澳門特別行政區政府採購法律制度研究 - 在線閱讀

澳門特別行政區政府採購法律制度研究鄧達榮著浪門公共行政管理學會

澳門特別行政區政府採購法律制度研究鄧達榮著澳門公共行政管理學會

序在澳門頒佈及立施的政府採購法可追溯至上世紀 30 年代初，甚至更早到 1 900 年在葡萄牙公佈規範其海外省原開公共工程承攬的法律文書。自此以後，澳鬥的政府採購法律制度便開始逐漸形成，髓着澳門的社會經濟發展，現行政府採購法律體系的核心規範在 80 年代中葉開始確立，直到澳門回歸祖區前完成。至於我國的政府採購法，在上世紀 90 年代後期才開始進行研究及草擬工作，到 2003 年才正式生效，相比澳門特別行政區政府採購法超過－儲世紀的買施和發展，賈在有很多值得借鑒之處。鄧達榮博士在研究政府採購法課題的過程中．除集中在澳門特別行政區方面的研究外，還討輪世界貿易組織、聯合國國際貿易法委員會和中國內地政府採購法的演變和發展、適用範圍、目標和內容、以及對採購方式進行了比較，此打在對澳門特別行政區的政府採購法律制度改革作為參考和借鑒有莫大裨益，亦給予我國政府採購法的演進有極高的參考價值。政府採購在世界各鬬的社會經濟生活和發展已佔一個十分重要的地位。在經濟J:. . 它不單祇能影響國內或區內經濟、還已達到能夠影響跨國經貿活動、以及促進區內社會建設、基礎建設和發羆，其所耗費用之不斷捷高已在每年制訂的財政預算中受到嚴格監控；而其法律制度亦成為近代世界各國和多儸領域學者闕注的學術課題。對於政府採購法律的基礎理論、政府採購制度及其合同的法律性質等問題，無論在國際間抑或在發逹國家和發展中國家內，不同區域租領域的學者均有所爭職。縱使澳門特別行政區的政府採購法已發展逾一個世紀，而且現行制度亦已確立超過 26 年，但是對該法律制度的研究和論著極為罕見。鄧逹榮博士憑其傅人努力、扎賈的學術背景及其多樣性和專門性、以及對學術研究孜孜不倦的熱熾追求，加上他在公職上多年來獲取的經驗，使他在這研究課題中取得很好的理論和賈務性平衡，甚至能夠透過豐富且表達清晰的圓表，對政府採購程序有詳細的闡釋，能讓讀者更易理解和認清政府採購程序的每一環節和須注意事項 · 四在是法學研究著作少見的表現手法；加上極具參考價值的前瞻性見解，不單祇為澳門特別行政區政府在此法學領域的研究填補空賒，還能給予其他國家和地區對澳門特別行政區政府採購立法和賈施進行全面比較的機會。本書可以說是鄧逹榮博士對澳門特別行政區政府採購法律制度的全面審視，以．回顧過去、瞭解現在、展望將來＂的手法，指出箇中的根本問題在所，在平實的討論中見到新穎而獨到的研究理論，賦予了澳門特別行政區政府採購基礎理論新的內

澳門特別行政區政府採購法律制度研究涵。第一、在政府採購法的歷史發展問題上，從妥善管理財政預算逐步邁向透過客觀和公平地選定投標人來簽訂政府採購合同，論述了現代政府採購發厥的國際趨勢；第二，確定政府採購程序的核心必須符合行政程序法要求的合同之形成，而且必須以要約邀請、要約和承諾之傳統概念體現政府採購過程；第三、對政府採購合同的法律性質提出了獨到的觀點。本書在分析目前學界缺乏政府採購理輪的基礎上認定政府採購的合同行為既屬行政行為又屬民事行為的雙結合行為；第匹，在經濟學上分析政府採購的市場規模。綜合澳門特別行董回歸祖國後园應社會經濟發展，政庁在發展地區基礎建設和行業發展所投入的財政資塬，與澳門特別行政區整體經濟發展作出比較．估算出政府採購開支佔本地生產總值的比例而形成的政府採購市場規模，有助瞭解政府採購對澳門整體發展的重要性和影響力；第五、為廉潔政府採購提出可行1生措施和做法的建議。透過闡述國際經驗，讓政府的招標或採購實體注意到在採購過程中容易出現貪污和賄賂的情況，譔它們有所普惕，從而提出一些預防性的措施和做法。此外．亦提出加入強而有力的監察和監控機制的建議．期望為政府採購的＇．事前預防＂和｀｀事後審至＂設立全方位的廉潔政府採購制度；第六、對政府採購法律制度的新建構提出基本的概念設計藍圖；第七、為澳門特別行政匿政府採購邁向圈際的前列位置，提出了加入世界貿易組織《政府採購協議》應注意和符合的條件和要求。作為作者在博士研究生期間的指導老師，對他的工作勤懇、學習認真的態度令本人印象深刻。他為了出版《澳門特別行政匿政府採購法律制度研究》一書，對其博士論文作出了結構1生修改和部分內容刪減，另外增加了更切題的討論和研究內容．全賴他堅毅和好學的意志和努力。本書出版在即，本人表示由哀的祝賀，為其取得的初步成果和為澳門特別行政區政府採購硏究開創的先河而可喜。同時，亦冀望鄧逹榮博士能夠在澳門特別行政區法學領域繼續鑽研，深信他能更進一步、取得更多的研究成果。11 中國政法大學教授符啟林2011 年 10 月於北京

摘要於澳門，最初與政府採購有關的法律規定是於上世紀 30 年代初出現的，是塬自於規範政府開支預算的法規。此後，行政當局因應行政管理運作的規範化需要，逐步制訂政府採購活動的程序和相關規範。直到 80 年代中葉，正式確立與政府採購有關的開支制度和程序法，從而建立起澳門政府採購法律制度的雛型。經過於 1 989 年按照當時澳門社會經濟的發展表現重新確定採購方式的門檻金額、於 1 999 年首次在澳門地菡頒佈與公共工程承攬有關的採購程序法、以及不斷完善和擴展其他相關法規，遂而形成了現行的澳門特別行政區政府採購法律制度。於澳門特別行政陘政府採購法律制度中．具核心法規性質者為開支制度和程序法．對行政當局取得任何類盅的財產、服務和公共工程等進行規範。具體地說，經第30/89/M 號法令修訂的第 1 22/84/M 號法令是規範取得財產、服務及展開公共工程的開支制度，根據採購項目的估計金額和條件選擇適當的採購方式，並要求具相應開支審批權的實體核准方能展開採購方式的相應程序；第 63/85/M 號法令是規範取得財產和服務的招標程序法，規定行政當局必須遵守具體的招標程序來選定供愿商；以及第 74/99/lvf 號法令是規範展開公共工程承攬的採購程序法，規定定作人必須遵守相關採購方式的具體程序來選定公共工程的承攬人。此外，於現行的政府採購法律體系中，對特定採購項目，包括不動產、資訊設備和服務、政府車輛、以及政府印刷服務等均有特別的法律規範。本文主要針對上述的開支制度和採購程序進行分析及討論，並希望從深入研究和探討中找到一些獨特之處，藉此確立一些澳門特別行政區政府採購的法律理論和原則；並基於實踐該等法律所取得的經驗，於目前行政當局實行採購活動過程中找出未能符合現時澳門特別行政區社會經濟發展之處，從而提出相關的改善意見、甚至改革要考慮的建議。與此同時，澳門自回歸祖國後開放博彩業和促進旅遊業而成為本地莖的主要產業，有效吸引大量的外國投資和旅客，加速了澳門特別行政區的整體社會和經濟發展。為了作出相應配合，澳門特別行政董政府的行政活動就變得更加活躍，以及政府投資於蓋內的基礎建設項目亦相應地增加起來。這樣，必須瞭解現時澳門特別行政匿於政府採購方面的開支，並分析政府採購市場的規模，俾能使行政當局旅盯發展整體社會經濟和具協調性的公共政策。鑒於政府採購是政府部門與私人企業之間的商業行為，當中涉及的政府開支金額111

澳門特別行政區政府採購法律制度研究日益龐大，成為不法分子虎視眈眈、謀求私利的一個泉源。對於整個採購過程來說，牽涉不同類犁的人士，令到不法的採購人員、審批官員、投標人、受委託的代理、供應商和承攬人等等能夠於多個不同性質的工作階段，尤其是非法定採購程序中作出貪污和賄賂行為，損害政府和公共利益。為此，必須分析該等工作階段中相關人士可能作出的不法行為，使到行政管理當局和監察實體能意識及菩惕到危機所在，除了必須的打擊貪污工作外，還要加強預防貪污舞弊的措施，並要實施具威懾作用的懲罰措施和方法等等來保障廉潔政府採購。對於澳門特別行政區政府採購法律的優化工作是不能閉門造車的，必須具開放和透徹的禍野。雖然中廠澳門巳於 1 996 年成為世界貿易組織的成員地匿，但到目前為止尚未簽署其《政府採購協議》。然而，在改革政府採購法律制度方面仍可向該協議借鏡，以及可參考聯合國《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》的內容，這樣能使澳門地匿的政府採購符合經濟全球化、市場自白化和公平競爭等等的國際方向；否則，會妨礙澳門特別行政匿釷會經濟的進一步發展和進入圖際社會並與其融合。固此，基於澳門特別行政區政府採購的現狀，分析了加入該協議的必備條件。關鍵詞：政府採購、招標、廉潔採購、澳門特別行政區法律

H 錄序.............. .,.......... •••••••••• ........................ ••••• ............................................ 1 摘要. •. . . .• . .. •• .• . .• . • . •• . •. • . .• . .. . • .• . •• . • . •• . • . • . .• . •. .. .. . .. . • .. . .• . • . • • . •. • . .• . •. . . .• . • • . • . • . . • . • . . • . • iii 緒論. .. .. .. . .. .. .. . •.. . . •. . .. . . .. . .. . . .. . .. . . .•. . .. . . .. . •. .. .. . .. . . .. . •. . . .•. . .. . . .. . .. . . .. . . . . . .• . ... . . . . . . 1 一、研究動機及目的．．．．．．．．．．．．．．．．矗.. …......... …........... 矗.. …......... …........... 矗．．．．．．．．．．．．．．…........... 1 二、探討範圍 .... .. ........................... .. ........................... .. ........................... .. ...................... . 2 三、研究方法 .................................................................................................................... 3 囧、本文的結構...................... ... .......................... ... .......................... ... ............................. 3 第一篇國際組織及中國內地的政府採購法律制度第一章世界貿易組織《政府採購協議》的規繃模式．．．．．………………… 9 第一節世界貿易組織《政府採購協議》的主要內容 …………………..……………… 一、《政府採購協議》的由來及其適用1生… ·………………...…………………………… 二丶《政府採購協議》的締約方 ............................................................................ 10 三、《政府採購協議》規範的主要內容 ………………………..………………………·…… 13 （－）《政府採購協議》的主要組成元素．………………………………………… 13 （二）《政府採購協議》的原則1生規定 ……………………………………………… 14 （三）《政府採購協議》的招標方式．．．……………………………………………… 16 （囧）適用《政府採購協議》的門檻．．……..….. ………... …... …... ….. ………..... 囧、《政府採購協議》修訂案之目標及新規定………………..………………………… 21 第二節澳門特別行政匿與世界貿易組織之關係…………………………..……………… 22 第二章聯合國《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示繃法》的規繩模式．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．…. •• • • •• • •• • • •• • •• • • •• • •• 23 第一節《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》的制訂 …….. . . 23 一、聯合國國際貿易法委員會的由來及任務 ……………………………………………… 23 二、《團際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》的制訂背景…… 24 第二節《圈際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》的基本內容 . 26 一丶《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》的法律目標…… 26

澳門特別行政區政府採購法律制度研究二、《厰際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》的立法框架 ….. 27 (-) .. 序言＂部分．．．．．．．矗... . ............... 齟........ 矗... . ............... 齟............ . ........... . ... 鸝... 27 （二）｀｀總貝lj " 部分 ......................................................................................... 27 （三）｀｀採購方法及其採購條件＂部分 …………………………………………….. 30 （匹）｀｀招標程序＂部分 .............. ….. 鸝．．．．．．．．矗..............….. 配........ 矗..............….. 鸝... 32 （五）｀｀服務採購的主要方法＂部分…．…..…......... …· …..... ….. ………... …... … 37 （六）｀｀招標方法以外的採購程序＂部分 ………………………………………….. 40 （七）｀｀審疍＂部分．．．．．．．．矗... . ........................ 矗... . ........................ 矗....... , ........... 鸝... 43 第三章中國內地政府採購法的主要規俺內容………………………………. 45 第一節中華人民共和闞政府採購法的發展沿革 …………………………………·……… 45 第二節《政府採購法》和《招標投標法》的適用關係……………………………·… 47 一、展開工程採購的適用規定．．．．．．．．．．…．…...................... …. …...................... …. …...... 47 ＝、展開貨物和服務採購的適用規定．…...…... ….. …· …..... …· …….. …........ …... …... … 48 三、兩部法律的協調住和補充性．．…．．．…...….. ….......................... ….........…... …...... 48 第三節政府採購的方式．．．．．．．．．．…·…................................................... …...................... 49 一、招標...................... ....... . ..................... .. ..... . ..................... .. ..... . ..................... .. ..... . .. 49 （一）公開招標 ................................................................................................. 50 （二）邀請招標 ................... . ............................................................. ,............... 50 二、競爭性談判 ............................. . ............................................................................. 51 三、單一來源採購 .................................................. . .................................................... 52 匹、詢價............................... . ............................ . ............................ . ............................ . .. 52 第匹節政府採購的法定程序 ..................................................................................... 52 一、制訂政府採購預算 .............................................................................................. 52 二、政府採購程序 .......................….......................... ….......................... ….................. 53 （－）招標程序................................................................................... ,. .............. 55 （二）競爭性談判程序 ..................................................................................... 59 （三）單一來源採購程序 ................................................................................ 6 （匹）詢價程序 ................................................ . ................................ ,............... 60

目錄第二篇現行澳門特別行政區政府採購法律框架及相關規定第四章澳門特別行政區政府採購法的超源、演變及現況．……………. 63 第一節政府採購法律的演變．．．．．．矗．．….. . ...........................…........................................ 66 第二節政府採購開支制度的演變．矗...... ……....... ………矗..…· ……· …... ………... …· ……· … 70 第三節政府採購中取得財貨與勞務程序法的演變…………………………...………·… 72 第囧節政府採購中展開公共工程承攬程序法的演變．……………………...…………. 74 第五節其他專門採購的法規．．．．．…．．…．….................. …... 矗.. ….................. …... 矗.. …............ 75 第六節現行澳門特別行政瑄政府採購的法律關係…·…………………………………… 75 第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則……………… 78 第一節政府採購及政府採購法的概念．．………...……………………………………………… 78 一、政府採購的概念．．．齟........... …......... ….. 齟............................ 齟.......................….. 齟........ 79 （－）政府採購．．．鸝............ . ........... . ............................ . ............................ . ............ 79 （二）何謂｀｀取得" ? ..................................................................................... 80 （三）現行法律中，｀｀取得財貨＂、＂取得勞務＂和 ..展開工程＂的概念 .. . ................ . ........... . ................ . ........... . ............................ . ............ 80 （囧）何謂｀｀財貨" ? ..................................................................................... 82 （五）何謂｀｀勞務＂？鸝............ . ... 鸝........... 鸝............ . ... 鸝........... 鸝................ 鸝........ 83 二、政府採購法中主要的中文爾語不一致 …·………………...…………………………… 83 （－）招標．．．．．．．．．．．卹..................................... . ......................................................... 84 （二）直接磋商．．．鸝........................ . ... 鸝........................ . ............................ . ... 鸝........ 85 （三）財貨 ........................................................................................................... 85 （囧）勞務．．．．．．．．．．齟............................ 齟........ .... ................ 齟........ .... .... . .................... 87 第二節政府採購的適用範圍 ........….….......................... …........................................ 87 一、政府採購的主體．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．…........................... . ............ 87 （一）判給實體．．．鸝........................ 齟... 鸝．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．鈤... 齟........ . ................... 鸝........ 88 （二）招標實體．．，．．．，｀＇＇＂．．…........ . ............................ . .......................... 鼻................ 89 （三）投標人 ... . ................ . ........... . ................ . ........... . ......................................... 89 二、政府採購的客體 .......................... . ... 配............................ 配............................ 鸝........ 90 三、政府採購的行為............... …......... …..................................................................... 91 第三節適用於政府採購的原則．．．．．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．….. . ....... . 91 一、政府採購適用行政程序的原則往規定 …………………………...………………·…… 91 "

澳門特別行政區政府採購法律制度研究（一）合法性原貝1J ............................... ... ..... .. ........................... .. ....... ,............... 93 （二）謀求公共利益原則及保護居民權益原則 ………………………………….. 93 （三）平等原則及適度原則．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．…................................ . ...... 94 （匹）使用正式語文原則．．．．．．．．．．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．十 .. …....................... 今 .. …...... 95 （五）公正原則及無私原則．．．．．．．．…....................... . .. ….......................... …...... 95 （六）善意原貝IJ ........ ......................... .................... ............. ................. ,............... 95 （七）行政當局與私人合作原則．…..........................….......................... …...... 96 （八）參與原貝IJ ....................... ............................. ............................. .. ,........... .... 96 （九）作出決定原貝1J ........................................... ............................. .. ,............... 96 （十）非官僚化原則及效率原則．…..........................…................................... 97 （十一）無償原貝1J .............................................................................. ,.. ............. 97 （十二）訴願司法機關原則 .......... .. ................................................................ 97 ＝、澳門特別行政菡政府採購法中體現世界貿易組織《政府採購協議》的原則住規定 ........................ .. ...................... .. ... .. ...................... .. ... .. .. ,........... .... 98 （一）才F歧視原貝1J .............................................................................. ,............... 98 （＝）透明度原貝IJ ............................................................. 配............................ 帜... 100 （三）公平競爭原則．．．．．．．．．．．…............................................................ ,.. ............. 101 （匹）通知鸝.......................................................................................................... 103 三、其他適用於政府採購的原則．……·….. ………... …· …· …· ….. ………... …... …... ….. …. 104 （－）物有所值原貝IJ .......................................................................... ,.. ............. 104 （二）誠信原貝u ................ ............................. .................................. 鈤 ................... 105 第匹節組織政府採購的模式．．．．． … ．．．．．．．．． … .............. ... .......... .. .............. ... .. , ...... …...... 106 一、集中採購的模式................ .. ........................... .. ........................... .. ....... ,. .............. 107 （－）集中採購的優點．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．齟............................ 齟................................ 107 （二）澳門特別行政區實施集中採購的方式……………...……………………·… 108 二、分散採購的模式............. . ............................ . ... . ............................ . ....... ,. .............. 110 （一）分散採購的優點．．．矗．．．．．．．．．．．．．．．鈤... 齟........................ 鈤 ... 齟............................ 鸝... 110 三、混合採購的模式................................................................................................... 111 匹、專責採購的模式....................….......................... …............................................... 111 五、指定採購的模式．．．．．矗................... 配........ 矗.......... ... ...... 配............................................ 112 第五節政府採購法的適用條件及範園．…...…………………………………………………·… 113 一、適用開支制度的要件...........….......................... ….......................... ….................. 113 二、適用程序法的要件．．配........ . ....... 配........... 配................ 配........... 配................................ 114 111

目錄（一）取得財產及服務之程序法的適用範圍………………………………………. 114 （二）取得不動產之程序法的適用範圍 ……………………………………………… 114 （三）展開公共工程承攬之程序法的適用範圍 ……… ·………·………………… 115 第六節實行政府採購的採購方式．．．…．……..….. ………... …. …….. ….. ………... …. …….... 116 一、採購方式.............................................................. 鸝............................ 配.................... 11 7 （－）公開招標....... .. ................ . .......... .. ................ . .......... .. ................ . .......... .. ... 118 （二）限制招標............ 矗............................ 矗......................................................... 120 （三）直接磋商．．．鸝...................................................................................... 鸝........ 120 二、合同之形成 ........... 鸕... .. ....................... 鸕... .. ....................... 鸕... .. ....................... 鸕........ 121 （一）法理上的一般性概念 ..................... 鸝...................................................... 121 （二）立法上的方式..................….......................... ….......................... …........... 123 （三）澳門特別行政篋政府採購合同之形成具備的特點 ………………….. 127 第六章澳門特別行政區政府採購法的適用程序…………………………… 129 第一節政府採購採用採購方式的門檻金額及審批權……………·…·………………… 130 一、採購方式對應的門檻金額．．．．．．矗............... . ............ 矗............... . ...............…........... 130 （一）招標的門檻金額 ................................................................. . ................... 130 （二）直接磋商的門檻金額及特殊情況 ………………………..…·………………… 131 （三）澳門特別行政區以外的取得矗.. …....................... 矗............................ 矗.... 133 二、現行政府採購招標門檻金額是否配合世界貿易組織《政府採購協議》訂立的P叮檻值 ? ................................................................................................... 134 三、政府採購開支的許可及跨年度負擔……………………………………………………… 136 （－）許可政府採購開支符合《公共財政管理制度》的規定………… . 136 （＝）符合政府採購開支的採購項目之規定………………·……………………… 137 （三）政府採購開支的跨年度負擔 ……...……………………………………………… 138 囚、審批權、授權及轉授權 ..................................................................................... 139 五、評審準則之訂立．．．．．．．．．．．．矗...................................................................................... 144 （一）法定準具rJ................................................................................................... 144 （二）行政工作上訂立的準則 ......................... . .............................................. 146 六、支付政府採購項目的帳目．．．．．．矗............................ 矗............................................. 147 七、常設基金制度 ... . ................ . .... . ...... . ..................... . ............................ . ................ . .. 158 第二節採購方式的適用性．．．~．．．．．．．．．．…．…..........................….......................... …........... 159 第三節採購方式的運作流程 ......... 矗....... 配........... 配........ 矗....... 配........... 配........ 矗....... 鸝........ 171 IX

澳門特別行政區政府採購法律制度研究一、公開招標的程序................................................................................................... 171 二、限制招標的程序．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．….. 齟 . ................ ... ... ….. 齟....................... ….................. 191 （一）取得財產和服務的限制招標程序 ..................................................... 191 （二）展麒公共工程承攬的限制招標程序 ………………………...…………….. … 191 三、直接磋商的程序....................….......................... ….. 鸝....................... …. ... .............. 193 （一）取得財產和服務的直接磋商程序 ............................................... .. ..... 193 （一）展朐公共工程承攬的宜接磋商程序………………………………………..… 193 （三）直接磋商的典型程序 ..................................….............. ........ .... ….......... 194 第七章澳門特別行政區政府採購過程中相關方的權利保障…………. 202 第一節有意投標人的資訊權和査詢權......... . ............................ . .............. . .............. 202 第二節政府採購的監察制度．．．｀．．…．．噌．．．．．．…．．．．．．．．．． …．．….........….......................... …...... 203 一、開標過程中的監察 ...............….......................... ….......................... ….................. 203 二、對開支之預防性監察．｀＇＂＇＇＂．． …......................... .….......................... ….................. 204 第三節保證金之釐訂及作用．．~．．…..........................….......................... ….................. 206 一、取得財產和服務之保證金 ................................................................................. 207 二、展開公共工程之保證金 …................ . ............... ….. …... ….. …………..... .. …............ 20 第匹節政府採購的救濟．．．．．．．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．…................................................... 207 一、行政及司法救濟係合同之形成的要件…·…...…………………………………·…... … 210 二、簽訂合同後的救濟 ...............….............. ….....…. ….......... ….. …..... ….….............. …. 210 第八章特定財貨及服務的政府採購……………………………………………. 212 第一節不動產之取得......... 嶋............................ 嶋............................ 鳴............... , ............ 嶋.. 212 第二節資訊設備及服務之取得．．…..................................…....................................... 213 第竺節政府車輛之取得．．．．．．．．．．．．．．．…............................................................ ,.. ............. 215 一、公共車輛的使用實體及類別．．．．…．…...................... …· …...................... ….…...... 216 二、公共車輛的取得、管理及使用 .... . ........ . .. . ........ . .. . .... . ... . ....... . ........ . ....... . ... . .... . 21. 第匹節政府印刷服務．．．．…．．．．．．．噌．．．．．．…................... 噌．．．．．．…...................... ….. ….................. 219 第九章政府採購合同的性質及內容………………………………·…………… 220 第一節政府採購合同的概念 . .. .......... . ............................ . ....................….......... …...... 220 第二節政府採購合同的性質．．…．．…．．．．．．．．．…..........…..…...................... …..….........…...... 221 一、政府採購合同屬行政合同．．．．．．．．．．…...... 配................... …...... 配...................…...... 鸝... 221 二、政府採購合同具民法合同性質 ... . ........ . .. . ........ . ....... . ........ . .. . ........ . ....... . ........ . 222 x

目錄第三節政府採購合同的表現形式．．．．．．．…. .. .. ….. ………....... …..... ….. ………....... …·…... 223 一、政府採購合向表現形式的決定過程…………........... ………………............. ……… 223 二、書面合同....................................................................................... . ........................ 226 三、替代合同............. . ............... .. .. . ....... .. ........... . ... .. .. . ....... .. ........... . ... .. .......... .. ........... 227 四、私文書.. ............................ . ............................ . ..... . ...................... . ..... . ................ . .... 228 第四節政府採購合同當事人．．．．．．．．….. . ...... .... ........ .... ...... . ...... .... ........ .... ..... …........... 228 一、採購實體................................................................................................................ 229 二、供應商或承攬人............... …......... ….............. …......... ….............. …......... …........... 230 第五節政府採購合同之訂立、變更和終止…..……………………………………………… 232 一、政府採購合同之訂立..................…..................................................................... 232 （一）政府採購合冏之形成....…..... ….….............. …..... ….….............. …..... …... 232 （二）政府採購合同之生效及成立 ……...………………... …………………………… 236 二、政府採購合囘的變更........................................................................…............... 237 - 政府採購合冏的終止．…．．…．．．．．…．…．．．．．．．．．…．．…．．．．．…．…．．．．．．．．．…．．… ．．．．．…．…........... 238 （一）政府採購合同之消滅 ......................................... ... .. . ....................... ... .. . 238 （二）政府採購合同之失效 ................…...................... …· …...................... …... 239 第六節政府採購合冏之主要內容…......................................................................... 240 一、簽署政府採購的書面合同．．．．．…．．….......... . ...........…............................................. 240 二、政府採購合同的主要條款及內容………………………………...……………………….. 241 第三篇溴門特別行政區政府採購的分析、思考和建議第十章澳門特別行政區政府採購法律制度中的弊端…………………….. 247 第一節主要法規不具備法定中文文本．．＇＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＇＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＇＂＂＂＂＂… 24 第二節採購含義存在差異．．．．．．．．．．．．．．….. . ...... . ................ …· …...................... …............... 248 第三節小額招標不夠靈活..................….......... .. .............. ….............. ... ......... ... ........... 251 第四節採購方式規範籠統......... . ....... . ........ . ........... . ....... . ........... .. ....... . ....... . ........ ..... . 251 第五節釐訂及適用評審準則的不規則及不確定情況……………·……·……………… 252 第六節政府採購開支的預先監察制度盪然無存……..…………………………………… 254 第七節簽署合同的條件不符合現今社會經濟發展和政府運作….................... 255 第八節招標門檻金額低於目前經濟環境............................................................... 256 第九節仍存在排除外國投資者參與本地招標的限制條件．．………………………… 258 第十節存放臨時擔保的缺點．．．．．．．．．…......................................................................... 258 第十一節欠缺進行直接磋商的法定程序 …………………....………... ………………·…… 259 第十二節規定不足以保證公平競爭….................................................................... 260 Xl

澳門特別行政區政府採購法律制度研究第十一章澳門特別行政區政府採購的開支規團及市場大小.............. 261 第一節執行政府採購的公共部門及機構 ……………………………………………………… 261 第二節政府採購的預算開支項目............................................................................ 266 第三節「行政當局投資與發展開支計劃」的開支……………………………………·… 267 第匹節政府採購的開支變化及市場大小 …·………………………………………..……... … 269 第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治................................. 273 第一節確保廉潔採購的國際文書．……..….. ………... …..... ….…..………... …... …... …... … 274 第＝節政府採購中貪污和合謀．．．．．．…….......………....... …· …...... ………......... …......... … 275 第三節與政府採購賄賂有縣的相膈方．．＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂一、行賄人.................................................................................................................... 277 二、受賄人．．．．．．．．．．．．．．膚..................................................................................................... 278 三、中閏人.... . ........... . ............................ . ................ . ........... . ............................ . ............ 278 匹、利益第竺方 ........................................................................................................... 279 第匹節防止投標人或被判給人的利益衝突和行賄…………..………………………….. 280 一、政府採購過程的組成...........…..…...................... ….. …...................... ….................. 280 二、採購過程中可能出現的貪污和行賄的危機………………………………………..… 281 二、政府採購中可能出現賄賂的徽兆．＇＂＂＂＂＇＂＂＂＂＂＂＇，．．＇＂＇＂＂＇，．….. ….. ………… ., 283 匹、政府採購活動中存在合謀和不公平競爭的形式 ......................................... 285 五、澳門特別行政區政府推動廉潔採購的工作………………………...…………….. … 287 六、良好的計劃規格能令採購過程更有效益 ……………………………………………… 290 第五節經濟合作發展組織制訂加強政府採購廉潔的清單 ................................ 291 一、清單第一部分建立政府採購廉潔政策框架的 10 個建職 ……...…….. 292 二、清單第二部分一履行政府採購廉潔政策框架的指弓丨………………………. 294 第六節可為澳門特別行政區廉潔政府採購釐訂適當的措施和做法．＇＂＂＂＂＂… 298 一、確立廉潔採購的重要建職 ..........…...... 齶........ 禮.. 鸝........ . ...............….......... …...... 酆... 298 （一）重新確立政府採購制度的目標…·…... …............ …·…· …... ….. …......... … 298 （二）制訂採購人員廉潔採購行為守則 ……………………………………………… 299 （三）明確貪污和賄賂的懲罰性責任 ................................................... . ....... 299 （匹）建立內部和外部監控機制．…..........................….......................... …...... 299 （五）設立政府採購監督管理實體 …………………………·………·…………·…...… 300 （六）培訓專業性採購人員 .........….............. …..... ….….............. …..... ….…...... 300 二、於採購過程三個期閼設立廉潔措施和做法………………………………………….. 301 （一）於｀｀招標前期間＇確保廉潔的措施和做法 ………..……·……………… 301 Xll

目錄（二）於｀｀招標期間＂確保廉潔的措施和做法 ……………·…·………………… 302 （三）於｀＇招標後期間＂確保廉潔的措施和做法．＂＂＂＂＂＂＂＂＂＂…… .......... 304 第七節於政府採購中防止、偵測、懲罰賄賂的一些建議．……………..…………. 305 一、執行廉潔規頁rJ ..... .. .. .... ...... ... .... ........ .... .. .. ...... ... .. .......... .. .... .. ...... ... .. .......... .. ... ...... 306 二、建立監控和增加偵査危及廉潔的機制…........................................................ 306 ＝、於各公共部門及機關建立預防性措施．……………………………………………·…… 307 第十三章總結政府採購法律制度改革應具備之思維和條件.............. 308 第一節採取提高現代政府行政效益的措施……………·…………… ·……………………… 308 一、重新劃分審批權限．．．．．…．．….........….........…..…......... ….........…..…....................... 308 二、優ft採購程序 . .... .. .... .. . ..... ... .. . . ... . .... .. .... .. . ..... ... .. . . ... . .... .. .... .. . ...... .. .. . . .. .. ... 囑 .. .... .. .. . 309 三、增加法定政府採購方式一單一來源採購和談判………… …·………………… 309 四、實行保證履行採購合向的措施.......... . ............................ . ................................ 311 （一）被判給人殷行採購合同能力的保瞪…… ..…………….. ……………………. 311 （二）強制規管供應商和承攬人財務狀況的報告責任…………·…………… 31 1 王、設立偵測機制．．…..............…......... ….......................... ….......................... …........... 312 （一）鼓勵報告椴疑不當事情．．．．．．．．… ． … ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．… ． … ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．… .. . 312 (=)實施危機標示技禰 . ., , .'" . ., ..'". "'. "'. .,, .. ., , .. ,, . ., ..'". "'. "'. .,, .. ., , .'" . ., ..'" .. ,, . ., 313 六、設立關査和制裁機制 .. . ........... . ...…......... …......................................................... 313 （一）有效的規則和制裁．．．．．｀．．．．．．．．．．．．．．… ．．．．．．．．．．．~．．．．．．．．．．．．．．… .. .... ........ ... ..... .... . . 314 （二）多專業合作的調査 ..... . ... .. .... ..... .. . ......... . . . ... .. .... . . ... .. .. ....... .. . .. .. .. ...... ... .. . 315 （三）鹽際合作和協關．．．．．．．．．…．…．．．．．．．．．…............... . ..........….............. …........... 315 七、加強監控工作 ... .. ..... . .. . ..... .. ..... .. ... .. ...... . .. .. .... .. ...... . ... .. ...... . ........ .. .. .. . .. .... .. ........... 316 （－）重設預審制度...... ... ..... .. .. ... ..... . ........ ... ..... . 心．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．心 .. ... ..... . ..... 316 （二）設立內部監控．…．．….....…. …......... …..…..... ….…......... …..…..... ….…........... 31 （竺）設立外部監控............ . . .. ... .. ..... . ..... . ...... ... . .. ... .. ..... . .. . . .. .... . ... . . .. .. .. ... 霨. ... ... . 318 丿＼、設立明確的處罰制度. . .. .. ... .........….. .... .. .... .. ... ......... ... .. .... .. .... .. ... ......... ... .. ...... ... 318 第二節政府採購制度改革的前瞻性建議 ......... . ........... . ................ . ...... . .... . ...... . ..... 319 實行政府採購｀綠化＂工作 …．…．．…...... . .. . ............. . .... . ...... . .. . ............. . .. ……· … 319 （一）政府是環境保護的推動者……... . ...………... …· …….. ….. ………... …· …….... 319 （＝）透過規範和制度實現｀｀綠色＂概念 ……………..…………………………… 320 二、透過政府採購政策實現社會經濟政策........................................................... 323 Xlll

澳門特別行政區政府採購法律制度研究第十四章澳門特別行政區加入世界貿易組織《政府採購協議》的契機..................................................... .......... ..... ............ .... 326 第一節加入世界貿易組織《政府採購協議》要考慮的要件．………...……………. 326 一、澳門特別行政區政府採購法要貫徹《政府採購協議》的目標．＇＂＂＂＂＂… 32 ＝、適用政府採購所涵蓋的主體．……..…. ……· …... …. …· …· …. ……· …... …... …... …. ….. 329 （－）澳門特別行政區政府採購法和世界貿易組織《政府採購協議》涵蓋的採購賓體的比較，．…............................................................................ 329 （二）公用事業機構、政府出資企業及政府特許企業是否在澳門特別行政菡政府採購法涵蓋的主體範圍內？ ………………………………..………… 329 三、加強澳門特別行政區政府採購法的救濟機制............................................ 332 第二節作出符合世界貿易組織《政府採購協議》的觸整………...………·…....... 334 一、明確釐訂原則胜規定 ......................................................................................... 334 二、銜接使用世界貿易組織正式語文之要求….......................... . ........................ 334 竺、採行電子化途徑..................... . ........................ . ... . ............................ . ................... 335 匹、加入公平競爭的規定．．．．．．．．．．．….................... ......….......................... ..... ... ............. 336 第三節加入世界貿易組織《政府採購協議》的利與弊. .................................... 336 結論........................................................................................................ 339 參考資料.................. ............................................................................... 341 後記........................................................................................................ 349 XlV

表表 I 世界貿易組織《政府採購協定》的締約方 ……………………..………………………… 11 表 2 世界貿易組織《政府採購協議》的觀察員 ……………………·…...………………·…… 12 表 3 世界貿易組織《政府採購協議》規定的招標門檻綜合表 ……………..…………. 17 表 4 訂於《政府採購協議》附件一中附錄一、附錄二和附錄三之門檻值（以特別提款權表示） .......... 鸕嶋............................ 嶋............................ 嶋........................ 18 表 5 《政府採購協議》的特別提款權 ( SDR ) 與締約方圈家貨幣的兌換規範 20 表 6 《示範法》規定適用於採購貨物、工程及服務的招標程序之扼要說明….. 35 表 7 《示範法》規定適用於服務採購的程序之扼要說明 ………………....……………… 39 表 8 《政府採購法》實施前，各級政府曾頒佈與政府採購有關的一些法規…嶋. 45 表 9 現行《中華人民共和國政府採購法》草擬過程……·…………………………………… 46 表 ] 0 按法規頒佈日期次序列出，在澳門公報公佈澳門地噩與政府採購有關的法律 ..................... 嶋........... .. .............. 配.... 嶋................... .... 鸝嶋... 嶋.. .. ... 膚... 配........... 鸝嶋............... 配... 63 表 ]l 與政府採購工作有關的周邊法規 ... …· …….. …... ….. …... …. ……· …... ………... …. ……· … 64 表 ] 2 澳門特別行政苣政府採購法的演變過程 ……..……………………………………………… 67 表 1 3 頒佈首部載有與澳門地匿政府採購有關法律條款的法律之依據……..…….... 68 表 ]4 葡文生字 concut-so 於現行政府採購法律體系中的中文循語．……………………… 84 表 ] 5 葡文生字 bens 於現行政府採購法律體系中的中文術語 ……………·……………… 86 表 16 葡文生字 se-rviros 於現行政府採購法律體系中的中文術語………………………… 87 表 ]7 國際政府採購規則與中國內地《政府採購法》和澳門特別行政匾《有關取得財貨、勞務及工程之開支制度》規定的政府採購方式之對照 ……….... 118 表 ]8 與政府採購有關的程序法中合同之形成規範內的主要元素．……·…·…………… 125 表 ] 9 澳門特別行政匿政府採購法規定各採購方式的門檻金額（澳門幣） ……… 130 表 20 中國香港適用《政府採購協議》來取得貨物和服務之門檻金額……………… 135 表 21 假定中國澳門適用《政府採購協議》來取得貨物和服務之門檻金額 ......... 135 表 22 第三任行政長官把部分執行權授予各司長的法規．．…………………………………… 140 表 23 行政長官授予各司長關於政府採購的有關權限…………………………………………. 141 表 24 公共開支中各章目分類的名稱及其使用目的 ……………………...……………………. 148 表 25 澳門特別行政苣 2009 財政年度預算公共開支經濟分類與資產及勞務有關分類首三部分的帳目名稱 ...........….... .. 配........... 鸝.......…...... 配........... 鸝.......….... .. 鸝........ 150 X

澳門特別行政區政府採購法律制度研究表 26 於 2009 年，適用於各公共部門支付與政府採購有關活動資產與勞務—開支帳目一覽表 ······ ··· ········ ·· ········· ·· ········· ··· ········ · ····· ··· ········· ···· ······· ·· ········ · 151 表 27 於 2009 年，適用於各公共部門支付與政府採購有關活動投資開·-帳目一覽表 . ....... ... ......... .... ....... .. ......... .. ......... .. .... .... ........ .. ........ ... ........ .... ....... 157 表 28 澳門政府採購法律體系中各採購方式的適用視定…………………………………… 159表 29 選擇政府採購方式之闞述. ........ .... ....... ... ........ ... ........ . ....... .. ........ ... ........ ... ........ . 162 30 政府採購公開招標典型程序〔 A. 開始公開招標程序〕之闡述 ……. .………… 173 表 3 1 政府採購公開招標典型程序〔 B. 開展公開招標的決定〕之闡述 ……………. 175 表 32 政府採購公開招標典型程序〔 Ca. 公開招標的籌備階段〕（一般方法）之闞述 ..... ... ......... .. .......................................................................,......... ............. ........ 177 表 33 政府採購公開招標典型程序〔 Cb . 公開招標的籌備階段〕（嚴謹方法）之闞述 ..... . . . ......... ... ....... .. . . ................... .... ............. .... ................... . ........... .. ................ 178 表 34 政府採購公開招標典型程序〔 D. 投標過程〕之闞述 ……………………………. . 180 表 35 政府採購公開招標典型程序〔 E. 開啓投標書）之闡述…………………………… 183 表 36 政府採購公開招標典型程序〔 F . 甄選投標書）之闞述…………………………… 186 表 37 政府採購公開招標典型程序〔 G. 訂立合同〕之闡述 ……………………………… 190 表 38 直接磋商程序之闞述 ...... ... ........ ... ........ ... ........ .. ................ .. ......... .. ........ ... ........ . 197 表 39 資訊協調制度中取得資訊設備及服務的門檻金額、相應工作及其負責實體 ······ · ········· ··· ········· ··· ········ ·· ········ ··· ·············· ··· ········· · ···················· ··· ········· · ········2 14表 40 現行澳門特別行政區法定車輛類別及其相應規格．………………………………….. 217 表 4 1 政府車輛於 2004 年至 2011 年法定燃料耗用量上限 ………………………………. 218 表 42 政府採購合同形式的決定過程的步驟闞述 …………………………………………….. 225 表 43 政府採購合同的法定基本條款．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．….................. …............................ 242 表 44 澳門本地生產總值實質年度增長率 1984 至 2008 年 ………………………. . 257 表 45 採購方式門檻金額與本地生產總值變化之關係 ……………………………………… 257表 46 2011 財政年度，以具有及不具有財政自治權劃分的澳門特別行政區公共部「鬥清單........ .... ....... ... ........ .. ......... ...... ..... ... ... .... ........ ... ........ .. ........ .... ...... .... ....... 263 表 47 「行政常局投資與發展開支計劃」的主要分類項目的劃分…………………·… 268表 48 澳門特別行政匭政府採購佔本地生產總值的比率．…………………………………. . 270 表 49 採購過程中可能出現貪污和賄賂的徵兆及可採取的反貪行動………………… 284表 so 採購過程各期閼可實施的預防性措施 …………………………..……….. …·…………… 295 表 5 1 到 2009 年爲止，澳門特別行政噩政府持有股份的公共事業機構…………… 330表 52 到 2009 年爲止，澳門特別行政區政府持有股份的私營實體…………………. . 331 XVI

圖I圖 1 《示範法）規定適用於採購貨物、工程及服務的招標程序 ……………………. 33 圖 2 《示範法》規定適用於採購貨物、工程及服務的招標程序（續） …………. 34 圖 3 《示範法》規定適用於服務採購的程序 …………………………………………………. 38 圖 4 《中華人民共和國政府採購法）規定的政府採購程序 …………………………… 54 圖 5 現行澳門特別行政噩政府採購法律之關係 …………………………………………….. 77 圖 6 於理論中，政府採購過程的合同之形成的方式……………………………………… . 122 圖 7 澳門特別行政噩政府採購中合同之形成規範的內容 ………………………………. 126 圖 8 澳門特別行政噩政府開支金額授權及轉授權示意圖 ………………………………. 139 圖 9 爲展開政府採購工作決定採購方式的示意圖………………………………………….. 161 圖 ]0 選擇 .,公開招標程序＂的決定過程 ..... .. ......... .. ........…......... .. ...... .. .................. 163 圖 ]l 選擇｀｀無預先評定資格的限制招標程序＂的決定過程 …………………………… 164 圖 1 2 選擇｀預先評定資格的限制招標程序＂的決定過程 ………………………………. 165 圖 ]3 選擇以．書面諮詢＇方式進行直接磋商的決定過程(-) ……………………. 166 圖 ]4 選擇以｀書面諮詢＇方式進行直接磋商的決定過程（二） ……………………. 167 圖 1 5 選擇以｀｀口頭諮詢＇方式進行直接磋商的決定過程 ……………… ·……………… 168 圖 ] 6 選擇以．單一來源採購＂方式進行直接磋商的決定過程(-) …………….. 169 圖 ]7 選擇以｀｀單一來源採購＂方式進行直接磋商的決定過程（二） ……. .……… 170 圖 18 政府採購公開招標的典犁程序．．．．．．．．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． … ....... 172 圖 ] 9 展開公開招標的決定 . ......... .. ......... .. ......... .. ......... .. ............... ... ........ .. ......... .. ...... 174 圖 20 公開招標箝備階段的一般方法．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．…..............................…... ….. ...... 176 圖 21 公開招標舘備階段的嚴謹方法．．．．．．．．．．．． …. ........ .. ......... .... ...... .. ...... ... ........ .. ....... 176 圖 22 公開招標的投標程序 .. ......... ... ........ .. ......... .. ......... .... ............. ... ........ .. ......... .. ...... 179 圖 23 公開招標的開啓投標書程序........ .... ........ .. ......... .. ........ ... ................................... 182 圖 24 公開招標甄選投標書及判給的程序 ……………. .………· ………………………………… 185 圖 25 公開招標訂立合同的程序... . ......... ... ....... ... .......... . ......... ... .... .... ................... . ...... 189 圖 26 直接磋商的典犁程序………………… ·……… .... ....... .. ...................................... .. ...... 195 圖 27 直接磋商的典型程序（紹） ........ ... ........... ......... .. ........ ... ..... .. ........... ........... ...... 196 圖 28 採購過程中適用救濟的階段......... ... ........ ... ........ .. ......... ... .... ... ........ ... ......... . ...... 209 圖 29 澳門特別行政區與取得車輛有關的法律體系 …………………………………………. 216 XVll

澳門特別行政區政府採購法律制度研究圖 30 政府採購合同形式的決定過程........................................................................... 224 圖 3 1 澳門特別行政區政府採購開支的演變過程＿一 2001 年至 2009 年…………. 272 圖 32 政府採購過程中的不同工作楷段 ....... ..... ..... .... ........ . .......... ... .... ... .................. .. 281 圖 33 於政府採購過程中可能出現貪污和賄賂危機的期間 ……………………………… . 295 XVlll

緒論、研究動機及目的現行澳門特別行政區政府採購法主要是由政府採購開支制度和採購程序法組成，係建基於上世紀八十年代初開始到中期完成的政府採購改革．声就社會經濟發展作出修訂開支制度，並配合相關工作和特殊採購項目規範完善起來。迄今，現行的政府採購法律體系已建立逾二十六年。於此期間，本地生產總值由 1 984 年的澳門幣 100.05億元劇增至 2009 年的澳門幣 1 ,6 55 .76 憶元．升幅高達 15.6 倍。澳門特別行政區順應社會經濟發展，向社會大眾提供不斷擴展的公共服務，並且亦不斷地增加和改善社會基礎建設。為了達到此等目的．政府亦祖對地增加了採購項目．尤其是公共工程方面來配合地區的整體發展步伐，特別是於澳門回歸祖國以後，以及開放博彩業專營權和積極地推動旅遊業的發展，舉辦國際性大型的運動會等等，相繼展開及完成多項大型基建工程，包括口岸的擴建、對外的海路客運碼頭、多僵大型的運動場館、架空式輕便單軌鐵路的興建、以及數個水域範圍的填海和其發展等等 · 均是促進本地匿肚會經濟的可持續發展的政府採購計劃。澳門特別行政匾用於政府採購的金額，由 2001 年的澳門幣 28.77 憶元急升至 2009 年的澳門幣 97.70 億元，升幅高達 2.4 倍，在 2009 年佔當年的本地生產總值 5.90% • 從而形成了一亻同開始被受關注的澳門政府採購市場。所以．近年已不斷吸引更多外商參加政府採購活動。國此，世界貿易組織已對澳門特別行政蓋的政府採購法律體系表示關注，亦促請澳門特別行政噩考慮加入《政府採購協議》的厰際法律框架中，一方面期望藉此增大該協議的成效．增加採購的透明度和維護公平競爭，保障締約方的投標人不會受到歧視和不公平待遇；另一方面能扶助發展中國家和最不發達國家，使之能藉羞政府採購的機會發展其國家經濟。無論中國澳門是否加入世界貿易組纖《政府採購協議》．抑或現行政府採購法的規定是否符合該協定的內容，作為一個已實施超過囚分之一個世紀、在經濟法範疇之一和競爭法範喧之一的法律體系 · 毫無疑問已是必要進行配合社會經濟發展的修訂，不但要使到規定符合肚會經濟現況，還要具有切合澳門特別行政富可持續發展需要的前瞻性；否則，澳門特別行政區的發展可能受到政府採購的不效益而拖慢步速，並且落後於鄰近地噩，甚至妨礙澳門進升為真正國際城市之列，而使政府及居民的長期願景破滅。就此，澳門特別行政匿電子政府工作組於 2004 年設立了電子採購工作小組，為當時進行政府採購電子化研究召開了跨部門工作會議，並且向所有公共部門發出調1

澳門特別行政區政府採購法律制度研究査問卷，一方面瞭解它們對政府採購電子化的意見．另一方面收集它們提供改善政府採購法的建議。不過．到目前為止．政府採購法的修訂案尚未出羣°毫無疑問，澳門特別行政匿政府是致力完善政府採購法和相關法規的＇但該等法律是否符合澳門特別行政區的可持續發展、存在規管不足或缺漏等情況，誘發筆者對此進行深入探討和研究的興趣，同時亦期望從研究和分析過程中，找出一些符合政府採購法律和實務改革及改善的啟發性意念。故此，筆者期望藉着在此方顧的一些實踐經驗、專業知識、以及個人見解，作出本文研究，期望為澳門特別行政匿政府日後推行有效的政府採購修訂工作給予一點力景。－、探討範圍正如本文的標題所述｀｀澳門特別行政匿政府採購法律制度研究＂，它包含澳門特別行政匿現行所實施與政府採購有關的法律及其法律淵源，以及其立法模式和理論，並且藉着有關討論，期望能夠在現行政府採購法律體系的架構中指出有臻完善之處，以及立法內容的全面性觀點。事實上，政府採購法在澳門特別行政區內並非一個封閉式和自我孤立發展的法律制度，反而是囿向國際祉會，配合國際經濟形勢，具備潛在能力與國際規則接軌的一個法律體制。為何它要配合國際經濟形勢？其主园是政府採購是一個具特殊性的經貿活動，由政府與私人於互動下進行的，不單祇是地區內發生，甚至是可以在匿內與區外之閼發生的活動。由此產生的經濟活動，可以是匿域性、洲際性、甚至是全球性的。況且，商貿往來亦會引起大小不一的問題，最重之一是政府採購活動是投標人之間的競爭性活動 . .. 勝者為王' ' 於是可能引起不公平競爭的問題；亦因投標人要爭取中標機會，有可能不擇手段，做出貪污和賄賂行為，為國際社會現正大力推動的廉潔採購做成極大的威脅。故此，本文首先討論目前國際社會對跨國執行政府採購活動最具影響力的世界貿易組織《政府採購協議》，瞭解其原則和適用規範；其次是探討聯合固為世界各國提出極具參考價值的《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》．期望在立法和改革方面給予符合國際情勢的方向性指引；繼而·針對現行澳門特別行政區政府採購法的開支制度和程序法兩方面進行分析．一方前剖析它們的適用關係，從中找出一些符合現在社會經濟的改善之處；另一方囿討論採購過程中可能出現貪污和賄賂的機會，藉此提出恪守廉潔採購的概念，以達到行政運作本質上｀｀以人為本＂之目的。基於此兩方面的討論及意見，提出了改革澳門特別行政區政府採購法律制度的一些想法和符合現代社會經濟發展的方向。2

緒論、研究方法在 U一國兩制＂之前提下，澳門特別行政匿的憲制性法律為《基本法》，而其本身法律體系不因主權回歸而有所改變，故此現行法律體系是源自葡萄牙共和國的大陸法，與主權區中華人民共和國的大陸法法律體系和模式有一些國別，仍然具有極高的法制獨立胜和自我實施性。過往，前澳門政府和立法會的立法主要分為三種形式：首先，由於當時澳門由葡萄牙共和區政府管治，在澳門欠缺相關法律規定時經延伸到澳門後直接適用葡萄牙當時實行的法律；其二，把葡萄牙實施的法律經適用澳門地董狀況作修改後在澳門立法：其三．就澳門本身的需要在本地區立法。基於澳門法律體系源自葡萄牙，法律學說和理論均以葡萄牙大陸法為基礎和根本，而法律草擬工作者主要接受葡萄牙法律教育和培養，其法學學說、理論和思維亦屬葡萄牙法律體系。澳門特別行政區已回歸逾十年，政府採購法律中的新立法數量僅佔整體少數，其核心法律主要是由前澳門政府制訂及頒佈，由澳門特別行政區政府立法的祇限於政府採購特別項目的採購法規。由於在澳門特別行政笹能夠找到的法學理論極少，祇是在近年閼出現一些由本地學者研究和撰寫的著作。再者，在政府採購範喧的討論和研究是極為罕見，更遑論是針對1生的及全面和綜合性的學衡硏究。筆者考慮到此方面的研究依然比較空白，以及藉着對澳門特別行政匿政府採購法律體系有一定程度的認識和實踐經驗，加上深諳葡萄牙語對考究政府採購方面的葡文法律文獻有極大幫助，再加上能研究英文政府採購書籍和文獻的討掄內容，實對筆者所擬定的課題進行學循和理論研究有莫大便利和裨益，俾能填補有關方面的不足。故此，筆者把現行政庁採購法律制度按其規管特性分類討論和透析，參考其他學者及文獻對相關課題的研究成果，務求能夠藍訂貫徹澳門特別行政匿法律體系的政府採購法律理論和確立其制度性基礎。四、本文的結構本研究論文分為三篇，合共十匹章。第一篇為｀｀國際組織及中圖內地的政府採購法律制度＂，包含三章。第一章為＇｀世界貿易組織《政府採購協議》的規範模式＂。此章旨在闡述該協議的由來和適用性、為達到締約方經濟貿易可持續發殷的原則性規定、以及該協議規定的採購方式和各締約方訂立適用該協議的門檻。第二章為＇｀聯合國《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》的規範模3

澳門特別行政區政府採購法律制度研究式＂。此章旨在探討該示範法的發展由來、經過和目的．並且基於分析其立法框架和內容，進一步瞭解其作為示範法．給予世界各國和地區參考的作用和價值。第三章為｀｀中國內地政府採購法的主要規範內容＂。此章會闡述中國內地政府採購法的發展及其適庄性．以及剖析中華人民共和國《政府採購法》和《招標投標法》的相互關係，並且指出其法定採購方式和相應的程序規定。第二篇為｀｀現行澳門特別行政陘政府採購法律框架及相關規定＂，苞括六章．為本文的第匹章至第九章。第囧章為｀｀澳門特別行政區政府採購法的起源、演變及現況＂。此章會對政府採購的開支制度和適庄採購程序，包括取得財貨與勞務和展開公共工程等方面的演變進行闡述，俾能瞭解其立法淵塬和固應澳門在管治和社會經濟發展下的立法。此外．把現行與政府採購直接和間接有關的法規列出，並繪製出一個法律框架和關係圖，期望藉此一覽的方式認清整個政府採購法律體系。第五章為｀｀澳門特別行政匿政府採購法中的基本概念及原則＂。此章會討論現行政府採購法中的一些法律概念和技術辭梨、透過行政程序法和政府採購法兩亻同層面剖析適用政府採購的原則、論述政府採購法的採購模式、以及法定的採購方式及其適用上的要求。第六章為｀｀澳門特別行政匿政府採購的適用程序＂。此章先會對政府採購開支制度釐訂適用不司採購方式的門檻金額及其審批權進行討論 · 繼而透過經理解法定招標程序和常規工作中的直接磋商程序後所繪製的流程圖．分別剖析招標過程和直接磋商作中莓一階段中法定及行政步驟的工作。第七章為｀｀澳門特別行政匿政府採購過程中相關方的權利保障＂。此章旨在論述於現行政府採購法律體系中規定的監察制度及其適用情況、分析於招標過程中提交擔保的保證作用、以及指出適用於整過政府採購過程的救濟方法。第八章為｀｀特定財貨及服務的政府採購＂。此章會針對除適用政府採購核心法律外的一些法規進行討論，它們均是政府採購的特別規定 · 包括是取得不動產、取得資訊設備及服務、取得政府車輛和特定的政府印刷服務。第九章為｀｀政府採購合同的性質及內容＂。此章指出政府採購合同的法律概念 ·剖析其具有的行政合同和民法合同的性質，闡釋其法定表現形式，明確簽署政府採購＾同當事人的範圍 · 肥清政府採購合同成立、變更和終止的清況，以及闡述其法定內容及條款。第三篇為｀｀澳門特別行政區政府採購的分析、思考和建議＂，包括五章，為本文的第十章和第十匹章。第十章為｀｀澳門特別行政匿政府採購法律制度中的弊端＂。經過上述各章的討論4

緒論和分析．此章論證現行政府採購法律制度中一些規定的缺點或不完善之廚，此會令到採購人員在實施法律規定時不能達到行政運作應有和期望的效益。第十一章為｀｀澳門特別行政蓋政府採購的隨支規劃及市場大小＂。政府採購已成為商業貿易的一備重要範圍．其金額不斷上升並明熲地佔本地生產總值一個重要的比例．對政府採購市場大小的認識是相當重要的，一方囿能夠明白為何螣盯嚴格招標程序的原因．另一方面成為確保廉潔採購的理由。為此，此章透過政府的預算開支計劃．評估目前澳門特別行政匿政府採購市場大小。第十二章為｀｀廉潔的政府採購活動帶來的良好管治＂。此章會酣論整個政府採購過程不同階段可能發生貪污和賄賂的情況，並指出當中一些貪污和賄賂的徵兆，俾能使鋂備採購工作有良好規劃而發揮政府採購的效益。此外，藉着討論經濟合作發展組織倡議的措施和做法來加強政府採購的廉潔。第十三章為｀｀總結政府採購法律制度改革應具備之思維及條件＂。此章係以上述各章的討論和分析內容為基礎．注入符合現代社會經濟發展和技術的元素，於多方面提出改善政府採購行政效益的措施和做法、以及提出改革政府採購制度的前瞻性建議。第十囚章為｀｀澳門特別行政董加入世界貿易組織《政府採購協議》的契機＂。此章會分析中圖澳門加入世界貿易組織《政府採購協議》要具備的要件，包括要貫徹的目標、適用該協議的公共部門及其他機構、政府採購的救濟機制等等；此外，論述符合該協議的一些必要的政府採購法律制度的調整、以及指出澳門特別行政匾加入該協議的利與弊。5

第一篇國際組織及中國內地的政府採購法律制度

第一章世界貿易組織《政府採購協議》的規範模式世界貿易組織旨在推動國際商貿市場自由化，透過消除貿易壁壘和持續開放圍內市場，讓貨物、服務和知識產權能於良好秩序下自由進出其成員國和地區，以及保護公平競爭等。縱使並不是全世界所有廠家和地區均是其成員國，但絕大多數的願家和地區已是其成員篋或地區，又或以觀察員身份參加其農開的活動。到 2008 年 7 月 23日為止，有 153 侗成員圈和地區及 30 亻同觀察員。＇所有成員國和地區均已簽署《關於建立世界貿易組織的協議》 (Agreement Establishing The \X!orld Trade Organization) ' 一般上稱為《世界貿易組織協議》，並承鍩遵守其規定的義務。隨着世界各國社會和經濟的持續發腰，政府活動要作出相應增加或調整來配合需要，支援政府活動的採購工作變得頻繁，以及所耗費用亦冏時相應增大，並佔罰內生產總值一個相當明熲的比重，肉而受到世界貿易紐織關沖。於沮界貿易組織調整的廟際商貿活動範疇中，政府採購政策成為其稹極推動之主要政策範疇之一，而且更把它以協議形式規範，並附於《關於建立世界貿易粗織的協議》成為非強制履行的賭邊協議，祇有締約國和地區才有遵守有關原則和規定的義務。第一節世界貿易組織《政府採購協議》的主要內容丶《政府採購協議》的由來及其適用性開放市場准入的多邊貿易規則的涵蓋範圍原本是忽略政府採購的。於 1947 年《關稅和貿易總協定》的協商中，政府採購明示排除於關鍵的國民待遇以外。可是，由於近年政府採購被評估佔國民生產總值 10% 至 15% • 形成了多邊貿易體系中一儸相當大的缺口。因此，於貿易談判的東京固合中，歧視性採購政策的限制貿易效果和期望填補貿易體系中的缺口的持續性腮知，導致國際間於冏意貿易規則的情況下為達成政1 於 2010 年 2 月 10 日參考世界貿易組織網頁如p:llwww. wto. orglenglis加加vto_elwhatis_eltif_elorg6_e. htm • 9

澳門特別行政區政府採購法律制度研究府採購作出首次努力。從而，首部《政府採購協議》（以下稱為｀｀協議＂）就在《關稅和貿易總協定》於 1979 年的東京回合中，經國際社會的共同努力而簽署了，並於198 1 年 1 月 1 日正式生效。隨後，經過相關方的階段性談判後，該協議在 1987 年進行了修訂。而現行世界貿易組織《政府採購協議》的規定係始於烏拉圭回合的談判，並於 1993 年 1 2 月 15 日在瑞士日內瓦達成的。之後於 1 994 年 4 月 15 日在摩洛哥馬拉喀什 (Marrakesh ) 簽署，並於 1 996 年 1 月 1 日正式生效。該協議係建立《世界貿易組織協議》附件囚所包括諸邊協議 ( plurilateral agreement) 之一，此表示該協議並不約束所有世界貿易組織之成員，祇有締約方才要遵守該協議之規定。故此，加入諸邊協定並非成員國和地匿的必要條件，並且諸邊協議祇對締約方生效，所以其所確立的權利和義務並不延伸至世界貿易組織所有成員國或地區。由於《政府採購協議》的適用範圍不斷擴大，且其要求的應遵程序也相當嚴臨丶具有較強的系統1生和邏輯性。該協議發展到現時為止，從東京回合達成祇苞含貨物採購，擴展到烏拉圭回合形成服務採購，且服務採購亦包含工程服務；同時將採購實體的範圍僅屬中央政府實體伸延至次中央政府實體和公用企業。該協議實施約 1l 年後，「政府採購委員會」主席 ( Chairman of Committee on vernment Procurement) 於 2006 年 12 月 11 日的委員會會議提出其修訂案。此修訂案係基於《協議》第 X立V 條第 7 款 (b) 和 (c) 項規定要求締約方由其加入生效日期起三年內透過進一步的協商，旨在改善《協議》和達到該協議涵蓋所有締約方的最大可能，以及消除任河餘下的歧視措施和行為。有關修訂內容是所有協商者一致達到共識的結果，此係基於世界貿易組織的｀｀所有細節逹成共識後才一致通過" ( nothing i agreed until everything is agreed ) 原則而做到的。一、《政府採購協議》的締約方保持政府採購制度公開和非歧視的基本目的是使具潛力的供應商之間進行公平競爭，使之確保政府所耗費用逹到最大價值。貿易自由化和全球化能促進各國和地匿之經濟發展，尤其是發展中國家和最不發達厰家需要外國投資 · 增加貨物和服務的進出口。世界貿易組織《政府採購協議》的設立係達到上述目的的主要手段之一，使到國際貿易在公平競爭下運作。由於該協議僅屬世界貿易組織的諸邊協議而不強制簽署且不具強制執行義務，故此有需要理解該協議之淵塬及目標，再羞眼它與澳門特別行政區之關係及所作之影響。進入世界貿易組織而成為其成員國或地匿，必須接受及簽署該組織｀辶·籃子＂的多邊協議，而另外的諸邊協議則屬選擇住。世界貿易組織的《政府採購協議》就是屬於後者，是10

第一章批界貿易組織《政府採購協議》的規範模《世界貿易組織協議》附件匹所載的囧僭諸邊貿易協議之一，到 2fJJ) 年 7 月為止，僅有 40個成員簽署了該協議而受其制約。下表列出該等簽署方及其協議生效日期或加入協議日期。表 1 : 世界貿易組織《政府採購協議》的締約方締約方生效／加入日期加拿大 1996.01.01 歐共體，有 27 個相欄成員固：奧地利、比利時、丹麥、芬蘭、法區、德區、希臘、愛硐蘭、義大利丶 1996.01.01 盧森堡、荷蘅，葡萄牙、西班牙，瑞典、以及英國賽普勒斯、捷克共和國、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、 2004.05.01 馬爾他、波蘭、斯洛伐克共和國、以及斯洛維尼亞共和國保加利亞，羅馬尼亞 2007.01.01 以色列 1996.01.01 日本 1996.01.01 擂威 1996.01.01 瑞士 1996.01.01 美固 1996.01.01 荷蘭及荷屬阿魯巴晶 1996.10.25 韓同 1997.01.01 中圈香港 1997.06.19 列支敦士登 1997.09.18 新加坡 1997.10.20 冰島 2001.04.28 中華蘇北 2009.07.15 資料來源：於 2009 年 10 月 22 日瀏覽世界貿易組織官方網頁http://www. wto. orgleng. 區ltratop_elgproc_elmemobs_e.htm事實上，成為世界貿易組織《政府採購協議》締約方是有兩個方式，其一是自協議於 1 996 年 1 月 1 日生效時已受其約束，祇有少數成員國的協議於稍後日期才生效；其二是部分成員國透過＇｀加入＂的方式締結該協職。｀｀加入＂該協議的過程，必須先要成為觀察員。因此，目前有 22 個成員為該《協議》觀察員，其中 9 個於協商加入11

澳門特別行政區政府採購法律制度研究該《協議》的過程中。 2尸二三；；~二二二。：酮備註：截至 20W 年 10 月 22 日為止．於加入的過程中，先要提交加入申請，並要達到以下兩個主要方面：第一，是要核加入成員國之採購法律是否符合《政府採購協議》的規定；第二，加入成員國和所有協議締約方談判協議涵蓋相關締約方的細節內容。為了加入過程順利，「政府採購委員會」巳採用由申請加入協議之國家的政府提供資訊的內容清單來核實資料， 3 並且巳同意加入談判和工作進展報告安排的指示性時間框架。 4 按照《政府採購協議》第 V 和第 XVI 條規定，發展中國家於加入過程中和加入協議後均享有特殊和區別待遇。除了表 2 列出的成員國為《政府採購協議》觀察員外，還有 4 個固際組織也是觀察員，分別為：厰際貨幣基金 ( lnternational Monetary Fund, lMF) 、經濟合作發展組織 (Organization 邸 Economic Co-operation and Development, OECD ) 、聯合國貿易及發展會議 (United Nations Conferenc,e on Trade and Development, UNCTAD ) 、以及國際貿易中心 (Interna tional Trade Centre, ITC ) 。成為觀察員的條件係祇要滿足《協議》第 XVII 條（透明度）的規定即可。該條第 1 款規定任何締約方的實體展開招標時應遵守透明度原則，尤其是會組成合同內容的技術規格、以世界貿易組織官方語文之一發出通告摘要、以及招標文件於招標於 2009 年 10 月 22 日參考世界貿易組纖官方網頁： http://www. wto. orglenglishltratop _elgproc_elmemobs_e.htm 。3 加入成員國要按照世界貿易組織於 2000 年 6 月 21 日發出的第 GPA/35 號文件製翩＂提供與加入政府採購協議有閱的資料之事項活單" (Chee柚st of Issues 缸 Provision of Information Rda皿g to i\ccession to the gteement on Govenment Ptocutemem) 。此文件於 2008 年 12 月 28 日在世界貿易組織官方網頁下載：ht伊:皈ocsonline. wto.orglimrdldirectdoc.11.Sp?DDFDoromentslt/PL URI/GPA/35.doc 4 加入成員酮要按照世界貿易組織於 2001 年 1 月 3 日發出的第 GPJ\/W/109/Rev.2 號文件規定的＂加入談判和工作進度報告之指示性時閽框架" (Indicative Time-Frame 區 Accession Negotiations and Reporting on the Progress of \Y/ork) 完成加入工作 ·此文件於 2008 年 12 月 2s El 在世界貿易組織官方網頁下載；ht伊:l!docsonline. wto.orglimrdldirectdoc. n.」;p?DDFDocument!lt!PLURJ/GJ),<1/WI 09R2.doc 12

第一章批界貿易組織《政府採購協議》的規範模期內儘量不被更改。而關於觀察員的是第 2 款的規定，它指出｀｀如果遵守第 1 (a) 至第l(c) 段指定條件的非協議締約方的政府真的通知委員會的締約方參與，會被視為觀察員＂。亦即是說，欲作為《協議》觀察員的成員國是已有意向加入《協議》而成為締約方．但祇是加入的起步，此時是仍未展佣加入過程的，僅為有關成員厰內的實體作好準備 · 調節實體的行政規範以符合加入談判時其他締約方之要求。：：：：、《政府採購協議》規艇的主要內容目前的《政府採購協議》係於建立《世界貿易組織協議》的同時期於馬拉喀什(Marrakesh ) 簽署的．旨在使也界貿易組織成員國開放其圍內或匾內政府採購市場，是實現世界貿易組織推廣貿易自由化的重要國際文書之一，把傳統上屬於圖內由政府利用國家財政預算進行國內採購活動譔其他圉家供應商進入本國進行貿易的移除壁壘的有效措施。為達到此目的，政府採購行為便進入了國際競爭中 · 從而實現圍際貿易自由化和最大化。與此周時，引入非歧視原則和透明度原則於政府採購程序中不但達到該等目的，且能保證政府採購於公平競爭下得以實現。為此，《政府採購協議》規範的內容就要為達到該等目的而訂立，亦祇有這樣才能為締約方帶來更多的採購機會。（一）《政府採購協議》的主要組成元素《政府採購協議》由三部分組成。第一部分係序言；第二部分包括 24 條條款；第三部分係附件。第一部分明確指出各締約方締結《協議》的原困及該《協議》擬逹到之目標。第三部分的條款大致可分為五個方面：第一是適用範圍 · 包括採購主體、門檻限額、例外事項、合同方式和合同估價；第二是關於國民待遇和非歧視的義務；第三是限制競爭方式，包括技循標準、供應商資格和原產地問題；第匹是公平競爭方式，即招標和決標程序，包括公開招標、選擇性招標租有限制招標：第五是防止歧視的其他措施，包括透明度和對招標程序的異議程序。至於第三部分，係各締約方承諾開放政府採購市場的清單和發佈政府採購資訊刊物的清單等內容的囚侗附件。附件一包含五個附錄．首三亻國附錄分別載有每一成員國參加《協議》的中央政府實體、次中央政府實體和其他實體（如公用事業實體、公營企業等）；第回僭附錄特指《協議》涵蓋及不涵蓋的服務；第五個附錄特指《協議》涵蓋的工程服務。作為一般規定．所有貨物均受《協議》涵蓋。此外，附件－亦包含13

澳門特別行政區政府採購法律制度研究總註繹 ( General Notes) • 它令《協議》所同意的覆蓋範圍符合資格；附件二苞括簽署方之刊物。該刊物是用來公佈按照《協議》第 IX 條第 1 款規定屬意採購之通知，以及按照第 XVIII 條第 1 款規定之判定通知；附件三包括簽署方之刊物。該刊物是用來公佈按照《協議》第 IX 條第 9 款選擇性招標程序規定合資格供應商確定清單之年度性資訊；附件囧包括簽署方之刊物。該刊物係用來公佈按照《協議》第 XIX 條第 1款規定於《政府採購協議》涵蓋範圍內，與政府採購有關之法律、規章、司法判決、一般適用之行政規則和任何程序等等。無論《協議》的內容是如何組成，其序言第一列舉已標明政府採購之目的是為了以有效的多邊框架的需要來達到更自由化和擴張國際貿易行為；第七列舉指出希望鼓勵非締約方（於此係指世界貿易組織非《政府採購協議》簽署厰或地匿的成員）政府接受和加入該《協議》。雖然序言並不屬法律規定，不具有法律的適用性，但是它作為一部法律的首部分，含有立法原意和目的，對理解法律條款規定貫徹性和統一住有積極和重要的參考意義。我們可以在此看到，雖然《協議》是世界貿易組織諸邊協議之一，但世界貿易組織的期望是能夠把《協議》納入多邊框架內為最終目標。有一點需強調，序言第二列舉蘊含着為政府採購所採取的措施必須要於保障國內和圖外的採購行為均達到公平競爭的意思在內，維持政府採購市場的公平競爭亦是《政府採購協議》要達到的主要目標之一。（二）《政府採購協議》的原則性規定為了達到《協議》序言所指的不歧視目的、貿易自由化、擴張國際貿易和公平競爭的政府採購，於《協議》的條款中含有囧僭主要原則性規定，分別係：非歧視原則、特殊和區別待遇原則、透明度原則和公平競爭原則。(1) "非歧視原則＂係以國民待遇和最惠國待遇兩僭方面反映出來的。非歧視原則是圖際間自由貿易的一項基本原則。它要求締約方在實施某些優惠或限制住措施時＾要對其他締約方實施歧視住待遇。它不但包含在《政府採購協議》中，其基本精神還貫穿了整個世界貿易組織確立的法律框架。＂國民待遇＂係按照《協議》第 III 條第 1 款 (a) 項規定，禁止於國內供應商與國外供應商閼實行歧視性行為。｀＇最惠國待遇＇＇係按照《協議》第 III 條第 1 款 (b) 項規定，禁止在國外供應商之間實行歧視性行為；第 2款指出《協議》締約方應將確保： (i) 其實體對本地設立之供應商待遇不低於基於一定程度與外國有關或由外國持有本地設立供應商的待遇； (ii) 其實體不應國所供應貨物或服務的生產圖為理由而歧視本地供，應商；第 3 款則指出，除由該《協議》涵蓋與政府採購有關的法律、規章、程序和行14

第一章批界貿易組織《政府採購協議》的規範模為以外，以上兩款不適用於任何施加於入口或與入口有關的關稅和費用，如關稅及費用等徵收方法、其他入口規章和手續、以及影響服務貿易的措施等。(2) "特殊和蓋別待遇原則＂係具有傾斜性的公平貿易特點，它僅適用於發展中國家和最不發達國家，並體現於《協議》第 v 條之規定內。該原則之標的係《協議》締約方在履行和管理《協議》時應當顧及發展中國家，尤其是最不發達區家的發展、財政和貿易等三方面的需要，從而給予這些鬬家特殊待遇，務求達到以下囧侗目標： (i) 保護其國際收支平衡狀態，並確保足夠外匯儲備來實施經濟發展計劃； (ii) 推動國內業建設和發展，包括農村或落後地區小型和家庭式工業的發展，以及其他經濟部門的經濟發展； (iii) 支援全部或部分依賴政府採購的工業單位； (iv) 透過出席世界貿易組織部長級會議的發展中國家之間的區域或全球安排及取得同意下，鼓勵其經濟發展。故此，此原則下之所有行為亦可被視為在｀｀國家援助政策" (State 和ds Policy) 下所推動的積極措施，但仍以維持及保證公平競爭為大原則。此外，所有《協議》締約方應在篇備和適用影響政府採購的法律、規章和程序中促進從發展中圖家增加入口，而切勿忽略最不發達國家和經濟發展水平低國家的特殊問題。(3) "透明度原則＂主要體現於整個招標程序中。於《協議》序言第三列舉中指出，＂本協議的締約方認知到提高政府採購法律、規章、程序和行為的透明度是值得的＂。《協議》第 X訂1 條（透明度）規定，世界貿易組織瞪訂的透明度原則不單祇是適用於協議涵蓋實體與採購有關的任何法律、規章、程序和行為，而且還適用於苞括在任何招標程序或提出異議程序的條款中。該《協議》在制訂與招標有關的程序後明確作出透明度原則性的規定。它規定各締約方和地噩應指出當處於非締約方的供應商中標時的應遵條款，但仍指出下列內容： (i) 按照該《協議》第＼刀條（技術規格）明確說明合同內容； (ii) 按照第 IX 條（邀請參與相關的意屬採購）所指方式公佈採購通告，其內應當包括倘處於《協議》締約方的供應商中標時應遵條款。該通告的摘要必須以世界貿易組織正式語文之一公佈，即是英文、法文或酉班牙文； (iii) 各締約方保證在正常情況下不應於其採購過程中變更採購規章。倘若能證明該變更是不可避免的，應確保有令人滿意的補救方法。實際上，透明度原則能使招標過程不會有歧視的事情發生，亦能令投標人間之競爭公開化來達到公平之目的，以便授予判給合同，亦令整僭判給過程具有透明度，並逹致廉潔採購之目的。(4) 此外，大多數學者均祇針對上述的三倩原則性規定進行討論，而筆者認為還有一個非常重要的原則＿一公平競爭原則，它亦是貫穿整僭《協議》的規定中。此原則是另一保證貿易自由化的根本性原則，使到政府採購無論在國內和跨厰的政府採購市場不被扭曲，又或不國投標人作出或投標人之間聯合作出之反競爭行為等而受到影15

澳門特別行政區政府採購法律制度研究響；保證投標人之間於公平情況和條件下競投；並維持政府的利益，亦令政府財政於效益最大化和最佳的成本效益下支付，同時使取褐貨物、服務和完成的工程達到＂物有所值' ( Value for Money) 的採購原則。於政府採購中可能實施的反競爭行為有合謀、聯合投標、掠奪性價格、卡特爾價格等等。此公平競爭原則有別於上述三個原則，世界貿易組織正積極為公平競爭獨立立法，期望它能成為世界貿易組織法律框架中的另一法律制度，尤其是以多邊協議形式存在，強制要求各成員國和地匾嚴格恪守。（三）《政府採購協議》的招標方式《協議》的規定係以最高的競爭性為招標作出投標，成為政府採購的主要方式。政府採購招標程序規定於《協議》第 VII 至第 XVI 條。按照第 VII 條規定，締約方實體的採購招標程序以非歧視原則，尤其保證於國民待遇和透明度原則下進行。為達到《協議》之目的，招標程序分為：公開招標、選擇性招標和有限招標等三種程序。按照《協議》第可I 條（招標程序）第 3 款 (a) 項規定，公開招標係任何有興趣的投標人均可參加的招標。按照《協議》第VII條（招標程序）第 3 款 (b) 項和第X條（選擇程序）第 3 款規定，選擇性招標係由採購實體邀請的供應商進行投標。此招標方法實際上是合資格的供應商才會被邀請投標，即祇是獲預先甄選具潛在能力的供應商。使用這一程序的採購實體應持有一份符合資格供應商之清單，且該清單應最少一年公佈一次，並說明其有效性和條件。按照《協議》第 VII 條（招標程序）第 3 款 (c) 項規定，有限招標係採購實體口以個別接觸供應商，但祇有遇到第 xv 條第 1 款規定的 10 項情況下才會被執行，例如沒有供應商回應公開或選擇性招標、出現合謀投標、藝循作品或保護專有權的原固、情況緊急、要求原供應商增加供應、加建工程、以及重覆類似工程的新工程、在商品市場上採購產品等等。亦即是說，無論展開任何招標，必先考慮以公開招標或選擇性招標為之。須強調一點的是，該條第 2 款規定之書面報告必須載有原產地，無疑是要強制這守《協議》第 IV 條（原產地規則）的規定，｀｀一個締約方應該在政府採購方而，對從其他締約方進口及供應的貨物或服務所適用的原產地規則相罔於正常貿易過程或於有關交易時從相同締約方進口或供應相同貨物或服務＇，。16

第一章批界貿易組織《政府採購協議》的規範模（四）適用《政府採購協議》的門檻世界貿易組織《政府採購協議》不是適用於締約方的所有政府實體及任何政府採購項目，而祇是適用於莓一締約方於《協議》附件一的榭錄一至附錄三所列出的政府採購實體及其採購的所有貨物、以及限於附件一的附錄囧和附錄五所列出的服務和建設服務，而且它們的估價不能低於特定的門檻值。該門檻值並非以任一固家的貨幣單位來表達．而是以一僭稱為｀｀特別提款權" ( SD R, Special Drawing Right) 的價值來表示。下表以概括的方式，列出締約方採購實體適用《政府採購協議》規定的門檻值。表 3 : 世界貿易組織《政府採購協議》規定的招標門檻綜合表所有締約方＊頁物服務（除建設服務）建設服務 t附錄一 130,000 SOR 130,000 SDR 5,000,000 SDR 附錄＝乏 200,000SDR ~200,000 SOR ~5,000,000 SOR 附錄三 2: 130,000 SDR 2: 130,000 SOR 2: 5,000,000 SOR 備註：* 適用於（政府採購協議）締約方的專門特別提款權可瀏覽世界貿易組織的官方網頁：ht伊-l/www. wto.orglenglishltratop_elgproc_elthresh_e. html 附錄一：中央政府四體；附錄＝：次中央政府買體；附錄三：一般公共企業或公共當局！所有其他按照（協議）採購的四體，如公用機構·日本釐訂的建設服務包括建築服務。那麼．日本的政府採購門檻值於建設服務內不是單一門檻值而包括建築服務的門檻值。於附錄一內，其建設服務門檻值為 4,500,000 特別提款權、建築服務為 450,000 特別提款權；於附錄二內，其建設服務為 15,000,000 特別提款權、建築服務為 l,500,000 特別提款權；於附錄三內，其 A 組丑體（除郵政局外）建設服務為 4,500;000 特別提款權、其郵政局和 B 組賈體為 15,000,000 特別提款權、建築服務為 450,000 特別提款權．對於大多數的締約方而言，由附錄一列出的中央政府實體進行貨物和服務採購的門檻值均定為 130,000 特別提款權、建設服務均定為 5,000,000 特別提款權。惟日本中央政府實體的建設服務定為 4,500,000 特別提款權，另設定包含在建設服務內的建築服務為 450,000 特別提款權。17

18 表 4 : 訂於《政府採購協議》附件一中附錄一、附錄二租附錄之門檻值（以特別提款權表示）附銤一附錄二咐錄三締約方服務（建設服務（廷設碴誤厭翡服務（廷設貨物服務除外）建設服務貨物服務除外）貨物服務除外）建設服務加尓大 130,000 130,000 5,000,000 355,000 355,000 5,000,000 355,000 355,000 5,000,000 歐共體 130,000 130,000 5,000,000 200,000 200,000 5,000,000 400,000 400,000 5,000,000 中國香港 130,000 130,000 5,000,000 （不適fj) （不適用）（不適用） 400,000 400,000 5,000,000 冰品 130,000 130,000 5,000,000 200,000 200,000 5,000,000 400,000 400,000 5,000,000 以色列 130,000 130,000 5,000,000 250,000 250,000 5,000,000 355,000 355,000 5,000,000 H本 130,000 130,000 4,500,000 200,000 200,000 15,000,000 130,000 130,000 4,500,000 或15,000,000 建築服務：建築服務：建築服務：450,000 1,500,000 15,000,000 韓國 130,000 130,000 5~000,000 200,000 200,000 15,000,000 450,000 450,000 15,000,000 列支敦士登 130,000 130,000 5;000,000 200,000 200,000 5,000,000 400,000 400,000 5,000,000 荷禰及荷屬阿魯巴島 130,000 130,000 5;000,000 （不適巨）（不適用）（不適朋） 400,000 400,000 5,000,000 搐威 130,000 130,000 5~000,000 200,000 200,000 5,000,000 400,000 400,000 5,000,000 新加坡 130,000 130,000 5;000,000 （不適月）（不適用）（不適用） 400,000 400,000 5,000,000 墻士 130,000 130,000 5;000,000 200,000 200,000 5,000,000 400,000 400,000 5,000,000 ~l華嶷北 130,000 130,000 5,000,000 200,000 200,000 15,000,000 400,000 400,000 15,000,000 美國 130,000 130,000 5,000,000 355,000 355,000 5,000,000 400,000 400,000 5,000,000 備註：附錄一：中央政府打體；附錄＝：次中央政府寶體；附錄：：：：：一般公共企業或公共當局，所有其他按照（協議）採購的買體，如公用機fjYj 。於 2009 年 1 1 月 17 日參考世界貿易組織官方網頁： http://www. wto. orglenglish/, 成呀_elgproc_elthwh_e.htm添FH举BH4槀酮粟H菜琴蔣芸韋溼圭淺

第一章批界貿易組織《政府採購協議》的規範模總體而言，羅列於附錄二的次中央政府實體和附錄三的其他實體適用較高的門檻值，但不同締約方的門檻值就視乎其加入《協議》時談判之結果和決定而異。對於有訂出次中央政府實體的締約方來說，貨物及服務的最低門檻值均為 200,000 特別提款權；而建設服務的最低門檻值為 5,000,000 特別提款權。而日本為其次中央政府楂訂建築服務 1,500,000 特別提款權。所有《協議》的締約方均訂出附錄三的其他實體．貨物及服務的最低門檻值為 130,000 特別提款權；建設服務的最低門檻值為 5,000,000特別提款權，日本亦訂立建築服務的 450,000 特別提款權。由於各締約方簽署《政府採購協議》時酰訂的政府採購門檻值有別．故此，表 4羅列各締約方的中央政府實體、次中央政府實體和其他實體的門檻值，以便瞭解彼此之政府採購經濟關係。實際上，特別提款權是表示各締約方於《政府採購協議》內適用貨物、服務和建設服務門檻值的統一單位，否則就難於在締約方之間互相理解其笳訂的招標價值。這個訂定的門檻值是締約方適庄《政府採購協議》規範的招標價值，而不是締約方之閽進行跨區採購來支付之價值。表 5 綜合列出各締約方各自存在其國家貨幣與特別提款權之兌換率。此兌換率是別於貨幣市場區與國之間貨幣兌換率．且不具強變動性。兌換率是由締約方委派的代表按照過往指定期閼的兌換率計算出來的，而其有效期亦由該代表通知政府採購委員會，因此特別提款權與締約方國家貨幣之兌換率是相對穩定的，但不是恆定不變。兌換率的有關有效期亦因締約方而異。有效期屆滿後，締約方要再次評估並計算另一有效期的兌換率。那麼，對於 40 個締約方來說，困各締約方均使用其法定貨幣，故目前特別提款權與締約方國家貨幣的兌換率有 23 亻同。須注意，歐共體包含 27 個成員國，但祇有加入歐元蓋的成員國使用歐羅，其餘成員厰還使用其本國流通的貨幣，如英固、捷克、瑞典等等；此外，部分締約方國內流通貨幣為其他國家的貨幣，如列支敦士登使用瑞士法朗、以色列使用美元等等。19

澳門特別行政區政府採購法律制度研究l"t 5 : 《政府採購協議》的特別提款權 (SOR) 與締約方國家貨幣的兌換規範締約方政府採購委員會貨幣對愿 SOR 對應 SDR兌換率有效1VJ文件 130,000 5,000,000 加拿大 GPA/ \X1 /309 / Add.2 加元 221,300 8,500,000 2010 ~ 2011 歐共體 GPA/W /309 / Add.4 歐羅 125,000 4,845,000 2010 一 2011新保加利亞列弗 244,475 9,475,851 捷克克朗 3,326,625 125,451,585 丹麥克朗 931,638 36,110,270 愛沙尼亞克朗 1,955,825 75,807,777 英鎊 101,323 3,927,260 匈牙利福林 32,861,250 1,273,702,050 立陶宛立特 431,600 16,728,816 拉脫維亞拉茲 87,888 3,406,520 新波蘭茲羅提 479,875 18,599,955 新羅瑪利亞列伊 477,688 18,515,168 瑙典克朗 1,243,375 祁，193,215中國香港 GPA/W/309 港元 1,577,000 60,652,000 2010 ~ 2011 冰品（沒有提供）以色列 GPA/\¥//309/ Add.6 202,930 7,805,000 2010.4.1 ~ 2012.3.31 日本 GPA/ W /309 / Add.5 日元 19,000,000 766,666,666 2010.4.1 ~ 2012.3.31 韓國 GPA/W/309/ t\dd.11 韓圓 250,000,000 9,500,000,000 2010 - 2011 列支敦士登 GP,\ /W /309 / 1\dd.7 瑞土法郎 248,950 9,575,000 2010 ~ 20 11 荷蘭及荷屬 GPA/\'i//309 / Add.8 阿魯巴弗羅林 365,400 14,047,200 2010 ~ 2011 阿魯巴島擂威 GPA/ W /309/ Add.7 克朗 1,194,370 45,937,300 2010 ~ 2011 新加坡 GPA/ W /309 / J\dd.3 新加坡元 29l,800 11,223,500 2010 ~ 2011 瑞士 GPA/W /309/ Add.9 瑞士法郎 230,000 8,700,000 2010 ~ 2011 中華盔北 Gl」i\/W/301.J/ 1\dd.10 新棗幣 6,470,UUU 249,080,UUU 20 10 ~ 20 11 美國 GPA/W /309 / Add.1 美元 203,000 7,804,000 2010 ~ 2011 備註：－有腦資料是於 2011 年 2 月 22 日參考世界貿易組織官方綱頁：http:llw血u.wto.org,」'engli.shltmt咿,_e/gproc_elthmh_e.htm20

第一章批界貿易組織《政府採購協議》的規範模四、《政府採購協議》修訂案之目標及新規定《政府採購協議》修訂案係塬自於締約方進行協商的結果。有關協商是基於締約方按《協議》第 XXIV 條第 7 款 (b) 和 (c) 項規定而作出的，不過是與世界貿易組織多哈回合的所謂協商的一系列議題毫無關係的。此協商的目的主要體現於三個方面：首先，旨在改善和更新協議的規範，尤其是科技發展和採購方法；次之，旨在伸延締約方之閼的協議涵蓋範圍；再次，避免引進，甚至消除多餘的歧視性措施及行為。此等目的之意圖係使到締約方考慮到發展中國家的發展、財政和貿易等三方面的需要，最終務求她們能加入《政府採購協議》而成為締約方。《政府採購協議》修訂案於 2006 年 12 月正式由世界貿易組織政府採購委員會透過第 GPA/W/297 號文件提出。 5 把《政府採購協議》及其修訂案內文相比，修訂案的確更能符合現今國際貿易政府採購之需要，於修訂案的序言中看便能略知一二。其第三列舉再次強調政府採購體系的功能係整合於多邊貿易體系之運作中；於第六列舉中·強調締約方採取具透明度措施，於進行採購時要以透明和公正的做法，按照如《聯合國反腐敗公約》等國際文書，來避免利益衝突和貪污行為；修訂案另一新增的目的係於第七列舉指出《協議》涵蓋採購中使用電子手段的重要性。《協議》修訂案於開始的第 I 條便為《協議》內使用的 20 個術語作出定義，務求使到各締約方於適用該《協議》時達到一致的理解，減少日後進行政府採購行為時因不適當地適用規定而可能發生的爭議，起羞更易適用《協議》規定之目的。該《協議》修訂案中，把協議的一般原則歸納於第 v 條中，並遂一列出其規定，尤其是區民待遇及非歧視原則、使用電子途徑丶採購行為、原產地規則、非特指採購的補償和措施等，均令到《協議》更系統化地被適用。縱然現行世界貿易組織法律框架的某些原則並沒有明確地列舉於該條的條款中，但其原則住精神和含意仍是存在和分佈於該《協議》修訂案的其他條款內。上述提及的第六列舉指出要採取透明度措施，在《協議》修訂案中有明確規定。第 VI 條規定了採購系統的資料，締約方應適時地於通知、招標文件中指出有關法律、規則、司法決定、一般行為規定、法律規定的標準法定合同條款、以及有關採購的程序。如果有任何變更，應儘快公佈於官方指定的電子或廣為人知的紙本媒體中。締約方亦應因應其他締約方要求提供解釋。此外，更規定締約方應於附件二和附件三分別列出其公佈與其採購系統有關資訊和通知的電子或紙本媒體。還有，締約方於附件囧5 <政府採購協闞）修訂案由政府採購委員會秘害處透過 2006 年 12 月 11 日第 GPJ\/W/297 號文件製備。21

澳門特別行政區政府採購法律制度研究公佈其採購統計及判給合同的通知，譔其他締約方獲得相關採購資訊。第三節澳門特別行政區與世界貿易組織之關係澳門早於 1991 年藉羞與葡萄牙共和國的特殊關係，以獨立身分成為《關稅和貿易總協定》的成員地匿，故自世界貿易組織於 1 996 年 1 月 1 日成立起 · 澳門巳是該組織的成員地匿，也是創始成員之一。直到回歸祖國後，澳門不能再單獨以｀＇澳門"名義參加任何區際組織之活動，因此，按照《澳門特別行政區基本法》第 1 12 條 6 和第134 條 7 規定，可以以｀｀中圍澳門＂名義繼續維持其於厰際組織，尤其是世界貿易組織成員地菡之身分和關係，並履行作為成員之義務。迄今，澳門特別行政區政府仍未簽署世界貿易組織《政府採購協議》，故區內和冨外的政府採購活動不受該協議規範的內容約束。然而，世界貿易組織正積極倡議和推動成員國和地匿加入該《協議》，澳門亦不列外。此行為係基於北美和歐盟已達致政府採購區域自由化，《世界貿易組織》期望世界經濟三大區域之一的亞洲，尤其是東亞地噩能夠開放政府採購市場，令到跨國政府採購無障礙，把經濟全球化下的國際貿易自由化的貿易活動亦包括政府採購。由於澳門自博彩業取消專營權後，城市及經濟發展異常蓬勃，政府採購活動頻繁和金額日益龐大，尤其是涉及城市建設的公共程，使陘內和匿外之公開招標數量增多和規模增大，已受到世界貿易組織的關注，並開始倡議中國澳門政府加入該協議，使國際性的招標項目能在《協議》的規範下得到適當的開展。6 按照（澳門特別行政區基本法）第 ll2 條規定：＂澳門特別行政區為單獨的禰稅地區。澳門特別行政區可以｀中國澳叮的名義參加（關稅和貿易總協定｝｀關於國際紡織品貿易安排等有關固際組織和國際貿易協定，包括伋惠貿易安排．澳門特別行政匿取褐的和以前取褐仍繼續有效的出口配額、閱稅優忠和其他類似安排，全由澳門特別行政酉享有。＂1 按照（澳門特別行政區基本法）第 l34 條規定："澳門特別行政區的教百、科學、技術｀文化｀新凋、出版、體育、康樂、專業、醫療衛生、勞工、婦女丶青年、歸僑、社會福利、社會工作等方面的民問棚體和宗教組織可同世界各國、各地區及國際的有購體和組織保持和發展關係，各該隅體和組織可根據儒要冠用中國澳門＇的名義｀參與有關活勁。＂22

第二章聯合國《國際貿易法委員會貨物、工程租服務採購示範法》的規範模聯合國除了透過世界貿易組織積極地在國際層面上推行建立良好的政府採購秩序外，還在區際貿易方面展開平行工作，以最根本手段協助不同國家和地區發展其國內的政府採購法規，並發撣最關鍵的作用。由聯合國國際貿易法委員會制訂的《貨物、工程和服務採購示範法》，不僅是為各鬬和地匿政府提供了政府採購法的立法藍本，亦為該等政府的國內政府採購法朝着區際和現代化的方向邁進，利於固際間的跨境貿易、公平競爭和廉潔採購等等。第一節《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》的制訂一、聯合國國際貿易法委員會的由來及任務自第二次世界大戰後，世界各嗣的釷會平定及安穩發展，部分厰家的內部經濟快速增長促使厰家和地區之間經濟貿易相互依存度日益提高，對國際貿易和投資立法及其完善有強烈要求，聯合國大會遂通過 1966 年 12 月 1 7 日第 2205(XXI) 號決議＇設立聯合國圍際貿易法委員會 (United Nations Commission on International Trade Law• 以下簡稱為＇｀貿易法委員會＂），旨在｀｀促進國際貿易法之逐漸協調與統一" I 俾能減除或解除區際貿易流動之法律障礙，因而擬盯並促進使用和採納一些重要商法領域的立法和非立法文書。 8 固此，國際貿易法委員會在制訂該等方面的文書框架發揮着重要作用。在其所述的商法領域中，政府採購是其中一｛即重點促進的領域。貿易法委員會是聯合國大會一個政府間的機構，其成員是聯合區大會從聯合國會員國中選出，原則上任期為六年；而每＝年有半數成員任期屆滿。在該委員會成立初期，祇包括29 亻副國家。之後，其成員不斷增加，在 1 973 年，增至 36 儸囤家；在 2002年，11 聯合固：（貿易法委員會指酯——聯合國國際貿易法委員會基本情況）·維也納，聯合國出版 • 2007 年。第 1 頁。23

澳門特別行政區政府採購法律制度研究再增至 60 亻同國家。這意味成員名額的增加，有更多國家參與和發揮貿易法委員會展開的工作，亦令到其不斷擴展的工作受到更廣泛的國際關注，並且便於執行委員會達到其宗旨所履行的職務： 9"(a) 調整從事此一方面〔國際貿易方面〕事務各組織之工作，並鼓勵此等組織互相合作；(b) 促使夏多國家參加現有國際公約，接受現有模範與劃一法律；(c) 斟酌情形與從事此方面工作之組織合作，擬启丁或提倡採用新國際公約、模範法律與劃一法律，且提倡厰際貿易名詞、規定、習慣與慣例之編梨並促其廣獲採納；(d) 促進確保國際貿易法方面國際公約及劃一法律之解釋與適用趨於一致之方法；(e) 收集並分發國際貿易法方面各囤法律與包括判例法在內之現代法律發展之資料；(f) 與聯合闞貿易及發展會議建立並保持密切合作；(g) 與所有與國際貿易有關之其他聯合國機關及專門機關保持聯繫；(h) 採取其認為有裨職務執行之任何其他行動。＂除此以外，為達到貿易法委員會的目標及宗旨，亦要致力與政府間組織及圈際非政府組織保持適當之工作聯繫。"丶《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示簡法》的制訂背景所謂｀｀示範法＂，並不是真正意義的法。縱使它是經聯合圍國際貿易法委員會通過，亦不會對成員圈產生任何和實際的法律效力，對她們亦不具任何約束力。示範法之草擬及制訂是透過貿易法委員會成員的參與，對符合其國內法的有關方面給予意見和建議，求司存異，儘可能擬訂出符合，或至少不牴觸不同法律體系的法律框架 · 排除厰際貿易障礙而擴大其發展之環境，促進國際貿易法之逐漸協調與統一。制訂示範法旨在且界各國，包括非貿易法委員會成員國在進行國內立法及法律改革時能夠予以參考，作為國內貿易法立法及法律改革之技循援助，在排除各區利用法律技循設立貿易壁壘來保護國內貿易的清況下，務求儘可能減少因各國立法差異而導致不必要的國'' 聯合國大會 1 966 年 12 月 1 7 日第 2005(XXI) 號決議，第二節第八段。Ill 聯合國大會 1 966 年 12 月 1 7 日第 2005(X.XI) 號決黻，第二節第十二段。24

第二程和服務採購示範法》的規範模際貿易障礙，以加強推動貿易自由化和公平競爭。貝易法委員會於 1 986 年第十九屆會議新國際經濟秩序範疇的未來工作中，確立匹個研究主題，包括公司、產業合作合同、合資企業和採購。經過採購主要事項的初步研究結果得出，可於國際貿易層面準備採購的示範規則；亦留意到採購主題是對發展中區家及已發展國家均為有利．以及亦能藉已發展國家在此方面取得的經驗對發展中國家帶來莫大裨益。百者．採購是起草產業工作合周前必先經過的程序，又或採購工作自然地成為隨之而來要起草產業工作合同的法律指南。由於研究採購示範規則需要貿易法委員會大量工作和資塬，縱使有「新厰際經濟秩序工作組」 ( Work l:rroup on the New Inte.rnational Economic Order ) 參與有關工作，但鑒於其資源所限以及開始採購工作研究要取得多方囿的支持，貿易法委員會決定優先展開採購方囿的工作。 ll首部與政府採購有關的示範法，是貿易法委員會於 1993 年 7 月 5 日至 23 日在維也納舉行第二十六屆會議中通過的《厰際貿易法委員會貨物和工程採購示範法》，作為各厰評價、擬訂採購立法和更新其採購法和慣例時參照的範本，亦對採購問題作出統一規範。該委員會深信該示範法會成為發展中國家和經濟轉盔期區家的參照對象，並會大大罡助包括該等國家在內的所有匭家充實其當時的政府採購法，如果當時沒有政府採購法，也有助於其制訂這種法律，力求儘可能減少不必要的貿易障礙。鑒於服務採購的考慮方面與貨物和工程採購的考慮方囿不罔，故此在研究該示範法的過程中決定不把服務採購包括在內．而於初步階段祇通過貨物和工程採購。儘管如此，服務採購仍是國家貿易的一個重要領域，又是各國政府採購的主要內容之一，故此在該會議中決定繼續擬定服務採購示範法律規定。所以，貿易法委員會於 1994 年 5 月31 日至 6 月 1 7 日在紐約舉行的第＝十七屆會議中，為了納入服務採購內容，討論了貨物和工程採購示範法尚需作出補充和修改之處，隨後通過了《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》（以下簡稱為《示範法》）。而先前的示範法，即《國際貿易法委員會貨物和工程採購示範法》仍然有效，讓那些祇想為貨物和工程制訂法律的國家利用。《示範法》不同於先前文本，主要是在於特別為服務採購提出了一套程序。上述指出考慮方面的不周或主要差異是服務採購通常涉及一種無形商品的供應，其質旱和確實內容可能難以量定，而良好的服務質量和內容往往是覦乎供應商和服務提供者本身的技術和專門知識而定。因此，在評審服務採購時，建議價格並不是關鍵因素，而供應商及服務提供者的技循、專門知識和能力、甚至其同類服務經驗等對評審來說Report on the United Nations Commission on Interna tional Trade Law on the work of its. nine teenth session (A/41/17), 23 June -11 JuJy 1986, New York. 25

