2006 年 3 月 1 日 。4 6 澳電 網 頁 ：http://www.cem-macau.com ， 2006 年 3 月 1 日 。47 澳門 自來水 網 頁 ：http://www.macauwater.com ， 2006 年 3 月 1 日 。4 8 澳電 訊網 頁 ：http://www.ctm.net ， 2006 年 3 月 1 日 。4 9 《澳門公 共電 訊服務特 許合 同 》 ， 載於 澳門政 府 電信 暨資訊 科技 發展 辦公室網 頁 ： http:/ /www.gdtti.gov.mo ， 2006 年 3 月 1 日 。50 牌照 的規 定及條件 》（附於 第 157/ 2002號行政長官批 示 ） ， 載於 澳門政 府電信 暨 資訊 科技 發展辦公 室網 頁 ：http:/ /www.gdtti.gov.mo ， 2006 年 3 月 1 日 。5 1 《澳電 （CEM）年報 ， 200 3 年 》5 2 《澳門 日報 》 ， 2005 年 4 月 28 日 ； 2005 年 12 月 3 日 。53 Valerie Ann Penlington， Law in Hong Kong： An Introduction， 2nd edition （Hong Kong： Federal Publications， 19 82）， pp. 222-227 .54 Ira Sharkansky， Wither the State： Politics and Public Enterprises in the Three《

Countries （Chatham， N.J.： Chatham， 1979 ）， p. XⅪ.

第五章 自由市場政策與工商業支援體系一 、 香 港 2006 年1月 ，美國傳統基金會發表報告 ，指出全球157個經濟體系中 ，香港獲評為最自由經濟體系 ，且評分是歷年最高的 ；這已經是香港連續12 年排在評分的第一位 。十大衡量指標中 ，香港有六個組別 ：貿易政策 、貨幣政策 、外國投資 、銀行體系 、產權及法制方面均取得滿分 。1可見無論回歸前後 ，香港政府都嚴守自由市場政策 。在回歸前 ，這個政策更多被稱為積極不干預政策 。 （一） 積極不干預政策的由來 在殖民管治時期 ，政府一直倡導自由放任資本主義（laissez-fairecapitalism）經濟模式 ，例如香港是沒有貿易障礙的自由港 ，幾乎不收關稅 ；沒有外匯管制 ，資金可自由進出 ，外來投資享有高度自由 ；實行低稅政策 ，稅制簡單 、方便 ；主要由市場導向的工資和價格 ；低程度的政府干預 ，精簡而一致適用的商業規管制度 ；銀行與金融業的低度限制 ，沒有設立中央銀行 ；營商手續簡便 ，企業自由經營 ，自由發展。此外 ，政府盡量不參與實際經濟活動 ，公共服務/產品大多交由私人部門營辦 ，所謂 “管得最少的政府就是最好的政府” ，公營企業存在但不多。（詳見本書第四章） 戰後幾位財政司都以新自由主義者信徒自居 ，所說的話都帶有“18 世紀阿當 ·斯密（Adam Smith）和 19 世紀佳史東（William E.Gladstone）口吻” 。 2例如 1961—1971年的財政司郭伯偉（JohnCowperthwaite）便曾說過 ：“令人麻煩的是政府介入企業往往對任何人來說都是不經濟的 ，因為我相信 ，長遠來說 ，在自由經濟下 ，個別商人所作決定的總和 ，雖然有時是錯的 ，但其帶來的損害也不會像政府作的集中決定那麼大 。⋯應該承認 ，社會稀有資源只有通過價格機制

才能得到有效分配 。”3 郭伯偉的繼任人夏鼎基（Philip Haddon-Cave）於1978年更提出 ：“我們對經濟的取態的更好描述是積極不干預主義（positive non-interventionism），這個取態認為 ，在大多數情況下 ，對私營部門的資源分配作規劃的企圖都是無用的 ，且會對經濟增長帶來損害 。在開放經濟下 ，企圖影響市場力量運作也不可能 ，因為市場難以預測 ，更不要說要控制它 。”4 彭勵治（John Bremridge）於1982年接替夏鼎基的財政司職位 ，他也有同樣立場的說法 ：“香港在低稅制下繁榮起來 ，服務由用者自負 ，世界上有很多例子證明 ，增加公共開支只能反映成本從用者轉到一般納稅人的一種好心意 ，這其實會引發通貨膨脹及帶來反效果 。”5 按照當局的意圖 ，在積極不干預政策下 ，政府在經濟發展的角色只限於 ：6 ①提供基本建設及其他制度支援 ；②維持一個健康的營商環境 ；及③促進經濟增長的要素 ，如土地 、人力資源 、資金及科技 。 畢生推行自由經濟也是 “經濟自由度指數”調查創立人之一 ，諾貝爾經濟學獎得主佛利民（Milton Friedman）認為 ：“給予個人經濟的自由 ，可釋放出人的動力 ，把國家帶上經濟增長之路 。” 7佛氏曾多次來港 ，考察本地自由經濟實施情況 ，在他眼中 ，香港是最成功的自由經濟案例 。 另一位學者 ，美國史丹福大學經濟學教授羅布殊卡（AlvinRabushka）上世紀70年代也曾來港考察 ，並為此而寫成幾本專著 。在書中 ，他指出香港一直都依循19世紀流行的阿當 ·斯密的經濟自由主義傳統價值觀去管理經濟及公共事務 。香港這塊殖民地的取得是出於外交 、商業及軍事的考慮 ，而非一般的為了掠取土地 。從一開始 ，本國政府已要求殖民地當局保持財政自給 ，加上自由港的定位 ，以使英商能夠便捷的與中國及鄰近國家進行貿易 ，於是便造就一套自由市場或自由放任經濟及保守理財的政策 ，一直奉行至今 ，包括 ：8 ①平衡預算及低稅政策 ；②力求財政盈餘 ，最少相等於政府半年至一年的開支 ；③須完全避免負債 ；④政府部門不能超支 ；⑤政府內廣泛

存在節約費用 、減少支出意識 ；⑥避免進行中央計劃 ；⑦公共服務盡量由私營機構提供 ；⑧對私營部門實行最少的干預及管制 。 羅布殊卡又認為 ，由於戰後香港走的是出口帶動的外向型經濟 ，對外依存度極高 ，政府決定的些微錯誤都會很快傳到本港 ，造成影響 ，加之香港資源有限 ，政府很難作出干預 ，改變香港產品的成本/價格結構 ，以有利於本港 。9 上述分析令人覺得奉行積極不干預政策好像是純經濟問題 ，或者是基於幾任財政司的共通經濟信仰所致 ，已有論者指出這只是一個錯覺（羅布殊卡的說法已隱隱約約看出這點），實際上前政府推行不干預政策是充滿政治考慮的 。這政策可追溯至香港割讓予英國之初 ，英商的目標集中在中西貿易上 ，包括鴉片貿易 ，對開發香港毫無興趣 ，亦反對任何會提高稅收的政策 ，對於拓展工業等需要較長遠投資的項目，更絕少染指 ，結果製造業幾乎全由華資建立 。但港府並不鼓勵華資工業的進一步發展 ，理由是英國政府唯恐殖民地工業與本國工業競爭 ，所以不干預政策便變成讓本土工業自生自滅及維護宗主國經濟利益的一塊幌子 。 10 毋庸諱言 ，殖民主義的本質就是土地和經濟掠奪 ，殖民管治者不會真心發展本土經濟 、以當地人的福祉為重 ，在 “借來的空間 、借來的時間”裹 ，其唯一最高目標是為本國利益服務 。事實上 ，用不干預政策這一古典經濟學原理去掩蓋其只顧經濟掠奪 ，置當地經濟之發展於不顧的本質在早期時候其他國家的殖民地也可以找到 ，如葡萄牙人治下的澳門（見下文）。據知 ，獨立前的星加坡也同樣奉行經濟不干預主義11 ，可見這是英殖民管治者常用的統治手法之一 。 （二） 自由市場政策 香港回歸中國後 ，或許出於忌諱原因 ， “積極不干預政策”的字眼已不再出現在政府官方文件 ，包括行政長官每年所作的 《施政報告》 ，取而代之是 “自由經濟”或 “自由市場”的提法。 1997年7 月1 日在慶祝香港特區成立的典禮上 ，首任行政長官董建華便已明確提出 ： “自由企業及自由貿易 ，穩健理財政策和低稅收 ，講求法治精神 ，

