澳門學者文庫之二十七 澳門特別行政區行政主導體制 理論與實踐芻議 陳 轅 著 澳門學者同盟 2019 年 1 月

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 作 者：陳 轅 編 輯：陳慧丹、梁淑雯 出 版：澳門學者同盟 出版日期：2019 年 1 月 印 刷：華輝印刷有限公司 規 格：15.5×23 厘米 定 價：澳門幣 80 元 ISBN 978-99965-763-7-9

澳門學者文庫編委會 楊允中（召集人）、吳志良、李嘉曾、鄧景濱、楊秀玲、 駱偉建、冷鐵勛、楊開荊、麥瑞權、邱庭彪、葉桂平、曾澤瑤、 唐繼宗、張作文、聶華英、梁淑雯、鄭國強

作者簡介 陳轅，中國人民大學法學博士(法理學專業)，具有中華人民共和國律師職業資格，在澳門特區從事法律實務多年，先後在《澳門法學》、《“一國兩制”研究》、《人民司法》等澳門特區、國內重點刊物發表學術文章多篇，亦曾參與過澳門與國家社科基金的研究項目。

I 目 錄 序 ............................................................................................................I 前 言 ................................................................................................... 1 第一章 行政主導概述 ····················································· 8 一、行政主導概念 ····················································· 8 二、行政主導體制的變遷 ··········································· 15 第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 ·················· 36 一、行政主導體制與“一國兩制”之間的關係 ················ 36 二、行政主導體制與分權制衡理論 ······························· 49 第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐······················ 65 一、行政主導體制在行政和立法之間關係的實踐 ············· 66 二、行政主導體制在行政立法方面的實踐 ······················ 74 三、行政主導體制在行政和司法之間關係的實踐 ············· 92 四、行政主導體制在行政管理權主導方面的實踐 ············· 99 第四章 特別行政區行政主導體制的歷史比較···················· 114 一、港澳兩地回歸前後的經濟層面比較分析 ················· 114 二、港澳兩地回歸前後的政治層面比較分析 ················· 115 第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 ······· 129 一、行政長官 ························································ 129 二、澳門特別行政區政府管治團隊 ····························· 132 三、政商關係 ························································ 134

II 四、被保留的澳葡法律制度 ······································· 144 五、語言因素 ························································· 150 六、愛國教育因素 ··················································· 155 七、其他因素 ························································· 161 第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 ········ 166 一、對澳門特別行政區行政主導體制的認知 ·················· 168 二、完善行政主導體制的建議 ···································· 179 結 語 ········································································ 194 後 記 ········································································ 198

I 序 陳轅博士的著作《澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議》即將出版，讓我作序。作為導師，回憶他在中國人民大學法學院讀博期間的點點滴滴，看到他的辛勤勞作，十分欣慰。 行政主導，是一個嚴肅而又充滿挑戰的話題。澳門特別行政區為甚麼要採取行政主導制度，實行行政主導制度的利弊得失，澳門特別行政區政制未來改革的方向，都是這本書所討論的主題。 “一國兩制”、“澳人治澳”，高度自治是《澳門基本法》所確定的基本原則。所謂“一國兩制”，即中國內地實行社會主義制度，而澳門實行資本主義制度。這裏所說的社會主義制度，集中體現在我國憲法第 1 條和第 2 條所說的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體上。在澳門不實行和內地一樣的基本社會制度。那麼，甚麼是澳門施行的資本主義制度？《澳門基本法》所說的“保持澳門原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”，所謂原有的資本主義制度是甚麼意思？如果是一個獨立的資本主義制度，那無疑是像歐美那樣的三權分立的制度，即立法權、行政權和司法權的分權制衡。如果澳門是一個獨立的政治實體、主權國家，像其他資本主義國家一樣三權分立地存在。但問題在於，澳門不是資本主義的主權國家，而是中華人民共和國的一部分，是中國的特別行政區，特別行政區首腦既要向特別行政區負責，管理本轄區的事務，又要向中央政府負責。這樣就產生了一個問題：立法、行政、司法中哪一個機構能夠承擔這一職能？這就要回到《澳門基本法》中所說的“原有的”資本主義制度上。

II 由於澳門回歸前，代表澳門的一直是由葡萄牙政府任命的澳門總督，澳督在澳門政制結構中，具有最高權力地位，立法會僅是其執政的輔助與配合機構，而行政機構、公務員機構則都是澳督的執行機關，而且，澳督還有相當程度的影響司法的權力。澳門之所以建立和實行總督主導制，根源在於宗主國——葡萄牙需要通過這種總督主導的體制，有利於保障政府有效管治。雖然那時也實行三權分立的制度，但是總督凌駕於立法、行政、司法之上，對葡萄牙政府負責。因此，從職能上說，澳門特別行政區行政長官的地位就相當於澳門總督。當然，殖民統治消失了，但是澳門不是一個主權國家，而是中華人民共和國的特別行政區，是中國的不可分割的組成部分，行政長官除了應對特別行政區負責之外，必須對中央人民政府負責。因此，澳門在“一國兩制”下的三權分立制度不同於“一國”下的三權分立制度。“一國兩制”中的“一國”，不是虛設，無論立法、行政還是司法機關，都不能承擔保證“一國”的職能，只有行政長官是保證“一國”的重要機制。 值得注意的是，澳門特別行政區行政長官具有雙重職能，一方面是澳門行政機關的首腦，在立法、行政、執法的政治體制中代表行政，另一方面是凌駕於立法、行政和司法機關之上的機構，代表澳門特別行政區。因此，所謂行政主導只能理解為澳門特別行政區行政長官的主導地位，而不是行政機關的主導地位，行政機關與立法會、終審法院之間仍然是權力制衡關係。但是問題在於行政長官的雙重身份，代表特別行政區最高首腦，行政長官是凌駕於三權之上的，在特別行政區範圍內是最高的權力；而代表行政機關，行政長官只是三權中的一權，受到立法權和司法權的制約和監督。實現“一國兩制”，行政長官處於十分關鍵的地位。根據《澳門基本法》的相關規定，在中央政府與澳門特別行政區的關係中，行政長官是一個連接點，起到承上啟下、上下溝通的作用。中央政府主要通過行政長官和主要官員的任命機制，對特別行政區行使主權；而特別行政區也通過行政長官對中央承擔責任。全國人民代表大會制定的體現“一國兩制”方針的基本法和依照基本法適用於特別行政區的其他法律，中央政府就基本法規定的有關事務發出的指令，均需

III 由行政長官執行。2014 年 6 月 10 日國務院新聞辦公室發表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書中指出：“作為特別行政區和特別行政區政府的‘雙首長’，行政長官是香港貫徹落實‘一國兩制’方針政策和基本法的第一責任人。”澳門特別行政區也同樣如此。行政長官既是政府的首長，他就有權領導澳門特別行政區政府，他領導的政府要對立法機關負責，他有權決定政府政策，制定行政法規；行政長官既是特別行政區首長，他就有權簽署立法會通過的法案，公佈法律，提名並報請中央人民政府任命主要官員，委任部分立法會議員，任免行政會委員、法官、檢察官、各級法院院長等。《澳門基本法》第 65 條規定，澳門特別行政區政府必須遵守法律，對澳門特別行政區立法會負責：執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢。可見這些職權都是與行政長官的兩重身份和法律地位緊密相連，不是任意賦予的。當然，賦予行政長官這些職權也是為了保證他做好工作，提高行政效能，協調各方面的關係，保持澳門的繁榮與穩定。 如何區分行政長官的這兩種職能？如何判別立法機關或司法機關對行政長官的制約和監督是否符合在基本法？必須回到基本法，凡是規定屬於代表澳門特別行政區的行政長官的職能，《澳門基本法》有明確的規定，即《澳門基本法》第 45-60 條的規定；凡是規定屬於行政機關最高首長職能，《澳門基本法》也有明確規定，即第 61-66 條。也就是說，如果立法機關或司法機關對行政長官簽署立法會通過的法案，公佈法律，提名並報請中央人民政府任命主要官員，委任部分立法會議員，任免行政會委員、法官、檢察官、各級法院院長等提出異議，就屬於超出立法機關、司法機關的監督權限，違背《澳門基本法》的行為；反之，如果立法機關或行政機關對行政長官代表行政機關不對立法機關負責，不執行立法會通過的法律，不對立法會定期做施政報告，不答覆立法會議員的質詢，行政長官沒有從法官中任命各級法院的院長等，則屬於立法機關或司法機關對行政機關監督的範圍。如果立法權和司法權挑戰作為特別行政區最高首腦的權力，則意味着挑戰《澳門基本法》所確定的澳門政治體制，挑戰中央通過行政長官的管治權。如果作為最高行

IV 政機關的行政長官借自己同時具有特別行政區首腦的權力，缺乏立法和司法的制約與監督，則破壞了三權分立的原則，成了不受任何監督和制約的權力。 在實踐層面，澳門特別行政區成立以後，一方面我們看到行政主導制取得了很大的成就，對於發展澳門的經濟、政治，保證澳門的社會穩定方面起到了很大作用。行政主導制在立法與行政之間的關係上更強調配合而非制衡，在施政效率上具有極大的優勢，可以減少立法對行政的不必要的牽制或干涉，避免陷入政治僵局，消除經濟發展為政治鬥爭所累的不利局面。澳門是現代化的城市，社會結構複雜，對外聯繫頻繁，商業、貿易、金融和其他行業的活動以及政治、文化方面的問題錯綜複雜，瞬息萬變，除了要有一個包容各方面代表，照顧各方面各階層利益，與行政關係協調的立法機關之外，更需要一個決策及時、效率很高、運作平穩、起主導作用的行政體制。因此，為保持澳門的經濟繁榮與發展，需要一個有能力、有效率的政府，而不是過於強調權力的分立與制衡。在某種意義上，澳門回歸以後，經濟和社會發展取得的成就，完全可以堪比新加坡、香港在 20 世紀七、八十年代所取得的成就，從政制層面，這些成就有共同性，它們都建立了強大的行政決策和執行體制，採取了行政主導制度。 但是，行政主導決不意味着行政獨大甚至是行政專斷，決不意味着行政機關可以不受立法機關的監督制約，恰恰相反，越是實行行政主導，越是要強化立法監管的監督制約力度，否則，必將導致權力運行上的失衡和無序。1 在行政和司法方面，雖然《澳門基本法》明確了司法獨立原則，但澳門特別行政區所承襲的澳葡法律體系法官選拔制度較為落後，在較為完善的法官保障基礎下，使得法官強調個人獨立，偏離了司法權獨立原則的原意，致使司法判決有時脫離了澳門特區實情，抑制 1 曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，載於澳門特區立法會網站，2015年 3 月 16 日訪問。

V 了行政積極性，有礙政府對社會管理；至於行政自身方面，由於原有澳葡法律制度在此方面規範缺失，使得行政機構設置不當，相互之間缺乏配合，以至行政能力不足，官民之間缺乏足夠信任，使得行政主導力量不足，行政管理欠缺實效。因此，如何既堅持作為行政長官的行政長官主導制度，確保“一國兩制”在澳門的實施，保證中央的政策法律，保證《澳門基本法》在澳門的實施，又堅持在作為行政機關的首腦的行政、立法、司法相互制約、相互監督，保證資本主義制度在澳門特別行政區順利推進，使行政長官的這兩種職能有機地統一起來，仍然是澳門特別行政區今後發展中要不斷從實踐中解決的問題。 國家主席習近平於 2018 年 11 月 12 日發表了重要講話，充分肯定了港澳地區在改革開放 40 年來所發揮的龍頭作用、示範作用等六個作用；同時，指明了新時代“一國兩制”在香港、澳門特別行政區實踐的發展方向，提出了新時代香港、澳門工作的新任務和新要求。這也對澳門行政主導體制的實踐帶來新挑戰，對此，希望陳轅博士繼續立足澳門，關注社會現實，秉持實事求是的精神深入研究，為“一國兩制”行穩致遠作出貢獻。 朱景文 於世紀城 2018 年 12 月 18 日

1 前 言 1999 年 12 月 20 日，澳門順利回歸祖國母親的懷抱。由此開始，中華人民共和國正式恢復對澳門行使主權。澳門特別行政區成為一個直屬中央人民政府的地方行政區域。為保障“一國兩制”的方針政策得以順利落實，保障《澳門基本法》得以順利實施，澳門基本法的立法者們參照世界各國政治體制模式，以及香港與澳門回歸前的政治體制，在《澳門基本法》中確立以行政為主導的政治體制。由於該體制將特別行政區行政長官置於體制中核心領導地位，故又可稱為“行政長官負責制”。該體制的核心內容有三點：其一，行政長官作為特別行政區首長時，直接向中央負責，其地位處於地方立法、行政、司法三權之上，成為中央和特別行政區的聯繫紐帶；其二，當行政長官作為特別行政區政府首長，向特別行政區居民負責，在以行政長官為首的特別行政區政府進行社會治理時，行政相對於立法處於優勢地位，並同立法相互制約，相互配合；其三，司法獨立，行政受司法監督及約束。 回歸後，澳門特別行政區實施行政主導體制，有效推動了澳門特別行政區的社會和經濟發展。2001 年 8 月 30 日，澳門特區立法會全體會議表決通過由澳門特區政府所提交的《娛樂場幸運博彩經營法律制度》法案。由此，澳門“賭權”正式對外開放，吸引了不少外資公司來澳門發展。同時，中央亦給予了“自由行”政策支持。這使澳門回歸之後開始出現恢復性增長乃至現在的積累性增長。在這十餘年間，資金流、物質流、人才流、文化流、信息流……如長江之水，鋪天蓋地、洶湧而至。澳門特別行政區博彩業毛收入超過拉斯維加斯，成為世界第一賭城。在

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 2 以博彩業為龍頭的發展下，帶領了澳門旅遊業、地產業、金融業等行業的迅速發展，使澳門經濟進入了一個跨越式發展新階段。 表 1 2009-2017 年澳門特別行政區幸運博彩毛收入 年份 幸運博彩毛收入 (百萬澳門元) 每年變動率 (%) 2009 119,369 - 2010 188,343 57.80 2011 267,867 42.20 2012 304,139 13.50 2013 360,749 18.60 2014 351,521 -2.60 2015 230,840 -34.33 2016 223,210 -3.3 2017 266,607 18.95 資料來源：澳門博彩監察協調局網站 由表 1 可見，自賭權開放以後，澳門博彩收入基本上是呈逐年遞增的趨勢。根據財政局的中央帳目反映，2010-2014 年間每年的博彩稅收基本佔政府稅收在 80%以上，政府收入亦因每年澳門博彩收入逐年遞增而相應遞增，大大增加了政府財政儲備。截至 2017 年 3 月底，澳門政府財政儲備的資產總額為澳門幣 4,723.6 億元，包括基本儲備澳門幣1,279.5 億元及超額儲備澳門幣 3,444.1 億元。 雖然，澳門特別行政區經濟高速發展，政府財政收入不斷增長，但由於澳門土地資源有限，澳門特區政府對博彩業發展的政策偏重，使澳門經濟結構存在“頭重腳輕”的狀況，產生了人口密度增加、房價攀升、交通堵塞、環境污染、貧富差距等各種社會問題。這些問題直接影響到澳門特區居民的日常生活，慢慢積累並形成了社會怨氣，逐漸影響到居民與政府之間的信任、合作關係。同時，澳門回歸後近 20 年間，先後發生了一些有損政府威信、司法廉潔形象的事件，例如 2006 年 12月，廉政公署揭發的“歐文龍貪污案”，涉案人歐文龍在 2000-2006 年間擔任運輸工務司司長期間，貪污了其出任司長期間薪俸 56 倍之多的

前言 3 錢財，最後被終審法院判刑 28 年。2014 年 5 月，為反對澳門特區政府提案的《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法案，發生了回歸以來最多澳門居民參與的示威遊行活動，並出現包圍立法會的示威活動。2015 年 1 月，審計署就澳門輕軌項目1所作的審計報告披露了運輸基建辦公室在編制輕軌項目時未及時更新整體投資估算，缺乏對項目管理人員到位監管，及對工程延誤的及時處理，致使整體投資估算金額由澳門幣 42 億元增加至澳門幣 142.73 億元。2 該報告公佈後引起了社會對對政府財政支出監管問題的關注。2016 年 2 月，廉政公署揭發前檢察長何超明涉嫌貪污案3，涉當事人夥同親屬朋黨開設十家業務涵蓋工程、顧問服務、保安、清潔的“空殼公司”，利用職權，以保安、保密、緊急等“法律允許”為幌子，於 2004-2010 年期間以高價承接檢察院幾乎所有工程及所有勞務購置服務，再轉判他人提供服務，從中謀取私利，涉及金額澳門幣逾 4,000 萬元。由於該案當事人擔任檢察院最高負責人，屬澳門特別行政區主要官員，一時間，民眾對於司法機關廉潔形象產生了質疑。除此以外，還有許多其他事件，例如：多幅土地閒置事件、某些政府部門規避公共財物採購法律制度動用公共財政自行外判服務事件、質疑政府違規撥款給暨南大學集會遊行事件、益隆炮竹廠的土地交換事件，等等。 上述事件不僅損害了澳門特區政府與澳門特區居民之間的信任關係，削弱了政府的管治權威，也逐漸將澳門特區政府推入“塔西佗陷阱”。4 對此，需要積極思考如何維護政府的有效管治，如何維護澳門特別行政區社會穩定，如何提升並鞏固政府公信力等深層次問題。這些問題直接關乎到基本法日後能否真正有效實施，行政主導機制能否繼續順利運行。為此，本書試圖對於上述問題予以解答。 本書第一章行政主導概述，主要辨析行政主導的相關概念，行政主導體制存在的歷史原因，以及目前在澳門特別行政區實施的有關情況，從而為後續研究作鋪墊。對於行政主導的概念，主要是從“行政”“主導”兩詞的解釋展開。在研析過程中，發現所謂“行政主導”，並非一個嚴格意義的法律概念，只是由於歷史發展所存在的一種政治現象，為

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 4 便於學術界及現實社會的交流，而成為一個被泛用的概念。接着，為擴展研究廣度及力度，從歷史角度探尋行政主導體制存在的原因，梳理出世界各國(包括美國、德國、英國、法國)行政國家的歷史演變，探尋相關共性原因(包括有經濟迅速發展、科技發展與進步、議會民主的衰落和普通司法單軌制對現代社會的不適應，以及帕金森定律的作用)。事實上澳門行政主導體制與世界各國長期政制實踐有着密切聯繫，並逐漸成為世界政制發展的一個重要特徵。 第二章主要梳理目前有關澳門特別行政區行政主導體制的理論及學說，並對此進行反思。主要內容包括：(1)“一國兩制”理論：本書在延續過往“一國兩制”理論研究的基礎上，更進一步從“一國兩制”的“一國”及“兩制”兩個方面予以研究，在“一國”方面，梳理了固有說、承認說、制度保障說及人民主權說的內容，並簡析了相關學說的不足之處。同時在主權理論的基礎上，結合中國的歷史狀況和現今狀況，說明任何地方自治的權力(包括香港和澳門特別行政區)都是中央授予的，進而思考行政主導體制內蘊涵的主權與地方治理的權力邏輯。在“兩制”方面，圍繞“兩制”的差異及資本主義制度所存在的弊端，深入研究行政主導體制存在的合理性。(2)就目前港澳地區所探討的行政主導體制是否就是三權分立的問題作研析：首先分析三權分立理論的預設前提及歷史演變，並對相關理論的異同點作了較為詳細的探討，三權分立是分權理論與制衡理論相結合的一種產物、一種表現形式。縱觀中西方歷史，其都存在類似“三權分立”的形式，在各國及地區因歷史條件和社會條件不同，均存在不同的表現形式(例如五權分立，地方橫向分權)。在此理論基礎上，結合港澳基本法的具體規定，闡述了在港澳基本法中基於分權理論及制衡理論對於行政主導體制所作的制度性設計。最後，通過對分權制衡理論弊端的分析，推導出產生了行政主導的合理性。 第三章分析澳門回歸後所發生的事件及問題背後所涉及的行政與立法之間的關係、行政與司法之間的關係、行政權自身運行、行政立法等問題。由此，行政主導體制無論是作為政治體制，還是作為社會治理模式，行政主導體制在澳門特別行政區的實踐中，整體運作是不錯的，

前言 5 但還存在一些問題：(1)在行政和立法之間的關係方面，立法過於配合行政，對行政監督制約乏力，導致行政獨大，使得立法質量不高，難以滿足行政需要，傷及行政本身；(2)在行政和司法之間的關係方面，由於澳門特別行政區法律制度過於維護法官獨立，並給法官提供了充分的制度保障，使得司法獨立顯得過於強勢，這不但使行政與司法存在芥蒂，而且還抑制行政積極性；(3)在行政自身方面，由於澳門特區公務人員制度存在缺陷，行政機構設置不合理，以及行政機構相互之間缺乏配合，使得行政機關施政能力不足，官民之間缺乏足夠信任，使得以至行政主導力量不足，直接影響到行政管理實效。雖然這些問題並未實質上對澳門特別行政區的穩定帶來巨大的影響，但是“冰凍三尺非一日之寒”，問題會由量變到質變，一旦問題不能得到及時解決，乃至拖而不決，這會使澳門特別行政區整體利益受損，影響使澳門特別行政區居民失去對澳門特區政府的執政信心，有礙澳門特區政府權威樹立，致使行政主導體制不能得到有效運作。 以上這些具體問題已超出當初《澳門基本法》設計時預想，已不能完全依靠法律概念、法律規範體系中所蘊含的抽象法律規定、及支撐規範運作的法學理論去予以解釋及解決，需要從法社會學的角度考慮及分析。為此，本書第四、五章中分別從時間維度、空間維度進一步分析澳門特別行政區行政主導體制運作的背景及影響因素。在時間維度上，通過對比方法，從歷史角度觀察港澳特區政治及經濟背景演變。通過對港澳特區政治及經濟背景演變的比較分析，可以發現相似制度在港澳特區具體實踐中出現了不同的情形。這同原有港英政府及澳葡政府對港澳地區價值認識差異，及所採取的不同政策、政治手段有着緊密聯繫。在從空間維度上，限於筆者觀察及思考的範圍，主要分析了行政長官個人能力及輔助行政長官的政府團隊、政商關係、愛國教育、原有澳葡法律制度、語言等因素對澳門特別行政區行政主導體制運作的影響。其中，重點對政商關係和原有澳葡法律制度兩個因素作了較深入分析。除此之外，也簡析了媒體傳播、新型媒體的出現、鄰近地區社會文化等方面對行政主導體制運作的影響。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 6 根據上述對行政主導理論的梳理，實踐問題的分析，以及行政主導體制背景及其運行影響因素的探析，第六章對澳門特別行政區的行政主導體制予以反思：(1)行政主導體制順利運作與強有力的政治組織有着緊密聯系，如果沒有強有力的政治組織領導，行政主導體制的運作方向往往會被港澳地區的本土資本集團利益所左右，使得其運作不暢，難以達至基本法的設立初衷。(2)行政主導體制的有效落實與行政長官權威樹立有着緊密聯繫。(3)行政主導體制能否順利運行，與基本法同特別行政區原有的法律體系能否有效融合有着緊密關係。(4)從民主制度建設方面對行政主導體制的完善作出探索性思考。 本書擴展了對行政主導體制的認識，主要有三個層面：(1)行政主導體制是在“一國兩制”方針指引下處理國家和地方關係的制度，及協調社會主義制度和資本主義制度之間矛盾及促進兩種制度融合的機制。(2)行政主導體制是保障澳門特別行政區穩定發展的政治制度。(3)行政主導體制是澳門特區政府治理澳門特別行政區的重要模式。 在第六章，根據前述的問題梳理與種種分析及對於行政主導體制的反思和再認識，在參考了目前眾多學者為保障行政主導體制順利運行而開出的“藥方”後，筆者堅持《澳門基本法》框架下通過制度細化方式銜接澳門特別行政區法律體系的理念，為行政立法、行政決策、行政官員任用、司法人員選拔等問題提供了一些可操作性和針對性的意見和建議。 註釋： 1 為配合珠三角區域融合及解決澳門特別行政區區內交通嚴重擁擠問題而設立此項目，此項目由 2003 年開始展開研究，在 2007 年公佈了《澳門輕軌系統的優化方案》，為確保該方案執行，設立了運輸基建辦公室，直至 2011年工程才進入實質階段正式施工。載於澳門特別行政區運輸基建辦公室網

前言 7 站，2018 年 10 月 10 日訪問。 2 澳門審計署：《專項審計報告──輕軌系統第三階段》，2015 年，第 1-6 頁。 3 《前檢察長涉貪二千項判給自己人十空殼公司攬億六工程》，載於《澳門日報》，2016 年 2 月 29 日。 4 所謂塔西佗陷阱(Tacitus Trap)，是指當政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。需要說明的是，目前學術界對於“塔西佗陷阱”一詞的來源及出處尚存爭議。本文在此僅借用該詞旨在表達政府公信力受的質疑後，所面對的窘境。

8 第一章 行政主導概述 一、行政主導概念 (一)“行政主導”詞語解析及理論簡述 行政主導，由“行政”與“主導”兩詞構成。“行政”的含義是執行與管理，英文為administration，該詞來自拉丁文administer，本義為manage，look after。不同國家的學者有不同的認識，德國學者馬克思•韋伯認為行政管理並非單純為公法概念，亦有私人行政管理意思。美國學者古德諾(Frank J. Goodnow)則從政治與行政兩分的角度來解釋，所謂行政是國家意志的執行。1 日本學者對行政的理解有積極和消極兩說，前者認為行政是國家活動，具有整體統一性，以實現國家目的；後者以立法、司法、行政權力分立為前提，認為行政是除立法、司法活動以外的一切活動。2 台灣學者認為行政一語，隨歷史變遷，不斷變化，由原指商業管理或是私人地處理意思，後逐步演變為政府事務管理意思。當表示政府事務管理時，存在三種不同理解，分別是最廣義的行政(即對政府作用之全部)、狹義的行政(即除了立法作用以外之其他作用)、最狹義的行政(即除立法作用、司法作用外，其他一切作用)。3 葡萄牙學者認為行政意指一連串財產的管理，以實現不同的目的，行政(administração)就是實現這些目的的工作和活動。4 如果僅從法學層面中權力角度而言，所謂“行政”指的是與司法權、立法權相並立的行政權。5 內地學者主要觀點則以國家概念為基礎，認為行政是國家行政機關行使諸多國家職能以實現國家目的和任務。

第一章 行政主導概述 9 在葡萄牙的法學理論中，常常將行政等同於公共行政，並將公共行政劃分分為組織意義的公共行政 (Administração Pública em sentido organizatorio)、功能意義的公共行政(Administração Pública em sentido functional)和實質意義的公共行政 (Administração Pública em sentido material)，第一個是指國家機關(在澳門特別行政區，則指特別行政區機關)、部門和人員，以及其他以公眾名義常規和持續地履行次級公共利益的公法人；第二個是指行政當局所開展的、符合工作的開展和實踐、且不論工作內容的一連串活動(包括行政行為、行政規章及行政合同，亦包括一些與特定工作無關但與其他公共實體組織部門或私法範疇相關的行為)；第三個則指行政管理活動。從這一意義來說，公共行政的表述就是指特別行政區的政府機構、行政工作和行政職能。6 根據上述不同地區(內地、美國、日本、葡萄牙、中國台灣地區)對“行政”的各種精闢解釋，本書認為所謂行政是一種依靠行政權進行的公共管理活動，以實現國家或政府意志的活動。 所謂“主導”，根據《高級漢語詞典》的解釋，是指“統領全域，推動全域發展”。根據該解釋，從政治權力結構而言，就是指在政治權力結構中具有優於其他權力的地位，自身能主動且可以引導其他權力的權力，從而有利實現在政治生活中起主導作用的政治主體的意志。 倘若將“行政”和“主導”結合，便構成行政主導。對此，根據維基百科解釋，是指政治架構中行政部門(政府)主導政治議題和立法情況。一旦將該詞語放置在法學範疇，最初學者們主要是從憲法學角度考察各國的憲政體系，才逐步完善了對該詞語的理解。“行政主導”事實上有兩種不同的表象，一種是作為政治體制，一種政權組織形式下的行政主導，行政機構掌握大部分決策權力，相對其他政治機構具有更高的法律地位，從而居於主導地位。另一種是作為政府管理方式，一種政權運作方式的行政主導，往往指在保持代議制政體框架下將主導權向行政傾斜，使行政機關相對其他的政治機構在決策方面具有主導地位。由於社會條件的差異，在各國各地區出現了不同的行政主導類型，其表現方式亦有所不同，有的已經在憲制層面加以制度化，而更多的則是代議制

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 10 政體下行政權力的強化。7 在港澳基本法具體實踐中，為與西方國家的三權分立相區別，明確港澳基本法中港澳特區的政治體制性質，內地學者採用了“行政主導”的提法。這個提法主要關注兩點內容，其一是相對於立法主導而言，行政在行政與立法的關係中，行政相對於立法處於主導地位8；其二是根據基本法賦予行政長官的權力，而在行政主導體制中所處的地位，對此，蕭蔚雲稱為“行政長官制”，行政主導是指由於以行政長官為首長的政府根據基本法的規定，擁有較大的權力，故在制定公共政策、立法議程及政府日常管理工作上具有積極主導作用。 對此，可見上述內容一個偏重於關係，一個偏重於機構，由於兩者都涉及到行政權要素，故須以行政權作為起點解釋行政主導體制。由於行政的運作往往是在政治學層面和法學層面同時呈現，故要從兩個層面來理解“行政權”。 從政治學層面而言，行政權是政治權力一部分，政治權力是社會公共權力，行政權隸屬於社會公共權力(社會公共權力按其功能類型劃分，包括有立法權、行政權、司法權)。行政權是指社會公共權力中實施法案及管理社會行政事務的權力。它相對於立法權(指將全體社會成員或統治階級意志的不同利益要求集中形成共同利益及意志的權力)與司法權(維護社會全體成員的利益和意志要求的權力)而言，其是實現執行社會全體成員的利益和意志要求的權力。9 由於在政治層面中，社會公共權力會成為國家政權，體現為國家主權，故此，行政權成為國家政權的組成部分，成為國家主權的一項內容。10 從法學層面而言，行政屬於行政法的範疇，其內容廣泛複雜，涉及到社會各個方面，而且有的範疇還具有較強的專業性。抽象的“行政機關”或“政府”不能行使該行政權，而要由具體的行政機構及其公務員予以行使。例如，在內地，縣級以上的公安機關行使行政拘留權，稅務機關行使徵稅權；而在澳門特別行政區，則是財政局行使徵稅權，房屋局行使公共房屋分配權，衛生局行使監督從事衛生活動實體的權力。此時，行政權已具體化，由具體的行政機構及其人員根據它們的任務、職

第一章 行政主導概述 11 務而依法具體化成為行政職權，包括行政規範制定權、行政處罰權、行政批准權等。行政權與行政職權是抽象與具體、一般與個別的關係。11 由於行政權不僅是國家主權的一部分，也是社會公共權力的一部分，也是行政法學中具體的行政職權，故此，對於行政主導而言，如果從行政權的角度觀察，要準確把握這個廣泛概念，需在上述三個不同層面予以綜合理解。筆者認為，要解析“一國兩制”背景下《澳門基本法》中的行政主導，亦需從三個層面加以理解。在國家層面上，澳門特別行政區作為中國一部分，澳門特區的行政權來源同國家主權有着密切關係；在澳門特別行政區的政治層面上，在行政權、立法權、司法權所構成的政治權力結構中，行政權在制定公共政政策及法律上起主導作用；在行政法範疇內，當行政權具體化為行政職權時，掌握行政職權的行政機關依法行政，主導澳門特別行政區的社會治理工作。 (二) 行政主導體制存在的歷史原因 行政主導體制的存在並非偶然，有着必然的歷史原因。追根溯源，不難發現行政主導體制同行政法學及憲政法學的發展有密切的聯繫。下文將簡單扼要梳理行政法學及憲政法學的發展歷史，探析產生行政主導體制的歷史客觀原因。 當人類脫離了自然原始狀態，為了尋求各自的安全和生存，逐漸形成了最初的原始社會共同體。當時，該社會共同體尚未合理的構建政權組織和制度，故不能形成中央集權化，亦就不能產生如今所見的為公共利益服務的國家體系。當生產力逐漸發展，社會分工越趨細緻，生產關係亦隨之改變，出現了階級及國家。此時，人類社會亦依次由原始社會進入到奴隸社會、封建社會。 在 17、18 世紀，無論是東方社會，還是西方社會，基本上都處在封建社會(feudalism)。東方社會以中國為代表，國家的權力(包括行政、立法、司法)全部歸皇帝所有，而在西方社會以歐洲諸國為例，各國的權力均為君主所擁有，無論是皇帝，還是君主，他們將他們的國家領土分給他們親近的大臣。君主作為最高統治者，實行專制統治，其行政活動

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 12 無所不包，舉凡經濟、社會生活，皆自在君主規制下。人民的權利和自由無法得到保障。面對這樣的專制統治，歐洲的思想家們開始思考如何限制王權及制衡權力？英國哲學家、政治思想家洛克在其《政府論》一書中初步提出了近代意義上的分權思想12，初步奠定了近現代西方國家組織的理論基礎。他將國家權力分為立法權、執行權和對外權三種權力，其中立法權為三種權力中最高權力。13 洛克認為，若有同一批人同時擁有制定法律和執行法律的權力，從人性的弱點而言，是非常可怕的和致命的，這些無上的權力會誘使他們為了滿足無休止的欲望千方百計奪取。一旦奪取成功，他們會憑藉手中掌握的權力，制定無法約束自己的法律；同時，在執行法律的時候，他們任意操縱法律，使法律盡量滿足他們私益。14 故此，立法權和執行權應當分立與制衡(該學說被認為是一種“兩權分立”的制度)。 直到 18 世紀，人們進入到資本主義社會，法國思想家及法學家孟德斯鳩在洛克的思想基礎上，在其《論法的精神》一書中，提出了較為完整的“三權分立”，即立法權、司法權、行政權三者分立，互相制衡，即現今所言的以權力制約權力。同時，該書指出如果一個人或一個機關同時擁有了立法權和行政權，則會極大地威脅自由，乃至毀滅自由，所以自由的人們害怕某個人或機關(通常指國王及議會)制定暴虐的法律，並粗暴地執行這些法律。因為，一旦自由處於司法權、立法權、行政權三者合一的情形下，無疑會從根本上予以滅亡。若立法權同司法權合而為一，則此時法官不僅是司法者亦是立法者，則可對公民的生命和自由實行專制的權力。如果行政權同司法權合而為一，法官擁有絕對優勢力量可以壓迫任何人。如由同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一機關行使制定法律權、執行公共決議和裁判私人犯罪或爭訴權這三種權力，則一切便都完了。15 為避免三權合一，避免權力獨裁者的產生，於是設計了三權分立機制。正如英國歷史學家艾頓勳爵所言“權力使人腐化，絕對的權力絕對使人腐化”，如果權力集中在一個權力主體(往往指掌權者、政府或國家)身上，權力會誘發人性中貪婪的一面，從而為滿足一己之私欲，而侵害他人的權利、自由及財產，故此人民如要獲得最

第一章 行政主導概述 13 大的自由，必須限制要求擁有權力的主體盡量減少其活動的範圍。於是，有人對於掌握權力的主體政府，提出了主張“最好的政府是管理最少的政府”。基此，當時的政府所擁有的國家機能限制在國防、治安、租稅三個作用領域，並由此產生了干預行政須有法律保留理論，強調“無法律，無行政”。此時，政府被稱為“守夜人”。 在 19 世紀，資本主義社會經濟飛速發展，工業化程度不斷提高，促使科技發展迅速，都市不斷集中化，同時亦產生了大量的社會矛盾和社會問題，例如環境、交通、失業等等。為解決不斷湧現，日趨複雜的社會問題，維護資本主義國家順利運轉，各國政府增設大量的行政機構及人員，不斷增加政府行政職能，致使行政權力不斷膨脹。過往僅限在國防、外交、稅收等基本領域承擔行政職能的政府，現在需要介入到貿易、金融、交通、運輸、環境等不同領域，從而照顧人民經濟、文化、社會方面的生活。同時，立法和司法的領域也開始受到政府的不斷侵入。政府自行制定法規和規章，裁判自己在行政管理中發生的糾紛爭議，逐漸形成了“準立法”及“準司法”權。對於該現象，西方學者們稱之為“行政國家”現象。這種現象不僅是國家公共權力運作現象，也是國家公共事務管理現象。它所呈現的主要特點有：增設大量行政機構；擴展行政職能；增大行政自由裁量範圍；擴展行政權範圍；增添大量行政人員等。至於產生這個現象的原因，主要是由於經濟迅速發展、科技發展與進步、議會民主的衰落和普通司法單軌制對現代社會的不適應乃至帕金森定律 16的作用等。 西方各國行政職能的發展、變化的情況和“行政國家”形成情況基本上較為一致的。在英國，在 20 世紀以前，除了郵局和警察以外，政府干涉人們的生活不大。英國人只須守法就可安然度過他的一生。到了20 世紀，公民“從搖籃到墳墓”的整個人生均受到英國行政的影響。 在法國，隨着社會發展變遷，行政範疇日趨集中，呈現行政集中化，行政部門擁有了舉足輕重的權力，組織結構越趨複雜，對私人自由也諸多限制。但須注意，雖然權力的集中化對私人自由和權利帶來了嚴重威脅，但它也給廣大居民們帶了諸多好處：包括大量的社會公共事業得到

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 14 井井有條的治理，為居民提供了便利生活條件及創造財富的條件，亦擴寬了居民生活領域。 在美國，同樣經歷了從“守夜人式國家”到“行政國家”的變遷。其行政疆域在 20 世紀不斷得到擴張。究其原因在於美國的行政管理程序具有極大的靈活性；行政機關較之法院、立法機關或選舉產生的人員而言，具有各種綜合才幹、技能和經驗的工作人員，從而具備了體制上能夠處理各種複雜問題的實力；同時，行政機關也適時變通其管理方法和決策程序以解決社會問題，例如可以通過要求取得從事具體活動的許可證或准入條件來控制某一領域的發展；規定資格條件及標準、設定違法行為及相關處罰類別等不同的方法影響及規制人們的行為。 至於葡萄牙，也是傳統公權的行政當局，在經歷過警察極權時代、自由法治時代，進入到社會法治時代時，逐步發展成為“給付的行政當局”，此時，議會失去創設法律的優勢，政府擔當了一般的立法職能；法律不再是行政當局的界限，法律在“政府一方”，因為政府能更為充分的保護居民權利，並為之謀取更多公共利益。17 綜上可見，西方各國行政發展到現在均出現了行政領域不斷擴張，行政職能不斷膨脹的現象。從理論上分析，是因為行政作為上層建築的一部分，它的變化是順應其經濟基礎的變化而變化，同時上層建築也影響經濟基礎的方向和性質。正是兩者之間的互相影響，推動了人類不斷開拓生存及生活空間，使人類社會的內容不斷更新，社會邊界不斷擴張，行政領域的內容亦逐漸豐富，行政邊界也不斷擴張。 尤其是當進入到資本主義社會，市場經濟空前繁榮，人們在市場經濟這只看不見的手的指引下，充分調動了自身積極性，在創造了許多人類奇跡之時，亦為社會帶來了許多財富，但與此同時，由於人與人之間存在的不同先天條件，能力存在差異，產生了貧富差距。差距的存在，使人類自私貪婪、趨利避害的人性被激發，具有較強能力的人們為了保護其所獲得的巨大財富及所掌控的資源，他們會壟斷、規避市場，使“市場失靈”，引發嚴重的社會問題及人為災難。此時，普羅大眾惟有相信政府，相信政府憑藉其手中的行政權可以醫治“市場失靈”和解決他們

第一章 行政主導概述 15 在社會生活中發生的種種問題。同時，處於社會上層結構的各國立法機關的議員們，由於他們缺乏專業知識，難於應對日益複雜的社會問題，不得不讓位於行政機關處理。此時，各國政府機構借此良機大肆擴張，行政職能不斷增加，行政領域逐漸突破了外交、治安、稅收、郵政等傳統邊界18，擴張至社會福利、保護智慧財產權、保護資源、控制環境污染和改善生活等鄰域。由此可見，行政國家的出現，並非偶然，這是經濟基礎與上層建築不斷相互適應的結果，目前這個結果呈現出行政權不斷擴張，原有整個憲法體制由傳統的立法主導轉變為行政主導的特徵。 還有學者進一步在憲政層面上提出其他原因19：第一，權力關係在整個權力架構的運行中偏向行政。在議會制下，雖然根據法律，政府是由議會產生，並對議會負責，但事實上是政府在具體社會管理權力運作中主導控制了議會。在行政權與立法權交滙情形下，政府內閣成為中心因素，相對於議會具有明顯優勢地位，因為內閣的職能是雙重的，它承擔了領導立法和行政等領域的最終責任，例如英國所實行的議會內閣制。在總統制下，國會無權罷免總統，總統無需向國會負責。總統是政黨領袖、國家元首、政府首腦、軍隊領導、最高外交官及主要立法者。這些權力彼此強化及滙集，使得總統處於國家政治力量的核心，成為最受尊敬的職位，例如美國的總統制。故此，巨大的責任也伴隨這些廣泛的權力而來。第二，立法機關結構性不足，具有政黨身份的議員基於其本政黨立場，獨立性不足。同時，基於歷史傳統的理念，人們存在“聖人”思想，崇拜社會精英例如領袖、國家元首、政府首腦等，自然這些社會精英成為關注焦點，而議會作為集體難以使人擁戴。 二、行政主導體制的變遷 從上述行政法及行政國家歷史演變可見，行政主導體制是憲政權力結構因應社會發展，在上層建築層面而逐漸演變的憲政體制表現形式之一。對處於國家地區層面的澳門特別行政區而言，其在國家憲政歷史發

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 16 展背景下，其所運行的地區性行政主導體制是如何演變？其目前的行政主導體制結構又是如何？為此，須考察下澳門回歸前政府體制的情況，及現實《澳門基本法》所規定的內容。為能清晰講述有關內容，下文會言及有關香港特別行政區行政主導體制的歷史及內容。 (一) 澳門回歸前的總督主導體制 對於澳門在葡萄牙統治期間20所採取的政府體制情況，同澳門發展歷史密切相關。不同的學者對澳門政治發展歷史有不同的劃分21，在此引述澳門學者吳志良劃分的七個階段：(1)中葡早期交往(1514-1583)；(2)議事會時期(1583-1783)；(3)議事會衰落期(1784-1849)；(4)殖民管治時期(1849-1999)；(5)葡管中國領土下地區自治時期(1976-1988)；(6)過渡時期(1988-1999)；(7)21 世紀中葡在澳合作關係時期(自 1999 年起)。22 在這七個階段中，由於葡萄牙對於澳門地區在不同歷史時期有着不同的政治態度，故對澳門地區實施了不同的政治體制。 在 1583 年，澳門地區正式成立了具有自治機構色彩的議事公局(又名議事會)進行對澳門地區的社會管理，由此奠定了葡萄牙人在澳門地區400 多年的政治體制框架基礎。23 在 1783 年，葡萄牙王國頒佈了《王室制誥》(Providências Régias)強化了代表葡萄牙中央政權的澳門總督的權力。根據《王室制誥》規定，總督掌管一切經濟、政治、民政或軍事事務，逐漸改變了議事會在澳門地區的葡萄牙建制中的政治主導地位。從此，在澳門地區形成了有明顯殖民色彩的總督制體制。在 1884 年 9 月 20 日，葡萄牙頒佈命令，將澳門、帝汶(Timor)和梭羅(Solor)一起組成一個海外自治省，省會設於澳門。這一命令被視為《澳門組織章程》最原始的前身。24 1914 年，為了加強對各海外省的監控，葡萄牙參照英國的殖民地管理模式制定了《海外省民政組織法》。這為各海外省制定各自組織法提供了有關指導原則和法律依據。1917 年 11 月 5 日，澳門地區根據《海外省民政組織法》通過了《澳門省組織章程》(Carta Orgânica da Provincia de Macau)。這是澳門地區第二份組織章程。該章程較為完善，較為詳細

第一章 行政主導概述 17 地規定了殖民地政治、行政、財政、軍事和市政組織及運作。25 1926年 10 月 4 日，又頒佈了第 12499-C號命令《澳門殖民地組織憲章》，即澳門第三份組織章程。26 1930 年，葡萄牙獨裁者薩拉查(António de Oliveira Salazar)接管了殖民地部，為改變殖民地管治的混亂局面，加強對殖民地管理，剝削及掠奪殖民地資源，於是頒佈了第 18750 號令《殖民地法案》(Acto Colonial)，在政治、道德和經濟不同層面強化中央集權，加強了殖民地帝國與本土的聯繫和統一，使殖民地自治權逐漸消減。後該法案的內容由 1933 年的憲法規定修改後重新頒佈。隨後 20 年，由於各殖民地都無單獨的組織章程，只能依據《葡萄牙殖民地帝國組織章程》和《海外行政改革法》進行內部管理。27 由於當時殖民地部部長被賦予廣泛的專屬立法權，在殖民地事務管理中扮演主導角色，他們被稱為“總督的總督”。 1951 年，葡萄牙再次修憲，撤銷《殖民地法案》，有關殖民地管理的綱要直接寫入憲法(第 2 部分第 7 章)，並以《葡萄牙海外組織法》取代《葡萄牙殖民地帝國組織章程》(見 1952 年 6 月 27 日第 2066 號法律)。根據《葡萄牙海外組織法》，各海外省都要制訂章程。於是澳門地區在1955 年 7 月 5 日再次頒佈了《澳門省章程》。28 在 1959 年，葡萄牙又修改了憲法，將海外政治行政組織逐步納入管理國家其他地區的一般制度。1963 年，葡萄牙對《葡萄牙海外組織法》作出修訂，重新使立法委員會成為一個獨立機關。為提高海外地區立法委員會實質地位，於同年頒佈了《澳門省政治行政章程》，該章程第 4條規定“本省的本身管理機關為總督、立法委員會及政務委員會”。 1971 年，葡萄牙再次修改憲法，將海外屬地定為自治區有權通過選舉產生自己的管理機關。次年，又一次修訂《葡萄牙海外組織法》，頒佈了《澳門省政治行政章程》，立法會取代了立法委員會(第 5 條規定“總督及立法會是(澳門)省的自我管治機構，省諮詢會協同其運作”)。29 1974 年，葡萄牙發生“4.25”革命，建立民主政制，推翻了原薩拉查集權的殘酷統治。新政權承認海外屬地民族自決和獨立的權利(7 月 27日憲制法律第 7 號)，但將澳門仍視為特殊地區。30 此時的澳門，在澳

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 18 門總督李安道的組織下起草制訂新澳門政治章程，後交於執掌葡萄牙憲法權力的革命委員會審議通過，並在 1976 年 2 月 17 日以第 1/76 號法律的方式頒佈生效。這就是回歸前澳門法律體系中最後一個憲政性法律──《澳門組織章程》。該章程不僅是澳門地區內部自治的重要法理根據，而且塑造了回歸前具有現代民主政治色彩的政治體制。它確立了澳門地區政治、行政、財政、立法組織運作的根本準則，構建了澳葡政府體制框架由總督、諮詢會、行政機關、立法會、法院和檢察院等組成，成為了當時澳葡政府時期法律體系中最基本和最高的法律。 1996 年 7 月 29 日，葡萄牙議會最後一次對該章程做了修訂，將原第 51 條規定的有關司法組織的綱要的立法權自議會轉移到澳門地區立法會和總督，賦予澳門地區司法自治權。由於該體制在性質上屬於殖民統治式政治體制，決定了該政治體制具有如下特點： 實行總督集權體制。根據《澳門組織章程》的規定，澳督是澳門的政治權力核心，澳門政制中的最高官職，是澳葡政府的最高長官，是葡萄牙對澳門進行統治的主要代表(即代表葡萄牙的總統、議會和政府，但不代表葡萄牙法院31)，澳督的職級相等於葡萄牙共和國政府的部長級。澳督只須直接向葡萄牙總統負責，無須對澳門立法會及澳門地區居民負責。 根據《澳門組織章程》規定，澳督擁有代表權、行政權、和部分立法權。在代表權方面，主要由澳督代表葡萄牙主權機構進行管治，除法院外；同時，其也對外代表澳門，除法律另有規定外。澳督可訂定及執行內外安全政策，其有權簽署法律及法令，亦可為恢復澳門的公共秩序採取必要措施等。在行政權方面，具體包括：指導澳門地區的總政策；領導整個公共行政；訂定貨幣及金融市場的結構及運作等。澳督在行使行政權時，所發出的訓令在澳門《政府公報》上公佈。 由於在《澳門組織章程》第 4 條規定，澳督是澳門地區的管理機關，從葡萄牙法學理論而言，總督是一個機關，其並非一“人”，當然這個“機關”的權限和職能是由任命的人來行使32，故此，作為總督的人可以大權獨攬，為了協助總督管治澳門，設立了行政機關(即政務司)，但

第一章 行政主導概述 19 當時的行政機關不是嚴格意義上的行政機關(即政府)，它沒有明確的法律地位和法定職責，其立廢皆由總督定奪：包括政務司在內的各級領導的權力皆來源於總督(透過總督訓令授予)，放權、收權皆由總督決定。當總督的職務終止時，各政務司的職位仍會維持至有替代時為止，以避免澳門地區行政運作停頓下來。33 行政機關在某種意義上是總督的辦事處，總督通過從上到下逐級授權進行施政，這種授權往往帶有私人授權的性質。34 直到現在，此種授權制度仍在澳門特別行政區延續，例如，第 6/2005 號行政長官命令，行政長官根據《澳門基本法》第 50 條規定所賦予的職權參照 8 月 11 日第 85/84/M號法令第 3 條的授權規定將第2/1999 號法律第 15 條職權授予各司司長，除此之外，還有第 113/2014號行政命令均是如此。 在立法權方面，澳督不僅有明文規定專屬於澳督的專屬性立法權，還有共用性立法權(又稱競合權限)，即行使保留予葡萄牙主權機構或立法會的立法權，及局限性立法權，即經立法會事先許可或在立法會解散後行使的立法權，立法會賦予的立法期限限可以延長，但只能一次性使用。澳督主要通過法令形式立法。這些法令與立法會通過的法律具有同等效力。 此外，澳督對立法會還有相當大的牽制作用。例如：澳督可以決定立法會選舉的日期，委任立法議員，可以否決立法會決議通過的法律並將該法律發回重議。同時，澳督可以公共利益為由向葡萄牙總統建議解散立法會35及建議葡萄牙議會修改《澳門組織章程》。 毗鄰香港的港督體制基本上亦是如此。由於在此，主要講述舊時澳門地區的政治體制，對於香港地區方面情況，已有許多學者在文章中詳述，在此，僅扼要說明。英國在香港地區推行殖民式統治期間，委任香港總督作為英皇的全權代表，實質上，英皇才是香港的最高統治者。港督不僅總攬香港地區的行政、立法大權，而且還兼任名義上的駐港英軍總司令。為鞏固港督在香港地區的統治權，於是在港督之下設立諮詢性質的行政局和立法局、以布政司為首的行政機構、以首席按察司為首的司法機構及聽命於英國國防部的駐港英軍四個機構。這共同構成港英當

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 20 局統治政權的基本框架。但須注意的是，港督的這種統治地位和港英政權的這種結構是由不同的法律文件決定，即英皇會同英國樞密院所通過的兩份法律文字──《英皇制誥》(Letters Patent)和《皇室訓令》(Royal Instructions)。36 由此，可言之，葡萄牙對原澳門地區所採取的政治體制與英國對香港地區所採取的政治體制較為相似。 細緻觀察英國與葡萄牙對港澳地區在回歸前所採用的政治體制，同西方國家處理宗主國與殖民地關係的方式非常相似，為了強化宗主國對殖民地的控制，於是通過國家憲法──海外地區規範之法律──殖民地組織章程──當地一系列法律及法令規範的法律體系構建，完成了主權對地方自治權的全面控制。這套體系主要是從主權之中的行政權為出發點，通過對總督的委任，掌控地方自治權，使得該體制具有顯著的“行政主導”特點。這一特點從歷史實踐所回饋的情況而言，是非常有利於殖民統治。英國歷史學者Fieldhouse作了進一步詮釋，其認為這樣的殖民政府體制具備了以下四個主要特徵：(1)殖民政府僅代表宗主國的利益，是殖民帝國組成部分，不代表管轄地區的利益；(2)殖民地首長在當地擁有絕對權力，並配有純粹的技術輔助作用的各類政治行政機構；(3)殖民政府體制中的殖民地事務僅可能被非政治化；(4)殖民地政府採取與當地有影響力的群體合作的策略，確保對被統治人民的控制和有效利用殖民地資源為宗主國服務。這種合作不會使當地的精英在殖民建制中發揮影響力，只會使這些精英成為統治者與被統治者之間的中間人，以維繫兩種不可調和的文化。同時，殖民政府會以名譽、地位、財富等作為回報，形成兩者在以功利主義為基礎的互惠關係。37 雖然港澳地區回歸前的英國政府和葡萄牙政府都選擇採取了這種具有“行政主導”特色的政治體制，但是在具體實施中，由於英國和葡萄牙自身文化、經濟的不同，使得港英政府及澳葡政府採取了不同管治策略及做法，導致在香港地區港英政府和澳門地區澳葡政府所獲得的政治效果截然不同。英國作為老牌資本主義國家，擁有世界上最為豐富，最為深厚成熟的政治理論。他們在上一世紀就處心積慮，從文化高度並以教育作為切入點，通過他們對香港地區經濟資源和學術資源的控制，在小學、中學、