澳門特別行政區政府採購法律制度研究亦成為重要的考慮因素。此便成為與貨物和工程採購以價格為主要評審準則的最大m別。 12第二節《國際貿易法委員會貨物、工程利服務採購示繩法》的基本內容丶《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示簡法》之法律目標《示範法》本身的目標可開宗名義參照其序言的內容，以推動下列目標為依歸。在序言內陳述的目標看作是政府採購法的原則1生規定，但於此是作為解釋和在適用該示範法時提供指導方向，不為採購實體或供應商或承建商產生實質性權利和義務．不過成為立法厰本身對其制訂或改善政府採購法期望達到經濟活動的目標。鑒於… ［政府〕〔固會〕認為宜對貨物、工程和服務的採購加以管制，以促進列目標：(a) 使採購盡量節省開銷和提高效率；(b) 促進和鼓勵供應商和承包商參與採購過程，尤其是在適當情況下促進和鼓勵－薩任何廠籍的供應商和承包商的參與，從而促進國際貿易；(c) 促進供應商和承包商供應擬採購的貨物、工程或服務進行競爭；(d) 規定給予所有供應商和承苞商以公平和平等的待遇；(e) 促使採購過程老實、公平、提高公眾對採購過程的信任：和(f) 使有關採購的程序具有透明度" 。綜合上述目標，可看到聯合厰國際貿易法委員會欲透過《示範法》的指導，譔參照圖在政府採購立法和法改中納入現代化行政理念 · 善用公帑和提高政府的行政效益；透過政府採購的不同方式，包括中小企在內的不同規模企業，無論是國內和國外企業，以公平競爭方式參加政府採購活動，而政府亦要以公平和平等原則對待不同類別的投標人，務求直接和間接地推動和促進國內和跨國貿易活動健康發展；周時 · 政府儘可能把採購過程及資訊公開，俾使政府和投標人能在公平和誠實互信的基礎上決定最佳的供應商或承建商，亦要讓公眾有監督採購過程的機會，確定採購活動的廉潔公正。12 聯合國：（聯合國國際貿易法委員會第二十七屆會議工作報告 ( 1994 年 5 月 3 1 R 至 6 月 l7 日））·紐約，第四十九屆會議，補編第 47 號 ( A/49/ 17 )•26

第二章聯合國《國際貿易法委員會貲物、工程和服務採購示範法》的規範模、《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示繃法》的立法框架整部《示範法》可分為七個部分，首先是不具法律約束力的序言，另外是示範法本體 · 包括六章，依次為：總則、採購方法及其採購條件、招標程序，服務採購的要方法、招標方法以外的採購程序、以及審臺，合共條文 57 條。（一）｀｀序言"部分此部分指出《示範法》的目標，上文已作闡述。（二）｀｀總則＂部分此部分是《示範法》的第一章 · 包括條文 17 條．由第 1 條至 17 條．對《示範法》的一些基本問題作出原則和基本規定，其適用性貫穿整部《示範法》。其主要規定包括：採購法的適用範圍；採購衡語的定義；供應商或承包商的資格和參與、資格預審的程序；通訊的形式；採購過程的記錄；拒絕全部投標、建議、報盤或報價；採購合同的生效及公告；供應商或承包商之利誘；關於貨物、工程或服務說明的規則；以及語文等等。採購法的適用範圍規定採購實體進行採購貨物、工程和服務的範圍。於此所指的適用胜包括兩個方面：第一，是採購實體的範圍；第二，是採購項目的範圍。關於採購實體的範圍，是訂立在第 2 條（定義) (b) 項，指出採購實體係指本國或政府中＇｀從事採購的任何政府部門、機構、機關或其他單位或其任何下屬機構＂ ; 頒佈厰亦可在必要時列入擬包括在｀｀採購實體＂定義之內的其他實體或企業或其他類別．又或排除某些特定的實體在外。簡單地說，《示範法》所指的採購實體，主要針對政府單位和其他公共實體或企業的採購。須注意的是，倘若把政府以外的其他實體或企業納入政府採購實體範圍內並受《示範法》調監和規範．該等實體或企業須符＾政府採購實體類似的特性： (1) 該等實體或企業本身的資金必須具有公共特質，即全部或部分由公共財政撥款； (2) 其管理運作受政府監管或操控； (3) 該等實體或企業的業務具公共利益。關於採購項目的範圍．包括貨物、工程和服務的所有採購．但又明文規定不適用於本颕區防或涉及國家安全的採購。此外，頒佈國亦可列明排除在政府採購以外的其他類型採購。《示範法》第 2 條對政府採購中主要術語作出明確定義，確保所有相關方有統一27

澳門特別行政區政府採購法律制度研究和相同的理解。其中包括最核心的術語，能令採購的對象正確定位，分別是：｀｀｀採購＂係指以任何方式獲取貨物、工程和服務' ' 就此清楚知道聯合國固際貿易法委員會對採購項目以三個範圍作出劃分。該條規定亦分別就該三個範圍獨立地作出定義。'"貨物＂係指各種各樣的物品，包括原料、產品、設備和甂態、液態或氣態物體和電力；以及貨物供應的附帶服務 · 條件是那些附帶服務的價值不超過貨物本身的價值' ; '"工程＂係指與樓房、結構或建築物的建造、改建，拆建、修繕或翻新有關的一切工作，如工地平整、挖掘、架設、建造、設備或材料安裝、裝飾和最後修整，以及根據採購合周隧工程附帶的服務，例如鑽挖、繪圖，衛星攝影、地震調査和其他類似服務，條件是這些服務的價值不超過工程本身的價值＇ ; ｀｀｀服務＂係指除貨物或工程以外的任何採購對象' 。至於供應商或承包商的資格及其資格預審，《示範法》有較詳細和具體的規定．並嚴格要求供應商或承包商在整個採購過程符合資格，且具有能力履行採購合周，確保採購過程依法及按合同規定順利進行。其對供應商或承包商的資格具體規定體現於以下五僭方面： (1) 必須具有履行採購合周所需的專業和技術資格及能力、足夠的財力資源、適當設備和其他物質設施、並且具備適合的管理能力、可靠性、經驗、聲巻和人員等等； (2) 必須具有訂立採購合同的法定權利； (3) 其業務運作必須虜於正常狀況，尤其是並非處於無清償能力、財產被接管、破產或結業狀態，其事務目前並非由法院或司法人員管理，其業務活動未中止，而且也未园上述任何情況而成為法律訴訟的體； (4) 完全履行繳納本圖稅捐及社會保障款項的義務；以及 (5) 在採購過程開始前的數年內未被判犯有、其董事或主要職員也未判犯有與其職業行為有關的或與假報或虛報資格騙取採購合囘有關的任何刑事犯罪，也未曾在其他方面由於行政部門勒令停止或取消資格程序而被取消資格。 1採購實體可就其將展開的招標程序、服務採購程序、以及招標程序以外的採購程序，透過有意供應商或承包商遞交資格預審文件對其進行資格預審，並向外公佈預審合格的投標人名稱，從而譔預審合格的供應商或承包商參與特定項目的採購過程。然而，採購實體可於任何期閼，如招標過程、訂立合同或履行合同等期間，基於原本資格預審的相罔標準，要求已獲預審合格的某一或任何供應商或承包商重新證明其資格。 1 -1 無論是否實行資格預審，任何國籍的供應商或承包商均能參與採購過程，但另有規定除外，可是採購實體必須在有關採購的記錄中指出其排除圖籍限制的理由和具13 按照聯合國（酮際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示腌法）第 6 條第 (l) 款 (b) 項規定·I~ 同上第 7 條·28

第二章聯合國《國際貿易法委員會貲物、工程和服務採購示範法》的規範模體情況。 15至於採購實體在採購過程中向供應商或承包商發出通訊，必須採用能提供通訊內容記錄的形式為之，亦即是書面形式，但不限於紙本文件。然而，對於某些指定情況．可先以口頭方式進行通訊，然後應立即發出書面通訊予以確認原先通訊。 16採購實體在採購過程中處於主導地位，無論在進行採購的前期工作或後期工作，甚至完成採購後的一段法定期間內，必須對任何發生的情事作出妥善處理。《示範法》對此有重要考慮，故規定了採購實體必須對採購過程作出必要的記錄，尤其是採購需要的說朗、合資格及落選投標人的基本資料和落選的原因、投標書內容及其評審概要、評審準則及依據、選定採購方法的說明和理由、倘有國籍限制的說明及理由丶倘有澄清資格預審文件或招標文件的任何要求及相應的回覆概要等等。＂須注意，除主管法院下令外，某些記錄內容不得透露： (1) 如透露有關資料會導致違反法律，妨礙法律的執行、不符合公共利益、損害各當事人的合法商業利益或妨礙公平競爭； (2) 對投標或報價文件及其載明價格進行審査、評審和比較的資料。 1 8縱使供應商或承包商為一採購項目提交了投標或報價文件，但採購實體可拒絕全部投標或報價文件，而且毋須解釋拒絕理由及承擔任何賠償責任，可是採購實體應迅速通知有關供應商或承包商。 19 倘若有關投標或報價文件得到採購實體接納，採購實體應按法定要求，明示採購合同的生效條件，並應將授予採購合同以特定方式和條件向外發佈公告。 20至於供應商或承包商之利誘，《示範法》明示規定利勝不限於投標人向採購人員或官員提供金錢及禮品，而且包括其提議給予的任何任職機會、任何其他服務或價值，而軀使採購實體在採購過程中作出某一行為或決定，或採取某一程序來影唇正常採購工作。 21 此利誘視為採購過程的賄賂和貪污行為，雖然《示範法》沒有載明利誘引致投標人需承擔的責任，但不妨礙採購實體適用其本國法律規定，向其施加與賄賂和貪污行為有關的民事和刑事責任。對貨物、工程和服務展開採購前向有意投標人發出的招標文件、資格預審文件或I' 同上第 8 條．1 6 同上第 9 條 ·＂同上第 11 條第 (1) 款 ·1~ 同上第 11 條第 (3) 款 ·1 9 同上第 12 條 ·~I 同上第 13 條及第 14 條。21 同上第 15 條 ·29

澳門特別行政區政府採購法律制度研究要求報價文件，《示範法》亦作出了一定程度的規定，指出任何有關擬採購項目的技術或質量特點的規格、平面圖、圖樣和設計，以及關於試驗和試驗方法、包裝、標誌或標籤或合格證等要求以及代號和術語，又或對於服務採購的說明，包括國籍問題，均不得對投標人參與採購過程構成任何障礙；反而應儘可能以擬採購項目有關的客觀技術和質量特點為依據。須強調的是，不能要求或參照某特指商標、名稱、專利、設計、型號、特定來源地或生產商。倘若沒有充分確切或易懂的其他方法來說明擬採購項目的特點，那就寫上｀｀同等特點＂字眼。 22對於採購過程使用之語文，尤其是資格預審文件、招標文件或要求報價文件、以及其他任何文件，均應使用本厰正式語文，以及國際貿易慣常使用的一種語文編寫。倘若採購僅屬本區活動，可祇使用本國正式語文。 23（三）｀｀採購方法及其採購條件＂部分1. 關於貨物、工程的採購方法此部分是《示範法》的第二章 · 包括條文 5 條，由第 1 8 條至 22 條。此章的首條第一款規定，＂除本章另有規定外，凡採購貨物或工程的採購實體均應通過招標程序進行採購＂。那麼 · 採購實體進行貨物或工程採購的首選方式為招標程序，而在該法規定的例外情況下．可採用其他採購方法，包括： (1 ) 兩階段招標； (2) 邀請建議書； (3) 競爭住談判； (4) 限制胜招標； (5) 邀請報價；以及 (6) 單一來源採購。對於前三種採購方法 · 採購實體可就採購項目的實際情況作出選擇： (i) 採購實體能擬訂貨物或工程的詳細規格，或如是服務採購者．不能確定其特點，以及為了得到採購需求的最滿意解決方案，採購實體尋求招標、建議書或報盤等為不同方式來逹到其需要，又或由於貨物或工程的技術特點，或由於服務的性質，對採購實體來說有需要與供應商或承包商進行談判。 (ii) 當採購實體尋求以研究、實驗、調逵或開發為目的訂立合司，但合同包含的貨物產量足以達到商業的可行性或收回硏究和開發費用除外； (iii) 在採購實體阿供應商或承包商事先聲明的情況下 · 適用於涉及嗣防或圈家安全的採購，並且確定所選用的採購方法為最適合者； Ov) 曾展開招標程序，但採購實體沒收到任何投標或按法律規定拒絕所有投標，以及採購實體認為重新展開招標程序很可能不會達成採購合同。此外，採購實體可就下列情況以競爭性談判進行採購：2 同上第 1 6 條。2 同上第 17 條 ·30

第二章聯合國《國際貿易法委員會貲物、工程和服務採購示範法》的規範模(i) 採購實體在正常運作下不能預見的緊急情況； (ii) 基於不限於由不可抗力所導致的某一災難性事件，採用其他採購方法會擔誤時間而不能即時取得採購項目者。 24對於採用限制性招標的條件，是採購實體認為經濟和效益是必要的，但祇限於列任一情況： (i) 採購項目具有極度複雜和專門性質，並且市場上祇能存在有限數目的供應商或承包商； (ii) 用於審査和評估大量投標書的時間和成本與擬採購項目的價值、成比例。 15對於採用邀請報價的條件，先決條件是採購實體不能將一個採購項目分拆為幾僭項目，以規避必須進行招標程序的要件；其次是採購項目的估計金額要低於政府採購規則或條例規定之門檻，採購實體便可採用邀請報價來採購並非為採購實體生產或規定特定規格、且巳存在於既有市場之現成貨物或服務。 26對於採用單一來源採購的條件，《示範法》有較嚴格規定，若為不符合者不能採用單一來塬採購方法來採購。第一 · 採購項目祇能於某一供應商或承包商處取得，不存在任何替代品或其他合理選擇；或某一供應商或承包商擁有該採購項目的專有權，如專利權、蕃作權、知識產權等；第二，採購實體在正常運作下不能預見的緊急情況；第三，基於不限於由不可抗力所導致的某一災難性事件，採用其他採購方法會擔誤時間而不能即時取得採購項目者；第四，基於原採購合周或國現有貨物、設備、技循回服務的配套，並考慮到執行原採購合同滿足所需及與原採購合同比較的擬採購量為低及價格合理，可向原採購合同供應商或承包商作增添採購；第五，當採購實體尋求以硏究、實驗、調査或開發為目的訂立合同，但合同包含的貨物產量足以達到商業的可行性或收回硏究和開發費用除外；第六，適用《示範法》規定進行涉及固防和國家安全的採購項目。 172. 關於服務的採購方法當採購實體進行服務採購時，考慮到服務的特1生與貨物或工程有明顯匿別，故適用特別為採購服務而設的採購方法。可是，如果服務採購可擬訂詳細的規格及基於擬採購服務的性質而採用招標程序較為適當者，則可採用；又或服務採購採用上文所述兩陛段招標、邀請建議書、競爭性談判、限制性招標、邀譜報價、或單一來塬採購等2十同上第 19 條．2., 同上第 20 條 ·16 同上第 21 條．21 同上第 22 條 ·31

澳門特別行政區政府採購法律制度研究任何一種方法較為適當時，祇要經具權限實體批准後便可採用。無論如何，祇要採用專門為服務採購所定採購方法以外者，採購實體必須在採購記錄中載入使用該以外方法的依據和博況說明。邲（四）＇｀招標程序＂部分此部分是《示範法》的第三章，包括條文 14 條，由第 23 條至 36 條，規範貨物、程和服務採購適尼的招標程序。雖然此部分名義上是招標程序，但總觀其所載各條款內容，此程序規定是不完全具體的，而是大概地勾畫出招標程序的重要步驟，從而形成可塑性高的招標框架程序，並存在足夠的可適用彈性。其目的應是讓採納此《示範法》的國家有足夠空間和自由選定適用其本國行政程序法的規定，並作出適當增減後才確定其本國的招標程序。當中當然可以再加入一些符合政府採購原則的行政現代化措施，如透過電子途徑進行採購活動。邙同上第 18 條 ·32

第二章聯合國《國際貿易法委員會貲物、工程和服務採購示範法》的規範模圖 1 : 《示鼯法》規定適用於採購貨物、工程及服務的招標程序1 擬訂招標文件的內容〔第27條〕2 決定中選投標的標準〔第'.14(4)條）; 3. 發出招椋邀請告或資格預審邀請冉（第24及第25嶸）4 採購質體向供應商或承包商橈供招標文件〔第26條）5. 供應商或承包商可要求採購買體澄礽招標文件，及作出增編（第28條）6 供應商或承包商按照招標文件要求和語文規定編製投標（第m及策29綵）7. 供應商或承包商提供擔保（第32條）8 供應商或承包商提交投標害（第30條）33

澳門特別行政區政府採購法律制度研究圖 2 : 《示籠法》規定適用於採購貨物、工程及服務的招標程序（績）34 14. 在評審投撰唐時，採購四體可要求供應商或承包商澄清其投標告內容，但不能作出任何變更，除採購縊糾正其發現純屬計算上錯誤之外（第34( 1)條）16. 按照招標文件訂定中選投標的襟準來評審投標杓22 拒絕所有投標（第34(7)條）（第34(4), (5)條及珝36條）18. 確定中標供隠商或承包商（（示嘀法）中沒有判給過程或決定的規定）19. 採購買體向中標供應商或承包商發出中標通知（第36(1)條）20. 簽薯書面採購合同（第36(2)條）

第二章聯合國《國際貿易法委員會貲物、工程和服務採購示範法》的規範模表 6 : 《示範法》規定適用於採購貨物、工程及服務的招標程序之扼要說明步驟說明適用條款在正式發出招標邀請書前，必須完成所有招標前期的豁備工作，第 27 條｀第 32 條當中主要包括擬訂招標文件的內容。而（示範法）第 27 條規定第 (1) 款 (b) 項1 了招標文件至少要包含的內容，缺一不可。再者，按照第 32 條第 (1) 軟 (b) 項規定，招標文件中可規定供應商或承包商提供投標攙保。此外，為了達到評定投標書內容的公平性 · 發出招標邀請書前，第 34 條第 (4) 款2 必須訂立評審投標告的準則，以便有涸的評標委員會客觀地評審合資格供應商或承包商提交的投標心。為展開招標而發出的招標邀請書，其內至少要載有第 25 條第 (1 ) 第 24 及第 25 條款規定資料方為有效，否則 · 有意供愿商或承包商可能達不到提3 交投標書的必要依據。倘若是造行供應商或承包商的資格預審，就要按照第 25 條第 (2)款規定必須載有資料，制訂資格預審邀請告，並予以公佈。倘若招標屬公佣胜，採腦賈體向供愿商或承包商提供招標文件的第 26 條方式必須清楚地訂明在招標邀請書內。倘若招標屬限制性 · 即採4 購實體已為招標進行投標人資格預審程序，應透過預設桃退供應商或承包商的機制揀選合資格者提供招標文件。採購買體可以無償方式提供招標文件；若需收費，祇能收取其印製或發送成本。採購貿體必須個應供應商或承包商提出澄清招標文件的請求，在第 28 條截止提交投標也日期前的一段合理時閬內，就收到的請求作出答5 覆個應，使供應商或承包商有足夠時間編製及提交其投標售。該匣覆對編製投標古而言具必要的約束力。故此，有閲同覆內容必須通知所有巴取得招標文件的供應商或承包商，並且附加於招標文件供其他供應商或承包商索取·供應商或承包商依照招標文件及因澄清而發出的附加文件的內第 27 及第 29 條6 容及要求編製投標古，並在招標邀詰冉載明的截止日期前捷交其投標書。供應商或承包商按照採購買體規定的方式和條件，提供投標擔第 32 條7 保。採膳真體在發出招標邀請書前確定接收投標書的地點、 H期租時第 25 條第 (1 ) 款 G)藺，而供愿商或承包商必須於該期限前在該地點提交投樑書。按項，第 30 條、第8 規定，採購實瞪可延長截標E期，但必須迴知所有已取得招標文 31 條第 (2) 款 (a) 項件的供應商或承包商·35

澳門特別行政區政府採購法律制度研究步驟說明適用條款在截止期限前，已提交投標書的供應商或承包商可修改其投標書第 31 條第 (3) 款9 內容或撤回其投標盡而不喪失其投標擔保。供應商或承包商向採購買體發出修改巳提交投標書的通知。修改〔沒有規定）10 形式由採購買體決定，一般是讓供應商或承包商提交修改文件．或讓其取回已提交的投標書，並經修改後重新提交。供應商或承包商向採購實體發出撤圈已提交投標告的通知。退團第 31 條第 (3) 款11 投標擔保的程序由採購賁體決定。12 在截止提交投標書期限後，採購實體應儘快塴標及評審投標書。第三章第三節採購貫體在招標文件規定的地點及截標日期、或延長截標日期，第 33 條13 並按該文件規定的程序開標。所有已提交投標書的供應商或承包商可出席開標會議. 00標會議中，採賭四體直牘每一投標書的基本內容。採購立體在審查、評審和比較符合投標人資格的投標古時，為普第 34 條第 (1 ) 款確賀瞭解建議杓容，可要求供應商或承包商對其提交投標書的內14 容作出澄清或解釋，但不得變更其載明的四質內容·如果問題在於純計算的錯誤，採購實體應通知有關的供應商或承包商·15 採購實體按照招標文件規定的條件和要求，並遵守特定條款，接第 34 條第 (2) 及第納或拒絕投標書，並得出合資格的投標書。 (3) 款採購貿體應客觀地按照訂立在招標文件的選定中標投標得標準第 34 條第 (4) 及第16 來評審合資格的投標也。在評審期斷，採購百體不得與有闕供應 (5) 款、第 35 條丶商或承包商進行談判。第 36 條在選定中標的供應商或承包商後，採購實體尚要求他進一步證明第 34 條第 (6) 及第17 其資格，並證明所採用的標準和程序已預先列明於招標文件內。仃）款當符合資格的供應商或承包商的投標古中選及其資格能進一步〔沒有規定）18 證明，採購宜體建議其上級具權隈頁體對投標書作出判給決定。作出判給決定後，採購實體向有關供應商或承包商發出接受投標第 36 條第 (1 ) 款19 的通知。在發出接受投樑通知後的—段合理時間內，採瞄四體與中樑供應第 36 條第 (2) 款20 商或承包商簽署採購合同。在中標供應商或承包商未能應採購實體要求按照招標文件規定第 37 條第 (7) 款21 進一步證明其資格，採購直體便可拒絕其投標書，然後在其餘投標書中挑選得分最高者為中標供應商或承包商，或按規定拒絕所有的其餘投標書．22 當所有投標冉均被拒絕時，此採購便視為琉標。第 37 條第 (7) 款36

第二章聯合國《國際貿易法委（五）｀｀服務採購的主要方法＂部分此部分是《示範法》的第囯章，包括條文 9 條，由第 37 條至第 45 條，祇規範服務採購適用的採購程序。此採購程序，伺樣是作出不完全具體規範的程序，祇是概括地規定了主要步驟而形成框架式規定，亦具有相當高的可塑＇［生，譔採納《示範法》的國家自由地配合本國的行政程序法而確立本圍服務採購的招標程序。鑒於服務採購的結果不是實質的商品，故此其供應、質量和確實內容是很難客觀地量度出來的。它的供應很大程度上是視乎供應者本身的技術和人員素質和水平而定。再者，它的評估標準不像貨物及工程般依靠價格為主要困素。所以，在此部分內規定了三個供採購實體預先確定的評選建議書的程序．以及獨立地規定了｀審評建議書的標準＂。與此囘時，其中兩個建議書的評選程序是容許採購實體與提交建議書的供應商或承苞商進行談判．故此部分亦對採購實體的保密義務作出專門規定，避免採購實體於談判時把其他建議書內容，尤其是有關技衡資料、價格資料及其他資料等泄露給其他處於競爭狀態的供應商或承包商。37

澳門特別行政區政府採購法律制度研究圖 3 : 《示籠法》規定適用於服務採購的程序38 1. 擬訂邀請服務建議書的內容（第38條）2. 確定評選建議書的方法〔第J8(1), 41 條）4. 公朝或宜接向某些供應商或承包商發出徵求建議冉的通告（第37(1) , (2)及(3)條）5. 有意的供應商或承包商取得邀計＇］服務建議( ~37(4)條）6. 在有需要時，供應商或承包商可要求採購實體澄浩邀請服務建譔也（第40條）7. 接收供應商或承包商提交的建議四（（示範法）中沒規定」12. 採購費體對最佳評分的建議作出判給或不判給的決定（（示範法）中沒規定）

第二章聯合國《國際貿易法委員會貲物、工程和服務採購示範法》的規範模表 7 : 《示範法》規定適用於服務採購的程序之扼要說明步驟說明適用條款採購貨體在展匪服務採購招標的籌錨階段中，按照規定擬訂邀請服務第 38 條建議E的內容。2 於擬訂邀請服務建議忠的內容中，其中一個主要內容是確定評選建議第 38 條第 0)｀的程序和方法。款、第 41 條3 於擬盯邀請服務建議也的內容中，其中一個主要內容是中選建議告應第 38 條第 (m)採用的評審標準。款、第 39 條在邀請服務建議書完成並經上級有權限頁體批准正式展開招標後，採第 37 條第4 I 膦質體可公OO 、或直接向供應商或承包商發出徵求建議書通知，或於 (1) , (2) 及 (3)適當時徵求資格預審申請書。 :;!;"成h、5 採購買體按照通知載明的程序和規定，向供應商或承包商提供邀請服第 37 條第 (4)務建議也或資格預審文件。同時，可收取其印製和寄送成本的費用。款採購國體必須屆應供應商或承包商提出澄清邀請建議摺的請求，在截第 40 條止提交建議告日期前的一段合理時間內，就收到的請求作出答覆巨l6 應，使供應商或承包商有足夠時間編製及捷交其建議害。該同覆對編製建議書而言具必要的約束力。故此 · 有關個覆內容必須通知所有巴取得邀請建議書的供愿商或承包商，並且附加於邀請建議書供其他供應商或承包商索取。供應商或承包商在截止期限前到指定地點提交其建議書。〔沒有規定〕採膳實體應在服務採購的四偏階段決定採用的評選建議書程序，並應第 41 條8 載於已進行「不通過談判的評選程序」。採購實體應按照建議心所列除佰格 I 第 42 條以外的標準，規定涸於質昷租技術方面的界限，並根據這些標準及邀9 請建議古中列明的、關於這些標準的相對比重和應用方式來評比每一份建議書。然後採購買體應對達到或超過界限的建議書的報價進行比較．以報價最低的建議書為中選建議書，又或按照價格及其他的栢準一同評比取得最佳綜合評價的建議書。進行「通過同時談判的評選程序」·採購實體應與提出了可接受的建 I 第 43 條議掛的所有供應商或承包商造行談判，並可設法或允許對所提建議作出修改。所有談判完結後，該等供應商或承包商在指定E期前就其建10 I 議古的所有方面提出最佳和最後的報盤。採瞄賁體在評價建議書時 · 應先完成技術評價後才考慮報價。最後，採購實體按照邀請服務建議書所規定的那些標準的相對比重及39

澳門特別行政區政府採購法律制度研究步驟說明適用條款進行「通過順序談判的評選程序」。首先，按照「不通過談判的評選第丑條程序」規定確定一侗界限，然後邀請根據該界限取得最佳評分的供應商或承包商就其建議書的報價進行談判。如果通過此談判未能達11 成服務採膳合同，則與評分較佳的供應商或承包商進行談判。如果未能達成合同，則邀請評分次高的供應商或承包商談判。如此類推，直到達成採購合同或否決全部界限以上的其餘建議盡為止。無論透過以上哪一評選程序，採購實體應逍定供應商或承包商建議盡〔沒有規定〕12 呈上級具權限實體作出判給決定，或不判給決定．於此強鵬，此服務採購程序主要是規定採購過程的關鍵工作和步驟，一些審批細節，如由上級具權限困體作出判給決定的程序是沒有以明示方式規定出來的。而更重要的是，作出判給決定後，此僅適用於服務採購的程序沒有包括簽署合同的規定。《示範法》中，祇有｀｀招標程序＂部分才對簽署合周作出規範。依照《示範法》的立法結構和條款編排，倘若服務採購適用第四章＇瀧服務採購的主要方法＂，服務採購合同的簽署不能受納入第三章第 36 條｀｀接受投標和採購合冏生效＂的約束。此時，採購亞體祇能以嚴謹原則與中標供愿商或承包商簽訂服務採購合同。誠然，《示範法》的的是供訂立或修訂國內政府採購法的國家和地區參考，法律的具體規定、細節條文應固愿國內其他法律和需要作出相應和適當的鵬整。（六）｀｀招標方法以外的採購程序＂部分此部分是《示範法》的第五章，包括條文 6 條，由第 46 條至 51 條，分別規範招標程序以外的採購方法，包括兩階段招標、限制性招標、邀請建議書、競爭性談判丶邀請報價、以及單一來塬採購。按照《示範法》第 18 條第 (2) 款規定，｀｀在進行貨物或丁程的採購中，採購買體祇有在遵照第 19 、 20 、 21 或 22 條的規定的情況下才可使用招標程序以外的某種採購方法。＂而第 19 條是規定 "採用兩階段招標、邀腈建議－或競爭性談判的條件＂的；第 20 條是規定｀採用限制性招標的條件＂的；第 21 條是視定｀｀採用邀請報價的條件＂的；第 22 條是規定｀｀採用單一來源採購的條件＂的。雖然《示範法》第 1 8 條第 2 款的規定沒有明確指出服務採購適用於該等採購方法，但規定該等採購方法的相愿條款或多或少述及服務採購的內容。40

第二章聯合國《國際貿易法委1. 兩階段招標此採購方式是基於招標程序演變出來的，亦即是主要的招標程序不變。差別在於供應商或承包商應按採購實體規定及應其要求，分前後兩僭階段提出內容不儘相同的建議書，祇有在前階段合乎資格者才可於後階段繼續競投。招標文件為徵求提出有關貨物、工程或服務的技術、質量或其他方面特點的建議、以及關於供應的合周規定和條件方面的建議、適當時列明供應商或承包商的專業和技術能力和資格，要求供應商或承苞商在第一階段提交不具投標價格的初步建議書。採購實體對提交的初步建議書按《示範法》規定及訂立在招標文件的條件和要求進行審理，從而分為獲接納及被拒絕的供應商或承包商。然後，採購實體可以在此階段與獲接納供應商或承包商談判其投標的任河方面。完成談判後，採購實體綜合談判內容重新擬訂一套招標規格，其內容可刪除或修改原招標文件所列出內容和擬採購項目的技術和質量特點。至於評審和比較投標和評審標準，可增補符合《示範法》的新特點或標準。不過，任何刪除或修改均應透過邀請提出最後投標邀請書一併通知第一階段獲接納的供應商或承包商。此時，他們祇是對單一一套規格提出列明價格的最後投標書。採購實體仍應以確定符合第 34 條第 (4)款 (b) 項的規定來甄選中標的供應商或承包商。 292 限制性招標此採購方式基本上與《示範法》第三章規定的招標程序相同，惟一匿別是不透過官方刊物公佈或其他出版物刊登投標邀請書來徵求投標，取而代之是採購實體在該等出版物刊登限制性招標的通知，以邀請所有可提供高度複雜或專門性的貨物、工程或服務的供應商或承包商；又或選定若干及足夠數量供應商或承包商來邀請，以無差別待遇方式向其徵求投標，並確保有效和公平競爭。 33 邀請建議書採購實體應在一份國際上廣泛發行的報紙或與採購項目有關技術或專業刊物上刊登通知，至少有三個供應商或承包商獲得邀請，並徵得其提交建議書。為確保評審的1') 同上第品條．JI) 同上第 47 條 ·41

澳門特別行政區政府採購法律制度研究公平性，採購實體應於發出通知前已訂出評審建議書的標準及其相應的比重、以及應用於評審建議書的方式，以便納入邀請建議書而成為其基本資料。該等標準應主要包括供應商或承包商的幾亻同方面： (1) 其相對管理能力和技術能力； (2) 對滿足採購實體的需要是杏切實有效； (3) 就實施其建議所提出的價格和操作、保養和維修所提議貨物或工程的費用。在通知中應至少包括採購項目的基本資料： (1) 採購實體的名稱和地址； (2) 採購的說明，尤其是建議書應符合哪些技術參數和其他參數； (3) 列出評審建議書的標準及其相應比重，以及該等標準應用於評審建議書的方式； (4) 建議書格式的編製要求和任何適用指示。無論是採購實體主動作出，抑或是應供應商或承包商要求而作出徵求建議書的任何變動或澄清，均應知會參與邀請建議書程序的所有供應商或承包商。採購實體在收到供應商或承包商提交的建議書後，可向所有供應商或承包商提出的建議給予談判機會及進行談判，並可要求或容許他們就已提出的建議進行修改。不過，有關談判必須予以保密，任何一方不得向他人透露或泄露任何技衡資料、價格或其他市場信息。完成所有談判後，所有供應商或承包商在採購實體指定的日期前提出其建議各方面最佳和最後的報盤。髓後，採購實體採用徵求建議書通告中列明的標準評審建議書。評審方式分為兩部分，採購實體先對建議書能滿足採購實體需要的有效性和技循性進行評審，然後從達到要求的建議書中選定提出最佳價格者，並與該供應商或承苞商簽訂採購合同。 31．競爭性談判為確保採購活動的公平性，採購實體應與足夠數目的供應商或承苞商進行談判．並且向他們一致發送相同規定、準則、文件、澄清或其他資料，俾使能於平等基礎的惰況下進行談判。採購實體和任一供應商或承包商的談判內容應予以保密，未得到任何一方同意，不得向第三者透露與談判有關的任何技術資料，價格或其他市場信息。完成所有談判後，所有供應商或承包商在採購實體指定的日期前提出其建議各方面最佳和最後的報盤，而採購實體在此報盤的基礎上選定中選報盤的供應商或承包商。 325 邀腈報價＂同上第 48 條。卫同上第 49 條 ·42

第二章聯合國《國際貿易法委員會貲物、工程和服務採購示範法》的規範模採購實體選定邀請報價為採購方式，應在其可及的範圍內儘可能邀請最多的供應商或承包商，但不得少於三個，就擬採購貨物或服務報價，並告知他們除貨物或服務本身價格外的費用是否計算在報價內。該額外費用可以是運輸，保險，關稅等款項。莓一供應商或承包商收到報價邀請．祇能提出一僭報價，一旦提出便不能變更。採購實體亦不得就收到的報價與有關供應商或承包商進行談判，而祇能於收到最符合採購實體需要報價選定的最低者並向該供應商或承包商授予採購合同。 336. 單一來源採購祇要是符合《示範法》第 22 條規定．採購實體便可直接與一供應商或承包商徵求建議和要求報價來採購貨物、工程或服務。 3.\（七）｀｀審査"部分此部分是《示範法》的第六章，包括條文 6 條，由第 52 條至第 57 條。這是規範供應商或承包商在採購過程中的權利受損時可適用的救濟方法，而其規範重點在於給予供應商或承包商提出投訴的權利，以及有權限實體對提出的投訴進行審査。為確保供應商或承包商的權益，設立了三層式的審査制度，原則上是漸進式的審査制度。法律上，供應商或承包商聲稱因採購實體違反採購過程的法定行為而令其權益受損或可能受損而要求審査的權利不是無限制的；反之，供應商或承包商對採購實體按照《示範法》規定執行某些法定行為的投訴是不受理的，包括： (1) 依法選定某一採購方法； (2) 依法選定的評選程序； (3) 依法規定供應商或承包商參與採購過程的區籍限制； (4) 依法拒絕全部投標、建議、報盤或報價的決定； (5) 依法拒絕回覆有意參加邀請建議書過程的表示； (6) 執行採購時招標文件或邀請服務建議書的內容未提及與政府採購有關的法規及條例。 35第一層審査是由採購實體或審批機關進行的。在採購合同生效前，供應商或承苞商在獲悉引起違反事件後 20 天內，以書面方式向採購實體或審批機關提出投訴，否則該實體或機關不應受理此投訴。一經提出投訴，除非雙方協議解決問題，否則採購實體應在提出後 30 天內發出書而決定，而此決定靦為最後決定，無論供應商或承苞" 同上第 50 條．丑同上第 51 條．J; 同上第 52 條·43

澳門特別行政區政府採購法律制度研究商得直與否，不待上訴。倘若該期間過後採購體實仍未作出決定，供應商或承包商便有權依法提出訴訟．此時就進入第二層審疍或直接進入第三層審査。 36第二層審査是由具權限的行政機構對供應商或承包商提出的投訴進行的行政審＿。提出投訴的情況包括：其一，採購合同巳生效．供應商或承包商祇能於獲知引起該投訴的情況後 20 天內，或在供應商或承包商獲知那些情況後 20 天內；其二，採購合罔已生效．第一層審査的採購實體或審批機關不受理投訴決定後 20 天內；其三．第一層審查的投訴駁回而供應商或承包商不服該決定的 20 天內；其囚，第－恩審査作出決定後 20 天內，該供應商或承包商聲稱該決定對其有不利影響。該匹種情況均祇接納提出第一層審疍要求的供應商或承包商提出第二厝審至要求。後兩種情況可視為供應商或承包商對第一層審査決定的上訴。 37無論是第一層或第二層審葦，採購實體或審批實體，或行政機構應把有關投訴事宜通知參與司一採購過程的其他供應商或承包商，給予他們參與審査過程的權利．以避免其利益受到或可能受到審查過程的影響。此外．《示範法》亦對供應商或承包商要求第一層和第二唇審至所作投訴規定了一亻圍中止採購進程的｀｀中止期＂，旨在譔審査實體處理投訴時維護提出審査要求的供應商或承包商的權利。當投訴被提出後，採購進程立即中止 7 天。而此規定或做法是為了達到供應商或承包商的權利和採購實體的需要之間的平衡。供應商或承包商的權利係指其投訴審疍權利；採購實體的需要係指以具經濟效益方式達成採購合同之需要．而不會擾亂和延誤採購過程。 38 實施此中止期不是自動的，而其依據是供應商或承包商在提出投訴時一併提出要求中止採購過程的聲朗方可實行。聲明內應載明投訴會得直，且准許中止不會為採購實體及其他供應商或承包商造到不成比例的損害；再者，倘若採購過程繼續進行，他會受到不可彌補的損害。就《示範法》規定，第三層審査是對供應商或承包商的權利作最後一亻同救濟的機會。當供應商或承包商對採購實體在採購過程採取的行為不滿、第一層或第＝層審査決定不服或未在時限內作出決定，他便可向具司法審疍權力的法院提出上訴。此規定並不是限制或取代其他適用法律中可能規定謀求可法審疍的權利，反而是作進一步的確認。此外，此規定規範的是最低限度，以避免觸犯參考《示範法》酮家法律和程序中與司法程序有關的規則。 39丑問上第 53 條 ·`~ 同上第 54 條．.111 UNCITRAL (1995) . UNCITRAL Model Law on Procurement of Goo氹 Construction and Services with Guide to Enactment. ＂同上·44

第三章中國內地政府採購法的主要規範內容相對商貿方面的國際組織和一幗兩制下的澳門特別行政國來說，中圈內地政府採購制度的建立是較遲起步，僅是始於上世紀九十年代中期，但是有借鑒圈際組織及已建立政府採購制度圍家的經驗，配合國情及經濟發腰來制訂適合國家財政改革步驟的政府採購法。第一節中華人民共和國政府採購法的發展沿革於 1 995 年之前，中華人民共和國與政府採購有關活動是不受任何法律規範的。為了使有關活動規範化和配合財稅體制的改革進程，中央國家行政機關、以及不少地方立法機關和行政機關昀相繼發佈規範與政府採購有閾的部門規章、地方性法規及地］政府規章，實行政府採購的試點工作。表 8 : 《政府採購法》實龐前，各級政府曾頒佈與政府採購有關的一些法規發佈頁體中央國家行政機瀾頒佈的規滾lH政部財政部、監察部和審計署財政部和中國人民銀行與政府採購有關的較重要法規及文件名稱《政府採購管理齧行辦法）政府採購招標投標管理暫行辦法｝政府採購合同監督暫行辦法）《政府採購信息公告管理辦法政府採瞄運行規程暫行辦法》《屮央單位政府採購管理實艇辦法，＇（外國政府貸款項目採購工作管理暫行規定）（外國政府貸款項目採購公酊招標辦法）（關於 2000 年推行政府採瞄制度工作的意見）（政府採購資金財政直接撥付管理暫行辦法）45

澳門特別行政區政府採購法律制度研究發佈質體資料來源：（深圳經濟特區政府採瞄條例）（北京市政府採購管理辦法）（上海市政府採購管理辦法）（安徽省政府採購管理暫行辦法）（廞西壯族自治冨政府採購管理辨法）1. 楊臨宏等著：（公共經濟法研究）·北京：中國社會科學出版社， 2007 年 9 月第 1 版；2. 李進編著：（政府採購四務）·南京：江蘇科根技術出版社， 2005 年 1 1 月第 1 版．於上表列出的規範中，深圳市人大常委會於 1998 年 10 月 27 日通過的《溧圳經濟特區採購條例》是中厰第一部與政府採購有關的地方性法規。此外，財政部於 1999年 4 月 17 日通過的《政府採購管理暫行辦法》是中國政府第一部與政府採購有關的規章。縱使各級政府部門頒佈適用其政府採購運作所需的法規，但該等法規的內容極之分散、規範範圍既不全面又不完善，而且立法規格亦低和內容重複規範的方面很多。從而，於客觀上有必要把此等分散的立法統一起來而形成一部完整的政府採購法。為此，政府採購法起草小組終於在 1999 年 4 月成立。經歷三年多的工作，在借鑒世界貿易組織《政府採購協議》和聯合幗《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》的基礎上和國外專家提供的技須性協助和經驗，於 2002 年 6 月 29 日由第九屆全厰人民代表大會常務委員會第二十八次會議正式通過《中華人民共和嗣政府採購法》（以下簡稱《政府採購法》），並於 2003 年 1 月 1 日起正式生效，把中鬬的政府採購方面依法運作的空隙填補，奠定中華人民共和國政府採購活動法制化的里程碑。表 9 : 現行《中華人民共和國政府採購法》草擬過程日期草擬《政府採購法》的進殷1999 年 4 月（政府採瞄法）正式地被列入全國人大九屆立法規割，並且正式成立政府採購法起草小組2000 年 9 月擬定了（政府採購法（草案綱要）｝46

第三章中國內地政府採購法的主要規範內容H搏草擬《政府採購法》的進屑2000 年 1 0 月擬定了（政府採瞄法（初稿））2000 年 12 月於河北廊坊召開了「中德政府採購立法國際研討會」，中外專家對（政府採購法（初稿））提出了極富建設性的意見2001 年 4 月擬定了（政府採賭法（第二稿未定稿））2001 年 5 月於北京召開了由全國人大財經委主辦的「政府採購立法研討會」，討論（政府採購法（第＝稿未定稿））的內容2001 年 8 月於大連召開了「政府採購研討會」，主要針對（政府採購法（第五稿定稿））進行討論2001 年 10 月 22 B 九屆全國人大常委會第 24 次會議對（政府採購法（草案））迆行討論2001 年 12 月 24 B 九屆全國人大常委會第 24 次會議對（政府採購法（草案））進行第二次審證2002 年 6 月 24 日九屆全國人大常委會第 28 次會議對（政府採購法（草案））造行第三次審緻2002 年 6 月 29 日江澤民主席簽署了第 68 號主席令公佈（政府採瞄法）資料來源：1. 姚艷緝著：（政府採購國際法律制度比較研究）·濟南：山東人民出版社， 2006 年 2 月第 1 版·第二節《政府採購法》與《招標投標法》的適用關係目前於中華人民共和厰實施的《政府採購法》是在 2003 年 1 月 1 日起生效．其內容分為 9 章，分別是總則、政府採購當事人、政府採購方式、政府採購程序、政府採購合同、質疑與投訴、監督檢査、法律責任、以及附則，合共條款 88 條。由於展開政府採購招標時，不僅適用《政府採購法》，故於研究該法時，亦要注意它與《招標投標法》的關係和如何配合其適用性。故此，討論《政府採購法》的同時，不能不提及《招標投標法》的規定。、展開工程採購的適用規定按照《政府採購法》第二條規定，｀｀在中華人民共和國境內進行的政府採購適用本法＂，即政府部門展開工程亦是適用該法的。此外 · 按照《政府採購法》第二十」47

澳門特別行政區政府採購法律制度研究條第二款規定， u公開招標應作為政府採購的主要採購方式＂；第回條規定，｀｀政府採購工程進行招標投標的．適庄招標投標法＂；以及《招標投標法》第二條規定，｀｀中華人民共和國境內進行招標投標活動，適用本法＂。由此推論，凡政府部門進行公共工程的，必須適用《招標投標法》來進行招標，公開招標或邀請招標亦然，但工程是以別於招標以外的其他採購方式展開除外。有者，《招標投標法》第三條規定，在中華人民共和圍境內進行 (1) 大型基礎設施、公開事業等關係社會公共利益、公眾安全的項目；以及 (2) 全部或部分使用圈有資金投資或者國家融資的項目等的工程建設項目，必須進行招標。此兩類工程不一定由政府部門負責展開而不屬政府採購工程，不受《政府採購法》規範，但亦應遵守《招標投標法》的規定．屬強制性規定。值得注意的是．於《政府採購法》第囧章規定政府採購程序的內容中明示｀｀貨物和服務項目＂的規定．是不適用於工程項目的採購活動。對於《政府採購法》和《招標投標法》周時規定且適用於工程採購項目的，倘規定內容出現競合，應按照｀｀新法優於舊法＂的原則．適用《政府採購法》的規定。、展開貨物和服務採購的適用規定按照《政府採購法》第二條規定，政府部門實行貨物和服務採購同樣地是適用該法的。此外，儘管《政府採購法》第囚條規定政府採購工程進行招標投標是適用《招標投標法》的，但沒否定貨物和服務採購不可適用該法的規定，適用條件是祇要符合該法第三條規定便可，即是貨物和服務的採購是以招標方式於中圍境內進行便適用該法。對於該兩法同時適用於貨物和服務採購．當出現適用上的競合時，尤其是以招標方式進行的，司樣是基於｀｀新法優於舊法＂的原則．應適用《政府採購法》的有關規定。－、兩部法律的協調性利補充性《政府採購法》的規範內容是較全前的，除明確地包括不同的採購方式外，亦規範其相應程序。不過，較該法早頒佈的《招標投標法》是規範招標投標程序的法律 ·是－純粹的程序法。從表面上看，後者是用來詳細規定以招標方式實行政府採購的過程和步驟。不過，其適用範圍不僅包括政府採購，而祇要是於中圖境內進行的招標投標活動亦受其規範。所以，其涵蓋的實施主體不限於政府採購主體。48

第三章中國內地政府採購法的主要規範內容本質上，兩部法律是具有統一性的，而且是必須互相協調的，不應存在任何矛盾關係；而功能上，《招標投標法》具有補充《政府採購法》的作用，促成私人向政府部門供應採購項目而建立合同關係，並使之規範化和制度化。對於《招標投標法》立法目的，僅是規範招標投標程序的法律，而其他政府採購方式適用的相應程序．仍是規範在《政府採購法》的本文中。由此可見，此兩部法律的分立關係既單純、又特殊，是基於它們的立法原因及行政管理權限劃分所造成的結果。它們的分離不在於本質意義上，反而具有相當的統一住，為其協調胜和補充1生提供適用上的可能。第三節政府採購的方式原則上，政府採購採用的方式祇限於從法定方式中選擇，別無他選。有學者認為，，｀政府採購方式，是指政府部門，有關事業單位和社會團體使用財政性資金採購貨物、工程和服務時，根據採購的不同情況所採用的法定方式" 。 -10 《政府採購法》規定的政府採購方式包括：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來塬採購、詢價、以及國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方才。、招標以招標方式進行採購是招標實體發出公告或通告 · 邀請潛在投標人對一或某些特定貨物、服務或公共工程，按照招標實體發出招標文件規定採購項目的規格和要件編製投標書來競投。經招標實體認定符合資格的投標人所提交的投標書才獲得評審，然後對其內提出的價格、質量、適用標準、貨物的交貨期、服務完成期或竣工期、以及有關投標人的技循水平、財務能力和人才能力等多種园素．按照預先釐盯的評審準則進行綜合性比較，從中挑選提出最佳投標書的投標人並作出判給．然後與其簽訂合同。招標可分為公開招標和邀請招標，其分別在於潛在投標人的資格條件。招標是政府採購數個法定方式中的最高級別、具有最嚴格規定和步驟的程序，而且還必須在恪守政府採購的原則性規定下進行，尤其是公開性、公平性、競爭性、物有所值和庶潔等五大原則。公開丨生是指整個採購過程必須在公開及具透明度的情況進行；公平性是指所有投標人必須得到招標實體的公平對待．不得偏私、不得給予特-Ill 朱少平：｀｀政府採購的方式＂，（法制日報） 2002 年 7 月 7 日第三版。49

澳門特別行政區政府採購法律制度研究殊優惠和受到任何歧視；競爭性是指於整僵採購過程中．各相關方和程序 · 包括行政程序均要體現公平競爭；物有所值是指採購實體作出判給來採購的項目必須衡量其質早，價格和交貨期、完成服務期或竣工期等主要國素。再者，還要考慮應用採購項目時所帶來的成本效益；廉潔是指投標人和招標實體於整個採購過程中必須奉公守法．不得以貪污、賄賂、合謀等不當手法來取得和授予合同。（一）公開招標公開招標是凡有意的任何投標人一自然人或法人，不論其是否符合資格 · 均日投標，並無制約。《政府採購法》將招標分為公開招標和邀請招標兩類，並把公開招標定為政府採購的主要採購方式， 41 採購實體採購貨物或服務時應採用此方式為之。 -12 不過，國務院發展計劃部門確定，凡國家重點項目和省、自治區、直轄市人民政府確定的地方重點項目不適宜採用公開招標方式的，經其批准後，可以進行邀請招標。 43公開招標的公開不是指進行招標的所有行為均要公開，而是指招標實體發出招標公告來邀請不特定的潛在投標人投標的一亻同方式，因而是具有完全競爭1生的。本質上，公開招標是最符合招標宗旨的；原則上，亦是最符合國家維護公共利益的。縱使其優點明顯，但缺點是招標成本高昂、招標週期較長。因此，公開招標一般上僅適用達到一定採購門檻金額的政府採購項目。若屬中央預算的政府採購項目，由國務院規定採購門檻金額；若屬於地方預算的，則由省、自治區、直轄市人民政府規定。 44《政府採購法》有一禁止性和能體現公開招標對政府採購重要性的規定，｀｀採購人不得將應當以公開招標方式採購的貨物或者服務化整為零或者以其他任河方式規避公開招標採購" 45 , 避免出現不公平競爭和採購人員藉此實行不正當行為。（二）邀請招標邀請招標是僅限於由招標實體隨機向三間或以上經事先評定資格的投標人發出招＂按照（中華人民共和圈政府採購法）第二十六條第二段規定．42 按照（中華人民共和酮政府採購法）第二十七條規定·41 按照（中華人民共和固招椋投椋法）第十一條規定．＂同上註．45 按照（中華人民共和固政府採購法）第二十八條規定·50

第三章中國內地政府採購法的主要規範內容標通知，邀請參加相應招標的一個方式。由於是祇收到邀譜通知書的個別投標人方能參加招標活動，其餘的潛在投標人，包括一些已逹資格要求但沒被預先甄審的投標人均不能投標．故此此方式的競爭性有限，所以又稱為限制性招標或限制競爭招標。實務上，招標實體不能隨意採用邀請招標方式，其適用要件僅限於極高金額的招標和中標人必須具備某些特定的技術來執行招標項目，旨在確保供應商或承攬人具有足夠能力履行合同，以免採購實體蒙受損失而最終導致公共利益受損。按照《政府採購法》第二十九條規定，｀｀符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法採用邀請招標方式採購：（－）具有特殊住，祇能從有限範圍的供應商處採購的；（二）採用公開招標方式的費用佔政府採購項目總價值的比例過大的。＂了是，法律中沒有訂明逹到哪個比例才算是過高，其適用上取決於具權限實體的自由裁量權，或其他相關的具體規定。、競爭性談判競爭性談判是指採購實體為某些符合法定情況的採購項目邀請一定數量或以上的供應商或服務提供者分別直接進行談判｀然後選擇能提供最佳條件的供應商或服務提供者簽盯合囘的一種採購方式。那些法定情況包括： (1 ) 展開招標後，沒有任何投標人投標，或者沒有合格投標書或者重新招標未能成立的； (2) 採購項目要求的技術複雜或者性質特殊，招標實體不能確定詳細規格或者具體要求的； (3) 招標實體採用招標的所需時間不能滿足用戶的緊急需要； (4) 採購實體不能事先計算出採購項目的價格總額。品採用競爭性談判是具有邀請招標的一些特性，例如是向某些投標人提出要約邀請，於有限數目的投標人中挑選提供最佳條件者作為中標人；而且，又具有一些特點和優點：採購週期較短、省卻繁瑣的招標程序、行政成本較低、能靈活地選定提供採購項目的中標人、投標人可把其新高科技應用於採購項目中、可把錯誤採購的風險降低等等。可是，仍有一些值得注意的地方：判給須具詳細和合理的解釋、投標人提供投標項目的規格是否完全符合採購實體所需、投標項目的金額是否合理或合乎市場價格、採購項目保證期或保養期的長短是否足以涵蓋採購實體所冒的風險等等。◄6 按照（中華人民共和廠政府採購法）第三十條規定 ·51

澳門特別行政區政府採購法律制度研究三、單一來源採購顧名思義，單一來塬採購是完全沒有競爭的．指採購實體於法定情況下，直接且僅向一家供應商要求提供貨物、服務或工程，並且訂立合同的一種採購方式。該等法定情況包括： (1) 由於科技、技能、工藝或專利保護，又或產品、服務或工程祇能由特定供應商提供，且沒有其他合理選擇或替代供應商，以致採購實體祇能從惟一的供應商處採購，別無他選； (2) 由於發生不可預見且非歸因於採購實體和供應商的緊急情況，採購實體沒有足夠時閼進行招標來滿足需要．選擇其認為最便捷地取得採購項目的一家供應商； (3) 為保證原採購項目的一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購貨物或再取得服務，且添購或再取得的總金額不得超過原採購合同金額的 10% ; "'7(4) 於出現流標及／或重新招標仍不能選定供應商，以及採購項目及合同內容沒有重大改變的清況下 · 採購實體可指定原供應商要求進行給付。四、詢價詢價是指採購實體向三間或以上的供應商發出詢價通知，邀請它們報價，然後採購實體按照報價、採購項目的質量和供貨期、服務完成期或竣工期等困素的關係進行綜合性比較，選定最佳的供應商來採購。實行詢價的依據是｀｀採購的貨物規格、標準統一、現貨貨塬充足且價格變化幅度小的政府採購項目" 。 48 採購實體進行詢價前，要求由其代表及有關專家組成不少於3 人的單數組成詢價小組，且專家要佔總人員三分之二或以上。詢價小組負責規定採購項目的價格構成和評定標準。第四節政府採購的法定程序一、制訂政府採購預算政府採購是按年度計劃執行，並基於政府採購預算規劃而實現。政府採購預算是各政府部門把其所需政府採購項目擬以政府採購方式取得的估算金額計算出來的，是政府部門預算中其中之一個重要組成部分。沒有政府採購預算，政府部門就不能進行「按照（中華人民共和圈政府採購法）第三十一條規定．邙按照（中華人民共和固政府採購法）第三十二條規定·52

第三章中國內地政府採購法的主要規範內容採購， 49 故此制訂政府採購預算係展開政府採購程序前首要且必要的重要工作環節。此外，妥當和有效的政府採購預算編製能直接地促使政府採購活動的展開。政府採購預算根據政府採購項目所屬預算分為政府採購中央預算和政府採購地方預算。實務上，不是任何部門均能編製其政府採購預算，而是由其估計下一財政年度擬展開的政府採購項目和相應金額．交由負責編製部門預算職務的部門綜合，由其呈報本級財政部門；而其審批則按一般預算管理權限和程序進行。 50 預算一經審批，政府部門必須嚴格地按照批准預算進行政府採購。、政府採購程序政府部門實施政府採購，無論是以哪一政府採購方式．必須依照相應的法定程序為之。該等法定程序受《政府採購法》規範，可實施的政府採購程序包括：公開招標程序、邀請招標程序、競爭性談判程序、單一來塬採購程序、以及詢價程序。採購實體並無選擇採用哪一政府採購程序的自由裁量權，而是要按照法律規定採用符合實際情況的程序，即是要採臣相應政府採購方式的程序。正如圖 4 所示，公開招標方式是政府採購首選的法定採購方式；當符合該法第＝十九條規定的情況 · 採用邀請招標方｀。無諍是公開招標或邀譜招標 · 均適用現行《中華人民共和國招標投標法》規範的招標程序；當符合第三十條規定的清況，採用競爭性談判方式及其相應的程序；當符合第三十一條規定的情況，採用單一來塬採購方式及其相應程序；當符合第三十二條規定的清況，採用詢價方式及其相應程序。後三者的政府採購程序是同樣和概括地規定於《政府採購法》內。＂按照｛中華人民共和圍政府採購法）第六條規定，｀政府採購應當嚴格按照批准的預算執行" 。511 按照（中華人民共和廠政府採購法）第三十三條規定。53

澳門特別行政區政府採購法律制度研究圖 4 : 《中華人民共和國政府採購法》規定的政府採購程序54

第三章中國內地政府採購法的主要規範內容（一）招標程序招標程序是一法定的政府採購程序，受《招標投標法》規範，而且是具有最詳細和最嚴格的規定．包括五亻同階段：招標、投標、開標、評標和中標。1. 招標招標實體必須履行政府採購項目的審批手續，並於獲得批准後方能展開招標程序。a) 招標實體及招標代理機構招標可以公開招標方式或邀請招標方式進行。招標實體本身具有足夠能力編製招標文件和組織評標的，可自行處理招標，但應向有關行政監督部門備案；否則，可以自行選擇及委託招標代理機構，於委託範圍內辦理招標事宜。招標代理機構是依法設立、從事招標代理業務並提供相關服務的釷會中介組織．並不能與行政機關和其他國家機構存在任柯隸屬關係或其他利益關係，而且必須具備以下條件： (1 ) 具有從事招標代理業務的營業場所和相應資金； (2) 具有能夠編製招標文件和紐織評標的祖應專業能力； (3) 具有可作為評標委員會成員人選的技術、經濟等方面的專家庫來挑選符合要求的專家。b) 公佈招標公告和發出投標邀請書當招標實體採尼公開招標方式進行政府採購的，應該於國家指定的報刊、信息網或者其他媒體發出招標公告；當採用邀請招標方式的，招標實體應隨機向已預先評定資格的三間或以上供應商發出投標邀請書。無論是招標公告抑或是投標邀請書，均要載明招標實體的名稱和住所、招標項目的性質、數量、實施地點和時間、以及取得招標文件的辦法等事項。除此以外，招標實體可就政府採購項目本身的特性和要件，於該等文件中加入要求潛在投標人提供其備有技術和能力證明文件、業績及財務狀況．議招標實體對其資格進行審查。此時寸潛在投標人必須得到公平對待，不能被招標實體以不合理的條件限制或排斥。55

澳門特別行政區政府採購法律制度研究c) 編製招標文件關於政府採購項目的招標文件，招標實體必須根據招標項目的特點和確實需要來編製。招標文件應載有招標項目的技術要求、對投標人資格審査的標準、投標報價要求和評標標準等所有實質住要求和條件，並且包括擬簽訂合同的主要條款在內。若招標項目的技循或標準有國家規定的，招標實體亦應明確地指出。若招標項目是分陛段完成的，亦應確定所有階段並明確地載明。尚須注意，任何違反公平競爭和指定產地來塬的內容不待包含於招標文件內。為確保投標的公平和公正，招標實體不能向任何人透露可能影響有關招標公平競爭的資料，包括巳索取招標文件的潛在投標人的名稱及數量、有關招標項目的底價等等。倘若招標實體要對已發出招標文件的內容進行必要的澄清或修改，應該於截標日期 15 日前，以書前形式通知所有巳索取招標文件的有意投標人；而有關澄清或修改內容自然地更新到有關招標文件並成為其組成部分，供髓後的有意投標人索取。2. 投標a) 編製及遞交投標書招標實體應向有意投標人提供合理的投標時間來編製其投標書。投標時間係指發出招標文件日期至其內載明的截標日期之間的期間，但不得少於 20 日。投標人應於招標文件要求提交投標書的截止日期及時間前，把投標書送達投標地點；否則，招標實體應當拒收投標書。招標實體收到投標書後，應簽收及保存，並且於開標前不能開啟。若投標人少於三個，招標實體應依法重新招標。投標人必須按照招標文件所載要求和條件編製投標書，其內亦應包括投標人應具備承擔招標項目的資格、相關人力資塬的資料、技術能力，設備和設施、以及財政能力等。投標人於截標期隈前，可以書而方式通知招標實體，對已提交的投標書作出補充、修改或者撤囿。補充及修改的內容自然成為投標文件的組成部分。b) 分包合同若投標人根據招標項目的實際情況，擬在中標後把中標項目的非主要部分、非關鍵性的工作進行分包，亦應載明於投標書內。一旦投標人中標，必須就分苞項目向招標實體負責，接受分包的人就分苞項目承擔連帶責任。56

第三章中國內地政府採購法的主要規範內容c) 聯合投標聯合投標是指兩個或以上的自然人、法人或其他組織組成一個聯合體，共同以一個獨立的投標人身分提交投標書來參加招標實體展開的招標。而聯合體中的各方必須具備承擔招標頊目的相應能力及規定的資格條件。聯合體於投標前．必須酊立共同投標協議來朝確地約定招標項目中各方擬承擔的工作和責任，並將共同投標協議連同投標書一併提交招標實體。倘若招標實體選定聯合體提交的投標書而中標，聯合體各方必須共同與招標實體簽訂合同，並就中標項目向招標實體承擔連帶責任。招標實體不得強制投標人組成聯合體來投標。d) 維護公平競爭招標實體不得限制投標人之間的競爭。禁止投標人實施任何違反公平競爭的行為來損害招標實體或其他投標人的合法權益 · 如互相串通投標及報價、排擠其他投標人、低於成本的報價競標或以掠奪性價格投標、以他人名義投標或以其他方式弄虛作假來騙取中標等等。同樣地，禁止投標人與招標實體串通投標或向招標實體或評標委員會成員行賄等損害國家利益、釷會公井利益或他人的合法權益等行為。3. 開標其實，開標是指開啟投標書的會議。開標必須於招標文件指定提交投標書截止時間的同時公開進行，地點亦已於招標文件內預先確定，由招標實體負責人或其指定代表主持．所有投標人均可參加。開標時，由主持人本人或其推選的代表檢臺所有投標書的密封情況，亦可由招標實體委託的公證機構檢査並予以公證。經確認無誤後，由工作人員當眾逐一拆封，並宜讀投標人名稱、投標價格和投標文件所載的其他主要內容。招標實體必須記錄整僭開標過程，並存檔備造。57

澳門特別行政區政府採購法律制度研究．評標a) 評標委員會成員招標實體必須組成評標委員會負責評標。評標委員會成員人數為 5 人以上單數．即至少 7 人的單數組成，由招標實體的代表和與招標項目有關技術和經濟等方囿的資深專家組成；其中技循和經濟等方面的專家不得少於成員總數三分之二。專家的選定，一般是由招標實體在專家名冊和專家庫中隨機抽出；於特殊招標項目可以由招標實體直接選出。須注意的是，與投標人有任何利害關係者不得成為評標委員會成員。而成員名單在招標項目判給前不得公開。b) 評標過程於評標委員會進行評標的過程中，招標實體應採取適當且必要的措施，保證評標於嚴格保密的清況下進行和得出結果，其閼不受任何人的干預和影署。評標委員會可要求投標人對其提交的投標書中含義不明確的內容作出必要的澄清或說朗，但以投標書範圍或投標書的實質內容為限。評標委員會必須按照釐訂於招標文件的評標標準和方法評審投標書並進行比較；倘招標設有底價的．須要參考。s. 中標完成評標後，評標委員會必須以書前方式向招標實體提交評標報告，並推薦合格的中標候選人。招標實體是根據該評標報告及中標候選人作出判給來確定中標人。招標實體亦口授權評標委員會直接確定中標人。無論是哪一方式．中標人的投標必須符合以下條件之一： (1) 能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準； (2) 能夠滿足招標文件的實質性要求，並且經評審的投標價格最低，但以掠奪性價格投標除外。於判給後，招標實體必須以書前方式通知中標人，並同時把中標結果通知所有落選的投標人。中標通知書對招標實體和中標人均具法律效力。一旦發出中標通知書．招標實體改變中標結果或中標人放棄中標項目的，必須依法承擔法律責任。招標實體或採購實體或中標人必須自中標通知書發出日起計 30 日內，按照招標文件和中標人提交的投標書訂立書面合同。髓後，雙方不得訂立違背合同實質往內容；58

第三章中國內地政府採購法的主要規範內容的其他協議。依法必須進行招標的項目，招標實體必須自判給日起計 15 日內，以書面方式向有關行政監督部門提交招標投標情況的報告。6. 廢標以招標方式進行政府採購，不一定要判給而可以予以廢標，祇要符合以下任一法定情況者便可： (1) 符合專業條件的供應商或對招標文件作實質響應的供應商不足三間的； (2) 出現影響採購公正的違法、違規行為的； (3) 投標人的報價均超過採購預算，採購人不能支付的； (4) 因重大變故，採購任務取消的。除出現第 (4) 種情況外，必須重新組織招標；亻尚屬需要採取其他方式採購的情況，必須在採購活動開始前獲徭設區的市、自治州以上人民政府採購監督管理部門或政府有關部門批准。須注意的是，採購實體必須把廢標理由通知所有投標人。7. 流標於評標後，評標委員會認為所有投標均不符合招標文件的要求時，t可以作出流標泱定來否決所有投標書而不作出判給。此時，招標實體必須依法重新招標。（二）競爭性談判程序競爭性談判程序是招標實體依法定要件和步驟，與供應商直接對擬採購的貨物、服務或公共工程達成意思表示一致的協議的過程。按照《政府採購法》第三十八條規定，競爭性談判程序應遵守下列要件和步驟： (1) 成立談判小組。談判小組由採購實體的代表和有關專家，合共 3 人以上單數，即至少5 人的單數組成，其中專家的人數不得少於成員總數的三分之二； (2) 制酊談判文件。談判文件必須明確地指出談判程序、談判內容、合同草案的條款、以及評定成交的標準等事項； (3) 確定邀請參加談判的供應商名單。談判小組從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少於三閼供應商參加談判，並向其提供談判文件； (4) 談判。談判小組所有成員一起與供應商分別進行個別談判。在談判中，談判的任何一方不得透露與談判有關的其他供應商的技循資料、價格和其他資料。談判文件有實質性變動的，談判小組必須以書面方式通知所有參加談判的供應商； (5) 確定成交供應商。談判結束後，談判小組必須要求所有參加談判的供應商在規定時間內進行最後報價，採購實59

澳門特別行政區政府採購法律制度研究體從談判小組提出的成交候選人中根據符合採購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商，並將結果通知所有參加談判的落選供應商。（三）單一來源採購f單一來源採購程序是指採購實體與供應商必須遵守《政府採購法》第三條規定的原則，包括公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則等，在保證採購項目質量和雙方商定合理價格的基礎上進行採購的一個過程。（四）詢價程詢價程序是指採購實體依法定要件和步驟．向供應商發出採購需求，並邀請其按需求的要件提出報價．然後由採購實體確定供應商的一個過程。按照《政府採購法》第四十條規定，詢價程序應遵守下列要件和步驟： (1) 成立詢價小組。詢價小組由採購實體的代表和有關專家，合共 3 人以上的單數，即至少 5人的單數組成，其中專家的人數不得少於成員總數的三分之＝。詢價小組必須對採購項目的價格構成和評定成交的標準等事項作出規定； (2) 確定被詢價的供應商名單。詢價小組根據採購需求，從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少於三間供應商，並向其發出詢價通知書讓其報價； (3) 詢價。詢價小組要求被詢價的供應商祇報價一次，不得更改； (4) 確定成交供應商。採購實體根據符合採購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商，並將結果通知所有被詢價的落選供應商。60

第二篇現行澳門特別行政區政府採購法律框架及相關規定

第四章澳門特別行政區政府採購法的起源、演變及現況一直以來，於澳門地區生效的任何法律制度，必要刊登於澳門地區的政府公親才能產生效力的。因此，要瞭解澳門地區與政府採購有關的法律制度，必須從政府公報遣手，審閱嘗刊登於政府公報內的法規才能有正確的瞭解和明白其立法淵源。自葡萄牙於十九世紀末 (1887 年）開始正式管治澳門，便以其管治其殖民地的政治方式和法律體系模式套用於澳門。要確保當時澳門殖民地政府的良好蓮作，預算及會計系統早已訂立，惟確保政府內部良好運作的物資供應的規範，則要等到二十世紀三十年代才正式有明確規定。然而，有關規定並非一亻朝獨立且完整的法規，反而祇定為了確保良好蓮作的開支監控目的而釐訂的一條簡單和概括規定。儘管如此，有關的條文規定為澳門地區日後確立周全的政府採購法律體系奠定了基石。自此以後，適用於澳門地匾與政府採購有關的法律規定慢慢地按匾內需要而被頒備。下表列出，在澳門公報公佈形成現今與政府採購法律制度有關主要法規的演進過程。表 10 : 按法規頒佈日期次序列出，在澳門公報公佈澳門地區與政府採購有關的法律B!UJ 法規編號規範內容效力1930 年 3 月 1 日第 1 7881 號大總統令規定澳門殖民地政府的預算管理制度已撤銷1942 年 l 月 3 El 第 3239 號札核准（財政總局附設支應局章程）部分生效1946 年 2 月 23 B 第 33303 號大總統令殖民地資産管理總局巴撒銷1971 年 10 月 30 日第 555/71 號訓令· 把於葡萄牙生效的第 4887 1 號法令延伸至已撤銷澳門1971 年 10 月 10 日第 4887 1 號裱令修訂葡萄牙於 1906 年 5 月 9 日通過鼩於已撤銷公共工程承攬和材料供應的一般條件和條款1975 年 4 月 26 日第 1 7/75 號省令取得財貨及服務程序之簡化已撤銷1980 年 1 月 19 日第 3/80 號法令補充第 555/71 號訓令· 使之可免除舉行已撤銷公OO或限制招標來質施公共工程63

澳門特別行政區政府採購法律制度研究f=I 期法規編號規範內容效力1980 年 6 月 28 13 第 17/80/M 號法令採取隨於本地行政機關取得財貨與服務已撤銷之準則1982 年 9 月 4 日第 46/82/M 號法令訂定執行澳門地區取得財貨與服務開支已撤銷之準則1984 年 2 月 11 13 第 5/84-/M 號法令補充澳門地區以外的取得已撤銷1984 年 12 月 1s B 第 122/84/M 號法令有關工程、取得財貨與服務之開支制度部分生效1985 年 7 月 68 第 63/85/M 號法令規定購買財貨及取得服務之程序生效1986 年 12 月 18 B 第 45/GM/86 號批示關於 12 月 15 日第 122/84/M 號法令第 7 生效條第 2 款 g) 項所指情況，即是工程及取得財物與服務費用之制度1987 年 3 月 30 13 第 11/GM/87 號批示關於核對「行政當局投資及發展費用計巴撤銷劃」購貿財產及服務所負擔之費用1988 年 5 月 23 a 第 52/GM/88 號批示訂定澳門地區行政當局購買不動產之程生效序1989 年 5 月 15 日第 30/89/M 號法令修訂第 12 月 15 日第 1 22/84/M 號法令若生效干條文1996 年 6 月 38 第 39/GM/96 號批示訂定行政當局在資訊方面之活動之若干生效協調機制1999 年 10 月 1 1 B 第 57/99/M 號法令核准（行政程序法典）（第四章行政合生效同的部分）1999 年 11 月 88 第 74/99/1'」號法令核准公共工程承攬合同之法律制度生效除了上述與政府採購有關的主要法規外，還有－籃子的周邊法規是與政府採購有關的，從而形成完備的政府採購法律制度。下表列出該等現行法規。表 11 : 與政府採購工作有關的周邊法規H期法規編號規籠內容效力2000 年 6 月 5 日第 23/2000 號行政命令規定（公共機構之公證）生效2000 年 7 月 3 日第 34/2000 號行政命令訂定必須有一名檢察院代表出席阻標生效的公共工程承攬價金限額64

第四章澳門特別行政區政府採購法的起源、演變及現況f:I 期法規編號規徇內容效力2002 年 7 月 22B 第 7/2002 號法律規範懊門特別行政區車輛的一般原則生效2002 年 8 月 12 日第 14/2002 號行政法規訂定（澳門特別行政區車輛的取得、生效管理及使用）2002 年 9 月 30 日第 21 8/2002 號行政長官取得的車輛的分類總表、紀錄及財産生效批示溍冊表式樣以及資產帳目式樣2006 年 4 月 24 日第 6/2006 號行政法規規定（公共財政管理制疫）部分生效2006 年 11 月 20 日第 66/2006 號經濟財政核准公共收入及附支經濟分類的指引生效司司長批示租公共開支職能分類的指示2007 年 1 月 15 日第 1/2007 號經濟財政司核准覇於處理取得財產和勞務開支、生效旬長批示常設基金帳目內開支及公款退團和返還的指引2007 年 8 月 20 日第 250/2007 號行政長官訂定為公共部門提供清潔和保安服務生效批示的僱員的最低工資2009 年 8 月 10B 第 28/2009 號行政法規修改（公共財政管理制度）生效2009 年 11 月 9B 第 426/2009 號行政長官重新公佈第 6/2006 號行政法規通過的生效批示（公共財政管理制度）的全文2009 年 12 月 20 日第 120/2009 號行政命令將若干行政長官的執行許可權授予行部份政法務司司長生效2009 年 12 月 20 日第 121/2009 號行政命令將若干行政長官的執行許可權授予經部份濟財政司司長生效2009 年 12 月 20 日第 122/2009 號行政命令將若干行政長官的執行許可權授予保部份安司司長生效2009 年 12 月 20 日第 123/2009 號行政命令將若干行政長官的執行許可權授予社部份會文化旬旬長生效2009 年 12 月 20 日第 124/2009 號行政命令將若干行政長官的執行許可權授予逕部份輸工務司司長生效201 1 年 6 月 7 El 第 26/201 1 號行政命令修改第 120/2009 號行政命令第＝款及生效第四款2011 年 6 月 78 第 27/2011 號行政命令修改第 "121 /2009 號行政命令第二款及生效第四款65

澳門特別行政區政府採購法律制度研究H期法規編號規籠內容效力201 1 年 6 月 7 日第 28/201 1 號行政命令修改第 1 22/2009 號行政命令第二款及生效第四款201 1 年 6 月 7 日第 29/201 1 號行政命令修改第 123/2009 號行政命令第＝款及生效第四款201 1 年 6 月 7 日第 30/201 1 號行政命令修改第 1 24/2009 號行政命令第三款及生效第五款備註：以上法規截止 2011 年 6 月為止。於上表列出的法規中，生效法規的規範內容主要涵蓋以下幾個方面：與政府採購'有關的開支制度、程序法、審批權限授權、公共財政管理制度、以及數類特殊制度等等。下文相愿的章節將對該等法規進行討輪。第一節政府採購法律的演變現行澳門特別行政區政府採購法是源自適用於當時澳門殖民地政府的財政預算管理制度，亦即是葡萄牙管珅殖民地政府斯政暹作的法律制度，是常時葡萄牙一連串預算改革後的成果。於上世紀三十年代發展至今，已由一部法規中的一條條款演變為現行 20 多部或多或少相涵的法律。對於澳門特別行政區政府的規模而言，藉此形成的政府採購法算是比較全面的部門法。於寶務中．澳門的政府採購法根本上是由開支制度和程序法兩方面組成。而程序法方面，又分為取得財貨舆勞務的程序法和展開公共工程承攬的程序法兩個方向。因此，把以上兩表列出的法律透過上段所述的分類割分，表 12 所列出者可清楚地審視澳門特別行政區政府採購法的演變是有序、深入和專門地透過取得財貨與勞務和展開公共工程承攬的開支制度、取得財貨與勞務的程序、以及展佣公共工程承攬的程序等三方面進行。66

第四章澳門特別行政區政府採購法的起源、演變及現況表 12 寸舅門特別行政區政府採購法的演變過程地區時緊年份取得財頁與勞務的程序開支制度屑開公共工程承拒的程序1861 於 1861 年 3 月 8 日公佈的承攬一般條件及條款海事及海外商貿部於 1900年 10 月 20 日透過札設立（海外總局公共工程及材區蕤 = 贓1900 料供應判給指引）和（海外省採用公共工程承欖及材料供應一般條件及條款）於 1906 年 6 月 9 日透過大1906 總統令通過的（公共工程承攬及材料供應一般條件及條款）1930 第 17881 號大總統令1942 第 3239 號札1946 第 33303 號大總統令' 1971 第 555/71 號訓令把葡萄牙第 48871 號法令延伸至澳門; 1975 第 17/75 號省令1980 第 3/80/M 號法令1980 第 17/80/IVf 號法令1982 第 46/82/M 號法令記 1984 第 5/84/M 號法令景 1984 第 122/84/M 號法令1985 第 63/85/M 號法令' 1988 第 52/Gi\f/88 號批示1989 第 30/89/M 號法令1996 第 39/GM/96 號批示1999 第 74/99/M 號法令I 墀2002 行政法務司司長公佈（短、中期法規草擬／修改計劃清單｝電子政府工作組轄下的電子採購工作小紐2004 展開7覆蓋各公共部門的問卷調査及收集法律改革意見2008 財政局發出第 122/84/M 號法令修訂案諮詢稿筆者認為，從政府採購法規的演變及其規範內容可以看到，總體上可分為四備時期，分別為蘊釀期、確立和發展期、成熟期、以及諮詢改革期。67

澳門特別行政區政府採購法律制度研究蘊釀期是正式於澳門地罰頒佈與政府採購法律規範前的時期，即由葡萄牙於 1887年 12 月 1 日起正式管治澳門＂至 1930 年 3 月 1 日頒行第 17881 號大總統令前的期閼。換言之，於該期間沒有在當時澳門殖民地頒佈與政府採購有關的任何法律規範。然而，葡萄牙在 1861 年公佈了承攬的一般條件及條款，又分別於 1900 及 1906 年設立了《海外總局公共工程及材料供應判給指引》 ( Instruf6es para a 巫fudic哼fo de obras publicas e de fo rnecimentos de materiais na dit'ec;ilo geral do ultramar ) 和通過了《海外省採用公共工程承攬及材料供應一般條件及條款》 (Cldusulas e condi;oes gerais de empreitadas de obras p 祝 df· d ) 為葡萄牙於u tease e ornectmento e matertais para as provinc加 ultramarinas '1969 年頒佈的公共工程承攬制度適用於澳門地霞而奠定基礎。與此同時，葡萄牙於1910 年成為共和區後．便開始為其海外省及殖民地政府的行政當局組織和預算制度重新透過下表所列的法規確立秩序，成為頒佈第 17881 號大總統令的依據。表 13 : 頒佈首部載有與澳門地區政府採購有關法律條款的法律之依據頒1(6 8期法規編號規範內容1913 年 12 月 20 B 第 216 號大總統令重新整理葡萄牙海外省的惻支秩序1926 年 12 月 11 B 第 12421 號大總統令通過殖民地行政當局的組織綱領1927 年 2 月 1 2 l::i 第 1 2853 號大總統令設立制定殖民地預算的應遵總則1927 年 8 月 20 日第 13870 號大總統令確定殖民地預算第一至第六章中的內容1927 年 1 1 月 12 B 第 14309 號大總統令確定將來每年登錄於部級實體的預算內容1928 年 5 月 1 日第 1 5241 號大總統令通過殖民地行政當局的組織綱領1928 年 6 月 30 13 第 1 5465 號大總統令頒佈預算改革案確立及發展期是始於 1930 年 3 月 1 日至 1 984 年 12 月 31 日為止，即上述的第17881 號大總統令頒行日期，直至現行與取得財貨與勞務和展開公共工程承攬有關的開支制度＿＿第 122/84/M 號法令一生效前為止．歷時 55 年。此界定是基於政府採51 參見：（澳門百科全w-一歷史）。於 1887 年 3 月 26 日，中葡雙方簽署了（中葡里斯本草約），＂定準在中國北京即議互換修好通商條約" . "定準由中區堅准，葡國永居管理澳門以及屬澳次地，與葡國治理他處無異．＂嗣後，雙方繼牘談判，葡方同意把｀｀扇澳之地＂及＂與葡國治理他處無異＂等考句刪除，而劃界冏題待進一步磋商·於冏年 12 月 1 日，中葡雙方在北京正式簽署（中葡和好通商條約｝，並於次年 4 月 28 日在天津換文，當中第 2 款對（中葡里斯本草約｝予以確認，且確認＂葡國永駐管理澳門＂的權利．破垃了中國政府對澳門行使主棉 ·68

第四章澳門特別行政區政府採購法的起源、演變及現況購的淵塬及目的是有效管理政府財政運作的主要機制而作出的，而規範政府採購程序的行政行為祇是次要的機制。從表 12 能清晰可見，自 1930 年到 1984 年為止所頒佈的法規均為與開支制度有關的，縱使包含與採購過程有關的內容，但其內容亦含有與開支有關的規定。此明頴體現到有效管理政府預算開支是能有效管理政府財政運作的重要舉措之一。成熟期為正式設立現行與取得財貨與勞務和展開公共工程承攬有關的開支制度起，即由 1985 年 1 月 1 日起至 2002 年 3 月止。於此期間，祇於 1989 年對開支制度的門檻金額作出了一次符合當時澳門社會經濟實際狀況的調整。而開支制度規定相應的現行招標程序亦於此期間內推出，分別是於 1985 年頒佈適用於取得財貨與勞務的招標程序和於 1999 年頒佈適用於展開公共工程承攬的採購程序，兩者至今仍然生效。事實上，自中華人民共和國對澳門重新行使主權以來｀澳門特別行政匿行政當局巳有意對現行政府採購法律制度進行改革，尤其是自澳門特別行政蓋博彩業開放．且相關娛樂場所和涸店正式投入運作以後，行政當局內部要求改革的聲音更不斷地增大，故此，於 2002 年 4 月 10 日，澳門特別行政區政府正式向外公佈《短、中期法規草擬／修改計劃清單》。 52 於該清單中，納入由 2003 年 4 月 1 日起至 2004 年 1 2 月31 日止的中期修改計劃第 18 項 U取得財產及服務法律制度的整體修改＂。這意味着澳門特區與政府採購有關的法律會於該期間內作全囿檢討和改革。然而，於該期間過後，在 2005 年 2 月澳門特別行政匿政府就立法會議員質詢的回應向外公佈， 30 項法律改革項目不能依時完成或暫時擱置。當中不苞括上述的取得財產及服務法律制度，可是又沒有明確交代不能依時完成原因，或是否已暫時擱置其修改工作。 53 事實上，有關修改的諮詢工作已於 2004 年透過澳門特別行政匾電子政府工作小組展開，阿所有公共部門發出調臺問卷，一方面瞭解政府採購工作電子化帶來的裨益，另一方面詢取得財產及服務和展開公共工程的法規於執行上的問題，和收集修改該等法規的具體意見，並且綜合而成報告書呈交電子政府工作小組。可是，到目前為止仍未正式向外公佈，或推出任何與開支制度和程序法有關的任何修訂草案供內部或外部討論。至於具體的改革工作，財政局於 2008 年擬訂有關法律修訂的諮詢文本，向相關部門和單位收集意見。不過，至今尚未發出另一修訂文本供相關部門或實體進行討論。在2010 年 10 月，有報導指出，澳門特別行政區政府正修訂與政府採購有關的開支制度，以及財政局正與其他負責公共工程的相關部門，對該制度的修訂稿共同展開硏究和跟52 見 2002 年 4 月 10 日澳門日報 B12 版刊登的〈短、中期法規草擬／修改計劃清單〉 ·5} 見 2005 年 2 月 1 日澳門日報 B6 版刊登的〈陳麗敏覆議員質詢稱一法改項目暫擱出於多方面考慮〉 ·69

澳門特別行政區政府採購法律制度研究進工作，並且對政府採購制度加強廉潔和採取多項的措施。 54無論如何，有關諮詢的內容具全面性，包括開支制度和採購程序兩大方面。故此，m 把由 2002 年 3 月起至今祝為｀諮詢改革期＂。第二節政府採購開支制度的演變澳門的法律體系及制度是受葡萄牙影響的，與政府採購有關的法規一樣如西方國家般，初期是為了有效管理和監控政府預算和財務運作而受到法律規範的。於澳門的法律中，首次含有規範政府採購活動的法規是刊登於 1 930年 3 月 1 日《澳門公報》第九期的第 17881 號大總統令 ( Decreto n. 。 1 7:881 ) 。該大總統令旨在按照統一模式規範和規定年度總帳目，它共有八章，分別是：預算案＿＿正結餘和負結餘；預算和收入及開支分類的設立；預算的製作、討論、通過和公佈；預算的執行；總帳目；債務；過渡規定；以及罰則。合共由 93 條條款組成。然而，調整與政府採購有關的規定祇是該大總統令的其中一條條款＿＿第 34 條。該條款屬第囧章（預算的執行）之規範內容。於此可理解到，嚴格來說，當時的政府採購法是仍未存在的，而該條款之規定祇是有效地實現和管制預算案開支上的執行，且有效令相關的取得行為達到節省財政開支和提高取得的效益。該條款旨在規定開支的結算是取決於有權限實體的批准。它規定＂按照殖民地組織憲章第一市場許可權範圈以內或以外的開支金額，祇有有關總督或其法定授權人的書面批示，或政府委員會的決議，方能結算不同的開支及作出支付。 " 55 其第二段和第三段才是針對政府採購的規定。第三段規定指出的政府採購項目祇限於文儀用品，即現時所稱為的辦公室用品而已，其他的採購項目不在此限，且相應取得方式必須採取公開招標或限制招標的程序，並由具權限實體批准有關開支。不過，該段後半部分屬不須進行招標的例外規定，包括使用部門本身的零用錢、取得醫院和軍營等部門日常物品的開支、以及因時間和地點的特殊性而需經特殊程序審批且不可以公開招標回限制招標進行的開支等。它規定，＂在一般情況下，取得文僙用品和物料，必須先經公開招標程序，或至少進行有限制招標，其開支才可按照本條之規定獲得批准，祇有那些所謂每一部門的零用錢，醫院和軍營等部門不能以開標方式進行之日常取得的有団見 201 0 年 10 月 30 日華僑報刊登的〈朱偉幹稱正完善採購制度〉·｀第 1788 1 號大總統令第 34 條的原文是， ... [11]enh11ma despesa varidvel 」erd liquidada e paga sem despacho 邲ritodo respectivo govem11必r, OU 必 rklegado seu 祁 termos legais, ou sem resoltifdo do Conselho do Gov和rno, confarme 心importdncias 益 desp幽心邙tiverem OU nao dentro do limite da competencia 必 autor, 函ftlO do primeiro merca必 na ca面。rgdnica da colonid' 。70

第四章澳門特別行政區政府採購法的起源、演變及現況關開支 · 以及那些由於時間和地點的特殊情況，需經特殊程序審批．由財政廳廳長匯報及審計稅務兼平政院發表意見，而不可以任何類型招標進行的開支，才屬例外。" 56 第三段則與公共工程有關的，本章第囧節予以闡述。此針對取得文儀用品的開支機制透過於 1946 年 2 月 23 日頒佈於《澳門公報》第八期的第 33303 號大總統令而改變。該法令因應當時實際環境，重新制訂適庄於澳門殖民地的總預算規劃，使當時澳門能夠成為大都市。在此新制訂預算規劃的開支部分，祇有第 31 條規定與政府採購有關，它規定豁免取得的程序；換言之，按照第17881 號大總統令第 34 條規定，若不殷開公開或限制招標的程序，就毋須按該條款規定批准有關開支。1975 年 4 月 26 日頒佈的第 17/75 號省令 ( Decreto Provincial n. 0 17175) · 旨在把沿用超過 30 年的與政府採購開支及招標方式有關的法律規定，即是把上述提及的第17881 號大總統令、第 3239 號札和第 33303 號大總統令等重新整合，並利用現代化手段規劃，以公開招標、限制招標及諮詢等形式展開政府取得貨物與勞務；與此同時，把以往集中在財政總局 (Serviros de Finanras) 進行採購的工作分散到各政府部門並由其新設的採購委員會自行負責．期望從中達到更大效益。毫無疑閼．為此而擴大各部門的權限會令到其主管肩負更大的責任，從而需要恪守直接購買的市場秩序而於購買時達到最經濟的效益。由於該省令規定的宗旨是解決 30 多年來遇到的各樣問題，尤其是程序複雜、購買物品的價格持續攀升、投標人不懂葡語而無法競投、又或投標人丶欲遞交保證金和簽署供應合同等要承擔稅務責任而無意競投等等．以及預計該等新規定的內容未必能有效切合實務所需，故此，該省令序言的最後部分提到，該省令具試驗性質．可按照所獲得的結果予以修訂或中止。1980 年 1 月 19 日第 3/80/M 號法令係補充透過 ]97 1 年 10 月 12 日第 555/7 1 號訓令伸延到澳門適用的葡萄牙共和嗣 1969 年 2 月 19 日第 48871 號法令規定的公共工程承攬合同法律制度，旨在規定若公共工程的實施為政府帶來便利者．在特定情況或金額以下得免除舉行公開招標或限制招標。1980 年 6 月 28 日頒佈了第 17/80/M 號法令，係由於葡萄牙海外行政改革 · 以至關於地方自治團體 (autarquias locais ) 的取得財貨與勞務的規範1生條款已不適應當時56 第 17881 號大總統令第 34 條第 2 段規定的原文是， ''§2. 。 Em regra, nenhuma despesa de aquisi;ao de artigos de 哼ediente e materinl p煇~ser nutorizada nos termos 幽te nrtigo sem ser precedida 咖formalida邲 do conm「.o publico, 邲 pelo menos, d{J concurso limitado, exceptuando-se apenfll 心 C如madas 必s-pesas 叩面＇必 ca洫 service, as despesas 必aquisifiies d. 函rins, inmpriveis por concrmo, dos hosp函is, qua「血 etc., e 11quelas que, por con命iies espedais de tempo e 佖·al磁de, a cons-iderar em proe, 邙o especial informa必pew director de fozenda e com o parecer do Tribunal Administrativo, Fiscal e de Con邱， ntiopossam ser fiitns por concurso de qua勿uer especi邙．＂。71

澳門特別行政區政府採購法律制度研究的膺況和要求，故該法令規定採行合適澳門本地行政機關進行取得貨物與勞務之規則。1 982 年 9 月 4 日頒佈的第 46/82/M 號法令係釐訂支付前澳門政府各公共部門展開工程和取待財貨與勞務的費用之準則，使之成為適用澳門行政當局的機關於展開公共工程和取待財貨與勞務的系統化法規。該法令的頒行是當時該等方面的開支制度一次革命性創舉，主要有兩個原困：其一，它把分散在第 17/75 號省令、第 3/ 80/M 號法令和第 17/ 80/M 號法令之規範有系統地統一起來，且綜合所有內容於單一法規內，俾使能更靈活和更有效率地執行行為以達到預期效果。同時，能保證行政當局的卷宗和程序有高透明度；其二，持續通脹的局勢使到取得財貨與勞務的價格越來越高，導致上述法規所載的金額過時而有需要進行更新。第 46/ 82/M 號法令於實施一年多後被修盯。 1984 年 2 月 11 日頒備了第 5/84/lYI號法令，對澳門地匾以外之取得進行了補充，目的是使該法令在匿外進行取得時夏見完備。它是指該法令本身最初規定的向外取得祇是包括物料和設備，修訂後還包括不動產的取得。其後於同年，經第 5/84/M 號法令修訂的第 46/82/M 號法令被 12 月 15 日頒佈的第 122/84/M 號法令撤銷。於第 46/82/M 號法令實施的兩年多裏，從取得的經驗中顯示出於一些規定技衚上的不完善和不足而應予糾正，以訢保證適用法律時有簡單、清晰和明確理解的效果，這是法律規範必須具備的基本特性。現時，第 1 22/84/M 號法令仍然生效，祇是被 1989 年 5 月 15 日頒佈的第 30/89/M 號法令作出部分修訂，其原困主要是：其一，當時的第 122/84/M 號法令實施已逾匹年，其內規定的金額有調整的必要，令到所採拒的採購方式更符合當時澳門社會經濟發展的狀況；其二、為了包括法律預計中表明需要規定的特定事實，有必要重新修訂某些規範；其三，於法令的內文中找到一些錯處，藉此進行必需的改正，並以程序上經濟理由而納入新法令中。第三節政府採購中取得財貨與勞務程序法的演變第 17881 號大總統令第 34 條不單祇是規範取得文儀用品的開支，更規範該取得必須以公開招標或限制招標的程序來展開，但該條規定的例外情況除外。明顯可見，當時政府法定的採購程序祇有公開招標和限制招標兩種方式。第三種的法定採購方式出現於上述的第 33303 號大總統令，它就是｀｀諮詢＂或｀，向市場諮詢" ( consulta a pra;a ) 。其第 31 條規定，｀＇透過向市場諮詢現存物品及價格的直接取得，可獲總督72

第四章澳門特別行政區政府採購法的起源、演變及現況豁免 1 930 年 1 月 11 日第 17881 號大總統令第 34 條第二段後半部分規定的手續。 " 57 然而，縱使當時對招標的方式有規定，但均祇限於名義上的規定．並沒有具體的法定手續、步驟或程序可依。為了規範第 1887 1 號大總統令第 34 條第二段規定的招標程序，要到 14 年後的 1942 年才有明確和具體的規定．就是刊登於 1 942 年 1 月 3 日《澳門公報》第一期第 3239 號札 ( Portaria n. 0 3:239)• 它核准當時財政總局附設的《支應局章程》( Regulamento do Almoxarifado de Fazenda ) • 俗稱《公物管理章程》。事實上，該札之主要目的並非專門針對當時行政當局進行的政府採購活動，而是當時澳門殖民地政府為了有效管理其動產和不動產的問題而設立一倩機關的管理和運作制度，並賦予它一些特定且專門的權限。於此所指的動產尤其是苞括家俱、用具、機器及其零件、以及組成政府財產的其他物品；不動產主要是指都市性房屋。在該札中，當時進行採購活動的內容已有較明確和清晰的規定，並對執行者有可遵指引·令採購程序及其要求易於遵守。就政府採購的規定而言．該札的規定針對 u取得物品及用具＇，，規範內容包括：招標1生質、公告形式、合同期、委員會及其運作、第＝市場、購買筆錄、投標書、標準及樣本、確定合周、保證金、落單及供應、退貨、罰則、解除合同，以及其他規定等多個部分。雖然該札之目標並非專門為開展政府採購而設．但這些為取得物品及用具的規範內容已算是相對明確和清晰，且對執行者有相當高的可這指引性，令當時政府採購的程序及其要求有嚴饉的規範。該札頒佈後，沿用了逾 43 年，直到第 63/85/M 號法令於 1985 年 8 月 1 日正主｀效才被撤銷。第 63/85/Jvf 號法令為規管取得財貨與勞務招標程序之法律，到目前為止已實施超過 26 年，仍然生效，並成為澳門特別行政區政府採購程序法的兩根支柱之一。該法令頒佈之原因有兩方面：其一，先前的取得財貨與勞務程序的規範已嚴重過時，規範內容可追溯到 1942 年，且當時規範決定取得財貨與勞務的程序，即有關開支制度的新法律框架巳於 1 985 年 1 月 1 日生效，使到重新規定取得財貨與勞務的程序變得迫切起來；其二，考慮到於法律強制下，與取得財貨和勞務有關的合同形成過程具有特殊的重要性，必須完全遵守規定的簡單準則，且簽署合同的意願及其相應條款要以清楚的方式為之。5• 第 33303 號大總統令第 3 1 條的原文是 ·"Art. 31刃1.s aquisif和 di.rectas, precedidas~conm如 a prafa sobre a 函stencia 砌 art1gos e setJS p可os,podemp幽 Governador ser d咿ensadas ns formal血des prescritas 血 tiltimaparte do§2 。必 nrtigo 34. 0 da decreto n. 0 17:881, de 11 de Jnneiro de 1930." 。73

澳門特別行政區政府採購法律制度研究第四節政府採購中展開公共工程承攬程序法的演變首部於澳門頒佈提及公共工程程序的法規就是第 17881 號大總統令· 其第 34 條第三段指出，公共工程的程序不受到該條規定的影響而保持原本規範進行。它規定．｀｀載於本條之決定不影響於特殊服務或行政獨立責任中採用或將會被採用的程序．如公共工程程序，受規範或特別規定規範的特殊服務及行政獨立責任應遵照該等規範為之。,. St! 於此之前．適用於澳門展開公共工程之法定程序應該是 1900 年 10 月 20 日葡萄牙設立的海外省公共工程承攬及供應材料法律制度，這是基於當時的澳門是屬於葡萄牙其中一個海外省內的一個地蕃。該法律制度是由《海外總局公共工程和材料供應判給指弓丨》 (Instruroes para 吋;udirao de obras publicas e fornecimentos de materiais na direcfao geral do ultramar) 和《海外省採庄公共工程承攬和材料供應一般條件及條款》(Cldusuias e condi;oes gerais de empreitadas de obras publicas e de fornecimento de materiais para as provincias uitramarinas) 所訂立的。而僅適用於葡萄牙本土的是透過 1906 年 6 月 9日大總統令通過的《公共工程承攬及材料供應一般條件及條款》 (Cidusu如 e condiroes gerais de empreitadas de obras publicas e de fornecimento de materiais) 。於 197 1 年 · 《澳門公報》刊登第 555/71 號訓令，把當時在葡萄牙生效的第48871 號法令延伸至澳門並適用。把適用於澳門的公共工程承攬法律制度更新有兩個原固：第一，上述的海外省公共工程承攬及材料供應法律制度於澳門沿用超過 70 年；第二，無論於社會經濟方面．抑或於公共工程業方面 ·均已確認海外省有苣大的轉變和急速發展，從而顯示出其更新的便利和需要。縱使是延伸葡萄牙的法令，但仍意識到該法須作出必要的調整及修改才能配合澳門的情況。故此，第 555/7 1 號訓令不單是延伸的法律，甚至其本身亦是一部修訂的法律。第 48871 號法令的頒佈係把 1906 年 6 月 9 日大總統令通過的《公共工程承攬及材料供應一般條件及條款》進行必要的修改，而無法把該一般條件及條款的某些規則給予更新，其原國是：第一，收集到該一般條件及條款所累積的經驗；第二，公＃程業及相關行業的急速發展；第三，學說理論引致的演進。該法令在澳門生效的 27 年後，於某些方面已不符合當時的狀況。基於該法今效後所取得的經驗，是有必要作出若干修改的，但礙於該法規的複雜性、由其規範之法律關係的穩定性和確實性，重新頒亻布新的法規對該法令進行局部修訂較為合適；団第 17881 號大總統令第 34 條第 3 段規定的原文是， "§3. 0As 必terminaroes constante乩乜:;te 面tigo ndo pre)逼reamo procesro q缸 se adopta ou t:iver de ser adopta必 em rervi「os especiais, como o de obms publicns, ou a cargo de administ:raroes nutonomas, deuendo uns e outros seguir m d叩osip和 re:您'1nmen如元 011 especiais a que 函iverem rujeitor. 0 74

