澳門特別行政區政府採購法律制度研究I ~~;at!ng E Colectanea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contrata9ao Publica na Regiao Administrativa Especial de Macau Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Admjnistrative Region 澳門公共行政管理學會
澳門特別行政區政府採購法禪制度研究論文集Colectanea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contrata~ao Publica na Regiao Administrativa Especial de Macau Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region 鄧達榮著Tang, Tat Weng 澳門公共行政管理學會
Nota Previa Desde a reunificac;ao de Macau e a li beraliza悼o da industria dos 」ogos de fortuna e azar, a sociedade, a economia e a cultura da Regiao Administrativa Especial de Macau (RAEM), tern tido um 頃pido desenvolvimento em mudanc;a - sem precedencia - bem como se tern verifi cado um aumento substancial nas receitas do Governo, levando este, no ambito das suas func;5es de garante do desenvolvimento sustentavel de Macau e de responsavel pelo bem-estar da sua populac;ao, a fomentar projectos de infra-estruturas e a aumentar a oferta de servic;os de qualidade nos mais di versos sectores. Em consequencia, a correc西o e o rigor dos procedimentos relativos a contratac;ao publica, a execuc;ao efectiva do contrato publico e a gestao adequada das despesas relativa a contratac;ao publica, estao sob o escrutinio do publico em geral. 0 actual regime juridico re lativo a contratac;ao publica da RAEM foi estabelecido em meados da decada de oitenta do seculo passado, tendo sido objecto de revis5es de diversa natureza, em diferentes graus, que permitiram a sua logevidade de 」a cerca de 30 anos No c iclo da contratac;ao publica, desde a viabilidade de um projecto ate a sua conclusao e pagamento, tanto no Governo como nos empreite iros e fornecedores, estao envolvidos um e levado numero de pessoas das mais variadas func;oes e posic;oes. Com diferentes graus de responsabilidade, experiencia, compreensao e consc iencia nao parece que os procedimentos favorec;am uma manipulac;ao consistente da legis la哼o. Na verdade, as metodologias da contratac;ao publica, estao a evoluir, embora su」 eitas as disposic;oes legais, inter alia nos procedimentos e nas tecnicas, na forma da contratac;ao publica, muitas vezes em resposta aos teores concretos de cada projecto. Assim, o correcto entendimento das disposic;oes legais, e um pre-requisito essencia l para o tratamento adequado na contratac;ao publica, que se deve basear na forma prescrita na lei, para cada pro」ecto, em conformidade com os principios fundamenta is de justic;a, imparcialidade e transparencia, alcanc;ando o maior valor agregado e economia, e sendo capaz de o transmitir a fornecedor de servic;os ou empreite iro contratado. Com o ob」ectivo de compreender correctamente os dipositivos legais e os metodos aplic缸eis aos trabalhos publicos na RAEM, vem o autor procedendo, desde 2006, ao estudo das diversas areas especificas, investigando e pesquisando com profundidade, de ... , u
forma independente e multidisciplinar, os aspectos 」uridico, administrativo e econ6mico, e concluindo uma serie de textos, que foram em tempo devido apresentados em seminarios locais e internacionais e publicados em alguns 」ornais especializados, obtendo o reconhecimento e a boa avaliac;ao nos sectores academico, juridico e judicial, bem como nos servic;os publicos e no sector industrial. Esta colectiinea de estudos contem vinte textos, dos quais nove siio em lingua Chinesa, nove em lingua Portuguesa e dois em lingua Inglesa. Entre os textos em lingua Chinesa quatro 彌o publicados na versao original, tal como foram apresentados em seminarios Naturalmente que estas versoes sao mais pormenorizadas e completas do que as versoes simplificadas que foram publicadas nos 」ornais da especialidade, permitindo uma analise mais detalhada dos teores mais importantes relacionados com os temas. Por outro !ado, embora os textos em lingua Portuguesa sejam tradu96es dos textos em lingua Chinesa, cu」asversoes de edi西o simplificada se encontram emjornais da especialidade, os textos na lingua Portuguesa possuem um valor efectivo de referencia na RAEM, onde a lingua Portuguesa e utilizada em para le lo com a Chinesa, nos iimbitos administrativo, legislativo e judicial. Deste modo podem todos aqueles que participam nos trabalhos relativos a contratac;ao publica compreender e dominar os significados intrinsecos dos procedimentos, em diferentes graus e circunstiincias, com resultados positivos para os seus trabalhos e para a boa governanc;a formal e material. Nestes termos, a contrata悼o publica atinge uma efi函cia maximizada e os projectos executados reflectiriio um maior valor agregado, alcanc;ando-se o ob」ectivo final do desenvolvimento susten這vel da economia, da harmonia da sociedade e do conforto e bem-estar dos residentes. Nos ultimos anos, tanto no govemo da RAEM como na sociedade, tem ecoado, ininterruptamente, vozes pedindo a refonna do regime 」uridico da contratac;ao publica em vigor ha 」a muitos anos, designadamente no que concerne as seguintes questoes externas e internas: a revisao dos valores iniciais que se aplicam as diferentes formas de contratac;ao publica; o uso e supervisao da competencia referente a autorizac;ao de despesas; a superintendencia dos trabalhos e dos contratos publicos; a baixa taxa de execuc;ao das despesas atinentes a contratac;ao publica; a responsabilidade do inadimplemento; a integridade da contratac;ao publica, etc. Nos textos que constam desta colectiinea de estudos fazem-se analises, investiga96es e reflexoes quanto a estas questoes, aproveitando o ensejo para fornecer um quadro de referencia abrangente para a formulac;ao de uma nova lei da contratac;ao publica. Porque este e tambem um momento oportuno para lanc;ar esta colectiinea de estudos, quanto mais nao seja para servir de referencia para pessoas interessadas nestas materias, o autor espera que, com base nos excelentes resultados obtidos desde o inicio, o pessoal responsavel pelas aquisi96es publicas entenda os pressupostos e as praticas que devem ser consideradas para o correcto desenlace da contratac;ao publica. Espera ainda que, o sector academico e outros interessados, continuem, no futuro, a envolver-se nos estudos do iimbito tV
da teoria da contrata悼o pi'.1blica. Para que esta colec這nea de estudos pudesse ser publicada, com tao grande abrangencia, obteve o autor o apoio de alguns amigos que !he fizeram a prova de leitura dos textos em Portugues e dos textos em Ingles. Tambem alguns estudantes deram o seu apoio na composi悼o desta colectiinea. Finalmente, cumpre-me agradecer a Funda悼o Macau o financiamento parcial das despesas com a publica9ao deste volume. Aos 8 de Abril de 2015, em Macau. Tang, Tat Weng v
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Preface Since the reunification of Macao and the opening of gaming industry to more competition, the society, economy and culture of Macao Special Administrative Region (MSAR) has experienced rapid development and change, almost without precedence. In addition, there has been substantial growth in government revenue. As a result the government, has increased infrastructure projects and increased the range and quality of its services, in order to ensure the substantial development and economic growth of Macao, Hence, the correct and vigorous completion of government procurement-related jobs, the effective execution of public contracts and the appropriate management of government procurement-related expenses have become a major concern of both the government and the public. The current legal system covering government procurement of MSAR was established in the mid-1980s, followed by revisions and additions over the following 30 years. The entire process of government procurement, starting from the feasibility study of the procuring pro」ect, to the conclusion of the project and its payment, involves a large number of personnel in a variety of functions and positions in both the government and with suppliers and contractors. These people have different degrees of experience, interpretation and understanding of process of government procurement, so there are often some inconsistent practices. In fact, government procurement is an ever-changing process. Albeit it is subject to legal provisions, inter alia of procurement procedure in form, the procurement personnel engage in different ways and means, resulting in an effect of actual process of government procurement practice. Thus, the correct interpretation of legal provisions is a pre-requisite for proper procedure in government procurement, which must be based on the form prescribed by law. Each government project must be carried out in accordance with the fundamental principles of justice, impartiality and transparency of government procurement to achieve the best value for money for the project and to enable the efficient supply of goods and services by the awarded contracted suppliers or constructors. Vtz
In order to interpret properly the legal provisions and apply the correct method administratively related to the government procurement of MSAR, the author has been engaging in different thematic researches starting from 2006, investigating and studying deeply in the legal, administrative and judicial areas independently and mutually. This has resulted in a series of articles, which were presented at local and international seminars and published in specialised journals, obtaining recognition and positive feedback in the academic, legal and judicial sectors, as well as in public agencies and in the industry. This collection comprises 20 articles, of which 9 are in Chinese, 9 in Portuguese and 2 in English. Of the Chinese articles, 4 are published in their original versions which were presented in seminars, the edited versions of which were published in 」ournals. The versions published here are more thorough and complete, with a more in-depth analysis of important issues related to the topics. In addition, although the Portuguese articles are translations of the edited versions of the Chinese articles published in the journals, in the bilingual parallelism of Chinese and Portuguese languages in MSAR, they still possess an extremely high value of reference in the administrative, legislative and judicial aspects. They also give a view of different conditions applying to government procurement, thereby allowing those who participate in government procurement work to understand its intrinsic meaning, as well as enabling them to achieve good governance of government procurement, and ensuring the acquired projects reflect the best value for money that maximizes the efficiency of government procurement. Thus they can achieve the ultimate goal of a sound and sustainable development of society and of improved standards of living for residents. In recent years, in the government of MSAR and society alike, they have been emerging voices urging the reform of the legal system of government procurement as used for many years, This has focused mainly on internal and external issues, such as increasing the thresholds applicable to different forms of government procurement, the use and supervision of the right of expenses authorization, the superintendence of procurement jobs and contracts, the low execution rate of procurement expenses, the liability of breach of contract, the integrity of procurement, and so on. The articles in this collection have in-depth analysis, investigation and reflection on these issues, so as to provide a comprehensive reference for the formulation of new government procurement laws. This is a good time to launch this collection of articles, as they give a reference guide to the interested persons. The author expects that these articles will enable the procurement staff to recognise clearly the importance of their procurement jobs, and to understand the correct thinking and practice in execution of their jobs. In addition these articles will enable scholars, and other interested persons to continue to research these topics and themes in the future. ... Vttt
For this collection of studies to be published, with such great scope, hereby I thank a few friends who have given their services for the proof reading of articles in the Portuguese translations and the English texts when the articles were published, and also some students who proof read the composition of this collection. Finally, I must thank the Macao Foundation's partial financing of the costs of this publication. zx Tang, Tat Weng 8 of April, 2015 Macau SAR, China
II. Textos Portugueses (Os textos portugueses siio as traduroes dos textos originais ou as suas ediroes simp厙cadas,que這o indicadas anteriormente na parte !) 10. Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jurfdico de Aquisic;ao Governamental de Macau...................................................................................... 221 11. Aquisic;ao Governamental: Aplicac;ao de Medidas fntegras……· …………... ………. 257 12. Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental ...................................................................................................... 275 13 . Natureza e Teor do Contrato de Aqu1s亞o Governamental …………………………… 305 14. Estudo Preliminar sobre os Criterios de Adjudicac;ao no Procedimento de C oncurso atmente a Contratac;ao Publica .... .......... .............. .............. ................ .... 333 15. Posi西 Ocupada da Contratac;ao Publica no Desenvolvimento Econ6mico de Macau: Retrospecto e Prospecto ..................................................................... ...... 365 16. Reflexao sobre a Relac;ao entre a Supervisao da Contratac;ao Publica e a Eficiencia Administrativa oriunda da Delegac;ao de Poderes na Contratac;ao Pub Ii ca ... ....... ....... ....... ....... .......... .............. .............. .................... 383 17. Breve Discussao sobre a Concorrencia entre o Presente Regime de Despesas da Contratac;ao Publica e o Regime Jurfdico de Financ;as Publicas …·……………… 403 18. lnvestigac;ao sobre Prec;os Razoaveis no ambito do Princfpio de Valor Agregado na Contratac;ao Publica ......................................................................................... 415 III. English Articles 19. Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws .. .......... .............. .............. .............. ...... 439 20. Study on Estimation of the Market Size related to the Government Procurement of Macao SAR .................................................................................. 475 xzz
澳門政府採購法律制度的發展及其完善《英漢法律大詞典》 25對procurement有這樣的解釋， ｀｀獲取 ： 指以任何手段取得物品＂。在此的解釋相對經濟活動來得較窄，後者的採購是指貨物和服務兩類，即goods and services 。而在澳門特區廉政公署出版的《公務採購程序指引》 ， 葡文版稱為Instmroes sobre o Procedimento de Aquisif面 de Bens e S erviros ' 於此 ，｀公務採購＂的葡語視為aq胝庫o de Bens e S erviros ' 是澳門特區政府首次在公開文件中把兩者連繫在一起 。然而，該指引所指的公務採購法律制度包括第122/84/M號法令（展開工程、取得財貨與勞務之開支制度）、第63/85/M號法令（取得財貨與勞務之招標程序）和第74/99/M號法令（公共工程承攬合同之法律制度）。簡而言之，該指引所用的採購係｀｀廣義＂ 的說法，包括 ｀｀取得財貨與勞務＂和｀｀展開工程＂兩方面的活動。縱觀澳門特區現行有關法例，較近期的是在2006年4月頒布的第6/2006號行政法規中 ， 葡文文本中使用aquisirao de bens e serv咿hJ相對中文為 U取得財產及勞務＂。在此我們不考究該法令由哪一種語言立法再翻譯為另一種語言 ， 基於《基本法》之規定，兩種語言均具有同等的法律效力。問題在於該法令所指的aq11isif函 de bens e serviros並不包括工程，故被視為｀狹義"的採購。就此 ， 便與上段指出的採購含義有所分別。另一個問題是葡文bens的意義。它含 ｀｀不動產＂和｀動產＂兩個意思。一般人認為，葡語的bens e servirosi視為英語的goods and services 。實際上， goods祇能被視為動產，相對bens的含義較窄。在操作上，澳門特區政府有取得不動產的行為，如租用辦公室、購買獨立單位等，而需作財務負擔時適用第122/84/M號法令規定 ；倘逹到法定條件時須簽訂合同 ， 如租賃合同、買賣合同等。然而 ， 與取得財貨與勞務有關首條完全以兩種正式語文頒布的法例係第30/98/M號法令，其葡文文本中的bens e serviros在中文文本中稱為 ｀｀資產與勞務＂。然而，廢止該法令的第6/2006號行政法規中所使用的中文則稱｀｀財產與勞務＂ 。在會計概念中， 無論是資產抑或是財產 ， 本身除包括不動產外 ， 還包括不含消耗品在內之動產。再者 ， 前述行政長官授予各司長財務審批權限之行政命令 ， 其葡文文本的bens e serviros在中文文本中稱為｀財貨及勞務＂。由此可見 ， 不同的法律對相同規範有不同的法律辭彙，此會在行政管理行為上出現混淆。因此， bens在法律規定中對應的中文辭彙有待商榷，且有弄清之必要。25 商務印書館（香港）有限公司 ： （英漢法律大詞典） ， 1998年7月第1版 。19
澳門特別行政區政府採購法律制度研究論文集損害人們或其財產來影響其參與採購過程 ， 或左右合同的執行。 5至於合謀方式，美國司法部把它綜合為下列幾個基本類型： (1 )禁止投標，係一個或多個預計會參加投標的競爭者同意暫時不遞交投標書，或放棄已遞交的投標書 ， 以成全他們間約定的投標人的投標書將獲得接納並最終得到判給 ； (2)互補性投標，係某些競爭者同意提交採購實體不會接納的高價金或含有不可接納的特別條件的投標書，讓某一投標人遞交的投標書被接納而最終得到判給。此行為之意圖是不欲採購實體接納其他的投標書而做成一個仿似競標的假象 ； (3)輪流投標，係所有共謀的投標人輪流以最低價格投標 ， 俾能使各共謀者均有機會取得採購合同 。 然而，共謀者間存在多樣的輪流條件 ， 使採購實體不易察覺。他們間的利益分配亦是多樣的 ， 例如：輪流獲得判給來提供採購項目、獲判給人向每一共謀者分配相同金額或分配相應每一共謀者公司規範的工作量等等； (4)分包合同視為補償機制 ， 共謀的競爭者協議不提交投標書或提交會落選的投標書 ， 用意與成功獲得判給的共謀投標人換取分包合同或其供應合同 ； 又或 ， 以最低價格或最佳條件獲得判給的投標人放棄簽署供應合同而成就次最低價格或次最佳條件的投標人 ， 以求換取其分包合同來共同分攤他們間由此非法行為取得的較高金額之利潤 。 就此需要強調，倘若分包合同不是於判給的主合同中用來促使競爭的，那就是反競爭的行為 。 6四、與政府採購賄賂有關的相關方於政府採購的貪污行為中 ， 一般來說是政府一方的採購人員與投標人之間的賄賂行為，是行賄和受賄關係 ， 故此 ， 不是一個人的獨自行為，即不是採購人員一個人作出 ， 又不是投標人獨自做成的行為，而是由兩個或以上的人相互作用而成事的賄賂行為。再者，各方又可由一人或多人組成，與另一方或另外多方共同形成整個賄賂行為的貪污集體 。 基本上，賄賂行為僅涉及兩個行為人 行賄人和受賄人；而較複雜的賄賂行為會涉及更多行為人．除上述兩者外，還會有由行賄人或受賄人僱用的中間人，甚至有利益第三方。5 United Nations (2008). United Nations Co11ventio11 against Com,ptio, 「 哼le,成1血g proc, 成／成nt-related asp邲 (CACICOSP/2008/CRP.2), submitted by the United N ations Commissio n on Internatio nal Trade La、v, Conference o f the States Parties to the United Natio ns Conventio n against Corruption, Second sessio n, N usa Dua, Indonesia, 28 」anuary - 1 February 2008. 6 Tn reference co, o n 30'h D ecember, 2009, the document Price Fixi,~Bid 既iggi,思， and Market Alloca厙 Schemes 昀atThey Are and IV'hat lo Look F01; by the Department of Justice, US, available in the website: http://1JJ1JJ1JJj11stice.gov/ atr/p11blic/ g11idelines / 211518.pdf 48
澳門特別行政區政府採購法律制度研究論文集表1 採購過中可能出現貪污和賄賂的徵兆及可採取的反貪行動期間 徵兆或跡象 I 採購反貪行動 2－採購人員收受投標人或供應商送出的不 －應建立具專業人員的獨立採購實體；當禮物或接受其提供的娛樂； － 為了能夠進行有效核實和監控工作·組任 －採購人員拒絕晉升到一個非採購範酪的 織基本而必要文件案卷；何 職位；－ 釐訂採購人員的行為準則。期 － 採購人員不能解釋突然增加的財富；間－ 採購人員 、 投標人、供應商或承建商有緊密的社交關係 ；－經常從單一來源購買大昷物品 。． 接受為人所知會行賄的供應商投標； ．應儘早宣佈及於主要媒體和以便利方式招． 採購人員經常為不必要的項目提出展開 刊登招標機會和盂求 ；標r!., IJ 招標的要求。 － 應輪換某一範疇的採購人員；期 － 招標實體應明確釐訂採購項目，尤其是間 須訂製物品 、服務及工程等的技術規格或要求。－ 接受截標期過後才遞交的投標書； － 採購實體應小心處理與投標人之間的通－ 評審委員會成員與投標人有親屬關係但 訊 ；沒有迴避 ； －應嚴格遵守法定招標程序 ；招． 評審委員會不依照評審準則選定投標 － 以清晰及簡潔的方式釐訂招標程序必要標期圭曰 . , 執行的工作；間 －不能解釋的高價中標 ； －應盡可能把國際市場的價格訂為評審投－判給實體在沒理據情況下否定評審委員 標書建議價格的參考基準；會提出的判給建議。 －招標程序應包括不囘級別採購狀況 ， 尤其是一般 、緊急 4 例外和立即等狀況。－不具充分理由而增加合同價金； －向落選投標人提供否決其投標害的解釋－落選投標人經常和有系統地成為有關招 及相關資訊；招 標判給合同的分包合同人； － 若有需要執行採購的補充工作 ，應納入標－ 服行供應合同涉及無必要的中間人； 採購合同中；後期 － 供應合同或工程承攬合同的項目與供應－ 獲判給人遞交的保證金應訂為合同金額間 商或承建商的核心業務無關 ；的適當比例；－ 採購人員接受低質品物品或服務；又或 －應設立專門實體負責及跟進所有與採購容許延遲送交物品或提供服務。 合同有關的訴訟。備註 ：1 N icola Ehlermann-Cache (2008). Fighting Bribery in Public Procurement: The work of the OECD Working Group on Bribery, published in F: 炒國 Bribery i11 Public Promrelllent in Asia and the Pacific, Proceedi, 啓s 011 the 716 隠ionalSe1J1i11ar 011 Ma园 /11tematio11alA11ti-Comlj)tio11 Sta汕rds Opemtional, published by OECD / ADB 2 Tina Soreide (2004). Comlj)tion in Public P,vamment: Causes, Consequences and Cures, Rep。rtR 2002:1, Chr. Michelsen Institute, Department Studies and Human 瓦ghts.56
政府採購招標程序中的評審準則初探些部分的生產給國內供應商、技術轉移 、 以及管理 、 科學和操作技能的發展等等 ； 第四 ， 是國防和國家或地區安全的考慮。無論採購實體選定上述哪一種方法 ， 投標價格項目的評審均可以按照採購法規規定所指的優惠幅度 ， 就是採購實體給予國內承建商、國產貨物、或國內服務提供者的優惠， 是基於特殊和區別待遇原則所實施的國內政策。 一般來說 ， 祇會是中小企及／或發展中國家和最不發達國家才可以以此扶助國內企業發展的傾斜性政策 ， 是國際間公平競爭體系所容許的 ， 不屬不正當競爭行為 ， 而是屬於國家援助政策中的一種可行措施。倘若此政策由已發展國家實施 ， 便會視為實施保護主義而該國可能會受到世界貿易組織 、 其他國際商貿組織 、 或其他國家和地區等譴責，甚至抵制。《示範法》沒有指出以哪些方式提供優惠和指定其容許的幅度，即讓國家和地區自由設定，但是會體現於評審中得到較高分數或給予投標價格的相對優勢 。 按照《示範法》第34條第(4)款(d)項規定 ，＂在採購條例許可的情況下 ， （並經…．． （由頒佈國指定的一個審批機關）批准後 ， ）在評審和比較投標書時 ， 採購實體對於由國內承包商承辦工程的投標，或擬在國內製造貨物的投標，或由國內供應商提供服務的投標，可給予一個優惠幅度。此種優惠幅度應按照採購條例計算，並載入採購過程記錄之中＂ 。3. 歐盟政府採購指令的相間規定目前 ，在歐盟生效與政府採購有關的最新法規是歐洲議會和理事會第2004/18/EC號指令－歐洲議會和歐盟理事會2004年3月 31 日關於協調公共建設工程合同、公共供應合同和公共服務合同授予程序2 ' 俗稱《政府採購指令》。該指令屬歐盟法的第二立法 ， 具有直接適用性，沒有圈內政府採購法的成員國可直接適用該指令的規範；然而 ， 成員國亦可按本國情況 ， 自行訂定及適用不違反該指令的國內政府採購法。該指令第53條專門規定＂授予合同準則＂的條款 ， 載明評估投標的不同項目準則，務求作出判給及簽訂供應合同或承攬合同 。按照該指令第53條規定 ，＂在不影響關於特定服務報酬的國內法、規則或行政規定 ， 合同當局會基於下列準則授予公共合同 ：．．＂。按照該指令第53條第1款規定 ，合同當局可按法定的兩個準則任選其一來選擇最佳的投標書 ：其一 ， 祇是最低價格；其二 ，最具經濟優勢。合同當局僅使用最低價格為授予合同準則來判定投標書 ，一般是不同供應商能提供公共實體要求貨物的性質和質量沒有太大的差異，而且不2 Directive 2004/ 18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts (OJ L 134, 30.4.2004, p. 114) 103
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau Desenvolvimento e Aperfei~oamento do Regime Juridico de Aquisi~ao Governamental de Macau* I. Origem e evolu~ao do regime juridico de aquisi~ao governamental de Macau A pratica de aquisic;:ao e um acto administrativo e de gestao financeira que uma entidade com alta eficacia deve necessariamente executar com rigor. Os seus actos de introduc;:ao, autorizac;:ao, execuc;:ao, apreciac;:ao, concretizac;:ao e pagamento tambem devem ser su」eitos a regulamento e controlo estreito. S6 atraves desta pratica e que a entidade em questao pode adquirir um equilfbrio entre o controlo do custo, a manutenc;:ao da eficacia do funcionamento administrativo ea maximizac;:ao do interesse. Para o Governo, uma grande entidade de pessoa colectiva publica, o seu encargo financeiro resultante das praticas de aquisic;:ao representa a segunda maior despesa no orc;:amento governamental e vem apenas depois do salario de pessoal. Por isso, um controlo eficaz das praticas envolvidas de aquisic;:ao governamental e um dos metodos essenciais para manter o bom funcionamento do Governo. Para realc;:ar este ob」ectivo, e necessario observarem-se os princfpios de」 ustic;:a, imparcial idade e transparencia dos actos administrativos governamentais. 0 regime 」 urfdico vigente atinente a aquisic;:ao do Governo da RAEM e composto principalmente por tres diplomas, dos quais dois foram definidos em meados da decada 80 do Seculo passado pelo entao Governo de Macau, sendo respectivamente o Decreto-Lei n.。122/84/M, de 15 de Dezembro, com alterac;:oes introduzidas pelo Decreto-Lei n.0 30/89/M, de 15 de Maio, e o Decreto-Lei n.0 63/85/M, de 6 de Julho. 0 primeiro e um regime de despesas com obras e aquisic;:ao de bens e servic;:os e o segundo e um regime 」urfdico relativo ao processo de aquisic;:ao governamental de bens e servic;:os. 0 terceiro diploma e o Decreto-Lei n.0 74/99/M, de 4 de Novembro, que regula o regime 」 urfdico do contrato de empreitadas de obras publicas. Os primeiros dois diplomas tem sido utilizados ha mais do que 21 anos e assim continuaram ate serem revogados e alterados parcialmente. Conforme o actual desenvolvimento socioecon6mico de Macau, estes diplomas, inter alias, os regulamentos que envolvem despesas, apesar de estarem em vigor, sao obsoletos e necessitam de ser revistos praticamente. Alem disso, embora o regime 」urfdico do contrato de empreitadas de obras publicas tenha sido promulgado em periodo relativamente mais recente, o mesmo * Este texto foi publicado no n.0 75 da Revista da Administra1yao Publica de Macau, em Mar1yo de 2007 221
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau foi implementado ha mais de 6 anos, por isso, uma avalia9ao da sua eficacia favorecera seguramente o seu melhoramento para que se tome compatfvel com a p函tica real. 1. Evolu悼o dos procedimentos de aquisi西o governamental Os procedimentos de aquisi幃o governamental podem ser div心dos, conforme as disposi95es legais, nos procedimentos de empreitadas de obras publicas e de aquisi<;ao de bens e servi<;os. 0 vigente Decreto-Lei n.0 74/99/M regula o regime 」uridico do contrato de empre itadas de obras publicas, sendo o respectivo procedimento de empreitadas uma parte essencial do seu teor. A sua implementa哼o substitui o Decreto-Le i n.0 48:871, promulgado em 19 de Fevereiro de 1969 que regulava o regime 」 uridico do contrato de empreitadas de obras publicas e que se estendeu de Portugal para Macau atraves da publica9ao da Portaria n.0 555/7 1, de 12 de Outubro. 0 novo decreto-lei e uma revisao feita com base nas experiencias obtidas na execu9ao do antigo diploma, regulando de tal maneira que as respectivas normas se tornem compativei s 益 metas de s implifica<;ao, racionaliza<;ao e localiza<;ao 」uridica em Macau, bem como as defini95es sejam compativeis com os requisitos do Acordo sobre Aquis堢o Governamenta l da Organiza<;ao Mundia l do Comercio (OMC). 0 vigente Decreto-Lei n.0 63/85/M define novamente as provisoes relativas ao procedimento de aquisi<;ao de bens e servi90s, sendo o mesmo uma revisao completa e de destaque das disposi95es legais que tinham s ido aplicadas desde 1942. Este diploma e um diploma especifico que reviu, nessa a ltura, as provisoes relativas a aquisi9ao definidas pelos artigos 14.0 a 76.0 da Portaria n.0 3:2391 promulgada em 1942 que regulou o procedimento de aquisi<;ao de bens e servi90s. De facto, o teor da Portaria n.0 3:239 nao foi definido exclusivamente para regular as actividades de aquisi悼o executadas pela Autoridade Administrativa, mas sim um regulamento estipulado para gerir os m6veis (sobretudo mob师rios, utensilios, m頭uinas e sua palamenta ou outros ob」ectos que constituam propriedade do Estado) e im6veis (foram essencialmente predios urbanos) do entao Governo da Col6nia. Nesta Portaria, ja existiam disposi95es bastantes explic itas quanto ao teor exequivel das actividades de aquis i<;ao naque la epoca e orienta95es cumpriveis pelos executantes, assim fac ilitando o procedimento de aquisi<;ao e os seus requisitos nos termos de cumprimento. Antes da promulga悼o da Portaria supracitada, o ent的 Governo da Co16nia 禰o tinha qua lquer dispos i悼o que regulasse rigorosamente a aquisi<;ao de bens. A unica di spos噸0que se pode remontar e o Decreto n.0 17 :881 publicado no Boletim Oficial de Macau, N .0 9, de I de Mar<;o de 1930. Este Decreto era de facto um regime de gestao or<;amental do entao Governo da Col6nia, sendo ainda um regime de aquis i<;ao imaturo. N ele, a disposi<;ao 1 Publicado no Boletim Oficial de Macau, N.0 I , de 3 de Janeiro de 1942, a Portaria n.0 3:239 que regula o Regulamento do Almoxarifado de Fazenda. 222
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau relativa a aquisic;ao fazia apenas um pa這grafo de um artigo, ou seja, a disposic;ao do§2.0 do artigo 34.0 que regulava as despesas sobre a aquisi哼ode artigos de expediente e material.2 0 seu ob」ectivo e compreensivel baseado na sua tendencia para controlar as praticas relativas a aquisic;ao, realc;ando a poupanc;a das despesas financeiras e o aumento da eficacia desta aquisi悼o. Este pa迢grafo in fine definia as formalidades de aquisic;ao. De acordo com o disposto no artigo 3 1.0 do Decreto n.0 33:303, publicado no Boletim Oficial de Macau, N .0 8, de 23 de Fevereiro de 1946, as aquisic;oes directas, precedidas de consul ta a prac;a sobre os artigos existentes e com prec;o, poderiam, pelo Governador, ser dispensadas das formalidades aludidas. 2. Mudanc;a dos regimes das despesas relativos a aquisic;ao governamental 0 regime das despesas re lativo a aquisi哼o governamental que esta em vigor foi definido pelo entao Governo de Macau e foi implementado pelo Decreto-Lei n.0 122/84/M, de 15 de Dezembro. Os valores por ele regulados foram revistos pelo Decreto-Lei n.0 30/89/M, de 15 de Maio. Integralmente, este Decreto-Lei tern sido executado ha ma is de 2 1 anos ate a presente data. A revis恥 parcia l feita pelo Decreto-Lei n.0 30/89/M dirigiu-se ao ajustamento con膚espondente aos valores que tinham sido definidos, contribuindo para uma melhor harmonizac;ao das formas de aquisic;ao adoptadas com a entao situac;ao de desenvolvimento socioecon6mico de Macau. Sequentemente, apesar de Macau experimentar o aumento econ6mico em 1992, a recessao em 1998 e 1999, bem como a expansao aguda de novo ap6s a revivifica哼o econ6mica nos ultimos anos, as formas de aquisic;ao e as correspondentes competencias de autoriza哼o ainda nao foram mutatis mutandis. Empiricamente, a provis的 do Decreto-Lei n.0 122/84/M e re lativamente mais completa e perfeita, bem como possui certo nivel de rigor, porque este diploma reviu, tecnica e materialmente, as faltas existentes resultantes das experiencias obtidas do Decreto-Lei n.0 46/82/M, promulgado dois anos at函s, a fim de garantir os efeitos de interpreta幃o simples e clara nos termos de disposic;oes aplicadas. Todavia, antes de o Decreto-Lei n.0 46/82/M ser substituido, o mesmo foi revisto pelo Decreto-Le i n.0 5/84/M, de 11 de Fevereiro, para suplementar as aquis ic;oes no exterior do Territ6rio de Macau, v isando a completar o dito diploma nesta materia. E is o que este diploma, per se, inic ialmente regulando a aqui si哼o noexterior na qual incluiu meramente materia l e equipamento, abrangeria ainda a aquisic;ao de bem im6vel no exterior depois de revisao. Desde essa altura, o regime 」uridico de aquisic;ao 2 Cf. o disposto no §2.0 do artigo 34.0 do Decreto n.0 17:881 , "[ e)m regra, nenhuma despesa de aquisiyao de artigos de expediente e material pode ser autorizada nos termos deste artigo sem ser precedida das formalidades do concurso publico, ou, pelo menos, do concurso limitado, exceptuando-se apenas as chamadas despesas miudas de cada serviyo, as despesas de aquisiyoes d鹵rias , insupriveis por concurso, dos hospitais, quarteis, etc., e aquelas que, por condiyoes especiais de tempo e localidade, a considerar em processo especial, informado pelo director de fazenda e com o parecer do Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas, 禕o possam ser feitas por concurso de qualquer esp如e"223
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau de Macau comec;:ou a ter provisoes expressas relativas a aquisi悼o de bem m6vel e im6vel, mas o segundo se limitou apenas a aquisic;:ao no exterior, pois a aquisic;:ao local de bem im6vel nao foi expressamente definida, mas sim apenas implicado na palavra bens3 daquele diploma. 0 Decreto-Lei n.0 46/82/M, de4 de Setembro, definiu a norma de pagamento de despesas relativas ao desenvolvimento de obras ea aquisi哼ode bens e servic;:os dos Servic;:os Publicos do entao Governo de Macau. A promulga悼o deste diploma foi uma obra pioneira pertinente ao regime das despesas dos respectivos assuntos naquela altura, havendo principalmente dois motivos: o primeiro foi de que este diploma integrou sistematicamente as respectivas provisoes dispersas nos Decreto Provincial n.0 17/75, Decreto-Lei n.0 3/80/M e Decreto-Lei n.0 l 7 /80/M e combinou as materias envolvidas num unico diploma no sentido de executar flexfvel e efectivamente actos para chegar os efeitos previstos, e, concomitantemente, para assegurar a alta transparencia dos processos e procedimentos da Autoridade Administrativa; o segundo foi que a situac;:ao de inflac;:ao continua resultou num aumento persistente do prec;:o dos bens e servic;:os a adquirir, assim originando a necessidade de actualizac;:ao dos valores definidos no diploma supracitado devido a sua incompatib巾dade com a realidade daquela altura. A promulgac;:ao do Decreto-Lei n.0 17/80/M, de 28 de Junho, foi resultado da Reforma Administrativa Ultramarina de Portugal que, por sua vez, originou a nao compatibilidade das clausulas reguladoras da aquisic;:ao de bens e servic;:os pelas autarquias locais 総 en頃osituac;:oes e exigencias. Portanto, este 山ploma adaptou as normas adequadas a aquisic;:ao de bens e servic;:os realizada pelos 6rgaos da Administra悼o local de Macau. 0 Decreto-Lei n.0 3/80/M, de 19 de Janeiro, complementou o regime juridico do contrato de empreitadas de obras publicas aprovado pelo Decreto-Lei n.0 48:871, de 19 de Fevereiro de 1969, da Republica Portuguesa, que foi estendido a Macau pela Portaria n.0 555/71, de 12 de Outubro, determinando que, na execu悼ode empreitadas de obras publicas, pode這 ser autorizada a dispensa de concurso, publico ou limitado, quando for conveniente aos interesses do Estado. Apromulga悼o do Decreto Provincial n.0 17 /75, de 26 de Abril, visou a reorganiza悼oea integrac;:ao dos diplomas que foram utilizados ha mais do que 30 anos, mais concretamente, o Decreto n.0 17:881, a Portaria n.0 3:239 e o Decreto n.0 33:303 supracitados, utilizando os metodos modernos para planear as formas de concursos publicos e limitados destinados a aquisic;:ao de bens e servic;:os desenvolvidos pelo Governo. Para alem disso, o mesmo 3 De acordo com a explicai;ao no Dicionario Portugues-Chines, l .• Ed., publicado, em Dezembro de 2001, por The Commercial Press, "bens" e um substantivo mascul ino, sendo o plural de "bem" com o significado, neste caso, de "propriedade", que se implica "bens im6veis" e "bens m6veis". Na consulta do Dicionario da lingua Portuguesa 2004, publicado pelo Porto Editora, "bens" e um substantivo masculino e o plural de "bem", tendo quatro significados: ( I) o que e susceptivel de apropriac;ao; posses; (2) propriedades; (3) riquezas; (4) capital. 224
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau diploma visou descentralizar os trabalhos concentrados nos Servi9os de Finan9as para os diversos Servi9os pela cria9ao de comiss6es de compras nos pr6prios Servi9os, esperando-se a obten9ao de melhor eficacia. Em virtude de este Decreto Provincial ter como meta encontrar resolu9ao para os diversos problemas administrativos, encarados durante os 30 anos e tal, inter alias, da complexidade de processamento, da impossibilidade de candidatura a concursos por parte dos comerciantes devido ao problema de nao dominio da lingua portuguesa, da indiferen9a dos concorrentes a dep6sito de garantia e celebra9ao do contrato de fornecimento, as novas disposi96es poderia nao se adaptar eficazmente as exig茹cias praticas. Portanto, o preambulo, in fine, deste Decreto Provincial aludiu ao caracter experimental do mesmo, e pode ser revisto ou suspenso conforme os resultados que se obtiverem. II. 0 presente enquadramento legal relativo a aquisi~ao governamental de Macau 0 presente regime 」uridico principal aplicado 蕊 actividades de aquisi哼o pelo Govemo da RAEM e composto pelos diplomas processuais e regime das despesas. 0 primeiro refere-se ao DL n.0 63/85/M que regula o procedimento da aquisi悼o de bens e servi90 e ao DL n.0 74/99/M que regula o regime do contrato de empreitadas de obras pt'.tblicas. 0 segundo constitui o DL n.0 122/84/M com alterac;oes introduzidas pelo DL n.0 30/89/M (adiante designado por DL n.0 122/84/M), cu」as disposic;5es regulam e controlam rigorosamente as despesas a obras e aquisi邙ode bens e servic;os para os Servic;os Pt'.tblicos da Administra哼0.Poroutro !ado, existe ainda um fundo permanente regulado pelo RegulamentoAdministrativo n.0 6/2006, que e constituido por cada Servi90 Pt'.tblico conforme a sua necessidade e forma um regime que se utiliza principalmente para pagar despesas de natureza urgente ou de pequeno montante relativas a aquisi悼o de bens e servi90s. A Tabela l e um mapa comparativo que integra os regimes de despesa mais recentes que regulam os limites de valores, a fim de mostrar, duma maneira de visao geral, as formas de aquisi哼o as mudan9as dos limites de valores de autoriza9ao correspondentemente. Embora existam, para uso geral, os referidos diplomas processuais e regime das despesas atinentes a aquisic;ao govemamental, o Govemo da RAEM 訕genciou no sentido de elaborar diplomas especificos em resposta a necessidade sobre a aquisic;ao de produtos determinados, no sentido de os mesmos serem sujeitos 祁 regulac;5es administrativas especificas e exclusivas no desenvolvimento da aquisi9ao a ser realizada pelos Servi9os Pt'.tblicos e a ser concretizada a fun悼o de refor90 da supervisao. Os diplomas em apre90 abrangem o Despacho n.0 39/GM/96, de 3 de Junho, e a Lei n.0 7/2002, de 22 de Julho 0 primeiro define alguns mecanismos de coordena悼o da Administra哼o no dominio da informatica e o segundo regula os principios gerais relativos aos veiculos do Govemo da RAEM. Estes principios aplicam-se a aquisi性o, gestao e uso de veiculos pelas entidades 225
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau publicas. Atraves destas dispos ic;:oes especificas, o desenvolvimento do acto de aquis ic;:oes e SU」eito a regulac;:ao extraordina ria, em particular, os actos d efinitivos exig idos no iimbito d e procedimento administrativo legalmente estabe lecido, com a fina lidade de os produtos adquiridos e starem suje itos ao regulame nto e controlo mais rigidos . De qualquer modo, nos pontos seguintes sera discutido o enquadramento 」uridico da aquis ic;:ao govemamental. Tabela 1 - Evolu~ao dos limites de valores regulados pelo regime das despesas relativas as obras e a aquisi~ao de hens e servi~os do Governo de Macau Diploma legal Decreto Provincial Decreto-Lei n.0 46/82/M Decreto-Lei n.° 122/84/M n.0 J 7/75 (revogado) (vigente) (revogado) Aquisii;iio de Aquisi~iio de Aquisii; 訕Forma Obra Obra de bens e de aquisi~ao• bens e servi~os bens e servi~os servi~os > $5.000.000 (F01 hm1tado Concurso de > $5.000.000 des1gnadamente a > $15.000.000 > $7.500.000 Pre-q ualificai; 却n.a. estudo, nao regulando a aqu1s堢ode outros bens e serv190s) Concurso publico > $20.000 >$ 3.000.000 > $1,000.000 > $2.500.000 > $750.000 Concurso limitado > $5.000 > $ 1.500 000 > $500.000 n a. n.a. Consulta :S $5.000 > $50.000 > $5.000 > $150.000 > $15.000 Ajuste escrita Directo Consulta Nao regu I ado N恥 reguladoverbal ::': $ 1.000 expressamente expressamente :S $150.000 '.o $15.000 Autonza1,ao Aqu1s1悼o de bem > $500.000 e Aquisi~iio no 1m6vel no exterior do exterior do pelo Governador n.a. Ternt6rio fo i n.a. a autonza悼0Territ6rio consoante os casos autonzado pelo do Chefe do mdividua1s Governador Executivo Observai;oes: * 0 concurso inclui geralmente cinco formas que sao respectivamente o concurso de pre-qualifica性0,o concurso publico, o concurso limitado, o ajuste directo e a aquisii;ao no exterior do Territ6rio. 0 ajuste directo nelas divide-Se em consulta escrita e consulta verbal. Tendo em vista que as datas de promulgai;ao dos diplomas constantes nesta Tabela sao di ferentes, as designai;oes atinentes as formas de concurso sao pouco diferentes. Todavia, as suas definii;oes nao tem difereni;as significativas. Para facilitar uma compara哼o explicita, as desigi1a<;oes siio uniformizadas e classificadas com indica<;iio dos correspondentes limites de valores. n.a.: nao aplicavel. l. Sujeito e objecto objectivo na aquisi~ao A realiza 9ao de obras pela AutoridadeAdministrativa da RAEM e sujeito認 dispos i96esdo DL n.0 74/99/M , a sua aplicabilidade as empresas publicas, empresa s de capita is maioritaria ou exclus ivamente publicos e concession缸ias da Administra悼o d epende das portarias publicadas no passado e d as ordens executivas publicadas presente m ente. A realiza悼0226
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau do procedimento relativo a aquisi悼o de bens e servic;os pela Autoridade Administrativa e SU」eita ao DL n.0 63/85/M. Para alem de os servic;os simples se considerarem como servic;os publicos, indicam-se tambem os servic;os dotados de autonomia administrativa, os servic;os e fundos aut6nomos, como o Instituto para os Assuntos Cfvicos e Municipais que executa os assuntos municipais. As actividades de "compras" como se designa vulgannente na pratica comercial sao de comprar os bens duradouros e nao duradouros, i.e. de materiais de expediente e aparelhos de escrit6rio, maquinas, ferramentas e equipamentos etc. 0 te rmo "compras", habitualmente ao longo dos anos, designada oficialmente pelo Governo da RAEM a "aquisic;ao de bens e servic;os" (na lingua chinesa e"取得財貨與勞務". A diverg如cia existente no sentido entre estes termos da lingua portuguesa e da lingua chinesa se函 discutida pormenorizadamente no texto infra), evidentemente nao abrange as actividades de empre itadas de obras publicas. Se consultarmos as provisoes relativas as actividades de compras de produtos e servic;os citados no Acordo sobre Aquisi悼o Governamental definido pela OMC, as obras sao abrangidas na categoria de servic;os. No que diz respeito a le i de aqui si悼o da Uniao Europeia, esta regula as actividades de compras de 3 areas: bens m6veis, servic;os e obras. 2. Aplicabilidade dos processos de aquisi西As duas formas principais de aquisi哼o supracitadas respeitantes a aquis i哼o pelo Governo da RAEM sao concurso e ajuste directo. A segunda forma, por sua vez, divide-se em consulta escrita, consulta verbal e dispensa de consu lta. 0 procedimento de aquisii;:ao destinado a realizai;:ao de obras publicas e estipulado pelo DL n.0 74/99/M. Consoante o artigo 2.0 deste diploma, entende-se por empreitada de obras publicas o contrato administrativo destinado, mediante o pagamento de um prei;:o, a realizai;:ao de trabalhos de constru西o, reconstru悼o, restauro, repara哼o, conservai;:ao ou adapta哼ode bens im6veis, visando a satisfa哼ode uma necessidade colectiva. 0 procedimento de concurso relativo a aquisii;:ao de bens e servii;:os e estipulado pelo DL n.0 63/85/ M. Quanto ao seu 鈿bito de aplicai;:ao, indica-se no n.0 3 do artigo 1.0 que "[o] regime deste diploma se aplicara apenas a fonnai;:ao dos contratos que, nos termos de legis lai;:ao aplicavel, devam ser precedidos de concurso, e quando este nao ha」a sido dispensado." Simplesmente no outro ponto de vista, este diploma e aplicavel meramente na situa哼o de concurso 禕o dispensado que ha lugar de forma西o de contrato. Tendo em considerai;:ao que os diplomas dentro do mesmo direito de ramo devem utilizar equivalente e correspondente terminologia」 uridicas para expressar as disposi96es e significados identicos ou similares, o termo "concurso" a ludido neste Decreto-Lei e considerado veiculador do mesmo sentido do termo "concurso" utilizado no artigo 7.0 do DL n.0 122/84/M, por isso este "concurso" presume-se o do stricto sensu, ou seja, apenas o concurso publico e concurso limitado. Presumindo-se dessa disposii;:ao, o procedimento estipulado pelo DL n.0 63/85/M aplica-se apenas aos concursos de natureza de concurso publico e de concurso limitado e 227
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau pois, as consultas e na forma de ajuste directo bem como o procedimento da sua abertura nao sao vinculados por este diploma e a inda por demais legislac;oes. Por outras palavras, basta o ajuste directo observar as disposic;oes do DL n.0 122/84/M e da parte aplicavel do C6digo de Procedimento Administrativo em vigor. 3. Formas de aquisi1yiio e delimita亞o da respectiva competencia de autoriza1yiio A legisla9ao vigente na RAEM que regula as formas de aquisi9ao nao e per se uma legisla9ao estabelecida por este o~」ectivo, sendo as mesmas definidas na legisla9ao destinada a controlo e supervisao do regime
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau a ho這rios para a lem dos normais e que envolvam a responsabilidade por novas concepr;oes ou por metodos especializados de construr;ao. (2) 0 n.0 2 do mesmo artigo estipula o tratamento da aquisi悼o de bens e servir;os que envolvam tecnologia especial, ou tenham um valor estimado superior a 7.500.000 patacas. Todavia, a realiza邙o de concurso de pre-qualificar;ao 禰o e imperativa, mas tern uma legitimidade quanto ao procedimento administrativo cujo valor ultrapasse o Ii mite especifico e quanto a sua execu邙o. Alem de mais, informar-se a aquisi悼o espec ial de obras e bens e servir;os ao Chefe do Executivo e obter a sua aprovar;ao, por antecipa哼o, facilitara o a lcance de maximiza西o do custo-eficacia da ac西o de aquisi西o sob condir;ao de coordena西0harmoniosa entre as subunidades func ionais do Governo da RAEM. De facto, o poder de autoriza悼o de quaisquer actividades financeiras do Governo da RAEM e da competencia exclus iva do Chefe do Executivo. Para um exercicio eficaz das suas funr;oes, o Chefe do Executivo delega o poder de autorizar;ao financeira num certo limite de valor aos Secretarios seus subordinados atraves de o rdens executivas,4 sobretudo, o relativo a gestao financeira e de recursos humanos, deixando-lhes a execur;ao do poder de autorizar;ao delegado dentro das suas 缸eas tuteladas. As competencias executivas delegadas aos Secretarios sao as seguintes: (1) ate ao valor estimado de dez milhoes de patacas, a competencia para autorizar a abe,t ura de concursos para a realizar;ao de obras ou a aquisir;ao de bens e servir;os; (2) ate ao montante de seis milhoes de patacas, a competencia para autorizar despesas com a realizar;ao de obras e a aqu isir;ao de bens e servir;os; (3) ate ao montante de tres milhoes de patacas, a competencia referida na alinea anterior quando tenha s ido autorizada a dispensa de realizar;ao de concurso ou de celebrar;ao de contrato escrito. Contudo, para faci litar o born funcionamento, os Secretarios podem subdelegar as suas competencias nos dirigentes dos Servir;os e entidades sob sua tutela e dos seus Gabinetes. Os dirigentes podem por sua vez subdelegar as suas competencias consoante as situar;oes per se, e/ou subdelegam-nas por mais uma vez conforme as competencias subdelegadas. Os valores correspondentes a subdelega悼o destas competencias, que nao e necessario serem iguais, dependem da decisao por despacho de dirigentes envolvidos. Pois, todas as competencias delegadas ou subdelegadas nao prejudicam a sua avocar;ao pelos seus delegantes ou subdelegantes. E de salientar que se os Servir;os ou entidades tutelados pelos Secretarios silo servir;os com autonomia administrativa e financeira, as competencias re lativas a autorizar;ao dos 4 Mediante a promulgac;ao de ordens executivas pelo Chefe do Executivo da RAEM, sao delegadas, conforme as areas da governac;ao, parte das suas competencias executivas e as suas facu ldades de uso a Secret如a para a Administra悼o e Justic;a, ao Secretario para a Economia e Financ;as, ao Secreta「iopara a Seguranc;a, ao Secret缸io para os Assuntos Sociais e Cultura e ao Secretario para os Transportes e Obras Publicas, respectivamente, pela Ordem Executiva n.0 11/2000, Ordem Executiva n.0 I 2/2000, Ordem Executiva n.0 13/2000, Ordem Executiva n.0 14/2000 e Ordem Executiva n.0 15/2000. Todas estas delegac;oes de competencias executivas sao confirmadas pela Ordem Executiva n.0 6/2005. 229
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau valores para a realizac;ao de aquisic;ao de bens e servic;os ea realizac;ao das suas despesas sao conferidas, aos seus dirigentes, pela le 」 organica dos mesmos servic;os. Portanto, a sua tute la nao possui o poder de avocac;ao da respectiva competenc ia de autorizac;ao, nem podem os respectivos valores de autoriza幃o ser mudados a vontade. Caso seja necessario ti rar o referido poder de autorizac;ao ou mudar os valores envolvidos, tom a-se indispensavel uma revisao da lei organica dos servic;os publicos envolv idos. 4. Fiscaliza1ylio preventiva das despesas A perfeita operai;:ao da contabilidade publica do Govemo de Macau tern sido resultado do controlo e da supervisao rigorosa 邸 despesas realizadas por cada servii;:o publico. Antes da transferenc ia da soberania de Macau, o Govemo possuia urn cornpleto regime de supervisao e gestao no arnbito de realiza西o de despesas pertinentes 郤 obras e a aquisi西0de bens e servii;:os. 0 qua l era encarnado no "regime de visto" estipulado pelos dispostos no artigo 18.0 do DL n.0 122/84/M. Esta provis恥 peculiar servia como uma verificai;:ao rigorosa referente a realizai;:ao de despesas da aquis ii;:ao governarnental. 0 charnado " rigor" era a razao para que a fiscalizai;:ao preventiva das respectivas despesas fosse apreciada pelo Tribunal Adrninistrativo, perante os contratos de despesa da aquis ii;:ao de bens e servii;:os ou os seus titulos substitutivos dos contratos, senao, os contratos nao poderiarn ser celebrados. Esta aprova邙o era fe ita na forma de visto pelo Tribunal Adrninistrativo, e visava verifi car a legalidade dos docurnentos su」eitos a visto, bern corno se os encargos de visto decorrentes tinharn ou 禕o cabirnento em dota悼o ori;:arnental legalrnente aplicavel. No que diz respe ito aos teores dos titulos substitutivos de contratos, eram suje itos a provisao do n.0 2 do artigo 19.0 deste diploma, o respectivo modelo exclusivo a inda nao esta publicado no Boletim 。ficial da RAEM ou no entao Boletim Ofic ial de Macau, mas tal nao prejudica a formalidade de visto exigida. Em 1992, houve uma mudani;:a reformativa respeitante ao sistema 」ud ic诒rio de Macau. A prornulgai;:ao do DL n.0 17/92/M prornoveu a independencia da organiza悼0 」udic iariade Macau do s isterna j udic iario de Portugal. 0 n.0 3 do artigo 18.0 deste diploma definiu expressarnente que "ajurisdi哼o adrninistrativa, fiscal e aduane ira e assegurada pelo Tribunal Administrativo", o qual implicou que o Tribuna l Administrativo passasse a nao possuir, dali em diante, a atribui哼o de fiscaliza哼o previa. Em substitu i哼o, o Tribunal de Contas criado pelo DL n.0 18/92/M passou a ter a competencia de fiscaliza悼o previa . 0 artigo 8.0 deste diploma regulou que "[a] fisca liza哼o previa e exercida atraves da concessao ou da recusa de visto e tern por fim verificar se os actos ou contratos a ela sujeitos est恥 conformes com as leis em vigor e se os respectivos encargos tern cabirnento em verba ori;:arnental pr6pria" . A partir desse rnornento, a execui;:ao da fi scalizai;:ao preventiva de despesas regulada pelo artigo 18.0 do DL n.0 122/84/M tomou a ser responsabilidade do Tribuna l de Contas (a fi rn de sisternatizar a discussao, daqui por diante utiliza-se o terrno de "Tribunal Administrativo" para representar as entidades responsaveis pela fiscalizai;:ao preventiva). Tendo em vista que 230
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau os diversos niveis de tribunais da RAEM 禕o usufruem a continuidade directa dos tribunais do anterior Governo de Macau e a Lei de Base da Organiza悼o Judie鹵ria aprovada pela Lei n.0 9/1999 nao confere a competencia de fiscaliza西o preventiva a qualquer tribunal, portanto a exequibilidade do artigo 18 .0 supracitado terminou em 19 de Dezembro de 1999. Embora a RAEM criasse o Tribunal Administrativo, passou a competir ao mesmo dirimir litigios emergentes de rela<;:oes juridicas administrativas, fiscais e aduane iras, conforme as disposi9oes do artigo 30.0 da Lei n.0 9/ 1999 passou a ter competencia no ambito de contencioso administrativo. Obviamente, as competencias do presente Tribunal Administrativo nao cobrem os actos administrativos de preven9ao no regime de v isto do entao Tribunal Administrativo e Tribuna l de Contas. Por isso, tendo em conta que 禕o ha sujeito executivo do visto estipulado no artigo 18.0 do DL n.0 122/84/M em vigor, nem existe qua isquer entidades publicas, 6rgaos 」udiciais ou audit6rios com competenc ia a usar a identica faculdade, esse artigo perdeu a sua exequibilidade. 5. Forma e efeitos de contrato 1) Forma1,:lio de contrato Para efeitos de aquisic;ao governamental, no respectivo regime das despesas, mais concretamente, no disposto pelo artigo 11 .0 do DL n.0 122/84/M, define-sea forma de contrato. 0 n.0 1.0 deste artigo indica que o contrato e em regra reduzido a escrito, entendendo-se, quando seja dispensada ta! formalidade, que pode ser provado por documentos particulares.5 0 n.0 I do artigo 18.0 desse d」ploma regula que " [o]s contratos que deem lugar a realizac;ao das despesas a que se refere o artigo 1.0 deste diploma, e devam ser obrigatoriamente reduz idos a escrito nos termos do n.0 I do seu artigo 12.0, estao sujeitos ao v isto do Tribunal Administrativo, salvo se dele estiverem isentos por legislac;ao especial". Quando o contrato supracitado for dispensado conforme os d」spostos das ali neas b) e c) do n.0 2 do art igo 12.0 desse d」ploma, caso as despesas da aquisi哼o de bens e servic;os ultrapassem 1.000.000 patacas e, das obras, 2.000.000 patacas, os seus titulos substitutivos estao sujeitos ao visto do Tribunal Administrativo. Sobre as minutas dos contratos incide de visto apenas nas seguintes s ituac;oes: ( l ) de valor igual ou superior a 15.000.000 patacas, ou quantia equivalente; (2) nas seguintes condic;oes as minutas dos contratos escritos de valor inferior ao montante no ponto anterior: (a) mas, tendo mais do que um contrato que se destinem ao mesmo fim dentro de um prazo de 90 dias e, o valor g lobal atinge ou excede o valor acima indicado; 5 Cf. o disposto pelo artigo 356.0 do C6digo Civil da RAEM, os documentos escritos podem ser autenticos e particulares. Sao autenticos os documentos exarados, com as formalidades legais, pelas autoridades publicas nos limites da sua competencia ou, dentro do circulo de actividade que lhe e atribuido, por notario ou por oficial publico provido de fe publica; todos os outros documentos sao particulares. 231
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau (b) as condic;,6es especiais nos contratos previstas sao autorizadas pelo Chefe do Executivo, cu」as propostas sao apresentadas pelo Servic;,o interessado; (3) as minutas dos contratos escritos cujos encargos devam ser satisfeitos total ou parcialmente no acto da sua outorga. Conforme o disposto no n.0 3 do artigo 19.0 desse diploma, e obrigat6rio que os documentos submetidos ao visto sejam autenticados com o selo branco do Servic;,o interessado. Considerando que a fi scaliza哼o preventiva das despesas foi discutida no texto anteriormente referido e visto que embora nao exista presentemente o sujeito executivo no regime de visto, o que impossibilita o cumprimento as disposic;,6es estipuladas por parte dos servic;,os publicos, o pessoal de aquisic;,ao ainda observa rigorosamente os deveres de isenc;,ao, zelo, lealdade e sigilo, a fi m de garantir que os trabalhos a executar no procedimento de aquisic;,ao de bens e servic;,os sejam compativeis aos principios de legalidade, igualdade, proporcionalidade, justic;,a e imparcialidade, boa fe, desburocratizac;,ao, eficiencia e transparencia. Mesmo que o regime de visto permanec;,a apenas em nome depois da transferencia de soberania de Macau, ha necessidade de compreender as condic;,6es atinentes a formac;,ao de contrato no sentido de proteger a sua leg山midade. Portanto, vale a pena salientar as seguintes condic;,6es que necessitam da celebrac;,ao de contrato e isentam o contrato escrito: (I ) Conforme o disposto no n.0 I do artigo 12.0 desse diploma, a celebra哼o de contrato e obrigat6ria quando se verifique uma das seguintes situac;,6es : (a) as obras forem de valor superior a 1.500.000 patacas ou tenham um prazo de execuc;,ao superior a doze meses; (b) as aquisic;,6es de bens e servic;,os forem de valor superior a 500.000 patacas, ou tenham um prazo de entrega ou execu悼o superior a seis meses. (2) Conforme o disposto no n.0 2 do artigo 12.0 do mesmo diploma, pode ser dispensada a celebrac;,ao de contrato escrito nas seguintes circunstiincias: (a) quando a seguranc;,a publica interna ou externa o aconselhe; (b) quando ocorram as circuns這ncias com caracter de calamidade publica e os casos de forc;,a maior; (c) trata-se de aquisic;,ao de bens servic;,os cujo prazo de entrega ou execuc;,ao sao inferior a 30 dias, e nao ha」a lugar a pagamentos diferidos; (d) trata-se de despesas resul tantes de revisao de prec;,os; (e) quando raz6es especiais de urg如cia, devidamente fundamentadas, o aconselhem, e desde que o valor das obras ou da aquisic;,ao de bens e servic;,os nao exceda 2.500.000 patacas e 750.000 patacas, respectivamente. 6 Na referencia das "lnstruc;:oes sobre o Procedimento de Aquisic;:ao de Bense Servic;:os", publicadas pelo Comissariado Contra a Corrupc;ao, em Dezembro de 2003, pp. 6 e 12. 232
2) Efeitos de contrato Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau Se a celebrai;:ao de contrato escrito e obrigat6ria, ao abrigo do disposto no n.0 1 do artigo 20.0 do DL n.0 122/84/M, nenhum contrato pode函 comei;:ar a produzir os seus efeitos em data anterior a do visto do Tribunal Administrativo, a Autoridade Administrativa ou os respectivos funcionarios que derem execu9ao ao conteudo do contrato, portanto, respondem solidariamente pelos mesmos. Contudo, um conflito existente na dispos i悼o legal e produzido pela execu9ao impossivel do regime de visto, resultando na perda do seu efeito legal. Daqui, os contratos que os Servi9os da Administra悼o devam outorgar para efeitos de aquisi哼o, sao obrigatoriamente lavrados na Direc哼o dos Servi9os de Finani;:as.7 Todavia, as entidades ou fundos aut6nomos que disponham de no迢rio privativo tern competencia para lavrar os seus pr6prios actos ou contratos, mas ficam obrigados ao cumprimento das disposi96es do Regulamento Administrativo n.0 23/2000, intitulado Notariado dos Servi90s Publicos, ou de qualquer lei ou regulamento especial em vigor, ou podem altemativamente lavrar na Direc哼o dos Servi90s de Finani;:as os mesmos actos e contratos. Por outro !ado, os encargos financeiros necessarios causados pela execu哼o de contrato 道o verificados pela D」rec哼o dos Servi90s Finan9as, visando a assegurar o pagamento a efectuar por outorgante da parte do Governo com dota哼o cativado suficiente conforme o prazo estabelecido no contrato, podendo a celebra悼o de contrato. Caso os encargos or9amentais tenham reflexo em mais de um ano econ6mico ou em ano que nao seja o da sua realiza9ao, a sua assun9ao e necessariamente preced 」da de despacho do Chefe do Executivo publicado no Boletim Oficial, ouvida a DSF, exceptuando-se nas seguintes circunstiincias: (a) os encargos determinados por despacho do Chefe do Executivo constituirem despesa certa e indispensavel, desde que para os mesmos seja declarada no contrato a inscrii;:ao de verba adequada ao suporte da despesa; （切 os encargos forem resultantes de situa96es imprevistas devidamente 」ustificadas ou de fomecimentos a mais, cujos contratos iniciais tenham sido preced 」dos do despacho a que se refere o ponto anterior e a despesa dos novos encargos tenham cabimento no or9amento vigente na data do adicional; (c) os encargos nao excederem o limite anual de 500.000,00 patacas em cada um dos anos econ6micos seguintes ao da sua contrac幃o e o prazo de execu悼o dos encargos nao ex ceder 3 anos. 8 6. Defini«;iio e fun«;iio de cau1;ao Os concorrentes devem prestar caw;:ao como garantia conforme os requisitos na participa哼o e implementa邙o das actividades de aquisii;:ao realizadas pelo Govemo da RAEM. Existe dois tipos de cau悼o, nomeadamente cau9ao provis6ria e cau悼o definitiva, sendo prestada por dep6sito em dinheiro, por garantia bancaria ou por seguro-cau9ao de 7 Cf. o disposto no n.0 I do artigo 1.0 do Regulamento Administrativo n.0 23/2000, que regula o "Notariado dos Servic;os P(1blicos". 8 Cf. o disposto no artigo 19.0 do Regulamento Administrativo n.0 6/2006. 233
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau acordo com os estipulados relativos a realiza<;ao de obras ou de aquisi<;ao de bens e servi<;os. Oob」ectivo de os concorrentes prestarem cau悼o provis6ria e para garantir o exacto e pontual cumprimento das obriga95es que assumem com a apresenta<;ao da proposta; a presta<;ao da cau<;ao definitiva pelo ad」udicatario e para garantir o exacto e pontual cumprimento das obrigai,;5es que assume com a celebra性o do contrato. Portanto, os concorrentes, sempre que participem num concurso da aquisii,;ao governamental, devem obrigatoriamente prestar garantias as entidades realizadoras da abertura de concurso, visando serem admitidos ao concurso pelos donos de obras ou pelas entidades pt'.tblicas da abertura de concurso, e quando se tornarem definitivamente empreiteiros, adjudicatarios ou fornecedores, concretizarem e assumirem efectivamente as responsabilidades previstas no termo de adjudica<;ao ou contrato. Apesar da legisla<;ao regular que os ad」 udicatarios podem utilizar o dep6sito da cau9ao provis6ria para presta<;ao da cau<;ao definitiva,9 a maioria das entidades pt'.tblicas exige, a nfvel administrativo, aos ad」 udicatarios a prestai,;ao previa de caui,;ao definitiva antes da devolui,;ao da caui,;ao provis6ria. Se o ad」 udicatario nao prestar a caui,;ao definitiva em tempo ou por motivo imputavel, perde o montante da caui,;ao provis6ria a favor do dono da obra ou da entidade ad」udicante ea respectiva adjudicai,;ao considera-se desde logo sem efeito. 10 Se o dia, hora e local para a outorga de contrato sao fixados pelo consenso recfproco das partes, mas o ad」udicatario nao comparece por motivo imputavel, a cau<;ao definitiva prestada pelo ad」udicatario reverta ao dono da obra ou a entidade ad」udicante e a respectiva ad」 udica9aocaduca desde logo. 11 1) Cau~lio pertinente a realiza~lio de obras publica No que diz respeito a realiza悼o de empreitadas de obras publicas, a presta悼o da caw;:ao provis6ria por dep6sito em dinheiro, por garantia bancaria ou por seguro-cauc;ao e um requisito indispensavel para a admissao como concorrente ea apresentac;ao de proposta. A cau9ao provis6ria e de 2% do valor da obra para efeitos do concurso, mas nunca inferior a 5.000 patacas, sendo dispensada salvo se por motivo especial e 」ustificado antecipadamente desse facto no anuncio e no programa do concurso. Caso o valor de obra nao seja declarado, o montante da cau悼o e fixado pelo dono da obra. 12 0 acto de adjudica悼o deve ser notificado nos termos legais pelo dono da obra, nomeadamente ao concorrente preferido. Logo que este tome conhecimento do facto em causa, pres ta, no prazo de IO dias, a cau悼o definitiva no valor correspondente a 5% do prec;o total da ad」 udicac;ao, ou o montante em casos excepcionais devidamente」ustificados e 9 Cf. o disposto 110 11.0 2 do artigo I 03.0 do DL 11.0 74/99/M e 110 11.0 2 do artigo 45.0 do DL 11.0 63/85/M. 1° Cf. o disposto 110 n.0 I do artigo 100.0 do DL n.0 74/99/M e no artigo 42.0 do DL n.0 63/85/M. 11 Cf. o disposto no n.0 3 do artigo 104.0 do DL n.0 74/99/M e no artigo 46.0 do DL n.0 63/85/M 12 Cf. o disposto no artigo 65.0 do DL n.0 74/99/M 234
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau mediante autoriza9ao previa da entidade competente para autorizar a abertura do concurso, bem como o montante estipulado no anuncio e no caderno de encargos para servir de cau9ao definitiva. 13 A cau9ao definitiva pode ser prestada, pela forma prescrita para a cau9ao provis6ria, por dep6sito em dinheiro, por garantia bancaria ou por seguro-cau9ao.14 2) Cau-;ao pertinente a realiza-;ao de aquisi西o de bens e servi-;os No que diz respeito a aquisi9ao de bens e servi90s, o concorrente, em regra, presta garantia por cau9ao, como cau9ao provis6ria, a entidade publica que abre concurso, na forma de dep6sito em dinheiro ou garantia bane缸ia. 0 valor de cau9ao sera fixado, geralmente, a correspondente ao 2% do valor previsto para o fomecimento de aquisi9ao de bens e servi90s, salvo outra fi xa9ao pela entidade de abertura do concurso.15 Quando a proposta apresentada pelo concorrente seja ad」 udicada, este concorrente considera-se como o preferido e deve prestar, no prazo de 8 dias a conta da notifica9ao, a cau悼o definitiva no valor estipulado no programa do concurso ou correspondente a 4% do pre90 global da ad」udica9ao,16 na forma de dep6sito em dinheiro ou garantia bancaria. 17 III. Relacionamento entre o Acordo sobre Aquisi-;ao Governamental da OMC e a lei da aquisi-;ao governamental de Macau A medida da defini悼o da Conferenc ia das Nac;oes Unidas sobre o Comercio e o Desenvolvimento (UNCTAD, United Nation Conference on Trade And Development), a aquisic;ao governamental e relacionada com o procedimento da aquisic;ao de produtos ou servic;os para uso pr6prio das repartic;oes governamentais. 0 ob」ectivo principal de se manter a abertura ea nao discriminac;ao do regime de aquisic;ao governamental e para garantir uma concorrencia leal entre os fomecedores potenciais, contribuindo para assegurarque a dispensa do governo se transforma no valor maximo. Todavia, a aquisi哼o governamental pode ser sempre influenciada por um serie de ob」ectivos secunda「ios, pelo qual nao tenha relac;ao com, ou ate tenha conflito com, o principio de maximizac;ao do valor das despesas realizadas na obten悼o de bens e servic;os. Os ob」ectivos secundarios poderao ser, por exemplo, promover as industrias locais pela eliminac;ao da concorrencia estrangeira, favorecer os fornecedores estrangeiros para estes adquirirem divisas, ou discriminar contra os produtos ou servic;os estrangeiros pelas razoes quaisquer, etc. Estes sao actos implementados no procedimento 13 Cf. o disposto no artigo I 02.0 do DL n.0 74/99/M. 14 Cf. o disposto no artigo I 03.0 do DL n.0 74/99/M. 15 Cf. o disposto no artigo 16.0 do DL n.0 63/85/M. 16 Cf. o disposto no artigo 44.0 do DL n.0 63/85/M. 17 Cf. o disposto no artigo 45.0 do DL n.0 63/85/M. 235
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau de aquisic;ao para atingir os ob」ectivos secundarios, tais como requisitos discriminat6rios do concurso, concurso fechado ou limitado, ou requis itos de espec 」fica9ao nao tecnica, poderao causar a distor悼o comercial. 18 Portanto, compreender o regime 」uridico da aquisi9ao governamental de Macau e identificar as disposi9oes incompativeis com o Acordo sobre Aquisi幃o Governamental beneficiarao o aperfei9oamento da lei relativa a aquisi性o do Governo da RAEM, para que a mesma atin」a a um nivel relativamente avan9ado e facilite o comercio justo ea concorrencia teal. S6 assim e que a RAEM podera ascender progressivamente ao nivel internacional e evoluir no sentido de uma cidade internacional. l. 0 Acordo sobre Aquisii;ao Governamental promulgado pela OMC A liberaliza哼o e a globaliza亞o do cornercio podern prornover o desenvolvirnento econ6rnico dos pafses e reg面es. Os pafses em desenvolvirnento e os pafses rnenos desenvolvidos (LDCs, Least-Developed Countries), sobretudo, necessitarn rnais de investirnento directo estrangeiro e de crescirnento de exportai;:ao e irnportai;:ao de produtos e servii;:os. A criai;:ao do Acordo sobre Aquisi性o Governarnental e urn dos rneios principais para reali;:ar o objectivo supracitado, contribuindo para o funcionarnento de cornercio intemacional sob a concorrencia teal. Tendo em conta que este Acordo apenas faz parte dos acordos plurilaterais da OMC e 呻o se vincula 郤 obrigai;:oes de assinatura e irnplernenta悼o,ha necessidade de prirneirarnente saber a origem e os ob」ectivos deste Acordo, e depois, atender a sua rela悼o corn a RAEM ea influ如cia nela. 1) Historia do Acordo sobre Aquisi~ao Governamental ea sua aplicabilidade Na C imeira de T6quio (Tokyo Round) em 1979, no ambito do Acordo Geral de Pautas Aduaneiras e Comercio (GATT, General Agreement on Tariffs and Trade) chegou-se ao Acordo sobre Aquisi悼o Governamental (GPA, Agreement on Government Procurement) mediante os esforyos comuns da comunidade internacional, tendo o mesmo entrado em vigor oficialmente em 1 de Janeiro de 1981. Sequentemente, mediante negociayoes peri6dicas entre as partes interessadas, este Acordo foi rev isto em 1987. 0 debate relativo 郤 disposiyoes do Acordo sobre Aquisiyao Govemamental vigente da OMC iniciou-se nas negociayoes da Cimeira do Uruguai (Uniguay Round) e chegou aver函o definitiva em Genebra em 15 de Dezembro de 1993. Posteriormente, o mesmo foi assinado em Marrakech - Marrocos em 15 de Abril de 1994 e entrou em vigor em I de Janeiro de 1996, sendo o mesmo um dos quatro acordos plurilaterais presentemente sob a OMC卫 0 chamado acordo plurilateral 18 UNCTAD, Dispute Settlement, World Trade Organization, 3.12 Government Procurement, 2003, p. 3, descarregado, em 26 de Fevereiro de 2006, do seguinte website: http://www.unctad.org/en/docs/ edmmisc232add27 _en.pd/ 19 Em referencia a 盛傑民、吳韜 ： ＂多邊化趨勢一WTO 《政府採購協議》與我國政府採購立法＂，236
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau e diferente do acordo multilateral. Ele foi aceite livremente por vontade dos estados-membros ou das regioes-membros da OMC enquanto que o acordo multilateral exige aos estados-membros ou regioes-membros a aceita9ao de " um pacote" de acordos multilaterais e estando-lhe suj eito. Portanto, a adesao aos acordos plurilaterais dos estados-membros ou regioes-membros nao e um requisito obrigat6rio e o acordo plurilateral produz efeitos apenas aos membros signat缸ios. Por isso, os direitos e deveres por ele estabelecidos nao se estendem a todos os membros da OMC. Tendo em v ista o alargamento persistente do ambito de aplica哼o do Acordo sobre Aquisi悼o Governamental, os procedimentos a cumprir tambem se tornam cada vez mais rigorosos, sistematicos e 16gicos. A partir da Cimeira de T6quio ate a presente data, este Acordo desenvolveu-se, a Cimeira de T6quio incluia apenas a aquisi9ao de bens, foi na C imeira do Uruguai que se tratou da aquisi悼o de servi9os da qua! faz parte os servi9os de obras. Entretanto, a cobertura de entidades adquirentes estende-se desde entidades do governo central ate a entidades que estao a um nivel inferior ao governo central e empresas publicas. 2) A RAEM nao e membro signatario do Acordo sobre Aquisi~ao Governamental Presentemente, a OMC tern l 32 estados-membros e regioes-membros, dos quais apenas 3 7 assinaram o Acordo sobre Aquisi邙o Govemamental, designadamente, Canada, os 25 estados-membros da Uniao Europeia, Hong Kong, Is landia, Israel, Japao, Coreia, Liechtenstein, Holanda com re la哼o a Aruba, Noruega, Singapura, Suii;;a e EUA.20 Embora a China obtivesse oficialmente a qualidade de estado-membro da OMC em 11 de Dezembro de 200 I, nao assinou este Acordo e, por isso, nao lhe esta su」eito. Macau tornou-se regiao-membro do GATT, a titulo individual, desde 1991 , sendo posteriormente membro fundador da OMC em 1995. Sob a lema de " um pais, dois sistemas", apesar de a China ser estado-membro da OMC, a qualidade independente de Macau ainda se mantem. Ergo, a decisao de Macau de assinar ou nao do Acordo sobre Aquisii;;ao Govemamental e independente da China. Todavia, o Acordo sobre Aquisi<;ao Govemamental e uma das medidas cruciais para a promoi;;ao da liberalizai;;ao do comercio global. Embora a RAEM nao esteja vinculada pelo referido Acordo Plurilateral e tenha a funi;;ao de proteger o comercio local, fica pois marginalizada e excluida dos mercados onde os governos estrangeiros fazem a aquisi<;ao, desfavorecendo a integra悼ode Macau nos comercios de liberaliza<;ao multilateral da OMC. Sendo assim, a RAEM aceitar e assinar o Acordo sobre Aquisii;;ao Governamental para abrir o mercado local de aquisi悼o do Governo desta Regiao e uma tendencia resultante descarregado, em 11 de Dezembro de 2005, do website do China Civil and Commercial Law: ht1p://www. civillaw.com.cn/weizhang/default.asp? id= l 8082. 20 Vide os membros do Comite, constante no website oficial da Organiza9ao Mundial do Comercio, consultada em 12 de Fevereiro de 2006: hllp://www.w/o.org/English/lratop _ e/gproc _ e/memobs _ e.hlm. 237
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau da situar,;ao intemacional, sendo tambem uma fase inevitavel no seu desenvolvimento no sentido de intemacionaliza9ao e uma poHtica indispensavel e compativel com as estrategias de desenvolvimento a longo prazo da RAEM, bem como ham1011izado com as de desenvolvimento econ6mico sustentavel e de longa dura9ao de Macau. Se a RAEM concordar com o conteudo desse Acordo e proceder a sua assinatura, deve necessariamente considerar as quatro disposi96es restritivas contidas nas normas previstas concretizadamente nesse Acordo. Em primeiro lugar, antes de assinar esse acordo plurilateral, as partes contraentes podem negociar concretamente as areas a aplicar sobre o Acordo. A area de abertura relativa ao mercado de aquisi9ao na pa1te contraente de govemo e decidida finalmente nas listas de compromisso anexadas no Acordo. Em segundo lugar, algumas disposi96es do Acordo sao pouco mais abstractas e gerais, e com caracter de principio, oferecendo a discricionariedade, que possui um certo nivel de flexibilidade, no procedimento de aquisi9ao para as entidades adquirentes, com a finalidade de harmonizar com as exigencias de paises signatarios per se nas actividades de aquisi9ao. Mesmo assim, o Acordo confere determinadas restri96es, tais como o disposto do artigo VI do Acordo que regula as especifica96es tecnicas pertinentes a aquisir,;ao de bens e servi90s, especialmente a competencia exclusiva das entidades adquirentes na defini哼o das caracteristicas dos produtos e servi90s que pretendem adquirir, constituindo a unica restri9ao as entidades adquirentes que nao podem instalar quaisquer obstaculos dispensaveis ao comercio intemacional. Todavia, apesar de as entidades adquirentes possuirem completa liberdade quanto a determina哼o das especifica96es tecnicas, elas tern de cumprir, nas circunstancias "apropriadas", as disposi96es do n.0 2 do mesmo artigo. As entidades adquirentes devem definir as especifica96es tecnicas descrevendo as fun96es ou performance em vez de design ou caracteristicas e baseado nos padroes intemacionais existentes, senao, as mesmas devem ser definidas em observancia das normas tecnicas reconhecidas nacionalmente. Em relar,;ao ao termo "apropriado", e um conceito relativamente equivoca que nao possui um pad璸o磡ectivo legalmente estabelecido, ficando po1tanto sempre em dilema quanto a interpretar,;ao das disposi96es. Isto e uma circuns這ncia frequentemente encontrada nas disposi96es legais normais. Por um !ado, o mesmo oferece aos executantes de lei uma discricionariedade na aplica9ao de disposi96es legais e, por outro, este oferece um ob」ectivo de que como e que pode chegar a interpreta9ao correcta sobre as disposi96es em causa. Em terceiro lugar, o artigo XIII do Acordo relacionado com a concessao de contrato indica que a entidade pode dee汕r em nao passar o contrato pela razao de " interesse publico" . Tendo em vista que no contexto do Acordo o interesse publico 禕o se define nem se regula c laramente no seu conceito e cobertura, e facil surgir a circuns這ncia abusiva de os paises, para protegerem os produtos e servi90s domesticos, nao celebrarem contratos de fomecimento com as entidades adjudicatarias estrageiras. Finalmente, o sistema judiciario de assistencia constante no Acordo e indistinto, assim ainda 淄 lugar para aperfei9oamento. Este si stema 」udiciariode assistencia divide-se em dois nive is: o primeiro nivel e o Understanding on Rules and 238
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau Procedures Governing the Settlement of Disputes acordado com a OMC, o segundo n[vel e as provisoes entre os n囹 2 e 7 do artigo XVII do Acordo sobre Aquisi9ao Governamental. Este sistemajudiciario de assistencia pretende obviamente criar mecanismos de tratamento apropriados perante as disputas estrangeiras e as locais, respectivamente. Quando ocorrer disputa local, adopta-se, indubitavelmente, o mecanismo do segundo nivel para o resolver, reduzindo, ou ate eliminando os conflitos causados pela implementa9ao do Acordo e pela ad」 udic羣o de fornecimento. Quando acontecer disputa estrangeira, e mais efectiva certamente a adop9ao do Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement 。ifDisputes da OMC. Mas os procedimentos de concilia9ao e o tempo a gastar pelo Orgao de Solu9ao de Controversias (DSB, Dispute Settlement Body) s的 mais longos, enfraquecendo fortemente a pontualidade e o significado inerente da assistencia.21 As disposi9oes restritivas supracitadas contribuem para as partes contraentes do Acordo cumprirem as areas definidas no Acordo. Contudo, o regime 」 uridico de aquisi9ao vigente do Governo da RAEM e comparativamente mais conservador, cujos conteudos 禕ose harmonizam completamente com as exig訕cias estipuladas no Acordo sobre Aquisi悼0Governamental. Considerando que, presentemente, o desenvolvimento socioecon6mico da Reg沮o de Macau se acelera, aproximando-se da comunidade internacional com alargamento ininterrupto da procura interna, a comunidade internacional coloca exigencias ao desenvolvimento de Macau em diversos aspectos. No ponto de vista do autor, e um facto indiscutivel e uma tendencia geral o Governo da RAEM assinar o acordo plurilateral do Acordo sobre Aquisi悼o Governamental da OMC, sendo tambem um momento que as empresas industriais e comerc囝is fora desta Reg鹵o gostariam de ver, dado que a mesma !hes confere mais oportunidades de investimento e protec9ao mais poderosa. Mesmo que a RAEM nao assine o Acordo sobre Aquisi9ao Governamental, as disposi95es do DL n.0 74/99/M que regula o Regime Juridico do contrato de Empreitadas de Obras Publicas, o qua! esta em vigor na RAEM, ao menos que se desenvolva legisla9ao no sentido de harmonizar a pratica com este Acordo, estando compativel com as exigencias em apre90尹 Ao menos, quando o Governo da RAEM realizar uma aquisi悼o de servi90s Yide a nota 19. 22 Conforme os eventos revistos no preambulo do DL n.0 74/99/M, promulgado pelo entao Governo de Macau em 8 de Novembro de 1999, indica-se que "deu-se cumprimento 認 clausulas do Acordo sobre Contratos Publicos, constante do Anexo 4 do Acordo que cria a Organi za悼o Mundial do Comercio, apesar de Macau nao ter ainda subscrito aquele acordo, tendo sido revistas as regras relativas a prazos e a concorrentes estrangeiros, eliminadas as obrigatoriedades de apresentac;:ao de documentos e propostas redigidos em lingua portuguesa e a preferencia por produtos nacionais e reformuladas as disposic;:oes reguladoras da publicidade dos concursos." Evidentemente, apesar de a RAEM ainda 禕o constituir uma das partes contraentes desse Acordo e, considerando que este diploma e o regime 」uridico do contrato de empreitadas de obras publicas, exercendo uma funi;,ao crucial e fundamental para o desenvolvimento das infra-estruturas de grande dimensao de Macau, a sua compatibilidade com as provisoes internacionais favorecera a atracc;ao de investidores estrangeiros para aumentarem a qualidade das infra-estruturas para o 239
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau de obras com os s ignatarios desse Acordo, apesar de ser a unica parte dos contraentes sem qua lidade de signatario do Acordo, ainda usufrui da protecs;ao do mesmo Acordo no que diz respeito ao procedimento de concurso, procedimento de reclamas;ao, indemnizas;ao, procedimentos de assistencia e procedimento de solus;ao de controversias. 2. Desvantagens no regime juridico vigente relativo a aquisi1rao governamental daRAEM Quaisquer regimes 」uridicos devem desenvolver-se seguido o ritmo de avanc;,o social, econ6mico e cultt1ra l. Embora o regime juridico vigente da aquisi哼o governamental da RAEM tenha sido revisto algumas vezes desde a sua primeira publicac;,ao em 1984 ate a presente data e, o regime juridico do contrato de empre itadas de obras publicas tivesse s ido promulgado de novo no sentido de se adaptar a necessidade do desenvolvimento da regiao de Macau, as restantes legislac;,oes ainda se encontram nos seus conteudos obsoletos e inadequados a realidade. 1) lndisponibilidade da versao oficial em lingua chinesa Desde a promulgac,:ao do DL n.0 122/84/M ate a presente data, esta em vigor oficialmente apenas a sua versao em lingua portuguesa ea versao chinesa nunca foi publicada oficialmente no Boletim Oficial de Macau, ou seja, este diploma nunca tern a lguma vers恥 ch inesacom efeitos legais. Contudo, por conveniencia de servic,:o, tern circulado intemamente na Administra哼o Publica uma versao chinesa, desde o inicio de 1990, para uso quotidiano. De acordo com o que se ouve, esse texto em versao chinesa foi traduzido pelo entao Gabinete para a Traduc,:ao Juridica e, por razao desconhecida, acabou por 禕o ter s ido programada a sua publica悼o no Boletim Oficial naquele ano. Nos ultimos anos, apesar de estar disponivel no website da Imprensa Oficia l do Governo da RAEM a versao chinesa desse diploma para consulta e descarga, ne la entretanto constante da frase: "este texto e o publicado nao oficial, sendo aqui somente para referencia". Mesmo que esse texto em vers恥 chinesa seja divulgado pela Imprensa Oficial, nao produz qua lquer efeito legal visto que a sua publicac,:ao n恥 foi feita no Boletim Oficia l. Se se pretender conceder ao texto chin蕊 desse diploma os devidos efe itos legais, nao e sufic iente public糾o directa e simplesmente no Boletim Ofic ial, pois deve obrigatoriamente cumprir o disposto no artigo 1.0 do Despacho n.0 35/GM/97, de 13 de Junho, que se regula que a publicac,:ao no Boletim Oficia l da RAEM da versao em lingua chinesa desse Decreto-Lei e determinada atraves da ordem executiva do Chefe do Executivo (entao despacho do Governador). 0 artigo 3.0 do mesmo diploma estipula que "[se trata] de acto normativo que tenha sido posteriormente alterado por outro acto normativo vigente, deve ainda proceder-se a publicac,:ao integral da versao chinesa do texto em vigor, integrando as a lterac,:oes nivel internacional, tendo influencia radical para a elevai;ao da posii;ao e poder internacional de Macau 240
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau inseridas no lugar pr6prio." Todavia, como o DL n.0 122/84/M foi revisto em 1989 pelo DL n.0 30/89/M, 禕o estava su」eito a obrigac;ao da publicac;ao da sua versao chinesa visto que, naquele momento, o Despacho n.0 35/GM/97 ainda 禕o tinha sido promulgado. Caso no futuro a versao chinesa do DL n.0 122/84/M se promulgue oficialmente, os clausulados j a alterados devem obrigatoriamente ser encaixados nas correspondentes partes, no sentido de conformar a disposic;ao de publicac;ao do texto integral. Todavia, no que diz respeito 郎 disposic;oes legais dos actos normativos, tais como lei, decreto-lei , portaria e despacho, devem ser publicadas nas linguas portuguesa e chinesa, produzem-se os seus efeitos atraves do DL n.0 11 /89/M, de 2 1 de Fevereiro. Ergo, o DL n.0 30/89/M foi promulgado depois da promulgac;ao desse Decreto-Lei , possuindo portanto as suas versoes em ambas as linguas oficiais. Apesar disso, na governa悼o do entao Governo de Macau, a lingua chinesa foi atribuido o estatuto oficial identico ao da lingua portuguesa apenas ap6s a promulgac;ao do DL n.0 455/91 pelo entao Presidente da Republica Portuguesa尹 Ap6s transferencia de soberania, o artigo 9.0 da Lei Basica da RAEM veio determinar que a lingua chinesa ea portuguesa fossem as linguas oficiais, ou seja, o estatuto 。ficial de ambas as linguas mantem-se. Pelo exposto, embora o DL n.0 122/84/M e o DL n.0 63/85/M ainda 涌o disponham da versao chinesa oficial, pelo qual s6 se possam aplicar os textos em lingua portuguesa que tern efeitos legais nas areas legislativa, administrativa e 」 udiciaria, ambos sao actos legitimos. Tendo em vista que a ma ior parte dos funcion缸ios do Governo da RAEM s6 domina a lingua chinesa, apesar de alguns deles conhecerem a lingua portuguesa, esses diplomas que tern s6 os textos portugueses com efeitos legais privam o dire ito a liberdade de escolha da lingua, bem como desfavorecem a compreensao precisa das dispos ic;oes legais a aplicar. 2) Divergencia no significado das terminologias referentes a ideia de "aquisi西＂Os termos de "aquisiyao govemamental" ou "compras" usados pelo presente texto apenas sao terminologias vulgares, comerciais e econ6micas, aos quais nao sao atribuidas quaisquer definiyoes legais no Sistema Jurfdico de Macau, assim 禕o sendo incluidos no vocabulario tecnico-jurfdico. 0 termo ingles com a ide ia de "compras" e procurement, que tern o significado de "狂肘尋" (obtenyao) de acordo com o Oxford Advanced Learner s 23 Baseado nos compromissos assumidos na Declara悼o Con」unta do Govemo da Republica Portuguesa e do Governo da Republica Popular da China sobre a Quest的 de Macau, bem como noutros compromissos resultantes de instrumentos de direito intemacional relevantes em materia de direitos fundamentais e aplicaveis em Macau, o Decreto-Lei n.0 455/91 foi alterado pela promulgayao do Decreto-Lei n.0 101/99/ M, de 13 de Dezembro, tendo sido determinadas as linguas chinesa e portuguesa as linguas oficiais da RAEM, e tendo ambas as linguas oficiais a igual dignidade, o direito de liberdade de as uti lizar, bem como assegurando o regime da existencia e utilizayao pertinente a igualdade perfeita destas linguas. 241
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau English-Chinese Dictiona可4 publicado pelo Oxford University Press. 0 English-Chinese Dictionary of La护 atribui a palavra procurement a defini<;ao de "獲取 ： 指以任何手段取得物品" (obten9ao: ind」ca-se a obten悼ode bens por quaisquer meios). Esta definic;ao e relativamente mais estreita do que a do ambito de actividades econ6micas, pois a aquisi<;ao indicada nas actividades econ6micas se enquadram os produtos e servic;os, ou seja, goods and services em lingua ingles. Quanto 邸 "Tnstru96es sobre o Procedimento de Aquisi邙o de Bens e Servi90s" publicadas pelo Comissariado Contra a Corrupc;ao da RAEM, a sua designac;ao chinesa e "公務採購程序指引". 0 termo "aquis i<;ao de bens e servi<;os" considera-se "公務採購"na versao chinesa (que tern um sentido de "aquis ic;ao para assuntos publicos"), isto e pela primeira vez o Governo da RAEM liga os referidos dois termos no documento ao publico Contudo, os regimes 」uridicos da aquisi哼o de bens e servi9os indicados nessas Instru96es incluem o DL n.0 122/84/M (regime das despesas de obras, a aquisi悼ode bens e servi90s), o DL n.0 63/85/M (procedimento para a aquisi9ao de bens e servi90s) e o DL n.0 74/99/M (regime 」uridico do contrato de empreitadas de obras publicas). Resumidamente, a ideia da aquisi9ao empregada por essas Instruc;oes e no lato sensu, incluindo as actividades de "aquisi9ao de bens e servic;os" e "obras". Na vis恥 geral das legis la96es em causa vigentes na RAEM, no Regulamento Administrativo n.0 6/2006 promulgado em Abril de 2006 que e mais recente, o texto portugu蕊usa os termos "aquis噸o de bens e servi90s" enquanto os termos correspondentes no texto chin蕊 e"取得資產及勞務". Daqui, 禕o se depreende qual das linguas foi a utilizada como meio de legisla9ao deste diploma e depois traduzido para a outra lingua, ambas as linguas possuem os 嗶nticos efeitos legais baseado nas disposi96es da Lei B卸ca. A questao assenta em que a aquisi<;ao de bens e servic;os indicada nesse diploma nao inclui obras, considerando-se portanto uma aquisi9ao de stricto sensu e, por isso, existe uma divergencia no sentido do termo "aquisi哼o" aqui utilizado com o indicado no pa面grafo supra. Outra questao e que a palavra " bens" na lingua portuguesa implica inclusivamente o sentido de " bens im6veis" e "bens m6veis". Geralmente, consideram-se "bens e servi90s", em lingua portuguesa, como goods and services em lingua inglesa. Mas, praticamente, goods sao considerados apenas como bens m6veis, tendo um significado mais estrito de " bens". Operacionalmente, o Governo da RAEM tem actos de aquisi9ao de bens im6veis, tais como o arrendamento de escrit6rios, a compra de fracc;oes aut6nomas, etc., sendo aplicadas as disposic;oes do DL n.0 122/84/M quando for necessario assumir o encargo financeiro. Caso se atin」am as condi96es legalmente estipuladas, sera indispensavel a celebra9ao de contrato, nomeadamente contrato de arrendamento e contrato de compra e venda. Todavia, o primeiro diploma relativo a aquisi9ao de bens e servi90s promulgado em ambas as linguas oficiais 24 Oxford Advanced Learner 's English-Chinese Dictionary, 4." Ed., Oxford University Press, The Commercial Press. 25 English-Chinese Dictionary of Law, 1.• Ed., Julho de 1998, The Commercial Press (Hong Kong) Ltd 242
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau e o DL n.0 30/98/M. Neste diploma, os termos "bens e serv ic;os" no texto portugu蕊 saointerpretados pelas palavras "資產與勞務" no texto chin蕊 (o qua! significa literalmente "propriedades e servic;os"). Contudo, o RegulamentoAdministrativo n.0 6/2006 que revogou esse diploma usa os termos "財產與勞務" (o qual s ignifica li teralmente "possessoes e servic;os"). No conceito de contabilidade, seja a palavra "propriedades" seja a pa lavra "possessoes", para a lem de incluir os bens im6veis, tambem abrange os bens m6veis mas nao os bens consumiveis. Para alem disso, nas ordens executivas supracitadas atraves das quais o Chefe do Executivo delega nos Secretarios as competencias de autorizac;ao financeira, os termos " bens e servic;os" usados na versao portuguesa sao interpretados como ｀＇財貨及勞務" (o qual significa "propriedades e mercadorias e servic;os") na versao chinesa. Podemos ver, por isso, que as diversas legislac;oes para a mesma disposic;ao tern palavras juridicamente diferentes, causando assim confusao nos actos administrativos. Ergo, nas disposic;oes legais, o termo chines correspondente a "bens" gera discussao, havendo lugar para melhor esclarecimento. No ambito da OMC, a area aplicavel do Acordo sobre Aquis咽o Governamental esta limitada 認 actividades de aquisi西o perante a quaisquer formas de combinac;ao entre produtos e servic;os, 呻o incluindo obviamente a aquisic;ao de bens im6veis da RAEM. A partir da origem legisladora do regime」urfdico de aquisic;ao governamental da RAEM, este regime 」urfdico e oriundo de Portugal, tornando-se um regime j ur[dico exclusivo que se regula na Regiao de Macau. 0 regime 」urfdico de aquis ic;ao governamental, como foi supra aludido, tern como sua origem o regime de orc;amento financeiro e gestao patrimonial do governo tornando-se um ramo do direito por forma a ser mais efi caz administrativamente. Desde a adesao de Portuga國 Un面oEuropeia como estado-membro, dada a necessidade de se harmonizar gradualmente com as estrategias regionais, a sua lei de aquisic;ao governamental fez-seas a lterac;oes necessarias, tendo sido promulgando o DL n.0 197/99 em 8 de Junho, o qua! define explicitamente que a aquisi哼o indicada nela se destina aos bens m6veis e servic;os, tendo alterado o antigo conceito de "bens" (que implica tanto bens im6veis como bens m6veis) para se referir exclusivamente a "bens m6veis", por forma a dar mais precisao e clareza ao conceito por ele estipulado. Se a RAEM puder clarificar os significados divergentes e equ[vocos neste aspecto, e estabelecer um regime juridico apropriado, o funcionamento interno da RAEM e a sua integra9ao no mercado de aquisic;ao da comunidade internacional serao facilitados. 3) Falta de flexibilidade relativa a aquisi1yiio com valor baixo Os valores para a realizac;ao de aquisic;ao de bens e servic;os do Govemo sao diversificados confonne os correspondentes funcionamentos administrativos. Todos os Servic;os Publicos tern tratamentos previos quanto a aquis ic;ao regular e de grande dimensao, e tambem ha ocasionalmente ocor這ncias de aquisic;ao pontual e de pequena dimensao cujo tratamento e ajustado apropriadamente. Os valores correspondentes a todas as formas de 243
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau aquisi悼o silo demonstrados na Tabela 1. E natural que, para a realiza悼o de uma aquisi悼0de grande dimensao, que envolve montante mais elevado, se aplica o concurso publico que e a forma mais rigorosa e se adopta os procedimentos definidos. A consulta escrita, que tern menor dimensao do que o concurso publico, tambem nao perde o seu rigor. Quando se adopta a consulta verbal, que e uma forma menos rigida e mais flexivel destinada a aquisiyao com o montante mais baixo, pode tambem a mesma ser entendida como um acto de aquisiy恥 com imparcialidade por parte da Autoridade Administrativa. 0 vigente Regulamento Administrativo n.0 6/2006 revogou o DL n.0 30/98/M, promulgado em 13 de Julho de 1998, e integrou o fundo permanente, que tinha sido autorizado indispensavel e individualmente pelo despacho do Chefe do Executivo, no regime financeiro para todos os serviyos e entidades publicas, assim o tornando uma conta a ser constituida opcionalmente. Este modo integrante faz uma nova constituiyiio do Regime de Administra悼o Financeira Publica mais completo e centralizado, reduzindo a dispersao de regimes de despesas Este fundo permanente e constituido por importancia nao superior a um duod如mo das respectivas dotayoes para realizar despesas de natureza urgente ou de pequeno montante, salvo excepto a sua fundamenta哼o devida. 0 chamado pequeno montante 禕o e indicado expressamente nestas disposiyoes. A conta dos fundos permanentes e para pagar as despesas correntes estipuladas no n.0 2 do artigo 26.0 do dito Regulamento Administrativo, tais como as despesas de gestao de pessoal e as relativas a compensa守o de encargos, a manuten悼0da operacionalidade das instalay6es dos serviyos, as comunicay6es e a participa哼o nas formayoes continuas, etc. Para cada despesa 禰o e definido o montante de limite superior, mas apenas se regula que as despesas com aquisi西o de bens e serviyos de montante nao superior ao limite fixado anualmente na Lei do Oryamento da RAEM. Pois, a conta do fundo permanente constituida pela Autoridade Administrativa e uma medida eficiente para tratar as despesas legais e de pequeno montante, que facilita o aumento da eficacia administrativa relativa a esses assuntos. Contudo, a constituiyiio desse fundo permanente 禰o e obrigat6ria e destina-se apenas as despesas correntes estipuladas, portanto, esse s6 tem funyiio de aumento da eficacia administrativa condicionalmente. Na gestao de despesas, a Autoridade Administrativa, por um lado, obriga-se a cumprir rigorosamente o principio de prudencia, e por outro, a manter o seu equilfbrio com o custo-beneficio dos actos administrativos, n的 sendo necessario insistir-se nos procedimentos rigorosos e de montantes elevados no caso de aquisiyao com uma impor這ncia pequena, senao, toma-se a mesma um acto administrativo excessivamente burocratico. Consequentemente, deve ser estabelecido um montante inicial na forma de aquisiyao para a aquisiyao de bens e serviyos, por exemplo, de 1.000 patacas. Caso 呻o atin」a a esse ponto inicial, dispensa-se da abertura de aquisiyiio e da comparayiio de preyos, podendo adquirir directamente os bens ou serviyos dos fornecedores com boa reputayiio. 244