第一章 行政主導概述 21 大學教育體系大力推動英文教學，壓制中文教學(適當保留中國傳統文化以抵禦內地馬克思主義的影響)。同時，英國人也極力塑造英國文明是高等文明，人為製造文明差距，例如：他們認為英國人具有高貴的貴族血統，倘若英國人同當地人通婚，會降低他們高貴的貴族血統，而且會使其他們自視高人一等的英國文明流於世俗，有損他們在殖民地尊貴的統治地位。通過此種人為製造的文明差距，促使香港地區的華人潛意識放棄中華文明，使得香港地區的華人爭相學習英文，學習英國文化，增強香港華人對英國文化的認同，達至對英國的政治認同及政治忠誠38，從而達到港英政府對香港地區有效統治之目的。另一方面，對於當時的香港居民而言，他們基於在當時社會生存和發展的需要，必然會努力學習英國文化及語言，從而獲得律師、醫生等佔有優勢社會地位的職業，成為社會精英。一旦獲得了這些具有社會地位的職業，為了鞏固及保障相關既得利益，他們必然要同港英政府結成聯盟，成為既得利益集團，協助港英政府通過法律方式管治香港，這也就是所謂的英式“法治”模式。當然英文作為世界經濟領域通用語言，也是一個必須考量的重要因素。正是英國政府在教育、語言等這不同方面的相互影響，使得英國文化主導了香港地區的社會生活不同方面，使港英政府能更為順利地展開其權力運作。正是這種文化聯合權力的導向，使當時香港回歸前的“行政主導”體制取得了不錯的效果。 然而，澳葡政府知道他們國家面積小，人口少，不具有英國深厚的政治實力，故此，他們只求在殖民地獲得更多的資源和利益，未考慮長期經營。為了實現此目的，維繫殖民地的統治，他們鼓勵葡萄牙人同當地人通婚，試圖通過第二代、第三代來維繫統治他們所擁有的殖民地，這點可在澳門地區存在不少土生葡人可見一般。需要指出的是，主要是中下階層葡萄牙人與澳門地區本地人通婚。在整個婚姻生活過程中，這些中下階層葡萄牙人在語言、飲食、禮儀等方面深受澳門地區華人文化的影響，使得部分葡萄牙文化逐漸被澳門地區華人主體文化所吸收或被改變。與此同時，葡萄牙政府也就順手推舟借用通婚方式增加人口，以維繫他們在澳門地區的統治地位。同時，一批葡萄牙的權貴人士自行構成上層階級圈子，維護他們認為最為重要的葡萄牙政治及法律文化。澳門地區華人難以染指這些

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 22 文化，故這些文化基本上與華人傳統文化隔絕，這使得葡萄牙人難以好像英國人採用文化主導方式來強化鞏固他們在澳門地區統治地位，也正是如此，澳葡政府管治下的澳門地區會不斷產生文化矛盾。由於兩種文化的人口基數相差太大，即葡萄牙上層人士相對於澳門地區中下層的華人而言非常少，這使得澳門地區傳統華人文化逐漸主導了整個澳門地區的運作，而葡萄牙的政治及法律文化僅可在有限範圍內產生微弱的影響力。 由上述港英政府與澳葡政府所採取的具體策略及方法比較而言，港英政府將香港地區的管治提升到文化層面，而非放在政治層面，或經濟層面。這似乎暗合了決定國家或地區發展的價值排序規律。這似乎驗證了政治的力量在於文明的判斷。而澳葡政府卻反其道而行之，其只在乎經濟層面獲得利益的多少，而忽略了文化層面的引導及管治，這使得澳葡政府只能簡單地與澳門地區華人展開利益互換式管理，而非管治。同時，從以上的歷史實踐，可以得出這樣一個結論，行政主導體制並非簡單是指權力的主導，權力主導的前提在於文化的主導。進而展之，當一個國家或地區在文化混同的背景下，如一方文化佔有強勢，自然會主導另一方文化，逐漸形成文化主導權，進而使政治上的權力運作順應強勢文化的主導而運作。簡而言之，就是文化決定政治。 (二) 澳門回歸後的行政主導體制 澳門自古以來是中華人民共和國不可分離的一部分。為迎接澳門於1999 年的回歸，確保國家統一及澳門特別行政區的政局穩定，社會穩定，經濟發展，早在 1993 年 3 月 31 日第八屆全國人民代表大會第一次會議便制定了《澳門基本法》，結合澳門地區歷史實情，重新構建了澳門特別行政區的政治體制──行政主導體制。 圖 1 描述了澳門特別行政區政治體制架構，以及該體制架構與中央的關係。澳門特區政府須聽命於中央政府。依照《澳門基本法》規定，澳門特區政府所擁有中央所授予的的高度自治權(並非澳門特別行政區本身所固有的)；同時，對於這個所授予的權力，在發生影響澳門特別行政區穩定的爭議時，中央可作權威解釋。澳門特區行政長官是由中央實

第一章 行政主導概述 23 質任命，並非形式任命；同時，澳門特區主要官員(包括各司司長、審計長、警察總局局長、海關關長、廉政專員等)均是由行政長官提名或建議中央政府任命。行政長官作為澳門特別行政區最高地方首長，其法律地位高於行政、立法、司法機關，而行政委員會是輔助行政長官行使其權力，履行其職務。 圖 1 澳門特別行政區政治體制架構圖 1. 行政長官 眾所周知，行政長官處於整個澳門特別行政區政治體制的核心，享有最廣泛的法定職權。他同時具有澳門特別行政區首長及澳門特別行政區政府首長的雙重身份(《澳門基本法》第 45、62 條)。當行政長官作為澳門特別行政區首長，他所處的法律地位高於行政、立法、司法機關。對內，代表澳門特別行政區與中央聯繫，其他澳門特別行政區機關送交中央的文件均須要通過行政長官或在行政長官批准接收後由行政長官全國人民代表大會 常務委員會 國務院 最高人民法院 最高人民檢察院 國家監察委員會 國家主席 行政長官 法院 檢察院 立法會 行政會 五個司級部門 公共部門及實體 廉政公署 審計署 中央軍事委員會

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 24 辦公室送交中央有關部門。對外，他負責處理或授權政府主要官員處理《澳門基本法》第 7 章及其他條文規定的以“中國澳門”為名義與他國、地區、國際組織所簽訂的旅遊、文化、貿易等方面的合作協定。當行政長官作為澳門特別行政區政府首長，他在整個行政機關體系中位居最高及核心地位。他領導澳門特別行政區政府，決定政府政策；提名或建議任免中央政府任免政府主要官員。 正是行政長官具有雙重身份，相應承擔雙重責任。其一，是向中央負責，執行《澳門基本法》和在澳門特別行政區實行的其他法律(即《澳門基本法》附件三所列的全國性法律)，執行中央政府就《澳門基本法》規定所發出的指令(《澳門基本法》第 50 條)；其二，是追求、保障澳門特別行政區整體利益，對全體澳門特區居民負責(《澳門基本法》第 51、54、65 條)。這意味着行政長官在中央和地方之間起着承上啟下的作用。 自然，行政長官亦具有兩方面的職權，在作為澳門特別行政區首長時，涉及立法會方面，包括：委任部分立法會議員；簽署立法會通過的法案、財政預算案；公佈法律；根據法定理由和時限，將立法會通過的法案發回重議；在特定情況可解散立法會。涉及司法方面，包括有提名或建議中央政府任命或免除檢察長；依法定程序任命各級法院院長和法官；依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰。除此之外，還可任免行政會委員等。當其作為澳門特別行政區政府首長時，其可以領導澳門特別行政區政府決定政府政策；提名中央政府任命主要官員並建議免除其職務；依法任命公職人員；批准向立法會提出各種法案，尤其是專屬提案權的法案；制定行政法規並頒佈執行等(《澳門基本法》第 50、51、53、90 條)相對於澳葡政府總督的權力，目前行政長官所擁有的權力，無論是在範圍，還是程度上均有加有減。 根據《澳門基本法》，擔任行政長官須滿足有關身份、年齡、居住年限等法定要件，並經選舉產生。《行政長官選舉法》規定，該選舉是間接選舉，通過一個具有廣泛代表性的選舉委員會投票產生。選舉委員會的委員共 300 人(2012 年選舉法修改後，委員人數已擴大至 400 人)，由澳門特別行政區的全國人大代表、澳門特別行政區的政協委員以及不

第一章 行政主導概述 25 同界別代表(包括工商、金融、文化、教育等)組成。澳門回歸 16 年來，先後經歷過四屆行政長官選舉。至於回歸前的澳葡總督由葡萄牙總統直接任命，澳門地區的本地居民無任何資格參與總督的任命，可見目前的行政長官的選出是具有一定的民意基礎。 2. 行政會 澳門特區行政會的設置，是借鑒了澳門回歸前諮詢會制度及《香港基本法》中有關行政會議的規定。39 根據《澳門組織章程》第 4、44、48、49 條的規定，澳門在回歸前設立的諮詢會由 5 名選任委員及 5 名任命委員組成，任期 4 年。諮詢會同總督一起運作，由總督或其代替人擔任主席主持諮詢會。主席職權可由總督或其代替人授予委員中任何一人。總督向立法會提交法律提案、公佈法令草案或當地生效之前，必須聽取諮詢會意見。 回歸祖國使澳門社會政治背景發生了變化，《澳門基本法》中設立行政會目的已不同於原有的諮詢會。行政會主要是成為行政與立法之間的橋樑，加強行政與立法之間的互相溝通與配合。之所以如此，是因為澳門特別行政區不是主權意義上的國家，僅是中國單一制國家下的一個具有高度自治權的特別行政區，如果對某些事務的處理，只顧強調行政和立法相互制約，兩者會爭論不休，問題難以解決，從而嚴重影響整個澳門特別行政區的運作。然而，對於這些爭議，中央不方便介入予以解決，畢竟這些爭議所涉及的事務屬於特別行政區高度自治的範圍。為此，需要設計一項制度，使行政和立法之間能經常互相溝通，消除誤解與分歧，形成共識，強化行政與立法之間的聯繫與配合，確保澳門特別行政區政治體制正常運作，使政府的各項工作得以順利進行，使澳門特別行政區的經濟穩步發展，社會得以穩定。行政會的設置正是《澳門基本法》中行政與立法互相配合的指導思想的重要體現。40 根據經第 25/2011 號行政法規修改的第 2/1999 號行政法規《行政會章程》第 1 條規定 41，行政會是協助行政長官作出重要決策的重要機構，當行政長官制定行政法規、向立法會提交法案、解散立法會、作出重要決策這些重要事務時，必須徵詢行政會的意見。42 根據第 5 條(行政會

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 26 委員)的規定，擔任行政會委員需要滿足如下要件：其一，是澳門特區永久性居民中的中國公民(需要注意，在澳門特區擔任立法會議員不須滿足此要求，而擔任行政會委員須滿足此要求，因為行政會委員相對立法會議員具有一定實權且涉及較大的澳門特區利益，故擔任行政會委員的資格較立法會議員嚴格)；其二是從立法會議員、政府主要官員和社會人士中選任。行政會委員的任免由行政長官決定並透過行政命令公佈。根據第 1/1999 號行政法規第 3 條的規定 43，行政會委員的任期為 5 年，且不得超過委任他的行政長官的任期。自澳門回歸到今，擔任行政會委員有以下人士(表 1、表 2、表 3)：第一屆有吳榮恪、馬有禮、唐志堅、梁慶庭、崔世安、陳麗敏、張國華、廖澤雲、歐文龍、譚伯源 10 名委員(第3/1999 號行政命令)；第二屆有陳麗敏、唐志堅、梁慶庭、廖澤雲、馬有禮、賀一誠44、Leonel Alberto Alves (歐安利)、鄭志強、林香生、梁維特10 名委員(第 38/2004 號行政命令)；第三屆有陳麗敏、梁慶庭、廖澤雲、馬有禮、歐安利、鄭志強、梁維特、陳明金、何雪卿、黃如楷 10 名委員(第 125/2009 號行政命令)；第四界有陳海帆、梁慶庭、廖澤雲、馬有禮、歐安利、鄭志強、陳明金、何雪卿、黃如楷、林金城、陳澤武。11名委員(第 114/2014 號行政命令)。 表 1 歷屆澳門特別行政區行政會委員 委員 背景 第一屆 吳榮恪 中華總商會 馬有禮 中華總商會 唐志堅 澳門工會聯合總會(立法會議員) 梁慶庭 澳門街坊會聯合總會(立法會議員) 崔世安 社會文化司司長 陳麗敏 行政法務司司長 張國華 保安司司司長 廖澤雲 中華總商會 歐文龍 運輸工務司司長 譚伯源 經濟財政司司長

第一章 行政主導概述 27 (續表 1) 第二屆 陳麗敏 行政法務司司長 唐志堅 澳門工會聯合總會(立法會議員) 梁慶庭 澳門街坊會聯合總會(立法會議員) 廖澤雲 中華總商會 馬有禮 中華總商會 賀一誠 中華總商會 歐安利 土生葡人(立法會議員) 鄭志強 中華總商會(立法會議員) 林香生 澳門工會聯合總會 梁維特 商界、學界 第三屆 陳麗敏 行政法務司司長 梁慶庭 澳門街坊會聯合總會 廖澤雲 中華總商會 馬有禮 中華總商會 歐安利 土生葡人(立法會議員) 鄭志強 中華總商會(立法會議員) 梁維特 商界、學界 陳明金 商會及民建澳聯盟(立法會議員) 何雪卿 澳門工會聯合總會 黃如楷 專業界 第四屆 陳海帆 行政法務司司長 梁慶庭 澳門街坊會聯合總會 廖澤雲 中華總商會 馬有禮 中華總商會 歐安利 土生葡人 鄭志強 中華總商會 陳明金 商會及民建澳聯盟 何雪卿 澳門工會聯合總會 黃如楷 專業界 林金城 商界 陳澤武 商界(立法會議員) 資料來源：《澳門特區政府公報》、《澳門年鑒》

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 28 根據上述四屆行政會委員的組成，發現存在如下幾個問題：其一，在第一屆中，政府主要官員比較多，在第二、三屆中，來自社團的委員人數逐漸增加，其中以澳門工會聯合總會及澳門街坊會聯合總會為多；其二，男性委員的比例比女性委員的比例高；其三，行政法務司司長一直擔任行政會委員；其四，行政會委員來自商會的比例較大，佔五成；其五，不斷吸收新的社團人士加入，如代表民眾建澳聯盟的陳明金，該社團是目前澳門後起的發展勢頭較好的社團，社團成員主要以福建人士為主；其六，不存在由與政府立場不一致的人士擔任委員的情況；其七，行政會委員中有部分人曾擔任過立法會議員或正在擔任立法會議員，如陳明金、歐安利、梁慶庭等。 為了配合行政會的有效運作，加強行政與立法的互動，澳門特區政府在 2011 年頒佈了第 26/2011 號行政法規《行政會秘書處的組織及運作》，該法規旨在訂定行政會秘書處的職權、組織及運作。該秘書處負責向行政會提供技術及行政輔助，該秘書處下設立法律及技術輔助處及行政、財政及資訊處。法律及技術輔助處主要負責就送交行政會討論及審議的法規草案作綜合分析、為行政會會議作準備工作，包括收集及整理相關資料、協助編制列入會議議程的建議書及召集書，並進行必要的聯繫以確保被召集人及被邀請人士出席會議、跟進行政會會議的後期工作，包括協助完成會議紀要及跟進決議執行情況、收集、綜合分析及整理行政會委員可能需要的文件、法例及相關參考資料等。 3. 特區政府 行政長官要能充分行使《澳門基本法》所賦予的各項職權，承擔中央及澳門特別行政區的職責，必須有一個科學的、完整的行政架構予以支持。現在的澳門特區行政架構相對於原有澳葡政府的機構是有所不同的，同時，在回歸後這十幾年亦因應社會發展需求作了相應的機構調整。 目前澳門特區行政架構由上至下設置了司、局、廳、處四個層級。司級一般直接領導局，《澳門行政程序法典》規定，司級部門也是局級部門的監督實體。至於廳、處則是局級部門的附屬單位，並非單獨行政部門。需要注意的是，也存在例外情況，如行政長官轄下直接設有新聞

第一章 行政主導概述 29 局、個人資料辦公室等。澳門特區政府設有 5 司：行政法務司主要管轄公共行政、市政事務、立法事務及行政司法事務等；經濟財政司主要管轄財政預算、公共財政管理、博彩監察、統計、職業培訓等；保安司主要管轄澳門特別行政區內部治安、出入境管理、刑事偵查、民防、監獄管理等；社會文化司主要管轄教育、文化、衛生、旅遊、體育等；運輸工務司主要管轄土地管理、交通管理、基礎建設、環境保護、公共房屋管理等。當然，司級設置並非固定的，根據第 2/1999 號法律《政府組織綱要法》是可以調整的，例如曾有議員提出把行政法務司分拆為行政司及法務司。在 5 司的各自範疇內設置有關的局級部門、辦公室、委員會，例如行政法務司下設有法務局、印務局、行政公職局等 8 個部門；經濟財政司下設經濟局、財政局、勞工事務局、澳門金融管理局等 11 個部門；保安司下設治安警察局、司法警察局、消防局等 6 個部門；社會文化司下設衛生局、旅遊局、文化局、社會工作局等 15 個部門；運輸工務司則下設郵政局、房屋局、環境保護局、電信管理局等 13 個部門。 4. 司法機關 澳門特別行政區延續了大陸法系傳統，由法院和檢察院構成司法機關，以下分述之。法院方面，在原澳葡政府時期，澳門地區的法院隸屬於葡萄牙的司法機關，不享有司法自治權。45 回歸後，澳門特區法院擁有了獨立的司法權和終審權，這些權力是全國人民代表大會通過《澳門基本法》所授予的，具有地方性。《澳門基本法》第 82 條確立了司法獨立原則。為了確保澳門地區平穩過渡，參照過往長期實行的三審終審制，設立三級法院體制(即初級法院、中級法院和終審法院)。回歸前的審計法院由現在的審計署取代，同時設置行政法院(審理行政訴訟和稅務訴訟的案件)，保留原刑事起訴法庭。 檢察院方面，其與法院相互獨立，主要是獨立行使法律賦予的檢察職能，包括代表澳門特別行政區提起及進行公訴，以及領導刑事偵查確保刑事訴訟。設置方面，保留了過往在各級法院設立辦事處的做法，同時結合澳門特別行政區的社會實況，創立了“一院建制，三級派任”的架構模式(圖 2)。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 30 圖 2 澳門特區司法系統架構圖 檢察院 法院 檢察長 助理檢察長 檢察院駐終審法院辦事處 終審法院 助理檢察長 檢察院駐中級法院辦事處 中級法院 助理檢察長 檢察官 檢察院駐初級法院辦事處 檢察院駐行政法院辦事處 檢察院刑事訴訟辦事處 初級 法院 行政 法院 5. 立法會 現代社會運作必須依據各項法律制度運作，而這些法律制度均由立法機關制定，故此，立法機關在各國或各地區處於一個非常重要的地位。在澳門特別行政區，惟一擁有立法權的機關是澳門特區立法會。目前，澳門特區立法會與回歸前立法會的性質和地位上存在相當大的不同，回歸前的立法會與總督分享立法權(即雙軌立法體制，主要指法律立法權)，並非惟一的立法機構。 根據《澳門基本法》第 67 條規定，澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關，即單一立法機關。基本法第 71 條規定，澳門特區立法會具有立法權、批准權、監督權和彈劾權等職權。立法權是立法會最基本、最重要的權力，包括依照《澳門基本法》規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律等方面的權力，需要注意的是，立法權的範圍僅限於澳門特別行政區高度自治範圍，國防、外交等屬於中央權限的事項不包括在內。批准權包括審核及通過澳門特區政府提出的財政預算，同時對有關預算執行情況報告進行審議。監督權為對政府工作進行質詢，就公共利益問題進行辯論，聽取行政長官施政報告及進行辯論。彈劾權則指在特定情況和程序下，對行政長官提出彈劾案。

第一章 行政主導概述 31 根據“澳人治澳”原則，澳門特區立法會議員均由澳門特區永久性居民擔任，由直選選舉、間選選舉及行政長官委任三種方式產生。除第一屆立法會另有規定外，立法會議員每屆任期為 4 年。第一屆立法會有23 名議員，任期至 2001 年 10 月 15 日。第二屆立法會有 27 名議員，任期至 2005 年。第三屆及第四屆立法會議員人數為 29 人。第五屆及以後各屆立法會議員人數為 33 人。每一屆立法會通常由四個立法會會期組成，每個立法會會期為 1 年(一般由 10 月 16 日至翌年 8 月 15 日)，並採用中、葡雙語運作。 立法會中設主席、副主席各 1 人，均是澳門特區永久性居民中的中國公民，且在澳門通常居住連續滿 15 年，並由立法會議員互選產生。立法會中設置執行委員會，由主席、副主席、2 名秘書組成，主要負責維護立法會的尊嚴和聲譽，領導立法會服務人員，為每一會期的開始做準備。46 執行委員會下設有立法會輔助部門，輔助部門由立法會的工作人員組成，受主席和執行委員會領導，由秘書長直接負責，具體劃分為若干個部門，處理不同事務，為立法會提供技術和行政上的輔助。 同時，立法會設立了章程及任期委員會、常設委員會、跟進委員會。章程及任期委員會主要負責議員名譽、尊嚴、資格等事宜，同時亦就解釋或填補《議事規則》的建議發表意見。常設委員會主要工作是對向立法會所提交的法案、議案、議決案及修訂提案，進行審議並發表意見提交報告書；同時，對全體會議一般性通過的文本作細則性表決(即逐條表決)。目前，立法會設有 3 個常設委員會，分別是第一工作委員會，第二工作委員會及第三工作委員會。至於跟進委員會，跟進由立法會通過的相關法律的適用情況；亦可就跟進中的事宜要求相關施政領域的政府官員親臨立法會提供解釋。47 立法會也可為任何事項或某項目而設立臨時委員會。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 32 註釋： 1 [英]弗蘭克·J·古德諾：《政治與行政：一個對政府的研究》，王元譯，上海：復旦大學出版社，2011 年，第 8 頁。對其而言，政治是國家意志的表達。 2 方世榮、石佑啟主編：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學出版社，2005 年，第 4-5 頁。 3 林紀東：《行政法》(再修訂再版)，台北：三民書局股份有限公司，1994 年，第 5-6 頁。 4 José Eduardo Figueiredo Dias：《澳門行政法培訓教程》，關冠雄譯，澳門：法律及司法培訓中心，2008 年，第 1 頁。 5 傅思明：《香港特別行政區行政主導政治體制》，北京：中國民主法制出版社，2010 年，第 30 頁。 6 同註 4，第 3-4 頁。 7 楊建平：《香港、澳門、新加坡行政主導比較》，載於《中國行政管理》，2008年第 2 期。 8 王振民：《一國兩制與澳門基本法》，澳門：澳門特別行政區立法會，2008年，第 20 頁。 9 王浦劬：《政治學基礎》，北京：北京大學出版社，2005 年，第 67-68 頁。 10 胡建淼：《行政法學》，北京：法律出版社，2003 年，第 6 頁。 11 同上註，第 7 頁。 12 其實分權思想早在古希臘時代就存在，例如古羅馬的波里比阿提出了國家權力由元老院、執政官和公民會議三機關之間做適當的分配，還賦予每個機關制約每個機關制約另外兩個機關的權力。 13 [英]約翰·洛克：《政府論》，楊思派譯，北京：中國社會科學出版社，2009年，第 229 頁。 14 同上註，第 236 頁。 15 [美]布雷恩·Z·塔瑪納哈：《論法治──歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢：武漢大學出版社，2010 年，第 66-67 頁，原內容在 Montesquieu, Spirit of Laws, p.162(Book XI , s.6)。

第一章 行政主導概述 33 16 所謂帕金森定律是對官僚主義或官僚主義現象的一種別稱，源於美國學者諾斯古德·帕金森所著《帕金森定律》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1982 年。該定律指在行政管理中，行政機構會像金字塔一樣不斷增多，行政人員會不斷膨脹，但組織效率越來越低，形成了一個機構重疊、人浮於事、互相扯皮、效率低下的領導體系。 17 同註 4，第 8-10 頁。 18 姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學出版社，2007 年，第 5-9頁。 19 駱偉建：《論行政主導的權力設定、結構設計及其他條件》，載於《行政》，2005 年第 3 期(第 18 卷總第 69 期)。 20 澳門地區是否是殖民地，在澳門回歸前曾有一番爭論，但其實已有定論。在 1961 年，自聯合國准許殖民地國家和民族獲得獨立的宣言執行情況特設委員會以來，一直將香港和澳門列入所謂的殖民地名單。直到 1972 年 3 月8 日，當時中國常駐聯合國代表黃華致函聯合國非殖民化特別委員會主席，明確宣佈：“香港、澳門是屬於歷史上遺留下來的帝國主義強加於中國的一系列不平等條約的結果。香港和澳門是被英國和葡萄牙當局佔領的中國領土的一部分，解決香港、澳門問題完全是屬於中國主權範圍內的問題，根本不屬於通常的‘殖民地’範疇。因此，不應列入反殖宣言中適用的殖民地地區的名單之內。”聯合國非殖民化特別委員會於同年 6 月 15 日通過決議，向聯大建議從上述的殖民地名單中刪去香港和澳門。中國政府在港澳問題上的立場在國際上得到廣泛支持。同年 11 月 8 日，聯合國大會以 99票對 5 票，通過了有關將香港、澳門從殖民地名單上除去的決議。葡萄牙為了有效管治澳門地區，仍然採取了殖民式統治方式。 21 張元元：《澳門法治化治理中的角色分析》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009 年。作者提及兩個劃分方法，一個是澳門學者吳志良的劃分，共分為 7 個階段，由 1514 年至今(見其著作《澳門政治發展史》，上海：上海社會科學院出版社，1999 年)；另一個是 J. Porter 的劃分(見其著作 The Transformation of Macau. Pacific Affairs, vol. 66. No. 1)中的劃分，共分為 6

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 34 個階段，由 1557 年至澳門回歸。前一種劃分是結合中國自身歷史背景，從中葡兩國對澳門治理的影響為主綫對有關歷史事實進行劃分，後一種劃分提供更為廣闊的視野，將澳門置身於全球的貿易歷史背景下予以劃分。經過比較，結合本文的研究範圍，選取了前一種劃分。 22 吳志良：《澳門政治發展史》，上海：上海社會科學院出版社，1999 年，第11-13 頁。 23 王英津：《港澳特區政府與政治》，台北：博揚文化事業有限公司，2009 年，第 188 頁。 24 同註 21，第 42 頁。 25 同註 23，第 193 頁。 26 同註 22，第 44 頁。 27 同註 23，第 196-197 頁。 28 同註 22，第 45 頁。 29 同上註，第 45-46 頁。 30 同註 23，第 259 頁。 31 《澳門的憲政制度及司法組織》，澳門：法律翻譯辦公室，1995 年，第 33頁。 32 同上註。 33 同註 22，第 35 頁。 34 同註 23，第 200 頁。 35 這一建議解散權在 1984 年高斯達總督付諸實現，此權力是澳督與立法會之緊張關係無以紓緩、政治危機必須終結的最後一步棋。 36 張之洲：《〈英皇制誥〉與香港政制架構》，載於《瞭望》，1994 年第 16 期。 37 陳震宇：《現代澳門社會治理模式研究》，北京、澳門：社會科學文獻出版社、澳門基金會，2011 年，第 54-58 頁。 38 強世功：《中國香港：政治與文化的視野》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2014 年，第 60-65 頁、第 77 頁。

第一章 行政主導概述 35 39 蕭蔚雲：《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門：澳門科技大學，2005 年，第 88 頁。 40 同上註，第 89 頁。 41 經第 25/2011 號行政法規修改的第 2/1999 號行政法規《行政會章程》第 1條規定，“澳門特別行政區行政會是協助行政長官決策的機構。” 42 經第 25/2011 號行政法規修改的第 2/1999 號行政法規《行政會章程》第 2條。 43 第 1/1999 號行政法規第 3 條規定，“一、行政會委員的任期為五年，但不得超過委任他的行政長官的任期。二、從政府主要官員及立法會議員中委任的行政會委員的任期，與其本身的任期相同。三、在新的行政長官就任前，原行政會委員暫時留任。” 44 根據第 52/2009 號行政命令，行政會委員賀一誠放棄委任。 45 楊允中：《澳門基本法釋要》，澳門：澳門日報出版社，1998 年，第 81 頁。 46 見《立法會議事規則》第 16-18 條。 47 見《立法會議事規則》第 30 條。

36 第二章 澳門特別行政區行政主導體制 理論探析 任何事物經過歷史篩選而最終沉澱在現實，這不僅有着外在的歷史選擇，還有着其內在的合理性。作為《澳門基本法》所蘊含的行政主導體制，一面承繼過往的歷史選擇，一面亦須順應社會發展，調整及保持其內在合理性，即其內在機理。前面已對歷史選擇作了解析，至於其內在合理性為何，將在本章作深入解析。 鑒於《澳門基本法》是為貫徹“一國兩制”方針政策而制定的，其所蘊含的行政主導體制是以“一國兩制”理論為前提而構建的。對此，首先要從“一國兩制”方面展開有關研究。 一、行政主導體制與“一國兩制”之間的關係 (一)“一國兩制”理論概述 1.“一國兩制”理論發展及實踐 “一國兩制”理論就是“一個國家，兩種制度”的理論，是中國共產黨人為推進祖國統一大業中所提出的一項重大理論。此理論是隨着歷史發展得以逐步確立、豐富和發展。在中國和世界上其他一些國家，由於各地區地理環境、歷史發展存在差異，文明進程不同，使內部經濟、政治發展存在不平衡狀況。為維護及推動各地區發展及維護國家領土完整，故往往在一定的歷史階段，出現兩種不同政治經濟制度並存的現象。

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 37 就以中國而言，在過往歷史中存在不少事例，例如在封建社會時期某些朝代(如唐朝、宋朝)，允許一些少數民族地區保留奴隸制或原始公社制度；或者是在朝代更替時，尤其是當社會制度形式比較落後的少數民族通過武力征服了社會制度比較先進的漢民族區後實行奴隸制與封建制並存時存在不同政治經濟制度並存的現象，如元朝、清朝。在世界某些國家歷史上也存在類似情況，在歐州中世紀時代，封建主義佔統治地位的一些國家，由於政治經濟的原因，被迫允許新興的資本主義勢力在某些城市內獨立發展，這實際上是封建制度與資本主義制度並存。在美國1783-1865 年時期，在北方發展資本主義，實行僱傭勞動制時，在南方的幾個州保留了奴隸制，兩種不同制度並存發展了近 90 年之久。1 正是如此，啟發中國共產黨解決台灣、香港及澳門地區問題的思路。 延續上述思路，將該思路具體運用到解決台灣地區問題，使得內容逐漸豐富，開始形成相關理論。首先是以毛澤東為代表的第一代領導人在 20 世紀 50 年代和 60 年代提出了和平統一祖國設想，基於此形成了“一綱四目”2思想框架，這成為了後來“一國兩制”理論的思想來源和理論準備。3 在 70 年代至 90 年代，國際形勢出現新的變化，中國共產黨重新確立了解放思想、實事求是的思想路綫。對於如何和平解決台灣問題及香港問題，中國共產黨集思廣益，先後提出了“葉九條”4、“鄧六條”5等，使得“一國兩制”的構想更加完備、充實、具體及系統，但當時的台灣地區，因外國反華勢力及台獨分子加強了利用台灣問題對中國進行牽制和遏制的力度，致使台灣當局倒行逆施，對既已形成的一個中國格局持續挑戰，企圖形成兩個中國並存局面，給祖國和平統一大業製造重大障礙，導致“一國兩制”的構想不能在台灣地區順利實現。 雖然在台灣地區並未順利實踐“一國兩制”理論，但是這些在處理台灣地區所形成的“一國兩制”理論卻在處理香港地區及澳門地區問題得到了用武之地。1984 年《中英關於香港問題的聯合聲明》、1987《中葡關於澳門問題的聯合聲明》，以及《香港基本法》和《澳門基本法》的制訂，將原本作為政治構想的“一國兩制”理論走向法制化，開始付諸於行動。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 38 由 1997 年至今，香港、澳門先後和平回歸祖國，初步證明了“一國兩制”理論的可行性，在隨後的十幾年，香港特別行政區與澳門特別行政區以祖國為後盾，先後經受住了亞洲“金融風暴”“非典”等考驗，尤其是澳門特區，風雨過後，經濟發展一日千里，整個城市充滿了生機和活力，使特別行政區的形象得以廣泛認同。 2.“一國兩制”的內在邏輯和聯繫 在港澳地區回歸不久，學者們討論“一國兩制”一直是將“一國”和“兩制”緊密放在一起來研究討論。但是，隨着時間的推移，實踐的不斷深入，對於“一國兩制”的討論，在內地和港澳地區逐漸出現了分歧，內地學者對於“一國兩制”的討論主要是從“一國”為基點展開討論，而港澳地區學者則較多以“兩制”為基點展開討論，討論的方向不同，產生了不同內容，形成了不同的邏輯理解。後來，大家逐漸發現到單獨提出“兩制”時存在一個不可忽視的問題，即過於強調特別行政區利益，而忽略了國家利益，存在國家分裂的危機。在 2014 年陳佐洱在“香港經濟發展面臨的機遇與挑戰研討會上”發表了《一國與兩制不能平起平坐》一文6，詳細解析了“一國”與“兩制”的關係。 通過陳佐洱的這篇文章，對於“一國兩制”的內在邏輯和聯繫有了更為清楚的認識。整個“一國兩制”的方針是為了實現國家統一，並不是為了國家分裂而制定的。“一國兩制”中，“一國”是兩制的基礎，而“兩制”是實現、保障“一國”的手段；如果沒有了“一國”， “兩制”就會喪失基礎，亦將不存在；提出“一國兩制”不是為了制度上統一，而是為國家統一，正是因為國家的統一，才能允許“兩制”的不同；同時，還須理解到“兩制”不應成為破壞“一國”的理由，兩制是為了“一國”而服務的。 有了上述對“一國兩制”的內在邏輯認識，接下來將進一步結合行政主導來討論行政主導體制與“一國兩制”的關係，考慮到“一國”和“兩制”，一個是基礎，一個是方式或手段，下文將從“一國”及“兩制”兩個不同的落腳點展開更為細緻分析。

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 39 (二) 行政主導體制與“一國” 澳門特別行政區所採用行政主導體制是為了落實“一國兩制”理論而創建的，是“一國兩制”理論的延伸，是維護國家主權的需要。換而言之，“一國兩制”理論是澳門特區行政主導體制存在的前提。從某種意義而言，對於該前提的認識，直接影響到對行政主導體制的認識。“一國兩制”理論在港澳地區回歸後得到了實踐及檢驗，當今的學者們已逐漸加深了對“一國兩制”理論的認識，過往主要是基於政治層面，基於維護國家主權的的基本認識，偏重於強調“一國兩制”理論中對“一國”的認識。之所以如此，這同中國近代屈辱史有着直接關係。這是必須經歷的過程，是認識“一國兩制”理論的基本出發點。基於該出發點，才能理解國家獨立是多麼難能可貴，國家完整統一是多麼不容易；也正基於此，才能認識及確立行政主導體制是一種處理國家內部中央和地方關係的體制，是一個維護地方政治局面穩定的體制。 研究行政主導體制與“一國”的關係，不僅需要從愛國主義的角度，用愛國情懷來詮釋行政主導體制與“一國”的關係，更需要從理性的角度，揭示行政主導機制與“一國”之間的內在互動機理，從而回應西方理論界對此所提出的相關質疑。在英語單詞中，國家可以是“country”或“state”，“country”主要是基於人們對於其居住土地的自然情感，構成國民與國家領土的內在聯繫，從而構成了相對獨立的政治組織；“state”則是通過法律將公民團結在一起，構成了公民與國家政體的聯繫，從而形成法律意義上的政治組織。目前對“一國”的理解主要從“country”的角度來進行，這恰恰切合了中國儒家的一統思想，但仍甚少從“state”的角度，從西方法理視角，論述何謂“一國”，以至論述行政主導體制與“一國”關係。 在此，不妨從澳門特區行政主導體制中權力架構中的權力是如何得來的問題作為下文論述的切入點，即行政主導體制所蘊含的澳門特別行政區高度自治權是如何得來的？解答此問題不僅能有效揭示行政主導體制與“一國”的關係，同時也能有效駁斥現在港澳所謂“港獨”及“澳獨”言論。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 40 解答此問題的法律依據往往落腳於《澳門基本法》第 2 條的規定，澳門特別行政區的高度自治權由中華人民共和國全國人民代表大會授權。高度自治權包括了行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。從中華人民共和國與澳門特別行政區的關係而言，高度自治權就是地方自治權。但對於地方自治權的法理基礎，即其來源為何，一直沒有一個清晰的答案。從目前所收集的資料來看，主要存在固有說、承認說、制度保障說及人民主權說。7 固有權說，由於建基於“自然法思想”及“歷史實證說”，故存在兩種不同的說法。前者認為自治權是地方自治團體固有的權力，並非外在賦予，其性質與個人基本權利相同，不可侵犯。後在 19 世紀中葉，不少德國學者亦受此觀念影響，根據日爾曼傳統的理論，於是從自治法基礎提倡帶有濃厚自然法思想的固有權說。該學說根據歷史事實強調地方自治權先於國家存在，但未提出充分論據論證地方自治權如何能與基本人權相提並論。雖然此學說對於限制國家以立法方式削弱地方自治權，保障地方自治具有正面的效果，但如果將該學說推到極處，則會產生“國中有國”的現象，容易導致對主權國家的否定，不利於國家統一，故許多人難以贊同。同時該學說不符許多國家的政治實情，故此，有學者認為該學說停留在烏托邦藍圖式的描述階段。8 後者基於歷史觀察，認為先於國家而存在的是地域性社會共同體，例如美國、瑞士等這些聯邦國家，均是由具有固有統治權的團體集合而成的。 與固有權說相對的是承認說，該學說認為世界上絕大部分國家為主權國家，整個國家受統一的法律秩序而規範，地方自治團體是國家統治機構的一部分，必須由國家承認，並賦予該地方自治團體的法律人格及自治權。由於近代國家均是統一主權體，地方自治團體根本無法完全獨立於國家而存在。根據此情況，在 19 世紀，如德國、日本等好多國家接受了該學說，成為了主流學說。根據該學說，由於地方自治權的存在是基於國家法律的承認，所以地方自治團體範圍亦應由國家以立法方式界定。基此，有些國家在其國家憲法中設定了地方自治條款，但僅限於容許或承認自治。但需要注意的是，依該學說的理論推演到極端之處，

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 41 地方自治團體會成為國家的附屬。如德國在承認說的影響下，地方自治完全成為了自治行政。因此，承認說容易陷於地方自治的否定論。隨着民主意識逐漸高漲，承認說也逐漸備受質疑。 制度保障說是德國法學家在魏瑪時代發展出的另一套界定地方自治權的理論體系，由承認說演變而成，彌補了固有說與承認說的不足之處。它強調地方自治權應與基本人權相區別，地方自治是憲法特別保障的制度，須以特別立法程序予以廢止或修改。由於該學說將地方自治問題上升到的憲法理論層面，使地方自治的保障高於承認說中的地方自治保障。然而此學說中未能清楚說明地方自治本質內容為何？倘若採取過度嚴格的解釋方法，則可能使法律限制地方自治的空間過大，導致地方自治權的縮減的情形。 人民主權說與固有權說一脈相承，均是基於人權與主權原理思考，但其強調以個人為中心闡述人民、地方自治團體、國家三者之間的關係，其認為保障人權，實現人民的自主，為地方自治乃不可或缺的制度。為使人民主權不致流於虛無，地方自治須在與人民關係最密切的範圍內，確保人民的主導地位。但有學者對該學說產生不少質疑，因地方自治團體的行為未必有助於人權保障，任何統治組織原本都存在對人權潛在的危險，國家如此，地方自治團體亦是。 在上述各學說中，承認說及制度保障說與傳統的國家主權理論不相衝突，均認為地方自治權來源於國家主權並受國家承認方可。固有權說則與傳統的主權理論相衝突，因該學說認為地方自治權與國家主權可以相對抗，故未能獲得普遍支持。可見，作為抽象概念的主權理論，不僅在形而上的層面上具有較強的解釋力，同時對地方自治權在現實中確實獲得保障有重大解釋力度。 對於目前香港地區“港獨”9及澳門地區“澳獨”的言論。例如陳雲在其《香港城邦論》一書中參考了歐洲城邦概念，認為香港地區是一個在主權體制下獨立城邦，只是在名義上受到王族或帝國的外交保護及外交領導，頗有點固有權學說的影子。正如前面所述，固有權說走向極致會引致國家分裂，這是任何一個主權國家不願見到的，畢竟國家的分裂

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 42 意味着整體國家公民的生活和生命得不到保障。同時，從國家獨立的現實層面考慮，這番言論亦是難以實現的。國家獨立需要通過聯合國得到國際社會的認同，根據《聯合國憲章》的規定，要承認一個國家，需要通過獲得常任理事國的一致同意，而中國作為五個常任理事國之一，必然會投下否決一票，可見香港地區要獨立基本上是不可能。故此，港澳兩部基本法賦予香港特別行政區及澳門特別行政區的地方自治權，是建立在國家主權基礎上，更多的是符合是制度保障說的內容。 之所以有此結論，還可以從澳門地區同中國領土的歷史關聯考察，澳門自古以來就是中國的領土，由二千多年前的秦朝直到近代清朝一直都由當時的朝廷予以管轄(秦朝時澳門地區屬南海郡番禺縣地；隋朝時澳門地區屬寶安縣地；唐朝時澳門地區由東莞縣轄；宋朝時則屬於廣東省香山縣10)，就是由清朝政府與葡萄牙所簽訂的當初在澳門地區通過的1877 年《中葡和好通商條約》11所規定的用語(第 3、4 條)，如葡萄牙將澳門讓與其他國家要經過大清國允許，大西洋國(即葡萄牙)須協助大清國徵收稅厘等等，這均顯示澳門地區仍是屬於大清國，即中國的領土，只是在經濟利益上受到侵害。直到後來，《中葡聯合聲明》載明在 1999年 12 月 20 日中國恢復對澳門行使主權，終止了葡萄牙對於澳門的管治權。為了落實《中葡聯合聲明》中所作出的澳門地區高度自治諾言。中國政府通過《中華人民共和國憲法》第 31 條制定《澳門基本法》順利解決了澳門特別行政區的自治問題。換而言之，《澳門基本法》不僅是處理中央和地方關係之法，也是澳門特別行政區高度自治之法，在該法中規定澳門特別行政區的高度自治範圍。 既然港澳兩個特別行政區的自治權基於國家主權通過立法形式而賦予的，那何謂國家主權，國家主權是如何來的。在此，需要簡單講述主權的概念。“主權”其實是一個為了權力或權威而創造出來的一個極具歷史意義且具有多重意義的概念，其未以事實的形態而存在。其實在人類政治社會的初級階段，主權概念根本不存在。只是在社會演化過程中，出現了國家，為了維護國家利益，不得不考慮有關主權的問題。目前，主權存在多義性，它不僅指人民主權，同時也存在國家對內和對外

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 43 統治確立後而引伸的對外主權及對內主權。從根本性質而言，主權一般解釋為“最高、無限制、不可分”。12 該概念利於當時新興民族國家對外維持獨立，對內保持最高地位。13 主權概念的萌芽在羅馬共和國時代，當時的羅馬皇帝獲得人民授權後，擁有“高高在上”的最高全能。14 後來，由於君主和教皇不斷鬥爭，引致世俗和宗教不斷發生衝突，導致歐洲社會不能得到片刻安靜。為結束這個混亂，博丹於 1576 年出版的《國家六論》中提出了主權理論(當時該理論的提出主要是為了鞏固封建王權)。他認為如果要結束無政府狀態，必須在政治社會存在一種最高和無限的權力。其權力是獨立於法律之上的最高權力，可以成為共和國所固有的絕對和永久的權力，由它決定一個國家的戰爭與和平。 但是主權是歸人民所有，還是由統治人民的政府所有？有不同理論試圖解答這個問題。霍布斯的單一主權理論作了較有力的回答。該理論認為人性不僅有自私自利、殘暴好鬥的一面，同時也有天生自由、企求安全的一面，為了擺脫自然狀態下悲慘可怕的虎狼之境，出於人的理性驅使，轉移他們原有部分自然權利，訂立社會契約，構建一個社會尋求和平，但是契約作為信約而言是人為，它的詞語之力太弱15，需要在信約之外有某種力量來使他們的協議鞏固而持久。這力量就是能指導大家行動以謀求共同利益，並為之畏服的共同權力。那由誰來行使這個共同權力？這就需要一個人或一個由多人組成的集體來代表他們的人格，即國家。16 這種按約成立的國家是政治國家，由其來承受大家所委託的權力，這也就是國家主權說。在霍布斯的理論中，主權並非無法無天，由於主權存在自然法義務即為人民帶來安全，這意味着主權要受到該義務所約束，實現其委託之目的。17 還須要注意到，對於主權的歸屬，盧梭提出了另一種理論即人民主權論，盧梭的主權所有者只是社會或人民，政府或統治者則只是人民授權行使權力的委員會。18 雖然霍布斯與盧梭有關主權歸屬理論均是基於社會契約論而論證出來，但得到的答案卻是迥然不同，這在於兩者對社會契約所存在的前提不同，霍布斯提出的社會契約是從人性惡為出發點

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 44 的，而盧梭所提出的社會契約是以人人自由平等為基點的。到 18 世紀，康德吸收了盧梭及霍布斯的理論，建立了代表理性律法的名義國家主權。19 至於中國，從歷史角度觀察，由夏商周、秦漢、五代十國、唐宋元明清至到近代，其一直是一個中央集權的統一民族國家。雖然，在中國近代歷史上曾經出現過短暫的“聯省自治”20的現象，但這與聯邦制國家通過自願締約的方式組合成新國家確乎有別。隨着國家主權的興起，為避免中國再次淪為西方列強殖民地，於是基於主權國家建構的需要，選擇了有中國特色的單一制形式。這單一制結構不僅存在類別不同的多層級的普通行政區域，也有特別行政區制度，體現出中國單一制所具有的包容性。21 同時中國作為單一制國家的主權，還可在《中華人民共和國立法法》規定及內地地方政府的組織法表現出來。例如：立法法規定內地各省只能制定地方性法規，不能制定法律，而且地方性法規的位階效力是低於憲法、法律、行政法規(國務院制定)。內地政府組織法是根據《中華人民共和國憲法》所規定的地方政府基本結構予以制定。 對於特別行政區而言，全國人大依據憲法第 31 條制定了基本法，並賦予特別行政區擁有高度自治權，此賦予實質上授權的性質，其最終的自治權法源還是在中央。中央就是主權者，是作為抽象體國家的具體機構，這些機構構成了觀念上的國家及擬制的國家。中央作為國家的具體機構在進一步細化就是立法、司法和行政機構。22 王振民在其著作中更為清楚地指出，中央首先指的是中華人民共和國政權機關，包括全國人大及其常委會、國家元首、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院。23 同時，在《香港基本法》和《澳門基本法》中更有明文規定了此授權性質(《香港基本法》和《澳門基本法》第 20 條)。在具體實踐中，全國人大常委會根據《香港基本法》和《澳門基本法》第20 條的規定，先後分別授予香港、澳門兩個特別行政區新的權力，例如1996 年授權香港特區政府指定入境事務處為香港特別行政區受理國籍申請的機關；2009 年授權給澳門特別行政區管轄澳門大學橫琴校區等。

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 45 對於上述授權高度自治說，目前香港有學者存在質疑，並提出了所謂的剩餘權力說，該說法主要內容是香港特別行政區根據《香港基本法》行使除由中央政府行使國防、外交事務的權力的其他剩餘權力。24 該學說的理論基礎來源於美國建立聯邦制時所採用的剩餘權力概念，即各州向聯邦中央政府轉讓權力時，剩餘權力歸屬於加入聯邦的各州25，此內容後來規定在《美國憲法》第 10 條修正案(保障州權)。前文已從歷史角度闡述了中國是一個單一制國家，並非聯邦制國家，這與該說法的前提有本質上區別。可見，該說法完全拋離了現實背景，而是生硬地套用有關理論。 行政主導體制的核心在於行政管理權的主導，究行政管理權的來源，其同國家主權有着息息相關的緊密聯繫。故此，行政主導體制蘊含了一套由國家主權到地方行政管理權的完整的權力衍生邏輯。首先，國家恢復對澳門行使主權是基於澳門為中國領土的一部分，基於國家主權，中央政府對澳門特別行政區行使全面管治權。為了規範中央政府對澳門特別行政區行使全面管治權，於是通過全國人民代表大會制定《澳門基本法》授權澳門特別行政區高度自治權，該高度自治權就包含行政管理權。可見，行政主導體制已不是一個局限在地區範圍內而理解的地方政治體制，其實質上是基於恢復行使主權，基於國家主權到全國人大授權而存在的，以“一國”為基礎的地方政治體制乃至管理體制。 (三) 行政主導體制與“兩制” 如果說“一國”代表同一性的話，“兩制”則代表差異性。過往，學者們對於行政主導體制的解析，集中在同一性前提下解析，而常常低估了“兩制”對行政主導體制的影響，及行政主導體制對“兩制”所產生的反作用力。自香港、澳門回歸後，內地與港澳在經濟、文化、官方、民間領域等不同層面的交流，雙方逐漸對各自制度本身的實質、法律制度、意識形態、經濟運作等有着更為深刻的瞭解與認識，已不是當初為了台灣地區的回歸，基於政治原因，保持原地區的制度不變，而維持兩種制度狀態的初淺認識。甚至於已逐步提升到國家戰略部署層面，例如

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 46 在十八大報告中，就特別指出在“一國兩制”實踐過程中必須把握堅持“一國”原則與尊重兩制差異有機結合起來，任何時候都不能偏廢。這對於在“一國兩制”理論框架下設計的行政主導體制而言，如何尊重兩制的差異，保障行政主導體制的有效運作，成為一個值得關注及思考的問題。在此，主要討論幾點內容：其一，“兩制”的差異並非代表“兩制”平等；其二，“兩制”的差異空間給行政主導體制提供更大用武之地；其三，行政主導體制是緩解資本主義制度內部張力的需要。 就第一點而言，“兩制”雖然存在差異，但是不能因為尊重“兩制”的差異，將“兩制”放在平等的位置。因為“兩制”的差異是在“一個國家”的前提下存在，而“兩制”中所包括的的社會主義制度及資本主義制度中，其中社會主義制度是國家所實行的基本制度，只有在這個前提下才能允許某個地區實行資本主義制度，正是如此，才能確保在不同地區實施不同制度。 如果兩個制度是平等的，則存在一個很大的問題。因為資本主義制度是以私人所有制為主體的制度，強調私人財產的獲得及保障，該制度發展到極端，會出現私人資產的高度壟斷，出現貧富差距的社會難題，這就是為何香港特別行政區存在全世界最大貧富差距的根本原因；而在澳門特別行政區，因賭權開放，使少數人資產獲得空前獲利機會，透過賭廳、房屋、車位等投資工具獲得暴利，亦逐漸形成了貧富差距。至於社會主義制度是以公有制經濟為主體的制度，強調公有財產的積累及保障，力圖使創造更多的社會財富，使全民富裕。可見這兩種制度的內在經濟基礎及發展路徑恰好相反，致使兩者之間存在內在張力。如果堅持兩種制度平等，在特別行政區實行的資本主義制度不僅會適用在地方層面，也會逐步介入到國家經濟及社會層面。由於資本主義制度主要建基在個人自私性上，謀取個人私利，故此，在資本主義制度下的利益排序下，個人利益往往是大於特別行政區整體利益，乃至大於國家利益。正是基於這種利益排序，為保障個人財富的增長，個人資本會尋機掠奪社會財富，乃至公有制經濟所創造的財富。例如，澳門特別行政區賭權開放，給澳門經濟發展帶來的“成功”，令世人皆以為從事博彩業易獲得

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 47 暴利，但實際上博彩業只是“零和遊戲”產業，該產業無法使澳門從單一賭場經濟過渡至多元經濟。對於博彩行業中的資本持有者來言，該行業相對其他行業獲利的空間是相當豐厚的，基於利潤最大化考慮，他們會充分利用澳門特別行政區法律制度，獲得澳門公共資源，同時採用聘用博彩仲介人、同旅行社合作開設賭場巴士等各種措施吸引各國遊客，尤其是內地中小企業主或高官，遠赴澳門特別行政區參與博彩。這不僅吸收了大量的內地中少企業主的個人財富，還吸收了大量國家財富。倘若將澳門特別行政區和內地當做一盤總帳來計算，往往內地所失去的財富正是澳門所獲得的財富，簡而言之，國家財富透過資本主義制度下的博彩方式完成了一次轉移。轉移的財富並非全部流入到澳門特區政府，而是主要流向主導澳門博彩經濟的資本持有者們，包括外資，他們的所得更多的是國家整體利益的損失。 為此，必須在“一國”前提下，確立社會主義制度高於資本主義制度的認識。26 這認識為行政主導體制的運作指明了一個目標。為實現這個目標，需要促使行政主導體制成為緩解社會主義制度與資本主義制度的內在張力，維護“兩制”主次排序的有效機制。如何成為該有效機制，這很大程度上依賴行政主導體制內政治架構的權力運作，通過有關的權力運作，促進兩種制度相互吸收彼此有借鑒的地方，例如，資本主義制度中對資本的有效使用、人才的有效配對、管理的經濟高效的優勢；社會主義制度中資源的高效集中、合理分配等等，同時社會主義制度的優越性可通過行政主導體制抑制資本主義制度的弊端，從而使兩種制度得到和諧，相互協調的發展。 最後一點，行政主導體制也是緩解資本主義制度內部張力的需要。著名經濟學家弗里德曼(Milton Friedman)曾形容香港地區是典型的自由市場經濟(即自由市場經濟)，更是原始的資本主義社會，是一個逐利至上、弱肉強食的經濟體系。27 比如香港地產業在橫行超過 20 年，壯大了少數企業，犧牲了絕大部分中小企和個人的自由發展空間。又借助回歸以來中央政府的傾斜政策，使香港經濟有了大幅度的膨脹，但資源和財富分配機制沒有跟上社會發展要求，導致嚴重貧富懸殊，成為政治動