第四章澳門特別行政區政府採購法的起源、演變及現況再者，當時澳門回歸在即，延伸葡萄牙共和厰法律至澳門地董適用是無法過渡到澳門特別行政區的，有必要在澳門地匿自行立法。因此，於 1 999 年 11 月 8 日頒佈的第74/99/M 號法令仍保持原先法規的結構，但當中加入了澳門法律本地化目標的一些特質，尤其是：行文簡潔，易於理解及譯為中文；設立預先評定資格之限制招標制度；修正及履行更符合澳門地區實際做法的通知制度；讎管澳門仍未簽署世界貿易組織《政府採購協議》，但巳遵守該協議條款之規定等等。到目前為止，此法令仍然生效，且尚未被修訂。第五節其他專門採購的法規上述第 63/85/M 號法令規範之標的政府採購項目具多樣性和概括住，即該規定的程序適用於任何類別的財貨與勞務。然而，對於某些特定項目則未必完全適合。因而前澳門政府和澳門特別行政區政府分別為有特定目的之項目進行規範，使行政當局於購買相應財貨或服務時有專門法律可依。一般而言，此等專門規範要求的嚴謹性較第 63/85/M 號法令規範的要求更高。這些特定採購項目是指：(1) 受 1988 年 5 月 23 日頒佈的第 52/GM/88 號批示規範的取得不動產；(2) 受 1996 年 6 月 3 日頒佈的第 39/GM/96 號批示規範的購置資訊設備或服務；(3) 受 1997 年 2 月 24 日頒佈的第 6/97/M 號法令規範的專門的政府印刷項目；(4) 受 2002 年 7 月 22 日頒佈的第 7/2002 號法律《規範澳門特別行政匿車輛的一般原則》、 2002 年 8 月 12 日頒佈的第 14/2002 號行政法規《澳門特別行政匿車輛的取得、管理及使用》、以及相應法規等規範與政府車輛有關的取1三、管理活動。本文第八章會對上述特定採購項目有較詳細的討錀。第六節現行澳門特別行政區政府採購的法律關係上文已述，澳門現行與政府採購有關的主要法規有 20 餘部，但其核心的法律規定係由開支制度和程序法所組成。前者為規範取得財貨與勞務和展開公共工程承攬開支制度的經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/M 號法令（下文簡稱為第 122/84/M號法令）；後者為規範取得財貨與勞務招標程序的第 63/85/M 號法令、規範展開公共工程承攬採購程序之第 74/99/Jvf 號法令、以及規範行政當局購置不動產程序的第52/GM/88 號批示。75

澳門特別行政區政府採購法律制度研究此外，尚有一些法規在操作上與政府採購有關的其他法律規定，使政府採購的行政管理能達到合法和正當效果；否則，就不能達到最終的透明度、公平和廉潔採購之目的。按照有關法規的性質和內容，大體上可分為開支規範、合同規範、特殊規範和基本法律範疇。開支規範的法律範圍包含開支制度、公共會計及財政管理制度、行政長官授權、司長轉授權及組織法賦予權限等四個方面。隨支制度包括取得財貨與勞務和展開公共程承攬的開支制度；公共會計及財政制度係指訂定有關澳門特別行政菡總預算及公共會計之編製及執行、管理及業務帳目之編製以及公共行政方面財政業務之稽疍規則；公共財政管理制度；關於處理取得財產和勞務開支、常設基金帳目內開支的指引。行政長官授權包括由行政長官把若干執行權限授予行政法務司司長、經濟財政司司長、保安司司長、社會文化司司長和運輸工務司司長的行政命令，以及把若干執行權限授予直接向其負責和受其監督的實體等等，於此尤其是指財政及財產資源管理方面的權限。司長轉授權及組織法賦予權限之法規包括各司長把若干其獲授的權限轉授予其監管領域的部門或實體的領導的權限，以及由部門或實體，尤其是享有行政及財政自治權的部門及機構本身組織法賦予其行政管理委員會及領導的權限，於此尤其是指關於工程及財貨與勞務取得之開支審批金額之權限。合囘規範的法律範圍，一方面包含程序法、簽署合同的規定、合同的特殊要件；另一方面包含重疊於開支規範的開支制度和公共會計及財政制度。與政府採購有關的程序法包括行政程序法；取得財貨與勞務之程序法；展開公共工程承攬的法律制度；以及行政當局購置不動產的程序法。簽箸合岡的規定係指公共機關簽署的合周必須為公證合同。合周的特殊要件係指為公共部門執行合同標的清潔和保安服務的工作人員設定最低工資之法規。特殊規範的法律範圍包含若干特別制度，尤其是行政當局在資訊方囿之活動之法定協調機制；開標監察人制度；澳門特別行政區車輛之取得，管理和使用制度；以及專門的政府印刷服務。基本法律係指與政府採購有關的一般性法律，尤其是民法和商法。為了更易掌握澳門特別行政區現行與政府採購有關的法規的範疇及其相互關係，筆者繪製其關係圖作全面檢視。76

圖 5 : 現行澳門特別行政區政府採購法律之關係___鈤芍法1律』二二三[奩規＿同k4-簽署合同約規定第23/2000號行政命令公共會計及財政制度第41/83/M號法令開支制度經第28/2009號行政法規修訂的第6/2006號第 122/84/M號法令（行政程序法典）行政法規（經第30/89/M號第63/85/i\l號法令第1/2007號徑濟財政可法令修訂）l 第74/99/M號法令1 司長批示 l 第52/GM/88號批示年度（預算案｝丨u_ _____ ---I —__ I ______ _ 可長H授權及組織法賦予權行政長官授權I I · 司長轉授予非自治部門第120/2009號行政命令 l I 領甜的審批權第 121 /2009號行政命令1 組織法賦予自治部門及第122/2009號行政命令機構行政管理委只會主I 1 席和領尋的審批權第123/2009號行政命令第124/2009號行政命令 I 丨- - - - - - ...... I - - - - - - -- - - -- 」備註：適用法規截至 201 1 年 8 月為止。三「____ _ 由此可見，該等法律規範共冏形成澳門特別行政區政府採購法律體系，旨在調整政府採購行為和在政府採購活動過程中形成的社會瀾係的綜合法律規範。那縻，此政府採購法律體系就是廣義上的政府採購法；而狹義的政府採購法就是由開支制度和程序法組成的法律規範，即祇是經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/1-r 號法令、第63/85/M 號法令、第 74/99/M 號法令租第 52/GM/88 號批示而已。77

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則簡潔準確的法律規定是正確理解和適用法律的基本需要。然而，基於澳門特別行政區特殊的政治因素，葡萄牙共和酮於 199 1 年 12 月 12 日公佈第 455/91 號法令，確J.L "中文在澳門具有與葡文相等之官方地位及法律效力＂。該法令在 1992 年 1 月 23日刊登在《澳門政府公報》把其延伸至澳門生效。於 1 999 年 12 月 13 日，前澳門政府公佈第 101/99/M 號法令，正式規定｀｀中文和葡文均為澳門正式語文＂，並且實行雙語立法。其實，是自 1999 年 12 月 20 El 起才正式奉行中文和葡文雙語立法和實施的基本原則，於｀一國兩制＂的憲制性條件下，從而形成世界上較為獨特的法律體系。由於澳門特別行政區的法律是雙語立法，即以中文和葡文立法。於立法時是沒有指出先用哪一語文立案，再翻譯為另一語文，再者兩種語文具有相同的法律地位，即法律的兩種語文昀具有相同的法律效力。然而，於理解法律的一種語文出現疑問時，亦不能理解另一語文進行解擇或補充，而祇能於冏一語文文本的上下文進行系統性理解。這個做法完全體現《澳門特別行政區基本法》第九條的規定，它指出＇｀澳門特別行政區的行政機關、立法機關和荀法機關，除使用中文外，還可使用葡文，葡文也定正式語文＂。正丙如此，於政府採購法中正確使用法律術語，甚至把其清晰地定義下來有利於行政當局的工作人員正確理解其法律規定的目標和達到期望的效果。不過，現行與政府採購有關的法律並不全是於澳門回歸祖國後才頒佈；反而絕大多數是澳門回歸前頒備的，甚至早於法定要求中葡文雙語立法前已頒佈，更甚的是政府採購的核心法律，除厥開公共工程承攬法律制度以外的三部法律，即是第 122/84/M 號法令、第 63/85 /，I 號法令和第 52/GM/88 號批示祇有具法律效力的葡文文本，即沒有具法律效力的中文文本。而該三部祛律流通的中文文本從來沒有刊憲生效，祇是由印務局透過其官方網頁發出的非正式公佈文本，僅供有意者參考。於是，於政府採購法中，出現相同概念使用不同的法律術語及詞彙的情況，令法律使用者感到混淆，亦不利於法律實施。第一節政府採購及政府採購法的概念78

、政府採購的概念（一）政府採購第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則政府採購，或者是公共採購，是世界各國目前通用的術語．但對其定義、涵蓋範圍就並不一致，國際上亦沒有一個統一且權威性的定義。世界貿易組織是使用｀｀政府採購" (government procurement) 一詞作為此領域的名稱；而經濟合作發展組織則使用｀｀公共採購" ( public procurement) 一詞。一直以來，無誰於行政運作上抑或於法律規範上，政府採購或公共採購均非為前澳門政府和澳門特別行政區政府行政當局使用的術語，更何況為其作出定義。於澳門現行的法律規定中，相對國際上通用的｀｀政府採購＂爾語為｀｀取得財產及勞務" 和｀展開公共工程承攬＂，其葡文分別稱為 "aquisi「面 de bens e servifos" 和 "t'ealizariio de empreitadas de obras publica.s" · 是沿用過往葡萄牙把其法律延伸至前澳門政府，以及是目前澳門特別行政區政府立法使用的術語。兩者均受其相應的程序法規範。而且明顯可見 · 澳門特別行政匿的政府採購法律制度是包括財產、服務和工程等採購；勞務和工程是分開的，與世界貿易組織《政府採購協議》規定的服務包含建築服務有別。於澳門特別行政區行政當局的行政管理工作中首次出現別於取得財產及服務之循語為廉政公署於 2003 年 12 月發出的指引性文件，名為《公務採購程序指引），即把政府採購稱為＇｀公務採購' '但該文件的葡文名稱為 "Instrufoes sobre o procedimento de aquisifiio de bens e servif os'' 。那麼，公務採購的意思就視為 aquisiriio de bens e serviros• 但從該葡文的意思看，祇是｀｀取得財產及服務＂，而不包括展開公共工程承攬。事實上，該指引所含的內容是包括公共工程承攬在內的。於葡萄牙常用的政府採購術語為 aquisi函 gover-namental 、 compras governamentais 、 compras pubLicas 或 contrat呤fo publica 等。於該等葡文術語中，從字面看，前者的意思為 "政府取得＂．第＝及第三僭循語的中文意思分別為｀｀政府購買"和｀｀公共購買＇，，最後一僭術語為｀｀公共合囘" 59 , 而它是近年於葡萄牙較為普遍使用的。前者的意思與英文的 government procurement 相近似，縱使其意思是政府採購．但其字面意思可視為政府取得。故此，筆者認為aquisifdo governamentaL 的意思與現時澳門特別行政區的政府採購較為相近和合適，且＂雖然葡文 "contratafdo publica" 字面的意思是母公共合同" 、 u公共契約＂，又或 u公共合同之訂立" 、 u公共契約之盯立＂，但參考透過刊登於（澳門特別行政區公報）第 5/2006 號行政長官公告內容，適用於i門特別行政區的（聯合國反閼敗公約）的第九條之中文文本及葡文文本縹題， contra缸'fdo p,iblim 的中文法定意思是＂公共採購＂；反過來說，公共採購於葡文的法定意思是 "contmtarao p ublica" • 迢是政府採購符合固際商貿發展趨勢而形成的概念所適用的術語·79

澳門特別行政區政府採購法律制度研究其能表達的意思較符合實質的行政運作。無論是哪一術語，均包括財產、服務和工程的採購，法律上均沒有相應的定窣°那縻，筆者於此嘗試理解取得財產及服務，以及展開公共工程承攬於澳門與政府採購有關的法律體系中的含義，以政府採購一詞來表達。澳門特別行政匿的＇，政府採購係指所有公共部門及機構 · 包括不具行政或財政自治權和享有行政或財政自治權的部門及機構，為維持其本身的行政運作和滿足社會某一集體的需要，以相關的預算開支支付於本地市場或地區外市場取得的動產、不動產及服務．或於本地匿內展開承攬工程的行政和合同行為。＂聯合團對此有規定，其《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》第二條（定義） (a) 頊規定，｀｀採購＇係指以任何方式獲取貨物、工程或服務＂。（二）何猬｀渭取得＂ ? 於現行的政府採購法律體系中沒有明確地指出｀｀取得＂的意思，但公共行政工作人員一般認為其意思等同於｀｀購買＂。原國不難理解．他們於日常行政工作中的絕大部分工作均是購買物品、支付他人向行政當局提供的服務、或為行政當局進行工程。事實上，取得的含意不限於購買行為的，而是非常廣泛。從最廣泛的意思看，透過由任何合法途徑，祇要從無到有就可視為取得 · 如購買、租賃、租買、交換、轉譔、譔予，按揭、捐贈、饋贈等等。不過，此意思苞括的途徑對行政當局而言是過多的，不為行政當局接受。那麼，於行政當局來說，取得的方式必須符合行政管理運作所施行的方法，可包括購買、租賃、租買、交換、轉讓、讓予、捐贈、饋贈等等。不過，由於澳門特別行政匿的政府採購必須由政府預算中支付有關費用，那麼適合的途徑就限於購買、租賃、租買等；亦即是說，若取得的方式不須付款，不能納入政府採購的範圍內。（三）現行法律中，｀｀取得財貨＂、｀｀取得勞務＂和｀｀展開工程＂的概念於澳門現行的政府採購法律體系中，取得財貨、取得勞務和展開工程的概念主要被規定於核心法律中。於第 122/84/M 號法令規定取得財貨及勞務和展開公共工程承攬的開支制度中．取得財貨及勞務和展開工程的開支均是該法規的出發點及重點，故該法訂定的概念就是它們的開支概念。取得財貨之開支訂於第三條，它規定｀｀以取得財貨為主之開支，不論財貨種類．只要屬可長期使用或屬日常消費住物品 · 均視為取得財貨之開支，開支包括： a) 因供80

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則應財貨而作出之開支，包括對動產之全部一次性或連續性給付，不論為在取得時已存在之動產或為訂造之動產，即使財貨之供應須附帶勞務給付亦然； b) 為暫時使用或享用動產而作之開支，尤其因租賃而作之開支。＂於該條的規定中，指出永久取得財貨的費用是全部給付，無異於一次性或連續性，且有關財貨可是已存在或須酊製；而暫時使用的情況而須繳付費用亦靦為取得。那麼，以上提及租買便不屬法定範圍內。取得勞務之開支訂於第匹條，其第一款規定＂以取得勞務為主之開支，即使在提供勞務時同時供應某些物品，均視為取得勞務之開支＂；其第二款規定｀｀上款所指之開支，包括為取得研究報告或進行腦力勞動，尤其為與公益有關之工程之初步計劃書或附屬計劃書而作之開支，不論上述勞務在委託當日巳開始、正在進行或已完成＂。由於是取得非物質性的服務，即接受由第三者提供的服務，服務一旦提供就無法退還．那就不存在上段所指物質往財貨的租賃情況，故此祇有購買服務的概念。於此，服務分為勞動力和智力兩類。於此必須強調，上述兩條條款均指出＂為主＂是作為選定採購項目所屬類別的原則，即＇｀以取得財貨為主的開支＂和｀｀以取得勞務為主之開支＇，。亦即是說，取1財貨之開支中容許支付附帶因服務產生的開支，而取得勞務之開支中容許支付所需的物品。於此法律規定中，沒有界定基於甚麼因素或量度把採購項目視之為主，其餘的視之為輔。那麼，採購人員可以把為履行職務擬取得的財產視為主要目的，而為取得該財產而必須附帶的服務靦為次，這並不意味取得財產為主要目的的開支是不可以低於附帶的服務開支，亦即是此規定沒有考慮附帶的服務開支不可以超過取得財產的開支；對於取得服務亦可能出現相同懵況。筆者認為此有違開支制度之原意，故此，應以開支的本質為依歸，推定為主者，開支超過一半者視為｀＇為主＂，即超過百分之五十 (SO%) • 少於一半者為輔；即縱使應該是取得財產為履行職務為採購目的，但其附帶服務的開支高於取得財產者，則應把此採購視為服務採購而非財產採購；反之亦然。按照此基準執行日常採購工作，會便於採購人員掌握及決定進行財貨採購，或者是服務採購。工程開支訂於第二條，其第一款規定 u所有主要目的為興建、重建、修復、不動產的保養或配合的工作之費尼均被視為工程開支＂；其第＝款規定｀｀被稱為建築設計的模式係追隨本法令對工程開支所規定之政策＂。第 74/99/M 號法令第二條訂定公共工程承攬，指出｀｀公共工程承攬係指透過支付一項價金以完成不動產之興建、重建、修復、修蕢、保養或改建工作且旨在滿足某一集體需求之行政合同＇，。縱使此兩條規定不是直接訂定公共工程之範圍，但已因應相關法規之標的，間接地訂出公共工程所包含之工程目的。故此，此兩條規定已清楚訂明哪些具體類別的工作屬政府開支範圍內的工程，而非具體的建築概念亦被視為工程，但限於該法令規範的模式內。由此推81

澳門特別行政區政府採購法律制度研究論，政府祇進行拆卸或清拆某些建築物、移除危險建築等工程項目不被納入公共工程範圍內。（四）何謂｀＇財貨,, ? 於政府採購法律體系中，沒有明確酰訂財貨。當然，財貨必定包含動產，即一定包括貨物，但是是否包含不動產的意思，於隨支制度中沒有明確表示。我們可以從第122/84/M 號法令第三條的規定理解，其中指出｀｀…… ，不論財貨種類，只要屬可長期使用或屬日常消費住物品， ……＂。於此能清楚地理解，財貨係指物品，即動產，包括耐用品和日常耗庄品，此表述是不苞括不動產的；但其第＝十三條第三款規定是適用取得不動產的，它明確指出｀｀如屬位於外地之不動產，總督〔現為行政長官〕得在適當情況下自由許可該等不動產之取得＂。再者，於取得財貨及勞務的程序法的規定中，亦出現｀｀不動產＇＇的字眼，是第 63/85/M號法令第回十六條第五款，它指出＂如擬取褐者為不動產，得根據合同雙方達成之協議修改第一款所指之期間＂，即取得的財貨包括法律許可的不動產。不過，該兩部法規均未指出不動產涵蓋的範圍及內容。既然出現這樣規範上的矛盾，我們就從兩方面出發，其一從｀｀財貨＇＇一詞的意思着手；其二從其相對葡文生字 bens 的意思探索。財貨一詞不能於一些常用詞典中找到其含意，那就嘗試把該詞拆解。｀｀財＂係金錢物質的總稱，如錢財、財物；｀｀貨＂係財物、商品。這樣，其意思就泛指動產而已。於理解財貨相對的葡文生字前，先看政府採購所指的｀｀財貨及勞務＂相對的葡文為 bens e servifos 。於英語，世界貿易組織《政府採購協議》中使用的是 goods and ervices 或 products and services 。無論是 goods 抑或是 products' 均視為動產。於澳門法律中，財貨相對的葡文字為 bens• 而 bens苞含 bens moveis和 bens imoveis的意思，即＂動窰和｀｀不動產＂。於此， bens 的含意就與 goods 或 products 不同，應該說是其含意較廣，故葡文的 bens e servi;os 與英文的 goods and services 有別。由此可見，財貨不能反映 bens 的所有含意，祇能反映其動產的意思而已，而不能反映其不動產的意思。在此順便一提，葡萄牙為符合歐盟及世界貿易組織於此方面的法規，於 1999年 6 月 8 日頒佈的第 197/99 號法令 ( Decreto-Lei n. 。 197199 ) 使用的相關術語修改為aquisi;ao de bens moveis e se,-vi;os' 即是＂取得動產與服務＂。由於第 122/84/M 號法令頒佈時是早於法定雙語立法的時期，以葡文文本理解該法應該是適當的，加上該法令迄今仍未有具法律效力的中文文本，故單以葡文文本理解，該法令規範的財貨應該是包括不動產在內的採購的開支制度；更何況第 63/85/:Nr82

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則號法令的規範中亦指出了不動產。聯合國對此有規定，其《區際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》第二條（定義） (c) 項規定，｀｀｀貨物＇係指各種各樣的物品，包括原料、產品、設備和固態、液態或氣態物體和電力；以及貨物供應的附帶服務，條件是那些附帶服務的價值不超過貨物本身的價值＂。（五）何謂｀｀勞務＂？世界貿易組織《政府採購協議》修訂版第一條（定義） (q) 項規定，＇｀服務包括建築服務．除非另外指定者＂。於澳門特別行政區與政府採購有關法律中沒有直接對勞務作出定義，但於有關的開支制度中有取得勞務開支的規定。經理解第 1 22/84/M 號法令的規定 · 勞務是不苞括工程在內的，但涵蓋為取得研究報告或進行腦力勞動，尤其是為與公益有關之工程之初步計劃書或附靨計劃書。聯合國亦對此有規定，其《圖際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》第二條（定義） (e) 項規定，｀｀｀服務＇係指除貨物或工程以外的任何採購對象" 。、政府採購法中主要的中文術語不一致於法律規範的事實上，現行與政府採購有關的葡文法律均使用統一的葡文循語。不過，於中文法律方面，無論是正式中文文本，抑或是非正式中文文本，使用的循語就不一定統一。問題主要集中在｀｀招標＇＇、｀．財貨" 和｀｀勞務＂三個法律詞粱中，而後兩者曾使用不同的連接訶 · 遂而出現不同組合的衚語，有：取得財貨與勞務、取1財產及勞務、取得財貨和服務、取得資產及勞務等等。由於澳門特別行政區雙語立法的獨特性，中文法律和葡文法律均具法律效力，各自以本身文體理解法律的含意和規範。倘若一種語文的法律文本存在疑問或理解上存在矛盾，在法律適用性上不能以另一語文的法律為依歸，亦不會使用另一語文的相囘法律來解釋的。對於政府採購法而言，無掄是法定雙語立法的時期，抑或是先由葡文立法再翻譯為中文的時期，於中文文本中均出現一些主要法律術語的混淆。此能夠容易地從中文文本與葡文文本比較而找出來的。倘若單獨地理解中文法律，就不易察覺類似的循語本來是指相同的東酉而誤以為法律規範相似的東西。故此，筆者認為有需要正視和正確地應用中文立法，讓執行者83

澳門特別行政區政府採購法律制度研究清楚和準確地實施法律規定．避免於實施時出現偏差或作出錯誤的決定；亦便於不同公共部門於其發出的招標文件使用統一的術語，不致於政府採購活動參與人閱讀不同的術語及表述而出現誤解招標文件的情況。以下的數個術語是應用於開支制度第 122/84/lvf 號法令的，但它們於其他與政府採購有關的法規中會被改為其他表達方才。（一）招標招標的葡文為 concurso 。於政府採購法律體系中，所有葡文法律所指的招標，無錀是公開性或限制性的招標均統一使用 concurso 一訶，但於中文文本中就不僅使用｀｀招標" -詞，部分法律使用｀｀競投＂，甚至｀＇競標＂。於是，法律實施者於適用法律時可能出現混淆的情況。為7能清楚瞭解現行法律使用該等術語的狀況，下表列出相應法規使用的術語。表 14 : 葡文生字 concurso 於現行政府採購法律體系中的中文術語術語招標投標競投競標法規 • 第 122/84/M 號．第 122/84/M 號 • (行政程序法典）．第 52/GM/88 號法令＊法令＊．第 39/GM/96 號批示批示＊．第 63/85/M 號．經第 28/2009 號行政法規法令＊修改的第 6/2006 號行政．第 30/89/M 號法規法令 · 第 56/2006 號經濟財政司• 第 74/99/M 號司長批示法令 • 第 120/2009 號行政命令（更多）．第 121 /2009 號行政命令．第 122/2009 號行政命令• 第 123/2009 號行政命令• 第 124/2009 號行政命令（更多）備註：＊尚未頒佈正式中文文本．但有蝴非正式屮文文本可於澳門特別行玫區印務局網頁找到．於意思上，該四儲衡語是相近的，尤其是競投和競標的含意，但不雷同。根據《辭海》 60 的意思，招標係 "'投標＇的對稱。當事人一方（招標人）公惻<.-1 (辭海） (1989 年版），上海辭告出版社出版• 1990 年第 1 版 ·84

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則提出自己的條件，徵求他方（投標人）承包的單方法律行為。招標人可先公佈招標要求，邀請投標人書面應徵。到規定日期，由招標人召集所有投標人當場開標，選優選定得標人，雙方訂立合周。招標與投標結合，構成雙方法律行為。大都愿用於建築工程承包或大宗商品買賣,. 。而｀｀競投＂和｀｀競標" 均沒載於《辭海》內，應該為現代循語，是＇｀競爭＂和｀｀投標＂的合併詞。兩者均為＂招標＂的相對循語。以筆者的意見，澳門特別行政匿政府招標的意思係｀｀公共實體為了取得財貨及勞務或展開工程而開設供有意者參加的投標項目，故｀招標＇的第一主體為公共實體＂。而競投為｀｀投標人為參加公共實體開設的招標項目而成為該項目的競爭對手，希望從競爭中以向招標實體提供其認為最優越條件的投標書來贏取有關招標項目＂，故 "競投" 的第一主體為投標人或競投人。｀｀競標＂的意思與＂競投＂相似。把投標人稱為｀｀競標人＂就能夠知道競標的第一主體是投標人而非公共實體。（二）直接磋商直接磋商的葡文為 ajuste directo• 但亦出現另一中文須語，就是｀｀直接批給＂，它僅被用於 1 989 年頒佈的第 30/89/M 號法令，而其後頒佈的法規均使庄｀｀直接磋商＂ , 把它確立為常用的法律循語。於此，直接批給是直接地批准判給由某一闇供應商或承建商進行給付的意思。直接磋商，是公共部門的某些採購項目毋須展開招標，亦沒有參與人之間的高競爭性行為，而是透過諮詢及報價的｀｀商議＂方式，把採購項目的供應權直接地批准特定供應商或以較低競爭而勝出的供應商提供貨物或服務，或由承建商展開工程。可以有一僭或多個供應商或承建商的。就此可理解為，公共部門的某些採購項目毋須展開招標，而是公共部門與某些供應商進行商議，以對其本身最有利的採購條件，取得該等採購項目。（三）財上文已略為提及財貨對應的葡文生字 bens 包含動產和不動產的意思，反觀中文生訶｀｀財貨＂本身表達的意思就不足以反映兩者。不過， bens 於不同的法律中亦出現不同的中文詞粱。除｀｀財貨＂外，亦有｀＇財產＂和｀｀資產＂，它們表達的意思或多或少亦有分別。下表列出使用該等循語的政府採購法律規範。85

澳門特別行政區政府採購法律制度研究表 15 : 葡文生字 hens 於現行政府採購法律體系中的中文術語術語財貨財産資産法規．第 122/84/M 號法令＊，第 30/89/M 號法令．經第 28/2009 號行政法．第 63/85/M 號法令＊．經第 28/2009 號行政法規修規修訂的第 6/2006 號行．第 120/2009 號行政命令訂的第 6/2006 號行政法規政法規· 第 121/2009 號行政命令第 39/GM/96 號批示．第 1/2007 號經濟財政旬．第 l:22/:2009 號行政命令 · 第 1/2007 號經濟財政司司荀長批示．第 123/2009 號行政命令長批示．第 124/2009 號行政命令（更多）（更多）備註：＊尚未頒佈正式中文文 As.. • 於不同法律對同一概念使用不同衚語已為統一理解法律關係帶來障礙，但於同一部法律內對同一概念使用不囘循語就更不應該。於經第 28/2009 號行政法規修酊的第6/2006 號行政法規中，對周一概念使用｀＇財產" 和＂資產" 兩個循語，明顯使該法律的執行者出現理解上的混淆，不利有效實施該法律。它們是否能更符合表逹 bens 的含意，便要逐一理解。上文已把｀｀財貨＂一詞拆解，是財物和貨物的合併詞菓，並不包括不動產的意思。根據《辭海》所載者，財産的意思係｀＇金錢、財物及民事權利義務的總和。按所有權，可分為國家財產、集體財產與僱人財產，或國有財產、公有財產與私有財產。按財產是否具有實物形式，可分為有形財產（如金錢、財物等）與無形財產（如知誠產權等）。按民事權利義務關係，可分為積極財產（如知職產權、債權等）與消極財產（如債務等）。財產所有人在法律規定的範圍內，對其財產享有佔有、使用、收益、處分等權利＂；此外，資產的意思係｀｀＇負債＇的對稱。資金運用的同義語。指單位所擁有的各種財產、債權和其他將會帶來經濟利益的權利" 。從以上三個術語的含意來看，＂財貨＂不含有不動產的意思，從而不足以表達澳門特別行政區政府採購法律體系中取得不動產的要求，那就不能完全符合該法律體系要求的概念；＇｀財產＂的含意較廣，其意思包括動產和不動產的，符合該法律體系之要求；＂資產＂不單包含財產之意，甚至包含其他經濟利益的權利。於此可把此權利視為資產會帶來直接的經濟利益。不過，政府採購之目的是為了公共行政當局能夠保證其日常運作順暢和進行社會建設，以求促進文化、社會和經濟發展。那麼，資產的含意超乎政府採購法律體系要求的意思。經上述分析 · 財産一詞是三涸詞粟中最適宜表達政府採購的動產和不動產項目．亦能適當對隱法律葡文文本中使用 bem 一字之意。86

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則（四）勞務勞務於政府採購法中對應葡文生字serviros' 但有部分法律的中文文本使用｀｀服務"一訶。表 16 汀簡文生字 servifOS 於現行政府採購法律體系中的中文術語術語勞務服務法規．第 122/84/M 號法令＊．第 30/89/M 號法令．第 63/85/M 號法令＊．第 120/2009 號行政命令．經第 28/2009 號行政法規修訂的第 6/2006 號行政法規 · 第 121/2009 號行政命令．第 1/2007 號經濟財政司司長批示．第 122/2009 號行政命令（更多）．第 123/2009 號行政命令．第 124/2009 號行政命令（更多）備註：＊尚未頒佈正式中文文本．根據《辭海》的解釋，服務有兩個含意，其一是｀為集體或為別人工作；其二是與勞務相同＂，是｀不以實物形式而以提供勞動的形式滿足他人某種特殊需要的活動＂。既然勞務是以毋｀提供勞動的形式＂為之，即是要提供勞動力來滿足他人需要；而＇｀服務＂的含意就較廣，既可提供勞動力，又可提供非勞動力，即了透過提供智能和知纖來滿足他人的需要。那麼，｀｀服務＂的含意較為符合澳門特別行政區政府採購法律體系的規範。第二節政府採購的適用範團政府採購的適用範圍係指政府於採購活動的整亻國過程中的運作和調整範圍。按照筆者於上節作出政府採購的定義．雖然政府採購的招標是行政行為，但其最終以簽署合同為目的，故亦視為合同行為。因此，於澳門特別行政區的政府採購法律關係中，整個政府採購過程均由政府採購的主體、客體和行為等三部分構成。一、政府採購的主體政府採購的主體係指於政府採購招標活動中享有權利和承擔義務的各類型主體，尤其是判給實體、招標實體、採購買體、投標人、供應商、承攬人、監察實體、代表87

澳門特別行政區政府採購法律制度研究政府簽署供應合同的實體等。於一般的政府採購項目，又或於分散採購中，招標實體本身就是採購實體，故此，很多時招標實體和採購實體是指相同的實體，兩者會混為一談。由於也界各嗣的經濟體系沿革和發展不同而存在明顯差異，就已發展潿家和地區而言，其法律規定視為招標實體的政府部門和機構均依不同準則。就聯合國通過的《厰際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》而言，它提供了兩亻同層次的參考性條款，讓參考團有適用上的靈活性。其一，包括所有公共部門、機構、機關及其他單位，涉及頒佈國的中央政府、省、地方和其他政府的屬下單位；其二，包括政府範圍以外的其他實體或企業。這樣，頒佈國就能依照《示範法）的適用範圍擴展到這些實體或企業。不過，頒佈國要考慮一些困素方能包括某一實體於適用的主體範圍內。 61就世界貿易組織《政府採購協議》規定者，適尼的招標實體是訂立於第 I 條的目標及範圍內。就締約國的國家制度及制度各異，該條款祇是形式上規範招標實體，具體的實體是羅列於相關締約國的附件中。招標實體是可被包括於： (1 ) 中央政府； (2) 次中央政府，可以是省政府或地方政府；以及 (3) 按照該協議條款進行採購的任河實體，主要係指公共事業單位、公共出資企業等。（一）判給實體於澳門特別行政董，判給實體係澳門特別行政區政府內本身具有、獲授予或獲轉授予招標的開支許可權和審批金額權的實體，而且亦具有免除招標及報價的權限和核准免除書面合司的權限，故於行政操作上，判給實體一般是自然人；又或財政自治部門或機構的行政管理委員會，此時，判給實體便是合議機關。按照取得財產及服務程序法第 63/85/M 號法令第三條規定，｀｀．．．．．．，本身具有許可有關開支的權限之實體或獲授予此權隈之實體 · 視為判給實體＂；而且，｀｀招標結果由判給實體作出最後決定" 。按照第 122/84/M 號法令第十條（免除招標及要求報價之權限）規定，｀｀免除招標封＂把政府範圍以外的實體或企業納入（示範法）的適用主監範圍內，屬（示範法）第 2 條 (b) 款第（二）項之規定， « (頒佈國可在本項中，必要時也可在隨後各項中，列入擬包括在｀採購立體＇定義之內的其他真體或企業或其類別）＂。由此可見，該條款本身沒有指出考慮困素可把政府範園以外的立體或企業納入（示範法）適用主體範圍內，似乎由頒佈國自行決定。不過 · 其立法指雨載有一些供頒佈國參考的考慮因素．具體如下 : "(1) 政府是否向該賈瞪提供大詆公款，是否為確保與採購合冏有閱的買體服行付款義務而提供擔保或其他保證，或以其他方法確保採購立體服行合同義務； (2) 該頁體是否由政府管理或控制，或政府是否參加該四體的管理或控制； (c) 政府是否對該四體銷售貨物或提供服務而給予獨家經銷特許｀壟斷權或準壟斷權； (4) 該實體是否負資向政府或向財政部報告贏利情況； (5) 是否有區際協議或國家的其他國際義務適用於該實監從事的採購； (6) 該因體是否經由特別立法行動而設立．以便開羆活動．促進法定的公共目的；通常遙用於政府合同的那類公法是否適用於該四體簽定的採購合同。＂88

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則要求報價之許可，應由具作出開支許可之專屬權限之實體或獲授予作出許可開支之權限之實體主動以批示作出，或應有關機關之具充分理由之建議，由上述實體以批示作出＂；另外，第十囧條規定，｀｀有關免除書面合同之建議受第十條規定約束＂。（二）招標實體招標實體係澳門特別行政區行政當局的各公共部門，於其法定職權內為達到服務本地區社會之目的而展開政府採購活動。公共部門苞括： (1) 不具行政或財政自治權的部門及機構，即非自治部門； (2) 享有行政自治權的部門及機構； (3) 享有財政自治權的部門及機構。基本上，享有財政自治權的部門及機構同時係享有行政及財產自治權的。 62為展開招標，公共部門及機構必須遵守現行與政府採購有關程序法的規定，因此該等法律亦規定適用該法的公共部門的類別；否則，不能依據法定程序展開招標。按照第 63/85/M 號法令第一條（本法規之適用範圍）第一款規定，｀｀有關向澳門地區〔現為澳門特別行政匿〕行政當局之公共部門，包括具行政启治權之部門、自治部門及自治基金組織提供財貨或勞務之合同，受本法規所定之制度約束＂。按照第 74/99/M號法令第一條（適用範園）規定，＂一、本法規適用於由行政當局苞括由市政廳〔現為民政總署〕及其他公法人推展並提供全部或部分資金之公共工程承攬。二、本法規是否適用於公營企業、擁有多數或全部公共資本之企業及行政當局之特許企業，取決於所公亻布之訓令〔現為行政命令）＂。對於公共工程承攬．除公共部門及機構外，可以有更多的適用實體，前提是先獲行政長官頒佈行政命令批准便可。（三）投標人於廣義的意思中，投標人係參加行政當局展開招標項目整亻國過程的任何自然人和法人。以整個招標過程中各具體階段來說，投標人可細分為：潛在投標人、有意投標人、投標人、不被接納的投標人、附條件接納的投標人、合資格的投標人、意屬投標人、落選投標人、以及被判給人或中標人。潛在投標人係指其本身從事的業務能給付有關招標項目，且其資格基本上符合有關招標的招標要件，但尚未有意遞交有關招標的投標書者。有意投標人係指於開始展開招標直到截標日期為止的期間內，透過可¢ 按照經第 28/2009 號行政法規修釘的第 6/2006 號行政法規第五十四條規定。89

澳門特別行政區政府採購法律制度研究行的方式獲得或査閱招標文件的人。於狹義的意思中，投標人係指於開展的招標活動中，不論其資格是否符合招標文件所載要求，祇要有遞交投標書的任何參與投標的人。不被接納的投標人係經有關招標的開標委員會評審該投標人遞交投標書內的文件後，投標人本身的資格不符合招標文件所載之要求而被摒除者。附條件接納的投標人係指有關投標人遞交的投標書所載內容已含有法律規定者，但未完全滿足招標文件的要求，又或尚欠法律容許的遺漏者，但可於法定時間內作出補正。合資格的投標人係指投標人本身資格符合要求，並且其遞交投標書包含的文件或補充遞交的文件符合招標文件所載之要求而被接納 · 繼而其投標書會被甄選委員會評審。意屬投標人係指投標人遞交的投標書獲甄選委員會選中的合資格投標人，招標實體有意與其訂立供應合同或承攬合周者。落選投標人係指投標人遞交的投標書於甄選委員會評審後與其他投標書比較並非為提出最佳條件者，即其投標書不被該委員會選定的投標人。被判給人係指判給實體根據招標實體或甄選委員會的建議，決定接納提交意屬投標書的投標人，並會與其訂立供應合同或工程承攬合同。於公共工程承攬中，於簽盯公共工程承攬合同後，招標實體被稱為定作人，被判給人被稱為承攬人，是按合同條款為定作人於指定期內完成招標標的工程的自然人或法人。按照第 74/99/lvf 號法令第三條（合同之當事人）第一款規定，｀｀公共工程承攬合同之當事人為定作人及承攬人＂；第二款指出，＂定作人係指透過合同與承攬人訂定某一工程施工之法人，並為其利益而提供施工" 。供應商係指已簽署財貨或服務供應合罔的被判給人，並可按合囘條款向採購實體於指定日期或期閼內供應財貨及提供服務的自然人或法人。、政府採購的客體政府採購的客體係指政府採購招標活動中的招標項目、內容或標的物，主要體現為貨物、服務和工程。基本上，世界各國的採購項目亦是分為此三類。不過，世界貿易組織《政府採購協議》 ( 2006 年修訂版）僅將招標標的物分為貨物和服務．而服務包括建築工程在內。按照該協議第」條 (cl) 項規定，＂除另有說明，服務包括建築服務＂。至於聯合國通過的《匭際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》 · 顧名思義，政府採購是包含貨物、服務和工程。其第二條對貨物、服務和工程作出具體定義。貨物係指各式各樣的物品 · 包括原料、產品、設備和固態，液態或氣態物體和電力．以及包括為供應該等貨物而附帶的服務，但其條件是那些附帶服務的價值不得超過貨物本身的價值為限。再者．該《示範法》尚容許頒佈國增列一些其認為必要的貨物類90

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則別。工程係指與樓房、結構或建築物的建造、改建、拆除、修綹或翻新有關的一切工作．以及根據承攬工程合同髓工程附帶的服務，但其條件是這些服務的價值不得超過程本身的價值為限。服務係指除上述貨物和工程以外的任何採購對象。而《示範法》要求頒佈國列明某些可當作服務看待的採購對象。至於澳門特別行政區．政府採購是苞括財產、服務和工程。財產係指貨物和不動產。貨物包括耐用物品和消耗物品。服務包括任何類型的體力服務和智力服務，實務上包括技術服務、專業服務、維修服務、資訊服務、運送、教學、培訓、研究、以及與公共利益有關之工程初步計劃書或附屬計測書等等。工程指不動產的興建、重建、修復、修葺、保養或配合工作，甚至包括建築概念的設計工作．即是圖則繪製，但拆除或清拆工程不包括在內。三、政府採購的行為政府採購行為包括整個採購過程的所有行為，由計劃採購開始到完成供應為止所涵蓋的所有行為。採購過程分為三個期間：招標前期間、招標期間和招標後期間；亦可分為六個工作階段：計劃的需求、計劃的規格、招標程序、判給程序、簽盯合囘丶以及履行合同和付款。無論是以期閼來劃分，抑或是以階段來劃分，採購行為，尤其是招標程序、判給程序及簽訂合同等是依法執行的，其他的相關工作就是依行政規定執行。世界貿易組織《政府採購協議》規定了適用該協議展開招標的門檻金額，並且締約國實行招標時必須按照非歧視原則、最惠嗣待遇原則和透明度來執行招標程序。其招標程序分為三類：公開招標程序、選擇往招標程序和有限招標程序。澳門特別行政匾政府採購的行為係透過展開採購程序．以合同方式取得財產、服務和展開公共工程的行政行為。採購程序包括公開招標程序、限制招標程序和直接磋商程序。無論哪種程序，政府採購的行為均視為合同行為．其形式包括購買、租賃丶委託、僱用等等。合同均是以書面作出為限，但法律另有規定者除外。第三節適用於政府採購的原則、政府採購適用行政程序的原則性規定何謂行政程序．現行的《行政程序法典》是有規定的。該法典第一條（定義）第一款訂定｀｀行政程序，係指為形成與表示公共行政當局意思．或為執行該意思而進行91

澳門特別行政區政府採購法律制度研究之一連串有序之行為及手續。＂亦即是說，行政當局為7達到其預期之目的，透過一特定程序，依照進展情況執行設定於該程序內的某些或所有步驟，最終使到該目的得以實現。當然，該特定程序應訂立不能實現該目的的一些補救措施，讓行政當局實施行政程序是否達到其預期目標時均依既定步驟執行．否則會做成不當行為使行政程序主體或客體遭到無謂損失或損害。那麼，行政程序的步驟可以由行政當局為羞逹到其目的而自行制訂，稱為｀｀一般行政程序＂；又或為保證各公共部門執行程序時達到一致性的目的而由法律規範，稱為｀祛定行政程序＂或｀｀法定程序＂。行政當局實施政府採購是受法律規範的，尤其是所使用的採購方式是法律訂明的，但其相應的採購程序就不一定受法律規範。競爭性採購的採購程序是受到法律規範的，但是分為兩個程度的規範。受法律嚴格且具體規範的有公開招標和限制招標的招標程序；受法律概括規範的有直接磋商程序。非競爭住招標，即向單一來源採購的程序不受法律規隈．由行政當局自行決定。關於取得財貨與勞務的招標程序，按照第 63/85/M 號法令第囧條第一款規定．＇｀招標程序須根據法定步驟進行。＂有關的招標程序是被規定於該法令第十條至第匹十九條。關於展開公共工程承攬的招標程序，按照第 74/99/M 號法令第四十六條第一條規定，｀｀利害關係人得以招標步驟被遺漏或其不規範之執行為依據，……，自獲悉有關事實之日起十日內提出必要的異議。＂雖然此規定不是直接規定適用招標方式相應的招標程序．但是可見招標步驟是必要依法規定而嚴格遵守的，否則招標的相關方，尤其是指投標人可向招標實體提出異議。於該法令 · 招標步驟，或應說為招標程序是不祇一亻同，而是有相應採購方式的採購程序。基於該法令第回十一條第一款規定，採購程序分別相應於公開招標、預先評定資格之限制招標、無預先評定資格之限制招標、以及直接磋商等採購方式。前三僵採購程序屬絕對性規定，酊明侮一步驟和執行清況；而直接磋商的程序是相對性規定 · 僅以核心規定為必要依據的步驟。那麼，政府採購招標程序是為了達到選定投標人成為供應商供應財貨或提供服務，或成為承攬人來展開公共工程，屬於法定行政程序。亦按照《行政程序法典》第二條第圄款規定，｀｀本法典所訂定之行政活動之一般原則 · 適用於行政當局實行之所有活動，…… 。＂於此．政府採購明顯不過是屬於行政當局的活動，故此，該法典訂立行政活動的 1 2 個一般原則，包括合法性原則、謀求公共利益原則及保護居民權益原則、平等原則及適度原則、使用正式語文原則、公正原則及無私原則、善意原則丶行政當局與私人合作原則、參與原則、作出決定原則、非官僚化原則及效率原則、無償原則、以及訴願司法機關原則等均完全地適用於政府採購活動中。不過，未必每一項原則的規定均能直接及明顯地體現於政府採購的活動中。92

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則（一）合法性原則此原則是法治地區管治的根本，從而成為政府採購活動中最基本的原則。根據《澳門特別行政區基本法》第六十五條規定，｀｀澳門特別行政噩政府必須遵守法律．……＂。那麼，它就是要求非自治部門和享有行政自治權，或享有財政自治權的部門及機構適用與政府採購有關的所有法規。這裏所指的法規是指廣義的現行法律規定．包括法律、法令、行政法規、批示、行政命令等等。合法性原則是要求行政當局所有政府採購活動必須依法律進行。這蘊含政府採購的相關方和第三者，包括其他私人企業和市民，均有權監督政府採購行為是否依法展開採購程序、行政當局及相關人員是否有濫用職權等的情況。由於現行的《行政程序法典》是於澳門特別行政區於回歸前頒佈，故基於葡萄牙行政法的｀｀完全保留制度" • 是要求包括政府採購在內的任何行政行為必須具有法律依據．因此，與政府採購判給有關的投標人，無論是意屬投標人抑或是落選投標人均有權要求瞭解判給的法律依據。 63與政府採購有關法律中規定行政當局，尤甚是指招標實體及判給實體執行的所有行政行為絕大部分為羈束行為，要求嚴格遵守法律規定的程序和賦予的權力。祇有對於低價的採購行為，即低於招標門檻之採購行為，法律賦予有權限的上級實體以自由裁量權批准展開招標程序以外的採購程序，以期提高行政成本效益和發揮行政行為的機動住．消除無謂的官僚程序。（二）謀求公共利益原則及保護居民權益原則考慮到現行的《行政程序法典》早於澳門回歸祖國前巳頒佈且被修訂，此原則就是於頒佈時訂立的，故此原則是於葡萄牙共和國民主意識下．從其憲法規定的公＃行政當局基本原則直接引申過來。按照《葡萄牙共和國憲法》第＝百六十六條規定，｀｀公共行政當局旨在尊重公民之權利及受法律保護之利益下，謀求公共利益。 " ( A Administra;ao Publica visa a prossecurao do interesse publico, no respeito pelos direitos e intet·esses legalmente proteg, 洫 dos cidadaos ) 山此原則看到，謀求公共利益和依法保護公民權利是密不可分的，且有羞連帶關係．就是在謀求公共利益的前提下．公民權利應受到尊重及受法律保護；倘若要令部分甚至所有公民的權利受損才能謀求公共利益，是法律不6} 朱林若：（襖門行政程序法典——－釋義、比較與分析）。澳門：澳門基金會出版 • 1996 年 5 月第 1 版．第 9 至第 11 頁．93

澳門特別行政區政府採購法律制度研究容許的．甚至遭到禁止。 a於政府採購活動中體現此原則的其中一亻國例子是．澳門特別行政匿政府展開望德帝菡重整計劃，其中一個項目為塔石廣場重新整治工程，由原塔石球場改建為塔石廣場，並於其北衙興建一幢具有南歐現代風格的建築物．其浩街道外墻有多僭巨型金愿架相隔並排，並向公共街道上空伸展的設計，外盔及風格相當獨特。於該建築物一街相隔的對面為多幢五恩高舊式住宅樓宇。於施工期間．有關居民投訴，該幢建築物把他們居住單位的原有景觀遮蓋，另外該等具有尖端的金屬支架直接指向其住宅．除影響風水外，更令到他們的家庭生活不安，且造成心理噩力及困擾。該設計周時亦為社會大眾關注和茶餘飯後的輿錀話題，意見極為負面。有見及此，有關公共部門把原設計進行修改，把該等向外伸展的金屬支架拆除，事件才告一段落。重整塔石廣場．原本是改善公共空間、增加舉行社區大犁活動的場地、以及促進文化和旅遊活動等，礙於建築物的部分設計不能融入社匿及引起文化衝突 · 令有關居民無法接受和受到心理損害。縱使該工程目標是起着公共利益，但於部分居民的生活權益受損及順應民意而需要把工程作出相應修改。（三）平等原則及適度原則如前所述頒佈《行政程序法典》，這平等原則是以《葡萄牙共和國憲法》第十三條規定的平等原則和第二百六十六條規定的基本原則為基礎而訂立的。前者規定公民的基本權利和義務的平等；後者規定公共行政當局及其人員於執行職務時應遵守平等和適度原則。行政當局係被要求對待任何人，包括法人在內均要一視同仁，無論於形式和實質上均要平等。於政府採購中．祇要投標人合乎招標文件要求的資格，無論其企業的規模有多大，及其財務狀況有多好．不應獲得優於其他投標人的待遇。適度原則是要求行政當局選擇最適當的方法達到其擬定之目的。於法律規定[', '沒有適度不適度的問題．因行政行為必須依法進行；祇有於行政當局處於自由裁量的懵況作出決定才適用此原則。如於 2003 年非典型肺炎（俗稱｀｀沙士＂）於澳門鄰近地區爆發，澳門特別行政區政府急於購買大量的外科臨床用口罩和保護衣物，具審批權限實體基於維護公共利益 · 豁免招標而直接向澳門特別行政董以外的供應商購買該等物品。儘管豁免進行招標是有法可依，但當時情況是否緊急的考慮是出於適度原則的。94

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則（四）使用正式語文原則此原則是體現《澳門特別行政菡基本法》第九條的規定，｀｀澳門特別行政匿的行政機關、立法機關和司法機關，除使用中文外，還可使用葡文，葡文也是正式語文" • 是貫徹｀｀一國兩制＂的原則之一。縱使此使用正式語文原則訂立於《行政程序法典》，但對於澳門特別行政噩來說，是具有憲制性效力。此外，此原則亦透過第 101/99/M號法令第六條規定，，｀……，行政程序應以利害關係人之語文或利害關係人透過明確表示其意思之行為所選擇之語文進行，但兩者須為正式語文＂，要求行政當局遵守。當然，不排除於行政程序中使臣第三種語文讓行為人參與相關程序。例如，行政當局展開公共工程承攬，可讓沒有於澳門設立公旬的投標人以也界貿易組織官方語文之一編製投標書，但仍須把該投標書及有關文件以正式語文之一作出翻譯為限。（五）公正原則及無私原則這等原則是以《葡萄牙共和圖憲法》第二百六十六條規定的公共行政當局基本原則為基礎而訂立的。公正無私是法治社會要求的對事態度，亦是法律對行政當局工作人員的根本要求。然而，河謂公正？如何做到無私？法律沒有作出闡釋。簡單地說，此涉及人的行為，有主觀因素和意願，祇要於處理工作做到不偏不倚，就能達到《行政程序法典》要求的公正無私。要做到公正，不單祇要做到形式上的公正，還要做到實質上的公正才是公正原則的本意，要儘量排除本身的主觀意願，而要利用客觀因素和條件處理工作；此外，公共行政工作人員於處理工作過程中不要涉及個人因素、不考慮個人利益 · 並且嚴格遵守迴避制度就能達到起碼的和客觀上的無私。 65於政府採購中，一般上係要求招標實體設立的開標委員會和評審委員會的委員做到公正無私。若一名或多名委員與投標人之間存在《行政程序法典》規定迴避制度中指出的任何關係，該名或該等委員須辭退祖關工作避嫌，縱使其品格正直不苛亦然，至少做到無私和形式上的公正。（六）善意原則此原則是於 1 999 年修訂《行政程序法典》而增加的。它的訂立是要把行政當局6; 同上註，第 13 至第 14 頁。95

澳門特別行政區政府採購法律制度研究根據善意守則所作行為區別於私人在行政當局關係的行為。此原則要深化行政行為於法律秩序中的基本價值，尤其決定行政當局法律和職能義務應採取及要達到結果且不對立的行為態度，並且鹽訂每一活動均要達到目標的功能。此原則的體現隱藏於政府採購的招標程序中，最終反映於選擇到提供最佳條件投標書的供應商或承攬人，而非否定所有投標人，除非所有投標書均不能滿足招標的基本要求。（七）行政當局與私人合作原則行政當局與私人的合作往往受制於私人獲取信息數量的多寡和內容的詳細程度。此原則是要讓行政當局給予私人足夠的信息，使其能夠適當地參加行政當局舉行的活動，尤其是法定要求的活動得以圓滿，而不至於私人錯過法定時效蒙受損失。於政府採購中，行政當局展開招標必須透過特定媒體發出公告，讓有意投標人在指定途徑取得招標文件，並且給予足夠長的時間譔他們製作和遞交投標書。若投標人對招標文件有任何疑問，行政當局會提供說明的機會。此等舉措均為體現該合作原則的例證。（八）參與原則此原則的優點在於把作出決定之後的行政監督提前到在作出決定的過程中。透過私人參與決定過程，體現官民合作、互相尊重．利於執行行政決定。於政府採購的關係中，原則上是不容許行政當局指定供應商。行政當局必須展開招標讓私人參與來選擇合適供應商。私人參與就是有意投標人投標，提交其認為對行政當局最佳的投標書來爭奪招標項目的供應權。是投標人透過互相競爭來爭取供應物品或服務，或展開工程。再者，按照政府採購法的規定，投標人有權參與招標過程的部分程序，尤其是出席開標會議，觀看開啟投標書的程序和於必要時提出聲明異議。（九）作出決定原則此原則旨在促使行政當局對其行政行為積極地作出決定，讓行為相對人於提出要求後能儘快獲得結論；否則，基於《行政程序法典》規定，推定該提出要求被默示駁回，行為相對人可就此採取法律救濟來保障其權益。此原則起着積極保護行為相對人的意義，並且促進行政效益以達到現代公共行政的高效要求。96

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則至於政府採購，有關程序法不是直接規定招標實體作出決定的期限，而是指出在投標書的效力期限內招標實體必須作出判給的決定。雖然投標書的效力期限可有條件地被延長，但至少此規定有催促招標實體儘快作出判給的作用。（十）非官僚化原則及效率原則｀｀以民為本＂是近年澳門特別行政區政府強調的服務宗旨，更把此概念貫徹到年度的施政方針，要求各公共部門訂立其施政時加入此核心理念，縯市民大眾能得到政府部門的便捷和高效服務。其中，推動｀｀服務承諾" 計劃是體現此服務宗旨的最佳傀證．簡化行政程序、加入服務的便民措施等均得到社會大眾的認同。此原則已逐漸於政府採購的運作體現出來，把一些現代化的行政元素加入工作程序中。如過往，有意投標人祇能前往有關公共部門購買每頁蓋上鋼印的招標文件，而目前可於有關公共部門網站免費下載電子化的招標文件。（十一）無償原則市民大眾每年向政府繳納稅捐以履行公民義務及支持政府運作和地區發展。展開行政程序是行政當局日常活動的基本形式，由此引起的費用當然由行政當局負擔，故此無償是行政程序的基本原則。基於此，市民使用政府服務而展開無償的行政程序是必要和理所當然的，惟支付法定費用則屬例外。該法定費用是法律容許公共部門收取因市民提出的個人要求所造成的額外成本，或超出行政當局正常工作範圍的成本，而、導致行政當局增加財政負擔，亦可避免市民濫用公共服務。於政府採購法定程序中，招標實體展開程序本身是無償的，即投標人無須支付展開程序工作步驟的費用，但法定費用則由投標人自行承擔，例如，但凡有意投標人欲取得招標文件來編製投標書，傳統上，須向招標實體支付一定的成本費用來購買該供疍閱且經適當認證的招標文件副本。按照第 74/99/M 號法令第五十六條（招標公告）第二款 e) 項規定，｀｀…二如取得副本時應支付費用，亦應指出其數額及支付的方p'" 。（十二）訴願司法機關原則此原則的制定，是源启於《葡萄牙共和國憲法》第二百六十八條第匹款和第五款97

澳門特別行政區政府採購法律制度研究的規定。 66 雖然此原則的憲制力於澳門回歸祖國後已消失，但該原則的法律效力是獨立地存在於現行澳門特別行政區《行政程序法典》的規定中，是足以保護私人的權利被侵害。換言之．每當私人對行政當局的決定不服時，或認為行政當局的活動損害其本身既有的權利和合法權益時，可向具行政審判權的法院提出行政訴訟，以保護其本身的合法權益。此原則於政府採購的體現是，招標程序是招標實體按照招標程序法規定的各個陛段和步驟順序進行。按照招標程序法中合同之形成的規定．投標人具有對招標判給的決定、以及被駁回的聲明異議或訴願，向行政法院提出上訴的權利。於採購實體和供應商或工程承攬人簽署合同後，後者對採購實體未能履行合同規定之義務時，有權提出司法上訴。－、澳門特別行政區政府採購法中體現世界貿易組織《政府採購協議》的原則性規定（一）非歧磯原則第 74/ 99/M 號法令有專門對投標人的規定。其第六十一條規定兩類別的投標人會獲得接納：第一類係｀＇在官方登記中登錄為招標公告及方案所指性質及類別之公共程承攬人之實體＂；第二類係｀｀不設於本地區、未於本地匾官方登記中登錄為公共程承攬人但適用第六十三條規定之實體＂。第一類所指的實體係已於商業及動產登記局作出了商業登記，以及於財政局營業稅中心為稅務效力作出其從事業務和活動的登記，使之能夠合法地於澳門特別行政匾內實施工程。簡單地說，若總公司設於外國的公荀於澳門特別行政區設立的分公司登錄了與其實施工程有關的活動，該分公司其實已被視為第一類的投標人；第三類所指的實體是指沒有作出上述登記的外國公司．但要符合第六十三條（不設於本地匿之投標人）規定四種情況之一才獲接納投標，分別是：(1) 該條第一款規定， u在招標中，如判給之承攬之價金等於或高於為適用本地區簽署之判給公共工程承攬之程序方面之國際協定而定之金額時，應按為設於本地區之投標人而定之相同規定，接納設於上述協定簽署國家之投標人＂。此規定所指的｀＇判6(j (葡萄牙共和國憲法）第二百六十八條第匹款規定．＂保障利害關係人得以違法性為依據，對佼害其權利或受法律保護利益之任何形式的行政行為．提起同法上訴｀＇；第五款規定｀宿冏樣保障被管理者得訴賭行政上之可法機胭．以維護其權利或受法律保護之利益" 。98

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則給之承攬之價金＂是工程承攬開標的估計金額；而＂本地區簽署之判給公共工程承攬之程序方面之國際協定＂到目前仍未簽訂，是國為澳門仍未簽署有關的區際協定，該法所指的是世界貿易組織《政府採購協議》；最後所指的｀｀協定簽署廠家之投標人＂即是已簽署世界貿易組織《政府採購協議》的締約方。 67 基於第二個要件不存在，縱使此條款現正生效，但不存在適用住。(2) 該條第二款規定，＂因工程特性而有需要時，得在招標中接納不設於本地匿之專業企業，但限於有權限接納該企業之實體作出批示並說明理白之情況＂。由於此規定被包含於該程序法的公開招標部分，即此規定適用於公開招標的情況，外國公司可藉羞其專業能満足工程特性之要求，經行政長官具詳細說明理由的批示判給有關的外國公司為工程承攬人。此規定係行政長官行使其自由裁量權為澳門特別行政匿的利益達到最大化的體現。(3) 該條第三款規定，｀｀直至為索取招標卷宗之副本而定之最後期限止，上兩款所指投標人應在證明其已於所在國家或地菡之公共工程承攬人之官方登記中作登錄後，要求在本地區對公共工程承攬人在官方登記中之登錄作證明之實體，確認該承攬人已作之登錄等同於在招標中接納投標人時要求之登錄＂。簡單地說，本地匿招標實體或其透過其他行政當局確認外國公司於其圈家或地區已作的有關商業登記，具有在招標中要求其他投標人登記的同等效力。(4) 如未能滿足上款所指情況，第四款規定，｀｀上款所指投標人應提交下列文件後，要求同一實體確認該等同： a) 詳細指出其配有之施工設備及擬聘用之專業人員之聲明； b) 證明其具備實施招標工程之經驗之文件，尤其已實施或實施中之同一類型之公共工程及私人工程之清單，並在清單內附具由判給實體發出之施工證明書； c) 證明其經濟及財政能力之文件； d) 在所有國家或地區作出之受本地冨法例約束、受有管轄權之澳門法院管轄並明確放棄其他法貌管轄之聲明，該聲明須為公證書" 。此條款明顯是一例外規定，於未能滿足上述三款的要件的外國公司，仍能透過出示具體證明文件，由第二款所指的有權限實體確認該外國公司登記為等同，之後，方能接納該外國公司遞交的投標書。關於取待財貨與勞務的程序法中，沒有如上述規範外國公司參與公開招標的類似規定。那麼，是否接納外國公司投標及如何證明其於外國之公司登記，視乎載於招標文件招標方案之要求及條件而定。至少，該法沒有作出禁止＇［生規定，那就容許招標實體自行決定。6' 世界貿易組織（政府採購協議）的締約方巳於本文第一章第一節第二分節闞述 ·99

澳門特別行政區政府採購法律制度研究（二）透明度原則行政當局執行政府採購工作的透明度是有效給予公眾進行監督的前提，亦是社會大眾所期望的。實務上，達到政府採購工作的透明就是要把工作公開，越高的透明度．就是要把越多種類的工作公開或越詳盡地公開，兩者的關係是密不可分的，且具有因果關係。政府採購的透明度原則上是指政府採購適用的法律、法規、政策、程序和審批權等的一系列信息向社會大眾公開，而且要毫無保留』襄公眾知道政府採購活動是依法進行；至於政府採購過程中的每一環節均要譔相關方和公眾知道，且要達到某一程度的透明，藉此達到行政當局向社會負責的目的，使之謹慎地執行政府採購活動中的莓一環工作。首先，適用於政府採購項目的相關法律、招標公告、招標文件、解釋性文件必須要公開，任何有意投標的個人、企業，無論是否合乎資格者均能於招標期限前於指定的途徑取得該等文件；其二，政府採購的適用程序必須公開；其三，政府採購的採購項目必須透過登刊於法定刊物、地匿內最多人闕讚的報章內公開，使投標人於適當長的期限內準備投標書來參加公平競爭；其四 · 採購項目要求的條件和規格等重要資料必須公開，亦要包括投標人的資格、採購項目的評審準則、判給合周的條款等均要事先公佈，招標實體祇限於按照該評審準則評標，以及簽署判給合囘；其五．政府採購的開標必須要公開；其六 · 公佈中標金額、相關的負擔帳目及其支付的情況；最後，招標實體必須給予任個相關方，甚至公眾提出質疑，皮對、投訴的機會．保證招標過程和結果於透明度下達到公平競爭。要強調的是．於此所說的高透明度是要＾影響公平競爭為限。倘若把政府採購過程中任何事情都公開，可能造成投標人的商業秘密被披露而受到損害．故此透明度原則是以達到公平競爭原則為依歸。此原則係體現於現行取得財貨與勞務的第 63/85/M 號法令和公共工程承攬合同法律制度的第 74/99/lvf 號法令兩個程序法中。儘管於現行澳門特別行政匿政府採購法律框架內沒有明示規定政府採購之透明度原則，但於法律上，該原則已涵蓋於和以不周程度體現於其他與澳門特別行政匾政府採購有關的法律、程序和行為 · 甚至於提出異議的程序的條款中。關於招標程序的規定係第 63/85/M 號法令第十至第四十九條和第 74/99/lvf 號法令第五十二至第一百零八條· 該等條款清楚地規定了整個招標程序的舞一個應這步驟，主要指出： (1) 招標依據的資料有招標方案和承投規則或承攬規則，而公共工程承攬更要包括圖則；招標方案的目的係訂出整亻同招標過程中投標人必須遵守的規定．其中要求明確載有特定內容。而承投規則或承攬規則內則逐一列明應符合採購項目的規格，且載入合罔之法律條款和一般及特別技循住條款 · 譔投標人能按照該等規格和技衚住要求制定其投標書； (2) 招標公告內必須指出該招標的必要資料； (3) 保證金的100

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則金額及支付方式； (4) 投標書之編寫方式及其他必要的文件，以及提交之要求； (5) 開標過程之形式及相關的參與實體； (6) 判給的準則性規定及權利； (7) 訂立判給合同的期間及其內容。關於酊立採購合同，第 122/84/JvI 號法令有特定條款作出專門規定： (1) 第十一條規定繕立合同的形式； (2) 第十二條規定簽署合同必須達到的門檻金額或合同期，以及其豁免情況； (3) 第十五條規定那些情況是要透過跨經濟年度方式來支付合同金額； 6M-(4) 第十六條規定簽訂合同前之擬本必須先得到巳許可支付有關開支之實體核准；(5) 第十七條規定書面合同應盯明的必要條款。關於採用語文方面，恪守《澳門特別行政匿基本法》規定，中文和葡文均為正工語文。投標人均能選擇兩者之任一語文編寫及提交其投標書，但另有規定者除外。如第 74/99/Nf 號法令第六十八條第三款規定｀｀允許提交以其他語言編制之投標書，但以招標公告及方案明確容許之情況為限＇，，以及第囧款規定｀＇在適用第六十三條第一款規定之招標中，如適用上款之規定，獲允許使用之其中一種語言須為英語＂。由此可見，澳門特別行政匿行政當局亦於特殊情況下，接納使用外語，尤其是以英文編寫的投標書，但仍須翻譯為正式語文之一。至於招標公告及公佈行為，必須以澳門特別行政區的正式語文編寫，即是中文及葡文。按照現行《行政程序法典》第七十二條第二款後段規定、第 63/85/M 號法今第九條規定、以及第 74/99/M 號法令第五十一條規定，招標公告及法律要求之公佈行為必須刊登於《澳門特別行政區公報》，以及本地區兩份最多人闕讚的報章，一份為中文，另一份為葡文。當然，倘有關公佈增加以正式語文以外的語文作出，不會違反有關規定，尤其是《行政程序法典》規定的使用正式語文原則和合法性原則，反而能體現平等原則及適度原則、行政當局與私人合作原則等。於有需要時，若選擇英文為外語公佈，一方箭符合世界貿易組織的要求，另一方面又能便於在澳門地陘內和鄰近地匾以英文運作的企業理解澳門特別行政匿政府採購的有關公佈。（三）公平競爭原則政府採購的公平競爭主要體現於兩僭方面：第一是投標人的機會均等；第＝是投標人的待遇平等。機會均等係指政府採購原則上是議凡符合條件或資格的所有潛在投標人有均等參加競投公開招標的機會。這個參加投標的權利是依法所賦予的，而他佔目前適用於 "跨年度負擔＂的規定是受經第 28/2009 號行政法規修訂的第 6/2006 號行政法規第二十條規範·101

澳門特別行政區政府採購法律制度研究是否符合資格的審查和投標書的評審是必須以單一標準為之；再者，招標實體於採購程序中向各投標人發出的信息亦應一致，不得對某投標人提供較多的信息，或對某投標人提供的信息作出隱瞞。待遇平等係指招標實體於政府採購的招標過程中應以一視同仁的態度對待所有投標人．給予相同待遇而不應厚此薄彼。然而，在國家和地區的經濟政策中，排除保護主義的清況，國家和地區有必要扶持區內和區內的中小企業發展，不致於被規模較大企業排擠於競爭市場之外，從而能令厰內和匿內經濟市場朝向多元發展。雖然公平競爭原則不是以明示方式被訂立於世界貿易組織《政府採購協議》中．但其精砷是貫徹其內的，並且在政府採購市場發揮羞關鍵的作用。實務上，公平競爭是目前世界各國正積極倡導在自由貿易下保障國內和國與國之間貿易的有效措施。故此，世界貿易組織亦為其多邊協議框架中加入公平競爭協議進行積極的國際談判。澳門特別行政噩《商法典》第一卷第十編（企業主之間之競爭規則），即第一百五十三至第一百七十三條對維護公平競爭作出相關規定。首先，第一百五十三條為企業主之間競爭之一般規則訂立了法定限制， u一、企業主之間之競爭，應在法律所規定之限制內以不損害本地董經濟利益之方式為之。二、禁止一切目的或效果為阻止競爭、違背競爭規則或限制競爭之協議及做法，但不影響特別規定之適用。＂由此可見，競爭規則適用於商業企業主 , 69 禁止他們作出第二款以抽象方式規定的協議、決定和行為。此外 · 《商法典》為｀｀不正當競爭＂作出規範。第一百五十六條第一款規定，＂本章所指之行為如在市場上以競爭為目的而作出，則視為不正當競爭行為＂。不正當競爭行為的構成要件規定於第一百五十八條．＂一切在客觀上表現出違反經濟活動規範及誠信慣例之競爭行為，均構成不正當競爭行為＂。《商法典》對不正當競爭行為作出具體行為之規定，包括：混淆行為、欺騙行為、饋贈、詆毀行為、比較行為、模仿行為、他人聲恩之利用、侵犯秘密、促使他人違反合同及利用他人對合同之違反、依賴關係之利用、虧本出售等 11 種行為。 70對於政府採購而言，一般情況下是投標人（企業主）之間的關係，又或投標人與政府之間的關係，投標人為獲得判給合同為目的一被選定供應貨物、提供服務或展開公共工程一＿而作出的行為是競投行為。此時，競投行為視為競爭行為。（,')按照現行（商法典）第一條規定，，簡業企業主為： a) 以自己名義· 自行或透過第三人經營商業企業之一切自然人或法人； b) 公司。＂何町商業企業，第二條有這樣的規定，＂一、商業企業係指以持續及低利交易為生產目的而從事經濟活動之生產要素之組織，尤其從事以下活動： a) 生產產品或提供服務之產業活動； b) 紊品流通之中介活動； c) 運送活動； cl) 銀行及保險活動； e) 上指活動之輔助活動。二、從事不能與活動主體分阅之經济活動之生蜜要索之組織，不視為商業企業。"｀＇按照澳門特別行政區（商法典）第一百五十九至第一百六十九條規定 ·102

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則總觀第 63/85/M 號法令之規範內容，僅有一個規定與維護公平競爭有關的規定．它就是第三十八條 c) 項規定，當 "很大程度上可推定投標人之間存在合謀＂時，｀｀判給人有權不作出判給＂。於此情況，該法令沒有對實施此反競爭行為的投標人追究責任的規定，那麼就適用《商法典》中關於不正當競爭之規定。另須補充，倘若投標人作出其他反競爭行為，尤其是以掠奪性價格投標、圍標等而被發現，此時第 63/85/M 號法令就沒有賦予判給人不判給的權利，甚至判給實體於判給後發現該等反競爭行為．也沒有撤銷已判給之權力之規定。那麼，此反競爭行為就視為不正當競爭的商行為，就目前與保鸌公平競爭的法律框架內，祇能適用《商法典》內之規定來維護公平競爭。誠然，由於第 74/99/~f 號法令是於較後期頒佈，除了考慮到遵守世界貿易組織《政府採購協議》之條款外，亦專門地把維鸌競爭的條款納入該法的一般規定內，使之能夠於整個法令中的任何行為體現維護公平競爭之精神，以及落實有關規定。該法令第五條第一款規定，＇｀禁止任何可擾亂正常競爭條件之行為或協議，基於該等行為或協議而遞交之投標書及候選要求 · 均不獲接納＂。此禁止＇［生規定的內容屬抽象性，沒有具體列出哪些行為或協議會擾亂正常競爭，是一般住的禁止性質。該法亦對判給後發現反競爭行為作出中止承攬行為之規定，而且判給實體或定作人可單方面解除承攬。該條第二款規定，＂如損害競爭之行為或協議已導致承攬之判給，應中止承攬之履行，並隨即開展第二百零九條所指之程序；但有權限當局以適當依據作出其他決定者 · 不在此限＂。雖然該法令沒有明確規定投標人或承攬人違反公平競爭的任何懲罰．但該條的但書是例外性規定，賦予行政當局權力對違反者作出承擔違反公平競爭的責任。當然，違反公平競爭亦適用《商法典》第一百七十至第一百七十三條規定，行政當局可提出訴訟，並要求承擔民事責任的祖應損害賠償；倘若違反公平競爭的行為涉及貪污或賄賂 · 尚要承擔相應的刑事責任。按上述兩部法令的規定比較懵很明顯的是，後者對維護公平競爭的規定是較為全面，而且一旦發生承攬人作出損害競爭行為時，判給實髯鑷甂龘祠袂救濟來處罰承攬人。（四）通知於整個招標過程中按現行政府採購程序法規定，判給實體向所有參加政府採購的投標人發出的通知必須適時和準確。為了達到此目的，第 63/ 85/M 號法令第八條和第 74/99/M 號法令第五十條均是｀｀通知＂條款，並成為｀＇合同之形成＂的必須要件。兩者均規定招標程序中的通知應以寄出具收件阿執之掛號信 · 即俗稱＂雙掛號信＂方103

澳門特別行政區政府採購法律制度研究式作出，並且通知應以充分準確之方式指出有關行為或決定，以便被通知人清楚知悉其性質及內容。誠然，通知內容必須以澳門特別行政區正式語文撰寫。於有需要時．酊另加上外語，如以英文通知相關的投標人。三、其他適用於政府採購的原則（一）物有所值原則物有所值原則 ( Principle of Value for Money) 是目前西方國家在政府採購法確立的基本原則之一，尤其對發展中圖家有較大的影響。從經濟學上看，該原則的含意是指生產過程中投入（成本）與產出（收益）之比，投入低於產出者，比例越低表示越物有所值。於政府採購中．投入不是所採購物品的價格．而是指物品的使用壽命週期成本。 7 1政府採購是各公共部門為其日常運作購買用品和獲取服務，或以公共利益為目的展開公共工程的公共行政行為，善用公帑來支付園政府採購產生的支出為必然的財務管理基本原則。一般認為．善用公帑來進行政府採購就是以最低的價格由供應商向公共部門供應物品、提供服務或展開工程，但這是實踐政府採購常被人造成的誤解及引申其他問題出現。其一，投標人會把其投標價儘量降低以求獲得判給，然後供應低於合同要求的相應物品、服務和展開工程；其二 · 投標人降低投標價獲得判給，然後於供應期內砌詞增加額外費用來彌補成本；其三，為了以最低價格競投，供應商本身或供應商之間作出不正當競爭行為。物有所值原則主要是基於善用公帑原則實行的。雖說是不一定接受最低價格的投標，但它是考慮判給的重要困素之一。招標實體有時因不以最低價格判給，造成其他投標人反對判給結果訴諸司法解決，令行政當局造成某程度的負擔。最為落選投標人或公眾認為的情況是．如招標實體藉該原則為由選擇自己意向的投標人為供應商，招標實體認為過低投標價格未必使供應物品或服務．或展開工程達到要求的標準等。由於行政當局進行政府採購是為滿足其日常運作需要為目的，而非如私人企業為爭取最大的營利，故此，祇要行政當局完成任務便可；換句話說，行政當局無須強調採購物本身的價值．而是要關注的是採購項目的使用價值（包括保養費用），即是百使用或不可使用，又或者是，採購項目可用就能完成任務，就能達到政府採購的目的。` 宋麗穎｀王滿倉編：（政府採購）。西安：西安交通大學出版社， 2007 年 10 月第 1 版，第 28 頁。104

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則單以物有所值原則而言，採購項目的價格是否低於成本就變得不重要。坦然，政府採購於地匿經濟活動中的角色日漸重要，以及於公平競爭和廉潔兩方面均受到關注，從而肩負起社會經濟責任和廉潔採購責任。然而，行政當局亦有責任以最少的代價，包括較低的採購項目價格、低採購行政成本、低的使用成本等來取得物品、服務和工程。綜合此等責任，成為物有所值原則要承擔的主要任務。於政府採購工作中如何體現物有所值，是視乎招標實體於甄選投標書時使用的評審投標書標準。實務上，政府採購沒有一套劃一的評審標準來評估所有採購項目的，而且是因應採購項目的規格而異。行政當局祇有於此做好把關工作，訂好評標準則和方法，就能夠貫徹並實施此一原則。（二）誠信原則一般而言，誠信是被視為行為人的操守誠實可靠、不作出欺詐行為、具有良好信礱、值得信賴。那麼，就是個人行為忠於自己義務和勇於承擔本身的責任。從本質上看，誠信原則可於三方前理解其基準：第一方而是社會道德標準，藉着綜合社會的特定條件決定的真誠守信、童叟無欺；第＝方面是法律道德標準，白區家法律規範所容許的道德，具有法律約束力；第三方面是客觀事實的道德標準，於締約關係中，由司法實體以此原則為依據評定締約雙方作出的一切行為，包括締約方履行合同標的的合同行為。法官根據此合周行為裁定與案件有關的一切行為，以及此兩種行為共同構成的法律程序。而法官基於誠信原則作出判決就是反映該案件的客觀事實。 72於政府採購中，誠信原則的體現就是在於招標實體於整個過程中的行為表現。對於招標實體，不但要求對本身開展工作的表現負責、向所有投標人負責，還要向監督實體和社會大眾負責。對本身負責，例如開展工作的招標實體於展開招標前，必須作出硏究決定是否有招標的需要；訂出採購項目的適當規格；透過適當途徑發佈招標公告；預先鹽盯評估投標書的準則；開標委員會和評審委員會委員與投標人有法律規定的親屬關係時要依法實行迴避等等．必須客觀公正 · 不能有任何虛假欺騙。至於向投標人負責方面，審理投標人資格和投標文件時，不符合者必須剔除評審投標書之列；評審投標書條款時必須全面透徹，貫徹使用統－評審準則，不得偏祖。至於向監督實體負責方面，招標實體必須具備招標過程中所有及完整的文件，包括適用的法規和具審批權限實體的批示等等。至於向社會負責方面，既然行政當局的採購活動最終目標'2 同上註·105

澳門特別行政區政府採購法律制度研究是向肚會提供服務和推動社會發展，而且所花的分毫均為公帑，必須用得其所，故受社會監督和向其負責是理所當然的。對於投標人來說，遵守誠信原則能為投標過程帶來公平競爭。於招標期間 · 投標人不能作出任何不正當競爭行為，如圍標、合謀、以掠奪性價格或卡特爾價格投標等；投標人不得僞造投標必要的任個文件；隱瞞陷於危機的財務狀況等等。中標人於履行採購合同期間，應該依照合同條款規定供應貨物或提供服務，或進行工程，供應的物品不應低於要求質量、延遲給付、提供低劣服務等。遵守誠信原則進行招標及投標是不單祇受到互相監督和釷會監督，而且還受相關行為的法律規範，一旦發現並證實違反該原則的行為，違反者必須負上相關的法律責任。第四節組織政府採購的模式所謂組織政府採購的模式，是組織政府採購所實施的模式。行政當局於組織政府採購時，可以把政府採購活動完全集中一指定的公共部門進行，即行政當局的所有採購統一由一個公共部門肩負來進行，又或可以把政府採購的職能分散於各公共部門自行實施，即是各公共部門各具權限進行其職務所需財貨、服務或工程的採購工作。這集中進行採購和分散進行採購就是組織政府採購的實施模式，即是組織政府採購的模式，由此概念得出政府採購可分為集中採購的組織模式和分散採購的組織模才。按照政府採購的基本原則，是要求物有所值、善用公帑來達到最大的成本效益 ·那麼，要實現採購成本的有效降低、取得質量符合要求的財貨、服務和工程，集中採購就是最有效的措施和安排。這是基於集中採購的特性．就是它把各公共部門要求採購的對象集中在一起來統一進行採購，這不但能夠減少重複實施的採購步驟和環節 ·還可以避免因實施該等重覆步驟和環節所帶來的不必要開支；同時，亦可使供應商大批生產或進口有關採購項目．有效降低生產或進口的成本。然而，集中採購未必是萬能的，或許公共部門要启行進行採購。首先，公共部門各自肩負政府的不同職能．要使用的財貨不盡相同，甚至某些財貨僅得一亻同或兩個公共部門使用，統一起來進行集中採購的意義不大；其次．要使用的財貨相罔，但某些公共部門要求有特定功能的財貨，亦要自行採購，也達不到集中採購的目的。由此可見，於政府採購工作的實踐中，集中採購和分散採購的特性各有優劣．適合採用於不罔性質的採購項目，行政當局不會強制公共部門單純地或絕對地採取其中一種組織模式，而是按照實務情況、採購項目的特住、以及法律規定等國素來定奪選用組織政府採購的模式 · 尚包括混合採購、專責採購和指定採購等模式，以期達到善106

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則用行政資源來提高政府採購的效益。、集中採購的模式集中採購的概念，就是由肩負集中採購職能的採購實體．受到法定或自願的公＃部門委託，具有代理性質，根據已訂立的採購清單展開招標．按照政府採購的基本原則和法定的招標程序來判給一個或多個供應商，為所有委託公共部門於指定期間內，以中標條件供應財貨。一般而言，集中採購僅適用於能夠量化的採購項目，即是物品；對於服務或工程．由於其特性較複雜或通常其完成期較長，宜採取分散採購方J:.l 。由於集中採購是受到其他公共部門委託，即實行集中採購的部門僅為代理實體，即供應商是向第三者供貨，無論採購量或金額多寡，應必須簽訂供應合同，以保障供應商和取貨的公共部門的利益。（一）集中採購的優點公共部門實行集中採購，會為行政當局帶來很多好處：( 1) 能夠有效貫徹政府採購政策。於近年，政府採購已佔國家或地區商貿一個相啤重要的地位，政府採購金額佔國內生產總值一僵相當大的比例，並且達到能左右調控經濟的作用。再者，政府是國內或匾內最大的單－消費者，其採購的物品種類、數量和頻率直接影響到社會經濟生產的。政府採購政策並不是單一和獨立的政策，而是貫穿不同政府政策的，如經濟政策、公平競爭政策、環保政策、勞工政策等等，故它亦發揮協調和調整作用。於實行集中採購的情況下，較易由統一或中央招標實體實施政府採購政策。(2) 提高行政運作的成本效益。由各公共部門自行進行採購而改為集中由一個部門肩負特定責任進行採購，可以把各部門採購相同種類、相同胜質物品的數量合併，即是可把分散於各公共部門的小額採購金額合併為大金額的採購，不但可以降低各公共部門自行進行採購的行政成本而帶來效益外，還能藉此產生規模效益。此規模效益是因應採購量多和採購金額大來吸引更多實力較強的投標人投標，俾使有更多投標人來競投，從而使到行政當局能夠以更有利的價格購買物品，供應商有更佳的業務發展。總之，實行集中採購能夠減省實行分散採購的相囘和重覆程序，所有參與的公＃部門就能省卻人力、物力和財力等三方面的行政成本。(3) 促進政府採購工作的專業化。實施集中採購的實體是專門及專業化的實體。該實體的職務係展開不周項目的採購工作，故其長年累月由籌備至簽署採購合周的過107

澳門特別行政區政府採購法律制度研究程中取得豐富經驗，形成熟線和穏定作業的高效和高水平的採購隊伍。(4) 便於監察政府採購工作。集中採購實體實行集中採購能減少招標頻率．依照法定招標程序和嚴格遵守政府採購的基本原則下，便於監督實體進行監察和審計作，包括招標程序、簽署和履行採購合同、以及相關的財務管理等。(5) 有效控制行政當局的採購量，以能善用資塬。於進行集中採購的籌備工作中．負責集中採購的實體會要求各參與部門提交於指定期內符合運作所需物品的使用景 ·綜合後展開集中採購。一方面，此舉能增強採購的協調性和調動性，能有效減低參與部門誇大使用量而過度採購．或低估使用量而缺乏物資．而且對於相同物品，在需要時可於部門之間調配；另一方面，準確的使用量評估．能使供應商有效生產或輸入相關物品向公共部門供應．降低厙存量而減少資源浪費。（二）澳門特別行政區實施集中採購的方式於現行澳門特別行政區與政府採購有關的法律中．沒有明示或暗示指出組織政府採購的模式，即無集中採購，又沒有分散採購的規定。不過，可於授權及轉授權行為中得知，上級實體把許可取得財產和服務及展開公共工程之費用授予或轉授予下級 ·讓其支付其展開採購的費用．即是由其進行的採購活動便是分散採購。誠言，澳門特別行政董政府於實務工作中是有進行集中採購的，它是透過規定於財政局的組織法— 1999 年 7 月 5 日公佈的第 30/99/M 號法令一來實現的。其第十五條第一款 c)項賦予財政局轄下公物管理廳一個職能，就是 u監管與供應行政當局均需之用品及服務有關之招標＂。儘管此規定明確地指出財政局是對供應行政當局，即各公共部門展開與均需用品和服務有關的招標進行監管工作，即具有監管權，但實務上，財政局是統一地為公共部門及機構展開均需用品的招標，免除此時公共部門及機構各自為其耗用品進行重覆的招標工作。此時．就視為統一招標或中央招標．或稱為集中採購。1 集中採購的參與實體雖然與政府採購有關法律沒有規定集中採購和分散採購，但財政局組織法賦予其轄下的公物管理廳有監管與供應公共部門均需用品和服務的招標的工作之職能，實務上是財政局為公共部門執行均需品的採購工作，從而使財政局依法成為組織集中採購的實施部門。就監管的職能而言，財政局的監管對象是所有公共部門及機構。由此監管職能衍生出來的集中採購職能而言．於實際的行政工作中．其對象理愿涵蓋所有公共部門及108

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則機構的。不過，澳門特別行政窟的公共部門是有不同的法律人格，所以有部分公共部門可以不參與集中採購而自行採購相關物品。按目前的法律規定．澳門特別行政匿公共部門主要劃分為三類： (1 ) 非巨治部門； (2) 享有行政自治權的部門及機構；以及 (3)享有行政、財政和財產自治權的部門及機構，簡稱為自治機構。由於非自治部門是不具任何自治權，故必須參加集中採購；倘公共部門為享有行政自治權的部門或機構，又或享有行政、財政和財產自治權的部門或機構者，由於其具有行政自治權，故參加集中採購是選擇性的。若它不參加集中採購而需要使用某些物品或服務，則需要採取分散採購模式，即自行展開招標。無論如何，財政局是積推動集中採購，鼓勵享有行政自治權和享有財政自治權的部門或機構參與集中採購。於 2008 年度，共有 42 個公共部門或實體參加集中採購。2 集中採購的項目分類及執行至於有哪些物品納入集中採購，該條款是概括地把集中採購的採購範圍盯立出來，就是公共部門的均需用品及服務。於實際行政工作中，其具體的採購項目就是因應各公共部門為維持其日常運作所需的耗用物品，沒包括任何的服務及工程項目。按照各公共部門維持其日常運作的需要，過去 10 多年展開招標中，基本上把均需耗用品分為八大類，包括：攝影物品、食物、瓶裝飲用水、日常清潔用品、辦公室用品丶燃料、建築材料、以及運輸材料。澳門特別行政匿政府考慮到有關採購物品的需要必須與時俱進，依照如科技發展、環保意識不斷提高等作出項目的增減，對採購項目的要求和規格亦要改善來配合政府運作．故於 2009 年度展開的招標工作中，把採購項目重新分類及定位，並把沿尼多年的項目分類改為：車輛用品及組件、食物、瓶裝飲用水、日常清潔用品、辦公室及攝影用品、燃料、建築材料、以及環保物品；其內所載採購項目分別有 79 、 485 、 8 、 1 75 、 777 、 7 、 224 和 108 項，合共 1,863 項。由此可見，集中採購的項目分類為行政決定，具有適應行政當局發展需要而變更的靈活性。無論是沿用多年的項目分類，抑或是迎合社會和科技發展的新項目分類，於展開年度性的公開招標前，財政局會基於當年採購分類及項目製備一套翌年的採購清單．向各參與集中採購的公共部門疍詢清單內之項目是否符合其需要．各公共部門必須於指定的査詢期內回覆。若參與集中採購的公共部門需要購買的項目沒載於該清單內．該項目可自行購買，又或藉此查詢期內向財政局提出建議把擬購買的新物品納入均需耗用物品的清單內。財政局綜合所有建議新增物品，經上級有權限實體核准後，該新增物品便成為翌年集中採購清單內之項目。隨後，財政局會向所有參與集中採購的公共部門發出經核准的翌年採購清單，要109

澳門特別行政區政府採購法律制度研究求於指定期內填報及回覆翌年擬定的購買數量。財政局收集及綜合填報的資料，再制定另一套含有採購項目數量的集中採購清單來展開公開招標。總而言之，祇要納入財政局發出的年度往採購清單內之項目，對所有非自治部門，參加集中採購的享有行政自治權和享有財政自治權的部門或機構來說，是必須實行集中採購的。總之，此八個耗用品清單成為澳門特別行政區行政當局展開集中採購的重要依據。亦因這樣，財政局於收到各參與部門回覆所需耗用品的査詢後，須經由上級實體，即經濟財政司司長批准該耗用品清單方能展開公開招標。而各參與集中採購部門，亦會根據翌年擬採購的數量及其本身擬定的分散採購，配合製作開支預算案的指引來估計來年預算。3 集中採購的實施由於澳門特別行政匿進行的集中採購強制力較低，而且是從監管的規定衍生出來，對其有效實施是要靠財政局公物管理廳積極推動的工作才能實現的。甚至，法定享有行政自治權和享有財政自治權的部門和機構更是根據其行政管理決定才會自願參與集中採購，其他的行政實體均不能以行政手段強制其參與，對有效實施集中採購帶來的裨益是受到限制的。再者，集中採購的項目分類是出於行政決定，對有效的採購管理工作可能帶來不便。例如，過去的物品分類是根據物品本質的使用性而定，而現時的新分類，尤其是環保物品的分類是依據其生產過程、使用時、或棄置後等能夠減低對自然環境的損害而定，故此分類能容納物品的使用目的是多樣性的，即任亻可屬性的物品，祇要其生產、使用或棄置等能與環保有關，均能納入該分類。對採購人員於採購時可能會造成不便。、分散採購的模式分散採購是公共部門不委託其他實體，由公共部門本身為其所需的財貨、服務或工程自行展開採購，有關的採購程序、簽署合罔等仍須依法進行及遵守相關規定。同樣具有相當高的組織性。由於分散採購是公共部門為維持其運作所需和執行職務而展開，故公共部門展開的採購工作大部分是以分散採購模式為之。（一）分散採購的優點從實踐中，分散採購和集中採購是互補長短的，分散採購的優點就能彌補集中採110

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則購之不足。(l) 採購靈活、快速應付需求。公共部門需要為每年制定其開展活動的計劃，其中包括年度性的採購計劃來配合開展的活動和部門發展，依照工作的優先次序來安排和調配人力、物力和財力資源。部門的工作是針對其職務特性的．分散採購就是為其職務所需來進行的，具專門和針對住；再者，國分散採購的籌備祇由部門本身作出，原則上無須配合其他公共部門，對突發事件急需採購物資和服務有迅速同應和靈活處理的作用。(2) 給予國內或區內企業更多供應機會，貫徹國家（或政府）援助政策。於區際貿易不斷全球化的過程中，要求各國開放其政府採購市場是不能逆轉的趨勢。消除貿易壁壘和開放市場准入成為世界貿易組織努力的目標之一．故此它正積極地向其成員國推動及鼓勵她們簽署其《政府採購協議》來促進國際層面的招標；此外，聯合國為未完善政府採購法的國家提供極具參考價值的《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》，使她們有效建立相類似的政府採購法，使世界各國政府採購法律規定政府採購的區際招標具一致1生，期望透過展開國際住公開招標來打破區內市場准入的壁壘。亦困如此，各國政府亦藉此保障其廠內企業，尤其是中小企業不被圈外企業進入共同競爭而被排擠於政府採購市場以外，菩至無法繼續生存。儘管集中採購具有許多優點，但世界各國，尤其是《政府採購協議》的締約國仍實施分散採購，或把高金額的大型採購拆散為多僭採購項目，以免採購金額達到《政府採購協議》籃訂的門檻而必須進行圖際性招標。希望透過此於政府採購的國家援助政策來保障區內企業有更多供應機會而達到持續發展。那麼，這就可以推動國內企業發展和增加其公平競爭的能力。三、混合採購的模式所謂混合採購模式，其實是公共部門為購買一些均需物品和服務委託其他實體股開的集中採購，以及它們為購買不涵蓋在集中採購清單中的其他物品或財貨和服務而展開分散採購而結合形成的一個採購模式；換言之，混合採購不是進行一次性採購的採購模式，而是公共部門為維持其日常運作使用集中採購和分散採購互相交替的採購模寸。四、專資採購的模專責採購的模式係指由法律賦予公共部門專門職能來負責政府各公共部門展開g111

澳門特別行政區政府採購法律制度研究參與特定財貨、服務或工程等的採購。於此模式下，專責採購的公共部門為採購代理實體，由其準備招標文件，為需要採購的公共部門展開招標。於政府內，各公共部門均賦予不囘的職能，原則上互不重豎，分別向社會大眾和向其他公共部門提供各自專屬的服務。正因如此，各公共部門為履行其職務而需採購的項目屬其他公共部門的專責職能時，可向具專責職能的公共部門提出要求，由該公共部門為其展開招標工作。咧如，按照現行第 29/97/M 號法令《土地工務運輸局組織法》第二條 r) 項規定，｀｀促進公共樓宇或其部分 …... 之建造、保存及修蕢等工程之實施，……＂。此項職能由該局轄下的公共建築廳肩負，按照該法令第九條規定，該廳為＇＇在擴建、建造與改建公共建築以及保存與修葺公共樓宇、 …… 及屬行政當局之房屋等領域內之執行性組織附屬單位＂。由此可見 · 祇要各公共部門有需要對其設施進行任何形式的土木工程 · 均可要求該局協助，由其展開承攬工程，但在實務中非屬強制性；亦即是說，各公共部門可以自行舉行招標展開其所需的工程。此專責採購模式可分為全權專責採購模式和參與專責採購模式。全權專責採購為有需要採購的公共部門委託具專門職能的公共部門全權負責展開招標來進行採購，而委託部門不參與與招標有關的工作。參與專責採購為有需要採購的公共部門和具專門職能的公共部門聯合展開招標來進行採購。參與專責採購又有兩個模式，第一亻同模弓是由受委託展開招標的部門作為主導，要求採購的部門作為參與者提供採購的基本要求；第二亻同模式是由要求採購的公共部門作為採購的主導部門，具專門職能的部門作為參與者提供採購要求的專門技術或技術指導。一、指定採購的模式指定採購的模式係指公共部門獲法律賦予某些專屬職能，由其肩負行政當局要實行的某些工作或服務；亦即是說，當公共部鬥要展開某些指定的工作或服務時，必須向該肩負專屬職能的部門取得有關工作或服務。於此模式下，肩負專屬職能的公共部門並不是採購的代理實體，而是僅得由其本身完成被委託的工作或服務。極其量．該專屬職能的公共部門祇採購為完成工作或服務的一些原材料或半製成品。舉例而言，按照現行第 6/97/M 號法令《印務局組織法》第三十一條規定，某些特定的政府刊物指定由印務局排版、校對和印製，包括《澳門特別行政篋公報》及其副刊、《澳門特別行政區財政預算》、《澳門特別行政菡總帳目》、《澳門特別行政區施政方針》等等；此外．祇要各公共部門需要印製該規定範圍內的印件，必須由印務局承擔有關工作．尤其是澳門特別行政匠法列的官方彙編或官方單行本、法定格弓之官方印件、使用澳門特別行政董政府徽號之官方＇［生質的印刷品、因印刷品之1生質而112

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則需在特別保安及監管條件下進行者等等。第五節政府採購法的適用條件及範團、適用開支制度的要件上文巳述澳門特別行政匿政府採購法之目的是有效管理政府財政預算的開支，那麼取得財貨及服務和展開公共工程的開支制度，經第 30/89/M 號法令修訂的第122/84/M 號法令為整個現行政府採購法律體系的核心法律，亦是展開招標程序前備工作之開端。那麼，哪些公共行政部門要這守該法令而受其規範呢？該法令第一條第一款明確規定了該開支制度的適用範圍，它指出｀．澳門地笹〔現為澳門特別行政董〕行政當局之公共機關、包括具有行政自治權之機關、自治機關及自治基金組織，如因開展工程、取得財產及勞務而必須支付開支，受本法規約束。＂基於此規定，適用第 122/84/M號法令的先決條件有兩僭：首先是｀｀開展工程、取得財貨及勞務＂；其次才是｀｀必須支付開支＂。然而，哪些行政當局適用該法令而受其規範？該條款亦有規定，是澳門特別行政區行政當局之公共機關，包括一般部門、具行政自治權之機關、具行政及財政自治權之機關、以及自治基金等。這就是澳門特別行政匿的公共行政部門及機構，一般而言包括一般部門、行政自治部門、以及行政及財政自治部門等。一般部門是指與澳門特別行政噩行政長官或司長有等級從屬聯繫，但不具有行政及財政自治權的組織單位。＂按照周一條第＝款規定，行政自治權之機關係指＇｀有權透過徵用本地匿總預算之撥款直接支付開支之機關＂；自治機關或自治基金組織係指｀｀機關或基金組織除具有行政自治權外，如尚擁有本身會計帳目及本身預算，並得運用本身收入支付運作開支＂。那麼，除此諸類公共行政部門外，苞括公用事業實體在內的實體均不受該法令制約。於此須強調，現行澳門特別行政噩的《公共財政管理制度》是透過經第 28/2009號行政法規修訂的第 6/2006 號行政法規訂立，它清楚旅訂目前的公共行政部門及機構分為三類：非自治部門；享有行政自治權的部門及機構；以及享有行政、財政及財產自治權的部門及機構。那麼，靨該三類任一的實體均適用第 122/84/M 號法令之規定。7} (澳門特別行政區公共行政 2007 ) ' 行政磁公職局出版， 2008 年 ·113