強調行政主導和重視質素優良的公務員體系是我們的傳統 。” 以下是行政長官在歷年 《施政報告》 中闡釋自由經濟或自由市場政策的摘錄 。 12 董建華 《1997年施政報告》 ：“香港能夠成為當今世界上最自由和最具有活力的經濟體系 ，是因為奉行自由企業和自由貿易 ，堅持穩健理財政策和低稅收 ，講求法治精神 ，強調行政主導和重視質素優良的公務員體系。”（第11段）“香港的發展策略 ，一定要遵循自由經濟的原則 ，一定要維持穩健理財的原則 。”（第16段）“香港的稅制 ，是全球最有利營商的稅制之一 。我們會致力維持簡單 、穩定 、使香港保持強勁競爭力的低稅制 。”（第19段） 《1998年施政報告》 ：“我們會致力保存所有令香港成功的重要元素 。⋯在經濟方面 ，我們會繼續堅守自由市場運作原則 ，同時維持對所有投資者都一視同仁的公平規管架構 。”（第64 段） 《1999年施政報告》 ：“現在讓我談一下特區政府在經濟方面的角色 。眾所周知 ，香港數十年來經濟表現非凡 ，主要倚靠市場主導 、公平競爭的自由經濟體制 。政府在符合經濟規律的原則下 ，積極為市場健康發展打好基礎 ，只有在市場機制失效時 ，才作出必要而有限度的干預 。特區政府成立以來 ，一如既往 ，堅持審慎理財和小政府的方針 ，所做的經濟建設工作 ，集中在基礎設施範疇之內。”（第158段） 《2000年施政報告》 ：“我在去年講了特區政府的經濟角色 。我們將一如既往 ，堅決維護自由經濟體制 ，堅持審慎理財和小政府的方針 。”（第47 段）“香港確已取得許多成就 ，舉例來說 ，無論在鞏固法制 、發展自由經濟體制 、提升金融中心地位等方面 ，香港都獲得國際高度評價 ，足可讓香港人引以自豪 ，並且使大家對香港前景充滿信心 。”（第126段） 《2001年施政報告》 ：“大家知道 ，香港是國際公認最自由開放的經濟體系。這裹有健全的法制 、公平的競爭環境 、嚴謹的市場監管制度 、開放的外匯體制 、靈通的資訊 、廉潔的政府 、穩健的財政和簡單的稅制 。”（第18段） 《2003年施政報告》 ：“我們仍然擁有作為國際都會的軟硬件 ，包

括敏銳的商業觸覺 、先進的基礎設施 、靈活的金融系統 、嚴謹的法律制度 、自由開放的政策 、廉潔有效的公務員隊伍 、簡單的低稅制 、人才薈萃以及高度國際化等有利條件 。”（第11段）“香港是奉行自由市場經濟的地方 ，推動經濟轉型主要依靠私人企業和個人的努力。雖然在經濟轉型中政府對推動硬件和軟件的配套方向發揮積極作用 ，但是 ，社會面對知識經濟發展帶來的新挑戰 ，仍需與時俱進 ，全面應用新知識 、新技術和新思維 ，改進服務和管理 ，不斷增強競爭力 。”（第14段）“在香港這高度開放的經濟體裹 ，運用貨幣政策和財政政策推動經濟增長的作用十分有限 ，所以應該集中加強經濟的綜合競爭力。我在過去五年一直強調政府在宏觀層面要做的一些重要工作 ，包括大力投資於教育 、加強基礎設施 、推動創新科技 、改善營商條件 、協助商界開拓市場 、積極保護生態環境和提供優質生活條件等 。”（第15段）“在 ‘大市場 、小政府’的管治原則下 ，政府近年來已努力削減各種與營商有關的繁瑣規則 ，取消過分的規管 ，精簡程序 ，並提高行政效率 ，務求減低營商成本 。”（第16段） “我們決心確保公平的競爭環境 、堅持 ‘大市場 、小政府’方針 、保持簡單的低稅制 。我們決心維持香港一直引以為榮的高效率政府和良好的營商環境 ，保障資金自由流通 。”（第27段）“公共開支過份膨脹並長期高於經濟增長率 ，已背離香港一向倡導的小政府原則 。小政府是過去香港成功的要素之一 ，如果任由公共開支膨脹下去 ，只能不斷地加稅加費 ，把更多的資源收歸政府使用 ，這不僅會降低資源運用的效率 ，也將惡化香港的營商環境 。”（第46段）“在削減開支的過程中 ，政府會充分利用這個機會 ，縮小政府規模 ，重訂政府職能 ，減少不必要的干預 ，精簡和重整架構和工序 ，小心檢視社會福利 ，以及重訂公共服務的優先次序 ，充分發揮市場經濟的作用 。換句話說 ，解決財赤問題 ，有助於我們加快建立一個規模較小 ，但活力更充沛 、 目標更明確 、運作更有效 、以及資源更能用得其所的政府 。”（第48段）“我們會認真檢視各種解決財赤的手段可能帶來的影響。我們在採取各種手段時 ，要確保不會顯著加深通縮 ，也要考慮到加稅和加費不會根本改變香港現有的簡單低稅制大原則 ，要小心翼翼地在經濟不景氣和解決財

赤的兩難之中權衡取捨 ，逐步達到解決財赤的目標 。”（第52段） 《2004年施政報告》 ：“香港擁有優越的營商環境 ：我們有高度安全的社會 、獨立的司法制度 、公平的競爭環境 、合適的地理位置 、完備的基礎設施 、簡單的低稅制 、和諧的勞資關係 、廉潔的政府和高效率的公共服務 ；我們在保護知識產權方面確立了國際聲譽 。正是由於這裹的條件優越 ，不斷有本地人投資創業和擴大經營 ，而且吸引了更多跨國公司和外地企業前來設立地區總部和辦事處 。”（第16 段） 《2005年施政報告》 ：“香港經濟走出困境 ，首要原因是香港本身的獨特優勢發揮了作用 。⋯⋯香港的市場經濟體系運作成熟 ，基建設施世界一流 ；政府廉潔 ，公務員隊伍高度專業和盡忠職守 ；稅制簡單 ，而且稅率低 ；社會秩序和治安良好 ；背靠一個龐大 、高速增長的市場 。環顧亞洲 ，只有香港集上述優勢於一身 。經過多年發展 ，這些優勢已轉化為本地產業的優勢。”（第8段） 曾蔭權《2005—2006年施政報告》 ：“香港是高度外向型的經濟 ，我們的發展策略 ，就是 ‘背靠內地 ，面向世界’，致力加強自身優勢 ，在 ‘大市場 、小政府’的原則下 ，鼓勵企業精神和公平競爭 ，鞏固香港作為亞洲國際都會和國家重要的國際金融 、貿易 、交通運輸及資訊中心的地位 。”（第72段） “香港是全球最自由的經濟體系 ，法制健全 ，資訊自由流通 ，尊重私有產權和合約原則 ，擁有優良完備的基建設施 ，企業管治良好 ，政府和公共服務廉潔高效 ，實行簡單的低稅制 。⋯香港的保護知識產權制度已達到國際標準 ，我們會密切留意科技發展和市場變化 ，確保現行制度與時並進 。履行 ‘市場主導 、政府促進’的理念 ，我們會研究更多採用公營部門與私營機構合作的模式 ，向市民提供所需的服務 。”（第77段） 從以上摘錄可以徵知 ，兩位特首對自由主義經濟學理念的堅持 、執着 ，與前政府幾位財政司可謂不遑多讓 ；更不厭其煩的在每一年的《施政報告》中將這個理念重覆闡釋一番。換言之 ， “積極不干預政策”在回歸後得以維持 ，並會延續下去 ，只不過稱呼改變罷了—新上任特首曾蔭權更有 “市場主導 、政府促進”的提法 。事實上 ，在積極不干