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau 4) Desactualizai;lio de valores correspondentes as classes de aquisii;lio 0 regime das despesas vigente relativo a aquisi哼o de bens e servic;os foi estabe lecido principalmente em 1984. Os valores estipulados foram aumentados em 1989 ap6s a experi如cia obtida na sua aplica哼o de alguns anos. Logo no primeiro pa迢grafo do preambulo da revisao de lei sublinha-se : "…... , carece de algumas alterac;oes pontuais, visando, fundamentalmente, a actualizac;ao dos valores nele fixados, decorridos que es這omais de quatro anos sobre a sua publica悼o". Contudo, passados que foram 16 anos desde aquela revisao ate a presente data, a sua actualizac;ao tornou-se urgente, ou, pelo menos, ha necessidade de ser reavaliada. Os montantes estipulados nesse diploma incluem os limites de valor de cada forma de aquisic;ao definida conforme a complexidade do procedimento de aquisic;ao envolvida, as importancias a autorizar pelas entidades competentes, bem como os montantes que decidem a celebrac;ao de contrato. Na sequencia do crescimento econ6mico de Macau, 區 necessidade de os avaliar no aspecto econ6mico. A Tabela 2 revela a tend如cia de mudanc;a referente 祁 taxas incrementais do Produto lnterno Bruto (PIB) real de Macau entre 1984 e 2004, exceptuando o periodo de crise financeiro da Asia entre 1998 e 1999, o performance econ6mico de Macau apresenta um aumento positivo, inter alia, entre os meados da decada 80 e o infcio da decada 90 do Seculo passado, e os varios anos seguintes ao da liberalizac;ao da industria de 」ogos de fortuna e azar ap6s a transferencia de soberania, tendo-se registado nestes periodos, taxas incrementais de dois digitos. Este aumento apresenta-se muito forte sob os factores clams e favoraveis nos ultimos anos. Tabela 2 - Taxas incrementais do PIB real de Macau entre 1984 e 2004 Exercicio 1984 I 1986 I 1988 1990 I 1992 I 1994 I 1996 I 1998 12000 I 2002 I 2004 Taxa incremental(%) 25,24 12,80 I 17,26 20,44 31,69 11,04 1,02 -7,27 3,56 10,29 30,08 Fonte: Produto lntemo Bruto (PIB) constante nas publicac;oes electr6nicas disponibilizadas no website da Direcc;ao dos Servic;os de Estatistica e Censos: http://www.dsec.gov.mo/chinese/pub/pdf/c_pib _pub _2004 _y.pdf Para compreender a rela9iio de mudan9a entre o regime das despesas relativo a aquisi9iio de bens e servi9os e o PIB de Macau, os dados demonstrados na Tabela 3 servem como uma referenc ia para avaliar este regime das despesas. Os montantes alterados no DL n.0 30/89/M foi um ajustamento subito de 50% dos estipulados no DL n.0 122/84/M, representando apenas uma metade em rela9iio ao aumento de 109,5% do PIB do mesmo periodo. Ate a presente data, a dimensiio econ6mica de Macau tern vindo a alargar-se, o PIB de 2004 representa um aumento de mais de 3 vezes relativamente ao de 1989, mas o limite de valor referente a aquisi9iio governamental niio se altera. Por raziio de infla9iio, os pre9os aumentaram comparativamente durante esse periodo, conferindo virtualmente aos trabalhos administrativos de aquisi9iio governamental uma grande pressiio, ou se」 a, a quantidade de trabalhos e a sua complexidade tambem sofreram de um acrescimo, o que contraria o ob」ectivo de eleva9iio da eficiencia administrativa promovida pela Administrativa Pt'.tblica 245
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau hoje em dia. Se se redefinirem os limites de valor de cada forma de aquisir;ao, s6 poderao ser decididos ap6s realizada analise econ6mica atinente a aquisir;ao. Tabela 3 - A rela~ao de mudan~a entre os limites de valores de concurso e o PIB 1984 1989 2004 Limite Limite M989/1984 Limite .12004/ 1989 Concurso publico >$500.000 >$750.000 50% (n的 mudou) (nao mudou) Consulta escrita >$10.000 >$15.000 50% (nao mudou) (niio mudou) rm·(mil patacas) $9.503.356 $19.914.453 109,5% $82.685.465 315,2% Observa9oes.: * Na consulta do PIB constante nas publicar;:oes electr6nicas disponibilizadas no website da Direc幃o dos Servir;:os de Estatfstica e Censos: http://www.dsec.gov. molchineselpub/pdf/c _pib _pub_ 2004 _y.pdf 5) Impedimento das entidades estrangeiras a concurso Ao abrigo do disposto no artigo 9.0 da Lei B卸ca, as lfnguas chinesa e portuguesa sao as lfnguas oficiais da RAEM, com iguais efeitos legais. Todavia, visto que o DL n.0 63/85/M que regula presentemente o procedimento de aquisic;ao de bens e servic;os se encontra inadaptado a realidade, o artigo 21.0 do mesmo diploma viola a Lei Basica. Este artigo indica "2. A proposta deve ser, ….. , redigida em lingua portuguesa ....... 3. Podera ser permitida a apresentac;ao de propostas redigidas em lingua chinesa ou inglesa, o que devera ser expressamente referido no programa do concurso." Esta provisao nao pode encamar o igual estatuto legal das lfnguas chinesa e portuguesa, nem demais os seus efeitos. Mesmo assim, todos os Servic;os Publicos procedem a ajustamentos necessarios as disposic;oes legais em questao, quando estabelecem o programa de concurso, para que este se tome compatfvel com a Lei Bas ica, indicando que a proposta pode ser redigida em qualquer uma das lfnguas oficiais e, o programa de concurso e feito principa lmente por lfnguas chinesa e portuguesa, sobretudo, o de concurso publico e os documentos envolvidos, sao elaborados, em princfpio, em lfnguas chinesa e portuguesa. Mas, no que diz respeito a documenta悼0de concurso, deve ser elaborada numa das lfnguas oficiais da OMC em harmonizac;ao com as disposic;oes do Acordo sobre Aquis滷o Govemamental, mas quase todos os Servic;os Publicos niio preenchem este requisito e apenas muito pouco concursos publicos, inter alia, no exterior da Reg面o reunem este requisito . A RAEM niio e uma parte s ignataria do Acordo sobre Aquisic;iio Governamental da OMC, portanto 禕o necessita cumpri-lo, mas tal facto constitui o primeiro obstaculo para a entrada de investidores estrangeiros em Macau. Geralmente, os investidores estrangeiros tem apenas interesse nos concursos publicos de grande dimensiio, mas a sua qualidade constitui uma das barreiras para eles pa11iciparem nos concursos. Mesmo que a alfnea c) do artigo 22.0 do DL n.0 63/85/M regule que " no caso de niio ser cidadiio portugues [para evitar o problema de aplicac;iio legftima deste diploma, depois da transferencia de soberania, o "cidadiio niio portugues" e interpretado como 246
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau "cidadao 禕o residente da RAEM"] ou empresa com sede em Macau [ o qual e interpretado como a Regiao Especial Administrativa de Macau], deve obrigatoriamente entregar, no acto de apresentac;ao da proposta, uma declarac;ao escrita e devidamente autenticada de renuncia ao foro em tudo quanto disser respeito aos actos do concurso e da aquisi葆o, ate a sua total liquidac;ao". Todavia, alguns Servic;os Publicos, praticamente no funcionamento administrativo, requerem aos concorrentes a apresentac;ao obrigat6ria do conhecimento pago mais recente da Contribui哼o Industrial como um dos requisitos para concurso, ou seja, os concorrentes s6 podem participar nos concursos abertos pelas entidades publicas adquirentes quando exercerem no mercado local as actividades inscri tas, sendo isto, de facto, uma medida governamental que protege as empresas locais. 6) Deposito de cau~ao Relativamente 郎 formas e fun96es de cau悼o, a sua vantagem, que e explicada no texto suprac itado, e representada nos ob」ectivos da caus;ao provis6ria e definitiva. Daqui 禕o se repete. Todavia, ha govemos de outros paises ou regioes, tais como o Governo da RAEHK, quen的 requerem a entrega de garantia ou caus;ao por parte de concorrente. A sua vantagem e que pode atrair mais concorrentes que queiram concorrer por nao se requerer a entrega de caus;ao. Mas a mesma politica, em simultaneo, aumenta o encargo administrativo e o custo de concurso da autoridade adquirente visto que esta recebe grande volume de propostas pela vontade excessiva de candidatura indiscriminada. Contudo, eles requerem a entrega de cau<;ao por parte de concorrente preferido apenas depois da ad」udicas;ao e antes de celebras;ao do contrato de fomecimento, no sentido de garantir a execus;ao do contrato conforme a vontade de ambas partes 7) Nao ha procedimento de aquisi~iio a cumprir quanto a ajuste directo A aquis堢o de bens e servi9os esta su」eita ao DL n.0 63/85/M. Contudo, como foi mencionado neste texto, o "concurso" referido no n.0 3 do artigo 1.0 do DL n.0 63/85/M e um concurso em stricto sensu, ou seja, de natureza de "concurso publico" e "concurso limitado", nao incluindo o ajuste directo com caracteristica de qua lquer forma de consulta. Por isso, todos os Servi9os Publicos cumprem este diploma apenas quando realizarem concurso que nao seja dispensado, senao, nao ha nenhum diploma a cumprir salvo as disposi96es do C6digo do Procedimento Administrativo (CPA). Na realidade administrativa, todos os Servi9os Publicos realizam o ajuste directo, conforme o habito de opera9ao interna ea modalidade definida, praticando um procedimento semelhante ao do concurso publico mas simplificado, baseado nas disposic;oes do CPA, mas insistem nos principios previstos26 neste C6digo da realizac;ao de concurso. Tendo em vista os procedimentos definidos por diferentes Servic;os Publicos serem diversificados, 26 Videos principios citados na nota 6 247
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau existe o fen6meno de resultados injustos quando os mesmos concorrentes partic iparem em concursos de bens ou servi c;os identicos em Servic;os Publicos diferentes, bem como cometem um desvio quanto aos actos de protecc;ao da legitimidade, imparc ialidade e 」ustic;ados procedimentos pelos Servic;os Publicos. De facto, a ma ior parte dos Servic;os Publicos acha que ha necessidade de definir um procedimento simples de a」uste directo para ser cumprido aquando da aquisi性o de bens e servic;os. 8) Falta de uma disposi西o que encarne a concorrencia leal A lei de aquisic;ao govemamental e um ramo do dire ito no ambito de dire ito econ6mico e, cumulativamente, uma lex specialis no direito de concorrencia, sendo um diploma especifico que regula as actividades de aquis i哼o do govemo. Ergo, ela deve encamar as caracteristicas do dire ito econ6mico e do direito de concorrencia . No regime jurfdico vigente referente a aquisic;ao govemamenta l de Macau, no que conceme a realizac;ao de obras, o Artigo 5.0 do DL n.0 74/99/M ea cl知sula especifica referente a concorrencia, mas o mesmo s6 regula que "sao proibidos todos os actos ou acordos susceptiveis de falsear as condic;oes normais de concorrencia, ……" , o teor e demais abstracto porque nao se define expressamente quais sao os actos ou acordos susceptiveis de falsear as condic;oes norma is de concorrencia, assim nao facilitando a sua aplicac;ao. Por outro lado, no que conceme a aquisic;ao de bens e servic;os, exceptuando a alinea c) do artigo 38.0 do DL n.0 63/85/M ,27 呻o existe nenhuma provis的atinente a concorrenc ia desleal ou injusta para proteger as relac;oes entre os Servic;os Publicos, concorrentes, empreiteiros e fornecedores e para garantir comerc io 」usto. Considerando que os sujeitos aplicaveis estipulados na parte de concorrenc ia desleal do C6digo Comercial cobrem empresarios e todos aque les que participam nas actividades do mercado, i.e. , cobrem os Servic;os Publicos, sao aplicaveis, as actividades de aquisic;ao governamenta l, do artigo 156.0 ao artigo 173.0 do C6digo Comercia l referentes a concon嶋encia desleal, que, contudo, 涵o demais generalizados. IV. N ovo pensamento que o sistema da aquisi~ao governamental deve possuir 0 regime de aquisic;:ao governamental da RAEM, especialmente o regime
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau Por este motivo, depois de discutidas e sintetizadas as s itua96es em apre90 supraindicadas o autor apresenta seguidamente a lgumas ideias atinentes a revisao do regime de aquisi悼0governamental. 1. Defini悼o expressa da provisao de principio 0 enquadramento operacional do regime 」uridico vigente da aquisi哼o governamental da RAEM divide-se em c inco partes, incluindo respectivamente o regime das despesas, o procedimento de aquisi, 洹o, a celebrac;ao de contrato, a apresentac;ao de recursos e a multa. E las possuem alguns regulamentos de principio e aplicaveis nas legislac;oes fundamentais do presente sistema 」uridico da RAEM, por exemplo, no C6digo C ivil, no C6digo do Procedimento Administrativo,28 no regime juridico da contabilidade publica, nas "Clausulas Contratuais Gerais" regulamentadas pela Le i n.0 l 7 /92/M, etc. Nao obstante o regime」uridicoda aquisi哼o governamental seja regulado por lex specialis, alheio 郎 d isposic;:oes gerais e abstractas e possua principios inerentes bem como disposic;:oes concretas e regulamentadas, e le tem uma diferenc;:a em relac;:ao 郤 legislac;:oes acima aludidas. Todavia, os diplomas vigentes em questao nao indicam expressamente os principios essenciais da aquisi哼Ogovernamental e, por isso, s6 podem ser presumidos das disposic;oes regulamentadas e fa ltam as func;oes cientificas e o rientadoras. Para alem disso, 涌o consegue manter-se a consistencia dos actos legalmente regulados, pela razao da falta de principios orientadores que causa o conflito e a interpretac;:ao desviada quanto a aplicac;:ao de clausulas. Ergo, cada parte interessada deve cumprir rigorosamente, na execuc;:ao dos trabalhos referentes a aquisic;:ao governamental, os seguintes princ ipios: concorrencia 」usta, imparcialidade, transparencia e publicidade, bom pai de familia, eficiencia maximizada no uso de despesa publica, etc. Entretanto, as clausulas concretas nas legislac;:oes em questao devem tambem encarnar sistem紅ica e log icamente estes principios. 2. Constitui1;ao do regime de aprecia1;ao previa A 紅ea aplicavel do presente regime 」uridico da aquisi9ao govemamental centra-se nas entidades publicas da Administrac;ao da RAEM, incluindo as dotadas de autonomia administrativa, os servi90s e fundos aut6nomos, sendo na totalidade superiores a 60 entidades publicas. Cada entidade pode desenvolver as actividades de aqu is i9ao pela necessidade pr6pria. Embora estas entidades devam necessariamente cumprir as disposi96es 28 0 C6digo do Procedimento Administrativo vigente regula I 2 principios, incluindo o principio de legalidade, principio da prossecu<;iio do interesse publico e da protec<;iio dos direitos e interesses dos residentes, principio da igualdade e da proporcional idade, principio da util iza<;iio das linguas 。fie國is, principio da 」 usti<;a e da imparcialidade, principio da boa fe, principio da colabora<;iio entre a Administra悼o e os particulares, principio da participa<;iio, principio da decisiio, principio da desburocratiza<;iio e da eficiencia, principio da gratuitidade e principio do acesso a 」usti<;a249
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau legais quando procederem a aquisi西o, na realidade, e possfvel ocorrer ilegitimidade ou transgressao aquando da concretiza9ao do procedimento ou da autoriza9ao das respectivas despesas, visto que, na pratica, a forma de funcionamento interno de diferentes servi90s seja diferente e a interpreta9ao das legisla96es aplicaveis pelos diferentes trabalhadores seja diferente. Pois, o regime de aprecia9ao previa e a ultima linha de defesa antes da celebra<;ao do contrato de fornecimento dos bens ob」ecto de aquisi<「'io. S6 quando, em todo o procedimento de aprecia9ao, a entidade de aprecia9ao previa verificar que todo o processo, toda a documenta9ao ea competencia de autoriza<;i'io estao completamente compatfveis com os condicionalismos legais, se函 permitida a celebra9ao do contrato de fornecimento entre OS ServiyOS Publicos e OS adjudicatarios. Como 」a foi mencionado, tendo em conta que as disposi96es vigentes relacionadas com a fiscaliza9ao preventiva das despesas que nao possam ser assumidas por terem falta de su」eito executivo, a fiscaliza亞o a contratos de despesa celebrados por parte de Servi9os Publicos e indispensavel, por esta medida para alem de poder refor<;ar o rigor da execu哼odetrabalho por parte dos Servi90s Publicos, devido a necessidade de entregarem os documentos relativos a aquisi9ao para verifica<;ao, tambem serve para corrigir as possiveis transgressoes ou aperfei9oar as partes de trabalho imperfeitas, por forma a evitar a ocorrencia das circunstancias, na execu9ao do contrato de fornecimento, que sao originalmente previsfveis mas 涌o previstas. Todavia, o regime de aprecia9ao previa nao deve ser executado pela entidade」udiciariacomo e regulado presentemente, mas sim pelo Servi90 Publico com maior autoridade presentemente, pelo Servi<;o Publico especializado ou por uma Comissao de Aprecia9ao nova e independente com fun<;i'io de entidade de aprecia9i'io previa. Esta medida ni'io s6 pode evitar a circunstancia embara9osa de que, embora uma ad」 udica<;i'io fosse aprovada pelo visto de uma entidade judiciaria, as partes contraentes recorrem ao tribunal devido ao litigio sobre o conteudo do contrato de fornecimento na altura da sua execu9ao, mas tambem contribui para refor9ar a exclusividade e especificidade de aprecia9ao previa 3. Aperfei,;:oamento do procedimento de aquisi,;:ao 0 aperfei9oamento do procedimento administrativo e o lema chave da moderniza9ao administrativa que permite, por um lado, elevar a eficacia administrativa de tal forma que o governo possa reduzir os custos sem pre」 uizo a qualidade dos servi90s e, por outro lado, encurtar o tempo de espera ou aumentar a eficiencia na resposta quando os cidadaos receberem os servi90s publicos ou tratarem os assuntos governamentais. Para o seu alcance, foi lavrado no ambito do Governo da RAEM, o Despacho da Secretaria para a Administra惲0e Justi9a n.0 13/2000. Alem disso, o presente C6digo do Procedimento Administrativo tern disposi96es de principio perante a desburocratiza9ao e a eficacia, contribuindo para que os trabalhos administrativos sejam concluidos e as respectivas decis6es tomadas duma forma rapida, econ6mica e eficiente. Apesar disso, o procedimento de aquisi悼o governamental 250
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau esta SU」eito a um diploma especifico (o qua! se limita a concursos publicos nos quais e indispensavel a celebrac;:ao de contra to) e demais documentos associados, as partes interessadas do procedimento devem obrigatoriamente cumprir as disposic;:oes passo a passo no sentido de preencherem as exigencias relativas a actos de aquisic;:ao e ad」udicac;:ao.Os procedimentos relativos a realiza悼o de obras e a aquisi悼o de bens e servi<;:os pelo Governo foram promulgados respectivamente em I 999 e 1985, 」a ul trapassaram, ate a presente data, 6 e 20 anos respectivamente. Visto que a sociedade e a economia de Macau tem registado um desenvolvimento significativo, embora o procedimento de aquisi<;:ao governamental seja rigoroso, a sua complexidade tambem se aprofunda. Por este motivo, as etapas prolixas e desnecessarias devem ser eliminadas para que a execuc;:ao de processos se concilie com as exigencias sociais da presente data, devendo-se introduzir ciencias e tecnologias adequadas, bem como elaborar procedimentos simples de executar e aplicaveis a diversas formas de aquisi<;:ao, terminando a situac;:ao de os Servic;:os Publicos decidirem por eles pr6prios as etapas de aquisi<;:ao com montante baixo devido a inex istencia de qualquer procedimento para cumprir, no sentido de que todo o procedimento de aquisi<;:ao govemamental se reveste da "integridade, simplicidade, e rigor". 4. Alargamento do 鈿bito de dispensa de concurso Sob as disposi9oes legais em vigor, qualquer Servi90 Publico, quando se pretender realizar um concurso, deve cumprir o procedimento estabelecido, quer seja o mesmo um procedimento legal quer seja um regulamento interno. Mas em algumas situa9oes determinadas, ha lugar para dispensa de concurso e ad」udica9ao a entidade fornecedora mediante ajuste directo. A dispensa de concurso esta su」eita ao disposto no n.0 2 do a11igo 7.。do DL n.0 122/84/M. Considerando os factores externos tais como a mudan9a da presente comunidade internacional, a tendencia de globaliza9ao econ6micae comercial, a deteriora9ao persistente do ambiente e clima global, etc., a alinea f) deste artigo 禰o consegue cobrir eficazmente as exigencias de aquisi哼o de bens e servi90s resultantes das for9as externas. Portanto, torna-se necess如o estender expressamente a cobertura da dispensa, devendo incluir as areas que salvaguardam a estabilidade ea harmonia da RAEM, designadamente, a protec9ao de interesse publico, a manuten9ao de ordem social, a seguran9a e defesa regional de Macau, a saude publica e vacina悼o, etc. Naturalmente, as situa9oes extraordinarias e urgentes resultantes de casos de for9a maior reguladas na alinea g) do mesmo artigo devem ser consideradas as primeiras a serem incluidas no ambito de dispensa. 5. Regularizac;ao da informac;ao obrigatoria sobre a situac;ao financeira de fornecedores A execu焯o efectiva do contrato de fornec imento depende se as partes contraentes podem ou nao cumprir completamente o conteudo do contrato. 0 Governo, sendo uma parte contraente, completa a sua responsabilidade essencialmente atraves de pagar aos 251
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau fornecedores os montantes contratados nos prazos definidos depois de receber os bens e servi9os. As respectivas despesas 」a sao dotadas or9amentalmente pelos Servi9os Publicos antes da celebra9ao de contrato e, sequentemente, sao verificadas pela Direc悼o dos Servi90s de Finan9as, no sentido de assegurar as despesas or9amentadas para pagar na totalidade ou em prestac;oes. 0 fornecedor, sendo outra parte contraente, tern como sua obrigac;ao realizar obras, fornecer bens ou servic;os para satisfazer as exigencias dos Servic;os Publicos. Contudo, tendo em vista que alguns valores sejam mais elevados e o prazo de obra ou de fornecimento seja relativamente mais comprido, caso o contrato seja suspenso devido a falecimento do empreiteiro ou fornecedor ou dado que o mesmo se torna interdito, inabilitado ou declarado em estado de falencia, e, o dono da obra ou a entidade adjudicante sempre sofrem de danos por 禕o poder mudar imediatamente para outro empreiteiro ou fornecedor e por, geralmente, s6 conseguir saber se o contrato pode continuar ou nao depois de o empreiteiro ou fornecedor resolver o seu problema. Para que o contrato seja executado mais eficientemente, os primeiros t這s problemas do empreiteiro ou fornecedor s恥 dificeis de prever, mas para o ultimo problema e possivel ser tomada med」da preventiva, acrescentando no contrato de fornecimento uma clausula de responsabilidade, exigindo ao empreite iro ou fornecedor que notifique periodicamente a entidade adjudicante envolvida o seu estado comercial ou situac;ao de funcionamento financeiro. Uma vez que o empreiteiro ou fornecedor se encontre em crise financeira, a entidade adjudicante pode negociar com o mesmo para encontrar resolu9ao antes da ocorrencia de falencia, a fim de que os interesses reciprocos sejam protegidos, e danos escusaveis, evitados. 6. lntroduc;lio da provislio atinente a concorrencia teal De modo geral, considera-se que os actos de aquisi哼o trazem beneficios ao governo s implesmente quando oferecem um prec;o baixo, um prazo curto de entrega ou de conclusao da obra. De facto, a qualidade e a efic的a de obra, bens e servic;os nao se deve ignorar. Mas em cornparac;ao corn os factores objectivos possufdos pelos prirneiros, os factores suq」ectivos, tais corno a qua lidade ea eficiencia, sao geralrnente rnais dificeis para os 」uriscontrolarern e tornarern deliberac;ao, salvo se houver regras rnedfveis e bern reconhecidas para avaliac;ao, senao, estao su」eitos a vista e ao conhecirnento particular de 」uris para fazerem a adjudica悼o. Assirn, a influ如cia do resultado de adjudicac;ao pela subjectividade do 」uri causa o fen6meno de concorrencia injusta. Os concorrentes, por sua vez e para os seus interesses, tambern poderiam cometer actos que danificam a concorrencia 」usta. Por isso, devem introduzir, nas disposic;oes legais a definir relativas a aquisi哼o governamental, algurnas provisoes de princfpio, ou ate introduzir clausulas apropriadas para assegurar a nao discrirninac;ao, irnparcialidade, fomecirnento de bens genufnos, bern corno a prevenc;ao de conluio no concurso, de dumping ao govemo pelos prec;os predat6rios ou anormais abaixos, etc. 252
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau 7. Liga亞o com o requisito de linguas oficiais da OMC Ao abrigo do di sposto no artigo 9.0 da Lei B卸ca, as linguas chinesa e p01tuguesa 涵oas linguas oficiais para os 6rgaos executivos, legislativos e judiciais da RAEM. Portanto, os 6rgaos para alem de se obrigarem a usar as duas linguas ofic囝is simultaneamente conforme as disposi96es legais, podem optar por uma delas como ferramenta instrumental para executar trabalhos. Apenas se pode usar outra lingua, inter alia, da lingua inglesa, nos casos excepcionais, tais como comunicar;ao com o exterior, contacto com as organiza96es internacionais que tem relacionamento com Macau, e notifica悼o do estado social, econ6mico e cultural. Embora o Governo da RAEM 禕o tenha ainda assinado o Acordo sobre Aquisi幃0Governamental da OMC, no que respeita a presente circunstancia, o vigente DL n.。63/85/M, na qualidade de lex specialis, regula restritamente o uso da lingua inglesa, mas os regulados nao preencham completamente as cond」96es requisitadas por esse Acordo. Para o desenvolvimento sustentavel da RAEM, as respectivas disposi96es devem ser revistas para que se tornem compatfveis com os requisitos desse Acordo relativos a lingua. Por exemplo, a entidade realizadora de concurso deve emitir o sumario de anuncio transcrito por uma das lingua oficiais da OMC (n.0 8 do artigo IX); se a entidade realizadora de concurso permite aos concorrentes apresentarem as propostas redigidas em mais de uma lingua, uma destas linguas deve ser uma das oficiais da OMC (n.0 1 do artigo XII). 8. Redelimita(,'.iio das competencias de autoriza(,'.iio A realizac,:ao de qua! das formas de aquisi悼o depende do montante de aquisi悼oemquestao. Alem das fonnas de aquisic,:ao deverem ser ajustadas (principalmente, deve ser acrescentada uma fonna de aquisic,:ao de baixo valor, por fonna a melhorar a eficiencia administrativa), o limite de valor correspondente a cada forma de aquisic;ao tambem deve ser aumentado em hannonia com o desenvolvimento sustentavel da economia de Macau, para que o objectivo geral de elevar a eficacia administrativa seja alcanc,:ado. De facto, a competencia relativa a autorizac;ao do valor das entidades tambem e um factor essencial que influencia a eficiencia administrativa. Correntemente, as competencias relativas a autorizac,:ao de valor de todos os Secretarios foram delegadas pelas ordens executivas do Chefe do Executivo, sendo os valores iguais. Mas, as competencias relativas a autoriza悼0de valor dos dirigentes de diversos Servic;os Publicos 頭o diferentes. As competencias de alguns dirigentes sao conferidas atraves das leis organicas dos seus Servic;os, outras sao oriundas da delegac,:ao do Secretario tutelar, sendo os valores diferentes. Para ser uma Administrac;ao altamente eficiente e para faci litar uma fiscalizac;ao efectiva, a todos os Servic,:os Publicos deve ser conferida a competencia de autorizac;ao do mesmo valor, para que estes depois subdeleguem as competencias as chefias seus subordinados conforme os funcionamentos internos e as necessidades p函ticas. Todavia, estas delegac,:6es internas devem ser regularizadas por uma legislac,:ao especifica. Concomitantemente, os valores a 253
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau serem autorizados devem ser aumentados adequadamente. 9. Obra de servi~os electronicos A prolifera悼o dos computadores e o desenvolvimento sustentado e credivel da tecnologia da Internet estabelecem a pedra fundamental para o avanc;;o das actividades comerciais no sentido da informatizac;;ao. A Administra悼o Publica, pois, deve avanc;;ar no mesmo sentido da evoluc;ao temporal, constituindo o e-Governo uma das melhores m edidas para elevar o funcionamento administrativo. Em 2001, o Governo da RAEM apresentou as estrategias e pro」ectos relativos a implementac;ao de e-Governo para se harmonizar e integrar nos trabalhos de mode rnizac;ao administrativa, a fim de atingir a meta de melhorar a qualidade e a eficacia dos Servic;;os Publicos e elevar integralmente a qualidade e a competividade da sociedade de Macau四 Para concretizar este objectivo, o Governo da RAEM pode aproveitar os servic;;os electr6nicos entre o governo e o sector comercial para encora」ar a aplicac;;ao e a divulgac;;ao da tecnologia. A adopc;;ao do projecto de aquisic;;ao electr6nica permite um melhor desenvolv imento e cooperac;ao individual e reciproca entre o sector publico e o sector comercial. Os requisitos da realizac;ao deste projecto sao que, para alem de o Governo e as empresas comerciais disporem s imultaneamente de um s istema electr6nico basico, devem ne le ser ins talados os suportes electr6nicos fiaveis e legalmente reconhecidos, por meio dos quais as inforn1ac;oes relativas a aquisic;;ao podem ser transferidas seguramente ao s istema da contrapartida A concretizac;;ao sucessiva30 da Lei n.0 5/2005, intitulada " Documentos e Assinaturas 29 Relat6rio do Estudo Estrategico do e-Governo da Reg函o fapecial Administraliva de Macau, elaborado pelo Grupo de Trabalho do e-Governo do Governo da RAEM, em 28 de Novembro de 200 I. 30 A actividade de certifica悼o a exercer pela Direcc;ao dos Servic;os de Correios foi aprovada pelo Chefe do Executivo, mediante o Despacho do Chefe do Executivo n.0 38 1/2005, de 28 de Novembro. A sua dispensa de credenciac;ao e obtida ao abrigo do disposto no n.0 I do artigo 14.0 e no n.01 do artigo 30.0 da Lei n.0 5/2005. 0 exercicio da actividade iniciou-se oficialmente em 23 de Janeiro de 2006. 0 Gabinete para o Desenvolvimento das Telecomunicac;oes e Tecnologias da Informac;ao (GDTTI) (actualmente a Direcc;ao dos Servic;os de Regulac;ao de Telecomunicac;oes) e a autoridade credenciadora competente para a credenciac;ao e fiscalizac;ao das entidades certificadoras, bem como para o exercicio das competencias que lhe foram atribuidas ao abrigo da Lei n.0 5/2005, aprovada pelo Despacho do Chefe do Executivo n.0 375/2005, de 21 de Novembro. Considerando a vantagem de que o exercicio das func;oes da autoridade credenciadora necessita a colaborac;ao, o apoio e o aconselhamento de outros servic;os e entidades, foi criado o Conselho Tecnico de Credencia邙o pelo Despacho do Chefe do Executivo n.0 376/2005, de 21 de Novembro, visando se pronunciar sobre todas as questoes que o GDTTI, no exercicio das suas func;oes de autoridade credenciadora, lhe submete, podendo ainda, por iniciativa pr6pria, dirigi r-lhe pareceres ou recomendac;oes. Alem disso, a apreci羣o tecnica e a decisao dos pedidos de credenciac;ao, bem como as decisoes de revogac;ao desta, sao obrigatoriamente precedidas de parecer deste Conselho. Este Conselho e composto por oito elementos, sendo respectivamente os representantes dos servic;os publicos, sectores academicos e profissionais, cu」a lista definitiva foi nomeada pelo Despacho do 254
Desenvolvimento e Aperfeic;oamento do Regime Jur[dico de Aquisic;ao Govemamental de Macau Electr6nicas", promulgada em 8 de Agosto de 2005 e das infra-estruturas de software e hardware atinentes a execu悼o desta Lei, reunem precisamente com estas condi95es essenciais, dando aos documentos e 認 suas assinaturas a forma electr6nica, atribuindo aos documentos electronicamente assinados os efeitos legais equivalentes aos celebrados em papel, ou ate o reconhecimento a nive l 」 udiciario. Com esta base legal, concretizar-se-a a viabilidade do projecto de trabalhos electr6nicos de aquisic;ao governamental. V. Conclusao Tai como ocorreu com outros paises mais avan9ados, o regime j uridico relativo a aquisii;:ao governamental de Macau foi originalmente uma parte do regime das despesas publicas. Tornou-se um sistema independente pelas necessidades na sequencia do desenvolvimento econ6mico, do avanr,;o da sociedade, da diversificar,;ao e da complexidade da governar,;ao e aperfeir,;oa-se conforme as experiencias acumuladas no percurso de implementar,;ao, estabelecendo-se, por isso, o chamado regime 」urfdico relativo a aquisir,;ao govemamental, suportado principalmente pelos dois pilares, designadamente, o regime das despesas (DL n.0 122/84/M, com altera96es introduzidas pelo DL n.0 30/89/M) e os procedimentos de aquisi幃o (DL n.0 63/85/M e DL n.0 74/99/M). Na fase inicial do estabelecimento deste regime juridico, experimentou-se uma fase de harmonizar,;ao entre a teoria ea pratica e atraves de revisoes repetidas, as duas partes nucleares deste regime foram definidas em 1989 e 1999, respectivamente, e tem sido executados ate a presente data. De facto, a economia de Macau tem-se desenvolvido rapidamente nos ultimos 20 anos, o que nao foi previsto pelos sectores academico e comercial. Para alem disso, o crescimento acelerado actual da economia torna dificil a implementai;:ao de medidas legislativas que o enquadrem devidamente. Portanto, o Governo da RAEM deve函 esfori;:arse mais pelo cumprimento das suas obriga96es neste contexto, implementando politicas urgentes e bem direccionadas, consolidando e ate intensificando o poder de governai;:ao per se, para que o sustentavel desenvolvimento socioecon6mico possa ser assegurado. A execu悼o eficaz da polftica de aqui sii;:ao do Governo da RAEM e uma pedra fundamental para fonnar e suportar o poder efectivo de governar,;ao, sendo tambem um instrumento que conduz a utilizar,;ao efectiva dos recursos publicos. Chefe do Executivo n.0 378/2005, de 23 de Novembro. Para efeitos da implementar;ao eficaz da Lei n.0 5/2005, ao abrigo do disposto no n.0 2 do artigo 33.0 do mesmo diploma e, conforme o Regime Sancionat6rio das lnfrac9oes Administrativas relativas a Actividade de Certifica9ao de Assinatura Electr6nica, estabelecido pelo Regulamento Administrativo n.0 14/2005, de 15 de Agosto, foram defin idas as infrac9oes administrativas relativas as actividades de certificar;ao de assinaturas electr6nicas, sendo punidos as multas previstas, sem prejuizo de outras consequencias legalmente previstas e da responsabilidade civil e criminal que ao caso couber 255
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Observando a situa悼o de desenvolvimento econ6mico de Macau e a sua perspectiva internacional, o regime de aquisi西o governamental alcanc;ou uma fase em que a reavalia哼Ose torna premente. Apenas quando for definida uma nova politica relativa a aquisi幃0governamental e que o funcionarnento das actividades internas de aquisi9ao do Governo pode這 usufruir de urn progresso sustentado e adaptar-se ao respectivo arnbito a nivel internacional. 256
Aquisi悼o Govemamental: Aplicai;ao de Medidas integras Aquisi«yao Governamental: Aplica«yao de Medidas integras * A aquisic;ao governamental tern vindo a tornar-se uma 紅ea de actividade econ6mica de grande relevancia no conj unto das actividades comerciais de cada pais e mesmo regiao. 0 valor de aquisic;ao governamental dos estados membros da Organizac;;ao Mundial do Comercio (OMC) atinge cerca de 15% do produto interno bruto (PIB). A percentagem nos estados membros da Organizac;ao para Cooperac;iio e Desenvolvimento Econ6mico (OCDE) e mais alta, estimando-se em 20% do PIB. Assim sendo, os governos podem influenciar a estrutura de mercado e a concorrencia activa de longa durac;ao entre empresas, mediante a implementa悼ode politicas de aquisi哼o governamental. Deste modo, uma politica efectiva desta natureza pode moldar ob」ectivos e efeitos da concorrencia lea! a longo-prazo no sector da industria e de servic;;os. A primeira meta da politica de aquisi悼o governamental efectiva visa promover a adequada usufru囧ode despesas publicas e realc;a a efic訕a da Administra悼o Publica, no sentido de assegurar a prestac;;ao de bens ou servic;;os de qualidade a prec;;os mais baixos, por parte de fomecedores, ou seja, o govemo toma uma ad」udicac;ao, em geral, de acordo com o principio do valor agregado (value for money). Uma aquisi悼o governamental efectiva consegue evitar problemas de ma gestao da Administra性o Publica e de desperdicio dos dinheiros publicos, desde que a meta final a atingir 禕o seja influenciada por determinadas praticas ilegitimas, tais como conluio, acordo para participar em licitac;ao (bid-rigging), fraude, corrup幃o, suborno e carteis, etc. Estas condutas anticompetitivas que influenciam os resultados ap6s o processamento de aquisic;iio transgridem peculiar e activamente o direito de concorrencia teal, impedindo fortemente o normal comercio e as relac;;oes comerciais domesticas e intemacionais, distorcendo mesmo o funcionamento de mercado da aquisi悼0governamental. Entao, o govemo deve implementar certas condutas e medidas adequadas para assegurar a aquisi悼o governamental integra. Este texto, em primeiro lugar, suscita a pertinencia dos trabalhos executados com vista a protecc;ao de aquisic;ao governamental integra, especialmente as sugestoes de melhoramento no aspecto do regime juridico de empreitadas de obras publicas, bem como neles indicada os documentos orientadores relativos a aquisic;ao interna emitidos pelo Govemo da Regiao Administrativa Especial de Macau (RAEM). Estes trabalhos foram comunicados 郤* Este texto foi publicado no n.0 87 da Revista da Administra
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau organizac;;6es internacionais participadas pelo Governo da RAEM nos anos transactos. Em segundo lugar, os riscos de corrupc;;ao e suborno potencial sao 」ustificados mediante a analise das diversas fases no ciclo de aquisic;;ao governamental vigente. Entretanto, algumas medidas e praticas neste contexto sao ind」cadas como podendo assegurar a integridade, as quais se aplicam aos trabalhos quotidianos relativos a aquisic;;ao governamental. Finalmente, este texto apresenta algumas sugest6es para assegurar a integridade da aquisic;;ao governamental, oferecendo uma referencia para os Servic;;os Publicos. I. Trabalhos de aquisi~ao em prol da honestidade promovidos pelo Governo da RAEM Norn詠 de Maio de 2006, o Banco de Desenvolvimento Asiatico (BDA) e a OCDE realizaram em conjunto a 8." Reuniao do Grupo de Direc哼o (Steering Group) da Iniciativa de Anti-co仃up悼o para a 料a-Pacifica, na qua! se adoptou o relat6rio final da sua primeira revisao tematica na Limita9ao de Corrup<;:ao em Aquis咽o Governamental na Asia e no Pacifico (Curbing Corruption in P ublic Procurement in Asia and the Pacific). Naquela altura, os membros dessa Tniciativa concordaram com a intensifica9ao avan9ada do desenvolvimento das medidas tomadas no enquadramento de aquisi9ao em dois anos ap6s a adop幃o desse documento. Embora a RAEM nao fosse uma regiao membro dessa Iniciativa, tambem nela participou. 0 Comissariado contra a Con-up悼o (CCAC) informou-a, no ano de 2007, sobre o entao status quo do sistema de aquisi9ao governamental da RAEM. Norn蕊 de Maio de 2008, realizou-se a 11." Reuniao do Grupo de Direc9ao1, resumindo as reformas das politicas e das ac95es atinentes a aquisi9ao acompanhadas pelos 21 estados e reg面es membros e 3 estados e regioes nao membros dessa lniciativa. Entre as regioes nao membros, incluiu-se a situa哼o de desenvolvimento em rela悼o a aquisi9ao governamental informada por parte da RAEM. Este relat6rio da reuniao do Grupo indica que o CCAC concluiu integralmente um estudo sobre o regime de empreitadas de obras publicas no ano de 2007, sugerindo o aperfei9oamento do regime 」 uridico em questao e a redu9ao de lacunas provavelmente existentes e de insuficiencias. As respectivas sugestoes incidem em 9 vertentes, incluindo (1) o estabelecimento de um mecanismo, o qual requer o esclarecimento sobre qualquer decisao sobre dispensa de concurso publico e concurso limitado, bem como requer a revela9ao dessa decisao ao publico; (2) a normaliza9ao das diversas fases do procedimento de compras nas empreitadas de obras publicas de concurso publico; (3) a cria9ao de uma base de dados 1 0 Banco de Desenvolvimento Asiatico (BOA) e a Organiza悼o para Cooperai;iio e Desenvolvimento Econ6mico (OCDE) realizaram em con」unto a 11 ." Reuniiio do Grupo de Di rec悼o da lniciativa de Anti-corrup<;iio em m蕊 de Maio de 2008, lan<;ando para esta reuniiio um relat6rio intitulado "Reforma de politicos e pralicas de aquisi9iio - desde da adop9iio da Revis邲 Tematica na Limita9iio da Corrup9iio em Aquisi9iio na Asia e no Pacifico (Maio de 2006)" 258
Aquisi悼o Govemamental: Aplicai;ao de Medidas integras de contrapartida de contrato氕 (4) a regulamenta9ao do conceito de obras ea vigilancia da 2 No dia 8 de Setembro de 2008, o Macao Daily News publicou noticia de que a Direcc;ao dos Servic;os de Solos, Obras Publicas e Transporte (DSSOPT) iria consultar o sector de construc;ao civil, no sentido de criar " uma base de dados referente a empresas de constrw;:ao para as obras publicas" para concurso do tipo de convite (que se chama "concurso limitado" e "ajuste directo" na legislac;iio vigente em relac;iio a aquisic;ao govemamental). Esta base de dados inclui as empresas de construc;ao a ser classificadas por avaliac;ao, esperando a criac;ao de um mecanismo concorrencial que sera 」 usto, imparcial e publico. Esta base de dados central izada 禕o s6 e utilizada pela DSSOPT, mas tambem por outras entidades p(1blicas para desenvolverem quaisquer trabalhos relativos as obras. Qualquer empresa de construc;iio que solicite a inclusao naquela base de dados tern de apresentar respec-tivas informac;oes e escolher a tipologia de obras e o grupo pretendido. Ap6s a apreciac;ao das respectivas informac;oes, as empresas de construc;ao que formulam a solic itac;ao em causa serao incluidas conforme a sua solicitac;ao nas respectivas listas de pro」ecto de obras e actuam como empresas de construc;ao qualifi-cadas. Conforme o estipulado, os tipos e os grupos de empresas de construc;ao civil contidas nessa base de dados siio os seguintes: Tabela de nota I - Classifica~iio de empresas de constru~iio qualificadas para executarem obras C lassificai;iio Tipo de construi;ao Projecto de engenharia Tipo I Edifica<;iio lncluindo construc;ao, decorac;ao, ar-condicionado, contra mcendio, e levador, serv,i;os de electnc,dade forte e fraca, demoli悼o e obras de manutenc;ao, etc. Tipo2 Obras maritimas e hidrau- lncluindo porto, engenhana maritima, tune!, obras para licas e as relativas a rocha manutenr;ao de montanh蕊 e para parede de retenr;ao, etc. e solo Tipo 3 Obras de infra-estrutura Inc luindo as obras de am1amento e drenagens, tuneis e urbanas sobre-pontes pedestres, etc Tabela de nota 2 - Grupos relativos a custo de obras, em que as empresas de constru~lio qualificadas executam 。p ruA石】＿cG Custo de obras > MOP 2,500,000 ::: MOP500,000 e :'.S MOP2,500,000 < MOP500,000 Relativamente ao grupo requerido pelas empresas de constru悼o, a DSSOPT pode subir ou baixar o grupo pedido de acordo com os seus desempenhos, os quais contam com os resultados de avaliac;iio consoante as suas execuc;oes de obras. As empresas de construc;iio recebem a avaliac;iio, relativa a qualidade de obras, efectuada pela entidade supervisora de obras durante a execuc;iio, a recepc;iio provis6ria ap6s a conclusiio e o periodo de manutern;iio de obras publicas. Os criterios de aval ia悼o compreendem os recursos humanos, o piano de execuc;iio das obras, a qualidade ea adaptac;iio das obras, o requerimento em tempo oportuno de materiais e de equipamentos aprovados, todos os trabalhos envolvidos devem ser completados em Macau, as medidas de seguranc;a e supervisiio dentro do prazo de execuc;iio de obras, a eficacia da resoluc;iio de problemas e de queixas, o acidente laboral em local de trabalho causado por lapso e omisso de empresa contratante, a miio-de-obra empregada ilicitamente em local de trabalho, a avaliac;iio do prazo de garantia, 259
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau aquisi9ao sobre servi90s ou obras adicionais; (5) a defini9ao de um mecanismo de aceita9ao, classifica9ao e elimina9ao da lista de candidatos/concorrentes pre-qualificados nos tennos de desempenho e de capacidade dos contratantes3; (6) a defini9ao dos criterios de selec9ao de ca這cter geral; (7) a elabora9ao de um manual de opera9ao, o qua! regule a comissao de selecr,:ao; (8) o estabelecimento de um mecanismo que previna os conflitos de interesses; (9) a elaborar,:ao de um manual de operar,:ao, o qua! regule os requisitos de a」uste di recto e o seu valor inicial que deve ser especificado e registado. Na vertente da aquisi哼o de bens e servir,:os, esse relat6rio indica tambem que o Gabinete do Secretario para os Transportes e Obras Publicas promulgou, no primeiro trimestre de 2008, as "Instrur,:oes para a Realiza哼o de Despesas com Aquisir,:ao de Bens, Servi90s e Obras" (Instructions on the Expenditure on Public Works and the Acquisition 。ifProperties and Services). Todos os Servi90s Publicos tutelados por esta entidade devem cumprir as Instru96es, cujo objectivo e prestar orienta96es claras, precisas e padronizadas dos seguintes temas, face a diferente interpretar,:ao de leis e regras pelos diversos Servir,:os Publicos: metodo para seleccionar o projecto de aquisir,:ao, criar,:ao da comissao de abertura do concurso e da comissao de avaliar,:ao, criterios para selecr,:ao, prer,:os de obras adicionais, regime de substituir,:ao, bem como regime de supervisao sobre a execur,:ao de obras, etc. Na pratica, o CCAC estabeleceu os trabalhos promotores atinentes a integridade na aquisi哼o govemamental no anode 2003. Em Dezembro desse ano, publicou primeiramente as "Instru96es sobre o Procedimento de Aquisi9ao de Bens e Servi90s", que indicam nao s6 os trabalhos mais atendidos nas diversas fases do procedimento de concurso, mas tambem referem sucintamente como tratar o interesse, o regime de impedimentos, as responsab山dades legais a ser assumidas pela violar,:ao enquanto o pessoal responsavel pela aquisir,:ao executa trabalhos, e tambem citam as obrigar,:oes e os meios de informar,:ao, deixando ao pessoal responsavel pela aquisi悼o uma interpretar,:ao correcta de aquisir,:ao govemamental e de trabalhos relevantes. Ede sublinhar que o anexo Ill destas lnstrur,:oes indica expressamente os crimes mais frequentes em rela9ao a aquisi, 洹o, inter alia, das praticas de corrup哼o, compreendendo o suborno passivo, a viola哼ode segredo, o peculato, o abuso de poder. Mesmo que estas Instru96es nao sejam vinculativa legalmente na sua e os problemas causados em razao de obras extemas (out-sourcing), etc. A DSSOPT iria decidir sobre as empresas a incluir em grupos superiores ou inferiores, no final de cada ano, conforme os pontos finais obtidos na avalia焯o de qua I ifica焯o de empresas de constru哼o que executam obras publicas. Em circuns-tiincias extraordinarias, a qualifica西o de uma empresa de constru哼o se這 suspensa por 2 anos e a mesma desce函 para o grupo C se a mesma executar as obras de modo fraudulento; a qualificai;:ao de uma empresa de constru哼o sera suspensa por I a 2 anos, dependente da gravidade dos acidentes se os mesmos tiverem acontecido durante o prazo de execui;:ao e forem imputados a empreiteiros; a qualifica西o de uma empresa de construc;ao sera anulada se trabalhadores ilegais forem detectados em curso de execuc;ao de obras. Em caso de empresas de constru哼o com qualificai;:ao suspensa tentarem reabilitar a sua qualifica哼o registada na base de dados, a mesma te這 de a requerer de forma activa ap6s o termo do prazo de suspensao. Idem. 260
Aquisi悼o Govemamental: Aplicai;ao de Medidas integras aplica悼o, etas, como um documento administrativo e as primeiras orienta1y6es relativas a aquisi1yao governamental, prestam um grande valor de referencia a todos os Servi1yos Publicos, promovendo a execu1yao de trabalhos relativos a aquisi1yao governamental numa atitude correcta e honesta. II. Sinais de suborno possivelmente detectados na aquisi~ao governamental 0 significado de corrup哼o per si e uma conduta secreta que leva os seus autores a obter interesses ilegais fora do ambito do interesse normal, lesando assim os interesses e a riqueza de outrem, do Estado e da sociedade civil. Deste modo, a consequ如cia causada pela corrupc;:ao ultrapassa uma determinada conduta ilegitima praticada pelo autor em questao, propagando-se pela economia da sociedade e influenciando esta ultima. 0 suborno na aquisic;:ao governamental ira distorcer o piano de desenvolvimento do governo e resultar em tomadas de decisao de investimento desnecessarias, inadequadas, nao econ6micas, ou nao relacionadas, bem como, em qualquer momento, condicionar o piano ao ponto de prejudicar a seguranc;:a dos cidadaos. Nas diversas fases do ciclo completo de aquisi幃o governamental, existe a oportunidade de emergencia da corrupc;:ao e do suborno, nao havendo nenhuma formula fixa para calcular precisamente a probabilidade da sua emergencia. Todavia, ha fortes razoes para afirmar que certas corrupc;:oes e subornos nao podem ser tolerados. A razao principal e que as corrupc;:oes e os subornos 彧o praticados secretamente e nao podem ser detectados por parte da Administrac;:ao. Na pratica, e sabido pelas expe函ncias acumuladas, todavia, que ha muitas instancias de prova que indicam algumas sugestoes sobre a emergencia da corrupc;:ao e do suborno. As autoridades administrativas e judiciais podem realmente saber pormenores mediante estas sugestoes, investigando completamente se houver o caso transgressor de corrupc;:ao e de suborno. Assim uma ac悼o podera ser proposta se o caso for provado. A OCDE resume certos sinais de emergencia provavel de corrup悼o e de suborno na analise do seu estudo, servindo como sugestoes para a investigac;:ao a desenvolver: (1) Altos prec;:os injustificados e aumento do prec;:o adjudicado; (2) Contrato ou aquisic;:ao envolvendo um intermed迢rio 禰o necessario; (3) lntermediario recebendo uma comissao alta e alegando poder influenciar a decisao da Administrac;:ao na aquisic;:ao governamental; (4) Fornecedor bem reconhecido que paga suborno (suborno activo); (5) Tratamento favoravel injustificado e nao esclarecido de fornecedor determinado pelo funciona「io especifico da entidade publica contratante sobre um periodo de tempo, incluindo o grande volume ou alto prec;:o de contratos celebrados com o mesmo fornecedor; (6) Grande volume de bens invulgarmente adquiridos por uma s6 pessoa responsavel 261
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau pela aquisic;ao; (7) Tempo excessivo injustificado entre o anunc io de adjudica哼o ea celebra哼o do contrato, o qual implica provavelmente a negoci羣o de um suborno em curso; (8) Objecto d o contrato de fornec1mento d1ferente do ramo comerc1al nuclear do fornecedor; (9) Grande volume de bens invulgarmente adquiridos por uma fonte individual; ( 10) Qualidade baixa e demora na entrega de bens ou de presta邙o de servic;os aceite pelo pessoal responsavel pela aquis ic;ao; ( 11 ) Pessoal responsavel pela aquisic;ao que nao consegue esclarecer a sua riqueza aumentada repentinamente; (1 2) Pessoal responsavel pela aquisic;ao recebendo prendas e entretenimentos impr6prios; ( 13) Pessoal responsavel pela aquisic;ao nao revelando o seu neg6cio particular fora dos Servic;os Publicos; ( 14) Pessoa! responsavel pela aquisic;ao executando os trabalbos para alem ou aquem do ambito norma l de responsabilidade quanto ao contrato de ad」udicac;ao ou de gestao; ( 15) Pessoal responsavel pela aquis ic;ao recusando a promoc;ao para uma posic;ao diferente da area de aquisi悼o;(16) Pessoa I responsavel pela aquis ic;ao e fornecedores ou empre iteiros tendo uma relac;ao estreita, incluindo uma rela悼o social continua; ( 17) Aquisi邙o envolvendo sectores ou pa ises com alto risco; ( 18) Realizac;ao de concurso publico ou limitado frequentemente requerida, mas nao concluida, pelo que a mesma e terminada em curso de discussao; ( 19) Empresas que sao repetente e sistematicamente recusadas actuando eventualmente como sub-contratantes; (20) C ompras desnecessan as e 1mpropnas. Quando as autoridades administrativas e 」udicia is suspeitarem da emergencia dos supracitados s ina is dos certos tipos de corrup<;:iio ou suborno na actividade de aquisi<;:iio governamental, se houver um mecanismo completo de participa<;:iio e de investiga<;:iio que facilite qualquer pessoa partic ipante na aquisi<;:iio governamental e mesmo as pessoas relacionadas indirectamente com a aquisi<;:iio govemamental para prestarem informa<;:iio no sentido de se realizar uma investiga<;:iio, podera ser assegurada activa e efectivamente a integridade nas actividades de aquisi<;:iio. Mediante este mecanismo, as autoridades administrativas envolv idas, e mesmo as autoridades 」udic iais podem intervir efectivamente no inc idente de modo relevante. 4 Vide a Nota I . 262
Aquisi悼o Govemamental: Aplicai;ao de Medidas integras III. Medidas preventivas pertinentes a emergencia dos riscos de corrup~ao e suborno durante o ciclo de aquisi~ao governamental 0 ciclo integral de aquisi悼o governamental da RAEM pode ser dividido teoricamente em 6 fases de trabalho, indicadas no figura 1, a saber: necessidade do projecto, especificac;,ao do pro」ecto, procedimento de concurso, procedimento de adjudicac;ao, celebrac;ao do contrato, bem como, implementac;ao do contrato e pagamento. Figura 1 - Os periodos pertinentes a concurso no ciclo de aquisii;ao governamental [ Pcriodo ex u11te do concurso l 'I Periodo do concurso [ Periodo ex post do concurso ] Os trabalhos da 1 .3 e 2.3 fases, que sao o "periodo ex ante do concurso", sao os do periodo preparat6rio, os quais nao sao regulamentados legalmente e pertencem a trabalhos de iimbito administrativo; as 3.3 e 4.3 fases, que estao no "perfodo de concurso", sao as fases de trabalho que se desenrolam ao nivel do concurso, cujos trabalhos principais sao definidos legalmente e devem realizar-se em cumprimento dos procedimentos e etapas legais; as 5.3 e 6." fases, que estao no "periodo ex post do concurso", sao as fases ap6s o concurso. A 5." fase desenvolve-se ap6s a ad」udicac;ao e ea fase da celebra悼o do contrato entre a Administra悼0e o concorrente preferido. Os trabalhos relevantes est恥 SU」eitos a lei relativa a aquisi焯0governamental vigente. A 6.a fase contem os trabalhos praticos de aquisic;ao governamental. Os comportamentos nesta fase de aquisi悼o daAdministrac;ao 禕o estao basicamente su」eitosa lei relativa a aquisic;ao governamental, uma vez que respeitam a uma relac;ao contratual entre a Administra祿o e os fornecedores ou empreiteiros de obras publicas. Contudo, os comportamentos de fornecimento dos ultimos estao vinculados pelos contratos celebrados. AAdministra性o deve cumprir as obrigac;oes de pagamento a fomecedores ou empreiteiros; por outro lado, os fornecedores tern a responsabilidade de fornecer os produtos, cu」asqualidades sao estipuladas nos contratos, requisitados pela Administrac;ao e os empreiteiros tern a responsabilidade de concluir as obras encomendadas pela Administrac;ao. Tendo em vista que os trabalhos da 3.a a 5.a fases estao sujeitos a lei, a oportunidade de emergir a corrupc;ao e suborno e mais baixa; contrariamente, os trabalhos da 1.3, 2.3 e 263
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau 6: fase sao apenas regulamentados administrativamente. Por outro lado, o funcionamento interno dos Servii;os Publicos nao e identico, nao ha uma uniformizai;ao estabe lecida. Por isso, a oportunidade atinente a emergencia da corrupi;ao e suborno e comparativamente mais elevada, e a sua forma nao tern regra, tornando-se uma zona cinzenta que a protec悼0de integridade coloca em duvida no pleno ciclo da aquisii;ao governamental, na qua! se merece a aten悼0.1. M edidas e praticas que asseguram a integridade no periodo ex ante do concurso 0 perfodo ex ante do concurso, e o mornento em que as actividades de aquisi哼Ogovemarnental sao decididas, e o projecto de concurso e definido nas fases nele inc luidas. Portanto, urn planearnento anual efectivo de aquisi邙o da Adrninistra悼o pode ser prestado aos Serv i90s Publicos para desenvolverern os trabalhos referentes a aquisi9ao, urna boa organiza悼o de procura e recursos e urn desenvolvimento de trabalhos em ordern. Nesta cons」dera9ao, um mecanismo de consulta pode ser criado para os concorrentes potenc iais e outras partes interessadas, especialmente para os utilizadores fina is dos bens e servi90s de concurso, participarem na elabora9ao das especifica95es essenciais do ob」ecto do concurso, i.e. requisitos essencia is dos bens e servi90s a adquiri r ou das obras publicas a realizar, tecnologia e cri terios, etc., a firn de evitar que os bens e servi90s a adquirir nao preenchern as necessidades praticas. Perante algurnas aquisi95es que requerern tecnologias novas e avan9adas, produtos que sempre tem novos rnodelos, produtos e servi90s cujos pre90s sao flutuantes e avaliados dific ilmente, ou contrato corn disposi95es rnais cornplexas, etc., a entidade respon薳vet pelo concurso devera consultar as especifica9oes do projecto de aquisi9ao e compreender o estado do mercado, 」unto com o sector industrial, antes de lan9ar o anuncio, visando promover o d頂logo entre o governo e o sector privado e encor<1;」ar a inova性o tecnol6gica. As re levantes praticas a adoptar pod em convidar as empresas existentes no rnercado a apresentar sugestoes, a efectuar um inqueri to a concorrentes, ou a realizar um estudo de rnercado, etc. S6 se os requisitos de objecto do concurso estiverern definidos clara e certarnente no documento referente ao concurso, e que as propostas apresentadas pelos concorrentes qualificados podern preencher as necessidades da entidade responsavel pelo concurso, a qua l procede a ad」udica9ao, nao causando nenhuma altera9ao, para preencher a necessidade p面tica, inter alia dos requisitos definidos no documento referente ao concurso e/ou das condi9oes apresentadas na proposta. A compreensao e a consulta de pre90s e de tecnologias per se no mercado antes da realiza9ao de concurso 禕o viola a le」 E de salientar, contudo, que a conclus恥 dessespontos de vista nao pode ser parcia l, nern egofsta e a adop9ao de especifica9ao e tecnolog國respondida apenas por deterrninada ernpresa, sera evitavel. A entidade responsavel pelo concurso devera convidar certo nurnero de ernpresas participantes para apresentarern os seus pontos de vista do seu sector, bern corno estabelecer criterios claros e justos no documento referente ao concurso, a fim de seleccionar os concorrentes no respectivo concurso, no sen ti do 264
Aquisi悼o Govemamental: Aplicai;ao de Medidas integras de evitar conflitos de interesses potenciais quanto aos criterios de avalia9ao que se inclinam ou prevalecem em rela1yao a certos aspectos que fazem com que a entidade responsavel pelo concurso tenda a celebrar contrato com o seu concorrente preferido, chegando a finalidade radical de aquisi1yao em concorrencia lea!. Em geral, o governo tern concebido continuamente que aAdministra悼o deveria definir uma metodolog珝 sistem出ica e estrategica para gerir os mercados principais de aquisi9ao govemamental, bem como dar pontos de vista claros sobre as suas necessidades aos diversos sectores, esfor9ando-se por melhorar a rela9ao de boa concorrencia ea capacidade de desenvolvimento de longa dura哼o dos diversos sectores. Uma pratica viavel e usada no estrangeiro e, no periodo ex ante do concurso ou no tempo mais cedo do c iclo de aquisi1yao govemamental, a organiza9ao de um semin知o do sector por parte da Administra悼ocomosconcorrentes, tanto para aumentar o intercambio informativo entre os Servi90s Publicos e as empresas, como para dar uma oportunidade ao sector na discussao da solu1yao que preencha as necessidades da Administr這o.s2. Medidas e praticas que asseguram a integridade no periodo de concurso Neste perfodo de concurso, o estabelecimento de certas etapas inadequadas 碌 facilitaro surgimento de praticas de corrupc;ao. Por isso, a definic;ao de procedimentos competitivos de aquisic;ao de acordo com a lei dara um certo nivel de garantia de integridade na aquisic;ao Comparativamente, a aquisi哼o nao competitiva, a que falta um procedimento padronizado de aquisic;ao, tem riscos elevados espontaneamente. Seja qual for o procedimento de aquisic;ao, durante o periodo de concurso, as medidas adequadas podem ser introduzidas nas diversas curtas fases para garantirem a integridade na aquisic;ao, incluindo a publicidade da oportunidade de concurso, a entrega das propostas antes do termo de prazo, a abertura de propostas, a selecc;ao de uma proposta mais apropriada e a ad」 udicac;ao de concurso. Alem de mais, tendo como base que a Administrac;ao esta a motivar os trabalhos relativos ao govemo electr6nico, todos os Servic;os Publicos aplicam a tecnologia de informac;ao, em determinada extensao, a lem da forma escrita usada tradicionalmente, ao procedimento de concurso e promovem inicialmente a aquisic;ao electr6nica, inter alia, do concurso publico e do limitado. No que diz respeito a publica哼o da noticia da oportunidade de aquisic;ao, o anuncio do concurso pode ser colocado no po1tal do governo e no website da Imprensa Oficial ou no pr6prio website da entidade responsavel pelo concurso; a disponibilidade do documento referente ao concurso em forma e lectr6nica no website da entidade responsavel pelo concurso para os concorrentes interessados os descarregarem, a tftulo gratuito; a emissao de consul ta atraves de correio electr6nico aos fornecedores usuais e/ou aos fomecedores que estao inclufdos na lista dos registados, etc. No que diz respeito a recepc;ao de propostas, os meios electr6nicos, tais como o correio electr6nico ou os canais 5 Integrity in Public Procurement: Good Practice加mA to Z. OECD, 2007, p. 34 265
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau electr6nicos exclusivos podem ser utilizados, a fim de receber as propostas aplicadas pela tecnologia de encripta哼o e assinatura electr6nica. Este metodo assegura que ninguem pode abrir as propostas para espreitar e violar o teor determinante e prejudicar a concorrencia lea!. De qualquer modo, num concurso a ser realizado para assegurar a concorrencia leal, os Servic;os Publicos nao s6 divulgam o anuncio do concurso, mas tambem tern de desenvolver medidas especificas para garantirem a integridade de aquisic;ao: (1) os concorrentes podem e devem receber documentos claros sobre a oportunidade do aquis ic;ao, tais como o anuncio do concurso, programa do concurso, caderno de encargos e os seus anexos, etc. Em caso de os Servic;os Publicos adoptarem o documento referente ao concurso em tipo de modelo, tal facilita a garantia de que os concorrentes interpretam com precisao os requisitos do concurso; (2) o documento referente ao concurso deve conter os criterios de avaliac;ao claros e as suas proporc;oes, permitindo aos concorrentes compreender como e que as propostas serao avaliadas no procedimento de ad」udica哼o. Caso sejam adequados, os criterios de avaliac;ao e as relevantes proporc;oes deveriam ser expressos e publicados por meios apropriados, faci litando aos concorrentes o design ea elabora哼o da proposta baseados nos criterios reconhecidos quanto a oferta na fase preparat6ria; (3) Caso a entidade responsavel pelo concurso tenha de alterar o conteudo do documento referente ao concurso ap6s a sua divulgac;ao, a mesma deveria notificar, na forma apropriada e tanto distante quanto possivel todos, os concorrentes que tenham recebido o documento, bem como garantir a outros concorrentes que obtenham seguidamente a versao actual izada do documento referente ao concurso; (4) os concorrentes podem solicitar, antes da data limite para apresentar as propostas ou antes do prazo legalmente previsto, a entidade responsavel pelo concurso uma interpret羣o mais profunda do documento referente ao concurso ou a obtenc;ao das relevantes informac;oes a mais. Assim, a entidade responsavel pelo concurso pode satisfazer as perguntas na forma escrita, ou realizar uma sessao para esclarecimento nesse contexto, etc. E para sublinhar que as respectivas inforn1ac;oes duvidosas e as correspondentes respostas tern de ser divulgadas igualmente a todos os concorrentes; caso contr缸io, os concorrentes que tenham 」a obtido informac;oes e respostas ficam beneficiados em relac;ao aos outros; (5) a entidade responsavel pelo concurso deve dar tempo suficiente aos concorrentes para prepararem as propostas, ou seja o tempo entre a publicac;ao de anuncio do concurso e a data limite para apresentac;ao de propostas deve ser suficiente para que os concorrentes prepararem as suas propostas. Particularmente, um concurso que requer tecnologia mais recente e elevada e que e mais complexa deveria ter tempo mais alongado para a entrega das respectivas propostas. Quando as comissoes de abertura e de selec哼o sao compostas, a entidade responsavel pelo concurso ainda 禕o sabe quais 弭o os interessados a concorrer. Ap6s a realizac;ao do acto publico do concurso e a definic;ao dos concorrentes qualificados, se o membro da comissao de selecc;ao tern relac;ao fami liar em certo nfvel com quaisquer concorrentes, o mesmo deve ser impedido e o seu suplente assume a sua posic;ao. A existencia de um 266
Aquisi悼o Govemamental: Aplicai;ao de Medidas integras controlo ineficaz neste procedimento induz frequentemente o comportamento relativo a manipula9ao do resultado de ad」udica9ao, inter a/ia de abuso de competencia, quando o poder de ad」udica哼o e delegado a um oficial com poder disc「icionario.Alem disso, a informa悼o de adjudica9ao tambem deveria ser tratada de forma transparente. A entidade responsavel pelo concurso deve notificar em simultaneo a decisao dead」udica9ao ao concorrente preferido e aos concorrentes preteridos. Esta pratica facilita a cria9ao de uma rela9ao de confian9a mutua entre a entidade responsavel pelo concurso e todos os concorrentes na realiza9ao de processamento de concurso justo, bem como dar-lhes uma oportunidade para daremfeedback prontamente, especialmente a uma reclama9ao contra a ad」udica9ao efectuada pelos concorrentes preteridos, esperando, por aproveitamento destes, a apresenta9ao de opini6es de aperfei9oamento a formular pelos concorrentes a entidade responsavel pelo concurso, e deixando a aquisi9ao futura compativel com o principio do valor agregado (value」or money). A entidade responsavel pelo concurso deve publicar, inicialmente, o nome do concorrente preferido ea razao da nega悼ode outros concorrentes. As informa96es referentes a adjudica9ao devem compreender o nome do ad」 udica這rio, as caracteristicas dos bens e servi90s ou a natureza das obras publicas, os criterios de selec9ao ou de ad」udica9ao, a justifica9ao fundamentada de ad」udic羣o, o pre90 ad」udicado, ea lista de identifica悼o dos concorrentes preteridos. De notar que os conteudos das propostas apresentadas por todos os concorrentes nao devem ser revelados, incluindo a proposta do potencial adjudicatario, devido 認 confidencialidade comercial de concorrentes e os metodos utilizados estarem contidas nas propostas, evitando que os concorrentes possam saber a maneira da sua oferta e causando a conduta de concorrencia desleal no futuro. Perante a presta9ao de uma oportunidade aos concorrentes preteridos para apresentarem uma reclama9ao contra a ad」udica9ao, a entidade responsavel pelo concurso tem de disponibilizar o tempo suficiente e tomar decisao sobre a reclama9ao e responder antes da celebra9ao do contrato com o concorrente preferido. Este periodo chama-se o "periodo de paralisa悼o". Alguns paises ocidentais, tais como os da Uniao Europeia, definiram este periodo de paralisa9ao entre a notifica9ao referente a ad」 udica9ao, ao concorrente e a celebra邙o do contrato, mas a dura悼o deste periodo e um assunto controverso. De qualquer modo, se um tempo bastante longo por dado aos concorrentes preteridos para apresentarem as suas eventuais reclama96es contra a ad」 udica9ao, no sentido de se promover a imparcialidade no procedimento de concurso, assim ha potencialmente um impacto negativo face ao responsavel pelas decis6es, se utilizar sistematicamente procedimento com caracter concorrencial para evitar reclama9ao a ser apresentada contra a sua decisao. Isto demonstra que e dificil chegar a um equilibrio de tratamento entre uma」usti9a efectiva e uma igualdade, sendo um desafio de dilema a nivel administrativo para a entidade responsavel 267
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau pelo concurso.6 3. Medidas e praticas que asseguram a integridade no periodo ex post do concurso 0 periodo ex post do concurso respeita ao processamento administrativo interno entre a entidade responsavel pelo concurso, o ad」udicatario e os Servi1yos Publicos utilizadores, ou seja entre a Administra悼o e o fornecedor. Os trabalhos deste periodo tern uma transparencia relativamente mais baixa do que a do periodo de concurso, os trabalhos em principio estao apenas su」ei tos a regulamenta1yao administrativa. De」ure, este periodo ex post do concurso nao esta coberto pela lei e quaisquer disposi1y6es legais pertinentes a lei de aquisi1yao govemamental , mas vinculado pela legis la1yao relativa a contrato. De facto, o conteudo essenc ial do contrato esta sujeito a le i relativa a aquisi1yao governamental, compreendendo particularmente as disposi1y6es do documento referente ao concurso e o conteudo da proposta aceite, ou seja, o conteudo do contrato encontra-se determinado ap6s a ad」udica1yao. Sobretudo, o tempo que sera mais prolongado ap6s a ad」udica1yao ate a celebra1yao do contrato, implica provavelmente negociar as condi1y6es do suborno, ou o pessoal responsavel pela aquisi1yao e o concorrente preferido ainda nao terem chegado a um consenso, o qua l inclui o interesse impl icado no contrato ou outros interesses. Na circunstancia geral , a ce lebra哼o ea gestao do contrato sao conhecidas meramente pelos servi1yos contratantes, a contrapartida do contrato e/ou os servi1yos notariais. Os relevantes desafios de nucleo sao para garantirem a implementa1yao do projecto de aquisi1yao se esta em conformidade com as especifica1y6es estabelecidas antes da realiza1yao do concurso, inter alia, sobre a qualidade e a quantidade dos bens fornecidos, o fornecimento oportuno do ob」ecto contratado; outra questao mais atendida e o valor contratado no periodo ex post do concurso, que e pago, no momento certo, total ou em presta1y6es. Portanto, a tarefa inicia l e para prestar ao pessoal responsavel pela aquisi1yao e contrapartida do contrato as orienta1y6es adequadas para implementa1yao e para intensificar as responsabi lidades de ambos contratantes, designadamente a introdu1yao do metodo referente a gestao de riscos, a restri~ 元io e o controlo perante a altera1yao de d isposi1y6es contratuais, a supervisao precisa e oportuna da implementa1yao do contrato, a vigilancia do contrato e da si tua1yao de pagamento, a introdu1yao da supervisao publica atinente a execu1yao de contrato, etc., a fi m de prevenir, no periodo ex post do concurso, a emergencia de casos que prejudiquem a integridade.7 6 Idem, pp. 35-6. 7 Idem, pp. 41 -2. 268
Aquisi悼o Govemamental: Aplicai;ao de Medidas integras IV. Sugestoes para a preven,;ao da corrup,;ao e do suborno na aquisi,;ao governamental A Administra悼o tern apenas capacidade limitada directa contra a corrup悼o e o suborno praticados entre o pessoal responsavel pela aquisic;ao e os concorrentes, e ela nao tern, adicionalmente, os recursos humanos e financeiros suficientes para actuar todos os trabalhos de combate; ao con區rio, a Administrac;ao pode actuar activa e agressivamente, estabelecendo um mecanismo com metas especfficas, tomando medidas preventivas e fazendo com que os autores dificilmente cheguem a corrupc;ao e prevenindo o agravamento desta. lndicadas na experiencia intemacional , as medidas contra a corrupc;ao, que 彧odenatureza passiva, sao geralmente menos eficazes e tern um custo administrativo mais elevado do que as medidas preventivas, que sao de natureza positiva. De facto, 禕o ha um unico metodo com multiplos prop6sitos para diminuir a corrupc;ao e reduzir os riscos de suborno; deve tomar-se medidas correspondentes ao risco de tipo diversificado, e deve tambem rever-se regularmente a efic如a destas medidas e implementar os seus ajustamentos oportunos e apropriados. Na generalidade, o que e o mais fundamental ea implementac;ao e a execu性0de aquisic;ao honesta e de regulamentac;ao referente a anticorrupc;ao, a introduc;ao do metodo adequado de verificac;ao, a aplicac;ao de procedimento de concurso mais aberto e transparente possfvel, ea prevenc;ao do abuso de poder pelo pessoal responsavel pela aquisic;ao, etc. 1. Definii;iio das normas de integridade sucintas 0 metodo para reduzir ao maximo as praticas de corrup哼o e ode adoptar medidas com ca函cter passivo e dissuasor, ou seja o mesmo aumenta os encargos do pessoal responsavel pela aquisi哼o e dos fornecedores que praticam as condutas de aquisi9ao desonestas, de modo a nao realizar as praticas de corrup邙o e de suborno. Esta medida e a puni邙o, incluindo a san9ao administrativa por parte da Administra幃o ea denuncia por parte de 6rgao judicial. A defini9ao de disposi96es claras e concretas referentes a puni9ao adequada no diploma legal e na regulamenta哼o pode restringir efectivamente a oportunidade de emergirem infrac96es. Se o 6rg恥 legislativo e a Administra哼o puderem definir as clausulas de penalidade severa, o 6rgao 」udicial ea Administra9ao poderao implement糾ase aplic糾as. A ultima revisao da legisla悼o relativa a aquisi悼o governamental da RAEM foi o regime 」urfdico do contrato de empreitadas de obras publicas, publicado em 1999, cujo teor estabelece expressamente os procedimentos de concurso; no que diz respeito ao procedimento do concurso em rela9ao a aquisi9ao de bens e servi90s, o qual foi estabelecido ainda mais cedo em 1985, tendo ja decorrido mais de 20 anos da sua aplica9ao ate a presente data. As suas disposi96es nunca foram alteradas. Devido a essas disposi96es serem mais abstractas e bastante complicadas, algum pessoal responsavel pela aquisi9ao praticou trabalhos ilegitimamente por falta de conhecimento ou incompreensao das mesmas, ou tomou decisoes favo函ve i s para si intencionalmente. Alem disso, estes diplomas regulam 269
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau princ ipalmente os procedimentos de concurso mas nao qualquer penalidade respeitante as p迢ticas ilegitimas ou transgressoras do pessoal responsavel pe la aquisii;ao e dos concorrentes, faltando a fina lidade e a fun性o de alerta e amea9a. Nao importa quando e que a presente l egi s l羣o re lativa a aquisii;ao governamental foi promulgada, para chegar a meta do mercado da aquisi西o govemamental modemo, e de completar os efeitos de aumentar a concorrencia, obter o melhor prec,:o, bem como garantir a qualidade, entregar pontualmente os bens e prestar servic,:os aos Servic,:os Publicos de acordo com o tempo e data determinada, etc. Ta i como o que e indicado pela OCDE, o ob」ectivoprinc ipal definido na aquisii;ao governamental e para prevenir, detectar e punir os fen6menos de corrup哼o, trazendo com isso um grande beneficio ao comercio interno e transnaciona l. Salientando que a legisla9ao de anti-corrup9ao re lativa a aquisi邙o govemamental deve函 considerar a cooperai;ao internaciona l, o contra-suborno internacional e as normas para aquis ii;ao deverao ser coordenados em nfvel ava119ado. As normas contra subomo comuns e a rede inter-regional da cooperac,:ao internacional forta lecerao obviamente a capacidade do govemo inte iro para evitar a corrupc,:ao e suborno, face a aquisic,:ao govemamenta l. Para isto, a OCD E vai motivando o desenvolv imento das respectivas acc,:oes entre os seus estados membros e os pafses e as regioes voluntarias participantes.8 2. Estabelecimento do regime de integridade para a aquisi~ao governamental no sentido de intensificar o controlo e aumentar a capacidade de inspec~ao Na p頃tica, as diversas medidas de controlo podem ser estabelecidas de modo a prevenirem e investigarem as praticas de corrupc;ao e suborno na aquis ic;ao governamental A lem de realizar a supervisao, deveriam avaliar os procedimentos de concurso seleccionados para a realizac;ao da aquisic;ao governamental e criar um regime de informac;ao. 1) Intensificar o controlo mterno e externo. Em primeiro lugar, as autoridades de aquisic;ao e de contrato devem implementar o controlo interno para assegurar a legitimidade do desempenho administrativo no pleno c iclo da aquisi哼o, bem como o pessoal da Administra悼o Publica deve assumir os trabalhos de controlo e utilizar efecti vamente as fun1y6es de controlo. Este controlo intemo deve ser ligado ao processo e a estrutura de dec isao, e mesmo as diversas fases e trabalhos no pleno c iclo de aquisi1yao, visando investigar precisa e correctamente os casos de possivel manipula1yao. 0 controlo dos 6rgaos administrativos envolve desde o nivel de direc1yao dos servi1yos publicos ate ao dos servi1yos administrativos responsaveis pe la aquisi1yao hierarquicamente subordinados, bem como a analise de riscos realizada. Um metodo para intensificar o controlo e o de utilizar um registo em mode lo pre-definido para seguir e localizar as a lterac;oes dos diversos contrato de compras. Os conteudos 8 Vide a nota I, pp 51 -2 270
Aquisi悼o Govemamental: Aplicai;ao de Medidas integras no modelo que devem ser registados incluem a designac;ao de fornecedor, tipologia de bens ou servi9os, pre90, prazo de fornecimento e quaisquer altera96es dos conteudos contratuais, etc. Em virtude de se acumularem muitas vezes altera96es e revisoes ligeiras dos conteudos contratuais, tal facto gera custos adicionais muito altos, podendo a lgumas praticas de corrup悼o encontrarem-se nelas escondidas. Tendo em conta serem muitos os contratos que deveriam ser controlados, um sistema electr6n ico de registo em modelo pre-definido sera recomendado aplicar favoravelmente. Em segundo lugar, a Admin istra亞o pode empregar firmas no sector privado para implementarem o controlo externo e a auditoria. Etas podem prestar uma verifica9ao efectiva nas diversas fases, e mesmo no ultimo momento, de controlo e de auditoria, bem como podem revelar certo desvio grande respeitante 益 despesas publicas. Caso se realize a auditoria forense, e capaz de esfor9ar a supervisao. 0 significado da auditoria forense e a tecnica de auditoria aplicavel aos casos com efeito juridico. Ela pode ser usada pelas direc96es dos servi9os publicos ou pelos auditores para monitorar as actividades de alto risco, e tambem ser usada no sentido de investigar a fraude ou a corrup悼o para recolher as provas a serem apresentadas aos tribunais. Ede notar que os investigadores internos sao as primeiras pessoas que descobrem os desvios das despesas publicas e tomam decisao de enviar ou n恥 as informa96es em ques這o para os 6rgaos 」ud ic國is. Assim, eles 彧o as pessoas-chave ea sua conduta correcta funciona crucialmente. Todas as oportunidades de emergencia de riscos teriam de ser registadas cronologicamente nas diversas fases do processamento de aquisi9ao, esperando, mediante os sinais contidos nos registos, a identifica9ao efectiva e o alerta extraordinario dos actos ilegitimos entre os Servi9os Publicos que fazem a aquisi9ao e os fornecedores. Deste modo, oferece-se uma ferramenta util aos investigadores, bem como, nas experiencias obtidas, refor9a-se futuramente a capacidade de com bate nos trabalhos promotores de integridade. 2) C riar um regime de informa1;ao. 0 procedimento informador e outros mecanismos atinentes a informa邙o facilitam e encorajam quaisquer pessoas para se deslocarem 認 autoridades envolvidas com a finalidade de informar e a lertar para os actos suspeitos. Estes procedimentos tambem sao aplic缸eis aos funcio呻rios publicos, que devem reconhecer as suas obriga96es de informar superiormente as irregularidades praticadas conscientemente ou detectadas enquanto estao a implementar o ciclo de aquisi9ao. 0 mecanismo de reclama悼o ou recurso relativo a aquisic;;ao governamental tambem e crucial e critico, visto que os concorrentes levantam protestos quando haja viola96es de quaisquer tipos, apesar de os concorrentes abusarem destes mecanismos para demorar maliciosamente os procedimentos relativos ao concurso. Trabalhos em conjunto e investigac;;ao intersectorial aumentam a oportunidade de revelar os factos e de obter as provas relevantes. A comunicac;;ao ea ligac;;ao entre o pessoal dos diversos Servi9os Publicos podem ser um metodo em que se esfor9am a compreensao 271
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau mutua e a prevenc;ao do subomo, bem como podem melhorar a capacidade de investigac;ao e implementar efectivamente a lei relativa a anti-corrupc;ao. Similarmente, estabelece-se apropriadamente uma s6lida e excelente equipa de investigac;ao que colabora com os especia listas niio judicia is, que possui capacidade e tecnica extensiva e conhecimento de economia, Le. autor, investigador, autoridade fiscal, auditor, etc. Alguns paises tern 」acontratado os especialistas nao 」udiciai s dotadas de tecnicas pecul iares relativas a aquisic;ao ou mesmo no sector comercia l para ajudarem a avaliac;ao de informac;oes relevantes.9 3. Estabelecimento das medidas preventivas nos Servi~os Publicos 0 anuncio ao publico ea transparencia sao cruc頃ispara as actividades publicas efectivas atinentes a aquisii;;ao e podem dissuadir as praticas de corrupi;;ao. 0 procedimento com a devida public idade e transpa琫ncia permite que as varias partes interessadas participem no c iclo de aquisi<沮o e supervisionem os desempenhos e as decisoes do pessoal responsavel pela aquisii;;ao e do ad」 udicatario. A supervisao adicional introduzida noutros mecanismos facilita as responsabilidades do pessoal responsavel pela aquisii;;ao e do ad」ud icatario.A forma悼o do pessoal responsavel pela aquisi悼o tambem e indispensavel. A especializai;;ao do trabalho re lativo a aquisii;;ao e extremamente crucia l. Em primeiro lugar, o cumprimento de um regulamento relativo a aquisic,:ao e os trabalhos de controlo sao garantidos; em segundo lugar, formar pessoal para que conhei;;a o regulamento relativo a aquisii;;ao e os trabalhos de controlo; em terceiro lugar, de ixar ao pessoal responsavel pela aquisii;;ao uma compreensao sobre as consequenc ias danosas causadas pela corrupi;;ao e suborno. Sendo assim, o pessoal responsavel pela aquis ii;;ao sera capaz de ser consciente sobre os sinais de emergencia de corrupi;;ao e suborno, o pessoal responsavel pela aquisii;;ao da Administra悼o estara melhor posicionado para actuar de forma integra nas 缸eas onde as irregularidades sejam mais faceis de ocorrer. Alem di sso, o pessoal e a autoridade responsavel pela aquisi悼o tambem devem reconhecer qua is sao as "boas praticas" entre outras, i.e. a declarai;;ao de rendimentos e interesses patrimoniais, as condutas padronizadas, ea substituic,:ao regular do pessoal responsavel pela aquisii;;ao quern es函 no posto chave, etc., que deveriam ser aplicadas adequadamente.10 V. Conclusao A despesa de aquisi哼o govemamental ocupa uma posic;:ao de destaque nas despesas publicas, coma e indicado nos numeros estatisticos da OMC, representando 15% do PIB dos respectivos estados membros e preenchendo uma parte crncial das actividades comerciais, que representa uma rnptura, pelo que a integridade do comercio nao pode ser garantida. Sendo assim, 9 Idem, pp 52-3 10 Idem, p 54. 272
Aquisi悼o Govemamental: Aplicai;ao de Medidas integras a existencia potencial de corrup1yao e de subomo entre a Administra悼o e as partes interessadas na aquisi1yao govemarnental faz corn que decorra urn grande beneficio ilegitirno para alguns delinquentes. Nestes termos, aAdministi·a禕o tern a responsabilidade de garantir a integridade na aquisi1yao govemarnental de rnodo a erradicar esta tao peculiar anornalia do sisterna cornercial. Desde a cri羣o do Comissariado contra a Corrup悼o (CCAC) no fim do anode 1999, tern vindo o rnesrno a criar rnecanisrnos de cornbate activo a corrup1yao e a prornover a integridade, o objectivo de tais rnedidas visa 頃o somente implernentar em definitivo um sisterna de aquisi1yao integro. Por exernplo, o CCAC publicou as " lnstru1yoes sobre o Procedirnento de Aquisi1yao de Bens e Serv i1yos" ern Dezernbro de 2003, representando as rnesrnas forrnalrnente urna orienta哼o padronizada para os Servi1yos Publicos do governo da RAEM, sugerindo a todos os Servi1yos Publicos a tomada de algurnas medidas a fim de assegurarern a irnparcialidade ea legitirnidade no c ic lo de aquisi1yao, de rnodo a reduzirern a eventual surgimento de potenciais conflitos de interesse. Entretanto, o CCAC concluiu tarnbem um estudo relativo ao regirne juridico do contrato de ernpreitada de obras publicas, nele indicando os pontos fracos desse regirne e levantando algumas sugestoes para o aperfei1yoar, por forma a dirninuir a possibilidade de ernergencia, na Adrninistra哼o da RAEM, de fen6rnenos de corrup悼o e subomo. Por sua vez, o Gabinete do Secretario para o Transporte e Obras Publicas e laborou e divulgou ern Mar1yo de 2008 as " lnstru1yoes para a Realiza悼ode Despesas com Aquisi1yao de Bens, Servi1yos e Obras", de aplica悼o a todos os Servi1yos Publicos tutelados por este Secretario, no sentido de uniforrnizar e padronizar as actividades de aquisi1yao governamental, possibilitando assim que os trabalhos envolvidos nao sofrarn desvios relativarnente 郎 condutas e 郤 directri zes legalrnente permitidas. Apesar de o govemo da RAEM ter elaborado algumas instru1yoes e estabelecido a lgurnas sugestoes concretas para o enquadramento e controlo dos trabalhos de aquisi1yao govemarnental, as questoes relativas a aquisi1yao existentes no ciclo de aquisi1yao actualrnente ern viogor n的 se encontrarn expressa e concretarnente fixadas. E neste prisrna que o presente texto se desenvolve, analisando as diversas fases e trabalhos relevantes dos procedirnentos de concurso legalrnente definidos, salientando alguns s inais aparentes relativos a corrup1yao e suborno, recornendando 郤 entidades responsaveis pelo concurso e pela aquisi西o o aurnento da sua vigilancia e os niveis de alerta, finalizando corn os efeitos de preven1yao da corrup悼o e do subomo. 0 texto enumera geralmente algumas praticas que garantem a integridade nos trabalhos realizados ao longo das diversas fases de aquisi哼0.Ernbora estas praticas nao preencharn porventura completa e concretamente os trabalhos praticados pelos Servi1yos Publicos, disponibilizarn-se, pelos rnenos, alguns pontos de vista 郤 entidades responsaveis pela aquisi1yao, deixando-lhes uma referencia no sentido de facilitarern a garantia de integridade nos trabalhos praticos de acordo corn a sua pr6pria natureza, evitando desse modo danos para a Adrninistra1yao Publica e 禕o tolerando aos cornerciantes/potenciais ad」udicatarios que utilizarn rneios ilegitirnos para participarern no mercado de aquis i悼o govemamental. 273
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Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governa~ao da Aquisi~ao Governamental * I. Introdu~ao Para que o govemo alcance os objectivos de manter o funcionamento quotidiano dos servis:os publicos, apoiar o desenvolvimento sustentavel da sociedade e assegurar o bem-estar dos cidad恥s, necessita de apostar suficientemente nos recursos humanos, financeiros e materiais. Nos encargos financeiros publicos, as despesas relativas a aqu isis:ao de bens e servis:os e a realizas:ao de obras publicas ocupam uma propor邙o significativa. Entre os paises membros da Organizas:ao Mundial do Comercio, as despesas relativas a aquis堢0governamental variam entre l 0% e 15% do Produto Interno Bruto (PIB). 1 Nos membros da Organizas:ao para Coopera悼o e Desenvolvimento Econ6mico (OCDE), esta propors: 的e mais alta, sendo de 19,96%; na Uniao Europeia (UE) a mesma e ainda mais elevada, atingindo 2 I ,48%. Caso as despesas 禰o incluam os custos de defesa nacional e com I pessoa responsave pea aqu1s1s:ao, a propors:ao na OCDE e na UE e de 7,75% e 8,03% respectivamente.2 No que respeita a RAEM, no ano de 2007, por exemplo, as despesas relativas a aquisis:ao de bens e servis:os e ao investimento e desenvolvimento silo de 7,379 b呣o de patacas, ocupando 32% da despesa total do governo, que foi ligeiramente mais elevado do que as despesas com o pessoal que se representam 30%, e constituiram a maior pors:ao das despesas publicas. Em simultaneo, as mesmas ocuparam 4,8% do PIB,3 sendo assim formado um mercado de aquisis:ao governamental atendivel. As actividades relativas a aquisis:ao governamental da RAEM baseiam-se no sistema juridico da aquisis:ao govemamental vigente, que se comp6e pela regulamentas:ao de despesas, normas contratuais, diplomas especificos de aquisis:ao e normas 」 uridicas basicas. * 0 texto original deste artigo foi apresentado, em 23 de Ou tu bro de 20 I 0, na 4." Conferencia Internacional sobre "Gestao Publica no Seculo XXI: Oportunidades e Desafios", e foi publicado no n.0 90 da Revista de Administray的 Publica de Macau, em Decembro de 2010. ' Consultado o website da Organizayao Mundial do Comercio, em 11 de Maio de 20 I 0: http://www. wto orglenglishltratop _ e/gproc _ e/gpa _overview_ e.htm 2 OECD (2003). The Size of Government Procurement Markets. Offprint from OECD Journal on Budgeting, Vol. I, No. 4. 3 Tang Tat Weng (2009). Study on Estimation of the Market Size Related 10 the Govern men I Procurement of Macau SAR, Journal of Macao Study, No. 55, December 2009, published by Macao Foundation 275
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau 0 diploma legal nuclear e o regime de despesas regulado pelo Decreto-Lei n.0 122/84/M, com a nova redac悼o dada pelo Decreto-Lei n.0 30/89/M, o dire ito processual atinente ao concurso de aquisi悼o de bens e servic;:os regulado pelo Decreto-Lei n.0 63/85/M, e o regime 」 uridico de empre itadas de obras publicas previsto no Decreto-Lei n.0 74/99/M que regula os procedimentos de concurso. 0 referido regime de despesas foi implementado ha mais de 20 anos ap6s a sua revisao, enquanto que os dois regimes relacionados com os procedimentos de concurso entraram em vigor 區 mais de 25 anos e 11 anos, respectivamente. 0 sistema juridico de aquisic;:ao governamental formado por estes diplomas manifesta-se bastante obsoleto, pouco econ6mico e ineficaz, entre outras deficiencias, a nivel de administrac;:ao e funcionamento em rela悼o a 面pida evolu幃o social e econ6mica da RAEM. Alias, face a globaliza哼o de comercio e economia internacional, sao necessarios medidas eficazes de colaborac;:ao internacional para combater a decadencia e a corrupc;:ao e para proteger a concorrencia leal, etc. Portanto, 區 necessidade de saber bem os riscos e os desafios enfrentados presentemente pelo governo da RAEM na aquisi性o pubica, para que o govemo estabelec;:a devida e eficientemente a soluc;:ao de boa governac;:ao no sentido de assegurar que os fundos publicos sejam utilizados de forma apropriada e com efic如a.II. Instrumentos internacionais que asseguram uma aquisic;ao governamental aplicados a RAEM A questao de corrup哼o no processamento de aquisic;:ao governamental tern sido a lvo de atenc;:ao a nivel intemacional ha mais do que uma decada, estando regulamentada pelos instrumentos intemacionais, incluindo: 276 ( 1) A Recomendac;:ao Revis ta sob re a Luta Contra a Corrupc;:ao nas Transacc;:6es Comercia is Tnternacionais (OECD Revised Recommendation on Combating Bribery in International Business Transactions) adoptada pelo Conselho da OCDE em 23 de Maio de 1997; (2) A Convenc;ao sob re a Luta contra a Corrupc;:ao de Agentes Publicos Estrangeiros nas Transacc;:6es Comerc國is Internacionais (OECD Convention on Combating Bribery 。ifF oreign Public Officials in International Business Transactions) aprovada pela OCDE na sessao de negociac;ao de 2 1 de Novembro de 1997; (3) A Convenc;ao das Nac;oes Unidas contra a Corrupc;ao (UN Convention Against Corruption) aprovada pelas Nac;oes Unidas em Nova lorque, em 31 de Outubro de 2003; (4) A Recomenda悼o sobre a Luta Adicional contra a Corrup悼o de Agentes Publicos Estrangeiros nas Transacc;:6es Comerc iais Internacionais (OECD Recommendation for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) lanc;:ada pelo Grupo de Trabalho re lativo ao Subom o na Transacc;:6es Comerciais Jnternacionais da OCDE em 26 de Novembro de 2009.
Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental Nestes instrumentos internacionais, apenas a Conven悼o das Nai;:oes Unidas contra a Corrupi;:ao e a plicavel na RAEM. A sua aplicai;:ao formal na RAEM fo i promulgada em 2 1 de Fevere iro de 2006 atraves do Aviso do C hefe do Executivo n.0 5/2006, aproveitando o facto de a Republica Popular da C hina ter efectuado, em 13 de Janeiro de 2006 」untodo Secretario-Geral da Organiza悼o das Nai;:oes Unidas, o dep6s ito do seu instrumento de ratificai;:ao da mesma, que entrou in ternacionalmente em v igor para a R epublica Popular da C hina, incluindo a sua Reg面o Administrativa Especial de Macau, em 12 de Fevereiro de 2006. 0 numero 1 do artigo 9.0 desta Conven哼o4 regula especificamente que quando o pais membro estabelecer reg ime de aqu i si<語o publica (governamental), deverao acrescentar-se os requis itos para prevenir a corrupi;:ao baseada nos principios fundamentais do pr6prio pais, facilitando a constituii;:ao do regime de aquisii;:ao governamental com transparencia, concorrencia leal e tomada da adjudicai;:ao por c riterios o bjectivos, etc. A lem disso, a OCDE desenvolve uma funi;:ao proactiva na promoi;:ao de aquisii;:ao integra e desempenha um papel de re levo no desenvolv imento de concorrencia teal no dominio de comercio internac ional. Esta organizai;:ao nao s6 e laborou os instrumentos internacionais supracitados, mas tambem apresentou sugestoes com efic如a pratica, tendo lani;:ado em 22 de Setembro de 2008 a " Lista de Verificai;:ao para Reali;:ar a lntegridade na Aquisii;:ao Publica"5 (Checklist for Enhancing Integrity in Public Procurement), que oferece 4 Cfr. o disposto no n.0 I do artigo 9.0 (Contrata悼o publica) da Convencao das Nacoes Unidas contra a Corrup邙o, promulgada pelo Aviso do Chefe do Executivo n.0 5/2006, "[c]ada Estado Parte devera adoptar, em conformidade com os princfpios fundamentais do seu ordenamento 」 uridico, as dil igencias necessarias para introduzir sistemas adequados de contratacao assentes na transparencia, na concorrencia e em criterios ob」ectivos para a tomada de decisoes que sejam eficazes, nomeadamente, na prevencao da corrupcao. Tais sistemas, que na sua aplica哼o poderao ter em conta limiares adequados, deverao prever nomeadamente: a) A divulga幃o publica de informacao sobre os processos de ad」 udicacao e os contratos, inc luindo informacao sobre os convites para concorrer e informacao relevante e pertinente sobre a ad」udicacao de contratos, dando aos potencais proponentes tempo suficiente para preparar e apresentar as suas propostas; b) A defini邙o previa das condicoes de participa悼o, incluindo os criterios de selec哼Oe ad」udica哼o, bem como as regras relativas ao concurso e respectiva publica哼o; c) A utiliza邙odecriterios ob」ectivos e predefinidos para a tomada das decisoes em materia de contratacao p(1blica, a fim de facilitar a verifica悼o posterior da aplica悼o correcta das regras ou dos procedimentos; d) Um sistema eficaz de auditoria interna, incluindo um sistema eficaz de recurso, que assegure o acesso 郤 vias legais de recurso em caso de incumprimento das regras ou dos procedimentos estabelecidos em conformidade com o presente numero; e) Quando adequado, medidas para regularmentar as questoes relativas ao pessoal respon逯vel pela contratacao, tais como a declaracao de interesses no caso de determinados contratos publicos, os procedimentos de seleccao e requisitos em materia de formacao." 5 Esta lista de verificacao visa orientar um enquadramento politica a ser desenvolvido e implementado pelo governo, o qual se divide em 2 partes: a primeira parte inclui 4 aspectos que silo respectivamente transparencia, boa gestilo, prevencao de mau comportamento, responsabilidade e controlo, totalizando IO principios para orientarem responsaveis pelas decisoes a desenvolverem um enquadramento 277
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau sugestoes para referencia aos paises ou reg面es membros e ate a quaisquer paises ou reg面es,com o ob」ectivo de fortalecer a cultura de aquisiyao integra no completo processamento de aquisiyao. Apesar de Macau 禕o ser um corpo econ6mico desta organiza幃o, as sugestoes contidas nessa Lista tern imenso valor de referencia para Macau. No que diz respeito ao conluio no processamento de aquisi悼o govemamental, embora o mesmo se」a um assunto para discussao internacional, em geral ainda nao obtem a atenyao equivalente ao tema da co仃upyao e nao esta definido em instrumento internacional. III. C orrup~ao e conlmo na aquisi~ao governamental No trabalho e processamento de aquisic;,ao governamental, existem 2 desafios nucleares, isto e a corrupc;,ao e o conluio. 0 significado de corrup悼oper se consiste num acto segredo entre os autores e o beneficio privado ilegal obtido fora do ambito de beneficio normal, causando o dano a riqueza do govemo, a sociedade e ate a terceira pessoa. 0 significado de conluio e uma concon鴯encia mutua, a superficie, entre as partes envolvidas, mas existindo intrinsecamente uma relac;,ao de parceria de colaborac;,ao estreita. Ambos parecem actos independentes, 禕o sao i面nticos, mas relacionam-se praticamente. Os servic;,os publicos precisam de adoptar medidas e praticas eficazes para superarem os problemas trazidos por esses desafios. No que concerne a corrup悼o, e de prevenir o eventual cometimento de corrup哼o por parte dos funcio函rios, especialmente pelo pessoal responsavel pela aquisiyao durante a gestao das actividades de aquisic;,ao. No que conceme a evitac;,ao da ocorrencia de conluio, e de prevenir o conluio entre os concorrentes ou entre os fomecedores. Todavia, a corrupc;,ao e o conluio, na pratica, nem sempre ocorrem independentemente, mas sim de fonna mista. Por exemplo, o pessoal responsavel pela aquisic;,ao que aceita beneficios e cego para o conluio; o pessoal responsavel pela aquisic;,ao que aceita beneficio providencia algumas mensagens que fac山tam efectivamente o conluio; o pessoal responsavel pela aquisic;,ao obriga a que o ad」 udicatario chegue a um acordo adicional com outro fornecedor indicado por ele, etc . Todavia, ap6s uma analise minuciosa das causas dos respectivos problemas, e possivel afastar a corrupc;,ao do pessoal responsavel pela aquisic;,ao e o conluio entre os fomecedores ou o acordo para participar em licitac;,ao (bid-rigging). Intrinsecamente, a corrupc;,ao e um acto ilegitimo do pessoal responsavel pela aquisic;,ao aumentando a pr6pria riqueza a custa das despesas publicas, oriundo do acto que cobiya beneficio; o conluio define-se como os concorrentes com relac;,ao concorrencial participam no mesmo concurso 」untando-se para aumentarem os pr6prios interesses por politico apropriado no sentido de fortalecer a integridade de aquisiyao governamental; a segunda parte providencia as orientayoes para a implementayiio de cada fa se do processo de aquisiylio governamental enquadrado, indicando os tipicos riscos a integridade, providenciando, em simultaeno, correspondentemente as medidas preventivas viaveis 278
Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental meios ilicitos. Todavia, neste acto, 禕o e necessario que o pessoal respons缸el pela aquisii;;ao seja subornado, ou seja, nao e necessario que a corrupi;;ao acontei;;a. Resumidas as experiencias internacionais, as Nai;;oes Unidas induzem as formas de acto da corrupi;;ao, sendo principalmente os seguintes: (I) pratica corrupta, e o acto do concorrente oferecer e dar directa ou indirectamente dinheiro ou bens valiosos ao pessoal responsavel pela aquisii;;ao, ou o pessoal responsavel pela aquisii;;ao aceitar ou requerer qualq uer co1sa valtosa para influenciar o processo de seleci;;ao ou a execui;;ao de contrato; (2) prat1ca fraudulenta, e o erro na declarai;;ao ou a omissao de factos, no sentido de influenciar o processo de seleci;;ao ou a execui;;ao de contrato; (3) p這tica conluiada, e o esquema ou a proposta com prei;;o artificial e nao concorrencial estabelecido em conspirai;;ao entre os concorrentes, no mesmo concurso, independente do seu numero e do grau de conhecimento mutuo; (4) pratica coerciva, e a danificai;;ao ou a ameai;;a de danificar, directa ou indirectamente, pessoas ou as suas propriedades no sentido de influenciar a sua participai;;ao no processamento de aquisi焯o ou afectar a execui;;ao de contrato.6 No que diz respeit吐s formas de conluio, o Departamento de Justii;;a dos Estados Unidos de America classifica-as nos seguintes tipos: (1) supressao de oferta, ocorre quando um ou mais concorrentes que pretendem participar num concurso concordam em 涌o entregar propostas provisoriamente, ou retirar propostas entregues, no sentido de concretizarem a sua inteni;;ao de que a proposta apresentada pelo concorrente por todos eles preferido, seja admitida no concurso e, finalmente, adjudicada; (2) oferta complementar, ocorre quando alguns concorrentes concordam em apresentar propostas com prei;;os altos ou outras condii;;oes especiais inaceitaveis por parte da entidade responsavel pela aquisii;;ao, a fim de que a proposta apresentada por um certo concorrente possa ser aceite e finalmente adjudicada. A inten哼o desta pratica e nao desejar que a entidade responsavel pela aquisii;;ao aceite as outras propostas, formando pois uma ilusao de concorrencia anal6gica; (3) rotai;;ao de oferta, ocorre que todos os concorrentes em conspira悼o oferecem rotativamente o prei;;o mais baixo, possibilitando cada conspirador ter oportunidade de ganhar o contrato de aquisi哼o. Contudo, existem diversas condii;;oes de rotai;;ao entre os conspiradores, dificultando a consciencia por parte da entidade responsavel pela aquisii;;ao, sendo tambem diversas as formas de distribuii;;ao de beneficios, i.e. no fornecimento de itens adquiridos pela adjudicai;;ao por forma rotativa, o adjudicatario distribui montante identico a cada conspirador ou quantidade de trabalho correspondente a escala comercial de cada conspirador, etc.; (4) subcontJ·atai;;ao como regime de compensa悼o - os concorrentes conspiradores concordam em nao apresentarem propostas ou apresentarem propostas que serao preteridas, com inteni;;ao de troca do subcontrato ou do seu contrato de fornecimento junto do concorrente conspirador 6 United Nations (2008). United Nations Convention against Corruption: implementing pmcurement-related aspects (CACICOSP/2008/CRP.2), submitted by the United Nations Commission on International Trade Law, Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption, Second session, Nusa Dua, Indonesia, 28 January - I February 2008. 279
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau que obtem a ad」udicac;ao com sucesso, ou se」a, o concorrente que obtem a ad」udicac;ao por oferecer o prec;o mais ba ixo ou as melhores condic;oes renuncia a celebrac;ao do contrato de fornecimento para a」udar o concorrente em segundo lugar em termos de melhor prec;o ou condic;oes a ganhar o contrato, no sentido de que este, em troca, the atribuir, os subcontratos por forma que partilhem mutuamente o maior lucro obtido atraves dessa pratica ilicita. Ede salientar que caso o subcontrato nao seja parte do contrato principal pela ad」udicac;ao para promover a concorrencia, isto e uma pratica contra a concorrencia.7 IV. Riscos de corrup~ao e suborno provavelmente emergentes no processamento de aquisi~ao governamental da RAEM 1. Composi西o do processamento de aquisii;ao governamental Os trabalhos relativos a aquisi哼o governamental desenvolvidos pelo servi90s e organismos publicos da RAEM devem obrigatoriamente cumprir as dispos i9oes legais do relevante regime de despesas e procedimentos de concurso. 0 regime de despesas e o Decreto-Lei n.0 122/84/M revisto pelo Decreto-Lei n.0 30/89/M, o qua! regula as formas de aquisi9ao aplicadas correspondentemente aos montantes do item a adquirir. Caso o montante de aquisi9ao atin」a o valor inicial legal, deve ser realizado concurso, senao, aplica-se o ajuste directo; ou seja, se o montante de aquisi9ao atingir o valor inicial legal e a respectiva aquisi悼o dispensar concurso por preencher as circunstancias especiais legalmente estabelecidas, adopta-se o ajuste directo. Os respectivos procedimentos de concurso estao sujeitos ao Decreto-Lei n.0 63/85/M e Decreto-Lei n.0 74/99/M. 0 primeiro regula o procedimento de concurso para a aquisi9ao de bens e servi90s; o segundo regula o regime 」uridico do contrato de empreitadas de obras publicas. Tendo como base os supracitados procedimentos de concurso legalmente definidos e considerando-os procedimentos nucleares, todos os servi90s e organismos publicos s6 podem obter os itens a adquirir necessariamente mediante a compreensao do inteiro processamento de aquisi哼o. A figura 1 demonstra o processamento tipico da aquisi哼Ogovemamental da RAEM, incluindo 6 fases e constituindo sequencialmente a necessidade do pro」ecto, a especifica9ao do pro」ecto, os procedimentos do concurso, os procedimentos de ad」 udica9ao, a celebra9ao do contrato, e a implementa9ao do contrato e pagamento. As primeiras duas fases de trabalho sao procedimentos administrativos, as etapas de trabalho nao estao SU」eitas a lei, mas uma delas deve cumprir a especffica dispos i9ao lega l固 Da 3.• a 7 In reference to, on 3伊 December, 2009, the document Price Fixing, B成Rigging, and Market Allocation Schemes: What They Are and What to Look For ", by the Department of Justice, US, available in the web-site: http://wwi-i1」ustice.gov/atrlpublic/guidelines/21157 8.pdf 8 Ap6s a promulga9iio do Despacho do Secreta「io para a Economia e Finan9as n.0 1/2007, pelo Gabinete do Secretario para a Economia e Finan9as, no dia 15 de Janeiro de 2007, todos os servi90s e organismos 280
Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental 5.a fases de t:J·abalho sao procedimentos legais que es函o sujeitas aos direitos processuais de aquisi悼o governamental - o Decreto-Lei n.0 63/85/M e o Decreto-Lei n.0 74/99/M - que definem as etapas e os conteudos a desenvolver; a 6." fase de trabalho constitui procedimentos administrativos, cujas etapas de trabalho nao estao su」ei tas a lei, mas a execuc;ao de trabal ho e regulada pelo relevante contrato de aquisic;ao. Figura 1 - Periodos, fases correspondentes e tipos de trabalhos no processamento de aquisi1,ao governamental da RAEM 尸:~~:~~;:~:~。A valia<;ao de necessidade Planeamento e or<;amento Defini烽ode requisitos Escolha de procedimento apropriado .I... Procedimento legal + Proced. Adm.~ Encomenda e pagamento No ponto de vista dos trabalhos relativos ao concurso, no processamento de aquisii;:ao, as primeiras duas fases, que es諏o no "periodo ex antes do concurso", sao fases preparat6rias do trabalho de concurso. Esta-se na fase da necessidade do projecto decidir se e necess缸iaa realizai;:ao do concurso para obter o item a adquirir. Caso haja necessidade de rea lizar concurso, os documentos referentes ao concurso, especialmente o anuncio do concurso, o programa do concurso e o cademo de encargos, e os respectivos anexos, entre outros, sao elaborados na fase da especificai;:ao do concurso para fac ilitarem o desenvolvimento formal e legal dos procedimentos de concurso. As 3.' e 4'fases de trabalho que estao no "periodo do concurso" sao a parte nuclear do processo completo para aquisii;:ao. Os ad」udicatariospublicos devem necessariamente cumprir o seu Anexo I - as Instrui;oes para o Processamento de Despesas com Aquisii;iio de Bens e Servii;os, devendo igualmente elaborar uma proposta de aquisii;iio para a autori-zai;iio de despesas com aquisii;oes de bens ou servii;os, no sentido de obter despacho do 6rgiio ou dirigente com competencia pr6pria ou delegada, podendo depois desenvolver formalmente a forma de aquis i1洹0correspondente ao montante de despesa ou 郤 circunstancias especiais 281
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau sao seleccionados nestas fases. Teoricamente, o trabalho do concurso conclui-se aqui . 0 remanescente e o "periodo ex post do concurso", ou seja, as 5." e 6.a fases, nas quais se realizam a celebrac;ao de contrato de fornecimento de bens e servic;os ou de contrato de empre itadas de obras publica entre a entidade responsavel pela aquis ic;ao e o ad」udicatario,bem como a realiza悼o de fornecimento ou obras no completo prazo contratual. Caso o prazo de garantia ou o prazo de manutenc;ao de obras tambem seja estipulado no contrato, o mesmo e incluido no periodo ex post do concurso. Com certeza, este periodo deve contar-se ate ao pagamento completo do montante contratado pela entidade responsavel pela aquisic;ao confonne as clausulas contratuais, por outras palavras, ate ao cumprimento completo das obrigac;oes contratua is por ambas as partes contratantes. 2. Riscos de corrup亞o e suborno provavelmente emergentes no processamento de aquisi~ao governamental Nas seis fases supracitadas, 區 hip6tese de ocorrerem algumas praticas ilegitimas, ate circuns這ncias que arriscam a integridade de aquis i<;:ao, tanto nos procedimentos administrativos como nos procedimentos legais. A sua diferen<;:a assenta somente na possibilidade de ocorrencia. A I." fase de trabalho e a necessidade do projecto de aquisi<;:ao ou a necessidade do concurso. Os trabalhos desta fase s的 bastante cruc ia is, sendo decidido aqui se um servi<;:o publico tern a necessidade concreta de proceder a aquisi<;:ao mediante a realiza<;:ao de concurso. Em principio, o servi<;:o publico em questao lan<;:a primeiramente um estudo de viab山dade sobre o item a adquirir, no sentido de se inteirar da necessidade, dos requisitos tecnicos e da disponibilidade para fornecimento deste item no mercado local ou num determinado mercado, etc. Antes da elabora9ao de estudo de viabilidade, um mecanismo de integridade deve ser estabelecido para assegurar a objectividade e a imparcia lidade do resultado do estudo, senao, se這 possivel a emergenc ia de falsifica9ao, subestima<;:ao ou supraestima<;:ao da viabilidade, da necessidade e da possibilidade do mercado fornecer o respectivo item etc., assim causando a aquisi<;:ao ilegitima ou desnecessaria de bens, servi<;:os ou obras. No intuito de refo r<;:ar o planeamento de aquisi悼o governamental, a Administra<;:ao Publica deve aconselhavelmente definir o piano de aquis i悼o anua l, de modo a possibilitar uma boa disposi<;:ao de necessidade e uma boa ordem e organiza<;:ao quanto aos trabalhos de aquisi9ao a realizar pelos servi90s publicos. No piano de aquisi<;:ao anual, podem ser incluidas as aquis i96es regulares e as aquisi96es por necessidade especial, senao, as necessidades de aquisi96es poderao ser avaliadas incorrectamente, ou, os trabalhos de aquisi<;:ao serao desenvolvidos sem antes se avaliar efic iente e precisamente a necessidade da aquisi9ao devido a urgencia. A 2.3 fase de trabalho constitui a defini<;:ao da especifica哼o do piano de aquisi<;:ao ou do item a adquirir, ou sej a, a elabora<;:ao pela entidade responsavel pe la aquis i<;:ao dos documentos referentes ao concurso, especialmente o anuncio do concurso, o programa do 282
Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental concurso, o caderno de encargos para as aquis ic;oes de bens e servic;os ea empreitada de obras publicas, e os respectivos anexos, etc. Em primeiro lugar, os concorrentes devem preencher a qualificac;ao exigida, senao os mesmos nao serao aceites e as suas propostas apresentadas nao serao abertas; em segundo lugar, deixa os concorrentes potenciais saberem os requis itos essenciais e os padroes tecnicos do item a adquirir, entre outros assuntos, no sentido de que os mesmos conceituem as propostas que acham melhor preencher os requisitos para as aquisic;5es e melhor satisfazer a procura da entidade respon逯vel pela aquisi哼o. Caso a especificac;ao do projecto de aquisic;ao seja estabelecida de maneira inexacta e grosseira e seja subavaliada, particularmente o requis ito referente a qualificac;ao de concorrentes e ba ixo ea especificac;ao referente ao item a adquirir fica atrasada ou abaixa do padrao, etc., a proposta apresentada pelo concorrente e facilmente aceite e fica ad」udicada. Caso os problemas sejam verificados apenas na altura de celebrac;ao do contrato ea ad」udicac;ao nao possa ser anulada, o conteudo do contrato deve ser alterado inevitavelmente conforme as necessidades concretas referentes ao fornecimento de bens e servic;os ou a execuc;ao de obras, particularmente a a lterac;ao dos requisitos e condic;5es estabelecidas nos documentos referentes ao concurso, e/ou a altera哼o do conteudo da proposta, etc., que influenciarao a concorrencia lea!. Caso o item a adquirir seja a necessidade fundamental e deva ser a」udicado, a entidade responsavel pela aquisic;ao estabelece a qualificac;ao de entrade mais alta ou excessiva para concorrentes e aumenta a especificac;ao referente ao item a adquirir, pelo que ha oportunidade de aceitar certos concorrrentes esperados e o item a adquirir com certa especifica悼o. Alem disso, certa especificac;ao determinada limita provavelmente a participac;ao no concurso por qualquer concorrente, ou favorece certos concorrentes entre outros. A麻s, quando seja previsto que as propostas entregues pela maior parte dos concorrentes preenchem os requisitos de concurso, certa proposta pode obter melhor valor devido aos criterios de avaliac;ao inapropriados que 道o estabelecidos priormente prevalecerem sobre certos aspectos de condic;5es na avaliac;ao de propostas aos outros, possib巾tando a entidade responsavel pela aquisic;ao tender para a proprosta entregue pelo concorrente na esperanc;a de ser a proporsta proferida, bem como o mesmo obter o contrato de aquis i悼o.A 3.3 fase de traba lho consiste nos procedimentos de concurso e de acto publico. Embora o procedimento completo e as etapas de trabalho estejam su」eitos aos direitos processuais vigentes, certos procedimentos e etapas de trabalho auxiliares devem ainda ser definidos pe la pr6pria entidade responsavel pe la aquisic;ao. Caso estas definic;oes sejam indevidas, fac山ta這o a emerg如cia das praticas de corrupc;ao e de suborno. Em rela哼o ao concurso publico cujo caracter e concorrencial, o concurso com ca函cter nao concorrencial, em particular, o modo de aquisic;ao que carece procedimentos de aquisic;ao padronizados corre espontaneamente maior risco de emergencia da corrup悼o e suborno. Contudo, o contrato de ad」udicac;ao deste tipo de aquis ic;ao nao pode comprovar per se a existencia de qualquer corrupc;ao e suborno, mas a possibilidade de corrupc;ao e suborno existente nele e mais e levada do que a possibilidade no contrato de ad」udicac;ao resultante do concurso 283
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau com ca函cter concorrencial. Alem disso, a aquisi悼o realizada devido a necessidade urgente e nao concorrencia l e o pessoal responsavel pela aqui si悼o tern mais flexibilidade na circuns這ncia de aquisi哼o nao planeada, reduzindo desse modo a aten哼o da chefia responsavel pe la aquisi1yao ou dos seus superiores, ass im, diminuindo o grau de controlo e, por sua vez, aumentando a oportunidade de subomo ou baixando os custos de outras praticas ilegftimas, tal como causando o aumento de pre1yo do item a adquiri r facilmente escond」dona aquis i悼o que requer fomecimento urgente. Neste momento, os documentos referentes ao concurso e o conteudo de contrato formatados podem evitar as irregularidades eficazmente, mas eles nao devem tornar-se " transparente" por isso influenciara a concorrencia lea!. Estes documentos e conteudos contratua is modelos devem ser sempre disponiveis pela Administra悼o para serem utilizarados nos itens a lvos de aquisi1yoes frequentes e regulares, para a lem da sua aplica1yao nas c ircunstiincias de urgencia, no sentido de reduzir a repeti1yao dos processamentos de aquisi西o de grandes volumes de itens s imilares, a fim de poupar o tempo e o custo monetario de elabora1yao dos documentos referentes ao concurso e do contrato de adjudica1yao. 0 concurso limitado que possui o ca函cter concorrencial envolve a qua lifica1yao previa dos concorrentes, as empresas que sao consideradas mais reconhecidas e com reputa1yao tern menos possibilidade de pretender influenciar o pessoal responsavel pela aquis i1yao e os concorrentes. Geralmente, num concurso, os trabalhos de controlo do processo de concorrencia desenvolvem-se em varias fases e sob diversas formas, sendo a qua lidade ea especia lidade das propostas avaliadas pela entidade espec ifica para determinar se o principio do valor agregado (value f or money) se encontra completamente cumprido, ou se o item proposto merece o valor agregado. A匾s, quando os concorrentes cu」aspropostas nao sao adjudicadas consideram a existenc ia de irregularidades no procedimento do concurso, para alem de eles pr6prios poderem levantar reclama1yoes, tambem deve haver oportunidade do caso ser atendido pelo publico, sociedade e 6rgaos 」udiciais. Embora o concurso com ca函cter concorrencia l possa reduzir a oportunidade de corrup1yao e suborno, nao pode prevenir as praticas contra a concorrencia, ta is como conluio, acordo para participar em licita1yao (bid-rigging), etc. De facto, estas praticas contra a concorrencia causam a corrup1yao entre os intervenientes levando a que os concorrentes tentem subomar o pessoal responsavel pe la aquisi悼0 .A 4." fase de trabalho consiste no trabalho de avalia悼o de propostas e no processo de ad」udica1yao. Ap6s a conc lusao de acto publico e a defi ni1yao de lista definitiva dos concorrentes qualificados admitidos, a comissao de acto publico entrega a comissao de avalia1yao todas as propostas apresentados pelos concorrentes definitivamente admitidos. A ultima selecciona a proposta com as melhores condi1yoes e o correspondente concorrente em conformidade com os criterios de avalia1yao previamente estabelecidos. Apesar de o procedimeno de ad」udica1yao ser su」eito a lei, os traba lhos de avalia1yao de propostas e as concretas disposi1yoes de trabalho da comissao de avalia1yao nao sao ob」ecto de disposi1yao legal. Contudo, a comissao de avalia1yao ainda tern de estar em harmonia com o principio 284
Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental de confidencialidade e nao pode revelar os pormenores a terceiros. Sendo assim, o controlo ineficaz desta opera哼o pode causar a pratica de manipula9ao do resultado de ad」udica性o,aentidade ad」udicante a qua! compete a apreciac;ao s6 pode efectuar a ad」udicac;ao de acordo com o resultado de avaliac;ao que lhe e submetido, ou ad」udicar ao concorrente que prefere pelo abuso de competencia. A 5." fase de trabalho e a celebra哼o do contrato, sendo este periodo compreendido entre a obtenc;ao da ad」udica哼o pelo concorrente de proposta preferida e a celebrac;ao do respectivo contrato. Considerando que nas disposic;oes vigentes os concorrentes manifestam a sua concordancia com a minuta de contrato antes de serem adjudicados, basicamente, a entidade responsavel pela aquisi9ao combina com o ad」udicatario apenas uma data para celebrarem o contrato. Pois, este prazo nao deve ser muito prolongado. Caso este prazo seja excessivamente longo, isto implica que possivelmente uma negocia9ao entre o pessoal responsavel pela aquisi9ao e o concorrente preferido se encontre em curso e ainda nao tenham chegado a um consenso de beneficio. A6." fase de trabalho constitui a implementac;ao do contrato eo pagamento. Em principio, o fornecedor ou o empreiteiro procede a prestac;ao conforme as disposic;oes contratuais e a entidade responsavel pela aquisic;ao procede ao correspondente pagamento confonne os termos contratuais. Durante o prazo de execuc;ao do contrato, os re levantes trabalhos 」a 禕oestao su」eitos a legislac;ao relativa a aquisi9ao governamental, existindo diversos metodos e tecnicas para esconderem as praticas de suborno. 0 suborno pode apresentar-se em forma de obras fraudulentas, exagero do volume de obras e das eventuais dificuldades na execuc;ao de obras, alterac;ao das obras a executar ou da ordem e metodos dos trabalhos, utilizac;ao de materiais com qualidade inferior a estipulada no contrato ou fornecimento de bens de baixo custo e qualidade, bem como a prestac;ao de servic;os contratados de fonna indevida, etc. Estas 舜o tecnicas mais comuns que iludem o governo e defraudam os fundos publicos. 3. Sinais de corrup~ao e suborno provavelmente emergentes no processamento de aquisi~ao 0 texto supra ja analisou as situa96es nas quais e possivel ernergerern os riscos de corrup9ao e de suborno nas diversas fases do processarnento de aquisi9ao governarnental, mas, na pratica, ainda existern irnensas possibilidades que podern ser identificadas e atendidas apenas por experiencias e hip6teses, no sentido de serern tornadas as correspondentes rnedidas preventivas ou serern estabelecidos sisterna de integridade para evitar a ocorrencia destas irregularidades. Nas experiencias praticarnente obtidas, 」a se encontrarn rnuitos exernplos que indicarn sinais ou indicios da ernergencia de corrup9ao e de suborno. Atraves destes sinais ou indicios, aAdrninistra9ao Publica e aAutoridade Judicial podern suspeitar as corrup96es e os subornos provavelrnente」a ernergentes e adoptar ac9oes adicionadas para os investigarern, e ate acusar nas pessoas envolvidas. Caso as irregularidades possarn ser cornprovadas, ac9oes podern ser 285
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau intentadas instantarnente, assirn parando logo os danos incorridos a Adrninistrai;:ao Publica. Po rtanto, reconhecer os respectivos sina is e to rnar as correspondentes medidas com efic iencia e precisao nos diversos periodos de trabalho rnelhor serao salvaguardadas ac96es contra os actos de corrupi;:ao e subomo. Tabela 1 - Sinais de emergencia provavel de corrup1,lio e suborno e as ac1,oes contra corrup1,lio adoptaveis no processamento de aquisi1ylio Periodo Sinais ou indicios1 Aci;oes contra corrup悼0na aquisii;ao2 Qualquer - 0 pessoal responsavel pela aquisi幃0 - Estabelecer uma entidade perfodo recebe prendas e entretenimentos responsavel pela aquisic;ao impr6prios oferec1dos pelos independente com especialistas; concorrentes; - Organizar autos 區sicos e essenciais - 0 pessoal responsavel pela aquisic;;ao pelo que pode proceder a verifica9ao recusa a promoc;ao para uma pos堢0 e controlo eficaz; diferente da area de aquis i悼o; - Definir o c6digo de conduta para o - 0 pessoal responsavel pela aquisi幃0 pessoal responsavel pela aqu isi悼o.nao consegue esclarecer a origem da sua riqueza repentinamente aumentada; - 0 pessoal responsavel pela aquisic;ao, concorrentes, fomecedores ou empreiteiros tern uma rela悼o social estreita; - Adquirem-se frequentemente grande volume de bens duma unica fonte. Periodo - Aceita-se a participac;ao de - Promulga-se o concurso o mais cedo ex ante fornecedor bem conhecido que paga possivel e publica-se a oportunidade do suborno (suborno activo); e a necessidade de concurso nas concurso - 0 pessoal responsavel pela aquisic;ao medias principais e de forma requer a realiza幃o de concursos conveniente; desnecessarios frequentemente. - Muda-se rotativamente o pessoal responsavel pela aquisic;ao da certa a, rea; - A entidade respons缸el pela aquisi彌o define expressamente o item a adquirir, devendo em particular definir as especificac;oes ou requisitos tecnicos dos bens, servic;os e obras a adqu1rir ou a executar. 286
Periodo Periodo do con-curso Periodo ex post do con-curso Observa<;oes.: Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental Sinais ou indicios1 Ac1;oes contra corrup1;lio na aquisi~ao2 - Aceitarem-se propostas apresentadas - A entidade responsavel pela ap6s o termo do prazo para esse fim ; aqui s i悼o deve tratar a comunica<;:iio - Os membros da com1ssao de com os concorrentes cautelosamente; avalia悼o e os concorrentes tern - Os procedimentos legais de concurso rela悼o familiar mas 禕o declaram devem ser observados; impedidos; - Definem-se, de forma clara e concisa, - A comissao de avalia幃o selecciona os trabalhos indispensaveis nos proposta n恥 conforme os criterios de procedimentos de concurso; avalia悼o; - Adoptam-se, tanto quanto possivel , - Ad」 udicac;ao de valor alto os prec;os no mercado internacional injustificada; como criterios de referencia aquando - A entidade adjudicante recusa da avalia悼o de prec;os propostos; injustificadamente a sugestao - Os procedimentos de concurso de ad」udica悼o apresentada pela devem incluir o status de aquisi悼0comi這ode avali a悼0. de diversos graus, em particular, o geral, urgente, excepcional e imediato, etc. - Aumenta-se o pre90 adjudicado sem - Prestar aos concorrentes preteridos justifica悼o suficiente; esclarec imento e informac;oes - Os concorrentes preteridos relevantes em relac;iio a recusa das do concurso actuam repetida suas propostas; e sistematicamente como - Os traba lhos suplementares devem subcontratantes das respectivas ser incluidos no contrato de aquisi9ao prestac;oes ad」udicadas; caso haja necessidade da sua - A implementac;ao de contrato envolve execu幃o;intermediario(s) desnecessario(s); - Acau悼o prestada pelo adju山catario- 0 objecto do contrato de deve ser definida numa propor9ao fomecimento ou do contrato de adequada em rela9ao com o valor empre itadas n恥 se relaciona com as contratado; actividades nuc leares do fornecedor - Uma entidade especifica deve ser ou do empreiteiro; criada para se responsabi lizar por - 0 pessoal responsavel pela aquisi9ao todas as ac95es relacionadas com aceita bens ou servic;os de baixa os contratos de aquisi9ao e para as qualidade e/ou aceita a demora na acompanhar. sua entrega ou prestac;ao. I Nicola Ehlermann-Cache (2008). Fighting Bribery in Public Procurement: The work of the OECD Working Group on Bribe」y, published in Fighting Bribery in Public Procurement in Asia and the Pacific, Proceedings on the 尹 Regional Seminar on Making International Anti-Corruption Standards Operational, published by OECD/ADB. 2 Tina S0reide (2004). Corruption in Public Procurement: Causes, Consequences and Cures, Report R 2002: / , Chr. Michelsen Institute, Department Studies and Human Rights. 287
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau V. Formas de conluio e concorrencia desleal existentes nas actividades de aquisi~ao governamental Nos direitos processuais vigentes relativos a aquisic;ao governamental, os servic;os publicos podem nao proceder a ad」 udicac;ao perante o conluio presumido entre os concorrentes.9 Em geral, a aquisic;ao governamental e uma pratica concorrencial. 0 conluio e um acordo entre os concorrentes contra a concorrencia justa, sendo o mesmo geralmente estabelecido de forma nao escrita e/ou uma "pr紅ica concertada". 10 Os referidos diplomas le~ais nao indicam expressa e concretamente quais p函ticas sao praticas de conluio, nem altstam quais p菡ticas ou acordos que perturbam as condic;oes nonnais da concorrencia e violam a concorrencia leal pertinente a aquisi哼o governamental. Assim, a compreensao e o reconhecimento das formas de conluio facilitam o pessoal responsavel pela aquisic;ao a presumir a existencia ou 禰o de conluio entre os concorrentes. Em confonnidade com as acc;oes de anti-trust relativas a aquisic;ao governamental mais comuns nos Estados Unidos, s節 envolvidas a fixac;ao de prec;os (price-fixing), o acordo para participar em licitac;oes (bid-rigging) e a partilha do mercado (market sharing) etc. Todos eles sao factos que indiciam criminosos. A fi xac;ao de prec;os e um acordo entre os concorrentes que aumenta, fixa ou mantem os prec;os da venda de bens ou servic;os, mas nao esta limitada a um prec;o identico que e recebido e acordado pelos concorrentes, ou 禕o es迢 limitada a conluio em conj unto de todos os concorrentes no mesmo sector industrial. A fixac;ao de prec;o pode existir em diversas formas de acordo ou em forma de acordo que restringe a concorrencia de prec;o, i.e. a fixac;ao de desconto, o congelamento de prec;o, a adopc;ao dos criterios padronizados para o calculo de prec;o, a manutenc;ao de prec;os diferenciados sobre diversos tipos, tamanhos ou quantidades de produtos, a lista de prec;os fixados aos mais baixos, a fixac;ao dos termos de credito, a 9 Cfr. o disposto na alinea c) do artigo 38.0 do Decreto-Lei n.0 63/85/M, "[q]uando ha」 a forte presun<;ao de conluio entre os concorrentes", o ad」udicante tern o direito de 禕o fazer a ad」udica哼o. Cfr. o disposto na alinea f) do artigo 96.0 do Decreto-Lei n.0 74/99/M, "[q]uando ha」 a forte presunc;ao de conluio entre os concorrentes, nomeadamente nos termos do n.0 I do artigo 5.0", "[o] dono da obra tern o direito de nao ad」udicar a empreitada". Conforme estas disposic;oes, pode-se intepretar idoneamente que, as propostas apresentadas em base de qualquer pratica ou acordo alcanc;ado entre os concorrentes que possa perturbar as condic;oes normais de concorrencia normal, nao serao aceites. Embora a entidade responsavel pela aquisic;ao receba as respectivas propostas no prazo de entrega de propostas, pode tomar uma decisao de nao ad」udicar qualquer proposta na situac;ao em que o conluio e detectado no periodo de avaliac;ao de pro-postas, ou seja, nao tern lugar a ad」 udicac;ao do concurso em causa. Seguidamente, a entidade responsavel pela aquisic;ao pode levantar uma acc;ao penal aos conspiradores, podendo, por um lado, o concurso ser lanc;ado novamente, por outro !ado, continuar a 」ustic;a das actividades relativas a aquisii;ao governamen-tal na circunstiincia de minimizar a influencia, e manter o interesse p(1blico nao danificado. 」0 A "pratica concertada" e feita de forma 涸o escrita entre as empresas que nao tern qualquer contacto ou comunicac;ao, sendo uma pratica de conluio feita por ambas as partes que se harmonizam mutuamente em consenso 凶cito.288
Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental nao publica悼o dos pre9os, etc. Na maioria dos casos, os conspiradores que participam na fixa9ao dos pre90s estabelecem alguns mecanismos estrategicos para assegurarem que o acordo seja apoiado por cada um deles. 0 acordo para participar em licita96es e uma forma eficaz pela qua! os conspiradores aumentam o pre90s quando a entidade responsavel pe la aquisi9ao realiza um concurso com ca函cter concorrencial para adquirir bens ou servi90s. Basicamente, os concorrentes acordam previamente qua! o concorrente que apresentara a proposta que sera ad」udicada no procedimento do concurso, mas nao e necessario que todos os concorrentes participarem no conluio. 0 acordo para participar em licita96es pode ocorrer em diversas formas, sendo geralmente o conluio apresentado nas formas seguintes: nao haver oferta, oferta complementar, rota9ao de oferta, e subcontrata9ao. Estas formas de conluio j a se encontram expostas no texto supra. A partilha do mercado ocorre quando os concorrentes concordam delimitar o mercado entre si, sendo partilhados os consumidores especfficos ou os tipos de consumidores, os produtos ou as regioes. Os concorrentes acordam a venda de produtos aos consumidores da certa regiao, e recusam a venda de produtos aos consumidores das regioes distribuidas aos seus conspiradores, ou vendem produtos a estes consumidores de prop6sito ao pre90 mais elevado. Todos os acordos para participar em licita96es tern um ponto comum, sendo que alguns ou todos os concorrentes dec idem previamente o ad」udica這rio ou que a concorrencia entre os conspiradores e reduzida. Em geral, a pratica de conluio surge devido a existencia de alguns factores favo頃veis e ocorre em qualquer sector industrial. Conhecer bem as condi96es favoraveis para a ocorrencia de conluio e muito s ignificativo. Em primeiro lugar, o conluio ocorre provavelmente caso haja poucos fomecedores no mercado. Eles conhecem-se facilmente e chegam facilmente a acordo quanto ao pre90, oferta, consumidores ou regioes, etc. 0 conluio tambem pode ocorrer na situa9ao de haver grande quantidade de empresas concorrenciais. A causa principal e que existem apenas poucas empresas principais e os restantes sao margina lizados no mercado. Em segundo lugar, se os respectivos produtos nao encontram facilmente os substituintes, ou se os produtos pretendidos tem especifica96es limitadas, a possibilidade de conluio e relativamente mais alta. Em terceiro lugar, os produtos padronizados facilitam o acordo de estrutura de pre9os comum entre os concorrentes. Quanto a outras formas de concorrencia, tais como design, fun96es peculiares, qualidade e servi90s, etc., e dific il chegarem a acordo. Em quarto lugar, as aquisi96es repetidas aumentam a possibilidade de conluio, visto que os concorrentes se conhecem bem por se encontrarem frequentemente nos actos publicos. Em quinto lugar, nas ocasioes sociais, nas organiza96es comerc囝is e nas situa96es de colabora9ao comercial ou de mudan9a de emprego dos trabalhadores, etc., em que os concorrentes se tornarem mutuamente bem conhecidos, tambem pode ocorrer o 289
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau conluio.11 No presente si stema 」uridico da RAEM, 禕o existe nenhuma legis lac;ao avulsa relativa a concorrencia leal ou anti-monop6lio, mas sim meramente artigos destinados a protecc;ao de concorrenc ia leal dos diplomas dispersados em diplomas legais de diversas 紅eas econ6micas. Todavia, os artigos com aplicabilidade relativamente mais ampla si'io os atinentes a "concor吒ncia desleal" estipulados no C6digo Comercial que regulam expressamente 11 praticas de concorrencia desleal, tais como actos de confusao, actos enganosos, ofertas, actos para denegri r terceiros, actos de compar羣o, actos de imitac;ao, explorac;ao da reputac;ao alheia, violac;ao de segredos, promoc;ao e aproveitamento de violac;oes contratua is, explorac;ao da dependenc ia e vendas com prejuizo. Estas disposic;oes nao sao fixadas a luz das actividades relativas a aquis ic;ao governamental, nao havendo, pois, disposic;oes directamente contra as praticas de conluio. Contudo, este C6digo dispoe no artigo 158.0 que "[c]onstitui concorrencia desleal todo o acto de concorrenc ia que objectivamente se revele contrario as normas e aos usos honestos da actividade econ6mica". Sendo assim , 」a que a actividade de aquisic;ao governamental faz parte das actividades econ6micas da soc iedade e da regiao, as praticas de conlu io nao serao reconhecidas como actos cumpridores do principio da honestidade, sendo portanto consideradas praticas de concorrencia deslea l e sendo igualmente sujeitas ao C6digo Comercial. VI. Trabalhos relativos a integridade de aquisi~ao governamental promov1dos entusiasticamente pelo Governo da RAEM Desde a transferenc ia da soberania de Macau, o Governo da RAEM promove activa e sistematicamente os traba lhos relativos a integridade em todas as areas de governar;;ao, em particular, as medidas de pr6-integridade implementadas nas actividades de aquisii;:ao governamental e reconhecidas pela sociedade, e que asseguram a usufi「uii;:ao devida e a a locai;:ao justa de fundos publicos. Alem disso, o Governo da RAEM tambem colabora proactivamente com as organizai;:oes internacionais, refori;:ando os traba lhos anti-corrupi;:ao relativos a aquisir;;ao governamental a nivel internacional, a fim de proteger ainda melhor a integridade de aqui si面 Abaixo se descriminados alguns documentos emitidos pelo governo da RAEM nos ultimos anos com o ob」ectivo de garantir uma adquisir;;ao integra: ( I) " lnstrur;;oes sobre o Procedimento de Aquisir;;ao de Bense Servir;;os", emitidas pelo Comissariado Contra a Corrupr;;ao em Dezembro de 2003; (2) "Orientai;:oes para a Conduta integra dos Trabalhadores daAdministrai;:ao Publica", emitidas pelo Comissariado Contra a Corrupi;:ao em Dezembro de 2004; (3) "Estudo sobre o Regime de Empreitadas de Obras Publicas da Reg面AdministrativaEspecia l de Macau", apresentado pe lo Comissariado Contra a Corrupi;:ao a 8.a II Vide a nota 6. 290
Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental Sessao do Grupo de Direc悼o das "Ac96es Contra a Corrup9ao da Asia Pacifica", organizadas em con」unto pelo Banco de Desenvolvimento da Asia e OCDE no final de 2007; (4) "Instru96es para a Real iza性o de Despesas com Aquisi9ao de Bens, Servi90s e Obras", promulgadas pelo Gabinete do Secre函rio para os Transportes e Obras Publicas em Mar90 de 2008; (5) "Instru96es para a Realiza性o de Despesas com Obras e Aquisi悼o de Bens e Servi90s", que reviu as lnstrur,:oes citadas no ponto anterior, e o seu anexo " Regras de Trabalho da Comissao de Avalia悼o", promulgadas pelo Gabinete do Secretario para o Transporte e Obras Publicas em Julho de 2009; (6) "Regime para a Sistematiza悼o do Processo de Consulta das Empreitadas de Obras Publicas", estabelecido pela Direc9ao dos Servi90s de Solos, Obras Publicas e Transportes em Outubro de 2009, a partir do qua! se aceita formal e publicamente a inscri9ao de empre ite iros para inclusao na lista de empreiteiros qualificados Alem de promover dessa forma os trabalhos relativos a aquis堢o integra, o 3.0 Governo da RAEM vai aprofundando completamente os trabalhos de pr6-integridade. E indicado no Relat6rio das Lin has de Acr,:ao Governativa para o Ano Financeiro de 20 I 0 "[o] impulso ...... da formar,:ao de um sistema administrativo transparente constitui o ponto fulcral das reformas", concretizando completamente as teorias de combate activo a corrup9ao e de promo9ao de integridade em todas as areas de governa9ao, particularmente, na area de administra9ao publica, exigindo "aos servi90s publicos o cumprimento rigoroso das orienta96es e sugestoes do Comissariado Contra a Corrup9ao ….. e refor9ar as medidas de acompanhamento posterior ....... assegurar com rigor o trabalho de avaliar,:ao e revisao especificas, por forma a alcan9ar melhores resultados e tornar mais eficaz o mecanismo de fi scaliza9ao interna". Sendo assim, embora os documentos supracitados emitidos pelo Comissariado Contra a Corrupr,:ao sejam apenas documentos administrativos, que nao sao dotados de coercividade legal, possuem coercividade administrativa ainda mais rigorosa, por serem indicados enfaticamente nesse Relat6rio das Linhas de Ac9ao Governativa. VII. Medidas e praticas apropriadas que podem ser definidas para assegurar a aquisi'rao governamental integra da RAEM 1. Defini悼o de sugestoes importantes para a aquisi~ao integra Apesar de a legisla悼o relativa a aquisi悼o governamental da RAEM ter sido constituida ha rnuitos anos, a sua irnplernentac;ao depende da cornpreensao pe los servic;os publicos per se e a eficacia obtida e rnuito variada. Para aurnentar a sua eficacia, ha necessidade de adoptar soluc;5es cruciais e chaves de aperfeic;oarnento que podern assegurar que a aquisic;ao seja realizada de fonna licita e legitirna e revestida da transparencia, da concorrencia lea] e da integridade. 291
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau 1) Defini1rlio de novo o objectivo do regime de aquisi亞o governamental A presente legis lac;,ao relativa a aquisic;,ao governamental da RAEM foi implementado 區 mais de 20 anos. No passado, o ponto chave desta legislac;,ao assentou na gestao apropriada do fundo publico, o qual e bem diferente do ob」ectivo fi nal de aquisi性o govemamental definido actualmente pelas organizac;,6es intem aciona is - boa gestao do contrato. 0 ob」ectivo mais prioritario da lei de aquisic;,ao govemamental per se deve estabelecer-se para aumentar e enfatizar a concorrencia leal, adquirir bens, servic;,os e obras publicas no melhor valor agregado, garantir a qualidade, bem como entregar bens a entidade responsavel pe la aquisic;,ao ou concluir servic;,os ou obras, conforme a data e prazo especificada. Tai como indicado pela OCDE, a definic;,ao da prevenc;,ao, inspec悼o e sanc;,ao respeitante a corrup悼0como uns dos objectos prioritarios da legislac;,ao relativa a aquisic;,ao governamental facilita a aquisic;,ao integra e aumenta a rentabilidade da aquisic;,ao governamental. Ali総， a aqui si悼o governamenta l torna-se uma actividade econ6mica e comercial alvo de atenc;,ao no comercio transfronte iric;,o a nivel internac ional, devendo as disposic;,6es da legis lac;,ao relativa a aquisic;,ao govemamental considerar necessariamente a colaborac;,ao internaciona l. Por isso, a anti-corrupc;,ao e o anti-suborno a nivel internaciona l bem como os valores iniciais e as normas relativas a aquis ic;,ao governamental devem ser mais harmonizadas. Um padrao anti-corrup悼o comum e consistente e uma rede de colaborac;,ao internaciona l podem promover a comunicac;,ao e a colaborac;,ao inter-governamental bem como forta lecer as suas capacidades, facili tando a evitac;,ao e o combate a corrupc;,ao e suborno atinente a aquisi悼o governamental. 2) Elabora~ao do codigo de conduta integra para o pessoal responsavel pela aqui-si~ao governamental Como fo i menc ionado atr郤， o Comissariado Contra a Corrup哼o emitiu as " Instru96es sobre o Procedimento de Aquisi9iio de Bens e Servi90s" e "Orienta96es para a Conduta integra dos Trabalhadores da Administra9ao Publica" respectivamente em 2003 e 2004. 0 ultimo documento nao se refere concretamente a aquis i9iio governamental e nao chega a ser consistente com os principios fundamentais de aquisi哼o governamenta l, necessitando do pessoal responsavel pela aquis i9ao compreender adequada e propriamente qua is das praticas sao actos administrativos gerais e quais sao actos relativos as acti vidades de aquisi西0governamental que merecem aten邙o. Tendo em considera幃o que as praticas atinentes a aquis i西o governamental envolvem a usufrui哼o do fundo publico e ha necessidade de garantir a concorrencia lea!, deve existir indicadores de conduta mais rigorosos para regularizar a conduta do pessoal responsavel pela aquisic語o no processamento de aqu isi哼Ogovernamental, no sentido de preencher os ob」ectivos de aquisi哼o governamenta l moderna supracitados. Por este motivo, tendo por base o disposto do n.0 8, que regula os c6digos de conduta para funcionarios publicos, da "Conven悼o das Na96es Unidas contra a Corrup9iio" aplicada a RAEM e as disposi96es do presente "Estatuto dos Trabalhadores da Administra9ao 292
Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental Publica de Macau", a Administra9ao Publica tern lugar de estabelecer um c6digo de conduta exclusivo para o pessoal responsavel pela aquisi9ao, incluindo particularmente a participa9ao de praticas de corrup9ao e suborno verificadas no processamento de aquisi9ao governamental a entidade competente relevante, a fi m de estabelecer o comportamento profissional do respectivo pessoal e definir explicitamente a sua responsabilidade. 3) Defini亞o expressa das responsabilidades sancionator ias respeitantes a corrup-~iio e suborno A medida com a maior eficacia dissuas6ria e a maior rentabilidade nao e mais importante do que a constituic;ao de um regime de penalidade rigoroso que possa alcanc;ar um born efeito preventivo. lsto e o que esta a faltar na l egis la西o vigente relativa a aquisi悼0governamental da RAEM. Devido a ausencia dos termos de penalidade e responsab山dadeslegais respeitantes a corrupc;ao, suborno e p這ticas ilegitimas, sao "encora」ados"implicitamente os transgressores a realizarem estas praticas e這o reduzidos" os respectivos custos. Portanto, devem introduzir-se as respectivas disposic;oes na legislac;ao relativa a aquisic;ao governamental, bem como definir as penalidades e os pontos iniciais das medidas de penalidade correspondentes aos diversos graus de violac;ao, demonstrando a func;ao de dissuasao e servindo como fundamentos concretos para a sanc;ao administrativa ea sentenc;a judicial. 4) Estabelecimento dos mecanismos de controlo interno e externo 0 presente regime de despesas relativo a aquisi哼o governamental contem um mecanismo de fiscalizai;:ao execut6rio, a inexequibilidade dos respectivos artigos deve-se a nao existir nenhum su」eito executante destes artigos por causa da inexistencia de su」eitocompetente para executar as funi;:oes deste mecanismo ap6s a transparencia de soberania de Macau卫 Se este mecanismo de fisca liza悼o for implementado, ainda assim nao e suficiente para garantir a aquisii;:ao integra e devendo ser esfori;:ado por um mecan ismo de controlo a fim de prevenir e detectar as eventuais con為upi;:ao e subomo no processamento de aquisii;:ao, bem como recolher informai;:ao e receber participai;:ao mediante a avaliai;:ao dos trabalhos no processamento de aquisii;:ao e o estabelecimento de mecanismo de infonnai;:ao. 12 0 presente mecanismo de fiscalizac;ao estipulado pelo regime de despesas relativo a aquisic;ao gover-namental refere-se a "fiscalizai;:ao preventiva das despesas" prevista no Capitulo IV do Decreto-Lei n.0 122/84/M, alterado pelo Decreto-Lei n.0 30/89/M. Este nao s6 assegura a uti lizac;ao id6nea das despesas relativas a aquisic;ao governamental, mas tambem regula os termos essenciais do contrato de aquisic;ao 0 artigo 18.0 deste Decreto-Lei regula que a fiscal izai;:ao das despesas e efectuada atraves da execui;:ao do regime de visto pelo entao Tri bunal Administrativo. Uma das competencias possuida pelo entao Tribunal Administrativo - ap6s a constituic;ao do Tribunal de Contas pelo Decreto- Lei n.0 18/92/M, em dia 2 de Mari;:o de 1992, pelo qual esta competencia (n.0 2 do artigo 8.0) foi executado - foi que "(o]s actos econ-tratos su」eitos a fiscalizac;ao previa sao os definidos na lei". 293
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau 0 mecanismo de controlo deve ser constituido na entidade responsavel pe la aquisi哼Oe na entidade responsavel pela execuc;ao de contrato, por forma a facilitar a verificac;ao da legalidade e da eficacia do desempenho administrativo. Estas entidades devem designar pessoal para assumir e utilizar eficazmente as func;6es de controlo, para verificar o completo processamento de aquisi哼o, incluindo a entidade competente para aprec ia西o, a fim de detectar efecazmente as eventua is situac;6es de aquisic;ao manipulada. No que respeita ao controlo do contrato de aquisi<洹o, e necessario prestar atenc;ao aos diversos graus de mudanc;a das clausulas contratuais, nao devendo ignorar as mudanc;as ligeiras, visto que acumulando as alterac;6es e mudanc;as das c lausulas pouco significativas ou que parecem pouco importantes, o custo adic iona l podera ser muito alto, as mesmas poderao envolver praticas de corrup悼0.A lem disso, a Administra哼o Publica pode introduzir um controlo externo ou uma auditoria externa para providenciar uma inspecc;ao eficaz, o qual pode revelar o desvio na execuc;ao do orc;amento publico, e/ou as praticas de aquis ic;ao ilegitimas ou ilic itas. Aconstituic;ao do mecanismo de informa悼o deixa o pessoal responsavel pela aquisi悼0comunicar superiormente as situac;6es de execuc;ao do contrato de aquisic;ao conforme estipulado, possibilitando a entidade de controlo tomar conhecimento oportunamente das transgress6es provavelmente ocorridas. Este mecanismo tambem pode encorajar qualquer pessoa conhecedora dos factos, incluindo o pessoal responsavel pela aquisic;ao a participar a Autoridade competente as praticas suspeitas ou as praticas de aquisi哼o irregulares. 0 mecanismo de ass istencia que se encontra implementado actua lmente tambem e crucial, permitindo a qualquer concorrente apresentar reclamac;ao quando encontrar qua lquer irregularidade. Uma investiga哼o eficaz ea chave que desenvolve a ideia inerente e as func;6es deste mecanismo. 5) Constituii;lio de uma entidade supervisora e gestora de aquisii;lio governamental 0 concurso e o ajuste directo sao realizados conforme a lei por todos os servi90s e organismos p ublicos, alias, os valores inicia is sao definidos para as correspondentes formas de aquisi9ao. Regra geral, a adop9ao de concurso ou de ajuste di recto e decidida confom1e o valor inic ia l. Em situa9ao especial, embora o montante estimado do item a adquirir atin」aovalor inic ia l de concurso, a realiza9ao de concurso pode ser dispensada se o item a adquiri r preencher as c ircunstancias especia is, podendo, em vez disso, ser adoptado o a」 uste directo Todavia, esta situa9ao especia l esta igualmente su」e ita ao regime de despesas atinente a aquisi9ao govemamental. Empiricamente, esta disposi9ao de dispensa, especialmente o disposto quanto as s itua96es urgentes, e abusada por alguns servi90s publicos devido a falta de experiencia de aquisi9ao, negligenc ia ou abuso de poder por parte do pessoal responsavel pela aquisi9ao, etc., sendo o ajuste di recto sempre adoptado para p roceder a aquis i9ao deste genero. Para assegurar a legitimidade dos metodos adoptados para a aquis i9ao govem amental, deve ser refor9ada a supervisao previa em vez da auditoria e 294
Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental efectiva悼ode responsabilidade a posteriori. A constituic;,ao duma entidade supervisora para apreciar os trabalhos de aquisic;,ao que dispensa o concurso pode aurnentar a eficacia de aquisic沮o governamental, bem como evitar propostas incorrectas do pessoal responsavel pela aquisic;,ao, o abuso de poder pela entidade cornpetente para apreciac;,ao e a danificac;,ao de interesses no funcionamento administrativo. 6) Forma~lio de pessoal especializado em aquisi~lio Na maior parte dos servic;os e organismos publicos procede-se a aquisi悼ode forma dispersa, alguns deles tern pessoal responsavel exclusivarnente pela aquisic;lio, e outros tern pessoal para o qua! os trabalhos de aquisic;lio constituern apenas urna parte das suas func;oes. Tendo ern vista as lirnitac;oes de escala e tipo de aquis ic;lio nos serv 」c;os, as experiencias que este pessoal acurnula slio limitadas. Para alem disso, o entendimento individual sobre a legislac;lio relativa a aquisic;ao governamental e a falta de orientac;oes prec 」sas, concretas e pormenorizadas relativas aos trabalhos de aquis ic;ao originam frequentemente a situac;ao de, na execuc;lio dos trabalhos de aquisic;lio, este pessoal se limitar a executar os trabalhos conforme os metodos e etapas que eles acham apropriados ou indicados superiormente Assirn, a forn1a悼o sobre a aquisi悼o governarnental a ministrar ao respectivo pessoal e ind」 spensave l e e extrernarnente irnportante para a profissionalizac;lio dos trabalhos relativos a aquisic;lio govemarnental: prirneirarnente, habilitar o pessoal para conhecer o regirne e as disposic;oes sobre a aquisic;ao govemarnental, e os relevantes trabalhos de controlo; segundarnente, permitir o curnprirnento das disposic;oes sobre a aquis ic;lio e a garantia da eficacia dos traba lhos de controlo; terceiramente, permitir que o pessoal responsavel pela aquisic;lio compreenda a consequencia danificada da corrup悼o e subomo. Desde modo, os participantes e o pessoal executante que se situam na melhor posic;ao relativa a aquisic;ao govemamental possuem capacidade e tern consciencia da corrupc;lio e subomo. 2. Defini1,:ao de medidas e praticas integras para os tres periodos do processo de aquisi1,:ao No processamento completo de aquis淖o govemamental da RAEM, todas as fases tern trabalhos SU」eitos 誌 disposiyoes legais e administrativas. Basicamente, as fases em cor cinzenta na figura 1 contem trabalhos que nao sao legalmente definidos, mais concretamente, a " necessidade do projecto" e a "especifica9ao do pro」ecto" no perfodo ex ante do concurso bem como a "implementa哼o do contrato e pagamento" no periodo ex post do concurso. Estes trabalhos confiam nas regulamenta96es administrativas dos pr6prios servi90s e organismos publicos. Tendo em vista que as culturas de gestao de diferentes servi90s e organismos publicos variam, e discutivel quanto a garantia da integridade e nelas, a possibilidade de emergencia de riscos atinentes a aquisiyao fntegra e mais alta, existindo mais oportunidade preocupante de co仃upyao e o suborno. Considerando que a presente legislayao relativa a aquisiyao governamental rege 295
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau princ ipalmente os trabalhos do perfodo do concurso, ou seja, os trabalhos das 3.a e 4.a fases, exige-se que os " procedimentos de concurso" e os " procedimentos de ad」udica<;:ao" se」amrealizados conforme a lei e, a par disso, a fase de "celebra<;:ao do contrato" no periodo ex p ost do concurso seja igua lmente su」eita as disposi<;:oes dos direitos processuais da aquisi<;:ao govem amental. Por outras palavras, estes trabalhos sao totalmente regulados legalmente. Por isso, ha menos possibilidade de emergencia da corrup<;:ao. Para assegurar que os trabalhos de cada periodo nao sofrem amea<;:a de corrup<;:ao ou subomo, ha necessidade de implementar medidas e praticas proactivas e positivas com base na legisla<;:ao vigente. 1) Medidas e praticas que asseguram a integridade no periodo ex ante do concurso No perfodo ex ante do concurso, os concorrentes potenc iais e outros interessados, especia lmente os utentes fina is, tern oportunidade de partic ipar na defini i;:ao da especificai;:ao do item a adquirir. Quanto aos itens a adquirir com alta especifica悼o, tais como produtos que sempre tem novo modelo, produtos e servii;:os que requerem tecnologias novas e avani;:adas, produtos e servii;:os cujos prei;:os sao flutuantes e dificeis de avaliar, ou contratos com disposii;:6es complicadas, etc., a entidade responsavel pela aquisii;:ao estuda provavelmente em conjunto com ou consulta as partes interessadas sobre os mesmos antes da emissao de anuncio ou do envio de convite, com o objectivo da entidade responsavel pela aquisii;:ao conhecer bem a tendenc ia do mercado, bem como promover a comunicai;:ao com o sector industria l e encora」ar a inova悼o. Na adop悼o desta pratica, convidar-se as empresas disponfveis no mercado a apresentar propostas, ouvir as suas experiencias ou referenciar as solu96es 遁veis de aquisi悼o de itens similares, investigar os concorrentes potenc iais ou as associa96es sectoria is, ou realizar estudos do mercado, etc . De facto, antes da realizai;:ao formal do concurso, os actos da entidade responsavel pela aquisii;:ao visam procurar inteirar-se e consultar o prei;:o e a tecnica junto do mercado se e les conflituam com a legis lai;:ao relativa a aquisii;:ao govemamenta l vigente, o essencial e que, na implementai;:ao destas praticas, a entidade responsavel pe la aquisii;:ao nao revela os requisitos concretos sobre o item a adquirir, nao pratique o favoritismo quando detenha as informai;:6es e os pontos de vista recolhidos, e evite adoptar unicamente a especificai;:ao tecnica recolhida de ou respondida por uma certa empresa, etc. Enquanto a entidade responsavel pela aquisii;:ao procede a investigai;:ao no mercado, os investigados devem ser suficientes para representarem os pontos de vista, ideias e desenvolvimento cientifico do seu sector industrial, devendo tambem ser definidos nos documentos para concurso publico criterios claros e objectivos a ser utilizados na apreciai;:ao das propostas apresentadas pelos concorrentes, a fim de evitar a emergencia de situai;:6es suspeitas ou a ocorrencia de conflito de interesses. S6 assim pode ser alcani;:ado o objectivo crucial de concorrencia teal na aquis ii;:ao govemamental. Empiricamente, os servii;:os e organismos publicos ja estao absolutamente conscientes da necessidade de definirem metodos relativamente mais sistematicos e estrategicos para geriros mercados principais da aquisii;:ao governamental e consultarem os sectores industriais 296
Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental para saber os seus pontos de vista e as suas opinioes sobre os pedidos de itens especificos a adquirir, procurando melhorar a boa relai;:ao concorrencia l nos sectores industriais e a sua capacidade de desenvolvimento ao longo prazo. Em alguns paises, a Administra悼o Publica 」a levou a pratica a organiza悼o, em conjunto com os concorrentes potenciais, de semin缸ios com temas atinentes aos seus sectores industriais, para aumentar o intercambio infonnativo entre os servi.;:os publicos e as ernpresas, e para !hes prestar oportunidades de discutirern as solui;:oes procuradas por parte da Adrninistra.;:ao Publica. 13 2) Medidas e praticas que asseguram a integridade no periodo do concurso No pedodo do concurso, aAdministrac,:ao Publica subdivide-o em 6 tempos intervalados para introduzir medidas id6neas a fim de assegurar a aquisic,:ao [ntegra: o primeiro e o momento do anuncio da opo1tunidade do concurso; o segundo e o intervalo ate a data limite da entrega das propostas; o terceiro e o percurso de avaliac,:ao de propostas; o quatro e o intervalo ap6s a decisao da ad」 udicac,:ao; o quinto e o momento de publicac,:ao de informac,:ao relativa a adjudicac,:ao; o sexto e o periodo antes da celebrac,:ao do contrato do fornecimento ou da empreitada. Quanto ao " momento do anuncio da oportunidade do concurso", dado que a Administrac,:ao esta a promover continuamente os trabalhos relativos ao governo electr6nico, embora nao no mesmo grau de realizac,:ao, todos os servic,:os e organismos publicos 」a se encontram a adoptar a tecnologia informatica no processamento de aquisic,:ao ea promover os procedimentos de aquisic,:ao electr6nicos, inter alia, no concurso publico e no concurso limitado, tat como na divulgac,:ao de informac,:ao relativa a oportunidade do concurso e dos documentos referentes ao concurso, para alem da p這tica tradicional dos documentos serem processados de fonna escrita. Os exemplos reais incluem a colocac,:ao do anuncio do concurso no portal do govemo da RAEM, nos websites da lmprensa Oficial e dos pr6prios servic,:os publicos, etc.; a disponibilizac,:ao da versao electr6nica dos documentos referentes ao concurso nos websites dos servic,:os publicos que realizam os respectivos concursos, para facilitar a consul ta ea descarga, a titulo gratuito, dos mesmos pelos concorrentes interessados; o envio directo dos documentos referentes a consulta, por via do correio electr6nico, para os fornecedores ou os empreiteiros regulares, e/ou que se encontrem na lista dos fornecedores ou empreiteiros registados, quando exista. Quanto ao " intervalo ate a data limite da entrega das propostas", seja qua l for o metodo adoptado para realizar o concurso, a fim de garantir a concorrencia lea! no processamento de aquisic,:ao, os servic,:os e organismos publicos nao s6 publicam abertamente o anuncio do concurso, mas tambem desenvolvem medidas especificas para assegurar a aquisic,:ao integra: (I ) os concorrentes podem ter facilmente acesso aos documentos claros e pertinentes 13 OECD (2007). Integrity in Public Procurement: Good Practice from A to Z. OECD, p 35. 297
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau a oportunidade do concurso, incluindo o anuncio do concurso, o programa do concurso, o caderno de encargos, o projecto caso exista, e os seus documentos anexos, etc. Se os documentos referentes ao concurso forem elaborados em forma de modelo, os mesmos fac山tam e garantem a compreensao correcta, pelos concorrentes, dos conteudos essenciais e importantes, tais como o item a adquirir, os requisitos e as condir,;oes do concurso, etc.; (2) os documentos referentes ao concurso devem conter os criterios claros para a avaliar,;ao das sugestoes apresentadas nas propostas e a proporr,;ao dos correspondentes factores para avaliar,;ao, possibilitando a compreensao pelos concorrentes de como e que a comissao de avalia9ao aprecia o conteudo das propostas no processo de avalia9ao, a fim de fac山tarque os concorrentes definam correcta e efic ientemente a proposta e proponham a solu悼o concreta sobre o item a adquirir; (3) caso haja necessidade de alterar o conteudo dos documentos referentes ao concurso que 」a se encontram publicados, se nao houver disposi9ao legal cont這ria, devem ser notificados, por metodos id6neos e com o maior esfor90, todos os concorrentes interessados que 」a levantaram os documentos referentes ao concurso, bem como assegurar-se que os concorrentes interessados que vao levant年los obtem a versao mais actualizada, assim garantindo a todos os concorrentes interessados a obtenr,;ao de informar,;oes identicas pertinentes ao concurso em questao; (4) caso nao haja disposi西o legal, aos concorrentes inte ressados e permitido requerem a entidade responsavel pe lo concurso, o esclarecimento das duvidas ou pedirem mais informa96es relevantes, perante o conteudo dos documentos referentes ao concurso, num periodo especifico antes do termo do prazo da entrega das propostas. A entidade responsavel pelo concurso pode prestar esclarecimento ou informa96es re levantes por escrito, ou convocaruma sessao de esclarecimento para responder 認 duvidas por ela pr6pria ou pela entidade indicada. E de notar que, as relevantes duvidas e as correspondentes respostas devem ser igualmente remetidas a todos os concorrentes interessados cujo levantamento dos documentos referentes ao concurso e sabido, bem como fazerem parte integral dos mesmos documentos, com a finalidade de ser levantada em conj unto por outros concorrentes interessados. Caso cont函rio, o conteudo dos documentos referentes ao concurso seria inconsistente, causando os concorrentes interessados que ja obtiveram as respostas ficarem numa posi悼o prevalecente na oferta; (5) os concorrentes interessados devem ter tempo sufic iente para prepararem as suas propostas, ou seja, o periodo entre a publicar,;ao do anuncio do concurso e a data limite da entrega das propostas deve ser bastante, especialmente o tempo deve ser mais longo para o item a adquirir que envolve ou requer tecnologia mais alta e avanr,;ada e/ou quando o conteudo do concurso e mais complicado, possibilitando aos concorrentes interessados elaborarem as suas propostas conforme os requisitos e condir,;oes do concurso estabe lecidos. Quanto ao " percurso de avaliar,;ao de propostas", os trabalhos sao executados, na base do principio da confidencialidade, por uma comissao especificamente nomeada para assumir a responsab山dade de aprecia9ao das propostas do respectivo concurso. Apesar de o processo de avalia9ao nao ter "transparencia" pe la confidencialidade do trabalho, devem ser mantidas 298
Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental formal e materialmente a ob」ectividade, a imparcialidade e a 」 usti<;a, e e necessa「io que as propostas sejam apreciadas em conformidade com os criterios de avalia9ao estabelecidos nos documentos referentes ao concurso, nao podendo ser alterados, em principio, os factores e as con-espondentes propor9oes destes criterios. Portanto, a defini9ao das orienta9oes de trabalho e as regras de integridade para a comissao de avalia9ao e a exigencia a mesma de cumprimento das disposi9oes na aprecia<;ao das propostas sao necessarias e elevarao a eficacia. Quanto ao "intervalo ap6s a dee磷o da adjudica9ao", a informa9ao da ad」udica悼0deve ser tratada de forma transparente. A decisao da adjudica哼o deve ser notificada nao s6 ao concorrente preferido, mas tambem a todos os concorrentes preteridos. Esta pr出icaassegura a concorrencia lea! e estabelece expressamente uma comunica9ao e uma rela悼0de confian9a mutua, entre a entidade responsavel pelo concurso e todos os concorrentes, prestando em simultaneo aos concorrentes a oportunidade de feedback, especialmente a oportunidade de reclama<;ao perante a decisao de ad」udica<;ao e a presta<;ao de assistencia devida. A entidade responsavel pelo concurso pode aproveitar as informa9oes obtidas nestas oportunidades para aperfei<;oar o processamento de aquisi<;ao no futuro, de tal forma que a aquisi9ao seja efectuada de forma mais consen這nea com o principio-piloto de valor agregado. Quanto ao "momento da publica悼o da informa悼o relativa a ad」udica悼o", a entidade responsavel pelo concurso deve publicar a minima, em pressuposto do principio da transparencia, o nome do ad」udicatario e as razoes de que as propostas apresentadas por outros concorrentes 禰o sao aceites. As informa<;oes de ad」udica9ao devem incluir o nome do ad」 udicatario, a caracteristica do item a adquirir, os criterios para avalia9ao que fundamentarem a adjudica<;ao, os fundamentos essenciais daadjudica<;ao, o pre<;o adjudicado, ea lista dos concorrentes preteridos que contem as 」ustifica9oes da sua 呻o aceita9ao, etc. E de notar que, nenhum conteudo das propostas apresentadas pelos concorrentes, incluindo o da proposta do ad」udicata「io, deve ser revelado publicamente. Tendo em vista que o conteudo das propostas inclue os segredos comerciais, os metodos aplicados a oferta e os dados pessoais dos empregados dos concorrentes, etc., deve ser evitada qualquer concor這nciadesleal no futuro, causada pelo conhecimento, pelos seus rivais, do metodo de oferta e o 區bito de concorrencia no concurso em rela9ao a cada concorrente. Quan to ao "periodo antes da celebra哼o do contrato de fornecimento ou de empreitada", a entidade responsavel pelo concurso deve estabelecer um "periodo de paralisa9ao" com tempo razoavel e suficiente, concedendo aos concorrentes preteridos uma oportunidade de levantarem reclama9ao contra a decisao de adjudica9ao. Esta entidade deve tomar decisao e responder aos reclamantes antes da celebra9ao do contrato de fornecimento ou de empreitada com o ad」udicatario. Se o periodo de paralisa9ao for excessivamente curto, os beneficios dos concorrentes preteridos nao podem ser garantidos efectivamente; se for excessivamente longo este periodo, trara potencialmente influencia negativa ao mecanismo 299
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau de utilizar o processamento com concorrenc ia leal para evitar reclamai;:ao contra a decisao de adj udicai;:ao, em particular, certo concorrente preterido poderia abusar o seu dire ito de reclamai;:ao para impedir a celebrai;:ao e a execui;:ao do contra to. 14 3) Medidas e praticas que asseguram a integridade no periodo ex post do concurso 0 periodo ex post do concurso e re lacionado com a gerencia interna entre a entidade responsavel pela aquisic;,ao e o adjudicatario ou a contrapartida do contrato, ou seja, entre os servic;,os publicos e o fornecedor ou o empreiteiro. Em virtude da execu哼o do contrato e o pagamento estarem sujeitos exclusivamente aos tennos contratua is e ao direito contratual, e os seus conteudos nao estarem abertos ao publico, a transparencia destes trabalhos e relativamente mais ba ixa do que a dos procedimentos de concurso, dos procedimentos de ad」ud」cac;,ao e da celebrac;,ao de contrato que estao previstos legalmente, s6 os contraentes sabem o conteudo do contrato e a situac;,ao da sua execuc;,ao. Em geral, a celebra哼o do contrato e a gestao do contrato sao conhecidas apenas pelos servic;,os contratantes, a contrapa1t ida e/ou a entidade notarial legal. 0 desafio nuclear da ges這o do contrato e assegurar a sua implementac;,ao em conformidade com o conteudo contratual, ou a especificac;,ao definida antes do concurso, especia lmente a quantidade e a qua lidade dos bens fornecidos para utilizac;,ao, e a pontua lidade na prestac;,ao de todos os itens contratados. Outra questao alvo de aten哼o e o pagamento oportuno ou 禕o do montante contratual fixado no periodo ex post do concurso, independentemente do mesmo ser pago numa unica prestac;,ao ou em prestac;,oes. Assim, para implementar as med」das de integridade mais incis ivas, e indispens缸elprestar orientac;,oes sobre a aquisic;,ao ao pessoal por ela responsavel e aos fomecedores ou empreiteiros, reforc;,ar a responsabilizac;,ao e constituir as responsabilidades a assumir pela violac;,ao, esforc;,ando-se pela prevenc;,ao de ocorrencias que arriscam a integridade no periodo ex post do concurso. Por isso, a Administra哼o pode elaborar a lgumas medidas preventivas na fase de execuc;,ao do contrato e pagamento, incluindo: ( I ) Restri哼o e controlo aos tennos e conteudos contratuais. A entidade responsavel pela aquis ic;,ao, su」e ita a revisao interna ou externa, ou ainda pe la solicitac;,ao por terceira pessoa, precisa de justificar fundamentadamente quanto a altera哼o dos termos contratuais, a prestac;,ao de bens ou servic;,os ou realizac;,ao de obras nao conforme os termos e os conteudos contratuais, etc. A revisao interna refere-se a inspecc;,ao, pe lo pessoal designado na entidade responsavel pela aquisi~ 注io, sobre se a prestac;,ao dos bens e servic;,os ou a realizac;,ao das obras e o pagamento etc., sao efectuados nos termos contratuais. A revisao externa refere-se a revisao dos tennos contratuais efectuada por terceira pessoa, mas deve evitar-se que qua lquer concorrente preterido do respectivo concurso seja esta terceira pessoa que verifica 14 Idem, pp. 35-4 1. 300
Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental se os termos contratuais sao alterados ou nao. Senao, esta pessoa tomara conhecimento do metodo e da tecnica da oferta do adjudica這rio, assim influenciando possivelmente a concorrencia lea! nos futuros concursos destinados a aquisi9ao de itens similares; (2) Supervisao correcta e oportuna da implementa9ao do contrato. Atraves de um relat6rio regular do andamento do projecto, os servi90s responsaveis e os servi90s de controlo supervisam em conjunto se a execu邙o do contrato esta compativel com as disposi96es contidas nas suas clausulas; a supervisao tambem pode ser efectuada, por conta do governo, pela entidade supervisora ou por empresa particular especializada; (3) Supervisao do contrato e da situa9ao de pagamento pela nova tecnologia. A situa哼Oe a forma de pagamento estipuladas no contrato configuram-se nos instrumentos da gest的dos riscos, incluindo o sistema electr6nico da oferta, o sistema electr6nico de gestao de contrato e o sistema informatico de contabilidade, etc., para verificar o status do seu pagamento; (4) Responsabiliza悼o mutua dos contraentes. E aplicavel o modelo de partilha de riscos entre a entidade responsavel pela aquisi9ao e o fornecedor ou o empreiteiro, ou seja, a entidade responsavel pela aquis i9ao pode receber do fornecedor ou do empreiteiro um certo montante como multa, caso o ultimo se tenha atrasado na execu弭o do contrato. Ou, caso a entidade responsavel pela aquisi9ao nao pague o montante previamente definido conforme o prazo contratualmente estabelecido, pode ser sujeita ao pagamento de 」uro de mora do correspondente montante ao fornecedor ou empreiteiro e o pessoal responsavel pela aquisi9ao ou o pessoal de contabilidade que acompanha o andamento do contrato e solidariamente responsavel; (5) Vig晶ncia publica perante a execu悼o do contrato. A fun悼o chave da vig晶nciapublica e deixar as partes interessadas e o publico consultarem os registos abertos atinentes a execu9ao do contrato, especialmente os relativos a execu9ao do contrato de fornecimento ou do contrato de empreitada e os relativos ao pagamento do montante contratual, etc . Alem disso, a entidade responsavel pela aquisi哼o pode definir, na fase mais precoce do processamento de aquisi9ao, algumas medidas preventivas que garantam a integridade da gestao do contrato, para assegurar que o contrato pode ser eficazmente executado e que pode ser a lcan9ada uma maior eficacia com um custo de implementa邙o mais baixo. Estas medidas incluem: (a) Concep9ao de um piano de aquisi9ao apropriado. Um piano apropriado de aquisi9ao governamental ajuda os servi90s e organismos publicos a analisar a sua necessidade e escolher o melhor item a adquirir, a fim de prevenir a gestao de contrato com baixa rentabilidade, e ate a corrup9ao no perfodo de fornecimento e no perfodo de execu9ao de obras. Os documentos referentes ao concurso devem ser definidos de tal forma que promova eficazmente a integridade, especia lmente o anuncio do concurso e os documentos referentes ao concurso devem incluir os pormenores da gestao do contrato e o piano e metodo de pagamento. Geralmente, o piano de aquisi9ao deve ser anual, para que os servi9os publicos 301
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau possam proceder a sua programac;:ao e execuc;:ao adequadamente, bem como utilizar efectivamente os recursos publicos humanos, materia is e financeiros. (b) Introduc;:ao do mecanismo de gestilo de riscos. Por um !ado, no processamento da aquisic;:ao governamenta l, pode ser requerida aos concorrentes interessados, a inc lusilo de uma soluc;:ao sobre a avaliac;:ao dos riscos e a ges這o dos riscos nas propostas a ser apresentadas. Por outro !ado, a Admini stra哼o deve constituir uma gestilo dos riscos interna para assegurar a participac;:ao de um pessoal exclusivamente responsavel pelo contrato nos trabalhos de gest恥 do contrato com alto risco. 15 VIII. Conclusao No govemo da RAEM, as despesas atinentes a aquisic;ao ocupam cerca de um terc;o do orc;amento executado da sua conta geral anual. Este montante substancia lmente a lto atrai muitas empresas particulares para participarem nos concursos de aquis ic;ao realizados pelo governo, com o objectivo de aumentar a inda mais os seus lucros e as oportunidades de desenvolvimento. Face ao aumento continuo
Desafios Enfrentados pela RAEM para uma Boa Governac;ao da Aquisic;ao Governamental conduta de funcionarios publicos. Alem disso, a mesma comec;ou a participar, no mesmo ano, nas actividades internacionais anti-corrupc;ao no ambito de aquis ic;ao, especialmente as conferencias realizadas pela OCDE, tendo-lhe submetido relat6rios sobre a situa悼o local esugestoes de aperfeic;oamento deste ambito. Analizando o presente processamento de aquisi悼o governamental, basicamente, os relevantes trabalhos estao regulamentados por lei, particularmente os procedimentos nucleares de concurso e adjudica哼o. Alguns trabalhos preparat6rios do concurso tambem estao su」eitos a lei. Contudo, por mais rigorosa que seja a lei, a mesma e executada por pessoas, por isso, se函 melhor garantida a aquisic;ao integra quando forem regulamentados o comportamento e a conduta do pessoal responsavel pela aquisic;ao, forem supervisadas as atitudes do pessoal responsavel pela aquisic;ao, e forem-lhes providenciadas formac;oes profissionais necessarias etc. Sendo assim, uma legislac;ao relativa a aquisic;ao governamental compativel com a administrac;ao moderna e as presentes necessidades socioecon6micas nao e desprezivel. Considerando que a altera哼o da lei necessita de tempo, a introdu邙0de medidas e praticas pr6-integridade na administrac;ao e no inteiro processamento de aquisic;ao governamental e considerada uma metodologia mais flexivel e elastica. Por isso, para promover a integridade de aquisi哼o desta Reg迢o, o Comissariado Contra a Corrup哼Oda RAEM lanc;ou as " lnstruc;oes sobre o Procedimento de Aquis溷o de Bens e Servic;os" e as "Orientac;oes para a Conduta integra dos Trabalhadores da Administrac;ao Publica" no fim de 2003 e de 2004 respectivamente, requerendo a todos os servic;os e organismos publicos cumprirem as directrizes constantes nestes documentos para executarem os trabalhos praticos. Alem disso, tambem foi lanc;ada a "Proposta para E laborac;ao do C6digo de lntegridade para os Servic;os/lnstituic;oes Publicas" para apelar a todos os servic;os e organismos publicos a definic;ao de c6digos de conduta internos para o seu pessoal, no sentido de se harmonizarem com as suas func;oes e administrac;ao interna. 0 Gabinete do Secretario para os Transportes e Obras Publicas lanc;ou, em Marc;o de 2008, as " lnstruc;oes para a Realiza悼o de Despesas com Aquisi悼o de Bens, Servic;os e Obras" aos seus servic;os e organi smos publicos tutelados, ea sua revisao "Tnstruc;oes para a Realiza悼o de Despesas com Obras e Aquisi悼o de Bens e Servic;os" foi lanc;ada ap6s mais de um ano, com o anexo "Regras de Trabalho da Comissao de Avaliac;ao", as quais regulamentam que estes servic;os e organismos publicos realizam necessariamente os trabalhos relativos a aquisic;ao governamental conforme disposic;oes mais rigorosas. Alem disso, a "Lista de Verificac;ao para Realc;ar a Integridade na Aquisic;ao Publica" definida pela OCDE pode ser referenciada, em harmonia com as situac;oes praticas da aquis堢o governamental da RAEM, para se definirem algumas medidas e praticas a fim de assegurar a integridade e a concorrencia leal nos diversos periodos e fases do processamento de aquisic;ao. Este texto apresenta sistematicamente algumas sugestoes eficazes e valiosas perante os desafios de corrupc;ao e suborno encontrados no presente regime de aquisic;ao governamental , esperando que este regime seja aperfeic;oado, a partir do seu melhoramento ate a reforma, nos di versos aspectos 303
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau tais como no pr6prio pessoal, no funcionamento administrativo e modo de supervisao, na enfase da responsabilidade das partes interessadas pela viola9ao da lei, etc., e se」a refor9ado o funcionamento deste regime e elevada a eficacia do contrato de aquisi9ao, no sentido de que se alcance o objectivo final de um saudavel desenvolvimento socioecon6mico local. 304
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental Natureza e Teor do Contrato de Aquisi~ao Governamental * I. Introdu<; 帥A actividade desenvolvida actualmente no ambito da aquisi哼o governamental considera-se um acto contratual, o qual se encaixa na legislac;ao vigente relativa a aquisic;ao governamental e tern por ob」ectivo chegar ao contrato atraves do procedimento do concurso, senao, a adjudicac;ao efectuada s6 a base do concurso e determinada como nula. Por isso, para chegar a finalidade de prestac;ao, o contrato de aquisic;ao e crucial na aquisic;ao governamental, bem como situado na sua posic;ao nuclear. 0 pressuposto e seleccionar o fornecedor ou o empreiteiro para adquirir os produtos, objecto da aquisic;ao, mediante a escolha devida da forma de aquisi哼o. Atraves do processamento da aquisic;ao governamental, que constitui o periodo de concertac;ao, anterior a constituic;ao do contrato, sao desenvolvidos os trabalhos pela entidade adquirente e pelo fornecedor ou empreiteiro, em torno do contrato, de acordo com o regime 」uridico relativo a aquisic;ao governamental, com a finalidade de determinar por meio do contrato os direitos a gozar e os deveres a assumir por ambas as partes, na expectativa de se concretizar o seu objectivo. A forma e as materias do contrato de aquisic;ao a constituir estao directamente relacionadas com a sua propriedade, ou seja, com a natureza do contrato de aquisic;ao governamental. Seguidamente, a execuc;ao do mesmo sera correspondente ao instituto juridico que a sua natureza caiba. II. Conceito do contrato de aquisi~ao governamental Na teoria do direito civil, as partes contratantes, baseadas nos principios da autonomia da vontade e liberdade contratual, chegam a um consenso na declarac;ao negocial quanto as materias de concertac;ao, convencionando os seus direitos e deveres dentro do ambito da limitac;ao legal. 0 contrato de aquisi悼o govemamental e um documento legal celebrado entre a entidade adquirente e o fomecedor ou o empreiteiro, no qual chegam a um consenso na declarac;ao negocial, quanto as materias e forma a prestar por ambas as partes, mediante o processamento de aquisi<;ao governamental. 0 mesmo contem, expressamente, os direitos a gozar e os deveres a assumir por ambas as partes contratantes dentro do prazo do contrato. · Esta texro foi publicado no n.0 92 da Revista de Administra~ 沁 Publica de Macau em Junho de 2011 305
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Por outras palavras mais concretas, o contrato de aquisi9ao governamental e um acordo entre a entidade adquirente e o ad」udicata「io, em conformidade com a legisla9ao relativa a aquisi9ao governamental, ou seja, os servi90s e organismos publicos adquirem bens, servi90s e obras por meio de despesas publicas, mediante a celebra9ao de um contrato, a fim de implementar as suas fun96es, no sentido de prestar servi90s publicos a sociedade. Sendo assim, os contratos celebrados dividem-se principalmente em 3 tipos: contrato de presta悼o de bens, contrato de presta西o de servi90s e contrato de empreitada de obras publicas. Entende-se por contrato de presta9ao de bens, o contrato de fornecimento de bens que tem por finalidade a utiliza西o permanente ou o consumo corrente, independentemente do genero destes. Caso sejam bens im6veis, pode ser feito de uma s6 vez; caso sejam bens m6veis, o fornecimento pode ser feito de uma s6 vez ou em periodos intervalados. Entende-se por contrato de presta9ao de servi90s, o contrato de servi90s laborais e/ou intelectuais. No que respeita a presta悼ode servi90s intelectuais, os servi90s envolvidos podem iniciar-se no pr6prio dia ou no dia seguinte ao da celebra9ao, ou encontrar-se em curso ou finalizados. Entende-se por contrato de empreitada de obras pt1blicas, "o contrato administrativo destinado, mediante o pagamento de um pre90, a realiza西o de trabalhos de constru西o,reconstru哼o, restauro, repara悼o, conserva哼o ou adapta哼o de bens im6veis, visando a satisfa9ao de uma necessidade colectiva", conforme o artigo 2.0 do Decreto-Lei n.0 74/99/M. Repare-se que a destrui9ao ou a demoli9ao de bens im6veis da propriedade do Governo nao estao abrangidas legalmente no ambito das empreitadas de obras publicas. III. Natureza do contrato de aquisic;ao governamental 1. Contrato de aquisi~iio governamental faz parte do contrato administrativo A natureza do contrato de aquisi悼o governamental da RAEM resulta, no iimbito juridico, do n.0 2 do artigo 165.0 do C6digo de Procedimento Administrative (CPA) que preve que "[s]iio contratos administrativos, designadamente, os contratos de: a) [e] mpreitada de obras publicas; ….. e) [f]ornecimento continue; f) [p]resta哼o de serviyos para fins de imediata utilidade publica". Se estes tr蕊 tipos de contrato s恥 contratos de aquisiyiio governamental, cabe obviamente a definiyiio expressa e legal de que o contrato de aquisiyiio governamental e um contrato administrative, sem qualquer margem de duvida. Alem do mais, esta disposiyiio e uma mera forma exemplificativa dos va「ios tipos de contrato administrativo, pois niio se limitam s6 aos enumerados. 。 conce1to de contrato administrat1vo es函 estabelecido no n.0 1 do artigo 165.0 do CPA, "[d]iz-se contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual e constituida, modificada ou extinta uma relayiio juridica administrativa". Por esta raziio, podemos ver que o contrato administrative e um contrato que contem ainda as caracteristicas do contrato do direito civil. Tendo em conta as caracteristicas do contrato de aquisiyiio governamental podem ser correctamente reconhecidas, as suas atribuiy6es, liberdade contratual, 306
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental eficacia, responsabilidades 」uridicas, modos de assi stencia 」udicial, etc., podem assim ser asseguradas, facilitando determinar qua is sao os diplomas legais aplicaveis ea directriz de desenvolvimento do actual regime juridico re lativo a aquisii;:ao governamental. 0 contrato administrativo e um contrato em que as partes contratantes chegam a um acordo de vontades e constituem, em conformidade com a natureza dos diversos diplomas legais, e com fundamento na Administrai;:ao, o cumprimento das suas funi;:oes, especialmente a implementa哼o dos poderes publicos (J'us imperii) estabelecidos legalmente, bem como o uso de liberdade das suas afirmai;:oes no dire ito privado com o particular. Ou seja, o contrato administrativo e um instrumento juridico, com poder coercivo, que a Administra哼Oconstitui, modifica e extingue, uma relai;:ao 」 urfdica administrativa com o particular baseado num acordo de vontades. Tendo em considera哼o que a consti tuii;:ao do contrato administrativo deriva da implementa悼o das atr ibuii;:oes daAdministrai;:ao, como pessoa colectiva do dire ito publico, tal e uma encarna幃o de poder publico implementado pela Administrai;:ao Publica em re la哼o a contrapartida do contrato. Entao, a Administra悼o fica numa pos i悼o prevalecente na relai;:ao contratual, ou seja, os servii;:os e organismos publicos e as contrapartes do contrato estao em posii;:oes desiguais, resultando numa relai;:ao 」urfdica desigual de aquisii;:ao governamental ocorrida entre ambas as partes. 0 contrato de aquis辱o governamental e um acordo que a Administrai;:ao estabelece com o particular com vista a prossecu悼o do interesse publico atraves do procedimento da aquisi哼o. Com a finalidade de cumprir o contrato de aquisii;:ao governamental e salvaguardar o interesse publico, sao conferidos a Administrai;:ao Publica poderes especificos pe lo dire ito administrativo, nomeadamente: (1) o poder de modificai;:ao unilateral do conteudo das prestai;:oes, desde que seja respeitado o ob」ecto do contrato de aquisii;:ao governamenta l e o seu equilibrio financeiro; (2) o poder de defini i;:ao do modo de execui;:ao das prestai;:oes; (3) o poder de rescisao unilateral dos contratos por imperativo de interesse publico devidamente fundamentado, sem prejuizo do pagamento de 」usta indemnizai;:ao; (4) o poder de fiscalizai;:ao do modo de execui;:ao do contrato; (5) o poder de aplicai;:ao das sani;:oes previstas para a inexecui;:ao do contrato de aquisii;:ao governamental.1 Estes poderes sao os poderes publicos irrecusaveis, impostos 郎contrapartes do contrato pela Administrai;:ao. 2. 0 contrato de aquisi~ao governamental possui as caracteristicas do contrato civil Embora o contrato de aquisii;:ao governamental regulado pelo direito administrativo perteni;:a ao contrato administrativo, ele possui as caracteristicas do contrato do di re ito civil, o que e permitido pelo direito civil. Conforme o disposto no n.0 1 do artigo 399.0 do C6digo C ivil (CC), "[d]entro dos limites da le i, as partes tern a facu ldade de fixar livremente o 1 Cfr. o disposto no artigo 167.0 do CPA vigente. 307
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau conteudo dos contratos, celebrar contratos diferentes dos previstos neste C6digo ou incluir nestes as clausulas que lhes aprouver". Por outras palavras, desde que as disposic;oes legais nao sejam violadas, a entidade adquirente e o adju山ca這rio podem incluir no contrato o acordo de vontades a que chegam. Alem disso, conforme o disposto no n.0 I do artigo 400.0 do CC, "[o] contrato deve ser pontualmente cumprido, e s6 pode modificar-se ou extinguir-se por mutuo consentimento dos contraentes ou nos casos admitidos na lei". Entendendo-se que o disposto neste artigo, e compativel com o do n.0 I do artigo 156.0 do CPA, bem como considerando que o contrato de aquisic;ao governamental pertence ao contrato administrativo e possui especificidades, presume-se entao que o contrato de aquisic;ao governamental possui as caracteristicas do contrato do direito civil, embora a ele nao pertenc;a. As diferenc;as entre o contrato de aquisic;ao governamental e o contrato do direito civil sao: I) 0 contrato de aquisi悼o governamental e um contrato reduzido a escrito. No ambito do direito civil, desde que ambos os contraentes cheguem a um acordo de vontades, podem celebrar contrato com declarac;ao negocial, tanto expressa como tacita. No caso do contrato de aquisic;ao governamental, existem disposic;oes mais rigorosas perante um acordo de vontades, como seja a forma escrita, realc;ando claramente os direitos e os deveres dos contraentes, facilitando a soluc;ao de disputas eventualmente ocorridas; 2) A posic;ao desigual de ambas as partes do contrato de aquisi邙o governamental. 0 contrato do direito civil enfatiza a posic;ao igual dos contraentes na rela悼0juridica. Portanto, com fundamento no direito privado, o govemo e o particular que constituem o contrato sao independentes e iguais na rela哼o juridica. Contudo, numa relac;ao do direito administrativo, o "principio da desigualdade juridica" entre os intervenientes coloca os servic;os e organismos publicos numa posic;ao superior relativamente aos intervenientes particulares.2 Na aquisic;ao governamental, ao abrigo do disposto no artigo 167.0 do CPA, os servic;os publicos que actuam como entidades adquirente que constituem o contrato de aquisi悼o governamental i這o implementar os poderes publicos conferidos por lei. Uma vez celebrado o contrato de aquisic;ao governamental, o fornecedor ou o empreiteiro ficara su」eitoa coercividade dos referidos poderes; 3) 0 contrato de aquisic;ao governamental procura o interesse publico. A Administra悼o ao constituir o contrato de aquisi悼o governamental com o particular visa cumprir as func;oes que !he sao atribuidas por lei, no sentido de executar e completar os trabalhos nas relevantes areas, com o o~」ectivo de promover o desenvolvimento da Regiao. Para isso, em coordenac;ao com a Administrac;ao Publica que implementa os poderes publicos e assegura as contrapartes do contrato 2 Pedro Goni;alves (1997). 0 Conlrato Administrativo (A inslilui9iio conlralual como forma de actua9iio da Administra9iio Publica), Direc悼o dos Servic;os de Administra<;i'io e Func;ao Publica, p. 2 308
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental a observarem os termos contratuais e a cumprirem os seus deveres, pode-se atingir o objectivo de protec9ao dos interesses da sociedade e do publico. Assim que o contrato de aquisi悼o governamental estej a previsto como contrato administrativo, a sua execu悼o apresenta caracterfsticas de diversos tipos de contrato administrativo, designadamente contrato tfpico, contrato de subordina悼o, contrato de colabora9ao, etc.; alem disso, este tambem apresenta caracterfsticas de diversos tipos de contrato do direi to c ivil , designadamente: contrato formal ou solene, contrato real, contrato sina lagmatico, contrato oneroso, contrato principa l, contrato efectivo, etc. IV. Forma de apresentai;ao do contrato de aquisii;ao governamental No contrato civil, em geral, ambas as partes contratantes podem escolher uma forma de acordo de vontades que acharem apropriada. Um acordo de vontades significa a declarai;:ao negocial de ambas as partes. Ao abrigo do disposto no n.0 I do artigo 209.0 do CC, "[a] declarai;:ao negocial pode ser expressa ou 迢cita : e expressa, quando feita por palavras, escrito ou qualquer outro modo di recto de manifestai;:ao da vontade, e tacita, quando se deduz de factos que, com toda a probab山dade, a revelam" . Na legislai;:ao relativa a aqui si悼0governamental da RAEM, a forma de apresenta悼o do contrato de aquis堢o governamental, como contrato administrativo, deve estar su」eita ao CPA. 0 artigo 17 1.0 do CPA regula que "[ o ]s contratos administrativos devem ser sempre celebrados por escrito, salvo se a lei estabe lecer outra forma". Sendo assim, conforme as provisoes da legislai;:ao relativa a aquisii;:ao govemamenta l, alem do contrato de aquisii;:ao govemamental ser constituido na forma escrita, pode a inda o mesmo ser provado por documento a titulo substitutivo e instrumentos particulares. 1. Contrato reduzido a escrito Apesar do contrato civil estar su」eito a redu9ao por escrito, forma verba l ou outra forma directa, a legis la西o vigente relativa a aquisi哼o governamental preve que o contrato de aquisi悼o governamental deve ser reduzido a escrito. Ao abrigo do disposto no n.0 1 do artigo 11.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M, que regulamenta o regime de despesas relativo a aquisi9ao de bens e servi90s e a realiza西o de obras publicas, " [ o] contra to sera em regra reduzido a escrito, .• …"; no que diz respeito ao Decreto-Lei n.0 63/85/M que regulamenta o procedimento relativo a aquisi9ao de bens e servi90s, este 呻o estipula expressamente que o contrato envolvido deve ser feito na forma escrita, mas o seu artigo 47.0 vem definir a disposi9ao "celebra9ao do contrato", estabe lecendo que "[ o] contrato que sej a reduzido a escrito sera celebrado na sede dos servi90s competentes, ……". Entao, presume-se que o contrato referente a aquis i悼o de bens e servi90s seja reduzido a escrito. 0 Decreto-Lei n.。74/99/M, que define o regime 」uridico do contrato de empreitada de obras publicas, contem .~ expressamente uma prov1sao perante o contra to escn to. A disposi悼o do n.0 1 do artigo 108. 0 309