澳門特別行政區政府採購法律制度研究、適用程序法的要件上文已述，關於政府採購的程序法分為取得財產及服務、取得不動產、以及展開公共工程承攬。故此，各程序法均有其適用要件的規定。（一）取得財產及服務之程序法的適用範圍第 63/ 85/M 號法令作為取得財產及服務之程序法，其適用範圍立即規定於該法令的第一條，它規定｀｀有關向澳門地扈〔現為澳門特別行政陘〕行政當局之公共部門，包括具行政自治權之部門、自治部門及自治基金組織提供財貨或勞務之合周，受本法規所定之制度約束＂；第三款規定｀｀本法規之制度僅適用於按適用法例之規定於訂立前應進行招標且招標未被免除的合同之形成., 7~ 。那麼，其適用要件包括： (l) 適用該法之公共行政部門； (2) 必需訂立提供財貨或勞務之合同； (3) 實行訂立合同前的合同之形成，尤其是以招標方式來取得財貨或服務。首先，適用該法之公共部門為一般部門、具行政自治權之部門、具行政及財政自治權之部門、以及自治基金組織等。對於現行的《公共財政管理制度》而言，就是非自治部門；享有行政启治權的部門及機構；以及享有行政、財政及財產自治權的部門及機構；其次，公共部門必須與提供財貨或勞務之供應商簽訂合同。有關合周必須為書面合同，且必須以公文書 75 的形式作出。更準確地說，合同必須以公證書形式作出，如屬豁免簽署書面合同，亦可以私文書謊明；最後，公共行政部門為了與供應商簽訂書面合同，必須進行招標程序來挑選合適的供應商 · 且有關招標程序不能被免除；否則，不能採行合同之形成，就不能滿足此要件。下文會對合同之形成進行討論。（二）取得不動產之程序法的適用範圍目前適用取得不動產的法律是於 1988 年頒佈的第 52/GM/88 號批示。從其規定7~ 鑒於印務局設於其網直供瀏覽的第 63/85/r,il號法令中文本為非正式文本．故不具法律效力而祇供參考用，該法令第一條第三款的葡文文本為 "[o] regime deste diploma npliCt1r-se-和zpenas a fa沅哼io dos contractos que, 110s termos de /egis加洳 aplic年l, devam ser prec函邲 de conmrso, e qua, 辺0 函e niio hajn sido dispens. 画'o.. 。筆者經理解該條款的葡文意思後，認為中文文本可作如下理解，＂本法規之制度僅適用於合冏之形成。當招標沒有被免除時，合同於訂立前應先進行適用法律規定之招標" 。｀根據澳門特別行政區（民法典）第三百五十六條規定 . .. 一、文齿的種類分為公文告和私文因；二、公文西亻系指公共常局在其權限範園內｀或公證員或被授予公信力之官員在其所獲授權之行事範關內依法定手續繕立之文吉；其他文古為私文書' • 114

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則的內容上看，它不是實質的程序法．而是基於運用「行政當局投資與發展開支計劃」內登錄的預算撥款購置不動產需依循的程序作出一些額外且必要的規範，以更嚴格的法定程序來購置不動產。縱雖如此，有關的購置程序是基於適用於取得財產及勞務法定程序之規定．即要符合第 63/85/M 號法令的適用要件。於行政當局需購置不動產時，按該批示第一條規定， 76 各公共部門及機構可以自行啟動購置不動產程序。倘有關購置之建議獲得有權限實體批准後，有關公共部門或機構要請求把該購置活動登錄於「行政當局投資與發展開支計劃」內，然後把一切有關資料送交財政局 77 展開必須的購置程序 78 。此時，核心的取得程序．即適用第63/ 85/M 號法令的責任僅由財政局承擔．而非提出購置不動產的公共部門或機構。當然．該公共部門或機構亦會跟進和參與購置程序內的一些相關工作．其角色祇是由購置不動產的提起部門轉變為購置不動產程序的周邊部門而已。這樣，可以說第 52/GM/88 號批示適用於所有公共部門及機構；但困應購置不動產展開取得財產程序而適用第 63/85/M 號法令時，則祇有財政局方能適用該法令規定的程序。此規定亦符合賦予財政局的職能，它規定於第 30/99/M 號法令第二條 c)項 79 和 h) 項 80 中。（三）展開公共工程承攬之程序法的適用範圍第 74/99/M 號法令作為展開公共工程承攬的程序法．其適用範圍規定於第一條，其第一款規定，＂本法規適尼於由行政當局包括由市政廳及其他公法人推展並提供全部或部分資金之公共工程之承攬＂；第二款規定 ..本法規是否適用於公營企業、擁有多數或全部公共資本之企業及行政當局之特許企業，取決於所公佈之訓令〔現為行政命令）＂。按此等規定，第 74/ 99/M 號法令的適用要件包括： (1) 行政當局的所有公共行政部門、市政和民政機構．以及特指企業； (2) 行政當局的資金； (3) 公共工程承攬。"6 按照第 52/GI\,1/88 號批示第一條規定，丑有關的部門如福要購置不動産，應草擬建議否．其內載朋擬購置不動產的面稍、用途、座落區域以及預計金額，將之呈送監督實體審批＂。~－同上第二條 . .. 有關建議台取得贊同批示後，擬購置不動產的部門應請求將有關活動登錄於行政當局投資與發展閼支計測內，為此須將一切有關購置不動益的文害送交財政司（現為財政局〕＂。·-同上第三條，＂核准有關預算登錄於 ♦行政當局投資與發展開支計割｀內後．財政司〔現為財政局）則開展有瀾購四所需程序，並基於有利於本地區的最適當方式，建譔採取直接磋商、預先諮詢或競標方式作出有關開支" • .,, 按照第 30/99/M 號法令第二條 c) 項規定，，＇．．．．．確保行政當局投資與發展開支計劃之編製及執行＂。811 同上第二條 b) 項規定，＂按法律規定．確保本地區耐用財產之管理ff • 115

澳門特別行政區政府採購法律制度研究首先．於此所指的行政當局的意義十分廣泛．以現時《公共政財管理制度》的規定來說，行政當局的公共行政部門包括三類：非自治部門；享有行政自治權的部門及機構；以及享有行政、財政及財產自治權的部門及機構，或簡稱為自治部門及機構。市政和民政機構係指透過第 17/2001 號法律設立的民政總署。按附設該法德的《民政總署章程》第一條規定，｀｀民政總署為具有公務法人性質的公法人，……＂；另外．第二條規定，＂民政總署具有本章程所規定的行政、財產及財政自治權＂，故此民政總署屬自治部門。而特指企業包括公營企業、全部或部分資本來自政庁的企業、特許專營權的企業等。它們是否適用第 74/99/M 號法令視乎其本身行政運作之決定，但必須於《澳門特別行政菡公報》刊登相關的行政命令以示其適用時的正當住。其次，行政當局的資金係指公共行政部門．無論是非自治部門，抑或是享有自治權的部門及機構，均具備供其本身運作的預算開支。祇要特定之開支帳目具備足夠款項支付全部或部分有關公共工程承攬的價金，就能滿足預算開支的管理方針。於此所指支付部分價金，可視為以分期方式進行支付，尤其是跨年度的支付方式，為法律所規定者。最後，公共工程承攬係指行政當局的公共行政部門為滿足本地陘某一集體的需求，透過支付一項價金來完成某類公共不動產的興建、重建、修復、修葺、保養或改建等各類工程之行政合同。第六節實行政府採購的採購方式為實行政府採購活動，因應估計採購金額的多寡適用不同的採購方式是體現控制行政成本和提高行政效益的表現。採購金額較低者，祇向慣常供應商諮詢價格；採購金額越高者，就要適庄越具競爭性的採購方式，譔國內或匾內，甚至讓國際社會有意且合資格的企業投標。政府進行採購活動，其實是要使用採購物品和服務或完成公共工程來履行其於厰家和地匿內的職務。政府是透過法律把不罔職能賦予不同的公共部門或機構履行相應職務，原則上，公共部門或機構的職能是獨立且互不重疊的。有關法律不單祇是設立公共部門或機構的組織法規，還會有履行某些行為的單行法，使各公共部門哥機構為政府達到其預期目標為己任。那麼，行政當局為履行其法定職務 · 按照行政程序法的規定，是必須盯立行政合同的。 81 河謂｀｀行政合同＂？《行政程序法典》第~I 按照現行（行政程序法典｝第一百六十六條（行政合同之使用）規定。116

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則一百六十五條第一款規定，｀｀行政合同為一合意，其於此合意而設定、變更或消滅一行政法律關係＂；第二款規定的｀｀公共工程承攬合同＂、｀｀繼續供應合同＂和｀｀為直接公益提供勞務之合同＂均局政府採購活動的行政合冏。、採購方式無論是哪一種行政合岡，行政當局於選擇合同人方面是受到規範的，是要以特定方式選擇共同酊立合同人，不過另有規定者除外。按照《行政程序法典》第一百六十九條第一條規定，＂就旨在聯同私人持續履行行政職責之合同，應透過公開競投、限制性競投或直接磋商，而選擇共同訂立合同人；但有特別制度者除外＂。於此可見，那些特定選擇共同訂立合同人的方式是：公開競投（又稱公開招標）、限制性競投（又稱限制招標）、以及直接磋商。此三種採購方式均視為廣義上的招標，是行政當局透過投標人（或競投人）之閼的競爭，從其提交的條件中，以最佳價格、投標項目的質量、以及指定準則等，選擇最適合行政當局投標書的投標人，並與其訂立供應合同或工程承攬合司。而狹義上的招標僅指公開招標及限制招標，展開招標的條件是有關估計金額要達到特定門檻金額，並要遵循法定程序進行招標的。於行政程序法中，無論哪一類招標方式，均沒給予定義，祇規定於何種情況下適用哪種採購方式°國際上通常認為，招標祇限於公開招標、選擇住招標和有限招標三種。這僅是狹義的意思。不過於實務工作中，招標是採用廣義的意思，除狹義的招標外，還包括談判或議價、諮詢、單一來源採購等不罔形式。一般來說，目前有關國際組織和世界各國與政府採購有關的法律規定，大致上都規定了公開招標、限制招標和談判或商討三種採購方才。按照世界貿易組織《政府採購協議》規定，採購方式分為公開招標、選擇住招標、以及有限招標；此外，還包括展開招標後可能展開的談判 ( negotiation ) ' 又稱為磋商或議標，來確定中標人。按照聯合囤《圍際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》，規定了不周的採購方法。莓種方法對應不同的採購方式，包括公開性招標、兩階段招標、邀請建議書、競爭住談判、限制胜招標、邀請報價、以及單一來源採購。按照中華人民共和國於 2003 年生效的《政府採購法》，於第＝十六條明確地規定了五個類型的政府採購方式，包括：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源採購、以及詢價；此外，尚有一類不確定類型的政府採購方式，就是｀｀厰務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方才" 。117

澳門特別行政區政府採購法律制度研究表 17 : 國際政府採購規Jl]j與中國內地《政府採購法》租澳門特別行政區《有關取得財貨、勞務及工程之開支制度》規定的政府採購方式之對照政府採購世界貿易組織聯合國中國內地溴11'1特別行政區方式《政府採購協議》《示鼯法》《政府採購法》第 122/84/M 號法令公開招標公開招標公開招標公開招標公開招標兩階段招標（沒有規定）兩階段招標（沒有規定）（沒有規定）徵求建議（沒有規定）徵求建議（沒有規定）（沒有規定）（徵求服務建議）談判談判競爭性談判競爭性談判（沒有規定）選擇性招標選擇性招標（沒有規定）邀請招標限制性招標詢傾採購（沒有規定）詢佰詢價直接磋商的書面諮詢及口頭諮詢單一來源採購有限招標單一來源採購單一來源採購蘊含在招標的豁免規定中及直接磋商的免除向三間或以...t的供應商要求報價（一）公開招標公開招標，又稱為競爭性招標，係指招標的對象完全具公開性的，招標實體透過公告廣邀有意的投標人來投標，即任何有意者均可遞交投標書，但祇有符合招標文件酊立資格的投標人所遞交的投標書方會被接納並予以評審。而有關評審的標準是因應相關的採購項目和開標前謄訂的準則而異。按照《行政程序法典》第一百六十九條第二款規定 · 凡｀｀符合法律所定一般要件之所有實體，均應獲接納參與公開競投＂。按照招標的區域住和競爭性程度，公開招標又分為區際競爭性公開招標和國內或區內競爭性公開招標。1. 國際競爭住公開招標國際競爭性公開招標，俗稱為國際招標或國際標，是指招標公告是面向世界的，凡符合招標文件規定投標人資格要求和條件的任何國外和國內的實體，均可成為投標118

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則人而具平等參加投標的機會。由於國際招標的公開性具有國際性．故此這類公開招標由招標實體發出公告、招標文件的製作和採用語文、投標書內容和編寫語文、採購合同的執行和結算等均具有專門和特殊規定。縱使展開圈際招標的篇備工作因特定的要求而變得較繁複，亦困這些要求使它具有較多的優點，讓行政當局能夠購得更佳的財貨和服務及完成更具素質的工程。其優點主要有幾個方荷：其一，基於競爭程度的提高，招標實體一般能取得最物有所值的物品、服務或工程；其二，通過國際性的競爭，可把國外中標人的高新科技財貨和服務．以及工程施工技循和方法 · 甚至國外人才和管理經驗等引進 · 促進區內生產及持續發展；其三，增加任何符合資格投標人的機會，促進國內投標人之間，或國外與國內投標人之間的公平競爭；其匹，若國際招標白發展中國家展開及由國外投標人中標．町藉此引入圖外財貨和服務或工程．譔國內企業更易認識國際客觀標準，有助提高其－產和工程質量和準則，以達到提升於厰外的國際競爭力；其五．基於厰際招標有更高的透明度要求，招標實體要保證整個採購過程遵守招標文件的要求和法定的招標程序客觀地進行．能有效確保採購於廉潔和公平競爭的情況下完成。正困國際招標有這些優點，從中所帶出的一些缺點就不能避免，主要集中在：第一．達到展開國際招標的項目規模和金額一般是較大的．招標實體要展開的採購過程 · 尤其是招標程序的工作要求更周詳和嚴謹，故需時亦相對地較長；第二，展開國際招標前需準備的招標文件內容較多和複雜。由於招標文件一般會成為採購合周的組成部分，故其內要明確規範招標項目要求的各類專門技循及其規格和認可標準、評標準則和比重、以及合同雙方的義務和權利等等；甚至合同雙方發生爭議時的處理方法．尤其是區際商事仲裁辦法，以及適用的司法管轄權等內容，倘若發生爭議時都有處理的依據。除此以外，招標實體身處國家的官方語文可能不是國際通用語文，如世界貿易組織官方語文為英文、法文和西班牙文，亦可能有別於國外投標人的使用語文，故此需把招標文件及投標書翻譯為該等通用語文會做成大量工作，亦會拖延招標程序的作時閼；第三，已發展國家的企業具較高的國際競爭力．發展中區家及最不發達國家的企業中標的機會很低，不利推動其國際參與和發展。 822. 國內或區內競爭性公開招標國內或匿內競爭性公開招標的範圍相對國際競爭［生公開招標小，其對象僅限於國缸歇賜光，肖琦編著：（招標投標法律實務）．北京：法律出版社．第 14 至 15 頁·119

澳門特別行政區政府採購法律制度研究家境內或地匿領域內巳登記其商業活動的投標人。招標實體進行的整個採購過程必須在廠內或匿內進行，即在國內或區內的媒體刊登招標公告、索取招標文件；使用本國或本地匿的官方語文編製招標文件、投標書和公佈中標結果，甚至展開可能發生的異議和上訴；使用本厰或本地區的貨幣進行結算。通常，國內或區內競爭性公開招標的採購合同金額是較低的、財貨和服務或工程要求的技循標準為本國或本地菡企業能掌握、國內或菡內有充足的物品供應、採購貨物品種較為多樣、貨物批量可以較多及其相應送貨次數亦相應較多等等情況。再者．於展開國內或區內公開招標 · 整個採購過程耗用時間明顯較區際招標的短，對於實施採購合同的項目來說是對行政當局儘快執行相應工作是極具效益的，亦能推動國內或區內企業商貿活動和保證國民工作的機會，增加其於國內的競爭力，具有相當大的意義。其實，厰外企業並不是完全被排擠出國內公開招標之列，它們可利用這個途徑正式進入國內，就是它祇要於區內進行商業登記及註冊其分公司而成為國內企業。就此，可藉其闞外經驗和技術的優勢，於國內參加公開招標而成為供應商或工程承攬人。一般而言．國際招標和圈內公開招標的招標程序是基本相同的，祇是前者要強調一些要求，以符合本廠的司法管轄和執行權．以及本國社會和文化的某些情況。（二）限制招標限制住招標．又稱邀請招標或選擇性招標，係由招標實體選擇符合資格的企業．向其發出招標公告或邀請書 · 邀請他們參加特定的招標。限制招標係指招標的對象具限制住的，應是具合適資格的投標人方能被邀囍參加招標和遞交投標書；再者．他們的投標書仍要滿足招標文件訂立的條件方能被接納和被委員會評審。而有關的評審標準是因應相關採購項目而異，並要求在開標前釐訂出來。按照《行政程序法典》第一百六十九條第三款規定．凡＂符合行政當局為每一伍況而特別訂定之要求之實體．或經訂立合同之公共實體邀請參與限制競投之實體．方得獲接納參與限制性競投" 。（三）直接磋商顧名思義，直接磋商係行政當局與實體直接接觸．如透過會晤、電話、傳真、信函或電郵等方式，向其提出採購項目之要件，邀請該實體提供報價資料。不過，獲邀120

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則實體不能少於三亻箇。按照《行政程序法典》第一百六十九條第四款規定，＂在直接磋商前．一般應先向最少三亻同實體進行査詢" 。、合同之形成（一）法理上的一般性概念1. 要約和承諾的傳統理論合同法的定義主要是集中在合同雙方的｀協議＂裏，亦即是說合同法是規範和調整合同締約方的權利和義務關係的。合同就是法律上可執行的協議，使合同雙方負起其相應的責任。可是，並非所有協議均是具法律約束力的合同。於傳統理論中，決定合同雙方是否逹成協議．法律是會要求一締約方提出要約，另一締約方作出相應的承諾，即接受要約的條款來達到意思表示一致。當要以討價還價方式來達到協議時，一締約方最終會提出一些條款，如價格、送貨日期等，以及表明如另一締約方表示接受該等條款時該等條款應受約束的意願。這樣就是適用於合同之形成的要約和承諾的傳統分析。 83簡單而言，要約是一締約方，稱為要約方 · 提出建議或要求作出承諾，另一締約方表示接受建議或作出承諾，因而成為承諾方，雙方按照特定條款，以約束方式表示意思一致來構成合同。此雙方關係，要約是要約方在與承諾方達到協議時所採取的動行為．承諾就是承諾方接受協議的被動行為。要約可以書面、口頭、甚至行為表示，向僵人、一特定人群、或者向普羅大眾作出的，亦可以有不同程度的複雜住。雖然此看來是直接簡單，但事實上要約的內容會引起不同的意見。於討價逗價的過程中，締約雙方會有多次的聯繫和溝通才能達到最終協議，以致很難說出一特定內容就是要約，抑或是雙方繼續談判的一部分內容。要約邀請是別於要約的協議行為。要約邀諸係由一締約方向另一締約方提出邀請，請求向其提出要約，百由其本身作出承諾的締結行為。此雙方關係，由提出要約邀請的一方採取協議的主動，應要約邀請的另一方，即提出要約的一方便成為此協議關係的被動方。事實上，分辨要約和要約邀請是存在羞困難的，合同法中亦嘗試透過普遁類型的商業活動來辨認它們身處的位置。於是，基於技術的理由，瞭解合同之形&:i Laurence Koffman et al (2007). 7i如 Law of Contract. Oxford UniverSit)' Press. UK; Oxford, pp. 10-1. 121

澳門特別行政區政府採購法律制度研究成中的要約和承諾的過程就變得重要。對於要約邀請、要約及承諾，在本文第九章第五節有獨立和詳細的解釋。2. 適用於政府採購的合同之形成的方主｀政府採購合同是基於合同之形成具備的要約邀請、要約和承諾而成立的，但於採購雙方的關係中，雖然是招標實體採取主動才能訂立採購合同，但它是於此合周關係中的承諾方。因為政府採購是行政當局基於本身對財貨、服務和公共工程的需要才展開的，而非任由投標人隨意提出採購行為。下圖所示，為招標實體和投標人之間合周之形成的基本過程。雖然招標實體是承諾方，但其兼具作出要約邀請的特質，由它邀請某些個人，特定團體或大眾作為投標人，向其提出要約，當雙方意思表示一致時，招標實體作出承諾行為來達到其擬定採購之目的。圖 6 : 於理論中，政府採購過程的合同之形成的方式[ 招標實體（承諾力）發出招標公告接收投標主l 評審投標書上严作出与決定判給与不判給]< 政府採購合同之形成要約邀請要約談判承諾終止要約> [ 投標人（要約}j)取得招標文件及編製投標書! 遞交投標主修改投標害條款簽署合同不能達成協議] 於四務中，招標買體發出公告展開招標，由有意投標人投標，期望基於物有所值的原則＿＿不是僅以最低投標價一來迴擇最適合的投標書，逹到購買財貨或服務、或展開公共工程的目的。由此可見，招標公告並不是為購買財貨或服務、或展開公共工程的要約，而是要約邀請；並且，是存在約束性的承諾以最佳投標價、最佳質量122

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則和其他決定性因素等等之間的關係來決定取得財貨或服務、或展開公共工程。一般來說．招標實體是會訂出底價作為判給的考慮困素之一。此時 · 最低投標價不一定為投標人帶來中標的機會，基於招標實體係會於招標文件內腔訂一套評標標準來甄選標書的．當中包括一些獨立和具約束力的承諾。例如，投標價高於底價；雖然投標價低於底價．但其他評估因素不達標等均可導致判給實體不作出判給。投標人依照要約邀請（招標公告）的內容決定是杏參加招標，並且按照要約邀請的條件，和於邀請的期限前向招標實體提出要約（遞交投標書）。招標實體收到不同投標人的要約後，便對要約的條款（投標書的內容）進行分析和比較。一般而言，政府採購祇會接納確定性的要約條款，而指示性條款是不會接納的，除公告有此規定外。指示性條款係指，如一投標書的投標價訂為是次招標最低價格低百分之十、供應期為是次招標最短供應期短 2 天等。雖然此指示性條款看似對招標實體帶來行政上的裨益．但是投標人於實際操作上不一定能夠完成或滿足此相對住的要約條款，最終行政當局就不能達到此招標的目的，故此，一般不接受指示性投標條款。招標實體，較準確的是甄選委員會或評審委員會因應投標人提出的要約條款來制定判給建議。但是，於某些情況下，為尋求行政當局的最佳利益·會向投標人進行要約條款的談判來爭取較佳的價格、交貨期或完成服務期、又或是竣工期等。招標實體可與某一投標人進行談判，或者同時與所有合資格的投標人進行談判來確定其要約的最終條款。於現行澳門特別行政區與政府採購有關的法律中 · 祇有在投標人的投標價相同的情況下才容許談判，進行即時叫價來確定提出最低投標價的投標人。甄選委員會按照分析要約條款的結果，若招標實體認為要約達到採購目的和符合實際需要，向其具權限的上級實體建議批准判給意屬投標書（最符合要約邀請的要約）的投標人，此就視為接受意屬投標人要約的承諾。於此．承諾的體現就是招標實體與投標人雙方依照招標文件（要約邀請的承諾）和投標書內容（要約條款），以書面方式簽訂判給合罔，即達成雙方合同承諾。然而，當甄選委員會認為沒有任何一份投標書符合招標要求，即任何要約的條款未能達到要約邀請的承諾時，又或要約條款未達到最佳的承諾時，可以不接納投標書，即拒絕所有要約。此時，要約即告終止，稱為｀｀終止要約＂。（二）立法上的方式於澳門特別行政區的行政程序法中，訂立行政合同仍要遵守一個特別的規定，它就是合同之形成。《行政程序法典》第一百六十八條有這樣的規定．＂本法典關於行政程序之規定，經作出必要配合後．適用於行政合同之形成＂。除此以外，於《行政123

澳門特別行政區政府採購法律制度研究程序法典》中再沒有提及何謂合同之形成。既然行政合同之形成是行政程序之必要規定，那麼，該法典第一百六十五條特別規定的 U公共工程承攬合同＂、＇｀繼續供應合同＇和｀為直接公益提供勞務之合同＂等屬政府採購合同的行政合同之訂立還是要遵守第一百六十八條的規定。再者，｀｀經作出必要配合＂就是具體地規範於適用取得財產及服務的第 63/85/lvr 號法令和適用展開公共工程承攬的第 74/99/M 號法令中。兩者規定的合司之形成不是單一的條款，而是由多條不同目的條款組成的規定集合。前者以｀章＂的規範結構出現，其中包括的條款有 46 條；後者以｀｀編＂的規範結構出現，其中包括五章，合共條款 76 條。 84 再者，其第四十一條名為..合同之形成＂，它規定＇｀訂立公共工程承攬合同，須進行公開招標、預先評定資格之限制招標或無預先評定資格之限制招標；但法律允許直接磋商者，或法律允許免除招標且由有權限實體作出免除招標之決定者，不在此隈＂。雖然此規定不是合同之形成的定義，但它已概括地指出符合合司之形成的先決條件，就是訂立公共工程承攬合同之前，必須選擇其中一種法定採購方式來選擇合適的實體為行政當局實施公共工程。為了能確實和具體地理解立法上何謂合同之形成，下表指出採購程序法中與合同之形成有關規定之規範內容。＂於現行澳門特別行政區的完整法律規定結構中，由農的涵蓋面到仔細規定，分為：卷、編、章、節、分節丶條、款｀項和分項。具體且確四的規定依次序載於條｀款、項和分項內·反而言之，該等規定按照規範的內容由針對性到概括性，按靨要分別被納入分節、節｀章、編和卷中·124

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則表 1即與政府採購有關的程序法中合同之形成規範內的主要元素法律性質閒支制度程序法一規第122/84/M 號第 63/85/M 號第 74/99/M 號法令法令法令合同之形成第 41 條招標惲樵 1 公開招標第 7 條第 1 條第 42 條限制招標預先評定資格的限制招標第 43 條無預先評定資格的限制招標第 44 條直接磋商第 8 條第 45 條對迫漏招標步驟提出之異議第 4 條第合第 46 條訴願第 5 條三同第 47 條第合編之荀法上訴二同第 6 條：形第 48 條遞交申請心之證明章之第 7 條成第 49 條通知：形第 8 條第 50 條行為之公佈成第 9 條第 51 條1 招標 1 公朋招標第 1 0 至 49 條第 52 至 108 條預先評定資格的限制招標第 109 至 112 條無預先評定資格的限制招標第 1 13 至 1 16 條直接磋商第 U7 條由此可見，雨部程序法的合同之形成所包含的元素有些分別，第 74/99/M 號法令規定的內容明顯較第 63/85/M 號法令豐富，有關部分主要是明確地規定展開公共程承攬合同之形成可選擇的採購方式及其應遵程序，分別是公開招標、預先評定資格的限制招標、無預先評定資格的限制招標、以及直接磋商等；而第 63/85/M 號法令的合同之形成所能實施的採購方式祇是招標程序，沒有公開性或限制性之匿別，亦、適用於直接磋商。那麼，筆者把採購方式視為可選擇的條件 · 綜合兩條程序法的規定，以另一清晰的表達方法勾畫出下圖作解說。125

澳門特別行政區政府採購法律制度研究圖 7 : 澳門特別行政區政府採購中合同之形成規範的內容川三II 合同之形成〔法定內容〕（公開）招楳 I I J-:~~~ 辶J I 無雲龘蠶格 I I 直接磋商五］卫J（公缸開）招標 1 1 11二穎先屆無碩先 1 1 11 暉嶧程序從上圖所表達的意思能更清楚地瞭解，合同之形成本身是法定要件，而它是不包括進行採購前的行政篇備工作，亦不苞括執行已簽署的採購合同。該等法定要件包括困應採購項目估計開支決定的採購方式、救濟（包括對遺溷招標步驟提出的異議、訴願、荀法上訴）、遞交申請書之證明、通知、公佈行為、對應選用採購方式的程序．以及簽署合司等。概括而言，該等合同之形成之元素有救濟，通知、公佈、採購方弓和程序，以及簽署合同等五類，它們的關係未必是必然出現的，而且不是完全連續出現的行為。實務上，於招標程序的工作中，要符合通知和公佈的規定，以及投標人百就其認為的損害尋找適用的救濟方法．來彌補其於招標過程中的損失。由此可見，雖然合同之形成是程序法內的規定．但其本身並不完全地是程序．而包含一些特殊且必要的要件＿~，主要是適用於招標程序。写者，126

第五章澳門特別行政區政府採購法中的基本概念及原則該等要件不是於開展招標程序之前執行，而是於展開招標程序的過程中於特定情況下才執行，不一定出現救濟情況，但通知和公佈是必要的。事實上．該等要件是為招標實體和投標人釐訂其於招標過程中可施行的權利和承擔的義務．旨在維護投標人於招標過程中的利益。那麼，按照該等規定及其內容推定其意義，筆者認為合同之形成不是指組成合同的各種內容或元素，而是要經過哪些步驟、程序和符合哪些要件方能訂立採購合同，即於訂立採購合同前必須具備的行為或必須經過的步驟的集合。（三）澳門特別行政區政府採購合同之形成具備的特點基於以上所述，傳統理掄的合同之形成在於一締約方提出要約，另一締約方作出承諾；又或一締約方先提起要約邀請，譔對方提出要約，戸由本身作出承諾。後者是適用於政府採購的合司之形成。然而，現行澳門特別行政區與政府採購有關的法律規定所見，與傳統理論的方式好像有些不同，應該是有較多規限。此規限可視為對要約方或投標人提供的一些保障。故此，澳門特別行政陘政府採購法中的合同之形成有如下特點：( 1) 明確盯定合同之形成所採用的採購方式和相應程序。適用於政府採購傳統理論的合同之形成祇要求要約邀譜、要約和承諾，但其具體的方式沒有指出。現行澳門特別行政菡與政府採購程序有關的法律就明確地於合同之形成的條款中規定了政府採購的採購方式，使到招標實體採用的採購方式、過程和步驟有法可依。然而，選擇哪一採購程序的規定就不是合同之形成本身的規定，是要根據與政府採購有關的開支制度所訂的門檻金額而定。(2) 採購程序包含傳統理薩合同之形成的要件。澳門特別行政匾與政府採購有關的程序法中的公開招標程序、限制招標程序和直接磋商程序均有要約邀請，分別規定招標實體要發出公開招標公告、邀請合資格投標人之公告、以及採購實體向指定投標人詢價；有意投標人或供應商因應該等要約邀請而向招標實體提出要約，應前兩者遞交投標書、或應後者作出報價；招標實體收到投標書或採購實體收到報價後，按照要約邀請，特別是公告及其指定文件中指出的要件分析投標書內容（要約條款）或比較報價作出判給決定。若投標書或報價得到判給，即招標實體或採購實體作出承諾。繼而簽署合同或作出具有相同效力的文件。(3) 招標程序中要符合標準化要件。招標實體於招標程序中的特定作為必須要以法定準則進行，此是傳統理論合同之形成沒有論述的。該準則分別是通知和公佈。通知係指招標程序中招標實體要向任何與該招標有關的投標人作出通知時，必須要採用127

澳門特別行政區政府採購法律制度研究雙掛號信件的方式寄送困件，保證投標人能於法定期限內獲悉通知內容，達到行政程序中的時效原則。此外，通知內容必須清晰和準確．令投標人準確理解通知內所含的行為或決定的性質及其內容。另一標準化要件是公佈．規定招標實體按法律規定公佈某一特定行為時，必須要刊登於《澳門特別行政區公報》以及本地匿最多人閱讀的一份中文和一份葡文報章中。此公佈係指招標實體發出招標公告及／或說明文件時要符合的要件。(4) 保證投標人於招標程序的過程中得到適當救濟的機會。招標實體是於合同之形成中惟一提出要約邀請和惟一作出承諾的實體。由於政府採購的要約邀請是公開的或有限制的，於一般情況下，應要約邀請提交要約的投標人是很多的。招標實體可能在招標程序中發生錯誤或過失，又或於競爭性的政府採購中投標人的競爭對手作出了某些不當行為，救濟的作用就是給予投標人提出反對的機會，來制止該等不當行為，或來取得因該等不當行為導致的結果令他蒙受損失的補償或賠償，讓整亻朝招標程序維持在最公平的狀況下進行。128

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序澳門特別行政區的政府採購方式是以招標作為主要手段，在公共部門及機構使用財政預算性資金取得財產、服務和展開公共工程時，根據採購客體的不同情況採用相應的法定採購方式。前文已述，按照現行《行政程序法典》規定，政府採購的行政合同之形成，原則上應透過公開招標、限制招標和直接磋商三種方式之一為之，但法律另有規定者除外。至於選擇哪一採購方式不存在任意性，必須以選擇公開招標為優先。按照《行政程序法典》第一百七十條第一款規定， U行政合同一般應先經公開競投（招標〕後方訂立，但有關作出公共開支之規定或特別法例另有規定者除外＂。然而，公開招標仍可被免除，其免除情況規定於該條第二款，其一是｀｀合同之價額低於法律所定之限額時，有權限之機闞作出附適當理由說明之決定＂；其二是＇｀合同之價額高於法律所定之限額時，有權限之機關作出附理中說明之建議，且該建議獲 r.級機關或監督機關明確贊冏＂。不過，按照同一條第三款規定，縱使公開招標被免除，但仍先要進行限制招標，或限制招標亦被免除時，才能選擇直接磋商。於該條第二款的規定指出了選擇採購方式的國素，就是取決於採購合同的金額。由於採購項目之價格是市場價格，受社會經濟變化影響而改變，故此，行政當局在需要取得財產或服務、或腰開公共工程前不能確定知道合冏項自的金額，即合同金額祇有在簽署合同時方能落實。丙而行政當局於進行採購時祇可以憑其先前取得同類財產或服務，或展開同類公共工程的價格和經驗、或先於市場進行調査來估計有關合冏金額，然後才選定政府採購的採購方式。以採購項目金額選定採購方式，係要遵守取得財產及服務和展惻公共工程承攬的開支制度。當定出採購方式後，方可依循相關的採購程序進行採購。129

澳門特別行政區政府採購法律制度研究第一節政府採購採用採購方式的門檻金額及審批權、採購方式對應的門檻金額目前適用的第 122/84/M 號法令是於 1 984 年頒佈的，不過被 1 989 年頒佈的第30/89/M 號法令修訂其部分規定及招標門檻金額並適用至今。其修訂的主要目的是第122/84/M 號法令已頒佈逾囚年．有必要調整其盯定之金額。下表以一覽方式．列出開支制度允許的採購方式和其方法．以及各採購方式對應的條款和門檻金額。須注意．澳門特別行政匿政府採購可於地匿內和地董外進行。地匠內的政府採購llj 以以招標和直接磋商兩個主要方式取得財產和服務．以及展開公共工程；而地區外的政府採購僅能取得財產及服務。表 19 : 澳門特別行政區政府採購法規定各採購方式的門檻金額（澳門幣）取得的採購方式第 122/84/M 號法令取得資產及服務覈闢公共工程承捐預先評定資格」第 6 條 > 7,500,000 > 15,000,000 招標一般情況第 7 條第 1 款 > 750,000 > 2,500,000 鹵血諮詢 > 15,000 > 150,000 第 8 條第 3 款直接磋商口頭諮詢 ~15,000 :S 150,000 單一來源採購第 8 條第 4 款特殊情況 2本地區以外的取得第 22 條>500,000 及（不適用）由行政長官批准備註1 若行政長官按照第 122/84/1\I 號法令第六條規定｀決定以預先評定資格舉行招標，若證直有閼採瞄對澳門地區有利，可按照第七條第＝款 d) 項規定，免除招標而以直接磋商進行判給；2 特殊情況係指第 122/84/i\f 號法令第八條第四款規定的情況，分別是符合同一法令第七條第二款 a) 、 b) 、 e) 、 f)及 g) 項，或屬特別緊急者．（一）招標的門檻金額取得財產和服務及展開公共工程的開支制度僅對招標規定其門檻金額，沒有把其開展的性質劃分不同的門檻；反過來說，是由行政當局擬以採購項目之估價來決定擬採用的採購方式。四務上，開展不同性質的招標有其適用的招標程序和步驟。本章第130

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序二節有詳細的分析和討論。開支制度規定達到開展取得財產及服務的招標和展開公共工程承攬的招標進行採購的起始金額分別為超過澳門幣 75 萬元和 250 萬元。按照第 1 22/84/M 號法令第七條第一款規定．｀＇……，招標將屬必要的，當： a) 工程的估計金額超過澳門幣 2,500,000 元；b) 增添財產及服務的估計金額超過澳門幣 750,000 元＂。此時展開的招標不具任何條件規限，完全具公開性，即任何有意的實體可根據招標文件的條件遞交投標書而有機會成為投標人。雖然開支制度規定的祇是招標，但從其規定的內容看到，倘若有關招標的金額逹到一定高的水平時，或招標內容的要求處於異常特殊的情況下，展開的招標可以透過行政長官的決定，規限投標人的資格必須逹到某一或某些特定的要求方能參加該招標。就此而言，有意參加招標的投標人，其參加資格必須預先評定，通過後方能遞交投標書；否則，不予接納。按照第 122/84/M 號法令第六條規定，＂一、當工程的估計金額超過澳門幣 15,000,000 元時或在非常特別的清況下，以特別短的期限，在正常時閼以外進行複雜而特別設計的施工，以及工程由於新的設計或建築的專業方法所引致的責任，總督〔現為行政長官）可決定舉行預先甄審資格。二、當艇理涉及特別的技衚或估計的金額超過澳門幣 7,500,000 元的財產與服務的增添時，亦可舉行預審資格以作出決定。＂此時，投標人的資格經過展開招標前的評定，然後投標人才遞交投標書的招標．視為限制招標，更準確而言是預先評定資格的限制招標。（二）直接磋商的門檻金額及特殊情況政府採購開支制度於哪些情況下採用直接磋商進行判給是有明確規定的。按照《行政程序法典》第一百六十九條規定，直接磋商係行政當局為簽訂行政合同來選擇合同相對人的採購方式之一。不過，由於進行公開招標屬必要性，按照第一百七十條規定，直接磋商屬三種法定採購方式的最後選擇。此外，按照開支制度第 122/84/M號法令第八條第一款規定，＂如招標非屬強制性，或根據第七條第二款已免除招標，應進行直接磋商＂。於此所指的招標是半廣義的招標，即是指公開招標和限制招標。簡單地說，祇要不進行招標，就要選擇直接磋商來選定合同相對人。縱使取得財產及服務或展開公共工程承攬的估計金額逹到招標門檻，但處於特殊情況者且經上級有權限實體審議同意後仍可免除招標而進行直接磋商。按第七條第＝款規定，該等特殊情況有：(1) "因某實體具有法定專營權，發明專利或與本地匿盯立合同，或新工程或財貨及勞務為原工程或財貨及勞務之補充，且該實體在原工程或財貨及勞務之提131

澳門特別行政區政府採購法律制度研究供上表現出色，而工程或財貨及勞務之提供僅得由該實體為之＂(2) 鑒於工程、財貨或勞務之侗別特徵、在執行上之特殊住、獲批給人所作之給付之不可替代性，或合同內部分條款所具有之特殊性質，而將工程、財貨及勞務之提供判給某一實體為適宜或對本地區特別有利＂ ; (3) "上次由同一機關為同一目的而進行公開招標時無競投者或僅收到不符合要求之標書＂ ; (4) "已進行第六條所指之預先甄審資格程序＂ ; (5) "當所處理的委託或取得為研究、計劃、技術諮詢以及工程承包監督服務者＂；(6) 咽內部或外部公共安全之理由＂ ; (7) "屬因不可抗力而導致之特別及緊急之情況．例如暴風雨、火災、破壞或其他不可預計之屬公共災難之情況＂。為了有效執行直接磋商，該法令對直接磋商投標人的資格作出了一些簡單規定。縱使選定以直接磋商進行採購有上述的條件，但直接磋商本身仍可以三種不周的方法執行，包括書面諮詢、口頭諮詢和單一來源採購。第八條第＝款規定，進行｀｀直接磋商前，原則上應儘可能向住所或總部設在澳門特別行政董或在澳門特別行政匿有公司代表之至少三侗專業人士或專業法人要求報價＂。倘若有關政府採購的金額低於招標門檻時，該法令要求相比招標程序較簡化的報價方式 · 起羞減少官僚作風和降低行政成本的作用；否則行政成本與採購項目的價值便不成比例。然而，此要求報價的方才能過份簡化，仍要以書面方式作出，故此，此直接磋商視為書面諮詢。同一條第三款規定，＂在不違反下款的規定下，當開支超過澳門幣 15,000 元或 1 50,000 元，視乎所處理的分別為貨物和服務的增添或工程開支時，有關上款所指的諮詢將必須繕錄下來＂。按此規定所述，該金額視為書面諮詢門檻，若有關開支低於該規定者就可以進行口頭諮詢；亦即是說，諮詢是必要的，分別祇是採用書面方式或口頭方式。儘管如此，仍有例外規定。倘以直接磋商取得採購項目符合法定情況，透過諮詢的報價可獲免除而可直接向某一實體要求報價來取得財產或服務或展開公共工程。此例外規定分別為法定情況和緊急情況。法定清況是按照罔一條第匹款規定，就是出現上述第 (1) 、第 (2) 、第 (5) 、第 (6) 及第 (7) 點的情況。緊急情況是指法律不能預視的特殊和要急切解決問題的清況，是法律容許行政當局以直接磋商進行採購的一僭靈活和應變措施之一，儘快取得貨物或服務來應急或儘快展開公共工程，故此，行政當局必須具有充分理由來解釋方能以單一來塬採購的方式來實行直接磋商。132

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序（三）澳門特別行政區以外的取得於開支制度中，對在澳門特別行政噩以外的取得是有專門規定的。要注意的是，在此的取得是指限於財產和服務的取得，而公共工程則靨於公共工程的展開，不屬取得行為。在澳門特別行政菡以外之取得，是要符合法定要件才能進行的。按照第 122/84/M 號法令第二十二條規定．凡滿足以下三個情況之一，再經行政長官核准，便可在澳門特別行政區以外取得有關採購項目： (1) 取得的貨物或同類設備必須在澳門特別行政噩內市場是缺乏的、或沒有適當的實體提供所要求的服務； (2) 在澳門特別行政匿以內取得上點所指的貨物、同類設備或服務的金額明頌高於在區外取得者，或向外地取得該貨物、設備或服務能獲較佳的技術支援、有較高的質量、較快供應時間或其他的優點； (3) 行政當局於外地取得不動產。由此可見，澳門特別行政匾行政當局於地匿以外取得任何資產或服務，是法律容許的。可是，如屬第一個情況，其取得金額超過澳門幣 500,000 元者，必須得到行政長官核准或許可方能執行。鑒於行政長官透過行政命令授權各司長及直屬向其負責的部門領導或負責人，祇要獲授權人具審理許可採購權限的上限金額高於有關採購項目的估計金額，該獲授權人便可核准或許可執行澳門特別行政區以外之取得。此不屬行政長官之專屬權限。鑒於在澳門特別行政區以外取得不動產得到第 122/84/lvf 號法今第二十二條第三款規定所容許．故此可理解澳門特別行政區政府採購的給付地不限於本地區內，此點值得留意和關注。那麼，該法律制度沒有提及於澳門特別行政匿以外展開工程，這是否意味着不容許公共部門於區外展開工程？可是，法律容許在本地區以外取得不動產，是否可以周樣地在本地菡以外展開達到公共利益的公共工程？根據該開支法律制度，沒有明示規定容許行政當局動用澳門特別行政區公帑於匿外進行任何工程類別之活動，但實務上是容許的，祇要有關工程是由澳門特別行政匿的公共實體展開，並要動用公共資金支付，就必須遵守第 122/84/1\lf 號法令之規定支付有關費用。理由是按照第 122/84/M號法令第一條規定，｀｀……，如因開展工程、取待財貨及勞務而必須支付開支，受本法律約束＂。當中沒有述及工程開支適用的所在地限於澳門特別行政區內，再者，第122/84/M 號法令亦沒有規定工程所在地必須在澳門特別行政冨內進行，那麼，即是口」向澳門特別行政匿以外的企業支付施工費用。要注意的是，有關公共部門在本地匿以外展開招標時，不能在其他管轄權地適用澳門特別行政區法律，故此在發出的任河文件，尤其是在招標文件內，不能引述有關招標對澳門特別行政匿法律的適用性。133

澳門特別行政區政府採購法律制度研究、現行政府採購招標門檻金額是否配合世界貿易組織《政府採購協議》訂立的門檻值？既然澳門特別行政蓋進行的招標是受專門開支制度規範，而適用不同性質的採購程序亦有相應的規定，對於執行相應的行政行為有一既定標準。不過，現行的開支制度是訂於 1 984 年，其規定的招標門檻金額於 1 989 年被修訂而實行至今，已超過 20 年。那麼，當時的經濟環境明顯與目前有別，尤其是本地生產總值已起了極大的變化。故此，是否有需要再骼訂各採購方式相應的門檻金額，下文會進行探射。由於澳門特別行政匿，即中國澳門仍未簽署世界貿易組織《政府採購協議》，故該協議內附件中不存在屬中國澳門的部分。若要瞭解目前開支制度內規定的金額是否符合《政府採購協議》謄訂之金額，可以借助該協議適用於香港特別行政區之附件作為參考。雖然澳門特別行噩政府與香港特別行政匾政府的組織結構不盡相同，但至少兩者均為中華人民共和國之特別行政匿，且形式非常相似。根據《澳門特別行政區基本法》第六十一條規定，｀｀澳門特別行政區政府是澳門特別行政區的行政機關＂：第＾十二條規定，｀澳門特別行政菡政府的首長是澳門特別行政菡行政長官。澳門特別行政菡政府設司、局、廳、旗＇，。根據《香港特別行政區基本法》第五十九條規定，＂香港特別行政匿政府是香港特別行政區行政機關＂；第六十條規定，＂香港特別行政區政府的首長是香港特別行政區行政長官。香港特別行政區政府設政務荀、財政司、律政司和各局、處、署＂。此外懵兩者的貨幣，澳門幣和港元的價值十分相近，而且是"掛鈎＂的，其兌換率祇於一個極少的幅度內浮動。《政府採購協議》附件一之附錄一及附錄三均分別載有中圍香港中央政府實體清單和其他實體清單。其附錄二指出｀｀中國香港沒有附錄二的實體＂，即沒有次中央政府實體。基於上述表 4 和表 5 已列出適用於中國香港不同實體的特別提款權，以及現行生效的特別提款權和港元的兌換率，下表以港元列出中國香港適用《政府採購協議》規定的採購項目的門檻金額。134

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序表 20 : 中國香港適用《政府採購協議》來取得貨物利服務之門檻金額中國香港貨物服務（建設服務除外）建設服務附錄一 130,000 SDR 或 130,000 SDR 或 5,000,000 SDR 或（中央政府r1體） HKDl,576,956.41 HKDl,576,956.41 Hi叩60,652,169 .50附錄三I 400,000 SDR 或 400,000 SDR 或 5,000,000 SDR 或（其他頁體） HKD4,852,057.36 HKD4,852,057 .36 HKD60,650, 716. 95 備註·－根據世界貿易組織政府採購委員會於 2009 年 11 月 27 日發出第 GPA/\Y//309 號文件，訂定適用於中國香港政府採購的特別提款權與港元的兌換率為 1SDR= HKDl2.13014339• 有效期為 2010 年和 20l1 年；- SOR 表示笮特別提款權'' ( Special Drawing Right ) ; - HKD 表示＂港元' (Hong Kong Dollar )• 澳門特別行政區的地區貨幣是澳門幣（葡文及英文均稱為 Pataca' 固際通用貨幣代號為 rvroP ) , 港元和澳門幣的兌換率約為 1 : 1.0315 。依照上表列出中圖香港適用《政府採購協議》來取得貨物和要求服務的門檻金額看 · 假定中國澳門適用《政府採購協議》來取得貨物和要求服務的門檻金額列於下表。表 21 : 假定中國澳門適用《政府採購協議》來取得貨物和服務之門檻金額中國溴I'~ t! 物臘務（建設服務除外）建設服務中央政府買體130,000 SDR 或 130,000 SOR 或 5,000,000 SOR 或MOP1 ,626,591.58 M:OPl,626,591.58 MOP62,561,241.53 其他頁體400,000 SDR 或 400,000 SOR 或 5,000,000 SOR 或MOPS,004,897.16 MOPS,004,897.16 MOP62,561,241.53 備註：- SOR 表示洎特別提款權" ( Special Drawing Right) , - ~ [OP 表示禛門幣" ( ~facao Pataca) 。根據上表所示的貨物、服務和建設服務門檻金額，對於澳門現行招標門檻金額來說，《政府採購協議》的採購貨物及服務的門檻金額為澳門幣 1 ,626,591.58 元，高於澳門特別行政區取得財產及服務的澳門幣 750,000 元，且高達逾兩倍；《政府採購協議》的建設服務門檻金額為澳門幣 62,561,241.53 元，高於澳門特別行政區展開公共工程承攬的澳門幣 2,500,000 元，且幾乎高達 25 倍之多。由此看來，澳門特別行政區與政府採購有腦的開支制度釐訂的招標門檻金額與世界貿易組織《政府採購協職〉規定的適用門檻值有明顯的差距，尤其是公共工程要求的門檻金額遠低於《政府採購協議》的規定。此不難理解，世界貿易組織規定的建設服務為大型的工程而非澳門特別行政區135

澳門特別行政區政府採購法律制度研究規定的各類型工程；亦即是說，世界貿易組織認為祇有大型工程的跨酮和跨地匾採購才適用該協議的各項原則性要求。不過，無論工程是大型與否，世界貿易組織仍推動各成員廠和地蓋把該協議規定的原則訂立於國內法中，以保障各投標人的利益。三、政府採購開支的許可及跨年度負擔澳門特別行政區的《公共財政管理制度》是透過第 6/2006 號行政法規頒佈，經第 28/2009 號行政法規修訂的，其第一條規定該法旨在｀規範澳門特別行政區所有公共行政部門（包括享有行政或財政自治權的部門及機構）的財政活動的管理，監察及責任＂，從而各公共行政部門的開支就受該法律規範。該法律第十七條對開支許可有這樣的規定， "給予開支許可須根據下列條文所載規則及特別適用於各類開支的法律規定為之＂。那麼．對政府採購而言，這裏規定的許可開支必須符合兩亻同條件：其一是該法律第十八至第＝十一條的規定；其三是適用取得財產及服務和展開公共工程承攬的開支制度，即經第 30/89/lVf 號法令修訂的第 1 22/84/M 號法令的規定。（一）許可政府採購開支符合《公共財政管理制度》的規定《公共財政管理制度》對開支之許了有基本要求 · 它能使行政行為於合法、正當、和具成本效益的大原則下進行．並有效地利用公帑。因此，按照第 6/2006 號行政法規第十八條（一般要求）的規定，有權限實體於作出開支之許可前，必須審核三大要件：第一，是有關開支具有法律依據，為法律所容許；第＝，作出的開支是符合執行開支的財政規則；第三．是符合現今政府要求的效率、效力及經濟原則。該條第二款對前兩個要件有法定的解稠。｀＇具法律依據是指已具備許可有關開支的法律＇，那麼對政府採購來說，就是經第 122/84/lVf 號法令規定的取得財產及服務和展開公共工程承攬的開支制度；｀｀符合財政規則是指有關開支已作預算登錄、已備有預留款項及已作適當的開支分類＂。於此，要符合財政規則就必要滿足三亻同條件．其次序應為： (1) 已作適當的開支分類。它是指莓年透過法律頒佈訂立及／或修盯的澳門特別行政區預算案中．各組織分類具備其維持 H常運作所需的經濟分類。對於政府採購開支而言，就是編號為 "'02-00-00-00-00" 的｀｀資產及勞務＂和 "07-00-00-00-00"的＂投資＂的經濟分類．以及訂立於「行政當局投資與發展開支計劃」的相應開支項目； (2) 已作預算登錄。它是指相關經濟分類已獲行政長官核准及經立法會通過供有關財政年度使用的撥備款項，以支付屬相關經濟分類的活動的開支； (3) 已備有預留款項。它是指任何公共行政部門於其職權範圍及獲賦予的權限內，把預計支付某一政136

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序府採購行為的金額，在相關經濟分類的金額中作部分或全部保留，防止其他政府採購行為動用該筆款項，待該行為完成後才付款。該條第三款對最後一個要件於法律上作出開支的目標1生規定，｀｀給予開支許可時，應考慮開支的效益及優先次序，以及佣支所帶來的生產率增長，以便藉最少支出獲得最大收益＂。簡而言之，就是政府的開支應用待其所，且必須具備公共行政方面的成本效益，即是以最低的政府開支達到最高的行政效益。對政府採購來說，就是政府採購項目要｀｀物有所值＂或具有較高的｀，性價比" 。（二）符合政府採購開支的採購項目之規定第 1 22/84/M號法令係專門規定取褐財產及服務和展開公共工程承攬的開支制度；反過來說，若要支付取得的財產及服務和展開的公共工程，僅能適用該法令的開支規定。其第一條第一款規定，｀｀澳門地董〔現為澳門特別行政菡）行政當局之公共機關．…．．．如因開展工程、取得財貨及勞務而必須支付開支，受本法規約束＂。明顯可見，該法令係政府採購開支的專門1生法律，不存在任河列外的適用情況。然而，不是任何取得財產及服務和展開公共工程承攬的開支均適用該法令，祇有該法令規定的開支類別者方靦為該法範圍內的開支。對於取得財產而言，不論財產的種類（即不動產或動產），佔有或使用不動產、購買耐用品或日常耗用品等的開支均為政府採購法律體系所容許的。財產的開支容許下列情況： (1) 全數一次過支付或分期支付； (2) 取得的動產可以是已存在的、加工的和訂制的； (3) 取得的財產可附帶一些服務的提供； (4) 租用不動產。 85 對於服務而言，其開支可以下列情況作出： (1) 以取得服務為主之目的，但同時可附帶一些必要的物品； (2) 於工程領域、信息科技、醫療衛生、教育或其他專門領域作出研究報告、顧間服務或報告、或提供專門知識等。此類智力和知識掣服務可於委託當日才開始、正進行中或已經完成。 86 對於工程而言，祇有主要目的為不動產的興建、重建、修復、保養或配合工作等的開支方為政府採購；；按照第 122/84/M 號法令第三條規定，＇，以取得財貨為王之開支，不論財貨種類，只要屬可長期使用或屬日常消役性物品，均視為取得財貨之開支，開支包括： a) 囷供應財貨而作出之開支，包括對動產之全部一次性或連縝性給付．不論為在取得巴存在之動產或為訂造之動產，即使財貨之供應須附帶勞務給付亦然； b) 為暫時使用或享用動產而作之開支，尤其因租賃而作之開支＂。貽按照第 122/84/M 號法令第四條規定，＂一、以取得勞務為主之DJ!支，即使在提供勞務時同時供應某些物品．均視為取得勞務之購支 · 二、上款所指之朐支，包括為取得研究報告或進行腦力勞動，尤其為與公益有隨之工程之初步計劃因或附屬計劃唐而作之開支·不論上述勞務在委託常日已惻始、正在進行或已完成" • 137

澳門特別行政區政府採購法律制度研究法律體系所容許的。 87（三）政府採購脷支的跨年度負擔澳門特別行政區公共部門或機構在進行採購過程期閼，具體地說是在選定意屬投標書的投標人時，會為其支付採購項目做好預留款項準備 · 甚至為達到某程度高的金額或較長支付期的採購項目，透過《澳門特別行政區公報》公佈行政長官批示使到有足夠撥款對供應商或承攬人作出支付的保證。為作出政府採購開支，跨年度負擔是指採購實體為履行採購合同而承擔超過一個財政年度的財務負擔並向供應商或承攬人支付；又或 · 採購實體承擔有關採購項目開支之負擔之財政年度與向供應商或承攬人支付有關開支之年度不同，一般是承擔負擔的翌年，又或是其後的某年，無論如何，祇要它們是不同年度就被視為跨年度負擔。誠然，在一個財政年度內完成履行支付義務的負擔不受此規範。雖然現行取得財貨及服務和展開公共工程的開支制度，即經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/M 號法令第十五條規定超過一財政年度責任的負擔，但基於新法優於舊法的原則，適用於跨年度負擔的規範已被經 28/2008 號行政法規修訂的第 6/2006號行政法規第二十條取代。其第一款規定，｀｀如靨跨越一個或多個財政年度的負擔，或承擔負擔的年度與支付負擔的年度不同，須事先由行政長官經徵詢財政局的意見後以批示核准，方可承擔有關負擔＂。縱使有此跨越年度之負擔及支付規定，可是仍在下列例外情況毋須由行政長官批示核准跨年度負擔，分別為： (1 ) 由行政長官作出批示決定屬確定及必要的負擔，但應在採購合罔中聲明承擔之開支具適用的款項登錄； (2) 因不可預計且經適當說明理由的情況或超額供應所引致的負擔，但有關原採購合同已獲行政長官批示核准跨年度負擔，而且在出現額外負擔之日生效的預算內，有關採購實體具有預留款項以應付新負擔； (3) 由採購合同引致須承擔負擔之年的髓後各年內每年不超過澳門幣一百萬元且合同的執行期不超過三年的負擔。鑒於採購項目的開支以跨年度方式負擔，如在相應的財政年度內承擔的負擔並未全部支付，有關餘額會轉至期後的財政年度，直至有關批示所載的最後一僭財政年度為止，以便採購實體按照供應商或承攬人履行採購合同標的物的進度作出相應的支付。「按照第 122/84/M 號法令第二條規定．＂一｀所有主要自的為興建、重建、修復、不動產的保資或配合的工作之攷用均被視為工程開支 · 二｀被稱為建築設計的模式係追願本法令對工程開支規定的政策" • 138

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序四、審批權、授權及轉授權取得財產及服務所引致的開支許可權屬行政長官所有的。按照第 63/85/M 號法令第二條第一款規定，＂在澳門地區〔現為澳門特別行政區）開展提供財貨或勞務之招標．須獲總督〔現為行政長官）許可，又或獲授予全部或部分此項許可權力之實體許可． ……＂。亦即是說，行政長官可把開支許可權授予其轄下的主要官員 · 如各司長丶審計署署長、廉政公署署長、海關關長等等，以及授予直接由其監督的公共部門或機構的領導，如新聞局局長、個人資料保護辦公室主任、澳門特別行政區政府政策研究室主任等等。而獲授權實體可把獲得的權限轉授予其轄下實體或單位。如旬長可決定把其獲授予的權力轉授其隸屬實體或由其監督的實體來許可與該等實體本身有關的取得財產及服務是法律許可的行為。至於公共工程方面，縱使第 74/99/M 號法令沒有此方面的明確規定．但下述內容巳闡述授權或轉授權是行政法所容許的。對於享有財政自治權的部門及機構來說，其領導實體．具體而言是其行政管理委員會對開支的審批權是由《公共財政管理制度》賦予的，及／或受其組織法規範其審批開支的金額。圖 8 : 澳門特別行政區政府開支金額授權及轉授權示意圖行政長官||| __ |_|_- 長處＿長＿一局＿長廳＿局＿副＿__＿非自治部門及享有行政自治權的部門及機構一-1||||||||| 享有財政自治懽的部門及機構＿__＿長＿局＿一副長長＿虯睏廳理及＿＿管席處政主一行會l _________ J ＝授- 鰂授139

澳門特別行政區政府採購法律制度研究按照《澳門特別行政霾基本法》第六十一條及第六十二條分別規定．｀＇澳門特別行政匾政府是澳門特別行政區的行政機關" ' "澳門特別行政區政府的首長是澳門特別行政匿行政長官＂。行政長官於澳門特別行政區行政機關能施行和行使的權利，均為法定權利，而且具有｀｀完全的權限＂。此乃透過第 2/1 999 號法律第十五條（行政長官的職權）規定所賦予的，它指出｀｀行政長官行使《澳門特別行政匿基本法》、其他法律和行政法規規定的職權＂。困此，行政長官對於任何政府採購活動及相關開支是具有完全的權限進行審批。除行政長官本身的專屬權及法律規定不可轉授的權限外，行政長官的權限可授予其他行政機關。其依據係按照現行《行政程序法典》第三十七條（授權）的規定，｀｀一、通常有權限對某項事宜作出決定之行政機關，得透過一授權行為，容許另一機關或行政當局人員作出關於該事宜之行政行為，但以法律賦予該行政機關有此資格者為限。二、不論有否賦予資格之法律，有權限對某項事宜作出決定之行政機關得髓時藉一授權行為 · 容許其直接下級、助理或代任人作出關於該事宜之一般管理行為。三、上款之規定亦適用於合議機關授權予其主席之情況，但賦予資格之專門法律對各機關間之權限另有特別分配者除外。＂基於此規定，及針對政府採購而言，行政長官根據第 85/84/M號法令第三條第一款規定， 88頒佈行政命令，把簽署採購合同的權限和噴才政及財產資源管理＇＇的權限授予其轄下司長，包括行政法務荀荀長、經濟財政司司長，保安司司長、社會文化司司長和運輸工務司司長。該等現行的行政命令包括：表 22 : 第三任行政長官把部分執行權授予各司長的法規行政長官授權之法規修訂法規獲授權之司長第 120/2009 號行政命令第 26/2011 號行政命令將若干行政長官的執行權限授予行政法務司司長第 121/2009 號行政命令第 27/2011 號行政命令將若干行政長官的執行權限授予經濟財政司司長第 122/2009 號行政命令第 28/2011 號行政命令將若干行政長官的執行權限授予保安司司長第 123/2009 號行政命令第 29/2011 號行政命令將若干行政長官的執行權隈授予社會文化司司長第 124/2009 號行政命令第 30/201'1 號行政命令將芯干行政長官的執行權限授予運輸工務旬旬長団按照第 85/84/M 號法令第三條第一款規定， .. 總督（現為行政長官）得將其對有關公共部門全部或部分事務之執行權限授予保安部隊總酊令及各政務司（現為荀長〕，或授予直屬於總督［現為行政長官〕之各部門司長（現為局長〕 ,. • 140

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序須強調，除了社會文化司司長外，其他司長均為第二屆澳門特別行政匿政府同一施政領域的司長，其獲授予的權限基於第二任行政長官任期結束而告終。故此，他們於第三屆澳門特別行政匿政府所具有的權限，必須由第三任行政長官授予方能具有效力的。表 23 : 行政長官授予各司長關於政府採購的有關權限行政命今＊第 120/2009 號行政命第 121/2009 號行政命令第 122/2009 號行政命令第 123/2009 號行政命令第 124-/2ft09 號行政命工程或取得財貨及勞務的程序第 2 條窎 3 (1.,,. 財政及財產資源管理的授權第 4 條第 5 條備註：＊威經修訂的行政命令，見表 22 的內容 ·規定內容(1) 核准招標文件；(2) 麥任開檁委員會和評禛委員會成眞；(3) 核准合同擬本＇並簽署有闞合同 ·(J) 如屬許酊工程或取得財貨和服務的競投（招標）方廊的權隈，估值 SMOP30,000,000 (2) 如屬許可工程及取得財貨和服務的費用方面的權限，有縣金額 5MOP18,000,000 (3) 如屬許可免除進行競投〔招標）或訂立書面合同，有關金額 SMOP9,000,000 關於取得財貨和服務及展開公共工程承攬，透過上述的行政命令，授予的權限分為許可展開招標和許可採購開支的金額審批權及簽署採購合同的權限。山於澳門特別行政蓋在過去十多年的經濟飈升和祉會急劇轉變及發熙，尤其是基建和公共服務的不斷開拓，促使政府採購項目增加及其金額上升，行政長官考慮到保持甚至提高行政效率，在 2011 年 6 月 7 日修改向各司長的授權，使部分政府採購工作的執行權更見清晰，以及大幅度提高許可及批准政府採購項目的審批金額權限，升幅為 2 倍之多。由於施政係極之多樣性和專門性，而且司長公務之多是需要其他人士行使其權力141

澳門特別行政區政府採購法律制度研究來協助有效施政的．故此法律是容許司長把其獲授的權限轉授予受其監督的公共政部門及機構的領導人。按照第 6/1 999 號法律第七條（權限的授予）規定， "各司司長得根據行政程序法的規定．將作出有利於良好運作的行政行為的權限，授予部門及組織單位的領導人，或其他由其領導或監督的公共實體的領導人＂。因此，就按照上述《行政程序法典》第三十七條第二款規定 · 各司長可把其從行政長官授予的權限轉授予其行使職權的施政領域的局級官員或單位的最高官員來執行相關職務。哪些施政領域屬哪僭司長，經第 23/201 0 號行政法規修改第 6/1999 號行政法規核准的《政府部門及實體的組織、職權與運作》有專門的規定：(1 ) 行政法務司司長行使職權的施政領域包括：公共行政、民政事務、法律翱譯及法律推廣、立法事務及司法行政事務、社會重返、民事及刑事身份資料、登記及公證體系的指導及協調、以及《澳門特別行政區公報》的製作；(2) 經濟財政司司長行使職權的施政領域包括：財政預算；工業、商業、博彩監察及離岸業務．但法律或行政法規明確規定屬其他司長的職權者除外；貨幣、匯兌及金融體系．苞括保險業務；統計；勞工及就業；職業培訓；以及消費者的保護；(3) 保安司司長行使職權的施政領域包括：澳門特別行政匿的內部治安、刑事偵至、出入境控制、海上交通及有關罰則的監察、民防、監獄體系的協調及管理、以及第 11 /2001 號法律所定範圍內的海關事務；(4) 社會文化司司長行使職權的施政領域包括：教育、衛生、釷會工作、文化、旅遊、體育、青年、以及社會保障；(5) 運輸工務旬司長行使職權的施政領域包括：土地的整治、交通管理及航空器和港務、基礎建設及公共工程、運輸及通訊、環境保鸌、經濟房屋及社會房屋、以及氣象。隸屬於行政長官或由其監督的部門或實體載於第 23/2010 號行政法規的附件一中。隸屬於上述各司長或由其監督的部門或實體分別載於同一行政法規附件一、附件二、附件三、附件囧、附件五及附件六中。該等公共行政部門分為：非自治部門．如行政公職局、財政局、經濟局等等：行政自治機關，如教育暨青年局、澳門特別行政區海關、澳門保安部隊事務局等等：行政和財政自治機關．如消費者委員會；以及行政、財政和財產自治的機關，如衛生局、民政總署、印務局等等。此外，於澳門特別行政菡政府內存在一些諮詢組織．按照同一法規第八條規定．由行政長官及司長主持及協調。非自治部門，即不具行政或財政自治權的部門及機構，其組織法沒賦予該部門領導任何開支的審批權．故任何開支建議必須向其隸屬的司長請示，但司長可把其獲授142

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序的全部或部分的開支審批權轉授予其轄下部門或由其監督的部門。例如，經濟財政司司長把一定限額的審批權轉授予財政局局長。財政局局長就祇能於其獲轉授的權限範圍內許可財產及服務和工程。按照第 121/2010 號經濟財政司司長批示第一款（十八）項規定，，｀許可作出載於預算開支表第九和第十二章節中關於工程及資產及勞務取1旦的開支，但以澳門幣肆拾萬元為限，如豁免諮詢，該金額減半＂；同一款（十九）項規定，｀｀除上款〔項〕所指開支外，亦許可作出為部門運作所需的固定開支，不論其金額多少，例如場所及動產的租金開支、水電費、清潔服務費、管理費或其他周類開" 。此外，該批示容許財政局局長把其部分權限再轉授予轄下單位執行，有利開展作。第二款規定，＇｀財政局局長如認為有利於部門運作，可透過獲經濟財政司司長認可並公佈於《澳門特別行政匿公報》的批示，將有關權限轉授予領導和主管人員＂。對於政府採購工作而言，財政局局長把其獲授的開支審批權按工作需要轉授予其中一名副局長及公物管理廳廳長，分別是按照財政局局長簽署的第 04/DIR/2010 號批示第一款（十一）項規定，｀｀許可作出載於預算開支表第九章中關於工程及資產及勞務取得的開支，但以澳門幣貳拾萬元為限，倘豁免諮詢，該金額減半＇，，以及按照財政局局長簽署的第 06/DIR/2010 號批示第一款（五）項規定，｀｀許可作出載於預算開支表第十＝章節中關於工程及資產及勞務取得的開支，但以澳門幣伍萬元為限，如豁免諮詢，該金額減半＂。兩者所獲轉授的權限，可再作出轉授予其轄下單位。分別按照該兩部批示的第二款和第三款規定，｀｀根據七月五日第 30/99/M 號法令第六條第二款的規定．本批示轉授及授予的權限可再作轉授＂。另一例子是衛生局，它是具行政、財政和財產自治權的部門。於其現行組織法第 81/99/:Nf 號法令中巳賦予其作為合議機關的行政管理委員會一定權限，包括開支的審批權。其第十一條規定， U行政管理委員會有權限 …… 許可作出法律規定之限額內之開支及其他資源的運用＂。那麼，｀｀法律規定之隈額＂為經第 28/2009 號行政法規修訂的第 6/2006 號行政法規第五十六條第二款所規定者，它指出行政管理委員會｀＼…．．只限許可不超過最初預算所規定的總收入的百分之一且在任何情況下均不得超過 $500,000 .00 (澳門幣伍拾萬元）的開支，但法律可規定更低的金額＂。那麼，衛局行政管理委員會有權限批准不超過澳門幣 50 萬元的開支，但具體而言，仍要視乎該局組織法規定賦予的審批權。按照第 81/99/M 號法令第十二條第一款規定，＂行政管理委員會得將許可作出下列開支之權隈授予其主席： a) 取得關於第三款所指之平常管理行為之財貨及勞務之開支； b) 未有預計之緊急及不可延誤之開支，而該等開支在澳門衛生司〔現為衛生局）之本身預算中已有所指明及已作預算備付且金額不超過澳門幣 200,000 元＂。第三款規定平常管理行為之財產及服務之開支，｀｀…… 莓次取得或獲提供服務之金額不超過澳門幣 5,000.00 元為限＂。行政管理委員會主席係由衛143

澳門特別行政區政府採購法律制度研究生局局長出任的， 89 其於日常行政運作中可以作出第十二條第一款 b) 項之行為，但必須於髓後舉行的首次行政管理委員會會議上予以追認。 90 為便於日常行政運作，法律賦予行政管理委員會主席的權限可按法律規定授予其他職務的據位人。按照該法令第十二條第四款規定，＂行政管理委員會亦得作出下列授權： ( 1) 將第一款 a 項及 b 項規定之權限授予負責支援及一般行政副體系之副司長〔現為副局長〕，但以澳門幣100,000 .00 元為限額； (2) 將第一款 a 項及 b 項規定之權限授予其餘之副司長［現為副局長〕，但以澳門幣 50,000.00 元為限額； (3) 將取得常用物料及物品或獲提供服務之權限授予第十一條 g 項所指基金之負責人，但以澳門幣 5,000.00 元為限額。 "從上述兩亻同例子中可以看到，公共部門或機構領導的審批權及轉授權之規定各異，但目的均是以提高行政效率為依歸。須注意的是，無譜是授權或轉授權，相關法規是針對公共行政部門職位的據位人而作出的，而非單指職位。故此，當據位人變更時，原授權或轉授權的相關法規即牛失效；而授權人須重新授權予有關職位的新據位人而成為新的受權人。五、評審準則之訂止（一）法定準則公共部門展開招標以取得最物有所值的採購項目，其目的是以具適當透明度、最客觀的因素、最公平、公正和公開等態度挑選出最符合公共利益投標書的投標人而成為供應商或承攬人。如何能以此等態度得到採購項目？主要是在審評投標書時才得到最有效的保證。可是，評審投標書過程不是公開的，而且要在最保密的情況和環境下進行；杏則，評審工作可能受到不必要的干預而影轡評審結果。如何得到保證？除評審人員的廉潔行為和操守外，就是以客觀和透明為原則而訂立的評審準則，再以科學方法計算每份投標書的得分，縯招標實體建議作出判給。取得最物所值的採購項目，是基於善用公帑原則，就是為採購項目付出的金額與其效益成最大反比。在現行澳門特別行政匿法律中，經第 28/2009 號行政法規修訂的第 6/2006 號行政法規，即現行的《公共財政管理制度》規範的開支許可對此訒按照第 81 /99/M 號法令第十條第一款規定，．．行政管理委員會由下列成員組成： a) 澳門衛生司司長（現為衛生局局長），並由其出任主席；＂＂．＂。＂＇按照第 8 1 /99/r.I 號法令第十二條第二款規定，｀根據上款 b 項及 c 項之規定所作之行為，須由行政管理委員會於嗣後舉行之首次會闞上予以追認" 。144

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序有類似的規定。該行政法規第十八條第一款規定，｀｀給予開支許可前須審査下列要件：…．．．（三）符合效率、效力及經濟原則＂。此規定已大概地指出要動用公帑作出支付時，有關金額的耗用應要達到良好的成本效益。而該條的第三款對該規定作出進一步的解釋，就是惰3予開支許可時，應考慮開支的效益及優先次序，以及開支所帶來的生產率增長，以便藉最少支出獲取最大收益＂。那麼，可把預算開支的｀｀成本效益＂原則配合政府採購要求的｀｀物有所值＂原則，在對採購項目作出投標的眾多建議中，以投標人提出的有關方案能得到最高效益者，以及园此方案帶來最高的運作效率或增長率者，該方案便成為該等建議中最物有所值的建議方案。此時，組成評審準則的各個評審項目，便成為把效益和效率或增長率作出量化的因素，從而能有效和客觀地作出比較，找出最佳者成為最佳條件的投標書。在政府採購法中，有對評審準則訂立概括住的規範，它稱為｀｀判給之標準＂，但是沒有具體規定。對於取得財貨和服務．按照第 63/85/M 號法令第三十七條（判給之標準）第一條規定，＂如招標方案未規定其他標準，則在一般情況下，須判給予在投標書中就價錢及／或交付期或完工期方面開具較好條件之投標人＂。就此規定而言，評審準則之因素可以兩個情況實行：其一是專屬情況；其＝是一般情況。就專屬情況而言，該法今沒有作出進一步的規定，那便由招標實體在籌備招標工作的階段中自由旅盯其認為適合的評審準則的項目和其相應比重。此時，在同一招標實體的不同招標間比較，又或在不同招標實體的類似招標比較，可以沒有統一、標準化和規範化的評審準則，會導致政府採購的整體效果令人質疑。就一般情況而言，該法律評審投標人提交財貨或服務的投標書祇有兩僭考慮國素，就是有關採購項目的投標價格和給付期。而採購項目最重要困素之一，亦為採購實體在運作上帶來效益及效率之採購項目質量沒有被法律規定下來。明顯此規定是不符合現代政府採購要求的物有所值原則而作出規範，此點值得商榷。對於展開公共工程承攬，法律規定有較深及廣的考慮因素。第 74/99/M 號法令第九十匹條就是規定公共工程承攬的判給標準。它的第一款規定，＂判給承攬之標準為投標書可提供技循上優良施工之最佳保證，並須考慮各項因素，尤其考慮價金、施工期、使用成本、盈利能力、技術價值及特別與公共利益有關之其他困素＂。此標準包括的因素較多，而且涉獵範圃亦較廣，除投標價和施工期外，還包括使用公共工程的成本、使用公共工程能帶來的營利能力、實施技術本身的價值及能為工程帶來的價值、能在實施工程項目的過程中或竣工後帶來較佳公共利益的任何困素等等，會有效得到客觀、公平和公正的評審結果，亦會更準確地作出判給決定，從而達到公共部門執行其肩負職務的目標。此為判給公共工程的評審準則相比取得財貨和服務的來說是145

澳門特別行政區政府採購法律制度研究較為符合公共部門為挑選最佳條件的投標書，並且又符合上述開支的許可所要求的效益、增長率和經濟原則。此外，在第 74/99/M 號法令訂立的評審準則中．為發揮其有效保證廉潔和維護公平競爭的功能作出了更多的規定，其第三款規定，＂以投標書報價極低為依據不接納該投標書之決定須說明理由＂。在此所述投標人以極低的投標價，即以掠奪性價格與其他投標人競投，期望能藉此獲得判給的做法除此規定不接納外，亦是反不正當競爭不容許的，即是符合罔一法令第五條規定，｀｀禁止任何可擾亂正常競爭條件之行為．．….' 基於該等行為 …．．．而遞交之投標書 …… 不獲接納' 。（二）行政工作上訂立的準則在法律規定中，尚容許盯立上述與公共工程承攬有關評審準則的例外1生準則。此所謂例外住，是指評審準則的困素有別於法定者。按照第 74/99/M 號法令第九十四條第四款規定，＂在第一款所定標準不適合或不足以防止價金降低並防止因此造成行業地位降低之情況下，得透過訓令〔現為行政命令）決定採納例外之判給標準；該標準在訓令所訂期間內有效，該期間不得逾十二亻同月＂。縱使法律作出了此規定，但是迄今仍沒有發現與此有關的訓令或行政命令。儘管如此，在行政工作中卻有類似的例外規定，並對評審準則的各因素有更嚴格的要求，可是祇制約及要求某些公共部門及實體遵守，即其適用性並不苞括所有公共部門及機構。在 2008 年 3 月，澳門特別行政匿運輸工務司司長發出第 11 /SOPT/2008號批示，核准了《取得資產、勞務及工程開支指引》，適用於其監督的實體。該指引第三條對判給標準作出規範，並適用於取得資產和勞務及展開公共工程承攬，其第一款規定｀｀無論公開招標或諮詢，均須在招標或諮詢案卷內訂明評標標準和評分項目，以及各項標準所佔的比重。在一般情況下，價格項目比重應不少於 50% · 如低於該百分比，須說明理由；此外，應儘可能在案卷內指出各項目的計分或得分辦法＂。百清楚看到此規定沒有明確楂訂評審準則的所有項目，相比招標程序法的規定來說是概括和抽象，祇是對於投標價或採購項目報價在準則所佔比例有具體要求，其比重佔所有評審項目一半或以上，此外便沒有提及其餘的評審項目。明顯可見，運輸工務司司長對採購項目的價格相當重視，成為有關採購項目開支的主要組成部分，體現出採購項目本身價格為採購開支的核心，而其他評審項目是為採購開支達到和發揮採購項目高效益、效力和符合經濟原則的配合作用，明確地體現物有所值原則和成本效益原146

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序則。為確保投標的公平性．按同一條第二款規定， 9 1 評審準則必須在招標或諮詢前訂．一旦展開招標或諮詢，有關評審準則便不得更改。該指引在實施一年多後，到 2009 年 7 月，運輸工務司司長透過其第 15/OPT/2009 號批示發出其修訂版，同樣是第三條規定｀｀判給標準＂，由於修訂版在原版本的第一款和第二款之間插入了一款目規定，｀｀如依法屬非強制性公開招標，且不涉及設計並已預先訂明最長施工期的工程承攬，須遵「價低者得」的判標標準＂，故原版第二款便改為第三款但規定不變。由於加入了此款目．所以在第一款規定的起首順應加入了｀｀在不影響下款規定的情況下＂，令其適用［生不與新增的款目有任何衝突。可是．該新增款目所指的「價低者得」原則可能具有違反＇［生．而且該原則是相對單純的．祇要在眾多價格中最低者便視為價低。如果所有的價格已是十分低，那麼其中價低者便可視為極低。倘若所謂的價低者是達到極低價，甚至能確定為掠奪性價格，仍是符合上述的「價低者得」，應該獲得判給，可是，那就會違反第 74/99/M 號法今第九十匹條第三款規定而不予以判給，甚至違反該法令第五條第一款規定而不接納有關投標書，與及違反《商法典》第一百六十九條關於不正當競爭的虧本出售的規定。基於此等考慮，作為具行政約束力的批示不能違反法律規定．故此此新款目的規定及其可實施性是值得商榷的。^、支付政府採購項目的帳目實現採購的重要條件之一，就是公共部門的預算案內是否設有適當支付採購項目性質的開支帳目和是否有足夠餘額；否則，必須先經上級實體許可於有關年度預算案中增設有關開支性質之帳目，或追加預算金額，採購實體方能與中標實體簽盯採購合同。支付採購項目的帳目胜質是受到法律規定的，公共部門不得隨意開設預算案的開支帳目。按照現行第 66/2006 號經濟財政司司長批示，規定了《公共收入及開支之經濟分類指引》和《公共開支職能分類指引》，為各公共部門制訂其開支帳目提供了統一性的規範。此兩條指引主要起羞框架性規定的作用，就政府採購而言，所有性質的開支帳目必須納入有關的分類內。《公共收入及開支之經濟分類指引》規定開支應按照經濟分類編號方式分類列明．並劃分為｀｀經常開支＂和｀｀資本開支＂兩類別。作出經常開支之目的是為了維持'>I t奧門特別行政區蓮輸工務訇旬長簽署的第 1 1 /SOPT /2008 號批示第三條第二款規定，｀｀一經展惻公惻招票或諮詢，不得更改評椋標準＂。147

澳門特別行政區政府採購法律制度研究公共部門的日常運作，以求達到既定的生產力；倘若經常開支未能及時作出，會導致公共部門於短期內的效率受到減損。至於資本開支，其作出的目的是為了強化或擴大公共部門本身既有的生產力；倘若資本開支未能及時作出，會導致該公共部門所開展的工作擬達到的長期效益受到減損。下表列出該經濟財政司司長批示規定經常開支和資本開支中的章目分類及其使用之目的。表 24 : 公共開支中各章目分類的名稱及其使用目的注目攜釋經鏾開支人員此章應包括各種報酬，有屬主要或附帶者，有為現金或實物者，褔按各別之名義，個別處理，並由行政當局以過渡或長期之形式，支付予其公務員或服務人員，以及不具有該等身分，而以各別合同條文為依據向行政當局提供服務之個人。此章也包括行政當局須承擔的非參與經濟活動階層之負擔。資噩及勞務此章一般包括不被視為資本明支的消耗性資產（無論耐戶與否）脷支和取得勞務脷支利息此章包括支付因舉債前產生之應付利息之所有有關開支，茲按照收取部們，分列各別負擔。經常轉移此章所記錄者，係給付予任何機構或實體，以支應其經常拥支之金額，惟他方收取貿體則不涉及對給付機構作出任何對待給付，故匭單方給付。其他經常開支相對於上述各章，此章具餘項性質。資本開支投資儘管「投資」一詞具有多義性，惟為法定指引的效力，採狹義之理解，係指屬固定資產之形成之財產之購買（包括大型維修）開支。亦即，使用期最低為一年，用於生產資產及勞務，不因經使用而致其技術結構發生顯著變化之耐用品（機器、設備、運輸物料｀樓宇及其他建築）。「大型維修」的概念不單與工程成本之大小有欄，並與其背後以延長資本資產之使用年限及提區其生產力為巨的之原因有購。基此，以樓宇或房屋為例，其「大型維修」得歸入投資之相應項目，因該工程涉及不動產圓則之變更。至於車輛或其他類同之運輸物料，當須更換其發動機時，得祝為「大型維修」。資本轉移給付予其他部門或子部門之機構或實體之金額，相類似於前述關於「經常轉移」所訂定者，但現則用於支應資本開支。他方收取實體不涉及對紿付機構為任何之對待給付。茲按「經常轉移」相同之方式，按受益實體之身份，分立編號。148

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序章目闞釋財政活動包括令澳門特別行政區之資酯或負價有所變動之交易，故此，包括借入款與貸出款、其相應之攤還、其預付預償與相淵之調整，以及澳門特別行政區在企業所佔之出資等。其他資本開支此章包括者，係指因其性質，而未許適當編入上述任何資本開支章目之一切資本開支。基於上表所載章目闡釋的使用目的，明顯瞭解到能支付與政府採購有關活動的帳目是僅納入經常開支的 "資產與勞務＇＇和資本開支的｀｀投資＂，而且其所載的所有帳目均符合第 122/84/M 號法令《有關工程、取得財貨及勞務之開支制度》第二條、第三條和第囧條之規定； 92 其餘的是政府其他活動中記錄開支的帳目而已。緹濟分類是由五個部分組成，分別為章、節、條、款和項。＂資產及勞務＂分類屬第二章，各公共實體以此章來登錄所有必須的開支來維持其E常行政運作，即視為取得財產與服務之費用。＂按照《公共收入及開支之經濟分類指引》規定，＂資產與勞務＂包括不被視為資本開支的消耗性耐用或非耐用資產開支，以及取得勞務開支；故此，＂資產與勞務＂包含三個節目，有｀｀耐用品＂、＇｀非耐用品＂和｀｀勞務之取褐＂。一般而言，耐用品係指其使用期超過一年且可作財產來點算者，而其於使用期間的性質保持不變，並且本質上是與生產物品和服務無關的；非耐用品係指於工作過程中所消耗的物品，或其使用期少於一年者。由於其假定的短期使用，一般而言，它是一些不可作財產來點算的物品；勞務之取得係包含主要支付由經濟第三方提供活動的費用。按照該分類表，表 25 列出按經濟分類首三亻同部分章目、節目及條目劃分之預算開支帳目名稱，亦是上述指引規定的名稱。由於此分類包括的帳目為公共實92 按照第 122/84/M 號法令第二條規定，＂一｀所有主要目的為不動產的興建、重建｀修復｀修葺、保養或配合的工作之費用鈞被藏為工程朐支·二｀被稱為建築設計的模式係追髓本法令對工程開支所規定的政策. '第三條規定＇．以取得財貨為王之開支，不論財貨種類，只要屬可長期使用或屬日常消費性物品，均視為取得財貨之開支，開支包括： a) 因供應財貨而作出之開支，包括對勅產之全部一次1生或連續性給付，不論為在取褐時巴存在之動產或為訂造之動產，即使財貨之供應須咐帶勞務給付亦然； b) 為暫時使用或享用動產面作之開支，尤其因租頁而作之制支. " 第四條規定＇．＿｀以取得勞務為主之開支，即使在提供勞務時同時供應某些物品，均視為取得勞務之閩支·二、上款所指之阅支，包括為取得珊究報告或進行腦力勞動，尤其為與公益有關之工程之初步計測害或附屬計制轡而作之阅支，不論上述勞務在委託當日已阅始、正在進行或已完成。＂'l'} Cados E i\. Avila (1993). Manual de Contabilidade Publi.ca. Macau, pp. 84-9. 149

澳門特別行政區政府採購法律制度研究體為維持日常行政運作所登錄的鵲支者，故於實務中，約一半的條目再細分為｀｀款"目，甚至是再細分至｀｀項＂目之帳目。因此，參考澳門特別行政區財政局發出《2009財政年度預算公共開支經濟分類表》，｀｀資產及勞務,. 設立的預算開支分類帳目達 58個。毫無疑問，利用此等帳目支付之費用均為政府採購項目。表 25 : 澳門特別行政區 2009 財政年度預算公共開支經濟分類與資產及勞務有關分類首三部分的帳目名稱經酒分類名稱章資產及勞務節耐毘品非耐用品勞務之取得條＊建設及大型裝修 ~O) 原料及附件 (0) 資產之保養及利用 (3)保衛及保安用品 (0) 燃油及潤滑劑 (0) 設施之負擔 (5)營房及宿舍物品 (2) 彈藥、爆炸品及花炮 (0) 衞生負擔 (3)教育、文化及康樂用品 (4) 辦事處消耗 (0) 資産租賃 (2)工場、修理廠及化驗室用品 (0) 膳食 (0) 交通及通訊 (3)榮舒及招待物品 (0) 服裝 (0) 招待費 (0)辦事處設備 (0) 其他非耐用品 (7) 廣告及宣傳 (3)其他耐用品 (0) 各項特別工作 (6)末列明之負擔 m備註：＊於條目的帳目名稱後顯示 (0) 者，表示該條目不具備再分細的帳目，即該帳目視為該分類中最細分之帳目，並備有其本身的獨立撥款以作開支之用；若括號內含有其他數字，則表示骸條目含有分細的帳目·可以是款或項目，且該細分帳目備有其相應的獨立撥款以作開支之用 ·｀投資＇屬分類第七章 · 包含取得資本性財產的開支，從而使到固定資本增加。 94以財政局發出《2009 財政年度預算公共開支經濟分類表》所載者而言，其分類祇有章和節，沒有於條目作出細分，更不用說款目和項目，祇有 12 組，分別為士地、房屋丶樓宇、街道及橋梁、港口、各項建設、農地改良、種植、運輸物料、機械及設備、動物、以及其他投資。實務上，每一個經濟分類的帳目均對專門開支事項作開支的用途，而不能按公共行政人員的意願髓意登錄、預留款項及支付之用。上述的分類表不單祇是把開支的目的作出分類，更對莓一分類帳目的作用作出註解，給予公共行政人員一些指引住的指＂同上註，第 97 頁。150

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序導 · 避免於操作時發生錯誤。因此，財政局會為政府每年製作一份公共開支分類表作為給予各公共部門的操作指引，要求有關人員於制訂下一年度開支預算時按其年度政府採購所需，達到嚴格規定，亦奏嚴格遵守之效。於資產與勞務方面，下表列出適於用 2009 財政年度澳門特別行政菡公共部門支付與政府採購有關費用之所有帳目，包括一些行政所需而規定的開支帳目，以及其相應使用目的之簡述。表 26 : 於 2009 年，適用於各公共部門支付與政府採購有關活動一資產與勞務一開支帳目一覽表章節條款項緇泗分類開支之目的02 00 00 00 00 資産及勞務02 01 00 00 00 耐用晶02 01 01 00 00 建設及大型裝修進行非岡澳門特別行政區的不動產的大型裝修或維修工程等02 01 02 00 00 保衛及保安用品購置具軍事性質的耐用品 · 但不包括屬教育用途的物品02 01 03 00 00 營房及宿舍物品02 01 03 00 01 員工宿舍腈置由澳門特別行政區政府提供住所內的耐用品，包括家俱及遐器等02 01 03 00 99 其他購置在旅舍及宿舍的耐用品02 01 04 00 00 教育｀文化及康樂用品02 01 04 00 01 公共圓盡館盡刊及物品購置於公共圖晝館的晝刊及物品02 01 04 00 02 書刊及技術文件購置於部門內使用的蠻刊、雜誌及技術性文件，亦包括可作財產點算的光盤形式的圖書02 01 04 00 03 手工藝及收藏品購置具藝衡或收藏價值物品02 01 04 00 99 其他購置未能納入上述項目的耐用品02 01 05 00 00 工場｀修理廠及化驗室用品購置不具投資性質的工廠、修埋厰｀貿驗室及化驗室之機械、工具及其他耐用品151

澳門特別行政區政府採購法律制度研究章玀條款項經濟分類開支之目的02 01 06 00 00 榮粿及招待物品瞄置具標誌性｀象徵住或榮曆性的物品，列如國旗、區旗、酮徽、區徽、部門徽號、旗幟等02 01 07 00 00 辦事處設備購買公共職務及辦公室的物品、價值較低或不具投資性質的耐用品，例如在辦公室使用的打孔機｀釘書機、裁紙機｀鼴話、小型計算器、打咭機、檯燈、滅火器、報告板、電熱水壺等02 01 08 00 00 其他耐用品購置未能納入上述項目的耐用品，例如置於汽車內的滅火筒、電單車頭盔等02 02 00 00 00 非耐用品02 02 01 00 00 原料及附件購買用於生產方面的原料，例如在工場內使用的水泥、膠水、木材、釘等02 02 02 00 00 燃油及潤滑劑購買用於產生動力、熱、光、以及維持機器運行之油類消耗品，例如罐裝石油氣、汽油等02 02 03 00 00 彈藥、爆炸品及花炮瞄買具爆炸性、爆破性的物品，如子彈、炸彈、催淚彈、煙花、炮仗、雷管等02 02 04 00 00 辦事處消耗購買用於辦公室，作為輔助限行公共職務的消耗品，如文具、印章、紙張、炭粉、磁盤、報覃｀賀卡、請柬、日曆｀支票薄，雜誌、鬪則、以及不作財產點算的政府公報等02 02 05 00 00 膳食供應予非僱員人士的食物，可以是烹調之材料或已烹調的食物，包括給予動物的食物02 02 06 00 00 服裝供應予非僱員人士的衣履，例如病人的衣服、犯人的囚衣等02 02 07 00 00 其他非耐用品02 02 07 00 01 成藥、藥物、疫苗為醫療用途，由專業人士處方使用的成藥、藥物和疫苗152

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序章節條款項緄濟分類閒支之目的02 02 07 00 02 診療消耗品為醫療的輔助品，用於診療或醫療室的消耗品，例如棉花、紗布、火酒、消蝨藥水、一次性使用的針筒及針頭等02 02 07 00 03 清潔及消毒用品用於清潔及消毒的物品．例如清潔劑、消每劑丶垃圾袋，地拖、毛巾、衛生紙等02 02 07 00 04 食堂用品用於食堂的刀、叉、餐布、餐巾等02 02 07 00 OS 廠房、修理廠及化驗室一般是不作財產點算的物品及配件，用用品於工廠、修理廠及貫驗室，例如機器零件及配件、電綫、小型工具、技能課程消耗品等02 02 07 00 06 紀念品及獎品用於送贈的紀念品、獎品及贈品，例如禮劵、奬牌、獎品、花牌等。此類開支受招待費權限的限制02 02 07 00 99 其他未能納入上述項目的用品，例如電池、光管，飲用水、泊車咭、食物、鎖匙，鮮花｀相片｀置於藥箱的藥物等02 03 00 00 00 勞務之取得02 03 01 00 00 資産之保益及利用02 03 01 00 03 交通網絡管理支付管理澳門特別行政區交通網絡的費用，如公共街道的維修、交通燈及路牌的安裝等02 03 01 00 04 供水及公共照明網絡之支付保養澳門特別行政區的公共供水及保養公共照明網絡的費用，包括支付水費及徂費02 03 01 00 05 各類資產支付維修、保毀和改良公共部門的建築物、機器設備及各類系統等良好運行的費用02 03 02 00 00 設施之負擔02 03 02 01 00 電費各公共部門使用設施的電費，以及由電力公司進行軍力設施的小型工程的費用153

澳門特別行政區政府採購法律制度研究章玀條款項經濟分類開支之目的02 03 02 02 00 設施之其他負擔02 03 02 02 01 水及氣體費各公共部門的水致及中央石油氣致，包括水錶的安裝及更換02 03 02 02 02 衛生及清潔各公共部門使用設施的清潔費，包括衛生、滅鼠及滅蟲的費用02 03 02 02 03 管理費及保安由管理公司提供設施的管理及保安服務之費用，以及臨時保安的費用02 03 02 02 99 其他未能納入上述項目的其他設施的負擔02 03 03 00 00 衛生負擔02 03 03 00 01 由澳呵特別行政區實體支付由澳門特別行政區實體提供醫療租提供之服務衛生保健的費用02 03 03 00 02 由澳ri特別行政匿以外支付由澳門特別行政匿以外的實體提供寶體提供之服務醫療和衛生保健的費用02 03 03 00 99 其他澳門特別行政區公共地方的清潔、滅鼠、滅蟲等的負擔02 03 04 00 00 資產租賃02 03 04 00 01 不動產租賃不動產的費用，如辦公室、停車位等，亦包括訂住酒店房間的費用02 03 04 00 02 動產租賃動產的費用，如保險箱、複印機、植物等02 03 05 00 00 交通及通訊02 03 05 01 00 特別假期之交通費轉由帳目 "01 -02- 1 0-00-06"' 代替02 03 05 02 00 其他原圀之交通費公務員或非公務員前往澳門特別行政區以外地區公幹之交通股（參00 (澳門公共行政工作人員通則）第二百三十八及二百四十二條）。對於非自治部門及具行政自治權的部門，正常情況下是透過財政局以第十二章（公共開支）帳目支付此類費用。倘若該等部門直接向客運公司或旅行釷支付海陸交通服務貲用，154

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序章節條款項緄濟分類閒支之目的那縻費用應由運作預算中登錄本帳目來承擔02 03 05 03 00 交通及通訊之其他負擔電話、互聯綱、電報，傳真、郵政等費用，迢包括是否連同旬機的租車服務費02 03 06 00 00 招待費為代表澳門特別行政區政府或部門本身而產生的一些偶硐拥支，無論於澳門特別行政區或外地參加活動而作出的接待或純禮節性的拜訪亦言，如宴客、參觀的入場券等，祇要於招待費權限杓即可02 03 07 00 00 廣告及宣傳02 03 07 00 01 廣告費用部門的一般特性霰告之費用，例如（公報）內的公告、報章、雜桔、電台、電説台及其他伷媒的廣告，但不包括推廣活動的費用02 03 07 00 02 在澳門特別行政區之於澳門特別行政區內舉行推廣活動之鼓活動用，包括推廣刊物和為活動而購買的物品，如海報、筆等02 03 07 00 03 在外地市場之活動於外地舉行的推廣活動，亦包括於外地的直傳廣告02 03 08 00 00 各項特別工作02 03 08 00 01 硏究｀顧問及翻譯向部r,提供的研究、顧問和翻譯工作，包括長期或特定工作的服務 · 如圓則、審計工作、法律顧問、 1S0 顧問等02 03 08 00 02 技循及專業培訓部門人員參加培訓課程的報名費及學費，包括聘用非部門人兵作為培訓尋師之費用02 03 08 00 03 珥業及技術ff}刊之製作出版具概念設計、編輯、印刷、發行等技術及專業刊物之費用，同時包括光盤格式的技甯及專業文件02 03 08 00 04 稅捐之舘組、惻展及稅務方囿的費用稽査02 03 08 00 05 教學由教學機槁聘用兼職尋師之費用155

澳門特別行政區政府採購法律制度研究章玀條款項經濟分類開支之目的02 03 08 00 99 其他未能納入上述項目的其他特別工作，如網上剪報、編寫計算機程序、考試小組的評卷裴等02 03 09 00 00 未列明之負擔02 03 09 00 01 研討會及會議包括研討會和會議的報名費、講者之酬金、會議之場地及莒備瑴，但不包括為該等會議而需添購的耐用品的費尼02 03 09 00 02 非技簫性臨時工作非高技術的偶硐性工作，如暑期工、資料之輸入等02 03 09 00 03 文化、體育及康樂活動由公共部門舉辦的文化，體育和康樂活動，如節日聨歡、紀念日、交沇活動丶體育活動、電影節等02 03 09 00 04 鑄幣及澳閂輔幣流通處鑄幣租金融管理局輔幣流通中心運作之理中心運作開支貲用02 03 09 00 05 AMCl\'1- 財務管理費給予金融管理局管理政府資金之負擔02 UJ 09 OU U6 銀行手禎費銀行提供服務之費用，如匯款，轉帳｀發出本票等02 03 09 00 99 其他未能納入上述痕目的其他費用，如電子認證加密證古及服務費、古本釘裝費、過膠、 ]SO 考試費、工作午餐、考察及交流匪費、泊車費等備註：參考財政局製作的 ( 2009 財政年度預算公共脷支經濟分類表）·156

