澳門學者文庫之二十二 澳門政治法律探究 (“蓮島放言”叢書之二) 李嘉曾 著 澳門學者同盟 2016 年 3 月

澳門政治法律探究                                                             作 者：李嘉曾 編 輯：梁淑雯、陳慧丹 出 版：澳門學者同盟 出版日期：2016 年 3 月 印 刷：華輝印刷有限公司 規 格：15.5×23 厘米 定 價：澳門幣 80 元 ISBN 978-99965-763-2-4

澳門學者文庫編委會 楊允中（召集人）、吳志良、郝雨凡、劉本立、 駱偉建、冷鐵勛、楊秀玲、鄧思平、鄭國強、麥瑞權、 楊開荊、李嘉曾、王 禹、王志石

作者簡介 李嘉曾，現任澳門城市大學“澳門社會經濟發展研究中心”執行主任、教授、澳門文化產業研究所所長、澳門中西文化創意產業促進會理事長、國際文化創意產業聯盟副會長、澳門學者同盟副會長。歷任東南大學教授、強化班少年班管理委員會主任、創造工程與創造教育研究所所長，澳門科技大學教授；兼任中國創造學會秘書長、中國發明協會高校創造教育分會副理事長、日本近畿大學管理創新研究所顧問、中南大學博士生導師、南通大學創造教育研究所名譽所長、安徽工業大學兼職教授。 主要研究領域：教育學、創造學、中國文化與比較文化、文化產業研究。曾主持國家級和省部級哲學社會科學、教育科學規劃重大課題、重點課題 8 項，澳門基金會課題 5 項。出版《創造學與創造力開發訓練》、《創造的魅力》、《大學生涯導航》、《澳門故事》等專著逾十種及《柏林牆下的較量》等譯著，發表各類論文及評論文章四百餘篇。撰寫或主編的《創造學與創造力開發訓練》、《創造的魅力》、《創造性思維入門》等專著曾獲江蘇省哲學社會科學優秀成果獎、高校優秀教學成果獎、中國教育學會優秀成果獎以及優秀科普作品獎；《澳門社會經濟發展研究報告(2012)：澳門產業發展與創新》榮獲第四屆澳門人文社科研究優秀成果獎著作類一等獎；《創造的魅力》曾被香港特區政府用於公務員考試並被台灣引進出版。

目 錄 序........................................................................................ 楊允中 III 前言.................................................................................... 李嘉曾 V 卷首篇 我想穿越：在現實與歷史之間奔行 ································ 3 “一國兩制”篇 “一國”前提下“一國兩制”的成功經驗與發展前景 ······ 13 淺議“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義 ······ 21 正確處理澳門與國家主體的關係 ································· 34 《澳門基本法》核心理念的辯證思考 ··························· 40 《澳門基本法》的變與不變 ······································· 47 澳門的“安”、“危”與“謀”、“劃” ····················· 55 人民政協的優勢與港澳委員的責任 ······························ 61 不廢江河萬古流 ······················································ 67 健全法制篇 澳門“行政主導”體制的法制化與規範化評析 ··············· 75 唯物史觀與立法之本 ················································ 85 旅遊立法與世界旅遊休閒中心建設 ······························ 91 非物質文化遺產法對澳門的啟示 ································· 97 高等教育立法應當體現先進教育理念 ·························· 102 《預算綱要法》不可忽視的兩個環節 ·························· 108 澳門財產及利益申報法律制度評議 ····························· 114 澳門申請習慣水域的來龍去脈 ··································· 120 I

II 實施法治篇 民主制度的歷史回顧與實踐比較································ 129 澳門人自信的來由與作用········································· 136 “港人港地”、“澳人澳地”政策肯定與表述商榷········ 142 依法、科學與為民施政辯證統一································ 150 “港澳自由行”實施七週年反思································ 155 “居有其所”的寬慰與“澳人澳地”的疑惑················· 162 完善澳門養老保障制度的思考··································· 166 澳門公共行政績效評估多元化方針芻議······················· 172 政制發展篇 澳門特區政治體制發展的深層次思考·························· 187 “法”與“理”的辯證統一······································ 192 關於澳門民主化進程的思考······································ 197 從立法會選舉看澳門的政治生態································ 203 關於澳門選舉文化的思考········································· 209 理想選舉制度的“四合”特徵··································· 215 產生澳門特區行政長官可以另闢蹊徑：協商················· 221 澳門要為建設“特區中的特區”做特殊貢獻················· 226 兩岸關係篇 兩岸關係破冰十年回顧與展望··································· 235 “一中框架”精神指導下的兩岸和平統一新思路··········· 243 以文化認同促進海峽兩岸的和平統一·························· 254 海峽兩岸多黨派協商的有效途徑探索·························· 266 海峽兩岸政治智慧碰撞的一種探索····························· 273 駁馬英九紀念辛亥百年講話中的誤論·························· 279 由 APEC 看習馬會的可能與期待 ······························· 285 台灣海峽兩岸關係和諧發展的理性思考與實踐探索········ 291

序 李嘉曾教授決定精選自己的部分學術成果結集出版，囑我寫序，作為學術界同行，我沒理由不欣然從命。 我記不起確切是何時何地同嘉曾結識的，只記得先是在本澳報紙雜誌上陸續讀到他的文章，後來他屢屢參加澳門理工學院一國兩制研究中心或澳門學者同盟舉辦的學術活動，也積極向《澳門研究》、《“一國兩制”研究》投稿，不知不覺便與他熟悉起來。我漸漸發現，嘉曾的文章大多有自己的獨到見解，發言也言之有物，而且頗有激情。久而久之，很多單位舉辦論壇和研討會都願意邀請他參加，不少刊物也喜歡向他約稿，他在澳門學術界的影響遂漸漸擴大。2012 年澳門學者同盟換屆，會員們一致同意增選他為副會長。 我也發現，嘉曾的興趣廣泛，無論是法律、行政，還是經濟、管理；無論是歷史、文化，還是科技、教育，他都執意探討，也都有成果屢屢問世。起初我詫異於他的涉獵面廣，甚至有點擔心他會不會力不從心。後來接觸久了，漸漸瞭解到他勤奮努力、辦事頂真的特點。不管遇到甚麼話題，只要有興趣、有需要，他都會認真思考，刻苦鑽研，加上又有比較紥實的知識積累和比較豐富的生活閱歷作為基礎，自然不愁拿不出成果來。 我國春秋戰國時期曾經出現過百家爭鳴的學術繁榮景象，諸子百家暢所欲言，各顯神通。從戰國末期到西漢初年，有一個“以博採各家之說見長”，以“兼儒墨，合名法”為特點，“於百家之道無不貫通”的哲學學派，被稱為“雜家”。《漢書‧藝文志》將其列為“九流”之一。III

 IV 雜家以兼容並蓄各家之長為鮮明特點，以戰國時的尸佼、秦代的呂不韋、西漢的劉安等學者為代表，《呂氏春秋》、《淮南子》等雜家著作亦已世代流傳。雜家先哲兼採眾家之學、促進思想文化交融的榜樣值得後人仿效。從李嘉曾身上，我看到了當代學者以先賢為楷模積極探索、博採眾長的不懈努力。 在已經和即將陸續結集的《蓮島放言》叢書中，我們不難看出作者孜孜以求上下探尋的不倦身影。無論是對政治法律的探究、對經濟建設的思謀，還是對歷史文化的求索、對社會發展的述評，都體現出作者對澳門的一片深情，也印證了當代知識分子的社會責任感與奉獻精神。 希望讀者喜歡這套叢書，並能從中受到啟迪。 澳門學者同盟會長 楊允中 2014 年 12 月 8 日

前 言 2004 年 11 月，我受聘來澳門的一所大學任教。抵達的那天應約在珠海拱北與接站者會面。記得司機為了避開下班時分澳門市區的擁堵，從橫琴蓮花大橋口岸送我前往氹仔的住所。沿途經過當時還十分荒涼的橫琴，車身的顛簸、車窗外的冷僻，同內地許多地方類似，自然不足為奇。一過海關，已是傍晚時分，天色轉暗，景物漸漸模糊起來。向窗外一瞥，似乎仍是郊野。但三轉兩轉，不知不覺就到了氹仔市區的濠景花園。下車一望，但見高樓林立，華燈初上，熱鬧卻不喧囂，一派溫馨宜人的景象。 這便是澳門給我留下的第一印象。儘管感覺不錯，但我不可能預想，也不會料到，自己將在這塊土地上持續生活，歷時十年之久而依舊興趣盎然。平心而論，初來乍到之時，我只是想在此體驗一下便返回內地的。究其原因，一是內地有自己的家人親友、同事同學，千絲萬縷的關係難以割捨；二是覺得澳門畢竟面積不大，空間有限，呆久了怕乏味。 感受和打算是悄悄改變的。先是承接了澳門基金會的科研項目，結合通識教育的實施，做中國文化精粹研究和《中國文化通論》叢書編撰工作，進而開展“全球史與澳門”的專題研究。隨着收集的資料逐漸豐盛，對澳門的瞭解慢慢加深，也被幾位學者關於澳門歷史與社會研究的豐碩成果所吸引。後來有機會參加一些大學和社團組織的活動，就自己感興趣的話題發表意見，結識的朋友也不斷增多。再往後，有感而發的言論陸續變成文字，刊發於各種報章雜誌，出席會議的邀請和報刊的稿V

澳門政治法律探究 約遂接踵而至，似乎一發而不可收了。伴隨着這一過程的進展，我對澳門的感情也日漸深厚，開始眷戀這片獨特而精緻的土地。 促使我決意在澳門逗留的關鍵，在於有幸結識了楊允中教授。已經記不清何時與他第一次見面了，只記得起初是拜讀他的大作而肅然起敬，後來是參加他主持的學術活動，就此漸漸熟識起來。2009 年的一天，我為了給楊允中教授送呈自己新出的專著《大學生涯導航》，專程到澳門理工學院一國兩制研究中心去向他討教。一跨進辦公室，仿佛一下子陷入了書的海洋。櫃子裏、書桌上、地板上、窗台上，幾乎無處不堆放着各種書籍、雜誌，其中有不少正是楊教授自己的成果。這位被我尊稱為“80 歲的年齡，60 歲的健康，40 歲的節奏，20 歲的心態”、鬢髮斑白卻精神矍鑠的老學者，坐在那張寬大而又堆滿資料文稿的書桌後面，在他等身著作的環繞之中，與我侃侃交談。就在那次談話中，楊允中教授向我闡述了一個觀點：澳門“小地方，大舞台”。精闢的概括令我茅塞頓開，也就此暗下決心，要在這個舞台上繼續流連，沿着先行者開闢的路徑盡力探索，為正在上演的“一國兩制”恢弘劇目搖旗呐喊，盡心盡力。 我自知庶竭駑鈍，也深諳勤能補拙的道理，於是在教學之餘，設法博覽群書，徹查史料，全身心地投入思考與鑽研。說實話，我的興趣愛好是比較廣泛的，仔細想想或許與自己的經歷有關。由於自小受家學淵源的外祖母耳提面命，小學高年級時便能熟背《古文觀止》中的許多名篇；進入初中時被髮小誘惑涉足話劇表演，高中階段受班主任影響迷上文學創作；考大學陰差陽錯進入南京大學修學地球化學，又在校籃球隊和文工團兩頭奔波並當選校學生會委員。文革中大學畢業，自告奮勇到人跡罕至的青海高原從事地質普查和找礦勘探工作，一幹就是十年；恢復高考後考回母校讀研究生，涉獵了經濟學和管理學的領域。研究生畢業時與一批志同道合的青年學者一道，參與引進新興學科創造學和創造教育學；後來有緣進入東南大學，從事超常教育和高等教育工作，與同事共同創建了高等教育學碩士點，開闢了國內第一個創造教育學碩士培養方向。來到澳門之後，先在澳門科技大學負責通識教育和《中國文化VI

前言 通論》教學，後來受澳門城市大學聘請，先後參與創建文化產業管理碩士課程和應用經濟學學士課程。或許正是比較頻繁的變化經歷和比較廣泛的涉獵體驗，才造就了我幾乎對甚麼都感興趣、對甚麼都想鑽研的嗜好。明知這樣做有時會吃力不討好，甚至可能引起誤解，我卻習以為常而不能自拔。 認真付出總會有回報的。自 2005 年我在《澳門教育》發表來澳門後的第一篇文章開始，積累的成果不斷增多，存放自己作品的櫥櫃也漸漸爆滿。澳門學者同盟組織編印 2014 年《學者文庫》叢書時，楊允中教授鼓勵我選擇一批成果結集出版，於是我利用國慶假期將家底大致清理了一番。結果還算差強人意：十年來，我在澳門的《澳門研究》、《“一國兩制”研究》、《澳門科技大學學報》、《澳門理工學報》、《社會經濟發展研究》、《澳門教育》、《澳門月刊》、《九鼎》月刊等學術或準學術刊物，《澳門日報》、《澳門會展經濟報》、《樂報》、《市民日報》等報紙，以及內地和香港的《中國大學教學》、《東南大學學報哲學社會科學版》、《青年研究學報》、《群言》、《光明日報》、《中國電影報》、《揚子晚報》等報刊上，發表了四百餘篇論文或文章，還撰寫或主編了《大學生涯導航》、《中國科技與文化》、《澳門故事》、《澳門社會經濟發展研究報告(2012)：澳門產業發展與創新》等幾本書稿，合著了《中國文化通論》等教材、《澳門公共行政改革的方向與策略》等專題研究報告，總計有兩百二十餘萬字。文章的內容包羅萬象，涉及政治、法律、哲學、經濟、歷史、文化、教育、科技等眾多領域，還有一些文學作品，庶幾反映了自己探索的足跡。 常言道“十年樹木”。三千六百餘天來，我在澳門無意間用自己勞動的汗水澆灌了一株株幼苗，眼看着已經漸漸長大。由於當初並未精心策劃，成長的過程中也未經刻意規範，以至如今枝葉龐雜，良莠不齊。出於自慚形穢的心態和對社會負責的意願，我決定對這批恣意生長的林木進行一次認真的修剪。我要從積累的文字中挑選出一小半比較像樣的成果，分作《澳門歷史文化求索》、《澳門政治法律探究》、《澳門經VII

澳門政治法律探究 VIII 濟建設思謀》和《澳門社會發展述評》四冊分別結集，彙編成《蓮島放言》叢書，奉獻給有意和有暇稍作瀏覽的讀者。 值此拙作付梓之際，謹向曾經給予學術指導、學術影響或精誠合作的楊允中、程祥徽、邱樹森、黃鴻釗、錢乘旦、吳志良、劉本立、米健、朱壽桐、汪應果、歐陽友權、徐凌志、劉仲林、陳怡、羅玲玲、鄭國強等諸位教授，向給予大力支持和熱心幫助的澳門城市大學基金會陳明金主席、原校長顏澤賢教授、《群言》雜誌劉士昀、葉稚珊、曲偉前後三位副主編、《澳門月刊》王定昌社長、《澳門日報》崔志濤副總編、司徒偉業助理總編、《澳門研究》林廣志執行主編、《九鼎》月刊賀越明總編、《澳門會展經濟報》林白燕社長、《澳門理工學報》陳志雄副總編，以及澳門城市大學、澳門科技大學、澳門理工學院一國兩制研究中心和澳門學者同盟所有曾經真誠合作、友好共事的同事們，特別是澳門學者同盟會長駱偉建教授、澳門理工學院一國兩制研究中心冷鐵勛副主任，以及本書的兩位責任編輯梁淑雯、陳慧丹小姐，致以衷心謝忱。毋庸諱言，沒有你們的理解、支持與幫助，《蓮島放言》叢書就不可能問世。 一位哲人曾經說過：“世界上怕就怕認真二字”。我別無長處，唯有的特點大約只是認真。讀者倘若能從這幾本小書中讀懂作者的心跡，我就心滿意足了。 李嘉曾 2015 年 10 月 26 日

卷首篇

 

我想穿越：在現實和歷史之間奔行 為給《群言》雜誌撰寫“我的二零一四”徵文，我靠在沙發上閉目遐思。各式各樣的畫面和詞彙不斷掠過腦海，不經意間，“穿越”兩個字冒了出來。頓時頗有感觸，於是當機立斷：“就是它了！” 我想穿越，絕不是對現狀不滿或者生活空虛。相反，日子過得還算充實。當日曆撕去 2013 年 12 月 31 日的那一頁，我便跨進來到人世的第 70 個年頭。對我而言，2014 年只是以複數計的古稀之年中的一年，主要生活內容和日常事務與往年，特別是近年大同小異。 許多事情是重複的。比如：六點左右起床，盥漱後出發晨練。跨過天橋，穿過小巷，順着仁伯爵醫院門外的馬路上山。經過金融管理局院內那棟建於 1917 年的典雅小樓，踏上東望洋酒店門前的斜坡，便可直達盤旋於松山半腰的健康徑。這條健康徑全長 1.7 公里，沿途設有多種運動器械。或疾走，或慢跑，再加上練練七、八種器械，大汗淋漓之後便可返程。晨練的時間得一個小時，回到住所的第一件事必定是洗冷水澡，寒冬臘月也不例外。其實澳門沒有寒冬，最冷的日子氣溫也會保持在零上好幾度，在這裏洗冷水澡，同半個世紀前在南京大學讀書時嚴冬的清晨從室外取回積雪擦身的刺激相比，只是小菜一碟。不過狀態還不錯，特別是歸途中適逢驟雨將全身淋透的時候，又能找回五十多年以前專挑傾盆大雨之時衝出去與天搏鬥的記憶，這種感覺真好。 又比如，九點鐘上班，走進辦公室的第一件事便是打開電腦，瀏覽新聞，查收郵件。瞭解了昨晚夜半以來世界上發生的大事小情，又將四個郵箱搜索一遍並處理完急件之後(微信是隨收隨覆的，無須集中處3

卷首篇 理)，才能安下心來做事。要做的無非就是那幾件簡單的事：備課、做PPT 課件、查資料、寫文章。每週給研究生講 10 個課時左右的專業課，今年是《文化學》、《文化市場學》、《社會研究方法》，還有各種專題講座。半天講下來，可以不喝一口水，不在椅子上坐一秒鐘。寫文章也是常規。或應新約，或還舊債，更多的是有所感觸或突發奇想，如骨鯁在喉而不得不吐。基本上是每星期交一篇稿子，一年下來多少可以積累四五十篇，夠編一個集子，也算對自己有個交代。 仿佛一切都司空見慣，了無新意，我卻樂此不疲。我懷疑這就是患上了職業病，而且幾乎病入膏肓，無可救藥了。不過這種病的預後還不錯。老友重逢或者學生探望時，都會詫異於我的“不老”。特別是每過一年半載我總要回民盟南京市委看看，當年的小朋友們都已茁壯成長為骨幹棟樑，只是難免歲月消磨日漸遲暮，甚至有人已經進入退休倒計時。但見面之後對我說的第一句話必定是“李老師，你的頭髮怎麼還不白！”看來我真得將頭髮白給他們看了，免得長期成為人們眼中的異類。其實我的頭髮已經白了許多，只是他們沒有細看所以看不出來。這當然是玩笑話，不過每當聽到時我心裏還是蠻高興的。但凡有人向我請教“不老”的秘訣，我只能坦誠相告自己的實際情況：一是幹活，二是心態好，三是助人為樂。但這些“經驗”對別人適用嗎？我不知道。 有人不禁會問：你不是活得挺好嗎，幹嗎還想穿越？說實話，那是因為 2014 年對我來說除了常規以外，還有非常規的特殊內容。我渴望穿越到並不太遙遠的 120 年前，追尋一段不尋常的往事。 120 年前的甲午年國運多舛。中國與日本之間爆發的一場被中國人以“甲午”定名的戰爭，於陸上和海上全面展開，從平壤打到旅順，從黃海打到威海，直打得天昏地暗，山呼海嘯，血流成河，橫屍遍野。戰事最終以中方北洋艦隊在威海全軍覆沒告終，戰爭則以滿清政府與日方簽署喪權辱國的《馬關條約》為轉折。從此東亞乃至世界的政治格局發生根本性的變化，曾經的東亞雄獅開始向東亞病夫沉淪，曾經以與中華民族同源同宗而自豪的大和民族開始炮製進一步踐踏華夏、稱霸世界的美夢。毫無疑問，甲午戰爭堪稱東亞和世界歷史的重要轉折點。 4

我想穿越：在現實和歷史之間奔行 就在這個歷史的轉折點上，我的一位先祖有幸親歷並且用鮮血與生命實踐了自己盡忠報國的諾言。戴宗騫，我母親的曾祖父，我的高外祖父。百度百科對他有一段簡要的介紹：“戴宗騫(1842-1895 年)，字孝侯，安徽壽州(今壽縣)人，初為生員，複補廩生。以鄉試不中，棄文從戎。一八六七年，上《平撚十策》，得李鴻章器重，委辦全軍營務處，積勳至知縣，晉遷知府。1882 年負責建造威海衛軍港，1895 年 1 月，日軍進攻威海衛，戴宗騫率部奮力抵抗，失敗後吞金自殺。著有《海上屯田志》，後人輯有《戴孝候詩集》。” 僅僅是“奮力抵抗”和“吞金自殺”寥寥數字，就足以令後人肅然起敬。先祖殉國五天後，朝廷即對李鴻章下旨：“戴宗騫力竭自盡，殊堪憫惻，着查明請恤”。李鴻章在請恤折中作出了恰如其分的概括：“此次倭人以數萬之眾，由榮成登岸……該道(指道員戴宗騫)以眾寡懸絕，援軍未至，知難久守，屢致臣電，誓與所守之台為存亡。及賊分路環攻，猶以獨台相持累日，危及之際，先毀台炮，不使資敵，然後從容引覺，克踐前言”。戰後光緒皇帝賜封“太常寺卿”，又下令在濟南為戴宗騫修建了“戴公祠堂”。都說蓋棺論定，先祖若地下有知，也該感到欣慰了吧？ 然而，事情並非那麼簡單。當我們偶然翻閱有關先祖的資料時，卻發現有人，包括個別古人和個別今人，竟對他橫加“壓餉”、“逃將”、“守將不和導致威海之戰失敗”等莫須有的指責。出於對歷史的敬畏感和家族的榮譽感，由我旅居澳大利亞的妹妹李文馨率先行動，我們開始遍訪族人後裔，徹查歷史文獻，試圖搞清歷史真相，闡釋造成歷史誤會的真正原因。經過一年多的努力，我和妹妹已經寫出系列論文數篇，其中《甲午威海之戰中方戰略戰術評析》和《從周馥三篇詩文談對戴宗騫的歷史評價》兩篇，提交評審後被邀請於 2014 年 9 月參加“紀念甲午戰爭 120 週年國際學術研討會”。於是我們有機會在甲午戰爭重要戰役黃海海戰爆發 120 周年的紀念日來到歷史名城威海，出席在史學界頗具影響的盛會。 5

卷首篇 研討會由中國社會科學院和山東省人民政府主辦，出席會議和參加研討者不乏重量級的嘉賓，包括社科院院長、山東省副省長、海軍原副司令員、軍事科學院原政委、中國史學會會長等。會上的交流更富有成效，不少新發現的史料、新揭示的現象、新提出的觀點，引起了同行們的關注。我們關於威海之戰中方兩種戰術的對比以及對戴宗騫的綜合評價也有不少反響，有的專家和媒體還表達了進一步關注這一主題與深入研究的意向。 對於我來說，更有意義的是親臨其境，有機會遵循先祖的足跡而追尋那段難忘的歷史。9 月 19 日上午，會議安排到當年北洋海軍的誕生地與終結處劉公島參觀，我的穿越之旅就此揭開序幕。 站在甲午戰爭博物館的平台上向南眺望，以碧海、藍天、綠樹、紅瓦著稱的威海城海濱風貌歷歷在目。眼下是北洋旗艦定遠號最終沉沒的海域，波光粼粼，仿佛折射出當年水軍士兵在自炸擱淺的戰艦前悲壯的淚眼。遠處是威海灣南岸綿延起伏的海岸，煙囪高聳，塔吊林立，造船廠碼頭上人群熙熙攘攘，煉油廠和化工廠的廠房影影綽綽。透過朦朧的海岸輪廓，我看到的是幾座炮台：趙北嘴炮台、鹿角嘴炮台、龍廟嘴炮台，三座海岸炮台由東頭向西一字排開，後面高處還有摩天嶺等陸地炮台；山背後便是兵家必爭之地南、北虎口。決戰前夕，這裏一片靜寂，寧靜中卻蘊藏着殊死拼搏的激烈戰機。 我想穿越。我要穿越到 1895 年 1 月 29 日的威海灣南岸，在戴宗騫麾下的綏軍中當一名士兵。南岸炮台爭奪戰即將打響，大敵當前，戴宗騫率軍“進紮虎口山嶺，擋倭來路”；他表示：兩軍相爭，“最要為南虎口，綏軍當之”，“如有大敵，宗騫自往督戰”。30 日拂曉，日軍發動總攻。《中日甲午戰爭史論叢》記載：“南路敵軍直撲虎山綏軍陣地，三營士兵奮勇抵抗，炮兵配合得力，居高臨下向敵兵瞰射，日軍傷亡極重。不久日軍後隊趕到，並架設山炮猛轟，其步兵也在炮火掩護下向清軍陣地衝鋒，清軍傷亡殆盡，余者向虎山西北撤退。與此同時，日軍亦向南(戴宗騫帶綏軍駐守)、北虎口發起進攻，清軍儘管苦戰，然敵我眾寡懸殊，勢難抵禦，南北虎口終被日軍佔領。於是，南幫炮台之後路險6

我想穿越：在現實和歷史之間奔行 要迅速地被敵攻佔。”我仿佛看到，日軍順勢佔領了南岸所有炮台，戴宗騫率剩餘綏軍退守北岸…… 遊輪的汽笛聲將我從沉思中驚醒，環繞劉公島的航行正在繼續。繞過黑魚島和蓮花灣，從岸邊延伸的青島、黃島等幾座小島開始，威海灣北岸的輪廓漸漸清晰。在高聳的雕山及其支脈棉花山蒼翠林木的掩映下，紅瓦黃牆的建築層層疊疊，大小賓館鱗次櫛比，勾畫出現代旅遊勝地格外醒目的和諧景象。然而，我看到的卻是：造型奇特突兀於海岸東頭的合慶飯店腳下，還坐落着那座北山嘴炮台；海都大酒店和海濱公園之間的高地上，黃泥崖炮台仍然在望；在東山賓館主樓前的小山包上，祭祀台炮台依舊巋然屹立。而就在雕山頂峰下正建造中的雙塔樓旁，當年綏軍的子藥庫(彈藥庫舊稱)裏，為數不多的兵士還在做決戰前的最後準備。 我想穿越。我要穿越到 1895 年 1 月 30 日的威海灣北岸，在祭祀台炮台做一名迎戰的炮手，或者到子藥庫當一名守夜的衛兵。我要見證威海陸軍統領戴宗騫在撤離北幫炮台前的最後決斷。有資料證明，就在這個月黑風高的夜晚，戴宗騫夜宿子藥庫，堅持部署了最後的戰事。據日本史籍《日清戰爭實事》中的“山東半島之役威海衛陸戰記”記載，1895年“2 月 1 日(正月初七日)，第二師團前進到威海衛西南五里，根據偵查報告，在威海衛大道上有大敵(指清軍)……敵步兵鞏軍、綏軍合計二千五百人，由戴宗騫率領，將四門克魯伯野炮架設於山上的要害地點，努力進行防禦。在天寒地凍的山路上，本不應實行攀登和突擊，而且當時又有猛烈的風雪，我軍炮兵在敵人的猛烈炮火下，迎着烈風，把四門山炮抬到了適當位置，拼命地向敵人發射，不多時就把對方的猛烈炮火壓下去了。敵軍步兵仍然堅持備戰。這時，旅團長下達了衝鋒命令，終於趕走了敵人。”由此觀之，我方終因“兵潰力竭”而無法在北幫炮台堅守。就在此危急之際，戴宗騫仍不忘職守，派出手下吳姓和傅姓士兵二人急赴煙台，向上級送出最後戰報：“昨(指 2 月 1 日)早七點鐘，倭寇由小路零星入山，聚集後攻北岸，祭祀台炮台危急，傷人甚多”；戴宗騫擔心“孤台危棘，恐資敵”，遂與丁汝昌議決，將台上火炮與子藥庫7

卷首篇 的雷管悉數炸毀。我仿佛看到，祭祀台上，炸毀 6 門火炮的硝煙彌漫不散，戴宗騫與手下士兵黯然相視，告別了將士們矢志堅守的陣地，也告別了自己瀝血數載精心督建的大小炮台，登上了駛往劉公島的小艇…… 汽笛聲又一次將我拉回現實。遊輪繞過劉公島西端的黃島，飽經滄桑的鐵碼頭頓時映入眼簾。當年修建時曾用厚鐵板釘成直徑四、五尺、長五、六丈的方柱，灌注水泥後堅固如石，沉入海底作為墩樁。因而鐵碼頭固若金湯，雖歷經一百二十餘年歲月的侵蝕，依然為來往艦船提供着靠岸的依託，漲潮時還能停泊萬噸級的巨輪。伴隨沉吟的風聲，我仿佛聽到，先祖戴宗騫對勸他棄台就援者表明心跡：“守台，吾職也。兵敗地失，走將焉往？惟有一死以報朝廷耳，他何言哉！”透過依稀的雲靄，我仿佛看見，先祖戴宗騫踏上鐵碼頭後背影漸漸遠去，義無反顧地走向自己選定的歸途……此後半個月間，當北洋艦隊的戰鬥力喪失殆盡，當劉步蟾、丁汝昌等將帥先後自殺，當劉公島終於失守而中方在《威海降約》上簽字之後，2 月 17 日，北洋海軍的鎮遠等十艘軍艦被編入日本艦隊，康濟艦則載着丁汝昌、劉步蟾、楊用霖、戴宗騫、沈壽昌、黃祖蓮的 6 具靈柩，以及投降得以生還的將士，在汽笛低回的哀鳴中“淒然離開威海衛港，向煙台港駛去”…… 其實，我根本無需穿越。對於中華民族而言，這段刻骨銘心的往事早已鐵板釘釘且被鐫刻在中國近代史上。前事不忘，後事之師。紀念甲午戰爭 120 週年國際學術研討會正是以史為鑒、借古喻今的有效平台。應大會組委會的邀請，我在閉幕會上作了專題發言。我把講話的標題定為“歷史的辯證法是無情的”，闡述了以下三層意思：第一，偶然事件不能改變歷史發展的必然趨勢；第二，一時的認識分歧不會妨礙最終的形成共識；第三，局部的經驗教訓可以提煉出具有普世價值的普遍規律。 站在 2014 年 9 月 18 日的國際會議講台上評議歷史，我的思緒情不自禁地又向前穿越。我仿佛回到 120 年前的昨天，1894 年 9 月 17 日，我看到當中日雙方艦隊在黃海遭遇時，面對來犯之敵，北洋旗艦定遠號帶領艦隊率先開炮迎擊侵略者。這是一個偶然事件。這一事件最終的結果是北洋水師全軍覆沒，甲午戰爭以中方徹底失敗而告終。我仿佛回到8

我想穿越：在現實和歷史之間奔行 9 83 年前的今天，1931 年 9 月 18 日，我看到日本關東軍在瀋陽柳條湖炸毀南滿鐵路，製造“九一八”事變而發動侵華戰爭。這也是一個偶然事件。然而，這一事件的結果沒有讓侵略者得逞，最終激起了中華民族全民奮起的抗日戰爭。我仿佛又穿越到 69 年前的 1945 年，這一年 8 月 15日，在中國人民全民抗戰和世界反法西斯戰爭的浪潮中，日本軍國主義終於投降，被押上了歷史的審判台。 一向知道歷史的辯證法無情，歷史發展的必然趨勢不以任何人的意志為轉移。而這一次，卻是自己在 2014 年的特殊經歷中獲得的真切感悟。我的 2014 年是常規與非常規的有機結合，在常規日程之外能有這樣豐碩的非常規收穫，我知足了。 (原載於《群言》2014 年第 11 期， 收錄於《2014 年度澳門文學作品選》)

  “一國兩制＂篇

 

“一國”前提下“一國兩制”的成功經驗 與發展前景 “一個國家，兩種制度”方針從構想提出到具體法制化，經歷了十多年的發展歷程。1 以 1978 年 12 月中國共產黨十一屆三中全會提出解決台灣問題的新意向、1979 年元旦全國人大常委會發表《告台灣同胞書》為起點，“一國兩制”的歷史唯物主義、辯證唯物主義理論基礎得到重申。1982 年 1 月鄧小平正式概括出“一個國家，兩種制度”，簡稱“一國兩制”的科學提法。至 1990 年 4 月和 1993 年 3 月，全國人大分別通過《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，終於完成了“一國兩制”方針的法制化程序。 在“一國兩制”科學方針的指引下，1997 年 7 月 1 日和 1999 年 12月 20 日，香港、澳門分別順利回歸祖國，此後十多年來，兩地經濟繼續發展，社會保持穩定，雄辯地證明了“一國兩制”偉大構想的實踐意義。僅從澳門的情況來看，這一模式已經體現出顯著的優越性。隨着全球化的趨勢日益顯著、台灣海峽兩岸出現良好的互動傾向，有必要聯繫澳門的實際情況，從“一國”的視角切入，總結這一模式的成功經驗，探索進一步發展“一國兩制”理論與實踐的有效途徑。 一、“一國”前提下的“兩制” 對於“一國兩制”方針的理解，有些海外人士存在着一個誤區，即突出“兩制”，強調特別行政區“保持原有的資本主義制度和生活方13

“一國兩制”篇 式，五十年不變”；卻往往忽視“一國”。其實，“一國”是“兩制”的大前提，離開了“一國”，“兩制”的性質就會發生變化。 這裏的“一國”，是指社會主義的中華人民共和國。鄧小平曾經高度概括地說明了“一國兩制”方針的含義：“在中華人民共和國內，大陸十億人口實行社會主義制度，香港、台灣(作者註：當然也包括澳門)實行資本主義制度。”2 由此可見，“一國兩制”是社會主義主權國家內部的特定政策，而不是兩個不同社會制度國家(或地區)之間的拼合或搭配。 “一國兩制”並不是為了解決香港、澳門回歸祖國問題而提出的權宜之計，也不是為了未來解決台灣問題而採取的統戰措施。從本質上說，“一國兩制”的核心是堅持國家統一和領土完整。從 1553 年葡萄牙人以晾曬貨物為由居留蠔鏡澳到 1999 年回歸祖國，澳門被葡萄牙人佔領了 464 年。自 1842 年《南京條約》割讓香港到 1997 年回歸祖國，香港被英國人統治了 155 年。台灣也曾兩度陷於外國侵略者的鐵蹄，荷蘭人從 1624 年至 1662 年佔據了 38 年，日本人則從 1895 年至 1945 年佔據了 50 年。這幾段屈辱的經歷中國人民永遠不會淡忘，也決不允許悲慘的歷史重演。因此，主權獨立、國家統一和領土完整始終是中國人民處理未竟外交事務、解決歷史遺留問題的基本原則。 1972 年中華人民共和國恢復在聯合國的合法席位之後不久，中國政府就向聯合國嚴正聲明：香港、澳門不是殖民地，而是英國、葡萄牙佔領的中國領土。中國政府將在條件成熟時，用適當的方式和平解決香港和澳門問題。這一嚴正立場使得聯合國將香港和澳門從殖民地名單中剔除，為 終妥善解決兩地回歸祖國的問題掃除了障礙。“一國兩制”構想的出發點，正是愛國主義和民族自尊心。在中國與英、葡政府商討解決香港和澳門問題的過程中，英國和葡萄牙方面也曾對中國的領土產生過非分之想，但中國政府從來沒有退讓或表示存在商量的餘地。誠如鄧小平在中英關於香港問題的談判中義正嚴詞指出的：“主權問題是不容談判的，我們不會放過一分一毫，更不用說一寸。”“如果 1997 年我14

“一國”前提下“一國兩制”的成功經驗與發展前景 們不收回香港主權，中國人民不會答應，任何中國政府都得倒台下野。如果那樣，我們就會成為歷史的罪人，民族的罪人。”3 從這個角度去考察“一國兩制”構想的形成，才能真正理解這一方針的本質屬性，才能深切領會“一國”是“兩制”的大前提的含義。 二、“一國”框架中的共存 必須承認，“兩制”是“一國兩制”方針的創新閃光點。外人對於這一偉大構想的讚賞，多數是針對“兩制”而言的。 由於受到歷史條件的限制，馬克思、列寧都沒有遇到此類情況，也不會提出相關的構想。毛澤東雖然面臨了這一問題，卻來不及適時地加以解決。我們不能苛求歷史人物提出超越歷史可能的思想，做出超越歷史可能的事情。但是偉大思想家們的精闢理論卻為後人提出新的構想奠定了基礎。馬克思、恩格斯創建的辯證唯物主義和歷史唯物主義科學體系，列寧對於馬克思主義的發展和關於具體情況具體分析是“馬克思主義活的靈魂”的論述，毛澤東領導中國革命的偉大實踐和一貫倡導的“實事求是”的精神，都是“一國兩制”構想的指導思想和理論依據。 按照馬克思主義政治經濟學和科學社會主義的基本觀點，由於生產資料所有制、生產方式、生產關係和分配制度等方面的不同，資本主義和社會主義(共產主義)是本質有別的兩種社會制度。無產階級革命更是以推翻資本主義制度、建立共產主義社會為 終使命。人們曾引用戰國時期哲學家韓非子的名言“冰炭不同器，寒暑不兼時”來比喻資本主義和社會主義兩種制度的對立。作為階級鬥爭不可調和產物以及統治階級專政工具的國家，又怎能容忍這勢不兩立的兩種制度在自己的管轄區域內同時存在呢？ 然而，“一國兩制”的構想妥善地解決了上述貌似不可調和的矛盾。鄧小平曾經指出，“一個國家，兩種制度”的構想，是根據世界的現實、歷史的狀況和中國的實際提出來的。20 世紀 80 年代的世界現實15

“一國兩制”篇 是科技革命逐漸興起、全球化趨勢逐步明顯，“和平”與“發展”成為時代的兩大主題。歷史的狀況是香港、澳門在英國、葡萄牙的長期統治和管理下，借鑒資本主義社會的成熟經驗，生產力發展已經取得了一定成果，既成事實，無法改變；而台灣在領導人蔣經國帶領下，注重經濟建設，也取得了長足的進步。中國內地的實際，則是從文化革命的陰霾中撥亂反正，走上了改革開放的健康發展道路。如果硬要用一種制度來替換另一種制度，不僅被替代的一方難以接受，而且會造成矛盾衝突，引起混亂甚至引發動亂。從這個意義上說，“一國兩制”是尊重現實、順應時代潮流的產物。 “一國兩制”的方針是通過法制化來實現“矛盾調和”的。在香港和澳門回歸祖國之前十多年，全國人大常委會就組織權威性的班子制定《香港基本法》和《澳門基本法》，並分別提前六、七年時間經全國人民代表大會通過。《澳門基本法》明確規定：“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域”，“澳門特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。《香港基本法》中也有類似的文字。這兩部基本法都屬於國內法，在全國範圍都具有法律效力。因此，就為在“一國”的框架中實現社會主義與資本主義兩種制度的共存提供了法律保障。在沒有現成的法律可以借鑒、沒有類似的法律可以參考的條件下，兩部基本法的誕生無疑具有開創性的歷史意義，因而被鄧小平同志譽為“一個具有創造性的傑作”。 三、“一國”範圍內的集成 “一國兩制”方針不僅創造性地妥善解決了兩種不同制度在“一國”框架中的共存問題，而且為“兩制”的集成整合、優勢互補提供了有利條件。 16

“一國”前提下“一國兩制”的成功經驗與發展前景 資本主義制度和社會主義制度都是一定的歷史範疇，它們是社會發展到一定階段的產物，在不同的時代曾經發揮過不同的作用。毋庸諱言，這兩種制度都有着自身的優勢和長處，也存在着一定的不足和弱點。把某一種社會制度看作完全優越，或者把某一種社會制度說成一無是處的觀點，是形而上學的觀點，早已不符合當今世界的實際情況，也不適用於指導未來的實踐。因此，科學和正確的態度是辯證地看待資本主義和社會主義制度，並且設法將兩種制度的優越性集成整合，達到取長補短的效果。 一般說來，社會主義社會在生產資料公有制基礎上建立起來的按勞分配制度、民主集中制的組織原則、人民的民主權利、人與人之間的平等關係以及能夠集中力量做大事等特徵，資本主義社會較高的生產力與較強的經濟實力、較發達的科技水平、較豐富的市場經濟運作與管理經驗、較健全的社會保障體系等特點，是各自的優勢所在，也為雙方的集成整合奠定了有利的基礎。 “一國兩制”方針使兩種不同社會制度的集成整合成為可能。這種集成，是在“一國”的範圍內進行的，因而更有利於資源分享，優勢互補。成功的例證是 CEPA 和“珠澳同城化”、“港深同城化”。 2003 年 6 月和 10 月，中華人民共和國中央人民政府分別與香港、澳門兩個特別行政區政府簽署了《關於建立更緊密經貿關係的安排》(英文譯名為“Closer Economic Partnership Arrangement”，縮寫為CEPA)，並於 2004 年 1 月 1 日起正式施行。CEPA是國家主體與其獨立關稅區之間的優惠貿易安排，內容包括貨物貿易自由化、服務貿易自由化、貿易投資便利化，以及金融、旅遊、專業資格互認等等。十多年以來，CEPA的實施已經取得顯著成效。CEPA對於香港和澳門的經濟增長起到了有力的推動作用，也促進港、澳與內地的合作躍上了嶄新的台階。就在與澳門的CEPA簽署後一個多月，國務院批准成立珠澳跨境工業區，同意在珠海拱北茂盛圍和澳門青州之間填海造地建園。跨境工業區的功能定位是：工業為主，兼顧物流、中轉貿易、產品展銷，在CEPA框架內強化內地與澳門的通力合作與互動發展。2006 年 12 月 8 日，珠澳跨境工17

“一國兩制”篇 業園正式啟用。這是中國第一個，也是目前僅有的一個跨境工業區，它在促進澳門繁榮、推動澳門與珠江三角洲和泛珠區域合作的同時，還發揮着在“一國”的範圍內“兩制”有效集成的示範和帶頭作用，前景不可估量。4 2009 年 4 月 15 日，珠海市代表團訪問澳門期間，珠澳雙方宣佈：推進珠澳同城化。兩地政府就共同發展達成四點共識：基建對接，通關便利化，產業合作，服務一體化。4 月 28 日兩地經濟、建設、交通、城市規劃等多個部門舉行會議，決定成立珠澳跨境工業區轉型升級、珠澳城市規劃與跨境交通研究、珠澳口岸通關合作等 3 個專門工作小組，商討並落實珠澳同城化的相關事宜。而從 4 月 1 日開始，深圳戶籍的居民即可辦理“一簽多行”個人赴香港旅遊簽證，一年內可以無限次往返香港，有效地加快了“港深同城化”的進程。“珠澳同城化”和“港深同城化”標誌着“一國”範圍內的“兩制”集成又邁出了堅定的步伐。 “一國”範圍內的兩制集成必將產生“整體化效應”：整體的功能大於其各組成部分功能之和。我們期待着以 CEPA 和同城化為主要內容的集成日益顯現其優勢，結出更加豐碩的果實。 四、“一國”基礎上的創新 “一國兩制”方針的更大優越性在於其潛在價值和發展前景。在未來的嶄新形勢下，這一方針能夠為我們提供新的平台，探索進一步開拓創新、獲取更大成功的有效途徑。 “一國兩制”是特定歷史條件下，成熟和明智的思想家順應形勢、適應變化的創新成果。同理，它也必將隨着時代的進步和新形勢的變化而發展創新。毫無疑問，未來“一國兩制”理論與實踐的發展創新，仍將在“一國”的基礎上建立起來。 兩部基本法中都明確規定了兩種不同社會制度並存“五十年不變”的時效。五十年以後怎麼辦？現有的基本法中沒有說明。但是，從18

“一國”前提下“一國兩制”的成功經驗與發展前景 邏輯學的角度來分析，只有兩種可能：不變，或者變。假如繼續不變，現有基本法的內容將繼續有效；假如可以變，那麼，現有基本法亦將做出相應的補充或修改。我們現時無法預測變的形式與內容，但有一點可以斷言：肯定越變越好，越變越成功。 事物總是從量變積累轉化為質變飛躍的。五十年後“一國兩制”要想獲得更大的成功，必須從現在一點一滴的創新做起。一言以蔽之，在“一國”的基礎上，“兩制”可以互相借鑒，取長補短，探索開拓創新的新途徑。 橫琴島的開發正是一個值得推敲的案例。橫琴是廣東省珠海市南部的一個島嶼，面積約 86 平方公里(是澳門現有面積的 3 倍)。該島緊靠着澳門特別行政區，與澳門的氹仔、路環兩島一水之隔， 窄處相距不足100 公尺。歷史上的橫琴與氹仔、路環兩島組成“十字門”，是澳門名稱的來源之一。自 1992 年以來，有關方面屢屢提出開發橫琴的設想並陸續付諸行動。但因長期以來認識未能統一，定位不夠準確，致使橫琴開發遲遲未見顯著成效。 2008 年末以來，多種跡象表明，橫琴開發即將進入實質性的階段。2009 年 1 月國家副主席習近平視察澳門時更明確表示中央已決定開發橫琴島，同時重申橫琴島開發會充分考慮澳門經濟多元化發展的需要，提供與澳門合作配套的舉措。歷史沿革與現實狀況均表明，橫琴開發事關重大。除了經濟發展和社會進步的意義以外，橫琴開發還應當充分體現“一國兩制”的優越性，為發展和完善“一國兩制”偉大構想做出貢獻。 為此，不能把開發橫琴只視為廣東省地方與澳門特區的合作事宜，而要堅持“三度”開發，即從“一國的高度”着眼，從“全島的廣度”入手，追求“歷史的深度”。5 具體言之，應當“以橫琴的土地資源為載體，以澳門的經濟實力與社會文化資源為主要依託，以揚棄澳門的歷史傳統與薈萃當代先進科學技術和產業為手段，以開放、改革與創新為宗旨，以互惠互利、澳門優先為原則，共同打造現代化的合作園區，構建新型的和諧社會。”6 19

“一國兩制”篇 20 如果這一設想得以採納並逐步實現，橫琴開發將衍生出一種“一國兩制”的新模式，至於究竟屬於資本主義制度還是社會主義制度抑或“社會資本主義”、“資本社會主義”制度，暫時可不必深究，更不予定論，一切都聽憑實踐檢驗，留待歷史評說吧。 (原載於《“一國兩制”澳門模式學術研討會論文集》， 2009 年 5 月，上海) 註釋： 1 蕭蔚雲：《“一國兩制＂與法制化》，載於蕭蔚雲：《論澳門基本法》，北京：北京大學出版社，2003 年。 2 鄧小平：《建設有中國特色的社會主義》(增訂本)，北京：人民出版社，1987年。 3 鄧小平：《決不接受損害中國主權的任何“建議＂》，載於《人民日報》，1993 年 1 月 29 日。 4 李嘉曾：《兩岸四地經濟合作模式解讀》，載於《澳門月刊》，2009 年第5 期。 5 李嘉曾：《中國的橫琴需要“三度開發＂》，載於《澳門會展經濟報》，2009 年 1 月 8 日，第 2 版。 6 李嘉曾：《橫琴開發宜探索“粵澳合作＂新模式》，載於《澳門日報》，2009 年 1 月 14 日，第 E4 版。

淺議“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的 積極意義 一、引言 回歸祖國十週年之後的澳門已經邁開了向第二個十年闊步前進的步伐，經濟建設和社會發展都出現了欣欣向榮的景象。然而，隨着形勢的發展，一些深層次的問題也逐漸暴露，引發了諸多社會矛盾。以 2007年開始的“五一”遊行為標誌，部分澳門居民與政府之間，澳門居民與外來勞工之間，不同社團和不同的社會群體之間，多種矛盾呈現激化的趨勢，有時甚至演變成比較激烈的衝突。這些狀況對於一個正在致力於構建和諧社會的地區來説，無疑是一些不和諧的音符，應當引起高度重視和警惕。 對於眼下和今後相當長時期的澳門而言，為了保持長期穩定的持續發展勢頭，因勢利導地妥善處理各個社會群體的關係至關重要。而要達到這一目的，首先應當確立正確的方針。“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治是中央政府處理澳門問題的總方針，也應當成為處理澳門社會群體之間關係的總方針；筆者認為，在這一方針指引下，將“澳人治澳”和“國人建澳”有機地結合起來，尤其具有積極意義，有利於協調關係，調動各種積極因素，確保澳門的社會和諧與可持續發展。 21

“一國兩制”篇 二、澳門人口的組成及其異同分析 倡導“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的出發點，首先在於協調澳門社會的人際關係。而在探討澳門各社會群體的相互關係之前，有必要對於澳門現有人口的組成情況進行宏觀分析。 從法律的意義上說，澳門的現有人口由“澳門特別行政區居民”(簡稱“澳門居民”)和澳門居民以外的、在澳門的“其他人”組成；而“澳門居民”又包括“永久性居民”和“非永久性居民”兩種類型。1 概言之，澳門現有人口的組成可以歸納為“永久性居民”、“非永久性居民”和“其他人”三個部分。 那麼，這三部分人之間有着哪些相同和相異呢？ 先討論相異之處。根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《基本法》)的規定，澳門的“永久性居民(包括澳門特區成立前後在澳門出生的中國公民及其在澳門以外所生的中國籍子女、澳門特區成立前後在澳門居住連續七年以上的中國公民及其成為永久性公民後在澳門以外所生的中國籍子女、澳門特區成立前後在澳門出生並以澳門為永久居住地的葡萄牙人、澳門特區成立前後在澳門居住連續七年以上並以澳門為永久居住地的葡萄牙人、在澳門特區成立前後在澳門居住連續七年以上並以澳門為永久居住地的其他人及其在澳門出生的未滿十八周歲的子女)”，“在澳門特別行政區享有居留權並有資格領取澳門特別行政區永久性居民身份證”。2 澳門的“非永久性居民”，“有資格依照澳門特別行政區法律領取澳門居民身份證，但沒有居留權”。3 根據以上兩種規定推論，在澳門的“其他人”則既沒有資格領取澳門居民身份證，又沒有居留權。但是，“其他人”可以在澳門不定期地居住。常識告訴我們，澳門人口中的“其他人”通常包括外來求學者、就業者、探親訪友者、執行公務者、參與學術和文化體育活動者，以及旅遊者等等。 22

淺議“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義 再討論相同之處。澳門現有人口中的上述三種人具有法律賦予的相同之處。從現象上看，此三種人都可以在澳門實際居住，即在相同的時間與空間並存。從本質上看，此三種人還享有同樣的法律權利。《基本法》第三章第 34 條明確規定：“在澳門特別行政區境内的澳門居民以外的其他人，依法享有本章規定的澳門居民的權利和自由。”具體言之，這三種人都享有的權利和自由主要包括：“在法律面前一律平等”，“言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權利和自由”，“人身自由不受侵犯”，“除其行為依照當時法律明文規定為犯罪和應受懲處外，不受刑罰處罰”，“人格尊嚴不受侵犯”，“住宅和其他房屋不受侵犯”，“通訊自由和通訊秘密受法律保護”，在澳門特區境内“遷徙”和“移居其他國家和地區”，“旅行和出入境”，“信仰的自由”，“選擇職業和工作”，“有權訴諸法律”，“從事教育、學術研究、文學藝術創作和其他文化活動”，“婚姻自由、成立家庭和自願生育的權利受法律保護”，“依法享受社會福利”等等。4 綜上所述，澳門現有人口中的三類人員儘管在領取居民身份證和居留權方面存在着很大的差異，但是在法律賦予的權利和自由方面卻是相同的，處於法律上的平等地位。這正是我們提出“澳人治澳”和“國人建澳”相結合方針的法律依據和理論基礎。 三、“澳人治澳”是澳門持續發展的必要前提 “澳人治澳”是中華人民共和國政府確立的對澳門特別行政區總體方針的重要組成部分，也是澳門各個群體和諧相處、社會持續發展的必要前提。我們可以從以下倆個方面來認識這個問題： 23

“一國兩制”篇 (一) 制度保證 中華人民共和國政府曾經鄭重宣佈，從澳門回歸祖國的那一刻開始，就將“堅定不移地貫徹執行‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治的方針。”。5“澳人治澳”作為中央政府對澳門方針的重要組成部分，不僅體現了中國共產黨和國家對於澳門同胞的高度信任，而且是澳門長治久安的制度保證。 這一制度保證，主要是通過特區政府的職能來實現的。根據《基本法》第 2 條的規定，澳門特別行政區“享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”。6 這就是高度自治的含義。而這種高度自治，又是同“澳人治澳”密切相關的，在《基本法》的不同條款中，規定了特區政府的行政長官、行政會委員、主要官員、立法會議員、終審法院院長、檢察長等，都必須由“澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任”7，從法律的高度確保了“澳人治澳”方針的貫徹執行。 澳門回歸祖國十年來的實踐雄辯地證明了這一基本方針的正確性。2004 年 12 月 20 日，在慶祝澳門特別行政區成立五週年的晚宴上，國家主席胡錦濤充分肯定了澳門回歸後的成就。他指出：“澳門回歸祖國 5 年來，‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治的基本方針得到全面貫徹落實。在以何厚鏵先生為首的特別行政區政府的領導下，澳門各界人士團結進取，開創了澳門歷史的嶄新局面。今天的澳門，社會安定祥和，經濟持續增長，民眾安居樂業。對此，中央政府和全國各族人民由衷地感到高興。”8 五年後的 2009 年 12 月 20 日，在澳門特別行政區的歡迎晚宴上，胡錦濤主席再次對澳門的成就作出高度評價：“10 年來，‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治的方針在澳門得到全面貫徹實施，澳門經濟實現持續增長，各項社會事業蓬勃發展，社會保持穩定，同祖國內地的聯繫和合作日益加深，對外交往更加活躍，國際影響不斷擴大，取得了前所未有的發展成就。”9 由此可見，“澳人治澳”不僅該行，而且可行。 24

淺議“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義 (二) 利益導向 從理論上說，《基本法》是澳門居民利益的可靠保障。根據《基本法》的規定，“澳門特區居民享有政治、人身、經濟、社保等多種權利。特別行政區依法保障澳門特別行政區居民和其他人的權利和自由(第 4條)。單是列入基本法第 3 章以專門條款保障的基本權利即有 20 項，連同其他章節所作保障共有 27 項之多”。 10 澳門居民是澳門特區的主體，澳門政府的服務對象首先應當是澳門居民，澳門的民生問題理應成為特區政府必須解決的頭等大事。從一定程度上說，澳門特區政府代表着澳門廣大居民的利益，而“澳人治澳”正是實現這一點的有力保證。 從澳門回歸祖國後的實踐來看，特區政府確實做到了這一點。“在特區，以民為本、人文導向，是依法施政的基本要求，也是其最終歸宿點”。11 正因為堅持以民為本的宗旨，回歸十年來，特區政府用經濟建設和社會發展的顯著成效為廣大居民造福。根擔特區統計暨普查局提供的資料，我們不難用本地生產總值、就業情況和居民存款三方面的指標來印證澳門廣大居民深受其惠的事實。從回歸前的 1999 年到回歸十年後的 2009 年，澳門的本地生產總值從澳門幣 472.87 億元增長至澳門幣1,693.43 億元，增加了 2.58 倍；人均本地生產總值則從相當於 1.38 萬美元增長到將近 3.90 萬美元，也增加了 1.8 倍以上。其中 2002 年至 2008年期間的年均本地生產總值增長率始終保持在 10%以上，最高的年份甚至達到了 32.1%(2007 年)。十年間，勞動力參與率從 65.5%提高到 72.0%，失業率則從 6.3%下降到 3.6%，2010 年年初以來更降低到 3%左右。本地居民存款總數從澳門幣 842.77 億元劇增至澳門幣 2,072.45 億元，現有存款總額達到十年前的 2.46 倍。12 正因為澳門特區政府的主要公職人員都是澳門人，他們更能體察民情，更善於設身處地為同胞着想。2008 年以來特區政府在澳門實施的“現金分享計劃”就是一個典範。為了讓澳門居民分享經濟建設和社會發展的成果，也為了抵禦金融危機等因素的不良影響，特區政府於 2008年對 7 月 1 日具有澳門永久性居民身份者每人發放現金澳門幣 5,000元，對非永久性居民發放現金澳門幣 3,000 元。2009 年度繼續實施現金25

“一國兩制”篇 分享計劃，上述相關金額分別增加到澳門幣 6,000 元和澳門幣 3,600 元。從 2005 年開始，政府還向 65 周歲以上居民發放敬老金，當年為每人澳門幣 1,200 元；以後逐年增加，至 2010 年已經提升到每人澳門幣 5,000元。另外，澳門還推行全民車資優惠計劃，其中學生和長者受惠更多；實施醫療補貼計劃，每年向每個永久性居民發放數百元醫療券；每學年向每個學生發放書簿津貼澳門幣 1,500 元；每月按戶發放電費補貼澳門幣 150 元，等等。上述情況別説在内地，就連許多歐美國家都是很難做到的。由此觀之，“澳人治澳”明顯有利於使澳人受惠，較好地體現了廣大澳門居民的利益所在。 四、“國人建澳”是澳門持續發展的重要支柱 在深刻認識“一國兩制”，“澳人治澳”，高度自治方針的豐富内涵的基礎上，我們一方面要充分肯定“澳人治澳”這一命題的獨特作用，另一方面還要理解“國人建澳”觀點的深遠意義。筆者認為，“應當在認真執行‘澳人治澳’方針的同時，也懂得‘國人建澳’的道理”。13 不妨從以下三個方面來加深理解： (一) 尊重歷史 歷史事實告訴我們，澳門從其開埠之日起，就是由“國人”興建起來的。 澳門所在的香山地區早在宋代就有福建移民陸續遷來定居，其時澳門還沒有形成，只是珠江口附近幾座孤立的小島。追溯到近五百年前，澳門(當時還只是濠鏡澳半島與若干小島)幾乎沒有原住民，只有一些漁民過往歇腳，也有走私商販來此交易甚至海盜途徑停留。自明嘉靖十四年(1535 年)廣東政府將管理港口與海路貿易的機構市泊司由電白遷來濠鏡澳、嘉靖三十二年(1553 年)葡萄牙人以晾曬被打濕的貨物為藉口登陸並漸至居留、特別是嘉靖四十三年(1564 年)因禦使龐尚鵬的奏摺而得名26

淺議“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義 “澳門”以後，這塊土地上的移民逐漸增多，且以福建和廣東移民為主。《明史‧佛郎機傳》中就有濠鏡澳興起之初“閩粵商人趨之若鶩”的記載。具體言之，“1535 年澳門(當時叫濠鏡澳)開埠後，福建閩南、廣東潮州等地的移民即成為當地居民的主體。此後的漫長歲月裏，正是在以閩、粵漁民、商人等為主的外來移民的努力下，澳門才取得了市政建設、經濟發展和社會進步的諸多成就”。14 可以毫不誇張地說，當年的澳門正是由來自大陸(中國)的移民(國人)建成的。“國人建澳”是一個必須尊重的歷史事實，任何人都無法否定。 (二) 正視現實 考察澳門的現狀，“國人”正同“澳人”一道，努力將澳門建設得越來越好。 澳門是一個國際化的開放城市，與每年兩、三千萬的外來人口相對應，目前在澳門的各行各業都有為數相當可觀的外來勞動者參與經濟建設和社會事業。據特區政府統計暨普查局的統計資料，從 1999 年回歸祖國開始，澳門特區每年勞動力的總數長期保持在 20 萬人以上(1999 年為 20.9 萬)，2007 年開始更增長到 30 萬人以上，2008 年達到最高峰，為 33.3 萬人；然而，外地僱員人數也從 1999 年的 3.2 萬人增長至 2008年的 9.2 萬人。根據上述數據計算，澳門的勞動力中外來僱工 1999 年時佔 15.3%，2008 年時則要佔到 27.6%。15 從發展趨勢來看，外來勞動者在澳門勞動者總數中所佔的比例還會逐步上升。試問，當一個地區的建設者中有四分之一甚至更多的是來自本地區以外的“國人”的時候，這難道不是一個必須正視的現實嗎？倘若考察一下外來勞動者的成分，不難發現這個群體的學歷、職稱、技能與素質都在明顯提高，教授、醫師、工程師、技師等越來越多，外來勞動者早已擺脫了“女傭”和“建築小工”的傳統形象，出現了為數不少的專家、學者、藝術家、企業家等精英人士。我們高興地看到，有了“國人”的參與，澳門的經濟建設和社會發展正在出現蓬勃興旺的繁榮景象。 27

“一國兩制”篇 (三) 展望未來 展望澳門的發展前景，我們更能理解“國人建澳”的深遠意義。 2009 年 1 月初，國家發展與改革委員會頒佈了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020 年)》，《綱要》中將粵港澳合作提升到了國家戰略的高度，賦予極重要的地位，並且針對粵港澳今後的合作方向具體地提出了“推進重大基礎設施對接”、“加強產業合作”、“共建優質生活圈”、“創新合作方式”16 等重大舉措。這就從宏觀的角度勾畫了包括香港、澳門在内的珠江三角洲地區的總體發展藍圖，也為澳門的未來發展定下了基調。“在粵港澳三地緊密合作的系統中，粵、港、澳呈三足鼎立之勢；要使鼎立之三足托起的整個系統保持穩定，三足旗鼓相當、均衡發展是前提。現在澳門的整體實力與粵、港相去甚遠，很容易造成一足跛瘸而整體傾斜的態勢。所以澳門必須做大做強。”17 由此可見，澳門的發展已經遠遠不是澳門自己的事情了，為了擔負起相應的歷史使命，“澳門至少要擁有一百萬以上的常住人口，才能很好地擔負起歷史賦予我們的神聖職責”。18 從這個意義上說，澳門未來 20 年間人口翻一番大有必要，或者說未來 20 年澳門有可能引進 40-50 萬移民。由於近十年來澳門每年新生嬰兒人數維持在 3,100-4,700 人之間，平均人口增長率不到 2.6%，因此，新增的移民將主要來自特區以外，特別是來自内地。由前已述及的澳門現行政策所決定，這些移民將在一個較長的時期内不具有澳門居民、特別是永久性居民的身份。也就是說，在一個相當長的時期内澳門的建設者中有相當多的人將是“國人”而不是純粹的“澳人”。 根據以上三點分析不難得出以下結論：澳門的歷史由“國人”開創，澳門的現實有“國人”參與興建，澳門的未來更需要“國人”與“澳人”同心協力。由於澳門已經回歸祖國，因此“澳人”實際上也可以包括在“國人”的大概念中，“國人建澳”將是確保澳門未來持續發展的繁榮穩定的重要支柱。 28

淺議“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義 五、堅持“澳人治澳”與“國人建澳”相結合 “澳門作為一個二元結構社會，在推行現代化過程中，現代觀念的全面建構是個必要的條件和前提”。19 楊允中在澳門回歸祖國前夕就指出：“在確保平穩過渡過程中，在向 21 世紀跨越的飛躍中保持強烈的新澳門意識，既要倡導自信自強、自力更生意識，也要倡導公平競爭意識與合理制衡意識，同時也應倡導包容吸納意識和創新拓展意識”。20 這一觀點，在當前形勢下仍然具有現實意義。既然“澳人治澳”和“國人建澳”都經過歷史驗證、符合現實情況同時適應未來的發展，那麼無疑應當將兩者有機地結合起來，並且繼續堅持下去，以便獲取更加顯著的實踐效果。筆者認為，為了澄清一些模糊認識，力求在較廣泛的範圍和較深的層次上達成共識，需要樹立以下四種意識：法治意識、平等意識、包容意識、競爭意識。 (一) 法治意識 《基本法》是澳門特別行政區立區之本，也是政府施政的依據和澳門居民必須遵循的行為準則。“澳門人要迅速培養全面的基本法意識，把國家主權意識和高度自治意識合理地統一起來”。21 在正確理解“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義、妥善處理“澳人”和“國人”關係的過程中，首先也應當以《基本法》為依據。澳門是個法制社會，講究法治，前已述及，澳門現有人口中的三種人：永久性居民、非永久性居民和其他人，在法律賦予的權利和自由方面是相同的。具體言之，非永久性居民和其他人在澳門同樣依法享有多種權利和自由，特別是“選擇職業和工作”、“從事教育、學術研究、文學藝術創作和其他文化活動”的權利和自由。樹立了有關的法治意識，就必須承認符合條件的“國人”依法在澳門工作，是他們的權利與自由，應當得到保障。因此，盲目排斥外來勞動者的主張是一種狹隘的偏見，不僅不值得提倡，而且要遵照《基本法》的精神予以批判和修正。 29

“一國兩制”篇 (二) 平等意識 作為“其他人”的國人在澳門的法律地位決定了他們與澳門的“永久性居民”和“非永久性居民”的平等性。因此，他們除了在是否擁有澳門居民身份證和在澳門是否具有居留權方面與澳門居民有差別以外，其他任何方面都毫不遜色，不應當處於劣勢。在澳門的現實社會生活中，“其他人”和“澳門居民”確實存在不少差別(如通過海關時須經由不同的關口、面對政府的“現金分享計劃”受到的待遇不同等等)，但那些差異只是從實際出發的政策區別，並不意味着“其他人”低人一等。澳門居民尤其應當平等對待他們，切不可有所輕視，更不能帶有絲毫的仇視心理。反之，“其他人”也不可用輕慢的眼光去看待“澳門居民”，特別是下層小市民。只有在“澳人”和“國人”相互平等對待的前提下，“澳人治澳”和“國人建澳”才能有機地結合起來，“澳人”和“國人”才能更好地團結合作，共同建設美好的家園。 (三) 包容意識 澳門是一個多元文化並存的社會，源遠流長的中華文化和四、五百年前進入的西方文化在這塊土地上接觸、交流而漸至融合、集成，形成了極其豐富多彩的獨特社會文化現象。澳門多元文化並存的秘訣就在於兼容並蓄，異質文化踫撞卻沒有互相傾軋、互相併吞，而是相互尊重，相互包容，結果導致了共存共榮。文化領域的成功經驗可以移植來處理不同社會群體之間的相互關係。無論是“澳門居民”還是“其他人”，都應當承認差異，互相尊重，以博大的胸懷包容對方。而要樹立包容意識，接受“和為貴”的理念至關重要。“歷史經驗表明，‘和’無論是作為一種哲學思想還是一種政治路綫，都能對國家的統一、社會的和諧穩定產生積極的推動作用。澳門回歸祖國十年的實踐同樣證明了這一點”。22 不同的社會群體之間難免發生矛盾，關鍵在於如何正確對待。“假如在矛盾暴露之時，矛盾的雙方都能捫心自問：是不是只有讓矛盾激化才能解決問題？能不能通過各自的努力使矛盾得以轉化，恢復或達30

淺議“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義 到‘和’的境界呢？”23 答案是肯定的。關鍵在於雙方換位思考，多多包容。 (四) 競爭意識 為了構建和諧社會，我們都以追求公平正義為己任，然而，“最大限度地維持公平正義是法制社會的核心要求，但確保公平競爭機制的到位也是任何情況下不容忽視的一大原則。”24 和諧社會絕不是一潭死水，科學合理的競爭是保持社會活力、促進社會進步的有效機制。一方面，強調“澳人治澳”並不意味着只照顧既得利益。因為“澳人”也是個與時俱進的概念，隨着形勢的發展，會有越來越多的“新澳門人”加入“澳人”的行列。另一方面，堅持“澳人治澳”更不應產生維持現狀甚至保護落後的誤導，對於具有較豐富知識、較先進技能和較優秀素質的“國人”，當然應該虛心學習，誠懇請教。與此同時，倡導“國人建澳”也不是反客為主，蓄意取而代之。理想的狀況是無論“澳人”還是“國人”，都能各顯其能，各盡其才，雙方在攜手合作的同時，又能友好競爭，取長補短，齊心協力共建澳門這一美好的家園。 總之，把“澳人治澳”與“國人建澳”有機地相結合起來具有十分明顯的積極意義，只要正確理解、長期堅持，就一定能妥善處理不同社會群體之間的關係，更大限度地調動各種積極因素，為澳門和諧社會的構建與持續穩定的發展做出應有的貢獻。 (原載於《“一國兩制”研究》，總第 6 期，2010 年) 31