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 48 盪的溫床。對於澳門而言，何嘗不是如此，只是尚未到香港這麼嚴重的情形，但是中小企業的艱難發展，青少年自由發展的空間有限，少數企業的壯大等這些現象也普遍存在，這一直是澳門社會各界人士及立法會議員們熱切關注的問題。可見，這個問題已是兩個特別行政區存在的通病，只是程度大小不同而已。之所以如此，究其原因在於資本主義制度下所運作的市場經濟體系存在天生缺陷，尤其是該市場體系運作的初期階段過於強調“金錢至上”“金錢萬能”的思想，致使生產要素的集中分配具有盲目性，導致行業發展不均，容易產生行業發展差距，形成貧富差距，致使社會發展滯後，同時也導致社會發展欠缺前瞻性，失去社會發展方向，這點在澳門表現的最為明顯，例如，由於澳門博彩業收入相對其他行業，薪水比較高，為盡快解決住房、婚姻等重要人生大事，有許多高學歷青壯年丟棄人生理想，紛紛去博彩行業就業，這使得澳門不少傳統行業及冷門行業不能補充新的人力，而只能吸收低學歷的人、或競爭力低的人們從業。這嚴重影響澳門許多傳統行業(例如手工製造業、飲食業等)的發展，於是從事該等行業的店鋪不斷倒閉，最後致使這些行業發展低微，逐漸被市場淘汰。在這種情形下，自然會使從事同博彩業無關的行業的從業人員與博彩行業的從業人員形成收入差距，甚至是貧富差距，形成社會矛盾。由於這些社會矛盾同社會財富的分配、社會就業、維護市場經濟的運作有着密切聯繫，最後很大程度上只能由政府憑藉其行政權力來予以解決。 此時，政府應根據法律所賦予的職能，緊緊圍繞經濟發展與民生富裕兩個基本點，制定一系列相關規範市場、鼓勵競爭、激勵生產的政策及措施，以及法規；同時選擇準確着力點，適時抓住資本主義制度內在的關鍵問題，迎刃而解其他附帶問題，從而緩解資本主義制度內部張力。這不僅體現了政府在解決資本主義制度內部問題所發揮的作用，同時這也恰恰體現出行政主導體制的另一積極作用。不過此時行政主導體制的作用並非在政治層面予以體現，而是更多的在行政管理層面的體現。甚而言之，行政主導體制在行政管理層面所發揮的作用，正是行政主導體制在政治層面所產生的作用延伸。

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 49 二、行政主導體制與分權制衡理論 本部分將從行政主導體制內部機理探析行政主導體制。這部分內容一直是困擾特別行政區行政主導體制是否能得以有效實施的關鍵問題。而這部分的探討一直是同三權分立交織在一起，一直是港澳地區爭論不休的問題。尤以香港特別行政區為甚，某些學者及人士認為目前香港政制不是行政主導體制，是三權分立制28，並將這個認識設為香港通識教育的一部分。29 他們認為香港法治精神的核心在於三權分立，如果香港沒有三權分立的設置會形成專制社會，而行政主導體制有權力專制的特徵，故質疑《香港基本法》所設計的行政主導的合理性。為此，要說清楚此問題，不僅要從憲法及行政法歷史發展脈絡來講述，還需要從對方就該問題所提出的理據作深入辨析。 (一) 三權分立的概述 張曉明先生曾在 2011 年 7 月 20 日於“澳門基本法硏討班”上就“三權分立”問題，作了“為甚麼說澳門特區不是‘三權分立’的政治體制”的講話，他從“三權分立”理論的歷史淵源講述，然後就西方兩個主要國家英國及美國根據該理論所構建的政治體制作進一步分析，得出西方資本主義國家的政治體制設計由於受到早期資產階級政治思想家分權制衡等思想的影響，並未完全實行嚴格意義上的“三權分立”制度的結論。其原因在於，任何一種政治制度的形成和發展是一種自然的演變過程，一種政治博弈的結果，而不完全是按照事先設計好的某種方案推進的。從當權者或制憲者來說，選擇何種制度和模式，必然要基於當時當地的實際情況，從政治利益和價値取向等方面考慮。在政治體制問題上從來就沒有一個各國、各地區普遍適用的統一模式和絕對標準。30 基於該結論，明確指出當時《澳門基本法》的立法者正是從澳門地區的社會經濟條件、歷史傳統、政治文化、時代背景下，保留了澳門原有體制中行之有效的部分，即行政主導元素，設計出了現在《澳門基本法》的行政主導體制，其目的在於確保行政高效率。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 50 上面的分析思路偏重於歷史實證的研究，並未從三權分立理論的理論預設前提及理論自身局限性論證基本法中為何不採納三權分立理論，而選用行政主導。 三權分立理論預設前提是認為人性是惡，非善。基於此預設，在設置人擁有權力情形後，會放大及強化權力引誘出的人性惡，表現在為了保障及鞏固其個人絕對利益，會利用權力肆意無情剝奪其他人的權利，使其喪失自由。最後，正如阿克頓勳爵在其 1887 年著作《自由與權力》中所言，“權力會產生腐敗，絕對的權力，絕對會產生腐敗。” 自由作為人類的最終目的，促使人們無窮盡的探索未知的世界，發現利於人類發展的規律，從而獲得更多自由，獲得更多財富，推動人類社會進步。一旦自由蕩然無存，就意味人類失去了存在的意義。倘若一個人(指皇帝、國王)或一個機構(指政府或一群人所構建的組織)有絕對的權力剝奪了這份自由，使人類處於一個專制狀態下。那麼，應當如何保障這份自由？阿克頓勳爵給出的答案是，應當使自由建構於權力之間勢均力敵的相互鬥爭和對峙的基礎上。只有當自由在權力之間的相互制衡的情形下會得以安然無恙。31 而權力之間的相互制衡的基礎就是分權，這就是分權理論。由於現代西方分權思想主要集中立法權、司法權、行政權三種權力的劃分上，故分權理論往往被簡單理解為“三權分立”。 這個理論先後經過洛克、孟德斯鳩、聯邦黨人根據本國情況作了相應的修正，以滿足當時國家及社會的需要。例如洛克的三權分立學說是在英國革命已取得勝利的基礎上確立的，其一方面防止英國再次復辟專制制度，另一方面為在於鞏固和發展資本主義制度，為剛建立的君主立憲制作辯護。孟德斯鳩所創立的三權分立學說，正處於法國和歐亞大陸被封建專制王權統治的情形下。所謂專制王權即一個國家法律的創立及廢止僅由君主一人所決定，且該專制權力世襲，而廣大人民所擁有的任何自由權利則會被任意剝奪。32 聯邦黨人所創立的三權分立理論則是在原美國邦聯制度下的“三權分立”理論演變過來33，在《聯邦黨人文集》的第 47、48、49、50、51 篇中，作者結合當時美國各州憲法的規定，詳細論述了孟德斯鳩所提出的三權分立原理在美國各州憲法中的運用，

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 51 同時也指出了三權分立原理的弊端即不能真正阻止權力部門之間的相互侵害，基於此提出了更為完備的分權機制。正因為如此，致使這三種理論存在差異。 由於各自社會背景及時代背景的不同，導致英、法、美立足於“三權分立”理論構建了不同政治體制，英國的議會內閣制、美國的總統制、法國的半總統制半議會內閣制都呈現出不同的特點。內地對於“三權分立”理論的理解，存在推崇論和否定論的極端觀點。兩個觀點一直爭論不休。 對於港澳地區而言，兩者都是在“一國兩制”指導方針下設立的特別行政區，實行的是資本主義制度，而三權分立理論同資本主義制度有着密切的關係，故此，當港澳地區在“三權分立”理論基礎上討論港澳地區的政體時，自然會受到上述觀點的影響。到底三權分立與行政主導有何關係，這個問題若過多的從孕育該理論的社會制度性質出發考慮，則會對該理論標籤化，轉而成為意識形態的問題，不妨從該理論自身的合理性及局限性來予以分析。 三權分立理論由古羅馬開始萌芽直至現在作為現代西方國家構建政治體制的基本理論，自有其合理性。從其自身內容解析，三權分立的核心內容並非簡單的分權，其是包含了兩個重要內容，一個是分權，一個是制衡。需要注意的是，在此討論的是三權分立理論，非三權分立的政治體制。分權是三權分立理論的假設前提，而制衡則是“三權分立”的直接目的，至於自由的保障是三權分立的最終目的。分權與制衡並非僅僅屬於三權分立理論，分權與制衡對於政體而言，兩者具有獨立性，可以說是政治學說的兩大基本原則。 根據世界憲政的發展，學者們將該兩項內容高度概括在三權分立的憲政理論中。這種高度概括所產生的後果在於將分權與制衡理論混淆不清，而忽略了分權與制衡理論在政治體系所發揮的獨立作用，同時也束縛及忽視了分權與制衡理論在在其他法學領域方面所發揮的作用，例如，在商法領域方面，公司法對公司內部結構的董事會、監事會、股東大會的分權制衡設計；在民法領域方面，對物業管理制度中業主大會、

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 52 管理委員會、監事會的分權制衡設計等。故此，三權分立不過是分權與制衡理論的一種表現形式。 還需提及，分權與制衡理論並非西方世界的專有，在中國古代政治體制中，為了維護皇權的穩定，中國歷代的官僚體制中，也基於分權與制衡理論而設置了類似於三權分立的政權組織架構，例如，秦朝的三公制度(丞相、太尉、御史大夫)中，丞相掌握立法及行政權，太尉掌握軍事權，御史大夫掌握司法權；隋唐時代的三省制度(中書省、門下省、尚書省)，由中書省作為決策機構，負責與皇帝討論起草重大詔令，門下省作為審核機構，則負責審核詔令，尚書省作為執行機構，則負責執行政令，為確保政令有效落實，此尚書省下設六部。 (二) 分權在基本法中的體現 1. 分權的內涵 在《布萊克維爾政治學百科全書》“分權說”條目中，主要內容為憲法將行政、立法和司法權授予不同的人們和團體；政府各部門之間是同等的，且自主的，不存在服從及支配關係；司法部門活動是獨立的，不受政治影響；憲法授予某部門的權力，其他部門不可以使用。34 另一個英國學者維爾對於分權，作了如下解釋，為了建立和維護政治自由，須將政府劃分為立法、行政和司法三部門或三部分，三者僅限於行使自己的職能，不允許行使及侵蝕其他部門職能，而在人員配置上，為避免一群人控制國家所有機器，任何個人不能成為一個以上部門的成員35，並還提出了分權學說四個要素：一是政府機構可以區分為立法機關、行政機關、司法機關三個範疇；二是認為政府有具體的立法、行政、司法三種職能；三是人員分離；四是如果遵循關於機構、職能、人員分離的建議，那麼政府權力將受到制約。簡而言之，政府的職能可以且應當在一對一的基礎上為特定機構所專有。透過以上對分權的介紹，可知分權學說其實關注的是政府權力的分立學說。隨着現代主權觀念的出現，主權被認為是發佈最後命令的權力之藏所。現代學者將主權理論、人民主權理論與分權學說糅合一起，逐步形成了現代主權下的分權學說。

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 53 西方學者之所以努力構建分權學說，主要是因為西方政治思想中性惡論起了主導作用，他們認為人性是無理性的，傾向於貪婪與自私。只有先考慮這些後，才能考慮公正和善德。基督教的“原罪”更為此確立了有關人性惡的宗教基礎。36 西方思想家們對權力的腐蝕和侵犯時刻保持警惕，並試圖通過分權的辦法來保障人與生俱來的自然權利。 著名的法國學者盧梭提出了一個與分權學說截然相反的看法，他認為由於主權是不可轉讓的，同理，主權也是不可分割的。他在其所著的《社會契約論》作了一個比喻，主權者是一個支離破碎拼湊起來的怪物，是由不同幾個生物肢體來拼湊而成，其中一個有眼，另一個有臂或有腳，再沒有別的部分。37 正是如此，那麼這些被肢解的部分如何重新拼湊在一起，能否相互融合，統一行動，故此，他極力反對分權。可見，這個分權理論偏向於機械性分權，並未能形成對主權權威的正確理解，易誤將主權權威所派生的東西認為是主權權威的構成部分。在前面曾講述過分權在於保護人的自由，而盧梭是一個堅定的自由主義者38，理應為了堅守他的信仰，應該支持分權，為何要反對？這個問題的解答要從盧梭提出主權理論的前提出發，他提出的主權不可分理論是建立在人性為善39的前提上，人們僅僅被他們的自然需要所推動，他們受自愛的引導，但也接受天生之同情心的控制40，並非基於人性惡，故此，基於這樣所形成的公意是永遠公正的41，則基於該公意形成的主權公共性及權威性而不可分。 同時，在美國(這個曾被認為根據三權分立理論所建立的國家)學者古德諾在其《政治與行政》一書中，其亦反對三權分立，並認為三權分立不過是一種合理的政治實踐，並非科學的政治學說。所謂三權分立理解為政府機構上的權力分立是一個誤解，由於孟德斯鳩的理論在很大程度上是對英國制度(而當時文明世界中惟一一個在政府中把執行機構與司法機構嚴格分開的國家大概僅有英國)進行研究的結果，所以其理論是建立在對政府功能的基本區分之上，將政府的功能分為三種而非兩種。在美國具體實踐中，基本上不接受這種劃分。對此，美國法院曾作出了許多相關判決。古德諾在《政治與行政：一個對政府的研究》中例舉了

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 54 “布朗訴特納”案(Brown v. Turner)說明，並提出了國家職能兩分論，以執行國家意志為主要功能的為政府機關，為了執行職務往往被賦予表達國家意志的具體細節的職責，在許多情況下政府機關擁有了大量的法令制定權或立法權，故在美國政府體制中存在兩種主要的、基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能。42 古德諾的政治與行政的兩分是為了提高行政效率和建立一門獨立行政學科的需要，並非一個政治學上的主流思想，故此二分法未成為主流思想。 經過長期的歷史實踐及法律規範主義的塑造及構建，現代的三權最終確立為立法權、行政權、司法權的分立，這種分立不是為了權力分工，而是為了保障分權後，權力之間的獨立性。當然，這種分權不一定是三權，可以是兩權，亦可以是五權。43 同時，分權形式上，不一定是橫向面分權即橫向性分權，也可以在縱向面上分權即縱向性分權，例如，在《聯邦黨人文集》第 51 篇所提出的在共和政體下，將人民交出的權力分給中央和地方44，由《美國憲法》界定聯邦政府與州政府的權力範圍。由此可見，分權理論蘊含了不少內容，這相對於三權分立理論及制衡理論是一個獨立的理論。 2. 分權在港澳兩部基本法中的體現 《香港基本法》和《澳門基本法》並未明確提出分權說法。其原因在於 20 世紀 80 年代中國領導人鄧小平明確指出，香港的制度不適宜採用西方一套。後在 1988 年 6 月再次指出：西方的三權分立，互相制衡，防止專權的制度並非合適的選擇，不宜在特別行政區實施。45 無論是《香港基本法》，還是《澳門基本法》，對於權力設置，及權力歸屬均大體一致，立法權由特別行政區的立法機關(即立法會)所行使(《香港基本法》第 66、73 條，《澳門基本法》第 67、71 條)，行政權則由特別行政區的行政機關行使(《香港基本法》第 43、48 條，《澳門基本法》第 45、50 條)，司法權則由特別行政區的司法機關行使(《香港基本法》第 80、85 條，《澳門基本法》第 82、83 條)。此等權力源頭，根據兩部基本法的第 2 條規定，均是由全國人民代表大會授權，特別行政區才實行高度自治，具有自治權。46 這並非如某些人所提出的，特別行政

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 55 區的自治權是特別行政區固有的，或特別行政區自治權是中英共同授權，從而否定中華人民共和國全國人民代表大會授權特別行政區高度自治。既然香港和澳門自古以來就是中國的一部分，並為現在中國行政區域的一部分，自然可認為《香港基本法》和《澳門基本法》的分權是地方高度自治權下的分權。 同時，亦不能簡單將港澳兩個特別行政區的分權體制，單純參照以英國、美國為代表的國家政治體系下的“三權分立”體制來予以理解。畢竟兩者比較的前提背景不同，香港和澳門只是國家的一部分。英國、美國以國家的面目出現，在整個國家政權基礎上進行分權設計，更多的考慮是國家與公民權利的問題。香港和澳門以特別行政區的面目出現，並非國家政權基礎上分權，而是中央依法授權香港和澳門兩個特別行政區後，在香港和澳門兩個特別行政區政權基礎上的分權，考慮的不僅是地方政治體制穩定的問題，亦有中央和地方關係的問題。 (三) 制衡在基本法中的體現 1. 制衡的內涵 所謂制衡，是基於機構、職能和人員的分立，從而制約機構對其他機構行使專斷權力，以達至各機構的權力平衡與協調。它是一種獨立於分權的理論。制衡原則最初產生於古代希臘羅馬。當時羅馬共和國採用了一種將君主、貴族和民主三種優良政體結合起來的相互制衡的混合政體。這個政體將國家權力在執政官、元老院和公民大會三者間適當分配，且相互制衡，從而保持國家的穩定與強大。這不僅對外能抵禦強敵，而且亦可防止內部專橫與腐敗。正是這種相互制衡的混和政體，保障了羅馬共和國的強盛。須注意的是，這一時期的均衡、制衡思想未形成獨立、系統的理論體系。直至 17 世紀之後，洛克、孟德斯鳩提出三權分立理論。47 孟德斯鳩將權力分立與制衡理論充分融合在一起，構成了相對完整的三權分立制衡理論。 孟德斯鳩的三權分立制衡思想後來傳到了美國，在 18 世紀成為美國社會主要關注的學說。隨後在美國的政治實踐中，制衡理論得到進一

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 56 步發展，越趨成熟，不僅形成了行政、立法、司法部門之間相互制衡，亦在中央和各州之間相互制衡，亦在黨派競爭中相互制衡，同時為了避免制衡系統的僵化，還對權力擁有者的任職期限和任職條件作了更為深入細緻的規定。正是這全方位的制衡，使得美國的政治制度兩百多年以來一直穩定發展。其實，制衡理論在中國古代的政治制度中也得到普遍運用，例如，文武相制制度，文官相權制衡武官兵權，尤在宋朝為甚；政出多門制度，即同樣一個事物，不同部門基於各自不同職能，制定不同政策，採取不同措施，雖然這會導致行政效率低下，從另一面而言，則是權力制衡的體現。 應注意的是，西方國家制衡理論的重心在於避免權力過大從而侵害公民權利。中國古代的制衡理論主要是運用在行政制度中，其主要目的在於保護皇權。同時從另一方面可言，制衡理論是人類經過長期實踐，對於權力運作的客觀規律而作出的總結。 2. 制衡在港澳兩部基本法中的體現 在港澳兩部基本法中，其實也根據制衡原理構建了立法權、行政權、司法權三者之間的權力相互制約體系，這是港澳兩部基本法中重要內容。 在《香港基本法》中，關於立法權與行政權制約的內容方面，立法會所通過的法案須交由行政長官簽署，並以法律形式公佈(《香港基本法》第 76 條)；如立法會通過的法案不符合香港特別行政區的整體利益，行政長官可決定將該法案發回立法會重議(《香港基本法》第 49 條)；法案發回立法會重議後，若立法會仍通過原案，而行政長官仍拒絕簽署，在兩者協商不能取得共識下，行政長官有權解散立法會(《香港基本法》第50 條)。同時，根據《香港基本法》規定，立法會議員可以個別或聯名方式提出不涉及公共開支或政治體制或政府運作的法律草案。如涉及政府政策者，在提出前須得到行政長官書面同意，這體現了行政權對立法提案權的限制(《香港基本法》第 74 條)；如行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，立法會可依照基本法規定聯合動議、調查及指控，提出彈劾案，報請中央人民政府決定(《香港基本法》第 73 條)。

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 57 在行政權與司法權相互制約方面，各級法院的法官由行政長官任免(《香港基本法》第 88 條)；為避免司法權濫用，造成冤假錯案，行政長官可依法赦免或減輕刑事罪犯(《香港基本法》第 48 條)；雖然香港特區法院有獨立的司法權和終審權，但當案件涉及國防、外交等國家行為的事實問題，須取得由行政長官根據中央人民政府的證明書，就該等問題發出的證明文件，此證明文件對法院有約束力(《香港基本法》第 19 條)；在法律解釋方面，香港特區法院由全國人民代表大會常務委員會授權在審理案件時可對香港基本法》中關於香港特別行政區自治範圍內的條款自行解釋(《香港基本法》第 158 條)。由此可見法院解釋的效力高過行政解釋，法院的解釋對行政機關的行政行為有較大的影響力。 在司法權與立法權相互制約方面，香港特區立法會有權同意終審法院法官和高等法院首席法官的任免(《香港基本法》第 73、90 條)。 在《澳門基本法》方面，由於《澳門基本法》起草時，主要以《香港基本法》為藍本，故此，《澳門基本法》在制衡方面的設計基本上參照了《香港基本法》的設計。但還是存在不同，例如，在立法權與行政權方面，立法會不但可以制定、修改、廢除法律，還可以暫停實施法律；在審核預算方面，立法會有權審議政府提出的預算執行情況報告及批准政府承擔的債務，這意味澳門特區政府的運作空間更大，受到立法會的制約更少；對於立法會對行政長官的彈劾權，《澳門基本法》規定的是立法會全體議員的 1/3，而香港是立法會全體議員的 1/4(《澳門基本法》第 50、51、52、54、71、73、75、76、78 條)。在行政權與司法權方面，基本上與《香港基本法》的規定相同(《澳門基本法》第 19、50、87、143 條)。至於司法權與立法權方面，澳門特區終審法院法官的免職，並非像香港那般，依照行政長官須徵得立法會同意的程序，而是行政長官根據立法會議員組成的審議委員會的建議決定(《澳門基本法》第 87 條)。 從上述港澳兩部基本法對於權力制衡的設計內容來看，行政權與立法權之間的制衡內容較豐富，涉及到法律的制定、政府預算的監督、對行政長官的彈劾等重要內容，這些內容直接影響到整個港澳地區政治格局的變化。行政權與司法權之間的內容次之，主要是從法律適用層面進

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 58 行相互制約，在此層面上，司法權對於法律的適用起着主導作用，因為司法權擁有在基本法框架下對法律的解釋權，直接影響到政府行政行為的價值取向；在法官人選方面，可能存在政治層面的考慮而使法官的委派受到行政權的約束。至於立法權與司法權方面，在基本法框架內，相互制約的內容較少，對特別行政區的政局起不到決定性作用。 (四) 分權與制衡的弊端及解決途徑 經過上面對三權分立所包含的兩大理論內容分權與制衡所做的歷史梳理，可見分權與制衡是兩種不同的學說，它們在歷史長河中並存，同時演進發展變化，從不同的角度對權力進行制約，使得這兩大理論之間存在互補互增性，使得兩者不斷互動，構成一種奇特的組合。48 由於這套組合很多時候是以三權分立的形式出現，而使三權分立成為了分權與制衡的代名稱，並成為了國家權力內部制衡範疇的代表性學說名稱之一。這個學說最為核心內容是制衡，從而構建起現代權力制衡模式。經過長時間的實踐檢驗，這套制衡模式現在主要以三權分立平衡的方式出現。但不可忽略的是，權力互相制衡時，也會相應帶來相互牽制的負面作用。這會產生政府總體行動效率降低的困境49，大量表現於權力之間的推諉、消極迴避和扯皮，致使政府對於日趨複雜的社會情勢及迅速變化的環境難以作出有效快速反應。在自由資本主義時期，由於資產階級熱衷於逐利，不希望國家過多干預，盡量少干預，這一困境尚未充分顯露；而當資本逐漸在全球範圍流通，社會現象愈益複雜，政府需要高效率運轉時，這種困境就暴露得更加明顯。 為解決這問題，當前主要有如下幾個途徑：其一，權力之間相互滲透、越位甚至替代行使，從而打破三權絕對分立的碎裂化局面；其二，在三權之間形成一個法律上的等級序列，甚至出現一權獨大的格局，以增進政府各部門的協調和對重大挑戰的快速反應能力，提高政府總體效率。即前面所說的行政權獨大，如今行政權擴大已成為世界範圍內政治體制發展的一種趨勢。由此可見，行政主導體制是在分權制衡基礎上，針對分權制衡模式存在的弊端，進一步演變的優化結果。其最終目的正

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 59 如張曉明先生在其“為甚麼說澳門不是‘三權分立’的政治體制”一文所言，確保行政高效率。 也正是如此，當初的基本法起草者們在充分考察了分權和制衡的理論歷史演變，世界各國政治體制的發展，權衡了分權和制衡理論的利弊後，為了實現保障國家的統一，保持特別行政區穩定政治局面的目的，科學合理地設計了特別行政區的行政主導體制。必須注意的是，特別行政區的行政主導體制與本章前述的行政主導體制存有差異，前述的行政主導體制主要是解決國家權力的結構及配置問題，即國家政權中立法權、行政權、司法權的結構及配置，而特別行政區的行政主導體制涉及到兩個層面，不僅包含中央與地方之間關係，還涉及地方立法權、司法權與行政權之間的關係。同時，筆者認為三權分立理論是在國家主權前提下的分權和制衡理論，因此不能簡單地將三權分立理論套用在作為地方政治體制的行政主導體制。 註釋： 1 趙春義主編：《一國兩制概論》，長春：吉林大學出版社，1988 年，第 4 頁。 2 所謂“一綱四目”，是中華人民共和國成立後中國共產黨和中國政府為和平解決台灣問題所提原則與主張的概括。1963 年初，周恩來將中共中央關於解決台灣問題的原則和主張概括為“一綱四目”：“一綱”指台灣必須統一於中國。“四目”為：(1)台灣統一於中國後，除外交必須統一於中央外，台灣之軍政大權、人事安排等委於蔣介石；(2)台灣所有的軍隊及經濟建設一切費用不足之數，悉由中央政府撥付(台灣當時每年赤字約 8 億美元)；(3)台灣的社會改革可以從緩，必俟條件成熟並尊重蔣的意見，協商決定後進行；(4)雙方互不派特務，不做破壞對方團結之舉。進入改革開放新時期，“一綱四目”事實上成為“一國兩制”方針形成和發展的一個重要基礎。見楊允中主編：《“一國兩制”百科大辭典》，澳門：澳門理工學院

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 60 一國兩制研究中心，2011 年，第 396 頁。 3 根據強世功的研究，“一國兩制”理論來源最初是同解放前處理西藏問題有關，如繼續探究，是同中國歷代君主治理邊疆的政治謀略有着緊密關係。見強世功：《中國香港：政治與文化的視野》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2014 年，第 155-161 頁。 4 1981 年 9 月 30 日，葉劍英委員長就台灣回歸祖國、實現和平統一問題，提出的九條對台方針，主要內容如下：(1)中國國民黨與中國共產黨兩黨可以對等談判；(2)雙方在通郵、通商、通航、探親、旅遊及開展學術、文化、體育交流達成協議；(3)統一後的台灣可保留軍隊，作為特別行政區，享有特別自治權；(4)台灣社會、經濟制度、生活方式與同其他外國的經濟、文化關係不變；私人財產、房屋、土地、企業所有權、合法繼承權和外國投資不受侵犯；(5)台灣政界領袖可擔任全國性政治機構領導，參與國家管理；(6)台灣地方財政有困難時，可由中央政府酌予補助；(7)台灣人民願回大陸定居者，保證妥善安排、來去自如、不受歧視；(8)歡迎台灣工商界人士到大陸投資，保證合法權益與利潤；(9)歡迎台灣各界人士與團體，提供統一的建議，共商國事。載於新華網，2015 年 8 月 30 日訪問。 5 1983 年 6 月 25 日，鄧小平在會見美國西東大學教授楊力宇時，就“一國兩制”解決台灣問題、實現國家統一的具體構想的重要談話所概括的 6 點主要內容：(1)台灣問題的核心是祖國統一。和平統一已成為國共兩黨的共同語言。(2)制度可以不同，但在國際上代表中國的，只能是中華人民共和國。(3)不贊成台灣“完全自治”的提法，“完全自治”就是“兩個中國”，而不是一個中國。自治不能沒有限度，不能損害統一的國家的利益。(4)祖國統一後，台灣特別行政區可以實行同大陸不同的制度，可以有其他省、市、自治區所沒有而為自己所獨有的某些權力。司法獨立，終審權不須到北京。台灣還可以有自己的軍隊，只是不能構成對大陸的威脅。大陸不派人駐台，不僅軍隊不去，行政人員也不去。台灣的黨、政、軍等系統都由台灣自己來管。中央政府還要給台灣留出名額。(5)和平統一不是大陸把台灣吃掉，當然也不能是台灣把大陸吃掉，所謂“三民主義統一中國”不現

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 61 實。(6)要實現統一，就要有個適當方式。建議舉行兩黨平等會談，實行國共第三次合作，而不提中央與地方談判。雙方達成協議後可以正式宣佈，但萬萬不可讓外國插手，那樣只能意味着中國還未獨立，後患無窮。載於新華網，2015 年 8 月 30 日訪問。 6 陳佐洱：《一國與兩制不能平起平坐》，載於觀察者網站，2015 年 8 月 30日訪問。 7 田芳：《地方自治法律制度研究》，北京：法律出版社，2008 年，第 154-163頁。 8 Clark, G. L. (1984). A Theory of Local Autonomy, Annals of the Association of American Geographers. Vol. 74, pp. 195-208. 9 陳雲：《香港城邦論》，香港：天窗出版社有限公司，2011 年。 10 《澳門百科全書》，澳門：澳門基金會，2005 年，第 12 頁。 11 王禹編：《澳門問題重要文獻滙編》，澳門：濠江法律學社出版，2010 年，第 52 頁。 12 田芳：《地方自治法律制度研究》，北京：法律出版社，2008 年，第 160 頁。 13 張千帆：《國家主權與地方自治──中央與地方關係的法治化》，北京：中國民主法制出版社，2012 年，第 2 頁。 14 同上註，第 3 頁。原文見 Gierke, O. (1957). Natural Law and the Theory of Societ: 1500 to 1800. Trans, Ernest Barker. Boston: Beacon Press, pp. 141-142. 15 [英]霍布斯：《利維坦》，北京：商務印書館，1985 年，2012 年，第 107 頁。 16 同上註，第 131-132 頁。 17 同上註，第 260 頁。 18 [法]盧梭：《社會契約論》，北京：商務印書館，1980 年，2005，第 23、72、73 頁。 19 同註 13，第 13 頁。原文見 Hinsley, F. H. (1986). Sovereignty. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 156-157。 20 “聯省自治”是 20 世紀 20 年代，中國知識份子企圖效仿美國聯邦制，通過各省先行立憲，進而實現民主共和的一種政治理想。然而這一理念被孫

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 62 中山領導的革命中央認為是地方軍閥作為對抗中央，割地自保的一種口實，軍閥沒有先行立憲進而給予人民民主的意思，最終聯省自治在孫中山發動的北伐革命中歸於失敗。 21 朱丘祥：《中央與地方關係的轉型期特徵及其法治走向》，載於《中國法學會憲法學研究會 2008 年年會論文集》，第 554-562 頁。 22 [美]約翰·奇普曼·格雷：《法律的性質與淵源》，馬馳譯，北京：中國政法大學出版社，2012 年，第 66-67 頁。 23 王振民：《中央與特別行政區關係──一種法治結構的解析》，北京：清華大學出版社，2002 年，第 106 頁。 24 該說法最初是由港方起草委員李柱銘等人在上一世紀 80 年代在起草《香港基本法》時提出的。 25 [美]亞歷山大·漢密爾頓、約翰·傑伊、詹姆斯·麥迪森：《聯邦黨人文集》，北京：中國社會科學出版社，2009 年，第 41 篇至第 45 篇，第 194-223 頁。 26 同註 6。 27 春耕：《青年要突圍少埋怨多求變》，載於《澳門日報》，2015 年 2 月 4 日。 28 陳祖為：《香港政制三權分立不普選拒政黨化施政效能難改善》，載於《明報》，2004 年 6 月 28 日及 29 日；《陳方安生恐京拒港自治》，載於《大紀元時報》網站，2015 年 8 月 12 日訪問。 29 《香港三權分立制度》，載於《蘋果日報》網站，2015 年 8 月 12 日訪問。 30 張曉明：《為甚麼說澳門不是‘三權分立’的政治體制》，載於《澳門日報》，2011 年 7 月 27 日。 31 [英]阿克頓：《自由與權力──阿克頓勳爵論說文集》，侯健、范亞康譯，北京：商務印書館，2001 年，第 337 頁。 32 張定河：《制衡與三權分立是否是同一項原則辨析》，載於《世界歷史》，2005年第 5 期。 33 同註25，第229-251頁。 34 [英]大衛·米勒、韋農·波格丹諾編：《布萊克維爾政治學百科全書》，鄧正來等譯，北京：中國政法大學出版社，1992 年，第 695 頁。

第二章 澳門特別行政區行政主導體制理論探析 63 35 [英]維爾：《憲政與分權》，蘇力譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1997年版，第 12-13 頁。 36 陳勝才、康雲峰：《西方分權學說之理論基礎探析》，載於《井岡山學院學報》(哲學社會科學)，第 30 卷第 1 期。 37 同註 18，第 33 頁。 38 [美]羅爾斯：《政治哲學史講義》，楊通進、李麗麗、林航譯，北京：中國社會科學出版社，2011 年。在該書洛克講座、盧梭講座中，羅爾斯將盧梭劃為自由主義者一列。 39 [法]盧梭：《論人與人之間不平等的起因和基礎》，李平漚譯，北京：商務印書館，2007 年 3 月，第 70-79 頁。當中，盧梭對於霍布斯所提出的人性惡前提出了質疑，他認為人天生是善良的，他所說的善良是人的性情是溫和的、不好鬥的，只是社會發生變化，人與人之間經濟地位發生改變，產生了貧富差距，導致人產生了惡。盧梭在其《論科學與藝術》一書有進一步提及。 40 同註 38，第 213 頁。 41 同註 18，第 35 頁。 42 [美]弗蘭克·J·古德諾：《政治與行政：一個對政府的研究》，王元譯，上海：復旦大學出版社，2011 年 12 月，第 7-10 頁。 43 “兩權”指立法權與執行權。“五權”指孫中山提出的五權分立。五權分立是孫中山對國家權力分立所獨創的學說，其認為各國之行政、立法、司法三權分立制不完備，只注重法而不注重人；對於重人治的中國而言，其自古君權統轄行政、立法、司法三權而形成專制，並有獨立之考試權與監察權以進賢而退不肖，於是提出以外國之三權加入中國之兩權，建立五權分立。 44 同註 25，第 246 頁。 45 鄧小平：《會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時的講話》，載於《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年，第215-222頁。 46 見《中英香港聯合聲明》第 2、3 點內容。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 64 47 崔慧姝：《‘制衡’學說的歷史脈絡與現實審視》，載於《重慶科技學院學報》(社會科學版)，2010 年第 1 期。 48 吳賦光：《淺析‘三權分立和制衡學說’的理論價值及實踐誤區》，載於《江漢論壇》，2000年第4期。 49 王勇、李富慧：《論三權分立以制衡模式之悖論》，載於《南京政治學院學報》，2007 年第 1 期。

65 第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 上一章分析了行政主導體制存在的前提，同時以港澳兩部基本法政治體制是否為三權分立的爭論作為切入點，透過對三權分立的歷史及該體制的理論內容進行分析，並結合港澳基本法的具體規定，可見行政主導體制不僅是處理中央和地方關係的制度，同時也是借鑒了分權與制衡理論解決地方立法權、行政權、司法權之間關係問題的地方政治制度。換言之，三權分立是權力分配的形式，而行政主導卻是權力分配後，為解決分權與制衡存在的弊端而衍生出來的一種制度。 本章將講述澳門在回歸後十幾年內，行政主導體制實踐時曾經發生的問題。由於所發生的問題比較繁多，在此先將從行政主體、行政立法、行政和立法關係、行政和司法關係幾個方面作有關的歸納分析。不過需要說明一下，查閱港澳學者、內地學者在分析港澳行政主導體制時，一談到此，很多學者主要選擇從行政與立法的關係、行政與司法的關係來闡述行政主導存在的問題，但對於澳門而言，相對於《香港基本法》的規定，在《澳門基本法》中，行政權比立法權、司法權具有更大的運作空間，澳門特區民眾常常對於行政主導有一種認識，稱之為“行政霸權”或“行政強勢”。由於此認識是偏重於行政管理方面的認識，為此，當今澳門學術界重視對行政管理本身研究。本章亦會延續過往研究路徑探尋行政與立法之間、行政與司法之間的關係來講述行政主導體制所存在的問題。同時，亦會基於澳門本身實情，從行政管理的角度討論行政主導體制在公共行政層面上所存在的問題。在這個層面中，主要以行政主體、行政立法兩個關鍵點展開有關分析，其中一個關鍵點在於公

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 66 共行政的主體，另一個關鍵點在於公共行政的工具。當然在考察澳門特別行政區行政主導體制時，考慮到香港特別行政區與澳門特別行政區有着較為相似的歷史背景及政治背景，故在闡述本章時，亦會提及香港特別行政區行政主導運行時所發生的問題。 一、行政主導體制在行政和立法之間關係的實踐 行政和立法之間的關係一直是討論港澳地區行政主導體制最為關注的問題，這個做行政主導體制研究無法繞開的重要內容。在此，先從港澳兩部基本法關於行政和立法方面的內容作整體性的比較研究，在立法會議員的選任、立法會的投票機制、行政機關對立法會負責的範圍、彈劾行政長官的要求等方面，澳門特區行政長官相對香港特區行政長官具有更加有利的政治地位。例如，澳門特區行政長官可以根據《澳門基本法》委任立法議員的權力，為確保政府法案和決策的通過，組建對自己依法施政更為有利的立法會，保證行政主導體制得以落實；同時，在澳門特別行政區，由於徵稅和公共開支涉及財務方面的決定無須經立法會批准，澳門特區政府較少受立法會制約，從而獲得更大的行政運作空間。正是港澳兩部基本法中存在行政長官權限範圍的差異，從而使港澳兩個特別行政區在行政和立法方面產生出不同問題。同時，港澳兩個特別行政區的立法會選舉制度、立法會議事規則都存在差異，亦不同程度影響行政和立法之間的關係。 (一) 香港特別行政區行政與立法之間的關係 在香港特別行政區，由於立法會立法議員過度使用監督權，促使立法會擴大權力，不斷侵蝕及削弱行政權，阻礙行政運作。例如，1999-2000年間，有立法會議員因“居屋角短樁事件”在議會中對房委會主席王葛鳴及房屋署長苗學禮提出不信任議案；1999 年 2 月，時任律政司司長梁愛詩在處理港人的大陸子女在港定居案及胡仙案的方式引起了香港立

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 67 法會議員吳靄儀的不滿，導致立法會對其提出不信任動議。最為嚴重的是，立法會中一些議員時常動用“拉布”1策略阻礙政府一些法案、政策的實施。在 2012 年 10 月至 2012 年 12 月 7 日，立法會財務專員會審議長者生活津貼，社民連梁國雄“拉布”，要政府消除“長者生活津貼”資產審查的規定，此舉使其他不參與“拉布”的議員飽受疲勞不堪之苦，而且亦直接侵害了生活在貧困綫的長者福祉，使得廣大居民不勝其煩；在 2013 年 5 月，由人民力量同社民聯在內一共 4 名立法會議員梁國雄、陳偉業、陳志全及黃毓民，對議案《2013 年撥款條例草案》，要求推動全民退休保障，及“派錢一萬”，政府不得不告知立法會若不能在 5 月 15 日前“剪布”(即議會議長運用權力去中止拉布的手法)，就暫停對醫管局同大學的撥款。最後，曾鈺成於當年 5 月 13 日決定引用議事規則第 92 條及《香港基本法》第 72、73 條之規定的主席職權，以“剪布”方式在 5 月 14 號中止辯論及表決 710 項修訂。 (二) 澳門特別行政區行政和立法之間的關係 至於澳門特別行政區，行政和立法之間的關係大體不錯，澳門特區立法會在政策制定、法律制定會積極配和政府，例如，在回歸後 10 多年來，就通過了超過 200 部法律，但是在某些關鍵環節還存在着嚴重的不足甚至是缺陷，同時基於法律制度不夠完善，使立法會不能有效監督及制衡政府。 在重大決策方面，在一些重大政策的制定和執行方面，政府也較少考慮立法會的知情權，缺乏應有的事先知會和通報，除法定的聽取施政報告並進行辯論外，較少事先向立法會徵詢意見。立法會只能通過議員質詢等方式被動地瞭解政府政策的制定和執行情況，直到政府向傳媒和社會公開後，方瞭解內情和政府動向。2 例如，在發放賭牌方面，第16/2001 號法律已明文規定“經營娛樂場幸運博彩之批給至多為三個”，但最終出現 3 張經營牌照變成 6 張的問題，政府既無事先通報，也無事後解釋，使立法會無法面對社會公眾的質疑和批評。還有，澳門特區政府在 2009 年 12 月 2 日，向立法會送交了“對行政長官和政府主

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 68 要官員離任的限制規定”的法律提案，並要求立法會以緊急程序處理該法案，確保該法案在 12 月 20 日第二屆政府屆滿前，獲立法會通過成為法律。當時，立法會收到法律提案後，多位議員通過報章，表達了他們的不滿和無奈。因為議員們都明白，他們處於兩難境地。如果法案不在2009 年 12 月 19 日前獲通過的話，澳門特別行政區在對行政長官及主要官員離任限制方面，就會出現真空狀態，由此將可能導致嚴重的不良社會後果，議員們也將會肩負沉重的政治責任；而如果要通過法案的話，議員們實在是不可能在短短的時間裏，對法案中的條文作仔細研究和深入思考，因此也就很難保證制訂出完善的法律條文。在這種情況下，讓法案匆匆通過，先“填補真空”就必然成為議員們惟一的選擇。3 在制定法律改革和法制建設的規劃方面，如何完善現有法律體系，哪些法律極需修改，如何進行修改完善，如何根據社會實情分清輕重緩急，有計劃有步驟地對現有法律體系進行改革，又有哪些事項需要因應情勢的變化和特別行政區的需要盡快立法等，這些事都關係到特別行政區的整體利益和長遠發展，需要在與立法會尋求政治共識的基礎上加以展開的重大的事宜，但澳門特區政府既沒有與立法會進行充分的溝通與協商，也沒有事先徵詢立法會的意見和建議，而往往是單方面決定法律改革和立法規劃，因而最終難以取得理想的效果和結局。例如，澳門特區政府於 2003 年所推出的“短、中期法規草擬/修改計劃”以及於 2007年所提出的“公共行政改革路綫圖”中的法規草擬計劃，兩者均涉及到龐大的立法規劃，內容涉及到經濟民生、社會保障、治安、城市建設等各個領域，這些計劃的出台本應與立法會充分協商，合力推行，但澳門特區政府卻單方面推出上述規劃，致使立法會在立法進程中處於一種盲從的被動狀態。事實上前一計劃的實施半途而廢，後一計劃也處於一種倉促趕工的狀態。為此所提出的法案是否為社會所急需有待檢驗，而社會真正所急需的諸如財政預算、城市規劃等方面的法律，立法會議員想提出但因受《澳門基本法》第 75 條規定其提案權有所限制而無法提出的法案，不能被納入到計劃當中。 在立法工作的具體安排上，澳門特區政府在提出一些諸如修改《商

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 69 法典》等重大法案前，絕少事先徵詢立法會的意見和建議，在提出法案時也沒有充分考慮立法會的工作安排與承受能力。其中最突出、最常見的情況是，政府要麼長時間不提出法案，要麼在短期內提交大量的法案，而且經常在會期結束前的一段時間提交。有些必備法律，例如《娛樂場幸運博彩經營法律制度》、《行政長官選舉法》等重要法律，則要到法律必須出台前的很短時間內才匆忙提交。立法會則要麼處於超負荷運轉的趕工狀態，要麼處於“等米下鍋”的半開工狀態，難以保障立法在一種較為寬鬆的環境下有序進行。4 在監督政府財政方面，立法會可根據《澳門基本法》明確賦予的監督職責對預算的編制和執行進行嚴密的事前、事中以及事後監察。回歸十多年來，立法會未能有效監督政府的財政，僅僅是在每年通過政府的預算案以及審議政府上一年度的預算執行情況報告時方可行使一定監督，在其他方面則無能為力。同時，因政府施政缺乏透明度，立法會難以知悉政府如何分配使用財政資源。例如，澳門東亞運動會體育館耗資澳門幣 13 億元，較原先預計超支達 81.6%；澳門輕軌運輸系統第一期工程項目開支估算從澳門幣 27 億元增至澳門幣 42 億元，又增至澳門幣 75億元，再增至澳門幣 110 億元尚未封頂；澳門大學橫琴校區總金額超過澳門幣 102 億元，較最初預算的澳門幣 58 億元超支近 44 億元；橫琴澳門大學海底隧道由最初預算澳門幣 5 億元，追加至澳門幣 20 億元；北安碼頭由約澳門幣 5.8 億元增至澳門幣 32.84 億元等公共工程的嚴重超支，以及前工務司長歐文龍在公共批給土地及工程中嚴重貪污事件。 造成該等問題的最根本原因是澳門特別行政區缺乏與《澳門基本法》相配套的預算和公共財政管理制度，目前仍適用於回歸前的第41/83/M 號法令《預算綱要法》。該法令後來雖經多次修訂，並通過第6/2006 號行政法規廢止部分內容，但總體上仍然適用至今，因而政府在預算執行過程中可不經立法會直接修正預算、預算約束軟化和財政運用透明度低等弊端並沒有得以消除。這種現象，不僅使澳門社會各界產生質疑，也對立法會監督政府的作用失去信心，直接損害行政當局執政威信，有礙澳門特別行政區行政主導體制的運行。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 70 在立法會採用其他方式監督政府行政方面，根據《澳門基本法》第71 條的規定，立法會的監督權還可包括：接受澳門特區居民申訴並作出處理、就公共利益問題進行辯論、聽取行政長官的施政報告並進行辯論等，這些監督權均關乎到全澳居民的權利和福祉。由於此條規定僅為框架及原則性規定，後來立法會在 1999 年 12 月 20 日透過第 1/1999 號決議通過了《澳門特別行政區立法會議事規則》具體化該規定。在該議事規則中，除了設置更為具體的立法程序監督行政外，還設置了其他的監督手段，包括議程前發言、書面或口頭質詢、就公共利益問題辯論、聽證等，完善了立法會議員行使監督權行使的法律配套制度。其中，議程前發言、書面及口頭質詢是目前立法會議員較為採用的方式。 表 1 反映出議程前發言次數變化幅度不大：書面及口頭質詢的次數呈遞增態勢，如第三立法屆第一立法會期的資料與第五立法屆第一立法會期的資料比較而言，數量上後者是前者的 2-4 倍，尤其是口頭質詢，由 2005 年起將近 10 年間，由 21 件提升了 4 倍多達至 93 件。由此可見，現在立法會議員較為注重採用質詢的方式對澳門特區政府施政展開監督，可見立法會議員聽民意、反映民意，提出建議的積極性在澳門回歸後越來越強。他們所質詢的事宜基本上涵蓋了澳門特別行政區五個司的工作範疇，主要包括房屋、交通、各項公共工程、衛生醫療、及教育等多項事宜。目前，政府面對議員的書面質詢，根據第 2/2004 號立法會決議，特區政府應在行政長官收到書面質詢之日起 30 日內作出書面答覆，但在具體落實中，政府時常未及時回覆，例如，在立法會網站上，還可見到議員在 2013 年所提出的書面質詢(例如就“公帑使用的透明度事宜”提出質詢)，至今政府尚未回覆；有的即使回覆，也會以形式主義的態度，採取一些拖延推諉、避重就輕等方式予以處理。這就使立法會監督職能發揮有限。

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 71 表 1 立法會議員議程前發言、口頭及書面質詢情況(2005-2018 年) 會期 議程前發言 (按發言 次數計) 書面質詢 (正常運作期) 口頭質詢 (按簽署者) 第三立法屆第一立法會期(2005/2006 年) 227 265 21 第三立法屆第二立法會期(2006/2007 年) 202 353 24 第三立法屆第三立法會期(2007/2008 年) 239 390 24 第三立法屆第四立法會期(2008/2009 年) 326 465 17 第四立法屆第一立法會期(2009/2010 年) 197 412 47 第四立法屆第二立法會期(2010/2011 年) 229 452 27 第四立法屆第三立法會期(2011/2012 年) 224 466 49 第四立法屆第四立法會期(2012/2013 年) 216 450 54 第五立法屆第一立法會期(2013/2014 年) 257 591 93 第五立法屆第二立法會期(2014/2015 年) 244 593 64 第五立法屆第三立法會期(2015/2016 年) 264 619 83 第五立法屆第四立法會期(2016/2017 年) 313 591 61 第六立法屆第一立法會期(2017/2018 年) 341 636 86 資料來源：《立法會活動報告》，載於澳門特區立法會網站 根據第 1/1999 號立法會決議第 141 條規定，設置了就公共利益問題辯論制度，隨着澳門特別行政區經濟發展，發生了多宗涉及公眾利益的大事，辯論公眾利益的次數亦較往日增多。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 72 表 2 顯示就公共利益所提出的辯論基本上也呈現每屆遞增的態勢，其中，第五屆立法會的任期還未完，提起辯論就已經 8 次。可見現在立法會的立法議員已經逐漸注意運用公共利益辯論程序監督政府。但是需要注意的是，在這些所提出的辯論，每屆立法會不通過所提起的辯論次數等於或大過通過提起辯論的次數。如果進一步分析立法會所作的有關辯論工作報告，可以發現往往提起辯論的提起者是直選議員，而非間選議員及官委議員，辯論的議題涉及到一些澳門特別行政區相當關注的焦點問題、熱點問題，例如交通巴士服務、勞動市場、博彩業發展等。 表 2 澳門回歸後各屆立法會就公共利益問題的辯論情況 資料來源：澳門特區立法會網站 最後談談最“棘手”的監督手段──聽證制度，該制度所設立的法律依據第 1/1999 號立法會決議第 142 條規定，後根據該決議第 143 條規定透過第 4/2000 號立法會決議設立了聽證規章。自該聽證制度設立以來，立法會所運用的情況可見表 3。每屆立法會所提出的聽證次數不多，不會超過 5 個，均未獲得立法會全體會議通過。換言之，目前立法會的聽證制度基本上到現在還沒有效運行，有效發揮監督作用。根據立法會在其網上所上載的每屆聽證情況報告，提起聽證的立法會議員主要是直選議員吳國昌和區錦新，他們所提出的聽證議題主要有：就政府不遵守現行法定的“公共服務批給”制度將巴士服務採用“提供服務合同”的問題提出聽證建議、就審計報告內涉及公共部門工作人員出外公幹的公帑使用情況提出聽證建議、就前臨時澳門市政局批出十幅永久墓地事屆別 辯論次數 通過 不通過 第一屆立法會(1999/2001 年) 4 2 2 第二屆立法會(2001/2005 年) 6 2 4 第三屆立法會(2005/2009 年) 4 0 4 第四屆立法會(2009/2013 年) 5 1 4 第五屆立法會(2013/2017 年) 8 4 4 第六屆立法會(至 2018 年 10 月) 18 11 7

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 73 件提出聽證動議、就捷運系統(即城市軌道交通系統)的興建事宜展開聽證、就第四屆東亞運動會的開支及效益開展聽證、就澳門特區政府批出五幅涉及歐文龍貪污案件的土地事宜提出聽證動議等。這些聽證議題基本上是澳門特區居民較為關注的問題。由於立法會一直將聽證制度束之高閣，社會民眾對此日漸不滿，不滿聲音也日漸日隆。 表 3 澳門回歸後各屆立法會聽證情況 屆別 提起聽證 次數 通過 不通過 第一屆立法會(1999/2001 年) - - - 第二屆立法會(2001/2005 年) 1 - 1 第三屆立法會(2005/2009 年) 3 - 3 第四屆立法會(2009/2013 年) 5 - 5 第五屆立法會(2013/2017 年) 1 - 1 第六屆立法會(至2018年11月) 2 - 2 毗鄰的香港特區立法會議員不時就採用該制度中的聽證制度對公眾關注的社會問題要求舉行聽證。為何如此？主要在於香港特區立法會所採取的聽證制度設置在《立法會權力及特權條例》中，該條例有較高的法律效力；而澳門特區立法會聽證制度設置在議事規則中的，該議事規則無較強的法律效力。同時，目前澳門特區立法會所制定的聽證制度只有區區 14 條規定，有些主要問題未有清晰答案，例如，聽證制度屬準司法制度，立法會是否具有此權限？在實務操作層面上，澳門特區立法會能否像香港特區立法會可傳召和要求有關人士作證和提供證據？如果說每個澳門特區居民及企業有責任及義務配合立法會，一旦他們不遵守澳門特區立法會傳召，則應當該如何處理乃至處罰？5 這些問題尚未得到解決。 最後一個問題，就是有關兼任行政會委員的立法議員及委任議員的問題。目前澳門特別行政區對這一問題能取得較多共識的是，兼任行政會委員的立法議員及委任議員不能保障立法會獨立性，畢竟行政長官委