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序至於投資方面，下表列出適於用 2009 年澳門特別行政匿公共部門支付與政府採購有關費用之所有法定帳目，以及其相應使用目的之簡述。鑒於此等帳目適用情況，其分類至節目足以應付開支目的所需而無必要細分為條目，甚至沒再細分下去。表 27 : 於 2009 年，適用於各公共部門支付與政府採購有關活動一投資一開支帳一覽表章節條款項緇酒分類開支作用07 00 00 00 00 投資07 01 00 00 00 士地用於包括購買士地、地下物及相關自然資i原方面等開支，例如礦場、水等07 02 00 00 00 房屋用於支付住宅用途樓宇的購買、興建及大型維修等開支07 03 00 00 00 樓宇用於包括非居住樓宇的購置、興建及大型維修等開支07 04 00 00 00 街道及橋樑用於道路、馬路、街道、天橋、地道丶隧道｀高架橋樑等興建及維修的開支07 05 00 00 00 港LI 用於港LI的設置及維修的開支，如磗頭07 06 00 00 00 各項建設用於未包括在以上各帳目的興建、維修或翻新工程等項目的開支07 07 00 00 00 農地改良用於耕地和林業目的之士地改良的淵支07 08 00 00 00 種植用於包括果園、其他有關耕種和農作至結果期間的開支07 09 00 00 00 運輸物料用於購買運輸工具、以及對其進行大型維修的開支07 10 00 00 00 機械及設備用於購買部門於執行職務時不可或缺的設備的開支，如在辦公室及學校的家俱｀資訊設備、體育設施內的設備、士木工程機械等07 11 00 00 00 動物用於購置動物的開支，以輔助部門執行職務07 12 00 00 00 其他投資用於未能納入以上各帳目且具投資性質的開支，如硏究、計劃等備註：參考財政局製作的 (2009 財政年度預算公共開支經濟分類表）。157

澳門特別行政區政府採購法律制度研究由此可見·納入投資的帳目是具有特定目的，故此基本上有關帳目是不會改變的，除非是年度往的投資項目有變，例如當政府不作出某些項目的投資時，就不用訂定相應的投資預算帳目。七、常設基金制度於制訂政府採購開支制度的第 122/84/M 號法令中，為羞展開超過不罔門檻金額的政府採購項目設定適用的採購方式，要求有關開支受到一定程度的規範和監管；然而，對於金額低的日常性開支，已毋須進行招標或諮詢，但仍須遵守政府採購開支審批權的規定，對於某些公共部門．主要是指非自治部門和享有行政自治權的部門及機構，要維持正常運作所支付的費用，可能會對該等部門造成沉重和重複的工作壓力，與現代化行政的高效和非官僚化原則背道而馳。為此，常設基金制度的設立是有助舒緩甚至解決此問題的發生，而且具有極佳的處理靈活性。公共部門設立常設基金是具選擇住的，即並非強制要求所有公共部門均要設立，或並不要求所有公共部門必須遵守常設基金制度的，是公共部門根據其行政運作的實際需要而決定設立的．而且必須先聽取財政局意見，才能得到經濟財政司司長批示許可方能設立，其設立方式受經第 28/2009 號行政法規修盯的第 6/2006 號行政法規規範，而處理方式則受第 1 /2007 號經濟財政司旬長批示附件二《處理常設基金帳目開支的指引》規範，以及受第 79/2010 號經濟財政司司長批示附件《常設基金的首次轉移、續後補充餘額退回及開支記帳程序》規範。常設基金的設立是年度性的，並要訂明莓年給予常設基金的金額，而且必須於莓年的十＝月三十-B或之前，向財政局提交一份來年開支的估算表，由後者發表必須意見，除非非自治部門是於財政年度的管理期間設立常設基金。此外，尚要委任負責管理常設基金的行政委員會的成員來確保基金的有效運作。委員會由三名成員組成，且其中一名成員必須為有關部門的行政和財政範疇的負責人。由於常設基金是用來支付小額和緊急的開支 · 除非具有適當的理由說明，否則其金額上限僅為有關開支帳目年度撥款的十三分之一。無論如何，使用常設基金帳目支付政府採購費用的上限不得超過莓年公佈《澳門特別行政區預算案》所定的限額，以2010 年為例，該限額為澳門幣 300,000 元。除非有適當的理由說明，支付下列項目的費用不受此限額所限制： (1) 負擔補償，尤其是關於交通、膳食及住宿、服裝及個人用品、不定或臨時招待費以及各項未列朗補助的負擔； (2) 部門及機構設施的運作，尤其是不動產租賃、保險、水、電、燃氣、保安、清潔、消毒及保養； (3) 郵電通訊服務； (4) 參加踝程、講座或其他培訓活動； (5) 從其他部門及機構取得勞務。158

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序第二節採購方式的適用性按照第 122/84/M 號法令的規定，政府要進行採購係視乎有關痕目估計金額而定的，並且適用該開支及有關情況相應的採購方式。那麼，適用於有關開支的招標程序係受該法令第九條第一款前半段規範的，它指出｀｀招標之程序應根據現行之適用法例為之" 。由於政府採購是一行政行為，必須符合規範行政行為的程序法，即《行政程序法典》的一般性規範；此外，亦必須根據政府採購項目的類別，適用相應的特別程序法規： (1 ) 採購項目為不動產、貨物或服務者，適用第 63/85/M 號法令的規定； (2) 為公共工程者，適用第 74/99/M 號法令的規定。下表列出法定採購方式適用相關程序法的規定。表 28 : 澳門政府採購法律體系中各採購方式的適用規定闢支制度程序法採購方式《行政程序第 63/85/M 號第 74/99/M 號第 122/84/M 號法令法典》法令法令採購方式之選擇第 5(1) 條第 169(1) 條（不適用）第 41 條公開招標第 5(1) 條｀第 169(2) 條第 42 條、第 7 條第 52 ~ 1 08 條預先第 1 (3) 條丶第 43 條丶評定資格第 1 0 ~ 49 條第 109 ~ 112 條限制招標第 5(2) 條第 169(3) 條無預先第 44 條丶評定資格第 1 1 2 ~ 11 6 條\it面諮詢第 8(3) 條直接磋商日頭諮詢第 5(3) 條第 8(3) 條第 169(4) 條（不適用）第 45 條、單一來源第 1 17 條採購第 8(4) 條廣義上，選擇採購程序是要符合行政程序法的規定；否則就會做成行政違法。按照《行政程序法典》第一百六十九條第一款規定，｀｀就旨在聯同私人持續履行行政職責之合同，應透過公開競投〔招標〕、限制性競投〔招標〕或直接磋鹿，而遞擇共同訂立合同人；但有特別制度者除外＂。由此可見，選擇公開招標是具有法定的優先性，並要求嚴格遵守選擇採購方式的次序。然而該規定的但書有例外規定，就是當處159

澳門特別行政區政府採購法律制度研究於特別情況下，就可以不遵循該次序而選擇適當且最符合當時實際情況的採購方才。誠然，採行例外規定是有嚴格要求的，就是必須由行政長官批准具充分理由的建議方能實行。根據現行規定，法定的採購方式分為三類：公開招標、限制招標和直接磋商。《行政程序法典》有這樣的規定，第一百六十九條第二款指出｀｀符合法律所定一般要求之所有實體，均應獲接納參與公開競投〔招標〕＂；第三款指出｀＇符合行政當局為莓一情況而特別訂定要求之實體，或經訂立合岡之公共實體邀請參與限制競投〔招標）之實體，方得獲接納參與限制性競投〔招標〕＂；第四款指出＂在直接磋商前，一般應先向最少三亻同實體進行直詢,, 。這三款規定分別對三類採購方式給予了一般性的規定，亦即規定進行該三類採購方式時必須遵守的基本條件。儘管如此，《行政程序法典》祇是規範行政程序的基本法律，選擇政府採購的適用程序還是要遵守作為政府採購法核心的開支制度一經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/M 號法令，方能內應開支金額的多寡或符合的特定清況來決定適用的採購方式。在法律字面上，該法令規定的採購方式分為招標和直接磋商。按照該法令第五條第一款規定，＂在不違反第六條規定下，工程的開支或財產及服務的增添應透過招標或直接磋商為之" 。對於招標來說，達到法定金額及符合一般要求的招標沒有對投標人的條件進行任何限制，即是，凡有意的投標人均何參加招標活動，故招標具公開性，稱為｀｀公開招標＂。至於招標的估計金額達到更高者或符合特別要件，則對投標人的資格有特定高或嚴格的要求，即祇要有符合特定要求的投標人方可參加招標活動，故招標具限制性，稱為｀｀隈制招標,, 。對於直接磋商，確實和可執行的採購方式沒有明確地在法律文字上規定出來，而祇能在規定的內容上推定為｀｀書面諮詢＂、｀｀口頭諮詢＇＇和＂單一來源採購"等三方式。選擇上述任一方式 · 僅受到第 122/84/M 號法令第五條至第八條規範。下圖展示作出適用採購方式的選擇決定過程。160

選擇採購方式（第122/泅/M號法令）否,-------------------1 直接磋商羣9"瘧U薴罕l送JUttfflHh#R沿寀亨tH吐〒i繡蠹I濰丶完161 添rH亞BM4舜頤是海菜泰菩漓玉綑澋

澳門特別行政區政府採購法律制度研究表 2加選擇政府採購方式之闡述步驟說明適用第 122/84/M 號法令倘若公共部門有崙要取得財產和服務或展開工程，便需要 -1 展開政府採購程序以取得有欄採購項目。展開政府採購程序前，必須評估有瀾採購項目於當時市場第 7 條第 1 款2 上的價格，是否達到展開招標要求的估計金額，俾能確定適用的採購方式。當採購項目的估計金額達到展開招標的門檻，倘若採購項第 7 條第 2 款3 目的特性或條件符合法定豁免招標的悄況者，得採用直接磋商方式進行採購。當採膳項目的估計金額已達到或超過農蝴招標的們檻，倘第 6 條第 1 款及第 2 款若該估計金額超過迆行資格甄審的金額，又或採購項目處4 於特殊情況，或涉及或要求特別技術，可透過行政長官批示批准舉行預先甄審投標人的資格。5 招標實體作出譔任何有意的投標人投標的決定一一採購項目符合法定悄況或採購處於特別緊急的悄況，可免第 8 條第 4 款6 除向三間或以上本地供應商或承建商提出報價要求，而採膳貫體可直接與市場上的供愿商或承建商接觸及提出報價要求並取得財貨或服務、或厲梶公共工程倘若採購項目的金額未達到法定金額，採購實體可以以口第 8 條第 3 款頭方式向本地區三間或以上供應商或承建商要求報價；否7 則，必須以告面方式為之，以現時的資訊科技而言，電郵亦可視為古面方式。8 展開｀＇公開招標＂程序。-- 9 展開 "無預先評定資格的限制招標＂程序。一一10 展開｀＇預先評定資格的限制招標＂程序。一一11 展開｀＇單一來源採購＂的直接磋商程序。-- 12 展開｀＇宙面諮詢＂的直接磋商程序。 --13 展拥忙］頭諮詢＂的直接磋商程序。 --由於對進行採購所選擇的採購方式是視乎有涸採購項目的金額和頁際情況等客觀因素而定，以下各圓分別以獨立和清晰的方式顯示選擇寶際可行的公開招標、無預先評定資格的限制招標、預先評定資格的限制招標、書面諮詢、口頭諮詢、以及單一來源採購的決定過程。162

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170 選擇採購方式〔第122/84/M號法令）否r------------------1 直接磋商I I I I I I I 1 ____ _ 辜17"蕊薴Cl:1R|b1蓁寀蠹9`1i添FH举BH4槀酮粟H菜琴蔣芸韋溼圭淺篇HH滾瞬盅W菜泠酶牘(l)完

第三節採購方式的運作流程、公開招標的程序第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序從廣義角度看 · 前文已指出決定採用哪一種採購程序的標準是脆訂於開支制度中．由擬訂採購項目的估計金額及進行採購當時的情況來定奪。按照第 122/ 84/M 號法令第五條第二款規定，｀｀符合法律規定之一般條件且符合預先白判給實體盯定之特別條件之人，得參加投標，並根據適用之規章所訂定之標準選出獲判給人＂。該等參加投標的人是必須遵守法定招標程序及步驟。按照該法令第九條第一款前半段規定，｀｀招標之程序應根據現行之適用法例為之＂。該條款所指的招標係狹義上的招標，而｀｀現行之適用法例＂就適用由第 63/85/M 號法令規範取得財貨與勞務的招標程序、適用由第 74/99/lvf 號法令規範展開公共工程承攬的採購程序、以及適用由第 52/GM/88號批示規範展開行政當局購置不動產的程序。第 74/99/Nf 號法令規範的採購程序包括公開招標程序和限制招標程序，以及直接磋商程序。按照第 63/85/M 號法令規定取得財貨與勞務的招標程序係狹義上的招標，並沒有限於其公開性或限制性，即兩者均適用於該法令規定的程序。按照第 74/99/M 號法今規定展開公共工程承攬的採購程序係廣義上的招標，其內明確地規定適用於公開招標、限制招標和直接磋商等三類採購方式的章節。上表 28 已具體地把相關程序適用的法律和條款表示出來。而該兩部法令的適用條件已於本文第五章第五節討論。按照第52/GM/88 號批示規定，取得不動產的程序基本上適用第 63/85/M號法令規定的程序．祇是額外規定了於批准進行招標前的籌備工作及判給時的一些特定工作步驟而巴。取得財貨與勞務和展開公共工程承攬的公開招標程序核心內容是相當相似的，且其基本要求是相同的，對行政當局的日常運作十分有利，俾能使採購人員這照規範開展招標工作。於此，進行招標不單祇是執行法定程序，當然包括符合行政當局本身的行政管理運作的必要措施來一併實踐。為了能夠簡單及清楚地進行闡述，筆者嘗試綜合理解該兩部法令規範招標程序的內容，構思並繪製程序的流程．以便有序及系統地探討和分析程序規定中的要點和執行政府採購時要注意之處 · 俾能使採購人員以最有效的方法正當地達到政府採購的目標。當政府採購項目之估計金額達到招標門檻金額時，就要選擇招標程序。倘若該招標不採用邀請投標人的方法時，就視為公開招標。就此決定．行政當局之採購人員就要依循指定的程序進行公開招標。誠然，為進行採購而進行的指定程序並非純法定程序．必須要有適當的行政程序作出配合方能完螫地進行整僭採購過程。下圖勾蚩出整個公開招標程序所包括的不罔部分，由 (A. 開始公開招標程序〕開始，直至〔 H. 整171

澳門特別行政區政府採購法律制度研究個公開招標程序完成）為止。其中，屬於行政程序的公開招標程序包括以下子程序：( B. 展開公開招標的決定〕和 ( C. 公開招標的籌備階段〕；屬於法定程序的公開招標程序包括以下子程序：〔 D. 有意投標人投標（投標過程）〕、 (E. 開標（開啟投標書會議）〕丶〔 F. 甄選投標書〕、以及〔 G. 訂立合同）。圖 18 : 政府採購公開招標的典型程序．朐始公開招標程序Al·tf忠商F`C. 公問招標的備階段三A2·孓漲商＜之172

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序表 30 : 政府採購公開招標典型程序 (A. 開始公開招標程序〕之櫚述步驟說明第 63/85/M 號法令第 74/99/M 號法令A 惻始整個公稠招標程序。不適用不適用政府採購的行政程序，係指為進行公開招標所不適用不適用採取的一連串準備性的行政行為，但以公開招A1 標方式取得財產與服務、展開工程係取決於有閼擬採購項目之估計金額．或有關採購符合特殊悄況，仍是受到經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/l\ 1 號法令第 5 至第 7 條規範。政府採購的法定程序，係指展開公開招標的步第 10 至第 49 條第 52 至第 108 條A2 驟必須這循相觀法律條款的規定。行政當局為維持日常行政運作，或進行社會建不適用不適用設而盟要透過公朐招樑方式進行採購而作出決定。雖然此屬行政決定，但以公拥招標方式進B 行採購是必須符合適當的法律規定方能作出的。在有需要時，必須展開擬採購項目的可行性研究。於TF.式脷羆公開招標前，行政堂局必須做好必第 10 至第 12 條第 52 手第 55 條要的諮備工作，尤其是按照法律規定的內容制C 訂與該公開招標有關的租供有意投標人索閱的招標文件。行政當局透過發出公告羆楣公脷招標。有意投第 13 至第 24 條第 56 至第 75 條D 標人獲悉後取得招標文件，並依照其內所載之要求和條件，於期限前編製和提交投標心·相關的開標委員會於指定日期和時閼的開標會第 25 至第 35 條第 76 至第 92 條E 議中接納合資格投標人遞交的投標書。相關的甄選委員會遵照事先旅訂的準則評審合第 36 至第 42 條第 93 至第 100 條F 資格投標人遞交的投標猖，從中選定意屬投標梅的投標人，由具開支許可權的貨體作出判給決定 nG 行政當局與被判給人訂立供應合冏或承攬合冏。第 43 至第 49 條第 101 至第 108 條H 整個公閼招標程序結束。不適用不適用173

澳門特別行政區政府採購法律制度研究圖 19 : 展開公開招標的決定174 B2. 從經驗或市場了解癡採購項目的金額

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序表 31 : 政府採購公開招標典型程序〔 B. 開展公開招標的決定〕之鸊述步驟說HJJ 第 63/85/M 號法令第 74/99/M 號法令行政當局為了維持日常運作而確定為採購項目不適用不適用B1 或有利於社會發農的公共工程展開招標（以下統稱採購項目）·一般情況下，行政當局能按其過往取得相同或不適用不適用B2 同類採購項目的經驗來評估招標的金額；否則，就向市場查詢該採購項目金額或公共工程的最新市場價金。有蒯採購項目的估計金額是否達到第 122/84/ 不適用不適用B3 M 號法令第 7 條第 1 款規定展開招標的門檻金額？若否 · 就毋須展匪公開招標而採用直接磋商。有關採購項目的估計金額是否達到第 122/84/ 不適用不適用M 號法令第 6 條規定符合預先評定投標人資格B4 的鬥檻金額或該條規定的特別悄況？若是者，是否符合第 7 條第 2 款規定？若是，就毋須展脷公拥招標而採行限制招標或直接磋商；否則，便要農朐公朐招標．有腦招標是否符合第 122/84/M 號法令第 7 條不適用不適用BS 第 2 款規定可免除招標而進行直接磋商的任一情況？若是，就毋須展閼公閼招標。175

澳門特別行政區政府採購法律制疫研究圖 20 : 公開招標籌備階段的一般方法176 Ca.3 編製招標文件，包括招標方案、承投（承攬）規則、倘有的囧則組成文件、以及附件等圖 21 : 公開招標籌備階段的嚴謹方法Cb.2 編製初步建議b.5 編製招標文件，包括招標方案」料皮（承攬）規則、倘有的頤則組成文件、以及附件等Cb.6 編製羆閼公腑招標的建議

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序表 32 : 政府採購公開招標典型程序 (Ca. 公開招標的籌備階段〕（一般方法）之闡述三：＼政：：：：:::::: 鬥；；；鬪鬪: I :::::/(M~~:: I : ;::9;:::: 必須提交臨時擔保的金額。a.2 I Ca.3 I 按照法律規定，須設立委員會進行開標工作。第 25 條（招標委第 77 條（招標委員過往，大部分的公共部門祇委任一僭委晨會，員會及開標記錄）會及招員足｀除擔任拥標工作外，還肩負選標工作，即整個公開招標程序中的工作。勺過，根據簾政公署於 2003 年 12 月出版的（公務採購程序指引）的內容，建議負潰展開招標的四體要挑選合適人選，分別組成＂開標委員會＂和＇｀甄選委員會＂來擔當相應工作。雨個委員會均包括主席在內，人數適宜為單數，但最少為三人；另外可委任一名不具投標權的秘告。而且，同一名人員不應同時被委任為該兩個委員會的成員或秘古。公告、招標方案、以及承投規則或承攬規則的內容必須包括法定要求者。而承投規則或承禮規則的附件是因應招標標的而異，但有闢法規並沒有明確地指出。第 13 條（招標公 I 第 56 條（招標公至於展開公共工程的招標，還應包括圖則為組成文件。告）、第 1 1 條（招標方案）、第 12條（承投規則）；若有其他文件．適用其相隨規定展開公朐招標的建議書尚沒有所載內容之法不適用律規定。但是，必須載有以下內容．以供具審批權限頁體批准許可進行公朐招標：( 1) 招標的標的；(2) 採購項目之需求或必要性，或倘有的可行性研究報告；告）、第 55 條（招標方案）、第 54 條（承攬規則）、以及第 53 條（圖則組成文件）；若有其他文件，適用其相腦規定不適用a.4 I (3) 估計金額；(4) 供展榭招標所福的招標文件，尤其是招標方案、承投（承攬）規則、倘需要圖則，其他必要附岡文件等等。除上述內容外，還應包括開標委員會及蘩選委員會的組成建議 · 當中指出各組成成員之委任。177

澳門特別行政區政府採購法律制度研究步驟說明界定度行招標的門檻金額是旅訂於第 1 22/84/M 號法令第 7 條（招標）第 1 款的規定。於法律事實上，祇有行政長官才具有法定開支Ca.5 I 審批權，徂不影響其授權行為。目前，行政長官巳把其部分取得財產與服務和展惻公共工程承攬之審批權透過行政命令授予各司長及其直屬監督實體的領甜。第 63/85/M 號法令 1 第 74/99/M 號法令第 2 條（對開羆提沒有規定供財貨或勞務的招標之許可）第 1 款表 33 : 政府採購公開招標典型程序〔 Cb. 公拥招標的籌備階段）（嚴謹方法）之闡述步驟說明第 63/85/M 號法令第 74/99/M 號法令Cb.1 同步認 Ca. 1 。擬進行招標的實體編製公郿招標的初步建議不適用不適用揖，其內容主要載有招標標的、採購項目之Cb.2 需求或必要性、擬取得財產與服務或公共工程的佔計金額，呈具作出許可進行採購權限之責體或呈獲授予或轉授予作出許可進行採購權限之賁體，以批示方式批准。具招標金額審批權的上級貿體根據擬進行招不適用不適用Cb.3 標的實體縉製的初步建議徂所載內容，審理展匪公開招標。倘獲批准，該招標實體展開有關公開招標的額備工作。Cb.4 同步驟 Ca.2 。Cb.5 同步驟 Ca.3 。Cb.6 同步驟 Ca.4 。Cb.7 同步驟 Ca.5 。178

圖 22 : 公開招標的投標程序第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序DL 發出公告（刊登於（公報）及報章、及／或上載於部門網站）l D2. 有意投標人取得招標文件D7. 有意投標人按規定編寫投標D8. 有意投標人遞交投標l D4. 招標實體解答179

澳門特別行政區政府採購法律制度研究表 34 : 政府採購公開招標典型程序〔 D. 投標過程〕之闡述步驟 I 說明第 63/85/M 號法令第 74/99/M 號法＾公開招標之公告必須刊登於（澳門特別行第 14 條（提交投第 59 條（提交之期間）政區公報），以及公佈於最多人閱譜之兩標書之期間）及第第 5 款和第 51 條（行份本地報章，其中一份為中文，另一份為 9條（行為之公佈）為之公開）葡文。由於近年互聯網的普及，澳門特別行政區政府已設立入口網站和各公共部門D1 I 已設立本身的網站，公脷招標的公告亦已開始公佈於該等網站上。此外，就目前澳門的肚會經濟發殷狀況和海外企業不斷地在澳門設立其分支機構 · 部分政府採購活動，尤其是公共工程承攬的公告亦已開始刊登於本地的英文報章中。有意投標人可根據招標公告所指地點免費第 10 條（招標依第 52 條（招標依據之索取相腦的招標文件或購買其痙適當認證據之資料）資料）D2 I 的副本．或若有關招標質體已把相縣招標文件上載其網站，有意招標人亦可免費下載。任何有意投標人可於發出公告至截止提交沒有相關規定，但桉照第 57 條（解釋供投標書期間的首三分之一時間內，向招標招標買體可把有意查閱資料時出現之疑問體提出對理解招標文件的疑問。投標人提出疑問的之解答）規定，有意投機會訂於相隨招標標人可於提交投標忠期3 I I 文件的招標方案內間之首三分之一時間伪提出正確理解及解釋供査閲資料之疑問。而有購招標賀體應於該期間的緊接三分之一時間內，提供猖面解答由招標文件中的招標方案指定的賀體解答解答內容視乎有醐第 57 條後半段規定，有意投標人提出的疑問。公開招標的招標方由有關公開招標招標方D4 I 案內之相涸規定而案規定所指定的貢體作異答，並於提交投標告期闍的第＝個三分之一時間內，以害面方式匣覆180

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序步驟說明第 63/85/M 號法令第 74/99/M 號法令招標方案指定作答之實體把有醐解答附於不適用不適用招標文件內，以便隨後才正閱招標文件的有意投標人＿併取得整份招標文件：若招OS 標文件容許於網站下載，該解答亦應設於有關網站內而成為招標文件之附件；此外，上述的作答實體儘可能把上點所指的解答，透過公函通知招標實體已知的已索取招標文件的所有有意投標人。有意投標人提交臨時擔保的方式明確地載第 1 5 條（臨時擔第 66 條（提供方式）於招標公告及招標方案杓。保之目的）第 2 款規定，臨時擔保得以現規定，臨時擔保以金存款、銀行擔保或保現金存款或銀行擔險擔保為之，有關金額保方式為之；後者受第 65 條（擔保的金0 6 受第 18 條（以銀額）規範行擔保方式提供之擔保）規範；有關金額受第 16 條（擔保的金額）規範有意投標人必須根據招標文件規定編製符第 21 條至第 24 條第 68 條至第 75 條0 7 合招標實體要求的投標害。有意投標人必須在訂於＇＇招標公告｀＇及｀｀招提交投標書的期限提交投樑書受第 58 條標方案＇，內的期限前，把其投標書遞交到不得超過第 14 條（投標書之提交）規範，指定地點；否則不予接納。（提交投標魯之且其期限不得超過第 59期閭）第 1 款之規條（提交之期間）第 1定，即自招標公告款規定，即自招標公告D8 公佈於（公報）日公佈於（公報）翌日起起計，第 15 日至計，第 20 B 至第 90 日第 180 日內內。於例外情況（第 59條第 2 款）下，不得少於 40 日181

澳門特別行政區政府採購法律制度研究圖 23 : 公開招標的開啟投標書程序182 L_ E9. 開標委且會說明摒除的理由郾．開啟標示"文件＂之信封開標委員會閑門會r

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序表 35 : 政府採購公開招標典型程序 (E. 開啟投標書〕之闞述步驟說明第 63/85/M 號法令第 74/99/M 號法令招標湞體於接收每份投標也時均應作出接第 26 條（投標人名第 58 條（投標害之提收記錄，並向遞交投標書之投標人發回收單）規定，開標委交）規定期限提交投據，以資證明。員會編製投標人名標書，逾期者不獲接朐標委員會於開標時按照投標人遞交投標單納；並按照第 79 條（直患的日期和時間由先到後排列，並把此排讀招標公告、公佈之列視為開啟投標售之順序。解答以及投標人名單）E1 第 2 款規定，匪標委員會編製投標人名單於開啟投標書前 · 檢査遞交投標書的日期第 24 條（投標書之第 58 條（投標書之提和時間是否於＂招標公告＂和珝｀招標方案" 不接納） c) 項交）規定的提交期限內。若屬過時提交者，有閱投標也不會被開啟兼不予以接納，並會被列入不符合條件的摒除清單內。開標委員會宣牘投標人名單後，投標人可第 27 條（提出聲第 80 條（提出異議及E2 捷出聲明異議。明異議及開標之中開標之中止）開標中斷。開標委員會瞭解提出聲明異議斷）E3 的原因。按照聲明異議內容的真實性相確定性，決E4 定是否繼頴開樑或另覓OO標日期朐樑委員會按步驟 El 所述名單的順序逐一第 28 條（信封之脷第 82條（封套之凋啟）閩啟投標書的外信封，並從每一外信封中啟）第 1 款第 1 款ES 取出其內的兩個信封，然後査核其內所載文件是否符合要求。再按相同順序開啟標示｀｀文件＂字樣的封第 28 條（信封之開第 82條（封套之開啟）E6 套。開標委員會全體成員須在該封套杓裝啟）第 2 款第 2 款及第 83 條（文有的所有文件的每頁上作出簡簽。件之簡簽）開標委員會於開標的閉門會議中，根據投第 29 條（關於投標第 84 條（關於投標人樑人提交的文件對其參加招標的資格作出人資格之決議）資格之決職）接納、附條件接鈉和不接納的決議·髓後，E7 開標再次迆行公開會議，並指出符合資格的投標人、附條件方式接納的投標人和被摒除的投標人。183

澳門特別行政區政府採購法律制度研究步驟說HJj 第 63/85/M 號法令第 74/99/M 號法令倘若投標書的內容符合法定不接納的悄第 24 條（投標書之第 87 條（有購接納投EB 況，該投標書不獲接納。不接納）樑書之決議）第 2 款OO標委員會說明不接納投樑人提交的投標第 29 條（關於投標第 84 條（關於投樑人E9 書的埋由人資格之決議）第資格之決議）第 1 款1 款倘若投標售內欠缺某些法律容許的情況，第 29 條（關於投標第 84 條（醐於投標人ElO 投標也會以附條件方式被接納。人資格之決議）第資格之決議）第 3 款前4 款前半段半段投標人的投標古以附條件方式接納的，必第 29 條（關於投標第 84 條（關於投標人E11 須於 24 小時內作出補救行為；否則，投標人資格之決議）第資格之決議）第 3 款後人會被摒除。 4 款後半段半段OO標委員會按照獲接納投標人在相應名單第 30 條（投標書之第 86 條（投標書封套內之順序，逐一梶啟標示＇｀投標書＂之信朐啟）第 1 款之凋啟）第 1 款E12 封．匪標委員會成員於投標心及其組成文件或第 30 條（投標也之第 86 條（投標也封套咐件的每頁簡簽開啟）第 3 款之開啟）第 2 款經宣續投標告後，凋標委員會須對投標冉第 30 條（投標冉之第 87 條（有牖接納投E13 的形式作審査，並決定是否接納投標書。開啟）第 2 款標書之決議）第 1 款及第 2 款利害關係人可對開標委員會接納或拒絕的第 30 條（投標書之第 87 條（有隨接納投E 14 投標書的決議提出聲明異議。朐啟）第 3 款標書之決議）第 3 款楣標委員會應立即就聲明異議作出決定。第 34 條（委員會之第 88 條（對接納及拒E15 決議）第 2 款和第絕投標書之決議提出3 款之異議）閼標委員會宜續開標記錄，並就任何對開第 33 條（會議之結第 90 條（會議之結束）E16 標記錄提出的聲明異議作出決定，然後結束）東會議。184

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序圖 24 : 公開招標甄選投標書及判紿的程序否F6. 制訂合同擬本內修訂合囘內容F4. 不判給的理據185

澳門特別行政區政府採購法律制度研究表 36 : 政府採購公開招標典型程序〔 F. 甄選投標書）之闡述步驟 I 說HJJ 第 63/85/M 號法令第 74/99/M 號法＾Ft I 蓺選委員會逐一分析及評審獲接納的投標書不適用不適用甄選委員會按照事先藍訂於招標方案的評審準則第 37 條（判給第 94 條（判給的F2 I 給每份投標掛予以評分。若沒事先訂出評審準則或的標準）第 1 款標準）第 1 款及判給標準者，則按照法定條件選擇投標人。第 2 款作出判給時，應說明理由。如認為有需要，在作出第 37 條（判給 1 不適用判給決定前厄先聽取該決定能具備條件作出之技的標準）第 2 款衛意見。3 I 以投標古報價極低為依據而不接納該投標古之決不適用第 94 條（判給的定，須說明理由。標準）第 3 款若投標書符合判紿條件，則選撣最佳得分者；否第 38 條（不判給第 96 條（不判則，不予以任何判給。的權利）第 1 款給）倘若投標人遐交投標告的條件不符合招標方案規第 37 條（判給第 94 條（判給的定的準則，包括未逹俑有的底價，又或符合投標人的標準）和第 38 標準）第 3 款和F4 I 作出判給賈體有權不作判給的情況，該等事實成為條（不判給的權第 96 條（不判不判給的理由。利）給）基於蓺選委員會判斷不判給的理由，應緝製不判給不適用不適用HS I 建議書並上呈具許可支付有闞開支權限的頁體作出不判給的決定。按照第 122/84/M 號法令第 16 條第 1 款規定，｀｀製第 39 條（合同癡第 97 條（合同擬作也面合同前應先製作合囘擬本，並將之交予已許本）、第 48 條本）第 1 款、第可支付有購開支之實體核准" 。（納入合同之資 106 條（鈉入合合同的內容應符合法律規定，尤其是第 122/84/r.11 料）及第 49 條同的資料）及第H6 I 號法令第 17 條（合向條款）之規定，且應包括承（合同之內容） 107 條（合同條投規則或承攬規則內和招標中供壼OO的其他資料款）內不違背合冏之部分·投標書的內容亦是合同的組成部分·無論如何，合同內容決不能違反合同法之規定。招標實體必須在判給前把合同擬本交予意屬投標第 40 條（對擬第 98 條（對擬本書的投標人，以便該投標人在收到合同擬本之日起本提出之聲明異提出之異議）第F7 I 5 日內就其內容表明意見；否則視為默許同意合同議）第 1 款 1 款擬本之內容．186

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序步驟說明第 6.3/85/M 號法令第 74/99/M 號法令招標質體必須在判紿前把合同擬本交予意屬投標第 40 條（對擬第 98 條（對擬本書的投標人，以便該投標人在收到合冏損本之日起本提出之聲明異提出之異議）第F7 5 日內就其內容表明意見；否則視為默許同意合囘議）第 1 款 1 款擬本之內容。此外，該投標人僅在因合同擬本而能生之義務未載入供有意投標人筆闕的沼標文件（招標方案、承投規則或承攬規則以及其附件）和意靨投標書內時，才允許他對合同擬本提出聲明異議。收到聲明異議的採購實體須在 10 日內作出決定；第 40 條（對擬第 98 條（對擬本否則視該n體接受該聲明異議。若該聲明異議未完本提出之聲明異提出之異議）第全或部分獲該買體接受，該投標人可自獲悉有關決議）第 2 款及第 2 款及第 4 款F8 定 3 日內通知其放棄提供有閱財貨或服務 . 或放棄 4 款展閼有關公共工程承攬，即亦無訂立合冏的義務，但會喪失臨時擔保。F9 採購立體接納意屬投標人表明之意見及／或接受其不適用不適用提出的聲明異議而修改合同擬本。雖然採購實體不同意意屬投標人就合同擬本表明不適用不適用F10 的意見及／或駁向其提出的聲明異議，但意靨投標人仍決定接受該合同擬本。採購實體挑選得分合格及次高的投標書的投標人。不適用不適用Flt 若有者，向他發出合同擬本，否則，作出有關招標的不判給決定。甄選委員會編製建議書，連同巳獲意靨投標書的投第 41 條（判給第 99 條（判給的標人同意的合同擬本及附同相關文件一併呈判給的定義及通知）定義及通知）第實體批准判給。第 1 款 t 款過往，此建議徂沒有標準可依。直到 2007 年 1 月，經濟財政司司長頒佈7第 1 /2007 號經濟財政司司長批示，其附件之一為〈處理取得財產和勞務開支Ft2 的指引〉。此後，各招標實體必須按照該指引規定的內容編製許可棍支的建議書·按照該指引，建議告基本上應列明：l 取得的理由和指出開支所適用的法律規定：2 按十二分之一執行原則適當分類的開支預算登錄和撥款的預留款項，但後者不得妨礙年度（預算案）規定的例外情況。187

澳門特別行政區政府採購法律制度研究步驟 I 說UJJ 第 63/85/M 號法令 I第 74/99/M 號法＾除上述指出建議書應列出的基本內容外，一般上，建議書亦應列出下列資料：1. 意屬投標也的投標人名稱及其相腦的商業登記資料；2. 建議判給價金；j , 採購項目之給付期；4. 建議判給的法律依據；s. 明確且具體地指出選定意屬投標書的原國及／或指出其較具優勢的條件；此外，建議也亦應附冏相瀾文件，應包括：1. 獲批准進行招標的建議害；2. 開標會議記錄；3 評審委員會的會議記錄、評審報告、適用的評審準則、以及評審每一份投標書的評分資料；4. 1尚有跨年度負擔的行政長官批示草案；5 意屬投標冉，以／或其他獲評審的投標臼°按照第 122/84/M 號法令第 16 條規定，判給實體（即具許可支付有隨開支權限之貢體）於核准時，愿進行審査·I II 第 41 條（判給第 99 條（判給的F13 I 標人。 I 的定義及通知）定義及通知）第第 2 款 2 款意屬投標書的投標人須於獲悉日起於法定朗內（取第 41 條（判給的第 99 條（判給的得財貨與勞務為 5 日；展開公共承攬工程為 10 日）定義及通知）第定義及通知）第提供確定擔保。 2款、第 45 條（提 2 款、第 103 條F14 I 供擔保之方式）（提供方式）若其金額沒於招標方案內確定，則依法定總價金比第 44 條（擔保第 102 條（金額）傀及方式給付（取得財貨與勞務為總價金的 4% ; 之金額）展開公共承攬工程為總價金之 5%) • 於意屬投標害的投標人捷供確定擔保後，甄選委員第 41 條（判給第 99 條（判給的F15 I 會以書前方式通知其他落遞的投標人。的定義及通知）定義及通知）第第 3 款 3 款188

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序圖 25 : 公開招標訂立合同的程序是L否G2. 逼知被判給人簽署合同的日期、時閹和地點否是G7. 已提供的確定擔保撥歸判給賈體所有，且判給失效189

澳門特別行政區政府採購法律制度研究表 37 : 政府採購公開招標典型程序〔 G. 訂立合同〕之鸊述步驟說明第 63/85/M 號法令第 74/99/M 號法令合同必須於提供確定擔保後的法定期間內盯第 46 條（酊立合同第 104 條（訂立合J.L 「 0 之期閼）第 1 款及第同之期隈）第 1 款Gt 財貨與勞務為 30 日內（取得不動產之酊立 5 款合同期為合周雙方協議定出）；公共承攬工程為 60 日內。採購賈體必須至少提前 5 日以公函通知被判第 46 條（盯立合同第 104 條（訂立合G2 給人簽署合冏的日期｀時問及地點。簽署的之期間）第 2 款同之期隈）第 2 款合同係按照雙方已同意的合同擬本為之。被判給人是否於約定的日期、時間及地點出第 46 條（訂立合同第 104 條（訂立合G3 席及簽薯合同？之期閼）第 3 款前半同之期限）第 3 款段前半段倘若判給實體沒有於法定期內約定簽署合第 46 條（訂立合同第 104 條（訂立合同，被判給人有權拒絕簽署合同，以及要求之期間）第 4 款同之期限）第 5 款G4 退何已提供的確定擔保和補償其承擔的其他負擔。基於被判給人沒於約定日湖、時閻及地點耜不適用不適用席簽署合同是不歸漬其本身的原因，即非其GS 本身意願，可再與採購實體另約簽署合同的日期、時閼及地點。判給實體和被判給人於約定日期、時間及地不適用不適用點簽署合同。判給貨體可按（行政程序法典）第 37 條及G6 第 38 條規定授權及轉授權予轄下貢體與被判給人簽署合同。訂立合同亦應遵守第23/2000 號行政法規（公共機關之公證）第 1條的規定。基於被判給人在可歸演之原圀而沒出席簽署第 46 條（訂立合同第 104 條（訂立合G7 合同，判給賁體沒收其已提供之確定擔保，之期閼）第 3 款後半囘之期限）第 3 款且有欄判給隨即失效。段後半段190

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序、限制招標的程序於論述限制招標程序前，先瞭解限制招標與公開招標的分別，主要針對潛在投標人的範郾，前者是僅接受獲邀請的潛在投標人投標，不論其資格是否已事先得到評審；後者則是任何有意的人士均可投標。其後，兩者適用的招標程序原則上是沒有分別的。而具體執行程序，仍是要遵守政府採購的程序法。（一）取得財產和服務的限制招標程序我們可以從第 63/85/M 號法令看到．它祇是規範取得財產和服務的招標程序，並沒有明確指出公開招標和限制招標的分別，但以其規定條款之內容看到，該法令規範招標之性質屬公開性。從另一角度看· 一方面，祇要採購項目的估計金額符合第122/84/M 號法令第七條第一款 b) 項的規定及其採購情況不符合豁免規定者．就必須進行招標；另一方面，取得財產與服務涉及特別技術或其估計金額超過澳門幣7,500,000元．並已進行預先甄審資格．但沒經上級批准而不得免除招標者．亦必須進行招標。由於第 63/85/M 號法令祇規範取得財產與服務的招標程序，縱使前述第＝種情況已進行預先甄審資格的招標具有限制招標的根本性質，但在第 122/84/M 號法令祇明文規定採用｀｀招標＂的採購方式下，就祇適用第 63/85/M 號法令僅規範的｀｀招標＂程序。值得注意，適用第 63/85/M號法令展開的招標．必須按照其第十三條（招標公告）的規定，指出｀｀為取得財貨及勞務而進行的招標係透過公佈公告開展＂。那麼，依此行為進行的招標具有公開1生。亦即是說，按照此法令進行的招標．就不能依據任何機制，如已獲預先評審資格的潛在投標人清單、或特定行業營運者清單等來隨機或按照特定挑選機制來邀請潛在投標人投標。就此點問題，必須於改革政府採購法時進行適合行政當局依法採購的適當調認 o（二）展開公共工程承攬的限制招標程序第 74/99/M 號法令規範的展開公共工程承攬法律制度對限制招標程序有明文規定，而且把限制招標分為兩類．分別為預先評定資格的限制招標和無預先評定資格的限制招標。前者係指僅得由定作人邀請潛在投標人提交投標書之招標，而該等潛在投標人須符合預先定出之要件及條件而由定作人預先給予提交投標書的資格，並把該等投標人納入預先評定合資格投標人名單內；後者係指祇有由定作人邀請的潛在投標人方能提交投標書之招標，而其資格則於開標時由開標委員會審理。191

澳門特別行政區政府採購法律制度研究兩類限制招標的程序基本上與公開招標程序相同，其分別主要在於它們的潛在投標人參加投標的自由及其相應規定。預先評定資格之限制招標中，潛在投標人必須事先按規定的要件和條件提出候選要求，經有權限實體評審後確定其具偏施工資格，被納入事先評定資格投標人名單中。每當需要展開招標時，招標實體或定作人須從該名單中挑選及邀請投標人提交施投標書，但獲邀投標人不得少於 3 個。 95 定作人訂出提交投標書的期間不得少於 40E 。 '.l6 於甄選所有投標書後，判給實體應按規定，＂如不涉及附條件之投標書或由投標人編製圖則，應將承攬判給報價最低的投標書；如涉及附條件之投標書或由投標人編製圖則或變更本時，又或提出候選要求之實體之數目等於或低於招標公告所指獲邀實體之數目時，判給實體須根據為公開招標所定之判給準則決定中標人。至於無預先評定資格之限制招標．獲邀請提交投標書之潛在投標人須由招標實體或定作人按該等投標人在公共工程之施工方囿之經驗及認識亻乍甄選，而獲邀投標人太得少於 3 個。洲於展開招標時，毋須發出招標公告，取而代之是向中選的潛在投標人發出邀請通知，其內容應與規定於招標公告之一切適用資料相同。倘若招標實體或定作人解答提出的疑問，亦應向中選投標人發出通知而取代公佈。該通知必須採用傳閱文件之形式。 '.l'.l 定作人訂出提交投標書的期間不得少於 5 日。 100 於甄選所有投標書後，判給實體應按規定， 101 如不涉及附條件之投標書或由投標人編製圖則或變更本時，應將承攬判給報價最低的投標書；如涉及附條件之投標書或由投標人編製圖則或變更本，判給實體須根據為公開招標所定之判給準則決定中標人。三、直接磋商的程序，｀按照第 74/99/M 號法令第一百零九條規定 ·％按照第 74/99/M 號法令第一百一十一條規定。,~ 按照第 74/99/M 號法令第一百一十二條規定。'>ii 按照第 74/99/M 號法令第一百一十三條規定。＂按照第 74/99/M 號法令第一百一十四條規定。IINI 按照第 74/99/:tl. f 號法令第一百一十五條規定。1111 按照第 74/99/M 號法令第一百一十六條規定。192

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序（一）取得財產和服務的直接磋商程序採用為取得財產和服務的直接磋商採購方式係取決於第 122/84/M 號法令第八條第一款規定，＂如招標非屬強制住，或根據第七條第二款巳免除招標，應進行直接磋商＇，但進行直接磋商是不適用第 63/85/M 號法令的。其實行的步驟是規定於同一法令第八條第二款、第三款及第囧款內。進行直接磋商前，原則上應儘可能向至少三僵供應商要求報價，而且該等供應商的住所或總部必須設於澳門特別行政匿內，又或它們在澳門特別行政扈有公司代表。一般情況下，取得財貨與服務的估計金額超過澳門幣 15,000 元，要求報價的諮詢必須繕錄下來，即要進行＇｀書面諮詢＇＇；否則，可進行｀｀口頭諮詢＇，。倘若出現該法第七條第二款 a) 項、 b) 項、 e) 項丶 f) 項和 g) 項所指之任何一個情況，又或採購屬具有充分理由的特別緊急情況，可免除向至少三僭供應商要求報價或諮詢，即可直接向一個供應商要求提供報價，此時靦為＂單一來源採購＂。無論以哪一亻冏直接磋商的採購方式進行採購，經分析報價後，招標實體仍依照開支的審批程序，製作符合法律規定內容的建議書呈上級具審理開支金額權限的實體作出批示批准其建議的供應商供貨或提供服務。（二）展開公共工程承攬的直接磋商程序於第 74/99/M 號法令規定中，有專章規定直接磋商，但當中祇包含一條規定。嚴格來說不是規定執行直接磋商的整個程序，而是透過直接磋商確定承攬人，作為定作人的公共部門或機構與其訂立承攬合同之規定。該規定是第一百一十七條，其內指出｀｀本法規第一百零一條至第一百零八條之規定經作出適當配合後，適用於擔保之提供及合同之訂立＂。這裏指出的第一百零一條至第一百零八條係規定於公開招標甄選委員會擬定意屬投標書的投標人後，要求提交確定擔保，直到簽署公共工程承攬合同為止的規定。由此可見，這條款不是規定進行直接磋商應執行的所有工作步驟，祇是要求意屬投標人必須提交確定擔保及簽訂合同。那麼，其部分程序仍適用上述規定於第 122/84/M 號法令的步驟。經展開直接磋商及按上述第一百一十七條規定，定作人與承攬人訂立公共工程承攬合周。（三）直接磋商的典型程193

澳門特別行政區政府採購法律制度研究（三）直接磋商的典型程序考慮到與政府採購有關的兩部程序法均沒有規定直接磋商的確實程序及步驟，縱使政府採購開支制度對直接磋商有原則性的規定，但祇屬一些採購方式的選擇決定而非程序或所有步驟的規範，從而使到各公共部門及機構的採購人員沒有法定程序可依而做成執行上存在差異。可是，現存有其他法規規定採購程序必不可少的步驟，不但要求招標過程必須執行，亦適用於直接磋商的過程中。該法規是第 1/2007 號經濟財政司司長批示核准的〈處理取得財產和勞務開支的指引〉。顧名思義，它不適用於展開公共工程的開支。可是，當展開公共工程時依照類似規定，是沒有不妥之處，反而能確保展開公共工程有良好的開支規劃，保證有足夠預算進行支付。儘管進行直接磋商是沒有法定程序，但任何行政工作均是以工作程序或步驟來完成的。縱使不周公共部門及機構的採購人員在執行直接磋商時各荀各法，但仍是以不違反法律規定作為履行工作的依歸。因此，筆者按照進行直接磋商的必要法定要求和審批權限，配合行政工作必要的考慮因素，擬定了一個直接磋商的程序予採購人員在執行工作時作為參考的典型性程序。其中有陰影的步驟是受到法律規範的。194

圖 26 : 直接磋商的典型程序ffit 22/84//\1號法令ffi8(2), (3)絛否第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序10. 有意供應商遞交報價文件13. 開啟報價文件15. 按槀選準則評定報價文件195

澳門特別行政區政府採購法律制度研究圖 27 : 直接磋商的典型程序（績）196 否32. 通知意屬供應商獲得判給34. 把直接磋商決定通知落選供應商-----------------------l 第74/99/M號法令第11 7條23. 制訂合同凝本是34. 把直接磋商決定通如薳選承建商26. 修訂合同擬本

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序下表解釋上圖每一步驟要執行的工作，以及其相應的法律規定。表 38 : 直接磋商程序之闡述I I 步驟說明適用法規決定是否採用書面諮詢進行採購 · 是視乎採購項目的估計金額、或是否見「選擇採膳符合特定情況或特別緊急情況。 1 方式程序」倘若採購項目的估計金額低於法定招標金額，且有閱採購不屬任何特定同上2 I 情況或特別緊急情況，進行口頭諮詢；否則，便可免除諮詢而直接向一特定供愿商或承建商要求報價。3 I 4 I 公共部鬥認為有需要取得採購項目而編製有涸的諮詢文件，以便迆行翟，一一面諮詢或單一來源採購。諮詢文件內容並不受法律規範，其伪主要載明投標人的資格、採購項目的規格、技術要求以及一些特定要件等等，以便供應商或承建根據該等元素設計報價文件。對於內前諮詢，公共部門製作建議也，其內主要包括：採購之標的；供，一一應商或承建商的條件及資格要求；採購頊目的必要性、估計金額、基的採購項目規格」要件、供應期或完工期等等，並把諮詢文件附於該建議書，一併呈上級具審批採購項目估計金額權隈之賁體批准進行書面諮詢。對於日頭諮詢，公共部門製作建議揖，其內主要包括：採購之標的、採購項目的必要性、估計金額、基本的採購項目規格」要件等等，旨在得到上級具審批採購項目佔計金額權限之實體批准許可迤行口頭諮詢。對於單一來源採購，是免除向竺間或以上供應商諮詢而採購實體直接向一個供應商或承建商要求報價，建議書內必須載明免除諮詢之原因及指出法律依據，並且附上亻尚即要的諮詢文件，一併譔上級具審批採瞄項目估計金額權限之實瞪審理並作出批示批准進行單一來源採購。把建議世呈上級具審批採購項目估計金額權限之實體，透過批示批准是，一一否同意以直接磋商的建講採購方式取得有關採購項目。s I 倘若有關採購符合特定惰況或特別緊急悄況，具審批權限的實體在有充分說明理由的條件下，批准免除向三閻或以上的供應商或承建商諮詢而直接要求某一特定供應商或承建商報價。具審批採購項目估計金額權限之頁體批准進行書面諮詢後，採購買體便第 1 22/84/M 號可向本地區至少三閩巴登記相關商貿活動的供應商或承建商發出諮詢文法令第 8 條第 2件。一般來說，採瞄頁體手上已有一些在市場中活躍的供應商和承建商和第 3 款6 I 名單。按照採購實體的挑選機制，，於每次進行直接磋商時挑選供應商或承建商並發出諮詢文件。所謂的唐面方式，除傳統的紙本文件和圖文傳真外，可按照符合現代資訊技術方式發出電子郵件。197

澳門特別行政區政府採購法律制度研究步驟說HJj 適用法規具審批採購項目估計金額權限之質體批准進行日頭諮詢後，採贈貿體便第 122/84/M 號可透過電話與本地區至少三間已登記相瀾商貿活動的供應商或承建商聯法令第 8 條第 27 絡、或面洽，說明欲取得採購項目的基本規格或特性，並要求他們於指和第 3 款定期限前報價。具審批採購項目估計金額權限之實體批准單一來源採購，採購實體便可第 122/84/l\f 號8 直接與一供應商或承建商接觸，要求他按照欲取得採購項目的規格及或法令第 8 條第 4特性，並要求他於指定期限前報倍。款9 被挑選或接觸的供應商或承建商靦乎其業務情況決定是否作出報價決 --定。屬步驟 6 : 有意的供應商或承建商按照諮詢文件的內容準備報佰單或報-- 價文件；屬步驟 7 : 有意的供應商或承建商按照電話或面洽內容準備報價單或報價文件；10 局步驟 8 ' 被直接接觸的供應商或承建商就接觸時所得資料準備報價單或報佰文件。一般悄況下，報佰單或報價文件沒有形式上的限制，祇要其內容符合所要求者便可，但必須以書面形式作出。此外，在一般悄況下，發出報價的供應商或承建商不會被要求繳交保證金。有意的供應商或承建商必須於指定的期限前向採購實體遞交報佰單或報 --11 價文件。逾期遞交者將不獲接納。採腈賈體按照記錄，向逾期遞交報價單或文件的供應商或承建商遂一以-- 12 書面方式通知其不獲接納·部分採購質體會委任兩侗完全獨立的委員會，一個是開啟報價委員會，-- 13 另一是甄選報價委員會。楣啟盛價委員會逐—把準時遞交的報價單或文件脷啟。若沒有該委員會，則由採購實體中負責有縣採購項目的單位為之。開啟報價委員會或採購真體的負責單位桉基本要件審核供應商或承建商-- 14 的資格是否符合要求。若不符合者，甄選報價委員會或該負貴單位毋須評審其巴遞交之報價單或文件．甄選報價委員會按照相購的甄選準則評審獲接鈉供應商或承建商遞交的-- 15 報價單或文件。若沒有該委員會，則由有鼩負豈單位為之．甄選委員會或有購負責單位可因應報償內容或採購項目的複雜性參考峯參考第 63/85「公拥招標的〔 F3. 符合判給理據）」，及／或基於政府採購或公共拥 /M 號法令第16 支的原則性規定為理據，並評估是否作出判給建議· 37 條和第 38條；198

步驟17 說明第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序適用法規．參考第 74/99/M 號法令第94 條第 3 款和第 96 條倘有腦採賊不符合判紿理據，甄選報價委員會或有關負責單位編製建議，一一－，向判給貿體建議不判給。判給實體按照採購U體提出不判給的理由，審理有關建議書提出的不判，一一18 二委員會或有欄負炭單位得到判給實體以批示批准的不判給決定－－20 21 後，向供應商或承建薛發函通知有閱決定。．若採購項目為公共工程，必須按照第 74/99/\\1 號法令規定提交擔保和訂 -- 立合同。若採購項目的金額達到法定門檻而又尚不符合豁免情況，必須簽署合．第 122/84/M同。號法令第 1 2條，．第 74/99/M號法令第 u條對於殷拥公共工程承攬，第 74/99/M 號法令第 1 1 7 條規定直接磋商的適用條款，就是經適當配合後，適用該法令規定公朐招標程序中擔保的提供及合同之訂立。對於取得財產及服務．沒有任何規定。國此，當取得財產及服務的建議金額達到簽訂合同門檻金額時，可以嚴格的方式，參考第 63/85/i\I 號法令規定第 39 條至第 49 條，適當地配合擔保的提供及合同之訂立。無論是上述哪一類別的採購，必須符合第 122/84/M 號法令第三章，關於＂合同＂的規定，即第11 條至第 17 條規定。關於．，超過—經濟年度責任的分擔＇＇，適用嚮 28/2009 號行政法規修訂第6/2006 號行政法規第 20 條規定。22 採購U體轄下負責單位或蓺遺報價委員會依法編製建議告，連同相關文第 1/2007 號經件一併呈判給責體批准判給。濟財政司旬長有郿建議書的關鍵內容．必須符合相關法律規定。批示核准附件一〈處理取得財產和勞務匪支的指引〉第1 款至第 4 款丶第 6 款199

澳門特別行政區政府採購法律制度研究步驟23 24 25 說HJj較嚴格的做法是，參照政府採購程序法規定，於判紿貿體對報價作出判給前，由採購質體制訂合同擬本。此時，倘有的諮詢文件、報價單或報適用法規價文件成為合同的組成部分。 74/99/M 號法．須注意的是，若採購項目靨公共工程，制訂合同擬本之過程必須遵守第令第 117 條；74/99/M 號第 11 7 條規定。合同內容要符合第 122/84/M號法令第 17 條規定採購賁體在判給前把合冏癡本交予意局供應商或承建商，以便他於收到對於展開公共合同擬本後的指定期間內（可訂為 SB) 就其內容發表意見；否則．視工程，適用第74/99/M 號法條同上，若採購實體未完全或部分接受該不同意見，應通知該意屬供應商或承建商。26 I 聶賁體接納意屬供應商或承建商發表的意見而修改合同擬本。 I 同上該意屬供應商或承建商自獲悉採購實體未完全或部分接受有闃不同意見同上27 I 的決定的指定期杓（可訂為 3 日），回覆採購廙體其仍接受合同擬本；5則，視為其放棄提供有醐採購項目，即無訂立合同的義務。採購實監挑選得分合格及次商分的報價者為意屬供應商或承建商，並向，l 一一28 I 他發出合同擬本；否則，在沒有符合條件報佰的情況下，提出不判給建29 30 200 議。判給，確立獲判給人，並核准合問擬本。有關建議書的關鍵內容，必須符合相關法律規定。．第 74/99/M號法令第 1 17條• 第 1/2007 號經濟財政司司長批示核准附件一（處理取得財產和勞務開支

第六章澳門特別行政區政府採購的適用程序步驟說明適用法規的指引）第 1款至第 4 款、第 6 款判給實體就建議內容作出判給決定。．第 122/84/M號法令第 16條31 ．第 74/99/tf號法令第 117條採購實體把判給決定通知獲判給人（供應商或承建商）。對於公共工程第 74/99/1( 號32 承橙，必須按法律規定，透過雙掛號信方式通知獲判給人。法令第 50 條及第 1 1 7 條獲判給人應於指定期內提供搶保，擔保方式一般為現金存款租銀行擔第 74/99/M 號33 保；對於公共工程承攬，尚可使用保險擔保。法令第 117 條採購立體通知所有落選供應商或承建商，其杓應儘可能載明不獲判給之第 74/99/M 號原困。法令第 50 條34 對於公共工程承攬，必須按法律規定 · 透過雙掛號信方式通知落選供應商或承建商。採購頁體可參考「公開招標 (G 訂立合同〕之法定程序」，與獲判給人第 74/99/M 號35 盯立合同。法令第 117 條201

第七章澳門特別行政區政府採購過程中相關方的權利保障於澳門特別行政區政府採購的整僵過程中，有不同的實體參與其中，主要是招標實體或採購實體、私人個人或私法人、具權限的審批實體或判給實體等等。招標實體或採購實體是全程參與的相闕方，由它提出採購的靨要，從籌劃開始，直到完成履行採購合同為止。其他的參與人不是完全經歷整亻同過程的，祇是或多或少地參與部分採購過程，而供應商就是該等其他參與人中參與整僵採購過程第二最長的相關方。私人個人或法人的參與，是從招標實體發出招標公告開始才參與的，其參與的期間覦乎有否遞交投標書和投標書內容是否符合招標實體釐訂於招標文件的要求而定。於整個採購過程中，私人是按工作階段的演變分別以不冏身份參與其中的，包括潛在投標人、投標人、意屬投標人、落選投標人、中標人、供應商或承攬人等等。具權限的審批實體或判給實體係具有特定金額權限批准展開招標和批准開支的實體，係指自然人，包括行政長官；獲授權的司長；獲轉授權的局長、副局長及／或其下級主管等等。鑒於政府採購是由招標實體提出採購機會，由投標人承擔投標義務；投標人之間進行競爭性行為，投標人可能於競投過程中為其取得供應或承攬合同而與投標的競爭對手、採購人員、或具權隈審批實體等直接相關方、又或與其他人士進行一些不音情來影響判給結果；以及招標實體沒有按照法定程序或步驟進行招標使到投標人不能在公平的情況下競標，此等情況均會群致其他相關方的利益受損，故此是有必要在採購過程中採用適當措施和方法來保障相關方的權益，俾能使招標於公平競爭的情況下進行。第一節有意投標人的資訊權和査詢權展開招標，是由招標實體透過《澳門特別行政區公報》、特定的報章和其他特定途徑等發出招標公告開始，有意投標人可在指定地點或於指定網站取得相關的招標文件。無輪有意投標人在哪一途徑或媒體取得招標文件，其內容應該是相冏的，甚至其式樣亦應相司，以保證其資訊權不被侵害。—般而言，倘若有意投標人對招標文件所202

第七章澳門特別行政區政府採購過程中相胭方的權利保障載內容存在任何疑問，可以按照規定的指定期限內向招標實體提出有關疑問，要求招標實體清楚地解釋，讓其査詢權得到保證。提出之方式僅限制於書面。按照展開公＃程承攬法律制度第 74/99/M 號法令第五十七條第一款規定，＂正確理解及解釋供査閱資料所需之解答，應由投標人在提交投標書之期闇之首個三分之一時間內要求作出；招標方案指定作答之實體應在同一期間緊隨之三分之一時間內．以書面方式提供解答＂；第二款規定，＂上款所指實體在規定時間內未作解答時 · 應任何利害關係人要求，得延長提交投標書之期間，而延長之時間為規定作出解答之期間＂，亦即是說．提交投標書期限可延長多三分之一期閼。至於規範取得財產及服務的第 63/85/M 號法令 · 是沒有類似的規定；不過．一般上是會把有關規定訂於招標方案內，以維護潛在投標人的查詢權。實務上．有意投標人應以書画形式提出對招標文件內容之疑問。招標實體可以兩個方式解答。其一，應於法定期限內召開解答會議，通知其知道已索取招標文件的有意投標人出席，僅限於其收到針對招標文件內容提出的疑問作出口頭解釋。會議結束後．招標實體把該解釋之綹錄本通知其知道已索取招標文件的有意投標人；其二，招標實體僅以書蔗形式解答．回覆提出疑問的有意投標人，以及已知索取招標文件的其他有意投標人。無論是哪一個解答方式，招標實體應發出公告 · 通知有關招標文件有附加的解釋文件，而該書面解釋視為招標文件的組成部分，供隨後的有意投標人索取。倘若招標文件設置於網站供下載，書面解釋的電子文件則視為附件，一併供有意者下載，以能保證所有有意投標人得到祖同的投標信息，達到公平競爭之目的。按照第 74/99/Nf 號法令第五十七條第三款規定，＂所作解答之副本須附於招標中供疍閱之文件．且應立即公佈通告，以告知利害關係人已有解答並已將副本附於有關文件＂。第三節政府採購的監察制度政府採購行為必須依法進行，要以正當行為執行所有工作，並且必須具備相當程度的嚴謹性。於現行澳門特別行政區政府採購法中，為保證採購過程於合法、正當的行政和財務要求下運作，設有兩個方面的監察制度，其一是開標的監察制度、其二是開支的監察制度。、開標過程中的監察此監察是採購過程中形式上和行為上的監察，在採購過程的開標期間進行，由具權限的第三者執行，並非且不能由參與開標的招標實體自行執行。監察本身不具公＃203

澳門特別行政區政府採購法律制度研究性，但是為了維護公共利益而採取的介入手段，保證開標行為能於公平和公正的情況下進行。現行澳門特別行政菡政府採購的兩部程序法均有此開標監察的規定。按照第63/85/M 號法令第二十五條第囧款 ' "如擬取得之財貨及勞務之估價超過澳門幣五百萬元，則在開標時，必須有葡萄牙共和國助理檢察長或其一名代表出席〔現為澳門特別行政噩檢察院代表〕＂。按照第 74/99/M 號法令第七十七條第二款規定，｀如承攬價金超過一定金額，須有一名檢察院代表出席開標；有關金額須透過訓令〔現為行政命令）定出。＂按照第 34/2000 號行政命令規定，公共工程之承攬價金超過澳門幣一千萬元，必須有一名檢察院代表出席開標。由於第 74/99/M 號法令的立法較新，且已為澳門回歸祖國做好準備，上述第 63/85/M 號法令規定的＇｀必須有葡萄牙共和區助理檢察長或其一名代表出席＂應視為相同於第 74/99/M 號法令規定的｀｀須有一名檢察院代表出席開標" 。雖然檢察院代表出席的監察行為祇限於開標期間，但它是整侗採購過程中離所有相關方均能並容許在同一時閼參與的惟一期間，亦是所有相關方均能且惟一機會親眼目睹的公開行為。開標行為是必須依法執行的，無論祇是開標，抑或整侗招標程序，倘出現任何步驟的遺漏 · 投標人均可為維護其權益而提出聲明異議、甚至訴願和司法上訴。鑒於採購的開標工作均為開標委員會負責和作出決定，故此上指的出席，不表示該名檢察院代表參與，亦無義務參與開標工作，祇是從旁監察開標過程。倘若該名代表於監察開標的過程中發現不妥之處，不一定主動或被動地指出並予以糾正。那麼．應推定他是肩負檢察院的職務．即一旦投標人在後續過程中提起上訴，檢察院便代表澳門特別行政匿進行訴訟。亦即是說，投標人提出的司法上訴，由檢察院代表招標實體進行訴訟。、對開支之預防性監察一直以來，澳門特別行政匿公共財務管理制度的完善操作使各部門的開支運作受到嚴格監控。在澳門主權回歸祖國之前，特別是在工程及取得財產與服務開支方面有一套完備的預防性監察制度，它是從第 122/84/M 號法令第十八條規定的取得財產與服務和展開公共工程的｀＇批閱制度" ( R~ 想me de Visto ) 體現出來。這個特殊1生規定給予政府採購開支深嚴把關。所謂深嚴，係國為有關開支的預防性監察由平政院一於1992 年至澳門回歸前，由審計法院負責＿一對取得財產與服務和展開公共工程之開支合同或符合一定要件的替代合同進行審理；否則．合同不能簽署及執行，從而形成204

第七章澳門特別行政區政府採購過程中相胭方的權利保障有效的｀事前監察制度＂。此制度是於整個採購過程中，審評委員會在選定意屬投標書的投標人後和簽署合罔前執行。至於替代合同之內容係受該法令第十九條第二款規定，可是有關的專門格式從未在《澳門特別行政匿公報》刊登，但不妨礙必需的批閲手續。政府採購的批閱制度旨在審筆受批閱文件內容之合法住．以及由該等文件引致之負擔是否具有適當和法定預算撥款來支付。經平政院核准的採購合同，方能簽署及執行。不過，祇是法律規定必須簽署的採購合同才要經平政院核准。必須簽署採購合囘有兩個情況：其一、展開工程的金額超過澳門幣 1,500,000元，或其施工期超過 12 僭月；其二、取得財產或服務的金額超過澳門幣 500,000 元，或財產之交收期或服務的進行期超過 6 個月。 102 不過，開支制度中尚有豁免條款的規定．對下列任何一種情況可豁免簽署合同： (1) 困內部或外部公共安全之理由； (2) 出現不可抗力而導致之特別及緊急情況； (3) 財產之交收期限或提供服務之期限少於 30 日．且不延遲支付有關費用；(4) 調整價格後之開支； (5) 當具備依據的特殊及緊急原因．祇要展開的工程或取得的財產及服務的金額分別不超過澳門幣 2,500,000 元及 750,000 元。 103 但當出現第 (3) 點和第 (4) 點之情況．倘若替代合同涉及展開工程開支金額超過澳門幣 2,000,000 元，或取得財產及服務的金額超過澳門幣 1,000,000 元，仍須把有關文件送予平政院批闕。＇山平政院批閱特定的內容，主要是： (1) 金額不低於澳門幣 15,000,000 元的合同擬本；(2) 金額低於澳門幣 15,000,000 元，但於 90 日內，當一個以上為相同目的及在整體上達到或超過該金額的合同擬本； (3) 當由有關機關提議及其預先核閱的建議獲得澳督（現為行政長官）批准其所預料的特殊情況時，金額低於澳門幣 1 5,000,000 元之合同擬本； (4) 訂立合同時應支付全部或部分負擔之書面合罔之擬本； (5) 上段指出符合必須簽署合同情況的書面合同確定文本； (6) 上段指出的替代合同。 105 替代合周的內容應載明有關機構之名稱、供應商或承攬人的身分資料、訂立合同的日期，合同有效期及其生效日期、合同價值及扼要指出合同標的、提供的擔保（保證金）、用以支付負擔之預算撥款、以及許可支付開支及免除有關手續之行為之批示和作出批示之實體。 106與取得財產與服務和展開公共工程有關的合罔在送交平政院批闕前不產生效力，如採購實體於批閱前執行合同，必須負上連帶責任；而定作人可於批闕前執行公共工1112 按照第 122/84/M 號法令第十二條第一款規定·lU.l 按照第 122/84/M 號法令第十二條第二款規定·四按照第 122/84/M 號法令第十八條第二款規定·111; 按照第 122/84/M 號法令第十九條第一款規定·＂｀按照第 122/84/M 號法令第十九條第二款規定·205

澳門特別行政區政府採購法律制度研究程承攬合同，但其財務效果僅於批閱後才產牛。 W7第三節保證金之釐訂及作用投標人在參與及履行澳門特別行政區行政當局開展的採購活動時必須按規定要求提交保證金作為擔保。擔保分為臨時擔保和確定擔保兩類，對於取得財產與服務招標的擔保可以現金存款或銀行擔保方式為之；而對展開工程招標的擔保，除該兩僭方弓外，還可使用保險擔保方式。現金存款係指有意投標人或被判給人向招標實體以現金方式，透過一特定的支付程序，支付一筆在招標文件內指定的金額，作為其在採購過程中履行採購義務之保證。當其完全履行採購義務，該筆現金款項將被全數退還。銀行擔保或保險擔保係指有意投標人或被判給人向招標實體提交一份在澳門特別行政匿內合法從事銀行業務或保險業務的機構發出的擔保證明文件，以一特定金額保證有關投標人切實及準時地履行該投標人遞交的投標書內所載義務、以及在招標實體按照法律規定而作出要求時交出該擔保款項。無論銀行擔保或保險擔保，均要在有關銀行機構或保險機構收到招標實體的書面通知方能解除。投標人提供臨時擔保，係保證準確且及時履行困提交投標書而承擔之義務；提供確定擔保，係保證準確且依時履行困訂立合周而承擔之義務。故此凡參加政府採購的投標人，必須在投標時向有關招標實體或定作人遞交保證金，旨在招標實體或定作人接納其參加投標，以及在投標人作為被判給人或供應商或承攬人時實現及有效承擔判給書或合同中的責任。縱使法律規定被判給人得使用臨時擔保金提供確定擔保， l4t8 但大多數招標實體在行政上均要求被判給人先提供確定擔保才退還臨時擔保。倘若被判給人未能按規定及時提供或在可歸責之原困不提供確定擔保，用作投標保證之臨時擔保會撥歸招標實體、定作人或澳門特別行政匿所有，且有關判給即時失效。 10'.l 倘若合周簽署日期、時間及地點已由雙方協商確定，但被判給人在可歸責之原困下沒前往簽署合同，則被判給人已提供之確定擔保會撥歸招標實體、定作人或澳門特別行政匿所有，而有關判給即告失效。 IIO＂＇＇按照第 122/84/M 號法令第＝十條規定·Ill~ 按照第 74/99/M 號法令第一百零三條第二款規定和第 63/85/M 號法令第四十五條第二款規定·Ill! 按照第 74/99/:tl. f 號法令第一百條第一款規定和第 63/85/M 號法令第四十二條規定。110 按照第 74/99/M 號法令第一百零匹條第三款及第 122/84/M 號法令第四十六條規定。206

第七章澳門特別行政區政府採購過程中相胭方的權利保障、取得財產和服務之保證金就取待財產與服務之政府採購而言，在一般情況下．投標人為了參與招標實體展開的招標而向其提交的保證金為臨時擔保。擔保金額一般為相等於提供財產與服務的估價之 2% ' 但招標實體另盯定者除外。 111當投標人之投標書被判給而成為被判給人後，須在獲通知之 8 日內提交確定保證金，金額為招標方案指定者或判給總額之 4%'112 以現金存款或銀行擔保方式提供。 113、展開公共工程之保證金就展開公共工程之承攬而言，提交臨時擔保係被接納為投標人及提交投標書之必要條件。臨時擔保之金額須為招標所定之工程價款之2%' 但不得少於澳門幣 5,000 元，但在特殊情況及事先在招標公告或招標方案說明者可獲免除。倘沒訂出工程價款，擔保之金額由定作人訂出。 114當定作人作出判給後，須將判給通知意屬投標人，該投標人在獲悉有關事實 10日內提供判給總價金之 5% 為確定擔保，或在具適當理由之例外情況下經有權限實體預先許可．以及在招標公告及承攬規則所載之擔保金額為確定擔保。 115 該確定擔保可以現金存款、銀行擔保或保險擔保為之。 1 lG 第四節政府採購的救濟政府採購係涉及判給實體、採購實體、投標人、供應商和承攬人、使用實體等主體之閼的多重法律關係，從而形成了政府採購法律關係。它主要是規範判給實體和採購實體於政府採購活動中的管理，以及投標人、供應商和承攬人參加政府採購活動的行為，並調整他們的權利和義務關係。鑒於他們的關係是政府和私人的關係，地位是不對等的，往往在政府採購活動中出現投標人、供應商和承攬人權益受損，如政府採111 按照第 63/85/M 號法令第十六條規定·1 12 按照第 63/85/M 號法令第四十匹條規定 ·lll 按照第 63/85/M 號法令第四十五條規定．I H 按照第 74/99/M 號法令第六十五條規定 ·llS 按照第 74/99/M 號法令第一百零二條規定。1 16 按照第 74/99/M 號法令第一百零三條規定。207

澳門特別行政區政府採購法律制度研究購活動雙方發生爭議時 · 投標人、供應商和承攬人提出的異議和訴願不一定得到足夠的保障。那麼，就需要有效的救濟機制來解決爭議。救濟能保證投標人、供應商或承攬人的參與權和執行權。參與權係確保投標人在招標程序中，在嚴格執行程序的每一步驟中得到公平競投的對待；執行權係確保履行供應或承攬合同時締約方按照合同規定的內容進行給付。於現行澳門特別行政匿政府採購的程序法中．對在招標程序中出現的違反和在判給後出現的違反分別作出了救濟的規範。此救濟分為行政救濟和荀法救濟，此外．還酊透過作為準司法救濟的仲裁來實行救濟。於整亻朝採購過程中，不是每個階段均會出現爭議的，但出現時，主要在兩個方而：其一，是招標程序的爭議；其二，是執行合罔的爭議。招標程序的爭議係指由招標實體發出招標公告開始、索取招標文件、遞交投標書、開標，評審投標書、直到判定投標人為止，或到簽訂採購合同為止的程序中所發生的爭議。此段期間是採購活動尚未簽署和執行合周。執行合同的爭議係指由採購實體與供應商或承攬人盯立合周後的履約階段起，直到完全履行合同內容和完成支付為止，包括供應或施工、驗收、保養期，付款等等所發生的爭議。由於雙方已具合同關係，受合同條款約束，雙方的權利和義務已具明確的依據。國應爭議的類別，可分別有對應招標程序爭議的招標程序救濟、以及對應執行合同爭議的執行合同救濟。招標程序的救濟可透過行政救濟和司法救濟兩傅方法來處理：執行合司的救濟可透過司法救濟和仲裁來處理。下圖表示於採購過程中適用救濟的階段。208

第七章澳門特別行政區政府採購過程中相胭方的權利保障圖 28 : 採購過程中適用救濟的階段朐始採購程序才耍讜f讲沛茁藻商弔209

澳門特別行政區政府採購法律制度研究一、行政及司法救濟係合同之形成的要件適用於澳門特別行政噩與政府採購有關的兩部程序法的最終目的是訂立供應合同取公共工程承攬合同。＂合同之形成＂就是實現該目的之規範，而實現它的先決條件之一係必須進行公開招標、預先評定資格之限制招標或無預先評定資格之限制招標、或直接磋商。此等招標之程序或步驟是分別受該兩部程序法規範，即招標程序須依循法定步驟進行，而公共工程承攬之程序法亦對直接磋商進行規範。倘若招標程序不依循法定步驟執行、有遺漏、出現不當實行步驟或某些步驟無效，任何利害關係人應自得悉該等事實為依據之日起 10 日內，向展開招標的實體提出必要的聲明異議．但該聲明異議之提出不導致招標中止。］＂如果該聲明異議得直．招標實體應作出補救行為．例如執行或重新執行被遺漏之步驟或不當實行的步驟，或有必要時撤銷已執行嗣後的步驟。 118 於聲明異議被駁回的懵況下，若有權限實體係隸屬於其他實體，此時聲明異議人可自獲通知聲明異議被駁回之日起 10 日內提起訴願。訴願亦不具中止效力，即招標程序繼續進行。 11'.l倘若任何利害關係人對招標程序中最後作出的行為，即判給行為不滿，可向法院提起司法上訴；又或，因招標程序於形式上出現瑕疵而提出聲明異議或訴願但不獲批准，但嚴格遵守招標程序可能會影響所作決定，於此考慮下亦可在荀法上訴中審議該瑕疵。囹、簽訂合同後的救濟1. 簽訂合同後的司法救濟於判給後，判給實體與意屬投標人簽訂供應合同。於執行供應合同期間，若雙方當事人就該供應合同的解繹、有效1生或執行而提出之未能透過行政途徑解決之問題，可以訴之形式交予澳門特別行政匿法院裁決， 121 但對判給人在訂立書面合同後作11 7 按照第 63/85/M號法令第四條第一款和第二款、以及第 74/99/M號法令第四十六條第一款和第二款規定·118 按照第 63/85/M 號法令第四條第五款及第 74/99/M 號法令第四十六條第四款規定．II? 按照第 63/85/M 號法令第五條及第 74/99/M 號法令第四十七條規定規定。12'1 按照第 63/85/:tl. f 號法令第六條及第 74/99/M 號法令第囧十八條規定規定。121 按照第 63/85/M 號法令第六十五條及第 74/99/M 號法令第二百一十七和第二百一十八條規定。210

第七章澳門特別行政區政府採購過程中相胭方的權利保障出與合同內容有關的事宜的決定或決議不可提起司法上訴。 122 有關的上訴應在 90 日內提起。除法律另有規定該期間外．該期間是自將有權限作出確定行為之機關所作之口定被判給人某項權利或駁回其請求之決定，或決議通知被判給人之日起計，又或自將該機關賦予判給實體某項他方認為無依據之權利之決定或決議通知被判給人之日起計。＇邛2. 透過仲裁解決供應合同或工程承攬之爭議眾所周知，訴諸法院來解決的案件一般需要很長的時間才得到裁決，而且耗用大早金錢。就算控方得直，亦浪費了時間。對於政府採購司法上訴來說，無論哪一方勝出，損失的都是社會大眾。不過，規範取得財產與服務招標程序的第 63/85/M 號法令規定另一個有效且快捷解決爭議的途徑，係透過仲裁來排解供應合同雙方的爭議。該法第六十匹條規定，雙方當事人可以就供應合同的解繹、有效性或執行的爭議提交仲裁。倘若雙方當事人選擇透過仲裁解決問題，應在有關權利失效期間屆滿前簽訂仲裁協議。進行仲裁，適用現行經第 19/98 號法令修改的第 26/96/M 號法令《仲裁制度》的規定。1 22 按照第 63/85/M 號法令第六十五條規定。1:?l 按照第 63/85/M 號法令第六十六條規定。211

第八章特定財產及服務的政府採購概括地說，澳門特別行政區現行的政府採購法律適用於公共部門採購任河類別的財產、服務和公共工程；確切地說，祇要公共部門採購項目的開支符合第 122/84/號法令第二條、第三條和第匹條分別規定的工程開支、取得財產之開支和取得服務之開支，便適用政府採購法。不過，存在某類採購項自，包括取得不動產、購置或租賃夯訊設備或服務、取得政府車輛、以及法定印刷服務等，除基本上適用政府採購法外，尚要適用專門法規。第一節不動產之取得於澳門特別行政區政府採購概念中，是容許取得不動產的，它是別於世界貿易組織和其他國家和地區的規定。既然如此，若取得不動產之金額及情況符合第 122/84/［號法令規定農開招標者，應能適用取得財產與服務的採購程序法第 63/85/M 號法令規定的招標方式來取得不動產，可是於該法的適用規定上是不明顯的，祇有第匹十六條（訂立合同之期間）第五款中明確地有針對不動產的規定， 124 由此可推定此法令亦能適用取得不動產。綜觀該法，沒有其他條款對取得不動產有特殊規定或要求。鑒於不動產的特性是與貨物有別，前澳門政府亦意識到此點，縱使考愆到第63/85/M 號法令採購程序的規定是相當嚴謹的，但又沒有對取得不動產訂立專門條款，故於 1988 年 5 月 23 日頒佈第 52/GM/88 號批示，訂定澳門地區行政當局取得不動產的程序和注意事項，讓有關部門如需要取得不動產時，有相應的行政程序可依。縱使該批示於 1988 年頒佈，但該批示到目前為止仍沒有任何修訂，且仍然生效，惟尚未公亻布正式的中文文＊。12~ 按照第 63/85/M 號法令第四十六條第五款規定，｀｀如擬取得者為不動產，得根據合同雙方達成之協蹣修改第一款所指之期間＂。212

第八章特定財產及服務的政府採購取得不動產的程序是．若有關公共部門需要取得不動產 · 應草擬建議書，上呈其監督實體審批。建議書必須載明有關不動產的面積、用途、座落的確實地點、以及預計的價值等等主要資料。監督實體同意建議書的內容後，該公共部門把一切有關取1"該不動產的資料，連司建議書一併交予財政局，請求把該取得行為登錄於「行政當局投資與發展開支計劃」。該登錄獲得核准後，以及由財政局按照第 122/84/lvf 號法今規定選定採購方式，並實行相應方式之程序進行取得。若選定以招標方式者，便按照第 63/85/M 號法令規定的招標程序，否則按照第 122/84/M 號法令規定直接磋商的相關步驟，開展有關取得不動產的程序。當採購程序完成後，財政局應先把有關投標書送交擬取得不動產的公共部門審閱．並由其以書而方式表明有關投標書的內容是否適合其要求。倘若適合，該公共部門把其意見及投標書交団財政局．由其建議上級有權限批准開支的實體作出判給的決定。然後，財政局公證處負責訂立相關的不動產取1合同。合同簽署後．把合周副本送交該建議購置不動產的公共部門備案。第二節資訊設備及服務之取得基於資訊科技於上世紀八十年代開始迅速發展和普及 · 首部與取得資訊設備或服務有關的法規是於 1 985 年 6 月 8 日頒佈的第 1 14/85 號批示．它訂定在編製作為購置及租賃資料自動處理所需設備及服務之研究應遵守之若干規則。在該批示生效 11 年後．由於其內所訂定的金額和設定該制度的環境依據已經改變．加上行政當局的各部門內都擁有優秀人力和技術的資訊附屬單位，以及行政當局面對資訊領域的不斷擴大 · 這方面的管理工作要求全前和正確地集中其組成的資料，又要做到整體性的兼容．故此，於 1 996 年 6 月 3 日前總督辦公室頒佈了第 39/GM/96 號批示，成為現行規範行政當局在資訊方前活動的協調機制和訂定一些關於購置或租賃資訊設備或服務的研究編製的應遵規定。該批示第一條規定，澳門特別行政匿各公共部門在購置或租賃資訊設備或服務時．須遵守現行第 122/ 84/M 號法令和第 63/85/M 號法令的規定，以及受該批示的詳細說明所約束。第三條規定的｀｀資訊設備＂係指 "具有信息處理功能作為最終用途的設備、各式接駁裝置以及可用的邏輯承件＂。由於取得資訊設備或服務具有一定程度的複雜性，必須預先進行有關必要性和技術及經濟可行1生研究後才作出購置或租賃決定。 12.5 為此目的 · 按照購置或租賃的估計金額分為三亻同處理級別： (1) 當估計金額等於12> 按照第 39/GM/96 號批示第 4 款規定，＂購囧或租賃資訊股備或服務的決定．於證立有必要性和技術和經濟可行性後做出＂ . 213

澳門特別行政區政府採購法律制度研究或低於澳門幣 1 50,000 元時，由有意機關製作一份具有依據的建議書，呈上級具核准相關開支的實體批准展開採購； (2) 當估計金額介乎於澳門幣 1 50,000 元和 750,000 元之間．由有意機關本身的資訊部門或類似單位製作研究書；若沒有該等職能的部門時，則由一個專門設立的計劃組製作研究書，但必須聽取行政暨公職局〔現為行政公職局〕的意見； (3) 當估計金額等於或高於澳門幣 750,000 元時，必須由計劃組製作研究書，且必須聽取行政暨公職局的意見。該計劃組係由三名高級資訊技術員或資訊技術員組成，其中一名是由行政暨公職局指派的。 126 上述的研究書，係包括為確定問題而編製的初步研究書，以及採購項目的可行性研究書。此外，計劃組亦要製作為進行諮詢或招標使用的承投規則或參閱文件的詳細說明，以及對投標人就諮詢作出報價或就招標提交的投標書進行分析而作出技術和經濟研究報牛。表 39 : 資訊協調制度中取得資訊設備及服務的門檻金額漏相應工作及其負資實體規範項目規繃內容門檻 I::': MOPIS0,000 >MOP!S0,000-

第八章特定財產及服務的政府採購公開競投（即公開招標）的大綱、承投規則、參閲文件、物品供應標書、測試及臨時性接納、停頓期及確定性接納、保養、以及租賃。競合情況是出現於承投規則中。於此訂明承投規則組成的必要條件及內容，是有別於現行第 63/85/M 號法令第十二條規定承投規則的組成條件及內容，而且是較詳細的。儘管第 39/GM/96 號批示規範的採購具有特殊住．而且對同一內容是較新和較詳細的規定，應按照｀｀特別法優於普通法＂和＂新法優於舊法＂原則適庄該批示，但是它祇是－傅由前澳督辦公室頒佈的批示，僅具行政約束力。其效力遠低於作為較高立法層次、由前澳督命令公佈的第 63/85/M號法令。故此．於製作承投規則時，還是應適用第 63/85/M 號法令的規定。對於規定的不適用胜方面，上述提及計劃組的組成是受該批示第七條規範，要由高級資訊技術員和資訊技循員作為成員。過往，兩者均靨資訊職程的人員，而該職程屬澳門特別行政區政府公共行政工作人員編制的特別職程。可是 · 2009 年 8 月 3 日頒佈的第 14/2009 號法律《公務人員職程制度》第五十六條第二款規定，於特別職程內撤銷高級資訊技術員和資訊技衡員職級；再者，按照第六十六條規定，於高級資訊技循員和資訊技術員職級的公共行政工作人員分別轉入新職程對應的高級技術員和技循員職級。於法律規定上看，任職高級技術員及技衝員的公共行政工作人員是沒有任河專業範疇之劃分。故此由那時起．行政當局中再沒有高級資訊技術員和資訊技術員，即無法適用由該批示第七條規定職級人員來組成計劃組。第三節政府車輛之取得最早規範政府車輛的法規是於 1979 年 5 月 5 日頒佈的第 11/79/M 號法律，它建立了使用政府車輛和組織安排之基準。於 1989 年，該法律被第 29/89/M 號法令修改，從而建立了自用車輛制度，並設立一項特別貸款制度以便購置僭人使用車輛。於 1993年，該法令被第 36/93/rvr 號法令廢止，並重新訂定關於屬澳門地區車輛的組織安排及有關車輛使用的新制度。現在，澳門特別行政匾取得車輛受第 7/2002 號法律《規範澳門特別行政匿車輛的一般原則》和第 14/2002 號行政法規《澳門特別行政扈車輛的取得、管理及使用》制度所規定的，但有關開支仍要這守第 122/84/M 號法令規定。至於車輛的管理要遵守第 218/2002 號行政長官批示《車輛分類總表》及莓年公佈與車輛燃料消耗量限度有關的行政長官批示的規定。於 201 t 年，車輛燃料消耗量限度是受第 9/2011 號行政長官批示規範。這些基本的法律制度形成目前澳門特別行政區政府車輛的取得及管理法律體系，見下圖。215

澳門特別行政區政府採購法律制度研究圖29 二} 二（三、二方嘉）第二二法令 l澳們特別行政區政府採購法律體系__________________ _; 、公共車輛的使用實體及類別在澳門特別行政董政府內，祇有法定的公共實體方能使用公共車輛，而該公共實體的範圍是別於，甚至是多於政府採購法涵蓋的公共部門及機構。按照第 7/2002 號法律第一條規定，相關的公共實體包括： (1) 立法會輔助部門、終審法貌院長辦公室及檢察長辦公室； (2) 以任河形式設立的公務法人； (3) 無法律人格但具財產及財政自治權的其他公共部門及機構； (4) 以上三點沒有指明的澳門特別行政匾行政當局的其他公共部門及機構； (5) 由澳門特別行政匿及／或任何澳門特別行政匿公法人認購全部資本的公司。而該等公共實體擬取得車輛的類別是受到其用途限制的，分別是： (1) 供僵人使用的車輛，是分配予權利人專用的車輛，其主要用於與所擔任職務有關的事務，也百用於私人事務； (2) 禮僙車輛，是公共實體在執行莊嚴工作或接送官員時，為表示壯嚴而使用的車輛； (3) 特別車輛，是具有一定規格或特別技循要件且用以執行特定工作的車輛； (4) 一般工作車輛，一般上是各公共實體用於運載本身工作人員或物資的車輛。無論車輛屬以上哪一類別，在取得時必須按照第 218/2002 號行政長官批示規定的《車輛分類總表》。該總表中，主要和分別把車輛分為囚類：輕型汽車、重型汽車、216

第八章特定財產及服務的政府採購輕型摩托車、以及重型摩托車，並且對前兩個分類的車輛作出細分，俾能符合公共實體進行日常工作的需要，並且指出每類車輛的法定壽命期。、公共車輛的取得、管理及使用第 7/2002 號法律《規範澳門特別行政噩車輛的一般原則》第三條規定取得車輛的指定要件： (1 ) 取得車輛時，公共實體應確保多數的車輛在價格、保養及運行消耗方面合乎經濟原則； (2) 為達到上點的原則，行政長官會作出批示＿＿現行第 8/2006號行政長官批示，為公共實體擬取得的車輛就每一類別訂定在價格方面的一般要求以及在汽缸容積及馬力方面的一般規格，下表列出目前法定車輛類別及其相應規格；(3) 若擬取得的車輛的一般要求及規格與上點所指的有別 · 應事先由經第 263/2007 號行政長官批示修訂的第 276/2005 號行政長官批示批准設立的｀｀公共車輛委員會＂向行政長官提出建議及獲得許可。該委員會是由跨部門代表組成．主席及後補主席由指定的財政局人員擔任而不論其職位或職級，委員則是分別由財政局、港務局船舶建造廠、民政總署和澳門保安部隊事務局等指定人員出任 · 囘樣是不論其職位及職級。表 40 : 現行澳門特別行政區法定車輛類別及其相應規格車輛類別汽缸容積 (c. c. ) 車門數蜇總價格（澳門幣）供個人使用車輛 :::; 2,000 匹門 :::; 160,000 禮儀車輛由行政長官批示委任的有權限委員會親乎具體個案需要特別車輛而訂定一般用途車輛客車 :s 5 座位 :S 1,600 2 西門 :5 108,000 6~8 産位 :S 2,300 ？四門 :S 160,000 9 ~ 15 座位 :S 2,500 2 兩門 .::5 160,000 ~16 座位 > 2,500 ？兩門 ~395,000 貨運車輛 A 組 :S 1,600 （不適用） S 110,000 B 組 ~3,000 （不適用） ~160,000 輕型及重型摩托車 S 125 （不適用） S 18,000 重型摩托車 ~250 （不適用） ~ 25,000 第 14/2002 號行政法規《澳門特別行政匿車輛的取得、管理及使用》第三條規定取得的應遵手續和程序，於公共實體擬取得車輛時，應提出附理由說明的建議，尤其須說明取得車輛的需要，以及已符合上表所載的一般要求及規格。行政長官可訂定向217

澳門特別行政區政府採購法律制度研究經公開招標或報價程序後獲選定的企業取得某類車輛，而所取得的車輛應屬全新的；又或經特別許可，容許取得並非全新的車輛，但須以書面的擔保作為保障；以及容許以交換方式取得車輛。至於日常使用政府車輛，是必須耗用燃料的。不過，各公共部門毋須自行採購燃料。基於燃料是各公共部門的均需耗用品，是被納入由財政局負責的集中採購項目內。可是，車輛耗庄燃料量是有上限規定的，而且是每年透過行政長官批示公佈。下表列出最近 8 年各類車輛相應的耗用燃料量的使用上限。由此可見，自政府車輛新制度投入運作後，祇於首年公佈的對某幾類車輛的燃料耗用量作了一些適合於工作實際所需的調整。此後數年的燃料耗用量規定已能反映出各公共部門的需要。表 41 : 政府車輛於 2004 年至 2011 年法定燃料耗用量上限車輛類別汽缸容積 (c.c.) !i 畜＇̀ 緝碟湣繹七伶 ii H ii ] !i 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 個人使用 .:5 1,300 840 公升1,301 ~ 1,600 1,200 公升 1 ,440 公升> 1,600 1,500 公升運送人員 ~1,300 850 公升 1 ;020 公升或貨物的1,200 公升 1 ,440 公升一般車輛 1,301 ~ 1,600 > 1,600 1 ,440 公升 1,728 公升輕型摩托車 160 公升 192 公升重型摩托車 264 公升調査或巡邏的 .:S 1,300 1 ;080 公升一般車輛1,440 公升1,301 ~ 1,600 > 1,600 t,800 公升輕型摩托車 144 公升重型閼托車 480 公升218

第八章特定財產及服務的政府採購第四節政府印刷服務一般情況下，澳門特別行政蓋各公共部門及機構擬取得的印刷服務可透過其估計的開支金額而選擇相應的採購方式來判定意屬投標人提供。不過，對於某些特指印刷項目是印務局的專屬職權，各公共部門毋須，亦不容許展開招標程序或進行諮詢選擇其他服務提供者。該等印刷項目是受 1997 年 2 月 24 日頒佈的第 6/97/M 號法令《印務局組織法》第三十一條規範，包括《澳門特別行政匿公報》及其副刊、澳門特別行政區法例之官方梨編及官方單行本、澳門特別行政區總預算及該預算所提及之機關與部門之預算、澳門特別行政陘政府的年度財務報告、施政方針、法定格式之官方印件、使用澳門特別行政扈政府徽號之官方性質之印刷品、以及因印刷品之性質而須在特別保安及監管條件下進行者等。例如， 2008 年至 2011 年實施「現金分享計劃」向居民派發的支票、 2009 年至 2011 年實施「醫療補貼計劃」向居民派發及使用的醫療券等。219

第九章政府採購合同的性質及內容現代的政府採購活動係視為合向行為，它能體現於現行的政府採購法律中，是經過展開招標過程來達成合同為目的；否則，招標的判給會被確定為無效。因此，為了達到供應為目的，採購合同於政府採購是關鍵的，且處於其核心位置。前提是透過選擇適當的採購方式來選定供應商或承攬人以取得採購項目。透過作為［了立合向前協商期的政府採購過程，採購實體與供應商或承攬人的工作是按照政府採購法律制度圍繞涪合同而展開的，最後利用合同來確定雙方享有的權利和應承擔的義務，實現期望達到的目的。訂立採購合同的形式和內容，直接關係到且取決於其屬性，亦即是說政府採購合同的性質。而其後的執行亦是相當於其性質所歸屬的法律範疇。第一節政府採購合同的概念於民法理論中，合同當事人基於意願自主原則和契約自由原則，在法定限制的範圍內就其協商內容的意思表示一致，並約定其權利和義務。政府採購合冏是指採購實體與供應商或承攬人通過政府採購過程，就某採購項目雙方給付內容及方式達成意心表示一致而簽訂的法律文件，其內載明合同期限內締約雙方享有的權利及須承把的義務。具體來說，政府採購合同是指採購實體與被判給人按照與政府採購有關的法規達成關於政府採購的協議，即政府部門及機構為了履行其職務，俾使能向社會大眾提供公共服務，動用公共開支來取得財產、服務及工程而簽訂的合同。故此，簽訂的合同主要分為三類：給付財產合同、給付服務合司、公共工程承攬合同。給付財產合同定指不論財產的種類，祇要屬可長期使用財貨或屬日常消耗物品的提供或供應合冏。若屬不動產者，必須一次過給付；若屬動產者，可一次過及分段給付。給付服務合同定指提供勞力及／或智力的服務合同。對於智力服務的提供，有關服務可於簽署合同當日或之後開始、正在進行或已完成。公共工程承攬合同桉第 74/99/M 號法令第二條規定，，｀係指透過支付一項價金以完成不動產之興建、重建、修復、修葺、保養或改建工作且旨在滿足某一集體需求之行為合同＂。須注意，拆卸或清拆政府擁有之不動產不屬該訂明公共工程承攬的範圍內。220

第二節政府採購合同的性質、政府採購合同屬行政合同第九章政府採購合同的性賀及內容澳門特別行政區政府採購合同是屬哪一法律範疇的［生質 · 現行《行政程序法典》有明確規定。該法典第一百六十五條第二款規定，＂行政合同尤其包括下列者： a) 公共工程承攬合周；…… e) 繼續供應合同； f) 為直接公益提供勞務之合同＂。由於該三類合同均屬政府採購合罔類別．故清楚知道，以及法律訂明．政府採購合同屬於行政合同 · 毫無爭議；有者，該規定為舉例式，故行政合同種類是不限於所列者。行政合司的概念是規定於《行政程序法典》第一百六十五條第一款，＂行政合周為一合意，基於此合意而設定、變更或消滅一行政法律關係＂。亦困如此，我們可以看到 · 政府採購合同還是含有民法合同特性的合同。因為能正確辨識政府採購合同的特性．就能夠確定其歸屬、締約自由、效力、法律責任、救濟途徑等多方面而能確定其適用哪些法律．以及現行政府採購法律制度的發展方向。行政合司是由行政當局履行其職務，尤其是被法律規定者而實施公權力，與私人在私法意思自治的行使基礎上，並依照不同法律性質且雙方合意而共同訂立的合同。那麼．行政合同係行政當局可以與私人基於合意而設立、變更或消滅行政法律關係，具行政約束力的法律文書。考慮到行政合同的訂立懵在於行政當局要履行其所屬之公法人職責而為之．故此，是行政當局向合司相對人實施其公權力的體現。那麼．行政當局於合同關係中處於優越地位，亦即是說政府部門及機構與合同相對人的地位是不平等的，從而雙方發生不平等的政府採購法律關係。政府採購合同是行政當局為了謀求公共利益，透過採購過程而與私人達成的協議。於履行政府採購合同和為了保障公共利益，行政當局獲行政法賦予特殊的權力．包括： (1 ) 祇要符合合罔標的及維持其財政平衡，可單方變更給付的內容； (2) 脆訂執行給付的方式； (3) 單方解除合罔是基於具維護公共利益的充分理由，但不妨礙支付合理的賠償； (4) 監察執行合同的方式；以及 (5) 對不執行政府採購合同科處規定的癱分。 127 該等權力是行政當局施加於合同相對人的公權力，後者是無法拒絕的。1 27 按照現行（行政程序法典）第一百六十七條規定 ·221

澳門特別行政區政府採購法律制度研究、政府採購合同具民法合同性質縱使行政法規定政府採購合同屬行政合囘，但它是具有民法合囘的特1生，是民法所容許的。按照《民法典》第三百九十九條第一款規定．｀｀當事人得在法律限制範圍內自由設定合周內容，訂立不同於本法典所規定之合同或在本法典規定之合同內加入當事人均接受之條款＂。亦即是說，祇要不違反法律規定之內容，採購實體和被判給人達到意思表示一致，便可把其合意內容納入合罔內。此外，按照該法典第囧百條第一款規定， U合周應予切實履行，並只能在立約人雙方同意或法律容許之情況下變更或消滅＂。於此兩條條款規定之內容可見，與《行政程序法典》第一百五十六條第一款規定者相符，以及鑒於政府採購合同屬行政合罔並具有特殊性，可推定政府採購合同具有民法合同住質．但不屬民法合同。政府採購合司與民法合司的主要匿別有以下三方蔗：(1 ) 政府採購合向為書面合同。在民法合同的範圍下，合同雙方當事人祇要達到合意，意思表示一致便可訂立合同．無論是明示或默示亦然。而政府採購合同對合意有更嚴格規定，必須體現於書面形式的合意。這有利於明確合周雙方的權利和義務．便於解決可能發生的糾葛；(2) 政府採購合同雙方的不平等地位。民法合同着重締約雙方的法律關係處於W等地位。故此在私法的基礎上，政府與私人訂立合同的法律關係均是獨立和平等的。不過，在行政法律關係中．參與人閼的｀｀法律不平等原則＂使致公共部門和機構相對私人參與人處於上位。 128 於政府採購合罔中．按照《行政程序法典》第一百六十七條規定，作為採購實體的公共部門訂立的政府採購合同會實施法律賦予的公權力，一旦簽署政府採購合周，供應商或承攬人必須受到有關權力的制約；(3) 政府採購合罔謀求公共利益。行政當局與私人訂立政府採購合罔，目的是履行法律賦予的職務來執行和完成政府相應範疇內的工作，以求推動地匿的發展。為此，配合行政當局公權力的實施，確保合同相對人能有效遵守合同條款履行其義務．便能達到維護社會大眾利益之目標。既然政府採購合同是受法律規範為行政合同．於其執行上可表現出不周種類行政＾同的特性，尤其是典型合同、從屬合同、協作合同等等；此外，它亦可表現出一些民法合同種類的特胜 · 尤其是要式合同、要物合周或實踐合周、雙務合同、有償合同丶12" Pedro Goni;:ah心(] 997). 0 Contmto Administrativo (A instituift10 co加-att,al como forma de actuafaQ da Adminis血沖Pi,blica), Direct; 沁 dos Servii;:os de J\dminis trai;:ao e Funt; 沁 Publica, p. 2. 222