“一國兩制”篇 32 註釋：  1 《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，載於楊允中主編：《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻匯編》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009 年，第 59-62 頁。 2 同上註。 3 同上註。 4 同上註。 5 江澤民：《在中葡兩國政府舉行的澳門政權交接儀式上的講話》，載於楊允中主編：《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻匯編》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009 年，第 239 頁。 6 同註 1，第 56 頁。 7 同上註，第 62-69 頁。 8 胡錦濤：《在慶祝澳門特別行政區成立五週年晚宴上的講話》，載於楊允中主編：《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻匯編》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009 年，第 246 頁。 9 胡錦濤：《在澳門特別行政區歡迎晚宴上的講話》，載於《人民日報》，2009 年 12 月 20 日，第 1 版。 10 楊允中：《“一國兩制＂──中國憲政發展的重大創新》，載於《“一國兩制＂研究》，第 1 期，2009 年，第 2 頁。 11 楊允中：《“一國兩制＂在澳門的成功實踐》，載於楊允中：《論“一國兩制＂澳門實踐模式》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009 年，第 27 頁。 12 見澳門特別行政區政府網站：http://www.gov.mo/egi/Portal/s/dsec/dsec_stat_ tc.html.，2010 年 6 月 23 日。 13 李嘉曾：《“五一＂遊行衝突之我見》，載於《澳門日報》，2010 年 5 月5 日，第 E7 版。

淺議“澳人治澳”與“國人建澳”相結合的積極意義 33  14 李嘉曾：《澳門移民，優者益善》，載於《九鼎》，總第 32 期，2010 年 6月，第 14-17 頁。 15 同註 12。 16 國家改革與發展委員會：《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》，載於人民網：http://politics.people.com.cn/GB/101380/8644772.html，2010 年 6 月 25 日。 17 同註 14。 18 同上註。 19 楊允中：《論特區性質與居民角色的雙重轉變》，載於楊允中：《論“一國兩制＂澳門實踐模式》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第 307 頁。 20 同上註。 21 同上註。 22 李嘉曾：《處理遊行衝突事件的正確方針》，載於《澳門月刊》，2010 年6 月號，第 26-27 頁。 23 同上註。 24 楊允中：《特別行政區與特別行政區制度》，載於《“一國兩制＂研究》，第 4 期，2010 年，第 16-23 頁。

正確處理澳門與國家主體的關係 ──“吳三點”與“張三點”學習心得 在 2013 年的這個不平凡的春季，澳門特別行政區似乎受到了中央政府的特別關注。短短半個月的時間裏，有兩位黨和國家領導人針對澳門的現狀與發展發表了頗為重要的講話。一是 2013 年 2 月 21 日，仍然在職的全國人大常委會委員長吳邦國在“澳門社會各界紀念澳門基本法頒佈二十週年啟動大會”上發表講話；二是 2013 年 3 月 7 日，上任不久的中共中央政治局常委張德江出席澳門特別行政區全國人大代表團討論會時發表講話。兩個講話均以澳門為主題，目標集中、內容豐富而觀點鮮明，引起了比較廣泛的社會反響。 吳邦國委員長在講話中就《澳門基本法》的宣傳推廣提出三點意見，可以將之概括為“吳三點”；張德江常委在講話中也對澳門特區全國人大代表提出了三點意見，不妨稱之為“張三點”。筆者願意就學習領會“吳三點”和“張三點”的精神談談自己的心得體會。 一、充分肯定發展成就 兩位領導人在講話中都對澳門回歸祖國以來經濟建設和社會發展的成就作出了高度評價，他們的評價應當可以代表中央政府對澳門特區政府以及澳門廣大民眾的充分肯定與充分信任。 吳邦國委員長在看到“澳門的生機活力”、“澳門社會的安寧和諧”、“澳門同胞昂揚奮進的精神面貌”和“澳門回歸後迅速走上與祖34

正確處理澳門與國家主體的關係 國內地優勢互補、共同發展的道路”後，深受感染，用“百聞不如一見”來表述了自己的心情。他還詳盡地列舉了澳門回歸祖國十三年來在五個方面取得的建設與發展成就，包括：澳門同胞享有當家作主的民主權利，成為澳門和國家的主人；建立了行政、立法與司法機關，選舉了三任行政長官和三屆立法會，實現了“澳人治澳”；經濟建設突飛猛進，經濟總量增長六倍，人均本地生產總值躍居亞洲第二；居民收入成倍增長，社會福利制度惠及全體居民，社會和諧，人民幸福；在外交權屬於中央的前提下，對外交往日益擴大，建立了廣泛的對外經濟文化聯繫。為此，吳委員長“代表中央政府充分肯定澳門回歸十三年來取得的成績”。 張德江常委雖然沒有列舉具體的經濟數據，但他從國際政治和國家制度的宏觀角度評價了澳門的成就與經驗。他說，澳門地方小，人口少，但是“一國兩制”實踐的成功經驗是巨大的，影響是巨大的。他滿懷信心地說：“如果國際上有人問：中國‘一國兩制’怎麼樣？那就請到澳門去看看！” 不難看出，中央對於澳門回歸以來的政治、經濟與社會發展狀況是滿意的。 二、理順關係至關重要 無論是“吳三點”還是“張三點”，都一針見血地強調了處理好特區與中央政府關係的重要意義，濃墨重彩地闡述了正確處理中央與澳門特別行政區關係的方針與原則。 張德江常委的第一點意見就要求澳門“再接再厲，不斷推進‘一國兩制’成功實踐”。他認為，澳門在這方面的首要經驗便是全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，正確處理澳門與中央和內地的關係。吳邦國委員長則在第二點中論述“一定要深刻認識澳門特別行政區實行的35

“一國兩制”篇 制度”這一主題時，着重指出《澳門基本法》的內容是“規定澳門特別行政區實行的制度”，其中就包括“中央與澳門特別行政區的關係”。 必須清醒地認識到，中央與澳門特別行政區的關係是《澳門基本法》規定的澳門現行制度的重要內容。根據吳委員長的敘述，中央與特區(包括澳門與香港兩個特區)的關係可用三句話十二個字來高度概括，即：國家主權，中央授權，高度自治。 “國家主權”是指澳門屬於中華人民共和國，國家對於澳門具有主權權力，因此中央政府對於澳門享有管治權，這也是中央政府可以對特別行政區授權的法律依據。“中央授權”是指特別行政區的權力係由中央政府授予。這一原則解釋了澳門特區政府權力的來源，也規定了特區政府權力的限制。中央政府是根據《澳門基本法》來對特區授權的，因此，特區政府享有多大的權力，應當遵循甚麼程序來行使這些權力，都要以《澳門基本法》作為依據和規範。“高度自治”是指特區政府在職責範圍內處理有關事務，中央不能干預。但《澳門基本法》同時也規定了澳門制定的法律須報全國人大常委會備案、人大常委會可以將有關法律發回並致其失效等必要的制約機制。 三、繁榮穩定貴在長期 澳門的長期繁榮穩定是“吳三點”和“張三點”的共同焦點。 吳邦國委員長在不到 5,000 字的講話中，先後竟有九次提到“澳門長期繁榮穩定”這個命題。分別是：澳門社會各界聚會紀念基本法頒佈20 週年，“抓住了澳門長期繁榮穩定的根本，具有重大意義”；中央對澳門方針政策的根本宗旨是兩條，“一是維護國家主權、安全、發展利益，二是保持澳門長期繁榮穩定”；“維護國家主權、安全、發展利益，保持澳門長期繁榮穩定，是中央政府對澳門基本方針政策的出發點和落腳點”；中央政府堅定不移地堅持“一國兩制”方針……貫穿其中的也是“保持澳門長期繁榮穩定這一根本宗旨”；中央政府對澳門採取的任36

正確處理澳門與國家主體的關係 何方針政策措施，“都始終堅持有利於保持澳門長期繁榮穩定”；基本法是“一國兩制”方針的法律體現，“是澳門長期繁榮穩定的法律保障”；對基本法各項規定的理解和執行，必須……“有利於保持澳門長期繁榮穩定為指導原則”；需要強調的是，“維護國家主權、安全、發展利益，保持澳門長期繁榮穩定這個根本宗旨”；“保持澳門長期繁榮穩定，是澳門同胞的根本利益所在，也是國家的根本利益所在”；澳門實行資本主義制度，“是基於澳門的歷史與現實情況作出的選擇，是保持澳門長期繁榮穩定的唯一可行辦法”。此外，委員長還數次提到澳門的“穩定和發展”等相似的概念。 張德江常委的講話雖然簡短，但也首尾呼應，突出了澳門繁榮穩定的重要主題。他在講話開始時總結澳門推進“一國兩制”的五條寶貴經驗，第一條便是“全面準確理解和貫徹‘一國兩制’方針，堅持維護國家主權、安全、發展利益和保持澳門繁榮穩定的統一”。在講話結束時對澳門特區全國人大代表提出三點希望，最後的第三條要求代表“帶頭推動澳門經濟適度多元化發展……為國家全面建設小康社會、保持澳門長期繁榮穩定作出積極貢獻”。 兩位領導人在講話中都強調澳門長期繁榮穩定這一主題，體現了中央政府的既定方針：不僅要保證澳門的繁榮穩定，而且要長期保持下去。 四、共同事業共同目標 澳門經濟建設和社會發展的成就來之不易，誠如吳邦國委員長在講話中所總結的：既是“特區政府和廣大澳門居民共同攻堅克難、團結奮鬥的結果”，又是“中央政府和內地各地方大力支持的結果”。但是，在“一國兩制”的框架下，澳門畢竟只是一個特區，實行資本主義制度，與內地的社會主義制度存在着本質差異。差異就是矛盾。如何處理好澳門特區與國家主體部分的關係因此就顯得格外重要。 37

“一國兩制”篇 “吳三點”中的第三點着重闡釋了這個問題。其核心觀點可表述為：“‘一國兩制’事業是祖國內地與香港、澳門共同發展繁榮的事業，也是中華民族偉大復興事業的重要組成部分。”如果將這一觀點展開，可以用十六個字來概括，即：共同事業，國家富強，人民富裕，民族復興。 無論是 13 億人口的國家主體部份實行社會主義，還是 700 萬人口的香港、50 萬人口的澳門(實際上也包括逾 2,000 萬人口的台灣)實行資本主義，都是歷史的選擇。不管海峽兩岸四地在數百年來的漫長歷史進程中經歷過怎樣的坎坷曲折，數十年來又發生過怎樣的政治變革，至少目前大家已經逐漸取得共識：中華兒女的福祉、中華民族的復興，是我們的共同願望和共同目標。從這個意義上說，澳門民眾和祖國人民正在從事的是共同的事業，休戚相關，榮辱與共。 張德江常委則是從對澳門和澳門人大代表的要求中體現出這一思想的。他希望澳門“弘揚愛國愛澳主流價值觀，促進愛國愛澳旗幟下的廣泛團結”；同時也指出，澳門特區的全國人大代表“作為國家最高權力機關的成員，代表澳門同胞參與國家事務”，“作為愛國愛澳力量的核心骨幹”，要在多方面發揮帶頭作用，“為國家全面建設小康社會、保持澳門長期繁榮穩定作出積極貢獻”。 五、居安思危未雨綢繆 澳門與祖國內地的關係體現了“一損俱損，一榮俱榮”的道理。如何全面理解“一國兩制”方針指導下國家主體實現社會主義、澳門(香港)實現資本主義的關係？吳委員長在講話中作出了精闢的概括：“堅持一國原則才能落到實處，尊重兩制差異才能成為自覺行動，從而保持兩種制度都不變，把國際和澳門建設好、發展好。” 怎樣才有利於澳門的長治久安呢？張德江常委在講話的第二點中強調了“居安思危”的思想。他引用了形象化的比喻：“三十年河東，38

正確處理澳門與國家主體的關係 39 四十年河西，今天富不代表明天富，人無遠慮，必有近憂。”他指出澳門在前進路上還有許多挑戰，包括“博彩業一業獨大”，“經濟適度多元化發展任重道遠”，“各類專業人才缺乏”，造成“人力資源供給不足，制約澳門長遠的經濟結構調整”。所以他對澳門提出幾點希望，一是“澳門要放寬眼界，面向全世界培養人才”。澳門人不一定都在澳門，可以向新加坡學習，走向世界。二是“增強憂患意識，未雨綢繆”。澳門應當充分利用當前的有利條件，統籌資源，為長期繁榮穩定和長治久安奠定堅實的基礎。“不光今天富，明天後天還要富；不光今天好，明天後天也要好”。 正如吳邦國委員長所指出的，中華民族經過鴉片戰爭以來逾 170 年的持續奮鬥，現在正比歷史上任何時期都更加接近民族復興的偉大目標。澳門也同祖國內地一樣，正處於歷史上最好的發展時期。所以澳門特區政府和全體澳門民眾有責任、有義務，也有條件、有優勢，要居安思危，未雨綢繆，努力把澳門建設得更加美好，爭取為國家全面建成小康社會和中華民族實現偉大復興作出更大的貢獻。 (原載於《澳門日報》2013 年 3 月 3 日 E6 版)

《澳門基本法》核心理念的辯證思考 在《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)頒佈 20 週年之際，全國人大常委會委員長吳邦國訪問澳門，並在2013 年 2 月 21 日“澳門社會各界紀念澳門基本法頒佈 20 週年啟動大會”上發表講話，着重闡述了宣傳推廣基本法的三點意見。中共中央政治局常委張德江於 2013 年 3 月 7 日參加澳門特區全國人大代表團討論會時發表講話，也講了三點意見。兩位黨和國家領導人的講話高屋建瓴，寓意深刻，有助於更好地理解基本法的精神實質。筆者僅針對涉及《澳門基本法》核心理念的若干問題進行深入思考，總結出幾組辯證關係，以求教於各位專家學者。 一、“一國兩制”是目的還是途徑？ 談到《澳門基本法》(《香港基本法》亦然)，就不能不提起“一國兩制”，因為“基本法是‘一國兩制’方針的法律體現”。《澳門基本法》“序言”中即明確表示：“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法，規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施。”這裏提到的“國家對澳門的基本方針政策”，當首先包括“一個國家，兩種制度”的方針。吳邦國委員長在講話中強調，“基本法的生命在於實施，基本法的權威也在於實施。中央政府對澳門實行的各項方針政策的根本40

《澳門基本法》核心理念的辯證思考 宗旨，既要貫穿基本法實施的全過程，還要作為是否忠實執行基本法的重要檢驗標準”，這一觀點也適用於“一國兩制”方針與基本法的關係。 應當如何恰當地評價“一國兩制”方針及時法律體現《澳門基本法》的性質與意義呢？在較長的時間裏，有人將“一國兩制”方針理解為國家解決香港、澳門問題的目的所在。現在看來有失偏頗。吳邦國委員長指出，中央政府制定在澳門的方針政策，“其核心是對澳門恢復行使主權，其關鍵是保持澳門的穩定和發展，其途徑是採取‘一國兩制’的辦法”。可見“一國兩制”(及其法律體現《澳門基本法》)只是為了實現一個根本目的或宗旨的有效途徑。 那麼，根本的目的或宗旨是甚麼？吳邦國委員長在講話中闡述得非常清楚：“中央政府對澳門實行的各項方針政策，根本宗旨是兩條，一是維護國家主權、安全、發展利益，二是保持澳門長期繁榮穩定”。這一思想於 20 世紀 80 年代由鄧小平提出，在江澤民擔任總書記的時代得到實施，在胡錦濤及其後任主政時期得以延續。 因此，我們應當以堅持“一國兩制”方針、認真貫徹《澳門基本法》為途徑，力求保證國家的主權、安全、發展利益和澳門的長期繁榮穩定。這是擺在澳門特區政府、全體澳門民眾以至全中國人民面前的神聖使命。 二、“不變”以五十年為限還是永遠有效？ 《澳門基本法》中有一條基本原則，即澳門實行資本主義制度“五十年不變”原則。《澳門基本法》第一章總則的第 5 條明確規定：“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。” 自《香港基本法》和《澳門基本法》相繼誕生以來，關於資本主義制度在兩個特別行政區“不變”的期限一直是國內外輿論關注的焦41

“一國兩制”篇 點。從邏輯上講，當然只有兩種可能性，一是“不變”以“五十年”為限，到時候就可能改變；二是“不變”未必受“五十年”限制，到時候可以再討論。儘管目前尚無權威性的結論，但人們的關注始終十分強烈。 吳邦國委員長的講話使我們茅塞頓開。他說：“國家主體實行社會主義，是歷史的選擇，人民的選擇。同時，在國家主體堅持社會主義的前提下，澳門實行資本主義制度，是基於澳門的歷史與現實情況作出的選擇，是保持澳門長期繁榮穩定的唯一可行辦法，是我國堅持走自己的道路在處理澳門問題上的反映。”這裏使用了一個限制性和感情色彩都很強烈的詞彙：唯一。既然實行資本主義制度是保持澳門長期繁榮穩定的唯一可行辦法，而這個“長期”當然不限於五十年，那麼，五十年後為了繼續保持澳門的繁榮穩定，理所當然不能改變其實行已久的資本主義制度。所以，在澳門實行資本主義制度和生活方式，不是僅有“五十年不變”，而是“永遠不變”。 澳門的資本主義制度“永遠不變”，不僅能保持澳門自身的利益，而且有利於國家的社會主義主體部分。吳邦國委員長在講話中引用鄧小平的話，進行了鮮明的對比：“‘一國兩制’除了資本主義，還有社會主義……社會主義是在十億人口地區的社會主義，這是個前提，沒有這個前提不行。在這個前提下，可以允許在自己的身邊，在小地區和小範圍內實行資本主義。我們相信，在小範圍內容許資本主義存在，更有利於發展社會主義。”可見澳門保持資本主義永遠不變不只是為了自身的利益，而且顧及了整個國家的大局。 其實，在《澳門基本法》中可以找到這一“永遠不變”思想的依據。《澳門基本法》序言中即開宗明義：“為了維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展，考慮到澳門的歷史和現實情況，國家決定，在對澳門恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立澳門特別行政區，並按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策。”在這裏，“一個國家，兩種制度”的方針與“設立澳門特別行政區”並存，並沒有“五十年”的限制性時間狀語。這一表述應當體現“一國兩制”方針的精神實質。42

《澳門基本法》核心理念的辯證思考 可以通俗地說：澳門(香港)特別行政區與資本主義制度共存，特別行政區存在多久，資本主義制度就存在多久。永遠不應改變，也不能改變。 三、《澳門基本法》是單向規定還是雙向規範？ 《澳門基本法》對於澳門特別行政區、對於澳門特區政府的重要性不言而喻。誠如吳邦國委員長所指出的，“基本法的內容就是規定澳門特別行政區實行的制度”。這在《澳門基本法》的序言中闡述得非常清楚：“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法，規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施。”被《澳門基本法》規定的在澳門特區實行的制度，是一個完整的體系，包括國家設立和管理特別行政區的原則，中央政府與特區的關係，特區的政治體制以及經濟、文化、社會事務、對外關係，澳門居民的基本權利與義務，以及基本法的解釋與修改等等。沒有《澳門基本法》的種種規定，就沒有澳門特別行政區，也沒有澳門特區的現行體制與運作機制。 然而，萬萬不可將《澳門基本法》片面地理解為只是對澳門特別行政區的單向規定，因為它也規範了中央政府與澳門特區的關係。這種關係的實質可以用十二個字來概括，即：國家主權，中央授權，高度自治。首先是國家對澳門具有主權權力。吳委員長專門使用了“主權權力”這個詞組，強調了這是中央政府對澳門具有管治權和可以授予澳門自治權的前提。而澳門特區的一切權力都是中央政府授予的，捨此便沒有澳門特區政府的任何特權和任何作為。在這個基礎上，澳門特區政府才能夠在《澳門基本法》的框架內，不受中央政府干預，自行處理有關事務，從而實現高度自治。 為了保證特區政府的高度自治合法進行，《澳門基本法》規定了相應的機制。例如，特區行政長官在負責執行《澳門基本法》的過程中“既要對澳門特別行政區負責，也要對中央人民政府負責”；特區立法機關43

“一國兩制”篇 制定的法律必須“報全國人大常委會備案”；全國人大常委會在法定範圍內“可以將有關法律發回，發回的法律立即失效”；特區終審法院審理案件時，在法定情況下“要提請全國人大常委會對基本法的有關條款作出解釋”，等等。可見澳門特別行政區的高度自治是受到《澳門基本法》規範的。2012 年特區政府提出有關兩個選舉辦法修改的“政制發展”問題後，全國人大常委會的釋法就是一個經典的例證。 其實，中央政府在制定《澳門基本法》的同時，也為自己正確處理與澳門特別行政區的行為制定了規範。中央政府通過基本法對特別行政區實施授權的行為是十分嚴肅的，正如委員長在講話中着重指出的：“中央的行為也要受基本法約束，這充分保障了澳門特別行政區的高度自治權”。考察《澳門基本法》的具體條文，我們對這一點會有更深刻的認識。《澳門基本法》中專門設立第二章來規範“中央和澳門特別行政區的關係”，其中的第 22 條明確規定：“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預澳門特別行政區依照本法自行管理的事務”；“中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在澳門特別行政區設立機構，須徵得澳門特別行政區政府同意並經中央人民政府批准”；“中央各部門、各省、自治區、直轄市在澳門特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守澳門特別行政區的法律”。 綜上所述，《澳門基本法》是對澳門特區和中央政府的雙向規範，而絕不是對澳門的單向規定或限制。 四、“澳人治澳”是絕對戒律還是相對政策？ 在涉及澳門政治生活的話語中，“澳人治澳”總是同“一國兩制”相隨相伴，密不可分的。而且在“澳人治澳”後面，還會加上四個字：高度自治。換言之，人們在文獻資料中看到的“標準”表述形式通常是：“一國兩制”，“澳人治澳”，高度自治。 44

《澳門基本法》核心理念的辯證思考 《澳門基本法》中的許多內容確實保證了“澳人治澳”精神的貫徹實施。例如，根據基本法有關條文的規定，澳門特別行政區的“行政長官”、“主要官員”、“行政會委員”、“立法會議員”、“終審法院院長”、“檢察長”，甚至“公務人員”都必須是“澳門特別行政區永久性居民”，一些關鍵性的崗位還對在澳門居住的年限有特定的要求。對於這方面的法律和政策，澳門特區一向是嚴格遵守，認真執行的。 然而，“澳人治澳”同地方主義(地方保護主義)絕不是一回事。竊以為“澳人治澳”並不是絕對的清規戒律，而是一種相對意義的政策。其相對意義主要體現在以下兩方面。 首先，“澳人”是一個相對的概念。從來就沒有“絕對”的“澳人”，因為即便是土生土長的澳門人，追溯到四、五百年前，其祖先也都是從大陸移民過來的。根據《澳門基本法》和澳門的現行政策，“非澳人”可以通過技術移民、婚姻移民(以前還有投資移民)等途徑申請成為“澳人”；符合條件的非永久性澳門居民可以經過 7 年居留後申請轉為永久性澳門居民。所以說，“澳人”是一個不斷擴大外延，從而內涵也逐漸改變的概念，足以體現其相對性。 其次，治澳的“澳”也是一個相對概念。隨着填海區域的擴大、粵澳合作的深化，“澳”的範圍也在逐漸擴展。君不見，隨着澳大橫琴校區的建成，澳人“治澳”的範圍不是擴大到橫琴去了嗎？隨着澳門在台灣或其他地方設立辦事處、代表處，“治澳”的範圍不是將進一步延伸嗎？中共中央政治局常委、新一屆全國人大常委會委員長張德江在澳區人大代表討論會的講話中就包含澳門要走向世界的觀點。他說：“澳門人不一定都在澳門，澳大辦得好，將來很多人會走向世界。新加坡不大，但國際影響力很大；澳門也不大，同樣可以做到。” 將“澳人治澳”理解為一種相對政策而科學地、合理地貫徹執行，是澳門自身的迫切需要。張德江常委在講話中叮囑澳門要“居安思危”，要“增強憂患意識”，很大程度上是看到了澳門的軟肋。他指出澳門目前面臨三大挑戰，“一是博彩業一業獨大”，二是“經濟適度多元化發展任重道遠”，三是“人才特別是各類專業人才缺乏，造成現在45

“一國兩制”篇 46 人力資源供給不足”。所以張德江提出殷切希望：“澳門要增強憂患意識，未雨綢繆，利用當前有利條件統籌資源，為澳門長期繁榮和長治久安奠定堅實基礎。”在“澳人治澳”方針的指引下，調動一切積極因素，團結一切可以團結的人(包括非澳人)，倡導“國人建澳”的大人才觀、大政治地理觀，澳門的明天一定會像我們偉大的祖國一樣，更加美好，更加光輝燦爛。 (原載於《澳門月刊》2013 年 3 月號)

《澳門基本法》的變與不變 澳門特別行政區《2012 年財政年度施政報告》引發的社會反響仍在繼續，有關政治體制發展的主題尤其成為民眾關注的熱點。諸多相關話題正在議論中逐步深化，關於《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)的思考即為其中之一。 行政長官崔世安在施政報告中是以《澳門基本法》為起點引出“政治體制發展”這一話題的：“《澳門基本法》對澳門特別行政區的政治體制已作出規定。澳門特區成立以來的良好發展，亦已有力證明，這些規定符合澳門社會的發展實際。特區政府將……根據《澳門基本法》的規定，積極而審慎地處理澳門特別行政區政治體制發展問題。”施政報告接着說明了政治體制發展的切入點：“特區政府決定，把處理《澳門基本法》附件一和附件二規定的行政長官和立法會產生辦法是否修改問題，作為明年施政的一項重要內容。”而在下文中，施政報告進一步明確表述了修改兩個附件的態度：“有需要對兩個產生辦法做適當修改，以更好地適應社會的發展進步”。 由於附件一和附件二都是《澳門基本法》的必要組成部分，因此，對於這兩個附件的修改實際上已經涉及《澳門基本法》的修改問題，事關根本，責任重大。由此衍生出《澳門基本法》在未來“變”還是“不變”的深層次思考，本文願圍繞這一主題暢所欲言，以期引起更加廣泛深入的社會關注，爭取達成共識，為決策提供依據。 47

“一國兩制”篇 一、精神實質不容絲毫變更 《澳門基本法》是構建澳門特別行政區的法律依據，也是特區政府的施政準則與澳門民眾社會生活的行為規範。這一基本法的制定，無論對中央政府還是對澳門而言，都是政治生活中的一件大事。誠如《澳門基本法》序言中所指出的：“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法，規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施。”從 1988年 9 月 5 日第七屆全國人大常委會批准成立“澳門基本法起草委員會”算起，經過近五年的醞釀、起草、討論與反覆修改，至 1993 年 3 月 31日第八屆全國人大第一次全體會議正式通過，《澳門基本法》的形成過程可謂字斟句酌，千錘百煉。從這個意義上說，《澳門基本法》既是高度政治智慧的結晶，又是漸臻完善的經典。而從澳門回歸祖國和《澳門基本法》實施十多年的實踐來看，這一法律確實符合澳門的實際情況，且已產生良好的社會效果。因此，《澳門基本法》的精神實質是不應也不能改變的。 經過仔細推敲，在未來的較長歲月中，《澳門基本法》中不變的要點應當體現在以下六個方面。 (一) 治理原則不變 《澳門基本法》在序言中明確指出，“國家決定，在對澳門恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立澳門特別行政區，並按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策。”這正是對“一國兩制”方針的鄭重申明。總則第 3條規定，“澳門特別行政區的行政機關和立法機關由澳門特別行政區永久性居民依照本法有關規定組成”；在第四章《政治體制》的相關條款中，詳細規定了特區政府的“行政長官”、“行政會委員”、“主要官員”、“立法會議員”以及“終審法院院長”、“檢察長”等職務都必須由符合條件的澳門“永久性居民”擔任。這裏體現的正是“澳人治48

《澳門基本法》的變與不變 澳”方針。而總則第 2 條中明文規定，“中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”這是對“高度自治”的概括。上述三項方針體現了在澳門特別行政區貫徹執行“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治的原則，這一治理原則在相當長的歷史時期內是不會改變的。 (二) 與中央政府的關係不變 《澳門基本法》用第二章一整章的篇幅闡述了中央政府與澳門特區的關係。概括起來可以歸納為兩個方面。一方面是中央政府對澳門特區的政治保障。《澳門基本法》在申明澳門特別行政區“直轄於中央人民政府”的前提下，闡明了中央政府對澳門特區在政治上的種種保障措施，包括負責管理“有關的外交事務”、“防務”，任免“行政長官、政府主要官員和檢察長”，規定“在澳門實行的法律”等。另一方面是澳門特別行政區對中央政府的從屬關係。根據《澳門基本法》的精神，澳門特區是中華人民共和國的一個“地方行政區域”，在服從中央政府領導的前提下，澳門特區政府才享有“行政管理權”、“立法權”、“司法權”和“終審權”。與此同時，澳門特區政府有責任“自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫”。總之，《澳門基本法》闡明的澳門特區政府與中央人民政府的上述關係，不應也不會改變。 (三) 社會制度不變 社會制度是一個國家或地區的自立之本，關於澳門的社會制度，《澳門基本法》中有兩次明確的表述。一次是在序言中闡明，“按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策”；另一次是在總則中，以第 5 條強調“澳門特別行政區不實行社會主義的制49

“一國兩制”篇 度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。社會制度五十年不變將是基本法的核心理念之一。 (四) 經濟制度不變 根據《澳門基本法》的有關條文，在澳門，不僅“以法律保護私有財產權”，“依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利”，而且“依法保護工商企業的自由經營，自行制定工商業的發展政策”。為了保證自由經濟制度的長期穩定推行，《澳門基本法》中還作出了多項相應的規定，包括澳門特區“保持財政獨立”，中央政府“不在澳門特別行政區徵稅”，澳門特區“實行獨立的稅收制度”，具有“澳門貨幣發行權”，保持“自由港地位”，“自行制定勞工政策”等等。由此觀之，澳門現行的自由經濟制度在《澳門基本法》的保障下，也將長期不變。 (五) 行政管理和立法司法制度不變 《澳門基本法》第 16 條規定，“澳門特別行政區享有行政管理權，依照本法有關規定自行處理澳門特別行政區的行政事務”；第 17 條和第 19 條又分別規定澳門特區具有“立法權”以及“司法權和終審權”。在第四章“政治體制”中，還分別對“行政會”、“立法會”以及“初級法院、中級法院和終審法院”、“檢察院”等機構的職能與人員組成等做出詳盡規定。這些由《澳門基本法》規定的行政管理與立法、司法基本制度，同樣不會改變。 (六) 居民權利和自由保障制度不變 《澳門基本法》對於居民的權利和保障十分重視，作出了許多相關的規定。第三章一整章集中闡釋“居民的基本權利與義務”，不少條目中有詳盡敘述。如“澳門居民享有言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權利和自由”，“人身自由不受侵犯”，“人格尊嚴不受侵犯”，“享有個人的名譽權、私50

《澳門基本法》的變與不變 人生活和家庭生活的隱私權”，“住宅和其他房屋不受侵犯”，以及享有“通訊自由”、“遷徙的自由”、“信仰的自由”、“選擇職業和工作的自由”，“婚姻自由”等多種自由權利。《澳門基本法》有效地保障了上述自由制度和居民權利在可預見的未來不致發生變化。 綜上所述，《澳門基本法》的精神實質在未來相當長的歷史時期內是不應該也不會改變的。 二、具體內容理當與時俱進 《澳門基本法》從醞釀、制訂到實施至今，已經經歷了二十多年漫長的歲月。時代迅速發展，世界形勢、國內狀況和澳門區情都已發生了深刻的變化。儘管法律具有穩定性，但隨着形勢的發展變化而不斷修法同樣是各個國家和各個地區的常事。因此，《澳門基本法》的一些具體內容同樣存在着與時俱進的必要性。筆者認為，以下幾個方面值得進一步推敲斟酌： (一) 關於“五十年不變” “澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。這是《澳門基本法》第 5 條的規定，也是中央政府的承諾和基本法的核心內容之一。然而，50 年以後變不變？現行的《澳門基本法》(《香港基本法》同)並沒有作出回答。常識告訴我們，50 年之後會有兩種可能：變，或者不變。這個問題遲早是要做出回答的，最晚的期限是基本法實施 50 年後。就《澳門基本法》而言，實施至今已經有 12 年整，剩下的期限只有 38 年了。沒有必要拖到 38 年以後才去解決問題。因此，在未來修訂基本法的工作中，就應對“變與不變”作出明確的回答。為了尊重歷史、尊重現實，也為了充分展示不同社會制度各自的優越性，達到取長補短、互相促進的效果，51

“一國兩制”篇 筆者建議，修訂基本法時宜將“五十年不變”這個包含時間狀語的限制性短語刪去。 (二) 關於“中央與澳門特別行政區的關係” 《澳門基本法》第二章的標題即為“中央與澳門特別行政區的關係”，這個提法似有概念不清之嫌。因為“中央”這個詞彙涉及面頗廣，可以有方位、結構、地理和政治多方面的涵義。即便從當代中國流行的政治術語來看，“中央”至少還有“黨”和“政府”的兩種慣用情況。因此，《澳門基本法》中不宜籠統地提出“中央與澳門特別行政區的關係”，而應明確這裏的“中央”是指“中央人民政府”。 (三) 關於澳門與內地行政區的關係 在《澳門基本法》第 22 條中，規定中央政府所屬各部門和各省級行政區劃“均不得干預澳門特別行政區依照本法自行管理的事務”，但沒有進一步規定當此類“干預”行為發生後如何處置。由於沒有現行法規規範特別行政區與一般行政區之間的相互關係，因此，只能期待在《澳門基本法》中補充相關內容使之逐步完善。 第 22 條中還規定，中央各部門和各省、自治區、直轄市可以“在澳門特別行政區設立機構”；澳門特別行政區也“可在北京設立辦事機構”，但沒有規定澳門特區能否在內地有關行政區域設立辦事機構。隨着形勢的發展，特別是《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》發佈、《粵澳合作框架協議》簽署以後，粵澳關係以及相關的珠澳、穗澳關係凸顯其重要性，澳門與廣東省及鄰近地區的交往合作日益深入，前往設立辦事機構的必要性也日益增加。修訂《澳門基本法》時顯然需要考慮增加這方面的內容。 (四) 關於澳門與香港、台灣的關係 《澳門基本法》在第二章中闡述了澳門與內地省級行政區域的關係，在第七章“對外關係”中闡述了澳門與其他國家和地區的關係，唯52

《澳門基本法》的變與不變 獨沒有討論澳門與香港、與台灣的關係。香港是中華人民共和國境內除澳門以外的另一個特別行政區，台灣是中國不可分割的領土，它們都不屬於外國，但也都不是國內一般的省級行政區域。近年來，台灣海峽兩岸的關係漸趨正常化，兩岸四地的合作交往迅猛發展，澳門與香港、台灣的交往也日漸頻繁並體現其重要價值。因此，修訂《澳門基本法》時宜增添規範澳港、澳台關係的條文。 (五) 關於行政長官選舉和立法會選舉 規範選舉行為是基本法的重頭戲。選舉無疑是最應體現“與時俱進”原則的行為。在《澳門基本法》中，特別是在有關選舉的附件一和附件二中，確實已經體現了逐步發展進步的內容，如立法會組成人員數量的逐步增加、直接選舉議員數量的逐步增加、規定修改兩個選舉辦法的可能性與合法程序等。然而，從内地和世界民主化的發展潮流来看，从澳門回歸祖國以來特區行政長官和立法會選舉的實踐來看，《澳門基本法》關於這兩種選舉的規定還是有必要補充完善的。 首先，《澳門基本法》關於行政長官選舉的條文存在疏漏之處。第47 條規定：“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。”意味着“選舉”和“協商”是產生行政長官的兩種同樣合法的等效方法。可是，在下文和附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》中，均只規範了“選舉”一種方法，絲毫未提及如何“協商”產生行政長官。也就是說，根據現行的《澳門基本法》，“協商”產生行政長官的途徑是無法執行的。是否需要補充完善？ 其次，現行《澳門基本法》未能提出逐步向擴大民主化的“普選”方向過度的努力目標。隨着社會生產力的提高，經濟與科技的發展以及民眾綜合素質的提升與政治積極性的提高，發動更廣大的民眾參與本地事務是時代進步的大勢所趨。制訂時間早於《澳門基本法》的《香港基本法》中，已經明確表示，根據“實際情況和循序漸進的原則”，最終達至“由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選”產生行政長官的目標。誠然，正如全國人大常委會辦公廳 12 月 21 日在珠53

“一國兩制”篇 54 海舉行澳門社會各界人士座談會時，全國人大常委會副秘書長喬曉陽所指出的：“港、澳兩地實際情況不同”，兩部基本法“關於兩地政治發展的規定不同，因此兩地政治發展的路徑肯定不一樣”。但是，對於一些符合時代潮流、體現當代民主的做法，即便香港已經做到或正在爭取，澳門也沒有必要刻意迴避或者諱莫如深。澳門的經濟成就(如人均地區生產總值)早已超過香港，澳門社會狀況的和諧穩定也明顯優於香港，澳門民眾的綜合素質也不會比香港低，為甚麼不能在探索選舉民主化的道路上跨出較大的步伐呢？至於近日已成為澳門民眾議論熱點的《澳門基本法》附件一、附件二部分條文補充和修改的一些具體細節問題，相信只要遵照“五步曲”的合法程序，充分吸取廣大澳門民眾的意見和建議，一定能夠遵照喬曉陽副秘書長的五點建議，取得功德圓滿和皆大歡喜的效果。但願能以未來(哪怕是遙遠的未來)的修法作為契機，使《澳門基本法》在與時俱進的改變中日趨完善，為澳門社會的和諧穩定與進步繁榮提供更有力的法律依據。 (原載於《澳門月刊》2011 年 12 月號)

澳門的“安”、“危”與“謀”、“劃” 在澳門回歸祖國 14 週年前夕，國家主席習近平於 2013 年 12 月 18日在北京會見澳門特別行政區行政長官崔世安。此前國務院總理李克強也會見了行政長官崔世安。兩位國家領導人充分肯定澳門的現狀與特區政府的工作，與此同時，也對澳門未來的發展方向與今後的工作提出了指導性的意見。習近平主席指示的核心在於八個字：“居安思危，謀劃長遠”。讓我們根據這一精神來對照澳門的實際情況，檢視特區政府的工作，以期緊跟內地深化改革的步伐同步前進。 一、安：經濟穩增社會和諧 澳門回歸祖國以來，經濟建設和社會發展取得長足進步，這是“安”的集中表現和可靠保證。習近平主席與行政長官崔世安會見時指出，澳門“保持良好發展態勢，經濟平穩增長，社會和諧穩定，市民安居樂業”；李克強總理也對行政長官崔世安表示，“澳門政府一年來穩健促進經濟發展，改善民生，推進各項事業建設，取得積極成效”。這些話代表了中央政府對澳門的高度評價。 實際情況表明，中央政府的評價澳門確實當之無愧。回歸祖國 14年來，澳門的經濟持續增長。根據有統計資料年份的數據對比，自 2002至 2011 年間，除了 2002 年和 2009 年地方生產總值的年增長率是一位數以外，其餘年份均保持在 10%以上，最高的年份 2011 年甚至比上年55

“一國兩制”篇 增長 33.4%。2012 年全年實現本地生產總值澳門幣 3,482.16 億元，比上年實質增長 9.9%；2013 年前三個季度已經完成本地生產總值澳門幣2,959.6 億元，同比增長 10.5%。這些數據雄辯地證明了澳門經濟的穩健增長態勢，是澳門市民安居樂業的基礎。 與經濟持續平穩增長相對應，澳門社會的穩定和諧也有目共睹。特區政府長期以來將關注民生作為施政重點，政府支出中用於改善民生的部分逐年增長，已經從 2010 年的 49.8%躍升至 2013 年的 73.9%。2014財政年度的現金分享計劃中，每位永久性居民可獲得的金額已提升到澳門幣 9,000 元。全區失業率長期控制在 2%以下，居民月收入的中位數已經達到澳門幣 15,000 元。這些數據同西方一些福利國家相比也不會遜色。 在社會和諧穩定的背景下，澳門的政治體制發展和民主政治建設也順利進行。以修改《澳門基本法》兩個“選舉辦法”為主要內容的政制發展，在中央政府的大力支持、特區政府的認真操作和廣大市民的積極參與下，已經取得初步成效。體現政制發展精神的 2013 年特區第五屆立法會改選順利進行，圓滿結束，既反映了民主政治的穩步前進，又印證了社會管理水平的逐步提高。 上述幾個方面組成了澳門社會發展的主流，勾畫出澳門特區太平盛世的美好情景。 二、危：矛盾凸顯問題叢生 然而，任何事物都有對立統一的兩個方面，澳門的社會經濟狀況也不例外。習近平主席之所以叮囑澳門要“居安思危”，正是因為澳門存在着“危險的”隱患，那就是“發展過程中日益顯現的矛盾和問題”。 考察澳門社會已經暴露或正在出現的諸多矛盾與問題，感到最為嚴重的在於兩個方面，一是經濟結構，二是民生問題。 56

澳門的“安”、“危”與“謀”、“劃” 由於歷史和社會的原因，澳門的經濟結構中長期存在着博彩業“一業獨大”的現象。有人說這是既成事實，對澳門社會而言是合情合理的，而且利大於弊：有利於社會財富的積累，能夠用於改善民生。這樣的說法固然有一定的道理，但無法根除這一現象埋下的隱患。首先，澳門的博彩業近十年來的畸形發展態勢違反經濟規律。從 2004 年到 2011年的 7 年間，澳門全區的年度本地生產總值從澳門幣 822.94 億元上升到澳門幣 2,955.35 億元，增長了近二倍；在此期間，澳門的博彩業年收入則從逾 48 億美元猛增至 340 億美元，增長了六倍多。這一方面表明博彩業的增長速度是澳門全區經濟增長速度的二點三倍。另一方面，也就意味着其他經濟門類受到博彩業的“擠壓”，不得不放慢增長速度，甚至難以發展。 正因為博彩業在澳門強勢過頭，所以一旦有個風吹草動，便可能牽一髮而動全身，甚至造成嚴重影響。2012 年澳門的博彩業出現經濟增長速度明顯減緩的趨勢，幾個主要博彩企業股票下跌，營業額降至歷史最低水平，結果對澳門的總體經濟產生掣肘作用，是本地生產總值的年增長速度從百分之三十幾陡降至十幾的關鍵因素。正反兩方面的數據都對我們提出警示：如果將經濟命脈傾注在博彩業一條船上，哪怕這條船像泰坦尼克號一樣豪華，也難免傾覆的危險。 在外人眼中，澳門市民的日子過得很滋潤。例如，從統計數據來看，澳門人的工資收入和社會福利逐年增加。由此看来，澳門的民生問題已經圓滿解決。但是，普通澳門普通老百姓的感覺卻沒有那麼好，在他們眼中，長期居高不下的物價和高位運行的通貨膨脹，陳舊擁擠的住房條件，不時暴露的官員貪腐問題、社會分配的兩極分化等，都是制約民生、破壞安居樂業的負面因素。當矛盾積累到一定程度時，就可能激化甚至釀成事端。2007 年五一勞動節期間爆發的遊行隊伍同警察發生衝突、導致警員開槍的事件，值得今天的澳門人引以為戒。 57

“一國兩制”篇 三、謀：放眼長遠立足發展 正因為一方面是“經濟平穩增長，社會和諧穩定，市民安居樂業”，另一方面是“矛盾和問題”“日益顯現”，所以需要引起高度重視並認真應對。這就是中央政府領導人希望澳門“居安思危，謀劃長遠”的出發點。 “謀”是指從全局的宏觀層面擬定對策方針。筆者認為，澳門需要深謀遠慮，應對未來形勢挑戰的基本方針是：“放眼長遠立足發展”。 內地有一種流行的說法：發展是硬道理。這個道理同樣適用於澳門。澳門目前面臨的種種矛盾和問題，都是在前進過程中伴生的現象。為了緩解這些矛盾，解決這些問題，不能放慢腳步甚至停下來專門應對，只能在繼續前進的前提下統籌兼顧。 這裏首先需要解決一個認識問題：妥善處理保民生與促發展的關係。澳門特區政府一向關注民生，近年來，歷年的施政報告中都將民生問題放在工作重點的首要位置。相形之下，發展問題往往退居次位，甚至等而下之。其實這樣的政策與措施是值得推敲的。上文述及，目前澳門特區政府的總支出中用於改善民生的部分已經佔到 73.9%，儘管還有提升的空間，但餘地畢竟不大了，沒有必要無限提高居民的福利水平。據悉，瑞士近期將推出一項新提案付諸公投：政府是否給每位公民無條件發工資。如果這一提案獲得通過，政府將給每位公民發放 2,500 瑞士法郎(約合澳門幣 2.35 萬元)的無條件月薪。儘管許多人贊成此舉，公投的結果也無法預料，但不少專家認為，無條件派發工資不符合經濟規律，通過轉移支付輕易獲得的錢更容易被濫用。2000 年諾貝爾經濟學獎得主赫克曼明確指出，歐洲一些國家的高福利政策已經阻礙了其經濟發展。有人更針對給全民發工資的做法提出批評：這樣做無異於自殺。澳門應當認真汲取國際社會的經驗與教訓。 在與行政長官崔世安會見的時候，習近平主席強調：“澳門的命運始終同祖國內地緊密相連。”李克強總理也指出：“國家全面深化改革與進一步擴大開放，將為澳門發展帶來新機遇。”澳門理當明確自己在58

澳門的“安”、“危”與“謀”、“劃” 國家戰略中的特定位置，繼續積極探索經濟適度多元化的路徑，努力實現經濟與社會的持續發展，在發展中逐步解決新的問題與矛盾。 四、劃：深化改革統籌安排 在對發展的大方向取得共識的基礎上，有必要也有可能進一步探討具體的規劃和計劃，那就是“劃”的職能了。所謂“劃”，主要指操作層面的規劃、計劃與政策、措施。在這一方面，澳門應當在深化改革的精神指導下，協調步驟，統籌安排。 根據中央政府的要求，從特區的實際出發，澳門當前最大的規劃可以用“一個中心”、“一個平台”來概括。具體言之，就是建設“世界旅遊休閒中心”和“中國與葡語系國家商貿服務平台”。 世界旅遊休閒中心概念的提出已有時日，在澳門堪稱家喻戶曉，婦孺皆知。 可是，这一中心的建設成效卻是一筆糊塗賬。世界旅遊休閒中心的定義、目標、標準、任務(項目)、進程(完成時間)似乎都沒有明確的說法。好像澳門建設世界旅遊休閒中心永遠處於“現在進行時”的時態中，究竟何時才能達到“完成時”呢？不知道。其實，建設這個中心應當是過去時、現在進行時和將來時的有機統一。有了既定目標，渠成水到之日便是完成之時。所以一定要由政府統籌規劃，組織實施，否則就會紙上談兵，流於形式。平心而論，世界旅遊休閒中心建設的組織管理是澳門政府施政中的一個薄弱環節。試想一下，連格蘭披治大賽車之類一年一度的具體賽事，特區政府都成立了一個委員會來專門負責，難道世界旅遊休閒中心建設這樣宏偉的系統工程，不該有權威性的專職機構負責實施嗎？ 中國與葡語國家商貿服務平台是為澳門“量身定做”的職能。歷史使然，非我其誰？因此，澳門理應格外重視、格外珍惜。李克強總理在會見行政長官的時候，特地表揚澳門“不久前成功舉辦中葡論壇部長級59

“一國兩制”篇 60 會議”。針對這一情況，行政長官崔世安詳細彙報了在建設中國與葡語系國家商貿服務平台的過程中，澳門將致力於重點構建三個中心，即葡語國家中小企業商貿服務中心、葡語國家商品集散中心、中葡經貿合作會展中心。可見特區政府在這方面有所規劃並已經提上了議事日程。希望這些構想能夠按計劃如期完成。 我們相信，居安思危的澳門人不僅能夠通過認真謀劃保持持續發展的勢態和繁榮穩定的局面，而且能繼續與祖國內地同命運、共發展，為實現中華民族偉大復興的中國夢盡心盡力。 (原載於《澳門日報》2013 年 12 月 31 日 D5 版)

人民政協的優勢與港澳委員的責任 三月，自然界的天氣正是南國春早而北疆依然春寒料峭。然而，中國人民的政治生活中卻總會迎來一個春意盎然的時節。中國人民政治協商會議和全國人民代表大會相繼召開全體會議，來自各地區、各民族、各黨派、各界別的委員、代表齊聚北京，共襄盛會，共商國是，這已經成為數十年來的慣例。 2013 年 3 月，在中國共產黨於幾個月前召開第十八次全國代表大會、確定了全面實現小康社會的宏偉目標之後，全國政協和全國人大又將首次分別召開全體會議。值此繼往開來之際，人們不禁對兩會寄予厚望，對未來更有期待。 20 世紀 80 年代中到本世紀初，筆者曾經在南京市和江蘇省分別擔任了 4 年和 20 年政協委員(含常委)。聯繫到自己多年來參與政協工作的經歷，結合當前形勢與澳門、香港的實際情況，特此對人民政協的優勢與港澳委員的責任發表一點膚淺的看法。 一、人民政協的職能體現其優勢 全國政協的全稱是“中國人民政治協商會議全國委員會”。我國現代歷史上曾經出現過兩個政治協商會議。抗日戰爭勝利之後，1946 年 1月，以中國國民黨和中國共產黨為首的各黨派與社會賢達在重慶召開過一次政治協商會議(簡稱“舊政協”)。為了同舊政協區分，1949 年 9 月61

“一國兩制”篇 中華人民共和國建國前夕在北京首次召開的中國人民政治協商會議被簡稱為“人民政協”。 先來回顧人民政協的性質與職能。 事物的職能取決於它的性質。為了明確人民政協的職能，首先要搞清其性質。人民政協的性質主要是由 1982 年 12 月全國政協五屆五次全體會議通過的《中國人民政治協商會議章程》(以下簡稱《章程》)所闡述清楚的。現行的這一章程還分別經過了 1994 年 3 月全國政協八屆二次全體會議、2000 年 3 月全國政協九屆三次全體會議、2004 年 3 月全國政協十屆二次全體會議通過的《政協章程修正案》的修訂。 根據《章程》的規定，人民政協具有三重性質：一是“中國人民愛國統一戰線的組織”；二是“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”；三是“我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式”。因此，“團結和民主”是人民政協的“兩大主題”。 從上述規定出發，人民政協的主要職能是：“政治協商、民主監督、參政議政”。半個多世紀以來，人民政協之所以能在我國政治生活中發揮重要作用，是與其主要職能體現的優勢密不可分的。 接下來探討人民政協的優勢所在。 政治協商是指對國家和地方的大政方針，以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題，“在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商”。請特別注意這句話中的一個時間狀語：“決策之前”。這首先體現了人民政協開展政治協商的第一個優勢：超前性。政治協商可以進行在決策之前，因而也能有效地預防決策的錯誤，減少決策的不足，提高決策的科學性與合理性。例如，2008 年 9 月初，在中國共產黨即將召開十七屆三中全會重點研究農村改革發展問題之前，十一屆全國政協召開以“統籌發展，促進形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”為主題的專題座談會，各民主黨派中央，以及劉迎霞、劉曉峰、厲以寧等委員圍繞城鄉一體化、勞動和戶籍制度改革、土地管理和使用制度改革、搞活農村經濟、增加農民收入等問題暢抒己見，建言獻策。其62

人民政協的優勢與港澳委員的責任 中不少有見地的觀點後來被吸納到中共十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》中。 上文的表述中還有一個時間性的定語：“決策執行過程中”。這裏體現了人民政協開展政治協商的第二個優勢：實時性。在決策前進行了政治協商之後，協商不僅沒有終結，而且可以跟進，對決策執行過程中的重要問題繼續進行協商。這就意味着協商已經納入整個決策程序，與決策形成和執行的全過程同步，是現在進行時而不是過去時。實時進行的政治協商既能保證正確決策的有效實施，又能通過實踐對決策作出檢驗，確保決策不斷完善。 民主監督是指對憲法和法律法規的實施、重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，“通過建議和批評進行監督”。由於履行這一監督職能的主要形式是“建議”和“批評”，因此也就決定了人民政協民主監督的優勢：同一性。按照西方政黨政治的理解，監督帶有對立的性質。特別是當執政黨與在野黨爭奪執政地位的時候，監督甚至可能激化為劇烈的抗爭與攻擊。一些西方國家的議會中屢屢出現指責、謾罵、動手動腳甚至上演全武行的情況，就是此類對立式監督的極端表現。然而，在我國人民政協的框架內，以建議與批評為主要形式的民主監督，是人民內部和風細雨地協調關係的方式，能夠有效地防止矛盾激化，將問題解決在萌芽狀態。 參政議政是指在履行上述政治協商和民主監督職能的基礎上，對國家政治生活中的“重要問題”和人民群眾“普遍關心的問題”，經過調查研究，進行“協商討論”；通過調研報告、提案、議案等形式向黨和國家機關“提出意見和建議”。這裏體現了人民政協的另一個優勢：廣泛性。我國人民政協的參政不是西方國家政治生活中狹義的參加政權或俗話說的“當官”，而是在中國社會主義的特定條件下，參與國計民生的相關事務。而且從上文的表述中可以看出，參政議政的內容十分廣泛，凡政治生活中的重要問題和人民群眾普遍關心的問題皆在此列；而參政議政的形式也十分豐富多彩，包括調研、協商討論、提交調查報告、提案等等。這就充分調動了各級政協組織和廣大政協委員的積極性，有63

“一國兩制”篇 利於他們將高度的政治熱情同廣泛的代表性、廣博的社會接觸面同廣闊的參與渠道有機地結合起來，很好地履行參政議政的應有職能。 總之，人民政協通過政治協商、民主監督和參政議政三大職能的有效發揮，充分表現出具有超前性、實時性、同一性與廣泛性的優勢，體現了社會主義中國的一個政治特色。 二、港澳委員的地位決定其責任 人民政協作為中國人民愛國統一戰線的組織，其成員中必不可少來自香港和澳門的代表。從人數上看，此類人士在政協委員中只佔少數。例如，2013 年 2 月 1 日政協第十一屆常務委員會第二十次會議通過的政協第十二屆全國委員會委員共計 2,237 人，其中港澳委員有 153 人(香港124 人、澳門 29 人)，僅佔委員總數的 6.84%。但他們具有獨特的地位，能夠發揮獨特的作用，因而也應當盡到自己應盡的責任。 港澳政協委員的責任是由其地位所決定的。 首先，港澳政協委員是人民政協的必要組成。《章程》總綱中指出，我國的愛國統一戰線，“包括香港特別行政區同胞、澳門特別行政區同胞、台灣同胞和海外僑胞”。由此可見，少了港澳委員，人民政協的組成便將有所缺憾。港澳委員有責任以自己積極履行職能的實際行動，為維護人民政協的完整性而盡職盡責。《章程》要求政協委員“都有遵守和履行本章程的義務”，港澳政協委員要像所有其他政協委員一樣，充分享用表決權、選舉權和被選舉權，充分享用發表意見、提出批評建議、檢舉揭發違法違紀行為並參與調查和檢查的權利，同時充分履行自己的各項義務。須知政協委員不是榮譽，更不是社會福利，而是責任，是義務與權力的有機結合。然而，有個別港澳政協委員，在五年一屆的任期中，不僅經常缺席有關會議，甚至連一份提案都沒有提交過。這樣的行為顯然不甚稱職。 64

人民政協的優勢與港澳委員的責任 其次，港澳政協委員是愛國者。我國的愛國統一戰線，是“由中國共產黨領導的，有各民主黨派、無黨派人士、人民團體、少數民族人士和各界愛國人士參加的，由全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者組成的”。兩個特別行政區的基本法中都闡述了“一國兩制”方針的精神，規定了在香港特區和澳門特區“實行資本主義制度，五十年不變”。來自港澳的政協委員顯然不是社會主義勞動者和社會主義事業的建設者，他們中間有一些人本身就是資本家。但是，人民政協廣泛的包容性超越了政治制度和意識形態的分歧，使不同身份的人可以在愛國的旗幟下走到一起來。這裏為港澳政協委員規定了最基本的底線：至少是一個忠於中華民族的愛國者。因此，港澳委員們在履行自己職責的時候切莫忽視愛國這一基礎，要為維護祖國統一和民族振興多做貢獻。即便有個別人不贊成社會主義制度，甚至對“一國兩制”方針有自己的看法，但絕不能將個人的觀點帶到政協強加給其他人。 再次，港澳政協委員應當是祖國統一大業的促進者。《章程》的工作總則第 11 條規定，各級政協委員會要“宣傳和參與貫徹執行國家關於統一祖國的方針政策，積極開展同台灣同胞和各界人士的聯繫，促進祖國統一大業的實現”。香港、澳門在台灣海峽兩岸處於特殊地位，同大陸和台灣兩邊的溝通渠道都比較暢通，也曾在國共兩黨的接觸交往中扮演過重要的歷史角色。現今大陸與台灣關係正常化過程中遵循的一條重要原則“九二共識”，當年就是在香港誕生的。因此，香港、澳門可以並應當成為大陸與台灣溝通聯絡的橋樑，港澳委員可以並應當為祖國統一事業多做貢獻。 最後，港澳政協委員還應當是本特區民眾的代表。根據《章程》第二章“組織總則”的規定，人民政協的全國委員會由“中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表，香港特別行政區同胞、澳門特別行政區同胞、台灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成”。大部分的政協組成單位是根據政治信仰、專業類別或工作性質來組建的(與人民代表不同)；唯有香港和澳門的政協委65

“一國兩制”篇 66 員是根據地域劃分的(與人民代表相似)，而且與現時未必生活在台灣的各級政協中的“台灣同胞”有異。《章程》明確規定，政協組織要“加強同香港特別行政區同胞、澳門特別行政區同胞的聯繫和團結，鼓勵他們為保持港澳地區的繁榮和穩定，為建設祖國和統一祖國作出貢獻”；政協委員“要密切聯繫群眾，瞭解和反映他們的願望和要求”。鑒於此，港澳政協委員有責任從本特區的實際出發，關注並通過政協組織推進與本地區密切相關的國計民生大事，為民眾謀福利。三十年前首倡興建珠港澳大橋的胡應湘先生，就曾是一位全國政協委員，他長期以來為民請命、為民造福的言行值得所有港澳政協委員學習仿效。 希望香港和澳門的各級政協委員理解人民政協的職能和優勢，明確自己的地位與責任，在愛國統一戰線的舞台上盡心盡力，有所作為。 (原載於《九鼎》2013 年第 3 期)

不廢江河萬古流 ──對有關“一國兩制”研究評論的再評論 2012 年 9 月 3 日刊登於澳門特別行政區《政府公報》的第 246/2012號行政長官批示引起了不少人的關注。該批示的核心內容是在第 1 條中宣佈的：“撤銷根據第 218/2008 號行政長官批示設立，屬項目組性質的‘一國兩制’研究中心”。消息傳出，輿論譁然；見仁見智，不一而足。 對此事頗有發言權的原“一國兩制”研究中心主任楊允中教授在第一時間接受媒體採訪時指出，此舉屬架構調整，項目組性質的機構將轉為澳門理工學院的研究單位，是進步的標誌。然而，也有人在有關媒體發表文章，其標題即表達了作者的鮮明觀點：“偽學術研究該撤，澳人士言行應識做”(以下簡稱《偽》文，見《訊報》2012 年 9 月 7 日第 1版)。究竟哪種觀點比較客觀、正確，應當如何比較全面地看待這一事件？不妨進行一番深入探討。 為了直切主題而抓住本質，還是讓我們圍繞以下幾個關鍵問題來展開討論： 第一，第 246/2012 號行政長官批示的主要內容究竟是甚麼？ 《偽》文作者認為：“特區政府撤銷‘一國兩制’研究中心是一個正確的做法”。其理由是“因為本澳的那個‘一國兩制’研究中心基本上就是一個怪胎式的空耗公帑的研究機構”，所以抓住“撤銷”大做文章，將“該撤”定為《偽》文的一大主題且在標題中明確展示出來。其實該作者是粗心了，因為行政長官的批示不僅僅只有第 1 條，在緊接着的第 2 條中，批示明確表示：“將賦予研究中心的職責轉給澳門理工學院”。這就意味着原研究中心的職責還要保留並繼續發揮，撤銷的只是67

“一國兩制”篇 原來的“項目組性質”而不是研究中心本身。在接下來的條文中，批示還作出了有利於研究中心繼續運作以及相關人員安心工作的種種政策規定。由此可見，確保“一國兩制”研究中心的繼續有效運作同“撤銷”項目組性質的原機構一樣，也是第 246/2012 號行政長官批示的主要內容。 第二，原“一國兩制”研究中心是不是“偽學術研究”機構？ 《偽》文作者指責原研究中心為“偽學術機構”的主要依據，是對其研究成果和學術影響的質疑。文中雖然引述了原研究中心在短短四年內完成的大量工作與取得的顯著成果：“推出全國首份以‘一國兩制’理論與實踐為宗旨的專業學術期刊《‘一國兩制’研究》”，為相關領域的學術交流建立了嶄新平台，且推出了英文及葡文專集，實現了一個理論刊物三個版本；同時創立了‘一國兩制’文庫系列，編制了《‘一國兩制’百科大辭典》”等，卻認為“這些研究‘成果’，只要‘有錢’，都很容易做出來”。所以該作者的結論便是“如果要問本澳的那個‘一國兩制’研究中心具體得到過哪些新穎、獨特、經得起實踐檢驗或有較大影響力的研究結論，很可能就會是‘無可奉告’了”。 平心而論，《偽》文作者並非絕無實事求是的態度，畢竟如實地引述了“壽命只有四年”的原研究中心做過的大量工作。科學研究是十分艱辛的腦力勞動，對於一個只有十來位專職研究人員的機構而言，在短短的四年間，除了完成開辦基本法高級研討班、組織研討會、舉辦講座等任務外，在每個研究人員個人分別取得大量學術成果的基礎上，研究中心本身能夠開展那麼多的工作、取得那麼多的成果，只要是有過科研工作實踐、瞭解科研工作規律的人，都會心服口服，表示由衷的讚賞。至於原研究中心的學術影響，特區和國內學術界自有公論。自己不瞭解的，未必就是不存在的，切莫忘記兼聽則明的道理。至於“有錢”就“都很容易做出來”的觀點，我們絕對不敢苟同。試問，娛樂場老闆們都很有錢，哪一個又做出了“一國兩制”研究的相關成果呢？ 需要指出，在批判原研究中心的“偽學術研究”弊端時，《偽》文作者採取了人身攻擊的不公正手法。諸如“空有一點佛學名聲但無真正68

不廢江河萬古流 佛學造詣的和尚”、“在其原本所在的廟宇裏實在混不下去”、“為假和尚蓋新廟”、“裝腔作勢地在新廟裏當起方丈來”之類不負責任的指責，充斥於文中。這哪裏是擺事實講道理的論評，簡直有點罵街的味道了。此風斷不可長。 第三，是否應當繼續開展“一國兩制”研究？ 其實，《偽》文作者絕非僅僅不滿於原“‘一國兩制’研究中心”，而是將矛頭直指“一國兩制”研究，進而挑戰“一國兩制”本身。要害正在於此。 《偽》文毫不諱言地袒露心聲：“‘一國兩制’研究中心雖然撤消了，但‘一國兩制’的研究在本澳還會繼續，理工學院還會投入更多的資源來強化對‘一國兩制’的研究。這又是一件讓人恐懼的事情。”更應當鄭重對待的是，作者隨即筆鋒一轉，將對“一國兩制”的不滿全盤傾出：“‘一國兩制’究竟是個甚麼東東？大家應該都是心知肚明。‘一個中央政府’，卻要實行‘兩種制度’，這對這種國家的‘中央政府’來說難道能是一種‘臉上有光’的事情嗎？”接着又用一對夫妻在經濟上實行 AA 制作為否定的案例，進而責問“為何在世界範圍內至今沒有其他任何一個國家願意仿效”？ “一國兩制”方針是中國特定歷史條件和特定國情的產物，也是執政黨和中央政府對經典理論的發展與創新。它完全是為了解決歷史遺留問題、實現中華民族的團結統一和振興才提出來的，絕不是為了解決別的國家的問題而旨在“輸出”的理論。因此，檢驗和評判這一方針的標準只能是中國的實踐，而不是任何其他國家的任何看法。香港、澳門回歸祖國十多年來，經濟發展，社會穩定，儘管有各種各樣的不同意見，但表達不同訴求的渠道暢通，矛盾甚至衝突也找到了妥善解決的有效途徑。實踐已經雄辯地證明了“一國兩制”方針的極大優越性，空口說白話的人如果不是別有用心，至少也是不尊重事實地信口雌黃。 正因為“一國兩制”是全新的事物，沒有樣板可以仿效，也沒有經驗可以借鑒，所以需要包括澳門人在內的當事人承擔起實踐、研究、發展、完善的責任。那種認為“一國兩制”研究沒必要進行的人，採取的69

“一國兩制”篇 是不負責任的態度。至於對“一國兩制”研究感到“恐懼”，那就更加徹底地暴露了該文作者的立場與心態：首先是不信任、不放心並進而反對“一國兩制”本身，然後才是反對“一國兩制”研究。其實，海峽兩岸稍有良知和社會責任感的各界人士，都會對“一國兩制”持有歡迎的態度，也願意通過自己的努力來使之逐步發展與完善。不僅在內地有機構專門研究“一國兩制”理論，在澳門有“一國兩制研究中心”，在香港也有“一國兩制研究中心”，在台灣還有“一國兩制研究協會”。不管有沒有人反對以及怎样反对，“一國兩制”研究終將一如既往地開展下去。 第四，澳門人應當怎樣“識做”？ 令人費解的是，《偽》文在對“一國兩制”研究口誅筆伐之後，竟然筆鋒一轉，又開始批判澳門人的“不識做”。文中舉了兩個例子，一是“澳門要研究‘一國兩制’，既屬於不自量力，也可能會觸犯中央的忌諱，是一種‘不識做’的行為”；二是“澳門知名人士”“討好後來很快就要下台的薄熙來，卻不惜得罪對澳門更為重要且據說還會繼續‘上升’的廣東省委書記”。後一個例子因情況不詳暫且不予討論，對於第一個例子，倒是有話可說的。 “識做”是粵語方言中的一個詞彙，字面解釋是“懂得怎麼做”的意思，其引伸的含義是“識時務”，有點類似上海方言中的“識相”。但在實際應用中，“識做”遭到異化，貶義的成分逐漸在內涵中佔據上風。“識做”在很大程度上變成會察言觀色、見風使舵，能夠投人所好乃至曲意奉迎的投機取巧辦事風格。倘若如此，澳門人還是“不識做”一點為好。 然而，在“一國兩制”研究方面，根本不存在澳門人“不識做”的問題。澳門身處“一國兩制”實踐的第一線，又有“澳人治澳”，高度自治方針作為強大後盾，而且一向人才輩出，臥虎藏龍，應該也能夠對“一國兩制”研究最有發言權。澳門深入開展“一國兩制”研究，是真正的義不容辭和量力而行，也是中央政府的要求與殷切希望。如果這也算是“不識做”，人們倒是希望澳門多出現一些此類“不識做”行為。 70