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau do mesmo refere que "[ o] contra to e sempre reduzido a escrito, .• …". Ou seja, o contrato de aquisi9ao governamental deve ser reduzido a escrito, e tal e regulado obrigatoriamente por lei. A vantagem do contrato adoptar a forma escrita e que deste modo pode-se estabelecer expressamente os direitos e deveres dos actos pertinentes a aquisir;ao governamental que 道o diligenciados por ambas as partes contratantes, bem como pode ser uma referencia ou arquivo pelas diversas partes envolvidas, tais como as partes contratantes, a entidade notarial, a entidade supervisora, etc., e ainda prestar um fundamento correcto e 餌vet para implementar o contrato, resolver os conflitos produzidos pelos seus conteudos, etc. 2. Documento a titulo substitutivo Salvo o contrato escrito em geral regulado na aquisic;ao governarnental, e ainda estipulado alternativarnente, no Decreto-Lei n.0 122/84/M, urn docurnento corn ca函ctersubstitutivo que se denornina de "tftulo substitutivo". Este docurnento deve ser aprovado por despacho do Chefe do Executivo e publicado no Boletim Oficial da RAEM para produzir efeitos. Deve ainda ser elaborado de acordo com o rnodelo exclusivo da Imprensa Oficial, do qual consta obrigatoriamente os seguintes elementos: I) A indicac;ao do Servic;o envolvido; 2) A identificac;ao da outra parte contraente; 3) A data da celebra悼o do contrato; 4) 0 prazo de validade, corn expressa rnenc;ao da data do seu infcio; 5) A indica悼o surnaria do objecto e valor do contrato; 6) A presta性o da cauc;ao; 7) A indicac;ao da dota悼o orc;amental para pagar os encargos; 8) 0 despacho que autorizou a realizac;ao da despesa e a dispensa de formalidades, quando for caso disso, com indicac;ao da entidade que o proferiu.3 Assim, constata-se que o tftulo substitutivo pode ser considerado como contrato rnodelo, cujos conteudos sao forrnalrnente estipulados e previstos. A aplicac;ao do tftulo substitutivo ao contrato de aquisi哼o governarnental 禰0 e urna escolha livre por parte da entidade adquirente, sendo prirneirarnente cornpatfvel corn as provis5es da celebrac;ao do contrato e da sua reduc;ao por escrito, e seguidamente com as condic;5es especiais. Em concreto, o contrato pode ser dispensado e deve ser provado por tftulo substitutivo, no caso de envolver despesas de montante superior a 2 milh5es de patacas, quando se trate de obras, ou de I milhao de patacas, quando se trate de aquisic;ao de bens e servic;os, mas cujo prazo de entrega ou execuc;ao seja inferior a 30 dias e nao ha」alugar a pagamentos diferidos.4 3 Cfr. o disposto no n.0 2 do artigo 19.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M, com a redacc;ao do Decreto-Lei n.0 30/89/M. Cfr. o disposto no n.0 2 do artigo 18.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M, com a redacc;ao do Decrero-Lei n.。310
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental Se bem que o actual diploma legal tenha estipulado o uso e o conteudo do titulo substitutivo, existem duas situa96es em que o titulo substitutivo nao pode ser aplicado presentemente nos trabalhos pertinentes ao contrato de aquisii;:ao governamental. Em primeiro lugar, conforme o disposto no n.0 2 do artigo 18.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M, se o contrato de aquisii;:ao governamental for provado por titulo substitutivo, o mesmo deve obter autoriza焯o por visto do Tribunal Administrativo.5 Todavia, ap6s a transferencia de soberania de Macau para a China, a Lei de Bases da Organiza悼o Judiciaria vigente 呻o chegou a conferir a fun悼o de execui;:ao do regime de visto a qualquer tribunal, disto resultando que o uso do titulo substitutivo nao pode ser autorizado para provar o contrato de aquisi邙o governamental. Em segundo lugar, o modelo exclusivo regulado pelo n.0 2 do artigo 19.0 do mesmo Decreto-Lei nunca foi publicado por despacho do entao Governador ou do Chefe do Executivo, por que nao pode ser usado por quaisquer servi90s ou organismos publicos. 3.D ocumentos parhculares 0 requisito de usar os documentos particulares para prova do contrato de aquisi哼Ogovemamental da RAEM e a dispensa da celebra悼o de contrato escrito. Conforme o estipulado no n.0 1 do artigo l l.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M, "[o] contrato sera em regra reduzido a escrito, entendendo-se, quando seja d」spensada ta! formalidade, que pode ser provado por documentos particulares". As circunstancias que dispensam o contrato escrito s的 as seguintes: 1) Quando a seguranc;a publica interna ou externa da RAEM o aconselhe; 2) Quando ocorram situac;oes extraordinarias e urgentes resultantes de casos de forc;a maior, tais como tempestades, incendios, devastac;oes, ou outras circunstancias imprevistas que assumam o caracter de calamidade publica; 30/89/M. 5 0 regime do titulo substitutivo da aquisi悼o governamental su」eito ao visto do Tribunal Administrativo comei;ou desde a entrada em vigor do Decreto-Lei n.0 122/84/M, ate a reforma do entiio sistema 」 udicia「iode Macau no ano de 1992. Depois, a respectiva competencia veio a ser exercida pelo Tribunal de Contas criado pelo Decreto-Lei n.0 18/92/M. Ao abrigo do disposto pelo n.0 I do artigo 8.0, "(a) fiscaliza悼0previa e exercida atraves da concessiio ou da recusa de visto e tem por fim verificar se os actos ou contratos a ela su」eitos estiio conformes com as leis em vigor e se os respectivos encargos tem cabimento em verba ori;amental pr6pria". Desde este momento, a execuc;iio da fiscalizac;iio preventiva das despesas regulada no Capitulo IV do Decreto-Lei n.0 122/84/M passou a ser responsabilidade do Tribunal de Contas, ate a transferencia de soberania de Macau. Considerando que os diversos niveis de tribunais da RAEM 禕o transitaram directamente do entiio Governo de Macau, as competencias de todos os tribunais criados siio conferidas pela Lei n.0 9/1999 que aprovou a Lei de Bases da Organizai;iio Judiciaria, mas nas quais niio se encontra a competencia de fiscalizai;iio preventiva ou do regime de visto, resultando sem sujeito executante da provisiio do artigo 18.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M. Assim a sua exequibilidade cessou ap6s o dia 19 de Dezembro de 1999. 311
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau 3) Quando se trate de aquis i悼o de bens e servi90s cujo prazo de entrega ou execu悼0seja inferior a 30 dias, e nao h~」a lugar a pagamentos diferidos; 4) Quando se trate de despesas resultantes de revisao de pre90s do objecto a adquirir; 5) Quando razoes especiais de urgencia, devidamente fundamentadas, o aconselhem, e desde que o valor das obras ou da aquisi9ao de bens e servi90s nao exceda 2.500.000 patacas e 750.000 patacas, respectivamente. 0 que e documento particular? 0 direito civil 禕o o define directamente, mas o mesmo e estipulado por metodo exclusivo. Ao abrigo do disposto no n.0 1 do artigo 356.0 do CC, " [o]s documentos escritos podem ser autenticos ou particulares"; o seu n.0 2 regula que " [a] utenticos sao os documentos exarados, com as formalidades legais, pelas autoridades publicas nos limites da sua competencia ou, dentro do circulo de actividade que lhe e atribuido, por notario ou por oficial publico provido de fe publica; todos os outros documentos sao particulares". Com base nestas provisoes, o autor deste texto considera que, ap6s o processamento da aquisi9ao governamental e a selec9ao das propostas apresentadas pelos concorrentes, a respectiva entidade adquirente submete o resultado das propostas avaliadas atraves de informa9ao a aprova9ao e ad」udica9ao por parte da entidade ad」udicante, a partir do qual se considera a produ9ao da eficacia de contrato, ao abrigo do disposto no n.0 2 do artigo 11.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M.6 Sendo assim, a proposta do concorrente preferido em causa e o documento particular em que a entidade adquirente e o respectivo concorrente aceitem a declara9ao negocial e comprova a eficacia do contrato. V. Interessados do contrato de aquisi1;ao governamental Nas provisoes do CC, a capacidade do interessado constitui urn dos elernentos principais do contrato. Urn interessado corn capacidade pode ser o su」eito do contrato, podendo ser su」eito activo ou sujeito passivo. 0 interessado ea pessoa singular ou colectiva que possui e goza, por lei, da capacidade de gozo de direitos civis e da capacidade de exercicio de direitos civis. Nas actuais actividades praticadas corn a aquisic;ao govemarnental, ern geral, evidenciam-se diversos modos de aquisi哼o. Os produtos incluidos nas listas dos bens consurniveis cornuns a toda a Adrninistrac;ao Publica sao adquiridos, por lei, integralrnente pela Direcc;ao dos Servic;os de Financ;as, designando-se de "aquisic; 恥 centralizada". Os bens excluidos daquelas listas, os servic;os e obras adquiridos por todos os servic;os e organisrnos por si s6 designa-se de "aquisic;ao dispersa". Alern disso, alguns servic;os publicos assurnern 6 Cfr. o disposto no n.0 2 do artigo 11.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M, "(s]empre que ha」 a dispensa de redu<;llo a escrito, o contrato flea perfeita mediante documento em que o ad」udicante aceite a proposta do adjudicata「io, desde que esta tenha sido formulada com observancia dos requisitos legais aplicaveis ao processo de concurso ou de ajuste directo". 312
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental func;:oes legalmente conferidas e desenvolvem as actividades referentes a aquisic;:ao por outros servic;:os e organismos publicos, como por exemplo, a Direcc;:ao dos Servic;:os de Solos, Obras Publicas e Transportes desenvolve os projectos de obras envolvidas com as construc;:oes publicas, designando-se de "aquisi哼o especifica". Em suma, um servic;:o publico que assume func;:5es legalmente conferidas possui caracter de agente delegado para se responsabilizar pela aquisic;:ao por conta de outros servic;:os e organismos publicos. Portanto, os contraentes de aquisi, 洹o governamental ou chamados interessados de aquisic;:ao governamental sao todos os su」eitos que gozam de direitos e assumem deveres na relac;:ao juridica de aquisic;:ao governamental, os quais sao principalmente: a entidade adquirente e o fornecedor ou empreiteiro. 1. Entidade adquirente As entidades adquirentes sao os servic;os e organismos publicos que desenvolvem as actividades de aquisi西o governamental, com a aplica西o da relevante legisla哼o relativa a aquisi性o governamental da RAEM. Conforme os diplomas legais essenciais que regulam o regime de despesas relativo a aquisic;ao governamental, os direitos processuais relativos a aquisic;ao de bens e servic;os e ao regime 」uridico de empreitadas de obras publicas sao aplicados aos servic;os publicos da Administrac;ao, nomeadamente aos servic;os simples, aos servic;os dotados de autonomia administrativa e aos servic;os e fundos aut6nomos. Caso estejam na defini哼o de servic;os da Func;ao Publica su」eitos ao Regime de Administra哼OFinanceira Publica vigente, os servic;os publicos daAdministra悼o sao os servic;os integrados, os servic;os e organismos dotados de autonomia administrativa e os servic;os e organismos dotados de autonomia financeira. Alem do mais, o regime juridico de empreitadas de obras publicas e aplicavel condicionalmente as empresas publicas, as empresas de capitais maioritarias ou exclusivamente publicas e concessionarias da Administra悼o. Para efeitos desta condi邙o, e necess缸ia a publicac;ao de portaria ou ordem executiva.7 Contudo, desde a promulgac;ao deste regime 」 uridico ate a presente data, nao se detectou qualquer empresa desse tipo a aplicar a legislac;ao relativa a aquis亞o govemamental da RAEM aos seus trabalhos de aquisic;ao, atraves da publicac;ao da respectiva portaria ou ordem executiva. Na 6ptica das provis6es dos diplomas legais relatives a aquisi悼o govemamental, supracitados, as entidades responsaveis pela aquisic;ao possuem, em regra, as seguintes caracteristicas: I) As entidades responsaveis pela aquisic;ao sao os servic;os e organismos publicos que procedem, por lei, a aquisic;ao govemamental. Por isso, as entidades adquirentes sao organizac;oes de pessoas colectivas que tem a capacidade de gozo 7 Cfr. o disposto no n.0 2 do artigo 1.0 do Decreto-Lei n.0 74/99/M, "[a] apl icai;:ao deste diploma 祁empresas publicas, empresas de capitais maioritaria ou exclusivamente publicos e concessionarias da Administrai;:ao, depende da publicai;:ao de portaria [agora ordem executiva]" 313
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau os direitos civis prevista no CC e assumem os deveres civis confonne a lei, bem como possuem a personalidade 」uridica das pessoas colectivas de direito publico desde a constituic;ao do respectivo servic;o e organismo publico, sendo diferente das pessoas colectivas no ambito do direito privado, excluindo-se a possibilidade da entidade adquirente ser pessoa s ingular; 2) As entidades adquirentes exercem poderes publicos para proceder a aquisic;ao. Os servic;os e organismos publicos, como entidades adquirentes, desenvolvem o processamento da aquisic;ao govemamental empenhando pelo interesse regional e publico, reflectindo as vontades publicas e do governo local. Portanto, as entidades adquirentes vilo exercer poderes publicos mediante p函ticas implementadas nas actividades de aquisi哼o, e a decisi'io da sua ad」udica哼o pode influenciar sempre a economia regional e as direcc;oes dos desenvolvimentos industriais; 3) A decisao das entidades adquirentes tern caracter estrategico. A aquis淖0govemamental e organizada por planeamento ou executada em situac;i'io de emergencia, de acordo com a concretizac;ao das func;oes atribuidas aos servic;os e organismos publicos de implementa哼o dos seus trabalhos. A mesma e um acto que encarna o interesse publico e pode influenciar directa e indirectamente o interesse da economia regional e o desenvolvimento a longo prazo; por enquanto ela assume a responsabilidade da sociedade e do governo local. Po1tanto, cada trabalho de aquisic;ao governamental e determinado por planeamento e por estrateg囝 pararealizar as diversas politicas publicas. Estas politicas 禕o si'io decididas por uma ou algumas pessoas, pois si'io tomadas decisoes colectivas pelas entidades adquirentes, mediante estudos de viabilidade e processamento de normaliza哼o para a sua concretizac;ao, facilitando as entidades adquirentes a examinarem os interesses dos diversos sectores, bem como garantindo a eficiencia, justic;a, imparcialidade e utilizac;ao razoavel de recursos publicos necess缸ios as actividades de aquisic;ao governamental; 4) Para os actos atinentes a aquisic;ao, as entidades adquirentes, devem proceder de acordo com as leis. As entidades adquirentes esti'io sujeitas e condicionadas rigorosamente pelas leis, no processamento de implementac;ao do piano de aquisic;ao, desde o estudo de viabilidade, proposta de aquisic;ao, projecto de aquisic;ao e documentac;i'io do concurso, ate a sua ad」 udicac;i'io e ao cabimento de despesas e os seus pagamentos, etc.8 8 Zhang Clrnan (2007). Estudo Comparativo na 駟 de Aquisiftio Governamenlal. publicado pelo Editor Zhengfang de Pequim, China, pp 252-3. 314
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental 2 F . ornecedor ou empre,teiro 0 fornecedor9 ou o empreiteiro10, que ea outra parte interessada no contrato de aquisi焯0governamental, e o co-contratante da entidade adquirente, que assume a responsabilidade do fornecimento ou conclusao dos itens a adquirir pela entidade adquirente. Os itens a adquirir incluem bens, servic;os e obras publicas. No desenvolvimento da actividade de qualquer aquisic;ao, a entidade adquirente deve adquirir bens e servic;os ou realizar obras publicas 」unto de fornecedores ou empreiteiros qualificados, tendo por base que a selecc;ao de fornecedores ou empreiteiros qualificados e um trabalho essencial nas actividades de aquisic;ao governamental e tambem um pre-requisito de concorrencia teal entre os concorrentes na aquisir;ao governamental, bem como e uma garantia do fornecimento ou da execu悼o normal de obras das actividades de aquisi悼o governamental. A qualifica悼0dos fornecedores integrada nas normas definidas pela aquisic;ao governamental obedece aos principios fundamentais de aquis囧o governamental, inter alia, da concorrencia teal, da publicidade e da transparencia, da 」ustic;a e da honestidade. Os fornecedores, que assumem a obrigac;ao no contrato de aquisic;ao governamental para satisfazerem a procura das entidades adquirentes, devem possuir qualificac;ao completa referente a capacidade para o fornecimento de bens e servic;os ou para a execuc;ao de obras; caso cont這rio, os itens da aquisir;ao governamental nao podem ser executados e concluidos com regularidade. Portanto, a entidade adquirente pode impor condic;oes especificas adicionais ao fornecedor, para alem dos requisitos essenciais previstos, de acordo com as caracteristicas e exigencias peculiares dos diversos itens a adquirir, permitindo-lhes prestar os itens adequados e exigidos. Contudo, os respectivos requisitos impostos aos fornecedores devem ser acei這veis e nao podem ser diferentes em relac;ao aos varios fomecedores, na medida em que causarao tratamento injusto ou discriminat6rio. Aavalia悼o da qualifica悼o dos fornecedores baseia-se em 3 aspectos, nomeadamente, recursos humanos e financeiros, tecnicas profissionais e capacidade fornecedora. Quanto aos requis itos essenciais para os fornecedores, o Decreto-Lei n.0 63/85/M nao regula a sua qualificar;ao; no entanto estes requis itos sao geralmente estipulados na documenta悼o do concurso, bem como e exigida aos concorrentes a apresenta悼odecertidoes ou declarac;oes relevantes. Quanto aos requisitos essenciais para os empreiteiros, o Decreto-Lei n.0 74/99/M, que regula o regime 」uridico de empreitadas de obras publicas, tem provisoes referentes a qualifica悼o dos concorrentes, as quais definem os documentos essenciais que devem ser 9 "Fornecedor" e um termo usado correntemente no funcionamento administrativo, bem como e a terminologia formal da legislai;iio relativa a aquisii;ao governamental da RAEM, nomeadamente do Decreto-Lei n.0 63/85/M. '° Cfr. o disposto no n.0 I do artigo 3.0 do Decreto-Lei n.0 74/99/M, "[n]o contrato de empreitada de obras publica, as partes siio …… e o empreiteiro". 315
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau incluidos na proposta a ser apresentada pelos concorrentes,11 bem como outros documentos que, face a exigencia especial dos itens a adquirir pela entidade adquirente, sejam determinados antecipadamente na documenta9ao do concurso pela entidade adquirente Apesar dessas provisoes nao indicarem explicitamente a nacionalidade dos concorrentes, deve-se retirar das provisoes de outros artigos, em que se refere que os empreiteiros sao cidadaos locais. No que respeita a participa9ao no concurso referente a empreitada de obras publicas, e permitida legalmente a participa9ao de concorrentes estrangeiros ate um certo valor, desde que satisfa9am as disposi96es do a巾go 63.0 do mesmo diploma, ou seja, simplesmente, que o registo oficial dos empreiteiros de obras publicas seja reconhecido ou tenha obtido equivalencia. Na vertente do instrumento internacional de aquisi9ao governamental, a Lei-Modelo da CNUDMI sobre a Contrata悼o Publica de Bens, Obras e Servi9os (UNCITRAL Model Law on Procurement of Goods, Construction and Services) regula a qualifica9ao dos fornecedores. As disposi96es no seu n.0 l(b) da clausula 6." estipulam que, " [p]ara poder participar no processamento de contrata9ao, os fornecedores ou empreiteiros devem demonstrar a sua qualifica9ao, satisfazendo os seguintes criterios que a entidade adquirente considera apropriados, no especifico processamento de contrata9ao de que se trata: 1) possuiras qua! ifica96es profissionais e tecnicas, competencia profissional e tecnica, recursos financeiros, equipamentos e outras instala96es fisicas, capacidade empresarial, fiabilidade, experiencia, reputa9ao e pessoal necessa「)o para executar o contrato de aquisi9ao; 2) possuir competencia legal para estabelecer o contrato de aquisi9ao; 3) nao estar insolvente, e nao se encontrar sob a tomada de controlo de bens, sob fa lencia e em processo de liquida9ao, bem como os seus neg6cios nao terem lugar na administra9ao de tribunal ou pessoal 」udicial ,assim como as suas actividades comerciais nao terem sido suspensas, nem serem sujeito activo na ac9ao 」udicial por quaisquer causas que antecedem; 4) ter cumprido as obriga96es fi scais e ter realizado os pagamentos de seguran9a social do Estado; 5) nunca ter sido, assim como os seus directores e executivos, condenado por um deli to relativo a qualquer conduta profissional ou fundada a declara9ao falsa ou fraudulenta acerca de qualifica悼o, para firmar 11 Cfr. o disposto no n.0 I do artigo 62.0 do Decreto-Lei n.0 74/99/M, "[s]em prejuizo de outros exigidos no programa do concurso, os concorrentes tern de apresentar os seguintes documentos: a) Declarac;ao, com assinatura reconhecida notarialmente, na qual o concorrente indique o seu nome, estado civil e domicilio, ou, no caso de ser uma sociedade, a denominac;ao social, a sede, as sucursais que interessem a execuc;ao do contrato, os nomes dos titulares do 6rgao de administrac;ao e de outras pessoas com poderes para a obrigarem, o registo comercial de constitu ic;ao e das alterac;oes do pacto social; b) Documento comprovativo da presta悼o da cau悼o provis6ria, quando o anuncio e o programa do concurso a 禕o dispensem; c) Documento comprovativo da inscric;ao no registo oficial dos empreiteiros, ou sua equivalencia, nos termos dos n.0' 3 e 4 do artigo 63.0; d) Documento comprovativo de que 禕oesta em divida ao Terri t6rio por contribuic;oes e impostos liquidados nos ultimos 5 anos, passado pelos competentes servic;os de administrac;ao fiscal; e) Documento cornprovativo de se encontrar regularizada a sua situac;ao contributiva para com a seguranc;a social do Territ6rio, passado pela entidade competente" 316
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental o contrato de aquis i哼o no periodo de ...... anos (o Estado promulgante especifica o prazo), antes de inicio de um processamento de aquis i哼o, e nem ter sido desqualificado em razao de um processo de desqualifica哼o ou de suspensao administrativa". Isto mostra que segundo a Lei-Modelo exige consideravel rigor em re lac;;ao a qua lificac;;ao dos concorrentes, quer quanto a garantia dos concorrentes possuirem capacidade para implementar o contrato de aquisic;;ao governamenta l quer quanto ao dever de 」ustic;;a e honestidade dos concorrentes, com a finalidade de salvaguardar a concorrencia teal e assegurar a integridade da aquisic;;ao. VI. Constitui~ao, modifica~ao e extin~ao do contrato de aquisi~ao governamental Conforme a disposi9ao do n.0 1 do artigo 165.0 do CPA, "[ d]iz-se contra to administrativo o acordo de vontades pelo qual e constituida, modificada ou extinta uma rela哼o juridica administrativa". Desde modo, o contrato de aquisi9ao govemamental que corresponde ao contrato administrativo deve cumprir esta prov isao, ou seja, e um acordo entre a Administra悼o e os intervenientes particulares pe lo qual e constituida, modificada ou extinta uma rela9ao 」uridica de aquisi9ao govemamental. 1. Constitui1rao do contrato de aquisi亞o governamental 1) Forma1rao do contrato pertinente a aquisi1rao governamental De acordo com as disposi9oes do CPA, o contrato de aquisi9iio governamental reduz-se ao contrato administrativo; por isso, a forma9iio do contrato administrativo tambem se aplica ao contrato de aquisi9ao govemamental. Ao abrigo do disposto no artigo 168.0 deste C6digo, "[s]iio aplicaveis a forma9iio dos contratos administrativos, com as necessarias adapta9oes, as disposi9oes deste C6digo relativas ao procedimento administrativo". Simplesmente, a forma9iio do contrato baseia-se em etapas e procedimentos necessarios que siio procedidos quanto a concerta9ao no sentido de chegar a um acordo de vontades para ambos os contraentes que celebrarem o contrato. Todavia, "as necessarias adapta9oes" indicadas nessa provisao niio estiio especificadas expressamente na legisla9iio relativa a aquisi9iio governamental, mas o que pode ser certo e que as necessarias adapta9oes 」a se encontram completamente nas disposi9oes referentes aos procedimentos do concurso. Teoricamente na forma悼o do contrato, os requisitos essenc國is da celebra悼o do contrato siio compativeis com a oferta e a aceita悼o, ou com o convite a oferecer, a oferta e a aceita悼o. A fonna哼o do contrato pertinente a aquisi哼o governamental aplica-se ao ultimo. 0 autor deste texto ilustra o seguinte diagrama que mostra os procedimentos antes da celebra9iio do contrato pertinente a aquisi9ao governamenta l. 317
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Figura 1 - Procedimento da forma1;iio do contrato pertinente a aquisi1;iio governamental Entidade responsavel I pe a aqu1s1<;ao (Aceitante) Publicar o anuncio do concurso Receber a proposta 1 Avaliar a proposta u——) -.I, Tomardec磷oForma~ao do contrato pertinente it aquisi~ 訕 governarnentalConvite a oferecer~ Iii Oferta oil Negoci這0~匕Adjudica9ao A· · t 匕cc1ta<;ao Nao ad」udic羣0 Tcrminar a Ofcrta • (1) Convite a oferecer Concorrente (Ofertante) Levantar a documentac;iio do concurso e elaborar a proposta j, Apresentar a proposta Alterar os termos da proposta Celebrar o contrato N沁 se che~ou a um acor o 0 convite a oferecer na forma邙o do contrato geral e o acto de incitac;ao ao interessado na oferta, no sentido do mesmo enviar a oferta da declara哼o negocia l. No convite a oferecer, em geral, nao se incluem os requisitos necessarios nem o conteudo do contrato a celebrar. Todavia, a formac;ao do contrato pertinente a aquisic;ao governamental e diferente da formac;ao do contrato generalizada, pelo que o convite a oferecer enrafza-se no anuncio do concurso e o seu conteudo e livre mesmo que os seus factores sej am previstos legalmente e inclui materias e regulamentos dos documentos nele indicados. Embora o anuncio de ao publico o conhecimento de que a Administra悼o pretende adquirir os itens exigidos, em causa, e convide os concorrentes interessados a apresentarem livremente as suas propostas, estes deve這o preencher as condic;oes de qualificac;ao para o fazerem e observar as restric;oes na elaborac;ao de proposta, conforme os conteudos contidos na documentac;ao do concurso, sendo concretamente: o programa do concurso, o caderno de encargos, o pro」ecto, caso exista, os necessarios anexos, etc.12 Conforme o disposto no n.0 I do artigo I 0.0 do Decreto-Lei n.0 63/85/M, "[o] concurso tera por base um caderno de encargos e um programa de 12 No que concerne a aquisi悼o de bens e servic;os, ao abrigo do disposto na alinea c) do n.0 2 do artigo 13.0 (Anuncio do concurso) do Decreto-Lei n.0 63/85/M, "[o] local e horario em que poderao ser examinados o caderno de encargos e o programa do concurso". No que concerne a realizac;ao de obras publicas, ao abrigo do disposto na alinea e) do n.0 2 do artigo 56.0 do Decreto-Lei n.0 74/99/M, " ..... podem ser examinados o projecto, o caderno de encargos, o programa do concurso e os documentos complementares, ou os elementos patenteados para efeitos de apresentac;ao do antepro」ecto, …". Estas provisoes indicam que a oferta (proposta) apresentada pelo ofertante (concorrente), ap6s a obtenc;ao dessa documentac;ao, deve ser elaborada conforme o regulado nessa documentac;ao 318
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental concurso, ….. " ; o n.0 2 regula que " [ o] programa do concurso e o caderno de encargos nao devem conter disposi9ao alguma que contrarie ou altere o que se dispoe neste diploma". Conforme o disposto no n.0 1 do artigo 52.0 do Decreto-Lei n.0 74/99/M, " [o] concurso tern por base um projecto, um caderno de encargos e um programa do concurso, apresentados pelo dono da obra". 0 convite a oferecer atinente a aquisi幃o governamental produz efeitos desde a promulga9ao do anuncio do concurso ate ao prazo Ii mite para entrega das propostas, contido no anuncio em causa卫 No que respeita a aquisi哼o de bens e servi90s, este prazo nao pode ser inferior a 15 dias e superior a 180 dias; 14 no que respeita a realiza9ao de obras publicas, este prazo nao pode ser inferior a 20 dias e superior a 90 dias.15 A respectiva forma de publica悼o tambem e prevista legalmente. 0 anuncio do concurso deve ser publicado no Boletim Ofic ial da RAEM e em dois jornais mais lidos da Regiao, pelo menos um jornal chin迏 e outro portugues. 16 Qualquer conteudo contido no convite a oferecer nao pode ser alterado. Uma vez que ha」a necessidade de o alterar, a altera9ao deve ser notificada aos ofertantes que 」a aceitaram o convite, bem como, por quaisquer meios, permitir aos ofertantes que posteriormente terao aceite o convite obter o conteudo integral do convite a oferecer. Entretanto, caso os ofertantes tenham duvidas sobre os conteudos e condi95es contidos no convite a oferecer, relativo a aquisi9ao governamental, podem solicitar, no primeiro ter90 do prazo de validade do convite a oferecer, um esclarecimento feito pela parte que lan9a o convite a oferecer. Esta deve pres迢-lo no segundo ter90 do mesmo prazo de validade卫 0 ofertante s6 apresenta a 13 Cfr. o disposto no artigo 58.0 (Apresenta<; 恥 das propostas) do Decreto-Lei n.0 74/99/M, "[a]s propostas dos concorrentes devem ser apresentadas no prazo fixado no anuncio do concurso, sob pena de nao serem admitidas". 14 Cfr. o disposto no artigo 14.0 (Prazo para apresenta悼o de propostas) do Decreto-Lei n.0 63/85/M, "I. Os prazos para apresenta悼o de proposta deverao, em regra, estar compreendidos entre quinze e cento e oitenta dias, consoante a natureza e importancia dos bens e servi<;os a adquirir. 2. Estes prazos sao contados da data de publica悼o do anuncio no Boletim Oficial". 15 Cfr. o disposto no n.0 I do artigo 59.0 (Prazo de apresentac;ao) do Decreto-Lei n.0 74/99/M, "[o] prazo a que se refere o artigo anterior deve ser fixado entre 20 e 90 dias, em harmonia com o volume e a complexidade da obra". 16 Cfr. o disposto no artigo 9.0 (Publicac;ao dos actos) do Decreto-Lei n.0 63/85/M, " I. Sempre que a lei exija a publicac;ao de alguns actos, entende-se que sera feita no Boletim Oficial. 2. Far-se-a tambem a publica邙o em dois jornais do Territ6rio, sendo uma lingua portuguesa e o outro de lingua chinesa"; cfr o disposto no artigo 51.0 (Publica<;ao dos actos) do Decreto-Lei n.0 74/99/M, "[s]empre que a lei exija publicac;ao de algum acto, a mesma e feita no Boletim Oficial, bem como em dois dos 」ornais mais lidos do Territ6rio, sendo obrigatoriamente um de lingua portuguesa e outro de lingua chinesa". 17 Cfr. o disposto no n.0 I do artigo 57.0 (Esclarecimento de duvidas surgidas na interpreta<;ao dos elementos patenteados) do Decreto-Lei n.0 74/99/M, "[o]s esclarecimentos necessarios a boa compreensao e interpreta<;ao dos elementos patenteados devem ser solicitados pelos concorrentes no primeiro ter<;o 319
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau oferta ap6s a compreensiio clara do convite a oferecer. (2) Oferta 0 ofertante que aceitou o convite a oferecer apresenta uma oferta ao aceitante, ou seja, o concorrente interessado entrega a proposta a entidade adquirente, no prazo de validade do convite a oferecer. Ao abrigo do disposto no n.0 1 do artigo 21.0 do Decreto-Lei n.0 63/85/M, "[a] proposta e o documento pelo qual o concorrente manifesta a entidade ad」 udicante a vontade de contratar e indica as condic;:oes em que se dispoe faze-lo". Ao abrigo do disposto no n.0 I do artigo 68.0 do Decreto-Lei n.0 74/99/M, "[a] proposta e o documento pelo qual o concorrente manifesta ao dono da obra a vontade de contratar e indica as condic;:oes em que se dispoe a faze-lo". No que diz respeito ao conteudo da proposta, a sua elaborac;:ao esta sujeita a restri哼o fixada no convite a oferecer. Esta restri哼o encontra-se, em termos formais e materiais, enraizada nas disposic;:oes destes diplomas e nos conteudos do programa do concurso e do caderno de encargos, especialmente nos a1tigos 22.0 e 23.0, do primeiro diploma, e nos artigos 69.0 a 72.0, do ultimo diploma, respectivamente. Para alem disso, a proposta que se considera como oferta tem um prazo de validade, e o aceitante 禕o pode aceitar uma oferta invalida para tomar um compromisso. No que diz respeito a aquisi哼ode bens e servic;:os, o prazo de validade da oferta nao e contado a partir do dia da entrega da proposta pelo concorrente, mas 90 dias a partir do dia do acto publico do concurso. No pressuposto de o concurso ainda 禰o se encontrar adjudicado, e caso nao ha」a um ofertante que pec;:a o termo da eficacia de oferta (que ea proposta), a validade da oferta em questao pode ser prorrogada ate 180 dias, ou seja o prazo total valido da oferta e umm的mo de 270 dias卫 No que diz respeito a realiza悼o de obras publicas, o prazo valido da oferta e de 90 dias, contados a partir do encerramento do acto publico do concurso. No pressuposto de o concurso nao se encontrar ad」udicado, e caso nao haja um ofertante que pec;:a o termo da validade da oferta, depois do prazo decorrido, a validade de oferta em questao pode ser prorrogada 60 dias, ou seja, o prazo total valido da oferta e um maximo de do prazo fixado para a apresentac;ao das propostas e prestados, por escrito, pela entidade para o efeito indicada no programa do concurso ate ao fim do terc;o imediato do mesmo prazo". 18 Cfr. o disposto no artigo 36.0 (Prazo de validade da proposta) do Decreto-Lei n.0 63/85/M, " I. Decorrido o prazo de noventa d國s, contados da data do acto publico do concurso, cessa, para os concorrentes que nao ha」am recebido comunicac;ao sobre a ad」ud icac;ao, a obrigac;ao de manter as respectivas propostas, tendo os interessados direito a restituic;ao ou libertac;ao da cauc;ao provis6ria prestada. 2. Se, findo aquele prazo, nenhum dos concorrentes, requerer a restituic;ao ou libertac;ao da cauc;ao provis6ria, considerar-se-a esse prazo prorrogado, por consentimento 迢cito dos concorrentes, ate a data em que seja formulado o primeiro requerimento nesse sentido, mas nunca por mais de cento e oitenta dias. 3. Findo o prazo de cento e oitenta dias previsto na parte final do numero anterior, a entidade ad」udicante procedera 。ficiosamente a restituic;ao ou libertac;ao da cauc;ao provis6ria prestada pelos concorrentes". 320
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental 150 dias.19 A ofe1ta pode ser cancelada, mas o pressuposto e que a desistencia deve ser feita antes da validade da oferta, e assim sendo, a oferta nao chega a produzir efeitos e o aceitante fica sem saber o seu conteudo. Por isso, a desistencia feita pelo ofertante nao causa qualquer influencia. A validade da oferta aqui mencionada tern inicio a partir da data limite para o concorrente apresentar a proposta. 0 objectivo da desistencia da oferta e cancelar a oferta ou levantar novamente uma outra oferta. Al迢s, o ofertante tambem pode alterar o conteudo da oferta, mas s6 no prazo de validade do convite a oferecer, desde que, neste prazo, a parte que levante o convite a oferecer, ou se」a, o aceitante desconhe9a e nao se」a capaz de saber o conteudo da oferta. Concretamente, a entidade adquirente nao pode saber o conteudo da proposta, antes do prazo limite para entrega da proposta, pois o concorrente pode, por sua pondera9ao, cancelar a proposta ou modificar o conteudo da proposta que acha mais id6neo. (3) Aceitai;ao Na formac;:ao do contrato em geral, se depois de receber a oferta apresentada pelo ofertante, o aceitante reconhecer que uma parte dos termos ou do conteudo da oferta niio preenche os seus requisitos e niio pode proceder a aceitac;:iio, entiio deve dar inicio a negoci羣o ou discussiio sobre os respectivos termos ou conteudo e requerer ao ofertante que defina e apresente novamente os termos ou conteudo. Caso o aceitante reconhec;:a que estes termos ou conteudo estiio em conformidade, pode proceder a aceitac;:ao perante a oferta apropriada ou, no caso cont函rio, cessar em seguida a aceitac;:ao.20 Na formac;:ao do contrato pertinente a aquisic;:ao governamental, e acordado que a avaliac;:ao dos produtos acabados, a adquirir, cu」as qualidades silo padronizadas, tern por base o prec;:o e, quando os concorrentes propoem prec;:os identicos, e permitido proceder a negociac;:ao na sessiio do acto publico do concurso, ou seja, lanc;:ar-se imediatamente licitac;:iio. 0 modo de licitac;:iio faz-se na forma verbal que e a forma de "licitac;:ao aberta" regulada legalmente, deixando a entidade adquirente obter o melhor prec;:o, antes de avaliar as propostas conforme os criterios de avaliac;:ao.21 Contudo, o autor deste texto entende que a forma de "licitac;:ao fechada", que se 19 Cfr. o disposto no n.0 I do artigo 93.0 (Prazo de validade da proposta) do Decreto-Lei n.0 74/99/M, "[d] ecorrido o prazo de 90 dias, contados a partir da data do encerramento do acto p(1blico do concurso, cessa, para os concorrentes que nao tenham recebido comunicac;ao de !hes ter sido ad」udicada a empreitada, a obrigac;ao de manter as respectivas propostas, tendo os concorrentes direito a restituii洹o ou libertac;ao da cauc;ao provis6ria prestada". 20 Laurence Koffman et al (2007). The Law of Contract. Oxford University Press. UK: Oxford, pp. I 0-1. 21 Cfr. o disposto no artigo 32.0 (Licitac;ao verbal) do Decreto-Lei n.0 63/85/M, " I. Quando diferentes concorrentes tiverem oferecido o mesmo prec;o e este seja mfnimo entre todos os propostos, proceder-se-a em acto contfnuo a licitac;ao verbal, somente entre os ditos concorrentes, pelo perfodo de 15 minutos. 2. Nesta licitac;ao, os lanc;os serao oferecidos pelos concorrentes seguindo a ordem de numera悼o das respectivas propostas e comec;ando pelo numero mais baixo. 3. Na licitac;ao, a diferenc;a entre cada um 321
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau adoptaria, seria mais reconhecida pela sociedade actual e seria uma forma entre outras que se enrafza na concorrencia leal. Na aceita悼o da formai;ao de um contrato em geral, o aceitante 禕o assume a obriga悼0de responder ao ofertante, pois nao existe obrigai;ao necessaria para iniciar a aceitai;ao. Todavia, o aceitante pode tomar a op9ao de aceita9ao face a oferta, mas s6 aquela que contenha termos definitivos, e nao pode aceitar a oferta que contenha termos indicativos.22 No momento em que o aceitante esta a tomar a decis恥 de aceita悼o, o ofertante 呻o pode anular ou alterar os termos ou conteudo da oferta, senao, o aceitante passara a serum sujeito prejudicado尹 Contudo, na aquis i悼o governamental, o aceitante 禕o tern a obrigai;ao de assumir um compromisso face a oferta apresentada pelo ofertante, mas tern a obrigai;ao de responder ao ofertante, se aceita ou nao a oferta apresentada. Quanto a cessa悼o da ofe1ta pelo aceitante, a lei contem disposii;oes exactas para esse efeito. No que respeita a decisao de nao-ad」udica悼o tomada pela entidade adquirente, o "direito de nao-ad」udica9ao" conferido por lei e aplica-se geralmente em 4 situa9oes: (a) Embora um estudo de necessidade sobre o item a adquirir se inicie antes do desenvolvimento do concurso, a aquisi9ao do referido item deve ser adiado para um prazo minimo de 6 meses no funcionamento normal em que ha consenso durante o procedimento do concurso, especialmente no procedimento de avalia9ao ou no de ad」udicai;ao. Neste caso, a entidade ad」 udicante deve函 ter uma 」ustificai;aofundamentada para tomar a decisao de adiar a aquisi禕o;(b) Quando no concurso se fixa um valor-base, os valores totais de todas as propostas ou o valor total da proposta que apresenta as melhores condii;oes silo superiores a esse valor-base; (c) A entidade adquirente detecta a existencia de conluio entre os concorrentes, bem como prova de que se presume a ocorrencia deste facto; (d) A comissao de avalia9ao, que e nomeada previamente, aprecia as propostas conforme os criterios pre-definidos e considera que os conteudos apresentados em todas as propostas nao preenchem os requisitos mfnimos de qualidade previstos no caderno de encargos. Logo, a entidade adquirente que considera nao haver nenhuma proposta que preenche as condii;oes e requisitos do concurso deixa de dos lan90s nunca sera inferior a quantia fixada no programa do concurso. 4. Quando niio ha」a lan90 na licita9ao verbal, a escolha do ad」udicatario sera feita livremente pela entidade adjudicante" 22 Os tennos indicativos sao, como por exemplo, o pre90 proposto de uma proposta fixa-se I 0% inferior ao prec;o mais baixo no mesmo concurso, o prazo de entrega e 2 dias menos do que o prazo mais curto no mesmo concurso, etc. Embora esses termos indicativos pare9am melhor beneficio ao nivel de administra9iio para a entidade adquirente, o concorrente niio tern a certeza de poder completar ou satisfazer, na pratica, estes termos comparativos na oferta. Afinal, a Administrac;iio niio pode chegar ao 両ectivo desse concurso, por isso, os termos indicativos nao se aceitam regra geral 23 Li Lina (2004). A Fundamenta~ 砌 do Direito de Contra/a. Instituto Politecnico de Macau, p. 251 322
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental ter necessidade de adjudicar, caso contra「io, pode seleccionar, entre as propostas adequadas, urna proposta que apresente as rnelhores condi9oes para ser ad」 udicada.Para alem disso, a lei contem disposii;:oes claras para a nao-aceitai;:ao das propostas. Ao abrigo do disposto no artigo 24.0 do Decreto-Lei n.0 63/85/M, "[a] proposta 洄0 sera considerada: a) se faltar algum elemento essencial dos inclufdos no modelo indicado no programa do concurso; b) se, tratando-se de proposta condicionada, contiver alterai;:oes de clausulas do caderno de encargos em relai;:ao as quais o programa do concurso nao admita modificai;:oes; c) sea proposta ou qualquer dos documentos cu」a apresentai;:ao se」aobrigat6ria tiverem sido recebidos pela entidade competente depois do termo do prazo fixado no anuncio do concurso; d) se na proposta faltar a assinatura do proponente". 2) Eficacia e estabelecimento do contrato de aquisi«;lio governamental Geralmente, a eficacia do contrato constitui o inicio da legalidade do contrato e estabelece a coercividade juridica em relac;ao aos contraentes.24 0 estabelecimento do contrato indica que os contraentes chegam a um acordo sobre os principais termos do contrato亞 Na legislac;ao vigente relativa a aquisic;ao governamental da RAEM, a eficacia e o estabelecimento do contrato 彧o dois conceitos independentes, existindo termos especificos que os estipulam respectivamente. Em regra, o contrato estabelece-se depois de produzir efeitos. Nas actividades de aquisi悼o governamental da RAEM, a entidade adquirente deve cumprir as provis6es juridicas e seleccionar um concorrente que apresente a proposta com melhores condic;oes, conforme o procedimento do concurso; mediante a ad」udicac;aoo concorrente torna-se ad」 udicatario e a medida que celebra contrato com ele, no prazo legalmente fixado, torna-se fornecedor ou empreiteiro. Entao, neste procedimento qual e a etapa em que o contrato de aquis辱o govemamental comec;a a produzir efeitos? A lei contem disposic;6es claras. Contudo, o momento em que o contrato de aquisi哼o governamental comec;a a produzir efeitos depende da sua forma de apresentac;ao. De um modo geral, o contrato de aquisi悼o governamental deve ser visado pelo Tribunal Administrativo, senao, o mesmo nao produz efeitos. Ao abrigo do disposto no n.0 I do a1tigo 18.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M, "[o] contrato ….. devam ser obrigatoriamente reduzidos a escrito …… es函o sujeito ao visto do Tribunal Administrativo, ……"; ao abrigo do n.0 I do artigo 20.0 do mesmo, "[n]enhum contrato podera comec;ar a produzir os seus efeitos em data anterior a do visto do Tribunal Administrativo, sendo responsaveis, solidariamente, todas as autoridades e funcion缸ios que lhe derem execuc;ao". Por outras palavras, desde que o Tribunal Administrativo de o visto ao contrato, o mesmo produz efeitos imediatamente. 24 Idem, p. 305. 25 Idem, p. 306 323
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Contudo, a disposi哼o restrita deste artigo aplica-se apenas ao contrato de fomecimento referente a aquisic;ao de bens e servic;os, e a sua aplicabilidade as empreitadas de obras publicas e excluida conforme o n.0 2 do mesmo artigo: "[e]xcluem-se do disposto no numero anterior os contratos de empreitadas de obras publicas, cujos efeitos financeiros, porem, s6 poderiio produzir-se depois do visto". Assim, esta provisiio implica que o contrato de empreitada de obras publicas esteja su」eito a outro diploma. Contudo, a eficacia do contrato 呻o esta prevista directamente no Decreto-Lei n.0 74/99/M, mas e contemplada na disposic;iio do n.0 3 do seu artigo I 08.0, sendo que "[l]ogo que o contrato referido no numero anterior esteja em condic;oes de produzir a plenitude dos seus efeitos, ……"; na disposic;ao do seu n.02, "[o] contrato …… quando su」eito a todas as formal idades na sua celebrac;iio, deve cons tar de documento autentico, exarado ou registado em livros da entidade interessada, ……". Pelo exposto, o Decreto-Lei n.0 74/99/M 禕o refere directamente qua! a etapa em que o contrato de aquisic;ao governamental produz efeitos, mas apenas refere que "o contrato ...... esteja em condic;oes de produzir a plenitude dos seus efeitos". Entiio, quando e que o contrato reune as condic;oes? Segundo as etapas do procedimento da aquisic;iio govemamental, o contrato de empreitada de obras publicas esta em condic;oes de produzir efeitos, quando a entidade adquirente e o adjudica這rio concordam com a minuta do contrato e s6 depois do ad」udicatario apresentar a relevante cau哼o definitiva. Neste momento, considera-se a eficacia do contrato de empreitada de obras publicas. Seo contrato for comprovado pelo tftulo substitutivo, este deve ser visado pelo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto na alinea e) do n.0 1 do artigo 19.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M, seniio, o titulo substitutivo do contrato niio produz efeitos. Caso niio se encontre um tribunal que assuma a competencia de dar o visto ao contrato, resultando na falta de sujeito executante quanto ao artigo 20.0 do referido Decreto-Lei, o mesmo torna-se inexequivel. Ja que este artigo invoca a impraticabilidade pela falta de su」eito executante, presume-se que o contrato que 禕o carec;a de aprova哼o de visto e produza efeitos directamente. Assim, o momento em que o contrato produz efeitos pode ser retroagido a presta哼o da cau哼Odefinitiva pelo ad」udicatario ea minuta do contrato acordada por ambas as partes do contrato de aquisi悼o governamental. De acordo com o conceito referente ao estabelecimento do contrato supracitado, tambem a partir do mesmo rnornento se considera o estabelecirnento do contrato de aquisi悼o governamental. Quanto ao contrato de aquisic;ao governarnental comprovado por docurnentos particulares, e tendo em vista que 禕o existe contrato escrito, 禕o tern lugar a celebra悼0de contrato. Sendo assirn, a partir do momento em que se pode provar o efeito do contrato de aquisic;ao governamental, considera-se tarnbern esse rnornento o do estabelecirnento do contrato que o Decreto-Lei n.0 122/84/M preve. Ao abrigo do disposto no n.0 2 do artigo 11.0, "…., o contrato fica perfeito mediante documento em que o ad」udicante aceite a proposta do adjudicatario, desde que esta tenha sido forrnulada corn observiincia dos requisitos legais aplicaveis ao processo de concurso ou de a」uste directo". Por outras palavras, isto significa, 324
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental que a proposta do concorrente e seleccionada pela comissao de avaliac;:,ao como sendo a proposta do concorrente preferida, devendo, em seguida, ser ad」udicada superiormente por despacho pela entidade ad」udicante. Este momento significa que a entidade adquirente aceita a oferta apresentada pelo concorrente e toma um compromisso na forma escrita. Assim, visto que o contrato de aquisic;:,ao govemamental provado por documentos particulares nao ira ter lugar a celebrac;:,ao de contrato, esse momento considera-se pois simultaneamente o estabelecimento de contrato da aquisi悼o govemamental. 2. Modifica,;ao do contrato de aquisi,;ao governamental A modificai;:ao do contrato de aquisi哼o govemamental faz-se depois do estabelecimento do contrato de aquisii;:ao govemamental, tendo como pressuposto que a entidade adquirente e/ou o fomecedor ou o empreiteiro nao mudam, e antes da implementai;:ao comp I eta ou parcial dos direitos e deveres, quando os contraentes concordam em alterar ou complementar parte do conteudo contratual, ou a entidade adquirente que implementa os poderes publicos altera, unilateralmente, o conteudo contratual, ou o fomecedor ou o empreiteiro solicita a alterai;:ao do conteudo contratual. Tendo em considera性o que o contrato de aquisi西o govemamental visa obter o item ob」ecto do consentimento de vontades, mediante um procedimento de concurso rigoroso, a sua modificai;:ao nao permite alterar o item ob」ecto, senao, considera-se a anulai;:ao do contrato ea celebra邙ode um outro. Alem do mais, a modifica慎o do conteudo contratual nao pode ser feita, com base na vontade sub」ectiva de qualquer uma das partes contratantes, mas esta sujeita a mudani;:a de circunstancias ob」ectivas ou extemas. Uma vez que o conte(1do contratual da aquisi西o govemamental se altere, a rela哼o contratual deve ser mantida. No sentido dos contraentes da aquisii;:ao governamental cumprirem o objecto contratual, o desenvolvimento do conteudo contratual deve estar em harmonia com a mudani;:a circunstancial e, para isso, actualiza-se em conformidade. Se a mudani;:a circunstancial interferir no cumprimento dos deveres da parte contratante, nos termos do conteudo contratual, este s6 pode ser alterado ou complementado com o consentimento dos contraentes. De acordo com a disposi悼o do n.0 I do artigo 400.0 do CC, " [o] contrato deve ser pontualmente cumprido, e s6 pode modificar-se ...... por mutuo consentimento dos contraentes ou nos casos admitidos na lei" . Em segundo lugar, de acordo com o direito administrativo, a entidade adquirente pode alterar unilateralmente o conteudo contratual para assegurar o interesse publico. Contudo, a alterai;:ao do conteudo deve ser realizada no iimbito do ob」ecto do contrato, e assegurando o equilibrio financeiro da aquisii;:ao. Caso contrario, se o objecto do contrato de aquisii;:ao for alterado, te函 de ser celebrado um novo contrato. Ademais, a entidade adquirente pode ajustar o encargo financeiro para com o fomecedor ou o empreiteiro, atraves de alterai;:ao contratual. Este encargo inclui a indemnizai;:ao ao fomecedor ou ao empreiteiro, pelo dano causado. Caso o encargo global seja superior, deve ter-se em ateni;:ao a despesa ori;:amentada 325
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau prevista; se, pelo contrario, o encargo seja inferior ao orc;:amentado, o remanescente orc;:amental podera ser usado para adquirir outros itens. Em terceiro lugar, em situac;:oes extraordin如as, o dire ito civil permite aos contraentes a lterarem o conteudo contratual. Conforme o disposto no n.0 l do artigo 43 l.0 do CC, " [s]e as circunstiincias em que as partes fundaram a decisao de contratar tiverem sofrido uma a lterac;:ao anormal, tem a parte lesada dire ito ...... a modifi cac;:ao dele segundo 」uizosde equidade, desde que a exigencia das obrigac;:oes por ela assumidas afecte gravemente os principios da boa fe e nao este」a coberta pe los riscos pr6prios do contrato" 3. Extin~ao do contrato de aquisi~ao governamental Antes da irnplernentac;ao cornpleta do contrato de aquisi哼o governarnental, os contraentes podern extinguir, por lei ou convenc;ao, e terrninar a irnplernenta悼o dos restantes deveres contratados. Ha 碌s causas essenc iais para a extin悼o do contrato de aquisic;ao governamental:26 ( I) ambas as partes do contrato de aquis ic;ao governamental concordam, em unanirnidade, corn a cessac;ao do contrato. Ao abrigo do d」sposto no n.0 I do artigo 426.。do CC, " [ e] admitida a resolu悼o do contrato fundada na lei ou em convenc;ao". Assim, desde que arnbas as partes do contrato de aquisic;ao dernonstrern o seu consentirnento, podern estabelecer a resoluc;ao do contrato, cuja irnplernenta哼o nao foi realizada. A soluc;ao para os deveres nao curnpridos por arnbas as partes deve ser dec idida em convenc;ao; no entanto, geralrnente o contraente que estabe lece a resoluc;ao do contrato deve indernnizar a outra parte pelos danos causados. Na pratica, e geralrnente o fornecedor ou o ernpre ite iro que requer a entidade adquirente, a resoluc;ao do contrato de aquis ic;ao governamenta l; (2) a entidade adquirente recorre ao poder publico para cessar o contrato, baseado no interesse publico. Para preservar o interesse publico de danos na aquisic;ao executada pelo governo, a entidade adquirente pode usufruir do poder conferido por lei, rescindindo unilateralmente o contrato de aquis ic;ao governamenta l, sem consentimento do fornecedor ou do empreite iro. Contudo, a entidade adquirente deve indernnizar re levanternente o lesado pe los deveres incornpletos, assirn corno o fornecedor ou o ernpreiteiro. Conforme o disposto no artigo 167.0 do CPA, a entidade adquirente pode " [r]escindir unilate ralrnente os contratos por imperativo de interesse publico devidarnente fundamentado, sern prejuizo do pagamento de 」usta indemnizac;ao"; (3) a violac;ao positiva do contrato de uma parte contratante resulta no nao-cumprimento dos deveres contratados e, consequentemente, na extinc;ao do contrato. Sabendo que urna das partes contratantes relativa a aquis ic;ao governarnenta l e a Administr這o, o seu principal dever traduz-se nas despesas com o encargo financeiro, devendo estas ser pagas, nurna vez ou nurn periodo fraccionado, ao fornecedor ou ernpreite iro, conforrne o p razo previsto nos te rmos contratados. No firn do pagarnento, 26 Zhang Chuan (2007). Esludo Comparativo na駟 de Aquisi900 Governamental. publicado pelo Editor Zhengfang de Pequim, China, p 263 326
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental o
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau a MOPS00.000, ou o prazo de entrega ou fornecimento do item a adquirir, superior a 6 meses,27 Caso 禕o se verifique, 禕o e necessaria a celebra哼o do contrato escrito, sendo que a eficacia do contrato em questao deva ser provado, conforme as situa96es relevantes, pelo titulo substitutivo ou por documentos particulares. De qualquer modo, os direitos e deveres pertinentes a ambos os contraentes da aquisi哼o governamental devem ser estabelecidos na base do principio da voluntariedade e o contrato escrito deve ser formalizado. Ao abrigo do disposto no n.0 l do artigo 13.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M,"….. . , a celebra悼o do contrato se函 forn1alizada em documento autentico oficial, exarado ou registado em livro pr6prio do Servi90 interessado, servindo como oficial publico o funcionario para o efeito designado no respectivo diploma organico ou, no s面ncio deste, por despacho do Governador [ agora Chefe do Executivo]". Alem do mais, conforme a legisla悼o relativa a aquisi悼o governamental, a celebra幃o do contrato deve ser outorgada na Direc9ao dos Servi9os de Finaniyas,28 onde o contrato e preparado e registado pelo notario privativo da DSF, o qua! e nomeado por despacho do Chefe do Executivo, e apoiado pela Divisao de Notariado da DSF.29 Todavia, os serviyos e organismos aut6nomos que disponham de notario privativo tem competencia para lavrar os seus pr6prios contratos de aquisi悼o governamental ou, alternativamente, lavr缶los na DSF.30 2. Termos principais e teor do contrato de aquisii;ao governamental 0 contrato de aquisi9ao govemamental e um contrato administrativo e pertence ao contrato do direito publico, cu」as disposi95es e clausulas sao diferentes e nao sao aplicadas 27 Cfr. o disposto no n.0 I do artigo 12.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M. 28 Cfr. o disposto no n.0 I do artigo 1.0 (Actos e contratos) do Regulamento Administrativo n.0 23/2000, "[s]ao obrigatoriamente lavrados na Direcc;ao dos Servic;os de Financ;as (DSF), todos os actos e contratos, em que devam outorgar os Servic;os da Administrac;ao da Regiao Administrativa Especial de Macau, em harmonia com os despachos do Chefe do Executivo ou por expressa determina哼o da lei". 29 Cfr. o disposto na alinea a) do artigo 28.0 (Divisao de Notariado) do Decreto-Lei n.0 30/99/M, "[計Divisao de Notariado, ...... , cu」a acc;ao se enquadra no dominio da prepara悼o, formalizac;ao e registo de actos e contratos, apoiando o notario privativo da DSF, compete, nomeadamente", "[m)inutar e registar contratos e outros neg6cios juridicos em que deva outorgar o Territ6rio [agora Reg頃o], atraves da DSF" Este notario privativo e designado conforme a disposic;ao do artigo 2.0 do Regulamento Administrativo n.0 23/2000, "[ e] competente para lavrar os actos e contratos previstos nos n.°' I e 3 do artigo anterior o notario privativo da DSF, nomeado por despacho do Chefe do Executivo, sob proposta do director dos Servii;os de Finarn;;as". 3° Cfr. disposto no n.0 2 do artigo 1.0 (Actos e contratos) do Regulamento Administrativo n.0 23/2000, "[a]s entidades ou fundos aut6nomos, que disponham de notario privativo, tern competencia para lavrar os seus pr6prios actos e contratos, ficando, todavia, obrigados ao cumprimento das demais disposic;oes do presente diploma ou de qualquer lei ou regulamento especial em vigor"; o n.0 3 regula que "[a]s entidades e fundos referidos no numero anterior podem, altemativamente, lavrar na DSF os mesmos actos e contratos". 328
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental 認 cl知sulas contratuais gerais do direito privado.31 De」ure, o teor contratual referente a aquisis;ao governamental nao s6 e reservado as diversas clausulas do contrato mas, tambem, inclui todos os documentos e informa96es anexas ao mesmo. Isto representa e determina a declaras;ao negocial entre a entidade adquirente e o fornecedor ou o empreiteiro, e reflecte os deveres e os direitos de ambos os contraentes, atraves das clausulas, documentos e i nforma96es. 0 direito administrativo 呻o regula as clausulas essenciais e conteudo contratual da aquisis;ao governamental. Contudo, na legisla哼o relativa a aquisi<;ao govemamental, o respectivo regime de despesas e os direitos processuais regulam as principais clausulas que sao inclu[das necessariamente no contrato de aquisis;ao governamental. Estes ainda regulam a inclusao das informa96es. No que respeita aos direitos processuais referentes a aquisis;ao de bens e servis;os, de acordo com o disposto no artigo 48.0 do Decreto-Lei n.0 63/85/M, " ...... , consideram-se integrados no contrato, em tudo quanto por e le nao for explicita ou implicitamente contrariado, o caderno de encargos e os demais elementos patentes no concurso". No que respeita ao regime 」uridico do contrato de empreitada de obras publicas, de acordo com o disposto no n.0 I do artigo 106.0 do Decreto-Lei n.。74/99/M, "……, consideram-se integrados no contrato, em tudo quanto n的 for explicita ou implicitamente contrariado por ele, a proposta do ad」udica這rio, o pro」ecto, o caderno de encargos e os demais elementos patentes no concurso, bem como todas as pes;as que se refiram no titulo contratual". Neste sentido, o contrato de aquisi<;ao govemamental nao se limita as disposi96es das pr6prias clausulas, mas tambem integra os documentos alistados no referido artigo e outras informa96es ainda nao previstas. Isto e, os direitos gozados e os deveres assumidos pela entidade adquirente e pelo fornecedor ou empreiteiro que executam o contrato de aquisi<;ao governamental, nao se limitam as pr6prias clausulas contratuais, mas sim abrangem as informa96es, ainda 呻o previstas, contidas no contrato. As principais clausulas do pr6prio contrato de aquisi邙o govemamental estao previstas essencialmente na lei , incluindo o artigo 17.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/ M, o artigo 49.0 do Decreto-Lei n.0 63/85/M e o artigo I 07.0 do Decreto-Lei n.0 74/99/M. De acordo com as disposi96es desses artigos, o autor deste texto agrupa os conteudos que devem ser contidos no contrato de aquisis;ao govemamental que vem demonstrados na seguinte tabela. 31 Cfr. o disposto na alinea c) do artigo 3.0 (Excepi;oes) da Lei n.0 17/92/M - Clausulas Contratuais Gerais, "[a] presente lei nao se aplica" "[a] contratos submetidos a normas de direito publico" 329
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Tabela 1 - Termos essenciais e previstos Iegalmente no contrato de aquisi~ao governamental !tens Regime de despesas Direitos processuais relativos a aquisi~ao governamental regulados relativo a aquisi\'.lio Aquisi~iio de Empreitadas de obras nas governamental clausulas hens e servi~os publicas contratuais Artigo 17.0 do Artigo 49.0 do Artigo 107.0 do DL n.0 122/84/M DL n.0 63/85/M DL n.0 74/99/M - identificac;ao da entidade - identifica悼o do - identifica1,ao do dono da publica; adjud1cante e do obra e do empreite1ro Contraente - elementos de adjud,catario 1dentifica<; 沁 doconcorrente preferido - despacho que aprovou (n沁 esta prev1sta) - despacho que confenu Autoriza<;lio a minuta e autorizou a poderes para lavrar o para a celebra1yao do contrato; contrato celebra~ao - despacho de delega悼0de contrato de poderes para outorga, quando for o caso Base de (nao esta prevista) - diploma que ha」a - despacho de ad」ud1cac;aoadjudica亞0 autorizado a adjudicac;iio Outras (n恥 esta prevista) - conteudos que se - especificai;ao da condi~oes anexam a proposta empreitada de obras; para a - teor das condii;oes da execu~iio de proposta contrato Objecto de (esta prevista) (esta prevista) (nao esta prevista) contrato - datas dos respectivos - prazo de entrega ou - prazo de execu悼0Prazo do inicio e termo do prazo conclusao de obras contrato de fornecimento e de execuc;iio Garantia (esta prevista) - cauc;ao defin itiva - cauc;iio definitiva - forma, prazos e restantes - forma de pagamento - forma e prazo de Pagamento condic;oes relativas ao pagamento pagamento e eventual revisao de prei;os - encargo total resultante - prec;:os unitarios, caso - valor de ad」udicai;ao,do contrato; existam, e encargo total ; prec;os uni迢rios, encargo - classifica9iio or9amental - dec laravao de que a total, e c lassificac;oes da dota9ao do respectivo despesa tern cabimento ori;amentais da dotai;ao; ano econo, m1co em verba apropriada - forma, prazos e demais Encargo ori;amental. Caso o clausulas sobre o regime encargo seja superior de pagamentos; a um ano, indica-se o - quando ap licavel, despacho de autorizai;ao forma, prazos e demais clausulas sobre o regime de revis恥 de prec;os Puni亞0(nao esta prevista) - sanc;ao por (nao esta prevista) incumprimento 330
Natureza e Teor do Contrato de Aquisic;ao Governamental Conforme o exposto na tabelaac ima, em regra geral, a lguns itens regulados nas clausulas contratua is nao sao su」e itos ao regime de despesas e aos direitos processuais relevantes. Na 6ptica da administrac;ao financeira efectiva e da utilizac;ao id6nea de despesas publicas, atinentes as actividades de aquisic;ao governamental, as c lausulas contratua is necessarias atinentes a aquisic;ao governamental devem ser, principa lmente, as disposic;oes relevantes do regime de despesas e, complementarmente, as dos direitos processuais. lsto demonstra que os itens regulados nas clausulas contratuais para a implementac;ao do contrato possuem a ltos nfveis cientfficos, rac ionais e rigorosos. Seja qua! for o tipo de contrato de aquisic;ao governamental, o seu teor principal deve ser estabelec ido com base nestas clausulas; ou seja, quando a entidade adquirente estabe lece o contrato de aquis ic;ao governamental, deve a」 ustaras clausulas essenc國is reguladas pelo regime de despesas com as clausulas correspondentes reguladas pe los direitos processua is e faze-las constar na minuta do contrato. Estas principa is clausulas contratuais atinentes a aquis ic;ao governamental tern exequibilidade obrigat6ria. A entidade adquirente e o adjudicatario devem cumprir e executar essas c lausulas com observiincia e nao podem suprimir tota l ou parcialmente essas clausulas, caso contra「i o,impedem a eficacia 」urfdica do contrato de aquis ic;ao governamenta l, assim como sustentam a responsabilidade pela violac;ao positiva do contrato, pela nao-execuc;ao ou incumprimento, total ou parcia l, das c lausulas do contrato de aquisic;ao governamenta l. VIII. Conclusao Na RAEM, o contrato de aqui這o govemarnenta l determina que a Adrninistra悼0selecciona, atraves da realizac;ao de urn concurso legal, o concorrente apropriado e celebra, corn e le, urn contrato respeitante ao fomecirnento de bens e servic;os ou a realizac;ao de obras publicas, o qua! pertence ao contrato de direito publico. Estee urn contrato adrninistrativo sujeito ao direito de procedirnento adrninistrativo. Mesrno que o contrato de aquisic;ao governarnental possua as caracterfsticas do contrato de direito civil, o rnesrno possui ainda, com base nestas caracteristicas, especialidades do direito administrativo: ern prirneiro lugar, no que se refere a especificidade do suje ito do contrato, consta-se que urna parte contratante da aquis溷o govemamental deve ser a Adrninistrac;ao ou uma empresa que se toma urna entidade adquirente conforme a lei, a outra parte e urna entidade particular que participa no concurso, e, ern conj unto, forrnarn urna relac;ao 」 uridica da aquis ic;ao govemarnental No que respeita ao interveniente particular do concurso, a sua qualifica悼0 e urn factor-chave na decisao da sua participa哼o no concurso. Caso essa qualificac;ao 禕o perfac;a o requis ito rnfnirno de entrada, entao a sua proposta nao e aceite, rnesrno que seja 6ptirna proposta . Assirn, antes da realizac;ao do concurso, pode requerer-se a avaliac;ao previa das qua lificac;oes dos intervenientes particulares, conforrne o valor e os requisitos referentes a complexidade ou a tecnologia do concurso, ou, senao, as qualificac;oes dos intervenientes particulares podern ser avaliadas ap6s a entrega das suas propostas. Ern segundo lugar, na 331
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau 6ptica da fixa西o da transparencia do contrato, a entidade adquirente, que adquire bens e serviyos ou realiza obras deve, mediante um concurso ou outra forma de aquisiyiio, consoante as condiy5es relevantes, chegar a um consenso e celebrar um contrato com o interveniente particular que prestara o item a adquirir. 0 processo em que ambas as partes chegam a um acordo de vontades deve ser efectuado em harmonia com os requisitos da formayiio do contrato pertinente a aquisiyiio govemamental, atraves da concertayiio do convite a oferecer, da oferta e da aceita哼o. Considerando que o processo da concertayiio e um procedimento de concurso legalmente definido, este tem por base a legalidade, imparcialidade e transparencia e proporciona efectivamente a concorrencia leal e a integridade da aquisiyiio. Em terceiro lugar, deve atender a legalidade do teor e forma do contrato, isto e, por um lado, o contrato de aquisiyiio govemamental deve ser reduzido a escrito em termos rigorosos, ou pode o contrato ser dispensado caso sejam preenchidas as condiy5es legalmente previstas e ser provado por titulo substitutivo, ou ser provado por documentos particulares, quando seja dispensado o contrato escrito. Por outro lado, as clausulas principais do contrato escrito e do titulo substitutivo estiio su」eitas a legislayiio relativa a aquisiyiio govemamental e definem expressamente outros documentos que comp5em o contrato, sem que ha」a alguma falta; caso cont函rio considera-se o contrato nulo. Na apresenta哼o deste texto, sabe-se que uma parte das disposiy5es referentes ao contrato de aquisiyiio governamental vem definida na legislayiio promulgada ha mais de 20 anos, disposiy5es essas que siio agora basicas e simples e niio integram as respeitantes ao incumprimento do contrato. Al洎s, ap6s a transferencia de soberania de Macau com a mudanya de competencia da Reg面o, houve altera幃o do sistema 」udiciario, resultando na incapacidade do regime de fiscalizayiio em assegurar a legalidade e legitimidade do contrato de aquisiyiio governamental e, por consequencia, na impossibilidade de desenvolver a fun哼o preventiva antes da execuyiio do contrato. A continuayiio ou 禕o deste regime sera um tema a ser analisado, aquando da reforma a p osteriori do regime 」 uridico atinente a aquisi悼o governamental. 332
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica Estudo Preliminar sobre os Criterios de Adjudica~ao no Procedimento de Concurso atinente a Contrata~ao Publica * I. Introdu~ao Para o govemo rnanter o funcionarnento normal ou concluir os projectos-planos especificos, o seu alcance deve envolver recursos rnateriais suficientes e adequados, alern da participa邙o de recursos hurnanos. Os recursos rnateriais representarn-se por rneio de diversos tipos e c lassificar;:oes de bens rn6veis, servir;:os ou obras. Para os servir;:os pt'.tblicos obterern os itens pretendidos, torna-se necessario que executern os respectivos procedirnentos de aquis ir;:ao, por lei , dos quais se salientarn factores deterrninantes, tais corno a justir;:a, a irnparcialidade, o ponto de vista objectivo, a transparenc ia e a concorrencia teal, etc., no sentido de seleccionar urna proposta de me lhores condir;:oes e com estado equilibrado, deixando o concorrente qualificado que apresentou essa proposta ser o fom ecedor ou o ernpre ite iro final desse item a adquirir. Caso a base para fazer a selecc;ao seja sub」ectiva,ou a selecr;:ao seja su」eita a rnanipular;:ao de alguern, vai haver urna selecr;:ao errada da proposta pelos servir;:os e organisrnos pt'.tblicos. Assirn, seriarn facilitados aos delinquentes beneficios inapropriados e ilegais nos trabalhos de contratar;:ao pt'.tblica, perrnitindo-se a pratica de crimes de corrupr;:ao e suborno. A lern disso, o interesse pt'.tblico seria danificado e o desenvolvimento socioecon6mico ficaria prejudicado e impedido. 0 metodo que e nuclear e utilizado para escolher uma proposta com as me lhores condic;oes e baseado numa selecc;ao de propostas, independentemente da sua denominar;:ao, sendo eles criterios de apreciac;ao, criterios de selecc;ao, criterios de adjudicac;ao OU criterios para adjudicar;:ao do contrato, etc. Todos eles tern a rnesrna finalidade, que e de adjudicar e celebrar urn contrato de fornecirnento ou de ernpreitada. A base para seleccionar urna proposta deve ser definida antes de se realizar forrnalrnente o procedirnento de aquis ir;:ao. Sao contidos nela os factores de avaliar;:ao que devern corresponder as sugestoes contidas na proposta, exig idas pelos documentos referentes a aquis ir;:ao, bem como os seus correspondentes pesos proporcionais para calcular os pontos a obter. Em principio, a proposta que obtiver os mais pontos sera ad」udicada. Entao, a definic;ao dos factores de avaliac;ao torna-se um trabalho importantissimo, os quais podem tanto reflectir como * Este texto foi publicado no n.0 94 da Revista de Administra;;ao Publica de Macau, em Dezembro de 201 1, e o seu texto original na lingua Chinesa foi apresentado na "20 11 Conferencia Academica das Qua-tro Regioes dos Dois Lados do Estreito - Ed面ca;;ao das Competencias de Gestao na Area de Administra-;;ao Publica", no dia 7 de Setembro de 2011. 333
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau influenciar os resultados avaliados. Assim, a base de selec悼o deve ser estabelecida nos princ ipios da boa-fe e da prossecu9ao do interesse publico, ea sua aplicabilidade e feita com base nos principios do custo-efectividade e do valor agregado. II. Disposi~oes referentes aos criterios de adjudica~ao sujeitas aos instrumentos relativos a contrata~ao publica da RAEM Uma vez que os criterios de ad」udicai;ao sao preparados em focus aos factores, tais como caracterfsticas, funi;oes, eficacia e fina lidade etc ., de cada item a adquirir, eles possuem alta especificidade e sao utilizados, na expectativa, nas condutas objectivas e imparcia is, pe la comissao de avaliai;ao. Por isso, os mesmos sao estipulados, em regra, nos instrumentos legais, no sentido de evitar que o pessoal na preparai;ao dos trabalhos de aquisii;ao fosse movido por factores sub」ectivos de preferencias e valores particulares que beneficiassem intencionalmente ou sem inteni; 恥 certos fornecedores ou construtores especificos, deixando as propostas elaboradas por eles prevalecerem em relai;ao 認 propostasde outros concorrentes. No passado, foi entendido genericamente que havia apenas um factor para decidir a seleci;ao entre as propostas, que e o " prei;o minimo" da proposta apresentada resultaria na melhor proposta. Mas, nao importava que uma proposta com um prei;o minimo tivesse uma eficacia administrativa maxima ou um interesse publico mais apropriado para a entidade responsavel pela aquisii;ao; ao cont這rio, para a lem do prei;o, outros factores tambem seriam considerados, designadamente a qualidade da gerencia e a capacidade tecnica do concorrente. Por isso, o estabe lecimento efectivo de criterios para a adjudicai;ao facilita a seleci;ao de uma proposta que e a do melhor valor agregado para determinar o fornecedor ou o empreiteiro. Na implementa悍o da le i relativa a contrata悼o publica na Regiao Administrativa Especial de Macau (designada posteriormente como RAEM), os criterios para avaliar propostas sao denominados "criterios de ad」udicai;ao", os q uais sao definidos respecti vamente nos direitos procedimentais re lativos a aquisii;ao de bens e servii;os ea realizai;ao de obras publicas. Por outras palavras, ha difereni;a entre ambos em termos de caracteristicas dos itens a adquirir, mas nao deixam de ser cri terios de ad」 udica哼o em termos legais. Alem disso, nos traba lhos administrativos, ha tambem os criterios de ad」udicai;ao, restritivamente aplicaveis a alguns servii;os e organismos publicos, que sao os criterios de ad」udicai;ao ao nivel administrativo. J. Disposiyoes Iega is - criterios de adjudicayao estipulados nos direitos procedimentais da contratayao publica Os servii;os publicos, para adquirir o item com o melhor valor agregado pela realizai;ao de concurso visa seleccionar, na conduta mais ob」ectiva, imparcial e 」 usta, o concorrente 334
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica que tenha apresentado a proposta que preenche ao maximo o interesse publico, toma-se o fomecedor dos bens e servic;os, ou o empreiteiro. Como e que se pode adquirir o item com estas condutas? Em principio, estas estao garantidas enquanto que as propostas se encontram no percurso de avaliac;ao. Todavia, o processo de avalia哼o da proposta nao e aberto ao publico, sendo efectuado em condic;oes e ambiente bem confidenciais; a nao ser assim, os trabalhos de avaliac;ao ficariam provavelmente sujeitos a interferencia desnecess釘ia,cujos resultados poderao ser inftuenciados. Como e que podem ser garantidas? Para alem da pratica e conduta integra do pessoal responsavel pela avaliac;ao, e que os criterios de ad」udicac;ao estao estabelecidos pela ob」ectividade que e o maior principio, a pontuac;ao de cada proposta e calculada por metodo cientifico, para que a entidade responsavel pela aquisic;ao proponha a ad」udica悼0A aquisic;ao de item do melhor valor agregado e baseada no principio de aplica悼0adequada do e這rio publico, no montante a pagar pelo item a adquirir e que a sua eficacia tenha uma maior proporc;ao inversa. Na legislac;ao vigente da RAEM, ha uma disposi悼0similar que ea autoriza悼o de despesas estipulada pelo presente Regime de Administra悼0Financeira Publica, que foi aprovado pelo Regulamento Administrativo n.0 6/2006, com as alterac;oes introduzidas pelo Regulamento Administrativo n.0 28/2009 e republicado integralmente pelo Despacho do Chefe do Executivo n.0 426/2009. Ao abrigo do disposto no n.0 I do artigo 18.0 deste Regulamento Administrativo, " [a] autorizac;ao de despesas flea su」eita a verificac;ao dos seguintes requisitos: …… 3) Eficiencia, eficacia e economia". Esta disposic;ao indica genericamente que o uso dos montantes envolvidos deve chegar a uma boa relac;ao custo-eficacia quando os pagamentos forem efectuados pelo era「iopublico. No n.0 3 deste artigo faz-se um esclarecimento mais profundo dessa disposi悼0,sendo que "[n]a autorizac;ao de despesas visa-sea obtenc;ao do maximo rendimento com o minimo de dispendio, tendo em conta a utilidade e prioridade da despesa e o acrescimo de produtividade dai decorrente". Entao, esta pode ser aplicada ao principio do valor agregado exigido nas despesas de contrata哼o publica. Entre as muitas propostas apresentadas para o item a adquirir, baseadas nos prec;os propostos pelos concorrentes, se uma delas apresentar comparativamente uma relevante soluc;ao que pode obter a melhor eficacia, bem como a melhor eficiencia de funcionamento ou o crescimo mais alto sao trazidos por esta soluc;ao, a qua!, entao, e uma soluc;ao proposta com o melhor valor agregado entre as propostas. Neste momento, os factores de avaliac;ao que compoem os criterios de ad」udicac;ao sao aqueles que quantificam a eficacia, a eficiencia ou o crescimo, de forma que uma comparac;ao possa ser realizada efectivamente como a melhor soluc;ao para encontrar uma proposta com melhor valor agregado. Os criterios de ad」udica悼o da contrata焯0 publica da RAEM S恥 regulados nos direitos procedimentais de concurso, ou seja, ha apenas disposic;oes sobre os criterios de ad」udicac;aorelativos 郤 propostas de concursos. Conforme o disposto no n.0 1 do artigo 37.0 (Criterio da ad」udicac;ao) do Decreto-335
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Lei n.0 63/85/M que regula o procedimento de concurso relativo a aquisic;ao de bens e servic;os, " [a] ad」udicac;ao se這 feita em regra, e quando outro criterio nao seja definido no programa do concurso, ao concorrente cu」a proposta oferec;a melhores condic;oes de prec;o e/ou de prazo de entrega ou conc lusao do fornecimento". Atraves desta disposi哼o,a lei permite duas altemativas de criterio de ad」 udicac;ao a serem escolhidas pela entidade responsavel pela aquisic;ao: a primeira a lternativa e dos criterios exclusivos. Na lei, nao ha outra disposic;ao mais profunda, por enquanto, encontra-se ainda uma incerteza neste ambito. Os seus factores concretos se函o determinados, na fase de trabalho preparat6rio de concurso, em func;oes das caracteristicas do necessario item a adquirir e a exigencia pr6pria da entidade responsavel pela aquisic;ao, formando por estes um metodo exclusivo para a avaliac;ao do valor do respectivo item a adquirir. Por outras palavras, e que a entidade responsavel pela aquisic;ao estabelece pela sua preferenc ia os factores de avaliac;ao e os seus pesos proporcionais. Todavia, a questao existente tambem surge com base nesta liberdade Para os mesmos itens a adquirir, nos concursos desenvolvidos pelos diversos servic;os ou organismos publicos, os factores dos criterios de adju中cac;ao e/ou os correspondentes pesos proporcionais podem ser definidos diferentemente de um ou de outro concurso. Desta nao unificac;ao, nao padronizac;ao e nao regularizac;ao de criterios para a ad」udica哼o, a entidade respon薳vel pela aquisi哼o fara provavelmente um design de criterios de ad」udica哼o que favorecem ou excluem certos ou alguns concorrentes, sendo possivelmente o efeito geral da contratac;ao publica a ser contestado. A segunda alternativa e dos criterios legais. Na disposi西o desse dire ito procedimental, o prec;o e o prazo da presta哼o do item a adquirir sao estipulados para serem avaliados, mas os seus pesos proporcionais nao se encontram previstos e s6 se這o decididos pela entidade responsavel pela aqui si西o consoante a equidade que pode reflectir a necessidade do item a adquirir. Quanto aos bens, o prazo de prestac;ao e o da entrega dos bens ou produtos; quanto aos servic;os, o prazo de prestac;ao e o p razo da conclusao do fornecimento. De facto, outro factor objectivo para a contrata哼o pi'.1blica que deveria ser atendido e se ele gera ou realc;a a eficacia e/ou o c ic lo de vida da utilizac;ao desejada, que desenvolvem a exigencia de func ionamento administrativo. Contudo, nesses criterios de ad」 udicac;ao fa ltou precisamente este importante factor; esses criterios, portanto, nao podem reflectir p這tica e verdadeiramente os valores do item a adquirir, sendo discutivel a aplica悼o neste modo. No que diz respeito ao dire ito procedimental das empreitadas de obras publicas, os factores dos criterios da ad」udica哼O 道o determinados pe los factores ponderativos mais profundos e amplos, bem como a entidade responsavel pela aquisic;ao deveria estabelece-los na fase dos traba lhos preparat6rios antes da realiza哼o de concurso do ol:>」 ecto das obras publicas, os qua is ira ser abertos aos concorrentes intencionais e para que a comissao de avaliac;ao proceda ao trabalho de avaliac;ao com conduta ob」ectiva, 」usta e imparcial na avaliac;ao das propostas. Ao abrigo do disposto no n.0 2 do artigo 94.0 do Decreto-Lei n.0 74/99/M, "[o]s factores cuja ponderac;ao deva ser aplicada, sao indicados no anuncio e no 336
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica programa do concurso". "Os factores cu」a pondera悼o deva ser aplicada" ai aludidos sao essencialmente estipulados por lei. Ao abrigo do disposto no n.0 I do mesmo artigo, "[o] criterio no qua! se baseia a adjudica9ao e o da proposta que ofere9a melhores garantias de boa execu9ao tecnica da obra, implicando a pondera9ao de diversos factores, designadamente o pre90, o prazo de execu9ao, o custo de utiliza9ao, a rend」b」lidade, o valor 民cnico, e quaisquer outros que revistam especial interesse publico". Estes criterios abrangem mais factores cu」apondera哼o deva ser aplicada, bem como envolvem iimbitos que 彧o mais amplos. Alem do pre90 e do prazo de execu9ao, incluem-se tambem outros factores, tais como o custo de utiliza9ao das obras publicas, a rendibilidade trazida pela utiliza9ao do ob」ecto das obras publicas, o valor da tecnica per se implementada e o valor a ser trazido para as obras, o melhor interesse publico traduzido no curso de implementa9ao ou na conclusao das obras publicas. Por outro lado, outros factores como a qualidade da gestao deve ser garantida, inter alia, a tecnica de execu9ao, a tecnica do pessoal, a gestao da seguran9a no local das obras e os assuntos laborais, etc. devem tambem ser considerados na sua introdu9ao aos criterios de ad」 ud」ca9ao. Se os factores gerais aludidos anteriorrnente forem estabelecidos, perante o trabalho de avalia9ao, o resultado sera obtido efectivamente, a decisao de adjudica9ao sera compativel com a necessidade das obras da entidade responsavel pela aquisi9ao, sera facilitada a implementa9ao das fun9oes cometidas a entidade responsavel pela aquisi9ao, bem como a eficacia, o acrescimo e o principio da economia exigidos pela autoriza9ao das despesas supracitada serao preenchidos. Embora os criterios de ad」udica9ao abran」ama pondera9ao de factores gerais, o pre90 proposto nao deve ser estabelecido num valor irracionalmente baixo, o que e enfatizado no disposto na lei; senao, a comissao de avalia9ao tera de rejeitar, mediante uma decisao sempre fundamentada, a proposta baseada no seu valor irracionalmente baixo, sejam quais fossem os bons pre90s a ser propostos ou a alta pontua哼o global a obter na avalia邙o. Ao abrigo do disposto no n.0 3 do mesmo artigo, "[a] decisao de re」 eitar uma proposta com base no seu valor especialmente baixo deve ser sempre fundamentada" . Aparentemente, este artigo destina-se a garantir a conco成ncia leal, na medida em que uma proposta nao vai ser ad」udicada por pre90 predat6rio, a fim de assegurar uma boa ordem no concurso para contrata9ao publica. Este incarna a provisao do artigo 5.0 deste Decreto-Lei, o qual regula que "[s]ao pro洳dos todos os actos …… susceptiveis de falsear as condi9oes normais de concorrencias, devendo ser rejeitadas as propostas …… apresentadas como sua consequencia". Na lei ainda se perm item outros criterios fora dos criterios supracitados. Todavia, estes criterios sao excepcionais face a lei e possuem efeitos legais. Conforme o n.0 4 do artigo 94.0 deste Decreto-Lei, " [e]m situa9oes conjunturais em que o criterio estabelecido no n.0 1 se revele inadequado ou insuficiente para obstar a degrada9ao de pre9os e a consequente degrada9ao da industria, pode ser determinada por portaria [actualmente ordem executiva] a adop9ao de um criterio excepcional de ad」udica西o, para vigorar por um periodo nela fixado e nao superior a 12 meses". Apesar de haver esta provis的，禰o se detectou ate a presente 337
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau data nenhuma portaria ou ordem executiva sobre esta materia. Todavia, uma disposi悼0analoga existente esta sujeita a outro instrumento administrativo. 2. Disposiyoes administrativas - criterios de adj udica悼o estipulados por Despacho do Secretario para os Transportes e Obras Publicas No trabalho administrativo, os criterios 彧o definidos por meio administrativo para avaliar as propostas, ou seja, pelas " lnstruv6es para a Realiza悼o de Despesas com Aquis堢0de Bens, Servivos e Obras" (designadas posteriormente como "lnstruv6es"), emitidas pelo Despacho n.0 11 /SOPT/2008, que produziu efeito atraves da assinatura do Secretario para os Transportes e Obras Publicas, em 24 de Marvo de 2008. A sua revisao fo i fe ita pelo Despacho n.0 15/SOPT/2009, assinado pelo mesmo Secretario em 2 de Julho de 2009. I) Servic;:os e organismos publicos a que sao aplicaveis As entidades a quern sao aplicaveis estas lnstrw;:oes 禕o abragem todos os servic;:os e organismos publicos da RAEM, sao apenas as 26 entidades tuteladas pelo Secretario para os Transportes e Obras Publicas.1 Ao abrigo do disposto no n.0 l destas Instruc;:oes, "[a]s presentes instruc;:oes aplicam-se aos servic;:os e organismos sob a tutela do Secretario para os Transporte e Obras Publicas". Por outras palavras, outros servic;:os e organismos publicos nao tern necessidade de observar as disposic;:oes destas Jnstruc;:oes para executarem os seus trabalhos relativos a contratac;:ao publica. 2) Criterios de adjudica1;ao estabelecidos Estas Instru95es definern os trabalhos relativos a contrata9ao publica de urna rnaneira rnais rigorosa referente aos servi<;os e organisrnos envolvidos, corn o ob」ectivo de usar adequadarnente o erario publico. Assirn, os criterios para a ava lia悼o das propostas estabelecidos por estas Tnstru<;oes serao aplicados, quando as propostas apresentadas pelos ' As entidades tuteladas pelo Secretario para os Transportes e Obras Publicas incluem o Gabinete do Se-creta「io para os Transportes e Obras P(1blicas, a Direc性o dos Servic;os de Solos, Obras Publicas e Trans-portes, a Direci;ao dos Servii;os de Cartografia e Cadastro, a Capitania dos Portos, a Direci;ao dos Servic;os de Correios, a Direci;ao dos Servic;os Meteorol6gicos e Geofisicos, o Instituto de Habitac;ao, a Direcc;ao dos Servic;os de Regulac;ao de Telecomunica<;oes, a Direc哼o dos Servic;os para os Assuntos de Trafego, a 扉eci;ao dos Servic;os de Proteci;ao Ambiental, o Gabinete para o Desenvolvimento de lnfra-estruturas, o Gabinete para o Desenvolvimento do Sector Energetico, o Gabinete para as Infra-estruturas de Trans-portes, a Autoridade de Aviac;ao Civil, a Obra Social da Capitania dos Portos, o Fundo para Bonificac;oes do Credito a Habita哼o, a Comissao de Terras, o Conselho Consultivo do Triinsito, o Conselho Superior de Via悼o, a Comissao Consultiva das Pescas, a Comissao de Seguranc;a dos Combustiveis, o Conselho Consultivo para o Reordenamento dos Bairros Antigos de Macau, o Conselho Tecnico de Credenciac;ao, o Grupo Consultivo para o Desenvolvimento de Terrenos, o Conselho Consultivo do Ambiente, o Conselho para os Assuntos de Habitac;ao Publica ea Comissao para o Desenvolvimento do Sector Logistico 338
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica concorrentes se encontrarem selecc1onadas. Conforme o n.0 I do artigo 3.0 (Criterio de ad」udica9iio) destas Instru96es, "[t]anto no concurso publico como na consul ta escrita, e necessario fixar no respectivo processo os criterios de avalia哼o de propostas e os factores a ponderar, bem como a percentagem que cada criterio representa. Regra geral, a percentagem que o pre90 representa deve ser, pelo menos, de 50%. Caso seja inferior a esta percentagem, deve ser 」ustificada. Alem disso, o 函lculo de pontua哼o ou forma de classifica哼o deve constar, na medida do possive l, no processo". Daqui, pode ver-se claramente que esta provisiio niio define expressa e concretamente todos os factores atinentes aos criterios de adjudica哼o, nela se encontrando uma caracteristica mais abrangente em compara9iio com o direito procedimental aludido anteriormente. Esta provisiio tem certamente uma exig如ciaexpressa na propor9iio percentual dos pre90s propostos no concurso ou pre90s apresentados no ajuste directo. Isto e, o peso proporcional deve ocupar metade ou mais entre todos os factores de avalia悼o. Aparentemente, o Secreta「io para os Transportes e Obras Publicas da aten幃o particular aos pre90s relativos ao item a adquirir, os quais se tomam a parte composta fundamental das despesas do item a adquirir, incamando o pre90 do item a adquirir per se que influencia a ad」udica9iio, e que e tambem um factor nuclear das despesas de aquisi9iio. Outros factores de avalia9恥 tem fun96es adaptaveis para real9arem e desenvolverem a alta eficiencia, eficacia e economia das despesas relativas a contrata9iio publica. Alem disso, esta provisiio ainda define mais rigorosamente a qual niio esta prevista expressamente nos direitos procedimentais. Esta e que o calculo da pontua9iio ou a forma de classifica9iio de cada factor para a avalia9iio deve ser determinado nos trabalhos preparat6rios. Teoricamente, a documenta9iio referente ao concurso ou a consulta e oferecida aos concorrentes potenciais ou fornecedores para a lerem, 禰o podendo ser alterada. Contudo, a entidade responsavel pela aquisi9iio ainda poder rectificar o seu conteudo, incluindo os criterios de ad」udica9iio, em circuns困ncia inevi迢ve l , num certo periodo antes do termo de entrega das propostas ou das cota96es (consultas), a fim de garantir que o item a adquirir satisfaz as suas exigencias. Ha tambem lugar a di sponibiliza哼o de um periodo de tempo suficiente e racionalmente prolongado aos concorrentes potenciais ou fornecedores, no sentido de eles prepararem as propostas ou as cota96es, ou rectificarem as suas propostas ou cota96es 」a apresentadas. Nestas Tnstru9oes, para garantir a 」usti9a de concurso, o d」sposto no n.0 3 do mesmo artigo vem determinar que " [u]ma vez lan9ado o processo de concurso publico ou consulta escrita, niio e permitida a altera9iio dos criterios de avalia9iio de propostas". Sendo assim, as lnstru96es enfatizam que os criterios de ad」 udica9iio devem ser elaborados no decurso dos trabalhos preparat6rios antes de se realizar o concurso ou o ajuste directo. Uma vez lan9ado o procedimento do concurso ou do <1;」 uste directo, niio e permitida a sua rectifica9iio a qualquer nivel. Em cumprimento destas lnstru9oes, para executar os trabalhos relativos ao concurso ou a consulta, e necessario que esses trabalhos se」am executados mais rigorosamente em compara9iio com os trabalhos aplicados pelos dois direitos procedimentais supracitados, no sentido de ser evitada a falsidade dos criterios 339
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau para a adjudicac;:ao ou a oportunidade prevalecentemente criada a certo concorrente ou fornecedor. Apesar de o conteudo destas Instruc;:oes ser bastante rigoroso, nao s6 estabelecendo a definic;:ao dos criterios de adjudicac;:ao, como tambem impoe normas e restric;:oes a disposic;:oes pelas quais a entidade responsavel pela avaliac;:ao na tomada de decisao, o teor do n.0 2 do mesmo artigo vem dizer que, "[q]uando a realizac;:ao de concurso~ublico, nos termos da lei, nao for obrigat6ria e este nao se relacione com concepc;:ao e CUJO prazo m的mo para a execuc;:ao da empreitada de obras se encontre previamente determinado, a adjudicac;:ao deve ser feita segundo o criterio da proposta de mais baixo prec;:o". Esta provisao e para atribuir basicamente um factor determinante ao prec;:o do ajuste directo. Assim, a cotac;:ao com o prec;:o minimo entre outras e ad」udicada, mas o seu pressuposto e o item a adquirir ser restrito as obras publicas, que nao envolvem a concepc;:ao e o seu prazo maximo de execuc;:ao estabelecido, antecipadamente, em forma expressa, pela entidade responsavel pela aquisi哼o. Contudo, e de atender que, se o prec;:o minimo de uma cotac;:ao for muito mais baixo do que o de outras cotac;:oes, ou ainda um prec;:o predat6rio, entao, ainda esta cotac;:ao reunira a condic;:ao de "criterio da proposta de mais baixo prec;:o" e sera esta posteriormente ad」 udicada? Tendo em vista que se trata de obras publicas, a entidade responsavel pela aquisic;:ao nao deve aceitar a cotac;:ao em causa com base na disposic;:ao do n.0 l do artigo 5.0 do Decreto-Lei n.0 74/99/M. Ou seja, se os prec;:os de todas as cotac;:oes forem muito elevados, e o prec;:o minimo entre estas cotac;:oes ainda for mais elevado do que o do mercado, este prec;:o considera-se entao como um prec;:o cartelizado, bem como um acordo para participar em licita幃o (bid-rigging), logo uma conduta de concorrencia injusta emerge-se suspeitosamente. Se esta cotac;:ao for ad」udicada por "criterio da proposta de mais baixo prec;:o" aludido anteriormente, sera tambem violada a disposic;:ao da concorrencia teal do Decreto-Lei supracitado. Portanto, estas lnstruc;:oes que possuem coer邙o administrativa nao podem violar as disposic;:oes legais e a provisao do seu artigo 3.0, devendo a sua implementa悼o ser discutivel. 3. Comparai;:ao dos criterios de adjudicai;:ao regulamentados na contratai;:ao publica 0 texto supracitado 」a expoe respectivamente os actuais criterios de ad」 udicai;:ao legais e os criterios de ad」 udicac;的 administrativamente definidos na RAEM. Na tabela seguinte faz-se uma comparai;:ao sintetica com estas disposic;oes, no sentido de se compreender clara e sucintamente as semelhanc;as e diferenc;as entre elas. 340
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica Tabela 1 - Comparai;ao das disposii;oes sobre os criterios de adjudicai;ao Iegais e administrativos dos instrumentos relativos a contrata亞o publica na RAEM Forma para avaliar os factores Peso proporcional lnstrumentos relativos a contrata~ao publica Avaliar apenas Avaliar dos factores para a o prei;o minimo os factores gerais avalia~iio I nstrumentos Direito N的 esta previsto - Avalia apenas do1s N的 esta previsto lega1s proced1mental factores: o prec;o relativo a aquisic;ao e/ou o prazo de de bens e servii;os prestac;ao (DL n.0 63/85/M) - Esta previsto, mas nao indica concretamente os factores gerais de aval ia悼0Dire1to Nao esta prev,sto Estabelece Nao esta previsto proced1mental exempl 1ficativamente relativo a alguns factores realizar,;iio das ponderativos empre1tadas de concretos e abstractos obras p(1blicas (DL para serem os de n.0 74/99/M) avalia<;ao, que atingem o ob」ectivode oferecer tecnicamente a melhor garantia da boa execu幃0lnstrumento lnstruc;oes para Apenas na Estipula os factores Est恥 previstos os admmistrativo a Realizac;ao de aquis1c;ao, quando gerais de avaliac;ao, pesos proporciona1s Despesas com o concurso pubhco nos qua1s o factor de avaliai;ao para o Aquis,c;ao de Bens, 禕o for obrigat6rio, prec;o e incluido concurso publ ico ou Servic;os e Obras, o factor prei;o a consulta escrita, emi tidas pelo minimo toma-se especialmente Secretano para o unico criterio de o limite baixo os Transportes e ad」ud1cac;ao concreto do peso Obras Publicas proporc1onal de prec;:o Daqui se pode compreender c laramente que o dire ito procedimental nao regula apenas que o prec;o proposto seja o unico factor de avalia哼o, que seja o unico para ad」udicar. Embora ta t seja previsto na disposic;ao administrativa, o seu pressuposto e que a respectiva aquis ic;ao 呻o seja su」 eita a conc urso publico. Quanto aos factores gerais de avalia悼o, nllo ha nenhuma forma pre-definida. Todavia, no dire ito procedimental de empreitadas de o bras publicas e nas disposic;oes adminis trativas requer-se que a entidade responsavel pela aquisic;ao defina expressamente os facto res gerais de a val ia性o nos documentos referentes ao concurso , que os factores concretos se」am definidos propriamente em func;ao da natureza e/ou das caracteristicas do item a adquirir, por parte da entidade responsavel pela aquis ic;ao. Por outro 341
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau !ado, embora a le」 exemplifique a lguns factores ponderativos que sao mais importantes, os factores nao sao limitados nos indicados. Quanto aos pesos proporc ionais ocupados por cada factor de avalia守o, os dois instrumentos legais nao regulam concretamente o limite mfnimo e m紐imo de qualquer fa ixa. lsto significa que os mesmos sao decididos por disc「icionariedade da entidade responsavel pela aquisi9恥 per se. E ainda de salientar que as Instru96es emitidas pelo Secret缸io para os Transportes e Obras Publicas usam o meio administrativo para e laborar uma disposi9ao rigorosa pertinente ao peso proporcional ocupado pelo factor pre90 para a avalia9ao, mas tal s6 e aplicavel aos servi9os e organismos publicos sob a sua tutela. III. Analise sobre os pesos proporcionais estabelecidos nos criterios de adjudica(yao para os trabalhos praticos Tendo em considerac;ao a carencia existente nas disposic;6es legais que regulam concreta e expressamente os factores de avalia哼o, cada servic;o e organismo publico da RAEM define por si pr6prio os factores de avaliac;ao e os seus pesos proporcionais referentes ao item a adquirir, de acordo com as experienc ias obtidas, no passado, pelos concursos publicos desenvolvidos para os itens individuais a adquirir. Embora os servic;os e organismos publicos 」a tenham chegado a uma atitude administrativa regularizada, no ambito geral do Govem o da RAEM, existem criterios definidos diferenc iados que podem compreender metodos p函ticos na implementac;ao da lei atraves da analise dos trabalhos 洹ticos que os servic;os e organismos publicos da RAEM desenvolvem nos concursos, podendo haver melhoramentos, bem como um metodo para implementar as disposic;;6es por meios legais ou administrativos. I. Analise para o estabelecimento de criterios de adjudica~ao no concurso publico Segundo o presente dire ito procedimental relativo a aquisi9ao de bens e servi90s, os criterios de ad」udica9iio niio siio regulados nas disposi96es relativas ao anuncio, nem nos documentos referentes ao concurso que siio disponibilizados para consulta ou referencia aos concorrentes mtenc1ona1s. Contudo, ao abrigo do n.0 I do artigo 37.0 do Decreto-Lei n.0 63/85/M, "quando outro criterio niio seja definido no programa do concurso", ta! implica que, caso haja necessidade de estabelecer cri terios de adjudica9iio, nos documentos referentes ao concurso, diferentes dos legais, estes podem ser estabe lecidos no programa do concurso. Assim, o seu estabelecimento nao e obrigat6rio, e diferente da provisao do dire ito procedimental re lativo a realiza9ao das ernpre itadas de obras publicas. Apesar de haver estas disposi96es, alguns servi90s ou organisrnos publicos inclue」n tarnbern, nos trabalhos praticos, OS criterios de ad」udica9iio estabe lecidos previarnente no anuncio, o qua! sera publicado juntamente com os criterios, de ixando que os concorrentes interessados tomem conhecimento de corno e que a entidade responsavel pelo concurso avalia as propostas no 342