第九章政府採購合同的性賀及內容合同和有效合同等等。第三節政府採購合同的表現形式對於一般民事合同，合同當事人雙方可自由選擇其認為合意的形式。合意表示雙方意思表示一致。按照《民法典》第二百零九條第一款規定，｀｀法律行為之意思表示可為明示或默示；以口頭、書面或其他直接表意方法表示者為明示；從完全有可能顯露意思之事實推斷出之表示為默示＂。於澳門特別行政區的政府採購法中，作為行政合同之一的政府採購合司，其表現形式必須受《行政程序法典》規範，其第一百七十一條規定，＂行政合同必須以書面訂立，但法律另定其他方式者除外＂。這樣 · 按照政府採購法之規定，除規定以書面形式訂立政府採購合同外，還容許以替代合同和私文書證明政府採購合同。此時，該兩類文件仍是以書面形式作出的，祇是其表現形式別於政府採購合同而已。一、政府採購合同表現形式的決定過程在政府採購法中，對合同的表現形式有確實規定，俾使能在進行招標過程中選定意屬投標書後，就提出最佳條件的投標書的內容，按照第 122/ 84/M 號法令規定的要件 · 決定以哪一法定形式簽署或證明政府採購合同，包括：書面合同、替代合同、私文書。223

澳門特別行政區政府採購法律制度研究·一.:!-圖 30 : 政府採購合同形式的決定過程一一一一一一一一．表示沒有執行主體而無法執行有關步驟,'IIIII', -, －向同－一合合Er,'_J －代咀S－替證19-－-_IIiIli言-－第－－－－置－－-告卜－.-- - 6-----是一i,!！,j-二二[[＇，＇替及丶1&` ` , 丶, ` , ` , ,` 10 合同有效224

第九章政府採購合同的性賀及內容表 42 : 政府採購合同形式的決定過程的步驟闡述步驟說明第 122/84/M 號法＾當獲判給工程的投標金額高於澳門幣 1,500,000 元或獲判給財貨或 I 第 12 條第 1 款 a)服務的投標金額高於懊冏幣 500,000 元，又或當獲判給工程的施工項及 b) 項期超過 12 個月或獲判給財貨或服務的給亻寸期超過 6 侗月，有關採購必須簽署合同。縱使判給合同的金額或其執行期符合上點規定而必須簽署採購合同，但有關採購符合法定悄況者，可免除或不強制簽署採購合同。可是，採購合同雙方仍要符台第 1 22/84/M 號法令第 11 條規範＂合冏形式＂之規定。不簽署採購合岡受兩侗性賀的規定規範，分別是豁免性規定和選擇性規定。豁免性規定係指第 122/84/M 號法令第 12 條第 2 款；選擇性規定係指同一條第 3 款。當處於以下情況者，得免除簽署書面採購合同； I 第 12 條第 2 款(1 ) 因澳門特別行政雷內部或外部公共安全之理由；(2) 因不可抗力而甜致特別及緊急的情況，如颱風弓暴風雨｀火災｀水災、以及其他不可預計的自然災難等等；(3) 財貨的交貨期或服務之提供期少於 30 B · 且有測役用之支付不許延遲；(4) 因客觀困素的影響，經有關招標的判給貫體許可之判給金額調整帶來的額外楣支。基於供應商必須按照採腈合冏訂立的條款，尤其是數屈、質素以及價格等供應財貨或提供服務，故在一般情況下，是採購貿體要求供應商額外提供财貨或服務而引致金額增加之調整；(5) 當進行的採購是具有緊急的特殊理由，以及展開之工程、取得財貨或服務的採購金額分別不超過澳門幣 2,500,000 元和澳門幣2 非強制簽署書面合同的情況，祇限於屬公共工程的政府採購合同， I 第 12 條第 3 款就是於第 1 22/84/M 號法令規定簽訂的公共工程承攬合同之基礎上，在原工程上增加工程或後加工程的費用不超過原工程合同價金的 25% • 無必要為此增加或後加工程再簽訂工程承攬合同。當採購合冏不獲免除或選擇以書面形式簽訂時，須按照法定條款. --4 I 簽訂政府採購合同，採購貢體可參考「公開招標〔 G. 訂立合周〕3 之程序」，與獲判給人訂立合同。由於目前澳門特別行政匹的行政法院沒肩負預先監察或核閱制度的權限，故此以下步驟 5 及 6所指規定固沒有執行主體而失去執行性及可賈施性。225

澳門特別行政區政府採購法律制度研究步驟說HJJ 第 122/84/M 號法令於採購的楣支制度（第 122/84/M 號法令）的規定中，當簽訂書蔗第 18 條第 2 款政府採購合同因上述步驟 2 第 (3) 或第 (4) 項的情況而得到免除時，5 可以替代合同證期。但當公共工程金額超過澳門幣 2,000.000 元，或取得財貨或服務金額超過澳門幣 1,000,000 元，該替代合同必須獲得按該法規定的平政院（或在 1992 年至 1999 年 12 月 19 日之間存在的審計院）之許可。上一步驟所指來用證明合同的替代合岡的內容是受到第 122/84/M 第 19 條第 2 款6 號法令規定的，而且替代合同的格式是必須透過（澳門公報）或（澳門特別行政區公報）公佈而成為法定格式，並且專呵由印務局印製。當政府採賭的書面合同得到免除（第 12 條第 2 款）或非強制簽署第 11 條第 1 款7 （第 12 條第 3 款），又或不以替代合同來證明（第 18 條第 2 款）時，政府採購合同可以以私文也證明。如屬免除或非強制簽署書面合同的悄況，招標頁體必須按法律規第 11 條第 2 款定（第 1 /2007 號經濟財政司司長批示核准的（處理取得財產和服務梶支的指引））編製評審投標書的報告書，其內指明按照法定8 採購程序（公開招標程序，限制招標程序｀或直接磋商程序）所評定最佳條件的投標告，以及列出落選投標售並指明落選原因，上呈判給實體審理。判紿四體依法審理評審投標書的報告書，包括採購的合法性、預同上9 算開支的合法性，締結的合同形式等等。10 採購合同符合上述步驟 7 、 8 及 9 而訂立，合同視為有效。同上面合In縱使民事合同容許書面形式、口頭形式或其他直接形式，但是現行與政府採購有關的法律規定政府採購合同必須以書面形式作出。按照規範取得財貨與服務和展開公共工程躺支制度的第 122/ 84/M 號法令第十一條第一款規定．＂合囘原則上應以書面作出，……＂；至於規範取得財貨與服務程序法的第 63/85/1-vf 號法令，它沒有明確規定有關合同是必須以書面訂立，但其第四十七條訂定｀｀合同之訂立＂條款，指出｀｀書面合同須在具有權限部門之總部訂立，…..." 。那麼，便推定取得財貨與服務的採購合同是以書面形式作出的；而至於規範公共工程承攬合同法律制度的第 74/ 99/M 號226

第九章政府採購合同的性賀及內容法令．它對書面合同有明確規定。其第一百零八條（合囘形式）第一款規定，＂合周須採用書面形式；……＂。亦即是說．政府採購合同是必須以書画形式作出的，是法律的強制規定。合同採用書面形式的好處能夠明確訂立合同當事人雙方進行政府採購行為的權利和義務，又可以讓有關方面，包括合同當事人、公證實體、監督實體等備案．以及為履行合同、解決國合同內容而產生糾紛等提供準確和可靠的依據。：：：：、替代合同於第 122/ 84/M 號法令中，除規定政府採購的一般性書面合同外，尚規範另一類以規範化內容作出的替代性文件，稱為｀｀替代合同＂。它是根據行政長官以批示方主｀核准的，且公佈於《澳門特別行政區公報》才能生效。再者，它必須由印務局印製的專門格式編製而成，其內必須載有下列項目： (1 ) 有關機關之名稱； (2) 訂立合同另一方之身分資料； (3) 訂立合同的日期； (4) 合同有效期及明確指出合同生效之日期； (5) 合同價值及扼要指出合同標的； (6) 提供之擔保； (7) 用以支付負擔之預算撥款； (8) 許可支付開支及免除有關手續之行為之批示，以及作出該批示之實體。 129 就此看來，替代合同可視為模式合同，其內所載項目形式上已受規範及預先設定的。適用替代合同為政府採購合同不是採購實體的自由選擇，是先要符合簽署合周和合同以書面形式作出的規定，然後尚要符合特定條件。具體地說，於工程的金額高於澳門幣二百萬元，又或取褐財貨及服務的金額高於澳門幣一百萬元的情況下，但處於財貨之交貨期或服務的履行期少於 30 日且有關費用不延遲支付，又或是採購項目調整價格後的開支等條件下而豁免書面合囘，且獲平政院許可便可以替代合囘為之。呣縱使現行法規規定了替代合同的使用及內容，但是存在兩僭情況令它無法適用於現今政府採購合同的工作中：其一，按照第 1 22/84/M 號法令第十八條（平政院之核閱）第二款規定，倘若政府採購合同以替代合同證明，必須取得平政院以批閱方主｀作出的許可。 131 可是，澳門特別行政噩自回歸以來，現行《司法組織綱要法》沒有賦1 2'」按照經 30/89/i,「號法令修改的第 122/84/l\J 號法令第十九條第二款規定．1 \0 按照經 30/89/M 號法令修改的第 122/84/M 號法令第十八條第二款規定，n1 由平政院對政府採購替代合囘作出批OO的制度自第 1 22/肛/M 號法令生效朐始，直到 1992 年前澳門司法系統的改革為止·其後，有關權限轉由透過第 18/92/M 號法令設立的審計法院執行，該法令第八條第一款規定，＂預先監察透過應否給予批閱而行使，其目的在於審査須受預先監察之行為或合同是否與現行法律相符合，並審查有關負搶是否與適當之預算款項相符合., • 自此，第 1 22/84/M 號法令第四章規定的對開支之預防性監察由審計法院負責執行·直到澳們回歸祖國為止。鑒於澳門特別行政區各級法院均非由澳葡政府的法院直接過渡，所有新設立法院的權隈均是由第 9/1999 號法律遁過的（司法組纖綱要法｝賦予的，但其中沒有涉及預先監察或核閱制度的權限．而使到第 122/84/M 號法令第十八條的規定無執227

澳門特別行政區政府採購法律制度研究予任何法院執行核閱制度的職能，從而無法使用以替代合同證明政府採購合周得到許可；其二，周一法令第十九條第二款規定替代合囘的專門格式是從未透過前澳督批示或行政長官批示公佈，固此無法譔任何公共部門或機構使用。四、私文以私文書證明澳門特別行政噩政府採購合罔的條件是豁免簽署書面合同。按照第 122/84/M 號法令第十一條第一款規定，｀｀合同原則上應以書面作出，但獲免除此手續者，合同得以私文書證明＂。而豁免簽署書面合同的情況是： (1) 困澳門特別行政匿內部或外部公共安全之理由； (2) 屬因不可抗力而導致之特別及緊急之情況，例如暴風雨、火災、破壞或其他不可預計之屬公共災難之情況等； (3) 財貨之交貨期回服務之完成期少於 30 日且其支付費用不延遲者； (4) 採購項目調整價格後之開支； (5) 當有適當說明的特別緊急原因，並且取得財貨及服務或工程之金額分別不超過澳門幣七十五萬元或＝百五十萬元。何謂私文書，民法沒有正而的定義，而是以排除法把它訂立出來。按照現行《民法典》第三百五十六條第一款規定，｀｀文書得為公文書或私文書＇＇；第三款規定，＂公文書係指公共當局在其權限範圍內、或公證員或被授予公信力之官員在其所獲授權之行事範圍內依法定手續繕立之文書；其他文書為私文書＂。基於此規定，筆者認為於政府採購過程選定投標人提交的投標書或供應商提出報價後．有關採購實體把審評投標書或報價之結果透過建議書呈判給實體批准並作出判給，按照第 122/84/~f 號法今第十一條第三款規定， 132 此時視為合同有效。那麼，有關意屬投標書或報價就是譔採購實體和有關投標人或供應商達到意思表示一致．並證明合同有效的私文書。第四節政府採購合同當事人於現行《民法典》規定，當事人的能力是構成合同的主要因素之一，具有能力的當事人就能成為合同的主體．可以是權利主體，又可以是義務主體。當事人係指具有和依法享有民事權利能力、以及具有和能依法承擔民事行為能力的自然人和法人。行主髖，故其執行性於 1999 年 12 月 19 日後便告終止。m 按照經 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/M 號法令第十一條第二款規定，＂如屬免除製作四面合同手續之悄況．且獲判給人所提交之樑告符合適用於招榻程序或直接磋商程序之法定要件，則判給人一經以文件方式接受獲判給人標害之建議．合同視為有效,, • 228

第九章政府採購合同的性賀及內容於目前政府採購的一般般實務活動中，存在不囘類型的組織政府採購模式。被納入行政當局均需用品清單內的物品，由財政局依法作為採購實體統－負責採購，稱為集中採購。未被納入清單內的物品，以及服務和工程，由各公共部門及機構自行採購，稱為分散採購。公共部門一方面實行分散採購，另一方面參與集中採購取得物品，該等公共部門採用混合採購模式。此外，部分公共部門肩負法律賦予職能，為其他公＃部門及機構展開採購活動，如土地工務運輸局展開與公共建築物方而有關的工程項目，稱為專責採購。最後，某些公共部門獲法定職能，肩負行政當局必要實行的某些作或服務 · 稱為指定採購。總之，法律賦予某公共部門職能為其他公共部門及機構，由其負責進行採購是具有委託代理性質的。困此，政府採購合同當事人或稱為政府採購當事人，係指政府採購法律關係中享有權利和承擔義務的各類主體，主要分為：採購實體、供應商或承攬人。、採購實體採購實體係指適庄澳門特別行政匿與政府採購有關法規展開採購活動的公共部門及機構。按照該等法規所規範展開政府採購的開支制度、取得財貨與服務的程序法和公共工程承攬法律制度的規定，適用者係指行政當局的公共部門，包括一般機關、具有行政自治權之部門、自治機關及自治基金組織。倘以現行《公共財政管理制度》規範公共行政部門之定義，行政當局的公共部門係指非自治部門及機構；享有行政自治權的部門及機構；以及享有財政启治權的部門及機構。除此以外，公共工程承攬法律制度亦有條件地適用於公營企業、擁有多數或全部公共資本之企業及行政當局之特許企業。該條件就是為此目的公佈的訓令或現行的行政命令。 133 然而，自該法律制度頒佈以來，沒發現任何此類企業透過公佈有關訓令或行政命令為其採購工作適用澳門特別行政匾政府採購法。從上述與政府採購有關法規的規定來看，採購實體一般具有以下幾個特徵：(1) 採購實體是依法進行政府採購的公共部門及機構。困此，採購實體是具有現行《民法典》規定的民事權利能力，並且是依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的法人組織，而且是自有關公共部門及機構依法設立起便具有公法人資格，不同於私法範圍內的法人 · 排除了採購實體為自然人的可能；(2) 採購實體運用公權力進行採購。作為公共部門及機構的採購實體係為了爭取Ul 按照第 74/99/M 號法令第一條第二款規定，＂本法規是否適用於公營企業｀擁有多數或全部公共資本之企槊及行政當局之特許企業，取決於所公佈之訓令（現為行政命令） " • 229

澳門特別行政區政府採購法律制度研究地扈利益和公共利益而展開政府採購過程，反映出澳門特別行政區政府的公共意思。因此，採購實體在採購活動中實施的行為是運庄公權力的，其判給之決定往往能夠影轡地菡經濟和行業發展方向；(3) 採購實體的決策具政策性。政府採購是依照公共部門及機構為實現其職務及實施工作之目的而有計劃地安排或緊急地作出。它是實現公共利益的行為和能夠直接和間接地影髢地區經濟利益及長期發展，困而負上特陘政府和社會責任。故此，范一政府採購工作由研究、計劃、鎶備、實施和決定均要有計劃和策略地作出來實現不同的公共政策。有關決策不是由某個或某些人作出，而是採購實體的集體決策，係經過必要的可行性研究和規範化過程來使之實現，這便於採購實體以客觀態度審靦各方利益，並能保證政府採購活動的效益、公平、公正和善用公共資源；(4) 採購實體的採購行為均是依法進行。採購實體在實施採購計劃的過程中，由採購的可行1生研究、採購建議、採購方案及文件、直到採購的判給、以及採購資金的預留及支付等多方面均嚴格地受到法律規範和限制。 1 34、供應商或承攬人供應商 1.35 或承攬人 1.36 係政府採購合同的另一當事人，係相對採購實體的另一共同訂立合同人，向採購實體承擔供應或完成採購項目的責任。採購項目苞括財產、服務及公共工程。進行任何採購工作，採購實體必須旦祇能向合資格的供應商或承攬人取得採購財產及服務或由其展開工程，基於挑選合資格供應商或承攬人是政府採購活動的基本工作，亦是政府採購中各投標人間公平競爭的先決條件，同時亦是政府採購活動正常供應或施工的保證。供應商資格達到採購實體植訂的基準係體現政府採購的基本原則，尤其是公平競爭、公開和透明度、公正和誠信原則。供應商負上履行採購合同的義務來滿足採購實體的需求是必須具有完全供應財產和提供服務、或施工能力的資格；杏則，政府採購項目就不能順利執行及完成。困此．採購實體可以根據不同採購項目的特性及特殊要求．除規定供應商的基本要件外．還l'4 張餠主編：（政府採購法比較研究），北京：中國正方出版社。 2007 年第 1 版，第 252 至 253 頁 ·IJ, "供應商＂是目前行政運作日常用語，而非澳ri特別行政區與政府採購有關法律的正式衛語。於第63/85/l'\,f 號法令的規定中，該術語是以＇｀提供財貨及勞務者＂和＇＇提供財貨或勞務者＂表示·lV, 按照第 74/99/M 號法令第三條（合同的當事人）第一款規定，＂公共工程承攬合同之當事人為...... 承攬人" • 230

第九章政府採購合同的性賀及內容日」加入特定條件，讓他能提供符合採購實體要求的採購項目。然而，對有關供應商的要求不可以不合理，或對不同供應商有不同的要求，而造成不公平待遇或歧視。供應商的資格，基本上是透過三方面來評估的，包括人力資塬、財力資塬、以及事業技衡和供應能力。對於供應商的基本要求，雖然第 63/85/M 號法令沒有對其資格進行規範，但一般是會規定於招標文件中，並要求投標人提交相關證明或聲明。對於承攬人的基本要件，第 74/99/M 號法令規範公共工程承攬法律制度有投標人資格的規定，訂定投標人遞交投標書中必須包括的基本文件， 137 以及因採購項目的特殊要求由採購實體預先歷訂於招標文件的其他文件。雖然這規定沒有明確指出承攬人的圍籍，但以另一條款規定內容作出對比，該規定所述的承攬人是指本地匿的承攬人。參與公共工程承攬的招標，法律是容許外國承攬人於一定工程金額水平上參與投標的，惟須要滿足同一法令第六十三條之規定，簡單地說是祇要其公共工程承攬人的登記獲得確認或等同便可。至於政府採購的國際文書中，聯合國《國際貿易法委員會貨物、工程和服務採購示範法》有對供應商的資格作出規定。其第六條第一款 b) 項規定：＂為參加採購過程，供應商或承包商必須在資格上符合採購實體認為適合於特定採購過程的下列標準：（－）具有履行採購合罔所需的專業和技術資格、專業和技術能力，財力資源、設備和其他物質設施、管理能力、可靠性、經驗、聲署和人員；（二）具有訂立採購合囘的法定權能；（三）並非處於無清償能力、財產被接管、破產或結業狀態，其事務目前並非由法院或荀法人員管理，其業務活動未中止，而旦也未因上述任何情況而成為法律訴訟的主體；（因）履行了繳納本圖稅款和肚會保障款項的義務；（五）在採購過程開始之前 …．．．年期間（由頒佈國規定一段時限）內未被判犯有、其董事或主要職員也未被判犯有與其職業行為有關的或與假報或虛報資格騙取採購合同有關的任何刑事罪行，也未曾在其他方面由於行政部門勒令停止或取消資格程序而被取消資格" 。由此可見，該示範法對投標人的資格要求祖當嚴謹，除保證投標人具有履行政府採購合同之能力外，亦要求投標人的公正誠信，以求維護公平競爭和確保廉潔採購。1「按照第 74/99/1:f 號法令第六十二條第一款規定，＂投標人須提交下列文件．但不妨礴招標方案所要求提交之其他文件： a) 投標人指明其姓名、婚姻狀況及住所之聲明：如投標人為公司，聲明內應指明其公司名稱、住所、與服行合冏有關之分支機構、行政管理機關據位人之姓名、有權使公司承擔義務之其他人之姓名、與成立公司及修改公司合同有關之商業登記；以上聲明須具經公證認定之簽名； b) 證明已提供臨時擔保之文件．但限於招縹公告及方案未免除臨時揠保之情況； c) 證明已在官方登記中登錄為承攬人之文件，或證明已按第六十三條第三款及第四款之規定確認等同之文件； d) 有權限之稅務管理部門發出之證明其未丙最近五年內結算之稅捐及稅項而結欠本地區伯務之文件； e) 有權限頁體發出之證明其對地區社會保陌之供款狀況合乎規範之文件．＂231

澳門特別行政區政府採購法律制度研究第五節政府採購合同之訂立、變更利終止按照《行政程序法典》第一百六十五條第一款規定，＂行政合囘為一合意．基於此合意而設定、變更或消滅一行政法律關係＂。那麼．作為行政合同的政府採購合同必須遵守此規定，由行政當局與私人參與人訂立、變更和消滅政府採購法律關係。、政府採購合同之訂)（一）政府採購合同之形成按照《行政程序法典》之規定 · 政府採購合同被歸納為行政合周，故此行政合同之形成亦適用於政府採購合同。該法典第一百六十八條規定＂本法典關於行政程序之規定，經作出必要配合後．適用於行政合同之形成＂。簡單地說，合同之形成係合同雙方為了達到意思表示一致來簽署合同而進行必要協商所需的步驟和程序，當中包括對私人參與人的必要救濟。可是，該規定指出的｀｀必要配合＂，該法典沒有明確地指出，但可以肯定，必要的配合已貫穿於招標程序的規定中。於合同之形成的理論中，合同訂立的基本要件是要符合要約和承諾，又或要約邀請、要約和承諾。政府採購合同之形成適用於後者。政府採購訂立合同前關於合同之形成過程可見本文第五章第六節之第二分節。1. 要約邀請一般合同之形成的要約邀請，是承諾方邀諤他人或希望他人知道自己之需求而向自己發出要約的意思表示．故此，通常在要約邀請中是不包含訂立合同的必要條件和內容的。不過，政府採購合同之形成則與此一般合同之形成有別，其要約邀請體現為招標公告，但不祇限於招標公告本身的內容，而旦包括其指定文件的內容及規範。儘管它是讓公眾知道行政當局需要取得有關採購項目而邀請有意投標人遞交投標書，但是招標公告不單祇是公開邀請有意投標人，它亦載有有意投標人必須符合的資格條件和編製投標書之限制，亦即是有意投標人要依照招標文件，具體地說就是招標方案、承投規則或承攬規則、倘有的圖則、以及必要的附件等等的內容編製投標書。 138 按照l I" 關於取得財貨及服務．按照第 63/85/M 號法令第十三條（招棕公告）第二款 e) 項規定．＂承投規則及招標方案供人査閼之地點及時問~ • 關於展麒公共工程承攬，按照第 74/99/M 號法令（招標公告）第232

第九章政府採購合同的性賀及內容第 63/ 85/M號法令第十條第一款規定，｀｀招標係以承投規則及招標方案為依據．…．．＂；第二款規定，｀｀招標方案及承投規則所載之任何規定不應與本法規之規定相牴觸，亦、應改變本法規之規定＂。按照第 74/99/M 號法令第五十二條第一款規定，｀｀招標係以定作人遞交之圖則、承攬規則及招標方案為依據＂。政府採購要約邀請的生效時間係透過招標公告公佈開始．到有關公告規定投標人遞交投標書期限為止。 139 對於取得財貨及服務，此限期不得少於 15 日，又不得超過180 日； 1-10 對於展開公共工程承攬，此限期不得少於 20 日，又不得超過 90 日。 1-1 1 有關公佈方式同樣受到法律規定．招標公告必須刊登於《澳門特別行政區公報》及澳門特別行政菡內最少兩份最多人閱讀的報章，至少一份為中文，另一份為葡文。 142要約邀請的任何內容原則上是不能變更的。一旦有必要變更．必須把有關變更通知巳接受邀請的要約方，以及以任何方式讓其後應邀的要約方得到完整的要約邀請內容。與此同時，如果政府採購的要約方對要約邀請的內容及條件存有疑問，可以在要約邀請的生效期內的首三分之一時閼內要求提出要約邀請的一方作出解答；後者則要在同一生效期內的第二個三分之一時間內提供解答。 1-13 要約方在清楚瞭解要約邀請後才提出要約。五十六條第二款 e) 項，．查閱囧則、承攬規則、招標方案｀補充文件或為獲遞交草擬圖則而供參閱之i料， ......" 。這兩條法令規定指出要約方（投標人）在取得此等文件後，提出的要約（投標齿）是要依照該等文件的規範來編製的·1.l'l 按照第 74/99/M 號法令第五十八條（投標相之提交）規定. u投標人之投標l!}'.應在招標公告所定朋間內提交，否則不予接納. " 1-Ml 按照第 63/85/M 號法令第十囧條（掃交投標雷之期間）規定，｀一、在一般情況下，愿按擬取得之財貨及勞務之性質及金額，將提交投標忠之期間定在十五日至一百八十日·=、上述期閼須自招標公告公備於（政府公報）（現為（懊門特別行政區公報）〕之日起蒭TI 0 141 按照第 74/99/M 號法令第五十九條（提交之期間）第一款規定，．．上條所指期閭應按工程規模及複雜性而定，為期二十日至九十日. " ; 第五款規定，＂上數款所指之期斷須自（澳門政府公報）（（澳門特別行政區公報）〕公佈有關招標公告之翌目起算" • 1-12 按照第 63/85/M 號法令第九條（行為之公佈）規定，＂一｀法律要求公佈某一行為時，須將該行為公佈於（政府公報）〔現為（澳門特別行政區公報））·二、上述行為亦須公佈於本地區兩份報章，其中一份為中文報章．另一份為葡文報意。＂；按照第 74/99/M 號法令第五十一條（行為之公開）規定， ..法律要求公佈某一行為時才頁將該行為在（澳門政府公報）〔現為（澳門特別行政區公報）〕上公佈，以及在最多人閱讀之雨份本地苔報章上公佈，而其中一份須為中文報章，另一份為葡文報章＂。1-1~ 按照第 74/99/M 號法令第五十七條（解釋供査閱密料時出現之疑問之解答）第一款規定．＂正確理解及解釋供查閱資料所衖之解答 · 應由投標人在提交投標忠之期閽之首個三分之一時閽內要求作出；招標方案指出作答之實胆應在冏一期閬緊隨之三分之一時閬內，以否面方式提供解答.. 0 至於取得財貨及服務，有閱法令沒有類似之規定·可是，在政府採購四務工作中，行政當局已把類似規定納入招椋方案內，給予要約方（有意投標人）提出與招椋文件內容有關疑尚的機會．233

澳門特別行政區政府採購法律制度研究2. 要約要約方接受要約邀請而向承諾方提出要約，就是有意投標人在要約邀譜的生效期內向招標實體遞交投標書。按照第 63/85/M 號法令第二十一條第一款規定，｀｀投標書係指投標人向判給實體表示盯立合同的意思並指明訂立合同的條件之文件＂；按照第 74/99/M 號法令第六十八條第一款規定，｀｀投標書係指投標人向定作人表示訂立合同之意思並指明訂立合同之條件之文件＂。有關投標書的內容，是受到要約邀請的限制來制訂的。該限制是內容上和形式上的限制，係體現於該等法令的條款和招標方案及承投規則的內容規範，尤其分別是該等法令前者的第二十二條及第二十三條規定、以及後者的第六十九至第七十三條規定。此外，作為要約的投標書亦是有有效期限的，否則承諾方不能就無效的要約作出承諾。對於取得財貨及服務，要約的有效期不是由投標人遞交投標書日起計算，而是自開標日起計 90 日有效。在招標尚未判給的前提下，倘若沒有任何要約方要求終止要約（即投標書）效力，有關要約之效力可延長 1so B, 即整僵要約生效期最長為270 日； 1-1-1 對於展開公共工程，要約的有效期是由開標結束之日起計 90 日，在招標尚未判給的前提下，投標書的有效期屆滿後，倘若沒有任何要約方要求終止要約效力，有關要約之效力可延長 60 日，且0整個要約生效期最長為 1 50 日。 14 5要約是可撤回的，但前提是要約生效前方可為之，是基於要約尚未生效，承諾方是不可能知悉其內容的，那麼要約方撤何要約是不造成任何影響的。於此所指要約的生效，就是投標人遞交投標書的截止時間後隨即發生。撤回要約之目的可以是把要約取消，或者是重新提出另一個要約。此外，要約方亦可修改要約內容，但祇限於要約邀請的生效期內。這是基於此期間內，提出要約邀請方，即承諾方是尚未且不能知悉要約內容。具體地說，是尚未到截標時間，招標實體不會知道投標書內容，投標人便町以固其考慮取消投標書或變更其認為更適合的投標書內容。由按照第 63/85/M 號法令第三十六條（投標告之有效期）規定，＂一｀自郿標之日起九十日之期棚唐滿後，仍未接到判給遍知的投椋人之有瀾維持投椋忠有效之義務即終止，並有權要求返逞或解除所提供之臨時擔保尸二，上述期間屆滿後，如無任何投標人要求返還或解除所提供之臨時擔保，則該期即視為因投標人之默示同意而延長，直至出現首個上述要求為止，但在任何悄況下，延長不得逾一百八十日·三｀上款後半部分所指之一百八十日期闇屆滿後，判給立體須依職權返迢或解除投標人所提供之臨時撤保" • l~S 按照第 74/99/~-I 號法令第九十三條（投標盡之有效期）第一款規定 , .. 自併1標結束之日起九十日之期間屆滿後，未接到判給承攬通舛之投標人保留其投標心之義務終止，並有權要求返還或解除提供之臨時擔保＂濯主三款規定， U投標四之有效期唐滿後，如無任何投標人要求返還或解除提供之臨時擔保，則投襟告之有效期親為因投樑人之默示向意而延長·直至出現首個上述要求為止；但在任何情況下，延長不得逾六十日"。234

第九章政府採購合同的性賀及內容3. 承諾於一般合冏之形成中，承諾方收到要約方提出的要約後，認為部分要約條款或內容未能滿足其需求而不能作出承諾時，可就有關條款或內容進行談判或商討，要求要約方重新釐盯及提出該條款或內容。倘若承諾方認為該條款或內容符合，可對適當的要約作出許諾；否則，便可終止要約。 l~G 於政府採購合同之形成中，基於取得具標準質量製成品的評審主要是基於價格，當投標人提出的投標價相同時，是容許在開標會議中進行談判，亦即是進行即時叫價，法律上是規定以 u明標＂方式進行Dl./價，讓招標實體得到最佳價格後按評審準則評標。 147 然而，筆者認為，採取＇｀暗標＂方式是現今社會較為接受且能體現公平競爭的叫價方式。於一般合周之形成的承諾中，承諾方是沒有向要約方承擔回覆的義務，那麼就沒有必要作出承諾的義務。然而．承諾方亦可選擇對要約作出承諾．但僅限於含有確定性條款的要約．而含有指示性條款的要約是不予接納的。 1 -18 承諾方在作出承諾決定期間，要約方不得撤銷或修改要約條款或內容；否則，承諾方會蒙受損失。 1-19 可是於政府採購中，承諾方對要約方提出的要約，並沒有必要作出承諾的義務，但是有必須回覆所有要約方是否接納其提出要約的義務。對於承諾方終止要約．法律有明確規定的。對於招標實體或判給實體不作出判給泱定．基於法律賦予的＇｀不判給之權利＂，大體上分為囧亻同情況：其一、雖然展開招標前已進行採購頊目的需求硏究．但在招標過程中，尤其是於評審程序或判給程序中才發現有關採購項目之取得於正常行政運作中必須延遲至少六個月。那麼，判給實體作出延遲採購的決定必須具有充分理由說明；其二、當招標設有底價時，所有投標書或提出最佳條件的投標書提出的總價金高於該底價；其三、招標實體發現投標人之間存在合謀，而且是有理據推定該事實的發生；其囧，經指定的評審委員會按事先藍訂的準則審理投標書，認為所有投標書提出的建議均無法符合承投規則規定的最低質旱w, Laurence Koffman ct al (2007). 珈LawofCont平. Oxford Univci-sity Prt:ss. UK: Oxford, pp. 10-1. 1 十~ 按照第 63/85/M 號法令第三十二條（口頭出佰）親定，＂一、如有不同之投標人提出岡一佰金，且此佰金較其他提出之倍金為低，須即時讓該等投標人進行十五分鐘之n頭出ffl·-. 、在鬥頭出價中，須按照投標害之編號須序｀由編號最小之投標人先出價 ·三、每次口頭出價之差價不得低於招標方案所整訂者。匹、如無投標人口頭出價，由判給頁胆自由選定被判給人。｀｀1战指示性條款係指，如一投標宙的投標價訂為是次招標最低價格低百分之十、供應期為是次招標最短供應期短 2 天等。雖然此指示性條款淄似對招標立體帶來行政上的裨益 4旦是投標人於實際操作上不一定能夠完成或滿足此相對性的要約條款，最終行政當局就不能達到此招標之目的，故此｀一般不接受指示性投標條款 ·l~'l 李莉娜著：（合同法基礎）·澳門：澳門理工學院出版， 2004 年，第 251 頁·235

澳門特別行政區政府採購法律制度研究要求，亦即是當招標實體認為沒有任何投標書符合招標的條件及要求時，就沒有必要作出判給；否則，便於符合的投標書中挑選提出最佳條件的投標書作出判給。此外．法律有明確規定不接納投標書的。按照第 63/85/M 號法令第二十囧條規定，＂屬下列任一情況之投標書將不予考慮： a) 欠缺招標方案所指定之投標書格式中任何重要資料； b) 屬附條件之投標書，其內容與承投規則內的條款有別，而對於該條款的更動為招標方案所不容者； c) 在招標公告所訂定之提交期間屆滿後具有權限之實體方收到投標書或任何必須提交之文件； d) 投標人未在投標書上簽名＂。（二）政府採購合同之生效及成且一般上，合同的生效係指合同開始具有法律效力，從而對合同當事人產生法律約束力。 150 而合罔之成立係指合罔當事人對合同的主要條款達成協議。 151 於澳門特別行政菡現行與政府採購有關法律中，合同之生效和成立是兩個獨立概念，並存在特定條款分別對兩者作出規定。原則上 · 先是政府採購合同生效後才到合同之成立。於澳門特別行政董政府採購活動中，招標實體必須遵循法律規定，按照招標程序來選定提出最佳投標建議的投標人，予以判給使之成為被判給人，並於法定期限內與之簽署合同而成為供應商或承攬人。那麼，政府採購合同在此過程中哪一步驟開始產生效力，法律是有明確規定的。可是，政府採購合同產生效力的時間視乎它的表現形式而異。法律上，政府採購書面合同是必須經平政院核閱的，否則不能產生效力。按照竺122/84/M 號法令第十八條第一款規定，＂…… 必須繕錄的合約，均須經平政院的批闕，…．．．＂；同一法令第＝十條第一款規定，｀｀任何合同在獲平政院批闕前不產生效力，如當局及公務員在批閱前履行合同，則須負連帶責任＂。亦即是說，祇要平政院對合同作出批閱，合周便開始生效。不過，此條款的限制性規定僅適用於取徨財貨及服務之供應合同，而其於公共工程之承攬合同的適用1生受該條第＝款排除在外。周一條第二款規定，＂公共工程之承攬合同不受上款約束，但財務上之效果僅在合同獲批閱後方產生＂。那麼，此規定隱喻公共工程之承攬合罔是受另一法律規範的。可是，此合同之生效在第 74/99/M 號法令不是直接地被規定出來的，而是藏匿於第一百零八條第三款的規定中，＇｀上款所指合同具備條件產生完全效力後，……＂；其第二款規定"…．．．合同須受盯立合同之形式約束時，應載入繕立或登錄於相關實體簿冊內之公文頃＇同上註，第 305 頁。151 同上註，第 306 頁。236

第九章政府採購合同的性賀及內容書；……＂。於此，第 74/99/M 號法令沒有直接指出政府採購合同在採購過程的哪一步驟產生效力，祇指出｀合同具備條件時產生完全效力＂。那麼．何時是合同具備條件？依照現行政府採購過程的步驟，祇要招標實體和被判給人同意合同擬本和後者提交相關的確定擔保後，公共工程承攬合伺便完全具備生效的條件。此時，視為公共工程承攬合同之生效。倘若是以替代合同證明書面合同者，按照第 122/84/M 號法令第十九條第一款 e)項規定，亦應通過平政院核閱，否則，不能產生效力。不過．上文已述，鑒於目前沒有任何法院負責合同批閱的權限 · 使到上述法令第二十條沒有執行主體而無法實施。既然法律條款沒有執行主體而喪失其執行性，合同便毋須通過核閱而直接產生效力。那就追溯回政府採購合周雙方同意合同擬本及被判給人提供擔保時便視為合同產生效力之時。按照上文指出合同之成立的概念，此時亦視為政府採購合周成立之時。對於以私文書證朗政府採購合同，由於不存在書面合周，便毋須簽署合同。那麼，何時能證明政府採購合同的效力．就視為該時刻同時成立合罔，第 122/84/lvf 號法令是有規定的。第十一條第二款規定， ., . …．．獲判給人所提交之標書符合適用於招標程序或直接磋商程序之法定要件，則判給人一經文件方式接受獲判給人標書之建議，＾同視為有效＂。換句話說，就是投標人的投標書獲評審委員會選定為意屬投標書後，上呈判給實體以批示判給，此時表示招標實體接受投標人提出之要約並作出書面承諾．隨即視為合同有效；百者．由於以私文書證明政府採購合同是毋須簽署合周，那麼此時同時被祝為政府採購合同之成立。、政府採購合同的變更政府採購合同的變更，係指政府採購合同成立後，在採購實體和供應商或承攬人不變的前提下，並在完全或部分未履行締約之權利和義務前，雙方當事人就部分合周內容協議進行修改或補充，又或採購實體實施公權力單方變更或供應商或承攬人要求修改合同之內容。考慮到政府採購合同是為了取得標的物，經過嚴謹的招標程序並於合意下才達成的，合同變更不容許更改標的物，否則視為消滅一合同而訂立另一合同；再者，合同內容的變更不能基於主觀意願隨便地由任何一方提出，而必須受到客觀回外在情勢之變動方能為之。一旦變更政府採購合同內容．合罔關係仍保持不變。政府採購合同雙方為確切達到合同標的，履行合同內容必須迎合客觀情勢改變而作出相應反應。倘若情勢改變使到合同當事人任何一方無法繼續依照合同條款和內容履行義務時，在雙方周意下可修訂或補充合同內容。這是符合現行《民法典》第囧百條第一款規定，｀｀合司應予切實履行，並只能在立約人雙方同意或法律容許之情況237

澳門特別行政區政府採購法律制度研究變更．．…．＂。其次，採購實體可為了確保公共利益不受損害而實施行政法賦予的單方變更政府採購合同的權力，但有關的合同內容變更必須符合政府採購合同之標的，以及維持採購實體的財政平衡。換言之，有關政府採購合罔的標的是不能改變，否則可視為消滅一政府採購合同和訂立另一政府採購合同；再者 · 採購實體可就合同內容改變調,,,_向供應商或承攬人支付的財務負擔。該負擔包括供應商或承攬人的利益受損所作的賠償。若總負擔增加者，必須顧及其本身的財務狀況不因有關政府採購合同給付增加而陷入預算困難；若減少者，可把有關預算開支調配予其他採購項目使用。百次，於特殊情況下，民法尚容許合同當事人變更合同內容。按照《民法典》第匹百三十一條第一款規定，｀｀當事人作出訂立合同之決定所依據之情事遭受非正常變更時，如要求受害一方當事人履行該債務嚴重違反善意原則，且提出該要求係超越困訂立合同所應承受之風險範圍，則該受害當事人有權 …．．．按衡平原則之判斷變更合同＂。三、政府採購合同的終止政府採購合同不一定能夠完全地被履行而完結，而是在合同生效開始到完成履行的期間而終止，形式可以是消滅和失效。（一）政府採購合同的消滅在政府採購合同完全履行前，合同雙方當事人可在法定或協定下予以消滅，並終止履行餘下的締約義務。消滅政府採購合同主要有三種原因： 1 52 其一、政府採購合同雙方一致司意終止合同。按照《民法典》第囧百＝十六條第一款規定，＂容許依據法律或協議而解除合同＂。這樣，祇要政府採購合同雙方均表示同意，便可把尚未完全履行之合司解除。而當中雙方尚未履行之義務必須於協議內確定解決方案，一般上是由提出解除合罔者向另一方作出損害賠償。於實務中，通常是供應商或承攬人向採購實體提出解除政府採購合同的請求；其二、採購實體基於公共利益實施終止合同的公權力。為確保公共利益不因政府實行的採購而受損 · 採購實體可行使法律賦予的權力，在沒有供應商或承攬人同意下單方囿解除政府採購合同。可是，採購實體要對152 張仙主編：（政府採購法比較研究）· 北京：中國正方出版社 ' 2007 年第 1 版，第 263 頁。238

第九章政府採購合同的性賀及內容尚未履行的義務和供應商或承攬人的相關損失作出賠償。按照《行政程序法典》第一百六十七條規定，採購實體得｀｀基於公共利益且經適當說明理由．單方解除合同，但不影轡支付合理的損害賠償＂；其三、由一締約方的違約行為導致不履行締約義務而消滅合同。考慮到政府採購合同當事人一方為行政當局．其義務主要是財務負擔，是向供應商或承攬人按合同條款規定期限，一次或多次支付，完成支付後便完全履行義務；而作為另一方的供應商或承攬人的義務是按照合周條款規定，完成給付政府採購合同的標的物，即採購項目，便視為完成履行義務。祇要任何一方沒有依照合同規定進行給付，便視為作出違約行為，而另一方可就其損失提出解除合同的要求，以及要求損害賠償。然而，當事人並不能隨意因違約行為而要求解除合同。按照《民法典》第匹百＝十六條第＝款規定，｀＼…．．如一方當事人因不可歸責於他方立約人之情事而、能返還巳受領之給付，則無權解除合周" 。（二）政府採購合同之失效政府採購合同之失效是在合同訂立後和完成合周前發生的．即在履行合同期間．與合同當事人的民事能力或財務能力有關的，而主要是發生在供應商或承攬人的一方。它是履行合同以外原國而導致合同不能繼續執行而失效。有關原困包括供應商或承攬人在履行合同期間死亡、司法判決供應商或承攬人禁治產或準禁治產、經司法判泱宣告供應商或承攬人無償還能力或破產等情況。儘雖如此，政府採購合同可在以下情況繼續由第三者執行而不失效：其一，死亡的供應商或承攬人的繼承人在特定期隈內取得負責履行有關政府採購合同和承擔有關義務之資格；其＝，對於供應商或承攬人破產之宣告，在所有債權人達成的協議"" • 由其合夥組成的公荀提出繼續負責履行合同義務的要求。但當合同失效，應由開始執行合同起計，直到失效為止，採購實體須為已接收獲提供財貨或服務進行結算；至於公共工程，就要按巳完成的工作進行計量並按其單價、按協議或司法判決結算。此外，倘若供應商或承攬人的無償還能力或破產被判定為故意、過錯或欺詐；證明在提交投標書之日已不可能履行承諾；又或有關繼承人或債權人無作出取得承擔履行合同責任之資格，繼承人或債權人無權獲得任何賠償。否則．對於財貨或服務，他們便有權就經證實為執行合同所作之開支獲得賠償；對於公共工程，如承攬人在開始作前死亡、無償還能力或破產．他們得到承攬人為履行合同已作出經證實之開支為賠償金額，而此開支是為將來履行合同所使用且不能因繼承或債權所取得施工設施、設備及材料所抵銷者；如承攬人在履行合同期間死亡、無償還能力或破產，他們得到239

澳門特別行政區政府採購法律制度研究未完成工作之價款之 5% 作為賠償。 153第六節政府採購合同的主要內容以招標實行政府採購之最終目標是透過合同之形成驤招標實體和投標人達到意思表示一致而締結其合同關係。基於民法的意思表示一致，政府採購合同按法律規定必須以明示方式為之，這才能明確旅訂締約雙方的權利和義務關係，以及基於此關係解決日後可能發生的糾葛。政府採購合同的意思表示一致係體現於其合同之形成過程中。有意投標人得悉招標實體發出招標公告及相關的招標文件，以及接受其規限後，透過提交投標書作出其建議。此投標書係視為招標文件之書面回應，朗確地表明了投標人的立場和意思，當中不能含有隱晦及不確定的意思．故此，一旦採購實體接納其意思便可藉此締結合同關係。按照第 63/85/M 號法令第二十一條第一款及第 74/99/號法令第六十八條第一款規定，投標書係指投標人向判給實體或定作人表示訂立合同的意思並指朝訂立合同的條件之文件。、簽署政府採購的書面合同鑒於澳門特別行政匾現行與政府採購有關的法規是建基於傳統政府採購概念，即是為了達到有效的財政預算管理而成立的，故此按法律規定簽署書面合囘就取決於採購項目的判給金額或其執行期。對於公共工程而言，是其金額超過澳門幣一百五十萬元，或施工期超過 1 2僭月；對於取待財貨及服務而言，是其金額超過澳門幣五十萬元，或其交收或提供期超過 6 個月； 15-1 否則，便毋須簽署書面合同。如屬豁免簽署書面合同的情況，則以私文書證明有關合同之效力。無論如何，政府採購合同雙方的權利和義務必須基於自願原則訂定，並應當把書囿合同作正式化處理。按照第 122/ 84/M 號法令第十三條規定，｀｀……，簽署合同將以登記或註冊於有關部門的簿冊之官方認了文件進行辦理，為著有關所指的效力，將在有關的組織法例下委派一名公務員作為立契官，或倘無指定時，則由總督〔現為行政長官〕批示指派進行＂。再者，依政府採購法簽署之合同必須在財政局簽立， 155 而該合同是由其公證處負責輔助由行政長官以lSl 按照第 63/85/M 號法令第六十一條規定及第 74/99/M 號法令第一百二十五條規定·15-1 按照第 122/84/M 號法令第十二條第一款規定．155 按照第 23/2000 號行政法規第一條（行為及合同）第一款規定 ' ... 澳門特別行政區的政府部門按行政長官批示或法律明確規定須簽署的一切行為及合同，必須在財政局內簽立" • 240

第九章政府採購合同的性賀及內容批示委任的財政局專責公證員擬定及予以登記。 156 不過，具有專責公證員的自治部門及機構有權自行簽立其本身的政府採購合同，亦可選擇在財政局為之。 157、政府採購合同的主要條款及內容作為法定行政合同之一的政府採購合同，屬公法合同，其規範的條款是有別於且不適用私法合同的一般條款。 1511 法律上，政府採購合同的內容是不限於合周的各項條款 · 還包括附同於合周的所有文件及資料，這才能表現及確定採購實體及供應商或承攬人之間意思表示一致，以及以該等條款及文件和資料反映雙方的權利和義務。於行政法中，沒有規定政府採購合同的基本條款及內容，但是在與政府採購有關的法律中，有關開支制度及程序法均規定了必須納入政府採購合同的主要條款；後者還規定納入的資料。對於取得財產及服務之程序法，按照第 63/85/M 號法令第囧十八條規定，，｀…… ，承投規則內及招標中供査閱之其他資料內不明顯違背或不暗含違背合同之部分，均視為合同之組成部分＂；對於公共工程承攬法律制度，按照第74/99/M 號法令第一百零六條第一款規定，｀｀……，被判給人之投標書、圖則、承攬規則、招標中供査閱之其他資料以及合同提及之一切文件內，不明顯違背合同或不暗含違背合同之部分，均視為合同之組成部分＂。此由看來，政府採購合同並不單祇限於合同本身條款的規範，而且還包括上述法令規定中列舉的文件以及一些尚未能預料的資料，故此採購實體和供應商或承攬人執行政府採購合同所享的權利和承擔的義務不祇限於合同本身的條款，而是擴展到該等納入合同的資料所載者。政府採購合同本身的主要條款，法律是有基本規定的，包括旅訂於第 122/84/M號法令第十七條、第 63/85/M 號法令第囧十九條、以及第 74/99/NI 號法令第一百零七條者。按照該等法律條款規定，筆者把政府採購合同應載條款的內容作出項目性綜合並列於下表。1 5-11 按照第 30/99/tvI 號法令第二十八條（公證處） a) 項規定，，＇公證處．．．．負漬輔助財政司〔現為財政局）之海責公證員在法律行為及合罔之草擴、正式化及登記等方面之工作，尤其有權限．．．．．擬定及登記須由財政司（現為財政局〕代表本地區篆署之合同及其他法律行為" • 該公證員是按照第 23/2000 號行政法規第二條規定指派的，＂由行政長官應財政局局長的建議以批示委任的財政局琳賚公證員，有權限簽立一條第一款及第三款所規定的行為及合同＂ . 1,, 按照第 23/2000 號行政法規第一條（行為及合同）第二款規定，刀具有專直公證員的氏體或自治基金組纖，權限簽立其本身的行為及合同，但必須遵守本法規或任何現行法律或特別規章的其他規定＂；第三款規定｀｀｀上款所述的立體及自治基金組織，得選擇在財政局簽立其本身的行為及合同＂。158 按照第 17/92/M 號法律（合約的一般條款）第三條（例外） c) 項規定， u本法律不適用於．．．．．受公法規則管制的合約" • 241

澳門特別行政區政府採購法律制度研究表 43 : 政府採購合同的法定基本條款政府採購程序法政府採購開支制度合同條款取得財產及服務公共工程承匝規繩的項目第 122/84/M 號法令第 63/85/M 號法令第 74/99/M 號法令第十七條第四十九條第一百零七條締約方公共因體之識別資料；判給賁體及被判給人定作人及承攬人的識別· 屬意投標人的身分識別的識別資料資料資料；簽署合同的．核准合同擬本和訂立合（沒有規定）許可簽署合同的批示許可同的批示：· 屬授權訂立合同者，列明有關批示；判給的依據（沒有規定）．許可作出判給的法規．判給的批示執行合同的（沒有規定）附於投標害之內容承攬工程的說朗；其他條件．工作方案內具約束力的條件；合同標的（有規定）（有規定）（沒有規定）合同期限 · 施工期、供應期之始末．交付期或完工期．施工期保證金（有規定）．確定擔保，確定擔保支付．支付方式、期限和其他．支付方式．支付方式和期限條件、以及價格調整負檐．總負擔；，倘有的單價、租總負．判給金額、合向單價、甩才政年度併朋支撥款的分擔，總負擔、撥款的預算分類。倘負擔超過一個年，適當撥款之聲明；類；度，列明許可之批示；支付方式和期限、及支付制度的其他條款；．於適用時，修正價金的方式和期限，以及其他條款；mJltlJ （沒有規定）．不遵守的處分（沒有規定）按照上表所示 · 部分合同條款的項目不是同時受到開支制度及程序法規範的。從政府採購活動是有效管理政府財務預算及適當運用公帑角度看，政腔採購合周的必備242

第九章政府採購合同的性賀及內容條款必須以開支制度的有關規定者為主，分別以兩部程序法規定者為輔，然後結合為政府採購合同的主要條款。由此可見，合同條款規範的項目對合同履行來說是具有相啤高程度的科學性、合理1生和嚴謹性。無論是哪一類型的政府採購合同，必須基於該等條款制訂其核心內容；換句話說，當採購實體訂立合罔擬本時，必須把開支制度規定的主要條款，與相應的程序法規定者相結合並載於合罔擬本內。再者，該等政府採購合同主要條款具有強制執行性，採購實體及被判給人需要同時嚴格遵守及執行該等條款，不得單方或雙方協議刪除部分或全部條款，否則會影響政府採購合同之法律效力；又或不執行部分或全部條款之規定，否則會造成政府採購合同之部分或完全不履行之違約責任。243

第三篇澳門特別行政區政府採購的分析、思考和建議245

第十章澳門特別行政區政府採購法律制度中的弊端任何法律制度必須隨羞社會、經濟和文化的發展與時俱進。雖然澳門特別行政區現行政府採購法律制度自 1 984 年建立至今曾經過修改，以及公共工程承攬合司制度已為切合澳門特別行政區的發展需要於 1999 年重新頒亻布，可是其他內容於多方面出現落後的現象，不能追上社會經濟環境變化及現代化政府所需。因此，瞭解當中的不莘之處利於釐訂修改法規之方向。以下為一些主要遇到的問題。第一節主要法規不具備法定中文文本第 1 22/84/M 號法令自 1984 年頒備至今，祇有葡文文本，而其中文文本從未正式於《澳門政府公報》及《澳門特別行政區公報》內刊登，即是說該法令沒有一份具法律效力的中文文本。然而，為了工作上的便利，於上世紀 90 年代初期，已在各政府部門內流傳羞一份非正式中文文本被採購人員使用。據說是當時的法律翻譯辦公室所為的翻譯本，祇是當年沒有被安排在公報上刊登而已，其原因未明，亦毋須為此深究。近年，縱使在澳門特別行政區印務局網站上亦有該法令的中文文本，且能被下載參考，奈何其上註明羞＂本文為非正式公佈文本，在此僅供參考＂的字樣。雖然該中文文本亦是由印務局向外公開，但沒有刊登在公報內是不能產生法律效力的。 159倘欲使該法令的中文文本具法律效力，並不是簡單地把它直接刊登在《澳門特別行政區公報》內便可以，而是必須遵照 1 997 年 6 月 13 日第 35/GM/97 號批示第一條規定，行政長官以行政命令形式着令把該法令之中文文本公佈於《澳門特別行政區公報》；第三條規定， "屬後來經由另一現行規範性行為修改之規範性行為，應將修改合入後之現行中文文本全文公佈＂。第 122/84/M 號祛令嘗於 1989 年被第 30/89/M號法令修改，國當時上述的第 35/GM/97 號批示尚未頒行，故第 122/84/M 號法令沒159 參考澳門特別行政區政府印務局網頁提供第 1 22/84/M 號法令之非正式中文文本：http://bo.io.gov. molbo/i/84/51 I. 必clei122 _en.asp 247

澳門特別行政區政府採購法律制度研究被強制規定公備中文文本；倘若日後正式公佈第 122/84/M 號法令，其修訂法令條文必須嵌入修訂相應的條款中，以符合全文公佈的規定。然而，關於法律、法令、訓令及規範住批示等規範性行為必須以中文和葡文同時公佈的法律規定，是透過 1989 年 2 月 21 日第 11 /89/Nf 號法令而產生效力。因此，由於第 30/89/M 號法令是後於該法令所頒佈的，故它具備了兩種正式語文。儘雖如此，中文在前澳門政府管治下要到 199 1 年 12 月 26 日葡萄牙共和鬬總統蘇亞雷斯副署第455/9 1 號法令後方具有與葡文相等的官方地位。 16lJ 其後，到 1 999 年 12 月 13 日，前澳門政府公佈第 101 /99/Nf 號法令，正式在澳門地區內規定｀｀中文和葡文均為澳門正式語文＂，並苴實行雙語立法。匣歸後，《澳門特別行政蕾基本法》第九條規定中文和葡文均為正式語文，即這兩種語文具有同等的官方地位得以延續。由上述分析可見，於現行的政府採購法中，第 122/84/M 號法令、第 63/85/ZVI 號法令和第 52/GM/88 號批示仍沒有正式中文文本，目前在行政和司法領域內均祇能使用具法律效力的葡文文本，全屬合法行為。礙於澳門特別行政匿政府內大多數公務員深諳中文，儘管部分人員對葡文有所認識，加上絕大多數的投標人不懂葡文，但是該法規祇有具法律效力的葡文文本，有剝奪公務員及投標人選擇使用本身語文自由的權利：再者，該等非正式中文文本祇能作為參考，當中文文本的內容與葡文文本的內容有差異、甚至有矛盾時，祇能以具法律效力的葡文文本為依歸，不便於採購人員和投標人準確理解所適用的法律規定。第＝節採購含義存在差異上文提到澳門特別行政逕現行的採購法律，尤其是第 122/84/M 號法令、第63/85/M 號法令和第 52/GM/88 號批示沒有正式的中文文本，在法律適用上祇得葡文文本，而一般行政操作上，各公共部門均使用流通的非正式中文文本，屬葡中譯本。明顯指出，該等中文文本不具法律效力，所以中文文本的規定及用語是不具法律約束力的。故此，要適當地適用該等法律，必須理解葡文文本的明示及蘊含意義方能達到。本文一直使用｀｀政府採購＂或＇｀採購＂－岡祇是通俗、商業和經濟用語，在澳門特別行政區法律制度上是沒有法律定義的，不屬法律技術辭彙。所謂｀＇採購＂，英l!JII 基於服行中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府爛於澳門問題的聯合聲明中所作的承諾．以及遵守面為適用於澳門關於基本權利的重要囪際法文心葡須服行的其他承諾，葡萄牙共和區第 455/9 1 號法令被1999 年 1 2 月 1 3 日頒佈的第 101 /99/i\1 號法令所取代，其中訂明中文和葡文均為澳門特別行政區的正式語文，以及兩種正式語文均具有同等的尊嚴｀使用上的自由權利，並且確保了一侗在三權分立的體制中這兩種語文完全平等存在和使用的制度．248

第十章澳門特別行政區政府採購法律制度中的弊端語為 procurement· 牛津大學出版社的《牛津高階英漢雙解詞典》所載的意思為｀｀獲得" ; 161 《英漢法律大祠典》對 procurement 有這樣的解釋，＂獲取：指以任個手段取得物品" 。 162 在此的解釋相對經濟活動範圍的意義來得較窄，後者的採購是指貨物和服務兩類，即 goods and services 。筆者認為，採購係指用家基於其認為合算價格，在市場上揀選和購買最適合的物品。原則上，該物品的質量符合其實質上或心理上的需要。至於政府採購，是公共部門為達到其服務及建設社會、維持公共利益所需而實行的行政行為，成為公共部門履行其法定職能而進行的實務所需．而不屬官員或私人的個人主觀心理需要。澳門特別行政冨廉政公署於 2003 年出版的《公務採購程序指引》，其葡文版稱為 "Jnstruroes sobre a Aquisiriio de Bens e Servi;os" 。在此，｀＇公務採購＂的葡文視為aquisiriio de Bens e Servi;os' 是澳門特別行政匿政府首次在公開文件中把兩者連繫在一起。然而，該指引所指的公務採購法律制度苞括第 122/84/M 號法令《工程、取得財貨與勞務之開支制度》、第 63/85/lvf 號法令《取得財貨與勞務之程序》和第 74/99/M 號法令《公共工程承攬合同之法律制度》。簡而言之，該指引的中文文本中所用的採購係｀｀廣義＂的說法，包括取得｀．財產＂與｀＇服務＂和展開＇｀公共工程＂等三方篩的活動。值得注意，該指引葡文文本中的內容亦包括該三方面的採購活動，但其標題中的 "aquisiriio de bens e servifos" 的本意是不包括工程在內的，是有不恰當之處，應予以糾正。工程的葡文生字是 "obras" ' 其意思絕對不包含在 "bens" 或 "servi;os" 之內。綜觀澳門特別行政區現行有關法例，在 1989 年頒佈的第 30/89/M 號法令中，葡文文本中使用 aquisiriio de bens e serviros 的相對中文為｀．取得資產及服務＂。在此我們不考究該法令由哪一種語文起草再翻譯為另一種語文而立法，基於目前《澳門特別行政匿基本法》之規定，兩種語文均具有同等的法律效力。問題在於 aquisi;iio de bens e serviros 是不包括工程的，故此它是被視為＂狹義＇＇的採購。另一個問題是葡文 bens 的意義， 163 它含｀｀不動產" ( bens imoveis ) 和懂力產" ( bens moveis) 兩亻同意思。一般人認為，葡文的 bens e servifos 視為英文的 goods and services 。實際上， goods 的意思是貨物或物品，祇能被視為動產，相對於 bens 的含義較窄。在II,? 商務印害館（香港）有限公司：英漢法律大詞典， 1998 年 7 月第 1 版。喝，'Bens" 為葡語字·根據商務印忠館出版的（葡漢詞典） 2001 年 12 月第 1 版之解釋， bens 為陽性名詞．係 bem 的眾數，此時解作噴才產' ' • Bens imoveis 解作＂不動產" ; bens moveis 解作＇，動產" • 翻査葡語字典由 Porto Edito沼出版 "Diciondr垃 da Lingua Portuguesa 200,f' 一指出， bens係如n 的陽性名詞之眾數．有四個意思： (1) o que e susceptivel de apropriaftio; posses (能被據為私有的東西；佔有）； (2) proprieda品（財產）；(3) riqu-e盆，（財富）； (4) capi函（資本）。249

澳門特別行政區政府採購法律制度研究操作上，澳門特別行政菡政府有取得不動產的行為，如租用辦公室、購買獨立單位等，而需作財務負擔時適用第 122/84/M 號法令規定；倘逹到法定條件時須簽訂合同．如租賃合同、買賣合同等。然而，在現行關於取得財產與服務的法律規定中祇有第30/89/M 號法令以兩種正式語文頒佈，葡文文本中的 bens e servifos 在中文文本中稱為｀｀財產與勞務＂。不過．在會計概念中，財產本身是包括不含消耗品在內之動產。者，前述行政長官授予各司長財務審批權限之行政命令· 其葡文文本的 bens e servifos 在中文文本中稱為｀｀財貨及勞務＂。由此可見，不同的法律對相同規範有不周的法律辭粱，此可能在行政管理行為上出現混淆。因此， bens 在法律規定中相對應的中文辭乒有待商榷，且有弄清之必要。目前於政府採購有關的法規中，相對 "bens" 的中文詞粟有＇｀財貨" 、 "財產＂和｀｀資產＂。使用該等詞梨的相應法規載於本文第五章第一節的表 15 內。此外，葡文 serviros 的意思，於中文的用詞方前亦出現｀＇勞務"和｀＇服務" 。其使用的相應法律載於第五章第一節的表 16 內。在世界貿易組織方面，其《政府採購協議》的適用範圍僅限於任何組合形式的產品和服務（該協議英文文本使用 "products and services") 之採購活動，明顯是不包括澳門特別行政蓋的不動產之取得。從澳門特別行政區政府採購法律制度的法律淵塬出發，該等法律係源於葡萄牙共和嗣而成為規範澳門特別行政蓋的專屬法律制度。現行澳門特別行政匿政府採購法律制度，如前文亦已論述．係源於上世紀三十年代政府財政預算及財產管理制度，而為了有效規管才獨立成為部門法的。葡萄牙共和國自成為歐盟成員圍後，要遂步配合整體的匿域1生政策，其本身的政府採購法亦作出了必要的修改．並於 1999 年 6 月 8 日頒佈第 1 97/99 號法令，清楚鹽訂採購中所指的取得係對於動產和勞務或服務而言．故把過往的 bens (財產，含不動產和動產之意思）修訂為僅針對 bens moveis (動產）．使該法所規範的概念更加準確和清晰，亦符合歐盟《政府採購指令》由和世界貿易組織《政府採購協議》規定的概念。倘若澳門特別行政匾能旅清在此方囿意思的分野和含糊不清，於修盯法律時訂立主要概念及技衡詞菜的術語．有利澳門特別行政匿政府的內部運作和融入國際社會的採購市場中。1砧 Directive 2004/18/EC of 血 European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for tl1e a、Yard of public works contracts, public supply contracts and public service contracts (OJ L 134, 30.4.2004, p. 114) 250

第十章澳門特別行政區政府採購法律制度中的弊端第三節小額招標不夠靈活政府進行採購財產或服務的金額多寡有對應的行政管理運作方法。各政府部門對大型及常規採購均有預先安排處理，而突發性及小型的採購活動亦時有發生，在處理上也作出適當調整。於第六章第一節的表 19 已顯示出各類採購的對應金額。進行大型採購困而涉及大金額而適庄嚴格的公開招標及按既定程序進行是理所當然的。次之的書面諮詢亦不失其嚴饉性。當採購金額較低而採用較寬鬆和靈活的口頭諮詢亦可理解作為行政當局對採購活動公正性的表現。與此同時，澳門特別行政匿政府於 1 998年 7 月 1 3 日頒佈第 30/98/M 號法令 · 修訂當時生效的給予公共部門之常設基金支付有關取得財產及服務開支之財政制度，把有關的經常性開支之處理及結算程序達到更簡化的水平，但又不妨礙遵守與莓一開支種類相關之專門法律制度。目前，關於常設基金的規定是受經第 28/2009 號行政法規修盯的第 6/2006 號行政法規規範的。各公共部門常設基金之設立由經濟財政司司長批示作出許可，但其金額原則上不得超過有關預算撥款金額之十＝分之一、以及年度《預算案》規定的金額，以支付第6/2006 號行政法規第二十七條規定在特定限額內取得財產和服務的開支及經常性開支．如人事管理及有關負擔補償之開支、維持部門設施運作之費用、通訊費、參加延續培訓之費用等等，倘屬具適當理由說明之緊急情況則傀外。可見，行政當局設立經常性開支制度是處理法定開支之便捷措施，促使當局提高行政效益，但有關的常設基金並非每一公共部門均有設立，同時亦限於規定的經常住開支之種類，對沒設立常設基金之部門毫無提高行政效益之作用。行政當局管理開支應當恪守謹慎原則，但要與行政行為的成本效益作出平衡，毋須為非常設基金的支付目的之小額採購堅守嚴格但高昂成本的程序；否則會做成官僚的行政行為，應當在取得財產與服務的採購形式中設立低的門檻金額。若未達到該門檻者不用諮詢，亦不必對比價格 · 採購人員應遵守誠實和可信賴的行為守則，直接在市場上或事先評定具良好商魯之供應商購買貨物或獲取服務。第四節採購方式規範籠統睏文已述，澳門特別行政董政府採購選擇的採購方式係取決於佣支制度的規定．亦即是採購項目的估計金額及其採購情況而決定使用的採購方式。不過．第 1 22/84/M 號法令規範的開支制度祇對採購方式透過指定金額和一些特指帶況劃分為招標和直接磋商。以指定金額劃分是最簡單和直接的，是採購人員易於明白和掌握決定使用哪一採購方式的基準。然而，對於透過特指情況來決定使用直接磋商來採購，就令到251

澳門特別行政區政府採購法律制度研究使用直接磋商進行採購的特指情況變得籠統。該法令第七條第二款規定了 7 亻明特指伍況，它們均是豁免招標的指標。參考世界貿易組織《政府採購協議》和《中華人民共和厰政府採購法》的規定，該 7 個特指情況的其中 5 個可以被視為進行單一來塬採購。值得注意，目前的直接磋商採購方式是可以被劃分為書面諮詢、口頭諮詢和單一來源採購等採購方才。為了能譔澳門特別行政扈採購人員準確使用採購方式的特點來進行工作，把目前規範的採購方式明確地細分是會帶來更佳的行政效果的，亦更能令採購人員明白在使用哪一類方式進行採購。第五節釐訂及適用評審準則的不規則及不確定情況在政府採購的程序法中，釐訂評審準則的項目是有規定的，可是沒有其深度和寬度的明文和具體規定．對於採購實務工作存在一定程度含糊不清的景象。關於取得財產和服務，按照第 63/85/M 號法令第三十七條規定，評審準則之項目可以兩亻同情況實行：其一是一般情況；其二是僵別情況。一般情況的評審準則係指招標實體或由其指派的評審委員會就所有提交的投標書中載有價格及／或交貨期及服務提供期兩者之關係具較好條件的投標人獲得判給。不過．法律沒指出如河明確地訂其關係，即沒訂明兩者之比重，即價格的比重不一定較交貨期及服務提供期的比重高。對招標實體來說．具有完全自由決定比重的權利。個別情況的評審準則係招標實體在籌備有關採購項目的工作中，即在正式展開招標程序前，預先盯13J1評審有關採購項目的評審項目和相應比重。可是，該法沒有明確規定訂立個別情況評審準則之依據或守則。對招標實體來說．可按其意願和對採購項目需要的理解，具有完全自由決定各評審項目比重的權利。在實務工作中．公共部門為取得財產及服務而展開的招標，絕大多數是按個別匾況鹽訂有關採購項目的評審準則的。對於不周類型採購項目訂立不同評審項目和比重的準則是可以理解．而且是理所當然的，但其訂立是否基於客觀依據則有待商榷。無錀如何，對於周類採購項目．不同公共部門在實際工作中所訂立的評審準則是有差別的，甚至某些是明顯不同．對同一投標人參加不周公共部門展開同類型採購項目的招標來說，就顯得投標人要把自己的業務長處和短處製作的投標書對不同定1生的審評準則作出遷就。無論是如何髖訂評審痕目．主要應圍繞幾個方面：價金、管理能力、技術能力、專業水平、供貨期或服務提供期、售後服務或保養、其他有助提高取得財產和服務效益的項目等等。關於展開公共工程承攬．按照第 74/99/Nf 號法令第九十區條規定，評審準則的252

第十章澳門特別行政區政府採購法律制度中的弊端要項目分為兩類被訂立下來：第一類是例舉規定；第二類是限制及抽象規定。例舉規定中包括價金、施工期、使用成本、盈利能力、技衚價值。按此規定來旅盯公共工程的評審準則，是易於被定作人使用。而限制及抽象規定係指特別與公共利益有關的其他困素。考慮到公共利益的概念極之寬闊，而且在不罔範瞬有不同的考慮因素，但於此所提及的應能予以收窄，認為僅由有關公共工程涉及的公共利益或由公共工程引致的公共利益的因素。而此公共利益的範圍或確實事項亦是因應不同性質和種類的確定公共工程而異，難以單純地定性和訂立歸屬。除上述的法律規定外 · 採購項目的評審準則亦受到行政規範的約束，但其涉及面僅限於與運輸工務司司長監督的施政領域中，就是運輸工務司司長在 2009 年 7 月 2日發出第 1 5/SOPT/2009 號批示修改第 11 / SOPT /2008 號批示核准的《取得資產、勞務及工程開支指引》。雖然該指引沒有明確指出，但可於其名稱明確知道該指引係對取得財產和服務，以及展開公共工程的採購進行規範的。按照其第一條規定，該指引的｀｀適用對象為運輸工務司司長轄下部門及機構＂。那麼．澳門特別行政匿受運輸工務司司長監督的實體在進行政府採購工作，便受到該指引的嚴格規範；至於直接受行政長官和受其他荀長監督的公共部門及機關，毋須遵守該指引，從而形成在澳門特別行政菡政府採購的整體運作，出現不一致的行政性規則。言歸正傳，該指引的其中一個主要目的是對採購項目的評審準則 · 基於法定者作進一步且更嚴格的行政規範。其第三條規定，＇＼…．．在一般情況下，價格項目比重應不少於 50% • 如低於該百分比，須說明理由；此外，應儘可能在案卷內指出各項目的計算或得分辦法＂。在此引述的規定中，前半部分為確定評審準則的諸項目，其中價格的比重必須佔一半或以上，確保採購實體在採購中是以價格為重點項目，肯定政府採購｀｀物有所值,. 的價值的重要住，亦體現出政府財務活動中｀｀善用公帑＂原則。在體現評審採購項目應存在財力丶物力和人力等三個主要方面，如價格比重佔一半，其餘兩方面形成的質量佔另一半，便形成價格和採購項目質量平衡狀態；若價格所佔比重越高，則評審考慮採購項目質三要求越低。然而，如何能有效量化採購項目的質量是困難的。一般來說，祇能於認證、證書、經驗、曾執行同類採購項目所得結果等等的元素評估出來．祇是達到某程度的保證，而不能肯定有關採購項目能得到同樣效果。而該規定容許價格比重低於一半的例外情況，但在肥訂時必須附以充分理由和解釋，以免違反善用公帑的公共財政管理的大原則。因為，價格比重越低，即採購項目的質量比重越高，可導致選定提出較高價格的投標書的投標人獲得判給的情況。至於上述規定的後半部分為，是要求招標實體在簫備招標工作評審準則時，不單祇是確定各評審項目和相應比重，甚至是要明確訂立莓一項目評分的計算方法，當中可以包括計算使用的數學方法，例如是簡單的算術、代數方程式、線1生代數等等。這做法利於在招標過程中，評審委員會成員使253

澳門特別行政區政府採購法律制度研究用有關計算方法客觀地計算出各評審項目的得分，從而再得出各項目之比重。那麼．使用甚麼的計算方法，就是要視乎招標實體籌備採購項目時的選擇、盯立的計算模弓而定。鑒於法律規定旅訂的評審準則是較為概括．但運輸工務司司長發出的指引已對有關的藍盯作出較明確的要求和規定，對規範化起羞積極和有效的作用，可以在該指引生效後由受監督的部門和機構公佈的招標公告所載的評審準則清楚地看到，明顯有較統一和標準化的胳訂方式。可是，對於其他不受該指引規範的大部分公共部門和機構，其展開招標所釐訂的評審準則就毋須遵守有關規定。具體地說，投標價格比重百少於 50% ' 旦沒有作出說明的需要，由籌備招標工作人員自行作出決定便可。第六節政府採購開支的預先監察制度盪然無存在現行澳門特別行政蓋政府採購開支制度頒佈的一年前，前澳門政府已訂立一套當時較完善的財政制度，但對政府採購開支卻沒有專門和特別規定，故此在規範政府採購開支制度的經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/M 號法令中謄訂了一個嚴饉的開支預先監察制度。按此制度要求，倘若招標達到該法令規定的條件，在訂立採購合同前，合罔內容必須事先得到平政院（在第 122/ 84/M 號法令被第 30/89/M 號法令修訂前是｀｀行政法院＂）以核朐方式許可方能簽署合同或合同得到證明。縱使此法規在 1989 年後再沒被修改，所有條款迄今依然生效。當中於 1992 年，澳門司法體系有羞革命性的改變。鑒於第 17/92/M 號法令的頒佈，使到當時澳門地區本身的司法組織獨立於葡萄牙共和圖的司法體系。而該法令的第十八條更明確規定，＂有關行政、稅務及海關審判權由行政法院確保之＂；即平政院自此起不再具備預先監察之職責。髓後，取而代之的是透過第 1 8/92/M 號法令設立的審計法院具有預先監察之權限，該法令第八條規定，｀｀預先監察透過應否給予批閱而行使，其目的在於審査須受預先監察之行為或合同是否與現行法律相符合，並審崟有關負擔是否與適當之預算款項相符合＂。此後，第 1 22/84/M 號法令第十八條規定的對開支之預防性監察由審計法院負責執行。直到 1999 年 1 2 月 20 日，山於澳門回歸祖國，中華人民共和國對澳門重新行使E權，澳門特別行政區的各級法院均非由前澳門政府的法院直接過渡，而是重新透過建立澳門特別行政蓋的＇＇－籃子＂法律中的第 9/1 999號法律通過的《司法組織綱要法》而設立。可是，該法沒有賦予任何法院預先監察之職權，故此第 122/84/Nf 號法令第十八條的執行性實際上到 1999 年 1 2 月 1 9 日便告終止。縱使澳門特別行政區設立行政法院，但按照第 9/1 999 號法律第三十條規定，行政法院的管轄權為解決行政、254

第十章澳門特別行政區政府採購法律制度中的弊端稅務及海關方面的法律關係所產生的爭議，以及在該等方面司法爭訟有管轄權。在此明顯指出，現時行政法院的職權不具備如前行政法院、平政院及其後的審計法院批閱制度的預防性司法行為。由此推定，由於現行第 1 22/84/M 號法令第十八條規定的批閱工作沒有執行主體，亦沒有任何公共實體、司法機關或審計機關具相應權限執行同類職務而使到該條款自澳門回歸後便喪失其執行性，從而成為形同虛設的法律條款及規定。作為有效監控政府採購的照支，對簽署書囿合罔的預先審闕在實務上具一定程度的積極意義，可免除日後合同在執行時困其條款內容的不正當住或不可執行性所產違背締約雙方意思表示一致的任何爭端，俾使合同能有效及順利執行。儘管這個預防措施本身是一個進取行為，可是預先審闕合同的工作是施加於行政程序上的一僭沉重負擔，如導致行政程序變得複雜化和耗時延長、簽署日期推遲、以及供應貨物或提供服務的及時性受損等不情願的事實發生。再者，此等事實均有機會引致不能遵守採購程序規定的時限，有違反法律規定之嫌，亦可能引起不必要的訴訟。縱使此做法存在某程度的缺點，但其積極意義仍是值得肯定，祇要能在行政運作上採取現代化措施予以改善而達到平衡狀態，可以周時發揮行政及司法上的效益。第七節簽署合同的條件不符合現今社會經濟發展和政府運作進行政府採購過程是為羞締結公共實體與供應商或承攬人之開的供求關係，而採購金額或供應期或施工期分別達到一定程度的金額和期間，就要按嚴格規定簽署書面的採購合同。鑒於政府採購活動是基於物有所值原則而實行 · 簽署採購合同便受到與此有關的法律規範。亦即是說，按照經第 30/89/M 號法令修訂的第 122/84/:tvf 號法令第十二條第一款規定，｀｀…．．．當發現處於下列任何一種情況時，將須簽署合同： a) 工程金額超過澳鬥幣 1,500,000 元或施工期超過 12 個月； b) 財產或服務的取得金額超過澳門幣 500,000 元或交收或進行期超過 6 亻同月＂。就此規定，可於兩方面看：第一方面是金額；第二方荷是工程的施工期和財產或服務的交收或提供期。此兩方面屬並集關係，祇要採購項目不靨豁免情況而符合其中一亻同方囿，便要簽署合周。就金額方面而言，此開支制度規範的金額早於 1989 年確定下來，至今已有 20 餘年沒有百次修改，皮觀 1989 年至 2009 年間的本地生產總值變化，已飈升7 6.9 倍， 165此反映出澳門肚會經濟規模的擴展。由於簽署合同的門檻金額是法定的，政府運作是16~ 澳r, 特別行政區政府統計暨普査局公佈的（本地生產總值主要修訂 1982-2010) 。255

澳門特別行政區政府採購法律制度研究隨着肚會經濟發展步驟並進 · 採購金額亦隨之而不斷上升。礙於法定簽署合周的金額維持不變，必須簽署政府採購合同的數量亦相應地增加．無疑為與簽署合同有關的作增添了不少甌力。由於簽署合同的門檻金額多年沒有對應經濟發展而作出相愿調整，相對當年須簽署合同的採購項目價值比較，目前逹到該金額的採購項目而須簽署的合同已可被視為低金額合同．嫉礙行政效益的提高．有商榷之處。就工程的施工期和財產或服務的交收或提供期而言，前者以施工期 12 亻同月為界限，較低者毋須訂立合同．較高且不符合豁免條件者便要遵守簽署合同之規定。在實務工作中，一般均能落實此規範。可是，對於財產或服務的交收或提供期超過 6 僭月且不符合豁免條款的採購是十分常見的，如設備或設施的維修保養、資訊系統維護、保安服務、清潔服務、訂閱報章及期刊等等服務或供應一般是以年度方式進行的．當中往往涉及低金額的服務和供應。礙於其供貨期或服務提供期為一年或以上而需要按照法律規定而簽署合同 · 令到行政工作量在無必要的情況下大增，使到部分公共實體為逃避大量與簽署合同有關的工作、或藉以行政成本過高 · 甚至高於合同金額等等為由而不遵守簽薔合同的法律規定。如屬前者而不簽署合同 · 是有關實體不遵守法律規定的工作，是不能接受和容許的；如屬後者，雖然可以理解但亦是責無旁貸的，必須予以糾正。其實終歸究底．法定的 6 個月交收或提供期是不符合現今釷會經濟活動之需要，必須作出符合提供採購項目本身性質的調整。祇有這樣，才能有效發揮行政效益。第八節招標門檻金額低於目前經濟環境現行取得財貨與勞務之開支制度在 1984 年制訂．經過數年的適用經驗後在 1989年作出提高金額的調整。有關修訂法令序言的首段即強調，＇＼…．．為著調整所訂定的金額，尤其該金額經頒佈已逾四年，故有必要作出若干修改＇，。可是，自該修改至今已超過 20 年，就澳門社會經濟發展來看，目前再修改的迫切性很高，但起碼也有檢討的必要，尤其是該法規定的有關金額包括涉及採購程序之複雜性所鼇訂採購方式的限額、有權限實體之審批金額、以及決定簽署合罔的金額等三個方面。基於澳門在過去 20 逾年的經濟增長，實在有必要對該等金額作出經濟上檢討的必要。下表列出澳門在 1 984 至 2008 年間本地生產總值的年增長率變化趨勢．除出現莖洲金融風暴後的1998 和 1 999 年．澳門的經濟表現均有正增長，尤其是 80 年代中期至 90 年代初，以及回歸後落實開放博彩業的數年，均錄得雙位數字的增長率，而且近年的增長在明朗和有利困素下表現得非常強勁。縱使於 2008 年下半年出現席捲全球的｀｀金融海嘯＂ , 256

第十章澳門特別行政區政府採購法律制度中的弊端但澳門特別行政匿於 2008 年的本地生產總值仍有高達 13.9% 的增長。表 44 : 澳門本地生產總值實質年度增長率一1984 至 2008 年年增:: (%) I :8: I ::: I ::8: I :: I~:.: I ::9: I 1:611:9,812: I 2::2 1 ::: I ::0: I ::0: 資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普耷局公佈的（本地生産總值王要修訂 1982 - 2010)• 為瞭解政府採購開支制度和澳門特別行政區本地生產總值的變化涸係，下表列出的資料可作為檢討該開支制度的參考。第 30/89/M 號法令修改的金額調升了第122/84/M 號法令規定的，取得財產與服務的招標和直接磋商均為 50% 、羆開公共工程的招標為 66.7% 和直接磋商為 50%• 相對當時同期本地生產總值升幅為 109.0% 低出一半。到目前為止，澳門經濟規模持續增大，對比 2008 年和 1989 年本地生產總值之變化上升超過 6.73 倍，但政府採購限額仍維持不變。考慮到通貨膨脹，物價在此段期間已提高很多，即決定採購方式的側支金額相對地下降，無形中給予政府採購行政作上很大的壓大，即工作蝨和複雜性也相對提高而有違當今公共行政倡尋提高行政效益之目標。若果重新釐訂各類採購方式之金額，必須進行與政府採購有關的經濟分析方能定奪。丨口 45 : 採購方式門檻金額與本地生產總值變化之禰係1984 1989 2008 門檻金額門檻金額 ll 1989/1984 門檻金額 112008/1989 嚴開公共工程 >1,500,000 >2,500,000 66,7% 招標（不變）（不變）取得財貨與勞務 >500,000 >750,000 50% 直接屑開公共工程 >100,000 >150,000 磋商50% （不變）（不變）取得財貨與勞務 >10,000 >15,000 本地生產總值＊（千元澳門幣）10,005,490 20,906,725 109.0% 161,598,958 673.0% 備註：＊參考澳門特別行政區政府統計暨普查局（本地生產總值主要修訂 1982-2010) 。257

澳門特別行政區政府採購法律制度研究第九節仍存在排除外國投資者參與本地招標的限制條件按《澳門特別行政菡基本法》第九條規定，中文及葡文均為澳門特別行政菡正式語文，具司等的法律效力。然而，由於現行規定取得財產與服務程序的第 63/85/Tvr號法令的落伍，使其第二十一條規定（投標書之定義及編寫）違反《基本法》規定，它指出＇｀二、投標書應盡可能以葡文．….. 編寫。三、允許提交以中文或英文編寫之投標書，但此事應在招標方案中明確指出。＂此規定不能體現出中文及葡文具囘等的法律地位，更何況其效力。不過，各公共部門在制訂招標方案時已把有關規定作出符合《基本法》的調整，指出投標書可以任一正式語文編寫，而招標方案原則上亦是以中文及葡文作出，尤其是公開招標及其有關文件。可是，對於符合世界貿易組織《政府採購協議》規定招標文件要求以其官方語文之一編寫摘要 · 澳門特別行政區各公共部門均沒達到，祇是極少數的公開投標，尤其是向地匿以外進行的公開招標方能做到該要求。儘管如此，澳門特別行政匾不是世界貿易組織《政府採購協議》締約方，故不須遵守該規定，但對外廠投資者進入澳門特別行政區發展做成首要障礙。一般來說，外國投資者祇會對澳門特別行政菡較大型的公開招標感到興趣，可是其身分會是作為參加投標之障礙之一。儘管第 63/85/M 號法令第三十＝條 c) 項規定＂非葡萄牙公民〔為避免該法令正當的適用閩題，在澳門回歸後｀｀非葡萄牙公民＂被理解為｀｀澳門特別行政區居民＂〕或住所不設在澳門［理解為｀｀澳門特別行政瑄＂〕之企業提交投標書時，須附同一份經認證的聲明書，表示其放棄由有關法院審理一切與招標行為、取得行為，以至與全部結算有關的事宜。＂可是在實際的行政運作上．大部分公共部門要求投標人提交最近繳納營業稅之稅單作為投標之必要文件之一．以證朗其在澳門特別行政區的經營狀況和業務範圍；亦即是說，要求投標人能在本地市場從事有關登記業務方能向招標實體投標。此舉實在是保護本地企業的政府傾斜措施之一。第十節存放臨時擔保的缺點關於保證金之形式及作用，上文第七章第三節已作出闡釋，其優點亦已在作為臨時擔保和確定擔保之目的表現出來。在此不再贅述。然而．有其他酮家或地雹的政府，如香港特別行政區政府進行公開招標時不要求投標人提交擔保或保證金，其優點是能吸引更多投標人不因需提供保證金而不欲競投；不過，可能出現的缺點是因過份之任意投標使到開標當局接收大量投標書，而令到該當局增加行政負擔和開標成本。然而，祇有在判給後要求意屬投標書的投標人在簽署供應合同前提供保證金，能保證258

第十章澳門特別行政區政府採購法律制度中的弊端雙方適當地履行合同義務的作用。雖然臨時擔保的目的已於法規中訂明，是保證投標人準確且依時履行因提交投標書而承擔之義務，但其金額卻泄露了行政當局的一些端倪。對於取得財產及服務，按照第 63/85/M 號法令第十六條規定．｀擔保之金額由取得實體整定。在一般情況下，該金額應相等於提供財貨或勞務的估價之百分之二。＂對於展開公共工程，按第 74/99/Nf 號法令第六十五條第一款規定 ' "臨時擔保之金額須為招標所定之工程價款之 2% ' 最低限額為澳門幣五千元。＂於實際工作中，各公共部門及機構會按照其經驗評估或於招標前在市場瞭解其欲取得財產或服務之金額，或估計工程之價金，有由此金額或價金按法律規定者訂立投標人應繳的臨時擔保。該臨時擔保金額載於供有意投標人査閱或索閱的招標文件中。基本上，各公共部門均要求投標人繳交臨時擔保 · 俾能得到投標人履行招標過程所承擔義務之保證。可是．絕大多數的公共部門及機構，甚至所有公共部門及機構，為了依法展開招標，既然法律巳清楚鼇訂臨時擔保的計算方式，毋須為了自行整訂臨時擔保金而須向上級有權限審理的實體作出諸多解釋．該上述條款規定，把臨時擔保訂為其估計金額的百分之二。那麼，投標人就可依照此百分率計算，瞭解招標實體對採購項目的估價，然後對準＂目標" ' 作出適當的投標金額調整，期望其提交的投標書成為對招標實體最為有利的投標書而獲得判給。誠然．按法律規定計算臨時擔保的確令招標實體｀｀露底＂，能譔投標人有依據提出較佳價格的建議．而有關建議可能是｀｀將貨就價＂而提出的。第十一節欠缺進行直接磋商的法定程序取得財產與服務之程序係受第 63/ 85/M 號法令規範。然而，第 63/85/M 號法令第一條（本法規之適用範圍）第三款所指的｀｀招標＂為狹義的招標．即性質為＂公開招標＂或｀｀限制招標＂的招標．不包括直接磋商。故此，各公共部門祇有開展招標．且其合同未被免除者才遵守該法令之規定：否則，除符合《行政程序法典》規定及規範開支制度的第 1 22/84/M 號法令規定的一些步驟外 · 進行直接磋商沒有專局程序法町遵。於實務中，各公共部門按其內部操作習慣和既定模式．基於《行政程序法典》和第 122/ 84/M 號法令的有關規定．依類似於公開招標但經簡化的程序進行直接磋商．但仍應堅持與政府採購有關的原則進行諮詢或要求報價。由於各公共部門自行盯定的行政程序不一，對同一投標人向不同公共部門提出同類財產或服務的報價時可能出現不平等結果的現象，亦對各公共部門維護程序的合法、公平、平等等行為時亦會存在偏差。事實上，大多數公共部門及機構和採購人員均認為有需要制訂規範以直接磋商259

澳門特別行政區政府採購法律制度研究方式進行取得財產與服務的簡單程序予以遵守。第十之節規定不足以保證公平競爭政府採購的公平和有序競投可以通過公平競爭法或反壟斷法等管理市場競爭的法律手段來實現，也可以通過完善的政府採購法律制度實現。困為完善的政府採購法律制度要求政府在採購時 · 除要求採購過程於公平競爭的情況下進行，還應於整亻朝採購過程中保證廉潔，沒有貪污和賄賂的機會。由於澳門特別行政匿的經濟仍處於急速膨脹階段，公平的政府採購必須循常規化方向發展。建立完善政府採購法律制度可以創造一個公平競爭的客觀環境，有利於政府採購投標人之間展開公平、公正和公開的競爭，從而達成政府採購合周；並且促使政府採購過程廉潔．有助增強公眾對政府的信心．以及有利樹立政府的正面形象。政府採購法律是經濟法學中的一個部門法，罔時亦屬於公平競爭法的一亻同特別法，是一個專門規範政府採購活動的法律規定。國此，它應體現經濟法和公平競爭法的特住。澳門特別行政匿尚未有公平競爭法或反壟斷法，祇能於政府採購法律制度體現公平競爭。關於展開公共工程，第 74/99/M 號法令第五條為專門的競爭條款．但祇規定｀｀禁止任何可擾亂正常競爭條件之行為或協議，……＂，內容過於抽象，而哪些行為或協議擾亂正常競爭在該法令中沒有明確規定，不利操作。此外，在澳門特別行政區的法律體系中，並沒有其他法律予以補充或作出明確規定，對於缺乏處理反競爭行為的澳門特別行政區政府而言，此條款的適用性不高。至於取得財產與服務，除第 63/ 85/M 號法令第三十八條 c) 項外， 166 完全沒有反不正當競爭或不公平競爭的朝確規定來保障公共部門、投標人和供應商等之間關係和保證公平貿易。鑒於《商法典》的不正當競爭規定的適用主體範圍包括企業主及一切參與市場活動者，即適用體也涵蓋各公共部門及機構，故政府採購活動中係適用《商法典》第一百五十六條至第一百七十三條關於不正當競爭之規定，但是缺乏針對性，亦不夠全面。166 該規定指出當在很大程度上可推定投椋人之問存在合謀時，判給人有權不作出判給·260

第十一章澳門特別行政區政府採購的開支規劃及市場大小於澳門的商業貿易活動中，政府已成為貨物與服務的重要買家。對國際貿易而言，政府採購市場給予供應商一僭巨大的採購機會。事實上，澳門特別行政區政府於 2009 財政年度的預算開支中，取得財產與服務和公共投資的金額約佔政府總開支28% 。根據世界貿易組織資料所示，它估計政府採購開支基本上佔國民生產總值 10至 15% • 此表示於多逞貿易體系中一亻同相當大的缺口。 161 除此以外，經濟合作發展組織亦對政府採購市場的規模進行了研究。從 1 998 年的資料得出結果看到，它指出其成員覈的各政府層面的總採購（包括消耗和投資，但不計算政府人員之補償和國防開支）佔圈民生產總值比例被評估為 7 .57% ; 而非成員國則為 5.10% 。 l61l 丙此，認識澳門特別行政區政府採購市場的規模，對於政府本身、商業社會、貿易商等規劃其採購及供應策略和活動來說是十分重要的。第一節執行政府採購的公共部門及機構目前於澳門特別行政區政府內，行政長官為最高領導，他把其若干行政職權透過行政命令授予五名同長，誤其各自監督特定的公共部門，亦有若干公共實體直屬行政氐官；並且，設立的廉政公署和審計署是直接向行政長官負責的。此外，還包括立法機關和同法機關。就此計算，合共 77 個公共實體。 16\1 不過，部分公共實體為了確保1 6' 於 2008 年 4 月 lO 日參考也界貿易組織的綱頁 http:llw.血v.wto. o,glenglishltratop_elgproc_elgpa_overview_e.html {,11 OECD (2002) . The S函 ofGovernmem Procuremenr: Markers, Offprint from OECD Journal on Budgeting Vol. 1, o.4, p. 8. 16') 於 2011 年 5 月 20 日參考澳門特別行政區入口網站 http:llport-al.got1.molwehlg11estlorg-chan所載的政府架構鬪'其備註強調部分受特區政府監管和監督的貢體未被納入該圖中。然而，行政長官為澳門特別行政區政府的最高領~· 其核心及主要的公共實體已被列入圓中，包括： (a) 行政長官辦公室、行政會、檢察院、法院和立法會; (b)ll 個直接從屬行政長官的四體； (c) 特區政府的 5 個施政領域。由行政法務司司長、經濟財政荀司長｀保安訇司長、社會文化司訇長和運輸工務訇司長分別監督 9 個、 12 侗、 9 個 '15 個和 14個公共賁體； (d) 直接向行政長宜負西的廉政公署和審計署·261

澳門特別行政區政府採購法律制度研究其行政運作順暢，設立了其專門的辦公室或其直轄的專門職能實體，各自均具備專團預算案。根據 2011 財政年度澳門特別行政區預算案的內容，具有獨立預算撥款的組織有 121 亻同。其中非自治部門、行政自治部門、以及其轄下實體被歸納於第一章至第三十八章內，合共 69 僭；享有財政自治權的部門及機構均被歸納於第五十章｀｀指定之帳目＂內 · 合共 52 個。 1 70 其預算案的帳目視乎有關組織的設立特性及擬開展職務而定。故此，莓一組織的預算案帳目並不一定相同．更遑論相應項目的撥款金額。經 2009 年 8 月 4 日公佈的第 28/2009 號行政法規修訂的 2006 年 4 月 24 日公佈的第 6/2006 號行政法規，把公共行政部門及機構主要劃分為兩類：非自治部門＂＇和自治部門 1 72 。於第 6/2006 號行政法規在 2009 年 8 月被修釘前 · 適用於兩者預算案的規範必須以相同規範和格式制定。 1 73 固此，於 2007 財政年度起的預算案便有統一的預算規則出現。於此之前，公共行政部門及機構主要分為：一般機關、具行政自治權之部門、具行政及財政自治權的部門及自治基金組織。於該等部門中，祇有一般機關的預算案是受到指定規則和格式規範；其他部門的預算案及記錄方式視乎其適用的會計格式而定。不過，該行政法規在 2009 年 8 月經修訂後，他們的會計制度有所改變，非自治部門及行政自治部門預算活動的記帳，須依循現金收付制，並按公共會計制度規定的分類予以列明； 174 而享有財政自治權的部門及機構則採用屬公共會計制度的收入及開支的預算分類，但其中的六個部門，分別是郵政局、郵政儲金局、澳門金融管理局、退休基金會、汽車及航海保障基金、以及澳門基金會，須遵守權責發生制會計制度。那表明，自 2010 年起，於澳門特別行政匿內，各公共部門按照該行政法規之規定，依其財政權實行相應的預算及會計制度。「(l 參考（澳門特別行政區財政預算一二零一一財政年度），財政局 2011 年 2 月出版。預算的組織分類編號由｀章＂和"組＇結合而成，原則上每一組織分類編號表達特區政府內的每一僭耍體 . 且具備相愿的預算案·不過］存在部分為閩展特別項目設立的委員會不具獨立的組織分類編號衙附福於其監管實體，亻且它也備有獨立的預算案．1,1 按照經第 28/2009 號行政法規修改的第 6/2006 號行政法規（公共財政管理制度）第四十五條規定，非自治部門係指可．不具有行政或財政自治權的部門及機構＂。I一，自治部鬥係指包括享有行政自治權的部門及機構和享有財政自治權的部門及機構·按照經第 28/2009 虢行政法規修酊的第 6/2006 號行政法規第四十八條第一款規定，｀｀享有行政自治權的部門及機構，其機關及領蜀人具職權就許可及支付由登錄於澳門特別行政區財政預算中的撥款負擔的開支，作出必要行為" • 按照第五十匹條規定的享有財政自治權的部門及機構， u所有自治機構昀具備．．．．．行政、財政及財產自治權. " ,,:; 按照（修改前的）第 6/2006 號行政法規第六十匹條規定。1•~ 按照經第 28/2009 號行政法規修改的第 6/2006 號行政法規第十條第一款規定·262

第十一章澳門特別行政區政府採購的開支規劃及市場大小表 46 : 2011 財政年度，以具有及不具有財政自治權測分的澳門特別行政區公共部門清單非自治部門利僅享有行政自治權的部門及機構享有行政及財政自治權的部門及機構組織分類組織分類編號組織項目名稱編號組織項目名稱01-00 一般事務＊ 50-03 學生福利基金01-01 澳門特區政府 50-04 居屋貸款仮惠基金01-02 行政長官辦公室 50-05 工商業發展基金01-03 行政會 50-06 旅遊基金01-06 行政法務司司長辦公室澳門大芥車01-07 經濟財政司司長辦公室煙花匯演社會協調常設委員會經濟發展委員會旅遊危機處理辦公室01-08 保安司司長辦公室 50-07 社會工作局01-09 社會文化司司長辦公室 50-10 司法菩察局福利會旅遊發展輔助委員會 50-11 治安警察局福利會澳門特別行政區支持囧川地震災後重 50-15 郵政局 '建協調小組文化產業委員會郵政儲金局 t01-10 運輸工務司司長辦公室 50-16 法務公庫科技委員會 50-17 印務局01-12 澳門駐里斯本經濟貿易辦事處 50-18 退休基金會＇01-13 澳門駐布魯塞爾歐盟經濟貿易辦事處 50-20 社會保障基金01-15 澳門特別行政區駐北京辦事處 50-21 澳門監獄基金01-17 澳門駐世界貿易組織經濟貿易辦事處 50-22 澳「1金融管理局＇01-18 法律改革辦公室 50-23 房屋局01 -19 個人資料保護辦公室 50-25 民航局01-20 建設發展辦公室 50-26 懊門貿易投資促進局01-21 能源業發展辦公室 50-27 廉政公署01-22 中國與葡語團家継貿合作論壇常設秘 50-28 甑生局書尉輔助辦公室01-23 金融情報辦公室 50-29 澳鬥大學263