不廢江河萬古流 71 唐代大詩人杜甫在回擊有人對初唐四傑(王勃、楊炯、盧照鄰、駱賓王)的污蔑時，曾經寫下了“爾曹身與名俱滅，不廢江河萬古流”的名句。我想，警句中的意境也適用於“一國兩制”研究。質疑也罷，信服也罷，反對也罷，擁戴也罷，“一國兩制”的理論、實踐及其相關研究，必將在中華大地繼續存在，繼續發展，這是不以某些人的意志為轉移的必然趨勢。 (原載於《澳門月刊》2012 年 10 月號)

  健全法制篇

 

澳門“行政主導”體制的法制化與規範化評析 行政主導體制是澳門特別行政區現行的管理體制。“行政主導”這一概念不僅屢見於政府公文和媒體報導，也流行於民間，傳播於公眾社會。然而，對於行政主導的內涵及其相關政策措施，特別是執行過程中需要妥善處理的多種關係，人們的看法未必統一，甚至有一些澳門政府官員和市民的認識上還存在着一定的誤區。因此，很有必要進行一番深入的探討，以期逐漸達成共識。 筆者認為，主要有以下兩個重要問題需要認真推敲，即澳門行政主導的法制化與規範化。 一、澳門行政主導的法制化 一般認為，所謂的“行政主導”管理體制是指：以行政長官為首的行政部門──政府在特區的政治生活中佔據主導地位，比立法、司法部門擁有更大的權力。其主要表現是：特區行政長官具有顯要地位和獨特權力，行政部門對立法部門起主導作用，並設有獨特的 高行政決策機構──行政會(行政會議)。 (一) 澳門實施行政主導的合理性回顧 澳門特區政府實施行政主導管理體制，具有一定的歷史根源。有學者認為：澳門特區現行的行政主導體制“既是對葡澳統治時期總督制的75

健全法制篇 揚棄，又順應了世界憲制發展的趨勢，同時還吸收了香港、新加坡的成功經驗。”1 追根溯源，澳門的行政主導體制借鑒移植了三方面的經驗。 一是澳葡當局管理體制的歷史傳統。1999 年回歸祖國之前的澳門經受了葡萄牙四百餘年的管治，當年葡萄牙政府為了對遠離本土的澳門強化準殖民統治，推行的正是總督集權、行政主導的管理體制。由於沿用多年，在澳門政府部門約定俗成，已經適應了環境而成為傳統。澳門回歸祖國以後政府機構、立法機構和一些官員的名稱與職能有所變化，但管理體制的基本形式並沒有發生根本的改變，微調和漸變的態勢使行政主導的管理體制得以在新政府的架構中繼續運行。 二是香港等相似地區(國家)管理體制的成功現狀。與澳門鄰近的另一個特別行政區香港，長期以來推行的管理模式也正是行政主導體制。事實上，除香港外，亞洲其他一些屬於小型(微型)經濟社會的地區或國家，如新加坡，推行的都是行政主導管理體制。這樣的管理體制有利於強化集中管理，以便聚合力量，整合優勢，謀求社會經濟的較快發展。20 世紀 60、70 年代亞洲四小龍的經濟騰飛堪稱行政主導管理體制的成功經驗。澳門與香港區情大同小異，與其他幾個小國(地區)也有相似之處，可見在澳門實行行政主導是有參照對象的。 三是現代國際社會的發展潮流。20 世紀中期以來，特別是第二次世界大戰發生以後，民主政治的呼聲日益高漲。隨着世界政治經濟形勢的發展變化，不少西方國家開始進行管理體制改革的探索，行政的權力逐步增強，漸漸從單純的議會主導，向行政主導體制轉變。例如，老牌帝國英國的政黨制度使內閣能夠對議會實施有效的控制。法國憲法賦予總統很大的權力，以至其政治體制俗稱為“半總統制”。美國總統的行政權在“三權分立”的格局中處於 強勢的地位。國際社會中政府管理體制的發展變化同樣使澳門得到有益的借鑒。 總之，歷史的回顧表明，在澳門推行行政主導體制具有其合理性，並非無源之水、無本之木。 76

澳門“行政主導”體制的法制化與規範化評析 (二) 澳門實施行政主導的合法性推敲 在回顧了澳門行政主導體制的合理性之後，有必要認真推敲這一體制的合法性問題。 行政主導的管理體制在澳門的法律地位如何？可以用兩句話來概括：第一，《澳門基本法》中並沒有“行政主導”的明確提法；第二，《澳門基本法》規定了澳門特區政府的管理體制，而“行政主導”的制度基本符合《澳門基本法》的精神。 澳門特別行政區的政治體制是由《澳門基本法》規定的。根據擔任澳門特別行政區基本法起草委員會委員、參與《澳門基本法》起草工作的法學專家蕭蔚雲的回憶，起草委員會對於澳門特別行政區政治體制採取甚麼模式的共識是：“司法獨立，行政與立法互相制約，又互相配合”。2 這一模式既符合“一國兩制”方針和《中葡聯合聲明》精神，又從澳門的實際情況出發，能夠兼顧各階層的利益，有利於澳門的經濟發展和社會穩定。然而，可能因為起草基本法的當時還沒有提煉出“行政主導”這個概念，也可能是覺得用“行政主導”來概括澳門的政治體制還不夠全面，所以《澳門基本法》中沒有明確規定澳門實施行政主導的管理體制。《澳門基本法》在這個問題上的“缺失”或“迴避”，不能不是一個遺憾。 然而，行政主導體制的精神在《澳門基本法》中已經得到了充分的體現，因為“基本法從各個方面都保障着行政主導體制的實現”。3 主要表現在以下四個方面： 第一，行政長官具有雙重身份和崇高職權。根據《澳門基本法》的相關規定，澳門特別行政區行政長官既是代表特區的 高首長，又是統領特區政府機關和公務員的首腦。由此可見，行政長官的法律地位高於立法機關和司法機關。與此同時，行政長官還享有政治、經濟、人事和法律四方面的職權。 第二，行政權主導立法權。根據《澳門基本法》的規定，以特區行政長官為代表的行政權明顯高於立法權，表現為在特定的條件下行政長官可以將通過的法案“發回立法會重議”；進而可以“解散立法會”；77

健全法制篇 涉及政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意；而立法會通過的議案須經行政長官簽署、公佈後方能生效，等等。 第三，行政權制約司法權。《澳門基本法》規定特區行政長官可依照法定程序任命法院院長、法官、檢察官；提名並報請中央人民政府任命或建議免除檢察長的職務；行政長官可豁免或減輕刑事罪犯的刑罰；根據法官、律師等組成的獨立委員會的推薦任命法官，等等。 第四，設置了獨特的行政會。《澳門基本法》在第四章第一節“行政長官”中以第 56 條規定：“澳門特別行政區行政會是協助行政長官決策的機構”，接下來的一條又規定了“由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任”行政會委員。行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案之前，或按規定解散立法會之前都必須徵詢行政會的意見。 綜上所述，澳門特別行政區實施行政主導體制是合法的。 (三) 澳門行政主導法制化的努力方向 為了進一步健全與完善澳門的政治體制，必須追求行政主導的法制化。首要的問題在於“行政主導進基本法”。要在《澳門基本法》中增加有關內容，明確提出“行政主導”的概念，賦予其明確的法律地位。《澳門基本法》在澳門特別行政區的法律體系中具有無可替代的重要地位，鑒於“澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據”(《澳門基本法》第 11 條)；因此，“行政主導”能不能進入基本法，將是行政主導是否真正法制化的主要評價標準。 《澳門基本法》的問世經歷了一個不短的歷史過程。“1988 年 4 月13 日第七屆全國人民代表大會第一次會議決定成立中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會，負責澳門特別行政區基本法的起草工作”，“1988 年 9 月 5 日第七屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過了澳門特別行政區基本法起草委員會名單”4，此後，“澳門特別78

澳門“行政主導”體制的法制化與規範化評析 行政區基本法的制定大體經歷了四個階段”，即“準備階段”、“形成徵求意見稿階段”、“形成基本法草案階段”和“從基本法草案到基本法的通過階段”。5 1993 年 3 月 31 日，第八屆全國人大第一次會議審議通過《澳門基本法》，於 1999 年 12 月 20 日起實施。這一法律從醞釀到實施經歷了 11 年，實施至今又經過了 14 年。輾轉四分之一個世紀已經過去，“時代迅速發展，世界形勢、國內情況和澳門區情都已發生了深刻的變化。儘管法律具有穩定性，但隨着形勢的發展變化而不斷修法同樣是各個國家和各個地區的常事。因此，《澳門基本法》的一些具體內容同樣存在着與時俱進的必要性”。6 這就是“行政主導”爭取寫進《澳門基本法》的理論依據和實踐需求。 二、澳門行政主導的規範化 在解決了“進基本法”的首要問題之後，行政主導法制化還必須建立健全配套的法制體系。行政主導不僅僅是一種原則、一種理念，而且應是具有可操作性的制度和工作程序。因此，為了使行政主導得以真正實施，必須制定一系列詳盡的法規和相應的政策文件，做到有法可依，有章可循。在法制健全的基礎上，便可進一步討論下面的一個重要問題：行政主導的規範化。 如果說法制化側重於理論上(特別是法律範疇)的研討，那麼，規範化則將致力於實踐中的探索。對於政府施政行為和管理對象而言，行政主導規範化的問題顯得更加直觀，更加現實。在推進行政主導法制化的基礎上，必須將行政主導規範化的問題提上特區政府的議事日程。 (一) 行政主導必須規範化 行政主導作為特別行政區推行的政治管理制度，其貫徹執行無疑必須規範化。規範化原本是一個管理學的概念。其定義是：“在經濟、技術和科學及管理等社會實踐中，對重複性事物和概念，通過制定、發佈79

健全法制篇 和實施標準(規範、規程和制度等)達到統一，以獲得 佳秩序和社會效益。”7 可見規範化的目的在於達到統一，對於行政工作而言，規範化的目的則是謀求工作中的協調一致，同步前進。 因不規範造成的弊端有目共睹，在貫徹執行行政主導的過程中也不例外。例如，設立行政會是澳門(香港同)行政主導體制的重要表現。行政會具有獨特的權限，行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規，甚至解散立法會之前，都必須徵詢行政會的意見。行政會也具有獨特的優勢，由於其組成人員中既有主要官員和社會人士，又有立法會議員，因此有利於行政長官與議員(進而與立法會)之間加強溝通，增進瞭解，在達成一致的基礎上開展合作。所以有專家指出，行政會的設置“是從盡可能‘議行’一致的角度設計的行政主導體制”。8 行政會的委員是由行政長官委任的，然而，其具體人數、上述三種人各自的比例卻沒有明確規定，不但暴露出非標準化的隨意性，而且使行政長官的意志更容易得到貫徹實施。曾經擔任澳門立法會主席的曹其真即認為：“行政長官委任的議員和委任為行政會委員的議員在立法會成員中所佔比例過大，這些議員容易成為政府在立法會推介政策和法案的保護性力量，使政府的意志過於容易地被立法會接受，由此損害政府和立法會雙方的權威”。9 又例如，澳門和香港都實行行政主導體制，但兩個特區各自的基本法中對相同內容的規定卻存在不少差異。香港特區的行政長官不具有對立法會議員的委任權；澳門行政長官卻擁有這種特權，在澳門特別行政區成立後的前三屆立法會中，行政長官委任的議員各佔議員總數的三分之一左右。人們不禁發問：行政長官該不該委任議員？該委任多少議員？看來目前也都是沒有規範而非標準化的。 類似的例子還能找出很多。當行政主導體制的執行過程中留存着很多不確定性或隨意性、更多地決定於某一個人(哪怕他是行政長官)的時候，這個制度的科學性與合理性就會受到挑戰了。 80

澳門“行政主導”體制的法制化與規範化評析 (二) 行政主導規範化的努力方向 澳門特別行政區行政主導體制的規範化，宜從思想認識和實踐操作兩方面入手。 1. 提高對於行政主導體制的思想認識 為了使行政主導規範化，首先必須樹立對這一體制的正確認識，解決行政主導“是甚麼”和“不是甚麼”的問題。 行政主導是符合《澳門基本法》精神的、澳門特別行政區現行的政治管理制度。其主要內容可表述為：以行政長官為首的行政部門──政府在特區的政治生活中佔據主導地位，比立法、司法部門擁有更大的權力。 然而，行政主導不應當是行政長官獨斷專行。誠然，《澳門基本法》賦予特區行政長官很大的職權，行政長官既是“澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區”；同時又“領導澳門特別行政區政府”，是政府首腦。但是，行政長官的當選、任職和行使職權同樣要受到種種限制。行政長官必須“在當地通過選舉或協商產生，並由中央人民政府任命”；行政長官在任職期間“不得具有外國居留權，不得從事私人營利活動”等。當行政長官在履行職責過程中與立法會產生不可調和的矛盾，例如“因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會，重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案，而行政長官在三十天內拒絕簽署”，或“因立法會拒絕通過財政預算案或關係到澳門特別行政區整體利益的法案而解散立法會，重選的立法會仍拒絕通過所爭議的原案”時，行政長官就“必須辭職”。可見行政長官也必須依法執政，謹慎作為。 行政主導不是政府凌駕於立法會之上。儘管澳門特別行政區政府具有《澳門基本法》賦予的較大權限，可“制定並執行政策”，“管理各項行政事務”，“編制並提出財政預算、決算”，“提出法案、議案，草擬行政法規”等等；但《澳門基本法》也明確規定，特區政府“必須遵守法律，對澳門特別行政區立法會負責；執行立法會通過並已生效的81

健全法制篇 法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢”。可見政府不能超越立法會隨意施政。 行政主導也不是行政會包打天下。儘管行政會是貫徹執行行政主導體制的獨特機構，具有重要作用；然而，根據《澳門基本法》的規定，它只是一個“協助行政長官決策的機構”，而不是政府部門或執行機構。行政會的會議每月至少召開一次，但是會議的作用只是“行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前”，“徵詢行政會的意見”。此外，行政長官向行政會徵詢意見的內容也是有所保留的(人事任免、紀律制裁等即除外)。可見行政會應當也只能發揮有限的作用。 2. 在實踐中謹慎操作 為了實現行政主導規範化，需要在實踐中謹慎操作。關鍵在於正確處理以下幾組關係： 首先是行政長官與特區政府的關係。行政長官是“澳門特別行政區政府的首長”，“領導澳門特別行政區政府”。特區政府的主要官員(各司司長、廉政專員、審計長、警察部門主要負責人和海關主要負責人)的任免皆由行政長官向中央人民政府提名或建議。可見行政長官在政府中處於主導地位，具有絕對權威。特區政府應當在行政長官領導下，認真履行基本法規定的應有職權。 其次是行政與立法的關係。《澳門基本法》第 51 條至 53 條規範了行政長官與立法會的關係，主要內容包括行政長官將立法會通過的法案發回重議、解散立法會、處理立法會未通過的財政預算案等緊急事務的條件；第 65 條則規範了特區政府與立法會的關係，主要包括“遵守法律，對澳門特別行政區立法會負責；執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢”等。行政與立法的關係應當按照上述法律條文妥善處理。 再次是行政與司法的關係。《澳門基本法》第四章第四節用第 82條至第 94 條的篇幅，對澳門特別行政區的司法機關作出了詳盡的規範，82

澳門“行政主導”體制的法制化與規範化評析 83 其核心在於“澳門特別行政區法院獨立進行審判，只服從法律，不受任何干擾”。這也是處理行政與司法關係的準則。 後，行政會與行政長官、立法、司法的關係。關於行政會與行政長官的關係，前已述及，根據《澳門基本法》的規定，行政會是“協助行政長官決策的機構”。其成員由行政長官委任，定期召開會議，聽取行政長官就若干重要決策進行的徵詢。但是關於“人事任免、紀律制裁和緊急情況下採取的措施”，行政長官可以不向行政會徵詢；也可以“不採納行政會多數委員的意見”，但是“應將具體理由記錄備案”。可見行政長官對行政會的主導作用是十分明顯的。至於行政會與立法、司法的關係，無疑應當參照政府與立法、司法的關係妥善處理。 綜上所述，在澳門特別行政區，現行的“行政主導”管理體制應當進一步法制化、規範化；而行政主導逐步實現法制化與規範化之日，才是這一體制充分發揮其優勢之時。 (原載於《澳門公共行政改革的方向與策略》(專題研究報告)， 澳門：澳門學者同盟，2013 年 12 月) 註釋：  1 姚魏：《論澳門特別行政區的行政主導體制》，載於《政治與法律》，2009年第 12 期。 2 蕭蔚雲：《對起草政治體制條文的回顧》，載於蕭蔚雲：《論澳門基本法》，北京：北京大學出版社，2003 年，第 144-146 頁。 3 同註 1。

健全法制篇 84  4 蕭蔚雲：《澳門特別行政區基本法的制定過程與結構》，載於蕭蔚雲：《論澳門基本法》，北京：北京大學出版社，2003 年，第 40-63 頁。 5 同上註。 6 李嘉曾：《〈澳門基本法〉的變與不變》，載於《澳門月刊》，2012 年 1月號(總第 180 期)，第 14-17 頁。 7 “規範化＂詞條，載於“百度百科＂：http://www.baidu.com/，2013 年 11月 15 日。 8 同註 1。 9 王禹：《論行政法規的法律地位》，載於《澳門日報》，2006 年 7 月 30日。

唯物史觀與立法之本 2014 年 5 月 29 日中午時分，我的手機上接連收到兩條公眾信息。第一條是 11 點 41 分發出的，全文如下：“政府最新消息：特區政府瞭解社會對《候任、現任、離任行政長官及主要官員的保障制度》法案出現重大分歧，經行政長官與行政會議反覆商議，決定撤案。”第二條是在第一條信息發出後 6 分鐘，即 11 點 47 分發出的，全文如下：“政府最新消息：特區政府決定撤回《候任、現任、離任行政長官及主要官員的保障制度》法案，目的為更好進行制度建設，全面諮詢，聽取民意，尋求最大共識。”這兩條信息告訴人們一個事實：眼看就要出台的《候任、現任、離任行政長官及主要官員的保障制度》法案(以下簡稱《高官離補法》)，遇到障礙而擱淺，或許就會夭折了。 以前雖也收到過公眾信息，但多數是餐飲業的折扣廣告或明星演唱會的宣傳海報，往往不甚在意。這一次事關澳門政治生活中的重要事件，聯想到近期與此有關的社會輿論和社會動向，頗有“天下興亡，匹夫有責”的態勢，也令人頓生“骨鯁在喉，一吐為快”的感覺。 見到許多有識之士已經從管理體制、官員素質或法制建設等不同角度發表了不少高見，為避免雷同，本人擬另闢蹊徑，“上綱上線”，從歷史觀的角度剖析立法之本，兼作一番評論。 85

健全法制篇 一、為誰立法：為官還是為民？ 長期以來，人類一直在探究歷史發展的真正原因和內在規律，特別是想搞清楚推動歷史前進的動力究竟是甚麼。在 19 世紀中期以前，普遍流行的是唯心主義歷史觀。歷史唯心主義從社會意識決定社會存在的基本哲學原理出發，把人們的思想動機、傑出人物的主觀意志或某種超自然的神秘力量看作是社會歷史發展的根本原因，否認社會發展有其自身固有的客觀規律，否認階級鬥爭規律，否認人民群眾在歷史上的決定作用。這種不科學的歷史觀源於奴隸社會，一直延續到資本主義社會，在數千年的漫長歲月中，唯心主義歷史觀始終在社會歷史理論中佔據主導地位。 在 19 世紀中期誕生、19 世紀後半葉形成體系的馬克思主義學說中，歷史唯物主義是一個重要板塊。這一唯物歷史觀認為，社會存在決定社會意識，生產力與生產關係之間的矛盾、經濟基礎與上層建築之間的矛盾，是推動一切社會發展的基本矛盾。社會發展的歷史是人民群眾實踐活動的歷史，人民群眾是歷史的創造者。然而，人民群眾創造歷史的作用總是受到一定歷史條件，即一定歷史階段的經濟、政治、文化狀況的影響。唯物史觀的另一位代表人物毛澤東用一句名言概括了這一學說的真諦：“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力。” 在上述兩種不同歷史觀的影響下，不同的人對待民眾的態度往往會截然不同，在行動中也會做出完全不同的表現。僅以立法為例。法學界認為，根據立法本位的不同，可以劃分出兩種不同的立法模式，即官僚型立法模式和民主型立法模式。前者簡稱為“官本位”的立法，後者簡稱為“民本位”立法。武漢大學江國華博士在論文《立法模式及其類型化研究》中指出：“根據‘官僚’和‘民主’二詞在辭源學上的意義，我們可以將官僚型立法模式解釋為‘受官僚意志支配的立法模式’，相應地，民主型立法模式就可以定義為‘由人民意志所支配的立法模式’。支撐官僚型立法模式的價值理念，就是官本位──其核心理念就是強調官僚意志在國家立法中的決定性作用，並強調國家立法必須體現86

唯物史觀與立法之本 官僚意志所代表的利益；支撐民主型立法模式的價值理念，則為民本位──其核心理念就在於強調立法應當體現人民的意志以及這種意志所代表的利益。正是在這個意義上，我們將立法本位作為官僚型立法模式和民主型立法模式的劃分標準。” 《聖經》中的警句值得我們深思：“本位決定一切的價值”。官本位立法是以官僚的利益當作一切立法的核心價值，並以這種價值去衡量立法的正當性及其相應價值的。江國華認為：“正因為官本位的立法模式以保障官僚利益為核心價值，所以，這種立法所欲構築的實際上是一個‘官天下’──即天下乃官僚的天下，官僚乃天下之主人，本質上就是一個等級社會，其中的官民關係是：官為民本，官尊民卑，官貴民賤。官和民的社會地位完全不同，官居尊貴之位，而民在卑賤之列。在利益位階上，則官僚的利益高於人民的利益，人民利益必須服從官僚的利益；上級官僚的利益高於下級官僚的利益，下級官僚的利益不得與上級官僚的利益相抵觸。” 澳門《高官離補法》無疑是官本位立法的代表作。早在 2013 年 12月 6 日特區政府行政會發佈“完成討論《候任、現任、離任行政長官及主要官員的保障制度》法律草案”的消息時就開宗明義：“鑒於《基本法》為行政長官確立的雙重憲制地位和憲制責任……以及主要官員由行政長官提名或建議，由中央政府任免，是輔助行政長官制定政策和施政的重要組織設置。為此，需要就候任、現任及離任狀況下的行政長官及主要官員的各種保障予以規範，此亦是實施《基本法》的需要”；“為了加強政治體制的制度化建設，填補法律體系在這方面的空白，特區政府開展了相關研究……提出《候任、現任、離任行政長官及主要官員的保障制度》法案，以期制定一套公平合理的政治職位據位人的保障制度”。歸根結底，制定此法案的根本目的在於為高官階層提供保障。據維基百科“候任、現任、離任行政長官及主要官員的保障制度”詞條透露，這一法案通過後，現任行政長官崔世安“可獲(擔任社會文化司司長10 年的)逾澳門幣 700 萬元離任補償，離任行政長官時另可領取每月澳87

健全法制篇 門幣 18.9 萬元‘長俸’”。回顧澳門《高官離補法》的立法經過，為誰立法的基本立場與出發點不是一清二楚了嗎？ 二、如何立法：尊民還是愚民？ 為了追求立法公正，除了立法目的外，立法程序也是一個重要問題。根據“百度百科”中“立法程序”的釋義，“立法程序就是指具有立法權限的國家機關創制規範性法律文件所遵循的制度化的正當過程，是限制立法者恣意進而使立法活動彰顯和實現程序正義的制度設置，也是國家通過立法手段協調利益衝突、規制社會秩序及配置社會資源的合法路徑和正當法律程序”。 一般認為，立法程序具有民主性、公開性、交涉性及自律性等幾大屬性。現代立法程序的價值體系主要由“正義”、“效率”和“秩序”等因素構成。其中正義奠定了立法程序的道德基石，效率賦予立法程序經濟性的內涵，秩序則為立法程序注入了制度化的理念。總之，現代立法程序的建構與運作應當遵循“正義優先、兼顧效率和秩序”的價值取向。 正義優先的立法原則充分體現了法律與正義密不可分的辯證關係。一方面，法律與正義是相互聯繫，相互促進的，正義對法律發展起了一定的推動作用。正義作為法律追求的最高目標，是區別良法惡法的標準，也是法律進步的精神驅動力。另一方面，法律是實現正義的重要手段，正義的最低要求是限制任意暴力。法律運用國家具有的強制性，保護社會主體的合法利益，通過裁決糾紛，懲治非正義的違法行為，以實現社會正義。 根據正義涉及的不同領域的標準，可以把正義可分為制度正義、形式正義和程序正義三種類型。制度正義即社會制度的正義，具體指社會的財富、資源、責任、義務、分配等應該公平和正當。形式正義是指對法律制度的公正一致的執行，它不管法律制度本身是否符合正義，強調88

唯物史觀與立法之本 法律制度必須始終如一地實現。程序正義則是指保證實現制度正義和形式正義的具體步驟和方法。為了制定正義的法律，應有公正的立法程序；而為了保證司法公正，也要有公正的司法程序。 為了貫徹執行立法的正義，必須正確處理立法者與民眾的關係，必須充分尊重民眾，而不是將他們當作阿斗來對待。從本次澳門《高官離補法》的遭遇來看，立法者顯然是主動作為，而民眾則是被動應對的。“維基百科”的相關詞條透露了這一法案的進展情況： “2013 年 12 月 16 日(《高官離補法》)交於澳門立法會審議，在“一般性討論及表決”獲得通過； 政府再向立法會建議將公務員或非公務員出身主要官員，一次性離任補償由原先的 14%調升至 30%，並會於 2014 年 5 月 27 日表決； 2014 年 5 月 25 日下午，逾二萬名市民參與 2014 年澳門反離補大遊行，要求政府撤回法案； 2014 年 5 月 25 日晚上，行政會召開緊急會議，要求將有關高官保障制度法案重新提交至立法會； 2014 年 5 月 26 日，澳門特首崔世安，提出取消原定於 2014 年 5 月27 日討論的《離補》法案議程； 2014 年 5 月 27 日由澳門議員吳國昌提出‘撤回《高官離補法案》致意動議’，被否決； 2014 年 5 月 27 日下午澳門越七千名市民包圍立法會，要求政府撤回法案； 2014 年 5 月 29 日上午澳門行政長官崔世安宣佈，將致函澳門立法會撤回《候任及離任行政長官及主要官員的保障制度》草案。” 2014 年 5 月 29 日中午 11 時許，立法會撤回《候任及離任行政長官及主要官員的保障制度》草案的消息向社會公佈，於是廣大澳門市民看到了本文開頭引用的兩條公眾信息。 事發之後，行政長官崔世安、行政會和立法會議員確實有各自的相應表現。如 2014 年 5 月 25 日行政會連夜召開緊急會議，要求將高官離補法案重新提交至立法會；行政長官崔世安於 2014 年 5 月 27 日下午在89

健全法制篇 90 數千居民包圍下的立法會會場提出“即場終止法案的細則性審議、表決”的行政長官議決；立法會議員一邊“罵聲不絕”，另一邊又“全票通過”上述行政長官議決，等等。但是，這一事件暴露出的問題要害在於不尊重民意。立法會主席賀一誠認為，“造成居民強烈反對的原因在於法案未有公開諮詢，加上政府未向公眾解釋清楚及說明，令社會存在不少誤解，使立法會的審議未能得到社會認同”。他還認為，“此次事件對於政府而言是一個重大警惕，居民對法案的關注、逾萬人遊行及包圍立法會的行為，體現居民法律意識有所提高，對公帑的使用、高官問責有所期望，這是好事”。 澳門《高官離補法》風波還未終結，廣大市民正拭目以待，關注着事件的發展動態與最終結果。願所有的澳門人都能從中接受一次唯物史觀的教育，認清立法的目的、意義與基本原則，在前進的道路上走得更加穩健。 (原載於《九鼎》2014 年第 6 期)

旅遊立法與世界旅遊休閒中心建設 十一屆全國人大常委會第二十八次會議於 2012 年 8 月 27 日至 31日在北京舉行，會議審議了六種法律文本的草案，《中華人民共和國旅遊法(草案)》(以下簡稱《旅遊法(草案)》)名列其中。會後，中國人大網公佈了這份草案，向社會公開徵集意見。至 2012 年 9 月 30 日之前，公眾可以直接登錄中國人大網提出意見，或將意見寄往全國人大常委會法制工作委員會。 全國人大常委會初次審議《旅遊法(草案)》，意味着我國的旅遊立法已經進入實質性階段，很快就會完成必要的立法程序。那麼，這一即將問世的法律具有甚麼重要意義，對澳門的旅遊業發展和世界旅遊休閒中心建設又會產生怎樣的影響呢？ 一、順應潮流落實憲法 旅遊立法是隨着旅遊業發展興旺而興起的世界潮流，歐洲、美洲等地發達國家較早就開始在這一領域進行探索，也取得了明顯的進展。1983 年，“國際旅遊法組織”正式成立，近三十年來，這一組織致力於世界各國旅遊立法交流，區域性旅遊法律協調和國際旅遊法律糾紛的解決，有效地促進了世界範圍的旅遊立法事業。 為了順應時代潮流，更好地融入世界大家庭，我國從改革開放之初就開始醞釀旅遊立法。二十多年前的七屆全國人大常委會立法規劃和國91

健全法制篇 務院立法計劃中，都已將旅遊法列入其中，國家旅遊局還曾擬出草案徵求意見，只是由於當時條件不夠成熟，未能將草案提請審議。從八屆人大到十屆人大，旅遊法始終未能進入議事日程。現在十一屆全國人大終於提請常委會審議，確實是一個很大的突破。 提交審議的《旅遊法(草案)》是對《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)精神的深入貫徹與有效落實。《憲法》第二章“公民的基本權利和義務”中，第 43 條明確規定：“中華人民共和國勞動者有休息的權利”；同時指出國家有責任“發展勞動者休息和修養的設施，規定職工的……休假制度”。《旅遊法(草案)》中不僅將勞動者“休息的權利”具體化，還明確規定“國家機關、企事業單位和社會組織職工有權利用法定節假日、週休日或者帶薪年休假進行旅遊活動”。在《憲法》第二章的一些其他條文中，如第 36 條中的“宗教信仰自由”、第 47 條中的“文化活動自由”等，也都為《旅遊法(草案)》中的相關規定提供了法律依據。由此可見，旅遊立法必將有助於貫徹落實《憲法》精神，確立“旅遊”在我國社會生活中的合法地位。 《旅遊法(草案)》的付諸全國人大常委會審議意味着《旅遊法》的即將問世，我國旅遊立法即將迎來里程碑式的重要事件。為了順應時代潮流，澳門也應當落實《澳門基本法》的有關精神，將本地旅遊立法的問題早日提上議事日程。 二、準確把握旅遊概念 《旅遊法》屬於專門法，體現了較高的專業性，因此有助於明確概念，統一認識。在《旅遊法(草案)》中，第一章“總則”就對“旅遊”做出了明晰的描述。其第 2 條指出：“本法所稱旅遊，是指自然人為休閒、娛樂、遊覽、度假、探親訪友、就醫療養、購物、參加會議或從事經濟、文化、體育、宗教活動，離開常住地到其他地方，連續停留不超過十二個月，並且主要目的不是通過所從事的活動獲取報酬的行為。”92

旅遊立法與世界旅遊休閒中心建設 這一規定無疑有助於準確把握“旅遊”的內涵與外延，讓人們真正瞭解甚麼是旅遊。 根據上述概念，人們應當改變關於“旅遊”的狹隘傳統觀念。首先，旅遊作為一種公民的合法行為，已經從比較單一的旅行、遊覽擴展出相當廣泛的外延。特別是探親、訪友、就醫、療養、購物、參加會議以及從事經濟、文化、體育乃至宗教活動等，都已經納入旅遊的範疇。與此同時，關於界定旅遊的時間限制，也放寬到一年(十二個月)。參照這些規定，澳門建設旅遊休閒中心顯然可以在更廣闊的空間與時間範圍內有所拓展。 其次，要理解國家發展旅遊業的戰略意義與指導方針。《旅遊法(草案)》總則的有關條文中指出：制定本法的立法宗旨歸根結底是為了“促進旅遊業持續健康發展”；“國家依法保護公民的旅遊權利並創造條件逐步滿足其旅遊要求”；“國家倡導健康、文明的旅遊方式”。因此，澳門世界旅遊休閒中心的建設也應當確立持續發展的科學理念，有利於貫徹落實上述正確的方針政策。 再次，要認識發展旅遊業應當遵循的“三效益”原則。《旅遊法(草案)》第 4 條規定：“旅遊業發展應遵循社會效益、經濟效益和環境效益相統一的原則”，並且特別強調“利用公共資源建設的遊覽場所應當體現公益性質”。在公共資源(特別是自然資源)相對匱乏的澳門，珍惜資源、追求三大效益並駕齊驅就顯得格外重要了。 三、規劃旅遊政府有責 旅遊業作為一種產業，其發展機制主要受市場經濟規律的影響。然而，政府在其中也扮演着不可或缺的重要角色。《旅遊法(草案)》專門辟出一章闡述各級政府在旅遊業發展中的責任，體現了鮮明的特色。 《旅遊法(草案)》設置了第三章“旅遊規劃和促進”，用十二個條目的較大篇幅詳細闡述了各級政府在旅遊規劃與促進方面的行政職93

健全法制篇 責。本章開頭的第 20 條即開宗明義：“國務院、省級人民政府和旅遊資源豐富的市級人民政府應當組織編制旅遊發展規劃”。接着又在後續的條文中詳盡規範了旅遊“規劃內容”、“規劃銜接”、“規劃要求”、“規劃評價”，以及“旅遊宣傳”、“信息服務”和“職業培訓”等相關內容。 為了保證政府規劃旅遊的職責得以順利履行，《旅遊法(草案)》第三章中還明確了政策支持與資金支持方面的規定。例如，國務院和各級人民政府應當“將旅遊業發展納入國民經濟和社會發展規劃，制定並組織實施有利於旅遊業持續健康發展的產業政策”；“採取措施推動區域旅遊合作，鼓勵跨區域旅遊線路和產品開發”；“根據實際需要安排資金，促進旅遊基礎設施建設、旅遊公共服務和旅遊形象宣傳”等等。參照上述規定，澳門特區政府在發展旅遊業方面同樣擔負着重大的責任，要將組織編制特區旅遊規劃、制定政策支持旅遊業發展、安排資金扶持旅遊設施、公共服務、形象宣傳等工作視為世界旅遊休閒中心建設的必要組成部分，統籌兼顧，全盤推進。 四、依法治旅規範市場 誠如《旅遊法(草案)》總則第 1 條所闡明的，制定本法的目的非常明確，是為了“保障旅遊者和旅遊經營者的合法權益，規範旅遊市場秩序，保護和合理利用旅遊資源，促進旅遊業持續健康發展”。考察草案的內容，不難發現該法律在依法治理旅遊業、規範旅遊市場方面的良苦用心。 《旅遊法(草案)》第四章和第五章分別專門用於規範“旅遊經營”和“旅遊服務合同”。第四章不僅規定了旅遊經營條件和旅行社經營許可制度，而且限定了旅行社經營範圍，闡述了導遊、領隊等專業人員的執業許可制度，同時也對景區的必備條件、門票管理以及經營規則等作出種種具體規定。第五章更是不厭其煩地對包價旅遊合同的訂立與履94

旅遊立法與世界旅遊休閒中心建設 行、旅行社告知義務、合同的解除，以及違約責任與後果處理等方方面面進行了詳盡的規範，充分體現了國家大力治理旅遊市場的決心。 為了確保依法治旅順利進行，《旅遊法(草案)》還專門設置了第七章“旅遊監督”。這一章雖然篇幅不大，意義卻非同小可。條文中規定，縣級以上人民政府應當“建立有關部門分工負責的旅遊市場監管工作機制”，旅遊及相關行政主管部門要“依照本法和其他有關法律法規規定，對旅遊市場進行監管，依據法定職責查處相關違法行為”。根據規定，縣級以上旅遊行政主管部門有權對旅遊有關事項實施監督檢查，同時對查獲的違法行為進行處理或督辦。 近年澳門旅遊市場發展較快，管理一時難以跟上，也曾出現過旅行社行為不規範、旅客與導遊衝突等現象。因此很有必要按照《旅遊法(草案)》的有關規定，制訂具體政策，建立相關機構，以有利於對本澳旅遊市場實現法治，保證旅遊業的規範運作。 五、安全救濟以人為本 本次十一屆全國人大常委會第二十八次會議初步審議的《旅遊法(草案)》還有一個顯著的特點，就是充分為旅遊者着想，很好地體現了以人為本的科學發展觀。 緊接在第一章總則之後，草案專門設置了第二章“旅遊者”，着重闡述了旅遊者的權利和相關政策。條文中規定，“旅遊者有依法平等享用旅遊資源的權利”，有“方便和及時獲取旅遊必要信息的權利”；同時還提出了旅遊者“受尊重權”的新概念，規定“旅遊者的人格尊嚴、民族風俗習慣和宗教信仰自由應當得到尊重”，甚至還有權“要求旅遊經營者滿足其合理的個性化服務需求”。 以人為本的旅遊業發展理念還集中體現在“旅遊安全”(第六章)、“權利救濟”(第八章)和“法律責任”(第九章)三個獨立章節上。“旅遊安全”一章詳盡規定了政府對旅遊的安全職責、旅遊目的地安全風險提95

健全法制篇 96 示檢測、突發事件應對、景區流量控制、旅遊經營者的安全保障、安全警示和事故救助處置等細節。“權利救濟”一章只有短短的六條，但針對旅遊經營中可能發生的矛盾與衝突，明確了投訴處理、爭議調解與解決，直至訴訟和仲裁的規範。“法律責任”一章不僅規定了旅行社和導遊、領隊的責任，還闡明了未經許可經營旅行社、違反報告義務、甩團、帶領旅遊者參加違法活動、索取小費、給予和收受賄賂等不法行為的處置辦法與處罰額度。這些法規相輔相成，有效地保障了旅遊者的利益。 綜上所述，審議中的《旅遊法(草案)》為我國旅遊業描繪未來藍圖提供了有利條件，奠定了堅實基礎，我們期待着《旅遊法》的早日問世。 在澳門世界旅遊休閒中心的建設過程中，旅遊業的興盛至關重要，而健全的法制與有效的法治是發展持續興盛的旅遊業的可靠保證。但願我國旅遊立法的東風能夠助力導航，推動澳門的旅遊立法和世界旅遊休閒中心建設乘風破浪，順利前進。 (原載於《澳門日報》2012 年 10 月 31 日 E6 版)

非物質文化遺產法對澳門的啟示 《中華人民共和國非物質文化遺產法》經過十一屆全國人大常委會第十六、第十八和第十九次會議三次審議，於 2011 年 2 月 25 日獲表决通過。該法律於當日由國家主席胡錦濤簽署第 42 號主席令予以公佈，並將於 2011 年 6 月 1 日開始施行。這是我國文化領域的一件大事，也將對澳門的文物保護、博物館、旅遊以及歷史文化名城建設等事業產生深遠影響。我們應當從新誕生的《非物質文化遺產法》中得到重要啟示。 一、文化遺產無價之寶 眾所周知，廣義的文化包括物質文明和精神文明兩大部分，非物質文化遺產顯然是屬於精神文明範疇的。這些遺產往往是一個民族文明寶庫中的精華，不僅具有歷史價值，而且具有文化藝術和科學技術方面的價值。又因為受到時間因素的制約，經受了歷史的考驗，幾乎都是唯一而無法替代的，所以彌足珍貴而堪稱無價之寶。 對文化遺產的重視非從今日始。早在文化革命結束後的撥亂反正時期，特別是改革開放初期，黨中央和中央人民政府就開始探索保護文化遺產的立法途徑。1982 年公佈施行的《中華人民共和國文物保護法》在這方面跨出了一大步。這一法律明確規定，“具有歷史、藝術、科學價值的古文化遺址、古墓葬、古建築、石窟寺和石刻”，“與重大歷史事件、革命運動和著名人物有關的、具有重要紀念意義、教育意義和史料97

健全法制篇 價值的建築物、遺址、紀念物”，“歷史上各時代珍貴的藝術品、工藝美術品”，“重要的革命文獻資料以及具有藝術科學價值的手稿、古圖書資料”，以及“反映歷史上各朝代、各民族社會制度、社會生產、社會生活的代表性實物”，都將受到國家保護。本次通過的《非物質文化遺產法》對文物範疇的“非物質文化遺產”部分進一步規範化並做出更加明確的規定，進一步確保了文化遺產的法律地位與普世價值。 二、內涵有別形式多樣 世界各國家、各地區、各民族聯合起來保護人類共同的遺產是從 20世紀後半葉開始的。1972 年 10 月至 11 月，聯合國教科文組織在巴黎召開第十七屆會議，通過了《世界文化和自然遺產保護公約》，於是“文化遺產”和“自然遺產”兩個概念成為官方術語正式問世。“自然遺產”是指“具有突出普遍價值的、由物質和生物結構(或該結構群)組成的自然面貌，地質和自然地理結構、天然名勝自然區域，以及明確劃定的瀕危動植物物種生態區”。自然遺產屬於生態學的範疇，如我國的丹霞地貌、武陵源風景名勝區、大熊貓棲息地等。 “文化遺產”則是指“具有科學、審美、文化價值的人類歷史遺存”，屬於歷史地理學範疇。主要包括文物、建築群和遺址三種類型，如我國的龍門石窟、明清皇宮、周口店北京猿人遺址等。澳門歷史城區也就是屬於這一類型的文化遺產項目。有一些項目兼備以上兩種遺產的特徵，則可稱為“文化自然遺產”，如我國的泰山、黃山、廬山國家公園、峨眉山和樂山大佛等。 非物質文化遺產是聯合國教科文組織於 1998 年提出的新概念，人們對於非物質文化遺產往往不如對自然遺產、文化遺產那麼熟悉。日前公佈的我國《非物質文化遺產法》對這一概念做出了明確的表述：“各族人民世代相傳並視為其文化遺產組成部分的各種傳統文化表現形式，以及與傳統文化表現形式相關的實物和場所。”主要包括傳統口頭98

非物質文化遺產法對澳門的啟示 文學以及作為其載體的語言；傳統美術、書法、音樂、舞蹈、戲劇、曲藝和雜技；傳統技藝、醫藥和曆法；傳統禮儀、節慶等民俗；傳統體育和遊藝等。 三、資源豐富成果卓著 我國歷史悠久地大物博，非物質文化遺產資源是十分豐富的。 據國家文物局的統計資料，全國非物質文化遺產資源共有 87 萬餘項，遍佈 31 個省(直轄市、自治區)，涉及 56 個民族(香港、澳門、台灣暫未統計)。為了加強對非物質文化遺產的管理，我國建立了國家、省、市、縣四級非物質文化遺產名錄體系。2006 年、2008 年和 2010 年，經國務院批准後，文化部公佈了三批國家級的非物質文化遺產項目的名錄，包括白蛇傳傳說、阿詩瑪、蘇州評彈、鳳陽花鼓、楊柳青年畫等在內的 1,365 個項目榜上有名。與此同時，全國 31 個省級行政單位還批准了 7,109 個省級非物質文化遺產項目。與建立名錄相關，我國還設立了閩南文化、徽州文化、羌族文化、湘西土家族苗族文化等 6 個國家級文化生態保護實驗區，取得了豐碩的成果。 在非物質文化遺產保護方面，我國不僅同世界接軌，而且走在時代前列。2004 年 8 月全國人大常委會批准我國加入聯合國教科文組織制定的《保護非物質文化遺產公約》，2006 年我國當選“保護非物質文化遺產政府間委員會”委員國，2010 年 5 月，聯合國教科文組織支持的“亞太地區非物質文化遺產國際培訓中心”在中國掛牌成立。2001 年至 2010年，聯合國教科文組織先後五次公佈了全世界的非物質文化遺產名錄，中國共有昆曲、古琴藝術、新疆維吾爾木卡姆藝術、中國蠶桑絲綢技藝、端午節、中醫針灸等 28 個項目入選其中，是擁有世界非物質文化遺產多的國家。 99

健全法制篇 四、保護非遺政府有責 做好非物質文化遺產的相關工作首先是各級政府的職責。《非物質文化遺產法》強調了這項工作的重要意義：“有利於增強中華民族的文化認同，有利於維護國家統一和民族團結，有利於促進社會和諧和可持續發展。”同時也明確規定：“縣級以上人民政府應當將非物質文化遺產保護、保存工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，並將保護、保存經費列入本級財政預算。”澳門特別行政區政府同樣義不容辭。 澳門雖然不是內地的普通行政區劃，但是作為一個特別行政區，也具有地方行政區劃的相似職能。澳門同樣有着許多非物質文化遺產或“準非物質文化遺產”。有些極具特色而長盛不衰，如與閩、粵、台等地一脈相承的媽祖信仰；有些逐漸衰落，甚至面臨失傳或者消亡的地步。特區政府應當摸清家底，分清情況，區別對待。 對於已列入非遺名錄而在本特區同樣興盛的項目，如媽祖信仰、端午龍舟活動等，應當一如既往地給予支持。對於本區特有或特長、仍然流行甚至保持優勢的項目，如浴佛節、舞醉龍、土生葡人的土風舞、蓮花節慶活動、涼茶文化、美食文化等，應當大力扶持並積極創造條件申報非遺項目。澳門可以考慮參照內地建立本特區的非遺名錄申報制度，也可向中央政府申請加入內地的此類活動。對於本區獨有但已逐漸衰落甚至瀕於消亡的項目，例如，土生葡人的婚慶習俗、漁民水上婚慶活動、道教習俗中的譚公誕、關公誕等各種神明的誕辰活動、蜈蚣舞(上世紀30 年代曾流行)、婦女歌謠(路環還有老人會唱)、謎語諺語等，則應組織搶救，促使其恢復生機並逐漸發展壯大，爭取形成代表性的非遺項目。 五、傳承傳播兼顧開發 《非物質文化遺產法》專門辟出一章(第四章)用以規範非物質文化遺產的傳承與傳播問題。為了落實這項工作，該法律賦予省級人民政府100

非物質文化遺產法對澳門的啟示 101 的文化主管部門對本級政府批准的非物質文化遺產項目認定代表人的權限，同時規定縣以上政府應當組織宣傳、展示非物質文化遺產項目的活動，開展相關的科學研究和教育活動。對於澳門特別行政區政府而言，同樣肩負着這樣的責任。政府主管部門應當盡力支持民間有關上述非遺項目的活動開展、課題研究和教育培訓工作，促進非物質文化遺產在本區傳承傳播，發揚光大。 然而，不能把一切責任都推給政府。應當調動各方面的積極性，發動各種社會力量群策群力。要這樣做必須充分利用非物質文化遺產自身的優勢。《非物質文化遺產法》第 37 條強調了對非遺項目在保護基礎上的開發利用，特別是開發“具有地方、民族特色和市場潛力的文化產品和文化服務”。這一點尤其適用於澳門。澳門的 大地方特色是在五千年中華文化傳承基礎上受到近五百年西方文化的影響。中西文化的接觸、碰撞、交融、集成，造成了獨特的多元文化並存的燦爛局面，在文化領域的許多方面非中非葡、亦中亦葡是澳門的 大特色。非物質文化遺產領域同樣如此。倘能按照這一思路深入探索，在有形的歷史城區之類物質文化遺產的基礎上充分展現自己無形的非物質文化遺產，那麼就一定能開發出澳門特有的文化精品，為構建獨一無二的世界旅遊休閒中心城市提供有利的條件。 (原載於《澳門日報》2011 年 11 月 4 日 E8 版)

高等教育立法應當體現先進教育理念 即將在本年度完成立法程序的《高等教育制度》，同 24 年前頒佈、一直沿用至今的第 11/91/M 號法令相比較，確實有不少進步之處。從形成中的文本來看，主要表現為內容有所充實，整體結構上增加了第七章“高等教育的素質保證”、第九章“非本地高等教育課程”，以及其他章節的某些條文，如第一章第 4 條“平等入學”、第二章第 5 條“高等院校的職責”等等。在一些概念和提法上，也修正了原法令中的欠缺或不足。總之，新文本在一定程度上體現了與時俱進的精神。從總體上看，這一即將問世的《高等教育制度》是值得肯定的。 然而，一部高等教育法律的制定，應當充分反映，也確實能夠反映法律制定者的教育理念。從這個意義上說，目前成文的澳門《高等教育制度》存在着一些缺憾，主要在以下三個方面反映了教育理念上的欠缺。 一、關於“以培養人才為中心” 《中華人民共和國高等教育法》第一章第 5 條規定：“高等教育的任務是培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才，發展科學技術文化，促進社會主義現代化建設”；第 31 條進一步明確指出：“高等學校應當以培養人才為中心”。可見“以培養人才為中心”是高等學校的首要任務。 102

高等教育立法應當體現先進教育理念 為了培養社會需要的合格高級專門人才，高教法應當體現“德、智、美”各方面的要求。聯合國教科文組織在《21 世紀的高等教育：展望和行動世界宣言》的報告中，明確提出了高等學校培養目標在思想、文化上的要求，強調高等教育要“培養非常合格的畢業生和能夠滿足人類各方面活動需要的負責任的公民”。世界上不少國家的高等教育重視德育，在法律法規中也有所反映。日本在 20 世紀 80 年代中期推行教育改革，將沿用已久的教育培養目標順序從“智、德、體”改為“德、智、體”，要求對科學專門人才“在精心培養德、智、體協調發展中尋求‘真、善、美’和‘寬廣的胸懷’與‘健康的體魄’”。美國在 1965年修訂了《高等教育法》，對德育也提出相應要求。美國大學開展德育的主要內容圍繞政治教育(含愛國主義教育、法制教育和歷史傳統教育)、道德觀價值觀教育和健康人格教育三方面展開。 《中華人民共和國高等教育法》中尤其強調德育，總則第 4 條規定了高等學校培養人才的總體規格：“使受教育者成為德、智、體等方面全面發展的社會主義事業的建設者和接班人”。在第六章“高等學校的學生”的第一個條目(第 53 條)中，更是詳盡規範了高等學校學生品質要求：“遵守法律、法規和學校的各項管理制度，尊敬師長，刻苦學習，增強體質，樹立愛國主義、集體主義和社會主義思想……具有良好的思想品德”， 後才是“掌握較高的科學文化知識和專業技能”。 由於社會制度不同，澳門的《高等教育制度》當然不必涉及“社會主義”的相關內容，但是無論如何不該迴避德育。在公佈的《高等教育制度》法案文字稿中，第 2 條“高等教育目標”的第 1 款只是規定“透過傳授理論與務實的知識，培養文化、科學與技術等方面的高級人才，並培養品格及促進其思維、科研、創新、評析、融入團隊及適應轉變等能力的發展，使其能從事專業活動”。至於培養甚麼品格則避而不談，其內容未免太籠統，更沒有強調德育方面的規範，應當說是有所欠缺的。 時代已經發展到 21 世紀 10 年代中期，但《高等教育制度》的指導思想和總體框架基本上沒有超越 20 世紀 90 年代初期澳葡政府制定的《高等教育法令》，這不能不是一個遺憾。特別是目前澳門高等教育領103

健全法制篇 域的生源有三分之一強來自祖國大陸，《高等教育制度》也必須考慮這一實際情況，要力求與世界、與祖國大陸適當接軌。 二、關於“以教學為中心” 《中華人民共和國高等教育法》第 51 條規定：“高等學校的教師、管理人員和教學輔助人員及其他專業技術人員，應當以教學和培養人才為中心做好本職工作”。可見“以教學為中心”是高等學校工作安排的首要方針。 為了體現“以教學為中心”的方針，國家的《高教法》中有不少配套的內容，包括： 機構設置：高等學校“自主確定教學、科學研究、行政職能等內部組織機構的設置和人員配備”。在這裏，“教學機構”是排在第一位的； 工作制度：“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”，“主持校長辦公會議或校務會議”；“設立學術委員會”；通過“以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督”。在這裏，負責本校的教學工作是校長的首要職責； 教學質量保障機制：實行“教師資格制度”，經“認定合格”方可“取得高等學校教師資格”；實行“教師職務制度”，設“助教、講師、副教授、教授”；實行“教師聘任制”和“教育職員制度”等等。這表明要想成為高等學校的教師必須經過認定，成為資深教師必須經過實踐的檢驗，不是有了學位就行的。這樣才能貫徹以教學為中心的方針，保證高校的教學質量。 可是在澳門的《高等教育制度》法案文稿中，卻難以看到體現“以教學為中心”的實質性內容： 機構設置：第二章第三節第 12 條“機關”中，規定高校必須設置“校董會”、“領導人”、“管理及行政機關”、“學術機關”，偏偏104

高等教育立法應當體現先進教育理念 缺失了“教學機關”。試問，各高等院校的“學院”、“系”屬於上述哪一類機關？ 教師資格：第四章第 22 條中，只規定“具有博士學位、碩士學位或同等學歷者，則具備從事高等教育教學工作的資格”；第三章第 18條第 6 款規定，碩士學位修讀者“撰寫論文、項目報告及參與實習，須由開辦課程的學術單位內具有相關學術領域博士學位的教師”等人指導。但是本法案從頭至尾沒有提及體現高等學校教師實際水平的“職稱”或“職銜”制度，似乎教授、副教授的職稱可有可無。法案文稿中通篇未見關於教師其他任職資格的規定，也缺失關於教師培訓和師資隊伍建設的內容。這意味着只要獲得博士或碩士學位就能在澳門的高校任教甚至指導碩士論文。這也將導致“唯學位(博士)論”的偏差，使得一些剛畢業的年輕博士學位獲得者便可名正言順地在高校任教甚至指導碩士，從而降低高校的教學質量，無法落實“以教學為中心”的方針。須知世界上許多國家的高等學校中並非以學位(博士)為評價教師水平的主要標準，只有一些歐洲國家(包括葡萄牙)強調教授必須具有博士學位，而中國大陸和美國評定教授主要看成果與水平，並不以博士學位作為必要條件。目前澳門高校的師資隊伍中來自內地的教師佔有很大比例，也有一些來自美國的教師，相反來自歐洲的卻極少。為了同國際國內的先進教育體制接軌，應當廢除“唯博士論”的法規與政策。 工作制度：法案文稿中缺失有關高等學校教學質量保障制度的規定，在提及高校的有關工作時，通常遵照“學術、教學、行政、財政”的順序行文，甚至對高等教育的評鑒宗旨，也將“鼓勵提高學術活動的素質”放在首位，然後是“提升高等教育的學術、教學及研究水平”，後才是“以及確保高等教育課程的品質及持續改進”，在這裏，“教學”的地位可想而知。 不以“教學”為中心而強調學術，就有可能混淆高等學校與研究機構的界限。 105

健全法制篇 三、關於“高等教育去行政化” “高等教育去行政化”是內地高等教育領域議論已久的話題，也是高等教育改革的重要內容。《國家中長期教育改革與發展綱要(2010-2020年)》指出：要“推進政校分開管辦分離”；“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。 在澳門，高等學校管理行政化的傾向是相當嚴重的。例如，幾所公立高校都被列入政府部門系列，教職員都按照準公務員的管理辦法來進行管理，學校的課程開設、校內的機構設置等，都要經政府批准，自主權受到很大限制。 《中華人民共和國高等教育法》賦予高等學校很大的自主權，規定“高等學校自批准之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人”；而且規定高校的“辦學宗旨”、“辦學規模”、“學科門類的設置”、“教育形式”等均由高等學校的章程自行規定。高校“依法自主設置和調整學科、專業”；“根據教學需要，自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動”；“自主開展科學研究、技術開發和社會服務”等等。可見內地高等學校具有很大的自主權。這是由高等學校的性質和任務所決定的。 然而，澳門《高等教育制度》法案文稿中，儘管多處提到高等學校的自主權，但實際上賦予高校的自主權是有限的。高等學校的許多業務工作，已經被納入了政府行政工作的軌道。例如，“開辦及修改高等教育課程，須經監督高等教育範疇的司長以公佈於《澳門特別行政區公報》的批示認可”；“終止及取消高等教育課程，須經監督高等教育範疇的司長以公佈於《澳門特別行政區公報》的批示核准”；就連“因具專業經驗或其他資格而獲准從事高等教育教學工作者，以及獲有關高等院校學術機關確認具資格從事高等教育教學工作者(即使不具備相應學歷)”，也必須“經高等教育範疇的主管部門批准”。這裏體現的是政府106

高等教育立法應當體現先進教育理念 107 行政管理高於高等學校學術管理的原則，是高等教育管理行政化的典型表現。 至於對私立高等學校的管理，同樣體現出行政化的傾向。例如。私立高等院校的設立許可、認可，都必須經過特區行政長官批准，並以行政命令形式公佈於《澳門特別行政區公報》。私立高等院校章程的制訂和修改，也必須由行政長官批示核准，且在公佈於《澳門特別行政區公報》後才生效。甚至連私立高校的關閉聲明，也必須“由監督高等教育範疇的司長以公佈於《澳門特別行政區公報》的批示作出”。 須知高等學校不是政府部門，也不是單純的行政單位，高校內部自有推行行政管理的制度與方法，政府完全沒有必要越俎代庖。事事都要包辦代替的結果，只能挫傷高等學校辦學主軆的積極性，同時降低工作效率。 總之，一部能很好體現先進教育理念的《高等教育制度》，才能起到推動高等教育健康發展的作用，並有效地促進本地高等教育實現現代化的目標。我們期盼着這樣的一部法律在澳門早日誕生。 (原載於《九鼎》2015 年第 8 期)

《預算綱要法》不可忽視的兩個環節 行政長官崔世安在《2015 年財政年度施政報告》中的“譜新篇”部分談到法制建設時指出，本財政年度將“完成《預算綱要法》修訂方案，並開展諮詢”。經濟財政司司長梁維特隨後在向立法會介紹經濟財政領域施政方針時透露，財政局已經完成《預算綱要法》法案初稿，今年第二季度將諮詢政府內部，隨後諮詢公眾，爭取年內進入立法程序。 《預算綱要法》的修訂是關心政府科學施政的澳門民眾期盼已久的好事。值此新的法案初稿已經完成、即將進行諮詢之際，僅在對新法案和修法的指導思想作出總體評價的基礎上，提出應當重視的兩個重要環節以供參考。 一、有效監督公共資源 制定《預算綱要法》的根本目的，是將公共資源的運用納入法治的軌道，通過有效的監督確保公帑得到科學而合理的使用。 回顧澳門財政預算法制化的歷程，一直要追溯到 32 年前。1983 年，當時的澳葡政府以第 41/83/M 號法令的形式頒佈《預算綱要法》；三十多年來，澳門歷屆政府沿用這一法律，即使在回歸祖國以後的澳門特別行政區，也沒有制定有關財政預算的新法律法規或者修訂舊法。由政權性質所決定，也因受時代的局限，第 41/83/M 號法令中留存着不少不科學、不合理的內容。例如，該法令並未嚴格規範政府預算工程的超支行108

《預算綱要法》不可忽視的兩個環節 為，非但預算超支不違法，而且即便有重大項目未經立項預算卻批出款項，也不算違法行為。這樣的法律沿用至今，不僅與科學施政的理念背道而馳，而且會助長浪費公共資源的陋習，甚至滋生貪污腐敗的現象，引起市民不滿和質疑在所難免。在 2015 年財政年度經濟財政施政方針辯論會上，立法會議員陳明金指出，《預算綱要法》的修訂一年拖一年，民眾意見很大；輕軌、氹仔北安碼頭等多項大型公共工程落成遙遙無期，預算一加再加。要求政府說明有甚麼措施監管公共財政的運用，通報《預算綱要法》的修訂思想。應當說，陳明金議員的觀點代表了本澳廣大市民的意見。 考慮到民眾的期望，澳門特區政府力求科學施政並順應民意，近年來已將《預算綱要法》的修訂提上了議事日程。通過參考借鑒國家的預算法和國際社會的經驗，又經過認真推敲，本次財政局擬就的《預算綱要法》法案初稿確實反映了與時俱進的意願。概言之，新的《預算綱要法》初稿體現出兩大特點和優勢，一是以《澳門基本法》為依據，夯實新法案的法理基礎；二是嚴格規範，杜絕公共資源使用的任性行為。 先看以《澳門基本法》為依據。在三十多年前的澳葡時期形成的法令，自然不可能有《澳門基本法》作為法理依據。現在當然不同了。正如梁維特司長所言，本次《預算綱要法》的修法方向，即為“更好與基本法規定與精神銜接”。具體言之，新的法案中充分體現了《澳門基本法》的有關精神，主要包括“融入基本法就立法會在財政預算活動中的職權規定”，“體現立法會對財政預算活動的監督權”；“規定財政預算需按照基本法審慎理財、量入為出原則”；明確須由“行政長官簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央備案，體現行政長官向中央負責”等等。有了《澳門基本法》奠定的堅實基礎，新的預算綱要法案必然具有更充分的法理依據，從而更加名正言順。 再看嚴格規範預算行為。新法案從科學合理性的原則出發，按照公共財政使用“減少任性”的方針，做出了一系列明確的規定。主要包括以下三個方面： 109

健全法制篇 一是嚴格控制預算修改。嚴格規範修改程序，強化對預算修改的監管，倘若預算修改的開支超出立法會核准的預算總開支時，必須事先獲得立法會的審核即通過，否則修改無效。 二是強調專款專用。規定除了備用撥款外，禁止不同部門之間互相調撥預算。原則上禁止年度財政預算中投資與發展開支計劃(PIDDA)中不同項目組之間預算的互相調撥，即所謂“造橋的錢不能撥去填海或建公屋”；也禁止不同專屬章目之間的預算互相調撥，即所謂“人員開支不能撥去購買設備”。與此同時，還加強了對 PIDDA 預算開支的監管，在進行大型工程或具有投資性質的巨額開支項目時，必須按項目組做出詳盡預算。 三是設定撥款上限。取消現行的“第一補充預算”制度，規定自治機關不得將上年度結餘透過第一補充預算全數撥為備用撥款。同時對一般綜合預算的備用撥款和特定機關的備用撥款設定上限，規定不得超過預算總金額的 3%。 除此以外，新法案中還有其他一些值得肯定的新內容，如為了提高預算及其執行的透明度，規定政府必須在每季度結束後的三十天內提交PIDDA 預算執行情況報告，在每年七月底向立法會提交匯報預算執行情況的中期報告；財政局需要定期公佈特區臨時中央賬目的摘要，自治機關也需要定期公佈本部門的預算執行情況；由單式記賬改為複式記賬，以便公眾與立法會更清晰地了解政府財政狀況，等等。 總之，從已透露的信息看，財政局完成的《預算綱要法》初稿從總體上力求對公共資源的運用作出有效監督，較好地體現了規範化、科學性與合理性。 110

《預算綱要法》不可忽視的兩個環節 二、合理進行預算調整 由於新的《預算綱要法》初稿尚未公佈，我們只能從宏觀的層面做一點理論上的思考，希望有助於即將進入立法程序的這一法案臻於完善。主要討論兩個問題，首先是預算的調整。 從認識論的角度來討論，預算是人們對未來事物性質狀態及其變化狀況的一種估計，屬於認識的範疇。從編制的原則、方法與過程來看，絕大部分預算應當是比較合理的，基本符合事物的實際情況。但是，認識畢竟只是人們對於客觀事物的一種反映，並不是事物本身，而事物的發展變化有其必然規律；因此，再精確的預算也難免與實際情況存在差異。從這個意義上說，預算的修改或調整不僅在所難免，而且理所應當。 在實際操作過程中，各種各樣的內、外因素都會對預算的執行造成影響，使預算同實際的財政支出出現偏差。例如，物價的變動、勞動力成本的變化、臨時性特殊需要的產生、突發事件的衝擊、工作人員過失造成的影響等等，都會導致預算不能按預期執行。正因為如此，許多國家或地區的預算法中都安排了有關預算調整或修改的章節。2014 年修正的《中華人民共和國預算法》中，就用第七章的整章篇幅專門規範“預算調整”。這一章共有第 67 條到第 73 條七個條目，詳盡規定了預算執行過程中可以進行調整的情況、預算調整的程序、預算調整的審批權限、不屬於預算調整的預算支出變化範圍、嚴格控制預算資金調撥，以及預算調整方案批准後的報備程序等等。這一章中還針對災害性的突發事件作出特別規定：“由於發生自然災害等突發事件，必須及時增加預算支出的，應當先動支預備費；預備費不足支出的，各級政府可以先安排支出”，然後再將“屬於預算調整的，列入預算調整方案”。 鑒於預算調整的必要性和國內外的貫行做法，澳門擬議中的《預算法綱要》應當安排有關預算調整的內容。總體上的原則宜體現強制性與靈活性相結合，即既要強調依法編制和執行預算的強制性，又要允許條件改變時、尤其是在特殊情況下調整預算的靈活性。真正做到了強制性111

健全法制篇 與靈活性的有機結合，才能確保預算法的科學合理，同時也使預算法的執行具備更強的可操作性。 三、通過決算評鑒預算 國內外絕大多數預算法還有一個必要的內容就是“決算”。決算是指根據預算實際執行情況做出的會計報告，是政府(含部門和單位)財政實際支出狀況的真實反映。所以預算法中一般都要求必須在預算年度終了後的規定時間內提交決算報告。 決算和預算不是一回事。稍有常識的人都知道，預算執行的結果是不可能與當初擬定的計劃分毫不差的。從某種意義上說，預算編制者不可能先知先覺，因此預算與執行情況不完全吻合是正常的，倘若完全吻合，要麼是罕見的巧合，要麼就值得推敲了。 決算的內容也有詳盡的規定。我國《預算法》中的第八章即為“決算”，其中第 79 條規定了必須具備的、也是各級人民代表大會(或其常務委員會)必須重點審查的決算內容。包括：預算收入情況；支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況；結轉資金的使用情況；資金結餘情況；本級預算調整及執行情況；財政轉移支付安排執行情況；經批准舉借債務的規模、結構、使用、償還等情況；本級預算周轉金規模和使用情況；本級預備費使用情況；超收收入安排情況，預算穩定調節基金的規模和使用情況，等等。 決算之所以重要，是因為它與預算之間存在着對立統一的關係。一方面，決算是對預算的一種檢驗。人們都知道“實踐是檢驗真理唯一標準”這個辯證唯物主義的基本原理。認識來源於實踐，同時認識還要受實踐的檢驗。因此，作為財政支出實際情況的反映，決算是對作為先期計劃的預算的一種檢驗。預算編制得好不好？光看指標難以得出結論，要看實際執行以後決算的情況。通過決算，可以看出執行情況與當初的112

《預算綱要法》不可忽視的兩個環節 113 預算是否相符，是否有很大的差異，從而評估當初預算編制的科學與合理程度，進而評鑒預算編制者的水平高低。 另一方面，決算還能對預算起到監督作用。決算在對預算作出檢驗的同時，還能揭示深層次的問題。倘若決算同預算之間存在較大的差異，就應當追究其中的原因或癥結所在。究竟是作為編制依據的基礎數字有問題，還是編制預算的方法有問題，抑或編制者的素質或水平有問題？當然，也可能是決算本身存在問題。當上述種種問題都被排除之後，還可以進一步探究在某個環節中是否存在失察、瀆職甚至違法行為的可能性。認真做好了決算這個環節，無疑有助於監督預算依法且有效地編制執行。 總之，嚴格規範好預算的編制與執行，又合理地安排了預算調整和決算兩個環節，這樣制定的《預算綱要法》必然能發揮有效監督公共資源的應有作用。 (原載於《澳門日報》2015 年 4 月 22 日 E06 版)

