澳门蓝皮书澳门蓝皮书BLUEBOOKOFMACAU《澳门蓝皮书》收录了各方专家学者跟踪分析每一年度澳门相关领域的发展状况并提出预测和建议的多篇研究成果，至今已连续出版八年。2015~2016年度《澳门蓝皮书》分总报告、政治法制篇、经济贸易篇、经济适度多元发展研究篇、社会文化篇、附录六个部分，较为全面地反映了澳门当年的政治、经济、社会发展状况，涉及澳门公共行政改革、公共服务、电子政务的发展，社团和非政权性市政机构的建设，博彩业中期检讨及其与其他产业的联动，经济适度多元发展的现状及展望，医疗服务、食品安全、禁烟立法等民生方面。2015年，澳门经济进入调整期，产业结构面临转型，澳门特区政府加大力度推进经济适度多元发展并取得一定成效。本书专辟篇章讨论经济适度多元发展，紧扣时代热点，及时反映了2015年澳门经济社会的发展趋势，对政策规划的制定和实施具有较大参考价值。澳门蓝皮书BLUEBOOKOFMACAU主编／吴志良　郝雨凡执行主编／林广志　娄胜华定价：　　元98.00“皮书说”微信出版社官方微信中国皮书网：www.pishu.cn皮书序列号：B-2009-116内赠数据库体验卡版®澳门经济社会(2015~2016)20162016发展报告邮发代号：2-2936中国社会科学院创新工程学术出版项目澳门基金会网站ANNUALREPORTONECONOMYANDSOCIETYOFMACAU(2015-2016)·权威平台·智库报告·连续发布

澳门经济社会发展报告（2015~2016）ANNUALREPORTONECONOMYANDSOCIETYOFMACAU(2015-2016)主  编／吴志良 郝雨凡执行主编／林广志 娄胜华澳门蓝皮书BLUEBOOKOFMACAU本丛书由澳门基金会策划并资助出版

图书在版编目（ＣＩＰ）数据　　澳门经济社会发展报告．２０１５～２０１６／吴志良，郝雨凡主编．－－北京：社会科学文献出版社，２０１６．６（澳门蓝皮书）　　ＩＳＢＮ９７８－７－５０９７－８８７９－０　　Ⅰ．①澳…　Ⅱ．①吴…②郝…　Ⅲ．①区域经济发展－研究报告－澳门－２０１５～２０１６②社会发展－研究报告－澳门－２０１５～２０１６Ⅳ．①Ｆ１２７．６５９　　中国版本图书馆ＣＩＰ数据核字（２０１６）第０５１７１９号澳门蓝皮书澳门经济社会发展报告（2015~2016）主　　编／吴志良　郝雨凡执行主编／林广志　娄胜华出版人／谢寿光项目统筹／沈　艺　高明秀责任编辑／沈　艺　许玉燕出　　版／社会科学文献出版社·当代世界出版分社（０１０）５９３６７００４地址：北京市北三环中路甲２９号院华龙大厦　邮编：１０００２９网址：wwwssapcomcn发　　行／市场营销中心（０１０）５９３６７０８１　５９３６７０１８印　　装／北京季蜂印刷有限公司规　　格／开本：７８７ｍｍ×１０９２ｍｍ　１／１６印张：２７　字数：４７５千字版　　次／２０１６年６月第１版　２０１６年６月第１次印刷书　　号／ＩＳＢＮ９７８－７－５０９７－８８７９－０定　　价／９８００元皮书序列号／Ｂ－２００９－１１６本书如有印装质量问题，请与读者服务中心（０１０－５９３６７０２８）联系版权所有翻印必究

主编简介吴志良　１９８５年北京外国语学院葡萄牙语专业毕业；１９８６年赴葡萄牙进修；１９９１年在澳门东亚大学完成公共行政课程；１９９７年获南京大学历史学博士学位。现任澳门基金会行政委员会主席。又任澳门学者同盟主席、全国港澳研究会副会长、中国中外关系史学会副会长、中国明史学会理事、中华艺文奖评审委员会副主任、作家协会全委会委员，以及澳门大学、北京外国语大学客座教授。主编《澳门论丛》、《新澳门论丛》、《濠海丛刊》和《澳门法律丛书》等丛书百余种，也是《粤澳公牍录存》、《澳门丛书》、《澳门百科全书》和《澳门总览》的双主编之一，并合作主编《明清时期澳门问题档案文献汇编》、《粤澳关系史》、《澳门历史新说》、《澳门编年史》、《澳门史新编》、《中国地域文化通览·澳门卷》和列国汉学史书系（２５部）。著有《葡萄牙印象》、《澳门政制》、《青年与澳门未来》、《东西交汇看澳门》、《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》（中、葡文版）、《澳门政治制度史》、《一个没有悲情的城市》和《悦读澳门》。合著有《葡萄牙投资指南》、《澳门政治社会研究》、《镜海飘渺》、《东西望洋》、《过十字门》、《早期澳门史论》及ＲｅｖｉｓｉｔａｒｏｓｐｒｉｍóｒｄｉｏｓｄｅＭａｃａｕ：ｐａｒａｕｍａｎｏｖａａｂｏｒｄａｇｅｍｄａＨｉｓｔóｒｉａ。郝雨凡　澳门大学社会科学学院院长，政治科学讲座教授，博士生导师。著名国际问题专家，先后于１９８４年和１９８９年获得美国约翰霍普金斯大学高级国际问题研究院硕士和博士学位，曾任哈佛大学国际问题中心麦克阿瑟研究员、美国科盖特大学（ＣｏｌｇａｔｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ）政治科学教授及亚洲研究何鸿毅讲座教授。多年从事国际关系、中美关系、决策学、腐败理论及澳门

社会发展等研究。先后出版２０余部学术专著和编著，并有众多学术文章在国际主要学术刊物中发表。英文近作有：ＭａｃａｏａｎｄＳｉｎｏ⁃ＵＳＲｅｌａｔｉｏｎｓ（ＬｅｘｉｎｇｔｏｎＢｏｏｋｓ，２０１０），ＣｈｉｎａｓＰｏｌｉｃｉｅｓｏｎＩｔｓＢｏｒｄｅｒｌａｎｄｓａｎｄｔｈｅＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＩｍｐｌｉｃａｔｉｏｎｓ（ＷｏｒｌｄＳｃｉｅｎｔｉｆｉｃ，２０１０），Ｓｉｎｏ⁃ＡｍｅｒｉｃａｎＲｅｌａｔｉｏｎｓ：ＣｈａｌｌｅｎｇｅｓＡｈｅａｄ（Ａｓｈｇａｔｅ，２０１０），ＣｈａｌｌｅｎｇｅｓｔｏＣｈｉｎｅｓｅＦｏｒｅｉｇｎＰｏｌｉｃｙ：Ｄｉｐｌｏｍａｃｙ，ＧｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎａｎｄｔｈｅＮｅｘｔＷｏｒｌｄＰｏｗｅｒ（ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓｏｆＫｅｎｔｕｃｋｙ，２００９），ＣｈｉｎｅｓｅＦｏｒｅｉｇｎＰｏｌｉｃｙＭａｋｉｎｇ：ＳｏｃｉｅｔａｌＦｏｒｃｅｓｉｎＣｈｉｎｅｓｅＡｍｅｒｉｃａｎＰｏｌｉｃｙＭａｋｉｎｇ（Ａｓｈｇａｔｅ，２００６）。中文近作有：《转型中国的社会正义问题》（广西师范大学出版社，２０１３）、《澳门学引论》（社会科学文献出版社，２０１１）、《澳门文化创意产业：策略与发展》（中国社会科学出版社，２０１１）、《中国人文社会科学３０年回顾与展望》（复旦大学出版社，２００８）、《中国外交决策》（社会科学文献出版社，２００７）、《布什的困境》（时事出版社，２００５）、《白宫决策》（东方出版社，２００２）、《瞬间的力量》（新华出版社，２００２）、《限制性接触》（新华出版社，２００１）、《无形的手》（新华出版社，２０００）等。曾任北京师范大学、北京大学、清华大学和中国人民大学客座教授，韩国汉城东亚研究所、日本国际大学、日本庆应大学和美国布鲁金斯学会客座研究员。现为复旦大学、上海外国语大学、北京外交学院兼职教授，《澳门研究》主编，《南国学术》编委会主任。

摘　要摘　要２０１５～２０１６年《澳门蓝皮书》由总报告、政治法制篇、经济贸易篇、经济适度多元发展研究篇、社会文化篇五大部分共２２份报告组成。随着澳门经济进入深度调整期，本书以翔实的统计数据和实地调查资料为依据，重点探讨澳门经济主要方面的发展状况，以及推进经济适度多元化、实现经济持续发展的可能路径，包括博彩收入下滑对政府财政的影响、博彩业中期检讨、经济适度多元发展、区域合作等问题，以及非博彩经济、会展业、旅游业以及文创产业等新兴行业的发展现状和相应对策。本书认为，澳门的经济在２０１５年已基本实现平稳着陆，且应在此基础上以博彩中期检讨为契机，全面规范博彩行业发展；要处理好博彩经济与非博彩经济之间的关系；要积极主动地参与“一带一路”、自由贸易区建设和“走出去”等国家战略，同时结合澳门自身的优势，从服务国家战略中为自身准确定位，继续为国家全面深化改革和扩大开放发挥独特而重要的作用，与国家共同发展和共同进步。经济的深度调整，无可避免地带动澳门本地社会出现第二次深刻转型。本书从“政治法制”和“社会文化”两个方面出发，认为此次社会转型以深化制度建设、注重发展质量为重点。随着社会分化加速、社会结构中产化、社团政治化以及与内地融合的趋势日益明显，政府和民间社会皆有必要回应各种衍生出来的诉求和需求。调整公共部门职能、开展电子政务、改善公共服务质量、筹设市政机构，以及深化各项民生领域的供应和管理体制建设，特别是经济房屋、医疗保障、食品安全、赌场禁烟、文化遗产、文化教育等，都是回应的具体表现。本书针对上述问题，在各篇分报告中提出可能的对策建议。１００

澳门蓝皮书本书另附有《澳门概况》，而本年度更特别整理出自澳门特区成立以来至２０１４年的主要指标数据，涵盖社会、环境、民生和经济方面。读者在了解澳门各个领域的最新发展与变化之余，亦能通过时间序列掌握特区成立以来各项主要指标的变化趋势，从而能更客观地评价澳门特区成立以来的发展成果。２００

目　录目　录Ⅰ　总报告１　２０１５：拐点孕育新起点《澳门蓝皮书》课题组／００１…………………Ⅱ　政治法制篇２　公共行政改革：部门调整与效率提升蒋朝阳／０１２…………………３　政府公共服务质量：实施状况与改进方向鄞益奋／０３８……………４　澳门特区电子政务发展现状（２０１４～２０１５年）张　毅／０５３………５　澳门社团发展与社会政治生态变化分析娄胜华／０６５………………６　非政权性市政机构的设立与展望陈震宇／０８４………………………Ⅲ　经济贸易篇７　澳门经济发展状况、质量与趋势分析柳智毅／０９８…………………８　２０１５年博彩业中期检讨：现状与趋势分析吕开颜／１１８……………９　赌收下滑：趋势与对策曾忠禄／１３４…………………………………１０　粤澳自贸区合作：进展、问题与趋势杨道匡／１４９…………………１１　澳门对外关系与经贸发展：状况、问题与建议叶桂平／１６８………１００

澳门蓝皮书Ⅳ　经济适度多元发展研究篇１２　经济适度多元化发展：政策导向与实施途径庞　川／１８５…………１３　澳门非博彩业经济发展状况与趋势预测刘成昆／１９９………………１４　会展业：发展现状、问题与趋势陈　艳／２１４………………………１５　澳门文化产业基金：运行现状与未来发展徐秀菊　向　勇　林广志／２３４………………………………………１６　澳门旅游休闲产业：现状、问题与趋势赵伟兵／２４８………………Ⅴ　社会文化篇１７　《经济房屋法》的修订与公共房屋供给：法律、现状与问题邱庭彪／２６３………………………………………１８　经济社会发展与优质医疗服务供给：现状、问题与建议尹一桥／２７９………………………………………１９　澳门食品安全控制：现状、机制与趋势汤家耀／２９９………………２０　娱乐场所禁烟：立法与实践的回顾与展望庞欣新／３１７……………２１　“申遗”十周年：澳门历史遗产的保护与挑战杨开荆／３２８………２２　澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题郭晓明／３４８…………Ⅵ　附录２３　澳门概况陈震宇／３７３…………………………………………………Ａｂｓｔｒａｃｔ／４０７……………………………………………………………………Ｃｏｎｔｅｎｔｓ／４０９……………………………………………………………………２００

2015：拐点孕育新起点总　报　告Ｓｙｎｏｐｓｉｓ１2015：拐点孕育新起点　《澳门蓝皮书》课题组摘　要：　２０１５年，面对世界经济增长乏力、国内经济持续下行、本地赌收连续下滑的复杂形势，澳门特区对内严格依法施政，对外承接“一带一路”发展战略，开拓对外经贸网络，着力推动经济适度多元，使特区经济和社会进入回归后第二次深刻的转型。２０１６年，以博彩中期检讨为契机，全面规范博彩行业发展是澳门经济社会发展的主要任务，预期博彩经济与非博彩经济之间的矛盾将得到缓和，这有助于经济结构实现多元转型。国家在“十三五”规划中，给予澳门“世界旅游休闲中心”的功能定位，明确澳门今后一段时期的发展方向。为了实现这个目标，特区政府将按照《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）基础方案》，持续推动各项建设，力争把澳门建设成“具有国际先进水平的宜居、宜业、宜行、１００

澳门蓝皮书宜游、宜乐的城市”。关键词：　澳门　经济多元　分析展望刚刚过去的２０１５年，是澳门挑战与机遇并存的一年。这一年，在博彩连续收缩的状态下，澳门经济仍实现平稳着陆，社会领域的发展更加注重质量。如果说１３年前博彩业开放带动了澳门特区第一次深刻转型，那么２０１５年就是澳门特区进入第二次深刻转型的转折点，而且转型并非只发生在经济和部分社会层面，而是涉及经济、社会、政治行政，以至澳门独特性的层面，不但环环相扣，而且庞大复杂。面对这次转型，社会各界既要尽力做好本分，更要凝聚共识、明辨方向，共同为澳门特区中后期的可持续发展出谋献策、贡献力量。一　经济发展总形势受外围经济增长放缓影响，入境旅客数量减少，服务出口下跌，内部消费转趋审慎。澳门本地生产总值因而录得显著下滑，首三季度实质收缩２５％，预计全年下跌约２５％。经济调整对公共财政状况产生显著的影响。根据财政局的资料，２０１５年１～１１月的公共财政收入（不包括自治机构）比２０１４年同期下跌２９９％。政府在２０１５年１０月宣布实施紧缩措施后，虽预计可节省１４亿澳门元，但为有力保障澳门社会发展，财政预算支出尤其是社会发展领域的财政预算支出仍保持增长趋势，同期整体开支仍比２０１４年上升１７３％，结余比２０１４年萎缩５６９％。整体而言，虽然公共财政仍有盈余，但特区政府采取了必要措施，以维持公共财政的长远稳健。而本地居民工作收入中位数未受经济严重下滑的影响，全年保持在每月１５０００澳门元左右，失业率在全年亦维持在２％以下。２００

2015：拐点孕育新起点（一）赌收下跌，结构调整刻不容缓澳门回归以来，博彩业一直保持强劲的增长势头。从２０００年到２０１３年，年均增长率高达２８％。２０１４年６月澳门博彩业的发展出现拐点，当月博彩收入比２０１３年同期下降３７％，随后下降趋势逐渐扩大，２０１５年２月下降幅度达到了４８６％。到目前为止，澳门的博彩业已持续下滑２０个月①。另外，博彩企业承受着高额赌税和大量的社会责任，其日常经营亦受政府的严格制约。２０１５年，有关部门加强规范博彩行业的财务交易，例如中国人民银行与澳门金融管理局签署《关于防范洗钱和恐怖融资活动谅解备忘录》、澳门金融管理局在澳门银行或收单机构推行“国内银行卡在线监控系统”，并实施控烟法和持续限制赌桌数目增长。当面临邻近地区如越南、菲律宾等地开放赌权和大量出现的虚拟赌场竞争，博企本身无法适时调整竞争策略迎击对手。就在博彩业面对外地激烈竞争的同时，经营娱乐场贵宾厅业务的多金集团前账房总监涉嫌亏空公款导致一批存款人蒙受巨额金钱损失的事件，揭开了澳门博彩行业管理上长期存在的漏洞。澳门博彩业正遇到赌权开放以来最大的挑战。赌收下降使人们把近年来对博彩业的复杂心态表露无遗。一方面，人们认为，博彩业门槛低且地域性强，总有一天会被其他地方分一杯羹，赌收的下降无可避免。另一方面，澳门人习惯享受高额博彩税带来的社会福利，赌收下降无疑会影响到政府提供福利的能力。博彩收入下降同时预示着，澳门产业结构向博彩业过度倾斜导致经济以至社会发展不可持续的问题已浮出水面。就业结构在２０１５年随着经济调整也有所转变。根据２０１５年９～１１月的就业调查结果，博彩及博彩中介业就业人数有所减少，酒店业就业人数则有所增加，其中不排除有营运大型综合度假项目的企业通过内部调职的方法解决博彩业人手过剩的情况。尽管过去数年澳门一直强调经济适度多元的重要性，但赌收急速下滑再３００①见本书曾忠禄《赌收下滑：趋势与对策》，第１３４页。

澳门蓝皮书一次为澳门的发展敲响警钟，从中央到特区政府再到社会各界都前所未有地意识到澳门经济改革的必要性。经济结构改革无疑是所有国家和地区都面临的任务，澳门经济所处的环境不容乐观。不仅过去出口贸易所依靠的欧美发达经济体陷入连续的金融危机，导致需求疲软、增长乏力，而且近年经济发展的主要动力———内地经济，也在进行深度结构调整。尤其是珠三角地区，面临着原材料价格上涨、工人成本上升等挑战，一大批低附加值企业正被市场淘汰。澳门的博彩业正处于发展新阶段，其表现形式除了监管加强外，还有外部竞争日趋激烈及新鲜感下降①。因此，澳门的经济结构改革是在逆境当中进行，难度极高。（二）全力推动旅游业发展，对抗经济下行压力政府当前不仅要解决市场失灵所引起的博彩经济、非博彩经济之间的矛盾，同时也要鼓励一些正面的市场的外部性。通过刺激消费，避免经济规模过度收缩，成为特区政府在下半年采取应对措施的主要目的。当中，旅游业是特区政府优先刺激的方向，旅游业除了带动酒店、零售及餐饮等行业的消费，维持居民就业外，还能培育商务会展、医疗及文化创意等产业，促进经济适度多元。这些措施包括：扩大格兰披治大赛车的举办规模，举办首届“澳门光影节”，并配合其他在下半年举办的活动项目，例如澳门美食节、拉丁城区大巡游等，以延长节庆效应。与此同时，部分大型综合度假项目在２０１５年落成启用，非博彩元素大大增加，成功吸引中国内地以外其他地方的客源，其中又以香港、台湾地区和菲律宾的旅客增长最显著。２０１５年１２月入境澳门旅客有２６３４万人次，按年增加了３７％，且过夜旅客按年增加１４２％至１３３万人次，占总数的５０５％，是２０１３年１月以来最高的单月比例。（三）明确澳门习惯水域，推动澳门经济适度多元２０１５年１２月２０日，国务院公布新的《中华人民共和国澳门特别行政４００①见本书曾忠禄《赌收下滑：趋势与对策》，第１３５～１３６页。

2015：拐点孕育新起点区行政区域图》，确定澳门水域和陆地界线，对澳门的长远意义不亚于２００２年博彩业开放的决定。通过这次重新划界，澳门特区管辖８５平方公里的水域，比原有陆地面积大一倍以上，不但能解决过去因为没有本身水域而衍生出的多种管理问题，例如疏浚物处理、海水倒灌，以至偷渡问题，而且能为发展海洋经济、推动经济适度多元化创造必要的条件。行政长官崔世安率领的政府代表团于２０１５年９月造访浙江省舟山市，为澳门发展海洋经济吸取经验。（四）对接“一带一路”发展战略，开拓对外经贸网络根据国家发展和改革委员会、外交部及商务部在２０１５年３月联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和２１世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，内地与港澳台的合作将在“一带一路”的发展战略下有所深化，以期建设粤港澳大湾区。广东省与澳门特区在过去多年共同参与的合作项目，在２０１５年已见初步成果。中国（广东）自由贸易试验区的挂牌和横琴澳门青年创业谷的启动，标志着两地合作正稳步进入新的阶段，其中试验区横琴片区内的临澳区块、休闲旅游区块、文创区块和科技研发区块，都是配合澳门建设成“世界旅游休闲中心”而设立的。粤澳两地的紧密关系又随着《关于推动澳门财政资金参与粤澳合作专案建设的框架协定》的签署而更加巩固，标志着彼此的合作正朝着制度化的方向不断推进。此外，内地与澳门通过签署《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉服务贸易协议》，使双方从２０１６年６月１日起基本实现服务贸易自由化。澳门企业进入内地市场的门槛大幅降低，有利于澳门发展博彩业以外的其他服务行业。“一带一路”的发展战略，也为澳门拓展对外关系和经贸发展提供了新的契机。除了建设原有的“三个平台”———葡语国家食品集散中心、中葡经贸合作会展中心和中葡中小企业商贸服务中心之外，澳门大可凭借其独特的侨胞联系以至语言文化优势，加强与亚太与东盟国家、欧美国家的经贸往来和文化交流，拓展经贸投资的多元化。然而，由于全球经济在２０１５年基本处于停滞以至不景气的状态，澳门在拓展这些对外关系时仍力有不逮，加５００

澳门蓝皮书上政府目前的施政重点仍为民生经济的改善，澳门社会今后应多着眼于对外国际交流，通过内外兼治的手段，发挥好服务商贸平台的潜在功能，从而实现本身经济的适度多元化和各项功能定位的目标①。而中国人民银行批准及同意澳门人民币清算行为葡语系国家银行同业提供人民币清算服务，更有利于澳门建立中国与葡语系国家金融中心的地位。由此可见，在澳门经济适度多元化的进程中，除了进一步扩充现有的会展业和与旅游休闲有密切关系的行业，例如酒店饮食业、批发零售业和文化创意产业的规模之外，发展与海洋有关的特色产业以及区域性金融服务业也是构建澳门经济新支柱的重点行业。二　法制建设新形势“依法治国”是我国在２０１５年的政治生活中经常谈及的主题，特区政府在过去一年时间里，在施政上也紧紧围绕此一理念对一系列的政策做出调整，严格执行各项土地法规、提升民生领域的法治水平及推动多层次的政治参与，用实实在在的行动回答澳门市民法治究竟是什么，要怎样的法治，如何解决好社会不公平的现象。２０１５年无疑是澳门法制建设重要的里程碑。（一）严格落实《土地法》，重建市民对政府的信任回归以来，澳门经济和社会经历了多年的急速发展，一些新的法律法规未能及时出台，一些旧的法律法规未能适时修订。信心的缺失，会造成市民对政府的负面印象越来越严重。首当其冲的是土地部门和土地政策，发展商得到了政策弹性，却没有让私营房屋市场健康发展，高楼价造成市民家庭生活困窘，但是没有人因此受到惩罚，这也造成整个社会对法治信心的缺失，如果没有法治，社会当中就没有信心可言。信心不仅对政府而言是至关重要的，对经济也同样如此。６００①见本书叶桂平《澳门对外关系与经贸发展：状况、问题与建议》，第１８３～１８４页。

2015：拐点孕育新起点２０１５年，特区政府先后六次启动土地收回程序，宣告２２幅总面积达８３０００多平方米的闲置土地批给失效，并承诺将回收土地、优先发展公共房屋，以满足市民对公共房屋的需要。“依法治国”就是要建立市民对政府的信任，政府在做出决策的时候，非常重要的一点是，让市民感受到政府是公正地发挥自己的作用，其决策是为大多数市民服务的。特区政府以土地为切入点，全面严格执行《土地法》相关的法律法规，并把相关红利转化到民生领域，其做法得到了社会各方的肯定。（二）以法制形式推动民生各领域发展２０１５年政务民生方面在取得一定进展的同时，也涌现出一些值得关注的议题。首先，在法制建设方面，特区政府展开了修改《预防及控制吸烟制度》及《民法典》不动产租赁法律制度的立法程序，同时展开《预算纲要法》的制定，以及《社会房屋法律制度》《以冰鲜禽取代活禽供应》《澳门建筑废料管理制度》的修订等公开咨询。其次，特区政府继续追求行政程序合法，强化官员和公务人员依法施政的意识，如廉政公署和审计署发表多份报告揭露多项行政缺失问题等。法制建设的进展虽然标志着澳门社会制度化建设的进步，但如果制度化在内容上与社会现实出现错位，则会使其实践出现偏差，导致社会争议丛生，值得社会深思。２０１５年比较突出的例子包括立法会延长修订《预防及控制吸烟制度》法案的细则性审议时间、预备实施《物业管理业务的清洁及保安雇员的最低工资》法案导致物业管理公司拟向多座住宅大厦大幅增加管理费、“海一居”事件、“优步”事件等。（三）培育公民素质，推动多层次公共参与特区政府在２０１５年提出，计划筹设的非政权性市政机构，有望成为促进公共参与的其中一个重要平台。在《澳门基本法》框架下的市政机构，并非地方行政或地方自治机构，而是以实现地方治理为目的的服务和咨询组织。将来的市政制度，既要尊重历史，也要面向未来，而由于向政府提供咨７００

澳门蓝皮书询意见是市政机构的主要职能之一，因此市政机构在组织设计上有必要注意成员的代表性和认受性，也要注意一般居民的参与。２０１５年发生的一系列社会事件，一方面反映出各持份者对切身利益乃至公共参与的关注，另一方面从其演进过程中反映出持份者各方的公民素质仍有待提高。提升公民素质，除了加强对青少年的教育之外，社会本身也应该营造充分而理性的公共参与氛围。而自特区成立以来，澳门社团的发展变化反映出政治环境的变化与社会结构以及社会政治生态的转变，尤其表现为社会分化加速、社会结构中产化，以及社团政治化的发展趋势。部分新兴团体过去数年曾热衷于以激进方式表达诉求，但随着２０１４年香港“占领行动”对社会民生的严重影响逐渐浮现，以及新兴团体内部纠纷明朗化，这种表达方式如今因不获包括新兴社团内部主流在内的主流社会认同而基本趋向沉寂。即使是喊口号式的游行活动，在２０１５年的规模也比过去大幅缩小。要预防社会分化加速导致的社会矛盾加剧，建设让不同持份者都能参与的开放平台实在很有必要，这样除了能达至提升公民素质的目的之外，也可促进社会治理长远综合能力的提升，使持份者各方能通过充分的沟通而达至相互理解，能确保在一个和谐的环境下回应多元化社会表达的需要，减少彼此之间的误判。三　未来发展趋势（一）以博彩中期检讨为契机，全面规范博彩行业发展　　博彩业虽是占澳门经济比重最大的产业，但其产业政策一直处于模糊的状态，政府在土地和人资供应上倾向于博彩业，令博彩业得到快速发展，但亦造成租金上涨、人资紧张等经济不稳定的情况。社会有批评意见认为，政府被特殊的利益集团左右，在制定政策时受特定利益集团影响，这些特定政策对于其他实体经济的发展并没有产生积极的作用。２０１６年，特区政府将展开博彩中期检讨，站在新一轮改革的关口，我８００

2015：拐点孕育新起点们有必要重新审视博彩业自身的发展及其对澳门其他产业的影响作用，博彩中期检讨是澳门下一个发展周期的标志。有关当局在博彩业发展中期检讨中，预计会采取措施加强对中介人营运的监管，以及在贵宾厅推广“诚信博彩”，使澳门的博彩业在长远健康发展的同时，也能进一步与国际管理标准接轨。（二）持续推动“世界旅游休闲中心”的建设要取得经济结构改革的成功，既要有长期的视野，也要考虑到短期效应，掌握合适的节奏和顺序。经济上，首先要在博彩经济、非博彩经济之间的关系中找到一种平衡。建设“世界旅游休闲中心”，是国家经济社会发展规划给予澳门的功能定位，为了实现这个目标，特区政府在２０１５年设立“建设世界旅游休闲中心委员会”，并在１１月１７日行政长官崔世安发布２０１６年度施政报告的同一天，公布《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）基础方案》，明确提出：到２１世纪３０年代中期，“建成一个特性具有以旅游为形式、以休闲为核心、以中心为方向、以世界为品质，具有国际先进水平的宜居、宜业、宜行、宜游、宜乐的城市”，同时重视提高居民生活素质、提升教育水平和环境保护成效、加强政府施政效能和法治建设，力争全面提升澳门城市综合水平。虽然受基础方案的属性所限，规划目前仅列出工作原则，具体的工作方案和项目仍留待日后充实，但规划方案的公布毕竟为澳门特区的中期发展提出了愿景和目标。更重要的是，它为澳门今后一段时期的发展明确了方向，有助于社会聚焦将来，为下一代的幸福铺路。（三）全力加快基建项目建设速度“打铁还需自身硬。”澳门的发展转型，离不开城市硬件的建设和更新。但在旧区重整和基础设施的建设上，行业的投资多年来严重落后。过去这种增长模式主要是靠博彩业的扩张支撑的，但是从长期来看，这种模式是不可持续的，会影响到澳门经济的可持续增长，政府对公共交通、城市发展等领９００

澳门蓝皮书域的公共财政投入不足。在２０１６年，澳门基建方面有不少计划中的投资可启动，如２０１７年港珠澳大桥通行，澳门的口岸区、道路网基建应要立即启动，不足两年的时间较紧迫，珠海段基建已紧锣密鼓，澳门段则尚未完成。另外，横琴新区规划已决定澳门轻轨与广珠城轨对接，因而可加快推进；公屋工程等也在一定程度上有助于ＧＤＰ的正增长①。更进一步，应扩大教育、医疗等民生领域的投入。（四）全面检讨特殊行业补助制度社会上对特殊行业的补贴制度存有争议，有的时候认为只要对经济适度多元有利的产业，给予补贴都是正确的，但是其实情况并非如此，市场要竞争就不能有这样的补贴，要避免市场机制无法有效运作的情况，其中的一个主要的问题就是要创建一个能够让市场发挥作用的机制，市场并不是存在于真空之中的，但是也要为市场确立一些规则来塑造这个市场，否则市场活动无法造福大众。要真正的鼓励市场竞争，政府可以发挥重要的作用，虽然澳门特区政府相对比较弱势，但是在包括创新、青年创业和其他有助于经济适度多元的经济活动中也可发挥重要的作用。当前，互联网经济正以创新的思维不断打破现存的技术壁垒，成为全球经济发展的重要驱动力。有关当局应留意创新研究对社会经济的重要价值，并透过支持创新性研究对经济活动产生正面的外部性影响。创新性研究是研发工作当中的一个重点，公共资金应当主要用于支持创新性研究的进行。结　语连续一年多的赌收下降确实给澳门社会的各个层面带来了巨大影响。澳门特区政府及居民均应对此做好充分的心理准备，以良好的心态面对博彩业及各行业经济的新发展。从积极的角度看，此次博彩业引发的重大调整也为０１０①杨道匡：《扩张财策　基建加快上马救市》，《澳门日报》２０１５年９月１５日，第Ａ１０版。

2015：拐点孕育新起点各行业回顾自身不足、抓住调整的机遇、增强自身竞争力开辟了契机。毕竟，在经济形势大好的情况下，只要遵循旧途就能获得较高收益，只有较少的企业和行业能够具有前瞻意识，居安思危，主动改变。而在经济形势转差的局面下，不提高、不竞争就可能被淘汰出局。因此，无论是主动出击还是被迫行动，都有利于社会加快产业转型，提高澳门产业经济的整体素质。１１０

澳门蓝皮书政治法制篇ＰｏｌｉｔｉｃａｌａｎｄＬｅｇａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ２公共行政改革：部门调整与效率提升　蒋朝阳摘　要：　本文全面回顾了澳门回归以来的公共行政改革情况，具体分析了２０１５年公共行政改革方向与措施，并对２０１５年公共行政改革取得的成效进行了归纳，对２０１６年公共行政改革进行了展望，并对未来深化澳门公共行政改革提出了思路。关键词：　澳门　公共行政　改革　部门调整２０１５年初，澳门第四任行政长官崔世安在施政报告中提出，将精兵简政作为特区政府施政的重点，对整个公共行政架构进行职能重组和转移合并，研究设立非政权性的市政机构，改善跨部门合作机制，提升公共行政效率。２１０蒋朝阳，北京大学法学博士，澳门大学法学院副教授，研究方向为宪法、澳门基本法和行政法。∗∗

公共行政改革：部门调整与效率提升根据行政长官的施政报告，澳门从２０１５年开始了新的一轮公共行政改革。２０１５年开始的公共行政改革是澳门回归以来公共行政改革的延续，它在坚持“以人为本”“科学决策”的施政理念的基础上，以“提升政府治理水平，实现社会善治”为目标，呈现与以往公共行政改革不同的特色，并将对未来澳门公共行政的发展产生较大的影响。一　澳门回归以来公共行政改革回顾澳门回归以来的公共行政改革大致可以分为两个阶段：第一个阶段从特区政府成立以来至２００９年１２月１９日第一任和第二任行政长官管治时期，第二个阶段从２００９年１２月２０日至２０１４年１２月１９日第三任行政长官管治时期。在第一个阶段，澳门特区第一届政府确立了特区公共行政基本架构。澳门特区第一届政府、立法会、司法机关由全国人大澳门特区筹委会筹备成立。关于特区第一届政府的架构，根据《澳门基本法》，特别行政区政府是特别行政区的行政机关，政府设置为司、局、厅、处①，取消了原政务司架构，行政架构从原来的六级改为四级。同时，根据《澳门基本法》的规定，也设立廉政公署、审计署、海关；在澳门特区成立后，非政权性市政机构设立以前（２００１年１２月３１日前）②，原澳门两个市政机构改为临时市政机构，不再具有政权性。这样，就澳门特区公共行政体制来看，已不存在所谓中央行政与地方行政的划分，同时出现了行政长官领导的独立行政，即廉政公署和审计署。与此同时，特区公共行政基本延续原有制度。根据《澳门基本法》第５条“澳门特别行政区……保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”的规定、第８条“澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除……外，予以保留”的规定，以及第１６条“澳门特别行政区享有行政管理权，依照本法有关规定自行处理澳门特别行政区的行政事务”等规３１０①②《澳门基本法》第６１条、第６２条。澳门第１／１９９９号法律《回归法》第１５条。

澳门蓝皮书定，澳门《回归法》（第１／１９９９号法律）做出了特区公共行政基本延续原有制度的有关规定。其内容主要有以下四点。一是公共行政延续原有关系。《回归法》第５条规定：“一九九九年十二月二十日前公务员及服务人员依原有法规确定的与公共行政当局的职务联系，以及各公共部门、公务法人、项目组、其他公共实体或其机关、公务员或服务人员获授予的权力及承担的责任，得予保留，但不影响根据《澳门特别行政区基本法》、本法或其他可适用法规作出变更。”二是原有行政行为继续有效。《回归法》第６条规定：“一九九九年十二月二十日前依原有法规作出的全部行政行为，在不抵触《澳门特别行政区基本法》、本法或其他可适用法规的前提下，在该日后继续有效及产生效力，并视为澳门特别行政区相应人员或实体作出的行政行为。”三是原有行政授权继续有效。《回归法》第７条规定：“一九九九年十二月二十日前依原有法规对公共部门、公务法人、项目组及其他公共实体领导人的转授权，视为澳门特别行政区相应官员所为，但不影响对该等转授权的收回、变更或以法规另行订定。”四是专营合同继续有效。《回归法》第１２条规定：“政府对公共服务的被特许人或公益实体的权力，由行政长官指定的司长按照特许合同的条款或可适用的法律或其他法规的规定行使。”根据上述规定，回归前原行政组织制度，包括直接行政制度和间接行政制度，自治行政、项目组、公法人、公务法人、行政公益法人制度，以及原行政行为制度、行政授权制度和行政合同制度，得以继续保留。针对延续的原有公共行政制度，面对回归前夕澳门社会治安恶化、经济不景气、对公共行政以及公务人员整体评价不高等情况，从特区第一届政府开始就考虑公共行政改革的问题。但是，基于当时首要问题是尽快恢复治安、提振经济，加之回归初期中高级公务人员经验不足，对公共行政如何改革、何时改革并不清楚①，涉及公共行政的法律法规数量繁多且相互交错，修法费时费力且无适当人力，所以，公共行政改革首先从确立“以民为本”４１０①赵向阳：《澳门特区公共行政的若干观察》，载《公共行政建设与法制完善》，澳门大学澳门研究中心，２００７，第１１３页。

公共行政改革：部门调整与效率提升的新行政文化着手①。其主要做法是：改善服务态度，提高服务效率，加强投诉处理，推出服务承诺，以及推出多项电子服务，引入“品质管理认证”。同时，取消两个临时市政机构，设立民政总署，建立多个服务站和一站式市民服务中心；进行公职法律制度改革，取消公职人员职业税免税制度，建立新的退休保障制度，完善评核制度，修订职程制度、领导与主管人员通则，建立问责制度；完善公共政策咨询制度。上述改革措施具有比较强的管理主义色彩，试图借用私营部门管理中卓有成效又为其他地区政府改革广泛采取的管理技术和方法来提高前线公共服务的效率和质量；另外，澳门特区政府在公共服务领域开展了市场化取向的改革，譬如解除管制、民营化等②。到第二届特区政府任期结束时，公共行政改革在行政理念的确立、公职法律制度、服务型政府、公职人员管理、廉政建设、政策咨询、决策科学化与民主化等方面取得较大成效，洗涤了回归前澳葡政府的“夕阳心态”，重塑了积极有为的公共行政精神，进而最大限度减少了ＳＡＲＳ危机与全球金融风暴给澳门社会带来的冲击，开创了澳门经济社会发展的崭新局面③。但是，公共行政仍存在一些问题，主要有以下几点。（１）政府职能关系有待理顺。一是政府与社团的关系存在职能庞杂、角色不清、被公众舆论牵引等问题，影响了政府的导向与管治功能；二是政府各部门间的关系体现为部分政府部门职能交叉、职责不清；三是需考虑在政府与市场的关系上，如何发挥政府作为“看得见的手”在推动社会经济有序发展中的重要作用，例如制定产业政策，调整产业结构，提供企业发展的良好社会环境和公共服务，同时对企业的经营依法进行监督等④。（２）公职制度改革有待深化。主要是原有公职制度中公共行政人员分类５１０①②③④赵向阳：《澳门特区公共行政的若干观察》，载《公共行政建设与法制完善》，澳门大学澳门研究中心，２００７，第１１５页。曾军荣、吴帅：《澳门特区公共行政改革：动因、策略与难题》，“２１世纪的公共管理：机遇与挑战”国际学术研讨会论文，澳门，２００８年１０月，第６页。庞欣新：《澳门特区行政改革十五年成效分析》，《行政》总第１０６期，２０１４年，第８０９页。澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９，第９～１０页。

澳门蓝皮书偏多，导致待遇不一、凝聚力不强；中央招聘机制存在聘用分配任用人员方式与用人部门的实际需要脱节、招聘成本过高、人员聘用标准不清、缺乏统一的人力资源管理机构、编制外人员的聘用不受编制约束等问题；公职人员部门间的流动性差；新评核制度没有具体的评分标准，评核内容未能量化，分散考核，各行其是，评核结果难以反映员工的真实表现；职程晋升制度缺乏公平性，按服务时间而不是按工作表现来决定；公务员培训的针对性不强等①。（３）决策与执行中的沟通不畅。主要是司与司之间无协调机制，如遇牵涉几个司级机构的事务就难免产生决策延误或片面决策；同时，各局级部门之间缺少协调，或是较多地从部门利益角度考虑②。（４）官员问责方面有待加强。对领导及主管的问责手段约束力不强，对主要官员没有政治问责③。（５）咨询机制有待完善。主要是成员跨界别的重叠较多，大部分成员是政府官员和社团领袖，少有市民代表；决策过程和委员议决取向较为保密，关于委员间的利益和角色冲突，社会并不完全知情；尚未完善绩效评估制度。公民参与的公共咨询在机制、程序、途径和咨询结果的反馈等方面尚有很大改善空间④。针对上述问题，第三任行政长官上任时明确提出建立“阳光政府”的理念。２０１０年３月，行政长官在２０１０年财政年度施政报告中提出：“新一届特区政府将充分听取民意，集思广益，以澳门居民的福祉为依归，对澳门长远利益和整体利益负责，加强廉政建设，全面提升施政透明度；推动公共政策的科学化和民主化；提高政府执行力；提升广大市民对政府的信心；在良性的互动和监督下，全力推动阳光政府建设。”在２０１１年财政年度施政报告中，行政长官继续秉持“积极构建阳光政府”的理念，提出“除了巩固现有的公共行政体系，深化公共行政的改革措施，特区政府还将逐步确立更科学、更６１０①②③④澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９，第１１～１４页。澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９，第１４页。澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９，第１５～１６页。澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９，第１６～１８页。

公共行政改革：部门调整与效率提升公开、更民主的决策模式，以公共利益为大前提，实现阳光政府的施政理念”；到了２０１２年财政年度施政报告，提出“落实科学施政、推进政务公开”的理念；在２０１３年财政年度施政报告中提出“强化政府运作机制，提升公共行政效能”的策略；在２０１４年财政年度施政报告中提出“提高公共行政绩效，优化公共服务质量”的策略。从上述施政报告来看，第二个阶段公共行政改革的重点主要是构建阳光政府、落实科学施政、强化政府运作机制、优化公共服务质量、提升公共行政效能等方面。第二个阶段公共行政改革情况见表１。表１　２０１０～２０１４年财政年度公共行政改革要点年度公共行政改革要点２０１０（１）强化廉政建设。实施《预防及遏止私营部门贿赂法律》，修订《财产申报法律制度》，引入官员财产资料适当公开的机制，完善“廉政公署人员纪律监察委员会”的职能，强化廉政公署行政申诉职能，全力协助公共部门提高运作的透明度，并鼓励全体公务人员建立廉洁诚信的行政文化。（２）审计监督。拓展政府账目审计、衡工量值式审计及专项审计的深度及广度，研究对大型公共项目进行追踪审计。（３）建立官员问责的体制。制定有关问责制的规范性文件，理顺并进一步明确各部门的职责分工，明确各级官员的政治责任、行政责任和法律责任，形成完整的政府责任链。（４）政务公开。建立政府发言人机制，并设立政府发言人办公室，协调各政府部门以有效及统一的方式，从各个层面加强政策解说力度，提升对突发事件的应变水平，提高政府的快速回应能力，与公众保持良好的沟通。启动《出版法》和《广播法》修订。（５）检讨现有的咨询组织，使咨询组织的运作更加规范和透明。明确咨询委员的角色及责任，推进公众咨询的制度化，提升公众咨询的成效，在政府与公众的双向沟通中真正能够吸纳民意。（６）决策的科学化。组成向行政长官负责的政策研究室，作为咨询、辅助决策的机构，协助行政长官了解民意和科学决策，协调特区政府各部门政策的制定。建立与政府各部门、各咨询机构、高校研究机构及民间社团定期的联络机制，加强体制内外研究机构的信息交流。同时，充分发挥自身的协调功能，组织相关部门和机构进行研究，对比并优化各种方案，以供科学决策。（７）遵循法治、透明、稳健等原则，决定建立符合澳门实际情况的财政储备制度。（８）公务人员培训。弘扬“爱民为民”“团结一心”“勤政高效”“清正廉洁”的精神，制定系统的公务人员培训规划，加大公务人员行政伦理及专业能力的培训。培养高质素的领导管理人才及专业技术人才。（９）公职法律制度改革。构建公平合理的制度和体系，提高公务人员士气。构建公务人员和政府的沟通平台，打通公务人员的申诉渠道，增设公务人员在工作过程中涉及案件诉讼的司法援助制度，保障公务人员的合法权益。（１０）公共行政改革。检讨现有的组织架构设置，整合部门职能，从整体上理顺各部门之间的关系，提升部门行政效能。检讨一些不合时宜的手续及程序，优化流程，简化行政手续。７１０

澳门蓝皮书续表年度公共行政改革要点２０１１（１）深化及巩固官员问责制度。订定澳门特区政府主要官员通则及相关守则、《领导及主管人员行为准则———义务及违反义务时的责任》等规范性文件。（２）公职法律制度改革。积极推动人员中央统筹管理模式，实行中央招聘及晋升机制。修订《因执行公共职务的司法援助》法案、《年资奖金、房屋津贴及家庭津贴制度》，调整公务员福利制度。（３）部门整合。法律改革办公室将与国际法事务办公室合并，专责法律统筹机制的工作；社会保障基金划入社会文化范畴；退休基金会划入行政法务范畴。（４）廉政建设。修订公务人员《财产申报法律制度》。（５）为加大咨询的成效，执行《公共政策咨询规范性指引》。优化政府与居民的沟通模式。继续完善现时政府各个咨询组织的角色，吸纳专业的建议和民间的意见，以制定或修订更符合社会实情的政策措施。２０１２（１）加强官员问责意识。在问责制度的一系列法律法规的基础上，进一步增强各级官员的问责意识。（２）公职法律制度改革。重点推进公务人员中央招聘及晋级培训。研究设立专责薪酬调整的评议会，以健全公务员的薪酬制度，建立一套公平、科学、独立的公务员薪酬调整机制。（３）启动政府架构调整的研究，以理顺职能重叠的问题，合理配置资源，完善公共服务。（４）落实政策咨询机制。全面实施《公共政策咨询规范性指引》，继续完善政府发言人制度，加强公共资讯发放的时效性和准确性，增进与新闻界的沟通。（５）建立由行政长官领导的危机处理统筹机制。为了有效地应对突发公共事件和提升危机应变处理能力，在现有的区域和国际应急合作、公共卫生、民防、旅游危机四大应对机制的基础上，建立一个由行政长官领导的危机处理统筹机制，进行统一指挥和协调，采取应对危机所必需的各项紧急措施，确保能够第一时间掌握突发事件的情况，订定资讯发放与收集方式，调动应急所需的人力及物力资源，协调各职能部门的分工与合作，以稳定局面，全力保障居民及旅客的生命与财产安全。２０１３（１）建立政府绩效治理制度。特区政府坚持“科学施政”理念，贯彻科学决策，增加施政透明度。建立政府绩效治理制度，把部门的执行力和执行效果、对既定政策是否有具体且有效的行动回应、政策是否达到目标作为评估绩效的重要指标，首先开始实行领导官员的绩效评审制度，增强公务人员的责任感、服务意识和职业伦理修养，提升政府的施政效能。实施政策执行情况季度报告制度。（２）公共行政组织架构调整研究。分析政府架构重叠和职能交叉问题，其中包括对民政总署的职能以及与其他部门之间关系的研究。审慎、客观地厘清确实存在的机构职能重叠和交叉情况，科学、务实地筹划公共行政组织架构的调整、重组和精简工作。８１０

公共行政改革：部门调整与效率提升续表年度公共行政改革要点２０１４（１）整合和优化政府架构。修改文化局和体育发展局组织和运作的法规，以配合民政总署相关职能的转移。进一步调整民政总署的其他相关职能，在更大范围内整合和优化政府架构。（２）实行领导官员绩效评审制度，研究引入中立评审机构的可行性。政府高度重视“官员问责”，并将其与公共行政绩效管理，特别是已经实施的领导官员绩效评审制度结合起来，通过绩效管理、领导官员评审和官员问责三个不同层面的评价制度，实现政府的接受监督、自我监督和自我完善。在适当时设立绩效管理的专门委员会，以统筹和领导有关工作。（３）对现有的咨询组织进行检讨，限制咨询成员的重复任职，规范其委任年期。在保证咨询组织工作延续性的同时，增强其包容性与透明度。　　资料来源：根据２０１０～２０１４年财政年度施政报告摘编。总的来看，第二个阶段的公共行政改革取得的主要成效有以下几点①。（１）政府架构进一步整合和优化。启动分阶段理顺民政总署职能的工作，根据《食品安全法》在民政总署内设立食品安全中心，把民政总署辖下的文化和体育范畴的职能和设施转移至文化局和体育发展局，重组民政总署、文化局及体育发展局；成立了法律改革及国际法事务局；重组行政公职局，将退休基金会纳入行政法务范畴，将社会保障基金纳入社会文化范畴。调整有关行政、法律、房屋、卫生、旅游、海事及水务、消防、司法警察等多个部门的组织和运作法规，以适应社会发展的趋势。制定《司法援助的一般制度》，设立司法援助委员会。同时，成立由行政长官领导的“突发事件应对委员会”，加强和提高了应变能力。持续优化组织职能及重组架构，从２０１０年１月１日至２０１４年９月底，新设的公共部门及实体有９个，包括４个自治基金、３个项目组、１个驻外机构和１个公共部门；重组了２１个公共部门；撤销了７个项目组及１个统筹小组。（２）政策咨询制度有所完善，咨询组织的功能得到了充分发挥。设立９１０①《特区政府二○一四年财政年度工作总结及二○一五年财政年度预算安排》，澳门，２０１４年１１月１１日。

澳门蓝皮书政策研究室，加强政策研究；建立新闻发言人制度，并尊重和保障新闻与出版自由；制定《公共政策咨询规范性指引》，完善了政策咨询制度。“公共行政改革统筹委员会”持续跟进指引的落实和执行情况。（３）政府的执行力和公信力得到了提高。通过建立绩效管理，实行领导官员的绩效评审制度，制定相关评审的标准和程序，实施政府部门政策执行情况季度报告的机制，确保了政策措施的落实执行，提高了政府的执行力和公信力。（４）问责和廉政建设进一步加强。通过制定一系列规范官员问责的法律法规，包括特区主要官员的通则和守则、领导及主管人员的行为准则等，基本形成了相对完整的官员问责法律体系。就领导人员的整个委任期的工作表现，向行政长官提交综合评审报告，作为问责的基础。此外，修改了财产及利益申报的法律制度，建立了主要公共职位据位人的财产公开制度。修改廉政公署的组织法，扩大廉署的职责范围，加强行政申诉的职能。（５）公共行政服务进一步提升。①“一站式”综合及自助服务范围进一步扩大，继２００９年底在北区设立“政府综合服务大楼”，提供超过２６０项不同范畴的服务后，２０１２年在中区设立第三所分区服务中心，确立“一站式”服务的成功模式；推动人性化及发展多元化的电子服务，逐步将自助服务由过去单一的服务方式扩展至跨部门、多功能服务方式。提供网上公共服务，２０１０年推出政府入口网站第二个版本，其移动版本于２０１４年完成开发并启用。特区政府入口网站共提供约１０６０份电子表格，其中约５００份可用电脑填写。②持续实施服务评审机制，至２０１４年底获服务承诺认可的４２个部门已开始接受第三次复审评审，在所有对外服务中推行服务承诺的项目接近８０％；推出首届“政府服务优质奖”，持续引入科学化的管理模式，共有１１个公共部门（８９个附属单位）考取了ＩＳＯ国际管理标准认证。③设立食品安全中心，构建食安监督体系。２０１３年１０月２０日成立食安中心，展开食品生产经营场所巡查、食品监测、食安事故预防及应对工作，并透过国际及区域的合作及支持，进一步保障澳门食品安全。④推出便民措施。２００９年９月１日，身份证明局发出首本澳门特区电子旅行证件，市民０２０

公共行政改革：部门调整与效率提升前往外国的出入境口岸更为便利。２００９年１２月１０日，实施港澳居民出入境便利措施。２０１２年完成身份证制作系统的升级，２０１３年１０月３１日起发出非接触式智能身份证。（６）进行公务人员综合管理制度改革。推动一系列公职制度及中央人事管理的整体革新，除实行领导官员绩效评审制度外，实行中央招聘制度，优化公务人员的聘用管理制度，解决过往公共部门因各自开考而出现的是否公平、公开及标准等问题，２０１１年颁布了《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》行政法规。加强公务人员专项培训及深层次培训，加强中葡双语翻译人才的培训工作。与此同时，完善公务人员管理及保障制度。２００９年通过第３６８／２００９号行政长官批示设立“公共行政道德操守委员会”。２０１０年，透过行政长官批示公布了《拒绝许可第１５／２００９号法律第１９条所指人员于终止职务后从事私人业务的原则及标准》，以及相关的专用表格。２０１１年，透过行政长官批示设立了“离任行政长官及离任主要官员从事私人业务申请分析委员会”。２０１２年，透过行政长官批示公布了《拒绝许可离任行政长官及离任主要官员于终止职务后从事私人业务的原则及标准》及相关的专用表格。在公职保障方面，颁布了第１３／２０１０号法律《因执行公共职务的司法援助》，在因执行公共职务而做出的行为或发生的事实被起诉的诉讼程序中为公务人员提供司法援助。２０１１年设立了“公职司法援助委员会”，提出《公共部门劳动合同制度》法案，筹备建立“公务人员投诉及调解中央管理机制”。２０１３年完成《公务人员公积金制度》新投资机会及投资架构与策略的探讨工作，以及《退休及抚恤制度》的对比性研究。２０１２年１月透过第９／２０１２号行政长官批示，设立“公务人员薪酬评议会”，订定了调整公务人员薪酬机制的框架。２０１１年透过第２／２０１１号法律《年资奖金、房屋津贴及家庭津贴制度》，调升了公务人员的年资奖金、房屋津贴及家庭津贴等三项报酬及津贴的金额，同时修改了房屋津贴的申领条件，令更多公务人员能够受惠，２０１４年２月透过第１／２０１４号法律《调整年资奖金、津贴及补助的金额》，调升年资奖金、房屋津贴及家庭津贴的金额，还一并调升了结婚津贴、出生津贴及丧葬津贴的金额，同时将该等津贴或补助金额与公务人员的１２０

澳门蓝皮书薪俸点挂钩。设立了公务人员体检中心，并于２００９年正式推行公务人员体检计划。从第二个阶段公共行政改革的情况来看，以行政长官为首的特区政府通过持续的行政改革，加强特区政府的管治，初步建立起现代化的公共行政体系①。截至２０１５年８月，澳门特区公共行政架构中已有８１个局级部门（不计廉政公署、审计署）②。行政长官直属机关和从属的实体有１５个。分别是：行政长官办公室、政府总部辅助部门、政府发言人办公室、新闻局、个人资料保护办公室、礼宾公关外事办公室、澳门特别行政区驻北京办事处、澳门驻世界贸易组织经济贸易办事处、澳门驻里斯本经济贸易办事处、澳门经济文化办事处（台湾）、澳门基金会、科学技术发展基金、科技委员会、公共行政改革咨询委员会、人才发展委员会。行政法务司司长隶属、从属的部门和实体有９个。分别是：行政法务司司长办公室、行政公职局、法务局、身份证明局、印务局、法律改革及国际法事务局、民政总署、法律及司法培训中心、退休基金会。经济财政司司长隶属、从属的部门和实体有１２个。分别是：经济财政司司长办公室、经济局、财政局、统计暨普查局、劳工事务局、博彩监察协调局、消费者委员会、贸易投资促进局、金融管理局、人力资源办公室、金融情报办公室、社会协调常设委员会。保安司司长隶属、从属的部门和实体有１２个。分别是：保安司司长办公室、警察总局、保安部队事务局、治安警察局、司法警察局、澳门监狱、海关、消防局、保安部队高等学校、保安协调办公室、阻吓贩卖人口措施关注委员会、保安部队及保安部门纪律监察委员会。社会文化司司长隶属、从属的部门和实体有１８个。分别是：社会文化司司长办公室、卫生局、教育暨青年局、文化局、旅游局、社会工作局、体２２０①②娄胜华、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳门社会治理研究》，社会科学文献出版社，２００９，第３４页。澳门特区政府，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｒｔａｌｇｏｖｍｏ／ｗｅｂ／ｇｕｅｓｔ／ｏｒｇ－ｃｈａｒｔ。

公共行政改革：部门调整与效率提升育发展局、高等教育辅助办公室、澳门格兰披治大赛车委员会、旅游危机处理办公室、旅游发展委员会、社会保障基金、文化产业基金、文化产业委员会、妇女事务委员会、澳门大学、澳门理工学院、旅游学院。运输工务司司长隶属、从属的部门和实体有１５个。分别是：土地工务运输局、地图绘制暨地籍局、海事及水务局、澳门邮政局、地球物理暨气象局、房屋局、电信管理局、环境保护局、民航局、能源业发展办公室、燃料安全委员会、建设发展办公室、运输基建办公室、交通事务局、城市规划委员会。截至２０１４年１２月，特区政府公务人员有３４４３８人①。二　2015年公共行政改革方向与措施（一）2015年公共行政改革方向　　尽管回归以来澳门公共行政改革取得了相当成效，但是长期以来积累的公共行政深层次的问题则较少被触及。有观点认为，这些改革措施关注的是管理技术、管理机制、服务模式以及职能输出等问题。这些问题是当代西方发达国家政府改革的核心问题，也是澳门特区政府成立之后面临的亟待解决的突出问题。然而，这些针对前线公共服务效率与质量的公共行政改革措施，较少触及澳门特区公共行政中存在的结构性问题，即职能重叠问题；现有改革措施虽然可以改善前线公共服务的质素，但并不能消除同样影响公共服务效率和质量的职能交叉重叠问题②。为此，在第四任行政长官竞选时，参选人在其政纲中对现有公共行政存在的问题进行了深刻的分析，认为存在３２０①②澳门立法会第二常设委员会第１／Ｖ／２０１３号意见书，第７页注释，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｌｅｉ／ｌｅｉｓ／２０１３／２０１３－１３／ｐａｒｅｃｅｒ＿ｃｎｐｄｆ。另一数据是３２７９１人，见２０１４年１２月２９日麦瑞权议员在立法会上的质询。曾军荣、吴帅：《澳门特区公共行政改革：动因、策略与难题》，“２１世纪的公共管理：机遇与挑战”国际学术研讨会论文，澳门，２００８年１０月，第６～７页。

澳门蓝皮书的主要问题在四个方面：架床叠屋、职能重叠、程序繁杂、绩效不高。一是行政架构架床叠屋。机构臃肿、官民比例较高是澳门当前行政改革面临的最大问题。回归至今，澳门公务人员数量由１８０００人增加到当前的３万人，增加了近２／３。同时，新成立的咨询机构和项目组的数量增长过快，成为社会诟病政府公共行政的最大问题①。二是行政部门职能重叠。部门的职能归属设置不合理、职能重叠、政出多门是澳门公共行政面临的主要难题，尤其是工务部门的职能重叠、民政总署与其他部门职能重叠的问题②，包括民政总署在文化方面与文化局、康乐方面与体育发展局、环境方面与环保局和海事及水务局、卫生方面与卫生局、市政设施方面与工务局等的职能重叠严重。此外，有人认为，因沿袭原澳葡政府存在的旧有行政文化，跨司之间协调难，即使同一个司辖下部门间的协调也都有难度。三是程序烦琐。行政制度有着典型的官僚制特征，普遍信奉按章办事、程序导向，“多做多错、少做少错、不做不错”的行政文化和观念盛行，公务人员不需要做出很多成绩，只要遵纪守法，就可以有很稳定的职业和优厚的报酬，由此相当一部分的公务人员缺乏积极贡献能力的主观能动性。由于行政程序过于繁杂，政府花在程序上的时间过多，有舆论认为澳门是内地和港澳台中行政效率最低的地区③。四是绩效不高。执行力不强，问责、评核未落到实处。某些官员质素不高，政府弱势，难以面对特区发展所带来的更多社会矛盾和市民不断增长的不同要求的新形势的挑战，管治能力有待提高。面对上述问题，澳门公共行政应如何改革？２０１４年１２月２０日，国家主席习近平在庆祝澳门回归祖国１５周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上发表了重要讲话，并提出四点希望。其中第一点希望就是澳门要不断提高特别行政区依法治理能力和水平，要善于运用法治思维和法治方式进行治理；努力打造勤政、廉洁、高效、公正的法治政府；加强公职人员队伍建设和管理。第二点希望是“继续统筹谋划，积极推动澳门走经济适度４２０①②③鄞益奋：《政府善治与精兵简政》，《澳门日报》２０１４年８月２７日，第Ｆ０４版。鄞益奋：《政府善治与精兵简政》，《澳门日报》２０１４年８月２７日，第Ｆ０４版。鄞益奋：《政府善治与精兵简政》，《澳门日报》２０１４年８月２７日，第Ｆ０４版。

公共行政改革：部门调整与效率提升多元可持续发展道路”，这涉及特区政府公共政策的研究、规划和制定能力的提升。习近平主席的重要讲话为澳门公共行政改革指明了方向———提升依法治理能力和水平。为此，在２０１５年财政年度施政报告中，行政长官以“提升政府治理水平，实现社会善治”为目标，提出“精兵简政”的施政理念，其主要思路如下。（１）架构职能重组，包括转移合并，改善跨部门合作机制，提升公共行政效率，设立非政权性的市政机构。整合和精简咨询组织及其辅助单位，规范所有咨询组织每届任期，规定连任和出任限制。（２）提升行政效率，优化政府内部管理行政程序，减少不必要环节，提升管理运作绩效，成立跨部门电子政务发展的统筹与合作机制，推动电子政务。（３）优化公职制度及人员管理，全面检讨中央招聘制度，研究公务员晋升制度，全面检讨职程制度，研究薪酬制度的级别划分，针对“公务人员投诉及调解中央管理”机制展开咨询。（４）提升公务人员依法施政能力，落实行政责任制。加强各级人员培训，尤其是在法律方面，将《澳门基本法》研讨课程扩展至中层人员，并检讨相关培训课程的设计及相应配套工作。落实建立各级政府部门的责任制，增强各级官员的责任意识，明确其施政责任，确保政策协调落实。完善领导官员绩效评审制度，实现官员问责制度与领导官员绩效评审制度的结合，形成“绩效导向”和“权责相当”的行政文化。在２０１５年财政年度施政报告中，第一次提出“落实精兵简政”是特区政府２０１５年施政的重点，明确指出回归以来长期没有设立的非政权性市政机构需要加快设立的问题，在职能重组和转移合并的基础上，着手对整个公共行政架构内的部门进行调整，规范政府咨询组织，通过发展电子政务，完善行政部门内部管理，构建便民、优质和高效的公共服务，提升行政效率。通过精兵简政，解决公共行政结构性职能交叉重叠问题，达到政府治理水平的提升，从而实现“善治”，体现了澳门公共行政改革的总体思路。５２０

澳门蓝皮书“善治”理论是从治理理论发展而来的，是对新公共管理理论的提升。其发源于２０世纪７０～８０年代以英美为代表的新公共管理运动，主要强调政府管理和公共服务的私（民）营化和市场化，但也带来了市场失灵的问题，为此，治理理论应运而生。在对公共物品和公共事务的处理上，该理论强调政府、私人和第三部门合作治理，以政府管理为主，强调共同参与、协同治理，为此，需改革传统的管治型的政府管理方式。从这个意义上看，早前提出的“政府／社会伙伴关系”、服务型政府等理念，实质上是治理理论的一个侧面。但是，治理理论的局限在于“它既不能代替政府而合法的使用政治强制力，也不能代替市场而有效的自主配置资源”①，这就是说，在治理理论中，有可能出现公权力弱化、政府治理能力下降、政府缺位的问题。因此，在实现“善治”的过程中，必须以提升政府治理能力为中心，而要提升政府的治理能力，就必须对公共行政存在的深层次问题进行改革，实行精兵简政。（二）2015年公共行政改革措施根据２０１５年施政报告附录三《行政法务范畴２０１５年施政主要工作时间表（公共行政领域）重点与措施》，精兵简政的主要措施有以下四种。1推动行政架构调整进行全面机构设置的检讨，分析部门之间的职能重叠或相近情况，提出有利于提高政策范畴的统筹力度及明确权责的重整建议。理顺民政总署的职能，全面落实民政总署与文化局、体育发展局相关职能、工作项目、设施、设备的转移计划，进一步理顺民政总署与其他部门之间的职能重叠问题。重整及优化法务局与法律改革及国际法事务局组织架构。从法律政策的内在相关性及政策订定过程进行分析，评估法务局与法律改革及国际法事务６２０①娄胜华：《从政府改革到合作治理：探索澳门“善治”的制度基础》，载《公共行政建设与法制完善》，澳门大学澳门研究中心，２００７，第１５２页。

公共行政改革：部门调整与效率提升局的法务职能，并进行组织架构的重整及优化研究，以完善特区法律政策的管理体系。开展设立非政权性市政机构的研究工作，向社会各界咨询，在凝聚共识的前提下，以法律的形式确立市政机构的职权和组成。从咨询组织的性质及特点、层次定位、职能复杂性等方面进行评估，分析现时政策咨询组织成员的任期及兼任情况。参考外地的相关经验，规范咨询组织成员的任期及兼任。检视经济发展委员会辅助单位的设置，提升运作效能。建立多层次沟通渠道和对话机制，逐步建立更有利于吸纳公众意见的多元沟通途径。2提升行政效率制定《２０１５～２０１９年澳门特区电子政务整体规划》，成立澳门特区电子政务发展的统筹与合作机制，构建政府数据交换体系，公布并推广“资讯保安基准规范”的应用，同时，建立资讯事故通报机制，以强化特区政府的资讯安全及危机处理能力。建立登记及公证网上便民系统，推出网上申领书面报告电子支付服务，开发办理结婚登记申请系统，登记公证服务预约系统，登记公证服务轮候情况查询系统及登记公证服务申请情况查询系统。推出以自助服务机办理特区旅行证及往港旅游证的申请，简化个人资料证明书的申请及处理程序。开展政府内部管理的行政程序研究，尤其要对公务人员管理的流程进行研究，减少不必要的环节，提升管理效率。改善身份证明业务范畴核心工作流程。改善办证服务大堂的运作及设施，优化申请社团证明书的工作，优化办证服务前台及后台的沟通模式，提升前台人员的接待技巧。构建优质公共服务系统，将政府综合服务大楼提供代办的２３项退休抚恤制度及公积金制度服务扩展至各区市民服务中心等。增加各服务中心服务项目，提高“一站式服务”的效能。在自助服务机中加入新项目，探讨公积金项目转换申请电子化。推出《澳门特别行政区公报》电子认证版，研究和选择适当的技术方案，研究和解决可能涉及的法律问题，准备新的发布工作，理顺订阅和派发《澳门特别行政区公报》的流程，改进相关系统及７２０

澳门蓝皮书推广工作。3优化公职制度全面检讨中央招聘制度，扩大双向选择空间，缩短入职时间；全面检讨《公务人员职程制度》，优先分析特别职程，尤其是入职条件不同的情况下相应薪酬的合理性。启动公务人员晋升制度的研究，拓展公务人员职业生涯的发展，提升公务人员的工作积极性。强化关怀支持机制。就薪酬制度的级别划分进行研究，发挥“公务人员薪酬评议会”的作用，定期检讨公务人员的薪酬调整事宜，订定未来薪酬制度的发展方向。4提升依法施政的能力完善各类培训。继续为领导及主管级人员举办《澳门基本法》研讨课程，并将课程的培训对象扩展至中层公务人员。开办各类培训课程及为晋级而设置的课程，深化现有的为各级公务人员举办的国情培训课程的内容，使特区政府的工作能更好地配合国家的整体发展策略。全面检视入职及晋级培训课程，按照各级公务人员的职务特性，重新规划整体法律知识培训框架和内容，为行政当局中的法律人员开办具针对性的培训项目，以及有助于提升公务人员业务水平的法律范畴持续培训活动，检讨“澳门特别行政区公共管理硕士（ＭＰＡ）专业学位”课程。实施《中葡文翻译及传译学习计划》及各项葡语会话、书写及公众接待课程，加强公务人员的葡语能力。完善绩效评审制度。建立公众对公共服务素质的评价机制。在整合现行服务评审制度的基础上，开展公共服务评估方法的研究，引入中立机构进行评价，建立公众对公共服务素质的评价机制。设立与公共服务相关的资讯发布机制，适时、主动地公布与公共服务相关的统计资料及结果。开展“第三届政府服务优质奖”的评奖工作。设立“公务人员投诉及调解中央管理”机制。上述措施中，关键是公共行政架构的职能重组和转移合并。通过深层次的结构性的职能理顺与再造，进一步提升公共服务效率和质量，从而达到政府治理能力的提升。８２０

公共行政改革：部门调整与效率提升三　2015年公共行政改革的成效一年来，新的一轮澳门公共行政改革在启动行政架构调整、构建电子政务系统、推进公职制度改革、加强依法施政能力、健全绩效评审机制、建立多元沟通网络等方面取得了初步成效。根据《行政法务范畴二零一六年度施政方针》，２０１５年公共行政改革的主要成效体现在下述六个方面。（一）启动行政架构调整，完成多个部门重组（１）开展首阶段职能架构重整。完成对公共部门职能的全面检讨，并拟订首阶段职能架构重整方案：将在两年内对１５个公共部门进行职能重组，计划撤销其中６个部门。２０１５年内完成１３个部门的职能重组，其中撤销５个部门：①完成法务部门的重组工作，合并法务局和法律改革及国际法事务局，把原属法务局的少年感化及社会重返的职能，按政策关联性拨入社会工作局和澳门监狱，将澳门监狱重组为惩教管理局；②将人力资源办公室纳入劳工事务局；③整合邮政局及电信管理局的职能，合并为邮电局；④撤销澳门格兰披治大赛车委员会，把其职能和工作纳入体育发展局；⑤撤销燃料安全委员会，由消防局承担其职能和工作。此外，重组科学技术发展基金，增加了为科技委员会提供行政技术支持的职责。将民政总署文化和体育职能分别转移到文化局和体育发展局，在确保其权利和福利等得到保障的前提下，将民政总署负责相关工作的２００多名人员转移到相关部门继续工作。（２）完成筹设非政权性市政机构初步研究。（３）完成咨询组织架构的全面检讨和有关咨询组织的重组。完成了《检讨及优化特区政府咨询组织职能的初步分析报告》，完成对现有４６个咨询组织职能的全面检讨，在不同政策范畴提出了优化咨询组织的建议。完成对咨询组织成员的任期及重复任职的研究，并按照政府对咨询组织成员任期及兼任订定的规则，制定相关规范，所有咨询组织每届任期为两年至三年，９２０

澳门蓝皮书社会人士成员可连任两届至三届，但最长不超过六年，最多可同时出任三个咨询组织。完成订立相关过渡规定以确保决策的有效执行。２０１５年，配合法务部门的职能重组，相应重组法律改革咨询委员会，撤销秘书长，委员会内逐步设立五大法典跟进小组，以配合法务领域的改革。完成城市规划委员会、科技委员会及经济发展委员会的重组，并撤销相关的秘书处及秘书长，由相应范畴的职能部门承担行政技术支持工作。（二）逐步完善电子政务系统，不断扩大网上便民系统和自助办理公共服务1确立电子政务整体规划制定《２０１５～２０１９年澳门特区电子政务整体规划》咨询文件，并于６月３０日至７月３１日进行为期一个月的内部咨询，已编制确定文本，以满足政府部门、公务人员及市民等各方使用者的需要为基础，发展不同的电子平台，以达到整体提升政府服务质素的目标。在政府部门完善“公务人员管理及服务平台”有关人事及财务方面的主要功能，将大部分涉及人事和财务的人手操作电子化，到２０１５年底能为十个部门约６７００人提供服务，有利于部门之间的数据交换。2推出登记及公证网上便民系统在登记及公证范畴推出了多项网上服务，进一步方便居民，减省居民亲身办理手续的时间。简化申请人办理结婚登记的申请手续，从２０１５年１１月开始，在澳门／内地／香港／葡萄牙出生、持澳门居民身份证且未婚的成年申请人（约占结婚登记申请人数的２７％）已可通过网上申请系统得知须递交的文件及预约办理申请的日期，减少了申请人到登记局的次数，亦减轻了登记局前台的工作压力。此外，所有获批核的结婚登记申请人亦可直接在网上选择进行结婚登记的日期，已有七成申请人使用此项服务。自２０１５年９月起，推出“法务局对外服务轮候情况查询系统”，居民可通过互联网查看各登记、公证服务点的最新轮候情况，方便选择轮候人较少的服务点办理手续，达到分流效果。公证署于２０１５年１０月推出服务预约系统，居民可在网０３０

公共行政改革：部门调整与效率提升上选择合适时段及地点申办服务，１１月开始，市民可在网上查看物业登记及商业登记的办理进度和应缴费用，这些都提升了登记、公证服务的透明度和效率。随着澳门经济的发展，申请商业登记书面报告（查公司纸）的数量大幅增加，为了更方便申请人，法务部门开发新系统，申请人可透过储金局电子支付平台，在网上实时缴费并领取商业登记电子版书面报告。系统首阶段将开放予已注册使用该服务的专业领域人士或机构，例如地产中介、银行、律师、会计师和核数师等。3持续推出旅行证件自助办理服务透过电子自助服务机方便市民办理身份证及各类旅行证件，至今在身份证明局及政府综合服务大楼共设置了２５台自助服务机，提供澳门特别行政区永久性居民身份证续期，澳门特别行政区护照、澳门特别行政区旅行证及刑事纪录证明书的自助办理服务。截至２０１５年１０月中，平均每日透过柜台接收的申请约有７６０份，透过自助服务机接收的申请则约有６１０份，由自助服务机接收的申请约占总申请量的４５％；在申请最多时，自助服务机接收的申请曾达１１９７份，占总申请量的５７％，接收的申请量超过传统柜台。电子化自助办证服务便民快捷，且能纾缓前线工作人员的压力，效益显著。继２０１４年推出办理澳门特别行政区护照及澳门特别行政区永久性居民身份证续期的自助服务后，于２０１５年推出澳门特别行政区旅行证及澳门居民往来香港特别行政区旅游证自助办理服务，合资格的申请人无须预先取号，只需于办公时间内透过自助服务机办理，大大节省了市民的办证时间及政府人力资源，工作效率得到明显提升。4加强跨部门合作把已在政府综合服务大楼提供的、与民生息息相关并涉及不同范畴的公共服务，有序扩展至各区市民服务中心。公众可在市民服务中心使用物业登记、求职及职业培训、社会保障，以及工务范畴的部分服务。退休基金会在政府综合服务大楼提供的退休抚恤制度及公积金制度服务项目于２０１５年第三季度扩展至各区市民服务中心。１３０

澳门蓝皮书透过跨部门合作，持续扩展自助服务机的功能，已完成在自助服务机上新增“查询定期征税凭单”功能，以及增加保安范畴的申请个人出入境纪录证明书的功能。目前，全澳３３个地点（包括１９个政府部门、９家医院及卫生中心、３个民政总署辖下的活动中心及２个口岸）共设置４９台自助服务机，由原来提供涉及６个政府部门的服务，增加至涉及７个政府部门的１５项自助服务。5推出《澳门特别行政区公报》电子认证版在２０１５年下半年推出了《澳门特别行政区公报》电子认证版，并加强网上《澳门特别行政区公报》的严谨性和完整性，以确保公众在网上阅读或传阅的是真实和完整的版本。6优化服务素质，提供更多便民服务（１）简化证明书的申办程序。落实简化了个人资料证明书及在澳门无子女证明书的申请及处理程序，智能卡式澳门特区居民身份证持有人申请上述两项证明书无须再递交相片，证明书会采用申请人的身份证卡面相片。这一举措不仅提高了证明书的防伪性，亦为市民带来方便，提升了行政效率。（２）改善身份证明业务核心工作流程。落实身份证明业务范畴“精益管理”工作小组的改善方案，其措施包括：改善办证服务大堂的运作及设施；优化申请社团证明书的工作；优化办证服务前台及后台的沟通模式；提升前台人员的接待技巧；以及优化人事管理工作。（三）深化公职制度改革，完善公职保障制度完善中央招聘及晋级培训制度，完成修订《公务人员的招聘、甄选及晋级培训制度》的咨询文件，并已展开咨询。配合公共行政整体改革，统一招聘制度，以能力为导向，按不同职程、职务所要求的能力共性及特性进行招聘。引入“综合能力考试”和“职务能力考试”（面试），优化及缩短开考程序，提升招聘效率。完成对２０个特别职程的全面检讨，已向公共部门、公务人员及公务人员团体进行咨询，将于２０１６年提出修订法案。此外，已完成“分级调薪制２３０

公共行政改革：部门调整与效率提升度”的初步研究。完善公职保障制度，完成设立“公务人员投诉处理机制”的咨询。（四）加强公务人员素质和业务培训，加强依法施政能力1继续开办各类培训课程深化现行为各级公务人员举办的国情培训项目，加强公务人员对国家政治体制、社会发展等方面的认识，并将有关“一带一路”的国家政策内容加入培训课程。为配合特区政府人才培养的发展策略，修订了“澳门特别行政区公共管理硕士（ＭＰＡ）专业学位”的课程设置和相应配套措施，并已按新的设置进行招生，务求能为特区政府培育更多管理及研究人才。持续举办了不同类型的葡语课程，提升公务人员的葡语水平。2优化公务人员法律培训项目按照各级公务人员的职务特性和职业生涯的发展阶段，重新规划整体法律知识的培训框架和内容，力求让各级人员全面掌握公共行政运作的基础法律知识并适时认识与职务相关的最新法律规范，提高公务人员的法律素养及责任意识。除了继续为领导及主管级人员举办《澳门基本法》研讨课程外，将课程的培训对象扩展至中层公务人员，包括职务主管及高级技术员或同等职级人员。在公务人员入职及晋级培训中，加强有关《澳门基本法》的内容，让公务人员对“一国两制”及澳门特区政治体制有更多的了解。（五）健全绩效评审机制，提升公共服务素质２０１５年试行引入第三方学术机构，对三个部门的服务素质进行调查，并研究相关的绩效信息如何作为评审领导绩效表现的科学参考依据。进行“公共服务素质评价指标”及“构建适用于澳门的公共服务素质评价机制”的研究工作。２０１５年逐步透过“澳门特别行政区优化公共服务专题网页”向外公布公共服务相关的资料与结果。举办了第三届政府服务优质奖的评奖。３３０

澳门蓝皮书（六）建立多元沟通网络，促进政府与社会的良性互动完成有关建立多层次沟通渠道和对话交流机制的研究，有关研究内容包括：政府与社会间的沟通互动途径、政府与公众不同互动关系的模式、沟通渠道的多元性，以及信息传递的及时性和内容的充足性等。同时，从优化咨询组织的设置及运作、完善及扩展电子咨询平台和途径的应用、强化政府信息发布和政策解说能力等方面，逐步建立多元化和有利于公众主动参与的沟通及交流机制。因应社会发展步伐，重视利用新媒介的传播沟通功能，现时已透过开通司长办公室网页、微信，以及相关官员出席电台电视节目等措施，以更快速及互动的方式发布政策信息、做出回应和加强政策说明，促进政府与社会的良性互动。从上述情况看，２０１５年公共行政改革不仅持续坚持管理机制和服务模式的优化和改革，而且在深层次的结构性的职能理顺与再造方面取得了实际成效；不仅完成了２０１５年施政报告中提出的主要工作，也为２０１６年公共行政改革打下了扎实的基础。四　2016年公共行政改革的展望根据２０１６年财政年度施政报告，２０１６年特区政府将深化公共行政改革。增强施政透明度，接受社会和居民监督；稳步推进各个范畴咨询组织的重组或整合，拓宽居民参与公共政策制定的渠道。继续理顺公共行政架构职能，完成首阶段剩余两个公共部门和组织的调整、职能重组工作，开展下一阶段理顺民政总署与工务范畴部门职能分工的工作，并制订第二个阶段的架构重整计划。对身份证明局的职能及组织架构进行全面检讨，以回应社会发展及优化工作的需要。筹划设立非政权性的市政机构，合理配置市政机构与相关部门的职能。在电子政务方面，分析优化“行政准照／牌照”的跨部门程序，推出更多的电子化便民服务措施，预计到２０１６年底所有登记、公证服务均可在网上预约办理。在深化公职法律制度方面，完成修订《公务人４３０

公共行政改革：部门调整与效率提升员的招聘、甄选及晋级培训制度》的有关工作。设立公务人员投诉管理机制；启动公共行政工作人员绩效评核制度改革，将第三方评价正式纳入领导官员绩效评核制度，并推广至公共服务的各个层面和领域。检讨现行《澳门公共行政工作人员通则》中的人事管理制度。加强廉政和审计监督，加强廉政公署跨境案件协查工作，系统分析总结行政申诉案件情况，展开项目调查，从部门的整体运作和制度层面促进公共服务有效改善，推广网上投诉平台和社区廉洁体系。强化对大型公共工程项目的跟踪审计，加大衡工量值式审计和专项审计的力度及系统审计的广度和深度，推动公共部门建立内部监控制度。应该注意到，澳门公共行政改革对维护《澳门基本法》确立的行政主导体制具有十分重要的意义。行政主导体制的具体实践就体现在行政长官和政府部门对行政管理权的行使。根据《澳门基本法》的规定，行政长官直接领导特区政府，颁布政府政策和行政命令，通过有效的管治渠道使决策和命令更好地上通下达并得到贯彻，最低限度地减少施政过程中出现的治理成本和摩擦成本；由司、局、厅、处四级构成的特区政府作为政策的制定机构和执行机构，将特区政府的施政理念转化为具体可行的政策和行动。为维护行政主导体制的有效性，必须持续推动有效的公共行政改革，改善特区政府的行政管理①。在２０１５年公共行政改革过程中也出现了改革的成效是“减政”而非“精兵”的疑问。因此，公共行政改革将是一项长期的任务。未来澳门公共行政改革要想进入更深入的阶段，至少需要在以下五个方面持续深化改革。一是发挥市场手段在竞争性领域与资源配置方面的基础性与主导性作用②。有必要继续推进以土地、人力资源为重点的市场化改革，并借新一轮公用事业专营合约陆续到期的契机，逐步开放巴士、航空、电信、电力等资源配置与竞争性领域的公用事业经营，降低收费水平，提高服５３０①②娄胜华、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳门社会治理研究》，社会科学文献出版社，２００９，第７９页。娄胜华、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳门社会治理研究》，社会科学文献出版社，２００９，第９３页。

澳门蓝皮书务质量。二是逐步从传统的政府统揽一切的管理方式向现代的多中心治理的方式转变①。摆脱传统的对社会实行全方位直接管理的方式。厘清公共服务职能，改变市民“有问题，找政府”“闹一闹、有糖派”的心理趋向②。三是不断提升政府的社会治理能力，包括社会动员、社会管理、社会服务与社会平衡的能力，其中最核心的能力是公共政策能力与公共服务能力。重点加强政府公共政策制定部门建制，成立中央政策统筹机制，同时，强化政策咨询机构建设，设置社会外部政策参与及政府部门相互之间的内部沟通渠道。建立易于吸纳精英的机制，保证政府部门具有足够的决策精英与管理人才，以高水平的公共政策与高质量的公共服务解决社会发展的新问题，回应市民的新诉求。同时，不断加强特区政府及其官员的道德建设，以政府的道德性角色和功能来引导社会民众③。引入选拔机制，保持管治队伍的开放性，改革官员委任制，进一步提高政府政策的民众认同度④。四是持续进行职能理顺和架构重组，对自治实体、公务法人及项目组进行改革。例如将所有支持发展性质的基金，归属于与其相关的委员会或部门，取代现有的独立运作模式；或将所有支持发展性质的基金进行大合并，在一个大的发展基金下设不同领域的项目。至于项目组，是为特别计划设立的临时机构，具有局级部门的职权，且存续期不断延续，与新设局级部门无异。某些项目组的职能与其他部门相近或重叠，不仅不方便行政管理，而且权责不清，政出多门，影响行政效率⑤。五是优化公共政策的决策模式⑥，发挥其反映民意、政策预测６３０①②③④⑤⑥娄胜华、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳门社会治理研究》，社会科学文献出版社，２００９，第１１２页。娄胜华、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳门社会治理研究》，社会科学文献出版社，２００９，第１１２页。娄胜华、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳门社会治理研究》，社会科学文献出版社，２００９，第１０８页。娄胜华、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳门社会治理研究》，社会科学文献出版社，２００９，第１０７页。《精兵简政罗司部署杀部》，《澳门日报》２０１５年４月１８日，第Ｂ０１版。娄胜华、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳门社会治理研究》，社会科学文献出版社，２００９，第１１３页。