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 74 任的議員和委任為行政會委員的議員在立法會成員中所佔比例過大，他們能與政府保持一致立場，確保政府的意志較易被立法會接受。例如在2002 年，政府向立法會提交了《規範澳門特別行政區車輛的一般原則》，該法明文容許官員可將政府車輛作私人用途6，此案一出，全城譁然，當年 7 月，立法會審議此案，多名議員抨擊此案在主觀上、客觀上都是鼓勵高官享有特權，濫用政府資源，況且在澳葡政府時期，官員們只是偷偷摸摸公車私用，尚不敢像如今般明目張膽，堂而皇之地立法。但是政府依然置若罔聞、付之闕如，最後議案在 17 名親建制派議員支持、4 票反對、2 票棄權的情況下通過。7 二、行政主導體制在行政立法方面的實踐 行政和立法關係之間的問題很大程度上在於立法會對於政府所提交的法律草案質量能否予以監督，這涉及到兩個問題，其一是政府如何確保法律草案的質量，其二是立法會如何對政府所提交的法律草案予以監督。本節着重就第一個問題屬於行政立法8範疇的問題作些相關分析。 (一) 行政立法論證存在的問題 1. 行政立法價值所出現的偏差 為保障法律能順利實施，所有法律均需在追求效率、公平的基本價值之間達至內在平衡。然而，目前澳門特別行政區在每部法律草案的起草之初，往往忽略了對於立法價值的判斷，致使價值平衡之間上存在偏差，失去平衡，有時過分強調效率，較少考慮公平的價值取向；有時僅考慮公平而忽略效率。故此，這常導致問題不能得以及時解決而釀成僵局。 同時，澳門特區行政立法往往缺乏全域觀念，主要是在部門主義的引導下進行，認為只須制定法律或行政法規就能夠解決目前行政機關所面臨的難題。現以澳門特區政府在 2013 年 3 月出台的《僭建物自願拆

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 75 卸資助計劃規章》為例，該規章旨在由政府提供無償資助，分擔私人在符合法律規定的條件的樓宇上自願執行僭建物拆卸工程而引致的費用。政府之所以這樣設計主要是為了盡快解決澳門地區私人單位僭建問題，而採用了“利誘”的方式，但政府所提供的資助卻是來源於政府的公共財政，換而言之，是用澳門特區居民所繳納的稅“資助”本身就已違法的人士，有失公正。對此，澳門坊間及社會人士對該辦法提出了質疑，認為用公帑(即公共財產)資助違法僭建(即違章建築)者，有違政府依法施政的原則，一定程度上助長違法行為。同時，僭建是政府過往十多年失職縱容，現時用公帑資助違法僭建，難免存在過往政府不作為之嫌。9 還有，2009 年 8 月 10 日頒佈了第 25/2009 號行政法規《社會房屋的分配、租賃及管理》，此法規立法目的在於保障澳門弱勢群體的居住權，但是由於法規設計所存在一些問題，使得法規未能達至立法目的。例如，在該法規第 19 條規定承租人不在其租賃的社屋單位居住超過 45天即構成社屋租賃合同解除的原因。此規定之設計目的，其一是防止社屋居住人長期空置其所承租的社會房屋，其二是避免社會資源的浪費。但在現實中，有的承租人因謀生必須到外地(例如：台灣地區或內地)工作，每年只能在假期回來與家人相聚；或者是承租人有疾病須到外地醫治，而不能長期居住在社會房屋。由於承租人存在與法律規定不符之事實，政府部門於是根據該法規規定，解除了有關社會房屋租賃合同，取消他們社會房屋租賃資格。這批被解除社會房屋租賃合同的家團10被重新推回到房屋租賃自由市場，承擔昂貴的租金承租生活條件簡陋的單位。除此之外，還有其他規定，例如規定以附件形式規範以家庭人數來決定社會房屋的房數，如 1 人或 2 人只能租住 1 房 1 廳單位，若此 2 人家庭是兩夫婦，1 房 1 廳單位當然適合，若這兩人組合是兩父女、兩母子、兩兄妹或兩姐弟，此時法規的設計則顯不合情理。正是法規中這一點點的設計不合理，使得法規立法目的難以得到有效實現。 由上可見，目前澳門特區政府過多從工具性的角度，將行政立法簡單視為行政管理工具，主要以行政效率為標準，解決行政執法中所急需解決的問題。這種效率取向常常背離了立法所追求公平正義的價值取

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 76 向。這種選擇是短淺的，雖可在一時取得效果，不能根本上解決問題，甚至會使問題越來嚴重。 2. 行政立法前期相關立法論證不足 現代的行政立法為保障立法質量，越來越強調行政立法的科學性、實效性，為滿足這個要求，在進行一項立法時需廣開言路，廣泛聽取各方意見，對所要展開的立法項目做必要論證及評估，即對立法項目是否存在現實需求進行分析論證；對立法項目立法在實際操作上作研究分析；對立法項目的是否符合社會文化、社會風俗習慣、滿足實施條件等進行實證分析。 目前，澳門特別行政區就有些行政立法在前期因缺乏充分論證，導致立法質量強差人意。以澳門特區政府在 2011 年 4 月所頒佈的《樓宇管理仲裁中心規章》為例，該立法論證就不夠深入，科學性和可行性就值得質疑。首先，仲裁制度是否能用在解決樓宇管理爭議上存在疑問，仲裁機制往往是用在利益糾紛較為單純的商業範疇內，解決商業領域內雙方當事人的爭議，這種爭議往往是一種債權的糾紛，債權糾紛有個很大的特點，就是具有相對性，這恰好同仲裁的契約性及自願性的特點相吻合，故此仲裁在解決此類型的爭議較為合適。然而，樓宇管理爭議涉及複雜的法律關係(例如分層所有人、管理委員會、管理公司、分層所有人群體各者之間的關係)及人際關係、及多元利益與價值等眾多要素，故此等爭議處理難度大，同時此類爭議糾紛需及時妥善解決，否則糾紛會久拖不決，留下許多後遺症(例如深層積怨存留、物業價值降低等)。11 倘若對樓宇管理爭議採用仲裁方式，由於仲裁存在一些固有的局限性和風險，如對抗性和簡單化、對律師依賴強、管轄範圍有限、成本高等，由此決定仲裁不可能成為樓宇管理爭議糾紛解決的主要方式。12 其次，未從分層建築物所有權的法學理論及仲裁理論，論證及探討如何在有樓宇管理爭議時達成仲裁協定。仲裁制度中最核心問題莫過於如何達成仲裁協定，只有當雙方仲裁當事人達成仲裁協定，才能將他們的爭議糾紛的管轄權交給仲裁機構去裁定，同時，裁定的結果基於該仲裁協議所產生的法律效力對仲裁的各爭議當事人產生法律約束力。但是在樓宇管理爭

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 77 議中，涉及的當事人不是簡單兩個業主個人，可能是一方為業主單人，另一方為業主群體，或者是一方為業主群體，另一方也為業主群體，在實務中往往一方願意爭議，而另一方不願意爭議，導致不能達成仲裁協定，致使仲裁制度無法運行。對此，需要考慮如何透過構成分層所有權的法學理論──“三元論”學說中的成員權來論證在這種涉及群體爭議下如何達成仲裁協定。13 正是由於這些關鍵問題未得到足夠的論證，致使這部規章頒佈實施後，效果不彰，備受澳門社會所質疑。 再舉一個例子，根據《道路交通法》規定，禁止電單車(即內地摩托車)上行人道推行。然而在現實中，澳門的生活居住環境與空間十分狹窄而緊逼，多數行人道與大廈緊密相連不可分，大廈出門即是行人公共地方，換言之，行人道就在多數的家門口，少數豪宅除外。駕駛電單車的市民，常常須將電單車推上行人道，才能返回所住大廈，禁止電單車上行人道推行，等同禁止居民出入家門。法律條款如此規定嚴重地脫離澳門現實環境14，引起了澳門特區居民強烈不滿。 最後要提及的是，現時有關行政立法工作中，時常不能收集到統計資料，即使有，往往僅為一些較為籠統的資料，並沒有劃分細緻，故此不能展顯出社會問題表像的全貌，難以揭示社會實質問題。 (二) 行政立法起草存在的問題 1. 立法意圖不明確 本應每部行政法規或行政規章都有着其立法意圖。這些立法意圖往往會在每部行政法規或行政規章的前 5 條中的某一條規定該行政法規或行政規章的立法宗旨與立法目的。但是從親身參與澳門特區行政立法活動，觀察到目前澳門特區行政立法甚少能清楚明確顯現行政規章的有關規定所要反映的立法意圖與宗旨。之所以如此，與目前澳門特區政府的立法實情有關，在現實過程中澳門特區政府的行政立法好多時是相關執行部門(即某個執行事務局級部門的法律工作人員)起草，但最後法規的起草思路常常是由司級部門的法律工作人員決定。這些思路是司級部門的法律工作人員僅通過書面文件對隸屬其司級的局級部門具體的實務

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 78 工作情況的理解而產生的，缺乏一種同實際工作情形相連的吻合度。如果司級法律工作人員是葡萄牙人，那問題更為嚴重，不僅在溝通語言上存在一定隔膜，而且由於在教育背景、職業背景同華人法律工作人員存在差異，這就會使中、葡雙方立法人員在對問題理解上存在較大分歧。 正是上述原因，致使在起草時，司級法律工作人員所提出的起草法案往往會偏離初時起草的意圖。同時，由於司級與局級存在上下級關係，下面的局級法律工作人員亦出於一些工作原因亦會遵從司級人員的意見起草相關條文，除非該起草條文涉及嚴重影響到執行部門的操作，則會與司級部門進一步溝通。經過此般多次上下協商所擬定的立法草案，會與當初法律工作人員基於實踐所提出草案的初衷及構思存在不同及差異，甚至大相徑庭，以至立法人員難以清晰把握草案的立法意圖。基於此，他們所草擬的規定只能是左右搖擺、含糊不明。鑒此，有時起草部門不得不重新起草或擱置。 2. 以職能部門主導為主要起草方式 查閱一些行政立法的資料，總會提及行政立法的部門主義問題。反觀澳門特別行政區，目前澳門特區政府考慮局級職能部門熟悉其有關業務且知道主要問題在何處，在起草法案時，不僅可以節省一些調研經費，也可節省法案起草時間成本。於是，澳門特區行政立法草案大多是由局級中的法律事務部門自行起草。位於法律效力高位階的法律起草亦是如此，除非是該法律涉及到的事項關乎到澳門特區居民的基本權利，方由澳門特區政府專業法務部門起草。這恰好為澳門特區行政立法採取部門主導模式提供了現實條件。在這種模式下立法，許多草案起草的職能部門往往會從部門利益及部門工作的方便的角度考慮，有意傾向擴大本部門權力，維護本部門利益，甚少顧及整個澳門特別行政區政府權力整體設置及整體利益合理分配。 現在，此問題逐漸引起了澳門法律人士及立法會議員關注。前立法會主席劉焯華在 2013 年總結立法會工作時，指出目前部門利益失衡和自我擴張問題凸出，引起社會關注，在制訂法律過程中，更凸出部門各自為政，部門主導模式造成法案先天不足，包括立法技術、用語等均欠

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 79 缺統一及規範。15 這段話反映出，澳門特區立法會所通過的法律為何質量差強人意，很大程度上原因來源於澳門特區部門主義立法模式。主要表現在澳門特區政府在協助行政長官制定有關法規草案時，行政立法部門透過其所擁有的立法起草職權，基於本部門立場盡可能地維護、鞏固和擴大本部門的各種職權及適當地減輕和弱化本部門應當承擔的責任與義務，致使有關法規草案與立法的全域性、公正性、權威性、統一性相背離。這具體體現為：缺乏整體概念，認識問題視野狹窄，僅局限在部門角度觀察和思考問題，未從澳門特區政府整體高度考慮及思考問題；堅持部門行政權力本位，甚少關注澳門特區居民權利；立法項目的選擇上，較多考慮如何強化本部門的職能權限，以便部門行政的便利，如何壟斷某一行政事務以及新的行政領域的管理權，對申請審批權、發證權、收費權、處罰權較有興趣，對於涉及保護民眾合法權益且制約本部門權力的立法項目，則不會積極或遲延；在設定處罰手段上，往往忽略相關部門的處罰職能，過於強調本部門的執法職權，時常出現法律與法規之間相衝突的現象，同時，對行政處罰給予處罰的違法行為規定過於細緻，而處罰手段較為單一過於嚴厲，不能適度考慮處罰比例原則；在法規內容中對於政府的權力及義務的設定上，權力要的多，義務則盡量少；對管理相對人的義務的規定則頗為詳細，權利寫得很少或幾乎沒有。在處理法律與權力的關係上，將法律視為權力的輔助，視其為部門管理行政事務的主要工具，呈現出較強的“功利主義”，使法律常常淪為權力之奴婢。 行政部門主義帶來的影響及危害是比較大的，它不利澳門特別行政區法治建設，使澳門特別行政區法制建設成為流沙中的大廈；並且使政府職能重複交叉，易出現執法部門爭相奪利或推諉扯皮，敷衍塞責，產生“多頭執法”、“多頭監管”的現象，降低了行政效率，難以形成有效的社會監督體系，弱化了社會管理，阻礙了澳門社會的發展；同時由此所立之法與法治之“良法”要求相背離，導致所立之法執行力弱化或走樣，不利於樹立澳門特區居民對澳門法治的信心。 同時，行政立法程序規定尚不完善健全，澳門特別行政區到目前為

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 80 止尚未有專門的法律規定行政立法程序，只是在政府內部有行政法務司通過批示所訂定的內部行政立法程序。這就使得行政機關在立法時可以立足本部門立場制定法規，無須過多地邀請公民參與立法，這難免或多或少地帶有部門利益色彩。最後，必須提及的是，在澳門特別行政區現行的行政立法體制缺乏系統有力的機制監控行政立法，不論是事前的監督，還是事後的監督，均存在缺失，更不存在具體的相關的監督部門。僅有一些以批示方式存在監督措施及監督程序，但這些措施和監督僅為行政機關內部行為，並無太多效果，不能有效抑制帶有部門利益傾向的行政法規及規章出台。 3. 行政立法人員素質問題 回歸前，參與行政立法的人員主要是葡萄牙人士，回歸後為適應公務員當地語系化，當時的澳葡政府吸收了本地澳門華人承擔了立法工作。這批華人不僅努力學習葡萄牙法學理論和澳葡法律，而且也積極投入日常實務工作汲取經驗，經過長時間歷練，這些華人已工作經驗豐富並對澳門法律體系有較準確把握，逐漸成為澳門法律專家。現在，這些華人基本上成為了澳門特區政府局級或司級部門的主管和法律顧問。但這些人畢竟是少數。 隨着回歸後澳門社會急劇發展，產生的社會問題日益增多，澳門特別行政區所繼承的原有澳葡法律體系已逐漸不能應對。為了解決這些問題，澳門特區政府持續增聘了許多法律範疇的公務人員。但是這些法律範疇的公務人員大多數是剛剛大學畢業，在對澳門法律尚未全面深刻理解，尚不具有豐富的實務工作經驗的情形下，就匆匆走上立法工作崗位。有的部門法律工作人員少，不僅要處理行政立法草案工作，還要處理許多涉及部門自身的各類行政案件(包括聲明異議、行政訴願、行政訴訟等)工作。試想而知，在這樣起草工作任務重、時間緊情形下，還要顧及其他法務工作，如何保障行政立法草案的質量，如何提高立法工作人員的立法水平。 如今，澳門特區政府逐漸意識到這個問題，開始有意識培訓立法人才，目前主要有兩種培訓課程，一個是通過參加法律改革及國際法事務

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 81 局，所舉辦的為期 3 個月的立法實踐課程；另一個是透過法律及司法培訓中心才能參加立法培訓課程16，這個課程均由政府部門或立法部門的法律顧問講授，課程講授的主要內容有《澳門基本法》，澳門的立法程序、立法語言、法律體系以及主要的立法部門即法務局及法律改革及國際法事務局在行政立法中的地位等內容，對於立法技術中的規範設計、制度設計言之甚少。設計規則乃至設計制度作為立法技術的重要內容，可以訓練立法人員的立法思維。這些內容包括如何分析立法所涉及的各方利益實質，如何尋求各方利益的交集，如何平衡各方利益等，如何提出合理方案解決各方利益衝突等等，如果立法人員未能學習這些知識及掌握這些立法技術，是難以成為一名優秀的立法人員。 同時，澳門特區政府各部門主要顧及自身事務，缺乏系統性整體思維，致使其部門機構的立法人員在立法思維方面欠缺整體系統性的考慮。這對澳門特區立法會工作帶來諸多問題。前立法會主席劉焯華就多次反映過，由於政府提交的法案往往先天不足，政策考慮不周和技術漏洞多的問題比較多見，立法會審議經常引起爭議，加大了難度，甚至需要動大手術。如政府最初提交的“中央公積金制度框架”法案，在最終文本形成時名稱已變成“公積金個人帳戶”，顯示當初文本在政策考慮及立法技術等方面均明顯不夠成熟。再如《舊區重整法律制度》法案 2011年 3 月引介並獲得一般性通過，但因存在許多政策和技術問題，尤其是與土地法、城規法及文遺法等基礎性法律無法配套，審議一拖再拖，最終撤案。17 4. 部門溝通協調不足，使行政立法欠佳 雖然澳門特區行政立法可謂行政主導，但其中“主導”一詞易受制部門立法主義，常常使“主導”成為部門立法一意孤行之藉口，亦是相關部門推諉的藉口。這往往體現在多部門參與的行政立法存在溝通協商不足，主要存在兩種現象，一是主導部門不願與其他協助部門溝通，而自行主導，可稱之為自行迴避溝通，往往此類事件發生在不同司級部門下不同的局級部門；二是主導部門與協助部門之間借立法溝通之際，相互溝通，互相推諉職責，可稱之為消極溝通或卸責溝通，往往此類事宜

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 82 發生在同司級而不同局級的部門。正是如此，導致主導行政立法的部門所制定的法律草案存在明顯不周全及不足。例如，2014 年《物業管理範疇的清潔及保安僱員的最低工資》草案，該法案是由經濟財政司轄下的勞工事務局主導起草的，該法案建議物業管理範疇的清潔及保安僱員最低工資時薪 30 元，當時勞工事務局根據自由市場理論(即由市場發揮作用調節行業資源配置)及其他各國及地區經驗予以立法，單方面認為最低工資一但訂定，市場會自行按市場參與者的需求調節工資。但在現實中，並非如此，根據《澳門民法典》的規定，物業管理範疇的清潔及保安僱員的工資主要來源是來源於管理公司所收取的管理費，而管理費的多少及調整是由分層所有權制度下分層所有人(即業主)通過分層所有人大會所決定的。業主們會根據該他們所居住大廈的物業狀況，不同業主對服務不同要求考慮管理費的調整。由此可見，管理費並非簡單地由市場決定，自然最低工資也不能簡單由自由市場理論決定。在立法階段時，澳門的管理費一般較低為每小時 18 元18，一旦推行最低工資制度，根據澳門物業管理業商會以最低工資為每小時 26 元推算，有 4 成以上樓宇的管理費會上調 50%以上19，如為每小時 30 元，則管理費上調會達致 75%以上。基於此，最低工資制度出台很有可能引致不少樓宇管理問題。於是在該草案在提交立法會之前，有關負責樓宇管理事務的部門向勞工事務局反映有關實情，但勞工事務局仍堅持其理據，未進一步在法律草案中對相關部門所面對的實際情況作詳細考慮。2015 年 7 月，最低工資法律頒佈後，果不其然，澳門出現了不少樓宇管理問題，引起澳門社會關注。20 (三) 行政立法語言及立法技術問題 1. 語言問題 依據《澳門基本法》第 9 條規定，中文和葡語均是正式語文。在中文方面，由於中文有地方化和普通話、文言和白話之分，而澳門地區至今在文字方面不僅都保留了繁體字，而且所採用的粵語是一種承載着上古漢語遺風的語言，故此在一些重要法律上，例如，五大法典仍然“之

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 83 乎者也”連篇，讀起來相當費力，有學者統計發現《澳門刑法典》63,000字左右，一共用了 2,450 個“之”字。21 在葡文方面，澳門地區長期以來採用葡文為官方語文，運用在立法、行政、司法各領域。在 20 世紀80 年代以前，澳葡政府公報上刊登的法律法令均是葡文，未譯成中文。澳門社會中總人口 96%使用中文，只有不到 4%的葡籍或其後裔使用葡文。直到《中葡聯合聲明》簽署後，澳葡政府方對一些重要法律法令同時刊載葡文原本和中文譯本，但中文譯本只具有參考價值。1992 年，葡萄牙立法確認中文為澳門官方語言。但實際上，澳門立法仍以葡文為準，並且總督有權下令在無中譯本的情況下在政府公報中刊登任何法律文件。這種狀態使得澳門法律體系中的法律語言與大多數人日常生活語言嚴重隔離。形式理性法與其社會文化根源的分離，法律系統與人們日常進行溝通行動的“生活世界”形成了哈貝馬斯所謂的“斷藕”關係。22 同時，有些法律、法令的中文文本是根據葡萄牙的語法體系對葡文直譯而來，同時也吸收了台灣地區法律條文的表達方式，故此，理解法條相當晦澀費力，例如，在《澳門民法典》分層所有權制度中，將俗稱的“業主”按照葡文翻譯成分層建築物所有權人，讓一般居民費解；再舉一個例子《澳門民法典》第 1342 條中對於仲裁協議在分層建築物規章訂立的規定23，該條明顯是按照葡文語法直譯，根據葡文語句中層層定語結構，將爭議一詞用了兩個“之”字限制，同時根據葡文，在後一句用了“可”及“必須”兩個不同的詞語，故此，對於該條文就存在兩個理解，仲裁協議是可以在分層建築物規章中訂立，還是必須訂立。 對此問題，回歸前曾有學者對澳門法律語言的情況作了這樣的分析“我們的目的是將澳門現行法律翻譯成中文，並非制定備受葡國影響的中國法律。任何翻譯必然導致原有條文的詞義改變，故此在找尋與原文意思完全吻合的翻譯方法的同時，又不能配合中文的語言表達方式，則這些中文譯本將無人能看懂。在確定法律用詞的中譯法時，也會遇到種種困難，最後選擇的方法亦非全無瑕疵，在選擇時須權衡不同方案的利弊。試舉例如下：

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 84 (a)不同葡文法律用詞，只有一個相應的中文用詞，例如 atestado、certificado 和 certidão，在中文字面上只好強行將之分辨；此外，在中國法律上 revogação 與 anulação 的界定並不明確，所以要將“廢止法律”的“廢止”一詞之詞義擴大，以配合葡文法律的概念。 (b)一個葡文的詞，在不同場合須以不同的中文詞表達，如 processo得譯成“程序”、“卷宗”等。 (c)中文法律用詞的詞義較葡文概念的詞義更廣的情況，在中國法律中，等同於 contencioso administrativo 的詞為“行政訴訟”，但詞義包括“訴願”和“聲明異議”在內，故此須改譯成“司法訴訟”，並賦予其新定義。 (d)中文法律的相應用詞較葡文概念的詞義為狹的情況，例如 decisão一詞在行政上意思為“決定”，在司法上則為“裁判”。 (e)中國法律上的相關用詞不能完全反映葡文用詞，“侮辱”和“誹謗”在中文法律上的意思相近，故此須對其賦予新定義。 (f)葡文法律概念在中文上用非技術用詞或不穩定用詞表達，這方面反映出中國法律語言不夠細緻和豐富，對中文法律專家而言須使用直譯的方法來翻譯用詞。 (g)在中國內地與台灣地區的中文法律上，對同一葡文法律概念有不同名稱，例如 estado de necessidade 在中國內地稱為“緊急避險”，在台灣地區則稱作“緊急避難”，如概念與原葡文概念完全吻合，則會選擇中國內地所用者。 (h)有些概念在中國法律上有固定的技術名稱，但在澳門卻另有通俗名稱，例如“公證員”和“預審”兩詞，在澳門俗稱為“立契官”和“起訴”，遇此情況，我們偏向採用中國法律的正確用詞，但亦須衡量每個個案，以知悉採用僅是中文法律專家所認識的表達方式，在使用時會否引起不便。 (i)有些概念，中文的譯法僅在學說上提及，還沒有像技術用詞般用於中國法律上，例如“預約”或“公務法人”，雖然在中國法律上未有使用，但在法律着作上曾提及。

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 85 (j)在中國法律上全無相應概念者；此時基本上有三個解決辦法，例如，concurso documental，我們採用了描述性的翻譯方式，即“審查文件方式之考試”；另一種方式是把詞直譯，然後賦予法律定義，如“公罪”(crimequase público)和“私罪”(crime particular)等；最後一種方法就是創新詞，例如“visto”(由審計法院作出者)，該詞被譯成“批閱” ——將“批准”與“閱讀”合併在一起。 (k)葡文法律專有的表述方法，如 baixo assinado、lavrarauto、 conhecer de facto 等，均不能直譯，須將中文加以調整，方有意義。 (l)複雜句子的翻譯；例如葡文中常見子句中又有子句；一個主詞或動詞有很多補足語形容；指示代名詞、前置詞和長句子，在翻譯上均造成重大障礙，在中文本必須作出改動，使行文通順明確，即使如此，在某些情況下，由於是翻譯本，而非雙語立法制定的文本，操華語的讀者對於其語言結構，仍會感到奇怪。24 立法語言是記載規則的法言法語。語言作為人類思想表達方式及載體，如果沒有它，思想將無所依託及流傳。同時，語言形式自身的局限性也限制了思想表達，故在思想交流的時候，存在一些“詞不達意”的現象。法律作為人類思想內容一部分，其亦須透過語言形式表達，方可被遵守和執行，及不斷發展變化。 孟德斯鳩在《論法的精神》中寫到：“法律的用語，對每一個人要能夠喚起同樣的觀念”，“法律不要精妙玄奧，它是為了具有一般理解力的人們制定的。”25 立法語言要力求準確、簡約、規範、嚴謹。 所謂準確，是指立法者在表達法規的內容，體現立法者的立法意圖和目的時，須要盡力準確無誤，且不會引起歧義詞語予以表達。否則，會給法律實施帶來困難，妨礙立法意圖的實現。例如第 25/2009 號行政法規《社會房屋的分配、租賃及管理》第 11 條的規定，承租人義務中規定承租人在承租社會房屋時，其家團中任何成員不在該房屋超過 45日時，應在 5 日內告知房屋局，否則根據該法規第 37 條規定處以罰款，對於該義務中的 45 日規定，法條中並未準確指明是連續 45 日，還是斷斷續續的 45 日的。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 86 所謂簡約，誠如古語所云“意少一字則義闕，句長一言則辭長”。法作為規範人類之行為規則，亦是執法機關和司法機關執行法律和適用法律的行為規則。簡約易懂的立法語言不僅有利於執法機關和司法機關對法的規則的查證與適用，亦易於為普通民眾理解和遵守。從立法活動應遵循用詞經濟原則而言，立法語言應用盡可能用最少文字，盡可能確定無誤的表達更多內容，使法律規定言簡意賅，但不意味概括和籠統。26 例如第 13/2009 號法律第 2 條的規定，“本法之目的尤其在於……”，該句話實際上可以改為“本法的目的在於”或“本法的目的包括”，如果存在尤其於，似乎是為了突出某個立法目的，但是其他的立法目的不考慮麼，在此可以透過簡約語句將立法目的涵蓋更為豐富。還有，以第5/2011 號法律《預防及控制吸煙制度》第 4 條(在特定地點禁止吸煙)為例，該條羅列了 32 項地點禁止吸煙，其中第 2 項為“為未滿十八歲人士而設的地點”，接着第 3 項就寫為“小學及中學教育場所”，兩者顯然存在涵蓋關係，還有就是第 22 項“體育設施”和第 24 項“公共泳池”，兩者之間又存在一個涵蓋關係27，可見有些法律規範之間邏輯關係並未捋順，可在此方面強化，使法律法規簡潔。 規範性是指要依據科學規律運用立法語言。一方面，立法語言不但要按照立法語言自身的規律陳述，還要符合語法的要求，具體而言就是句子用語要協調，語言順序不能錯亂，句子成分不能殘缺不全，句子成分之間要搭配得當；另一方面，立法語言使用名詞、術語要統一。立法語言不同於文學語言，法律用語通常是機械地、重複地表述同一對象或同一問題，力求一致與準確，故此往往“千篇一律”使用同一詞；而文學語言則會講究用不同的詞語表述同一對象及問題，使文章充滿文采。正是法律用語一致的特點，才能使人們對法律有較為趨同的理解。但在澳門行政立法方面，由於中葡翻譯的原因，使得法律術語運用常常未能一致，例如，行政違法，在澳門行政立法中時常被稱為行政上的違法，其實是一個意思，可見第 25/2009 號行政法規《社會房屋的分配、租賃及管理》第二節的表達。 立法語言的嚴謹性是指在立法時，使用立法語言要嚴肅謹慎，盡力

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 87 消除立法語言中的矛盾和漏洞，法規內容要和立法語言協調一致。 所謂嚴謹，首先要求使用詞語準確妥帖，在語言表達上精確周密、合乎事理邏輯，用於表述同一事物的概念名稱統一、前後一致，而且名實相符而且搭配合理。其次是規範內容規範完備，邏輯完整，該說明的事項敘述周全；最後是規範體系間還需要佈局合理，相互照應，避免前後重複或矛盾。 在目前的澳門立法中，立法語言不嚴謹問題是較為普遍的，例如，在《澳門民法典》分層所有權一章中，對於內地所言的物業管理，該章稱為分層建築物管理，而在有些行政法規中則稱之為“樓宇管理”，兩者其實指代的是同一事物。此種同義反複，已不符合形式邏輯。再以公務員的稱謂為例，12 月 21 日第 87/89/M 號法令稱為“澳門公共行政工作人員通則”，第 14/2009 號法律稱為“公務人員職程制度”，第135/2012號行政長官批示稱為“關於分配給公務員的澳門特別行政區房屋的分類”，亦是如此。 2. 立法技術問題 雖然第 3/1999 號法律《法規的公佈與格式》列舉了澳門特區法規的種類，但沒有對不同法律位階的法規名稱予以規範，導致澳門特區法律體系中，各部規範的名稱千奇百怪，例如，“結社權規範”、“設立民政總署”、“財產申報”、“電子文件及電子簽名”等法律名稱。在目前澳門特區法律、行政法規制定中，有些好的立法技術未傳承下來，而是棄之不用，例如，在澳門回歸前，法律和法令的開頭，均有一段記載制定法律或法令的立法目的及原因，此部分亦為這些法律文件的一部分，具有法律效力，能明確告知法律工作者在處理法律問題時應該在何種立法目的下適用這些法律文件。由於當前立法過程中，立法者不再使用該項立法技術，致使法律人士在適用法律條文時，在遇到法律條文需要解釋時，常常缺乏明確的立法解釋方向，只得由適用法律的人士從各自立場解釋法律，使得適用法律條文時常存在迥異不同的理解。 查閱現行澳門特區相關法律制度，涉及立法技術的法律規定，主要有兩部，分別是第 3/1999 號法律《核准法規的公佈與格式》及第 13/2009

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 88 號法律《關於訂定內部規範的法律制度》，該兩部法律主要是規範法規格式的，但條文規定較為簡略。還須提及的是，在《立法會議事規則》中略有提及立法技術規範的規定，見該議事規則第 119 條。28 其實，澳門特區立法會完全可以根據該條規定，同政府協商制定標準的立法技術規範。參考內地全國人大的立法技術規範文本，台灣地區的《中央法規標準法》，瑞士的《立法技術指南》，德國的《德國法律形式手冊》等文件，制定整套立法技術規範，該套技術規範可包括法律結構規範，法律條文表述規範，法律常用詞語規範，法律修正、修訂、廢止規範等。倘若能設立如此的立法技術規範，可以保障澳門特區政府與立法會在立法技術的統一性。 (四) 其他問題 1. 獨立行政法規與法律之間關係的界定及對行政法規的監督 這個問題一直受澳門法律人士關注。《澳門基本法》規定，澳門特區立法會是澳門特別行政區惟一的立法機關，對自治範圍內的任何事項具有立法權。行政長官根據《澳門基本法》第 50 條第 5 項規定，有權制定行政法規，但必須徵詢行政會的意見。行政法規的內容多涉及澳門特區政治、經濟、行政管理和文化教育等重大或一般事項。然而，在 2006年，因澳門特區法院有 4 個判決涉及到行政長官的行政法規違反了《澳門基本法》的內容，引起了澳門法學界的關注，就行政法規和法律的關係，行政法規的性質，行政法規的規範範圍等問題展開了相當深入的討論，為了有效梳理行政法規與法律等法律文件的關係，澳門特區立法會於 2009 年頒佈了第 13/2009 號法律《關於訂定內部規範的法律制度》(即澳門特區俗稱的“立法法”)，在這部法律中明確劃分了法律的制定範圍。至於行政法規，根據第 13/2009 號法律《關於訂定內部規範的法律制度》第 4 條的規定，行政法規分為了行政長官的獨立性行政法規和行政長官的補充性法規，獨立性行政法規是就法律沒有規範的事宜設定初始性規範，補充性行政法規是就執行法律而訂定所必需的具體措施。 在 2009 年 7 月 27 日第 30 期第一組政府公報頒佈了第 13/2009 號法

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 89 律《關於訂定內部規範的法律制度》後(截至 2014 年 12 月 31 日)，澳門特區政府機關共計制定了 118 份行政法規(表 4)。 表 4 澳門特別行政區行政法規統計 年度 行政法規 獨立性 行政法規 補充性 行政法規 小計 獨立性 行政法規 比重(%) 補充性 行政法規 比重(%) 2009 7 1 8 87.50 12.50 2010 21 4 25 84.00 16.00 2011 36 6 42 85.71 14.29 2012 17 9 26 65.38 34.62 2013 15 12 27 55.56 44.44 2014 11 9 20 55.00 45.00 2015 20 11 31 64.52 35.48 2016 18 12 30 60.00 40.00 總計 145 64 209 69.38 30.62 資料來源：澳門特區政府印務局網站 澳門特區政府近幾年制定獨立性行政法規數量遠遠大過於補充性行政法規的數量，兩種行政法規之間的比重相差較大。獨立性行政法規並非補充性行政法規，是為補充性法律規定而存在的。獨立性行政法規是行政機構為充實、貫徹和執行政府政策的制定的，或者是為管理各項公共事務而制定的，再者而言，澳門並不存在一個嚴格的行政法規制定程序，很大程度獨立性行政法規的制定是由政府自行決定是否制定。在這種沒有行政立法程序的控制下，完全依賴行政機關自行決定，法規的制定難免有隨意性，會變相擴大公權力的行使範圍，減少對個人權利的保障，或者是採取消極的處理方式對某些應當管理的公共事務而不予規管。換言之，行政長官制定獨立性行政法規的權限可能會僭越立法會制定法律的權限。此問題備受澳門法律界人士所關注，直至現在尚未有一個較為具體可行的解決方案。 但存在一個初步解決思路，即進一步界定清楚獨立性行政法規和法

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 90 律之間的界限。如果不能界定，則考慮採用何種途徑監督審查獨立行政法規。對此，郭天武提出了三種監督模式29：其一，澳門特區行政法規的中央監督模式，由中央透過《澳門基本法》對行政法規的制定予以監督；其二，澳門特區行政法規由澳門特區立法機關制定法律予以監督；其三，司法審查的方式，由於在《澳門行政訴訟法典》中賦予了澳門特區法院有權對行政機關行政行為所依據的行政法規是否違反法律規定的審查權，而且在條件成就時，可以宣告存在違反法律規定的行政法規規定失去法律效力的權力。希望這些真知灼見可以在日後澳門特區政府構建審查制度時能予以考慮。 2. 有關行政立法不作為的問題 行政立法不作為是指行政機關在法定或合理期限內怠於履行立法義務的行為。30 它是行政不作為的新興形態，已逐漸受到各國的關注，基於各國國情的不同，在制度上作了不同的安排。例如，在《日本國憲法》中規定了對於生存權提起立法不作為的違憲確認訴訟31；在韓國《憲法法院法》中，如憲法所保障的基本權利因公權力的作為或不作為而遭到直接、實際的侵害者，有權就該行為是否違憲請求憲法裁判機關對進行審查，據此，立法不作為可以成為憲法訴願的對象。32 此現象產生的原因較為複雜，可能是立法權限不明確、部門主義的影響、行政立法程序不科學、行政立法監督體系不完善、法治觀念落後等。 澳門特別行政區也不例外，也存在此類現象，例如，過往發生的澳門藥山拜祭事件。在澳門，目前主要由普濟禪院(觀音堂)、竹林寺、雲泉仙館、藥王禪院等為澳門特區居民提供放置先人靈位或骨灰的場所，以供後人祭拜。然而，此等場所並非由澳門特區政府統一管理，而是由澳門不同社會團體管理。在 2013 年清明時節，藥山禪院(所屬澳門佛教中心協會，不受官方所管，亦非民間廟宇管理組織一員，是私人地方，自己管自己)早前為擴建，把院內約 7,000 靈位挪動搬至他處。待澳門特區居民(包括不少政府官員)在清明祭祀先人時，發覺靈位不翼而飛，於是到處尋找。一時間場面極其混亂，最後在場居民不得不報警，驚動警察到場維護秩序。本來一個清明時節是居民思念先人的時間點，卻因如

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 91 此變故，轉變為居民表達憤怒的時間點。對此，澳門特區社會一片譁然。 後有媒體揭示其原因，在澳門，一般由寺院等慈善團體私自經營靈位，而此等靈位會因在寺院擺放的位置不同，而有不同價格，少則數千元，多則數萬元。居民為家人或自己覓得理想“歸宿”，於是未雨綢繆，向慈善團體租借或購置骨灰壇位。於是，慈善團體會因這些買主的要求及所支付的價錢重新安排靈位的擺設。33 此次事件很大程度正是因此而導致。如果深究此次事件，正是澳門缺乏對有關廟宇管理相關規管實體和法例，未能妥善處理本澳居民的安葬問題，致使有些廟宇內部機構擅自決定，任意處理本澳居民先人靈位及有關位置的分佈。 另有一例，就是關於廣告招牌的事宜。目前行走在澳門的大街小巷上，隨處可見廣告招牌，而這些廣告招牌大部分安置在舊式樓宇，容易墜落，嚴重傷及過往的澳門居民。為此，澳門街坊總會近年來就失修及違規招牌的情況進行統計及調查，最後發現主要原因在於法律制度不完善且難以執行。當前規範招牌的第 7/89/M號法律，是 1989 年所修訂，條文相對滯後，對招牌的監管及刑責等問題不盡清晰，未能保障公眾安全。相關的《都市建築總章程》為 1986 年制定，對大廈公共地方的劃分不清晰，易引起商戶與業主的糾紛，同時該法規定在大廈公共地方安裝一定尺寸的招牌，需要 2/3 的業主同意，操作上存在困難，不符合當前社會現況。在執法方面，由於涉及多個部門，效率與公平難以兼顧，間接造成不少違規的情況。可見，政府長時間沒有對此予以關注及開展相應的立、修法工作。34 除上述事例之外，還有對於殘舊樓宇的重建，博彩貴賓廳非法吸收資金，房地產仲介非法集資等等，都存在此等問題。 對此，原廉政公署專員馮文莊在 2012 年《澳門廉政公署工作報告》中指出，現在引發澳門社會矛盾的主要原因其中之一就是“該作為不作為，該決定而拖延決定的現象頗為常見”，往往這些不作為，遲作為的危害性比亂作為更大，甚至影響更為深遠。35 3. 對於澳葡政府時代法律清理及適應性處理工作的行政立法 根據澳門特區法務局反映，目前經過該局為期 3 年對澳門原有法律的清理及適應化的技術性分析和處理工作，自 1976 年至 1999 年 12 月

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 92 19 日期間，澳門地區共頒佈 2,123 項法律及法令。經分析整理後，共有1,452 項屬不生效的原有法律，仍然生效的原有法律共 671 項。其中，278 項可以整合文本除此之外，其餘的 393 項，部分法律內容存在與現行法律體系明顯不協調或不一致的情況，需要透過一般修法程序加以完善，故不具備條件進行適應化處理；部分法規經分析後認為無需作適應化處理。例如，有關舊大橋收費的法規，表面雖然生效，但已經完全沒有意義，可以通過明確法律行為廢止；現在澳門特別行政區還在適用上個世紀 50 年代的稅務法典；還有政府部門仍在適用第 144/84/M號法令，該法令中對於展開招標的標準仍為澳門幣 75 萬元。如何使這些技術性分析和處理工作的結果在法律層面得以承認，需要通過立法程序加以轉化和落實。36 對這些仍然生效但實際規範效力成疑的法律，是否可參照葡萄牙經驗，透過立法程序明文廢止？還是參考其他國家或地區的經驗，另行建立一套法律，重新整合這些法律及法規。 三、行政主導體制在行政和司法之間關係的實踐 在行政和司法方面，澳門特別行政區相關對於香港特別行政區而言，問題尚未嚴重，整體而言，行政和司法兩者關係還是處理得當，未形成緊張之勢，只是因為制度方面原因使行政和司法之間存在一些摩擦，存在一些有待關注的問題。雖然如此，但仍須避免這些問題日積月累，由量變到質變。 首先要簡析香港特別行政區在這方面的問題。在香港特別行政區，司法機關透過《香港基本法》賦予終審法院其解釋基本法高度自治範圍內條款的權力進行過多司法擴權，抑制行政權，頗有司法主導取代行政主導之勢。這體現在不少案件中，例如，新界非原住村民選舉權爭議案、海外公務員協會訴行政長官案、公務員減薪案等多起影響政府管治權的案件。甚者，終審法院還在某些案件審理中還加重了政府的證明責任。這對香港特別行政區的行政主導產生了不少負面影響。

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 93 同時，司法機關通過對本地立法的任何違憲宣告，及修正法條用語、增刪法條內容等方式，直接或間接否定了政府通過立法所要表達的意願和政策，削弱了香港特區政府對立法的主導性作用。這最終導致終審法院變相成為香港特區的“違憲審查”機關，使司法機構地位在“三權分立”的結構中得到提高，處於強勢，使得行政主導變成行政被主導。 同時，香港特區司法機關秉承英國司法的“法治形式主義”，在裁決案件時機械地堅持法條主義，忽視法律政策效果，看似依法，卻將一系列棘手的社會問題丟給了香港特區政府和社會。例如，莊豐源案中，法院裁定凡在香港特區所生的中國籍子女都擁有永久居留權。這一裁決使香港醫療資源被內地孕婦所侵佔，引起了香港特區居民極大反感，加劇了內地與香港特區的矛盾。近幾年，香港特區司法機關逐漸意識到他們所處理案件時對政府處理政治問題所帶來的弊端，正採取有關的措施予以修正。這能否促進司法和行政的關係中行政主導體制的順利運行，有待進一步觀察。37 至於澳門特別行政區，其司法機關並沒有像香港特區司法機關透過基本法所賦予的解釋權進行擴權，而是通過維護歐陸法系中一向秉持的法官獨立原則，來影響行政和司法之間關係，及行政主導機制實施。 (一) 法官獨立性對行政主導體制的影響 在澳葡時代，原澳門地區的司法機關是隸屬宗主國葡萄牙司法機關，只是相當於葡萄牙的地區小法院，不具有司法自治權。如有當事人上訴，必須千里迢迢去里斯本大法區法院才行。直到 1991 年，葡萄牙才在澳門地區設立高等法院，允許發生在澳門地區的案件在本地解決，此時澳門地區法院方才具有一定的司法獨立性。38 回歸後，為落實澳門特別行政區的高度自治，《澳門基本法》在第 19、82、83 條賦予了澳門特區法院獨立的司法權和審判權，其只服從法律，不受任何影響。同時為了使澳門特區法院獨立的司法權和審判權能得到進一步具體的制度保障，後來在回歸後不久，澳門特別行政區根據《澳門基本法》第 84條第 3 款規定，制定了《司法組織綱要法》及《司法官通則》。這兩部

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 94 法律主要是規範法院的組織、職權和運作。細細推敲該兩部法律的條文，與其說是為了具體化《澳門基本法》第 84 條第 3 款規定，不如說是為了落實《澳門基本法》第 19 條規定，澳門特區法院對審判澳門特別行政區所有案件時，必須保持澳門地區原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制。換言之，就是要繼續適用澳門地區原有的民事訴訟制度、刑事訴訟制度及一些相關的司法審判原則。 目前澳門特別行政區所採用的訴訟制度，基本上還沿用原有澳葡政府時代的訴訟制度，這套訴訟制度不僅僅是為了滿足解決當事人爭議、定罪量刑而制定，亦是為了過往法院組織架構的運作及司法傳統而制定。這套訴訟制度更多的是強調“法官獨立”。對此，可從如下幾個方面闡述。 其一，澳門特區法院在審判時，各級法院院長與法官之間的關係而言，在澳門特別行政區，各級法院院長在行使審判時其與其他法官並無任何從屬關係。既是在合議庭中審判中，雖然可能有院長參與，但院長所投的一票與其他法官所投的票無任何差別，同質等量，可見《澳門民事訴訟法典》第 556 條規定和《澳門刑事訴訟法典》第 346 條規定。這不像內地法院內部法官之間存在的領導關係。 其二，可從法官在審判案件所採用的判例方面觀察，法官在處理案件作出判決時，並非是因上級法官所做的判決，以及作出的司法見解，而具有權威性，就必然遵循。他會自行判斷該上級法院法官所作的判決對於其審理的案件是否更為合適，而決定是否引用或借鑒。故此，常常可以看見下級法院所作的判決是不同於上級法院就同一類型案件所作的判決39，或者是同一法院中對同一類型案件存在不完全相同甚至相互矛盾的判決結果，而且下級法官所作出的判決可在無須解釋的情形下改變先前判例，當然有時上級法院所作的判決有時也會同意原審法院的判決。此時，不得不面對一個問題，既然下級法官有如此強的獨立性，那麼上下級法官就會產生就同一個案件存在不同的判例及司法解釋，這對澳門特區居民及政府而言，應遵循哪個判例及司法解釋？為此，在澳門特區司法體系中設置了一個頗為有特色的“統一司法見解”制度，見

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 95 《司法組織綱要法》第 44 條第 2 款規定，該制度規定“統一司法見解”的合議庭裁判，可就同一法律問題作統一司法見解，只有該司法見解才能約束下級法院及法官，如不是由“統一司法見解”的合議庭所作的裁判，則只是司法見解，不具有法定強制性及約束力，僅具參考性的價值。 最後一點就是法官不可移調原則，為了保障法官的獨立性，《司法組織綱要法》第 5 條第 3 款規定了“法官不可移調原則”，所謂不可移調就是指未經法官本人同意，是不可更換或調任的。例如，在《澳門民事訴訟法典》第 557 條規定，法官在被調任、升遷、退休後，還是應當完成有關的審判工作。 同時，法官的薪酬及制度保障對其獨立奠定了更為堅實的基礎。法官一經確定委任，就是永久委任，直到退休為止。同時法官所獲得的薪酬是行政長官薪俸有關聯的(表 5)。他們除了獲得下述薪酬，而且還與其他公務員享有各類福利，根據第 328/2012 號行政長官批示，他們不僅可以獲得最高為 21,000 元的房屋津貼，而且還有供個人使用的車輛和司機。 表 5 澳門特區法官薪酬 法官年資 法官薪酬 服務未滿 3 年 行政長官薪俸的 35% 服務已滿 3 年 行政長官薪俸的 42% 服務已滿 7 年 行政長官薪俸的 50% 服務已滿 11 年 行政長官薪俸的 54% 服務已滿 15 年 行政長官薪俸的 57% 服務已滿 18 年 行政長官薪俸的 60% 由表 5 可見，目前的澳門特區法律制度為法官獨立提供了足夠的物質保障，解決了法官的後顧之憂，可以使得法官拋開日常生計瑣事，專心裁判案件，但該制度在提供法官如此優厚的條件，卻在法官責任方面乏善可陳。倘若法官由於疏忽大意、考慮不周，引致重大生命、財產損失及危及社會秩序，則該法律制度難於追究法官相應的刑事、民事責任

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 96 及紀律責任尚處於空白。目前，現行的法律制度僅是對於法官的一些有悖於其職務尊嚴的違紀行為，規定了一些處分方式，例如警告、罰款等。正是在如此制度背景下，一旦在法官在處理涉及到公共事務的法律案件時，法官獨立性顯露出其過於自我的一面，他們難以從社會治理的層面角度，宏觀考慮法律適用及判決對社會及行政所帶來的影響，時常同政府依法行政方面的理解產生錯位。這在一些社會閱歷經驗不足的年輕法官表現較為突出。為何如此？根本原因在於澳門特區法官選拔考試制度，在澳門選拔法官考試考核考生的法律知識不甚全面，目前考試偏重於對民法、刑法、商法、民事訴訟法、刑事訴訟法等葡萄牙體系的法律知識考核，對法學理論、行政法等行政領域等知識基本不予考核40，這使得日後的入選法官缺乏妥善處理行政法領域案件的法律思維。 為此，行政機關在進行社會治理時常採取較為保守機械的適用法律方式，避免行政機關在適用法律時同司法機關產生分歧，影響居民對行政機關相關行政行為合法性的質疑，尤其是在行政機關依法輔助澳門特區居民承擔某項法定義務或行使某項法定權利時表現較為明顯。 例如，以前就發生過這樣一個案件：某單位業主發現洗手間天花滲水，經瞭解是樓上單位所致，對方卻坐視不理，拒絕檢修，於是該業主自行聘請工人，花了澳門幣 5,200 元維修及粉飾滲水處，後在 2012 年向初級法院提起有關的債務追償訴訟，但被判敗訴。在這起案件中，當事人因為其單位漏水，曾向政府所設立的樓宇滲漏水中心反映過，樓宇滲漏水中心的公務員曾為此作了有關檢測作了有關判斷，在當事人向初級法院提起訴訟後，提交了政府所作的第三方檢測報告，但未得到法官的認同。這樣，導致許多澳門特區居民認為由政府設立的樓宇滲漏水中心所做的檢測得不到法院認同，使居民失去了向政府求助的信心，同時也使一些侵權人士敢於不遵守政府所作出的檢測報告所作的判斷及建議。這不僅挫傷了政府人員的工作積極性，還損害了政府權威性，使得政府在處理該等滲樓水事宜中難發揮應有的主導作用。 幸運的是，後來事主輾轉告上中級法院索賠。中級法院經審理後，認為原審法院的判決明顯存在審理錯誤，根據該案中已經查明的事實，

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 97 包括裝修工人、政府人員均得出滲漏水來自上層單位的結論，也無法指出真正導致滲水的責任人及自己也深受其害等一系列事實，結合生活經驗、邏輯法則及一般常識，足以認定滲水情況極有可能就是由上層單位所導致，因此理應對原告賠償，撤銷了初級法院的判決。41 (二) 司法機關同行政機關之間的協同 近幾年，澳門博彩業的高速發展，致使社會嚴重超載，各種不同社會問題逐漸突現，人口擁擠，交通堵塞，環境污染，房價攀升，醫療服務不足，生活成本增加，貧富差距拉大，生活質量下降，中小企業經營負擔加重等，促使各種社會矛盾逐步激化，尤其是政府與居民的矛盾更為突出，相應行政訴訟的案件也是逐年遞增。 表 6 澳門特區司法機關參與行政案件及事務的數量(2004-2016 年) 年度 檢察院所參與的行政訴訟案件 (宗數) 行政法院所入案的行政司法上訴案 (宗數) 檢察院回覆行政部門法律諮詢或向其提交的法律意見(件數) 2004 51 49 39 2005 44 33 16 2006 33 44 18 2007 29 69 25 2008 88 146 53 2009 105 57 45 2010 46 120 52 2011 105 113 42 2012 124 73 32 2013 85 80 58 2014 53 68 79 2015 *488 無 95 2016 *291 無 47 資料來源：澳門特區檢察院網站及法院網站

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 98 從表 6 資料42可見，由 2008 年開始，無論是檢察院參與的行政案件數量還是行政法院所入案的數量，均出現大幅度增長。這反映出幾個問題：其一，“民告官”的意識越來越強，逐漸運用他們法律所賦予的權利與公權力抗衡，保障他們利益；其二，訴訟增加，司法機關的工作量也隨之加大，司法資源亦越趨緊張；其三，訴訟的增加，也對行政機關的行政管理亦帶來了不少壓力，行政機關不但要分撥出大量人力及財政處理這些訴訟，同時還要處理日常行政工作。如果從每年檢察院回覆行政部門法律諮詢或向其提交法律意見數量觀察，該數量是呈遞增的趨勢，之所以如此，同澳門經濟社會背景的改變有關。同時，這也可看出行政機關對於司法機關法律意見越來越重視，似乎意味着政府與司法機關的合作關係是趨向好的方向發展。 但是從最近幾年所舉行的司法年度活動中司法機關主要領導的發言來看，事實並非如此。在 2012/2013 司法年度開幕典禮上，從檢察長的致辭中反映出近年出現了一些美其名曰“依法處理”的不正常現象，有些機構未依法辦事，在產生矛盾或糾紛後，為推卸了自身責任，而將問題和矛盾推給司法機關。43 終審法院院長則認為，行政上訴案的飆升，顯示不服政府官員的行政行為、尋求司法機關複議的訴求較強烈。澳門律師公會會長華年達則認為，部分公共行政部門決策能力正在退化，一些極重要的部門有過多的主管及負責人，卻無權限及能力決策。更甚者，有部門因不懂解釋法律、規章或合同而害怕作決定，又或作出錯誤決定。44 由此可見，在澳門特別行政區，無論是檢察院，還是法院，及律師業均不同程度的認為行政機關施政能力不足，執行法律能力不足，未能妥善行使行政權，有效解決其自身理應負責的事情，製造了大量的矛盾和問題；進而，行政機關面對這些問題和矛盾時，並未主動去解決，而是將有關問題及矛盾以“依法處理”為由進行的消極行政方式導向到司法機關處理，而予以卸責。正是如此，澳門特區司法機關及澳門律師界對行政機關的一些行政行為產生不滿及質疑。這種不滿和質疑使得行政和司法的關係之間存在芥蒂，兩者之間不能充分相信和理解。對於澳