澳門財產及利益申報法律制度評議 2013 年可望成為澳門特別行政區的廉政建設年。新年伊始，特區政府在廉政建設方面即有重要舉措。1 月 3 日，立法會召開全體會議，在2012 年 12 月 12 日立法會第一常設委員會細則性討論通過《修改第11/2003 號法律(財產申報)》法案的基礎上，出席會議的 26 位議員以全票贊成、零票反對的表決結果通過了《財產及利益申報法律制度》。消息傳來，立刻引起廣泛的街談巷議。許多市民深表高興，有些人表達了一定的疑慮，也有人聞風而動，打算在該法律實施後跟進相應的活動。由此可見，《財產及利益申報法律制度》將在澳門引發新的社會熱門話題，進而發揮其應有作用。 讓我們從歷史和現實的不同層面、理論與實踐的不同角度，對這一法律進行一番綜合性的評議。 一、旭日初升驅陰霾 眾所周知，世界各國普遍將以官員財產申報為主要內容的法律法規稱為“陽光法”。正如旭日必定是在黎明之前最黑暗的時分過去之後才冉冉升起一樣，陽光法也是在歐洲經歷了漫長的中世紀黑暗，於 18、19世紀逐步向現代化轉型的時期孕育誕生的。瑞典於 18 世紀 70-80 年代首創包括要求官員申報財產等內容的制度，被市民形象地稱為“陽光法案”。英國於 1883 年制定了世界上第一部明確的財產申報法律。兩個114

澳門財產及利益申報法律制度評議 多世紀以來，此類要求特定身份人群(特別是高層次官員)財產公開化的法律，因其類似於將一些人的隱私暴露於光天化日之下，已經約定俗成地接受了“陽光法”這一大眾化的名稱。 澳門特區政府從 21 世紀初開始，在這一領域與世界逐步接軌。2003年 9 月 1 日起生效的《第 11/2003 號法律(財產申報)》，規定包括“行政長官與主要官員”、“立法會議員”、“行政會成員”等在內的八類公共職位據位人，以及包括“公務員”、“保安部隊人員”、“海關人員”等在內的五種公共行政工作人員，都必須按照法律的規定申報財產。經過數年實踐，2011 年立法會啟動了修改完善該法律的程序，至2013 年 1 月 3 日，終於完成修法程序，《財產及利益申報法律制度》即為最終成果。 該法律經行政長官簽署並公佈滿 90 天後即可生效。在澳門政壇，旭日初升、陰霾驅散的情景已經展現。 二、陽光普照指日待 與修改之前的法案相比較，本次通過的法律具有明顯的進步之處，主要體現在以下三個方面。 一是適用者範圍擴大。本法律“陽光照耀”的範圍基本覆蓋了特區行政、立法、司法三個領域的主要人物。申報者將包括行政長官、主要官員、局長、副局長、辦公室主任；自治部門、自治基金及其他公法人在內的公共部門的局長、副局長，又或等同局長、副局長的據位人，以及該等公共部門的領導、行政管理、管理及監察機關的主席及成員；終審法院院長、檢察長、司法官員；公營企業、公共資本企業或公共資本佔多數出資額的企業，以及公產的特許企業的行政管理機關及監察機關的據位人；行政會委員、立法會議員。 二是申報內容有所增加。上述人員需要申報的，除了其擁有的不動產、商業企業或工業企業外，還包括股份、出資或其他形式的資本參與，115

健全法制篇 特別是“在任何非盈利組織擔任的職務”。這就意味着除了有形財產外，某些無形的“精神財富”也要受到監督。本法律修訂後的名稱中即將“利益”增加為需要申報的內容，正體現了這一新精神。 三是法律的效用更加顯著。一方面，在原有的財產申報基礎上建立了將申報資料公開的新規定，公眾可以通過互聯網到澳門特區法院的網站上進行查閱。這樣就使監督面擴大到整個社會，無疑有效地增大監督力度。另一方面，處罰力度也有所增加，對違法行為、處罰方式和罰金額度都有明確規定。 我們相信，隨着時間的推進，日上中天、陽光普照的時光指日可待。 三、陽光底下有陰影 俗話說，天網恢恢，疏而不漏；實際情況卻可能相反。正如陽光底下必有陰影一樣，澳門的《財產及利益申報法律制度》也存在一些不足之處。有的市民戲稱：“陽光法不夠陽光”。 主要的缺憾之一是申報範圍不夠全面，有所疏漏。例如，有一些市民和學者指出，財產申報內容中沒有包括古董、字畫、金銀珠寶、名錶、靚車、遊艇，以及私人飛機等項目。這些文物或高檔消費品中有的價值連城，甚至可以超過房產，為何可以遊離在申報內容之外呢？ 缺憾之二，申報內容不夠徹底，透明度受到限制。例如，不動產只須申報數量、性質及用途說明，但是地點、物業登記標號及價值等都不必公佈。商業企業或工業場所也只要公開名稱、出資比例、公司註冊資本及申報者在其中擔任的職位。有的市民形象地把這些情況比作“申報內容不到肉”。 缺憾之三，無法約束與申報者有直接利益關係的人員。例如，申報者的配偶、子女、家人等直系親屬，均不適用於本法律。所以有不少市民擔心，一旦申報人事先將部分財產轉移到自己的親屬名下，便可逃避申報，在陽光下保留陰影。有網民甚至在討論區發表感慨道，法案搞了116

澳門財產及利益申報法律制度評議 那麼久，見不得光的資產早轉移完了，有甚麼用(“法案搞咗咁耐，唔見得光嘅資產早轉移晒啦，有咩用”)？ 我們希望盡量加大陽光的穿透力，將陰影減少到最小的程度。 四、自律他律相結合 陽光法律的制訂是一回事，執行起來又是一回事。仔細推敲澳門《財產及利益申報法律制度》，感到要想真正實施還有待認真探索。筆者認為，如果把陽光法視為公務員廉政建設的必要組成，那麼，科學全面地貫徹執行陽光法的有效途徑，是堅持“他律和自律相結合”。 所謂“他律”，是指客體對主體的約束或監督，而外部監督往往是最有效的監督。認真貫徹執行陽光法正是對官員進行“他律”的重要手段。時至今日，許多西方國家的官員財產申報制度已經納入比較完整的反腐倡廉法律體系。與此同時，對違反陽光法律的處罰力度也不斷增大，刑事責任和行政處分、扣發薪資等處罰方法可以並用。英國對隱瞞或虛報財產的官員要科以罰金並判處 7 年以下監禁。香港 1997 年公佈《香港防止賄賂條例》，其中規定，對不如實申報財產者可以提起公訴，罰款 100 萬港元並處以十年監禁。這樣嚴厲的量刑必然會產生巨大的威懾力，發揮強勁的“他律”作用。 然而，廉政建設能否成功的關鍵在於特區政府內部，在於公務員自身。官員們按照陽光法申報財產的時候，是由本人填報的，並沒有他人檢查監督，全憑各人的自覺性。這裏要強調的正是主體對於自身的約束或監督──“自律”。因此，我們倡導政府官員自覺地、發自內心地廉潔奉公，這才是貫徹執行好陽光法案和加強廉政建設的基礎。 117

健全法制篇 五、負面效應需克服 任何事物都不可能十全十美，陽光法案亦然。我們發現，無論是澳門《財產及利益申報法律制度》本身，還是制訂公佈後的社會影響，都有可能產生負面效應，甚至破壞安定團結。 特區廉政公署專員馮文莊在立法會細則性通過《財產及利益申報法律制度》後披露自己的看法：通過“陽光法”並非靈丹妙藥可解決現時所有問題，此法只是全球廉政制度建設中不可或缺的措施，尚需眾多其他措施配合。馮專員甚至坦陳心跡：“廉署是‘最冇權’的部門”。議員高天賜也擔心，法案只邁出了一小步，不能打破潛藏在特區暗角的“冰山”。由此觀之，我們不可對陽光法案寄予過高的期望，要允許事物的發展變化有一個過程，甚至經歷漫長的過程。 前文已經述及，修訂後的陽光法有不少新內容、新措施，公眾可以通過網絡查詢便是一個亮點。然而，這一舉措也可能被人利用，產生一些不良影響。例如，已經有人開始猜測官員中的“物業王”、“公職王”，還有人表示要在公佈財產後通過網上查詢找出誰是本澳最富貴的官員，誰是最有錢的議員或行政會委員，誰兼有最多的公職頭銜，等等。倘若《財產及利益申報法律制度》最終變成好事者挖掘隱私、兜售八卦的源泉，那就會事與願違，甚至適得其反。應當引起高度重視，提高警惕並防範於未然。 六、科學看待陽光法 歸根結底，還是應當轉變觀念，運用辯證唯物主義和歷史唯物主義的原理，科學地看待“陽光法”。 首先，要把握好“陽光”的度。沒有陽光不行，陽光太強烈了也不行。生活經驗告訴我們，日光浴可以將皮膚曬成健康色，但也可能曬出泡來。科學知識提醒我們，太陽輻射中不僅有可見光，還有紫外線；中118

澳門財產及利益申報法律制度評議 119 波和短波紫外線可能使皮膚紅腫、造成灼傷甚至導致皮膚癌。在澳門這樣一個私有財產合法的資本主義社會，陽光法的要義在於強調評估財產的合法性(定性)，而不是衡量財產的多少(定量)。如果一味強調透明化，杜絕一切隱私，這樣的資本主義社會將使人極不自在甚至感到恐懼可怕。聯合國《反腐敗公約》也只要求適度公開官員的財產，可見把握好分寸是陽光法案的重要原則。 其次，要倡導因人而異的法律適用性和社會道德觀。不同的社會角色擔負着不盡相同的社會責任，需要具備不盡相同的綜合素質。作為身居要職的政府官員和其他關鍵性公職崗位的據位人，自然應當比普通市民更加克己奉公，更加清正廉潔。陽光法適用於上層官員而不適用於下層市民，對公眾人物的道德評估顯然要嚴於普通市民，就是這個道理。不管是誰，當你投身公職隊伍並逐漸升上關鍵崗位的時候，都必須做好接受陽光法考驗的思想準備。 願《財產及利益申報法律制度》的制訂和實施給澳門政壇與社會帶來燦爛的陽光，在促進大地復蘇，萬物生長的同時，激濁揚清，興利除弊，成為構建和諧社會的有效支撐。 (原載於《澳門日報》2013 年 1 月 16 日 D08 版)

澳門申請習慣水域的來龍去脈 在 2014 年 4 月 22 日召開的立法會答問大會上，澳門特別行政區行政長官崔世安回應何潤生議員關於土地問題的提問時透露，“特區政府已正式向中央申請使用習慣性水域的權利”。據媒體報導，行政長官指出：“水域對澳門來說是寶貴資源”，“若澳門擁有自身水域，在填海造地及海上交流方面將更靈活”。但是，“澳門回歸至今一直未有水域權。澳區的人大代表、政協委員三年多來做了大量工作，並與特區政府緊密配合”。特區政府正式向中央提出上述申請後，已獲批覆並開始調研。對於澳門而言，這無疑是一個大好喜訊。在期待中央政府最終批給水域使用權的過程中，有必要對與之有關的若干問題深入進行討論，以便達成共識而更好地發揮政策優勢。 一、“習慣水域”概念的來由 從媒體的報導中人們接觸到一個原本比較陌生的名詞：“習慣水域”或“習慣性水域”。追根溯源，這一概念源於《中國華人民共和國國務院令》第 275 號。1999 年 12 月 20 日，即在澳門回歸祖國的當日，時任國務院總理的朱鎔基簽署上述國務院令，宣告“根據 1993 年 3 月31 日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過的《全國人民代表大會關於設立中華人民共和國澳門特別行政區的決定》，《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》已經 1999 年 12 月 7 日國務院第 23 次常務120

澳門申請習慣水域的來龍去脈 會議通過，現予公佈”。該國務院令附有“中華人民共和國澳門特別行政區行政範圍文字表述”。其全文如下： “中華人民共和國澳門特別行政區包括澳門半島、氹仔島和路環島。 澳門特別行政區北部與廣東省珠海市的拱北陸路相連。關閘拱門以南由澳門特別行政區管轄。關閘拱門以北至珠海邊防檢查站原旗樓之間的地段維持原有管理辦法不變。 澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變。” 由此可見，國務院令附件中出現的原文是“習慣水域管理範圍”，從語法結構來看，這一詞組是動詞謂語“維持”的賓語。“習慣水域”只是賓語的一部分，真正的賓語是“管理範圍”，而“習慣水域”是“管理範圍”的限制性定語。從語義上分析，國務院令中規定可以維持的，是澳門對於習慣水域的“管理範圍”，而不是“習慣水域”本身。換言之，澳門可以維持對習慣水域的管理權，這裏並不意味着澳門就此擁有對習慣水域的所有權。 這樣的理解完全符合中華人民共和國有關法律，包括《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國海域使用管理法》。《中華人民共和國憲法》申明了自然資源歸國家所有的原則，《海域使用管理法》則明確規定“海域屬於國家所有”，“任何單位或者個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓海域”。 二、實踐對理論提出挑戰 國務院令既體現了中央政府對澳門特區的關懷，又表明了堅持海域歸國家所有的原則立場，應當說是一份既嚴肅慎重，又科學合理的文件。無論是澳門還是與之毗鄰的珠海，都應當認真執行。可是，15 年來，情況在不斷發展變化，實踐已經對理論提出了無情的挑戰。 121

健全法制篇 問題的起源在於國務院令不是法律，而“習慣水域”這個概念也未必嚴謹。說到“習慣”，人們不禁會問：是誰的習慣？是澳門方面的習慣，還是珠海方面的習慣，抑或雙方共同的習慣？倘若是最後一種情況，當然不存在問題；然而，事實恰恰並非如此。 就在《澳門日報》等媒體報導行政長官崔世安透露已向中央申請習慣性水域使用權的消息後兩天，《南方都市報》記者在該報發表文章，標題即為“拱北東水域爭議較大，澳門求‘海上主動權’”。文章指出，珠海官員認為，“水域劃分非常複雜”。“據歷史文獻，在澳葡政府的數百年時間內，與廣東方面一直未達成共識；廣東方面不承認澳葡的水域，尤其是在拱北東部水域、路環島東南部水域等涉及大塊海域方面；後來歷次雙方習慣性在(依據)內港的航標中線來劃分”。“但是在路環島以及拱北東部水域有爭議，因為後者對外擴展的彈性很大，又涉及到大橋、飛機起落等等”。 由此可見，澳門與珠海方面並沒有就海域使用權的劃分達成共識，因而也未必存在約定俗成的習慣，“維持原有的習慣水域管理範圍”的執行便存在障礙。既然如此，為了執行國務院令，珠澳雙方應該不斷溝通、協商，就習慣海域的管理範圍形成一致意見。 三、關鍵問題在於協調利益 水域引發的問題並非澳門獨有，水域(尤其是海域)之爭更是國際常事。追根溯源，引發爭端的關鍵原因是利益驅動。歐美八國關於環北極航道的爭端即為典型案例。 北冰洋是亞、歐和北美三大洲的北部頂端的共享區，擁有連接三大洲的最短弧形航線。北極地區不僅蘊藏着豐富的石油、天然氣、能源、金屬和非金屬礦藏，以及珍稀海洋生物等自然資源，而且是控制世界的軍事戰略走廊。北冰洋地區有兩條有效航道，一條是加拿大沿岸的西北航道，另一條是俄羅斯西伯利亞沿岸的東北航道。20 世紀後期以來，加122

澳門申請習慣水域的來龍去脈 拿大、俄羅斯(前蘇聯)分別堅持西北航道和東北航道是本國的國內航線，而美國、丹麥隨即提出異議並採取相應行動，芬蘭、冰島、挪威、瑞典等國也加入其中。數十年來，上述八國針對北極航道與相關海域、經濟專屬區以及大陸架的歸屬，圍繞《聯合國海洋法公約》的理解和執行，無數次地申明、申請、會談、結盟、爭論，但迄今問題尚未得到各方都滿意的解決。類似的海域之爭，在世界上其他許多地方都存在。菲律賓、越南、日本等國在南海、東海等地區與中國爭奪的不僅是領土，而且還有海域；究其根本原因，除了政治需要以外，歸根結底還是經濟利益。 國際上的案例值得我們引以為戒。澳門與珠海之間水域使用的現狀，多少已經對澳門的經濟建設和實際利益造成影響。據《南方都市報》報導，澳門附近的水域主要包括灣仔水道(珠海石角嘴水閘至澳門媽閣山)、主幹道(珠海馬騮州至澳門飛翔船碼頭北)、十字門水道(澳門跑馬場至橫琴紅旗村)、拱北東部水域(珠海九州港以南至澳門飛翔船碼頭北)，以及路環島東南部水域(路環島大擔角以南至橫琴三洲以北)。但由於無明文規定，而雙方“習慣”又未必一致，因此澳門在執法方面只能依賴珠海。例如，澳門西灣大橋與珠海橫琴大橋之間的沿海右側標，就是由廣東珠海海事局與珠海航道局聯合設立的，澳門方面沒有機會介入。 近年來，隨着港珠澳大橋工程啟動、多個填海工程上馬，這些海域的海上交通日趨繁忙。環澳門水域的客船、貨船、工程船、運砂船，乃至“三無”作業船不斷增加，擁擠在狹窄而繁忙的外港、內港以及氹仔航道上，不僅容易導致擱淺、碰撞甚至沉沒等事故，而且使走私、偷盜等犯罪行為有機可乘。用發展的眼光來看，澳門為了建設世界旅遊休閒中心和葡語系國家經貿合作平台，為了加強粵澳合作，促進粵港澳逐步融合發展，正在探索發展包含遊艇自由行的海上旅遊業、海洋休閒業等新興產業的可能性，不少人指出，由於“澳門根本沒有水域，難有海上主動權”。因此，為了適應澳門經濟建設和粵澳合作深入發展的形勢，珠澳雙方有必要協調利益，顧全大局，及早妥善解決水域使用中出現的矛盾與爭端。 123

健全法制篇 四、解決爭端有賴健全法制 儘管澳門方面有人作出不甚樂觀的估計，認為澳門申請水域“不會很快有結果，相信會比申請租賃橫琴地塊的時間更長”；但是既然問題已經發現，矛盾已經暴露，當然有必要引起重視並努力予以解決。筆者認為，解決問題的有效途徑在於健全法制和統一認識。 前已述及，儘管國務院令具有很高的權威性，但畢竟不是法律。在《澳門基本法》中，明確規定了澳門特別行政區的陸地範圍“包括澳門半島、氹仔島和路環島”，卻沒有規定上述半島和島嶼附屬的海域管理範圍。這是不是一種疏漏或缺憾呢？我們不得而知。但澳門特區政府和廣東、珠海等地方政府從執行的角度看，希望通過相關法律來規範化，應當說是既有必要又合情合理的。中央人民政府駐澳門聯絡辦公室主任李剛就澳門申請習慣水域問題接受記者採訪時“認同特區政府想法有遠見”；表示“中央正研究相關問題”。同時指出：“若劃定一定水域，將附有具體規範填海或管理方式的條文”。李剛主任的意見正體現了有關法規尚待完善的精神。 由於澳門的水域使用必定涉及與廣東和珠海的關係，因此各方都有責任為健全法制、實施法治盡心盡力。對澳門而言，應當遵守有關法律的精神，恰如其分地提出對習慣水域管理範圍的合理申請。對珠海而言，同樣存在着遵守國家法律，顧全大局，給予澳門大力支持的問題。《中華人民共和國憲法》以及《中華人民共和國海域使用管理法》等法律規定，海域(包括內水、領海)屬國家所有，各級地方政府只有管理權。管理權並非所有權，國家是否批給或如何批給澳門習慣水域管理權，都不涉及影響珠海的合法權利。 在這個問題上是存在誤區的。就在媒體報導澳門特區向中央提出習慣水域管理權申請的消息之後，網上出現了匿名者的帖子，竟然斷言“如果澳門想霸佔珠海的海域，那澳門就是違反國家制定的人大通過的澳門基本法！”且不去計較該文作者對澳門不負責任的指責，僅就其內容進行商榷。帖子中引用了上文提及的國務院令，並且認為“由上述相124

澳門申請習慣水域的來龍去脈 125 關法律文件可以得出如下結論……2、澳門對習慣水域只有管理權力，而沒有擁有權力，也就是說現在澳門的習慣水域的擁有權是在珠海”。這裏存在着兩處不實之詞。一是國務院令並非法律文件，關於澳門習慣水域目前並無法律可以作為依據，這也正是我們希望完善法制的一大理由。二是澳門習慣水域的擁有權並非屬於珠海，珠海同澳門一樣，只是由國家授權來行使對相關海域的管理權而已。細究起來，這裏不是澳門違反基本法，而是帖子的作者違背了《中華人民共和國憲法》關於自然資源屬於國家所有的精神，也違反了《中華人民共和國海域使用管理法》關於“海域屬於國家所有，國務院代表國家行使海域所有權”的規定。 澳門有沒有習慣水域管理範圍，該不該有習慣水域管理範圍，獲得習慣水域管理權以後可以如何使用？回答這些問題既是解決歷史遺案，又是滿足現實需求，更是謀劃未來發展。願在中央政府的關懷與支持下，既實事求是，又合情合理地解決問題。 (原載於《九鼎》2014 年第 5 期)

  實施法治篇

 

民主制度的歷史回顧與實踐比較 在回歸祖國 15 週年來臨之際，澳門社會似乎並不平靜。時值行政長官換屆選舉之年，一方面是沿着政制發展的道路，按照法定程序循序漸進；另一方面又有“民間公投”的構想節外生枝，於是輿論紛起，街談巷議也難免多了一點政治色彩。廣大市民對即將選出的新行政長官和新一屆政府寄於厚望，眾多社團紛紛表達訴求，獻計獻策。政府關注民生的方針一如既往，然而稍有差池也會激起民怨。醞釀中的“高官離補法”引發了規模空前的遊行示威，未能如願出台便被撤回，頗有胎死腹中的意味。博彩行業職工的遊行集會更是此伏彼起，大有不達提升薪酬等目的誓不罷休的架勢。而對於上述種種現象，澳門社會則是眾說紛紜，褒貶不一，出現了民主氣氛空前高漲的態勢。 人們不禁發問：澳門怎麼了？如何評價澳門民主的現狀？前進中的澳門究竟需要怎樣的民主制度？讓我們從歷史回顧和實踐比較的不同視角切入，集思廣益，探求共識。 一、民主模式：從古典民主到協商民主 英國著名政治學家、倫敦經濟與政治學院教授戴維•赫爾德於 1987年出版了自己的成名著《民主的模式》。在這部著作中，戴維詳盡地回顧了民主現象和相關理論的發展歷史，總結了民主模式的不同類型，並在此基礎上評析了當今時代民主制度和民主理論的狀況及其發展前129

實施法治篇 景。此書因資料詳實，思路清晰，觀點新穎，一經出版便在政界和學界引起強烈反響，好評如潮，被譽為“民主理論的必讀書”。 《民主的模式》一書清晰地勾畫了人類民主制度發生與發展的歷史脈絡。“民主”這一概念起源於古希臘城邦時期，大約在公元前 6 世紀初，以雅典執政官梭倫推行政治法律改革、允許平民參與選舉為突破口，民主制度的萌芽破土問世。雅典民主是人類最初的民主，被稱為古典民主，而古典民主的核心是公民參與政治。在雅典，公民大會幾乎包攬了國家(城邦)的所有具體事務。確保公民參與的辦法是公民普遍具有選舉權和讓盡可能多的公民擔任官職，甚至採取集體任職的辦法。雅典的執政官有 9 人，議事會議員有 500 人，指揮軍隊的將軍共有 10 名。至於陪審法庭的陪審員更有 6,000 人之眾，每個法庭的陪審員人數，至少在百人以上。 古典民主發展到羅馬時期，延伸為共和主義的民主。共和政體建立後具備了足夠的權威性，官員的數量也比雅典時期有所減少(例如，羅馬共和國有執政官 2 人，副執政官 6 人，市政官 4 人，保民官 10 人，元老院則由 300 人組成)，但國家的所有官職，都由公民大會選舉產生，有關戰爭與和平的重大問題，也由全體公民出席的公民大會決定。共和主義的民主造就了羅馬共和國的強盛，幫助它完成了對意大利、迦太基等世界強國的征服，在公元前 2 世紀末取得地中海地區的霸權地位。歷史事實證明，無論在政治上還是文化上，古典的以及共和主義的民主都是成功的政治制度。 進入近代社會以後，民主理論與民主制度都在歷史發展的過程中逐步進化。經歷了中世紀末佛羅倫薩文藝復興和 17 世紀英國革命的實踐檢驗，古典民主發展成以自由主義民主制度為核心的近代民主。自由主義民主的重要特徵是建立了憲政國家和代議制政府，使直接民主轉化為間接民主。 18 世紀以來，在近代民主的基礎上不斷豐富和完善，以代議制自由民主為核心的現代民主逐漸成熟，成為當今世界民主制度和民主理論的主流。一般認為，現代民主制度具有四個基本原理，分別是人民主權原130

民主制度的歷史回顧與實踐比較 理、代議制原理、分權制衡原理和法治原理。人民主權原理回答“國家與政府權力來源”這一問題，肯定了人民權力至高無上的權威地位。代議制原理回答“人民如何行使自己的權力”這一問題：必須通過普選建立代議制機構作為實施權力的載體。分權制衡原理回答權力機構的結構、功能與相互關係問題，對權力異化和腐化從制度上作出必要的防範。法治原理則回答政治制度運作的機制問題，以保證權力實施的規範化與科學化。總之，三百多年來，人們不斷地從理論研究和實踐探索的不同角度，盡力完善現代民主制度，也確實收到了顯著的成效。 然而，世上從來沒有十全十美的事物，現代民主制度在實施的過程中也暴露出一些弱點和缺憾。西方著名哲學家卡爾•波普曾經討論過“民主的悖論”這一現象：通過民主選舉產生的政府(如法西斯政黨的政府)也有可能違背民主。《民主的模式》的作者戴維也意識到了自由民主的不足，他在 2006 年再次修訂自己的這部暢銷著作時，特地增加了新的一章：第九章，協商民主。協商民主實際上於 20 世紀末期就在西方學術界引起關注，這一理論強調在多元社會中，在多個種族、語言、宗教、文化等因素並存的背景下，通過各種政治力量之間的相互協商，逐步達成共識，進而實現民主。協商民主有助於彌補自由主義民主的不足和缺憾，“是一種具有巨大潛能的民主類型，能夠有效地回應文化之間對話和多元文化社會認知的某些核心問題”。近 20 年來，在羅爾斯、哈貝馬斯等政治哲學家的宣傳推動下，協商民主理念得到了越來越廣泛的認同。 協商民主的本質是達成共識，實現途徑主要是對話與商討。中國共產黨領導下的中華人民共和國是推行協商民主的典範。在內地，實施協商民主的途徑除了作為基本政治制度的人民代表大會制度、多黨合作與政治協商制度、民族區域自治制度以外，還有公共政策聽證會、民主生活會、民主懇談會等形式，往往能取得各方滿意的效果。其實，在澳門推行協商民主也具有一定的法律基礎。《澳門基本法》第 47 條規定：“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命”，表明“協商”也是民主產生特區行政長官的一種合法選擇。 131

實施法治篇 二、民主實踐：隨意性民主還是體制內民主 以“人民(公民)當家做主”為本質內涵的民主，不僅是一種政治理念或政治制度，它更是特定群體的社會活動和處理人際關係的行為。因此，民主具有強烈的實踐意義與可操作性。不難發現，在統治階級貫徹落實自己的民主理念、或者社會群體追求自己的民主目標的過程中，都會有一定的行為表現，也都會對所在的區域產生一定的影響。在不同的國家和地區，人們為實現民主採取的方式方法不盡相同，關鍵在於甚麼樣的民主方式才適合特定社會群體所在的區域。 在當今社會，民主實踐的方式方法問題對人們造成了很大的困擾：追求街頭民主還是制度民主？為了探索適合澳門的民主實踐方式，不妨同與澳門存在有機聯繫的香港特區做一番比較。 儘管當今許多港人言必稱民主，但是香港真正實現民主制度的時間並不長。在港英政府統治的絕大部分時間裏，香港人是沒有民主的。1843年英國頒佈《英王制誥》，宣告設置香港殖民地。英王是香港的最高統治者，派出總督(兼任駐香港三軍總司令)為英王的全權代表，實施對香港的管治。總督負有極大的權力，不僅主持行政機關(行政局)和立法機關(立法局)，而且親自委任這兩個局的議員。1985 年前立法局討論的所有議案或法案須經總督簽署同意後方能通過，至 1991 年時立法局才首次以直選方式選出部分議員，1993 年時總督才停止兼任立法局主席。此外，總督還有委任法官和太平紳士的權力，也可以處罰公務員或解除其職務，還有權將官地授予個人或機構。由此可見，在港英統治的大部分時期，香港無民主可言。 香港回歸祖國以後，香港民眾才具備了真正享有民主權利和爭取民主自由的機會。給予香港民眾以民主保證的是《香港基本法》。1997 年7 月 1 日施行的這部法律在第 26 條中規定：“香港特別行政區永久性公民依法享有選舉權和被選舉權”；第 27 條則進一步明確：“香港居民享有言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權利和自由”。在以後的條文中，還規定了香港居132

民主制度的歷史回顧與實踐比較 民“人身自由不受侵犯”、“住宅和其他房屋不受侵犯”、“通訊自由和通訊秘密受到法律保護”，以及在境內具有“遷徙”、“信仰”、“選擇職業”等多方面的自由。應當說，回歸祖國以後的香港人享受着比回歸之前充分得多的自由民主。 1997 年香港回歸祖國後，在中央政府的支持下，香港政府和廣大市民一直在探索政制改革的有效途徑，特別是選舉制度正逐步向普選的方向發展。香港特區政府曾相繼提出過 2007 年及 2008 年香港政改以及2012 年政改的提議。根據《香港基本法》，香港要以“循序漸進原則”實現普選。2007 年全國人民代表大會常務委員會已決定了普選時間表：香港可於 2017 年普選行政長官、2020 年普選立法會。此後經過反覆醞釀，形成了中央政府、特區政府和香港的泛民主派及民間組織都接受的在 2016 年立法會選舉、2017 年行政長官選舉時落實普選的目標。 然而，由於受到不同階級立場、社會地位、利益關係和思維方式的影響，香港市民對於民主的認識不盡相同。也有不少人對現有的民主權利並不滿足，對現行的選舉制度提出異議，尤其是不同政治力量對於兩次選舉改革的具體機制有不同意見，並且通過各種方式來表達訴求，甚至不惜採用遊行示威等形式來展現自己的意願。街頭民主或街頭政治的方式似乎已經成為一些人爭取民主自由的法寶。“佔領中環”運動便是其中的代表。 2013 年 1 月，香港大學法律系戴耀廷以《公民抗命的最大殺傷力武器》為題發起佔領中環行動，鼓勵香港市民以事先張揚的形式實行違法、非暴力的佔領中環行為，透過這一運動爭取實現行政長官普選。此後又有香港中文大學陳健明、牧師朱耀明積極響應，三人為首組織發動了“讓愛與和平佔領中環”運動。6 月 20 日佔中運動舉辦的“公民投票日”正式開始，並於 22 日開放實體投票站接受市民直接前往投票。事後組織者宣稱，共有 72.4 萬人參加投票。與“佔中公投”針鋒相對，香港特區行政長官、中央政府駐香港聯絡辦公室、眾多媒體、政界人士和學者紛紛發表意見，指責“全民公投”非法，也態度鮮明地反對“佔133

實施法治篇 中”。與“佔中”派持不同意見者還組織了“保和平，保普選，反暴力，反‘佔中’”簽名行動”，至 7 月 27 日已徵集到 93 萬個簽名。 試圖通過“佔中”爭取普選儘管只是一些人的設想與行動，但是這種隨意性爭取民主的方式已經並正在繼續造成越來越嚴重的社會影響。佔中派在商討和實施佔中方案的過程中屢屢有所行動，如集會、投票、遊行等。2014 年 7 月 1 日的遊行後接着舉行“預演佔中”靜坐集會，已被警方宣佈為“非法”，遭到清場並有 511 人被拘捕。此類活動往往造成交通癱瘓、環境污染、正常社會生活遭受破壞，也給旅遊、餐飲、商貿等行業帶來災難性的影響。香港科技大學經濟系系主任雷鼎鳴教授估算後指出，“佔領中環”行動將至少給香港造成每天 16 億港元的經濟損失。試問，這樣隨意性的街頭民主有利於實現普選的民主目標、有利於香港的經濟、政治和社會嗎？ 更嚴重的是，香港的佔中派已經同台灣和國際上的街頭民主運動聯繫起來。毋庸諱言，“佔領中環”的設想並非某些人的創意，實際上是三年前美國“佔領華爾街”運動的香港版。據媒體報導，香港反對派及“佔領中環”運動發起人朱耀明等曾赴台灣向民進黨前主席施明德“取經”，稱香港與台灣是“命運共同體”；而民進黨創黨成員林濁水亦應邀到香港傳播民主本土化的經驗。與此同時，英國、美國的一些官員也乘機對香港普選問題指手畫腳，大有唯恐天下不亂之意。倘若佔中派與台灣以及國際上的相應勢力合流，可想而知將掀起怎樣的風浪來。 相形之下，澳門回歸祖國以來的民主化進程具有明顯的優越性。那就是以體制內的民主為主導，循序漸進地謀求政治體制的改革與發展，這一模式被概括為澳門政制發展“五步曲”。根據全國人大常委會副秘書長、香港、澳門基本法委員會主任喬曉陽的總結，“五步曲”具體表現為：第一步，由特區行政長官向全國人大常委會提出修改法律法規(例如《基本法》附件)的報告；第二步，全國人大常委根據澳門實際情況和基本法的規定決定同意修改；第三步，特區政府提交經立法會全體議員三分之二以上通過的修改法案；第四步，特區行政長官同意這一法案；第五步，上報全國人大常委會批准或備案。“五步曲”完成後，再進入134

民主制度的歷史回顧與實踐比較 135 特區立法的程序逐步實施。正是按照將體制內的“五步曲”與廣泛發動民眾諮詢參與相結合的民主進程，近年澳門特別行政區的選舉制度實現了“2+2+100”的發展，在 2013 年立法會選舉、2014 年行政長官選舉中均得到實施，獲得了絕大部分選民和民眾滿意的好效果。 澳門人既要放眼全球，瞭解內地和世界民主制度的最新狀況與發展潮流；又應增強自信，為經濟繁榮社會穩定的出色成就感到自豪；更須珍惜來之不易的大好局面，同心同德，繼續努力，在民主化與現代化的道路上勇往直前。 (原載於《九鼎》2014 年第 9 期)

澳門人自信的來由與作用 第十二屆全國人民代表大會第二次全體會議期間，全國人大常委會委員長張德江於 2014 年 3 月 6 日上午出席澳門特別行政區代表團全體會議。在聽取幾位代表發言後，張德江委員長發表即席講話，既對澳門取得的成績作出充分肯定，又對今後的工作提出了幾點希望。委員長講話中有一個觀點在澳門特別受到關注並引起反響，那就是：“澳門人要有自信”。 一、澳人自信源遠流長 自信是澳門的優良傳統。澳門人的自信非從今日始，而是數千年歷史傳承、民族繁衍和文化積澱的必然結果。 澳門人的自信，首先是歷史自信。早在新石器時代晚期，澳門人的遠祖便開始在這塊土地上休養生息，留下了自己的足跡。20 世紀 70 年代在路環島黑沙地區的考古發掘，首次在該地發現了新石器時代晚期的石斧、商周時期的陶片；以後又陸續發掘出四千年前的村落和玉器作坊遺址、漢代的五銖錢、宋元時代的瓷器等大量文物，將澳門這片土地上的人文歷史上溯到五千多年以前。公元前 3 世紀中秦始皇統一中國之後，包括澳門在內的南海諸島便被納入南海郡番禺縣的版圖。公元 5 世紀以後，晉代、隋代和唐代先後將澳門等島嶼劃歸新會郡、寶安縣或東莞縣管轄。從南宋時期開始，澳門便成為廣東省香山縣的領土。16 世紀136

澳門人自信的來由與作用 50 年代中期葡萄牙人登陸這塊寶地，漸至長期居留並實施管治，輾轉近五百年；直至 1999 年 12 月 20 日，澳門終於歷盡滄桑，回歸祖國的懷抱。五千年歲月荏苒，往事如煙；五千年時光永續，香火綿延。追溯如此悠久的歷史傳統，澳門人的自信不能不油然而生。 澳門人的自信，也是民族自信。就在澳門這塊面積有限的袖珍土地上，中華民族的無數先烈和志士仁人前赴後繼，譜寫了驚天動地的壯麗詩篇。曾記否，當鴉片戰爭烽煙漸起，英國殖民者劍拔弩張蓄意挑起侵略戰爭的時候，1839 年 9 月 3 日，民族英雄林則徐視察澳門，既宣示了對澳門的主權，又向葡人發出了禁煙的命令，展現出中華民族大無畏的氣概。當澳葡當局對澳門實施殘暴統治、肆意推行殖民擴張政策的時候，1849 年 8 月 22 日，望廈龍田村志士沈志亮和他的同伴毅然挺身而出，刺殺了惡貫滿盈的澳督亞馬勒並英勇就義。曾記否，當西學東進的風氣漸盛，民主與科學的曙光初現，一位維新思想的啟蒙人鄭觀應，退隱澳門寄情山水，終於修訂完成傳世巨著《盛世危言》，為迷茫的社會開出一劑拯危為安的良藥。當民主革命的萌芽開始孕育，先驅者孫逸仙即來澳門開展早期的實踐活動，既用高超醫術救死扶傷，又參與編印《鏡海叢報》等進步報刊指點江山激揚文字，為日後的革命大業積累了有益的經驗。追尋前人在澳門留下的堅定足跡，重溫中華民族的優秀品格和偉大精神，澳門人的自信與時俱增。 澳門人的自信，還是文化自信。五千餘年中華文化的積澱傳承滋潤了澳門這塊獨特的土地。無論是出土文物印證的大灣文化，還是語言文字與民風民俗體現的閩文化、粵文化，抑或宗教信仰反映的媽祖文化、佛教文化，都是博大精深中華文化的綿延脈絡。根深蒂固的中華文化固若金湯，16 世紀中期，當以葡萄牙人為先驅的西方勢力進入澳門，試圖用強勢的西方文化使之同化的時候，澳門任憑風浪起而穩坐釣魚台。以至西方文化和中華文化在這裏接觸、碰撞、相持，漸至相互吸引、相互借鑒，終於交叉融合，形成了多元文化共存共榮的璀璨景象。當中西特色兼備的澳門歷史城區被列入世界遺產名錄，當粵劇、涼茶製作技藝、137

實施法治篇 澳門神像雕刻、道教科儀音樂、南音說唱和魚行醉龍節相繼被評為國家級非物質文化遺產的時候，澳門人無疑會引以自豪而自信心空前高漲。 二、成績斐然自信之本 回顧回歸祖國近 15 年來的不平凡歷程，澳門人自信的底氣更足。自 1999 年 12 月 20 日那個難忘的日子以來，澳門經濟建設突飛猛進，社會狀況穩定和諧，舉世矚目的成績是澳門人自信的根本。主要表現在以下幾個方面： 經濟建設飛速發展，經濟實力極大提升。澳門在回歸祖國之後的第三個年頭(2001 年)才有全年生產總值的統計數據，當年的本地生產總值為澳門幣 523.32 億元，人均本地生產總值為澳門幣 12.06 萬元，約合 1.5萬美元。11 年後的 2012 年，澳門的本地生產總值已經增加到澳門幣3,482.16 億元，是 2001 年的 6.7 倍；人均本地生產總值達到澳門幣 61.19萬元，約合 7.66 萬美元，是 2001 年的 5.1 倍。2013 年全年的統計數據雖然還沒有出來，但前三季度的本地生產總值已經達到澳門幣 2,959.6億元，同比增長 10.5%；全年人均本地生產總值有望達到 8 萬美元，在世界各國家和地區的排名中將穩居前茅。在經濟實力迅速提升的同時，澳門的經濟結構也在逐漸改善。經濟適度多元化的努力正在初見成效，在博彩業邁開綜合經營步伐的同時，旅遊、會展、物流、文化創意、中醫藥、教育培訓等產業正在逐步成長，呈現出良好的發展趨勢。 民生問題受到高度重視，市民福祉得到充分關注。回歸祖國以來，歷屆澳門特區政府都能將關注民生置於施政的重要位置認真對待，廣大澳門市民的福祉因此得以深受關顧而不斷改善。僅考察失業率和工資水平這兩個指標就能充分說明問題。回歸之初的 2000 年，澳門的失業率為 6.8%，其中男性的失業率甚至高達 8.6%；至 2012 年時，全區總體失業率已經降為 2%，男性失業率也只維持在 2.3%的較低水平。2013 年時總體失業率進一步下降到 1.8%，創造了在世界範圍都不多見的奇跡。就138

澳門人自信的來由與作用 業人員月工資的中位數則節節攀升，從 2000 年的澳門幣 4,822 元上升到2012 年的澳門幣 11,300 元，2013 年第四季度更達到澳門幣 12,300 元。特區政府於 2008 年首次推出讓全體市民普遍受惠的“現金分享計劃”，當年每位永久性和非永久居民可分別獲得現金澳門幣 5,000 元和3,000 元，至 2014 年財政年度，相應的金額已經提高到澳門幣 9,000 元和 5,400 元。用一句通俗的話來說：澳門老百姓的日子是好過的。 法制建設卓有成效，民主政治穩步推進。回歸近 15 年來，澳門在健全法制、完善法治方面開展了大量工作並卓有成效。從回歸當天開始至 2013 年底，澳門立法會共通過法律整整 200 部。其中回歸當日就通過了《回歸法》、《政府組織綱要法》等 11 部法律，工作效率最高的2009 年一年內共通過了 24 部法律。比較完備的法律體系有效地推進了法治和民主政治建設，回歸以後的澳門已經經歷了五屆立法會選舉和三任行政長官選舉，總體情況令人滿意。特別是經過近兩年來的政制發展，選舉辦法逐步改善，“2+2+100”新方案充分反映民意並得以順利實施，反映了澳門良好的政治生態。 社會狀況和諧穩定，人際關係友善協調。回歸祖國以來，澳門的社會狀況出現了總體上和諧穩定的局面，儘管也存在物價高漲，住房、交通、衛生狀況不甚理想，個別官員貪腐，居民素質有待提高等不盡人意之處，但絕大多數市民安居樂業，呈現出歡樂祥和的景象。作為一個社團社會，在澳門有數以千計的各種社團活躍於各個領域，為社會增添了活力。無數志願者更是兢兢業業地為市民提供無私服務，培育了良好的社會風尚。隨着橫琴開發、珠港澳大橋、輕軌、填海新區和粵澳新通道等新項目的建設與完工，澳門可預見的未來充滿希望，呈現出一片喜人的景象。 事實勝於雄辯。當澳門人回首往事而又展望未來的時候，他們更沒有理由不自信。 139

實施法治篇 三、堅持自信發揚優勢 張德江委員長在全國人大澳門代表團的講話中談到“澳門人要有自信”之後接着指出：“澳門‘一國兩制’是成功的，澳門的形勢就是澳門的優勢，結合澳門的實際發展自己的路，不用與其他地方比較。”這番話實際上是肯定了澳門的鮮明個性與特色。 澳門的個性與特色體現在許多方面。上文概括的歷史自信、民族自信和文化自信，實際上也正是澳門的個性所在。面對現實，澳門的特色尤其集中在自己肩負的歷史使命上：努力建設“一個中心，一個平台”。 一個中心──世界旅遊休閒中心。澳門建設世界旅遊休閒中心是由國家發展戰略、澳門在珠江三角洲地區的特殊位置以及澳門自身的歷史文化傳統與資源特色所決定的。自 2009 年初《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020 年)》中提出鞏固“澳門作為世界旅遊休閒中心地位”的戰略目標之後，2011 年 3 月通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中明確表示了中央政府“支持澳門建設世界旅遊休閒中心”的態度。近年來，澳門特區政府和全體澳門市民正圍繞着建設世界旅遊休閒中心的既定目標作出不懈的努力。 一個平台──中國與葡語系國家商貿服務平台。歷史境遇使澳門同葡語系國家存在着難以分割的密切聯繫，回歸國祖國之後，澳門的這一獨特地位顯現出更加重要的作用。2003 年 10 月 12 日，由中華人民共和國中央人民政府發起，中國同葡萄牙、东帝汶、巴西、佛得角、幾內亞比紹、安哥拉、莫桑比克等七個國家創建中國－葡語國家經貿合作論壇(簡稱中葡論壇、中葡經貿合作論壇)，每三年在澳門舉行一次部長級會議及相關活動。鑒於在中葡論壇中扮演的特定角色，澳門也因此被稱為“中國與葡語系國家商貿服務平台”。在操作過程中，澳門的這一服務平台被具體化為“三個中心”，即“葡語國家中小企業商貿服務中心”、“葡語國家商品集散中心”和“中葡經貿合作會展中心”。 澳門之所以致力於上述“一個中心、一個平台”建設，誠如張德江委員長所指出的：“關鍵是符合澳門實際”，“澳門人要有戰略定力。140

澳門人自信的來由與作用 141 從澳門的實際出發，踏踏實實把自己的事辦好”。正是從實際出發，澳門應當挑起這樣的歷史重擔；換言之，也正是從實際出發，只有澳門才適合承擔這樣的歷史使命。 澳門的個性與特色決定了澳門角色定位，也體現了澳門的獨特優勢。這正是澳門人自信心的理性成分與堅實基礎。澳門人應當一如既往地堅持這份自信，最大限度地發揚這種優勢，意氣風發地走向未來。在開始不久的新的一年中，讓我們居安思危，謀劃長遠，以高昂的鬥志和務實的態度做好各項工作，謀求經濟社會的高速協調發展，特別是認真辦好第四屆行政長官選舉等幾件大事，創造更加出色的成績慶祝澳門回歸祖國 15 週年。 (原載於《澳門日報》2014 年 3 月 19 日 E8 版)

“港人港地”、“澳人澳地”政策肯定 與表述商榷 澳門特別行政區行政長官崔世安在《2013 年財政年度施政報告》(以下簡稱《施政報告》)中明確表示：“在充分考慮社會上對以‘澳人澳地’概念興建房屋的意見後，我們將就其定義問題、土地供應、購買和轉售限制、法律配套等方面進行深入探討”。1 可以預見，這一話題即將成為澳門社會關注的一個熱點，有必要進行一番認真深入的研究。由於此前香港特區行政長官梁振英亦已提出“港人港地”口號並已付諸實施，而香港與澳門兩地存在頗多相似性和關聯性，因此，本文將上述兩個同類政策作為共同的研究對象來進行分析和評論。 一、“港人港地”、“澳人澳地”政策的社會意義 “港人港地”、“澳人澳地”政策並不是隨意性的長官意志，其產生和發揮作用都具有一定的社會基礎，因而也具有一定的社會意義。 (一) 體現施政理念 “港人港地”與“澳人澳地”政策雖然是兩位行政長官在不同條件下闡明的觀點，但絕非行政長官們自己的見解或決定，而是兩個特別行政區政府施政理念的體現。 “港人港地”提出在先。早在 2012 年初競選香港特別行政區行政長官的過程中，梁振英就在競選政綱《包容團結，上下一心》中提出了142

“港人港地”、“澳人澳地”政策肯定與表述商榷 “港人港地”的口號，認為“特區政府應規定一些新推出的土地興建住宅後，只可售予香港居民的‘港人港地’政策，以抵抗外來人士在香港炒賣住宅”。2 這就是“港人港地”政策的來由。梁振英提出這一政策是基於香港區情的考慮，針對“目前香港經濟缺乏新增長動力、樓市過熱等問題，梁振英的政綱提出由特首直接設立機構刺激經濟發展、設立金融發展局，以及用‘港人港地’等新措施穩定樓市。”3 後來經過民眾諮詢，梁振英又對這一政策作出補充，將“在市場過熱時”作為這一政策的前提。梁振英就職半年後，首次履行了這一政策。2012 年 9 月 6日下午，在視察了香港東九龍區發展規劃後，梁振英當即召集媒體宣佈，“明年第一季度特區政府將把兩塊位於啟德發展區的地皮用於‘港人港地’，首次出售僅限於香港永久居民，此類地塊上的房屋 30 年後方能轉售非香港永久居民。”4 至此，“港人港地”已經從政策層面進入實施階段。 “澳人澳地”的提出晚於“港人港地”。這一口號在澳門的出現源於一些社會團體對政府工作的建議。據本澳媒體報導，2012 年 5 月初，“街總負責人在討論《澳門公共房屋發展策略(2011-2020)》諮詢文本過程中提出，仿效香港‘港人港地’做法，實行‘澳人澳地’的政策建議。隨後多位立法會議員、學者和社團人士亦先後從不同角度就‘澳人澳地’表達意見。”5 2012 年 11 月 6 日媒體報導，“行政長官崔世安昨日下午三時在政府總部接見聚賢同心協會代表，聽取明年度施政的意見與建議。雙方就房屋、人口政策，未來填海造地為居民提供住屋選擇的規劃、‘澳人澳地’概念、善用財政儲備等交換意見。梁玉華、關翠杏會後引述崔世安回應時指出，行政長官認同他們提出的‘澳人澳地’建議，認為有需要增加本澳居民、特別是年輕一代的住屋信心。”6 一個星期以後，我們便在特區政府的《施政報告》中看到了有關這一政策的論述。 縱觀《施政報告》全文，可以清楚地看到，行政長官崔世安是將“澳人澳地”政策置於“加大資源投入，優先民生工程”的框架下，在闡述住房長效機制的專題時展開討論的。這一政策顯然已經納入政府的通盤143

實施法治篇 考慮之中。在此前後我們還看到了許多相關的論述，諸如“我們將建立公共房屋土地儲備制度，並在新城規劃中預留一定數量的公屋和公共設施用地，透過土地政策保障公共房屋的長遠發展”；“長遠來說，政府將會在五幅填海區預留一定的土地儲備興建面向澳門居民的房屋，提供更多置業選擇讓居民安居樂業”。7 同時也表示要對“澳人澳地”進行“深入探討”。由此可見，“澳人澳地”政策足以體現澳門特區政府關顧民生的施政理念。 (二) 產生社會影響 “港人港地”政策在香港出台以後即引起市民普遍關注，且多為好評。進入實施程序之後，民眾普遍表示贊同，還有學者向政府呼籲：“應長期堅持‘港人港地’的措施，不被短期的波動影響。”8 主要原因是這一政策關乎普通民眾的日常生活。 而“澳人澳地”政策也正因為與本澳市民的生活密切相關，所以尚未正式出台就引起了社會的高度關注，產生了較大的影響。 據媒體報導，在行政長官崔世安發佈施政報告之前(11 月 7 日)，立法會舉行全體會議，議員們在議程開始前發言，集中火力炮轟，樓市成了靶子，“澳人澳地”多次被提及。“議員陳明金說，除了各項遠景規劃，負責任的政府已回到‘澳人澳地’這一熱門話題上來。陳明金建議，應首先選擇合適的部分閒置土地，作為現階段實施‘澳人澳地’的措施。”9“澳門街坊總會(簡稱街總)青年政策小組向特首提出的書面建議，也包括‘澳人澳地’政策：在新城填海區劃 80%土地為居住用途；加強干預市場，採取限價、限購或限對象等。街總副理事長何仲傳轉述稱，崔世安正面回應並認同‘澳人澳地’概念”。10 在《施政報告》明確提出“澳人澳地”概念之後，更是引起輿論熱議。一些社會知名人士紛紛發表見解，許多學者圍繞這一主題撰文或發表演講，還有一些社團專門組織了探討“澳人澳地”的專題研討會。從總體趨勢來看，社會輿論對於這一政策多持有肯定的態度。 144

“港人港地”、“澳人澳地”政策肯定與表述商榷 (三) 滿足社會需求 社會輿論之所以肯定“港人港地”、“澳人澳地”政策，是由該政策出台後可望產生的作用所決定的。 “港人港地”和“澳人澳地”是特定地區(中華人民共和國的特別行政區)在特定條件下(社會經濟發展受到住房問題制約)提出(或擬提出)的特殊政策，之所以引起比較廣泛的社會反響，表明這一政策符合一定的社會需求。 近年澳門的經濟和人口均呈現快速增長勢頭，房價也連年急速攀升。據悉，2000 年至 2009 年間，澳門私人物業平均售價由每平方米 6,259元上升至 19,008 元，年均增長率達到 17.2%；2012 年 2-6 月澳門私人物業平均售價又從每平方米 41,201 元漲至 58,976 元，在四個月內竟上升了四成，創下歷史新高。11 房價的飆升使許多中等以下收入的市民無力也不敢問津樓市。 為了緩解廣大普通市民住房問題上的矛盾，特區政府堅持貫徹執行公屋政策。早在澳門回歸祖國之後不久，特區第二屆政府就在 2005 年底提出“三四五六”公共房屋政策，2007 年又將興建計劃擴大到 19,000個公共房屋單位。本屆政府不僅加大推進萬九公屋建設力度，而且規劃了規模為 6,300 個單元的後萬九公屋計劃。2011 年立法會通過了《經濟房屋法》，在原有的基礎上完善了經屋定義、建造及供應方式等，政府還放寬了申請經屋人士的收入上限，使八成居民符合申請公屋和經屋的條件。2012 年政府公佈《公共房屋發展策略(2011-2020)》諮詢文本，提出了“建立公共房屋土地儲備制度、設立公共房屋發展基金、優先建立社會房屋定期接受申請機制等十三項措施。這些法律和政策措施，形成了目前特區的公共房屋政策體系”。12 然而，公屋政策仍不能完全滿足各階層市民的住房需求。特別是存在“中等收入夾心階層”的住房難以解決的問題，而即使住入經屋的居民也有逐步改善居住條件的需求。因此，在公共房屋供應與私人市場之間再形成一種專供本澳居民房屋產品的市場，可能是綜合解決本澳居民住房問題的較好辦法。從長遠的角度來看，社屋、經屋、“澳人澳地”145

實施法治篇 和私人房屋市場形成澳門的房屋體系，有望成為完善特區房屋政策的有效選擇。由此可見，“澳人澳地”政策作為未來特區政府房屋政策的組成部分，確實有助於滿足本澳特定階層居民的置業與住房需求。 “港人港地”政策出台前後的有關情況與“澳人澳地”大同小異。鑒於此，筆者對於“港人港地”、“澳人澳地”的政策內容持認同態度。 二、“港人港地”、“澳人澳地”表述商榷 政策的制定是一回事，貫徹執行又是一回事。正確的政策需要科學地貫徹執行，而能不能為廣大民眾(政策的覆蓋對象)所理解、所接受，往往是政策能否收到應有效果的關鍵因素。毛澤東在其著名的《在延安文藝座談會上的講話》中曾經就文藝批評問題作出專門論述，提出了兩種標準相統一的重要觀點。他指出：“我們的要求則是政治和藝術的統一，內容和形式的統一，革命的政治內容和盡可能完美的藝術形式的統一。”13 這個道理也可以供評價政策時作為借鑒。 按照“內容和形式”相統一的要求，筆者認為“港人港地”和“澳人澳地”政策的表述方式值得推敲商榷。由於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱《香港基本法》)和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)是這兩個特別行政區的憲制性文件，也是港、澳兩地自然人與法人 基本的行為規範，因此，我們對“港人港地”、“澳人澳地”表述方式的評議，也以兩個《基本法》作為依據。 (一) 關於“港人”、“澳人”的商榷 在日常生活中，“港人”和“澳人”未必有嚴格的定義，使用起來也比較靈便。但是，倘若要將這兩個概念用於特區政府的特定政策，就有必要仔細斟酌。 146

“港人港地”、“澳人澳地”政策肯定與表述商榷 《香港基本法》第三章“居民的基本權利和義務”中的第 24 條規定：“香港特別行政區居民，簡稱香港居民，包括永久居民和非永久性居民。”如果將“香港居民”簡稱為“港人”，那麼，“港人”這個概念的外延包括“永久居民”和“非永久居民”兩種類型。這兩類“港人”只是在“居留權”、“選舉權”和“被選舉權”方面有差異，在其他方面的權利不應當有所差異。所以《香港基本法》第 25 條明確規定：“香港居民在法律面前一律平等”。如果“港人港地”政策使用包含“永久居民”和“非永久性居民”在內的“港人”概念，而不允許其中的一部分“港人”(非永久性居民)享受同等待遇(購屋、轉讓等)，則容易產生與《香港基本法》相抵觸的誤解。 同樣地，《澳門基本法》第 24 條規定：“澳門特別行政區居民，簡稱澳門居民，包括永久性居民和非永久性居民。”可見“澳人”應當是一個包括兩種澳門居民的大概念。如同《香港基本法》一樣，在《澳門基本法》的相關條文中也規定了永久性居民與非永久性居民在居留、選舉和被選舉權利方面的差異，但在第 25 條中鄭重指出：“澳門居民在法律面前一律平等，不因國籍、血統、種族、性別、語言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、經濟狀況或社會條件而受到歧視。”倘若“澳人澳地”政策限制一部分澳人不能享受另一部分澳人享受的權利(購屋、轉讓等)，就有可能存在《澳門基本法》指出的“歧視”問題。 (二) 關於“港地”、“澳地”的商榷 即便在日常生活中可以隨意使用“港地”、“澳地”這兩個名詞，但作為政策用語就必須講求嚴謹。 《香港基本法》第一章總則的第 7 條規定：“香港特別行政區境內的土地和自然資源屬於國家所有，由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發，其收入全歸香港特別行政區政府支配。”可見從法律意義上說，香港沒有自己的土地；通俗地說，就是在香港只有“國土”，沒有“港地”。 147

實施法治篇 同樣地，在《澳門基本法》中也有類似的條文。《澳門基本法》總則第 7 條規定：“澳門特別行政區境內的土地和自然資源，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，屬於國家所有，由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發，其收入全部歸澳門特別行政區政府支配。”所以，在澳門，除了少量“私地”以外，只有“國土”，沒有“澳地”。 如果在住房政策口號中使用“港地”、“澳地”概念，有可能產生與兩部基本法相抵觸的歧義。 三、結語 綜上所述，“港人港地”和“澳人澳地”口號，是兩個特別行政區政府和民眾，為了應對房價飆升、中下層市民置業困難、住房問題難以圓滿解決的現狀，創造性地提出對策後做出的概括與提煉。制定政策的出發點無疑是善意的，其內容也具有一定的積極意義。 作為民間的一種說法，也許不必吹毛求疵。然而，倘若這一口號即將成為政府的政策，就必須仔細推敲，嚴格把關。用《香港基本法》和《澳門基本法》的精神來對照，“港人港地”和“澳人澳地”兩個政策口號都有失偏頗，不夠完善。 為了使政策口號科學、正確、準確、嚴謹，要麼選用其他概念來替代“港人”、“澳人”；要麼賦予兩地的“非永久性居民”同樣的權利。二者必居其一。 (原載於《“一國兩制”研究》，總第 15 期，2013 年) 148

“港人港地”、“澳人澳地”政策肯定與表述商榷 149 註釋： 1 崔世安：《2013 年財政年度施政報告》，2012 年 11 月 13 日。 2 《梁振英當選香港新任特首，政綱推港人港地穩樓市》，載於《第一財經日報》，2012 年 3 月 15 日。 3 同上註。 4 《梁振英火速推“港人港地＂政策》，載於《早報》，2012 年 9 月 7 日。 5 《澳人澳地與特區長遠房策》，載於《澳門日報》，2012 年 11 月 15 日，第 B10 版。 6 《聚賢同心：特首認同澳人澳地》，載於《澳門日報》，2012 年 11 月 6日，第 A1 版。 7 同註 1。 8 《香港推｀港人港地＇，學者稱有助穩定樓價》，載於中國新聞網：http://www.chinanews.com/ga/2012/09-06/4164990.shtml，2012 年 12 月 8 日。 9 《各方炮轟樓價，澳人澳地受支持》，載於《南方都市報》，2012 年 11月 8 日。 10 同上註。 11 同註 5。 12 同上註。 13 毛澤東：《在延安文藝座談會上的講話》，載於新華網：http://news.xinhuanet. com/ziliao/2004-06/24/content_1545090.htm，2012 年 12 月 11 日。

依法、科學與為民施政辯證統一 ──評澳門特區《公共政策諮詢規範性指引》 不少澳門人對於行政長官崔世安發表《2011 年財政年度施政報告》的場景至今記憶猶新。2010 年 11 月 16 日，在上任後第一個完整年度的施政報告中，行政長官在“落實科學施政，規劃發展藍圖”的主體部分，着重闡述了“逐步落實科學決策，積極構建陽光政府”理念與構想，獲得廣大市民的擁護與好評。人們注意到，報告在論述增加施政透明度的問題時，談到完善發言人制度、修訂《出版法》和《視聽廣播法》等工作，同時再次強調：“明年將執行《公共政策諮詢規範性指引》，期望諮詢目的到位，優化政府與居民的溝通模式。”這一計劃引起了人們的關注與期待。 9 個月的時間剛剛過去，澳門市民已經親眼見證政府履行了自己的諾言。2011 年 8 月 15 日，《澳門日報》等媒體刊登了《澳門特別行政區公報》根據 8 月 5 日第 224/2011 號行政長官批示公佈的澳門特別行政區《公共政策諮詢規範性指引》(以下簡稱《指引》)。《指引》於 2011年 8 月 16 日正式生效，澳門特區構建陽光政府的進程又邁開了有力的一步。 一、依法施政與科學施政有機結合 《指引》由 8 個部分組成，分別是“標的及適用條件”、“公共政策諮詢應循原則”、“公共政策諮詢過程”、“公共政策諮詢前期準150

依法、科學與為民施政辯證統一 備”、“公共政策諮詢的公開推行”、“公共政策諮詢的回饋總結”、“回饋資料的用途及個人資料的保護”和“公共政策諮詢的協調與統籌”。從內涵來看，《指引》是“就澳門特別行政區政府的公共政策，包括政策行為、措施及法律，於推行諮詢工作時所應遵守的一般原則性及指導性的規定”。縱觀全文，通篇僅有約 4,500 字，可謂言簡意賅。篇幅雖然較短，但制訂的目的非常明確。“標的”部分開宗明義地指出，《指引》的目的是“建立公共政策諮詢的規範，營造良好的諮詢環境，促進公眾的參與，充分聽取公眾的意見，有利政府的施政”。 顯而易見，建立政府與社會之間合法的科學的溝通渠道，廣泛吸納民意，打造陽光政府，是澳門特區第三屆政府的一貫思想。早在 2010年 3 月 16 日，行政長官崔世安於上任後的首份施政報告──《2010 年財政年度施政報告》中，就提出了“推進公眾諮詢的制度化，提升公眾諮詢的成效，在政府與公眾的雙向溝通中真正能夠吸納民意”的意見。在行政法務範疇的施政方針中，更明確表示公共行政領域要“優化公眾諮詢機制，促進社會積極參與”。具體言之，要“就公共政策諮詢的整個推行過程，制定規章及指引，完善諮詢的形式、程序、途徑，配合相關措施加強適時的回饋說明，建立規範化的政策諮詢模式，促進政府與社會的交流”等等。《指引》的基本框架實際上已經在這裏萌芽。2011年 3 月 29 日澳門大學、澳門基金會和社會科學文獻出版社共同發佈的《2011 年澳門藍皮書》中透露，在 2010 年間，特區政府落實了一系列與建設陽光政府有關的具體措施，其中之一便是“發表《公共政策諮詢規範性指引》諮詢文本”。由此可見，《指引》的誕生是第三屆澳門特區政府成立以來致力於堅持陽光政府建設的必然趨勢與有效成果。 《指引》的作用和意義應當充分肯定。可以將《指引》的出台視為澳門政府切實提高施政水平的重要舉措；而施政水平的提升將主要表現為依法施政與科學施政的有機結合。按照政策科學或公共政策學的基本概念，公共政策諮詢是指根據政策主體或政策覆蓋對象(受體)的需要，憑藉專業知識，運用現代分析方法與手段，進行調查、分析、預測、評估，客觀而獨立地提供最佳或可供選擇的政策方案的服務活動。我們高151

實施法治篇 興地看到，特區政府作為政策主體，試圖以公共政策諮詢作為突破口，規範自己的相關行為，已經在施政法制化和科學化方面作出了切實的努力。 《指引》的制定和頒佈不僅使開展公共政策諮詢活動有據可依，而且其具體內容很好地體現了科學性。例如，規定了公共政策諮詢應當遵循的七項原則，包括有效安排與協調公共政策諮詢項目，促進公眾平等參與，適時及充分提供政策資訊、便利取得諮詢資訊及提供意見，加強與諮詢組織、社會團體及部門間的交流與合作，提高諮詢的透明度與回應，檢討評估及持續改善等。《指引》也規範了公共政策諮詢的過程，即前期準備、諮詢推行和總結評估三個步驟。對於公共政策諮詢的公開推行，還進一步對諮詢對象、諮詢時間、諮詢進行形式、文本設計等諸多方面做出了詳盡規定。總之，我們有理由也有信心，期待特區政府的公共政策諮詢行為在《指引》的指引下，走上法制化與科學化相結合的健康發展道路。 二、盡善盡美施政與全心全意為民辯證統一 充分肯定《指引》的作用與意義的前提下，出於精益求精、追求盡善盡美的願望，讓我們結合《指引》的出台，對澳門特區的公共政策諮詢提出一些建設性的意見。 首先，要全面認識公共政策諮詢的根本目的。 特區政府從政策主體的地位和立場出發，試圖通過規範政策諮詢行為，加強與民眾的溝通，促進公眾參與社會事務，廣泛吸納公眾意見，從而提高科學施政能力，推進陽光政府建設。這無疑是公共政策諮詢的一個根本目的。但是，正如公共政策諮詢的定義所規定，這一行為的出發點是滿足兩方面的需要：一是滿足政策主體的需要；一是滿足政策覆蓋對象(受體)的需要。通俗地說，公共政策諮詢在有助於制定政策的政府更好施政的同時，也應當有助於受政策覆蓋、與政策的執行存在利害152

依法、科學與為民施政辯證統一 關係的廣大民眾得益受惠。由《指引》的性質所決定，其出台和貫徹執行只能更多地考慮政策主體的需要和規範政策主體的行為，無權也無法涉及政策對象。建議特區政府換位思考，通過其他形式(包括制定合適的政策法規)，從實質上顧及和保障民眾在公共政策諮詢領域的合法權益。 其次，要積極開展政策信息諮詢活動。 與上述公共政策諮詢的兩個出發點相對應，公共政策諮詢活動也可分為兩類，一類是決策諮詢，另一類是政策信息諮詢。所謂決策諮詢，是指政策主體(通常也是決策者)為作出最終的政策決定而開展的諮詢行為，形象地說，這是一種自上而下的諮詢活動。澳門特區政府頒佈的《指引》主要也是為了規範決策諮詢行為。所謂政策信息諮詢，是指政策受體為了正確理解政策並合法合理地利用政策(尤其是從中受惠)而開展的諮詢行為，形象地說，這是一種自下而上的諮詢活動。兩種公共政策諮詢活動相輔相成，缺一不可。我們看到特區政府在決策諮詢法制化、科學化方面做出了切實的努力，但也不能不遺憾地說，澳門的政策信息諮詢還相對薄弱。要想有效地開展政策信息諮詢，需要建立一大批主要為民眾個人、社團和企事業單位服務的政策信息諮詢服務機構。此類機構應當面向基層，體現社會化與綜合性，名稱可以叫政策信息服務中心(官辦)、政策諮詢事務所(民辦)等。我們希望特區政府在認真貫徹落實《指引》的過程中，也積極扶持澳門的政策信息諮詢活動蓬勃開展起來。 第三，要建立健全現代政策諮詢機構。 公共政策諮詢具有戰略性、全局性、綜合性等特點，是一種專業性很強的社會活動。從微觀上講，需要諮詢人員具有較高的專業水平和較優的綜合素質；從宏觀上講，則需要構建完善的公共政策諮詢系統。因為公共政策諮詢一般不是個人行為，通常要由特定的組織機構來承擔。此類機構可以是官辦的(如政策研究室)，也可以並應該有民辦的。民辦的政策諮詢機構由於不附屬於政府，又以其靈活的機制便於吸納各種人才，開展生動活潑的調查研究，因此往往能夠換位思考，比較客觀、比較公正地形成質量較高的諮詢意見。從西方一些發達國家的成功經驗來看，此類機構可以發揮較大的作用，產生深遠的社會影響，被譽為“思153