公共行政改革：部门调整与效率提升和树立公信等多重功能①。以制度化为取向来规划与设计公共政策咨询机制，建构政府主导下的层次合理、结构完整、功能适当的社会性咨询网络体系②，增设行政长官直辖的综合性咨询机构，建设区域性咨询系统③，不断将公共政策咨询层次拓展到推进民主政治建设层次。７３０①②③娄胜华、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳门社会治理研究》，社会科学文献出版社，２００９，第１１３页。娄胜华、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳门社会治理研究》，社会科学文献出版社，２００９，第１２８页。娄胜华、潘冠瑾、林媛：《新秩序：澳门社会治理研究》，社会科学文献出版社，２００９，第１２９页。

澳门蓝皮书３政府公共服务质量：实施状况与改进方向　鄞益奋摘　要：　制定公共服务标准、评价公共服务质量、奖励优质公共服务，是政府公共服务质量持续改进的基本流程。澳门特区政府在改进公共服务质量的实践中，主要措施是引入ＩＳＯ国际质量管理体系，成立公共服务评审委员会，实施市民满意度评估计划以及设立政府优质服务奖。改进澳门特区政府公共服务质量的主要方向是超越服务承诺制、引入第三方政府绩效评估以及强化公民参与。关键词：　公共服务质量　服务承诺　市民满意度一　改进政府公共服务质量的一般流程关于政府公共服务质量，有不同的定义和理解。有学者认为，“政府公共服务质量是指民众第一次及每一次接受政府服务时，该服务均能满足民众的期望和需求”①。有学者将政府公共服务质量定义为，“民众每次接受政府８３０❋①鄞益奋，管理学博士，澳门理工学院社会经济与公共政策研究所副教授，港澳与内地合作发展协同创新中心研究人员，主要研究方向为公共行政与公共政策。张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社，２００１，第３１１页。∗∗

政府公共服务质量：实施状况与改进方向服务时，该服务所能满足民众的期望与需求的程度”①。也有学者指出，“公共服务质量是政府部门提供服务过程中所使用的方法与手段、公众对政府公共服务的满意程度、政府提供公共服务的态度以及政府所表现出的社会效果与管理能力的总称”②。可见，政府公共服务质量是一个“关系”范畴的概念，政府公共服务质量的高低及好坏并非取决于政府的主观认定，而是取决于其能否满足作为公共服务消费者和享受者的公众的需求和期望。正是在这个意义上，有学者提到，“任何产品或服务的质量特征和特性都必须满足顾客的要求，只有顾客才是最终决定质量的主体。为此，‘以质量为中心’也可以理解为‘以顾客为中心’”③。由此，优化政府公共服务质量，本质上体现了“公众导向”的政府服务文化，是建设服务型政府的应有之义。从运作层面看，改进公共服务质量是一个持续的动态发展过程，可分为不同的序列和阶段。从当前国内外的实践来看，公共服务质量持续改进是环环相扣的运行过程，基本的流程主要包括制定公共服务标准、提供公共服务、评价公共服务质量、奖励优质公共服务，从而最终达到改进公共服务质量的目的。如图１“公共服务质量持续改进的实践过程”所示。在公共服务质量持续改进的实践过程中，制定公共服务标准、评价公共服务质量、奖励优质公共服务是最为核心和基本的环节。当中，评价公共服务质量包括自上而下的政府评价公共服务质量和自下而上的公众评价公共服务质量两个方面的内容。首先，不少国家和地区都是通过设立服务宪章、引入国际质量认证的方式设定公共服务标准。所谓服务宪章，“实际上就是明确制定顾客可期得到公共服务的质量与水准的文件。在出台并公布这些文件时，公共组织必须声９３０①②③林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社，１９９８，第２９页。蔡立辉：《论当代西方政府公共管理及其方法》，《中山大学学报（社会科学版）》２００３年第２期，第２６～３２页。张锐昕、董丽：《政府全面质量管理的缺陷及其纠正》，《社会科学战线》２０１３年第１１期，第２４４～２４６页。

澳门蓝皮书图１　公共服务质量持续改进的实践过程资料来源：陈振明、耿旭：《公共服务质量管理的本土经验———漳州行政服务标准化的创新实践评析》，《中国行政管理》２０１４年第３期，第１５～２０页。明承诺保证达到这些服务标准”①。从２０世纪８０年代以来，世界各国尤其是西方发达国家主要通过“服务宪章”的形式引入了公共服务标准。比如美国政府的《顾客至上：服务美国民众的标准》、加拿大政府的《政府公共服务２０００》、意大利政府的《服务宪章》、爱尔兰政府的《优质顾客服务行动》、希腊政府的《公民宪章》，等等。此外，很多国家和地区在政府部门中还引入诸如ＩＳＯ９０００国际质量管理体系来制定公共服务的标准、规范公共服务的流程、推崇服务设施标准化和服务供给流程化。标准化的好处在于，政府对公共服务标准化的承诺，能够形成公众舆论监督政府兑现承诺的外部压力，促使政府不断提高公共服务的水平和质量。其次，通过自上而下的专业评价模式开展较为客观的公共服务的质量评价和认可。在制定公共服务的标准之后，不少国家和地区的政府都会依据既定的标准对各个部门的服务质量进行检查，对合格的公共服务质量进行认证。一般来讲，政府会从公共服务供给的硬件设施、人力资源等投入进行成本效益分析，主要运用统计数据来衡量实际绩效水平与预期绩效水平之间的差距，试图较为客观地评价服务人员的服务质素，预视公众服务需求的变０４０①谭功荣：《欧洲服务宪章运动：背景、原则、战略及启示》，《国家行政学院学报》２００４年第６期，第８９～９１页。

政府公共服务质量：实施状况与改进方向化，了解资源运用的方向，找出各项公共服务的改善次序。再次，通过自下而上的公众评价模式进行公众满意度调查的公共服务质量评价。在提升政府公共服务质量的各项环节上，除了政府自身进行质量评定和认可之外，公众感知型的质量评价受到了更大的关注。公众感知型的质量评价是一种主观测量，“是通过了解利益相关者对绩效的满意程度而获得所需要的绩效评估结果，其常用的方法是满意度问卷调查”①。实践表明，基于公民满意度调查的公众评价模式对公共服务质量、公共服务绩效和公民满意度都产生了非常正面和积极的影响。当前，公众满意度调查“已经是一种较为成熟的公共服务质量评价模式，它将公众对公共服务质量的感知界定为公众对公共服务的预期和现实之间的差距”②。特别是进入２０世纪９０年代以来，随着顾客满意度测量技术的不断发展和成熟，通过公民参与来提升政府公共服务质量和绩效的实践更是逐步普及化，很多具体公共服务领域都展开了市民对政府公共服务的质量评价调查。这些质量评价调查以公共服务的市民满意度为基础，作为测量和改进公共服务质量的主要依据，在增进市民与政府沟通的同时，加强了公众对政府公共服务的认受性。最后，奖励提供优质公共服务的部门，即给在提供公共服务上表现出色和卓越的部门和机构授予荣誉称号。设置公共服务质量奖，是许多国家和地区不断优化公共服务质量的主要手段和机制。不少国家、地区以及国际组织通过公共服务质量奖来激励各个部门进行公共服务的改进与创新，比如“联合国公共服务奖”“欧洲公共部门服务奖”“美国政府创新奖”“澳洲地方政府品质奖”“加拿大卓越公共服务奖”“台湾地区政府服务品质奖”，等等③。１４０①②③陈天祥、宁静：《社会建设绩效测量：一项公民满意度调查》，《中山大学学报（社会科学版）》２０１０年第２期，第１７１～１８１页。韩万渠：《公共服务质量评价机制及其路径创新》，《中国特色社会主义研究》２０１５年第５期，第５４～５９页。陈振明、耿旭：《公共服务质量管理的本土经验———漳州行政服务标准化的创新实践评析》，《中国行政管理》２０１４年第３期，第１５～２０页。

澳门蓝皮书二　澳门优化公共服务质量的实施状况澳门特区政府成立以来，强调要建立“以民为本”的服务文化，更好地服务市民，以高质素、高效率的公共服务响应社会发展的需要。回归以来，澳门特区政府致力于全面优化政府公共服务，提升政府公共服务质量，主要的措施包括：推出服务承诺计划和认可制度，成立公共服务评审委员会，进行市民满意度评估，同时逐步引入公共部门的ＩＳＯ９００１：２０００国际质量管理体系，建立“建议、投诉和异议的处理机制”，设立政府服务优质奖，等等。其中，引入ＩＳＯ国际质量管理体系以制定服务标准，成立公共服务评审委员会以进行服务质量认可，实施市民满意度评估计划以及设立政府优质服务奖，是最为主要的措施和机制。1服务标准化：服务承诺及ISO国际质量管理体系澳门特区政府制定公共服务标准主要体现在两个方面，一是相关的部门做出公共服务的承诺，主要是公共部门有效提供服务时间的承诺，二是有些公共部门逐步引入ＩＳＯ９００１：２０００国际质量管理体系。这两个层面的服务标准化，旨在使各政府部门更好地检视和改善公共服务。一方面，不少公共部门做出服务承诺。服务承诺计划规定，参加服务承诺计划的部门不仅需要向公众公开各项服务质量指标的书面承诺，而且要有效地让公众知道部门有关服务及获得服务的手续和途径，在接受服务之前知道衡量服务优劣的服务质量指标、知道如何就服务质量问题向部门反映意见、知道部门履行承诺的情况等①。以下以澳门劳工局的服务承诺为例进行说明，如表１“劳工局的服务承诺”所示。另一方面，部分公共部门逐步引入ＩＳＯ９００１：２０００国际质量管理体系。直到２０１５年１０月为止，澳门特区政府共有１２个部门已考取ＩＳＯ国际质量管理体系，见表２“澳门特区政府考取ＩＳＯ国际质量管理体系的公共部门及２４０①澳门特区政府优化公共服务专题，ｈｔｔｐ：／／ａｐｐｇｏｖｍｏ／ｑｓ／ｉｓｏ＿ｓｔａｔｕｓ。

政府公共服务质量：实施状况与改进方向表１　劳工局的服务承诺序服务项目服务质量指标１招聘登记１１５分钟内接待办理招聘登记人士２求职登记２１５分钟内接待亲临咨询求职手续的人士３１５分钟内接待求职登记的人士３发出申请社保津贴之各项声明书４确认符合申领条件后第３个工作天领取申请失业津贴的确认书４劳资问题咨询５１５分钟内接待就劳资问题作咨询的人士６２个工作天内以电话回复透过２８４００３３３录音服务就劳资问题所作咨询的人士５涉及劳动保护方面及劳资权益方面之服务７２０分钟内接待提出举报或投诉的人士８在咨询服务中提出投诉的人士均会实时获发《投诉回条》９具有明确联络地址的投诉函件；个案衍生的新投诉事项而需开立个案处理；以及更改负责人员处理，５个工作天内将透过邮寄书面通知投诉人有关负责其个案的督察姓名和联络电话１０不论卷宗送交法院与否，又或投诉因理据不足而被归档，有关的投诉人和企业均会在１０个工作天内接到通知１１１０个工作天内将法院对投诉个案的判决通知有关投诉人１２１０个工作天内通知投诉人领取补偿的项目１３作出涉及劳动范畴的投诉后的３个工作天内，投诉人可透过电话（２８４００３３３）咨询或联络到跟进投诉个案之督察６建筑业职安卡课程１４１５分钟内接待亲临查询“建筑业职安卡”课程的人士１５１５分钟内接待报读“建筑业职安卡”课程的人士１６１５分钟内发出“建筑业职安卡”上课通知书７职业安全健康意见１７１５分钟内接待亲临咨询职业安全健康意见的人士１８１５个工作天内就书面咨询职业安全健康意见作回复８职业健康身体检查１９１０个工作天内就书面申请作职业健康身体检查作回复９职业培训课程２０１０分钟内接待亲临咨询职业培训课程的人士２１５个工作天内就书面查询职业培训课程的资料作回复２２１０个工作天内对非牟利团体之申办培训课程计划发表意见２３１０分钟内接待轮候职业培训课程报名的人士２４５分钟内完成办理职业培训课程报名手续２５下一个工作天内回复或确认以电子化方式（电邮或传真）报读职业培训课程的申请２６７个工作天内公布职业培训课程录取名单２７５个工作天内发出在学或曾就读声明书３４０

澳门蓝皮书续表序服务项目服务质量指标１０宣传推广活动２８５个工作天内安排团体预约参观职业培训厅２９５个工作天内安排学徒培训宣传讲座１１职业技能鉴定３０１０分钟内接待亲临咨询职业技能鉴定的人士３１１０分钟内接待轮候职业技能鉴定报名的人士３２５分钟内完成办理职业技能鉴定报名手续３３５个工作天内发出在学或曾就读声明书３４下一个工作天内回复或确认以电子化方式（电邮或传真）报读职业技能鉴定的申请　　资料来源：澳门特区政府劳工局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓａｌｇｏｖｍｏ／ｃｈｉｎｅｓｅ／ｏｐｔｈｔｍ。认证类别、范围、时间”。2服务承诺认可制度服务承诺认可制度是一种自上而下的政府公共服务质量评价，澳门特区政府设立隶属于行政法务司司长的公共服务评审委员会，其负责评审澳门特区公共部门及实体，协助政府研究及推行能提升各公共部门及实体素质及效率的措施，尤其是服务承诺计划，两年一次进行评审①。评审委员会负责订定公共部门质素及效率的评审准则；评审其质素及效率，并定期将评审结果上报监督实体；以证明书认可部门的质素和效率；对提升部门质素及效率的计划发表意见；向特区政府建议能激励部门达到更高质素和效率标准的措施等。评审结果分为“合格”和“不合格”两种。“合格”的公共部门或实体将被认可为“服务承诺持有人”；“不合格”表示有关的服务承诺计划被拒绝认可，而评审委员会会向有关的公共部门说明拒绝认可的理由及依据，并针对这些问题提出改善建议，有关部门在改善后可向评审委员会再次提出认可申请。４４０①评审委员会的职权主要为：订定各公共部门及实体质素及效率的评审准则；评审各公共部门及实体的质素及效率，并定期将评审结果上报监督实体；以适当的证明书认可公共部门及实体的质素和效率；对提升公共部门及实体质素及效率的计划发表意见；向澳门特区政府建议能激励公共部门及实体达到更高质素和效率标准的措施；对收到的且属本身职权范围的任何事务发表意见；编撰年度活动报告送交行政法务司司长；制定评审委员会的内部规章送上级核准。参见澳门特区优化公共服务专题，ｈｔｔｐ：／／ａｐｐｇｏｖｍｏ／ｑｓ／ｐｒｏｇｒｅｓｓ。

政府公共服务质量：实施状况与改进方向书书书５４０表２　澳门特区政府考取ＩＳＯ国际质量管理体系的公共部门及认证类别、范围、时间序部门认证类别认证范围首次审核日期１海事及水务局∗ＩＳＯ９００１：２００８船舶维修２０００年１２月２身份证明局ＩＳＯ９００１：２００８统筹及执行关于澳门居民之民事与刑事身份资料之活动；发出身份证及刑事纪录证明书，并保证所载资料之确实性；依法就纪录所载之事实发出证明书，负责向澳门特别行政区居民发出护照及其他旅行证件，及组织非牟利法人之登记；负责为澳门居民办理国籍申请及居留权证明书申请；并核实身份资料。身份证明局建立投诉处理系统向市民提供申诉的渠道２００１年５月ＩＳＯ２７００１：２０１３统筹及执行关于澳门居民之民事与刑事身份资料之活动；发出身份证及刑事纪录证明书，并保证所载资料之确实性；依法就纪录所载之事实发出证明书，负责向澳门特别行政区居民发出护照及其他旅行证件，及组织非牟利法人之登记；负责为澳门居民办理国籍申请及居留权证明书申请；并核实身份资料。身份证明局建立投诉处理系统向市民提供申诉的渠道２００７年３月ＩＳＯ１０００２：２００４统筹及执行关于澳门居民之民事与刑事身份资料之活动；发出身份证及刑事纪录证明书，并保证所载资料之确实性；依法就纪录所载之事实发出证明书，负责向澳门特别行政区居民发出护照及其他旅行证件，及组织非牟利法人之登记；负责为澳门居民办理国籍申请及居留权证明书申请；并核实身份资料。身份证明局建立投诉处理系统向市民提供申诉的渠道２００９年３月３澳门基金会ＩＳＯ９００１：２００８财务及财产管理２００２年２月４印务局ＩＳＯ９００１：２００８提供图像及版面设计以及出版、印刷及装钉服务２００２年１０月ＩＳＯ１４００１：２００４提供图像及版面设计以及出版、印刷及装钉服务２００８年１２月ＩＳＯ２７００１：２０１３由商业组提供图像及版面设计、出版及装钉服务２０１０年８月５澳门理工学院ＩＳＯ９００１：２００８澳门理工学院提供的行政服务２０１２年４月ＩＳＯ／ＩＥＣ２００００：２０１１澳门理工学院资讯技术服务管理２０１５年９月

澳门蓝皮书６４０续表序部门认证类别认证范围首次审核日期６卫生局ＩＳＯ９００１：２００８捐血中心２００３年７月ＩＳＯ／ＩＥＣ１７０２５：２００５１公共卫生化验所质量管理体系；２检验和校准能力，包括食品、药品、化妆品、水和废水、沉积物检验以及容量仪器校准；３签发获认可的检验和校准能力结果授权签字人资格２００５年１２月７民政总署ＩＳＯ／ＩＥＣ１７０２５：２００５水质及食品检测２００３年９月ＩＳＯ９００１：２００８投诉管理系统２００４年６月为澳门特别行政区民政总署提供会计服务２００４年１０月为澳门特别行政区民政总署提供车队管理系统２００５年５月坑道工程的准照审批及监管、外判工程监管为澳门特别行政区民政总署提供文件收发管理２００６年５月街市稽查及监管工作２００６年１１月建立及维护民政总署ＩＳＯ及其他认证管理体系２００７年６月为澳门特别行政区民政总署提供仓存管理服务２００８年９月进口冰鲜肉类、急冻肉类及其制品、进口急冻水产及其制品检验检疫的抽样管理２００９年１１月公共坟场管理２０１１年１１月为民政总署管辖下的园林和绿地提供管理２０１２年９月审批民政总署行政执照处管辖下的准照及许可；执行行政准照、行政许可、饮食及饮料场所牌照的行政处罚２０１３年１２月提供小贩稽查及监管工作２０１４年１２月提供公共地方卫生稽查及监管工作２０１４年１２月民政总署外判工程监管城市楼宇新供水系统检验２０１５年３月ＩＳＯ１４００１：２００４民政总署管理委员会办公室的行政管理范畴２００７年６月为澳门特别行政区民政总署提供车队管理系统２００７年９月监督固定公共卫生间之环境卫生管理２００８年１０月山水网络体系管理２００９年１０月为澳门特别行政区民政总署提供采购服务２０１１年１１月

政府公共服务质量：实施状况与改进方向７４０续表序部门认证类别认证范围首次审核日期７民政总署ＯＨＳＡＳ１８００１：２００７维修及保养低压电力设备２０１０年１１月公共排水系统的清理及保养２０１２年１１月民政总署管辖下城市设施的维修保护２０１４年１１月ＩＳＯ２７００１：２０１３营运数据中心和提供服务（包括数据中心基建、网络管理、互联网、资讯保安管理和营运管理），以支援民政总署的内部及公众服务２０１２年９月８行政公职局ＩＳＯ９００１：２００８政府资讯中心及所有与其运作相关的支援单位向市民大众提供各项行政手续和政府资讯、转介市民对政府公共部门作出的投诉和建议等服务２００４年２月ＩＳＯ２７００１：２０１３为澳门特别行政区公共部门及公共实体提供数据中心服务，包括电脑托管、网络连线及监察、电脑操作支援及虚拟电脑托管２０１１年１０月９社会工作局ＩＳＯ９００１：２００８为社会服务设施提供与准照相关的服务２００９年５月财务收支活动、员工薪俸处理、财务报表制定及证明书的发出２０１２年７月建立采购程序并确保按既定程序执行，建立动产管理程序，并确保按既定的程序执行工作２０１５年２月１０劳工事务局ＩＳＯ／ＩＥＣ１７０２５：２００５工作场所挥发性有机气体；工作场所的职业性噪音；工作场所的照明度；工作场所的室内空气质素；工作场所的综合温度热指数２００９年５月ＩＳＯ／ＩＥＣ１７０２０：２０１２纯音听觉检查；用力依赖性肺功能检查２００９年５月ＩＳＯ２７００１：２０１３向劳工事务局提供资讯科技服务，包括资讯基建设施管理和服务台２０１１年６月１１旅游学院ＩＳＯ／ＩＥＣ２００００－１：２０１１资讯科技服务２０１３年１０月１２地球物理暨气象局ＩＳＯ９００１：２００８提供国际航空气象服务２０１０年１１月　　∗港务局由２０１３年７月１８日起更名为“海事及水务局”。资料来源：澳门特区优化公共服务专题，ｈｔｔｐ：／／ａｐｐｇｏｖｍｏ／ｑｓ／ｉｓｏ＿ｓｔａｔｕｓ。

澳门蓝皮书　　服务承诺计划还要求，部门需要把服务表现、履行承诺的情况及公众满意程度等资料向公众公开，为公众监督创造条件，以此来推动部门不断改善服务质素和提高行政效率。例如，要求部门向公众广开监察和投诉渠道，要求部门就未尽如意的服务向服务使用者进行解释，要求部门吸纳公众的意见并进行改善，等等。根据统计，直到２０１５年１０月５日，已获确认服务承诺认可的部门有４４个，这４４个部门已获认可之对外服务的总数目有６３７项①。如表３“已获确认服务承诺认可的部门”所示。表３　已获确认服务承诺认可的部门隶属上级数量部　　门行政长官２新闻局、澳门基金会行政法务司６行政公职局、法务局、身份证明局、印务局、民政总署、退休基金会经济财政司９经济局、财政局、统计暨普查局、劳工事务局、博彩监察协调局、消费者委员会、人力资源办公室、贸易投资促进局、金融管理局保安司７海关、保安部队事务局、治安警察局、司法警察局、监狱、消防局、澳门保安部队高等学校社会文化司１０卫生局、教育暨青年局、文化局、旅游局、社会工作局、体育发展局、高等教育辅助办公室、旅游学院、社会保障基金、澳门理工学院运输工务司１０土地工务运输局、地图绘制暨地籍局、海事及水务局、邮政局、地球物理暨气象局、房屋局、电信管理局、交通事务局、环境保护局、民航局　　3市民满意度评估计划市民满意度评估计划即评估市民对服务的满意程度，透过测量满意水平来评价公共服务的优劣，进而让公共部门做出改善。澳门公共部门进行市民满意度评估有五项基本测量指标，即方便程度、员工服务、环境设备、内部流程以及服务效果，见表４“澳门市民满意度的测量指标”。4政府服务优质奖随着服务承诺认可制度的发展渐趋成熟，特区政府设立了“澳门特别行政区政府服务优质奖”。政府服务优质奖的作用在于，表彰有卓越绩效的８４０①澳门特区优化公共服务专题，ｈｔｔｐ：／／ａｐｐｇｏｖｍｏ／ｑｓ／ｐｒｏｇｒｅｓｓ。

政府公共服务质量：实施状况与改进方向表４　澳门市民满意度的测量指标一级指标二级指标方便程度（市民在便捷、容易的情况下获取服务）服务时间的安排方便市民吗？服务地点交通便利吗？有多种不同的渠道提供服务资讯？申请表格可在多个不同地点索取或递交？可利用互联网下载或电子邮递？具备让市民查询的电话服务热线？同一个柜位可办理一系列的手续？无需市民在不同的柜位之间奔走？申请或获得服务时，可通过简单的授权由他人代办，免却非必要的亲临？员工服务（发扬公仆精神，使市民得到优质的公共服务）有礼、诚恳、亲切的接待态度？尊重市民？体谅市民？具有专业的知识？技能？在不违反法律及规定的情况下，满足市民的合理需求？主动提供渠道方便市民查询或跟进？若非所属职权，有主动协助市民转介到应责部门？协助市民增进公民权利的认知？环境设备（硬件的设置要让市民感到舒适和方便）令人感觉舒适、愉快的环境？足够的等候设施？方便“排队”轮候的配套设备？公众地方设有收费公众电话、饮水设备、自动贩卖机？便利老弱、伤残、孕妇的设施？提供书写的文具及桌椅？影印服务？听来清晰、悦耳的广播系统？简明、易阅的告示及指引？容易辨认的指示牌或说明？如服务柜台、出入口、洗手间、紧急通道等。内部流程（市民得到的服务是经过一个公平、公正及合理的运作过程）迅速提供服务？不会受到不必要的迟误？轮候制度是否公平？市民是否接受需轮候的时间？由申请到获取服务所需的等候时间是否合理？存在重复、不必要或不合理的运作步骤？流程次序是否颠倒？运作过程是根据公平、公正的原则？具有协调机制以保证跨部门（内部或外部）的服务顺利提供？服务效果（市民获取服务的最终效益）可靠保证的服务质量？所获服务是否符合市民最初的申请意愿？服务的效益程度是否理想？所得到的服务与付出的费用是否相称？服务的涵盖范围是否足够？　　资料来源：澳门特区优化公共服务专题，ｈｔｔｐ：／／ａｐｐｇｏｖｍｏ／ｃｍｓ／ｖｉｅｗ？ａｉｄ＝９９＆ｍｉｄ＝７４９。９４０

澳门蓝皮书部门，推动公共部门的标杆学习，促进公共服务质素的提升，“一方面代表特区政府对其工作成果做出肯定，另一方面亦可激励其他部门奋发向上，向被认同的部门学习。通过内部竞争机制评选实现卓越管理、提供优质服务的模范部门，此举将为特区政府其他部门树立榜样，并能激励各个公共部门持续改进服务质素和提高行政效率”①。政府服务优质奖的评审由公共服务评审委员会负责，委员会由公共行政、绩效管理和顾客服务的专家组成。至今为止，澳门特区政府共举办了两届政府服务优质奖的评选。第一届政府服务优质奖在２０１２年１０月举办，设立了杰出团队奖、优秀服务奖、前线服务奖以及绩效提升奖四个奖项②。第二届政府服务优质奖在２０１５年９月举办，设立了资讯科技奖和优秀服务奖③。三　改进澳门特区政府公共服务质量的主要方向当前澳门特区政府的公共服务质量评价较为突出的问题是并非所有的部门都有服务承诺，也没有对所有的部门进行政府和社会的评价。由此，应该对政府公共服务质量的现有体系进行全面的检讨和改进，超越承诺制，引入政府绩效评估制度，引入第三方调查和评估机制，强化公众参与，更加注重公众评价公共服务质量的参与权和话语权。首先，超越承诺制，引入政府绩效评估制度。服务承诺制虽然在提升政府公共服务质量方面发挥了一定的作用，然而面对社会对高质量服务的日益增长的需求，服务承诺制的作用是有限的，其要求的仅仅是“基本满意水平”和“达标”，无法产生“超标”的动力。为此，有必要超越承诺制，探讨提高服务水平和质量的其他机制，以达到不同机制之间的优势互补。在这方面，政府绩效评估制度是一个值得期待的制度建设。政府绩效评估制度克０５０①②③澳门特区优化公共服务专题，ｈｔｔｐ：／／ａｐｐｇｏｖｍｏ／ｑｓ／ｑｓａｗａｒｄ。《七部门获政府服务优质奖　评审委员会冀借评核提升质素互相促进》，《澳门日报》２０１２年１０月２５日，第Ｂ０６版。《引入自助服务机减省人手简政便民　身份证明局获资讯科技奖》，《澳门日报》２０１５年９月２４日，第Ｂ０１版。

政府公共服务质量：实施状况与改进方向服了服务承诺制的固有缺陷，可以为提升政府公共服务质量提供持续性的动力。这是因为，“绩效评估通过用一系列量的示标来显示和定期测定服务质量并进行三种形式的比较，能形成提高服务质量的持续性动力”①。由此，构建公共服务的政府绩效评估制度是未来特区政府进一步提升政府公共服务质量的主流发展方向。在特区政府建立政府绩效评估制度的契机下，如何完善公共服务评估的内容和指标，实现公共服务评估对部门的全覆盖、多主体、公开透明，是未来改进公共服务的至关重要的制度使命。其次，引入第三方调查和评估机制。当前，由公共服务评审委员会主导的政府公共服务评核机制存在一定的弊端，其评价结果的公信力也不时受到公众的质疑。有社会意见就指出：“在所谓‘公共服务评审委员会’组成人员中，清一色的官方人员，这种近似内评方式的评核，具有强烈的政府主导色彩，体现着政府为本的价值倾向，没能真正发展成为民众本位的评价过程。”②为了避免“自上而下”这种“单向度评核”可能造成的弊端，特区政府在近年的施政报告中已经提出了引入第三方调查和评估机制的思路。２０１５年特区政府行政法务司的施政方针更是承诺２０１６年对所有提供对外服务的部门的职能和服务性质进行独立第三方的调查和评估。“２０１５年试行引入第三方学术机构，调查了三个部门的服务素质，研究绩效信息如何作为评审领导绩效表现的参考依据，同时开展了公共服务素质评价指标、评价机制的研究工作。明年所有提供对外服务的部门，都会按其职能和服务性质，接受独立第三方的调查及评价。”③由此，独立第三方调查和评估机制的引入，是未来特区政府改善公共服务的另一个重点对策。最后，强化公众参与，更加注重公众评价公共服务质量的参与权和话语权。在提升政府公共服务质量上，公众发挥着关键性的作用。事实上，公共服务供给并不是纯粹的技术过程，它本质上是一个价值构建和市民参与的过程。国际经验表明，在公共服务供给过程中，通过质量评价、质量控制、质１５０①②③周志忍：《社会服务承诺制需要理论思考》，《中国行政管理》２００７年１１月，第１２～１５页。何纳仁：《政府服务评审由谁说了算？》，《澳门时报》２０１２年１１月１日，第２版。《服务部门明年受第三方评效》，《澳门日报》２０１５年１１月２４日，第Ｂ０１版。

澳门蓝皮书量标准等方式对市民进行充分授权来加强市民的参与性、主动性以改进公共服务质量，是提升政府公共服务质量的重要战略。相比之下，在提升特区政府公共服务的实践上，不少市民满意度的调查是由政府部门自己进行的，也不是所有部门的服务质量都引入了公众满意度的调查。可以认为，在这个过程中，澳门公众的参与是有限度的，没有形成“公众导向”的公共服务质量评价。“当前，无论是公务员绩效评核制度的改革，还是ＩＳＯ质量管理体系在澳门特区政府的导入，都是以流程的标准化以及加强对公务员工作过程的控制与监控作为基本取向，其体现的是一种过程导向的绩效评估，而非结果导向或公民导向的绩效评估。”①当然，公众评价有内在的缺陷和不足，因此在强化公众参与的同时，也要力争形成政府自我评估、公众评估、专业评估、第三方评估等各类评估主体相互补充、优势互补的理想格局。四　结论提高公共服务水平和质量是当今世界的热门课题。在如何提升政府公共服务质量方面，世界各国经过不断的探索，已经形成了提升政府公共服务质量的基本流程。回归以来，澳门特区政府致力于提升公共服务的质量和水平，也取得了一些成效。澳门特区政府在改进公共服务质量的实践中，主要是依靠引入ＩＳＯ国际质量管理体系以制定服务标准，成立公共服务评审委员会以进行服务质量认可，实施市民满意度评估计划以及设立政府优质服务奖。然而，诸如服务承诺制度等制度设计是一种相对简单的制度，应该引入更为先进的制度进行补充和发展，确保公共服务质量不断提升和优化。当中，公共服务质量评估的制度构建尤为重要。强化公众参与、构建多元化的评估主体、形成科学合理的评估指标体系，应该是未来澳门特区政府改进和优化公共服务质量的主要方向和措施。２５０①颜海娜：《澳门公务员绩效评估中的公民参与》，《行政》总第９１期，２０１１年，第４１～５８页。

澳门特区电子政务发展现状（2014~2015年）４澳门特区电子政务发展现状（2014~2015年）　张　毅摘　要：　为了让各公共部门得以在原有的基础上逐步简化业务流程和进一步实现公共服务电子化，更好地服务澳门市民和广大游客，澳门行政公职局①于２０１５年６月提交了《２０１５～２０１９年澳门特区电子政务整体规划咨询文件》，并进行公众咨询。本文分析了２０１４～２０１５年澳门电子政务的一些主要数据，总结了咨询文件的主要内容和市民及议员的评论，并在此基础上，提出改进澳门电子政务规划之意见。关键词：　澳门特区政府　电子政务　整体规划一　澳门电子政务发展的主要数据近年来，电脑及互联网在澳门得到广泛应用，手提电话、电脑等电子设备的人均拥有率居世界前列。澳门统计暨普查局２０１５年的统计数据②显示，澳门手提电话用户拥有率达到人均２３部，共计１１１４０００部；拥有电脑设备的有１５３７００住户，占住户总数的８１１％。使用互联网的３５０❋①②张毅，澳门理工学院公共行政高等学校教授，研究方向为电子政务。澳门行政公职局电子政务厅，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓａｆｐｇｏｖｍｏ／ｓａｆｐｔｃ。澳门统计局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ。∗∗

澳门蓝皮书住户共１５９９００户，占住户总数的８４３％，按年升１７个百分点。随着智能电话的普及，使用流动宽带上网的住户比例按年增加７２个百分点至８７１％。２０１０～２０１４年的变化情况详见图１，使用光纤宽带上网的住户增加近一倍至１７７００户。互联网使用率为６９８％，按年上升４个百分点；１５～２４岁人士在家中的互联网使用率最高，达９５９％。有９３４％的互联网使用者每日上网，按年增加２４个百分点。２０１４年的互联网使用情况详见图２。这些都为澳门电子政务的发展奠定了良好的基础。图１　使用资讯科技的住户比例变化４５０

澳门特区电子政务发展现状（2014~2015年）图２　２０１４年上网设备及上网地点统计由于手提电话等移动设备提供的功能越加完备，市民利用手提电话可达到不同目的（见图３），约有８６９％使用互联网作为通信工具，７５６％作为网上娱乐，网上购物的也占１３８％，按年分别上升６６、２１及０２个百分点。但是，使用电子政务的比例仍然较低，仅占约６８％，大量政务工作还需用传统方式完成。２０１４年第四季度网上购物消费中位数为１０００澳门元，按年增加３３３％。手提电话使用率为９２３％。此外，使用手提电话上网人士的比例按年上升１０个百分点至７９５％。互联网使用量为９０６６百万小时，宽带上网使用量为８８８７百万小时，拨号上网使用量已降至０。由澳门电信管理局管理的“ＷｉＦｉ任我行”免费为澳门市民、旅客提供互联网无线宽带服务。用户只需在“ＷｉＦｉ任我行”的覆盖范围内，具备兼容ＩＥＥＥ８０２１１ｂ／ｇ标准的ＷｉＦｉ的设备，便可以接收“ＷｉＦｉ任我行”免费互联网接入服务。“ＷｉＦｉ任我行”的信号几乎覆盖了澳门所有的景点、公园。服务热点（ＨｏｔＳｐｏｔ）已由１４７个增加到１６４个。商业ＷｉＦｉ热点数则由３００多个大幅增加到１０５３个，已覆盖澳门所有的区域①。２０１５年，澳门邮政局下属的电子认证服务ｅＳｉｇｎＴｒｕｓｔ，提出综合性电子认证服务计划，为政府各部门提供优质廉价的电子认证服务，并构建了“公共５５０①澳门电信管理局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｒｔｇｏｖｍｏ。

澳门蓝皮书图３　２０１４年使用互联网目的统计服务管理平台”及澳门储金局的统一支付平台，建立电子支付使用机制。在２０１４～２０１５年度内，澳门行政公职局主导完成了公务员培训申请、公务人员晋升流程和家庭津贴的申请及审批流程电子化项目，并将完成政府入口网站的重构，以配合行政公职局的“私人实体翻译服务”项目。以上澳门的电脑、互联网硬件，软件及电子政务制度的建设，为澳门特区政府进一步展开电子政务打下了良好基础。二　2015~2019年澳门电子政务整体规划咨询文件澳门特区政府一直重视电子政务的发展，澳门特区政府行政长官在２０１６年的施政报告中，首次提到要启动研究大数据时代的规划，以配合智慧城市的发展方向。澳门特区政府的电子政务，主要由三个政府部门进行统筹规划和管理：澳门行政公职局电子政务厅负责电子政务的总体规划；澳门电信管理局负责电子政务的硬件建设；澳门邮政局①负责电子政务的资讯安全、ｅＳｉｇｎＴｒｕｓｔ电子认证服务及澳门储金局的支付平台。澳门特区政府各公６５０①澳门邮政局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃａｕｐｏｓｔｇｏｖｍｏ。

澳门特区电子政务发展现状（2014~2015年）共部门亦根据本身职能，发展了所需的电子政务，不断推出多种不同程度的电子公共服务。特区政府已从制度和基础建设着手，制定了相应的资讯安全规则、数据互通规范，开发了通用平台等，让各公共部门得以在原有的基础上逐步简化业务流程和进一步实现公共服务的电子化，达至提高政府内部行政效率、提升公共服务的质素和办事效率、降低行政运作成本和带动本地资讯技术和相关行业发展的四个总体目标。澳门特区政府行政公职局２０１５年６月提交了《２０１５～２０１９年澳门特区电子政务整体规划咨询文件》，并进行公众咨询，咨询期为２０１５年６～７月，公众可通过政府入口网站、部门网站或专题网站在网上进行政策咨询，主要咨询内容包括：①制度建设；②基础建设；③资讯保安；④业务流程和内部行政管理电子化；⑤公共服务电子化；⑥政府网站和电子化参与。这六个与电子政务相关的方面可简述如下。（１）制度建设方面：特区政府已推出了《电信纲要法》及《打击电脑犯罪法》等法例，并发出了规范各部门资讯管理的《资讯保安政策指引》及《资讯安全管理框架》文件，颁布了《订定电子文件及电子签名的法律制度》、《设立电子认证邮戳公共服务，并核准有关规章》、《订定个人资料保护法》、《电子文件收发及管理指引》及《流动应用程式开发指引》。（２）基础建设方面：已完成了特区政府内部网络基建及“政府数据中心”的构建，为公共部门提供实体服务器、虚拟服务器和数据储存媒体等托管服务。通过扩展“政府数据中心”灾难复原系统恒常机制的应用，构建了相关基础设施，提升资讯系统危机处理的能力。开通了无线宽带系统———“ＷｉＦｉ任我行”系统，在澳门指定的政府机构、公共设施及旅游景点为市民及旅客提供免费无线宽带互联网接入服务。推出了智能身份证、电子证书及“ｅ办事”（ｅＰａｓｓ）账户，以识别电子服务用户的身份。（３）资讯保安方面：在《资讯保安政策指引》和《资讯安全管理框架》等规范性指引的基础上，特区政府要求各公共部门根据本身情况，制定内部资讯管理指引，并予以落实和执行，例如“资讯保安管理指引”、“资讯保安用户指引”、“资讯设备使用守则”、“突发或危机事件应变机制”７５０

澳门蓝皮书等；并定期进行“澳门资讯科技保安调查”，从资讯保安政策、资讯保安控制、资讯保安事故三个层面进行调查及分析。（４）业务流程和内部行政管理电子化方面：已开发和使用人事管理系统、会计财务管理系统、出勤管理系统、财产管理系统和文件管理系统等基本内部行政管理资讯系统，用以加强管理人员基本资料、会计、预算、薪俸、出勤、年假、缺勤、超时和资产仓存等事务。“电子公文收发系统”（ｅＤｏｃＸ）的电子证书的应用，配合《电子文件收发及管理指引》，使所有部门均可以使用“电子公文收发系统”处理跨部门的电子公文流转，大大节省了人力物力，提高了工作效率。（５）公共服务电子化方面：已有２００多项对外公共服务实现了不同程度的电子化，如网上预约、网上申请、网上查询处理进度、缴付费用、活动报名和收取邮政电子讯息等。约５０个部门提供了超过１０００种供免费下载的电子表格，如印务局的“政府电子刊物订阅平台”，行政公职局的“自然人选民网上登记”，法务局的网上申请查公司纸、网上申请查屋纸、网上预约婚姻登记，退休基金会公积金制度的“我的网上账户”服务，财政局的一系列税务电子化服务，澳门电贸的电子报关，教育暨青年局的“教菁小区”，社会保障基金社会保障制度的网上服务，澳门治安警察局的“交通违例查询纪录／缴交罚款系统”及各项查询或预约服务，邮政局的“安全电子邮箱－ＳＥＰＢｏｘ”，邮政储金局的“电子支付平台”，交通事务局网上预约及电子缴费服务，等等。对外服务地点及公众场所设置自助服务机，提供例如选民登记、办理智能身份证及特区护照、申请刑事纪录证明书及印发医疗券等多项自助服务。一些政府部门还开始提供手提电话的应用程式服务，例如，新闻局的“澳门政府新闻”、澳门基金会的“虚拟图书馆”、民政总署的“漫步澳门街”和“食安资讯”、消费者委员会的“澳门超市物价情报站”、卫生局的“澳门卫生局资讯站”、文化局的“澳门世遗”、澳门治安警察局的“澳门治安警察局流动应用程式”、交通事务局的“交通资讯站”、海事及水务局的“澳门海上航班”，等等。（６）政府网站和电子化参与方面：政府入口网站基本已涵盖大部分公８５０

澳门特区电子政务发展现状（2014~2015年）共部门的资讯及重要服务，由行政公职局统筹及维护网站内容，并向各公共部门公布了《政府部门网站规范指引》，以作为各部门设计网站、内容及功能的依据。建立了政府行政手续资料通报和更新机制，通过“一站式”及“服务导向”提供多方面政府资讯，包括政府新闻、政府通告、公职招聘资讯、公共部门的服务资料、行政手续资料及通信资料等。为加强特定主题的宣传效果，开设专题网站发放讯息，例如选民登记网站、现金分享网站、澳门健康生活教育网、澳门世界遗产网站等。三　2016~2019年电子政务服务规划澳门特区政府在２０１６～２０１９年的电子政务服务规划中提出，将继续逐步开发新模块、统一管理资讯系统等，其中的主要工作包括：（１）公务人员档案全面电子化模块、工作协同模块及公告板模块。重新开发ｅＤｏｃＸ系统，形成通用的电子文件和纸张文件统一管理及交换平台，实现文件的统一管理、跨部门业务流程监控和文件追踪；（２）研究利用“电子文件和纸张文件统一管理及交换平台”传递由部门发出的电子化证明书；（３）整合“电子文件和纸张文件统一管理及交换平台”与“公共服务管理平台”，并将研究制定特区政府开放资料的相关政策，推出统一发放政府资讯的流动应用程式，扩大政府入口网站功能，以同时支持手机、平板电脑及桌面电脑等装置；（４）为持续整合及优化现有的自助服务装置，以配合政府综合服务大楼的发展需要，研究引入社交媒体作为政府发放资讯渠道的政策及技术方案；（５）将研究、应用大数据分析技术，构建第二个“政府数据中心”，扩大网络基建的运算能力，建立跨数据中心的高可用机制，完善“政府数据中心”的管理制度并制定使用规则，订立“云端基建服务”的服务水平协议和服务管理标准，并向各公共部门提供服务。９５０

澳门蓝皮书四　集中式架构电子政务发展的弊端澳门特区政府在近十多年的电子政务发展中提出了多个方案，但澳门电子政务发展及应用与社会实际需求仍有不小差距。２０１５年，多位立法会议员批评电子政务成效不彰，未能达到社会预期①，不少政府部门仍停留在让居民下载表格填写的水平，与社会期望相差甚远，总体上电子政务仅达到一至五个阶段中的第二至三个阶段，而邻近地区如香港、广东已达到电子政务第三至四阶段（１９９０年的电子政务属第一阶段，２０００年之后的电子政务属第二阶段，当时三地的电子政务起步点相差不多）。这些说明澳门之前电子政务发展的规划与落实之间存在一定差距②。对此，特区政府表示有必要检视电子政务规划及建设过程中存在的问题，紧跟世界发展步伐，扩大电子政务覆盖面，以便有效发挥降低行政运作成本及提高运作效率的作用，真正实现公共服务质素和施政透明度的提升。澳门特区行政公职局于２０１４年表示将制订《电子政务整体规划２０１５～２０１９》，为特区未来五年电子政务发展提供导向性依据，其中主要提出了“由上至下，由内至外”的集中式架构电子政务发展方式，如统一特区政府入口网站建设等。就电子政务发展而言，以上规划及建设为集中式架构，即指整个政府各个不同部门采用统一的电子文件格式、统一的存储、统一的中央数据库、统一的传送安全标准、相同的电子表格、统一的支付平台等，这种模式主要用于“政务内网”的建设。而与之相反，分布式集群结构是指在发展电子政务时，不规定统一的电子格式，各部门根据需要采用不同的安全标准，电子表格也根据不同情况采用不同表格，甚至可以让私人机构参与部分项目，这种模式主要用于“政务外网”建设。而在澳门，立法会议员、澳门市民和０６０①②澳门特别行政区立法会，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ。澳门街坊会联合总会，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓｕｇａｍｍｏｒｇｍｏ。

澳门特区电子政务发展现状（2014~2015年）访澳旅客对“政务外网”建设的需求似乎更为迫切。集中式架构的电子政务发展规划可以有效地调动中央的权力和资金，发展统一的平台及系统，安全性可以达到较高程度。这个平台可能在规划时是非常先进的，这在建设的“政务内网，Ｇ２Ｇ”时是必需的。但是，在资讯科技高速发展的今天，这种电子政务发展的缺点也显而易见，由于各个部门的情况不尽相同，资讯部门的人员结构、部门财政预算等也不尽相同，现有软硬件的基础设备相差很大，例如，政府部门拥有的大型主机及服务器就有ＩＢＭＡＳ／４００和Ｕｎｉｘ系统等，约占总数的３６％及３８％；部门的电脑操作系统主要为Ｗｉｎｄｏｗｓ，占８５％，以Ｗｉｎ８的数量最多；部门的软件程式开发语言主要为Ｊａｖａ、Ｊａｖａｓｃｒｉｐｔ及ＶＢ等，三者共计约占６０％，以Ｊａｖａｓｃｒｉｐｔ的数量最多；文件管理系统有Ｐａｒａ、Ｖｉｔａｌ、Ｖｉｔｏｖａ，财务管理系统有主要Ｍｅｍｏｒｙ、Ｏｒａｃｌｅ、Ｆｌｅｘ等，网站内容管理系统主要有ＳｈａｒｅＰｏｉｎｔ、Ｊｏｏｍｌａ、Ｏｒａｃｌｅ等；部门的数据库主要为ＭＳＡｃｃｅｓｓ、ＭＳＳＱＬＳｅｖｅｒ、ＭｙＳＱＬ及Ｏｒａｃｌｅ等，三者共计约占８０％，以ＭＳＳＱＬＳｅｖｅｒ的数量最多。所以，由于各个部门对电子化、网络安全度的需求不相同，集中式架构电子政务发展方式存在一定难度。例如，之前特区政府在考虑不同部门之间的资料传送时，曾规定各部门采用统一的文件格式ＸＭＬ；但实际操作中怎么指导工作人员把他们的资料转换成ＸＭＬ文件格式，又如何把ＸＭＬ文件转换成门户网站需要的资料格式，对于少数技术人员较多的部门来说比较容易，但对于大量人员较少、技术力量薄弱的部门来说就有一定的困难，需要投入大量的财力及人员培训。同样，关于部门所使用的文件处理系统，特区政府原来想统一格式，但由于各个部门已经采用不同格式，如ＰＤＦ、ＯＤＴ或ＤＯＣ，所以特区政府现在并没有统一规定文件格式及使用的统一的文件处理系统。五　从集中式架构到分布式集群结构发展1两套文件处理系统并行发展澳门部分政府部门的网站只停留于发放讯息的功能，缺乏与市民的互动１６０

澳门蓝皮书和电子化服务。对此，特区政府将推动及支持这些部门的电子政务发展，尤其是公共服务电子化的开发和应用，计划建立统一资讯管理系统平台和政府入口网站管理系统，做到一个入口能提供所有政府服务，以及民生服务都能完全在网上办理。现在政府主要思路是计划规范所有政府部门的手续，比如，办一个执照需要带哪些材料，需要经历哪些流程，需要等待多长时间等。而在还没有建立完全集中式架构的政府政务系统之前，传统文件处理和电子系统处理应该并行使用。这样一方面可以让市民慢慢适应电子化的过程，另一方面可以减少或及时改正电子化过程中出现的问题，例如，在接收电子文件情况下，也接受传统的纸张文件、表格等，两套系统并行发展。在这方面，身份证明局做得很好，该局近年来持续优化其公共服务，在推出自助办理刑事纪录证明书、居民身份证续期和特区护照申请，以及电子化领证流程等多项便民服务之后，又推出网上领取即日筹服务，电子、人工两套文件处理系统并行发展，广受民众好评。电子政务和一般传统的政府政务相比，成本低，效率高，出错概率较低。例如，向市民做出某项服务通知，如果用书面形式、寄挂号信，会浪费许多行政成本、人力成本，但如果用电子政务形式，如短信、电子邮件或者其他网站形式通知，准确性高，成本低，这是电子政务的一大优势。对于安全系数要求不高的政府部门，电子政务直接提高了效率，提高了市民的满意度。甚至现在市民普遍用的微信、ＷｈａｔｓＡｐｐ、ＱＱ、Ｆａｃｅｂｏｏｋ等都可以达到以上目的。各个部门应根据自己的需要，采取一种比较适合的方式。统一的资讯管理系统及政府入口网站是最理想的。然而，现时各个政府部门的电子化进度参差不齐，有的仅达到ＷＥＢ１０、ＷＥＢ２０阶段，有的已达到ＷＥＢ３０的阶段，现在仅由三个政府部门统一发展，政策很难执行下去，即使投入大量人力物力，结果也不一定令市民满意。此外，在现有各个部门的网站上都能查到的资料，并没有立刻实现统一处理的必要。目前，市民及游客不满意的主要是回复形式、办事手续及资料更新速度等，即电子政务的外网建设。而随着大量拥有海量资讯搜索引擎的互联网技术的诞生，政府并不需要建立一个新的搜索引擎系统（例如，统一的政府入口网站）。２６０

澳门特区电子政务发展现状（2014~2015年）随着硬件价格的大幅下降，单一电脑网络的处理能力大幅提升，需要集中处理的需求大大减少，取而代之的是分布式集群结构的发展。2私人机构参与要在短期内将澳门的电子政务由第二阶段提升到第三、四阶段，私人机构参与是必要的，这也是分布式集群发展电子政务的主要形式。根据电子行业的“摩尔定律”，电脑、互联网等硬件科技的更新周期大约在５～７年，而软件技术２～３年就会更新。而由政府开发的ＩＴ项目往往周期比较长，在完成时可能已经失去了原来预期的价值。澳门从事电子政务发展的ＩＴ人才较少。完全由政府统一主导，建立、维护、升级一个统一的系统是非常困难的，需要的成本代价非常高昂。统一发展带来的一个问题是，各个部门必须招聘许多ＩＴ技术人才，而且如果系统升级发展，这些ＩＴ人才又没有接受相应的技术培训，限制了ＩＴ项目的长期发展。一个项目完成之后，不一定有新的项目及时跟进，造成相关ＩＴ人员的浪费。当前的发展趋势是，将大量电子政务应用的开发分包给一些私人机构，特别是高新科技公司。最典型的例子是美国很多大机构，包括一些政府部门，将电子邮件系统分包给私人机构，而这些大型机构并没有专人负责管理、更换、更新这些电子邮件系统的设备，大大节约了成本。另外，政府资讯系统大多通过招标，由专业公司负责开发或联合开发；政府机构除有一定的专职人员从事统计、调查、监察外，大部分的资讯收集都委托有关资讯服务机构进行，从而避免了机关冗员，有利于提高工作效率。事实上，现在所有的政府部门都离不开高科技公司开发的软件，如电脑系统、办公室系统、中央数据库系统、互联网系统都是专业公司开发的系统。互联网本身就是开放的，即公众参与度极高；是互动的，即公众既是参与者，又是贡献者；是体验的，即关注公众的感受，并及时进行反馈和调整。内地成功的例子有：中国江苏省政府公开拍卖物品时，利用私人机构的网络———淘宝网进行网上招标，达到节省办案成本和公开公平的目的。澳门也有些成功的例子，例如，澳门交通部门所发出的罚款单，可由澳门银行代３６０

澳门蓝皮书为收取，简化了行政手续，也可保证支付安全。私人企业有大量的高技术人才，可以开发不同的产品；而政府的人员固定，且数量较少，不可能长期维持商业运作，也不符合成本效益。特区政府推动电子政务的发展，面临支付、清算上的困难。现行法规只允许信用机构即银行、邮政储金局等才可提供此业务。如要提供第三方支付，便要与银行合作。考虑到澳门网店交易量不足，用户较少，且交易真确性的核实存在风险，银行合作意欲未必很大，且成本高昂。２０１５年１１月，澳门金融管理局①表示，中国内地第三方互联网支付平台支付宝现正与澳门已获许可从事相关业务的机构展开合作，陆续推出针对线下实体商户的服务。此前，澳门仅有银行、邮政储金局和澳门通持有信用机构牌照，可设立第三方互联网支付平台。而主要服务于特区政府电子政务的澳门邮政储金局支付平台，在发展多年后，其用户人数、交易量都不算多。支付宝等的引进，将有效推进澳门电子政务的发展，推动资源共享、节省资源；同时，政府应加强跨部门合作及政府与市民的合作，推出更多电子化措施，借以提升行政效率，为澳门市民、游客提供优质服务。六　结语澳门特区政府分别在２００５年和２００７年提出了两份有关电子政务发展的纲要，２０１５年推出一个新的五年发展纲要，其中都提出了“由上至下，由内至外”的集中式架构发展电子政务方式②。本文根据电子政务的基础———互联网的发展历史和方式，分析澳门电子政务发展的实际情况，以及其他国家和地区发展电子政务的经验，主要针对政府面对市民部分（Ｇ２Ｃ，即“政务外网”），提出澳门电子政务应从集中式架构走向分布式集群结构，以达到扩大电子政务覆盖面、有效发挥降低行政运作成本及提高运作效率的作用。４６０①②澳门金融管理局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｍｃｍｇｏｖｍｏ／ｃＩｎｄｅｘｈｔｍ。澳门特别行政区入口纲站，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｒｔａｌｇｏｖｍｏ。

澳门社团发展与社会政治生态变化分析５澳门社团发展与社会政治生态变化分析　娄胜华摘　要：　回归后澳门社团在总量、结构、活动及关系方面出现了不同于回归前的新变化。社团总量增长反映了居民参政积极性的增强及社会分化的加剧；社团结构的变化反映了社会结构的中产化趋势；社团活动的变化体现了社团“拟政党化”功能的强化；社团关系的变化则显示了社会政治生态的转变。也就是说，回归后澳门社团的发展变化无不反映了回归后澳门政治环境的变化、社会结构及社会政治生态的转变，从中可以看出澳门社会分化的加速、社会结构的中产化，以及社团政治化的发展趋势。关键词：　社团　政治生态　澳门作为一种社会组织，社团的发展与变化一定程度上反映了其所处的社会环境、社会政治与社会结构的转变。回归以来，澳门社团在总量、结构、活动及关系方面出现了不同于以往的新变化，从中折射出澳门社会政治生态的深刻变化。一　社团总量增长与居民参政积极性　　增强及社会分化加剧　　澳门社团有着悠久的历史，经过长期发展，至１９９９年回归之前，澳门５６０娄胜华，澳门理工学院教授，研究方向为社会治理与公共政策、ＮＧＯ与公民社会。∗∗

澳门蓝皮书有社团１７２２个。进入２１世纪，随着特别行政区的建立，澳门社团发展进入新的历史阶段，与回归前相比，社团总量出现了迅猛增加的新态势。在社团数量上，数据显示，至２０１５年末，澳门共有注册社团７１３２个，其中，回归后的１６年间，新增注册社团５４１０个，占现有社团总数的７５９％，按时间计算，平均每１０８天即成立一个社团。换句话说，现存社团中超过七成是回归后新成立的，即新成立社团竟超过了以往１００多年间全部社团存量之和，其发展之快令人讶异，以“井喷”形容之实不为过。增长的峰值出现于２００６年，当年新注册社团６８２个，较上一年净增２４７％。具体参见表１与图１。表１　回归以来澳门社团发展与人口增长统计年　份社　团人　口当年新增社团数累积社团数变化幅度（％）人数变化幅度（％）社团密度（‰）至１９９９累计—１７２２—４２９６＋１０４０１２０００１１７１８３９＋６８４３１５＋０４４２６２００１１４９１９８８＋８１４３６３＋１１４５５２００２１９６２１８４＋９９４４０５＋１０４９６２００３１４６２３３０＋６７４４６７＋１４５２２２００４２００２５３０＋８６４６２６＋３６５４７２００５２３２２７６２＋９２４８４３＋４７５７０２００６６８２３４４４＋２４７５１３４＋６０６７１２００７２７５３７１９＋８０５３８１＋４８６９１２００８２９０４００９＋７８５４３１＋０９７９９２００９３９８４４０７＋９９５３３３－１８８１３２０１０３６６４７７３＋８３５４０６＋１４８６４２０１１３６９５１４２＋７７５５７４＋３１９２２２０１２４４３５５８５＋８６５８２０＋４４９６８２０１３４２７６０１２＋７６６０７５＋４４９９０２０１４５４２６５５４＋９０６３６２＋４７１０３０２０１５５７８７１３２＋８８———　　资料来源：澳门特区身份证明局社团登记资料及《澳门特别行政区公报》；澳门特区政府统计暨普查局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／ｃ＿ｉｎｄｅｘｈｔｍｌ。６６０

澳门社团发展与社会政治生态变化分析图１　回归后澳门社团与人口增长　　回归之后，社团的高速发展反映了澳门居民参政热情的高涨。回归后，居民政治身份发生转变，居民不再像回归前那样属于被管治的对象，而是成为现实生活中的真实政治主体，可以参与包括立法会选举、公共政策咨询等在内的各项政治事务，而澳门居民政治参与的一个重要工具就是社团组织，因为澳门没有政党存在。因此，结社参政成为一种风尚。以２００６年为例，当年新成立社团达到６８２个，其原因就在于按照当时的选举法例，新成立社团三年后可以申请界别确认成为法人选民、参与间接选举，而２００９年适逢特区第三届立法会选举，因此，在选举前三年的２００６年成立社团可以在２００９年获得法人选民资格，故而当年出现社团快速增长的现象。同样，２００２年成立了１９６个社团，较上年增加了９９％，也是因为２００５年有一次立法会选举。可是，在２００８年，特区政府重新修订了《选民登记法》、《行政长官选举法》与《立法会选举法》，其中一项重要的修改是废除原来的社团成立三年即可做法人选民登记的规定，引入“３＋４”的方式（即社团成立满三年才可以申请界别确认，确认界别后满四年方可申请法人选民登记），从而提高了社团成为法人选民资格的门槛。即使有此修订，炽热的结社之风也只是稍受影响，此后数年，每年新成立社团较上年的增长均超过７％。可见，结社参政仍然颇为盛行。回归后，社团高速发展也反映了社会分化加剧的状况，这可以从回归以７６０

澳门蓝皮书来社团“只分不合”的现象得到确认。历史上，澳门出现功能领域内的代表性社团，实际上是社团发展依照功能领域进行联合的结果。例如，工会联合会容纳了建造业工会、制造业工会等诸多行业性工会，使之成为其团体会员单位；同样，中华总商会也容纳了银行业公会、厂商会、建置商会等行业性商会，使之成为其团体会员。而回归之后，雇员界的社会分化加剧，一些新生工会组织，例如，澳门博彩建筑业联合自由工会、澳门职工民心协进会、澳门职工联盟、澳门钢筋扎铁工程工会、工人自救会等，不愿意加入工联，而成为工联之外的工会社团组织。同样，随着社会分化，一些新兴的商会组织成立后也没有加入中华总商会，在行业性商会中，主要是新兴产业与某些解除垄断的产业新成立的商会组织，如陆续出现的澳门会展产业联合商会、澳门中医药产业协会等行业性工商社团。此外，博彩业、殡仪业等行业垄断经营局面解除后，由于经营主体由独家变为多家，需要成立行业性商会组织进行行业协调，澳门博彩商会、澳门殡仪业商会就是在此背景下成立的。新工商社团不断成立并越来越多地选择游离于中华总商会之外。各种以专业人士、中产阶层为主的新兴社团更是如雨后春笋般地出现，从而推动了澳门社团的发展分化。同时，随着移民人数的增加及移民来源地的分散化，乡族类社团大量涌现，来自内地的移民中甚至出现以来源村镇为单位的同乡会组织，而海外移民中印度尼西亚、菲律宾、越南等地移民也纷纷成立乡族联谊性质的社团。二　社团结构的变化与社会结构的中产化趋势澳门社团结构类型齐全，分布广泛。回归以来，迅猛发展的社团在结构分布上也出现了一些新的变化，具体参见表２与图２。表２及图２显示回归后澳门社团的类型和结构所发生的变化，从中可以看出澳门社会结构的变迁。首先是专业、学术、文化三类社团比重不断扩容。与１９９９年前相比，该三类社团的比例均有不同程度的增大，尤其是学术类社团从１９９９年前的８６０

澳门社团发展与社会政治生态变化分析表２　社团分类及其结构变动统计序号类　别１９９９年１２月３１日之前２０００年１月１日～２０１５年１２月３１日数　量（个）所占比例（％）数　量（个）所占比例（％）变动幅度（百分点）１工商类９１５３５６４１０４＋５１２工会类９９５７１７１３２－２５３专业类６２３６２４７４６＋１０４教育类４６２７２６２４８＋２１５文化类２４１１４０１０２６１９０＋５０６学术类７８４５６３７１１８＋７３７慈善类６５３８２０２３７－０１８社区类８５４９１７１３２－１７９乡族类１１５６７２７２５０－１７１０联谊类１０７６２５８０１０７＋４５１１体育类４６０２６７１０２１１８９－７８１２宗教类２０９１２１１７９３３－８８１３政治类７０４５１０９＋０５１４其　他５７３３２７０５－２８总　数１７２２１０００５４１０１０００—　　资料来源：根据澳门身份证明局社团登记资料及《澳门特别行政区公报》分类统计。图２　回归后澳门社团结构分布９６０

澳门蓝皮书４５％发展到１１８％，净升７３个百分点，上升幅度位居首位。专业类社团回归后新成立２４７个，较回归前，数量上增加了１８５个，比重也上升了１个百分点。文化类社团回归后新成立１０２６个，占比变为１９％，较回归前净增加５个百分点。其次是乡族类、慈善类等传统形式社团有所萎缩。宗亲会、同乡会等乡族类社团是澳门最为古老的社团形式，而向鳏寡孤独及残疾人士等弱势或特殊群体提供救济的慈善会或福利会等社团组织在澳门同样有着悠久的历史。然而，与现代性社团不断扩张的情形相反，这些传统形式社团的比重呈现逐渐下降的趋势。乡族类社团现有３８７个，其中回归后新成立２７２个，所占比重从１９９９年的６７％下降至２０１５年的５％。慈善类社团现有２６７个，其中，回归后新成立２０２个，比重也从３８％微降至３７％，可见二者均有所萎缩。再次是青年社团不断涌现，论政性社团方兴未艾。回归以来，青年社团成为澳门蓬勃结社潮中的一股新力量。青年社团数目不断增长，青年结社形式多样，价值取向多元，活动内容与活动方式不断创新。从青年社团的数量看，至２０１５年底，在教育暨青年局登记的青年社团共有１５４个，与有统计资料的２００５年相比，增长了近三成。其中，独立登记、具法人资格的青年社团有７４个，与２００５年相比，增长近一倍；而作为一般社团附属组织的青年部（青年委员会）有５２个。青年社团发展过程中，最为引人注目的是其结社方式的非传统化。受资讯技术便利化与生活化影响，青年一代，尤其是“８０后”“９０后”，都是伴随着网络成长起来的，他们依托互联网提供的各种虚拟平台与交流工具（如Ｆａｃｅｂｏｏｋ等）进行联络及交流。于是，涌现出越来越多的青年网络虚拟社团。值得关注的是，在澳门，虚拟社团开始转化为现实社团，从而导致结社方式出现新的变化。例如，青年动力（ＭａｃａｏＹｏｕｔｈＤｙｎａｍｉｃｓ）原本是青年网民利用Ｆａｃｅｂｏｏｋ等建立的“青年游行队伍”群组，后成为实体社团，实现从网络虚拟群组到现实社团的转变。回归后，论政性社团开始在澳门出现，并很快成为居民政策参与的重要平台。目前澳门并无政党或准政党性组织，方兴未艾的论政性团体可以被看０７０

澳门社团发展与社会政治生态变化分析作政治社团的雏形或变体，尤其表现在政策参与或倡导、施政监督及人才培养等方面。论政性社团主要以青年、中产阶层或专业人士为其成员主体或活动对象。其生成有两条途径：一是由原有社团转变或者将其原有的论政性功能部分转移出来单独另组的论政性社团，其中，新澳门学社属于前者，而街坊总会与工联总会分别于近年成立的“群力智库”（２０１０年）与“聚贤同心”（２０１１年）则属于后者；另一条途径是完全新成立的论政性社团，也就是说，其与现有社团并无特定关系，具独立性质，例如，成立于２００８年的澳门公民力量（ＭａｃａｏＣｉｖｉｃＰｏｗｅｒ）与２０１０年成立的澳门三十行动联盟，以及２０１５年新成立的澳门社区发展新动力。由上可见，无论是专业类、学术类、文化类社团，还是青年社团及论政性社团，大部分都是以专业人士与中产阶层为主体而成立的社团，这些社团显然成为回归后推动澳门社团结构转化的动力。实际上，回归以来，澳门社会结构经历了由回归前的双层极化结构向多层次结构转化的过程。特区成立之前，在政治上，澳门由葡萄牙管治，长期占据澳门中高层管治性职位的是包括土生葡人在内的葡籍人士，他们构成了澳门政治上层社会。而在经济上，居于主导地位的华商以其经济优势成为澳门上流社会的组成部分。与上流社会相对的是，由博彩业、加工业、建筑业等行业的华人雇员构成的澳门下层社会。回归前的澳门社会结构基本上就是上、下双层的二元极化结构。至于中间阶层，由于澳门就业渠道狭窄，加上长期缺乏本土性高等教育机构，接受专业性高等教育者为数不多，专业人士的就业岗位较少，本土中产阶级的壮大受到了严重阻碍。特区成立之后，随着“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的实现，华人被排除在政治管治结构之外的状况得到迅速改变，大量华人因政治机会的开放而跻身特区管治阶层，广泛地参与政治与社会管理。同时，回归后公务员队伍规模不断扩大，吸收了许多来自社会基层的优秀人士。在经济上，随着博彩经营权的改革，博彩业带动澳门经济起飞。不断增长的资本投入使得居民就业岗位增加，尤其是管理性岗位的扩容吸收了部分澳门本地人，从而促进了社会的流动。而在教育方面，回归后，特区政府大量投放资源在教育１７０

澳门蓝皮书领域，不但实现了１５年免费教育，而且推进了高等教育的普及，从而使澳门居民的整体受教育水平大幅提升，大量接受了专业教育的人士进入澳门的各行各业，促进了澳门专业群体的成长，澳门的中产阶层逐渐壮大①。可见，随着回归后社会新阶层的出现，尤其是中产阶层的成长，澳门社会结构开始从原来的上、下双层二元极化结构转向多层次结构，尽管社会分化不够彻底，社会阶层的边界尚不清晰，但是社会结构正向纺锤形或橄榄形发展的趋势是存在的，中产化的特征日益显现。三　社团活动的变化与社团“拟政党化”功能强化回归后，社团活动中，除了过往的社会服务、联谊等外，与政治相关的活动明显增多。长期以来，澳门社团拓展出“拟政府化”与“拟政党化”的功能，而在回归之后，随着政府乐于回应澳门居民的民生要求，过往由社团承担的提供公共物品与公共服务的“拟政府化”功能遭到一定程度的削弱，但由于《澳门基本法》规定了社团在澳门的政治地位，随着回归后《澳门基本法》的贯彻与实施，社团的“拟政党化”功能得到了强化。（一）参选等政治活动的增加现行的行政长官选举与立法会选举，如果没有社团的参与，可以说是无法进行的。行政长官选举委员会分四大界别，在前三个界别中，除了宗教界别外，其余都是通过社团选举产生的，也就是说，行政长官选举委员会的绝大部分成员（４００名选委中有３４４位）是由各界别内社团（法人选民）选举产生的，而界别选委的提名与投票均由获确认界别的社团领导成员的代表行使，因此，没有社团的参与就无法产生选委，更不用说行政长官候选人的提名与选举了。所以说，行政长官的提名与选举是由各界别社团（法人选２７０①娄胜华：《回归后澳门社会结构的变动与治理方式的调整》，《港澳研究》２０１４年第２期，第５６页。

澳门社团发展与社会政治生态变化分析民）间接行使的。而在立法会选举中，从选民登记、提名到竞选动员，几乎每一个环节都有社团的参与。在选民登记方面，无论是自然人选民，还是法人选民，都需要登记后才能参加选举，而两类选民登记都需要社团的参与。在自然人选民登记方面，特区成立后，重新修订生效的选民登记法，扩大了选民登记中的社团参与，将原本仅由公民社团与提名委员会可以参与选民登记的规定改为各类社团均可参与，规定各类社团都可以协助选民登记的宣传工作。实践中，社团直接组织、动员与协助市民进行选民登记的情况较为常见。在法人选民登记方面，所谓法人选民就是取得选民登记资格的社团组织，与社团在自然人选民登记过程中发挥的宣传、协助作用不同，法人选民登记的就是社团本身。在选举提名方面，间接选举中，如前所述，社团法人经确认登记为相关利益界别的法人选民，参加间接选举，通过社团领导层或管理层的代表，享有选举权与被选举权，行使提名权与投票权。直接选举的候选人提名同样需要社团的参与。由一个或数个社团（联合）组成“提名委员会”，提出候选人名单参加直选，已成为直选候选人提名的基本实践模式。实际上，所有参选的候选人无一例外地均具社团背景。在竞选动员方面，直接选举中，竞选动员实际上是由社团来进行的，社团组织通过提名委员会提名候选人并获确认后，即参与组织候选人的竞选与动员活动，包括经费筹措、政纲推介、组织集会，甚至张贴海报、电话劝票等。竞选期间，社团组织的政纲宣传会、印制的宣传品、刊发于媒体的宣传广告等，层出不穷。可以说，在竞选活动中，从拟定政纲、筹措经费、推介候选人到选民动员、劝票、拉票，每一个环节都离不开社团的参与。参加选举原本是政党的最主要功能，在澳门，由于没有政党组织存在，社团代替政党的“拟政党化”现象，在回归后得到了强化。（二）政策倡议与政策咨询功能的增强回归后，社团明显加强了政策倡议与政策咨询的功能。各主要社团都纷３７０

澳门蓝皮书纷成立政策研究部门。例如，工联成立政策研究暨资讯部，街总成立政策研究室，妇联成立政策研究室，中华总商会成立策略研究委员会等。此外，还有为数众多的以论政议政为主要活动的论政性社团成立。同时，一些重要的政策也是由社团倡议的。例如，在劳工政策方面，为了落实保障本地雇员优先就业原则，荷官与职业司机不输入外劳的政策就是由工会组织提出，并为特区政府采纳的。工联长期争取的多项劳动权益立法修法取得新进展，如物管、清洁两工种最低工资制度获立法会通过，于２０１６年１月１日实施。《工作意外及职业病损害的弥补制度》新规定在２０１５年８月底实施，使雇员在恶劣天气上下班途中的安全获得保障①。工联积极配合社协对《劳动关系法》《聘用外地雇员法》的修法咨询，到各基层工会听取意见，邀法律专家进行专题研讨。工联要求政府检讨已实施的工作收入补贴临时措施，提出或降低申请津贴时数，或有关申请以每月计算，让更多低收入人士能符合申请资格及受惠。延长妇女分娩假期的政策倡议是由妇联总会与工联提出，并被纳入新《劳动关系法》的。社会保障是工联、妇联及街总等社团一直关注的政策议题。工联、街总要求政府向社会保障基金增拨储备，扩大社保受惠层面，尽快落实非强制性公积金制度，完善非雇员的居民可以自愿参与的机制，并推动政府逐步建立强制性中央公积金制度，争取长远解决各业职工年老退休保障问题。双层社保制度是妇联一直向当局建议的方案，是为过去长期未能入网的人士提供登记及追补供款的机制。为实现全民受保，政府应引入非强制公积金制度，构建两层式社会保障，进一步完善社会养老保障。预防与制止家庭暴力也是妇联长期跟进的政策议题。２００８年，妇联总会负责人一行拜访社会工作局，递交家庭暴力立法建议书，期望特区政府在立法层面加强对家庭暴力受虐者的保障。妇联总会通过对多个国家和地区有关家庭暴力立法的研究，特别是对邻近的台湾、香港地区的家暴立法规定的４７０①《订最低工资　工会法提案　郑仲锡：立法维权新进展》，《澳门日报》２０１５年１２月１１日，第Ａ１４版。

澳门社团发展与社会政治生态变化分析认识了解，提出了应清晰界定“家暴”和“保护对象”概念、引入与强化执行“民事保护令”制度、简化法院程序、强调警员处理家暴的权能、引进监督探视子女制度、设置家暴施虐者辅导及治疗制度、建立完备的倡导教育防治网络、加强家庭暴力法案涉及的跨部门合作等重要建议①。因应居民对政府制定房屋政策的意见，街总建议：政府应重新开放公共房屋的申请，借以了解社会对公共房屋的实际需求，制订切合社会需求的公共房屋兴建计划；为社会房屋申请者订定轮候年期目标；改革公共房屋竞投排序方式，避免不符合资格者在轮候册中占用社会资源；增拨土地资源作为兴建公共房屋的备用，制定长远的公共房屋发展规划。此外，街总亦建议改组房屋局，使其成为一个负责统筹、规划、兴建、分配和管理公共房屋事宜的问责制部门②。其他政策议题，如宠物立法等，都是政府回应不同社团提出的立法要求而展开立法程序的。至于政策咨询，政府几乎所有政策立法都会邀请相关社团参与咨询。实际上，澳门社团已取得政府制定政策的主要咨询对象之地位。（三）发挥人才培养与输送的功能回归后，社团成为特区政治人才的重要培养平台。现任议员中绝大部分都有社团背景。间接选举出来的人本来就是由社团法人选举产生的，因而全部具有社团职务。直接选举出来的人则是通过社团组成提名委员会提名而成为候选人进而当选的，同样都具有一定的社团职务。即使是委任议员也大都具有一定的社团身份。除了立法会议员，特区行政会成员中的社会人士也以来自社团的居多。澳门特区政府设有不同层次的政策咨询机构。在咨询机构中，虽然其成员数量不等，有的咨询机构成员较多，有的则较少，但是各咨询机构的人员５７０①②《妇联家暴立法建议呈社局》，《澳门日报》２００８年１２月２４日，第Ｂ０６版。《街总倡改革公屋竞投方式》，《澳门日报》２００９年４月２１日，第Ｂ０７版。

澳门蓝皮书构成都可分为两类，即官方成员与非官方成员。非官方成员包括社会人士与社团代表。其中，社团代表几乎成为各类政府咨询委员会中不可或缺的成员。以青年事务委员会为例，其组成①包括主席、副主席及若干委员，具体如下：①主席由监督青年事务的司长出任；②副主席由教育暨青年局局长出任；③委员包括社会工作局局长或其代表，体育发展局局长或其代表，劳工事务局局长或其代表，法务局局长或其代表，保安协调办公室主任或其代表，高等教育辅助办公室主任或其代表，由委员会主席委任的一名教育暨青年局副局长，由委员会主席委任的青年、教育、经济、文化及社会互助范畴等最多１５个社团或机构的领导人或其代表，由委员会主席委任的最多１０名具有公认功绩的人士。也就是说，在总共３４名成员中，社团领导人或代表有１５名，占了接近一半的比例。其他各类咨询委员会的组成大同小异，社团领导人或代表均占很大比例。可见，社团是向政府咨询机构输送人才的重要渠道。此外，在全国人大澳区代表、全国政协及内地各省（市）的澳区政协委员、青联委员、妇女委员、海联会成员中，来自澳门各类社团的领导人或代表也占据较大比例。可以说，社团成为培养与输送澳门政治人才，以及在内地政治、群团机构中任职的澳门人才的重要平台与渠道。（四）从事权益保障活动回归后，社团加强会员权益保障工作，尤其是一些职业性社团，如妇联成立了妇女权益部；工联成立权益委员会，并将维权与服务作为其两个工作重点。在维权方面，回归以来，工联主要在就业保障方面做出了一些努力②，例如，在２０００年适时承办文化班、帮助解决失业问题。工联通过失业大学生教导其他失业者的方式，纾缓不少失业者及其家庭的经济困难，提６７０①②第１２／２００２号行政法规（２００２年６月１０日《澳门特别行政区公报》）与第６／２０１２号行政法规（２０１２年２月２０日《澳门特别行政区公报》）。《回顾工运尽显团结》，《澳门日报》２０１３年１月１８日，第Ｂ０５版。

澳门社团发展与社会政治生态变化分析升了失业人士的文化水平，并稳定了社会环境。２００３年，工联成功处理了澳娱劳资纠纷。考虑到该事件对８０００名职工及其家庭可能带来的冲击，工联总会积极介入，最后与劳工局、澳博、娱职签署四方谅解备忘录，平衡劳资双方的利益，稳定了员工的职位，并改变以茶钱作为收入主要来源的模式，保证转职员工收入，避免引发社会震荡。２００８～２００９年，为减轻金融海啸对澳门就业的影响，工联发动博企员工签名行动，积极推动博企以无薪假代替大规模裁员，成功保住数千名博彩从业员的职位和饭碗，并致力于协调处理博彩企业放无薪假的纠纷。为减少失业，工联还积极推动政府推行在岗培训计划、低收入补贴计划等。２０１０年，为解决巴士司机退休保障问题，工联总会借新巴士服务模式实施的契机，既坚持司机不得外雇的立场，又联同下属工会与资方谈判，最终解决巴士司机长期欠缺退休保障的问题，稳定交通行业的人资发展。公务员团体也围绕如何维护公务人员权益展开工作，他们借约见特区政府官员的机会，向特区政府提出保障公务人员权益的建议。例如，２０１３年７月４日，公务华员职工会新一届领导层到政府总部与行政长官崔世安会面，提出改善基层公务人员生活、复建公务员宿舍等五点建议。理事长张国然指出，起薪点为１１０点及１５０点的基层公务员生活压力沉重，部分职位面临无人入行和流动性高等问题，冀政府向这批基层公务员每月发放额外的生活津贴。行政长官其后透过新闻稿称，政府已关注到基层公务人员的压力，会参考公务人员薪酬评议会及公务员团体的建议，考虑在津贴、居住方面支持基层公务人员①。公务华员职工会还在公职人员司法援助、公务人员职程修订、公共部门劳动合同制度等方面提出了建议②。一直以来，澳门的公职法律制度规定，除了警察等公法部门外，其他公务人员执行公务时被人告上法庭是无法得到支持的，公务人员必须自己掏钱聘请律师应诉，因此，前线公７７０①②《昨晤崔世安提五建议　华员会倡增基层公仆津贴》，《澳门日报》２０１３年７月５日，第Ｂ０２版。《与公务人员携手走过的维权路———澳门公务华员职工会会庆四十周年纪实》，《澳门日报》２０１５年７月３０日，第Ｂ０９版。

澳门蓝皮书务人员，例如护医人员和稽查等，在执行公务时提心吊胆，害怕被人告上法庭，自己既要花钱又要花时间应诉。基于这种情况，公务华员职工会联同公立医生协会在２００６年致信社会文化司，建议设立支持前线公务人员打官司的基金，这个建议直到２０１０年才由特区政府修改后提交立法会审议，几经波折，最后立法会表决通过《因执行公共职务的司法援助》，使前线公务人员能够得到实质性的援助。２００８年立法会一般性表决通过特区政府的《公务人员职程制度修订草案》，这是澳门回归后最大规模的公共行政改革，但草案在细则性审议时遇到较大阻力，导致特区政府原本打算解决“巴顶”问题①的动机有可能被扭转到类似加薪的方向。当传闻特区政府有意搁置这个草案时，公务华员职工会于２００９年３月召开“公仆诉心声”大会，有近２００位各层级的公务人员出席，大家就草案表达意见，经过两个多小时的讨论，与会者最后形成共识，虽然对上述草案不大满意，但认为其基本上较旧制度有所改善，特别是在解决“巴顶”问题方面。最后，大家表态支持特区政府递交予立法会的草案，认为立法会应先通过该草案，按部就班地解决部分问题，不完善的地方日后再加以检讨并改善。“公仆诉心声”大会有了决定后，公务华员职工会立即派代表约见行政公职局及行政法务司，反映公务人员对草案的支持，经过争取，这个方案最后获立法会表决通过。２０１０年，公务华员职工会的维权工作主要有两项，一是正式向特区政府提出不具期限合同的建议，因为《劳动关系法》规定，当一个雇员为雇主工作超过几个月时，即视为长工，不用签约，而现在的公职法律制度中以散位或合约制度聘用的公务人员却每年都要续约，有些合约更是只签三个月。每到合约届满时，相当一部分的公务人员就会深感压力，担心不能续约。故此，公务华员职工会向行政法务司提出，要求特区政府参考《劳动关系法》的有关规定，创立与工作表现优良的公务人员签订不具期限合同的条件。经过五年多的努力争取，２０１５年特区政府接纳有关意见，在立法会细则性审议的《公共部门劳动合同制度》中加入与公务人员签订不具期限合同的条文。二８７０①所谓“巴顶”是指公职人员职级的最高薪点。