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 99 門特區居民而言，他們從各種媒體知道司法機關領導人發言，知悉了司法機關對行政機關的態度，於是基於他們對司法機關的信任，對行政機關的日常行政行為會存在質疑態度，對行政機關在日常社會行政管理工作中所秉持的“行政主導”理念存在反感，常常誤解為行政強勢。 四、行政主導體制在行政管理權主導方面的實踐 根據《澳門基本法》，澳門特別行政區所享有的高度自治權，包括行政管理權、立法權、司法權等(《澳門基本法》第 2 條)。其中行政管理權在高度自治權中排列第一。同時，在行政主導體制架構中，行政主導其實質上是指行政管理權的主導相對於立法權與司法權，完全處於優勢地位，在整個政府管治、社會管理中亦起着主導作用。故此，行政主導體制運行的是否順利，行政管理權如何有效運作是一個關鍵環節，故對於行政管理權方面的問題不可不察。在過往研究港澳問題的學術界，很多時將此問題劃撥到行政管理範疇，但據觀察，此問題雖說屬於行政管理範疇，但其實質是行政管理權的歸屬、範圍及運作等問題，而此等問題往往會涉及到行政法的相關規定。根據《澳門基本法》規定，目前只是對行政管理權歸屬及範圍有較為概括性的解答，即行政長官的職權範圍，澳門特區政府的職權範圍。至於該等職權如何運作，不得不考察《澳門基本法》下具體的行政法規定，例如，政府各行政部門官員的委任、行政機構的設置、政策制定等等。正是這些具體涉及到行政管理權運作的法律制度決定了行政主導體制在現實層面運作的效果。 (一) 澳門特區政府領導主管的委任及監督 領導主管是聯繫行政長官與公務員團隊的關鍵環節，其不僅要理解行政長官的各項指示，同時還要帶領公務員團隊落實行政長官各項行政措施及計劃，他們的表現好大程度上直接影響到行政主導體制的穩健運作。從整體上而言，澳門特區政府主要官員及行政主管表現尚好，但是

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 100 還是有多位高層官員因違規而被起訴或紀律制裁。 2008 年 1 月 30 日，終審法院裁定原運輸工務司司長歐文龍多項受賄、濫用職權及清洗黑錢與濫用職權協助地產開發商牟取利潤豐厚招投案等 40 項罪名宣告成立； 2008 年 7 月 30 日，前統計局女職員張玉春認為其受打壓及強迫其執行不道德指令，控告澳門特別行政區政府及統計局領導，行政法院判前統計局代局長莫苑梨賠償澳門幣 10萬元精神賠償及澳門幣 5,000多元醫療費給張玉春45； 2011 年 5 月 3 日，前體育發展局局長蕭威利，被指濫用職權，涉聘用不合資格的女按摩技師當運動創傷治療師，以方便自己隨時獲女技師提供按摩服務，被廉政公署揭發，但 2010 年 10 月獲判無罪，檢察院不服判決結果，向中級法院提出上訴，最後因濫用職權罪被中級法院改判一年徒刑，但准予緩刑 2 年46； 2011 年 5 月 30 日，因審計署揭發財政局局長劉玉葉在 2010 年濫報開會次數，不合理膨脹會議費，對其展開紀律程序勒令其停職 90 天47； 2012 年 8 月，文化局副局長陳澤成因涉嫌非法批給工程，被終止委任副局長一職，改以編制外合同方式聘請做文化局第三職階顧問高級技術員； 在 2015 年 3 月底，海事及水務局副局長黃錦輝、海事活動廳廳長郭光華、因涉嫌職務犯罪被司法機關採取防範性停職及禁止離境等強制措施。 之所以存在上述問題，根本原因在於澳門特別行政區不像香港特別行政區實行通才與專才之分的政務官制度，而是延續澳葡政府留下的官員聘任制度——定期委任制度(見第 87/89/M號法令核准的《澳門行政工作人員通則》第 23 條，及第 15/2009 號法律《領導及主管人員通則的基本規定》第五條規定)。由於這套法律制度對領導主管選拔和任命權無明確規定，故主要是根據上級個人喜好、政治選擇、價值取向指定，常常使此套法律制度跌入“任人惟親”的困境；同時這套制度不存在競爭機制，難以確保領導官員的專業素質。48 正是如此，一旦領導官員同上級

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 101 關係融洽，會使某個人長期佔據一個位置，任期可長達 10 年以上，甚至比《澳門基本法》規定只得出任兩任(10 年)的行政長官任期還要長。這樣便於這些執政高層人士構建關係網維護其利益，不利於廉政善治，不利於樹立澳門特區政府的權威。49 由於澳門特別行政區缺乏有效的高官監督制度，容易助長澳門特區政府產生官僚主義，產生以權謀私的現象。這不利政府權威的樹立，會影響到民眾對政府的信心，形成塔西佗陷阱。一旦如此，民眾會對政府制定政策的及措施持有懷疑，會對政府所制定的法律法規的予以猜疑和不遵守。此時，如何加強高官問責及廉政成為行政領域考慮的主要問題。對此，澳門特別行政區參照香港特別行政區的高官問責制，由 2009年先後頒佈了第 15/2009 號法律《領導及主管人員通則的基本規定》、第26/2009 號行政法規《領導及主管人員通則的補充規定》、第 22/2009 號法律《對行政長官和政府主要官員離任的限制規定》、第 112/2010 號行政命令《澳門特別行政區主要官員守則》、第 384/2010 號行政長官批示《領導及主管人員行為準則──義務及違反義務時的責任》等一系列法規，但是這些法律規定只是在整體框架上注重了加強高官問責，缺乏具體的架構、具體的績效評估制度予以有效運作，致使目前高官問責制度難以有效落實。 (二) 澳門特區公務員團隊 行政主導體制的運作除了要依靠政府主要官員的領導能力，更需要一支齊心為公，精幹的公務員團隊配合，才能充分發揮行政主導體制作用。在澳門回歸前夕，公務員僅有 17,239 人，而到現在公務員的人數已超過 31,000 人。 表 7 所示，2003-2014 年這 12 年間，澳門特區公共行政人員一直都有所增加，按年平均增長為 4.9%。如果以當前澳門 63 萬50的人口來算，差不多是 21 個居民中就有 1 個公務員，官民比例是 21：1。相對香港特別行政區而言，其公務員人數為約 163,000 人51，人口數至少 726 萬52，差不多是 45 個居民中就有 1 個公務員，官民比例是 45：1。從官民比例

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 102 看，澳門特區公務員從數量上顯得非常龐大。為此，澳門特區政府要承擔一筆不小的公職人員開支。同時，另一側面也折射出澳門特區政府容易存在人浮於事、互相推諉的毛病。 表 7 2003-2014 年澳門特區公共行政人員數目 年份 人數 2003 17,496 2004 17,778 2005 18,250 2006 18,958 2007 19,629 2008 20,653 2009 21,996 2010 24,895 2011 25,994 2012 26,943 2013 27,497 2014 31,299 資料來源：《澳門特別行政區公共行政人力資源報告》(2003-2014 年)，澳門： 澳門特區行政公職局 目前澳門特區公務員團隊存在一個較大問題在於尚能團結一心。對此，不妨看下這樣一個現象，公務員群體會按部門、按職程、按工種、按興趣、按級別而成立的公務人員團體，保障各自不同的利益。據目前不完全統計，澳門的公務人員團體大概最少已有 25 個，包括有澳門公務華員職工會、澳門公務專業人員協會、澳門公職人員協會、澳門女公務員協會、澳門公共行政管理學會、澳門法律公共行政翻譯學會、澳門公立醫院醫生協會、澳門公務衛生員工協會、澳門公職工程技術人員協會、澳門醫務助理人員協進會、澳門公務人員網球協會、澳門公務人員籃球協會、澳門公務人員保齡球協會、澳門公務人員青年文化體育會等。如果從好的方面而言，公務員群體設置如此多的團體，這似乎吻合了澳門社團文化的特點，同時也體現出公務員文化的多樣性；但從另一

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 103 個側面，也反映出公務員群體之間存在分化現象，公務員群體人心不齊，尚未形成較為統一的公務員服務理念。如果要將這些公務員團體統合起來，令人心悅誠服、團結一致，談何容易。 出現上述問題及現象的原因在於公務員法律制度中編制和職程僵化。所謂編制就是政府機構部門設置、人員配置及任務分配，通俗的說就是何種方式擔任公務員，以編制劃分，就是編制內還是編制外，編制內即俗稱的“實位”，編制外則指合同制方式，包括有編制外合同方式、散位合同方式、包工合同方式、個人服務合同方式(後通過第 15/2015號法律《公共部門勞動合同制度》將該四種合同方式合併為統一的行政任用合同)。編制內的公務員相對於合同制的公務員在職業保障上較為穩定，因此公共部門時常出現職位錯配，形成高級工作由低級合同制公務員執行、編制內的高級公務員反而只承擔較低等工作，造成政府部門工作效率偏低的現象。同時也出現一個工作由幾個公務員承擔的情況。53 而且這種制度往往使合同制公務員無法橫向調動，一旦被委任為領導或主管，就會失去合同人員的身份，委任期一結束，就可能變成失業。這使得編制內的公務員工作時得過且過，而編制外的公務員則工作時不思進取、過於保守穩重。同時在這種制度安排下，一旦有新的公共服務推出，就要增加一批新人，使公務員人數不斷膨脹，嚴重阻礙合同制公務員向上流動。 職程僵化問題涉及到職程設計，這關係到公務員薪酬和福利。目前在公務員制度中，職程分為一般職程和特別職程。特別職程包括有衛生、保安、旅遊等，一般職程主要包括政府機構中一般所需要的人員，目前一般職程分為六個職級，包括高級技術員、技術員、技術輔導員、行政技術助理員、技術工人及勤雜人員。每個特別職程一般有相應的法律制度配套，故對於特別職程的薪酬級福利調整比一般職程相對容易。同時，在一般職程中，由於缺乏較為合理的績效晉升和績效工資制度，同一級別的公務員的晉升只能依靠年資晉升，無法激勵公務員士氣及提高積極性，不僅容易存在“幹多幹少一個樣”的認識，而且還容易存在攀比計較的心態。這直接影響工作效率和行政效率。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 104 同時還須留意的是，澳門行政文化一直保留着澳葡管治時代所傳下來的“做多錯多，做少錯少，不做不錯”消極行政文化。這個文化之所以存在有其社會基礎和歷史淵源，在澳葡管治時代，華人即使被破例錄用為公職人員，由於舊有制度上的不公平不合理，使華人即使有再好的專業技術及個人操守都不能得到重用，只能擔任中下層職務，慢慢的便形成了這種帶有消極反抗性質的出工不出力的文化。54 回歸後，這個文化一直被潛移默化的傳承了下來，成為了公務員工作時的“潛規則”，深深影響着澳門特別行政區大大小小的政府機構乃至公務人員。這也是為何澳門公務人員人數眾多，整體行政效率不高的其中一個主要原因。 (三) 澳門特區政府機構設置 澳門特別行政區成立後，為實現高效廉潔政府的目標，於是重新分配了舊時澳葡政府的政府職能，設立了行政法務司、經濟財政司、保安司、社會文化司、運輸工務司，並設立了大量機構(即局級部門，據統計在 2005 年時有 60 個55)，基本上回應了行政現代化問題，但是從整體而言，澳門特區政府的職能與原澳葡政府的職能相差不大，致使機構只是重複設置，酒水換新瓶罷了。 隨着澳門回歸後，社會公共事務的急劇增加，使有些部門設置顯得不堪重負，例如：行政法務司具有行政及法務兩大職能，致使在處理有關事務時，矛盾不斷。 同時，為了應對公共事務的急劇增加，過於分工細緻，設置了不少類似中層局級部門的臨時性結構，致使中間部門偏多，部門設置重疊，使得澳門特別行政區公共行政變得愈來愈繁雜。此時，這些局級部門加總起來有 80 個之多。主要體現在項目組的設置上，根據法律規定，對於一些臨時性工作，可以設立類似於局級部門的項目組。這類部門往往從某個局拆分出來，以某某辦公室名義出現，如為建設輕軌，從土地工務運輸局拆分出來設立運輸基建辦公室；為了開發路氹填海區，從土地工務運輸局拆分出來設立建設發展辦公室，除此之外，從旅遊局拆分出來設置的旅遊危機處理辦公室及澳門格蘭披治大賽車委員會，從勞工事

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 105 務局拆分出來設置的人力資源辦公室，從金融管理局拆分出來設置的金融情報辦公室，在負責處理個人資料的身份證明局之外另設一個個人資料保護辦公室等。本來這些項目組，完成了工作便撤銷。可是，這些項目組在過去十多年，只設不銷、愈設愈多。為此，有議員在立法會上反映某些項目組的職能與其他部門相近或重疊，不僅無法方便行政，反而權責不清，政出多門，影響行政效率。例如上述的建設發展辦公室、運輸基建辦公室、能源辦與土地工務運輸局、交通局、環保局等部門，就存在上述問題。56 同時，有的項目組在成為辦公室之後，最後變成了局級部門，最為典型的就是法律改革及國際法事務局一例。原本統籌立法的工作的是由法務局所擔任的，但是在澳門特別行政區剛成立時，為了博彩業開放，修訂幸運博彩法，於是法務局成立了個國際法事務辦公室。到 2001 年完成立法以後，有關項目組便該撤銷，但最後還是保留下來。後來，澳門特區政府突然覺得需要多設置一個部門去檢討修改澳門五大法典(刑法典、刑事訴訟法典、民法典、民事訴訟法典、商法典)，於是又成立了一個法律改革辦公室，其實就是以檢討五大法典為成立目標的項目組，經過幾年運作，並沒有突出成績，備受廣大居民質疑。後來，澳門特區政府為統籌立法資源，沒有撤銷這個績效不彰的項目組，反而將法律改革辦公室及國際法事務辦公室合併為法律改革及國際法事務局，成了正式局級部門。目前法律改革及國際法事務局已合併到法務局。57 對於該問題，除了澳門居民及立法會議員認為不妥，連澳門特區政府自身都覺得有所不妥，例如，現任運輸工務司司長羅立文在 2015 年 4月份立法會召開的政府施政大會上直言其下轄下 15 個部門中，3 個部門有 500 人以上，1 個部門 400 人以上，1 個部門 300 人，1 個部門 200 人，2 個部門 100 人，有 7 個部門不到 100 人(包括有民航局、科技委員會、燃料安全委員會等)，為依照新一屆政府以“精兵簡政”的理念，羅立文司長準備撤銷 3、4 個不足 100 人的部門。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 106 (四) 澳門特區政府施政能力 除了要順利解決上述主要官員的任命、政府機構的設置、公務員團隊的凝聚等問題外，還有一個重要的問題有待解決，就是如何加強澳門特區政府的施政能力。所謂施政能力是指政府能根據社會實況，依照法律所賦予的權力，履行職責，有效解決社會管理問題能力。如果政府施政能力強，則會充分的履行職責，有效落實行政主導體制。但對於澳門特政府而言，由於其受原澳葡政府的管理制度及施政理念的影響，其在回歸後的施政過程中，能保留着一些陋習，例如令出多門、工作拖遝、軟弱無力等。如果澳門特區政府能保持這種狀況，對行政主導體制的落實實屬不利。 1. 關於政策制定及決策 政策制定能力不高一直是澳門特區政府施政軟肋，主要原因在於澳門特區政府不存在一個具備專業功能及系統化的政策研究部門，譬如內地，國務院設研究中心，在省市政府設政策研究室。反觀澳門特別行政區，其在 2010 年透過第 375/2010 號行政長官批示方才設立澳門特別行政區政府政策研究室，而研究室主要是對澳門經濟和社會的結構性問題和形勢進行分析、研究，並展開相應的調研工作，以民意、民願為基礎，制訂公共政策、施政計劃及方針。為此，澳門政府各部門的情況都需要滙總到政策研究辦公室，但這些情況往往是以碎片狀而呈現給政策研究辦公室，其研究僅僅是停留在以文字記載的碎片狀況，同時也較少與相關部門溝通，故此，政策研究辦公室不能全面細緻瞭解各部門相關實情。同時，司局級部門不存在相應的政策研究室，難以將司局級部門所面對的具體情況與問題系統地同法律、法規及發展改革需要相結合考慮。司局級部門政策研究環節的缺乏，限制了現在政策研究辦公室的作用，使他們較難制定均衡發展的政府政策和研究出系統有序的施政策略。 除上述尚無成熟的政策制定系統機構外，還有就是欠缺中央政策不能與澳門特別行政區本地區政策有效銜接的相關機制，以及部門之間各自為政、部門之間的政策難以有效配合推行，時常存在衝突等問題。就

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 107 中央政策未能與澳門特別行政區本地區政策實現有效銜接的問題而言，最好的例子莫過於“自由行”政策。“自由行”政策的實行，使大量內地遊客湧入，雖然為澳門創造不少就業機會，也為大型博彩公司、酒店及地產財團等利益團體帶來可觀收入，但亦為澳門帶來了不少問題。由於澳門特區政府沒有充分估計“自由行”政策給澳門的影響，採取“走一步是一步”的態度，未在社會治理方面制定一些未雨綢繆的應急、預防性、促進性政策以配合“自由行”政策的順利正面落實，致使澳門產生各種問題，例如非法旅館問題，隨着澳門旅遊業的迅速發展，遊客的數量不斷增加，一些人士將賭場周邊住宅地區的私人單位改建成未經政府批准的旅館，招攬遊客入住牟取不正當利益。這不僅違反了有關酒店發牌的規定，而且嚴重滋擾了其他住戶的正常生活，給治安、衛生、消防等方面的隱患，直接影響到澳門作為休閒旅遊城市的形象。58 還有交通擁擠問題，自從自由行開放後，每年超過 2,000 萬人次的遊客到澳門旅遊，直到 2015 年 3 月底在澳門方圓 30 平方公里上有約 24 萬輛的車輛在行使59，如果按澳門人口 64 萬來計算，差不多是每 2.5 人一輛車。這使澳門的交通問題日趨嚴重，尤其是在上下班﹑放學的時間，塞車嚴重，擠得水泄不通。 此外，外勞非法工作、文化衝突等問題都影響了澳門特區居民的日常生活，他們對此怨聲載道。同時，這些問題也往往成為立法會議員質詢澳門特區政府的主要材料，無形中增加了澳門特區政府的工作量。由此可見，中央政策的出台，由於目前澳門特區政府在制定地區政策過程中缺乏一個與中央政策有效銜接機制，這不僅使澳門特區居民與特區政府之間產生矛盾，而且也大幅增加了特區政府與立法會的工作量。 2. 關於部門之間的政策協調 由於澳門特區司級部門主要是着重於各自管轄範圍內的具體事務管理，根據其管轄範圍內的具體事務制定相關政策，然後指引其下屬的局級部門制定其相關政策，欠缺從整體及宏觀層面的考慮。在這種思維模式下，過於顧及本司政策推行，而會直接或間接阻礙其他司級部門乃至局級部門的政策推行。例如，在公共房屋建設方面，澳門特別行政區

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 108 成立後，賭權開放，致使房價高漲，廣大居民買不起樓，對公共房屋的需求殷實。為此，澳門特區政府積極建設公共房屋，在路環石排灣一帶建經濟房屋，安排了澳門特區居民上樓。但是由於石排灣位於澳門城市中心的邊緣地帶，必要的配套設施規劃被忽視和滯後，極大影響該區的生活、工作、上學、消費、就醫、休憩等日常需求，增加了該區日常生活的成本及時間負擔，降低了居民入住的願望，於是返回澳門市區同長輩繼續居住在狹小的空間。 正是如此，導致石排灣的經濟房屋空置率達到 38.9%(澳門半島經屋空置率為 4.9%，氹仔的經屋空置率 6.8%)。60 政府原本好好地為居民制定的房屋政策，由於沒有從全域及整體上規劃整個公共房屋及配套設施建設，導致政府房屋政策備受廣大居民質疑。正是各部門之間沒有充分協調，只是顧及本部門的職責，而使政策制定後在落實的過程中顧此失彼，常常走樣，最終影響到行政主導體制的具體實施。 3. 關於政策執行 執行是政府施政一個重要環節，當政策制定後，採取何種方式，何種措施達成政策的目的，這是執行的重要目的所在。然而，澳門特區政府的政策往往不能得到有效執行。例如，賭場禁煙政策，吸煙危害人的身體健康，對於日夜在賭場的荷官(即賭場內在賭桌上發牌的人)及遊客每天都要被吸取些吸煙人士的二手煙，對他們採取禁煙措施，這不僅保障賭場工作人員的身體健康，也能為澳門賭場營造優良環境，促進澳門博彩業發展。為確保禁煙政策有效執行，澳門特區政府在 2014 年頒佈了控煙法。但是法律頒佈一個多月，社會上有聲音反映政府執法不嚴，讓博彩企業遊走法律灰色地帶，其主要原因在於該法律規定設計不夠周全，原本博彩監察協調局主要管理博彩業的營運，控煙政策的制訂和範圍的審批由衛生局負責，賭場內的吸煙室設計，以及賭場內執法則由衛生局和博彩監察協調局負責，但法律中規定博彩監察協調局有責任配合和協助衛生局執法。這使衛生局和博彩監察協調局之間職能重疊互相卸責。 再舉一個例子，就是環保政策的執行，噪音是現代都市一個重要環

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 109 境污染問題，為了解決這個問題，澳門特區政府在 2014 年頒佈了第8/2014 號法律《預防和控制環境噪音》，但是噪音產生往往就幾分鐘，若有人向有關部門舉報，當部門人員來至出事地點調查取證時，結果噪音沒了，舉報人也不見蹤影(因舉報人去電投訴後，又擔心鄰居“算帳”，於是不與政府人員見面)。這導致政府人員疲於奔命，難以確保法律的有效執行和實施。61 要確保政策的有效執行，不僅需要部門之間的密切配合，也需要在確保政策執行的措施方面深思熟慮，不能簡單地為了執行而執行，需要周密考慮任何存在的情況，制定相應的有效舉措。 註釋： 1 “拉布”指議員利用議事程序，採用拖延動議、不夠法定人數開會、陳述很長或毫無意義的演說等方式，延遲或押後他們反對的議案的議事行為。在目前尚無一個學術術語概括，此文採用了香港地區俗稱。 2 曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，第 13、14 頁，載於澳門特區立法會網站，2016 年 1 月 14 日訪問。 3 《緊急程序》，載於曹其真新浪香港博客，2015 年 8 月 25 日訪問。 4 同上註，第 14 頁。 5 甄慶悅：《聽證制度可否操作存疑》，載於《澳門日報》，2015 年 5 月 2 日。 6 見澳門特區第7/2002號法律第2條規定“……供個人使用的車輛——分配予權利人專用的車輛，其主要用於與所擔任職務有關的事務，也可用於私人事務……”，載於澳門特區印務局網站，2015年8月25日訪問。 7 冷夏：《冷眼看澳門──澳門回歸十年回顧及反思》，香港：名流出版社，2009 年，第 167 頁。 8 行政立法在學術層面，存在最狹義、狹義、廣義三層面理解，最狹義僅指行政機關制定自身行政管理的法規行為；狹義指行政機關制定和發佈規範

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 110 性文件的行為；廣義指國家機關制定有關行政管理法規的行為。由於澳門特別行政區採取了行政主導體制，《澳門基本法》將政策制定權，法律提案權及行政法規制定權賦予以行政長官為首的澳門特區政府，其最終目的在於有效的對澳門社會予以有效行政管理。故在此處，對行政立法之理解更偏向於廣義上的理解。 9 《政府資助拆僭建操作難》，載於《澳門日報》，2013 年 4 月 10 日。 10 根據澳門特區第 25/2009 號行政法規第 2 條規定，家團是一群以婚姻、事實婚姻、血親、姻親及收養等為聯繫而共同生活的人。 11 范愉等：《物業糾紛調解實務》，北京：清華大學出版社，2012 年，第 35-37頁。 12 同上註，第 54 頁。 13 陳轅：《對於澳門樓宇管理糾紛中達成仲裁協定的法理探析──兼論仲裁制度在樓宇管理中糾紛中適用》，載於《澳門法學》，2013 年第 9 期，第69-81 頁。 14 見《訊報》2012 年 3 月 9 日新聞報導。 15 《本澳有需要實行適度立法迴避》，載於《新華澳報》，2013 年 9 月 4 日。 16 見澳門法律及司法培訓中心網站，2015 年 5 月 11 日訪問。 17 李燕萍：《濠江法治論衡》，澳門：澳門學者同盟，2012 年 9 月，第 268頁。 18 見《物業管理範疇的清潔及保安工作的雇員訂定最低工資》草案諮詢文本(非出版物)，2013 年，第 13、14 頁。 19 資料來源於 2013 年 10 月 18 日《粵港澳物業管理發展研討會》報告(非出版物)，第 19、20 頁。 20 見《政府實施物管最低工資亂象橫生》，載於《星報》，2016 年 4 月 22 日；《最低工資起風浪》，載於《正報》，2016 年 1 月 5 日；《最低工資爆管理費爭拗明年初談不攏兩敗俱傷》，載於《力報》，2015 年 10 月 1 日；《居民憂最低工資或導致加管理費》，載於《濠江日報》，2015 年 9 月 21 日。“最低工資加管理費惹糾紛有物管公司離場政府出招防廈管真空”，載於

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 111 《澳門日報》，2016 年 1 月 3 日。此外，筆者所收集有關此方面事件的報刊文章(主要是以最低工資法律 2015 年 7 月頒佈後計)約有 200 多篇。 21 石磊：《澳門刑法中的連續犯研究──兼談澳門法律的語言》，載於《中國刑事法雜誌》，2008 年第 5 期，第 106-108 頁。 22 李燕萍：《濠江法治論衡》，澳門：澳門學者同盟，2012 年，第 268 頁。 23 該條原葡文是“A assembleia geral do condomínio pode estabelecer no regulamento do condomínio a obrigatoriedade da celebração de compromissos arbitrais para a resolução de litígios emergentes da relação de condomínio”。 24 Eduardo Nascimento Cabrita：《法律翻譯——保障澳門法律一政治自治之核心工具及遵守聯合聲明之必要條件》，發表於“澳門過渡期的挑戰”研討會，里斯本，1992 年 3 月。該文後收錄於《行政》，1992 年第 2 期，第527-559 頁。 25 [法]孟德斯鳩：《論法的精神》(下)，張雁深譯，北京：商務印書館，1963年，第 339、341 頁。 26 楊穎：《立法語言：從模糊走向明確》，載於《政法論叢》，2010 年第 6 期，第 43-49 頁。 27 王禹、鄭偉編：《澳門立法技術討論文集》，澳門：濠江法律學社，2013年，第 23 頁。 28 該條規定“委員會的審議是指對每個法案的具體內容進行審議，主要針對：…… d)法律規定在技術上是否妥善。” 29 郭天武、陳雪珍：《澳門特別行政區行政法規立法監督問題研究》，載於《當代港澳研究》，2011 年第 1 期，第 1-13 頁。 30 周佑勇、尚海龍：《論行政立法不作為違法──基於法律文本的解析》，載於《現代法學》，2011 年第 5 期，第 45-54 頁。 31 趙立新：《日本違憲審查制度》，北京：中國法制出版社，2008 年，第 56頁。 32 楊福忠：《立法不作為問題研究》，北京：智慧財產權出版社，2008 年，第 44 頁。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 112 33 《重陽日揭靈位大執位藥王禪院犯忌惹人神共憤》，載於《力報》，2013年 10 月 15 日。 34 《法律存漏洞執法涉及多部門廣告招牌違法僭建欠監管》，載於《力報》網站，2015 年 6 月 18 日訪問。 35 見《2012 年澳門特別行政區廉政公署工作報告》，澳門：廉政公署，第 6頁。 36 《原有法律清理及適應化分析處理完成》，載於《澳門日報》，2013 年 11月 19 日。 37 程潔：《香港憲政發展與行政主導》，載於《法學》，20 0 9 年第 1 期 ，第 45-56 頁。 38 楊允中：《澳門基本法釋要》，澳門：澳門日報出版社，1998 年，第 81 頁。 39 見澳門特區中級法院對第 223/2005 號行政訴訟案件之判決，後來終審法院所作出的第 28/2006 號案件之判決，後發回重審對第 223/2005 號行政訴訟案件之判決，該中級法院判決有別於終審法院之判決。 40 見澳門法律及司法培訓中心網站，2016 年 5 月 14 日訪問。 41 參閱澳門特區中級法院第 678/2014 號案的合議庭裁判。 42 澳門特區檢察院在 2014 年、2015 年、2016 年對於其所參與的行政訴訟案件有不同的表達方式，數據的一致性有待進一步核實。2015 年、2016 年的數字是檢察院所收的司法上訴情況，未細分所收的行政上訴情況。2014年則是參與的行政司法上訴數量。 43 見 2012/2013 司法年度開幕典禮致辭，載於澳門檢察院網站，2015 年 8月 25 日訪問。 44 《司法機關批行政機關卸責》，載於《澳門日報》，2012 年 10 月 18 日。 45 見《澳門日報》2008 年 7 月 30 日新聞報導。 46 《澳前局長蕭威利濫權緩刑》，載於《東方日報》，2011 年 5 月 4 日。2011年 5 月 4 日人民網亦有報導。 47 澳門特區終審法院第 68/2006 號案，TUI-S-68-2012-VC 號判決。

第三章 澳門特別行政區行政主導體制的實踐 113 48 楊允中等：《澳門公共行政改革的方向與策略》，澳門：澳門學者同盟，2013年，第 141 頁。 49 《遊行活動並非代表全體民意也應予以正視》，載於《新華澳報》，2013年 7 月 1 日。 50 準確資料為 636,200 人，載於澳門特區統計局網站，2015 年 5 月 4 日訪問。 51 香港特區公務員人數(截至 2014 年底)，載於香港特區公務員事務局網站，2015 年 5 月 4 日訪問。 52 準確資料為 7,264.1 千人，載於香港特區政府統計處，2015 年 5 月 4 日訪問。 53 《公職法律應體現‘有為有位’》，載於《澳門日報》，2015 年 3 月 27 日。 54 同註 48，第 162 頁。 55 《澳門特區政府公共行政改革研究報告》，澳門：澳門發展策略研究中心，2009 年，第 4 頁。 56 《精兵簡政羅司部署殺部》，載於《澳門日報》，2015 年 4 月 18 日。 57 根據澳門特區第 26/2015 號行政法規，即最新的法務局組織法規。 58 澳門特區立法會第一常設委員會第 1/IV/2010 號意見書事，載於澳門立法會網站，2015 年 8 月 6 日訪問。 59 行使汽車 116,373 輛，行使電單車 125,582 輛。載於澳門特區統計局網站，2015 年 5 月 6 日訪問。 60 《正視石排灣公屋配套設施》，載於《市民日報》，2015 年 6 月 16 日。除此之外，2015 年 4 月 24 日《澳門日報》亦由相關報導，同時在內地第一視頻網站、新浪網均有相關報導，2016 年 12 月 12 日訪問。 61 《噪音法現執法困難顯立法質素參差》，載於《市民日報》，2015 年 2 月26 日。

114 第四章 特別行政區行政主導體制的歷史比較 無論是政治制度，還是法律制度，還是社會管理制度，由它們構思初期，逐漸成熟，形成制度，乃至具體落實都與它們所處的經濟與政治狀況有着密切的聯繫。經濟、政治狀況的不同轉變，會對制度的運作產生不同的影響。對於行政主導體制而言，何嘗不是如此。本章將從歷史角度對特別行政區行政主導體制在經濟層面及政治層面作相關的比較分析。 一、港澳兩地回歸前後的經濟層面比較分析 雖然港澳回歸前同樣受殖民統治，但英、葡兩國對兩地的期望和定位截然不同。英國佔據香港地區後，認識到香港地區在遠東地區的重要地位和作用，於是在戰略上高度重視。同時，在 20 世紀 60 年代，內地正處於與蘇聯交惡的階段，縮窄了中國獲取資金和技術的途徑。這對當時中國科技發展、經濟建設相當不利。對此，中國不得不轉向西方，尋求替代資源，從西方引進全套工業生產設備，滿足經濟建設需求。這就是 70 年代著名的“四三方案”。1 回歸前的香港地區具有得天獨厚的地緣優勢和國際聯繫，再加上香港人對西方法律及貿易規則相當熟悉，致使香港成為了內地和西方經貿交流的中轉站。2 香港抓住歷史大發展機遇，積極對全球經濟接軌，使經濟迅速騰飛，成為亞洲四小龍之一。然而，在香港回歸前，不少香港居民對回歸後能否保持他們當時的良好生

第四章 特別行政區行政主導體制的歷史比較 115 活存有疑慮，於是紛紛海外移民。 至於葡萄牙，雖然他們由 1553 年入據澳門直至《中葡聯合聲明》簽署有 400 多年，但其間中、葡分治有 300 年，實行殖民管治僅 100 多年。同時，由於葡萄牙在世界列強爭霸中，國力逐漸衰敗，無心考慮澳門發展；再加上澳門地理位置不佳，經濟規模細小且畸形，澳葡政府於是採取了有利則圖、無為而治的方式治理澳門，致使澳門得不到有效治理，經濟發展亦遲緩。此時，澳門居民對於回歸有着強烈的期盼。 可見，英國人經營香港較葡萄牙經營澳門不僅抓住了機遇而且亦付出相當大的努力。正是如此，致使回歸前香港和澳門處於截然不同的歷史背景下，直接影響到港澳地區回歸後的施政情況。1999 年 12 月 20 日澳門回歸後，最嚴重經濟衰退階段已過去，再加上澳門經濟規模小，未遭受到較大衝擊。同時澳門特區政府根據其獨有的博彩優勢，在中央政策的支持下，於 2002 年對外宣佈實施“賭權”開放，此舉吸引了大量的外資淨入，澳門經濟在澳葡政府多年採取的無為而治的治理下一直呈負增長的情況下，在回歸之後開始出現恢復性增長乃至現在的積累性增長，一時間社會政通人和，政府威信不斷提高。那時的澳門居民非常信任澳門特區政府，能夠積極配合政府的施政，支持政府工作。此時的香港面對着亞洲金融危機、非典型性肺炎等突發事件非常複雜的局面，同時中國內地和西方國家、以及台灣地區，經貿往來越來越頻密，聯繫日漸緊密，內地一些城市發展迅猛，例如上海、深圳，逐漸取代了香港外貿、港口、金融方面的經濟地位。這使得香港優勢地位開始逐漸喪失，導致失業率長期處於較高水平，經濟矛盾日益突出。不明就裏的、心理失落的香港居民自然遷怒於香港特區政府，對政府的信任度日趨低落。 二、港澳兩地回歸前後的政治層面比較分析 (一) 香港 英、葡兩國在港澳回歸前，由於各自在國際地位的不同，及對港澳

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 116 地區價值認識不同，採取了不同政治手段，施加了不同政治影響。英國在香港回歸前為了維護其國家利益以及能在香港回歸後繼續保持其對香港地區的政治影響，加速推進了香港地區的民主改革，孕育了一批激進民主人士，使香港政治變得相當複雜，直接影響到香港回歸後的複雜政局；葡萄牙政府則沒有像英國政府搞“光榮撤退”，而是在過渡期時積極配合中方解決法律和公務員當地語系化以及中文官方地位等現實問題，順利使澳門回歸後政權平穩過渡。 香港在回歸前的 80 年代前是無政黨的，港英政府為了有效管治香港地區採取了“行政吸納政治”3的模式。到了 80 年代初期，中國政府通知英國政府，決定在 1997 年收回整個香港地區。在中國政府對香港恢復行使主權已成定局下，香港地區開始出現成立政治團體。此時，英國政府在清楚知道繼續管治香港地區無望的情況後，為延續其日後對香港地區的影響，加快了香港地區的民主進程，及代議制改革的步伐。4 同時，1989 年 6 月份的學生運動所帶來的政治事件，亦使香港政治環境發生重大轉變，並帶來頗為深遠的政治影響：嚴重損害了香港民眾對中央的信任，原本香港社會民眾對內地就心存芥蒂，由此之後這種心理日趨加劇，亦讓中央對香港(尤其是香港民主派)非常不放心，加劇了中央與香港之間不能相互信任的鴻溝，這亦成為後來香港特區政制發展爭論的主要原因。5 當時的港督彭定康利用了此次事件所激起香港居民對內地的懷疑情緒進行了政改(例如將選民年齡降到 18 歲，擴大功能組到 30個，將原來組別投票單位改為 1 人 1 票等)，加速了香港地區民主化進程。在 1989 年到 1997 年 7 月 1 日前，在香港先後成立了香港民主黨、香港民主建港聯盟、香港民主同盟、社會民主陣綫等政治團體和政黨組織6，讓香港政治社會過早成熟，進入到一個所謂“民主”的社會。香港回歸後，基本上再沒有產生新的有影響力的政治團體。7 為了抑制香港這種不合時宜的民主發展，保障香港政治局面穩定，《香港基本法》的規定8限制了香港地區政黨的發展空間，致使如今香港政治團體呈現出“黨團眾多，規模不大，組織鬆散，作用有限”9的特徵。 香港回歸後不久爆發了亞洲金融危機，使得香港經濟出現嚴重下

第四章 特別行政區行政主導體制的歷史比較 117 滑，引發了各種社會矛盾，產生了各種社會問題。這促使香港政黨活動異常活躍，逐漸形成了兩大陣營(分別是“親中派”及“民主派”，前者主要親政府派，後者主要是“泛民主派”)。為獲得更多政治資本樹立政治形象，“民主派”作為反對黨對政府一些措施，採取“為了反對而反對”的方式竭力反對，以顯其能事。這幾年，雖然表面上香港特區政府統管香港各項公共事務，但是輿論和政治議題卻由“泛民主派”及反建制的一些人士主導。與此同時，親政府的政黨為在政治市場上獲得更多選票，他們時常會為討取民眾的歡心，在面臨政府與民眾的抉擇時，優先考慮民意；同時，為保持他們相對獨立親民形象，他們會避免同政府走得太近，而保持一定距離，這使得他們與政府建立的所謂“執政聯盟”或“管治同盟”顯得並不穩固牢靠。可見，香港特區政府面臨的局面是，無論是民主派還是親政府派，他們為了獲得更多的政治籌碼，分別透過“為了反對而反對”方式、“適當隔離”方式對處理與政府的關係，從而使香港特別行政區行政主導陷入一個相對孤立無援的困境。10 (二) 澳門 至於澳門地區，一直存在一種獨特的政治形態──“二元政治”，無論是回歸前，還是回歸後，此形態一直斷斷續續存在於澳門社會，只是其中的內涵因社會情勢不同存在差異。在明至清末初，此“二元政治”其中一元是葡萄牙人，他們以個人或民間的面目出現；而另一元指的是明、清中央政府，他們以國家的形式出現。11 到 19 世紀 40 年代，由於《中葡和好通商條約》得到清朝政府承認，原正統的“二元政治”形態蕩然無存，但清朝政府還是不時對葡人治澳進行各種各樣的干預，同時佔澳門絕大數人口的華人社區的教育、醫療和其他社會福利服務主要由華人社團負責，致使澳門殖民統治的政治秩序始終不完整和不確定，致使此時“二元政治”呈現為華洋共處分治的形態。在 1966 年發生的“12.3”事件12，令澳門社會長期存在的華洋共處分治的“二元政治”形態有了一個本質的飛躍發展。該次事件對葡萄牙的殖民統治造成空前衝擊，澳葡政府威信掃地，對澳門地區的管治能力幾乎喪失，親北

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 118 京的傳統華人社團異軍突起，趁勢出面維護澳門的經濟和社會秩序，一時間華人傳統社團勢力(主要是一些工商界和基層組織及慈善團體組成，最核心的團體包括：澳門中華總商會、澳門中華廠商聯合會、澳門街坊聯合總會、澳門工人聯合會、澳門婦女聯合會、鏡湖醫院慈善基金會、同善堂、澳門歸僑總會等13)劇增，足以與澳葡政府分庭抗禮，從此以後澳門地區形成了“強社會弱政府”的政治環境。 1976 年對澳門而言是不同尋常的一年。在這年，《葡萄牙共和國憲法》的頒佈和澳門地區《澳門組織章程》的頒佈，促使澳門地區舉行了具有現代政治意義的第一屆立法會選舉，從此澳門開始走向民主化。但是，這種民主化是非常有限度的。與此同時，澳葡政府根據 1976 年《葡萄牙共和國憲法》第 46 條規定頒佈第 3/76/M 號法令，具體規範了澳門地區的結社自由，使澳門地區的結社權得到法律確認。 在過往，由於澳門地區的結社活動受到嚴格的法律限制，長期以來傳統社團擔當澳葡政府的部分社會功能，包括有社會救助、安老撫老、社會福利，但他們卻無法介入政府的決策和諮詢。自 1976 年《澳門組織章程》及社團法的頒佈，一些傳統社團精英與少數華人精英通過不同途徑進入到政府建制中，並得到晉升，逐步涉足政府決策和諮詢層面。但是由於當時澳門居民對於政制不甚關心，認識和認同不足，參與度不高，導致這些社團無法形成一個組織嚴密的政黨，更無立場鮮明的政綱，而成為一些利益集團的附庸。鑒於此，當時的立法會也就難以成為真正的民意代表機構。同時，由於 1976 年 3 月 31 日訂立的《澳門立法會及諮詢會成員選舉暨選民登記規則》中，對葡籍、華籍和外籍居民的選舉權分別做了不同的規定，該規定對葡籍人士有利。於是，當時具有較高參政意識的土生葡人憑藉該規定積極參選，壟斷了 1976 年和 1980年立法會的直選、間選、委任席位，基本上控制了立法會，傳統的社團只是透過部分間選、委任的華人議員，只能對立法會產生少許影響。14 後來，土生葡人勢力過度膨脹，逐漸影響澳葡政府施政。在 1984 年，由澳督高斯達領導的澳葡政府與土生葡人議員關係惡化。於是，高斯達總督解散了第二屆立法會，更改了選民登記規定，扶持更多華人參加立法

第四章 特別行政區行政主導體制的歷史比較 119 會，削弱土生葡人勢力。而此時，傳統社團試圖保持立法會的政治平衡，一方面為了遏止土生葡人勢力的過度膨脹，全力出擊，積極介入直選和間選，另一方面透過直選掩護土生葡人重新進入立法會，使之繼續發揮制衡政府的作用。15 到 1987 年《中葡聯合聲明》的簽署，澳門進入了回歸祖國的過渡期，澳門民眾的國家意識和主人意識得到加強，政治上的訴求越來越強烈，分化出多股取向不同的勢力，出現了有別於傳統愛國社團的團體，而且逐年增加。 根據一位研究澳門社團發展史的學者所言，上世紀八九十年代湧現了不少專業性團體。這些團體多崇尚個人發揮、專業知識與群體力量，政治立場上比較中立及個性化，要求社會重視中產階級的聲音。由 1989年，先後成立了一些主張實行西方民主的政治性團體。這些團體包括有新澳門學社、民主友聯促進會、公用事業關注協會、友誼協進會等。他們的支援力量不僅有學生、青年和部分知識份子，還有教會。當時該等團體的會員不算太多，但能量不小。他們頻頻與台灣地區、境外民運組織發生關係。其中不少人士憑藉其在教育界、新聞界、政府部門便利的工作條件，將其理念、作風帶入其中，在一定程度上影響了年青一代的政治選擇。與此同時，土生葡人亦有着十分明顯的政治意願，因為他們不想淪為將來的‘少數族群’，並懷有保留葡萄牙文化在澳門存在的強烈使命感，於是積極組建團體(包括有振興學會、根在澳門、土生協會及以土生為主的公職人員協會)。他們為積極爭取他們的權益，不斷向中方、葡方反映意見，力求獲得重視。16 雖然在八九十年代年代，澳門湧現出各種政治取向、價值觀念的不同團體，但是他們對澳門社會的影響有限，難與同傳統愛國社團共爭日月、與之抗衡。同時，這亦為澳門日後社會多元化發展趨勢奠定了基礎。 1999 年，澳門地區回歸，澳門特區政府交由澳門本地人執政。此時，澳門特區政府、傳統社團與居民三者之間的關係發生了一些微妙變化。居民的政治意識已並非像澳葡政府時代那樣冷淡而是逐年升溫(表 1)。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 120 表 1 澳門各屆立法會直接選舉的參加直接投票人數及投票率 選舉年 選民總數 參加投票的 選民總數 投票率(%) 2001 159,813 83,644 52.34 2005 220,653 128,830 58.39 2009 248,708 149,006 59.91 2013 276,045 151,880 55.02 2017 305,615 174,872 57.21 資料來源：澳門特區立法會選舉網站 可見，由澳門回歸前到現在，選民總數和參加投票的選民總數均是逐年增加。選民總數由原來 4 萬多人增至到現在將近 31 萬，相差 7 倍，而參加投票的選民總數由原來的 2 萬多人增至到現在將近 17 萬人，相差 8 倍，這深深反映出居民政治意識在不斷增強。隨着居民政治意識的提升，澳門社團已經不能像過往澳葡政府時代僅僅提供社會功能，而是要強化其政治功能，從而能更好的代表社團成員表達更為豐富的政治或利益訴求。雖然居民政治意識在不斷增強，但必須注意，澳葡時代所遺留的立法會選舉賄選陋習卻一直未得到根除，相反隨着時代發展，賄選方式也越來越隱蔽。17 從 2001、2005、2009、2013、2017 五屆18立法會間選和直選議員19的組成觀察，2001 屆間選議員，間接選舉的 10 個議席由代表僱主利益、勞工利益、專業利益和社會服務、文教體育界利益四個選舉組別的四大社團即澳門僱主利益聯會、僱員團體聯合、澳門專業利益聯會、豐盛文康協進會分得，分別佔據 4 席、2 席、2 席和 2 席。直接選舉有 15 個選團參選，以吳國昌為首的民主新澳門得票數最多，獲 2 個議席；隨後是以關翠杏為首的同心20和梁慶庭為首的群力21，各獲 2個議席；繁榮同盟22獲 2 個議席，社經改促進會獲 1 個議席，娛職獲 1 個議席。其餘 9 個選團因票數偏低未獲議席。 2005 年立法會選舉，間接選舉的 10 個議席仍由代表僱主利益、勞工利益、專業利益和社會服務、文教體育界利益四個選舉組別的四大社

第四章 特別行政區行政主導體制的歷史比較 121 團即僱主利益聯會、僱員團體聯合、澳門專業利益聯會、優裕文康聯合會(代表社會服務、文教體育界利益這一組別的社團由豐盛文康協進會變成了優裕文康聯合會)分得，分別佔據 4 席、2 席、2 席和 2 席。參加直接選舉的選團比上屆參加選舉的選團多出 3 個，共有 18 個。這 18 個選團分別來自 18 個社團，其中有部分是新興社團。最後，以吳國昌為首的民主新澳門所得票數最多，獲 2 個議席；陳明金為首的新參選的民聯，以得票第二獲 2 個議席；以關翠杏為首的同心和梁慶庭為首的群力則各獲 2 個議席；澳發、新希望、愛澳聯盟、繁榮同盟則均各獲 1 個議席。其他 12 個選團因票數偏低未收穫議席。 2009 年立法會選舉，間接選舉的 10 個議席則與上屆一樣，由分別代表四個利益界別的澳門僱主利益聯會、僱員團體聯合、澳門專業利益聯會、優裕文康聯合會獲得，且獲得席位分配比例亦一樣。而直接選舉有 12 個直選議席，有 16 個選團的 122 位候選人，參加了選舉。最後，以關翠杏為首的同心所得票數最多，獲 2 個議席；陳明金為首的民建聯、吳國昌為首的民主昌澳門各獲得 2 個議席；澳發新聯盟、群力、新希望、民主新澳門、澳粵同盟、革新盟均獲得 1 個議席。其餘 7 個選團所得票數均偏低未獲得議席。23 2013 年立法會選舉，由於 2012 年修改了《立法會選舉法》將原來的 10 個間選議席增加到 12 個間選議席，而直選議席由原來 12 個增加到 14 個。12 個間選議席方面，由 5 個社團獲得，除了原有 4 個社團，還有代表社會服務及教育界選舉組別的社會服務教育促進會，分別佔據4 席、2 席、3 席、2 席和 1 席。直接選舉 14 個議席，由 20 個選團的 145位候選人參加角逐。最後，以陳明金為首的民聯獲 3 個議席；以麥瑞權為首的澳粵同盟、何潤生為首的群力、高天賜為首的新希望各獲得 2 個議席；以梁安琪為首的澳發新聯盟、關翠杏為首的同心、以吳國昌為首的民主昌澳門、區錦新為首的民主新澳門、陳美儀為首的革新盟，則各獲 1 個議席。其餘 11 個選團因票數均偏低而未能獲得議席。 能夠進入立法會的社團只是極少數，大多數社團都無緣進入立法會，而是通過澳門特區政府的諮詢機制參與政治事務。這些諮詢機構主

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 122 要有兩類，一類是根據延續的澳葡政府時代法令所設立的，例如，根據第 31/89/M 號法令設立的文化委員會，根據第 3/97/M 號法令所設立的青年委員會；一類是根據行政長官批示或司長批示所設立的，例如，第97/2000 號行政長官批示設立的旅遊發展輔助委員會，第 364/2005 號行政長官批示設立的防治愛滋病委員會，第 111/2008 號社會文化司司長批示設立的禁毒委員會。這些委員會中所代表的社團包括有：澳門基督教青年會、澳門戒毒康復協會、澳門中華醫學會、澳門飲食業聯合商會等。 不難看出，澳門特別行政區的政治形態是一種“社團治理”的形態，無論是在澳葡時代，還是現在的“澳人治澳”時代，均是如此。只是不同時期的社團構成力量隨着社會輿情變化而發生改變。從立法會的組成而言，在澳葡時代，社團的構成力量主要是傳統利益社團、傳統愛國社團、土生葡人及公職人員的社團；澳門回歸後，全球民主潮流日趨增強，新移民的不斷加入情形下，澳門社團的重要組成發生了改變，除了過往的富商派、傳統愛國派，民主派及地緣性社團。地緣性社團往往與傳統利益社團是一體的，例如民眾建澳聯盟就是由來自福建社團的力量組成，同時該社團代表陳明金也是澳門中華總商會的成員；還有澳粵同盟是由廣東江門社團的力量組成，同時該社團代表麥瑞權亦為澳門中華總商會的成員，力量也日趨增強。 在這些社團當中，傳統利益社團最為強大，這些社團最為重要的組成力量主要是“四大家族”，分別是何賢家族、馬萬祺家族、崔德祺家族，至於第四個，有人認為是廖澤雲家族，有人認為是賀一誠家族。這幾個家族，全部都是與中央政府淵源深遠，關係友好。該等家族的生意涉及澳門的建築規劃、地產發展、會計核數、金融投資、交通運輸、工商貿易等多個範疇。同時該家族成員在澳門特區政府不同層面佔據的位置更為廣泛和重要，例如，澳門兩位行政長官何厚鏵、崔世安都是來自這些傳統利益社團，在制定政經政策、頒佈政治任命、分配使用公幣、批給重大工程等方面，行政長官或多或少會兼顧傳統勢力的利益，自然傳統勢力陣營會成為行政長官與生俱來的執政盟友。同時在前面所對立法會組成分析中，亦見由該等家族成員擔任立法會成員。有輿論指澳門

第四章 特別行政區行政主導體制的歷史比較 123 是三大或四大家族的天下，這多少有些言過其實，但其在澳門具有舉足輕重的地位和影響力，卻是不爭的事實。24 雖然這些傳統利益社團的實力強大，但是其基層群眾的基礎薄弱。 至於傳統愛國社團，主要是指澳門街坊聯合總會、澳門工人聯合會、澳門婦女聯合會，其群眾基礎目前逐漸縮小，已由過往 1992 年的半壁江山降至相對穩定的 25%，而回歸後的下降速度尤為明顯。25 其原因有如下幾點：首先，傳統愛國社團所存在的社會背景發生改變，已非過往的澳葡時代，在那個時代，由於是葡萄牙管治澳門，容易激發澳門居民的愛國情懷，在愛國主義的旗幟下容易聚集在一起。但是澳門回歸後，社會背景發生改變，由“葡人治澳”變成“澳人治澳”，愛國主義情懷缺乏了激發因素，致使愛國主義思想所依存的政治基礎逐漸縮減，更多地是以現實的經濟基礎為依託，由於經濟基礎更多是以功利主義為指導，使得這些社團所秉持的愛國主義思想存在的政治基礎逐漸發生質的變化。其次，同時該等社團一直與傳統利益社團有着密切的關係，其亦是執政聯盟主要成員，長期得到政府給予的龐大資源，在政治參與中，不敢立足居民角度反映居民訴求，而是過多從執政聯盟成員角度出發，使得其重大事情上立場模糊，導致其與居民意識和利益差距愈拉愈遠，逐漸失去了基層民眾支持。第三，20 世紀 60 年代“12.3”事件後成長的傳統社團領袖多數已年過花甲，他們擁有如今年輕一輩不具有的同澳葡政府鬥爭及澳門回歸的歷練及經驗，而年輕一輩則不具有這些，致使年輕一輩難以駕馭社團，不能妥善處理澳門社會各社團之間關係。最後，就是傳統社團存在的保守、人事問題上多年來存在世襲或裙帶關係等弊端，限制了其內部年輕領袖的創新與發展。 至於民主派，主要是指以吳國昌、區錦新為代表的新澳門學社。該社團前身是民聯會，成立於 1989 年，當時只有 40 名成員，後在 1992年正式組建。最初他們勢單力薄，影響力有限，澳葡政府往往漠視他們存在。但在回歸後，澳門民主派呈多元化發展，主要分為溫和民主派(以新澳門學社為代表)及激進民主派(以利建潤為代表)。激進民主派受到香港民主派影響，主要採用示威遊行、與警方發生衝突等較為激進的抗爭