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica procedimento do concurso. lsto facilita a concorrencia lea! entre os concorrentes, bem como pode reduzir oportunamente a emergencia de corrup9ao no processamento de aquisi9ao. Quanto a disposi哼o no presente direito procedimental relativo a realiza哼o das empreitadas de obras publicas, os criterios de ad」udica9ao do item a adquirir devem ser incluidos no anuncio e nos documentos referentes aos concursos publicados, que vao ser consultados ou levantados pelos concorrentes interessados. Nestes documentos, os factores de avalia9ao e a sua impor這ncia devem ser fundamentados de forma pormenorizada. Praticamente, esta impor這ncia e representada pelos pesos proporcionais dos factores de avalia9ao desses criterios. Os factores mais importantes ocupam um peso proporcional mais elevado, ou seja, as correspondentes percentagens sao mais altas. Conforme o disposto no n.0 2 do artigo 56.0 do Decreto-Lei n.0 74/99/M, "[o] anuncio do concurso deve indicar: ...... q) Os criterios de aprecia悼o das propostas para adjudica悼o da empreitada"; e o n.0 I do artigo 55.0 regula que " [o] programa do concurso destina-se a definir os termos a que obedece o respectivo processo e deve especificar: …… f) 0 criterio de aprecia9ao das propostas para ad」udica9ao da empreitada, com indica9ao dos factores de pondera西o e da importiincia que lhes e atribufda". Para compreender e reconhecer exactamente os criterios de adjudica哼o estabelecidos e publicados pelas entidades respon雜veis pelo concurso, o autor deste texto envolve-se em analisar os anuncios do concurso publicados no Boletim Ofic ial da Regiao Administrativa Especial de Macau nos anos de 2008, 2009 e 20 I 0. Nestes anos, o Governo da RAEM publicou respectivamente 156, 169 e 177 anuncios do concurso, ou seja, realizou ao todo 502 concursos em totalidade, publicados por 31 servi9os ou organismos publicos. Destes, 20 servi90s ou organismos publicos publicaram os anuncios do concurso destinados a aquisi9ao de bens; 26 publicaram os destinados a aquisi9的 de servi9os; 17 publicaram os ligados a realiza西o de obras publicas. Em todos os anuncios do concurso, realizou-se I concurso limitado por previa qualifica哼o na contrata9ao publica de obras publicas no ano de 2009, bem como se realizaram respectivamente I concurso internacional para aquisi守o de bens em 2009 e 2 concursos internacionais para aquisi9ao de servi90s em 2010. De 」ure, o concurso internacional 禕o esta previsto nas formas de aquisi9ao; na pratica a entidade responsavel pelo concurso permite que participem no concurso concorrentes que nao sejam residentes da RAEM, ou concorrentes estrangeiros que 禕o tenham registo comercial na RAEM. Este concurso deve ser concurso publico. Seja qual for a forma do concurso, a discussao deste texto centra-se principa lmente nos criterios de adjudica9ao estabelecidos nos concursos. Por isso, obtida a seguinte tabela de conteudos integrados dos anuncios dos concursos desses anos, listam-se os numeros dos criterios de adjudica9ao que estao contidos nos anuncios dos concursos relativos a aquisi9ao de bens e servi9os ou a realiza幃o de obras publicas 343
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Tabela 2 - Numero de servi1;os e organismos publicos classificados pelas entidades da tutela e tipo de itens a adquirir, e numero dos anuncios de concurso que contem criterios de adjudica1;ao Bens ou Servii;os Obras Publicas E三[Ol;doded, Total CE SAJ SEF ss SASC SOPT CE SAJ SEF ss SASC SOPT 2008 0/0 1/36 9/ 10 0/18 12/52 4/5 1 /1 2/2 0/0 010 12/ 17 15/15 56/156 2009 0/2 0/11 10/10 2/17 16/60 13/ 15 1/1 7/7 0/0 010 15/17 29/29 93/169 2010 010 0/10 9/10 0/13 23/81 10/ 12 Il l 4/4 Il l 0/0 14/20 25/25 87/177 Total 109/362 127/140 236/502 (Bens: 36/195; Serv1c;os: 73/167) Obs.: I. CE denomina o Chefe do Executivo; SAJ denomina a Secretaria para a Administrac;ao e Justic;a; SEF denomina o Secretario para a Economia e Financ;a; SS denomina o Secretario para a Seguranc;a; SASC denomina o Secretario para os Assuntos Soc囝is e Cultura; SOPT denomina o Secretario para os Trans-portes e Obras Publicas; 2. Os conteudos supracitados na tabela siio representados na fomrn (11(1mero de anuncios de concurso que contem criterios para a ad」udicac;iio I numero de anuncios de concuro publicados], i.e. 16/60 indica que ha 16 anuncios de concurso que contem criterios de ad」udicac;ao dos respectivos itens a adquirir, entre 60 anuncios publicados. Embora o presente direito procedimental relativo a aquisi哼o de bens e servic;os nao regule expressamente os criterios de adjudica哼o para o item a adquirir que devem ser contidos no anuncio do concurso, alguns serv i9os ou organismos publicos publicam-nos juntamente de acordo com o 區bito e o modo de trabalho. Na tabela supra indicada, durante os anos de 2008, 2009 e 2010, 109 dos 362 itens a adquirir atinentes a aquisi9ao de bens e servic;os, desenvolvidos pelo Govemo da RAEM, contem os criterios de ad」 udic羣o. Esta p面tica revela que os respectivos servi9os ou organismos publicos iniciam correctamente os trabalhos de aquisi哼o para garantir a concorrencia teal e a aquisic;ao integra, a qual e mais rigorosa do que a di sposi悼olegal.Quanto a realiza9ao das empreitadas de obras publicas, o anuncio de concurso deve conter expressamente, por lei, os criterios de ad」udica亞o. Todavia, como indicado na tabela supra, dos 140 itens a adquirir, relativos a empreitadas de obras publicas realizadas nestes anos, os anuncios de concurso deviam conter todos os respectivos criterios de ad」udica9ao.Na pr紅ica, ha apenas 127 anuncios de concurso contendo os criterios de adjudica悼O, OU seja, 13 anuncios do concurso nao foram elaborados e publicados e obviamente violando a lei. Lendo as respectivas informac;oes pormenorizadas, os 13 anuncios de concurso foram elaborados pelos Servic;os de Saude, ou seja, outros servic;os e organismos publicos agiram de acordo com a lei. 344
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica 2. Defini1;ao dos factores de avalia1;ao e seus pesos proporcionais 1) Factores de avalia西o definidos nos trabalhos praticos relativos ao concurso Os servic;:os ou organisrnos publicos desenvolvern os trabalhos de concurso para adquirirern os itens exigidos, que reunarn as necessarias caracteristicas, que sejarn geralrnente os itens irregulares e que possuarn alta individualidade; assirn, os factores de avaliac;:ao legais, inter alia " prec;:o" e " prazo de entrega ou conclusao do fornecimento" estipulados no direito procedirnental re lativo a aquisic;:ao de bens e servic;:os, nao sao aplicados basica e praticarnente para avaliar os conteudos contidos nas propostas. Estes factores 呻o podem reflectir independentemente as caracteristicas e a qualidade dos itens a adquirir per se, exigidas pela entidade responsavel pelo concurso. Por isso, os factores de avaliac;:ao podem ser decididos de acordo corn o grau de satisfac;:ao e, ainda, corn o grau de valorizac;:ao, que os itens a adquirir, exigidos pelas necessidades reais da entidade responsavel pelo concurso, podern prestar. Tendo ern conta que os criterios para a ad」 udicac;:ao 彧o concebidos e estabelecidos de acordo com a particularidade do item a adquiri r e a exigencia da entidade responsavel pelo concurso, um estudo feito sobre os criterios de ad」udicac;:ao re lati vos aos trabalhos praticos de concurso facilita a analise de base em relac;:ao a concepc;:ao e a definic;:ao do modo e dos seus factores ponderativos. Assim, ap6s analise sintetica dos criterios de ad」 udic羣0constatados nos anunc ios de concurso dos anos de 2008, 2009 e 20 I 0, o au tor deste texto classifica-os devida e geralmente conforme o ob」ectivo e o teor de cada factor de avaliac;:ao. Os factores de avalia悼0 頭o listados nas tabelas 3, 4 e 5, respectivarnente classificadas por bens, servic;:os e obras publicas. (I) Trabalhos praticos para os criterios de ad」udicac;ao estabelecidos em rela哼o a contrata悼o publica de "bens" Na contrata悼o publica de bens naqueles 3 anos, foram adquiridos bens consumiveis, medicamentos, reagentes laboratoriais, mobiliario, aiiigos e lectrodomesticos e maquinas e equipamentos, aparelhos electr6nicos, s istemas electrome函nicos, veiculos motorizados e seus acess6rios e pec;as, materiais de construc;ao, rnateriais de transporte e cornidas etc. Na 6ptica da natureza destes bens, tudo s恥 produtos fabricados ou semi-fabricados. A sua natureza pode ser ou nao alterada. Depois de pesar o teor dos referidos factores de avaliac;ao re lativos aos bens a adquirir, alern do factor p rec;o, e les podern ser delirnitados por 3 categorias principais: a prirneira categoria e a dos " requisitos dos fornecedores". Esta categoria principal pode ser dividida em requisitos da capacidade adrninistrativa, dos recursos hurnanos e da experienc ia. A segunda categoria e a dos " requisitos dos pr6prios bens". Esta categoria principal pode ser dividida em requisitos de qualidade dos pr6prios bens, piano do fornecirnento ou processo de fornecirnento dos bens. A terceira categoria e a dos "requisitos de execuc;ao do contrato de fornecimento", incluindo principalmente 345
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau todos os requis itos que podem avaliar a execu9ao do contrato de fornecimento. Factores de avalia9ao e atributos dos criterios de ad」 udica9ao re lacionados com a aquisi9ao dos bens listados concreta e respectivamente na seguinte tabela. Tabela 3 - Tabela sintese dos factores de avaliac;ao constatados nos anuncios dos concursos relacionados com os " hens a adquirir" nos anos de 2008, 2009 e 2010 Factores classificados Designai;iio sintetica ou geral dos factores nos criterios de pelo teor dos criterios de adjudica~ao adjudica悼o relacionados com os hens Requisitos de fornecimento Capacidade - lntegridade e honestidade administrativa Recursos humanos - Experiencia do pessoal Experiencia - Experiencia obtida no fomecimento de bens semelhantes Requisitos dos proprios hens Qualidade dos pr6prios - Certificado de qualidade - Prei;:os das pei;:as bens - Resistencia do ac;o - Natureza tecnica do - Desvio de produtos equipamento - Especificac;oes tecnicas e - Compatib1lidade do requisitos equipamento - Natureza tecnica de s1stema - Caracteristicas do - Caracteristicas dos veiculos equipamento - Qualidade dos bens - Qualidade do equipamento - Equ1pamento de protecc;ao individual Plano de fornecimento - Prazo de entrega dos bens - Plano de servic;os - Solu9ao de instala9ao de - Grau de conforto da equipamento instalai;ao de equipamento - Prazo de entegra e - Conveniencia a chegar aos instala<;iio do equipamento postos de abastecimento Execu~ao do contrato de fornecimento dos hens lmplementa9iio devida do - Condi,;:oes de - Garantia, manuteni;:ao e contrato de fornecimento armazenamento e transporte servic;os ap6s vendas - Prazo de garantia - Apoio tecnico ap6s a opera悼0346
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica (2) Trabalhos praticos para os criterios de ad」udica哼o estabelec idos em rela哼o a contrata9ao publica de "servi90s" Quanto a contrata悼o publica de servic;os, os servic;os principalmente adquiridos inclufam os trabalhos relativos a inscric;ao de actividades, explorac;ao e manutenc;ao de sistemas inforrnaticos, garantia e manuten哼o de equipamentos e sistemas electr6nicos e me函nicos, seguran9a, limpeza, 」ardinagem e manuten哼o de parques e espa90s publicos, cuidados de saude, produ西o de programas de televisao e publicidade, organiza9ao de conferencias, administra9ao e/ou func ionamento de instala96es, servi90s de salvaguarda da vida, trafico e transportes, seguro de ac identes pessoais, etc. Na 6ptica da natureza destes servi90s, estes 道o intangfveis e com di versidade de categorias e tipologias, bem como a prestac;ao dos servic;os a adquirir s6 se iniciou basicamente depois de o fornecedor de servic;os ter s ido adjudicado. Por isso, a sua qualidade s6 podia ser exactamente ponderada ap6s a sua presta悼o. Assim, na avalia哼o das propostas, a entidade responsavel pe lo concurso ou a comissao de avaliac;ao teve necessidade de confirmar ou reconhecer, em certo grau, o nfvel de gestao dos concorrentes ou da capacidade do pessoal que prestava os servic;os, se teria garantia de qualidade e se havia confian9a nos servi90s a serem prestados. Depois de pesar o teor dos factores de avalia幃o relativos aos servi90s a adquirir, alem do pre90 dos servi90s a adquirir, os factores de avalia9ao podem ser geralmente c lassificados em 3 categorias principais: a primeira categoria e a dos "requis itos do fornecedor dos servic;os". Esta categoria pode ser div汕da em requis itos da capacidade administrativa do fornecedor, dos recursos humanos e da expe函nc ia. A segunda categoria ea dos "requis itos dos pr6prios servic;os". Esta categoria pode ser dividida em requis itos da qualidade e da quantidade dos servic;os, da concep哼o dos servic;os. A terceira categoria ea dos " requis itos de execuc;ao do contrato de fomecimento", incluindo essencia lmente todos os respectivos requisitos que podem avaliar a execu哼o do contrato de presta哼o dos servi90s. Factores de avalia9ao e atributos dos criterios de ad」 udica9ao relacionados com a aquisi9ao dos servi9os encontram-se concreta e respectivamente listados na seguinte tabela. 347
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Tabela 4 - Tabela sintese dos factores de avalia~ao constatados nos anuncios dos concursos relacionados com os "servi~os a adquirir" nos anos de 2008, 2009 e 2010 Factores classificados Designa~ao sintetica ou geral dos factores nos criterios de pelo teor dos criterios adjudica~ao relacionados com os servi~os de adjudicai;ao Requisitos de fornecedor de servi~os Capacidade - Organizac;ao, estrutura e/ou - Capacidade de fornecedor administrativa do escala da empresa - Capacidade financeira fomecedor - Fundo profissional de empresa - Reconhecimento profissional - Experiencia de adrninistra悼oe - Integridade e honestidade func1onamento - Nao existencia do registo de - Medidas administrativas de suborno empresa concorrente - Nao 禰 registo de empregados trabalhadores ilegais Recursos humanos - Recursos humanos - Nive1s de equ1pa em todos os - Experiencia de trabalhadores aspectos - Empregados com as expe函ncias - Administrac;ao de saude e de um ano ou mais qualifica悼ode pessoal - Empregados com capacidade -Qualifica悼o profissional do bilingue pessoal de enfermagem Experiencia - Experiencia de fornecimento - Experiencia em frete semelhante internacional - Experiencia de que os - Experiencia profissional semelhantes servic;os tern sido - Experiencia de exercicio de prestados 郤 empresas privadas actividade em industria - Experiencia de que os - Experiencia de consultoria de semelhantes servic;os tern sido media prestados ao governo - Experiencia de venda de bilhetes Requisitos de proprios servi\'.OS Qualidade e - Capacidade de seguranc;a e - Qualidade tecnica quantidade de eficacia - Capacidade 民cnicaservii;os - Exigencia de protecc;:ao (produtos - Qualidade e confiabilidade de de limpeza) matena1s - Certificai;ao de born transporte - Caracteristicas de gasolina dos veiculos motorizados para a (material) concorrê ncia - Gosto de comidas em caixas - Grau de satisfa悼0 (refeic;,oes) - Eficiencia de servic;:os a prestar - Qualidade de comidas em caixas - Qualidade de servii;os a prestar e de bebidas - Caracteristicas de equipamento a - Tipos e embalagens de comidas ser usado em caixas (refeii;oes) 348
Factores classificados pelo teor dos criterios de adjudica悼0Concep悼odeservic;os Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica Designa\:iiO sintetica ou geral dos factores nos criterios de adjudica4rao relacionados com os servi4ros - Plano de seguranc;:a no local de - Plano de promo幃o do grande obras premio - Plano de trabalhos - Prazo de execu悼o da concepc;ao - Solui;ao de tratamento de - Programa de concep悼0residuos - Criat1vidade - Montante de que paga - Metodo de isolamento de propriamente comidas em caixas (refei鹵）- Melhores condic;oes para o peso - Viabilidade de ideia de bagagens - Simplic idade e eficiencia de - Plano de investimento soluc;ao - Utilizac;ao de produto com a - Plano detalhado finalidade de protec幃o ambiental - Avalia悼o funcional de m6dulos - Flexibilidade de cancelamento e diferentes do sistema informatico substituic;iio de bilhetes de voo - Capacidade de extensao - Flexibil idade de aquisic;ao ou e articulac;ao do sistema alterac;ao de produtos informatico - Grau de detalhe do piano de - Versati lidade de introduc;ao servic;os de novas fun<;oes ao sistema - Flexibilidade de prazo de infonnatico servic;os - Plano de implementac;ao - Programa backup - Ideias, qualidade e concep幃0- Plano de transporte backup - Plano de administra<;:ao e - Plano e calendarizac;ao de operac;ao trabalhos - Plano administrativo de servi90s -Musica - Medidas admmistrativas - Originalidade - Valor de produi;:ao - Conveniencia de voos -Concep幃ode ementa - Voos de ligac;ao - Conteudo de ementa - Fi Imes de referencia - Modos de execuc; 訕 do trabalho Execui;lio do contrato de fornecimento dos servii;os lmplementai;:ao - Formac;ao de pessoal e - Plano de forma悼0devida do contrato documentac;ao tecnica - Plano de operac;;ao e manuten幃0de presta悼ode - Servic;os de apoio servii;:os Pagamento - Condic;oes de pagamento 349
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau (3) Trabalhos praticos para os criterios de ad」udica哼o estabelecidos em rela哼0 a contrata-9ao publica de "obras publicas" Quanto a contrata9ao publica de obras publicas, OS servi90s OU organismos publicos realizam as obras que incluiam maioritariamente a constru哼o e edifica哼o de instala95es, enchimento, decora西o e remodela哼o de insta la95es, constru9ao e aperfe i9oamento de esgoto, repara西o e manuten西o de sistema de ilumina9ao em grande escala, sistema de pedestres, escada rolante, altera悼o de equipamento, constru9ao de parede de reten9ao ao longo da costa, etc. Na 6ptica da escala destas obras a realizar, as entidades responsaveis pelo concurso consideram-nas como do tipo de obras, cujas naturezas sao de engenharia civil, de engenharia electromecanica e de engenharia hidraulica, etc.2 Seja qua! for o tipo de obras, os empreite iros iniciaram as execu95es de obras depois de as ad」udica95es serem tomadas pelas entidades ad」udicantes e os contratos da empreitada de obras publicas serem celebrados Portanto, antes de as ad」udica95es tomadas pelas entidades ad」udicantes, as entidades responsaveis pelo concurso ou as comissoes de avalia9ao das obras devem compreender e dominar as concep95es, gestao de execu9ao, utiliza9ao de tecnica das obras, bem como a repara9ao e manuten9ao das obras ap6s a sua conclusao, 」a que devem apreciar efectivamente as propostas. Baseados nestes factores, alem de os pre90s das obras, os conteudos que se concentram nos factores para a avalia9ao das obras publicas podem ser classificados em 3 categorias principais: a primeira categoria e a de " requisitos do empreite iro". Esta categoria divide-se nos requisitos de capacidade administrativa, de recursos humanos e de experiencia de execu9ao pelo empreiteiro. A segunda categoria e a de " requisitos das pr6prias obras publicas". Esta categoria pode ser dividida em conceito, concep9ao e planeamento ou piano de obras, e exig如c ia de execu9ao de obras. A terceira categoria e a de "requisitos de execu9ao de contrato de empreitada", que incluem maioritariamente todos os respectivos requisitos que podem avaliar o contrato da empreitada de obras publicas a ser devidamente implementado. 2 E de salientar que, na presente lei relativa a contratac;ao publica do Govemo da RAEM, nao 區 definic;aosobre obras, mas apenas disposic;ao em rela哼0 蕊 despesas com obras. Ao abrigo do disposto no artigo 2.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M, com a redac亞o que lhe 銣 dada pelo Decreto-Lei n.0 30/89/M, "(c]onsideram-se despesas com obras as que tenham por ob」ecto principal a real izac;ao de trabalhos de construi,ao, reconstruc;ao, restauro, reparac;ao, conservac;ao ou adapta哼o de bens im6veis". Daqui pode ser presumido que, a lei relativa a contratai,ao publica reconhece que as obras sao apenas do tipo de engenharia civil. Isto e obviamente diferente das obras praticamente realizadas. 350
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica Tabela 5 - Tabela sintese dos factores de avaliai;ao constatados nos anuncios de concurso relacionados com as "obras publicas a realizar" nos anos de 2008, 2009 e 2010 Factores classificados Designa\'.ao sintetica ou geral dos factores nos criterios de pelo teor dos criterios de adjudicai;iio relacionados com as obras publicas adj udica,;ao Requisitos do empreiteiro Capacidade administrativa - Organograma de - lnformai;ao sobre nao atraso administrac;ao nos vencimentos - Registo negativo de - Registo negativo de antecedentes criminais e empregados / trabalhadores subomo ilegais - lntegridade e honestidade Recursos humanos - Composic;ao dos recursos - Experiencia e qualificac;:oes humanos e piano do seu de pessoal destacamento Experiencia - Experiencia de semelhantes obras executadas Requisitos das proprias obras publicas Conceito, concepc;ao e - Plano (programa) ou - Func;oes profissionais nas planeamento das obras execuc;iio de obras instalac;oes - Conceito, ideia ou soluc;:ao - Equipamento da conceps;ao de obras - Func;oes de equipamento e - Plano de seguranva sistema industrial - Concep悼o de espac;o verde - Forma do projecto - Gestao de protec悼0- Concep悼o do projecto ambiental - Prazo de execu悼o razoavel - Converg如cia funcional - Numero de moradias entre as partes diferentes e - Forma exterior da concepc;:ao geral constru悼0 - Etapas e metodos de - Func;oes dos di versos constru悼o e protecc;ao ambiental da 缸ea periferica sectores profissionais dentro na execur;ao de obras das instalai;:oes Execu悼ode obras - (Qualidade de) materiais ou -Tecnica materias Execu~ao do contrato de empreitada lmplementac;ao devida do -Solu悼ode manuten性o e/ou contrato de empreitada apoio 351
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau (4) Factores de avaliac;,ao que impedem a concorrencia leal Quando os factores de ava lia邙o estao em fase de defini哼o, deve-se ter aten哼o ao significado do conteudo do factor per se. lsto e que os factores de avalia哼o sao pr6prios para apreciar as capacidades do pr6prio concorrente, bens a fornecer, servic;,os a prestar ou obras a executar. Neles 呻o podem existir nenhuns elementos que influenciam a concorrencia leal; caso contrario, as medidas e praticas de concor這ncia in」usta que as entidades responsaveis pelo concurso implementem deixam prevalecer as propostas apresentadas por certo ou a lguns concorrentes, dando maior oportunidade para obterem a ad」udicac;,ao. Ao lerem-se os factores de avaliac;,ao contidos sinteticamente nas tabe las anteriormente referidas, detecta-se na tabe la 4 um factor, pertencente a capacidade administrativa do prestador dos servic;,os, que viola aparentemente a concorrencia lea!, sendo concretamente de "organizac;,ao, estrutura e/ ou escala da empresa". Este factor beneficia certamente as empresas que sao de tamanho maior ou tern uma escala maior. Trata-se de um factor de concorrencia inj usta que expulsa as pequenas e medias empresas. Tenha-se em aten哼o que as empresas de grande escala 呻o prevalecem necess如a e completamente sobre as empresas de pequenas escala, i.e. a profissionalidade de empresa, as experienc ias obtidas, a capacidade tecnica profissional dos empregados, a flexibilidade no tratamento dos assuntos empresariais, etc. Demais isso, existe um outro factor sub」ectivo nessa tabela que e o factor "gosto da comida em caixa". Baseando-nos nas diferenc;,as de elementos, tais como os ingredientes exigidos, a sensibilidade no pa ladar, e os gostos do sabor, etc. de cada pessoa e as suas divergencias de cultura dietetica, e dific il apreciar este factor pelo ponto de vista ob」ectivo e padronizado. 2) Pesos proporcionais dos factores de avalia1;ao definidos nos trabalhos praticos relativos ao concurso Nos presentes direitos procedimentais re lativos a contrata哼0 publica, OS criterios para avaliar propostas a fim de se propor a adjud icai;ao 彧o estipulados em certos niveis, incluindo os factores que devem ser ponderados, mas os pesos proporcionais da avaliai;ao destes factores 禕o se restringem aos seus limites minimo ou maximo. Entao, e dada liberdade para a tomada de decisao as entidades responsaveis pelo concurso. Assim, ha necessidade de compreender a definii;ao dos pesos proporcionais relativos aos factores de avaliai;ao nos trabalhos praticos se se reunam o custo-eficiencia dos trabalhos administrativos, os principios relativos as despesas ori;amentais e os principios do melhor valor agregado da contratai;ao publica entre outros. (I) Inexistencia de definis;ao do peso proporcional do pres;o Naqueles anos, entre os 236 criterios de avalia哼o contidos nos anuncios de concurso, apenas num concurso limitado com pre-qualificas;ao, emitido pelo Gabinete para o Desenvolvimento de lnfra-estruturas no dia 4 de Junho de 2009, 禕o constou o factor 352
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica " prec;o" de avalia哼o, mesmo ate o seu peso proporcional. Concretamente, o modo de avaliac;ao deste concurso limitado foi o de avalia悼o em duas fases. Na primeira fase, os factores de avaliac;ao e os seus correspondentes pesos proporcionais nao incluiram o prec;o, mas constaram expressa e claramente do anuncio do concurso e as propostas puderam entrar para avalia悼o na segunda fase desde que obtivessem a pondera悼o de 60%. Todavia, na segunda fase, os factores de avalia西o e os seus correspondentes pesos proporcionais nao foram publicados no mesmo anuncio. Esta pratica pela qua! o factor prec;o ponderativo 呻ofoi listado no anuncio nao veio a cumprir obviamente as disposic;oes dos n.0• 1 e 2 do a1tigo 94.0 do Decreto-Lei n.0 74/99/M. (2) Peso do factor pre90 define-se pelo valor inferior a 50% Como foi mencionado anteriormente, a lei regula meramente os factores, inter alia, do pre90, que devem ser ponderados nos criterios de ad」 udica9iio, mas niio os seus correspondentes pesos proporcionais. Contudo, o peso proporcional minimo do factor " pre90" de avalia9iio foi fonnalmente regulado, num meio administrativo, sem prejuizo de uma defini9iio de peso mais baixo em circunstancias especiais, pelas lnstru96es para a Realiza哼o de Despesas com Aquisi9iio de Bens, Servi9os e Obras, promulgadas atraves do Despacho n.0 l 1/SOPT/2008 que entrou em vigor ap6s assinatura do Secre函rio para os Transportes e Obras Publicas em 24 de Mar90 de 2008. A revi s沁 destas lnstru96es manteve as respectivas disposi96es. (a) Nos concursos relativos a aquisic;ao de bens e servic;os, o peso proporcional do factor prec;o define-se pelo valor inferior a 50% Nos anos de 2008, 2009 e 20 I 0, 區 362 concursos relativos a aquisi悼o de bens e servic;os, envolvendo neles I 09 itens a adquirir com criterios de ad」udicac;ao estabelecidos previamente e publicados nos anuncios do concurso. Entre eles, 36 itens a adquirir tinham pesos proporcionais do factor prec;o inferiores a 50%. Entre estes itens, 2 concursos foram da responsabilidade das entidades sob a tutela do Secretario para os Transportes e Obras Publicas. Os pesos proporcionais em questao foram respectivamente de 20% e 35%, ambos tendo sido publicados no anode 2010. Na hip6tese de estes concursos cumprirem as disposic;oes das Instruc;oes supracitadas, e que os concursos destes baixos pesos proporcionais de prec;os obteriam a aprovac;ao da entidade superior com competencia para autorizar. E ainda de salientar que a concep悼o destes baixos pesos proporcionais nao violou as disposic;oes dos instrumentos legais e administrativos. Devido aos restantes 34 itens a adquirir nao serem realizados pelas entidades responsaveis pelo concurso sob a tutela do Secretario para os Transportes e Obras Publicas, os seus criterios de adjudicac;ao nao foram su」eitos a estas lnstruc;oes, bem como nao houve necessidade dos seus baixos pesos proporcionais de prec;os de serem fundamentados, e nao houve nenhuma restric;ao no estabelecimento dos criterios. Apesar disso, ainda ha 353
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau que ter aten9ao a alguns itens a adquirir com baixo peso proporcional de pre90, pois que uma concep9ao de peso proporcional inapropriado nao garante eficiencia em termos de harmonia entre a economia e o desenvolvimento para o Governo da RAEM. Nestes 34 itens a adquirir, 2 itens a adquirir tiveram peso proporcional pre90 mais baixo, ocupando apenas 10%;3 depois, 區 2 itens a adquirir inferiores a 15%4 (o referido factor d e avaliac;ao denomina-se " montante e condic;oes de pagamento" , cujo peso proporcional foi de 15%. Uma vez que os anuncios de concurso 呻o indicaram a proporc;ao em detalhe, o seu montante considera-se " inferior a 15%"); por fim, 2 itens a adquirir ocuparam 20%.5 De facto, merece pensar se um peso proporcional de um pre90 tao baixo tern v iolado ou nao o principio do valor agregado da contrata悼o publica. O s individuais servi90s ou organismos publicos pretendem de adquirir bens ou servi90s de alta qualidade, o que e compreensivel, mas atraves de criterios de avalia9ao com baixo peso proporciona l de pre90, os concorrentes reconhecem que, seja qua! for o pre90 baixo, a oportunidade de o bem !hes ser ad」 udicadonao sera alta; contrariamente, outros factores de avaliac;ao podem trazer prevalencia aos concorrentes, tais como a qualidade da gestao, a qualidade do pessoal, as tecnologias aplicadas e o s servic;os p6s-vendas ou a garantia ou manuten悼o dos bens, etc. No entanto, quando os conteudos destes factores forem mais excelentes, os pontos a obter serao m a is 3 0 factor prec;o dos criterios de ad」udicac;恥 ocupava apenas I 0%, da aquisic;ao de bens e servic;os, sendo respectivamente: (I) "Anuncio referente ao concurso publico para a adjudicac;ao do fomecimento de equipamentos e servic;os de infra-estrutura informatica para o sistema de liquidac;ao imediata (em tempo real) em patacas", da Autoridade Monetaria de Macau, publicado no Boletim Oficial da RAEM, n.0 29, II S如e, em 21 de Julho de 2010; (2) "Anuncio sobre o concurso publico para a produc;ao de video promocional de Macau e TV spots", da Direcc;ao dos Servic;os de Turismo, publicado no Boletim Oficial da RAEM, n.0 34, II Serie, em 25 de Agosto de 2010. 4 0 factor prec;o dos criterios de ad」udicac;ao foi inferior a 15%, da aquis i悼o de bens e servic;os, sendo respectivamente: ( I) "Anuncio referente ao concurso publico para a prestac;ao do servic;o de concepc;ao e desenvolvimento de software para, em ambiente internet, se proceder ao processamento electr6nico das declarac;oes electr6nicas da DSF e a transposic;ao para ficheiros do tipo PDF de 36 modelos de impressos fiscais", da Direc悼o dos Servic;os de Financ;as, publicado no Boletim Oficial da RAEM, n.0 36, II Serie, em 3 de Setembro de 2008; (2) "Anuncio referente ao concurso para a prestac;ao do servic;o de concepc;ao e desenvolvimento de software para, em ambiente internet, se proceder ao processamento electr6nico das declarac;oes electr6nicas da Direcc;ao dos Servic;os de Financ;as", publicado no Boletim Oficial da RAEM, n.0 23, II Serie, em 10 de Junho de 2009. 5 0 factor prec;o dos criterios de ad」udicac;ao ocupava apenas 20%, da aquisi悼o de bens e servic;os, sendo respectivamente: ( I) "Anuncio referente ao concurso publico para prestac;ao do servic;o de concep邙0e desenvolvimento de um sistema para proceder, em ambiente Internet, ii gestiio da centralizac;ao de compras da Direcc;ao dos Servic;os de Financ;as", publicado no Boletim Oficial da RAEM, n.0 35, II S如e,em 14 de Outubro de 2009; (2) "Anuncio sobre o concurso publico para a presta悼o de servic;os sobre a elaborac;ao do piano conceptual de intervenc;ao urbanfstica da zona do Posto Fronteiric;o das Portas do Cerco e envolvente", da Direcc;ao dos Servic;os de Solos, Obras Publicas e Transportes, publicado no Boletim Oficial da RAEM, n.0 35, II Serie, em I de Setembro de 20 I 0. 354
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica a ltos nas suas avalia96es. Mas os seus custos sao correspondentemente mais elevados e reflectem-se sempre nos pre9os. Todavia, quando o peso proporcional pre90 for mais baixo, os concorrentes nao i函o perder pontos ponderados em rela9ao aos pres;os elevados; pelo cont這rio, os mesmos terao melhor oportunidade de I hes serem ad」udicados. Por certo que os servi9os e organismos publicos devem adquirir bens ou servi9os de boa qualidade, mas nao precisam "a todo o custo" de adquirir bens de "classe maxima" ou servi9os de "seis estrelas"; os servi9os a serem prestados ao publico apenas devem preencher o interesse publico. Ou seja, e suficiente que a qualidade dos bens ou servi9os, per se, adquiridos seja compativel com a "eficiencia, eficacia e economia", indicadas nas despesas publicas reguladas pelo Regime de Administras;ao Financeira Publica, ou pelo "principio do valor agregado" na teoria da contrata9ao publica. Assim, a defini悼o de baixo peso proporcional do pre90 nao devia arrastar o interesse publico exigido, antes ser compativel com o desenvolvimento soc10econom1co. Alem disso, ha necessidade de salientar que, na contrata性o publica, o pre90 proposto e essencialmente um factor-chave para fazer pondera9ao em fase da avalia9ao das propostas; o seu peso proporcional deve ser estabelecido independentemente e nao como e o factor composto "montante e condi96es de pagamento" supracitado. Alem disso, para a entidade responsavel pela aquisi9ao nao existe nenhuma dificuldade financeira nas "condi96es de pagamento" propostas pelos concorrentes, tanto no que respeita a pagamento por apenas uma vez, como em presta96es, apenas tendo que aceitar forma de pagamento razoavel. Entao, o factor "condi96es de pagamento" tem uma importiincia relativamente baixa nos criterios de ad」 ud ica9ao, e pode mesmo nao ser um factor ponderativo, pois as condi96es de pagamento nao estao a par do pre90 proposto. Caso as condi96es de pagamento sejam definidas como um dos factores de avalia9ao, as mesmas devem ser um factor individual e ocupam apenas um peso proporcional relativamente mais baixo. (b) Nos concursos re lativos 郤 obras publicas, o peso do factor prec;o define-se pelo valor inferior a 50% Ao rever todos os anuncios dos concursos publicados nestes 3 anos, os pesos proporcionais do factor prec;o na avaliac;ao referente 郤 obras publicas que foram inferiores a 50%, houve 7 itens a adquirir, sendo o menor de 30%. 和zeram parte deles a Direc悼o dos Servic;os de Solos, Obras Publicas e Transporte e o Gabinete para o Desenvolvimento de Infra-estruturas, que definiram respectivamente os pesos proporcionais do factor prec;o de 35% e 45%.6 Ora, estes servic;os sao tutelados pelo Secretario para os Transportes e Obras 6 Desde as lnstru95es para a Realizac;ao de Despesas corn Aquisic;ao de Bens, Servi9os e Obras ernitidas pelo Despacho n.0 l l/SOPT/2008 do Secretario para os Transportes e Obras Publicas, em 24 de Mar90 de 2008, o factor pre90 dos criterios para a ad」udicac;ao, dos concursos das ernpreitadas de obras publicas realizados pelas suas entidades tuteladas e inferior a 50%, sendo respectivamente: (I ) "Anuncio sobre o concurso publico para a Ernpreitada de Constru幃o do Auto-Silo e Jardirn na Rua de Seng Tou, Taipa", da 355
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Publicas e, assim devem cumprir os criterios de ad」 udicai;:ao estipu lados pelas lnstrui;:oes supracitadas. Daqui pode presumir-se que os trabalhos do concurso se desenvolveram nos termos da lei, os pesos proporcionais do factor "prei;:o" de avaliai;:ao destes 2 itens a adquirir que foram inferiores ao estipulado por estas Instrui;:oes foram devidamente fundamentados, bem como foram aprovados pe la entidade superior competente. IV. Conclusao e Sugestoes 0 desenvolvimento socioecon6mico sustentavel de um estado ou regiao pode ser efectivamente alcan9ado ao nfvel governamental, os ob」ectivos planeados podem ser atingidos, bem como os resultados esperados podem serobtidos atraves da boa implementa9ao de politicas publicas e da execu9ao devida e ordenada
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica legal possui bastamente flexib山dade, deixando a entidade respon超vel pela aquis i西o tomar decisao, por si, sobre os factores para a avaliac;;ao e seus pesos proporc ionais. No entanto, numa perspectiva negativa, ela pode ser provavelmente usada pelo pessoal da aquisic;;ao que participa nos actos de corrupc;;ao e/ou suborno e estabe lece os criterios de adjudicac;;ao que favorecem certo concorrente para ganhar oportunamente o concurso em certo grande nivel. 1. Situa~ao actual relativa aos criterios de adjudica~ao estabelecidos pelos instru-mentos legais e pelo instrumento administrativo Considerando a importanc ia de criterio de adjudic羣o, as suas fun96es que seriam efectivamente desempenhadas facilitam a avalia9ao e a aceita9ao da proposta pelo metodo de mais ob」ectividade, justi9a e imparcialidade. Mesmo que a lei 呻o determine certamente os pesos proporcionais dos factores de avalia9ao, e la estipula, pelo menos em certo nivel, os factores de avalia邙o atinentes aos criterios de ad」udica9ao. Entretanto, nas respectivas disposi96es legais da RAEM, os criterios para a ad」udic羣o sao estabelecidos princ ipalmente pela entidade respon逯vel pela aquisi<洹o, pela exigencia do disposto em termos gerais, na expectativa de que as entidades responsaveis pela aquisi9ao, que tern uma a lta liberdade, estabele9am os adequados criterios de ad」 udica9ao, conforme os necessarios itens a adquirir, conforme as disposi96es que regulam uma melhor flex心lidade. Apesar disso, todos os servi90s e organismos publicos, tutelados pelo Secretario para os Transportes e Obras Publicas, que sao obrigados ao cumprimento do regulamento administrativo por ele emitido, estabelecem os criterios para a adjudica9ao perante o item a adquirir, especialmente a defini哼o do peso proporcional do pre90 e regulada e rigorosamente mais exigivel. Ap6s a ana lise concreta feita pelo autor deste texto, dos criterios para a ad」udica悼0contidos nos anuncios dos anos de 2008, 2009 e 20 I 0, foi detectado que uma entidade publica nao tenha publicado nos termos legais os cri terios de adjudica9ao relativos as obras publicas nos anuncios e que outros servi90s e organismos publicos poderam estabe lecer basica e efectivamente os criterios de adjudica9ao correspondentes aos itens a adquirir, especialmente na vertente de obras publicas, onde os factores de avalia9ao foram unifom1izadamente definidos. Contudo, na vertente da aquisi哼o de servi9os houver maior discrepancia, particularmente ocupava pesos proporcionais do pre90 definidos, sendo o caso com o peso proporcional mais baixo somente I 0%, sendo que outro mais elevado ocupava 85%, diferen9a de 75%. Apesar de a entidade respons缸el pela aquisi悼o esperar adquirir os servi90s em qualidade, o factor pre90 para a avalia9ao tern um peso proporc ional imensamente baixo, levando a que os referidos itens a adquirir sejam dificilmente compativeis com o principio do valor agregado exigido pela contrata9ao publica e com o principio custo-efi函cia exigido pe las despesas or9amenta is. Quanto a aquisi悼o de bens, a diferen9a entre o peso proporcional minimo e m的mo, que e apenas de 35%, e menor comparativamente com os itens a adquirir de servi9os. 0 peso minimo de um caso ocupa 35% e o m紉mo de outro caso ocupa 70%. Todavia, no que diz respeito aos bens que sao geralmente produtos 357
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau fabricados e semi-fabricados, a qualidade dos pr6prios bens e tambem muito importante. Caso a produ9ao de bens chegue a um padrao regional ou exigido pelo governo, o factor pre90 e o factor detenninante. Por isso, o seu peso proporcional nao deveria ser demasiado baixo. 2. Sugestoes para estabelecer criterios de adjudica~ao A maioria dos itens da contrata9ao p(1blica, especialmente a aquisi悼o feita por concurso, 禕o somente considera o factor pre90, como considera simultaneamente directa ou indirectamente outros factores acess6rios relacionados com a qualidade do pr6prio item a adquirir, a qualidade no processo de fomecimento ou de presta<;:ao, etc, para que fonne uma considera亞o geral. Alem disso, o principio custo-eficacia das despesas or9amentais e o principio valor agregado da contrata9ao publica devem ser cumpridos pelos servi90s e organismos publicos na implementa9ao das fun96es de aquisi9ao. Assim, o factor pre90 e um facto indiscutivel, um factor ponderativo chave; caso contrario, nao ha compatibilidade com as disposi96es relativas a estes principios. Por outro lado, e dific il ao pessoal respons缸elpela aquisi9ao determinar os trabalhos re lativos a contrata9ao publica que preencham estes principios, que s恥 gerais e abstractos, e tambem e dificil que, no aspecto administrativo, todas as entidades responsaveis pelo concurso possam concretizar devidamente os trabalhos exigidos por estes principios. E pois, mais f: 的I para o cumprimento, pelo pessoal responsavel pela aquisi9ao, determinado por vincula9ao 」uridica ou administrativa. Seja como for, o autor deste texto prop6e as seguintes sugest6es que permitem as entidades responsaveis pelo concurso e/ou ao pessoal responsavel o estabelecimento dos criterios de adjudica9ao mais conformes com os traba lhos preparat6rios do concurso. I) Sugestao para alargar o ambito aplicavel do presente regulamento administrativo referente aos criterios de adju山ca悼o - peso proporcional do factor pre90 nao inferior a 50% Esta sugestao vai no sentido de definir o factor pre90, sendo o factor essencial entre todos os factores ponderativos dos criterios de ad」udica9ao; o seu peso proporcional ocupa o maior espa90, ou seja, e superior a metade. Tgualmente as Instru96es para a Realiza<;:ao de Despesas com Aquisi亞o de Bens, Servi90s e Obras, ap rovadas pelo despacho do Secretario para os Transportes e Obras Publicas, supracitadas neste texto, devem ser obedecidas e executadas efectiva e precisamente por todos os servi9os e organismos sob a sua tutela, para que os criterios estabelecidos de ad」 udica9ao e os seus pesos proporcionais cheguem a sua exigencia. Para aplicar uma disposi9ao identica a todos os servi9os e organismos publicos, pode a mesma ser estabelecida por adequado meio legislativo ou administrativo, devendo as entidades responsaveis pelo concurso definir o peso proporcional do factor pre90 nao inferior a 50%, nos criterios de adjudica悼o de cada item a adquirir, salvo se o peso mais baixo for melhor e mais adequado, devendo entao ser 」ustificado pormenorizadamente. 2) Sugestao para o peso proporcional do factor preyo se definir o mais elevado entre todos os factores para a avaliayao 358
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica 0 prei;;o contido na proposta seleccionada influencia directamente o uso do e函riopublico e a eficacia apropriadamente desenvolvida relativa aos trabalhos administrativos. Em geral, a qualidade das obras, bens e servii;;os esta positivamente proporcionada com os seus prei;;os. Para uma qualidade mais elevada, o prei;;o sera correspondentemente mais alto. No entanto, mesmo que o publico espere que o funcionamento do govemo tenha uma alta eficacia, isso nao deve ser conseguido a todo o custo. 0 controlo efectivo do custo, ou seja, o uso efectivo do e這rio publico para desenvolver o trabalho do govemo no sentido de satisfazer a expectativa razoavel ea necessidade essencial do publico, ea difereni;;a principal das empresas do sector privado, cujo ob」ectivo e maximizar o lucro. Assim, o prei;;o do item relativo a contratai;;ao publica, que deve ocupar um certo nivel bastante elevado de peso da avaliai;;ao, pode reflectir se o item relativo a contratai;;ao publica satisfaz ou nao o valor da expectativa ea necessidade essencial do publico. Assim, enquanto a determina邙odoitemaadquirir deve conter todos os factores ponderativos, os quais se classificam por categorias, integradas por cada factor ponderativo baseado no seu objectivo, natureza e atributo, etc. Esta pratica facilita a reflexao efectiva dos factores que devem ser ponderados na avalia哼Oe representa concretamente a relai;;ao entre o custo e a efic如a. Tendo em vista que o factor prei;;o se considera uma categoria principal e tendo como base que a impor這ncia do prei;;o proposto na avaliai;;ao e evidenciado ou pode evidenciar-se, o peso ocupado pelo factor prei;;o deve ser estabelecido como o mais elevado entre todas as categorias da avalia邙o. E os pesos ocupados pelas restantes categorias serao as somas dos pesos proporcionais dos factores ponderativos individuais aos quais perteni;;am. A seguinte tabela mostra a respectiva decomposi焯0.Tabela 6 - Rela悼o entre os factores de avalia悼o propostos e os pesos ocupados Categoria da avalia~ao Peso da categoria Factores da categoria / factores ponderativos e correspondentes pesos Prec;o P¾ (maior peso) n.a. Categoria dos factores 1 W,% Factor ponderativo I da categoria 1 (W高）Factor ponderat1vo 2 da categoria I (W謁）...... Factor ponderativo x da categoria I (W」,%)Categoria dos factores 2 W2% Factor ponderativo I da categoria 2 (W高）Factor ponderativo 2 da categoria 2 (W22%) ...... Factor ponderativo y da categoria 2 (W高）...... .. . .. . Categoria dos factores n W"¾ Factor ponderativo 1 da categoria n (W,, 」%)Factor ponderativo 2 da categoria n (W嘉）...... Factor ponderativo z da categoria n (W,,z¾ ) Peso Total 100% 359
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Excepcionando o peso do pre90, as formulas para o calculo dos pesos de cada categoria de factores sao as seguintes: 0 peso proporcional da categoria de factores 1 e a soma dos pesos ocupados dos factores ponderativos 1, 2, 3, e assim por adiante, ate x, a sua formulae a seguinte: X W」% =W」 1%+W」2%+W」3% + …… +W謁=LW1;%j = ) 0 peso proporcional da categoria de factores 2 ea soma de pesos ocupados dos factores ponderativos I, 2, 3, e assim por adiante, ate y, a sua formulae a seguinte: y W2% = W21% + W22% + W23% + ……+ W2y% = LW2; % i=l 0 peso proporciona l da categoria de factores n ea soma de pesos ocupados dos factores ponderativos 1, 2, 3, e assim por adiante, ate z, a sua formulae a seguinte: Wn% = W n,% + W n2% + Wn3% +……+ W nz¾=±W ni % i=l 0 peso proporcional de prec;o P¾ deve ser respectivamente superior a W萵 (pesoproporcional da categoria 1); W昴 (peso proporcional da categoria 2); W萵 (pesoproporcional da categoria 3); e assim por 訕ante, ate W,,% (peso proporcional da categoria n). A soma destes e de 100%, apresentando a seguinte formula: n 100% = P% + w I%+ W 2% + …… + W n% = P%+ LW;% i= I 3) Desenvolver a "eficacia s inergica" entre os factores de avalia哼OEm regra, todos os facto res de cri terios de adj udica哼o sao estabelecidos individualmente. Ap6s a avalia悼o de cada factor, a pontua悼o e obtida pela soma dos correspondentes pesos proporcionais avaliados, e entao, esta pontuac,:ao comparara as pontuac,:oes obtidas de outras propostas. De facto, o objectivo dos criterios de adjudicac,:ao e avaliar efectivarnente as sugestoes contidas nas propostas; por isso, as pontuac,:oes obtidas devern reflectir efectiva e verdadeirarnente os rnelhores valores dos itens a adquirir oferecidos e sugeridos pelas propostas. Entao, a metodologia aplicada aos facto res de a val ia哼o torna-se muito importante, que tera que definir devidarnente cada factor para a avalia哼o e rnetodo de calculo do correspondente peso. No entanto, como no texto supracitado, os factores de avaliac;:ao sao definidos independentemente e os seus pesos proporcionais ou pontos sao calculados dentro 360
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica da 伽xa proporcional especificada. Na verdade, alguns factores que seriarn avaliados em con」 unto, poderao obter urna boa eficacia de requisitos, esperados na avaliayao, os quais sao exigidos nos documentos referentes ao concurso e apresentados pelos concorrentes, bern corno poderao reconhecer claramente o valor da pr6pria proposta. Assim, deve tomar-se em atenc;ao a definic;ao dos factores de avaliac;ao. Cada factor nao devia ser necessaria e independenternente definido, podendo, contrariarnente, considerar-se a sua rel羣o intrinseca 」untarnente corno outra para urn factor con」unto a ser avaliado. Por exernplo, o rnais normal e os concorrentes possuirern capacidade tecnica relacionada corn o item a adquirir e experiencia no fomecirnento de item analogo a adquirir. Arnbos os factores sao geralrnente reconhecidos e irnportantes, bern corno se函o determinados e avaliados, mas em separado. Em seguida, deve notar-se que arnbos sao "cornplernentares" na sua essencia e podern desernpenhar urn papel irnpo1tante para fornecer efectivamente o item a adquirir. Caso o concorrente nao tenha expe函nciamas possua alta tecnica, ou tenha ricas experiencias mas s6 domine tecnicas baixas ou ainda nao domine nenhuma tecnica, ele nao pode oferecer uma prestac;ao efectiva e eficiente. Portanto, uma " relac;ao sinergica" deve ser estabelecida para ser avaliada, que pode reflectir verdadeiramente a capacidade da presta哼o pelo concorrente. A eficacia desempenhada por esta relac;ao sinergica nao pode ser s implesmente acrescentada aos pesos proporcionais obtidos da "experiencia da prestay1io do item a adquirir analogo" e da " respectiva capacidade tecnica que o concorrente possui para prestar o item a adquirir", mas deve ser encamada no peso proporcional resultante da sua eficacia sinergica, atraves da "relayao sinergica" de ambos, ou seja, da rela哼o de eficacia do valor adicionado. Realmente, quando um factor nao tenha pontos, nao tenha qualquer correspondente peso proporcional, o mesmo nao produz a eficacia s inergica com outro factor, e s6 pode calcular-se o peso proporcional de outro factor que tenham pontos. Alem disso, considerando que o factor de avalia哼o ocupa um peso de certo grau ou existe o limite do peso proporcional, o peso proporcional obtido pela eficacia s inergica dos factores combinados para avaliayao nao pode ultrapassar o peso proporcional ocupado por esses factores combinados. A seguir, da-se um exemplo do "metodo de ponderayao relativo a efic如a sinergica" : Tabela 7 - Factores da categoria e correspondentes propor~oes incluidos nos factores para avalia~ao Categoria Peso da Factores da categoria / factores ponderativos e Faixa de para avaliai;ao categoria correspondentes pesos pontos Tecnica e W¾ 0 ponto do factor da tecnica x ocupa a% deste W% 0 - 10 experiencia da 0 ponto do factor da experiencia y ocupa b% deste W% 0 - 10 presta幃0Obs.: 0 valor do para metro b, indicado na tabela supra, e de I 00 - a, ou se」ab = 100 - a 361
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau 0 pressuposto deste metodo de pondera哼0 relativo a eficacia sinergica e que OS dois factores da categoria devem obter pontos, seniio, niio produzem a eficacia sinergica, e s6 se pode utilizar os pontos do factor da categoria com pontuac;:ao, para se calcular o peso proporcional da categoria conforme a sua corrrespondente proporc;:iio. Quando o factor ponderativo x tenha pontos e y 禰o tenha, ou o factor ponderativo y tenha pontos ex niio tenha, ou ainda ambos niio tenham pontos, utiliza-se o "metodo de pondera悼o cumulativa" ea sua formulae a seguinte: Peso proporcional obtido da tecnica e experiencia da prestac;ao = [(x xlO) x a% + (y x 10) x b%] x W% Quando ambos os factores ponderativos tenham pontos, utiliza-se o " metodo da ponderac;ao relativo a eficacia sinergica" ea sua formulae a seguinte: Peso proporcional obtido da tecnica e experiencia da presta西0= [ (✓ (xx 10) x a%+ (y x 10) x b%) x 10] x W% Quando ambos os factores ponderativos tenham pontos, a taxa crescente de pontos e a taxa crescente da sua eficacia marginal sao de crescimento proporcional positivo, mas os pontos dos factores ponderativos sao mais elevados; a taxa crescente da eficacia marginal vai-se reduzindo, ate que os pontos de ambos os factores ponderativos sejam de 10, nao aparecendo o crescimento da efic紐ia marginal. 0 exemplo a seguir traduz concretamente a eficacia sinergica. A "tecnica da presta邙o"e a "experiencia da presta9ao" combinam 」untamente o factor "tecnica e experiencia da presta悼o", ocupando o peso proporcional 30% em geral. Nesta percentagem, a tecnica da presta9ao ocupa 60%, a experiencia da presta悼o ocupa 40%, a faixa de cada factor e entre 0 e IO pontos, o valor e numero inteiro. Ao seu metodo de pondera悼o aplica-se a formula acima referida. 362
Estudo Preliminar sobre os Criterios de Ad」udicac;aono Procedimento de Concurso atinente a Contratac;ao Publica Tabela 8 - Hipotese de pesos e metodo de pondera西 relativos a "eficacia sinergica" da categoria "tecnica e experiencia da presta.;ao" Categoria para Peso da Factores da categoria / factores pon- Faixa de Metodo de avaliai;iio categoria derativos e correspondentes pesos pontos pondera~iio Prer;o 50% (n. a.) 0 - 10 Ponderac;iio normal Tecnica e 30% Tecnica ocupa 60% desta 30% 0 - 10 Pondera\'.ao relativa experiencia da Experiencia ocupa 40% desta 30% 0 - 10 a eficacia sinergica presta4,iio Outra 10% Factor ponderativo I de outra categoria 0 - 10 Pondeilraatr;iv iio categona I I ocupa6% cumu a a Factor ponderativo 2 de outra categoria 0 ~1 0 I ocupa 4% Outra 10% Factor ponderativo I de outra categoria 0 - 10 Pondeilraatr;i ao categona 2 2 ocupa 5% cumu a 1va Factor ponderativo 2 de outra categona 0-10 2 ocupa 5% Para identicos factores de avaliac;ao indicados na seguinte tabela, os pesos proporcionais sao calculados respectivamente dos factores da categoria pelo metodo de ponderac;ao cumulativa e dos factores combinados pelo metodo de ponderac;ao relativo a eficacia s inerg ica, em compara悼0.Tabela 9 - Compara性o em pesos calculados pelo " metodo de ponderai;lio relativo a eficacia sinergica" e "metodo de ponderai;lio cumulativa" Pontos obtidos no Pontos obtidos Peso ocupado pelo factor "tecnica e experiencia no factor da presta亞o" (30%), calculado pelos metodos factor " tecnica" " expen-e~nc. ia " de pondera','.ao diferentes (ocupando 60% de 30% ) (ocupando 40% de Pondera亞o relativa a 30%) eficacia sinergica Ponder a-;:lio cumulativa I I 9.49 3.00 2 3 14.70 7.20 3 6 19.44 12.60 3 8 2 1.21 15.00 4 5 19.90 13.20 5 4 20.35 13 .80 6 5 22.45 16.80 6 7 24.00 19.20 7 8 25.81 22.20 7 9 26.50 23 .40 9 8 27.82 25.80 10 10 30.00 30.00 363
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Dos pesos dos factores "tecnica e experi卸cia da presta哼o" obtidos pelos dois metodos contidos na tabela acima referida, no caso de os factores ponderativos obterem pontos iguais, os pontos obtidos pelo metodo de ponderac;ao relativos a eficacia sinergica sao superiores aos obtidos pelo metodo de ponderac;ao cumulativa, implicando os concorrentes que tern tecnica mais alta e/ou mais experiencia na prestac;ao do item a adquirir analogo e que possuem melhor prevalencia na concorrencia. Tai e compativel com o pressuposto da concorrencia leal, alcanc;ando-se o ob」ectivo da entidade responsavel pelo concurso poder seleccionar um concorrente adequado para ser o fornecedor ou o empreiteiro, no sentido de prestar efectivamente o item a adquirir. 364
Posic;ao Ocupada da Contratac;ao Publtca no Desenvolvimento Econ6mico de Macau: Retrospecto e Prospecto Posi~ao Ocupada da Contrata~ao Publica no Desenvolvimento Economico de Macau: Retrospecto e Prospecto * I. Introdu~ao A rnelhoria da qualidade de vida e o bern-estar dos residentes da Regiao Adrninistrativa Especial de Macau (abreviadarnente designada corno RAEM), depende totalrnente do rnodo corno o Govemo garante urna situa9ao econ6rnica, social e cu ltural equilibrada, bern corno rnantern o desenvolvirnento sustent缸el da Reg迢o, atendendo plenarnente a procura das necessidades dos residentes e isto irnplica, portanto, o Govemo entender as exigencias actuais da sociedade, mediante uma capacidade de visao previa que consiga delinear as necess idades futuras, e proporcionar a base e oportunidade para o desenvolvimento. Deste modo, o pr6prio Governo 商 desenvolver, com a sua capacidade, a oportunidade adequada que de resposta 郎 necessidades actuais e futuras da Regiao. Esta capacidade do Govemo provern dos recursos rnateriais, hurnanos e financeiros que forrnarn os e lernentos essenciais do Govemo para atender a essas necessidades, e exercer urna boa govema悼o, prornovendo o desenvolvirnento de todos os sectores da sociedade. Corn este firn, a RAEM tern rnantido esfor<;os ern investir nos recursos necessarios que promovern e constroern a sociedade e a sua econorn1a. Assim, desde a reunifica悼o da RAEM, o Governo tern prosseguido com os seus esfor90s a edifica哼o socioecon6mica, obtendo resultados surpreendentes, para que no futuro, possa fazer com que esta Reg面 adopte uma nova imagem e uma nova visao. Neste contexto, este texto analisa a participa9ao ea assun9ao do Governo da RAEM pelo aspecto do desenvolvirnento econ6rnico-regional no ponto de v ista financeiro. Por outras palavras, avalia o peso e a irnportancia da contrata哼o publica no desenvolvirnento econ6rnico-reg ional, bern corno a sua d irectriz na realiza<;ao dos trabalhos que lhes silo irnplicitos, atraves da analise da participa哼o financeira da contrata哼o publica e da estirnativa de encargos a assumir para o desenvolvimento socia l e humano, desde a reunifica悼oda RAEM.* Este texto foi publicado no n.0 I 00 da Revista de Administrai;;iio Publica de Macau, em Junho de 2013. 0 texto original na lingua Chinesa foi apresentado na 5." Conferencia Internacional "Gestao Publica no Seculo XXI: Oportunidades e Desafios", no dia 12 de Outubro de 2012. 365
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau II. Encargo e Dimensao do Mercado da Contrata~ao Publica da RAEM na 1.3 Decada do Seculo XXI 1. Encargo dos Projectos de Contratai;ao Publica da Administrai;ao entre os anos 2000 e 2011 Antes de cornpreender a dirnensao do rnercado da contrata哼o publica na I .3 decada do Seculo XXI, devernos reconhecer c lararnente a quantidade e as despesas dos projectos de contrata邙o publica irnplernentados pela Adrninistra哼o, nesse periodo, podendo analisar precisarnente a propensao desde a origern da contratayao publica. No entanto, esses dados sao restritarnente publicados em conforrnidade legal. 1) Compara1;ao de numeros entre os projectos de concurso e os encargos plurianuais estatuarios 0 traba lho da contrata悼o publica procedido pe la Adrninistra9ao, na forrna de "concurso", depende do valor estirnado do respectivo projecto de aquisi9ao e a sua caracteristica ou a situa9ao perrnanecida do projecto a adquirir, ao abrigo dos dispostos no Artigo 7.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M na redac悼o do Decreto-Lei n.0 30/89/M. No entanto, e certo que, caso a aquisi9ao seja procedida na forrna de "concurso", o valor estirnado do respectivo p rojecto de aquisi西o deve exceder o valor relevante inicial estatuido. No que diz respeito aos encargos plurianuais legalrnente estipulados, os respectivos projectos de aquisi9ao nao sao necessariarnente procedidos na forrna de "concurso", porem esses pro」ectos sao pactuaveis corn o disposto no Artigo 20.0 do Regularnento Adrninistrativo n.0 6/2006, na sua redac悼o com o Regulamento Administrativo n.0 28/2009, e os encargos dos projectos adjudicados produzern os necessarios efeitos legais corn a sua publica9ao por despacho do Chefe do Executivo, em Boletim Oficial da Regiao Administrativa Especial de Macau. Pe la diferen9a entre os requisitos legais divulgados por arnbos, os nurneros publicados sao diferenciados entre os anos 2000 e 2011 , ou seja, entre a publica9ao do anuncio do concurso e a publica悼o dos encargos plurianuais, existe urna "rela悼0 nao inev嘀vel". E de enfatizar que, esta "rela悼o nao inev雌ve l" irnplica, em prirneiro lugar, que a realiza9ao de um projecto de contrata9ao por concurso nao e necessa「io tomar uma ad」udica9ao, caso 禕o ha」a nenhurna proposta entregue por urn concorrente, ou 禕o ha」a nenhurn concorrente cuja proposta preencha as exigencias, caso existem ou se presumem existir situa96es de conluio ou de concorrencia desleal, ou a entidade contratante adie a procura do projecto de contrata9ao publica, ou salvaguarde o interesse publico, etc. Em segundo lugar, rnesrno que o pro」ecto seja ad」udicado atraves de urn concurso, o seu rnontante nao preenche o encargo plurianual, a ser aprovado por despacho do Chefe do Executivo, ou a publica9ao por despacho encontra-se isenta. Em terceiro lugar, na situa9ao de urn pro」ecto a ser ad」udicado,ultrapassa-se um periodo de tempo, entre a data da publica9ao do anuncio do concurso e 366
Posic;ao Ocupada da Contratac;ao Publtca no Desenvolvimento Econ6mico de Macau: Retrospecto e Prospecto a celebrac;ao do contrato, que da 」nicio a um novo ano civil, fazendo com que o despacho do Chefe do Executivo s6 seja publicado no ano seguinte. Embora em ambos os casos nao existe, em determinado ponto, uma relac;ao inevit洎vel, o pro」ecto cujo valor se」a elevado ou cujos prazos de implementac;ao e de pagamento do contrato se」am relativamente mais extensos, encontram-se as disposic;oes dos encargos plurianuais. Em qualquer caso, a Tabela I indica que os numeros, entre os anuncios de concurso publicados e os despachos do Chefe do Executivo relativos aos encargos plurianuais publicados, sao diferentes. Em suma, ao fim de 12 anos, os n(1meros relativos aos anuncios de concurso e aos despachos do Chefe do Executivo sao, respectivamente, de 1.545 e de 1.1 02. Tabela 1 - Comparai;ao entre os numeros de anuncios de concurso publicados e os numeros de despachos do Chefe do Executivo publicados Ti~ no 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20ll Total Bense 41 48 48 65 90 86 72 99 127 132 137 175 1.120 Numero de anuncios Serv1<;0s de concurso pu blicados relativos Obras 6 15 34 20 21 41 32 17 38 55 71 75 425 a projectos de contrata~iio publica Total 47 63 82 85 111 127 104 116 165 187 208 250 1.545 Numero de encargos Bens 3 8 13 24 34 43 34 14 36 39 21 34 303 plurianuais Serv1<;0s 4 3 26 42 37 72 69 27 46 45 59 108 538 lpmuebr licados lega nte relativos Obras 4 8 17 27 16 37 31 7 26 18 32 38 261 a projectos de contrata悼o publica Total 11 19 56 1 93 87 152 134 48 108 102 112 180 1.102 2) Tipos e natureza dos projectos de contrata~ao publica publicados mediante os encargos plurianuais Embora, a presente lei nao indique as estipula96es directas relacionadas com a contrata焯o publica, ou 禕o defina os tipos de prq」ectos de contrata9ao publica da RAEM, pode-se entender, respectivamente, que as coberturas de obras, bens e servi9os de pro」ectosde contrata哼0 publica estao SU」e i tas 益 suas despesas estipuladas pelos artigos 2.0, 3.0 e 4.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/M, na redac悼o do Decreto-Lei n.0 30/89/M. A serem interpretadas as coberturas das caracteristicas dos projectos de contrata<;:iio publica, conforme estas disposi96es legais, o autor deste texto determinou ponnenorizada e relativamente aos 1.102 despachos do Chefe do Executivo, que foram recolhidos entre os anos 2000 e 201 1, um a um, as suas denomina96es e os ob」ectivos implicitos destes pro」ectos, classificando e induzindo a natureza destes pro」ectos, de acordo com o seu tipo, e alistando a natureza e as quantidades dos mesmos, que constam na Tabela 2. 367
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especia l de Macau Tabela 2 - Tipos de projectos de contrata~ao publica relativos aos encargos plurianuais publicados atraves dos despachos do Chefe do Executivo, entre os anos 2000 e 2011 Bens Servi(,'.os Obras Publicas T ipo de projecto N.。 Tipo de projecto N." Tipo de projecto N." Vefculos 75 Consultoria, estudo, coordenac;ao ou I 17 Construc;ao de bens 159 governamentais fiscalizac;ao relativas a execuc;ao de 1.mo.ve1. s obras de bens 1m6veis Bens 1m6veis por 66 Ges函o, func1onamento, seguran<;a 90 Decorac;ao de bens 29 aluguer ou manuten9ao de instala9oes 1.mo, ve1s Medicamentos 24 Apoio tecnico e controlo de 61 Restauro de bens 26 qualidade relativos a execuc;ao de 1.mo, ve1. s obras de bens im6veis Equ1pamentos 22 Consultona ou estudos 50 Desenhos de proJectos 16 electr6nicos de bens im6veis Equipamentos e 17 Pianos ou projectos de constru悼0 40 Alargamento de bens 12 materia1s clinicos e ou reordenamento de bens 1m6veis .1mo, ve1s laboraton ais Materiais de consumo 16 Servis;os relativos a equipamentos 32 Manuten1,ao de bens 9 clinico e terap訕t1co electr6nicos, 111format1cos ou . 1mo, ve1s mecâni. cos Materiais de consumo 15 Representantes turisticos 31 Reconstru9ao de bens 5 medico e reagentes 11.no.ve1. s Equipamentos II Sistemas in fonn紅icos 12 Renova1,1io de bens 2 mecâ rncos 1. mo, ve1. s Navios e as suas 10 Publicac;ao editorial II Reordenamento de 2 pei;as e acess6rios hens im6veis Vestu知os e cali;ados 9 Educac;ao, ensino ou formac;ao 10 Reformula悼ode bens I .1mo, ve1s Materiais para 8 Gestao, manuten9ao ou apoio 7 salvaguarda e seguranya tecnico de bens im6veis Equ1pamentos 3 Projectos relativos a execu<;ao de 7 informat1cos obras de bens 1m6veis Produtos alimenticios 2 Reparac;ao e manutenc;ao de bens 7 Equipamentos ou 2 Publicidades ou promoc;oes 5 aparelhos para desportos Sistemas de I Bens por aluguer 4 ar-condicionado 368
Bens Tipo de projecto N.。Sistemas e materiais I circulantes para o sistema do metro ligeiro Equipamentos de 1 telecomunica<;iio Varios tipos de bens 20 Total 303 Posic;ao Ocupada da Contratac;ao Publtca no Desenvolvimento Econ6mico de Macau: Retrospecto e Prospecto Servi(,OS Obras Publicas Tipo de projecto N.• Tipo de projecto I N.。Dragagem de abertura da bacia e do 4 canal Servic;os de cuidados de saude 4 Servic;o p(1blico de transportes 3 colectivos rodoviarios de passageiros Concepc;ao e design da execuc;ao I das obras relativas a bens im6veis Yanos tipos de servic;os 42 Total 538 Totall 261 Durante estes anos, os pro」ectos de contrat這o publica realizados pelo Governo da RAEM tern vindo a aumentar continuamente, tanto a nivel de quantidade como de qualidade no ambito do desenvolvimento social, cultural e econ6mico da Regiao de Macau. Na 6ptica dos projectos de contratac;ao publica, constam do maior numero acumulado os pro」ectos de construc;ao de bens im6veis, em segundo lugar os pro」ectos de consultoria, estudo, coordenac;ao e fiscalizac;ao relativos a execuc;ao de obras de bens im6veis e, em terceiro lugar, os projectos de gestao, funcionamento, seguranc;a, limpeza ou manutenc;ao de instalac;oes, os quais sao classificados em pro」ectos do tipo de servic;os. 3) Montantes dos encargos plurianuais e prazos de execu~lio aprovados pelos despachos do Chefe do Executivo Tendo em considera哼o que os encargos plurianuais visam assegurar, antes da celebra9恥 do contrato entre a Administra9ao e o ad」ud icatari o, os montantes dos encargos, cujos pagamentos a serem efectuados por parte da entidade ad」ud icante devem corresponder a cada um dos anos econ6micos de realiza9ao, de acordo com o despacho de adjudica9ao que confirma o metodo de pagamento, garante a entidade atinente a aquisi9ao que possui as despesas or9amentadas suficientes para efectuar o pagamento em todos os anos de realiza9ao. A Tabela 3 alista pormenorizadamente, entre os anos 2000 e 20 11 , os anos de assun悼odeencargos e os da sua realiza哼o aprovados pelos despachos do Chefe do Executivo que se publicam anualmente, bem como as somas entre os montantes de encargos no ano de assun9ao e os montantes dos encargos no ano da sua realiz羣0.Tendo em conta que a situa9ao e a condi9ao de pagamento das despesas dos pro」ectos369
370 Tabela 3 - Somas de montantes de encargos plurianuais relativos a contrata\'.i'io publica publicados pelos Despachos do Chefe do Executivo de acordo com o disposto no artigo 20.0 do presente Regime de Administra\'.i'io Financeira Publica, entre os anos economicos 2000 e 2011 (Milhao de Patacas) [ncargos Plurianuais (Milh和 de Pataca) Ano Total 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2000 128,55 66,93 47,33 6,12 6, 12 2,05 2001 515,11 190,55 225,77 97,69 1,10 2002 l.273,14 271,85 605,63 368,52 27,14 2003 1.726,31 782,58 885,97 51,07 6,69 2004 1.188,78 643,87 522,56 19,91 2,37 0,05 o,oi 2005 4.916,52 1.893,60 2 170,60 487,42 278,90 69,49 16,51 2006 5.705,14 1.903,74 2 147,45 930,22 237,05 132,84 132,74 132,66 88,44 2007 808,32 2邸，53 428,4 1 79,90 4,76 3,85 4,17 0,70 2008 3.807,87 1.164,20 I 652,77 697,15 167,10 13,12 19,32 12,57 12,92 13,26 13,61 13,96 14 ,29 l0,44 3,16 2009 2.618,99 796,88 1 225,09 306,76 76,69 51 ,82 30,72 28,23 33,98 29,74 26,28 12,80 2010 10.1198,74 1.655,88 2 609,45 I 762,98 934,92 688,98 683,77 682,36 682,36 398,04 2011 13.196,10 2.791,19 5 970,33 2 435,36 I 385,57 519,40 83,93 10,32 Total 45.983,57 66,93 237,88 503,74 1.492,02 1.901,51 2.494,37 4.100,94 2.923,77 2.801,78 2.836,11 3.732,23 6.011,09 7.959,95 3.530,56 2.117,84 1.244,32 813,53 736,03 438,28 27,09 10,44 3,16 Fonte: Boletins Oficiais da Regiao Administrativa Especial de Macau, I Serie, dos respectivos anos Colectanea de Estudos sobre o Regim Juridic 0 da Contratar;ao Pl'.1bhca na Regiao Admmistrativa Especial de Macau
Posic;ao Ocupada da Contratac;ao Publtca no Desenvolvimento Econ6mico de Macau: Retrospecto e Prospecto de contratai;:ao publica que sao compativeis com os encargos plurianuais, dependem da declarai;:ao negocial que e constituida entre a entidade adjudicante e o concorrente durante o processo de contratai;:ao, ou seja ambos chegam a um acordo de vontades no processo de formai;:ao do contrato relativo a aquisii;:ao governamental, em que os montantes dos encargos a pagar no ano da assun悼o dos encargos, e em cada um dos anos econ6micos seguintes e o prazo de execui;:ao, que envolvem os relevantes encargos plurianuais, tern uma relai;:ao directa atinente a presta悼o dos projectos da contratai;:ao publica ad」 udicados. No entanto, durante esses anos, os montantes dos encargos e os prazos de execui;:ao de todos os projectos de contratai;:ao publica, sujeitos legalmente aos encargos plurianuais, nao tern uma forma fixa e portanto s的 diferentes.2. Evolui;ao das Despesas da Contratai;ao Publica da RAEM entre os anos 2000 e 2010 0 relat6rio financeiro que reflecte, geralmente, a situa9ao executada do or9amento e do financiamento designa-se de "Conta Geral" da RAEM, a qual contem a situa9ao executada do financiamento de todos os servi9os e organismos publicos e do piano de investimento. As fonnas de apresenta9ao do relat6rio financeiro dos servi90s e organismos publicos diferem consoante o regime contabilistico adoptado, que pode ser regime de caixa ou regime de acrescimo. De qualquer forma, o autor deste texto tenta, atraves das contas gerais anuais dos a nos econ6micos de 2000 a 20 I 0, seleccionar as despesas relacionadas com a contrata9ao publica para fazer uma analise sintetica, comparando-a com o Produto Interno Bruto (PIB) na 6ptica da despesa da RAEM do mesmo periodo, a fim de compreender o relacionamento evolutivo de ambos. A Tabela 4 indica os relevantes numeros. 371
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especia l de Macau Tabela 4 - Taxa de ocupai;ao da contratai;ao publica no PIB da RAEM, entre os anos 2000 e 2010 PIB' Despesas da Contrata亞o Publica2 Taxa de (MOP) (MOP) Ocupa~ilo da Contratai;iio Ano lnvestimento Publica no Montante Bens e Ser vi~os3 Publico• Montante Total PIB (%) A% A% (a) (b) (c) (d) = (e) = (b) + (c) (d)/(a)x)00% 2000 $50.579.087 .000,00 -- $ I.589.774.412,64 $989.477.0 I 8,90 $2.579.251.431,54 -- 5, 10 2001 $51. 126.406.000,00 1,08 $1.755.386.5 14,60 $1 . 121 .3 15.209,36 $2.876.70 I. 723,96 11 ,53 5,63 2002 $54 799.070.000,00 7, 18 $1 886.071 237,3 1 $1 516.351.481,94 $3 402 422 719,25 18,28 6,2 1 2003 $62 337.747.000,00 13,76 $2 140. 729 621,42 $2 534.405.343,61 $4 675.1 34 965,03 37,41 7,50 2004 $80 345.098.000,00 28,89 $2 272. 777 095, 77 $3 543.365.075,67 $5 816142 171,44 24,4 1 7,24 2005 $92. 142.328.000,00 14,68 $2.900.082.430,33 $4.5 I 0.288.591 , 11 $7.410.371 .021,44 27,4 1 8,04 2006 $ 11 3. 703.618.000,00 23,40 $3.484.029.200,95 $4.565.391.804,42 $8.049.421.005,37 8,62 7,08 2007 $ I 4 I .902.768.000,00 24,80 $3 622.268.691, 18 $3 757.006.245,62 $7.379.274.936,80 -8,33 5,20 2008 $ 161.598.958.000,00 13,88 $4.555.2 11.785, 13 $3.291.203.6 I 7,29 $7.846.415.402,42 6,33 4,86 2009 $ 165.576.329.000,00 2,46 $5 607 .826.682,49 $4.161.911.123,66 $9 769 737 806, 15 24,51 5,90 2010 $223 743.323.000,00 35,13 $6.119.139 557,00 $5 386.230.243,00 $1 1 505.369 800,00 17,77 5,14 Observac;oes: I . "Anu缸io Estatistico 20 IO" e "Estimativas do Produto Jntemo Bruto - Revisiio Principal: Na Optica da despesa I 982 - 20 IO" publicados pela Di rec幃o dos Servic;os de Estatisticas e Censos que se referem ao seu website http://www.dsec.gov.mo 2. Em referencia aos dados contidos no " Resumo da Despesa Total, Segundo a Classificac;iio Econ6mica" na "Con ta Geral da RA EM" respeitante aos anos de 200 I a 2007, na ta be la "Orc;amentado e Executado" na "Conta Geral da RAEM e Relat6rio sobre a Execu悼o do Orc;amento", entre os anos 2008 e 2010. Ambos siio publicados pela Direcc;iio dos Servic;os de Financ;as. 3. As despesas relativas a contratac;iio publica do ano de 2000 referem-se a "Conta Geral da RAEM Respeitante ao Ano de 2000". Pe lo que a diferenc;a de especificac;oes do piano oficial de contabilidade, os respectivos montantes niio incluem as despesas oriundas do Fundo para Bonificac;iio do Credito a Hab巾tac;iio, da Direcc; 恥 dos Servic;os de Correios e da Caixa Econ6mica Postal, do Fundo de Pensoes, da Autoridade Monetaria de Macau, da Autoridade da Aviac;iio Civil, do lnstituto de Promoc;iio do Comercio e do lnvestimento de Macau, da Fundac;iio Macau, do lnstituto Politecnico de Macau, do Fundo de Garantia Autom6vel e Maritimo, e da Funda,;:iio para a Coopera悼o e o Desenvolvimento de Macau. 4. 0 investimento publico ind ica o "piano de investimento" na classifica,;:iio econ6mica relativa as despesas or,;:amentadas da RAEM, incluindo o PIDDA e os investimentos dos pr6prios servi,;:os p(1blicos. Entretanto, o investimento publico que se considera como a contratac;iio publica niio inclui os montantes de "animais" constados nele. 372
Posic;ao Ocupada da Contratac;ao Publtca no Desenvolvimento Econ6mico de Macau: Retrospecto e Prospecto 3. Evolui;ao do Produto Interno Bruto e das Despesas de Contratai;ao Publica da RAEM 0 desenvolvimento econ6mico global de um pais ou regiao pode ser reflectido pelo relevante PIB. Na l." decada do Seculo XXI, a economia mundial encontrou uma fase de turbulencia e volatilidade, permanecendo numa situac;ao fragil em grande parte durante este periodo. Ao con區rio, desde o estabelecimento da RAEM, que a economia g lobal tern vindo a aperfeic;oar-se continuamente, mesmo com a afectai;:ao da Sindrome Respirat6ria Aguda Severa (SRAS) ocorrida grave e mundialmente em a lguns paises e regioes, no anode 2003, e com a crise financeira intemacional, no ano de 2008. Com base no fim do monop61io do jogo de fortuna ou azar, em 2001, e com a entrada dos respectivos estabelecimentos do jogo, casinos e hoteis, em constante funcionamento, a economia da RAEM tern sido estimulada sem trepidez. Alem disso, a implementa邙o da politica do "turista individual" da China Continental flexibiliza os cidadaos nacionais de viajarem a RAEM e gastarem dinheiro em produtos de consumo, promovendo os varios sectores industriais, tais como o jogo, os hoteis, as refeic;oes, as viagens e as vendas a retalho, etc., permitindo o seu 6ptimo desenvolvimento. A Figura 1 demonstra o estado da evolu哼o do Pl B, na 6ptica da despesa da RAEM, entre os periodos de 2000 e 20 10. Resumindo-o com os numeros con ti dos na Tabela 4 constata-se que o PIB sofreu um forte aumento, neste periodo, inter alia, de mais de 20% em 2004, 2006 e 2007; e de mais de 35% em 2010. A partida, o aumento de 2009 desacelerou ligeiramente pela ocor面ncia da crise financeira intemacional de 2008, mais ainda assim registou um crescimento pos itivo de 2,64%. Em geral, o PIB no ano de 2000 foi de 50,58 bilhoes de Patacas, enquanto que no anode 2010 registou 223,74 bi lhoes de Patacas, ou seja um aumento correspondente a 3,45 vezes do montante inicial. Quanto 祁 despesas de contratac;ao publica, a Figura 2 demonstra as despesas de bens e servii;:os e as de investimento publico, bem como a evolui;:ao de ambas as despesas. ' Resumindo-as com os numeros contidos na Tabela 4 , verifica-se que, excepto as despesas de contratai;:ao publica de 2007, estas foram inferiores as do ano anterior, neste periodo, as despesas dos restantes anos foram registadas em crescimento comparativamente com o ano anterior. Apesar das despesas de contratac;ao publica de 2008 terem sido superiores 郎 de2007, foram mesmo assim inferiores as despesas de 2006. Em geral, o total das despesas de ' No que diz respei to ao tota l de despesas de bens e servii,os, e uma soma oriunda das despesas executadas do Capitulo 2 (Bens e Servii,os) da tabela de despesas do Ori,amento de todos os servii,os e organismos publicos; no que diz respeito ao total de despesas de investimento publico, e um total entre as somas oriundas das despesas executadas do Capitulo 7 (lnvestimentos) da tabela de despesas do Ori,amento de todos os servii,os e organismos publicos e o total de despesas executadas do Capitulo 40 da Classificai,ao Organica. Conforme os dispostos nos artigos 2.0, 3.0 e 4.0 do Decreto-Lei n.0 122/84/ M, na redaci,ao do Decreto-Lei n.0 30/89/M, as despesas de animais adquiridos pela Administrai,ao 禕opertencem a cobertura destas disposii,oes, por isso, estas despesas nao se consideram de contratai,ao publica. 373
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau contrata9ao publica de 2000 foi de 2,58 bi I hoes de Patacas, enquanto que no ano de 20 I 0 registou urn rnontante de 11,51 bilhoes de Patacas, ou se」a urn aurnento correspondentes a 3,46 vezes do montante imc1al. Figura 1 - Evolu悼o do PIB na 6ptica da despesa da RAEM, entre os anos 2000 e 2010 (MOPIOO milhoes) 2,500 Ll 2II500 OIOZ 600Z 800Z LOOZ 900Z ,ooz 3oz cooz ZOOZ -O0c 8oz Figura 2 - Evolui;ao das despesas de contratai;ao publica da RAEM, entre os anos 2000 e 2010 (MOPlOO milhoes) 120 _/ To1al 100 80 尸 "'"" 60 Sen,, 碣40 20 。詹＂忌＂ g＂旦＂薏＂§＂薏＂§＂薏＂怠＂ 言" Ao longo deste periodo, comparando os aumentos do PIB com as despesas de contratai;;ao publica, verifica-se que ambos sao quase identicos por coincidencia. lsto evidencia que o ritmo da implementai;;ao dos trabalhos referentes a contratai;;ao publica e os montantes participados com o desenvolvimento e o mesmo. Com a analise comparativa dos graficos de linhas, entre a evolui;;ao do PIB e a evolui;;ao dos montantes de contratai;;ao publica, ilustram-se as tendencias evolutivas semelhantes. 4. Dimenslio do Mercado da Contrata1rlio Publica da RAEM As despesas de contratac;ao publica da RAEM, em principio, tern sido ininterruptas e sustentavelmente aumentadas. Ate certo ponto, o aumento continuo do total das contratac;6es pt'.tblicas deveria representar, de facto, uma maior propor邙o no PIB, promovendo directamente, deste modo, o aumento do PIB na 6ptica da despesa. Atendendo a situa哼Oreal, a RAEM o seu desenvolvimento tern sido s6lido e consistente pelo que os sectores, tais como os do 」ogo, do turismo, das vendas a retalho de consumo etc. , dependem da entrada de turistas do exterior, formando, portanto, os totais de contratac;ao pt'.tblica com taxas proporcionais dentro um certo leque. Tai como se evidencia na Tabela 4, desde o anode 2000 ate ao anode 2010, as taxas proporcionais foram de 4,86% a 8,04%, sendo a media de 6,17%. Esta taxa proporcional pode ser considerada como a dimensao de mercado relacionada com a contratac;ao pt'.tblica da RAEM durante esse periodo. Assim, considera-se a dimensiio de mercado da contrata悼o pt'.tblica em 20 I 0, de 5, 14%. Estas taxas proporcionais, quando vistas peri6dica e anualmente, reflectem as proporc;6es das contratac;6es pt'.tblicas ocupadas dentro das actividades comerciais da Regiao, por um !ado; e podem reflectir o grau de influencia dos trabalhos da contratac;ao pt'.tblica sobre a economia regional, por outro. 374
Posic;ao Ocupada da Contratac;ao Publtca no Desenvolvimento Econ6mico de Macau: Retrospecto e Prospecto Alem demais, tambem se compreende, nesta 6ptica, a capacidade regulat6ria da economia de escala implementada pelo Governo. Ede salientar que, visto que a RAEM 禕o tern a 」urisdi悼o sobre um acto nacional de defesa estipulada pela Lei B卸ca da Regiao Administrativa Especial de Macau, as despesas de contrata9ao publica nao contem as despesas por parte da defesa. Todavia, baseando-se na disposi9ao do piano oficial de contabilidade, o custo do pessoal que assume o cargo de trabalhos relativos a aquisi9ao nao esta incluido nas despesas de contrata9ao publica. 5. Compara~ao entre as Despesas Provenientes da Contrata~ao Publica e os Mon-tantes dos Encargos Plurianuais relativos a Contrata~ao Publica Publicados em Con-formidade Legal Os projectos de contrata悼o publica sao aprovados e publicados por despacho do Chefe do Executivo, mas a natureza das despesas e o periodo de pagamento re lacionados com o montante ad」 udicado dos mesmos devem preencher os requisitos dos encargos plurianuais legais; senao, os montantes ad」 ud icados dos projectos nao deverao ser publicados legalmente. Independente dos pro」ectos de contrata西o publica serem abertos, a sua situa哼odeexecuc;:ao ap6s a adjudicac;:ao ea celebra哼ode contrato, s6 e do conhecimento de ambas as partes contratantes que gozam direitos e cumprem obrigac;:6es contratuais. Atendendo que nos trabalhos praticos nao existe uma entidade supervisora geral, nao cabe a uma terceira pessoa entender as situa96es de execuc;:ao de todos os contratos publicos, salvo quando as liquida96es e os pagamentos das despesas devem ser processados pela Direc性o dos Servic;:os de Financ;:as. Seja qual for, o co-contratante da contratac;:ao publica deve implementar as obriga96es, conforme os dispostos contratuais, para o fornec imento de bens e servic;:os ou a execuc;:ao de obras, tal como os servic;:os e organismos publicos devem implementar as correspondentes obrigac;:6es para efectivar os pagamentos, conforme os seus pianos. Antes disso, cada pagamento deve ser registado em conformidade com as disposic;:6es da Lei do Orc;:amento da RAEM e do Regime de Administrac;:ao Financeira Publica em vigor. Tendo por base os factores aludidos anteriormente, integram-se os totais a listados, separadamente, das Tabelas 3 e 4 e obtem-se a Tabela 5 com os montantes previstos a realizar pelos encargos plurianuais, em cada ano econ6mico, e as despesas provenientes da contrata哼o publica. Embora as suas naturezas sejam diferentes, pode-se compreender a evoluc;:ao das despesas atraves da sua compara幃0.375
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Tabela 5 - Compara~ao entre os montantes previstos a realizar dos encargos plurianuais legais e as despesas provenientes dos projectos de contrata~ao publica (Milhoes de Patacas) 严Aao Montantes previstos a Despesas provenientes Taxa proporcional dos montantes realizar dos encargos dos projectos de realizados dos encargos plurianuais com plurianuais contrata性o publica as despesas provenientes dos projectos de contrata~iio publica (A) (B) (A/Bxl00%) 2000 $66,92 $2.579,25 2,59% 2001 $237,89 $2.876,70 8,27% 2002 $503,74 $3.402,42 14,81% 2003 $ 1.492,01 $4.675, 13 31,9 1% 2004 $ 1.901 ,51 $5.8 16,14 32,69% 2005 $2.494,37 $7.410,37 33,66% 2006 $4.100,93 $8.049,42 50,95% 2007 $2.923,76 $7.379,27 39,62% 2008 $2.801,78 $7.846,42 35,71 % 2009 $2.836,12 $9.769,74 29,03% 2010 $3.732,23 $ 11.505,37 32,44% Tendo os despachos do Chefe do Executivo respe itantes aos encargos plurianuais, indicados na Tabela 5, sido recolhidos a partir do ano 2000, compreende-se que os montantes que deveriam ser pagos nos primeiros anos desse periodo, 禕o perfi.zeram os montantes dos encargos plurianuais dos anos econ6micos subsequentes que antecederam esse periodo, obtendo-se, em resultado disso, as taxas proporcionais dos montantes previstos a realizar dos encargos plurianuais com as despesas provenientes dos projectos de contratayao publica, nos anos de 2000, 2001 e 2002, re lativamente inferiores, comparativamente com as dos anos seguintes. Mesmo assim, a pa巾r do ano 2003 ate 20 I 0, as taxas proporcionais das ocupayoes dos montantes previstos a realizar dos encargos plurianua is, nas despesas provenientes dos projectos de contrata悼o publica, s ituam-se ma iormente entre 30% e 40%, ou seja, uma media de 35 ,75%. No entanto, no ano 2006 a taxa fo i superior a 50%, e em 2009 ligeiramente inferior a 30% . Por outras palavras, os montantes previstos a realizar pelos encargos plurianuais da contratayao publica, excederam 」a 1/3 das despesas provenientes da contratayao publica. Isto s ignifica que 2/3 das despesas remanescentes provenientes da contrata哼o publica, 呻o pertencem aos encargos plurianuais legais. Ou seja, num simples e arbitrario pressuposto, a maior parte das despesas da contratayao publica sao pagas no mesmo ano em que o proj ecto de aquisiyao se realiza, nao sendo possivel, no entanto, distinguir se as contratayoes publicas sao efecttiadas por forma de concurso ou de consulta, bem como o numero de projectos envolvidos. 376
Posic;ao Ocupada da Contratac;ao Publtca no Desenvolvimento Econ6mico de Macau: Retrospecto e Prospecto III. Perspectiva dos Projectos de Contrata~ao Publica a Realizar 1. Situai;ao Prevista da Contrata亞o Publica a Ser Executada pela Administrai; 帥na 2." Decada do Seculo XXI 1) Avalia~lio do prazo de execu~lio dos encargos plurianuais aprovados pelos des-pachos do Chefe do Executivo ate ao ano 2011, no Seculo XXI Assentando nos numeros e montantes dos projectos de contrata悼o publica que aumentaram, ininterruptamente, entre os anos 2000 e 2011, os seus montantes de encargos e os prazos de execu9ao preencherarn as disposi96es legais referentes aos encargos plurianuais, resultando, pois, nurn aurnento dos nurneros dos relevantes despachos do Chefe do Executivo. Considera-se o prazo de execu哼o dos encargos plurianuais, a soma de todos os anos que correspondern aos encargos plurianuais de cada projecto, ou seja, e a dura9ao de tempo entre a assun9ao e a realiza悼o dos encargos. Na Tabela 3, verifica-se, em cada ano, a distribui9ao anual dos encargos plurianuais. Para os pro」ectos cujos encargos forarn assumidos, entre 2000 e 2005, os anos de realiza9ao dos seus encargos plurianuais estiveram entre os anos de 2000 e2011. Para deterrninados projectos desenvolvidos em 2006, os anos de realiza9ao dos encargos plurianuais, ultrapassararn o ano 201 l , tendo ate alcan9ado o ano 2013. Quanto ao periodo rnais longo de realiza9ao dos encargos plurianuais, foi a partir do ano 2008 ate ao ano 202 1. Assirn, constata-se, clararnente, nalguns projectos desenvolvidos entre 2006 e 2011 os totais das despesas a pagar, em cada ano, ate ao ano 2021. 2) Serie de oportunidades dos contratos que podem surgir do desenvolvimento crucial no futuro da RAEM Os trabalhos, ob」ectos da contrata悼o publica, desenvolvidos pelos servic;:os e organismos publicos, dependem, directa ou indirectamente, das suas tarefas desempenhadas ou das suas necessidades internas ou externas, bem como dos objectivos dos trabalhos, se estes irao promover e incentivaro desenvolvimento regional, atraves de novas infra-estruturas e realizar trabalhos essenciai s que aux iliam o exercicio quotidiano da Administra哼0.Com base nos pro」ectos, em curso, da contrata哼o publica sabe-se que o tempo de realizac;:ao de alguns e mais reduzido, de 2 anos apenas, e de outros e mais e levado, de mais de IO anos. Assim a Administra悼o deve acompanhar e supervisionar a sua execuc;:ao, no futuro no prazo de um e v缸ios anos, ou ate mesmo de IO anos, no sen ti do de implementar apropriadamente os respectivos projectos. Na pratica, avalia-se primeiro a natureza do projecto, se este depende da necessidade da criac;:ao de um pro」ecto individual, ou da necessidade de manter o exercicio quotidiano da Administra悼o. No primeiro caso, a Administr羣o avalia o desenvolvimento socioecon6mico e a necessidade para recorrer a determinados pro」ectos. No segundo caso, a Administra悼o pode organizar o programa de aquisic;:ao conforme a necessidade peri6dica dos projectos. Entretanto, os trabalhos de 377
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau aquisi悼o a serem executados no futuro pela Administra悼o sao rastreaveis, atendendo, principalmente, a ocorrencia possivel de oportunidades de aquisi9ao em tres aspectos: estrategias de desenvolvimento regional, politicas publicas, e fun96es cometidas aos servi90s e organismos publicos. Na vertente das estrategias de desenvolvimento regional, demonstram-se os seguintes projectos. A densidade da popula性o da RAEM e das mais elevadas do mundo, originando o dilema de escassez de terras que prejudica gravemente o desenvolvimento sustentavel da Reg面. 0 Governo da RAEM al9ou a proposta de aterro pr6xima ao Governo Central, que fo i aprovada em Novembro de 2009, correspondente a um conjunto de aterros com uma 缸ea de cerca de 350 hectares, aumentando, aproximadamente 12% da 缸ea geografica total de Macau, para fins de constru悼o de 5 novas zonas urbanas, servindo como banco de terras para o desenvolvimento sustentavel de Macau, nos pr6ximos 20 a 30 anos, em resposta a sociedade que procura o desenvolvimento, em varios periodos e etapas no futuro. Entretanto, este aterro cria condi96es vantajosas visto que se adapta a concretiza哼ode"As Linhas Gerais do Planeamento para a Reforma e Desenvolvimento da Reg迢o do Delta do Rio das Perolas (2008-2020)", publicadas no final de 2008, que atribuiram a Macau o posicionamento de um "Centro de Turismo e de Lazer a Nivel Mundial". Alem disso, o "12.0 Plano Quinquenal" e o "Acordo do Quadro de Coopera9ao de Guangdong-Macau", assinado em Mar90 de 201 1, fixaram o apoio a Macau para a constru9ao de um " Centro de Turismo e de Lazer a Nivel Mundial", promovendo a diversifica悼o moderada da estrutura econ6mica e em articu la悼o com a directiva importante da coopera9ao regional. De acordo com o anteprojecto apresentado pelo Governo da RAEM, que estabelece nao s6 a reserva previa de terrenos para habita9ao, nestas novas zonas urbanas, mas tambem de terrenos, dependentes de diversas zonas, para a cria9ao de instala96es publicas com diferentes fun96es, incluindo principalmente as zonas de cultura, de turismo, de cuidados de saude, da educa9ao e juventude, de servi90s sociais, de actividades desportivas, de organismos publicos, de municipio civico, de infra-estruturas, de trafego e seguran9a, etc.2 Entre os anos 2009 e 2011 , a RAEM procedeu 郤 consultas, em 2 fases, sobre o piano geral das novas zonas urbanas. Actualmente, 」a iniciou a 3 .• fase de ausculta悼o publica relativamente ao "Anteprojecto do Plano". Isto suscita c laramente que nos pr6ximos anos a RAEM 商implementar, paulatinamente, a planifica9ao do desenvolvimento das terras da Regiao e o desenvolvimento das suas infra-estruturas. Logo, preve-se que a Administra9ao venha a realizar os trabalhos respeitantes aos relevantes projectos de contrata9ao publica, durante o planeamento dos diversos tipos de instala96es publicas supracitados. Alem disso, o Governo da RAEM tambem esta envolvido no projecto de constru9ao, em curso, da Ponte de Hong Kong - Zhuhai - Macau, donde realizou, em Janeiro e Mar90 2 Antepro_」ecto do Plano Director das Novas Zonas Urbanas: Texto para Consul/a - 2. " Pase de Ausculta-画Publica do Plano Director das Novas Zonas Urbanas, 2011.10.22-12.23. Secretaria para os Transpor-tes e Obras Publicas do Governo da RAEM, 2011, pp. 3-5. 378
Posic;ao Ocupada da Contratac;ao Publtca no Desenvolvimento Econ6mico de Macau: Retrospecto e Prospecto de 2012, respectivamente, o "Concurso Publico para Ad」 udica悼o do Contrato de Execuc;ao dos Trabalhos da Constru悼o Civil e das Vigas Comp6sitas (contratos das secc;oes CB03, CB04 e CB05) para Estruturas Principais da Ponte de Hong Kong - Zhuha i - Macau" e o "Concurso Publico para Ac\」 udic羣o do ContJ·ato de Prestac;ao de Servic;o de Fiscalizac;ao da Execuc;ao da Construc;ao Civil das Estruturas Principais da Ponte de Hong Kong - Zhuhai -Macau (Contratos das secc;oes SB03 e SB04)".3 Um outro pro」ecto de grande relevo e de longo impacto no seu alcance para a RAEM e o Novo Campus da Universidade de Macau (UM), na Ilha da Montanha. De acordo com a "Decisao do Comite Permanente da Assembleia Popular Nacional da Republica Popular da China relativa a Delega悼o de Poderes a Reg面o Administrativa Especial de Macau para o Exercicio de Jurisdi性o no Novo Campus da Universidade de Macau a Instalar na Ilha da Montanha", deliberada na 9: Sessao do Com ite Permanente da XI Legis latura da Assembleia Popular Nacional da RPC, datada de 27 de Junho de 2009, foi oficialmente aprovada a concessao de uma 缸ea de 1,0926 km2 da Ilha da Montanha, que esta ao lado de Macau e faz parte de Zhuhai, para a RAEM, com o ob」ectivo de construir o novo campus da Universidade de Macau. De acordo com o fixado nesta Decisao, durante a fase de execuc;ao deve-se obedecer a legisla哼o da China Continental, e ap6s a sua execu哼o, com a entrega deste novo campus a RAEM, que 囧 ser determinada, tentativamente, em 20 de Dezembro de 2012, a RAEM exercera a suajurisd i焯o.No todo, o novo campus subdivide-se em zonas funcionai s divers ificadas, incluindo 12 areas de varios tamanhos: edificio de ensinamento central, faculdades, biblioteca central, base de investigac;ao, edificio administrativo central, pavilhao de desportos, salao de universidade e pousada de universidade, galeria de universidade, colegio residencial, casa residencial para estudantes p6s-graduados, zona comercial central, e bairro residencial para empregados. Depois da entrega do novo campus da UM a RAEM, a UM deve函 procedercom as obras de decorac;ao, da 缸ea operacional em torno das instalac;oes, adquirir diversos tipos de bens m6veis necessarios, tais como equipamentos, aparelhos e pec;as etc., bem como prestar servic;os de seguranc;a, de limpeza e de admin istra哼o necessarios, em harmonia com o funcionamento das instalac;oes. Esta serie de trabalhos, a posteriori, respeitam aos projectos de contratac;ao publica pela UM e subsequentes tarefas de aquis ic;ao para a UM. Nessa altura, i函o ser produzidas elevadas despesas de contratac;ao publica, e os respectivos encargos serao assumidos, nos pr6ximos anos, pe lo orc;amento privativo da UM e/ou pe lo Plano de Investimento da RAEM. Na vertente das politicas publicas da RAEM, antes do final de cada ano, o Chefe do Executivo apresenta, para o ano seguinte, as Lin has de Acc;ao Governativa, preparando um bom piano estrategico de curto, medio e longo prazos para o desenvolvimento em todos os 3 Pode ter acesso as novidades relacionadas com o andamento das obras da Ponte de Hong Kong -Zhuhai - Macau, na pagina electr6nica do Gabinete para o Desenvolvimento de lnfra-estruturas: http://www.gdi.gov.molptlhongkong_zhuhai _ macau _ bridge」rocess.php379
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau aspectos da RAEM. Alguns pianos delineados sao de ca函cter de continuidade, outros sao inovadores, na expectativa de alcanr,;ar, ordenada e efectivamente, os ob」ectivos estrategicos pre-definidos. Para este fim, todos os servir,;os e organismos publicos cumprem as suas funr,;oes, no sentido de assumirem os relevantes pianos estrategicos, utilizando os pr6prios recursos, internos e externos, de forma a ajustarem-se 郤 alterar,;oes fundamentais, a fim de executar e completar os relevantes trabalhos. Para isso, os servir,;os e organismos publicos precisam de desenrolar os trabalhos de contratar,;ao publica. Por exemplo de uma das polfticas publicas estabelecidas no " Relat6rio das Linhas de A這o Governativa para o Ano Financeiro de 2011 ", o Governo da RAEM apresentou, pela primeira vez, uma acr,;ao pelo princfpio "habitar,;ao para todos, bem-estar para todos" que se propunha em ordem a construr,;ao de habitar,;ao publica, e assim, determinou expressamente neste Relat6rio as construr,;oes de habitar,;ao publica "Habitar,;ao Publica no Lote TN27" e "O Bloco A do Complexo de Habita悼o Social da Ilha Verde".4 No entanto, em 2011, oito projectos foram desenrolados e adjudicados na forma de concurso, no ambito desta acr,;ao governativa: (1) Empreitada de Construr,;ao de Habitar,;ao Publica no Bairro da Ilha Verde, Lote 3; (2) Empreitada de Habitar,;ao Publica na Rua Central de Toi San; (3) Empreitada de Constru哼ode Habita哼o Publica no Seac Pai Van, Zona 3 do Lote CN3; (4) Empreitada de Construr,;ao de Habitar,;ao Publica no Seac Pai Van, Zona 2 do Lote CN3; (5) Empreitada de Construr,;ao de Habitar,;ao Publica no Seac Pai Van Lote CN5a; (6) Empreitada de Constru幃ode Habitar,;ao Publica no Seac Pai Van, Lote CN4; (7) Empreitada de Constru悼0de Habitar,;ao Publica no Fa」 Chi Kei; e (8) Empreitada de Constru悼ode Habitar,;ao Publica no Seac Pai Van, Zona I do Lote CN3. No "Relat6rio das Linhas de A這o Governativa para o Ano Financeiro de 2012", o Governo da RAEM daria continuidade ao principio "habitar,;ao para todos, bem-estar para todos", implementando a politica da prevalencia das habitar,;oes sociais sobre as habitar,;oes econ6micas, bem como avaliando cientificamente a procura de habitar,;ao pt'.1blica, atribuindo-as aos residentes que necessitassem, de acordo com os principios de 」ustir,;a , imparcialidade e abertura.5 Para isso, os projectos de concurso relativos as obras de construr,;ao de habitar,;ao terao de ser sucessivamente realizados, com o objectivo de implementar, continuamente, as politicas relevantes. Na vertente das funr,;oes assumidas pelos servir,;os e organismos publicos, tem-se desenrolado trabalhos de contrata悼o publica para a manutenr,;ao do seu funcionamento regular e para a implementa性o das suas funr,;oes que exijam a realizar,;ao de pro」ectosespecificos. Quanto ao primeiro, pode-se observar os pro」ectos actuais para prever os trabalhos em relar,;ao aos pro」ectos de contratar,;ao publica, os quais devem ser realizados, antes das conclusoes dos respectivos contratos, bem como para estimular as despesas 4 Relat6rio das linhas de Ac9iio Governativa para o Ano Financeiro de 20 I I. Regiao Administrativa Es-pecial de Macau da Republica Popular da China, 16 de Novembro de 2010, p.126. 5 Re/at6rio das Linhas de Ac9ao Governativa para o Ano Financeiro de 2012. Regiao Administrativa Es-pecial de Macau da Republica Popular da China, 15 de Novembro de 20 11 , pp.18-9. 380
Posic;ao Ocupada da Contratac;ao Publtca no Desenvolvimento Econ6mico de Macau: Retrospecto e Prospecto contratuais relevantes, no sentido de preparar bem o orc;amento. Considerando que os relevantes projectos serv商o para a manutenc;ao do funcionamento quot汕ano dos servic;os e organismos publicos, estes serao procurados de forma continua. Quanto a natureza de aquisic;ao, estes trabalhos c lassificam-se em: arrendamento de bens im6veis; servic;os de limpeza, seguranc;a, gestao e/ou operac;ao de instalac;oes; garantia e manutenc;ao de sistemas e/ou equipamentos; publicac;ao editorial; materiais de consumo clfnicos e terapeuticos, materiais medicos, reagentes e medicamentos, etc. Quanto ao segundo, os servic;os e organismos publicos geralmente indicam no piano de actividades anual, e a sua procura, unicamente, dependente da necessidade dos seus trabalhos. Sao exemplos, a consultoria ou o estudo desenvolvidos para uma tarefa especffica; a constituic;ao e exp lora邙ode um sistema informatico; a aquisic;ao de equipamentos desportivos; a aquisic;ao de equipamentos de te lecomunicac;ao, construc;ao ou decorac;ao de bens im6veis; ea cunhagem de moedas de circulac;ao e de moedas comemorativas etc. VI. Conclusao: As Politicas da Contrata~ao Publicas Afectam Directa-mente as Politicas Publicas de Natureza Economica Perante a analise do processo evolutivo da sociedade e da economia na I .a decada, no Seculo XXI, e ap6s o estabelecimento da RAEM, conclui-se que a contrata悼o publica esta intimamente re lacionada com a directriz definida pelas politicas publicas e a mudan9a da sociedade. Uma boa utiliza9ao dos recursos financeiros e uma eficiente execu哼o da politica financeira sao instrumentos cruciais para o desenvolvimento sustentavel socioecon6mico, bem como exercem uma fun9ao catalisadora no desenvolvimento dos relevantes sectores industriais. Assim, a defini9ao de uma boa politica concemente a contrata邙o publica, e um dos principais ob」ectivos para se concretizar efectivamente as politicas publicas. Paralelamente, a contrata9ao publica devera atender as oportunidades geometricas do desenvolvimento da economia regional e social. A participa9ao das despesas de contrata哼Opublica e indispensavel na economia regional, ambos os factores se interrelacionam visto que crescem em simultaneo. Alem disso, a realiza9ao dos projectos de contrata9ao publica tambem 彧o compativeis com o planeamento integral e estrategico da Regiao. E evidente que o factor essencial para o Govemo desenrolar os necessarios projectos, e a sua capacidade financeira. Podendo encontrar nas Linhas de Ac9ao Govemativa, o Govemo da RAEM continuara a seguir esta directriz, liderada pela politica de desenvolvimento regional e pelas politicas publicas, bem como desenvolver os necessarios projectos de contrata9ao publica em harmonia com o desenvolvimento administrativo do Govemo, no sentido de promover e encorajar a economia regional e os desenvolvimentos sectoriais. 381