澳门社团发展与社会政治生态变化分析是建议房屋津贴与薪俸点挂钩，应将房屋津贴调整至薪俸点３５点。参考过往历史，１９８９年每个薪俸点是２６元，房屋津贴是７００元，占最低薪公务人员（助理员）薪金（１００点）的２６９２％；到２０１０年房屋津贴虽已升至１０００元，但当年薪俸点为５９元，房屋津贴只占最低薪公务人员（勤杂人员）薪金（１１０点）的１５４％。在楼价和租金已飙升近十倍的情况下，公务人员的房屋津贴占薪酬的比例不升反降，与现实环境完全脱节。经过公务华员职工会的不断努力，这个建议在２０１４年终获特区政府接纳。作为教育团体，中华教育会关心教师的权益保障，积极推动政府订立《非高等教育私立学校教学人员制度框架》（简称“私框”）①。中华教育会认为，“私框”并不只是关于教学人员薪酬福利的一个法案，更重要的是透过一个公认的制度，为教师创设合理的工作条件，保障教师队伍的稳定性，吸引更多具素质的新血液进入教育界，携手共育下一代。该会认为，制定“私框”只是第一步，先以法理保障教师队伍的稳定，为教师创设合理的条件，例如减轻教师原来沉重的工作量，参考国际标准，规定不同教学阶段的上课节数，规定每周工作一般为３６小时，让老师可以腾出更多时间辅导学生，也可以进行更有效的专业发展培训，形成良性的教育循环。“私框”亦规范教学人员的评核制度和专业发展要求，这些都是提升教师专业性的有效方式。中华教育会期望立法会能够充分理解教育界的所思所想，从速完成“私框”的立法程序。２０１２年２月２９日立法会通过了《非高等教育私立学校教学人员制度框架》法案。由此可见，回归后，社团在参加选举、维权、政策倡导与咨询、培养与输送政治人才等方面较为进取，反映出社团政治性功能的拓展与增强，说明回归后社会管治等政治事务对社团组织作为载体的需求的提升，社团“拟政党化”功能得以进一步深化与发展。９７０①《访十九会员学校　晤千教师达共识　教育会促私框尽早立法》，《澳门日报》２０１１年７月１８日，第Ｃ０１版。

澳门蓝皮书四　社团关系的变化与社会政治生态的转变①回归后，社团的内外部关系开始出现调整与转变，主要表现为社团及其成员关系、社团之间关系以及社团与政府之间关系的变化，这些变化源于社会政治环境与政治生态的变化。（一）社团与成员关系：庇护关系的解体与会员的流失澳门号称“社团社会”，社团数量奇多。但是，据２００６年的澳门居民生活质素调查，仅有８３％的受访者表示经常参加社团活动，２３％的居民参与过社团活动。而２００９年的社团参与度调查显示，７５４％的人表示“没有／极少参加”社团活动，表示“经常参加”的人只有３６％。可见，居民参加社团活动的频率不高，且２００９年调查数字与２００６年相比，呈现下降趋势。实际上，回归后，社团与成员之间的关系出现了变化。特区成立之前，在澳葡当局管治下，澳门逐渐形成了一种双层二元复合社会结构，即在社会层次上，有政府与民间两个层次，而在社区单元方面，则存在着华人与葡人两个社群。其中，社会底层由以体力移民为主体的华人社群构成，他们面对的是作为外来管治者的澳葡政府。由于受自身条件尤其是语言条件的限制，不懂葡语的华人社群因很难与澳葡政府建立直接的畅通联系而生存在澳葡政府的管治体制之外，为了能够在澳门生存，他们不得不投靠华人社团组织，通过社团表达诉求，与政府建立间接性沟通。久而久之，社会成员与社团组织之间形成了庇护与被庇护的关系，社团向社会成员提供一种社会庇护，而社会成员通过委托关系享受社团带来的社会庇护。但是，回归之后，随着“一国两制”、“澳人治澳”与高度自治的实现，澳门居民与特区政府的性质都发生了转变。居民不再是原来那样受澳葡政府管治的对象，而转变为直接参与现实政治生活的政治主体。政府也不再是外０８０①娄胜华：《合作主义与澳门公民社会的发展》，《学术研究》２００９年第１２期，第５４～５８页。

澳门社团发展与社会政治生态变化分析来的管治政府，而是澳门居民进行自身管理的具有高度自治权的特区政府。原来横亘在华人居民与澳葡政府之间的语言等障碍也彻底地消失了，民众可以非常畅顺地与特区政府进行沟通，如果居民有利益诉求，不再像以往那样必须以社团组织作为中介进行，因此，社团在民众与政府之间的中介作用开始受到影响。与回归前相比，社团不再是社会成员向政府进行利益表达的唯一渠道，而是多条渠道之一。尽管社团作为社会治理体制的组成部分仍然发挥着民众与政府之间沟通的部分作用，但是，对于民众来说，是否需要经由社团进行自身利益的表达取决于其选择偏好，而不是一种非选不可的制度性约束。可以说，正是回归后澳门居民政治身份的转变导致其与社团之间庇护关系的解体，随着社团成员逐渐疏离社团，社团成员进一步流失，社团组织的庇护性功能与代表性功能亦随之减弱。（二）社团之间关系：竞争性关系的形成澳门民间社团在长期发展过程中，相互之间逐渐形成一种非竞争性的合作关系。一方面，在社团分布格局上，功能领域内不同社团之间形成层级性代表关系。虽然不同功能领域内的社团在法人地位上是平等的，但是在功能领域内社团的代表地位方面存在差别，尤其是与政府关系方面，处于功能领域内层级关系顶端的核心社团具有政府默认的公共资源输入与向政府表达意见的优先权，而处于层级关系基层的社团就构成了功能领域内代表性社团的基础。在功能领域内直接联系会员的基层社团是会员利益表达的第一环，他们通过次级社团（基层社团与代表性社团之间的社团），将基层社团会员的利益诉求传达给功能领域内的代表性社团，再由代表性社团向政府体制表达。由此，在功能领域内形成代表性社团—次级社团—基层社团构成的等级性代表关系。另一方面，跨功能领域社团之间形成相互合作、相互支持的合作型关系。虽然说跨功能领域的社团之间存在着利益差别，尤其是分别代表劳资双方利益的商会与工会社团之间，但是由于澳门特殊的社会管治环境，即使是劳资双方的华人社团因为面对着澳葡政府这个共同的管治者，相互之间也存在着共同的利益，为了争取共同的利益，他们往往可以在爱国旗帜下１８０

澳门蓝皮书达成共同一致，相互合作，相互支持。但是，随着澳葡政府的撤退与澳门回归的实现，澳门政治形态出现新的变化。在实现“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的澳门特区，不同功能领域内的社团所面对的共同敌人———澳葡政府撤退了。虽然社团之间仍然存在着许多共同利益，但共同利益范围缩小，利益边界变得越来越清晰，过去为共同政治利益所掩盖的内部利益性矛盾日益显露，不同功能领域内的社团不能不加以面对，因此，原来社团之间的紧密合作型关系面临着威胁。回归后，在原有的社团体制之外新成立了一些社团，以工会团体为例，虽然作为劳工领域内的代表性社团———澳门工会联合总会也注意发展其属会，但是独立于工联之外的新劳工团体更加蓬勃，例如，在组织“五一游行”的团体中，澳门职工联盟、澳门职工民心协进会、博彩建筑业联合自由工会、澳门清洁员职工会等，都是没有加入工联成为其属会的新兴劳工团体。同样，在其他一些功能领域内也出现了一些与原来功能领域内代表性社团不存在领导与被领导或指导与被指导关系的新社团，这些新的社团丛生于原有功能领域内合作型社团关系之外，不愿意与原有的功能领域内社团进行合作，反而更强调其本身的独立性。由上可见，随着政治变革而来的是回归后澳门社团强化了其利益性与独立性，社团的利益性本质得以显现，加上有影响力社团领袖的谢世，社团之间的紧密合作型关系遭到前所未有的挑战，逐渐演变成竞争性关系，无论是功能领域内，还是功能领域之间，这种趋势将越来越成为社团关系的主导，且社团之间的竞争亦越趋激烈。（三）社团与政府关系：依赖型紧密合作关系回归前，虽然社团与政府之间也是合作的，但是，毕竟华人社团与澳葡政府之间还存在着既合作又对抗的关系。可是，随着回归的实现，特区政府取代澳葡政府而成为特区的管治者，成为自己人的政府。对于华人社团来说，支持特区政府依法施政成为社团的基本任务，而来自政府的赋权、物质性资源与非物质性资源成为社团赖以生存的基本物质条件与合法性基础。与２８０

澳门社团发展与社会政治生态变化分析此同时，特区政府为了取得施政支持，强化了与华人社团之间的合作关系，从而使民间社团已经成为社会管治的重要组成部分。社团与政府的紧密合作导致社团对政府逐渐形成依赖关系。诚然，社团与政府的紧密合作关系确实令政府因获得支持力量而可以更加方便地施政。可以说，特区政府成立不久，即可以畅顺运作，并成功地处理澳门社会面临的经济、治安等诸多难题，不能说与民间社团的紧密配合毫无关联。然而，作为现代社会重要构件的民间社团，属于第三部门或公民社会范畴。与政府及企业不同，第三部门的价值在于它的独立性与自主性，而不是政府化或企业化，否则，其无法承担弥补市场失灵与政府失灵的功能。澳门的民间社团在与政府的合作过程中，逐渐失去其应有的独立性与自主性，成为政府体制的组成部门，由此无法发挥现代社会所需要的功能，这令社团组织自身与政府部门都面临尴尬境地。一方面，社团作为社会的组织化力量，应该担当起监督与制衡政府的角色，而由于社团在资源上严重依赖政府而很难发挥监督政府施政的功能，这使得社会公众失望，一些社团成员因此离开了社团，削弱了社团的社会基础。另一方面，对于政府来说，其施政的畅顺离不开社会民众的支持，因此，就需要社团发挥其联络民众与促进公共政策社会化的功能，为政府与民众之间的沟通与联系发挥桥梁作用。可见，对于现时的澳门民间社团来说，其既面临着来自民众的压力，又面临着来自政府的压力，如何摆脱因严重的政府化而产生的角色冲突是社团（尤其是功能性代表社团）不可回避的现实问题。在现时的政治条件下，社团往往采取因时而易的策略。每逢立法会选举时，出于吸引选民投票的考虑，社团会发出批评与监督政府改善民生的声音，而在平时则更多地保持与政府一致的立场。但是，这也仅是社团的一种生存策略，从社团与政府关系的发展趋势看，二者必须由依赖型的合作关系转向伙伴型的合作关系。总之，回归后，澳门社团的迅速发展、结构变化、活动转变以及内外部关系的变化无不反映了回归后澳门政治环境的变化、社会结构及社会政治生态的转变，从中可以看出澳门社会分化的加速、社会结构的中产化，以及社团政治化的趋势。３８０

澳门蓝皮书６非政权性市政机构的设立与展望　陈震宇摘　要：　设立非政权性市政机构成为２０１５年度学术界以至社会关注的一个焦点。本文认为前市政机构具有政权性质的根本来源在于，法律向市政区赋予公法人的身份，并基于此授权市政区享有公共权力和政治权力。政权的产生虽然经过如选举、委任等政治过程，但权力配置情况不同导致产生政权并非政治过程的唯一结果，故此市政机构的产生，不论方式如何均与“政权”属性无关。澳门特区市政机构可从民政总署直接过渡、另设公务法人，或以公共团体形式设立。在设立市政机构后，除了应填补目前《行政长官选举法》关于市政机构代表在选举委员会中没有名额的空白外，尚应注意政府向市政机构的授权、民政总署的角色、市政条例的处理，以及理顺目前行政管理区划紊乱的问题。关键词：　澳门　地方治理　公法人　市政机构一　引言市政机构在澳门历史上是地方行政体系的组织性代表。《澳门基本法》第９５条也规定澳门特区可设立非政权性市政机构，受政府委托为居民提供４８０陈震宇，澳门基金会顾问高级技术员、博士，研究方向为公共行政管理。∗∗

非政权性市政机构的设立与展望文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就此等事务向政府提供咨询意见，第９６条规定澳门特区通过本地立法订定市政机构的职权和组成。然而，自从临时市政机构于２００１年被撤销以来，澳门特区一直未设立市政机构，直至行政长官在２０１５年度施政报告中提出研究设立非政权性市政机构，并于２０１６年度施政报告进一步明确将于２０１６年下半年形成初步方案向公众咨询，预计于２０１７年设立，才回应了《澳门基本法》对设立市政机构的要求。设立非政权性市政机构成为２０１５年度学术界以至社会关注的一个焦点，尤其在下半年出现不少涉及这个议题的讨论。《澳门日报》的本地时事评论栏目“新闻小语”更以“学术观点纷纭”形容讨论情况，担心这些讨论如果得不到政府适时回应会引起不必要的揣测①。这篇评论确实反映出社会讨论纷呈的状况，而到目前为止，社会对市政机构的讨论，主要有过去其从何处体现政权性质、特区市政机构的产生方式与达至《澳门基本法》规定的“非政权性质”的关系，以及市政机构日后具体的组织方式等。这些讨论从不同的角度出发，当中不少具有实在的参考价值，但也有一部分存在明显的偏差，有欠慎重，可见上述“揣测”的论断并非毫无根据②。本文将首先回顾前市政机构的演进过程并指出其体现政权性质之处，在此基础上讨论市政机构的产生方式与“非政权性”的相容性，并进一步提５８０①②夏耘：《市政机构宜早订案集民智》，《澳门日报》２０１５年９月１１日，第Ｂ０７版。例如：有论者曾反复声称一名已故政界人士曾获委任市政职位，并以此说明市政机构以委任方式产生时应顾及不同界别的代表性。又有反复声称其提出有关市政机构的组成以至产生方法的意见早在《澳门基本法》起草的咨询过程中已被有关方面“认同”。前者的实际情况是：该政界人士从未担任过市政职务，只是以其为首的政团曾派员参与过市政议会直接选举并取得议席。以上述“例子”在《澳门基本法》起草咨询期间用以说明自己的观点，在当时已有欠慎重，而后来该政界人士离世且原因特殊，从尊重故者的角度出发，重提此说更欠慎重。至于“认同”之说有欠慎重之处在于其容易引发外界误会政府对市政机构的组成和产生方式已有“既定立场”，既不利日后凝聚社会共识，而且在逻辑上也不能解释政府为何要留待现在才设立市政机构，特别是当初参与筹设民政总署过程的政府成员中，同样有参与过《澳门基本法》咨询和起草过程，程度甚至比提出此说者更加深入。

澳门蓝皮书出市政机构组成方式的一些设想和选项，最后将简略地延伸讨论非政权性市政机构设立后与目前几个制度的配合问题。二　前市政机构的演进及其政权性质的体现在历史传统上，葡萄牙的城市都是通过君主颁发法令特许状（ｆｏｒａｌ）而建立的，君主确定有关城市脱离封建控制，订明行政管理的权限与特权，由一个在当地建立的议会（ｃｏｎｃｅｌｈｏ①）行使。葡萄牙人在租居澳门后于１５８３年自发成立的内部管理机构———议事会，同样于１５９６年由时任君主菲利佩一世（ＦｉｌｉｐｅＩ）颁发法令特许状加以确认。法令特许状在当时是葡萄牙管治地区建立地方政权的依据，内容一般包括有关城市享有本身的自治、税收和科处罚款的权力，具有利用土地供集体使用的权利以及保卫王室政权的义务②。澳门的议事会自从１９世纪中叶成为市政机构以后，便直接沿用１８４２年生效的葡萄牙《行政法典》作为其组织基础法律，该法典规定市政厅具有制定市政条例等涉及政权性质的权力。随后在１９１８年颁布的《澳门省组织章程》，以及１９２２年颁布的《澳门省市政机构组织》中也出现类似情况，议事公局（澳门市政厅的旧称）和海岛市公局仍具有属政权性质的权限。至于葡萄牙管治地区的地方行政区法律人格问题，至“新国家体制”（ＥｓｔａｄｏＮｏｖｏ）建立后才加以明确。与澳门有直接关系的是１９３３年葡萄牙属务部颁布的《海外行政改革》法令，其中第４１０条规定：“市与其地方行政团体，根据本改革之规定，组成被赋予法律人格及自治权之地方自治机构。”而确认地方行政区具有公法人身份的做法，随着葡萄牙本土地区和附属岛屿（即马德拉和阿速尔群岛）在１９４０年实施《行政法典暨附属岛屿自６８０①②“Ｃｏｎｃｅｌｈｏ”是现代葡文“Ｃｏｎｓｅｌｈｏ”的古语，而“Ｃｏｎｃｅｌｈｏ”如今则主要解作“市”，可见“议会”和“市”两个概念在葡萄牙语言的渊源。ＲＦＭａｇａｌｈãｅｓ，ＭａｎｕａｌｄｏｓＭｅｍｂｒｏｓｄａｓＡｓｓｅｍｂｌｅｉａｓＭｕｎｉｃｉｐａｉｓ（Ｃｏｉｍｂｒａ：Ａｌｍｅｄｉｎａ，２０１１），ｐｐ９－２４．

非政权性市政机构的设立与展望治区通则》，以及１９５１年修改的《政治宪法》赋予海外省公法人地位而进一步得到巩固。由于其公法人的身份，海外属地的地方行政区获《海外行政改革》法令赋予的一系列权限，包括市政条例的颁布、解释、修改及废止，本身行政团体（时称“地方行政团体”，ｃｏｒｐｏｓａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｏｓ）内部组织和运作的确定性审议，市政区的财产管理，市政基建和设施的管理和保养，资助发放，内部人事及行政管理，街道命名，兴建、维修、更改或拆除建筑物准照的发出，土地利用，环境卫生治理等事项。地方行政团体还有权决议本身预算、设立新开支或增加现有开支、借贷、开设税项或征费、设立或撤销公共场所或市场、负责市政专营批给和运输批给等，但须接受总督的监督。在财政上，地方行政团体的平常收入除了以过去预算的实际结余以及财产或服务收益外，还包括市政条例确立的收费和罚款、因占用土地而产生的费用，以及市政税项（ｉｍｐｏｓｔｏｓｍｕｎｉｃｉｐａｉｓ）。所谓“市政税项”，是由地方行政团体决议征收的包括由海关依法征收的关税和附加税、分配予地方行政团体的“土著税”、业钞（房屋税）或其他直接税项的若干百分比。而除了内部人员及行政管理的日常开支外，地方行政团体还强制性承担市政基建和设施的管理和保养、灭火服务、公共照明和供水、道路房屋整治、人口登记、选举事务，甚至抚养弃婴孤儿等开支。此时的地方行政团体采用“议行合一”的组织形式，即由同一组织负责审议和执行决议。根据欧裔或“文明程度”等同者的人口数量，组织可划归为市政厅（ｃâｍａｒａｍｕｎｉｃｉｐａｌ）、市政委员会（ｃｏｍｉｓｓãｏｍｕｎｉｃｉｐａｌ）或地方委员会（ｊｕｎｔａｌｏｃａｌ）级别，成员分当然、选举及委任产生。澳门议事公局在１９３４年首次根据《海外行政改革》的规定进行选举，选举后因战事、修法等而停止，直至１９６４年才恢复，最后一次选举是在１９７２年。至于海岛（氹仔和路环）的地方行政团体，曾经历海岛市公局（市政委员会级别）、海岛镇公所（降至地方委员会级别）和海岛市政委员会（升至市政厅级别）等组织位阶的改变。由于两地选民人数不足，海岛市地方行政团体的成员一直由总督委任。７８０

澳门蓝皮书１９７４年葡萄牙军事政变成功后，新政府奉行非殖民化政策，对澳门做特别处理，重点在于权力下放。在１９７６年生效的《澳门组织章程》，赋予立法会制定地方行政法律制度纲要的权限。但由于立法会才刚刚成立，未及处理有关的立法工作，加上《海外行政改革》本身就是葡萄牙旧政权奉行殖民主义政策的典型产物，一方面葡萄牙新政府在国策上不能承认根据该法令所产生的地方行政团体的正当性，另一方面澳门又不能立即处理和解决这个问题，行政当局于是采取了一系列过渡措施，以免地方行政团体因法律真空而无法运作，先于１９７６年延长原有市政委员会的任期，后于１９８６年因准备制定市政法律制度而解散市政委员会，另设市政厅行政委员会暂代职务。在此期间，行政当局仍因应社会发展的需要而充实地方行政团体的职权，例如在澳门市组建市政警察、调升市政条例可科处的罚款上限等。而澳门市政厅行政委员会在任期内更制定了五部新的市政条例，以及修订《澳门市政厅市立街市条例》等。１９８９年，《市政区法律制度》、《市议会选举制度》及《市政职务章程》生效，连同１９９３年生效的《市政厅财政制度》，构成澳门地区新的地方行政法律体系。根据新的制度，市政区具有公法人身份，设有本身的管理机构。市政区除了经征费、罚款和财务活动而取得收入外，也获得中央当局征收房屋税及物业转移税所得的８０％及其他分配作为收入。相对于过去“议行合一”的组织形式，新制度采取“议行分立”的组织形式，设市政议会和市政执行委员会两个市政机构。市政议会负责决议市政区预算、活动报告书及管理账目、部门组织、借贷、转让不动产、市政条例或规章中有关罚款的规定，以及监察决议的执行。市政执行委员会则负责执行市政议会的决议，实施内部管理，订定收费，制定市政条例和内部规章，处理与都市规划、建筑、环境卫生、文娱康体和保障辖区居民生活素质有关的事务等。市政机构在特区成立后，在理论上虽然应根据《回归法》的规定改组为“非政权性的临时市政机构”，但实际上仍按照过往的做法运作（即仍带有政权性质），直至２００２年民政总署成立、两个市政区被撤销为止。概括而言，前市政机构的政权性质，主要体现在以下方面，又以第８８０

非政权性市政机构的设立与展望（１）点为其根本来源。（１）法律向以特定地理范围为单位的市政区赋予公法人的身份，并授权市政区享有公共权力和政治权力，由地方自治团体或市政机构作为本身管理机构而行使。（２）由于市政区是公法人，市政机构在行使职务时以“市政区”为行政主体，所衍生的法律权利和责任，一律以“市政区”的名义伸张和承担。（３）遵从地方行政的独立原则（ｐｒｉｎｃíｐｉｏｄａｉｎｄｅｐｅｎｄêｎｃｉａ）及专有原则（ｐｒｉｎｃíｐｉｏｄａｅｓｐｅｃｉａｌｉｄａｄｅ），实现地方自治。独立原则指市政机构的决议只可透过法律规定的方式而被停止、更改、撤销或作废；而专有原则指市政机构只可在本身职权范围内，或是为了履行市政区的职责而决议。（４）享有具公权力性质的行政权，例如市政机构的成员以公共当局身份执行职务、对辖区内日常的市政和民生活动发出准照、在必要时配备市政警察负责监督市政条例的执行等。（５）享有在特定地理范围内具有专属效力的对外规章权（ｐｏｄｅｒｒｅｇｕｌａｍｅｎｔａｒｅｘｔｅｒｎｏ，俗称“地方立法权”），即制定市政条例和对外规章的权力。（６）为确保市政区享有财政独立，而以共同分享税收作为市政活动的主要财政来源。（７）市政机构成员的职务具有政治性质，包括具有公共当局身份、薪俸与总督挂钩等。（８）市政议会成员具有少量代议权力，即决议市政区工作计划和预算，以及市政条例或规章中有关罚款的规定等。与《海外行政改革》下的“地方行政团体”比较，２０世纪８０年代市政制度改革后的政治权力重心向市政执行委员会倾斜。三　市政机构产生方式与“非政权性”规定的相容性《澳门基本法》第９５条规定了市政机构具有非政权性质，即表示在澳９８０

澳门蓝皮书门特区范围内，将不存在“地方行政”和“地方自治”。市政机构的职能，包括受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就前述事务向政府提供咨询意见。市政机构也通过其代表参与行政长官选举委员会，选出行政长官。由此可见，澳门特区的市政机构以实现地方治理为主，并通过其于地方上的代表性，为澳门特区政权机关的组成和更替提供基础。在讨论“非政权性市政机构”的产生方式时，澳门社会出现一种较流行的观点，认为《澳门基本法》规定市政机构不得具有政权性质，所以市政机构也不可以通过选举产生，因为政权是通过选举而产生的。出现这种观点的关键在于提出的论者以至学者都先入为主地认定了“政权”与“选举”存在必然关系，但其实这是一种误解。“政权”与“选举”之所以被一些人认为存在必然关系，表面上是由于选举是政治过程的一种，其结果使市政机构带有政治色彩。基于这种认知，又有意见进一步认为，如果市政机构成员通过选举产生，或因与立法机关成员在个别政策议题上意见相左，就有冲击现行代议制度的风险。毋庸讳言，选举确为政治过程的一种，但组织的政治色彩不等于组织本身就含有“政权”成分。“政治过程”是路径，“政权”是结果，两种概念截然不同，不应该混为一谈。同样，即使市政机构和立法机关的成员都被视为民意代表，但两者的权力存在“咨询”（ｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎ）和“代议”（ｒｅｐｒｅｓｅｎｔａｔｉｏｎ）的根本分别，而且立法机关成员肯定具有比市政机构成员更实质的权力，两者向选民负责的具体内容反而更清晰。再者，如果将来的市政机构选择以选举方式产生成员，各参政团体，不论其属主流与否，只要有参选权、有意参与的都肯定将会参与其中，并非由一方专美。退一步而言，选举并非政权产生的唯一路径，其路径也可以是委任、协商，在君主制国家更可以是继承，路径不同不会导致“政权”成分以至政治色彩减退甚至自动消失。政权的产生，必然经过政治过程，但施行政治过程的目的不一定是产生政权，也可以是实现治理。正因为《澳门基本法》的相关条文已明订市政机构必须是“非政权性”的，在法理上已不可能向市政机构管辖的地理范围授予法人身份。既然０９０

非政权性市政机构的设立与展望“市政区”并不存在，实现地方行政和地方自治的根本条件已不复存在。另外，按照《澳门基本法》附件一有关行政长官产生办法中须有市政机构成员代表参与选举委员会的规定，市政机构是澳门特区政权机关的组成基础之一，其本身也是政治过程的参与者，很难完全避免有政治色彩。即使市政机构由相对于“选举”的“委任”方式产生，对特区政权机关的运作而言这同样也是一个政治过程。由此可见，认为在市政机构的问题上“政权”与“选举”存在必然关系的实质原因在于提出者混淆了“地方行政”、“地方自治”和“地方治理”三个截然不同的概念，继而将“地方行政”和“地方自治”的思路与《澳门基本法》框架下的市政机构联系起来，将之等同于历史上曾出现的“地方行政团体”或“地方自治机构”来加以讨论。所谓“地方行政”和“地方自治”，在这里指地方行政团体或地方自治机构依法行使对外规章权，并负责执行因行使对外规章权而产生的规章、市政条例或决议，以及在其职权范围内，规划辖区内的政策原则并负责行政执行。这些工作具有的政权性质自不待言。相对而言，“地方治理”在这里主要指市政机构承担的“服务”和“咨询”职能：一方面，根据政府委托的权限提供文化、康乐和环境卫生方面的服务，并处理这些方面的问题，虽具有行政执行的责任，但以技术方面为主，不具有政权的实质；另一方面，政府可通过市政机构内的适当组织或机制，要求对方就文化、康乐和环境卫生事项提供咨询意见，辖区内的居民也可以经此组织或机制反映意见，然后由其向政府传达，这同样并非政权性质的职能。所以，如果市政机构本来就获法律授权而具有地方行政和地方自治的职能，不论其产生方式是否选举，都会具有政权性质。前市政机构的组织演进过程也充分反映了此点。同样道理，如果市政机构按照《澳门基本法》的规定仅扮演地方治理的角色，不论其产生方式是否选举，其成员所取得的都只有咨询权力。在此背景下，选举或委任的目的，显然都不是建立地方政权。换言之，如果市政机构具有政权性质，通过选举方式替换成员的最终目１９０

澳门蓝皮书的将是选民向参选人重新赋予政治委托，当选者运用法律赋予的地方行政和地方自治权限实现市政区的自治。但是，由于《澳门基本法》早已规定市政机构不属地方行政团体和地方自治机构，在成员以至机构本身没有对外规章权等各种政治权力的情况下，通过选举产生成员，虽然同属政治过程，但其目的显然仅在于向参选人赋予咨询权力的委托，使当选的咨询成员有更佳的代表性和认受性，在咨询职能上促进地方治理的实现。因此，认为市政机构一旦经选举产生即具有政权性质，以至对现行代议制度产生或然冲击的观点，既忽视客观现实，亦流于片面牵强。在《澳门基本法》的框架下，澳门特区的市政机构没有地方行政和地方自治的职能，仅行使地方治理的职能，无论是通过选举、委任、两者兼施还是其他方式产生，与本身的非政权性质都是相容的，而最终选择以何种方式产生市政机构，纯属政治决定。四　澳门特区市政机构的可能组成方式由于《澳门基本法》框架下的市政机构有别于特区成立前的市政机构，所以以往的职权和组成现在虽仍有参考价值，但已不能照搬，必须以新的法律形式组建，使之完全符合《澳门基本法》规定的市政机构具有非政权性、提供服务和咨询意见的职能。在澳门特区尚未设立市政机构的情况下，承担文化、康乐和环境卫生职能的政府部门和公共机构，主要是文化局、体发局和民政总署，其中民政总署承担与市政事务直接相关的职能，例如城市设备、环境卫生、园林绿化、市贩管理、食品安全等，同时兼顾公民教育和跨政府部门公共服务的提供。随着民政总署已将原本负责的文娱康体职能转移至文化局和体发局行使，以及有关道路渠务的职能日后转移至土地工务运输局行使，民政总署将一如其葡文称谓般，纯粹承担“公民与市政事务”的职能。在市政机构的组织形式以及与政府的关系方面，《澳门基本法》没有把市政机构视为行政机关的一部分，而目前承接前市政机构职能的民政总署是２９０

非政权性市政机构的设立与展望间接行政下的公共机构或公务法人①，加上将来的市政机构要兼顾咨询职能，且不能带有政权性质，凡此种种，都使设立市政机构需要多方面的考量。首先，对于“非政权性”的处理，虽然社会普遍把焦点集中于此，但要处理这个问题在技术上其实相当简单，《澳门基本法》本身也已经给出了答案。由于以往市政机构具有的政权性质是源于法律向特定地理范围授予公法人身份（葡萄牙行政法理论又称之为“地域公法人”，ｐｅｓｓｏａｓｃｏｌｅｃｔｉｖａｓｄｅｔｉｐｏｔｅｒｒｉｔóｒｉｏ），而且只有此类法人才享有“地方行政”或“地方自治”的公共权力，因此只要法律人格被授予市政机构而非市政机构管辖的地理范围，便已经符合“非政权性”的规定。至于市政机构的具体组织，本文认为有三种可行的方法。第一种方法是：民政总署直接过渡为市政机构，保留民政总署原有的公务法人身份，整合或改组现有的民政总署咨询委员会及社区服务咨询委员会。管理委员会和监察委员会成员继续由行政长官委任，而咨询委员会则可通过选举、委任或两者兼施产生。在新的架构下，咨询委员会的职权有可能需要调整，以符合《澳门基本法》第９５条的规定。此方法的好处在于只需重整现有的咨询职能，对部门运作以及工作人员的影响最小，对社会的影响也最小，而直接过渡后的市政机构则继续属于公共行政架构内的间接行政组织单位。事实上，目前民政总署的职能和架构多３９０①对于民政总署以“署”为组织单位“不符合《澳门基本法》规定”的意见，其实并未考虑澳门公共行政组织称谓的传统规律。民政总署的葡文称谓（ＩｎｓｔｉｔｕｔｏｐａｒａｏｓＡｓｓｕｎｔｏｓＣíｖｉｃｏｓｅＭｕｎｉｃｉｐａｉｓ）中的“Ｉｎｓｔｉｔｕｔｏ”，专指间接行政下的公共机构或公务法人（ｉｎｓｔｉｔｕｔｏｐúｂｌｉｃｏ），在特区成立前也可以指当时直接行政司级部门中的“二级司”。对于Ｉｎｓｔｉｔｕｔｏ对应的中文称谓，澳门一直有以“总署”、“司署”等命名的传统，例如特区成立前的“体育总署”（ＩｎｓｔｉｔｕｔｏｄｏＤｅｓｐｏｒｔｏ）和“文化司署”（ＩｎｓｔｉｔｕｔｏＣｕｌｔｕｒａｌ），也有直接称为“司”的做法，例如属公务法人性质的“房屋司”（ＩｎｓｔｉｔｕｔｏｄｅＨａｂｉｔａçãｏ）。特区成立后三者的中文名称虽已改称为“体育发展局”、“文化局”和“房屋局”，但葡文称谓“Ｉｎｓｔｉｔｕｔｏ”仍予保留，特别是房屋局仍然保留公务法人身份。因此，民政总署的“署”不应理解为《澳门基本法》内类似廉政公署和审计署（葡文为“Ｃｏｍｉｓｓａｒｉａｄｏ”）的组织，而应以“总署”作为一个词组，结合其公共机构的属性加以理解。

澳门蓝皮书少已带有市政机构的雏形，例如在法理上由行政长官行使行政监督权，在性质上被定为受政府委托向居民提供服务的机构，享有行政、财政和财产自治权，不具有制定对外规章的权力，设有咨询委员会和监察委员会等，这些都为向市政机构过渡提供一定的条件。第二种方法是：保留民政总署，另设具有公务法人身份的市政机构。民政总署代表行政长官统筹和辅助市政机构的运作，并代表政府委托该等机构代为提供部分市政服务。由于委托性质，工作人员可通过适当方式维持与民政总署的职务联系，从而使市政机构的人员规模得到适当控制。在此方法下，市政机构设管理委员会、咨询委员会及监察委员会。管理委员会及监察委员会成员由行政长官以特区首长身份委任，咨询委员会可通过选举、委任或两者兼施产生。咨询委员会的职责仅包括对《澳门基本法》第９５条所指的事务向政府提供咨询意见，不具有决议市政机构管理委员会工作的职权。另外，民政总署不再保留原有的公务法人身份，而改为政府的局级部门。此方法的好处在于市政服务的提供可更深入社区，咨询委员代表的地理范围可以较小，可以较深入了解社区民生情况，但在设立初期对部门运作和社会影响较大，需要时间适应和磨合。第三种方法是：以公共团体（ａｓｓｏｃｉａçãｏｐúｂｌｉｃａ）形式设立市政机构，同时保留民政总署，并视情况改组。所谓“公共团体”，主要是指由公共和私人实体为追求特定利益而联合组成的社团公法人（ｐｅｓｓｏａｃｏｌｅｃｔｉｖａｄｅｔｉｐｏａｓｓｏｃｉａｔｉｖｏ），其架构与一般社团相若。目前澳门也存在一些公共团体，例如土木工程实验室、澳门生产力暨科技转移中心、澳门律师公会等。如市政机构以公共团体形式设立，则将由政府及社会团体代表组成社员大会，由社员派出代表出任理事会和监事会的成员。为实现咨询职能，另设咨询委员会。理事会主要负责在行政上管理市政服务，咨询委员会负责听取居民对市政事务的意见，监事会则负责监督市政机构的运作和财政。与第二种方法相似，民政总署代表行政长官统筹和辅助市政机构的运作，并代表政府委托该等机构代为提供部分市政服务。视委托市政机构提供服务后保留的职责，民政总４９０

非政权性市政机构的设立与展望署可保留原有的公务法人身份，或改组为政府的局级部门。受影响的民政总署工作人员，同样可通过适当的方式维持与署方的职务联系。此方法的好处在于市政机构完全被置于行政机关以外，相对独立地运作，较以公务法人设立市政机构更符合《澳门基本法》行文结构对其属性的要求。与此同时，这种方法也不影响政府对之实施应有的监督：政府通过委任代表参与和监督市政机构的工作，而由于其财政来源预计主要是政府拨款，市政机构有接受审计署监督的条件。即使政府拨款占市政机构收入的比例不足５０％，审计署仍可要求市政机构经书面同意而成为审计对象。市政机构因受政府委托提供公共服务而同样适用《行政程序法典》的规定。廉政公署也可在其职权范围内监察其运作。但是，咨询委员会在此组织形式下只可通过社员派出人员参与，一般居民的参与相对间接和被动。以此方法设立市政机构，在客观上或产生强化现行法团主义体制的效果，需要进一步明确或科学分配社员资格，使其具备必要的认受性。而现时《行政长官选举法》也规定除了专业公共社团（这里专指澳门律师公会）之外，由公共实体设立的法人不具有投票资格，这与《澳门基本法》关于市政机构可参与行政长官选举的规定存在矛盾。此外，目前公共社团并无法定义务公开本身预算和账目予公众知悉，财政制度也无须与公共财政制度配合。对于这些问题，可通过例如咨询委员会定期举行公开会议，修改《行政长官选举法》有关条文，公共社团主动公开本身预算和详细账目、接受审计署一般和专项审计等措施加以解决，以巩固市政机构的认受性和运作监督。五　市政机构成立后的制度配合问题在非政权性市政机构成立后，除了应修订《行政长官选举法》以加入市政机构代表参与选举委员会的规定，从而填补目前的空白外，还将出现与现行几个制度的配合问题。首先是授权问题。目前民政总署的职务具公权力性质，仅以本身章程第５９０

澳门蓝皮书１条“……受澳门特别行政区政府委托，根据本章程及其他适用的法律及规章的规定为居民服务”为依据，似乎有欠妥善。无论以何种方式设立市政机构，政府如何把公共权力委托予市政机构将有可能带动授权形式的体制创新，在技术上通过法律直接委托是否可行等，值得关注。其次，上述情况也带出民政总署在将来的角色问题。按照上文的三种可能方法，除了第一种对署方的影响较小外，其余两种均导致署方的角色出现较大的调整，较可能的方向是署方代表行政长官统筹和辅助市政机构的运作，并代表政府委托该等机构代为提供部分市政服务。如此一来，则有望为授权市政机构提供服务的具体方法提供可行的思路。再次，还有市政条例的处理问题。虽然由前市政机构制定的大部分市政条例已通过第２８／２００４号行政法规《公共地方总规章》被废止，但仍有一定数量的市政条例目前仍然有效。廉政公署在２０１５年１０月２２日发表的《关于市政条例及市政规章的调查报告》也指出，目前仍然有效的市政条例涉及与居民日常生活息息相关的事项，而署方在初步研究现行市政条例和市政规章时，发现有相当数量的规范因为制定年代久远而早已不合时宜。报告进一步指出，自从《公共地方总规章》颁布以来，检讨市政条例的工作“似乎陷入了停顿状态”；促请公共部门遵守合法性原则，并确定修法过程的轻重缓急，尽早清理过时的市政条例。在报告发表后，政府率先以行政法规形式修改《有关零售肉类、渔获、禽鸟和蔬菜场所的发牌规章》市政条例。然而，由于将来的市政机构不存在对外规章权，虽然以行政法规形式修补现时仍然有效的市政条例是合法的，也顾及了规章的稳定性，但并不适应特区的现况。重新制定行政法规以取代相关的市政条例，应是处理市政条例的长远而符合特区现况的做法。最后，应借市政机构成立的契机，理顺目前澳门特区行政区划和管理分区紊乱的状况，尤应关注市政机构的地域范围与行政堂区（ｆｒｅｇｕｅｓｉａｓ）的关系。行政当局曾于１９６５年大幅度调整澳门半岛行政堂区的区划，并在法理上根据葡萄牙第４５５２１号国令而授予行政堂区相应的法律人格。按照该国令，应设立堂区委员会对其加以管理，即设立澳门政治行政建制下的第三级６９０

非政权性市政机构的设立与展望政权机构，但由于澳门政治环境特殊而并未设立。后来葡萄牙发生政变，上述国令不再生效，行政当局获立法会许可，通过第２６／９１／Ｍ号法令重新划分澳门半岛的五个行政堂区（氹仔和路环其实一直并无堂区划分，但各政府部门之间对此仍未见有统一认知），没有赋予其法律人格，也没有设立管理机关，因而不存在“第三级政权机构”的情况。现时行政堂区的基本作用，仅限于地籍登记①和旅游推广方面②；其他的政府行政管理工作，例如警务、消防、社会工作、邮政、城市规划等，则存在各自的分区基准；而目前社区服务咨询委员会和市民服务中心的分界，也没有以行政堂区为基准。由于澳门半岛各行政堂区有其本身的特色，市政机构的地域范围与行政堂区应该有更好的配合，至少其分界应与行政堂区看齐，而行政堂区的分界也应该根据澳门特区地理面貌的变化而进行调整，这样不但有助于提升行政堂区存在的实际意义，也可借以理顺现行分区种类繁多的复杂情况，以促进各类大小数据的构建和形成，提升行政效率。７９０①②即使地籍登记本身，也出现“嘉模堂区”（氹仔）和“圣方济各堂区”（路环）的称谓缺乏上位法律依据的情况。现时所谓的“嘉模堂区”和“圣方济各堂区”的命名，仅以两份原运输工务政务司在１９９８年发出的批示为依据，本身已有违当时《澳门组织章程》中由立法会订定澳门地区行政区划的规定。继续认为氹仔和路环存在“堂区”的行政区划，在符合合法性原则方面存在疑问。选举事务除选民登记外，自２００９年立法会选举起已不再以堂区为分界。

澳门蓝皮书经济贸易篇ＥｃｏｎｏｍｙａｎｄＴｒａｄｅ７澳门经济发展状况、质量与趋势分析　柳智毅摘　要：　２０１５年，澳门经济走过极不平凡的一年。受博彩业连续１９个月下跌影响，澳门经济已进入深度调整期，对各行业产生了一定的影响。以旅游博彩业为龙头的澳门经济２０１５年首三季度本地生产总值（ＧＤＰ）分别按年实质收缩２４５％、２６４％和２４２％。是次调整导致了特区成立以来规模最大、时间最长的本地生产总值（ＧＤＰ）负增长期。随着美元回归常态化，利率逐渐上升，综合各方面的分析，预计２０１６年全球经济环境仍然低迷及不明朗，２０１６年澳门经济亦较难在短期内有明显改善，预计在较低基数的基础上，２０１６年全年有望趋于平稳。在一般境况下，预测２０１６年８９０柳智毅，博士，澳门经济学会理事长、澳门大学澳门研究中心研究总监，研究方向为澳门经济、澳门人力资源开发与管理。∗∗

澳门经济发展状况、质量与趋势分析全年经济增长为－２％～２％，但澳门经济受外围经济尤其是内地经济的影响较大，预测的准确性亦可能因此受到影响。关键词：　澳门经济　行业分析　经济展望一　前言２０１５年，澳门经济走过极不平凡的一年。受博彩业下跌影响，澳门经济进入深度调整期，是次调整导致了特区成立以来规模最大、时间最长的本地生产总值（ＧＤＰ）负增长期。根据澳门博彩监察协调局最新一期的博彩毛收入数据，２０１５年１２月博彩毛收入１８３４亿澳门元①、按年跌２１２％，已连跌１９个月，累计２０１５年全年博彩毛收入２３０８４亿元，按年跌３４３％。在博彩毛收入下跌的情况下，整体经济形势亦持续下行，ＧＤＰ出现大幅度的下跌，根据统计暨普查局数据，２０１５年首三季度经济实质收缩２５％。澳门属于开放的微型经济体，对外依赖程度较高。当前外围经济环境仍未见明朗，欧元区经济方面似乎有好转迹象，但公共债务依然高企，公共财政开支负担仍然较重，欧债危机阴霾仍未完全退却；美国经济较为乐观，２０１５年多次发布的经济数据都符合市场预期，美联储更于２０１５年１２月正式开始加息，这也意味着美国实施七年之久的量化宽松货币政策正式结束，进入利率正常化以及加息周期的时代。美联储加息，使全球资本流向美国，尤其是新兴市场国家；内地经济增速也放缓，而且人民币在８月１１日的汇改进程让全球见识到了人民币在国际金融市场上的影响，虽然央行不断强调人民币不存在长期大幅贬值的基础，但是近期外汇储备下降压力增加、资本不断外流，市场对人民币贬值的预期也在不断升温，有可能在２０１６年引发新一轮国际金融市场的动荡，预计２０１６年澳门经济形势仍然充满考验和挑战。９９０①除特别说明外，本文内所有货币单位均为澳门元，下文简称为“元”。

澳门蓝皮书二　2015年整体经济发展回顾1澳门经济进入深度调整期，第三季度开始止跌回升统计暨普查局资料显示，２０１４年全年澳门经济实际增长－０４％。２０１５年全年延续２０１４年下半年开始的跌势，首三季度的本地生产总值的按年实质增长率分别为－２４５％、－２６４％及－２４２％；虽然笔者在搁笔前第四季度数据还未公布，但根据实际情况，第四季度本地生产总值按年实质收缩幅度应该可以放缓（表１、图１）。表１　２０１０～２０１５年第三季度总体ＧＤＰ实质增长率单位：％年份季度２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５第一季度１９８２１５１８１１１０１３１－２４５第二季度３３０２４０７７８９８０－２６４第三季度２８８２２４５４１０１－２３－２４２第四季度２８２１８０６９１２４－１７２—　　说明：表中数据是以环比物量（２０１３年）按支出法计算的本地生产总值实质增长率。图１　２０１０～２０１５年第三季度总体ＧＤＰ实质增长率００１

澳门经济发展状况、质量与趋势分析　　经济下行的主要原因是服务出口不振。外需方面，博彩服务出口跌幅持续扩大，其他旅游服务出口亦大幅下跌，令服务出口表现疲弱。而内需方面，私人消费及政府最终消费、私人投资增加，一定程度上减缓了经济收缩的幅度（图２）。图２　２０１３～２０１５年第三季度内部需求及外部需求实际变动2失业率虽轻微上升，但外地雇员总量和整体收入中位数微增澳门经济于２０１４年下半年开始持续走低，人力资源需求放缓。根据统计暨普查局的就业调查结果，受整体经济下滑影响，澳门２０１５年第三季度的失业率开始上升，达１９％，就业不足率为０５％，两者按季度分别上升０１个及０２个百分点，失业人口亦增加至７６００人。不过，尽管失业率有所上升，但相对来说还是十分低的，而且就业居民的收入中位数持续上升。根据统计暨普查局就业调查结果，２０１５年第三季度整体就业人口的每月工作收入中位数为１５０００元，相比２０１４年同期上升１５３９％。而本地居民的每月工作收入中位数（除外地雇员）为１８０００元，较２０１４年同期增加２９％。尽管如此，随着澳门建设世界旅游休闲中心，规划中的大型综合旅游娱乐项目陆续落成营运，澳门仍需要补充大量的人力资源。外雇数量由２０１０年的７３６６５人增加至２０１５年１１月的１８２１３５人，不到五年时间已增加了１０８４７０人，增加了１４７倍。２０１５年澳门宏观经济虽然进入深度调整期，失业率轻１０１

澳门蓝皮书微上升，但劳动力市场总量和收入中位数并没有减少，反而还轻微上升（表２）。表２　澳门人力资源相关数据年份２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５劳动人口（人）３２３４０００３２３９０００３３６３０００３５０２０００３６７８０００４０５５０００４０２５０００就业人口（人）３１１９００３１４８００３２７６００３４３２００３６１０００３９８６００３９４９００失业人口（人）１１４００９２００８７００６９００６７００７０００７６００收入中位数（元）８５００９０００１００００１１３００１２０００１４０００１５０００劳动参与率（％）７２３７２０７２５７２４７２７７４４７３２就业不足率（％）１８１７１１０８０６０４０５失业率（％）３５２８２６２０１８１７１９外雇数量（人）８２２５４７３６６５９４０２８１１０５５２１３７８３８１７０３４６１８２１３５　　资料来源：澳门统计暨普查局《就业调查季刊》《就业调查月刊》（２０１０～２０１５年第三季度）。3通胀率有所下降，但仍相对较高受到整体经济进入深度调整期的影响，２０１５年澳门通胀率终于改变过去多年高居不下的情况，呈一路下滑的趋势（表３、图３），但当前的通胀率相对来说仍比较高。随着通胀率走低，澳门居民的生活成本压力和负担在一定程度上得到纾缓，预计短时间内通胀率仍将处在低水平。表３　２０１５年各月的通胀率变化单位：％月份１２３４５６７８９１０１１１２通胀率４７５５３０５１０４５１４９３４９１４７６４６４４２３４１６３７７３７３　　回顾澳门近年消费物价指数，除通信类以及教育类指数外，其他方面指数均明显上升。根据澳门统计暨普查局的资料，２０１５年第三季度综合消费物价总指数（１０６３２）按年上升４５４个百分点，升幅由住屋租金、外出用餐收费及车位租金上调所带动（表４）。２０１

澳门经济发展状况、质量与趋势分析图３　澳门通胀率走势表４　２０１１～２０１５年澳门消费物价指数消费物价指数２０１１年２０１２年２０１３年２０１４年２０１５年第一季度第二季度第三季度总指数８５１７９０３７９５３５１０１１１１０４１０１０５３８１０６３２食物及非酒精饮品类８２３９８９４１９５３４１０１１６１０４５４１０５８１１０６７１烟酒类７０８３９２２９９７４３１００５６９９１５９９６１３７０８衣履类９３６６９６７１９８６７１００５５１００４１０２５９８７３住屋及燃料类７７６０８２８５９１０９１０１９５１０８４６１０９９２１１０９１家居设备及用品类８５１６９１００９６００１００５３１０２８３１０５３４１０６２９医疗类８５６９９０６７９６５５１０１０３１０４７２１０６２４１０７５４交通类９４３４９６８２９８７６１００７５９８８７１０１６８１０２１７通信类１０６８８１０２４２１０００７９９７６１０００７９９８４９８７５康乐及文化类９０３１９２６１９６８１１００９８１０２７５１０１１６１０２７９教育类９７４０９７６３９６２６９８５１１００３５１００３７１０３３７杂项商品及服务类９０１５９５３８９７３４１００７２１０２６１１０２９６１０３５　　资料来源：统计暨普查局。三　2015年澳门主要行业发展情况（一）博彩业：“新场效应”不再　　２０１５年澳门幸运博彩娱乐场比２０１４年增加了两个大型综合项目，即于３０１

澳门蓝皮书５月２７日落成营业的银河第二期，以及于１０月２７日正式落成营业的新濠影汇，不过，两大型综合项目的落成营业已没有所谓的“新场效应”，２０１５年６月和１１月博彩毛收入分别为１７３５亿元和１６４３亿元，与２０１４年同期比较，分别下跌３６２％和３２３％。澳门博彩业大幅下滑最重要的因素是贵宾厅流动资金枯竭。澳门博彩业毛收入从２０１４年２月的高峰（３８０亿元）直插谷底（２０１５年１１月的１６４亿元），连续１９个月下跌，下跌幅度达５７％，蒸发金额接近六成。特区政府于２０１５年１０月２０日公布，２０１５年第二季度博彩收入占本地生产总值的比例降至６４７％，为六年以来最低。博彩业受到外围因素的持续影响，２０１５年下半年博彩毛收入跌幅依然不减，尤其是贵宾厅业务。２０１５年全年累计博彩毛收入为２３０８４０亿元，较２０１４年下降３４３％。２０１５年１０月１６日，永利澳门主席史提芬永利（ＳｔｅｐｈｅｎＡＷｙｎｎ）公布了集团第三季度业绩，纯利大跌７１９％；另外五间澳门博企，包括美高梅、新濠博亚、金沙、银河娱乐（银娱）及澳门博彩（澳博），除了银娱的贵宾厅业务按年上升一成外，其余四间都分别录得超过一成的跌幅，金沙贵宾厅业务跌势最猛，按年减少超过两成。受到澳门博彩业大幅下滑的冲击，２０１５年９月在永利澳门旗下娱乐场经营贵宾厅的多金集团疑有贵宾厅主管亏空２０亿元潜逃，震撼业界以及整个澳门社会。９月１１日，多金集团在消息曝光后发表声明，指称一名前账房总监“进行未经允许的事情，严重影响公司利益及声誉，并涉及欺诈”。虽然未确认亏空数额，但事件曝光后，赌厅无法兑现大批赌客及市民提取存款的要求。２０１６年１月５日，在风雨飘摇之际，博彩业再传坏消息。凯旋门娱乐场贵宾厅爆出一名高层职员涉嫌侵占巨款事件，涉及金额近１亿元，凯旋门管理层已将事件交由司警处理，该事件进一步打击赌业。面对形势的变化，博企亦开始进行内部调整和转型（表５～表７）。以往博企都侧重贵宾厅业务，主力拉拢赌注数以百万元计的豪客。但现时贵宾厅转码额明显下降，有五家博企都录得明显跌幅。六大博企正着力发展“中场”和非博彩元素业务。特区政府也开始立案规范，以图扭转颓势。４０１

澳门经济发展状况、质量与趋势分析表５　２００８～２０１５年澳门幸运博彩娱乐场数目年份２００８２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５第三季度澳门博彩股份有限公司１９２０２０２０２０２０２０２０银河娱乐场股份有限公司５５５６６６６７威尼斯人（澳门）股份有限公司３３３３４４４４永利度假村（澳门）股份有限公司１１１１１１１１新濠博亚博彩（澳门）股份有限公司２３３３３３３４美高梅金殿超濠股份有限公司１１１１１１１１总　　计３１３３３３３４３５３５３５３７　　资料来源：澳门博彩监察协调局。表６　２００８～２０１５年幸运博彩承批公司之赌桌和角子机数目年份２００８２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５第三季度赌桌４０１７４７７０４７９１５３０２５４８５５７５０５７１１５８１９角子机１１８５６１４３６３１４０５０１６０５６１６５８５１３１０６１３０１８１４２１３　　资料来源：澳门博彩监察协调局。表７　２０１５年及２０１４年每月幸运博彩毛收入单位：百万澳门元月份月毛收入累计毛收入２０１５年２０１４年变动率（％）２０１５年２０１４年变动率（％）１２３７４８２８７３９－１７４０２３７４８２８７３９－１７４０２１９５４２３８００７－４８６０４３２９０６６７４６－３５１０３２１４８７３５４５３－３９４０６４７７７１０２１９９－３６６０４１９１６７３１３１８－３８８０８３９４４１３３５１７－３７１０５２０３４６３２３５４－３７１０１０４２８９１６５８７１－３７１０６１７３５５２７２１５－３６２０１２１６４５１９３０８６－３７００７１８６１５２８４１５－３４５０１４０２５９２２１５０１－３６７０８１８６２３２８８７６－３５５０１５８８８２２５０３７７－３６５０９１７１３３２５５６４－３３００１７６０１５２７５９４１－３６２０１０２００５９２８０２５－２８４０１９６０７４３０３９６７－３５５０１１１６４２５２４２６９－３２３０２１２５００３２８２３６－３５３０１２１８３４０２３２８５－２１２２３０８４０３５１５２１－３４３　　资料来源：澳门博彩监察协调局。５０１

澳门蓝皮书澳门五间博彩营运商在未来两三年内都有新赌场落成，其中两间至三间大型赌场将于２０１６下半年开幕，全部属于大型综合式度假村，非博彩元素占整体设施的八成至九成。面对行业供应过剩的问题，竞争将日趋激烈。各博企均大力发展多元化旅游娱乐业务，加强非博彩元素，着力重新拉动整体增长。（二）旅游及其相关行业：进入稳定发展时期1访澳旅客仍突破3000万人次，但人均消费明显减少２０１５年澳门受到周边经济情况影响，全年入境旅客共３０７１４６２８人次，按年减少８１１００４人次（图４、表８）；不过夜旅客（１６４０６８６１人次）及留宿旅客（１４３０７７６７人次）分别减少３３％及１８％。全年旅客平均逗留１１日，按年增加０１日。目前，访澳旅客最多的三个地区仍然依次为内地、香港和台湾，上述三个地区访澳旅客合计所占比例已接近全部访澳旅客的９０％。２０１５年全年来自内地的访澳旅客累计有２０４１０６１５人次，按年减少４０％，香港旅客６５３４５４３人次，台湾旅客９８８０５９人次，分别按年增加１７％及３６％。图４　１９９８～２０１５年访澳旅客人数２０１５年第三季度旅客总消费（不包括博彩）为１２４７亿元，按年下跌１９５％。留宿旅客消费为９８１亿元，不过夜旅客消费为２６６亿元，按年分６０１

澳门经济发展状况、质量与趋势分析表８　１９９８～２０１５年访澳旅客人数年份访澳旅客（万人次）增长率（％）年份访澳旅客（万人次）增长率（％）１９９８６９４９０—２００７２６９９３０２２７１９９９７４４４０７１２００８２２９３３０－１５２０００９１６２０２３１２００９２１７５３０－５１２００１１０２７９０１２２２０１０２４９６５０１４８２００２１１５３１０１２２２０１１２８００２０１２２２００３１１８８８０３１２０１２２８０８２００３２００４１６６７３０４０２２０１３２９３２５０４４２００５１８７１１０１２２２０１４３１５２５６７５２００６２１９９８０１７６２０１５３０７１４６－２６　　资料来源：澳门统计暨普查局。别下跌２３８％及微升２％。澳门统计暨普查局资料显示，２０１５年第三季度旅客人均消费为１５４０元（图５、表９），按年减少１８％。留宿旅客消费为图５　１９９８～２０１５年（１～１１月）访澳旅客人均消费２５１９元，减少２３９％；不过夜旅客消费则增加５６％，为６３２元。内地旅客人均消费为１７７６元，按年减少２０％，其中购物消费占５１１％，主要用于购买手信食品。内地个人游旅客消费达２０５７元，按年下跌２５４％。广东省个人游旅客人均消费（１６５２元）上升５３％，福建省个人游旅客（２２０７元）则减少２５５％。新加坡（１６３２元）、日本（１６２０元）、马来西亚（１６１１元）、中国香港（９１３元）及台湾（１４０２元）旅客的人均消费亦录得按年下７０１

澳门蓝皮书表９　１９９８～２０１５年（１～１１月）访澳旅客人均消费年份旅客人均消费（澳门元）增长率（％）年份旅客人均消费（澳门元）增长率（％）１９９８１３９２—２００７１６３７１６５１９９９１３７３－１３８２００８１７２９５３２２０００１３６７－０４４２００９１６１６－６９９２００１１３８９１５８２０１０１５１８－６４６２００２１４５４４４７２０１１１６１９６２４２００３１５２８４８４２０１２１８６４１３１４２００４１６３３６４３２０１３２０３０８１８２００５１５２３－７２２２０１４１９５９－３６２２００６１６１０５４０２０１５（１～１１月）１５４０—　　资料来源：澳门统计暨普查局。跌。在长途旅客方面，美国旅客的人均消费（１３５３元）按年上升１６７％，澳大利亚（１３１２元）及英国（１１０３元）旅客则分别下跌１２４％及２９４％。长途旅客的消费主要用于住宿及餐饮①。2酒店业：房间数量持续增加,但入住率下降近年来，拉斯维加斯（永利、威尼斯人、美高梅）、澳洲（皇冠）、香港银娱以及本地的澳博纷纷在澳门兴建综合式的赌场酒店，不仅为访澳旅客带来集豪华住宿、名店零售、休闲娱乐、高档餐饮于一身的旅游体验，而且推动了澳门酒店业走向多元化和国际化。２０１５年，新项目在澳陆续落成，澳门酒店业的发展更加引人瞩目。１０月２７日，耗资３２亿美元的新濠影汇盛大开幕，这座以电影为主题的博彩及娱乐综合度假村为澳门再添一座娱乐新地标。两座酒店大楼“明星汇”及“巨星汇”总共提供１６００间时尚个性的客房及套房；１２月１８日，位处路氹金光大道最佳地段的澳门瑞吉金沙城中心酒店正式盛大开幕，酒店拥有４００间客房，继承瑞吉品牌一贯的格调及传统，其标志性的管家服务更是为宾客带来无与伦比的轻奢体验。８０１①澳门特别行政区政府统计暨普查局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／Ｓｔａｔｉｓｔｉｃ／ＴｏｕｒｉｓｍＡｎｄＳｅｒｖｉｃｅｓ／ＶｉｓｉｔｏｒＥｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅＳｕｒｖｅｙ／ＶｉｓｉｔｏｒＥｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅＳｕｒｖｅｙ２０１５Ｑ３ａｓｐｘ。

澳门经济发展状况、质量与趋势分析根据统计暨普查局最新资料，２０１５年１２月底全澳共有营业的酒店及公寓１０６家，较２０１４年增加８家（５家五星级、３家四星级酒店）；可提供客房增加了约４３００间达３２万间（＋１５４％），当中五星级酒店（２１万间）及四星级酒店房间（７７００间）按年分别增加２２００间及２１００间。全年酒店及公寓住客共１０４８９万人次，按年减少２１％；主要是中国内地住客，共６６８３万人次，减少３７％，而韩国（２２６万人次）、中国香港（１４８９万人次）及台湾地区住客（３７９万人次）则分别增加４１％、１４３％及５６％。２０１５年住客平均入住率下降６个百分点，为８０５％；五星级酒店入住率最高（８２２％），但仍按年下跌５３个百分点。全年住客平均留宿时间为１５晚，按年增加０１晩（表１０）。表１０　２０００～２０１５年澳门酒店业发展概况年份酒店数（间）可供客房数（间）酒店入住率（％）２０００７１９２０１５７５７２００１７０９０３０６０６６２００２６８８９５４６７１３２００３６９９１８５６４２７２００４７０９１６８７５５５２００５７５１０８３２７０９３２００６８０１２９７８７２２５２００７８２１６１５２７７１９２００８８４１７５３３７４２７２００９９０１９２５９７１４０２０１０９１２００９１７９８０２０１１９５２２３５６８９６９２０１２１００２６０６９８３６０２０１３９８２７７６４８３１０２０１４９８２７９０４８６５０２０１５１０６３２２００８０５０　　资料来源：澳门统计暨普查局：《旅游统计》，２００１～２０１５年。根据统计暨普查局的旅游统计资料，目前入住酒店的旅客逗留时间为１５晚，虽较去年有所增加，但仍处于低水平状态。在如此短的逗留时间９０１

澳门蓝皮书内，旅客无法更好地深入地品味澳门的风土人情、探寻历史古迹，也无法更好地参与澳门大型的节庆活动。且受２０１５年较为动荡的经济环境影响，酒店入住率及中国内地住客数量较往年同期有所下降和减少。虽新项目的落成为澳门提供了更高质量的住宿条件及更多的可供客房数量，但因旅客选择留宿澳门的比例下降，澳门酒店业的竞争仍然很激烈。3零售业：销售总额下跌，部分货品种类跌幅较大旅游业发展为零售业提供了拓展空间，未来路氹城多个项目落成，将丰富旅游、零售元素，澳门未来有更多旅游设施落成，可吸引更多元化的市场。另外，近年澳门举行购物节，令澳门旅游元素不只局限于博彩，企业、社团的一同参与也令本地特色多元化。统计暨普查局资料显示，２０１５年第三季度零售业销售额为１４６１亿元，较第二季度修订后的１４４２亿元增加１３％，按年则下跌７７％。首三季度零售业销售额为４５３２亿元，按年下降１０４％（表１１）。剔除价格因素的零售业销货量按季度上升０９％，按年则下跌５６％。汽车、皮具制品、百货商品、钟表及珠宝和药房货品的按年跌幅较大，化妆品及卫生用品和成人服装则录得明显的升幅。首三季度销货量按年减少７９％。表１１　２０１０～２０１５年澳门每季度零售业销售总额单位：百万澳门元年份季度２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５变动率（％）第一季度７１３４９９８９１３３７２１６１２６１８３７９１６２８３－１１０第二季度７０７４９７６９１２９５６１６０２９１６３６１１４４２３－１３第三季度７７１１１０９５５１２６１０１６１８７１５８３４１４６１１－７７第四季度８７２３１２４４６１４５７９１８４５７１７０４０——全　年３０６４２４３１５９５３５１７６６７９９６７６１４——　　资料来源：澳门统计暨普查局。（三）会展业：提出了以“会议为先”“精准扶持”的策略方针澳门会展业的产值虽然不大，但可以带动上下游相关产业和其他新兴产０１１

澳门经济发展状况、质量与趋势分析业的发展，例如从前期筹划、组织展览、广告宣传、顾问咨询，到展馆设计、搭建、物流，再到公关接待及展会期间的各项相关服务，此外还包括交通、酒店住宿、旅游休闲、餐饮、零售等。澳门会展业具有较大的发展潜力、较高的附加价值和较好的创新效益。澳门特区政府一直非常重视发展会展业，并将其作为大力扶植的重点产业之一。在过去的几年里，在“一国两制”方针和中央政府的大力支持及澳门特区政府和业界的努力下，澳门会展业呈现良好发展趋势。澳门举办的会展总数从２００２年的２６６项增加至２０１４年的７９３项，参会、参展人数也从２００９年的５７２６８４人增加到２０１４年的２５８５９１４人。虽受外部经济影响，２０１５年前三个季度澳门共举办６３７项会展活动，仍比２０１４年同期增加７７项；共１６６３９５６人次与会／入场，增加８７％。当中会议有５８２项，按年增加７９项，但与会者减少２０４％至５６３１３人次；展览有５５项，按年减少２项，入场人次则增加１０１％至１６０７６４３人次，其中非政府机构主办的展览有５２项，１４５６４７２人次入场，占总数的９０６％。目前，澳门会展场地面积已超过１７万平方米，３０多家酒店可以提供设施完备的会展场地。过去澳门举办的会展活动主要包括环保、酒店设备、汽车、贸易投资、连锁加盟、娱乐等主题的展览活动，以及国际组织、政府、跨国公司等的会议。“澳门国际贸易投资展览会”“澳门国际环保合作发展论坛及展览”“濠江盛汇———陆海空联展”等已跻身国际知名展会行列。澳门会展业在多年的摸索中前行，行政长官崔世安在２０１６年财政年度施政报告中指出：“２０１６年将进行《澳门会展业发展蓝图》研究，为制定会展业发展路向提供依据。”在经济财政范畴，特区政府首次提出将按照“会议为先”的策略，推动会展业发展。特区政府明确提出要进一步完善审批机制，有效落实并优化各项会展业扶助计划及服务，筛选项目，重点支持，达致“精准扶持”的目标，并继续培育本地品牌展会，同时加强澳门与“一带一路”沿线地区和葡语国家业界交流。此外，特区政府会继续推行“国际性会议及专业展览支持计划”及“会展活动激励计划”，并透过调整申请时限等规范、鼓励业界更具规划性地筹组会展活动。透过会展竞投及支１１１

澳门蓝皮书援“一站式”服务跟进多项主题多元的会展项目，澳门举办的国际会议数量及展览表现分别获得两个国际会议及展览机构的认同。“会议为先”，“精准扶持”，举办国际会议，未必需要政府投入很多资源，按照国际惯例，参会者需支付注册费、酒店费用，这能减轻承办单位负担。更重要的是，国际会议旅客的旅游消费能力强，对经济的拉动作用更加明显。资料显示，会议旅客的消费额是一般观光客的２～３倍①。另外，国际会议尤其是大型国际会议的举办对城市形象的提升作用更为显著，海南博鳌的发展就是一个成功案例。博鳌亚洲论坛的举办为海南博鳌带来的巨大国际知名度，大大提升了博鳌的城市形象。笔者认为，澳门会展业的发展以“会议为先”“精准扶持”为策略方针是有现实依据的。（四）金融业：总体发展仍相当稳健澳门的金融业主要由银行业和保险业构成，其中银行业在澳门金融体系中具有重要作用，随着澳门经济快速发展，澳门银行体系不断发展壮大。根据统计暨普查局的资料，２０１５年第三季度末银行业全职雇员有５９２８名，按年增加２５５名；女性雇员占５９２％；９月的平均薪酬（不包括花红及奖金）为２４９１０元，按年上升８％；本地雇员平均薪酬为２４７３０元，外地雇员为２６２８０元；柜台服务员有７５０名，平均薪酬为１４６９０元，按年上升１２３％。保险业全职雇员有５１６名，按年增加７１％；９月的平均薪酬为２４４００元，按年上升５７％；本地雇员平均薪酬为２４６４０元，外地雇员为２２４２０元。根据金融管理局的资料，２０１５年１０月全澳居民存款总数为８５０２１８亿元，非本地居民存款为２６８０７９亿元，公共部门存款为１２４４４５亿元。综合计算，银行体系的存款中，澳门元、港元、人民币及美元所占的比重分别为１９６％、４１７％、１０６％及２４７％。２１１①徐筑琴：《国际会议经营管理》，台北五南图书出版有限公司，２００９。

澳门经济发展状况、质量与趋势分析表１２　澳门主要金融指标单位：亿澳门元指标２０１４年全年２０１４年１１月２０１５年１１月年增长率（％）全澳货币金融情况外汇储备１３１４００１２７９１３１４３７６４１２３９澳门元流通量１０８６１１０７２２１２００１１１９３货币供应量（Ｍ１）６１８６２５８６９２６０６８７３４０货币供应量（Ｍ２）４８７５９３４８４３１９４６９６９６－３０２全澳银行业绩情况全澳居民存款总额７９１０８２７９２５４３８５０２１８７４８　本地居民存款４７６７３２４７３５９７４５７６９５－３９９　非本地居民存款２１９３８９２２８０９０２６８０７９２２１９　公共部门存款９４９６０９０８５６１２４４４５３１０５全澳贷款总额６８９７０１６７９９６２７７１２８５１１８３　本地贷款３３９０７９３３１６０２３８９２５７１４８０　对外贷款３５０６２３３４８３６１３８２０２８８９６　　资料来源：澳门金融管理局：《统计月报》，２０１４年至２０１５年１１月。（五）房地产市场：整体成交价开始下降住房问题是澳门特区政府极其重视的民生大事，澳门楼市高企的房价一直是热议的话题。２０１５年随着澳门赌收持续下跌不止，澳门房地产价格也在同步回落。根据统计暨普查局的资料，２０１５年第三季度全澳楼宇单位住宅买卖平均成交价跌至８４３４２元／平方米，与２０１４年同期的１０００２４元／平方米比较下跌了１５７％，但对比２００４年的８２５９元／平方米，增长了９２１倍（表１３）。受宏观经济影响，澳门楼价近期虽然有所回落，但与回归初期比较，以及相对于市民的购买力来说仍然较高。美联储于２０１５年１２月正式宣布加息０２５厘，标志着零息时代正式结束。其官员更预测２０１６年底前美国有机会加息四次至１２５～１５厘。美国加息，融资成本上升，在本地经济大幅度下滑以及加息的双重夹击下，澳门楼市已出现跌势，预计随着美元的息口变化，未来一年楼价将会持续下跌，而且资产泡沫破灭风险比较高。３１１

澳门蓝皮书表１３　２０１０～２０１５年楼宇单位（住宅）买卖平均成交价单位：澳门元／平方米年份全澳澳门半岛氹仔整体黑沙环新填海区高士德及雅廉访区新口岸区外港新填海区及南湾湖填海区整体海洋及小潭山区氹仔中心区２００４８２５９７６０５９１３５５８５７１１４７１１３０９３９７３３１０８９２９６１１２０１０２０１１２０１２２０１３第一季度２６８４５２６６７４３２３０７２５２６１１６０１１５９７９３２７３４２２７８９３２７２５５第二季度３２０２６２７６０３３４４１３２５７４５１９６２０４８４４５２８３７２２９６０８２８３６６第三季度３０３４７２９５１７３４６１５２８６０３２０７０５５８８２０２９５８３３１８８８２８２８０第四季度３３３９７２９６６４３２３１４２９１１１２４３９９５１８３５３９８７６２８８３７４１５２７第一季度３８２６１３７１５９４３２６６３２４３７２８９１５６７８９１３３４０２３５１０２３１７５０第二季度４４２６９４２２９６５１２５５３３８８９３０２２８７６６３４４２４５７４５４３５３８８６９第三季度３６３４５３５４１６４３３０８３４５９２３０４１０６０３９３３８１６２３６６２９３６７３３第四季度４１５１９３９２２８４５９８４３８４６１３１１９６６１１２６４５０５７３６１１５４５２４３第一季度４５４５３４１２６６４７４４６３５９４３３２５３７６３５３４４８１０７４１３１９４５３０５第二季度５５４２７４７４６１５２２７６４８８８９３６９５７７６８７６６６８０４４２５１０５７３６３第三季度５８３０５５１６６２６７６３６４８４３３３７４７９７９２４６６７５７９４８１８３６８０３６第四季度６４８６９６３３３６８５１３７４４３５９４２９６２９２９６４６７２１８５８４５８６７１０５第一季度７７９７５７４７５１９２５９８５５０４１４８０５１９９１８６７１４７４５５６０５７２３９１第二季度８８９５７８９４５４１０５７０２４９７１７５７０１９１１８３１１８３１７６６５３３７８１８１６第三季度６６９３６６５４６６８８０２２５１２６６５５５１６９９０６１７０２２９４９０７８７０９６０第四季度８５９７４７９０２２１０８８２９６９３２８６４７１５１２４０３０９６０６１６４７１９１０１５１８２０１４２０１５第一季度８８９５８８２５９３１０１６４１６６３１６６７６６１１２６５８４１００１４８７９９２５１１０１６１第二季度１１１５４２１１２００９１１７３７１６８８９０５４３４２２０７７２７１０５６４５８７０９９１０４００８第三季度１０００２４９３７５９１０７９６１８３４６５８９５２６１５０７４３１１００７６９７５９６１１１４５１第四季度９４７８８８５２７６１０７８４５７２９８４７１１２２１５５４５６１１４９７０９１９２９１２０９８４第一季度８９５４１８５８３８９７２２６７１７０４７２２４０１６２１８１９４２７７９９２１３９２７５２第二季度９５３４５８４８３２９７２２２７５５０６６３５２９１１８７３５１１６６４２８２３３２１１９１０９第三季度８４３４２８０４８６９３７１６７８４５４６７２０２１１２６８３９０４０９６３９９８９６０８６　　资料来源：澳门统计暨普查局。４１１

澳门经济发展状况、质量与趋势分析四　2016年经济前景展望２０１５年澳门经济经历了极为不平凡的一年，年内因受内地与美国等主要经济体的影响，澳门本地生产总值出现大幅度的负增长，宏观经济进入了深度调整期，不过负增长暂时未对本地经济和社会构成很大的影响。澳门属于开放的微型经济体，对外界经济环境的变化相当敏感，尤其是内地政治经济形势的变化。２０１６年内地和国际经济形势仍然不十分明朗，而且复杂多变：全球经济仍阴霾满布，经济或继续探底；内地短期经济增速或放缓，但中长期经济发展仍较乐观。鉴于国内外经济环境仍然复杂多变，预计２０１６年澳门经济形势仍然充满考验和挑战。《经济学人》智库（ＥＩＵ）最新发布的报告①预测，澳门经历了２０１５年ＧＤＰ大幅收缩后，２０１６年仍然难以扭转下跌的趋势，ＧＤＰ将会有２７％的收缩，要到２０１７年才有望恢复上升的趋势，预测２０１７年ＧＤＰ增幅为４６％。该报告还指出，２０１４年固定资本形成（即投资）录得特别高的增长率（３５２％），预计２０１６年和２０１７年增长率将分别回落至１％和４％。ＥＩＵ的报告又称，现时博彩业的萎缩可能会导致路氹城建设中的一些大型项目落成时间有所延误。特区政府对２０１６年的经济预测亦保持审慎，行政长官崔世安在２０１５年１１月发表施政报告并预估２０１６年赌收约为２０００亿元（２０１５年全年博彩毛收入累计为２３０８４亿元），较２０１５年全年博彩毛收入还要低。经济财政司司长梁维特在阐述特区政府经济财政方面的施政方针时指出，２０１６年内外环境仍然复杂多变，区域竞争日趋激烈，影响澳门经济发展的因素仍然存在。２０１６年将会再有两三个大型综合度假村落成和开幕，预计会再次造就大量工作机会，并吸引更多旅客访澳。根据政府对２０１６年度赌收２０００亿元的预期，笔者推断２０１６年澳门ＧＤＰ不会再出现大幅度下滑的情况，但在外５１１①ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃａｕｎｅｗｓｃｏｍｍｏ／ｃｏｎｔｅｎｔ／ｖｉｅｗ／３７８１／５３／ｌａｎｇ，ｓｉｍｐｌｉｆｉｅｄ＿ｃｈｉｎｅｓｅ／．

澳门蓝皮书部需求持续低迷的情况下，澳门经济在２０１６年很可能仍在谷底徘徊。不过，从较长远的角度看，特区正面临产业结构调整，努力增加非博彩元素，建设“一个中心一个平台”，促进经济适度多元发展。澳门经济适度多元发展一直以来是中央政府、特区政府和澳门社会关注的焦点，而近年来经济的大幅度下行，更加剧了人们对经济适度多元、减少对博彩业的依赖的期盼。中联办主任李刚也曾明确表示：“某个行业占主导地位的现象可以带领城市走向繁荣，但它可能也会导致这座城市走向灭亡。”在促进经济适度多元方面，特区政府提出“重视博彩业健康发展”“深化世界旅游城市建设”“培育新兴行业，扶持中小企业”“积极深化区域合作”等方针，尤其是要把发挥自身独特优势与依托祖国坚强后盾结合起来，充分把握祖国新一轮发展的机遇，不断深化粤澳合作和区域合作。根据２０１６年度施政报告，澳门特区政府将把握国家“十三五”规划、“一带一路”建设的机遇，以及内地自贸试验区建设的契机，提升特区在国家经济发展、对外开放中的地位和功能，进一步创造更多有利的条件，增加澳门未来经济发展的新动力。这是“一带一路”首次被写入澳门特区行政长官的年度施政报告。在２０１６年特区政府各范畴的施政方针中，“一带一路”也成为重要的关键词。经济财政范畴的施政方针中专门提出了澳门“参与及助力‘一带一路’建设”的具体规划。规划指出：充分发挥澳门“一国两制”的制度优势和归侨侨眷融通中外的优势，协助澳门归侨及业界参与“一带一路”建设，并促进中葡商贸合作服务平台与“一带一路”倡议有机结合，特别是发挥澳门作为中国与葡语国家人民币清算平台的作用，配合人民币国际化，积极推动澳门以及内地与葡语国家的金融合作；同时，努力成为内地、澳门及“２１世纪海上丝绸之路”沿线国家和地区企业经贸往来的桥梁和服务平台；此外，把握中央明确澳门习惯水域管理范围的契机；加强发展海洋经济，将其作为参与“一带一路”倡议的一个切入点。特区政府已于２０１５年成立建设世界旅游休闲中心委员会，并编制《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》基础方案，推动博企拓展大型综合旅游项目，并进行研究行业未来走向的中期检讨。国务院总理李克强６１１

澳门经济发展状况、质量与趋势分析在２０１５年１２月１６日主持召开国务院常务会议，会议通过了《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图（草案）》。草案调整澳门特区的陆地界线，也增加了明确的澳门水域管理范围，为澳门实现经济可持续和多元化发展带来正面的推动力。纵使２０１６年内外环境仍然复杂多变、困难与挑战重重，但也有众多机遇，澳门应珍而重之，把握国家“十三五”规划、“一带一路”建设的机遇，加速建设成为世界旅游休闲中心，笔者相信澳门中长期经济仍能保持审慎乐观。７１１

澳门蓝皮书８2015年博彩业中期检讨：现状与趋势分析　吕开颜摘　要：　本文尝试从一个新角度对博彩业中期检讨的内容进行总结，分别从法律法规、专营合约、监管架构、贵宾厅及中介人制度和社会成本五个方面展开讨论。对澳门博彩业开放竞争以来的发展做出简要回顾，讨论博彩业发展过程中出现的问题，以及未来发展的趋势。本文认为，虽然博彩业目前面临下滑的挑战，但社会大可不必对澳门经济失去信心。同时，政府可以认真全面检讨澳门博彩监管架构、法规及相关政策存在的不足。关键词：　澳门　博彩业　中期检讨　监管一　前言从２０１４年６月开始，澳门博彩业收入不断下滑，其中原因众说纷纭，包括国内反腐、经济增长放缓、中介过度信贷、对博彩业的监管加强，特别是国内收紧签证及加强银联卡在境外刷卡等措施。事实上，无论是何原因，“黄山事件”“多金事件”等多宗涉及贵宾厅管理层监守自盗的卷款事件一８１１吕开颜，北京大学经济学博士，澳门理工学院社会经济与公共政策研究所讲师，主要研究方向为博彩业、公共财政、区域合作。∗∗

2015年博彩业中期检讨：现状与趋势分析再发生，造成澳门博彩业严重的信心危机。国家主席习近平在２０１４年底会见行政长官崔世安时称“博彩业不能持续一业独大，迟早要遇到天花板”①，强调澳门需要增强忧患意识及危机意识，要通过中期检讨，规划博彩业今后发展方向及加强监管，通过检讨促进多元发展、明确思路，令全社会达成共识。经历了过去高速发展的阶段，目前赌收下滑的阵痛期正好让社会反思博彩业的可持续发展。政府应通过博彩业中期检讨，在总结过往发展经验的基础上，为谋划博彩业日后的发展收集参考资料和数据，特别是应对当前越来越多周边地区开赌的重大挑战，更应该及时规划，把握机会扭转博彩业“一业独大”的局面，调整澳门的产业结构。其实，２００２年赌权开放至今已有１５个年头，中期检讨已经不再是合约“期中”的检讨，而是合约“期终”的检讨。２００８年时任行政长官何厚铧就曾在立法会答问大会上，推出一系列举措调控和确保博彩业可持续和协调发展②，包括：①除了三个批给和三个转批给的赌牌，不再增设任何赌牌；②不再接受博企对土地的申请；③积极研究控制赌场、赌桌和角子机的数量；④规范中介人的佣金；⑤研究和落实对所有赌场高层管理人员的资格审查及发牌制度。同时，政府将严格监控博企不得从事其他业务，尤其不得直接参与公用事业。根据政府在２０１５年上半年向社会公布的博彩业中期检讨，其重点包括八个方面的内容，即博彩业发展对本地经济的影响、对中小企业的影响、对本地社会民生的影响，博彩与非博彩元素的联动效应，博彩承批公司和转批公司履行承诺和合约的状况、经营状况、遵守法律法规的情况，以及履行社会责任的情况。从公布的内容来看，政府没有对博彩业的政策和法律进行检讨，难免给人留下一种避重就轻、刻意低调处理的感觉。所幸，２０１５年１２月新任博监局局长陈达夫在履新不到一个月的时间内，在２０１６年１月初向９１１①②《李刚：赌牌检讨关乎未来》，《澳门日报》２０１５年３月６日，第Ａ１０版。《澳门为博彩业“减肥”，不再增发赌牌》，每日财经新闻，２００８年４月２４日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｎｂｄｃｏｍｃｎ／ａｒｔｉｃｌｅｓ／２００８－０４－２３／６８２５９／ｐｒｉｎｔ。

澳门蓝皮书媒体透露中期检讨报告在原本的八个研究方向上再增加一项，即博彩中介的发展和营运情况。他预计整个中期报告将于２０１６年上半年公布。由于特区政府已委托学术机构承担该项研究，本文无意重新做一遍整体回顾。相反，本文希望跳出已有框架的约束，对博彩业中期检讨的研究对象和分析内容进行整理。所以，本文将分别从法律法规、专营合约、监管架构、贵宾厅及中介人制度和社会成本五个方面展开讨论，对博彩业开放以来的发展进行总结和分析，向各位读者提供另一个分析和讨论的角度，仅供各方参考。二　法律法规１９世纪的澳门赌馆林立，大街小巷都可以设馆开赌。澳葡政府在１９３７年推出特许专营制度。政府集中彩票和赌场的专营权，对承办的期限、方法、税收等都做出明文规定。这是澳门博彩史上具有深远影响的一次改革。从２０世纪３０年代开始，以霍芝庭为首的“豪兴公司”取得博彩专营权，直到“澳门旅游娱乐有限公司”成立的７０多年来，都只有一家公司能够拥有“赌牌”。直到２００２年，澳门特区政府宣布开放赌权，打破博彩垄断经营的局面，引入新的竞争者，这在澳门历史上又是一次意义非凡的突破。澳门拥有超过１５０年的博彩业历史，从最初的完全竞争，到垄断专营，再到赌权开放，变成垄断竞争的市场结构，这几次转变都符合澳门社会和产业自身的发展规律。首先，完全竞争的市场导致恶性竞争，赌馆为争取利益不惜采用暴力手段，造成社会混乱。为了结束这种混乱的状态，澳门博彩业由完全竞争转为垄断专营。但是，众所周知，长期垄断会导致效率降低，政府一般都希望鼓励竞争，提升企业效率，增加产品和服务的可选性，从而改善消费者福利。所以，经过７０年的垄断专营，政府选择对外开放竞争，但是这种竞争并不是完全竞争，而是采取限制市场参与者数目的方式。如果将博彩娱乐视作一种服务，不同博彩公司提供的博彩娱乐在本质０２１