實施法治篇 154 想庫”、“智囊團”或“外腦”。美國的蘭德公司、斯坦福國際諮詢研究所、布魯金斯研究所，歐洲的羅馬俱樂部，日本的野村綜合研究所等國際聞名的諮詢公司，通常也都接受公共政策諮詢業務，在相關領域具有較大的知名度和較高的權威性。澳門目前雖有一些社團在從事政策諮詢方面的活動，但尚未見到有影響的專職現代公共政策諮詢機構或權威性的諮詢機構。這一領域的薄弱甚至缺失將會制約公共政策諮詢活動的規模與質量。我們期待着特區政府在認真抓好政策研究室建設、充分發揮政策研究室作用的同時，大力扶植民間政策研究和諮詢機構的建立與健全，盡快構建先進完善的公共政策諮詢系統，促使澳門的公共政策諮詢工作邁上更高的台階。 陽光政府建設任重道遠。依法施政、科學施政要和為民施政有機地結合起來，只有全心全意為民，才能盡善盡美施政。 (原載於《澳門月刊》2011 年 9 月號)

“港澳自由行”實施七週年反思 2003 年 7 月 28 日，來自廣東省東莞、佛山、中山、江門四地的内地居民“自由行”旅遊團抵達香港與澳門；二十餘天後的 8 月 20 日，又有廣州、深圳、珠海、惠州的“自由行”旅遊團接踵而至。内地居民根據自己的意願個人申請赴香港或澳門旅遊的“港澳自由行”從那時起揭開序幕。七年來，自由行規模越來越大，涉及面越來越廣，對香港、澳門以及内地的經濟、文化、社會都產生了深遠的影響。值此“港澳自由行”實施七週年之際，認真反思和總結這一政策的利弊得失，當為一件很有必要也很有意義的事。 一、“港澳自由行”沿革追蹤 内地居民赴香港或澳門旅遊非從“自由行”始。早在 20 世紀 80 年代初，為了給内地居民去香港探親提供方便，國務院僑辦、港澳辦會同公安部發出通知，准許廣東省的旅行社組織當地居民的探親旅遊團前往香港，即實行赴港旅遊由旅行社組團的專營制度；與此同時也實行“配額制”嚴加控制。由於條件苛刻、手續繁雜，不易獲准，因此當時人稱去香港旅遊“比出國還難”。1983 年 11 月廣東省第一個赴港旅行團終於成行，旅客共 40 人左右，主要是華僑、港澳眷屬和政府官員，結果還發生了一名遊客滯港不歸的不愉快事件。以後政策逐漸放寬，此類旅遊不斷有所擴展，20 世紀 90 年代中期開始，由原來的港、澳居民為内155

實施法治篇 地親友在境外購單，過渡到内地旅行社直接承辦内地居民的港澳旅行業務。涉及港澳旅遊的旅行社數量也逐步增加，至 2002 年 10 月，廣東全省有能力組織港澳遊的旅行社已有 99 家，僅在廣州就有 24 家。 2003 年 1 月，香港特別行政區行政長官董建華在施政報告中提出了開放内地居民個人赴港旅遊的構想。該年春天開始，由於受到突發的“非典(SARS)”事件的影響，香港的經濟明顯滑坡，旅遊業更是首當其衝。中央政府作為香港特區的堅強後盾，立即採取多種措施全力支持香港的經濟建設和社會發展。當年 6 月出台了中央政府與香港特區政府“關於建立更緊密經貿關係的安排(CEPA)”，在有關旅遊服務業的承諾中，十分重要的内容即為開放内地居民個人赴香港旅遊。在同年 10 月與澳門特區政府簽訂的 CEPA 中也有相似的内容。這些内容為“港澳自由行”提供了政策依據。 “港澳自由行”是從廣東發源，分期分批逐步推廣的。2003 年 7 月28 日，東莞、佛山、中山、江門四市首先開通“自由行”；8 月 20 日起，開通自由行的城市增加了廣州、深圳、珠海、惠州四市。9 月 1 日，北京、上海開通“港澳自由行”。至 2004 年 7 月，又經過 3 次擴展，開通“港澳自由行”的内地城市已經增加到 32 個，覆蓋了廣東全省 21個市，北京、上海兩個直轄市，以及江蘇、浙江、福建三省的南京、無錫、蘇州，杭州、寧波、台州，福州、泉州、廈門 9 個市。2005 年 11月開始，天津、重慶和成都、濟南、瀋陽、大連可以承辦“港澳自由行”，使開通“自由行”的城市增加到 38 個。此後，經過 2006 年 4 月 20 日和 2007 年 1 月 1 日的兩次擴展，南昌、長沙、南寧、海口、貴陽、昆明 6 市和石家莊、鄭州、長春、合肥、武漢 5 市相繼進入這一行列，全國共有 49 個城市開通了“港澳自由行”。 此後，各地有關“港澳自由行”的具體規定與有關手續或略有變化，但全國範圍“港澳自由行”的基本格局一直持續至今。 156

“港澳自由行”實施七週年反思 二、“港澳自由行”得失評述 “港澳自由行”實施七年來，已經成為香港、澳門和内地經濟建設與社會生活中的一件大事，在國内外產生了廣泛的影響。其積極的正面作用有目共睹。 首先是政治效應。毋庸諱言，“港澳自由行”的發端與特定的政治經濟形勢有關。香港和澳門於 20 世紀 90 年代末相繼回歸祖國，是“一國兩制”偉大構想的勝利，但“一國兩制”的深遠意義還要接受實踐的檢驗。在中華人民共和國的“一國”框架内，内地和特區是不可分割的整體，一損俱損，一榮俱榮；因此，全力支持和幫助兩個特別行政區持續穩定地發展是中央政府義不容辭的職責。時值 2003 年的“多事之春”，一場突如其來的惡性傳染疾病“非典”從香港發源，隨即迅速蔓延，不久便形成席捲中華大地的災難性風暴。香港的損失尤其慘重。當年第二季度起，地方生產總值下降 0.5%，開始了全面倒退的趨勢。旅遊業更是受到嚴重打擊。4 月和 5 月赴港旅遊人數同比連續減少 64.8%和67.9%，5 月的旅店入住率竟下降到 18%。香港的總體經濟陷入了衰退的局面。為了全力支持以董建華為首的香港特區政府渡過難關，中央政府竭盡全力採取種種措施，集中表現為在 6 月簽署 CEPA，而開放内地居民“個人遊”則是其中的一大亮點。此後的實踐證明，包括“港澳自由行”在内的政策措施為香港特區克服“非典”造成的負面影響，迅速恢復經濟、改善民生發揮了巨大的作用，從而也雄辯地證明了“一國兩制”方針的偉大意義。 其次是經濟效益。從直接創造財富的角度來看，自由行的價值同樣相當可觀。就在“港澳自由行”開通五週年之際，香港特區政府公佈的數據表明，從 2003 年 7 月至 2008 年 6 月，内地赴港“自由行”的旅客已經達到 3,000 萬人次，累計消費額超過 1,100 億港元。澳門的情況同樣如此。2008 年末發源並影響全球的金融危機使澳門經濟出現衰退局面，連續數個季度本地生產總值出現下降趨勢。從 2009 年第四季度開始，隨着包括自由行在内的外來旅客人數和消費量的增長，經濟也出現157

實施法治篇 了復蘇的跡象。2010 年第一季度與 2009 年第四季度相比，來澳門的旅客入境人數、消費總額和人均消費額同比分別增長 14.3%、12.1%和 9%，本地生產總值則相應增長 30.1%。澳門經濟迅速回升，自由行功不可沒。 再次是社會效果。“港澳自由行”的廣泛涉及面和深遠影響告訴我們，它早已從旅遊業的業務範疇延伸並擴展為一個重要的社會現象。僅從已開通自由行的 49 個城市來看，已經涉及了全國 22 個省(自治區、直轄市)，覆蓋面達到 2.6 億人，佔全國總人口的五分之一左右。從自由行的旅客組成來看，最初是“先富起來的”社會群體，後來白領人士和中產階層迅速增加，近年來普通市民、退休人士、學生等已經成為自由行的主體成員。從旅遊目的來看，最初是看景點、開眼界，瘋狂購物、過過物質生活之癮。後來漸漸變成體驗風土人情、感受文化，享受精神生活。來香港、澳門探親、訪友、渡假，甚至渡週末或觀賞文體盛事的内地旅客也不斷增加。隨着國務院 2009 年初正式公佈《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020 年)》，提出粵港澳三地“推進重大基礎設施對接”、“加強產業合作”、“共建優質生活圈”和“創新合作方式”等具體指導意見，可以預見“港澳自由行”必將在我國，特別是珠江三角洲地區民眾的社會生活中發揮越來越大的作用。 然而，作為一種問世不久的新生事物，“港澳自由行”存在不足之處並引起不同議論在所難免。主要表現在以下兩個方面。 第一，涉嫌“政策歧視”。不管“港澳自由行”政策制定者的原意如何，從客觀效果看，自由行對於不同的社會群體有失公平，存在“政策歧視”之嫌。一方面，對不能申請“港澳自由行”地區的居民而言，是一種歧視。儘管自由行的覆蓋面已經比較廣泛，但是内地畢竟還有大部分地區和大多數民眾不能享受相關政策。且不說新疆、西藏、青海、寧夏等邊緣或少數民族地區，就連哈爾濱、西安、蘭州等大城市也被排斥在外。如果有一件事情或一項權利，面對着在憲法面前享有同等義務與權利的不同人群，卻有着不同的待遇，怎麼說也難以釋懷，這樣是難免引發社會矛盾的。另一方面，對内地居民而言，也是一種歧視。内地有條件的居民去香港、澳門旅遊必須具有特殊證件(往來港澳通行證)且158

“港澳自由行”實施七週年反思 申請“簽註”，受到限制是不言而喻的；而港、澳居民去大陸卻不必具有此類特殊證件和申請簽註，基本上暢通無阻。只要稍作對比，便能感覺出歧視的“滋味”來。再一方面，對於澳門居民而言，多少也存在受歧視的陰影。因為在一個相當長的時間内，獲得赴香港自由行簽註的内地居民，即使不申請赴澳門自由行的簽註，也可以從香港直接轉赴澳門旅遊；而反向的途徑卻是“此路不通”。相形之下，難道不存在絲毫的不公平或者歧視嗎？ 第二，苦於“政策多變”。對於一個致力於法制建設、具有較高管理水平和豐富管理經驗的政府來説，政策穩定是其成熟施政的重要表現。但是，當我們仔細考察“港澳自由行”的來龍去脈時，卻很難得出上述結論。僅以與澳門毗鄰的珠海為例。珠海是 2003 年 8 月 20 日即開通“港澳自由行”的城市之一，當時當地居民可以申請“三個月内兩次有效”的簽註前往澳門，俗稱“三月兩簽”，辦理時間規定為 10 個工作日。2007 年 5 月中旬開始，廣東省有“港澳自由行”政策收緊之說，珠海居民每次只能申請一次赴澳門簽註，即所謂“一月一簽”，辦理時間也延長至 12 個工作日。從 2008 年 7 月 1 日開始，又改為每兩個月才能申請一次赴澳門簽註，變成了“兩月一簽”。其他許多城市也出現過類似的情況。儘管管理部門可以用“工作需要”或者“因時因地制宜”之類理由來解釋這些細微的改動，但給申請者帶來的不便和由此產生的社會影響卻是很難消除的。 三、“港澳自由行”完善建言 為了使“港澳自由行”日臻完善，更好地發揮其應有的作用，我們願提出建議如下： 第一，長期堅持。一定要將“港澳自由行”政策長期堅持下去。而要做到這一點，就必須從思想上解決對於“港澳自由行”政策的認識問題。要站在“一國兩制”的高度，從縱觀全局的廣度，去看待“港澳自159

實施法治篇 由行”現象與相關政策。必須理解，這一舉措不是對付突發事件的權宜之計，也不是照顧港澳的特殊政策，而是事關國計民生的重要決策。是要以自由行作為載體，促進港、澳和内地的產業結構調整(特別是香港的第三產業發展和澳門的經濟適度多元化)，引導廣大民眾轉變消費觀念，拉動内需，推動粵港澳、珠江三角洲和泛珠地區的經濟建設邁上新台階，進而帶動更廣大地區乃至全國的發展與穩定。與此同時，還要將“港澳自由行”建設成不同社會制度之間的溝通渠道，交流窗口，促進社會的穩定和諧，進一步展現“一國兩制”的優越性。長期堅持自由行的觀念是符合香港、澳門兩部基本法精神的。基本法中規定，香港和澳門實行資本主義制度“五十年不變”，這表明内地與港澳的制度差異至少在五十年的漫長嵗月中不會改變，這一差異也正是“港澳自由行”現象得以存在和發展的現實依據。可以通俗地理解：“港澳自由行”應當並可能與香港、澳門兩個特別行政區共存。 第二，深化改革。在長期堅持的前提下，“港澳自由行”還必須不斷改進，漸臻完善。要想做到這一點，應當對現行的“港澳自由行”政策深入進行改革。主要内容如下： 擴大範圍。目前開通“港澳自由行”的城市儘管已經不少，但覆蓋面畢竟十分有限。今後當逐步擴大開通範圍，直至覆蓋全國所有的省級行政單元，從政策上使全國人民都有可能“享受這一權利”。 簡化手續。近年來内地許多地區申請“港澳自由行”的手續逐漸簡化，方便了居民來港澳旅遊。然而，需要申辦特定的證件、申請簽註、受身份限制(如有些地方一定級別的幹部申請“港澳自由行”須經過特定的程序)、受有效期的約束等等，都造成了一定的不便。應當盡可能簡化相關手續，使申請“港澳自由行”減輕負擔，簡便易行。 改變性質。目前内地的“港澳自由行”由公安部門管理，屬於“出入境管理”事務，因而要求嚴格，管理規範，在保證權威性的同時也增添了手續的繁瑣。其實香港和澳門已經回歸祖國多年，既然同屬一個中國，哪裏還有甚麼“境内”、“境外”之分？當然也沒有必要永遠維持把自由行置於“出入境管理”範疇的現狀。倘能解放思想，將“港澳自160

“港澳自由行”實施七週年反思 161 由行”劃歸旅遊部門管轄，必定會有效地促使其更加蓬勃興旺地發展壯大。 第三，港澳一體化。港澳兩地都是特別行政區，所處地位和享受的政策基本等價。又因地理位置鄰近且各有特色，往往都是内地遊客嚮往的旅遊目的地。事實上大部分旅客都是將香港澳門作為共同的旅遊目標而一次成行的。既然如此，不妨將赴香港與赴澳門的簽註合二為一，即實行港澳一次性聯合簽註的制度。全國政協委員、政協經濟委員會副主任、澳門恆和企業集團主席顏延齡最近在接受記者採訪時曾表示，申請赴香港和赴澳門旅遊，為甚麼不能“一簽兩地”？在“一國兩制”的基本框架和珠江三角洲發展遠景的視野内，港澳一體化是大勢所趨。希望以“港澳自由行”作為突破口，有效地促進港澳一體化的進程，為包括香港、澳門在内的偉大祖國的和諧穩定與繁榮昌盛做出實際的貢獻。 (原載於《澳門月刊》2011 年 8 月號)

“居有其所”的寬慰與“澳人澳地”的疑惑 ──評施政報告關於住房保障的政策措施 《2013 年財政年度施政報告》(以下簡稱《施政報告》)發佈以後，引起澳門社會的廣泛關注。輿論對於《施政報告》頗有好評，不少市民表示，看到了政府為民施政的良苦用心。 一、關顧民生有亮點 《施政報告》的一大亮點是“關顧民生”。雖然最近幾年來“民生”問題始終是特區政府施政報告的重要主題，但是，在 2013 年來臨之際，澳門特區政府對民生問題傾注了更多的關注，使之成為施政的重中之重。《施政報告》中在闡述下一年度施政重點時，其標題即定為“增進民生福祉，立足長遠發展”，充分反映了政府的施政理念。 特區政府關顧民生的一大亮點是因應形勢變化。《施政報告》中指出：“本澳近年首九個月累計通脹為 6.29%”，“受總體需求上升所帶動，本澳未來仍有一定的通脹壓力”。鑒於此，政府表示“將繼續高度關注通脹對廣大居民，尤其是弱勢群體生活素質的影響”。這並非一般性的表態，而是體現在許多政策措施之中。例如，政府向個人中央公積金賬戶額外注資澳門幣 6,000 元，現金分享計劃增至每人澳門幣 8,000元(非永久性居民每人澳門幣 4,800 元)，敬老金調整至澳門幣 6,600 元，短期食物輔助計劃延長兩週，豁免部分不動產轉移印花稅等等。 162

“居有其所”的寬慰與“澳人澳地”的疑惑 另一個亮點是出台新政策。在繼續實行一系列稅費減免政策的同時，特區政府將在新的財政年度執行退稅政策：“向承擔納稅義務的澳門居民額外退還本年度已繳納職業稅的 60%。”這一新政策無疑使眾多居民，特別是中等收入階層人士受惠不淺。 二、“居有其所”寬人心 《施政報告》在闡述“構建施政長效機制，共建共享發展成果”的專題時，於“加大資源投入，優先民生工程”的標題下討論了社會保障、醫療、教育和住房保障四個方面建立長效機制的問題，事事攸關民生熱點。對於許多本澳居民而言，其中的“住房保障”似乎更值得關注。 特區政府在住房問題上一貫堅持的基本方針在《施政報告》中得到重申：“居有其所，安居樂業”。這一方針無疑使廣大老百姓吃了定心丸而感到無比寬慰。平心而論，特區政府在設法解決本澳居民住房的問題上煞費苦心，而且確實很有成效。一方面，政府強化了保障居民“居有其所”的制度建設。據不完全統計，目前本澳涉及住房問題的法律、行政法規已有或在建的約有近十種，包括《經濟房屋法》、《市區房屋稅規章》、《印花稅規章》、《房地產中介業務法》等等，而《土地法》正在修訂、《城市規劃法》已基本草擬完成。這些法律、法規互相協調配合，構建了比較豐富的法制體系，確實能夠為妥善解決居民住房問題提供長效保障。 另一方面，政府努力多做實事，已經取得較顯著的成效。“萬九公屋”項目已經按計劃如期完成，輪候到的家團正在陸續入住。後續項目亦將陸續啟動。政府調整了經屋申請的收入上限，使更多的中低收入個人和家庭有機會申請購買經屋。據估計，調整後的經屋申請可以覆蓋百分之八十的全澳居民，確實是有助於廣大市民“居有其所，安居樂業”而深得民心的好事。 163

實施法治篇 三、開拓思路有新意 實踐表明，特區政府為了在住房問題上給市民們提供長效保障，並非按部就班，墨守成規；而是開拓思路，求變求新，確實動了很多腦筋。《施政報告》中對此有比較全面的總結。 一是區別情況，分別對待。由於目前不同澳門市民的居住條件差別很大，因此對住房的要求也存在着較大的差異；不同時期的需求也會有所不同。特區政府針對這種情況，分別制訂了短期、中期和長期的工作目標。短期目標包括萬九公屋項目，即將重新啟動的經濟房屋和社會房屋輪候制度，調整經屋申請上限與社屋申請上限，推廣《樓宇維修基金》的運用等。中期目標包括着手安排“萬九後”公屋項目，繼續撥出土地儲備興建公屋；建立定期的社會房屋接受申請機制，一方面增加供應，另一方面重視市場供求關係，推進私人住宅建設。長期目標是通過建立健全土地政策，謀求從制度上保障公共房屋的長遠發展。 二是預留土地，資源專用。澳門的土地資源特別珍貴，而土地又是住房建設的掣肘，因此，解決住房問題的基礎是先解決土地問題。在新一年的《施政報告》中，特區政府明智地提出了“建立公共房屋土地儲備制度”的構想，規定要在新城規劃中預留一定數量的公屋和公共設施用地。例如，在中央批准的五幅填海區中，已開始招標的 A 區和即將開始招標的 E 區，均已經或即將預留興建公屋的土地儲備。這一制度顯然有助於預防未來城市建設和公屋建設之間的矛盾。 四、“澳人澳地”待商榷 《施政報告》中還提出了受到社會關注的“澳人澳地”話題，表示在“充分考慮社會上對以‘澳人澳地’概念興建房屋的意見後，我們將就其定義問題、土地供應、購買和轉售限制、法律配套等方面進行深入164

“居有其所”的寬慰與“澳人澳地”的疑惑 165 探討”。由此可見，“澳人澳地”有可能成為未來澳門街談巷議的又一熱點。 “澳人澳地”的構想是對“港人港地”政策的借鑒。2012 年 9 月 7日，香港行政長官梁振英宣佈，2013 年首季將把啟德區的兩幅私人地皮劃為“港人港地”土地，可建逾 1,100 個住宅單位，在 30 年內只能出售或轉讓給永久性香港居民。這一被簡稱為“港人港地”的政策，是梁振英在競選行政長官時針對香港樓市過熱、市民置業困難的情況提出的對策。這次是梁當選行政長官後首次實踐自己的競選諾言，也是“澳人澳地”的參考依據。 筆者感到“澳人澳地”的提法有值得商榷之處。首先是“澳人”。《澳門基本法》第 24 條規定：“澳門特別行政區居民，簡稱澳門居民，包括永久性居民和非永久性居民。”可見澳門居民包括“永久性居民”和“非永久性居民”兩類，儘管這兩種人在是否具有澳門居留權方面有所差異，但都屬於“澳門居民”範疇，都是“澳人”。倘若“澳人澳地”使用“澳人”概念，並且相關政策只適用於其中一部分成員(永久性居民)，那就與《澳門基本法》的規定有所矛盾。為嚴謹計，要麼將“澳人”改為“部分澳人”；要麼將該政策的受惠者也包括澳人中的非永久性居民。 其次是“澳地”。《澳門基本法》第 7 條規定：“澳門特別行政區境內的土地和自然資源，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，屬於國家所有，由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發，其收入全部歸澳門特別行政區政府支配。”根據這一精神，澳門的土地屬於國家，澳門沒有自己的土地，因為管理權與使用權並非所有權。通俗地說，在澳門只有“國土”而沒有“澳地”。要想在住房政策上使用“澳地”概念，如果不作嚴格界定，容易引起誤會，甚至違反《澳門基本法》精神。務必三思而後行。 (原載於《澳門日報》2012 年 12 月 12 日 F2 版)

完善澳門養老保障體系的思考 2012 年 4 月 26 日，澳門特別行政區行政長官崔世安在出席立法會答問大會時表示，特區政府計劃在未來兩年內向澳門社會保障基金注資澳門幣 100 億元，保證基金的持續運作。另外，社保基金精算報告即將在本年度中期出台，屆時政府將啟動供款比例、金額等問題的討論與改革，同時還要研究中央儲蓄制度(即未來的中央公積金制度)的屬性及注資問題。總之，特區政府將在構建澳門養老保障體系的長效機制方面作出切實的努力。 消息傳來，廣大澳門市民莫不歡欣鼓舞。人們感到，特區政府在一向關注的民生問題上又將實施重要的舉措。由於養老保障是與人人有關的大事，因此行政長官崔世安的上述言論必然引起廣泛的街談巷議。筆者不揣冒昧，也願在認真思考的基礎上發表一番議論。 一、完善養老保障體系勢在必行 誠然，澳門不僅經濟建設成就矚目，而且和諧社會建設也卓有成效。長期以來，特區政府將妥善解決民生問題作為施政要點，作出了很大的努力；近年來，特別是從 2008 年開始推行雙層社會保障制度，力求保障年事較高的長者的生活質量，應當說在這方面已經取得很大成績。然而，隨着形勢的發展和區情的變化，完善養老保障體系的重要性與必要性顯得格外迫切。 166

完善澳門養老保障體系的思考 首先是世界宏觀經濟形勢變化帶來的社會問題需要認真應對。國際貨幣基金組織(IMF)在最新的一期《世界經濟展望》中撰文指出，世界經濟在短期內難有較大起色，特別是以中國為代表的新興經濟體的增長速度放慢，勢必影響到歐洲國家的出口與經濟發展。歐元區國家不得不採取財政緊縮措施，進而嚴重影響其經濟增長，並導致失業率大幅度上升。2012 年 2 月間歐元區的失業率已經升高至 10.8%，而同期的美國失業率也達到 8.3%。歐美國家的經濟狀況同樣對世界造成影響，2012 年世界經濟的主旋律將仍然是低增長與高通脹。在全球化的大趨勢下，澳門不可能成為世外桃源。近年來澳門物價的飛速增長就是例證。根據歐美地區的慣例，通貨膨脹率控制在 2%以下屬正常範圍，對於中國等新興經濟體來說，3%的通脹率也是可以接受的。然而，澳門 2011 年與 2012年初的通脹率均已超過 5%，這就必須認真加以應對。通脹率的高攀無疑給本澳的弱勢群體帶來災難性的打擊，因此，在這種形勢下，完善養老保障體系的問題就顯得格外重要了。 其次，社會結構的變化也對養老保障提出新的需求。根據聯合國下屬世界衛生組織(WHO)的規定，當 65 歲以上長者佔人口總數的比例達到 7%時，這個地區便進入老齡化(亦稱高齡化)社會。澳門早在十年前就進入了老齡化階段。2002 年 4 月 2 日，澳門特區政府統計暨普查局公佈人口普查結果，截至 2001 年 8 月下旬，全區 65 歲以上人口比例已經達到 7.3%，表明當時澳門已經進入老齡化社會。澳門大學澳門研究中心發佈的《澳門經濟社會發展報告(2010-2011)》透露，本澳居民 2009 年的平均壽命已經增長到 82.4 歲，2010 年底全區 65 歲以上老人佔總人口比例已達 8%，預計至 2021 年時這一比例將上升至 12%左右。由此觀之，人口的持續老齡化將給醫療、養老、社會福利、社區設施、社區服務等眾多方面帶來壓力。因此，從本區的區情出發，完善養老保障體系已經到了勢在必行甚至刻不容緩的地步。 167

實施法治篇 二、養老保障問題需要端正認識 其實，養老保障是世界各國、各地區都不可迴避的棘手問題，關鍵在於如何應對。首要的環節在於正確認識養老保障的意義與作用，同時提出科學、合理的方針與政策。 首先應當對澳門的養老保障體系有一個比較全面、比較完整的認識。澳門特別行政區目前實行的是雙層社保制度。這一制度的最初起源可以追溯到 20 世紀 80 年代末的澳葡時期，至 2007 年時特區政府再次正式提出，並於 2009 年 9 月通過《社會保障制度》法律草案予以規範化。具體言之，澳門的養老社保體系是由第一層社會保障基金和第二層中央公積金制度組成的。第一層社保屬於基本保障制度，通過強制性收取僱主、僱工的繳款以及政府撥款、博彩收入等，組成社會保障基金，向本地勞動者提供養老、失業、疾病等方面的經濟補助。第二層是提高改善性的社保，旨在使長者提高生活質量，目前實施的是中央儲蓄制度，將來會發展為中央公積金制度。特區政府將從現有財政盈餘滾存中撥出部分資金作為啟動資金，設立非強制性的中央公積金；並為符合條件的澳門居民開設個人帳戶，獲得由公積金注入的定額資金，逐年獲取利息並在退休時獲得帳戶內的累積款項。 一個比較科學合理的養老保障體系首先必須具備“普惠性”這一基本性質。也就是說，在這個社會中，只要是合法的居民，不管其性別、年齡、民族、籍貫或職業，都能從這一體系中獲得養老的基本保障，人人獲益，無一例外。澳門現行的這一養老保障體系是符合這一基本特徵的。特區政府為了保證這一制度的正常運行，作出了很大的努力。根據行政長官崔世安透露的數據，2012 年特區政府已向社保基金撥款澳門幣40 億元，按照目前博彩業收益比較理想的形勢，2013 年與 2014 年還可再注資澳門幣 100 億元。過去社保基金只關注僱主與僱員供款，現在作為全民養老保障的基本制度，政府承諾“有資源支撐，有制度保障”，表明這一體系正在漸臻完善之中。 168

完善澳門養老保障體系的思考 然而，一個科學合理的養老保障體系還應當體現“差異性”的原則。由於享受養老保障的人群涉及社會的各個階層，不同人群之間的差異巨大，因此，由同一政策確定的人人平等的養老待遇，實際上是不甚公平、甚至是很不公平的。例如，由於出身、家境、學歷、職業、健康、性格、機遇等方面的差異，不同市民在退休時的境況有時可能有天壤之別，因而養老保障對於他們的作用也就大不一樣，他們對於養老保障的需求也就截然不同了。能不能轉變觀念，將養老保障的“平等”原則逐步向“公平”轉變呢？具體言之，能否制定與退休前工資或正常財富積累成“反比”的養老保障政策，讓境遇較差的老人稍微多得到一點養老補助呢？這一原則在國內外有些地區已經在嘗試，澳門不妨也早日啟動養老保障體系科學化、合理化的探索，讓更多的老人有機會享受質量更高的晚年生活。 三、養老保障體系需要科學運作 養老保障體系的基礎是一筆數量巨大的資金，包括社會保障基金和中央公積金。為了確保這一體系正常運作，長盛不衰，對於這些資金的管理至關重要。 首先，要有權威性的管理機構和政策法規，嚴格依法管理。 由於社保基金數額巨大，因此需要有權威性的機構實施管理，並有相應的法律法規予以規範。例如，至 2011 年底，內地的全國城鎮五項社會保障基金累積結餘已達到 2.7 萬億元，其中僅養老保險基金累計結餘就有 1.9 萬億元。如此巨大的金額令很多人垂涎。由於不少地方對社保基金監管不力，短期挪用的現象屢見不鮮。因為地方政府說了算，常常是“書記簽個字，錢就可以挪走了”。事實上，各地因社保基金引發的案件不斷發生，其中最典型的是 2006 年爆發的、涉及中共中央政治局委員、上海市委書記陳良宇的上海社保基金挪用案。據說還有一個地級市的社保基金管理局局長，曾經挪用 8,000 萬元到澳門賭博而全部輸169

實施法治篇 光。歷史的教訓值得記取。澳門目前由“社會保障基金”來實施對養老保障體系的管理，這是一個社會文化司下屬的局級機構。對照內地的情況，管理全國社保基金的機構是國務院直屬的正部級事業單位全國社保基金理事會，澳門似可考慮提高“社會保障基金”的級別，健全相關的制度，完善相關的法律法規，同時加強對這一機構的監管力度。 其次，要建立養老保障體系的有效運作機制。 目前澳門立法會細則性討論通過的中央公積金制度法案規定，這一公積金是非強制性的，建議三年後再進行檢討，探索強制性的必要與可能。其實，行政長官崔世安在立法會答問大會上講話時已經表示，世界上許多國家和地區都有類似的養老保障制度，有關的中央公積金或基金大部分是強制性的，具強制性才有利於基金的有效運作。因此，澳門的中央公積金也應朝着強制性的方向發展。 再次，要探索社會保障基金和中央公積金的自我完善機制。 現行的澳門養老保障制度儘管基本合理並受到廣大市民歡迎，但先天的不足致使潛在的危機依然存在。在 2011 年 10 月底召開的第三屆兩岸四地養老保險研討會上，有澳門學者指出，澳門的養老金已從 2000年佔福利支出的 45%飆升至 2010 年的 86.2%。為應對通脹，政府已多次調高養老金，但政府長期撥款偏離了社會保險的原則，預計到 2014 年社保基金當年的結餘將出現負數。按照這一趨勢，到 2030 年時澳門社保基金資產結餘將負債澳門幣 301 億元。 為了扭轉這種狀況，需要在提高民眾社保意識的同時，探索實現社保基金自我完善機制的有效途徑。一些發達國家和內地的先進經驗值得我們借鑒。內地的全國社會保障基金於 2000 年建立，12 年來經歷了從無到有、從小到大的發展壯大過程。國家規定，社保基金可以由專業機構運作，通過投資實現增值。社保基金可以有比例地投入股市，投資範圍還包括國債、銀行存款、高信用級別的企業債卷、金融債卷等。正是由於對於社保基金的專業化投資運作，全國社保基金在規模不斷擴大的同時，投資運營水平也不斷提高。澳門的社保基金如能參照內地的經170

完善澳門養老保障體系的思考 171 驗，建立起自我運作的有效機制，一定能在科學投資的過程中逐步發展壯大，為健全與完善養老保障體系奠定堅實的基礎。 (原載於《九鼎》2012 年第 5 期)

澳門公共行政績效評估多元化方針芻議 行政績效評估作為公共行政管理不可缺少的環節，對於提高政府施政能力、優化公共服務質量，都具有重要的作用。隨着科學施政理念的推廣和現代管理科學的發展，行政績效評估日益受到各個國家、各個地區政府的重視，澳門特別行政區政府也不例外。 然而，行政績效評估在澳門尚處於起步不久的初級階段，有必要加以研究探索，以期統一認識，盡快收到實際成效。本文擬從理論依據和實踐操作的不同角度切入，探討澳門公共行政績效評估的多元化方針。 一、行政績效評估多元化的現實需要與理論依據 (一) 行政績效評估及多元化方針的現實需要 1. 行政績效評估已成為澳門特區政府的既定方針 自回歸祖國以來，澳門特區政府在重視提高公共服務質量的同時，也陸續將公共行政的績效評估問題提上了議事日程。這項工作首先是從施政的實踐中揭開序幕的。特區政府於 2000 年提出服務承諾計劃，要求各職能部門“在優化行政程序的基礎上，向公眾公開承諾服務的水平，並通過有效的建議、投訴和異議的處理機制及時掌握服務對象的反饋；定期進行市民滿意度評估”。與此同時，“所有推行服務承諾計劃的部門，都必須開展優化行政程序的工作、都必須有完善的建議、投訴和異議的處理機制、都必須定期進行市民滿意度評估”。1 在此基礎上，172

澳門公共行政績效評估多元化方針芻議 於《2005 年財政年度施政報告》中提出、2006 年開始實施“市民滿意度評估計劃”。按照這一計劃，“市民及政府部門的服務對象如團體、機構，可通過政府部門的前線櫃台及電子郵箱等渠道對部門作出評價。我們(註：指行政公職局)將會定期對有關資料作出綜合整理，及通過監管機制要求回應及跟進，積極關注服務對象的需求改變，以令其服務質素及行政運作能緊貼社會的發展。”2 近年來，隨着科學施政理念的提出和逐步落實，澳門特別行政區政府更加重視公共行政績效的評估。《2013 年財政年度的施政報告》中指出：“明年，我們將建立政府績效治理制度，把部門的執行力和執行效果、對既定政策是否有具體且有效的行動回應、政策是否達到目標，作為評估績效的重要指標”。3 至此，特區政府已經明確將行政績效評估作為既定的工作任務。 實踐表明，行政績效評估已經成為政府施政工作必要和重要的組成部份。然而，適宜採取甚麼樣的方針來進行績效評估，卻值得研究探討。 2. 澳門區情要求行政績效評估遵循多元化方針 行政績效評估具有“系統性”、“層次性”、“多角度性”和“複雜性”等特點。4 這些特點十分符合澳門特區政府的實際情況。 系統性和層次性主要體現在特區政府的架構上。澳門特別行政區政府是“中華人民共和國澳門特別行政區的行政機關”，其主要職能包括“負責制定並執行政策；管理各項行政事務；辦理《基本法》規定的中央人民政府授權的對外事務；編制並提出財政預算、決算；提出法案、議案，草擬行政法規；委派官員列席立法會會議，聽取意見或代表政府發言”5，等等。政府架構具有層次性，在行政長官領導下，其行政部門依次分出司、局、廳、處四個層級。對於這樣一種多層次的綜合系統，採用統一要求和標準的評估模式顯然是不甚合適的。 多角度性和複雜性主要體現在特區政府各職能部門的工作性質上。根據澳門特別行政區入口網站首頁提供的資料，“政府網站”下屬的“部門網站”顯示：在行政長官領導下，職能部門根據業務分工主要劃分為“行政長官直屬機關”、“立法司法範疇”、“行政法務範173

實施法治篇 疇”、“經濟財政範疇”、“保安範疇”、“社會文化範疇”、“運輸工務範疇”和“廉政審計範疇”。而在各個範疇之內，又劃分出各種“會”、“院”、“局”、“委”、“辦”等下屬機構，少則兩、三個，多則十數個，其中 多的社會文化司和運輸工務司都擁有 16 個下屬機構。由於歷史的原因，澳門特區的政府部門與相關機構中還包含着其他國家或地區未必歸入政府範疇的一些單位，如憑藉一定來源的資金從事公益事業的基金組織(澳門基金會、科學技術發展基金、文化產業基金等)，高等院校(澳門大學、澳門理工學院、旅遊學院等)，承擔專項任務的特定機構(格蘭披治大賽車委員會、舊城重整諮詢委員會等)。這些部門和機構儘管都整合在特區政府機關的框架內，但各自的任務不同、性質迥異、工作方式和工作效果千差萬別是不可否認的事實。面對着如此紛繁複雜的狀況，試圖用標準化或統一的原則與方法來進行績效評估的良好願望，是很難付諸實施，更是難以取得理想效果的。 (二) 行政績效評估多元化的理論依據 我們倡導澳門特區政府推行行政績效評估多元化的方針。這一方針能夠從哲學、管理學和行政學中找到理論依據。 1. 辯證唯物主義的“矛盾特殊性”原理與“具體情況具體分析”原則 辨證唯物主義哲學的矛盾理論在承認矛盾普遍性(矛盾的對立面存在於一切事物之中)的基礎上，又強調矛盾的特殊性。矛盾特殊性主要表現為三個方面，即：“不同事物有不同的矛盾，这些不同的矛盾構成了一事物區別於他事物的特殊本質”；“同一事物在發展的不同過程和不同階段上有不同的矛盾，這些不同的矛盾形成了事物發展的不同過程和不同階段”；“同一事物中的不同矛盾、同一事物的兩個不同方面也各有其特殊性”。6 在矛盾普遍性與特殊性的指導下，辯證唯物主義哲學倡導實事求是地具體分析事物的矛盾。無產階級革命家列寧用一句名言概括了其中的深刻道理：“馬克思主義的真髓和活的靈魂是對具體情況的具體分析”。7 上文已述及，澳門特區政府機構具有系統性、多層次、174

澳門公共行政績效評估多元化方針芻議 多角度和複雜性等特徵，進行績效評估談何容易，無疑應當區分對象，分別對待。因此，矛盾特殊性原理和具體情況具體分析的原則正可以作為公共行政績效評估多元化的理論依據。 2. 現代管理學的“權變管理原理”與“差異化管理原則” 隨着現代管理學的深入發展和漸趨成熟，一些新的管理分支和管理理論不斷涌現。權變管理即為其中之一。這一理論由美國學者盧薩斯於20 世紀 70 年代中進行了比較系統的概括總結，認為“管理要根據組織的內、外部條件的變化情況作相應的調整，即管理無定式，應因地、因時、因人而宜。權變管理是必備的管理技術，是一種很高的管理境界，但它不再是平穩時期的一種偶然需求，而是在連續變化的環境中的一種常規管理。是一種依據環境自變數和管理思想及管理技術因變數之間的函數關係來確定的對當時當地 有效的管理方法。”8 權變管理原理應用於管理的實踐便形成了差異化管理的方法。儘管差異化管理的應用主要在人力資源管理領域，但是這一方法遵循的“因人制宜”原則，同樣可以推廣到“因地制宜”、“因事制宜”、“因時制宜”等各個領域，對行政績效評估產生重要的指導作用。因此，權變管理原理和差異化管理原則同樣可以作為行政績效評估多元化的理論依據。 3. 行政學的“規範性與變異性相統一”原則 自 1927 年美國學者威洛比出版《行政學原理》，比較系統地闡述行政學理論體系，使行政學形成一門獨立學科以來，這一學科與管理學等相關學科互相借鑒、互相滲透，取得了長足的發展。20 世紀 60 年代，“行政學理論有了新的突破，進入了系統科學階段。主要特點是廣泛應用自然科學、社會科學和管理科學的新成就來研究行政管理，特別是重視運用系統論、信息論、控制論。系統管理理論認為，行政組織是由許多相互依存的不同要素所構成的具有一定功能的系統，各個部分彼此獨立,但又相互依存和制約”。9 基於這一認識，行政學的研究體現出一系列特點，其中有一條便是“規範性和變異性的統一”。“行政學揭示國家行政管理規律，諸多管理原則、程序、機制、方法、手段帶有規範性。但是，決定行政管理科學化的因素是多元的，行政環境、行政主體和客175

實施法治篇 體的變化是必然的，因此，行政學必須不斷適應這些變化，不斷豐富和發展”。10 公共行政績效評估作為一種行政管理手段，同樣應當遵循規範性與變異性相統一的原則，從而為推行多元化的方針找到理論依據。 二、行政績效評估多元化的主要環節 作為一種管理理念，多元化評估的思想應當貫穿公共行政績效評估工作的全過程；為貫徹落實這一方針，則可以從以下幾個環節着手： (一) 評估主體多元化 政府行政績效評估主體的多元化不僅有理論上的依據，而且是各方現實利益調節博弈的必然結果。隨着經濟社會的快速發展，政府行為涉及社會生活的廣度和深度前所未有，其涉及的利益相關者的構成也非常複雜。單一的評估主體對政府行政績效所進行的評估，其有效性往往受到質疑。人們逐漸認識到“評估主體多元化結構是保證公共部門績效評估有效性的一個基本原則，這是因為，任何一個業已確定的評估主體都有自身特定的評估角度，有不可替代的比較優勢，同時，具有特定身份的評估主體亦有自身難以克服的評估局限。”11 因此，“只有多元評估主體，即政府行為所涉及的相關利益各個方面都參與評估，才能有效、全面地進行績效評估。”12 按照公共行政績效評估主體的性質，可分為內部評估主體和外部評估主體。內部評估主體指的是公共權力組織及其內部組成部門；外部評估主體則指公眾和社會組織，包括行政相對人、專家、社會輿論組織、中介評價組織等。實現公共行政績效評估主體的多元化，必須要打破評估主體的單一性，引入多元主體評估機制。在評估之前，要對評估主體進行深入研究，科學全面地確定評估主體，並對各主體進行科學的角色定位和功能劃分。 176

澳門公共行政績效評估多元化方針芻議 評估主體多元化具有明顯的優勢，一方面通過“合理搭配各評估主體，多角度、全方位地對政府績效進行評估，使績效評估結果具備真實性、科學性和有效性”。13 另一方面，通過吸納各類社會力量的參與和監督，體現了從權力政府走向責任政府的必然要求，長遠來看也有助於“公民社會”的建設和發展。從這兩個層面上來說，無論是美國式的社會中介評估，還是歐盟式的機構內部自測的成功實踐，都內在地體現了評估主體多元化的要求，具有其政治上和策略上的合理性。 (二) 評估指標多元化 績效評估主體的構成決定了績效評估系統其他環節的選擇。14 就評估指標的建立而言，評估主體的多元化決定了指標的多元化，反過來說，評估主體的多元化需要通過評估指標的多元化予以實現。前已述及，多元化的評價主體涉及公權部門、公眾和各種社會團體，對於甚麼是行政績效，哪些指標應該引入評估體系，這些主體都有各自不同的觀點。因此，構建多元化的指標體系，充分反映各評估主體的需求和意願，就成為公共行政績效評估的必然要求。 現代意義上的政府行政績效評估發源於 20 世紀 50 年代美國的績效預算制度，當時的主張是“效率至上”。60 年代後期，“新公共行政學”主張將“效率至上”轉變為“公平至上”，強調公共行政的顧客導向。至 80 年代，西方國家為了解決財政赤字膨脹、政府規模過大、效率日益低下等問題，這種導向得到進一步的延續。這一時期績效評估的重點是經濟和效率，追求投入產出比值的 大化。90 年代以來，關注的焦點由效率優先逐漸轉向了效益和顧客滿意，此時評估的重點是公共服務的品質和效益。 從簡短的歷史回顧中可以看出，隨着社會民主化、多元化的發展，評估的價值取向逐漸從經濟績效向政治績效和社會績效延伸，評估主體則由政府擴展至公民和其他社會組織。因此評估內容更加廣泛，公民的滿意度、公民參與性等“軟指標”日益受到關注，評估指標呈現多元化、多樣化的發展態勢。可見，行政績效評估指標體系的多元化呼應了177

實施法治篇 評估主體由單一走向多元的發展進程。因應社會的可持續發展和政府優化管理與服務的需要，這一進程未來還將得到進一步的發展和深化。 (三) 評估方法多元化 政府行政績效評估的方法，從性質的“軟”“硬”來說，可分為定性和定量兩大類。定性方法是一種“軟”方法，憑借評估專家、行政相對人以及社會公眾的主觀感知和體驗來衡量政府行政績效。如包括澳門特別行政區政府在內的很多地方政府採用的“公眾滿意度調查”、“行風評議”等都屬於此類。這種評估方法注重從宏觀和總體上對績效水平進行審視與把握，但常因缺乏數據支持和科學的分析，不能形成微觀和具體的數據分析，往往導致評估結果過於主觀，難以體現公共機構的實際績效水平。 定量方法則是一種“硬”方法，運用統計和數學方法對政府績效進行科學、精確的衡量。如相對有效性評價方法、加權平均、不確定性決策方法、人工智慧方法等都可以歸為此類。這種評估方法不受主觀因素干擾，能夠比較客觀公正地進行判斷。不過，由於公共機構目標的多元化，很多產出都難以準確測量，過分強調使用定量方法測量績效，評估結果也可能會不全面、不科學。 定性方法和定量方法各有優缺點。一方面，為了科學、完整地反映政府公共績效的真實水平，評估主體要綜合運用定性與定量方法，不可偏廢。這是評估方法多元化的第一層含義。另一方面，由於定性方法和定量方法都各自包含着諸多具體的工具和方法，評估主體要善於根據不同的評估問題和評估環境靈活地加以選擇和運用，此為評估方法多元化的第二層含義。 178

澳門公共行政績效評估多元化方針芻議 三、澳門實施行政績效評估多元化的辯證思考 在瞭解了貫徹公共行政績效評估多元化方針的主要環節之後，需要就實施過程中可能遇到的一些情況，特別是必須妥善處理的一些關係進行深入的辯證思考，以求達成共識，便於操作執行。 (一) 轉變觀念：絕對與相對相結合 首先應當正確認識行政績效評估的作用。作為行政管理活動的重要環節和有效手段，績效評估的考核、監督、控制、計劃、協調、教育等作用毋庸置疑。尤其是考核與監督作用，堪稱績效評估的主要目的。因此，通過績效評估，對被評估單位作出是否“合格”的評價，應當成為績效評估的首要任務。從這個意義上說，績效評估是“絕對”性質的評估。絕對評估的理念由來已久，是一種有效而實用的傳統觀念。 然而，評估的意義並不僅僅在於給出“合格”或“不合格”的絕對結論。績效評估還具有一個重要的作用：對比。“不同行政管理部門的經濟、效率、效益情況進行全面比較，這是績效評估的一個重要組成部分”。15 因此，開展績效評估還應當通過對比評出“相對”的結果來。“這一比較一般可以採取三種形式：橫向比較，即比較不同部門在同一時期的表現；縱向比較，即比較同一部門在不同時期的表現；綜合比較，即實際表現與可能達到的 佳狀態的比較”。16 在實際操作中，除了對各部門在特定時間地點條件下的績效是否合格給出評估結論以外，還應當將該部門與本政府的其他有關部門對比、與其他地區的相同或類似部門對比，將該部門的現狀與過去對比、與原定的計劃或承諾對比。只有經過橫向、縱向和綜合對比，才能參照絕對評估的結果，更全面、更準確地對受評估部門作出恰當的評價。 179

實施法治篇 (二) 面向社會：自評與他評相結合 績效評估主體多元化和方法多元化的討論為我們提供了新思路：要想使評估工作取得有實用價值的效果，一定要打破政府關門評估的封閉體系，面向社會，實行自評與他評相結合的科學做法。 由於績效評估已經納入政府施政工作的總體框架，因此特區政府無疑是行政績效評估 重要的主體，政府部門的自評應當成為 主要的評估形式。從實際操作的情況來看，澳門特區政府是在“績效管理制度建設”的框架內推進績效評估工作的，近年來已經進行了一系列有效探索，包括“服務承諾、ISO國際品質管理認證、市民滿意度評估、平衡計分卡、公務人員工作評核制度、公共服務評審委員會以及績效審計等。政府績效管理的建設既有優化內部控制，又有強化外部問責的改革，但偏重於改進行政運作、優化行政程序、優化政府管理方式等，主要集中在績效管理工具和手段的設計和運用 ，比較着重建構公務人員績效評估 、程序控制的環節”。17 應當說，這些“自評”的探索已經取得了一定的成效。 然而，儘管市民滿意度評估在政府行政工作績效評估中已佔有一定的地位，畢竟仍處於較低水平而作用有限。有研究者指出：“目前，澳門居民參與政府績效評價的途徑主要有市民服務滿意度調查、投訴機制，以及立法會議員對政府產出的質詢機制等，但這些模式仍然比較被動，往往是政府作出行為後才被納入，居民的參與不盡人意”。18 誠如澳門特區政府行政公職局網頁上所表述的：“市民是公共服務的首要對象和使用者，瞭解市民的需求是改進公共服務品質的重要依據，‘市民滿意度’評估就是在這樣一個前提下產生的。顧名思義，‘市民滿意度’即是評估市民對服務的滿意程度，透過測量滿意水平來評價公共服務的優劣，進而讓公共部門作出改善”。19 鑒於此，應當在“他評”方面多下功夫。要擴大社會評估的廣度和深度，發動更多的市民參與績效評估，同時加大社會評估意見在總體評估結果中的權重，讓社會評價成為檢驗公共行政績效的主要指標。 180

澳門公共行政績效評估多元化方針芻議 (三) 分類執行：共性與個性相結合 撇開具體的業務內容，公共行政具有普遍的共性，包括以政府或行政當局為主體，以公共事務為客體，必須依法進行並且有效等。20 由這些共性所決定，為行政績效評估制定統一的方法，設置通用的指標體系，將之作為一項規範性的制度或工作來開展，既有必要與可能，又具有一定的實用價值。澳門特區政府目前由行政公職局統籌負責的服務承諾認可制度、服務承諾計劃、市民滿意度評估計劃、政府服務優質獎評選，以及ISO國際認證等21，都可歸於行政績效共性評估的範疇。 然而，正如辯證唯物主義哲學的基本原理所闡述的，共性決定事物的基本性質，而個性揭示事物之間的差異；共性只能存在於個性之中。上文已經說明，澳門特區政府機構的結構十分龐雜，其不少組成單位和部門之間的性質、功能、規模、作用等都大相徑庭，不宜一刀切或者只採用統一的方法和指標來評估。為了體現個性，使績效評估結果真正反映各有關行政部門的實際情況，應當在統一評估的同時，建立分類評估的體系，兩者並列，各自獨立開展。 所謂分類評估，是按照部門性質、作用與工作內容相近的原則，將特區政府機構框架內的所有組成部門劃分為若干類別(組)，為每個組制定合適的、與其他組別不盡相同的評估方法和評估指標，分門別類地進行評估。例如，與經濟建設關係密切的組別，評估指標中應當突出經濟指標；直接與民眾打交道的組別，則應將市民滿意度作為主要評估指標，且更多地採用他評的方式進行評估。分類評估的有效開展必將大大提高績效評估的整體質量。 四、小結 總之，公共行政績效評估是一項重要的行政管理工作，也是一個複雜的系統工程。依據辯證唯物主義哲學、管理學和行政學的相關基本原理，從澳門特區的實際出發，公共行政績效評估應當貫徹多元化的方181

實施法治篇 182 針。抓好評估主體多元化、評估指標多元化和評估方法多元化等環節，在實施中注重絕對與相對相結合、自評與他評相結合、共性與個性相結合，澳門特區的公共行政績效評估一定能在科學化的道路上邁出有力的步伐，促進特區政府的施政水平跨上新的台階。 (原載於《澳門公共行政改革與績效評估學術研討會》論文集， 2015 年 8 月，澳門，與王忠合著) 註釋：  1 《澳門特別行政區優化公共服務專題》，載於澳門特區政府行政公職局網站：http://app.safp.gov.mo/qs。 2 《市民滿意度評估計劃》，載於澳門特區政府行政公職局網站：http://app.safp.gov.mo/qs。 3 崔世安：《2013 年財政年度施政報告》，2012 年 11 月 13 日。 4 “行政績效評估＂詞條，載於“百度百科＂網站：http://baike.baidu.com/ view/2059448.htm?fr=aladdin。 5 《澳門特區政府行政架構》，載於中國網：http://www.china.com.cn/news/ zhuanti/amhg/2009-12/04/content_19009347.htm。 6 “矛盾特殊性＂詞條，載於“百度百科＂網站：http://baike.baidu.com/view/ 713968.htm 。 7 列寧：《國家與革命》，載於《列寧全集》第 31 卷，北京：人民出版社，1985 年，第 144 頁。

澳門公共行政績效評估多元化方針芻議 183  8 “權變管理＂詞條，載於“MBA 智庫百科＂網站：http://wiki.mbalib.com/ wiki/。 9 “行政學＂詞條，載於“互動百科＂網站：http://www.baike.com/wiki/。 10 同上註。 11 卓越：《公共部門績效評估的主體建構》，載於《中國行政管理》，2004年第 5 期。 12 謝吉晨、趙軍鋒：《論“最佳的＂政府績效評估主體》，載於《雲南行政學院學報》，2008 年第 1 期。 13 張珊珊：《基於利益相關者角度的政府績效評估多元主體研究》，南京：南京航空航天大學碩士論文，2012 年。 14 吳紹琪、冉景亮：《政府績效評估主體的研究》，載於《軟科學》，2006年第 6 期。 15 《行政績效評估的地位與作用》，載於“MBA 智慧百科＂網站：http://wiki.mbalib.com/zh-tw/。 16 同上註。 17 陳慧丹：《澳門政府績效管理制度探索》，載於《｀一國兩制＇研究》，2013 年第 2 期(總第 16 期)。 18 同上註。 19 同註 1。 20 “公共行政＂詞條，載於“百度百科＂網站：http://baike.baidu.com/view/ 9269.htm?fr=aladdin。 21 同註 19。

  政制發展篇

 

澳門特區政治體制發展的深層次思考 行政長官崔世安代表澳門特別行政區發表《2012 年財政年度施政報告》，在闡述下一年度施政重點時，強調了三個方面：共享發展成果，促進社會和諧；強化自身優勢，實施發展藍圖；落實科學施政，推進政制發展。其中第三方面關於“政制發展”的提法，在歷年的施政報告中屬首次出現，引起了比較強烈的社會反響與相當廣泛的社會關注。 筆者認為，政治體制發展是關乎全局的大事，特區政府將此事提上議事日程意義深遠。有必要展開認真的討論，以便圍繞這一主題進行一些深層次的思考。 一、關於特區政治體制的發展 施政報告是非常謹慎地提出“政治體制發展”這一敏感話題的。報告中首先對《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)及其實踐效果作出了充分肯定：“《澳門基本法》對澳門特別行政區的政治體制已作出規定。澳門特區成立以來的良好發展，亦已有力證明，這些規定符合澳門社會的發展實際。”然後才委婉地引出主題：“特區政府將繼續全面貫徹落實‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治的基本方針，根據《澳門基本法》的規定，積極而審慎地處理澳門特別行政區政治體制發展問題。”但是，不管怎樣說，政治體制發展的問題畢竟已經正式提出來了。 187

政制發展篇 澳門特別行政區政府此時提出政制發展問題，是十分必要的明智之舉。按照政治經濟學的基本原理，政治體制屬於上層建築範疇，與經濟基礎存在着對立統一的關係。一方面，經濟基礎決定上層建築，有甚麼樣的經濟基礎就有甚麼樣的上層建築，上層建築必須與經濟基礎相適應；另一方面，上層建築又能對經濟基礎產生反作用，隨着形勢的變化對經濟基礎提出發展改革的需求。眾所周知，規定澳門現行政治體制及其相關方針政策的《澳門基本法》，是 1988 年 9 月 5 日“澳門基本法起草委員會”經七屆人大常委會批准成立後開始起草的，至 1993 年 3月 31 日由八屆人大第一次會議通過，同日由中華人民共和國主席令(第三號)公佈。從開始醞釀這一法律的二十多年來，世界和祖國內地的形勢已經發生了急劇的變化。而澳門也經歷了由葡萄牙的準殖民統治轉變為回歸祖國懷抱的天翻地覆的變革。尤其是回歸祖國以後的 12 年中，澳門的經濟、文化、社會條件都發生了巨大的深刻變化，理所應當對作為上層建築的政治體制提出高標準的新要求。因此，適時地提出政制發展問題首先是緊跟時代步伐和適應形勢需要的做法。 我們看到，特區政府為下一年度提上議事日程的政制發展找到了合適的切入點：“基於 2013 年第五屆立法會選舉、2014 年第四任行政長官選舉的日趨接近，特區政府決定，把處理《澳門基本法》附件一和附件二規定的行政長官和立法會產生辦法是否修改問題，作為明年施政的一項重要內容。”施政報告接着明確提出：“有需要對兩個產生辦法作適當修改”；同時又進一步指出，“將進一步修改完善澳門特區《行政長官選舉法》、《立法會選舉法》等選舉法律，通過完善制度，倡導公平正義的選舉文化，有序而又平穩地推進澳門特別行政區政治體制的發展”。可見特區政府是打算將這兩項選舉作為切入點或突破口，來推動本澳政制發展的。 應當說，特區政府的這一決策符合澳門實際情況且切實可行。十多年來，隨着生產力的迅猛發展、產業結構的調整、對外開放的深入以及受到周邊地區的影響，本澳社會結構和各階層、各界別的狀況也都在悄悄地發生改變。因此，涉及落實澳門特區行政長官選舉和立法會選舉兩188

澳門特區政治體制發展的深層次思考 個辦法中的一些具體規定(如成員總數、界別劃分、名額分配、選舉方式等)，已經不甚符合澳門的實際情況，甚至不能與時俱進地代表和體現民意。因此，適時地進行研究協商，探討臻於完善的修改方案，不僅理所應當，而且勢在必行。 施政報告中是將完善政治制度的命題限定在“發展”的範圍之內的，其審慎態度和良苦用心我們完全理解。其實，更確切的概念應當是“改革發展”。首先，從理論上講，改革是發展的必要前提，發展離不開改革，沒有改革就無從發展。只要是出於公心，對民眾負責，就沒有必要諱言改革。從實踐來看，澳門以往的行政長官選舉和立法會選舉確實存在不甚完善和不盡人意之處，甚至暴露出一些弊端。例如，僅有一位候選人參選、實際上沒有競爭的行政長官選舉，固然可以解釋為眾望所歸、民意高度一致；但也可能因為沒有比較而使民眾失去了選擇的機會。又例如，立法會議員選舉時，本來沒有政治綱領差別的社團候選人偏偏要採用西方國家政黨政治體制下競選的做法來站台亮相、大肆拉票甚至賄選，難道就合法合理、心安理得嗎？可見僅就選舉而言，澳門政治體制值得改革的地方還不少，只有光明正大地提出“改革”的口號，才能使“發展”名正言順地進行下去並且取得預期的成果。 二、關於《澳門基本法》的修改 行政長官崔世安在施政報告中表達的一些內容還涉及到一個與政治體制改革有關的命題：《澳門基本法》的修改。施政報告中是這樣表述的：“《澳門基本法》附件一和附件二規定的兩個產生辦法是否需要修改、以及在需要修改的情況下，如何修改，一直為社會各界所關注，特區政府也持續聽取和高度重視社會各方面的意見。社會各界普遍認為，保持澳門特區政治體制的穩定，是確保澳門長期繁榮穩定和發展的重要條件。同時也認為，有需要對兩個產生辦法做適當修改，以更好地適應社會的發展進步。” 189

政制發展篇 即便只是對附件作出修改，也涉及到基本法的修改。因為《澳門基本法》的相關條文中已經賦予兩個附件與《澳門基本法》同等的法律適用性：“行政長官的產生辦法由附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定”；“立法會的產生辦法由附件二《澳門特別行政區立法會的產生辦法》規定”。因此，基本法的修改是一個事關重大的原則性問題，讓我們首先來尋找它的法律依據。其實，《澳門基本法》本身已經為基本法的修法問題提供了足夠的依據。《澳門基本法》第 144 條規定：“本法的修改權屬於全國人民代表大會。”暫且先不討論修法的權限歸屬，這裏至少已經表明“基本法是可以修改的”這一原則。由此可見，特區政府現在開始探討《澳門基本法》的修改問題，是完全合理合法的。 在第 144 條的具體條文中，還列舉了可以提出《澳門基本法》修改提案的三個並列主體：全國人大常委會、國務院、澳門特別行政區。同時也規定了相應的修法程序：“澳門特別行政區的修改議案，須經澳門特別行政區的全國人民代表大會代表三分之二多數、澳門特別行政區立法會全體議員三分之二多數和澳門特別行政區行政長官同意後，交由澳門特別行政區出席全國人民代表大會的代表團向全國人民代表大會提出”；“本法的修改議案在列入全國人民代表大會的議程前，先由澳門特別行政區基本法委員會研究並提出意見”。由此觀之，涉及《澳門基本法》的修法問題，不是簡單的行政行為，而是嚴肅的法律行為，並非民意贊同、政府有意就可操作、就能完成的。行政長官崔世安的施政報告中並沒有談到政府在完成《澳門基本法》修改的法律程序方面的準備工作，不知是未及考慮還是已有考慮但將另作表述？不管是哪一種情況，總歸是一個有待彌補的遺憾。 施政報告中提到《澳門基本法》時還有兩外兩層意思。一是“特區政府大力推動《澳門基本法》的宣傳與培訓工作，深化普法教育，增強識法、守法、護法意識”；二是“嚴格貫徹《澳門基本法》，充分展現‘一國兩制’的強大生命力”。在施政報告中強調基本法的普及與維護，應當說是十分必要和十分及時的。筆者認為，這裏涉及一個與基本190

澳門特區政治體制發展的深層次思考 191 法有關的重要問題：特區基本法(包括澳門、香港兩部基本法)的適用性。基本法在特區各自適用是不成問題的，但由於基本法中沒有規定其在特區以外的適用範圍，就有可能遺留出一些法律的盲區。隨着特區與內地的交流合作日漸廣泛深入，特別是在《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020 年)》發佈和“粵港”、“粵澳”兩個合作框架協議簽訂之後，特區和內地相鄰地區的交往中很可能發生一些涉及特區基本法的事宜。此時內地是否也應該執行基本法？遇到矛盾甚至違法的現象又該如何解決？ 例如，《澳門基本法》第 24 條規定：“澳門特別行政區居民，簡稱澳門居民，包括永久性居民和非永久性居民。”可是，在進入珠海的拱北海關入境通道中，“港澳居民”的專用通道是不允許澳門非永久姓居民通過的。也就是說，珠海海關不承認澳門非永久居民是“澳門居民”，這一做法顯然違反了《澳門基本法》的規定。類似情況在毗鄰港、澳的其他一些地區同樣存在。面對這樣的違法行為，特區基本法是否具有適用性和溯及力？值得我們深思。《澳門基本法》第 22 條明確指出：“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預澳門特別行政區依照本法自行管理的事務”。那麼，不承認《澳門基本法》界定的“澳門居民”中的一部分為合法的“澳門居民”，算不算“干預”澳門特區依照基本法“自行管理的事務”呢？即便對方違反了《澳門基本法》，澳門方面又能否通過、以及通過何種法律程序來解決這一問題呢？我們不得而知。 值得慶幸的是澳門特區政府或許已經注意到這個問題，在行政長官的施政報告中強調了《澳門基本法》的宣傳、培訓、教育，以及識法、守法、護法等要點。我們期待着政府與民間共同努力，“開拓進取，團結奮鬥，嚴格貫徹《澳門基本法》，充分展現‘一國兩制’的強大生命力，確保特區的長期繁榮穩定”。 (原載於《澳門月刊》2012 年 12 月號)

“法”與“理”的辯證統一 ──評澳門政制發展立法程序的完成 2012 年 8 月 29 日，澳門立法會舉行全體會議，細則性通過了行政長官選舉法和立法會選舉法兩個選舉法的修訂法案。這一被民間概括為“2+2+100”的修訂案，已經萬事俱備，只待行政長官簽署並隨後頒佈，即可成為本地法律。至此，有關澳門政治制度發展的本地立法程序宣告基本完成。 一、成果不易值得珍惜 對於本澳政治生活中的這件大事，廣大澳門市民，特別是關心政治事務和社會問題的人士作出了充分肯定的評價。此事之所以值得稱道，概括起來主要有以下四大理由： 第一，反映了絕大多數澳門民眾的意願。 自從行政長官崔世安 2011 年 11 月 15 日在《2012 年財政年度施政報告》中提出兩個選舉辦法的修改問題之後，有關澳門政制發展的問題一時成為社會關注的焦點。經過中央政府的指導，專家學者的議論，特區政府的努力以及廣大市民的積極參與，政治發展問題逐漸走上正軌。其中民眾的參與是關鍵。2012 年 2 月底，全國人大常委會通過關於澳門特區 2013 年立法會產生辦法和 2014 年行政長官產生辦法有關問題的決定以後，澳門政府開展了為期 45 天的全民諮詢，先後召開過 10 場諮詢會，約有 2245 人次出席，通過面交、郵寄、網上徵集等不同途徑，共192

“法”與“理”的辯證統一 收集到 165,247 份意見。在這些意見中，分別有 86%和 87%贊成立法會直選與間選議員各增加兩名(即加 2+2)，以及行政長官選舉委員會人數從 300 人增加到 400 人(即+100)。可見目前通過立法程序的兩個選舉辦法修訂法案，代表了絕大多數澳門市民的心願。 第二，體現了發展和進步的趨勢。 實事求是地說，根據本次兩個選舉辦法的修訂方案，間選和直選議員人數都只增加 2 名，增幅並不顯著；而從澳門各階層、各界別不斷高漲的參政熱情來看，行政長官選舉委員會人數雖然增加 100 人，仍難以普遍滿足來自各方面的需求。然而，儘管變化有限，畢竟是邁開了第一步，體現了澳門的政治制度已經開始發展進步這一大趨勢。常言道千里之行，始於足下。過程比結果更重要，可喜的第一步預示着澳門政制發展的良好前景。 第三，符合澳門特區的實際情況。 許多學者和政界人士在評述澳門近一年來政制發展的態勢時，使用了“循序漸進”這個成語。實際情況確實如此。澳門具有多元文化的歷史背景，也具有紛繁複雜的社會結構。立法會和行政長官的選舉涉及各種社會群體之間的利益分配與關係協調，必須謹慎從事。所以中央政府一再強調澳門的政制發展必須服從“四個有利於”的原則，即有利於保持特區基本政治制度的穩定，有利於行政主導政治體制的有效運作，有利於兼顧澳門所有階層、界別的利益，有利於保持澳門的長期繁榮和發展。現在看來，“2+2+100”的微調方案，確實是比較符合澳門特區實際情況，比較符合澳門民眾整體利益的。 第四，與中央政府的要求保持一致。 澳門的政治發展始終得到中央政府的關注與支持。早在特區政府將修訂兩個選舉辦法提上議事日程之初，由於認識尚不完全一致，一些人對修法的程序存在模糊認識。中央政府及時地對澳門伸出援助之手。全國人大常委會職能部門及其負責人針對《澳門基本法》的有關內容進行釋法，召開座談會宣傳並聽取意見進行溝通，還安排知名專家來澳門舉辦有關法律問題的專題講座。正是在中央政府的關懷和幫助下，澳門特193