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Reflexao sobre a Relac;ao entre a Supervisao da Contratac;ao Publica e a Eficiencia Administrativa oriunda da Delegac;ao de Poderes na Contratac;ao Publica Reflexao sobre a Rela~ao entre a Supervisao da Contrata~ao Publica e a Eficiencia Administrativa oriunda da Delega~ao de Poderes na Contrata~ao Publica * I. Introdu~ao As atribuic.;oes implementadas pela Administrac.;ao Publica visam prestar oportunidades para promoverem o desenvolvimento susten這ve l da sociedade, economia e cultura, e procurarem o bem-estar da populac.;ao. Para isso, a Administra悼o Publica 呻o s6 executa as suas tarefas diarias, mas tambem desenvolve os trabalhos necessarios em conformidade com as politicas publicas definidas ao longo do tempo. Assim, a Administrac.;ao Publica deve usar devidamente os recursos, tais como os humanos, financeiros e materiais, para desenvolver as suas func.;oes de forma mais efectiva. Apesar de o Governo possuir uma equipa de funcionarios com diversas especialidades, nao prescinde do apoio externo para alcanc.;ar alguns ob」ectivos inerentes do trabalho, assim o recurso aos servic.;os por contratac.;ao publica e uma soluc.;ao alternativa mediante a selecc.;ao das propostas de execuc.;ao apresentadas por fornecedores ou construtores com qualific羣o e competencia adequadas. Os trabalhos pertinentes 認 contratac.;oes publicas contem um teor diversificado. A selec悼o das formas de aquisi悼o governamental e os correspondentes metodos de implementac.;ao vem estabelecidos legalmente e regulamentados administrativamente. Nas condic.;oes em que existem formas e metodos predefinidos e para elevar o custo-efi函cia do funcionamento administrativo, as entidades cujos poderes para a apreciac.;ao dos trabalhos relativos a contratac.;ao publica conferidos por lei, podem delegar, com caracter administrativo, algumas competencias executivas que achem apropriadas as entidades hierarquicamente inferiores que lhes confiam a execuc.;ao de trabalhos no ambito das suas competencias, desde que a eficacia administrativa da contratac.;ao publica seja elevada. Francamente, as materias do acto de delegac.;ao nao estao su」eitas a lei e nao existe um padrao unificado e predefinido. Portanto, as competencias delegadas ou subdelegadas aos titulares dos principais cargos, dirigentes da Administrac.;ao Publica e 郎 diversas chefias sao determinadas com base nos numeros e valores dos projectos de contratac.;ao publica implementados em cada servic.;o publico, ou se」a, os tipos e os valores das competencias diferem conforme as atribuic.;oes assumidas por cada servic.;o publico e os trabalhos oriundos destas. * Este texto foi publicado no n.0 102 da Revista de Administra9iio Publica de Macau, em Dezembro de 20 I 3. 0 texto original na lingua Chinesa foi apresentado na "2013 Conferencia Academica das Quatro Regioes dos Dois Lados do Estreito - Edifica9iio das Competencias de Gestiio na Area de Administra悼0Pt'.1blica", no dia 9 de Outubro de 2013 383
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau A execu悼0 de trabalhos relativos a contI·atai;:ao publica esta SU」eita legalmente a fiscalizai;:ao. Alem de os trabalhos relativos a contratai;:ao publica que preenchem as condi96es especificas deverem estar su」eitos a fiscalizai;:ao de natureza 」udicial, os trabalhos executados sob os poderes de apreciai;:ao relativa a contratai;:ao publica que sao delegados ou subdelegados, com base na confianr;a, estao tambem su」eitos as respectivas disposir;oes de examinar;ao da legislar;ao vigente, as quais contem a supervisao e superintendencia de natureza administrativa, mas apenas aplicaveis aos projectos de contratar;ao publica que preenchem certos requisitos. Quanto aos pro」ectos de contratar;ao publica cu」as despesas sao relativamente mais baixas e que nao carecem da celebrai;:ao de contratos, nao necessitam de ser fi scalizados ou supervisionados. Porem, este texto envolve a analise nas vertentes dos numeros e montantes dos trabalhos de contratai;:ao publica, a fim de indicar que a superintendencia, dos projectos com dispensa de concurso e pro」ectos com despesas mais baixas, nao pode ser ignorada; caso contrario, surge a eventual preocupai;:ao social sobre o problema de que o Governo nao consegue controlar efectivamente os recursos financeiros publicos. II. Delega~ao e Subdelega~ao de Poderes em Rela悼o a Contrata~ao Publica 1. Base legal da delegai;ao e subdelegai;ao de poderes nas praticas de contrata亞0publica 0 trabalho de contrata哼o publica, que e um dos trabalhos quotidianos daAdministra哼OPt'.1blica, deve ser, em regra, executado por lei, e as relevantes aprecia<;oes das entidades competentes tambem devem ser compativeis com as disposi<;oes legais. Quanto a aprecia<;ao de contrata悼o publica, as entidades per se competentes podem praticar o acto de delega邙o de poderes em cumprimento do artigo 37.0 do C6digo do ProcedimentoAdministrativo; o delegado pode praticar o acto de subdelega<;ao de poderes em cumprimento do artigo 38.0 do mesmo. Alem disso, em actos de delega悼o ou subdelega悼0de poderes, preve-se normalmente tambem que o delegado ou o subdelegado pode subdelegar os poderes delegados ou subdelegados. Caso 禕o esteja previsto, o delegado ou subdelegado 禕o pode praticar o acto de subdelega西o. Para efeitos de delega西o ou subdelega哼odepoderes e o preenchimento dos principios da legalidade e da publicidade, " [ o ]s actos de delega悼o e subdelega悼o de poderes estao su」 eitos a publica<;ao no Boletim Oficial de Macau [agora Boletim Oficial da Regiao Administrativa Especial de Macau] , ...... " ; por outras palavras, todos os servi<;os e organismos publicos, que praticam os actos de delega<;ao ou subdelega<;ao de poderes para fins admini strativos, devem publicar estes actos no Boletim Oficial da Regiao Administrativa Especial de Macau (adiante designado como BO); senao, os respectivos actos de delega<;ao ou subde lega<;i'io de poderes nao produzem efeitos, para alem de que a nao publica<;i'io e obviamente uma conduta de omissao e viola 384
Reflexao sobre a Relac;ao entre a Supervisao da Contratac;ao Publica e a Eficiencia Administrativa oriunda da Delegac;ao de Poderes na Contratac;ao Publica formalmente essa disposi悼o.Nos trabalhos de contrata悼o publica, a escolha da forma apropriada da aquisi悼0governamental e a selecyao do concorrente que apresenta uma proposta ou um documento referente a cota哼o com as melhores condiy6es, devem ser apreciadas. Estas apreciay6es tern uma rela悼o indirecta e directa respectivamente, com as despesas. Na Administrayao Publica 懾 dois tipos de entidades cu」as competencias relativas a despesas 弭o conferidas por lei, ou seja, 頲o as entidades per se competentes. 0 primeiro tipo de entidade que s6 existe uma e o Chefe do Executivo. A "competencia plena" possuida por esta entidade e conferida pelo disposto no artigo 15.0 (Competencia do Chefe do Executivo) da Lei n.0 2/1999 (Lei de Bases da Organica do Governo), em que "[ o] Chefe do Executivo exerce as competencias previstas na Lei B卸ca da Regiao Administrativa Especial de Macau e noutras leis ou regulamentos administrativos". Significando, isto, que o Chefe do Executivo possui totalmente os poderes para tomar decisoes sobre quaisquer questoes exigidas a apreciayao por estas disposiyoes legais. 0 segundo tipo de entidades e os organismos aut6nomos previstos no Regulamento Administrativo n.0 6/2006 com a redacyao do Regulamento Administrativo n.0 28/2009 (adiante designado como RA n.。6/2006), ou seja os serviyos e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, cuja entidade com a maior competencia e o conselho administrativo que existe em forma de 6rgao colegial. A competencia para autorizar as despesas por conta de oryamentos privativos por este conselho administrativo e conferida pelo disposto no n.0 I do artigo 56.0 deste Regulamento Administrativo. Todavia, a disposiyao do n.0 2 deste artigo restringe o limite maximo de despesas a ser autorizadas pelos conselhos administrativos, o qual e de 1 % da receita total prevista no oryamento inicial dos oryamentos privativos dos pr6prios organismos, nao podendo, em qualquer circunstancia, exceder MOPS00,000; alem de mais, caso os valores inferiores sejam estabelecidos por disposiyao legal, os limites maximos que podem ser autorizados por estes conselhos administrativos correspondem a estes valores inferiores. A "disposiyao legal" entende-se a legislayao no sentido lato e, na pratica, a lei organica que estabelece o pr6prio organismo do conselho administrativo. Nas leis org訕cas,nao e certo que exista uma disposi哼o que confia ao conselho administrativo a competencia para autorizayao das despesas, assim, neste caso, aplica-se o limite maximo referente a autoriza悼ode despesas previsto no Regulamento Administrativo supracitado Para este fim, as entidades per se competentes podem delegar os poderes total ou parcialmente as suas entidades subordinadas, ao abrigo dos dispostos no C6digo do Procedimento Administrativo aludido anteriormente. Estes delegados tambem podem subdelegar as competencias totais ou parciais as suas entidades inferiores para apreciarem os relevantes trabalhos, em resposta a necessidade de trabalhos e conforme o nivel de confianya depositado nestas entidades inferiores. Estes actos de delegayao e subdelegayao de poderes formados em modelo hierarquico, podem aparentemente aumentar a eficacia do funcionamento administrativo. 385
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau 2. Competencias em rela~ao a contrata亞o publica Na pratica, dos actos de de lega幃o de poderes, o Chefe do Executivo delega algumas competencias aos cinco Secretarios, atrav蕊 das ordens executivas e aos dirigentes dos servic;os ou entidades directamente subordinadas, atraves dos despachos do Cbefe do Executivo; estes Secretarios subdelegam aos dirigentes de servic;os e/ou entidades tutelados alguns poderes para apreciac;ao relacionados com a contratac;ao publica. Abrangendo todas as disposic;oes dos actos de delegac;ao e subdelega哼o de poderes presentemente publicadas, as competencias executivas de de lega哼o e subdelega西0classificam-se principalmente em sete ambitos, nomeadamente: (I ) Competencias que no ambito do processamento da contratac;ao publica sao meramente delegadas pelo Chefe do Executivo,1 as quais abrangem: (i) " [a]provar o caderno de encargos, o programa de concurso e outras pec;as procedimentais relevantes"; (ii) " [d]esignar os membros das comiss6es que conduzem os procedimentos de abe唧ra e de apreci羣o de propostas"; (iii) " [a]provar a minuta do contrato a celebrare representar a Reg唧AdministrativaEspecial de Macau na respectiva assinatura". (2) Competencia para autorizar a realiza哼o de contrata邙o publica na forma de concurso; (3) Competencia para autorizar as despesas de contrato publico; (4) Competencia para autorizar as despesas decorrentes de encargos fixos necessarios ao funcionamento dos servic;os; (5) Competencia para outorgar os instrumentos publicos relativos a contratos publicos; (6) Competencia para autorizar as despesas de representac;ao; (7) Competencias para apreciarem os assuntos especificos relativos a contrata哼Opublica. Entre as competencias supracitadas, "a competencia para autorizar a realizac;ao de contratac;ao publica na forma de concurso" e "a competencia para autorizar as despesas de contrato publico" sao peculiarmente as mais importantes. 0 ponto comum de ambas e que estabelecem uma relac;ao directa com os montantes do contrato publico, mas as suas 1 Estas tres competencias no processamento de contratac;ao publica sao delegadas a Secretaria para a Administrac;ao e Justic;a pela disposic;ao do artigo 2.0 da Ordem Executiva n.0 120/2009 com a redacc;ao da Ordem Executiva n.026/20 11, ao Secretario para a Economia e Financ;as pela disposic;ao do artigo 2.0 da Ordem Executiva n.0 121/2009 com a redacc;ao da Ordem Executiva n.0 27/201 I , ao Secretario para a Seguranc;a pela disposic;ao do artigo 2.0 da Ordem Executiva n.0 122/2009 com a redacc;ao da Ordem Executiva 11.0 28/2011 , ao Secretario para os Assuntos Socia is e Cultura pela disposic;ao do artigo 2.0 da Ordem Executiva n.0 123/2009 com a redacc;ao da Ordem Executiva n.0 29/201 1, ao Secreta「io para os Transportes e Obras Publica pela disposic;ao do artigo 3.0 da Ordem Executiva n.0 124/2009 com a redac-c;ao da Ordem Executiva n.030/201 1. 386
Reflexao sobre a Relac;ao entre a Supervisao da Contratac;ao Publica e a Eficiencia Administrativa oriunda da Delegac;ao de Poderes na Contratac;ao Publica es逵ncias diferem e ambas 禕o sao interoperaveis. Todavia, entre ambas existe um nexo de causalidade. 0 nexo da primeira estabelece-se com o valor estimado do projecto de contrata9ao publica, que serve para seleccionar a forma apropriada de contrata9ao publica atraves deste valor estimado, a natureza do pro」ecto de contrata9ao publica ea situa9ao em que se realiza a aquisi悼o. 0 nexo da segunda estabelece-se com as despesas a pagar pela aquisi9ao de um pro」ecto pela entidade adquirente. Quanto a competencia para autorizar as despesas do contrato publico, na situa哼Onormal da selec<;ao da fom1a de contrata9ao publica, as entidades competentes podem autorizar as despesas na totalidade, no ambito da competencia, para autorizar as despesas, delegada ou subdelegada; caso a forma de contrata9ao publica seja seleccionada com base no preenchimento de uma situa9ao de dispensa, ou no caso em que a celebra9ao de contrato e dispensada, o valor da competencia para autorizar despesas na situa9ao normal sera reduzido geralmente a metade. A seguinte tabela alista, na forma sintetica, os valores da competencia obtidos de todas as entidades per se competentes, delegadas e subdelegadas. Tabela 1 - Valores da competencia para autorizarem despesas relativas a contrata亞0publica, conferidos por lei ou obtidos por actos de delega1;ao ou subdelega1;ao de poderes Competencias Entidades delegadas e subdelegadas Para autorizar a realiza~iio da contrata~iio publica na forma de concurso Limite maximo para autorizar as despesas do contrato publico Valor estimado Limite m虹imo Limite m鈦imoLimite m紐imopara autorizar as despesas na situa~ao da disgensa de cele ra~ao do contrato do projecto de das despesas contratai;iio do contrato publica publico para autorizar as despesas na situa~iio da dispensa de concurso ou de consulta Chefe do Executivol llimitadol Tlimitadol Nao apt囧vet一p~p_!_!j cargos e entidai es com comp平严丑~g也pelo Chefe i o Executivo Secretarios $30.000.000 $18.000.000 $9.000.000 $9.000.000 Comissario contra a Corrupc;ao, Comissariol $10.000.000I $6.000 000 $3.000.0001 $3.ooo.ooo da Auditoria Dirigentes dos servi~os integrados e dos servi~os dotados de autonomia administrativa 4 dirigentes I dirigentes 4 dirigentes 0 limite m紐imo das despesas na situa悼0normal reduzido a metade3 387
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Para autorizar Competencias a realizai;iio da contratai;ao Limite maximo para autorizar pfo ublica na as despesas do contrato publico rma de concurso Limite m缸imoValor estimado Limite m紐imo Limite m祁imo para autorizar Entidades do protn jecto de das de, nstpreas1 as para autorizar as despesas nca edals ie sigdtureeasnap~~saea so dadds eo adebledgealde as e con rata\'.iiO do co to na situa~ao da dispensa de su gadas publica publico concurso ou de consulta contrato Titulares dos mpi rincipatiaivs a cargos, mdpireitgeennct1eas dos servii;os integrados e dos servii;os dotados de autonom1a ad nistr , com co subdelegadas relativas as despesas de contrato publico 2 dirigentes $1.000.000 2 dirigentes $800.000 2 dirigentes $600.000 6 dingentes $500.000 I dirigente $400.000 8 dingentes $300.000 Comandante-geral dos O limitem紐imo esas e a comi>etencia i>roi>ria conferida i>or lei org~nica Conselho administrativo do Gabmete do $10.000.000 $6.000.000 $3.000.000 $3.000.000 Preside(J nte do Tribunal de ltima Ins鹵ncia1I conselho $200.000 admimstrativo 2 conselhos $50.000 administrativos I conselho Nao e regulado administrativo $5.000 Outros conselhos $500.000 admm1strativos 2 Observai;oes: * Os montantes sao expressos em patacas; .「 Os respectivos 11(1meros sao oriundos dos valores contidos nos actos de delegai;ao e subdelegai;ao de poderes e nas leis orgiinicas publicadas no Boletim Oficial da RAEM; 388
Reflexao sobre a Relac;ao entre a Supervisao da Contratac;ao Publica e a Eficiencia Administrativa oriunda da Delegac;ao de Poderes na Contratac;ao Publica I. Os valores limites para autorizar as despesas do Conselho Administrativo do Gabinete do Presidente do Tribunal de Ultima lnstiincia estao su」eitos ao d」sposto no artigo 21 .0 do Anexo IT do Regulamento Administrativo n.0 39/20 I I (Alterac;ao ao Regulamento Administrativo n.0 I 9/2000 que aprova a Organizac;ao e Funcionamento do Gabinete do Presidente do Tribunal de Ultima lnstiincia); 2. 0 limite maximo que os conselhos administrativos dos organismos aut6nomos podem autorizar as despesas e conferido pela disposic;ao do artigo 56.0 do Regulamento Administrativo n.0 6/2006 com a redacc;ao do Regulamento Administrativo n.0 28/2009; 3. Nas situac;oes da dispensa de concurso ou de consulta ou da dispensa de celebrac;iio de contrato, nao silo inclu[das as disposic;oes relativas a competencia para autorizar as despesas, reduzidas a metade em todos os actos de delegac;ao ou subdelega<;:ao de poderes. III. Actos de autoriza亞o executados pelas entidades apreciadoras de contrata~ao publica atraves da analise das despesas relativas a contrata~ao publica 1. Dados publicados legalmente pelos trabalhos realizados da contratai;ao publica No andarnento dos trabalhos relativos a contratac;ao publica, apenas os projectos de aquisic;ao cujos valores estirnados sao superiores ao valor inicial do concurso, devern curnprir o procedirnento do concurso por lei. Para urna contratac;ao publica 」usta, irnparcial e transparente, duas tarefas devern ser publicadas: a prirneira e a oportunidade de contratac;ao publica rnediante a forrna de concurso, a qual e publicada atraves de anuncio; a segunda e a existencia de exigencias legais de encargos plurianuais resultantes das despesas totais ad」udicadas, em que a respectiva aprovac;ao deve ser publicada 1) Concursos autorizados em que e necessaria a sua publica~ao Na realizac;i'io da contratac;i'io publica, onde os valores estimados dos projectos de aquisic;iio si'io superiores ao valor inicial do concurso e nestes projectos ni'io esti'io dispensados de concurso, os anuncios respeitantes do concurso devem ser publicados no Boletim Oficial da RAEM, bem como em dois jornais locais, sendo um deles na lingua Chinesa e outro na lingua Portuguesa. Os concursos, publico ou limitado, destinados a aquisic;i'io de bens e servic;os, devem cumprir as disposic;oes do Decreto-Lei n.0 63/85/M; quaisquer tipos de concurso, destinados 郎 empreitadas de obras publicas devem cumprir as disposic;oes do Decreto-Lei n.0 74/99/M. Excepto o concurso limitado sem qualificac;i'io previa, os anuncios de todos os tipos de concursos devem ser publicados. Com base nestas disposic;oes, a seguinte tabela mostra o numero de anuncios de concursos que foram publicados, entre os anos de 2008 e 20 12. 389
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Tabela 2 - Quantidade de anuncios de concurso publicados no BO entre 2008 e 2012 Projecto 2008 2009 2010 2011 2012 Total Bens 68 59 70 84 102 383 Servi!yos 58 61 59 78 90 346 Obras Publicas 37 53 48 78 57 273 Total 163 173 177 240 249 1.002 Fonte: * Os numeros foram calculados tendo por referencia os anuncios de concurso publicados no Boletim 。ficial da RAEM nos anos indicados. 2) Dados da contratai;ao publica publicados pelos encargos plurianuais previstos Iegalmente Antes do in[cio da relac;ao contratual entre a entidade adquirente e o concorrente que apresenta a proposta preferida ou o fornecedor que apresenta a cotac;ao preferida, o respectivo montante e as condic;oes de pagamento 」a estao claramente estabelecidas, sempre que a entidade ad」udicante toma a decisao de ad」udicac;ao de um pro」ecto de aquisic;ao governamental. Independentemente da celebrac;ao do contrato, desde que nao sejam dispensados os encargos plurianuais resultantes das despesas totais do respectivo pro」ectode aquisic;ao governamental, estes encargos plurianuais produzem efeito sempre que sejam aprovados pelo Chefe do Executivo e publicados no BO atraves de despacho do Chefe do Executivo ao abrigo do disposto no artigo 20.0 do RA n.0 6/2006; caso contrario, as despesas destes projectos 禕o serao publicadas. De」ure, o acto de aprovac;ao deve ser publicado no BO na forma de "Despacho do Chefe do Executivo", que e um instrumento especifico legal, sendo uma disposic;ao de forma. E a delegac;ao de poderes compreende apenas a delegac;ao da materia, em vez da delegac;ao da forma, no pr6prio acto da delegac;ao, nao podendo ser alterada a forma de instrumento legal prevista nesse Regulamento Administrativo. Portanto, o Chefe do Executivo aprova os encargos plurianuais por lei, que nao foram ob」ecto da pratica de actos de delegac;ao de poderes. Ao abrigo do disposto em causa, a seguinte tabela mostra o numero de projectos e os montantes das respectivas despesas dos encargos plurianuais, aprovados atraves dos despachos do Chefe do Executivo, entre os anos de 2008 e 201 2. 390
Reflexao sobre a Relac;ao entre a Supervisao da Contratac;ao Publica e a Eficiencia Administrativa oriunda da Delegac;ao de Poderes na Contratac;ao Publica Tabela 3 - Numero de projectos de aquisi亞o e montantes dos encargos assumidos nos respectivos anos, aprovados pelos despachos do Chefe do Executivo publicados no BO, entre os anos de 2008 e 2012 (Milhares de patacas) Numeros dos projectos de aquisi性oe 2008 2009 2010 20JJ 2012 Total montantes dos encargos assumidos Numero 36 40 21 33 37 167 Bens Montante $468.593,61 $462.844, 19 $539 409,61 $4 892 587,39 $1.088 833,49 $7.452.268,29 Ntimero 46 44 58 108 77 333 Servi~os Montante $504.104,55 $1.305.092,35 $5.326.962,00 $ I 592 690,23 $1.182 514,08 $9.911.363,21 Obras Numero 26 18 33 39 40 156 Publicas Montante $2.835.1 74,46 $851.053,82 $4.232.368,90 $6. 710.824,60 $8.263.315,53 $22.892. 737,3 I Niimero 108 102 112 180 154 656 Total Montante $3.807.872,62 $2.618.990,36 $10.098. 740,51 $13.196.102,22 $10.534.663, 10 $40.256.368,81 Observai;oes: * Os montantes sao expressos em patacas; t Os numeros foram calculados tendo por referencia os despachos do Chefe do Executivo relativos aos encargos plurianuais publicados no Boletim Oficial da RAEM nos anos indicados. E de salientar que, os montantes alistados na tabela 3 correspondem aos encargos assumidos referentes aos encargos plurianuais dos projectos de aquisi9ao, nos anos indicados, aprovados pelos despachos do Chefe do Executivo, e 呻o correspondem aos encargos realizados nos pr6prios anos. De 」ure, alem do montante global que dever ser contido no despacho do Chefe do Executivo, as despesas a pagar em cada ano devem ser a listadas separadamente dentro do prazo de execu<;:ao, ou seja as despesas de escalonamento alineadas em cada ano econ6mico sao claramente alistadas. Esta p鹵tica facilita a devida organiza9ao or9amental e contabilistica pela entidade adquirente, atendendo ao pagamento dos pro」ectos planeados. A seguinte tabela, visa compreender clara e precisamente os montantes da realiza9ao de encargos, no passado, entre os anos de 2008 e 20 12, previstos atraves dos despachos do Chefe do Executivo. 391
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Tabela 4 - Montantes totais do escalonamento, entre os anos de 2008 e 2012, alistados pelos despachos do Chefe do Executivo publicados no BO p二0 2008 2009 2010 2011 2012 Bens $390.437.254,30 $437 767.604,30 $507 037.626,10 $991.0 12.048,20 $ 1.234 786.280,62 Servi~os $566.576.070, I 0 $867 541.241,60 $831 386.025,60 $ 1.447.758.005,70 $2.824 715.800,90 Obras $ 1.844. 770.134,56 $ 1.530.807.48 1,06 $2.393.806.186, 70 $3.572.3 14.669,40 $6.930.486.899,96 Publicas Total $2.80 I. 783.458,96 $2.836.116.326,96 $3. 732.229.838,40 $6.011.084. 723,30 $10.989.988.981,48 Observavoes: * Os montantes sii.o expressos em patacas; .「 Os montantes dos encargos a ser realizados em cada ano 禕o incluem a mudanva resultante da alteravii.o de encargos plurianuais. 2. Presun~ao das despesas de contrata~ao publica cujas praticas nao foram publicadas Na pratica durante a contratac;;ao publica, a competencia para autorizar as despesas obtidas por cada delegado e subde legado nao corresponde ao valor inic ia l do concurso. Dado que a competencia para a utorizar as despesas de alguns directores dos servic;;os ou dirigentes, que tern lugares equivalentes, e superior ao valor inicial do concurso respeitante a aquisic;;ao de bens e servic;;os, sendo concretamente de $750.000,00 patacas, a maioria absoluta dos concursos relativos a aquisic;;ao de bens e serv ic;;os procede-se atraves da autorizac;;ao do Chefe do Executivo, dos Secretarios ou de alguns titulares dos principais cargos. Os concursos para a realizac;;ao de obras publicas podem ser concretizados, meramente, atraves da autorizac;;ao do Chefe do Executivo, dos Secretarios ou de a lguns titulares dos principais cargos que possuem competencias sufi cientes. E m resumo, independentemente da forma de contratac;;ao publica aplicada, apenas que o valor estimado do projecto de aquisic;;ao seja superior ao valor delegado ou subdelegado, a forma de aquis ic;;ao deve ser autorizada pelo Chefe do Executivo, Secretarios ou titulares dos principais cargos para que se proceda. Contudo, pelas informac;;oes publicadas actualmente possiveis de se obterem, nao se consegue estimar o numero das tres formas de ajuste directo, autorizadas pelos diversos niveis de entidades competentes. No ambito dos encargos plurianuais, 禕o existe um nexo de causalidade entre os requis itos para dee曲r os encargos plurianuais a ser aprovados pelo Chefe do Executivo e o dever da sua publicac;;ao no BO, com a forma de concurso realizada para a aquis淖0e a celebrac;;ao de contrato obrigat6ria, mas pode-se presumir que o montante do pro」ectode aquisic;;ao, pela publicac;;ao dos encargos plurianuais, e geralmente mais e levado. Pe la mostra das informac;;oes recolhidas, presume-se que os pro」ectos de aquisic;;ao preenchidos legalmente pelos encargos plurianuais foram procedidos na sua maioria pela forma de concurso, bem como estes preenchem, em casos gerais, os requisitos para a celebr羣o do 392
Reflexao sobre a Relac;ao entre a Supervisao da Contratac;ao Publica e a Eficiencia Administrativa oriunda da Delegac;ao de Poderes na Contratac;ao Publica contrato; no entanto, nao se podem excluir os que foram procedidos pela forma de consulta escrita ou pela dispensa de consulta devido a isen9ao de concurso. Por outro !ado, tambem ha a possib山dade dos encargos, correspondentes a uma parte dos pro」ectos de aquisi9ao realizada pela forma de concurso, terem sido aprovados e nao tiveram lugar a ou foram dispensados da publicac;ao dos despachos do Chefe do Executivo no BO. Seja qua! for a situac;ao, pode-se afinnar que a publicac;ao dos encargos plurianuais por lei representa uma medida de supervisao financeira de natureza publicitaria, no ponto de vista financeiro, bem como um meio de superv遹o administrativo; por outro !ado, e necessario investigar como e que os encargos das despesas de aquisi哼o, nao publicados, estao su」eitos a supervisao. A seguinte tabela apresenta os montantes totais referentes 認 despesas de contrata哼Opublica pagas nos relevantes anos econ6micos da RAEM. Tabela 5 - Evolu~ao das despesas de contrata~ao publica pagas pela RAEM, entre os anos de 2008 e 2011 Despesas de 2008 2009 2010 2011 contra ta悼o publica Bens e servii;os $4.555.2 I 1.785 $5.607.826.683 $6.119.139.557 $7.338.804.145 lnvestimento publico $3.291.203.6 17 $4.161.911.124 $5.386.230.243 $9.352.245.076 Total $7 .846.415.402 $9.769.737.807 $11.505.369 .800 $16.691.049.221 Observa96es: * Os montantes sao expressos em patacas; t Os dados sao oriundos da "Conta Geral da RAEM e Relat6rio sobre a Execui;ao do Ori;amento" publicada pela Direcc;iio dos Servii;os de Finani;as ao longo dos anos; t Considerando que o Regime da Administra悼o Financeira Publica foi alterado em Agosto de 2009, seis organismos aut6nomos, cujo Plano Oficial de Contabilidade adoptado mudou do regime de caixa para o regime de acrescimo, foram classificados em organismos especiais, desde o ano econ6mico de 20 I 0 Assim, o piano de contas destes organismos especiais seria diferente do Plano Oficial de Contabilidade organizado pelo regime de caixa, dai resultando que os montantes correspondentes 祁 contas de "Bens e Servii;os" e "lnvestimento" nas "Contas de Receitas e Despesas Integradas" contidas na "Conta Geral da RAEM e Relat6rio sobre a Execui;ao do Or<;amento", a partir do ano que se efectivou a altera<;iio, nao incluem os montantes destes seis organismos especiais. Ate agora, tentou-se fazer uma investiga哼o
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau plurianuais, em 20 I 1, foram cerca de 10.68 bilhoes de patacas, ocupando 64,0% das despesas totais. Tendo em considerac;ao que as despesas 禕o pertencentes aos encargos plurianuais, derivadas do pro」ecto de aquisic;ao ad」udicado, e a forma de contratac;ao publica aplicada a este projecto de aquisic;ao nao produzem uma relac;ao inev i這vel , parte destas despesas e derivada da contratac;ao publica realizada, em que a forma de contratac;ao publica nao necessita de ser publicada em anuncio, simultaneamente os pro」ectos de contratac;ao publica de parte das despesas nao tern lugar OU sao d」spensados da celebrac;ao de contrato, portanto, a supervisao dos pro」ectos de contratac;ao publica que produzem estas despesas e obviamente menos rigorosa. Tabela 6 - Propor\'.ao das despesas pagas da contrata\'.ao publica alineadas pelo escalonamento dos encargos plurianuais legalmente previstos 三二°2008 2009 2010 2011 Montante % Montante % Montante % Montante % Despesas de escalonamento pertencentes $2.80 I. 783 .459 35,7 $2.836. 11 6.327 29,0 $3.732.229.838 32,4 $6.01 1.084.723 36,0 aos encargos plurianuais Despesas niio pertencentes aos encargos $5.044.63 1.943 64,3 $6.933.62 1 .480 71,0 $7.773.1 39.962 67,6 $ I 0.679.964.498 64,0 plurianuais Despesas pagas $7 .846.415.402 100 $9.769.737.807 100 $11.505.369 .800 100 $16.691.049.221 100 Observac;oes: * Os montantes sao expressos em patacas Tendo em conta que o montante de projectos de contratac;;ao publica que preenchem os encargos plurianuais e geralmente mais elevado, os respectivos pro」ectos de contratac;;ao publica deveriam ser procedidos, de certa forma, atraves de concurso. Integrando os numeros alistados nas tabelas 2 e 3, verifica-se que os numeros dos projectos de contratac;;ao publica realizados, na forma de concurso, foram proporcionalmente superiores aos numeros dos pro」ectos de contra ta哼opub! ica, preenchidos legalmente, pelos encargos plurianuais, e.g. 249 concursos foram realizados, em 201 2, contudo 154 projectos foram preenchidos, legalmente, pelos encargos plurianuais, entre os pro」ectos adjudicados, ocupando aproximadamente 62%. Assim, aproveitando especificamente a indic羣o destes numeros, pode-se afirmar o argumento supracitado, em que os pro」ectos de contratac;;ao publica relativos aos encargos plurianuais foram realizados na forma de concurso. Toda via, o argumento de que as despesas totais da contratac;;ao publica sao produzidas, principalmente, atraves da realizac;;ao de concurso, dific ilmente se afirma, e tambem nao se presume facilmente atraves das informac;;oes publicadas, visto que as despesas derivadas da contratac;;ao publica realizada para alem da 394
Reflexao sobre a Relac;ao entre a Supervisao da Contratac;ao Publica e a Eficiencia Administrativa oriunda da Delegac;ao de Poderes na Contratac;ao Publica forma de concurso, e pelos pro」ectos de contrata9ao publica cujos encargos plurianuais nao foram legalmente preenchidos sao dificilmente distinguidas das despesas nao pertencentes aos encargos plurianuais, indicadas, na tabela 6. Tendo em vista que estas despesas sao extremamente e levadas e ocupam uma grande propor9ao, ate dois ter90s das despesas totais de contrata9ao publica, afirma-se que existem muitos pro」ectos nesta categoria, bem como as despesas dos projectos individuais de contrata9ao publica sao substancialmente elevadas. Caso os valores estimados estejam dentro dos limites da competencia dos Secretarios como delegados, dos subdelegados responsab山zados directamente pelo Chefe do Executivo, e pe los subdelegados su」eitos as tutelas dos Secretarios, estes teriam a competencia para autorizar a realiza9ao da contrata9ao publica, assim como as respectivas despesas. Daqui resultam duas perspectivas: a perspectiva positiva, em que se chega a descentraliza9ao de poderes por delega9ao e subdelega9ao de poderes, com o intuito de aumentar a eficacia administrativa; ea perspectiva negativa que nao deve ser ignorada, na medida em que surge um problema quando se confrontam elevados montantes, acumulados pelos varios pro」ectosde contrata9ao publ ica. E coloca-se a questao de como supervisionar a uti liza9ao efectiva doe函rio publico. Assim, merece-se a averigua9ao se o actua l regime de supervisao ou examina9ao cumpre ou nao uma supervisao eficaz em re la9ao a legalidade do processamento da contrata9ao publica, da uti liza9ao efectiva do erario publico, e da execu9ao efectiva do contrato publico. IV. Presente R egime e Diligencia da Examina~ao de Trabalhos da Contrata~ao Publica Atraves dos actos administrativos de delega哼o e subdelega哼o de poderes, numa rela9iio mutua entre o grau de confian9a e a responsabilidade consignada, o rigor exig ido pelo funcionamento administrativo e a procura da elevada eficacia administrativa encontram um estado de equilibrio, permitindo a s i111plifica9ao moderada do procedimento administrativo, nas c ircunstancias apropriadas. No ambito da contrata9ao publica, a atitude em quern esteja confiado e comitente sej a capaz de utilizar, adequada e legitimamente, as competencias delegadas ou subdelegadas, e necessaria e imprescindivel nos actos de delegac;ao e subdelegac;ao de poderes; caso cont這rio, e provavel emergir o abuso de poderes e consequente acto de infracc;ao administrativa. Estes actos devem ser proscri tos, efectivando as responsabilidades administrativa, c ivil e penal necessariamente assumidas pelas pessoas abusivas de poderes e pelos infractores. Ergo, a Administra悼o deve dispor de um regime efectivo de examina9iio no sentido de assegurar a utiliza9ao de competencias, legal e legitima, pelos delegados e subdelegados 395
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau 1. Regime de "Fiscaliza~lio Preventiva das Despesas" legalmente estabelecido Ao abrigo dos dispostos nos artigos 18.0 a 21.0, Decreto-Lei n.0 122/84/M com a redac悼o do Decreto-Lei n.0 30/89/M, que estao efectivos presentemente mas sem su」eitoexecutante, constituem um regime de fiscalizac;ao preventiva das despesas, razao pela qua!, entre as competencias de diversos niveis de tribunal definidas, novamente, atraves da Lei n.0 9/1999 que publica a " Lei de Bases da Organiza哼o Judiciaria" aquando o estabelecimento da Reg鹵o Administrativa Especial de Macau, n的 ha nenhum tribunal que possui a competencia para executar este regime. Antes disso, a competencia deste regime foi assumida en諏o pelo Tribunal de Contas.2 Como a designa悼o deste regime indica, esta fiscaliza邙o preventiva e um regime de fiscaliza哼o ex ante para estabelecer e executar os contratos publicos. Estes contratos, que se presume o dever de serem estabelecidos e reduzidos a escrito, ou serem dispensados legalmente da reduc;ao a escrito e comprovados pelos titulos substitutivos, devem ser conferidos pelo visto do Tribunal de Contas ou tribunal que assume a relevante competencia.3 0 兩ectivo deste visto implica duas vertentes do ob」ecto do regime de fi scalizac;ao preventiva. A primeira vertente e a examinac;ao da legalidade dos documentos su」eitosa fiscalizac;ao, designadamente as minutas dos contratos cujas despesas do projecto de contratac;ao publica atingem um determinado montante; a segunda vertente ea verificac;ao se os encargos decorrentes destes documentos tern cabimento de dotac;ao conforme a lei aplicavel. Embora o presente regime de fiscalizac;ao preventiva nao possa ser implementado, algumas disposic;oes legais ob」ecto deste regime, que foram definidas pelas constituic;oes do "Regime de Administra悼o Financeira Publica" (ou seja, RA n.0 6/2006) e do regime do Notariado dos Servic;os Publicos, preenchem os actos de fiscalizac;ao supracitados legalmente definidos, permitindo a mudanc;a da fiscalizac;ao preventiva passada em caracter 」ud i ciario,para a supervisao preventiva presente em caracter administrativo, cu」a caracterfstica de ex ante mantem-se. Contudo, a competencia de fiscalizac;ao que foi implementada, atraves do regime de visto s6 pelo Tribunal de Contas, como uma entidade fiscalizadora, aplica-se as competencias de supervisao que sao implementadas na forma de aprovac;ao pelas 2 Ao abrigo do disposto no n.0 I do artigo 8.° do Decreto-Lei n.0 18/92/M, "[a] fisca liza悼0 previa e exercida atraves da concessao ou da recusa de visto e tem por fim verificar se os actos ou contratos a ela su」eitos estao conformes com as leis em vigor e se os respectivos encargos tem cabimento em verba or9amental pr6pria"; o seu n.0 2 regula que "[o]s actos e contratos su」eitos a fiscaliza9ao previa sao os definidos na lei". lsto evidencia que, desde a constitui9ao do Tribunal de Contas ate ao estabelecimento da Reg頃o Administrativa Especial de Macau, os trabalhos relativos a fiscaliza性o preventiva foram executados pelo Tribunal de Contas. Antes disso, a execu亞o deste regime foi assumida pelo Tribunal Administrat,vo. 3 Confonne a disposii;:ao do artigo 18.°do Decreto-Lei n.°122/84/M com a redaci;:ao do Decreto-Lei n.。30/89/M. 396
Reflexao sobre a Relac;ao entre a Supervisao da Contratac;ao Publica e a Eficiencia Administrativa oriunda da Delegac;ao de Poderes na Contratac;ao Publica varias entidades competentes. Embora esta pratica 禕o seja uma supervisao alterna, pelo menos os trabalhos necessarios sao executados e procedidos pela aprovas;ao das entidades superiores ou tutelares, atingindo ainda o rigor em certo nivel exigido pelo procedimento administrativo. Quanto ao objectivo da primeira vertente, o Chefe do Executivo delega a competencia "para aprovar a minuta do contrato a celebrar " aos cinco Secretarios atrav蕊 dos seus actos de delega哼o de poderes, ou seja, as minutas dos contratos, cujos respectivos trabalhos de contratas;ao pi'.1blica realizados pelos servis;os e entidades publicas incluidos nas cinco areas da governas;ao tern lugar a celebras;ao de contrato, devem ser submetidas a aprovas;ao pelas relevantes entidades tutelares, ou seja pelos Secre這rios das relevantes 缸eas da governa悼o, independentemente do montante em causa. No que diz respeito aos servi90s e entidades directamente subordinados ao Chefe do Executivo, as minutas dos contratos, cujos respectivos trabalhos de contratas;ao publica por si realizados tern lugar a celebras;ao de contrato, devem ser submetidas a aprova哼o do Chefe do Executivo. Quanto ao ob」ectivo da segunda vertente, verifica-se atra涎s de duas disposi96es durante as etapas do processamento de contratas;ao publica regulamentadas pela legislas;ao vigente. A primeira verifica哼o atribui-se a proposta a ser elaborada para o efeito de adjudica哼OAo abrigo do disposto no artigo 2.0 e da sua alinea 2) das "lnstru96es para o processamento de despesas com aquisi悼o de bens e servis;os" aprovadas pe lo Despacho do Secretario para a Economia e Finans;as n.0 1/2007, "[p]ara a autoriza哼ode despesas com aquisi哼ode bens ou servis;os deve submeter-se a despacho do 6rgao ou dirigente com competencia pr6pria ou delegada, uma proposta de aquisi西o, onde conste: ...... 2) [a] inscri哼o ors;amental da despesa e cabimento na correspondente dotas;ao, adequadamente classificada em obediencia ao principio da execu悼o por duodecimos, sem embargo, nesta ultima materia, das excep96es previstas na Lei do Ors;amento". A "proposta de aquisi哼o" indicada nesta disposi哼o designa-se, em geral, e na pratica como proposta para ad」udicas;ao, na qual consta claramente, para o efeito da adjudicas;ao, as ofertas do concorrente que apresenta a proposta ou a cotas;ao com as melhores condi96es, e o cabimento que corresponde aos valores propostos como as despesas dos servis;os e entidades publicas a ser autorizadas. Dado que a cobertura aplicada destas lnstru96es vem definida no n.0 1 que e da "realiza悼0de despesas com aquisis;ao de bens e servis;os do sector publico administrativo", isto e nao se aplicam as despesas relativas as empreitadas de obras publicas, contudo, nas propostas de ad」udicas;ao elaboradas praticamente para obras publicas, os respectivos pessoais indicam genericamente as sugestoes apresentadas pelas melhores propostas ou cota96es para a decisao de adjudicas;ao e efectuam as correspondentes dota96es para a validade da autorizas;ao de despesas. E de notar que o cumprimento destas lnstru96es para elaborar propostas de ad」udicas;ao nao e dependente da forma de contratas;ao publica, e se」a qual for a forma de contratas;ao publica realizada para a aquisis;ao de bens e servis;os, estas instru96es devem ser 397
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau cumpridas. Alem disso, os servi9os e entidades publicas tuteladas pelo Secretario para os Transportes e Obras Publicas, devem ainda cumprir os n.0' 3 e 4 do artigo 6.0 das " Instru96es para a realiza悼o de Despesas com Aquisi9ao de Bens, Servi90s e Obras" aprovadas pelo Despacho do SOPT n.0 15/2009, despachado no dia 2 de Julho de 2009. Contudo, confonne estas Instru96es, o acto de cabimento consta antecipadamente na proposta para a realiza9ao da contrata9ao publica (n.0 2 do artigo 6.0) em vez da proposta para a ad」 udica<;ao (n.0 3 do artigo 6.0), assim o valor cabimentado nao e provavelmente preenchido pe la necessidade de pagamento a ser efectuado pela ad」udic亞o. Na outra 6ptica, considerando que o cabimento e o~」ecto de prepara9ao referente ao pagamento das despesas or9adas e autorizadas pelas entidades ad」ud」cantes, que correspondem aos valores constados nas propostas com as melhores condi96es seleccionadas ap6s aprecia9ao, o cabimento de valores a ser pagos deve vir prec 」samente constado na proposta para a ad」 ud 」ca悼o. Entretanto, os servi90s e entidades publicas tuteladas pelo Secretario para os Transportes e Obras Publicas, devem cumprir mutuamente as disposi96es previstas na alinea 2) do n.0 2 das "Instru96es para o processamento de despesas com aquisi9ao de bens e servi90s" e nos n.0' 3 e 4 do artigo 6.0 das " Instru96es para a realiza悼o de Despesas com Aquisi9ao de Bens, Servi90s e Obras", para a efectua9ao de cabimento dos encargos para efeitos de pagamento. A segunda verifica9ao refere-se a celebra9ao de contrato. Ao abrigo do disposto no n.0 2 do artigo 3.0 do Regulamento Administrativo n.0 23/2000 (Notariado dos Servi90s Publicos), define-se que "[n]enhum dos actos e contratos .... .. , qualquer que seja o seu valor ea entidade outorgante, pode ser celebrado sem prova de que os respectivos encargos tern cabimento em verba or9amental pr6pria para pagamento dos mesmos". Dado que um dos requisitos para a celebra9ao dos contratos publicos deve-se ao valor relativamente mais elevado do pro」ecto de contrata9ao publica, verifica-se bem nesta disposi<;ao que a impor這nc ia do cabimento efectuado antes da celebra9ao do contrato visa garantir, previamente, as entidades adqui rentes, o pagamento nas respectivas contas de despesas em conformidade com os termos contratuais; caso contrario, os saldos das respectivas contas de despesas podem nao ser suficientes para se proceder a liquida9ao, 」a para nao mencionar a falta de fundos suficientes para cobrir as despesas necessarias, com os fornecedores ou construtores contratantes, resul ta na obriga9ao de assumir as responsabilidades pela vio la9ao contratual. Todavia, esta ver ifica9ao nao se aplica e nao funciona na situa9ao em que o projecto de contrata<;ao publica carece da celebra9ao de contrato. 2. Diligencia de superintendencia de natureza administrativa 1) Superintendencia sobre a aquisi~ao especifica Na presente legislac;ao relativa a contrata哼o publica, a disposic;ao prevista na alinea c) do n.0 I do artigo 15.0 do Decreto-Lei n.0 30/99/M confere uma competencia exclusiva ao Departamento de Gestao Patrimonial subordinado a Direcc;ao dos Servic;os de Financ;as (adiante designado como DSF), onde se define que " [s]uperintender nos concursos 398
Reflexao sobre a Relac;ao entre a Supervisao da Contratac;ao Publica e a Eficiencia Administrativa oriunda da Delegac;ao de Poderes na Contratac;ao Publica de fornecimento de bens e servi90s comuns a toda a Administt·a悼o". Conforme esta disposi悼o, a DSF 禕o possui implicita e explicitamente a competencia para superintender as obras publicas realizadas pela Administra91io Publica. Os "concursos" mencionados nesta disposi91io sao formas de contrata91io publica, no sentido restrito, nao incluindo quaisquer formas de consulta pertencentes ao ajuste directo. Os concursos dos pro」ectos de aquisi悼odebens e servi90s, realizados por todos os servi9os e organismos publicos, sao superintendidos pelo Departamento de Gest的 Patrimonial da DSF, desde que estes bens e servi90s tenham necessidades comuns. Caso o concurso realizado por um dos servi9os publicos corn fins destinados rnerarnente para utiliza91io pr6pria ou para o preenchirnento de bens ou servi9os procurados para o seu funcionarnento, tal corno por exernplo os Servi90s de Saude cornprarn equiparnento clinico, sem a sua procura por outros servi9os e organismos publicos, em conforrnidade corn esta disposi悼o, este concurso nao esta su」eito a superintendencia da DSF. Desde que a superintendencia tenha por objecto as actividades administrativas, e ernbora alguns servi9os e organisrnos publicos sejarn dotados de autonornia adrninistrativa, as actividades administrativas por estes desenvolvidas no iimbito das aquisi96es supracitadas, 禰o estao dispensadas da superintendencia irnposta pela DSF. Neste caso, cumpre a DSF a cornpetencia de superintend卸cia, no papel de terceira pessoa. No entanto, o Departarnento de Gestao Patrimonial da DSF realiza praticarnente os concursos de oito tipos de bens de uso comum a todos os servi9os e organisrnos publicos. Estes bens de uso cornurn delimitarn-se pelo arnbito de utiliza91io ou pela sua natureza em: artigos e componentes para veiculos, generos alimenticios, agua engarrafada para beber, artigos de lirnpeza, artigos de escrit6rio e de filrnes, cornbustiveis, material de constru91io, e artigos ecol6gicos. 2) Superintendencia de delegayiio e subdelegayiio dos poderes Quando as entidades per se competentes e os delegados exercem os actos de delegai;:ao e de subdelegai;:ao de poderes, as competencias delegadas e subdelegadas implicam propriamente um outro poder relativo - o poder de superintendencia. Este poder coage os delegados e subdelegados a exercerern as tarefas de rnaneira legal e legitirna, no ambito
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau disposi悼o do n.0 2 do artigo 41 .0 do C6digo do Procedimento Administrativo, que se define " [o] 6rgao delegante ou subde legante tern o poder de avocar, bem como o poder de revogar os actos praticados pelo delegado ou subdelegado, nos termos do disposto no n.0 2 do artigo 13 1.0"; o n.0 2 do artigo 131.0 define-se " [ o ]s actos administrativos praticados por delega9ao ou subdelega9ao de poderes podem ser revogados pelo 6rgao de legante ou subdelegante, bem como pe lo delegado ou subde legado enquanto vigorar a delega9ao ou subdelega9ao". Nos actos de subdelega悼o, os subdelegantes devem definir geralmente a di sposi9ao " [a] presente subdelega9ao de competencias e fe ita sem prejuizo dos poderes de avoca9ao e superintendencia". Embora alguns actos de delega哼o ou subdelega哼o de poderes nao contenham esta disposi9ao, considerando que os delegantes ou subde legantes sao as entidades superiores hierarquicas ou as entidades tute lares dos delegados ou subdelegados, estes possuem os poderes que superintendem aos trabal hos executados nas actividades administrativas - este poder de superintendencia e um poder relativo inevitavel da delega9ao e subde lega幃o de poderes, assim como o poder de avoca哼o e regulado pelo C6digo do Procedimento Administrativo, portanto, 呻o obsta que os delegantes ou subdelegantes exer9am estes poderes. Obviamente, este poder de superintendencia e um poder que as entidades superiores hie這rquicas impoem 認 entidades inferiores hierarquicas, entre eles existe uma re la9ao de subordina9ao ou de tutela, nao havendo nenhuma rela9ao de superintendencia imposta por outrem. V. Conclusao Desde o estabelecimento da RAEM, todos os se1-vir;os publicos desenvolvem os trabalhos relativos a contratar;ao publica que tern aumentado, tanto pe las suas quantidades como as suas despesas, especialmente a serie de contratar;:ao publica relacionada com os projectos de infra-estrutura de grande dimensao desenvolvidos nos anos transactos, e.g construr;:ao de habitar;:ao publica, estruturar;:ao de metro ligeiro, aterros, etc. proporcionaram o aumento substancial das despesas publicas. Todavia, para prestarem servir;:os necessarios e continuamente aperfe ir;oados a popular;:ao, todos os servir;:os publicos tambem desenvolvem os trabalhos, relativos a contratar;ao publica, diversificados e em dimensoes diferentes, assim constata-se um aumento substancial das quantidades e das correspondentes despesas. Tendo em considerar;ao que os trabalhos re lativos a contratar;ao publica sao os actos administrativos, os mes mos sao desenvolvidos com base no procedimento administrativo, bem como utilizam os erarios publicos, permitindo que o completo processamento da contratar;:ao publica esteja su」eito aos diversos diplomas legais, inter alia ao C6digo do Procedimento Administrativo, ao Regime deAdministrar;:ao Financeira Publica, e aos diplomas relacionadas com a contrata悼o publica etc. No processamento da contratar;:ao publica, o cumprimento das disposir;oes legais dependente das diferentes formas de contratar;ao publica e das diferentes condir;oes do pro」ecto de contratar;ao publica, mas os assuntos re lativos a apreciar;ao 400
Reflexao sobre a Relac;ao entre a Supervisao da Contratac;ao Publica e a Eficiencia Administrativa oriunda da Delegac;ao de Poderes na Contratac;ao Publica serem considerados nos trabalhos relativos a contrata9ao publica, de cada projecto, sao particularmente identicos e devem ser apreciados pelas entidades competentes desde que os mesmos preencham os requisitos legais. Entretanto, as entidades per se competentes podem delegar total ou parcialmente, conforme as necessidades praticas em diversos tipos e em diferentes niveis, os seus poderes aos seus inferiores hierarquicos atraves dos actos de delega9ao de poderes; os delegados podem subdelegar total ou parcialmente, com base consensual previa dos delegantes, conforme as necessidades praticas em di versos tipos e em diferentes niveis, os seus poderes delegados as entidades tuteladas ou aos seus inferiores hierarquicos atraves dos actos de subdelega9ao de poderes. Esta descentraliza9ao de poderes ou dispersao de poderes aos inferiores possibilita que os actos administrativos relativos a contrata9ao publica, exercidos pelos servi9os publicos, encontrem o nivel de simplifica9ao e o objecto e efeito que surte a eficacia administrativa. Para isso, de todas as competencias inseridas pelos actos de delega9ao e subdelega9ao de poderes relativos a contrata9ao publica, a "competencia para autorizar despesas" e a competencia mais efectiva e mais importante, a segunda e a "competencia para autorizar a forma de contrata9ao publica", permitindo os dirigentes de todos os servi9os publicos a aprecia9ao dos trabalhos do seu alcance, em torno da confian9a e responsabilidade consignadas, em que facultam a realiza9ao dos trabalhos relativos a contrata9ao publica atraves da competencia para autorizar a forma de contrata9ao publica, e depois, autorizam as despesas e asseguram a ad」udica9ao atraves da competencia para autorizar as despesas. Contudo, a maior parte dos delegados 禕o possuem a competencia para autorizar a forma de contrata9ao publica e usam a competencia para autorizar as despesas por forma a autorizar a realiza9ao dos trabalhos relativos a contrata9ao publica. Mesmo que am bas as competencias tenham uma rela9ao intrinsecamente interligada, no seu ambito procedem ainda duas competencias individuais com ob」ectos, naturezas e fun96es diferentes, 禕o podendo ser confundidas. Ergo, existe a necessidade de esclarecer praticamente as situa96es de utiliza悼o destas competencias, no sentido de evitar o abuso de poderes resultado da aplica9ao inapropriada destas. Por outro lado, nas diferentes situa96es relevantes relativamente a competencia para autorizar despesas, delegada ou subdelegada a cada dirigente dos servi9os publicos, as superintendencias implementadas pelos delegantes e subdelegantes que 禕o sejam uniformes; a apreci這o procedida e executada pela DSF sob a liquida9ao e pagamento dos servi9os integrados, requerem um certo nivel de rigor. Embora os limites maximos relacionados com a autoriza9ao de despesas, delegados ou subdelegados aos dirigentes de cada servi90 publico, se」am relativamente inferiores, a maior parte dos limites maximos relacionados com a autoriza9ao de despesas e inferior ao valor inicial do concurso relativo a aquisi9ao de bens e servi9os. Presentemente, nao existem dados sobre os numeros de contrata96es publicas realizadas pela forma do ajuste directo, nas informa96es publicadas, mas presumem-se de grosso modo os numeros mais elevados atraves dos montantes nao pertencentes aos encargos plurianuais e as despesas acumuladas mais significantes, bem como os trabalhos relativos as contrata96es publicas 401
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau realizados geralmente, por esta forma que nao preenchem os requisitos legais dos encargos plurianuais e que nao necessitam de ser publicados, assim nao se pode afirmar os numeros e os correspondentes montantes realizados. Eis que nao facilita a superintendencia dos trabalhos relativos a contratai;:ao publica, pela terceira pessoa ou publico. Em resumo, a superintendencia no ambito da delega哼o e subdelega哼o de poderes relativa a contratai;:ao publica e passiva, a cobertura da superintendencia pelo Departamento de Gestao Patrimonial da DSF e limitada, e o regime de fiscalizai;:ao do processo de contratai;:ao publica nao pode ser presentemente executado. Estes aspectos traduzem propriamente as insuficiencias ou o problema da sua execui;:ao, nao podendo constituir um mecanismo de examina哼o efectivo e completo. Ap6s a ad」udica哼o do pro」ecto de contrata哼o publica ea celebrai;:ao do contrato, sempre que surge um problema durante a sua execui;:ao, pode-se investigar as responsab巾dades a assumir. Quanto a contrata悼o publica, este e um mecanismo ex post, ou seja, um mecanismo que se inicia ap6s a ad」udicai;:ao e a celebra性o do contrato. Na medida em que o prazo de investiga悼o para a verificai;:ao da responsabilidade, e o prazo de 」ulgamento sao mais longos, os pro」ectos de contratai;:ao publica estao muitas vezes para oferta, mesmo que o fornecimento se encontre completo. Caso a verifica哼ode responsabilidade esteja conclufda, e dificil restaurar o estado original dos projectos de contratai;:ao publica que se encontram no decurso da execui;:ao ou esta tenha sido completa. Ergo, a superintendencia ou a examina哼o efectiva da contrata哼Opublica apropria-se ainda ao mecanismo ex ante, prevenindo a deteci;:ao de problemas que ocorram durante o processo de aquisii;:ao de bens e servii;:os ou de realizai;:ao de obras, ap6s a celebra哼o do contrato, assim como minimizando o dano dos interessados em aproveitai;:ao de uma coopera悼o eficaz. Seja qual for o mecanismo de examinai;:ao, e obviamente, os projectos de contratai;:ao publica de ordem diversa, a examinai;:ao efectiva sobre o aumento contfnuo das despesas relativas aos contratos publicos e os trabalhos desenvolvidos relativos a contratai;:ao publica, atendendo a conformidade dos princfpios do valor agregado (value for money), de utilizai;:ao adequada do erario publico e do custo-eficacia, trara desafios sem precedentes. 402
Breve Discussao sobre a Concorrencia entre o Presente Regime de Despesas da Contratar;ao Publica e o Regime Juridico de Finanr;as Publicas Breve Discuss帥 sobre a Concorrencia entre o Presente Regime de Despesas da Contrata<;ao Publica e o Regime Juridico de Finan<;as Publicas * I. Introdu~ao Os serviyos e organisrnos publicos que realizarn os trabalhos de contratayao publica v isarn executar, atraves das capacidades profissionais de terceiras pessoas, os trabalhos, no 鈿bito das suas atribuiyoes legais. No aspecto intemo, estes trabalhos 頭o os trabalhos adrninistrativos dos serviyos e organisrnos publicos; no aspecto externo, estes trabalhos 道oos trabalhos afectos ao desenvolvirnento sustent缸el e promo哼o da sociedade, econornia e cultura de Macau. Nos actuais 山plornas pertinentes a contrata悼0 publica da RAEM, OS diplomas principais sao respectivamente: (1) o Decreto-Lei n.0 122/84/M em redacyao do Decreto-Lei n.0 30/89/M (abreviadarnente designado por DL n.0 122/84/M), que regula o regime de despesas sobre aquisiyao de bens e serviyos e realizayao de obras publicas; (2) o Decreto-Lei n.0 63/85/M, que regula o procedirnento de concurso sobre a aquisiyao de bens e serviyos; (3) o Decreto-Lei n.0 74/99/M, que define o regime 」urfdico do contrato de ernpreitadas de obras publicas, naquele que se regula os respectivos procedirnentos de concurso, define e implementa contratos de empreitadas de obras publicas. Entre estes diplomas, o DL n.0 122/84/M que define o respectivo regime de despesas relativo a contrata悼o publica e o principal foco. Tendo por base da reforma do regime 」uridico do oryamento governamental e contabilidade publica do, entao, Governo de Macau na decada de 80 do seculo transacto, na sequ的cia do qua) o regime 」uridico relativo a contrata哼o publica foi novarnente estabelecido, passando o diploma nuclear de contratayao publica a ser o DL n.0 122/84/M. No acornpanharnento do novo Regime de Adrninistrayao Financeira Publica definido pelo Governo da RAEM atraves do Regulamento Administrativo n.0 6/2006, o reg ime de contabilidade publica e a tarefa de administra悼o financeira do Governo da RAEM tern sido uma nova evoluyao, cornprovando a institucionalizayao sistematica, de modo a que o oryamento governamental e o regime de contabilidade publica fiquem racionalizados e em harmonia com o desenvolvimento do sistema contabilistico internacional. Por esta razao, a * Este texto foi publicado no n.0 105 da Revista de Administrac;ao Pt'.1blica de Macau, em Setembro de 2014 ea sua lingua Chinesa foi apresentado na "2014 Conferencia Academica das Quatro Regioes dos Dois Lados do Estreito Edifica<;ao das Competencias de Gestao na Area de Administra<;ao Pt'.tblica", no dia 17 de Setembro de 20 I 4. 403
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau inconsistenc ia e a concor逵ncia de disposic;oes legais surgem em torno do existente e eficaz regime de despesas relativas a contrata悼o publica e o Regime de Administrac;ao Financeira Publica, novamente desenvolvido, e as correspondentes disposic;oes institucionalizadas, resultando na ocorrencia de diferenc;as te6ricas e praticas no momento em que se efectuam pagamentos os traba lhos de contratac;ao publica. Neste sentido, vem este texto descobrir, nessas diferenc;as, algumas disposic;oes re levantes e mais tipicas, esperando que estas transmitam as informac;oes necessarias para permitir que os conceitos legais, definidos por uma serie de trabalhos de instituciona lizac;ao e a nova Lei de Bases do Orc;amento que se encontra em definic;ao, se evidenciem com consistencia e coerencia sistematicas, concluindo que se pennita a rac iona lizac;ao das despesas relativas a contratac;ao publica. II. Classifica~oes Economicas relativas a Contrata~ao Ptiblica nas Presentes Despesas Ptiblicas da RAEM Nos dispostos comuns da Lei de Bases do Or<;amento vigente, definida pe lo Decreto-Lei n.0 41 /83/M, e do Regime de Administrai;ao Financeira Publica estabelec ido pelo Regulamento Administrativo n.0 6/2006 na redac哼o do Regulamento Administrativo n.0 28/2009, foram definidos os principios fundamentais das actividades e ori;amento financeiras da RAEM, bem como o regime de contabilidade publica aplicavel a RAEM. De acordo com estas disposi96es comuns, foram publicadas as "Instru<;6es para a Classifica<;iio Econ6mica das Receitas e Despesas Publicas", aprovadas pelo Despacho do Secretario para a Economia e Finan<;as n.0 66/2006, no dia 20 de Novembro de 2006. Conforme reguladas por estas Instru<;6es, as "despesas publicas" devem serespecificadas e regidas pelo c6digo de classifica西o econ6mica, agrupadas entre despesas correntes e de capital. As primeiras visam assegurar o funcionamento dos servii;os e organismos publicos, com vista a alcani;ar uma produtividade fixa; caso sur」a uma falha da realiza西o das respectivas despesas, o efeito levaria a derroga悼o da eficacia de traba lhos, a curto prazo. As ultimas s的 de investimentos e activos financeiros, e visam consolidar ou expandir a capacidade produtiva; caso sur」a uma falha da realiza<;iio das respectivas despesas, o efeito levaria a derroga哼o da efi函cia de traba lhos, a longo prazo. Dos c6digos de classifica<;iio econ6mica das despesas publicas, o capitulo "02-00-00-00 Bens e Servi<;os" corresponde 誌 despesas correntes, incluindo as despesas com bens de consumo, ou seja bens du頃veis ou 禕o, os quais 呻o se pode reconhecer a sua natureza como despesas de capital, bem como as despesas com a aquisii;ao de servii;os. Este capitulo compreende 碌s grupos: Em primeiro, as despesas desagregadas no grupo "02-0 l -00-00 Bens duradouros" compreendem as despesas realizadas com a aquisi哼o de bens de longa dura邙o. Em geral, esses bens podem ser usados num periodo superior a um ano e inventariaveis, por nao contr ibuirem para a forma<;ao de capital fixo, bem como nao possuirem caracteristicas de 404
Breve Discussao sobre a Concorrencia entre o Presente Regime de Despesas da Contratar;ao Publica e o Regime Juridico de Finanr;as Publicas bens de capital. Este grupo inclui oito classificac;oes, sendo respectivamente: construc;oes e grandes reparac;oes; material de defesa e seguranc;a; material de aquartelamento e alojamento; material de educac;ao, cultura e recreio; material fabril, oficinal e de laborat6rio; material honorifico e de representac;ao; equipamento de secretaria; e outros bens duradouros. Em segundo, as despesas desagregadas no grupo "02-02-00-00 Bens nao duradouros" compreendem as despesas em bens consumiveis quotidianos, em regra, os artigos nao inventar洎vei s de curta dura西o. Este grupo inclui sete classificac;oes, sendo respectivamente: materias-primas e subsid鹵rias ; combustiveis e lubrificantes; munic;oes, explosivos e artificios; consumos de secretaria; alimenta哼o; vestuario; e outros bens 禕o duradouros. Em terceiro, as despesas desagregadas no grupo "02-03-00-00 Aquisi哼o de servic;os" compreendem as despesas destinadas ao pagamento de servic;os prestados por terceiros, ou seja, os servic;os nao produzidos por servic;os publicos per se. Este grupo inclui nove classificac;oes, sendo respectivamente: conserva哼o e aproveitamento de bens, encargos das instalac;oes, encargos com a saude, locac;ao de bens, transportes e comunicac;oes, representac;ao, publicidade e propaganda, trabalhos especiais diversos, e encargos nao especificados. 0 capitulo "07-00-00-00 lnvestimentos" que pretence 蕊 despesas de capital compreende as despesas com a aquisic;ao de bens e tambem as grandes reparac;oes que contribuem para a forma悼o de capital fixo. Ou seja, a aquisi悼o desses bens implica os bens duradouros com um periodo de utilizac;ao superior a um ano, na produc;ao de bens ou servic;os sem que dessa utiliza哼o resulte alterac;ao significativa da estrutura tecnica da maquina, equipamento, material de transporte, edificios e outras construc;oes. 0 conceito de "grande reparac;ao" nao s6 esta associado com o maior ou menor custo das obras a realizar, mas tambem com a razao vinculada a mesma onde necessariamente te這 de e levar a durac;ao de utilizac;ao e a produtividade dos respectivos bens de capital. Por exemplo, quando as obras de edificios ou habitac;oes implicam alterac;ao das plantas dos im6veis, trata-se de grandes reparac;oes e sao classificadas nas respectivas rubricas de investimento. Na vertente das viaturas autom6veis e de outro material de transporte com caracteristicas semelhantes, a substitui邙o do motor e considerada "grande repara哼o". Este capitulo compreende doze categorias, sendo respectivamente: terrenos, habitac;oes, edificios, estradas e pontes, portos, construc;oes diversas, melhoramentos fund血os, plantac;oes, material de transporte, maquinaria e equipamento, animais, e outros investimentos. Contudo, desde que os animais 呻o sejam ob」ecto da contratac;ao publica da RAEM, as despesas produzidas pela aquisi悼0de animais nao correspondem as despesas de contratac;ao publica. 405
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau III. As Disposii;oes Legais de Despesas relativas a Contratai;ao Publica da RAEM 0 DL n.0 122/84/M que regula o regime de despesas relativas a aquisi悼o de bens e servic;os e da realizac;ao de obras publicas e o foco dos presentes diplomas aplicaveis a contratac;ao publica da RAEM. Caso algumas actividades administrativas nao estejam abrangidas ao abrigo deste Decreto-Lei, estas nao respeitam a trabalhos relativos a contrata悼o publica. Ao abrigo do disposto no n.0 I do artigo l.0 deste Decreto-Lei, " [a]s despesas que hli」am de efectuar-se com obras e aquisic;ao de bens e servic;os para os servic;os publicos da Administrac; 的 do territ6rio [presente Reg iao] de Macau, incluindo os dotados de autonomia administrativa, os servic;os e fundos aut6nomos, reger-se-ao pelo presente diploma". Deste exposto, definem-se tr蕊 requisitos, que devem ser preenchidos, aplic缸eisaos traba lhos a realizar pelo regime 」 urfdico relativo a contrata悼o publica da RAEM: (I) servic;os e organismos publicos; (2) os o~」ectos relacionados com contrata哼o publica devem ser bens, servic;os ou obras publicas; (3) as despesas que dao lugar ao pagamento. Por outras palavras, de algum modo, qualquer trabalho administrativo que nao reune simultaneamente OS 區s requisitos, n恥 corresponde a um trabalho relativo a contrat這o publica da RAEM. 1. Os Serviyos e Organismos Publicos abrangidos nas Actividades de Contrata亞0Publica Os "servi<;:os publicos" definidos pelo artigo supracitado, na 6ptica da administra哼Opublica, sao os servi<;:os s imples, os servi<;:os com autonomia administrativa, e os servi<;:os com autonomia administrativa e financeira. Os servi<;:os simples "constituem unidades organicas com um vinculo hie函rquico de subordina<;:i'io ao Chefe do Executivo ou aos Secretarios da RAEM, sem autonomia admnistrativa e financeira" . Os servi<;:os com autonomia administrativa "correspondem a unidades organicas com competencia pr6pria para certos actos administrativos, ainda que hierarquicamente subordinadas ao Chefe do Executivo ou aos Secretarios da RAEM, mas sem autonomia financeira". Os servi<;:os com autonomia administrativa e financeira "aliada a competencia pr6pria para a pratica de actos administrativos, gerem um or<;:amento privativo com receitas pr6prias (n恥 existepresentemente, em Macau, servi<;:os com autonomia administrativa e financeira, que n恥possuem personalidade juridica)".1 Na 6ptica das finan<;:as publicas, os mesmos sao os servi<;:os integrados, os servi<;:os e organismos com autonomia administrativa, os servi<;:os e organismos com autonomia financeira. 0 presente Regime de Administra悼0 Financeira Publica esta SU」eito ao Regulamento Administrativo n.0 6/2006 na redac<;:i'io dada pelo Regulamento Administrativo n.0 28/2009, e nele existem as disposi<;:oes explicitas quanto aos servi<;:os integrados, os 1 Administra9iio Publica da Reg函o Administrativa Especial de Macau 2013. Macau: SAFP, Novembro de 2013. 406
Breve Discussao sobre a Concorrencia entre o Presente Regime de Despesas da Contratar;ao Publica e o Regime Juridico de Finanr;as Publicas servic;os e organismos dotados de autonomia administrativa, e os servic;os e organismos dotados de autonomia financeira. Contudo, as definic;oes destes servic;os e organismos publicos sao fixadas nas "Normas sobre a Estrutura, os Elementos e a Elabora性o do Orc;amento Geral da Reg鹵o Administrativa Especial de Macau", aprovadas pe lo Despacho do Chefe do Executivo n.0 121/2011 , as qua is constituem o Anexo I do mesmo. Este regula que, " [a]nalisando na perspectiva da administrac;ao financeira publica, no seu conjunto o sector publico da RAEM pode ser dividido em 碌s categorias: (I) servic;os integrados, (2) servic;os e organismos dotados de autonomia administrativa (designados abreviadamente por servic;os com autonomia administrativa), (3) organismos dotados de autnomia financeira (organismos aut6nomos)". Quanto aos servic;os integrados, estes servic;os 禕o dispoem de receitas pr6prias, n的possuem autonomia financeira, e todas as despesas sao pagas por conta da receita ordinaria da RAEM; o pagamento de despesas incumbe na totalidade a Direcc;ao dos Servic;os de Financ;as (Caixa do Tesouro), com excep悼o das pequenas despesas que sao eventualmente pagas pelos fundos permanentes. Quanto aos servic;os com autonomia administrativa, a semelhanc;a dos servic;os integrados, estes servic;os tambem nao dispoem de receitas pr6prias, nao possuem autonomia financeira, e todas as despesas sao pagas por conta da receita ordinaria da RAEM; contudo, diferem dos servic;os integrados na medida em que podem efectuar, per se, o pagamento de despesas; os servic;os com autonomia administrativa requerem mensalmente a libertac;ao de creditos orc;amentais junto da Direcc;ao dos Servic;os de Financ;as, sendo posteriormente as despesas pr6prias pagas pelos pr6prios servic;os Quanto aos organismos aut6nomos, estes organismos dispoem de autonomia fi nanceira, possuem as suas receitas pr6prias, e todas as despesas sao pagas por conta das suas receitas pr6prias e/ou das receitas provenientes de transferencias orc;amentais obtidas da Caixa do Tesouro. 2. Objectos e Despesas de Contrata1;ao Publica Os ob」ectos relacionados com a contratac;,ao publica que estao su」eitos ao DL n.0 122/84/M devem ser bens, servic;,os e obras, outro tipo de objectos 禕o e regulado no ambito deste Decreto-Lei. Este Decreto-Lei 禕o estabelece directamente as definic;,oes destes ob」ectos relacionados com a contratac;,ao publica, mas as definic;,oes das suas despesas. Assim, podem compreender-se nelas os bens, servic;,os e obras aplicaveis ao regime」uridicorelativo a contratac;,ao publica . (1) Bens e as Suas Despesas Ao abrigo do disposto no artigo 3.0 desse Decreto-Lei, " [c]onsideram-se despesas com aquisic;ao de bens as que tenham por ob」ecto princ ipal a sua obtenc;ao independentemente da respectiva natureza, com destino a utilizac;ao permanante ou a consumo corrente, e nelas se incluem: (a) [a]s despesas resultantes de fornecimentos, nas quais se englobam todas as 407
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau prestai,;oes de coisas m6veis de modo avulso ou continuado, quer se trate de bens existentes a data da aquis ii,;ao, quer de bens cu」a produi,;ao resulte de encomenda, mesmo que o fornecimento implique acessoriamente a prestai,;ao de servii,;os; (b) [a]s despesas que visem permitir a utilizai,;ao ou fruii,;ao temporaria de coisas m6veis nomeadamente por a luguer". Nesta disposi悼o, os bens 頲o claramente definidos como produtos, e os produtos a inda divididos em duas categorias: produtos de uso a longo prazo e produtos de consumo quotidiano. Mas nos tem1os das alineas a) e b) deste artigo, os bens referem-se explicitamente a bens m6veis. Todavia, nas disposii,;oes atinentes a contratai,;ao publica da RAEM, o significado dos bens que compreendem bens m6veis e bens im6veis e oriundo da palavra portuguesa bens, bem como nos relevantes diplomas as disposii,;oes fixam explicitamente os bens im6veis. Ao abrigo do disposto no n.0 3 do artigo 22.0 do DL n.0 122/84/M, "[t]ratando-se de bem im6vel s ituado no exterior, a sua aquisi哼o sera livremente autorizada pelo Governador [presente Chefe do Executivo], de acordo com criterios de oportunidade e conven iencia"; ao abrigo do disposto no artigo 46.0 do DL n.0 63/85/M, "[q]uando se trate da aquis ii,;ao de im6veis, o prazo previsto no n.0 I pode ser alterado por acordo entre as partes contratantes"; ao abrigo do disposto no artigo 1.0 do Despacho n.0 52/GM/88, "[q]uando se verifique a necessidade de proceder a aquisii,;ao de bens im6veis, o Servii,;o interessado devera e laborar a proposta que indique a 缸ea pretendida, finalidade do espai,;o a adquirir, localizai,;ao preferida e valor estimado da aquisii,;ao, que submetera a aprovai,;ao da entidade tutelar". As despesas produzidas pelos bens serao distribuidas, para efeito de pagamento, nas relevantes classificai,;oes econ6micas do grupo 1 (designado em " bens duradouros") e grupo 2 (designado em "bens nao duradouros") do Capitulo 2, e algumas classificai,;oes econ6micas do Capitulo 7 (designado em " investimentos"), bem como definidas nas classificai,;oes apropriadas que correspondem as caracteristicas de bens no Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administrai,;ao. (2) Servic;os e as Suas Despesas Ao abrigo do disposto no artigo n.0 4 do DL n.0 122/84/M, " I . Consideram-se despesas com a aquis i9ao de servi90s as que tenham por ob」ecto princ ipa l a sua obten9ao, ainda que, s imultaneamente, possam implicar o fornecimento de material. 2. lnc luem-se no ambito das despesas referidas no numero anterior as que visem a obten9ao de estudos ea realiza9ao de trabalhos de natureza intelectua l, designadamente projectos, quando sejam preliminares ou acess6rios de qua lquer empreendimento de interesse publico, quer os referidos servic;os se tenham iniciado na data da encomenda, quer nessa data se encontrem em elabora9ao ou ja conc lufdas". Nesta disposi9ao, a defi ni9ao dos servi90s nao esta explicitamente fixada, mas afirma-se que os servi90s sao prestados aos servi90s e organismos publicos por terceira parte econ6mica, bem como nao estao limitados, geralmente, aos servi90s de labor fis ico. 408
Breve Discussao sobre a Concorrencia entre o Presente Regime de Despesas da Contratar;ao Publica e o Regime Juridico de Finanr;as Publ icas Este Decreto-Lei regula a inda explicitamente que pode prestar alguns servi90s na forma intelectua l, designadamente, estudos, consultoria, planeamento etc. Os respectivos servi90s podem ser iniciados logo depois da comissao formal, estar em curso, e ainda se encontrarem concluidos. Quanto a este ultimo, podem ser alguns resul tados de investiga9oes, licen9as de utiliza9ao etc. As despesas produzidas pelos servi90s serao distribufdas, para efeito de pagamento, pelas relevantes classifica9oes econ6micas do grupo 3 (designado em "aquisi9ao de servi90s") do Capitulo 3 e algumas classifica9oes econ6micas do Capitulo 7 (designado em " investimentos"), bem como defini das nas classifica9oes econ6micas que con-espondem as caracteristicas dos servi90s no Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administra9ao. (3) Obras e as Suas Despesas Ao abrigo do disposto no n.0 1 do artigo 2.0 desse Decreto-Lei, "[c]onsideram-se despesas com obras as que tenham por ob」ecto princ ipal a rea liza9ao de traba lhos de constru96es, reconstru9ao, restauro, repara9ao, conserva9ao ou adapta悼o de bens im6veis". 庫mdisso, no regime 」 uridico do contrato de empre itadas de obras publicas regulado pe lo DL n.0 74/99/M, o seu artigo 2.0 regula que, "[e]ntende-se por empreitadas de obras publicas o contrato administrativo destinado, mediante o pagamento de um pre<;o, a realiza9ao de trabalhos de constru<;ao, reconstru<;ao, restauro, repara<;ao, conserva9ao ou adapta<;ao de bens im6veis, visando a sati sfa哼o de uma necessidade colectiva". Assim, quer pela disposi<;ao relativa 郤 despesas de obras publicas quer pe la disposi9ao relativa ao contrato de empre itadas, as obras publicas sao trabalhos especificos com bens im6veis, concretamente trabalhos de constru9ao, reconstru悼o, restauro, repara悼o, conserva悼o ou adapta9ao. A mera demoli<;ao ou remo<;ao de bens im6veis ou de constru96es nao e considerada como projecto de obras publicas da contrata9ao publica, salvo na condi<;ao em que as obras de constru<;ao implicam a pre-demoli<;ao das edifica96es originais sobre os terrenos. IV. Inconsistencia e Concorrencia ocorrentes nas Disposii;oes Legais entre Despesa s Publicas e Despesa s da Contratai;ao Publica As "Instruc;oes para a Classifica惲o Econ6mica das Receitas e Despesas Publicas", vem indicadas na 2." parte deste texto, aprovadas legalmente atr缸es do Despacho do Secretario para a Economia e Financ;as n.0 66/2006. Aparentemente, estas lnstruc;oes possuem vinculac;ao legal em certa medida, mostrando que o orc;amento e o regime de contabilidade publica da RAEM, designadamente o regime de caixa, devem ser elaborados e executados concretamente em conformidade com estas Instruc;oes. Ja que estas Instruc;oes possuem func;oes tao importantes para a execuc;ao de trabalhos, as classificac;oes econ6micas das receitas e despesas publicas que se definem apropriadamente 409
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau tem igualmente impo, 涵ncia e inf! 心ncia fundamentais. Na vertente da apropria9ao formal, e o design do regime de contab山dade publica, numa versao compativel com a Lei de Bases do Or9amento e o Regime de Administra9ao Financeira Publica, pois 禕o existe nenhum erro; na vertente da apropria9ao materia l, se璸o levantadas as questoes se os trabalhos administrativos se executam legalmente ou 洄0.1. Inconsistencia Intrinseca das Disposii;oes Legais das Despesas Publicas Especificamente, de acordo com o objectivo de utiliza邙o do grupo de class ificac;ao econ6mica "02-01-00-00 Bens duradouros" pertinente as despesas publicas, os bens duradouros tern uma dura悼o de utilizac;ao superior a um ano e inven國riave is. Mas englobando as categorias deste grupo, uma delas pode ser utilizada no pagamento das despesas produzidas por obras publicas. Estas despesas sao as consignadas na class ifica哼Oecon6mica "02-01-01-00 Construc;oes e grandes reparac;oes" que "[ c ]ompreende as despesas com obras de reparac;ao, renovac;ao e ampliac;ao de im6veis que nao 道o propriedade da RAEM" . Neste ponto de vista, os respectivos bens im6veis, que nao sao activos da RAEM, 禕o serao inventariados como activos da RAEM, contudo estas despesas de obras publicas sao incluidas nas despesas de bens, o que e obviamente incerto. Entretanto, de acordo com o ob」ectivo de utilizac;ao do grupo "02-03-00-00 Aquisi哼Ode servic;os", que e pagar os servic;os prestados por terceiras pessoas. Da mesma forma, uma das suas categorias tambem pode efectuar o pagamento de despesas produzidas por obras publicas. Estas despesas 函o as consignadas na classifica悼o econ6mica "02-03-01 -00 Conserva哼o e aproveitamento de bens" que visam pagar os trabalhos de repara哼o,conserva哼o e benefica哼o de bens im6veis ad」udicados e realizados por terceiras pessoas. Neste ponto de vista, os ob」ectivos de utilizac;ao das classificac;oes econ6micas definidas nas despesas publicas nao sao exactos, resultando faci lmente em contra censo ao nivel da utilizac;ao ou execuc;ao. 2. Concorrencia entre as Disposi\'.oes Legais de Contrata\'.i'iO Publica e as de Despesas Publicas (1) Concorrencia das Despesas a tinentes a Aquisi\'.i'iO de Bens Quanto 郤 despesas da aquisi哼o de bens, que 逄o reguladas legalmente, indicadas na 3." parte deste texto, podem ser divididas em despesas da aquisir;:ao de bens im6veis e da aquisir;:ao de bens m6veis. As formas desta aquisir;:ao podem ser a compra, a locar;:ao e o alugue para comprar etc., no pressuposto de que forma de aquisir;:ao a ter lugar ao pagamento esta no 鈿bito abrangido pe la contratar;:ao publica da RAEM. Assim, quer as despesas produzidas pela compra ou loca西o de bens im6veis, quer as despesas produzidas pela compra ou loca哼o de bens m6veis, consideram-se ambas como as despesas de bens ao abrigo do disposto no artigo 3.0 do DL n.0 122/84/M. Apesar de as despesas da aquisir;:ao de 410
Breve Discussao sobre a Concorrencia entre o Presente Regime de Despesas da Contratar;ao Publica e o Regime Juridico de Finanr;as Publicas bens m6veis serem as da aquisi哼ode bens previstas explicitamente nas alineas a) e b) deste artigo, nao podem ser excluidas as despesas da aquisic;ao de bens im6veis igua lmente das despesas da aquisi悼o de bens, senao, o Governo da RAEM carece de base legal na aquisi悼0de bens im6veis, especialmente nos trabalhos quotidianos de loca西o re lativos bens im6veis daRAEM.De」ure, o Despacho n.0 52/GM/88 afirma, todavia, que a RAEM pode adquirir bens im6veis atraves da dota西o orc;amental inscrita no Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administra哼o. Tendo por base que a dota哼o orc;amental inscrita neste Plano nao seja efectuada, conforme a caracteristica da sua fruic;ao, para assegurar o funcionamento quotidiano dos servic;os e organismos publicos, pode-se presumir que a aquisic;ao dos bens im6veis prevista neste Despacho refere-se a compra de bens im6veis em vez da loca悼o de bens im6veis. No entanto, os servic;os e organismos publicos 囧o arrendar bens im6veis para os seus funcionamentos, caso em que as despesas resultantes devem ser inscritas nas respectivas classificac;oes econ6micas na tabela de despesas orc;amentadas na Le i do Orc;amento. Apesar de ser uma aquis i幃o de bens im6veis, conforme os dispostos do Despacho do Secretario para a Economia e Financ;as n.0 66/2006, a classificac;ao econ6mica das despesas publicas aplicavel, nao esta incluida nos grupos dos bens duradouros, mas inclui-se no grupo "02-03-00-00 Aquisic;ao de servic;os" e integra claramente na categoria "02-04-04-00 Locac;ao de bens", cujo ob」ectivo de utilizac;ao abrange as despesas com o aluguer de m6veis (excluindo o aluguer de autom6veis), equipamentos ou arrendamento de im6veis, com exclusao dos re lativos a propriedade rustica. Alem disso, abrange tambem as indemnizac;oes a pagar pelos servic;os e organismos publicos, pela utilizac;ao, de bens im6veis considerados propriedade urbana ou de quaisquer bens m6veis. Neste ponto de vista, o conceito da aquisic;ao de bens im6veis e a composic;ao estrutural das despesas publicas surgem aparentemente em confli to. (2) Concorrencia das Despesas atinentes a Realizai;ao de Obras 0 texto acima indica que as despesas de obras publicas reguladas legalmente sao as despesas que tern por ob」ectivo principal da constru哼o, reconstru<;:iio, restauro, repara哼o,conserva哼o e adapta哼o de bens im6veis, porem as classifica<;:oes econ6micas aplicaveis, em geral niio sao despesas de obras publicas de despesas publicas, mas de bens duradouros "02-0 1-01-00 Constru<;:oes e grandes repara<;:oes" e de servi<;:os "02-03-01-00 Conserva哼Oe aproveitamento de bens". Neste ponto de vista, surge um conflito entre o conceito das despesas relativas a realiza西o de obras publicas e as caracteristicas das despesas das classifica<;:oes econ6micas aplicaveis. Salienta-se que, nao existe a defini<;:ao de grande repara<;:ao como obras de grande dimensiio, no presente regime 」urfdico relativo a contrata<;:iio publica. Sendo assim, quais sao as obras publicas assumidas e pagas nos encargos pelas despesas dotadas nas classifica<;:oes econ6micas "02-01 -01-00 Constru<;:oes e grandes repara<;:oes", ou "02-03-01 -00 Conserva<;:ao e aproveitamento de bens", ou ainda "07-00-00-00 Investimentos"? Cabe ao 411
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau entendimento e responsab山dade quer do pessoal que elabora a dota9ao do or9amento das despesas, quer do pessoa l que determina as finalidades de uso pertinentes 認 c lass ifi ca96esecon6micas, do aprovisionamento e contabilidade. 3. Aplicabilidade das Despesas de Contrata<;:ao Publica Mesmo que o Despacho do Secretario para a Economia e F inani;:as n.0 66/2006 tenha aprovado o enquadramento e estrutura das despesas publicas, no sentido de implementar de forma consolid缸ia, as receitas e despesas publicas baseadas na Lei de Bases do Ori;:amento e no Regime de Adrninistrai;:ao Financeira Publica, evidenc ia-se, entre as naturezas dos ob」ectos de contratai;:ao publica fundadas pelo DL n.0 122/84/M e as class ificai;:oes econ6rnicas estabelecidas pelas despesas pub! icas, a inconsistenc ia e o con fl ito. Considerando que as disposii;:oes dessas despesas publicas estao meramente aprovadas pelo Despacho do Secretario para a Economia e Finani;:as n.0 66/2006, a sua 扣erarquia legal e inferior ao DL n.0 122/84/M, o que resulta obviamente da infraci;:ao do significado deste Decreto-Lei pela aplicai;:ao legitirna dessas c lassificai;:oes econ6micas conforme este Despacho. Apesar disso, este Despacho que aprovou somente o enquadramento e a estrutura das despesas publicas, deve, ao nivel de execu悼o, confiar a Lei do Ori;:amento publicada anualrnente na forma de lei, concretizando a inscrii;:ao e dotai;:ao das despeas a realizar nas c lassificai;:oes apropriadas, para cada servii;:o ou organismo publico. Neste sentido, as c lassificai;:oes econ6rnicas das despesas publicas com os montantes exactos de dotai;:ao estao previstos na lei. Tendo em considera悼o que o DL n.0 122/84/M regula somente o regime 」uridico relativo a contratai;:ao publica, a sua hierarquia legal esta inferior a Le」 do Ori;:amento que e publicada na forma de le正 portanto, ao nivel da execui;:ao, no pagamento das despesas atinentes as obras publicas da contratai;:ao publica sao aplicaveis as c lassificai;:oes econ6micas "02-0 1-01-00 Construi;:oes e grandes reparai;:oes" ou "02-03-01-00 Conservai;:ao e aproveitamento de bens", das quais nao existem qua lquer infraci;:ao e possuern completamente a legalidade na execui;:ao dos traba lhos, porem a sua legitirnidade e duvidosa por urna questao estrutural das despesas publicas. V. Nota Final 0 presente sistema de or9amento e fi nan9as da RAEM foi fundado em 1984, ha 30 anos. Em 2006, o Despacho do Secretario para a Economia e Finan9as n.0 66/2006, que foi e laborado para imp lementar efectivamente a Lei de Bases do Or9amento e o Regime de Administra9ao Financeira Publica do sistema de or9amento e finan9as, aprovou as Instru96es para a Classifica9ao Econ6mica das Receitas e Despesas Publicas, para que, em 2 Conforme o disposto no n.0 2 do artigo 3.0 da Lei n.0 13/2009, "[a]s leis prevalecem sobre todos os demais actos normativos internos, ainda que estes sejam posteriores". 412
Breve Discussao sobre a Concorrencia entre o Presente Regime de Despesas da Contratar;ao Publica e o Regime Juridico de Finanr;as Publ icas nivel de legis la-;:ao, as classifica-;:oes econ6micas pertinentes a execu-;:ao financeira fossem determinantes na sua aplica-;:ao. E o regime de despesas relativo a contrata-;:ao publica regulamentado pelo DL n.0 122/84/M que pertence tambem ao sistema de or-;:amento e finan-;:as, implica que as despesas produzidas pela contrata-;:ao publ ica devem cumprir e aplicar a lei do or-;:amento elaborada com base nestas Instru-;:oes. Em regra, todos os diplomas do ambito do sistema do or-;:amento e finan-;:as devem ser s i stem出icos bem como os conceitos e as materias das disposi-;:oes inerentes devem ser consistentes. Contudo, entre os tr蕊 diplomas no ambito das despesas re lativas a contrata-;:ao publica, existem as circuns這ncias de inconsistencia intrinseca e de conflitos entre a natureza das despesas dos ob」ectos re lacionadas com a contrata-;:ao publica. Ao nivel da execu-;:ao, as despesas re lativas a contrata-;:ao publica, no entanto, devem ainda cumprir a Le i do Or9amento publicada na forma de le i evitando a ocorrencia de actos ilicitos, contudo os montantes produzidos pelas despesas relativas a contrata-;:ao publica e os montantes assumidos pelo or-;:amento de despesas produzem ainda c i rcuns這ncias de descoordena-;:ao. Por isso, as questoes inerentes e intrinsecas desses diplomas nao podem ser ignoradas e devem ser enfrentadas. Encontrando-se, o Governo da RAEM a reformar o sistema actua l do or-;:amento e finan-;:as, especialmente no que define novamente a Lei de Bases do Or-;:amento que deve sercompativel com as necessidades modernas do desenvolvimento socioecon6mico de Macau, bem como uma serie de regimes 」 uridicos associados, incluindo o regime 」uridicore lativo a contrata-;:ao publica, e oportuno, reconsiderar os aspectos estrutural e material das disposi-;:oes das despesas relacionadas com a contrata-;:ao publica, a fim de racionalizar as questoes inerentes e existentes a longo prazo, com legitimidade e razoabilidade . 413
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Investiga幃o sobre Prec;os Razoaveis no ambito do Principio do Valor Agregado na Contratai;ao Publica lnvestiga~ao sobre Pre~os Razoaveis no ambito do Principio do Valor Agregado na Contrata~ao Publica * I. Introdu~ao Para os servic;,os e organismos publicos implementarem as atribuic;,oes que lhes s的cometidas legalmente e promoverem o desenvolvimento social, econ6mico e cultural, procuram sempre a selecc;,ao de pessoas ou empresas adequadas no mercado, a quern confiam nos seus pr6prios nomes para concluir os respectivos trabalhos, outrora realizados pelo pr6prio pessoal. Esta relac;,ao de confianc;,a e construida pela contrata哼o alcanc;,ada atraves de actos de contratac;,ao publica. Nestes actos, os servic;,os e organismos publicos seleccionam principalmente a proposta ou cotac;,ao, aceite entre muitas, que propoe as melhores condic;,oes, o concorrente que apresentou esta proposta ou cotac;,ao i這 obter a adjudica哼0 .0 ponto crucial do trabalho relativo a contratac;,ao publica 瑀o e a boa qual ifica悼o do concorrente, a boa capacidade de gestao, o baixo prec;,o da proposta ou da cotac;,ao, mas a excelencia da proposta confinante ao pro」ecto apresentado pelo concorrente, dando lugar a celebrac;,ao de um contrato publico com termos e condic;,oes favo函veis. Na verdade, e que existem muitas excelentes e boas empresas nos mercados de diversos projectos a adquirir, mas a probabilidade da melho r empresa venha a tona e celebre um contrato na contratac;,ao publica, e reduzida. 0 ponto essencial e que os servic;,os e organismos publicos esperam adquirir o projecto com o melhor valor agregado, em vez de celebrar um contrato com as melhores empresas no mercado. De facto, basta qua lquer empresa preencher a qualifica悼0de concorrente, previamente estabelecida pela entidade adquirente, para a sua proposta ou cota邙o apresentada ser aceite e avaliada. A maioria das pessoas acredita que, desde que o concorrente apresente a mel hor soluc;,ao para o pro」ecto a adquirir, ele pode ganhar a oportunidade de contrato. Mas na pratica, os servic;,os e o rganismos publicos exigem n的s6 uma excelente soluc;,ao que preencha todos os requis itos, mas tambem uma proposta ou cotac;,ao de pro」ecto com uma boa integrac;,ao, incluindo o prec;,o proposto, a qualidade do concorrente, a excelente soluc;,ao para a execuc;,ao do pro」ecto, bem como as condic;,oes que implementam o contrato, etc. que alcanc;,am as devidas proporc;,oes, proporc;,oes estas que correspondem a finalidade de valor agregado do respectivo pro」ecto a adquirir pelos * Este texto foi publicado no n.0 I 06 da Revista de Administrac;ao Publica de Macau, em Dezembro de 20 I 4. 0 texto original na lingua Chinesa foi apresentado na 6." Conferencia Internacional sobre a "Gestao Pt'.1blica no Seculo XXI: Oportunidades e Desafios" no dia 16 de Ou tu bro de 2014. 415
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau servic;os ou organismos publicos. Porem, o que e o valor agregado? Como encontrar as sugestoes contidas na proposta ou cotac;ao que possuem o melhor valor agregado? Este texto pretende elaborar e analisar estas questoes, na expectativa de encontrar algumas implicac;oes e metodos que definam pelo principio de valor agregado todos os factores dos criterios de avaliac;ao, bem como as correspondentes proporc;oes, especialmente a proporc;ao de prec;o razoavel que deve ser atendida. II. Principio do Valor Agregado Apl這vel a Contratai;ao Publica Os serviyos e organismos publicos da RAEM devem cumprir, no ambito do funcionamento financeiro, o Regime de Administra悼o Financeira Publica estabelecido pelo Regulamento Administrativo n.0 6/2006, na redacyao do Regulamento Administrativo n.0 28/2009. Nele, 區 uma sec悼o exclusiva que regula a "autorizayao de despesas". 0 seu artigo 17.0 define que " [a] autorizayao de despesa e conferida de acordo com as regras constantes nos artigos seguintes e com as normas legais especialmente apli函veis a cada tipo de despesa". "[A]s regras constantes nos artigos seguintes" indicadas neste artigo sao as disposiyoes dos artigos 18.0 a 2 1.0; quanto as "nonnas legais especia lmente aplicaveis a cada tipo de despesa", para a contratayao publica que sao as disposiyoes do Decreto-Lei n.0 122/84/M, na redac幃o do Decreto-Lei n.0 30/89/M (abreviadamente designado por DL n.0 122/84/M). Ao abrigo do disposto no n.0 I do artigo 18.0 do Regime de Administra悼0Financeira Publica, a verificayao da autorizayao de despesas deve inc luir t這s requisitos, um deles e que a autorizayao de despesas deve preencher o principio da "eficienc ia, eficacia e economia". 0 n.0 3 deste artigo apresenta uma disposiyao mais abrangente sobre este princ ipio: " [n]a autoriza悼o de despesas visa-se a obtenyao do maximo rendimento com o minimo de dispendio, tendo em conta a utilidade e prioridade da despesa e o acrescimo de produtividade dai decorrente". Na vertente econ6mica esta disposiyao representa o " princ ipio de custo-eficacia". Uma elevada taxa de custo-eficacia representa uma proporyao em que existe uma grande diferenya entre custo e eficacia. 0 custo representa-se por c, a eficacia representa-se pore, a sua rela幃o representa-se por c:e. Q uando c:e e superior a 1, e quanto maior for a re layao, menor e o custo-eficacia; inversamente, quando c:e e inferior a 1, e quanto menor for a relayao, o custo-eficacia e mais elevado. Em circuns這ncia normal, o custo aumenta progressivamente, o crescimento da efi函c ia permanece com um crescimento margina l, ou seja a taxa de crescimento da eficacia e mais ba ixa do que a taxa de aumento do custo. Salienta-se que, na contratayao publica, um pro」ecto de elevado custo-eficacia pode nao ser capaz de satisfazer as exigencias dos serviyos e organismos publicos, se a respectiva eficacia nao a lcanyar o nivel exigido, que foi definido previamente pe los serviyos e organismos publicos. Contudo, no trabalho da contratayao publica, a materia sugerida na proposta ou cotayao que for mais apropriada deve alcanyar um certo nivel de efi cacia. 416
Investiga幃o sobre Prec;os Razoaveis no ambito do Principio do Valor Agregado na Contratai;ao Publica Por outras palavras, o trabalho da contrata哼o publica niio e determinado pelo projecto que possui o melhor custo-eficacia, mas pelo projecto que alcan9a a certa eficacia. Assim, devem os servi9os e organismos publicos adquirir o pro」ecto de m約ma efic的a?A primeira considera9iio e que, na contrata<;:iio publica, o projecto deve possuir uma rela9iio de custo-eficacia que deve ser inferior a 1, seniio o projecto niio deve ser considerado; a segunda e que os servi9os e organismos publicos adquirem o projecto com o nfvel de eficacia identico ao fixado previamente, com vista a pem汕r o cumprimento suficiente da tarefa, caso con區rio,acresce o custo da aquisi<;:ao do pro」ecto e despende-se desnecessariamente o e這rio publico. Este constitui o "princfpio da boa utiliza9ao do e函rio publico" o qual deve cumprir o trabalho da contrata悼o publica. No passado, algumas pessoas pensaram erroneamente na execu9iio da contrata悼0atendendo ao "principio de ser adju山cado pelo menor pre90", considerando ser mais vantajoso para as despesas das finan9as publicas a proposta ou a cota邙o com o pre90 mais baixo, e ad」 udicavam ao concorrente que apresentasse esta proposta ou esta cota<;:iio. No entanto, havia a susceptib山dade da eficacia do pro」ecto contido nesta proposta ou cota<;:iio 禰o atingir o nfvel exigido. Presentemente, nos pafses ocidentais com economias mais avan9adas, o "princfpio do valor agregado" e, pois, estabelecido e deve ser cumprido no modemo regime 」uridico da contrata悼o publica. Na 6ptica econ6mica, a implica9ao deste princfpio estabelece que na propor悼o entre o input e o output no processo de produ幃o, sendo o output a base, quanto mais baixa for a propor悼o, melhor valor agregado representa o output. 0 input indica o custo de produ9iio, o output indica o rendimento resultante do processo de produ悼o. No entanto, estes nao se circunscrevem aos valores monetarios. Ora nos trabalhos da contrata悼0publica, o input ni'io e o pre<;:o do projecto, mas sim o custo do ciclo vital de usufi「ui邙0do pr6prio projecto.1 Nesta considera哼o, implementa-se o principio do valor agregado de acordo com o principio da boa utiliza9iio doe函rio publico. Ou seja, a proposta ou a cota哼Oapresentada pelo concorrente de pre<;:o mais baixo niio determina a sua ad」udica9iio, embora o pre90 seja um dos factores mais importantes a ter em considera<;:iio. Por isso, este pre<;:o e definido como "pre90 razoavel" na concep<;:iio da avalia9ao de alguns projectos, para alem de que este factor deve atingir um elevado nivel de propor9iio. Francamente, o trabalho da contrata9iio publica niio s6 abrange o factor pre90 e a eficacia da execu<;:iio do projecto, mas tambem inclui os factores que envolvem outras politicas publicas e a participa<;:ao de actividades comerciais, tais como a manuten9iio da concorrencia teal , a integridade da aquisi<;:iio, a politica de aquisi<;:iio referente a protec<;:ao ambiental, a politica da seguran9a social, a polftica do trabalho, etc., a fim de assumir as responsabilidades nos aspectos socioecon6mico e cultural, do desenvolvimento susten凶vel,e da integridade e honestidade, etc. Todavia, os servi9os e organismos publicos ainda tem 'Em referencia a 宋麗穎、 王滿倉編 ： （政府採購） 。西安 ： 西安交通大學出版社 ， I." Ed堢lo, Outubro de 2007, p28. 417