2015年博彩业中期检讨：现状与趋势分析上没有明显差异。如果有数家博彩公司竞争，就会有争夺市场份额的动力，各方想方设法提供有差异性的服务，通过豪华装修、名车接送、美食和娱乐表演等，不断创新，提供优质服务，最终导致消费者福利得到改善。而严格的监管要求，限制了赌牌数目，提高了博彩业准入门槛，变相减少了竞争对手，确保企业不会因为竞争激烈而影响利润，同时还能避免过度竞争所引发的社会矛盾。而且对于政府而言，较少的监管对象也有利于控制监管成本。当澳门博彩业由独家专营转为开放竞争以后，经营者数目增加，尤其是外资博企进入澳门市场，吸引了大量外来投资和高端管理人才，不可否认地大大提升了澳门博彩产业的整体竞争力。但是，自由竞争的市场也对博彩法律法规提出更高要求。所以，当检讨博彩法律时，需要检讨现有法律制度能否提供和保障一个鼓励公平竞争的博彩业市场。以前，政府通过专营合约将博彩业的专营权赋予专营公司，同时将对每间赌场的管理层、赌厅厅主乃至中介人的监管权力和责任都委托给了专营公司。换言之，得到“赌牌”的公司成为政府的唯一代理人，所以澳门社会也习惯称“赌牌”公司的负责人为“赌王”。自从赌权开放以后，承批公司的数量增加，批给合约的数量也随之增加。这样一来六家博企就都成了政府的代理人。可能是政府预见到博彩市场开放之后，竞争将不可避免，但为了确保开放博彩市场的初衷能够实现，立法部门为博彩市场制定竞争规则，在第１６／２００１号法律，即《订定娱乐场幸运博彩经营法律制度》的第１８条和第２１条规定了博彩业的竞争规则。第１８条禁止交叉任职，第２１条要求承批公司遵守公平竞争的利伯维尔场原则。从文字上看，如果博彩公司的行为违反上述两条法律，就可以算是违反了限制竞争的行为。但是，有学者认为“在没有竞争法传统、甚至缺乏竞争文化的澳门，过于简略的法律条文就会给法律的执行带来相当大的麻烦”①。１２１①王长斌：《澳门博彩竞争法述评》，《行政》总第８７期，２０１０年。

澳门蓝皮书举例来说，如果某个人或某家管理公司，同时在两家以上的博企都拥有股份，是否形成垄断？再比如，中介人公司在六家博企都经营贵宾厅，是否会限制竞争？一般来说，企业之间如果联合对价格、产量有所限制或者拒绝交易，都属于限制竞争的行为。对于博彩业的这种现象，现有的“过于宽松”的法律条文似乎难以执行，难以产生威慑力。另外，检讨六家博企的正副牌问题也给市场的公平竞争带来影响。赌权开放最早是由“一变三”，随后“三变四”，最终“四变六”。关于当中的变化，政府没有足够的法理依据。后来政府引用承批合约的第７５条中的“承批公司有义务不将批给的全部或部分作转批给，又或作出以达至相同结果为目的的任何法律行为；但经政府许可者除外”来解决这个难题，也就是说，只要经过政府同意，承批公司就可以转批给其他公司，因此出现了三家正牌和三家副牌的局面。目前来看，“正牌”公司和“副牌”公司在责任和义务上并没有太大区别。可是，将来续约的时候，“正牌”和“副牌”之间有何差别？当初，有“副牌”公司从“正牌”公司手中购买赌牌，到续约的时候，是否需要和“正牌”公司谈判？还是要继续支付“转批给”的费用？这些都是非常值得深思又亟待解决的法律问题。如果处理不当，就会破坏澳门这个自由经济体的国际形象，影响外来投资者的信心，这是任何人都不希望看到的局面。当然，任何法律的成功执行都需要在实践中不断改进，既需要当地社会的观念转变，也需要配套机制的完善。在重新检视和完善博彩监管法规的过程中，不但要维护市场公平竞争的原则，而且要建立起一套具操作性的执行监督制度。因为缺乏执行力度的法律条文，即使制定得再详细，也会因徒具形式而沦为笑柄。三　专营合约在澳门的法律体系中，政府拥有博彩专营权（ｃｏｎｃｅｓｓｉｏｎ），因此形成了与博彩专营相适应的法律法规和监管体制。博彩公司受政府的委托经营博彩２２１

2015年博彩业中期检讨：现状与趋势分析业，也就是澳门社会俗称的“赌牌”持有者。政府与各博彩公司之间的委托关系体现为博彩经营批给合同。在合同中，政府为批给实体，博彩公司被称为承批公司。批给制度是澳门博彩业的本地特色，其他国家和地区较多采用许可制度。政府一般不直接限制赌牌数量，但是制定某些较严格的规定，只要满足要求，就能获发经营执照①。在这种制度下，博彩企业的数量和经营时间由市场决定，也不必检讨续期问题，企业如果难以维持则随时可退出市场，但是经营执照不能转让和买卖。批给制度与许可制度相比：许可制度具有灵活性，政府干预少，企业根据市场变化选择进入或退出；批给制度则需要政府认真制订合约，依据专营合约的条文监管企业。博彩专营合约签署１３年以后，澳门的社会经济环境发生巨大转变，因此，需要重新检视专营合约中的有关规定。合约中有些条文和规定已经与当前社会现状出现脱节的情况，例如承批公司的资质要求、股权结构、权利与义务等。当中，较多人关注的是承批公司所承担的社会责任。合约中只是列明，六家承批公司分别将博彩毛收入的１６％拨给澳门基金会，２４％拨给政府用于城市建设、推广旅游及提供社会保障②。博彩企业在澳门依法经营，的确对澳门经济长期稳定发展做出巨大贡献。可是，由于自身的特点，博彩业也容易滋生犯罪，所引发的负面效应也逐渐得到社会广泛关注，例如劳资关系、博彩小区化、城市发展和交通等问题。专营合约由于缺乏检讨机制，无法适时补充博彩企业应该承担的社会责任，与社会大众的期望存在差距。如果说博彩企业完全不负社会责任，当然与事实不符。因为每当澳门本地公益团体（如澳门红十字会、澳门明爱、扶康会等）举办慈善活动，都能看到博彩企业积极参与的身影，可见博彩企业非常重视参与本地的慈善公益事业。最明显的例子就是每年１１月由澳门日报读者公益基金会举办的３２１①②王五一：《以赌权开放为中心的澳门博彩业治理体制变迁》，《港澳研究》２０１４年第１期。吕开颜：《完善博彩监管制度纾缓发展矛盾》，《澳门日报》２００７年１１月２５日。

澳门蓝皮书“慈善百万行”活动，其参加团体中以博彩企业所组织的方队最为庞大。博彩企业对慈善事业的付出也为他们赢得了一定声誉，有助于改善博彩业的形象。无论在捐赠金额，还是在参与公益活动的数量上，博企都投入大量资源支持公益慈善事业。可是，从社会民众的观感看，六大博企占尽澳门的土地和人力资源，享受经济增长的丰厚回报，却没有善尽社会责任。为何会有如此大的落差？笔者认为一个主要原因是，由于博企对社会责任的理解不同，在资源投放和活动形式上存在较大的“随意性”，以至于企业认为自己完全符合要求，但是与民众期望存在巨大落差。从２０世纪６０年代就拥有博彩专营权的澳娱，按照专营合约，参与了大量社会公益事业。例如，由于与政府签订的合约中除了博彩税之外，还明确要求其参与社会公益事业，澳娱在过去４０年的专营时期内，既按照专营合约规定疏浚航道、兴建台山平民屋等，也参加了不在专营合约规定范围内的社会公益活动，包括旅游、文化、赈灾、教育事业等，还包括澳葡政府时期大型工程的建设，如友谊大桥、文化中心、旅游塔、新口岸的填海项目等，覆盖面十分广泛，而且在４０年间不断变化①。但是，赌权开放以后，政府规定了六家博企的博彩税，在其履行社会责任方面却没有明确规定，于是造成博企“自由发挥”的情况。有一家外资博企的年报中甚至没有任何参与社会公益慈善的文字记录。所以，政府有必要在下一次签订博彩专营合约时明确博企应承担的社会责任，具体细化其应参与哪些社会公益项目，对财政投入、成果评估等一系列指针都应该做出明确规定。近年来，澳门经济快速发展，公民意识也逐渐提高，我们应积极鼓励博企提高参与社会公益事业的透明度，使之为社会保障做出应有的贡献。因此，中期检讨应该在合约中更加清晰地要求其应履行的社会责任，规范和推动博彩企业参与社区公益事业。４２１①吕开颜：《博彩业对澳门社会发展的贡献》，“慈善与博彩———第八次中华慈善百人论坛”，２０１４年５月２５日。

2015年博彩业中期检讨：现状与趋势分析四　监管架构尽管娱乐博彩法律不断地得到修订和补充，但是仍然存在法规不足和随意性大的现象。其中一个最好的例子就是早期的澳葡政府并没有专门负责博彩监管的部门，直到２０世纪７０年代才出现监管机构，而博彩监管制度也是在９０年代以后才逐步得到完善的。澳门特区政府目前主要有三个负责博彩监管的机构：一是博彩监察协调局（下称“博监局”），由经济财政司司长领导，“为在赌场幸运博彩或其他方式博彩经营产业、互相博彩以及向公众提供的博彩活动领域内的经济政策的订定及执行方面，向行政长官提供辅助及协助的局级部门”；二是司法警察局博彩及经济罪案调查厅，其负责预防与调查与博彩有关的犯罪，尤其是“在赌场及其他博彩场所内实施的犯罪，又或在该等场所周围实施的与博彩有关的犯罪”；三是博彩委员会，博彩委员会最早成立于２０００年赌权开放初期，后于２０１０年进行调整，其职责是“就博彩业的发展作出研究，并制定有关政策；订定规管博彩业所需的规范；监管博彩业的发展及运作；建议发出相关指引”。澳门的博彩监管制度借鉴美国内华达州的经验，形成一个以博监局和博彩委员会为监管主体的双层式博彩监管架构。但是，澳门对博彩业监管的法律历来并不健全，若仔细比较两者，澳门的双层式监管架构显然存在不少漏洞。内华达州设有州博彩委员会（ＮｅｖａｄａＧａｍｉｎｇＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ）和博彩监管局（ＧａｍｉｎｇＣｏｎｔｒｏｌＢｏａｒｄ，下称“博监局”）两个监管机构，属于双层式监管架构①。博彩委员会由五名委员组成，均为兼职，并不受薪，由州长委任，任期四年。委员会负责博彩法律和经营执照审批，具有准立法和准司法功能。博监局为日常行政机构，由三名成员组成，任期四年，负责执照申请５２１①吕开颜：《澳门博彩监管的三大挑战》，《澳门日报》２０１０年６月２０日，第Ａ１１版。

澳门蓝皮书者的调查、赌场日常运营监管，对博彩委员会负责。内华达州博监局集合一般行政机构和警察的职能，反观澳门博监局，其既没有经营执照审批的功能，也没有进行调查和举行公开听证的权力。因此，澳门博监局在监管过程中发挥的影响力要比内华达州博监局少得多。另外，内华达州博彩委员会在经营执照批准及工作许可证颁发上具有最终决定权。一旦博彩监管局发现执照持有人有违法行为，便可以向博彩委员会起诉，最终由委员会裁定采取何种惩戒措施。但是，澳门博彩委员会直到２０１０年改组后，才加强了在法律监管和城市规划等方面的监管力度，在具体职能上并没有具体监管职能。所以，澳门现有的博彩委员会与博监局之间难以形成像内华达州那样的双层式监管架构。现有法律制度规定澳门只有六家赌牌持有公司，可是，这并不妨碍其他个人以管理公司的身份进入和参与澳门博彩经营。尽管第２６／２００２号行政法规对控股股东、管理公司及与参与竞投公司或承批公司有密切联系的实体做出严格规定，第６／２００２号行政法规也规定从事博彩中介业务的资格和规则，但是，监管层次没有扩大到管理公司层面，于是许多外来投资者利用了法律漏洞。博彩企业的股权变动、“卫星赌场”的数目和规模等许多问题，都迫切要求监管条例的调整和更新。五　贵宾厅及中介人制度贵宾厅及中介人是澳门博彩业的特色经营制度。２０世纪８０年代中期，澳娱公司将传统的泥码制、叠码制等综合起来，建立了贵宾厅承包制。作为这套服务系统的服务提供商，博彩中介人努力向贵宾赌客提供交通、住宿、换码等服务，从而为赌场带来客人，并让其使用泥码，便可赚取相当高的佣金作为报酬。泥码主要是为了保证赌客将筹码用于贵宾厅下注，目前主要是“一厅一码”制，目的是防止赌厅的码佣支出外流。一般赌客在中场使用的是现金筹码，价格为１∶１，但是贵宾厅使用一种只能投注而无法兑换现金的“泥６２１

2015年博彩业中期检讨：现状与趋势分析码”，价格则有一定的折扣优惠。早期澳娱提供的码佣约为０８％，即每兑１０万澳门元泥码有８０００元澳门码佣（也被称为“码粮”）。由于赌权开放后竞争日益激烈，码佣曾经上升到１４％甚至更高，超出博彩公司和贵宾厅所能承受的极限。恰逢２００８年金融海啸，博彩收入下滑，于是六家博企成立博彩业商会，几经协商达成协议，将码佣上限设为１２５％。澳门贵宾厅制度有强大的生命力，是因为部分贵宾赌客始终不愿暴露行踪和携带大量现金，所以需要中介人为其提供服务。按照《娱乐场博彩或投注信贷法律制度》的规定，只有承批公司、转承批公司和博彩中介人有资格向顾客提供博彩信贷。但是，博彩中介人为了规避风险，许多情况下并不直接借贷给赌客，而是首先借贷给博彩中介人的合作人即叠码仔，然后由叠码仔向赌客提供博彩信贷。由叠码仔向赌客提供博彩信贷，并不符合法律的规定，相应地也不会受到司法的保护。这种具有澳门特色的经营模式，使澳门在赌权开放后数年间一跃成为举世瞩目的赌城。但是，自２０１４年开始贵宾厅业务锐减，贵宾厅过度借贷所带来的赌收泡沫问题逐渐浮现。这种运作模式给澳门博彩收入带来巨大泡沫，当宏观经济受影响、资金链开始断裂的时候，就会对博彩市场构成冲击，造成博彩收入锐减。贵宾厅及中介人制度是澳门长期以来行之有效的一项制度，创造了超过一半以上的博彩收入。所以，澳门不能也绝不应该轻易放弃辛苦建立起来的市场。但是，贵宾厅及中介人制度容易成为风险的温床。当务之急是要规范博彩中介的经营资格。政府始终没有规定从事中介业务的资格审查标准和程序，也没有明确规范会计制度和最低内部控制程序。近年来之所以有大量贵宾厅结束营业，就是因为烂账坏账的比例急速增加，在缺乏风险控制和管理的经营模式下，债务关系盘根错节。“一荣俱荣，一损俱损”，许多贵宾厅想关门也关不了，一旦倒闭就会导致债务链断裂，衍生更多的社会问题。目前博彩企业金融化的程度越来越高。不但澳门的六家赌牌公司都已经上市，而且一些小规模的赌场和博彩中介都上市筹募资金。中介人的业务越做越大，号称每年转码金额可达数十亿港元，丝毫不逊色于赌牌持有公司的７２１

澳门蓝皮书业绩。但是，第６／２００２号行政法规第４条明文禁止以公开认购的方式设立以博彩中介业务为所营事业的公司。因为在公开市场上买卖的股份会造成博彩公司的股权变动，容易产生两个问题①：①隐形股东（ｈｉｄｄｅｎｏｗｎｅｒｓｈｉｐ）可以免受博监局监督，合法逃税；②可疑资金（ｓｕｓｐｉｃｉｏｕｓｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎ）的来源可能是贪污赃款或地下经济等非法收入，甚至牵涉到恐怖组织。与金融危机的形成原因一样，中介业务公司上市是澳门赌收泡沫化的表象，归根到底还是由于政府的监管力度不够。澳门反洗黑钱指引有明文规定，凡是单一交易或２４小时内累计交易超过５０万澳门元的情况都需要登记。但是，赌场在落实到贵宾厅业务的时候，就容易出现漏报登记或代登记等情况，缺乏有效的执法力度。所以，贵宾厅极其容易成为缺乏监管的资金漏洞。２０１５年“多金事件”爆发，传统的贵宾厅运作模式所积压的风险终于暴露在媒体的报道当中，社会高度关注贵宾厅业务、中介人运作及其资金链的问题。对此，博监局声明对博彩中介人加强监管，主要有以下几方面。①博彩经营公司必须向博监局呈交一份与之经营业务的博彩中介人的名单；还必须编制一份在其公司登记的所有博彩中介人、董事、主要雇员及合作人，以及所有在博彩中介人辖下担任主要或次要职务的人员名单，并须更新有关资料，每隔三个月向博监局送交该名单。②博彩经营公司须向政府报告博彩中介人的财务信息，必须最迟于每月１０日向博监局送交一份详细列明上一月份支付予每位博彩中介人的佣金或其他报酬数额的报表。③博彩经营公司须更新与博彩中介人之间商业记账的数据。④博彩经营公司须将任何可能影响博彩中介人偿付能力的事实通知博监局；监察博彩中介人的业务，将任何可显示博彩中介人进行犯罪活动尤其是洗黑钱的迹象的事实通知有权限的当局。行政当局的及时回应可以稳定社会信心，但是从长远来看，有关法律法８２１①吕开颜：《博彩业对社会五大扭曲效应（上）》，《澳门日报》２０１２年１月１５日，第Ａ１１版。

2015年博彩业中期检讨：现状与趋势分析规必须尽早完善，以免给金融市场和社会带来更大的冲击。政府应考虑是否对博彩中介人采取执照制度或注册制度。执照制度的威慑力来自调查，监管当局可以自行制定要求，调查博彩中介人是否适合申请执照，以及其执照是否应当继续有效。在澳门的资格审查属于书面审查，基本上不进行实质性的调查，致使这一制度流于形式，无法起到应有作用。同时，政府应该尽早检讨如何规范贵宾厅的经营模式，把从事中介业务的人群纳入监管范围，避免过度借贷产生泡沫。这些问题也许已经超出了博彩业中期检讨的范畴，而是需要在完成中期检讨之后积极开展更深层次的研究，去努力寻求解决方案。六　社会成本在博彩业发展的最初阶段，经济发展带来的好处显而易见，如创造就业、提高收入、增加政府财政收入等。随着博彩业不断扩张，其影响超出了经济领域，涉及法律、社会、文化、生态、政治等各个领域。楼价飙升、问题赌徒、青少年犯罪、产业结构过分单一、中小企营商环境恶化，这些负面影响所带来的损失无法用金钱衡量，社会矛盾日益凸显，人们意识到需要检讨澳门在推动博彩业发展过程中所付出的社会成本。首先，澳门的旅游承载力已经接近饱和①，包括土地空间、水资源、能源、交通、生态环境等。旅游学院公布的《澳门旅游接待能力研究２０１３～２０１４年度研究结果》估算，澳门的旅游接待能力最高应是３３７０万人次，与２０１５年旅客总量３１５２万人次相若。虽然没有超过上限，但是澳门的轻轨尚在建设中，公交与出租车的数量不足以满足大量游客需求。节假日大量游客到访，对澳门出入境口岸以及道路造成沉重负担。一旦遇到恶劣天气或上下班高峰时间，道路拥堵的情况长期难以有所改善。交通、环境、人资、旅游设施等配套设施难以满足增长需求，这无疑是对澳门旅游承载力的严峻考验。９２１①吕开颜：《澳门博彩业开放竞争后的总结与反思》，《新视角》２０１１年第２期。

澳门蓝皮书其次，经济层面的负面影响不可忽视。从经济层面来看，赌权开放吸引大量外来投资，使得澳门企业面对日益激烈的竞争环境。博彩业创造大量职位，提升工资中位数，但也吸收了其他产业的资金和劳动力，造成租金上涨和劳动力紧缺的问题，增加了本地中小企业的生存压力。因此，博彩业带来经济发展机会的同时，负面影响也不可低估。最后，需要降低问题赌徒的社会成本。博彩业的扩张使人们较容易接触到赌博，容易导致问题赌徒的增加，产生各种社会问题。由于博彩业的开放竞争，赌场和赌桌的数目不断增加，博彩从业人员也不断增加。目前博彩业从业人员已经超过８万。以往本地居民视博彩业为偏门行业，避免让子女从事博彩行业。随着时代变迁，人们对博彩业的观念有所转变，逐渐能够接受年轻人从事博彩行业。但是在赌场这个复杂的工作环境中，如果青少年缺乏辅导，容易沉迷赌博而成为问题赌徒。许多年轻荷官为偿还赌债而不惜走上犯罪歧途，“偷筹码”和赌败自杀等案件屡见不鲜，不由得让人感慨博彩业发展对社会价值观的扭曲。长远来看，这种无形的社会成本最终会转变成更多的社会矛盾，由澳门社会整体承受。博彩业的发展助长赌风，将博彩带入居民小区，使本地居民因较容易接触到赌博而成为问题赌徒。同时，赌风炽热助长了社会上期望“不劳而获”的功利主义心态，人人都希望从中分一杯羹。如果这种只重经济发展而忽略青少年健康成长的风气蔓延下去，绝不利于鼓励青少年装备自己、透过努力获取幸福和贡献社会。七　政策建议赌权开放以来，国际企业的进入为澳门带来全新的经营理念和竞争压力，从而促进了澳门博彩业的进步和发展。对旅客来说，来澳门有更多的选择、更好的服务，澳门的吸引力自然也就越来越高。开放竞争，提升了澳门博彩业的整体竞争力，使澳门迅速成为世界第一赌城，受到全世界的关注。但是，我们也应该清楚认识到，过去所取得的成绩不代表将来也能成功。如０３１

2015年博彩业中期检讨：现状与趋势分析何处理急速发展过程中的问题，以及应对周边国家开赌的竞争，现在开展博彩业中期检讨，总结过往的经验，无论是成功还是失败，都有助于我们面对现有和将来可能遇到的风险，确保澳门博彩业可持续地健康发展。对此，笔者提出几点政策建议，仅供参考。1完善博彩法规特区政府应该持续完善博彩业各方面的监管法规，包括企业的经营资格审批、内控制度审核、中介人信贷规范、公益事业投入，等等。完善博彩法规不是中期检讨的内容，而是应该在中期检讨的基础之上深入研究的重大课题。博彩业监管制度必须要有法律法规的保障，才能让监管部门做到有法可依，从而确保监管政策得到贯彻。在２０２０年讨论赌牌续约之前，这是政府应该集中精力和资源去研究和落实的问题。2对现有博彩监管制度进行改革澳门的博彩监管制度借鉴美国内华达州的经验，形成一个以博监局和博彩委员会为监管主体的双层式监管架构。但是，澳门对博彩业监管的法律历来并不健全，若仔细将两者的职能进行比较，就会发现澳门的双层式监管架构流于形式、存在不少漏洞。因此，政府需要在现有监管架构上进行进一步改革，理顺职能，提高监管的透明度，保障澳门社会经济的整体利益。同时，政府也可以考虑成立博彩业政策咨询委员会，利用社会各界力量为博彩业共谋良策。委员会成员可由行政主管部门、博彩企业代表、学者和社会人士组成。博彩业是澳门的经济命脉，任何相关的政策出台都将影响澳门经济和社会的稳定发展，建立政策咨询委员会的目的就是让政府聆听社会各方的意见，制定出科学合理的监管政策。同时，咨询委员会也有利于贯彻政府的政策，促进澳门博彩业的健康发展。3督促博彩企业履行对澳门社会的承诺根据法律规定，承批的博彩公司对澳门社会要承担一定的社会责任。自赌权开放以来，尽管博彩公司履行承批合同的要求，每年都拨出经费支持澳门的社会文化活动，但是从执行层面来看，博彩公司对社会事务的投入带有各自发挥的随意性。建议政府统筹一些符合澳门社会发展需求的项目，例如１３１

澳门蓝皮书预防病态赌徒、家庭辅导服务、青少年教育、城市建设、环境保护等和市民利益密切相关的项目，指导博彩公司在这些领域内承担起社会责任，为澳门社会的和谐发展做出更大的贡献。4重新思考博彩业的发展模式人们曾冀望美资博彩集团能带来拉斯维加斯的中场模式。但是，２００４年金沙赌场开始经营后，很快发现贵宾厅业务盈利更高，于是转变经营策略，转而大力拓展贵宾厅市场，使贵宾厅业务迅速膨胀。澳门的博彩中介人模式能够延续至今，甚至连美资博企都争相效仿，当然有其原因。当中最关键的因素是：赌客的个人身份不会被暴露，他们无须亲身携带大量现金，中介人能从中协助处理各种相关事务从而降低成本。所以，贵宾厅及中介人制度是在华人赌博文化的土壤中成长和发展起来的，对高度重视个人隐私的大中华区赌客来讲，中介人发挥着不可替代的作用。不过贵宾厅模式在２０１４年以后受到重大打击，如今澳门的博彩业正处于转型的痛苦阶段。一方面越来越多的亚洲国家将加入博彩合法化的行列，如新加坡、越南、菲律宾、韩国、澳大利亚等；另一方面，经营成本不断上升，人资紧张，承载力受限等，澳门正面对内外两方面的挑战。吸引更多的休闲旅客是澳门未来的长期发展趋势，但是在短期内澳门无法转变博彩业对贵宾厅业务的依赖。只要大家了解贵宾厅及中介人制度在澳门诞生的原因和成功的历史，就会承认贵宾厅对澳门博彩业和整体经济的贡献，也就更容易理解其存在的合理性。所以，我们必须重新思考贵宾厅的发展模式，在未来发展和短期现实这两者之间取得平衡。八　结论尽管澳门赌业的阵痛期可能会持续一段时间，但是从长远的角度来看，新的机会正在浮现，包括路氹金光大道更多的非博彩设施和基础设施的改善计划。每个赌场都有新的度假村或者重要的项目正在建设当中，这些新元素将会促进更多的需求。虽然澳门博彩业爆炸式增长的时代已经一去不复返２３１

2015年博彩业中期检讨：现状与趋势分析了，但是笔者深信澳门在亚洲地区依然是一个非常有吸引力的旅游目的地。博彩业这个特殊的产业，在为澳门社会经济带来活力的同时，也影响着澳门社会的稳定。为了确保博彩业的健康发展，决不能因为博彩业的巨大利益而忽视澳门社会的整体利益和长远利益。政府应认真做好中期检讨，认真总结博彩业发展过程中出现的问题，努力促使博彩业发展更符合中央规划和澳门社会整体需要，使其更加健康并可持续地发展。３３１

澳门蓝皮书９赌收下滑：趋势与对策　曾忠禄摘　要：　澳门回归以来，博彩业一直保持强劲的增长。但２０１４年６月出现拐点，至今已持续下滑了１９个月。内地反腐和经济放缓对澳门赌收下滑有影响，但这些不是主要原因。更重要的原因是澳门贵宾厅危机、银联卡监管、反洗黑钱、打击地下钱庄等。这些导因大部分不是澳门能控制的，短期内也看不到改变的趋势，因此可以说澳门的博彩业增长处于较低水平已成为澳门经济的常态。尽管目前的状态还没有使澳门的就业和政府财政出现问题，但澳门仍需要未雨绸缪，为长远可能出现的挑战制定对策。关键词：　澳门　博彩业　赌收下滑　对策一　引言澳门回归以来，博彩业一直保持强劲的增长趋势。从２０００年到２０１３年，年均增长高达２８％，其中最低增长是９７％（２００９年），最高为５８％（２０１０年）。２０１４年６月澳门博彩业的发展出现拐点，当月博彩收入比２０１３年同期下降３７个百分点，随后下降幅度逐渐扩大，２０１５年２月下降幅度达到了４８６％。到目前为止澳门的博彩业已持续下滑１９个月（图１）。这种４３１曾忠禄，博士，澳门理工学院教授，研究方向包括战略管理、澳门经济、商业情报管理。∗∗

赌收下滑：趋势与对策持续负增长是澳门回归以来从来没有过的。这种情况的导因是什么？未来的趋势会怎么样？澳门应该采取什么对策？本文希望对这些问题加以探讨，为政府、企业决策提供参考。图１　内地反腐以来澳门博彩月度毛收入资料来源：澳门博彩监察协调局。二　澳门赌收下滑的导因分析导致澳门赌收连续下滑的导因有多种，包括内地的反腐，内地经济放缓，澳门的贵宾厅危机，内地、澳门和香港的打击洗黑钱行动等。但仔细分析各种数据，笔者发现，大多媒体报道的内地反腐和经济放缓是主要导因的假设难以得到支持。贵宾厅危机、限制银联卡消费、反洗黑钱和打击地下钱庄等对赌收下滑的影响更明显、更直接，因此可能是更重要的导因。这些因素共同作用导致赌收大幅、持续下滑。1内地反腐一般媒体都认为赌收下滑最主要的原因是内地反腐。按该说法，由于内地持续反腐，内地的大赌客尤其是政府官员都不敢来澳门了，导致澳门赌收５３１

澳门蓝皮书负增长。但这种说法有几点不能成立。首先，内地的反腐在２０１２年１２月就声势浩大地开始了，随后一直都没有松懈。而澳门的博彩业在２０１４年６月以前一直都没有受到影响（图１）。２０１４年２月还创造了澳门有博彩业以来单月的最高收入。如果内地反腐是导因，博彩收入的下滑应该来得更早，而不是等到一年半以后；其影响应该是逐渐的，而不应该是突然的。其次，关于反腐使官员不敢到澳门赌博的说法也没有任何意义，因为从２００８年以来内地对国家工作人员（包括政府官员）到澳门旅行就有非常严格的限制，从那以来到澳门的政府官员以及国企老总就非常少了。再次，反腐应该使亚洲以中国赌客为主的博彩市场都受到影响，但我们看到的是韩国、菲律宾、柬埔寨、老挝、越南等地的赌场博彩收入尤其是ＶＩＰ收入都在增长。柬埔寨的金界赌场的ＶＩＰ增长率在２０１３年是４０％，２０１４年是４１％，２０１５年前六个月是５０％（该公司２０１５年的博彩毛收入可能达到５１亿美元）①。2内地经济放缓另一个广为流行的说法是内地经济放缓的影响。内地经济的增长过去几年确实在放缓。２０１４年中国内地的ＧＤＰ增长仅为７４％，低于２０１３年的７７％、２０１１年的９５％、２０１０年的１０６％。２０１５年的ＧＤＰ增长可能只有７％。但内地经济增长放缓并没有影响内地居民的可支配收入的增长。内地富豪的财富在增长，内地一般居民的可支配收入也在增长。在澳门赌收下滑期间乃至之前，内地富豪的数量和拥有的财富并没有减少，而是在继续增加。关于中国富豪的情况，比较系统的研究是胡润研究院的研究。该研究院从２００９年开始比较完整地公布其报告。２００９年胡润百富榜的上榜门槛是１０亿元人民币，上榜人数为１０１５人。到了２０１２年，上榜门槛提高到１８亿元人民币，上榜人数为１０２４人。２０１４年上榜门槛提高到２４亿元人民币，上榜人数是１２７１人②。这显示，尽管内地经济放缓，但富豪的人数仍在增加，富豪人均拥有的财富也在增加，因此富豪的消费能力并没有受到影响。６３１①②参见ＮａｇａＣｏｒｐＦｉｎａｎｃｉａｌＲｅｐｏｒｔ，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｎａｇａｃｏｒｐｃｏｍ／ｅｎｇ／ｉｒ／ｒｅｐｏｒｔｓｐｈｐ。胡润百富榜，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｈｕｒｕｎｎｅｔ／ＣＮ／ＨｕＬｉｓｔａｓｐｘ。

赌收下滑：趋势与对策有人可能会认为，尽管内地富豪人数在增加，富豪拥有的财富在增加，但富豪的行业结构已发生了变化，喜欢赌博的房地产富豪的比重在下降，不是特别喜欢赌博的ＩＴ行业或科技行业的富豪比重在增加。这种看法在胡润的财富榜里也有体现。２００９年，内地房地产富豪（包括纯房地产富豪和多种业务中有房地产业务的富豪）占公布的富豪总数的比重为３３％，到２０１４年，该比重下降到２７％。但房地产富豪比重的下降不是因为房地产富豪数量减少，而是因为其他行业的富豪大幅增加。从绝对数量来说，房地产富豪的数量还是增加的，每位富豪拥有的财富也是在增加的。２００９年房地产富豪上榜人数为３３３位，２０１４年上榜人数为３４５位。２００９年每位富豪平均拥有的财富为４７亿元人民币，２０１４年则为７１亿元人民币。因此，认为内地富豪结构的变化是影响因素的说法也难以成立。一般居民的可支配收入也在增长。根据中国国家统计局公布的资料，２０１２年城镇居民人均可支配收入实际增长９６％，农村居民人均纯收入实际增长１０７％。２０１３年内地居民可支配收入实际增长７％（国家统计局从２０１３年开始公布包括城镇和农村居民数据的“内地居民可支配收入”的资料）；２０１４年，实际增长为８％①。这显示，内地经济的放缓并没有影响内地居民收入水平的增长。内地居民可支配收入的增长也反映在内地消费水平的增长上。最典型的是内地居民出境游人数和境外消费金额的增长。以赴澳大利亚和日本的游客数字为例。２０１２年以来，内地赴澳大利亚的游客数量每年按１７％的速度增长，在澳大利亚的旅游支出年均按２０％的速度增长。２０１４年，到澳大利亚的内地游客增长了１８％，消费增长了１９％。２０１５年前六个月，内地赴澳大利亚的游客更是增长１８％，消费猛增３２％②。而在日本方面，２０１４年，内地赴日本游客数量增长率高达８３％。２０１５年１～６月，内地赴日本游客数量增长率高达１１４％。在人数快速增长的同时，消费增７３１①②中华人民共和国财政部：《２０１４年我国居民人均可支配收入突破２万元　实际增长８％》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍｏｆｇｏｖｃｎ／ｚｈｅｎｇｗｕｘｉｎｘｉ／ｃａｉｊｉｎｇｓｈｉｄｉａｎ／ｃｊｚｙｌｍ／２０１５０１／ｔ２０１５０１２２＿１１８３４２５ｈｔｍｌ。ＴｏｕｒｉｓｍＲｅｓｅａｒｃｈＡｕｓｔｒａｌｉａ，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｔｒａｇｏｖａｕ／．

澳门蓝皮书长更快。２０１５年第二季度，内地游客在日本的消费是２０１４年同期的三倍多①。从以上数据可以看出，关于内地经济放缓导致澳门博彩业负增长的说法也是不能成立的。3贵宾厅危机导致澳门博彩收入持续负增长最重要的原因是澳门贵宾厅的危机。长期以来，澳门的博彩产业都是由贵宾厅业务主导的。２０１１年澳门贵宾厅博彩毛收入占澳门整个赌场博彩毛收入的比例高达７３％。在赌收下滑的２０１４年这一比例下降到６０％（图２）。支持贵宾厅运作的主要力量是博彩中介（厅主）和中介代表（叠码仔）。厅主和叠码仔除了发掘大赌客、鼓励他们到澳门赌场赌博外，还向赌客发放信用贷款，从而使赌客没有带钱也可以赌，而且可以赌得更大，赌的时间更长。厅主以及叠码仔放贷的钱，除部分来自赌场的额度外，多数来自投资者，尤其是内地的投资者。投资者把钱交给厅主或叠码仔，厅主或叠码仔为他们提供每月高达１％、２％乃至３％的回报。超图２　贵宾厅占幸运博彩收入比重变化趋势资料来源：笔者根据澳门博彩监察协调局资料整理。８３１①ＪａｐａｎＴｏｕｒｉｓｍＭａｒｋｅｔｉｎｇＣｏ，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｔｏｕｒｉｓｍｊｐ／ｅｎ／ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ／．

赌收下滑：趋势与对策高的回报率导致大量的资金涌入，贵宾厅可放贷的资金越来越多。于是，给赌客的放贷规模不断扩大，贵宾厅业务迅速膨胀。２００６年，政府公布的注册中介人仅７６个，到２０１３年该数字已增加到２３５个。由于资金来得太容易、来得太多，贵宾厅和叠码仔放贷非常宽松。宽松的放贷不仅导致更多的问题赌客出现，还导致大量的贷款无法收回。在一般情况下，只要有投资者源源不断的资金投入，贵宾厅即使有很高的坏账也能照常运作。因为只要有资金投入，厅主就能够按时支付红利，而投资者会继续投资，投资者也不会知道自己的投资可能已经变为坏账，账面上他们的钱确实仍然完好。但２０１４年４月下旬的“黄山跑路”、２０１５年９月的“多金事件”改变了这种情况。“黄山跑路”和“多金事件”引起了贵宾厅投资者的恐慌，于是引爆和加深了澳门贵宾厅的危机。投资者对博彩中介的信任被彻底破坏，于是投资者纷纷收回对贵宾厅的投资，原来赢钱之后喜欢把钱存放在贵宾厅的大赌客也不敢再把钱放在厅主那里，贵宾厅的资金链因而中断。资金链中断使已受坏账困扰的贵宾厅经营状况恶化，经营状况恶化进一步打击投资者的信心，从而导致投资者进一步减少投资，于是缺乏实力的中小贵宾厅不得不关闭。由此可见，贵宾厅危机是澳门博彩收入负增长的最重要因素之一。4银联卡监管２０１４年３月１１日，路透社发表了一篇特别报道，指澳门的银联卡被用于套取现金，绕开中央政府对携带现金出境的管制，并存在洗黑钱漏洞①。该报道引起了各方的严重关注。中国银联２０１４年５月７日晚宣布，将推行一系列措施，以打击澳门的海外洗钱、资本外逃和其他非法银行卡使用行为。银联和澳门金管局从２０１４年７月１日开始限制银联卡在赌场内使用。银联卡在澳门的消费金额巨大。路透社根据澳门金管局的资料报道，９３１①ＪＰｏｍｆｒｅｔ，“ＳｐｅｃｉａｌＲｅｐｏｒｔ：ＨｏｗＣｈｉｎａｓＯｆｆｉｃｉａｌＢａｎｋＣａｒｄｉｓＵｓｅｄｔｏＳｍｕｇｇｌｅＭｏｎｅｙ，”Ｒｅｕｔｅｒｓ，Ｍａｒ１１，２０１４

澳门蓝皮书２０１２年前四个月，银联卡的刷卡金额就达到了１３００亿澳门元，其中９０％左右都集中在珠宝、高档手表的销售上①。按该资料估计，２０１２年全年的刷卡金额应高达３９００亿澳门元，其中珠宝、高档手表的销售额约为３０００亿澳门元。而２０１２年澳门博彩毛收入的总金额才３０４１亿澳门元，钟表及珠宝销售额为１５７８亿澳门元②。而《环球时报》同样根据澳门金管局的数字报道，澳门２０１３年的银联卡消费约为１８００亿澳门元③，２０１３年的博彩毛收入为３６００亿澳门元，钟表及珠宝销售额为２０４６亿澳门元。不管哪个数据都显示澳门银联卡消费金额相当大，而且有相当高的比重进入了博彩业。因此如果银联卡在澳门的消费受到限制，澳门博彩业会受到非常大的影响。２０１４年，澳门对银联卡消费的限制基本仅限于赌场。但到２０１５年，澳门加大了对不规范的银联卡使用行为的打击。比如２０１５年６月１０日，澳门司警拘捕了两名内地男子，两人涉嫌利用内地银行提款卡在澳门洗黑钱，涉及款项约１３３亿港元。８月２５日澳门司警大举出动，在五家当铺搜获１１台“改装”的银联刷卡机，以及１３００万澳门元的现金，拘捕１７名涉案人员。随后英国《经济学人》（ＴｈｅＥｃｏｎｏｍｉｓｔ）的记者到澳门当铺采访，发现在当铺利用银联卡转移内地现金的做法已基本无效④。此外，澳门和内地加强了对银联卡消费的监管。国家安全机构可直接监测内地游客在澳门的银联卡消费，这可能会使部分资金来路不明的银联卡持有者在澳门更加谨慎地使用银联卡进行消费。因此对银联卡监管的加强，可能是导致澳门赌收负增长的第三个原因。5反洗黑钱２０１４年１月中央主持召开了内地、香港、澳门三地联合会议，要求主动侦查协助洗黑钱的澳门厅主。２０１４年３月７日，香港富豪、英超伯明翰俱乐部前主席杨家诚涉嫌洗黑钱被判囚六年，并爆出与澳门博彩中介海王集０４１①②③④ＪＰｏｍｆｒｅｔ，“ＳｐｅｃｉａｌＲｅｐｏｒｔ：ＨｏｗＣｈｉｎａｓＯｆｆｉｃｉａｌＢａｎｋＣａｒｄｉｓＵｓｅｄｔｏＳｍｕｇｇｌｅＭｏｎｅｙ，”Ｒｅｕｔｅｒｓ，Ｍａｒ１１，２０１４．澳门统计暨普查局：《批发及零售业调查》，２０１２，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／Ｓｔａｔｉｓｔｉｃａｓｐｘ？ＮｏｄｅＧｕｉｄ＝２２６２８８ｆｅ－６ｄ４２－４７９０－９ｅｆ４－３２ｆｅ８９９０ｅ６０４。《赌场“银联限卡”澳门有人欢喜有人忧》，《环球时报》２０１４年７月１日。“ＥｃｏｎｏｍｉｓｔＣａｐｉｔａｌＦｌｉｇｈｔｆｒｏｍＣｈｉｎａ，”ＴｈｅＥｃｏｎｏｍｉｓｔ，Ｓｅｐ１９，２０１５．

赌收下滑：趋势与对策团的最大股东张治太有金钱交易①。２０１４年４月５日，金沙加强了对澳门博彩中介的审查，要求赌场中介提供有关他们业务的信息以防止洗黑钱行为和其他违法行为，不过该信息是不对外公开的。２０１４年４月２３日，张治太的妻子Ｍａｎｄｙ因洗钱案被捕，遭冻结近２亿港元巨额财产。随后与海王集团有联系的４０多人被香港警方拘留或盘问。到１１月，香港警方将张治太及其私人控制的七家公司列为被告，冻结相关资产②。２０１４年５月“８８８之星”（Ｓｔａｒ８８８）的厅主潘维升在澳门永利被澳门警方逮捕，随后取保候审；７月９日，其在拉斯维加斯被美国警方逮捕。美高梅得知消息后立即要求澳门特区政府取消潘维升“８８８之星”的博彩中介人牌照。以上仅是媒体公布的部分各地开展的与澳门的洗黑钱有关的行动。这些行动对通过赌钱来达到洗钱目的的人肯定会有一定的影响，因此也是影响澳门赌收下滑的因素之一。6打击地下钱庄２０１５年４月１６日，中国启动打击地下钱庄（或离岸公司）转移赃款的行动。当时打击地下钱庄，是反腐的需要，防止腐败官员通过地下钱庄转移资产。但２０１５年８月２４日进一步强化的打击地下钱庄的活动，则是为防止资本大规模外流采取的行动。因为８月１１日人民币突然大幅贬值，造成资金外逃。从８月１１日到８月底，外逃资金可能达到１５００亿美元③。中央对此感到担心，于是采取了比过去更严厉的措施来打击地下钱庄以减少资本外逃。８月２４日，公安部召开电话会议，进一步部署自８月下旬起到１１月底的打击地下钱庄集中统一行动。１０月９日，中国人民银行、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国家外汇管理局又在北京联合召开打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款专项行动推进会，进一步推进专项行动的工作措施④。１４１①②③④《香港富豪杨家诚被判洗钱罪入狱》，《纽约时报》２０１４年３月４日。“ＣｈｉｎａＴｉｇｈｔｅｎｓＲｅｉｎｓｏｎＭａｃａｕ，”ＷａｌｌＳｔｒｅｅｔＪｏｕｒｎａｌ，Ｄｅｃ４，２０１２．“ＬｏｔｓｏｆＭｏｎｅｙｉｓＥｓｃａｐｉｎｇＣｈｉｎａｓＰｏｒｏｕｓＣａｐｉｔａｌＣｏｎｔｒｏｌｓ，”ＴｈｅＥｃｏｎｏｍｉｓｔ，Ｓｅｐ１９，２０１５．ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎａｎｃｅｃａｉｘｉｎｃｏｍ／２０１５－１０－１０／１００８６１５９１ｈｔｍｌ．

澳门蓝皮书２０１５年４月到８月２５日，公安机关捣毁地下钱庄窝点６６个，抓获犯罪嫌疑人１６０余名，涉案金额达４３００余亿元人民币①。而自８月底以来，各地公安机关又捣毁地下钱庄窝点３７个，抓获犯罪嫌疑人７５名，涉案金额达２４００余亿元人民币②。专项行动开展以来全国共破获相关重大案件９２起，涉案金额８０００余亿元人民币③。内地加大打击地下钱庄（包括澳门同一时间打击非法银联卡刷卡的行动）的时间与多金前职员卷款潜逃的时间非常一致，很可能是压垮多金的最后一根稻草。三　澳门博彩业的现状澳门目前的博彩收入每月平均约１９２亿澳门元。这种收入水平是暂时状态还是长期状态？笔者认为，目前的这种收入水平在相当长一段时间里可能是澳门的常态。主要原因是上述各种因素大多是澳门不能控制的，因此澳门不可能改变它们，只能被动地适应。而这些因素在短期内改变的可能性非常小。澳门能做的是完善贵宾厅运作的规范，但这不是短时间能完成的。即使马上完成，要让贵宾厅从目前的信任危机中恢复过来，也不是很快就可以做到的，尤其是“黄山跑路”之后接着又出现“多金事件”，贵宾厅的信誉进一步受到打击，贵宾厅处境更加艰难。未来影响澳门博彩收入水平的因素还有周边的竞争以及赌客疲劳。周边的竞争主要来自韩国、菲律宾、俄罗斯、越南、澳大利亚等地。这些国家都在加紧发展博彩业。它们的主要目标赌客也都是中国内地的赌客。这些国家利用它们的地理位置（如韩国对中国东北、上海等游客的距离优势）、进入次数没有限２４１①②③人民网：《公安部部署严厉打击地下钱庄集中统一行动》，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｌｉｔｉｃｓｐｅｏｐｌｅｃｏｍｃｎ／ｎ／２０１５／０８２５／ｃ１００１－２７５０９９５５ｈｔｍｌ。中华人民共和国公安部：《公安机关打击地下钱庄集中统一行动初战告捷》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍｐｓｇｏｖｃｎ／ｎ１６／ｎ１２３７／ｎ１３４２／ｎ８０３７１５／４７１２２８５ｈｔｍｌ。人民网：《五部门携手推进打击赃款外逃　全国共破获相关重大案件９２起》，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｌｉｔｉｃｓｐｅｏｐｌｅｃｏｍｃｎ／ｎ／２０１５／１０１２／ｃ７０７３１－２７６８６１７４ｈｔｍｌ。

赌收下滑：趋势与对策制，以及对中介的高回佣等优势与澳门争夺赌客，从长期看，这会摊薄澳门的客源。而赌客疲劳指赌场顾客对博彩的新鲜感减少之后对赌博的兴趣下降的情形。不管是在澳大利亚、美国还是澳门，当地居民因为长期接触赌博，对赌博的兴趣都在不断下降。澳大利亚昆士兰州，２００１年当地居民的博彩参与率是８５％，２００３～２００４财政年度下降到８０％，而２０１１～２０１２财政年度更下降到７４％①。在拉斯维加斯，２００４年有８７％的游客到赌场赌博，但到２０１４年，其比例只有７１％②。澳门居民２００３年的博彩参与率是６８％，２００７年下降到５９％，而２０１３年下降到５０％③。内地出境游的旅客的参赌比重也呈下降趋势。比如美国，２０１３年内地赴美的游客，１００个人中会有１５个人参与赌场博彩，但２０１４年该人数下降到１３个人。这显示内地居民对赌场的兴趣有所下降。所有这些因素都对澳门的赌收有负面影响。这些因素加在一起，决定了澳门的赌收要在未来恢复到２０１３～２０１４年的高水平是不现实的。因此未来澳门的赌收保持在相对较低的水平已成为澳门博彩业的常态。四　澳门的对策虽然澳门的博彩业经历了连续１９个月的大幅下跌，但到目前为止，澳门博彩的收入水平仍高于２０１０年的水平，仍然是拉斯维加斯金光大道的４６倍（截至２０１５年１０月３１日的过去１２个月的比较）。澳门的博彩业仍然是全球规模最大的博彩业，利润水平在全球的博彩城市中仍是最高之一。澳门的就业和财政收入也没有出现大问题。截至２０１５年第二季度，３４１①②③ＱｕｅｅｎｓｌａｎｄＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ＱｕｅｅｎｓｌａｎｄＨｏｕｓｅｈｏｌｄＧａｍｂｌｉｎｇＳｕｒｖｅｙ２０１１－２０２０，ＳｔａｔｅｏｆＱｕｅｅｎｓｌａｎｄ（ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＪｕｓｔｉｃｅａｎｄＡｔｔｏｒｎｅｙ⁃Ｇｅｎｅｒａｌ），２０１２．ＬａｓＶｅｇａｓＶｉｓｉｔｏｒｓＰｒｏｆｉｌｅ，２０１４澳门大学博彩研究所：《澳门居民参与博彩活动调查２０１３》，２０１４。

澳门蓝皮书澳门的失业率仍仅为１８％①，远低于充分就业情况下的失业率②。政府的财政也仍有盈余，２０１５年第二季度的财政盈余仍有８６亿澳门元。因此就目前而言，澳门并没有面临一些媒体担忧的希腊式经济危机。但从长远来看，过度依赖一个产业始终存在巨大的风险，因此澳门需要未雨绸缪，及早着手改变这种状况。澳门可采取的对策包括扩大税收来源和发展高科技产业。1拓宽税收来源特区政府早意识到过度依赖博彩业存在的风险，并采取了一些措施来降低风险。特区政府目前采取的主要措施是产业多元化，即发展更多的产业，包括会展、文创、中医药等。但到目前为止，增加新产业能否有效减少澳门经济的风险还不明了。首先，这些产业未来能否在没有政府资助的情况下发展良好，是一个未知数。其次，即使这些产业能够发展良好，它们能否为政府的税收做贡献，也是未知数。因此，笔者认为，政府多元化的优先目标不应该是增加澳门的产业数量，而是拓宽税收来源，即财政收入来源多元化。从澳门的产业结构看，澳门有拓宽税收来源的空间。２０１３年澳门不同产业占ＧＤＰ的比重中，博彩业为４６％，可谓一业独大。但其他产业也有一定的规模。这些产业包括不动产业、批发及零售业、银行业、租赁／企业服务业、酒店业、建筑业。２０１３年这些产业合计占澳门ＧＤＰ的比重为３５％③（表１）。这些产业都是高利润产业，但到目前为止，这些产业对澳门的税收贡献非常小。政府的财政收入８４％都来自博彩业（２０１４年）。因此从澳门的产业结构看，这些产业具有为政府提供新税源的基础。４４１①②③澳门统计暨普查局：《澳门经济季刊》，２０１５年第二季度。美国ＣｏｎｇｒｅｓｓｉｏｎａｌＢｕｄｇｅｔＯｆｆｉｃｅ估计为５５％。参见ＢｅｒｎｓｔｅｉｎＪ＆ＢａｋｅｒＤ，“ＴｈｅＵｎｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔＲａｔｅａｔＦｕｌｌＥｍｐｌｏｙｍｅｎｔ：ＨｏｗＬｏｗｃａｎＹｏｕＧｏ？Ｅｃｏｎｏｍｉｘ，”ＴｈｅＮｅｗＹｏｒｋＴｉｍｅｓ，Ｎｏｖｅｍｂｅｒ２０，２０１３。澳门统计暨普查局２０１４年统计年鉴。

赌收下滑：趋势与对策表１　２０１３年澳门的七大行业单位：％行业占ＧＤＰ比重行业占ＧＤＰ比重博彩业４６０５不动产业８６６批发及零售业７６４银行业５０１租赁／企业服务业４７０酒店业４６２建筑业４３８　　资料来源：澳门统计暨普查局统计年鉴。如果参考内华达州和摩纳哥的税收结构，我们可以得知，上述产业有为政府财政收入做贡献的潜力。内华达州是世界第二大赌城拉斯维加斯的所在地，摩纳哥曾是世界三大赌城之一，博彩业在这两个地方都占有非常重要的地位，因此它们与澳门有一定的可比性。从内华达州２０１２年的税收资料看，博彩业对政府税收的贡献不算大，仅为８％，但博彩业为该州带来了其他税收。其中最重要的是销售税（３７％）、财产税（２８％），两项合计占该州和地方税收的６５％（图３）。销售税征收的对象包括超市商品、处方药品、房屋出租、车辆租赁等任何涉及有形商品的交易或使用的收入。销售税的平均税率为８１％（拉斯维加斯的税率与内华达州的税率是一样的）。财产税是当年市场评估价的３０６３１％，但经过各种折算之后的实际税率是０７５％①。除了以上税收来源，内华达州对酒店、表演、烟酒也征税。这三项税收占内华达州财政的６％。内华达州的酒店税为１０％～１２％，税率根据酒店距离拉斯维加斯会展中心的距离确定。距离会展中心３５英里以内的，税率是１２％；３５英里以外的，税率为１０％。此外，如果酒店是位于拉斯维加斯大道的度假村酒店，还要收取度假村费。比如，如果游客在２０１６年１月１日入住拉斯维加斯美高梅酒店，１月２日离开，除了当晚的房费２０２４７１港元外，还要加收２４２９７港元的税、３３６美元的度假村费（根据笔者２０１５年１２月７日在Ｂｏｏｋｉｎｇｃｏｍ上的５４１①ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃｌａｒｋｃｏｕｎｔｙｎｖｇｏｖ／ｄｅｐｔｓ／ｂｒｃ／Ｐａｇｅｓ／ＴａｘＳｔｒｕｃｔｕｒｅａｓｐｘ．

澳门蓝皮书图３　内华达州２０１２年的税收来源资料来源：ＮｅｖａｄａＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＣｏｕｎｃｉｌＢｕｒｅａｕ，ＲｅｖｅｎｕｅＲｅｆｅｒｅｎｃｅＭａｎｕａｌ（Ｊａｎ２０１３ｅｄ）。查询结果）。２０１２年来自酒店客房的税收占该州税收的２４％。摩纳哥曾是世界三大赌城之一，其土地面积不到澳门的１／１０，其人口仅３６０００多人。政府财政收入的来源结构也有可借鉴之处。２０１３年，政府的收入来源中，来自博彩业的税收只占３％，而４９％来自商业交易税（ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎｓ，ＶＡＴ）。摩纳哥的“商业交易”指居民或游客购买商品或服务的交易。摩纳哥的商业交易税为增值税，税率分为一般税（２０６％）和减扣税（５５％），具体的税率根据不同的产品或服务而不同。房地产税收也是摩纳哥政府重要的财政收入。２０１３年，来自房地产的税收占政府财政收入的９％（图４）。房地产税包括房地产出租（１％）、房地产转让（６５％）等。参照内华达州和摩纳哥政府的税收来源，澳门至少可以考虑征收如下税种。６４１

赌收下滑：趋势与对策图４　摩纳哥２０１３年的财政收入来源资料来源：ＭｏｎａｃｏＳｔａｔｉｓｔｉｃｓｉｎＰｏｃｋｅｔ，２０１４。（１）销售税。主要针对珠宝、钟表、黄金首饰、百货商品等奢侈品的销售。２０１４年澳门全年的零售销售金额为６７７亿澳门元，其中钟表、珠宝类高达１８１亿澳门元。２０１５年前三个季度，零售销售金额高达４５３亿澳门元，其中钟表、珠宝类达１０２亿澳门元。（２）酒店税。澳门的酒店房价长期比拉斯维加斯高。根据Ｈｏｔｅｌｓｃｏｍ２０１４年９月公布的资料①，拉斯维加斯第一季度的酒店房价为１６６美元（含关税），而澳门是２０９美元。澳门比拉斯维加斯的酒店价格高了２６％。２０１３年同期，拉斯维加斯的酒店平均房价是１４３美元，澳门是１８０美元，同样比拉斯维加斯高２６％。澳门的酒店业是高利润产业。２０１４年，澳门酒店业的收益为２７９亿澳门元，盈利率为１７％②。因此澳门的酒店业有为政府税收做贡献的空间。（３）房地产税。房地产业是众所周知的高利润产业。不管是美国的内７４１①②“ＴｈｅＨｏｔｅｌＰｒｉｃｅＩｎｄｅｘ—ＲｅｖｉｅｗｏｆＧｌｏｂａｌＨｏｔｅｌＰｒｉｃｅｓＪａｎｕａｒｙ—Ｊｕｎｅ２０１４，”Ｈｏｔｅｌｓｃｏｍ，Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ２０１４．澳门统计暨普查局：《酒店业调查》，２０１４年第四季度。

澳门蓝皮书华达州还是欧洲的微型经济体摩纳哥，房地产税都是政府重要的财政来源。因此，澳门也可以考虑对房地产征税。为了不影响本地居民的居住需要，可以考虑对一套以上的房产征税。这不但能稳定增加政府税收，还能抑制房地产市场的炒风。（４）烟酒消费税。不管是内华达州还是摩纳哥，都针对烟草和酒精饮料消费征税。烟草和酒精饮料都是奢侈品，征税不会影响一般居民的必需品消费。此外，吸烟对健康有害，特区政府正考虑在赌场全面禁烟，对烟草征税有助于配合政府的禁烟政策，减少烟草的消费。以上仅是笔者根据澳门的产业结构、内华达州和摩纳哥的政府财政收入结构研究所得到的初步结论，但其显示了政府有拓宽税收来源的潜力。但这并不等于笔者向政府提出立即实施新税收政策的建议。真的要对上述产业或其他产业征税，还需要更深入的研究。笔者建议政府委托专门的研究机构对澳门现有的税收体制做全面的分析，以了解哪些产业可以纳入征税的范围、适合多高的税率，实施新的税收政策可能产生哪些影响，以及在什么情况下（什么时机）实施等。2非相关多元化从长远看，博彩业与其他产业一样是有生命周期的。博彩业迟早要进入成熟期，继而停止发展乃至衰落（比如美国的第二大赌城大西洋城），因此澳门需要寻找新的经济增长点。此外，除了博彩业，与博彩业相关的其他旅游产业也出现负增长的趋势，包括零售业、酒店业、餐饮业。这显示澳门过去希望通过相关产业多元化的战略来消除澳门经济的脆弱性是不现实的。因此，新的经济增长点应该考虑“非相关多元化”，即发展与澳门现有的博彩旅游产业不是特别相关的产业，尤其是有发展前景、高附加值的高科技产业。人口规模同澳门接近的卢森堡是这样做的，马耳他也是这样做的①，内华达州过去的赌城Ｒｅｎｏ也是这样做的。８４１①有关微型经济体的多元化战略国际比较，请参见曾忠禄《微型经济产业多元化可行性研究》，《港澳研究》第４期，２０１４年１２月。

粤澳自贸区合作：进展、问题与趋势１０粤澳自贸区合作：进展、问题与趋势　杨道匡摘　要：　从《粤澳合作框架协议》到《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》两份有关粤澳合作的重要政策规划文件中，可以看到在粤澳合作大局之中，珠澳合作和横琴开发建设是重要组成部分。而旅游和商贸服务合作则是区域产业合作的优先切入点。澳门要建设世界旅游休闲中心和中葡商贸服务平台，保持旅游休闲及商贸产业可持续发展，促进经济适度多元化，就必须寻求广东省以及周边城市的支持，谋求合作、共同发展，自贸区的设立为此提供了新的机遇。澳门和珠海可以通过合作扩展旅游、商贸产业，形成两地紧密合作的商贸旅游休闲区。关键词：　粤澳合作　自贸区　休闲旅游　中葡商贸一　前言２０１４年１２月２８日，全国人大常委会授权国务院，分别在广东、天津、福建设立自由贸易试验区，并扩展上海自贸区范围。１２月３１日，国务院正式批准设立自贸区。中共中央政治局于２０１５年３月２４日召开会议，审议通过《自由贸易试验区改革开放方案》。２０１５年４月２１日，广东自贸区正式挂牌成立，其总面积达１１６２平方９４１杨道匡，澳门基金会研究所副所长，研究方向为区域合作、经济。∗∗

澳门蓝皮书公里，分别为广州南沙新区片区６０平方公里，深圳前海蛇口片区２８２平方公里，珠海横琴新区片区２８平方公里。２０１５年５月２０日，广东省正式成立自贸区领导小组，由朱小丹省长兼任组长。２０１５年６月２５日，粤澳合作联席会议在广东省江门市举行，粤澳双方签署八项合作协议及备忘录，重点推进工作主要包括：①发挥澳门“一中心一平台”的作用，粤澳携手参与“一带一路”建设；②澳门特区积极参与广东自贸区的建设，促进粤澳服务贸易发展，共同研究推动澳门财政资金参与粤澳重大合作项目建设，促进特区财政储备的保值增值，令两地经济民生受惠；③加快重点合作区的建设，展现两地合作项目成效，加大力度建设广东自贸区横琴片区，务实推进广东自贸区南沙片区合作，有序推进与中山、江门等地的合作；④拓展两地合作领域，重视两地社会民生合作，加强口岸合作，优化通关便利，加强卫生领域、食品安全、文化、教育、气象、环境保护、能源和基建等方面的合作；⑤推动劳动保障和技术交流，以及推进两地青年工作的合作①。从粤澳双方达成的２０１５年五个方面的合作意向看，前三项重点都在于自贸区建设，而第四、五项中的社会民生、口岸通关、文化教育、环保基建和技术交流以及青年工作等也和自贸区建设中的合作项目相关。因此，自贸区建设将成为２０１５年以至未来一段时期内粤澳合作的重点。自贸区建设成为粤澳合作重点的另一个重要表现是广东省政协的澳门区委员在２０１５年２月政协会议期间提出了一份有关粤澳合作加快自贸区建设的提案。这个提案得到了广东省政府的高度重视，与其他自贸区相关提案协同办理，并且由朱小丹省长负责督办落实执行。二　自贸区设定粤澳深度合作目标广东自贸区与上海、天津和福建三个自贸区相比，重点显然在于具有粤０５１①《五重点合作　积极参与一带一路　粤澳签八协议备忘录》，《澳门日报》２０１５年６月２６日，第Ａ０１版。

粤澳自贸区合作：进展、问题与趋势港澳合作的特点。从《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》中可以看到，自贸区设立的指导思想、战略定位和发展目标分别为：“全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，紧紧围绕国家战略，进一步解放思想，先行先试，以开放促改革、促发展，以制度创新为核心，促进内地与港澳经济深度合作，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用”；“依托港澳、服务内地、面向世界，将自贸试验区建设成为粤港澳深度合作示范区、２１世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地”；“经过三至五年改革试验，营造国际化、市场化、法治化营商环境，构建开放型经济新体制，实现粤港澳深度合作，形成国际经济合作竞争新优势，力争建成符合国际高标准的法制环境规范、投资贸易便利、辐射带动功能突出、监管安全高效的自由贸易园区”①。２００３年，国家商务部与澳门特区政府签订了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》，有关该安排的解读说明指出，该安排的重点是内地与澳门建立“更紧密的经贸关系”。而从２０１５年制定的广东自贸区总体方案中可以明显看出，无论是指导思想、战略定位还是发展目标，其重点都是“粤港澳深度合作”。从２００３～２０１５年，１２年间粤港澳合作的目标定位从“紧密经贸关系”转变为“深度合作”。这预示着内地包括广东与港澳的合作，将会从原来较为注重经贸领域的合作模式，进一步扩展至更广泛和全面的深度合作。２００３年，国家商务部与香港和澳门两个特区分别签订《内地与香港（澳门）关于建立更紧密经贸关系的安排》协定，其时空背景是香港和澳门因为受到“非典型肺炎”的影响，经济一度处于低迷停滞状态。因此，由货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化三大部分组成的安排协定，以加强经贸合作为重点，对推动港澳两个特区的经济复苏起到了及时有效的作用，尤其对港澳企业的原产货品输入内地给予零关税优惠及开放内地居民以个人游１５１①《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》，新华网，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓｘｉｎｈｕａｎｅｔｃｏｍ／ｈｏｕｓｅ／ｇｚ／２０１５－０４－２０／ｃ＿１１１５０２３４１６ｈｔｍ。

澳门蓝皮书形式赴港澳旅游两项政策的实施，产生了积极的影响和作用。此后，内地与港澳的区域合作持续推进和不断深化，包括：２００４年提出的泛珠江三角洲“９＋２”合作，扩大了粤港澳合作的规模和空间；２００８年由国家发改委制定的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（２００８～２０２０年）》，首次将港澳未来发展纳入国家规划；２００９年，由国家发改委联同广东省政府上报的《横琴总体发展规划》，获得国务院的批复，正式启动珠海横琴新区建设；２０１０年和２０１１年广东省政府分别与香港和澳门特区政府签订了《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》，合作的定位和目标在原有经贸领域的基础上，向更广泛和更深入的领域拓展，以粤澳合作为例，包括：广东省重点新区的开发建设、产业协同发展、基础设施建设与便利通关、社会公共服务衔接、区域合作规划以及加强政府层面合作的机制安排等。与此同时，从２００８年开始，粤港澳三地政府在城市群建设领域协同进行了系列规划研究，包括：《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》、《环珠江口宜居湾区重点建设行动计划》、粤港澳《共建优质生活圈专项规划》、《澳门与珠江口西岸地区合作与协调发展规划》以及《澳珠协同发展规划》等。上述系列规划的目标，已从原有的经贸合作进一步扩展至空间规划、基建设施、口岸通关、产业协同、环境保护以及社会公共服务衔接等综合领域，以求达至区域融合和国际都会区建立的更高目标。更为重要的是，国家商务部与澳门特区签订的《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》自从２００４年１月正式实行以后，至２０１４年已经连续签订十份补充协议，按世界贸易组织服务贸易部门的分类，广东省对澳门和香港两个特区服务贸易开放涉及的措施和部门已达到１４９个，开放率达到９３１％。２０１４年１２月１８日，国家商务部再与澳门特区政府签订《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉关于内地在广东与澳门基本实现服务贸易自由化的协议》，商定自２０１５年３月开始，广东对澳门服务贸易开放的部门达到１５３个，开放率提升至９５６％①。是项协定及其实施的其中一个２５１①《ＣＥＰＡ粤澳协议１５３服贸自由化》，《澳门日报》２０１４年１２月１９日，第Ａ１０版。

粤澳自贸区合作：进展、问题与趋势重要作用是为内地与澳门基本实施服务贸易自由化积累经验，在广东形成可复制可推广的经验，待条件成熟后将其稳步有序地推广到内地全部范围。在此形势的推动之下，自贸区设定粤港澳深度合作的目标是势所必然。三　横琴自贸区定位与制度创新按照《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》设定的功能划分，南沙、前海和横琴三个片区的功能定位各有侧重点。广州南沙新区片区６０平方公里，重点发展航运物流、特色金融、国际商贸、高端制造等产业，建设以生产性服务业为主导的现代产业新高地和具有世界先进水准的综合服务枢纽。深圳前海蛇口片区２８２平方公里，重点发展金融、现代物流、资讯服务、科技服务等战略性新兴服务业，建设中国金融业对外开放试验示范视窗、世界服务贸易重要基地和国际枢纽港。珠海横琴新区片区２８平方公里，重点发展旅游休闲健康、商务金融服务、文化科教和高新技术等产业，建设文化教育开放先导区和国际商务服务休闲旅游基地，打造促进澳门经济适度多元发展新载体。从上述广东自贸区的功能定位中可以看到，三个新区片区各有侧重点。其中，横琴新区片区不仅地理位置与澳门最为接近，而且定位中的“国际商务服务休闲旅游基地”，正是与澳门特区“建设世界旅游休闲中心和中葡商贸服务平台”的定位相配合，尤其是列明“打造促进澳门经济适度多元发展新载体”，与南沙新区和前海蛇口自贸区的定位对比而言，横琴新区对于澳门未来发展和推动粤澳合作有着更为重要的作用和意义。继中国（广东）自贸区成立之后，珠海横琴新区片区于２０１５年４月２３日正式挂牌。因应自贸区重要的功能定位之一是促进澳门经济适度多元发展，横琴提出了全力支援配合澳门“一中心一平台”建设，具体的政策和措施包括：推动通关便利化、合作机制多元化、营商环境趋同化、设施衔接无缝化、社会合作紧密化，实现定位互补、功能对接、协同共赢，将横琴打３５１

澳门蓝皮书造为紧密的命运共同体。在制度创新方面，横琴将会在“准入前国民待遇加负面清单”的基础上，制订对港澳负面短清单，该清单将比国家标准缩短３０％。在政府管理创新方面，横琴提出努力实现企业到政府办事“零跑动”、在法律规定之外对企业实施“零收费”、实现对企业“零罚款”的“三个零”服务。就在横琴自贸片区挂牌当天，澳门特区经济财政司司长和珠海市市长签署了《珠海市人民政府和澳门特别行政区政府关于成立广东自贸试验区横琴片区建设珠澳合作机制的协议》。横琴与澳门合作事务方面沟通机制进一步健全：横琴与澳门特区政府建立了金融、通关、基础设施等沟通机制；特邀中央驻澳门联络办公室和广东省政府港澳事务办公室的代表参加，下设法律合作、投资贸易、文化旅游、教育卫生、口岸通关、金融创新、跨境工程七个专项工作组；与此同时，还建立了与澳门全国人大代表和全国政协委员及工商界社团定期沟通交流的机制。在其他方面的创新还有：进一步取消或放宽对港澳投资者的资质要求、股比限制、经营范围等准入限制，例如对澳门银行进入横琴的准入要求从总资产６０亿美元下降至４０亿美元；对符合《横琴新区企业所得税优惠目录》的澳门企业，按１５％的税率征收企业所得税；口岸通关实行“一线放开、二线管住、人货分离、分类管理”，对澳门小商品实行“兼并归类、一次申报、分批处置”，生产性货物可获关税优惠，人员出入境实施２４小时通关①。相对于广州南沙和深圳前海，横琴自贸区因为地理位置与澳门相近，其民生与社会服务事项与澳门对接，具有较高的可行性。在横琴自贸区正式挂牌成立当日，珠海市政府提出，将与澳门合作在横琴建设名为“横琴新街坊”的新社区，与澳门的社会民生事务对接，让澳门居民可在横琴居住生活、享受教育和养老。初步计划是由澳门有关机构在横琴购置土地并建设符合澳门居民生活习惯的社区。该计划如果顺利推行，将会是自贸区设立以４５１①《中国（广东）自由贸易试验区珠海横琴新区片区投资指南》，《守望相助　携手共进》广东自贸试验区横琴片区对澳合作专刊，２０１５年３月。

粤澳自贸区合作：进展、问题与趋势后，实行制度创新并推动城市融合的好开端。在横琴推动珠港澳深度融合的影响之下，２０１５年，有１２３８家港澳企业在自贸区设立，其中澳门企业有８６６家，是２００９～２０１４年入驻澳企总数的２３３倍①。２０１６年２月２６日，先期已确定投资于粤澳合作产业园的３３个澳门项目中，有１２个已联合启动基建工程，４个正式签订土地出让合同。横琴新区负责人透露，当天开工和签订合同的１６个项目的总投资额逾６００亿元人民币。这些投资项目涉及国际商务服务、休闲旅游设施、文化创意产业、国际生物科技健康、电子商务及仓储物流等产业领域②。四　粤澳合作以横琴自贸区为重要平台横琴设立自贸区对于进一步推动粤澳合作的积极意义在于：随着商事制度改革、营商环境趋同、口岸无缝连接、２４小时通关以及未来澳门单牌车辆可以方便往来澳门和横琴两地，横琴实际上是在自贸区范围内延伸了澳门特区部分自由港的政策，实质上起到了扩大澳门发展空间的作用。在新形势之下，澳门可以在早前由《粤澳合作框架协议》设定的各项合作意向和目标的基础上，叠加自贸区新政策，进一步与广州和珠海合作，重点推动休闲旅游、商贸服务和粤澳合作产业园商定项目的合作。从《粤澳合作框架协议》《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》两份有关粤澳合作的重要政策规划文件中可以看到，在粤澳合作大局之中，珠澳合作和横琴开发建设是重要组成部分，而旅游合作则是区域产业合作的优先切入点。澳门要建设“世界旅游休闲中心”，保持旅游休闲产业可持续发展，促进经济适度多元化，就必须寻求广东省以及周边城市的支持，谋求合作、共同发展，自贸区的设立为此提供了新的机遇。澳门和珠海可以通过合作扩展旅游产业，形成两地紧密合作的旅游休闲区。５５１①②《横琴片区与澳合作成果丰》，《澳门日报》２０１６年１月１１日，第Ａ１１版。《粤澳合作产业园１２个重点项目今日开工》，《珠海特区报》２０１６年２月２６日，第４版。

澳门蓝皮书（一）建设“一河两岸”的旅游休闲区澳门目前每平方公里的人口密度达到２０９００多人，是世界上人口密度极高的城市，加上每年来访的３０００多万游客，人多地少的反差更为明显。要建设“世界旅游休闲中心”，其中一项基本条件就是需要有足够的休闲空间。而且，首先要让本地居民在生活中感受到休闲。其次，就是要营造有特色的旅游休闲氛围，让游客在来澳门度假的旅程中感受到休闲和愉悦。正如前述，２０１５年４月横琴新区自贸区正式挂牌当天，珠海市政府主动提出，在横琴邻近澳门地段，由珠海与澳门合作建设“横琴新街坊”，计划在这个新社区中与澳门的社会民生事务对接。２０１６年２月２５日，珠海市政府代表团来澳与全国人大代表、政协委员举行座谈会时，横琴新区负责人再次提出，横琴已准备相应的建筑用地，希望与澳门特区政府合作，将澳门的社会管理模式引入横琴，为未来澳门居民在横琴居住提供空间与服务，并以此作为对两地社会管理合作的探索①。其实，“横琴新街坊”的计划可以配合珠澳旅游产业合作，融入“旅游小镇”的特色风格和旅游生活兼备的元素。世界各地尤其是欧洲和地中海沿岸有很多具有特色的小镇，相对于繁闹的大城市，这些安逸宁静的小镇对游客有很大的吸引力。“横琴新街坊”既然是建设有澳门特色的新社区，在规划上可以考虑建设成为具有南欧风格和旅游元素的生态居住区。建筑的形式和风格可以参照葡萄牙的特色小镇，既有旅游商业元素，又有完善的社区服务，能吸引澳门居民居住，稀释澳门高密度的人口；同时，这种小镇型的居住区又具备接待游客游览观光的功能②，包括民宿、文创、购物和餐饮，由此拓展澳门发展旅游休闲产业的空间。澳门当前的旅游模式主要还是“博彩旅游”和“观光旅游”，要发展“休闲旅游”就需要逐步增加休闲元素，包括拓展旅游休闲产业，提供旅游６５１①②《两地探索养老医保等民生措施延横琴》，《澳门日报》２０１６年２月２６日，第Ａ１版。杨道匡：《琴澳共建“一河两岸”旅游休闲区》，《澳门日报》２０１５年６月１０日，第Ｅ０８版。

粤澳自贸区合作：进展、问题与趋势休闲产品，优化城市规划、拓展休闲空间，完善休闲旅游配套设施，构建绿色环保城市。而最有效的方式是与珠海合作，通过参与横琴开发，利用横琴的土地空间和优良的自然生态环境开拓休闲元素，推动横琴成为澳门旅游休闲产业的连接区，构建“澳门—横琴”融合互补、具有“一河两岸”特色的“世界旅游休闲中心”①。澳门路氹新区与横琴相对的“一河两岸”地形，尤其是十字门水道入口位置与新加坡滨海湾区很相似。新加坡政府近年通过规划和引入投资者，在原有的鱼尾狮码头对面的滨海区，建造了一批大型的酒店、购物中心、娱乐设施和标志性建筑，形成了一个综合的旅游商业区。建议澳门和横琴参考新加坡滨海湾模式，共同开发横琴富祥湾至茂盛围和澳门路环至林茂塘十字门水道的“一河两岸”综合旅游区。澳门路氹新区与横琴相对的“一河两岸”地形，具有山林、港湾、水岸及自然生态的良好环境和景观，本身就是很好的旅游资源。综观世界各地很多依江河而建的城市，它们都充分发挥了“一河两岸”的建筑风格及旅游和商业元素的优势。建议在部署上述规划和建设时，可以在十字门水道沿岸建设一批大型、具有标志特色的建筑，包括城市雕塑、船舶博物馆、游艇码头、沿岸慢行绿道等景观带，以及餐饮、酒吧和商业等配套设施。粤澳、珠澳旅游机构可以定期合作在“一河两岸”以及邻近水域举办龙舟赛、烟花会演、音乐灯光会演和水上巡游活动等高品质旅游休闲娱乐项目。相信通过水岸的开发及增加旅游和商业元素，可以建立珠澳合作旅游的知名“品牌”，为“世界旅游休闲中心”的建设增加新的项目。从更长远的区域合作发展大势看，预计２０１７年建成的港珠澳大桥开通后，珠海将成为内地首个陆路直接连通港澳的城市，按目前的规划设计，香港车辆通过大桥在西岸拱北经口岸通关后，会随即转入隧道前行，通过路网到达珠海洪湾。而洪湾所在的位置正是珠海横琴新区、洪湾保税区和十字门商务区的连接处。换一句话说，乘车从香港大屿山出发，经港珠澳大桥及珠７５１①《粤澳共拓滨海休闲旅游》，《澳门日报》２０１６年１月３０日，第Ｂ０５版。

澳门蓝皮书海拱北、洪湾到达横琴新区，全程仅需一小时，比现在绕道虎门大桥可节省约两小时的路程。港珠澳大桥香港起始点位处大屿山的迪士尼乐园附近，大桥通行后，“迪士尼乐园—澳门博彩与世遗历史城区—横琴长隆海洋度假区”可连成新的旅游热线。２０１５年访港的游客达５９００万人，而到访澳门的游客有３０７０万人，加上香港和澳门两个特区近８００万居民，保守估计港珠澳大桥可为珠江西岸的旅游业带来逾５０００万人次的庞大消费群，澳门和横琴的综合旅游区将会因此得益①。２０１６年广珠城际轻轨将会延伸至长江以北，沿线地区游客可以直达珠海拱北，２０１７年港珠澳大桥将建成通行，横琴至外围的交通网络更为通达，在澳门和珠海周边交通连成网络之后，可顺势推出“澳门世遗历史城区—横琴长隆海洋度假区—海泉湾温泉度假区—江门开平碉楼连线游”。将世界遗产、海洋主题公园和温泉度假连成旅游专线，开发历史文化、休闲度假、会议展览、医疗保健等旅游，构建不同主题、特色、档次的多元旅游产品服务。澳门和广东合作，可以在珠江西岸连成一片以旅游商务为先导的现代服务产业群。（二）构建中葡/中拉经贸服务平台深圳前海的定位为深港合作，其产业定位为现代服务业并以金融业为主导产业。如按照这种发展思路，横琴新区开发的定位应为珠澳合作，产业合作取向应为主要发展现代服务业中的旅游业和商贸服务业：通过旅游合作，带动两地城市建设、口岸通关、交通运输、酒店餐饮、零售购物、旅游工艺品纪念品制造以及与旅游相关产业链的延伸；通过商务合作，带动与商贸服务关联的会展业、物流业及其他与贸易、金融相关的产业，达到珠澳两地资源互补、效益分享的共同发展目标②。８５１①②杨道匡：《琴澳共建“一河两岸”旅游休闲区》，《澳门日报》２０１５年６月１０日，第Ｅ０８版。杨道匡：《琴澳共建“一河两岸”旅游休闲区》，《澳门日报》２０１５年６月１０日，第Ｅ０８版。

粤澳自贸区合作：进展、问题与趋势为了促进澳门的商贸服务业发展，由国家商务部主导的中国－葡语国家经贸合作论坛（澳门）（简称“中葡论坛”）于２００３年１０月在澳门创立，论坛是由国家商务部发起并主办，澳门特区政府承办，葡萄牙、巴西、安哥拉、佛得角、几内亚比绍、莫桑比克和东帝汶七个葡语国家共同参与，并以经贸促进与发展为主题的非政治性政府间多边经贸合作机制。论坛设立目的在于加强中国与葡语国家之间的经贸交流，发挥澳门联系中国与葡语国家的平台作用，促进中国内地、澳门和葡语国家的共同发展①。中葡论坛自２００３年在澳门设立以来，分别于当年１０月、２００６年９月、２０１０年１１月和２０１３年１１月在澳门举行了四届部长级会议。历届论坛及部长会议虽然提高了澳门作为承办地区的知名度，但是作为与论坛伴随而设的商贸平台服务一直未见显著成效，到底应该如何充实和发挥澳门经贸服务平台的功能受到各方关注。２０１３年１１月，国务院副总理汪洋来澳门出席第四届中葡论坛并发表演讲。他指出：中国和葡语国家拥有全球１５％的经济总量和２３％的人口，在资金、技术、资源、市场等方面各有所长，又都处于国际航运大动脉上，具有便利的合作条件和巨大的合作潜力。未来应该共同推动四个方面的合作。（１）进一步扩大贸易规模。完善贸易促进政策，扩大市场准入，削减贸易壁垒，优化贸易结构，加强海关、检验检疫等领域的合作，力争２０１６年中国－葡语国家贸易额突破１６００亿美元。中方支持举办更多的葡语国家商品展，为葡语国家企业开拓中国市场创造便利条件。（２）进一步深化投资合作。加快商签投资保护、避免双重征税等协定，改善投资环境，完善投资促进政策，力争２０１４～２０１６年相互投资实现较快增长。中方鼓励有实力的企业到葡语国家投资，在用好用足中国－葡语国家合作发展基金的基础上，提供更多的融资便利。（３）进一步拓展农业领域的合作。大多数葡语国家发展农业生产具有９５１①中国－葡语国家经贸合作论坛（澳门）常设秘书处，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｏｒｕｍｃｈｉｎａｐｌｐｏｒｇｍｏ／ａｂｏｕｔ－ｕｓ／ｍｉｓｓｉｏｎ－ａｎｄ－ｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ／？ｌａｎｇ＝ｔｗ。