預政策下 ，戰後香港經濟一路走高 ，表現非凡 ；無論是政府或商界 ，都早已認為自由市場是令香港成功的重要元素 ，是治理香港的核心價值 ，不虞放棄 。 與此同時 ，香港（也包括澳門）以外的其他亞洲國家或地區如中國大陸 、 日本 、印度 、南韓 、台灣 、星加坡 、馬來西亞 、泰國及其他東南亞國家所採用的經濟發展策略卻與香港剛剛相反 ，強調政府對經濟的干預 、介入 ，引導經濟成長 ，也同樣在不少國家或地區取得成功 。最新的例子是韓國的消費電子產品及印度的電腦軟件業 ，這些產業都是在國家大力扶助下而成長起來的。學術界普遍稱這種經濟路向為國家/政府發展範型（developmental state model） 13 ，以別於以香港為典範的自由市場範型（free market model），表5.1將這兩種經濟發展範型作比較 。 表5.1 兩種經濟發展範型比較 概乎言之 ，在具體作法上 ，國家/政府發展範型會推行以下措施 ：①各種優惠措施 ，如稅收優惠（稅收假期—tax holiday）、土地優惠 ，對企業並非一視同仁 ；②經濟計劃/ 規劃 ，如5年計劃 ；指令性或指導性計劃 ；③ 國有工業發展銀行 （如中國四大國有商業銀行 ；日本發展銀行 ，日本出入口銀行）作工業貸款 ；④ 具體行業/ 產業政策（sector-spe-cific policy），選擇企業作重點扶持/ 培養 ，即扶植勝利者 （pick thewinners）⑤設立專門機構 ，指導企業發展及經營（如日本通產省）；⑥有中央銀行（如中國人民銀行 ；日本銀行）；⑦有外匯管制 ；⑧設立經濟計劃機構（如中國的國家發展及改革委員會 ；日本的經濟企劃廳）；⑨龐大國有部門 ，擁有大量公營企業 ；⑩貿易保護 ，出入口管制 ，出入口關稅 ；■工資控制（如最低工資制度） ；■ 價格控制 、價格補貼 。 香港自開埠以來實施的是自由市場 、不干預政策 ，以上措施對本經濟發展 範型 主要參與者 運作方法 運作過程 運作目的 負面界外效應自由市場範型 企業/ 公司主導 競爭 交易 利潤極大化 市場失靈國家/ 政府發展 範型國家/ 政府主導 政府干預 選擇/ 扶植 資源分配集中化政府失靈

地政府及商界來說都非常陌生 。政府的財經官員在制定政策時 ，都會小心翼翼 ，防止引入這些作法 ，以免破壞香港作為世界最自由經濟體系的美譽 。政府所推行的任何經濟措施 ，都只是從旁協助工商業 ，提供支援 ；絕不是越俎代庖 ，取代企業的經營角色。根據這個思路 ，港府工商及科技局努力建立以下一個工商業支援體系。 （三） 工商業支援體系14 1. 為工商業提供支援 政府致力提高香港的競爭力 ，為本港工商業的發展締造最有利的營商環境 ，並盡力提供支援 。工商及科技局轄下的工商科負責為下述四個工作範疇制定整體政策 ： ①促進服務業的發展 政府的目標 ，是維持香港作為區內主要服務業中心的地位 。工商科推行多項宣傳 ，使本地各界對香港服務業更多認識及明白優質服務的重要性 ，以及管理政府撥款1億元設立的專業服務發展資助計劃。政府致力推行這些計劃 ，以協助本地服務業在要求愈來愈高的環境中保持競爭力。 ② 提高香港工業的競爭力 政府一方面積極鼓勵工業界善用創新及科技發展的成果 ，以提高生產力並為產品增值 ，另一方面提供達至世界水平的基礎支援設施 ，以促進工業發展 ，並致力協助解決工業界關注的問題 。工業貿易署則協助工商科與業界保持聯繫和建立網 絡 ，並提供一般支援服務 。 工業貿易諮詢委員會主席由工商及科技局局長擔任 ，專責就政府制定工業貿易政策以及推行有關計劃 ，徵詢私營機構的意見 。此外 ，紡織業諮詢委員會主席亦由工商及科技局局長擔任 ，專責就紡織及成衣業相關事宜徵詢私營機構的意見 。 ③ 支援中小型企業 政府通過多家機構 ，為中小型企業提供切合需要的多元化服務 。工商科負責就支援中小型企業制定整體政策 。工業貿易署轄下的中小型企業辦公室為中小企業提供多項支援措施 ，包括 ：

（1）設立中小企業支援及諮詢中心 ，為中小企業提供一站式及範疇全面的資訊 、諮詢和設施等免費服務 。該中心更不時按中小企業的需要而舉辦合適的研討會 ； （2）成立中小企業資助計劃（包括中小企業信貸保證計劃 、中小企業市場推廣基金 、中小企業培訓基金 ，以及中小企業發展支援基金），以協助中小企業融資以添置營運設備及器材 、滿足營運資金貸款需要 、拓展市場 、為僱主和僱員提供培訓 ，以及增強競爭力 ； （3）推行 “營商友導”計劃 ，讓參加的中小企業經營者有機會獲得指導 。導師由事業有成 、經驗豐富的企業家 、行政人員及專業人士義務擔任 ；及 （4）為中小型企業委員會提供秘書處服務 。委員會的成員由行政長官委任 ，專責就有關中小企業發展的事宜提供意見 。 另外 ，政府資助機構 ，例如香港貿易發展局 、香港生產力促進局和職業訓練局 ，亦是向中小企業提供服務的主要機構 。 ④ 促進貿易 根據工商科負責的政策範圍 （1）法定機構香港貿易發展局積極促進香港的對外貿易 ； （2）法定機構香港出口信用保險局為本地出口商提供出口信用保險服務 ，一旦海外顧客因商業或政治事故沒有支付貨款或服務費用 ，出口商的利益可獲保障。 為減少涉及貿易的文書工作以及提高效率 ，特區政府鼓勵商界在與政府往來上廣泛應用電子商貿 。工商科負責為以電子方式提交及處理涉及貿易政府文件的服務制訂政策 ，有關服務名為 “政府電子貿易服務” 2. 促進外來投資 外來直接投資不但有助擴闊香港的經濟基礎 ，更會引進嶄新的科技及管理文化 ，創造就業機會 ，以及豐富香港作為國際都會的特色 。因此 ，政府一直致力吸引外來直接投資 。 跨局的投資推廣督導委員會由財政司司長擔任主席 ，專責制定促。

進投資的整體政策和監督政策在政府內部推行的事宜 。投資推廣策略小組亦由財政司司長擔任主席 ，專責徵詢私營機構的意見 。 工商科負責處理有關政策制定和工作統籌的日常事務 ，並由執行部門投資推廣署以及各個香港經濟貿易辦事處輔助執行職務 。此外 ，多個非政府機構包括香港貿易發展局積極參與促進外來投資的工作計劃 。特區政府借助這些機構 ，為有意或已在香港投資的公司提供多項諮詢及支援服務 。 3. 促進創新科技 工商及科技局轄下的創新科技署 ：①支援應用研究及發展與科技轉移及應用 ；②培養社會的創新科技風氣 ，促進科技創業活動 ；③協助提供基礎設施和發展人力資源 ，以支援創新及科技 ；④制定 、發展和推行政府的政策 、計劃及措施 ，以推動創新及科技 ；⑤推廣國際承認的標準和合格評定服務 ，為香港的科技發展和國際貿易建立穩固的基礎 ；⑥培訓能幹和進取的員工 ，致力提升香港的科技水平 。 創新科技署的重點工作 ，是設立和加強香港的科技基礎設施 ，藉此促進創新科技活動的發展 。為了達到這個目標 ，與多個參與創新科技工作的公營機構 ，保持緊密的合作關係 。 有關產業支援機構包括— 1. 新成立的香港科技園公司 ：與該公司緊密合作 ，致力為以科技為本的公司及活動提供基礎支援設施 。該新法定公司是由原來的香港工業邨公司、香港工業科技中心公司和臨時香港科學園有限公司合併而成 ，並已於2001年5 月7 日開始運作 。科技園公司會為業界提供一站式的服務 ，包括透過培育計劃培育新成立的科技公司、在科學園內為應用研究發展的業務提供各種設備和服務 ，以及在工業 邨內為生產工序提供土地和設備 。 2. 香港生產力促進局 ，透過其專業服務 ，支援本港的產品製造及服務業 ，使他們更有效地運用資源和提高附加值 ，令生產力達致更高水平 。亦全力支援該局的附屬公司 ，包括設計創新 （香港） 有限公司及製衣工藝示範中心有限公司。