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 124 手法，通過其過往參加立法會選舉的情況來看，其得票極少，不能取得立法會議席。之所以如此，在於澳門特區居民受到地理位置及氣候等因素的影響具有溫和的性格，普遍不認同激進方式爭取民主。至於溫和民主派(以新澳門學社為代表)，從 2001-2009 年中三屆立法會的選舉情況來看，他們每次立法會選舉所獲得的票數均一直居於高位，接近 30%。為何如此？原因在於，澳門回歸十幾年來，澳門特區政府在處理民生問題時出現了不少失誤，引起了一些民怨，使得客觀形勢對民主派有利。作為民主派的代表吳國昌、區錦新敢於直言監督政府，例如回歸後澳門公共房屋建設進度滯後甚至停頓，澳門企業以廉價外勞取代本地工人就業等民生問題，以及公共工程超支、公共服務低效、土地批給不合理、官商之間涉嫌利益輸送等公共行政問題，多年來被其等多次提上立法會的議事日程，成為立法會激烈辯論的焦點。相對於香港地區民主派而言，他們在澳門特區立法會所提出的議案極少涉及政治議題，大部分是圍繞澳門民生問題及政府施政失誤。有一些居民和媒體甚至稱他們為居民利益的守護者。正是他們在議會內外的勤奮及表現出色，由此得到了居民的高度尊重和認同。 然而，現在澳門民主派的代表人士吳國昌、區錦新已開始年長，民主派開始處於青黃不接的階段。雖然現在有不少新成員(例如周庭希、鄭明軒、蘇嘉豪等)加入民主派，但是他們作為新一代民主派同台灣地區、香港地區民主派交往比較頻繁，將這些地區較為激進的民主手法學習過來，適用在澳門特別行政區。原來支持舊時溫和派的澳門特區居民不接受此方式，而澳門的新生代卻較為接受該方式，致使現在澳門的民主派內部存在分歧，直接影響到澳門民主派的團結和發展。由 2013 年的立法會直選議員選舉可見一窺，民主派組織了 3 個不同組別參選。 不過需要留意的是，現在澳門民主派通過 2013 年選舉的慘敗，開始反思，化解了內部矛盾，選出了新的接班人蘇嘉豪擔任新澳門學社的理事長，此人曾在台灣地區專門修讀政治，學習了較為成熟的各種政治理論，並在台灣地區參與了各種民主活動及相關實踐，具有民主參政經驗。在 2015 年的新澳門學社舉辦傳媒茶敘時，蘇嘉豪宣佈該學社將向

第四章 特別行政區行政主導體制的歷史比較 125 更具組織化及政黨化轉型，加強社內民主，解決社內紛爭及加強社員參與積極性，為解決學社長期存在的經費問題，提出了有關的具體募捐建議。26 這些似乎預示澳門民主派由過去鬆散組織向嚴密的政黨組織轉變，但也同時預示着澳門民主派的處事風格會有所轉變。 當然，也不能忽略土生葡人團體對澳門特區政治的影響。土生葡人出於維護自身利益的考慮，一直高姿態積極參與、介入澳門的政治事務。他們向政府登記由葡人或土生葡人組成的政治團體，這些政治團體不僅與葡萄牙政黨掛鈎，亦與葡萄牙政黨在澳門特別行政區的支部(即澳門公民協會、葡萄牙社會民主中心黨)有掛鈎。如果土生葡人覺得自己的利益不受保障，對澳門特區政府存有不滿時，他們會透過與他們有密切關係的葡萄牙政府團體打國際牌，向中國政府或澳門特區政府施壓，或在國際上大造輿論，把澳門問題和土生葡人問題國際化。 由於上述方法來效甚慢，目前，澳門土生葡人傾向透過參選立法會的途徑來影響澳門特區政治，例如他們組織了公民團體“根在澳門”參加第五、六屆立法會直選議席的競選，但未獲成功。他們憑藉他們以前在澳葡政府時代所擁有的資源，通過由公務員社團所擁有的有利地位，以代表全體澳門公務員的整體利益參加選舉來取得其在立法會的話語權，以延續他們在澳門特別行政區所擁有的社會地位，例如，以新希望社團代表公務員參選的高天賜就是 1 名土生葡人，他多次為澳門土生葡人爭取利益，在 2015 年 9 月，其曾試圖參加葡萄牙立法會選舉，一度引發了澳門特區立法議員雙重效忠的基本法問題。 從上述對澳門特區政治環境的分析，可以發現澳門特別行政區雖然不存在政黨，但是具有非常明顯社團治理特徵的政治環境。究其原因，要追溯澳葡政府時代，直至現今，社團在澳門特區政治格局中具有舉足輕重的地位，無論是在立法會，還是行政會，均有他們的身影。雖然社團形成不同派系，但當中主要的兩大派系，傳統利益派系及傳統愛國派系，兩者並不對立，兩者關係緊密，盤根錯節，對政府施政有着絕對的影響力，乃至主導政府施政的方向，當然這種主導不會違背“一國兩制”方針，不會與中央政府的政策向衝突，僅僅是基於各社團長期形成

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 126 的獨特協商機制而達成的利益互惠共識，這同政治理念、政治取向沒有太多關係。而其他的政治力量，例如民主派則是政府施政的監督力量，從另一個方面監督政府施政的行為，監督行政主導機制的運作，但是由於這股力量並非像香港民主力量那樣強有力，故此不能完全對澳門特區政府起到制衡作用。 總體而言，澳門特區政治環境相對於香港特區政治環境而言，是有利於行政主導機制的運作。但是需要注意的是，社團治理存在局限性影響行政主導機制的運作，該局限性主要由澳門社團組成結構而引致。在此，從兩個方面闡述：其一，政府資源配置方面，由於主要社團在澳門獲得不同層面的政治地位，會不同程度影響政府施政工作，政府為了日後順利施政，會優先“照顧”這些主要社團，政府資源的投放會傾向於主要社團。這一舉措常常引起其他社團不滿，產生社團之間矛盾，使得政府在施政時有所顧及，不時要平衡社團利益，使得行政工作效率降低。其二，政府收集民意方面，由於主要社團的地位在澳門地區舉足輕重，澳門特區政府往往不得不同主要社團合作展開各項工作。這合作方式減少了政府與居民的直接接觸，致使澳門特區政府不能準確把握社會民意，而不能有效展開行政施政工作。2013 年 7 月澳門房地產仲介就《房地產仲介業務法》的規定所引發的遊行事件27給了詮釋。該事件具體情況如下：在政府頒佈《房地產仲介業務法》前，政府曾與房地產仲介的主要社團進行過討論及諮詢，但在該法頒佈之前，有不少小型的地產仲介認為該法案沒有諮詢過他們的意見，且該法案有不少條文對於他們日後經營造成困難，故此這些小型地產仲介自行集結遊行，抗議新法。 註釋： 1 “四三方案”是中國 1970 年代初為向美國、聯邦德國、法國、日本、荷蘭、瑞士、意大利等西方國家大規模引進成套技術設備，1973 年 1 月，國家計

第四章 特別行政區行政主導體制的歷史比較 127 委向國務院建議在 3-5 年內引進價值 43 億美元的成套設備。 2 《香港為何衰落？》，載於何新網易博客，2015 年 8 月 26 日訪問；《香港的崛起與衰落》，載於全國港澳研究會網站，2015 年 8 月 26 日訪問。 3 “行政吸納政治”是港英當局通過將香港華人精英不斷吸納進入行政系統，使其某種程度參與政治決策，或通過政治質詢方式使華人精英的政策建議某種程度得以採納，進而消弭華人不滿情緒的一種方式。這種方式總體而言，實現了對香港的有效統治，而且有效地抑制了代議制民主在香港的發展。這是香港著名學者金耀基教授對英國成功統治香港而作出的高度概括，廣為研究香港地區政治問題的學者引用。 4 曹旭東：《香港政黨政治的制度空間》，載於《法學》，2013 年第 2 期，第110-118 頁。 5 同上註。 6 王英津：《港澳特區政府與政治》，台北：博揚文化事業有限公司，2009 年，第 119 頁。 7 由於香港地區沒有政黨法，現時這些政治團體是以公司名義在公司名冊上登記，所以這些政治團體在法律上為“公司”。 8 見《香港基本法》第 23 條。 9 同註 6，第 124 頁。 10 張定淮、黃國平：《香港‘行政主導’體制的困境與出路》，原載於《鳳凰週刊》2006 年第 36 期，轉載於當代中國政治研究所網站，2015 年 7 月 3日訪問。 11 冷夏：《‘二元政治’的客觀存在與重新整合──兼論澳門特別行政區管治模式的構築》，載於《澳門政策研究》，1999 年第 4 期。 12 施白蒂：《澳門編年史──二十世紀》，思磊譯，澳門：澳門基金會，第74、75 頁。 13 冷夏：《冷眼看澳門──澳門回歸十年回顧及反思》，香港：名流出版社，2009，第 269 頁。 14 聶安祥：《社會交往行為與認同──澳門社會結構探析》，廣州：廣東人民

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 128 出版社，2009 年，第 47 頁。 15 李炳時：《澳門總督與立法會》，澳門：澳門基金會，1994 年，第 122、123頁。 16 Liza：《有必要將澳門的社團重新定位》，載於《澳門政策研究》，第 1 期。 17 李煒娜：《澳門立法會選舉創下幾個‘最’》，載於人民網；《澳門立法會選舉賄選案主腦被判入獄 4 年不獲緩刑》，載於華夏經緯網；《澳門立法會選舉爆賄選多名人士被移交檢察院》，載於中國新聞網等網站報導。2016 年 8月 13 日訪問。 18 由於回歸後的第一屆立法會主要是在回歸前澳門最後一屆立法會(1996-1999年)的基礎上進行資格確認和缺額補充，直接選舉產生的名額只有1個，且是由特區籌委會提出候選人，再由特區政府推選委員會推選產生。因社團在其中發揮的作用非常有限，故本文不予分析。 19 間選議員是由各個功能團體組別內部進行選舉產生立法會議員。直選議員，是由澳門特區選民1人1票選舉產生。 20 代表澳門工聯聯合總會，傳統愛國社團。 21 代表澳門街坊聯合總會，傳統愛國社團。 22 代表澳門中華總商會。 23 《澳門選舉活動綜合報告》(2001-2009 年)，載於澳門特區立法會選舉網站，2016 年 12 月 12 日訪問。 24 同註 6，第 270 頁。 25 陳麗君：《第四屆立法會選舉後的澳門政治生態分析》，載於《新華澳報》，2013 年 7 月 11 日。 26 《新澳門學社的組織化政黨化轉型前景》，載於《新華澳報》，2015 年 2 月25 日。 27 《地產仲介遊行抗議新法部分條文難執行房局：保障利益》，載於《澳門日報》，2013 年 7 月 2 日；《不滿地產仲介法數百人聚集房屋局》，載於《大眾報》，2013 年 6 月 28 日等十幾篇報導。

129 第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制 運作的因素 任何體制一旦進入到具體實踐過程中，不可避免的要受到不同因素的影響，並受之制約。如果能從繁雜的實踐現象中找到這些因素，不僅可以更為全面深刻的對體制作深入分析，而且可以明確體制調整和完善的方向。在本章中，將嘗試借助因素分析法對澳門特別行政區行政主導體制運作作更加深入分析。選擇側重對行政主導體制的運作有着直接影響及制約的因素予以討論，包括行政長官領導能力、政府管治團隊、政商關係、愛國教育、原有澳葡法律制度等。 一、行政長官 目前特別行政區的行政主導制度，一些學者稱之為行政長官制度，其依據在於基本法賦予行政長官雙重身份，即擔任行政長官的人不僅是特別行政區首長，也是特別行政區政府首長。在處理對內對外的重大行政事務上只有行政長官才能代表特別行政區，例如，在一些對外的禮儀事務，如有外國的國家元首或政府總理訪問特別行政區，只有行政長官可用特別行政區的名義來接待；在特別行政區與中央政府發生行政事務上的聯繫時，只能由行政長官代表特別行政區進行。因此，鑒於行政長官在中央政府與特別行政區的關係中位於一個承上接下的關鍵位置，決定了行政長官在特別行政區的政治體制中的核心地位。由此可見，立法

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 130 機關、行政機關、司法機關的法律地位則要低於行政長官的法律地位。於是乎，擔任行政長官的人士對整個行政主導制度的運作起着相當重要的作用。 在前文已言及現在的行政主導制度是延續了過往的港英政府時代、澳葡政府時代的總督制度，在過往的時代，擔任總督一職的人對於港澳地區的有着相當重要作用，例如，在港英時代，麥理浩港督作為深受香港居民愛戴的港督，其在擔任港督期間，推動了對香港地區具有深遠意義的改革(此改革涉及到廉潔、教育、房屋、基礎建設、醫療、交通基建等不同社會範疇)，使香港社會面貌發生了深刻改變。這使得殖民地政府在居民心目中建立起正面形象，強化了香港人對香港的歸屬感及對英國政府的信任。 在澳葡時代，則以李安道總督為代表，其在澳門地區進行了一場巨大的政治和行政改革，該改革的工程量和複雜性並不遜色於後來過渡期的“解決三大難題”。尤為值得稱頌的是，李安道總督當時所開闢的現代公共行政改革方向，一直影響到澳門回歸前夕，頗有“百代都行秦政制”的意味。例如，李安道總督配合着《葡萄牙共和國憲法》的修訂，及制訂《澳門組織章程》，將澳門地區定位由過去的海外殖民省改為葡國管治的中國地方。從此，澳門地區擁有了行政、經濟、財政、立法及司法自治權；同時，首次引進民主選舉制度，儘管並不徹底，只有葡藉才擁有直接選舉的選舉權及被選舉權，但也已比過去的由澳督任命居民代表前進了一大步。而且這種直選、間選與委任共存的代議政制一直延續下來，並為《中葡聯合聲明》所接納，運用到澳門回歸之後。1 自從香港、澳門回歸後，兩個特別行政區選出了各自的行政長官，在香港特別行政區先後有董建華、曾蔭權、梁振英、林鄭月娥，在澳門特別行政區先後有何厚鏵、崔世安，在他們擔任行政長官時，實施行政主導制度時，產生了不同效果。在此，僅以兩特別行政區第一任行政長官董建華、何厚鏵為例，作有關比較。 兩個第一任行政長官都是本地名門望族之後，都受過良好的東西方教育，都經歷過商場歷練。但是兩者擔任行政長官後，施政政績卻迥然

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 131 不同，從而對於行政主導制度的評價也褒貶不一。為此，不妨從兩者的從政經歷、本土根基、管治風格做有關分析。在從政經歷上，雖然何厚鏵比董建華年輕 18 歲，但何厚鏵比董建華從政要早 6 年，其由 1986-1998年之間，先後選為及出任過全國政協委員、澳門立法會委員、澳門立法會副主席、澳門基本法起草委員會副主任委員、澳門基本法諮詢委員會副主任委員、澳門特區籌備委員會副主任委員等內地及澳門重要政治職務。2 而董建華在 1992 年被末代港督任命為香港行政局議員，是惟一被中國政府委任為港事顧問的議員，1995 年擔任全國人大香港特區籌備委員會副主任委員。由此可見，董建華相對於何厚鏵而言，其從政資歷較淺，政治經驗較少，政治基礎薄弱。 雖然兩個行政長官均是本地的精英翹楚，但是兩者在各自執政的地方有着不同根基。董建華之父董浩雲，曾是世界級船王，縱橫全球航運界，然上世紀 70 年代世界航運危機來臨之前未及時上岸，困守航運業，未能像另一香港船王包玉剛，棄海上岸，轉戰地產，酒店等實業，忽略了在香港發展打下根基，這為日後董建華擔任香港行政長官留下了隱患。而何厚鏵之父何賢紮根澳門，不僅有頭有面，有權有勢，而且處事公正持平。當時的澳門市民有事都願意找他幫忙解決。由於何賢先生救濟過不計其數的澳門普通民眾，故深受澳門居民敬重。同時，何賢先生先後在中國抗戰時期、新中國成立時期、新中國建設作出了卓越貢獻，為澳葡政府、中國政府化解了不少重大政治、經濟和社會危機，故他在澳葡政府、中國政府中有着重要的政治地位，成為了中、葡、澳門三地公認的澳門華人領袖與代表。3 正是何賢先生對澳門政治生活、經濟社會有着舉足輕重的影響力，不但對於日後何賢先生之子何厚鏵在執政時起了莫大的作用，而且確立了何厚鏵擔任行政長官時的強勢地位。 從兩個人的管治風格而言，董建華的管治風格屬於忍辱負重、任勞任怨型的，他管治香港特別行政區主要採用企業家管理一盤生意的手法治理香港，做事講求公平、公正、公開廉潔，重禮儀，但由於不太熟悉香港政府行政體制運作，缺乏公共行政及政治經驗，對反對派的攻擊和突發事件處理不夠決斷，時常處於被動。這種管治風格使得董建華難以

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 132 應對香港特別行政區複雜的社會政治局面，逐漸失去行政主導的強勢地位。故此，後來香港特別行政區在選舉下任行政長官時，由具有豐富政治經驗及熟悉公務員體制的曾蔭權擔任。至於何厚鏵，其不僅在其父親薰陶下，做事較靈活，處理問題彈性，而且還具有多年的從政經驗，故其可以根據澳門政治生態特點，從社會活動家和政治家的兩重角度，用社交手腕和政治手腕，調和矛盾，平衡各方利益，解決澳門事務，再加上其處理事務具有坦陳明快、決策果斷、行事縝密等風格，使其在施政管治上較快掌握了主導權。4 二、澳門特別行政區政府管治團隊 為了保障兩個特別行政區得到有效治理，《香港基本法》和《澳門基本法》賦予了行政長官內容較為廣泛的行政管理權。但為了確保行政管理權能有效作用於社會各個層面，各個領域，這就需要行政長官領導下的政府管治團隊切實推動各項政府工作。沒有他們，行政長官制定的任何政策和施政方案難以得到有效落實及執行，故對於政府管治團隊，不可不察。 在香港特別行政區，以董建華為核心的政府管治團隊作為考察對象，在其剛開始接任的時候，輔助其施政的是英國人留下的訓練有素、行政能力很強的陳方安生為首的政府管治團隊，然而董建華與陳方安生之間在管理理念上存在不少差異，行事手法亦存在不同，於是產生諸多摩擦，相互掣肘，最終導致董建華主導的管治嚴重受挫，危機四伏。這使得香港特別行政區的反對派抬頭，董建華施政舉步維艱，其所領導的政府呈現弱勢。在第二屆，陳方安生退休，董建華重新組建政府管治團隊。由於董建華擔任第一屆行政長官時，開局未開好，未打開政治經濟局面，未理順香港特別行政區各階層利益，同時政府管理人才培養脫節，致使其施政工作後續無力，如履薄冰。與此同時，香港特別行政區的反對力量，利用剛剛推行的高官問責制逼使董建華所委任的財政司司

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 133 長梁錦松及保安局局長葉劉淑儀辭職，拆散了董建華管治團隊，致使董建華只能獨自支撐，行政主導體制運作亦難以為繼。 在澳門特別行政區，由於過往的澳葡政府只顧關心自身的經濟利益及葡萄牙黨派之間的政治利益，對澳葡政府的公務員培訓及當地語系化不重視，使得澳門特別行政區本地人所構建的政府管治團隊缺乏成熟的管理經驗及方法。但是澳門回歸後的首任行政長官何厚鏵，臨危不懼，堅持委任了一批名不見經傳的新人組建他的政府管治團隊。雖然這些新人資歷淺，經驗不足，但是他們服從何厚鏵的統率，為其管治理念效力勤奮工作，並與之保持一致，有條不紊地處理了澳門特別行政區的一系列重要事務。例如，“賭權”開放後的賭牌發放，維護澳門社會治安打擊跨境犯罪，對應“非典”，為順利解決澳門特別行政區參與香港特別行政區賭馬和六合彩而協調港澳兩地賽馬會的關係，以及推動興建港珠澳大橋等。這不僅體現出行政長官與其管治團隊能上下齊心，更顯現出行政主導體制的行政高效優勢。 由此可見，當政府管治團隊主要組成人員的理念及思想不能與行政長官保持一致，則會在政府內部之內產生矛盾，行政權的運作就不能運行順暢，亦會引致社會的反對力量對政府施政所帶來的衝擊，從而降低行政效率，這必然會阻礙行政主導機制的有效運作。如管治團隊主要組成人員的理念及思想與行政長官保持一致，則使得行政長官與政府管治團隊擰成一股繩，形成凝聚力，更好地控制及行使行政權，促使行政主導體制有效運作，從而亦較易帶動及主導整個社會力量，對社會進行有效管治。可見，行政主導制度能否有效實施，管治團隊的輔助是相當重要，其中管治團隊與行政長官的理念及思想是否一致至為重要。 需要補充的一點是，根據目前學者李彭廣對英治香港管治系統的研究而在英國檔案館及香港大學所收集的最新資料顯示：在香港回歸前，英國政府為了有效管治香港地區，在英國本土建立了管治人才庫，為港督組建管治團隊提供了有力的支援。港督在港任職期間，為了實現他的治港戰略，圓滿完成英國政府所交付的任務，會精心組建他的核心團隊。組建核心團隊時，港督會充分考慮各類關鍵職位的重要程度，將之

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 134 分為：甲類，如警務處處長、政治部處長等；乙類，細分為二，一部分為副警務處處長、財政司等，另一部分為律政司、政府保安主任等。同時，為了確保有適合人士擔任這些職位輔助港督管治香港，英國政府允許港督可向英國政府系統徵調公務員，或者聘用英國本土高等學校教員。由此可見，政府管治團隊的組建對於港澳兩個特別行政的治理有着多麼重要的作用。5 三、政商關係 (一) 政商關係概述 自人類歷史上存在商業和政治以來，在不同的歷史時空下，不同價值文化背景下，一直都存在不同形態的政商關係。這個關係伴隨整個人類社會發展進程中不斷演變，歷史發展階段不同，在這個關係的兩端即權力的持有者與金錢持有者，會在不同的歷史時期呈現出不同身份，奴隸社會是首領或奴隸主，金錢持有者是地主或商人，封建社會是皇帝或國王，資本的持有者是地主、領主。由此可見，此關係貫徹於人類社會發展之中。究其政商關係實質，其就是權力與金錢的關係。此關係憑藉着權力與金錢，在促進生產力發展的同時獲得了豐富的生產資料，囊括了某個地方、或某個國家絕大多數的政治、經濟等資源。正因為如此，政商關係在很大程度上可左右某個地方、或某個國家發展、變化和改革。 聚焦資本主義制度觀察，政商關係演變成為市場經濟體制下，政府與以資本家為代表的商業企業之間的關係。商業企業作為市場競爭主體，積極生產和創造財富，而政府則成為社會生活管理者，公共服務提供者，公共政策制定者。兩者之間相互需要，都希望謀求對方的政治及經濟資源，使各自合法利益最大化。例如，政府需要他們提供就業機會、商品服務等，而資本家亦需要政府能提供完備的公共服務，促進居民積極就業，保障穩定的社會秩序、市場秩序，形成穩定的市場經濟體制，從而促使廣大居民能購買資本家所生產出的各種商品，使之受益；同時

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 135 資本家亦需要政府能提供完備的公共產品(例如法律、補貼計劃)充分保障他們的私有產權。為此，在這個政商關係中，他們必須常常博弈互動，不斷在權力與資源配置上確立新的平衡點。這些平衡點主要由不同時期公共政策、各項法律、措施的出台予以確立，亦可謂是政商關係之間相互作用的結果。如果一方的資源分佈、權力結構、營運策略發生變化，相應的公共政策、各項法律、措施亦會隨之改變。 至於一般平民百姓的利益，在資本主義社會中，是較難能融入到政商關係的博弈之中。因為他們相對於資本家而言，他們不具有政府所需要的資源，只是具有希望政府提供更多服務的願望，故此，他們甚少同資本家具有機會參與這場博弈(在此博弈是指加入權力中心，參與不同資源配置的活動)中，往往邊緣於這些平衡點之外，在平衡點的輻射下調整或適應這些平衡點所帶來的新生活方式。 (二) 政商關係下的行政主導體制 對於澳門特別行政區的行政主導體制而言，其所蘊含的行政長官的擔任、行政會組成、立法會組成，以及基於行政主導體制而制定的各項法律、行政法規、批示、措施等各項內容，均是政商關係博弈中所形成的平衡點重要內容。 就行政長官擔任而言，無論是何厚鏵，還是崔世安，眾所周知，無論是在澳葡政府時代乃至現在澳門特別行政區，他們都是名門望族之後。他們作為澳門本地資本家的精英翹楚，他們必然是中央政府必須關注的，能委以任命的重要人士。不僅僅是他們本身的個人素質，更為重要的是他們家族與澳門資本家團體，以及其他社會團體存在千絲萬縷的各種關係。他們在澳門所具有的影響力不是一般澳門居民能具有的。他們擔任行政長官，是處理中央政府與澳門資本家關係的重要一個環節，也是中央政府與澳門資本家團體博弈中的一個重要平衡點。同時，從行政長官的選任制度而言，他們均是透過行政長官選舉委員會所推選出來的。在澳門特別行政區，行政長官選舉委員會的成員至少有一半是來自親商派或抱有“親商”立場的人士組成，在這樣的背景下，行政長官亦

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 136 必然是親商派或具有“親商”立場的人士。6 由於所選出的行政長官持有親商立場，自然在澳門特別行政區的兩大權力中心──行政會及立法會，由行政長官委任一批有商人背景的人士擔任。對此，從社會職業背景的角度對行政會和立法會成員予以考察辨析。 通過對澳門特別行政區的第 2、3、4 屆行政會委員的背景觀察，每一屆來自商業背景的行政會委員基本上佔了一半以上，第二屆 10 名委員中有 5 名，第三屆 11 名委員中有 6 名，第四屆 11 名委員中有 7 名，而且每屆具有商業背景人士成為行政會委員有遞增的趨勢，而且這些具有商業背景的人士，基本上是澳門中華總商會的重要人士，例如，馬有禮是現任中華總商會會長；廖澤雲、賀一誠是現任中華總商會副會長；黃如楷是中華總商會現任會董；林金城是現任中華總商會副理事長；陳澤武是現任中華總商會常務理事。7 由此可見，行政會基本上是澳門特區政府與澳門商界重要社團中華總商會所組成的政治平衡機構。 在立法會上透過對立法會議員的社會背景角度(主要是從立法會議員所具有的行業背景)考察。本次考察時間是由第二屆立法會議員的組成到現今。第二屆立法會議員共計 27 人，來自商界有 13 人，來自勞工界有 4 人，來自基層界有 2 人，來自公職界有 1 人，來自民主派有 2 人，來自法律界有 4 人，來自博彩界有 1 人；第三屆立法會議員共計 29 人，來自商界有 14 人，來自勞工界有 4 人，來自基層界有 2 人，來自公職界有 2 人，來自民主派有 2 人，來自法律界有 2 人，政府學者有 2 人，來自教育界有 1 人；第四屆立法會議員共計 29 人，來自商界有 16 人，來自勞工界有 4 人，來自基層界有 1 人，來自公職界有 1 人，來自民主派有 3 人，來自法律界有 3 人，來自教育界有 1 人；第五屆立法會議員共計 33 人，來自商界有 18 人，來自勞工界有 3 人，來自基層界有 3 人，來自公職界有 2 人，來自民主派有 2 人，來自法律界有 3 人，來自教育界有 1 人，來自醫療界 1 人。8

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 137 表 1 第二、三屆立法會議員的背景分析 擔任方式 議員名單 第二屆 官委 商界：賀定一、區宗傑、張偉基、徐偉坤 法律界：許輝年、黃顯輝、戴明揚 間選 僱主利益：曹其真(商界)、許世元(商界)、高開賢(商界)、 鄭志強(商界) 勞工利益：劉焯華(勞工界)、唐志堅(勞工界) 專業利益：崔世昌(商界)、歐安利(法律界) 其他界別利益：陳澤武(商界)、馮志強(商界) 直選 民主派：吳國昌、區錦新 博彩界：鄭康樂 勞工界：關翠杏、梁玉華 商界：周錦輝、張立群 公職界：Jorge Manuel Fão(方永強) 社團：梁慶庭、容永恩 第三屆 官委 教育界：李沛霖 商界：徐偉坤、崔世平 法律界：許輝年 公職界：沈振耀 學術界：楊道匡、劉本立 間選 僱主利益：曹其真(商界)、高開賢(商界)、鄭志強(商界) 賀定一(商界) 勞工利益：劉焯華(勞工界)、李從正(勞工界) 專業利益：崔世昌(商界)、歐安利(法律界) 其他界別利益：陳澤武(商界)、張立群(商界) 直選 民主派：吳國昌、區錦新 勞工界：關翠杏、梁玉華 商界：陳明金、梁安琪、吳在權、馮志強、周錦輝 公職界：高天賜 社團：梁慶庭、容永恩

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 138 表 2 第四、五屆立法會議員的背景分析 擔任方式 議員名單 第四屆 官委 教育界：何少金 商界：徐偉坤、崔世平、劉永誠、蕭志偉 法律界：唐曉晴、黃顯輝 間選 僱主利益：賀一誠(商界)、高開賢(商界)、鄭志強(商界) 馮志強(商界) 勞工利益：劉焯華(勞工界)、林香生(勞工界) 專業利益：崔世昌(商界)、歐安利(法律界) 其他界別利益：陳澤武(商界)、張立群(商界) 直選 民主派：吳國昌、區錦新、陳偉智 勞工界：關翠杏、李從正 商界：陳明金、梁安琪、吳在權、麥瑞權、陳美儀 公職界：高天賜 社團：何潤生 第五屆 官委 商界：馮志強、徐偉坤、劉永誠、蕭志偉、馬志成 法律界：唐曉晴、黃顯輝 間選 僱主利益：賀一誠(商界)、高開賢(商界)、鄭志強(商界) 崔世平(商界) 勞工利益：林香生(勞工界)、李靜儀(勞工界) 專業利益：崔世昌(商界)、歐安利(法律界)、 陳亦立(醫療界) 社會服務利益：陳 虹(教育界) 其他利益界別：陳澤武(商界)、張立群(商界) 直選 民主派：吳國昌、區錦新 勞工界：關翠杏 商界：陳明金、梁安琪、麥瑞權、施家倫、陳美儀、 鄭安庭 公職界：高天賜、梁榮仔 社團：何潤生、黃潔貞、宋碧琪

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 139 表 3 第六屆立法會議員的背景分析 擔任方式 議員名單 官委 商界：馬志成 工程界：胡祖傑 法律界：邱庭彪、陳華強 學術界：龐 川、馮家超、柳智毅 間選 僱主利益：賀一誠(商界)、高開賢(商界)、崔世平(商界) 葉兆佳(商界) 勞工利益：林倫偉(勞工界)、李振宇(勞工界) 專業利益：崔世昌(商界)、黃顯輝(法律界)、 陳亦立(醫療界) 社會服務利益：陳 虹(教育界) 其他界別利益：陳澤武(商界)、張立群(商界) 直選 民主派：吳國昌、區錦新、蘇嘉豪 勞工界：李靜儀、梁孫旭 商界：麥瑞權、施家倫、梁安琪、鄭安庭 公職界：高天賜 社團：何潤生、宋碧琪、林玉鳳、黃潔貞 不難看出，來自商界的議員在每屆立法會議員組成中基本上佔一半以上的席位，來自其他界別(例如法律界、民主派、基層界、教育界等)的議員每屆基本上就 2-3 人，不會超過一半，難以對來自商界議員形成制約，基本上立法會是由澳門商界的議員所主導。若要進一步探尋這些來自商界的議員之間還存在何種聯繫，可從澳門中華總商會的人員組成可以發現，這些議員基本上都在中華總商會擔任着某種職務(例如劉永誠擔任中華總商會常務理事；蕭志偉擔任中華總商會常務理事；徐偉坤擔任中華總商會會董等等)。結合行政會委員的人員背景，可以明顯看出，在澳門特別行政區兩個最重要的權力機構──行政會和立法會，來自商界的人士佔據着絕大部分席位。無論是在行政會上，還是在立法會上，對於政策的主導走向，法律規定取向，他們擁有絕對的話語權。 在具體的事實上又是如何體現政商關係對行政主導體制的影響，不妨以澳門最為敏感的土地問題為例。根據舊時澳門土地法規定，土地原

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 140 則上應該公開拍賣，但是如果有特殊原因，只需行政長官批准即可在不公開的情形下拍賣就可以。自澳門回歸以後，長期以來大量土地是在行政長官的例外許可下由政府批出，而公開拍賣土地的屈指可數。根據來自民主派的立法會議員吳國昌及區錦新所收集的資料，由回歸到 2007年有 13 幅 87 萬平方米政府接納補低價以改變用途的土地的總地價估值可達澳門幣 620 億元，但政府僅僅收取補地總價的澳門幣 53 億元 9，兩者之間的存在巨大尋租空間，極大可能被透過政商關係將該利益差額由政府轉移給商人。這樣導致澳門出現一個現象，一方面發展商擁有大量土地長期不發展，另一方面居民需要公屋卻沒有足夠土地興建。這是因為澳門土地被政府賤價批出，故此，有許多人認為正是通過政商關係將該利益差額由政府轉移給商人。可見，這種政商關係的內部運作嚴重損害公共利益，漠視了居民福祉，致使澳門特區居民住屋問題卻因為土地資源欠缺而遲遲未能得以適當解決。 還有在“歐文龍事件”中，當時議員、媒體曾經揭露出一些准許地產商以低價補地價更改土地用途的事宜。例如，在原運輸工務司司長歐文龍執掌該範疇事務時，對 2006 年曾經就上市“保利達”公司大股東柯為湘為代表的家族所持有的，原可作紡織廠用途的澳門黑沙灣 6.8 萬平方米土地以補地價的方式批准其支付澳門幣 9.14 億溢價金改為住宅用途。一個月後，柯為湘以澳門幣 84.48 億元的高價將該土地賣給了保利達公司，而該土地的價值高達澳門幣 100 億元，比補地價金多出了 9倍。10 還有，2008 年澳門科技大學的批地事件，2001 年歐文龍以免公開競投的方式將一幅 151,324 平方米的土地完全無償批給澳門科技大學作建校之用，後在 2008 年，繼任歐文龍的劉仕堯將該土地的一部分轉給新濠博亞公司。在這個過程中無任何人需要以其他途徑獲得補償。當政府接受科技大學放棄上述兩幅土地時，同時將另外兩幅合共 145,621平方米的土地無償批給澳門科技大學，若以 2008 年澳門特區政府拍賣土地成交價格，該土地市值超過澳門幣 400 億。為何澳門科技大學能比作為公立大學的澳門大學能獲得如此待遇？其背後的原因同澳門科技大學董事會及基金會有關，因為在這些機構中滙集了澳門政商精英。11

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 141 還需提及的是，澳門近來發生的政府放飛閒置土地事件。2009 年，當澳門經濟起飛時，土地資源不足開始受到各方關注，人們發現澳門有不少土地一直閒置沒有得到發展。於是社會上質疑這些土地為何會荒廢不被使用。在社會壓力下，澳門特區政府 2010 年初啟動了清查土地閒置情況的工作。其中有 113 幅被視為閒置土地被審查，經過接近兩年的審查，到 2011 年才確定了 113 幅中的 65 幅不可歸責於承批商，而有 48幅是可歸責於承批商，於是開始啟動調查及聽證程序。由於這 113 幅以至 48 幅，當局從不肯透露土地的狀況，即使當立法會的委員會舉行會議時，還是空對空的，只能講大原則，而無法進入個案。但最後政府還是解釋這 65 幅遲緩發展的原因，部分是因為城規更改，部分是因為政府批則遲緩，部分是因為出現了司法訴訟而妨礙了發展，總而言之，這65 幅土地都不可歸責於承批商。12 經排除這 65 幅不可歸責的土地後，餘下的 48 幅便可確定判斷為可歸責於承批商。然而，此 48 幅可歸責的閒置土地，查閱其相關資料，例如位置、面積、用途、承批商，公眾由頭到尾都無從知曉。在 2015 年 6 月，運輸工務司司長羅立文在立法會的土地跟進委員會上透露這 48 幅閒置土地的狀況，其中 16 幅原來屬可歸責的閒置土地已經在其上任前被列為“不具條件宣告批給失效”的土地，即是所謂已放生了。該消息公佈後，立即引起了社會廣泛關注，對此，行政長官批示廉政專員對相關土地做獨立調查工作，以讓居民清楚明白。13 通過這些土地事宜，管轄處理此事宜的新任運輸工務司司長羅立文面對澳門新聞媒體直接坦白澳門房地產商勢力大。14 除此之外，還有近兩年剛剛發生的海一居土地事件15、益隆爆竹廠換地事件16等。 (三) 有關美資對澳門特區政府施政的影響 當然，除了澳門本地的政商關係，還因為資本成分的不同，而存在政府與外資構建的政商關係。在澳門賭場未開放時，只有一家本地企業經營，基本上是華人資本的單一資本結構。澳門“賭權”開放以後，澳門 6 家博彩持牌機構，有一半是美資經營者所控制的，例如金沙、永利、威尼斯。這些新加入的資本持有者、經營者都是美國拉斯維加斯的博彩

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 142 巨頭。他們憑藉其資本及先進的管理理念，獲得了佔據澳門賭場的 50%以上收入，這足以支配澳門的博彩市場。相對於微觀的澳門經濟體，這很容易使這些美資在澳門經濟及政治層面謀求更多的話語，為美資背後的美國政府效力。17 他們通過不同方式干預澳門經濟及政治的事務，妄圖改變澳門的經濟格局及政治格局。例如 2005 年滙業銀行擠兌事件，美國政府借機打壓滙業銀行，打壓澳門本地博彩業。2008 年，美資在金融海嘯之際，暫停金光大道項目的建設，使一萬多名建築工人無工可開，頓失所依，同中國政府談條件。18 畢竟美資所構建的政商關係僅僅是基於資本而建立，同本地華人所構建的政商關係相比還欠缺地緣及文化的要素，故此，其尚不能與本地華人所構建的政商關係對澳門特區政府產生相同的影響，但其後發的潛力及威脅不可不防。 綜上所述，澳門政商關係對於澳門特別行政區的行政主導體制有着相當大的作用及影響。它雖然隨着整個澳門地區資本結構變化，產生不同的政治結構變化，但仍然主要由澳門本土政商精英人士處於主導地位。正是如此，現在澳門整個社會的運作，基本上是由處於政商關係範圍內的精英人士所掌控，從政策、法律的制定開始，直至到政策、法律實施後的整個澳門資源的分配。整個澳門特區居民生活亦圍繞這政商關係所帶來的一舉一動而展開。倘若對行政主導體制的認識仍繼續停留在政治理論層面上，有許多現象是無法解釋的。因為目前政治理論上對行政主導體制的解釋，過多偏向於對權力結構的解釋，這種解釋是過於抽象的、靜態的解釋，難以融入現實社會，往往成為“陽春白雪”，難以迎合居民心聲。其實每個制度由於其存在的社會背景不同、社會不同階級所持有的資源不同，會使每個制度在其實際運作中會偏離支撐該制度運作的理論基礎及設立目的。在資本主義社會背景下，法律制度雖然是嚴格按照成文法律的規定運作，但是如果法律制度中涉及到組織架構、成員組成等涉及到人員擔任的內容時，此時法律制度往往是按照利己主義者們所遵循的各種不在文字上所顯見的博弈潛規則而運作，包括行政主導體制這種制度在內。 且不說澳門，在香港何嘗不是如此。香港曾出版過一本書《地產霸

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 143 權》19，作者是從事地產業多年的香港新鴻基地產集團創辦人郭得勝的私人助理，其以深刻細膩的筆觸揭示了一個真實的香港政治及經濟面貌。該書反映在一個自由的市場經濟體制下，香港經濟基本上由六大家族(分別是李嘉誠家族、郭氏家族、李兆基家族、鄭氏家族、包氏及吳氏家族嘉道理家族)控制，他們通過地產業控制了香港的食物零售、公用事業、巴士服務，形成壟斷，基本上控制了香港的經濟命脈，自然易形成貧富懸殊的形象，直接危害到社會穩定。同時，這些主要的地產巨賈與其關係密切的業務夥伴(包括來自銀行、法律、工程等方面)又在香港特別行政區的主要政權機構，例如行政長官選舉委員會、立法會、各種法定諮詢組織擔任職位，形成了複雜的政商關係網。此時，香港特區政府的權力逐漸透過這個網集中到少數精英手中。原本作為平衡貧富差距的政府，由於政府自身利益或某些官員個人利益，礙於這些商業精英的市場經濟影響力及政治地位，不得不制定些傾斜的政策，以保障這些商業巨賈的利益，例如 2002 年香港政府為振興疲弱的樓市而宣佈的“救市九招”，拖延制定《公平競爭條例》等等。這些均凸現了政商關係的密切性和緊密性。正是如此，使香港特區居民對於官商關係認為是“官商勾結”，而非良性的官商合作，自然也使香港特區居民對政府及其政策有着不信任的態度及看法。這無疑會對《香港基本法》所規定的行政主導體制存有質疑，影響到行政主導體制的實施。對於澳門特別行政區而言，也存在類似現象，行政主導體制的實施其實也面臨着同樣的問題，只是目前的研究只是停留在政權結構如何監督、如何運作上，尚有待進一步分析誰真正掌控着這些權力，揭示藏在這權力關係背後的成員利益關係。 由於受政商關係的影響，現在的行政主導體制已不僅僅是一個政權組織形式，它逐漸成為精英主義結合資本市場經濟制度的固有特性獲取更多經濟利益的制度工具。如果真是如此，此時的行政主導體制已經偏離了設計初衷。回顧當初制定港澳兩部基本法時，確立行政主導體制，其實也含有聯手港澳地區精英共同治理的意思，在當時採用聯手精英治理的方式治理模式是順應時代需要，是可以理解其中的合理性，但這種

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 144 模式畢竟是以利益為紐帶，當精英不能從該模式中獲取更多利益，他們必然會拋棄他們的社會責任和道義擔當，最近一段時間香港富豪李嘉誠從內地撤資一事就提供了此方面的證明。為此，對於行政主導體制的思考需要加入更多“以民為本”的內容，使該體制注入多些民本精神。 四、被保留的澳葡法律制度 (一) 問題概述 根據《澳門基本法》第 8、11 條規定，澳門原有的法律、法令予以保留，除非其同《澳門基本法》有抵觸；同時還規定，澳門特別行政區的社會、經濟、行政管理、立法和司法方面等制度及相關政策須以《澳門基本法》的規定為依歸。根據目前澳門法務局對原有法律的清理及適應化的技術性分析和處理工作的最新情況，可知自 1976 年至 1999 年 12月 19 日期間，澳葡政府共頒佈了 2,123 項法律及法令，目前仍有 671 項法律及法令還在生效，其餘的已不生效。這些生效的法律及法令作為原澳葡法律制度的一部分，是否同《澳門基本法》相抵觸，應當如何判斷？根據目前《澳門基本法》的設立的政策原則即“一國兩制”，好多時是從是否同國家主權相抵觸的標準予以判斷。但對於回歸後的澳門，這些生效的法律及法令更多的是體現在不適合澳門社會經濟發展的需要，包括不適合對行政主導體制的運作，原因在於包含行政主導體制的《澳門基本法》與這些仍生效的法律及法令不存在相同的立法基礎，不是從同一個立法體系產生的，前者是全國人大以《中華人民共和國憲法》為法律基礎，以《中葡聯合聲明》內容為基礎而制定的，後者則是澳葡政府根據葡萄牙法律體系制定的；同時兩者維護的利益也有所不同，前者維護的是澳門特區整體經濟利益乃至國家政治利益，後者主要是維護葡萄牙在澳門地區經濟利益，兩者利益之間存在內在的衝突，有關衝突只是止步於經濟利益層面較多，還未上升到政治利益層面；除此之外，還有一點須注意的是，這些生效的法律及法令載負着過去澳葡時代的法理邏

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 145 輯像幽靈一樣不時依附在澳門回歸後頒佈的法律及法規，以及基於該等生效法律及法令所延伸出來的各種批示及命令，牽制住了《澳門基本法》所設計的行政主導體制的運作。由於此等原因尚未來抵觸“一國”之原則，不足以使該等生效的法律及法令直接廢除，仍需保留，然而在具體實務層面對行政主導體制有着實實在在的影響。 (二) 公共行政方面 原澳葡法律制度對行政主導體制所產生的影響最為明顯的是公共行政領域。前面在講述澳門特別行政主導體制運作過程時曾提及一些問題及相關事例，但未具體進一步展開分析。當前澳門特區政府在任用制度是根據原第 87/89/M 號法令核准的《澳門公共行政工作人員通則》所規定的定期委任制度。這套制度對領導主管選拔和任命權無明確規定，主要過度依賴上級個人喜好指定，容易“任人惟親”；同時這套制度不存在競爭機制，難以確保領導官員的專業素質，致使澳門特區政府在主要領導的任用上備受澳門特區居民及社會所質疑。當初澳葡政府設立此制度，主要原因有兩個：其一，是當時澳門地區的政治管理環境是以華人為主，葡萄牙人勢單力薄，盡量避免華人介入其統治層面；其二，當時澳門地區亦是葡萄牙國內各政黨爭取“建功立業”、獲取議會選票的好地方，為此，各政黨力圖在澳門地區政府架構中不同部門安排各自政黨的人員，形成不同的勢力範圍，然後以此爭取在澳門地區作出政績，獲得澳門地區葡萄牙人的支援，從而為日後葡萄牙本國的議會選舉謀取更多席位，使得各自的政黨在葡萄牙本土獲得更大的影響力，為達到此目的，各政黨在澳門地區執政時相互爭鬥及相互推諉遠遠大於合作。正是在這“內憂外患”的情形下，於是設立有利於對澳門地區實行統治、有利於各政黨在澳門地區謀求政治利益的主要官員委任制度。同時，這也顯現出該制度具有封閉自利性及各自為政的特點。 回歸後，澳門政府保留了此制度，成為目前澳門特別行政區的主要官員委任制度。此時該制度所適用的人群已非葡萄牙人，而是變成了澳門特區居民，同時亦少了政黨鬥爭的元素。至於該制度所具有的特點，

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 146 在新背景下，產生出原澳葡時代相類似的問題。這在前文分析行政主導體制運作問題時已予以點出。回顧行政主導體制其主要是在於促進澳門社會經濟的發展，而該委任制度所具有的封閉自利性及各自為政的特點，較易使澳門政府官員們為了個人利益而利益互惠，或工作方面採取較為消極方式相互推諉。這些行為同為謀取澳門特區整體利益為目標的行政主導體制有點背道而馳，直接影響到行政主導體制的運作。同時，還須注意的是基於該制度所延伸的授權批示更進一步強化了該主要官員委任制度的特性。 還有就是前面備受澳門特區立法會議員、居民所質疑的政府工程開支預算超支問題，該問題實際上同澳門特別行政區現今所沿用的澳葡政府時代公共工程採購制度有關。根據該制度規定20，政府在採購資產及勞務方面是以澳門幣 75 萬元為界，小於澳門幣 75 萬元的可以透過口頭招標或書面招標的方式，大於澳門幣 75 萬元的必須要透過公開招標的方式，至於在公共工程方面則要求大於澳門幣 250 萬元的必須透過公開招標的方式。但是政府可以對於一些特殊項目有權豁免招標，這就為目前澳門特別行政區涉及上億的公共工程無須公開招標提供了一個合法理由。 同時，該法律制度為政府採購招標程序設定了較為繁瑣的要求及步驟，使得整個程序進展非常緩慢，常常導致採購審批下來後，原來的採購價格已不適用，此時使相關部門和供應商進退兩難。這就為貪污舞弊創造空間。除此之外，原有的政府採購法律制度同現有的公共財政管理法律制度在實務上存在某些概念矛盾。例如，租賃辦公室在政府採購開支制度中屬於財產開支，在政府公共財政管理制度屬於服務開支。 除了上述所列舉的一些仍然生效的原有澳葡政府所制定的法律及法規，同時還有一批仍在生效的舊時澳督批示。此類批示數目為何，暫不得知。但是這批批示在澳門特別行政區成立之後仍然對澳門特別行政區的運作發揮作用，原因是上述批示在回歸前未列入原有法律的審查清單(1997 年底葡方通過中葡聯合聯絡小組只向中方遞交了原有法律、法令清單，未遞交此等清單)，未經採用成為澳門原有法律的審查。按照《關

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 147 於全國人民代表大會常務委員會關於根據中華人民共和國澳門特別行政區基本法第 145 條處理澳門原有法律的規定》第 5 條的規定，上述批示如果要發生效力的話，首先要經過採用為澳門原有法律的審查，確立其在《澳門基本法》下的新的效力，然後需要做出必要的“變更、適應、限制或例外，才能適用。21 但現實中，這批批示仍然發揮着作用。 前述的行政立法問題就同這些批示有關。嚴格來說，澳門特別行政區目前並無正式的行政立法制度。現在澳門特區政府所採用的行政立法制度是根據原第 107/GM/91 號批示《有關總督權限內之法規的往來及核准之規則》、第 108/GM/91 號批示《有關總督權限內之法規草擬規則》而制定。這些批示中規定了起草法規的原則、法規草案說明、法規草案登記、提交法規草案的要求、法務統籌部門統一協調起草、徵求意見、確定文本及翻譯等程序。而現在澳門特區政府根據這些內容，以內部工作指引的方式，對行政法規、行政長官對外規範性批示、行政命令作了相應的規範。例如，行政法規立法程序22，首先由司長辦公室或局級部門草擬行政法規徵詢意見稿(相關的格式有行政指引規範)。司長批示同意後，會將有關行政法規徵詢意見稿及磁片呈交給行政長官。行政長官則會連同磁片交給行政法務司校閱。徵詢意見稿之內容如須斟酌或按有關規定必須製作或可製作意見書，由行政法務司司長聯繫主管的司長，取得共識後加以落實。行政法務司將行政長官同意的徵詢意見稿送行政會秘書長，由其分送各行政會委員，並列入最近一次行政會議議程。行政會會議上，委員如認為須作修改，交行政法務司安排修訂。徵詢意見稿修訂後，行政法務司在送行政會秘書長，由其分送各行政會委員審閱。獲行政會通過後，行政法務司以行政長官辦公室黃色用紙列印行政法規，附磁片呈送行政長官簽署。行政長官辦公室附磁片交印務局刊登在《澳門特別行政區公報》。同時致印務局函件副本送行政法務司及所屬司長。由印務局負責排序及編號，並將有關行政法規刊登在《澳門特別行政區公報》。至於其他行政長官對外規範性批示程序、行政命令程序均亦是如此。 相對現代國家或地區的行政立法程序，澳門特別行政區所沿用的行

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 148 政立法程序規定及理念已較為落伍。現代行政立法一方面堅持以民眾的參與為基礎，從而賦予行政立法正當性，另一方面充分吸收政府內部工作實務內容，以增強行政立法之可行性。例如，美國政府部門制定法規須經過 11 個較大階段，有規則制定活動的起源、規則制定規劃，形成規則初稿、內部審查初稿、外部審查初稿、初稿修改與公佈、公眾參與等。23 回顧澳門特別行政區，仍採用澳葡時代的行政立法程序，且在未公開的情況下由澳門特區政府內部遵守，基本上排除對外的即對民眾(不限於此，可以考慮包括法官)意見的吸納。正因如此，這使得澳門特區行政立法質量和認受性降低。 澳葡政府時代的行政立法程序所反映出來的特點，主要局限在行政系統內部制定，其本質上脫離不了便於管理澳門地區，以維護其作為澳門地區統治者利益之目的。現如今該程序延續到現在，對於行政主導體制而言，從表面上而言似乎強化了行政主導體制的權威性，但失去了行政立法存在的正當性，則使民眾對於該行政立法程序所產生的法規不滿，會發洩到行政主導體制上，並對行政主導體制的理解產生偏差，認為行政主導體制是就是行政威權體制，而對該體制會存在質疑，影響到行政主導體制的運作。 (三) 民事領域方面 本來民事法律是處理私人之間的法律關係，但是在澳門特區政府實行行政主導體制時，有不少部門的行政工作是直接同澳門特區居民日常生活有關的，往往會涉及到不少民生日常問題，故此，行政主導體制也會作用到民事領域之中。 根據《民法典》第 1344-1353 條規定，當前在澳門特別行政區，召集業主們參加分層所有人大會(俗稱業主大會)的方式有兩種，一種是親身遞交召集書給業主，由業主簽名核實；另一種是透過掛號信的方式將召集書寄送到業主的住址。然而該兩種方式，成本高，時間長，給作為召集人的業主們帶來大的工作量，容易產生爭議。24 這些爭議常常引致大會決議瑕疵，使決議非有效，這就意味着業主們召集大會白費功夫(澳