溴門特別行政區政府採購法律制度研究非自治部門和僅享有行政自治權的部門及檐構享有行政及財政自治權的部門及匱檐組織分顛祖織分類編顰組織項目名稱編蕈組織項目名稱O"l-24 人力資源辦公室 50-31 澳門理工學院Ol-25 運輸基建辦公室 50-32 體育發晟基金01-26 澳門特別行政國政府政策研究籌備辦澳門國際龍舟売公室I 'Ot-27 中醫藥科技產業國籌備辦公室澳門國際馬拉松03-00 行政暨公職局孑世界女子排球大獎狂03-Ul 行政暨公職局暑期活動公共行政改革諮詢委員會 50-33 文化基金05-00 教育暨青年局牛澳門藝術節05-01 局長室! 澳門國際音樂節05-03 公立學校 5-0-34 汽車及航海保璋基金十05-04 青年廳I '50-35 消費者委員會0千00 丨統計暨普査局 50-36 旅遊學院08-UO 重信管理局 50-37 澳門公共行政濫利基金I 09-00 財政局 50-39 消防局福利會tl-'00 退休金及退伍金 50-4'1 審計署I 12~00 共用開支 50-42 檢察長辦公室核數師暨會計師註冊委員會 50-43 終審法院院長辦公室燃料安全委員會 50-44 立法會13~00 高等教育輔助辦公室 50-45 澳門基金會 t1牛00 交通事務局 50-祁民政總署18-00 身份證明局 50-47 海關福利會19-00 經濟局 50-48 科學枝術發晟基金上海世界博覽會澳門籌備辦公室 50-49 港務局福利會會嚴業發晨委員會 50-50 漁業發厲及援助基金20-00 澳門監獄 50-51 樓宇維修基金21~00 懊門特別行政區海隨 50-52 教育發晟基金264

第十一章澳門特別行政區政府採購的開支規劃及市場大小非自治部門利僅享有行政自治權的部門及機構享有行政及財政自治權的部門及機構組織分類組織分類編號組織項目名稱編號組織項目名稱22-00 地球物理暨氣象局23-00 旅遊局24-00 新阅局25-00 菩察總局26-00 搏彩監察協調局27-00 港務局＊27-01 港務局27-02 海事博物館2千03 航海學校27-04 船舶建造儼28-00 澳門保安部隊事務局＊28-01 局長室29-00 勞工事務局＊29-01 局長室30-00 法官委員會31-00 地圖繪製暨地籍局32-00 司法警察局33-00 環境保護局34-00 法務局＊34-01 法務局34-15 國際法事務辦公室34-21 登記及公證機閼35-00 土地工務運輸局17-00 體育發展局38-00 文化局具獨立預算案的組織項目總數： 69 具獨立預算案的組織項目總數： 52 備註：＊此組織分類不具備獨立的預算案。t 此自治機構受權費發生制會計制度約束·參考（澳門特別行政匿財政預算一＝零一一財政年度｝265

澳門特別行政區政府採購法律制度研究鑒於澳門特別行政雹的管治是獨立的，按照《澳門特別行政陘基本法》規定，於｀｀一圈兩制＂的原則下，實行高度自治，澳門特別行政區政府別於中華人民共和國的地方政府，是可以獨立身分面向國際社會的，尤其是世界貿易組織，可以｀｀中區澳門＇身分處理與該組織有關事務。 175 考慮到澳門特別行政匿政府的規模和結構模式，就世界貿易組織《政府採購協議》而言，筆者認為澳門特別行政區政府的各公共部門均能視為｀｀中央政府實體＂，並沒有｀｀次中央政府實體＂的存在。此情況與香港特別行政菡簽署《政府採購協議》所協定的條件相同，香港特別行政菡政府各部門對該協議來說亦視為中央政府實體。於 2010 年澳門特別行政甚存在 26 個公用事業機構，如澳門律師公會、機場管理有限公荀、澳門電力股份有限公司、澳門自來水股份有限公司、澳門生產力暨科技轉移中心等等， 1 76 以及 16 亻同公共資本企業，如澳門電力股份有限公司，澳門世界貿易中心有隈公司、澳門圈際機場專營股份有限公司、澳門廣播電視股份有限公司等等。 177按照第 74/99/M 號法令《公共工程承攬合向法律制度》第一條第二款規定，｀｀公營企業、擁有多數或全部公共資本之企業及行政當局之特許企業＂是否適用該法令是＂取決於所公佈之訓令（現時為行政命令〕＂。縱使法律容許該等機構遵守與政府實體相同的法律規定來進行承攬工程，但其適用僅屬任意性而非屬強制性或選擇性。綜觀現行法律規定，不存在任何訓令或行政命令譔該等機構適用並這守與政府採購有關的法律來實施其採購活動，尤其是承攬工程活動，亦即是說，該等機構實行的採購規則及程序屬其內部的行政管理規定。由此推定，從法律適用性角度看，該等機構實施的採購行為不能被納入政府採購行為中。園此，該等公用事業機構及公共資本企業的採購開支是不被視為政府採購開支的。第三節政府採購的預算開支項關於預算案的內容，是以三僵分類方式來表達，分別是組織分類、職能分類和經濟分類。組織分類係指按照澳門特別行政匿政府各公共實體來劃分預算，上節巳指出於 201 1 年有 1 2 1 亻同組織項目具獨立的預算案；職能分類係指澳門特別行政區政府按照其展開的管治功能和範圍來劃分預算，主要分為：公共行政之一般部門、公共治安、教育、衛生、肚會保障、房屋、其他集體及社會服務、經濟服務、以及其他職能；而175 按照中華人民共和國（澳門特別行政噩基本法）第一百三十七條規定 ·1"6 參閱（澳門特別行政匯公共行政 2010 ) • 行政暨公職局於 2010 年 7 月出版心1•1 參閱（二零零九年度澳門特別行政區總帳目），財政局於 201 1 年 4 月出版，第 282 至第 283 頁 ·266

第十一章澳門特別行政區政府採購的開支規劃及市場大小經濟分類係以開支的性質或目的來劃分預算。基於澳門特別行政菡預算案的公共開支分類，含有兩類開支，共九章，分別為：第一類是經濟開支，包括人員、資產及勞務、利息、經常轉移、以及其他經常開支；第二類是資本開支，包括投資，資本轉移、財政活動、以及其他資本開支。與政府採購有關的開支帳目可見表 26 和表 27 。按照澳門特別行政區政府採購的法定意思．不論是購買長期使用的物品和消耗物品，抑或是購買不動產，甚至是公共工程，均視為政府採購行為，故此，上述預算開支分類的｀｀投資＂所含的 12 僭帳目，除了＂動物＂以外，其他帳目的開支均可被視為政府採購開支。然而，對世界貿易組織《政府採購協議》而言，購買不動產是不被納入政府採購活動中。可是，興建或維修公共項目的不動產視為公共工程項目，是能被納入政府採購的範圍內。因此，前者的規範仍是較後者為廣。第三節「行政當局投資與發展開支計劃」的開支「行政當局投資與發展開支計劃」（葡文為 Plano de lnvestimento e Despesas de Desenvolvimento da Administra;ilo· 簡稱 PIDDA ) 是澳門特別行政陘政府預算案的其中一個獨立及專門部分。由於它對澳門經濟的干預極為巨大，以社會角度看，由保證經濟增長不可或缺的基礎建設開始 · 至滿足居民的生活基本需要為止，故此是澳門特別行政匿中非常重要的經濟政策工具之一。就此而言，登錄於 PIDDA 的項目祇係與公共機構有關的發展工程及興建項目，或者與公共行政現代化有關的大犁計劃。 1 78以預算案的組織分類而言， PIDDA 於組織分類中佔一個獨立的預算，為第匹十章。不過，其內容的分類別於公共實體預算內容的表達。於公共投資的領域中，PIDDA 的財政執行方式於實務上顯示出行政當局以很多的選擇來實踐。於同一框架中，它具有不同的結構形式來表達，而且是多樣的，俾使能從不同角度作出合符需要的分析。其表達方式分別有：住質分類、參與範圍分類、職能分類、撥款級別分類、經濟分類、按建議部門作出分類、以及按執行部門作出分類等。無論是哪一種分類的結構，均另外包括同期撥款和備用撥款兩項的開支。考慮到按建議部門和按執行部門作出分類的計劃結構係視乎有關部門的工作而定，下表僅列出其餘各分類表達方式所包括的項目名稱：Iii! 同上註，第 103 至 104 頁·267

澳門特別行政區政府採購法律制度研究表 47 : 「行政當局投資與發展開支計割」的主要分類項目的割分分類性質分類參與籠圍分類職能分類撥款級別分類＇經濟分類項目，工程．社會．公共行政之一般部門．第一級．房垕名稱．設置．基建．公共治安．第＝級．樓宇．購四．公共行政現代化．教育．第三級．街道及橋梁設備其他範區 · 衛生．第四級．港口· 研究 · 釷會保厐，第五級．各項建設．保養．房屋．第六級 · 運輸物料．其他集體及社會服務．機械及設備．經濟服務．其他投資備註L 撥款級別分類是按照撥款金額的多窈而定 · 金額少於澳門幣 1 百萬為第一級；高於第一級但少於澳門幣 5 百萬為第二級；高於第二級但少於澳門幣 1 千萬為第三級；高於第三級但少於澳門幣 2 千萬為第四級；高於第四級但少於澳門幣 4 千萬為第五級；高於第五級者為第六級 ·於各分類的劃分中，性質分類的項目名稱於表面上能容易理解 PIDDA 包含的項目是符合上述法定開支制度的規定。它們就是為工程、設置、購置、設備、研究和保養。那麼，於此理解各項目的使用目的： u工程＂係指社會基礎建設，包括建築物、道路，碼頭等興建、改建和修葺等；｀｀設置" • 又被視為｀｀設施,. ' 係指供公共行政作人員使用及／或向市民提供服務的空間環境，其內可添置設備來配合公共部門的日常行政運作；｀｀購置＂係指購買不動產作為固定資本之投資，如土地、房屋等；＂設備＂係指配合行政當局運作所需而要購買的一些物料、設施的配備、機械、資訊設備、具專門功能的器材等；｀｀硏究,. 係指行政當局為社會和經濟發展而展開的一些專門性的研究項目和計劃，或購買一些研究項目的成果；以及｀｀保養＂係指為維持設施和設備的正常運作所需的服務，其中包括必須的維修和保養零件。由此可見，以性質分類來看 PIDDA • 它全完符合澳門特別行政匿政府採購法所涵蓋的範圍。當然，其登錄的開支就是政府採購的開支。於 PIDDA 的結構中，設有備用撥款項目。顧名思義，該項目是具有後備使用之目的。於 PIDDA 的不同分類中，當其所載項目的預算開支金額不敷應用時，百動用備用撥款的金額，把其轉到缺乏款項的項目來支付有關開支，而毋須增大整個PIDDA 的預算總金額，此能確保澳門特別行政冨大型基建和投資財務控制的穩定性和靈活性。當然，若備用撥款的金額不足應用時，可循兩個途徑彌補。其一是整個計寸中的其他項目有餘款時，把餘款轉移至欠款的項目；其二是透過追加預算來填補。於 PIDDA 的結構中，尚設同期撥款項目，它是納入土地工務運輸局的款項內的。在實務工作中，周期撥款本質上是連繫於土地工務運輸局所開展各項目。當其他項目268

第十一章澳門特別行政區政府採購的開支規劃及市場大小紀錄金額不足以支付時，由同期撥款轉移相應金額至該項目。亦即是說，同期撥款是土地工務運輸局負責的大型基建及投資項目的備用金，僅能由土地工務運輸局轉移至其開展項目來進行支付。故此，同期撥款的金額是不會計算於性質分類、參與範圍分類、職能分類、撥款級別分類和經濟分類等劃分的項目中。當同期撥款的金額不足以－付有關項目時，先從備用撥款轉移金額；倘備用撥款的餘額不足夠時，才進行預算追加。第四節政府採購的開支變化及市場大小首先要強調一點的是．雖然中圖澳門是世界貿易組織的成員地匾，但仍未簽署其《政府採購協議》而毋須履行相關義務，其中之一是該協議規定的通報制度。亦即是說．中厰澳門政府沒有義務就其展開的政府採購資料按該協議的要求和規格向世界貿易組織報告。由此可推定，中國澳門現行與政府採購有關的資料規格和形式並不一定符合世界貿易組織的要求。於此採用的資料就祇能透過澳門特別行政區現有的公開資料中搜尋。為搜集澳門特別行政菡政府採購的開支，就是從政府的總執行預算開支着手，故此最為直接的方法就是翻閱年度性的執行預算資料。一直以來．澳門特別行政匿政府均為年度性的預算案編製和出版《澳門特別行政匿總帳目》。 1 79上文已把政府預算案的結構進行闡述，其中與政府採購有關開支的登錄是能從預算的經濟分類的其中兩章找到．就是｀｀資產及勞務＂和 u投資＂。然而，進行政府採購活動所耗用人力資源的費庄沒有特別地被劃分出來，而是納入所有與人力資源費用有關的總體分類一＂人員" 章目中，故此本文應用的政府採購開支是不包括政府人員因展開與政府採購有關工作的費用，即採購人員成本。除此以外，澳門特別行政區政府採購亦不包括與國防或防衛有關的活動，即是政府採購預算沒有此方面的任何開支。我們可以從法律和行政兩方面看到此情況。一方面．根據《澳門特別行政匿基本法》第十八條第三段後半部分規定．＂列入附件三的法律應限於有關國防、外交和其他依照本法規定不屬於澳門特別行政菡自治範圍的法律. ; 以及第十九條第三段前部分的規定，｀｀澳門特別行政區法院對厰防、外交等國家行為無管轄權＂。這意味．澳門特別行政董政府作出的行為或為作出有關行為的應付開支是與輟防無關的；另一方面．總觀上述年度預算案的預算開支分類中，是不苞l 'N/ 於澳門団歸祖困前，前澳門政府出版年度性的（地區總帳目）．269

澳門特別行政區政府採購法律制度研究含與圖防有關的任何帳目。由此可推定，假設要取得與國防有關的物資，澳門特別行政區政府亦不能於目前預算開支的任一帳目來支付。由此可見，澳門特別行政區政府採購的開支是不包括國防開支在內的。基於以上所述的條件和限制，可以計算出澳門特別行政匿政府於採購中所耗的費用。下表列出 2001 年至 2009 年間澳門特別行政區的本地生產總值、與政府採購有關的開支、以及政府採購開支佔本地生產總值的比率。此比率就能反映出澳門特別行政菡政府採購市場的規模。表 48 : 澳門特別行政區政府採購佔本地生產總值的比率本地生產總俏＇政府採購開支 2（澳門幣）（澳門幣）政府採購拥支佔年份本地生産總伯比率金額l::i.% 資產及勞務公共投資 3 總金額b.% (a) (l>) (c) (d) = (b) + (c) (c) = (d)/(a) X 100°1,。2009 165,576,329,000.00 2.46 5,607,826,682.49 4,161,911,123.66 9,769,737,806.15 24.51 5.90% 曰1 61 ,598,958,000.00 '13.88 4,555,21 1,785 13 3,291,203,617 29 7,846,415,402.42 6.33 4.86% 2007 141,902,768,000.00 24.80 3,622,268,691 .18 3,757,006.245.62 7,379,274,936.80 -8.33 5.20% 2006 113,703,618,000.00 23.40 3,484,029,200.95 4,565,391,804.42 8,049,421 ;005.37 8.62 7.08% 2005 92,142,328,000.00 14.68 2,900,082,430.33 4,510,288,591 .11 7,4l0,371,021.44 27.41 8.04% 2004 80,345,098,000.00 28.89 2,272,777,095.77 3,543,365,075.67 5,816,142,171.44 24.41 7.24% 2003 62,337,747,000.00 13.76 2,140,729,621 .42 2,534,405,343.61 4,675, 134,965.03 37.41 7.50% 2002 54,799,070,000.00 7.18 1,886,071,2.37.31 1,516,351,481.94 3,4-02,422,719.25 18.28 6.21% 2001 51,126,406,000 00 -· 1,755,386,514 60 1,121,315,209 36 2,876,701,723 96 .. 5.63% 備註：1. 澳門特別行政區統計竪普查局公佈的（本地生產總值主要修訂 1 982- 2010) · 可參考其網頁http」'/wwlll.dsec.gov.mQ;2. 參考財政局出版 2001 至 2009 年度（澳門特別行政區總根目）內澄總開支摘要．按經濟分類＂表所載的資料；至於 2008 及 2009 年度，參考該刊物的＂財政預鍔及（預算）執行結果＂表；3. 公共投資係指澳門特別行政區預算開支經濟分類中的 H投資＇，包括「行政當局投資與發展開支計劃」及各公共部門本身的投資。同時，視為公共投資的政府採購是不包括其內的博』動物＂帳目的金額．由於政府採購市場規模是基於政府採購開支佔本地生產總值的比例，故此把上表的本地生產總值的年度變化率和政府採購開支總額變化率作出比較，便可瞭解政府採購市場規模的變化。如本地生產總值增長率低於政府採購開支，政府採購市場便擴張；270

第十一章澳門特別行政區政府採購的開支規劃及市場大小反之，便出現萎縮。先從上表列出的本地生產總值看，澳門特別行政區在 2001 至 2009 年間，經濟急速發展，這有賴博彩專營權的開放，導致外商大瘋湧入和相應的直接投資激增，加上大型賭場和涯店基礎建設的興建、落成和投入服務，以及基此帶來的大量勞動力．從而令到本地生產總值飈升，促使本地生產總值在短短的 9 年閼劇增 223.86% · 而其年度增長率亦有相當可觀的表現，除 2002 年和 2009 年外，其餘各年均有雙位數的增長，其中在 2004 年、 2006 年和 2007 年的增長更為凌厲，分別是 28.89% 、 23.40% 和24.80%• 相當受到國際社會關注澳門地區的社會和經濟發展。縱使在 2008 年下旬出現全球性的＂金融海嘯" ' 該年的本地生產總值仍錄得 13.88% 的增長，而其影譬祇明顯地反映於 2009 年的本地生產總值中，可是仍錄得 2.46% 的正增長。這全是受惠於博彩、旅遊及其相關行業為澳門特別行政匿帶來的龐大經濟收益所致。總觀 2001 年至 2009 年，由於澳門特蓋的經濟急速飛起·本地生產總值的年度飈升並非基於厰際經濟的改變及受其影響，皮而是開放博彩業引致的內部需求急劇上升和公共政策的改變引致的效果。正困公共政策的改變，以及為確保澳門特別行政區的社會和經濟可持續發展，政府亦相應地落實公共政策而進一步達到公共利益所需的基礎建設、軟件和硬件的需求，並且提高行政效益，所以各公共部門要作出配合工作．持續地加大了財產和服務兩方面的開支，以及增加適度投資。從而令到政府採購總開支也在 2001 年到 2009 年間出現急劇增長，在這 9 年間激增 239.62%• 相對周期本地產總值的增長還高出 15.76% 。澳門特別行政噩政府採購中，一方面，在財產和服務（表 48 內的｀｀資產及勞務"欄）的增長在該 9 年間是持續上升的，激增了 219.46%• 表明各公共部門為提高行政效益來滿足祉會需求不斷作出努力；另一方面，公共投資為社會建設提供良好基礎．縱使在 2006 年祇有 1 .2% 的正增長，甚至在 2007 年和 2008 年有 17.71% 和 12.4% 的負增長。此負增長的出現，明顯是受到當時澳門特別行政匿政府掌管運輸工務施政領域的司長貪污所致的結果。無論如何，在該 9 年間的整體公共投資亦激增了 271. 16% 。以其累積開支金額計算，它為政府採購的主要開支部分，此亦影響到政府採購總體開支的增長模式。儘管如此，公共投資金額的增長，不及財產及服務開支的持續增長 ·在 2008 年和 2009 年，其開支的實際金額已超過公共投資的實際金額。從上表可見，澳門特別行政雹政府採購總開支祇在 2007 年有 8.33% 的負增長．其他年份均是正增長，而且有 4 年的增長率超過百分之＝十囧，更在博彩專營權開放後的 2003 年達到 37.41% 的超高增長，表現出澳門特別行政區的急速發展，勢頭一時無兩。下圖展現該等開支的演變過程。271

澳門特別行政區政府採購法律制度研究圖 31 : 澳門特別行政區政府採購開支的演變過程一2001 年至 2009 年12,000 l0,000 政府採購總開支旦俘̂ I F! 8 , 0 00 6,000 磊領 4 , 0 0 0 2,000 。2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 經計算澳門特別行政區在 2001 年至 2009 年間每年政府採購總開支佔本地生產總值的比例，得出政府採購市場的大小，在 2009 年為 5.90% 。基於兩者本身的增長不一，在該 9 年間得出的比例亦是反覆不定，比例最低者是 2008 年的 4.86% • 最高者為2005 年的 8.04% · 落差達 3.18% 。於該 9 年間的平均比例為 6.41% 。由於近 10 年內國際經濟發展不定，受到經濟、金融、衛生、政治局勢等因素影響，澳門特別行政蓿承博彩及相關行業發展而出現刺激經濟和社會發展，故此其平均比例 6.41% 較能真實地反映本世紀十年代澳門特別行區政府採購市場的大小。272

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治政府採購係政府實踐各經濟活動最關鍵的活動之一，它對如何耗用納稅人金錢係最具影響性的；同時，政府採購佔國民生產總值一僵可觀的比重，因應不同圈家發展而異，一般處於 10% 至 1 5% 。根據統計數字所示，世界貿易組織指出其成員圍平均得出政府採購金額佔本地生產總值 15% : 於經濟合作發展組織成員圖中所佔的比率也達 7.57% ; 若包括政府人員的補償和國防開支．所佔比率則高達 19% 。政府採購往往對某些貨物、服務和工程有羞經濟和社會發農的意義，如交通、基礎建設、醫院及其他公共衛生設施、社會服務設施、學校及大學等等。那麼，它對於政府避免不善管理和浪費公共財政擔當着根本和戰略性的角色：再者 · 政府採購的效益和透明度亦直接影響到政府的良好管治及公眾對它的信任。正因如此，於眾多的政府活動中，政府採購便成為最容易有貪污情況出現的活動之一。按照世界鋹行舉行世界經濟論壙「總裁意見普查 2005 」 (Executive Opinion Survey 2005) 的結果得出，於｀公共事業＂、＇｀稅絮丶｀＇公共採購＂和＇｀司法＂等匹個範疇中，經濟合作發展組織成員圈內的圉際企業於公共採購範圍作出的賄賂情況相比其他三僭範圍較為頻密。 1!10招標係於整僭採購過程中受到最大程度的規範和最具透明度的階段。然而，於經濟合作發展組織的調査中，強調政府需要於整侗採購過程中採取一些針對危及廉潔的額外措施，尤其是： (1) 於評估採購需要的朔間。此期間是特別容易受到政府的干擾； (2) 於合同管理及支付的期間。由於此期間一般不涵蓋於政府採購法規內，故其透明度是較低的； (3) 於執行競爭程序的例外情況，列如低於門檻金額的判給合同、防衛或國防的採購、緊急情況的採購等。一般而言，確保政府採購的庶潔是作出消極規定的，以相反方式和相對的具體兩語夾釐訂廡潔採購或於採購中出現貪污。該等術語包括賄賂、囘佣、偏袒親屬、任人為親、欺騙和盜取資源、利益衝突、合謀、濫用及操控信息、歧視性對待、浪費及濫1"11 Elodfo Be山 The OECD Chee柚st: A systemic approach for enhancing integril)' in public procurement. Fig朊ngBribery in Public Procurement in Asia and rhe Pacific. 273

澳門特別行政區政府採購法律制度研究用組織資塬等等。第一節確保廉潔採購的國際文於政府採購過程中出現貪污的閭題於過去十多年間已不斷地被注意，而且受到國際文書所制約，包括：(1) 聯合國於 2003 年 10 月 31 日通過的《聯合魍皮貪污公約》 (UN Convention g鉺nst Corruption ) ; (2) 經濟合作發展組織在 1997 年 11 月 21 日於談判會上通過的《經濟合作發展組織顾際商務交易活動反對行賄外圈公職人員公約》 (OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business ransacttons) , (3) 經濟合作發農組織國際商務交易行賄工作組在 2009 年 1 1 月 26 日發出的《經濟合作發展組織國際商務交易活動進一步反對行賄外國公職人員建議》 (OECD Recommendation for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions ) ; (4) 經濟合作發展組織理事會於 1997 年 5 月 23 日採納的《經濟合作發展紀織抗擊國際商業事務賄賂的修酊建議》 (OECD Revised Recommendation on Combating Bribery in International Business Transactions ) 。至於採購過程中的合謀，縱然亦是國際商蟻的主題，但總的來說得不到等同於污議題的重視程度。於該等國際文書中，祇有《聯合國反貪污公約》適用於澳門特別行政區，它是藉羞中華人民共和區於 2006 年 1 月 1 3 日向聯合國秘書長存放批准書，於同年 2 月 12日在圖際上對中華人民共和國生效，亦包括對澳門特別行政區生效，但僅透過於同年2 月 21 日公佈澳門特別行政區第 5/2006 號行政長官公告而正式於澳門特別行政區適用。該公約第九條第一款專門地規定各締約國設立公共（政府〕採購制度時應基於本厰基本原則而加入預防腐敗的要件，使其植訂的政府採購制度具有透13}1度、達到公平競爭和以客觀準則作出判給等。 181181 透過第 5/2006 號行政長官公告公怖的（聯合國反腐敗公約）第九條（公共採購）第一款規定，＂各締約酮均應當根據本國法律制度的基本原則採取必要步驟，建立對預防腐敗特別有效的以透明度、競爭和按客觀標準決定為基礎的適當的採賊制度。這類制度可以在適用時考慮到適當的最低限值，所涉及的方面應當包括：（一）公開分發關於採購程序及合冏的資料，包括招檔的資料與授標相關的資料，使潛在投襟人有充分時冏準備和提交椋唐；（二）事先確定參加的條件 · 包括甄選和授標標準以及投標規則，並予以公佈；（三）採用客觀和事先確定的栢準作出公共採購決定，以便於潞後核壺各項規則或者程序是274

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治經濟合作發展組織對推動廉潔採購起着積極的作用和擔任發揮公平競爭圈際商貿的角色。於 2008 年 9 月 22 日，它發出一套《加強公共採購廉漂的核對清單》 (Checklistfor Enhancing Integrity in Public Procurement ) 來指導於中央政府恩面的政策制訂者，使能於整個公共採購過程中，由需要的評估至合同的管理和支付．注入廉潔元素和文化。該核對清單亦向次中央政府，即區域或地方政府給予一般住指引。縱使澳門不是該組織的成員經濟體，但該清單的建議對澳門來說是極具參考價值的。該核對清單指導政府要發展和履行一僭適當的政策框架：該核對清單第一部分指導政策制訂者要透過 10 亻同建議來發展一僭適當的政策框架，以加強公共採購的慊潔；第二部分於公共採購過程的每一階段中提供履行政策框架的指引。其實．發展出該核對清單的原因是用來跟進 2004 年「全球管治論壇」 ( GlobalForum on Governance ) 打擊公共採購貪污的工作，這表示經濟合作發展組織開始羞力投入該工作中。該核對清單建基於經濟合作發展組織的跨領域方案。該方案以多角度分析公共採購，包括優良管治、反賄賂、發展的支持、競爭、以及國際貿易等。為了跟進該論壇，公共管治委員會 ( Public Governance Committee) 安排了一些優良行為，透過有效的透明度和問責機制，由釐訂招標的需要至合同管理來加強廉潔。該核對清單完全成為公共管治委員會全力推動公共服務優良管治和慊潔的整個工作。正如於 2007 年 10 月公共管治委員會作出的決定，聯同相關方對該核對清單展開諮詢，確保公共範疇、私人範疇、社會各界、貿易聯盟、學界、捐贈者、以及厰際組織等均能適當地反映其觀點和意見。第二節政府採購中貪污和合謀於政府採購的工作及過程中，存在兩個核心的挑戰，分別是貪污和合謀。貪污本身的意思係行為人之間的秘密行為和私自取得正常利益範圍以外的不法利益，而導致政府、社會、甚至第三者的利益和財富受到侵害；合謀則是兩個或以上的行為人聯合起來作出或圖謀作出損害政府、社會、甚至第三者利益和財富；合謀人之間表面上是互相競爭，但內裏是存在羞具有緊密合作的夥伴關係。兩者看似是獨立行為，不盡相同，但實際上是有羞牽連關係。政府部門必須採用有效的措施和做法來克服由此兩個挑戰帶來的問題。單就貪污問題而言，係要預防公否得到正確適用；（四）建立有效的國內眾審制度，苞括有效的申訴制度．以確保在依照本款制定的規則未得到遵守時可以訴諸法律和進行法律救濟；（五）酌悄採購措施，規範採購的負責人員的相關事項，例如特定公共採購中的利益闞係申明｀篩選程序和培訓要求。＂275

澳門特別行政區政府採購法律制度研究務人員，尤其是採購人員於管理採購活動過程中可能出現的貪污；至於避免合謀的出現，就是要預防投標人之間或供應商之間的合謀。不過．貪污和合謀在實務中往往不是獨立發生的，而是以混合的型態出現。例如，收受利益的採購人員視合謀投標而木見；收受利益的採購人員發放一些實質上對合謀有利的信息；收受利益的採購人員迫使被判給人與其特指的其他供應商逹成附加協議等等。然而，經仔細分析有關問題的成困，是可以把採購人員貪污和供應商合謀或圍標行為分開的。本質上，貪污是源於採購人員貪圖利益的行為，就是採購人員間接以政府開支來增加其本身的財富的不當行為；而合謀是有參加相同投標項目、有競爭關係的投標人之間聯合起來而以不法手段增加其本身利益。可是，於此行為中不一定需要賄賂採購人員的，即未必有貪污佰況的出現。總結國際經驗，聯合國把貪污行為的方式歸納出來，主要包括： (1) 貪污行為，係投標人直接或間接地以金錢或有價值的物品捐獻和饋贈採購人員或採購人員收受或要求任何具價值的東西來影響採購人員於甄選過程或執行合同的行為； (2) 欺騙行為．係誒導事實或遺漏事實，使甄選過程或執行合同受到影響； (3) 合謀行為，係兩個毘以上、無論是否認識同一招標的投標人之間圖謀設立人為及非競爭性價格的投標書或安排； (4) 強制行為，係直接或閼接地損害，或威脅損害人們或其財產來影響其參與採購過程，或左右合同的執行。 182此外 · 採購中的貪污可被總結為觸犯賄賂、侵吞公款、以欺騙手段取得財產或服務等等罪行。至於合謀方式，美國荀法部把它綜合為下列幾個基本類型： (1 ) 禁止投標，係一個或多個預計會參加投標的競爭者同意暫時不遞交投標書．或放棄已遞交的投標書．以成全他們間約定的投標人的投標書將獲得接納並最終得到判給； (2) 互補住投標．係某些競爭者罔意提交採購實體不會接納的高價金或含有不可接納的特別條件的投標書，讓某一投標人遞交的投標書被接納而最終得到判給。此行為之意圖是不欲採購實體接納其他的投標書而做成一個仿似競爭的假象； (3) 輪流投標，係所有合謀的投標人輪流以最低價格投標·俾能使各合謀者均有機會取得採購合同。然而，合謀者間存在多樣的輪流條件，使採購實體不易察覺。他們間的利益分配亦是多樣的，例如：輪流獲得判給來提供採購項目、被判給人向每一合滕者分配相同金額或分配相應莓一合暐 TTnited Nations (2008). United Nations C面面tion again.st Corruption.- implem邙tingprocurement-r. 洫ted a」,ects (CACI 'OSP/2008/CRP.2. 人 submitted by the United Nations Commission on International Trade La、r, Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption, Second session, Nusa Dua, Indonesia, 28 Janu訌}'- 1 February 2008. 276

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治謀者公司規範的工作量等等； (4) 分包合同視為補償機制，合謀的競爭者協議不提交投標書或提交會落選的投標書，用意與成功獲得判給的合誤投標人換取分包合周或其供應合同；又或，以最低價格或最佳條件獲得判給的投標人放棄簽署供愿合同而成就次最低價格或次最佳條件的投標人，以求換取其分包合罔來共同分攤他們間由此非法行為取得的較高金額之利潤。就此需要強調，倘若分包合同不是於判給的主合周中用來促使競爭的．那就是反競爭的行為。 183第三節與政府採購賄賂有關的相關方於政府採購賄賂的行為中，僅得一人是不能成事的，而是白兩個或者更多人一起的相互作用才能實現賄賂行為；再者，各方又可由一人或多人組成來與另一方或另外多方共同形成整亻同賄賂行為。基本上，賄賂行為主要有行賄人和受賄人；而較複雜的賄賂行為會涉及更多的行為人，除上述兩者外，還可存在由行賄人或受賄人僱用的中間人，或者利益第三方。、行賄人於賄賂行為中，是不僅存在單一類型的責任人＿＿行賄人，而是存在各式各樣的行賄人。基本上，自然人和法人均可成為行賄人，可包括投標人、合同人、其員工、其子公司或夥伴公荀；合資企業及聯合夥伴；分包合同人；顧問公司；代理和供應商等等均可作出賄賂行為。行賄人的行為通常是蓄意的，一般上是於擬展開的行為，或於已批准和已安排的行為下進行賄賂。例如，投標人本人實行賄賂；又或投標人本人不實行賄賂，但其員或其代表人亦可作出賄賂行為。如屬後者，投標人亦會牽涉其中，並會完全知悉所發生的一切事情．形成有計劃及有組織的方法實行賄賂。至於貪污行為，可由單一人士以其個人利益行事的行為，員工、代表、合夥人丶中間人或代理等等均可進行貪污行為。然而，負責執行工作的公司或項目所有人可以毫不知情或沒得到其批准。就此而言，行賄人和受賄人所作的行為均屬賄賂行為，亦屬貪污行為之一。1"1 In reference to, on 30d1 December, 2009, tl1e document"Price Fixing, 瞑 R懌ing, and Market All~cation Sc. 加福W征t 1hey Are and What to Look For", by 山e Department of Ju、tice, US, av叫able in d1e website: 肱p:llwwwjwtice.g皿'atrlpubliclgz画'eline:r/211578.pdf277

澳門特別行政區政府採購法律制度研究須強調的是，於政府採購行為中，法人促使其欲逹成的事情到位，可能會指示某人以其名義賄賂公務員。然後，該法人會把好處給予受賄公務員。於大多數的情況下，該名受指示的人士是於不知干犯刑事罪行的清況下行事。 184、受賄人就政府採購而言，受賄人是一亻同履行公務和直接或間接地接納賄賂的人。而私人實體之間的賄賂或私人實體實行的賄賂就與此無關。不過，我們知道，無論是自然人或受僱於法人的私人亦可為公共行政當局做事，此時，他就與作出公務的公務員無異。一般情況下，受賄人涉及的案件是與大金額合同或某些特定類犁業務有關的，而且是肩負羞一些公務職能。雖然賄賂行為通常是由行賄人主動提起的，但我們知道根本上是受賄人本身的貪污所致；否則，沒有受賄人的同意，是不會形成賄賂行為的。確切地說，是公務員受到利誘才發生賄賂的。傀如，公務員通知項目所有人，若不支付賄賂金，將不獲判給合同，或者不獲支付合同規定的款項。 185三、中間人於政府採購中，有一些人是以行賄人的名義行事的，故必須加以留意的。他們ll」以是自然人，亦可是法人，而且類型各異，正如有中介人，代理、顧問、分包合同人或聯合夥伴等可以行賄人名義作出行為的，此類凡與賄賂有關的潛在行為人，均統稱為｀｀中間人＂。縱使自然人和法人均能成為中間人，但通常是由自然人作為中間人來行事的。公務員或與公務有關的人士亦可於政府採購活動中以中間人身分行事。此外，雖然律師不一定擔任中閼人角色，但亦可參與其中．投標人可委託律師為公司代表，或經他們發出投標書。亦有以法人作為中間人的情況，介入作為中間人的最佳例子是顧問或工程公司，或者聯合夥伴等。於中國內地及某些區家，中間人提供真正服務來參與政府採購是完全合法的， 186例如，中間人亦可就一合同推介其專門技能或技循知識。他們能讓潛在客戶對某些特定物品和服務產生興趣或創造需要，並向其建議最適合的設備或技箭。不過，中間人I糾 OECD (2007a). Bribery in Pitblic Promrement-Metho氹 Actorr and Counter-Mi細而. OECD. France: Puis, pp 3干8喝同上註，第 40 至第 41 頁 c1部按照（中華人民共和固政府採購法）第十匹條規定 ·278

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治亦可能受僱來把一些賄賂和貪污隱藏起來。事實上，企圖透過行賄來獲得業務上的好處通常會僱用中間人的。中間人的優點是他於對某些市場或圍家或地匿的活動較為熟識或較具影霽力，他口」能與一些涉及作出判給合同的人有極緊密的連繫，傀如．於評估投標書方面能實施自由裁量權或有影響力的人。行賄人於賄賂行為中指派中間人的目的之一是透過他來隱藏自己的身分，並且期望中閼人於其掌握的範圍內處理整個賄賂行為。行賄人期望中間人明白有關行為和建立秘密財務渠道來防備司法糾葛。一旦遇到嚴重的法律或司法爭論時，中間人會小心處理並一力承擔行為上的責任。 187四、利益第三方賄賂不一定需要直接聯繫到受賄人，亦不一定透過中間人．而是經常會轉移到指定的第三方身上．可以是自然人，亦可是法人。一般而言，利益第三方是被指定收受賄賂的自然人 · 通常會是受賄採購人員的家人或親人．又或是與受賄人共囘分享利益的自然人；再者，律師亦能如第三方般行事。第三方不單是被動的，而且還會自願地介入賄賂中。賄賂亦可直接地與政黨和不同類型的法人有關，如受託人、銀行、空殼公司或者提供掩飾貪污過程服務的公司會被指定為賄賂的收受者。這些收受利益的公司可由受賄人本人或其家人所擁有。雖然政府採購的競爭者正常地不會被視為利益第三方，但他們會被牽涉於貪污的交易中。確切地說，行賄人會與一個或數個於同一公開招標中的競爭者達成不正當協議，賄賂有關採購人員或向該等競爭者支付賄款，使其於該招標中獲得判給或供應＾同。於此情況下，行賄人通常要面對貪污和合謀兩項指控。有一點需要注意的，就是受賄人和利益第三方之間的聯繫。他們以甚麼關係來作出賄賂的聯繫是不確定的。故此，如何界定其身分來疍明賄賂是十分困難和複雜的。國I「 OECD (2007a). Bribery in Public Procurement - Meth砥 Actorr and Counter-Measures. OECD. France: Paci~, pp 氐40. 1鴻同上註，第 41 至第 42 頁。279

澳門特別行政區政府採購法律制度研究第四節防止投標人或被判紿人的利益衝突利行賄、政府採購過程的組成澳門特別行政區公共部門和機構展開政府採購工作是必須遵守法律規定相關的開支制度和採購程序。該開支制度係指經第 30/89/IYf號法令修改的第 122/84/M號法令，它規範政府採購項目相應金額適用的採購方式。倘若採購金額逹到法定門檻必須展開招標，否則適用直接磋商；又或採購金額達到法定門檻，但符合法定條件的特殊情況而豁免招標則採用直接磋商。相應的招標程序係受第 63/85/M 號法令和第 74/99 /Nf 號法令規範，惟前者規範取得財貨與服務的招標程序；後者則規範展開公共工程承攬的法律制度。基於上述法定的採購程序，各公共部門和機構基本上是以它們作為核心，通過整過採購過程方能最終取得有關的採購項目。圖 32 展示澳門特別行政匿政府採購的典型採購過程，其中苞括六個工作陛段，依次序為計劃的需求、計劃的規格、招標程序，判給程序、簽訂合同、以及履行合同和付款。首兩個工作階段屬行政程序．工作步驟勺受法律規範，但其選擇的採購方式仍須遵守第 122/84/M 號法令規定；第三至第五個工作階段屬法定程序，受政府採購的程序法一－第 63/85/M 號法令和第 74/99/號法令＿一規定展開的步驟及內容；第六亻同工作階段屬行政程序，工作步驟不受採購法律規範，但執行工作受相關的採購合同規管。倘以招標二作角度看此採購過程，首兩僭工作階段屬招標前期間，是招標工作的備階段。由計劃的需求工作階段決定是否需要展開招標以取得採購項目。如果有需要展開招標，就由計劃的規格工作階段擬定與採購項目相關的招標文件，尤其是招標公告、招標方案和承投規則或承攬規則，以及相關的附件等，以便正式及依法展開招標程序。第三和第四個工作階段為招標期間，是整個採購過程的核心部份，是經由它們來選定被判給人或中標人的。理論上，招標工作就此完成。餘下的就是招標後期閼，為第五和第六亻同工作陛段，是採購實體與被判給人簽訂財產或服務的供應合囘或公共工程承攬合司，以及整個合同規範期內的供應或執行工程。倘若合同亦規定財產的保養期或工程保固期，該期間亦包括在招標後期間內。當然，此期間亦應直到採購實體依合同條款規定完全支付合同金額為止；亦即是說，合同雙方完成履行合同義務為止。280

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治圖 32 : 政府採購過程中的不同工作階段、採購過程中可能出現的貪污和行賄的危機於上述六亻同工作階段中．無論是行政程序，抑或是法定程序，均有機會出現一些丶堂行為 · 甚至危及廉潔採購的情況，分別在於其發生機會的多寡而已。第一亻同工作階段係｀｀採購計劃的需求＂或｀｀招標的需求＂。此階段的工作相當關鍵，是於此決定公共部門是否有實際需要來展開招標進行採購的。原則上，有關公井部門或機構會先進行採購項目的可行性研究，瞭解該項目的必要住，技術要求、以及本地市場或哪個市場有該項目供應等等。在進行可行性研究前．必須訂立清晰的廉潔機制來確保硏究結果是客觀和公平的；否則，就有可能出現造假、低估或高估採購的可行性和必要性，以及市場能否供應有關項目等情況，國而造成取得不當或不必要的財產、服務或工程。為了加強政府採購的規劃，行政當局適宜制訂年度採購計劃，從而能為公共部門或機構展開採購工作作出良好需求安排及有序地和有組織地展開採購作。年度採購計劃中可包括常規性的採購和為特別需求的採購；否則，採購的需求口」能會被不正確地評估出來，又或因時間緊促而不能有效地和準確地評估採購需求而展開採購工作。第三亻同工作階段係謄訂｀｀採購計劃的規格＂或｀｀採購項目的規格＂，係指由採購實體制訂招標文件，尤其是招標公告、招標方案、取得財產與服務的承投規則或展開公共工程的承攬規則、以及有關附件等等。其一，規定投標人應符合的資格，否則不接納並不會開啟其遞交的投標書；其三，譔潛在投標人瞭解採購項目的基本要求、技術標準等等，以便設計其認為最符合採購要件及最能滿足採購實體要求的投標書。倘若採購計劃的規格被粗製濫造及被低估，尤其是投標人資格要求不高、採購項目規格落後或未達到準標等等．投標人遞交的投標書就會很容易地被接納及獲得判給。倘若到簽盯採購合同時才發覺問題但又無法撤銷判給，不得不把合同內容作出符合實際供應財產、提供服務或實施工程等需要的修改，尤其是修改招標文件規定的要求和條件、及／或投標書的內容等等而影轡公平競爭。此外，倘若採購項目是基本需要和281

澳門特別行政區政府採購法律制度研究必需作出判給的，採購實體就會制訂較高或過高的投標人准入門檻及提高採購項目規格，從而有機會祇接納某些期望的投標人及某些特定規格的採購項目。此外，某些特定規格很大可能限制任何潛在投標人參與投標或為某些投標人帶來優惠。再者，當預見大多數投標人遞交投標書均能滿足到開標要求時 · 事先設定的不當評分準則可能令到評審投標書的條件的一些方面優於某些方画而褐到較高分數，從而使到採購實體能傾向其期望的投標人遞交的投標書成為最佳條件投標書而使該投標人獲得採購合同。第三個工作階段係｀｀招標程序＂及嚐~標程序＂。縱使整個程序及工作步驟均受現行程序法規範，但某些輔助住程序及工作步驟仍需由採購實體自行設定，若果設定當 · 便會利於貪污和賄賂行為的發生。相對屬高競爭住招標的公開招標而言，非競爭性招標，尤其是缺乏標準化採購程序的採購出現貪污和賄賂的危機自然會更高。然而．此類採購的判給合同本身是不能證明任何貪污和賄賂的存在，但其存在貪污和賄賂的機會對於競爭性招標的判給合同較高。此外，園緊急需要而展開的採購是非競爭性的．在非計劃採購的情況下採購人員有較大的靈活性，從而會減低採購主管或上級的注意力而降低監控水平．仍會增加賄賂的機會或降低其他不當行為的成本，例如會引致採購項目的上升價格容易地隱藏在緊急供應的採購中。此時，模板式招標文件及合同內容能有效地規避不當行為，但它們不應｀透明＂而影響到公平競爭。此模板弓招標文件及合同內容係行政當局應常備的，除應付緊急情況外．還應用於需求次數高和常規性的採購項目，以能減少進行大量同類採購項目的採購過程帶來的重複工作．務求達到節省制訂招標文件和判給合同的時間和金錢成本。競爭性採購中的限制住招標涉及預先評定投標人資格．被認為較受認罔和具信界的企業 · 企圖影響採購人員和競爭對手的可能是較少的。一般來說．於招標的競爭過程中包括不同階段和方式的監控工作，亦有專門實體評估投標書的質量、專門1生及整體而言是否符合物有所值原則 ·或投標項目是否物有所值。再者．不獲判給的投標人認為在招標程序中發生不當情事時．除本身能提出異議外，亦應有機會得到公眾、社會和司法的注意。縱使競爭住招標能減少貪污和賄賂的機會，但不能防止企業閼進行反競爭行為，如合謀、園標等。其實．此等反競爭行為會引致投標人之間的貪污，以及投標人賄賂採購人員而發生貪污。第囧個工作階段係｀｀評審投標書工作＂和作出｀｀判給程序＂。開標會議完結及確定獲接納投標人名單後．開標委員會把所有獲確定接納投標人所遞交的投標書交到評審委員會，由它按照預先訂立的評審準則來選定最佳條件的投標書及其投標人。雖然判給程序受法律規範．但評審委員會的審標工作和具體安排不受法律規範，可是仍要符合保密原則，不能向第三者披露有關細節。那麼．此運作的無效監控會有機會引致操控判給結果的行為．具權限審理的判給實體就祇能按照提請的評審結果作出判給．282

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治或濫用其權限使他期望的投標人得到判給。第五個工作階段係｀｀簽訂合同＂，是由意屬投標書的投標人獲得判給後到正式簽訂合同的期間。考慮到在現行規定中，投標人於獲得判給前已同意合同擬本，基本上採購實體與中標人祇是約定日期簽訂採購合同。該期闇不應太長。如果該期間越長，表示採購人員與該被判給人之間可能正處於商討賄賂且尚未達到好處的共識。第六儲工作階段係｀＇履行合同和付款＂。原則上，是供應商或承攬人按照合罔內容規定進行給付的，採購實體則按合同條款進行相應的支付。於此合同的執行期間，已不再受政府採購法規範，可能存在不同形式的方法和技術來隱藏賄賂行為的。賄賂形式可表現為虛假工程、誇大工程量和困難施工、改變施工或工作次序和方法、使用低於合同規定質最的物料或供應低價和低質童的物品、以及以不當方式捷供合罔服務等等均是常見欺騙政府和騙取公款的手法。三、政府採購中可能出現賄賂的徵兆上文已分析於政府採購過程的不同工作階段中出現貪污和賄賂危機的可能情況，但団務中仍有無限可能，祇能憑經驗和假設把它們一一識別出來並加以注意，務求作出相應的預防措施或設立廉潔機制來避免貪污和賄賂的發午。於實務經驗中，已有很多例證指出發生貪污和賄賂的徵兆或跡象。從而，行政當局和司法當局可透過該等徵兆或跡象懷疑已出現的貪污和賄賂而可採取進一步的行動來撤査事件，甚至指控相」福人士。若能證買者，便可即時提出起訴，並即時停止行政舜局受到的損害。因此，能有效和準確地於不同工作期間認清有闕徵兆是可以更有效防範貪污和賄賂行為的。283

澳門特別行政區政府採購法律制度研究表 49 : 採購過程中可能出現貪污和賄賂的徵兆及可採取的反貪行動期間徽兆或跡象 189 採購反貪行動鹵任何期閭－採購人員收受投標人或供應商送出的不當禮物或接受其提供的娛樂；－採購人員拒絕晉升到一個非採購範疇的職位；－採購人員不能解釋突然增加的財宮；－採購人員、投標人、供應商或承建商有緊密的社交關係；－經常從單一來源腦買大足物面·－應建立具專業人員的獨立採購寶體；－為了能夠進行有效核實和監控工作，組織基本而必要文件案卷；訂採購人員的行為守則。招標前期閭－接受為人所知會行賄的供碾商投標：－採購人員經常為不必要的項目提出展開招標的要求。－應儘早宣佈及於主要媒體租以便利方式刊登招標機會和需求：－應輪換某一範疇的採購人員；－招標賈體應明確胳訂採膳項目，尤其是須訂製物品｀服務及工程等的技衛規格或要求。招票期閭－接受截標期過後才遞交的投標售；－評審委員會成員與投標人有親屬關係但沒有迥避；－評審委員會不依照評審準則選定投標書，－不能解釋的高價中標；－判給實體在沒理據情況下否定評審委員會提出的判給建議。－採購訊；－應嚴格遵守法定招棍程序；－以清晰及簡潔的方式骼訂招標程序必要執行的工作；－應盡可能把國際市場的價格訂為評審投標告建議價格的參考基準：－招標程序應包括不同級別採購狀況，尤其是一般、緊急、例外和立即等狀況。體應小心處理與投標人之間的通IH'l 、 ' icola Ehlermann-Cachc (2008). Fighting Bribery in Public Procurement: The 丶:vork of che OECD Working vroup on Bribery, published in Fighting Bribery in Public Prornrement in Asia and the Pacific, Proceedings on the 7th Regio画Seminar fJn M. 必ing International Anti-Corruption Stand己 Operational, publishe

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治期間徵兆或跡象 l89 採購反貪行動四－不具充分理由而增加合同價金；－向落選投標人提供否決其投標書的解釋－落選投標人經常和有系統地成為有欄招標及相購資訊；招判給合同的分包合同人；－若有需要執行採購的補充工作，應納入標－供應合同的履行涉及無必要的中問人；採購合同中；後－供應合向或工程承攬合冏的項目與供應商－被判給人遞交的保證金應訂為合向金額期閼或承建商的核心業務無Ii£ ; 的適當比傀；－採購人員接受低質昷物品或服務；又或容－應設立專尸1實體負萁及跟進所有與採購許延遲送交物品或提供服務。合同有購的訴訟。四、政府採購活動中存在的合謀和不公平競爭的形式於現行政府採購的程序法中，公共部門對推定投標人之閼合謀可以不作出判給的。 191 一般而言，政府採購是競爭行為，合謀是投標人之間反公平競爭的協議，通常是以非書面方式進行的協議及／或｀｀一致行為" 。 192 該法中沒有明確和具體地指出哪些形式的行為屬於合謀行為，亦沒有羅列哪些擾亂正常競爭條件之行為或協議違反政府採購的公平競爭。那麼，瞭解和認清合謀的形式是有助於採購人員推定投標人之間是否存在合謀的。根據美國最常見與政府採購有關的反托克斯 (Anti-trus t ) 的訴訟，是涉及固定價格、圍標以及分割或分配市場等等，它們均屬刑事罪行。固定價格係投標競爭者之閼提高、固定或維持其售賣貨物或服務等價格之協議，但不限於一定需要競爭者協議完全收取同一價格，或者於相同行業的所有競爭者聯合一起合謀。固定價格能以不同形式或任個限制價格競爭的協議存在，例如盯立或鎖定折扣；鎖定價格；採用標準計算價格準則；維持產品的不同類型、尺碼或數量的價格差別；鎖定最低價格清單；固定信用條款：不公佈價格等等。在多數案件中，參與固191 按照第 63/85/M 號法令第 38 條 c) 項規定， .. 很大程度上可推定投標人之間存在合謀＂，判給人有權不作出判給。按照第 74/99/M 號法令第 96 條 0 項規定，＇，尤其是按第五條第一款之規定，很大程度上可推定投標人之間存在合謀＂ , ．，定作人有權不作出判給;, • 按此規定．可適當地理解為．基於投標人之間逹成任何可擾亂正常競爭條件之行為或協議而遞交之投標告·均不獲接納。縱使採購宜體於接收投標也期內接收了有關投標告，但在評標期間發現合謀投標之悄況，可作出廢標決定，即對於有關招標不作出判給。隨後，採購皮體一方面可向合謀投標人提出刑邛起訴，另一方面可狷新招標，以求把影響減致最低的悄況下繼敏政府採購活動的公平性，並得以維護公共利益不受侵害。192 ., 一致行為＂是企業問非以也面形式作出，而且沒有任何聯繫或溝遍，但是互相以默契作出符合對方行為的合謀行為·285

澳門特別行政區政府採購法律制度研究定價格之合謀者亦會建立一些策略性機制來確保每位合謀者擁護其協議。圍標係於採購實體透過競爭性招標取褐貨物或服務時合謀投標人有效地提高價格的方式。基本上，競爭者事先協議由哪一位提交會於招標程序中獲得判給的投標書，但當中不一定所有投標人均參加合謀的。圍標亦會以不同形式發生的，但通常會以下列方式合謀，包括禁止投標、補充性投標、輪流投標以及分包合同。前文已對此等方式闡述。於所有郾標計劃中均有一共通點，就是某些或所有投標人事先決定中標人或減低合謀者之問的競爭。分割或分配市場是競爭者協議把他們間的市場進行劃分，就是透過把特定消費者或消費者類盔、產品或區域分割。競爭者同意祇向某特定地匿的消費者銷售物品，以及拒絕向分配予合滕企業地區的消費者售賣貨品或有意提高價格向該等消費者售賣貨品。合謀行為通常是透過某些有利條件才出現的．可以在任何行業發生的。瞭解有利於合謀發生的條件作為指標是別具意義的。其一，如果市場祇有寥寥數侗供應商便很可能發生合謀。他們容易認識對方和易於在價格、投標、消費者或噩域等方囿達成協議。亦可能於大量競爭企業的情況下出現合謀，主因是祇有數個主要企業而其他的已被該等主要企業排擠至市場邊緣；其二，如果有關物品不易找到替代品，或擬採購物品有限制的規格時 · 合謀的可能性亦相對地提高；其三，標準化物品是易於使競爭者之間達成共司價格結構的協議，而其他形式的競爭，如設計、特殊功能、具質量和服務等則是難於達成協議；其匹，重覆採購亦會增加合謀機會。困為競爭者會經常於開標時見面而變待熟稔；其五，競爭者於肚交場合、貿易組織、其商業合作、或其員轉職等而相熟，亦同樣會發生合謀的；其六，倘若投標人在提交投標書前的最後一刻仍有機會見面，是會利於合謀的。 193澳門特別行政區現行法律體系中，不存在反不正當競爭或反壟斷的單行法，而祇有分散於不周經濟領域法規中的維鸌公平競爭條款。然而，適用性較廣的就說到在《商法典》中的＂不正當競爭＂規定，其中明確規定7混淆行為、欺騙行為、饋贈、詆毀行為、比較行為、模仿行為、他人聲署之利用、侵犯秘密、促使他人違反合同及利用他人對合同之違反、依賴關係之利用、以及虧本出售等 11 僭不正當競爭行為。19.l United Nations Convention against Corruption: implementing procurement-related aspects (CAC/COSP/2008/CRP.2, 入5ubmittecl by the United Nation5 Com邱sion on International Tmde Law, Conference of the States 1Ja1tie5 to the nited Natiom Convention a際inst Corruption, Second ses5ion, N usa D ua, Indonesia, 28 j anuarr - 1 Febrnrnrr 2008. 286

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治由於當中規定不是針對政府採購活動而設立的，當然沒有合謀行為類別的針對性規定。不過，該法典尚有第一百五十八條規定，｀｀一切在客觀上表現出違反經濟活動規範及誠信慣例之競爭行為，均構成不正當競爭行為＂。那麼，政府採購活動既然是社會和地蓋經濟活動之一，合謀行為不會被認同為誠信原則下之行為，那麼便視為不正啤競爭行為，同樣受《商法典》規範。、澳門特別行政區政府推動廉潔採購的工作自澳門回歸以來，特菡政府積極地在各施政領域推動廉潔工作，尤其是於政府採購活動中實施獲釷會認周的廉潔採購措施．保樟公共資金得以善用及公平分配。除此以外 · 澳門特別行政區政府亦積極與國際合作，於國際層面加強政府採購反貪工作，務求能進一步維護廉潔採購。實務上，廉政公署早於 2003 年巳制訂推動政府採購廉潔的工作。該年 12 月首次出版《公務採購程序指引》，其內不但指出採購程序各階段的應注意事項，還簡述了如何處理利益、迴避制度、採購人員執行工作時因違反而可能承擔的法律責任，甚至述出舉報義務和途徑，譔採購人員能正確地瞭解政府採購及相關工作。須強調，該指引的附件三朗確地指出與採購有關較常出現的犯罪行為，主要係貪污行為，包括受賄、違反保密、公務上之侵佔和濫用職權等。雖然該文件不具任何法律約束力，但作為一部行政文件和首部與政府採購工作有關的指引來說，它給予各公共部門及機構採購人員極大的參考價值，使他們可以以端正的行為來執行採購工作。於 2004 年 1 2 月，廉政公署出版《公務員廉潔操守指引》及《公共部門及機構廉潔守則製作建職》，以｀推廣正直的公僕文化，培養優良的服務人格＂為依歸。前者的對象係所有公共部門及機構的公務人員，期望他們能夠認清公務人員義務，尤其走保密義務；瞭解何謂利益衝突；如何處理利益的收受；法律許可情況下的兼職；因利益衝突而採取的迴避制度；有效使用部門或機構資產及資源；因違反而要承擔的法律瓦任；以及舉報責任等。後者的對象為各公共部門及機構的領導及主管人員，為制定切合履行有閱部門及機構職務的人員操守管理需要的內部守則給予詳細參考及闡釋。於 2006 年 5 月，亞洲發展銀行和經濟合作發展組織聯合舉辦亞太區反貪污行動的第八屆指導小組會議中 · 採納了「亞太區控制政府採購的貪污」首次專題覆審的取後報告。當時，該行動的成員均同意於採納該文件兩年後報告其進一步加強採購框架的進展和採取的措施。雖然澳門特別行政區不是該行動的成員地區，但亦參加了該行動。廉政公署亦於 2007 年向其報告澳門特別行政區政府採購體系的狀況。287

澳門特別行政區政府採購法律制度研究於 2008 年 5 月，舉行了第十一屆指導小組會議， 19-1 並總結了該行動的 21 個成員幗和地區及 3 個非成員國和地區跟進採購政策和行為的改革情況。非成員地區中包括澳門特別行政區與政府採購有關的發展情況。駭小組會議的報告指出，廉政公署於 2007 年徹底地完成了公共工程承攬制度的硏究，並提出了改善相涸法律制度和減少可能存在的漏洞和不足的建議。有關建議包括九個方面： (1) 建立一僭機制，要求對豁免公開招標或限制招標的任何決定作出解釋，以及要求把決定向公眾披露； (2) 規範公開招標的承攬工程各部分的購買程序； (3) 設立合罔相對人的資料豳； 195(4) 規範工程概念和監察服務或額外工程的採購； (5) 按照合同人的表現及能力來釐訂接納，分類和除名的機制； 196(6) 訂定一般性的甄選準則；仃）制訂規範甄選委員會的操作指兩； (8) 建立防止利益衝突的機制； (9) 制訂要求直接磋商的內容和門檻金額必要預先確定和記錄的操作指南。於 2008 年 3 月底，運輸工務旬司長辦公室公佈了一份《取得資產、勞務及工程開支指引》，受其藍督的所有公共部門及機構均要遵守該指引的內容，旨在針對不同部門對理解與政府採購有腦程序法的規定之分歧給予下列課題清晰、準確和標準化的指引，包括：選擇適當採購方法的理由及依據；訂立判給標準；設立開標委員會及評審委員會；依法通知；政府採購開支的許可及判給程序；工程的設計、施工及監察；以及撤換或迴避制度等。該指引經過一年多的適用及根據實施所取得的經驗，運輸務司司長於 2009 年 7 年再次作出批示 · 核准該指引的修訂版，並附加了《評審委員會工作守則》，為受其監督的公共部門及機構制訂更嚴格的、與政府採購有關的行政規定。 1叨該開支指引的修訂版對下列內容作出符合現行法律規定．是具約束力的行政規範：現行政府採購方式的選擇理由及依據；更明確的判給標準；開標委員會及評審委員會的設立和組成；依法通知；政府採購開支的許可及判給程序；丁程的設計、施工和監察；以及撤換或迴避制度等。至於該工作守則，係規定評審委員會各成員進行I~ 十亞洲發展銀行和經濟合作發展組纖反貪污行動於 2008 年 5 月舉辦了第十一屆指毋小組會議，並為該f..1u發出了（採購政策及行為的改革自採納控制政府採購的貪污詡逅覆審 (2006 年 5 月））報告·195 見註 1 98 •1% 見註 1 98 。1 9' 於 2010年 8 月，參考澳門特別行政匾政府入口網站： http://w叭u.safp.gov. mo/externaUchinlap1t正按其內容所示，受運輸工務司甸長監督的 26 個公共部門和機構，包括：運輸工務司司長辦公室；士地工務運輸局；地圖繪製暨地箱局及其轄下的澳門測沚暨地範學校；港務局及其轄下的航海學校、海車博物館和船舶建造廠；郵政局；地球物理磁氣象局；房屋局；亀儘管理局；環垃保鸌局；建設發展辦公室；能源業發康辦公室；邋輸基建辦公室；民航局；港務局福利會；居屋貸款仮惠基金；土地委員會：交通諮詢委員會；漁業諮詢委員會；燃料安全委員會；襖門舊區重整諮詢委員會；認可技術委員會；土地發展諮詢委員會：以及公共房屋事務委員命·288

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治評審招標的投標書時應堅守的工作行為和態度，以及規定更有系統地進行評審的應遵作，尤其是評審報告必要載有的內容等。於 2008 年 9 月，土地工務運輸局為邀請標（現行與政府採購有關的法律中是稱為｀＇限制招標＂及／或＇｀直接磋商＂）建立｀｀公共工程諮詢標承建商中央資料庫＂向本地工程業界展開諮詢。這資料厙是把申請納入其內的承建商以計分方式來進行施工和承擔T.程造價分類，期望能建寸一個達到更公平、公正和公開的競爭機制。此中央資料厙不單是供土地工務運輸局內部使用，還有其他公共部門開展與工程有關的任河作亦需要使用該資料庫。 198由 2009 年 10 月 5 日起，土地工務運輸局透過設立的「公共工程諮詢標系統化制1四參考 2008 年 9 月 8 日刊登於（澳門日報）的＂當局推邀請椋承建商資料庫.. • 任何申請納入該資料庫的承建商均要提供有瀾資料，選擇擬參與的工程類別及組別。經審核有閱資料後，有閱申腈的承建商會按其申腈要求分別納入相關的項目名單中而成為合資格承建商。按規定，該資料疝所載合資格承建商的分類及組別列出如下：註表一：合資格承建商施行工程的分類類別程類第一類建築物第二類岩土和海事水力工程第三類城市基礎建設工程註表二I 組別程項目包括士建｀廸築｀裝修、空調｀消防｀電梯、強電及弱電維修才斥樓及維修工程等包括碼頭、海事工程，隨道、斜坡維護及揭土墻工程等包括道路及渠務工程｀行人天柢及行人隧道工程等~ I > MOP2,SOO,OOO B 組：：： MOPSOO;OOO 和 :S MOP2,500,000 C 組 I < MOP500;000 對於承建商申請的粗別，土地工務運輸局可按其表現升組或降組，其表現係按照其施工的評核結果而尼。承建商在公共工程的腌工期｀竣工後鷉時接收及保固期等均接受工程監督宜體的工程資質評核。評核標準包括人力資源｀施工計劃、工程質尕及配合、按時訂購已核准材料和設備、所有涉及的工序傣~,~於澳門地區內進行、施工期內的安全措施和監督、解決問題和投訴的成效、工地的工偽惹外是否园承建商的缺失所惡致、是否僱用非法勞工於工地工作、保固期的評核、以及困外判工程引起的問題等等。土地工務運輸局會於每年年終按照承建商四施公共工程資格評核所得的最終評分決定其升組或降組。於特別悄況，如不直施工．其資格會被中止兩年，囘時會被降至 C 組；若於施工過程中發生嚴重工侷意外．於可蹣資承建商者，則其資格視乎意外的嚴重性而被中止一至兩年；若於施工過程中被發現僱用非法勞工者．承建商資格會被取消·若被中止資格的承建商欲恢復其於資料庫內的資格．必須於中止期屆蹣後主動提出申請·289

澳門特別行政區政府採購法律制度研究度」澤，正式公開接受承建商申請納入合資格承建商名單。 2UO 該制度包括回亻同部分．分別是： (l) 建立公共工程諮詢標承建商中央資料庫； (2) 建立分組抽籤的規定； (3) 建立工程質量年終評核及處理機制； (4) 成立公共工程諮詢標承建商資格評審委員會。此外，該制度包括承建商必須遵守的｀｀廉潔誠信條款＂．否則有可能遭到降級、中止競投資格或於資料庫除名處理．此舉利於承建商瞭解哪些行為觸犯廉潔和誠信原則。^、良好的計劃規格能令採購過程更有效益為了達到具有效果和效益的招標 · 採用適當的採購方式祇是一個符合法律規定的環節，更重要的是有賴優秀的招標規格設計和如何能夠妥當地執行整個採購過程。選擇適當的採購方式是取決於招標項目的金額或其是否具備特殊條件；能夠準確設計招標規格和特性，包括招標項目的技術要求和適當的供應期等，是有利於投標人理解招標實體的需要來編製合適的投標書，為倘若判給後的供應能完全符合招標實體實際所需，以及避免不妥的招標規格導致中標後合同的修改和供應的變更。此外，招標規格的設計亦不要千篇一律，當採購實體確保設計和實行達到下列主要目標的採購活動時，出現合謀的危機就能夠大大地降低： (1 ) 減少採購准入的障礙和增加投標人參與投標； (2) 降低採購過程中過高的透明度和敏感的競爭1生資料的流通； (3) 減少採購機會的次數。鼓勵潛在投標人參與投標的機會亦能令招標過程更加有效和降低合謀的可能住．其主要原因係如果祇有少數投標人能參與投標，那就很容易組成可持續的卡特爾。於政府採購市場中，確保參與投標的準則沒有多餘的限制和降低投標人籌備投標的成本i:iT有效地令准入的障礙降低。可持續的合謀祇會是相同的公司於市場內定期見面和互動才可能發生。祇有這個惰況，公荀才能夠作出適應其競爭對手的相關政策和行為作出配合的反應。那麼．投標人於大量的採購機會中經常見面，合謀就很易發生。固此，減低此等機會的數目了能有助於投標人之間互相競爭。例如，祇舉行數次較大型和大金額的招標就可達到此目的，正如財政局目前莓年舉行一次大犁的招標是為大部分公共部門採購均需品．如食物、辦公室日常耗用品、建築材料、車輛用燃料等等。如果莓次舉行招標距離的時l \t'l 土地工務述輸局制訂的（「公共工程諮詢標系統化制度」說明）載於 http://www.dssopt.gov.moltclco11mltalco邱4加．尼{f •21,1 參考 2009 年 to 月 5 日刊登於（澳門日報） AG 版的＂公共工程諮詢標系統化制度接受申腈年底抽出首批合資格承建商名單明年起使用" 。290

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治間越長，投標人之間就不能於合謀下一起抬高價格而輪流以卡特爾價格割價投標；亦即是說，採購實體於短時間和定期舉行招標係會為合謀帶來便利的．這不是行政當局期望出現的事情。此外，於設計招標規格時，採購人員於整訂底價的同時．亦應考慮到限制聯合投標和分包合同的規定。然而，仍視乎莓次採購活動的實際情況而定．困為作出此考慮丁能推動有效採購的結果。於招標規格中加入一個較進取但可信的底價，由於底價可降低不法得利，它能達到減少合謀的目的。底價的功用是在投標價高於此底價時招標實體就不會作出判給。有者．訂出底價，可在投標價高於底價時於開標會議即時進行叫價，有助節省再次展開相同採購項目公開招標的時間，亦可減低卡特爾密謀者之間互通信息的機會。如果投標的金額高昂、需要多樣不同的技術、或需要由較小型的企業來履行合同．可容許多間公苛於司一市場內進行聯合投標。於此情況下．聯合投標係一侗容許小型企業參與較大型的招標，與大型企業一起競標；否則．它們會被排擠於招標範圍之外。然而，如果於聯合投標內的侮一企業本身具有經濟、財務和技術能力獨立地履行合同的義務，就不容許該投標的聯合。一個容許聯合投標的例子是，行政當局要取得資訊應用系統時，由於單一企業未必能夠掌握所有所需應用的資訊科技而要以夥伴形式合作．甚至要聯合起來編製投標書來投標。如果可能的話．投標不應容許分包合同。容許中標人展開分包合同的安排，就很口」能潛在羞圍標的效果。特別是．卡特爾制度可能是投標人之間同意以高於指定中標價的價格參與投標．或不參與所有的招標，而是從中標人獲得分苞合同作為補償。第五節經濟合作發展組織制訂加強政府採購廉潔的清單於 2008 年，經濟合作發展組織制訂了一個《加強公共採購廉潔的核對清單》( Checklist for E nhancing Integrity in Public Procurement ) · 旨在指導中央政府部門的決策者於整個政府採購過程中，由評估需求至合同管理和付款，漸漸注入廉潔的文化。它亦向次中央政府部門，即地方或匿域政府部門提供一般性指引。其實，發展該核對清單的原因是用來跟進 2004 年「全球管治論壇」 ( Globa lForum on Governance ) 。它標示經濟合作發展組織開始着力地投入打擊政府採購貪污的工作中。該核對清單建基於經濟合作發展組織的跨領域良好管治方案，以多角度分析政府採購 · 包括良好管治、反賄賂、持續發展、競爭寸次及國際貿易等，並以透明丶優良管理、預防不當行為、問責和監控等來加強政府採購的廉潔。為了跟進該論壇，公共管治委員會 ( Public Governance Committee) 安排了一些優良行為· 透過有效的透291

澳門特別行政區政府採購法律制度研究明度和問責機制，由整訂招標的需要至合同管理來加強廉潔和預防貪污。該核對清單完全成為公共管治委員會全力推動政府採購良好管治和廉潔的整體工作。正如於 2007年 10 月公共管治委員會作出的決定，聯同相關方對該核對清單展開諮詢，確保公共範喧、私人範疇、社會各界、貿易聯盟、學界、捐贈者、以及區際組織等均能適當地反映其意見和觀點。該清單指導政府發展和履行一個適當的政策框架，分為兩亻國部分：(1) 清單的第一部分透過 10 個建議項目指導決策者發展一個適當的政策框架來加強政府採購的慊潔；(2) 清單的第二部分提供如何履行該框架中政府採購過程莓一陛段的指引。 201、清單第一部分建立政府採購廉潔政策框架的 10 個建議該清單以 10 亻同建議來提供一亻同政策框架，務求加強廉潔和公帑的管理而得到公眾信任。此政策框架係以四個方面來強調於政府採購過程中提出的建議，分別是透明度、優良管理、預防不當行為、以及問責和監控的重要1生。以下列出該框架的囧個方面及其相應建議。(1 ) 於框架的透明度方面，包含以下的建餓：建議一：為了推動公平和平等對待潛在供應商，提供貫穿整個公共採購過程的一個適當透明度。政府應向潛在供惡商和合同相對人捷供清晰和一致的資訊，以便公共採購過程能準確地被理解和儘可能公平地適用。政府亦應該向潛在供厄商和其他相應的相關方，如監管機構 · 不單祇是於合同之形成，還厄於整個採購過程中推動透明度。政府應按照資訊接受者和過程的不同階段採取適當程度的透明度。特別是，政府應保護機密資料來確保潛在供應商公平競爭和避免合楳。當沒設立詳盡的規定來確保體系的效率時，政府亦厄確保公共採購規則要求達到某一特定透明度的程序來加強貪污監控。建議二：於競爭性招標中達到最高的透明度，以及特別是於免除競爭性招標時採取預防性措施來加強廉潔。政府應捷供清晰的規則和可行的指引，使於選用的採購方法中和於免除競爭性招標中均能確保有效的競爭過程。雖然採購方法是藉有闕採購類別而被採用，政府應於任何情形下使競爭性招標逹到最高的透明度。政府應考慮透過加強透明度、指引和監21 '1 OECD (2008). Enhancing Integrity in Public Procurement: A Checklist. OECD, p 2. 292

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治控等來設立程序來緩和可能危及廉潔的危機，尤其是免除競爭性招標．如極度緊急和國家安全受到威脅的情況。(2) 於框架的優良管理方面，包含以下的建議：建議三：按照意向之目的，確保公帑是用於公共採購中。採購計割和相涸開支係反映政府需要長期和策略性觀點。政府厄把公共採購與公共財政管理系統連繫起來，以促迆透明度和問責及捏高所花公帑的價值。監管機構應透過監察公帑的管理來查核政府的需要是否適當地被評估和公帑是否用得其所。建議四：確保採購人員達到高專業標準的雉識、技能和廉潔。把公共採購範圍工作認作為專業人員對於加強阻止管理不善、浪費公帑和貪污定很闕鍵的。政府應妥善地於公共採購進行投資和提供適當的鼓勵來吸引高水平人員。它們亦厄定期更新人員的知識和技能以能反映法規、管理和料技的演進。公務員應明白廉潔標準和有能力識別其個人利益和能影響作出公共決定之公共義務之間的潛在矛盾。(3) 於框架的預防不當行為方面，包含以下的建議：建議五：讓公共採購中預防危害廉潔的機制到位。政府應提供協助公共採購人貝抵抗政客或更高層官員的不當影響的制度框架和程序框架。政府應確保按照價值和原則，尤其是清簾和功過來挑選和聘任公共採購人員；再者，他們應能識別危及廉潔的工作職位、活動、或易受損害的計劃。政府應透過促進公共服務願潔的預防性機制，如廉潔培訓、申報財產、以及公開和管理利益衝突等來防止該等危機。建嚴六：鼓勵政府和私營企業緊密合作，尤其是以合同管理來維繫高標準的廉潔。政府應植訂清晰的廉潔標準和確保於整僵採購過程，特別是於合同管理中遵守該標準。政府應記錄每一供應商回饋的經驗以幫助採購人員於將來作出決定，亦應鼓勵潛在供應商自願加強他們與政府之閼的關係。政府應與供應商的組織維持對話以褐到市場演進的最新信息、減低不對稱的資料和提高所花公帑的價值．特別是昂貴的採購項目。建轍七：提供特定機制來監察公共採購，以及偵査不當行為和適用相應的制裁。政府應於公共採購中設立追蹤決定和能識別不法行為和潛在貪污的機制。負責監控的人員應有能力察覺貪污技術和涉嫌的行為人，這有助於偵查公共採購的不當行為。為此，政府亦應考慮建立報告不當行為和保畯人員免於報復的程序。政府不應祇訂立法律的制裁，而且還應於違反有效、公正和適時方式時提供其適用的方法。293

澳門特別行政區政府採購法律制度研究(4) 於框架的問資和監控方面＇包含以下的建議：建幟八：聯同有效的監控機制來建立一連串清晰的資任。基於適當的分責和內部報告義務，政府應訂立審批權來建立一連串清蜥的責任；再者，監控的徹底程度和規律性應與涉及的危機成比例。內部和外部監控應該互補和謹密地協調來避免缺口和漏洞，以及確保由監控產生的資訊是儘可能完螫和有用的。建議九：以公平和適時的方式來處理潛在供應商的投訴。政府應確保潛在供應商有效和適時地使用採購決定的覆審機制，以及確保投訴能迅速地解決。為確保一個公正的股審，一涸獨立於有關採購實體且具執行能力的機關應對採購決定作出裁決，以及提供適當的補正方法。政府亦應考慮建立一儸替代性的爭端處理機制來縮減解決投訴的時間。政府應分析覆審機制的使用情況來識別儸別公司使用覆審來不當地打斷或影響招標的模式。此覆審機制的分析亦愿幫助識別於公共採購關鍵範圍中改善管理的機會。建議十：授權社會機構、媒體利公眾來監督公共採購。政府應該向社會組織、媒體和公眾透露主要合同關鍵條款的公開資料。監管機構的報告亦應易於被得到來加強公眾監督。政府應考慮讓社會組織的代表加入監管機構和讓普羅大眾監控會弓［致重大危機的不善管理和貪污的高價或複雜的採購，以求執行此傳統的問責機制 n 202 二、清單第二部分履行政府採購廉潔政策框架的指引該核對清單的第二部分提供一亻园實行政策框架的買務指引來加強在公共採購過程中，由需求評估到合同管理和付款的每一階段的廉潔。於下圖可見採購過程中除了以各項工作特性被劃分為六個階段外，亦可大體上以招標本身對投標人和中標人角度劃分為三個期間：(1) 招標前期間，包括需求的評估、計劃及預算、訂定要件和選擇適當程序；(2) 招標期閏，包括邀請參舆投標、評審和判給；(3) 招標後期間，或判給後階段，包括合同管理、訂購和付款。M OECD. Checklist far Enh而cing fntegr硏n Public PrQcur, 而1面t. Public Governance Committee, GOV /PGC(2007) 18/ REV3, 23-Sep-2008. 294

第十二令廉潔的政府採購活動帶來的良好管治圖 33 : 於政府採購過程中可能出現貪污利賄賂危機的擱間尸行政程序 ...!. 法定程序 ....I. 行政程,r-,三三三- ,. F #, lJ r! 邀請參與投標合同管理評審訂購和付款判給需求的評估計劃及預算訂定要件選擇適當的程序對於採購過程的侮一期閼，常見危及廉潔和減低此等危機的預防性措施係應載於實務指引內。此核對清單的第二部分係集中於加強公共採購廉潔的實施者能設立和發展出來的體過程和措施。政府應確保此等措施能夠廣泛地得到國家或地區的法律，制度和政策上的適當支持。下表指出整侗採購過程巾的招標前期間，招標期間和招標後期閶內的每一侗工作階段存在危及廉潔的情況，，並列出一些可行的預防性措旋。表 50 : 採購過程各期間可實龐的預防性措施階段性作需求的評估危及廉潔的悄5-l作出預阶性措籐－深取策略性「」案來管理政府需求的採購市場來減低私營範疇的不對稱資訊；－提供採購盤求的評估；－使用一個獨立於決策者的確認系統。295

澳門特別行政區政府採購法律制度研究階段性工作危及廉潔的情況預防性措旌缺點和不足的採購計劃；4粱購不配合整個投資決策過程；－不能體現預算或預算不足。計剜及預算一確保採購能配合機構的優先政策及決策過程和總預算過程的整體投資；一確保採購過程中每一工作期閼有清晰和合理的時間表；－提供真實的預算評估和確保它能準時獲1批准；－為因價格、複雜住或敏感住而處於危機的要計胭準備日常工作案例；－明確地旅訂闍於危機的炭任；一確定採購人員知道採購系統透明度之要件和做好適用該等要件的準備。訂定要求－技術規格祇是為一家公司度身訂造、太含糊不清或不是基於表現要件來訂定等：－甄選和判定準則不是清晰和客觀地被骼訂及沒被預先訂立；－許可不合資格的公司，例如透過提供欺騙性的測試或質品保證證書等；－要求提供能作出客觀影響的樣板；－公旬購買閽於計割規格和時「司表的資訊。－採取蕷防性措施來防止利益衝突、合謀和貪污、以及推廣煎潔；－於甄選過程中作出廉潔的考慮；－譔所有參與人均得到採購的要件；－當使用供應商清單時，確保固有的競爭和透明度得到考慮、合適供厄商的清單已公佈、清單是定期更新、財貨租服務的投標價是適合的；一確保規格係基於已確定的需求訂定、避免具偏見的設計和與寶務表現有關的設計；－確保清晰和客觀地訂定評審準則。選擇適當的程序－欠缺適用於非競爭性程序的採購策略；－基於法定例外情況而濫用非競爭程序，如分拆合同、濫用極緊急情況、未核,:r1悄況就延續現存合同；』蔥用於所有投標人的投標時閭不—致，或投標時間不足以確保於公平的情況下投標。－引縂公務人員決定採用能平衡供應商公平參與招標的行政效率的最佳策略；－採用預防性措施來加強法規沒規定的競爭性招標的廉潔，此等措施應能與合同價值成比例；－對於限制性或選擇性招標的方法，能夠採取特別措施來加強簾潔；－對於有限性招標或直接磋商的方法，能夠採用特別措施來加強廉潔；－確保涵蓋多個採購和不是任何時間均開放申請的投標人資格評定過程的透明度。296

第十－尹服激的政府採購活動捎來的良好管治階段性-- , 作危及廉潔的情況預防性措籠招標期間遨請參與投標．欠缺邀請投標的通告＇：－於截止投標前沒有預先公佈判定和評準則；－公開了一些敏感或非公跗資料，－缺乏競爭或某些情況下出現合謀投標。．確保採購機會中有足夠程度的透明度：－公佈招棚公告要包括採瞄 J.頁口的清晰t·料．甄選和判定準則．合同管埋｀付款計劃和方法等等；－以相同的時間和方式聯絡潛在投標人．評審－評估過程中有利益衝突和貪污，例如經過一段長時間後投標人變得熟絡、獲得個人利益，如送禮或額外工作等．－確保投標人提交資料的安全性和保密性；－骼盯一個開啟投標書的清晰程序；一確保評審過程不偏不倚和保密；－於祇收到一份投標畫時，當判定後容許磋商來防止濫用和潛在貪污．判給」於審批過程中有利益衝突和貪污，例如沒有有效地把財務｀合冏和計剜的職權分開；－沒權査閱程序中的記錄。·把招標過程之結果洄知投標人及公眾；－應要求向供應商提供判給報告的可能性 ·－當可能時，透過建設性的對話來解決可能的爭議，以及提供一個確定的渠道來追行正規的覆審。招標後期冏合同管理－合同人於履行合同時濫用合同義務，尤其是瀾於其質試、四格和時間：· 變更合同條件使容許更多時間及／或中標人的價格提高；·替代貨物或低於探準的服務或工程未能達到合同規格；．把新貨物送交用家前或進行財產記錄前把它盜取；－採購人員監管 1逋足及／或合同人與監管人員之閭合謀；－於非透明的方式下選擇分包合周人相合作夥伴，或分包合冏人和合作夥伴毋須問責 ·- ll.~ 期合同管理中締約雙方的期望｀角色和仗任；· 嚴謹地監督合同人的表現和廉潔：－監控合同內容的變更；一讀枏購」」｀社會和 k眾能監督政府採購｀297

澳門特別行政區政府採購法律制度研究階段性工作危及廉潔的情況預防性措旌訂購和付款－不當地分割的財務責任及／或欠缺公務人員的監督，會尋致：· 虛假會計租成本錯配或成轉移；．遲延支付發票；· 虛假或重股發出沒供應貨物和服務的發票，以及預先繳付分期款項。－檢崟收到的貨物租接受的服務符合期望的標準；於合同問 I - 確保計劃中的最後會計或核數不是由涉及 II先前階段工作的人員處理，以保證工作任和權限分開；－確保預算系統準時撥出款項 · 使能對應合冏條款作出支付；－考愆完成計鍘後作出評估的可能性．資料來源： OF.CD. Checkli.st for Enhancing Integrity in Public PrrJettrement. Public Gover, 邛nee CrJmmittre, GOV /PGC(2007) 18/REV3, 23-Sep-200 第六節可為澳門特別行政區廉潔政府採購釐訂適當的措施和做法一、確立廉潔採購的重要建議縱使澳門特別行政區與政府採購有關的法律已建立多年，但仍是按照公共部門本「身的理解而質施，其成效各異。為了捷升其效益，務必採納一些能確保合法和正當採購行為，具透明度，公平競爭、以及廉潔採購等重要且關鍵的改善方案。（－）重新確立政府採購制度的標現行澳門特別行政區與政府採購有隅法律已買施逾 26 年。過去的重點係基於預算管理而確立於妥善管理公帑，與目前國際間把政府採購確立於達成和良好管理合同的最終目標有別。而政府採購法本身的首要目標亦應確立為增加和強調公平競爭；取得最物有所值之財產、服務和公共工程；確保質量；以及按照指定日期和時間把財貨送達採購實體、完成服務或竣工。正如經濟合作發展組織已指出，於政府採購法中制訂預防、偵查和懲罰貪污為首要標的之一是利於廉潔採購和提高政府採購的成本效益的。而聯合國方面，更強調預防與採購有闕的腐敗。此外，政府採購已開始成為國際跨境貿易中一個令人關注的經濟和貿易活動，政府採購法的規範必須考慮國際合作。故此，國際反貪和反賄賂與政府採購門檻和準標必須作進一步的協作。共同和一致的反貪標準和國際合作網絡能促進政府間的溝通和合作及加強能力，是利於避免和打擊政府採購的貪污和賄賂。298

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治（二）制訂採購人員廉潔採購行為守則上文已述廉政公署已分別於 2003 年和 2004 年製作《公務採購程序指引》和《公務員廉潔操守指引》，但後者不具備政府採購的針對性，不能達到政府採購基本原則的一致住，需要採購人員自行理解哪些行為是一般行政行為和哪些行為屬政府採購活動的行為並需加以注意。考慮到政府採購行為是涉及到公帑的運用和需要確保公平競爭 · 必須存在更嚴格的行為指引和指標來規範及整訂採購人員於政府採購過程中的行為．以符合上點所述現代政府採購的目標。為此，基於適用於澳門特別行政匿的《聯合國反腐敗公約》第八條關於人員行為的規定，以及現行澳門特別行政匾《公共行政工作人員通則》規範，行政當局有需要制訂專門的政府採購人員行為守則，尤其要包括在採購過程中發現貪污或合諜行為時向有關實體舉報的內容，俾使能確立有關人員的專業操守和明確其責任。（三）明確貪污和賄賂的懲罰性責任最具威懾力和成本效益最大的措施莫過於是制訂嚴厲的懲虜制度，且能達到良好的預防效果，這正是現行澳門特別行政區政府採購法中所缺乏的。由於欠缺貪污、賄賂和不當行為的懲罰和法律責任條款，無形中｀｀鼓勵＂違反者作出有關行為及｀＇降低＂其違反之成本。故此，於政府採購法中，必要引入相關規定，以及旅訂罰則及相應違反程度的量刑起點，以示警嚇作用及作為行政處分和司法判決之具體依據。（四）建立內部和外部監控機制現行與政府採購有關的開支制度是含有可被實施的監察機制，祇是澳門自回歸後沒有具權限主體執行該機制的職務而導致該等條款缺乏執行主體並使到其不具執行性。 203 若果該監察機制能夠執行，仍不足以保證廉潔採購，必須把它強化為監控機制來預防和偵測採購過程中可能出現的貪污和賄賂，並應透過評估採購過程的工作和建立報告機制以收集信息和接收舉報。如3 現行與政府採購有閼的閥支制度規定的監察機制係指經第 30/89/M 號法令修改第 122/84/M 號法令第匹章規定的＂對朐支之預防性監察＂。它不單是確保政府採賦開支的適當運用·還規範採購合岡的基本條款。該法令第十八條規定由當時平政院透過執行批閱制度來進行開支監察的·當時平政院（於 1992 年 3月 2 日透過第 18/92/M 號法令股立的審評法院後由其執行相關權限第八條第二款）具有權限之一是,＇須受預先監察之行為及合同乃法律所訂定者.. • 299

澳門特別行政區政府採購法律制度研究監控機制亦須設立於採購實體和執行合同的實體內，以便核實行政表現的合法性和效率。此等實體應指派人員肩負和有效利用監控功能，以核實整個採購過程，包括具權限的審批實體，俾能有效偵測倘存在的操控採購情況。至於採購合同的監控，是要注意到合司條款不同程度的變更，不要忽略輕微的變更。把輕微或看似毫不重要的條款修改和變動累積起來可能計算出很高的額外成本，當中很可能隱藏羞貪污行為。此外，行政當局能夠引入外部監控或外部審計來提供有效的査核，它可能揭露政府預算於執行上的偏差，及／或不正當或不合法之採購行為。報告機制的設立能讓採購人員按規定呈報採購合同的執行狀況，使監控實體能夠適時掌握可能發生的違法行為；該機制亦能鼓勵任何知情人士，包括採購人員到有關當局舉報可疑行為或不當採購行為。目前正實施的救濟機制亦是很重要的，能譔任何投標人遇到任何不當情事時提出異議，關鍵的是有效的調疍才能發揮此機制的本意和作用。（五）設立政府採購監督管理實體各公共部門和機構進行招標或直接磋商是依法進行的，而且設有相應採購方式的門檻金額。一般情況下，是按照門檻金額決定選用招標或直接磋商的。於特殊情況下，縱使採購項目估計金額達到招標門檻，但對於符合特別惰況可豁免招標而採取直接磋商進行採購亦是受到政府採購開支制度規範。於實務中 · 部分公共部門因其缺乏採購經驗、採購人員疏忽或濫用權利等困素而襤用該豁免條款，尤其是緊急情況之規定而經常採取直接磋商進行採購。為確保政府採購採用方法的正當性，必須加強事前監管而非事後審計和追究責任，設立監督管理實體進行審批豁免招標的採購工作能增加政府採購成效，以及避免採購人員胡亂建議、審批實體濫用權利和行政運作利益受損。（六）培訓專業性採購人之大多數公共部門和機構均是自行進行分散採購的 · 部分部門有專責採購人員．另外則是兼顧採購工作的人員。由於部門內採購規模和類別的限制，他們累積所得的經驗實在有限，以及對現行政府採購法的僵別理解，加上缺乏明確、具體和詳細的採購工作指引，往往令到執行採購工作時祇能按其認為合適的或按上級指示的方法和步驟執行工作。因此，對有關人員的政府採購培訓是必不可少的，使政府採購工作專業化亦是極為重要。其一，培養人員認識政府採購制度及規定，和相應的監控工作；其二，能使採購規定得到遵守和監控工作得到有效保證；其三，譔採購人員明白貪污和賄賂300

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治帶來的傷害性後果。那麼，處於政府採購最佳位置的參與人和執行人員就能具察覺貪污和賄賂徵兆的能力。、於採購過程三個期間設立廉潔措施和做法於澳門特別行政匿整個採購過程中，各工作階段具有受到行政及法律規範的不冏作。基本上，圖 33 所示灰色階段苞含的工作程序為非法定的，即是招標前期間的"計劃的需求＂和｀｀計劃的規格＂，以及招標後期間的 u履行合同和付款＂，祇靠各公共部門及機構本身的行政規範而進行，但它們各具行政管理文化，對於確保廉潔是有商榷餘地的，其中出現危及廉潔採購的可能性較高，是較有機會存在貪污和賄賂行為的隱藻。鑒於現行與政府採購有關的法規主要是針對規範招標期間之工作，即第三和第囚陛段的工作，故＇｀招標程序＂和｀＇判給程序＂是被要求依法進行，加上招標後期間的簽訂合同階段亦受政府採購程序法規定，它們的工作全是受到法律規範的，因此於其中出現貪污的機會是較少的。為了確保每一期間的工作能免受貪污或賄賂威脅，在現行法律規定的基礎上實行積極及正面的措施和做法是有必要的。（一）於｀｀招標前期間＂確保廉潔的措施和做法於招標前期間，潛在投標人及其他相關方，尤其是最終用家應有機會參與草擬採購項目的規格。對於高規格的採購項目，例如是經常推棟出新的產品、一些要求較高新科技的產品和配合高新科技提供的服務、價格經常變動和較難評估價格的產品和服務、又或較複雜的合冏等等，於招標賁體發出採購機會的公告或邀請函前，它可能會向相膈方共同研究或諮詢採購項目的規格，務求使招標買體瞭解市場動向，又能促進與業界的溝通和鼓勵創新。採取此做法是可邀請市場上的公司堤交建職，或聽取其經驗或參考與採購項目類似項且的可能性解決方案；向潛在投標人或其行業組織調査；或進行市場研究等等。事打上，於正式展開招標前，招標寶體向市場瞭解和查詢價格和技術本身是沒有與現行政府採購法牴觸，但祇要招標實體於實行此等做法時不透露具體的採購項目要求、於綜合收集到的資訊和觀點時不能存有偏私、以及避免祇採用由某一企業收集或回覆査詢的技術規格等等便可以。招標實體於市場進行調査時，必須有足夠數量的被調査對象來表達其行業的觀點、意見和科技發展，並且需要於招標文件中腔盯清晰和客觀的準則來評審有關招標的投標人所遞交的投標書，以免有301

澳門特別行政區政府採購法律制度研究.. 瓜田李下＂情況出現或發生潛在利益衕突，這樣才能達到政府採購公平競爭之根本目的。於實務中，公共部門和機構已不斷意識到需要訂出較有系統和策略1生的方法來管理主要政府採購市場和向業界徵詢特定採購項目需求的清楚看法和意見，力求改善業界的良性競爭關係及其長期發展的能力。已有某些國家，其行政當局於招標前期間和潛在投標人共同組織與其相關行業有關的研討會來增加公共部門與企業之間的信息交流，以及為業界提供機會來討論行政當局所需的解決方窣。加（二）於｀｀招標期間＂確保廉潔的措施和做法於招標期間，行政當局可把它細分為六亻國工作時刻和時段來引入適當措施來確保羆潔採購：第一，公佈招標機會時；第二，到截止遞交投標書前；第三，評審投標過程；第四，作出判給的決定後；第五，公佈中標資料時；第六，簽訂供應合冏或承攬合同前。關於｀｀公佈招標機會時＂，基於行政當局現正不斷推動電子政務工作，除傳統以畫面方式處理文件外，各公共部門和機構亦已經以不同程度於採購過程使用資訊科技及推行電子採購方案，尤其是公佣和限制招標，如發放招標機會的信息和招標文件。實際例子是於澳門特別行政區政府入口網站、印務局和公共部門本身的網站等設置招標公告；於展開招標有關的公共部門網站提供招標文件電子本等，讓有意投標人查閱及免費下載；以電郵直接向慣常供應商或承建商、及／或尚有已登記供應商或承建商清單所列者發出諮詢文件等等。關於｀＇到截止遞交投標書前＂，無論是以哪一採購方式來農開招標，為了確保採購過程的公平競爭，公共部門及機構不單祇肯定公開發出招標公告，而且亦應發展特定措施來確保廉潔採購： (1 ) 投標人能方便地取得招標機會的清晰文件，包括招標公牛、招標方案、承投規則或承攬規則、倘有的圖則、以及其附同文件等等。如果招標文件是以模板方式編製，有利和保證投標人準確理解採購項目、招標要件及條件等基本和重要內容； (2) 招標文件應載有清晰評審投標盡建議的準則及相應評審項目的比重，讓投標人瞭解程序中評審委員會是如何及怎樣評審投標書的內容，以便投標人準確且有效制訂投標書及建議採購項目的具體方案； (3) 當招標實體發出招標文件後而:?1 1-1 OECD (2007). Integrity in Public Procur磾ent: Good耘而cefrom A to Z. OECD, p 35. 302

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治要對其內容進行變更時，倘沒有法律規定者，應以適當方法和儘可能通知所有已取1招標文件的有意投標人，並確保髓後索取招標文件的有意投標人得到變更後之版本，保證所有有意投標人得到有關招標的信息一致； (4) 倘法律沒有規定者，容許有意投標人於遞交投標書期限前的特定時段內要求招標實體對其存有招標文件內容的疑問作出解釋或取得更多的相關資訊。招標實體可以書面形式作出解釋或提供相關資訊，回由招標實體或指定實體召開招標文件說明會議直接解答疑問。須要注意的是，有關疑問的信息及相關解答應冏樣地向所有已知的已取得招標文件的有意投標人發放，並附於招標文件成為其組成部分，以供其他有意投標人隨後一併索取；否則，會做成招標文件內容不一致而導致取得解答的有意投標人處於優越的投標地位； (5) 應向有意投標人捷供是夠時間準備投標書，即發出招標公告到截至遞交投標書為止的期間應是充裕的，尤其是對涉及或要求高新科技及／或較複雜的招標內容的採購項目更應提供較長的時間，使有意投標人就招標文件要求和條件編製投標建議。關於｀｀評審投標書過程＂，是白特定為有關招標而委任負責評審投標書的委員會，基於保密原則執行工作的。由於工作的保密性而不使工作過程具透明度，但應要保持工作在形式和內容上達到的客觀、公平和公正性，並且按照訂立於招標文件的評審準則審理投標書是必要的，而且原則上不能變更準則的項目及相應比重，甚至各項目的計分方法。固此，制訂評審委員會工作指引及廉潔守則，要求其成員於評審投標書時遵守有關內容對確保廉潔是必要的和能提高效益的。關於．｀作出判給的決定後＂，判給亻言息應以透萌方式處理。除把判給決定通知意屬投標書的投標人外，還應通知所有落選的投標人。此做法是利於發揮公平競爭的作用，為招標實體和所有投標人建立明確的溝通和互信關係，並給予投標人提供回饋意見的機會 · 尤其是投標人對判給決定提出異講的機會而給予應有的救濟。招標賁體可藉羞此機會得到的信息為日後改善採購過程而令採購更符合物有所值的大原則。腦於 u公佈中標資料時＂，招標實體應以透明度原則為前提，以最低限度公佈被判給人的名稱和不接納其他投標人所遞交投標書的理由。中標資料應包括被判給人名稱、採購項目的性質、判給基於的評審準則、判給的基本理據、判給價格、以及包括具不接納理由的落選投標人識別名單等等。須注意，包括被判給人的投標書在內的所有投標人的投標書內容不應被披露。因為投標書所載內容但含投標人的商業秘密、萁投標使用的方法、受投標人聘启人員的個人資料等等，避免競爭對手瞭解其投標手法和習慣而引致日後不正當競爭行為的出現。關於｀｀簽訂供應合同或承欖合冏前＂，招標實體應有合理及充裕時間的｀｀停頓期＇，讓落選投標人提出判給決定異瞰的機會，並應於採購實體與被判給人簽署供應303