澳门蓝皮书得天独厚的优势，中国在资金、技术、市场等方面具有优势，双方农业合作大有可为。中方鼓励企业到葡语国家开展全方位的农业开发合作。中方愿意继续为亚非葡语国家提供农业科研服务。（４）进一步挖掘旅游合作的潜力。中国和葡语国家都有极为丰富的旅游资源。２０１２年中国居民出境旅游超过８０００万人次，预计其后五年出境旅游将超过４亿人次。中方鼓励中国公民到葡语国家旅游，支援企业开发更多的旅游线路和旅游产品，支援业界开展旅游项目投资、旅游推介等方面的合作①。２０１５年，广东省省委书记胡春华到珠海调研时提出，要发挥好横琴自贸试验区作用和澳门自由港的优势，以广东省为依托和整体，以粤港澳大湾区为支撑，以横琴和澳门为核心载体，拓展广东省与葡语、西语国家的经贸交流与合作②。随后，珠海市市委书记李嘉提出：要在ＣＥＰＡ下加大探索对港澳的深度开放，深入推进粤港澳服务贸易自由化；要以中拉经贸博览会、中拉企业交流互动平台、中拉电子商务产业基地为“三大载体”，加大力度、加强协调、加快打造中拉经贸合作平台③。２０１６年１月，广东省省长朱小丹在所做的２０１６年度政府工作报告中谈及高标准建设广东自贸试验区时提出：“在对接国际高标准投资贸易规则体系上加大改革创新力度……推进‘走出去’综合服务平台、葡／西语系经贸合作平台。”④从国务院汪洋副总理提出的四个合作方向，以及广东省政府和珠海市政府提出的自贸区功能和定位中可以清晰地看到，澳门和珠海可以在中葡／中拉商贸平台中发挥并提供的服务包括：举办葡语国家商品展、为企业到葡语国家投资提供融资、农业与农产品科研及开发、旅游合作及旅游项目投资。据此，澳门和横琴自贸区可以相应地就旅游、会议、展览、物流、贸易、融０６１①②③④《共创中国与葡语国家多赢合作的美好明天》，中国商务部港澳台司，ｈｔｔｐ：／／ｔｇａｍｏｆｃｏｍｇｏｖｃｎ／ａｒｔｉｃｌｅ／ｚｔ＿ｚｐ４／ｌａｎｍｕｏｎｅ／２０１３１１／２０１３１１００４０１５８１ｓｈｔｍｌ。《专家论道广东深化与拉美国家经贸合作》，《珠海特区报》２０１５年９月９日。《横琴拟打造中拉经贸合作“三大载体”》，《南方日报》２０１５年１１月２日。《政府工作报告》，广东省第十二届人民代表大会第四次会议，２０１６年１月２５日。

粤澳自贸区合作：进展、问题与趋势资、信贷以及人才培训展开系列的合作。首先是为经贸人员学习中葡双语，以及熟悉当地的商业规则提供培训。近年内地企业在葡语系国家的贸易、投资和工程承建项目需要大批熟悉中葡双语的人员协助。而澳门在葡语教学、文化和语言环境方面有优于内地的氛围，现有高校的中葡双语教学和澳门葡裔人士聚居的语言环境将会有助于中葡双语的教学和交流。其次是针对葡语系国家的产品，尤其是一些具有特色的产品如红酒、农产品和大宗商品，分别在澳门和横琴设立样品展览、订货洽谈、商品集散、跨境电子商贸以及仓储物流中心。通过澳门和珠海派驻欧盟、葡萄牙和拉美国家的办事机构，联合推广和经办旅游、投资、贸易，由此充分发挥澳门与珠海合作的商贸服务平台作用。（三）粤澳合作产业园与中医药科技合作广东省与澳门特区两地政府，于２０１１年３月签署的《粤澳合作框架协议》在第二章“合作开发横琴”的第三条“重点园区”中列明：“共同建设粤澳合作中医药科技产业园，作为粤澳合作产业园区启动项目。整合广东中医药医疗、教育、科研、产业的优势和澳门的科技能力和人才资源，吸引国内外大型医药企业总部聚集，打造集中医医疗、养生保健、科技转化、健康精品研发、会展物流于一体的国际中医药产业基地，以及绿色道地药材和名优健康精品的国际交易平台。”从上述目标中可以看到，广东与澳门在横琴产业园合作中，将中医药科技产业作为首先启动的重点项目。随后，中医药产业园于２０１１年４月举行了奠基仪式。但是，由于多方面原因，基建工程进展缓慢，除了先期建成的园区展示厅之外，直至２０１５年１２月只有ＧＭＰ中试大楼完成了封顶，连同其他的测试中心和科研办公楼基建，预计要到２０１７年上半年才能投入使用①。虽然陆续进驻产业园商业孵化中心的企业已有３０家，但是，何时形成实际产能则仍然有待观察。中医药产业自古是广东省的优势产业。广东作为岭南医药的发源地，具１６１①《中医药园澳产业外销》，《澳门日报》２０１６年２月２６日，第Ａ１版。

澳门蓝皮书有广泛的社会和民俗基础，民众对中医药和民间疗法的认可度高。然而，由于长期以来中医药重传承而忽略自主创新，发展相对滞后，与西医的蓬勃发展呈现不同的状况。中医药作为广东自主创新的重要资源，具有广阔的发展空间和极大的发展潜力。为此应该继承并弘扬中医药精华，将其转化为生产力，形成新的经济收益，从而促进广东产业结构调整，并且将中医药治疗及其产品推向海外地区。２００２年，澳门的中医药研究由澳门大学组建的中华医药研究院启动，在此基础上，２０１１年１月经国家科技部批准，澳门大学和澳门科技大学联合建立了“中药质量研究国家重点实验室”。实验室的目标包括：配合澳门产业适度多元发展、培养优秀科研人才、开发生物医药前沿科技、开发各种创新药物和健康产品。２０１２年５月，广东省省长朱小丹来澳门访问时实地考察了实验室，提出：希望把重点实验室的一流技术用于推动粤澳中医药产学研的高端合作，特别是为粤澳中医药科技产业园提供技术支撑和拓展与广州医药集团的全方位合作①。为了推动中医药产业园建设尽早形成产能，广东省与澳门特区两地政府，在商定实施《粤澳合作框架协议》２０１５年重点工作中提出：“加快推进粤澳中医药合作产业园规划建设，联合开展项目招商工作，推进产业园作为世界卫生组织传统医药合作中心，合作伙伴的前期筹备工作。支持两地开展中医药种植基地、中医药加工、研发、健康产业、人才培养等项目合作。”②为了加快实现上述粤澳就中医药产业园合作订立的目标，广东省政协澳区委员于２０１６年１月广东省政协第十四届四次会议期间，联名提出了《促科技创新合作　推中医药走向世界》的提案。其主要建议如下。（１）粤澳中医药产业合作是在把握国际传统医药产业发展趋势基础上进行的合作，可以在处理产业发展、环境保护等方面借鉴国际先进经验，进行先行先试，为广东乃至全国的创新发展模式探究新经验。粤澳两地均具有２６１①②《粤省长朱小丹考察科大》，《澳门日报》２０１２年５月２２日。《粤府函》（２０１５年４月３０日），档案号：８９。

粤澳自贸区合作：进展、问题与趋势历史悠久的中医药环境，对中药的认可度较高。澳门具备良好的服务业发展基础，在中医药领域逐步建立一批能够与国际接轨、广纳国际资源、技术力量稳定的科研机构和高等院校。中医药产业合作将充分发挥澳门高校、研发机构的国际化优势与广东的高新技术产业发展优势。依托澳门中药质量研究国家重点实验室和横琴中医药科技产业园，粤澳双方共同探索中医药业发展的创新模式。（２）拓展粤澳中医药合作工作联系机制。设立中医药科技创新合作专责小组，定期召开专责小组工作会议。两地政府要赋予小组充足的调度权限，使其有能力对两地开展的相关合作进行组织管理，协助解决合作过程中的各类纠纷问题，特别是在沟通协作、企业技术、科研产品注册等方面给予点对点的支援。完善中医药产业科技创新合作项目联合资助机制，对于重点开展的中医药合作专案、平台、基地等，应进一步加大财政支持力度，联合设立专项基金，深入推进粤澳中医药产业科技创新与合作。（３）建立粤澳中医药专业人才的资格认证机制，两地共同研究制定认证标准、考核内容、认证流程等，推进专业资格互认，进一步拓宽人才流动的途径；开辟拓宽高层次人才引进管道，制定并认真落实粤澳合作培养人才政策，提高人才储备水准；积极通过留学人员科技交流会、国际高新技术成果交易会等引进海外传统医药高端人才；研究制定两地合作营办中医药高校的专项规划，鼓励两地互设分校；鼓励两地中医药科研机构和中医药科技型企业合作建立一批高水准的科研中心、联合实验室；在ＣＥＰＡ框架下更大幅度地引进澳门中医药服务贸易培训业，组织邀请国家级名老中医、中药研究专家等赴澳共同参与创新科技合作交流，弥补澳门在顶尖中医药人才方面的不足。（４）在澳门原有的中药质量研究国家重点实验室的基础上，建立中医药科技创新的国际联合实验室或研究中心，开展创新型研究，获取原始创新研究成果和自主知识产权，搭建中医科技创新国际合作交流与转化的平台，致力于建设中药品质研究领域国际合作中心和中药品质研究的国际权威机构；拓展中医药科研创新国际合作的方式与管道，通过政府、国际组织、学３６１

澳门蓝皮书术团体、行业协会等推进中医药国际化进程，开展内容广泛、形式多样的国际合作研究和学术交流；积极借鉴、学习和引进国外先进科学技术、科研方法、管理理念；积极探索与国外药企联合研发中医药科技产品；建构中医药文化世界传播体系，宣传中医药诊断治疗、养生保健的理念和健康文化；鼓励中药企业积极拓展国际中医药科技市场，申请国际专利，参与中医药产品的国际贸易。（５）澳门作为中国与葡语国家商贸服务平台，应当利用优势，在横琴建成葡语国家中医药培训中心和葡语语言文化培训地，开展短期交流和教育培训；另外，澳门是葡语国家的传统医药培训中心，粤澳两地应组织专家编写中医药葡语教材，从而让中医药在葡语国家更加普及；积极筹备粤澳中医药专家赴葡语国家进行实务考察，研究并积极开发当地市场；澳门正研究筹备在葡萄牙和巴西两国设立办事处，广东应充分利用这一契机，透过办事处取得第一手资料，为企业提供当地法律咨询等专业服务，加强经贸合作。五　结语：粤港澳深度合作推动自贸区建设如前言所述，广东省政协的澳门区委员在２０１５年提出了一份有关自贸区建设的提案。广东省政府高度重视该提案内容，将其与其他委员有关自贸区的五份提案综合成为《关于加快广东省自贸试验区建设的提案》，并由朱小丹省长作为重点提案的督办人。为将这份系列提案提出的若干建议落实办理，广东省政府组成了由省自贸试验区办公室牵头，包括省发改委、港澳办、财政厅、海关广东分署等３０个部门，以及广州、深圳和珠海三市政府的协调小组。广东省政府协调小组对于政协提案中提出的一系列问题和建议都做出了回复和办理意见：广东省人大尽快制定《广东自由贸易试验区条例》；突破投资准入的体制机制障碍；建立促进深度合作的制度规则；推动粤港澳服务贸易、商品贸易及转口贸易的联动发展；扩大与港澳金融机构的合作；探索离岸金融业务的创新；扶持跨境电商业务发展；巩固广东外贸大省地位，加４６１

粤澳自贸区合作：进展、问题与趋势强规划管理，实现协同良性发展；发展广东自贸区湾区经济；重视统筹港口航运建设，更好地发展海洋经济；开展自贸区协力厂商绩效评估等。办理意见认为：建立广东自贸试验区是在新形势下推进改革开放和促进内地与港澳深度合作的重要举措，对加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化具有重要意义。２０１４年１２月１８日，商务部代表国务院与香港、澳门特区政府分别签署ＣＥＰＡ关于内地在广东与香港、澳门基本实现服务贸易自由化的协定，在广东省率先与港澳基本实现服务贸易自由化。广东省开放部门达１５３个，涉及世界贸易组织服务贸易１６０个部门总数的９５６％。（１）在引进港澳投资方面。２０１４年广东省共批准香港和澳门直接投资服务业项目３５４２个、同比增长２３２％，合同外资１９４１亿美元、同比增长５９５％，实际吸收外资９３４亿美元、同比增长１１８％，分别占同期港澳投资各项总额的７５３％、５８４％和５３３％。２０１４年，广东与香港进出口贸易总额２３５２３亿美元，占全省进出口贸易总额的２１８％；经香港转口的货物进出口额达３７１７８亿美元，占全省的３４５％。（２）产业对接方面。２０１５年１～１０月，广东自贸试验区累计新设立企业４３万多家，其中内资企业４１６万家，注册资本总额１５２３３亿元人民币；外商投资企业２１３１家，合同外资１３２１１亿元人民币；实际利用外资１８４１８亿元人民币，在全国四个自贸试验区中居于前列。融资租赁公司３４０家，股权投资企业２７６１家，投资和资产管理公司８８４５家，跨境人民币结算总额２２６３４亿元人民币。新入驻的项目以高端服务业、总部经济、金融类为主。其中，南沙新区片区加快国际航运、物流和贸易中心建设，前海蛇口片区以金融业为代表的新兴产业加速发展，横琴新区片区集中发展大旅游、大商贸、大文化、大健康和特色金融等高端服务业。（３）推动粤港澳深度合作方面。将争取进一步放宽港澳投资准入，初步拟定了部分扩大对港澳开放条款，争取得到商务部支持，将其纳入２０１５年及以后签订的ＣＥＰＡ补充协定。深入推进与港澳服务贸易自由化，着力在金融、贸易和专业服务等方面取得突破，港澳跨境人民币贷款范围由前海扩５６１

澳门蓝皮书大到南沙、横琴；区内公共服务支付领域向港澳开放，粤港合资基金管理公司、证券公司已获批筹建，粤澳保险机构在横琴可相互提供跨境车险服务。创新粤港“前店后仓”“港资港货交易中心”“中国超级干线”“检验检疫ＣＥＰＡ模式”“一张证书深港直通”等贸易合作机制，横琴口岸实现了与澳门的２４小时通关，澳门单牌车辆进入横琴实施办法已获得国家相关部门的同意。首家香港独资船舶管理企业获批。有关的重点合作项目深入推进，南沙粤港深度合作区已就园区选址、交通、企业入驻等与港方进行了研究论证；前海启动了香港优势产业基地建设；横琴粤澳合作产业园已在规划建设。南沙粤港澳青年创业工厂、前海深港青年梦工厂、横琴澳门青年创业谷正在推动开园运作。上述资料显示，广东自贸区成立以来，在推动粤港澳深度合作方面已经初见成效。但是，正如有分析认为：“不可回避的是，ＣＥＰＡ制度实施以来，港澳服务业大规模进入广东并没有成为现实。当香港、澳门服务商进入内地遇到十分高昂的制度摩擦成本时，ＣＥＰＡ的制度安排因为并没有涉及内地市场体制的全方位改革，因此缺乏降低成本、提高港澳服务商收益的机制。”①２０１４年１２月，国家商务部与澳门特区政府签订了《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉关于内地在广东与澳门基本实现服务贸易自由化的协议》，２０１５年４月，中国（广东）自由贸易试验区正式挂牌成立。服务贸易自由化和自由贸易区的共同关键词是“自由化”，所谓的自由化，就是让经济商业活动有更大的自由发挥空间，包括生产要素在粤港澳区域内自由流动。以香港、澳门两个面积小、缺乏资源的海岛城市为例，早期实行的自由港政策，对促进当地投资、经济和商业发展起着十分重要的作用。直至今日，自由港政策在港澳两个特区仍然发挥着积极的作用。服贸自由化和自贸区政策对推动粤港澳区域深度合作将产生积极的作用，政策的核心价值就是进一步对港澳开放，尤其需要将重点放在消除障碍之上，真正实现投资贸易便利化，促进生产要素流通以及逐步形成与国际融６６１①《粤港澳合作报告》，中国文化院有限公司，２０１５。

粤澳自贸区合作：进展、问题与趋势合的商业规则。以港澳经验为例，政策要有效发挥作用，还需要有系列的配套政策实施，包括法律法规、商业规则、税制税率、行政管理、专业服务，乃至契约精神和信守承诺，总括而言，需要建立一套完整的市场体制和商业运作制度。有鉴于此，广东自贸区在设定发展目标时提出：“经过三至五年改革试验，营造国际化、市场化、法治化营商环境，构建开放型经济新体制，实现粤港澳深度合作，形成国际经济合作竞争新优势，力争建成符合国际高标准的法制环境规范、投资贸易便利、辐射带动功能突出、监管安全高效的自由贸易园区。”为此，粤港澳三方仍须共同努力。７６１

澳门蓝皮书１１澳门对外关系与经贸发展：状况、问题与建议　叶桂平摘　要：　在“一国两制”的方针政策下，澳门作为非主权实体的特别行政区，近年来在对外关系和交往上取得较大发展。２０１５～２０１６年是第四届澳门特区政府开局初期，澳门的对外关系与外贸仍在稳步有序地开展。本文正是在此背景下，运用编年史的方法，系统地对过去一个财政年度内澳门特区的对外关系与经贸发展情况进行归纳及总结，并就相关问题提出若干建议。关键词：　澳门　对外关系　经贸发展回归１６年来，特区政府严格按照《澳门基本法》的规定，在中央人民政府的大力协助和支持下，积极开展对外交往工作，参与国际事务。在参与国际协议方面，至今已有超过５４０项的国际协议、议定书或修正案适用于澳门特区，其涵盖的范围也非常广泛，包括：人权、知识产权、经济金融、文化、资源环保、卫生、国际犯罪、邮政电信及建立国际组织等多个领域①。８６１❋①叶桂平，中国社会科学院研究生院经济学博士，武汉大学政治与公共管理学院博士后，中国外交学院特约研究员，中国拉美学会理事，澳门亚太拉美交流促进会常务理事，主要研究澳门对外关系、中国与葡语国家关系等问题。澳门特区政府新闻局：《２０１５澳门年鉴》，２０１５，第１３７页。∗∗

澳门对外关系与经贸发展：状况、问题与建议同时，特区政府亦积极与其他国家开展双边协议的磋商和谈判，涵盖范围包括法律及司法合作、贸易技术合作、投资促进保障、空运服务、课税以及免签证等，以加强澳门特区与其他国家的沟通和合作，特别是在打击国际犯罪、保障投资、促进经济发展以及便利旅游等方面。在互免签证和驻澳领事机构方面，截至２０１５年１２月，给予澳门特区护照免签证或落地签证待遇的国家和地区共１１８个，另有１０个国家和地区给予澳门特区旅行证免签证或落地签证待遇①。同时，澳门特区也对７６个国家和地区的国民给予免签证待遇②。截至２０１４年１２月，中国政府与８９个国家就其在澳门特区设立领事馆，或其驻香港特区领事馆领区包括澳门特区或可在澳门特区执行领事职务达成协议③。在外交部驻澳门特区特派员公署的协助下，澳门特区参与、完成《联合国反腐败公约》等重要公约履约审议工作，举办首次周边国家“市长参访计划”活动④，参加巴黎气候变化大会、国际劳工大会等国际会议，并推动“１２３０８”外交部全球领事保护与服务热线同特区求助热线成功对接，全力维护澳门同胞海外合法权益⑤。澳门作为一个非主权实体，已与世界各国、各地区建立起广泛和密切的关系，尤其与欧盟、拉丁语系国家和葡语国家保持着长期、直接和友好的关系。在中央政府的信任和支持下，澳门特区已开展一些国际合作项目。例如，澳门特区政府承办了由中央政府发起的首届中国－葡语国家经贸合作论坛。自２００３年论坛第一届部长级会议以来，澳门特区已承办了四届论坛，中国与葡语国家充分利用澳门这个平台，在经贸领域开展全方位多层次的合作，有力地推动经贸关系的发展，并取得令人瞩目的成绩。作为２０１５～２０１６年度澳门经济社会发展的一部分，本文系统梳理这一９６１①②③④⑤澳门特区身份证明局：《澳门特别行政区护照及旅行证的签证待遇》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｉｇｏｖｍｏ／ｄｏｗｎｌｏａｄ／ｖｉｓａ＿ｆｒｅｅ＿ｌｉｓｔ＿ｃｐｄｆ。澳门特区政府治安警察局：《法定豁免“签证”或“入境许可”之人士》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｓｍｇｏｖｍｏ／ｐｓｐ／ｃｈｔ／ｐｓｐ＿ｔｏｐ５＿２＿１ｈｔｍｌ＃ＶＩＩ。澳门特区政府：《对外关系》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｓｇｏｖｍｏ／ｆｉｌｅｓ／ｆａｃｔｓｈｅｅｔ／Ｅｘｔｅｒｎａｌ＿ＴＣＮｐｄｆ。《叶大波特派员２０１６年元旦贺辞》，《濠江日报》２０１６年１月１日。《外交公署支持特区政府开展对外交往》，《濠江日报》２０１６年１月１３日。

澳门蓝皮书时期澳门特区的对外关系与经贸发展的现状，分析和总结现存问题，并就有关问题提出若干对策建议。一　对外交往及区域合作逐步走向跨地域、多元化　　（一）建设“中国与葡语国家商贸合作服务平台”仍是澳门对外关系的主轴　　继国家“十二五”规划就有关澳门发展定位做出部署之后，十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》再次明确指出，支持澳门建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台①。加快建设澳门这个“中国与葡语国家商贸合作服务平台”，将成为澳门特区对外关系的主轴。在打造中国与葡语国家商贸合作服务平台方面，特区政府努力通过开展延伸的“三个中心”（即“葡语国家食品集散中心”、“中葡经贸合作会展中心”和“中葡中小企业商贸服务中心”）的构建工作，在线上与国家商务部合作构建“中国－葡语国家经贸合作及人才信息网”电子平台，在线下的会展中心及中小企方面改善服务，透过会展活动资源开展工作，以进一步强化澳门的商贸服务平台功能，更深入、更具针对性地发挥澳门在食品（商品）集散、经贸会展、中小企合作等方面的特点和优势，促进内地、澳门、葡语国家企业合作。其中，“中国－葡语国家经贸合作及人才信息网”于２０１５年４月上线，６月初开设微信账号，以资讯的发布及查找功能为主，设有葡语国家食品资料库、中葡双语人才及专业服务资料库、中国及葡语国家的最新会展信息、葡语国家相关的经贸信息及当地营商法规资讯等模块，实行线上２４小时作业。此举无疑拉近了中国与葡语国家的距离，降低了营运成本，便利了内地、澳门、葡语国家企业的商贸配对。同时，特区政府在０７１①新华网：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓｘｉｎｈｕａｎｅｔｃｏｍ／ｆｏｒｔｕｎｅ／２０１５－１１／０３／ｃ＿１１１７０２７６７６ｈｔｍ。

澳门对外关系与经贸发展：状况、问题与建议会展中心及中小企方面也改善了服务，透过会展活动资源开展工作，协助中国与葡语国家企业全方位推广各种特色产品和服务，促成企业和投资者的业务合作。未来，塔石广场商业中心（塔石玻璃屋）地面层将计划作为葡语国家食品之专题商品展示馆及“商汇馆”，展示大楼争取于２０１６年下半年完成建设工作并投入使用①。澳门特区政府消费者保护及相关贸易投资促进机构、中国－葡语国家经贸合作论坛（澳门）常设秘书处亦开展了系列活动。例如，澳门消费者委员会派员赴巴西首都巴西利亚出席“第二十届国际消费者联会全球会议”②；组织葡语国家企业和有关机构参加“第六届国际基础设施投资与建设高峰论坛”，举办“中国－葡语国家基础设施建设部长级对话会”；赴几内亚比绍参加“第十一届中国与葡语国家企业经贸合作洽谈会”，拜访举办国相关事务主管部门、投资促进机构及考察当地企业；成功举办了七场葡语国家的工作坊，组织葡语国家企业参加“第二十届澳门国际贸易投资展览会”，继续设立葡语国家馆并首设“葡语国家产品及服务展”，举办“中国与葡语国家青年企业家论坛”“中国与葡语国家省市长圆桌会议”“旅游会展专题研讨会”“中葡双语人才培养及教学研讨会”“中国－葡语国家文化周”等活动，推介葡语国家投资营商环境③；与江苏省政府举办“第五届江苏－澳门·葡语国家工商峰会”系列活动，举办产业合作推进小组会议；跟踪投资和经贸合作领域的项目，为中国内地、澳门和葡语国家企业提供资讯咨询等服务④；在“澳门国际环保合作发展论坛及展览”活动中设立中葡论坛常设秘书处展位；促成粤澳中医药科技产业园分别与葡萄牙传统医药研究院（葡萄牙）、巴中文化交流协会（巴西）签署了“国际交流合作中心”战略合作伙伴备忘录，并与葡萄牙传统医药研究１７１①②③④张祖荣：《关于陈美仪议员书面质询之回复》，澳门立法会，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｉｎｔｅｒｐｅｌａｃａｏ／０５／２０１５／１５－０５８０ｃ＿１５－０２７１ｐｄｆ。《消委会代表赴巴西出席国际消联全球会议》，《大众报》２０１５年１１月２６日。澳门贸易投资促进局：《ＩＰＩＭ新闻》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｉｐｉｍｇｏｖｍｏ。澳门特区政府经济财政司司长办公室：《最新消息》，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗｇｓｅｆｇｏｖｍｏ／ｚｈ／ｐｏｓｔｓ。

澳门蓝皮书院举办首届“粤澳合作中医药科技产业园·传统医药国际合作论坛２０１５”，邀请来自葡萄牙、巴西、安哥拉、莫桑比克的传统医药专家在活动上做专题演讲。中葡论坛（澳门）培训中心举办六期研修班，培训了１９２名来自葡语国家及中国内地、澳门特区政府的官员和技术人员，主题涵盖：葡语国家中小企业发展、运输及通信基建管理、商法及国际法、电子政务、环保政策、商业及经济活动监察。研修期间，中葡论坛更组织有关学员参加２０１５年４月、６月和９月分别在湖南长沙、山西太原及江西南昌举办的“活力澳门推广周”活动，举办葡语国家企业座谈会、洽谈会、项目对接会，设立中葡论坛展位，参访当地企业，推介中葡论坛和澳门商贸服务平台作用①。此外，中国人民银行在２０１５年８月批准、同意澳门人民币清算行向葡语系国家银行提供人民币清算服务。这是澳门人民币清算行成立十年多以来，首次得以把服务范围扩大至港澳及东盟以外地区②。澳门特区政府相关金融管理部门正与国家开发银行磋商共同构建投资合作机制，并以其辖下的“中非发展基金”为合作的切入点，就相关投资协议内容进行协商，力图确定具体的融资机制并透过“中非发展基金”较成熟的区域性业务网络开展对葡语国家的投资操作。２０１５年７月，澳门本土企业与佛得角签订有关在佛得角开发综合休闲旅游娱乐项目的双边协议。正如该澳门企业家所表示的，是次合作启动了澳门和佛得角的旅游经济交往，更体现澳门作为中国－葡语国家桥梁的作用，此合作项目将是一个新的契机，让澳门旅游业、娱乐业及其他各种服务业专业人士的经验延伸至外地，扩大澳门的企业市场，在两地的旅游业人才互利互补的前提下，促进澳门和佛得角日后在经济和文化上全方位的交往③。２７１①②③中国－葡语国家经贸合作论坛（澳门）常设秘书处：《论坛新闻》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｏｒｕｍｃｈｉｎａｐｌｐｏｒｇｍｏ／ｃａｔｅｇｏｒｙ／ｆｏｒｕｍ－ｎｅｗｓ／？ｌａｎｇ＝ｔｗ。《中银为一中心一平台添助力　澳获批葡语国人币清算服务》，《澳门日报》２０１５年８月１１日。《励骏２１５亿佛得角建博彩酒店》，《市民日报》２０１５年７月２３日。

澳门对外关系与经贸发展：状况、问题与建议（二）响应“一带一路”倡议，深化国际互动交往配合国家建设“丝绸之路经济带”和“２１世纪海上丝绸之路”（“一带一路”）的发展战略，澳门特区希望凭借独特的“一国两制”制度、地理区位、经济制度、侨胞联系、历史文化等优势，出于落实“一个中心、一个平台”的定位、实现经济适度多元发展等客观需要，尽力发挥作为“２１世纪海上丝绸之路”的主要节点和承载地区的优势，加强与亚太和东盟国家、欧美国家的经贸往来和文化交流，把多元合作服务大平台打造得更丰满、更具活力。在与亚太及东盟国家的交流方面，２０１５年２月，为宣传澳门会展业，以吸引更多海内外知名会展活动在澳举办，澳门特区政府旅游局和贸易投资促进局代表前往澳大利亚墨尔本，参加由墨尔本会议局主办的“亚太区奖励及会议旅游展”（ＡＩＭＥ２０１５）①。澳门大学与印度理工学院古瓦哈蒂分校正式签署合作备忘录，就促进两校彼此的学术交流、研究合作达成协议，以丰富及多元化两校的学术课程，这也是澳门大学首次与印度顶级学府签署合作备忘录②。７月，澳门贸易投资促进局联同广东省商务厅及香港投资推广署在印度尼西亚雅加达举行“２０１５粤港澳－印度尼西亚经贸交流会”，在马来西亚吉隆坡举办“２０１５粤港澳－马来西亚经贸交流会”，在新加坡举办“２０１５粤港澳－新加坡经贸交流会”③，并与澳门缅甸友好协会联合主办“一带一路对澳门、缅甸两地的挑战与机遇”讲座④，促进澳门企业对东盟国家的认识。８月，在国家的支持下，作为澳门特区的一件大事，“第八届亚太经济合作组织（ＡＰＥＣ）旅游部长会议”在澳门隆重举行，来自２１个经济体的旅游部长或代表、ＡＰＥＣ秘书处代表以及世界旅游组织、旅游业理事会、亚太旅游协会、亚太经合组织可持续旅游国际中心等组织代表共１５２３７１①②③④《贸促局墨尔本推介澳门会展》，《澳门日报》２０１５年２月２７日。《澳大与印度顶级学府合作》，《华侨报》２０１５年２月１２日。《粤港澳赴马来西亚及新加坡推介投资环境》，澳门政府新闻（中文版）２０１５年７月７日。《一带一路澳缅机遇讲座昨举行》，《澳门日报》２０１５年７月１０日。

澳门蓝皮书人注册参会，会议发布了《澳门宣言》，加强了中国与亚太各经济体间的旅游合作，对促进亚太旅游经济发展具有重要意义①。这次会议也使亚太经济合作组织的成员经济体加深了对澳门“一国两制”成功实践的了解，增进了对澳门中西文化遗产的认识，有利于推动澳门与各经济体在未来的合作与发展，从而为澳门打造“世界旅游休闲中心”做出积极的贡献。同期，澳门贸易投资促进局代表应邀赴斯里兰卡出席“第二十八届亚洲贸促论坛”，并重点推介澳门的“一中心一平台”作用②；澳门残联一行代表澳门出席在广西南宁举办的首届“中国－东盟残疾人论坛”，与东盟有关残疾人机构、团体、企业和国际助残等国际组织代表进行交流③。９月，澳门中华总商会一行代表澳门赴印度尼西亚参加当地中华总商会主办的“第十三届世界华商大会”，和与会的世界各地华商领袖和企业家进行交流④。１０月，澳门东盟国际商会一行赴菲律宾参加菲华新联公会会庆，在当地进行考察和交流⑤。该会４月亦曾组织越南商务考察团赴胡志明市进行考察和交流⑥，并连续七年在“澳门国际贸易投资展览会”上搭建东盟展区，此次更以“一带一路：带动经济发展”为主题，邀请了文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国及越南驻港澳总领事馆加盟展区，提供最新的东盟贸易投资信息及展示东盟丰富的经济和文化内涵⑦。１１月，澳门贸易投资促进局一行继４月赴韩国首尔参会后⑧，再次应邀赴马来西亚吉隆坡出席“亚洲展览会议协会联盟（ＡＦＥＣＡ）顾问委员会会议”，出４７１①②③④⑤⑥⑦⑧《ＡＰＥＣ旅游部长会议》，《濠江日报》２０１４年９月１４日。《张祖荣在斯里兰卡亚洲贸促论坛上推介澳“一中心一平台”作用》，《华侨报》２０１５年８月２８日。《澳参与中国东盟残疾人论坛》，《澳门日报》２０１５年８月２７日。《澳门中总赴印度尼西亚参加世华大会　华商用好中国机遇促发展》，《澳门日报》２０１５年９月３０日。《商贸会赴菲促工商界合作》，《澳门日报》２０１５年１０月１４日。《一带一路令澳越合作商机无限》，《华侨报》２０１５年４月１８日。《ＭＩＦ东盟展区揭幕》，《濠江日报》２０１５年１０月２３日。《澳门贸易投资促进局张祖荣主席赴韩国首尔出席“亚洲展览会议协会联盟－顾问委员会会议”》，澳门政府新闻（中文版）２０１５年５月５日。

澳门对外关系与经贸发展：状况、问题与建议席“ＡＥＣ＋Ｅｘｐｏ”活动，借此向与会国家宣传澳门会展优势①；澳门中小企业协进会一行继２０１４年１０月组织印度尼西亚商务考察交流团后②，更应邀前往马来西亚沙捞越参加“第三届亚洲中小型企业论坛”③；同期，澳门特区检察院叶迅生检察长等一行出席了在广西南宁召开的“第九届中国－东盟成员国总检察长会议”，并与各国总检察长共同签署了《第九届中国－东盟成员国总检察长会议联合声明》④。１２月，澳门特区政府个人资料保护办公室承办的“第四十四届亚太区私隐机构组织论坛”圆满落幕，来自多个司法管辖区的“亚太区私隐机构组织”成员赴澳参会，并分别报告了所属区域的私隐保护现状，以及相关法律改革、执法等内容⑤。在与欧美国家交流方面，２０１５年３月，美国亚裔房地产协会一行３０多人来澳门考察，与澳门地产发展商会就澳门及北美等地的房地产发展形势和未来发展前景进行交流⑥；澳门大学副校长马许愿教授代表该校主持在葡萄牙里斯本主办的“葡萄牙语大学联会（ＡＵＬＰ）理事会会议”，发布在澳门举行的第二十四届年会的会议纪要及相关出版事宜⑦。同月底，澳门特区审计长何永安应葡萄牙审计法院院长马丁士（ＧｕｉｌｈｅｒｍｅｄＯｌｉｖｅｉｒａＭａｒｔｉｎｓ）的邀请，到里斯本及亚速尔群岛进行访问，商讨专业培训的常规化事宜。马丁士院长表示，葡萄牙审计法院乐意配合澳门特区在人员培训方面的合作构想。他指出，自２０１３年澳门审计署派员到里斯本进行实务考察后，２０１４年起葡萄牙审计法院先后组织专家来澳，分别在法律、会计、财务审计、资讯技术等不同领域举办专题课程，深化培训合作，今后双方将继续保持联系，分享审计工作在不同范畴的窍门与经验⑧。６月，美国驻港澳总领事馆在澳５７１①②③④⑤⑥⑦⑧《澳门贸易投资促进局张祖荣主席赴马来西亚吉隆坡出席“亚洲展览会议协会联盟（ＡＦＥＣＡ）－顾问委员会会议”》，澳门政府新闻（中文版）２０１５年１１月１２日。《澳中小企了解印度尼西亚投资环境》，《澳门日报》２０１４年１０月１１日。《中小企协赴马探讨“互联网＋”》，《澳门日报》２０１５年１１月５日。《叶迅生出席中国东盟总检察长会议》，《濠江日报》２０１５年１１月２８日。《亚太区私隐机构组织论坛澳门举行》，《澳门商报》２０１５年１２月１０日。《美国亚裔房地产协会一行卅多人来澳考察》，《华侨报》２０１５年３月１５日。《澳大主持葡语大学联会会议》，《澳门日报》２０１５年３月６日。《何永安访葡审计法院商讨专业培训常规化》，《濠江日报》２０１５年３月２５日。

澳门蓝皮书门举办美国独立日庆祝酒会，行政法务司司长陈海帆出席并致辞表示，自赌权开放后，澳门与美国的合作创新高，第四届澳门特区政府会继续发展经济多元及可持续发展，相信未来两地在多方面有合作机会①。此间，葡萄牙司法国务秘书安东尼奥专程来澳出席由葡萄牙驻港澳总领事馆举行的庆祝葡萄牙国庆日、贾梅士日暨葡侨日酒会。他致辞表示，此次来澳将与特区政府深入探讨进一步推动葡澳各领域合作，希望加强中葡未来的合作关系②。另外，由澳门商贸发展协会、澳门华夏青年协会主办的“中法澳经贸文化发展合作论坛”在澳门举行，参会的法国巴黎圣彼尔大学校长阿德兰·帕尔萨（ＡｄｌａｎＰａｒｓａ）表示，法国旅游文化已走向世界。澳门虽然地方不大，但旅游资源相当丰富，不过旅客对澳门的认知仍停留在赌场上，与现时的澳门存有认知差距，故澳门要进一步优化产品销售策略，在欧洲、美国、中东地区设立办事处，与外国加强联络，把澳门旅游业推上更高层次③。同月底，行政长官崔世安曾在礼宾府会见欧盟驻香港及澳门领事团，就欧洲和澳门社会经济形势等共同关心的课题交换意见。欧盟驻香港及澳门办事处主任彭家杰（ＶｉｎｃｅｎｔＰｉｋｅｔ）表示，欧盟乐见澳门发展，愿意与澳门特区保持合作④。１０月下旬，为宣传澳门会展业优势，以吸引更多海内外知名会展活动在澳举办，澳门特区政府旅游局与贸易投资促进局一行前往美国拉斯维加斯，参加“美国拉斯维加斯奖励旅游、会议及活动展”（ＩＭＥＸＡｍｅｒｉｃａ２０１５）⑤。澳门仁慈堂婆仔屋主办“创意产业———中国、欧盟及葡语国家间促进经济往来的策略性平台”讲座，特邀著名经济学家奥古斯托·马特乌斯（ＡｕｇｕｓｔｏＭａｔｅｕｓ）和与会者分享澳门推动文创产业及政策的观点。马特乌斯表示，澳门文化产业发展宜建立战略平台，并借助发展文化的协同效应带动６７１①②③④⑤《陈海帆出席美国独立日庆祝酒会》，澳门电台消息，２０１５年６月２６日。《驻澳总领事举行葡国日酒会陈海帆出席　安东尼奥：推动两地深化合作》，《澳门日报》２０１５年６月１１日。《中法经贸文化论坛搭多元平台》，《澳门日报》２０１５年６月１４日。《特首唔欧盟驻港澳领事团》，《澳门日报》２０１５年６月３０日。《奖励旅游会议及活动展设澳门馆　贸促局拉城推介会展优势》，《澳门日报》２０１５年１０月２１日。

澳门对外关系与经贸发展：状况、问题与建议旅游、经济发展，促进与内地、欧盟及葡语国家的经济往来①。同期，澳门理工学院向欧盟委员会前主席、葡萄牙前总理巴洛佐颁授名誉教授称号，巴洛佐与行政长官崔世安进行会晤。巴洛佐在致辞时感谢澳门理工学院颁授其名誉教授称号，他赞扬澳门理工学院在澳门和内地推广葡语的努力，指出其努力成为促进中国与葡语国家联系的催化剂②。民政总署与欧洲联盟驻泰国代表团合办了“食品标签及宣称工作坊”，邀请欧盟专家帕特里克（ＰａｔｒｉｃｋＤｅｂｏｙｓｅｒ）及巴兹尔（ＢａｓｉｌＭａｔｈｉｏｕｄａｋｉｓ）担任演讲者，介绍受欧盟标签相关法例监管的食品类别，讲解标示宣称的原则及要求，并分享成员国现时食品营养宣称及健康宣称执法上的经验。是次工作坊为参与者提供了互相交流的平台，实践了欧盟“ＢｅｔｔｅｒＴｒａｉｎｉｎｇｆｏｒＳａｆｅｒＦｏｏｄ”的理念③。同月底，澳门归侨总会组织英法访问团，得到了中国驻英国大使馆、中国驻曼彻斯特总领事馆、中国驻法大使馆及两国华人华侨社团的高度重视及热情接见，访问持续拓展了海外联谊交流的覆盖面，促进了澳门与英法侨界的社团友好交往，实现了多方互助、共商共赢的目的④。１１月，欧盟澳门混合委员会第二十次会议在澳门召开，欧盟代表团由欧盟对外事务部亚太区署理总监雅仕图（ＵｇｏＡｓｔｕｔｏ）率领，与由运输工务司罗立文司长率领的澳门特区代表团进行会谈，双方通过了第三期澳门特区与欧盟在法律范畴的合作项目，同时表示愿意探索有共同利益的合作新领域，如打击贩卖人口的合作和知识交流等。澳门宣布成立配对基金，为澳门特区的研究人员参与欧盟“地平线２０２０”计划提供财务资助⑤。此间，欧盟驻华代表团科技参赞薄思睿（ＬａｕｒｅｎｔＢｏｃｈｅｒｅａｕ）及欧盟驻香港及澳门办事处主任彭家杰一行访问澳门科学技术发展基金，并举行了“欧盟地平线２０２０计划简介会”⑥。同月，澳７７１①②③④⑤⑥《促进与内地欧洲葡语国往来　奥古斯托：澳文创宜建战略平台》，《澳门日报》２０１５年１０月１８日。《理工向欧盟委员会前主席巴罗佐授予名誉教授》，《濠江日报》２０１５年１０月２１日。《欧盟专家释食品标签监管》，《澳门日报》２０１５年１１月５日。《侨总访伦敦冀加强联系促双边合作》，《市民日报》２０１５年１１月２日。《欧盟澳门混合委员会举行第二十次会议》，《华侨报》２０１５年１２月１日。《欧盟访科技基金讲地平线计划》，《澳门日报》２０１５年１１月２０日。

澳门蓝皮书门特区政府与欧盟传译总司就继续共同推进“中葡文翻译及传译学习计划”签署合作备忘录，该合作备忘录由欧盟传译总司司长卡洛斯·阿莱格里亚（ＣａｒｌｏｓＡｌｅｇｒｉａ）代表签署。新的学习计划为期三年，会议传译培训部分仍由欧盟传译总司负责，以满足澳门特区对中葡会议传译人才和笔译人才的需求①。年中，不定期有澳门旅游学院、澳门科技大学及澳门城市大学等高校的师生赴美国迪士尼乐园实习访问，以及加州大学洛杉矶分校、麻省理工学院、塔夫斯大学等美国高校来澳进行学术交流。（三）对外贸易受内外经济环境影响明显在货物贸易方面，２０１４年全年贸易总额为９９８７亿澳门元，按年上升１０８％；货物出口额９９１亿澳门元，按年上升９０％，出口至欧盟、日本等地区及国家的货值分别上升２６７％和１７５％，钻石及钻石首饰、钟表、香烟及酒、纺织品及成衣、铜及其制品以及其他产品的出口货值都有明显的上升；货物进口额８９９５亿澳门元，按年上升１１０％，美国和欧盟是继我国内地外的主要进口来源地，主要进口货物类别包括资本货物、原料及半制成品、燃料及润滑油，以及如金饰、食物饮品、手袋、钱包、成衣及鞋类等消费品等。由于澳门经济持续调整，份额较大的消费品受入境旅客减少及消费回落影响明显，整体货物贸易总额伴随经济调整而有所下跌，２０１５年上半年贸易总额仅同比上升０４％，其中，货物出口上升８７％，进口下跌０５％。在博彩及旅游服务进出口方面，入境旅客增加但消费减少，博彩及旅游服务出口跌势加剧。２０１４年全年博彩毛收入为３５２７１亿澳门元，按年下跌２５％，服务出口录得６３％实质跌幅，服务进口亦实质下跌１３８％。２０１５年上半年，博彩业持续调整，博彩毛收入为１２２１５亿澳门元，按年下跌３６９％，入境旅客减少３５％，酒店住客减少８１％，服务出口录得３５７％实质跌幅，服务进口则实质下跌３６８％②。８７１①②《政府欧盟合作培养双语人才》，《澳门日报》２０１５年１１月６日。澳门特区统计暨普查局：《澳门统计季刊》（２０１４年第四季度和２０１５年第一季度），第１１～１７页。

澳门对外关系与经贸发展：状况、问题与建议二　在积极改善内部民生经济的同时，　　亦应关注特区的对外国际交流　　２０１５年是国家致力于拓展全方位外交，全面推动“一带一路”倡议，中央第十八届五中全会审议通过“十三五”规划建议，中华民族伟大复兴进程中继往开来的重要一年。国家的国际影响力大幅提升，为维护世界和平、促进全球发展发挥重要的建设性作用，具有中国特色和风格的中国外交普遍赢得国际社会的肯定，这无疑为澳门进一步扩大和深化对外交往合作增添了新的助力。涉澳外交一直是国家总体外交的重要组成部分。过去一年来，正如外交部特派员公署叶大波所表示的那样，外交部特派员公署认真贯彻“一国两制”方针，严格按照《澳门基本法》办事，在支持特区政府开展对外交往与合作方面做了很多工作，如协助特区政府主要官员出访，为特区社团、企业开展对外交流提供便利，协助特区办好第四届世界旅游经济论坛等重要国际会议，与特区政府共同举办首次周边国家“市长参访计划”活动；竭力为特区发展营造良好的外部环境，协助办理授权特区对外谈判、签署司法互助、税收信息交换、航班等双边协议和国际多边公约适用澳门等事项，协助特区参与完成《联合国反腐败公约》等重要公约的履约审议工作，以及参加巴黎气候变化大会、国际劳工大会等国际会议；推动“１２３０８”外交部全球领事保护与服务热线与特区求助热线成功对接，全力维护澳门同胞海外合法权益；广泛联系特区各界，积极开展公共外交，倾力打造“公署开放日”“青年外交官进校园”“领保进校园”等公共外交品牌，帮助特区同胞，特别是青年一代增进对国家发展和外交工作的了解；以及坚决防范外部势力干预特区内部事务，全力维护国家主权、安全、发展利益，为特区长期繁荣稳定做出了应有的贡献①。９７１①《外交公署支持特区政府开展对外交往》，《濠江日报》２０１６年１月１３日。

澳门蓝皮书对于澳门特区政府来说，多年来一直在中央政府的大力支持下，开拓进取，积极改善内部民生经济。目前，澳门特区经济运行整体健康，失业率维持在较低水平，民生工程有序推进，社会基本保持稳定。２０１５年，澳门特区政府继续落实“促经济，重民生，稳发展”的方针，把住屋、交通、环保等民生事务放在施政优先位置，加速建设社会保障体系和教育、医疗、人才培养长效机制①，加大力度支持博彩业和非博彩业融合发展，加快推动经济适度多元，努力打造“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商贸合作服务平台”，积极参与区域合作和国家“一带一路”建设。２０１５年底，中央政府明确了澳门拥有８５平方公里的水域管理范围，明晰了相关陆地边界，此举无疑为澳门特区依法管理周边水域、加强城市管理、促进经济社会长远发展提供了法律保障，为澳门未来发展进一步拓展了空间。从政府的施政报告来看，特区政府还是希望能抓紧“十三五”规划和“一带一路”机遇，发挥澳门的独特优势，建设宜居、宜游、宜业、宜行、宜乐城市，并发挥好中国与葡语国家商贸合作服务平台和三个中心的作用。尽管行政长官也曾表示，特区政府将继续配合国家的外交战略，积极参与国际事务，扩大对外交往，充分发挥“一国两制”的制度优势和澳门自身优势，与外交部特派员公署一起努力，为国家的对外交往工作贡献力量②。然而，或许由于２０１５年正是第四届澳门特区政府开局之年，政府的施政方针及社会公众的关注焦点都集中在澳门内部整体民生经济的改善，却鲜少关注对外国际交流对澳门特区推进区域合作、促进自身经济适度多元发展的重要性。首先，政府高层几乎没有互访。分析上述收集和整理的对外交流信息可以看到，过去一年相关活动多属商业及学术等业务性交流，鲜有政府高层代表中国下辖特别行政区的对外官式访问，在澳门举办的高层次政治经济活动也不多，这无疑不利于澳门特区的对外宣传，不利于“一国两制”及国家０８１①②澳门特区行政长官办公室：《行政长官在宴请本地中文传媒负责人时的致词》，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗｇｃｅｇｏｖｍｏ／ｍａｉｎ＿ｃｎａｓｐｘ。《继续配合国家外交战略积极参与国际事务》，《濠江日报》２０１５年１０月３０日。

澳门对外关系与经贸发展：状况、问题与建议软实力的构建。其次，对于“中国与葡语国家商贸合作服务平台”的打造，仍未有顶层制度设计安排。事实上，作为中央给予澳门的一项发展定位要求，其具体落实远不是澳门特区经济财政范畴相关部门就能完成的，必须有一个能够统筹经贸、文化、法律和土地发展空间管理等跨领域的合作机制，才能切实推进平台的建设。最后，“一带一路”机遇的把握亦需要相关配套制度的安排。尽管“一带一路”已逐渐为澳门社会所认识，但其具体内容是什么、澳门特区有何优势及应如何参与国家的发展战略，亦是值得研究的问题。三　关于澳门对外交往的对策与建议（一）重视透过对外交往开拓澳门的发展空间和视野　　特别是近年来，中央人民政府致力于拓展全方位外交，全面推动“一带一路”倡议，开展具有中国特色和风格的中国外交，已普遍赢得国际社会的肯定，当这些为澳门特区进一步扩大和深化对外交往与合作增添新的助力之时，澳门特区更应充分发挥“一国两制”的制度优势和自身优势，相关政府部门更应与外交公署紧密配合，加强沟通协作，履行好《澳门基本法》所赋予的职责，配合国家的外交战略，踊跃参与国际事务，适时增加高层官式外访安排，努力开展对外国际交往与合作，不断促进特区的涉外事务取得新发展和新进展，积极透过一系列对外交往活动，提升澳门的国际地位，宣传“一国两制”的成功实践及参与国家软实力的构建。同时，建议特区政府相关部门及有关智库研究机构积极抓住中央明确澳门对８５平方公里海域实施管辖这一宝贵机遇，认真开展研究和规划，努力为澳门未来发展海洋经济创造条件。其中，在规划利用澳门管理水域时应把握一个重大前提，就是要遵循澳门着力发展“一中心一平台”的定位，并从如何发挥澳门在“一带一路”中的节点作用而展开思考。虽然该海域属１８１

澳门蓝皮书浅海区域，但澳门居民对如何利用海域发展海洋经济还是充满期望。过往，澳门特区没有任何发展海洋经济的经验，因此澳门要发展海洋经济，就必须透过区域合作，积极面向国际旅游市场，尤其加强与广东省在海洋开发和利用上的合作，包括开展海岛游、海上观光、游艇旅游、邮轮旅游等国际旅游观光项目。　　（二）及早设立“中国与葡语国家商贸合作服务平台发展委员会”，不断延伸平台内涵“中国与葡语国家商贸合作服务平台”是国家赋予澳门特区的发展定位，未来，如何充分发挥澳门与葡语国家独特的人文交融优势，运用大文化、大格局的概念，延伸构建中国与葡语国家多元合作服务大平台，容纳文化、艺术、教育、体育、医疗、法律、人才培养等多个领域，以互联互通为起点，扩散多方合作资讯，汇聚多元合作形式，值得产、官、学、研进一步探索。做好“中国与葡语国家商贸合作服务平台”有关工作，使其有机结合澳门产业适度多元发展，始终是特区政府的一项重要工作。特区政府试图以“葡语国家＋”的概念渗透各个层面①，该提法固然有建设性，但与澳门自身、“一带一路”沿线国家、欧盟地区、东盟地区、泛珠三角省区、珠三角地区等不同地域自由结合时，还应有具体可行的配套措施，才能衍生不同的“叠加效应”，以及形成不同的对接、互补作用。特别是在货物进出口方面，哪些货物是中国与葡语国家具有互补优势的商品，哪些澳门制造的商品是葡语国家比较青睐的，亦需要相关的研究和调研来支撑和挖掘，建议政府相关部门连同研究机构开展深入的研究，并适时将研究信息在“中国－葡语国家经贸合作及人才信息网”等相关专题网页公布，让我国内地、澳门特区和葡语国家的企业及居民能够及时掌握信息。在顶层设计方面，应尽快设立“中国与葡语国家商贸合作服务平台发２８１①《中葡商贸发委会特首任主席》，《市民日报》２０１５年１１月２８日。

澳门对外关系与经贸发展：状况、问题与建议展委员会”，并以行政长官为主席，经济财政司司长为副主席，除了纳入行政长官办公室代表，经济财政司、行政法务司、社会文化司办公室代表，海关代表及其他相关局级部门代表作为成员外，亦应考虑邀请其他公共或私人实体的代表以及专家参与委员会的工作或会议。配合澳门已经作为葡语系国家人民币清算平台的定位，政府的相关金融和经贸专责部门应当加强宣传，争取尽快促成成功交易的首个案例，强化澳门作为中国与葡语国家商贸服务平台的形象。此外，除了在“活力澳门推广周”中加入葡语国家元素，在塔石广场商业中心设立临时展示中心，支持社团在江门设置葡语国家产品展示中心，邀请葡语国家作为“澳门国际贸易投资展览会”的合作伙伴，在广州、福州的政府贸促机构办事处加设葡语产品展示中心等计划外，将“送服务上门”的概念伸延至葡语国家亦是重中之重。事实上，如能在巴西、葡萄牙设置办事处，透过办事处聘请当地会计师及设计师，向对葡语国家有兴趣的本地及内地企业提供信息和专业服务，相信对促成相互经贸往来会有实质性作用。与此同时，建议在澳门驻北京及里斯本办事处设专人专组跟进有关工作，合力驱动“一个平台”的效用；积极配合国家商务部、中葡论坛常设秘书处，做好明年中国－葡语国家经贸合作论坛（澳门）第五届部长级会议的筹备工作。（三）参与“一带一路”建设，推动特区新一轮的发展发挥自身在文化交流和合作方面的独特优势，是澳门特区参与建设“一带一路”的题中应有之义。未来，澳门特区应充分发挥其文化遗产的作用，争取将澳门与“海上丝绸之路”相关的城市防御设施、古渡头及考古遗址等列入申报名单。与此同时，澳门可以进一步发挥对外经贸合作服务平台的功能，为我国企业做好“引进来”和“走出去”，共同开拓海外市场，特别是市场潜力巨大的葡语国家市场。近年来，会展业已成为澳门经济适度多元的重要一环，澳门已具备举办国际性会议、论坛的经验和能力，因而也可借此为“一带一路”沿线国家地区的沟通出一分力。在投融资业务方面，国家“一带一路”战略有庞大的资金需求，目前３８１

澳门蓝皮书澳门公、私营部门资金充裕，具备为国家推进战略发展提供部分所需资金的条件及潜力。建议透过参与国家开发银行的融资项目，澳门特区可积极配合申请成为亚投行的普通成员或观察员，在中央构建的平台上参与“一带一路”的建设。私人部门亦可考虑透过有关平台将资金投入与“一带一路”相关的领域。此外，特区政府应当致力于利用多边合作机制，提高澳门在国际旅游事务中的参与度，推动在澳门设立国际性旅游培训基地，加强开发“一带一路”旅游产品，加强参与邮轮母港建设合作，加大力度开发文化遗产连线游等相关旅游产品，进一步拓展国际客源，尽可能扭转博彩及旅游服务进出口滑坡的颓势。由于澳门特区参与国家“一带一路”战略亦是一种顶层设计，因此，笔者建议特区政府应考虑设立高层次的专门跟进机构，规划和督办相关事宜。展望未来，特区政府应当继续按照《澳门基本法》的规定，在中央政府的授权或支持下，持续推进参加国际组织和国际会议、参与多边协议，以及与其他国家和地区缔结协议。这一方面能够促进澳门特区与国际进一步接轨，开展交流合作；另一方面亦有助于完善澳门特区自身的法制建设工作，为澳门的长期繁荣稳定和发展创造更有利的国际条件。４８１

经济适度多元化发展：政策导向与实施途径经济适度多元发展研究篇ＳｔｕｄｉｅｓｏｎＭｏｄｅｒａｔｅＥｃｏｎｏｍｉｃＤｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ１２经济适度多元化发展：政策导向与实施途径　庞　川摘　要：　经济适度多元化是政府为避免澳门博彩业“一业独大”的产业结构带来经济的波动而提出的系列政策，几经发展，多元化的政策导向已经明确，本文对相应政策做了梳理分析，并检验了政策效果。进入２０１５年，博彩收入继续下跌，政府财政适当收缩。在经济调整和产业转型时期，加快深化多元化发展的要求更加迫切。本文提出若干建议，以期推动经济适度多元化的进一步实践。关键词：　经济适度多元　博彩业　政策导向　澳门５８１庞川，澳门科技大学副校长，研究生院院长，商学院副院长、教授。∗∗

澳门蓝皮书一　前言澳门回归之后，一系列的政策导向促使本地经济焕发出勃勃生机。回归伊始实施的《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》中第１１８条规定，“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策”，赋予澳门作为中国唯一合法博彩地区的地位；２００２年，澳门特区政府推行“赌权开放”政策，将先前单一的垄断经营转变为多元的竞争经营；２００３年，中央政府开启内地居民赴港澳的“自由行”政策。自此，澳门博彩业驶入快车道，博彩收入由１９９９年的１４０亿澳门元升至２００６年的５７５亿澳门元，首次超越拉斯维加斯、跃居世界第一。以博彩业为主导的产业结构对澳门的经济发展起着重要作用，但“一业独大”并不利于澳门经济的发展。对此，中央政府在“十一五”规划中明确提出，“支持澳门发展旅游等服务业，促进澳门经济适度多元发展”；澳门特区政府在２００７年施政报告中表示，“经济适度多元化，有助于优化产业结构、促进经济安全，也有利于增加就业选择和机会，是特区可持续发展的必由之路，亦是政府和业界不懈努力的方向”①。其后，一方面澳门特区政府强调经济适度多元化，另一方面博彩业继续狂飙突进，２０１３年达到史上最高点，当年博彩收入高达３６１９亿澳门元。２０１４年６月行业拐点出现，博彩收入首次录得按年下滑，至２０１５年１２月连续１９个月同比下跌。经济下行，博彩业何时触底尚不确定，但这也在一定程度上提供了“倒逼”澳门加快经济适度多元发展的机会。在博彩收入未见改善之际，政府有必要推出更多促进多元经济的政策措施，以维持消费信心和投资信心；同时借机检讨博彩业过去的发展模式，检视经济适度多元化的政策效果。６８１①《２００７年财政年度施政报告》，澳门，２００６年１１月１６日。

经济适度多元化发展：政策导向与实施途径二　经济适度多元化的政策演进（一）经济适度多元化：从提出到实践有关澳门经济适度多元化的问题由来已久，从提出到达成社会的普遍共识，历经以下三个阶段①。阶段一：从２０世纪９０年代至２００４年，该阶段提出澳门产业多元化的基本命题，并通过兴建珠澳跨境工业园区付诸实施。阶段二：从２００４年至２００７年，该阶段主要是对产业多元化重新定位，澳门各界四年多的争论和研究②的焦点在于是“垂直多元化”还是“水平多元化”，最后该政策上升到国家层面，被纳入国家的“十一五”规划。阶段三：从２００７年至今，该阶段主要是围绕如何促进经济适度多元化进行实践探索③。（二）经济适度多元化的政策演进脉络促进澳门经济适度多元化，主要是针对博彩业“一业独大”的产业结构而提出的一系列产业政策。按照产业经济学的一般观点，产业在相当程度上是自发演进的，但与此同时，政府的政策导向在产业演进中的作用亦不容忽视。有关政策可概括为两方面：来自中央政府的政策支持，以及澳门特区政府对中央政府的政策落实和相应的政策创新。1中央政府的政策导向中央政府在“十一五”规划纲要中明确表示“支持澳门发展旅游等服７８１①②③郭永中：《论澳门梦：如何实现经济适度多元》，《澳门日报》２０１４年２月９日，第Ａ１１版。澳门经济学会：《澳门产业结构优化与适度多元化研究》，２００６年６月。刘伯龙等：《澳门经济多元化———理论和政策研究》，社会科学文献出版社，２００９；庞川、黄金阳：《产业多元化的现实与挑战》，载张妙清等《构建澳门未来》，香港中文大学香港亚太研究所，２０１４，第８３～１０９页。

澳门蓝皮书务业，促进澳门经济适度多元发展”，陆续出台多项支持政策，如２００８年１２月在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（２００８～２０２０年）》中将澳门的长远经济发展目标设定为建设“世界旅游休闲中心”；２００９年８月批准实施《横琴总体发展规划》，提出将横琴建设成为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区，由此拓展了澳门的非博彩业（如教育产业、中医药产业）的成长空间。２０１１年３月，中央政府在“十二五”规划纲要中以独立章节详述了港澳未来五年发展大计，提出支持澳门建设“世界旅游休闲中心”以及加快建设澳门作为中国与葡语系国家商贸服务合作的平台，支持澳门推动经济适度多元化，加快发展休闲旅游、会展商务、中医药、文化创意等产业。“一个中心”和“一个平台”成为中央政府在产业多元化和区域合作方面给予澳门的两大政策。２０１４年１２月２０日，国家主席习近平在庆祝澳门回归祖国１５周年暨澳门特区第四届政府就职典礼的讲话中特别指出，要“继续统筹谋划，积极推动澳门走经济适度多元化可持续发展的道路”。由于历史原因，澳门习惯水域管理范围一直没有完全明晰，２０１５年１２月２０日开始施行的新《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图》明确了澳门水域和陆地界线，中央政府将澳门特区海域明确为８５平方公里。此后，澳门将获得更大的发展空间。2特区政府的政策导向在中央政府不断强化对澳门经济适度多元化的要求并相应给予政策支持之后，澳门特区政府亦在逐步落实经济适度多元的相关政策。有关政策意向和基本内容在每年的行政长官施政报告中均有所提及，梳理历届财政年度的施政报告，可以看出澳门特区政府制定和推行经济适度多元化的政策脉络。２０００～２００１年，特区成立初期，产业发展的重点是着手进行博彩业的开放。２００２年施政报告中首次出现“维持产业结构的适度多元和均衡”，“博彩业＋其他产业”的产业结构模式成为其后的施政重点和政策要点。２００７年施政报告首次以“促进整体经济适度多元化”统领产业政策。此后，每个８８１

经济适度多元化发展：政策导向与实施途径财政年度的报告均会涉及经济适度多元化，并且逐年细化，其中针对“博彩业”的政策是不断强化监管和控制规模，２０１３～２０１６年的施政报告连续强调提升博彩业中的“非博彩因素”比重。历年施政报告对“其他产业”的叙述虽有所变化，但基本围绕会展业、文化产业和中医药产业，并提出建立相应的组织保障（２０１０年提出成立相关产业委员会）和构建统计指标体系（２０１５年和２０１６年提出建立和编制三个新兴产业的统计指标体系）。具体政策导向如表１所示。表１　历年（２０００～２０１６年）施政报告中提出的产业政策财政年度“经济适度多元化”主题博彩业政策其他产业政策报告特点２０００未涉及分析研究制定长远政策未涉及特区成立之后第一份全面性的政府政策文献２００１未涉及研究有利于博彩业开放和整体社会发展的方案旅游业提出“博彩业开放”２００２维持产业结构的适度多元和均衡为博彩业引入竞争机制形成以博彩旅游业为龙头、以服务业为主体、其他行业协调发展的产业结构博彩业开放；首次出现“适度多元”的提法２００３突出重点、兼顾多元推动博彩业提升档次、优化服务、巩固龙头地位培育和支持会议展览业、离岸服务业、物流业、中药业、环保产业等新兴产业新兴产业２００４实现产业的适度多元化致力保持并强化龙头产业澳珠跨境工业区；支持离岸服务业、医药产业、环保中介产业、航空物流业、会展业等新兴产业产业适度多元化２００５推动产业结构的适度多元化发展方向把龙头产业做大做强，加强博彩业监管透过ＣＥＰＡ和跨境工业区协助传统工业升级及转型；扶助有发展潜质的新兴产业产业结构的适度多元化２００６适当地发展产业的多元化提高龙头产业的竞争力，加速实现澳门博彩业质的飞跃促进与博彩业相关的其他行业的发展，加大支持中医药、航空物流、商贸中介服务等新兴行业适当发展产业多元化２００７促进整体经济适度多元化全面加强对博彩业的规范性管理和监控在致力于主体行业的垂直多元的进程中，加大培育和支持会展业、文化产业等具发展潜力的行业首次提出“经济适度多元化”９８１

澳门蓝皮书续表财政年度“经济适度多元化”主题博彩业政策其他产业政策报告特点２００８加大适度多元化的推进力度全面加大对博彩业的管理力度推进综合旅游，优化经贸平台，发展相关服务行业，推动传统制造业的转型和升级—２００９加大经济适度多元化的力度继续大力加强博彩监察管理，严格调控博彩业的规模促进旅游业向客源多元化、产品多元化和服务优质化方向发展；支持会展业、文化产业、中医药产业、环保产业、物流业等新兴产业发展—２０１０继承并推行经济适度多元化的策略调控博彩业发展的规模和速度，提高竞争力，发挥对其他行业发展的辐射作用培育新兴产业，成立文化产业委员会和会展业发展委员会，加快业界的发展成长成立两个产业委员会２０１１推动区域合作发展，实现经济适度多元适当调控博彩业发展的速度和规模，发挥博彩业带动其他产业发展的主导作用推动会展、文化创意、中医药、商贸服务等产业发展，培育新的经济增长点首次提出以区域合作推动经济适度多元化２０１２推动经济适度多元，提高民生综合水平适度调控博彩业增长规模，加强对博彩业监管促进综合旅游关联产业的成长和升级；推动会展、文化创意、中医药、商贸服务等产业的成长—２０１３建设世界旅游休闲中心，推动经济适度多元发展继续监察和调控博彩业发展速度，鼓励业界强化非博彩元素积极支持综合旅游以及相关产业的发展，加大扶持饮食、会展、中医药、文化创意等产业的成长世界旅游休闲中心；非博彩元素２０１４努力实现社会发展蓝图，持续推动经济适度多元持续加强对博彩业的监管；推动业界注入更多非博彩元素，加强引导业界往休闲产业方向发展继续加大力度培育会展、文化创意、中医药、资讯科技、物流等产业的成长休闲产业２０１５促进经济适度多元在稳定龙头产业的同时，促进非博彩元素成长；博彩业调速不转势，在调整中稳定发展扶持文化创意、中医药等产业，培育环保产业；建立新兴产业统计指标体系，为制定产业政策提供参考依据建立新兴产业统计指标体系０９１

经济适度多元化发展：政策导向与实施途径续表财政年度“经济适度多元化”主题博彩业政策其他产业政策报告特点２０１６促进经济适度多元进行博彩业中期检讨，分析博彩业对本地经济、博彩与非博彩元素的联动效应等多个方面加大力度培育会展、文化创意、中医药等产业的成长，并完成三个新兴产业统计指标体系的编制完成三个新兴产业统计指标体系的编制　　资料来源：笔者根据历年（２０００～２０１６年）澳门特区政府施政报告整理而成。三　经济适度多元化政策的实施效果1“适度多元”的内涵及衡量标准从２００７年明确经济适度多元化政策以来，政府层面的推动已有八年，若追溯到２００２年首次出现适度多元的提法，历时逾１２载，而今成效几何，值得检视。就“适度多元”的内涵而言，几经研讨，澳门社会取得一定共识：“适度多元”既有凸显博彩旅游业作为澳门经济龙头产业之意，更有抑制其“一业独大”之实。在实践中首先出现了“垂直多元”和“水平多元”的比较，前者是指在博彩业基础上发展相关产业（如旅游、酒店、零售、会展），延伸其产业链；后者则是发展与博彩业相关程度较低、具有较高附加值和技术含量的产业（如中医药业）①。随着经济适度多元化实践的推进，“博彩业＋其他产业”的产业结构模式逐步细化，演变成四个方面的产业：博彩业＋博彩业相关产业（如酒店业、饮食业、会展业、批发零售业等）＋民生相关产业（如文化业、教育业、环保业等）＋基础保障产业（如能源业、仓储及通信业、交通运输业、水电及气体供应业等）②。１９１①②关红玲：《服务贸易视角下的澳门产业适度多元化》，《广东社会科学》２０１５年第２期，第９４～１０２页。徐奇渊、李振东：《澳门经济发展之路：基于博彩业影响的研究》，《澳门研究》２０１５年第３期，第８３～９２页。

澳门蓝皮书在多元化的多种可能选择中，政府需要对哪些产业应得到公共资源的辅助做出比较和评估，对于产业政策的实施结果也需做出相应评价。但与明确内涵相比，衡量“适度多元”的难度更大。有研究提出构建评价指标体系并以数据包络方法进行评估的意向①；有研究评价了澳门回归１５年以来的博彩业发展历程，分析表明博彩业对其他行业的带动作用并不明显，开放赌权对澳门的经济多元化也没有起到作用②；有研究从服务贸易角度评估澳门产业适度多元化的现状与趋势，研究结果表明无论是“垂直式”还是“横向式”多元化发展都难符人意；澳门特区政府对科学评价多元化亦十分重视，特区政府政策研究室委托高校开展了建立评估指标体系的科研项目③。2实施效果评价鉴于经济适度多元化的政策导向主要是围绕“博彩业＋其他产业”的产业结构模式而展开的，评价政策的实施效果主要看两方面：一是博彩业在整个经济结构中的相对变化，二是其他产业在经济结构中的比重变化。就第一方面而言，博彩业的变化大致可分为三个时段：①波动期，从博彩业“赌权开放”至金融海啸暴发，博彩业增加值总额占本地生产总值的比重出现波动，２００８年曾一度低于３０％；②高涨期，从２００９年开始，博彩业的比重恢复到３０％以上，随后突破４０％并连续上升到２０１３年的峰值４６１％；③收缩期：从２０１４年开始，博彩业（包括博彩中介业）开始出现下滑，比重低于４０％（表２）。２０１５年的产业结构数据尚未公布，但博彩业收入延续了下降态势。另从博彩业就业人数占总就业人口比重来看，１９９９年就业人数不足１０％，其后开始增加（除２００１年），至２００７年突破２０％，并在２０１２年达到峰值２６０８％，随后出现微降，如表３所示。从博２９１①②③郭小东等：《澳门经济多元化路向选择中政府产业政策评价体系研究》，《当代港澳研究》第１辑，第６３～８１页。曾忠禄：《澳门博彩业：成就与挑战》，《行政》总第１０５期，２０１４年，第４３７～４５０页。《澳城大经济研究所关于“澳门经济适度多元化的统计理论及建立发展评估指标体系研究”项目如期完成》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃｉｔｙｕｅｄｕｍｏ。

经济适度多元化发展：政策导向与实施途径彩业的比重和就业人数的变化来看，澳门经济适度多元化政策的总体效果并不显著。表２　澳门各产业增加值总额与产业结构变化单位：％年份第二产业增加值总额占本地生产总值比重第三产业增加值总额占本地生产总值比重博彩业增加值总额占本地生产总值比重２００３１２７９１５３６６２００４１１６９１６３８８２００５１４８８８７３４９２００６１８７８５１３３３２００７１８２８５６３５１２００８１７１８３０２９６２００９１０９８９１３２３２０１０７４９２６４０９２０１１６４９３６４４７２０１２６３９３７４５６２０１３５７９４３４６１２０１４７９９２１３９８　　说明：澳门统计暨普查局于２０１５年１月２０日公布《２０１４年澳门产业结构》，尚无２０１５年的数据。资料来源：澳门统计暨普查局。表３　澳门各产业就业人数占总就业人口比重单位：％年份总就业人口（千人）制造业水电及气体生产供应业建筑业批发及零售业酒店及饮食业运输、仓储及通信业金融业不动产及工商服务业公共行政文娱博彩及其他服务业１９９９１９６１２１７７０５６８２６１５５０１０７１７３９２９６４７４８３１９８４２０００１９５３１９４６０４１８２９１５４１１０８０７４８３５３５３８８４０１１０１２００１２０５０２１７６０４９８３４１４８８１１０７７１７２９８５２７７９０１０９３２００２２０４９２０５００５９７４７１５３２１１５２６３９３０７５３７８４９１１４７２００３２０５４１８３５０６３７９８１６１６１０９１７０１３０７５８４８８１１１６４２００４２１９１１６４８０５０８２６１６０７１１００６８５２８３５７５８２６１４２９３９１

澳门蓝皮书续表年份总就业人口（千人）制造业水电及气体生产供应业建筑业批发及零售业酒店及饮食业运输、仓储及通信业金融业不动产及工商服务业公共行政文娱博彩及其他服务业２００５２３７５１４８６０５１９６４１４８６１０４８６２３２７８６０２７９２１７１８２００６２６４２１１１３０３４１１６６１３７８１１２４６３６２６１６１３７７６１９８７２００７２９３０７０６０４１１０６１１３４５１１６０５８４２７６６８６８０２２４８１２００８３１７１７６６０２５１１８６１２２７１２８７４９２２３０７３８６１２２４４１２００９３１１９５２６０２９１０２０１３０８１３８５５１９２３４８１１６３２２３６３２０１０３１４８４８３０２９８６１１３１５１３６０５７８２３２８７４６８０２３９５２０１１３２７６３９１０４０８６１１３２５１４０７４８８２４７８５５７０２２５０３２０１２３４３２３０００４４９４１１２３３１５４４４６６２３９７０８７３１２６０８２０１３３６１０２４９０４２９７８１２３８１５０４４４０２５８７６５７１２２５８７２０１４３８８１１９１０２８１３５３１１６５１４１２４９５２７６７８３６５７２４２２　　资料来源：澳门统计暨普查局。就第二方面而言，可考察其他产业增加值所占本地生产值比重（表４），并从要素投入角度考察其他产业就业人数占总就业人口的比重，同时与博彩业的相应比重做对比。考虑到博彩业与其他产业具有不同的产业关联性，这里以制造业作为博彩业的非相关产业，分析其行业增加值和就业人数所占比重的变化，检验“水平多元”的政策效果；并以水电及气体生产供应业，建筑业，批发及零售业，运输、仓储及通信业，银行业和酒店业作为博彩业的相关产业，分析其行业增加值和就业人数所占比重的变化，检验“垂直多元”的政策效果。表４　澳门各产业占本地生产总值的比重（以当年价格按生产法计算）单位：％年份制造业水电及气体生产供应业建筑业批发及零售业运输、仓储及通信业银行业酒店业１９９９９３３３３０３３７３６５２１２０００９６２８２３３８７３７３２１２００１７９３０２０４０６７６８２３４９１

经济适度多元化发展：政策导向与实施途径续表年份制造业水电及气体生产供应业建筑业批发及零售业运输、仓储及通信业银行业酒店业２００２６９２７２５４７６６６７２３２００３６２２７３９５０５４６１２０２００４５３２２４６４８５２５２２２２００５４３１９９０４５４８６６２０２００６４０１７１４０４５４４６８１８２００７２９１２１５１４４４０５９２２２００８２１１２１４０４６３４５８３７２００９１５１３８１５９３６５８４３２０１００８１０５４６９３６４８４６２０１１０７０８４９７３３３４７４９２０１２０７０８４８７８３０４６４６２０１３０６０７４４７７２７５０４６２０１４０６０８６５７６３１６０５１　　资料来源：笔者根据澳门统计暨普查局的资料计算而成。在过去１６年间，制造业产值占本地生产总值的比重从１９９９年的９３％快速下降到２０１４年的不足１％；制造业就业人数占总就业人口的比重从１９９９年的２１７７％大幅降至２０１４年的１９１％。这表明非博彩相关行业持续快速萎缩，水平多元化实际上在弱化。建筑业占本地生产总值的比重从１９９９年的３％一度增加到２００７年１５１％的历史高点，随后又逐年下滑，至２０１３年降至４４％，２０１４年回升至６５％。批发及零售业的比重从１９９９年的３３％升至２０１２年的７８％，其后出现少许回落，酒店业的比重从１９９９年的２１％升至２０１４年的５１％，二者增长比较显著。运输、仓储及通信业和银行业均出现不同程度的波动。建筑业、酒店及饮食业、不动产及工商服务业三个行业的就业人数比重有所增长；批发及零售业，运输、仓储及通信业和金融业的就业人数比重出现了轻微下降。由此可见，垂直多元化获得一定程度的强化。５９１

澳门蓝皮书四　进一步推动经济适度多元化的实施路径２０１４年澳门经济回调，博彩业比重出现下降，各相关产业的比重与２０１３年相比均有所上升。２０１５年的产业结构数据虽尚未公布，但该年度经济依然处在回调中，博彩收入继续滑落，由此“倒逼”博彩业界转向开发非博彩元素，其新建项目中的多元化元素增加。进入２０１６年，围绕经济适度多元化促进澳门可持续发展依然是中央政府对澳门的要求和特区政府的施政方向①。随着经济调整，澳门的产业结构迎来了转型升级的时机，加快和深化经济适度多元化的实施路径有以下四个。第一，制定经济适度多元化发展的总体规划。前期陆续推出的经济适度多元化的政策导向和相应实施，已经为澳门经济发展累积了宝贵的经验，需要进行总结、检视、升华。时值澳门经济由高速增长转为稳定增长、主导产业从高速发展期进入调整期，发展模式应由追求数量转向优化结构。加快多元化前进步伐，推动多元化纵深发展，透过顶层设计加强统筹规划，制定经济适度多元发展的中长期发展目标和评价指标体系，并与年度施政方针和短期措施衔接，通过加强目标管理，评估和追踪产业结构合理化和高级化的进展情况。第二，制定符合经济适度多元化大方向的产业规划。发挥博彩业的比较优势和竞争优势，强化现有的博彩业相关产业，适当拉伸博彩业的产业链，注重博彩业与非博彩元素发展的联动效应。新兴产业是对冲经济下行压力、实现“稳增长”的有效引擎，在稳住博彩业的同时，加快发展已经选定且呈现良好发展势头的会议展览业和文化创意产业，并结合产业统计指标的指定，纳入整个产业结构的产值计算；发展融资租赁、离岸金融等特色金融业；因应“互联网＋”的科技趋势，加大澳门产业发展的科技含量，减少６９１①《中央推澳多元发展》，《澳门日报》２０１６年１月２１日，第Ａ０１版。

经济适度多元化发展：政策导向与实施途径对空间资源的依赖；借助澳门习惯水域和陆界划定，发展海洋产业。第三，实施匹配多元化发展的人力资源战略。澳门经济下行，失业率仍维持在１９％，就业虽充分，但人力资源政策在吸引外地人才方面缺少必要的竞争机制和激励机制，致使人才配备难以满足多元化发展的需求。将更多非博彩元素引入博彩业、拓展新兴产业、增加产业中的科技含量均需要更多的人力资源。充裕的人才储备是促进经济适度多元化、实现产业结构转型升级的核心，澳门下一步需制定更加完善的人力资源政策，提升高等教育的品质，为青年搭建就业平台和创业平台，适当引进各方面的人才，支撑多元化发展。第四，深化区域合作，拓展产业发展空间。澳门要获得经济适度多元的发展，离不开与周边地区的合作，只有加强区域融合，澳门才有可能获得持续发展的空间，产业多元化需与区域合作联系起来共同处理。特区政府的区域政策制定与实施要与国家发展战略相符，发挥澳门的自身特色优势，如在“一带一路”建设中向沿线国家输出酒店管理模式，在推进中葡商贸合作服务平台中向葡语系国家提供融资服务。配合推进横琴新区、南沙新区、翠亨新区等粤澳合作平台建设，协助澳门企业到内地自贸区寻找商机，扩大澳门企业的活动空间。五　结语受益于“赌权开放”和内地居民赴港澳“自由行”的政策实施，博彩业出现了前所未有的高速增长，由此带来澳门近十年的超速发展，同时也隐含了经济波动的风险。对此，中央政府基于全局考虑，一直高度关注澳门的经济适度多元化问题，并持续给予政策上的支持；澳门特区政府也在不断落实多元化政策。尽管政府在推动适度多元化方面取得了一定成绩，但长期的多元化主张在高涨的博彩业面前依然显得不够给力，经济适度多元化的政策未能有效促进水平多元，而在垂直多元上的效果亦非十分显著。回顾２０１４年和２０１５年，澳门的经济已由前期的高速增长开始转变为中７９１

澳门蓝皮书低速增长，博彩收入下滑，政府财政适当收缩，整体经济进入一个相对波动的调整期。伴随着经济波动调整，澳门的产业结构面临着转型的良机。本文建议，特区政府可借机对多年的经济适度多元化政策做出检视，制定经济适度多元化发展的总体规划和产业规划，对内实施支撑多元化发展的人才政策，对外加强区域合作，深化多元，力争突破，促进可持续发展。８９１

澳门非博彩业经济发展状况与趋势预测１３澳门非博彩业经济发展状况与趋势预测　刘成昆摘　要：　近期澳门经济放缓，支柱产业博彩业连月下跌，产业结构面临转型调整。本文回顾了澳门非博彩业经济的发展现况，包括以旅游业、酒店业和零售业为代表的传统非博彩业，以会展业为代表的快速发展的新兴产业，以及博彩公司的非博彩元素，并基于经济适度多元发展的方向，对澳门非博彩业经济的未来发展做了简要的趋势预测。关键词：　博彩业　非博彩业　经济多元化　澳门一　前言自２００１年澳门特区政府开放博彩牌照之后，博彩业进入了高速增长的周期。澳门博彩监察协调局资料显示，澳门的赌场数目由２００２年的１１间大幅增加至２０１５的３６间；澳门统计暨普查局资料显示，博彩业占澳门本地生产总值（ＧＤＰ）比重由２００９年的３２３％上升至２０１３年的４６３％（按基本价格计算）。然而自２０１４年的年中开始，博彩业迎来了久违的拐点，２０１４年６月，博彩业月收入同比下跌３４％，其后开始了“十九连跌之旅”，至２０１５年１２月，博彩业月收入同比下跌２１２％。在博彩业腾飞之始，前瞻性的经济适度多元化的政策导向便已提出，并９９１刘成昆，澳门科技大学商学院副教授，经济学博士，研究方向为产业经济和区域经济。∗∗

澳门蓝皮书且一直得到强调和贯彻，只是高涨的博彩业光芒掩盖了多元化的进取。如今博彩收入大幅下挫，使得对冲博彩经济下行压力的非博彩业经济发展摆上日程。２０１４年第四季度，高层频频讲话，强调发展非博彩业经济，向社会传递博彩业见顶、未来经济增长需要更多转向非博彩元素的明确信号。２０１４年１０月澳门特区行政长官崔世安表示，要扩大澳门对外旅游合作，增强文化、娱乐等非博彩元素。２０１４年１２月２０日，国家主席习近平在澳门回归１５周年活动上讲话指出：“要以更大的勇气和智慧破解发展难题，加强和完善对博彩业的监管，积极培育新的经济增长点，不断推动经济适度多元可持续发展，取得实质性成果。”习主席的讲话意味着要加强对澳门博彩业的监督和管理，同时支持非博彩业的发展。此后，中央人民政府驻澳门特区联络办公室主任李刚表态称，“一业独大可使城市走向繁荣，也可走向灭亡”。行政长官崔世安在接受媒体采访时表示，会支持更多非博彩业的发展。澳门经济财政司司长梁维特又重申“重非博彩元素”，并表示２０１５年会检视过去赌牌批给合同中要求的非博彩元素是否到位。２０１４年，博彩及博彩中介业的比重下跌。进入２０１５年，澳门新开张的博彩项目已加大非博彩元素的投入，如澳门六大博彩公司之一的新濠博亚娱乐新开张的新濠影汇项目，走的是电影产业的路线，成为弱势博彩业经济中的一个亮点。时值经济波动和产业转型，非博彩业经济的发展赋予澳门多年倡导的经济适度多元化更多实质性的内容，本文将总结近期非博彩业经济的发展状况，并基于经济适度多元化的大方向，预测未来非博彩业经济的发展前景。二　2015年非博彩业经济发展状况根据澳门经济的特点，博彩业占据首要地位，并渗透社会经济的方方面面，多数产业（如旅游业、酒店业）与博彩业的产业关联度较高，新兴产业（如会展业、文化创意产业）亦与博彩业相关，博彩业和非博彩业之间存在着００２