政制發展篇 區政府與民眾逐漸統一了認識，明確了修訂兩個選舉辦法的“五步走”程序，也使這件大事按照中央希望的既定步驟取得了圓滿的結果。 總之，兩個選舉法的修訂法案終於完成立法程序，堪稱體現了諸多優勢的重大成果。回想大半年來的不平凡經歷，這一成果確實來之不易，所以應格外珍惜。 二、“法”“理”交融任重道遠 事物總是一分為二的。就在社會輿論對澳門政制發展的成果普遍叫好的同時，也有一些人提出異議，發表不同意見，甚至對一些做法表示質疑和反對。2012 年 8 月 29 日的立法會全體會議就是典型。例如，關於社會服務界和教育界列為新界別、共享一個新增間選議席的問題，就有關翠杏、何少金等多位議員表示不滿，認為此舉未能體現對教育和社會服務界的重視；表決時則有吳國昌等 5 位議員反對，陳明金等 3 位議員棄權，僅憑藉立法會主席劉焯華補投關鍵的一票才涉險通過。關於行政長官選舉委員會中是否應當包括“市政機構成員的代表”這一問題，也有議員提出質疑。有幾位議員甚至批評政府立場偏頗、諮詢缺失，指責澳門民主沒有實際的進步，希望將來立法會的議員一半以上由直選產生，直至普選立法會和行政長官。 對於政制發展存在不同意見是正常現象，但是，能否據此進行深入思考，透過現象看到本質，總結提煉出一些深層次的認識呢？需要認真推敲。我們認為，正確理解並妥善處理“法(法律)”與“理(合理性)”的關係正是值得探究的一個重要命題。因為審視本次澳門兩個選舉辦法的修訂與政制發展的不尋常歷程，不少問題就源於“法”與“理”兩者關係的模糊認識。 我們應當從以下三個方面來把握“法”與“理”的辯證關係： 首先，法高於理。法律是一種重要的社會規範，通常是指由國家制定或認可，由法庭、警察、軍隊、監獄等強制力保證實施的，以規定當194

“法”與“理”的辯證統一 事人義務與權利為內容的，具有普遍約束力的社會規範。人類合理的社會生活過程需要有序進行，因實踐範疇不同、要求不同便產生了約束力不同的多種規範。有的規範(如道德)是非強制性的，其執行效果有賴於當事人的自覺性。有的規範(如法律)則是強制性的，在適用範圍以內的所有人都必須無條件執行，否則就是犯法。立法的目的是為了合理，人們在立法的過程中無疑會盡量追求法律的最大合理性；但合理是相對的概念，不同人、不同情況下都可以有不盡相同的理解。因此，當兩個選舉辦法的修正法案一旦頒佈而成為法律，它就成為高於“理”的強制性規範。不管是誰，不管他(她)認為這一法律是否合理，都必須不折不扣地予以執行。 其次，法源於理。从法律的起源来看，任何法律都是人們為了尋求自身行為與社會生活的最大合理性而總結提煉出來的規範。因此，合理性既是法律的出發點，又應成為健全法制的追求目標。這一思想也適用於修法。本次兩個選舉辦法的修訂不會也不應當是最後一次，倘若以後再進行修訂，應當追求怎樣的目標呢？繼續“2+2+100”嗎？如果當真這樣加下去，加到何時才是極限？常識告訴我們，無限地增加議員和選舉委員人數肯定是不合理的。那麼，怎樣的目標才與理性符合？內地的成功經驗值得澳門認真學習；香港、台灣或外國政治體制中如果具有合理的成分，澳門也都可以參考借鑒。誰說了都不算，最終還是要靠實踐來檢驗。 最後，法不悖理。基於自身的目的、起源和形成機制，法律最終是不應當與合理性相悖的。然而，由法律的強制性和滯後性所決定，在瞬時和局部的條件下，某些法律條文是有可能相對地不合理的。这種相對不合理性的存在，正是修法的必要性與可能性的根源。所以不應當以既定的法律作為絕對真理來生搬硬套，更不宜扯起法律的大旗作為虎皮，包着自己去嚇唬別人。例如，本次修訂立法會選舉辦法，為了落實“加二”的間選方案，將“社、文、教、體”界別一分為二，“社、教”為新界別，享受一個新增間選議席；“文、體”保留原來的兩個席位。針對一些議員的不滿，解釋者以“社、教”界法人選民數量小於“文、體”195

政制發展篇 196 界為理由予以回應。其實這種說法本身就有悖於合理性。首先是前提錯了。既然原來的母系統“社、文、教、體”界一分為二拆成“社、教”界和“文、體”界兩個子系統，那麼每個子系統都是新界別，都應當繼承原界別的一半席位，即一個議席；然後才是如何分配一個新增席位的問題(事實上這個新增議席給了“文、體”界)，哪裏有甚麼“社、教”界得到一個新增議席的神話？其次是論據錯了。由澳門社團登記的規章制度決定，本澳各類社團的成立是相當自由甚至是有點隨意性的，法人選民的數量絕對不與各界別人數成正比。目前社會服務界和教育界的人數無論如何不會只有文化體育界的一半吧？何以前者的議席只有後者的一半呢？法人選民數量這張大旗難道當真那麼有“理”嗎？請有關人士再思、三思。 有學者早就指出，澳門社會現代化的進程遠落後於經濟建設的進程。不少人，包括一些當權者與執政者對“法”、“理”關係的模糊認識又提供了支持上述觀點的一個證據。追求“法”與“理”的辯證統一是澳門今後政制發展和社會進步的重要環節，任重而道遠，我們還要加倍努力。 (原載於《澳門月刊》2012 年 9 月號)

關於澳門民主化進程的思考 一向以經濟建設成就卓著、社會狀況穩定和諧著稱的澳門，近年來民主的氣氛日益高漲，有關民主的“事件”也頻繁發生。就在廣大市民踴躍參與政制發展討論、特區政府積極推進《澳門基本法》兩個《產生辦法》修訂的同時，“五一”遊行一如往年繼續舉行，而在立法會全體會議進行過程中又破天荒地發生了公眾旁聽席上有人喧嘩擲物擾亂會場的鬧劇。由此觀之，“民主”正在澳門社會生活中扮演着日益重要的角色，因而，很有必要對民主本身以及澳門民主化的進程做一番認真的思考。 一、民主潮流時代趨勢 人們雖然慣於使用“民主”這個詞彙，卻未必知道民主的來龍去脈。追根溯源，民主一詞起源於希臘，其含義初期為“人民”和“統治”的結合，亦即“人民(全民)做主”。後來經過長期的實踐與探索，民主的政治色彩日益加深，其內涵被規範為“在一定的階級範圍內，按照平等和少數服從多數原則來共同管理國家事務的國家制度”。 從歷史發展的進程來看，公元前 6 世紀雅典城邦是人類歷史上最早出現的民主政體，中世界的英國堪稱近代史上領先邁向民主制的國家，而後來居上的美國則是現代第一個自由民主制的國家。20 世紀上半葉，尤其是第一次世界大戰以後，不少歐美國家先後建立了民主體制。第二197

政制發展篇 次世界大戰結束之後，從 20 世紀中期開始，許多亞洲、非洲和拉丁美洲國家也陸續走上了民主化的道路。 中國的民主化是伴隨着世界民主化的潮流前進的。辛亥革命一舉推翻封建統治，開啟了中國人民追隨民主的歷程；俄國“十月革命”的影響和我國“五四”運動的爆發有效地促進了民主在中國的發展；而新中國的成立更使民主政體名正言順地在中華大地得以實施。改革開放三十餘年來，伴隨着經濟的高速發展，民主體制日漸鞏固，民主意識日益深入人心。放眼神州，儘管經歷艱難曲折，民主的制度與思想畢竟大勢所趨，終於成為中國人民政治生活中的主流，也順應了當今世界時代的發展趨勢。 二、見證本澳民主歷程 民主在澳門同樣經歷了不斷發展的不平凡歷程。 早在澳葡管治時期，民主體制已經萌芽。1976 年，澳葡政府成立澳門立法會，推行立法會與總督分享立法權的雙軌立法體制。首屆立法會包括宋玉生、曹其真等 6 名直選議員，馬萬祺等 6 名間選議員，何賢等5 名委任議員，共 17 人組成。至 1999 年回歸之前，共產生了六屆澳葡立法會。立法會的規模逐漸擴大，組成人員的代表性也逐漸增強，至第六屆時議員人數已經增加到 23 人。 澳門回歸祖國之後，在《澳門基本法》的指導下，澳門立法會的規模逐漸擴大，職能也逐漸完善。《澳門基本法》賦予立法會八項職能，概括起來主要是立法與監督兩大類職能，為貫徹落實特區行政與立法相互配合、相互制衡的政治體制發揮了重要作用。根據《澳門基本法》的規定，立法會可以就行政長官的施政報告進行辯論，對政府工作提出質詢，就公共利益展開辯論等，增加了澳葡時期不具備的許多職能與權力，體現了體制民主化的進展。十多年來，立法會的工作機制漸趨成熟，198

關於澳門民主化進程的思考 工作成效日漸顯著，特別是在監督政府施政方面取得很大進展。立法會的健全與完善見證了本澳的民主化進程。 三、民主訴求渠道暢通 除了政治體制方面的民主化，在本澳市民的精神活動領域，民主也取得了長足的發展與進步。主要表現在民主訴求的充分表達與民主意識的普遍增強。 在澳門特別行政區，表達民主訴求的渠道是暢通的。本澳目前擁有全國人大代表 12 名，全國政協委員 30 人，還有數以百計的各省、直轄市、自治區的人大代表與政協委員。這些代表和委員廣泛聯繫市民群眾，建立了反映社情民意的暢通渠道。許多有價值的寶貴意見通過上述渠道源源不斷地向各有關部門反映，充分體現了“人民作主”的機制。 除人大政協的渠道以外，澳門政府部門也通過接待、信箱、電子郵箱等途徑為市民表達訴求提供方便。特區政府的官方網站設置了“行動版”，市民可以通過智能手機、平板電腦等移動設備，隨時隨地進入。在澳門各地還開設了 83 個“WiFi 任我行”免費無線寬頻互聯網接入服務熱點，為民眾參與社會生活提供了很大的便利。 澳門還有數十家媒體，兩、三千個社團，以及無數社區組織和企、事業單位。他們都有權利、有可能以各自合適的方式表達民意。即便出現問題積累、矛盾激化的情況，人們也可以採取遊行示威甚至略顯激進的形式宣洩情緒，表達訴求。2007 年 5 月 1 日以來，每年的“五一”遊行已經成為一些澳門民眾表達訴求的慣用方式，也印證了社會民主化的進程正在有序地向前发展。 199

政制發展篇 四、民主政治重在參與 澳門在民主化方面取得的成績確實可圈可點，但追究民主的本質內涵，還是應當以政治為重，從更高的層次來衡量要求。考察澳門的實際情況，廣大市民的民主訴求亦已逐步提高水平，逐漸集中到與政治制度和政府施政密切相關的方面來。2012 年上半年關於政制發展的大討論就是例證。 自 2011 年 11 月間行政長官崔世安在施政報告中將《澳門基本法》附件兩個選舉辦法的修訂問題提上議事日程之後，政制發展逐漸成為2012 年春夏澳門民眾關注的熱點。根據全國人大常委會釋法的精神，澳門的政制發展按照“五步走”的程序陸續實施，至 2012 年 4 月下旬已完成第二階段諮詢，順利走完前半程。由於眾多社團和廣大市民積極參與，收集到的意見超過 16 萬份。經過有關部門組織公務員緊急處理，草擬出 2013 年立法會和 2014 年行政長官兩個產生辦法的修訂案，並於2012 年 5 月 8 日在立法會全體會議上經一般性審議並得以通過。至此，所謂的“2+2+100”的修訂方案正式亮相。 儘管對修訂草案的意見尚未統一，甚至有很大爭議，但是澳門政制發展的進程卻是大勢所趨，不可阻擋。有學者表述了比較超脫的見解：過程比結果更重要。由於政治問題的重要性與敏感性，只能遵照循序漸進、從實際出發的原則穩妥進行。任何一種中間結果都不可能讓所有的人都滿意，但只要不是原地踏步就是進步。重要的是廣大民眾積極參與了政制發展的過程，並且在實踐中經受了民主的鍛煉與考驗，增強了民主意識，提高了爭取民主的能力，這才是最大的收穫。 五、民主社會講求包容 考察民主社會的本質特徵，我們發現，“包容性”是與“少數服從多數”相輔相成而同樣重要的原則。少數應當服從多數，這無疑是一個200

關於澳門民主化進程的思考 必須遵循的原則；但這種原則的執行不應當只是強制性甚至法律性的，而是要伴隨着和風細雨的協商探討，要追求認識上的理解與共識，要盡量使少數心悅誠服。達到這一境界的前提便是“包容”──兼容並蓄，求同存異。 兼容並蓄是調動多方面積極性、取長補短促進社會發展的重要經驗。在教育領域就有成功的先例。我國高等教育誕生時期的 20 世紀之初，教育家蔡元培在擔任北京大學校長時大膽推行兼容並蓄方針，引進各色人才，吸收多種思想精華，為創建現代化的頂尖級大學奠定了堅實的基礎。在政治領域也有典範，內地實行的政治協商制度就是一例。國內人民政協實行的是協商民主，有人總結，其包容性體現在“非國家權力性”、“非強制性”、“廣泛合作性”、“開放性”與“高度彈性”等五個方面。政協有效地團結了不同界別、不同階層、不同民族，甚至不同信仰的社會各界人士，在我國民主政治建設方面取得顯著成效，也為澳門提供了值得借鑒的成功經驗。 澳門也在建設民主社會，同樣應當倡導包容性。不管自己的意見如何“正確”，也要學會聽取別人的意見；不管自己的意見是否被採納，都不能自以為是，強加於人。更重要的是，在求同存異的前提下，一旦多數的意見被實踐證明未必正確而少數的見解有先見之明的時候，更應當轉變立場，從善如流。 六、民主成果豈容踐踏 歷史的經驗告訴我們，民主的成果總是來之不易的。不說無數志士仁人為了推翻專制政權建立民主制度曾經拋頭顱灑熱血，就是在和平時期，為了與專制的思想習俗作鬥爭，往往也要付出極大的代價。因此，大家都要格外珍惜來之不易的民主成果，不要對前人心血與汗水的結晶等閒視之，更不允許有人對民主肆意踐踏。 201

政制發展篇 202 民主制度不會天然形成，更不會天然鞏固。即便是在建立民主制度之後，殘留於人們頭腦中的非民主、反民主思想還會長期存在。因此，爭取民主與反民主的鬥爭還會長期進行。一些已經實行議會民主制的國家，有時也會鬧出在議會中“大打出手”的醜劇，這不能不是對於民主制度的一個極大諷刺。澳門應當從前車之鑒中吸取教訓，絕不應當重蹈人家的覆轍。 對於 2012 年 5 月 8 日立法會全體大會上發生的“騷擾事件”，筆者不免憂心忡忡。社會事件總會引起一定的社會反響，有時甚至會產生導向作用。2007 年“五一”遊行警員開槍事件的餘波至今未能完全平息，我們不希望 2012 年 5 月 8 日立法會的騷擾事件也起到那樣的“帶頭”作用。如果有人一意孤行，堅持用自己覺得方便的方式來表達民主訴求卻違背民主的原則的話，相信他們不僅不能如願，而且將走向民主的反面並遭到絕大多數民眾的反對。 願所有的澳門人都能以大局為重，用民主的方式來爭取民主，維護民主，建設更加完善的民主制度。讓我們求同存異，同心協力，在民主不斷深入人心的進程中將澳門的和諧社會建設得更加美好。 (原載於《澳門日報》2012 年 5 月 12 日 F2 版)

從立法會選舉看澳門的政治生態 2013 年 8 月 31 日零点开始，為期 14 天的選舉宣傳期揭開序幕，澳門街頭頓時熱鬧起來。裝置高音喇叭的宣傳車在大街小巷穿行，候選人站台亮相的集會此伏彼起，派發宣傳資料和小禮品的志願者盡心盡責，各種媒體也連篇累牘地介紹候選組別和候選人，甚至接二連三地直播候選人之間的辯論實況。於是澳門市民清楚地意識到：澳門特別行政區第五屆立法會選舉已經進入“短兵相接”的最後階段。緊接着宣傳期，2013 年 9 月 15 日投票直選 14 名議員、間選 12 名議員，以及接着由行政長官委任 7 名議員之後，本屆澳門立法會的選舉終將塵埃落定。 立法會選舉是澳門政治生活中的一件大事。其意義不僅在於究竟選出了哪些人來擔任議員，更重要的是體現並考察了特別行政區政治體制發展的趨勢，反映並檢驗了的澳門社會的政治生態。 一、換屆選舉合法為要 立法會選舉是澳門特區政治體制的組成部分，也是常規性的工作程序，迄今已經是第五次了。儘管歷屆選舉的具體做法有所發展變化，結果也不盡相同，但是最本質的問題在於立法會選舉的合法性。 首先，《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)賦予澳門特別行政區立法會必要的法律地位。《澳門基本法》用第四章(政治體制)第三節(立法機關)的 15 個條目(第 67 條至第 81 條)，203

政制發展篇 詳盡規範了澳門立法會的性質、組成人員、職權範圍、領導成員職權、工作方式等內容，又特別以“附件二”的形式，明確規定了立法會的產生辦法。因此，包括本屆改選在內的立法會選舉，無疑是合法行為。 隨着形勢的變化和澳門政治體制發展的現實需要，澳門立法會選舉也在不斷發展完善之中。早在 2011 年 11 月 15 日，行政長官崔世安在發佈特區政府《2012 年財政年度施政報告》時即提出：“把處理《澳門基本法》附件一和附件二規定的行政長官和立法會產生辦法是否修改問題，作為明年施政的重要內容”。隨後特區政府跟進了相關的程序，包括行政長官致函全國人大常委會委員長，全國人大常委會釋法，特區政府在聽取市民意見基礎上向人大常委會提交修法的申請報告，全國人大常委會作出有關修改《澳門基本法》兩個附件的決定，特區政府公佈《政治發展諮詢文件》並廣泛徵求意見，制訂出上述兩個附件的《修正案(草案)》，直至立法會根據上述精神於 2012 年 8 月 29 日通過 12/2012 號法律對《澳門特別行政區立法會選舉法》第 14 條和第 21 條作出相應修改。至此，俗稱“2+2”的本屆立法會選舉修訂方案成為“鐵板釘釘”的法律規定。 與選舉辦法的法律相適應，還形成了不少關於選舉過程中一些具體做法的法規或政策，以及依法成立了《立法會選舉管理委員會》實施統籌與監督。一些不符合法律或政策的行為得以及時發現和制止。例如，在規定期限內提交申請的 22 個參選組織中，就有兩個組分別因有效提名不足和提名資料不實而被取消參選資格。隨着投票日的臨近和宣傳戰的不斷升溫，也出現了網絡抹黑和短訊威脅等不良現象或違法現象。以至選管委在 2013 年 9 月 10 日特地透過《澳門日報》表示，希望候選人和選民守法自重。 由此可見，合法是澳門立法會選舉的第一要義。 204

從立法會選舉看澳門的政治生態 二、推選代表重在合意 對於廣大澳門選民而言，很多人雖然關心選舉辦法的修訂與改進，但更關注選舉結果。因為對他們來說，是在推選“民意代表”，當然希望選出的代表符合自己的心意。 第五屆立法會選舉無疑具有空前的代表性。首先是選民人數的增加，據悉，本屆具投票資格的選民已達 277,153 人，比 2011 年增加逾25,600 人，增幅達 10.18%。在今年新登記的選民中，44 歲以下的青壯年、青年選民就有逾 19,000 人。選民人數的上升反映了社會聯繫面的擴大，而年輕選民比重的加大則意味着選民活力的增強，這兩個因素都會有效地改善立法會選舉的質量。 與此同時，參選團體和候選人也有了明顯的增加。本屆參選有 20個直選組別、145 名候選人，還有 5 個間選組別與 12 名候選人。儘管直選和間選議員均只增加 2 名，但是涉及的界別更多，覆蓋面更廣，在競爭更加激烈的態勢下，選民的選擇性將更多，對選舉結果的滿意度也會有所提升。 根據《澳門基本法》的規定，澳門立法會具有“審核、通過政府提出的財政預算案；審議政府提出的預算執行情況報告”，“聽取行政長官的施政報告並進行辯論”，“就公共利益問題進行辯論”，“接受澳門居民申訴並作出處理”等職權，而立法會議員也“有權依照法律程序對政府的工作提出質詢”。因此，選舉出來的議員無疑應當代表廣大澳門市民，做稱職的民意代表。我們高興地看到，許多參選組別和候選人都自覺地將體察民心、合乎民意作為自己參選政綱的重要組成部分。直選第 13 組(澳門民聯協進會)用“民心是我心”五個字來概括其主張，許多組別都將“關注民生”列在政綱的顯著位置，表明這些候選人一旦當選議員，一定會努力成為民眾合意的代表。 唯有順應民心、體察民意的議員，才能成為名符其實的民意代表。 205

政制發展篇 三、順應潮流旨在合時 由民眾選舉(直選或間選)議員(民意代表)是許多資本主義國家現行政治體制的重要內容之一。澳門作為推行資本主義制度至少“五十年不變”的中華人民共和國的一個特別行政區，理應順應國際潮流，跟上時代步伐。 縱觀世界上許多國家的議會選舉，多數遵循合法、公開和有序的標準，而追求的目標則是公平公正。合法的問題上文已經有所討論，在此不再贅述。公開是指選舉辦法、有關規章制度以及候選人情況都要透明，為廣大選民所瞭解，直至熟知。本次立法會選舉，公共宣傳展板、海報、派發資料、宣傳車等手段普遍使用，各參選組積極舉行集會造勢，候選人頻頻亮相發佈政見或走訪選民，媒體也主動配合，積極報導。應當說，在合法和公開這兩點上，本屆澳門立法會選舉比較令人滿意。 有序是指選舉應當科學合理，主要指程序有序，即選舉形式規範，執行認真，進展順利。這一點本屆立法會選舉應無大礙。只是由於涉及選民眾多，有些環節難免出現疏漏之處。例如，《澳門日報》報導，直至離投票日只剩下 4 天的 2013 年 9 月 11 日，“仍有不少選民投訴尚未收到當局發出的《投票通知書》，不清楚自己在哪個票站投票。亦有未收到《投票通知書》的選民指出，按當局的電話查詢地點，手續繁複”。由此觀之，本澳本次立法會選舉程序上尚有值得改進之處。 至於追求公平公正的目標，似乎還大有努力的必要。不少選民和候選人對本次選舉頗有微詞，最大的意見在於欠公平公正。首先是選舉制度本身造成的欠公平。直選議員和間選議員的產生就不甚公平。20 個組、145 位候選人競選 14 名直選議員，其激烈程度可想而知；而有資格參加間選的總共只有 5 個組，推出的 12 名候選人與分配到的議席相等，這意味着間選組別的所有候選人都將無懸念地當選議員，間選的“競選”意義也就蕩然無存了。其次是有些人競選行為失當影響了公平公正。有網民在投票日臨近時指出，“最近幾天網絡流言和各種爆料滿天飛，涉及幾位參選人，讓人無從判斷真假”。更有惡意攻擊等行為發生。206

從立法會選舉看澳門的政治生態 據《澳門日報》報導，直選第 14 組(群力促進會)遭受連番圍攻謾罵，第二候選人更受到威脅抹黑人身攻擊。種種妨礙公平公正的行為，理當令行禁止。 一言以蔽之，澳門的立法會選舉應當與時俱進──追求“合時”。 四、政治生態貴在合適 由澳門第五屆立法會選舉的種種現象聯想到澳門的政治生態。大約從 19 世紀後半葉開始，自然科學和社會科學的交叉融合催生了許多學科新領域的誕生。當生物學家參考借鑒社會學家的思維方法和學術成果，將關注的重心集中到生物與環境的關係上來的時候，一門新的學科──生態學便應運而生。隨着生態學體系的逐漸豐富完善，出現了着力於研究“高等動物”人類與其所處的社會政治環境關係的新分支──政治生態學。這一學科關注特定地區的特定人群與他們所處的政治制度、法律體系、管理模式乃至意識形態和社會風尚的各種關係，探索構建有利政治環境的有效機制。我們不妨用政治生態學的理論來衡量和評析一下本屆澳門立法會的選舉。 對於任何一個地方(大到國家、小至地區)而言。良好的政治生態環境必定具備一個最本質的屬性，那就是“合適”。在一些國家和地區行之有效的政治體制，移植到澳門來未必適用。現行的立法會選舉制度就是唯一最適合澳門的制度嗎？筆者不敢苟同。例如，是否一定要採用現行的競選辦法來產生直選議員？在西方政黨政治和議會制度下，參選的黨派和個人代表着不同的政黨、政治派別、利益群體、社會階層甚至階級，提出不同的政綱、政見，是理所當然的。有些政綱、政見甚至大相徑庭。而在澳門，參選的組織不具備政治背景，提出的“政綱”其實算不上“政綱”，充其量只是“政見”；而且大同小異，對比各組的宣傳資料便能發現，反貪腐、保民生、倡法治、促政府是各組的共同目標，其中住房、醫療、教育、物價、環境等，又都是各位候選人的共同話題。207

政制發展篇 208 總之，參選組別和候選人的政綱政見並無本質區別，何以非得採用勞民傷財的競選方法來拼個“勢不兩立”甚至“你死我活”呢？雖然到筆者撰文之時為止，尚無賄選和破壞選舉的刑事案件發生，但潛在的暗流已經足夠觸目心驚，值得引以為戒。 又例如，立法會選舉似乎還沒有引起廣大市民的足夠關注，有時甚至局限在較少數人的小圈子裏“自我感覺良好”。參選議員的候選組別與候選人參差不齊，有一些素質並不太高，代表性也不強。候選人之間的電視辯論也很難稱之為精彩。在觀看第一場電視辯論實況轉播後，就有觀眾感慨道：“睇緊電視辯論，候選人啲質素真係麻麻，無論答咩問題，都係嗰三樣嘢：讀政綱，喊口號，鬧政府，完全聽唔到實際嘢！失望囉。”俗話說，“畫虎不成反類犬”，東施效顰慘不忍睹。針對澳門的實際情況，廣泛而規範的協商選舉可能比現行的競選辦法更為合適，更為有效。 五、小結 不求最好，但求合適。願我們從第五屆澳門立法會選舉中總結經驗，吸取教訓，構建澳門和諧的政治生態環境，推動政治體制健康發展，促進經濟建設蓬勃興旺，保持社會生活和諧穩定。 (原載於《澳門日報》2013 年 9 月 18 日 F4 版)

關於澳門選舉文化的思考 圍繞特別行政區行政長官選舉能否進行民間公投這一焦點，澳門的民意既遇到了一次充分展示的機會，又經受了一次實踐的檢驗。儘管存在着不盡相同的意見，但經過一段時間的辯論，社會輿論已經比較集中，大多數民眾的看法亦已逐漸統一。概言之，行政長官選舉按照法定程序進行已是大勢所趨，民心所向了。 然而，任何事態的發生都具有一定的社會基礎。為了正本清源，防微杜漸，本文擬以選舉文化為切入點，從思想根源上尋找關於選舉的認識誤區，並且盡力用辯證唯物主義的科學原理來加以剖析。 需要說明的是，文化這一概念歷來有廣義和狹義之分，廣義文化指人類在一定社會歷史條件下創造的物質財富與精神財富的總和；狹義文化特指精神財富，即主要指意識形態或觀念形態的文化，包括“知識、信仰、藝術、道德、法律、風俗”等內容(引自英國文化學家泰勒的經典著作《原始文化》)。本文討論的選舉文化概念，即取狹義文化之意。由於選舉的合法性這一話題，已有眾多學者充分發表了真知灼見，因此本文不作贅述，而是集中討論法律範疇以外的選舉文化問題。 一、選舉現象：歷史產物 根據不少工具書上的釋義，選舉是指一定的社會成員，按照自己的意志，遵循一定的程序和方法，推舉確定代表或領導人的活動。一般認209

政制發展篇 為，此類活動應當自下而上地進行，以此區別於自上而下的選拔。從發生和發展的過程來看，選舉是歷史發展到一定階段才出現的現象，是歷史進步的必然產物。有文字記載的人類最早選舉活動產生於城邦時期的希臘。大約從公元前 8 世紀開始，地處巴爾幹半島南端的氏族部落逐漸解體，受起伏的丘陵地勢影響而形成了二百來個城邦。為數眾多以“小國寡民”為特徵的城邦不再適合施行世襲的君主制，居民們需要產生許多帶領大家從事生產和防衛活動的領導人，於是各式各樣的選舉活動應運而生。 正因為是一定的社會歷史條件催生了一定的選舉制度，所以選舉制度亦能反過來反映社會的發展水平。最初的選舉活動無疑是局限在較少數強勢的(族群、門第、財富等)社會成員範圍內的，隨着社會的進步，選舉也從上流社會的桎梏中解放出來，逐漸走向民間。公元前 6 世紀初雅典執政官梭倫推行政治法律改革，作出了平民選舉的嘗試。他打破血緣和門第的束縛，賦予公民投票選舉執政官的權力，也據此開創了民主政治的先河。 中世纪末期，在一些主要的歐洲國家出現了等級代表會議，催生了民主選舉制度的萌芽。例如，英國從 13 世紀開始，每個市鎮可選派 2名市民代表參加三級會議，與貴族、僧侶等一道商議時事，推選政要，這些做法為後來的議會制度奠定了基礎。至於 19 世紀末開始在西方國家定型的普選制度，賦予全體公民(不論民族、性別、年齡、出身、財富、受教育程度或職業類型)以選舉權，更體現了民權運動的顯著成效和民主政治的豐碩成果。 實踐證明，先進的選舉制度來之不易，是無數志士仁人前赴後繼地與專制制度和傳統觀念不懈鬥爭的結果。在今天的澳門特別行政區，符合年齡等基本條件的全體市民都擁有選舉權，這既是現代普選制度和民主政治的重要標誌，又是社會進步的鮮明特徵，來之不易而意義深遠，所以格外值得珍惜。 210

關於澳門選舉文化的思考 二、本質所在：優化選擇 作為一種社會活動，總有其舉辦的目的和意義，選舉也不例外。從現象上看，選舉的目的是從群體中推舉代表或領導人；而從本質上講，選舉則是從並列因素(候選人)中作出選擇(選舉結果)。站在選舉者的立場上考慮，總是希望從不唯一的選舉對象中選出比較理想的人選來，因此，選舉的目的和本質就在於優化選擇結果。 選擇的優化是一門學問。其前提是必須具有符合條件的可選擇對象。因為選擇總是在可供選擇的對象中進行的，所以選擇的結果能否優化關鍵在於可供選擇的對象是否足夠優秀。落實到選舉這一類選擇，就是要求候選人必須符合根據選舉目的確定的要求。要求定得越高、候選人越符合條件，選舉活動的優化作用便有望發揮得越充分。 選擇優化的關鍵在於確定科學合理的選擇標準。以蘇格拉底為首的古希臘三哲人一貫堅持“賢人政治”的主張。與蘇格拉底生活在相同時代的我國戰國初期思想家墨子則倡導“尙賢”思想，他認為“官無常貴而民無終賤”，所以只應挑選有才能與德行的人，即所謂“雖在農與工肆之人，有能則舉之”。他所崇尚的賢能主要指忠於君主，能為君主效命，同時能治理社會，帶領民眾解決溫飽問題。墨子還提出了實施“尙賢”方針的具體措施“置三本”，即妥善解決賢才被推舉後的政治、經濟待遇和工作條件。“尙賢”思想堪稱後世“選賢舉能”選舉原則的源頭。在《澳門基本法》中，除了規定特區行政長官必須具備“年滿四十周歲，在澳門通常居住連續滿二十年的澳門特別行政區永久性居民中的中國公民”等必要條件外，還規定了“不得具有外國居留權，不得從事私人盈利活動”等充分條件，在一定程度上體現了“尙賢”思想。 選舉者是否瞭解並自覺遵循科學合理的選擇標準，也是選擇結果能否優化的重要因素。為了達到這一目的，選舉就應當是一個內容周全、程序嚴謹、組織慎重的系統工程，必要的公告、宣傳、競選、投票、計票、監督等環節必不可少，還應當配合選舉開展對選民的諮詢教育和服務輔助工作。須知投票只是選舉工程中的一個環節，倘若臨時動議、倉211

政制發展篇 促上馬進行公投之類的隨意性選舉，很難使選民瞭解選舉標準和候選人的真實情況，因而也難以作出合理的選擇，更難優化選擇結果而往往導致與選舉的初衷相違。 三、核心價值：協調利益 前已述及，選舉是從一定人群中推舉代表或領導人的活動，被選出的人選總會被賦予一定的資格、責任、榮譽或權力。因而選舉活動必定涉及利益分配。由各自的社會地位和立場所決定，參加選舉的人往往會根據追求最大利益的原則在投票時作出自己的選擇。那麼，究竟應當考慮哪些人的要求、照顧哪些人的利益呢？個別選舉人無法作出決定，是選舉結果說了算。所以選舉的核心價值在於根據選舉規則協調利益。 絕大多數選舉活動規定的多數當選制度，正是追求公眾利益的體現。多數當選制的源頭甚至可以追溯到公元前 6 世紀以後的古希臘斯巴達城邦。在那裏的元老選舉中，“人們召開公民會議，公職候選人按照事先抽籤確定的順序在會場上走過。哪個人在人們面前走過時獲得的歡呼聲最大，他就當選”。歡呼聲的大小則由待在鄰室看不到會議情況但能聽到聲音的人來決定。後來逐漸成熟的票選制繼承和完善了根據歡呼聲確定當選人的原始多數當選制度。 然而，選舉方式只能規範對選舉意向的統計程序，卻不能決定選舉者的投票意向。在絕大多數情況下，選民們的選舉意向是利益驅動的。當多數選民的利益趨向一致時，他們便會在選舉中作出相同的選擇，主宰選舉的結果，進而保證群體(包括自身)的利益。 正是在利益驅動原則的影響下，一些群體，包括小團體，會為了謀求自身的利益而盡力爭取對自己有利的選舉結果，甚至不擇手段胡作非為。台灣的選舉文化中就暴露出這方面的弊端。例如，綠營的民進黨為了勝選，“逢中必反”、“逢馬必反”。更有台灣學者指出，“最常見的是各政黨利用電視、電台、報紙、雜誌、文宣資料及造勢活動，以斷212

關於澳門選舉文化的思考 章取義、以偏概全、造謠抹黑、揭人隱私、惡意栽贓或無中生有……等卑鄙手段，大有非致對方於死地不可之勢”。此外，黑金賄選的情況也時有發生。這些做法違背了選舉協調公眾利益的本意，使選舉活動墮落成謀取小集團私利的骯髒行為。 澳門社會應當從台灣選舉的弊端中汲取教訓，廣大選民一定要出於公心，拋棄或抑制小集團的一己私利，使選舉充分發揮其協調公眾利益的應有功能。 四、關鍵原則：公正公平 選舉能否獲得公眾滿意的效果，還必須遵循一個非常關鍵的重要原則：公平公正。這裏除了涉及選舉的合法性以外，還關係到選舉的科學性問題。 選舉既然是眾多選民的公共行為，必然具有很廣的涉及面，操作程序也會比較複雜。要想在一場公眾參與的選舉活動中充分體現公平公正原則，有不少環節需要認真應對。 首先要堅持選舉公開的方針。在現代政治生活中，人們對“暗箱操作”這個術語一定不感到陌生。一般而言，暗箱操作是指活動的組織者故意隱瞞信息，蒙蔽絕大部分參與者，暗自炮製出符合自身利益的結果。暗箱操作一旦移植到選舉活動中，就會產生操縱者將自己的利益代表者強加於全體選民的惡意結果。2009 年 11 月歐盟選舉歐盟理事會主席和外交與安全政策高級代表時，比利時首相范龍佩和英國人阿什頓分別當選，但也有一些歐盟國家指責德、法、英等國進行台下交易，選舉中搞暗箱操作，引起了不少的爭議。這樣的教訓是值得認真記取的。 其次要力求選舉程序的科學合理，並且得到切實的貫徹執行。選舉程序是隨着選舉實踐的深入發展而漸趨成熟完善的。在普選制度得以確立、多數當選成為首要原則的大前提下，人們為實現選舉的公平公正進行了不懈的探索。形形色色的具體選舉辦法不斷湧現。例如，為了落實213

政制發展篇 214 “多數當選”原則，可以採用候選人在一個選區得到多數選票即可當選的“多數代表制”，也可以採用根據參選群體得票多少按比例分配被選舉人名額的“比例代表制”。而即便是在“多數代表制”的情況下，還可以分出“相對多數”和“絕對多數”取勝的不同方法，或進行一輪以上的多輪次選舉。 綜上所述，選舉的科學性大有講究，必須認真對待，精心組織。科學是老老實實的學問，必須實事求是，來不得半點虛假。為了實施科學的選舉，同樣必須老老實實，實事求是。在這裏，任何意氣用事、故弄玄虛、嘩眾取寵和蓄意惡搞都無濟於事，到頭來反會搬起石頭砸了自己的腳。 總之，澳門需要合法而公開、公平、公正的選舉，為了搞好澳門的選舉，需要構建先進的選舉文化。一切熱愛澳門的選民們，讓我們共同努力！ (原載於《澳門日報》2014 年 8 月 6 日 E8 版)

理想選舉制度的“四合”特徵 隨着澳門特別行政區第四任行政長官選舉如期進行，也由於有人提出民間公投而引發一場廣泛的輿論交鋒，選舉這一話題一時成為澳門的社會熱點，受到了前所未有的關注與重視。從實踐的角度就事論事地評析該不該、能不能進行民間公投是一回事──對此已有公論而無須贅述；從理論的深度剖析甚麼樣的選舉制度在澳門才理想又是一回事──畢竟許多人平時忙於日常工作或家庭事務而無暇深入思考。本文擬從理論與實踐相結合的維度，探討澳門理想化選舉制度的基本特徵。 一言以蔽之，在澳門特別行政區，理想化的選舉制度應當具備“四合”特徵，即：合法、合理、合情、合適。 一、合法：理想選舉制度的必要前提 一般認為，選舉是指一定的社會群體通過一定的程序和方法，根據自己的意願推舉代表或領導人的行為。由於被選出來的人選(選舉結果)往往被賦予一定的責任、權力，也往往能獲得一定的利益或榮譽，所以選舉總是一件事關一定地域(國家、地區)和一定人群(國民、民族或族群)的大事。選舉一旦落實到推舉國家(或地區)領導人的事務中，便被賦予政治的內涵，衍生出“選舉制度”的概念。 “選舉制度”是選舉國家(地區)各級代表機關的代表(人民代表、議員等)、領導人和其他公職人員的原則與制度的總稱，通常主要包括選舉215

政制發展篇 原則、選舉的組織與程序等。由於事關重大，因此選舉制度是政治制度的重要組成部分，通常由憲法等根本大法，以及選舉法和其他有關法律對其作出明確的規定。例如，《中華人民共和國憲法》不僅闡述了“年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”這一選舉制度的基本原則，而且在有關章節中明確規定了最高國家權力機構全國人民代表大會和地方(含民族自治地方)權力機構各級人民代表大會的選舉原則。而在《中華共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)中，則對各級選舉機構、代表名額、選舉程序以及特定群體(如少數民族地區)的選舉辦法等進行了詳盡的規範，還對選舉的監督、罷免、補選以及對破壞選舉行為的制裁等作出明確規定。由此可見，選舉制度及其貫徹執行都具有堅實的法律基礎。 合法性是選舉制度的必要前提的存在的基礎。換言之，一切未經憲法等法律規定的選舉制度以及選舉行為，都是非法的、違法的，在澳門同樣如此。《澳門基本法》中不僅規定“澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權”，而且闡述了選舉產生特區行政長官必須遵循的法律依據：“行政長官的產生辦法由附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定。”而在附件一中，則進一步對行政長官選舉委員會的界別組成、人數、產生辦法、候選人提名、選舉辦法等都做出了詳細的規定。 由此可見，除了目前正在進行中、具有法律保障的行政長官選舉以外，任何其他方式的行政長官選舉，包括民間公投，都是非法的、違法的；即便那些形式的選舉活動當真能夠發生，其結果也必將是無效的。 二、合理：理想選舉制度的科學屬性 因為國家或地方領導人的選舉事關重大，又涉及方方面面，所以人們常說選舉是一項系統工程，要想取得滿意的效果並非易事。 216

理想選舉制度的“四合”特徵 選舉能否達到預期目的，除了必須符合首要的合法性條件以外，還取決於選舉自身的屬性──合理性。“合理”是選舉制度科學性的反映，一個合理的選舉制度，應當符合事物的客觀規律，能夠達到預期的目的；針對選舉活動而言，就是要能夠順利地選出符合要求的、且在候選人中更令選民滿意的被選舉人。不少研究者認為，選舉制度的合理性主要體現在普遍原則、平等原則、直接選舉與間接選舉相結合原則、秘密投票原則以及差額選舉原則等方面。事實證明，這些原則確實能夠增強選舉的科學性，有助於選出相對優秀的被選舉人來。 必須指出，人們對於選舉制度科學性的認識也是隨着時間的發展而逐步加深的。例如，我國內地的《選舉法》在經歷了文化革命的摧殘後，隨着改革開放的進程而不斷撥亂反正、漸趨完善。1979 年，第五屆全國人大第二次全體會議修改了《憲法》中關於選舉的若干規定，“將直接選舉的範圍擴大到縣級”，同時規定“選舉各級人大代表，一律實行無記名投票”。1982 年五屆全國人大第五次全體會議上，又對“少數民族的選舉權利”和“候選人的介紹方式”作出了適當的改進。實際上，在1982 年、1988 年、1995 年和 2006 年舉行的全國人民代表大會歷次會議上，《選舉法》都受到過修改，每一次都擴大了選舉範圍的普遍性，同時也對選舉方法作出了進一步的完善。 澳門特區的選舉制度也在不斷發展之中。特別是近幾年來提出“政制發展”的口號以後，關於選舉制度的改進與完善更成為民眾關心的話題之一。經過較長時間的諮詢、徵求意見、討論、對話，最終取得了顯著的進展。行政長官產生辦法修正案和立法會產生辦法修正案兩個法律修正文本得以通過，其結果即為眾所周知的“2+2+100”方案，即 2013年立法會選舉增加直選和間選各兩個議員席位；而在 2014 年中舉行的特區行政長官選舉中，選舉委員會的組成適當擴大，選舉委員人數從原有的 300 人增加 100 人，達到現有的 400 人規模。 民意調查顯示，澳門大多數居民對於現行的選舉制度是比較滿意的。因此，在澳門堅持實施現行的選舉制度也是比較合理的。不宜別出心裁地另起爐灶，更不應否定原有的選舉制度而改弦易轍。 217

政制發展篇 三、合情：理想選舉制度的人文內涵 不可否認，選舉是一種政治活動，而政治活動往往要是非分明，不講情面。但是，選舉活動又總是與人密切相關：必須有眾多的人(選民和候選人)參加，其結果要通過一定的人(當選者)來體現，而選舉之後的成效又將由當事人(當選者)能否及如何對選民兌現自己的競選諾言來決定。因此，選舉活動與人存在着千絲萬縷的聯繫，是與人不可分割的社會活動。 正因為如此，選舉要重視人的因素，理想的選舉活動應當具有人文內涵。狹義的人文內涵是指文藝復興時期的一種思潮，其核心思想一是關心人，重視人的價值，反對神學壓抑人性；二是張揚人的理性，反對貶低理性；三是主張靈與肉和諧，崇尚超越精神追求的塵世生活。廣義的人文內涵則是指普遍的人類關懷，表現為關注、維護和追求人的尊嚴，尊重人的價值，珍視人的命運，高度重視和珍惜人類傳承的各種精神財富。無論是狹義還是廣義的人文內涵，都將人的因素放在首位，講求以人為本。 選舉制度的人文內涵主要應表現為尊重選民、採納民意。改革開放以來內地對《選舉法》的數次修改充分體現了這一點。例如，2004 年10 月十屆全國人大常委會第十二次會議第四次修改《選舉法》時，恢復了直接選舉中的預選，規定“如果所提候選人的人數超過本法第三十條規定的最高差額比例，由選舉委員會交各該選區的選民小組討論、協商，根據較多數選民的意見，確定正式代表候選人名單；對正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進行預選，根據預選時得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。”在這裏，選民意見成為確定正式候選人的關鍵因素。與此同時，還豐富了候選人介紹環節的內容，增加規定“選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題”。這一改動超越了以往的公式化介紹形式，使候選人與選民見面、交流成為可能，使選舉更尊重選民意見，朝着民主、競爭的方向跨出了一大步。 218

理想選舉制度的“四合”特徵 澳門的選舉制度也在朝着合乎社情民意的方向努力。行政長官選舉委員會規模的擴大、委員人數的增加，有效地加大了這一職能機構聯繫選民的覆蓋面，也有利於更好地反映選民的意見。2014 年 6、7 月間有人提出“民間公投選舉特首”的構想以後，社會輿論紛紜，經過充分發表意見，不久便達成共識，大多數市民認識到民間公投的非法性和不合理性，贊同並支持合法的行政長官選舉。 四、合適：理想選舉制度的個性特徵 儘管不同國家和地區的選舉制度具有一致的共性，但是，受各地政治、經濟、歷史、文化等諸多條件的影響，不同地區的選舉制度總是表現出一定的個性，相互之間具有不盡相同之處，有些情況下差異還相當明顯。 同樣是普選，每個選民一票，但選舉的方式卻可能天差地別。在社會經濟發展比較先進，選民文化程度較高的地方，普遍採用選民個人填寫選票並親自投票的方式；而在一些比較貧困落後的地區，由於民眾文化程度較低，大量選民不識字，因此無法實施選民獨立填寫選票及投票的方式。於是便產生了一些因地制宜的變通辦法。例如，中國共產黨和工農紅軍領導下的陝甘寧邊區於 1937 年 5 月制定了《陝甘寧邊區選舉條例》，規定“凡居住陝甘寧邊區區域的人民，在選舉之日，年滿 16歲(後改為 18 歲)的，無男女、宗教、民族、財產、文化的區別，都有選舉權和被選舉權。”但很多人不識字，所以鄉村選舉在技術上往往會採取一些變通措施，各地老百姓想出了很多種不同的投票方式，有畫圈法、畫杠法、畫點法、投豆法、燒洞法、投紙團法等。其中最有趣的豆選法是發給選民每人一定數量(與需要選出的人數相等)的豆粒，每粒豆子代表一票。候選人背對投票者坐在台前，每人背後放一口大碗。投票人則順序從候選人背後走過，想選哪位候選人，就在他背後的碗裏放下一粒豆子，最後根據碗裏豆子的多少來確定那些人能當選。陝甘寧邊區219

政制發展篇 220 當年的普選實踐使人們認識到，選舉制度和方式必須適合當地的具體情況。 鑒於這一道理，一個地方的選舉就不應當與其他地方盲目攀比。澳門和香港同屬中華人民共和國的特別行政區，總有人喜歡將澳門與香港相比較，對選舉制度同樣如此。在近年香港推進的政改過程中，普選也是一個重要議題。經過較長時間的爭論和多方面的協調，已經形成了“政改五部曲”的架構和 2017 年實行行政長官普選、2020 年實行立法會議員普選的時間表。於是有人希望將香港的做法搬到澳門來，也要在澳門實行普選制度。其實香港的區情與澳門有所不同。香港有許多政治傾向明顯的政黨或政治性社團，經常開展政治色彩鮮明的活動，遊行、示威甚至比較激烈的社會衝突時有發生。2014 年 6 月 20-29 日有人組織“佔中公投”活動，7 月 19 日至 28 日又有人發起“保普選反佔中”簽名。前者號稱有 78 萬人參加，後者則宣佈已經徵集到 93 萬個簽名。孰是孰非，見仁見智。在這個問題上，難道澳門也要向香港看齊嗎？ 澳門是個社團社會，不存在政黨和政治性社團，社會風氣以和諧穩定著稱。就選舉方式而論，全民投票的普選和分層次的普選並不存在孰優孰劣之分，關鍵在於是否合適。在澳門，立法會選舉的直選議員部分一直採取一人一票的全體選民普選制度，而香港要爭取到 2020 年才實現這一做法。但這一對比並不能說明目前澳門的立法會選舉方法比香港先進。同理，香港 2017 年實現行政長官普選以後，倘若澳門繼續採用選舉委員會的方式選舉行政長官，也不能說香港的行政長官選舉方法就一定比澳門先進。 歷史上曾經流傳過一則“東施效顰”的故事。其實“顰”無所謂好壞或美醜，關鍵在於對西施合適，而對東施絕對的不合適。選舉制度的道理亦然。澳門人一定要拿出自信心來，堅持我們自己合法、合理、合情而又合適的選舉制度。 (原載於《九鼎》2014 年第 8 期)

產生澳門特區行政長官可以另闢蹊徑：協商 以修改完善特別行政區行政長官選舉辦法和立法會產生辦法為主要內容的“政制發展”正在澳門蓬勃開展，深入進行。無論是特區政府還是普通市民，都極其認真地投入了這場運動。一方面，按照《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)的規定和全國人大常委會不久前“釋法”的精神，努力完成必要的法律程序；另一方面，又廣泛徵集民意，力求吸納大多數市民的共識以轉化為政府行為。可以預期，行政長官崔世安於《2012 年財政年度施政報告》中提出的這項重要工作，可望順利進行並如期取得顯著成效。 努力謀求政制發展的勢態反映了澳門廣大市民期盼逐步完善特區行政長官選舉辦法，合法而又科學、合理地選出眾望所歸的特區政府最高領導人的良好願望。然而，回顧以往行政長官選舉的歷程與結果，人們難免感到程序複雜，耗費精力且又反映出一些不盡人意之處。那麼，除了選舉，還有沒有不盡相同的其他方法可以達到同樣的效果呢？有的。筆者認為，產生澳門特別行政區行政長官可以另闢蹊徑：協商。 一、協商產生行政長官的法律依據 在澳門特別行政區，通過協商的途徑產生行政長官是完全合法的。 《中華人民共和國憲法》第 31 條明確指出：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代221

政制發展篇 表大會以法律規定。”對於澳門特別行政區而言，這個由全國人民代表大會制定、規定其區內實行制度的法律就是《澳門基本法》。這個法律已於 1993 年 3 月 31 日由中華人民共和國主席令第三號公佈，自 1999年 12 月 20 日起實施。 由此可見，澳門的政治體制，包括行政長官的產生，都應當根據《澳門基本法》的規定進行。《澳門基本法》用第四章的整章篇幅，對澳門的“政治體制”作出了規範，其中第一節便是“行政長官”。該節中的第 47 條第 1 款明確規定：“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。”法律的嚴謹性告訴我們，倘若在條文中使用“或”字作為連接詞，那麼“或”字之前與之後的兩個概念具有同等的法律地位。因此，上述《澳門基本法》第 47 條第 1 款的含義就十分清楚了：“協商”也是產生澳門特別行政區行政長官的一種合法的方法，與“選舉”等效。具體言之，在澳門，可以通過“選舉”的方法產生特區行政長官，也可以通過“協商”的辦法產生特區行政長官。無論通過上述哪一種方法產生特區行政長官，都必須由中央人民政府予以任命，也都具有合法性。 綜上所述，由《中華人民共和國憲法》指定的、用以規定澳門特別行政區政治制度的《澳門基本法》中的第 47 條，是“協商”產生澳門特別行政區行政長官的法律依據。 二、協商產生行政長官的主要優點 通過協商的途徑產生特區行政長官，不只是一種理論上的可能性，而且體現了一定的優越性。概言之，協商產生行政長官具有以下四方面的優點： 第一，有利於充分體現“一國兩制”，“澳人治澳”，高度自治的精神。中央政府對澳門特別行政區一貫執行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針，這一方針體現在政治經濟科技文化的所有領222

產生澳門特區行政長官可以另闢蹊徑：協商 域，在包括行政長官產生辦法的政治體制領域尤其如此。既然《澳門基本法》已經明確規定特區行政長官的產生可以通過“選舉”，也可以通過“協商”，那麼，決定權就交付給了全體澳門民眾。如果大多數澳門市民達成共識，認為“協商”產生行政長官的辦法比“選舉”更適合於澳門的區情，那就應當尊重民意，探索協商產生行政長官的有效途徑。讓澳門人在選取行政長官的重大問題上當家做主，這正是貫徹“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治精神的典範。 第二，有利於發動更多民眾參與政治生活，更大程度地調動社會積極性。通過“選舉委員會”選舉產生特別行政區行政長官的現行辦法，最後的決定權集中在代表各界別的 300 名選舉委員會委員身上。儘管選舉委員會委員係由各界人士選舉產生而“具有廣泛代表性”，但是根據《澳門基本法》附件一“澳門特別行政區行政長官的產生辦法”規定，澳門的各界人士限定為“工商、金融界”(100 人，佔總數的 33.3%)，“文化教育、專業等界”(80 人，佔總數的 26.7%)，“勞工、社會服務、宗教等界”(80 人，佔總數的 26.7%)，以及“立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表”(40 人，佔總數的 13.3%)。由於上述界別劃分概念欠明確，覆蓋面不夠廣泛，而且《澳門基本法》制定至今已經過去近 20 年，澳門居民的社會成分已經發生重大變化，因此，如果長期沿用這些規定難免不甚合理甚至會產生一些新的矛盾。倘若抓住探索“協商”產生行政長官的機遇，有效地擴大直接產生行政長官的有關人員的覆蓋面、提高市民的參與程度，進而促進澳門政治體制取得新的發展，必能發動更多民眾關注並參與政治生活，有利於更大程度地調動社會積極性。 第三，有利於不同社會群體之間的溝通與團結，促進社會和諧穩定。與“選舉”相比，“協商”的過程似乎體現了更徹底的民主精神。因為“協商”的結果必定要“達成一致”，這就比“選舉”奉行的“少數服從多數”(不管是簡單多數還是絕大多數)的原則更講究“合法、合理與合情”的辯證統一，更顧及大多數人的意願與感受。為了通過協商達成一致，協商的過程可以安排得比較細緻，協商面可以適當擴大，機223

政制發展篇 制也可以安排得更為靈活。總之，通過協商，不同職業、不同階層、不同社會群體的民眾可以廣泛接觸，充分對話，不斷加強相互溝通、相互瞭解並達成共識。這樣勢必能增進團結，倡導合作，有利於保持與發展穩定和諧的社會狀況。 第四，有利於節省人力物力財力，降低社會成本。從以往的實踐來看，行政長官選舉以及與之相關的立法會選舉往往要耗費較長時間，牽涉較多人力物力財力，付出的社會成本是比較大的。不說別的，就拿有意成為行政長官候選人的人員來說，在選舉前的較早時間便要辭去原來擔任的公職，組織專門的競選班子，設計並實施各種競選表現。還要想方設法宣傳政見，讓選民瞭解自己，有些形式往往需要耗費較大的社會代價，有時還會暴露出一些西方國家政黨政治中類似的不足之處，甚至有可能滋生一些社會弊端。由於澳門地方較小，選民規模不大，民眾對於公眾人物也比較瞭解，如果制定出科學合理的“協商”產生行政長官的可行辦法，有可能簡便易行，達到既皆大歡喜，又節省社會成本的目的。 三、協商產生行政長官的必要準備 當然，在澳門，假如真要採用“協商”的辦法來產生特區行政長官，還有許多工作要做。筆者認為，目前就考慮詳細的實施方法尚為時過早，先要解決兩大基本問題，做好必要的準備。 首先是完善《澳門基本法》。現行《澳門基本法》中雖然規定“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生”，賦予“協商”產生行政長官以合法的地位，但在後文中並沒有對“協商”這一辦法作出相應的規範；附件一“澳門特別行政區行政長官的產生辦法”實際上只對“選舉”產生行政長官作出了相應規定。換言之，在澳門，在目前的條件下是無法通過“協商”來產生行政長官的。這一狀況不僅給特區行政長官的產生辦法帶來一定遺憾，也給全面貫徹落實《澳門基本法》帶224

產生澳門特區行政長官可以另闢蹊徑：協商 225 來了困難。因此，要想使“協商”產生行政長官的辦法得以實施，前提是對《澳門基本法》作出必要的補充，使之更趨完善。 其次是制訂《澳門特別行政區行政長官的協商產生辦法》。為了實施“協商”產生行政長官而對《澳門基本法》做出的必要補充其實並不複雜，可以在“附件一”中增加有關“協商”產生行政長官的具體規定，或者將“附件一”更名為“澳門特別行政區行政長官的選舉產生辦法”，同時增加另一個附件“澳門特別行政區行政長官的協商產生辦法”即可。後一附件中大致可以包含以下內容： 1. 成立具有廣泛代表性的、協商產生澳門特別行政區行政長官的“協商委員會”；與“選舉委員會”相比，其組成結構應更廣泛，規模應更大； 2. 規定產生行政長官的“協商一致”原則和相應的實施細則。至於具體程序和內容如何，則應廣泛徵求民眾意見和匯總專家建議，通過立法程序完成。 總之，“協商”產生行政長官不失為澳門特別行政區的一種選擇，但真正實施還有待時日。為了體現“一國兩制”的巨大優越性，為了爭取澳門社會更加和諧穩定的未來前景，不妨積極探索，認真地試一試。 (原載於《澳門月刊》2012 年 2 月號)

澳門要為建設“特區中的特區”做特殊貢獻 與廣東人珠海人同樣熱切期待橫琴開發快見成效的澳門人終於盼來了大好消息，2011 年 8 月 22 日上午，廣東省人民政府和澳門特別行政區政府聯合舉行“《粵澳合作框架協議》暨橫琴政策創新宣講會”，着重宣講了 2011 年 7 月 14 日下發的《國務院關於橫琴開發有關政策的批覆》(以下簡稱《批覆》)。象徵着國家現有特殊區域政策的 新發展，《批覆》體現了國家以橫琴開發為載體，深入改革開放，促進粵港澳更緊密合作，堅定不移實施“一國兩制”方針的決心。 作為與《批覆》休戚相關的澳門人，有必要深入領會《批覆》的重要意義與重大突破，並在此基礎上明確自己的責任與機遇，在積極貫徹落實《批覆》精神、為橫琴開發多做貢獻的前提下，力爭澳門自身的經濟建設與社會發展也藉此更上一層樓。 一、扶持“特區中的特區”需要特殊政策 縱觀《批覆》全文，有一條主線貫穿始終：“深化改革開放、推進粵港澳更緊密合作、促進澳門經濟適度多元發展和維護港澳地區長期繁榮穩定”。這條主線以“深化改革開放”領頭，充分體現了國家現有特殊區域政策的新發展。 眾所周知，中國的特殊區域是伴隨着改革開放成長起來的新生事物。以 1979 年深圳經濟特區破土、1981 年 7 月中共中央與國務院批轉226

澳門要為建設“特區中的特區”做特殊貢獻 《廣東、福建兩省和經濟特區工作會議紀要》為突破口，經濟特區和一系列其他特殊區域如雨後春筍般湧現。三十多年來，內地除了已經建成深圳、珠海、廈門、汕頭、海南、喀什六個國家級經濟特區以外，不少地方還湧現出“新區”、“經濟開發區”、“(高新)科技產業園區”、“保稅區”、“出口加工區”等多種形式的特殊區域。這些區域以改革創新的思路謀求發展，創造了不一般的奇跡，為我國的經濟建設與社會發展作出了重要的貢獻。 特殊區域快速發展的主要原因在於“特殊”，而 特殊的地方莫過於執行特殊政策。換言之，如果沒有特殊政策，就沒有特殊區域。國家在為特殊區域制定特殊政策方面下了很大的決心，作出了有效的探索。回顧上世紀 80、90 年代，國務院及下屬部委陸續發佈的此類特殊政策比比皆是，據不完全統計，就有：開放城市及經濟技術開發區政策(國務院 1984 年 12 月 1 日發佈)、沿海經濟開發區政策(國務院 1985 年 2 月 18日發佈)、邊境開放城市及邊境經濟合作區政策(國務院 1992 年 6 月 9 日發佈)、國家旅遊渡假區優惠政策(國務院 1992 年 8 月 17 日發佈)，以及高新技術產業開發區政策(國家稅務局和國家科委 1992 年 3 月發佈)，等等。 改革開放三十餘年來，這些特殊政策確實在特區的興起和發展中發揮過不可替代的重要作用。然而，隨着改革開放的深入和我國廣大地區經濟建設的出色成就，一些特殊區域的優勢正在逐漸削弱，有些特區的特色甚至正在消失而趨於平常。所以溫家寶總理鄭重指出：“經濟特區要繼續特下去。”在這種形勢下，國家有心將橫琴建設成“特區中的特區”就具有格外重要的意義了。 因此，橫琴特區的“特”，不僅僅是橫琴或珠海的“特”，而且要成為中國特區的“特”；橫琴不僅要充當廣東省、珠三角地區發展以及粵港澳合作的排頭兵，而且要勇於承擔新時期中國改革開放事業探索者的歷史重任。我們高興地看到，國務院已經通過《批覆》賦予橫琴“比特區更特的優惠政策”，堅定不移扶持“特區中的特區”的決心躍然紙上。根據《批覆》的精神，橫琴開發將“以實行比經濟特區更加特殊的227

政制發展篇 優惠政策、構建粵港澳合作新載體為基本定位，以創新通關制度、口岸分線管理為突破口，以降低稅率、放寬免稅或保稅使用範圍的特殊稅收政策為核心，以下放審批權限、降低准入門檻、拓寬准入領域的現代服務業產業優惠政策為支撐”，構建“比特區更特”的區域政策框架體系。具體言之，橫琴可以享受的特殊政策主要包括三大方面，即特殊的區域管理政策、特殊的財政稅收政策和特殊的粵澳合作產業園區政策。此前國務院和有關部委已經陸續批覆了橫琴納入珠海經濟特區範圍，以及金融、土地、產業和信息化政策，這些特殊政策集成在一起，必將有效地推動橫琴成為展示改革開放“試驗田”和“窗口”作用的“特區中的特區”。 二、建設“特區中的特區”需要特定方式 毫無疑問，橫琴特區遇到了特殊的大好機遇。然而，這一大好機遇並非“天上掉餡餅”，而是由橫琴的特殊條件所決定的。 橫琴雖然只是隸屬珠海的一個島嶼，但由特殊的地理、歷史、文化和政治因素所決定，與珠海境內乃至珠江口外的其他島嶼不甚相同。從地理位置上看，橫琴島的總面積達到 106.46 平方公里，不僅是珠海轄內逾 190 海島中之 大者，而且與澳門的三個地理單元──澳門半島及氹仔、路環兩個離島僅一河之隔。橫琴距香港也只有 34 海里，珠港澳大橋通車後，兩地來往只需半個小時的車程。以橫琴為圓心，100 公里半徑內已有廣州、香港、澳門、深圳、珠海 5 個國際及國內機場。待到廣珠輕軌、廣珠鐵路、金海大橋等交通設施建成後，橫琴將成為粵港澳地區新興的交通樞紐。 從歷史的角度考察，組成現時橫琴島的大、小橫琴兩山(島)，明代後期分別稱為橫琴山(島)、舵尾山(島)，與雞頸山(現氹仔大潭山)、九澳山(現路環九澳山)四山縱橫並列，使中間的水道呈現“十”字狀，故稱“十字門”。而自 1564 年以後之所以出現“澳門”這一地名，就是將228

澳門要為建設“特區中的特區”做特殊貢獻 澳門半島當時的名稱“濠鏡澳”與上述海上四島組成的“十字門”各取一字綜合而成的結果。由此可見，橫琴從歷史淵源來看就同澳門存在不可分割的內在聯繫。 從文化源流來探討，橫琴及所在的珠海歷史上均屬於香山地區，與澳門一道都是中華帝國近代對外交流的門戶與窗口，共同孕育了以開放和多元文化並存為特徵的香山文化，可謂同根同源，血脈相連。 從政治格局來分析，橫琴屬於中華人民共和國廣東省珠海市，是社會主義大家庭中不可分割的一員；而其對岸就是澳門特別行政區，不遠的近鄰即為香港特別行政區。這兩個特區從 1997 年 7 月 1 日和 1999 年12 月 20 日回歸祖國之日開始，繼續實行原有的資本主義制度和生活方式而“五十年不變”。兩種不同的社會制度在咫尺之間並存共處甚至交流互動，實為當代國際政治視角下不可多見的範例。 綜合上述種種特殊因素，橫琴與眾不同之處便凸顯出來。《批覆》之所以批准對橫琴實行“比特區更特”的優惠政策，正是充分考慮到橫琴的實際情況：位於“一國兩制”交匯點和“內外輻射”結合部的獨特區位優勢，承擔着為澳門拓展發展空間、促進澳門經濟適度多元化、支持港澳繁榮穩定的神聖使命。 鑒於橫琴的特殊條件和國家賦予的特殊政策，建設橫琴這一“特區中的特區”將是一項史無前例的系統工程。沒有前例可以依據，沒有經驗可以借鑒，全憑承擔和參與橫琴開發歷史重任的各方大膽探索，銳意創新，闖出一條前人沒有走過的路來。《批覆》已經高瞻遠矚地認清了這一點，所以賦予橫琴更多的實驗權，明確要求橫琴開發過程中創新通關制度，加快管理體制和發展模式創新，“力爭在改革開放的重要領域和關鍵環節率先取得突破，為珠三角‘科學發展、先行先試’創造經驗和提供示範”。參與橫琴開發的各方理應不辜負中央政府的殷切期望，為建設“特區中的特區”努力探索特定的方式方法，而不是等待中央文件下達後再忠實地執行上級指示。 229

政制發展篇 三、奉獻“特區中的特區”需要特別思路 澳門與廣東、珠海、橫琴存在着特殊的關係，因而在橫琴開發中負有特定的責任。換言之，澳門要為建設“特區中的特區”做出特殊的貢獻。而要想在這方面做出特殊貢獻，必須具有特別的思路。筆者認為，可以用以下十六個字來加以概括：甘當配角，多做實事，表達訴求，創造機遇。 澳門首先要樹立在橫琴開發中甘當配角的思想。橫琴開發以珠海為主體是中央政府的一貫思想，在 2011 年 3 月 6 日於北京簽署的《粵澳合作框架協議》中作出了明確的表述：“珠海發揮橫琴開發主體作用”。儘管中央政府在規劃橫琴開發的過程中充分考慮了澳門的利益，在包括《指引》的各種文件中多次提到“促進澳門經濟適度多元化”、“為澳門拓展發展空間”、“服務港澳”、“支持港澳繁榮穩定”等意見，但對港澳，特別是澳門在橫琴開發中的責任與作用也做出了明確規定。《指引》中再次“充分肯定了港澳、特別是澳門全面參與橫琴開發的特殊地位”，《粵澳合作框架協議》中的表述應當說是比較具體的文字：“澳門特區政府研究採取多種措施，從資金、人才、產業等方面全面參與橫琴開發，重點建設粵澳合作產業園區和旅遊休閒等相關項目”。由此可見，澳門政府再怎麼“全面參與橫琴開發”，主要的方式(資金、人才、產業等)和主要的領域(粵澳合作產業園區和旅遊休閒項目)已有規定，配角的身份是非常明確的。何況橫琴高起點的發展目標在某種程度上已經超出澳門力所能及的範圍，澳門愛莫能助。例如，根據橫琴發展總體規劃，至 2020 年橫琴的總人口指標將達到 28 萬人，相當於澳門總人口的 50%。橫琴未來 8 年必將掀起移民潮，難道澳門會有一半左右的人口前往橫琴工作或居住嗎？稍有常識者都明白那是不可能的。只有清醒地認識到這一形勢，澳門才能找準自己的角色定位，恰如其分地發揮應有的作用。 澳門在明確自己配角地位的前提下，應當力求為橫琴開發多做實事。具體地說，就是有錢出錢，有力出力，有人出人，有智出智。回歸230