3. 香港應用科技研究院有限公司進行研究發展 ，並把其研究成果轉移給產業 ，以便轉化為商品 ，從而提升香港產業的科技水平 ，及創造以科技為本的新產業 。 4. 香港賽馬會中藥研究院有限公司 ：將會成為匯集和協調各界力量的中心點 ，從而有助推動香港成為研製中藥健康食品及藥物的國際中藥中心 。 5. 香港設計中心有限公司 ：是一所綜合專業設計中心 ，旨在推動設計作為一項增值的活動 ；提高設計水平和推動與設計有關的教育 ；以及提高香港作為創新和創意中心的地位 。 （四） 經濟轉型問題 另一個考驗政府是否能夠緊守自由市場原則是如何推動香港經濟轉型問題 。行政長官董建華在 《1999年施政報告》 說 ：“金融風暴發生以來 ，亞洲各地資產 ‘泡沫’爆破 ，區內競爭趨烈 ，香港難以再靠資產價格暴升帶動經濟復蘇 。另一方面 ，本地一些勞力密集的服務行業 ，也追隨製造業遷移內地或海外 。加上全球經濟一體化 ，以及內地經濟的發展 ，香港經濟結構面臨再度轉型 。”（第41段）過去數十年 ，香港數度轉型 ：由一個平凡的轉口港 ，變為提供廉價勞力的輕工業製造基地 ，再發展為今天舉世知名的金融 、貿易和服務業中心 。如今 ，形勢迫使香港再一次轉型 ，這是全社會面對的新挑戰 。要保持經濟活力 ，繼續創造繁榮 ，維持廣大市民的生活水平 ，就非轉型不可。（《2001年施政報告》 ，第11及14 段） 既然認定香港經濟需要轉型 ，那應該向那個方向轉型呢？ 董建華認為 ：經濟的結構性調整 ，是源於經濟全球化持續發展 ，以及信息科技日新月異 ，帶來知識經濟的新時代 。（《2001年施政報告》 ，第10段）香港經濟早已由製造業為主轉為服務業為主 。長遠來看 ，經濟會更趨全球化 ，資訊科技突飛猛進 ，為社會和日常生活帶來重大轉變 。低技術 、低知識含量的生產環節外判外移的情況更為普遍 ，更多經濟資源流向高增值的地方。香港要維持和提升既有的生活水平 ，一定要走高增值的道路 。只有增加經濟中的知識含量 ，不斷創新 ，香港才可以保

持優勢 ，持續發展 。要提倡運用新知識 、新技術推動經濟轉型 。在鞏固傳統優勢的同時 ，充分利用 “一國兩制”給香港帶來的發展空間 ，尋找新的優勢 ，推出一些促進發展的新措施 ，形成新經濟增長點 。（《2005年施政報告》 ，第10 、 70及82段） 董建華又認為 ：推動經濟轉型的一個重點 ，是引入和應用高新科技 ，提升香港的長遠競爭力 。香港經濟發展的思路 ，就是 “背靠內地 、面向世界 ；善用香港優勢 ，鞏固支柱產業 ；運用新知識 、新技術 ，向高增值提升”的策略路向。（《2004年施政報告》 ，第7及29段）香港的經營成本高昂 ，必須走向高增值的道路 。過去幾年來 ，政府大力提倡科技的應用和鼓勵創新 ，尤其注重推動資訊科技在各行各業的應用 ，不但提高生產力 ，而且也增加了新的就業機會 。社會觀念亦有了深刻的變化 ，市民普遍認同科技和創意對經濟轉型的重要作用 。（《2001年施政報告》 ，第14及67段）事實上 ，董建華上任伊始 ，已提出香港要發展高增值的創新科技產業 。以下是他這幾年來在 《施政報告》 裹構築的激勵新科技行業藍圖和具體推出的措施（表5.2） 2000 年以後的 《施政報告》 ，董建華再也沒有為推動香港經濟轉型提出具體措施 ，雖然在隨後的2001 、 2003 、 2004及2005年他辭職前最後的一份 《施政報告》 裹 ，仍有提及經濟轉型 。 自回歸以來 ，香港的經濟一直都沒有甚麼起色 ，到2003年第二季度更因SARS（非典型肺炎）肆虐香港而跌至谷底 ，失業 、通縮 、負資產和財赤等問題把香港推向困境 ，經濟轉型更是不知從何談起 。在 《2003年施政報告》 中 ，董建華首次提出香港經濟的四大支柱是金融 、物流 、旅遊和工商業支援服務 ，是最需要提升的重點行業 。（第17段）他早前十分關注的創新科技產業已不再宣之於口 ，這其實是間接承認經濟轉型失敗 。有評論說 ：“自1997年起 ，香港經濟在轉型路上兜兜轉轉了8年 ，前特首董建華曾抱雄心多方出擊 ，但苦於有意念無章法 ，最後未有所成 。”1s 可幸香港是一塊寶地 ，在香港最困難的時候 ，中央政府對特區政府提出的多項建議 ，都一一作出正面回應 ， 2003年SARS過後 ，開放內地市民來港 “個人遊”、與香港簽訂 《更緊密經貿安排》（CEPA）、簡化內地企業來港上市及經營的程序 、建立粵港合作聯席會議協作機

表5. 2 行政長官董建華推出的激勵新科技行業發展的措施及建議* 2002 年改為工商及科技局制 、批准本港銀行開辦人民幣個人業務 、輸入內地人才 、實行24 小時通關等 。當中尤以 “個人遊”幫助最大 ；一時間大量內地遊客蜂湧到港 ，使當時暮氣沉沉的旅遊 、酒店 、零售及餐飲等行業立即重見生氣。雖然曾經遭受石油價格飆升等負面因素的影響 ， 2004年 ，香港錄得高達8.6％的經濟增長率 ， 2005年的增長也維持在7.3％ 。16目前香港的經濟形勢 ，可以說正處於亞洲金融風暴以來的最佳狀況 。隨着經濟復蘇 ，失業 、通縮 、負資產和財赤等問題全面得到緩解 ，市民對經濟前景恢復信心 ，表明香港經濟已經擺脫困境 ，開始走上良性發展之路 。（《2005年施政報告》 ，第2及6段） 市道好轉 ，為經濟尋找新火車頭及新增長點的結構轉型自然變得不那麼迫切 ，甚至是不需要的。怪不得新上任特首曾蔭權好像已將之拋到腦後 ，在其作的2005—2006年第一份 《施政報告》 裹 ，通篇都沒有提到 “經濟轉型”四字 ；這其實表示着新一屆政府一個重大政策轉施政報告 年份措施及建議1997 - 準備向應用研究基金再注資5億元，用作支持商界將資訊和其他高科技的研 究成果轉化成商品。- 已經在九龍塘選定一幅土地，興建第二所工業科技中心。這個計劃發展需 時3年。- 設立資訊科技及廣播事務局，統籌香港整體的資訊科技發展。*1998 - 撥款2億7800萬元予工業支援基金，以鼓勵創新和扶助新興工業發展。- 斥資33億元在大埔興建科學園第一期。- 邀請田長霖教授出任創新科技委員會主席。- 設立應用科技研究院，支援和推動 “中游”研究。- 撥款50億元，設立創新及技術基金。1999 - 未來10 年投資超過20億元到應用科技研究院。- 積極輸入必要的科技專才。- 香港聯合交易所將推出名為“創業板”的第二板股票市場，為創新與科技企 業增加融資渠道。- 本港企業界積極響應，陸續提出數碼港和其他創新及科技計劃。2000 - 數碼港正在動工，將由2002年起分期啟用。- 制定推動電子交易的法例。