澳门非博彩业经济发展状况与趋势预测一定的融合互动。因此，在分析非博彩业经济时，可将其分成两类：一类是非博彩业；一类是博彩业的非博彩元素。前者是博彩业之外的其他产业，分类依据参照澳门统计暨普查局的《澳门产业结构》里的产业目录和统计资料，并以传统的非博彩业（旅游业、酒店业和零售业），以及新兴的非博彩业发展代表———会展业为例，分析在博彩业下滑的同时非博彩业的发展变化；后者主要指六大博彩公司财务报表中的非博彩业务收益以及公开的非博彩元素项目。（一）2015年非博彩业发展状况1旅游业：总量稳中略降，客源趋于多元近五年访澳游客逐年增加，２０１４年是访澳人数首次突破３０００万人次的一年。２０１５年环球经济变化、金融市场波动，加之周边地区汇率调整，澳门旅游业面对较大压力，但访澳旅客仍稳守３０００万人次，入境旅客达到３０７１４６万人次，与２０１４年相比，略降２６％。２０１５年第四季度，旅游业表现明显好转，访澳旅客人次跌幅收窄。至１２月，在国际马拉松、拉丁城区幻彩大巡游、光影节等多项活动带动下，多项旅游数据均有所增长，尤其是留宿旅客大幅增加１４２％，这是自２０１３年１月以来的最高值，并且留宿旅客的比例继２０１１年１２月后再次录得大于不过夜旅客。如表１所示。表１　访澳旅客人数单位：千人次项目２０１４年２０１５年变动（％）旅客总数　全年３１５２５６３０７１４６－２６　１２月２６３４１２５４５７３７不过夜旅客　全年１６９５９９１６４０６９－３３　１２月１３７５７１３０３８－５２留宿旅客　全年１４５６５７１４３０７８１８　１２月１１６４４１３３０３１４２　　资料来源：根据澳门统计暨普查局资料整理。１０２

澳门蓝皮书在访澳的客源构成上，中国内地、香港和台湾三地依然位居前三，其中中国内地旅客减少４％，而香港及台湾地区旅客有所增加；此外，美国及加拿大长途旅客亦按年微升。如表２所示。表２　访澳旅客的来源地单位：人次主要客源２０１５年１２月变动（％）２０１５年全年变动（％）中国内地１６５６７０４１１２０４１０６１５－４０中国香港５９１３１９８３６５３４５４３１７中国台湾８５１２９８９９８８０５９３６韩国５４８８０１５９５５４１７７－０１日本２７０１４８５２８２２１７－５９美国１６８９６１３７１８２５３２０６澳大利亚９６５３０９９２４０４－１２８加拿大６９２３６５７０９７３０５英国４８５５１１５５９９８５－１３俄罗斯１９３８－１３７２２８４４－２８４　　资料来源：澳门统计暨普查局。全年旅客平均逗留１１日，按年增加０１日，逗留时间依然处于较低水平。２０１４年１２月１８日起，关闸－拱北口岸延长通关时间，路氹城莲花－横琴口岸实施２４小时通关，珠澳跨境工业区口岸于凌晨０时至上午７时开放，新的通关时间给旅客选择在珠海过夜提供了便捷，缩短了留澳时间。如表３所示。表３　访澳旅客逗留时间单位：日平均逗留时间２０１５年１２月变动２０１５年全年变动全部旅客１２０３１１０１不过夜旅客０２—０２—留宿旅客２２０３２１０２　　资料来源：澳门统计暨普查局。２０２

澳门非博彩业经济发展状况与趋势预测２０１５年第三季度旅客总消费为１２４７亿元（澳门元，下同），较２０１４年同季度的１５４９亿元下跌１９５％。旅客人均消费为１５４０元，按年下跌１８０％，其中内地旅客人均消费为１７７６元，下跌２００％。旅客消费主要用于购物（４４％）、住宿（２６％）及餐饮（２２％）。购物消费结构已出现明显的变动，珠宝手表奢侈品的消费已明显减少，取而代之的是手信食品、成衣、化妆品及香水①。2酒店业：客房数量增加，入住率高位略降澳门酒店业在２０１５年继续稳步发展，国际品牌酒店入驻明显提升了国际化程度。截至２０１５年１２月底，澳门营业的酒店及公寓共计１０６家，较２０１４年增加８家，包括５家五星级、３家四星级酒店，可提供的客房增加４２９６间至３２２万间，增幅１５４％，当中五星级酒店（２１万间）及四星级酒店房间数目（７７００间）按年分别增加２２００间及２１００间。２０１５年住客平均入住率为８０５％，与２０１４年相比下降６个百分点。如表４所示。表４　澳门酒店业发展状况年份月份酒店及公寓（家）客房（间）入住率（％）２０１４全年９８２７９０４８６５２０１５１月９７２７６５６７９７２月９８２８１６５８０４３月９９２８２５０７７４４月９９２８２５８７９７５月１０２２９５２８７９９６月１０２２９５８７７５４７月１０２２９７００８２８８月１０２２９７００８６２９月１０３２９９７７７８４１０月１０４３１５７１７７６１１月１０４３１７００８４６１２月１０６３２２００８２８　　资料来源：澳门统计暨普查局。３０２①澳门统计暨普查局：《２０１５年第三季度旅游消费调查》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／Ｓｔａｔｉｓｔｉｃ．ａｓｐｘ？ＮｏｄｅＧｕｉｄ＝ａｅ００１６５ｄ－ｂ８９ｂ－４ｂ９ａ－ｂ４ｆ６－５９０５２ｅａ７３ａ１５。

澳门蓝皮书２０１５年酒店及公寓住客按年减少２１％至１０４８９万人次；主要是中国内地住客（６６８３万人次）减少３７％，而韩国（２２６万人次）、中国香港（１４８９万人次）及中国台湾地区住客（３７９万人次）则分别增加４１％、１４３％及５６％。全年住客平均留宿时间为１５晚，按年增加０１晩。２０１５年入住酒店的旅客占留宿旅客的６８９％，按年增加０１个百分点①。3零售业澳门统计暨普查局的最新统计表明，２０１５年第三季度零售业销售额为１４６１亿元，较第二季度（１４４２亿元）上升１３％，按年则下跌７７％。首三季度零售业销售额为４５３２亿元，按年下降１０４％。剔除价格因素的零售业销货量按季度上升０９％，按年则下跌５６％。钟表及珠宝、百货商品、皮具制品、汽车和药房货品的按年跌幅较大，化妆品及卫生用品和通信设备则升幅明显②。如表５所示。表５　２０１５年零售业销售结构单位：百万澳门元项目第三季度首三季度按年变动（％）第三季度首三季度钟表及珠宝３４１６１０１５３－１７５－２６１百货商品２２１２６７２９－１２０－１３７成人服装１６２０４８９１１２１－１０皮具制品１３２７４３５３－２１０－２３６超级市场货品１１２４３３３７８６５６汽车７６１２５３６－１８２－１７１化妆品及卫生用品６０７１７４８２９１２１３药房货品４３８１３１９－８５－５２通信设备３１０１３１８－９１２８４鞋类２８１９０５－６６－３５车用燃料３０３８８５－１１８－５７　　资料来源：澳门统计暨普查局。４０２①②澳门统计暨普查局：《２０１５年１２月旅行团及酒店入住率》，２０１６年１月２８日。澳门统计暨普查局：《２０１５年第三季度零售业销售额调查》，２０１６年１月２８日。

澳门非博彩业经济发展状况与趋势预测4会展业：发展迅速的新兴产业会展业是近期澳门特区政府重点扶持符合经济适度多元化方向的三大新兴产业（会展业、文化创意产业和中医药产业）之一，与另外两个产业相比，会展业是发展最快的新兴产业，成为澳门多元化进程中的一个亮点。２０１３年，会展参会或入场的人次突破２００万，２０１４年达到２５８５９万人次。如表６所示。表６　澳门历年会展业项目及参展人数年份会展项目（个）与会／入场人次年份会展项目（个）与会／入场人次２０００２４８２０１０８２００８１２４０３６４３２０２００１２５２２２４００２００９１２１５５７２６８４２００２２６６２８３８６２０１０１３９９８０６１３５２００３２３９２３１６７２０１１８１５１２６２８６８２００４２７８３３５１０２０１２８０６１５９８９８６２００５３０５４３５３１２０１３７９１２０１７６９９２００６３６０５７０８９２０１４７９３２５８５９１４２００７１１７７３０１９７９　　资料来源：澳门统计暨普查局。澳门统计暨普查局资料显示，２０１５年第三季度的会议及展览共２１３个，按年增加３２个；大型展览增加，令与会／入场人次上升４０８％至１００９７９４人次；活动使用总面积为１７８１２２平方米。与会者按年减少２７１％，其中２００人及以上的会议之与会者减少４３５％。展览有２９个，入场人数按年显著增加４２９％。由非政府机构主办的展览共２７个，其中１７个的入场人数在２万人及以上，按年增加４个。首三季度共举办６３７个会展活动，按年增加７７个，与会／入场人次增加８７％至１６６３９５６人次。与会者数目减少２０４％，展览入场人数则增加１０１％。根据第三季度所收集的２８个展览主办机构的资料，有关展览的收入为４４２６万元，非政府机构主办的展览收入占９７６％，主要是摊位租金及政府／其他机构资助；支出为６５２９万元，非政府机构主办的展览支出占８０６％，主要是展场制作和布置，以及宣传和公关。５０２

澳门蓝皮书（二）博彩业的非博彩元素发展状况1博彩业调整，业务收入结构开始逆转在经历了博彩业开放之后多年的“爆炸式”增长，全球最大的博彩地区———澳门由于各项负面因素的不断累积，进入了艰难的调整期。自２０１４年６月以来，澳门博彩收入连续１９个月录得按年下跌。２０１５年１１月的博彩毛收入为１６５０９亿元，与２０１４年同期相比跌幅为３２２％；２０１５年１２月有所回升，与２０１４年同期相比仍有２１２％的跌幅。如表７所示。表７　每月幸运博彩毛收入年份月份月份毛收入（百万澳门元）变动率（％）２０１４１月２８８２８６９２月３８０９６４０２３月３５５６７１３１４月３１４０４１０６５月３２４５８９４６月２７３７４－３４７月２８５２０－３６８月２８９８１－６０９月２５６４２－１１７１０月２８１１０－２３１１１月２４３６３－１９５１２月２３３７１－３０３２０１５１月２３８３９－１７３２月１９６１７－４８５３月２１５７７－３９３４月１９２３５－３８７５月２０４４４－３７０６月１７４３６－３６３７月１８６８８－３４５８月１８７１５－３５４９月１７１９９－３２９１０月２０１３２－２８４１１月１６５０９－３２２１２月１８４２０－２１２　　资料来源：澳门博彩监察协调局。６０２

澳门非博彩业经济发展状况与趋势预测澳门博彩公司经营方式包括贵宾厅、中场和角子机，业务收入的７０％左右由贵宾厅业务贡献，贵宾厅业务是澳门博彩的一个特色，通过中介人（俗称“叠码仔”）引来贵宾客户进行博彩，同时贵宾厅又由博彩代理公司经营，博彩代理公司从赌场经营者手中按照转码数的比例获得佣金并通过代理人招揽贵客。２０１４年内地反腐力度加大，以及内地经济增速走低，贵宾厅业务比重下降到６０％，而以赌场经营者直接面对赌客的中场博彩业务则上升到３５％，博彩毛收入下跌，业务结构开始出现逆转，“倒逼”博彩公司加大发展非博彩元素。22015年博彩公司的典型非博彩元素近两年，随着博彩收入下跌，“非博彩元素”这一说法的使用频率渐高，然而目前对“非博彩元素”并没有一个明确的定义①。将澳门产业结构中博彩业之外的产业发展称为“非博彩元素”，不如将其称为“非博彩业”更加明确；而将博彩公司在它的主营业务之外所经营的非博彩业务（如酒店、餐饮、度假村等）称为“非博彩元素”，或许更接近本意。由于２０１５年六家博彩公司尚未公布业绩报告，暂无相关的非博彩收益可以参考，这里仅以事件分析博彩公司的非博彩业务情况。特区政府将大力推动博彩与非博彩元素的联动，要求新的博彩综合项目中非博彩元素与博彩元素的比例为９∶１②。２０１５年已有几家博彩公司表示要提高非博彩元素所占的份额。例如，澳博控股常务董事兼行政总监梁安琪在１１月中表示，在建的度假村项目“上葡京”将朝中西文化交流的方向发展，容积率中仅一成是博彩元素，暂未考虑加入贵宾厅，会视乎市场发展和需求而定③。银河娱乐主席吕志和在１２月初表示，集团现时已逐渐由过往纯博彩业转型至非博彩业，兼顾休闲及旅游方面。另外，中产人数持续增长，可带动赌场的中场收入，逐步取代高端客户收入④。７０２①②③④郭济修：《“非博彩元素”说之误区》，《澳门日报》２０１５年１月２８日，第Ｅ０６版。《崔：新项目非博彩元素占九成》，《澳门日报》２０１５年１２月２１日，第Ａ０６版。梁安琪：《上葡京暂无贵宾厅》，《澳门日报》２０１５年１１月８日，第Ｂ０６版。融慧财经：银娱集团转型至非博彩业，新浪财经，ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎａｎｃｅｓｉｎａｃｏｍｃｎ／ｓｔｏｃｋ／ｈｋｓｔｏｃｋ／ｈｋｇｇ／２０１５１２１８／１４００２４０４０７１２ｓｈｔｍｌ。

澳门蓝皮书除了上述拟定开发的非博彩项目，博彩公司于２０１５年已经落定的非博彩项目如下。（１）银河娱乐的澳门百老汇。银河娱乐是首家在港上市的博彩公司，２０１５年５月２７日“澳门银河二期”和“澳门百老汇”开幕，面积扩展一倍至１１０万平方米。此项目是澳门自２０１２年后首个新开幕的综合度假城，投资额达４３０亿港元，其中超过九成半的面积用作发展非博彩设施及娱乐项目，包括：提供近４０００间客房、套房和别墅的六家世界级酒店；扩充天浪淘园的设施和面积，除现有全球最大规模的空中冲浪池外，更增设全球最长、５７５米的空中激流；扩充会议、展览及宴会场地；设有３０００个座位的“百老汇舞台”，提供经典的亚洲文化节目及大型演唱会；澳门首个全天候式的旅游地标“百老汇大街”，云集４０多间澳门本地及亚洲地道食肆、商贩式商户，并有精彩的街头表演，充分展现澳门的本土特色。（２）澳博控股的３Ｄ奇幻世界。澳博控股是博彩业开放前的本土博彩公司，２０１５年５月２１日，澳门首个大型３Ｄ博物馆于澳博控股的十六浦度假村开幕，该项目由澳门十六浦度假村与香港３Ｄ奇幻世界携手打造，占地面积超过１８０００平方英尺，设有七个主题馆，提供超过１００个拍照点，加入崭新的元素，如特效灯光、模拟声效、道具等，参观人士可以近距离接触各展品，并置身３Ｄ画中，拍出各种生动有趣的照片，同时获得最新的感官体验。（３）新濠博亚娱乐的新濠影汇。新濠博亚娱乐是新濠国际发展的上市联营公司，２０１５年１０月２７日，新濠影汇开业，按照设计规划，本可容纳５００张赌桌，但特区政府仅批准其设立２５０张，且其中５０张赌桌要到２０１６年才能启用。批准的２５０张赌桌全部设于中场，这是继博彩业开放之初首家新开的金沙娱乐城于开业时未设贵宾厅之外，十余年来首个不设贵宾厅和博彩中介人的赌场。投资３２亿美元的新濠影汇的非博彩元素除了传统的住宿、购物、美食等度假村项目外，还包括一个高达１３０米的“８字形”摩天轮、大型魔术表演、模拟“蝙蝠侠”的飞行体验、家庭冒险乐园，以及拥有５０００个座位的娱乐中心、影视制作工作室等。８０２

澳门非博彩业经济发展状况与趋势预测三　非博彩业经济发展趋势展望根据澳门博彩监察协调局的数据，２０１５年全年博彩毛收入为２３０８４亿元，较上年大跌３４３％。进入２０１６年，博彩业将不可避免地延续惯性下跌，结构性调整将继续，非博彩元素将成为新的增长点。传统非博彩业因与博彩业的产业关联度较高，仍将受到博彩业下滑的波及，同时会更加注重业务的多元化；新兴产业受益于政策的大力支持和处于产业的成长周期，将会发展迅速。经济适度多元化政策的执行力度将进一步加大，区域合作的步伐会加快。总体上，非博彩业经济面临的机遇大于挑战。（一）博彩业的非博彩元素持续增长博彩收入虽然近期下降，但博彩业的支柱地位并未改变，并且在未来较长时期内澳门仍将以博彩业为支柱产业，经过２０１５年，博彩业已经从前期的高速增长大幅回调。澳门的博彩业需求主要来自国内市场，澳门统计暨普查局的数据显示，２０１５年位列访澳旅客客源前两位的中国内地和香港旅客的比重合计为８５％，国际货币基金组织（ＩＭＦ）预计２０１６年中国内地ＧＤＰ增速为６３％，低于２０１５年６９％的增速；预计２０１６年香港ＧＤＰ增速为２５％，虽略高于２０１５年的２２５％，但面临地产市场变化、美联储加息、内地经济结构调整等影响。客源地经济放缓、不确定性加大，导致博彩需求不足，２０１６年澳门博彩业前景仍将面临挑战，预计贵宾厅收入跌幅将会持续，但中场收入有可能回稳。面对市场的冲击，六大博彩公司纷纷把重心偏向中场及非博彩业务，新濠博亚、银河娱乐已在２０１５年新开了酒店度假村，其他预计在２０１６年和２０１７年新开业的项目如下。金沙中国的路氹项目将于２０１６年完成并开业，预计将提供超过１２０００间酒店客房，近２００万平方英尺的会展奖励旅游用地，约２００万平方英尺的购物中心、多家剧院及其他设施。９０２

澳门蓝皮书美高梅中国于路氹兴建集娱乐场、酒店及娱乐设施为一体的综合项目于２０１５年３月开始安装外墙，预计２０１６年开业。该项目包括约１５００间酒店房间、５００张赌桌及约１５００台角子机。永利澳门的路氹项目永利皇宫预计于２０１６年上旬开幕，将设有１７００间房间、一个面积达８英亩的表演湖、冷气观光缆车、大型花艺装饰、会议设施、名店购物区以及顶级的餐饮选择。澳博控股的“上葡京”综合度假村项目预计于２０１７年竣工，将包括一座总楼面积达５２１４３５平方米的综合建筑物，设有三家五星级酒店，共提供约２０００间酒店客房、购物、餐饮及娱乐休闲设施，以及一个娱乐场。上述项目的竣工开业，将有助于博彩公司改变博彩收入结构，增加中场收入；亦有利于进一步发展非博彩业务，提高公司需求的稳定性、酒店入住率和利润率。（二）非博彩业围绕“一个中心”多元化发展在澳门的非博彩业中，除了保障民生的产业（如教育、医疗、房地产等与市民日常生活结合紧密的产业），其他诸如旅游业、酒店业、零售业、饮食业等多为旅游休闲的产业，也是满足经济适度多元化需求的产业类型。在博彩业继续健康发展的同时，澳门将围绕国家“十二五”规划提出的“建设世界旅游休闲中心”这一目标，加大旅游休闲类产业的多元化发展。在政府层面，２０１６年澳门旅游局将推进编制“澳门旅游业发展总体规划”，公开咨询及编制深化规划方案，评估盛事活动的成效；计划构建“旅游局传媒资讯平台”，增加“澳门旅游数据＋”的功能内容，跟进修订规范酒店和餐饮场所法规、配合规范旅行社和导游职业法规的立法以及持续打击非法提供住宿活动等；推动智慧旅游，开拓多元旅游产品。这些举措将在一定程度上优化旅游资源，延长旅客停留澳门的时间，增加对旅客的后续吸引力。在供给方面，随着博彩公司新项目的落成，澳门未来几年的国际品牌酒店多集中在路氹，形成产业集聚效应。酒店房间数量将不断增长，预计０１２

澳门非博彩业经济发展状况与趋势预测２０１６年将新增澳门巴黎人（３０００间）、永利路氹（２０００间）、美高梅路氹（１６００间），以及澳门励骏（１８００间），酒店房间总数将突破４万间。在博彩业快速发展之际，购物名品店或者购物中心街基本走的是高端奢侈品路线，现在贵宾厅业务量下降，家庭式旅游和自由行旅客增加，预估符合中产阶层偏好和购买力的零售业品种（如健康安全、富有特色的品种）将会有所增加。（三）加大落实经济适度多元化政策力度经济适度多元化是针对博彩业“一业独大”的产业结构而提出的，但博彩业依然是澳门在未来较长时期内的支柱产业，发展非博彩业经济的前提是博彩业的健康、有序的发展，应避免博彩业的大起大落。２０１６年财政年度施政报告①强调在２０１６年及２０１７年将着力推动博彩与非博彩元素的联动，适度调控博彩业的发展规模，鼓励博彩公司由“做大”向“做精做强”方向发展；同时监测博彩企业带动非博彩行业发展的趋势，促进产业结构从单一走向博彩与非博彩元素的联动。政府将在新兴产业方面“精准发力”，会展业发展以“会议为先”为策略，发展会议业；透过“澳门文化创意产业系列补助计划”推动本土时装、电影、原创歌曲等范畴的发展，并将于２０１６年推出全新的“原创动画短片制作补助计划”，推动澳门动画行业的发展；与澳门高等院校的国家重点实验室和世界卫生组织传统医药合作中心等合作，共同制定中医药国际标准，并开展在澳门建立“中医药原材料交易平台”的可行性研究；在加大力度培育会展、文化创意、中医药等行业的成长的同时，将编制三个新兴产业的统计指标体系。此外，经济适度多元化的政策还将结合澳门优势，发展特色金融产业，并推动电子商贸产业发展，协助企业开拓商机及提升竞争力，培育经济发展的新引擎。１１２①ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｐｏｌｉｃｙａｄｄｒｅｓｓｇｏｖｍｏ／ｐｏｌｉｃｙ／ｈｏｍｅｐｈｐ？ｌａｎｇ＝ｃｎ．

澳门蓝皮书（四）以区域合作延伸非博彩业博彩业在澳门集聚了大量的土地和人力资源，澳门在发展非博彩业时，面临着土地资源短缺、人力资源不足的困境，多元经济仅在澳门狭小之地难以行得畅通，需要走出去，在区域合作中拓宽澳门的发展空间。作为澳门发展非博彩业经济积极推动的三个新兴产业之一，中医药产业的培育主要依靠毗邻澳门的横琴新区的中医药科技产业园；与珠海联手申办国际展会，展览可部分在珠海，部分在澳门，以降低成本；预计２０１７年落成通车的港珠澳大桥，将缩短香港国际机场与澳门的距离，有助于未来澳门吸引更多的国际旅客；２０１５年１２月澳门获得８５平方公里的水域管理权，海洋休闲产业将获得发展；积极融入“一带一路”战略，利用澳门“海上丝绸之路”重要一站的历史地位和影响力，加大对葡语国家的辐射，打造中国与葡语国家经贸合作服务平台，借此推动中医药业、特色金融业的发展。四　结语作为支柱产业，博彩业的快速发展带动了澳门经济的增长，同时也形成了“一业独大”的产业结构。澳门特区政府在持续推动经济适度多元化和发展非博彩业经济方面不遗余力，但博彩业在产业结构中的比重很大，２０１４年以生产者价格计算的博彩业（包括博彩中介业）增加值占总增加值的比重高达５９１％①。博彩业吸纳了大量的要素，挤压了其他产业的生存和发展空间，未能有效带动其他产业的协调发展，而在相当程度上束缚和屏蔽了多元化发展。２１２①由于博彩业在澳门经济中占主导地位，博彩税（产品税的一种）规模非常庞大，因此采用生产者价格计算的行业生产总额及增加值总额（即将博彩税计算入博彩的产出），能更准确反映该行业对澳门经济的贡献。因此自参考期２０１４年开始，澳门统计暨普查局集中以生产者价格计算的增加值及产业结构等统计数据来进行分析。详细说明见澳门统计暨普查局《２０１４年澳门产业结构》，２０１６年１月２０日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／ｇｅｔＡｔｔａｃｈｍｅｎｔ／ａｅｃ５ｃ５０３－６ｆ２４－４ｄ１ｄ－ａｂ９１－０ｂｅ０ｅａ７ａ００３０／ＳＣ＿ＰＩＢＰ＿ＦＲ＿２０１４＿Ｙａｓｐｘ。

澳门非博彩业经济发展状况与趋势预测２０１５年澳门整体经济波动，支柱产业下挫，与博彩业相关联的传统非博彩业出现了一定幅度的下跌，但跌幅小于博彩业，甚至有些非博彩业的数据出现增长；新兴的非博彩业在政府的支持下发展迅速；博彩公司的非博彩业务的地位凸显。澳门的产业结构也开始迎来前所未有的调整转型的契机。进入２０１６年，展望未来，博彩公司在经济下行周期将优化服务，推出更多的非博彩元素，同时通过完善非博彩业设施促进博彩主业，降低博彩收益下滑带来的负面影响，缩短调整期。随着博彩业的自身调整，非博彩业将相应获得进一步发展的空间。澳门特区政府可借此经济波动和产业转型之际，加快推进博彩业经济和非博彩业经济的联动发展，以使经济适度多元化的道路越走越宽。３１２

澳门蓝皮书１４会展业：发展现状、问题与趋势　陈　艳摘　要：　自澳门的博彩业从２０１４年中开始下跌之后，会展业起到了拉动酒店、零售等相关行业发展的积极作用。２０１５年的统计数据显示，澳门的大型展览活动数量增加，带动参展人数的增长。其中，以商贸、文化艺术和旅游为主题的展览吸引的入场人次增长最为显著。同时，展览主办机构的收支与２０１４年前三季度基本持平，而参展商的商品销售占收入的百分比增长１２３个百分点，增至９４３％。此外，会展业对零售业和博彩业的拉动作用最为明显。最后，本文对２０１６年澳门会展业的发展建言献策，抛砖引玉。关键词：　会展业　区域经济　灰色关联度分析　澳门２００２年，时任澳门特区行政长官何厚铧先生在施政报告中提出，澳门应致力于形成以旅游、博彩、物流及会展为龙头，服务业为主导，其他行业协调发展的产业结构，从此确立了会展业在澳门经济结构适度多元化中的重要角色。经过十多年的发展，会展业成为澳门近年来发展最快的新兴行业之一，在澳门从博彩业城市转型为旅游休闲城市的过程中，尤其是博彩业自２０１４年中开始下跌后，澳门的会展业起到了推动酒店、零售等相关行业发４１２陈艳，澳门科技大学商学院决策科学系副教授，研究方向为系统仿真、供应链建模与优化、应用统计方法等。∗∗

会展业：发展现状、问题与趋势展的积极作用。本文试图梳理澳门会展业在２０１５年的最新发展态势，探讨澳门会展业对其他相关行业的拉动作用，并就澳门会展业未来的发展建言献策，抛砖引玉。一　最新发展态势最近十年来，澳门的会展业发展较快，会展场地规模不断增大，不仅具备了包括威尼斯人酒店在内的亚洲一流场馆，而且举办的国际性会议及展览数目也持续增加，并培育了多个本地品牌展会，吸引不少参展商和专业观众特意来澳，在邻近地区中产生了一定的影响力。２０１５年，“中国（澳门）国际汽车博览会”，继“澳门国际贸易投资展览会”之后，成为澳门第二个获得国际展览业协会（ＵＦＩ）认证的展览。会展行业亦通过各种计划，如“会展专业人才培训支持计划”和“会展大使培训计划”，积极培育会展人才。至２０１５年底，澳门共有注册会展经理（ＣｅｒｔｉｆｉｅｄｉｎＥｘｈｉｂｉｔｉｏｎＭａｎａｇｅｍｅｎｔＣＨＩＮＡ）２０９名，是全国注册会展经理最多的城市。国际展览业协会在《亚洲展览业年度报告》中指出，澳门是２０１４年亚洲表现最佳的展览市场。国际会议协会（ＩＣＣＡ）最新发布的《２０１４年度国际协会会议市场年度报告》显示，该协会认可２３项在澳门举行的国际会议活动，澳门在亚太区城市中的排名由２０１３年的第３４位大幅上升至２０１４年的第２０位。总体来说，２０１５年澳门会展业发展稳健，由单纯增加会展数量逐步过渡至提升会展质量的阶段，并逐渐呈现越来越清晰的国际化、专业化的定位。同时，受到外围经济下滑的影响，酒店房价回落，有利于国际会展的举办。而博彩业的收缩，导致部分人员从博彩企业回流，亦有助于会展业的进一步发展。图１显示了澳门地区在２００４～２０１４年每年举办的会展活动数量①。图中５１２①数据来自澳门特区政府统计暨普查局的历年会展及展览统计资料，为保持数据的统一，这里使用的是未经统计暨普查局根据２０１５年最近统计范围修订过的数据。

澳门蓝皮书的趋势线清晰地勾画出三个截然不同的发展阶段：２００４～２００６年的初步发展阶段，２００７～２０１０年的快速增长阶段，以及２０１１年至今的稳定发展阶段。由图１的数据可以看出，２０１４年澳门会展业尽管受到世界经济增速进一步回落、博彩业下滑、访澳游客人数减少的影响，但是仍然保持了稳步发展的态势。图１　澳门２００４～２０１４年会展举办数量下文将进一步仔细分析２０１１～２０１５年澳门会展业各个季度的会展活动数量、与会／入场人次、平均会期等相关数据。（一）会展活动数量图２显示了澳门２０１１～２０１５年各个季度举办会展的数量①。我们可以得到以下结论：（１）澳门地区目前的会展活动总数量保持稳定；（２）会展活动以会议为主；６１２①数据来自澳门特区政府统计暨普查局的会展时间序列统计资料，这里使用的是经统计暨普查局根据２０１５年最近统计范围修订过的数据。

会展业：发展现状、问题与趋势（３）会展活动季节性显著，春、冬季为旺季，夏、秋季为淡季；（４）过去五年的变化趋势为会议数量略降、展览数量微升。图２　澳门２０１１～２０１５年各季度举办会展数量图３显示了澳门２０１１～２０１５年各个季度举办的各种类型的会议数量。我们可以得到以下结论：（１）澳门地区目前举办的会议以公司会议为主，公司会议按年呈现轻微减少趋势；（２）其次为协会或组织会议，该类会议按年呈现轻微增长趋势；（３）然后为大型会议，该类会议按年呈现增长趋势；（４）再次为政府会议，其数量与往年基本持平；（５）最后为奖励会议旅游及其他，该类会议按年呈现减少趋势。图４显示了澳门２０１１～２０１５年各个季度举办的各种主题的会展数量。我们可以得到以下结论：（１）澳门地区目前的会展活动主题以商业、贸易及管理为主，其次为资讯及其他科技，然后为银行及金融，再次为医疗健康和旅游，最后是其他主题的会展活动；（２）各主题的会展活动的数量基本都与往年基本持平。７１２

澳门蓝皮书图３　澳门２０１１～２０１５年各季度举办的各类型的会议数量图４　澳门２０１１～２０１５年各季度举办的各主题的会展数量８１２

会展业：发展现状、问题与趋势（二）与会/入场人次图５显示了澳门２０１１～２０１５年各个季度举办会展的与会／入场人次①。我们可以得到以下结论：（１）澳门地区目前会展活动的与会／入场总人次保持了稳步上升的趋势，年均增长率约为２７％；（２）与会／入场总人次的增长主要来源于参加展览的人数的稳步上升，年均增长率约为２９％；（３）参加会议的人数略有下降。图５　澳门２０１１～２０１５年各季度举办会展的与会／入场人次图６显示了澳门２０１１～２０１５年各季度举办的各类型会议的与会人次。我们可以得到以下结论：（１）澳门地区目前的会议活动以公司会议为主，与会人次与往年基本持平；（２）其次为大型会议，与会人次与往年基本持平；９１２①数据来自澳门特区政府统计暨普查局的会展时间序列统计资料。

澳门蓝皮书（３）然后为协会或组织会议，与会人次与往年基本持平；（４）再次为奖励会议旅游及其他，与会人次按年呈现减少趋势；（５）最后为政府会议，与会人次按年呈现轻微减少趋势。图６　澳门２０１１～２０１５年各季度举办的各类型会议的与会人次图７显示了澳门２０１１～２０１５年各季度举办的各主题会展的与会／入场人次。我们可以得到以下结论：（１）澳门地区目前参加人数最多的会展活动主题是商业、贸易及管理，与会／入场人次按年呈明显增长趋势；（２）第二为资讯及其他科技，与会／入场人次与往年基本持平；（３）第三为文化及艺术，与会／入场人次按年呈明显增长趋势；（４）第四为旅游，与会／入场人次按年呈明显增长趋势；（５）第五为教育及培训，与会／入场人次按年呈增长趋势；（６）其他各主题会展活动，与会／入场人次与往年基本持平。（三）平均会期图８显示了澳门２０１１～２０１５年各季度举办会展的平均会期。总体来说，０２２

会展业：发展现状、问题与趋势图７　澳门２０１１～２０１５年各季度举办的各主题会展的与会／入场人次会展活动的平均会期稳定，在２５日左右。其中，会议的平均会期稳定，在２３日左右；展览会期的波动性按年减小，平均会期稳定在３～３５日。图８　澳门２０１１～２０１５年各季度举办会展的平均会期图９显示了澳门２０１１～２０１５年各季度举办的各种类型会议的平均会期。政府会议的平均会期为２１日；协会或组织会议的平均会期为１６日；公司１２２

澳门蓝皮书会议的平均会期为２３日；大型会议的平均会期为３０日；奖励会议旅游及其他的平均会期为２８日。各类型会议的平均会期的波动性相似。图９　澳门２０１１～２０１５年各季度举办的各类型会议的平均会期图１０显示了澳门２０１１～２０１５年各季度举办的各种主题会展的平均会期。总体来说，各种主题会展的平均会期均在２～３日，平均会期的波动性类似。图１０　澳门２０１１～２０１５年各季度举办的各主题会展的平均会期２２２

会展业：发展现状、问题与趋势（四）展览主办机构主要收入及支出表１显示了澳门２０１５年前三季度举办各种展览的主办机构的主要收入及支出。图１１显示了澳门特区政府举办的各种展览的收入与各项支出之间的关系。图１２显示了其他机构主办、举办的各种展览的收入与各项支出之间的关系。可以看出，２０１５年，由政府主办的展览支出大于收入，而由其他机构主办的展览支出与收入基本平衡，或略有盈余。表１　展览主办机构的主要收入及支出（２０１５年前三季度）项目２０１５年第一季度２０１５年第二季度２０１５年第三季度总数政府主办其他机构主办总数政府主办其他机构主办总数政府主办其他机构主办机构数目（个）———　２５　１　２４　２８　２　２６收入（澳门元）１４１５０１０６３１３０８７７８１０７１０６３７７０４４４４２６０１０４７４３２１３参展摊位租金７６８７９７８６７０９５０６８２９７８４９７０３２７０８５１０４７２６０３８政府或其他机构资助６３７８—６３７８２６９２０—２６９２０１７１００—１７１００支出（澳门元）３９５７３２６５７８１２９９５８６６３７２６５７８６００５９６５２９０１２６５３５２６３７宣传及公关９７３６６０３６３７００２２４１７６０３６１６３８１１７７９０３５５８１４２３２展场制作及场地布置８４６６５６３６２８２９１８１７２５６３６１２５３６１８２４５３１７５１５０７９住宿饮食６６８０５５３２１１４８１５４３９５５３２９９０７９１７２１５９８７５４７场地租金５５０８２０５５３４５３１１５９９２０５５９５４４９０５３１９０６７１４７　　说明：表１引用的数据与统计暨普查局所公布的数据一致，至于总支出与各分项之和不完全相等，与统计暨普查局的具体计算方法有关。资料来源：澳门特区政府统计暨普查局会议及展览２０１５年第一季度至第三季度统计数据，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／Ｓｔａｔｉｓｔｉｃａｓｐｘ？ＮｏｄｅＧｕｉｄ＝ｄ５ａ３ｄ８６７－ｂ０ｅｅ－４ｆｄ０－ａｂｃｃ－ｄｃａ４ｅｃｄ３１０ｆｅ。３２２

澳门蓝皮书图１１　政府举办的各种展览的收入与各项支出图１２　其他机构举办的各种展览的收入与各项支出（五）参展商收支结构表２显示了澳门２０１５年前三季度举办各种展览的参展商的主要收入及支出项目所占的比重。图１３显示了参展商的收入结构，而图１４显示了参展商的支出结构。可以看出，２０１５年，参展商的绝大部分收入来自商品销售，而支出项目主要是摊位租金。４２２

会展业：发展现状、问题与趋势表２　参展商收支结构（２０１５年前三季度）单位：％年份和季度２０１５年第一季度２０１５年第二季度２０１５年第三季度收入１０００１０００１０００　　商品销售９３０９６５９４３　　政府／其他机构资助６８３５５７　　其他０２００００支出１０００１０００１０００　　摊位租金６４７６１３６８５　　摊位布置２１２２１８１４２　　货物运输及其他１４１１６９１７３　　图１３　参展商的收入结构（２０１５年）图１４　参展商的支出结构（２０１５年）５２２

澳门蓝皮书（六）小结由以上的数据分析可看出，２０１５年，澳门的大型展览活动数量增加，带动参展人数的增加，其中，以商贸、文化艺术和旅游为主题的展览吸引的入场人次增长最为显著。就展览主办机构的收支而言，２０１５年前三季度展览主办机构收入及支出分别为１２２亿澳门元及１５２亿澳门元①，与２０１４年前三季度基本持平；就参展商的收支结构而言，商品销售占参展商收入的百分比增长１２３个百分点，增加到９４３％。二　澳门会展业的行业拉动作用会展业具有很强的产业关联性和较高的行业带动作用，成功的会展业能有力地促进和带动旅游、交通、运输、餐饮、酒店等相关行业的发展，从而对区域整体经济产生明显的推动作用，如增加经济收入、增加相关就业机会、大力促进当地产品和服务的销售和输出。由于目前关于澳门会展业的详细统计数据的缺乏，在本节，我们利用灰色关联法粗略地评估澳门会展业与其他相关产业的关联程度。灰色系统即信息不够充分的系统，其重要特征是系统的因素不确定或因素之间的关系不确定。对于两个系统之间的因素随时间或对象的变化而变化的关联性大小的量度，称为关联度。在系统发展过程中，若两个因素变化的趋势具有一致性，同步变化程度较高，即可谓二者关联程度较高；反之，则较低。在澳门会展业与相关产业的关联度研究中，本节以澳门２００４～２０１４年会展的与会／入场人次作为参考目标数列。本文利用澳门统计暨普查局现有６２２①澳门特区政府统计暨普查局会议及展览２０１５年第三季度统计数据，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／Ｓｔａｔｉｓｔｉｃａｓｐｘ？ＮｏｄｅＧｕｉｄ＝ｄ５ａ３ｄ８６７－ｂ０ｅｅ－４ｆｄ０－ａｂｃｃ－ｄｃａ４ｅｃｄ３１０ｆｅ。本文引用的数据与统计局所公布的数据一致，至于前三季度总和与各季度加和不完全相等，与统计暨普查局的具体计算方法有关。

会展业：发展现状、问题与趋势的统计资料，将会展产业链上相关行业的２００４～２０１４年如下数据选作比较数列：澳门酒店业的住客人数、旅游业的入境旅客总数、零售业销售总额、博彩业毛收入、通信业移动电话总数、交通业车辆用燃料总额。表３为各行业的原始数据。表３　各行业原始数据年份会展业酒店业旅游业零售业博彩业通信业交通业与会／入场人次（人次）住客人数（人次）入境旅客总数（人次）销售总额（百万澳门元）毛收入（百万澳门元）移动电话总数（部）车辆用燃料总额（百万澳门元）２００４　３３５０１３９５６１５４１６６７２５５６７５１８４３５１０９４３２４５０３７０２００５４３５３１４１２１０８８１８７１１１８７８７７９４７１３３７５３２７５８５０１２００６５７０８９４６８０８５４２１９９８１２２１０６５９５７５２１３６３６３４７５８８２００７３０１９７９５７３９７３４２７００３３７０１４１９５８３８４６８７９４３２３６７２２００８３６４３２０６５３７６６１２２９３３１８５１９３９１１０９８２６３９３２５９６８６９２００９５７２６８４６７１４４１３２１７５２７５１２２３５４１２０３８３０１０３７３８０６８１２０１０８０６１３５７７５３７０８２４９６５４１１２９８５２１８９５８７８１１２２２６１７８０２０１１１２６１８６８８６１２１２７２８００２２７９４３１５８２６９０５８０１３５３１９４１００４２０１２１５９８９８６９５４１３９７２８０８２２９２５３５１７３０５２３５０１６１３４５７１１９０２０１３２０１７６９９１０６７０５９９２９３２４８２２６６７９９３６１８６６０１７２２２４５１２０３２０１４２５８５９１４１０７１２９９９３１５２５６３２６７９０７３５２７１４０１８５６４５３１２５１　　接下来，对原始参考数列与比较数列进行无量纲化处理。表４为无量纲化处理后的各行业数据。表４　无量纲化处理后的各行业数据年份会展业酒店业旅游业零售业博彩业通信业交通业２００４００４０５５０６８０２４０２５０４００４５２００５００５０５７０７６０２８０２７０４９０６１２００６００７０６５０８９０３４０３３０５８０７１２００７０３４０８０１１００４５０４８０７３０８１２００８０４２０９１０９３０６２０６２０８５１０５２００９０６５０９３０８８０７１０６８０９５０８２２０１００９２１０８１０１０９５１０７１０３０９４２０１１１４４１２０１１４１３８１５３１２４１２１２０１２１８２１３３１１４１７１１７３１４７１４４２０１３２３０１４９１１９２１４２０５１５７１４５２０１４２９５１４９１２８２１７２００１７０１５１　　７２２

澳门蓝皮书之后，再求参考数列Ｘ０与各比较数列Ｘｉ之间的差的绝对值，即Δｘｉ（ｋ）＝Ｘ０ｋ()－Ｘｉｋ()，ｋ表示不同年份，ｉ表示不同行业。先从差列中找出最小值和最大值，再分别找出二级最小值和二级最大值（表５）。表５　各行业与会展业数据的差值年份酒店业旅游业零售业博彩业通信业交通业２００４０５１０６４０２００２１０３６０４１２００５０５２０７１０２３０２２０４４０５６２００６０５９０８３０２８０２６０５２０６４２００７０４５０７５０１１０１３０３８０４７２００８０４９０５２０２００２１０４４０６３２００９０２８０２３００６００３０３００１７２０１００１６００９００３０１６０１１００２２０１１０２４０３０００６００９０２００２３２０１２０５００６８０１１００９０３５０３９２０１３０８２１１１０１７０２５０７３０８５２０１４１４６１６７０７８０９５１２５１４４ｍｉｎｍｉｎΔｘｉ（ｋ）＝００２ｍａｘｍａｘΔｘｉ（ｋ）＝１６７　　接下来，数列与比较数列的灰色关联系数ξ可由下列公式算出（表６）：ξｉ＝ｍｉｎｉｍｉｎｋＸ（０）′（ｋ）－Ｘ（ｉ）′（ｋ）＋θｍａｘｉｍａｘｋＸ（０）′（ｋ）－Ｘ（ｉ）′（ｋ）Ｘ（０）′（ｋ）－Ｘ（ｉ）′（ｋ）＋θｍａｘｉｍａｘｋＸ（０）′（ｋ）－Ｘ（ｉ）′（ｋ），θ为分辨系数，本文中分辨系数θ取通常使用的０５。表６　各行业与会展业数据在各年份的关联系数ξ年份酒店业旅游业零售业博彩业通信业交通业２００４０６３０５８０８２０８２０７２０６９２００５０６３０５５０８００８１０６７０６１２００６０６００５１０７７０７８０６３０５８２００７０６６０５４０９１０８９０７００６６２００８０６４０６３０８２０８２０６７０５８２００９０７７０８００９５０９９０７６０８５８２２

会展业：发展现状、问题与趋势续表年份酒店业旅游业零售业博彩业通信业交通业２０１００８６０９２０９８０８６０９１１００２０１１０７９０７５０９６０９３０８２０８１２０１２０６４０５６０９００９２０７２０７０２０１３０５２０４４０８５０７９０５５０５１２０１４０３７０３４０５３０４８０４１０３８　　最后得到会展业与各相关行业的历年产业关联度平均值，如表７所示。表７　各行业与会展业的关联度行　业关联度排序酒店业０６５５旅游业０６０６零售业０８５１博彩业０８３２通信业０６９３交通业０６７４　　从以上关联度的计算结果可以看出，澳门会展业与各相关行业的关联度大小依次为：零售业—博彩业—通信业—交通业—酒店业—旅游业。按照灰色关联分析原理，关联度大的数列与参考数列的关系最为密切，关联度小的数列与参考数列的关系则较远。因此，在我们所考察的六个行业中，会展业对零售业和博彩业的拉动最为明显，其次为通信业和交通业。三　澳门会展业的挑战与机遇历经十多年的粗放式快速增长模式，各类良莠不齐的活动经过时间的筛选，澳门的会展业开始进入精细运作的发展阶段。未来，澳门举办会展的数量增长将逐渐趋缓，政府的支持政策、会展主办者和承办者，以及会展的参９２２

澳门蓝皮书与者将更加关注会展的专业水平及其所产生的经济效益。２０１６年，澳门会展业将呈现以下发展趋势。1进一步精细定位澳门特区行政长官崔世安先生在２０１６年的施政报告中指出，特区政府在政策支持层面将对会展业实行“会议为先，精准扶持”的施政方针。澳门社会将进一步利用自身国际化、多元文化的背景，重点发展中小规模、中高层次、国际化的专业展览，与邻近的会展城市进行差异化定位，推动互补发展及错位发展。2与旅游、文化、休闲、娱乐元素进一步结合国际上会展业较发达的城市大致可归纳为三种：一是自身为商业中心，如上海、法兰克福；二是以生产基地为支持，如底特律、东莞；三是与旅游休闲产业相结合，如拉斯维加斯、奥兰多。显而易见，澳门是第三类会展城市，要增强澳门作为会展目的地的吸引力，就要在会展活动的组织中充分融合澳门独特的旅游、文化、休闲、娱乐元素，设计具有澳门特色，融合古老与现代、传统与国际，符合会展吸引来的高增值旅客的需求的商务会展旅游活动与产品。从图７的数据可看出，２０１５年，参加澳门以文化及艺术、旅游为主题的会展活动的人次增长显著，说明澳门的文化和旅游元素具有相当大的吸引力。而表７中的关联性分析结果显示，目前澳门会展业对旅游业的拉动作用最弱。过往的实证研究结果表明，会展的参加者多是具有高消费能力的高增值游客，如果会展组织者能将本地的旅游、文化、休闲、娱乐元素有机地融合到会展前、会展中和会展后的宣传和活动设计中，将能更有效地发挥会展业的产业带动作用。3会展人才培养与会展教育产业的结合长久以来，澳门的经济发展一直受制于人力资源的短缺，会展业也无法独善其身。显然，有长远规划的人才培养是行业可持续发展的关键。过去的经验表明，一个地区的行业发展和专业教育有着相互促进的作用。以瑞士为例，瑞士是酒店管理专业的发源地，有逾百年的历史传统，其０３２

会展业：发展现状、问题与趋势酒店管理教育质量以及学生就业情况都处于世界领先水平。全球排名前十位的酒店管理专业的大学有七所在瑞士。瑞士的酒店管理毕业证书受到行业内人士的广泛认可。而位于美国拉斯维加斯市的内华达州州立大学的旅游会展管理系则提供全美最完善的会展管理学士和硕士课程，在美国会展教育前驱者———帕蒂·肖克博士的领导下，每年都为拉斯维加斯会展业提供行业发展所需的专业人才。无论是酒店管理还是会展管理，都是对实践性要求非常强的专业，几乎每一所瑞士酒店管理学校的前身都是瑞士的星级酒店，瑞士的酒店管理学校提供学生带薪实习的机会，让学生在实际的工作环境中更好地体会酒店的运作和管理精髓。内华达州州立大学旅游会展管理系通过邀请会展业界专业人士与学生面对面交流、让学生实际参与会展的组织活动来提高学生的实践能力。澳门在过往的几年中，积极培育会展人才。至２０１５年底，澳门共有注册会展经理（ＣｅｒｔｉｆｉｅｄｉｎＥｘｈｉｂｉｔｉｏｎＭａｎａｇｅｍｅｎｔＣＨＩＮＡ）２０９名，是全国注册会展经理最多的城市，结合澳门充足的会展活动的实践机会，可将人才培养与教育产业的发展有机地结合起来。未来澳门不仅可以向本地的会展业输送专业人才，还可以为同样缺乏会展人才的内地提供系统的会展管理教育和实践机会。4科技与创意的运用澳门的空间和自然资源有限，要在有限的空间里打造令人印象深刻、充满惊喜的会展目的地，创意与科技的运用必不可少。光影大三巴、动态版清明上河图、上海世博会沙特馆的ＩＭＡＸ三维影院均通过科技和创意的结合，给观众留下了难以磨灭的印象。这些经验说明，要给参与者带来难忘的回忆，未必需要最顶尖的科技，在巧妙的创意与构思之下，运用一些成熟的光电、多媒体、互联网技术，亦能创造充满惊喜的会展体验。5内外交通网络的进一步完善会展业涉及大量的人流与物流的汇集，交通网络的完善对会展业的发展１３２

澳门蓝皮书至关重要。２０１３年中国－葡语国家经贸合作论坛（澳门）第四届部长级会议后，中国与七个葡语国家代表签署了《２０１４～２０１６年经贸合作行动纲领》，明确地提出推动在澳门举办面向葡语国家市场的专业化展会。虽然澳门目前有多条连接内地、东南亚和台湾地区的航线，但缺乏连接其他地区的国际航线，澳门和葡萄牙之间的航线如能恢复，将有助于澳门成为联系中国与葡语国家的桥梁和纽带。除此之外，近年来，澳门区内交通拥挤的问题严重，政府应限制私人车辆的增加、促进公交系统的优化和加快轨道交通的建设，以改善澳门的区内交通。6提升会展的组织能力和服务水平，培育会展品牌忠诚度澳门特区政府统计暨普查局２０１５年前三季度会议及展览统计资料显示，２０１５年第三季度，参展商对于展览的接待服务、场地管理、服务水平、组织安排的评价水平下降得最多。目前澳门的会展硬件设施已达到国际先进水平，然而会展业的立身之本是服务，没有一流的服务就没有会展业的繁荣。进一步提升会展的组织能力和服务水平是澳门会展业发展的当务之急。政府若能大胆引入国际会展企业和会展专才，必能带动地区会展服务专业水平的提升。7发展经济与关注民生统一建立游客友好城市，除了要具备舒适豪华的酒店、齐全的娱乐设施和先进的会展中心外，优质的社区文化和友善的高素质居民也必不可少。笔者从自身的经历中深深感受到友善和乐于助人的当地居民给旅行者带来的美好感受。这是虽居其后但远不失其重要性的一点，澳门要以香港的经验为戒，在发展经济的同时，关注社会民生，发展民生经济，缩小贫富差距，解决社会不公问题，为年轻人创造上升空间。为本地居民打造一座宜居之城，才能汇集四方来客。四　结语澳门从博彩城市转型为旅游休闲城市，是一场华丽优美的转身，经济结２３２

会展业：发展现状、问题与趋势构适度多元化在其中的重要性不言而喻。在精彩的开场之后，中场仍然需要保持对发展节奏的精准控制。２０１６年，特区政府将进行《澳门会展业发展蓝图》的研究，为会展业未来的发展制定规划、确立方向。同时，路氹城将继续有大型酒店开业，会展设施、场地及酒店房间的数目将进一步增加。２０１６，澳门会展业，我们将拭目以待。３３２

澳门蓝皮书１５澳门文化产业基金：运行现状与未来发展　徐秀菊　向勇　林广志摘　要：　澳门文化产业基金自成立以来，运用政府资源扶持文化产业，资助澳门文化产业项目发展。经过一年多的运行，该基金在人员组建、制度建设、业界联系、资金管理以及项目申报和评审等方面已初步形成了有效的管理机制，平稳启动了文化产业项目的评审和资助工作，资助和支持了一批较为优秀的项目，推动了文化产业的发展。从内部建设与评审资助两项核心工作对基金现状进行总结，可梳理出基金运行的基本特征；同时，本文就存在的问题进行简要分析，据此对基金未来的工作提出若干建议。关键词：　澳门　文化产业　基金　经济适度多元文化产业具有独特的产业特征，即以各种不同领域创意个体的跨界生产结合能力，配以大型企业的参与和市场的迅速扩张，创造巨大的产业价值。为了配合经济适度多元的施政方向，澳门特区政府根据文化产业融合性好、４３２徐秀菊，澳门理工学院艺术学校校长，教授，研究方向为艺术创作与管理、文化产业管理；向勇，北京大学文化产业研究院副院长，教授，研究方向为创业管理、艺术经济与文化产业；林广志，澳门大学澳门研究中心访问学者兼学术总监，研究方向为澳门历史文化、澳门经济史、文化产业管理。∗∗

澳门文化产业基金：运行现状与未来发展辐射效应强的特性，为驱动产业结构升级转型注入新的活力，避免经济结构过度依赖旅游博彩业，为社会创造更多元化的产业和就业选择，拟将文化产业发展成为澳门未来的新兴行业之一。２０１３年１０月２８日，特区政府在《澳门特别行政区政府公报》第４４期第１组颁布第２６／２０１３号行政法规；翌日，政府据此设立文化产业基金（下称“文产基金”），其启动资金为２亿元（澳门元，下同）。第２６／２０１３号行政法规赋予文产基金运用政府资源扶持文化产业的职权，希望基金扶持能够创造经济效益的文化产业，以推动经济适度多元发展。自成立以来，文产基金依据相关法律，适时建立和完善各项规章制度，推进项目申请、评审及资助工作的展开。２０１４年４月２８日，《澳门特别行政区政府公报》刊登由行政长官核准的《文化产业基金资助批给规章》，该规章翌日生效。文产基金的资助以“企业投资为主，基金扶持为辅”为基本原则，同时，将资助范围细化为创意设计、文化展演、艺术收藏及数码媒体四个领域。从６月６日到９月１８日，文产基金首次接受资助申请，共收到有效项目３２１个，８６个项目通过评审，最后实际资助的有６２个项目，共批出８９００万元的资助金额。这些项目预计投资额约４６亿元，将创造４１３个就业职位。一　文化产业基金的运行现状根据《澳门文化产业发展政策框架》，文产基金运用政府资源扶持能创造经济活动的文化产业，以促进文化产业的发展与壮大，为澳门经济适度多元发展寻找可行路径。总体来看，社会各界普遍认可文产基金于资金方面的支持，同时也在除资金之外的辅助工作等方面提出了更高的要求。为增加透明度，文产基金亦会适时公布各受资助平台和企业的情况，接受相关机构和社会的监督。以下叙述文产基金自成立以来的基本状况。（一）内部建设文化产业基金为具有行政及财政自治权并拥有本身财产的公法人，接受５３２

澳门蓝皮书社会文化司司长的监督，下设信托委员会、行政委员会、监事会、项目评审委员会以及辅助部门———项目资助部、综合支援部。信托委员会由１１名成员组成，主席由社会文化司司长担任，其他成员从文化、产业、创新、金融领域具有卓越成就、崇高声望和能力较高的特区居民中遴选委任；行政委员会由３名成员组成，分别从具有声望且有能力实现基金宗旨的居民中委任；监事会由３名成员组成，主席及其中一名成员从有能力执行监事会职务、具声望的特区居民中选任，另一名成员为财政局代表。文产基金行政委员会积极招聘各类专业人员。目前，其工作人员普遍受过高等教育，拥有学士学位者占８２％，拥有硕士及以上学位者占２４％。工作人员多数具有与工作相关的教育背景和工作经验。工商和行政类专业人数最多，分别占学士专业的５１７％、硕士专业的６２５％、博士专业的５０％。此外，还有文化、法律、社会、科技、葡语专业背景的人员。值得一提的是，２０１５年，政府拣选两位具有博士学位的资深行政、文化界人士充实基金行政委员会，加强了基金日常运行的管理力度。总体而言，文产基金人员精炼、学历较高、专业背景好、工作热情高，且相对年轻、充满活力，与文化产业的行业特征相符，基本可以满足基金在项目资助、相关程序及业界发展方面的需要。依据澳门特区第２６／２０１３号行政法规及其他适用法例，文产基金自设立起，逐步建立和完善了各项内部运作制度。1资助批给制度２０１４年４月，行政长官依法核准《文化产业基金资助批给规章》，文产基金制定了完善且细致的资助审批系列文件，据此对申请卷宗进行初步分析，以核对有关卷宗是否符合基金的宗旨及资助批给的各项要求。因应申请资助项目的复杂性及重要性，文产基金可对该项目进行实地考察或要求申请企业进行评审答辩。完成初步分析后，申请卷宗将送交项目评审委员会进行评审。评审委员根据评审标准逐项评审后，将评审意见书交予信托委员会。信托委员会根据评审委员会的建议决定是否批给资金。资助项目采取分段支付方式，如装修费用、购置设备费用、签订公证文件的手续费用等资助款项６３２

澳门文化产业基金：运行现状与未来发展在首年全额发放，租金、其他开支的资助款项将按比例逐年发放，利息补贴的资助项目自签订协议书后每半年发放或双方协商发放，免息贷款的资助款项自签立协议书后实时发放或双方协商发放。2监察机制为善用公帑，文产基金对资助项目建立监察机制以确保资助款项用得其所。受惠企业须为获资助项目开设专用账户，并遵守协议书内所订定的条款，包括按协议书内所订明的期限按要求分阶段提交书面报告，汇报项目的实施情况及财务的执行状况，相关报告获得通过后方可获发资助款项。除审核企业提交的报告外，文产基金或受其委托的中介机构亦会抽样或对特殊个案进行实地调查或审计，以评估项目的推行进度和查核企业是否按规范妥善使用资助款项。文产基金规定，项目资助金额超过５００万元的，项目进度执行报告须六个月提交一次；而资助额低于５００万元的，则一年提交一次。3退出机制文产基金建立了资助之退出机制。如企业不遵守协议书的规定，文产基金可取消资助批给，并要求企业自接获通知起３０天内返还已获发放的资助款项。如受惠企业未于规定期限内返还款项，且又未有以书面形式提供充分的理据，财政局税务执行处将进行强制征收。倘若免息贷款的受惠企业不偿还债务，文产基金可依法透过司法程序要求其履行债务。（二）项目评审与资助根据第２６／２０１３号行政法规，文产基金具有明确的扶持方向、资助方式、资助原则和资助对象。在此基础上，文产基金确定了申请及资助审批、信息发布及结果公示等项目申请及资助的相关流程、指引与方式，并通过社会传播媒介如网页、ＡＰＰＳ、《澳门日报》等媒体及时发布相关信息。文产基金全年接受申请，企业可通过其官网预约申请。２０１４年６月６日到９月１８日，文产基金首次接受资助申请。业界根据文产基金印制的《资助申请指引》进行申请。其间共收到申请项目３５８个，其中有３０个项目未能递交符合规范的文件，另有７个项目取消申请，有效７３２

澳门蓝皮书申请项目为３２１个。在相关领域方面，创意设计、文化展演、艺术收藏、数码媒体和其他领域所占的比例分别为３３９６％、２１８１％、６２３％、３３０２％及４９８％，明显以创意设计、数码媒体和文化展演为主（表１）。在３２１个项目中，申请项目补贴的有３０８个，申请免息贷款的有１３个。从企业经营的年数来看，有４４个项目申请者经营的年限超过九年，占１３７１％；也有不少刚刚成立的企业参与申请，有７８个项目申请企业成立时间不足一年。经过评审及综合各方面的意见，２０１４年顺利通过评审的项目有８６个，合格率为２６７９％。从领域分布来看，创意设计和其他领域的通过率较高，分别为３２１１％及３７５０％，而“艺术收藏”和“数码媒体”的通过率较低，分别为２０００％及２１７０％。表１　项目领域分布情况领域分类有效项目通过项目数目（个）占比（％）数目（个）占比（％）通过率（％）创意设计１０９３３９６３５４０７０３２１１文化展演７０２１８１１８２０９３２５７１艺术收藏２０６２３４４６５２０００数码媒体１０６３３０２２３２６７４２１７０其他１６４９８６６９８３７５０总　数３２１１００８６１００２６７９　　资料来源：澳门文化产业基金。２０１５年，申请的有效项目４２个，其中１个取消申请；通过的项目１０个，通过率为２４３９％，与上一年度相差不大，最后实际资助的有８个项目，批出约２３００万元的资助金额。这些项目预计投资额约１２亿元，将创造６３个就业职位。大致来看，２０１５年的项目申请似有递减趋势。文产基金组建了由七位专家组成的评审委员会，其成员有政府文化局从事文化产业管理的官员，立法会具有商业经验的议员，银行、设计界的资深专家，以及从事文化产业相关领域教学和研究的学者。从地域来看，评委来自澳门、内地及台湾。这样的组合，既符合澳门的实际，也可将内地、台湾８３２

澳门文化产业基金：运行现状与未来发展的经验带到澳门。从界别、地域、专业及经验等背景来看，现任评委对文化产业及其市场运作有足够的了解和经验，具有代表性、专业性及国际视野，可以满足项目评审的需求，也可以针对申请项目的问题提出指导性意见。自２０１４年１０月起，评审委员会根据基金设定的标准，从创新性、企业情况、项目可操作性及预期效益四个方面共十个评审标准来对申请项目进行评审（表２）。从评审结果分析可见，目前澳门的文化产业发展仍处于起步阶段，部分企业已具有一定的文化创意和技术，也通过自身努力建立了自有品牌，同时注重对文化产业的推动及社会效益，但大多数企业仍未能对项目预算做出合理规划；同时，部分未通过的项目并没有从文化产业的角度思考，缺乏对项目预期的经济效益的估算，因此未能顺利通过评审。表２　３２１个项目的整体评审结果（平均分数）评审指标通过项目未通过项目１项目的原创性６４４１５０８６２企业情况２１申请企业的管理水平及项目执行团队的技术能力６５３２５２４４２２倘属免息贷款，申请企业的偿还能力４５１２３７６４３项目的可操作性３１项目预算的合理性５５５８３９５０３２项目的市场需求程度、与同类产品或服务的竞争优势５８８８４１９２３３项目研发、生产策略和市场营销策略的合理性５９２７４２７２３４项目目标的合理性与实现的可能性５９４２４２５８４预期效益４１项目预期的经济效益５６０４３８６３４２项目对发展文化产业的推动作用或社会效益６５１２５０８８４３项目对塑造文化产业品牌形象的作用６５６４５０７６５平均分数６０９８４５５８　　资料来源：澳门文化产业基金。（三）资助项目结构1服务平台建设在２０１４年的资助项目中，文创基金重点支持了一批由业界较具实力的９３２

澳门蓝皮书企业所建立的专业性服务平台，作为落实相关政策的辅助机构，目标是通过强带弱、点带面的作用，协助特区政府推动文化产业的发展。其中，创意设计领域五个，文化展演领域一个，数码媒体领域一个，文产企业服务平台一个。服务平台通过聚合与配对、市场的开拓与推广，可以使同一领域的文产业者聚集发展，具有同类聚合和宣传效应；通过注入公共资源，由入驻企业共享，更具资源效益，入驻企业除了自有空间，可共享平台的公共设施，如展厅、会议室、接待服务、配套服务等。文产基金要求受资助的服务平台提供低于市场价的服务收费，使入驻企业得益，降低文产业者的创业门槛；而在有针对性的服务和宣传方面，也要加大对入驻文产企业的宣传力度。因此，在地小人多，租金大涨，且业界多为小微企业的背景下，建立和扶持文化产业服务平台具有特别的价值和重要的意义。2一般商业项目２０１４年资助的５４个一般文产项目分布于各大领域及行业。企业的平均经营年数为５７９年，大部分企业具有一定的运营经验，同时也有个别项目来自刚开始创业的企业，其经营年数少于１年。从领域分布来看，创意设计领域有２３个项目，以商业及品牌设计、时装设计、平面设计为主；文化展演领域有８个项目，包括音乐演奏、表演艺术幕后服务等；艺术收藏领域有２个项目，包括艺术品代理及艺术品拍卖；数码媒体领域有１８个项目，以软件及游戏、电视、动漫、电影为主。文产基金特别鼓励投入相当资源、经营多年且具有一定市场影响力的文产企业做大做强，推动具有竞争力和影响力的文产企业的创建与发展。在业界项目申请过程中，文化产业基金密切留意和专项辅导具有潜力的项目。在２０１６年１月２７日文产基金举行的新春媒体茶聚上，文产基金表示，２０１５年申请项目中，有一部分是２０１４年申请企业提交而未获通过的项目，经过调整后在２０１５年顺利通过；还有一部分是某些企业已经有获批项目，但是在有了更大项目或升级后再次申请的项目。整体而言，首次资助的商业项目均具有一定的经营基础，在未来的规划中也注重建立自有品牌。其中，不少项目利用区域合作机遇，积极拓展外地市场，具有一定的发展潜０４２

澳门文化产业基金：运行现状与未来发展力；也有一些传统老店，积极利用文化创意提升竞争力。随着这些受资助项目业务的开展，澳门的文化产业将进入一个新的发展阶段。二　文化产业基金运行的基本特征及若干问题从基金运行、项目申请、文产业界以及社会观感来看，文产基金的运作以及文产界的现状具有以下特征。第一，文产基金成立后，从申报情况来看，相关企业申报的热情比较高，业界以各种方式咨询基金相关资讯。截至２０１５年９月２１日，文产基金网站浏览量达到２８４４５次，下载中葡文申请表格约１２００张。仅在２０１４年６～９月便收到３５８个申请项目。可以看出，特区政府设立文产基金，给业界带来了一股春风，引起了广泛注意和积极参与。第二，申请项目反映了澳门文化产业的基本状况，可以说，这是文产基金成立以来的主要收获之一。仅从申请企业成员的从业经验来看，评审通过的８６个项目中，７３１６％的团队成员具有文化工作相关经验，５６５５％的团队成员具有相关商业经验；未通过的２３５个项目中，６２３５％的团队成员具有文化产业相关经验，而４５４５％的团队成员具有相关商业经验。申请企业成员普遍具有较高的受教育水平。其中，５９７％的团队成员完成大学教育，１９６８％接受过研究生或以上教育，而接受过专科及以上教育的达到申请企业成员的九成以上（表３）。这说明，文产业界人士总体上具备较好的文化专业素养。表３　申请企业的团队成员学历一览项目类型卷宗数目小学或以下（％）中学（％）专科（％）大学（％）研究生或以上（％）申请项目３２１０１９６７５１３６９５９７０１９６８通过项目８６０３７７６９１２４５６５２０１４２９未通过项目２３５０１３６４２１４１２５７７７２１５７　　资料来源：澳门文化产业基金。１４２

澳门蓝皮书从产业结构领域来看，目前澳门文化产业以创意设计为主。申请者中，既有不少长期从事文化产业的企业，也有不少刚刚设立的新兴企业，确有一股文产界群起迸发的趋势。当然，有不少申请者及其项目介乎文化产业和文化事业之间，包括音乐、艺术、文化推广等，说明业界对文化产业定义的认识还有待进一步提升。此外，由于申请企业缺乏往年经营的具体数据，这给文产基金对该企业经营业绩的判断以及政府对该行业数据的统计带来了较大的困难。第三，文产基金的设立，点燃了澳门年轻人对于文化产业的热情。在３２１个项目中，有７８个项目（占２４３％）的申请者是成立时间不足一年的企业。这些企业刚刚起步，所申请的项目免不了有些稚嫩，但这些年轻人的热情高涨，是未来澳门文产发展的重要基础和主要力量。可以预见，随着文产基金资助力度的加大以及行业的发展，越来越多的本土青年将投身于文化产业。虽然文产基金的成立与运作推动了澳门文化产业的发展，但由于运作时间短，而且文化产业基础薄弱，长期形成的“等、靠、要”的心态以及发展文化产业所面临的诸多不确定因素，文产基金的运行机制、项目评审等有待进一步完善。例如，项目征集问题。现时文产基金资助项目的征集模式是面向社会公开征集。单一的征集模式可能使文产基金只能被动履行其职能，无法主动培育有发展潜力的文产项目。丰富项目征集方式，可以使企业主动申请与基金自主扶持相结合，能更好地发挥基金对澳门文化产业发展的引导作用与支持作用。如透过资助平台的孵化和各类产业活动，发现和扶持具有发展潜力的优质项目；注资于实力雄厚的生产服务企业，弥补文化产业链的薄弱环节；增加与高等院校等各类文化产业人才培养机构的合作，支持澳门年轻人在文化产业领域创业发展，解决从业人才匮乏、产业氛围不足等问题。又如，评审标准与方式。第一，评审工作如何进一步透明、公开。评审环节公开透明是业界最为关注的问题，目前虽有完善的评审机制，但评审工作细节、进度等公布不充分依旧引起各方疑虑。评审进度不公开给申请企业２４２

澳门文化产业基金：运行现状与未来发展造成困扰。企业递交申请文件后直至项目审批结束，方知评审结果。由于审批时间长，又缺乏审批进度公示，企业难以决定商业项目的开展时间与前期规模；基金公布申请结果后，企业只能得知申请结果与得分，无法获知具体评审意见，企业无法做出有针对性的改善和优化。第二，不同类型的项目在评审标准上是否需要区别对待？目前文产基金对所有申请项目以统一的标准评分，这使基金资源容易向经营时间长、实力雄厚、经验丰富的成熟企业倾斜。但是澳门文产处于起步阶段，众多创业阶段的小微企业由于缺少经验与融资渠道，更加需要政府财政扶持，而统一评审标准显然不利于这类新兴项目和企业的发展。而且，文化企业多以轻资产方式运作，往往拥有知识产权而缺少可抵押的固定资产，相对难以获得银行贷款，因此能够获得文产基金的扶持便成为其“落地”发展的最佳选择。第三，缺乏第三方机构参与评审。文产基金所设四大领域（创意设计、文化展演、艺术收藏、数码媒体）包含行业种类繁多，现有评审委员虽有丰富且广泛的专业认知，但难免在个别领域经验不足。如服装设计行业，现任评审委员当中并无具相关行业背景者，对项目进行评审时难以判定项目的专业指针，不能从服装设计行业的角度考虑项目是否有发展潜力。现时文产基金虽有引入第三方机构专业意见的制度，但缺乏执行细则，如在什么情况下引入第三方机构评审、怎样选择第三方机构等细节问题都没有明文规定。文产基金可补充此一机制，适时聘请第三方机构参与对申请项目的评估。此外，博彩业对文化产业的带动效果有待加强。赌场客源是澳门市场最重要的消费群体，也是大部分文产企业的目标消费群。现阶段澳门文化产业与博彩业联动不足，作为支柱产业的博彩业对文化产业的带动效果不明显。文产企业无法进驻赌场及周边游客最为密集的区域，难以分享此庞大客源。作为世界著名的赌城，博彩业与澳门经济不可分割，文化产业的发展不可能避开博彩业，如何借助博彩业带动文产发展，也是值得探索的课题。另外，大型文产企业参与不足。目前在基金申请中，没有大型文产企业提出项目申请，通过评审的项目多数属于中小型企业。在资助的八个平台项目中，有五个平台项目的申请企业经营年数不足三年。缺乏经验、资本和市场认可，加３４２

澳门蓝皮书之缺乏大型企业参与，不能形成产业领头作用，没有行业标杆，难以形成产业集聚效应。三　关于文化产业基金未来工作的若干建议文产基金自成立以来，透过自身的宣传平台，宣传和推广基金的宗旨与服务，与社会各界形成良好的互动关系，以期达到增加工作的透明度、加强和业界对话的目的。２０１５年４月８日，基金行政委员会主席梁庆庭在高等教育辅助办公室举办的“大专学生网上对话系列活动”上，与澳门大专学生在网上进行互动交流，介绍文化产业的现况以及未来发展前景；５月２３日，文产基金举办首场面向大众的“文化产业基金资助申请讲解会”；６月１７日，文产基金公布第一批获批的申请项目情况；７月９日，梁庆庭主席应邀到深圳会展中心出席第十五届中国（深圳）国际品牌服装服饰交易会开幕式及“澳门馆”启动仪式，他在接受媒体访问时表示，澳门已具备一批有发展潜力的本土原创时装品牌，期望澳门服装品牌孵化中心与深圳市服装行业协会加强合作，拓展澳深两地商机，推动两地服装行业发展；７月１６日、２５日，文产基金举行文化展演和时装界别的交流会，邀请受资助企业透过媒体向公众介绍其项目；９月１３日，文产基金邀请部分评审委员就项目审批的相关事项和业界进行交流；１１月５日，文产基金举办茶话会，介绍２０１４～２０１５年度资助情况、宣传工作以及未来工作方向；１１月８日，文产基金举行交流活动，邀请两位评委，即立法会议员兼青年企业家施家伦、大西洋银行执行董事简焯坤与业界分享文产领域里的实战经验。通过多次交流沟通和社会宣传活动，文产基金受到社会各界的普遍关注。坊间普遍认可文产基金对澳门文化产业发展的积极作用，认为其弥补了政府对文化产业财政补助的空缺，为完善产业链提供了有力支持。但是，因文产基金涉及公帑使用，公众对其工作的公开性、透明性和专业性有了更高的要求，特别是基金资助的公平性，成为社会关注的焦点。从业界方面来看，直接受惠的企业对基金的作用持正面态度。业界认为，文产基金于资金４４２

澳门文化产业基金：运行现状与未来发展方面的支持是非常及时有效的，当然业界也在除资金外的辅助工作等方面提出了一些新的、更高的要求。所有申请项目印证了澳门文化产业“弱、小、散”的状况。可以说，澳门文化产业刚刚起步，经营做得好、品牌影响大、财务状况好、市场开阔的企业仍为少数。大量申请项目的市场目标以澳门本土为主，有对外拓展意愿的项目比较少，以内地、香港甚至世界为目标市场，以及在大中华地区有影响的、有市场竞争力的项目更是凤毛麟角。这也说明，澳门文化产业的发展道路将是漫长而艰难的。对于未来的发展，文产基金计划于２０１６年推出文化产业奖励制度，并结合首两年申请资助数据进行分析，透过官、产、学合作，拟制定和实施２０１６～２０１８年的发展计划和行动纲领。文产基金未来将重点监察、跟进已批准项目的运作，同时协助已开展的项目加快运作，取得成效。据了解，文产基金未来的工作包括加强对文化产业基金的宣传，透过媒体、讲座、小区活动等，提高市民对文化产业的认识及参与度，通过网上平台等媒体，为文化产业提供有效的传播途径。另外，为促进产业之间的交流，文产基金拟构建更加完善的市场信息互通平台及国际交流网络，搜集资助项目的反馈信息，了解业界对基金的服务需求，为业界提供经验交流及分享平台，协助业界的品牌推广，等等。笔者根据参与文产基金相关工作的情况以及社会各界对基金工作的要求，对文产基金未来的工作提出以下几点建议。1优化基金的运作模式，拓宽项目和人才来源的渠道除了面向公众征集项目方案外，应加强与高等院校和科研机构的合作，寻找已有或等待孵化的创业团队和文产项目。或定期举办青年创意创业大赛，以吸引年轻人的关注和参与，甄选项目的同时还可选拔人才。针对创业大赛的优秀项目，不仅应提供资金支持，而且可以为其寻找合作平台，孵化其项目，亦可让评审委员进行指导，让专家“走进”创业群体。增强项目评审的透明度、公平性。除评审委员会外，适时引入第三方机构参与评审。对于初步入选资助计划的项目，根据具体情况可组织进行公开路演，接受公众及媒体的质询和监督。基金应每一年度公布结项项目的情５４２

澳门蓝皮书况，并将成果以出版物或展览的形式发布。建立政府部门之间的协调机制。基金应与其他政府部门和机构如经济局、文化局、贸促局和其他各类基金建立定期的协调机制和洽商机制。如共享资助信息以便整合数据，避免重复资助；统筹各机构的资助目标和方向，避免单个领域受到过度资助或缺乏资助；整合机构之间的资源，在共同的资助目标和方向下，可携手资助个别具有相关特性的重点项目。建立奖励机制。为鼓励获得资助的优秀企业或项目，可以建立奖励机制。每两年可从基金的资金中提取一定比例用于奖励有突出贡献或成绩的文化企业、创意机构、先进个人。奖励机制可包括精神激励、荣誉激励、物质奖励。鉴于奖励制度属于对已获得资助的企业、机构或个人的二次补助，其评审过程、结果必须公开、公平、公正。2优化基金的资助方式和结构在基金发展初期，如前五年，以无偿资助为主，以此推动产业的快速发展；五年后，应以免息借贷为主，减少无偿补贴，提高企业本身的竞争能力和生产效率；往后，补贴慢慢递减，促进企业本身的生存和发展能力，形成良性的扶持环境。此外，除无偿资助（项目补贴及银行贷款贴息）和免息贷款等现有资助方式外，可以逐步采用多元方式资助项目，并选择若干方式进行试点，如保费补贴、绩效奖励、配套资助、政府购买服务，等等。3重点资助或扶持若干服务平台基金可根据具体情况，以适当的方式，重点资助或搭建以下三大专业服务平台。（１）初创企业孵化平台。企业孵化平台应引入专家团队、专业服务机构和跟投基金，为创业者提供共享服务空间、经营场地、政策指导、商务洽谈、技术鉴定、管理咨询、项目策划、审计与法务、人才培训等多类定制的创业服务。向社会广泛征集此类带有孵化功能的平台项目，充分整合各孵化平台的资源优势，并为其提供相应配套服务，形成全方位的孵化集群。（２）文产信息数据平台。应积累基金支持的项目以及采集基金支持范围外项目的数据和经验，建立系统的文产项目与人才数据库，为后续项目的６４２

澳门文化产业基金：运行现状与未来发展审核与评定提供数据支持，也为人才储备奠定基础。应鼓励团体和个人递交商业计划书，一方面收集统计范围之外的文产团体和个人资料，以丰富文产数据库，另一方面可将优秀的大众文产计划列入孵化对象，帮助其成立公司，将其创意转化为落地的项目。（３）文产交易服务平台。通过举办诸如“澳门国际文博会”，向海内外投资者和消费者推介澳门优秀文产项目，并将之推广至国际市场，提升澳门文化产业的影响和价值。文博会的举办，将弥补ＭＩＦ（澳门国际贸易投资展览会）对文化产业关注的不足。在此基础上，发挥引导基金职能，建立文化产业投融资平台，引进各类投资基金。设立众筹平台，为文产企业及项目提供融资支持，帮助基金执行投资基金的职能。建立文化产权交易所，打造中国离岸文交所。通过高效的信息发布平台和电子交易系统，提高文化产权交易效率，实现文化产权登记，促进文化产业之产值统计。4加强与业界的交流，提供中介服务文产基金在协调服务平台与业界中小微企业对接、交流、提供商业协助等服务工作方面做了不少工作，在首批资助中，基金着力扶持平台项目建设，意图为业界提供品牌孵化、产业信息、技术及合作交流等服务。但是，可能由于宣传不足，业界对各种平台知之甚少，无法充分利用平台的集聚、销售、推广作用，基金在协助各种平台与企业对接方面可进一步加强工作。另外，文产企业之间的交流活动较少，基本上靠基金不定期举办的座谈会、交流会进行交流。基金如何充当“中介人”的角色，带动和促进业界的交流活动，是一个值得思考的问题。基金还可适当开展或资助本土业界进行对外交流考察，参与国际文产博览、比赛等活动，以此借鉴其他国家与地区的发展经验，推动文化产业的国际交流与区域合作。本文有关数据由澳门文化产业基金提供。澳门大学、澳门理工学院苏鑫、刘善行、郑佩仪等同学参与了资料收集、初稿草拟及行政工作。特此说明并致以谢忱。７４２

澳门蓝皮书１６澳门旅游休闲产业：现状、问题与趋势　赵伟兵摘　要：　在博彩业持续下行以及建设“世界旅游休闲中心”的背景下，旅游休闲产业的重要性日益凸显。对现有旅游休闲环境和设施的梳理显示，澳门的休闲类产品或服务整体上已具备一定的竞争力，未来亦存在足够的扩展空间。为此，现阶段关注的重点应在于调整游客构成，即通过各种市场手段增加休闲型游客的比重。与此同时，也必须兼顾本地居民的休闲需求、保障其生活质素。具体措施包括：以休闲型游客为导向进行市场开发；加强信息服务，确立新的目的地形象；提升独立性，向主要旅游目的地转化；增加留宿游客比例及逗留时间；妥善处理承载力问题；加强区域合作。关键词：　澳门　休闲资源　承载力　区域合作　休闲经济一　澳门发展旅游休闲产业的政策背景早在２００８年，由国务院颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（２００８～２０２０年）》就已对澳门提出“世界旅游休闲中心”的战略定位。２０１１年，国家发布《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，进一步８４２赵伟兵，管理学博士，澳门旅游学院副教授，澳门政治经济研究协会副理事长，研究方向为旅游规划和开发、旅游中小企业、目的地营销与管理等。∗∗

澳门旅游休闲产业：现状、问题与趋势明确要支持澳门建设成为“世界旅游休闲中心”。同年，澳门特区政府与广东省人民政府签署的《粤澳合作框架协议》亦提出：以澳门“世界旅游休闲中心”为龙头、珠海国际商务休闲度假区为节点、广东旅游资源为依托，共同建设世界著名旅游休闲目的地。此后，特区政府每年的财政年度施政报告均有较大篇幅论及“世界旅游休闲中心”的建设。为确保决策的科学性，中央政府驻澳门联络办公室经济部以及特区政府政策研究室亦分别委托国家旅游局旅游研究院和中国社会科学院财政与贸易经济研究所进行了专题研究。２０１５年６月，澳门特区政府与国家旅游局签署《内地与澳门关于建立促进澳门世界旅游休闲中心建设联合工作委员会的协议》，其主要内容包括组成旅游联合工作委员会、订定工作规则、联合宣传推广、内地与澳门交流合作、行业管理、政策调研、区域合作等，积极推进澳门“世界旅游休闲中心”的建设进程。同年１０月，澳门设立“建设世界旅游休闲中心委员会”，由特区行政长官担任主席，成员包括特区政府经济财政司司长、社会文化司司长、运输工务司司长、行政长官办公室主任、政府发言人、行政长官办公室两名代表及政策研究室两名代表。该委员会旨在对建设“世界旅游休闲中心”进行研究和顶层设计，制定有关政策，并开展未来五年发展规划工作。为大力推动博彩与非博彩元素的联动，特区政府近期规定新的博彩综合项目中非博彩元素的比例须达至九成，希望借此走出单一的产业结构，有力支撑经济适度多元发展。可以说，不管是国家还是特区政府层面，做大做强澳门旅游休闲产业的决心坚定，在政策支持上可谓不遗余力。从业界和民间声音来看，对“世界旅游休闲中心”这一定位的认识大致经历了质疑、思辨并逐步接受的过程。尽管目前对“世界旅游休闲中心”的内涵、标准、实施路径等仍旧存在一定分歧，但社会各界对该定位对澳门的重大战略意义已基本达成共识。随着博彩业竞争加剧并迈入深度调整，博彩业一业独大的弊端日益凸显，已影响到特区经济的稳定和可持续发展。虽然近几年特区政府对中医药、文化创意等新兴产业的培育力度颇大，但由于其尚处于投入阶段，效益产出仍需假以时日。在此背景下，软硬件基础条件皆较具优势的非博彩旅游经济自然被寄予厚望。事实上，９４２