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau a responsabilidade de adquirirem o projecto com a eficacia pretendida pelo menor custo, referenciando o pre90 razoavel do pro」ecto, o custo administrativo relativo a contrata9ao relativamente mais baixo, o custo referido a utilizac;ao relativamente mais baixo, etc. Generalizando, ta is responsabilidades torna-se uma tarefa fundamental assumir o princfpio do valor agregado na aquisi9ao do pro」ecto. No trabalho da contrat羣o publica, como e que se incorpora o principio do valor agregado na aquisi西o do projecto? Este vem determinado nos criterios de avalia西o estabelecidos para seleccionar a proposta ou a cota西o, os quais 道o afixados como os "criterios da adjudica哼o" na actual legis la哼o processual relativa a contrata悼o publica na RAEM. Desde que os servi90s e organismos publicos elaborem os criterios para avaliarem a proposta ou a cota9ao com base no principio do valor agregado, pode-se fazer uma boa prepara9ao do trabalho administrativo atendendo a boa utilizac;ao do e函rio publico, com elevado custo-efic的a. Na pratica, 禕o existe um conjunto de cri terios de avaliac;ao padronizadapara avaliar os pro」ectos diversificados, mas existem disposi96es orientadoras na legisla9ao que fixam os criterios de avalia9ao. Portanto, os servi90s e organismos publ icos e laboram os criterios de avaliac;ao que se adaptam a um pro」ectoconcreto, conforme a sua natureza, tipo, func;ao, especifica悼o, etc. III. Importancia dos Pre~os Razoaveis nos Projectos Actuais de Contrata~ao Publica 1. Propor~oes que os Pre~os Ocuparam nos Criterios de Avalia~ao dos Projectos de Contrata亞o Publica, nos ultimos 5 anos 0 actual regime de despesas relativo a contrata9iio publica preve explicitamente que os trabalhos de contrata9iio devem ser procedidos na forma de concurso ou de consulta, e o projecto proposto deve ser avaliado em base em criterios de avaliac,:iio previamente estabelecidos. Seja qua! for a forma de aquisic,:iio, os criterios de avaliac,:iio siio estabelecidos de acordo com a lei e devem incluir o factor "prec,:o", o qual por ser apropriado se designa por "prec,:o adequado" ou "prec,:o razoavel". Nas presentes disposi96es legais, em quaisquer projectos desenrolados na forma de consulta, as cota96es s6 podem ser apresentadas apenas pelas empresas que os servi90s e organismos publicos convidam. Entretanto, para os projectos de contrata9iio rea lizados na forma de concurso, devem ser publicadas de acordo com a lei as respectivas oportunidades de contrata9iio. A tabela seguinte a lista o numero de anuncios de concursos publicados no Boletim Oficia l da Reg面o Administrativa Especial de Macau (abreviadamente designado por BO), nos passados cinco anos. 418
Investiga幃o sobre Prec;os Razoaveis no ambito do Principio do Valor Agregado na Contratai;ao Publica Tabela 1 - Numero dos anuncios de concursos relativos a contrata亞o publica publicados no Boletim Oficial da Regilio Administrativa Especial de Macau, entre 2009 e 2013. T二ulelar 2009 2010 2011 2012 2013 B s 。 Tot B s 。 Tot B s 。 Tot B s 。 Tot B s 。 Tot CE 。 2 I 3 。 。 I 1 。 I 。 ' 。 。 。 。 。 。 。 。SAJ 4 7 7 18 4 6 4 14 13 9 10 32 12 17 7 36 14 24 3 41 SEF 8 2 。 10 8 2 I 11 8 4 。 12 9 I 。 10 8 4 。 12 ss 13 4 。 17 8 5 。 13 16 3 。 19 20 6 。 26 21 4 。 25 SASC 26 34 17 77 46 35 20 IOI 47 52 16 115 68 39 13 120 31 43 26 100 SOPT 5 10 29 44 2 10 25 37 8 3 48 59 3 15 34 52 。 3 28 31 Total 56 59 54 169 68 58 51 177 92 72 74 238 112 78 54 244 74 78 57 209 Observar,:oes: * CE corresponde as entidades subordinadas directamente ao Chefe do Executivo; SAJ corresponde as entidades tuteladas pela Secretaria para a Administrac,:ao e Justic,:a; SEF corresponde 祁 entidades tutela-das pelo Secretario para a Economia e Finanr,:as; SS corresponde as entidades tuteladas pelo Secretario para a Seguranr,:a; SASC corresponde as entidades tuteladas pelo Secretario para os Assuntos Sociais e Cultura; SOPT corresponde 郤 entidades tuteladas pelo Secreta「io para os Transportes e Obras Publicas. t B representa os bens; S representa os servir,:os; 0 representa as obras publicas; Tot significa total. 1) Pratka das propori;oes do factor prei;o estabelecidas nos criterios de avalia西0nos concursos relativos a aquisii;iio de bens e servii;os A fim de compreender concreta e correctamente a proporc;ao do factor prec;o, que reside nos criterios de avaliac;ao, estabelecida pelos servic;os e organismos publicos nos trabalhos do concurso relativos a aquisic;ao de bens e servic;os, o autor deste texto recolheu os dados provenientes do BO, procedendo em seguida a analise. Entre 2009 e 2013, foram publicados no BO 402 concursos relativos a aqu isi悼ode bens e servic;os; de entre estes 90 anuncios incluiram os criterios de avaliac;ao. Conforme a tabela 2, onde constam os respectivos dados, verifica-se que ha mais de metade de anuncios que incluem criterios de avalia悼o, em que o factor prec;o ocupa proporc;6es inferiores a 50%. A propor悼o mais baixa ocupa meramente 20%, e apenas um pro」ecto de aquisi悼o definiu esta propor悼o. A mais al ta ocupa 70%, com 11 projectos de aquisic;ao a preencher esta proporc;ao. E de notar que, as entidades sujeitas a tutela do Secretario para os Transportes e Obras Publicas que definem as proporc;6es dos factores de avaliac;ao, devem cumprir a disposic;ao do artigo 3.0 das lnstruc;6es para a Realiza悼o de Despesas com Obras e Aquisic;ao de Bens e Servic;os, aprovada pelo despacho interno emitido pelo mesmo Secretario - Despacho n.。15/SOPT/2009, donde a propor悼o do factor prec;o 禰o deve ser inferior a 50%, excepto em circunstancias especiais que se 」ustifiquem. Contudo, registou-se apenas uma entidade tutelada pelo Secretario para os Transportes e Obras Publicas que definiu uma propor哼odofactor prec;o em 45% nos criterios de avalia悼0.419
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Tabela 2 - Numero das diferentes propori;oes do factor prei;o estabelecidas nos criterios de avaliai;ao contidos nos anuncios relativos a aquisii;ao de hens publicados no Boletim Oficial da Regiao Administrativa Especial de Macau, entre 2009 e 2013 Propor~iio do CE SAJ SEF ss SASC SOPT Todas as factor pre~o (P) entidades P:S 25% 。 。 。 。 I 。 1 25% < P < 50% 。 。 34 I 10 I 46 P = 50% 。 I I I 3 8 14 50% < P:S 75% 。 2 5 I 14 7 29 75%< P 。 。 。 。 。 。 。Total 。 3 40 3 28 16 90 Observai;oes: * CE representa as entidades subordinadas directamente ao Chefe do Executivo; SAJ representa as en-tidades tuteladas pela Secretaria para a Administra悼o e Justi<;a; SEF representa as entidades tuteladas pelo Secretario para a Economia e Finan<;as; SS representa as entidades tuteladas pelo Secretario para a Segurani;a; SASC representa as entidades tuteladas pelo Secretario para os Assuntos Sociais e Cultura; SOPT representa as entidades tuteladas pelo Secretario para os Transportes e Obras Publicas No mesmo periodo, publicaram-se no total 345 anuncios relativos a aquisi哼o deservic;:os, onde 155 destes possuem criterios de avalia悼o. Entre eles, tal como se verifica na tabela 3, ha 7 criterios de avaliac;:ao, na categoria das proporc;:oes do factor prec;:o, incluidas no criterio de avaliac;:ao igual ou inferior a 25%, em que a proporc;:ao mais baixa e de I 0%, seguidas de 15% e 20%. Na categoria em que a proporc;:ao do factor prec;:o e superior a 75%, existem 4 criterios de avaliac;:ao que contem a proporc;:ao do prec;:o mais alta, equivalentes a 90%, respectivamente; seguidamente de 1 criterio de avalia悼o que contem a propor悼0do factor prec;:o de 85%; e 5 criterios de avalia悼o que contem a propor悼o do factor prec;:o igual a 80%. No entanto, na tabela 3 revelam-se ainda 3 pro」ectos de servic;:os nos quais os criterios de avaliac;:ao nao incluiram a proporc;:ao do factor prec;:o, em vez disso os seus metodos de selecc;:ao das melhores propostas basearam-se, primeiramente, em definir os factores de qualidade do pro」ecto, ou seja quando os projectos propostos pelos concorrentes preencherem as qualidades numa determinada percentagem, e a selecc;:ao de propostas pelo menor prec;:o passa a ser adjudicante. Nos anuncios publicados pelas entidades tuteladas pelo Secretario para os Transportes e Obras Publicas, existe 1 criterio de avaliac;:ao cuja propor悼o do factor prec;:o e de 20%, muito inferior a percentagem geral exigida equivalente a um minimo de 50%. 420
Investiga幃o sobre Prec;os Razoaveis no ambito do Principio do Valor Agregado na Contratai;ao Publica Tabela 3 - Numero das diferentes propor~oes do factor pre~o estabelecidas nos criterios de avalia~ao contidos nos anuncios relativos a aquisi~ao de servi~os publicados no Boletim Oficial da Regiao Administrativa Especial de Macau, entre 2009 e 2013 Propor~ 的 doCE SAJ SEF ss SASC SOPT Todas as factor pre\'.o (P) entidades P~25% 。 。 3 。 3 I 7 25% < P < 50% 。 3 2 。 33 。 38 P = 50% 。 3 I 。 16 16 36 50% < p ~ 75% 。 。 。 l 47 13 61 75% < P 。 l 。 。 9 。 10 Ser adjudicado pelo 。 。 。 。 。 3 3 menor prei;o Total 。 7 6 I 108 33 155 Observac;oes: * CE representa as entidades subordinadas directamente ao Chefe do Executivo; SAJ representa as en-tidades tuteladas pela Secre迢ria para a Administrac;iio e Justic;a; SEF representa as entidades tuteladas pelo Secretario para a Economia e Financ;as; SS representa as entidades tuteladas pelo Secretario para a Seguranc;a; SASC representa as entidades tuteladas pelo Secretario para os Assuntos Sociais e Cultura; SOPT representa as entidades tuteladas pelo Secreta「io para os Transportes e Obras P(1blicas 2) Pratica das propor~oes do factor pre~o estabelecidas nos criterios de avalia~iio nos concursos relativos a realiza~iio de empreitadas de obras publicas A fim de compreender concreta e correctamente a propori;:ao do factor prei;:o, que reside nos criterios de avaliai;:ao, estabelecida pe los servii;:os e organismos publicos nos trabalhos do concurso relativos a aquisii;:ao de bens e servii;:os, o autor deste texto recolheu os dados provenientes do BO, procedendo em seguida a analise. E ntre 2009 e 201 3, foram publicados no BO 290 concursos publicos e concursos limitados por p revia qualifica哼o referente a realiza哼o de obras publicas. De entre estes, conforme os dados listados na tabe la 4, existe I c riterio de avaliai;:ao cuja propori;:ao do factor prei;:o e a mais baixa de 25%; depo is de I criterio de avalia悼o, cu」a propor悼o do factor prei;:o e 35%; 懾 ainda 2 criterios de avali羣ocu」a propori;:ao do factor prei;:o equivale a 40% Quanto 郤 propori;:oes do factor prei;:o mais e levadas constata-se, por ordem decrescente, I c riterio de avaliai;:ao igua l a 80%; 41 criterios de avalia悼o contem a propor幃o de 70% do factor prei;:o e IO crite rios de avalia悼0 contem a propo噸o de 65% do factor prei;:o q ue e a terceira mais alta. Na tabela 4, a propori;:ao do factor p rei;:o indicada em "outros" mostra 11 anunc ios referentes a obras publicas, publicados po r uma entidade tutelada pelo Secretario para os Assuntos Sociais e Cultu ra, os qua is nao contem criterios de avaliai;:ao. Tambem 2 dos 3 anuncios, publicados pelas ent idades tuteladas pelo Secretario para os Transportes e Obras 421
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau Publicas, expressam os criterios de avalia<;ao, os quais definem na primeira fase a avalia<;ao de qua lidades, sendo que quando os resultados dos factores de qua lidade atingem uma determinada percentagem, entram na segunda fase de avalia<;ao, e seleccionando-se entao como adjudicante pois um concorrente que apresenta a proposta com menor pre<,:o. Existe um outro anuncio que expressa o criterio de avalia<;ao, o qua! define na primeira fase a avalia<;ao de qualidades, sendo que quando os resul tados dos factores de qualidade atingem uma determinada percentagem, p rossegue-se a fase seguinte da consulta, no entanto este anuncio 禰o ind」ca quais os factores para seleccionar o ad」 udicante.Tabela 4 - Numeros das diferentes propor~oes do factor pre~o estabelecidas nos criterios de avalia~ao contidos nos anuncios relativos a realiza~ao de obras publicas publicados no Boletim Oficial da Regiao Administrativa Especial de Macau, entre 2009 e 2013 Propor~iio do C E SAJ SEF ss SASC SOPT Todas as factor prei;o (P) en ti dad es P~25% 。 。 。 。 1 。 1 25% < P < 50% 2 。 。 。 1 2 5 P=50% 。 11 。 。 15 20 46 50% < p ~ 75% 。 19 l 。 64 139 223 75% < P 。 l 。 。 。 。 1 Outros 。 。 。 。 11 3 14 Total 2 31 I 。 92 164 290 Observai;:oes: * CE representa as entidades subordinadas directamente ao Chefe do Executivo; SAJ representa as en-tidades tuteladas pela Secretaria para a Administrai;iio e Justii;a; SEF representa as entidades tuteladas pelo Secre函rio para a Economia e Finani;as; SS representa as entidades tuteladas pelo Secretario para a Segurani;a; SASC representa as entidades tuteladas pelo Secretario para os Assuntos Sociais e Cultura; SOPT representa as entidades tuteladas pelo Secretario para os Transportes e Obras Publicas 2. Qual e a proporc;ao ocupada pelo prec;o razoavel no criterio de avalia亞o que pode reflectir o valor agregado do projecto de contratac;ao publica? 1) 0 prec;o nos factores de avaliac;ao deve ser o prec;o razoavel Em quaisquer trabalhos de contratac;i'io publica, os serv ic;os e o rganisrnos publicos devern estirnar o prec;o do projecto a adq uirir, po r isso podern seleccionar a forrna de aquisic;i'io adequada corn base neste prec;o estirnativo e o utros e lernentos. Este prec;o estirnativo do projecto deve ser definido no momento da realizac;i'io da contratac;i'io e ser compativel com elernentos, ta is como, os recursos hurnanos, rnateria is e tecnicos etc. no rnercado e na regii'io de Macau; caso contrario, este p rec;o provavelmente 禕o reflectir o valor do projecto no rnercado na regii'io de Macau. Contudo, este prec;o estirnativo cons idera-se " prec;o estirnativo de mercado" o u designado geralrnente de " rnontante estirnativo". 422
Investiga幃o sobre Prec;os Razoaveis no ambito do Principio do Valor Agregado na Contratai;ao Publica A maioria das pessoas acredita que, no trabalho de contrata悼o publica, deve-se seleccionar o concorrente com base no "principio de ser adjudicado pelo menor prei;:o", ou seja aquele que propoe o menor prei;:o como fornecedor de bens ou servii;:os, ou construtor de obras publicas, depois de ser ad」udicado e do contrato ser celebrado. Apesar do prei;:o ser um factor crucial a considerar no trabalho de avalia哼o da contrata西o publica, este nao e o unico factor determinante. No pressuposto de que a qualidade do projecto proposto atinge o nivel exigido, o "prei;:o baixo" embora possa poupar o e這rio publico e permitir os servii;:os e organismos publicos a adquirem bens ou servii;:os ou concluirem obras, deve ter-se em considera哼o o grau do "prei;:o baixo" para decidir se este prei;:o e acei迢vel ou 呻o. Caso o prei;:o baixo seja o prei;:o relativo mais baixo ou o menor prei;:o dentro da faixa de prei;:o normal no mercado, este prei;:o baixo e razoavel e acei這vel; caso o prei;:o baixo seja inferior a faixa do prei;:o normal no mercado, este prei;:o baixo e irrazoavel e nao pode reflectir o prei;:o normal no mercado. Assim, pode presumir-se que o concorrente que apresenta este prei;:o baixo perturba ou tenta perturbar o normal funcionamento e ordenamento do mercado, ou distorce o mercado, por um prei;:o irrazoavel ou prei;:o mais baixo do que o custo, considerando-se como prei;:o predat6rio,2 atingindo os seus pr6prios fins, com a finalidade de excluir outros concorrentes fora do mercado. Esta e a p頃tica que infringe a concorrencia lea!. A continua reinc虛ncia deste tipo de comportamento por parte do concorrente, leva ao encerramento de empresas com poder econ6mico mais fraco, com o fim de reduzir a concorrencia no mercado, permanecendo apenas as empresas de elevado poder econ6mico no mercado, dando origem a um oligop6lio. Caso o concorrente de elevado poder econ6mico continue a candidatar-se a concursos ou consultas mediante o prei;:o predat6rio, no sentido de expulsar os restantes concorrentes do mercado, eventualmente pode這 surgir um estado de monop6lio completo. A partir dai, o concorrente controla arbitrariamente o mercado relevante e faz o que quer, originando prejuizo nao apenas aos servii;:os e organismos publicos que sofrem perdas na contratai;:ao publica, mas ate mesmo sobre os interesses dos residentes. Alem disso, se os prei;:os oferecidos por todos os concorrentes forem superiores ao prei;:o do mercado, no pressuposto de que a qualidade do pro」ecto proposto atinge o nivel exigido, o concorrente que apresenta o menor prei;:o como fornecedor ou empreiteiro e seleccionado pelo "principio de ser adjudicado pelo menor prei;:o". Este prei;:o designado de "prei;:o baixo" e ainda superior ao prei;:o de mercado. Entenda-se que, este "prei;:o baixo", ligeiramente superior ao prei;:o de mercado, pode ainda ser considerado de prei;:o razoavel quando for 」ustificado de fonna razoavel ou ob」ectiva; Contudo, quando este "prei;:o baixo" for muito superior ao prei;:o de mercado, obviamente que o respectivo concorrente procura um lucro exorbitante. Este prei;:o que se designa de "prei;:o de cartel" e um prei;:o irrazoavel, 2 Um pre<;o inferior a custo pode ser considerado como "vendas com prejuizo". Conforme o disposto no artigo 169.0 do C6digo Comercial, "[a] venda realizada abaixo do pre<;o de custo ou de aquisi<;ao consi一dera-se desleal quando fa<;a parte de uma estrategia dirigida a elimina<;ao de um concorrente ou grupo de concorrentes do mercado". 423
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau a semelhan9a de uma pratica que infringe a conco成ncia leal. Nesta situa悼o, 區 razao para crer que existe um conluio entre os concorrentes, que tentam procurar lucro iHcito na forma de bid rigging (um acordo para participar em licita91io). Estee um comportamento tipico que danifica a integridade na contrata9ao publica. 2) Como e que se reflecte o criterio de avalia亞o no valor agregado? A ideia original de contrata哼o publica e que os servic;os e organismos publicos implementam os seus deveres e promovem o desenvolvimento susten诒vel da sociedade, economia e cultura atraves da aquisic;ao de bens e servic;os e realizac;ao de obras publicas, e para este fim serao capazes de celebrar contratos publicos com os fomecedores de bens e servic;os ou com os empreiteiros que apresentam sugestoes que preenchem melhor as exig袖cias. A fim de adquirir o pro」ecto com o melhor valor agregado, os servi90s e organismos publicos devem confiar e adoptar o criterio de avalia邙o com um design bem concebido, caso con區rio, a comissao de avaliac;ao 禰o consegue seleccionar efectivamente a proposta ou a cotac;ao adequadas pela documentac;ao referente ao concurso ou a consul ta excelentemente elaborada. Na aquisic;ao do pro」ecto de melhor valor agregado deve considerar-se praticamente 區s aspectos: 0 primeiro aspecto, considera-se que as "exig年cias" ou os "requisitos" levantados atraves da documenta9ao do concurso ou da consulta pelos servi90s e organismos publicos, incluem os seguintes tipos: (I) devem satisfazer as necessidades dos trabalhos, atingir o nivel adequado exigido pelos trabalhos ou concluir os seus ob」ectivos, bem como atingir e cumprir as especificac;oes tecnicas definidas para os pro」ectos de contratac;ao; (2) recursos e capacidades financeiras, materiais, tecnicas e humanas dos concorrentes; e (3) execuc;ao de contratos publicos. As exi藝ncias compostas por estes tipos consideram-se exigencias de "qualidades integradas". No caso em que as exigencias definidas ou os requisitos detenninados sejam demasiado baixos, e provavel que resulte um objecto adquirido inutil ap6s a conclusao da contrata哼o. Caso as exig姊cias definidas ou os requisitos determinados sejam excessivamente altos, e provavel que nao se encontre devidamente o fomecedor de bens e servic;os ou o empreiteiro de obras. Ou seja, embora subsista uma proposta ou cota9ao do concorrente correspondente as altas exigencias ou requisitos, o pre90 sugerido e elevado com base no crescimento marginal do custo-eficacia. Por enquanto, no trabalho de contratac;ao publica, o prec;o e aceitavel desde que o nivel de exigencias ou dos requisitos do pro」ecto de contratac;ao realce o padrao ou nivel reconhecido pelo sector industrial e satisfac;a a expectativa social e publica ou o padrao reconhecido por eles, nao havendo a necessidade de definir materialmente exigencias de qualidade excessivas. 0 segundo aspecto sao as "sugestoes" apresentadas pelos concorrentes. Estas sugestoes pretendem satisfazer todas as exigencias ou requisitos fixados pelos servi90s e organismos publicos, incluindo o pre90 e qualidade integrados no projecto de contrata9ao. Caso as 424
Investiga幃o sobre Prec;os Razoaveis no ambito do Principio do Valor Agregado na Contratai;ao Publica exigencias ou requisitos nao sejam preenchidos com as sugestoes, a respectiva proposta ou cota9ao considera-se incornpativel corn as exigencias minirnas e assirn nao deve ser avaliada. Caso a materia de um elemento sugerido nao atinja o nivel ou padrao determinados pela exigencia ou requisito, isto significa que a materia deste elemento sugerido esta abaixo das exigencias qualitativas e o elemento sugerido nao ira obter o ponto de aprovai;:ao. Contudo, ernbora o ponto total da respectiva proposta ou cotai;:ao adquira a aprova西0 OU ainda obtenha um ponto mais elevado, basta que urn factor de qualidade sugerido nao atin」ao nivel exigido para que a respectiva proposta ou cotai;:ao nao seja avaliada corno a rnelhor proposta ou cota悼o para ad」 udica9ao. A este respeito, quando o resultado obtido na rela悼0entre as exigencias e as sugestoes se encontre nurna faixa proporcional apropriada, pode ser considerado um projecto de valor agregado. Este e vulgarmente conhecido como um "alto custo-beneficio". Se a propor9ao for inapropriada, a sua rela9ao desvia-se da faixa proporcional, onde se situa o valor agregado, o que leva a nao sugestao de uma proposta ou cotai;:ao adequadas, agravando a ocorrencia do prei;:o de cartel ou predat6rio no ambito da proposta ou cota悼0.0 terceiro aspecto, consiste no "criterio de avaliai;:ao" que representa a razao apropriada e reflecte o valor agregado. Prirneirarnente, o criterio de avaliai;:ao cornpreende todos os factores de avaliai;:ao que devern corresponder a todas as exigencias e requis itos contidos na docurnenta9ao referente ao concurso ou a consulta, especialmente no caderno de encargos, assim, e possivel avalia-los urn por urn conforme as sugestoes apresentadas pelos concorrentes, com base em cada algoritmo previamente definido; caso contrario quando nao for possivel avaliar cornpletamente todas as exigencias ou requisitos atendendo as sugestoes apresentadas, nao e possivel seleccionar efectivamente um projecto de rnelhor valor agregado e ainda nao se podern avaliar 」ustarnente as propostas ou cotai;:oes apresentadas pelos concorrentes. Em segundo lugar, corno e que se cria um criterio de avalia9ao corn base nurna razao apropriada e ate urna "razao aurea"? Isto e urn assunto polernico no trabalho pratico, na rnedida em que a razao e influenciada e diferenciada quando sujeita aos conhecirnentos, as capacidades profissionais, aos valores, as capacidades cognitivas e aos niveis de consciencia referentes ao projecto etc. do pr6prio pessoal responsavel pela contrata哼o publica e os seus superiores. Todavia, a contrata悼o publica nao se assemelha 郤compras individuais ou privadas, na medida em que o valor do projecto de contratai;:ao ou o seu valor agregado nao e determinado pelos factores sub」ectivos ou preferencias daqueles individuos, mas pela eficiencia produtiva, pelo valor de responsabilidade face a sociedade e ao publico, pela taxa de expectativa publica perante o governo, ou pelo desernpenho do governo exigido pelo publico, etc., quanto ao exercicio do poder publico (jus imperii) dos servi9os e organisrnos publicos no cumprimento das suas funi;:oes. Por outras palavras, o publico determina que o governo exerce o bern corn urn born desernpenho. Na contrata悼0publica, o publico espera que o pro」ecto de contrata9ao se」a obrigado a deter excelentes qualidades integradas atraves de um desempenho efectivo das fun96es e respectivo papel, 425
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau em prol do interesse pt'.tblico, por um lado; e o pt'.tblico exige tambem ao governo que niio desperdice o erario pt'.tblico, e maximize os seus recursos financeiros, por outro lado. Sendo assim, os servic;,os e organismos pt'.tblicos teriio que obter um equilibrio devido entre o valor e as qualidades integradas do projecto de contrata悼o. Deste equilibrio, ou seja do ponto de equilibrio consegue-se alcanc;,ar o nivel do valor agregado da contratac;,iio pt'.tblica. 3) Deve o prel,'.o razoavel ocupar 50 por cento do criterio de avalial,'.iio? Tendo em considera9ao que os ob」ectivos dos projectos da contrata9ao publica variam e as exigencias dos servi9os e organismos publicos com os projectos tambern diferern da expectativa publica, daf os valores agregados dos pro」ectos de contrata9ao publica nao podem ser generalizados. 0 texto aludido acirna 」a explica o ob」ecto adoptado do valor agregado que se baseia no princfpio da boa utiliza9ao doe函rio publico, em sirnul這neo corn o principio do custo-eficacia fixado legalrnente. Ate aqui presume-se que o custo consiste no uso efectivo dos recursos financeiros do governo, e a eficacia e o grau de satisfa9ao com a procura do governo e as suas fun9oes desernpenhadas, conforme as qualidades integradas da contrata9ao publica. Entretanto, na fase de elabora9ao do criterio de avalia9ao que atinge o valor agregado, devern considerar-se duas vertentes: a considera9ao do design formal e a considera9ao do design material. A) Considera9oes do design formal 0 design formal e uma reflexao do criterio de avalia9ao externo ou superficial em considera9ao as propor9oes ocupadas do pre90 razoavel e das qualidades integradas, havendo respectivamente 3 fonnas de aparencia: na primeira, a propor9ao do factor "pre90 razoavel" e superior a propor悼o do factor "qualidades integradas"; na segunda, Grafico I - Designs das proporc;oes ocupadas as proporc;oes dos factores "prec;o razoavel" e "qualidades integradas" ocupam respectivamente uma metade; na terceira, a proporc;ao do factor " prec;o razoavel" e inferior a proporc;ao do factor "qualidades integradas". 0 autor deste texto acredita que, a fim de obter o projecto de contrata悼0publica com o melhor valor agregado, a Administrac;ao deve produzir um equilibrio entre a fruic;ao efectiva dos recursos financeiros e o desempenho das func;oes e do papel do projecto de contratac;ao publica; por outras palavras, 426 100% pelos factores de prec;o razoavel (PR) e de qualidades integradas (QI) nos criterios de avaUai;ao Design I Design 2 Design 3 Propori;iies do criterio de avaliai;ao
Investiga幃o sobre Prec;os Razoaveis no ambito do Principio do Valor Agregado na Contratai;ao Publica o prec;:o razoavel pelo qua! o concorrente apresenta a proposta ou cotac;:ao deve ocupar metade da pontua哼o do criterio de avalia哼o, e a outra metade deve reflectir-se sob o conteudo sugerido da proposta ou cota悼o. Ou seja, o melhor conteudo sugerido respeita a proposta ou cotac;:ao de melhor qualidade, e tambem mais capaz de satisfazer as exigencias ou requisitos levantados pela entidade adquirente, bem como desempenhar as func;oes e o papel do projecto a prestar. Por esta razao, basta que na aparencia exterior do criterio de avalia西o, seja possivel atingir o equilibrio na forma, ou que as proporc;oes do factor "prec;o razoavel" e "qualidades integradas" ocupem respectivamente uma metade, sendo ambos igualmente importantes, para que o projecto seja de valor agregado. No entanto, isto serve de referencia apenas. Nap函tica, os servic;os e organismos publicos 泗o determinar, para os projectos de contrata西o publica, as diferentes proporc;:oes do factor " prec;:o" e de cada factor "qualidade", no sentido de obterem os pro」ectos de contrata哼o publica do valor agregado que desejam. Vale a pena mencionar que, as proporc;:oes do factor "prec;:o razoavel" e do factor "qua lidades integradas" devem ser aumentadas ou reduzidas numa faixa dentro de um intervalo razoavel. Seo factor "prec;o razoavel" for superior a 50% (tal como o design I mostrado no grafico I), e quanto maior for, e desde que o respectivo pro」ecto de contratac;ao publica atin」a a qualidade exigida, verifica-se que os servic;os e organismos publicos focam a sua gerencia nas despesas deste pro」ecto ; contrariamente, se a proporc;ao do factor " prec;o razoavel" for inferior a 50% (tal como o design 3 mostrado no grafico 1), e quanto menor for, verifica-se que os servic;:os e organismos publicos focam-se mais na qualidade do projecto. Para compreender a forma do criterio de avaliac;:ao, ou seja a relac;:ao proporcional dos factores de avaliac;:ao na elaborac;:ao da tendencia das diferentes pontuac;:oes do factor "prec;:o razoavel" e do factor "qualidades integradas", e necessario fazer uma reflexao sobre os pontos totais calculados com base nos t這s designs do criterio de avali a哼o, e ana lisar se as diferentes percentagens das proporc;oes do factor "prec;o razoavel" e do factor "qualidades integradas" permitem que os servic;:os e organismos publicos obtenham o pro」ecto de contrata悼o publica do valor agregado. Em geral, usa-se um sistema de pontua哼o decem pontos, onde a pontuac;:ao da aprova悼0e normalmente fixada em 50 pontos, e tambem fixada em 60 pontos. Caso a pontua哼o da aprovac;:ao fixada seja inferior a 50 pontos, entao considera-se mais condescendente; caso esta seja fixada acima dos 60 pontos, entao considera-se mais rigorosa, e ate mesmo muito rigorosa. A pontua悼o do factor "prec;o razoavel" mais alta indica que o prec;o sugerido na respectiva proposta ou cotac;:ao e melhor ou mais razoavel. Deve enfatizar-se que o melhor pre伊o ou o prec;:o mais razoavel, nao e necessariamente o menor prec;:o. A pontuac;:ao do factor "qualidades integradas" mais alta indica geralmente que as qualidades integradas sugeridas na respectiva proposta ou cotac;:ao sao melhores ou mais altas. 427
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau a) Modalidade em que as pontuac;oes obtidas pelos factores "prec;o razoavel" e "qualidades integradas" no criterio de avaliac;ao sobem, e as pontuac;oes finais correspondentes aos designs diferentes do criterio de avalia悼0A modalidade desta pontuac;:ao dos factores de avaliac;:ao consiste na subida continua das pontuac;:oes do factor "prec;:o razoavel" e do factor "qualidades integradas", conforme as pontuac;:oes supostas apresentadas na tabela 5. No entanto, a pontuac;ao do factor "prec;o razoavel" e um ponto inferior ao ponto do factor "qualidades integradas" e ambos tendem a subir, ate que o ultimo ponto e superior a pontuac;ao ponto do factor "qualidades integradas". Ou seja, sendo a taxa de crescimento do primeiro relativamente mais elevada, as linhas de crescimento delineadas por ambas as pontuac;oes originam um ponto interseccional, o qual e tambem o ponto interseccional das linhas dos pontos totais resultantes destes tres designs do criterio de avaliac;:ao. Tabela 5 - Modalidade em que os pontos obtidos pelos factores "prei;o razoavel" e "quali-dades integradas" sobem, e as evolui;oes da mudani;a dos pontos totais sob os tres designs do criterio de avaliai;lio Partindo do principio Design 1 Design 2 Design 3 de pontua~ao Pontua~iio Pontua悼0 Pontos Pontos Pontos Pontos Pontos Pontos Pontos Pontos Pontos do factor do factor ocupados ocupados Totais ocupados ocupados Totais ocu113dos ocupados Totais "pre~o "qualidades pelo pelo factor pelo pelo factor pelo pelo factor razoavel" integradas" factor "q ualidades factor "qualidades factor "qualidadcs `` prc.;o intcgradas" `` prc~o intcgradas" `` prc~o intcgradas" razoavel" razoavel" razoavel" (P) (Q) (60%) (40%) (100%) (50%) (50%) (100%) (20%) (80%) (100%) 50 70 30 28 58 25 35 60 IO 56 66 55 71 33 28.4 61.4 27.5 35.5 63 II 56.8 67.8 60 72 36 28.8 64.8 30 36 66 12 57.6 69.6 65 73 39 29.2 68.2 32.5 36.5 69 13 58.4 71.4 70 74 42 29.6 71.6 35 37 72 14 59.2 73.2 75 75 45 30 75 37.5 37.5 75 15 60 75 80 76 48 30 4 78.4 40 38 78 16 60.8 76.8 85 77 51 30.8 81.8 42.5 38.5 81 17 61.6 78.6 90 78 54 31.2 85.2 45 39 84 18 62.4 80.4 95 79 57 31.6 88.6 47.5 39.5 87 19 63.2 82.2 100 80 60 32 92 50 40 90 20 64 84 428
Investiga幃o sobre Prec;os Razoaveis no ambito do Principio do Valor Agregado na Contratai;ao Publica Nesta modalidade de Grafico 2 - Modalidade em que as pontua.;oes obtidas pontua悼o, quando a pontua9ao do factor "preyo razo缸el" e inferior a do factor "qualidades integradas" (P, < QJ, conforme odesign I quesefoca napontua悼0do factor "pre90 razoavel", este 禕o atinge o o~」ectivo desenhado e desempenha a sua vantagem, resultando nos pontos totais ma is baixos do que os designs 2 e 3 . Quando as pontua9oes obtidas pelos factores "pre90 啤:oavel" e "qualidades integradas" (P2 = Qi) Total 100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 函o equivalentes, surge um ponto so critico, onde as pontuayoes totais destes 碌s designs sao iguais, e pelos factores " pre.;o razoavel" e "qualidades integradas" tendem a subir, e a evolu.;lio das pontua.;oes totais obtidas dos tres designs do criterio de avalia悼0P1 < Q1 Pi = Qi P; > Q; "Design I lesign 2 iesign 3 por isso nao se importa qua! o design para avaliar ja que o resultado se函 o mesmo. Quando as pontuayoes obtidas pelo factor " preyo razoavel" sao superiores 郤pontuac;:oes obtidas pelo factor " qualidades integradas" (P3 > Q3}, conforme o design 1 se foca no melhor preyo sugerido ou no preyo mais razoavel, os pontos totais computadas sao mais e levadas do que os pontos totais obtidos dos outros dois designs. Tendo por base que o resultado da avaliac;:ao do design 1 se foca no prec;:o razoavel do projecto de contratac;:ao publica e o resultado da avaliayao do design 3 se foca nas qualidades integradas do pro」ecto de contratayao publica, na situayao em que as pontuayoes obtidas por ambos os factores sugeridos por um concorrente se」am superiores as pontuayoes obtidas por outro concorrente, nao se importa qua! o design para avaliar, ou seja as sugestoes levantadas por este concorrente devem obter a pontua悼o total mais elevada. Por exemplo, supondo que um concorrente A apresenta uma proposta cujo prec;o e qualidades obtem, respectivamente, 65 e 73 pontos, sobre os respectivos factores, e outro concorrente B obtem respectivamente 80 e 76 pontos. Conforme as pontuac;oes do design I do criterio de avaliac;ao contidas na tabela 5, o concorrente A obtem o ponto total de 68.2, e o concorrente B obtem o ponto total de 78.4, o que quer dizer que o concorrente B apresenta uma proposta melhor do que a proposta apresentada pelo concorrente A. Se for conforme as pontuac;oes do design 3 do criterio de avaliac;ao contidas na tabela 5 , na situac;ao em que os pontos obtidos sejam iguais, o concorrente A obtem o ponto total de 7 1 .4, e o concorrente B obtem o ponto total de 76.8, e ass im e igua lmente o concorrente B que apresenta uma proposta melhor. Constata-se apenas que a diferenc;a dos pontos totais obtidos por ambos e mais curta, comparativamente com a diferenc;a obtida do resultado com base no design I , 429
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau que se foca no prec;,o razoavel, de uma diferenc;,a de I 0.2 pontos passou a 5.4 pontos. Em suma, desde que os pontos obtidos nos factores "prec;,o razoavel" e "qualidades integradas" do concorrente B sejam superiores aos obtidos pelo concorrente A, 禕o se importa en諏oqua I o design dos criterios de avalia悼o para a avali a悼o. 0 concorrente B obtem sempre os pontos totais mais elevados do que os obtidos pelo concorrente A. b) Modalidade em que os pontos obtidos do factor "prec,;o razoavel" descem e os pontos obtidos do factor "qualidade integrada" sobem, e os pontos finais correspondentes aos designs diferentes do criterio de avalia哼OA modalidade desta pontuac,;ao dos factores de avaliac,;ao consiste na descida continua das pontuac,;oes do factor " prec,;o razo缸el", e a subida continua das pontuac,;oes do factor "qualidades integradas". Conforme as pontuac,;oes supostas apresentadas na tabela 6, as pontuac,;oes do factor "prec,;o razoavel" descem continuamente desde as pontuac,;oes elevadas para as pontuac,;oes baixas, e as pontuac,;oes do factor "qualidades integradas" sobem continuamente desde as pontuac,;oes baixas para as pontuac,;oes e levadas. Este crescimento e decrescimo assinalam uma mudanc,;a linear que origina um ponto interseccional, o qua! e um ponto de viragern desta rnodalidade. Tabela 6 - Modalidade em que as pontua~oes obtidas pelo factor "pre~o razoavel" descem e as do factor "qualidades integradas" sobem, e as evolu~oes de mudan~a sobre as pontua~oes totais dos tres designs do criterio de avalia~iio Partindo do principio Design I Design 2 Design 3 de pontua~iio Pontua~ 汕 Pontua~ao Pontos Pontos Pontos Pontos Pontos Pontos Pontos Pontos Pontos do factor do factor ocupados ocupados Totais ocupados ocupados Totais ocupados ocupados Totais `` pre.;o "qualidades pelo pelo factor pelo pelo factor pelo pelo factor razo:lvel" integradas" factor "qualidades factor "qualidades factor "qualidades `` pre~o integradas" `` pre~o integradas" "pre~o integradas" razoavel" razoavcl" razoavel" (P) (Q) (60%) (40%) (100%) (50%) (50%) (100%) (20%) (80¾) (100%) 100 58 60 23.2 83.2 50 29 79 20 46.4 66.4 95 60 57 24 8 1 47.5 30 77.5 19 48 67 90 62 54 24.8 78.8 45 31 76 18 49.6 67.6 85 64 51 25.6 76.6 42.5 32 74.5 17 5 1.2 68.2 80 66 48 26.4 74.4 40 33 73 16 52.8 68.8 75 68 45 27.2 72.2 37.5 34 71.5 15 54.4 69.4 70 70 42 28 70 35 35 70 14 56 70 65 72 39 28.8 67.8 32.5 36 68.5 13 57.6 70.6 60 74 36 29.6 65.6 30 37 67 12 59.2 71.2 55 76 33 30.4 63.4 27.5 38 65.5 II 60.8 71.8 50 78 30 31.2 61.2 25 39 64 10 62.4 72.4 430
Investiga幃o sobre Prec;os Razoaveis no ambito do Principio do Valor Agregado na Contratai;ao Publica Nesta moda lidade de Grafico 3 - Modalidade em que as pontua~oes obtidas pontua悼o, quando a pontuac;ao do factor "prec;o razo缸el" e superior a do factor "qualidades integradas" (P」> Qi), conforme o design I foca a pontua焯0do factor " prec;o razoavel , este atinge efect1vamente o objectivo desenhado e desempenha a sua vantagem, resultando nos seus pontos totais serem mais elevados que os dos designs 2 e 3. Quando as pontuac;oes obtidas pelos factores "prec;o razoavel" e "qualidades integradas" 廌 = QJ) sejam iguais, os pontos Total 100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 pelo factor " pre~o razoavel" descem e os obtidos pelo factor "qualidades integradas" sobem, e as evolu~oes das pontua~oes totais obtidas dos tres designs do criterio de avalia~lio P1> Q1 P1 -Q1 朽 < Q, Design 3 'esign 2 , esign I totais destes tres designs 彧o igua is, por isso 呻o se importa qua! o design para a avalia哼Oja que o resultado sera o mesmo. Quando as pontuac;oes obtidas pelo factor "prec;o razoavel" forem inferiores as pontuac;oes obtidas pelo factor "qualidades integradas" (P3 < Q3), dado que o design 3 se foca nas qualidades integradas do projecto de contratac;ao publica, deste modo as pontuac;oes do factor "qualidades integradas" aumentam proporcionalmente, e os pontos totais calculados sao mais elevados do que os pontos totais dos outros dois designs e o design 3 prevalece. Tendo por base que o resultado da avaliac;ao do des ign I se foca no prec;o razoavel do pro」ecto de contratac;ao publica e o resultado da avaliac;ao do design 3 se foca nas qualidades integradas do projecto de contratac;ao publica, sobre as mesmas sugestoes apresentadas por um concorrente, avaliam-se as pontuac;oes pelos diferentes designs dos criterios de avaliac;ao, donde irao aparecer os resultados contrarios. Aqui por exemplo, supondo que um concorrente C apresenta uma proposta ou cota哼Ocujo prec;o e qualidades obtem respectivamente 80 e 66 pontos nos respectivos factores, e outro concorrente D obtem respectivamente 60 e 74 pontos. Conforme as pontuac;oes do design I do criterio de avaliac;ao contidas na tabela 6, o concorrente C obtem o ponto total de 74.4, e o concorrente D obtem o ponto total de 65.6, ou seja o concorrente C apresenta uma proposta melhor do que a proposta apresentada pelo concorrente D. Contudo, na situa哼Oem que os pontos obtidos sao iguais, e conforme as pontuac;oes do design 3 do criterio de avaliac;ao contidas na mesma tabela, o concorrente C obtem o ponto total de 68.8 e o concorrente D obtem o ponto total de 71.2. Assim, o concorrente D apresenta uma proposta de projecto melhor do que o concorrente C. 431
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau c) 0 aumento da proporc;ao do factor "qualidades integradas" pode nao ser suficiente para a obtenc;ao do pro」ecto de contratac;ao publica de elevada qualidade e o seu desempenho eficaz Da analise dos dois exemplos supramencionados das modalidades de pontuac;oes tipicas, encontra-se a propor西o directa ea proporc;ao inversa dos factores "prec;o razoavel" e "qualidades integradas" , evidenciadas na tabela 5, onde se verifica que as pontuac;oes destes dois factores quando aumentam simultaneamente, pela avalia哼o de qualquer um dos designs do criterio de avalia哼o, os resultados ou os pontos totais calculados pelas pontuac;oes mais elevadas destes dois factores, sao igualmente as mais elevadas. No caso da tabela 6, cujos exemplos reflectem relativamente a realidade, o factor "qualidades integradas" que pode angariar na generalidade mais sugest6es de melhoria da qualidade, obtera pontos mais elevados, e assim o prec;o sugerido ira ser correspondentemente mais elevado, implicando que a pontuac;ao resultante do factor "prec;o razoavel" i這 ser relativamente mais baixa. Nos designs I e 3 do criterio de avaliac;ao destes dois exemplos, os factores de avalia西0de proporc;ao mais alta beneficiam apenas os pro」ectos de contratac;ao publica cujos factores relevantes obtem pontuac;oes mais elevadas. Concretamente, se o factor "prec;o razoavel" ocupar uma proporc;ao superior a do factor "qualidades integradas", desde que o prec;o sugerido pelo concorrente prevalec;a sobre os prec;os sugeridos por outros concorrentes, a pontuac;ao resultante se函 "ampliada" conforme a proporc;ao relativamente mais alta, aumentando assim a oportunidade deste ser ad」udicado. No entanto, nas sugest6es reais os respectivos prec;os sao meramente avaliados conforme o algoritmo pre-definido. Sempre que a pontuac;ao obtida do factor "prec;o razoavel" for apenas "ampliado" e nao se sobressaia extraordinariamente, o design I do criterio de avalia悼o vai favorecer o concorrente que apresente um pro」ecto com o melhor prec;o e qualidade; se o factor "qualidades integradas" ocupar uma proporc;ao mais elevada do que a proporc;ao do factor " prec;o razoavel", basta que as qualidades integradas sugeridas pelo concorrente sejam melhores do que as sugeridas por outros concorrentes, a pontuac;ao resultante se函 "ampliada" conforme a proporc;ao relativamente mais alta, aumentando assim a oportunidade deste ser ad」 udicado. No entanto, nas sugest6es reais, as respectivas qualidades sao meramente avaliadas conforme os algoritmos pre-definidos. Sempre que a pontuac;ao obtida do factor "qualidades integradas" for apenas ampliada e as qualidades integradas nao sejam extremamente excelentes, o design 3 do criterio de avaliac;ao vai favorecer o concorrente que apresente um pro」ecto de melhor qualidade e prec;o. Assim, no criterio de avaliac;ao estabelece-se um factor de avaliac;ao com uma proporc;ao mais elevada que nao exige a qualidade rigorosa do pro」ecto sugerido, o que e benefico para o pro」ecto sugerido com melhor qualidade que tera maior oportunidade de ser adjudicado. 432
B) Considera~oes do design material Investiga幃o sobre Prec;os Razoaveis no ambito do Principio do Valor Agregado na Contratai;ao Publica 0 design material e uma reflexao do criterio de avalia9ao interna ou intrfnseca, em que se considera a metodologia do algoritmo da pontua悼o de cada factor de avali羣0. 0 factor "qualidades integradas" mencionado no texto, na pratica, e composto por qualidades individuais capazes de reflectir a qualidade do projecto sugerido. A qualidade do pro」ectoprestado baseia-se principalmente em tres aspectos: o concorrente, o pro」ecto de contrata9ao publica per se e o contrato publico. A qualidade do pr6prio concorrente, inclui o nfvel de gerencia, a experiencia, a tecnica e a capacidade que possui para a presta9ao do projecto de contrata哼o publica, a reputa9ao e a boa-fe, a capacidade financeira, as qualifica96es profissionais e tecnicas dos recursos humanos, etc.; quanto a qualidade do prq」ecto de contrata哼o publica per se, inclui as especifica96es e os padroes industriais, o planeamento de fornecimento ou de execuc;ao, o piano de formac;ao, a elaborac;ao do manual de trabalho ou de utiliza9ao, o apoio tecnico etc.; quanto a qualidade do contrato publico, inclu」o armazenamento e o transporte, o prazo da prestac;ao, o planeamento do pagamento, a manuten9恥 ea repar羣o, bem como o servi90 p6s-venda, etc. 0 texto acima menciona que os servi90s e organismos publicos intentam adquirir um pro」ecto de contrata9ao publica com a melhor qualidade aumentando a propor9ao do factor "qualidades integradas"; contudo este metodo s6 amplia superficialmente o ponto resultante da qualidade, mesmo que a qualidade do respectivo pro」ecto proposto nao seja particularmente excelente. Sinceramente, para adquirir um projecto de contratac;ao publica de elevada qualidade, deve come9ar-se pela defini9ao substancial ou materialmente das exigencias mais elevadas ou rigorosas para os diferentes factores individuais de qualidade. Para isso, consideram-se duas vertentes: a vertente da obten悼o de pontos e a vertente da qualidade per se. Conforme a vertente da obten哼o de pontos, um projecto de contrata哼o publica proposto pode atingir as exigencias levantadas pelos servi90s e organismos publicos, desde que cada factor individual de qualidade obtenha o valor de aprova9ao mediante a avalia9ao do algoritmo pre-definido, caso contrario o respectivo factor individual de qualidade nao preenche a exigencia minima da respectiva qualidade. Se os servi90s e organismos publicos intentam aumentar a qualidade do respectivo factor individual de qualidade, pode exigir-se um ponto de aprova9ao mais elevado, tal como um esquema de I 00 pontos, o ponto de aprova9ao de 50 pode ser aumentado para 70. Neste momento, basta que o ponto do respectivo factor individual de qualidade obtido ap6s a avalia9ao seja igual ou superior a 70, para ser considerado aprovado pois possui uma qualidade relativamente mais alta. Conforme a ve1tente da qualidade per se, a referencia da avalia9ao dos diferentes factores de qualidade individuais e estabelecida particularmente consoante as suas caracteristicas. Por isso, para elevar o nfvel de qualidade do factor de qualidade deve desenhar-se uma exigencia mais alta quanto ao aspecto do seu teor, ou seja o nfvel de exigencia ou requisito do factor de qualidade deve ser elevado. Neste momento, basta que a qualidade sugerida 433
Colectiinea de Estudos sobre o Regime Juridico da Contratac; 的 Publica na Reg鹵o Administrativa Especial de Macau atin」a um nivel elevado ou preencha os requisitos de especificac;;ao e levada e que seja um factor de qualidade individual sugerida de alta qua lidade. Por exemplo, para a qua lificac;;ao referente a qualidade de gestao de uma empresa, o preenchimento do requis ito pode ser aumentado pe lo concon-ente que obtenha a qualifica性ode gestao organizaciona l da "Ges頃ode Qualidade Total" (TQM, Tota l Quality Management), para a lem da certifica悼o IS09000. Neste ponto, desde que o concorrente obtenha a certificac;;ao da "Gestao de Qualidade Total", ele satisfaz o factor de qualificac;;ao da qualidade de gestao e obtem o ponto mais elevado. IV. N ota Final Para seleccionar efectivarnente urn fomecedor de bens ou servi90s, ou construtor de obras que satisfac;a as exigencias estabelecidas pelo govemo, corn quern se celebre contrato, e essencial que se estabelec;a apropriadarnente o criterio de avaliac;ao para avaliar a proposta ou a cota邙o. 0 designado "criterio de avaliac;ao" refere-se ao respectivo design efectivo e adequado que serve para seleccionar urn pro」ecto sugerido, corn base no pressuposto do custo-eficacia e boa utiliza9ao do erario publico atingindo o rnelhor valor agregado, caso cont這rio, rnesrno que se obtenha urn pro」ecto sugerido corn urna elevada efi cacia, o governo ira correspondenternente aurnentar as despesas 禕o necessarias. Dado que os trabalhos da contrata9ao publica nao sao decididos pe la perspectiva do ponto de vista pessoa l, rnas na perspectiva do interesse da Administra悼o e da sociedade, deve portanto no processo de selecc;ao do adjudicante considerar-se urn equilibrio entre "viver dentro de nossas possibilidades" e " lidar corn o pagarnento" do govemo e as necessidades publicas, para que seja possivel estabe lecer correctarnente todos os factores de avaliac;ao, os seus a lgoritmos e devidas propor95es do criterio de avalia悼o.Na legisla9ao vigente, os princ ipa is factores de avalia9ao dos criterios de avalia9ao vern rnerarnente estipulados, e a lern disso, nao existern outras disposi95es re lativas rnais porrnenorizadas e concretas. lsto e, a legis la9ao confere aos servi90s e organisrnos publicos as directrizes e, nurn certo enquadramento, a liberdade suficiente para estabelecerern os factores de ava lia哼o que satisfazern as diferentes necessidades. Todavia, existe actualrnente urn despacho de natureza adrninistrativa que e aplicavel as entidades que sao su」ei tas a tute la do Secretario para os Transportes e Obras Publicas, onde se inc lui o "criterio de ad」udicac;ao"que e urna disposic;ao rnais explicita perante nas disposic;oes legais, especialrnente a propor悼o do prec;o razo缸el geralrnente nao pode ser inferior a 50%, salvo a existencia de urna razao bern 」 ustificada que permita urna percentagern rnais ba ixa. De qualquer rnodo, os criterios de avalia9ao destinados a adquirir urn projecto de contrata9ao publica podern, ern geral, ser divididos ern duas partes: pre90 razoavel e qualidades integradas Assirn, a firn de adquirir urn projecto de contrata9ao publica corn o rnelhor valor agregado, a rnaioria das pessoas considera que basta fixar uma certa proporc;ao do factor de avaliac;ao nos criterios de avaliac;ao para se poder atingir o objectivo. Por exernplo, se se 434
Investiga幃o sobre Prec;os Razoaveis no ambito do Principio do Valor Agregado na Contratai;ao Publica intentar adquirir um projecto de contratac;ao publica de qualidade mais e levada, aumenta-se a proporc;ao do factor de avaliac;ao referente a qualidade, permitindo a obtenc;ao de um projecto sugerido de qualidade mais elevada; se se intentar adquirir um pro」ecto de contratac;ao publica de melhor prec;o, com o aumento da proporc;ao do factor prec;o ou prec;o razoavel, salienta-se en函o o foco no prec;o do projecto sugerido. Na verdade, esta pratica s6 amplia os pontos obtidos pelo respectivo factor de avaliac;ao, no ponto total , atraves do tamanho da sua propo噸o. Quer isto dizer que e de se destacar a sua vantagem porem na materia nao e particularmente prevalente. Portanto, esta pratica e apenas uma pratica superficial. De facto, a maneira mais eficaz para adquirir um projecto de contrata悼o publica de melhor valor agregado, relativamente a pratica superficial supracitada, requer uma tecnica mai s e levada, sendo uma prat ica intrinseca ou material. A qualidade do projecto de contrata悼o publica deve reflectir a qualidade per se do projecto sugerido pelo proponente ou quoter dos servic;os e organismos publicos. Portanto, se os servic;os e organismos publicos intentam a adquirir um pro」ecto sugerido de qualidade mais elevada, pode realizar-se, desde que aumente as especificac;oes ou exigencias do pro」ecto a contratar para um nivel mais elevado. Claramente, o prec;o de um projecto de qualidade mais elevada e mais elevado no mercado; assim o prec;o correspondente da aquis ic;ao de um pro」ecto sugerido de qualidade mais elevada deve ser um prec;o razoavel, caso contra「io, surge o designado "um fornecimento de moeda de um centavo" e " um bom produto tern o seu valor". Se ocorre a situac;ao de um projecto de alta qualidade e prec;o baixo, da-se a oportunidade de surgir uma proposta ou cotac;ao com prec;o predat6rio. Neste caso, para se adquirir um projecto sugerido de melhor valor agregado, deve levar-se em conta as proporc;oes dos factores de qua lidade integradas e do prec;o razoavel, as quais devem ser iguais ou relativamente iguais, caso contrario, ha o desequilibrio que favorece um aspecto e desfavorece outro, levando o pro」ecto sugerido e seleccionado a um projecto que nao e de melhor valor agregado entre outros. Perante esta analise e discussao, a fim de se seleccionar um projecto sugerido do melhor valor agregado no trabalho de contratac;ao publica, observa-se a pratica da considerac;ao intrinseca ou material mais apropriada ao equilibrio entre qualidade e prec;o, de modo a utilizar efectivamente o erario publico e a sua fruic;ao com custo-efi函cia. No entanto, esta pratica requer ao pessoal responsavel pela contratac;ao publica, profissionalismo e tecnica relativamente mais elevados, sendo capaz de desenhar e estabelecer os criterios de avaliac;ao cujos factores de avaliac;ao atingem o melhor valor agregado perante as caracteristicas do projecto individua l a contratar e o ob」ectivo de contratac;ao publica. 435
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Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws* 1. Relationship between Macao SAR and the WTO Since the establishment of the World Trade Organisation (hereinafter referred to as WTO) on 1 January 1995, Macao became a member-region. As a result, after the handover of its sovereignty to China, Macao maintained its quality and relationship as a member-region, and was able to implement its legal obligations, in the name "Macao, China", pursuant to Articles 112 and 134 of the Basic Law of the Macao Special Administrative Region of the People's Republic of China (hereinafter referred to as Macao SAR). To accede to the WTO as a member-state or member-region, a country or a region needs to accept and sign a compulsory " bundle" of multilateral agreements of the WTO, but its plurilateral agreements are optional. The Agreement on Government Procurement (hereinafter referred to as GPA) of WTO belongs to one of the latter. Currently, 39 members are signed as Parties which are subject to it, as well as 19 members classified as "observers", of which 8 members are negotiating accession to this Agreement.1 Hitherto, the Government of Macao, China has not signed this Agreement, so the government procurement activities of Macao are not subject to it. However, the WTO is advocating and promoting enthusiastically the accession of its member-states and member-regions to this Agreement, which is based on the liberalisation of government procurement achieved by North America and the European Union. The WTO expects that Asia, especially Eastern Asia, as one of the tripod of world economic power, can open its government procurement markets, removing obstacles in multinational government procurement and adding to the liberalisation of international trade as part of the globalisation of the world economy. The city and economy of Macao have developed vigorously following the opening up and expansion of the gaming industry. * This paper was published in the Journal of Macau Studies, No. 49, on December of 2008. 1 Visited, on 20 April 2008, the official website of WTO: http://www.wto.org/english/tratop_e/ gproc_e/memobs_e.htm. The signed parties of the GPA are respectively: Canada; the European Union, including its 27 Member States; Hong Kong, China; Iceland; Israel; Japan; Korea; Liechtenstein; the Kingdom of the Netherlands with respect to Aruba; Norway; Singapore; Switzerland; and the United States. The 19 WTO Members as observer are: Albania, Argentina, Armenia, Australia, Cameroon, Chile, China, Colombia, Croatia, Georgia, Jordan, the Kyrgyz Republic, Moldova, Mongolia, Oman, Panama, Sri Lanka, Chinese Taipei and Turkey. In addition, intergovernmental organizations also have observer status: IMF, ITC, OECD and UNCTAD. 439
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region In addition, the activities of government procurement are increasingly dynamic and the intra-regional and inter-regional government procurements have grown more in number and bigger in dimension, which is one reason why the WTO has advocated that the Government of Macao should sign the GPA. 2. Provisions of the present GPA of WTO and its revision The scope of the rules on multilateral trade for opening market entry originally did not include government procurement. In the negotiation of the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) in 1947, government procurement was expressly excluded. However, government procurement of now accounts for 10% to 15% of the GDP, 2 causing a huge gap in the system of multilateral trade. In the trade negotiations of the Tokyo Round, there was increasing number of evidences showing that the effects and expectations on restricting trade by discriminative procurement policies was a major problem in the multilateral trade system, resulting in a first effort to bring government procurement under the rules on trade agreed internationally. Thereby, the first GPA was signed in 1979 and entered into force in 1981. The present Agreement was signed in Marrakesh on 15 April 1994, but entered into force on 1 January 1996. This Agreement is one of the plurilateral agreements included in Annex IV of the Agreement establishing the World Trade Organisation. It means that not all member-states and regions of the WTO are bound by it. Subsequently, the Chairmen of the Committee on Government Procurement presented a revision to this Agreement in the committee session on 11 December 2006. This revision was based on paragraphs 7(b) and (c) of Article XXIV of the GPA, which provide that the Parties shall engage in further negotiation within three years after the date of entry into force of the GPA. This revision aimed at improving the GPA and achieving a possible extension of its coverage among all Parties, as well as diminishing any remaining discriminatory measures and practices. The revision which resulted from a consensus achieved unanimously among negotiators was based on the principle of "nothing is agreed until everything is agreed" of the WTO. Government is the first responsible subject to implement the Agreement, including the legislative, administrative and judicial organisations of government. So, all laws, regulations and procedures and practices of procuring entities listed in Appendix I are applicable to the GPA and must fulfil the needs of it, pursuant to its Article I. 2.1. Essential Contents of the Present GPA The present GPA was signed at the same time as the Agreement establishing the World Trade Organisation in Marrakesh, and envisages the member-states of the WTO opening 2 Visited on 20 April 2008 the official website of WTO: http://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/ gproc_e.htm 440
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws up their domestic and regional government procurement markets and realising the trade liberalisation promoted by the WTO. This is an effective measure to stop governments using their domestic procurement activities to prevent suppliers of other countries from entering its borders to trade. To achieve this objective, the practices of government procurement should be part of international competition agreements, thereby maximising the benefits of international trade. In the meanwhile, an introduction of non-discrimination and transparency to the procedure of government procurement does not only achieve this objective, but also guarantees the realisation of government procurement under the fair competition. 2.1.1. Key elements of the GPA The GPA is composed by three parts: the first is preamble; the second includes 24 articles; the third is appendices. The first part indicates the reason why Parties signed the Agreement and the objectives to be achieved. The articles contained in the second part can be divided into 5 sections: the first section is the applicable coverage, including procuring subjects, thresholds and exceptions, forms of contract and its estimated values; the second section relates to the obligation of national treatment and non-discrimination; the third section restricts the forms of competition, including technical specification, qualification of suppliers and issue of origin; the fourth section establishes the ways of fair competition, viz tendering and selection procedures, including open tender, selective tender and restrictive tender; the fifth section contains other measures preventing discrimination, including transparency and challenge procedure against tendering processes. The third part contains four appendices including the lists of government procurement markets which all Parties agreed to open up and the lists of publications in which all Parties promulgate the news of government procurement. Appendix I contains five annexes. The first three annexes contain the central government entities of member-states which signed the GPA, the sub-central government entities and other entities, such as public utility entities and public enterprises, etc.; the fourth annex specifies the services which the GPA covers and does not cover; the fifth annex specifies the construction services which the GPA covers. Generally, all goods are sub」ect to the provisions of the GPA. Furthermore, Appendix 1 also includes "General Notes" which enable the coverage of entities and services covered by the Agreement fulfilling the qualification; Appendix 2 includes the publications of Parties. These publications are to promulgate the notice of intended procurement provided for by Article 9(1) of the GPA, and the notice of awarded contracts; Appendix 3 includes the publications of Parties. These publications are used for annual publication of information on permanent lists of qualified suppliers in the case of selective tendering procedures; Appendix 4 includes the publications of Parties. The publications 441
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region are used for the publication of laws, regulations, 」 udicial decisions, administrative rulings of general application and any procedure regarding government procurement covered by the GPA, pursuant to paragraph 1 of Article XIX. Independent to how the composition of contents of the GPA, the first recital of its preamble indicates clearly that the objective of government procurement recognises the need for an effective multilateral framework to achieve greater liberalisation and expansion of international trade. The seventh recital indicates the desire to encourage governments that are not Party to accept and access to the GPA. Albeit the preamble is not a legal term and does not possess legal applicability, it contains, as in the first part of a law, the original intention and purpose of the legislation per se, with the significance of consistency and integrity in interpretation of the entire Agreement. We can see hereby, albeit that the GPA is one of the plurilateral agreements of the WTO, the expectation of the WTO is to include the GPA into its multilateral framework as one of its main objectives. The second recital of the preamble connotes that the measures adopted by government procurement must guarantee domestic and foreign procurement practices achieving fair competition. 2.1.2. Provisions of principles regarding the achievement of non-discrimination Among the articles of the GPA, four major principles are provided for and are respectively the principles of non-discrimination, of special and differential treatment, of transparency and of fair competition. a) The "principle of non-discrimination" is reflected by aspects of national treatment and most-favourable treatment. The principle of non-discrimination is an essential principle of free trade between countries. It requires that the Parties do not execute discriminatory treatments to other Parties while they carry out some favourable or restrictive measures. It is not only included in the GPA, but its essential spirit also runs through the entire legal framework established by the WTO. 442 "National treatment" is, pursuant to the provision of paragraph l(a) of Article Ill of the GPA, to prohibit the implementation of discriminatory practices between domestic suppliers and foreign suppliers. The "most-favourable treatment" is, pursuant to the provision of paragraph l(b) of the same Article, to prohibit the implementation of discriminatory practices among foreign suppliers. Its paragraph 2 indicates that the Parties shall ensure that: (i) their entities shall not treat suppliers which are established locally less favourably than suppliers which are affiliated or owned by foreign enterprises; (ii) their entities shall not discriminate suppliers by the reason of the production country of goods or services supplied. Its paragraph 3 indicates that, except laws, regulations, procedures and practices regarding the government procurement covered by the GPA, the provisions of paragraphs 1 and 2, supra citato, shall not apply to any customs duties and charges imposed on, or in connection with,
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws importation, levying methods such as duties and charges, other import regulations and formalities, as well as measures affecting trade in services, etc. b) The "principle of special and differential treatment", which has a favourable characteristic, ensures fair trade and applies only to developing and least developed countries (hereinafter referred to as LDCs), incarnating in the provisions of Article V of the GPA. The objective of this principle is that the Parties, while implementing and managing the Agreement, shall take into account the development, financing and trade needs of developing countries, especially the LDCs, offering these countries special treatment to achieve the following four aims, which are: (a) to safeguard the situation of their balance-of-payments, ensuring adequate levels of reserves to implement their plans for economic development; (b) to promote the construction of domestic industries and their development, inter alia, of small-scale and cottage industries in rural and backward areas, as well as economic development of other economic sectors; (c) to support industrial units which rely entirely or partially on government procurement; (d) to encourage their economic development through regional and global arrangements between developing countries presented to, and agreement obtained by, the Ministerial Conference of the WTO. In this regard, all practices under this principle can be deemed as positive measures promoted by state aid policies. Besides that, all Parties to the Agreement shall increase imports from the developing countries, in preparation and application of laws, regulations and procedures affecting government procurement. This highlights that the special problems of LDCs and of those countries with low levels of economic development must be specifically recognised in trade agreements. c) The "principle of transparency" is fundamental in the entire procedure of tenders. The third recital of the preamble indicates that"…… it is desirable to provide transparency of laws, regulations, procedures and practices regarding government procurement". Article XVII of the Agreement provides for the principle of transparency. As defined by the WTO this does not only apply to entities covered by the Agreement or any law, regulation, procedure and practice regarding government procurement, but also applies to provisions of tendering procedures and challenge procedures. This Agreement specifies the provision of the principle of transparency after the procedure related to tenders provided for in the Agreement. It establishes certain provisions which all Parties and regions shall comply with when suppliers are located in countries which are not Parties to the Agreement. However, the following items are still defined: (i) specify expressly the content of contracts pursuant to Article VI of the Agreement; (ii) publish the notice of procurement, in a way specified in Article IX, in which shall indicate the terms and conditions when suppliers are located in countries that are Parties to the Agreement. The summary of this notice must be published in one of the official languages of the WTO, viz in English, French or Spanish; (iii) 443
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region all Parties guarantee that they shall not change procurement regulations in normal circumstances during the course of a procurement activity. If a change is unavoidable, an adequate remedy shall be ensured. De jure, the principle of transparency enables that discrimination shall not be carried out in the course of a tender and that the openness of competition among bidders achieves fairness, facilitating the award of contracts and increasing the transparency during the entire process of the award. The transparency of competition fairness is incarnated in three aspects: the first is the technical specification, provided for by Article VI; the second is the notice of procurement, provided for by Article IX; the third, procurement regulations do not change during the course of procurement. Once the procurement regulations are changed, the procuring entities must adopt necessary measures of remedy. d) The majority of scholars address the three principles supra citato, but ignore another essential principle which is the "principle of fair competition", which also runs through the entire Agreement. This principle is another radical one which guarantees liberalisation of trade, insofar as the market of domestic and transnational government procurement is not distorted, or the government procurement is not affected by anti-competitive practices taken by bidders per se, or by bidders joined together; guaranteeing the bidding in fair and just conditions among bidders; maintaining the interests of government, to enable the payment by government finance for maximised value and optimised cost-effectiveness; as well as achieving the "principle of value for money" in acquiring goods and services and concluding works. The possible implementation of anti-competitive practices during government procurement is collusion, bid-rigging, predatory pricing, and excessively high prices, etc. This principle of fair competition differs from the other three principles, the WTO intends to legislate pro-actively and independently the fair competition, expecting it to be another legal regime in the legal framework of the WTO, in particular as a multilateral agreement which all member-states must observe scrupulously and compulsorily. 2.1.3. Forms of tender for government procurement The GPA provides for bids by competitive tenders as an essential way for government procurement. The tendering procedures for government procurement are provided for in Articles VII to XVI of the Agreement. Pursuant to Article VII, the tendering procedures of Parties'entities must engage in the principles of non-discrimination, especially of national treatment and of transparency. To achieve the objectives set out in the Agreement, the tendering procedures are divided into open tendering procedures, selective tendering procedures and restrictive tendering procedures, pursuant to Article X of the Agreement. 444
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws The open tendering procedure is a procedure whereby a 丨 I interested suppliers may submit a tender. The selective tendering procedure is a procedure that only suppliers invited by the procuring entity may submit a tender. De facto, this form of tender is that the qualified suppliers are invited to submit a tender, viz the potential suppliers are selected in advance. The procuring entities which use this tendering procedure shall maintain lists of qualified suppliers and these lists shall be published annually, specifying their validity and conditions. The restrictive tendering procedure is a procedure that the procuring entities contact suppliers individually, but this procedure can only be engaged in under the 10 conditions set out by paragraph 1 of Article XV, which are that there were no replies from suppliers to open or selective tenders, collusive tender, artistic works or protection of exclusive rights, situations of emergency, requirement of additional supply from original supplier, additional construction services, new construction services consisting of the repetition of similar construction services, etc. In other words, the launch of any tender must proceed firstly by means of an open tendering procedure or selective tendering procedure. Paragraph 2 of this Article provides that the report in writing shall contain country of origin, complying compulsorily with, in no doubt, the provision of Article IV (Rules of Origin) of the Agreement, which provides for that "[a] Party shall not apply rules of origin to products or services imported or supplied for purposes of government procurement covered by this Agreement from other Parties, which are different from the rules of origin applied in the normal course of trade and at the time of the transaction in question to imports or supplies of the same products or services from the same Parties". 2.2. Thresholds Applied to the GPA The WTO's GPA does not apply to all government procurement but only applies to goods procured by procuring entities listed in Annexes 1 to 3 of Appendix I of the Agreement, and the services and construction services covered by Annexes 4 and 5 of Appendix 1. Their estimated values cannot be less than the specified thresholds. For the majority of Parties, the threshold of procurement engaged by central government entities listed in Annex 1 is 130,000 SDR3 (Special Drawing Right) for goods and services other than construction 3 In accordance with the document issued by the Committee on Government Procurement of the WTO, the Parties to the Agreement on Government Procurement notify the exchange rate between the Special Drawing 和ghts (SOR) and their national currencies. For example, according to the document GPA/W/299/ Add.2 dated on 21 December, 2007, it defines the applicable exchange rate between the SOR of government procurement of Hong Kong, China and the Hong Kong Dollar is 1SDR=11.5852649HKD; according to the document GPA/W/299/Add.4 dated on 19 January, 2008, it defines the applicable exchange rate between the SOR of government procurement of the EU and the Euro is 1SDR=l .163962EUR; according to the document GPA/W/299/Add.1 dated on 21 December, 2007, it defines the applicable exchange rate between the SOR of the government procurement of the US and the US Dollar is 1SDR=l.4886356US. 445
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region services. The Sub-central government entities listed in Annex 2 and other entities listed in Annex 3 may apply for higher thresholds. For certain Parties, all construction services may apply to 5,000,000 SOR. The following table shows the correspondent thresholds in SOR. Table 1 一Thresholds applicable to the GPA For all Parties* Goods Annex 1 130,000 SDR Annex 2 > 130,000 SOR Annex 3 ?: 130,000 SDR Remarks: Annex 1: Central government entities; Annex 2: Sub-central government entities; Services except Construction services Construction services 130,000 SDR 5,000,000 SDR > 130,000 SDR 2: 5,000,000 SDR .:: 130,000 SOR ~5,000,000 SDR Annex 3: All other entities which procure in accordance with the Agreements, in general public enterprises or public authorities such as utilities. * The specific SDR applied to Parties of the GPA can visit the official website of the WTO: http://www. wta. arg/english/tratap _ e/gprac_ e/thresh_ e. html 2.3. New Provisions in the Revision of the GPA The Revision of the GPA resulted from negotiations among the Parties to the Agreement. The negotiations were initiated by Parties pursuant to the provisions of paragraph 7(b) and (c) of Article XXIV of the Agreement, but had no relation to a series of subjects in the so-called negotiation programmed in the Doha Round of the WTO. The purpose of these negotiations can be expressed in three aspects: the first aspect aimed at improving and updating the stipulation of the Agreement, inter alia of technological developments and of the method of procurement; the second aspect aimed at extending the agreed coverage among the Parties; the third aspect aimed at avoiding the introduction or prolongation of discriminatory measures and practices. The intention of these ob」ectiveswas to enable the Parties to consider the needs of development, financial and trade of developing countries and LDCs, facilitating their accession to the GPA as Parties. The Revision of the GPA was presented formally in December 2006 by the Committee on Government Procurement of the WT0.4 Comparing the GPA and its Revision, the latter really conforms to the present needs of government procurement in the international trade, which can be observed in the preamble of the Revision. Its third recital stresses again that the functions of government procurement system should be integrated into the functioning of multilateral trade system. The sixth recital highlights that the Parties adopt transparent measures which requires procurements to be carried out in a 4 The Revision of the Agreement on Government Procurement was prepared by the Secretariat of the Committee on Government Procurement of the WTO by its official document GPA/W/297, dated on 11 December 2006. 446
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws transparent and impartial manner, avoiding, pursuant to international instruments such as the United Nations Convention Against Corruption, conflicts of interest and corruptive practices. Another additional item in the Revision is the seventh recital which points out the importance of electronic means used in the covered procurements. The Revision of the GPA starts with, in Article I, the definition of 20 terminologies utilised contextually in the Agreement, enabling a consistent interpretation of the Agreement applied to all Parties, thereby reducing the eventual disputes aroused from different applications in carrying out government procurement practices. The Revision of the GPA induces general principles in Article V and lists in detail form, the principles of national treatment and non-discrimination, of use of electronic means, of conduct of procurement, of rules of origin, of offsets, and, finally, of measures not specific to procurement. They facilitate the application of the Agreement more systematically. Notwithstanding some principles of the present legal framework of WTO are not listed out in this Article, their spirits and implications exist and are scattered in other provisions of the Agreement. As in the transparency measures mentioned supra, they are provided for expressly in the Revision of the GPA. The "Information on the Procurement System" is provided for in Article VI, that the Parties shall publish promptly "any law, regulation, judicial decision, administrative ruling of general application, standard contract clauses mandated by law or regulation and incorporated by reference in notices and tender documentation, and procedure regarding covered procurement, and any modifications thereof, in an officially designated electronic or paper medium that is widely disseminated and remains readily accessible to the public". The Parties shall also provide, on request, explanations to any Party; the Parties shall publish the notices and information regarding the Parties' procurement systems in the electronic or paper media listed out in Appendices 2 and 3, respectively. Furthermore, the Party shall publish promptly, through specified websites, notices regarding procurement statistics and awarded contracts in Appendix 4, for other Parties to obtain the relevant information. In order to increase transparency of the more regularised information provided by the Parties, the Revision of the GPA has a specific provision entitled "Notices", particularly the forms of notice of intended procurement, notice of planned procurement and summary notice. Their contents are also stipulated, pursuant to Article VII of the Revision. The Parties of the present GPA agreed to use the text of the Revision as a base for other members acceding to the Agreement. Currently, there are eight member states of WTO in "Accession negotiation", which are Albania, Georgia, Jordan, the Kyrgyz Republic, Moldova, Oman, Panama and China Taipei.5 s Visited on 11 April 2008 the official website of WTO: http://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/ gproc_e.htm 447
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region 3. Requisites and procedures provided for in the government procurement of Macao 3.1. Applicable Conditions of Government Procurement-related Legislations of Macao The wording "government procurement", supra citato, is not de jure an official terminology used in the Government of Macao, China, in which the so-called Portuguese terms "aquisiri'io de bens e serviros" (acquisition of goods and services) and "rea/izari'io de obras publicas" (realisation of public works) are used instead. Both are regulated separately. Thus it can be seen that services and public works are treated separately, viz the latter is not covered by the former, which is not equal to the concept of WTO that services cover construction services. Herein, there is one concept, in government procurement of Macao, needed to be highlighted, which is that the so-called bens has a Portuguese meaning including bens m6veis (movable property or fixed assets) and bens im6veis (immovable property or concurrent assets).6 Therefore, the provisions of tendering procedures and expenditure regime regarding government procurement apply to the payment for buying fixed assets by the Administrative Authorities. The Decree No. 17881 was promulgated by Portugal, in the 1930, to regulate budgeting management system of the then colonial governments of Portugal. One of its provisions7 which stipulated the expenditure and relevant formalities for acquiring stationary and other materials was the fonts et origo of the present government procurement-related legislations of Macao SAR. Currently, the major effective legislations relating to government procurement of Macao are list ed in the Table 2. The expenditure regime and procedural laws are the core legislations in relation to government procurement of Macao, China. 6 Consulted with the Dicion6rio de Portugues-lngles, Porto Editora, the meaning of bens is "estates, riches, property, goods, belongings"; bens m6veis is "personal estates, movables"; bens im6veis is "real estate, landed estate". 7 The respected provision was contained in paragraph 2 of Article 34 of the Decree No.17811, "[e]m regra, nenhuma despesa de aquisirao de artigos de expediente e material pode ser autorizada nos termos deste artigo sem ser precedida das formalidades do concurso publico, ou, pe/o menos, do concurso limitado, exceptuando-se apenas as chamadas despesas miudas de coda serviro, as despesas de aquisiroes di6rias, insuprfveis por concurso, dos hospitais, quarteis, etc., e aque/as que, por condiroes especiais de tempo e localidade, a considerar em processo especial, informado pelo director de fazenda e com o parecer do Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas, nao possam ser feitas por concurso de qualquer especie." It can be seen that, at that time, the tendering procedure required to comply with was not only the open tender, but also the limited tender was stipulated to engage in procurement. Paragraph 3 of the same Article points out that the respected provision was also applicable to the process of realisation of public works. 448
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws Table 2 - The major legislations presently related to government procurement of Macao SAR Type Legal instrument Description Expenditure Decree-Law No. 122/84/M Define the rules on payment for acquisition of goods regime and services Decree-Law No. 63/85/M Define the procedure for acquisition of goods and Procedural law services Decree-Law No. 74/99/M Approve the legal regime of contracted public works Dispatch No. 52/GM/88 Define the procedure for acquisition of fixed assets by Administration Law No. 6/2006 "Public Finance Management System" Decree-Law No. 30/89/M Revise some clauses of Decree-Law No. 122/84/M Dispatch No. 11/GM/87 Confirm the expenditures on acquisition of goods Others and services in the Investment of Development and Expenditures Plan of Administration Dispatch No. 39/GM/96 Define coordinative system in relation to activities in the ambit of informatics of Administration Administrative Regulation "Acquisition, administration and uti lization of vehi-No. 14/2002 cles of Macao SAR" Albeit the official languages of Macao SAR are Chinese and Portuguese, stipulated by Article 9 of the Basic Law of Macao SAR, the Decree-Law No. 122/84/M is valid in Portuguese by its publication on the Official Bulletin of Macao (hereinafter referred to as OB) and its available Chinese version is not legally bound as it has not been promulgated in the OB. Hence, the civil servants of the Public Administration refer only to the unofficial Chinese version of that Decree-Law in their daily work. It needs to be highlighted that the Chinese version has no legal force. In case of a divergence in interpretation, the Portuguese version must be relied upon. Pursuant to Article 1 of this Decree-Law, the objective is to regulate the expenditure related to acquisition of goods and services and public works of public organisations of Government of Macao SAR, viz any goods and services and public works not involving expenditure of public finance are not subject to that Decree-Law, and their procurements do not need to comply with the established forms of tender and even the correspondent tendering procedures. The public organisations supra citato are not only the general organisations (servit;:os simples), but also the organisations with competence of administrative autonomy, the autonomous organisations and the autonomous funds. Insofar as Articles 2 to 4 of the Decree-Law define expressly and respectively the "expenditure for works", "expenditure for acquisition of goods" and "expenditure for acquisition of services", the works, goods and services covered by this Decree-Law can be interpreted clearly. Works are those works with a main purpose of construction, reconstruction, restoration, repair, conservation and adaptation of fixed assets, as well as the mode of conceptual construction established by the strategy of expenditure for works. Goods refer to any kind of goods, as long as which are for long-term use or daily 449
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region consumable goods, and include services rendered to in supplement to delivery of goods. Services include some delivered goods in supplement to the rendering of services as well as the obtainment of study reports and the realisation of intellectual works, in particular the preliminary or complementary plans of any project with public interests. This study focuses on principally the discussion of fundamental provisions in the core legislations, supra citato, related to government procurement and understands profoundly these provisions, as well as whether these provisions are presently in conformity with the main trend of the liberalization of trade in government procurement at an international level. Thus, the correct approach which merges the international needs can be recommended for government procurement reform of the Government of Macao SAR. 3.1.1. Expenditure regime related to the government procurement of Macao SAR The expenditure regime related to government procurement, which is one of the effective administrative systems affecting government finance operations, is regulated by the Decree-Law No. 122/84/M, which was revised by the Decree-Law No. 30/89/M (hereinafter referred to as Decree-Law No. 122/84/M). This Decree-Law has been used for more than two decades. During this period, the economy of Macao has expanded dramatically, as shown in Table 3, but the relevant thresholds for deciding different forms of tender for government procurement has not been changed. From the concept concerning the forms of tender defined by the WTO, the thresholds established in the Decree-Law No. 122/84/M are used to delimit clearly the "tender" and the "direct negotiation" by the amount of expenditure for government procurement. This "tender" is deemed, herein, as a tender quasi- Jato sensu, since open tender and limited tender shall be discussed later; the tender Jato sensu is any form of tender comprising direct negotiation. Table 3 - Incremental rate of GDP of Macao, from 1984 to 2006 y::·I ::: I',:·: I~:·: I ::·: I ::·: I~:·: I'::·1,:·: I':~I ::: I ::·: I ::·: I ::·: Source: Statistics and Census Services Bureau of the Government of Macao SAR. Yearbook of Statistics. Issued various years. 3.1.2. Making contracts for the purpose of expenditure for government procurement We are trying herein to understand in which situations need contracts. De facto, a contract is not necessarily in a written form. Paragraph 1 of Article 12 (Signing contract in written form) of the Decree-Law No. 122/84/M provides that the necessary conditions to sign contract are: (i) the amount of acquisition of goods and services exceeds MOPS00,000 450
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws or the delivery or execution period more than 6 months; (ii) the amount of works exceeds MOPl,500,000 or the execution period more than 12 months. The Decree-Law has provisions of exemption, besides these indispensable conditions for signing contract, which are regulated in paragraph 2 of the same Article. The reasons for the exemption of signing contract in written form are: (i) the internal and external public security; (ii) the special and emergency circumstances resulted from force majeure; (iii) the delivery or execution period of acquisition of goods and services is less than 30 days and the relevant payment is not delayed; (iv) the expenditure resulting from revision of prices; (v) when the special and emergency reasons are appropriately specified and justified, the amount of acquisition of goods and of services does not exceed MOP2,500,000 and MOP750,000, respectively. Furthermore, the conditional provision of paragraph 3 of the same Article expresses that "[t]he expenditure resulting from additional works to the original contracted public works, not more than 25% of the accumulated value of the awarded written contract in terms of this Decree-Law constitutes a contractual execution, but it is not necessary to make the contract in a written form". Pursuant to paragraph 1 of Article 13, the indispensable contract in written form must be formalised. In cases where the written contract can be exempted, is the effect of contract changed? This Decree-Law stipulates expressly at this point. We need to know, firstly, in which situations the written contract shall be exempted, before determining the effect of contract can be established. Article 14 of Decree-Law No. 122/84/M provides that "[t]he proposal to exempt a contract in written form is subject to Article 10". Article 10 provides expressly that "[t]he exemption of tender or consultation is authorised by a dispatch from the entity which possesses per se competence, or is empowered to authorise the expenditure, either by itself or under a justified proposal by an interested Bureau". In short, where tenders or consultations are exempted, the written contract for acquisition of goods and services or realisation of public works is also exempted. When the contract in written form is exempted pursuant to paragraph 1 of Article 11 of this Decree-Law, the contract is proved by private document,8 but not by so-called "gentlemen's agreement". Paragraph 2 provides that when the contract in written form is exempted, the contract is considered valid through a document in which the procuring entity accepts the proposal of winning bidder. Under these two situations, the existent form of contract is not made as in a written contract, but its effect does exist. In other words, the contract proved by private document possesses also the validity equivalent to a contract. Thus, once any private document possesses the validity of a contract, it can fulfil the applicability covered 8 The forms of written documents are sub」ect to Article 356 of the present Civil Code of Macao SAR. Written documents are divided into public documents and private documents. Public documents are written by public authorities, with legal formalities, within the limits of their competences, or by notary or by public officials entrusted by the public, within the activities that are conferred to them; all other documents are private documents. 451
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region by paragraph 1 of Article 1 of the Decree-Law No. 122/84/M, being the relevant open tender subject to this Decree-Law. This applicability will be expounded upon later. 3.1.3. Formation of a contract is the prerequisite of tenders Regarding the formation of a contract, Article 168 of the Code of Administrative Procedure in force (hereinafter referred to as CAP) provides that "[t]he provisions of this Code related to administrative procedures, with appropriate and necessary adaptations, are applicable to the formation of administrative contracts". Albeit the forms of tender adopted to execute government procurement are decided by the respected expenditure regime, the relevant procedures indicated explicitly and implicitly in the provisions of procedural laws regarding government procurement are only applied to the formation of a contract. Concretely, paragraph 3 of Article 1 of the Decree-Law No. 63/85/M provides expressly that "[t]he regime of this Decree-Law applies solely to the formation of contracts which, in terms of applicable legislation, must relate to a tender and where this tender has not been exempted". However, the Decree-Law No. 74/99/M does not provides expressly, as the Decree-Law No. 63/85/M, that the relevant procedure regarding the realisation of public works applies to the formation of a contract; contrarily, Article 41 (Formation of a contract) of the Decree-Law No. 74/99/M provides for open tender, limited tender and direct negotiation being included in the provisions regarding formation of a contract. It implies that the tendering procedures belong to the contents of the formation of a contract. The Table 4 shows the main elements composing the formation of a contract in the two procedural laws regarding government procurement. What is "formation of a contract"? De jure, the meaning of formation of a contract is not defined in both procedural laws. The formation of a contract is not established in a single clause but is a set of clauses. It is stipulated in the level of "Chapter" (Capftulo) by the Decree-Law No. 63/85/M and in the level of "Title" (Tftulo) by the Decree-Law No. 74/99/M. Nevertheless, we can presume the significance of the formation of a contract by its provisions and contents provided for. In both Decree-Laws, the formation of a contract is not the various contents or factors composing a contract, but is, to make a contract, which procedures must be gone through and which conditions must be conformed, viz the steps or processes must be required or come over before making a contract. In the provisions regarding formation of a contract contained in both procedural laws, the tendering procedures of relevant procedural laws are included. The Decree-Law No. 63/85/M includes solely a tendering procedure with the nature of open tender; the Decree-Law No. 74/99/M includes procedures of open tender, limited tender by pre-qualification, limited tendering without pre-qualification and direct negotiation. Its purpose is to engage, in accordance 452
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws Table 4 - Main elements defined by the formation of a contract in the procedural laws regarding government procurement Nature of law Expenditure Procedural law regime c二w DL No. DL No. DL No. 74/99/M 122/84/M 63/85/M Tender Tender Open tender Art. 7 Art. 1 Art. 42 Direct negotiation Art. 8 Art. 45 Limited tender Limited tender by pre-qualification Art. 43 Limited tender without Art. 44 pre-qualification Challenge addressed to omission of 芯tendering steps 洁Art. 4 巴 Art. 46 C: Litigation C Art. 5 8 Art. 47 ~ 。七u M .. ro Judicial appeal E ~"' ~Art. 6 = O 洁 Art. 48 Proof of petition handed over u.. 。七C Art. 7 ·I-一 C。 Art. 49 Notice r,J.. 0 U Art. 8 音 Art. 50 Publication of acts .._ re Art. 9 § Art. 51 荃 ~ 。..c Art. 10 Tender Open tender u Art. 52 to 108 to 49 Limited tender by pre-qualification Art. 109 to 112 Limited tender without Art. 113 to 116 pre-qualification Direct negotiation Art. 117 with the legally-defined steps or processes, in relevant tenders, and to permit de 」urebidders or procuring entities taking some acts or implementing obligations in certain period of the entire procedures, in particular the challenge intention aroused by bidders in given circumstances to safeguard their interests as participants in the course of tendering procedures. These acts or obligations are the challenge, litigation, judicial appeal, proof of petition handed over, notice and publication of acts, etc. They are acts required in procedures but are not contents of contract required. In this regard, the requirements of contents and terms of a contract are subject to Article 17 of the Decree-Law No. 122/84/M and the Law No. 17 /92/M. To be stressed, on base of lex specialis derogat legi generali, the open tender of acquisition of goods and services or of realisation of public works applies to the "formation of a contract" established in the Decree-Law No. 63/85/M or the Decree-Law No. 74/99M rather than the relevant provisions of CAP, not resulting in the competition on applicable provisions of petition rights. 453
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region 3.2. Expenditure Regime for Practicing Government Procurement The Code of Administrative Procedure, which is promulgated by the Decree-Law No. 57 /99/M, is presently the basic law regulating the public administrative procedure of the Administrative Authority. Paragraph 1 of Article 169 of the CAP provides that "[e]xcept under a special regime, the contractor must be selected by public tender, limited tender or direct negotiation, in contracts that aim to associate a person with regular implementation of administrative responsibilities". This general provision is applicable to government procurement practices which possess necessa rily contracts, viz the procedure regarding government procurement engaging in must be carried out by open tender, limited tender or direct negotiation. Paragraphs 2 to 4 of the same Article are applicable solely to conditions established for these forms of tender, but do not define them. They provide respectively that " [a]II entities which fulfi 丨 the general requisites defined by law must be accepted to public tender"; " [e]ntities which fulfil requisites specially defined, case-by-case, by the Administrative Authority or have been invited for the effect of limited tender by public contractor, may be accepted to limited tender"; and "[d]irect negotiations must be regularly engaged in consultation made with, at least, three entities". Whereas the objective of government procurement is to use effectively the public financial resources, the expenditure regime managing government procurement is the core legal provision in the relevant legal framework. As mentioned, the Decree-Law No. 122/ 84/M is the relevant expenditure regime. In this Decree-Law, government procurement is subject to different levels of expenditure and has its applicable forms of tender, enabling to achieve cost-effectiveness of the Administrative Authority. Table 5 lists the thresholds of correspondent forms of tender. Table 5 - Thresholds of all forms of tender regarding government procurement of Macao SAR Form of tender Relevant Acquisition of Public works provision goods and services Tender Pre-qualification' Art. 6 >MOP7,500,000 >MOPlS,000,000 General situation Art 7(1) >MOP750,000 >MOP2,SOO,OOO Consultation in writing Art. 8(3) >MOPlS,000 >MOPlS0,000 Direct Verbal consultation Art 8(3) ~MOPlS,000 ~MOPlS0,000 negotia-Exemption from tion quotation Art. 8(4) Specified circumstances' Remarks: 1. If Chief Executive decides to take place a tender by pre-qualification pursuant to Article 6 of the Decree-Law No. 122/84/M, contract can be awarded by direct negotiation in accordance with the provision of paragraph 2(d) of Art icle 7 of the Decree-Law; 2. Specified circumstances are those provided for by paragraph 4 of Article 8 of the Decree-Law No. 122/84/M. 454