澳門要為建設“特區中的特區”做特殊貢獻 祖國十二年來，澳門的經濟建設和社會發展成就顯著，已經積累了比較豐富的社會財富，具備了較強的經濟實力。隨着高等教育事業的發展，澳門在科學研究與人才培養方面也取得長足進步。在參與橫琴開發的過程中，澳門理應從優勢互補、揚長避短的的原則出發，做橫琴開發的有力後盾。例如，據媒體報導，至 2015 年橫琴開發約需要資金人民幣 2,000億元，融資的任務非常繁重。2011 年 6 月 19 日澳門政府出資成立澳門投資發展股份有限公司，為動用資金支援橫琴開發建立了有效渠道。而澳門大學 3 個國家級實驗室進駐橫琴校區，正是智力支撐橫琴建設的重要舉措。總之，澳門為橫琴開發能做的事情還很多，有待統籌考慮，逐步落實。 為了真正對橫琴特區建設做出切實的貢獻，澳門還應當向中央政府如實表達自己的訴求，積極創造新的機遇。《批覆》有四大關鍵詞，分別是“港澳”、“特殊”、“優惠”與“創新”。港澳列為四大關鍵詞之首，足見中央對港澳政府與民眾的關心。《批覆》擬定政策的出發點始終是港澳，特別是為澳門拓展發展空間，促進澳門經濟適度多元化發展。據統計，在《批覆》全文短短的約 1,300 字中，“澳門”出現過 6次，“港澳”出現過 4 次，“粵澳”出現過 2 次，可見中央處處為澳門香港着想，希望橫琴開發能使澳門真正受益。澳門不應當辜負中央政府的期望與厚愛。從澳門的實際需要和現有實力出發，澳門有必要且有可能在橫琴新特區建設中多承擔一些責任，從而獲得更多的優惠。但事實並非如此，考察目前正在開展的橫琴新區 15 個重點項目，其中只有“橫琴島澳門大學新校區”、“粵澳合作中醫藥科技產業園”兩個項目由澳門方面投資且與澳門直接有關，其他 13 個項目均由國內或珠海的大型企業承擔。對於澳門政府和企業界、知識界的許多有心人來說，似乎還有“無用武之地”的憂慮。通俗地說，澳門現在是“錢多地少”，通過投資橫琴開發能為多餘的錢找到出路固然是利人利己的好事，然而，能否通過某種渠道解決澳門土地稀缺的瓶頸制約呢？我們是熱切盼望的，但廣東珠海未必感同身受，中央政府需要操心的事太多，也未必照顧得過來。澳門政府有責任不斷向中央反映民眾的訴求，積極創造(而不231

政制發展篇 232 是等待)新的機遇，力爭在奉獻橫琴開發的同時也為自己爭取到更有利的條件，謀求更廣闊的發展空間。事在人為，澳門人應當上下齊心，共同努力，力求在為“特區中的特區”──橫琴的開發與建設作出特殊貢獻的同時，也促使自身的經濟建設和社會發展邁上一個嶄新的台階。 (原載於《澳門月刊》2011 年 9 月號)

兩岸關係篇

 

兩岸關係破冰十年回顧與展望 2014 年 2 月註定要成為台灣海峽兩岸關係深入發展的關鍵期而載入史冊。早春時節，接踵發生的幾件大事相繼傳來喜訊。先是 2014 年 2月 11 日開始，台灣方面大陸委員會主任委員王郁琦一行訪問南京和上海，到中山陵敬獻花圈，並與大陸方面國務院台灣辦公室主任張建軍第二次友好會面，雙方達成諸多共識。緊接着是國民黨榮譽主席連戰於2014 年 2 月 17 日率團到訪北京，中共中央總書記習近平與之親切會見，另設家宴招待連戰伉儷及國民黨副主席林豐正、蔣孝嚴一行。一個多星期後的 2014 年 2 月 27 日，大陸方面的海峽兩岸關係協會與台灣海峽交流基金會領導人的第十次會談如期在台北舉行，海協會會長陳德銘與海基會董事長林中森成功簽署《海峽兩岸氣象合作協定》和《海峽兩岸地震監測合作協定》。 兩岸政府主管部門負責人的首次正式會談，國共兩黨(準) 高層領導人的再次歡聚，作為海峽兩岸民間橋樑的兩會交往已成常態並卓有成效，不僅為兩岸民眾帶來福音，而且映射出海峽兩岸關係循序漸進並向縱深發展，即將迎來一個生意盎然的春天。值此新春伊始，萬象更新之際，回顧近十年前兩岸關係的破冰之舉，展望未來發展的光輝前景，當為順應海峽兩岸民意的好事。 235

兩岸關係篇 一、破冰之後順勢前進 海峽兩岸關係的新紀元是 2005 年 4 月 29 日開啟的。那一天，率團訪問北京的中國國民黨主席連戰，受到中國共產黨中央委員會主席胡錦濤的熱烈歡迎，兩人在人民大會堂會面，實現了兩黨 高領導人時隔 60年後的再次歷史性握手。當我們將追憶的目光投向當年，回想起連戰一行實現破冰之旅的情景時，仍然會為這一難忘的歷史時刻感到由衷的高興。 在 20 世紀漫長的歲月裏，由於種種歷史原因，國共兩黨兩度合作而 終分道揚鑣，台灣海峽一時成為民族分裂難以逾越的鴻溝。隨着斗換星移，時光流馳，海峽兩岸的中國人與時俱進，終於在隔閡近 60 年後，中國共產黨人和中國國民黨人捐棄前嫌，握手言和，相逢一笑泯恩仇。儘管雙方的認識尚不一致，儘管遇到的具體情況千變萬化，儘管需要解決的問題錯綜複雜，但畢竟邁出了可喜的第一步。千里之行，始於足下，一旦破冰啟動，前進的步伐便不可阻擋了。 首先是國共兩黨 高(準 高)領導人之間的交往一發而不可收。從2005 年首次會面到 2013 年中共十八大換屆之前，胡錦濤和連戰兩位領導人每年必有見面機會，少則一次，多則三次，或北京上海，或利馬橫濱，或新加坡檀香山，或 APEC 峰會，或奧運會和世博會，八年間兩人會見竟有 12 次之多，可謂頻繁走動，密切來往，兄弟之間日漸情深。中國共產黨新任總書記習近平上任後，首次以中共 高領導人身份與連戰榮譽主席會見時，甚至專門設家宴款待台灣客人，席間家鄉小食齒舌留香，濃濃鄉音沁人肺腑。 其次是作為兩岸之間主要交往渠道的海協會與海基會兩會平台，機制漸趨成熟，協商更見成效。時光推移，領導人依次接替，兩會的工作成果卻日益彰顯，兩會的影響也愈加深入民心。自 2008 年 6 月兩會領導人首次會談，簽署《海峽兩岸包機會談紀要》、《大陸居民赴台灣旅遊協議》以來，至 2014 年 2 月簽署《海峽兩岸氣象合作協定》和《海峽兩岸地震監測合作協定》為止，兩會成功簽署的兩岸間協議總數已經236

兩岸關係破冰十年回顧與展望 增加到 21 個。其中 2010 年簽署的《海峽兩岸經濟合作框架協定(ECFA)》、2013 年簽署的《海峽兩岸服務貿易協定》、2009 年簽署的《海峽兩岸共同打擊罪犯及司法互助協定》等文件，對兩岸之間的緊密合作和促進經濟與社會快速發展產生了重要的作用。 從社會現實來看，海峽兩岸正在形成一股通過交往互動，互相滲透而漸趨融合的時代潮流。請看： 台商赴大陸投資長盛不衰。台灣經濟主管部門“投審會”公佈的統計數字顯示，僅 2013 年 1 至 9 月間，台商赴大陸投資總件數就有 1,347件，核准金額為 32.6 億美元。與上年同期相比，件數增長 35.38%，金額增加 21.46%。其中 9 月份台商赴大陸投資金額約 5.2 億美元，較上月增長高達 165.24%。早在 2006 年間，據美國國務院估計，當時台灣商人到大陸的投資總額已經超過 2,800 億美元。如今到長江三角洲的蘇州、昆山、杭州一帶，以及珠江三角洲的許多中小城市去走走，台資企業隨處可見，安家落戶的台商及其家屬已經成為居民中的重要群體。 台灣農產品暢銷大陸市場。就在連戰主席首次訪問北京與胡錦濤總書記握手言歡之後不久，第七屆海峽經貿交易會組委會於 2005 年 5 月17 日宣佈：經國務院批准，由台灣青果商業行業公會組織來福州參加“海交會”的台灣農產品首次實現直航免稅進入大陸。這批農產品共 49個品種、價值 79.8 萬元，是經由馬祖－馬尾航線通過海路進入大陸市場的。從此之後，台灣的優質農產品便長驅直入，直銷大陸市場。2011 年5 月舉行的第二屆海峽兩岸台灣優良農產品洽商大會暨海峽兩岸農產品貿易洽商會則傳出更好的消息：15 大類、多達 6,000 多項的台灣“CAS優良農產品”，將陸續與大陸消費者見面。CAS 標章是台灣優良農產品證明標章的簡稱，涵蓋肉品、冷凍食品、果蔬汁、食米、醃漬蔬果、即食餐食及乳品等 15 大類別。1989 年推行以來，在台灣消費者中獲得超過 80%的高認知度，成為台灣農產品 高品質的代表標誌。2010 年兩岸簽署 ECFA 後，進一步拉近了台灣農產品與大陸消費者的距離。時至今日，大陸居民的餐桌上擺放來自台灣的水果、肉類和乳品已經成為司空見慣的常事。 237

兩岸關係篇 大陸居民赴台旅遊形成潮流。自 2008 年 6 月兩會簽署《大陸居民赴台灣旅遊協議》以後，2008 年 7 月 4 日即正式啟動大陸居民赴台團隊遊。此後分三批漸次擴大開放區域，到 2010 年 7 月已經實現所有省、自治區和直轄市均開放赴台旅遊。2011 年 6 月 28 日，大陸方面又啟動居民赴台個人遊，第一批試點城市為北京市、上海市及福建省廈門市。一個月後福建居民赴金門、馬祖、澎湖個人遊也正式啟動。據台旅會北京辦事處 2014 年 1 月 22 日提供的資料，2013 年全球各地赴台旅客人數為 801 萬人次，同比成長 9.64%；其中 大客源地為大陸，赴台旅客總人數為 287.47 萬人次，較 2012 年增加 28.83 萬人次，同比增長 11.15%。101 大樓前等待登上頂層的陸客排成長隊，日月潭邊的“阿婆茶葉蛋”因深受大陸觀光者的歡迎而日銷量突破 3,200 個，大陸客的足跡幾乎踏遍了寶島的每一個角落。 除了投資與旅遊，許許多多其他領域同樣正在悄悄地發生變化。兩岸之間的航空客運，由 2003 年的“台商春節包機”發源，經過“台灣居民包機”、“兩岸節日包機”的逐步升級，到 2008 年 7 月擴大為“兩岸週末包機”。2008 年 11 月“陳江會”簽署《海峽兩岸空運協議》後，2008 年 12 月 15 日兩岸空中雙向直達航路正式開通，至 2009 年 8 月 31日，兩岸定期直航正式開通。曾幾何時，當年橫亙在兩岸之間幾乎難以逾越的台灣海峽，轉眼之間已經“天塹變通途”。 有博大精深的中華文化作為共同的基礎，兩岸文化領域的交流融合順理成章。2010 年 9 月上旬，由中華文化聯誼會和沈春池文教基金會聯合舉辦的“2010 年兩岸文化論壇”在台北舉行，大陸方面的文化部長蔡武以中華文化聯誼會名譽會長身份出席論壇，台灣方面文化主管部門“文建會”主委盛治仁在致辭時則以“蔡武兄”親切相稱。蔡武在台期間還參觀訪問了台北故宮博物院、歷史博物館、錢穆故居等文化名勝。蔡武訪台有效地推動了兩岸文化交流的進程，兩岸博物館、圖書館、出版社等職能部門之間的交流合作從無到有，蓬勃發展。2011 年 6 月 1 日，備受海內外關注的“山水合璧──黃公望與《富春山居圖》特展”在台北故宮博物院拉開序幕。元代畫家黃公望的傳世名作《富春山居圖》，238

兩岸關係破冰十年回顧與展望 在成畫逾 660 年、分割逾 360 年、分藏於海峽兩岸超過 60 年後，終於實現歷史性的合璧，首次以完整的面貌展現在世人眼前。“合璧”的主題已經超出了畫作，超越了時空，體現出更加深刻的內涵。 藝術、體育、教育等其他許多領域的交往同樣勢不可擋。2013 年歲末光顧台北戲劇院的觀眾是幸運的，一年前大陸頭牌老生于魁智領銜來此舉行“中國京劇院名角名劇大匯演”記憶猶新，北京京劇院又如約而至舉辦第七屆“秋聲豔影慈善公益展演活動”，《盜仙草》、《玉堂春》、《李逵探母》等經典劇碼將再次讓票友們大飽耳目之福。台北市長郝龍斌歡迎大陸球星姚明時表示，自己和兒子都是他的忠實球迷，他也瞭解姚明嗜好士林夜市的蚵仔煎和小籠包；北京的粉絲則打出“我們比帕森斯更愛你”的橫幅，迎接 25 歲生日那天到訪的 NBA 台灣球星林書豪。時至今日，大陸學生到台灣的高等學校就讀，台灣學生去內地的大學深造，已經成為常事，兩岸青年的同窗情誼也日漸深厚。2014 年 2 月 19日，連戰訪問北京大學並被授予北大“名譽教授”稱號，在與學生座談時，一位來自台灣的女學生表示：“現在兩岸的交流越來越多，戀愛的人也越來越多了，我自己就是其中的一個例子。”這位受到連戰祝福和勉勵的台灣女同學的事例，象徵着台灣海峽兩岸中國人血脈相連，親情永恆。 二、積累深厚期待飛躍 解凍十年來，海峽兩岸國共雙方的共同努力與有效合作積累了豐碩的成果，也為今後兩岸關係的進一步發展奠定了堅實的基礎。值此繼往開來之際，我們對兩岸合作與和平統一的前景充滿期待。概括起來有以下三點希望： 第一，正視現實，互相尊重。 兩岸雙方都要以民族利益為重，謀求弘揚中華文化、振興中華民族的大業。為了達到這個共同目的，首先必須正視現實。台灣方面“陸委239

兩岸關係篇 會”主委王郁琦在敬謁中山陵時敬獻的《祭國父陵文》中寫道：“偉哉國父，領導革命，民國肇建，青天初現。白日當空，光耀神州，年祚永續，薪傳綿延。”祭文中還指出：“兩岸人民，同屬中華，中山思想，共同資產”；“兩岸隔海，已逾甲子，九二共識，求同存異。正視現實，民生為念，和平發展，共創雙贏”。據台灣媒體報導，這一次在與習近平總書記會面時，連戰榮譽主席指出，大家應該正視中華民國，要來面對它，不要把它忽視。接着強調這在兩岸拓展的過程中，“是一個資產，不是一個負債”，希望大家用務實的態度正視現實，同時強調兩岸關係不是國際關係。台灣方面期盼正視現實的願望溢於言表。 大陸方面則作出了積極的回應。習近平總書記在會見連戰一行時，發表了題為“共圓中華民族偉大復興的中國夢”的講話，其中有一段深情的表述：“台灣同胞因自己的歷史遭遇和社會環境，有着自己特定的心態，包括特殊的歷史悲情心結，有着強烈的當家作主‘出頭天’的意識，珍視台灣現行的社會制度和生活方式，希望過上安寧幸福的生活。將心比心，推己及人，我們完全理解台灣同胞的心情。”習總書記進而指出：“我們尊重台灣同胞自己選擇的社會制度和生活方式”。總書記的這番言談，既體現出“兩岸同胞一家親”的真情實感，又表現出正視現實和互相尊重的積極態度，讓兩岸民眾看到了更多的希望。 第二，實事求是，合情合理。 近幾年在討論海峽兩岸關係時出現了兩個使用頻率很高的詞彙，一是“實事求是”，二是“合情合理”。這些提法主要是大陸方面提出來的。早在 2008 年 12 月 31 日，胡錦濤總書記在紀念《告台灣同胞書》發表 30 週年座談會上的講話中就提到，對台工作方針要體現“尊重歷史、尊重現實、尊重人民願望的實事求是精神”；工作事務“可以通過兩岸務實協商作出合情合理安排”。 習近平總書記會見連戰榮譽主席時的講話中，進一步從親情的角度闡述了實事求是與合情合理的道理。他語重心長地說：“對歷史留給台灣同胞的傷痛，我們感同身受，因為這是中華兒女心頭共同的創傷。把民族命運掌握在自己手中，做一個走到哪裏都受到尊敬的堂堂中國人，240

兩岸關係破冰十年回顧與展望 是近代以來中華兒女為之奮鬥的目標。我們有志一同。熨平心理創傷需要親情，解決現實問題需要真情，我們有耐心，更有信心。”而大陸方面國務院台辦主任和台灣方面陸委會主委首次以官方身份會面，本身就充分體現了“實事求是”與“合情合理”。張王會談達成許多共識，其中就包括“雙方在堅持‘九二共識’基礎上繼續推進兩岸關係，國台辦和陸委會建立常態化聯繫溝通機制，以利雙方加強溝通、增進瞭解、深化互信，推動妥善處理和解決兩岸交往中遇到的突出問題，共同推進兩岸關係全面發展。兩部門相互為對方部門相關人員往來提供便利”。但願張王會談是一個良好的開端，從此兩岸政府間的交往與合作進入更加實事求是、更加合情合理的階段。 第三，以大智慧，寫大手筆。 展望海峽兩岸關係的發展前景，絕大多數中國人對和平統一充滿期待。因為正如習近平總書記所言：“大家同根同源、同文同宗，心之相繫、情之相融，本是血脈相連的一家人。兩岸走近、同胞團圓，是兩岸同胞的共同心願，沒有甚麼力量能把我們割裂開來。”然而，畢竟已經分割六十多年，要想捐棄前嫌，重歸一統，還需要克服不少障礙，排除許多干擾。而要想達到這一目的，需要有大智慧，動大手筆。 經過二十多年來的接觸，特別是近十年來的溝通，海峽兩岸的中國人已經逐漸展現大智慧，開始運作大手筆。核心理念在於“一中框架”(大陸方面用語)或“一中架構”(台灣方面用語)。“一中框架(架構)”是“九二共識”的邏輯推理與合理延伸。習近平總書記明確指出：“兩岸關係和平發展對兩岸同胞都有利，大家都不希望目前的好局面逆轉。為此，兩岸雙方要鞏固堅持‘九二共識’、反對‘台獨’的共同基礎，深化維護一個中國框架的共同認知。這個基礎是兩岸關係之錨，錨定了，才能任憑風浪起、穩坐釣魚台。只要這個基礎得到堅持，兩岸關係前景就會越來越光明。” 當然，要想落實“一中框架”的理念，還必須克服許多分歧，解決許多具體問題。相信中華民族的子孫繼承了先輩的優秀基因，完全具有妥善解決複雜問題的能力與技巧。習近平總書記道出了我們的心聲：241

兩岸關係篇 242 “兩岸之間長期存在的政治分歧問題，我們願在一個中國框架內，同台灣方面進行平等協商，作出合情合理安排。有甚麼想法都可以交流。世界上的很多問題，解決起來都不可能畢其功於一役，但只要談着就有希望。精誠所至，金石為開。我相信，兩岸中國人有智慧找出解決問題的鑰匙來。” 辯證唯物主義哲學原理表明，事物的發展變化從量變開始，在量變之中孕育着部份質變；量變一旦積累到一定的程度，便發生質的飛躍，促使新事物的誕生。但願海峽兩岸的關係早日通過量的積累促成質的飛躍，讓中華民族以嶄新的姿態屹立於世界民族之林。 (原載於《群言》2014 年第 4 期)

“一中框架”精神指導下的兩岸和平統一新思路 2013 年 11 月上半月，台灣海峽兩岸政治生活中的兩件大事幾乎同步進行。一是中國共產黨 11 月 9 日至 12 日在北京召開第十八屆中央委員會第三次全體會議(簡稱“十八屆三中全會”)；二是中國國民黨於 11月 10 日在台中召開第十九次代表大會(簡稱“十九全”)。堪稱海峽兩岸最高決策機構的這兩次會議，分別提出兩岸執政黨未來的方針政策與行動綱領，必將對兩岸政治形勢和社會發展產生重大的影響。 中共十八屆三中全會公報指出，在過去一年中黨的中央政治局“實現了貫徹落實黨的十八大精神第一年的良好開局”1，而中國共產黨十八大和中國國民黨十九全都對兩岸關係予以高度關注並作出了相應方針政策的思考。十八大報告中指出，“全面貫徹兩岸關係和平發展重要思想，鞏固和深化兩岸關係和平發展的政治、經濟、文化、社會基礎，為和平統一創造更充分的條件”。2 十九全通過、旨在規範國民黨未來四年政策方向的《中國國民黨政策綱領(草案)》則將“創造兩岸互利，開展互惠關係”作為一項單獨的政策綱領，強調“落實二零零五年‘連胡五項共同願景’，持續推動兩岸交流，促進台海永久和平。”3 兩岸執政黨最高決策層妥善處理雙邊關係、促進兩岸持久和平的共同願望再一次得到印證。值此雙方表現出和平共處的更大誠意之際，有必要以中國共產黨和中國國民黨的兩次全國代表大會的不謀而合作為契機，回顧兩岸關係定位從“一中原則”到“一中框架”的發展歷程，展望兩岸持續和平的美好前景，探索謀求和平統一的新思路。 243

兩岸關係篇 一、“一中原則”與“九二共識”的核心 “一中原則”其實並不是近年出現的新概念，而是國共雙方多年來始終如一的原則立場。 早在抗日戰爭期間、國共兩黨開展第二次合作之時，雙方無疑都主張並恪守“一中原則”。“國共兩黨以一個國家、兩種制度的方式實現第二次合作，不僅有利於全民族抗戰的發動，而且有利於國共雙方各自的發展”。4 這一狀況持續到抗日戰爭勝利之際。1945 年 2 月 25 日在美國紐約召開聯合國制憲會議時，出席會議的中國代表團成員中就包括中國共產黨方面的代表(董必武)和國民黨等方面的代表，體現了不同政治派別在一個中國的前提下團結合作的事實。 1949 年國民黨政府敗退台灣、中華人民共和國成立以後，儘管國共雙方互不承認對方的政權，但堅持“一個中國”的原則均未改變。1972年中美建交之前，在中美簽署的《上海公報》中，美國官方意見還明確反映了這一立場：“在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，台灣是中國的一部分。”5 1987 年下半年開始，隨着蔣經國頒佈命令解除在台灣實行了 38 年之久的“戒嚴令”，海峽兩岸的對峙僵局逐步瓦解。特別是大陸方面的海峽兩岸關係協會(海協會)與台灣方面海峽交流基金會(海基會)的有效工作，促進了兩岸關係的良性發展。1992 年 10 月，海協會與海基會在香港舉行兩會會談，形成了“就解決兩會事務性商談中如何表明堅持一個中國原則的態度問題所達成的以口頭方式表達的‘海峽兩岸均堅持一個中國原則’的共識”。6 這一見解引起了廣泛的社會反響，也引發了激烈的爭論。2004 年 4 月 28 日，時任台灣方面大陸事務主管部門負責人(陸委會主委)的蘇起首創“九二共識”這一名詞，用來概括國共雙方在 1992 年對“一個中國”問題及其內涵進行討論後形成的見解與體認。“九二共識”的概念一經提出，立刻得到了普遍的社會贊同。 “九二共識”的核心在於“海峽兩岸均堅持一個中國原則”。這一概念的首創人蘇起事後曾撰文說明：“的確，‘九二共識’這個名詞是244

“一中框架”精神指導下的兩岸和平統一新思路 我個人的創見，但它不是憑空捏造，而是‘新瓶舊酒’。西元 1992 年兩岸之間確曾達成共識。但它的誕生具有重大的歷史意義，因為它是兩岸自 1949 年以來，歷經無數武裝衝突與意識形態鬥爭後達成的第一次政治妥協；而且它針對的議題又是兩岸之間最最棘手的‘一個中國’問題(或稱‘主權’問題、兩岸定位問題)。”7 由此可見，“九二共識”只是，重要的也正是，重申了“一中原則”。從 1992 年至今，海峽兩岸國共雙方都接受並承諾恪守這一原則。 二、“一中框架”發展沿革 在“九二共識”的基礎上，近年來又延伸出“一中框架”的概念。 大約在 21 世紀初，中國大陸方面就有人陸續提出或使用“一個中國框架”的概念。如 2006 年 11 月間，中國人民解放軍總參謀長助理章沁生中將發表文章時提到，大陸方面必須“確保有足夠的力量將台灣牢牢地控制在一個中國的框架內”。這可能是涉及“一中框架”的較早提法。 2008 年 12 月 31 日，中華人民共和國國家主席胡錦濤在紀念《告台灣同胞書》發表 30 週年座談會上的講話中指出：“兩岸復歸統一，不是主權和領土再造，而是結束政治對立。兩岸在事關維護一個中國框架這一原則問題上形成共同認知和一致立場，就有了構築政治互信的基石，甚麼事情都好商量。”8 這是中國大陸“一中框架”提法的官方亮相。 此後，在大陸有關方面領導人的講話中屢次見到類似的表述。例如，2012 年 4 月，國台辦主任王毅撰文指出，“要在認同兩岸同屬一中、維護一個中國框架這一原則問題上形成更為清晰的共同認知和一致立場，從而為再創兩岸關係新局面提供更加堅實的基礎。”9 同年 7 月間，全國政協主席賈慶林在第八屆兩岸經貿文化論壇講話時指出：“一個中國框架的核心是大陸和台灣同屬一個國家，兩岸關係不是國與國的關245

兩岸關係篇 係。兩岸從各自現行規定出發，確認這一客觀事實，形成共同認知，就確立、維護和鞏固了一個中國框架。”10 2012 年 11 月，中共十八大報告將“一中框架”正式寫入其中：“兩岸雙方應恪守反對‘台獨’、堅持‘九二共識’的共同立場，增進維護一個中國框架的共同認知。”11“一中框架”收入十八大報告的事實表明，這一理念已經成為中國共產黨和中華人民共和國政府當前處理海峽兩岸關係的基本方針。 台灣方面對於“一中框架”有不同的反應。國民黨方面經歷了一個認識過程：從迴避到變相接受。台灣當局對於胡錦濤 2008 年 12 月 31日的講話是從總體上作出正面回應的，但對於講話中提出的“一中框架”概念，儘管民間有各種看法，或許正是考慮到島內的實際情況，國民黨方面在較長時間內沒有直接回應。直至 2013 年 6 月 13 日，率國民黨大陸訪問團抵達北京的國民黨榮譽主席吳伯雄在與中國共產黨中央委員會主席習近平會見的時候，才首次用相似的說法肯定了這個概念。據媒體報導：“國民黨榮譽主席吳伯雄昨天與中共總書記習近平會面，重申了國民黨堅持‘九二共識’與反對台獨的立場，並首度提出一個中國架構來回應大陸的‘一個中國框架’的訴求，習近平表示吳伯雄這番表述對今後兩岸關係繼續發展很有助益。”12 對於國民黨方面的這一立場，中共方面也予以充分理解與肯定。2013 年 8 月 12 日，大陸方面的國務院台辦主任張志軍在江西贛州會見前來出席第六屆兩岸客家高峰論壇的國民黨榮譽主席吳伯雄時指出：“中共十八大以來，國共平台繼續發揮重要作用，兩黨互信進一步深化，增進維護了‘一個中國’架構的共同認知，希望雙方繼續鞏固互信基礎，加強交流合作，推動兩岸關係和平發展取得更多成果，為增進兩岸同胞福祉，實現中華民族偉大復興做出更大貢獻。”13 由此可見，台灣海峽兩岸雙方對於對方有關一個中國的表述(“一中框架”或“一中架構”)，都表現出足夠的理解和尊重，體現了彼此的認同。 246

“一中框架”精神指導下的兩岸和平統一新思路 三、“一中框架(架構)”深遠意義 “一中框架(架構)”概念的形成是歷史的進步，具有以下幾方面的深遠意義： (一) 台灣海峽兩岸就原則問題的表述形成默契 前已述及，大陸的共產黨方面和台灣的國民黨方面都堅持只有一個中國，但對這個原則問題的表述卻存在分歧。不管是直接提出還是暫時迴避，這“一個中國”究竟是“中華人民共和國”還是“中華民國”，始終是橫亙在雙方統一道路上的攔路虎。台灣方面將“九二共識”更多地解釋為“一中各表”，正是對國共雙方分歧的客觀承認。事實上，對“一中”的表述問題正是使國共雙方都很傷腦筋的麻煩問題。 現在有了“一中框架(架構)”，問題就簡單化了。其實，從語言學的角度來看，“框架”與“架構”可以算作同義詞(至少是十分接近的近義詞)，如果譯成英語，都可以用單詞“frame”或“framework”來表達。由此可見，台灣海峽的國共雙方實際上已經通過“一中框架”和“一中架構”的逼近與趨同，在“一個中國”的原則問題上形成了默契，之所以稱為“默契”，是因為畢竟沒有正式的文件來表述這種共識。 (二) 體現國共雙方的政治智慧 “一中框架(架構)”的概念不僅體現出在海峽兩岸執政的共產黨和國民黨就一中原則形成默契，而且體現出雙方高超的政治智慧。早在2008 年 5 月 28 日，胡錦濤在會見國民黨榮譽主席吳伯雄時就曾指出：“兩岸關係發展中還存在一些歷史遺留問題，也還可能遇到一些新情況新問題，其中一些癥結問題一時不易解決。我們應以實事求是的態度，務實面對，妥善處理。擱置爭議需要政治智慧。希望雙方都能從兩岸關係和平發展大局出發，把握好這一點。不斷累積共識、共創雙贏。”14 馬英九在 2011 年元旦祝詞中也曾指出：“兩岸炎黃子孫應該透過深度交流，增進瞭解，培養互信，逐步消除歧見，在中華文化智慧的指引下，247

兩岸關係篇 為中華民族走出一條康莊大道。”15 可見雙方均認為，解決爭議，達成共識，直至和平統一，都需要政治智慧。而“一中框架(架構)”概念確實體現了這種政治智慧。 首先，可以最大程度地求同存異。過去的歷史已經表明，如果就事論事地討論一個中國的指代意義或國名表述，就可能因雙方的明顯差異而陷入僵局，難以達成共識。那麼，如何求同存異呢？需要積極探索。“一中框架(架構)”的概念巧妙地迴避了具體的國家名稱，但強調了一個中國的共同格局，含蓄地表明一切問題都可以在這樣的架構下協商解決。這就意味着在對總體格局和宏觀框架達成共識的基礎上，具體問題或細節的細微差異就容易解決了。 其次，“一中框架”或“一中架構”的概念與“一中原則”和“九二共識”相比，體現出發展進步的趨勢，具有更大的優越性。一方面，同“一中原則”相比較，“一中框架(架構)”表現出更大的靈活性；另一方面，同“九二共識”相比較，“一中框架(架構)”增添了一定的具體內容。所以有學者指出：“一中框架比一中原則柔性，但比‘九二共識’具體明確。”16 這也許正是這一概念能夠被兩岸雙方共同接受的原因。 (三) 奠定海峽兩岸最終統一的認識基礎 “一中框架(架構)”的提出可望為海峽兩岸的最終統一奠定認識上的基礎。這主要是因為這一概念體現了原則性與靈活性的高度結合。從原則性的角度來看，“一中框架與一中原則的核心主張完全一致，在強調‘大陸和台灣同屬一個中國’方面高度重疊，同樣具有原則的堅定性。”17 從靈活性的角度來看，“一中框架不會拒絕一切富有創意、符合‘大陸和台灣同屬一個中國’內涵的主張、觀點，完全可以充分、有效的吸納兩岸雙方、特別是台灣各方提出的有關台灣現行規定、現行體制中符合‘兩岸同屬一中’的內涵，以此完善、豐富一中框架。甚至 2000年謝長廷所言‘憲法一中’、‘一國兩市’的內容也可成為一中框架的有機元素。只要排除了兩岸‘國與國關係’的選項，確定‘兩岸同屬一248

“一中框架”精神指導下的兩岸和平統一新思路 個中國的客觀事實’，一中框架擁有無限空間，其容納度超乎想像。”18 我們深知，台灣海峽兩岸的最終統一必定是兩岸所有政治力量形成共識、通力合作的結果；而要形成共識、通力合作，必須首先具備一定的思想基礎，“一中框架(架構)”的概念恰好能夠發揮這樣的重要作用。 四、兩岸和平統一新思路 “一中框架”的深遠意義及其在促進兩岸關係發展過程中已經取得的成效使我們對海峽兩岸和平統一的前景充滿期待。不妨從以下幾個方面來進行深入思考，以便探索謀求兩岸和平統一的新思路。 第一，從時間上看，晚統一不如早統一。在“一中框架(架構)”問世之前，許多人不敢奢望海峽兩岸統一的時間表，認為統一至多只是一種良好的願望，真正提上實施的日程恐怕為時過早。他們持有統一“遙遙無期論”。馬英九曾經以“三不”的形式表態：在他的任內“不統、不獨、不武”，正是“遙遙無期論”的一種表現。現在看來，國際形勢的發展要求海峽兩岸中國人以民族利益為重，早日實現祖國統一。日本在釣魚島問題上態度強硬，菲律賓在南海島嶼問題上有恃無恐，美國和一些歐洲國家蓄意挑起貿易摩擦、處心積慮地進行反傾銷調查，矛頭都指向海峽兩岸的中國人，是以整個中華民族為敵。從國際政治經濟形勢來看，可謂劍拔弩張，時不我待。中國有句古話叫“兄弟鬩於牆，外禦其侮”，面對着國際上的反華惡浪，兩岸的統一無疑越早越好。香港、台灣、大陸和澳門的民間保釣人士不是在駕船登島保釣的行動上統一起來了嗎？在統一的問題上，還是應當發揚“只爭朝夕”的精神。 第二，從空間上看，小統一不如大統一。這裏說的空間不是一個物理概念，而是指統一的範疇。從過去的情況看，自國共兩黨關係解凍以來，兩岸之間以經濟交往為突破口開展合作。面對着兩岸在經濟上逐漸融合的趨勢，台灣方面的領導人蕭萬長甚至“在 2001 年倡導兩岸共同市場”，“最後希望達到人員、資金、技術、產品的自由流通”19，這249

兩岸關係篇 正是促使兩岸經濟領域漸趨統一的有效途徑。然而，僅在經濟領域取得顯著成效遠遠不夠，統一的空間應當盡量擴大。事實上，隨着海協會與海基會兩會對話平台的建立，兩岸合作的範圍已經從經濟逐漸擴展到文化、科技、教育等眾多領域。文化認同、科技合作、教育交流等都在深入發展。關鍵是政治、軍事等敏感領域，難有實質性的進展。現在雙方既然對“一中框架(架構)”取得基本共識，問題就好辦多了。可以在一個中國的大框架內，通盤考慮政治、軍事統一等難題，力求最終實現涵蓋整個大中華地區且包羅萬象的大統一偉業。 第三，從形式上看，固定模式統一不如不拘一格統一。近年來，關於海峽兩岸最終統一的模式眾說紛紜，體現了大陸和台灣政治家、學者，乃至廣大民眾對祖國統一事業的關心，也反映了中華兒女的聰明才智。然而，國際社會常見的統一模式大多遵循“非此即彼”的原則。其實大可不必遵循某種固定模式，完全可以不拘一格。“有人歸納了大陸學者提出的‘主權與治權完全統一’、‘主權與治權完全分離’和‘主權統一與治權分開’三大類、132 種模式。”20 其中不乏“不拘一格”的新構想。筆者認為，對於歷史造成的海峽兩岸“一分為二”的現狀，其統一未必要採取“合二為一”的模式，可以追求“聯二成三”的目標。即：原有的雙方各自基本保留其固有的狀況，通過聯合組成統一的第三方，“凌駕”於原有的雙方之上，在更宏觀的層次上實現統一。 具體的可操作方案不妨圍繞以下思路展開。 政治上：雙方組成“中國”(實際上是以“中國”的名義開展一切可以聯合的行動)；在“中國”的框架下保留“中華人民共和國”和“中華民國”，雙方政府可以互不承認(先維持現狀，條件變化後也可以互相承認，或者一方解散)，但可以各自參與現有法律或規則允許的國際事務(如奧運會、APEC 等)。將聯合國的席位正名(或恢復)為“中國”，代表團中包括雙方政府的代表，正如當年中國代表團中也包括中共代表董必武一樣。雙方推派代表組成聯合政府，負責共同的對外事務(如建交、斷交、宣戰、簽約等)和適當的內部事務(如救災、緝兇、事故處理、雙邊關係、共同活動安排等)。聯合政府的總部可設在香港或澳門特別行政區，在北250

“一中框架”精神指導下的兩岸和平統一新思路 京和台北設派駐機構。聯合政府的機構設置、領導人產生辦法以及經費來源等事宜，由雙方協商決定。 軍事上，在保留各自軍隊的前提下，雙方派兵組成“中華聯軍”，負責捍衛大中華的陸、海、空疆域，處理涉外軍事事務。在雙方簽署和平條約之後，各自的戰略部署(如導彈部署、向美國購買武器等)也應作出相應的調整，化干戈為玉帛而一致對外。試想，倘若中華聯軍以整合後的混合艦隊巡航釣魚島和黃岩島、仁愛礁海域的時候，將產生何等強大的震懾力量。 經濟上，遵循市場經濟的規律，雙方都對對方全面開放，彼此享受國民待遇。逐步消除所有的貿易壁壘和關稅約束，構建共同市場。 文化上，在認同中華文化的基礎上，雙方協商解決中華文化的載體──漢字的二元化(簡體字系統與繁體字系統並存)問題，通過評估甄別，確定一個包容簡體字與繁體字各自優點而克服各自弱點的、統一共用的現代漢字體系。促進文化領域的合作、聯合與融合。 其他方面(科技、教育、衛生、宗教等)，鼓勵並引導雙方在保留各自固有格局的前提下，探索各種形式的統一模式。例如，度量衡單位的統一、工業與民用標準的統一、學歷認證、藥物統一等。逐步將原來在各自內部適用的規則、辦法，甚至法律，通過各種渠道擴散到“大中國”的範圍。 總之，按照近期流行的說法，解決“在國家尚未統一的特殊情況下的兩岸政治關係”，既需要“展開務實討論”21，又應當“作出合情合理的安排”22。好事多磨，但事在人為。換一個思路考慮，說不定難事就能變成易事。為了中華民族的復興，不妨大膽地試一試。 (原載於《“一國兩制”研究》，總第 20 期，2014 年) 251

兩岸關係篇 252 註釋：  1 胡錦濤：《在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，載於人民網：http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094- 19612151.html，2013 年 12 月20 日。 2 同上註。 3 《國民黨全代會通過政策綱領》，載於《中國新聞》電子版：http://epaper.chinanews.com/html/2013-11/12/content_33712. htm，2013 年 12月 20 日。 4 關志剛：《抗日戰爭時期的國共關係及其歷史啟示》，載於《世紀橋》，2008 年第 6 期。 5 《中華人民共和國和美利堅合眾國聯合公報》，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-01/28/content_257045. htm，2013 年 12月 23 日。 6 “九二共識＂條目，載於“百度百科＂網站：http://baike.baidu.com，2013年 12 月 23 日。 7 蘇起 ：《九二 共識，兩 岸和解的 關鍵》， 載於中國 新聞網：http://www.chinanews.com/hb/2011/08-26/3285404.shtml，2013 年 12 月 26日。 8 胡錦濤：《攜手推動兩岸關係和平發展，同心實現中華民族偉大復興》，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-12/31/content_1058 6495.htm，2013 年 12 月 26 日。 9 王毅：《鞏固深化兩岸關係，開創和平發展新局面》，載於《求是》，2012年 4 月號。 10 賈慶林：《在第八屆兩岸經貿文化論壇開幕式的致辭》，載於人民網：http://cpc.people.com.cn/BIG5/n/2012/0729/c64094- 18620645.html，2013 年12 月 26 日。

“一中框架”精神指導下的兩岸和平統一新思路 253  11 胡錦濤：《堅定不移沿着中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮鬥》，載於新華網：http://www.xinhuanet.com/2012-11/19/c_11372 2546.htm，2013 年 12 月 26 日。 12 黃家騰：《“習吳會＂吳伯雄首度提出“一中架構＂》，載於《聯合報》，見鳳凰網：http://news.ifeng.com/taiwan/special/xiwuhui/content-3/detail_2013 _06/14/26393699_0.shtml，2013 年 12 月 26 日。 13 《張志軍會見吳伯雄：兩岸都用“一中＂架構定位關係》，載於鳳凰網：http://news.ifeng.com/taiwan/3/detail_2013_08/ 13/28551455_0.shtml，2013 年12 月 27 日。 14 郁瀟亮：《胡錦濤提出用政治智慧擱置爭議》，載於搜狐網：http://news.sohu. com/20080529/n257145553.shtml，2013 年 12 月 27 日。 15 馬英九：《2011 年元旦祝詞》，載於共識網：http://www.21ccom.net/articles/ zgyj/thyj/article_2011010127482.html，2013 年 12 月 27 日。 16 倪永傑：《從兩岸政治定位看“一中框架＂》，載於中國評論新聞網：http://hk.crntt.com/doc/1028/1/0/4/102810470.html，2013 年 12 月 27 日。 17 同上註。 18 同上註。 19 《蕭萬長：海峽兩岸共同市場是台灣願景與遠期目標》，載於福州新聞網：http://news.fznews.com.cn/taigangao/2007-10-20/20071020YSD5RFY4.shtml ，2013 年 12 月 28 日。 20 同註 16。 21 同註 8。 22 同註 11。

以文化認同促進海峽兩岸的和平統一 1972 年 2 月 28 日在上海簽署的《中美聯合公報》中有一個體現高度政治智慧的表述：“在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國”。1 這一認識與 20 年後大陸方面海協會和台灣方面海基會達成的共識“海峽兩岸均堅持一個中國原則”2 一脈相承。雖然都認為只有一個中國，但目前的現狀卻是雙方分治，並將這個“中國”分別理解為“中華人民共和國”和“中華民國”。於是不可迴避的問題便擺到了當代中國人的面前：要想真正實現一個中國的理想，必須經由統一祖國的必要途徑。 六十多年來，無數志士仁人為了促進祖國早日統一，曾經作出了不懈的努力，也提出過不同的嘗試。筆者認為，通過文化認同促進祖國的統一，當為一種有效的選擇。 一、中華文化在海峽兩岸的變異現象不容迴避 五千餘年的文明史表明，人類創造的精神財富世代相傳而發揚光大，文化傳承無疑是文明發展的主流。然而，由於受到政治、經濟和社會歷史等諸多因素的影響，文化在傳播繼承的同時，也會出現未必符合人們意願的變異現象，值得認真面對並引起高度重視。 254

以文化認同促進海峽兩岸的和平統一 (一) 文化變異的基本概念 一般認為，文化是“人類創造的物質財富與精神財富的總和”。3 其中的精神財富部分被稱為狹義文化，主要包括哲學、宗教、文學、藝術、教育、科學(尤其是社會科學)等範疇。本文着重討論狹義文化，探究狹義文化領域出現的變異現象及其相關問題。 追根溯源，“變異”原是生物學領域的一個術語，指的是“親子之間以及子代個體之間性狀表現存在差異的現象”4，通俗地說，就是指生物遺傳過程中機體的結構或功能發生可觀察的變化。後來這一概念被移植到人文與社會科學領域，用以描述社會精神現象在傳承中發生的改變，文化變異的概念便是這樣形成的。通俗地說，文化變異是指“文化發展過程中個體或群體文化改變其固有表現形式或偏離歷史傳統的現象”。5 文化變異是人類社會不可避免的現象，這是由內因和外因兩大方面的因素造成的。文化變異的內因是指各種文化自身的性質與特點，外因則是指外部環境的影響，包括歷史、地理、政治、經濟、社會條件等等。文化變異其實並不一定是壞事，其 大的好處是有助於促進文化的多樣性。例如，許多民族的語言中同時存在多種方言，使得語言現象更加生動活潑，豐富多彩，這自然是好事。然而，在很多情況下，文化變異會在文化傳播過程中造成障礙，導致許多麻煩，所以必須引起重視並認真對待。 (二) 海峽兩岸文化變異的產生 台灣海峽兩岸的文化同根同源，均屬中華文化。“中華文化源遠流長，在五千年的歷史長河中，既異彩紛呈，形成諸多各具特色的區域文化，又相互融合，構成豐厚多姿的中華文化統一體。台灣文化是中華文化的重要組成部分，它的根在祖國大陸。”6 有學者概括了兩岸文化之間的“五緣”關係，即親緣、地緣、神緣、業緣和物緣。“所謂親緣，就是以親屬關係為紐帶而形成的宗族親屬關係；所謂地緣，就是以郡望、籍貫、鄉土為紐帶的鄰里鄉黨關係；所謂神緣，是以宗教信仰為紐255

兩岸關係篇 帶形成的關係；所謂業緣，是以職業(行業)、專業(學業)為紐帶的同行、同學關係；所謂物緣，是以物為媒介紐帶形成的人際關係。”7 因此，從文化傳承的角度來看，台灣文化同大陸文化是一脈相承的。 然而，自 1949 年以來，由於政權的更替，造成大陸與台灣分別由中國共產黨和中國國民黨管治的既成事實。兩岸分治的狀態對中國社會產生了深刻的影響，文化領域也不能倖免。文化領域 嚴重的影響在於導致中華文化的變異──以文化載體漢字的二元化為主要表現形式。 漢字並不是一成不變的。早在鴉片戰爭之後，就有一些先進的知識分子提出了漢字改革的主張，清朝末年即有梁啟超、沈學等學者掀起了一場“切音字運動”。辛亥革命後不久，確定了用注音字母(後改稱“注音符號”)標定漢字標準國音的方案，一直沿用了近 40 年。中華人民共和國建國後，將漢字簡化正式提上議事日程。1954 年籌建“中國文字改革委員會”，1956 年公佈“漢字簡化方案”，1964 年推行“簡化字總表”。8 此後，以簡化漢字為首要內容，包括推廣普通話、制訂和推行中文拼音方案在內的漢文字改革運動在大陸地區逐步推廣，半個多世紀以來已基本普及並取得顯著效果。然而，在國民黨管治的台灣，在當年英國、葡萄牙的管治地區香港和澳門，傳統的漢字表現形式繁體字一直沿用至今。 毋庸諱言，簡體漢字和繁體漢字是不盡相同的兩個系統。儘管台灣海峽兩岸傳承的都是中華文化，但中華文化的主要載體漢字，已經出現了二元化的分異現象，表明中華文化在海峽兩岸已經發生變異。中華文化的變異帶來諸多不便並且暴露出一定弊端，甚至在一定程度上成為祖國統一的障礙。 (三) 海峽兩岸文化變異的弊端與危害 漢字變異已經造成負面效應並暴露出不少弊端。首先，表現形式的差異會帶來辨識上的麻煩。對大中華地區內部而言，自幼在大陸或港澳台地區長大的年輕人因所受教育的限制，往往只會辨識簡體漢字或繁體漢字中的一種，一旦進入另一個環境，無論是去學習、工作還是生活，256

以文化認同促進海峽兩岸的和平統一 都會因不熟悉另一種漢字而在母語辨識中遭遇困惑。對於學習漢語的外國人來說，即使學習了一點中文，一旦前往海峽兩岸的不同地區，在應用中也會遇到許多麻煩。鑒於這種情況，世界各地的漢語教育機構必須同時開設簡體字和繁體字兩種教學課程才能適應現實的需要。 其次是文字表現形式不同會帶來內涵的差異。眾所周知，有不少術語、習慣用語甚至生活用語，在簡體漢字和繁體漢字兩個系統中的表現形式是不同的。IT 領域的“計算機”與“電腦”、“網絡”與“網路”、“軟件”與“軟體”、“鼠標”與“滑鼠”等術語的差別，就是眾所周知的例證。甚至同一人物、同一事物的譯名，也出現了不可思議的差別。上世紀 80 年代的美國總統 Reagan，在大陸譯作“里根”，在台灣譯作“雷根”，而香港澳門則譯作“列根”。不知情者可能以為當時的美國總統是不同的三個人。美國另兩位著名的父子總統 Bush，則在兩岸四地分別被譯為“布什”、“布希”和“布殊”。連現任美國總統也被大陸和台灣分別稱為“奧巴馬”與“歐巴馬”。至於港澳媒體中出現的人名“碧咸”，絕大部分大陸人和台灣人都很難將它與英國著名球星“貝克漢姆(Beckham)”聯繫起來。在科學技術領域存在的類似情況就更麻煩。2003 年春季“SARS”流行，大陸方面將這種危險的傳染病譯作“非典(非典型性肺炎)”，而在它的首發地香港則譯作“沙士”，澳門則沿用香港的譯名。而在台灣，因為“沙士”與一種飲料同名，所以將它改譯為“煞”。此類因漢字表達形式差異引伸出的譯名變異，給政治生活與學術活動造成了不小的負面影響。 與漢字變異為兩個系統有關，漢語辭彙也出現了割裂和分異現象。有一些辭彙只在某一個漢字系統(繁體字或簡體字)中使用和適用，對慣用另一種漢字系統的人來說就顯得陌生甚至不解。例如，2013 年 9 月台灣方面發生的王金平“關說”事件，以及 2012 年中香港特別行政區行政長官梁振英涉嫌“僭建”事件中的兩個關鍵詞“關說”與“僭建”，大陸民眾初次讀到時都會一頭霧水，因為過去從來沒有接觸過這兩個詞彙。近年大陸媒體和正式公文中開始使用的“願景”、“福祉”等辭彙，也是國共兩黨領導人 2005 年再度握手後才逐漸流行的。 257

兩岸關係篇 綜上所述，以漢字變異為主要表現形式的中華文化變異現象已經既成事實，暴露出弊端甚至造成危害，必須認真應對和努力克服。 二、應當用文化認同來克服文化變異 文化變異是中華文化在特定歷史條件下出現的不正常現象，正確認識並認真對待這一現象，力求通過共同的努力來消除這一現象的負面影響，是海峽兩岸中國人義不容辭的職責。 (一) 克服文化變異的必要性 文化變異的弊端之所以需要克服，是因為倘若不及時加以疏導和彌補，就可能導致文明的衝突。美國哈佛大學教授、著名政治學家塞繆爾‧亨廷頓在其代表作《文明的衝突與世界秩序的重建》中尖銳地指出：“衝突的主要根源將是文化；各文明之間的分界線將成為未來的戰線”。他還進一步發出警示：大規模的拉美裔移民使美國日益分化成為“兩個民族、兩種文化和兩種語言”。9 亨廷頓提出的“文明的衝突”模式為人們理解世界政治提供了新的框架。因為“在全世界，人們正在根據文化來重新界定自己的認同”。10 世界如此，一個國家、一個民族內部更是如此。亨廷頓的“文明衝突”理論為世界各國、各民族加強文化認同提供了比較充足的理論依據。 “文化作為一種意識形態，不僅能夠反映政治經濟，而且具有能動的反作用，可以反過來對政治、經濟、科技、教育諸領域產生有力的影響”。11 世界歷史上有過這樣的教訓。19 世紀初，在拿破崙一世皇帝的強悍統治下，法國的資本主義工商業迅速發展，法蘭西帝國的實力日漸強大而在歐洲稱雄。拿破崙妄圖建立大陸霸權，遂對外實行侵略政策。不久法國的文化影響就遍及整個歐洲，法文很快成為歐洲大陸的強勢語言。甚至俄國宮廷中都以說法文為時尚，連談起流行性感冒時都必稱“La Grippe”。“法蘭西文化的深入影響有力地增強了法國的軍事力258

以文化認同促進海峽兩岸的和平統一 量，也極大地助長了拿破崙的囂張氣焰，以至法國人在侵俄戰爭初期能夠長驅直入，一舉打進莫斯科城”。12 歷史的教訓值得記取。 (二) 文化認同是克服文化變異的正確方針 為有效克服文化變異的弊端，正確的方針是促進文化認同。 要想通過文化認同來克服文化變異的消極作用和負面影響，首先要對中華文化的內涵與特色達成共識。通俗地說，就是要解決“甚麼是中華文化”這個基本問題。一般認為，中華文化是指“以華夏文明(漢文化)為主體的包括海外華人華僑繼承並創造的文化以及國內藏族文化、蒙古族文化、回族文化、壯族文化、苗族文化等在內的中國 56 個民族文化的統稱。”13 有的文獻中以華夏文化代稱中華文化。 “文化認同”是人們在一個民族共同體中長期共同生活所形成的對本民族 有意義的事物的肯定性體認，其核心是對一個民族的基本價值的認同；是凝聚這個民族共同體的精神紐帶，是這個民族共同體生命延續的精神基礎。我們不妨將“本民族 有意義的事物”稱之為“民族精華”，因此，可以將“文化認同”概括為“對民族精華的肯定性體認”。台灣海峽兩岸的中國人應當對源遠流長、以漢文化為主體、包容各民族文化精華的綜合體系──中華文化達成共識，找到文化認同的共同基礎。 有了對民族精華的肯定性體認，才能擁有共同的價值取向。例如，愛國主義是中華優秀傳統文化中的精髓，正因為所有的中國人對愛國主義的一致認同，所以海峽兩岸自古以來就不乏為抵禦外敵入侵而英勇奮鬥甚至以身殉國的民族英雄。以鄭成功、林則徐等為代表的愛國主義精神早已超越了歷史和台灣海峽的時空間隔，成為兩岸人民與中華民族共同的精神財富。當居心叵測的日本政府在釣魚島的主權問題上大做文章的時候，香港、台灣、大陸、澳門的保釣人士聯合行動，駕船駛向釣魚島宣示主權。這些案例表明，在共同體認的愛國主義精神鼓舞下，海峽兩岸因漢字變異造成的隔閡早已不復存在。 259

兩岸關係篇 正因為有了對民族精華的肯定性體認，才能建立起心靈溝通的精神紐帶。海峽兩岸民風民俗的一脈相承正是心靈紐帶的例證。過春節，鬧元宵，慶端午，聚中秋，重陽登高，除夕守歲，不分性別、年齡，凡是中國人都習以為常且樂此不疲。宗教信仰的例子更為典型。媽祖崇拜於北宋時期發源於福建，進而傳播至海峽兩岸、我國沿海地區，甚至漂洋過海，傳播至歐美，成為世界華人共同的精神財富。現時海峽兩岸四地都繼承了媽祖崇拜的傳統。近年來，每年前往福建莆田湄州的媽祖廟朝聖的人數在 100 萬以上，其中台灣客人就超過 10 萬人。台北市每年舉辦媽祖文化節、媽祖文化展，都越辦越興旺。澳門則在路環島建立了媽祖文化村，豎立了高達 19.99 米的世界上 高的媽祖雕像。兩岸四地的學者還經常舉行媽祖文化研討會，商討深入研究媽祖文化的有關合作事宜。媽祖信仰已經成為海峽兩岸民眾有機聯繫的感情紐帶。不難看出，在文化認同的過程中，對民族精華的肯定性體認將有效地克服文化變異的弊端。 三、以文化認同為和平統一祖國作貢獻 文化認同更重要的功能在於維護持久和平進而促進祖國統一。 (一)文化認同促進祖國統一的歷史經驗 我國歷史上，在長達五百餘年的春秋戰國期間，華夏大地曾經出現政治上諸侯爭霸、軍事上連年戰亂的社會動盪局面。思想文化領域則呈現出百花齊放、百家爭鳴的活躍景象，但也因此造成了文化的多元化狀態。以文字為例。春秋戰國時期各諸侯國都使用自己習慣的語言文字，語言異聲，文字異形，帶來諸多不便。當時甲骨文、金文、籀文以及一些在各國流行的其他文字同時通用，後人將它們統稱為大篆。秦始皇統一中國後，深感文字多元化的弊端日漸彰顯，遂授命丞相李斯推進文字規範化工作。李斯對大篆進行了刪繁就簡的處理，淘汰了不少隨意使用260

以文化認同促進海峽兩岸的和平統一 的異體字，創制了字形勻稱整齊的小篆(亦稱秦篆)。小篆字體的推廣普及是漢字規範化的基礎，也是我國文字統一的開端。這一舉措對於鞏固國家政治統一的局面、促進社會穩定和經濟繁榮作出了極大貢獻。“此後兩千餘年間，漢字雖歷經演變卻萬變不離其宗，一脈相承而沿用至今。以漢文字的穩定性作為基礎的中華文化的統一現象，無疑是祖國統一的有利條件和重要保證。前人的成功經驗為後人樹立了學習仿效的榜樣。”14 21 世紀是中華民族復興的世紀，經濟的騰飛必然伴隨文化的繁榮。海峽兩岸的中華兒女對於中華文化引領世界潮流負有義不容辭的職責。通過文化認同促進國家統一將是我們理所當然的共同選擇。為了通過文化認同促進國家統一，首先要形成共識。只有對於文化變異的弊端、本民族的文化精華，以及文化認同的意義與作用有了比較一致的正確認識，才會心有靈犀而步調一致地開展工作。 (二) 文化認同促進祖國統一的實踐探索 為了通過文化認同促進國家統一，更重要的是行動起來。海峽兩岸可以攜手聯動，從以下幾個方面入手： 1. 共同傳播堪稱民族精華的中華文化藝術瑰寶 在傳承五千餘年而流傳至今的中華文化藝術寶庫中，有無數稀世珍品，既是中華民族的創造性成果，又是全人類的共同財富。由於上世紀中期政治因素的影響，這些珍寶被分藏在海峽兩岸的不同地方(主要指大陸和台灣)，給觀賞者帶來一定的遺憾。如果海峽兩岸從文化認同的視角使這些因人為因素被割裂開來的珍品“破鏡重圓”，無疑是彌補歷史遺憾的好事。元代畫家黃公望的代表作“富春山居圖”，就因偶然事件而被分割成《無用師卷》和《剩山圖》兩部分，分別被台北故宮博物院和浙江省博物館收藏。2011 年 6 月，在時任中華人民共和國國務院總理的溫家寶先生關心下，“剩山圖”得以送赴台北故宮博物院，與《無用師卷》合璧展出。至此世人才有機會欣賞完整的《富春山居圖》。今後兩261

兩岸關係篇 岸有關部門可以進一步擴大合作內容，遴選更多的合作項目，共同向國際社會展示民族精華，讓中華文明之光普照世界。 2. 共同弘揚具有普世價值的中華道德理念 中華民族在數千年辛勤勞作和休養生息的過程中創造了許多具有普世價值的精神財富，高尚的道德理念即為其中之一。華夏子孫的勤勞、進取、節儉、善良、平和、孝悌等美德，一向為世人所稱道。內地在開展社會主義道德建設的過程中，要求“繼承和弘揚優良道德傳統”，並且提出了“愛國守法、明禮守信、團結友善、勤儉自強、敬業奉獻”15 的基本道德規範。在台灣也有類似的風氣，馬英九先生曾經說過：“地無分南北，人無分老幼，善良，正直，勤奮，誠信，包容，進取這一些傳統的核心價值，不但洋溢在台灣人的生活言行，也早已深植在台灣人的本性裏”。16 由此可見，海峽兩岸的道德理念存在許多交集，那就是超越意識形態差異的普世價值。兩岸可以就弘揚傳統中華道德的問題成立相應機構，探討共同發揚光大中華傳統道德的指導思想與工作方式，將先進的中華道德理念向全世界傳播。 3. 甄別現有的兩個漢字體系，設法將簡體字和繁體字合二為一 目前簡體字和繁體字在海峽兩岸分別流行，都有一定的適用範圍，也各有利弊。例如，與簡體字相配套的漢語拼音方案具有方便靈活且與世界接軌等優點；不少繁體字則更多地保留了漢字造字方法的文化內涵。兩岸有關部門在接觸交往過程中都表現出尊重對方、向對方靠攏的姿態。例如，馬英九先生任台北市市長期間就曾推動用漢語拼音為台北街道注音的活動。建議由兩岸專家聯合組成漢字統一的專門機構，對現行的簡體字、繁體字系統進行檢視，對有簡體和繁體兩種字形的漢字作出甄別，確定其中的一種形式作為流行形式。與此同時，還可以成立相應的工作機構，負責外來詞彙的漢語譯名統一工作，同時編纂兩岸共用的漢語詞典類的工具書。這樣就能將簡體和繁體漢字逐漸合二為一，成為台灣海峽兩岸以及全世界華人統一共用的文化載體，為國家的 終統一奠定基礎。 262

以文化認同促進海峽兩岸的和平統一 4. 積極推動台灣海峽兩岸在文化領域的全方位交流 俗話說“科學無國界”，“藝術是世界語言”，無非是指文化可以超越政治，成為心靈溝通的紐帶。應當充分發揮文化的此類功能。海峽兩岸應當在科學、技術、教育、衛生、體育、文學、藝術等領域更廣泛、更徹底地開展全方位的交流，要有目的、有意識地促進出版、文博、電影、動漫、演藝、旅遊、會展等行業內的合作與融合。要讓兩岸人民在文化領域取得越來越多的共識，找到越來越多的共同點，為越來越深刻的文化認同奠定基礎。雖然雙方都同意求同存異，但我們高興地看到，由於無數愛國主義者和志士仁人的不懈努力，海峽兩岸之間的“異”正在逐步縮小，“同”則在不斷增加。2015 年 9 月 3 日中國人民抗日戰爭和世界反法西斯戰爭勝利 70 週年之際，國民黨榮譽主席連戰等台灣代表人士應邀出席北京舉行的慶祝大會，並在天安門城樓同世界各國首腦一起觀摩閱兵式。人民大會堂舉行的文藝晚會中，舞台上已經出現國民黨派遣的中國遠征軍的藝術形象，淞滬會戰、長沙保衛戰等國軍將士浴血拼搏的戰例也成為正面歌頌的對象。我們期待也深信不疑，文化領域的全方位交流合作必將進一步促進文化認同，有效地克服文化變異帶來的弊端與危害。 總之，千里之行，始於足下；前途光明，任重道遠。讓我們從文化共識做起，為海峽兩岸的長治久安友好共處，為國家的 終和平統一和中華民族的復興與騰飛共同盡心盡力。 (原載於《社會經濟發展研究》2015 年第 3 期) 263

兩岸關係篇 264 註釋：  1 《中華人民共和國和美利堅合眾國聯合公報(上海公報)》(1972 年 2 月 28日)，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-01/28/content_257 045.htm。 2 “九二共識＂詞條，載於“百度百科＂網站：http://baike.baidu.com/view/ 5731.htm。 3 “文化＂釋義，載於中國社會科學院語言研究所編纂：《現代漢語詞典》(第6 版)，北京：商務印書館，2012 年，第 6 頁。 4 “變異＂詞條，載於“百度百科＂網站：http://baike.baidu.com/subview/9649/ 10538561.htm。 5 李嘉曾：《文化認同與兩岸和平統一》，載於《群言》，2014 年第 2 期。 6 彭慧、潘國政：《中華文化是海峽兩岸和平統一的重要基礎》，載於《廣西社會主義學院學報》，2011 年第 1 期。 7 林其錟：《“五緣＂文化與亞洲的未來》，載於《上海社會科學院學術季刊》，1990 年第 2 期。 8 “漢字改革＂詞條，載於“百度百科＂網站：http://baike.baidu.com/view/ 973414.htm。 9 [美]塞繆爾‧亨廷頓：《文明的衝突與世界秩序的重建(修訂版)》，周琪等譯，北京：新華出版社，2010 年，第 2 頁。 10 同上註。 11 李嘉曾：《共同弘揚中華文化是統一祖國的有效途徑》，載於《“一國兩制＂研究》，2010 年，第 4 期。 12 同上註。 13 劉賓：《中華文化是我國各民族共有的精神家園》，載於天山網：http://big5.ts.cn/culture/content/2014-04/24/content_9593516.htm。 14 同註 11。

以文化認同促進海峽兩岸的和平統一 265  15 《〈公民道德建設實施綱要〉頒佈》，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2001-10/25/content_93383.htm。 16 馬英九：《2008 年就職演說》，引自“馬英九＂詞條，載於中文百科在線：http://www.zwbk.org/zh-tw/Lemma_Show/3607.aspx。

海峽兩岸多黨派協商的有效途徑探索 中華民族的振興是台灣海峽兩岸四地民眾的共同心願，歷史經驗和常識告訴我們，團結和統一是實現民族振興的基礎條件。為了謀求團結統一，以中國共產黨和中國國民黨為代表的兩岸政治力量之間已經開展對話，進行了有益的嘗試。基於目前兩岸的政治格局和具體情況，開展多黨派之間的協商對話必將更有利於各方溝通交流，謀求共識。 海峽兩岸多黨派協商可以開闢多種有效途徑，概括起來主要有執政黨協商、執政黨與非執政黨協商、非執政黨協商、超政黨協商與非政黨協商五種類型。 一、執政黨協商 執政黨協商是指兩岸處於執政黨地位的兩大政黨之間的協商。 執政黨是執掌政權的政治力量，在各種社會關係中處於矛盾主要方面的地位，對政治生活的發展變化往往起着決定性的作用。因此，執政黨之間的協商將是最關鍵、最有效的協商。 在台灣海峽兩岸分別執政的中國共產黨和中國國民黨之間，已經啟動了兩黨之間的協商。早在國民黨恢復執政黨地位之前的 2005 年 4 月26 日，時任國民黨主席的連戰就率團訪問大陸，開啟了國、共兩黨之間中斷多年的直接談判。當時兩黨之間的談判還不能算作執政黨之間的協266

海峽兩岸多黨派協商的有效途徑探索 商，而待到 2008 年 5 月國民黨重新執政之後，兩黨之間的協商便轉變為執政黨之間的協商。 四年來，此類協商以兩黨最高層(準最高層)領導人的會談為主要形式得以持續進行，且通常是國民黨主席或榮譽主席率團訪問大陸，與中國共產黨總書記胡錦濤等人會談。執政黨之間的協商意義重大，2008 年5 月底，剛剛重新執政的國民黨由吳伯雄主席親自率團訪問大陸，此行是“新形勢下國共兩黨關係和兩岸關係的一件大事”，被稱為“雨過天晴之旅”。胡錦濤與吳伯雄會談後，大陸方面的國務院台灣事務辦公室即作出高度評價，認為雙方就促進兩岸關係改善與發展，推動落實三年前胡錦濤與連戰會談後發表的“兩岸和平發展共同願景”，以及在“九二共識”基礎上恢復兩岸協商等方面，達成了廣泛的共識，具有十分積極的意義。此後國共兩黨最高層協商達成的共識在不同渠道，特別是海協會與海基會的兩會會談中逐步得到落實，取得了顯著的效果。 執政黨之間的協商對於海峽兩岸的事態發展具有決定性的主導意義，儘管已經起步，但實際進展卻不甚理想。主要是受到政治因素的限制，存在一些一時難以逾越的障礙，因此不得不迴避一些敏感話題，導致進展比較緩慢。希望今後雙方從民族的根本利益出發，以責無旁貸、只爭朝夕的氣魄和求同存異、務實創新的精神，促進執政黨之間的協商逐步規範化、制度化，成為兩岸之間最重要的溝通與合作渠道。 二、執政黨與非執政黨協商 在台灣海峽兩岸，無論是大陸還是台灣，都存在着非執政黨。在台灣叫在野黨，以民進黨為代表，也包括親民黨、新黨、台聯黨等；在大陸叫參政黨，包括中國國民黨革命委員會(民革)、中國民主同盟(民盟)、中國民主建國會(民建)、中國民主促進會(民進)、中國農工民主黨(農工)、中國致公黨(致公)、九三學社(九三)、台灣民主自治同盟(台盟)等 8個民主黨派。海峽兩岸每一方的執政黨與非執政黨之間的協商屬於內部267