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 149 門特區法院曾作出過有關判決)。目前，這些爭議主要是由第二種方式引起。對於僅由 30 平方公里的澳門而言，採用第二種方式召集大會是不合時宜，但為何《民法典》存在此條文呢？是因為目前《民法典》規定主要沿用《葡萄牙民法典》規定。筆者曾詢問對葡萄牙法律較為熟悉的律師，他們反映在葡萄牙的私人樓宇中，往往居住了來自葡萄牙不同地方的業主。他們並非長期居住在同一樓宇中，而是分佈在 9.2 萬平方公里的葡萄牙的丘陵、山地的家鄉或故居中，當要召集他們開會時，用上述第一種方式召集，召集的業主不多，為此，為了召集他們開會必然要採用掛號信的方式較為適宜。由此可見，該條文是照搬而來，根本不適合只有 30 平方公里的澳門。但對澳門特區政府而言，其必須根據相關的規定25要協助業主們召集大會，成立管理委員會，處理各自私人樓宇的管理事務，倘若政府不嚴格依法協助業主，則政府可隨時會因為違法行政，受到相關監察部門調查，故此，政府不得不機械地適用條文，推動業主們採用以掛號信的方式召集大會，給業主們造成許多不便。業主們也由此抱怨政府協助他們召集大會繁瑣，而不願積極配合政府召開大會，這直接影響到澳門特區政府行政權威。 同時，還值得一提的是澳門特別行政區的善豐花園維修重建事宜。善豐花園是位於澳門沙梨頭海邊大馬路的一幢30層高大廈，建成於1994年。在 2012 年 10 月，善豐花園結構樁柱(即結構性主力柱)突然爆裂變成危樓。為保障該大廈業主們的生命財產安全，於是政府封鎖了該大廈，安排被迫撤離大廈的住戶去酒店、或親戚朋友家居住。26 由於該大廈的問題主要涉及建築工程的問題，自然需要考慮追究有關建築商的問題。然而，根據第 79/85/M號法令《都市建築總章程》中規定，承建商及指導工程師僅在該樓宇獲政府發出樓宇使用准照的 5 年內，須負起樓宇的安全及堅固條件的責任。時間過了 5 年是不得追究承建商及指導工程師有關責任，除非有充分證據證明是承建商及指導工程師的責任。27 對於具有 18 年樓齡的善豐花園而言，追責期儼然已過，對於不具有充分建築知識的業主們要獲得有關證據證明是承建商及指導工程師的責任又是太難(這正凸現出目前澳門特區建築法例嚴重滯後，未能適應社會

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 150 發展速度)。故此，此事一直拖而未決。 既然追究責任在法律層面上存在制肘，但是畢竟還存在該大廈業主們最為緊迫的問題——居住問題要解決，於是該大廈的業主擬定重建，為此根據《民法典》規定召開業主大會商議大廈重建的事宜。但根據《民法典》第 1321、1337 條規定，需要有全部業主同意重建方可重建。由於善豐花園重建事宜沒有獲得百分之百的業主同意，導致重建工作遲遲不能啟動，直到現在尚未得到解決。在整個事件程序中，澳門特區政府一直出錢出力協助善豐花園業主尋求可行性解決方案，但是有部分業主還是不買政府賬，更有甚者將怨氣發在政府頭上。 除此之外，在房屋租賃合同、道路交通、青少年教育等不同社會管理範疇上都存在澳葡時代法律制度的規定限制行政主導體制有效實施的現象。由此可見，所沿用的澳葡政府時代法律制度對現在的行政主導體制在許多方面有着重要、深刻的影響，如果僅僅只在基本法的層面考慮行政主導體制的實施，是無法對行政主導體制的實施效果及問題成因有清晰認識。 五、語言因素 根據《澳門基本法》第 9 條規定，在澳門特別行政區的行政、立法、司法三大機關，不僅可以使用中文，而且還可以使用葡文。根據該規定文字表述，中文是放在葡文之前面，對於葡文之使用只是用了一個補充性字句“還可以使用”，這無疑可理解為《澳門基本法》時明確規定了葡文在中文之後，排在第二位。但事實上，在澳門特別行政區有許多人並非如此理解及認可，存在不同的理解，有人認為是中文在葡文前，有人認為是葡文在中文前，還有人認為兩個語言處於平等的地位。由此，根據該條規定引出了一個非常重要的，涉及國家主權的問題，即澳門特別行政區在是施行雙語時，應以何語言為主的問題。 其實此問題本不應成為一個問題，因為澳門回歸中國後，澳門特別

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 151 行政區作為中國的一部分，毫無疑問中文是澳門特別行政區行政、立法、司法三大機關首選的官方語言。但在一次筆者參加澳門公務員法律課程培訓課程所所經歷的事實告訴本人並非如此。當時導師在培訓時詢問班上的澳門特區公務員，問他們對於《澳門基本法》第 9 條語言地位規定中，中文與葡文的法律地位孰先孰後時，居然有大多數澳門公務員認為是葡文在先，或者是葡文與中文處於同等法律地位。聽到這結論，令人愕然。認為葡文優先的人，他們所提出的理由大致有如下幾點，行政機構在日常的行政工作上，有許多報告書、公函、通知的制定都需要使用葡文，而且在日常行政工作對話中，會以葡文詞語溝通，例如Despacho(批示)，Parecer(意見)，Assunto(事由)等等；在行政立法方面，立法會審閱法律方面，各種法律文件草案均須中文及葡文，如果沒有葡文，中文法律草案是不能提交到立法會通過的，而且在法律草案審核時，必須徵求葡萄牙法律顧問的意見；在司法機關中所出的判決書中，有許多判決書只有葡文版本無中文版本；在澳門從事法律事務工作必須會葡文，否則不能知曉何謂澳門法律。認為葡文與中文處於同等地位的，不僅有上述理由，還提出了相關法律依據，即第 455/91/M 號法令(賦予中文具有與葡文相等之官方地位)、第 101/99/M 號法令(即核准正式語文之地位)、第 103/99/M 號法令(即葡萄牙語文書寫規則)。該等法令規定了中文及葡文均是澳門地區的正式語文，基於此，兩種語文可以完全平等地在立法、行政及司法領域內並存及使用。作為澳門精英的公務員居然存在這樣的判斷，何況是澳門特區居民，可見該判斷已深入澳門社會之中，足見對於該規定的法律理解同澳門社會的現實理解存在有多麼大的差異。 表面上看來這些理解和認可是普通的個人選擇，實際上這種選擇不僅涉及到語言與國家主權關係的問題，而且也關係到行政主導體制有效實施的問題。語言是一個民族用來進行日常生活、資訊交換、科學研究、文化傳承的重要工具。它不僅僅是一個民族的重要標誌，亦代表着一個國家的形象和主權。正是如此，在二戰時期，日本、德國作為侵略者，在侵略他國後，為實行長久的統治，每當佔領被侵略國家的地方後必從

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 152 教育方面、宣傳方面運用武力向被佔領國的國民強行推行佔領者國家的語言及文字，逼迫他們放棄被佔領國本國的語言及文字，從而徹底摧毀一個國家文化，使被佔領國的國民接受他們的文化，乃至在根本上毀滅一個國家。經過如此這般的文化摧毀及改造，從而造成一個既成事實，從而重新確立侵略國的國家主權，締造出佔領國在被佔領國土地上所擁有主權的正當性。還有英國統治香港地區，何嘗不是如此，他們積極在教育層面推行英語，使香港地區人們甚少乃至放棄了使用自己民族語言的機會，在這樣的英語文化的薰陶下，自然會出現崇拜英國文化，親近英國政府的人。香港之所以會出現當今之政治局面，在某種程度而言，同語言有着一定的因果關係。對於葡萄牙人而言，他們不具有英國在全球經濟上所處的絕對優勢地位，同時由於澳門地區本土華人勢力強大，使得他們難以在原澳門地區推行其本國語言，惟有在他們所能掌控的行政、立法、司法各機關內封閉推行他們語言，故此，形成了澳門地區獨特的二元政治形態。原本在澳門回歸後，理應根據《澳門基本法》的規定，中文本應有絕對的優先法律地位，然而現實情況卻背離了《澳門基本法》規定的精神，而是仍然依照原有的法律規定，在行政、立法、司法領域中維持中文與葡文平等的法律地位。甚者，在上述三個領域的具體日常運作上，時常凸現出葡文比中文的重要。例如行政領域方面，政府不少行政公文上仍然保留了不少葡文的表達方式及痕跡，這給居民在與政府溝通上產生不便；在行政立法時，每部法律、行政法規的草案文本的起草、修改、校對、翻譯，都會有不少葡文翻譯人員加入其中；在部門之間溝通時，尤其是高層進行政策溝通或交流意見時，往往會有葡國法律顧問或專家參加，此時為保障溝通的準確性，不得不委派翻譯與顧問及專家交流等等。這些做法不但降低了行政效率，亦耗費了不少行政資源。在立法領域方面，同行政領域的情況亦是如此。 至於在司法領域方面，這個問題較為更為突出。最為顯著的問題在於法院通知、判決中文化問題。此問題一直是澳門長期備受居民、學者、議員所關注的問題。現在的情況較以往有所改進，但仍同澳門社會的全體居民的期盼相差太遠。例如，當澳門特區居民因為糾紛訴之法院時，

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 153 會在隨後的訴訟過程中，不時收到法院寄過來的各種葡文傳達通知，批示通知；他們接到這些通知，內心中不時會有一種仍在舊時澳葡政府時代的感觸，感覺回歸後的法院似乎仍由葡文主導，自己日常所運用的中文似乎失去了作用，如要打贏官司，必須尋找通曉葡文律師方可；最值得他們擔心的是法院所作出判決仍是葡文，他們為了清楚瞭解判決書中對他們權利及義務的真實判定，不得不花費一定金錢聘請翻譯瞭解以葡文方式書寫的判決書內容。更為重要的是，由於判決書語言同居民語言的不同，會引致居民對法律資訊接收差異，容易使得民眾對某些案件判決引起誤判，這些誤判可能會使民眾對司法公正的認知產生偏差，而這些偏差往往會日積月累逐步消減民眾對司法機關的信任，最終使得民眾懷疑司法機關的公信力。對於學者而言，他們進行澳門本土法學研究時，常受制該情形而停止不前。也許有些人會說情況不是如此，如今在澳門特區法院網站上，有法院判決已上載網站上提供給公眾查閱，但細細查閱這些判決書有部分是中葡雙語的，有大部分仍然是僅有葡文。據法院工作人員反映，由於法院翻譯人數有限，有許多判決不能及時翻譯成中文判決而刊登在網上，同時過往(指法院開通網上刊登判決前)的判決積壓了許多，因人手不足，亦未翻譯，一時也難以上傳到網上。正是如此，使得澳門法律學術界學者們感受到澳門特區法學理論研究與法律實踐研究已嚴重脫節，難以產生互動，不得不對澳門日後法制建設之路甚為堪憂。 對此，必須嚴格依照《澳門基本法》的規定，確立中文、葡文的法律地位順序，及明確葡文在澳門特別行政區的適用空間。對此，可借鑒日本，由日本政府培養少量精通其他國家語言的人才，將這些人才用在獲取他國之知識及技術方面，從而推動其國家建設。鑒此，澳門特別行政區可以培養葡語精英，通過葡文獲取葡萄牙各種學術資源，並建立同南歐、巴西等國家聯繫，擴展澳門特別行政區在國際上的發展空間。總而言之，對於葡文應盡可能局限在學術、經濟等領域使用，不得過多使用在政治及行政領域，否則，會在澳門特別行政區政治領域形成乃至持續的中、葡語言之爭，此爭議有損於國家主權之單一性，從而延伸影響

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 154 到行政主導體制的運作。 在此，還須提及一個同語言及法學教育有關的情況，這是澳門學者唐曉晴研習澳葡政府時期法律文獻發現的。在 1989 年，澳葡政府司法事務辦公室主任高樹德 (Alberto Costa)在向當時司法政務司Manuel Magalhães e Silva所提交的報告 28中對澳門地區所沿用葡萄牙法律的澳門法的在回歸後的發展進行了研究，該研究特別點出了葡萄牙法在印度果亞併入印度後快速消亡的歷史，由此認為原因在於沒有建立葡式法學教育，致使法律職業團隊(包括法官與律師)所擁有的法律知識就會很快與葡萄牙的學說與判例失去聯繫，最後導致葡萄牙的法律傳統處於孤立地位迅速消亡。對澳門地區而言，在回歸之後，延用葡萄牙法律的澳門法律難免也會步入後塵，可能會被中國內地法律所卻取代。為避免這個現象再次重演，高樹德提出了有關的對策，包括：按《中葡聯合聲明》要求改革，推動法律研究與法律知識的普及，在民間推動澳門法律界的形成等。具體措施則包括推動中葡雙語出版；展開與歐洲合作，宣傳澳門法；與葡語國家合作；設立法律職業資格認可機構(後該等措施由東亞大學法律課程任教的Oliveira Rocha 進一步強化法學教育，培育雙語的司法官隊伍)。一旦執行了這些對策與措施，就會確保葡萄牙法文化成為高度自治的內容和支柱，從而維護了葡萄牙在澳門地區的利益。目前澳門法律文化的發展正如高樹德的構思逐步發展，例如澳門特區法院法官所作出的判決理由好多時引用來自當今葡萄牙法院的葡文判決(例如葡萄牙里斯本中級法院合議庭判決、葡萄牙科英布拉中級法院合議庭判決、葡萄牙埃富拉中級法院合議庭判決等)；澳門特區五大法典法學理論必須以來自葡萄牙理論為圭臬，而這些理論均是由葡萄牙語記載；目前甚而有些葡萄牙法律學者亦開始試圖用葡文從基本權利角度來詮釋《澳門基本法》。29 正是這種基於語言同法律所產的緊密聯繫，不但強化了今天澳門特別行政區與葡萄牙國家的聯繫，而且更擴大了原澳葡法律制度在澳門特別行政區的作用。原以為《澳門基本法》對中文法律地位的確認會制約澳葡法律制度對澳門特別行政區的影響，但由於澳葡政府在回歸前精心制定的語言策略下，中文法律地位受到一定程度壓制，難以

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 155 發揮中文作為國家主權文化代表而應當承擔的重要作用。這不但直接影響到澳門本土法律體系的建設及本土法學理論的發展，而且也使主要依託於中文而運作的行政主導體制在不同程度上深受葡文牽制，難充分發揮體制優勢。 六、愛國教育因素 (一) 問題緣起 行政主導體制作為處理國家和地方關係的體制，該體制是在“一國”的前提下予以實施和運作的。倘若“一國”的前提不存在了，那澳門特別行政區的行政主導體制亦難以運行。而“一國”的存在不僅僅是以領土、領空為要素，更需要該國國民對該國家的認同及存有歸屬感才行。作為國家的某塊領土，如果該領土的國民對國家沒有認同，沒有歸屬感，則這領土會脫離國家，此時，如何談國家和地方的關係，行政主導體制自然亦蕩然無存。在澳門特別行政區，尤其是港澳靑年，由於成長環境的體制不同，以及國情敎育的缺失，他們對祖國內地的情況不甚瞭解。在這種情形下，愛國教育顯現出非常重要。如果沒有良好的愛國教育，他們難以對國家有高度認同和公民的高度歸屬感。他們作為未來澳門特別行政區的主人，如果沒有堅定的國家高度認同和高度的公民歸屬感，行政主導體制勢必難以為繼。 根據澳門學聯與青年研究協會於 2014 年 11 月的一項民意調查結果顯示：在對“中國人”的身份認同方面；澳門中學生對“中國人”的身份認同跌勢明顯，2007、2009 年有 90%以上學生十分同意/同意“我是中國人”，2011 年跌至 80%。此次調查的結果是急速下滑至 55%。其中，22%的學生“十分同意”自己是中國人，僅有 2009 年同一項目人數的1/3。學生們也不太認可中國人的身份對個人的重要意義，僅 37%的中學生認為“中國人的身份對我來說很重要”，與 2011 年相比大幅下滑。30 在“澳門人”的身份認同方面，本澳中學生認同頗高，有 90%，較

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 156 過仍保持在高位。有 74%的學生認為“澳門人”的身份對自身有重要意義。如果他們向外人介紹自己時，有 70%的人會稱呼自己為“澳門人”，有 11%的會稱呼自己為“中國的澳門人”，而稱呼自己為“中國人”的則不到 10%。如果“有得揀”，50%的中學生都希望做“澳門人”。 對“葡萄牙人”的身份認同；過半數本澳中學生對“我是葡萄牙人”的表述持否定態度。 (二) 原因及影響分析 從以上調查結果，較清楚顯示澳門中學生對於中國人身份的認同相對前三次調查，已呈下滑形勢，而對於澳門人身份的認同雖然沒有下滑，但與過往比存在下降。為何昔日的“解放區”在回歸十幾年後會出現這樣的調查結果，不得不引起執政者深思及警惕。縱觀全球及澳門社會經濟的發展情況，環顧周邊地區的社會文化相互影響，結合澳門教育界各方面發展情況，主要有如下幾點原因。 首先，從愛國教育本身而言，一個良好的愛國教育同學校、老師、愛國教材有着密切的關係。目前澳門的學校有紅底、藍底及綠底學校之分，不同顏色類別的學校所實施的教育風格都不同。紅底學校主要是指傳統愛國學校，此類學校主要採用內地教材，聘請內地老師，同內地教學風格極為相似，往往備受澳門傳統愛國社團人士青睞。藍底學校則一般指教會學校，此類學校雖然獨立辦學，但它們卻與西方宗教有着千絲萬縷的附屬關係，它們主要採用香港教材，用英文教學，同時在教學中宣揚宗教思想，往往備受澳門中產人士青睞。至於綠底學校，主要指官方葡文學校，該類學校所招收的學生往往是生活較為貧困家庭的學生，這些學生對政府有着較好認同。在上述調查中，並未進一步深究是那類學校學生所體現的國家認同感降低，但從上面的學校教學特點及招收學生而言，可以隱約推測有關的分佈。進一步而言，在上述三類學校中，由於紅底學校教師大多為內地老師，深知國情，不會宣傳有關非愛國之言論，而教會學校的教師，有不少是在台灣地區的師範學校畢業的，他

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 157 們在台灣地區求學期間，不僅耳濡目染了台灣地區“寧靜革命”等社會運動，甚至在實習時親身參加了台灣地區社會運動，以及台灣地區民進黨的週邊組織活動。因而他們對在港澳地區發生類似“寧靜革命”活動時，會產生強烈的認同感。在香港地區發生“佔中”事件時，某些教會學校的老師就站在講台上，佔用了寶貴的授課時間，津津有味地大講“佔中”31，發表一些主觀上不利於國家統一的偏頗言論。對於這些未成年中學生而言，他們此時尚沒有一套成熟的判斷標準對社會事務作出較為客觀正確判斷，很大程度上要依賴身邊可信任的人士，其中就有這些老師。這些老師對他們所灌輸的言論，會直接間接的影響到他們日後高中畢業選擇。根據教育暨青年局網站上公開最近十年來澳門高中畢業生所選擇的地區調查報告來看，情況不容樂觀，已初見端倪。 從表 6 中可見，澳門高中畢業生選擇去台灣地區求學的比例，由2007/2008 學年開始，就超過選擇去內地求學的比例，人數是每年遞增。而選擇去內地求學的比例及人數，由 2007/2008 學年開始基本上是低於去台灣地區求學的，而且人數有不斷下降的趨勢。同時，還需要注意的是，選擇去其他地區求學的比例及人數也呈遞增趨勢。由此初步反映出，現在澳門本地的愛國主義教育對青少年並未起積極的影響和作用，情況不容樂觀。尤其是這些在台灣地區求學的學子，學成歸來後，由於其思想受到台灣地區一些不利國家統一的言論影響，在返回港澳地區生活後，較易作出一些不利國家統一的行為。例如：前段時間，香港某些反對派人士就香港特區政府康樂文化事務處出資主辦的一個舞台劇中，要求場刊內介紹劇團執行監製的畢業高校“國立台北藝術大學”中，將“國立”二字刪去(當事人最後還是刪去)事件，向香港特區政府追究責任。受之影響，澳門的新澳門學社針對澳門特區政府高等教育辦公室的網站所公佈的研究生獎學金名單，對台灣地區的高等院校稱謂刪去“國立”一詞，亦進行責難。32

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 158 表 4 近十年正規教育高中畢業生選擇到澳門/內地/台灣地區 升學變化情況 學年 澳門地區 中國內地 台灣地區 其他地區 總數 人數 比例 (%) 人數 比例 (%) 人數 比例(%) 人數 比例 (%) 2005/2006 1,944 49.40 1,193 30.32 521 13.24 277 7.04 3,935 2006/2007 2,114 50.20 1,013 24.06 753 17.88 331 7.86 4,211 2007/2008 2,539 56.38 754 16.74 878 19.50 332 7.37 4,503 2008/2009 2,536 53.14 889 18.63 1,057 22.15 290 6.08 4,772 2009/2010 2,665 57.39 892 19.21 797 17.16 290 6.24 4,644 2010/2011 2,731 58.45 769 16.46 917 19.63 255 5.46 4,672 2011/2012 2,844 56.62 765 15.23 1,065 21.20 349 6.95 5,023 2012/2013 2,844 57.18 739 14.86 1,030 20.71 361 7.26 4,974 2013/2014 2,703 54.61 669 13.52 1,105 22.32 473 9.56 4,950 2014/2015 2,455 50.85 699 14.48 1,218 25.23 456 9.44 4,828 2015/2016 2,306 49.42 749 16.05 1,195 25.61 416 8.92 4,666 註：其他地區包括有美國、澳洲、瑞士、葡萄牙等國家 至於教材部分，由於澳門實施“自由制”教科書制度，使得政府在這塊領域長期缺位。目前該制度主要是回歸前的 3 個法令(第 38/94/M號、第 39/94/M號、第 46/97/M號)所構成。該等法令均是在“不影響私立教育機構在行政與教學自主範圍內之本身權限”為原則的基礎上設計的，賦予了澳門地區私立學校高度的教育自主，而政府僅僅是予以配合，難以對私立學校到積極主導作用。即使政府作出有關努力，但由於

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 159 能力不及，未得其效，例如，在 2007 年，教育青年局曾出版過《澳門歷史初中補充教材》，然該教材所編寫的內容存在眾多不確、不實的史料；在編纂過程中，缺乏顧問支持之余，又沒有廣泛徵詢前綫老師的意見；在編排方面，該教材缺乏對教授教師的明確指引，又缺乏配套參考文獻，影響了學生求知興趣；更為嚴重的是，該教材未能清楚反映“根”的問題，這直接影響到愛國愛澳資訊的傳遞。故此，該書一出台，備受澳門教育界的爭議，最後予以停售。33 正是由於愛國主義教材的缺乏，使澳門青少年對祖國內地的情況瞭解甚少。更為嚴重的是，在相關資訊不清、不足的情形下，容易使青少年對國情的認識出現偏差及錯誤傾向，易受一些對政府不滿的人士將國情敎育等同於“洗腦敎育”言論的影響。 其二，科技媒體的興起加劇了澳門與周邊地區的相互影響。在現代互聯網、電子報等新型媒體，及微博、QQ、微信、推特(twitter)等新型社交工具出現前，各種資訊及知識(包括愛國主義、國情教育等資訊)主要是透過報紙、刊物、電視等傳統媒體傳播給澳門特區居民，同時這些傳播媒體基本是受到法律制度所規制，由政府監管的。基本上，政府可在澳門社會運動發起初始時予以預控。 現時，新興的“自媒體”和“新媒體”提供給社會個體者，一個生產、積累、共用、傳播資訊及資訊的新型渠道。由於進入該渠道未給社會個體者設置太多門檻限制，僅需要簡單註冊，由服務商提供一定網絡空間就可自行操作及管理；同時該渠道相對於傳統媒體無須花費大量經費維護，故該傳媒渠道能得到迅速發展及普及，使之平民化。至於在澳門，目前政府尚無完備的法律制度對這些新興的“自媒體”和“新媒體”予以規制及監管，尚為空白。這使得澳門特區公權力難以對該渠道所傳播資訊作出鑒別及引導。從另一方面而言，這為澳門的一些標榜“民主”、“自由”的人士及派別傳播其主張提供了足夠的空間，使他們能發佈一些不實資訊，錯誤資訊，從而誤導澳門青年們。例如，在前些年，有某位國家領導人蒞臨澳門特別行政區時，在互聯網上張貼“暗殺”的文字，發表“澳門共和國”的言論等；在 2009 年的第三任行政

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 160 長官選舉的過程中，透過互聯網發表一些謾駡惟一候選人崔世安的言論，甚至是惡意人身攻擊，還拋出了一些所謂的內幕消息。 這些新興的自媒體和新媒體還有幾個重要特點：其一，發佈資訊者與接受資訊民眾之間的距離不受空間和時間限制；其二，互聯網及資訊科技高速發展，使資訊能夠迅速地傳播到成千上萬的接受者；其三，接受資訊民眾接受資訊後可以迅速回饋，與發佈資訊者產生強烈互動。正是如此，台灣地區的民進黨和“獨派”團體，還是香港特別行政區的“泛民主派”，抑或是澳門特別行政區的“反對派”，憑藉新媒體模式，能更為密切溝通交流，同時可以輕易佔領輿論高地，發表一些顛倒黑白，混淆是非之言，以先入為主方式引導社會輿論，使政府常常處於被動的局面，百口莫辯。例如，台灣地區所爆發的“太陽花學運”，香港特別行政區所發生了違法“佔中”事件，澳門特別行政區所發生的“反離補”大遊行，均是在這新型媒體的推動下一一產生。除上述特點外，此傳播渠道還兼具私密性，政府往往不能察覺到此傳播渠道中所交流的內容及有關的動態，難以制定相應的應對措施與對策。 同時還須提及的是，目前澳門雙職家庭、單親家庭和離婚家庭不斷湧現，家長忙於工作，無暇照顧孩子，忽視子女的敎育，容易造成學生出現較多偏差行為，這更容易使青少年容易誤墮網路陷阱，受到一些反面資訊的影響。 最後，就是現在澳門以愛國主義為主要內容的政治基礎在回歸後發生變化。在前文中曾提及到澳門一直存在一種獨特的政治形態——“二元政治”，無論是回歸前，還是回歸後，此形態一直斷斷續續存在於澳門社會。在澳門回歸前，由於 1966 年的“12.3”事件嚴重衝擊了葡萄牙的殖民統治，使澳葡政府威信掃地，幾乎喪失其對澳門地區的管治能力。當時，具有愛國主義精神的華人社團異軍突起，在內地政府支持下趁勢出面，高舉愛國主義旗幟，高度凝聚了澳門特區居民的愛國主義情感，使得澳門地區在當時的澳葡政府管轄之下形成強烈的愛國主義氣氛。但是回歸之後，澳門特區居民政治意識的逐步提升，政治要求也不在單一化，相應的利益要求逐漸多元化，不斷促成不同利益團體的產

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 161 生。相應地，這也導致傳統愛國社團的群眾基礎逐漸縮小，由過往 1992年的 49%降至相對穩定的 25%比例。 思其背後原因，在於傳統愛國社團所存在的社會背景發生改變，在澳葡時代，由於葡萄牙管治澳門地區，華葡階級的形成，容易激發澳門特區居民的愛國情懷，在愛國主義旗幟下聚集在一起。而在澳門回歸後，社會背景發生改變，由葡人治澳嬗變為“澳人治澳”，再加上賭權開放、經濟高速發展，使得回歸後的澳門特區居民考慮如何在經濟高速發展的過程中獲取更多財富，保障他們生活。此時，澳門特區居民的愛國主義情懷缺乏了激發因素，使得愛國主義思想的政治基礎逐漸縮減，更多地是以現實經濟基礎為依託，極大消減了過往的政治基礎，致使原有澳門的愛國主義氛圍發生了微妙改變。這種微妙改變對於現代青少年愛國主義思想的形成產生了不小的影響。 七、其他因素 除上述因素外，還有其他因素34，例如臨近地區的社會文化及習慣，傳播媒體等。目前澳門有澳門日報、新華澳報、華僑報、巿民日報、星報、正報、現代澳門日報、澳門郵報、澳門論壇日報、澳門今日、句號報、號角報、澳門法治報等將近四十種中、葡、英文報章，還有澳門月刊、九鼎等將近三十種刊物35，在這些報章、刊物中，有的報章是傾向國家利益或政府利益，有的報章主要是傾向居民利益，有的報章則是傾向在澳葡人的利益。這些代表不同利益的媒體深深影響到澳門特區居民的情緒及思想。尤其是傾向居民利益的一些報章及刊物，有時在不瞭解真相而妄自評論，有時為了監督政府而以“雞蛋挑骨頭”的方式過度監督，有時將一撮人的意見包裝成民意給政府施壓，影響或妄圖左右政府的執政方向。 除此之外，香港東方日報和蘋果日報(該報紙被譽為最無新聞道德，但最好看的報紙)亦在澳門發行。有時，這些香港媒體常常刊登的新聞對

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 162 澳門特區居民的影響比澳門本土媒體的影響力還大。 在此，本文並非反對新聞媒體的自由，但是媒體的自由必須建立在一定的職業道德和自律精神基礎之上，否則錯誤的輿論導向會使澳門特區居民誤入歧途，導致社會分化，影響到行政主導體制的實施。這些問題有待於進一步思量。 註釋： 1 永逸：《李安道文禮治重遊澳門追今撫昔溫故知新》，載於《新華澳報》網站，2018 年 11 月 7 日訪問。 2 有關何厚鏵的簡介見中國共產黨新聞網資料庫，2018 年 11 月 7 日訪問。 3 有關何賢先生的事蹟，見劉克剛：《澳門特首何厚鏵》，香港：天地圖書有限公司，1999 年。 4 冷夏：《冷眼看澳門──澳門回歸十年回顧及反思》，香港：名流出版社，第 75-76 頁；林貢欽：《未來特首要深思──董建華與何厚鏵施政管治之比較》，香港：天地圖書有限公司，2005 年，第 89-97 頁。 5 李彭廣：《管治香港：英國解密檔案的啟示》，香港：牛津大學出版社，2012年，第 5-6 頁、81-91 頁。 6 黃湛利：《論港澳政商關係》，澳門：澳門學者同盟，2007 年，第 145 頁。 7 澳門中華總商會組織架構，載於澳門中華總商會網站，2018 年 11 月 7 日訪問。 8 見第 40/2001 號行政命令、第 46/2005 號行政命令、第 48/2009 號行政命令、第 59/2013 號行政命令。 9 《澳門歐文龍案：一個貪腐官員和他的舞台》，載於搜狐新聞網，2018 年11 月 7 日訪問。 10 同上註。

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 163 11 《官商勾結、賤賣土地、利益輸送/科技大學受惠不菲無償或賤價批官地》，載於《訊報》，2008 年 8 月 15 日。 12 有關討論記錄於澳門立法會第 1/IV/2011 號報告書(第四屆立法會第二會期內所開展工作及分析事項的報告)，載於澳門特區立法會網站，2018 年 11月 7 日訪問。 13 《政府放生閒置土地激怒公眾官商一體制度居民不予信任》、《十六幅閒置地已放生 疑點重重連數字亦對不上》，載於《訊報》，2015 年 6 月 26 日。《羅司週二解畫放生十六地》，載於《澳門日報》，2015 年 6 月 21 日。 14 《皇朝街市地最後“冇咗”率性羅司爆地產商勢力大》，載於《力報》，2015年 7 月 1 日；《羅司爆地產蠶食皇朝街市用地》，載於《市民日報》，2015年 7 月 1 日。 15 海一居本是澳門開發商保利達公司所開發的一個樓盤。該樓盤的土地是由1990 年澳葡政府批出，批給期限為 25 年，到 2015 年 12 月 25 日為止。開發商一直通過多次更改土地用途方式長期囤地牟利，遲遲未動工，直到 2010年至 2015 年間，才先後售出 3,000 多個住宅單位樓花。由於 2015 年 12 月25 日該樓盤的土地批給期限屆滿，政府根據新土地法規定收回了土地。此時，對於那些花費幾百萬購買樓花的幾千個購買者而言，他們利益受到了極大的損害，不僅不能得到實實在在的單位，也有可能他們積存多年購買樓花的錢會化為烏有。於是在 2015 年 12 月，這些購買者聚集在開發商辦事處，中聯辦、南灣、關閘等繁鬧之處表達心中不忿及訴求。這事件引起了澳門及鄰近地區廣泛關注。 16 澳門廉政公署在 2016 年 7 月公佈《關於益隆炮竹廠土地置換事件的調查報告》，揭示了在原運輸工務司司長歐文龍任職期間，聖母灣發展股份有限公司與以澳門特區土地運輸工務局長代表澳門政府簽署土地置換《承諾書》，以益隆炮竹廠區區 1,655 平方米土地，交換澳門 152,073 平方米國有土地，交換比例達至 1：92。至於聖母灣發展股份有限公司的公司股東，根據《力報》報導是澳門政經界的重要人士。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 164 17 例如澳門金沙賭場主席艾德森及澳門永利集團史提芬永利都與美國共和黨交往甚密，見《美資與共和黨關係密切》，載於《東方日報》，2013 年 2 月7 日。 18 《美資賭場佔據澳門賭業半壁江山對澳門政治興趣漸濃》，載於《新華澳報》，2009 年 2 月 26 日。 19 潘慧嫻：《地產霸權》，香港：天窗出版有限公司、信報財經新聞有限公司，2010 年，第 29、40、45-55 頁。 20 該制度主要由第 122/84/M 號法令《有關工程、採購及招聘工作法律制度》，第 63/85/M 號法令《規範有關採購及招聘工作公開招標程序及訂立合同之細節》，第 74/99/M 號法令《公共工程承攬合同之法律制度》等十幾項法令及批示而構成。 21 蔣朝陽：《澳門行政法規制定程序之初論》，載於《“一國兩制”與澳門特區法制建設(大型學術研討會論文集)》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2010 年。 22 此處內容參照澳門特區政府行政法務司所發出的立法指引批示(非出版物) 。 23 [美]科尼利厄斯．M．克溫：《規則制定：政府部門如何制定法規與政策》(第3 版)，劉璟、張輝、丁潔譯，上海：復旦大學出版社，2007 年，第 80-90頁。 24 摘自《分層樓宇共同部分管理法律制度》諮詢文本，第 7 頁。 25 見澳門特區第 17/2013 號行政法規第 3 條。 26 《無論如何加固也難復原狀 重新入住必有心理壓力 善豐小業主要求原址重建》，載於《市民日報》，2012 年 10 月 14 日。 27 《善豐事件堪檢討修法堵塞漏洞有法可依》，載於《市民日報》，2014 年 4月 18 日。 28 見 Alberto Costa： Contributo para a Definição de uma Política do Direito para Macau à Luz de Outras Experiências de Raiz Europeia ma Região (1.a Parte)，載於《澳門法律學刊》，1995 年第 1 期(總第 2 期)，第 33-99 頁； Alberto

第五章 影響澳門特別行政區行政主導體制運作的因素 165 Costa：Contributo para a Definição de uma Política do Direito para Macau à Luz de Outras Experiências de Raiz Europeia ma Região (2.a Parte)，載於《澳門法律學刊》，1995 年第 2 期(總第 3 期)，第 7-39 頁。 29 José Melo Alexandrino：《澳門特別行政區基本法中基本權利的制度》，澳門：澳門法律及司法培訓中心，2015 年。 30 《澳門中學生國民身份認同調查(2014)》，載於澳門青年研究協會網站：http://www.myra.org.mo，2018 年 11 月 7 日訪問。 31 《青少年國民教育領域也須“居安思危”》，載於《新華澳報》，2015 年 3月 13 日。 32 《新澳門學社要求特區政府認同‘兩國論’》，載於《新華澳報》，2016 年3 月 26 日。 33 《粗疏不確，有欠嚴謹──陳樹榮先生首評澳門歷史初中補充教材》，載於《澳門觀察報》，2007 年 3 月 30 日；《中華教育會史科老師座談會指出‘澳門歷史’不符教材原則》，載於《華僑報》，2007 年 5 月 29 日。 34 本應在該章節討論影響行政主導體制運作的另一重要因素即社團組織，但由於此點在過往學者研究中多次提及且有相關專著，例如，婁勝華的研究專著《轉型時期澳門社團研究──多元社會中法團主義體制解析》。同時，本文在前述討論行政主導體制在澳門地區運作的政治背景也較為詳細分析了有關社團組織問題。 35 以上資料載於澳門特區政府新聞局網站，2018 年 11 月 7 日訪問。

166 第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的 反思及建議 整體而言，行政主導體制在澳門特別行政區所運作還是較為成功，但是由於社會環境的變遷，經濟規模及結構的轉變使行政主導體制在澳門特別行政區實踐過程中產生一些問題，例如在行政和立法方面，立法過於配合行政，對行政監督制約乏力，不僅使得行政獨大，而且使立法質量亦差強人意；在行政和司法方面，由於澳門特別行政區所承襲的澳葡法律體系法官選拔制度較為落後，在較為完善的法官保障制度基礎下，使得法官過於強調個人獨立，偏離了司法權獨立原則的軌道，致使有時某些司法判決脫離了澳門實情，抑制了行政權的積極性，有礙政府對社會管理；至於行政自身方面，由於原有澳葡法律制度在此方面內容規範的缺失，使得行政機構設置不合理，行政機構之間缺乏配合，使得行政機關施政能力不足，官民之間缺乏足夠信任，行政主導力量不足，行政管理欠缺實效。這些問題相互關聯，相互影響。要妥善解決這些問題，需要在新的社會情形下，反思行政主導體制，以適應澳門社會經濟轉型及發展的需要。當對行政主導體制反思越透徹全面，就能有效解決或避免重複出現的問題，從而減少日後實施偏差，確保行政主導體制實施更具成效。

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 167 一、對澳門特別行政區行政主導體制的認知 (一) 反思澳門特別行政區行政主導體制 縱觀當今眾多學者對於行政主導制度的研究路徑，主要從三個研究路徑展開：其一，為立足《澳門基本法》的規定，從規範主義的視角展開對行政主導體制的研究，這方面的代表人物主要有蕭蔚雲教授、王叔文教授、許崇德教授等中國老一輩學者。他們均是參與澳門基本法起草工作的法律學者，他們對於《澳門基本法》的規定有着全面深刻的理解，認為行政主導是指在行政與立法的關係中，行政長官法律地位相對較高，其職權廣泛重要，在特別行政區政治生活中起主要作用，行政主導即是行政長官制。其二，以楊允中教授為代表的思路，由於楊允中教授長期生活在澳門，其對於行政主導體制的運作有着深深的體會，同時楊允中教授長期致力於“一國兩制”研究，故此對“行政主導”的解讀能從實證主義的路徑，結合“一國兩制”在澳門的實踐展開有關的研究，他認為行政主導有別於回歸前澳葡政府的行政主導，其主要是指特別行政區政治架構的運作需要保持法制性、廉潔性，高效性、民主性。其三，駱偉建教授立足於歷史考察與制度比較，通過比較法學的路徑，分析現代西方各國政治制度的基本模式，得出“行政主導是分權制衡理論的邏輯必然，更確切地說是政治實踐的必然產物”1的結論。以上不同思路的研究，是從不同視角對同一對象的研究，在具體把握上的側重點不同，總體上較為科學地闡釋了行政主導體制的內涵。 但是經過 15 年的體制運作所反映的情況來看，上述專家學者對於行政主導體制的理論分析解釋，主要是依託原有的憲政理論來予以解析。這種分析模式對於行政主導體制的探討只是局限在中央和地方的關係，和地方政治體制的層面，力圖構建一個理想的政治遠景。但政治現實告知我們，港澳兩個特別行政區行政主導體制各自存在不同程度的問題，尚未達到《澳門基本法》中設立行政主導體制之目的，存在理想與現實的差距。面對這理想與現實的差距，應立足社會現實認真反思。經過一段時間的反覆思考及梳理，筆者認為有如下幾點內容值得反思。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 168 其一，行政主導體制若要順利運作同強有力的政治組織領導有着緊密的關係，在沒有強有力的政治組織領導下運作，行政主導體制的運作方向往往會被港澳地區的本土私人資本集團利益所左右，使得其運作不暢，難以達至《澳門基本法》之設立目的。通過前文從港澳兩個特別行政區所運作的行政主導體制比較。從兩地所採用的社會制度背景而言，兩者相差不大，只是經濟發展路徑不一樣(但這不是本書討論的主要問題)。港澳兩個特別行政區之所以不同，其關鍵在於兩地基本法對於行政長官、立法會、司法機關所賦予的不同權限，致使兩地行政主導體制出現不同問題。但是如果將兩部基本法規定差異不予考慮，而是簡化地將港澳兩部基本法所蘊含的行政主導體制同內地所採用的中國共產黨領導下的政治體制(即中國特色社會主義制度)作比較，可以給人有所啟發。在內地，執政黨中國共產黨構建了國家權力整合的平台，使得整個國家機關能統一在黨中央的有力領導下工作及運作。執政黨之所以有如此強有力的領導，關鍵在於中國共產黨具有一個分工嚴密，靈活多樣的龐大的政治組織。2 在這樣的組織背景下，憑藉執政黨的強大組織能力，充分發揮執政黨的領導能力，在其高度統一的政治使命下，領導政府，統合社會各界力量，高度凝聚人心，推動國家全面建設。新加坡的情形亦是如此，新加坡前總理李光耀就是憑藉其所創建及領導人民行動黨，憑藉其嚴密有效的黨組織體系，構建了一個高效廉潔的新加坡政府，並領導該政府有效治理新加坡，使得新加坡成為全球國際化的國家。在香港方面，首任行政長官董建華在 2016 年團結香港基金舉行午餐會致辭時就承認了該點，其指出香港特區行政主導體制之所以在香港回歸未能彰顯作用，主要是行政長官沒有政黨背景，議會生態令行政主導失效，造成嚴重內耗。3 澳門現在不存在任何政黨，只有具有一定政治性質的社團，但這些社團不具有政治綱領、不具有穩定的政治信仰，若要在澳門政治格局中佔有一席之地，必須獲得一定的政治資本。而這些政治資本很大程度通過不少解民困、抒民生的具體行動，得到廣大澳門特區居民認可和接受，才能一點點積累獲得。然而，要使這些解民困、抒民生的具體行動

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 169 得到廣大澳門特區居民認可和接受，需要一定社會資源和經濟資源方可。故此，具有此類政治性質的社團必須同澳門特區政府及掌握澳門經濟資源的商人有着千絲萬縷的互利關係以獲得有關資源。正是基於此互利關係，使得這些政治社團必須同商人團體妥協，甚而間接被商人團體所左右。同時，澳門商人團體在資本主義制度下所具有天生逐利性，他們渴望擁有更多私人財產，他們希望從市場中獲取更多的利潤。為盡快實現此目的，他們必會借助政府所擁有的權力資源，得到在市場中獲取利潤的良機。與此同時，政府需要解決廣大居民的生活問題，維持社會穩定局面，則需要商人團體投放經濟資源創設工作機會，於是政府與商人團體兩者各取所需，緊密結合在一起。 於是，整個澳門社會就是在社團政治利益，商人團體利益，政府利益的互動中而順利運作。換而言之，整個澳門社會是在三者利益相互融合的模式下運作。在這三者利益相互融合的模式下，其中商人團體利益可謂佔了主導。這些商人社團的領導均是澳門中華總商會(一個傳統大社團)下的主要負責人、理事、監事或機構負責人。他們通過《澳門基本法》所規定的立法會議員選舉辦法，獲得了立法會大多數議席，同時也憑藉他們在澳門所擁有的政治、經濟資源，獲得了行政會的部分席位，因此，他們在澳門政治架構中處於主導地位。原本根據分權制衡機制所設立的行政主導體制，因政商一體化依附其身，使得行政主導體制中的權力之間，尤其是行政權與立法權之間的監督制衡機制難以有效發揮作用。 縱觀西方及現在的中國，政商問題亦是一個非常重要的問題。在2015 年，台灣地區學者朱雲漢在其《高思在雲──中國興起與全球秩序重組》一書對於目前美國政治提出了美國政治基本上就是富豪政治的判斷。這些美國資本家自 20 世紀 70 年代，已開始利用他們的財富左右政府的決策過程並制定對其有利的遊戲規則獲得更多的經濟利潤，然後轉化為更多資本；接着，再利用他們得到的資本進一步鞏固他們的政治影響力。此時，逐漸使美國政治體制失靈，同時亦使得美國政府逐漸失去了為民眾謀取福利的功能。4 至於中國，在改革開放之後，有些官員為了地方發展，為了政績，為了滿足個人私欲，與某些商人“勾肩搭背”

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 170 進行權錢交易，違背了民眾意願，置民眾利益不顧，以至原本正常的政商關係演變為官商勾結，破壞了地方市場經濟公平，產生了貧富差距問題，給社會穩定帶來了危害。由此，可見政商問題處理不當直接關係到任何地方政治體制的順利運作。 如何處理好政商關係，這是目前改善行政主導體制需要正視的問題。2016 年 3 月，國家主席習近平在兩會上就新型政商關係提出“親”“清”兩字的定位5給解決當下澳門政商關係問題提供了一些啟示。圍繞政商關係，在不同方面制定適宜法律制度，明確關係界限，使得政府同商人之間關係單純，雙方能相互坦誠，相互真誠合作。政府方面，其應積極為商人創造更好的市場環境，認真且有實效的解決商人所面臨的問題；商人方面，其應該積極遵守法律，承擔一定社會責任，積極配合政府有效施政。 其二，行政主導體制的有效落實同行政長官權威樹立有着緊密聯繫。《澳門基本法》所設立的行政主導體制，其本意在於中央和地方關係。此體制的核心點在於通過賦予行政長官雙重身份，使行政長官能在中央政府之下、特別行政區政治體制架構之上起着聯接樞紐位置，使得中央能以行政長官為途徑管治港澳兩個特別行政區。6 為此，該體制透過權力配置不平等的方式，強化行政長官的權力，高度樹立行政長官的權威，以便顯示中央權威。這使得中央權威與行政長官權威相互依存、互為一體。然而，權威的設立不是建立在強權或經濟強勢之上，而是建立在行使權力者的公正性之上及滿足社會大多數者之利益上。但是資本主義制度固有的私利性結合澳門特別行政區所延續的澳葡法律制度遺留的法律漏洞，使得澳門政商體系在政府行政能力薄弱的情形下，憑藉行政主導體制，獲得了更多的經濟資源，不斷壓縮澳門特區中下階層的發展空間，使得澳門民生問題逐漸凸顯出來，逐漸消弱了澳門特區居民對澳門特區政府的信任度，逐漸對澳門特區政府不予信任。澳門特區政府的政策在這不信任的基礎上難以得到有效落實，使得澳門特區政府逐步跌入到“塔西佗陷阱”，最終影響到了行政長官的權威及中央的政治權威。此時，中央權威僅能依靠澳門經濟發展對內地政策的依賴而維

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 171 繫。這種維繫是一種基於地方利益及商業利益上的維繫。一旦失去這種利益上的聯繫，會直接動搖中央在澳門地區的權威。究其根本原因在於資本主義制度的最大自利性。對於行政長官權威而言，皮之不存、毛將焉附。除此之外，亦不能忽略行政長官的個人能力對行政長官權威的重要性，行政長官的個人能力主要包括了行政長官行政管理的能力、澳門各方利益的協調能力、政策決策能力、良性用權能力等。這些能力從不同方面對樹立行政長官權威起着相當大的作用。由此可見，行政長官權威樹立是確保行政主導體制能順利運作的一個必要條件。 但是，須要注意的是過於強調行政長官權威的樹立容易形成長官獨斷專橫的意識。此時，行政長官會在獨斷專橫意識的支配下容易濫權。在香港特區前任行政長官曾蔭權 2015 年因其在職期間存在公職人員行為失當而被香港廉政公室立案調查一事7中可見一斑。行政長官作為特別行政區的最高長官，他所擁有的行政管理權包括了特別行政區資源調配權、行政部門領導的任命權、資訊資源的控制權、政策制定的決策權等重要權力。一旦這些權力失去了監督制約機制，行政長官的權威意識會不斷膨脹，可以毫無顧忌地為所欲為、胡作非為，易使得一個地區的政府流弊橫生，百姓怨聲載道，社會公正流逝，社會秩序混亂。這時，行政主導體制難以實施，中央權威亦會因此受損。為此，對於行政長官的權力，必須在法律層面、社會層面、政府行政內部層面、立法監督層面、司法層面加強監督。 其三，行政主導體制能否順利運行，與基本法同港澳地區原有的法律體系能否有效融合有着緊密關係。澳門原有法律體系大部分沿襲了原有澳葡政府時代的法律體系。原有的澳葡法律體系主要有幾個特點：一是整個法律體系是基於保障葡萄牙利益而設立；二是該法律體系是了貫徹澳葡政府“無為管治”的方針而設立；三是該法律體系以葡萄牙文化為背景而設立，甚少符合澳門地區本身的風土人情；四是原有的澳葡法律體系已滯後，不適宜澳門特別行政區實情。而《澳門基本法》所蘊含的行政主導體制是為了維護國家主權，處理中央和地方關係，保障澳門特別行政區及澳門特區居民利益而構建，正是如此，決定了《澳門基本

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 172 法》中的行政主導體制必須是須在積極、有為的狀態下實施。由於原有的澳葡法律體系所蘊涵的文化精神、治理方針同《澳門基本法》中行政主導體制的文化精神、治理方針存在差異，使得目前整個澳門特區法律體系在澳門社會具體實施中，讓民眾覺得整個法律體系運作的是如此不協調。 為此，須考慮透過立改廢的立法方式，使《澳門基本法》與澳門特區現在的法律體系相融合。其實，現時《澳門基本法》提供了足夠的法律框架依據。根據《澳門基本法》第 50 條第(4)項及第 64 條第(1)項規定，行政長官有權“決定政府政策”，同時澳門特區政府有權“制定並執行政策”。這兒所指的制定的政策範圍根據《澳門基本法》第 109-132 條的規定主要分為兩大塊，其一是澳門特別行政區制定的政策事項有：(1)自由貿易政策，(2)工商業的發展政策，(3)勞工政策，(4)航運政策，(5)旅遊娛樂政策，(6)澳門特別行政區成立後新批或續批土地。其二是澳門特區政府制定政策範圍，包括教育政策、科學技術政策、文化政策、新聞出版政策、體育政策等。這些有關政策的制定基本上覆蓋了澳門社會管理的方方面面。正是，由於這些政策的制定全部是由澳門特區政府所擁有，故此政府在很大程度上決定和主導特別行政區的未來發展路向，同時亦提供了《澳門基本法》在同澳門特別行政區原有法律體系融合的途徑，即從行政法領域作為切入點，然後延伸到澳門特別行政區的商法、民法等民商法領域，最後延伸到刑法、訴訟法領域。 在這個融合過程中，澳門特區政府如何有效運用《澳門基本法》所賦予的立法提案權成為重要問題。根據《澳門基本法》第 64 條、第 75條的相關規定，立法提案權由澳門特區政府及立法會議員所擁有，但立法會議員所擁有的提案權有着限制：對於涉及公共收支、政治體制或政府運作的法案，政府享有專屬提案權；對於涉及政府政策的法案，如有議員提出，在提出前須獲得行政長官的書面許可，受到行政長官的制約。可見，政府所享有的提案權範圍是相當廣泛的，幾乎不受限制，完全處於主導地位。從回歸後澳門特別行政區所制定頒佈的法律中，政府所提出的法案數量佔了絕大多數的比例已充分證明了這一點(表 1)。

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 173 表 1 各屆立法會通過政府提交法案數 屆別 立法會期 政府提交法案 通過數量 通過法案總數 政府提交法案 通過數量比重(%) 第一屆立法會 第一立法會期 19 21 90.50 第二立法會期 17 19 89.40 第二屆立法會 第一立法會期 10 11 90.90 第二立法會期 13 14 92.60 第三立法會期 10 10 100.00 第四立法會期 10 11 90.90 第三屆立法會 第一立法會期 9 9 100.00 第二立法會期 6 6 100.00 第三立法會期 12 13 92.30 第四立法會期 22 27 81.50 第四屆立法會 第一立法會期 15 15 100.00 第二立法會期 12 12 100.00 第三立法會期 16 16 100.00 第四立法會期 15 15 100.00 第五屆立法會 第一立法會期 9 9 100.00 第二立法會期 13 14 92.90 資料來源：根據每年澳門特區立立法會活動報告整理 正是由於政府擁有過於強勢的立法提案權，使得政府能絕對主導澳門特別行政區立法進程，而澳門特區立法會只能被動地依照政府的立法提案進度展開審查法律的工作。但是由前文所反映的問題看來，此方面的工作似乎進行的不是很順利，立法會與政府之間存在一些配合不當的情況，例如，時常因立法討論不休，錯過一些法案頒佈的時機；或者法律草案不能達成共識，而不得不反覆修改或擱置。這些情況都反映出特區立法統籌、立法溝通、立法評估等方面存在不少問題。 最後，從民主制度建設方面對行政主導體制的完善做些嘗試性思考。從目前澳門特別行政區行政主導體制在回歸後的實踐情況來看，現

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 174 在澳門特別行政區行政主導體制在具體運作中與基本法設立初衷其實是存在一些偏離。其根本原因在於，現在基本法中所蘊含的行政主導體制是以精英主義理論為基礎構建的精英民主制下而進行權力運作的體制。本來精英主義理論是基於差異性原則和流動性原則而形成的賢能執政理論。但是經過歷史實踐的檢驗，這理論逐漸顯現出一個嚴重問題，就是人才流通性不足。即那些進入到精英圈的社會人士，為了保持他們所佔據的精英有利地位，於是通過保留對其有利的規則或修改對其不利的規則等方式以提攜自己的下一代、親戚及親信以形成固定的封閉的精英團體。此時，進去的人不想出來並想阻止其他人進來，而想進去的人則難以進入，長此以往，人才流動性必然降低。精英團體則會不斷僵化，逐漸失去精英特質。現在澳門特別行政區的情況就是如此。反觀內地，內地的政治體制有中國共產黨領導下民主集中制作保障，從而保證了該政治體制能緊密結合廣大人民群眾利益及國家利益高效運作。 在沒有這樣一個強有力的政治組織領導下，應當如何解決上述問題？由於現在互聯網技術及社交媒體迅速發展，擴濶了廣大民眾參加社會治理的渠道，在這種趨勢下，須順應社會發展，積極主動加強澳門特區大眾民主制度的建設，鼓勵、帶動更多的澳門特區居民積極參與澳門特別行政區行政主導體制的運作，強化行政主導體制外部、內部監督機制；同時，促進人才的公平選拔，促使人才的流動。但要注意的是，大眾民主走向極致會走向民粹主義的陷阱，此時由於民粹主義過於強調平民大眾的理想和價值觀，會否定社會精英在政治生活中的重要作用，形成狹隘的平民主義或假民主。鑒於精英民主與大眾民主都存在不同的缺陷及不足，如要實現真正的優良民主，須對精英民主與大眾民主予以調和，促進大眾和精英平等協商對話，這也就是目前西方國家所提倡的協商民主。 目前在澳門有學者也開始注意到了這點，並提出了基於協商民主理論的解決辦法。8 其分析思路主要是從哈巴馬斯的協商民主理論9入手，推動澳門特別行政區協商民主的建制化。其建制化的主要方法在於商談性民意調查的開展。的確，協商民主相對於現在澳門特別行政區所採用