澳門特別行政區政府採購法律制度研究合同或承攬合司前作出決定和回覆提出異議的落選投標人。如果停頓期過短，不能有效保障落逕投標人的利益；若過長者，就會為使用具公平競爭性程序來避免判給決定被提出異議帶來潛在的負面影響 1 尤其是某些落選投標人可能濫用其提出異議的權利來阻止簽署及履行合同。 205（三）於｀＇招標後期間＂確保廉潔的措施和做法招標後期間是闕係到招標實體和中標人或合同相對人，即公共部門和供應商或承攬人之間的內部管理事務。由於合同之履行和付款僅受合同條款及合同法規範、以及其內容不是向外公開，其工作的透明度相對受法律規定的招標程序、判給程序和簽訂合同來說是較低的，祇有合同雙方認知執行內容和情況。一般情況下，合同簽署和合同管理應為締約部門、締約方及／或法定公證實體所知。合向管理的核心挑戰是確保採購計劃的實施是否按照合同內容，即招標前所釐訂的規格，尤其是使庄供應物品的質和編、是否適時提供所有合同項目；另一個被受關注的問題就是招標後期間的合同金額，無論是一次過付款或分期付款，是否適時進行。丙此，要實施最腦鍵的廉潔措施就是要向採購人員和供應商或承攬人提供採購指引和對其加強問責，以及制訂因違皮而要承擔的責任，力求防止於招標後期間發生危及廉潔的事情。為此，行政當局可於履行合司和付款階段制訂一些預防措施，包括：1) 對合同條款和內容的隈制和管制。受到內部或外部覆審，甚至因應第三者的要求，採購實體要對合同內容進行變更、或者不按照合同條款和內容供應物品或提供服務，或實施工程等作出合理解釋。內部覆審係指於採購實體內指定人員對供應物品、提供服務或實施工程、以及進行給付等是否按照合同條款執行而進行審査；外部覆審係指由第三者作出合同條款的覆審，但避免由有關判給的落選投標人作為第三者監察合同條款是否被變更的覆審工作；否則，他便會瞭解到被判給人的投標方法和技兩而影響將來類似採購項目的公平競爭；2) 準確和適時監察履行合同的情況。透過常規性計劃進度報告，由部門主管聯同管制部門一起監察合同的執行狀況是否符合其所載條款的規定；又或可以透過監管實體或專業私營企業為政府進行監察；304

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治3) 利用新技須來監察合同和支付進度情況。把合同規定的支付情況和方式設於危機管理工具中，包括在電子投標系統、電子合同管理系統、以及會計資訊系統等來査核其支付狀況；4) 判給合同雙方共同問責和承擔責任。可適用採購實體和供應商或承攬人間的危機分擔模式，即是一旦發生供應商或承攬人拖延執行合罔規定的情況，採購實體可向他收取一定金額作為罰款；又或採購實體不按照合同規定期間支付預設金額，採購實體要承諾向供應商或承攬人支付相應金額的過期利息。而負責跟進合同的有關採購人員或會計人員需要負上連帶責任；5) 合同執行的公共監督。公共監督的關鍵作用係供相關方和公眾可疍閲一些可公開的合同執行記錄，尤其是供應合同或承攬合同的執行情況、合同金額的支付情況等。此外，招標實體可於採購過程較早的階段制訂一些能確保廉潔的合同管理預防措施．為有效執行合同做好把關工作，而且達到的成效更高和有較低的實施成本。它們包括：1) 設計適當的採購計劃。對政府採購有適當計劃就能范助公共部門及機構分析其需要和選擇最佳的採購項目，來防止低效合同管理，甚至供應期和施工期的貪污。招標文件應以有效推動廉潔的方式來制訂，尤其是招標公告和招標文件應包括管理合同的詳細內容，以及支付計劃和方法。一般而言，採購計劃應是年度性的，以便公共部門能妥善安排和執行．以及有效利用人力、物力和財力等公共資源；2) 加入危機管理機制。一方面，可於政府採購過程中要求有意投標人遞交投標書時，其內要包括危機評估和危險管理方案；另一方囿，行政當局應設立內部危機管理來確保專門的合同人員參與具高危機往合周的管理工作。 206第七節於政府採購中防止、偵測、懲罰賄賂的一些建議行政當局能夠直接對採購人員和投標人的貪污和其已實行賄賂進行反擊的能力實在有限；反而，行政當局可作出一些針對性的機制和預防住措施使行為人難於貪污及防止貪污渭況惡化。事實上，是不存在一個單一的方法來減少貪污和降低賄賂的危機的，而是因應不罔類別的危機採取對應的措施。整體而言，最基本的是要履行和執行清廉的採購和反貪污規則、引入適當的核實方法、使用儘可能公開和透明的採購程：，｀同上註，第 41 及第 42 頁。305

澳門特別行政區政府採購法律制度研究序、以及防止採購人員濫用自由裁量權。、執行廉漯規則最有效減低貪污行為危機的方法就是增加採購人員和供應商進行不誠實採購行為的成本。懲罰會包括在局級的行政裁決和國家及地菡法院的檢舉。規定按不同渭況予以處罰的適當採購和反貪污規則和法規會限制違反的機會。該等處罰會被採購實體和國家法烷設立、適用和實施。政府採購法規和該等法規的修訂祇是近年才出現的。仍有某些廠家缺乏採購規則或不清晰的法規和程序。頻密變更法規的內容或過度複雜的規則可導致採購實體忽略招標規則和程序，這是囚為採購人員缺乏知識或不明白，又或有意地作出對其有利之決定。現存法規最首要的目標是指向增加競爭、取得最佳價格、以及確保質量和按指定日期和時間把產品和服務送達公共部門。如經濟合作發展組織所示，於政府採購法規制盯預防、偵至和懲罰貪污為首要標的是有利的。當展開國家政府採購立法或修訂時是需要考慮國際合作的。囷際反賄賂和採購標準必須作進一步協調。共同的反賄賂標準和於國際間合作的跨領域網絡會明顯地加強個政府的能力來避免政府採購的貪污和賄賂。加7、建立監控和增加偵査危及廉潔的機制應建立不同類型的監控措施來預防和偵測貪污和賄賂行為。除監督以外，逗應評估採購程序和建立報告機制。合同當局需要執行｀，內部監控＂。採購當局和各部門需要核實行政表現的合法性。公共行政部門的人員應肩負和有效利用監控功能。內部監控應聯繫到決策過程及結構，甚至到採購程序內，俾能有效偵測操控之情況。行政組織之監控涉及由管理陛層到採購行政部門作出的危機分析。使用｀｀追粽購買和合同變更的模板＂能夠改善監控。供應商的名稱、貨物或服務類別、價格、供應期、以及合同內容的任何變更，包括輕微的變更等等均應記錄於模板內。累積小或不重要的修改和改變能夠總計出很高的額外成本，有時貪污會隱藏其中。21'7 r>.ECD (2007). Bribery irz Public Procuremmt- Metho氹 Acton and Coimter-Mensures, pp 6 7-72. 306

第十二章廉潔的政府採購活動帶來的良好管治由私人公司實行的外部監控和審計能夠提供有效的檢疍，它能揭露政府開支的大偏差。司法審計能夠加強監督。被揭露的偏差首先能夠連繫到內部調査員，他能決定是否把資料送交司法部門。採購技循決定的監察和評估及其得出的結果可能涉及非政府組織、最終用戶和公眾。非政府組織相對採購人員和其他潛在告密者來說是有較少束縛的，故能夠毫無顧慮就政府採購決定提出異議。他們的參與亦能改善政府採購的整體效率。於採購程序中的不同階段按時間的先後次序把所有出現危機的機會標示起來，使能識別和特別地瞽覺到採購部門和供應商的不當行為，從而成為調至人員一亻目有用的具。透過告密程序和其他機制的報告會便於和鼓勵任何人士到有關當局舉報和警告受懷疑的行為。這些程序亦適尼於採購人員，使他們知道本身亦具有報告於執行採購過程時發現不當行為的責任。政府採購異議或上訴機制亦是關鍵的，困競爭者能於遇到任何違反事件時作出反對，縱使競爭者濫用此機制來惡意拖延採購程序亦然。聯合工作和跨領域調疍增加揭露事實和獲得相關證據的機會。不同公共部門人員之間的聯絡和聯繫可以是一個加強互相瞭解和預防賄賂的方法，以及亦可改善偵査和實施反貪污的法律。此亦同樣適當地建立穏固的調査、與具廣泛技能和經驗的非司法專家合作的優秀的團隊，如檢察官、調至警察、稅務當局、核數師等。某些圈家已依靠與採購有關的特殊技循或商業範疇的非司法專家來協助評估相關資料。 208三、於各公共部門及機關建立預防性措施向公眾作出通知和加強透明度對於有效和公開採購行為來說是重要的，並且能威懾貪污行為。公開和透明的程序容許不同類的相關方參與採購過程和監督採購人員及中標人的表現和決定。於其他機制加上額外的監督有助向採購人員和中標人問責。採購人員的培訓亦是必不可少的。採購工作的專業化是極為重要的，其一是採購規則的遵守和監控工作得到保證；其二是培育人員認識採購規則和監控工作；其三是譔採購人員朗白貪污和賄賂帶來的傷害性後果。這樣，採購人員就有能力察覺可能出現賄賂的徽兆。因為，行政當局中的採購人員係處於察覺不端行為的最佳位置。此外，採購當局和人員亦有需要熟識何謂｀｀良好行為＂，如申報個人財產、標準行為以及定期替換處於關鍵職位的採購人員等等。 209琿同上註，第 59 至第 65 頁。im 同上註，第 55 至第 58 頁。307

第|三章總結政府採購法律制度改革應具備之思維利條件現行澳門特別行政區政府採購法律體系由設立至今原則上已實施超過 26 年，縱使規範艘開公共工程承攬合冏法律制度是較新的，但亦已實施超過 1 2 年。這法律體系於符合澳門現今的社會經濟發展步伐來說，無論是劃分採購方式及其門檻金額，抑或是農開招標程序和行為的規定均是有明頭的滯後情況，也不符合現代公共行政要求的高效益政策和有礙澳門擠身國際城市之列。於實務工作中，多年前已出現要求改革政府採購法律制度的聲音，表示對不合時宜的規定和未能涵蓋的工作內容有待完善之空間，期望使到日常的採購工作更為完備，以及更符合澳門特別行政區持續推動社會經濟發展的整體施政方向。第一節採取提高現代政府行政效益的措施、重新劃分審批權限展開不同方式的招標係視乎有關採購金額的多寡而定，除採購方式需要調整（體劃分採購方式，以及增加低金額採購的方式，以便提高行政效率）外，各採購方式的相應金額必須作出符合澳門特別行政區社會經濟可持續發展的調升，方能整體地配合提高行政效益的總目標。誠然，實體對審批金額的權限亦是影響行政效率的主要因素之一。目前，各司級官員審批金額的權限是行政長官透過行政命令所授予的，金額一致。而各公共部門及機構領導的審批權限則各有不同，一些領導的權限係透過其部門組織法所賦予，另外的則源於司長轉授權，金額各異。作為高效的行政當局和便於進行有效監察，應授予各公共部門同級領導相向的審批金額權限，再由該領導自行按部門內部運作和實務需要再轉授權至其他主管，而這個內部轉授權應受特別法規所隈制。與此同時，各級實體之審批金額應相應地作適量調升。308

第十三章總結政府採購法律制度改革應具備之思維和條件、優化採購程序行政程序的優化係現代化行政的根本理念，一方面能使到行政效益提高，達到政府降低運作成本而又不減向市民提供服務的素質；另一方面能使到市民在接受政府服務或處理政府事務時減少等候時間或加快向應速度。為達到此等目的，澳門特別行政匿政府行政法務司司長於 2000 年作出了第 13/2000 號行政法務司司長批示。此外．現行《行政程序法典》對非官僚化和效益有原則性的規定．使行政工作能在便捷、經濟和有效率的方式下完成並作出決定。儘管如此，政府採購的程序受專責法律及相關文件規範，程序的相關方必須遵照規定的步驟逐一執行，方能符合採購及判給行為的要求。有關政府採購展開工程和取得財產與服務之程序分別於 1999 年和 1 985 年頒佈並實施 · 至今已分別超過 12 年和 26 年。礙於澳門特別行政噩社會經濟巳有長足發展．縱使政府採購程序具相當高的嚴謹性，但複雜性也相對地高．故此應把繁瑣和無謂的步驟予以刪除，以及把一些工作規範化和標準化，俾使執行過程更符合現今釷會需要和更為客觀，並且應該引入適當的科學及技術，制訂操作簡單並符合不同採購方式的程序．不再使到較低金額的採購無程序可依而由各公共部門自行決定有關步驟，讓整個政府採購程序達到｀｀統一、簡單且嚴謹" 的操控水平。三、增加法定政府採購方式單一來源採購和談判按照現行法律規定，澳門特別行政匿政府採購方式劃分為招標方式和非招標方式。前者包括公開招標、限制住招標。限制性招標又可被細分為預先評定資格的限制性招標和無預先評定資格的限制住招標；後者係指直接磋商 · 其於實施上被分為書囿諮詢、口頭諮詢和免除諮詢。一般情況下，政府採購必須以招標方式進行；而以非招標方式，即適用直接磋商是存在兩個情況：其一，是豁免招標的情況。政府採購項目的估計金額達到適用招標方式的門檻，惟該採購項目符合一些法定情況時可豁免招標；其= · 是招標非屬強制。政府採購項目的估計金額低於適用招標方式的門檻。其實，於上述政府採購法的招標豁免規定中，是蘊含羞類似於世界貿易組織《政府採購協議》和《中華人民共和國政府採購法》規定的一些採購方式。關於談判方式的，是第 1 22/84/M 號法令第七條第＝款 c) 項和 g) 項的規定， 2141 它210 第 1 22/84/M 號法令第七條第二款的 c) 項和 g) 項規定：,'c) 上次由同一機涸為同一目的而進行公開招椏時無競投者或僅收到不符合要求之標害＂ ; 309

澳門特別行政區政府採購法律制度研究們與《中華人民共和國政府採購法》第三十條第（－）款和第（三）款規定競爭性談判方式相似。於實務上，往往由於採購項目要求高新技術、或要求的技循複雜或特殊等而難於訂立項目的規格，故部分政府部門會於展開採購前先與一些潛在投標人進行商討，瞭解後才編製招標文件。而該等參與商討的潛在投標人通常會被邀請參加採購的。這樣，此商討就可被靦為談判·是法律規定以外的談判，祇要在商討過程中各參與者得到相同信息，招標文件規定要求的技術不偏袒某－潛在投標人擁有的專門技循便百．並無違反現行澳門特別行政區政府採購法的規定。倘若要求的技術亦非專利但是別無選擇的，則必須使用單一來源採購方式。關於單一來源採購方式的，是第 122/84/ M號法令第七條第＝條款 a) 項和 b) 項的規定， 211 以及第八條第匹款的規定。前者與世界貿易組織《政府採購協議》規定名為＂有隈招標,. 的單一來源採購方式相似； 212 此外，該條款 b) 項和 g) 項的規定，亦與《中華人民共和國政府採購法》規定的單一來源採購方式相似； 213 再者，該法令第十二條第三款規定的豁免簽蕃合周， 21~ 亦是類似於《中華人民共和國政府採購法》單一來塬採購方式的規定。總之，澳門特別行政匿適用於招標豁免規定的政府採購項目是明文規定以直接磋商的方式進行採購．這是基於政府採購法中的採購方式的劃分而已。其實，與其他地菡的政府採購法相比·澳門特別行政匿的政府採購方式仍具多樣性的，祇是單一採購來塬沒有開宗名義地被規定出來。不過．若能把它明確地訂立出來且苞括其適用匾''g) 屬因不可抗力而四致之特別及緊急之悄況，例如暴風雨｀火災、破漿或其他不可預計之屬公共災難之悄況 .. .｀＇第 122/84/i\I 號法令第七條第＝款的 a) 項和 b) 項規定："a) 囚某賈體具有法定琳營權、發明專利或與本地區訂立合同，或新工程或財貨及勞務為原工程或財貨及勞務之補充，且該實體在原工程或財貨及勞務之提供上表現出色，而工程或財貨及勞務之提供僅得由該實體為之；b) 鑒於工程｀財貨或勞務之僭別特徵｀在執行上之特殊性 1蔓批給人所作之給付之不可替代性，或合同內部分條款所具有之特殊性質，而將工程、財貨及勞務之提供判給某一實體為適宜或對本地區特別有利； .. • 212 按照世界貿易組織（政府採關協議）第可1 條第 3 款 c) 項規定，有限招標是有閱TI盟根據第十五條規定的栢況，與供應商進行單獨接酮·｀｀按照（中華人民共和圍政府採購法）第三十一條規定，，，符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照：法採用單一來塬方式採購：（一）祇能從唯一供應簡處採瞄的；（二）發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處採購的；（三）必須保證原有採購項目一致性或者服務配套的要求 4悟要繼續從原供應商處添購，且添胭資金總額不超過原合同採購金額百分之十的。＂214 第 122/84/i\f 號法令第十二條第三款規定，＂當公共工程承包的額外工作所引致的開支達致本法例規定的簽署合約之開投目的金額的 25% 時，合約的執行無必要再作簽署" • 310

第十三章總結政府採購法律制度改革應具備之思維和條件況．不單祇利於其適用性和能作出更佳的規範，而且還能把配合和貫徹世界貿易組織及其他國際組織的政府採購法律體系建立出來。四、實行保證履行採購合同的措施（一）被判給人履行採購合同能力的保臨於政府採購的項目中，供應貨物祖對於提供服務和展開公共工程是較易滿足採購實體的要求。這是因為貨物一般是具有本身生產規格的製成品或半製成品，祇要其規格和相關功能符合招標要求便可，以及於簽署供應合同後 · 貨物送達指定地點，經檢貨和接收後便妥當。對於提供的服務和開展的公共工程則不同，兩者的共同特點是供應商和承攬人必須經歷一段時間來履行合同。期閼由其人員使用一定水平的方法和技術，甚至需要使用一定物品來努力工作，方能完成服務和竣工。那麼，供應商和承攬人於履行採購合同時就涉及人力、物資和技衡等三方面的因素。物資的質素就是產品的生產規格和其適用性，較易掌握。祇要供應商和承攬人履行合同時使用達到要求或高於要求標準和規格的物資來提供服務和施工，就達到採購實體的要求。至於人力和技術方面，其執行時的變數和差異性則大於物資，如枏同職級的人員或具有相同學歷的人員可有不同的工作表現；為完成一項工作所能應用的不同技術，也會帶來不同的效益。但採購實體仍要作出一定的規範要求．以免供應商和承攬人聘用不合資格的人員履行合同項目．例如於採購文件中規定，投標人應指出執行工作的人員之學歷資格、經驗和取1的專業水平證書和資格等等，並要予以證明；投標人亦應指出提供服務或實施工程的相關經驗．所應用技爾的掌握能力等等。（二）強制規管供應商和承攬人財務狀況的報告責任供應合罔的有效執行係依賴締約雙方是否能夠完全履行締約的內容而定。由政府作為的締約方，主要是在接收財貨、接受服務、或接收工程項目的過程中或之後依期向供應商或承攬人支付約定之費用以告完成責任。有關費用是公共部門在簽定供應＾同前遵守法律規定作預留款項，再由財政局或享有財政自治權的部門及機構的財務管理單位核實 · 確保有足夠預算全數或分期支付；山供應商或承攬人作為的另一締約方．就是要滿足公共部門之需要而供應財貨、提供服務或展開工程。可是，由於部分金額較大、供應期較長或竣工期較長的採購項目倘困供應商或承攬人死亡、禁治產、準禁311

澳門特別行政區政府採購法律制度研究治產或破產之原國使到合同中止，更甚的是合囘終止。判給實體或定作人又不能因合同中止而即時轉換其他供應商或承攬人，往往要待該供應商或承攬人之閤題解決後才得知合同是否能夠繼續執行而蒙受不必要的損失。為了使合同執行更具效率，前三供應商或承攬人之問題是難以預計，但最後者則可採取預防性措施，可在供應合同內加入責任條款，要求供應商或承攬人就其業務或財務運作狀況向有關判給實體作定期報告。一旦供應商或承攬人發生財務危機時，可在發生破產前共同商議解決辦法，力求為雙方帶來利益 · 免致無謂損失和最終引致公共利益受損。五、設立偵測機制（一）鼓勵報告懷疑不當事情一般情況下，行政當局對政府採購貪污和賄賂進行的調査是不會無原無故地展開的，而必須基於一定的誘困而起，例如有人作出投訴、由個別人士提供的資料內含有疑點、投標競爭對手的通知或舉報、以及傳媒報導等等。不過，如何能讓有關人士提出投訴、提供資料和作出通知等，是必須存在指定的渠道或途徑來把該等行為實現，讓行政當局笞覺到有可疑行為，那就需要設立恰當的聯絡方法，如投訴機制、告密或舉報程序等。當行政當局獲悉可疑行為，便可透過一些綫索和跡象有效地偵査貪污和賄賂行為。於政府採購的招標過程中，投標人發現其競爭者有任何類型違規並對此提出聲明異議和上訴，對作出調査是極之有壓助的。一旦此投訴機制不被善於利用，就會被投標人惡意和蓄意濫戶來拖延採購過程。可是，此投訴機制能適當地酊立，並且適當和小心地被使用，肯定對揭露採購貪污、賄賂、詐騙和不公平競爭等不當行為有極大的幫助。政府採購中的報告是有別於投訴和通紐的，報告主體係指政府採購人員，即是招標實體或採購實體的人員。當該等人員於招標過程和採購過程中察覺到或發現不當事懵時，是有責任作出報告的。這是困為政府採購人員是處理招標和採購程序的關鍵人物，亦是第一時間接觸和處理採購事情的人物，故給予他們清晰的報告規則和指引是極為重要的。總之，能夠給予和規範其報告的機會是有效預防和打擊貪污和賄賂的最佳手段，亦是最有效減低政府和公共利益受損的最佳措施。報告形式可分為內部報告和外部報告。杓部報告係指該等人員向其上級作出匯報；外部報告係指該等人員向其所屬實體以外的具權限部門或機構作出匯報。事實上，作出此類報告屬一種告密或舉報行為，報告者通常會對作出報告的行為存有疑慮和受到困擾。行政當局應對涉及＾312

第十三章總結政府採購法律制度改革應具備之思維和條件端行為或罪行的報告機制進行規範，以及建立符合保障報告者或告密者的身分和安全的設施及措施。行政當局亦能主動對採購過程進行偵疍工作。可於採購過程的不同階段中設置"標示點,., ' 從中收集數據和資料，藉此能向調査人員提供機會來分析採購的判給是否於公平、公正和公開的原則下進行，以及認定每一階段會發生的典型性問題，甚至能辨識潛在的貪污和賄賂行為，繼而作出進一步的打擊工作。 215於現行澳門特別行政區政府採購法中，是有規定抗議機制的，確保投標人有提出異議和投訴的機會，並有把其認為不當事情通知招標實體的權利；至於報告機制，尚未明確規定。（二）實施危機標示技術透過上述於採購過程中使用的標示點方法，能偵査到很多的可能性出來，包括： (1) 於招標設計和籌備階段中，會經常出現合謀。然而，國為合諜協議屬秘密行為，是較難調至出來的； (2) 於甄選過程中，投標人、落選的投標人、告密者和匿名人士會提供一些反對和發現不端事情的資料； (3) 於合同執行期闍，是最容易偵査或調査到貪污和賄賂的。於此階段，亦會收到投訴和收集到證據。事件反映· 貪污和賄賂不祇限於合同執行階段才發生，而是會於整個政府採購的各階段出現的．問題在於是相對較難被發現和偵測而巳。為了增加各公共部門的互相瞭解、防止貪污和賄賂、甚至加強偵査賄賂行為的能力，是有必要建立和推動各公共部門相關範疇人員的聯繫和溝通。於此，採購實體和合同當局一般上具有行政權力；司法當局則能夠保證調臺的執行和施行強制權。於實務中，祇要能夠實行各範疇和專業的合作，就會有多樣化的技術和行動來揭露貪污和賄賂的。那麼，建立一僭由各公共部門採購職能單位、合同當局、倘有的競爭當局、司法單位等聯合共同組成的區內網絡來打擊與政府採購有關的貪污和賄賂是會更有效的。與此同時，亦易於實行匾外合作，打擊匿域和國際貪污和賄賂的犯罪行為。 216^、設立調直和制裁機制要預防貪污和賄賂行為的出現，可以採取很多不同的方法和措施。其中一個最直11s OECD (2007a). Bribery in PubL江·ocw-ement - Meth岫 Actors and Cozmter-M函UI布. OECD. France: Paris. 216 同上註·313

澳門特別行政區政府採購法律制度研究接和有效的是建立清晰的規則，配合重要和有效的可實施罰則來作補充，會視為最有效的方法來威懾與政府採購有關的貪污和賄賂。這些可實施罰則是可由行政當局和法院適用的。適用此方法要克服的最關鍵困難就是與收集證據和可適用的法律規定有關。（一）有效的規則和制裁對於政府採購貪污和賄賂危機的不斷增加，其問題是出於哪一方囿呢？是出於規定過於嚴謹？審批權過度集中？還是出現採購程序較有彈住？儘管事實的確是採購程序較有彈性，尤其是豁免招標程序方面取決的條件．它給予採購人員，甚至審批官員有較大的自由裁量權作出決定。但正因如此，使到政府採購行為具有較佳的行政效益和市場效益。至於過度規範的政府採購體系會更易產生貪污和賄賂，正如採購人員經常看漏或忽略應執行的規定、違反規定、或被誤導而適用7不當規定等等，以求偏袒特定投標人或者排擠其他投標競爭者。反而，倘若欠缺規範化的政府採購環境，很大可能會出現更多數量和金額更大的貪污和賄賂。無論如何．政府採購活動於較具彈住的採購過程中執行會視為較佳的做法，至少應有嚴厲的和具威懾力的罰則對違反者作出較重的制裁。制裁可表現於與採購規定有關的行政處分或刑事制裁兩方面。刑事制裁是由刑事調査引起的訴訟和有效實施的刑罰，具有相當的威懾力；刑罰越高，威懾力就越大。行政處分和刑事制裁均要具有同樣的實施力度，無論於任何情況下，行政當局，尤其是採購實體，不應豁免適用行政處分的可能性。若在規定中存在制裁的豁免或不適用制裁的例外情況，違反者就有機會從中逃脫制裁，那就有損制裁的威懾力和效果。最根本和最能威懾貪污和賄賂的就是清晰的、確定的和有效實施的框架規範，其內的規則需包括具針對性和清晰的招標、貪污、賄賂和相關罪行的定義。制裁不能憑空想像，其意義在於要聯繫到特定類型的違反來訂立的。進一步的實施就要依靠行政當局和法院對經濟犯罪嚴重1生的認知和重視，它對制裁規定的有效和迅速實施是相當重要的。這表示違反者會在很快的時閼內得到應有的制裁。此能體現到行政當局和司法當局打擊貪污和賄賂的決心。倘若有法律但沒被實施，或者祇是部分或很低程度地被實施．或被偵歪出來或被制裁的可能性又低，那麼違反者很大可能不會被處罰，從而會引致貪污和賄賂危機不斷增加。總之，祇要有多方面的配合，正如採購人員於較彈性的採購規定安排下工作、以及肩負報告責任和有效地適用報告機制、遵守和實施較強和良好的法律等，缺一不314

第十三章總結政府採購法律制度改革應具備之思維和條件日 I• 就能加強政府採購的廉潔；否則，就有機會讓貪污和賄賂不斷增加。 21 7（二）多專業合作的調政府採購活動中不法行為的調筆，不祇限於採購過程及其操作過程的合法性，而且還要認定和識別違反者和相關的採購人員，他們之間作出貪污和賄賂行為的所有內容。祇有這樣，就能較易地揭露投標人和祖關人士，與採購人員之閼所逹成的不法協議。以此概念進行的調臺，關注的方面較多，涵蓋的層面亦較之而廣，有利把不法事件的背景、始末及因由等一一的揭露出來，如有關的組織或聯盟、涉嫌的採購人員丶他們約定的內容、信息交換的方法和場地、雙方分別取得的利益、分配利益的渠道、處理利益的方法、以及有關的中介人等等，均能易於把事件定住，再由行政當局或法院確定違法行為的嚴重1生來作出應有的裁決。為了加強揭示真相和取得相關證據的機會，應建立專責的和具有優良人員的穩固隊伍。由於調崟的涉及面較廣，該隊伍應與非司法專家、具不同專業技術經驗的人員通力合作。他們能對採購過程、合同的執行和表現提供評估相關資訊的支援，並且會扣査相關文件，透過分析其內載有的資料和數據及提出意見等提供支援。除此以外，這些專家亦能協助詢問證人和盤問嫌疑人，正如這些專家懂得提出一些專門問題、以及對一些技術說明或於需要詳細內容時提出意見。他們的支援甚至可包括，比較相似的政府採購項目的開展過程和從中取得的論據，務求於分析中認定和瞭解違背慣常做法的事情。 218（三）國際合作和協調對於抗擊政府採購跨國賄賂的工作，在防止、調査和制裁等方面是存在着極大的限制，主要是受限於缺乏相關範疇國際合作的基礎、欠缺溝通和協調，以及遇到的困難。最根本的限制在於，各區家和地區的政府採購國內法和不同行為定義的差異，或者犯法行為的規定均造就政府採購的跨國賄賂調壼極之艱難。最基本的做法之一就是協調各區圖際性招標的不同門檻金額。於匭際經驗中，不同的門檻金額會造就貪污的出現。以澳門特別行政匿為例．實務工作上是會展開所謂｀｀國際招標＂的，但到達2「同上註。218 同上註 ·315

澳門特別行政區政府採購法律制度研究哪一金額會展開圍際招標，於現行法德上沒有規定；再者，亦不庄遵守訂立於世界貿易組織《政府採購協議》的門檻來決定展開固際招標。此所謂國際招標，祇是招標實體接受外圈投標人，即在澳門特別行政噩政府沒有商業登記的外國投標人遞交投標書而已。可是仍要注意，縱使各國的政府採購法能於文字上作出協調，即能夠朗文規定門檻金額於各國的法律中，但於實施法律的過程中仍可出現分歧。例如．歐盟第 2004/18/EC 號指令〈協調公共工程合同、公共供應合同和公共服務合同的判給之指令〉 ( Directive on the Coordination of Procedures for the Award of Public \Y/orks ontracts, Public Supply Contracts and Public Services Contracts) 第 4 條的規定旨在防止歐洲各厰政府採購的賄賂。然而．似乎有個別國家的實施程序仍有很大的差別。儘管圈際合作是存在着極大艱難，但是聯合國委員會在固際貿易法方面取得的成功是有目共睹的，不過必須在反貪污和打擊賄賂方面作出更大的努力，應把貪污和政府採購聯繫起來，並加入到颕際層而的協議中。上述歐盟第 2004/ 18/EC 號指令是一個很好的參考例子。若此國際協議得到落實，對所有國家實施政府採購反貪工作具有極重要的影響作用。此外．對於一些跨厰企業之間的國際1生指控和資料，以及調査經驗．應確立和加強厰際交流，並且建立資料庫來加強圈際間的合作和信息交換。資料庫必須由專門部門或機構管理和使用。 219七、加強監控工作（一）重設預審制度現行政府採購法律制度的適用範圍係澳門特別行政區行政當局之公共部門及機構，包括非自治部門及機構、行政自治部門及機構、以及自治部門及機構，合共約121 個公共實體。各實體均能按本身需要自行開展採購活動。縱使該等實體均需遵守法律規定進行採購，實務上可能出現有關部門內部運作的不同和人員對採購項目適用法律的理解不周而使到程序的實現或有關開支的審批有不正當甚至違法的情況出現，而預審制度就是在有關採購項目在簽署供應合罔前的最後防綫，在監察實體的批閱過程中檢査所有有關程序、文件和審批權限完全符合法定條件方譔公共部門和被判給人達成採購合同。21~ 同上註·316

第十三章總結政府採購法律制度改革應具備之思維和條件由於現行對開支的預防性監察規定沒有執行主體而不能實施，但對於各公共部門擬簽署開支合同的監察實在是必要的，除能加強各公共部門因需把有關採購文件送檢而加強工作的嚴謹性外，亦可通過監察工作糾正尚有違規或不完善之處，以避免供應合同在執行時才發生本來可以預見但沒有被正靦的不當事情發生。然而，預審制度是不應如現行政府採購開支制度中規定的由司法機構執行，而應由目前較權威或專責公共部門執行、又或由新開設且獨立的審核實體或委員會作為預審機關執行。此舉除可避免由司法機關進行預審批閲通過，但供應合同在執行時出現締約雙方發生內容或形式的爭議而訴諸法院待為解決的尷尬現象外，還可強化預審的專責和專門胜。（二）設立內部監控對防止和偵査貪污和賄賂，建立內部監控是極為重要的；反之，缺乏內部監控和無效的內部監控，調臺就顯得十分困難和乏力。內部監挖必須貫穿整個採購過程，基於行政當局和招標實體本是熟識行政法規和工作的政府組織，應是行政當局或招標實體的責任來執行監控工作，由行政當局或招標實體指定採購人員或特定人員負責監控職能。他必要具備適合和足夠的知識來執行這項工作，並確定政府採購中各項工作和各相關方行為的合法性。須強調，監控工作並非由調査員擔當或兼任，他們具備的事業知識和背景是別於監控工作所要求的。於操作上，內部監控是與政府採購過程、決策過程和結構等本身有內在的關係，對此進行分析是有助於尋找一些疑點，以及對此進行監控可確定採購實體管理層和執行部門的危機分析和處理能力。採購過程是否確實執行，內部監控人員可以作出形形色色的檢査來核實，甚至包括意屬投標人的財政能力和狀況、人力資源和履行合同的資格、先前取得的經驗、資產、以及他於其他已履行政府採購合同的表現等等，確保所有必要執行的事情有序且良好地作出，以及合同擬本的內容符合所有規定，才由合同當局簽署供應合同。雖然於內部監控中已有很多工作能被識別出來並執行，但仍有很多問題尚未被意識到和未解決的問題存在。於監控過程中，較難掌握之一的是證明書的檢崟。縱使證明書已被檢査，但最多祇能證實是真正的證明書，是日後履行供應合同的一個表前上和形式上的質量保證。政府採購的內部監控，不單祇是在招標過程中，而是要直到完成履行合同內容為止。事實上，供應合司可能出現很多變更的，無論大大小小的變更均要記錄下來；確切地說，細小和看起來毫不重要的合同內容修改和改正可以累積到很大比例的額外成317

澳門特別行政區政府採購法律制度研究本，當中有時會隱藏羞一些貪污事件。於監控層面看，多層監察及多等級的批核程序是有效保證廉潔的，但可能導致降低應有的行政效益，並出現無必要的官僚行為。此外，投標人亦是發現採購過程中出現異常情況的關鍵人物之一，有效的異議及投訴機制與內部監控相連能發揮更大的作用。最後，有助改善內部監控的方法就是聽取外部監控對預防和偵臺貪污和賄賂的意見，做好內部監挖就能作為打擊貪污和賄賂的第一度防綫。唧（三）設立外部監控於政府採購過程中加入外部監控是能起羞強化預防貪污和賄賂的作用，同時亦能改善監控本身的工作。外部監控是透過審計工作來疍核異常情況，主要苞括內部審計、外部審計、表現審計和司法審計。政府採購的內部審計和由私營企業進行審計能夠有效檢驗出政府開支可能出現的明顯誤差。譬如．外部審計師能査核高危採購 · 包括單一來塬採購、已有一段長時間與同一合周當局簽署合同的供應商等。表現審計能評估出採購過程是否得到遵守而實行。司法審計係指適用於具有法律後果的情況的審計技術。司法審計能被管理層或審計師用來完成尋找危機活動的總評論，亦能適用於搜集欺詐或貪污調疍案件的呈堂證據。無論是哪一種審計．審計員應把發現的誤差轉介到內部調査員，再由他決定是杏把收到的資料交到司法當局。其實，司法當局可建立清晰的規則來要求外部審計員申報其於採購過程和內部監控中發現的可疑事情。除上述專門技術的監控，其他相關方亦可參與政府採購過程中，苞括採購項目的用家、非政府組織的代表、社會大眾等。這些行為人有監察招標的潛在能力。非政府組織能對政府採購的決定提出聲明異議，相對採購人員和其他潛在告密者來說，非政府組織對政府採購的決定提出聲明異議的限制是較少的。總的來說，他們的參與亦百引致政府採購過程的整體效益有所加強。 221八、設立明確的處罰制度政府採購的程序法係招標實體和投標人共同參與招標之行政行為之法律依據。帝然，雙方以正當行為依法行事是遵守法定程序要求的一個良好表現，亦是行政行為參與人的基本行為操守。不過．政府採購是一僵競爭性行為．能為投標人帶來利益．投n,, 同上註 ·Z21 同上註 ·318

第十三章總結政府採購法律制度改革應具備之思維和條件標人為了中標可能做出一些違法行為來取得供應合同或工程承攬。作為招標實體亦有可能做出一些違法行為，例如，泄露保密資料、不當地執行招標程序、向監督實體提供虛假資料、與投標人串通或受賄等等。於現行澳門特別行政區的程序法中，沒有對任何巳預見的一些違法行為作出應承擔法律責任的規定。無論是招標實體的採購人員，抑或是投標人 · 均有機會在採購過程中違反行政行為、干犯民事違法行為或觸犯刑事罪行。故此於程序法中，應該訂立專門章節，分別羅列招標實體和投標人可能作出的違反行為，以及有關行為對應的行政處分、民事責任、甚至刑事責任，作為推動廉潔採購的積極保障措施。若能制訂較高的法律責任，如較高的罰款和較長的監禁年期，能夠對違反者起到威懾和阻嚇作用。第三節政府採購制度改革的前瞻性建議、實行政府採購｀｀綠化＂工作隨着社會經濟的急速發展．於生產過程和使用產品過程中，排放不當物質污染環境、釋出有害物質和繹放有害氣體影響人體健康、排放氣體如二氧化碳亦導致地球氣溫持續上升和氣候急劌變化等等，已成為世界各國關注的人類生活問題。因此，環境保護意識和行為亦髓之而起．並成為長期任務，亦成為各國社會經濟發展的關鍵因素。所以出現產業＇｀綠化＂的概念，希望藉此概念引伸出來的工作不會破壞大自然和環境．保障人類生活的必要條件。對政府採購進行＂綠化＂工作．係政府能夠主動和積極地介入的一備產業和計劃．同時能夠推動與之關聯的貨物、服務和工程朝向 "綠化＂。（一）政府是環境保護的推動者為保護環境和確保社會經濟的可持續發展及其相互協調．澳門特別行政匿政府已在 2009 年成立環境保設局肩負相關任務，鼓勵和推動個人、祉會各界和行業投入資源來達到＇｀綠色＂生活環境。所以，政府作為瓩會中的單－龐大消費者以｀｀綠色＂概念來保證其日常運作是責無旁貸的。政府部門實行的採購活動是公權力的體現，有較強的公共政策性和社會經濟的調控能力。倘若能於政府採購活動中加入｀｀綠色＂概念和進行｀｀綠化＂運動，不單祇有牽頭之目的，還起到積極的示範作用，逹到＇｀以身作則＂之效。319

澳門特別行政區政府採購法律制度研究（二）透過規範和制度實現｀｀綠色＂概念單是空談是不能實踐綠色採購的。國為政府採購是受法律規範，採購人員必須按照法律規定進行政府採購活動，不過，祇限於形式上和程序上的規範。採購內容不受法律約束，而主要是由行政運作需要來決定。 U綠色＂政府採購正好是實質上和內容上的採購。那麼，就要構建｀｀綠色＂政府採購制度方能達到此目的。再者．｀｀綠色＂政府採購制度不是，亦不能是單一的制度，而是一個具協調性的策略性體系，涉及面包括政府採購、社會經濟、工業生產、環保等諸範疇的公共政策和法律制度。要使｀｀綠色＂政府採購制度有效實施，是需要一些明確的原則和配套措施．基本上要滲透於下列三個方面和層面來實現： (1) 於原則性方面，是要把政府認可的｀｀綠色＂標準旅訂於政府採購活動中 · 俾能使採購人員遵循相關標準指引進行採購；亦可譔業界於生產物品時符合政府要求； (2) 於政策方面，是要把環境保護的目標訂立於政府採購政策內；此外，亦要把政府採購納入環境保護政策規隈活動範圍內； (3) 於制度化方面，是必要把環境保鸌原則及其細則加入到政府採購法中，使之產生最大和最直接的約束力，並形成政策框架；杏則，容易流於空話，亦無法配合其他相關制度來有效支持貨物和服務的生產、工程之實施等方囿的技術發展和成本評估、技循及效益認證等延伸性和具實施性的環保措施。這些方画的制度化必須具系統性，它們的緊密連繫不但起着積極進取的互補作用，而且有效益倍增作用。經濟合作發展組織於 2002 年 1 月 23 日發出了《改善公共採購環境表現理事會建議》 ( Recommendation of the Council on Improving the Environmental Performance of Pub]jc Procurement) 。該建議是給予各成員廠建立＇｀綠色＂政府採購參考的文件。首先，建議她們於公共採購產品和服務中增加環境的考慮 · 以求改善政府採購的環境表現，以及藉此推廣產品和服務環境表現的持續改善；其次，亦建議各成員國 (1 ) 發展與成員國競爭及其他相關的國家政策協調和與其國際責任和承諾協調的綠化公共採購政策； (2) 採取以下具體步驟來確保把環境準則納入公共採購的產品和服務中： (a) 提供適當的政策框架 · 把環境準則及價格和表現準則一併納入產品和服務的公共採購中 ; (b) 引入財政、預算和會計措施來確保公共採購政策和做法能顧及產品和服務的環境成本； (c) 向與公共採購和使用鏈有關的人員，包括制訂產品和服務表現準則的人員、負責採購的人員、以及使用產品和服務的人員等提供信息、培訓和技循援助；(d) 向各級政府提供促進公共採購綠化的信息； (e) 宣傳、促進和鼓勵公共採購綠化決定的所需信息、以及由採用該決定帶來的結果和利益； (f) 建立能誠別達到公共採購綠化政策的目標的產品和服務的程序 ; (g) 鼓勵開發一套指標來測量和監控公共採購綠320

第十三章總結政府採購法律制度改革應具備之思維和條件化進程 ; (h) 評估公共採購綠化政策，以求確保它們的經濟效益和環境效能。 222建立 "綠色＂政府採購是必須採用循序漸進的方式 · 決不能一下子推出一系列的措施；否則，適得其反，而是要譔政府採購各相關方透過時間來適應供求之間的改變和調節改變帶來的工作方法。況且，現在才是｀＇綠色＂政府採購的起步階段，讓採購實體及其人員認識＇｀綠色＂的要求，並把其融入政府採購的招標工作中，方能正確地構建｀｀綠色＂政府採購的穩固基礎。再者，｀｀綠色＂政府採購的政策亦要得到確定方能全面地於政府內有效實施，此亦為經濟合作發展組織於上述《建議》第二個所倡議的內容，是靦為踏入｀｀綠色＂政府採購的第一項必要工作。為進一步落實｀｀綠色＂政策要求的工作，使到政策有效地譔政府採購人員實施，該《建議》亦提出一些共通且具體的步驟讓成員區參考。畢竟各國的行政和立法不罔．在實行該等步驟的內容必定會出現效果不一的情況。要有效掌握其可操作性的特質，就需要配合適當的操作模式才能達到提高｀｀綠色＂政府採購質量的如期效果。有學者提出建立三種不同的｀｀綠色＂政府採購模式．分別是｀｀綠色清單＂模式、"綠色標準＂模式、以及＇｀綠色准入＂模式。它們能實現不同｀｀綠化＂效果和程度的政府採購。(1) "綠色清單＂政府採購模式，係指政府部門為其採購產品的需要，制訂符合現行環保和節能標準的產品清單。當採購實體需要採購時，必須優先按照於該產品清單所列產品進行採購。其優點是直接和有效地落實政府採購的環境政策性目標，亦達到社會的牽頭和示範作用，可是亦有多個弊端：其一、納入清單的產品種類繁多，要求多樣技術認識和技循的保證，而且所要求的技術標準應予以認定。可是，產品本身的推陳出新和所要求的技衡不斷改進，若清單不能及時更新，就不能全面和準確地涵蓋所有環保和節能產品 · 對制訂綠色清單所期望達到的目標和成效帶來不確定性；其＝丶由於綠色清單本身不是法定要求 · 其行政適用上僅具指導效力．除非透過行政手段加以約束，否則會為其有效和全面地被所有政府部門使用帶來不明朗困素；其三、由於綠色清單模式的核心作用是把符合環保和節能標準的產品和服務納入清單內，其要求的標準相比安全產品的要求更高．很大可能不能符合實現其他公共政策的要求，如扶助中小企發展、產品市場的公平競爭等等。目前，於澳門特別行政區政府採購的實踐中， 2009 年的集中採購已開始融入＂綠色清單" 的概念。過往，集中採購是按照貨物的本質分為八個類別進行招標，即有」個招標．每一招標包含一個囘類物品的採購清單。在 2009 年，集中採購融入環保概:m OECD. Recommendation of珈 Council on Improving the Environment Performance of Public Procurement, C(2002)3, 23 January 2002. 321

澳門特別行政區政府採購法律制度研究念的做法，是把採購貨物的清單重新整理，把訂有環保、節能或增效標準的貨物，不錀其本質的異罔均被列入一個清單內，並歸納為一個招標類別進行採購，定名為｀｀環保物品＂招標。此環保物品清單將在每年展開集中採購前，按各政府部門需要和產品的改善及供應作出更新。從單純和樂觀面看，環保物品清單是會持續增加物品，其另外的七個招標清單的物品會相應加入前者而逐漸減少。(2) "綠色標準＂政府採購模式，係指政府採購必須遵循由相關技須或標準管理政府部門對不周範疇的環保、節能或增效等方囿制訂明確的產品和服務標準來進行採購活動。為了有利其實施，該等政府部門應制訂能源效益和環保標籤制度，以便識別達到標準的產品和服務。對於政府採購來說，政府部門購買低於規定標準的產品和服務是應受到限制的，如祇有達到較高標準的替代品才能被購買；而損害環境的產品應予禁止於市場銷售。此模式的優點包括：其一，是政府採購項目不限於祇羅列在｀｀綠色清單＂內的產品和服務而受到選擇上的限制；其二 · 基於已制訂的客觀標準，有利於供應商向政府部門提供符合標準的產品，或生產商製造和改善適用於匿內的產品和服務。此｀｀綠色標準＂具有方向性及指導性作用；其三，政府採購評審準則中應加入一些有利因素，對高於｀｀綠色標準＂的產品和服務增加中標的機會，起着鼓勵供應商和生產商不斷改善產品和服務之有利效果。於政府採購中推動｀｀綠色標準＂具有兩亻剧層面的作用，其一是政府既是｀｀綠色＂的倡導者，又是｀綠色＂的追隨者；其二是能夠加快和｀｀催化＂市場中產品和服務的＇｀綠化＂作用。使到｀｀綠化＂工作事半功倍。有效的｀｀綠色標準＂不僅是為着政府採購而制訂的標準，而其覆蓋範圍應是包括才個覇內的產品和服務市場。政府採購採用此標準是有利推動｀｀綠色＂產業的發展．並協助其他公共政策達到目標的一個強而有力的手段。縱使有此進取的構思，但澳門的產品和服務市場的規模實在有限，而且其產業集中於博彩和旅遊業，甚至是幾乎沒有工業生產。絕大多數的產品均是進口的，主要是通過香港進口或直接從內地入口。對於開發一套本地產品和服務標準的條件是缺乏的，其成本效益亦不高；反之，認可及適用外地的標準能為澳門的消費產品市場帶來成本效益的裨益，如腮可香港、內地和歐盟的環保、食品、節能等標準，正如於澳門本地銷售的家電已大部分貼上香港及／或內地的能源效益標籤，有助消費者選擇．以及成為政府部門於製作招標文件時參考的有利因素。(3) "綠色准入＂政府採購模式，係指政府採購要求投標人進行資格評審．對能夠通過預設的環保和節能或增效要求的潛在投標人給予優惠條件。｀｀綠色准入＂模式是別於上述兩亻同模式針對產品和服務的，而對投標人本身條件的一個較高要求的制約。換言之，｀｀綠色准入＂是投標人參與政府招標的一個較高的門檻。它包含羞兩亻同級別322

第十三章總結政府採購法律制度改革應具備之思維和條件的意義：第一級是對供應商運作或生產商的生產綫，以及其產品和服務的環保、節能或增效條件列入資格評審的內容中；第二級是對符合環保、節能或增效的投標人於評審時給予較高的評分；亦可對供應商或生產商於中標後給予優惠，一般是指合同金額上的優惠。此等有利因素，利於鼓勵供應商和生產商積極地提供和研發較具環保、節能或增效的產品和服務。國此，此｀｀綠色准入＂政府採購模式是從促進｀｀綠色＂產業方面的根源出發。從上述三亻同｀｀綠色＂政府採購模式看，是推動｀｀綠色＂政府採購的可實施方向，必須在政府推動釷會環保工作中的一個重點工作之一；至少．｀｀綠色＂政府採購是政府能有效掌握、主動和積極地推行的工作項目。現時，雖然｀｀綠色＂概念於社會中已開始形成，惟在推動過程中仍存在相當大的阻力；況且，｀｀綠色＂政府採購是政府採購政策其中的一僭目標，亦涉及到其他政府政策的脆訂和推行。困此，雖然該三亻同模式不會相互牴觸，但政府要在同一時閼內於政府採購中推行此三個模式是存在技循和知識上的困難，而且亦缺乏合資格的人員執行所有工作，故政府採購部門必須要有計劃和循序漸進地推行｀｀綠色＂政府採購。 223、透過政府採購政策實現社會經濟政策政府採購是政府部門把社會資塬轉化為具效益的政府服務的一個必要過程，是能有效促進社會經濟資源運用的重要領域之一。這是因為近年政府採購市場的不斷擴大及其所佔經濟貿易的份額已達到一個相當大和令人關注的程度。從而，政府成為社會經濟發展中一個大型消費實體，並對社會經濟發展起着舉足輕重及指導性作用，以及對推陳出新的科技和應用技循產品在使用上發揮羞一定程度的示範作用。固此，政府能把政府採購轉化實現社會經濟政策目標的一種宏觀調控工具。於政府採購政策中，能實現社會經濟政策主要可從三方面着手：其一是取得本地貨物：其二是促進本地匾的中小企業發展；其三是保證勞動力之最低工資。於取得貨物方面．一些國家都是通過法案，在一定限額下的政府採購，是要先考慮購買本國產品，如美國於 1 933 年公佈了《購買美國產品法》；於中國內地的《政府採購法》第十條規定．｀｀政府採購應當採購本國貨物、工程和服務。 , ..... " 。於澳門特別行政區的政府採購法中是沒有此類規定的。可是，對於澳門的政府採購市場而言．原產自澳門的產品種類實在有限懵對維護本地社會經濟發揮的作用不大；反而於m 張僻主編：（政府採購法比較研究）· 北京：中國方正出版社， 2007 年 6 月第 1 版．323

澳門特別行政區政府採購法律制度研究取得服務和工程方面．此政策方向就能有效地保證本地提供的服務和實施的工程。供應商或承攬人的僱員必須全部或一定高的比例為本地居民。此一政府採購取得本地貨物原則，儘管沒明確地被納入現行澳門特別行政匿政府採購法中，但在日常的政府採購行政運作中巳是基於此概念執行的。一般而言，是要求投標人具有本地商業登記才可投標，而且所提供的服務和展開的工程均在澳門特別行政匿內進行；換言之．服務和工程的政府採購巳體現此原則規定。祇有採購項目具有特殊性和較高的技衡要求 · 才會透過國際性招標方式邀請外厰投標人參加澳門特別行政匿的政府採購。由於澳門特別行政匿仍未簽署世界貿易組織《政府採購協議》 ·此做法是不受該協議制約．但是會遵守該協議的原則性規定，以便其締約方參加此類政府採購項目。於促進中小企發展方面，澳門的中小企佔所有企業的比例達 99% • 22-1 其數量之多和業務性質之廣是支持居民的日常生活需要，為澳門的勞動市場提供大量的就業機會、以及其課稅金額亦佔澳門稅收一個重要的比例．能夠促進澳門本地經濟的發展。可是，中小企規模較少．市場准入容易，基於此乃中小企既是優點亦是缺點的特性，使它們面對大量的同業、以及加上大企業於澳門的迅速發展及業務類別亦不斷擴展，使到中小企面對的競爭和威脅亦隨之而不斷增大；再者．中小企能穩健地站立於市場的能力相對較薄弱，並易於受到社會經濟環境的波動所影響，亦使其發展常處於劣勢的景況。那麼，採取適當措施促進中小企發展成為社會經濟政策的目標之一。此時．於政府採購政策中加入扶助中小企的戰略性計劃是政府履行社會經濟政策的一個體現。一方荷是主動地刺激本地經濟的一亻同做法；另一方面是，可規定中小企於一定程度上必須使用本地勞動力來履行政府採購合同．以求保證本地居民的就業機會。於保證勞動力最低工資方面，政府作為市場上最大的採購者是責無旁貸的，而且在推行勞工政策的同時，亦要身體力行，為低收入的行業作出根本的支持和對該等行業的僱員作出基本的保障，故此，澳門特別行政匿政府在 2007 年．首次在其常規性的保安服務和清潔服務的採購中，透過 250/2007 號行政長官批示規定所有公共部門及機構在為其部門提供的保安和清潔服務合罔中，必須明確地訂立獲判給實體向執行合同標的所指工作的僱員支付最低工資。最低工資是視乎有關僱員的工資按時薪、日薪或月薪方式支付而定。再者，該批示更訂明，倘若獲判給實體支付低於最低工資者，視為不遵守有關採購合伺而應承擔違約責任。不過，對於此法規盯立的最低工資，必須因應祖會經濟發展和改變 · 尤其是匿內的工資增長、生活指數和通貨膨脹等等因素Z24 鄧逹榮：〈論澳門競爭法律制度及政府政策〉載於（澳門研究） 2006 年 12 月第 37 期，第 41 頁 ·324

第十三章總結政府採購法律制度改革應具備之思維和條件作出適當的評估和調整，杏則，就會變成資方藉符合法律規定之詞壓抑某些行業的工資。因此，行政長官國應秕會經濟發展和區內的通脹情況，於 2011 年 7 月 29 日簽署第 219/2011 號行政長官批示 · 修訂上述批示而調升提供有關保安和清潔服務合同之僱員之最低工資，並於同年 9 月 1 日正式生效。325

第|四章澳門特別行政區加入世界貿易組織《政府採購協議》的契機為了推動商貿市場自由化，世界貿易組織正積極推動其成員國和地區簽署《政府採購協議》，另一方面欲把該協職由諸邊協讚變成多邊協議，強制其成員國和地區履行其內規定的義務。澳門早於 1996 年成立世界貿易組織時已成為其成員地區，但到目前為止仍未有加入該協議的任何舉措。至於中厰香港，於 1997 年 6 月 1 9 日已加入該協議；中華臺北則於 2009 年 7 月 15 日正式加入；而中國內地方面，髓着加入世界貿易組織時承諾她會於其成為成員國後開始討論加入《政府採購協議》。於 2002 年 2月 21 日，中國已正式成為該協議的觀察員，而且現時已在談判加入協議的陛段中。相對之下，澳門是兩岸四地中，對加入協議的進度最遲緩的地區，不利於區際的政府採購活動以及區域化的商貿發展。第一節加入世界貿易組織《政府採購協議》要考慮的要件世界貿易組織的宗旨是要求各國採取措施來消除貿易壁壘和開放國內市場，最終達到貿易自由化。對於其成員國和地區，必須遵守《世界貿易組織協議》的規定開放市場，促進成員國商業企業之間的經貿活動；對於成員國內政府採購市場．祇有簽署《政府採購協議》的成員區才按規定對外國開放。對澳門特別行政區來說，縱使前澳門政府早於 199 1 年陸着當時正受葡萄牙共和顾管治的關係進入《關稅及貿易總協定》和 1 996 年正式成立世界貿易組織而成為其成員地區，但迄今仍未簽署其非強制加入的《政府採購協議），故此尚未需要腔行該協職規範的義務。由於政府採購市場已成為國際商貿的一大缺口，並成為世界貿易組織關注的領域，遂於近年成為於世界貿易組織積極推動其成員固和地區加入該協議的工作。一旦成員囤或地區簽署該協識，意味着要把其政府採購市場對外開放。目前，世界貿易組織推動的工作之一，是瞭解各區域內政府採購的立法和執行情況、以及召開研討會，無論是《政府採購協瞰》的締約方與否，期望憑藉此機會，讓參與的國家和地區分享其實施政府採購法和執行有關活動的經驗·俾使能進一步互相瞭解各方的326

第十叫章襖門特別行政區加入扯界貿易組織《政府採購協議》的契機立法和活動惰況；與此司時 · 有助推動於此方而較落後的國家和地董在政府採購立法和實施的發展。澳門特別行政區一直均積極地參與有關活動．除委派與政府採購職務有關人員參加研討會外，還於 2009 年 9 月配合世界貿易組織工作，首次在澳門召開有關研討會，讓本地政府採購人員及其他國家和地匿代表分享經驗和瞭解最新的發展狀況。、澳門特別行政區政府採購法要貫徹《政府採購協議》的目標澳門特別行政匾政府採購法是沒有規範立法之目的．而在曾是為該法的組成部分的序言中 , 225 祇提到一些對釷會經濟發展沒有莫大關係的立法目的。首先，在規範政府採購開支制度的第 122/84/M 號法令的序言中，提到當時的兩年前頒佈的第 46/82/Jvf 號法令的規範中有不善之處和缺點，以及避免有關內容的分散立法，故有必要重新頒佈一部統一的法律；其次，在規範取得財產和服務招標程序的第 63/85/M 號法令的序言中，提到招標程序於行政當局關於取得財產和服務合罔之形成的過程有特殊的關聯．故有必要透過法律力量來準確和簡明地釐訂其規定，使擬訂合同的期望及其條款更清晰。此外．規範此內容的守則是早於 1944 年訂定，穎得極為過時，以及重新規定取得財產和服務過程新法律框架亦於 1985 年 1 月 1 日正式生效，使到規範招標程序變得迫切；再次，在規範展開公共工程承攬採購程序的第74/99/M 號法令的序言中，提到透過第 555/71 號訓令把於葡萄牙生效的第 4887 1 號法令訂立的公共工程承攬合同法律制度延伸至澳門。至當時為止已生效 27 年，於某些方面已不符合當時的狀況。此外，鑒於適用該法規多年所取得的經驗，有必要對它作出修改以符合澳門的狀況而達到立法本地化之目標。有關修改內容包括：中文及葡文雙語立法；設立預先評定資格之限制招標制度；明確監察職能和權限；改善通知制度；以及儘管澳門尚未簽蕃世界貿易組織《政府採購協議》，但遵守該協議之某些條款，包括：修正有關期間及外國投標人的規則、取消提交之文件及投標書須以葡文編製之限制、取消優先採用本國產品和修改有關招標公開性之規定等。總觀以上的立法目的，均為解決當時立法和實施上的問題，未有對地匿的面士會經濟和可持續發展訂下策略性目標，不能發揮指導1生作用。至於世界貿易組織《政府採購協議》的目的，反映於其序言中：其一，是建立一個與政府採購有關的，且在法律、法規、程序和做法的權利和義務方面的有效多邊框2l> 按照第 1/1999 號法律第四條第一款（一）項規定，卟序言和簽署部份不予保留．不作為澳門特別行政區法規的組成部份 . ~ 327

澳門特別行政區政府採購法律制度研究架，以求達到更大的世界貿易自由化和擴張，以及改善世界貿易行為的國際框架；其二，與政府採購有關的法律、法規、程序和做法的制訂、採納或對國外或國內產品和服務及對國外或國內供應商的適用，均不應對國內產品或服務、或國內供應商提供保護，也不應在國外產品或服務或國外供應商之間造成歧視；其三，與政府採購有關的法律、法規、程序和做法應具透明度；其囧，建立關於通知，諮詢、監督和爭端解決的廠際程序，以確保政府採購圖際規定的公平、適時和有效實施，並維持權利與義務的最高可能程度的平衡；其五，必須顧及發展中國家，尤其是最不發達國家的發展、財政和貿易需要；其六，在互惠的基礎上，擴殷和改善協議，其擴大協議包括服務的適用範圍；最後，鼓勵尚未加入協議的政府接受和加入協議。由此可見，世界貿易組織訂立《政府採購協議》之目標在於通過建立政府採購法律框架，實現國際貿易之自由化和擴張，保證任何成員國均不受歧視待遇，以公平競爭和透明度為手段，扶助弱勢颕家發展，促進政府採購的高效益，務求改善和協調國際貿易的環境。由此可見．《政府採購協議》之核心規定不在於政府採購制度本身，而是進一步的理想價值．就是開放國內政府採購市場和增加採購透明度，推動非歧視待遇和促進公平競爭，最終達到貿易自由化。透過揭示澳門特別行政噩政府採購法和世界貿易組織《政府採購協議》的立法目的，相比它們規定的內容，《政府採購協議》的規定具有明確的目標性，其規範有以特點： (1) 於政府採購法律框架中．建立了完善且貫穿整亻回政府採購程序的公平競爭機制，保證不周發展程度國家和地匿的投標人能於公平、公正和公開的原則下參與厰外招標項目； (2) 對於符合《政府採購協議》規定下展開的招標，締約方必須對其他締約方供應商有相同的待遇，體現圈民待遇和非歧視待遇原則，俾能落實開放政府採購市場之目的。基於澳門特別行政匾與世界貿易組織對於政府採購的立法目的和價值上的分野．一旦澳門特別行政區接納《政府採購協議》，必須要關注本身企業的發展，尤其是避免中小企受到國外投標人的競爭而被排擠出本地的政府採購市場，甚至剁閉。因此．祇完善政府採購法律制度是不足夠的，還要建立一套獨立和完備的公平競爭制度．在其配合下就能使政府採購活動於符合《政府採購協議》規定和要求，並貫穿其國民待遇和非歧視待遇、透明度原則。再者，於政府採購法的改革和完善中加入顧及澳門祉會經濟發展的情況和條件，就能夠具備加入《政府採購澶了喜誓严立地成為締約方，貫徹｀｀一區兩制＂的實施．澳門成為國際城市的基鞮就-, J,j 1,, 328

第十叫章襖門特別行政區加入扯界貿易組織《政府採購協議》的契機、適用政府採購所涵蓋的主體澳門特別行政區政府採購的規定是游於有效利用政府預算。可推論出，政府部門得到政府資金和撥款維持其運作者，那些政府部門就適用政府採購法；進一步推論．那些使用政府資金的機構是應適用政府採購法的。事實上，這觀念並非完全正確的。以下就對那些政府部門及機構適用政府採購法進行分析。（一）澳門特別行政區政府採購法和世界貿易組織《政府採購協議》涵蓋的採購實體的比較按照世界貿易組織《政府採購協議》規定 · 適用該協議的採購實體是由締約國和地窟，於談判加入協議時分三亻同類別來確定，分別是：中央政府實體、次中央（地方）政府實體和其他實體。而哪些實體加入協議，由締約國和地區按本身情況和需要而定為《協議》的採購實體，並分別羅列於締約《協議》附件一的附錄一、附錄二和附錄三內。這些採購實體可直接或間接地受政府控制的，或由政府指定的。於澳門特別行政匿政府採購法的開支制度中， 226 於第一條即規定適用該法的實體範圍，指出｀｀澳門地區〔現為澳門特別行政區）行政當局之公共機關，包括具行政自治之機關、自治機關及自治基金組織，……，受本法規約束＂。再者，該條款更清楚地規定具有行政自治權之機構、以及自治機關或自治基金組織具備的性質，前者是"有權透過徵用本地區總預算之撥款直接支付開支之機關" ; 後兩者是｀｀．．．．．．擁有本身會計帳目及本身預算，並得運用本身收入支付運作開支，……＂。對於目前《公共財政管理制度》中公共部門對開支的概念，按照現行經第 28/2009 號行政法規修盯的第 6/2006 號行政法規第匹十八條規定，享有行政自治權之部門及機構，其機關及領導人具職權可作出許可及支付由登錄於澳門特別行政匿財政預算中的撥款負擔的開支。按同一行政法規第三條第二款規定，享有財政自治權的部門及機構係在其本身收入、指定收入及共享收入的總額不少於總開支的 30% 。（二）公用事業機構、政府出資企業及政府特許企業是否在澳門特別行政區政怀採購法涵蓋的主體範圍內？立經第 30/89/l\,I 號法令修改的第 122/84/M 號法令。329

澳門特別行政區政府採購法律制度研究1. 於政府採購開支制度方囿基於澳門特別行政菡政府採購法的開支制度，確定7公共機關，包括具有行政自治之機關、自治機關及自治基金組織為採購實體。從現行《公共財政管理制度》的角度看，就是非自治部門、享有行政自治權的部門及機構、享有財政自治權的部門及機構均可作為採購實體。然而，對於公用事業機構、政府出資企業和政府特許企業是否能成為政府採購法的採購實體，可從判斷政府採購基準着手。被涵蓋於政府採購內的實體，各國或國際組織均有不周的判斷方式，但基本上均符合以下條件：其一，採購資金來自政府預算或撥款，具有公共1生質；其= · 採購項目為維持政府運作，或為釷會大眾帶來裨益；其三，政府採購行為本身不具營利住質。到 2008 年為止，澳門共有 23 間公用事業機構， 227 澳門特別行政菡政府持有下表列出 9 間公用事業機構的股份，其餘的均是由私人全資擁有。表 51 : 到 2009 年為止，澳門特別行政區政府持有股份的公共事業機構·, 公用事業機構名稱政府持有股份比例懊門電力股份有限公司 7.77% 澳門世界貿易中心有限公司 60.00% 澳門團際機場專營股份有限公荀 55.24% 澳門廣播電視股份有限公司 99.80% 澳門港口管理有限公訇 31 .84% 澳門工業園發展有限公司 60.00% 澳門航空股份有限公百］ 5.00% 澳門生產力暨科技轉移中心 60.61% 澳門電貿股份有限公旬 30.00% 資料來源：（澳門特別行政區總帳目及預算執行情況報告-=!f~;h_~ffi'.) • 澳門特別行政區：財政局出版，--2011 年 ·Zl' 根據行政暨公職局於 2008 年出版的（澳門特別行政霰公共行政 2008) • 公用事業機構包括：澳門律暉公會、機場管理有限公司｀澳門航空股份有限公司、澳門國際機場專營股份有限公司、澳門電力股份有限公司｀澳門廢物處理有限公司、澳門泊車管理股份有限公司｀澳門生産力暨科技轉移中心｀澳門清潔專營有限公司、澳門電訊有限公司、澳門葡文學校基金會、束方喃萄牙學會、澳門土木工程力驗室、澳門自來水股份有限公司、澳門港口管理股份有限公司、澳門屠宰有限公司、澳門工業國區發腰有限公司、南粤鮮活商品批發市場有限公司、澳門公共汽車有限公司、澳r,跛播電視股份有限公司、澳門電貿股份有限公司、澳門新福利公共汽車有限公司、以及澳門也界貿易中心股份有限公司·330

第十叫章襖門特別行政區加入扯界貿易組織《政府採購協議》的契機不論政府持有股份的百分比是多少，該等公用事業機構的資金已具有公共性質，其所作的支出亦含有公共1生，因為我們不能辨識哪些款項是來自政府，哪些是來自私人投資的；況且，公用事業機構的運作是具有釷會性和公共利益的特性，它們進行採購活動亦是為了達到服務社會大眾為依歸；再者，它們的採購行為本身不是以營利為g要目的，而是為了維持其機構的運作，最終達到向社會大眾提供服務。而其透過運作獲得的營利可分兩方前看，其一是為了再投資而達到機構本身可持續的業務發展；其二是向股東交代，為其投資帶來回報是無可厚非的，但回報比例可受到政府規範。此等特住反映出其運用資金的原則與政府部門非常接近。部分獲專營權批給的公用事業機構的運作是受到政府監管的。按照現行第 1 3/92/M 號法令第一條和第十囚條規定，政府委派其代表進入該等企業，參加企業內各機關的會議和監察企業的各項業務，包括其財務活動及相關活動；換言之，基於企業的採購活動涉及資金的運用，亦罔樣地受到政府監察。縱使公用事業機構的採購活動具有與政府採購活動十分相似的性質，很可能適用與政府採購有關的開支制度，不過於政府採購開支制度中已明確地指出受涵蓋的適用主體，公共事業機構、政府出資企業和政府特許企業不在其涵蓋範圍內。由此可見，該等機構和企業對其採購開支的方式不受法律規範，而祇須遵守其內部運作的規範便日 l 。此外，澳門特別行政菡政府向企業的出資不限於公用事業機構，還向某些私營實體出資。下表列出有關實體及相應股本的出資比例。表 5止到 2009 年為止，澳門特別行政區政府持有股份的私營實體私營囧體名稱政府持有股份比例大利來建設發展有限公司 88.00% 新鴻江建設發展有限公司 88.00% 新濠江建設發展有限公司 88.00% 新偉業建設發辰有限公司 88.00% 利天建設發展有限公司 88.00% 利保發建設發展有限公司 100.00% 澳門創新科技中心股份有限公司 15.00% 資料來源：（澳門特別行政區總帳目及預算執行情況報告一二零零九年度）卟澳門特別行政區：財政局出版，20l l 年。331

澳門特別行政區政府採購法律制度研究縱使有多間公司的政府出資比例超過三分之二 · 甚至有一間是政府全資擁有．但其成立是有限公司，具私營實體的性質，毫無疑問．這些公司絕對不是在政府採購開支制度的主體範圍內。2. 於政府採購招標程序方面於規範取得財產與服務招標程序的第 63/85/M 號法令中．第一條規定適用該法今的主體是澳門特別行政區之行政部門，包括非自治部門及機關、享有行政自治權之部門及機關、以及享有行政和財政自治權之部門及機關。該法明確地不涵蓋公共事業機構、政府出資企業和政府特許企業。於規範展開公共工程承攬採購程序的第 74/99/M 號法令中，第一條第一款規定適用該法的主體是澳門特別行政菡行政當局，包括市政機關及其他公法人；第二款規定該法可適用於公營企業或公共企業、擁有多數或全部公共資本之企業、以及行政當局之特許企業，但是要視乎所公佈的訓令〔現為行政命令〕而定。事實上，到目前為止，沒有一間該等類別的實體透過公佈訓令或行政命令適用此法令而要遵守法定採購程序。至少．該三類企業可以受到此法令涵蓋而成為政府採購實體。那麼，在表 51和表 52 中所載的公荀，即公用事業機構和私營企業是否能成為政府採購實體．是取決於其政府出資是否超過 50% 而定，即是有 12 間公司可決定適用該法令。目前，澳門特別行政菡是沒有公營企業的。三、加強澳門特別行政區政府採購法的救濟機制於現行澳門特別行政匾與政府採購有關的法律中．更準確地說，於政府採購的程序法中，對聲明異議或異議、訴願、以及司法上訴有作出規定，而且是規範於合同之形成的範圍中。合同之形成是該程序法的核心規定．若政府採購不適用合周之形成，就毋須展開招標。由於政府採購行為屬行政行為之一，而且政府採購中發生的聲明異議、訴願屬行政程序，故兩者均亦適用於《行政程序法典》；而司法上訴則屬司法程序。於聲明異議或異議方而，澳門特別行政匿政府採購法與世界貿易組織《政府採購協議》的差異表現於：其一．澳門特別行政匿政府採購法規定接收及處理聲明異議的332

第十叫章襖門特別行政區加入扯界貿易組織《政府採購協議》的契機實體是招標實體本身； 228 而《政府採購協議》方面使用的循語為質疑 ( challenge' 亦可解作異議），是由法院或者另一獨立於採購實體的審査機構受理質疑；其二，澳門特別行政菡政府採購法規定的救濟程序是按其救濟等級逐一進行的，依次為聲明異議或異議、訴願和荀法上訴。投標人必須經過聲明異議，不服決定時才能提出訴願，及／或向行政法院提出司法上訴；而於《政府採購協議》的規定中，投標人可就其認為萃受的損失向法院或者另一獨立於採購實體的審査機構提出質疑。於澳門特別行政匿政府採購法中，訴願是第二層保護投標人權益的行政救濟方、，由駁匣異議的採購實體的上級實體受理訴願。縱使有上級實體處理訴願，但基於上級實體及採購實體之間存在羞隸屬關係，對維護投標人的權益未必得到最公平和公正的對待。固此，若能設置獨立和專門的政府採購申訴處理機構是別具意義和甚有價值的，而且有關機制可參考《政府採購協議》的相關規定：第一，政府採購申訴處理機構能以獨立身分，以公平、公正和公開原則處理投標人提出的訴願或行政上訴；第=· 政府採購申訴處理機制係更有效和有系統地作為解決政府採購爭端的基礎；第三，政府採購申訴處理機制中必須包括對異議和訴願間題處理的一些專門規定；第囚，為符合《政府採購協議》第二十條第六款規定， 229 異議和訴願可由該獨立和專門的申訴處理機構審理，而且必須依循嚴格的處理程序進行；第五，為符合《政府採購協議》第二十條第七款規定， 230 應保證投標人公平和公正參加採購活動的機會及獲得判給的機會。當出現異議和訴願時，除另有法定情況外，應中止採購活動。按照澳門特別行政區現行政府採購程序法的規定．投標人於招標過程中提出的聲明異議和訴願均不具中止效力。 231 由此可見，該等規定是為了保證政府採購程序按計立按照第 63/85/M 號法令第囧條第三款規定，，＇聲明異議，須向具有權限執行有關招標步驟之貢體或向具有權限使該步驟得以執行之貢體提出，．．．．．＂ ; 按照第 74/99/M 號法令第四十六條第＝款規定 . .. 異議．．．．須呈交予有權限執行招標步驟之四體或監督步驟買施悄況之貫體., • 立＇世界貿易組織（政府採賠協議）第二十條第六款規定 . .. 質疑應由一法院或對採購結果無利苫關係的公正獨立的審査機描進行審理，其機構成員在任職期間應不受外部影響。如一審査機描不炬法院，則該機靑愿接受司法審査，或愿有規定下列內容的程序： (a) 可在提出意見或做出決定前聽取參加人的意見 ; (b) 參加人可被代表和陪同； (c) 參加人應可參加所有程序； (d) 訴訟程序可公脷進行； (e) 意見或決定可以3面形式提出，並附關於描述提出意見或作出決定依攄的說明： (f) 證人可出席：＠文件可向審査機構披露．＂皿世界貿易組織（政府採購協蹣）第二十條第七款規定，｀｀質疑程序應規定： (a) 快速的臨時措施．以糾正迎皮本協議的行為和保持商業機會。此種行為可能造成該採購過程的中止。但是，質疑程序可規定在決定是否應採取此類措廆時＇可考喝到對有關利益包括公眾利益所造成的重大不利後果. . . .. . ." 。2l l 按照第 63/85/M 號法令第四條規定．＂聲明異議，須向具有權限執行有湖招標步驟之買體或向具有權限使該步驟得以執行之實體提出，且不具中止效力。＂；第五條第四款規定，＂訴願不具中止效力。＂按照第 74/99/M 號法令第四十六條第二款規定．＂異闞不具中止效力，並須呈交予有權限執行招樑步驟之四體或監督步驟四施悄況之實體. .. ; 第四十七條第三款規定．＂訴願不具中止效力.'333

澳門特別行政區政府採購法律制度研究u執行，祇是保證程序的執行效益，但不利於維護投標人的合法權益。第三節作出符合世界貿易組織《政府採購協議》的調整、明確騖訂原則性規定現行澳門特別行區政府採購法律制度的作業框架按其功能可劃分為五大部份 · 包括：開支制度、採購程序、合同的簽署、訴願的提出和處分。它們在澳門特別行政區現行法律體系的基本法律中均有一些適用的原則住規定，如《民法典》、《行政程序法典》 232 丶《公共財政管理制度》等等。礙於政府採購法律制度由特別法規所規範．別於一般性和抽象住、以及其固有的原則住、具體和細則住的規定，與上述的法律制度有所噩別。可是．現行有關的法規沒有明確指出政府採購的基本原則，往往祇能在細則性條款中推論出來．缺乏科學性和指導性作用．亦會使到條款在適用上的理解或發生爭辯時因欠缺指導原則出現分歧而無法達成由法律規定行為的一致性。國此，各相關方在執行政府採購工作時應恪守下列原則：物有所值、公平競爭、公正無私、透朗度和公開、善良家父、善用公帑使之達到最大效益等等。與此同時，有關法律內的具體條款亦應系統地和邏輯地完全體現該等原則。、銜接使用世界貿易組織正式語文之要求根據《澳門特別行政區基本法》第九條規定．中文和葡文均為澳門特別行政菡行政機關、立法機關和司法機關的正式語文。因而各機關除法律規定同時使用雙語外，可選擇該兩種語文其中之一作為執行工作的文書工具。祇有在例外情況下，如在外部溝通、向澳門特別行政區所屬的厰際組織聯繫和匯報社會、經濟和文化等狀況時 · 方使用其他語文，尤其是英文。雖然澳門特別行政匾尚未簽署世界貿易組織《政府採購協議》，但就目前情況看來，作為特別法的現行展開公共工程承攬合罔法律制度的第 74/99/M 號法令亦有限制地作出使用英文的規定，祇是不完全符合該協議之要求。為了澳門特別行政區的持續發展，有關規定應作出符合該協議關於語文要求的修改，如招標實體應以世界貿易2.l~ 現行（行政程序法典）規定了 12 項原則，包括；合法性原則、謀求公共利益原則及保謨公民權益原則、平等原則及適度原則、使用正式語文原則｀公正旅則及無私原則弓善意原則｀行政常局與私人合作原則、參與原則、作出決定原則、非官僚化原則及效率原則｀無償原則、以及訴諸句法機關原則·334

第十叫章襖門特別行政區加入扯界貿易組織《政府採購協議》的契機組織正式語文之一發出招標公告摘要（第九條第八款），即英文、法文或酉班牙文；若招標實體容許投標人在投標程序中以多於一種語文提交投標書，該等語文之－應為世界貿易組織正式語文的其中一種（第十二條第一款）。那麼．對於澳門特別行政陘而言，除中文及葡文外，英文是於政府日常運作和對外溝通中的最普遍使用的一種非正式語文，亦是肚會中除中文外最為人熟悉的語文．故此．選擇住加入使用英文作為展開國際招標語文之一是較符合澳門特別行政匿實際情況的。三、採行電子化途徑僭人電腦的普及加上互聯網技術發展成熟和可靠．奠定商業活動邁向信息化的基石。公共行政管理是必須與時俱進的，推行電子政務是迄今提高行政管理運作最佳的措施和手段之一。澳門特別行政冨政府早於 2001 年巳提出推行電子政府策略和計劃．配合並融入行政現代化工作，俾能達到提高政府的服務素質和效率，以及提高澳門社會經濟的整體素質和競爭力。 233 在此，澳門特別行政區政府可建立政府與商業聯繫的電子化平臺，再利用基於該平臺開發的電子化服務來帶動科技應用，並期望能普及到所有企業及便於公眾使用公共服務。採行電子化採購，是可以譔政府與商業企業之間和分別達到進一步的合作和發展。開展此計劃的先決條件，除政府與商業企業雙方均設置基本的資訊設備和系統外．就是要有可靠且法律確認的電子儲存方式把採購資料安全和可靠地傳送到對方的系統並得到妥善接收。於 2005 年 8 月 8 日頒佈的第 5/2005 號法律《電子文件及電子簽名》及其他有關執行該法律的軟件和硬件基建的相繼實現正好針對這亻同重要要件 , 234 給予文件電子化並予以電子方式簽署 · 使到電子簽署之文件具有與書面簽署之n.; 澳r1,特別行政區政府電子政府工作小組：（電子政府策略研究報告）， 2001 年 1 1 月 28 日。2.}4 2005 年 11 月 28 日頒佈的第 381/2005 號行政長官批示准許澳門特別行政國郵政局從事認證業務，其豁免認可係根據第 5/2005 號法令第十四條第一款及第三十條第一款之規定而獲得。該局的認證業務已於 2006年 1 月 23 日正式投入運作．2005 年 11 月 21 日頒怖的第 375/2005 號行政長官批示核准電信聲資訊科技發展辦公室為負豈認可及監察認證賁體，以及為執行第 5/2005 號法律所賦予職權的認可當局。考慮到認可靠局在執行職權時霑要其他部門及立監提供合作寸協助及意見是有利的，故在 2005 年 11 月 21 日頒佈的第 376/2005 號行政長官批示核准設立＇．認可技術委員會＂，旨在就缸信暨資訊科技發展辦公室在執行認可當局的職務時向其提出的所有問題發表意見，亦可主動向認可當局提供意見或建議；再者，對認可申訒作技術分析及作出決定，以及對廢止認可作出決定時，必須先驄取該委負會的意見。該委員會的成員共有 8 名，分別為政府部門、學術界和專業界別的代表」其確定名單係透過 2005 年 11 月 23 日頒佈的第 378/2005 號行政長官批示委任。為使第 5/2005 號法律有效四施，根據其第三十三條第二款規定，透過 2005 年 8 月 1 5 日頒佈的第 14/2005號行政法規建立處罰制度·旅訂與電子簽名認證業務有閱的行政違法行為．除須承擔其他法定後果及倘有的民事與刑事資任外，還須科處相應規定的荊款 ·335

澳門特別行政區政府採購法律制度研究文件同等的法律效力，甚至得到司法上的認可。藉羞此法律基礎，把政府採購工作電子化方案的可行性現實起來。儘管澳門特別行政匿政府巳推行電子政府逾 10 年，多項相關工作已順利進行，亦已設立與政府採購電子化工作有關的工作小組進行討論，甚至向政府主要部門進行問卷調臺，瞭解它們對政府採購電子化的觀點和聽取意見。可是，各政府部門的政府採購電子化工作仍處於起步階段，甚至某些部門有維持於原地踏步的情況。目前 · 澳門特別行政匿政府採購電子化工作祇限於部分政府部門把招標公告和招標文件設置於政府入口網站和其部門網站供潛在投標人瀏覽及下載。投標人的投標書仍是維持以紙本的書面方式遞交。然而．財政局已開始積極地為採購電子化展開工作，於 2009 年10 月發出招標公告，對｀｀於互聯網環境進行財政局中央採購管理的系統之軟件設計及開發服務＂進行公開招標 · 成為首個澳門特別行政區的政府部門正式落實和展開有關工作。財政局的中央採購管理係被視為集中採購的管理工作。根據有關招標文件規定應用系統之功能，是容許投標人製作電子化投標書的，並利用現行適用於澳門特別行政區的電子證書作出電子簽署，通過特定兼具安全保護的電子渠道向財政局傳送巳加密的投標書檔案。百者，該系統將能把收到投標書的投標項目，取出某些特定參數來作出比較，以便甄選委員會作出評審的決定。相信該中央採購系統一旦投入服務，其有效運作會成為其他政府部門效法的對象 · 起羞鼓勵推行電子化採購的積極作用。四、加入公平競爭的規定一般認為，採購行為以價格低廉和交付期或完工期短就能為政府帶來裨益。事實上，工程、產品或服務的素質及成效亦不可忽視，但相對前者具有的客觀因素來說．作為素質及成效的主觀困素一般地對評審來說是較難掌握和作出定奪，除非有公認的量度標準用於評估，否則會視乎評審人本人對採購項目的見解和認識程度來作出判定。這樣，由於評審人的主觀而影響判給結果會做成不公平競爭現象。相對而言 · 投標人亦會因其利益，作出損害公平競投的行為。園此．必須在制酊政府採購法律的規定中，加入一些原則性規定｀甚至引入適當的具體條款．以確保整侗招標、判給、供應過程中不歧視、不偏不倚、供應正貨，以及防止合滕競標和以不正常或掠奪性低價向政府傾銷等等問題出現。第三節加入世界貿易組織《政府採購協議》的利與弊髓羞澳門特別行政董開放博彩業，本地市場持續對外開放，吸引外國投資者不斷336

第十叫章襖門特別行政區加入扯界貿易組織《政府採購協議》的契機進入。再者，澳門特別行政匿政府為本地的發展不斷展開多項大型基建項目，促使了澳門特別行政匿的政府採購市場急速擴大，使政府採購面臨羞極大的挑戰：第一，雖然澳門特別行政匿政府採購法律制度已發展及實施多年，但沒有作比符合目前肚會經濟發展的修訂；第二，欠缺明確的政府採購政策和發展方向，不利各公共部門有效進行招標採購活動；再者，不能有效地配合其他政府政策，於實施上明顯出現部分工作、協調和進展滯後的情況，不利於政府整體地推行公共政策和發揮其作用；第三，澳門特別行政區政府實體的數目繁多及肩負職能廣泛。縱使巳作出部分實體職能的重新整合．但仍存在權責不清或令人混淆的清況，使部門間的協調工作增加；第囚，由於澳門特別行政噩的產業嚴重傾斜於博彩業及旅遊業，其他行業發展亦有限，以致企業的整體競爭力比較低；而且企業的管理水平平均不高，尤其是中小企的管理模式更是家庭式管理 · 極之缺乏國際競爭經驗。除此以外，對於中嗣澳門加入《政府採購協議》，還要解決以下的閻題：(1) 缺乏專責單位。對於要加入《政府採購協議》，是要按步進行而非一下子就能簽署協議的，其需經歷的時間是較長的。一般情況下，加入過程及政府採購制度的覆審時間需時 1 8 個月；而附錄的談判最長可達 1 t 亻同月。 235 加入國家或地區的政府要先以觀察員身分進入協議，然後展開一連串的工作，就其ns 參考世界貿易組職於 2001 年 1 月 3 日發出的第 GPA/\YJ/ 109/'\'er. 2 號文件，加入也界貿易組織（政府採購協議），必須遵守其規定的工作時斷表來進行相關工作．一般加入過程及採購制度覆審指示時間表（由申請加入開始的時閭表）：0 個月申請加入2 個月接收載於 GPA/35 文件査核消單之回覆4 個月接收締約方的臼面問題6 個月第一回合的非正式雙邊 1 諸邊諮詢，包括囘應古面問題8 個月接收任何後續閥題10 個月再迤行非正式的雙邊 1 諸邊諮詢12 個月倘有褔要，跟進告面問題及回覆14 個月報告加入圍因應（政府採購協議）要求來調整其採購制度的任何所須步驟的狀況16 個月倘有盅要，再進行非正式的雙邊 1 諸邊諮詢18 個月翎閼和複審加入條文的決定揖本，包括最後的提議和委員會決定的採納附錄的談判指示時間表（阜交首次拒議開始的時「目1表＿＿有時晶於申請加入的六個月內）：（就首次提議的合適內容進行雙邊 1 諸邊諮詢）0 個月呈交首次的提議2 個月接收締約方的四面問題4 個月非正式的雙邊 1 諸邊諮詢，包括回應砉面問題7 個月倘有福要，呈交修改的提議9 個月倘有靨要，再造行非正式的雙邊 1 諸邊諮詢1 1 個月倘有嚮要，呈交第＝次修改提議337

澳門特別行政區政府採購法律制度研究加入協議的範囿進行談判，包括與締約方進行雙邊及／或多邊談判和諮詢。對於此項工作．必須設立專責單位，由其負責協調中國澳門內部硏究工作．以及負責與世界貿易組織相關單位和與協議締約方討論和談判。該專責單位的人員必須是多樣1生的，具備不固相關專業，如法律、政府採購、經濟等方面的知織和經驗來進行工作；(2) 各政府部門意識及準備不足。通常，政府採購是政府部門於本地展開的活動。原則上是要求投標人為本地企業，即是具有中國澳門的商業登記的實體方能投標；目前，祇有公共工程的招標能依法容許國外投標人參加競投活動。故此，採購人員於慣常工作中是缺乏開放政府採購市場、面向厰際採購的意識。不過，一旦中國澳門加入《政府採購協議》，各政府部門開展採購活動的金額達到協議的門檻時，採購活動必須向所有締約方開放。然而，大部分政府部門及採購人員均缺乏處理此類所謂國際招標的經驗，故必須設置一協調單位提供協助招標工作．以及解決由此引發的問題；(3) 削弱政府採購市場發揮扶助本地企業的功能。澳門特別行政區仍閼發展中地區，近年政府採購金額的持續增加擴大了政府採購市場並使其運作日趨成熟，從而培育本地市場興旺，促使更多本地企業加入市場競爭，完全符合地區經濟政策，促進企業，尤其是中小企的發展。一旦中國澳門加入《政府採購協議》，外來的競爭者，尤其是具實力和經驗的國際競爭者進入中幗澳門政府採購市場，無論是其財力、人力和技術能力 · 容易佔據政府採購市場份額，迫使本地企業經營困難，甚至倒閉。不利本地產業多元發展。對於解決此等主要問題，中國澳r~政府不能獨善其身，必須1尋到協助方能有效展開工作。世界貿易組織於此方面富有經驗．且有專責部門向其成員國和地匿提供技術支援和使之建立足夠的能力，對設立和改善國內政府採購法律制度提供符合《政府採購協議》框架的建議，並且於雙邊和諸邊討論中發揮協調作用，以求促進加入協議的作。它於各區和地菡舉辦的研射會就是建立成員國和地區聯繫的積極工作之一。338

結論令到居民能於國內或區內的良好生活環境下安居樂業係政府施政的最終目標。有效施政是取決於實施和體現政府政策的正面表現能力和取得的良好結果，是透過各政府部門的軟件和硬件兩方面互相配合和作用下而產生出來的。軟件是指各政府部門向居民提供的服務，是可以直接，亦可以間接的方法為之；硬件則是指政府於國內或噩內進行的基礎建設，便於居民日常工作和生活所需，以及政府透過該等基礎建設向居民提供適當和便捷的服務。軟件和硬件是要政府於多方面投入人力、物力和財力等資源才能產生的。政府採購是其中一個需要主要資塬投入的活動．且必須要以人盡其才、物有所值、善用公帑等原則和採購人員於遵守適當的行為守則下進行。物有所值是基於善用公帑而逹到的，而且兩者是息息相關的原則。採購人員不單要具有政府採購的專業知識和良好操守，亦要於其工作中堅持這兩亻同原則．按照法律規定的內容和在法定程序下進行採購，來滿足採購實體對財產及服務和公共工程的需要。現行澳門特別行政區政府採購法律框架建立於 1 984 年．以當年來說，規範是相禹完備，其實施至今已超過 26 年。雖然其主要法規在實施過程中有被修盯和補充，但基本上祇限於一些追不上當時社會經濟發展的不足內容上 · 整體採購規範的結構是基本沒有改變的。故此，目前政府部門於進行採購工作時 · 因應採購項目的多樣性，往往在遵守有限的法定採購方式時因適用上存疑或存有閤題而處於兩難的局面。那麼，就必須清楚界定較多和明確適用的採購方式來迎合採購項目所要求的不同特性和、同條件。再者，隨羞科學技循的演進，除了文件的固有存在形式僅為紙張，文件已日」以電子化形式存在，並且可以電子簽署而具有法律和司法認可的效力。從而，於政府採購工作中加入電子化技循已是政府內部發展電子政務的主要工作之一，亦是符合電子商務發展的一個公共服務之一。縱使電子政府採購工作成為政府採購的主流工作方式仍有相當遠的距離和一段比較長的時間，但是政府必須提供合乎社會工商業的發展推進行政現代化工作。當然，推動過程中必須克服很多方面的阻礙，首先是得到法律的許可，其次就是行政和資訊科技兩方面的配合。本文已就目前政府採購法律規定的修訂和行政運作改善及改革兩方面提出了一些主要建議，包括頒佈具法律效力的法律中文文本、重設監察制度、重新並清楚劃分採購方式、調整各採購方式的門檻、加強公平競爭的規範、強化廉潔採購的預防性措施、清楚腔訂政府採購活動違法行為的法律責任及相關罰則等等，使澳門特別行政匾政府採購更加全面及達到厰際級水平，同時亦能符合世界貿易組織《政府採購協議》的要求，達到促進噩內和匾外於政府採339

澳門特別行政區政府採購法律制度研究購方面的公平競爭。亦祇有這樣，才能有效地預防和進一步抗擊與政府採購有關的貪污和賄賂行為。進入二十世紀九十年代後，世界更趨向經濟貿易全球化和市場自由化＇從而要消除貿易壁壘來促進自由和跨境貿易，作為經貿重要部分之一的政府採購巳受到世界貿易組織的關注而不能獨善其身，促進和鼓勵各國開放其政府採購市場能更進一步達到市場自由化，此成為世界貿易組織多項重要任務之一。其尚未具強制執行住的、屬諸邊協議的《政府採購協議》就應運而生，祇有簽署了該協議的成員國和地匿才有遵守其規定的義務。在國際層面中，此協議是目前於政府採購範疇內最具影響力的國際文書，而締約國的圈內政府採購法必須符合其規定。可是，中固澳門尚未簽署該協議而毋須履行有關義務，但相比中圖內地正在談判加入協議中，以及中圖香港和中華臺北已是締約方來說，中國澳門面對世界貿易組織規範的政府採購活動就顯得停滯不前，對推動經貿全球化和市場启由化顯得力有不遞之嫌。那麼，現在已是中國澳門考慮加入《政府採購協議》的不可再遲延的時機。340

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澳門特別行政區政府採購法律制度研究八、澳門特別行政區與政府採購有關的法規1. 第 17881 號大總統令一規定殖民地政府的預算管理制度。2. 第 3239 號札（訓令）一規定購買物品及取得服務之程序。3. 第 33303 號大總統令一殖民地資產管理總局。4. 第 17/75 號省令－取得財貨及服務程序之簡化。5. 第 122/84/M 號法令一訂定購置物業及獲取服務之工程費用支出規則。6. 第 63/85/M 號法令一規定購買物品及取待服務之程序。7. 第 45/GM/86 號批示一關於 12 月 1 5 日第 122/84/M 號法令第 7 條第 2 款 g) 項所指情況（工程以及取得財物與服務之費用制度）。第 11/Gl'vf/87 號批示一關於核對「行政當局投資及發展開支計劃」購置財產及服務所負擔之費用。9. 第 52/G1'f/88 號批示一訂定本地區行政當局購置不動產之程序。10. 第 30/89/M 號法令一修訂 12 月 15 日第 122/84/M 號法令若干條文。11 第 13/92/M 號法令一通過本地匿官方董事及政府代表之法定制度。12. 第 17/92/M 號法令一制定合約的一般條款的法律制度。13. 第 39/Gl'vf/96 號批示一訂定行政當局在資訊方面之活動之協調機制。14. 第 233/98/M 號訓令一將若千總督本身權限授予社會事務暨預算政務局，以便許可設立澳門公共部門常設基金（行政或財政自治者除外）。15. 第 30/99/M 號法令一訂定財政司新組織法。16. 第 74/99/M 號法令一核准公共工程承攬合司之法律制度。乜第 101/99/M 號法令一核准正式語文之地位。18. 第 110/99/M 號法令一核准之《行政程序法典》。19. 第 23/2000 號行政命令＿＿－規定《公共機構之公證》。20. 第 34/2000 號行政命令一一－盯定必須有一名檢察院代表出席開標的公共工程承攬價金限額。21. 第 14/2002 號行政法規＿＿－《澳門特別行政匿車輛的取得、管理及使用》。22. 第 7/2002 號法律一-規範澳門特別行政區車輛的一般原則。23. 第 5/2005 號法律一訂定電子文件及電子簽名的法律制度。24. 第 6/2005 號行政命令一＿－確認行政長官授予各荀長的執行權限。25 第 8/2005 號法律一《僭人資料保護法》。26. 第 1/2006 號行政長官批示一車輛燃料消耗量限度。訂第 6/2006 號行政法規一規定《公共財政管理制度》。346

參考資料28. 第 1 /2007 號經濟財政司司長批示一核准關於處理取得財產和勞務開支、常設基金帳目內開支的指引。29. 第 250/2007 號行政長官批示一~盯定為公共部門提供清潔和保安服務的僱員的最低工資。30. 第 28/2009 號行政法規一修改《公共財政管理制度》。31. 第 120/2009 號行政命令一將若干行政長官的執行權限授予行政法務司司長。32. 第 121 /2009 號行政命令一將若干行政長官的執行權限授予經濟財政司司長。33. 第 121 /2009 號行政命令一將若干行政長官的執行權限授予保安司司長。34. 第 122/2009 號行政命令一將若干行政長官的執行權限授予社會文化司司長。35. 第 123/2009 號行政命令一將若干行政長官的執行權限授予運輸工務司司長。36. 第 26/2011 號行政命令一修改第 120/2009 號行政命令第二款及第囚款。37. 第 27/2011 號行政命令一修改第 121/2009 號行政命令第二款及第囧款。38. 第 28/2011 號行政命令一修改第 122/2009 號行政命令第＝款及第囧款。39. 第 29/2011 號行政命令一修改第 123/2009 號行政命令第二款及第囚款。40. 第 30/2011 號行政命令一修改第 124/2009 號行政命令第三款及第五款。41. 第 219/2011 號行政長官批示一修改第 250/2077 號行政長官批示第一款（－）項。42. 中華人民共和厰澳門特別行政匾《基本法》。43. 澳門特別行政匾《公共行政工作人員通則》。44. 澳門特別行政區《民法典）。45. 澳門特別行政匿《商法典）。九、瀏覽網站1. 聯合國網站： \V\V\V. un.org 2. 世界貿易組織網站： \V\四wto.org3. 經濟合作發展組織網站：｀囧V\v.oecd .org4. 澳門特別行政區政府入口網站： \V\V\.v.gov.m 5. 澳門特別行政菡政府土地工務運輸局網站：叭V\v.dssopt.gov.mo6. 澳門特別行政噩政府印務局網站：炳叭v-.io.gov.mo7. 澳門特別行政區政府行政公職局網站： \V\: 叭v-.safp.gov. mo 8. 澳門特別行政區政府統計暨普査局網站： \V\vw.dsec.gov. mo 347

澳門特別行政區政府採購法律制度研究348

後記公共行政工作是配合和促進地區的整體文化、社會和經濟的可持續發展，而且為滿足居民生活所需，謀求其生活的禰祉為依歸。如何能令公共行政，或者是整個政府的施政及運作順暢，必須有賴人力、物力和財力等三方画適當的相互配合和作用，以正確手段來實施該等資源方能有效發揮公共行政的效益和達到其目標。政府採購正是體現有效運用物力資源的一個途徑，而其發揮的成效有多高亦是由政府採購工作的實施方法體現出來。就是這樣，政府採購工作對於政府工作的績效有羞密不可分的重要住。本人從事公共行政工作巳二十多年，曾肩負不同領域及專業範疇的職務，其中包括以政府採購為核心的職務，亦有需要以政府採購配合履行的專門工作。實務中，往往山於完成工作的時間緊絀，直接套用本身或參考其他同事在長期工作取得的經驗和方法來完成與政府採購有關的職務。對於在此方前遇到的一些問題，由於當時工作繁忙，無暇對這些問題進行深入思考和認真研究。直到本人有機會到中區政法大學深造，對以前在工作上遇到及由其他同事提出的問題及疑難進行系統性的分析和研究。在博士研究生的學習期間，一開始就得到法律學院符啟林教授的悉心指導，對學循、理論和實務上的研究範圍和討論重點提出了寶貴意見，從而借鑒國際組織、中國內地在政府採購立法和工作方面合作所得結果和取得的經驗，認清政府採購的發展方向和加強澳門特別行政匿政府採購法方面的理論研究。在本人決定把這研究論文出版時，確定了書籍內容應主要集中在澳門特別行政匿政府採購法律體系方面的討論和分析，故此本書是在博士論文的基礎上 · 修改、增補及加強討論和分析與澳門特別行政匿政府採購有關的內容而成的，希望與執行政府採購工作的有關人員或有興趣的人士分享心得及個人見解，冀藉此推進澳門特別行政蓬政府採購法律制度符合匾內、匿域和國際的社會經濟發展和演變；此外，亦期望能為澳門特別行政區政府採購法的改革給一些啟迪。在本書出版之際，得到指導老師符啟林教授同意為本書作序實在使本書生色不少，特此衷心致謝。此外，感榭本人的學生協助校對本書排版所負出的努力，以及感謝澳門基金會和澳門公共行政管理學會再次對本人科研成果的大力支持，使到本書得以順利出版。鄧達榮2011 年 10 月 22 日於澳門349

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