變 ，值得我們深思。有評論認為 ， SARS過後 ，香港經歷周期性的復蘇 ，但經濟仍缺新的火車頭 ，結構困局未有根本改變。政府切勿以全球最自由經濟而沾沾自喜 ，須總結過去8年尋尋覓覓的經濟經驗和教訓 ，檢討政府的角色和政策 ，以新思維推動經濟轉型 。 17 2005年12 月28 日，國務院總理溫家寶在接見前來述職的特首曾蔭權時便明確指出 ，香港仍須解決深層次的矛盾 ，就是經濟轉型及高工資 、高樓價及高租金問題 。 18 我們以為政府宜居安思危 、未雨綢繆 ，應繼續推動經濟轉型 ，且可嘗試改變思維 。過去董建華經常強調 ：“香港是奉行自由市場經濟的地方 ，推動經濟轉型主要依靠私人企業和個人的努力。” （《2003年施政報告》 ，第14段）但社會上不斷有人質疑不干預是否就是甚麼都不干 ，事實上世界上並不存在完全不干預的經濟 。正是因為港府的不干預政策 ，導致今天在科技工業發展遠遜於南韓 、台灣和星加坡 。19周邊實行政府發展範型的國家和地區也有很多成功經驗 ，香港是否也可從中借鑑 ，得到啓發。據透露 ，特別是CEPA簽訂以來 ，不時有外國和內地企業打聽在香港設廠的可能性 ，包括具有競爭優勢 、高新技術的製造業 ，（《2004年施政報告》 ，第28段），但都因港府拒絕提供各種優惠措施 ，如稅收及土地優惠而不了了之 。政府的解釋當然又是不能違反自由市場原則 ，所有企業都要一視同仁 ，不能特殊對待 。其實自由經濟並非金科玉律 ，也非發展經濟的萬能聖藥 。上文已指出 ，不干預政策在殖民地時期的實施有很多非經濟性的政治 、歷史因素 ，回歸以後 ，這些因素已不存在 。港府大可拋開這些包袱 ，大膽嘗試自由市場以外別的經濟轉型路向 ，或許更容易獲得成功 ，亦未可料 。 2006年9 月 ，特首曾蔭權在如何配合 “國家十一五規劃”經濟高峰會上突然公開宣佈 “積極不干預政策”不再是特區政府的施政藍圖。隨即引來社會上一片爭議 ，有人支持 ，有人反對 ；眾說紛紜 ，莫衷一是 。 “自由經濟之父”佛利民（Milton Friedman）更在美國報章上發文 ，聲稱若香港放棄積極不干預政策 ，則香港不再是自由經濟的典範 。20 曾特首後來卻在多個場合包括在10月11日於立法會發表的《2006—2007年施政報告》 上解釋 ：“有人誤以為不再採用 ‘積極不干預’的說

法是一次政策性轉變 ，而且是劇變 ，這是不對的 。⋯⋯當前最大變向是全球化與中國崛起 ，我們同樣需要務實 、具體討論政府在不同經濟領域的角色 。在經濟發展各領域中 ，因應時間和環境的改變 ，政府的角色和介入程度也有分別。但我希望各方人士在 ‘大市場 、小政府’和公共開支不超過本地生產總值20％的前提下 ，具體討論政府扮演的不同角色 ，應否介入市場及介入的時間和程度 ，而不是糾纏於務虛的口號爭拗之中。”（第68段）這裹特首一時說應因應時間和環境作出改變 ，一時又說要保持 ‘大市場 、小政府’原則 。在是否真的放棄積極不干預政策立場上 ，仍然是含糊其辭 、語焉不詳 。看來自由市場方針會不會出現逆轉 ，人們還得拭目以待。 二 、 澳 門 （一） 自由市場政策在澳門 澳門比香港開埠更早 ，400多年來葡萄牙的對澳門 “逐步佔領”並進而實行殖民管治21，但是卻也像香港般 ，從一開始殖民地當局對本土經濟便採取不干預態度 ，讓其自生自滅 ，這進一步引證上文所說的不干預政策存在政治考量因素 ，用來掩蓋早期殖民地當局進行經濟掠奪的本質 ，所以為各國殖民管治者所普遍採用 。長期以來 ，澳門政府的經濟政策一直受自由經濟思想指導 ，其性質屬自由放任市場經濟。22任何人都可以通過簡便的手續 ，設立公司、企業或工廠 。政府對市場和企業極少干預 ，並且僱工自由、解僱自由 ，工資制度沒有限制 。澳門也是自由港 ，無貿易保護 、出入口管制 ，不設關稅 ；沒有外匯管制 ，資金可自由進出 ，外來投資享有高度自由 ；實行低稅政策（稅率比香港還要低）；沒有中央銀行（早期設澳門發行機構）；完全沒有公營企業（比香港還要徹底 ，詳見本書第四章）。回歸以後 ，澳門特區政府致力完善營商環境 ，世界貿易組織在對澳門的貿易政策審議報告中指出 ，澳門仍然是世界上最開放的貿易和投資體系之一 。 23 上世紀90年代以前 ，澳門政府對於經濟發展幾乎沒有制定 、採取

任何制度和措施 ，工商業的興衰完全由市場來決定。到了80年代末90年代初 ，由於鄰近國家和地區的開放和投資環境的改善 ，以及東南亞新興市場的競爭 ，澳門工業面臨成本上升 ，勞動力短缺 ，產品競爭力下降的困境 ，出口加工業出現大幅下滑情況 。為了挽救疲弱的工業 ，也為了“光榮撤退”，政府才採取措施 ，加強對工商業的輔助和支援 ，包括倣效香港 ，於1993年成立澳門聯生工業邨公司（即現今的澳門工業園區發展有限公司），1994年成立澳門貿易投資促進局及屬諮詢機構的經濟委員會 ， 1995年成立生產暨技術轉移中心（即現今的生產力暨科技轉移中心），和建設澳門國際機場 、新外港碼頭 、新澳氹大橋 、九澳港貨櫃碼頭及澳門世界貿易中心等 。這些措施 ，都會有助於工業和第三產業的發展 。 24 1999 年12 月20 日澳門回歸中國 ，前政府的自由市場傳統有沒有改變呢？像上文一樣 ，我們將行政長官何厚鏵在歷年 《施政報告》 中闡釋自由經濟或自由市場政策的句語摘錄下來25 ，以作比較 。 《2000年施政報告》 ：“政府更將致力完善自由開放 、公平競爭的市場軟環境 ，並通過市場環境的整治和優化來推動經濟復甦。”“政府將奉行量入為出的原則 ，確保財政金融穩健 。” 《2001年施政報告》 ：“由於澳門實行開放的自由經濟模式 ，國際的大氣候就必然會對澳門的發展產生相應的影響 。”“隨着物質的豐富和消費水平的提高 ，以及自由經濟體系之下市場競爭的高速發展 ，部分人難免由於個人的成敗得失而遷怒於政府 ，或者將自己波折的命運歸咎於社會 。”“在促進澳門經濟發展的過程中 ，特區政府在致力於完善市場環境 、創造發展條件 、發揮支援功能的同時 ，應讓市場及其直接參與者充分發揮力量 。事實上 ，企業家和市民的與時並進 、主動開拓和不懈努力 ，才是推動經濟發展的真正動力。” 《2002年施政報告》 ：“面對經濟結構的調整 ，特區政府在尊重自由市場運作的前提下 ，將集合民間和政府的智慧 ，制定並採取適當的措施予以配合 。” 《2004年施政報告》 ：“必須強調 ，政府的工作只能起到引導和輔助作用 ，服務平台功能的全面發揮始終有賴市民和業界的努力。”