澳门蓝皮书澳门的非博彩旅游业也面临着转型升级。在经历了多年的快速增长后，近几年澳门的入境游客人次已增长乏力，２０１５年甚至为负增长。这表明过往“以量取胜”的发展模式恐难以为继，转而需要在强化品质、中高端化以及延长逗留时间上做文章。旅游休闲类产品或服务在这些方面能够发挥积极作用，其重要性不言而喻。从某种意义来说，２０１４年中期以来澳门经济的持续下行也间接证明当初澳门制定建设“世界旅游休闲中心”的决策实乃颇具前瞻之举。“世界旅游休闲中心”中的“旅游休闲”应分为旅游和休闲两部分。就定义而言，一方面，“旅游”这一概念系指一切游客在某一目的地临时逗留期间所从事的不以营利为目的之活动，如观光、度假、探亲访友、会展等，因而其在范畴上完全涵盖游客休闲活动；但另一方面，也应注意到澳门居民同样有休闲需求，而其本地休闲活动却不属于“旅游”，即便两类群体在休闲空间和资源上可能存在高度重叠。由此可见，将“旅游”与“休闲”并列兼顾了游客与居民的利益，充分体现了特区政府力争将澳门建设成为宜居宜旅城市的基本思路①。二　澳门的旅游休闲环境与设施经过十多年的快速发展，澳门的总体旅游环境与设施已具备一定的国际竞争力，但城市的休闲氛围似乎仍旧较为欠缺，甚至有恶化的趋势。就澳门目前的发展现况而言，强化休闲元素应是建设“世界旅游休闲中心”的成败关键②。有鉴于此，本节拟按类别对澳门的休闲环境与设施进行扼要归纳，着重梳理以休闲体验为核心的现实存在或潜在的旅游元素，亦包括可能与本地居民共享的休闲空间和资源。除了概括性分析，本节将对过去一年内的最新进展予以重点介绍。０５２①②简万宁：《“旅游休闲”刍议》，《澳门日报》２０１３年３月２４日，第Ｃ０９版。永逸：《建设世界旅游休闲中心应在休闲多下功夫》，《新华澳报》２０１１年９月２日。

澳门旅游休闲产业：现状、问题与趋势（一）美食休闲如表１所示，２０１４年第四季度至２０１５年第三季度访澳游客的餐饮消费在个人总消费中的平均占比为２０６％。从游客的餐饮满意度来看，认为“满意／足够”的游客平均占比８０％。这些数据表明，品尝美食是访澳游客比较热衷的旅游休闲活动之一，而且游客的餐饮体验处于比较满意的水平。此外，根据澳门科技大学公布的“２０１５澳门消费者满意指数”，居民对餐饮消费的满意度为７０７（满分值为１００），系历年最高。表１　游客的餐饮消费及餐饮体验评价单位：％季度餐饮消费占比游客评价满意／足够一般须改善／不足够没有意见２０１４年第四季度１９９７７８１６９４５０８２０１５年第一季度１８８８１３１３９４１０７２０１５年第二季度２１７８０６１５１３５０８２０１５年第三季度２１９８０３１５２３９０６　　资料来源：澳门统计暨普查局。澳门餐厅与酒楼多为中小企业，不少是家族经营的，以街坊生意为主，富有人情味。近些年随着博彩业的蓬勃发展以及综合度假村的兴建，较为高端的食肆也不断涌现。表２罗列了２０１６年度澳门的米其林餐厅，其消费层次多样。鉴于《米其林指南》的国际影响力，这些餐厅能够代表澳门的餐饮品质和文化，对游客具有较大的吸引力，值得宣传推广。表２　澳门境内的米其林餐厅类别数量餐厅名称三星级２８餐厅、天巢法国餐厅二星级４京花轩、誉珑轩、御膳房、紫逸轩一星级１０８１／２ＯｔｔｏｅＭｅｚｚｏ、大厨、金坂、永利轩、风味居、帝皇楼、泓、庭园、皇雀、桃花源小厨１５２

澳门蓝皮书续表类别数量餐厅名称车胎人美食１１陈胜记、祥记面家、濠江美食店志记、澳门旅游学院教学餐厅、老记粥面、六记粥面、陶陶居海鲜火锅、船屋、利安咖啡屋、阿曼诺葡国餐厅、鼎泰丰街头小食店１２台湾帝钧碳烤胡椒饼、李家菜、安德鲁饼店、昌盛、晃记饼家、新英记、荣记豆腐、义顺鲜奶、韩国鲷鱼烧奶酪雪糕、柠檬车露、莫义记、柠檬王　　资料来源：《米其林指南香港澳门２０１６》。（二）购物休闲如表３所示，２０１４年第四季度至２０１５年第三季度访澳游客的购物消费在个人总消费中的平均占比为４５６％。从游客的购物满意度来看，认为“满意／足够”的游客平均占比８３５％。这些数据表明，购物也是访澳游客非常普遍的旅游行为，而且游客的购物体验处于比较理想的水平。同样的，根据澳门科技大学“２０１５澳门消费者满意指数”的研究结果，居民对购物消费的满意度为７２７（满分值为１００），也是历年最高。表３　游客的购物消费及购物体验评价单位：％季度购物消费占比游客评价满意／足够一般须改善／不足够没有意见２０１４年第四季度４５３８２０１３９３０１１２０１５年第一季度４８３８３１１２０３０１９２０１５年第二季度４５１８３６１２４２７１３２０１５年第三季度４３６８５１１１８２６０５　　资料来源：澳门统计暨普查局。从购物场所来看，以销售生活必需品为主的超市、药房较受游客欢迎。珠宝店、手信店和化妆品店也占有较大市场份额。但这些地方往往人头攒动，令人难有休闲之感。相比之下，大型购物商场的环境和氛围更佳，更能给游客带来休闲的购物体验，因而如何吸引游客到这些场所购物是进一步发２５２

澳门旅游休闲产业：现状、问题与趋势展休闲购物旅游的努力方向。目前澳门主要的购物中心包括澳门壹号广场、永利名店街、威尼斯人购物中心、四季·名店、金沙广场、新濠大道、澳门银河购物大道、新八佰伴百货公司以及澳门渔人码头。（三）节事休闲节事以热闹喜庆为主，游客和居民可以共同参与，是较好的休闲活动形式。澳门的节事活动类型丰富，中西并举，兼具传统与现代特色，是旅游休闲产业发展不可忽视的宝贵资源。在发展节事旅游方面，特区政府倾向于推广宣传有一定国际影响力的现代节事，对本地传统节事（例如醉龙节、各种庙宇或宗教节庆等）的开发利用则有待加强。在２０１５年所举办的重要节事活动中，除了一年一度的农历新年花车巡游和烟花表演、国际烟花比赛、格兰披治大赛车、美食节、拉丁城区幻彩大巡游、国际龙舟赛、澳门艺术节、国际音乐节、国际马拉松等节事之外，澳门还首次举办了光影节，成功吸引了大批游客，光影节有望被增添为一项固定年度节事活动。（四）文化求知休闲对历史、文化的探索以及相关知识的学习是一种慢节奏、定性静心的游览活动，同样是旅游休闲产业的重要组成部分。在此方面，作为世界文化遗产的澳门历史城区无疑最引人注目。自２００５年被列入《世界遗产名录》以来，特区政府一直执行不收费政策，希望借文化遗产旅游丰富游客的旅游体验，并改善目的地形象。澳门历史城区在地域上分布较广，不同片区和景点的受欢迎程度差异较大。游客大多集中于议事亭前地至大三巴牌坊一线，这里街道狭窄、商家密集，重大节假日期间甚至需要人流管控，休闲氛围欠佳。因而，如何将游客分流到其他非热门片区和景点实乃当务之急。旅游局近年推出题为“论区行赏”的八条步行旅游路线，鼓励游客深入各小区游历，取得了一定的分流效果，特别是官也街—龙环葡韵以及路环村一带人流见增。除了文化遗产，博物馆亦具有较高的休闲旅游开发价值。澳门的博物馆３５２

澳门蓝皮书虽然大多比较小型，但数量众多、主题广泛，在展示、讲解以及与观众互动方面不落俗套。当前，游客对澳门的博物馆的认知和了解非常有限，因而访问率普遍不高。但这也恰恰说明博物馆旅游在澳门有不小的开拓潜力。澳门科学馆是比较成功的案例。该馆开放仅数年，其游客访问量已接近本地居民访问量；并且难能可贵的是，到访游客绝大多数是有小孩的家庭，有利于优化澳门的游客结构。（五）娱乐表演休闲现时澳门的娱乐表演主要设于大型娱乐场，既有免费表演，也有以商业模式运作的收费表演；在组织形式上，又可分为长期驻场节目和非固定的、临时租用场地的节目。免费表演意在吸引顾客，增加人气，如永利的表演湖、富贵龙和吉祥树，新葡京娱乐场内的歌舞表演，银河的运财银钻和如意晶彩等。早年太阳剧团Ｚａｉａ因效益不佳退出澳门，曾令业界一度对收费娱乐表演项目的营利能力存疑。但随后新濠天地的《水舞间》取得成功，自２０１０年推出以来上座率一直相当理想，已成为澳门重要的旅游活动之一，并刺激了更多娱乐表演项目的投资（例如新濠影汇的《魔幻间》）。在独立场馆方面，澳门目前已建有澳门威尼斯人金光综艺馆和新濠影汇综艺馆。这两个场馆管理专业、硬件条件突出，具有国际水准，能够举办大型的演艺活动。（六）其他休闲以水疗会所为代表的康体养生类旅游休闲产品近几年在澳门发展较快，在设施及服务品质上均有不小的提升。特别值得提及的是，此类休闲活动与作为澳门战略新兴产业的中医药有交集，因而存在较大的发展空间。在户外游憩方面，澳门的公园因受自然条件的限制一般面积较小、活动项目不多，较少有游客光顾，但登山径和沿海步道对热衷自然、绿地及户外健身的游客仍有一定吸引力，可作为辅助性旅游资源，多加宣传和利用。此外，因曾举办过东亚运动会，澳门拥有比较完备的运动场馆和设施体系，在满足本地居４５２

澳门旅游休闲产业：现状、问题与趋势民需求的前提下亦可考虑向游客开放。至于游乐设施，澳门旅游塔的极限运动（即空中漫步、高飞跳和笨猪跳）、银河的天浪淘园以及新濠影汇的８字摩天轮颇具特色，能给游客带来新奇之感。２０１５年１２月２０日，国务院颁布第６６５号国务院令，就澳门特区管理的水域和陆界做出了清晰的划定，澳门特区依法管理８５平方公里的水域。这一法令为澳门发展水上及沿岸旅游休闲项目提供了难得的历史机遇，极大地拓宽了建设“世界旅游休闲中心”的思路。目前澳门已与中山签署了游艇自由行协议，正加快落实实施。政府有关部门亦着手开展澳门沿海水域定时海上游的可行性研究。事实上，特区政府港务局自２０１１年起就一直支持澳门渔民互助会在休渔期间举办“休渔渔家乐”活动，安排渔船供市民体验渔业文化以及出海畅游。这一休闲形式已被证明深受市民欢迎，未来可以考虑让游客参与。另外，澳门针对五个填海新区的总体规划方案已完成第三阶段公共咨询。根据规划草案，将来澳门会形成两条观海走廊，一条位于澳门半岛南岸，一条位于氹仔岛北岸。三　澳门发展旅游休闲的问题、障碍及应对思路总体而言，澳门的休闲产品体系还是较为完备的。虽然基于自然资源的休闲元素较为匮乏，但人文和现代的休闲元素已较有竞争力，不少具有区域独特性。未来数年金光大道后续项目会相继落成，非博彩元素比重还会持续攀升。加之新城区的建设、海上旅游的开展、对现有休闲产品的改进和加强，以及区域合作的开展等，笔者认为将来澳门的休闲产品供给应该比较充裕。然而，需要特别指出的是，购买休闲产品本身只意味着游客获得了体验休闲的机会，其能否真正感受到休闲则取决于内在需求以及产品消费环节的服务和管理。当前坊间有关旅游休闲产业发展的讨论和实践大多强调增加供给，却忽视了对游客需求和服务质量的研究。休闲型游客和非休闲型游客在旅游动机、行为及体验评价上差异明显。以休闲为主要访澳目的的游客自然对休闲环境和设施比较在意，对相关服务５５２

澳门蓝皮书品质也会有较高的期望。对于非休闲型游客而言，澳门休闲与否也许和其整体的旅游体验关系不大。但如果休闲型游客体会不到休闲，则难免失望甚至不满。因而，对休闲环境的改善和休闲产品的投资不可盲目撒大网，而应循序渐进，现阶段重点应服务好休闲型游客。事实上，澳门旅游业过往的成功并非主要源于休闲因素。由于游客结构的调整是一个较为漫长的过程，休闲型游客的比重在一定时期内仍会保持在一个相对偏低的水平。在制定休闲产业发展政策时，必须留意这一客观现实情况。（一）以休闲型游客为导向进行市场开发当然，按照“世界旅游休闲中心”的建设标准，休闲型游客的比重在现有水平基础上仍需要得到较大幅度的提升，这意味着澳门在服务好休闲型游客的同时也必须着力培育、引导非休闲型游客向休闲型游客转化。从世界旅游发展的大趋势来看，未来人们会更加看重和向往休闲生活，休闲消费会相应显著增加，休闲旅游在旅游业中的地位也必然会变得越发重要。在这一宏观背景下，访澳的休闲型游客会有一个自然增长的过程。尽管如此，政府和业界仍需积极布局，因为只有比其他城市做得更好，才能真正被认可为“中心”。就客源市场而言，来自经济较为发达地区的游客由于旅行经验相对丰富而普遍会有更高层次的需求，对休闲活动比较青睐。澳门现时的主要客源市场包括中国内地、香港、台湾，以及韩国、日本、菲律宾、马来西亚、新加坡、美国、泰国等。其中，中国港台地区、韩国、日本、新加坡以及美国的经济发展水平较高，国民／市民的休闲文化较为盛行，因而在这些地区推广宣传澳门的休闲产品会成效较佳。中国内地虽然只是新兴经济体，但富裕阶层增长很快、绝对数量可观，是不可忽视的重要市场。而且，无论是国内游还是出境游，内地居民的旅游消费需求强劲；随着旅行经验的积累，内地游客的喜好也在发生变化，休闲活动会慢慢流行。开拓中国内地市场可先着眼于已施行了自由行政策的城市（尤其是其中的一线、二线城市），因为自由行游客比参团游客更注重休闲，并且所在城市的经济发展水平一般较高，潜在休闲型游客的比例更大。６５２

澳门旅游休闲产业：现状、问题与趋势（二）加强信息服务，确立新的目的地形象作为大中华地区唯一博彩合法的城市，澳门“赌城”的形象深入人心，曾经有力地助推了博彩业的崛起和繁荣。然而，这一传统形象与“世界旅游休闲中心”的全新定位并不十分吻合，从目的地营销的角度看不利于吸引休闲型游客。为此，政府在各种对外宣传材料和活动中有必要适当淡化博彩元素，着重展现多元、优质的旅游休闲目的地新形象。如前所述，最近十多年澳门非博彩元素的发展可谓日新月异，旅游休闲产品日臻多样，在珠三角乃至整个亚洲已颇具竞争力。但由于众多游玩项目历史都不长，游客对其认知度还不够高。在未能及时、全面了解到真实的澳门的情况下，游客必然缺乏对新形象的认同。一方面，政府和业界应加强信息服务，让潜在游客能有可靠的途径准确了解到澳门的最新情况；另一方面，除了与各个客源市场的业界开展合作之外（如组织考察团访澳），建立独立的电子市场推广渠道（如网站、社交媒体、手机应用程式等）在互联网时代也变得越发重要。与此同时，也应通过服务和管理的规范不断提升到访游客的满意度，以达到较好的口碑传播效果。（三）提升独立性，向主要旅游目的地转化新形象的确立也意味着澳门会成为世界上最主要的旅游目的地之一。长久以来，香港在珠三角地区中一直是最热门的国际旅游目的地。特别是对于海外市场而言，澳门高度依赖于香港的客源。众多港澳联程游产品几乎都以香港为主、澳门为辅。早年澳门旅游基础薄弱，产品单一，城市国际化水平低，依托香港发展不啻为一种不错的生存之道。然而，近几年香港排外情绪滋长，居民与游客的关系持续恶化，旅游业受到较大的负面冲击，而这也难免伤及澳门。为抵御香港方面的波动风险，澳门需要降低对香港的依存度，大力开拓自己的专属客源市场。客观而言，澳门已完全具备成为一个值得专程前往的主要旅游目的地的条件。目前最大的瓶颈在于航空网络及运力，澳门与香港相比差距７５２

澳门蓝皮书甚远。２０１５年澳门国际机场全年客运量约为５８０万人次，而同期香港为６８５０万人次。今后澳门国际机场需要加强与旅游业界的合作，增加更多的新航线和航点，扩大可负荷客运量，甚至可考虑兴建新跑道。现时机场的单跑道系统可支持１５００万人次的客运量，因而特区政府民航局认为无须兴建新跑道①，但１５００万人次的客运量未必足以支撑“世界旅游休闲中心”的城市定位。由于新跑道的规划论证和兴建均需较长时间，倘若将来有加建需求，局面则会非常被动。因而本文建议及早启动规划论证工作。（四）增加留宿游客比例及逗留时间休闲的核心在于放慢节奏、细细地感受当地的自然和人文风情。因而，令游客愿意并且能够在澳门逗留更长时间是刺激休闲消费、提高休闲体验的必要措施。在此方面，酒店业的配合和支持不可或缺。澳门统计暨普查局最新的数据显示，２０１５年全年不过夜游客占比高达５３４％，在澳门的平均逗留时间仅０２日，即大约５小时。对于如此短暂匆忙的行程，纵使有再休闲的环境和设施，游客也自知难有休闲之感。换言之，虽然不排除有部分不过夜游客以休闲为目的访澳，但绝大多数应属于非休闲型游客。相比之下，留宿游客平均在澳逗留２１日。虽然两日的行程仍不足以让游客全面感受澳门，但相比数小时的一日游行程已从容许多，特别是游客能有充分机会体验澳门丰富的夜间休闲生活。自２００２年赌权开放以来，虽然澳门的酒店建设如火如荼，但增长较快的主要是高端星级酒店，经济型酒店几乎停滞不前，其客房所占比重不断下降，在产业结构上已呈明显的倒金字塔形。由于价格高企，许多游客不得已选择不留宿或者缩短行程。为应对这一问题，政府应多管齐下。除了支持、推进经济型酒店的投资和建设外，短期内也可考虑对留宿游客进行适度补贴，以克服部分游客“想留而不能留”的经济障碍。８５２①钟山：《澳门国际机场第二跑道与扩建问题》，《濠江日报》２０１５年７月２７日。

澳门旅游休闲产业：现状、问题与趋势（五）妥善处理承载力问题由于澳门地少人多，可以说任何发展项目都无法规避承载力的问题。截至２０１５年第三季度，澳门总人口达６４３万多，是世界上人口密度最高的城市之一。在旅游方面，２０１５年全年澳门接待入境旅客超过３０７０万人次，日均８４万多人次。由于澳门并没有对居民生活区和旅游活动区加以严格区分，两者在地域上高度重叠。随着游客规模的攀升，旅游活动对居民生活的侵扰也越发严重。虽然澳门尚未如香港那样出现居民公然驱逐游客的现象，但近年居民要求政府保障本地生活质素的诉求大幅增加，整体上对旅游业的支持度呈下降趋势。比如，设立夜市、开展社区旅游、兴建民宿、游艇自由行等众多新的旅游发展项均遭到居民较大范围的抵制。这种现象必须引起特区政府的高度重视，因为好客是一个旅游城市的基本要素，主客关系出现问题将从根本上动摇旅游业的发展基础。发展旅游休闲切不可以牺牲本地居民的生活质素为代价，而应管理好旅游活动的各种负面影响，保障本地居民的生活空间和休闲权利①。这不仅不会阻碍“世界旅游休闲中心”的建设，反而对其有促进作用，因为游客身处在一个安居乐业、悠然祥和的环境中会更有休闲之感。此外，在承载力不足的情况下，非休闲型游客势必也会挤压休闲型游客的休闲空间，甚至休闲型游客之间亦可能存在对稀缺性休闲资源的竞争，这会比较严重地影响到休闲体验。反之，如果承载力充足，就能吸引更多的休闲型游客。由于休闲型游客不喜“扎堆”景点，重“静”轻“动”，以“居”代“行”，其比重的增加又会降低承载力的压力，从而形成一种良性循环。而且，休闲型游客的人均消费水平高，可减少澳门对游客规模的依赖。澳门到底能够承受多少人口以及游客？现有的规模是否已触及城市的承９５２①唐继宗：《探讨澳门休闲生活世旅中心建设与城规》，《澳门日报》２０１５年９月２３日，第Ｄ０５版。

澳门蓝皮书载极限？游客的数量应该保持在什么水平最合适？对于这些有关城市总体承载力的问题，坊间仍旧存在较大分歧，有待深入研究。但可以肯定的是，承载负荷在澳门的分布并不平均，不同地方和时间点上存在很大的差异性，掌握了这种分布特征有助于确定轻重缓急①。具体而言，节假日较平日客流更大，热门景点较非热门景点更易受承载力不足的困扰。为此，相应可通过季节性调整以及在空间上进行分流来缓解局部的承载力压力。例如，可考虑将较大型的旅游活动尽量安排在非热门区域举办，或开发有创意的奇趣旅游路线将相对不太知名的景点串联起来。必须特别指出的是，志在成为优质旅游休闲目的地的澳门对承载力应有更高的要求，即不仅要保证景点及周边环境设施有充分的物理承载力，同时也要密切关注居民和游客对所在地旅游活动及影响的心理承载力。后者所对应的可接受之客流量一般较前者更小，并且有一定波动性，不易观察或设计，需要借助调研予以持续监控。（六）加强区域合作考虑到澳门有限的资源禀赋，“世界旅游休闲中心”里的“中心”二字不应理解为澳门的“唯我独尊”，而应较为务实地解读为以澳门为核心的区域性旅游休闲目的地集群。在中央政府的大力支持和协调下，目前粤港澳一体化进程正处在黄金发展期，澳门应充分借助这一契机，通过加强区域合作来补齐自身的短板。首先，在交通运输网络方面，澳门目前的航空运力和航线均有限，通航地以内地为主且无亚洲之外城市，因而开拓中长途客源市场异常困难。因此，澳门在较长时期内仍需要依托香港国际机场的中转旅客。除了改进现有的海运服务外，港澳双方亦可在港珠澳大桥的交通衔接上紧密合作，为往返澳门和香港国际机场之间的游客提供更大的便利。其次，一程多站、联合推广是区域旅游合作中最主要的形式之一，对澳０６２①赵伟兵：《澳门城市承载力与世界旅游休闲中心建设》，载吴志良、郝雨凡主编《澳门经济社会发展报告（２０１３～２０１４）》，社会科学文献出版社，２０１４，第３２３～３２６页。

澳门旅游休闲产业：现状、问题与趋势门而言尤其必要。尽管目前澳门的休闲产品／服务已较为丰富，但受地域条件的限制，仍无法向游客提供高质量的自然资源休闲体验。某些流行的但占地较大的休闲项目（如主题公园）也无法在澳门兴建。将邻近地区的相关休闲元素融入澳门的行程，无疑可以提高澳门的整体吸引力，游客的休闲体验也会更为多样。事实上，粤港澳三方在此方面已有多年的合作，也取得了一定的成效，但还有很大的潜力可挖。之前的合作主要由政府驱动，着眼于通关便利化，三地政府也共同设计和推介了一些联程旅游线路，但由于缺少业界的参与，游客大多需要自行组织行程，极大地抑制了一程多站的吸引力。有鉴于此，三地政府今后应该更多地引导和激发民间层面的合作，通过业界专业化的运作，稳步扩大一程多站的规模。最后，由于地缘关系紧密，澳珠合作无疑更具可操作性和紧迫感，其中横琴的开发对澳门的意义更是非同一般①。澳门与珠海在旅游休闲资源方面的互补性很强，彼此合作能够产生“１＋１＞２”的效果。珠海的旅游休闲环境一直广受赞誉，其自然风光和户外休闲空间均较有优势，是国内著名的海滨旅游城市。与澳门氹仔岛一水之隔的横琴新区已将旅游休闲确立为区内重要产业之一，并专门设立了约１１平方公里的休闲旅游区块，发展潜力巨大。目前两地在口岸建设以及通关安排上已开展了卓有成效的合作，横琴—莲花口岸已实行２４小时通关，粤澳新通道也在加紧建设，有利于促进客源双向流动、实现市场的一体化。为突破土地及人力资源短缺的制约，澳门亦可通过直接投资将本土的旅游休闲产业向横琴延伸。四　结语在博彩业规模持续萎缩以及建设“世界旅游休闲中心”的双重背景下，旅游休闲产业的重要性日益凸显，在政策利好之下必将迈入黄金发展期。虽然旅游休闲的覆盖面广，产业结构较为离散，不太适宜进行整体规划，但仍１６２①赵伟兵：《深化澳珠旅游合作的几点思考》，《澳门经济》２０１４年总第３７期。

澳门蓝皮书可结合市场需求及消费趋势对各个类别的产品／服务开展独立研究，其研究结果将有助于所考查类别产品／服务体系的完善或改进。对现有旅游休闲环境和设施的梳理显示，澳门的休闲类产品或服务整体上已具备一定的竞争力，未来亦存在足够的扩展空间。为此，现阶段关注的重点应在于调整游客构成，即通过各种市场手段增加休闲型游客的比重。与此同时，也必须兼顾本地居民的休闲需求、保障其生活质素。在当前游客规模已超３０００万人次的情况下，旅游发展已不仅是一个经济问题，而且会衍生出诸多社会矛盾，导致主客关系恶化，进而威胁到澳门旅游业的可持续发展。经济下行既是挑战，也是机遇。博彩业的深度调整已清楚地表明，经济适度多元、重视非博彩元素发展对澳门而言是非常必要的。这种“倒逼式”的转型虽然难免伴随阵痛，但会在未来为澳门赢得更广阔的生存空间。人类正迈入体验经济时代，追求休闲将是新一代游客的消费主流。政府和业界应坚定信心，持之以恒地推进旅游休闲产业的发展。２６２

《经济房屋法》的修订与公共房屋供给：法律、现状与问题社会文化篇ＳｏｃｉｅｔｙａｎｄＣｕｌｔｕｒｅ１７《经济房屋法》的修订与公共房屋供给：法律、现状与问题　邱庭彪摘　要：　近年来，澳门私人房地产价格飙升，致使澳门居民无力购买私人住宅，转而对公共房屋有了强烈需求。澳门特区为此调整了公共房屋政策，其中涉及不少法律问题，近期立法会也修改了《经济房屋法》。本文旨在基于公共房屋供给的现实情况，具体分析《经济房屋法》中申请公共房屋的“特定群体的澳门居民”的概念、经济房屋的申请及甄选方式等方面的法律规定，提出问题并给出相应的解决方法，以供今后公共房屋政策及相应法律修改参考。关键词：　经济房屋法　公共房屋政策　经济房屋　社会房屋３６２邱庭彪，中国政法大学法学博士，澳门大学副教授、中文法学士学位课程（日间及晚间）课程主任、法学士学位课程（中葡双语授课）课程主任，研究方向为诉讼法、澳门博彩法、劳动及社会保障法。∗∗

澳门蓝皮书一　前言近年来，由于澳门的房地产价格猛涨①，澳门居民购买供居住用途的私人住宅的能力越来越低，因而多数澳门居民对供居住用途的私人房屋望而却步，转而对公共房屋有了强烈需求。澳门特区的公共房屋政策正是为了满足这种现实需求而出台的，政策的制定与施行涉及诸多法律问题。相关房屋建设在土地取得及使用、建造、销售、质押、转让、租赁等方面均需根据《澳门基本法》及澳门现行法律规定进行，并需与现行房屋政策，特别是与“社会房屋为主，经济房屋为辅”的公共房屋政策进行必要的衔接。公共行政当局过去没有充分预估到会出现澳门居民对公共房屋需求量激增的情况，没有预留足够的建造公共房屋的土地，致使公共行政当局近年来面对巨大的公共房屋需求的政治压力②。为什么会出现这种情况？其中有公共政策的原因，本文对以下多项数据进行分析，试图厘清这一问题。澳门２０１５年的人口约为６０多万③，而２０１５年供居住用途的房屋为２１４０４７间，空置的房屋为１７６０５间④，即平均不足三个澳门人就有一间供居住用途的房屋，加上还有大量待建私人房屋的土地，如果仅从数字上预测，将来会出现大量的私人房屋，但实际上私人房屋的兴建数量并不理想。且澳门房屋的发展不仅涉及单一领域，而且关乎各个领４６２①②③④参见澳门统计暨普查局２０１３年至２０１５年的数据。２０１３年住宅单位平均成交价约为每平方米７９９６０澳门元；２０１４年住宅单位平均成交价约为每平方米９８８２８澳门元；２０１５年前三个季度住宅单位平均成交价约为每平方米８９７４２澳门元。参见澳门立法会第三常设委员会第３／ＩＶ／２０１１号《经济房屋法》意见书，第５页。正如政府所承认的“房屋市场的发展在不同的时期有相应的变动，回归初期，经济低迷，澳门的社会及经济形势未有太大改变及突破，市场房屋价格相对低廉，公共房屋需求不大，曾一度出现经屋无人拣、社屋不紧张的情况，直至博彩业的开放及内地实施自由行政策，经济大幅增长，市场房价持续上涨，低收入家庭住房紧张的问题再次涌现”。参见澳门统计暨普查局２０１３年至２０１５年人口统计资料。２０１３年澳门总人口数约为６０７５００人；２０１４年澳门总人口数为６３６２００人；截至２０１５年第三季度澳门总人口数为６４３１００人。参见澳门统计暨普查局２０１５年６月楼宇单位总数及空置单位总数统计数据。

《经济房屋法》的修订与公共房屋供给：法律、现状与问题域。例如，澳门博彩业发展惊人，进而带动澳门经济发展，２０１４年澳门人均ＧＤＰ为全球第四，全亚洲第二①。据澳门大学经济学教授黎宁的研究，澳门房地产价格与澳门博彩业的收益存在莫大的关系②。故从上述数据可知，澳门行政当局的公共政策要根据社会的实际情况进行相应的调整，且要在综合分析社会的各方面因素的基础上进行优化，才能真正解决澳门部分居民住房难的问题。笔者认为，规划澳门“公共房屋政策”的目的是在有限的土地资源条件下，使用有限的公共资金，有针对性地解决“特定群体的澳门居民”的住房问题，照顾“特定群体的澳门居民”的居住所需。其中，“特定群体的澳门居民”是“公共房屋政策”中最为关键的概念。当中有几个澳门现行法律要素必须要讨论及厘清，即“特定群体的澳门居民”、土地、房屋、资金、法律等。二　申请公共房屋的“特定群体的澳门居民”概念“特定群体的澳门居民”是指所有澳门居民，还是澳门居民的某一部分？为了厘清这一概念，必须对澳门民生的组成部分———法律上的人、澳门居民及家团的构成做必要的分析。一方面，“特定群体的澳门居民”不是指全部法律上的“人”，因为法律上的“人”由自然人、法人、无法律人格之团体组成。而为“特定群体的澳门居民”制定的房屋政策，旨在解决社会民生中的居住问题，满足澳门居民（自然人）的基本需要，而非以澳门居民的置业考虑为首要③。因此，具法律人格的自然人中的“特定群体的澳门居民”自然成为澳门房屋５６２①②③国际货币基金组织：《世界经济展望》，序言概要，２０１４，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｉｍｆｏｒｇ／ｅｘｔｅｒｎａｌ／ｃｈｉｎｅｓｅ／ｐｕｂｓ／ｆｔ／ｗｅｏ／２０１４／０２／ｐｄｆ／ｔｅｘｔｃｐｄｆ。黄必红、张洋、黎宁：《中国房地产市场与股票市场关系研究———基于混合组均值（ＰＭＧ）的动态面板实证分析》，《不动产研究》２０１４年第１期，第５１～６１页。澳门房地产的价格是由私人自行、自由订立的，会随着市场情况变动。公共机构为满足澳门居民的置产需求，而提供足够的公共房屋，双方都要承受相当的风险。

澳门蓝皮书政策保障之对象。另一方面，因未成年人无行为能力，须受法定代理人或监护人照顾，结合本政策的定位及目的，不应将其作为“特定群体的澳门居民”的主要对象，但无行为能力的成人在有辅助人或代理人的情况下应被纳入“特定群体的澳门居民”的保护范围。《澳门基本法》第２４条规定了澳门居民的定义，澳门特区的居民包括永久性居民和非永久性居民；有关两者的对象界定于第８／１９９９号法律亦有详细的规定，在此不展开分析。值得一提的是，现时有不少外雇人士居于澳门，外雇人士为在澳门具有有效“聘用许可”之雇主所聘用的非澳门居民，在第４／２００３号法律第７条的限制下在澳门合法逗留，与可依法获准在澳门居留的非永久性居民情况相近，这些当然不属于“特定群体的澳门居民”。在讨论申请经济房屋的“特定群体的澳门居民”所指的范围前，需先说明现时建造经济房屋的目的。现行的第１０／２０１１号法律《经济房屋法》第２条“目的”规定：①协助处于特定收入水平及财产状况的澳门特区居民解决住房问题；②促进符合澳门特区居民实际需要及购买力的房屋的供应①。单从以上立法目的看，似乎所有符合规定的澳门居民都应该被纳入范围，而且获得经济房屋的分配。大部分澳门居民本人或其没有置业的子女亦有此想法。但是，由于公共房屋资源有限，在公共房屋的政策基础下，该法还存在其他限制，比如法定分配方式的限制，以使公共资源能够得到合理的运用。公共房屋的分配是将有限的公共资源分配给澳门特区永久性居民中有住房需要的居民。由于有住房需求的居民人数不断增加，需要规定一些限制条款以保证分配的公平性、必需性，真正解决澳门居民住房难的问题。６６２①参见立法会２０１１年８月１２日细则性讨论及表决《经济房屋法》报告中理由陈述部分。该部分第２页提到：“澳门特别行政区的公共房屋政策是善用公共资源，积极协助有实际需要的家团解决住房问题。”“基于上述九月六日第１３／８０／Ｍ号法律及四月十二日第１３／９３／Ｍ号法令分别已实施了超过三十年及十七年，未能配合现今社会的发展，故有必要作出修订，以落实建造经济房屋的目的，纾缓及协助解决有实际需要的澳门特别行政区居民的住房问题，以及促进发展符合澳门特别行政区居民的实际需要及购买力的房屋供应。”

《经济房屋法》的修订与公共房屋供给：法律、现状与问题首先是对人的身份进行限制，申请人必须是澳门特区永久性居民。又考虑到澳门仍以家庭为社会的最基本单位，同时存在“家团”概念，若在制定公共房屋政策时，单以家庭为单位进行考虑，不完全符合实际情况。因此，“特定群体的澳门居民”除了以家团为单位申请经济房屋外，也可以个人名义成为申请购买人。（一）家团家团是指因家庭法律关系或事实婚姻关系而共同生活的人。家团这种法律关系比较复杂，为此，澳门特区法律创制了两个概念：核心家团成员及非核心家团成员①。1核心家团核心家团是指由与提交申请的成员有婚姻、直系血亲或直系姻亲及收养关系的人所组成的家团，具体包括：与申请人有民事婚姻关系的配偶；与申请人有血缘关系的子女、孙女、父母、祖父母等直系血亲；上述配偶的父母等直系姻亲；经法定手续与非血缘关系的人建立子女关系的收养关系者。2非核心家团非核心家团是指由与提交申请的成员有旁系血亲或旁系姻亲或事实婚姻关系的人所组成的家团，或同时由这些人及上项所指的人共同组成的家团。旁系血亲指兄弟姊妹等；旁系姻亲指兄弟姊妹等的配偶的父母；事实婚姻关系的人指《澳门民法典》第１４７１、１４７２条所规定的人。3评价从上述分析可知，家团将传统中国人大家庭概念中的大部分成员都包括在内。但按照这种以大家庭为单位分配房屋的做法，出现了一些现实问题。在分配房屋时，由于公共房屋资源有限，一家人分配一套房，根本不可能满足下一代的成长及兄弟姊妹成家立室之后的需要。这种情况下，需要明确参加了房屋分配的成员在成人或成家后是否还有７６２①见第８／１９９９号法律《澳门特别行政区永久性居民及居留权法律》第６条。

澳门蓝皮书资格申请公共房屋的问题。笔者认为，在成年之后参加这项计划的家团成员，没有权利再参与公共房屋分配。因此，在其第一次参加竞投时，即使他们不是申请人，所有成年的家团成员都需要签署同意书，同意放弃将来参加竞投的权利，或将来组成家庭后仍然参与现时所处的家团。而对于未成人家团成员，笔者认为，由于他们在参与竞投时没有行为能力，且长大成人后要成家立业，大多数情况下家团人数会增加，因此，他们参加竞投的权利仍然应该保留。但是，由于竞投人在计分及分配公共房屋时已经将其计算在内，为此，竞投人若要重新参与竞投，需要将原先的房屋出售给管理公共房屋的公共行政部门，再换购一间符合他们人数的公共房屋。4个人申请人在现行的第１０／２０１１号法律中，年满１８岁的澳门特区永久性居民可以以个人名义提出申请。但在有限的公共房屋资源限制下，个人申请人基本上没有机会获得公共房屋的分配。为此，笔者认为，应该考虑这项规定是否保留，以免法律规定与现实不符；或者修改该条法律，加入其他限制条件，比如年龄在３５～４０周岁、在澳门工作超过１５年的个人申请人可以增加分数等，使其能够获得分配公共房屋的机会。5有特别情况的家团及个人申请经济房屋的门槛除了一般情况外，还按核心家团、非核心家团、个人申请人等情况对竞投人分组排序，并且加入了对长者及残疾人士特别考虑的规定。其中，为达到经济房屋分配之目的，如何操作则应由分配公共房屋的公共机构依法对长者及残疾人士予以特别考虑，并在法律中设置详细的计分规定。如根据长者人数、长者年龄的不同，可获得的分数也不同，这样可以鼓励更多人照顾长者。而对于残疾人士，澳门特区已经有相应的评级制度，按条件进行分级即可。除上述规定外，该法还规定当申请人符合一般要件时，从提交申请之日直至订立单位买卖公证书之时，具有以下资格的人士可以申请特别为其保留的公共房屋：居住在灾民中心或临时房屋中心；有实际社会需要并经由社会工作局推荐；因公共利益需要而须迁离所居住的土地；居住在社会房屋楼８６２

《经济房屋法》的修订与公共房屋供给：法律、现状与问题宇，但不再符合租赁该类房屋的要件。如已经符合一般要件，当在订立单位买卖公证书时出现下列情况，申请人可以购买特别为他们保留的公共房屋：因灾难而丧失惯常住所；按照特别法例的规定进行旧区重整而必须迁离所居住的土地；所居住的楼宇被评定为澳门特区不动产类文化财产，需要进行修复工程或更改为非居住用途而必须迁离。（二）其他限制——入息及拥有最高资产的限制经济房屋中的“特定群体的澳门居民”，因涉及有限公共房屋的分配，除了人的身份受到限制外，还有其他的限制，如需要对每月收入的上限、下限及资产净值上限做出限制，以及必须如实申报，除非申请人有合理理由，可请求房屋局局长例外地做出免除资产净值申报的许可。1收入限制《经济房屋法》规定，每月收入的上限及下限现由第１２５／２０１４号行政长官批示规定：家团成员人数为一人的每月收入下限为８４９０澳门元，每月收入上限为３１７５０澳门元；家团成员人数为两人及以上的每月收入下限为１３２１０澳门元，每月收入上限为６３５００澳门元。每月收入的计算方式，不仅必须包括在澳门特区内外所取得的收入，法律还“特别”列举了一些其他收入：为自己经营的企业提供服务而获得的收益；为他人，包括自然人、法人、不具法人资格的实体提供服务而获得的收益；任何的补助金、退休金或退伍金，出于澳门的历史原因，一些过去为葡萄牙共和国从军的在澳葡人退役后，仍然可以获得一定的补助，法律将其也纳入计算范围；从工商业活动、不动产、著作权及财务运用中所取得的收益。因为许多收益是季节性收益，为了公平计算，月收入是指申报前一个月的收入或申报前１２个月的平均每月收入。不过有时私人提供的零用金，如利是，或其他援助金额，如奖、助学金，不被纳入申请人的每月收入的计算范围。但如以最低收入计，无论是一人家团，还是两人及以上的家团，在现时的消费水平下都会感到沉重的经济负担。９６２

澳门蓝皮书2家团拥有最高资产限制《经济房屋法》规定，家团成员拥有资产净值的上限现由第１２５／２０１４号行政长官批示规定：成员人数为一人的家团资产净值上限为９５９６００澳门元；成员人数为两人及以上的家团资产净值上限为１９１９１００澳门元。资产净值是指家团在澳门特区内外的资产总和，特别是不动产（经综合分析，笔者认为亦包括特区内非供居住用途的不动产，如停车位等），工商业场所、合伙或公司的股、股份、出资或其他的资本参与，对船舶、飞行器或车辆拥有的权利，有价证券及金额超过５０００澳门元的银行账户、现金、债权、艺术品、珠宝或其他物品；但扣除金额超过５０００澳门元的债务。申报收入及资产净值的家团成员，除上文提及的纳入申请计分范围的家团核心成员、非核心成员或个人外，还须申报配偶的每月收入及资产净值，即使家团成员配偶或个人申请人的配偶出于各种原因不被列入家团内。三　经济房屋的申请及甄选方式基于澳门居民对公共房屋中经济房屋的需求量远超过公共部门的预先计划量，同时，建成、将建成、规划兴建的经济房屋大部分已经以预约合同方式出售，剩下的只是供特别情况的家团及个人购买的保留单位。因此，现在基本上已经没有足够的空余经济房屋出售予申请人。所以，很多人已不太关心经济房屋的申请及甄选方式，但经济房屋的申请及甄选方式是个重要的法律问题，本文将对此略做介绍。根据《经济房屋法》第１９条“公开申请”的规定，经济房屋的分配必须透过在《澳门特别行政区公报》上发布公告①而开展申请，并同时将该消０７２①公告内容见《经济房屋法》第２０条“申请的开展”第１款：“一、开展公开申请须在《澳门特别行政区公报》上发布公告，公告尤其应载有：（一）提交申请的期限；（二）申请的种类；（三）分组的优先次序；（四）供申请单位的位置、数量和类型；（五）索取申请表的地点；（六）呈交申请表的地点或方式；（七）利害关系人索取申请资讯的地点及时间；（八）申请所要求的文件；（九）申请人排序名单的张贴地点。”

《经济房屋法》的修订与公共房屋供给：法律、现状与问题息发布在至少两份澳门特区内发行的报章上，其中一份须为中文报章，另一份须为葡文报章，此后才开始申请及进行甄选。当经济房屋分配完毕后，所有没有分配到经济房屋的申请者的申请数据会失效，待下一次公告刊登后，才能够重新申请。这种公开申请的方式可分为一般性申请或限制性申请。一般性申请是指符合一般情况的家团或个人参加的申请。如以家团名义进行申请的，申请人必须是家团成员中的澳门永久性居民，且申请人将成为经济房屋的所有人。限制性申请是指供既符合一般情况又符合特别情况的家团及个人购买保留单位的申请。令笔者困惑的是，很多时候特别情况是突发的、个别的、紧急的，那么，是否每次有人申请都要进行完整的程序？还是要等到有一定数量的申请人数或有足够的为这些人保留的经济房屋时才可以发出公告呢？这些问题有待进一步的探讨。申请时，申请人必须依《经济房屋法》的规定，填妥文件及提交法定要求的文件。与一般行政机关申请手续所适用的法律规定不同，房屋局只会在申请完全符合法律要求后才接纳，这个手续称为初步接纳。但提交申请时，如需补交文件，申请人必须在公告所订定的申请期限内提交，逾期将被取消申请资格。此外，出现以下情况亦会被取消申请资格：逾期递交申请；经初步审查申请未获接纳；出现多于一份的申请表；在申请过程中做出虚假声明或使用任何欺诈手段①。接下来的分发手续是制定一份通过初步审查的申请人名单，以及被取消资格申请人的名单，被取消资格的申请人可以向行政法院提出司法上诉，但提出上诉的行为不能阻碍房屋局行政行为的执行。随后，经过初步审查，申请人的名单会被分组、排序，申请人须提交家团成员或个人的每月收入证明，以及家团成员或个人的资产声明书等文件，以便房屋局对其进行实质审查，以确定申请人是否符合获分配经济房屋的资格。另外，如果有需要，申请人需提交由社会工作局发出的残疾评估登记证１７２①《经济房屋法》第２１～２３条。

澳门蓝皮书副本，又或由设于澳门特区的医院或卫生局辖下的卫生中心发出的关于残疾的医生证明及其他房屋局认为有助于实质审查的文件。如果在五年内，曾经以预约合同方式购买可以入住的楼宇但最后放弃的申请人及家团成员亦需要提交证明文件，以便获得例外的批准。四　经济房屋的土地来源回归后，澳门土地所有权的归属发生了重大的变化。根据《澳门基本法》第７条，“澳门特别行政区境内的土地和自然资源，除在澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地外，属于国家所有，由澳门特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人使用或开发，其收入全部归澳门特别行政区政府支配”。第１０／２０１３号法律（新《土地法》）第３条①“土地按其所属法律制度划分”第１款规定，“澳门特别行政区境内的土地，包括国有土地及在澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地”；第２款规定，“国有土地分为公产和私产”。因此，澳门的土地可以分为国有土地和私有土地，其中，国有土地可再细分为公产土地及私产土地。（一）公产土地、私产土地（及其表现形式）和私有土地如上所述，根据土地的所有权归属划分，澳门的土地可分为国有土地和私有土地。其中，国有土地可再细分为公产土地及私产土地。换言之，按土地所属法律制度进行划分，可将澳门的土地分为公产土地、私产土地和私有土地。公产土地：旨在实现公共利益之目的，由于其用途及性质而不得作为私２７２①第１０／２０１３号法律（新《土地法》）第３条亦明确将澳门特区境内的土地分为国有土地及在澳门特区成立前已依法确认的私有土地，细化及落实《澳门基本法》第７条的规定。另外，终审法院第４１／２００７号合议庭裁判也明确指出，不得不承认除了在澳门特别行政区成立前，依法最终确定私人所有权的土地外，所有位于澳门的土地为国家所有。

《经济房屋法》的修订与公共房屋供给：法律、现状与问题法交易之标的，亦不受时效约束，即不得以时效取得的方式令之成为私权标的。公产土地主要用于或拟用于公共道路、交通、市政、文化设施，如街道、公园、广场等。公产土地的取得及使用受公法制度约束。私产土地：是除公产土地外的国有土地。私产土地具有生产性，可用以谋取利益。根据第１０／２０１３号法律，私产土地得透过租赁、准照之临时占有、无偿批给等方式处置。其使用年期一般不超过２５年，期满后每次可续期１０年。承租人需向政府一次性缴纳溢价金，并严格按照合约条文进行开发、建设。每年承租人还需向政府缴纳土地租金。目前，澳门特区政府多以这种有偿、有限期的租赁方式进行土地批租。（二）经济房屋的土地来源经过近３０年的都市化发展，特区政府拥有绝对管理主导权的私产土地已不多了。因此，兴建经济房屋的土地来源成为实施澳门房屋政策首先遇到的重大问题。依据目前的土地情况，现时可以考虑的土地有以下几种。（１）收回已经批出而没有使用的闲置土地，或已经到期的批出土地，但由于现时已经有很多待决的司法诉讼，相信三年后才有能够用于规划发展经济房屋的土地。（２）利用新填海造地，现时仍在填海造地阶段，相信还要待至少两年才有可以建造经济房屋的土地。（３）因旧区重建计划而获得的土地。这个计划，一是没有良好的法律配置，二是须考虑原居民的居住需求。所以若采此方法获得土地，可能会在一段时间内引起一定的房屋供应紧张的情况。（４）因兴建轻轨车站而获得的上盖及兴建交通枢纽而获得的上盖。现时的上盖的美化作用大于实际作用，不能产生更大的经济效益。但放眼其他国家及地区，集体运输的上盖物业的价值是非常高的。澳门是土地资源匮乏的地区，应好好利用上盖，避免浪费土地。３７２

澳门蓝皮书五　澳门居民居住房屋的形态（一）澳门居民居住楼宇的类型　　基于楼宇兴建的目的，楼宇的类型有所不同。澳门供居住用途的楼宇可以分为社会房屋、经济房屋以及私人楼宇三种。1社会房屋公共房屋的设置最早是出于救济及慈善的目的。根据房屋局提供的数据，截至２０１２年，社会房屋大约有８１００多个单位，分布于澳门半岛、氹仔及路环。房屋局透过第２５／２００９号行政法规赋予的权限而负责管理社会房屋，对社会房屋用途的楼宇和房屋进行分配、租赁及管理。用作社会房屋的楼宇和房屋，只能以租赁的形式居住，享有者必须符合一定要件，即在澳门特区居住的、经济状况较差的家团或个人才可以申请。所谓经济状况较差，是指每月总收入及总资产净值不超过行政长官以批示订定的限额。根据第１／２０１５号行政长官批示，以一个四人的家团为例，每月的总收入不得超过１９９２０澳门元，总资产净值不得超过４３０３００澳门元。2经济房屋现行的第１１／２０１５号法律《经济房屋法》修改了第１０／２０１１号法律《经济房屋法》。该法律清晰地说明由特区政府主导兴建的经济房屋的主要目的是协助处于特定收入水平及财产状况的澳门特区居民解决住房问题，以及促进符合澳门特区居民实际需要及购买力的房屋供应。但须强调的是，兴建经济房屋，并不意味着政府干涉私人房屋市场，而是对私人房屋市场及社会房屋政策起着补充性的作用。同时，特区政府主导兴建的经济房屋不能单纯地只为居住而设，尚要提供商业设施，小区、集体或公共设施，机动车辆停泊空间等相关配套设施，以满足小区居民生活的需要。４７２

《经济房屋法》的修订与公共房屋供给：法律、现状与问题对于经济房屋的购买，买受人负有“不可转让的负担”（俗称禁售期），禁售期自使用准照发出之日起计，为期１６年。这项负担只可能在期间届满，又或因执行税务债务或执行因购买有关单位而将该单位作担保的债务而自动终止。或者在法定情况下，由房屋局局长批准解除该项负担，这些情况包括：不可转让的期间未满六年，但能证明预约买受人或所有人或在例外情况下有关家团成员死亡或属于极重度残疾；又或者在满六年后，不论是否有合理解释，房屋局局长亦可批准解除。要留意的是，上述禁售期届满后，经济房屋是可以流入一般私人市场的，一些不应获照顾的非“特定群体的澳门居民”也可以买到这些流转的经济房屋。长此以往，从社会发展的角度上看，“特定群体的澳门居民”的家团数目将不断增长，而经济房屋供应量有限。加之，之前有“特定群体的澳门居民”身份的人购买了经济房屋之后，随着经济能力的改变，不但可以决定保留作为“特定群体的澳门居民”而获购买的经济房屋，还可选择购买私人房屋。那么，我们的经济房屋如何满足真正的“特定群体的澳门居民”的购买需求呢？经济房屋的售价由补充法规订定，在订定售价时，政府尤须考虑：此类房屋受惠人的购买力、楼宇的坐落地点、楼宇的建成年份、单位在楼宇总体结构内的朝向及位置、单位的面积及类型。具体可参考第４４／２０１３号行政长官批示所述的价格，最低约为５２４４００澳门元，而最高则约为７０３２００澳门元。3私人楼宇私人楼宇是澳门居民居住的房屋之一，亦是澳门目前现存数量最多的居所。私人楼宇是不动产的一种，为都市房地产①，在地少人多的澳门，一般人所拥有的房屋，均是其以分层所有权进行分割②的楼宇单位。在私人楼宇的交易过程中，除了买卖价金之外，尚涉及一系列的税务，包括：公证手续费、公证书印花税、物业登记手续费、不动产确定移转印花５７２①②《澳门民法典》第１９４条。《澳门民法典》第１３１４条。

澳门蓝皮书税、凭单印花税等。这些费用，有些是定额，有些则按交易之不动产的价值比例来计算。总体而言，这些税款和费用并非十分高昂。为了压抑楼价，近年来政府推出了移转不动产的特别印花税，并于短时间内因应社会反应而做出修改，期望经第１５／２０１２号法律修改的第６／２０１１号法律所载之措施能够抑制楼价的上升，当中的措施包括：楼宇银行贷款的比例控制以及特别印花税，如外地人于澳门购买楼宇时的银行贷款比例较澳门本地人购买时的成数低；法人、自然人商业企业主或非本地居民以有偿或无偿方式取得居住用途的不动产或其权利时，须支付一成的额外印花税（见经第１５／２０１２号法律修改的第１７／８８／Ｍ号法律第５３－Ａ条）。（二）居住楼宇的形态澳门居民目前主要有两种居住形态：私人拥有住宅单位、租赁单位。1私人拥有住宅单位私人拥有，亦即以所有权形式拥有。在概念上，所有权是抽象及一般的，是所有人直接支配物并排除其他人干涉的权利，可适用于不同的客体。客体在形状及结构上的不同并不影响其适用。分层所有权的产生是因为分层建筑物（私人楼宇）的出现，在多层楼宇刚建好而未曾分割之时，即整幢建筑物仍属于一个所有人的时候，以分层建筑物为客体的所有权与其他的所有权并无区别①。2租赁单位租赁是一种典型的合同，为一方负有义务将一物提供予他方暂时享益以收取回报之合同②。由于购买楼宇需要大笔款项，只在澳门工作数年或没有足够资金的居民便选择以租赁的形式寻找居所。对于居民而言，以租赁形式居住，最大的弊端是“暂时享益”，且租金随时可能会被出租人调整。3空置房屋问题从澳门统计暨普查局的资料来看，空置房屋是一个严重问题，２０１５年６７２①②唐晓晴：《民法基础理论与澳门民法的研究》，中山大学出版社，２００８，第２７７页。《澳门民法典》第９６９条。

《经济房屋法》的修订与公共房屋供给：法律、现状与问题供居住用途的房屋为２１４０４７间，空置的房屋为１７６０５间①，空置房屋占全澳门供居住用途房屋的比例为８２２％。针对空置房屋问题，笔者认为可以考虑以下几种解决方式。第一，使自由出租市场的供求平衡。需要考虑公共、私人市场房屋的出租供应量，以私人市场的房屋出租为主，公共房屋的出租为辅，社会保障作为最后防线，尽量将空置的房屋出租出去。法律为承租人及出租人提供足够、快捷的保障，以此调整市场的供需平衡。第二，向空置的房屋征收房屋空置税。特别是经济房屋，既然经济房屋是为了向“特定群体的澳门居民”提供优惠，使他们有能力购买，就需要规范限制他们将其空置或出售，以避免公共资源的浪费。关于出售的见解上文已经提到，此处不再赘述。针对空置问题，政府需要明确空置房屋的定义，排除例外情况，对符合空置房屋定义的房屋征收房屋空置税。当然，如何定义空置房屋及如何设计税费还需要深入研究。第三，亦可以为部分非澳门居民工作人士提供到邻近地区居住的方便及增加私人房屋的供应量，在多渠道共同作用下降低公共房屋需求带来的压力。六　结论及建议澳门居民对公共房屋的需求是毋庸置疑的，由于澳门受限于地少人多的社会环境，我们提倡政府始终贯彻并加强“以社会房屋为主，经济房屋为辅”的政策，始终将房屋政策的主导权握在手中，明确分离私人市场及公共房屋市场。明确分离私人市场和公共房屋市场的目的在于：私人市场的房屋可以出售、出租，可以创造加大供应量的条件。私人市场的房屋兴建除受政府的批地政策约束外，还受市场经济的约束，因此要做好市场需求的预测工作，避免出现空置房增多而有需求的居民却无力购买的情况，要加强法律对私人市７７２①参见澳门统计暨普查局２０１５年６月楼宇单位总数及空置单位总数的统计数据。

澳门蓝皮书场房屋兴建、买售、出租等问题的制约与监督，尽量避免法律漏洞，保障社会的公平，促进经济平稳发展。房价的制定要既兼顾经济发展，又考虑到买房人的现实购买力，为真正有购房需求的人提供购房机会。公共市场的房屋则不能随意售卖，应该受到政策和法律上更严格的限制。在一定条件下，政府应试行中止经济房屋的建设工作计划，全面发展社会房屋，为掌握公共房屋政策的主导权提供条件。当公共房屋供求量小于需求量时要灵活调节，有效的方法之一是规范相关管理规定，禁止社会房屋流转到私人市场或作其他用途，尽量减少空置房的出现，物尽其用，最大限度地发挥社会房屋的社会效用，满足最多特定居民的住房需求。还需要注意的是，公共房屋政策是为市民提供居住机会的保障，而不是为居民创造或累积财富，任何时候政策的修改或制定都不应偏离这个目的，以真正解决人口增加、分户需要等社会发展的后续问题。另外，笔者认为，任何没有房屋的澳门永久性居民及家团成员都可以申请社会房屋，不应设置每月收入的上限及资产的上限，但是需要设置详细的家团收入、家团人数计分制度，如果有虚假情况出现，应加重处罚。为了节省人力资源及提高行政效率，所有家团成员的数据在申请人及家团同意后，自动与澳门各个金融机构、登记局等官方系统连接，实现自动更新并根据这些信息自动排序。至于外地财务资料，除要求申请人授权查阅外，还应强制申请人自行在网上提供更新，房屋局的工作人员只在分配时进行实质的查阅和审核工作，如有虚假情况出现，应加重处罚。总之，《经济房屋法》的修订是符合社会实际需要的，但是效果如何还有待社会实践的进一步考察。实践中，公共房屋的供给也存在一些现实问题，特别是供需不平衡问题，本文在从法律角度阐述公共房屋政策中几个重要概念的过程中提出了一些解决方案，希望能对该问题的解决有所助益。８７２

经济社会发展与优质医疗服务供给：现状、问题与建议１８经济社会发展与优质医疗服务供给：现状、问题与建议　尹一桥摘　要：　澳门已属老龄化社会，也即将发展为世界旅游休闲中心，提供优质医疗服务是特区政府一项重要的施政目标。提供优质医疗必先着眼于人员的培养，《医疗人员专业资格及执业注册制度》是提升专业人员素养的重大法制工程。同时，一个全面而详尽的人力资源现状评估与规划也是不可缺少的。纵观１５类医疗专业人员中医生和护士的人力现况可知：医生人力资源在数量上相对充足，但缺乏医学院在医生专业生涯中的系统培养；护士人力资源不足且团队组合不合理，晋升机会不足，让入行者望而却步。随着高等教育机构提供的本地医学专业基础教育课程逐渐增多，医学专科学院的筹办，卫生、教育与社会工作部门的合作对提供优质医疗服务将发挥积极作用。本文提出加强医疗人员的招聘与培养、全面的人才规划与优化管理、倡导正向执业环境三个提升医疗人力资源水平的建议。关键词：　医疗专业人员　人力资源　医生　护士　澳门特区９７２尹一桥，澳门镜湖护理学院院长，哲学博士，研究方向为护理教育、护理发展。∗∗

澳门蓝皮书澳门特区政府沿用“基层卫生保健和综合医院结合”的医疗保健政策，秉持“妥善医疗、预防优先”的施政理念，以政府的仁伯爵综合医院为核心，在全澳设七所卫生中心，提供妇幼保健、成人保健等免费医疗服务。另设三所卫生站，对全澳居民，以及凡患重、急、疑、难病或需做详细检查之澳门合法居民，提供免费的卫生中心及仁伯爵综合医院之就诊服务，保证全澳居民的一般性疾病能得到治疗。特区政府意欲巩固公共卫生系统的预防控制建设，促进健康城市的构建①，除了每年增加公共卫生医疗支出外，还利用社区医疗资源，联合政府、非营利组织和私人医疗机构的力量为全澳提供医疗保健服务。大规模的医疗服务投入成果可体现于澳门极低之婴儿死亡率、孕产妇死亡率、癌症死亡率，高覆盖的疫苗接种，以及不断延长的人口预期寿命等健康指标上②。其成绩得到世界卫生组织（ＷＨＯ）专家的认同③。在经济急速发展的同时，澳门医疗保健面临人口增长、人口老龄化及结构改变，以至慢性病发病年轻化④三大压力。不仅如此，由于全球气候和环境变化导致新的病菌不断出现⑤，澳门作为旅游开放城市每时每刻都受到传染病的威胁。一旦出现大规模疫症暴发，非但影响市民健康，更直接打击经济。基于澳门未来向着成为一个国际旅游休闲中心的方向发展⑥，传染病的防治成了一个重大的课题。过去澳门人口少、重大疑难病症数量不多，所以缺少专注于重症的专科医生。特区政府有资助一些疑难病症病人前往香港就医的政策措施。随着市民对医疗的需求不断提升，医疗总开支不断大幅攀升⑦，加上不健康生活方式的影响，虽然特区政府以及专业界都做出努力，０８２①②③④⑤⑥⑦澳门卫生局，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗｓｓｍｇｏｖｍｏ／ｐｏｒｔａｌ／ｃｏｎｔｅｎｔ／ｃｈ／９８８／ｄｅｔａｉｌａｓｐｘ？ｔａｂｉｄｘ＝１。澳门新闻局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｓｇｏｖｍｏ／ｆｉｌｅｓ／ｆａｃｔｓｈｅｅｔ／Ｈｅａｌｔｈ＿ＴＣＮｐｄｆ。《澳健康城市获世卫肯定》，《澳门日报》２０１４年１０月２９日，第Ａ０７版。《糖尿病患者年轻化》，《澳门日报》２０１４年１１月３日，第Ａ０７版。黄可、梁慧刚、刘清：《气候变化和传染病传播》，《科学新闻》２００８年第１５期。澳门特区政府：《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》，２０１５。赖伟良：《澳门保健体系的现状与发展》，载吴志良、郝雨凡主编《澳门经济社会发展报告（２０１３～２０１４）》，社会科学文献出版社，２０１４，第２４４～２５７页。

经济社会发展与优质医疗服务供给：现状、问题与建议但医疗服务的形势依然非常严峻，特别是在培养与发展专业人才以适应医疗保健服务的需求方面。澳门的现状是缺乏高级的医疗人才，没有持续而稳定的医务人员培训队伍，专科医生与护士人资不足，难以全面满足市民的健康照顾需求。２０１５年被特区政府认为是“医疗光辉五年”的第一年，通过健全医疗管理制度、培训医疗人才和提升专科医疗质素等几个方面，澳门在应对新型传染病的威胁和全面提升控疫及救援能力、加强慢性病防治、完善长者医疗服务和强化社区保健网络上均做出了一定的成绩。特区政府正积极筹设医学专科学院，培养并提升医生的专科医疗水平①。医务委员会亦正重新拟订并公开咨询一套适用于澳门公、私立医院医疗人员的专业资格及执业注册制度，统一专业资格和执业注册条件，以提升医疗服务水平。一　澳门医疗服务供给的现状与问题为应对挑战和确保医疗服务得以持续发展，对人员的质与量需有一个全面评估，制定改善医疗人力供应的策略，以确保有充足的合资格人员满足未来需要及支援医疗服务发展。根据医务委员会制定的澳门特区《医疗人员专业资格及执业注册制度》咨询文本，未来法例将针对１５类医疗专业人员，分别是医生、牙科医生、中医生、脊医、药剂师、中药师、护士、医务化验师、放射师、物理治疗师、职业治疗师、语言治疗师、心理治疗师、营养师、药房技术助理／药剂技术员②。本文将此１５类人士统称为医疗专业人员，分析重点将放在医生、护士，特别是护士方面。１８２①②《专科学院明秋启动》，《澳门日报》２０１５年７月１２日，第Ａ０１版。澳门医务委员会：《医疗人员专业资格及执业注册制度》咨询文本，澳门特区印务局，２０１５。

澳门蓝皮书（一）医生、护士人力整体情况２０１４年医生、护士数量分别为１５９２人及１９９０人（表１），与２０１２年相比，分别增加了１９２％和１２６％，而人口总数增长９３％，６５岁及以上人口数量增长２０２％，医生、护士人力增长速度快于总人口增长速度。护士虽然增长了１２６％，但人力基数偏低，即使比例增加，也未能补足。其次，６５岁及以上人口增长导致对医护人力需求增大；同时，３０００多万的入境旅客，比２０１２年的医疗需求增长了１２３％。与２０１３年相比，２０１４年卫生局和其他私营机构的护士数量都有增加，私立医院护士数量反而下降，说明私家医院护士流失情况较为严重。表１　２０１２～２０１４年不同工作地点的医生、护士人力与　　人口变化及入境旅客人数的关系年份医生／护士卫生局（人）私立医院（人）其他私营机构（人）总数（人）人口总数（千人）６５岁及以上人口数量（千人）６５岁及以上人口比例（％）入境旅客总量（千人）２０１２医生护士４０１９４０３２８５４９６０７２７９１３３６１７６８５８２０４４６７７２８０８２３２０１３医生护士４０３９５８３１１７１４６９６２６１１４１０１９３３６０７５４８７８０２９３２４８２０１４医生护士４４４１０２０４０１６６５７４７３０５１５９２１９９０６３６３５３６８４３１５２５６　　说明：其他私营机构包括私家诊所、幼儿园、中小学、长者服务机构等。资料来源：澳门统计暨普查局。为实行“医疗光辉五年”的目标，卫生局将聘请４８０名医生和１７００名护士，并以本地人优先①。按固有择优录取原则，卫生局将聘请现时卫生局以外市场上四成的医生和全部的护士。这将会延续并加剧卫生局以外机构的２８２①《谭司：五年内增２６４０医疗人员》，《澳门日报》２０１５年５月１３日，第Ａ０７版。

经济社会发展与优质医疗服务供给：现状、问题与建议医生和护士大部分是经验不足者的情况，因为当卫生局招聘时，在外专业人员将纷纷离开原岗位应聘。因此，如政策不对此状况有合理调配与适当介入，卫生局依然是按发展需要“依法招聘”，可预见将来医护人力仍难以全面满足市民的医疗服务需求，特别是社区和私营医疗机构的医护人力短缺问题将变得更加严重。随着人口老龄化及慢性病盛行，澳门现有的模式不能满足社会的发展，澳门必须发展基层护理和社区医疗，才能满足市民健康需求，才能解决社会发展带来的医疗健康问题。现时少数医生和护士任职于学校、长者服务机构、智障残疾精神病者服务机构，这些机构由卫生局外的其他社会文化体系负责管理，如教育暨青年局、社会工作局等。但是，其他社会文化体系甚少有资源系统与持续培养辖下的医护人员，其体系内各机构缺乏医护人员，如果服务对象身体状况出现问题，一般只能送急诊处理，这就加重了医院的负担，造成恶性循环。为了使澳门医疗服务实现高效益，澳门社会文化体系内各机构应加强跨部门合作，进行资源整合。（二）医生护士密度从图１可以看到，近八年来每千人中医生的比例与高收入国家／地区仍有差距，但不算明显，且有贴近的迹象。与中高收入国家／地区比较，因对方的比例有所下降，澳门有将之拉远的趋势。相比之下，虽然护士逐年增加，但与高收入国家／地区相差甚远。如与地域最接近的香港特区比较，２０１５年香港每千人口拥有１８名医生和６６名护士①，澳门２０１４年的相应指标是２５与３１，这显示出澳门医生数量相对充足而护士数量短缺的现状。近年，因应有明显证据显示，护士与病人比例（ｎｕｒｓｅ⁃ｔｏ⁃ｐａｔｉｅｎｔｒａｔｉｏ）与病人的发病率和死亡率有关联②，国际护士会（ＩＣＮ）提出各地区需重视设定护士与病人比例，以便引发大家对安全人力设置的重视，从而更有规划３８２①②香港卫生署：《香港健康数字一览》，２０１５。ＬｉｎｄａＨＡｉｋｅｎｅｔａｌ，“ＥｆｆｅｃｔｓｏｆＮｕｒｓｅＳｔａｆｆｉｎｇａｎｄＮｕｒｓｅＥｄｕｃａｔｉｏｎｏｎＰａｔｉｅｎｔＤｅａｔｈｓｉｎＨｏｓｐｉｔａｌｓｗｉｔｈＤｉｆｆｅｒｅｎｔＮｕｒｓｅＷｏｒｋＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｓ，”ＭｅｄｉｃａｌＣａｒｅ，１２（２０１１）：１０４７－１０５３

澳门蓝皮书图１　澳门医生／护士密度与其他国家地区的比较地培训与激励人才，保障病人应有的权益①。有些地区，如澳大利亚维多利亚省、韩国、美国加州、日本等已订立法定的护士与病人比例。美国研究认为：１∶４是最佳比例；若为１∶６，１４％的病人很可能在入院后３０日内死亡；若为１∶８，病人死亡率增加３１％②。１９９８年香港医院管理局在公立医院内设立护士人力参考指数，在急性、亚急性以及疗养三类病房设定不同的最低人力要求。香港护士协会在护士人力资源调查中提出上午、下午和通宵不同时段的护士与病人比例。２０１４年香港统计的平均护病比是１∶１１③。计算护病比要考虑的因素很多，该指数的意义更重在计算过程中各持份者的讨论和共识。若在评估医疗人力的时候只用单一数据如医生护士密度来说明问题是不够的，有必要参考多方面数据做人力的估算、分析和规划。４８２①②③ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＣｏｕｎｃｉｌｏｆＮｕｒｓｅｓ，“ＮｕｒｓｉｎｇＷｏｒｋｆｏｒｃｅＰｒｏｆｉｌｅＤａｔａｂａｓｅＳｕｍｍａｒｙ，”ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｉｃｎｃｈ／ｉｍａｇｅｓ／ｓｔｏｒｉｅｓ／ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ｐｉｌｌａｒｓ／ｓｅｗ／Ｄａｔａｓｈｅｅｔ＿Ｎｕｒｓｉｎｇ＿Ｗｏｒｋｆｏｒｃｅ＿Ｐｒｏｆｉｌｅ＿ＡＷＦＦ＿２０１５＿Ｆｉｎａｌｐｄｆ．ＬｉｎｄａＨＡｉｋｅｎｅｔａｌ，“ＨｏｓｐｉｔａｌＮｕｒｓｅＳｔａｆｆｉｎｇａｎｄＰａｔｉｅｎｔＭｏｒｔａｌｉｔｙ，ＮｕｒｓｅＢｕｒｎｏｕｔ，ａｎｄＪｏｂＤｉｓｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ，”ＪＡＭＡ，２８８（２００２）：１９８７－１９９３香港护士协会：《医管局护士人力资源问卷调查》，２０１４，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｎｕｒｓｅｏｒｇｈｋ／ｍｅｄｉａ／ｃｏｎｔｅｎｔｂｕｉｌｄｅｒ／ｕｐｌｏａｄ／ｃ０４０４１４０８ｐｄｆ。

经济社会发展与优质医疗服务供给：现状、问题与建议（三）医生护士的年龄分布虽然年龄不能完全与资历画上等号，但是医疗人力资源需注意医护人力年龄的组合。医生的年龄分布相对护士来说是比较稳定和合理的（图２）。３５岁或以下医生的比例逐步减小，４５岁或以上的医生比例总体上有所增大，２０１４年超过４０％，这表示不少年长或有经验的医生仍在岗位执业。香港注册医生年龄中位数从２０００年的４０岁增长至２０１２年的４７岁①。近六年，３５岁或以下护士的比例增大，已超过５０％，４５岁以上的护士比例约为２５％，５５岁及以上护士从２０１０年的８１％下降至２０１４年的７６％。图２　医生护士的年龄分布说明：２００７～２０１０年的数据为澳门整体医生护士的年龄分布，而２０１４年的数据只是卫生局及镜湖医院医生护士的年龄分布。根据国际护士会（ＩＣＮ）资料，澳门护士的平均年龄是３７岁，在亚洲十个国家地区中的排位在中间（亚洲地区护士平均年龄为２１～４２岁）②。５８２①②香港卫生署：《２０１２医疗卫生服务人力统计调查》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｈｇｏｖｈｋ／ｔｃ＿ｃｈｉ／ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ／ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ＿ｈｍｓ／ｓｕｍｄｒ１２ｈｔｍｌ。ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＣｏｕｎｃｉｌｏｆＮｕｒｓｅｓ，“ＮｕｒｓｉｎｇＷｏｒｋｆｏｒｃｅＰｒｏｆｉｌｅＤａｔａｂａｓｅＳｕｍｍａｒｙ，”ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｉｃｎｃｈ／ｉｍａｇｅｓ／ｓｔｏｒｉｅｓ／ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ／ｐｉｌｌａｒｓ／ｓｅｗ／Ｄａｔａｓｈｅｅｔ＿Ｎｕｒｓｉｎｇ＿Ｗｏｒｋｆｏｒｃｅ＿Ｐｒｏｆｉｌｅ＿ＡＷＦＦ＿２０１５＿Ｆｉｎａｌｐｄｆ．

澳门蓝皮书香港在职注册护士的年龄中位数由１９９０年的３２２岁上升至２０１３年的４２０岁①。对比之下，澳门护士平均年龄尚不算高，但富经验者比例下降，新人的效率和能力无法替代有经验者。同时，约四成护士欲离开现时的工作岗位②。目前，私立医院护士级别者５５岁退休，卫生局护士的退休年龄统一是６５岁。卫生局与私立医院均未有弹性聘用制度，基本上只有全职工作的制度。５５岁及以上护士比例下降导致医院在人力紧缺情况下考虑增加弹性聘用及延长护士退休年龄以留用资深护士。目前香港５５岁及以上护士留任的意愿大幅下降，医院需要挽留及活化年长护士团队，保留专业知识和经验，纾缓人力短缺与人员流失，以应付人口老龄化带来的基层医疗服务需求③。（四）资深与资浅人员的比例（１）专科医生。澳门医生人数充足，全科医生占４０％左右，团队年龄比例亦合理，专科医生比例高，但专科水平偏低，与医学持续培训和监督机构的缺乏有很大关系。澳门虽然有针对专科医生数量的统计，但未有专科医生注册制度，专科医生的身份由服务机构授予，然而不同机构对专科医生的认证要求各异。图３显示，要成为卫生局的专科医生需至少７５年的时间并通过卫生局的考核，而成为私立医院专科医生则需７～９年并通过内地相关资格考试及机构的考核。澳门现时医生职称由机构授予，不能作为资历深浅的衡量标准。因此，澳门亟须厘清专科医生的标准，统一专科医生培训，制订专科医生培养方案及考核标准，订立专科医生注册制度，以提高医疗质量。（２）专科护士的比例。从２００６年至２０１４年，澳门理工学院和镜湖护理学院开办的专科护理课程分别有１４６名和４７名毕业生，即近十年澳门共培育了１９３名专科护理毕业生，占１９９０名护士的９７％。与此相对，截至６８２①②③香港卫生署：《２０１３年医疗卫生服务人力统计调查》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｈｇｏｖｈｋ／ｔｃ＿ｃｈｉ／ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ／ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ＿ｈｍｓ／ｓｕｍｒｎ１３ｈｔｍｌ。ＭｏｏｎＦａｉＣｈａｎｅｔａｌ，“ＦａｃｔｏｒｓＩｎｆｌｕｅｎｃｉｎｇＭａｃａｏＮｕｒｓｅｓＩｎｔｅｎｔｉｏｎｔｏＬｅａｖｅＣｕｒｒｅｎｔＥｍｐｌｏｙｍｅｎｔ，”ＪｏｕｒｎａｌｏｆＣｌｉｎｉｃａｌＮｕｒｓｉｎｇ１８（２００８）：８９３－９０１李子芬：《护理人力老龄化》，两岸四地护理人力资源规划高峰会，２０１５年５月。

经济社会发展与优质医疗服务供给：现状、问题与建议图３　成为不同机构专科医生的过程２０１４年香港有５０３２名注册护士接受专科培训，占注册护士的２５％①。２０１４年澳门卫生局专科护士共８９名（高级专科２１名、专科６８名）（表２），２０１５年镜湖医院专科护士共６名（进阶３名、专科３名），即两院共有９５名专科护士。专科护士占护士总人数的４８％。在香港和澳门，专科护士一定要完成专科培训，但接受了专科培训者不一定可晋升为专科护士。无论如何，专科培训对护士的临床工作和专业成长一定是有所裨益的，护理专科发展亦是医院留住人才的最佳策略。现专科护士在医院开设糖尿病专科、心血管专科等护士门诊，积极推动临床的重急症、纾缓、老年、社区卫生、妇产科、精神科等的专科化发展，将专科知识运用到病人身上，让病人受益，可见护理专科培训对推动医疗素质的作用。但目前，专科护士绝大部分分布在公立机构，也几乎都在医院任职，在社区的仅是少数。可以说，护理专科人力资源分配不合理。在澳门，资深护士包括专科护士与护士长及以上级别的护士占９６％，护士长及以上级别的护士不足５％，而香港公立医院资深护士占２２２％②，７８２①②《立法会十七题：医院管理局专科护理服务》，《新闻公报》２０１５年１月２１日。《７８％护士怨人手不足促改善》，《文汇报》２０１４年６月２５日，第Ａ１３版。

澳门蓝皮书表２　卫生局专科护士比例单位：人，％年份２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４总人数８４６０８７８０９５９０９４１０１０２００专科护士７６７７９６９０８９比例９０８８１００９６８７　　资料来源：澳门卫生局。这表明澳门护理执业者大多数为资历较浅的护士，也显示临床经验丰富的护士不足，这会导致带教压力和提升护理质素的困难。如在规划人力时设定每时段值班的护士长与临床督导比例，或能确保病人安全和减少医疗事故发生①，因而培养专科护士及护理管理人员具有重要性和迫切性。（五）医疗专业人员的培养目前，澳门注册医疗专业人员（卫生局工作人员不在此列）大部分在境外取得相关学历（表３）。从１５类医疗专业人员来看，澳门高等院校设有高等教育课程的专业包括中医生、中药师、护士、医务化验师、放射师、心理治疗师及药房技术助理／药剂技术员７类人员（表４），药剂师专业将于２０１６年开设，物理治疗师课程在澳门的开办／招生正在研究中②。表３　２０１３年澳门注册医疗专业人员学历取得地区统计单位：人取得地区澳门香港内地台湾葡萄牙其他总数医生　０１２９４６４６２０３２１０５６护士４７５５１３９３８０２７６８４牙科医生１４８０２１１０３２１４８中医生１８７４２０４１００３９６８８２①②香港护士协会：医管局精神科护士人力资源问卷调查，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｎｕｒｓｅｏｒｇｈｋ／ｍｅｄｉａ／ｃｏｎｔｅｎｔｂｕｉｌｄｅｒ／ｕｐｌｏａｄ／ｒｅｓｕｌｔｐｄｆ。《物理治疗师冀商培训规范》，《澳门日报》２０１５年１２月１４日，第Ａ０７版。

经济社会发展与优质医疗服务供给：现状、问题与建议续表取得地区澳门香港内地台湾葡萄牙其他总数诊疗辅助技术员（临床分析及公共卫生）４３１１６３６０２９８诊疗辅助技术员（放射）０００６１０７治疗师（脊医）０００００４４物理治疗师　００　０４２４　９　５５言语治疗师０３０６００９心理治疗师７００６３５２１职业治疗师０００４１０４４５总数７１３２９１３８５２４３３８１１５２５２３　　资料来源：专业认证介绍会：《医疗专业人员注册现况》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇａｅｓｇｏｖｍｏ／ｃｏｕｎｓｅｌｉｎｇ／ｉｍａｇｅｓ／ａｃｔｉｖｉｔｙｉｎｆｏ／２０１４／ａｃｔ２０１４－６／２０１４０９２０ｐｄｆ。表４　１５类医疗专业人员中澳门本土设有的高等教育课程序号项目澳门课程开设年份开设院校现课程名称１医　生—２牙科医生—３中医生Ｖ２０００科大中医药学士学位课程４脊　医—５药剂师—　６中药师Ｖ２０１２科大中药学士学位课程７护　士Ｖ２００２镜湖、理工护理学学士学位课程８医务化验师Ｖ２０１１理工生物医学技术理学士学位课程（检验技术）９放射师Ｖ２００８理工诊疗技术放射范畴学士学位课程１０物理治疗师Ｖ２００８理工诊疗技术高等专科学位课程（物理治疗）１１职业治疗师Ｖ２００８理工诊疗技术高等专科学位课程（职业治疗）１２语言治疗师—１３心理治疗师Ｖ２００９澳大社会科学硕士学位课程－临床心理学专业１４营养师—１５药房技术助理／药剂技术员Ｖ２０１１理工生物医学技术理学士课程（药剂技术）　　说明：１０与１１两课程在理工学院网站并未显示招生情况。资料来源：笔者根据《澳门特别行政区公报》整理而成。９８２

澳门蓝皮书根据澳门第８４／９０／Ｍ号法令《管制私人提供卫生护理活动的准照事宜》，需在卫生局牌照科领牌照的专业中，仅护士教育起步于２０世纪２０年代，后于１９９７年起成为高等教育课程，２００２年起开办四年制学士学位课程，其他医疗相关高等教育课程均创始于回归之后。越来越多的医疗专业在本地区设有基础教育，将会有超过半数的专业在本地进行培训，这对医疗素质的促进和监控起了很重要的作用。除了基础准入部分，更重要的是继续教育部分。这也揭示了高等院校在提升医疗水平方面正扮演着越来越重要的角色。卫生社服部门、高教部门与高等院校在这方面应加强联系与合作，规章与法例的修订都应朝着这个路向思考。澳门医疗专业人员人力不足有其历史原因，也与澳门新一代修读医疗相关专业的学生偏少且整体上看逐渐减少有关（表５）。澳门学生就读医疗相关专业学生的比例比十年前低，也较香港低，这一情况值得关注。这与澳门本土开办医疗专业课程较香港少及专业地位较低有关系，另外也与行业的艰辛程度和博彩业开放对新一代选择工作取态的影响有关①。虽然职业是个人选择，但在社会日趋现代化和老龄化的今时今日，澳门以旅游博彩业为主业，并有目标发展成为世界旅游休闲中心，因而未来医疗健康从业人员的规划培养应受到重视。从多个国家／城市的经验来看，被动等待输入人才从来都不是最佳的出路。表５　澳门与香港高等学校中就读医疗相关专业的学生比例单位：％学年２００３／２００４２００８／２００９２０１１／２０１２２０１２／２０１３２０１３／２０１４澳门５９５１４２４５４４香港７１９０９８１０４１０７　　０９２①澳门青年研究协会、澳门中华学生联合总会：《赌权开放后对澳门的影响青少年意见调查》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍｙｒａｏｒｇｍｏ／ｗｐ⁃ｃｏｎｔｅｎｔ／ｕｐｌｏａｄｓ／２００９／０３／２００７－１０－１６ｐｄｆ。