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws Thus, it can be seen that the forms of tender determined by the tendering amounts are provided for by the expenditure regime and not the procedural laws related to government procurement. It is stressed that the tenders provided for by Decree-Law No. 122/84/M divide into two forms: tender and direct negotiation. In comparison with the forms provided for nominally by the CAP, the tender provided for by the former are deemed as open tender and limited tender provided for by the latter. Hence, what are forms of tender stipulated by the procedural laws regarding government procurement of Macao SAR? The sections 3.3.1 and 3.3.2 infra discuss in details the tender and direct negotiation provided for in the procedural laws regarding the acquisition of goods and services and the realisation of public works. 3.3. Forms of Tender in the Present Legal Framework of Procurement of the Government of Macao SAR Pursuant to Article 5 of the Decree-Law No. 122/84/M, "the expenditures for works or acquisition of goods and services must be realised through tender or direct negotiation", in the circumstance of not engaging in tender by pre-qualification. The tender by pre-qualification seems, therefore, the third form of tender apart from tender and direct negotiation. De 」ure, the tender by pre-qualification is a special provision which dispenses open tender, so as to ensuring the bidders, whose qualifications have been examined in advance, are invited to participate in a tender which has a selective nature. From the thresholds listed in Table 5, the tender by pre-qualification belongs to in the coverage of tender according to its threshold as a "specific system of pre-qualification", as well as a form of tender used to affect the practices of government procurement. Therefore, how to identify the form of tender relies on the correspondent amount of acquisition of goods and services or realisation of public works. However, in which situations can the qualification of bidder be examined in advance? This study has further discussion on this in later sections. As mentioned supra, the Decree-Law No. 122/84/M stipulates the expenditure regime, regarding government procurement, which determines which form of tender is to be adopted in response to the estimated amount of realisation of a tender or to other special circumstances. Paragraph 1 of Article 9 of the Decree-Law provides that "[t)he process of tender must respect the legal procedures defined by the applicable legislation in force. ……". In the procedural laws in force regarding government procurement, the Decree-Law No. 63/85/M stipulates the tendering procedure to acquire goods and services; the Decree-Law No. 74/99/M stipulates the tendering procedures to realise public works. Pursuant to paragraph 2 of Article 9 of the Decree-Law No. 122/84/M, the process of tender or direct negotiation, with or without consultation, shall be the responsibility of the Bureau intended to benefit from the realisation of works or the acquisition of goods and services, in general circumstances; they shall be the responsibility of the Financial Services Bureau, in special circumstances, by Dispatch of the Chief Executive. Clearly, the 455
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region Financial Services Bureau plays an important role in terms of government procurement. It is because the Financial Services Bureau is responsible to manage and supervise the entire public finance and budgeting of the Government of Macao SAR. The Decree-Law No. 63/85/M regulates solely to a procedure of tender, not including any provision related to direct negotiation, viz the execution of direct negotiation is not subject to that Decree-Law. In the Decree-Law No. 74/99/M, there are precise provisions addressing the forms of tender. Article 41 of the Decree-Law provides that "[t]he signing of a contract for public works is engaged in public tender, limited tender by pre-qualification or limited tender without pre-qualification, except in cases in which the law permits direct negotiation or the exemption of tender, and this exemption is decided by a competent entity". In this regard, this Decree-Law stipulates expressly that it needs to choose the appropriate form of tender before establishing a contract of public works. However, the form of tender must be chosen, in accordance with the circumstance of a tender, in the order of open tender, limited tender by pre-qualification, limited tender without pre-qualification and, lastly, direct negotiation. Thus, the adoption of direct negotiation to engage in public works has no legal procedure in the present legal framework of procurement. Whereas the provision of Article 5 of the Decree-Law No. 122/84/M provides that "the expenditure for works or acquisition of goods and services must be realised through tender or direct negotiation", not in derogation from the tender by pre-qualification, the following section discusses these two forms of tender. 3.3.1. Tender The tender regarding government procurement of Macao is subject to paragraph 1 of Article 7 of the Decree-Law No. 122/84/M, providing that "[n]ot in derogation from paragraph 2, the tender is compulsory where: a) the works have an estimated value over MOP2,500,000; b) the acquisition of goods and services have an estimated value over MOP750,000". Paragraph 2 provides for exceptional circumstances, where the realisation of a tender shall be exempted, and where a contract shall be awarded through direct negotiation under favourable conditions which the superior entity recognises. These exceptional circumstances include: (1) a certain entity possesses exclusive rights or patent of invention of a tender; (2) a new work or goods and services are complementary in nature; (3) where the treated works, goods and services, which possess particular characteristics, specificity of execution, not fungible nature of supply to realise by successful bidders, or the special nature of some clauses to stipulate in respect of the contract, become advisable or particularly advantageous to the interests of the Region of Macao, to award contract to a certain entity; (4) where no one bided for the last tender opened for the same purpose and by the same Bureau, or where all tenders which have been received through it were considered unacceptable; (5) where the tender by pre-qualification has 456
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws been realised; (6) where the objective of the tender is the designation and obtainment of studies, projects, technical consultation services and inspection services to contracted works; (7) where the internal or external public security of the Region of Macao is at risk; (8) where the extraordinary and emergency circumstances resulting from by the cases of force majeure. Furthermore, in the circumstances of points (1), (2), (3), (6), (7) and (8), the consultation with, at least, three individual or collective entities of speciality domiciliated, headquartered or with corporate representation in the Region of Macao, can be exempted, pursuant to paragraphs 2 and 4 of Article 8. In what situation can the tender by pre-qualification be engaged in? Pursuant to the provision of Article 6 of the Decree-Law No. 122/84/M, the Chief Executive may determine the realisation of tender by pre-qualification where the estimated amount of acquisition of goods and services exceeds MOP7,500,000, or the estimated amount of the realisation of public works exceeds MOPlS,000,000, or in extraordinary circumstances such as the goods and services require or involve special technology; for the works, an extremely short period of execution, or a complex and exceptional concept, etc. Obviously, the target of tender by pre-qualification is to examine previously the qualifications of fixed assets, goods to be delivered and services to be rendered as well as the works to be executed by bidders, but not the examination of bidders per se. De jure, pursuant to paragraph 2(d) of Article 7, the tendering procedure concerning tender by pre-qualification may be exempted and its contract may be awarded by direct negotiation; in other words, the procuring entities must still consult with, or request quotation from, at least, three individual or collective entities of speciality domiciliated, headquartered or with corporate representation in the Region of Macao. In short, any tender of acquisition of goods and services or works, where the estimated amount fulfils the threshold set out for tender by pre-qualification, or conforms to very special cond巾ons, obtaining determination of the Chief Executive, can be engaged in a simple form of direct negotiation to select bidder. This shows that the adoption of direct negotiation by a particular reason is exceptional insofar as a tender is covered in government procurements of Macao SAR. This exceptional provision cannot be seen in the GPA of WTO. The acquisition of goods and services and the realisation of public works have different characteristics. Albeit their tendering procedures are more or less similar, the concrete provisions regarding tendering procedures are divergent, in particular the provisions regarding "qualification of bidders" do not exist in the tendering procedure for the acquisition of goods and services. Table 6 compares the tendering procedures of both procedural laws. 457
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region Table 6 - Comparison in nominal provisions of procedural laws regarding government procurement of Macao SAR Legislation Decree-Law No. 63/85/M Decree-Law No. 74/99/M Chapter 2 - Tender Title Ill Contents of provisions Chapter 2 - Open Tender Number Number Article of article Article of article Tender documentations for the Art. 10 to 12 3 Art. 52 to 55 4 reference of bidders Notice of tender Art. 13 1 Art. 56 to 57 2 Ways of proposals'submission Art. 14 1 Art. 58 to 60 3 and its period Qualification of bidders - - - - Art. 61 to 63 3 Temporary deposit Art. 15 to 20 6 Art. 64 to 67 4 Proposal Art. 21 to 24 4 Art. 68 to 75 8 Opening proposal Art. 25 to 35 11 Art. 76 to 92 17 Awarding contract Art. 36 to 42 7 Art. 93 to 100 8 Definite deposit Art. 43 to 45 3 Art. 101 to 103 3 Signing contract Art. 46 to 49 4 Art. 104 to 108 5 Superficially, both regulations are similar and their steps are approximate. Notwithstanding the procedure stipulated by the Decree-Law No. 63/85/M names "tender", this tendering procedure has practically the nature of open tender. Besides that, the applicability of the Decree-Law No. 63/85/M is based on the paragraph 1 of Article 7 and paragraph 1 of Article 9 of the Decree-Law No. 122/84/M, which are the identical provisions realising contracted public works to which the Decree-Law No. 74/99/M applies. Ergo, the tender provided for by the Decree-Law No. 63/85/M is deemed as an open tender. Engaging in open tendering procedures must comply with the correspondent provisions cited in the table aforementioned, either the acquisition of goods and services or the realisation of public works. Albeit the needs required administratively are not contained, de facto, in those provisions, the entire tendering procedure can only be engaged in legitimately according to relevant provisions. Figure 1 depicts the principal administrative and legal steps engaging in open tender. (A) Open tender a) Provisions of open tender regarding the acquisition of goods and services The tendering procedure regarding the acquisition of goods and services is subject to the Decree-Law No. 63/85/M, but this Decree-Law is not applicable to all tenders 458
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws to Ps-e t s[目題MUshemtsngIthisOnbleand二？Stndhehsngbyered成henoCtasedentOfeenwt_rsbJemuatTaklUtndrdetahSsmn 。11rvrnoOmOfSy3deLaOfmat:PtmflsUCt三OtSetatega三三ernd严f磾the尹thmotStst hn-rpdmo:i e . peemopnewwera 0 -~yrCudetheaOntbeOvOn up"s .!!! 0 n prUrOtralPrIS'ngC0gece aCqcleapSlynd回aututo『thegraeCreStefateexet乜arntgPlntneh_0cddtnent。nlyaklOfdsforblgimfor砷theressParVeathtorathDeSytheOfmenarreeesCoOfa0edcienrneya nr OUtnUteXpom呻andAuctPatohlshetormsedbeereetith0eaeOcPlgeetramesee tegthDntltindOftrpsmgnttngete apa._mn O O·-ncpr r.uItnOfgtwe.YIcnakjtrasu t·-0 ggojStVebje"団Plyynlyta0tseeseSeedsn6.mesatiuapb,egnt._ snttigOnmICtrsLaratsOlmenshathngheqe10eInnolavPlrm,tdiIt IdeflS Car tiadrvanfoth, hadttonwacthataser;goap¢deeVeOnmnd umcderenanh0cee p r 0·-ntetbh W.10ntgaatx hodhdieSaSe[，紐cdlyesChbrtegcwOrVrcDajtoa dse esrehlcmndnlithUsdaoDerIdSsph iStderemroLafdifohet de rarpeegf.mhLahealloSaforndiSSengntive hrews,re g woAcepwu plyp dewC 二二三[RegdefOUt[nd[Ofleg[ItPrthetobe二三三三三theLegal Procedure ~ Preparation Phase before starting tender Competent entity authorises the tender and designates opening committee and selection committee Preparation of notice of tender, tendering programme and note of duty and other documents Candidates receive the tendering documents Payment of prelimina ry deposit Candidates submit proposals Opening committee opens the proposals, accepting proposals which fulfill the requisites Preparation of short li st of candidates Selection committee examines proposals Competent entity awards contract to candidate as supplier or contractor of works Notice Bidder of awarded contract pays the security deposit and other bidders receive the reimbursed preliminary deposit Signing contract 459
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region Thus, does the tendering procedure provided for in the Decree-Law No. 63/85/M apply only to an open tender? The Decree-Law does not indicate explicitly or implicitly that the tendering procedure is a procedure for open tender. However, we can infer from the provisions of the expenditure regime the kinds of tendering procedure provided for by that Decree-Law. Before analysing it, it is necessary to understand the conditions required by the CAP for entities to participate in a tender. Paragraph 2 of Article 169 of the CAP provides for the conditions which the entities fulfil to be admitted to participate in a open tender, by which is "[a)II entities which fulfil general requisites defined by law ……"; paragraph 3 provides for the conditions which the entities fulfil to be admitted to participate in a limited tender, by which is "[e)ntities which fulfil requisites specially defined, case-by-case, by the Administrative Authority, or have been invited for the effect of limited tender by public contractor, may be able to use limited tenders". De facto, the Decree-Law No. 63/85/M does not stipulate any provision for the qualifications and conditions of bidders. It can be considered, ergo, in two aspects: firstly, where a tender which applies to the Decree-Law No. 63/85/M but is not engaged in pre-qualification through Article 6 of the Decree-Law No. 122/84/M has a nature of openness, that tender is deemed as an open tender; secondly, where a tender by pre-qualification is authorised by the Chief Executive through that Article but the tender is not exempted, that tender is deemed as a limited tender in accordance with the provision of CAP. If a tender is exempted, it does not need to apply to the tendering procedure set out in the Decree-Law No. 63/85/M and engage in direct negotiation, pursuant to paragraph 2 of Article 7 of the Decree-Law No. 122/84/M. b) Provisions of open tender regarding the realisation of public works The tendering procedures regarding the realisation of public works are subject to the Decree-Law No. 74/99/M. Pursuant to paragraph 1 of Article 1 of the Decree-Law, this Decree-Law "applies to contracted public works promoted and financed by the Administration, including the Municipal Organisations and other public legal persons". The conditions of this provision are that the execution body of public works must be the Administrative Authority and the public works need a designated contract. The application to the open tender set out by that Decree-Law is decided by the provisions of Articles 6 and 7 of the Decree-Law No. 122/84/M. The conditions applied to open tender are provided for in paragraph 1 of Article 7 of the Decree-Law No. 122/84/M, the tender set out in this provision possesses the nature of openness. Any entity can bid for the tender provided that it conforms to general provisions. The procedure is stipulated in Articles 52 to 108 of the Decree-Law No. 74/99/M, as shown in Table 6. Notwithstanding the expenditure regime supra citato defines the works, the Decree-Law No. 74/99/M also defines it. After the interpretation of Article 2 of the latter regarding contracted public works, the meaning of public works is identical to the provision of the former. 460
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws (Bl Limited tender a) Provision of limited tender regarding the acquisition of goods and services As aforementioned, the Decree-Law No. 63/85/M does not stipulate the nature of a tender, but only its procedure. Where the procedure set out in this Decree-Law is applicable and the qualifications of bidders are examined previously, the provisions of Articles 6 and 9 of the Decree-Law No. 122/84/M are fulfilled, but the tender is not exempted, viz paragraph 2 of Article 7 of that Decree-Law is not applicable. Hence, a tender based on the referred provisions, in application to the Decree-Law No. 63/85/M, is deemed as a limited tender. The respective applicable procedure is identical to the procedure for an open tender addressing for the acquisition of goods and services. b) Provision of limited tender regarding the realisation of public works The Decree-Law No. 74/99/M provides for two types of limited tender, which by pre-qualification is subject to Article 43 and which without pre-qualification is subject to Article 44. The former refers to situations "where only the entities invited by the owner of the work may submit proposals, after they have been previously qualified for the project by the owner of work through the fulfilment of requisites and conditions previously defined"; the latter refers to "where only the entities invited by owner of the work may submit proposals". Apparently, both are the entities invited by owner of work (dona do obra) submitting proposals, the distinction between them is merely the qualifications of bidders mentioned in former one being examined previously and fulfilling the requisites, and then the qualification mentioned in the latter is not examined previously. Regarding the former, the Administrative Authority, for guaranteeing the qualification of bidders is the same or not less than required, shall update per annum the lists of bidders with pre-qualification so as to facilitate the limited tender when necessary. In the provisions setting out the two types of limited tender, the number of invited entities is not less than three,9 which is in conformity with the spirit set out in paragraph 4 of Article 169 of the CAP which provides for that consultation must be engaged in not less than three entities. The realisation of public works by the limited tender by pre-qualification depends on the provisions of Articles 6 and 9 of the Decree-Law No. 122/84/M, but is not applicable to paragraph 2 of Article 7, viz tender is not exempted. The precise steps of relevant procedures are stipulated in provisions of Articles 109 to 112 of the Decree-Law No. 74/99/M. 9 Pursuant to paragraph 5 of Article 109 and paragraph 2 of Article 113 of the Decree-Law No. 74/99/M. 461
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region The realisation of public works by the limited tender without pre-qualification is based on the legal requisites for launching an open tender, plus the authorisation by a competent entity, and then the owner of work may just invite entities to submit proposals. The precise steps of relevant procedures are stipulated in provisions of Articles 113 to 116 of the Decree-Law No. 7 4/99/M. (C) Direct negotiation The expenditure regime regarding government procurement has explicit provision to which situations apply to direct negotiation to award contracts. Paragraph 1 of Article 8 of the Decree-Law No. 122/84/M provides for that "[d]irect negotiation is engaged in the cases in which a tender is either not compulsory or is exempted according to the provisions of paragraph 2 of Article 7". Furthermore, there is a simple provision for the qualification of 切dders. Paragraph 2 of the same Article provides that "[t)he direct negotiation shall principally and probably be engaged in consultation with, at least, three individual or collective entities of speciality domiciliated, headquartered or with corporate representation in the Region of Macao". Where the amount related to government procurement is below a certain threshold, this Decree-Law asks for a simple consultation, which enables a reduction of bureaucracy and administrative costs. Paragraph 3 of the same Article provides that "[n]ot in derogation from the provision of the following paragraph, the consultation referred to in the paragraph above must be compulsorily written down, where the payment amount is over MOPlS,000 or MOPlS0,000 pursuant to the acquisition of goods and services or the expenditure for works, respectively". In this regard, consultation may be engaged in verbally where the respective expenses are lower than the regulated amounts. a) Provisions of direct negotiation regarding the acquisition of goods and services In the Decree-Law No. 63/85/M, direct negotiation is neither explicitly nor implicitly stipulated. From the beginning, the provision of paragraph 1 of Article 1 cites immediately that "[t]he contracts of rendering goods and services …… are subject to the regime defined in this Decree-Law", presuming that the Decree-Law does not apply to acquiring goods and services by means of direct negotiation to award contracts, as direct negotiation needs to make a contract. Ergo, the acquisition of goods and services by direct negotiation may solely apply to the relevant provisions of the Decree-Law No. 122/84/M and the CAP. The contract awarded for acquiring goods and services by direct negotiation has two situations: firstly, pursuant to paragraph 2 of Article 7 of that Decree-Law, the amount for acquiring goods and services reaches the threshold of the tender but the tender is exempted, the contract is permitted to be awarded by direct negotiation; secondly, the amount for acquiring goods and services reaches only to the threshold of direct negotiation. 462
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws b) Provision of direct negotiation regarding the realisation of public works The Decree-Law No. 74/99/M has provisions regarding the direct negotiation. Paragraph 1 of Article 45 provides that "[t)he contract of works is made by direct negotiation when the contracted entity is chosen independently upon tender". The "independently upon tender" indicated herein refers to the contracted entity not being chosen by open tender, limited tender by pre-qualification and limited tender without pre-qualification set out in other provisions of that Decree-Law; i.e. direct negotiation is the last choice of the forms of tender set out in that Decree-Law, for making contract of public works. Paragraph 2 of Article 45 indicates in which situations the contract must be made for realisation of works by direct negotiation. These situations include: (1) where in open tender, limited tender by pre-qualification, limited tender without pre-qualification, engaged in for awarding contract of work, there is no any proposal or any adequate proposal having been submitted and the contract by direct negotiation is signed in identical conditions to those conditions set out for the effect of the tender; (2) where the works may only be entrusted to one designated entity for technical, artistic reasons or reasons related to protection of exclusive rights; (3) where the emergency of execution of works results in an unforeseeable occurrence by an owner of work and is not imputable to the owner of work, and is incompatible with the required periods for open or limited tenders; (4) where new works repeat similar works contracted by the same owner of work to the same entity, since these works are in conformity with a common base project and since the previous works have been awarded a contract through open tender or through limited tender by pre-qualification and have not passed more than three years after the date of signing of the initial contract. As aforementioned, direct negotiations need generally to consult with, at least, three entities, but paragraph 4 of Article 8 of the Decree-Law No. 122/84/M provides exceptionally for that "[t)he consultation referred to in paragraphs 2 and 3 of this Article which includes any circumstances provided for in points a), b), e), f) and g) of paragraph 2 of Article 7, can be exempted". Nevertheless, paragraph 2 of Article 45 of the Decree-Law No. 74/99/M is an exceptional provision, in which the request for quotation or consultation, in writing, with at least three entities can be exempted. In this regard, direct negotiation is undoubtedly a peculiar form of tender, a peculiar way for procurement, which can only be implemented in non-ordinary circumstances of procurement. 3.3.2. Applicable procedure for acquiring fixed assets of the Administrative Authority As abovementioned, the procedures of government procurement of Macao SAR are decided by the expenditure regime regulating the acquisition of goods and services and works, and the procedural laws are legislated separately. The expenditure regime is also applicable to the acquisition of fixed assets, as the goods (bens in Portuguese comprise 463
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region bens movies and bens im6veis) acquired by the Government also includes fixed assets. To acquire fixed assets, the Dispatch No. 52/GM/88 in force stipulates the procedure required administratively. Article 3 provides that "[t)he Financial Services Bureau shall carry out the necessary procedure to facilitate the acquisition and the realisation of expenditure through direct negotiation, pre-consultation or tender, in conformity with a form which is considered as the most favourable to the interests of the Region". It is interpreted as, in the conformity with the requisites for payment, the form of tender to be applied for acquiring fixed assets is still chosen pursuant to the provisions of the Decree-Law No. 122/84/M. Nevertheless, the Government of Macao SAR has not, hitherto, established specific procedural laws for the acquisition of fixed assets. Thus, if the Government has to acquire fixed assets, the Decree-Law No. 63/85/M is applicable, and the provisions of CAP may be applied as guidance. Nonetheless, there are not provisions related to "pre-consultation" in the expenditure regime regarding government procurement. The only possibility of "pre-consultation" is an alternative terminology utilised among legislations; otherwise, the acquisition of fixed assets does not apply to direct negotiation for payment, the only choice is by tender. 4. Legislations of Macao regarding government procurement imply the principles contained in the GPA 4.1. Principle of Non-discrimination Decree-Law No. 74/99/M has exclusive provisions regarding the qualification of bidders. Article 61 stipulates two types of bidder being admitted: the first type is that "[t]he entities registered in the official registry as contractors of public works of nature and classification indicated in announcements and tender programmes"; the second type is that "[t]he entities not established in the Region and which are not registered in the official registry as contractors of public works that is applicable to the terms of Article 63". The entities indicated by the former are where their commercial registries have been registered in the Businesses and Vehicles Registry and, for the effect of taxation, the registries have been registered in the Business Registration Centre of the Financial Services Bureau, enabling them to execute works legally in the Region of Macao. Simply, if a company headquartered in a foreign country establishes a subsidiary in Macao SAR which has registered its relevant activities regarding execution of works, this subsidiary is considered as a bidder of the first type. The entities indicated by the latter is that they do not engage in the registry of a foreign company, but they can be admitted as bidders in conformity with one of the following situations provided for by Article 63 (Bidders not established in the Region), which are respectively: (1) Paragraph 1 of the Article provides that "[i]n the tenders for awarding contracts of public works in an amount equal to, or higher than, the determined amount for the 464
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws effects of the application of international agreements, signed by the Region of Macao, which contain the procedures for awarding contracts of public works, the bidders established in the countries which are Parties to these agreements are admitted in the same terms and conditions defined as for the locally-established bidders in the Region". The "awarding contract of works in an amount" referred to in this provision is the estimated amount for contracting the tender; and the "determined amount for the effects of the application of international agreements, signed by the Region of Macao, which contain the procedures for awarding contracts of public works", hitherto, is not defined yet, as Macao, China has not signed the respective international agreements; finally, the "bidders established in the countries which are parties to these agreements" are those parties who have signed the GPA of the WTO. Whereas the inexistence of the second requisite, albeit this provision is in effect, its applicability is null. (2) Paragraph 2 of the Article provides that "[w]here required by the characteristic of the works, specialised enterprises not established in the Region may be admitted to the tender, through a dispatch expounded by an entity competent for this effect". Since this provision is contained in the part of an open tender in that procedural law, viz this provision is solely applicable to the circumstance of an open tender. Foreign enterprises may take advantage of their speciality to fulfil the needs of characteristic of works. The Chief Executive authorises it by a dispatch with clear and detailed explanation to award the contract to foreign enterprise as a contractor of work. This provision materialises the discretion used by the Chief Executive to maximise the interests of the Region of Macao. (3) Paragraph 3 of the Article provides that "[t]he bidders referred to in previous paragraphs must request, not later than the date limit set out for asking for copies of the tender's documents, the entity which maintains the official registry of contractors of public works, the equivalence of the registry required for admission to the tender, giving evidence of its registry on the official registry of contractors of public works in the country and region where the bidders have been established". In short, the procuring entity or other Administrative Authority of the Region proves the respective commercial registry made by foreign enterprises in their countries or regions, which possesses the equivalent effect to required registry of other bidders in the tender. (4) Where the circumstances supra citato are not fulfilled, paragraph 4 provides that"…… the bidders referred to in the previous paragraph must request the same entity for the establishment of this equivalence, submitting, the following documents: a) [d) eclaration which mentions specifically the equipment necessary for the execution of works and the specialised personnel intended to be recruited ; b) [d)ocuments proving their experiences in execution of the works put on the tender, namely lists of both public works and individual works of the same type, together with execution 465
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region certificates issued by the contract awarding entities; c) [d)ocuments proving their economic and financial power; d) [d)eclaration, made in an authentic form notarially in the country or region where it is established is submitted to the legislation of the Region of Macao and to the forum of a competent court of Macao, with renouncement expressed to any other court". Apparently, this provision is an exceptional one. Where a foreign enterprise cannot fulfil the requisites indicated in the three paragraphs abovementioned, it still can demonstrate proven documents, proved by competent entity indicated by paragraph 2 as equivalent registry, afterwards, the foreign enterprise can be admitted. In the procedural law regarding the acquisition of goods and services, there is not any analogous provision which stipulates foreign enterprise participating in an open tender. 4.2. Principle of Transparency This principle is contained in the procedural laws regarding the acquisition of goods and services and the realisation of contracted public works, respectively the Decree-Law No. 63/85/M and the Decree-Law No. 74/99/M. Notwithstanding the principle of transparency concerning the government procurement is not expressly provided for in the legal framework regarding the government procurement of Macao SAR, this principle is, de facto, covered and incarnated in various extents in other regulations, procedures, practices, and even clauses in challenge procedures, relating to the government procurement of the Government of Macao SAR. The provisions regarding the tendering procedures are in Articles 10 to 49 of the Decree-Law No. 63/85/M and Articles 52 to 108 of the Decree-Law No. 74/99M. These provisions define clearly each step with which must be complied in the entire tendering procedures, pointing out mainly: (1) the information needed in the tender has "tendering programme" and "note of duty", and for contracted public works includes an additional plan; the tendering programme aims to determine regulations with which the bidders must comply in the entire tendering procedure and must contain specified contents; and the note of duty aims to list the specification, one-by-one, to which the procurement must conform, and to list the legal clauses and general and special technical clauses which must be contained in the contract, enabling bidders to prepare their proposals appropriately based on these specifications and technical requirements; (2) the notice of tender must point out the compulsory documents of a tender; (3) the amount of deposit and the way of its payment; (4) the way of preparing proposals and other compulsory documents, as well as the requirements of their submission; (5) the way of opening of proposals and the relevant participating entities; (6) the normative rules for, and rights of, the award of contracts; (7) the period for making awarded contract and its contents. Regarding the making of contract of procurement, the Decree-Law No. 122/84/M has exclusive provisions, which: (1) Article 11 provides for the forms of contract in writing; (2) 466
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws the signing of a contract is provided for by Article 12 and must reach the threshold and the circumstances of its exemption; (3) Article 15 provides for situations where the contracted amounts are paid over a number of years; (4) the draft contract before signing is provided for by Article 16 and must be authorized by the entity which has permitted the realisation of expenditure; (5) the contract in writing is provided for by Article 17 and must specify necessary clauses. Regarding the use of languages, abiding scrupulously the provisions of Basic Law of Macao SAR, Chinese and Portuguese are the official languages. Bidders can choose either one to prepare and submit their proposals, save other provisions. Such as, paragraph 3 of Article 68 of the Decree-Law No. 74/99/M provides that "[t]he presentation of proposals written in other languages is permitted as such is expressly referred to in the announcements and programmes of tenders"; and paragraph 4 provides that "[f]or the tenders to which the provision of paragraph 1 of Article 63 is applicable, and the previous paragraph is applied, one of the languages admitted must be English". It can be seen that the Administrative Authority of Macao SAR admits proposals prepared in other language, inter alia, of English, in peculiar circumstances. Regarding the announcement and publication of tenders, they must be composed in the official languages of Macao SAR. Pursuant to the provisions of paragraph 2 of Article 72 of the CAP, Article 9 of the Decree-Law No. 63/85/M and of Decree-Law No. 74/99/M, the announcement of tenders and the acts of publicity required by law must be published in the Official Bulletin of Macao SAR, and two newspapers which have more readers in the Region, one of which is compulsorily Chinese and other is Portuguese. Certainly, if an additional foreign language is added to the respected publicity, the referred provisions, particularly by the principles of utilisation of official languages and of legality stipulated in the CAP, are not violated; contrarily, it can contain the principles of equity and proportionality, of collaboration between the Administration and the individuals, etc. If English is chosen as the foreign language to publish, the requirement of the WTO is conformed; it facilitates the enterprises, in Macao and in neighbour regions which operations are in English, to understand the publication regarding the government procurement of Government of Macao SAR. 4.3. Principle of Fair Competition The principle of transparency passes through the GPA of the WTO, as mentioned, and develops a crucial function in the market for government procurement. Practically, fair competition is an effective measure, promoted pro-actively by certain developed countries, aiming to safeguard domestic and international trade via the liberalisation of trade. Therefore, the WTO engages in active negotiation to include agreements on fair competition in its multilateral framework of agreement. The provisions relating to the protection of fair competition are in Title X (Regulation 467
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region of competition between entrepreneurs), or from Articles 153 to 173, of Book I of the Commercial Code of Macao SAR. Firstly, Article 153 provides for legal limits to general rules on competition between entrepreneurs, that "1. Competition between entrepreneurs shall take place in a manner that does not harm the interests of the economy of the Territory [Region], and within the limits established by the law. 2. All agreements or practices that have the object or effect of preventing, falsifying or restricting competition are forbidden, without prejudice to special provisions". It can be seen that, rules on competition apply to commercial entrepreneurs, 10 prohibiting them from reaching agreements, decisions and practices in abstract form set out in paragraph 2. Moreover, the Commercial Code also provides for "unfair competition". Paragraph 1 of Article 156 provides for that "[t)he conducts mentioned in this Chapter are considered unfai「 if they are practiced in the market with the purpose of competition". The requisites constituting unfair competition set out in Article 158, which provides for that "[u)nfair competition is any act of competition that objectively reveals itself to be in breach of the norms and honest usage of economic activity". Acts of unfair competition provided for in the Commercial Code11 include: acts of confusion, misleading acts, offers, negative statements, acts of comparison, acts of imitation, exploitation of other persons'reputation, breach of secrets, promotion and exploitation of contractual breaches, exploitation of dependences, and sales at a loss etc. For government procurement which is generally between bidders (entrepreneurs) or between bidders and government, acts practiced by 如dders for obtaining awarded contracts, which aim to the selection of delivery of goods, rendering of services or realisation of public works, are competitive practices. In this regard, bidding practices are deemed as competitive practices. In Decree-Law No. 63/85/M, there is only one clause related to the protection of fair competition, which is paragraph c) of Article 38 which provides that "[w]here collusion between the bidders is presumed", "the awarding entity has the right not to award the contract". In this regard, the Decree-Law does not stipulate prosecution of bidders who exercise anti-competitive practices. In this situation, the provision of unfair competition contained in the Commercial Code is applicable. Therefore, if bidders exercise other anti-competitive practices, especially the predatory pricing, bid-rigging, etc. which have been 10 Article 1 of the present Commercial Code of Macao SAR provides for that "[c]ommercial entrepreneurs are: a) individuals and collective persons which, in their own name, themselves or through third parties, exercise a commercial enterprise; b) commercial companies". The so-called commercial entrepreneurs are provided for by Article 2 that "1. A commercial enterprise is any organization of productive factors for the exercise of an economic activity aimed at production for systematic and lucrative exchange, namely: a) industrial activity for the production of goods or services; b) activity of intermediation in the circu lation of goods; c) transport activity; d) banking and insurance activity; e) activities auxiliary to the above mentioned ones. 2. The organization of factors of production for the exercise of an economic activity which is not separable from the person exercising it is not considered a commercial enterprise". 11 Articles 159 to 169 of the Commercial Code of Macao SAR. 468
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws detected, the Decree-Law No. 63/85/M does not confer the right of the awarding entity to not award a contract, in this case; even if these anti-competitive practices are just detected by the awarding entity after the awarded contract, there is no provision that the awarding entity has the right to annul the awarded contract. So, these anti-competitive practices are deemed as commercial acts of unfair competition. In the present legal framework of protection of fair competition, the provision of the Commercial Code can be applied to guarantee fair competition. As the promulgation of the Decree-Law No. 74/99/M was later than others, its provisions include general clauses regarding the protection of fair competition, except the consideration of the provisions of GPA of the WTO, enabling it to incarnate the spirit of protection of fair competition in the entire Decree-Law, as well as to enforce those provisions. Paragraph 1 of Article 5 of the Decree-Law provides that "[a)II acts and agreements likely to disturb the normal conditions of competition are prohibited, and the submitted proposals and the required candidature must be rejected". The content of this prohibitive rule is abstract and does not list concretely which acts or agreements shall disturb normal competition, so it has the characteristic of a general prohibition. This Decree-Law includes a provision regarding the act of suspension of an awarded contract, and the owner of the work can rescind the contract unilaterally. Paragraph 2 of that Article provides that "(i)f an act or agreement damaging competition results in an awarded contract for public works, its execution must be suspended, being followed by the procedure set out in Article 209, except where a competent authority decides specifically otherwise". Albeit this provision does not regulate expressly any punishment in regard to the bidders or awarded contractors for transgressing fair competition, its proviso is an exceptional provision. Certainly, the violation of fair competition also applies to the provisions between Articles 170 and 173 of the Commercial Code, which the Administrative Authority may also file a lawsuit, requesting a civil liability for relevant compensation for damages. In comparison of the provisions of the two procedural laws, the Decree-Law No. 74/99/M is an all-rounded one in protecting fair competition, and once an act of damaging competition is practiced by an awarded contractor, the awarding entity may adopt judicial assistance to punish the awarded contractor. 4.4. Notification In the entire tendering procedure, and pursuant to the provisions of procedural laws regarding the government procurement, the procuring entity must promptly and precisely notify all bidders participating in the government procurement. For this effect, Article 8 of the Decree-Law No. 63/85/M and Article 50 of the Decree-Law No. 74/99/M have the article entitled "Notifications", being part of the requisites of "formation of a contract". This article set out the notifications during the tendering procedure must be done by means of registered mail with a return receipt requested form and the notifications must 469
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region state in a sufficiently precise way the respected act or decision, so as to the informed person knows clearly its nature and contents. Surely, the content of notification must be composed by the official languages of Macao SAR; if necessary, it can be done additionally by foreign language, such as to inform the relevant bidders in English. 4.5. Administrative and Judicial Assistance In the entire practice of government procurement, judicial assistance can safeguard the rights of participation and of execution of bidders, suppliers or awarded contractors. The right of participation is to ensure that bidders are treated fairly in competition in regard to each step of the procedure implemented in observance within the entire tendering procedure. The right of execution is to ensure that the implementation of awarded contracts of supply or public works, by contracted parties, is rendered in accordance with the clauses of that contract. In the present procedures related to government procurement, there are provisions stipulated regarding the assistance, for the transgressions occurred during the tendering procedure, and after the awarded contract, respectively. 4.5.1. Administrative and judicial assistances are the requisites of formation of a contract In the two procedural laws concerning the government procurement of Macao SAR, one of the pre-requisites of the formation of a contract is, generally, to engage in an open tender, limited tender by pre-qualification, or limited tender without pre-qualification, as aforementioned. The tendering procedures or their steps are subject to these procedural laws, viz the process of tender must rely on the legal steps. Where there is non-compliance with, omission or irregularity of tendering steps, any interesting party may challenge the procuring entity, within 10 days starting from the date in which has acknowledgement of the fact. But, the challenge does not result in suspension of the tender.12 If the challenge is authorised, the procuring entity must redress the committed irregularity, such as exercising or repeating the omitted or irregular steps, or annulling the followed steps which have been executed if necessary.13 Where the challenge is overruled, if the competent entity is subordinated to other entity, the person who commits the challenge may herein put litigation within 10 days starting from the date of notification of the overruled challenge. Litigation has no effect of 12 Pursuant to paragraphs 1 and 2 of Article 4 of the Decree-Law No. 63/85/M and paragraphs 1 and 2 of Article 46 of the Decree-Law No. 74/99/M. 13 Pursuant to paragraph 5 of Article 4 of the Decree-Law No. 63/85/M and paragraph 4 of Article 46 of the Decree-Law No. 74/99/M. 470
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws suspension, viz the tendering procedure carries on.14 Where any interested person does not satisfy the act finally made, viz, act of awarding contract, during the tendering procedure, 」 udicial appeal can be made to the court; or, the formal defects against what have been challenged or litigated unsuccessfully can be appealed, since the observance of steps is probably to influence the made decision.15 4.5.2. Assistance after signing contract After awarding a contract, the awarding entity and preferred bidders sign the contract of supply or public works. During the period of execution of contract, if both parties have questions on the interpretation, validity and execution of the contract and which cannot be solved by administrative way, the questions are submitted to the court and are made in form of action.16 However, the decisions, made by the awarding entity, related to the content of contract after the making of written contract, are not able to be appealed.17 In the case of acquisition of goods and services, the parties may opt in the arbitration to solve the dispute, but the arbitrational agreement must be signed before the expiration of the period of lapse of the right.18 5. Conclusion and the crucial elements for the reform of government procurement of Macao For a 丨ong time, the Government of Macao SAR has been pursuing a free market economy, opening economic and trade activities to foreign countries and participating in the progress of globalisation through foreign direct investment in the Region of Macao. Currently, the economy of Macao depends on the gaming industry, follow ing by conference, exposition and tourism industries. In this regard, the Government of Macao SAR is guiding the socio-economic development by introducing public policies. So, the functioning and the administration of the Government per se must be more effective so as to enable it to achieve the objectives set out in these policies. So, the principle of "value for money''is the one pursued by the Government on day-to-day procurement. Albeit the then Government of Macao did not promise to accede to the GPA when the WTO was established, the signing of the GPA, which is a global arrangement of trade liberalisation, by Macao would be a crucial development target per se that could lead to greater integration into the world economy, and such is an expectation of the WTO as well. However, the Government 14 Pursuant to Article 5 of the Decree-Law No. 63/85/M and Article 47 of the Decree-Law No. 74/99/M. 15 Pursuant to Article 6 of the Decree-Law No. 63/85/M and Article 48 of the Decree-Law No. 74/99/M. 16 Pursuant to Article 65 of the Decree-Law No. 63/85/M and Articles 217 and 218 of the Decree-Law No. 74/99/M. 17 Pursuant to Article 65 of the Decree-Law No. 63/85/M. 18 Pursuant to paragraph 1 of Article 64 and Article 69 of the Decree-Law No. 63/85/M. 471
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region of Macao SAR has not made any promise, hitherto, to open the market of government procurement and also does not schedule it definitively. No matter how, the Government of Macao SAR must be well-prepared to the opening of government procurement market as expected by the WTO, enabling, at least, her activities in relation to the government procurement can be exercised with greater choice and higher quality. 5.1. Government Procurement-related Legislations should Incarnate the Principles defined in the GPA The CAP in force sets out twelve principles for the administrative practices of the Administrative Authorities, some of them apply to the activities regarding government procurement. Nevertheless, government procurement is not merely administrative activity, but also involves commercial activities which the incumbents from private sector participate in governmental activities, viz which affects the economic activities and development of the Region of Macao, as well as affecting international trade. So, the legislations related to the government procurement imply some other principles, which, however, are not explicit and also are hard to interpret clearly. In order to enable the government procurement activities of Macao SAR taking into account of the needs of governmental development, in particular the needs of trade globalisation and liberalisation required by the WTO and the attraction of international trade, the Government of Macao SAR should set out certain principles expressly in the laws related to the government procurement, facilitating their enforcements effectively. 5.2. Qualifications of Bidders There is an individual part in the procedural law regarding the realisation of contracted public works which provides expressly for the qualification of bidders, especially certain provisions with which the qualification of foreign bidders must fulfil in order to submit proposals. These provisions allow interested foreign investors to participate in the public works'events realised by the Government of Macao SAR, bringing new architectural concepts and technology to the construction events in Macao. However, the procedural law regarding the acquisition of goods and services lacks this expressed provision. If there are foreign enterprises participating in local tenders, all participants are required administratively as being locally registered for bidding. It may cause a barrier to exclude the bidding of an open tender in relation to the acquisition of events which are exceptional, in new high technology or large dimension, etc. If the provisions applicable to foreign bidders are, herein, introduced to the procedural law regarding the acquisition of goods and services, there are benefits of more choices for 472
Implications of WTO's GPA for Macao SAR Government in reforming its government procurement-related laws government procurement, on one hand; the just treatment to all bidders is satisfied, on the other hand. This shall be an incarnation of the principle of non-discrimination as well. 5.3. Relevant Provisions for Electronic Bidding Electronic means and electronic auction are part of the reasons resulting in the Revision of the GPA of the WTO. As well as providing convenience to the domestic or regional bidders, these measures are favourable to foreign bidders as well. These measures have emerged by the needs of those developed countries which possess mature information technology and internet coverage. Certainly, the implementation of electronic auction requires matching up informatics equipment. Nevertheless, the importance is the authenticity of electronic bidding proposal, viz the contents of proposals are not tampered with during the process of their transmission. The Government of Macao SAR promulgated the Law No. 5/2005, in 2005, which permits and guarantees the validity of electronic documents signed electronically through the internet transmission. This establishes a cornerstone of electronic works within the Government, between the Government and commercial enterprises, and amongst commercial enterprises. In this regard, it sets up the first pace for the possibility to realise the electronic auction of government procurement. However, how the Government of Macao implements the relevant works in relation to the electronic auction rests on, hereafter, the proposal of revision of the related procedural laws. At least, the relevant revision shall be appropriately engaged in discussion and drafting by legal staff, administrative personnel and staff of information technology who have experiences and professional knowledge in the relevant area. 5.4. Enabling the Consistency of Regulation in the Government Procedural Laws The tendering procedures can guarantee an effective participation of procuring entities and bidders in legal procedures, selecting fairly and justly by procuring entities the most appropriate bidders to supply goods and render services, or realise works. In the present procedural laws regarding the government procurement of Macao SAR, the Decree-Law No. 63/85/M provides only for open tenders; the Decree-Law No. 74/99/M provides for open tender, limited tender by pre-qualification and without pre-qualification, as well as direct negotiation. The latter provides for more forms of procurement, benefiting the Administrative Authority to realise contracted public works according to steps set out legally. In this regard, if the Administrative Authority intends to engage in acquisition of goods and services by mean of direct negotiation, they could only define, per se, administratively correspondent procedures based on the shortage of legal procedures to comply with. It is unlikely to guarantee fair competition and incorruptible procurement which are policies being advocated by the Government of Macao SAR. Thus, it is necessary 473
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region to re-evaluate the provisions of these both procedural laws, enabling the Administrative Authority to engage in procurement by law and by identical steps through different forms of procurement. 474
Study on Estimation of the Market Size related to the Government Procurement of Macao SAR Study on Estimation of the Market Size related to the Government Procurement of Macao SAR* Government has been one of the most important purchasers of goods and services in the activities of commercial trade in Macao. The market for government procurement offers a huge purchasing opportunity to suppliers in terms of domestic and international trade. Indeed, the size of the government's acquisition of goods and services and of public investments in Macao represented approximately 40% of the government's total expenditure in its annual budget in 2007. The World Trade Organization (WTO) estimates that expenditure on government procurement of its member states represents typically from 10% to 15% of GDP, which implies a huge gap in the multilateral trade system.1 The Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) also undertook a study regarding the size of the market for government procurement. Based on data from 1998, total procurement, which includes consumption and investment, but not government staff compensation and defense expenses, at all levels of government of OECD member states, was estimated as 7.57% of GDP; and 5.10% for non-member states.2 Therefore, to understand the size of the market for government procurement of Macao SAR it is important for the government per se, the commercial community, and suppliers to plan their policies and activities of procurement and supply. 1. Public Entities which Execute Government Procurement In the government of Macao SAR, the Chief Executive has ultimate authority. He empowers certain duties to 5 secretaries by executive orders, each of which supervises specific public entities. There are also certain public entities directly subject to the supervision of the Chief Executive. Other than these, the Commission Against Corruption and the Commission of Audit were established and are responsible directly to the Chief Executive. Moreover, legislative and judicial organizations are part of the government but do not report directly to the Chief Executive. The total number of public entities in Macao is 76.3 Nevertheless, certain public entities have been set up with exclusive duties and their · This paper was published in the Journal of Macau Studies, No. 55, on December of 2009. 1 Consulted, on 10th April of 2008, the o佑cial website of the WTO: http://www.wto.org/english/ tratop_e/gproc_e/gpa_overview_e.htm ' The Size of Government Procurement Markets. Offprint from OECD Journal on Budgeting Vol. 1, No.4, p. 8. 3 Consulted, on 18th February of 2009, the organizational diagram shown in the portal of Macao, SAR: 475
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region subordinated entities have specific functions. Each public entity has its own budgetary plan . In accordance with the budgeting of Macao SAR for 2009 financial year, there are 105 entities with individual budgetary appropriations. The number of non-autonomous agencies and their subordinative bodies is 64 and they are included from Chapter 1 to Chapter 38 of the budgetary plan; the number of autonomous agencies is 41 and they are included in Chapter 50 which is entitled "Autonomous Agencies" (Contos de Ordem in Portuguese terms).4 The determination of accounts on these budgetary plans relies on the characteristics and powers of the relevant agencies. So, the accounts of budgetary plans of each organization might not be identical, and even the amounts of their appropriation are different. Administrative Regulation No. 6/2006 regulates the public finance management system and was promulgated on 24th April 2006. This regulation divides the agencies and institutions of Public Administration into 3 types: non-autonomous agencies, 5 agencies with administrative autonomy6 and autonomous agencies.7 The budgetary plans applied to them must have identical rules and formats囹 Starting from the 2007 financial year, budgetary plans have integrated and unified rules. Before that year, the agencies and institutions of public administration were classified as general services, services with administrative http://www.gov.mo/egi/Portol/s/sofp/apm/RAEM_chart_tc.html. Some entities subject to the supervi-sion and superintendence of SAR government are not included in the diagram. However, the Chief Execu-tive is the leader of t he government of Macao, SAR, the core and major public entities of the government are shown, including: (a) 0佑ce of Chief Executive, Executive Council, Public Prosecutions 0佑ce, Courts and Legislative Assembly; (b) 8 public entities subordinated directly to the Chief Executive; (c) 5 policy areas of the government of Macao, SAR. The Secretary for Administration and Justice, the Secretary for Econ-omy and Finance, the Secretary for Security, the Secretary for Social Affairs and Culture and the Secretary for Transport and Public Works supervise respectively 9, 15, 9, 14 and 14 public entities; (d) the Commission Against Corruption and the Commission of Audit are responsible to the Chief Executive directly 4 Or~amento da RAEM - Ano Economico de 2009 (Toma I}, published by the Financial Services Bureau, March 2009. The organizational classification of the budget are combined by "Chapter" and "Group", each of organizational classification represents principally each entity of government of Macao, SAR and has a budgeting plan correspondently. However, some existing committees which are established for special projects do not have organizational classification individually and are subordinated under their supervising entities, but they have their owned budgeting plans. 5 Pursuant to the provision of article 43 of the Administrative Regulation No. 6/2006, "System of Public Finance Management", non-autonomous services are those "services and institutions without administrative or financial autonomy". 6 Pursuant to the provision of number 1 of article 46 of the Administrative Regulation No. 6/2006, "the services and organizations have administrative autonomy, which boards and directors are competent to take necessa ry actions for authorization and payment of expenses by credit accounts registered in the budget of Macao, SAR". 7 Autonomous agencies indicate services and organizations with financial autonomy. Pursuant to the provision of article 52 of the Administrative Regulation No. 6/2006, "the autonomous organizations en」oyadministrative, financia l autonomy and autonomy of asset management". 8 Idem, the provision of article 64. 476
Study on Estimation of the Market Size related to the Government Procurement of Macao SAR autonomy, services with administrative and financial autonomy, and autonomous funds. Among these services, the budgeting of the majority of services is subject to the general legal accounting system; in contrast, the budgeting of certain services depends upon their own specific accounting systems. Taking into account the independent governance of Macao SAR, and in the light of the principle of "one country, two systems" provided for by the Basic Law of Macao Special Administrative Region, the government of Macao SAR has a great deal of autonomy unlike other regional governments of mainland China. In relation to international trade associations such as the World Trade Organization, the government of Macao SAR is known as "Macao, China" and so is able to participate in relevant affairs related to this organization. In consideration of the scale and structural model of the government of Macao SAR, the author of this study recognizes that its public agencies can only be deemed as "central government entities", due to the non-existence of any "sub-central government entities", according to the concept of the Agreement on Government Procurement (GPA) of WTO. This is the identical condition compromised by the Hong Kong SAR while signing the agreement, which was that, all public services of Hong Kong SAR were included in the list of central government entities. In 2008, there were 23 entities of public utilities existing in Macao SAR, such as Macau Lawyers Association; Administration of Airports, Ltd.; Macao Electricity Company, Ltd.; Macao Water Supply Company, Ltd.; Macau Productivity and Technology Transfer Center, etc.,9 and there were 17 enterprises with public capital, such as Macao Electricity Company, Ltd.; World Trade Center Macau; Macao International Airport Co. Ltd.; Macao Television Broadcasting, Ltd., etc.10 Pursuant to the provision of No. 2 of Article 1 of Decree-Law No. 74/99/M, "[t]he application of this law to the public enterprises, enterprises mainly and exclusively with public capital and grantees of Public Administration, depends on the publication of a decree [now executive order)". It implies that this decree-law is not directly applicable to those organizations. Essentially, these organizations are legally permitted to comply with the law in the same way as public entities engaging in contracted works, and the application of law is arbitrary, neither compulsory nor selective. Generally, the present legislation has no any decree or executive order enabling these organizations to apply this decree-law and comply with this decree-law to implement their activities of procurement, especially the activities of contracted public works; on the other hand, these organizations set out their own rules and procedures of procurement at an administrative level. It is presumed that, the procurement practiced by those organizations is not government procurement. Hence, this study does not consider the expenses of procurement of those public enterprises and enterprises with public capital. 9 Public Administration of Macao 2008. Public Administration and Civil Services Bureau, August 2008. 10 General Account of the MSAR 2006. Financial Services Bureau, December 2007. 477
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region 2. Accounts of Budgetary Expense of Government Procurement Regarding the budgetary plan, its contents are structured in three different ways: organizational classification, functional classification and economic classification. The organizational classification is to delimit the budget in accordance with all public entities of government of Macao SAR. The above paragraph indicates that 105 organizations have individual budgetary plans in the 2009 financial year; the functional classification is to delimit the budget in accordance with the functions and areas of governance of the government of Macao SAR, dividing into: general administrative services, public security, education, health, social welfare, housing, other civil services, economic services, and other functions; the economic classification is to delimit the budget in accordance with the nature and purposes of expenses, being respectively: payroll, goods and services, interest, current transfers, other current expenditure, investment, capital transfers, financial transactions, and other capital expenditure. To calculate the amount of public money used in every calendar year, such as paying for the items or projects of government procurement, or paying for goods and services acquired and public works undertaken, it is correct and appropriate that the correspondent economic classification is used. As implied in the name and amongst all chapters of economic classification, the natures of accounts contained in "Goods and Services" and its purposes of utilization are compatible w ith the provisions of articles 2, 3 and 4 of the Decree-Law No. 122/84/M which regulates the system of expenditure related to works, acquisition of goods and services.11 Furthermore, the accounts of expenses contained in " Investment" are also fundamentally compatible with the relevant provisions. The economic classification is composed of 5 parts, which are respectively chapter, group, article, number and item. 11 Pursuant to article 2 of the Decree-Law No. 122/84/M, "1. The expenses of jobs aiming at the realization of construction, reconstruction, restoration, reparation, maintenance or adaption of fixed assets are deemed as expenses of works. 2. The modality designated by concept-construction follows the system defined in this law for the expenses for works". Article 3 provides for that "[t]he expenses aiming at principally the obtainment of goods, independently the their respective natures, with long-term use or daily consumption, are deemed as expenses for the acquisition of goods, including: a) the expenses resulting from supplies, in which comprise any kind of goods, covering any payment of movables, in separated or continuous mode, either the existing goods on the date of acquisition or goods which production resu lts by order, even if the supply implies the services rendered in accessional; b) the expenses which aim at to permit the utilization or temporary enjoyment of movables, specially by letting". Article 4 provides for that "1. The expenses aiming at principally the obtainment of services, even though the obtainment implies simultaneously the supply of material are deemed as expenses for the acquisition of services. 2. The expenses referred to previous number also include the obtainment of studies and the rea lization of jobs with intellectual nature, specially preliminary or ancillary projects of any construction with public interest, either the referred services have launched from the date of order, have been elaborating on that date, or have been concluded". 478
Study on Estimation of the Market Size related to the Government Procurement of Macao SAR The classification of "Goods and Services" is in the Chapter 2. Every public entity registers all necessary expenses by using this chapter to maintain its daily operation, which are deemed as expenses for acquisition of goods and services卫 With regard to the content of the Table of Classification of Budgeted Public Expenses for the 2009 Financial Year issued by the Financial Services Bureau, the Chapter 2 comprises 3 groups of goods, namely, durable goods, non-durable goods and acquisition of services. Durable goods are those goods which are used for more than one year and can be counted as stock for inventory control, as well as the characteristics of those goods maintain unchanged during the period of utilization. Non-durable goods are those goods for current consumption, or are used up in less than one year. Due to the assumption of a short period of utilization, these non-durable goods are generally not included in stock-taking. The accounts included in acquisition of services are principally to pay the activities offered, or services provided, by contracting suppliers. Table 1 一 The account designations of first three parts of economic classification related to budgeted public expenses of Macao SAR Economic Designation Classification Chapter Goods and Services Group Durable goods Non-durable goods Acquisition of services Article' Construction and large-scale Raw materials and Maintenance and decoration {O) additive materials (0) improvement of property (3) Materials for defence and Fuel and lubricants (O) Burden of installations (S) security (O) Ammunition, explosives Burden of healthcare (3) Materials for quarter and and firecrackers (O) Leasing of property (2) housing (2) Office consumables (0) Transportation and Materials for education, Meals {O) communication (3) culture and recreation (4) Clothing (O) Entertainment allowance {O) Materials for workshop, factory and laboratory (O) Other non-durable Advertisement and Materials for honour and goods (7) propaganda (3) courtesy (0) Various special works (6) Office equipment (0) Unspecified burden (7) Other durable goods {O) Remarks: * The account designations at the "article" level followed by (0) means the accounts do not have more detailed levels. In other words, these accounts are deemed and classified as operational accounts, which have individual appropriation for the use of payment. If there is a number inside the brackets, it represents the account including subordinated accounts at more detailed levels, such as the levels of "number" and/or'勺tem", and which have individual appropriation for the use of payment. Pursuant to the Table of Classification supra citato, Table 1 shows the account designations of budgeting expenses delimited by the first three parts of economic 12 Carlos F. A. Avila, Manual de Contabilidade Publica, Macao, 1993, pp. 84-9. 479
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region classification. As this classification includes accounts which register expenses for maintaining the daily operation of public entities, about half of those accounts are classified in more detail to the "number" level and even to the account at the "item" level. Therefore, the number of accounts for budgeting expense set out for the chapter "Goods and Services" reaches 58. Undoubtedly, the payment of expenses used by these accounts is considered as the items or projects of government procurement. The classification of "Investment" is in the Chapter 7, including the expenses carried out in the acquisition of property, which enables the increment of fixed assets.13 In accordance with the Table of Classification of Budgeted Public Expenses for the Financial Year 2009, its accounts are merely classified to chapter and group, without further classification at the level of "article" and so on. It contains 12 groups, whose designations are respectively shown below:14 (1) "Lands", for the use of expenditure regarding the acquisition of soils, subsoils, and relevant natural resources, i.e. mining grave, water, etc.; (2) "Housing", for the use of expenditure regarding the purchase, construction and large-scale reparation of building destined to habitation; (3) "Building'\ for the use of expenditure regarding the purchase, construction and large-scale reparation of building destined to non-habitation; (4) "Roads and bridges", for the use of expenditure regarding the construction and reparation of roads, streets, flyovers, subways, tunnels and bridges, etc.; (S) "Harbours", for the use of expenditure regarding the construction and reparation of harbours, i.e. maritime terminal; (6) "Various constructions", for the use of expenditure regarding the construction, reparation and renovation of the items or projects not included in above accounts; (7) "Agrarian improvement", for the use of expenditure regarding the improvement works of land with the agricultural and sylvan end; (8) "Planting", for the use of expenditure regarding the orchards, and from planting and culture to their fruitage; (9) "Materials of transportation", for the use of expenditure regarding the acquisition of tools of transportation, as well as their large-scale reparation; (10) "Machines and equipments", for the use of expenditure regarding the acquisition of necessary equipments to implement the attributed works to the public entities, i.e. office and school furniture, informatics'equipments, gymnastic equipments and machines of civil construction, etc.; (11) "Animals", for the use of expenditure regarding the acquisition of animals, used 13 Idem, p. 97. 14 Consulted the Table of Classification of Budgeted Public Expenses for the Financial Year 2009, prepared by the Financial Services Bureau. 480
Study on Estimation of the Market Size related to the Government Procurement of Macao SAR for execution of attributed work to the public entities; (12) "Other investments", comprise the expenditures with the nature of investment, which do not fit into the above accounts, i.e. study and projects. Thus it can be seen that, the accounts included in the "Investment" category possess specific purposes, the relevant accounts, therefore, are relatively stable and are not changed each year in terms of their existences, unless there are changes in the annual investment projects, i.e. when the government does not make investments on certain projects, it does not define the relevant accounts in the investment budget. Pursuant to the legal concept of government procurement of Macao SAR, the acquisition of goods for long period of utilization and consumable goods, or the acquisition of fixed assets are deemed as the practices of government procurement. Hence, the "Investment", which is one of classifications of budgeted expenses, comprising of 12 accounts save the "Animals" can be considered as expenditure of government procurement. For the WTO, the acquisition of fixed assets, however, does not fit into the practices of government procurement. But, the construction and reparation of public events or projects of fixed assets are deemed as projects of public works, which can be covered in government procurement. Hence, the coverage of government procurement of Macao SAR is wider than the definition provided by the WTO. Based on the provisions related to government procurement and the preparation of budgetary plan of Macao SAR, this study also assesses the expenditure of "Investment" as of government procurement excluding the expenses of "Animals". 3. Expenditures on the Plan of Investment and Development Expenses of Administration The Plan of Investment and Development Expenses of Administration (known as PIDDA in Portuguese), is an independent and exclusive part of the budgetary plan of the government of Macao SAR. This plan is one of the most important instruments in the economic policy, and has a huge intervention on the economy of Macao, as it includes infrastructure, which is indispensable to guarantee economic growth, as well as the satisfaction of essential needs of the population. In this regard, projects registered in the PIDDA are projects of works and constructions related to public entities, or large-scale projects related to the modernization of public administration.15 In terms of the organizational classification of the budgetary plan, the PIDDA occupies an individual budget which is Chapter 40. Nevertheless, its classification at more detailed levels is represented in different ways from the budgeting of public entities. In the area of public investment, the PIDDA shows that accounting for Public Services is implemented in many ways. Under its framework, the PIDDA can be shown in different structures, which 15 See note 8, pp 103-4. 481
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region are diversified, so as to suit analysis for different purposes. Its structures can be shown in the classification by natures, areas of intervention, functions, scales of appropriation, economics, public entities which propose, and public entities which execute, etc. No matter which classification, the PIDDA includes also the expenses of "concurrent appropriation" and "provisional appropriation". Classifications by "public entities which propose" and "public entities which execute" rely on the needs of particular works, and so can vary or change from years to years. Table 2 lists the designations contained in each structure of the plan. Table 2 - Items designated in the structure by different classification of the PIDDA Classified by Natures Areas of inter-Functions Scales of Economics vention appropriation* Designation - Works - Society - General -Scale I - Housing of item - Installations - Infrastructure services -Scale II - Building -Acquisition - Modernization of Public -Scale Ill -Roads and Administration - Equipments of public - Public security -Scale IV bridges -Studies administration -Scale V - Harbours - Other areas - Education -Various - Maintenance -Scale VI - Health constructions -Social security - Materials for -Housing transportation -Other - Machines and collective and equipments social services -Other -Economic investments services Remarks: * The classification of scales of appropriation is determined based on the amount of the appropriation. Amounts less than 1 million patacas are classified in Scale I; amounts higher than Scale I but less than 5 million patacas are in Scale 11; amounts higher than Scale II but less than 10 million patacas are in Scale 111; amounts higher than Scale Ill but less than 20 million patacas are in Scale IV; amounts higher than Scale IV but less than 40 million patacas are in Scale V; amounts higher than Scale V are in Scale VI. Amongst the structures of the plan, items designated in the structure by nature can be nominally and simply understood as the items included in the PIDDA fulfil the provisions of legal system of expenses supra citato. These items are works, installations, acquisition, equipments, studies and maintenance. In such a manner, the purpose of each item is conceived herein: 482 (1) "Works" indicate social infrastructure, including constructions, roads and docks, etc.; (2) "Installations" indicate the physical environment where employers of government work and/or the citizens receive services, as well as equipments
Study on Estimation of the Market Size related to the Government Procurement of Macao SAR installed for the daily operation of public services; (3) "Acquisition" indicates buying fixed assets, such as lands, houses, etc.; (4) "Equipments" indicate materials, equipments for installations, machines, informatics equipments, instrument with specific functions, etc., which are necessary to purchase in harmonization with the daily operation of public administration; (5) "Studies" indicate that the Public Administration launches some specific and exclusive research studies and projects or purchases some outcomes of research studies, for the socio-economic development; (6) "Maintenance" indicates the necessary services to maintain the normal functioning of installations and equipment, including parts for necessary reparation and maintenance. The PIDDA's classification of spending by its nature fulfils completely the coverage of the law related to the government procurement of Macao. Certainly, expenses registered in the plan are the expenses of government procurement. In certain structures of the PIDDA, an item entitled "provisional appropriation" is included. As it implied by its designation, this item aims at the use of backup or contingent purposes. Amongst various classifications of the PIDDA, when the budgeted expenses items are overspent, the provisiona 丨 appropriation can be used so as to not increase the total budgeted amount of the entire PIDDA. This can guarantee the stability and flex心lity of financial control in relation to the large-scale infrastructure and investment of the Macao SAR. Of course, where the provisional appropriation is not enough, there are two ways to offset this situation: the first is that there are remaining amounts from other projects in the entire PIDDA, and those remaining amounts are transferred to the project which is over-budget; the second is that making it up by an addendum of the entire budget. In certain structures of the PIDDA, an item entitled "concurrent appropriation" is also included, which is solely in the amounts being used by the Land, Public Works and Transport Bureau. Practically, the provisional appropriation links intrinsically and spontaneously to all projects being developed by the Land, Public Works and Transport Bureau. That is to say, the concurrent appropriation is reserved, as a spare fund, for the use of large-scale infrastructure and investment exclusively for the Land, Public Works and Transport Bureau. It can only be transferred by the Land, Public Works and Transport Bureau to its developing projects for payment. Hence, the amount of concurrent appropriation is not covered in the projects referred to in the various structures of PIDDA classified by natures, intervention areas, functions, scales of appropriation and economics. When the amount of concurrent appropriation is not enough to pay the specific projects, money is transferred firstly from the provisional appropriation; where the balance of the provisional appropriation is not enough, an addendum of the entire budget is needed. 483
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region 4. The Evolution of Expense of Government Procurement of Macao and its Market Size Firstly, it is highlighted that Macao is a member region of the WTO but not a signing party of the Agreement on Government Procurement, so the government of Macao SAR does not need to comply with its relevant obligations, including the notification provided for by the Agreement. In other words, the Government of Macao SAR does not need to notify information, concerning the exercises of government procurement by the conditions and specification set out in the Agreement, to the WTO. It can be presumed that the specification and the modality in force of available information related to government procurement of Macao SAR might not presently fulfil the requirement of the WTO. The information adopted by this study is based on the availability of open information from the government. The information of expenditure of government procurement of Macao SAR originates from the general execution of budgeted expenses, so the most direct method is to refer to the annual executed budget. As always, the government of Macao SAR publishes per annum, "General Account of the MSAR" (Conta Geralda RAEM, in Portuguese).16 The structure of the government budgetary plan is simply explained above. The registered expenses related to government procurement can be found in two chapters of the economic classification of the budgetary plan, which are "Goods and Services" and "Investment". As the expenses on human resources in relation to government procurement are included generally in the chapter "Personnel" and cannot be separated from it, this study applies the expenses related to government procurement practiced by government employers, but excludes their compensation. In addition, the government procurement of Macao SAR does not include activities related to defence, or the budget of government procurement has not any expenses on this item. We can find the circumstances of both issues from legal and administrative points of view. Pursuant to the first part of paragraph 3 of Article 19 of Basic Law of Macao SAR, "(t)he courts of the Macao Special Administrative Region shall have no jurisdiction over acts of state such as defense and foreign affairs", which implies that activities taken by the government of Macao SAR and the necessary payment related to such activities are not related to defence. So amongst the classification of budgeted expenses of the budgetary plan supra citato, there is no account related to defence. It can be presumed that if it was necessity to acquire materials related to defence, the government of Macao SAR could not pay for it by using any account existing in the budgeted expenses. Thus it can be seen that the expenses of government procurement of Macao SAR do not include the expense of defence. 16 General Account of the MSAR" (Conta Gero/ da RAEM) was named "Accounts for Region Management" (Contos de Gerencia do Territ6rio), before the reunification of Macao. 484
Study on Estimation of the Market Size related to the Government Procurement of Macao SAR Based on the conditions and limitations supra citato, the expenses spent in the procurement by the Government of Macao SAR can be calculated. Table 3 lists the GDP of Macao and the expenses related to government procurement of Macao SAR, as well as the percentage of expense related to government procurement to the GDP, from 2001 to 2007. These percentages reflect the market size of government procurement of Macao SAR. Table 3 - Percentage of the government procurement to the GDP of Macao SAR GDP' (in Pataca) Expenses of government procurement'(in Pataca) Percentage of Year Goods and government Amount Services3 Public investment• Total Amount procurement t:,% 1::,% to GDP (a) (b) (c) (b() d+ ) = (c) (e) = (d)/(a)x100% 2001 $49,704,405,000 -- $539,317,814 00 $993,047,285 00 $1,532,365,099.00 -- 3.08% 2002 $54,818,745,000 10.29 $543,612,274.74 $1,350,546,764.20 $1,894,159,038.94 23.61 3.46% 2003 $63,566,339,000 15.96 $572,585,932 50 $2,361,693,199 00 $2,934,279,131.50 54.94 4.62% 2004 $82,966,362,000 30.52 $663,656,653.10 $3,394,156,325.40 $4,057,812,978.50 38.29 4.89% 2005 $92,950,909,000 12.03 $778,366,035.70 $4,338,266,149.84 $5,116,632,185.54 26.09 5.50% 2006 $115,282,231,000 24.02 $873,974,189 02 $4,354,909,874.09 $5,228,884,063.11 2.19 4.54% 2007 $153,608,443,000 33.25 $3,622,268,691.18 $3,756,609,245.62 $7,378,877,936.80 41.12 4.80% Remarks: 1. Statistic and Census Services Bureau. Estimates of Gross Domestic Products 2007. Avai lable on its official website: http://www.dsec.gov.mo 2. Financial Services Bureau. General Account of the MSAR, from the financial years 2001 to 2007. 3. On and before 2006, the budgeting and accounting rules of public entities with financial autonomy were different from the former financial management system applied to general services, so the amounts of government procurement of those public entities with financial autonomy are not included from the amounts between 2001 and 2006, shown in column entitled "Goods and Services". 4. Public investment includes the chapter "Investment" in the classification of budgeted expenses of Macao SAR and the Plan of Investment and Development Expenses of Administration {PIDDA). For the same reason indicated in point 3 above, the amounts of investment contained in the private budgets of autonomous entities are not included in the column entitled "Public investment". In the meanwhile, the publ ic investment, which is deemed as government procurement, does not include the amount in the account of "Animals". Firstly, it should be noted that the economy of Macao has been increasing continuously from 2001 to 2007, partly due to the opening up of the monopoly of gaming concessions, causing the entrance of foreign direct investment. As a result this led to the building of large-scale infrastructures and construction of casinos and hote ls, fostering the dramatic increment of 209.04% of GDP within 7 years inclusive. The annual increments also represent a significant percentage, more than 10% per annum, and even over than 30% between 2004 and 2007. 485
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region Furthermore, since the entering into force of the System of Public Finance Management in March of 2006, the budgeting and accounting rules are integrated for all public entities which are mainly divided into non-autonomous agencies, agencies with administrative autonomy and autonomous agencies, enabling the integrated and unified format of a budgetary plan for the government as a whole, which helps substantially in the assessment and analysis of the budget. Taking into account that the budgeting rules for various autonomous agencies in 2007 onwards were different from the budgeting rule applied to non-autonomous agencies and agencies with administrative autonomy before 2006, and the budgeting rules used by the non-autonomous agencies and the agencies with administrative autonomy were not identical, forming diversified standards of budgetary plans of the entire government, therefore there existed divergence and diversity between them. Nonetheless, this divergence was permitted administratively and lawfully. Hence, there was not an integrated and unified specification for the functioning of budgetary plans of all public services on and before 2006. As shown in Table 3, the amounts in the column entitled "Goods and services" in 2006 and earlier exclude the expenses of autonomous agencies. Albeit the market size of government procurement given by these figures is understated, we can still see the positive evolution of expenses related to government procurement. In this regards, the amount of government procurement increased substantially. In spite of the market size of government procurement dropping nearly one percent in 2006, it was caused from the increase in GDP being much higher than the increment of expenses of goods and services. It does not imply that a recession of government procurement emerged in 2006. Based on the same reason of the integration and unification of budgeting and accounting rules of government, Table 3 calculates the expenses related to government procurement in 2007, including the expenses of all public entities, which are recorded on the account entitled "Goods and Services" in the credit side of Consolidated Account by Economic Classification of "General Account of the MSAR for 2007"卫 The registered expenses are MOP$3,622,268,691.18. As this amount includes the expenses related to goods and services of all 41 public agencies and was more than the number of public agencies included in 2006, the amount of that expense is 314.46% higher than the amount of MOP$873,974,189.02 registered in the General Account for 2006. The amount of expenses on "Goods and Services" contained in the General Accounts of MSAR of Year 2007 was normalized consonant to the enforcement of the System of Public Finance Management and increased dramatically by 41.12% compared with the amount of 2006. In this period the economic growth of Macao was raising in line with the continuous opening of new casinos and hotels, so that the GDP of 2007 increased 33.25%, so the expenses of government procurement occupied merely 4.80% of the GDP in 2007. 17 General Account for the MSAR of Year 2007, published in the Supplement of Series II, No. 22 of the Of-ficial Gazette of the Special Administrative Region of Macao, on 9 th June of 2009 486
Study on Estimation of the Market Size related to the Government Procurement of Macao SAR The annual increase of percentage of government procurement to GDP for 2007 was only 0.26% in comparison with 4.54% in 2006. Whereas the amount of expenses of goods and services before 2007 contained in Table 3 does not include the amount of autonomous agencies which occupies a large percentage of it, it can be presumed that, in fact, the real percentage of expenses of government procurement in 2007 to the GDP decreased, and should not be the positive incremental proportion shown in Table 3. 5. Conclusion Government activities occupy a relatively important proportion of total economic activities, as well as playing a positive function in promoting economic development. The assessment of commerce and trade therefore cannot ignore the role of government. In Macao the government's procurement activities have a significant influence on the private market. Consequently, it is very important to understand the weight of government procurement in the market, as it does not only help the government to define proper economic policy in promoting the development of the private sector, but also to define the procurement policy of government, encouraging greater exertion of enterprises in the private sector to participate in the procurement activities of the government. This promotes the efficient utilization of public resources and the effective control of public funds, according to the underlying principle of value for money. In the past, the public finances of the government of Macao SAR did not reflect completely the entire expenses of all public services in terms of goods and services and, therefore, the real proportion of expenses of government procurement to the GDP could not be correctly calculated. Moreover, there was no way of knowing the size of the gap in government procurement in the activities of commerce and trade, to facilitate the development of relevant policies to guarantee the economic growth. Starting from the System of Public Finance Management entered into force in March of 2006, all public services need to prepare and execute their budgets by an integrated and unified budgeting system. Therefore it was possible to calculate the total expenses of goods and services of the government as a whole from 2007. Independent to the discussion of the reasons why the economic growth of Macao accelerated so rapidly, the government of Macao SAR puts in correspondent material resources for regional development in achieving good governance, engaging in large-scale investment and maintaining quality government services. Based on the rapid growth of the GDP and the expenses of government procurement, the latter occupies merely 4.80% of the former, which is much lower than the 10% to 15% of the member states of WTO and 7.57% of the member states of OECD, as well as a little lower than the non-member states of OECD. In short, the expenses used in the government procurement by the government of Macao SAR are not high relatively. Considering that the entire economy of Macao relies heavily on the development of gaming and tourism industries, the estimated 4.80% of GDP as being taken up by government procurement cannot reflect precisely the real proportion of the government procurement 487
Collection of Articles on the Legal System of Government Procurement in Macao Special Administrative Region in the commerce and trade. However, this study provides a preliminarily understanding of the crucial role in the entire economic development of Macao played by government procurement. 488