《2005年施政報告》 ：“我們在優化市場環境方面的努力 ，得到業界和國際社會的認同。根據世貿組織的評估 ，回歸後的澳門仍屬於世界上貿易和投資政策最自由開放的地區之一 。” 《2006年施政報告》 ：“任何價值理念 ，在當代人類文明的既定條件之下 ，亦往往以一定的自由競爭 ，經過市場規律的作用才能普遍落實。⋯⋯我們必須在經濟建設中貫徹應有的人文理念 ，同時必須借助應有的市場工具 ，使人文建設更加切實可行 。” 以上摘錄可以見到 ，何厚鏵跟香港兩位特首一樣 ，都非常服膺自由市場原則 ，迄今所作的八份 《施政報告》 ，只有二份沒有提及這個精神和對之進行闡釋 。在他的管治哲學裹 ，經濟發展的主角是企業 、個人 ，政府只能從旁輔助 ，發揮支援功能 。如搞好基本建設 、維持一個良好的營商環境及在資金 、科技 、土地及人力資源等生產要素上作出改進 ，以在自由市場範型下構建一個完善的工商業支援體系。 （二） 工商業支援體系 何厚鏵上任以來對構建澳門工商業支援體系曾多方努力 ，茲將他在歷年 《施政報告》 裹推出的相關措施及建議羅列如下（表5.3） 表5.3 行政長官何厚鏵推出的經濟措施及建議施政報告 年份措施及建議2000 - 將強化貿易投資促進局的相關服務功能，並推動離岸業務的發展- 鼓勵採用先進而適當的科技，支持技術創新，推動產業轉型和升級，提高競 爭力- 進一步完善輸入外勞的政策- 繼續開展必要的基礎建設- 興建第三條澳氹大橋200 1 - 展開路氹填海區的基建工程- 開放流動電話及互聯網的市場- 開放博彩業- 貿易投資促進局進一步優化“一站式”服務- 關閘邊檢站重建工程全面展開- 資助成立科學技術研究中心- 研究成立 “創業中心”和 “創業基金”的可能性

（續前）施政報告 年份措施及建議200 1 - 成立 “內地與澳門特區商貿聯委會”2002 - 啟動 “澳門申報世界文化遺產”的工作- 博彩業正式引入競爭機制- 成立創新科技中心- 成立生產力暨科技轉移中心轄下的數碼匯- 建立電子核證機構 ，加快推廣電子商貿- 蓮花大橋通關便利措施正式推行- 將在不動產買賣 、公司註冊等方面試行 “一站式”服務- 加緊籌建本澳的航空物流中心- 籌建澳門科技館- 推動 “澳珠跨境工業區”計劃的落實- 成立 “人力資源發展委員會”，為更有效地解決人力資源素質的提升問題- 積極推動會展產業，努力構建各種合作平台- 在支持中小企業發展方面： ⅰ. 推出中小企業信用保證計劃。透過中小企信用保證基金擔保中小企業向 銀行貸款，貸款額上限為300萬元，擔保比率為50％，資金用途不限， 貸款總額上限為4億元，但金融及娛樂業不包括於本計劃內； ⅱ. 推出中小企業專項信用保證計劃。透過中小企信用保證基金擔保中小企 業向銀行貸款，貸款額上限為100萬元，擔保比率為100％，資金用途 只限於企業的升級、轉型、創新，貸款總額上限為1 億元； ⅲ. 推出中小企業改善經營貸款計劃。透過工商業發展基金無息貸款予中小 企業，貸款額上限為10萬元，資金用途只限於購置設備和裝修，貸款總 額上限為1億元； ⅳ. 資助市民創業。在明年實施創業資金計劃，特別鼓勵年青人創業以及創 造就業機會，資助總額為1 億元。2004 - 內地遊客 “自由行”安排開始實施- 成功舉辦 “中國- 葡語國家經貿合作論壇”- 簽訂 “內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排”（CEPA）- 致力開拓和培育會議旅遊和商務旅遊- 打造“粵西地區商貿服務平台”、 “國際華商聯絡與合作服務平台”、 “中 國與葡語國家的經貿合作服務平台”三大服務平台- 透過人力資源發展委員會的有效工作，確保專才和必要外勞的恰當輸入2005 - 審慎而及時地引進兼職制度- 將逐步推出各出入境口岸的電子通關服務2006 - 研究設立地產中介人的發牌制度- 加緊新客運碼頭興建- 透過各有關機構將向中小企業提供更完善、更有效、更到位的諮詢、培訓、 訊息和技術輔助- 啟動舊區重整工程，為中小企提供更好的營商環境和發展空間- 透過人力資源發展委員會和社會協調常設委員會的研究、協調，將實施徵收2003

（續前） 澳門回歸後 ，治安改善 ，遊客回升 ，特區經濟開局良好 ， 2000年的生產總值已初步止住下滑之勢 ，在4年來首次出現百分之四的增長 。2002年 ，博彩業開放 ，賭權批給三家公司經營 ，商業空間擴大 ，許多外資公司紛紛來澳投資發展 。 2003年7 月以後 ，得益於內地居民 “自由行”安排的實施 ，來澳旅客人數勁增 ，博彩收益更有相當明顯的增幅 。多個相關行業亦因而受惠 ，營運前景日益樂觀 。 2004 年 ，博彩稅收比上年大幅增加44％ ，本澳本地生產總值則錄得28.3％的歷史最高增長 ；2005年的博彩稅增幅是10.1％ ，經濟增長率則為6.7％ 。 26在公共財政收入增幅理想的情況下 ，政府財政盈餘滾存和儲備均逐步增加 。得益於整體經濟的發展 ，就業情況也逐漸改善 ，失業率持續下降 。 在如此經濟景氣下 ，有人提出政府應緊守自由市場政策 ，實行“無為而治” 。表5.3所列清楚顯示行政長官迄今在 《施政報告》 裹推出的政策措施及建議都是一些輔助性措施及建議 ，絲毫沒有一點政府干預成分 。當局在經濟發展上扮演的只是從旁推動 、促進角色 ，目的是為澳門構建一個完善的工商業支援體系。澳門屬於微型經濟體系 ，（《施政報告》 ， 2001年）27只須搞好一 、二個產業便可支撐起整個經濟 ，現在澳門已形成以博彩旅遊業為龍頭 、以服務業為主體 ，其他行業協調發展的產業結構 ，（《施政報告》 ，2002年）沒有像香港那樣存在經濟轉型問題和壓力。在這情況下政府最好是站在一邊 ，不要對經濟插手干預 ；除了一些必要的支援性措施外 ，讓企業自由經營 。根據我施政報告 年份措施及建議2006 外地僱員附加費的制度2007 - 將成立由多方面人士共同組成的博彩發展諮詢委員會- 將設立人力資源辦公室，建立人力資源訊息庫- 落實徵收外地僱員聘用費的政策及適當加大有控制的輸入外地僱員政策的力 度- 將設立“中小企業服務中心”，以更加全面地、直接地聯繫中小企業，為中 小企提供更加到位的“一站式”的服務- 加快全天候海底隧道的建設- 引入軌道集體運輸系統，盡快啟動輕軌系統的建設