兩岸關係篇 事務，不是本文討論的範圍；這裏主要關注一方的執政黨與對岸的非執政黨之間的協商。 此類協商具有執政黨協商所不具有的一些優勢。一方面，非執政黨由於不處於執政地位，能夠較多地從民間的角度進行觀察與思考，因而可能提出一些與執政黨不同的見解。另一方面，非執政黨的非主流地位又使它們能夠靈活決策，變通行事，因而有利於獲取顯著的效果。 從目前兩岸的政治格局來看，執政黨與非執政黨之間的協商主要是開闢兩個渠道：一是大陸方面的中國共產黨與台灣方面的民進黨等在野黨的協商，二是大陸方面的 8 個民主黨派與台灣國民黨之間的協商。雖然這兩種渠道的協商目前尚未啟動，但是，一旦開通就將有所突破。共產黨與民進黨的協商可以促進雙方相互瞭解，充分交換意見，甚至坦陳分歧，有助於逐漸存異求同，形成一定程度的共識。從某種意義上說，甚至有利於改善台灣各政黨之間的關係。而大陸方面的民主黨派若有機會與台灣國民黨協商，就可以向國民黨傳達民間信息，表達社情民意，有利於促進其進一步瞭解大陸和換位思考，以更廣闊的視野來觀察形勢和思考問題。 由於大陸方面的 8 各民主黨派大多是在上個世紀 40 年代的民主革命時期成立的，其中不少與中國共產黨和中國國民黨具有歷史淵源，彼此之間存在着一定的內在聯繫，因此開展對話協商往往具有特殊的意義。例如，大陸方面的參政黨中國國民黨革命委員會(民革)，就是從原國民黨中分化出來的派別；民盟在 1946 年初醞釀成立的政治協商會議中佔有的席位與國民黨和共產黨幾乎平起平坐；而致公黨在華僑界具有深遠的影響。這些政黨的創始人與國民黨、共產黨的老一輩領導人關係密切甚至友情深厚，從繼承歷史傳統的意義上說，在新形勢下開展對話協商不僅順理成章，而且具有感情色彩，容易取得意想不到的效果。 民進黨自 2012 年大選失敗後改組了最高層領導班子，蘇貞昌擔任黨主席後政策方針上出現了一些變化，黨內也表達出應當與中國共產黨接觸的聲音，事實上有一些民進黨的高級幹部也曾訪問過大陸並與中共高層有過交往。2012 年 10 月，曾經擔任過民進黨主席和台灣“行政院”268

海峽兩岸多黨派協商的有效途徑探索 院長的謝長廷訪問大陸，引起了強烈的反響，並有機會同大陸方面黨政高級幹部的會見。但從目前的情況來看，此類訪問只是個人行為，還不是“民共”兩黨之間的接觸與對話。鑒於上述情況，中國共產黨方面不妨主動作出試探，促成兩黨之間的對話協商早日付諸實施。 三、非執政黨協商 非執政黨之間的協商是指目前大陸的 8 個民主黨派與台灣民進黨、親民黨、新黨、台聯黨等黨派之間的協商。 非執政黨與執政黨的地位不同，在政治生活中扮演的角色和社會作用也不同。從非執政黨與執政黨的相互關係來看，無論是台灣方面的民進黨或其他在野黨，無論是大陸方面的 8 個民主黨派，都具有監督執政黨的功能。台灣方面的情況自不必說，大陸方面亦有相似之處。中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度是大陸執行的三項基本政治制度之一(還有兩項是人民代表大會制度和民族區域自治制度)，而中國共產黨對民主黨派一向奉行“長期共存，互相監督，肝膽相照，榮辱與共”的十六字方針。大陸的民主黨派是可以並且應該通過民主監督的方式來對中國共產黨實施監督的，解放以後，特別是文化大革命以後改革開放時期的實踐證明，民主黨派對中共的監督確實不可或缺，而且已經取得了一定的成效。 儘管兩岸非執政黨的性質不同，但都可以對執政黨進行監督，在一定程度上有助於執政黨谨慎行事，提高決策與執行水平，少犯錯誤或及時糾正錯誤。這無論對於海峽兩岸的哪一方都是好事。大陸方面的民主黨派一旦同對岸的非執政黨接觸，可以現身說法，使對方逐步瞭解大陸的政治制度，從而反思台灣政治生活中的利弊得失。與此同時，大陸方面也能通過與台灣在野黨的直接對話，深入瞭解台灣的政黨關係，從中吸取有益的經驗。2011 年台灣大選期間，一位來自大陸的資深黨員學者在觀選現場就曾表示：一個強大的反對黨的存在，是執政黨貫徹執行正269

兩岸關係篇 確方針和清正廉潔的重要保證。可見參考啟發與學習借鑒從來都是相互的。 四、超政黨協商 超政黨協商是指兩岸的每一方各組成一個超越政黨的系統，在可以形成共識的範圍內統一行事，雙方“一對一”地開展協商對話。 之所以倡導兩岸之間的超政黨協商 是因為社會生活中除了黨務還有許多(甚至更多)其他事務，需要站在超越黨派的立場上統籌兼顧，以更廣闊的視角來觀察、思考和應對。例如，涉及國家命運、民族存亡、領土完整、主權獨立等方面的事務即在此列。 在我國近現代史上，當遭受外來勢力侵略、大敵當前而民族矛盾上升為主要矛盾的時候，曾多次出現各個黨派擱置分歧、捐棄前嫌，甚至暫停敵對行動而一致對外的情況。反帝反封建的大革命時期和抗日戰爭爆發後，中國國民黨和中國共產黨之間的兩次“國共合作”就是典範。抗日戰爭勝利後，中國國民黨願意與中國共產黨和其他民主黨派共同組建政治協商會議也是一例。不管這些協商合作的最終結局是否理想，至少在一定的歷史階段，它們還是發揮了積極作用，取得了可喜的成果。 歷史的經驗值得記取。時至 21 世紀 10 年代，國際形勢的發展變化再次向中華民族提出了超黨派協商與合作的時代需要。就在台灣海峽兩岸的中國人開啟了對話交流、協商合作的新局面，並以中華民族固有的勤勞與智慧創造着輝煌業績的時候，世界上有一些心理陰暗者，或出於妒忌仇恨，或迫於內困外憂之需要，竟然刮起一股股反華陰風。日本、菲律賓、越南等國覬覦甚至霸佔我國外海島嶼，美國和一些歐洲國家通過反傾銷政策對中國出口設置障礙，頻頻製造麻煩。最典型的事件是日本政府公然冒天下之大不韙，於 2012 年 9 月間將中國固有領土釣魚島國有化。儘管大陸和台灣方面都表達了神聖領土不容侵犯的嚴正立場，民間保釣活動中一直有兩岸四地的保釣人士並肩戰鬥，社會輿論也要求270

海峽兩岸多黨派協商的有效途徑探索 兩岸當局聯合行動一致對外；然而，迄今為止兩岸當局尚未達成共識，因而未能採取聯合行動。鑒於此，兩岸之間舉行超政黨的協商談判不僅必要，而且更具有緊迫感。 當歷史再次出現超政黨協商合作需要的時候，海峽兩岸一切具有民族自尊心和歷史責任感的政黨，都應當以民族利益為重，着眼大局，克服障礙，求同存異，早日促成超越政黨的協商，書寫歷史的新篇章。 五、非政黨協商 非政黨協商是指不以政黨而以其他形式作為基本單元開展的協商。具體言之，就是兩岸社會團體和個人之間的對話協商。 無論在大陸的一黨執政還是台灣的政黨政治格局中，“政黨”和“國家”是兩個不同的概念。政黨作為政治生活中的主導力量，其領導國家的重要作用和對於政府施政的深刻影響不容置疑，但政黨畢竟不是國家，不應該也不可能取而代之。因此，在海峽兩岸開展協商對話的過程中，大量的具體議題應當跳出政黨的框架，安排在非政黨的範疇內進行。 非政黨協商主要通過職能部門、社會團體乃至有影響的個人來進行，具有務實性、靈活性和個性化的特點。務實性是指協商涉及專門業務，解決具體問題，商討的結果能夠很快付諸實施，容易在短期內見到成效。靈活性是指商談的渠道可以多層次、多種形式，議題不受或少受限制，可以變通，甚至可以突破一些固有的束縛與限制，產生創新的成果。個性化則是指協商因地制宜，因人而異，發揮特定事件和特定人物的特殊作用。 早在 2005 年 5 月中國共產黨與中國國民黨恢復談判之前，海峽兩岸的非政黨協商事實上已經在有效地進行，而務實性、靈活性和個性化的特點也已得到充分體現。眾所周知，海協會與海基會二十年來的協商催生了一系列難能可貴的成果，老一輩社會活動家汪道涵、辜振甫開啟271

兩岸關係篇 272 “汪辜會談”、堅持“九二共識”的歷史功績已經名垂史冊，2005 年以後連續進行的“江陳會”及其相關的兩岸直航、台商赴大陸投資、大陸遊客赴台自由行、台灣農產品直銷大陸等一系列重大舉措，都已給兩岸人民帶來巨大福祉，產生了深遠影響。近年來，兩岸不少地區行政領導的互訪與商談方興未艾，團體與企事業單位的交往合作也日益興盛，表明非政黨的溝通方式將成為兩岸協商的重要渠道。 總之，台灣海峽兩岸的交流協商乃大勢所趨，不可阻擋；而協商的渠道、層次、形式、內容以多元化為宜。願處於執政地位的中國共產黨、中國國民黨，處於非執政地位的其他政黨，以及不屬於政黨範疇的所有派別、團體、企業、事業單位和社會人士，都以時代潮流為趨勢，以民族振興為己任，在兩岸之間交流、協商、團結、合作的道路上繼續努力探索，大膽實踐，共同創造中華民族的再度輝煌。 (原載於《九鼎》2012 年第 10 期)

海峽兩岸政治智慧碰撞的一種探索 ──台灣國民黨“一國兩區”主張評析 2012 年 3 月 22 日，中國共產黨中央委員會總書記胡錦濤與中國國民黨榮譽主席吳伯雄在北京會面。這是自 2005 年 5 月時任國民黨主席的連戰親赴北京與中共中央總書記胡錦濤首次會面以來，國共雙方準高層領導人的又一次會見，也是第五次“胡吳會”。雙方在會談過程中表達的推進兩岸友好合作的願望一如既往，為兩岸人民謀福祉的決心溢於言表。 據新華社、人民網、中國共產黨新聞網等媒體報導，胡錦濤總書記在會見中強調，“在反對‘台獨’、認同‘九二共識’的基礎上推動兩岸關係和平發展，符合兩岸同胞的共同願望，符合中華民族的整體利益，符合時代發展進步的潮流。我們應該沿着這條正確道路繼續向前邁進，不斷鞏固成果、深化合作，努力再創新局，為台海地區謀和平，為兩岸同胞謀福祉，為中華民族謀復興。”吳伯雄榮譽主席則表示，“過去幾年兩岸雙方在和平發展的正確路線下促成兩岸關係良性發展的歷史性變化，成為六十多年來 為和平穩定的時期，值得共同珍惜與鞏固。目前兩岸關係出現歷史的新機遇，應該好好把握，繼續向前，行穩致遠，把和平發展的根基扎得更牢固。” 又據中華網、鳳凰網、新浪網、搜狐網、環球網等眾多媒體報導，吳伯雄在會見時還表示：“堅持‘九二共識’是國共兩黨重要的政治互信，雙方堅持一個中國，不過對於一個中國的表述存有差異，未來會繼續堅持求同存異。”吳伯雄強調：“台灣現在在推行的兩岸關係的依據是兩岸人民關係條例，這是以‘一國兩區’的概念作為法理的基礎。”273

兩岸關係篇 “一國兩區”的這一說法一經披露，立刻激起強烈社會反響。不僅台灣島內議論紛紜，微博上評論如潮，而且百度百科、維基百科、互動百科等還迅速建立了“一國兩區”的詞條。 對於這一引起廣泛社會關注的熱點問題，理應坦然正視，更有必要心平氣和地進行一番認真的評析。 一、“九二共識”有望高度共識 首先值得肯定，台灣國民黨方面的“一國兩區”主張，是具有積極意義的。 重要的意義在於這一說法讓國民黨為“九二共識”找到了法理依據，從而能夠排除民進黨的干擾，名正言順且理直氣壯地接受這一共識，堅持現行的兩岸關係政策，並為爭取更新的進展奠定基礎。 眾所周知，“九二共識”是 20 世紀 90 年代初海峽兩岸關係發展過程中的重大成果。具體地說，是指 1992 年 11 月大陸方面的“兩岸關係協會”(簡稱“海協會”)與台灣方面的“海峽交流基金會”(簡稱“海基會”)就解決兩會之間事務性商談過程中如何表明原則態度問題達成的、以口頭方式表述的“海峽兩岸均堅持一個中國原則”的共識。由於歷史條件的限制，這一共識的形成頗費周折。 1992 年 10 月 28-30 日，上述兩會在香港會談，着重討論兩岸事務性會談中如何表述堅持一個中國原則。海協會先後提出 5 種文字表述方式，海基會則提出 5 種文字表述和 3 種口頭表述方案。11 月 3 日，海基會正式致函海協會，建議“以口頭聲明方式表述一個中國原則”。海協會於當月 16 日正式回函海基會，表明海協會的口頭表述要點是“海峽兩岸都堅持一個中國的原則，努力謀求國家的統一。但在海峽兩岸事務性商談中，不涉及‘一個中國’的政治涵義。”該回函中還附上了海基會先前提出的第 3 項口頭表述方案：“在海峽兩岸共同謀求國家統一的過程中，雙方雖均堅持一個中國的原則，但對於一個中國的涵義，認知各有不同……”12 月 3 日，海基會覆函海協會，對達成共識不表示異議。274

海峽兩岸政治智慧碰撞的一種探索 後來根據上述兩會的來往信函，歸納出雙方的共識是“海峽兩岸均堅持一個中國原則，努力謀求國家的統一”。這就是“九二共識”的由來。 “九二共識”對於促進海峽兩岸經濟合作、民間交往起到了很好的導向與保障作用，可是正因為這一共識是以口頭表述方式達成的，沒有形成正式文字，因此在台灣島內一直存在爭議。民進黨方面始終否定“九二共識”的存在，並以此攻擊國民黨“出賣台灣”。這次吳伯雄利用與胡錦濤會見的重要場合，首次公開披露“九二共識”是以符合台灣《兩岸人民關係條例》的“一國兩區”概念為法理依據的。對於國民黨方面來說，這意味着為“九二共識”找到了合法依據，可以有效地回擊民進黨的責難，也有利於說服更多不甚清楚事情真相的島內民眾，為貫徹執行既定的兩岸政策創造更有利的條件。從支撐“九二共識”、反對台獨的意義上說，“一國兩區”的提法是具有積極意義的：意味着國共雙方有望在“九二共識”上取得高度的共識。 按照吴伯雄的说法，“一國兩區”中的“一國”，是指“一個中國”；“兩區”是指“台灣地區”和“大陸地區”。這是符合實際情況的。這一說法是國民黨方面為“九二共識”找到的一個依據，它並不是“九二共識”本身，更不能代表中國共產黨的認識。因此，沒有必要將這一概念與“一國兩制”去作比較，也不必擔心這一說法會替代“一國兩制”的大陸方面的概念。更沒有必要急於批判對方的主張，先讓這個“異”暫存無妨，還是多往積極的方面着想，以便因勢利導地謀求更大的“同”。 不少媒體認為，台灣方面重申“一國兩區”概念，體現了在促進兩岸關係良性發展方面的一定新意。這是同國民黨 2008 年重新執政之初，馬英九強調的“三不”作出比較後得出的看法。馬英九當初提出“不統、不獨、不武”的所謂三不主張，是以“不統”作為前提的；現在強調“一國兩區”，则是以“一國”作為前提的。這或許意味着國民黨方面在兩岸關繫上的態度有所調整，我們願意看到事態朝着謀求更多的“同”的方向發展。 275

兩岸關係篇 其實，從“一國兩區”在台灣方面引起的反響就不難看出這一主張究竟對誰有利。國民黨內贊同的聲音比較普遍，台灣行政部門負責人和處理大陸事務的機構也紛紛對這一說法表明了理解的態度。民進黨方面則有不少人強烈反對，認為是“矮化台灣”、“出賣台灣”，馬英九要當“區長”云云。如果“一國兩區”的提法不利於發展兩岸關係而有利於台獨，那麼民進黨是不可能表示反對的。毛澤東主席曾經有一段著名的語錄，講得雖有點極端，卻也不是沒有道理：“凡是敵人反對的我們就要擁護，凡是敵人擁護的我們就要反對”。台獨無疑是國家統一的敵人，那麼，我們是否能從民進黨台獨派對待“一國兩區”的態度中得到一些啟發呢？ 二、“一中各表”尚待積極探索 當然，我們並不完全贊同國民黨方面的“一國兩區”主張。因為其中包含着一些不確定因素，有待進一步商榷。 不確定因素其实是在“九二共識”形成之時遺留下來的。從上文對達成“九二共識”過程的回顧便可得知，在“共識”之外還有“不共識”的東西，那就是“一中各表”。“一中各表”是台灣方面首先使用的術語，意思是國共雙方對“一個中國”的理解不一致，因而各自的表述方式也不相同。這實質上就是“中華人民共和國”與“中華民國”的差異。 有分析認為，“一國兩區”中間有“雷區”，是個“陰謀”。承認“一國兩區”就是承認台灣憲法，就是承認兩個中國。這些看法未免牽強。須知“九二共識”並非“九二皆識”，本來在“共識”之外就存在着“不共識”的東西。台灣方面認為一個中國是“中華民國”這本來就是他們的“識”，我們可以盡量說服他們接受我們的“識”，卻無法否認對方擁有他們自己的“識”這一事實。吳伯雄作為國民黨方面的高層領導人，明確表述自己的觀點也是極其正常的現象。在條件尚未成熟的276

海峽兩岸政治智慧碰撞的一種探索 時候一定要對方接受我方的觀點不僅難以達到預期效果，有時甚至會適得其反，事與願違。 不過我們也願意借此機會提醒一下吳伯雄先生，進而正告馬英九先生，在這個問題上絕對不要玩火。為“九二共識”尋找依據，以便讓更多的人理解它、接受它，進而存異求同，朝着 終統一的目標努力，這是可行的；然而，倘若以此為幌子，暗中搞小動作，變相地兜售台獨，不僅不會得逞，而且將破壞兩岸關係已經取得的進展， 終淪為民族和歷史的罪人。我們不希望看到這一幕發生，相信馬英九先生和國民黨當局也不致糊塗到這等地步。 差異是客觀存在的。正視雙方存在的差異並非壞事，倒是有助於從實際出發，探索雙方都能夠接受的變通辦法。毋庸諱言，“一中各表”是橫亙在中華民族統一復興道路上的 大障礙。大陸方面堅持“一國”是指“中華人民共和國”，實現統一的唯一途徑是“一國兩制”；台灣方面則認為“一中”是指“中華民國”。面對着擁有 960 萬平方公里遼闊國土、14 億廣大民眾的中華人民共和國，台灣方面恐怕不會再奢望當年癡人說夢般的“光復大陸”、“反共復國”。大陸方面儘管可以用“中華民國已於 1949 年被推翻”、“聯合國不承認中華民國”為由來否定“中華民國”的合法性，但無法否認六十多年來台灣不在自己管轄之下的事實，也無法否認現有的 2,300 萬台灣人中，絕大部分人願意接受國民黨政府或民進黨政府管治的實際情況。 關鍵在於能否找到雙方都願意並可以接受的“一中”或者“一國”。這就需要超常的政治智慧了。名稱只是一個載體，關鍵看實質。能不能找到超脫一點、變通一點的辦法呢？比如，有一種看似玩笑卻很具探索潛力的說法：可以將“中華民國”視為“中華人民共和國”的簡稱，這樣台灣人民在接受這一概念時心理負擔可能就會減輕一些。又比如，既然雙方都認同只有“一個中國”，那麼，為甚麼不能就用“中國”這個大家都接受的概念呢？如果當真下決心解決問題，對於一向以智慧著稱的中國人來說，其實是能夠想出許多辦法的。 277

兩岸關係篇 278 我們願意將“一國兩區”的提法視為國民黨方面的善意努力，也願意將此作為雙方思維碰撞、智慧激蕩的一個嘗試、一種探索。期待台灣海峽兩岸的所有中國人，期待中國共產黨和中國國民黨雙方，沿着已經共同開闢的道路繼續奮勇前行，在坦誠交流中碰撞出更多的思維火花，終使東方式的大智慧激蕩集成，用大手筆寫下中華民族在嶄新的歷史條件下再次統一復興的輝煌篇章。 (原載於《九鼎》2012 年第 6 期)

駁馬英九紀念辛亥百年講話中的誤論 台灣當局領導人馬英九於 2011 年 10 月 10 日在台北舉行的“國慶”盛典上發表題為《百年奮鬥，民主台灣》的講話(以下簡稱《講話》)，表達了執政的國民黨主流派的主要政見。平心而論，馬英九的此番講話用心良苦，確實不無可取之處。例如，他強調“辛亥雙十是海峽兩岸共同的記憶與資產”，“兩岸人民同屬中華民族”；他承認“兩岸和平是台灣繁榮發展的必要條件”，“大陸已經是台灣 大的貿易夥伴、順差來源與投資地區”，“大陸也是驅動全球經濟成長的主要動力”；他希望“雙方在正視現實的基礎上，求同存異，互助合作，建立制度化的和平關係”等等。一切具有愛國主義情操和民族自尊心的中華兒女，對於馬英九講話中表達出的誠意都會給予充分的肯定。 然而，我們不得不遺憾地指出，馬英九先生在此番講話中也流露出不少模糊認識與錯誤觀點。為了推動海峽兩岸和平合作態勢的健康發展與促進中華民族的偉大復興，有必要予以駁斥，以正視聽。 首先需要糾正馬先生的一個概念錯誤或者行文中的疏忽：須知武昌起義與中華民國建國並不在同一天。《講話》第一段中敘述：“一百年前的今天(註：指 1911 年 10 月 10 日)，國父孫中山先生領導發動震驚世界的武昌起義，一舉推翻滿清政府與千年帝制，創立亞洲第一個民主共和國──中華民國。”以“延續了中華文化的命脈”而自豪的馬先生一定不會忘記漢語語法的基本規則。上述被引用的是一個完整句子，句首的時間狀語要“管住”整個句子。按照馬先生的表述形式，不瞭解那段歷史的人讀了這個句子以後，會產生推翻千年帝制和創立中華民國都是279

兩岸關係篇 在 1911 年 10 月 10 日那一天“一舉”完成的錯誤概念。如果只是行文疏忽問題還不大，只要予以糾正即可；倘若是企圖誤導聽眾和讀者接受“發動辛亥革命與建立中華民國發生在同一天、其實是一回事”的觀點，那就有偷換概念的嫌疑，不僅不符合邏輯學規則，而且關係到政治品質，需要提請即將迎接又一次大選考驗的馬先生注意了。 本文擬針對馬英九在《講話》中暴露的五種錯誤論調，逐一予以駁斥。 一、錯誤論點之一：呈現歷史原貌論 馬英九在《講話》中強調：“紀念辛亥雙十，也不能割裂歷史，而必須呈現歷史原貌，正視中華民國存在的事實”；“六十多年來中華民國在台灣蓬勃發展，在世界發光發熱”。言下之意，只有台灣才繼承了辛亥革命的正果，尚存於台灣的中華民國是辛亥革命的歷史原貌且在世界具有合法地位。 這裏有兩個致命弱點。一是目前存在於台灣的中華民國其實早已不是“歷史原貌”。想當年，孫中山先生及其戰友於 1912 年 1 月 1 日在南京創建以革命黨人為主導的中華民國，此後歷經袁世凱恢復帝制和張勳復辟，原始的中華民國已經兩度夭折。而在較長時間內存在的北洋政府顯然使“中華‘民’國”蛻變為“中華‘軍(閥)’國”。1927 年 4月，雖說蔣介石仍在南京建立國民政府，但那是在他發動“四一二”政變，篡改了孫中山先生的建國政綱與“聯俄聯共、扶助農工”方針之後，當初“中華民國”的原貌亦已面目全非。至於“偏安”台灣以後，國民黨執政的中華民國也歷經李登輝、陳水扁兩度偷樑換柱、釜底抽薪，歷史原貌更是蕩然無存。在歷史發生翻天覆地變化的條件下，仍侈談甚麼“歷史原貌”，只能反映出馬英九先生內心的空虛了。 二是當今“中華民國”的合法地位有待質疑。我們並不否認台灣仍在“中華民國”管治下的事實，但這只是一種現象，並不具有合法性。280

駁馬英九紀念辛亥百年講話中的誤論 是勤勞智慧的台灣人民創造了出色的經濟成就，在世界發光發熱；然而，“中華民國”卻不具備在 193 個主權國家組成的聯合國中佔據一席合法席位的資格，而全世界承認其存在的也僅有 23 個小國家。由此觀之，應當正視的現實與馬英九眼中的現實其實並不是一回事。 二、錯誤論點之二：台灣救國論 《講話》在敘述中國人民作出重大犧牲才使台灣結束日本殖民統治、回歸中華民國版圖之後，筆鋒一轉，強調“如果沒有台灣的回歸，內戰失利後，中華民國很可能在六十多年前就走入歷史，沒有機會新生”。這裏宣揚的是“台灣救(中華民)國”論。 台灣長期被外國侵略者霸佔的歷史不僅是台灣人民的屈辱，而且是全中國人民的傷痛。台灣擺脫殖民統治回歸祖國是中華兒女共同奮鬥的結果，當然值得慶賀。然而，在 20 世紀 20 年代後期至 40 年代後期，由於執政的國民黨漸趨腐敗，造成民眾受盡苦難，國運日漸衰落，以中國共產黨人為代表的革命力量不斷發展壯大，在爭取民主自由和解放的鬥爭中漸佔上風，終於取而代之並建立了新中國。只是由於國民黨殘部退守台灣，才導致兩岸對峙、國家分裂的後果。否則中華民國早就“壽終正寢”，不至產生那麼多遺留問題，更不至在一定程度上延緩甚至阻礙民族的團結統一和國家的振興。從影響中華民族崛起復興的意義上說，“台灣救國論”是站不住腳的，在這裏，倒要請馬英九先生尊重歷史原貌且正視現實，不要再為當年國民黨的敗局塗脂抹粉了。 三、錯誤論點之三：台灣民主標杆論 馬先生在《講話》中不僅“深深以中華民國為榮，深深以台灣民主為傲”，而且理直氣壯地宣稱：“今天台灣所展現的活力與生活方式，281

兩岸關係篇 已成為華人世界的標杆”，“對嚮往自由民主的華人地區也將產生示範作用”云云。儼然以民主的“標杆”和“典範”自居。 我們不得不欽佩馬先生的自我感覺良好。馬英九一歲多時便由父母從香港攜來台灣，長於斯、成於斯，對台灣懷有深厚感情理所應當。作為執政黨和政府的 高領導人，對自己管轄的土地歌功頌德亦不為過。但是，切不可夜郎自大，更不可用井蛙之見來以偏概全。國民黨在台灣執政期間，確實在民主化方面做過努力且有所成效，當年蔣經國先生解除戒嚴，開放黨禁和報禁，使台灣的民主氣氛大長，甚至導致民進黨的崛起和政權更替。但是，這些做法是順應時代潮流的明智之舉，未必只是台灣的專利。況且台灣式的民主即便適合台灣的具體條件(其實未必)，也遠非盡善盡美。比如，民選總統難道就一定體現民主嗎？選出一個罪大極惡的貪腐分子做總統算不算台灣民主的勝利？又比如，朝野兩黨競選一定要不擇手段才算民主嗎？回首往事，競選過程中槍殺事件一而再、再而三地發生，是不是 大的民主？至於議會殿堂中惡言相罵甚至大打出手，一向是台灣政壇司空見慣的常事，也早已成為世人皆知的醜聞。難道馬先生願意以此作為標杆或典範來對華人地區產生“示範作用”嗎？如果確實如此，請馬先生自己先做好充分的思想準備，就等著來年在台灣領導人選舉中接民進黨的招吧。 四、錯誤論點之四：“三不”論 關於海峽兩岸關係的順利發展，馬英九自有評說：“過去三年多，政府在中華民國憲法架構下，以‘九二共識，一中各表’為基礎，推動兩岸關係，維持台海‘不統、不獨、不武’現狀，並得以大幅度降低台海緊張，贏得國際社會的肯定與支持。”這段話的核心在於強調“三不”論。 上述“三不”並非一無是處，不獨和不武就代表着忠於民族與期盼和平的良好願望，要害在於“不統”。“不統”論之所以不妥，首先是282

駁馬英九紀念辛亥百年講話中的誤論 違背了辛亥革命先行者孫中山先生的教導。中山先生曾經語重心長地囑咐國人：“‘統一’是中國全體國民的希望。能夠統一，全國人民便享福；不能統一，便要受害。”馬英九堅持“不統”，豈不是置國父教導於不顧而欲使國民受害麼？與此同時，“不統”論也違背“九二共識”的精神。1992 年 10 月底，大陸方面的海協會與台灣方面的海基會在香港會談，雙方就兩岸事務性商談過程中如何表述“一個中國”問題展開反覆商討。經過多次信函來往，終於在 12 月 3 日形成一致意見：“海峽兩岸均堅持一個中國原則，努力謀求國家的統一。”這一表述後來被認定為“九二共識”。儘管這一共識之下還包含著雙方對“一個中國”表述的差異(即所謂‘一中各表’)，但是，“謀求國家統一”這一命題已經成為“九二共識”不可或缺的組成部分。現在馬英九在承認“九二共識”的前提下又強調“不統”，不僅前後矛盾，而且洩露天機：台灣當局其實並不希望統一。 五、錯誤論點之五：隱性“一族兩國”論 馬英九在《講話》中一方面承認“九二共識”，承認“兩岸人民同屬中華民族”；另一方面又迴避謀求“國家統一”的話題，實際上是貫徹隱性的“一族兩國”論，推行“兩個中國”方針。 馬先生《講話》中關於一個民族的觀點只是一筆帶過，對於“中華民國萬歲”的主題卻不厭其煩地充分展開。甚麼“讓中華民國徹底脫胎換骨，躋身先進國家之林”、“成功採購先進的防衛性武器”、“持續強化國防力量，打造精銳新國軍，以捍衛中華民國主權”、“為中華民國下一個百年打下基礎”等等，凡此種種，不一而足。馬英九先生的心思在此昭然若揭：“一個民族”是幌子，“兩個國家”才是本意。 其實“一族兩國”並不是馬英九的發明，他的前輩李登輝就是從堅持“一個中國”轉變為謀求“階段性兩個中國”的領頭人。1995 年 4月，李登輝為回應中華人民共和國國家主席江澤民在春節茶話會上的講283

兩岸關係篇 284 話(江八條)，在“國統會”上提出“六點主張”，強調“台灣與大陸分別由兩個互不隸屬的政治實體治理”，堅持“兩岸平等參與國際組織”、“兩岸共同維護港澳繁榮”等等。李登輝不僅有言論，而且有行動，在他掌權期間，通過“憲政體制改革”逐步實行政權“台灣化”，企圖造成“兩個中國”的既成事實。當然，值得慶幸的是，他未能實現陰謀便已下台。現在馬英九推行隱性“一族兩國”論，實際上是拾了李登輝的“牙垢”，幫了蔡英文的大忙。我們擔心馬英九已經誤入歧途，如果不迷途知返，只能步李登輝之後塵、循民進黨之前車，將台灣這艘航船領入絕境。 讓我們用中華人民共和國國家主席胡錦濤在紀念辛亥革命一百週年大會上講話中的一段來作為本文的結尾，兼以勸喻馬英九先生：“兩岸同胞是血脈相連的命運共同體，大陸和台灣是兩岸同胞的共同家園。當今時代，兩岸中國人面臨著共同繁榮發展、共謀中華民族偉大復興的歷史機遇，兩岸關係和平發展已成為中華民族偉大復興的重要組成部分。攜手推進兩岸關係和平發展、同心實現中華民族偉大復興，應當成為兩岸同胞共同努力的目標。”請馬英九先生三思。 (原載於《澳門月刊》2011 年 11 月號)

由 APEC 看習馬會的可能與期待 2013 年亞太經濟合作組織(APEC)領導人非正式會議將於 10 月 7 日至 8 日在印度尼西亞舉行，一年一度的這一峰會因其固有的特色一向備受世人關注。APEC 峰會的最大特色在於代表性與包容性並重，權威性與靈活性結合。一方面，組織的成員遍佈亞洲和環太平洋地區，代表着當今世界經濟發展與社會進步的關鍵區域；而成員之間撇開政治制度、意識形態、人口規模、經濟實力、文化傳統等諸多領域的差異甚至對立，坐到一起真誠地各抒己見，謀求共識，探索和平共處與友好合作的有效途徑，確實是現代社會政治生活中的範例。另一方面，雖說對外宣稱APEC 領導人峰會屬於非官方性質，但出席峰會者卻盡為各有關國家和地區政府的最高首腦(或其代表)，總統、主席、首相應有盡有，其權威性不容置疑；然而，首腦與會卻不着正裝，清一色穿着主辦國(地區)特有的民族服裝，且議題五花八門，形式豐富多彩。創辦二十多年來，舉足輕重而又生動活潑的 APEC 峰會確實為當代政治家提供了一個施展才華的嶄新舞台。 APEC 的特殊功能每每使人們對它產生更多的期待。在 2013 年的APEC 峰會到來之前，台灣海峽兩岸的許多熱心人又提出了一個熱門話題：“習馬會”。 285

兩岸關係篇 一、習馬會的重要意義 “習馬會”無疑是指分別在台灣海峽兩岸執政的中國共產黨和中國國民黨的最高領導人──大陸方面的“中共中央總書記及國家主席”習近平，和台灣方面的“中國國民黨主席及‘中華民國’總統”馬英九兩人的直接會面。 當今形勢下，國共雙方最高領導人的會面確實具有重要意義。首先，我們要對世界負責。我們的世界正在經歷前所未有的磨難。全球經濟長期在低迷狀態下徘徊難以爬出低谷，持續了近四年的歐債危機仍未畫上句號，埃塞俄比亞、阿富汗等最貧困地區的兒童還在飢餓和死亡線上掙扎。形成鮮明對比的是，台灣海峽兩岸的中國人正在創造無可比擬的經濟騰飛奇跡。中華人民共和國在 2010 年創造了 5.745 萬億美元的GDP 總量，一舉超過日本(5.39 萬億美元)而躍居世界第 2 大經濟體。就在同一年，儘管台灣的 GDP 總量僅有 4,270 億美元，無法同一些經濟大國相提並論，但已能排到世界國家(地區)GDP 排名榜的第 19 位。近年来，台灣的 GDP 一直逐年增長，年平均增速維持在 1%至 3%左右，呈現出良好的態勢。其人均 GDP 在 2011 年時已達到 3.56 萬美元，超過英國、日本與韓國。大陸和台灣的經濟發展趨勢以及海峽兩岸改善關係、友好合作的狀況給當今世界樹立了榜樣，也增強了世人共赴時艱、共創未來的信心。有專家預測，“21 世紀最重要的事情就是中華民族的崛起”。這個光榮的任務歷史地落在台灣海峽兩岸的中國人肩上，兩岸執政黨的最高領導人的會見將是攜手共商中華民族崛起之大事的重要標誌，也將成為發動兩岸華人團結奮鬥的重要信號。 其次，我們要對歷史負責。為了抵禦外敵入侵，為了造福民眾，曾經對立的中國共產黨和中國國民黨的最高領導人數次捐棄前嫌，通過直接會面而共商國是，攜手合作，譜寫了民族團結的佳話。抗日戰爭結束後，毛澤東與蔣介石在重慶的談判正是國共兩黨最高領導人直接會談的典範，為後人樹立了學習仿效的榜樣。即使在中華人民共和國成立之後，雖然海峽兩岸曾經一度處於冷戰的狀態而長期對峙，隨着台灣方面286

由 APEC 看習馬會的可能與期待 於 1987 年 7 月 15 日解除實施了 38 年的戒嚴令，結束“戰時動員狀態”，也隨着大陸方面改革開放的不斷深入，海峽兩岸的關係逐步正常化，雙方領導人的接觸的機會逐漸增加，接觸的級別也逐漸提升。2005年 5 月，時任中國國民黨主席的連戰訪問大陸，與中國共產黨中央委員會主席胡錦濤會談，終於實現了國共兩黨最高領導人在新形勢下的會面。為了將前任未盡的事業繼續進行下去，當今的最高領導人理應繼承傳統並發揚光大，力求在自己的任內完成眾望所歸的歷史使命。 輿論之所以在 2013 年的 APEC 峰會前夕熱議習馬會這一話題，無疑是對國共兩黨最高領導人會見的意義有了比較深刻的認識。 二、習馬會的多種可能性猜測 正因為輿論對擬議中的習馬會有較多的期待，所以眾說紛紜，反映了民眾的良好願望，也體現了民間蘊藏的政治智慧。不妨對各種猜測進行一番評析。 關於習馬會的時間。主要的猜測有三種。一是 2013 年 10 月，今年的 APEC 峰會期間；二是 2014 年 8 月，即“第十屆兩岸經貿文化論壇”期間；三是 2014 年 10 月，即明年的 APEC 峰會期間。單純地從時間上來分析，2013 年 10 月到來在即，過於倉促，安排習馬會的可能性不大(據台灣媒體 9 月 2 日報導，馬英九已經指派“卸任副總統”蕭萬長出席2013 年 APEC 峰會，故今年 APEC 期間的習馬會已無可能)。至於 2014年 8 月或 10 月，迄今尚有一年左右時間的迴旋餘地，按理說都有可能實現習馬會。此外，還有一些觀點認為只要時機成熟就可以進行習馬會，未必要等到特定的會議或公開場合。但是，雙方最高領導人會見的地點與時間實際上是不可分割的，所以放在下文一併評議。 關於習馬會的地點。假如在 2013 年 APEC 峰會期間實現習馬會，那麼地點就必須在印度尼西亞的峇里島。這一情況或許海峽兩岸中國人都不太願意接受，加上受時間因素的限制，所以實現的可能性不大。至287

兩岸關係篇 於“兩岸經貿文化論壇”和 APEC 峰會，各有特色與優勢，安排習馬會的可能性都存在。兩岸經貿文化論壇是根據 2008 年 5 月胡連會精神創建的兩黨溝通平台，初期叫兩岸經貿論壇，後來統稱為兩岸經貿文化論壇。由於論壇的實質是國共兩黨對話交流的陣地，因此也有人稱之為“國共論壇”。2013 年 8 月底，就在第九屆兩岸經貿文化論壇原來預定在廣西南寧召開的會期之後，中國共產黨的一名基層黨員楊海峰致函中國國民黨主席馬英九，呼籲馬英九和習近平兩位黨主席以政黨領袖名義出席兩岸經貿文化論壇，期間實現習馬會。馬英九回函表示贊同楊海峰的建議。據悉，第九屆兩岸經貿文化論壇將推遲至 10 月下旬仍在南寧召開，會期迫在眉睫，看來習馬會仍然難以落實。第十屆兩岸經貿文化論壇(國共論壇)預計會於 2014 年下半年在上海舉行，而 2014 年 APEC峰會又一次輪到中國擔任東道主，也將在上海舉行。因此觀之，無論是在第十屆國共論壇還是 2014 年 APEC 峰會期間舉行習馬會，上海都將成為新時期國共兩黨最高領導人會見的風水寶地。 當然，關於習馬會的地點還有一些其他的建議和猜測。有人認為香港是習馬會最合適的地點。主要因為香港雖是中華人民共和國的特別行政區，但同台灣一樣實行資本主義制度，而且在歷史上曾經充當(或可能充當)國共兩黨談判的緩衝地帶。加上馬英九出生在香港，難免對香港懷有感情因素；且國民黨、民進黨等台灣政黨的許多高官都曾訪問過香港。所以認為香港作為習馬會的首選地點也是比較合適的。當然，還有人(包括筆者)認為，正因為馬英九出生在香港，為了避“故土情結”之嫌疑，相形之下，中華人民共和國的另一個特別行政區澳門應是國共兩黨最高領導人會面的理想地點。除此之外，也有學者建議將習馬會安排在台灣(台北)舉行，主要體現中國共產黨方面的誠意。中華人民共和國前任總理溫家寶曾經表示過“走不動了就是爬我也願意去(台灣看看)”的願望，希望習近平主席能夠幫助溫總理實現夙願。 288

由 APEC 看習馬會的可能與期待 三、習馬會的障礙與期待 海峽兩岸華人對習馬會寄予厚望理所應當。儘管民心所向，大勢所趨，但真正實現習馬會還需雙方共同努力。關鍵在於掃除習馬會的種種障礙。 習馬會的最大障礙在於出席者的身份問題。具體言之，雙方以甚麼樣的身份出席才合適？權衡下來，無非有以下幾種可能性： 政黨領袖。這是雙方最能接受的身份。因為國共兩黨在海峽兩岸隔海對峙半個多世紀以後，2008 年 5 月的破冰解凍之舉正是以雙方政黨領袖的會面作為標誌的。五年來，作為中國共產黨領袖的胡錦濤總書記，作為中國國民黨領袖的連戰、吳伯雄，都曾以主席或榮譽主席身份多次參加雙方最高領導人的會面。今後習近平總書記和馬英九主席沿用先例，想必順理成章，不成問題。然而，這兩個政黨都處於執政黨地位，倘若雙方最高領導人的身份局限為政黨領袖卻刻意迴避行政領袖的內容，有許多事情是難以割裂開來，也無法進行的。 經濟領袖。這是 APEC 峰會的啟示。正因為考慮到成員單位中不完全是“國家”(如香港)，當年 APEC 遂將會員的“國家”身份改為“經濟體”，因此領導人峰會也就更名為“經濟領袖會議”。各國、各地區領導人以經濟領袖(Economic Leaders)的身份平起平坐，自然可以規避一些政治上的尷尬。台灣方面曾先後派出候任的副最高領導人蕭萬長、吳敦義，前往海南島參加博鼇亞洲論壇，他們也分別有機會與中國共產黨的最高領導人胡錦濤、準最高領導人李克強會面。所以，國共兩黨領袖若在 APEC 峰會期間會面，使用經濟領袖身份當不成問題。 兩岸領導人。這是雙方都曾使用過的比較穩妥的“名詞”。實事求是地說，兩岸關係絕非僅僅是政黨關係，也不可能限制在經濟的範疇內。兩岸關係實質上是政治(包括政黨和國家)、經濟、科技、文化以及軍事、外交等諸多方面的綜合，因此，領導人的概念也必須是一個包羅萬象的綜合概念。以“兩岸領導人”身份互訪或會見，以“對方領導人”互稱，不失為一個可行的方案。 289

兩岸關係篇 290 我們在樂觀地看到兩岸關係持續改善、習馬會的呼聲逐漸高漲的形勢下，必須充分認識横亘在前進路途中的障礙，更需要海峽兩岸的志士仁人共同努力，積極創造條件促進事態向眾望所歸的方面發展。 大陸方面國台辦發言人楊毅前不久在回答記者提問時稱，兩岸領導人互訪的問題，由兩岸關係發展的情況和需要來決定，“雙方可以為此創造條件，包括協商互訪的適當身份問題”。馬英九在接受電視媒體專訪時也表示，他希望未來兩岸的發展能夠共創雙贏確立永續繁榮的制度；至於外界關注的“習馬會”，馬英九則再次重申需要創造更多的條件，如果不損台灣利益，又獲得民眾的支持，他也不排除可能性。 歸根結底，还得以民族振興的大業為重。願國共雙方求同存異，集思廣益，採擷中華民族政治智慧中的精華，促使習馬會早日順利舉行。 (原載於《九鼎》2013 年第 10 期)

台灣海峽兩岸關係和諧發展的理性思考 與實踐探索 2005 年 5 月，時任中國共產黨和中國國民黨 高領導人的胡錦濤和連戰在北京舉行了歷史性的會面，從此台灣海峽兩岸關係出現了良性互動態勢。十年來，國共雙方不懈努力，在政治尊重、經濟互助、文化交流等多個方面切入，積極發展友好合作關係。時至今日，海峽兩岸關係和諧協調地向前發展已經是大勢所趨，不可阻擋了。 值此繼往開來的關鍵時期，有必要回顧歷史，考察現實，展望未來，對兩岸關係的和諧發展進行理性的思考和認真的總結，以便科學地指導未來的實踐，促使兩岸和諧關係與共同事業更好地深入發展，為實現中華民族復興的宏偉理想作出應有的貢獻。 一、台灣海峽兩岸和諧關係的理論依據 “在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國”。1 因此，兩岸關係是國家和民族的內部關係，應當從中華民族博大精深的文化淵源中汲取養料。考察中華文化的璀璨寶庫，不難從儒家、道家和佛家的學說中找到兩岸關係和諧發展藉以遵循的理論依據。 (一) 儒家學說“和為貴”的核心理念 在中華文化的龐大體系中，以孔子為先驅者開創的儒家學說無疑是重要的學說之一。“儒家的學說簡稱儒學，是中國影響 大的流派，291

兩岸關係篇 也是中國古代的主流意識”。2 一般認為，儒學的核心理念可以用“仁、義、禮、智、信、恕、忠、孝、悌”等來概括，“和合”思想則是其中的重要內容。 和合思想可謂源遠流長，“早在《周禮》中就提出了‘以和邦國’的原則，《論語》中有‘禮之用，和為貴’。《禮記‧中庸》則對‘中’與‘和’作出詳盡闡釋：‘喜怒哀樂之未發，謂之中；發而皆中節，謂之和。中也者，天下之大本也；和也者，天下之達道’”。3 在這裏，“和為貴”是儒家倡導的道德實踐原則，也是處理人際關係的準則。其意思是“禮的作用，貴在能夠和順”；“按照禮來處理一切事情，就是要人和人之間的各種關係都能夠恰到好處，都能夠調解適當，使彼此都能融洽”。4《詩經‧小雅》中就有“兄弟鬩於牆外禦其侮”的句子，表明親人之間沒有不可化解的結，沒有不能消融之仇。古人的言行為後人處理相互關係樹立了榜樣。海峽兩岸的中國人只有構建和諧的相互關係，才能符合“和為貴”的基本原則。 (二) 道家“道法自然”的哲學觀 以老子和莊子為代表的道家也是中國古代的一個重要學術流派。尊重自然、遵循規律的哲學思想是道家學說的精華所在。其經典論述出自老子《道德經》：“有物混成，先天地生。寂兮寥兮，獨立而不改，周行而不殆，可以為天地母。吾不知其名，字之曰道，強為之名曰大。大曰逝，逝曰远，远曰反。故道大，天大，地大，人亦大。域中有四大，而人居其一焉。人法地，地法天，天法道，道法自然”。5 老子將這種早在開天闢地之前就存在，獨一無二地遵循自己的法則運行而永不停止永不改變，可以作為世間萬物和天地來源根本的東西稱之為“道”，實際上“道”正是對自然規律的高度概括。 道家的哲學思想規範了人與自然的關係，進而也規範了人與人之間的關係。老子強調人要服從於“地”，進而服從於“天”、服從於“道”，歸根結底是服從自然規律。經過數十億年時間的調適，自然界292

台灣海峽兩岸關係和諧發展的理性思考與實踐探索 的萬物協調共生，和諧發展；人際關係同樣應當效法自然界，唯有和諧發展才能順應自然界的規律。 (三) 佛教教義體現的和諧思想 三千多年前起源於古伽毗羅衛國(今尼泊爾境內)、以該國王子喬達摩‧悉達多為創始人的佛教，大約於西漢末年(一說秦代)傳入中國，後逐漸傳播至全國各地。儘管佛教是世界三大宗教之一，但是佛教教義中包含的許多重要思想則具有豐富的學術內涵，是意義深遠的精神財富，和諧思想即為其中之一。 有學者指出，“從佛教經過的漫長歷史和流傳世界廣濶的地域國度來看，佛教所具有的崇尚和平、和諧、慈善、勸善、饒益眾生等性格和價值取向是十分明顯的”。6 考察佛教經典的具體內容，小乘佛教主張的“四諦”與“十二因緣”，“五戒”與“十善”；大乘佛教倡導的“六度”、“四攝”與“六和敬”等，都從不同角度體現了對真善美與和諧協調的尊崇。所以從整體上說，“無論是小乘還是大乘，在它們的基本教義和倫理、戒規與規範中皆蘊含着豐富的有助於促成人們身與心和谐、人與人之間和諧、人與社會和諧的思想”。7 台灣海峽兩岸當代中國人的和諧相處，無疑是對真善美的追求，同樣符合佛教教義蘊含的和諧思想。 二、台灣海峽兩岸和諧關係的歷史回顧 回顧歷史，在近兩千年的漫長歲月中，台灣海峽兩岸關係的主流是和諧的。只是在不同的歷史階段具有不盡相同的表現形式。 (一) 古代中國兩岸和諧關係的構建 考察台灣海峽兩岸的關係，必須追溯台灣的歷史沿革。在人類誕生之前的悠遠地質歷史年代中，台灣是因地殼運動形成海峽後從大陸分離293

兩岸關係篇 的島嶼。大約從距今兩千來年的秦漢時代起，台灣即受到大陸政權的重視，秦代時稱其為“滿洲”。逾一千八百年前開始，三國時代前後有軍人與平民東渡台灣島，從事拓墾與開發。史載，公元 230 年時吳王孫權派出上萬官兵前往台灣(時稱夷州)屯墾，留下了關於台灣的 早文字記錄。隋朝將台灣改稱“琉求”，公元 6、7 世紀之交，隋煬帝曾派遣官員三次前往台灣，“訪察”和“慰撫”當地居民。唐宋時期則有大量大陸沿海居民為躲避戰亂或謀生遷居澎湖、台灣，至南宋時澎湖已劃歸福建泉州晉江縣管轄。元代國力強盛，加強了對台灣的管理。“公元 1335年，元朝正式在澎湖設‘巡檢司’，管轄澎湖、台灣民政，隸屬福建泉州同安縣(今廈門)。中國在台灣設立專門政權機構，也自此開始”。8 在元代之前一千數百年的歷史時期內，台灣主要依附於大陸才得以生存發展，大陸與台灣的相互關係無疑是和諧的。 (二) 近代中國兩岸和諧關係經受考驗 明代初期開始，由於內政和外交的需要，中央政權加強了對台灣的治理和防衛。永樂年間鄭和下西洋的壯舉帶動了大陸與台灣的經濟文化聯繫，為了抵禦倭寇的侵擾，明政府陸續在基隆、淡水港口駐軍。 明代中期以後，外來侵略者的魔爪開始染指台灣。17 世紀初，荷蘭和西班牙殖民者相繼入侵台灣，後台灣淪為荷蘭的殖民地。台灣人民曾舉行武裝起義反對殖民統治。 明代末期，大批閩籍大陸居民在顏思齊、鄭芝龍率領下遷居台灣，促進了台灣的經濟發展，也與殖民者展開了激烈的鬥爭。清政府建立之後，鄭成功於 1661 年仍以南明王朝招討大軍名義，率軍進攻荷蘭殖民者，於次年迫使荷蘭總督簽字投降。此後建立的鄭氏政權與清政府對峙，20 年後施琅率清軍水師攻克台灣，清政府將台灣劃歸福建省管轄，設台灣府。此後近兩個世紀，大批閔、粵居民遷往台灣，有效地促進了台灣的發展。 19 世紀後期，日本、法國相繼入侵台灣，1885 年清政府在中法戰爭後收復台灣，並將台灣劃為單一行省。甲午戰爭中國戰敗後，台灣於294

台灣海峽兩岸關係和諧發展的理性思考與實踐探索 1895 年被割讓給日本，直至抗日戰爭和世界反法西斯戰爭取得徹底勝利，台灣才於 1945 年重新回到祖國的懷抱。 總之，在明初以來的五個半世紀的歷史時期內，大陸與台灣之間歷盡坎坷，相互之間的關係經受了血與火的考驗，但兩岸之間的同胞情誼始終綿延不斷。 (三) 現代中國兩岸和諧關係遭遇挑戰 1949 年的中國發生了天翻地覆的變化，中國共產黨在國內革命戰爭中取得 後勝利，中國國民黨敗走台灣。政權的更替造成了大陸與台灣分別由中國共產黨和中國國民黨治理的現象。即使在兩岸分治的情勢下，內戰的陰影仍揮之不去。1955 年 4 月克什米爾公主號上無辜遇難的大陸外交官員和記者死不瞑目，1958 年 10 月爆發的炮擊金門事件更終止了中共方面和平解放台灣的預想，從此兩岸之間的和諧關係蕩然無存。 冷戰的狀態又維持了二、三十年。1979 年 1 月 1 日，中華人民共和國全國人大常委會發表《告台灣同胞書》，指出“實現中國的統一，是人心所向，大勢所趨”，進而呼籲台灣當局“以民族利益為重，為實現祖國統一的事業做出寶貴的貢獻”。9 與此同時，“中國政府已經命令人民解放軍從今天起停止對金門等島嶼的炮擊”，還提出“雙方盡快實現通航通郵，以利雙方同胞直接接觸，互通訊息，探親訪友，旅遊參觀，進行學術文化體育工藝觀摩”。10 1987 年 10 月 14 日，蔣經國在台北宣佈，從 15 日零時起，在台灣和澎湖地區實施了 38 年之久的戒嚴令正式解除。從此兩岸關係的冰封狀態開始解涷，逐步實現了三通和人員來往。在遭遇了嚴峻的挑戰之後，台灣海峽兩岸之間的關係逐漸進入嶄新的階段。 295

兩岸關係篇 三、台灣海峽兩岸和諧關係的實踐探索 台灣海峽兩岸的中國人都不會忘記，海峽兩岸關係的新紀元是 2005年 4 月 29 日開啟的。那一天，率團訪問北京的中國國民黨主席連戰，受到中國共產黨中央委員會總書記胡錦濤的熱烈歡迎，兩人在人民大會堂會面，實現了兩黨 高領導人時隔 60 年後的再次歷史性握手。“中國共產黨人和中國國民黨人捐棄前嫌，握手言和，相逢一笑泯恩仇。儘管雙方的認識尚不一致，儘管遇到的具體情況千變萬化，儘管需要解決的問題錯綜複雜，畢竟邁出了可喜的第一步。千里之行，始於足下，一旦破冰啟動，前進的步伐便不可阻擋了”。11 回顧十年來的不平凡歷程，不難發現海峽兩岸相互關係的和諧發展既取得了豐碩的成果，又展現出更加美好的前景。 (一) 兩岸關係和諧發展的豐碩成果 兩岸和諧關係的成果是全方位的，主要體現在以下幾個方面： 1. 國共兩黨 高領導人的交往形成定制 從 2005 年 4 月首次會見到 2012 年 11 月中共十八大換屆，胡錦濤和連戰兩位政黨 高(準 高)領導人每年都要安排會面。從北京、上海到新加坡、檀香山，包括APEC峰會和奧運會、世博會，少則一年 1 次，多時一年見了 3 次面。8 年間兩人共會見 12 次，可謂常來常往，走動頻繁，兄弟之情日漸深厚。習近平總書記接任之後，延續了這一慣例。他首次以總書記身份會見連戰榮譽主席後，還特地設家宴招待客人，共話鄉音，共敘鄉情，兄弟情誼溢於言表。國民黨新任主席朱立倫率團來大陸訪問，習近平總書記於 2015 年 5 月 4 日在北京同他見面。兩人首次會面時竟“不約而同”地都繫上了藍色基調的領帶，被讚為“好一片習朱藍”。12 國共兩黨 高領導人的不定期交往已經形成定制，為兩岸關繫的和諧發展奠定了堅實的基礎。 296

台灣海峽兩岸關係和諧發展的理性思考與實踐探索 2. 海協會、海基會的兩會對話平台卓有成效 台灣方面的“海峽交流基金會”(簡稱“海基會”)與大陸方面的“海峽兩岸關係協會”(簡稱“海協會”)自 1990 年和 1991 年相繼成立以後，開展了大量開創性的工作，已經成為兩岸之間溝通交流與合作的有效平台。1992 年 11 月上述兩會在商談中達成共識“海峽兩岸均堅持一個中國原則”，被稱為“九二共識”，“‘九二共識’的核心是堅持一個中國。‘九二共識’的精髓是求同存異”。13 二十多年來，兩會平台成果卓著，主要包括 1993 年成功舉行“汪辜會談”，2005 年促成兩黨 高領導人會面，2008 年簽署《海峽兩岸包機會談紀要》、《大陸居民赴台灣旅遊協議》，2009 年簽署《海峽兩岸共同打擊罪犯及司法互助協議》，2010 年簽署《海峽兩岸經濟合作框架協議(ECFA)》，2013 年簽署《海峽兩岸服務貿易協議》等等，對兩岸之間的政治互信、經濟合作，社會發展都產生了積極的推動作用。兩岸關係日益和諧，兩會功不可沒。 3. 經濟合作深入發展 十年來兩岸的經濟合作持續前進，穩步上升。僅舉兩個例證：一是台商對大陸投資日益增加。據台灣經濟主管部門“投審會”公佈的數字，僅 2013 年 1 至 9 月，台商新增赴大陸投資總數就達 1,347 件，比上年同期增長 35.38%；投資金額為 32.6 億美元，同比增長 21.46%。據台灣“金管局”的統計資料，截至 2014 年第三季度，“台商赴陸累計投資金額為 18,753 億元(新台幣)，較 2013 年底增加 1,611 億元”；與此同時，“獲利滙回金額增長兩成”。14 二是台灣農產品暢銷大陸。自 2005年中國國務院批准台灣農產品准予直航免稅進入大陸以來，計有 15 大類、超過 6,000 種台灣“CAS優良農產品”投放內地市場，如今包括肉品、乳品、水果、果蔬汁、大米、冷涷食品、即食餐食等在內的台灣農產品在大陸居民的餐桌上早已屢見不鮮。與此同時，大陸企業家到台灣的投資也日益增加，兩岸經濟合作正在結出越來越豐碩的果實。 297

兩岸關係篇 4. 社會文化領域的交流全面展開 十年來，海峽兩岸在交通、旅遊、文化、教育等各個領域的交流全面展開，覆蓋了極其廣濶的社會層面。自 2003 年“台商節日包機”開始，經過“兩岸節日包機”、“兩岸週末包機”等的逐步升級，至 2009年 8 月 31 日正式開通“兩岸定期直航班機”，台灣海峽早已是“天塹變通途”了。大陸遊客赴台灣旅遊同樣大幅增長。據台灣媒體報導，“2014 年內地赴台灣旅遊人數達到 393 萬人次，其中自由行增長明顯，同比增幅達到 125%。台灣方面表示，今年(指 2015 年)內地赴台自由行人數在總人數中佔比還會提高”。15 兩岸體育界交往已是常事，兩地學生到對方留學也成家常便飯。文化領域的交流合作更令人矚目。2011 年6 月 1 日，台北故宫博物院舉辦“山水合璧──黃公望與《富春山居圖》特展”，元代著名畫家黃公望的代表作《富春山居圖》，“在成畫 660多年、分割 360 多年、分藏於海峽兩岸 60 多年後，終於實現了歷史性的合璧，首次以完整的面貌展現在世人眼前。‘合璧’的主題已經超出了畫作，超越了時空，體現出更加深刻的內涵”。16 總之，海峽兩岸關係的和諧發展已經深入到社會生活的各個領域。 (二) 兩岸關係和諧發展的美好前景 在回顧總結台灣海峽兩岸關係和諧發展取得豐碩成果的基礎上，有必要也有可能對今後兩岸和諧關係的前景提出更美好的期望。 1. 擴大政府間的溝通與合作 兩岸之間的民間交往是兩岸關係的基石，但作為執政機構的政府間的交往不可或缺。我們高興地看到，兩岸政府已經跨出了可喜的第一步。2014 年 2 月 11 日，大陸方面政府機構的國台辦主任張志軍，與台灣方面政府機構的陸委會主任王郁琦，在南京舉行會談。媒體報導稱：這是“雙方兩岸事務主管部門負責人首次正式會面”。17 此後，兩岸這兩個對口部門的負責人繼續互訪，深入商談合作事宜。我們希望兩岸在政府間的交往合作領域更快地取得突破性的進展，例如，應當盡快在對方互設派出機構，委派權威性的代表，進而開放更多官方承認的雙方相298

台灣海峽兩岸關係和諧發展的理性思考與實踐探索 互認證領域，直至給對方公民以國民待遇，從政府的層面徹底打破兩岸之間民間交流的鴻溝。 2. 嘗試超越國共兩黨的黨派對話與協商 迄今為止，中國共產黨和中國國民黨兩黨之間的交流已進入常規化的正常渠道，但中國共產黨與台灣其他政黨的對話尚未正式進行，中國國民黨與大陸其他民主黨派的交往也未開通。實際上，大陸和台灣的現有政治體制都不是一黨專制，而是有其他黨派合法存在。台灣有在野黨，目前 強大的在野黨民進黨在選舉中連戰連捷，大有可能在 2016年大選中問鼎政府 高領導人寶座。大陸實行的是“中國共產黨領導的多黨合作制度”，同樣存在着中國國民黨(革命委員會)、中國民主同盟等八大民主黨派。雙方都應當正視現實，尊重對方，開啟超越國共兩黨的全方位黨派對話機制，開展各個黨派之間的對話協商。這必將有利於增進相互瞭解，調動更廣泛的有利因素，團結更多的有生力量，為兩岸關係的和諧發展共同努力。 3. 探索“一中框架(架構)”下和平統一新思路 毋庸諱言，祖國的和平統一、民族的復興騰飛是台灣海峽兩岸中國人的共同心願。對於祖國統一的終極目標，國共雙方均有所設想，並分別提出了“一中框架”和“一中架構”的口號。2012 年 11 月 8 日，中國共產黨第十八次全國代表大會在北京召開，胡錦濤總書記在十八大的工作報告中指出：“兩岸雙方應恪守反對‘台獨’，堅持‘九二共識’的共同立場，增進維護一個中國框架的共同認知，在此基礎上求同存異”。18 這一提法隨即被媒體概括為“一中框架”。無獨有偶，2013年 6 月 13 日，國民黨榮譽主席吳伯雄與中共中央總書記習近平會面，“重申國民黨堅持‘九二共識’與‘反對台獨’的立場，並首度提出‘一個中國架構’，響應大陸‘一個中國框架’的訴求”。19 吳伯雄的提法則被媒體概括為“一中架構”。無論是“一中框架”也好，“一中架構”也罷，其共同之處是強調“一中”，即一個中國。這個中國用甚麼名稱來表述，是值得討論、磋商與創新的。應當說，只用“中華人民共和國”或“中華民國”作為國家名稱，現時都不會被兩岸所有的中國299

兩岸關係篇 300 人所接受，因而也就是不甚合適的。相信台灣海峽兩岸的中國人有智慧、有能力也有勇氣，一定能運用前所未有的新思路，找到雙方都能接受的新辦法，確保兩岸和諧關係的持續發展、偉大祖國的 終統一與中華民族的復興騰飛。 (原載於《“一國兩制”研究》，總第 26 期，2015 年) 註釋：  1 《中華人民共和國和美利堅合眾國聯合公報(上海公報)》(1972 年 2 月 28日)，載於新華網：http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-01/28/content_257 045.htm。 2 “儒家學說＂詞條，載於“百度百科＂網站：http://baike.baidu.com/view/ 403077.htm。 3 引自李嘉曾《中華優秀傳統文化的弘揚與教育》，載於《群言》，2014 年第 6 期。 4 “和為貴＂詞條，載於“百度百科＂網站：http://baike.baidu.com/subview/ 4395786/7040674.htm。 5 “道法自然＂詞條，載於“百度百科＂網站：http://baike.baidu.com/subview/ 61193/9773336.htm。 6 楊曾文：《佛教和諧思想詮釋及其現代意義》，載於《佛學研究》，2008年第 1 期。 7 同上註。 8 溫亞瓊：《台灣的歷史沿革》，載於中國新聞網：http://www.chinanews.com/tw/ 2015/04-02/7180178.shtml。

台灣海峽兩岸關係和諧發展的理性思考與實踐探索 301  9 全國人大常委會《告台灣同胞書》(1979 年 1 月 1 日)，載於新華網：http://news3.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/23/content_704733.htm。 10 同上註。 11 李嘉曾：《兩岸關係破冰十年回顧與展望》，載於《群言》，2014 年第 4期。 12 徐昕：《好一片習朱藍》，載於《九鼎》，2015 年第 6 期。 13 “九二共識＂詞條，載於“百度百科＂網站：http://baike.baidu.com/view/ 5731.htm。 14 王詩堯：《台商赴大陸投資成績亮眼》，載於中國新聞網：http://inanews.com/ tw/2014/12-10/6864198.shtml。 15 《2014 年大陸赴台灣旅遊人數達到 393 萬人次》，載於《北京商報》：http://www.199it.com/archives/320276.html。 16 同註 11。 17 《張志軍和王郁琦舉行首次正式會面》，載於新華網：http://news. xinhuanet.com/loc.。 18 胡錦濤：《堅定不移沿着中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮鬥》，載於新華網：http://inhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm。 19 《吳伯雄會見習近平首提“一中架構＂響應大陸》，載於觀察者網：http://www.guancha.cn/local/2013_06_14_151210.shtml。

“澳門學者文庫”書目 - 楊允中、甘樂年等：《澳門新城區規劃：必要性與迫切性》，2007 年。 1. Sylvia S. L. Ieong. Classical Chinese Poetry Glowing with the Dynamic of Modernism: Source Research and a Comparative Study on Ezra Pound’s Cathay. 2007. 2. 黃湛利：《論港澳政商關係》，2007 年。 3. Ieong W. C., Ieong S. L., Tang, O. K., Lin S. S., et al. A Study on Contemporary Mini-economies. 2007. 4. 楊允中主編：《博彩業快速增長對澳門經濟及社會的影響》，2008 年。 5. 楊允中主編：《孫中山思想與華人世界》，2008 年。 6. 范劍虹、應堅、陳捷等：《澳門民商事仲裁規範的國際與區際比較研究》，2008 年。 7. 李紅：《邊境經濟──中國與東盟區域合作的切入點》，2008 年。 8. 何志輝：《明清澳門的司法變遷》，2009 年。 9. 楊允中、鄧安琪、鄧思平、楊開荊等：《樹品牌意識，走精品路線──關於發展澳門文化產業的若干思考與建議》(大型研究報告)，2009 年。 10. 楊允中主編：《“法治建設與法制完善”學術研討會論文集》，2010 年。 11. 楊允中、梁淑雯、陳慧丹等：《社會結構優化與中產階級加速成長》(大型研究報告)，2012 年。 12. 李燕萍：《濠江法治論衡》，2012 年。 13. 鄧思平：《儒學新論》，2012 年。

 14. 王禹：《特別行政區及其制度研究》，2013 年。 15. 龔剛：《中外敘事藝術說略》，2013 年。 16. 楊允中編：《基本法與 2013 年澳門立法會選舉》(學術研討會論文集)，2013年。 17. 楊允中、李嘉曾、陳慧丹等：《澳門公共行政改革的方向與策略》(專題研究報告)，2013 年。 18. 楊允中、駱偉建、趙國強、冷鐵勛等：《“一國兩制”成功實踐的啟示 ──對澳門回歸十五年巨變必然性的基本認知》(大型研究報告)，2014 年。 19. 楊允中主編：《公共行政績效評估與公共服務質量優化》(學術研討會論文集)，2015 年。 20. 李嘉曾：《澳門歷史文化求索》，2015 年。 21. 楊允中主編：《博彩業健康發展與澳門經濟新常態》(學術研討會論文集)，2015 年。