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 175 的代議民主方式(此為精英民主的主要表現形式)而言，它可以促使更多民眾參與公共治理，可以直接有效回應不同文化之間對話和多元文化社會認知等核心問題。但是，協商民主還是需要通過動員、示威遊行、選舉、競選活動等傳統的民主方式予以實現，從某種程度而言，協商民主是過去傳統民主的補充。同時，還需考慮在協商民主中民眾(包括大眾與精英)的廣泛參與，必然會存在不同的政治意願、政治要求，由於大眾和精英存在不同的價值觀，能以使兩者通過協商途徑使這些不同意願和要求達成共識，相反可能會使社會矛盾加劇。前段時間，英國脫歐公投做了最好詮釋。故此，可見上述方法僅僅是為調查不同民意以便在日後政治意識統一共識，此做法頗有點緣木求魚，並未從根本上解決有效問題。 如要使大眾與精英在協商民主框架下有效協商，雙方必須存在較為趨同的政治意願和要求，但是兩者經濟及社會地位的巨大差異，這種期盼難以實現。故此，與其縮小大眾與精英分歧的政治意識、價值觀差異不如考慮在澳門特別行政區形成數量龐大穩定的中產階級。亞里斯多德在《政治學》一書中就曾提及中產階級對於社會穩定的重要性，由於中產階級中庸適度，能較好處理富人與窮人的關係，故此中產階級是富人與窮人的仲裁者。這些從古希臘民主政治中所獲得的寶貴經驗對於現代社會民主建設仍有着重要啟示及借鑒。正因為中產階級有着良好的經濟基礎，而且有着平和理性的、較為趨同的政治意願和要求，使得數量龐大穩定的中產階級成為當今民主制度得以實現及順利運作的重要社會基礎。數量龐大穩定的中產階級有賴於公平合理的法律制度。有了公平合理的法律制度，可以促使社會財富公平分配，人人得到良好的教育，擁有向上流動的機會；同時，為了保障他們合法權利，他們會捍衛公平合理的法律制度、制約監督權力、積極參與法治民主的建設。 還有一個重要部分，即構建中立、強有力的政府。中立、強有力的政府不僅是公平合理法律制度的締造者，也是公平合理法律制度實施的保護者。如果沒有中立、強有力的政府，就難以設計出公平合理的法律制度；如果沒有中立、強有力的政府，就難以保障公平合理法律制度的順利實施。為此，需要培養及選拔能力強的，有責任心的，有職業操守

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 176 的政府官員，構建中立並強有力的政府。 總而言之，要完善目前澳門特區行政主導體制，必須進一步推動澳門特別行政區民主化的發展，以協商民主逐步取代精英民主。由於良好協商民主的發展同數量龐大穩定的中產階級的形成着密切的聯繫。為促進及保障中產階級的形成，須在澳門特別行政區應構建一個中立、強有力的政府，完善法律制度。在此基礎上，澳門特區居民能有效對話協商，在良好的協商民主氛圍下，積極參與澳門社會治理的工作。這無疑會有助於澳門特別行政區行政主導體制的順利實施。 (二) 對澳門特區行政主導體制的再認識 基於上面的反思和在前文對行政主導體制分析，必須重新認識行政主導體制。回顧目前學術界對於行政主導體制的研究，主要局限在行政、立法、司法三權之間的關係及行政長官的法律地位兩個方面探討。這種探討主要是借助西方宏大的憲政理論對地方政權構建而作出的理論移植方式探析。此探討未充分考慮理論產生的歷史及地域背景，所帶來的局限性、不對稱性，以致不能細緻深入、動態地揭示出澳門特別行政區行政主導體制的實際運作情況。身處澳門生活工作多年，不難感觸到行政主導體制是由上至下貫穿整個國家及地方政治層面，乃至社會管理層面的體制。然而在整個運作過程中，行政主導體制可能會因某個因素使得其在不同層面發生不同的變化，以至行政主導體制不能產生始終如一的運行效果。為此，筆者結合過往學術界對於行政主導體制的認識，擴展了對行政主導體制的認識，主要是從如下三個層面。 第一層面，行政主導體制是在“一國兩制”方針指引下，處理國家和地方關係，及協調社會主義制度和資本主義制度的機制。澳門特別行政區作為中華人民共和國的一部分，其地區管理必須同國家治理相互銜接，相互配合，具體而言就是如何處理中央政府和地方政府之間行政管理及行政關係。該層面主要是突出中央對地方的行政指導，此點在《澳門基本法》第 50 條第 12 項規定“執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令”有所反映。從某種意義而言，對於此層面的理解同東

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 177 方“集權”文化有關。 同時，在澳門特別行政區採用行政主導體制有助於處理社會主義制度和資本主義制度之間關係。根據《澳門基本法》第 5 條規定，澳門特別行政區不採用社會主義制度，原有的資本主義制度 50 年保持不變。但是澳門特別行政區作為中國的一部分，由於其在整個國家發展中難以獨善其身，雖然在特別行政區不採用社會主義制度，但或多或少在某些層面受社會主義制度一些影響。由於社會主義制度與資本主主義制度之間，在經濟體制上、意識形態上等存在較大差別。這必須借助行政主導體制中行政協調功能，由中央和地方政府的行政力量發揮積極作用，主導協助兩種制度之間的良好配合，減少兩種制度之間的所存在的差異。為此，在協調時，必須確立何種制度為主、何種制度為次，分清主次，才能有效減少差異加強兩者的融合。在此，必須指出的是，本文並非提倡在澳門特別行政區實行社會主義制度取代澳門特別行政區現在採用的資本主義制度，只是更加明確兩制各自在“一國兩制”框架下的主次地位，促進兩種不同制度融合，有助於“一國兩制”方針的順利落實，從而體現出行政主導體制中的行政協調作用。 第二層面，保留傳統對行政主導體制的理解，即行政主導體制是澳門特別行政區政治制度，主要內容在於在行政權、立法權、司法權的三權架構中，行政權是起主導作用的，其他兩種權力是予以配合的，這樣可以發揮出行政權的高效和專業性。最為關鍵的部分在於行政長官在這個地方政治體制中所處於的核心地位。由於該層面涉及到特別行政區政治體制，其所反映的權力內容較為豐富，根據《澳門基本法》規定包括有行政長官的法律提案權，行政決策權，行政主要官員提名權、司法官及委任議員的任命權等權限。 第三層面，行政主導體制是澳門特區政府治理澳門特別行政區的重要模式。此點是第二層面的延伸，畢竟第二層面所言政治制度為上層建築，但是通過此政治制度所制定的各種政策、法律制度最終要依靠政府這一擁有行政管理權的機構具體實施及落實。既然是以政府為核心的治理模式，澳門特別行政區的社會治理方式必然應與政治制度相匹配，這

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 178 就是行政主導管理模式。在實踐中，無論是澳門公務員、居民，還是學者層面(主要是指行政管理學者層面)基本都是如此認識。目前，該層面主要體現在行政主導體制中的行政管理及行政裁量。 當然上述三個層面之間並非決然孤立的，而是三個層面之間相互聯繫，相互作用。第一層面的行政指導會指導後兩個層面的行政主導體制運作，後兩個層面所回饋回來的情況，會促使第一層面中央政府根據回饋情況調整指導方向和指導內容；協調促進社會主義及資本主義兩種制度在“一國”前提下和平共處、相互增益，有了兩種制度和平共處的基礎，能更有效地保障行政指導內容在第二、三層面得到有效落實及推進，比如，澳門特別行政區現在所提倡的經濟發展多元化，“一個中心、一個平台”等；第二個層面作為行政主導體制中的核心部分，其具有承上啟下的作用，在該層面主要是根據澳門特區實際情況落實第一層面行政指導方針，指引第三層面的各項社會治理工作；最後的層面是上述兩個層面內容的具體落實。 除上述對行政主導體制的再認識，還需正確認識行政主導體制與三權分立理論之間的關係。三權分立理論實質上是基於國家主權前提下的分權和制衡理論，不能簡單地將三權分立理論套用在作為地方政治體制的行政主導體制。結合上述對於行政主導再認識的內容，此時行政主導不限於中央與地方關係的層面，它還影響到地方立法權、司法權與行政權的關係，故此，兩者應綜合考慮。 最後，在理論層面上對上述行政主導體制的理解架構作進一步闡述，從行政主導體制本身而言，該體制核心在於行政管理權主導，究其來源，其同國家主權有着息息相關的緊密聯繫。故此，在行政主導體制本身已蘊含了一套由國家主權到地方行政管理權的權力衍生邏輯。首先是，國家恢復對澳門行使主權之後，基於澳門特別行政區成為中國領土的一部分，則依循國家主權的構成，自然國家主權的行使範圍可包括澳門特別行政區，自然中央政府對澳門特別行政區而行使基於國家主權的全面管治權。為了規範中央政府對澳門特別行政區而行使的全面管治權，於是通過全國人民代表大會制定《澳門基本法》，授予澳門特別行

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 179 政區的高度自治權，該高度自治權就包含行政管理權。結合上述的行政主導體制的結構，可見行政主導體制已非一個局限在地區範圍內而理解的地方政治體制，其實質上是基於恢復行使主權後，基於國家主權到全國人民代表大會授權而存在的，以一國為基礎的地方政治體制乃至管理體制。 二、完善行政主導體制的建議 澳門回歸後，在中央政策的大力支持下，《澳門基本法》中的行政主導體制在推動澳門社會和經濟的發展起着重要作用，但是良玉難免有瑕疵，目前澳門特別行政區所實施的行政主導體制，在行政和立法之間的層面，行政和司法之間的層面，在行政管理層面，還是存在一些問題。為此，有許多學者為此開出了“藥方”，這些“藥方”主要內容是加強行政長官權威性，加強行政、立法、司法的有效協助，或者是提高澳門廣大居民的參與意識提高地區民主氛圍(主要是立法會選舉制度的改革)。這些意見給了我們解決問題方向性的啟發。在此基礎上，根據前面對行政主導體制所作的反思，結合實際問題及近幾年來澳門本地學者及有識之士的意見，進一步提供一些具有實質性、可操作性和針對性的具體建議。這些建議也是圍繞前面所述的反思及構思的延伸，即《澳門基本法》框架下制定更為細緻具體的制度銜接澳門特區法律體系。 (一) 加強中央政府與特區政府的配合協調 最值得關注的是國家和地方政策方面的統籌規劃方面。澳門回歸後的快速發展很大程度上是同國家為特別行政區所制定的“自由行”政策有關。然而，“自由行”政策可謂一把雙刃劍，一方面大量內地遊客的擁入，為澳門帶來可觀收入，同時亦為澳門創造不少就業機會；另一方面，隨着自由行人數逐年增加，給澳門帶來各種社會問題，直接影響到行政主導機制的運作。例如，非法旅館問題，一些人士違反澳門酒店

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 180 經營的法律規定將私人單位改建成未經政府批准的旅館，招攬遊客入住，牟取不正當利益，不僅嚴重滋擾了其他住戶的正常生活，還給治安、衛生、消防等方面帶來隱患，直接影響到澳門作為休閒旅遊城市的形象10；交通擁擠問題，自從“自由行”開放後，每年超過 2,000 萬人次的遊客到澳門旅遊，澳門增添了不少大型賭場巴士和的士，再加上澳門原本的車輛，使得澳門方圓 30 平方公里上有 22 萬左右的車輛行使，差不多是每 3 人一部車，遠遠超出了澳門道路負載量；非法工作問題，有人利用“自由行”政策或商務簽證從內地來澳門賣淫和打黑工，據澳門保安當局 2007 年 7 月公佈資料，當年上半年，查獲逾期逗留的內地人士數目飆升，超過 10,600 人，當中以“自由行”身份來澳逾 1,700 多人，較 2006 年同期增加八成半，非個人遊身份來澳而逾期逗留者接近 8,000人，較 2006 年同期的 3,800 多人相比，升幅更超過一倍多，在該些逾期逗留內地人當中，有 526 人是在澳當黑工被抓獲的，其中近半是以“自由行”身份來澳的。被查獲在澳逾期逗留且當黑工者，大部分是在建築地盤工作，亦有在澳門賣淫女子和在賭場從事遝碼的人士。11 除了上述問題，還附帶了澳門犯罪增加、文化衝突等問題。這些問題極大的影響了澳門居民的日常生活。 對此，港澳兩個特別行政區均紛紛表示要檢討“自由行”政策的實施。在 2013 年 2 月，香港行政會議成員陳智思就提出了有關建議。12 澳門特區政府亦於 2013 年 2 月表示說將會檢討“自由行”政策，尤其是將會檢討包括接待旅客的能力和研究一些應對的措施，那麼在剛剛過去的春節假期，有超過 936,000 名旅客到了澳門，比去年同期增加超過一成半，其中來自內地的旅客有接近 63 萬，升幅超過兩成半。13 更為嚴重的是，“自由行”政策在促進澳門經濟發展的同時，逐漸使澳門博彩業發展獨大，使澳門經濟結構單一化，還產生內地官員利用賭場洗錢，敗壞官場風氣，大量財富外流這些嚴重弊端。香港《東方日報》曾報導，有學者估計澳門博彩開放 13 年來，經賭埸清洗的黑錢多達港幣 10 萬億元(約l.3 萬億美元)。最為嚴峻的挑戰是：這些官員在澳門留下洗錢證據，很可能成為某些勢力控制他們的把柄；美資、外資勢

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 181 力不斷膨脹，從賭埸向政壇蔓延，從與當地勢力結盟發展到扶植自己的代理人。14 有報導曾指出有一些知密、持密的中國內地幹部或高幹子弟，以“個人遊”形式到澳門參賭。而按“逢賭無必勝”法則，這些參賭人士輸的機率甚高。如若仍不幡然回頭，以循“賭場借貸”方式繼續沉迷下去，就正好跌落由美國中情局控制的“地下錢莊”的手中。在遭威迫利誘之下，他們難保不會以國家機密來交換“贖身”條件，甚至會墮落成為這些中情局代理機構的“綫人”。這些行為足以威脅中國的金融、政治安全。15 可見澳門繁榮背後暗潮洶湧。 由上述可見，國家政策對於特別行政區發展有着莫大關係，而且國家政策在澳門特別行政區的實施，不僅關係到澳門特別行政區發展，而且也關係到國家安全與國家發展。但是目前中央和特別行政區之間尚不存在這樣的專門機構處理有關問題，只是依託港澳辦公室或者是中聯辦。也許這樣是為了避免干涉澳門特別行政區的高度自治，但是參照香港特別行政區所設置的中央決策組，該機構有個重要職能就是“從本地、國家、區域和全球層面的大趨勢，進行檢討和研究，提出中長遠的發展策略，以加強香港的國際競爭力及促進香港社會的整體發展”16，可見香港特別行政區是高度重視如何本地區的發展與國內，乃至全球予以相互融合，只有在洞察了是世界全球化及把握內地發展脈搏，才能從容不迫地制定政策促進香港地區發展。此點，正是目前澳門特別行政區不具備的地方。對此，可以透過立法形式設立有關機構，促進澳門特別行政區與國家的聯繫。同時，這個機構可以考慮設置在澳門特別行政區，機構人員可由中央政府的人員和澳門特區政府的人員共同組成，機構主要負責人可考慮由澳門特區政府人員擔任，機構中可以聘用來自熟悉國內政策規劃及政策內容的專家，同時也聘用能協助澳門特區政府制定配合國家政策執行的政策制定專家，從而保障澳門特區政策能同國家政策銜接，在保障國家利益的前提下，從國家整體格局下推進澳門特區的發展。

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 182 (二) 加強澳門特區政府的行政管理能力 在澳門特別行政區行政主導體制的行政管理方面，主要提及了政策制定問題、官員任命問題、如何加強公務員團結方面的問題。對此，本文提供如下幾點淺見。 第一，可以考慮在澳門特區政府設立政策制定體系，該體系應分為三層架構，第一層為直接隸屬於行政長官下的政策研究室；第二層為隸屬於各司長級別的政策研究室；第三層為隸屬於各局級部門的政策研究部門。 此體系設置存有三個益處。其一，可以使澳門特區政府制定政策體系化及系統化。在這個體系中，首先由局級部門政策研究依託社團的研究部門及基層諮詢委員會的資訊收集和回饋及自身部門的資訊收集和回饋，根據自身職能統合資料，開展基礎性或專項性研究；然後，由司級研究部門對其轄下各局級研究部門的研究材料滙總，在司級層面整體考慮司級政策的制定；最後，政策研究室從各司級研究部門提取各司的政策制定資料，如有可能盡量定期有計劃提取及滙總，從而使政策研究室能從整個特別行政區的高度全域把握政策方向的制定。當然，在整個政策制定體系運作中，行政長官、司級、局級三層政策的制定並非是完全獨立的，三層政策制定層面可以相互溝通，相互影響，從而促進澳門特區政府政策的整體性研究，改善目前澳門特別行政區上面政策不能貫徹下去，各司級政策制定只顧各自的弊端。其二，此架構對於政策研究人才的培養有益。首先局級政策研究人才須在局級實務部門及一綫部門學習及歷練，從而清楚瞭解有關部門平日所面對的真實問題、實際情況，以及採取的方法，從而探究政策執行存在的問題，進而提高局級部門政策人才的制定政策能力，提高其等制定政策的科學性、可操作性、有效性。倘若日後隸屬司級政策研究部門需要制定政策的人才，則可以從這些局級政策研究部門抽調有關人才，推之，行政長官下的政策研究室需要人才則從隸屬司級政策研究部門中抽調有關人才。這樣有效組建政策制定人才梯隊。其三，善用澳門公務員體系優勢，吸納澳門各社團的研究人員。此舉不但可促進政府與社團在政策上相互理解，而且也保

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 183 障日後澳門特區政府有效推行政策。現在澳門主要社團設置了專門的政策研究機構(例如澳門工人聯合總會下的政策研究暨資訊處，澳門工人聯合總會組建的澳門聚賢同心會，澳門街坊會聯合總會下的社會事務研究會)。這些機構人員時常透過舉行研討會，或調研等方式研究澳門特區政府政策並作出有關建設性建議。他們的存在不僅對政府政策的完善有所裨益，而且能在政府與居民之間起橋樑作用，保障政策實施。 第二，就是政府架構重新合組並設立司級部門副職。一如前述，澳門特區政府為更好地響應社會需求，在澳門回歸後，先後增設了十多個局級部門。隨着政府架構日益龐大，公務員人數不斷增長，但是行政效率與施政水平方面卻未能滿足社會廣大民眾之要求，而且還存在職能重疊、權責不清等“疾病”，譬如近年所發生的“奶粉荒事件”及“路環九澳飛灰事件”。為此，澳門學者建言獻策，希望澳門特區政府架構重組，行政長官崔世安於 2013 年競選連任時，在參選政綱《善治篇》的第二部分亦以“重組政府架構，深化行政改革”為題，重點關注該問題，可見該問題的嚴重性與迫切性。形成該問題的主要原因在於整個澳門特區政府架構過於龐大，行政管理所遇到的問題時常需要不同司級部門或局級部門之間相互協助，由於部門職能分工過於精細而使部門職責不清，易相互推諉，致使澳門特區政府整體行政效率低下，影響行政主導體制的實施。如何解決該問題，其中一個方法是從識別部門職能是否重疊度較大為切入點，在梳理澳門特別行政區各個政府部門職能的前提下，按照重疊度高低排列，尋找重疊度高的部門並將其等合併，例如，法務局與法律改革及國際法事務局的合併(該合併已在 2015 年進行)，建設發展辦公室及運輸基建辦公室及土地工務運輸局的合併、金融情報辦公室與金融管理局的重組等；另一方法是從政策制定的連續性及整體性考慮是否可以重組，例如，參照香港敎育局設置，整合高等敎育輔助辦公室、敎育曁靑年局、社會工作局的相關敎育工作，從而使澳門特區政府能統一負責特區整體敎育工作，更好地將幼兒至高等敎育的工作有系統地連貫，從而作出更長遠的敎育政策規劃。 除了上述機構重組以外，還需要考慮設立助理司長職位，加強各司

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 184 司長工作。目前五個司各自管理與監督範圍涉及多個領域與專業，作為一司之長不僅要統領其屬下各個執事局級部門各項工作，而且還要兼顧其所兼任的各委員會主席的工作。倘若設立助理司長一職輔助司長，在運用最少資源及整體架構微變的情況下及在司長授權的前提下，可協助司長分擔各司日常工作及管理轄下各局級部門。如今在澳門特區政府的一些局級部門已設副局長一職，局長與副局長妥善分工，按各自工作經驗及專業，分管所屬部門相關的工作，對部門工作效益與效率均產生正面作用。倘若設置助理司長一職，必定亦會對政府工作效益與效率產生正面作用。 同時，設立助理司長一職，利於改善當前的代任法律制度。在現行制度下，行政長官、部門領導及主管均設有代任機制，如相關據位人不在澳門特別行政區期間或因故不能視事時，工作及日常運作不會因此受到影響。而司級職位由於沒有設立司長的代人機制，則在相關據位人因發生重大事項缺位時，須由行政長官代任。17 此時，行政長官須承擔更多的事務性工作，直接影響到原本行政長官的工作。因此設立助理司長，不僅可完善司長的代任機制，還可避免司長因休假、身體不適、離澳或其他原因不能履行職務時，整個範疇的日常運作及行政效率受到影響。最後一點，該職位的設立，從宏觀、長遠而言，有利於培育澳門特區政府的高級管治人才。這對謀求澳門特別行政區持續發展而言，有百利而無一害。 除此上述意見，還有要注重局、廳、處級官員的任用，此層面的官員任用對保障行政主導體制能否順利落實至關重要。然而，正如前述，現在澳門特別行政區所延續的官員定期委任制度，此等級別的官員主要根據上級意願選任，不僅容易存在任人惟親之嫌，還易沾親帶故、形成內部官僚不同派系，同時對於事務部門工作的連續性帶來不利，例如，原本某局長是由某司長任命的，一旦司長易人，則很多時候由其委任的局長也不久隨之終止委任，非常不利於事務部門長期工作的開展。於是，目前的局級領導不得不對其任內工作僅作短期規劃，或是緊跟上級安排，甚少根據實際情況處理工作，畢竟上級決定了其是否可以繼續擔

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 185 任局長一職。為此，這樣更加強化了下級惟上是從，而非為民、為下的工作作風。對此，為避免此等弊端，可以考慮修改目前澳門特別行政區的官員委任法律制度，設立有關官員選拔制度。為能有效實施該選拔制度，不妨參考內地組織部機構的設置，設立有關選拔官員的機構，並考慮制定一套惟才是舉、量才適用的科學標準。至於此套標準的具體內容，根據目前澳門特區政府官員能力狀況，不僅衡量被選拔人員的專業技術及管理能力，還須考慮政策制定能力、政治判斷能力及政治事件處理能力。 最後，就是對於現在公務員法律制度進行修改及調整，這主要考慮如何在公平、公開、公正的原則下調整公務員的任用制度以提高公務員士氣，培育出一支愛國愛澳、專業性強、高效團結的公務員團隊。 (三) 加強行政和立法之間的配合關係 行政和立法關係一直是研究行政主導體制最為關注的問題，也是完善行政主導體制必須要考慮的重要環節。現在，有許多學者所提出的意見都與此有關，例如，如何加強立法會的監督功能、如何提高立法會制定法律的能力，如何提高立法會議員的素質。在前文，反映行政和立法的問題時基本也提及過，而且也提供了相關的意見。考慮到以往意見基本上是圍繞行政和立法會如何制衡的方面提出，所以在這裏，也無須再予以重複。在此，僅就如何加強行政和立法配合的方面提出有關意見。此意見主要內容在於設立澳門特區立法統籌機制。18 目前，構建澳門特區立法統籌機制在澳門特別行政區存在不同意見。有的議員、學者是同意構建，其理由主要有如下幾點：能夠使澳門特區法律體系的法律內部結構和諧，澳門特別行政區立法成本降低，有利於保障澳門特區法律適用的統一性，有利於保障內地政策、澳門特區政府政策與法律體系的一致性，而且可以協調實現澳門特區政府各部門政策之間的一致性。當然也有人認為不適宜也沒有條件調整目前的立法模式，其所持的主要理由為：目前澳門特區政府各部門在履行其職責的過程中較為瞭解所涉及的問題，這些部門的法律人員在起草法律時能保

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 186 障各部門政策的連貫性和針對性。從兩種正反意見相對比，可見正面的理由較為宏觀具有系統性，持反面的理由偏重於實務考慮，其實反面理由恰恰是部門主義的另一種表述，反而言之，反面理由其實也是構建統一立法機制的主要理由之一。 如今澳門特區政府已經開始進行初步嘗試。在 2015 年將原有的兩個立法部門，即法務局、法律改革及國際法事務局予以合併，撤銷了法律改革及國際法事務局，合併為法務局。合併後，法務局擁有了三項重要的權力：其一是立法統籌權，主要內容包括根據政府的施政要求，確定法律或行政法規的制定方向和原則；設計法律及行政法規的主要內容；制定法律及行政法規的立法順序和步驟；領導統籌安排相關部門的工作確保法律和行政法規有序制定。其二是指導協調權，主要內容包括立法技術方面的指導，主要是指對於立法語言的標準化及統一化、立法格式及體例的規範統一化。其三為立法統籌監督權，主要內容包括定期檢查立法計劃的執行情況，以便根據實際情況予以調整。最後一個權力就是法律及行政法規的解釋權，主要內容為代表政府對各部門在執行法律及行政法規時所遇到的法律問題時所涉及的法律適用問題作統一解釋，避免各部門自行不同解釋，避免法律實施混亂；解答各部門在實施法律和行政法規時，在認識和理解上的疑問；同時解答澳門特區居民對法律及行政法規認識及理解上的疑問。 雖然澳門特區政府做了有關的機構設置和權力配置，但是還要在具體統籌立法機制上面進一步強化。這涉及兩個部分內容，其一為統籌立法政策和立法規劃，其二為統籌法律草擬。所謂統籌立法政策，主要是指立法是否需要，何時立法，何種方式立法(制訂法律抑或行政法規)。這涉及到政府如何履行立法提案權及和行政管理權？如何正確界定行政長官立規權和立法會立法權？如何判斷立法時機？對於中央權限及中央與特區關係事項的界定？(此問題要諮詢中央的意見)所謂統籌立法規劃，主要是指根據澳門特區政府施政安排，在輕重緩急的原則指導下一個或幾個財政年度立法會提交多少項法案。此時，需要考慮如下方面的問題：其一，制定多少部法律的問題，即為達致某施政目標、構建某

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 187 項法律制度需要制定幾部法律。同時，還要考慮需要制定多少部行政法規以保障某項法律的具體落實；其二，草擬的法案內容問題，主要是指擬提交的法案的章節款項如何安排，需要擬定條文的數量；其三，政府是否能在立法計劃的時間內順利完成草擬工作、並能保證草案質量問題；其四，從換位思考的角度考慮，立法會對於法案進行一般審查、細則討論、最後表決所需要得耗時長度。 關於統籌法律草擬方面，目前澳門特別行政區的做法主要是由執行部門(主要指局級部門或某辦公室)會同司長辦公室或直接由各司長辦公室草擬，隨後送交行政法務司由其從行政公職及法律技術層面提供相關意見。此不同部門自行草擬的方式，正如前面所言，易存在部門主義及草擬法律格式不統一的弊端。故此，需考慮統籌法律草擬的方式。該方式目前是許多國家或地區(包括內地、香港及台灣地區)採用的方式，主要是指，由一個政府部門統一負責法律草擬工作，比如香港特別行政區由律政司統籌法律草擬工作，其在立法人員的組成方面允許律師加入，無須全部依賴政府內部的法律顧問，允許律師加入，可以從另一個角度吸收律師在澳門特別行政區辦理法律實務的經驗，使立法設計的條文更具有實際操作性。同時，在法律制度設計上要注重制度理論的研究及體系化，避免法律制度設計上的任意性及過多的就事論事導致法律制度設計時存在衝突。當然基於澳門現實情況，也可以繼續保留部門負責起草法律。既可由該部門自行草擬，也可由該部門負責組織相關領域的專家執行研究和草擬法案文本的工作(這種情況在內地和台灣地區均屢見不鮮)。19 除此之外，就是關於法律及行政法規的解釋權問題。所謂該解釋權，其主要內容為代表政府對各部門在執行法律及行政法規時所遇到的法律問題時所涉及的法律適用問題作統一解釋，避免各部門自行不同解釋，避免法律實施混亂；解答各部門在實施法律和行政法規時，在認識和理解上的疑問；同時解答澳門特區居民對法律及行政法規認識及理解上的疑問。如今，澳門特別行政區對於法律解釋，存在兩種比較嚴重的現象(在此主要指政府部門)，其一是固執的字面解釋，常常使得法律條

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 188 文解釋顯得機械，難以執行；其二是任意解釋，由於澳門特別行政區有來自內地、香港特區、台灣地區、葡萄牙等不同國家或地區畢業的法律人士，他們在處理某個案件時進行法律適用時，會根據其所處的立場、法律學業背景、利益導向對法律條文採取縮小或擴大性的解釋，使得澳門特區法律適用常處於不一致的非穩定狀態，使得澳門特區居民難以對法律及行政法規有較為一致的理解及認識。這非常不利於政府施政。為了解決此問題，必須確立澳門特區法律及行政法規的解釋權。根據目前澳門狀況，最適合的機構應交由法務局來予以解釋。但對於解釋權的運用，不得任意為之，應考慮以《中華人民共和國憲法》及《澳門基本法》為基礎，依據澳門社會實情，運用相關的法律解釋原理及所涉及法律規定的法學理論予以解釋。 至於對於立法監督行政方面，就目前澳門特別行政區情況看來，急需解決的問題是立法會如何監督公共財政。縱觀澳門回歸來所發生的重大案件，許多與政府財政支出有關，在加上澳門特區政治架構政商一體背景，倘若政府財政沒有監督，就會根據原澳葡政府所遺留的相關政府財政支出法律體系，透過法定合理豁免招標制度，工程法定合理超支合法制度等方式，使澳門資本商人獲得“合法”利益。由於法律制度滯後及某些規定的不合理，必然會造成社會財富分配的不平等。在財富分配的不平等情形下，不可避免會產生社會矛盾，最後直接影響到“一國兩制”方針的實行。為此，為避免此類有損澳門特別行政區利益的事情的發生，必須設立一套巨額開支或超支須經立法會審議的財政監察制度，增加了公共財政開支的透明度，促使澳門特區政府審慎理財，減少社會財富分配不公的現象。 (四) 加強行政和司法之間的關係 查閱目前學者們的討論，主要是圍繞兩點，其一是從《澳門基本法》的法律適用方面，加強澳門特區司法機關對於《澳門基本法》解釋的清晰度，同時加強澳門特區司法機關與內地司法機關的司法合作，消除不同地區的法律解釋的差異，提高《澳門基本法》解釋及適用的準確性。

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 189 其二是從澳門特別行政區司法制度、人力資源及硬體設施考慮，由於訴訟法程序複雜，導致司法機關積案多、司法效率低下，於是許多建議要求對澳門特區司法制度進行修改，同時加快司法人員及法官的培育，及加強司法機構的硬體設定，避免威嚴的司法機關設置在充滿商業氣息的商業大廈內20，影響司法機關的運作，消減司法機關的中立性及權威性。 考慮到在前文中探討司法與行政所提出的問題時，對於澳門特別行政區司法獨立方面提出不同看法，認為澳門特別行政區所承襲的澳葡法律制度秉承了歐洲法律傳統，使得司法獨立過於強調法官獨立。為此，澳門特別行政區現時所採用的法官制度賦予了法官一定特權及良好待遇，為法官獨立提供了堅實的制度保障。原本這無可厚非，但由於法官選拔機制的過於陳舊，考核機制不甚科學，使目前澳門特別行政區所選拔的法官較為年輕。他們因人生經驗缺乏，閱歷尚淺，審判案件時時常以葡萄牙法學理論為圭臬，致使所作出判決不能較好的滿足澳門社會的需要，或與行政機關的行政決定及政策有所背離，影響到行政主導機制的運作。為此，現在澳門特區司法方面當務之急在於設立統一司法考試制度，選拔合資格的司法官。 設立此制度的意義，不但是以選拔法官為目的，還是為了確保政府機關法律顧問的素質，深而言之，是設定評價澳門法律人才的標準，整體提高澳門法律人才質量而考慮。同時，這樣做亦是為了整合統一現時澳門不同類型的法律人才選拔考試。在澳門，律師公會自行舉行實習律師准入和律師資格總考，司法官選撥則透過實習司法官課程准入考試，政府法律範疇公務員選撥則透過獨立的法律範疇公務員考試。這三種考試，運作形式不一，時間各有長短，而考試的範圍各有側重，考察方式各異，語言使用情況也不盡相同，故受到不少批評。縱觀在採用大陸法系的國家，為了確保法律人才的專業素質，很多都採用了統一司法考試選拔法律人才，例如德國、日本等。就連內地也採用了這套機制選拔優秀法律人才。這套機制的建立，能有效保證法律職業准入最起碼的專業性與公平性，為澳門培育高素質的法律人才提供了重要的制度保障，將澳門司法官、律師、政府法律顧問等不同法律職業人士滙集成為一支具

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 190 有相當法律知識水平、法律素質及共同法律信仰的法律職業隊伍，有效強化了澳門特別行政區法律的權威性及統一性。這不僅對澳門法制建設有重要意義，同時亦對行政主導體制的順利運作有着重要意義。 至於該機制如何設立及運作，澳門學者唐曉晴在 2014 年年底提出了有關初步構思(圖 1)21。 圖 1 澳門統一司法考試構思 該構思主要分兩步：(1)澳門的法學畢業生擬擔任司法官、律師、公證員、政府法律顧問和法律範疇的公務員都必須參加統一司法考試。(2)一旦通過了司法考試，通過者則按各自的職業取向，參加相應的考試，例如擔任司法官，則首先需考取司法官助理(司法參事)，從事司法工作 5年後再參加實習司法官考試，通過該考試後才能擔任實習司法官成為正式司法官；擬擔任律師則須要參加律師實習考試及律師總考，從事 2 年律師職業後，才能參加實習司法官考試，通過該考試後才能擔任實習司法官成為正式司法官；如通過統一司法考試，是以政府法律顧問為起點的，則要從事 5 年法律工作後，才能參加實習司法官考試，通過該考試後才能擔任實習司法官成為正式司法官。目前此構思初步提供了司法官選拔的方案，相關具體落實及可操作性的內容有待進一步商榷。 法科畢業 司法考試 律師實習 律師總考 律師 法律範疇公務員 司法官助理(司法參事) 實 習 司 法 官 考 試 法律 知識 語言 心理 實習司法官 司法官 兩年 五年 五年

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 191 在此，借鑒內地自 2001 年所實施的司法考試制度實施情況，基於此構思可作進一步完善。為了保障澳門司法考試制度順利實施，不可避免的需要投放大量的人力及物力。同時，還須具體詳細考慮由那個機構實施該制度，如何組織考試，考試範圍為何，命題組人員如何構成，考卷如何設計等一系列具體的問題。對此，應該通過法律規範僅能由澳門特區政府予以組織實施，由澳門特區政府設立相應的機構及部門推動此工作。至於考試範圍問題，考慮到澳門法學教育尚未形成統一的法學教育教材，為此，澳門特區政府必須結合澳門法律教育的實際情況，認真組織澳門法律界的，且公認的學者編制有關法律教材，整理有關法學教育內容，梳理出澳門統一司法考試範圍。命題組成員則由澳門的在職司法官、具有多年經驗的職業律師及大學法學教授組成，從理論、職業技能、法律適用等不同方面精心設計考題。這些考題可以是簡答題，案例分析題及選擇題，但這些考題必須有相應參考答案。每次統一司法考試考完後，應將題目和答案公之於眾，以備考生核對，並設置相應的聲明異議制度。這樣不僅可以有效推進整合澳門法律知識共同認知，而且可避免澳門法律界不同職業團體對澳門法律的各自不同解讀，不斷明確不同法律的適用範圍，不斷趨同對法律條文理解的一致性，從而提高澳門社會各界對法律的認識水平，及提升澳門民眾守法意識。 註釋： 1 劉倩：《行政主導與民主治理──以澳門特別行政區政治體制為中心》，澳門大學博士論文，2012 年，第 5-7 頁。 2 截止 2013 年底，中國共產黨的基層組織總數為 430.4 萬個。162.7 萬個非公企業建立了黨組織，覆蓋率達到了 58.4%；11.5 萬個社會組織建立了黨組織，覆蓋率達到了 41.9%。基於該龐大的組織結構連接著中國 13 億人民，並延伸到不同的企業組織、政府機構、社會組織及經濟組織。見鄢一龍等：

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 192 《大道之行──中國共產黨與中國社會主義》，北京：中國人民大學出版社，2015 年，第 3 頁。 3 《董建華：議會生態令行政主導失效》，載於 now 新聞網，2018 年 11 月 7日訪問。 4 朱雲漢：《高思在雲──中國興起與全球秩序重組》，北京：中國人民大學出版社，2015 年，第 22 頁。 5 《中國打造‘親’‘清’政商關係激發經濟活力》，載於中國新聞網，2018年 11 月 7 日訪問。 6 胡榮榮：《政府權威理論視角下的香港行政主導體制》，載於《上海市社會主義學院學報》，2015 年第 6 期，第 10 頁。 7 《關於曾蔭權貪腐案，你所需要知道的一切》，載於百度百家網站，2016年 5 月 7 日訪問。 8 龐嘉穎：《一國兩制與澳門治理民主化》，北京：社會科學文獻出版社，2013年，第 123-128 頁。 9 此理論強調在多元社會現實的背景下，通過普通的公民參與，就決策和立法達成共識。其核心要素是協商與共識。 10 澳門特區立法會第一常設委員會第 1/IV/2010 號意見書（《禁止非法提供住宿法案》），載於澳門特區立法會網站，2018 年 11 月 7 日訪問。 11 《自由行黑工飆升八成半 澳保安司長：加強打擊》，載於中國評論新聞網，2018 年 11 月 7 日訪問。 12 《香港行政會議成員：支持檢討自由行政策》，載於人民網，最後訪問日期：2018 年 11 月 7 日。 13 《澳門檢討自由行政策將研究旅客接待能力》，載於鳳凰網，2018 年 11 月7 日訪問。 14 《習近平調派李剛到澳門查賭》，載於《新華澳報》，2013 年 6 月 20 日。 15 蒯轍元：《關於澳門近期問題的分析報告》，載於星島環球網，2015 年 10月 6 日訪問。 16 香港中央政策組職權簡介，載於香港政策創新與統籌辦事處網站，2018 年

第六章 對澳門特別行政區行政主導體制的反思及建議 193 11 月 7 日訪問。 17 如前運輸工務司司長歐文龍貪污被拘捕及時任社會文化司司長崔世安宣佈參選行政長官，相關職務當時均由時任行政長官何厚鏵暫代。 18 該機制在澳門俗稱為中央立法統籌機制，此處的中央並不是指政制體制上的中央，好大程度是指集中的意思，該機制其實質就是一種立法與行政間的協調機制，為避免誤會，本文未採用澳門這個稱謂，刪除了中央二字。 19 趙向陽：《關於立法統籌和立法論證的若干思考》，載於澳門基本法推廣協會網站，2018 年 11 月 7 日訪問。 20 例如：澳門特區檢察院辦公室在澳門宋玉生廣場 335-341 號獲多利大廈內辦公，初級法院在澳門殷皇子大馬路 47-53 號澳門廣場內辦公、行政法院在澳門特區南灣大馬路 517 號南通商業大廈內辦公。 21 唐曉晴：《論建立澳門統一司法考試制度的意義》，載於《澳門日報》，2014年 11 月 19 日。

194 結 語 不知不覺在澳門從事法律工作將近十年了，在這工作期間，處理了不少民事、行政案件，也參與了一些立法工作，在這些工作中遇到過許多值得思考研究的問題，尤其是立法方面的問題，例如，為甚麼法律制定後，澳門特區居民會有這麼多反響，不去遵守？如何提升法律的實施效果？如何從法理層面提升法律的系統性、科學性？通過在中國人民大學攻讀法學博士學位，學習了法理學、立法學、法社會學、政治學等方面的知識，這些問題逐漸獲得較為合理解釋。 同時導師朱景文教授反覆叮囑本人要從《澳門基本法》的角度細緻考慮，尤其是從目前港澳兩個特別行政區所採用的行政主導體制去考慮，並以沿此方向確立研究方向。在導師指點下，本人在澳門收集了有關書籍及相關資料，隨着廣泛的閱讀，對於行政主導體制認識越來越深，先後研究梳理了澳門採用行政主導體制的歷史緣由及有關的理論和學說。同時，也注意觀察澳門回歸前及回歸後所經歷的重要事件，並從澳門特別行政區行政管理、行政立法、行政長官、語言、所沿用的澳葡法律適用情況作密切聯繫思考，逐漸發現本人當初所思考的問題不過是行政主導體制這個大問題的一隅，如果要全面揭示該問題，必須從行政主導體制運作的各個環節，各個現實層面作整體思考才行。此時，本人對法律的認識亦發生了從“小法律世界”到“大法律世界”的轉變。這“小法律世界”到“大法律世界”的認識改變，使本人對待法律問題，已非單純從現行的法律規定文字去考慮，更為重要的是考慮法律制定的歷史背景及緣由，及作為整體的法律制度的運作效果及影響整個法律制

結 語 195 度所必須考慮的直接要素及間接要素。只有這樣，方能更為深入地把握法律制度運行空間及法律制度與社會現實的銜接度。 在 2015 年 9 月，香港特別行政區發生了前香港行政長官曾蔭權因其在職期間存在公職人員行為失當而被香港廉政公署立案調查一事，一時間震動港澳地區。此時，對於行政長官權力的監督問題成為學術界討論的主要問題。從表面而言，此次事件的確是監督行政長官行使行政權的問題，但實質上是如何正確處理過往港澳地區政商關係的問題。在港澳回歸前，商界精英團體一向是港英政府及澳葡政府值得信賴合作的政治聯盟，在回歸後，中央為了保持港澳地區的穩定，港澳地區的管理不得不延續政府與商界精英團體的關係，在此背景下，行政長官不僅需要同中央處理好關係也要處理好同商界精英團體的關係。為此，在港澳兩個特別行政區擔任行政長官的人士必須具有商界背景，基於相同的背景，自然使得政商關係越趨緊密，逐漸成為保障行政主導體制重要的內容，無論是立法會的構成上，還是行政會的構成等方面一一得到體現。細細思量，政商關係對於行政主導體制而言，其猶如雙刃劍一般，如果政商關係所指向的目標是實現利益團體利益，則會超越了特別行政區法律制度或將特別行政區法律制度成為其關係下的利益分配體系，此時港澳兩部基本法行政主導機制的分權與制衡理論效果收效甚微，此時行政主導成為利益主導的代名詞；如果政商關係堅守法律底綫，在港澳兩部基本法及特別行政區法律框架下，嚴格自律地依照特別行政區法律規定展開相應行為，則此時此關係會成為一種合法形成的良好政商合作關係，並能勇於承擔社會責任，這對特別行政區，對港澳居民而言，行政主導體制會成為適合特區發展的制度。 在此姑且不繼續談及香港特別行政區，僅就澳門特別行政區而言。要使澳門特別行政區行政主導體制行之有效，必須促使澳門政商關係向好的方面發展。此時須解決一個重要問題，就是構建良好的澳門特別行政區法律體系。為此，必須調整原有回歸時的法律體系所形成的利益分配機制及構建行政中立與有效司法獨立的法律制度。 還有一個相當重要的認識，即維護國家主權是行政主導體制存在的

澳門特別行政區行政主導體制理論與實踐芻議 196 前提。之所以有如此感悟，這是對於香港特別行政區近段時間所發生的“佔中”事件，及一系列國際事件(例如利比亞撤僑事件，敘利亞難民問題等)交相輝映而產生。試想，如果港澳兩個特別行政區不承認國家主權，不承認是國家領土的一部分，會當如何？人類歷史中無數的事實告訴了我們答案。就以目前敘利亞難民問題而言，以敘利亞為代表的中東國家擁有豐富的物質資源深深吸引了某些懷有野心的國家。這些國家為了獲得這些資源實現其國家霸權主義，自詡為現代文明的領導者，高舉着代表普世價值的民主自由旗幟對這些中東弱國進行經濟制裁，挑撥內訌，乃至武裝衝突，以侵犯這些國家主權，分裂其等國家領土，以達到他們那充滿野心的目的。回顧香港特別行政區這幾年所發生的重大事件背後都有這些國家的身影，他們在全球強行輸出的他們的價值觀，其真實目的在於維護他們國家利益，實現其霸權主義。對於鄰近的澳門特別行政區而言，也存在這些擔憂，尤其是現在這些國家的資本逐漸深入到澳門的經濟主體結構中，使得這種擔憂可以成為真實。這對澳門特別行政區行政主導體制而言是個揮之不去的陰影。 雖然澳門有着深厚的愛國主義土壤，及相對完善的政治體制設計，尚未發展到香港那種局面，但是這兩年來澳門特別行政區所發生的一些事件已給中央和澳門特區發出了警告。這些直接動搖了行政主導體制運作的基礎，在國家主權的基礎下運作，如果不堅持及維護國家主權，則必然會直接抽空了行政主導體制的“脊柱”，使行政主導體制癱瘓。至於普遍所言的行政主導體制中是分權制衡理論的一種演繹，細細想來，分權制衡必須在國家主權的前提下方可討論，如果脫離了這個前提討論分權制衡，自然會將行政主導體制的理論探討流向三權分立的誤區，最後跌入到分裂國家主權的陷阱。倘若這樣，這不僅傷害澳門特別行政區利益，使澳門特別行政區就好似香港特別行政區一樣，在不斷的政治旋渦中停止了社會及經濟發展；更為嚴重的是傷害國家利益。為避免和化解這一隱憂，須從不同方面樹立、強化、鞏固國家主權意識，乃至形成國家主權主導文化。這些方面包括：中央和地方的關係，如何加強愛國教育，如何擺正中文、葡文的地位及語言適用範圍，如何妥善改良及運

結 語 197 用原澳葡時代的法律制度及理論等等。處理好了這些不同方面的問題，就能為行政主導體制形成一個良好的運作環境，使行政主導體制更加穩妥運作。 最後，行政主導體制說到底是治理國家及社會的一套地方政治體制，它作為政治範疇的一部分，須遵循一般政治學原理，例如權力須對產生它的負責，權力必須制衡及被監督，政出一門，官員有自己理性等。記得在政治範疇中，有這樣一句話，政治決定於文明，文明決定於人心，人心決定於教化。如果要使現在澳門特別行政區行之有效的行政主導體制繼續發揮良好作用，必須豐富其內涵及具體內容。這不僅包括理論方面的，還有具體措施方面的。這些理論、措施須能順應社會實情，考慮及解決民眾現實生活所需，從而在思想、教育等多方面教化民眾。惟有如此，行政主導體制才可使更多民眾發自內心的擁護，使該體制有着更為堅實的社會基礎，煥發無窮生命力。

198 後 記 本書是在本人博士學位論文的基礎上修改而成。 現在細細回顧，深深體會到探索學問的道路漫長而艱辛，一路走來，非常不容易。自本科畢業的五年後攻讀碩士，畢業後三年決定攻讀博士學位。讀博期間，時常坐飛機從澳門至北京學習、考試；不知利用了多少個星期六、日的休息時間去讀書、思考、寫作。在這個過程中，本人經歷了許多情緒變化，有亢奮、有失落、有激動，經歷過後，似乎心態慢慢平和，逐漸豁達，同時增添了幾分理性、沉穩。 在讀博過程中，本人一直非常幸運，一路上得到了不少人無私真誠的鼓勵和幫助，得以使我順利完成博士學業。總想感謝這些幫助過我的人，可惜沒有機會，未能當面言謝，心中時常有所歉意。在此，謹用以下文字表達積累於內心中的感激之情。 首先，感謝本人的博士導師朱景文教授。博士論文從選題、開題、定題到內容的組織和篇章結構都得到了導師的悉心指導。每當我對論文思路感到迷茫時，是導師給了我及時的指導和鼓勵，引領我不斷打開學術視野，清晰了思路。同時，導師精益求精的治學態度深深影響着我，打磨了我嚴謹求實的法學研究思維，使我不敢懈怠。除此之外，導師敏銳的學術眼光、深邃的洞察力、平易近人的風格，讓我深深感悟何謂大家風範，使我受益終身。 同時，感謝朱力宇教授、史彤彪教授、馮玉軍教授、張志銘教授、范愉教授，以及中國人民大學法學院法理學教研室的所有老師，謝謝他們在我讀博期間傳道解惑，給予諸多幫助，使我受益匪淺。

後 記 199 我要感謝澳門理工學院一國兩制研究中心楊允中教授，他作為研究澳門社會、經濟、法律的資深學者，在本論文寫作中給了很多中肯建議；同時也要謝謝駱偉建教授、冷鐵勛主任、王禹教授、朱世海副教授在理論方面給出的一些啟發性意見，而趙國強教授、唐曉晴教授在本人求學路中一直給予了很多支持及鼓勵。 亦要感謝中國人民大學各位同門師兄(姐)、師弟(妹)及同窗好友，在我到北京求學期間於學習生活、校內行政手續等諸多方面所提供的幫助，在學習討論中讓我受益匪淺，時暖我心。謝謝師兄張元元博士、澳門大學何慶文博士，他們不但提供建議，還提供有關資料供我參考，對論文的深入論證有所裨益。特別感謝澳門理工學院一國兩制研究中心陳慧丹博士、庄真真博士，我們因讀博而結識，在學習期間時常就澳門法律問題交談討論，互為啟發。 當然，要感激我的母親以及其他親人在我讀博期間無私地給予生活和學習上的支持。正是她們，才使我無後顧之憂，全心投入學習中，順利完成學業。 最後，感謝澳門學者同盟接受本書稿，列入澳門學者文庫出版計劃，使本書能夠後以面世。感謝陳慧丹女士和梁淑雯女士在本書出版過程中提供的編輯、校對等幫助。 不可否認，此書是本人邁入學術界初始啼聲之作，難免因學識水平、人生閱歷、資料運用等原因，存在不足之處，敬請各位讀者不吝指正。

“澳門學者文庫”書目 - 楊允中、甘樂年等：《澳門新城區規劃：必要性與迫切性》，2007 年。 1. Sylvia S. L. Ieong. Classical Chinese Poetry Glowing with the Dynamic of Modernism: Source Research and a Comparative Study on Ezra Pound’s Cathay. 2007. 2. 黃湛利：《論港澳政商關係》，2007 年。 3. Ieong W. C., Ieong S. L., Tang, O. K., Lin S. S., et al. A Study on Contemporary Mini-economies. 2007. 4. 楊允中主編：《博彩業快速增長對澳門經濟及社會的影響》，2008 年。 5. 楊允中主編：《孫中山思想與華人世界》，2008 年。 6. 范劍虹、應堅、陳捷等：《澳門民商事仲裁規範的國際與區際比較研究》，2008 年。 7. 李紅：《邊境經濟──中國與東盟區域合作的切入點》，2008 年。 8. 何志輝：《明清澳門的司法變遷》，2009 年。 9. 楊允中、鄧安琪、鄧思平、楊開荊等：《樹品牌意識，走精品路線──關於發展澳門文化產業的若干思考與建議》(大型研究報告)，2009 年。 10. 楊允中主編：《“法治建設與法制完善”學術研討會論文集》，2010 年。 11. 楊允中、梁淑雯、陳慧丹等：《社會結構優化與中產階級加速成長》(大型研究報告)，2012 年。 12. 李燕萍：《濠江法治論衡》，2012 年。 13. 鄧思平：《儒學新論》，2012 年。

14. 王禹：《特別行政區及其制度研究》，2013 年。 15. 龔剛：《中外敘事藝術說略》，2013 年。 16. 楊允中編：《基本法與 2013 年澳門立法會選舉》(學術研討會論文集)，2013年。 17. 楊允中、李嘉曾、陳慧丹等：《澳門公共行政改革的方向與策略》(專題研究報告)，2013 年。 18. 楊允中、駱偉建、趙國強、冷鐵勛等：《“一國兩制”成功實踐的啟示 ──對澳門回歸十五年巨變必然性的基本認知》(大型研究報告)，2014 年。 19. 楊允中主編：《公共行政績效評估與公共服務質量優化》(學術研討會論文集)，2015 年。 20. 李嘉曾：《澳門歷史文化求索》，2015 年。 21. 楊允中主編：《博彩業健康發展與澳門經濟新常態》(學術研討會論文集)，2016 年。 22. 李嘉曾：《澳門政治法律探究》，2016 年。 23. 楊允中主編：《“一帶一路”下澳門與珠三角地區的區域合作》(學術研討會論文集)，2017 年。 24. 李嘉曾：《澳門經濟建設思謀》，2017 年。 25. 楊允中主編：《澳門在“一帶一路”中的定位與接軌》(學術研討會論文集)，2018 年。 26. 李嘉曾：《澳門社會發展述評》，2018 年。