們的分析 ，何厚鏵政府看起來正是沿着這個路向管理經濟的 。三 、 小 結 港澳政府都承襲回歸前的傳統 ，奉行自由市場的經濟發展策略 ，努力構建一個完善的工商業支援體系 ，為這個策略服務 。不論是政府 、商界以及其他社會人士 ，自由經濟思想早已深植人心 ，不易改變 。港澳兩地官員對自由市場以外的其他經濟發展策略 ，例如周邊國家和地區普遍實行的國家/政府發展範型方法 ，都非常陌生 ，因為從來都沒有這方面的實踐經驗 。要想改變官員的思路及引入新的做法 ，非要領導者具有莫大的勇氣不可 ，並且還要能夠說服市民 ，取得共識才能試行 。所以中、短期來說 ，我們看不出港澳自開埠以來就實行的自由市場政策會有所改變。特別是澳門 ，目前並沒有像香港那樣受到經濟轉型的壓力 ，這個政策更不會出現逆轉 。註釋：1 《太陽 報 》 、 《明 報 》 、 《東 方 日報 》 ， 2006 年 1 月 5 日 。2 Alvin Rabushka， Hong Kong： A Study in Economic Freedom （Chicago： University of Chicago Press， 1979 ）， p. 65 .3 Hong Kong Hansard， 1966 ， p. 2 16 .4 Philip Haddon-Cave， “The Making of Some Aspects of Public Policy in Hong Kong”， in David Lethbridge （ed.）， The Business Environment in Hong Kong， 2nd edition （Hong Kong： OUP， 19 84 ）， p. xiv.5 Hong Kong Hansard， 24 November， 1982， p. 288 .6 見Y.W. Sung， “The Hong Kong Development Model and Its Future Evolution： Neo- classical Economics in a Chinese Society”， Paper for the Presentation at an Inter- national Symposium， “Economic Development in Chinese Societies： Models and

Experiences” （Hong Kong， December 18-20 ）， 1986 .7 《明報 》 ， 2006 年 1 月 5 日 。8 見Alvin Rabushka， Value for Money： The Hong Kong Budgetary Process （Stanford， Calif.： Hoover Institution， 1976 ）， pp. 4 & 9 ； Alvin Rabushka， Hong Kong： A Study in Economic Freedom， p. 3 1； Alvin Rabushka， The New China： Comparative Eco- nomic Development in Mainland China， Taiwan and Hong Kong （Boulder & London： Westview Press， 1987）， pp. 14 5- 146 & 155 .9 同註 2 。10 參 見 吳德榮 ：《經 濟 干預與 不干預 ：港 台兩 地統 治策略 比較 》 ，載於 《 香港社 會 科 學 學 報 》 ， 第 12 期 ，199 8 年秋 季 ， 第 8 頁 ；Tak-Wing Ngo， “Industrial History and the Artifice of Laissez-Faire Colonialism”； and Alex H. Choi， “State-Business Relations and Industrial Restructuring”， in Tak-Wing Ngo （ed.）， Hong Kong's History： State and Society under Colonial Rule （London： Routledge， 1999 ）.11 參見 Mohamed Ariff and Hal Hill， Export-Oriented Industrialisation： The ASEAN Experience （Sydney： Allen & Unwin， 19 85）， pp. 153- 154 .12 香 港 行政 長官歷 年 《施政 報 告 》 載於香 港政府 網 頁 ：http:/ /www.info.gov.hk， 2006 年 3 月 1 日 。13 參 見M. Douglass， “The ‘Developmental State’ and the Newly Industrialized Econo- mies of Asia”， Environment and Planning A， Vol. 26 （1994 ）， pp. 54 3-56 6 ； Ziya Onis， Review Article： “The Logic of the Developmental State”， Comparative Politics， Vol.24 ， No. 1 （October， 199 1）， pp. 109- 126 ； Robert Wade， Governing the Market： Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrial- ization （Princeton： Princeton University Press， 1990 ）； G. White （ed.）， Develop- mental States in East Asia （New York： St. Martin Press， 1988）； 李曉 ： 《 東亞 奇跡 與強政 府 ：東亞模 式的制 度分析 》 ，北京 ：經 濟科學出 版 社 ， 1996 年 。14 見 香港政府 工商及 科技局 網頁 ：http:/ /www.info .gov.hk， 2006 年 3 月 1 日 。15 同註 7。16 見財 政 司 司長於 2006 年 2 月 22 日在 立 法 會宣讀的 2006-07 年度 財政 預 算案演詞 。17 同註 71 8 《太陽 報 》 ， 2005 年 12 月 29 日 。1 9 《太陽 報 》 ， 2006 年 1 月 5 日 。20 見 《信 報 》 ， 2006 年 9 月 15 日 ： 《太陽 報 》 ，2006 年 10 月 7 日 。21 正確地 說 ， 澳 門是 在 1849 年才正式成 為 葡萄 牙的殖 民地 ， 之前 澳 門是 一塊 葡萄 牙 擁有部 分 治權 的地 方 ， 參 見 吳志 良 ：《生 存之道 ：論 澳門政 治制 度 與政 治發展 》 ， 澳門成 人教 育學 會出 版 ， 1998 年 。22 參見 譚 光民 ：《澳門政 府的 工 業政 策 》 ， 載於 《澳 門研 究 》 ， 第 8 期 ， 199 8 年 4 月 ，

第151-187頁；婁勝華：《澳門法團主義體制的建構》 ，載於《行政》 ，第17卷 ， 總第64期 ， 2004 年 ，No.2 ，第381-398頁 ；吳立勝、曾國堅主編：《平穩與繁 榮：澳門跨世紀經濟發展戰略研究》 ，香港：香港文匯出版有限公司， 1998年2 月，第188頁。23見澳門貿易投資促進局網頁：http://www.ipim.gov.mo ， 2006年3 月1日。24譚光民：《澳門政府的工業政策》25 澳門行政長官歷年 《施政報告》 載於澳門政府網頁：http://www.gov.mo， 2006年 3 月1日。26 《澳門日報》 ， 2006 年1月17 日；2006 年1月22 日；2006 年4 月1日。27 楊允中：《微型經濟：定位與發展》 ，澳門：澳門經濟學會 ， 1999年。

第六章 結論 本書從五個方面闡釋了香港 、澳門的政商關係 。首先從一個三維範型分析 ，即社團主義模式 、直選或多元主義模式及委任或諮詢模式 ，說明港澳商界如何參與政府決策過程 、進行利益調解及政策互動 ，並取得優勢 ，使其利益得到保障 。接著探討港澳商界在經濟危機/問題處理及經濟調整所扮演的角色 ，我們的研究發現 ，至少在經濟層面 ，一有甚麼事情 、危機發生 ，兩地政府都喜歡找有關商界社團及/或社會人士通過成立有政府官員參加的相關諮詢委員會去共同解決問題 ，亦即採用非政府主導 、非公司主導的社團主義模式及/或諮詢模式去作經濟危機/問題處理 。而這兩者有別於其他國家習慣使用的由政府主導的官僚模式及由公司主導的市場模式 ，深具港澳兩地本土特色 ，是兩地經濟文化的特有反映 。當然 ，這兩種模式也與官僚模式和市場模式一樣 ，起到 “制度保護及適應”以及維持經濟秩序的重要作用 。 在論述社會大眾所最關心的政府與商界 ，及大企業 、大財團和商界大亨的關係時 ，本書詳細探討了港澳幾個最重要和最具代表性的商界社團的狀況 ，及如何通過社團主義式的協作 ，取得兩地政府向其界別利益傾斜 ，造成優勢 。亦大量羅列 、闡述與大財團有關的 、自兩地回歸以來發生的一些社會事件 。從這些事件的研究發現 ，兩地都沒有嚴重的官商勾結 、利益輸送現象存在 ；也沒有任何的商人 、財團享有政治特權 。所以港澳兩地所展現的商界優勢是整體性 、功能性 、界別性及行業性的 ，即金錢力量的社團主義取向 ，而不是個人性 、由財團控制的 。 在傳統的第一部門與第二部門之間 ，我們提出還有一個可稱之為“半公半私部門” 。這個部門其實是由港澳兩地私營化後的組織構成 ，因為這些組織都需要政府監管 ，以保障公共利益不會受損 ，這就要求政府對其管理有一定程度的介入 ，擔當好監管者的角色 。對私營化後的企業實體來說 ，它們與政府之間所展現的是一種特殊的政商關係 ，

主要是監管者與被監管者的關係 。以公用事業公司而言 ，從法律基礎 、政府的介入角色及監管機制三個方面比較 ，可得出幾種不同的監管範型 ：公共公司範型 、專營權範型 、牌照範型 、授權建造及操作範型和協議合約範型 。 港澳兩地公共服務和產品特別是公用事業的私營化程度極高 ，造成兩地都存在一個龐大的半公半私部門 ，對經濟及社會都產生極大影響 ，因而 ，我們也特別為此而安排一專章作出分析 。我們認為 ，港澳兩地政府監管公用事業的方式各異 ，手法多樣 ，大致造到鬆緊有度 ，能夠達到平衡股東與消費者的利益 ，是政商關係的典範 。 最後 ，我們詳細討論了自由市場政策（前稱 “積極不干預政策”），主要對港澳兩地行政長官歷年所作的施政報告進行內容分析 。我們發現 ，他們都非常服膺自由市場原則 ，並在施政中 ，謹而慎之地遵守 ，寸步不會逾越這個原則 。在這個經濟管治哲學底下 ，兩地政府都致力於構建工商業支援體系 ，而不是直接介入 ，指導企業發展及經營。但與澳門相比 ，香港目前面臨更大的經濟轉型壓力 ，對這個政策在未來作出修正亦未可料 。 總之 ，如圖6.1所示1 ，港澳兩地政府與商界在回歸後都保持和諧 、協作 、及夥伴性的關係 。這很大程度歸因於社團主義模式及諮詢模式的採用 ，因為在本質上 ，無論在政府與商界進行政策互動或處理經濟危機/ 問題 ，兩個機制都十分強調雙方的合作及共識 。圖6.1 港澳政商關係將香港 、澳門兩地政商關係作比較 ，我們的研究證實 ，它們在各特色強度完全不存在 想像中存在 存在 主導地存在 極度存在共生性 *支持性 *阻慢性 *保護性 *利用性對抗性 **關係特色

方面都非常類似 ，這絕不是我們在分析上生搬硬套的結果 ，而只是客觀實際的反映 。其實 ，想深一層 ，兩者的雷同是蠻有道理的 。首先 ，澳門基本法乃比照香港基本法制定 ，兩地行政長官產生辦法都一樣 ，由各界組成的選舉委員會選舉產生 。基本法規定 ，澳門立法會也像香港般 ，由直選 、間接選舉（香港稱功能組別選舉）、委任（香港從2004年起已取消由選舉委員會選舉議員）三部分議員組成 。香港有行政會議及諮詢委員會制度 ，澳門也有 ，而且早在回歸前已經引入 ，相信是仿效香港的結果 。另外 ，兩地都經過共同的殖民地歷史 ，殖民當局的華人治華 、分而治之策略 ，例如培養社團作間接管治 ，一定程度使兩地民間團體得到蓬勃發展 ，間接造就政府與民間團體進行社團主義式協作的傳統和習慣 ，一直延續至今 。兩地在殖民地時代已奉行自由市場政策 ，使到兩地政府今天都有共同的經濟管治哲學 ；所採取的經濟發展策略 ，即致力於構建工商業支援體系 ，也互相雷同。 從官方到民間 ，澳門人一向都以香港為師 ，並不為忤 ，因為香港比澳門繁榮發達 、先進 。直至2003年7 月內地旅客個人遊實施前 ，香港是澳門旅遊業最大客源 ，可算是澳門的 “經濟命脈” ，一般社會大眾都奉香港人為上賓 。而報章及其它傳媒作報導時 ，亦喜與香港比較 ，並暱稱之為 “鄰近地區” 。香港政府實行的很多新措施 ，澳門當局很快便會跟隨 ，如澳門政府最近宣佈會效法香港 ，立法實施主要官員退休和離任後的 “過冷河”制度及設立地產中介人的發牌制度 ；又會在政府所有公共部門和公共法人中 ，率先在一般清潔 、樓宇保安這兩個領域的外判服務 ，制訂最低工資制度等都是最新的例子 。2這樣一來 ，香港的政治、行政及經濟體制 ，包括政商關係便很容易 “複製”到澳門 。 不過 ，說到政商關係的未來趨向 ，香港與澳門則有很大的不同。從回歸以來進行的兩次立法會直選顯示 ，澳門選民並不介意候選人有商界背景 ，也不以商人政綱為 “票房毒藥” ，所以多數議席都落入有商界背景人士手中。反之 ，香港商界在回歸以來三次立法會直選中都幾乎 “全軍盡沒” ，差不多一個議席都拿不到。這是兩地政治文化或更準確 ，選舉文化最不同之處 。

在反商陣營多年經營下 ，香港民間已形成一種反商氛圍。上世紀70 、 80 年代港人均以李嘉誠 、包玉剛等富豪為奮鬥榜樣3 ；今天 ，連大學醫學院得李嘉誠捐贈十億元而以其名字為學院命名也有人反對 ，且有不少支持者 ，並獲報章頭條報導。4商人的社會地位在香港已一落千丈 ，大異於從前。據1999年香港中文大學亞太研究所造的調查 ，有46％的受訪者認為政府首先照顧富人利益 ；認為政府會先照顧社會大眾利益的受訪者只佔16％ 。 5而據香港嶺南大學2000 年的調查 ，有47％的受訪者認為香港現行的稅制對商人有利。 6另據香港大學亞洲研究中心在2006 年1月所造的市民對官商關係的看法的最新調查 ，有60％受訪者認為 ，商界對政治的影響力太大 ；有超過六成（66.5％）受訪者認為行政長官不應由商界領袖出任 。 7在港人普遍存有的這種 “厭商疑商”態度下 ，今後香港政改朝著雙普選邁進 ，必然導致代表基層的反商派上台執政 ，有商人認為若然這樣 ，香港經濟可能會 “衰十年”。8而受到商人歡迎的自由市場政策 ，放任經濟的規則 ，也可能被大幅改動或被徹底拋棄 ，因為這個政策強調低稅 、少福利 ，有利商人的資本累積和擴大利潤 。9不少研究已指出 ，若香港實行全面民主化 ，自由市場政策勢必被更受選民支持的福利主義政策取代 ，香港自由港的地位也不保 。 10 展望未來 ，本書所描述的澳門現行政商關係各個方面將保持不變 ，但香港政商關係則充滿變數 ，一旦政制發生變化 ，現行的合作性關係可能會走向對抗性 。註釋：1 圖 6 . 1 參 考以 下 寫成 ：L. Earle Birdzell， “Business and Government： The Walls Between”， in Neil H. Jacoby （ed.）， The Business-Government Relationship： A Reassessment （Santa Monica， Calif.： Goodyear， 1975 ）， p. 3 1.2 見 澳門 行政長 官 《施 政 報 告 》 ， 2006 年及 2007 年 。

3 見 C.K. Lau， Hong Kong's Colonial Legacy： A Hong Kong Chinese's View of the British Heritage （Hong Kong： The Chinese University Press， 1997）， p. 80 .4 《太陽 報 》 ， 2006 年 1 月 5 日 。5 見 Lau Siu-kai， “Confidence in Hong Kong' s Capitalist Society in the Aftermath of the Asian Financial Turmoil”， Journal of Contemporary China， Vol. 12， No. 35 （May， 200 3）， p. 3 83 .6 見 SCMP， 7 March， 2000 ， p. 6 .7 見 《信 報 》 ， 2006 年 4 月 18 日 。8 《蘋 果 日報 》 ，2000 年 2 月 22 日 。9 參見吳 德榮 ：《經 濟 干預與 不干預 ：港台 兩地統 治策略 比較 》 ， 載於 《 香港社 會 科 學 學報 》 ， 第 12 期 ， 1998 年秋 季 ，第 8 頁 。10 參 見 C.K. Lau， Hong Kong's Colonial Legacy： A Hong Kong Chinese 's View of the British Heritage， p. 84 ；吳德 榮 ： 《經 濟干 預與 不 干預 ：港台兩 地統 治策略 比 較 》 ， 第 3 頁 。

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論港澳政商關係作 者：黃湛利編 輯：鄧安琪、容凱旋出 版：澳門學者同盟出版日期：2007年4月印 刷：嘉華印刷公司規 格：155毫米X230毫米印 量：1000本定 價：澳門幣120元ISBN 978-99937-897-2- 7