经济社会发展与优质医疗服务供给：现状、问题与建议二　对澳门医疗服务供给的建议（一）加强医疗人员招聘与培养力度医疗服务是一种以人为本的服务，高素质医疗专业人员是医疗发展的重要基石。然而，目前医疗专业人资短缺，结构不合理，他们既要肩负繁重工作，又面临重大发展。如何鼓励新一代进入专业领域及如何加大培养的力度应是提供优质医疗服务的前提。面对医疗专业人员不足、医疗专业人员队伍长期不稳定的局面，我们认为应首重全局思维（医院、社区、预防、治疗、康复、长期照顾、１５类专业、公私营机构、教育与服务），加大力度遏止专业人才内部流动频繁的现状，因这增加了培训资源，也令质素更难掌控，我们提出“招”“留”“养”的政策。（１）“招”：增加资源和招生名额，吸引高中生或已有其他学位的有志人士报考健康相关专业；提供具竞争力的条件予医疗专业人员，加大招聘力度。（２）“留”：减少健康相关专业学生及医疗专业人员的流失，留住专业人员，亦要留住年长资深人员，发挥其带领学生及资浅人员、创设安全执业团队组合的作用。（３）“养”：改革制度，整体规划，加大培养与晋升的力度，重视专科医护人员的培养，提高医疗水平。做到招留一体、留养结合，才能发挥此政策的最好效果。实行招留一体主要根据未来医疗专业人员数量的计算公式（未来数量＝现有人员数量＋供给量－流失量），医疗专业人员的供给主要源于相关专业毕业生，转行和退休造成流失。提供具竞争力的条件、发展前景，才能吸引高中生修读健康相关专业及吸引毕业生入行，才能减少现职医疗专业人员的转行，就如Ｂｅｎｎｅｒ提出的“从新手到专家”的人才培养模式———新手、初步进阶者、熟练、精通以至专家组合的专业团队培１９２

澳门蓝皮书养过程①，需要有顶层机制使之全面落实。因此招人和留人是一体化的。留养结合是加大在职人员的培养力度，特别是对有经验者更加关注和重视。目前因为社区缺乏培训机会，专业地位不如医院，被医疗专业人员视为过渡性工作场所，需提供相关专业知识予社区医疗专业人员，强化其专业形象，培养其社区归属感，才能留住社区专业人员，降低其流动性和流失率，使其充分发挥角色功能，以提高健康服务效率。1医生培养规划澳门暂时没有医学院为医生提供相应的继续教育，这影响了医疗水平的提升，为此，社会提出要构建医学院的建议。然而澳门地小人多、病例不多，不具备医疗教育的基础，设立医学院关乎澳门的长远发展，需要较大的投入，发展周期亦较长，因而必须经过周密论证和深入研究。大学程度的医疗训练不能满足社会发展需求，因此专科医生的培养就显得十分重要。现行的医生培养需借助高等院校与医疗机构的合作持续并加速进行，结合离岛医疗综合体的落成及医务人员注册制度的完善，特区政府成立了医学专科学院筹备工作小组，推动医护人员的持续专业发展②。在师资方面，政府与本地区及邻近地区的高等院校，以及澳门的医疗机构／团体合作，在场地、带教、评鉴等方面共同努力，设定短、中、长的培训目标，提升专科医疗素质。澳门因应人口老龄化和医疗服务的发展，应注重老人科、肿瘤科、糖尿科、骨科等慢性病科室的专科医生培养③，还需加紧培养在澳门发病率高、与防控传染病暴发及维护市民生活素质相关的心血管科、肾科、胸肺科、眼科、口腔科、精神科、康复科、公共卫生科等以回应社会的诉求。过去私立医院医生的继续教育采用ＣＭＥ（持续医学教育）制度，两年２９２①②③ＰＢｅｎｎｅｒ，ＦｒｏｍＮｏｖｉｃｅｔｏＥｘｐｅｒｔ：ＥｘｃｅｌｌｅｎｃｅａｎｄＰｏｗｅｒｉｎＣｌｉｎｉｃａｌＮｕｒｓｉｎｇＰｒａｃｔｉｃｅ，ＭｅｎｌｏＰａｒｋ：Ａｄｄｉｓｏｎ⁃Ｗｅｓｌｅｙ，１９８４，ｐｐ１３－３４．《２０１６年财政年度施政报告》，澳门，２０１５，第２３５页。《卫局续优化长者就诊安排》，《澳门日报》２０１４年４月７日，第Ａ０３版。

经济社会发展与优质医疗服务供给：现状、问题与建议要取８０个学分；现已改为ＣＰＤ（持续专业发展）的模式，三年取９０个学分，为保持和提高专业服务质量，医生需要在知识、技能、态度和行为习惯等各方面不断发展，而不仅着眼于知识。ＣＰＤ的类别包括参与研讨会及报告、临床实务学习、在职培训、实习带教导师、出版、遥距学习及自我导向学习等。由两年８０学分改为三年９０学分是因计算方式不同，而不是降低要求①。对ＣＰＤ制度的管理仍需不断探讨和优化。《医疗人员专业及执业资格注册制度》要求完全执照及有限度执照持有人于续期时必须符合所属专业的ＣＰＤ的要求。因此，重视ＣＰＤ的系统发展将对保证医疗素质起到关键作用。2护理人员培养规划澳门护理人力资源短缺情况较其他医疗专业人员的情况更严重，护理人员的培养不能只注重护士的培养，需要开展多层次、多元化的课程。有关护理人员培养规划详见表６。表６　澳门护理人员培养现况及未来规划类型课程层次现有课程（已培养人数）未来规划专业人才专业基础课程护理学士学位课程（７１１）护理学士学位补充课程（３５４）护理临床教师培训课程（４６９）①继续举办学士学位及学士学位补充课程，以增加未来护士人力供给，提高护理人力质量；②对全澳护士进行临床教学培训，以增加临床教学人员的储备，带动教学相长氛围应用人才高中课程健康护理员职业高中课程（２８在读）面向高中生开展健康照顾课程，培养具备健康照顾专业资格的护理助理人员，缓解护士不足情况成人课程健康助理员课程（９８９）老年照顾（７２８）急救课程（１５１３０）陪月课程（３２０）等等①因应社会的需求，弹性开办相关护理课程，如陪月、老年照顾、慢性病管理等；②向全澳市民展开急救课程，以使急救技能普及３９２①镜湖医院持续专业发展（ＣＰＤ）学分制度。

澳门蓝皮书续表类型课程层次现有课程（已培养人数）未来规划精英人才深造课程护理学专科深造课程（１９５）护理学专业硕士学位课程（约７０）①继续开办澳门需求较大的专科，为市民提供专门化的服务，推动护士门诊的发展；②开办与本地区学士学位接轨的护理学硕士课程，推动本地区的临床科研，改善医护质量及服务质素管理与临床教学进阶课程护理临床教师培训进阶课程（８２）护理管理领导才能培训课程（２５）①推动所有完成护理临床教师培训初阶课程的学员进修进阶课程，以深化临床教师的带教知识和技巧，保障临床教师的质素；②为护理从业人员提供循证管理综合才能学习的平台，为其成为工作单位管理者做准备，需加速培养高层次护理人才课程高层次护理人才联合培养发展计划（７）医院与护理教学机构合作，教师到医院参与实践，护士到教学机构参与教学，以提高临床护士的学术水平和教学经验，丰富教师的临床经验，带动学术与临床的结合　　（二）进行人力全面规划与优化管理针对护理人力短缺问题，国际护士会提出四个层面的政策与行动框架，包括人力资源规划、招聘与留任、人力调配和表现、人力资源的运用和混合技术①。这是一个以政策为纲的行动框架，值得澳门特区根据自身情况参考、引用以改善医疗人员短缺的现况。1吸引人才来澳/留澳/留岗发展，支援前线人力紧绌的护理服务针对目前护理专业前线人力紧绌现况，特区已制定吸引外来人才的政策。增加外来学生来澳就读护理／医疗卫生相关专业，使其以合法途径留澳服务，是其中一个可行的策略。针对无论资深人员还是资浅人员都非常缺乏的现况，应借注册制度契机，探讨非澳门特区居民有限度注册的可行性及管４９２①ＢｕｃｈａｎＪ＆ＣａｌｍａｎＬ，ＴｈｅＧｌｏｂａｌＳｈｏｒｔａｇｅｏｆＲｅｇｉｓｔｅｒｅｄＮｕｒｓｅｓ：ＡｎＯｖｅｒｖｉｅｗｏｆＩｓｓｕｅｓａｎｄＡｃｔｉｏｎｓ，Ｇｅｎｅｖａ：ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＣｏｕｎｃｉｌｏｆＮｕｒｓｅｓ，２００６

经济社会发展与优质医疗服务供给：现状、问题与建议理制度，对外来具资格的专业人员适度开放以缓解现实人力紧缺状况。从人力的量上来规划，卫生局于２０１０年定出目标，期望到２０２０年市民与护士的比例能提升１０００∶４①。参照统计暨普查局的预测，２０１６～２０２１年的人口年均增长率为１９２％，故预计到２０２０年澳门总人口将达６９２万（高程度假设）②，如以市民与护士的比例达１０００∶４为标准，到２０２０年澳门的护士需求量将近２８００人。澳门现有１９９０名护士，到２０２０年，还需８１０名护士才能达到卫生局的目标。按现时澳门两所护士院校培养护士毕业生数量（估算每年１２０名）来看，到２０２０年，共可培养护士６００名，加上部分在境外学成回澳的护士约５０名，距目标仍差１６０名。这预示着到２０２０年的五年内，为保障服务的质素、病人的安全，在改善制度、保留原有人才没有流失的前提下，每年还需输入约３２名合资格／资深护士才能达到上述目标。因此，应增加基础培养数量；优化课程，加强监督，保障质量；拓展专业领域，推动社区护理；提供高质量的安全的护理服务。在保障每千人口护士比的基础上，还要考虑护士的工作年资、专业层次、混合技术等合理的搭配，才能保障护理质量。在综合医院病区及社区场所护理人力资源配置结构方面，护士长级别的人数需有所增加，专科护士级别的人力需有合理的结构和工作场地分布。需着眼于探讨专科护士（临床实务）与护士长（管理）两个晋升渠道的职程架构，让护理队伍有更为合理的团队组合，避免金字塔式的层级设置。2学术与服务无缝接轨，形成本土的人才培养机制发展医疗是特区一项重要的施政方针，人才又是医疗发展的重心。要构建澳门人才培养的长效机制，首先要构建一套本土自属性的人才评价体系与标准，这套体系必须是自主发展、度身订造的，在专业发展过程中，产、学、教、研合一，学术与服务无缝接轨，才能形成一套切合澳门实际情况、５９２①②澳门高等教育辅助办公室：《澳门护理行业未来人才需求情况报告撮要》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇａｅｓｇｏｖｍｏ／ｈｅｔｄｂ／ｐｄｆ％５Ｃｈｒ＿ｎｅｅｄ＿１１＿３ｐｄｆ。澳门统计暨普查局：《２０１１～２０３６澳门人口预测》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｄｓｅｃ．ｇｏｖ．ｍｏ／ｓｔａｔｉｓｔｉｃ．ａｓｐｘ？ＮｏｄｅＧｕｉｄ＝ｅ３９１６９６－ｆ９２０－４９ｅｄ－ｂ５３９－ｅｌｃｆａｂｆｆｌｄ８４。

澳门蓝皮书行之有效的人才培养机制。同时，应通过研究，制定本土自属性的人才评价体系与标准，从而进一步推动专业的发展。如上统计，１５类医疗专业将有超过半数在澳门本地进行基础培养，参与的高等院校包括澳门大学、理工学院、科技大学、镜湖护理学院等，它们需好好研究如何在源头做好人员质素的监控和管理，以及在整个专业生涯中的持续教育与支援。为使医疗人员在专业范围中真正全面提升临床、教学、科研能力，参考护理界及澳门其他专业的经验，可以透过医疗服务机构与医疗教育机构人才联合培养形式，即医疗机构医疗专业人员参与学院教学与科研，医疗教育机构教师参与临床实践，来达到目的。未来离岛医疗综合体的兴建、医学专科学院的筹建、护理学院新校址的建设、康复中心乃至社区医疗服务机构的扩建，都应打破公私门户的限制，用尽一切可以利用的资源培育人才。3推进学术与科学研究，提升澳门院校卫生范畴高等教育质量澳门高等院校应积极与内地和港台以至国际的高等院校、医疗机构展开教学和学术合作，并于此过程中吸取先进经验。目前澳门高等院校以教学型为主，但随着社会的发展，应重新调整在教学、科研和社会服务等方面的教学资源，令科研和社会服务能统一支持人才的培养。在澳门进行研究仍然受到较多的限制，要大力发展并不容易。近年卫生局投资发展计划开支显示，研究所占的比例极低①。大部分的健康相关研究只得到私营医疗机构的支持，甚少获得公立机构的支持，如卫生局批准在其辖下的医院内进行，这使得研究结果不能充分反映澳门卫生系统的整体情况，无法很准确地发挥指导施政的作用及达到有效改善医疗护理服务的目的。因此，政府当局需要加大力度创造适宜于学术研究的社会氛围。对行政当局而言，透过澳门高等院校开展恒常的卫生服务调查研究和数据分析，以及其他相关的研究，可帮助识别造成急性服务最重负担的慢性病类别及求诊原因、设定人口政策超越卫生系统承担力之警报机制、制定及开展监控慢性病及长期照顾的相关策略等。有关的数据和研究结论亦大大有助６９２①澳门卫生局：《２０１４卫生局统计年刊》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓｓｍｇｏｖｍｏ／ｓｔａｔｉｓｔｉｃ／２０１４／ｉｎｄｅｘｈｔｍｌ。

经济社会发展与优质医疗服务供给：现状、问题与建议于业界、学者与外地专家的交流合作，有利于向广大市民解释各项方针政策，使政府免被误解和责难，也避免了政府的随意决策。（三）倡导正向的执业环境２０１５年有数宗医护界事件值得关注。其一，多个医疗团体在报章上刊登文章，质疑中院判决两名儿科医生过失伤害罪成立理据不足。有市民分别在报章和网络媒体上联署声明，责难医疗界社团制造特权观念、漠视市民健康和破坏医患关系。其二，因为护理界提出注册制度需避免重复和过度考核，以免阻碍人力进入职场。媒体指责护理界逃避考试，所有医疗专业用同一考试方式才公平。其三，家属不满一名护士的操作技术，对其谩骂及拍照，把人身攻击言辞及该护士姓名和员工号上传到公共网页，该内容发布后不断被转载。本文不拟对以上事件做深入讨论，希望指出的是，各地数据显示，在健康照护人力资源越短缺的地方，越容易发生医护患对立或职场暴力事件①。类似事件亦会直接或间接地令医护服务质量下降，危害病人安全，最终增加社会的医疗成本。内地医患关系的现况值得警惕，这是医疗服务与人民的要求日益偏离、人文关怀不够造成的。只有全社会共同努力，创设正向执业环境，才有条件讲究医疗质素。优质医疗涉及法律及监管层面、人力及资源层面、教育和晋升制度等，澳门医疗现处于起步阶段，周边地区医疗服务成熟，市民会做出比较，从而给从业员带来很大的压力。医疗改革的呼声很高，需求迫切，但这是严肃而复杂的社会工程，不是一天两天可以做好的，只能逐步去推进。国际护士会在２００７年提出“正向执业环境”（ＰｏｓｉｔｉｖｅＰｒａｃｔｉｃｅＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ），这是世界卫生组织近年努力倡导的全球目标。应透过专业认同、有效管理实践、人力支持架构、教育培训及职业健康安全五个方面，建立能让医护人员有效执业、提供优质医护服务给市民大众的环境，而这些都７９２①《护士不足增职场暴力》，《澳门日报》２０１６年１月４日，第Ａ０３版。

澳门蓝皮书关乎医护人员及市民双方的权利。医疗是以关怀为本的专业，关乎人的生命与健康，责任重大。有关医疗暴力事件宜防患于未然，虽然从业者恪守专业道德及持续提高业务水平责无旁贷，但社会整体加强对他们的认同也很有必要。当然，真正的认同，不单纯是物质上的给予，还包括及时的赞美、必要的鼓励和有效的督促。从上述状况看来，加促人才培育、改善从业人员的培养与晋升制度、提高目前医护团队士气及吸引生力军入行是关键。医务人员注册制度已进入最后立法程序，特区政府有必要为立法做持续和深入的研究，向业界和社会进行广泛和全面的咨询，充分听取民意，结合澳门实际，又要有一定的超前和创新，不能一蹴而就，为立而立。因为这是一个非常关键的时期，借助立法过程是推动澳门专业化进程的重要一步，也是对提升民智、全面提升全民素养、提升医疗质素具有历史性意义的征程。三　结语医疗服务是优质社会的重要支柱，也是涉及千家万户的民生大事。人们越重视健康，医疗服务就越引发市民的重视。澳门近年的急速发展令医疗服务需求急速提升，医疗软硬件建设均有所落后，特别是人力资源的建设。本文从澳门医疗服务的现况和问题入手，分析了医疗专业人员特别是医生、护士的人力状况，包括其数量、密度、教育和专科化发展，指出：医生的人数相对充足，组合亦较护士合理，但因没有持续专业教育而没有足够的专科水平与能力；护士的人力严重短缺、团队组合不合理，有经验者流失导致病人安全难以保障等潜在问题；澳门的各方面均在发展当中，高等教育机构提供医疗人员的基础教育种类有望超过１５类专业的一半，医学专科学院亦在筹建中，这对未来医疗素质的提升有源头监控和持续促进的重要作用。本文建议，应加强医疗人员招聘与培养力度，进行人才全面规划与优化管理，以及倡导正向的执业环境，从这三个角度出发来改善现状。８９２

澳门食品安全控制：现状、机制与趋势１９澳门食品安全控制：现状、机制与趋势　汤家耀摘　要：　２０１３年１０月２０日，澳门《食品安全法》生效、食品安全中心成立。两年以来，食品安全总形势大致承接之前状况：食源性疾病发病率不高，食源性疾病暴发似有改善趋势；异常食品只占市场上食品的极小部分，但异常食品事件相继发生，以至冲击食品安全信心、影响食品贸易，并可能趋于频发。同期，食品控制系统成功转变为单一部门模式，以风险分析为本的政策确立，中央协调机制有效运作；巡查和化验能够继承以往的工作，没有出现断裂情况；法制建设和信息沟通培训在既往的基础上有明显的积极发展。然而，澳门食品安全仍然面对来自政府、业界、公众三方，以及本地、区域、全球三级环境的重大问题和挑战。关键词：　食品安全法　食品安全中心　食品控制系统　食源性疾病　食品安全事件澳门特区立法会于２０１３年３月２７日通过澳门首部《食品安全法》（第５／２０１３号法律，下称食安法），该法于４月２２日在《澳门特别行政区公报》刊登，１０月２０日生效。２０１３年７月８日行政长官做出第２１０／２０１３号行政９９２汤家耀，中山医科大学医学士、澳门圣若瑟大学社区发展硕士，葡萄牙国家公共卫生学校公共卫生课程毕业，澳门卫生局公共卫生专科培训毕业。现任澳门特区政府卫生局公共卫生主任医生、卫生监督，澳门公共卫生学会创会理事长，澳门卫生政策学会会长，研究方向为公共卫生和社区发展。∗∗

澳门蓝皮书长官批示，在民政总署辖下设立食品安全中心（下称食安中心），该中心在食安法生效的同日开始运营。因此，２０１３年１０月２０日，是澳门食安法律体系建设以及食安控制由多部门体制转变为单一部门体制的历史性里程碑。本文拟系统检视自食安法生效至今，澳门食品安全总体形势以及食安控制工作机制和效能的情况，并尝试指出澳门食安控制当前面对的问题和未来趋势。联合国粮农组织和世界卫生组织明确界定了食品控制系统的三个主要目标：①通过减少食源性疾病的风险，保护公众健康；②保护消费者免受不卫生、有害健康、错误标识或掺假的食品的危害；③维持消费者对食品系统的信任，为国内及国际的食品贸易提供合理的法规基础，促进经济发展①。为达至上述目标，食品控制系统需由五个要素组成：①法规，②控制管理，③监督，④化验和监测，⑤信息、教育、沟通和培训②（图１）。本文按此框架对澳门食品安全和食品控制进行描述和分析。图１　食品安全控制系统的要素和目标００３①②ＦｏｏｄａｎｄＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＵｎｉｔｅｄＮａｔｉｏｎｓ，ＷｏｒｌｄＨｅａｌｔｈＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，ＡｓｓｕｒｉｎｇＦｏｏｄＳａｆｅｔｙＡｎｄＱｕａｌｉｔｙ：ＧｕｉｄｅｌｉｎｅｓＦｏｒＳｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇＮａｔｉｏｎａｌＦｏｏｄＣｏｎｔｒｏｌＳｙｓｔｅｍｓ，Ｒｏｍｅ：Ｆａｏ，２００３，ｐ６ＦｏｏｄａｎｄＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＵｎｉｔｅｄＮａｔｉｏｎｓ，ＷｏｒｌｄＨｅａｌｔｈＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，ＡｓｓｕｒｉｎｇＦｏｏｄＳａｆｅｔｙＡｎｄＱｕａｌｉｔｙ：ＧｕｉｄｅｌｉｎｅｓＦｏｒＳｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇＮａｔｉｏｎａｌＦｏｏｄＣｏｎｔｒｏｌＳｙｓｔｅｍｓ，Ｒｏｍｅ：Ｆａｏ，２００３，ｐｐ６－９

澳门食品安全控制：现状、机制与趋势一　食安总形势关于食安工作的首要目标，从表１可见，２０１４年至２０１５年（截至１１月底）卫生局传染病强制申报中食源性疾病的情况如下：（１）整体发病率不高；（２）传统和比较严重的食源性疾病包括霍乱、伤寒、副伤寒、志贺菌病（痢疾）、急性阿米巴痢疾、急性甲型肝炎等；（３）最常见的是轮状病毒肠炎和诺如病毒胃肠炎（由诺沃克因子引起的急性胃肠炎），但两病并非只经由食物和水传播，反而多数是通过人与人接触传播，其流行情况的年度波动较大；（４）细菌性食物中毒和沙门氏菌感染（包括食源性和非食源性）相对比较常见；（５）上述情况与前几年的情况大致相同①，没有很大的差异，食源性疾病整体发病率年度间有一些波动，但没有明显的上升或下降趋势。食源性疾病尤其是严重的食源性疾病低发，主要归因于良好的基础卫生设施，包括全面覆盖和安全的饮用水供应系统、污水排放和废物处理系统，以及针对食物链多个关键环节实施有效监督的食品控制系统。表１　澳门食源性疾病申报病例单位：例年份２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５年均霍乱００００００００伤寒１１０１１０１１副伤寒５２０２０００１沙门氏菌感染４７６５９３５７８１１０４９２７７志贺菌病（痢疾）１０２２０００１１０３①汤家耀、萧巧玲：《澳门食品安全应急经验和建议》，《行政》总第８８期，２０１０年。

澳门蓝皮书续表年份２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５年均肠道大肠杆菌感染００１０００１０细菌性食物中毒８４９２９４１３４９２３４８０８７急性阿米巴痢疾００２０００００轮状病毒性肠炎２３３１４０２２１１５２２２５２３４４５１７９诺如病毒胃肠炎８９１８３１６８２０３７９１４２１２６１４１未特指的病毒性肠道感染００４４４００２急性甲型肝炎９６３３１３２２５急性戊型肝炎１０１６１２７１１０７９合计４７９５０５６００５６５４９６５２６３５４５０３每万人口发病率（％）８９９４１０９９９８３８４５５８７　　资料来源：卫生局网页（２０１５年截至１１月底）。食源性疾病暴发（食物中毒）也是重要的公众健康指标。从表２可见，２０１４～２０１５年（截至１１月底）卫生局报告怀疑或确定的食源性疾病暴发情况如下：（１）共暴发３１宗，涉及病例共１６３人，平均每宗５３人（１～２２人）；（２）暴发多数与食店／餐厅制作和提供的食品有关，偶有与境外购买、自行采摘的食品有关；（３）暴发的病因，以细菌性为最常见，但有２宗共５人被怀疑为农药中毒、１宗２人被怀疑为组织胺中毒、１宗１人被怀疑为芋头中毒；（４）所有病例病情中等或较轻，无重症或死亡病例；（５）上述情况与前几年的情况比较①，可见食源性疾病暴发宗数年度间的波动较大，而２００４年以来总病例人数、平均每宗病例人数有下降趋势（图２）。食源性疾病暴发相对常见，主要反映了业界的食品安全管理以及个人的食品安全行为未达满意水平。近年病例人数众多的大规模暴发减少，表示上述情况有改善趋势。２０３①汤家耀、萧巧玲：《澳门食品安全应急经验和建议》，《行政》总第８８期，２０１０年。

澳门食品安全控制：现状、机制与趋势表２　澳门食源性疾病暴发统计年份２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５年均暴发宗数４１７１２７７１２０１９０１１病例人数９０１４１１４０１４５１１１８４７９１１３每１０万人口暴发宗数０７３２２２１２１２１９３０１９　　资料来源：卫生局网页（２０１５年截至１１月底）。图２　澳门２０００～２０１５年食源性疾病暴发统计资料来源：卫生局网页（２０１５年截至１１月底）。关于食安工作的第二目标，从表３可见，２０１４～２０１５年（截至１１月底）澳门报章报道的异常食品事件情况如下。（１）虽然两者性质不同，不能对等比较，但异常食品事件似乎比食源性疾病暴发事件更常见和更显见。（２）异常食品事件与食源性疾病暴发事件之间的关联不强，其中，仅在一宗事件（台湾三明治事件）中有三名澳门居民被怀疑因进食有关食品而患病。（３）与食源性疾病暴发事件以细菌性为主的情况不同，异常食品事件凸显的是化学性危害，各种怪异的化学物名称被媒体反复报道，引起社会的广泛关注。（４）异常食品事件的突出原因包括：①食品生产经营者的故意，如使用伪造、劣质、过期、不法的原料或添加剂，在不卫生、不法的场所进行生产，使用虚假标签等；②食物链污染物的残留，如农药、兽药、环境污染物３０３

澳门蓝皮书等；③食品处理过程中的失误导致的污染或变质，如微生物滋生、无意添加的化学或物理污染物等；④生物毒素和动物疾病；⑤其他，如故意投毒。（５）与食源性疾病暴发事件比较，多数情况下，异常食品事件的影响范围、社会心理反应、食品贸易活动受影响的可能性均较大。（６）澳门基本上完全依赖外地生产的食品，且一向奉行自由贸易政策，外地的异常食品事件会对澳门产生社会心理方面以至实质的影响。（７）澳门本地的食品生产活动不多，即使是在澳门发现的异常食品事件，也较多与外地生产的食品有关。（８）澳门本地生产食品有关的异常食品事件，通常所涉的食品较不重要、异常的性质较不严重、社会心理和贸易影响较不明显。（９）整体而言，在澳门偶然会发现外地生产或本地生产的异常食品，但这些食品只占澳门食品市场的极小部分，因此，澳门消费者免受不卫生、有害健康、错误标识或掺假食品危害的权利得到了合理程度的保障。（１０）上述情况与前几年的情况比较，除了２０１３年黑心油事件后，台湾多种异常食品和不法生产行为相继被揭发，使台湾的食品事件更多地受到关注之外，整体格局未见明显的变化。表３　澳门报章报道的本地和外地异常食品事件地区年份内地台湾其他地区澳门２０１４过期肉制品∗；橄榄油无证生产；疑基因改造米在广东市面流通；酸奶片糖含三聚氰胺；进口婴儿米粉铅超标；化学品处理豆芽；腐乳蜡样芽孢杆菌污染∗假劣食油∗；羊肉搀猪肉；工业石膏制豆腐；化学品处理豆芽；豆干用工业色素日本冷冻食品农药污染；意大利曲奇含玻璃碎∗；美国奇异籽粉沙门氏菌污染；日本咖喱牛肉疑未杀菌；美国花生酱／杏仁酱沙门氏菌污染；法国生牛奶芝士产志贺毒素大肠杆菌污染；瑞士婴儿米糊受阿托品污染∗批发市场活禽样本及街市摊档环境样本发现Ｈ７型禽流感病毒；街市摊档环境样本发现Ｈ７型禽流感病毒；糖椰丝／糖椰角／金针／无花果／雪耳检出二氧化硫；黑瓜子检出矿物油；澳门生产饼食被内地检出总菌数／铝超标４０３

澳门食品安全控制：现状、机制与趋势续表地区年份内地台湾其他地区澳门２０１５腐乳蜡样芽孢杆菌污染（两宗）；多宝鱼检出呋喃西林；虾含胶状物；来自日本核污染地区食品；花生油黄曲霉毒素超标腐乳含工业色素；鸭血搀鸡血；化学品处理海带；来自日本核污染地区食品；用工业原料做调味粉；茶饮品含农药（两宗）；姜丝含二氧化硫；化学品处理海参；化学品处理蜜饯；化学品处理豆芽；窜改日本食品到期日；蜂蜜含抗生素香港腐乳蜡样芽孢杆菌污染；香港利宾纳含乙醇；香港检出泰国腌酸菜含二氧化硫∗；香港猪肉含抗生素；澳大利亚奶品含菌超标；香港人进食台湾三明治中毒∗环保公司职员收废弃食用油转卖猪油厂；来自内地和台湾的腐乳检出蜡样芽孢杆菌；糖金橘／糖冬瓜检出二氧化硫；黑瓜子检出矿物油；来自香港的烟鲑鱼柳检出李斯特菌；来自香港的葡萄干检出二氧化硫；来自越南的咸鱼检出农药敌敌畏；来自内地的蜜枣检出二氧化硫；来自珠海的枧水粽检出硼酸；无牌食品工场生产便当（两宗）；食店烧卖检出硼酸　　∗有关产品曾进入澳门。资料来源：笔者根据澳门报章整理。关于食安工作的第三目标，澳门卫生和食安主管部门都没有对食品消费者信心和食品贸易进行量化的统计和监测。然而，２０１４～２０１５年（截至１１月底），下列事件明显对食品消费者的信心造成冲击，并导致特定食品贸易活动的中断。（１）Ｈ７禽流感病毒事件：２０１３年３月，内地首次发现人感染Ｈ７Ｎ９禽流感个案；１２月，香港和广东先后确诊首个个案；２０１４年３月，珠海确诊首个个案；３月１２日，澳门民政总署在来自珠海的一批留置活鸡中检出Ｈ７型禽流感病毒，随即将批发市场内约７５００只活家禽扑杀并对环境进行彻底消毒，３月１３日起暂停活家禽输澳和全澳活家禽买卖交易２１天，卫生局将运送该批活鸡的司机列为密切接触者（已返回珠海），２０名家禽从业员被列５０３

澳门蓝皮书为一般接触者、接受１０天医学观察；同日，民政总署又分别在营地街市及下环街市的一个鸡市场的环境样本中检出Ｈ７型禽流感病毒，卫生局将５名家禽从业员列为密切接触者，让其在仁伯爵综合医院隔离观察并接受抗病毒药物治疗；４月１８日，民政总署在临时沙梨头街市一个三鸟市场的环境样本中检出Ｈ７亚型禽流感病毒，随即将批发市场内约１００００只活家禽扑杀并及对环境进行彻底消毒，４月１９日起暂停活家禽输澳和全澳活家禽买卖交易２１天，卫生局将１名家禽从业员列为密切接触者，送仁伯爵综合医院隔离观察并给予抗病毒药物治疗；其后，民政总署与内地有关部门研究，制定“保障活禽输澳稳定的长效机制”，６月１日恢复活家禽输澳。（２）内地过期肉事件：２０１４年７月２１日，内地媒体揭发上海福喜公司使用过期肉类加工制成食品，有关当局介入调查，发现数万公斤产品已分别供应内地多地的快餐连锁店和其他企业；２２日，澳门民政总署根据进口资料，确定６月１７日曾有一批共５７６公斤的上海福喜公司产品进口并全数供应澳门某快餐连锁店，实时要求有关进口商停止供应及通知其零售客户停止使用及售卖被怀疑有问题的产品，并派员加强巡查，在进口层面暂时留置所有由福喜食品有限公司生产及输入澳门的食品；２８日，有关快餐连锁店出于防范性需要将尚存的３７００公斤来自广州和河北的福喜公司产品销毁，民政总署经巡查核实全澳各快餐连锁店未发现存有或售卖同一品牌产品。（３）台湾“黑心油”事件：２０１３年１０月，台湾首次揭发“黑心油”事件，老字号食用油大厂大统长基食品公司被查出九成油品造假；２０１４年９月４日，台湾当局破获一家地下油工厂，估计约２００吨用馊水、废油等重制的劣质油已经通过强冠食品公司等企业进入食物链；９月６日，澳门民政总署暂缓处理源自台湾的动物源性油品进口澳门之申请，查核记录发现近四个月曾进口２３００多罐被怀疑有问题的台湾品牌食油，１０００多罐已流入市面，进口商仓存尚余１６００多罐，有关产品已被封存，根据进口商资料，有２０家下游的面包店、饼店、食品店等曾使用相关产品，食安中心实时通知和监督业界停用和封存有问题的食油产品，并派员巡查有关店铺；８日，民政总署和卫生局证实，一家曾使用问题油品的澳门食品厂曾向仁伯爵综合医院、旅６０３

澳门食品安全控制：现状、机制与趋势游学院和海事及水务局供应面包；２５日，民政总署公布被怀疑有问题的油品检验未见异常，但业界自愿将有关油品销毁；１０月１６日，民政总署发出公示通知，暂时禁止进口台湾生产之食用油，此措施直至２０１５年９月２５日才解除。（４）内地“毒豆芽”事件：２０１４年３月，广州捣破四个产销窝点，查获九吨毒豆芽及无根剂、ＡＢ粉等有毒化学物；７月１７日，珠海在界涌、南溪、福溪等地捣破１１个生产有毒有害豆芽作坊，缴获大批有毒有害豆芽，以及无根剂（４－氯苯氧乙酸钠）、ＡＢ粉（６－苄基腺嘌呤）、豆芽剂、漂白水、防腐剂等化学物；７月２３日，济南捣破六个窝点，检１００００多公斤毒芽菜及无根剂、ＡＢ粉等有毒化学物；同日，澳门民政总署就澳门市面豆芽缺货以及“内地毒死十多人”的传言发出公告，指自２０日起已无豆芽进口，据了解原因是作为澳门豆芽主要来源的中山生产企业“业务调整及更新设施”，预计一周后可恢复，民政总署对进口豆芽的检测至今未见异常；８月１日起内地芽菜恢复供澳，民政总署强调经过抽检未见异常，但没有明示检测的项目。（５）“注胶虾”事件：近年，内地媒体时有“注胶虾”的传言，但未经当局证实；２０１５年７月，有澳门居民投诉疑在街市购买到注胶虾，带疑有问题的虾先后向食安中心和街市稽查反映，但未获处理，此事引起社会关注和非议；其后，民政总署对多个街市的虾进行检查和抽验，未发现任何异常。以上事件的共性包括：超乎公众预期，而有关食品可能导致严重的健康问题或涉及生产经营者恶劣的故意；消费者难以区分异常食品和正常食品，异常食品轻易通过官方的恒常检疫、巡查、检测机制而进入消费市场，甚至监管当局也成为受害者；导致公众对本地食安状况以及食安法律、标准、监督和检测失去信心，进而导致食品贸易的中断。类似的事件近年相继发生，而且似乎有更加频发的趋势。食安中心成立以来，澳门食安总形势大致承接前几年的状况：严重的食源性疾病罕见，一般的食源性疾病发病率不高，而食源性疾病暴发似乎有改７０３

澳门蓝皮书善的趋势；异常食品事件较食源性疾病暴发事件更为常见，但在澳门发现的异常食品只占食品市场的极小部分；冲击食安信心、影响食品贸易的异常食品事件相继发生，并似乎有更加频发的趋势。二　机制和效能以下从食品控制系统的五个要素，即法规，控制管理，监督，化验和监测，资讯、教育、沟通和培训，检视食安法生效前后澳门食安法制、体制、机制和效能的转变。法规是食品控制系统的法制基础，界定食品控制的范围、内容和标准，政府、业界和消费者的权责，食品风险的预防和控制措施等。２０１３年以前，澳门没有食品卫生或安全法律，食品相关法例很少、零碎、互不协调，几乎没有法定标准，没有全局的法制建设方向和规划。２００４年，卫生局曾邀请国家食品药品监督管理局专家组来澳，对澳门的食品安全管理现状进行调研和评估。专家报告指出，澳门食品安全管理存在三大不足，首要的就是“存在监管盲区，法规亟须完善”，其次是“沟通协调不够，步调标准不一”和“各种资源不足，难以有效监管”①。在法规不足之下，具体存在多重问题，包括：①法规分散，欠缺整体系统，未覆盖完整的食物链，许多生产经营场所、物品、人、活动不受规范，未妥善分配监管权限，部门之间容易出现消极的和积极的权限冲突，未确立食品业界对食品安全的基本责任，未建立促进政府、食品业界、消费者三方合作的机制；②以反应而非预防为导向，只着眼于异常食品，未引入危害分析关键控制点ＨＡＣＣＰ概念，未引入风险分析的概念，未重视风险评估和事前的风险管理；③未确立食品卫生标准体系，难以界定违法情况；④未提供多种有效的干预手段，难以遏制违法情况，未规范食品溯源和问题食品召回的制度，未规范食品安全突发事件应８０３①汤家耀、萧巧玲：《澳门食品安全应急经验和建议》，《行政》总第８８期，２０１０年。

澳门食品安全控制：现状、机制与趋势对制度①。２０１３年制定和颁布的《食品安全法》，在一定程度上回应了上述大部分问题。在此基础上，民政总署在２０１３～２０１５年陆续制定和颁布了四项食安标准，逐步填补澳门食安标准的空白。此过程显示，食安法建立单一部门体制，改变了原来食安法制建设中存在的主要问题，即众多部门参与食品控制工作却没有任何一个部门对食安法律体系建设有充分的责任和权力，法规和标准的制定困难、缓慢、零碎和缺乏整体方向。设立单一主管部门，集中全部的责任和权力，有利于逐渐建构和完善以食安法为中心的食安法律体系（表４）。表４　继续建构中的以食安法为中心的食安法律体系公布日期法规编号法规名称２０１３年４月２２日第５／２０１３号法律《食品安全法》２０１３年７月１５日第２１１／２０１３号行政长官批示《修改经第２／２００２号行政长官批示公布的〈民政总署组织架构规章〉第８条及第４５条》２０１３年６月１０日第１３／２０１３号行政法规《食品中兽药最高残留限量》２０１４年３月３日第６／２０１４号行政法规《食品中禁用物质清单》２０１４年８月２５日第１６／２０１４号行政法规《食品中放射性核素最高限量》２０１５年１０月２６日第１６／２０１５号行政法规《婴儿配方奶粉致病性微生物限量》　　控制管理是食品控制的体制基础，主要包括政策和中央协调机制。联合国粮农组织和世界卫生组织指出，食品控制系统至少有三种适当的组织方式：多部门系统、单一部门系统、整合系统②。长期以来，澳门食品控制系统属于多部门系统，其中，民政总署、卫生局、经济局、旅游局、海关、消费者委员会、土地工务运输局等多个部门分别承担部分食品控制职能，而没有明确的中央协调机制。２００８年９月，特区政府通过第２６５／２００８号行政长官９０３①②汤家耀、萧巧玲：《澳门食品安全应急经验和建议》，《行政》总第８８期，２０１０年。ＦｏｏｄａｎｄＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＵｎｉｔｅｄＮａｔｉｏｎｓ，ＷｏｒｌｄＨｅａｌｔｈＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，ＡｓｓｕｒｉｎｇＦｏｏｄＳａｆｅｔｙＡｎｄＱｕａｌｉｔｙ：ＧｕｉｄｅｌｉｎｅｓＦｏｒＳｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇＮａｔｉｏｎａｌＦｏｏｄＣｏｎｔｒｏｌＳｙｓｔｅｍｓ，Ｒｏｍｅ：Ｆａｏ，２００３，ｐｐ１３－１５

澳门蓝皮书批示，在禽流感应变统筹小组的基础上，设立“食品安全统筹小组”，以协调监管食品安全的工作，并对可能出现的食品安全事件做出及时适当的处理。２０１３年７月，特区政府通过第２１０／２０１３号行政长官批示，在食品安全法生效之日撤销食品安全统筹小组。因此可以认为，在２００８年９月至２０１３年１０月期间，澳门食品控制系统已经在形式上转变为整合模式，但这一中央协调机制的实际效能不高，而且几乎只着眼于（重大）食品安全事件的应对。２０１３年１０月食安法生效，澳门食品控制系统转变为真实的单一部门系统。民政总署成为食安单一主管部门，集中以下的多项职权：统筹、政策建议、场所监察、食品检测、风险监测和评估、编制应急预案、事故调查处理、预防控制措施、发出指引、公开信息、区域和国际沟通合作、培训和宣传教育。第２１１／２０１３号行政长官批示修改民政总署组织架构，设立食品安全中心，并下设管理规划、风险评估、风险传达三个处（图３），以承担大部分食安职能。图３　民政总署食品安全相关架构０１３

澳门食品安全控制：现状、机制与趋势在政策方面，２０１４年特区政府施政方针宣示的食安政策突出风险管理、风险评估、风险传达以及区域合作四个方面的重点工作。２０１５年施政方针的食安政策较具体地强调巡查督导、抽查检测、推广教育、国际和区域合作、标准和指引等工作，但与２０１４年的政策并无二致。２０１４年和２０１５年民政总署工作大纲中食品安全中心的目标相同，包括：①加强食品安全的监督管理，通过食品流通过程监管，以保障食品安全；②基于科学的风险评估机制，评估食品安全的风险，为业界提供相关指引，并有序地进行食品安全标准化的工作；③推动食安宣传教育，持续深化政府、业界及市民三方合作以保障食品安全。这与施政方针相符，反映了食安中心在现阶段的工作重点。从２０１３年１０月２０日至今，整体而言，食安中心能够有效执行食安法赋予的职责以及政府订定的重点工作。特别值得指出的是，除有效执行单一主管部门的各项职责外，民政总署着意加强与澳门其他相关职能部门（海关、卫生局、社工局、教青局、贸促局、治安警察局等）的协调合作，以及与邻近地区食安主管当局的交流合作，部门间和区域间的食品安全事件应急协调机制也在逐渐建构和完善之中。监督是对食品相关场所和活动进行巡查和执法的过程。食安法生效以前，针对各类食品生产经营场所的卫生监督工作主要由卫生局执行。食安法生效之后，巡查和执法转为民政总署职能，若有需要，卫生局提供协助。据卫生局统计年刊，２０１０～２０１３年卫生局每年对酒店业同类场所进行经常性卫生检查的次数分别为７３７２、９１８３、４５６０、３１４５（不包括对食品工场和外卖饮食店的巡查，亦不包括发牌或投诉所涉的巡查；２０１２年和２０１３年检查次数减少主要是控烟法和食安法生效的影响）。民政总署没有明确报告食安检查工作的数量，但曾在２０１４年的新闻稿中提及：民政总署对餐厅、食肆、食品加工场、外卖店、超市、便利店、粮油杂货铺等场所进行食安巡查，平均每月约１０００次，并逐渐将巡查范围扩展至社福机构如院舍、托儿所、安老院，以及学校、机场等供餐地方。大致可见，就巡查的数量而言，民政总署已经完全取代了卫生局以往的１１３

澳门蓝皮书工作。在化验和监测方面，食安法生效以前，检疫、屠场、批发市场、街市的食品化验主要由民政总署执行，而零售店铺、饮食场所、学校和医院等的食品化验则由卫生局负责。食安法生效之后，食品化验转为民政总署职能，若有需要，卫生局提供协助。据卫生局统计年刊，２０１０～２０１３年卫生局环境及食物卫生部每年抽取（主要送公共卫生化验所化验）的食品样本数分别为２３００、１９８０、１５７８、６８５，但２０１４年仍有３３７个。民政总署没有完整和明确地报告化验食品样本的数量，但曾在新闻稿中提及：食安中心成立首半年，在零售层面抽取了５２３个食品样本进行化验，２０１５年前三季度则抽取了１１３７个样本。另据民政总署年度工作报告，２０１４年民政总署化验所共化验了７７０８个食物样本，其中８８９３％（即６８５５个）由卫生监督部送检，３８０％（即２９３个）由食安中心送检（食安中心有部分样本交由卫生局或私人化验所进行检验）。大致可见，就化验的数量而言，民政总署已经取代了卫生局以往的大部分工作。信息、教育、沟通和培训包括面向公众、食品企业人员、食安工作人员等的工作。食安法生效以前，这些工作由各职能部门在各自的权责范围内分别进行，因此，其数量较少、覆盖面不完整、欠缺整体发展方向。食安法生效之后，民政总署开展了比较丰富多样的信息沟通工作，除了传统的印刷媒体、广播媒体、巴士广告、展览等，还开发和利用食品安全信息网页和电子刊物、多媒体材料、互动游戏、手机应用程式、烹饪比赛、教材、户外展品等媒介。２０１４年，民政总署为业界和公众举办食安讲座共１５７场，参与人数达７２００人次；２０１５年，民政总署委托澳门生产力暨科技转移中心进行食品卫生督导员鼓励计划，提升业界食安管理水平。食安法生效以后，澳门食品控制系统成功转变为单一部门系统，确立以风险分析为本的政策，中央协调机制有效运作；在巡查和化验方面，能够继承以往的工作，没有出现断裂情况；在法制建设和信息沟通培训方面，在既往的基础上有明显和积极的发展。２１３

澳门食品安全控制：现状、机制与趋势三　问题、趋势和建议虽然如上所述，食安法建立的新体制有效运作并向积极方向发展，澳门食品安全仍然面对并将继续面对重大的问题和挑战。这些问题和挑战不单来自本地的食安行动者，即政府、业界、公众三方，而且也来自本地、区域、全球三个层级的环境（图４）。图４　食品安全行动者和环境全球环境中突出的因素包括食品生产和贸易的全球化、食物链的延长（生产者与消费者之间的地理和社会距离增加）和复杂化（中间环节和涉及物品增加）、市场竞争压力、人工技术和产品的发展、环境污染等。这些因素的共同特征是：许多食安问题因此出现而且一旦出现即影响深远；往往超出个人以至地区当局所能管控的范围；未来将继续发展。在全球环境的基础上，区域环境中突出的因素包括社会诚信、企业社会责任、食安控制体制和能力、公众能力等。目前这些因素整体而言达不３１３

澳门蓝皮书到理想水平，使食安受到重大威胁；未来会趋于改善，但改善的过程将十分漫长。在全球和区域环境的基础上，本地环境中突出的因素是澳门的食品生产活动很少，几乎完全依赖外地食品供应。这一方面使本地食品生产的监督变得简单，但另一方面则使本地当局无法直接管控主要食品的整个食物链，并难以防范外地异常食品对本地的影响。这种情况未来不会有大的改变。本地食安行动者，即政府、业界和公众，在上述环境格局中，通过不断发生的本地和外地食安事件，逐渐学习和成长。因此，三方认知、预防和应对食安威胁的能力都逐渐提升。本文预计这将导致有实时和明显健康效应的急性食源性疾病暴发事件，尤其是大规模的暴发事件趋于减少。然而，健康效应是缓慢和隐匿的，以至未必有可测定健康效应但严重侵害消费者权益的异常食品事件，预期在短期内不会减少，反有可能更多地被揭示，继续导致公众对于本地食安和食安控制系统的关注和质疑，以至于有时影响食品贸易和经济的平稳运行。澳门食安控制工作如何能够在上述自然趋势中，更好地应对当前和未来的威胁，促进积极的发展，减少消极的影响？以下简要地提出几点由近至远的建议。（１）提升政府能力———风险传达：良好的风险传达能增进社会信任、提升公众能力。食安中心成立以来，风险传达工作比之前更受重视也做得更好，然而仍存在重要的可改善空间，包括：避免使用“官式语言”———官员常常低估民众对于以安抚和免责为主旨的表面包装语言的识别能力和厌恶程度；及时提供充分、准确的信息，尤其是不应隐讳现行工作中存在的限制和不足；多采用人性化的沟通方式，让诚恳和有深入知识的专家和官员直接面向公众讲解食安威胁和应对方法。（２）提升政府能力———全食物链监管：现时民众以至于食安管理者容易将对食安的关注集中在检疫、巡查、化验等较可见的控制环节。检疫、巡查、化验是重要和必须的工作，但并不是当前食安重大威胁的主要解决方案。关于检疫、巡查、化验的事实是，澳门的有关工作大体已在适当的水４１３

澳门食品安全控制：现状、机制与趋势平，离满意水平不远；不断要求加强这些工作，所付出的成本将递增，而所获得的效能则递减；即使达到满意以上的水平，仍然无法完全阻止异常食品的进入。食安控制需要全食物链监管，不能依赖于孤立的若干防线。以内地和台湾先后发现的劣质油（地沟油）为例，问题产品显然可以轻易地通过检疫、巡查和检测防线，因而必须通过全食物链监管、打断劣质油的生产供应链才能有效控制事态（图５）。全食物链监管不仅包含检疫、巡查和化验，而且需要包含对整个食品生产过程中，原材料、添加剂、用品等的来源、质量和使用，以至废弃物的去向和处置等的监管。图５　劣质油生产供应系统（３）提升业界能力———食品安全质量管理、企业社会责任：提升业界食品安全质量管理能力的工作十分重要。食安中心成立以来，持续为食品业界人员举办讲座和课程，内容主要关于食品、食安风险、食品处理等。有关的工作应逐渐深化，以至于协助业界建立和操作食品安全质量管理系统（如良好作业规范ＧＭＰ、危害分析关键控制点ＨＡＣＣＰ等），从而推动企业社会责任的建立和发展。（４）提升公众能力———市场生态、社会诚信：食品安全深受市场生态５１３

澳门蓝皮书和社会诚信的影响，而公众是后两者的终极决定因素。现时澳门的市场生态和社会诚信大体而言并不健康，劣质的产品、企业、经营者被淘汰的机会不大，反而可能比良好的产品、企业、经营者赚取更多的利润。必须通过长期的努力，提升公众识别和选择良好产品和企业的能力，才能逐渐重建择优汰劣的市场生态。当社会成员有能力去惩罚虚假的、损人利己的行为，有能力去建立可持续的、互利共赢的合作关系并从而使参与各方都获得更大的利益时，社会诚信才能健康发展。６１３

娱乐场所禁烟：立法与实践的回顾与展望２０娱乐场所禁烟：立法与实践的回顾与展望　庞欣新摘　要：　烟草危害是当今社会最严重的公共卫生问题之一，也是人类健康所面临的重大危险因素之一，世界卫生组织已将烟草流行问题列入全球公共卫生重点控制领域。澳门居民的烟草使用率一直居高不下，特别是青少年的烟草使用率令人担忧。按照世界卫生组织《烟草控制框架公约》的有关规定，综合澳门社会发展历史和现实因素，遵循“先易后难、循序渐进”的基本理念，澳门新控烟法于２０１２年１月１日正式生效。推广无烟文化，建立无烟环境，将是一项艰巨、漫长及持续的工作，只有争取全社会对禁烟工作的支持和共识、提高公众对法律的认识、寻求各行业的合作，控烟工作才得以有效及持续的推行。澳门新控烟法的顺利通过和实施，无疑是澳门控烟工作的里程碑，为控烟工作带来法律基础。关键词：　澳门　控烟　娱乐场众所周知，烟草危害是当今社会最严重的公共卫生问题之一，也是人类健康所面临的重大危险因素之一，世界卫生组织已将烟草流行问题列入全球７１３庞欣新，公共行政博士，研究方向为医疗政策、社会福利、中国农村问题。∗∗

澳门蓝皮书公共卫生重点控制领域。根据世界卫生组织公布的资料，全球每年有约６００万人死于与吸烟有关的疾病，如心血管疾病及癌症等，并且这一数字预计会在２０３０年达到１８００万人①。吸烟不仅影响个人健康，而且会损害周边的人的健康，更会危及下一代。据统计，在全世界每年有约２０亿名成年人与７亿名儿童经常被迫吸食二手烟，甚至每年有６０万人早死于二手烟，当中有１／３是儿童②。澳门居民的烟草使用率一直居高不下，特别是青少年的烟草使用率令人担忧（表１、表２）。根据２０１３年的资料，澳门每年主动吸烟引起的经济损失（仅计算生命损失和医疗费用增加）为４７亿４１００万澳门元。以每年５％的通胀率保守计算，到了２０２０年，仅计算生命损失和医疗费用增加，主动吸烟造成的损失将达到６７亿澳门元，当中仍未精确计算对家庭及社会造成的各种影响③。根据《２０１５中国成人烟草调查报告》，中国烟草流行情况依然严峻，吸烟率与五年前相比没有显著变化；二手烟暴露情况有所改善，特别是学校、卫生计生机构和政府大楼；公众对二手烟危害的认知有所提高，但是对吸烟危害的认识没有提高；低焦油卷危害的认识误区仍然存在；吸烟者戒烟行为无明显变化，医生提供戒烟建议的比例提高；烟草广告和促销仍广泛存在，烟草零售点成为重灾区；卷烟平均价格有所上升，但相对于居民的购买力，烟草反而变得更加便宜。２００３年世界卫生大会通过了第一个限制烟草的全球性公约《烟草控制框架公约》（下称《公约》），对缔约国提出了明确的控烟目标。《公约》于２００６年１月正式在中国生效，适用范围扩展至澳门，继而推动澳门控烟法律的修订及控烟执法等工作的全面开展。２０１６年正值《公约》在中国生效满十年，这段时期澳门的控烟又有哪些突破、进展和阻滞呢？８１３①②③ＭｏｈａｎＮ，Ｇｏｎｚｌｅｚ－ＰｅｒａｌｔａＲＰ，ＦｕｊｉｓａｗａＴ，ｅｔａｌ，“ＣｈｒｏｎｉｃＨｅｐａｔｉｔｉｓＣＶｉｒｕｓＩｎｆｅｃｔｉｏｎｉｎＣｈｉｌｄｒｅｎ，”ＧａｓｔｒｏｅｎｔｅｒｏｌＨｅｐａｔｏｌ５０（２），２０１０：１２３－１３１．ＷＨＯ，“ＲｅｐｏｒｔｏｎｔｈｅＧｌｏｂａｌＴｏｂａｃｃｏＥｐｉｄｅｍｉｃ，２００９：Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｉｎｇｓｍｏｋｅ－ｆｒｅｅｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｓ，”ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｗｈｏｉｎｔ／ｔｏｂａｃｃｏ／ｍｐｏｗｅｒ／２００９／ｃ＿ｇｔｃｒ＿ｐｒｏｔｅｃｔ＿ｐｅｏｐｌｅ＿ｔｏｂａｃｃｏ＿ｓｍｏｋｅｐｄｆ．澳门卫生局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓｓｍｇｏｖｍｏ。

娱乐场所禁烟：立法与实践的回顾与展望表１　澳门人口的烟草使用情况单位：％年份２００８２００９２０１１２０１３总体烟草使用率１７３１６０１６９１６４男性烟草使用率３０７２９９３１４３０３女性烟草使用率４３３０３８３８　　说明：２００８年及２００９年的调查对象为澳门１４岁或以上人士，而２０１１年的调查对象为澳门１５岁或以上人士。资料来源：澳门统计暨普查局。表２　澳门１３～１５岁青少年的烟草使用情况单位：％年份２０００２００５２０１０总体烟草使用率７６１１９９５男性烟草使用率９０１２８８２女性烟草使用率５９１１０１０９　　资料来源：澳门青少年烟草使用调查。一　澳门控烟法的源起及发展历程澳门的控烟历史最早可追溯到２０世纪８０年代，当时澳门吸烟的人数有所上升，甚至青少年、女性中吸烟者亦有所增加。时常有媒体报道吸烟引起的家居失火、森林火灾、空气污染等。１９８０年澳门戒烟保健会以“戒烟为号召，保健为中心”的宗旨创立，开启了澳门的“戒烟”先河①。２００４年开始，特区政府已着手对第２１／９６／Ｍ号法律《规定吸烟之预防及限制措施———废止６月１１日第３／８３／Ｍ号法律》进行修改研究，澳门卫生局开始草拟《修订吸烟有关法规》初稿，政府通过修法倡议、咨询、研究、条文起草、修改跟进、议会审议，以及外访和实地考察等，在控烟法律立法前期９１３①戒烟保健会，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓｍｏｋｅｆｒｅｅｏｒｇｍｏ。

澳门蓝皮书进行了大量工作，并就修法建议咨询具相应权限的部门意见。同年８月，卫生局整理相关法律，修订建议文本后，呈交法律专家研究审议。２００６年中国签署《公约》，意味着《公约》在澳门特区生效，特区政府开始对原有的控烟法例进行检讨和修订。同年，特区政府完成了修订法律的中、葡文版本，并向社会各界进行广泛咨询与意见回馈。２００７年９月，卫生局开始对《烟草控制修订法律》咨询文本展开为期两个月的全面公开咨询，并得到大部分市民对法律修订的认可和支持。２００８年１１月，特区政府终于完成了对第２１／９６／Ｍ号法律的修订。２００９年卫生局完成行政会建议的修改工作，并将草案呈立法会讨论。在此期间，特区政府曾与行政会和立法会进行多次会议，对富争议性的内容、技术性的法律条文以及可操作性议题进行细致的讨论，并且借鉴葡萄牙以及周边国家及地区的相关经验，同时结合澳门的实际情况进行因地制宜的分析研究。该草案终于在２０１０年１月获立法会一般性通过，之后进入细则性讨论。立法会分别于２０１０年１月５日及２０１１年４月１８日一般性及细则性通过“新控烟法”法案，并于５月３日公告该法律，同年１１月２２日预防及控制吸烟办公室宣告正式成立。按照世界卫生组织《公约》的有关规定，综合澳门社会发展历史和现实因素，遵循“先易后难、循序渐进”的基本理念，澳门第５／２０１１号法律《预防及控制吸烟制度》（简称“新控烟法”）于２０１２年１月１日正式生效①。澳门的整个控烟历程可详见表３。表３　澳门控烟历程年份内容１９６９世界卫生组织下属的泛美卫生组织指导委员会、美洲区域委员会及欧洲区域委员会通过了关于控制吸烟的决议１９８０澳门戒烟保健会成立（简称“戒保会”）１９８８“戒保会”在澳门市政厅举办多次“世界戒烟日”活动１９８９“戒保会”创办“澳门戒烟日”嘉年华活动０２３①澳门卫生局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓｓｍｇｏｖｍｏ。

娱乐场所禁烟：立法与实践的回顾与展望续表年份内容２００４对第２１／９６／Ｍ号法律进行修改研究草拟《修订吸烟有关法规》初稿２００６世界卫生组织《公约》在中国正式生效２００６对原有的控烟法例进行检讨和修订完成了修订法律的中、葡文版本成立“戒烟咨询门诊”２００７对《烟草控制修订法律》咨询文本展开为期两个月的全面公开咨询２００８完成了对第２１／９６／Ｍ号法律的修订２００９完成行政会建议的修改工作，并将草案呈立法会讨论２０１０获立法会一般性通过２０１１“新控烟法”法案获细则性通过预防及控制吸烟办公室宣告正式成立卫生局与多个民间团体筹建“控烟大联盟”通过《修改〈消费税规章〉的附表》法案，自公布翌日起调升烟草税１５倍２０１２第５／２０１１号法律《预防及控制吸烟制度》正式生效餐厅、饮食场所、饮料场所及卡拉ＯＫ场所的室内范围禁止吸烟２０１３娱乐场（俗称“赌场”）的室内范围禁止吸烟，但可在公众使用区域设立不超过总面积５０％的吸烟区规范烟草包装２０１５酒吧、舞厅、蒸汽浴室、按摩院的室内范围禁止吸烟　　资料来源：戒烟保健会、澳门卫生局。二　澳门控烟法实施的效果及影响根据卫生局资料，危及澳门居民健康的三大头号“杀手”分别是恶性肿瘤、心血管疾病和慢性肺阻塞性肺病，不少科学研究都指出这些疾病与吸烟有着密切的关系，因此吸烟已经对澳门居民的健康造成了不可小觑的影响①。２０１４年在香港举办的“第七届两岸四地烟害防治交流研讨会”上，１２３①澳门卫生局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓｓｍｇｏｖｍｏ。

澳门蓝皮书澳门卫生局副局长郑成业介绍了澳门的控烟情况，指出澳门第５／２０１１号法律《预防及控制吸烟制度》于２０１２年１月１日生效，澳门特区政府参考了邻近地区的经验和做法，并按照世界卫生组织《公约》的有关规定，综合澳门社会发展历史和现实因素，遵循“先易后难、循序渐进”的基本理念，制定切合澳门社会情况的控烟策略，包含执法、处罚、提高烟草税、宣传教育、提供戒烟服务、监测烟草相关产品及吸烟情况等多个方面，多管齐下有效地控制及减少烟草使用，降低二手烟对公众的影响①。特区政府对控烟工作一直十分重视，与此同时，澳门的控烟工作也得到全澳居民及社会各界的积极支援，控烟执法人员严格执法，共同推广无烟文化，致力于构建无烟社区环境，提升居民的健康水平。由于博彩旅游业为澳门的龙头产业，娱乐场禁烟未免会给经济带来冲击，新控烟法对娱乐场控烟采取循序渐进的策略，并未落实娱乐场全面禁烟的时间表。２００６年香港的一份针对饮食从业员的研究报告指出，工作时接触二手烟的员工，在其４０年的工作生涯中，患上心脏病和肺癌的综合额外风险为３％②。假设澳门娱乐场从业员与香港饮食从业员工作时接触二手烟的程度相仿，以澳门约５万名娱乐场员工计算，将有１５００人因在工作场所接触二手烟而死亡。二手烟含有超过４０００种化学物质，当中至少有２５０种对人体有害，而且超过５０种可致人患癌。各地科学研究已明确证实二手烟可导致严重疾病、残疾和死亡。国际癌症机构（ＩＡＲＣ）亦已将二手烟界定为第一类致癌物，即其具备充分证据证明二手烟对人体有致癌作用。二手烟除了会严重危害健康外，更会对社会经济造成不利影响。据香港２００６年的一份研究报告，二手烟引致的直接医疗、长期照护及生产力丧失等，每年可令香港社会损失１亿５６００万美元③。因此，新控烟法规定，娱乐场须于２２３①②③《澳门控烟法实施近三年成果显著》，新华网，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓｘｉｎｈｕａｎｅｔｃｏｍ／ｅｎｅｒｇｙ／２０１４－０９／０９／ｃ＿１１１２４０１５２４ｈｔｍ。ＨｅｄｌｅｙＡＪ．，ｅｔａ１．，“ＲｉｓｋｓｆｏｒＨｅａｒｔＤｉｓｅａｓｅａｎｄＬｕｎｇＣａｎｃｅｒｆｒｏｍＰａｓｓｉｖｅＳｍｏｋｉｎｇｂｙＷｏｒｋｅｒｓｉｎｔｈｅＣａｔｅｒｉｎｇＩｎｄｕｓｔｒｙ，”Ｔｏｘｉｃ０１，Ｓｃｉ２００６，９０（２）：５３９－５４８．澳门卫生局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓｓｍｇｏｖｍｏ。

娱乐场所禁烟：立法与实践的回顾与展望２０１３年前，设立面积不大于总博彩区５０％的吸烟区。尽管澳门特区政府已邀请国家重点实验室就娱乐场的空气质素开展调查，根据专家意见制定了相关法案，订立娱乐场吸烟区的分隔和通风系统要求，制定空气质素标准指引，要求娱乐场即时及定期监测空气污染物，以降低吸烟对娱乐场员工健康的影响①。在娱乐场中场设立不设赌桌的吸烟区，一方面有利于提升娱乐场内的空气质量，另一方面也可以减少中场工作人员和场内人士被迫呼吸二手烟的困境，更有利于大多数博彩从业员和场内人士的身体健康。此外，明确划分博彩娱乐场中场内的吸烟区和非吸烟区，有利于控烟执法工作顺利进行，减少执法时引发的争议。而贵宾厅仍可设立吸烟区，但须符合相关的法律规定并进行空气质量检测。根据法律的规定，博企必须切实执行的特定措施包括：保证处于怀孕期或分娩后三个月内的女性员工，所有患有心、肺疾病的员工不在吸烟区内工作；为员工设立轮任制度；为员工提供更大的疾病保障，尤其是购买严重疾病保险；免费提供每年最少一次的身体检查以及向卫生局提交有关的身体检查结果资料等②。三　澳门控烟法实施的监管情况控烟执法的监察实体包括澳门特区政府辖下的四个部门：卫生局、民政总署、治安警察局及博彩监察协调局。控烟执法人员秉持“依法办事、严格执法、不偏不倚、安全至上”的原则，持续严格执法、决不松懈。控烟执法的策略包括：常规的巡查行动，针对包括餐厅的所有禁烟场所；夜间特别巡查，重点针对网吧、游戏中心、夜场食肆及卡拉ＯＫ等投诉重点、热点场所；与治安警察局及民政总署进行非常态化的突击控烟联合行动。执法人员采取常规巡查、突击巡查、黑点巡查、特别巡查及联合巡查等方式，务求３２３①②澳门卫生局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓｓｍｇｏｖｍｏ。澳门卫生局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓｓｍｇｏｖｍｏ。

澳门蓝皮书在不断巡查、重复巡查、不定时巡查的过程中，提醒烟民自觉守法，鼓励烟民戒烟①。具体的监管情况可见表４～表７。表４　２０１２～２０１５年的检控个案统计单位：个，人年份月份个人以性别分类以身份分类男女澳门居民游客外地雇员检控人数检控场所检控个案总数２０１２７８４９５６７５４５４２７６４１９８８４１６４８４２０２０１３７３２５５３２５５０６２１４５２０６７８５７５０７９０７２０１４７２３８５５６４７３６２７７３２８５７７９４３１７８２５２０１５１６１３５１４１８２２１２５６６４０６６４２４６７２９２８４１８６２６４９６７５０３３６４６５７４４０２３５２８７０３２７０５４６１３４２４０３２２３２９６５５１６５６５５３１４１３３８１９６３８５７２１６５８８６５２４４３４１７１３０２０５６７０５６７７４８７４３３２３１７８２９５３０５５３５８４４２３２２７７１７７２０４７４２４７６９４７２５６３４６１６４１８５２８５５３３１０５７７３３３７８２０９２３６１００６１０１１６２５３９３５８２６９３７６６４１６６５１２４４８２４２６０１９９１３４７２０４７２２０１５６４４５４９０４２４２２３８７３０６６９３５３９６９７４累计数２８８５７２１４５１９９３８１００６９９９５３１００２１２４３１１２６　　资料来源：澳门卫生局。表５　２０１２～２０１５年的巡查统计单位：个年份月份巡查场所总数检控个案总数２０１２２４１２０２８４２０２０１３１７３９５３７９０７２０１４２７１０６９７８２５４２３①澳门卫生局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓｓｍｇｏｖｍｏ。

娱乐场所禁烟：立法与实践的回顾与展望续表年份月份巡查场所总数检控个案总数２０１５１２３７５９６６４２１８５９２５０３３２６０９６７０５４２５６０８６５６５２５３１２５８８６２５８９０５６７７２１１６０５３５８２２２３５４７６９２４２００５３３１０２８６６３６１０１１２４８６６６６５１２２２９１９４７２２０１５２８９３００６９７４累计数９７５５２４３１１２６　　资料来源：澳门卫生局。表６　２０１２～２０１５年的控烟热线统计单位：个年份月份接听总数接听类别（以每通电话计）查询投诉意见２０１２４６６３２１７４２３３２４６５２０１３３３９１１１６９２１４０２２１２０１４３５４８１１０４２３１８２５６２０１５１３７４１１１２４５３９２３０４６２２２２３８３３１１８２２１２２６４２５２６１１７４２５５２４９６８１７３２０６３０４９４２０３１８７３３４９３２２７２２８３１０７７２２９２２９２７０５２２０８２６１０３０６５５２４６２８１１２８９６８２１８１８１２２７５７５１９６１８２０１５３５７８８９８２５５３３００累计数１５１８０５３４５９３４３１２４２　　资料来源：澳门卫生局。５２３

澳门蓝皮书表７　２０１２～２０１５年按检控场所性质划分的检控个案统计单位：个年份月份场所性质公园／花园及休憩区网吧游戏中心商店及购物商场食肆其他总数２０１２１３９４１７７２１２１８４１５３４５３２７６８４２０２０１３９８６１５２１１７０９４７９５０１２７１１７９０７２０１４９２０１３８９１３６６６８９６６７２７９４７８２５２０１５１１０１１１６１１０７１７３１９３６６４２５０６３７３６７５０２００５０３３１００１３１１０７９７６７２０３７０５４６８９９８２８６６５２５６６５６５６７１２２４９９３４４２１３５８８６８８１５９３４５１３４２０１５６７７６２１５７３３４７４１１９５５３５８５７９３２４４９３９２１４４７６９６０１２２４８３７２６２４０５３３１０１０１１２１５２６８６３２０５６１０１１１０２１１９３９１０２５１２５２６６５１２４６７４３３７７４０２０２４７２２０１５９０２１３７６６８４８４５５９３２５７４６９７４累计数４２０２６０５８４９７７２４２８２１０６１１３５５３１１２６　　资料来源：澳门卫生局。四　澳门各界对控烟法实施的探讨在立法过程中，特区政府的态度和决心是极为重要的因素，因为特区政府必须对控烟法提出倡议和主导支持，建立一个专门的立法团队，以便在重要议题中可以即时做出回应和决定。与此同时，相关政府部门之间的沟通协调也十分重要，有利于法律条文的订定和修改。立法进程中出现的纠纷和争议可以得到及时的解决，齐心合力的团队精神再加上坚定的控烟理念，是控烟法得以顺利实施的关键。除此之外，还必须加强执法力度和人员培训，加６２３

娱乐场所禁烟：立法与实践的回顾与展望大资源投放，以确保控烟法的顺利推行和监管。与世界上所有的国家和地区一样，政府在进行控烟立法的时候，都必须面对来自社会各种各样的质疑与挑战，包括各种利益团体、社会组织、议会、工会和商界等的阻挠和反对。除此之外，澳门特区政府更要考虑如何面对赌场禁烟所带来的一系列问题，例如由于禁烟导致的赌客流失。由于全球各国在赌场禁烟的做法与规则差异很大，乃至没有一套完整的模式可遵循或参考，所以赌场的控烟立法成为在整个法律修订过程中必须面对但又无法轻易解决的问题。考虑到澳门独特的业界文化、营运特征和博彩业作为本地区龙头经济产业的地位，如果实施全面禁烟的“一刀切”政策，将有可能在业界引起极大反抗，违背政府立法的原意。值得指出的是，世界上许多国家、地区均允许博彩娱乐场设立吸烟区，在优先保障公众健康的前提下，兼顾博彩娱乐场和其他娱乐场所的经营特点，以便在各方面取得平衡。因此，在目前澳门产业结构暂时无法改变的格局下，控烟法更应权衡各方利益而追求社会和谐与公平。五　结语推广无烟文化，建立无烟环境，将是一项艰巨、漫长及持续的工作，只有争取全社会对禁烟工作的支持和共识、提高公众对法律的认识、寻求各行业的合作，控烟工作才能有效及持续地推行。澳门新控烟法的顺利通过和实施，无疑是澳门控烟工作的里程碑，为控烟工作奠定法律基础。澳门卫生局的有力执法和全方位宣传教育，配合民间团体的共同参与，在社会上成功营造了无烟文化的环境和氛围。但是，必须承认的是，在不影响他人的情况下，烟民仍然享有吸烟的自由，加上澳门吸烟人数不少，控烟法例在执行上存在一定的困难，因此，除了行为上的规范，纠正市民对烟草的认识与态度，从而预防及控制其吸烟行为仍然是未来控烟的重点工作，希望通过多方的努力，能够真正实现“无烟新澳门”。７２３

澳门蓝皮书２１“申遗”十周年：澳门历史遗产的保护与挑战　杨开荆摘　要：　自２００５年澳门历史城区成功申报被列入联合国教科文组织（ＵＮＥＳＣＯ）《世界文化遗产名录》，澳门传统文化的保护进一步受到社会关注。同时，历史遗产的议题也更为广泛，包括物质和非物质、移动和不可移动、文化古迹与自然风景等。与此同时，澳门在此十年间急速发展，经济腾飞，因而如何在发展与保护之间取得平衡已成为澳门的挑战。本文通过引介澳门历史遗产的现况，探讨政府及民间在保护和传承方面采取的政策和措施，以及面对的各种挑战，同时因应现实情况尝试对未来的发展做出建议和展望。关键词：　澳门　文化遗产　非物质文化遗产　文献遗产　保护措施一　前言澳门自１６世纪以来一直与外部世界有着广泛的接触和交流，因而遗存的文化资源具有特殊的意义和价值。２００５年澳门历史城区被列入联合国教科文组织（ＵＮＥＳＣＯ）《世界文化遗产名录》，至今已经十年。在这十年间，８２３杨开荆，北京大学图书馆学博士，澳门基金会研究所研究员、澳门文献信息学会理事长、澳门社会科学学会会长，研究方向为文献管理、澳门历史遗产等。∗∗

“申遗”十周年：澳门历史遗产的保护与挑战澳门社会对文化遗产的议题甚为关注，而且扩大了范围。２００６年始，澳门各项民间技艺及传统信俗，如粤剧、神像雕刻、鱼行醉龙节等被列入《非物质文化遗产名录》；２０１０年，天主教澳门教区档案文献被列入亚太区的《世界记忆名录》，澳门深厚的文化价值获得国际社会的肯定。然而，这十年正是澳门经济急速增长、城市变化加剧的时期，历史遗产的保护面对种种问题。传统文化备受冲击，同时年轻人对历史遗产的关注不足，如何维持发展和保护之间的平衡成为澳门面临的一大挑战，社会舆论也越来越关注这一问题。事实上，政府和民间也致力于推出各种保护措施。２０１４年，澳门《文化遗产保护法》出台，进一步明确澳门历史遗产的定义、保护政策，以及大众享有的权利。同时，相关部门也推出各种宣传活动，以配合经济适度多元化发展。另外，利用网络化技术记录和整合历史资源的“澳门记忆”项目已经启动，并将于２０１６年推出。还有，澳门的民间组织也不遗余力地参与挖掘、整理、保育的工作，包括申报历史遗产名录、举办各种研讨及培训活动，以唤起社会关注。因此，在澳门成功“申遗”十周年之际，我们有必要回顾和总结澳门历史遗产的保护成效以及面对的挑战，同时对未来的发展做出前瞻性的评估和规划。二　澳门与UNESCO的各项历史遗产名录在全球急速发展的步伐下，人们已强烈地意识到保护及传承文化刻不容缓，自２０世纪７０年代始，ＵＮＥＳＣＯ已发起了多项全球性的文化保护工程及设立相关的名录：先是１９７２年的《世界遗产名录》，旨在保护自然及文化遗产；其后在１９９２年启动了以关注文献为主的《世界记忆名录》；２００３年推出《非物质文化遗产名录》，唤起人们对各种传统文化习俗的重视（见图１）。这三项遗产名录明确划分了历史遗产资源，并通过公约或规则，给各参与地区和国家提供了标准和参考。澳门作为中国最早对外开放的城市，与内地及海外有着广泛的接触和联系，拥有深厚的文化底蕴，自１６世纪以来一直是连接中国与西方的桥梁，９２３

澳门蓝皮书图１　ＵＮＥＳＣＯ的各项遗产名录因而遗存的历史资源具有独特的价值，其深厚的文化价值获得国际社会的肯定，弹丸之地的澳门保留的各类文化项目涵盖ＵＮＥＳＣＯ的三项遗产名录。（一）世界文化遗产世界遗产是指自然和人工环境中珍贵、具有突出意义的文化和自然遗产，分为自然遗产、文化遗产和自然与文化遗产三大类。ＵＮＥＳＣＯ通过了《保护世界文化和自然遗产公约》①。澳门历史城区作为世界文化遗产，当中的建筑物和小广场（前地）共３０处，涵盖了中西文化以及社会发展的丰富元素：有宗教色彩的教堂、庙宇﹑坟场；有反映政治角色和权力的炮台、议事会、兵营、城墙；也有涉及社会公益的慈善机构、公共图书馆；还有专为艺术表演而设的剧院；更有融会岭南建筑特色的名人故居；以及体现生活场景的小广场（详见表１）。０３３①ＵＮＥＳＣＯＷｏｒｌｄＨｅｒｉｔａｇｅ，ｈｔｔｐ：／／ｗｈｃｕｎｅｓｃｏｏｒｇ／．

“申遗”十周年：澳门历史遗产的保护与挑战表１　列入《世界遗产名录》的澳门历史城区项目序号建筑物１妈阁庙２大堂（主教座堂）３港务局大楼（嚤啰兵营）４卢家大屋（金玉堂）５郑家大屋（思想家郑观应故居）６玫瑰堂（板樟堂）７圣老楞佐教堂８大三巴牌坊（圣保禄教堂遗址）９圣若瑟修院大楼及圣堂１０哪吒庙１１岗顶剧院（伯多禄五世剧院）１２旧城墙遗址１３何东图书馆１４大炮台１５圣奥斯定教堂１６圣安多尼教堂（花王堂）１７民政总署大楼（澳门市政厅）１８东方基金会会址１９三街会馆（关帝庙）２０基督教坟场２１仁慈堂大楼２２东望洋炮台（包括圣母雪地殿教堂及灯塔）前地（小广场）２３妈阁庙前地２４板樟堂前地２５亚婆井前地２６大堂前地２７岗顶前地２８耶稣会纪念广场２９议事亭前地３０白鸽巢前地　　１３３

澳门蓝皮书（二）非物质文化遗产２０世纪下半叶以来，非物质文化遗产保护逐渐成为国际性的问题。ＵＮＥＳＣＯ于２００３年通过了《保护非物质文化遗产公约》，公约于２００６年９月在澳门生效，该公约对“非物质文化遗产”的定义是：“被各群体、团体、有时为个人视为其文化遗产的各种实践、表演、表现形式、知识和技能及其有关的工具、实物、工艺品和文化场所。”①换言之，非物质文化遗产就是以人为本的活态文化遗产。澳门是一个多元文化共存的社会，传统风俗、民间信仰，以及各种节庆已成为市民生活的一部分。澳门文化局已开展了一系列保护与传承的工作，包括制定法律以做出规范，全面普查本土具有潜在价值的非物质文化遗产项目，并在本地设立非物质文化遗产名录，以及申报国家和世界级的名录。除此之外，政府也就非物质文化遗产传承人以及推广教育予以协助。事实上，在任何一个国家或地区，对非物质文化遗产的重视和传承，在于通过少数群体与主流社会群体的联系，产生社会价值和经济价值，这不论对发展中国家还是发达国家都同样重要。澳门亦然，非物质文化遗产的意义，不仅是文化表现形式本身，更重要的是让具价值的知识和技能被一代一代地传授继承下来，成为澳门的文化色彩，既为民众带来喜悦，也彰显当地的人文内涵。目前，澳门已有十项非物质文化遗产项目被列入《非物质文化遗产名录》，其中六项入选国家级名录，而与广东和香港联合申报的粤剧项目更入选世界级名录（见表２）。表２　列入《非物质文化遗产名录》之项目序号项目名称列入澳门名录年份列入国家名录年份列入世界名录年份１粤剧（与广东、香港联合申报）２００６２００６２００９２凉茶制作技艺（与广东、香港联合申报）２００６２００６—３木雕———澳门神像雕刻２００７２００８—２３３①ＵＮＥＳＣＯＩｎｔａｎｇｉｂｌｅＣｕｌｔｕｒａｌＨｅｒｉｔａｇｅ，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｕｎｅｓｃｏｏｒｇ／ｃｕｌｔｕｒｅ／ｉｃｈ／．

“申遗”十周年：澳门历史遗产的保护与挑战续表序号项目名称列入澳门名录年份列入国家名录年份列入世界名录年份４南音说唱２００９２０１１—５澳门道教科仪音乐２００９２０１１—６鱼行醉龙节２００９２０１１—７妈祖信俗２０１２——８哪吒信俗２０１２——９土生葡人美食烹饪技艺２０１２——１０土生土语话剧２０１２——　　资料来源：澳门博物馆，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃａｕｍｕｓｅｕｍｇｏｖｍｏ／ｗ３ＭＭｓｏｕｒｃｅ／ＨｅｒｉｔａｇｅＩｎｔｒｏＣａｓｐｘ。（三）文献遗产１９７８年ＵＮＥＳＣＯ通过了《关于保护可移动文化遗产的建议》，该建议提出：“文化遗产除了不可移动文化遗产外，也包括可移动的文化遗产，如具有特殊意义的档案、照片、电影胶片、录音录影带、机读记录和手稿、古版图书、古籍抄本、现代图书等出版物。”其后，ＵＮＥＳＣＯ于１９９２年正式启动了“世界记忆工程”，关注文献遗产，主要包括手稿、珍贵档案以及口述历史的记录，旨在对世界范围内正在逐渐老化、损毁、消失的人类记录进行抢救和保护，从而使人类的记忆更加完整①。文献是一切记录有知识和资讯的载体，有如镜子般反照历史和社会的状态。澳门文献遗产资源丰富，包括中外文古籍、报刊、字典、百科全书等，是见证澳门与外部世界联系的历史印记，宗教文献更是丰富多元。１５７６年教宗额我略十三世（ＧｒｅｇｏｒｉｕｓＸＩＩＩ）颁下谕旨，澳门成为远东第一个天主教教区，曾管辖中国、朝鲜、日本、越南、老挝、暹罗、马来西亚等地的天主教会，因此拉开了东西方交流的序幕，成为远东与欧洲交流的重要平台。４００多年来，澳门保留了大量珍贵的文献遗产，它们见证了澳门的历史角色。３３３①ＵＮＥＳＣＯＭｅｍｏｒｙｏｆｔｈｅＷｏｒｌｄＰｒｏｇｒａｍｍｅ，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｕｎｅｓｃｏｏｒｇ／ｎｅｗ／ｅｎ／ｕｎｅｓｃｏ／．

澳门蓝皮书２０１０年３月，天主教澳门教区档案文献（１６～１９世纪）被列入联合国教科文组织亚太区《世界记忆名录》（表３）。有关文献藏于澳门主教公署以及澳门圣若瑟修院，文献时间涵盖了１６～１９世纪。主教公署所藏文献主要包括：教廷指示、信函、手稿、报告、神父资料、活动计划、会议记录，以及各地教徒的出生、领洗、结婚登记及死亡等资料。圣若瑟修院作为一所具历史使命的神学院，保存了自１６世纪以来欧洲及远东来澳传教士学习的资料，如古籍、期刊、照片等，涉及神学、中国文化及语言、西方学术知识、科技、哲学等领域。有关文献印证了澳门在历史上担当着中西文化交流的桥梁角色。另外，创办于民国初年的功德林寺庙，初时为女众佛教学院，从民国初年到抗战时期，不少有识之士、著名佛教大师、文化名人在此进行交流、学习、研究佛学，因而其藏经阁内保存了甚为丰富的佛教文献、儒道学说之典籍。寺中藏经阁所藏由明朝至民初之古籍约２０００种，共６０００余册，还有珍贵的贝叶经等，是澳门的文化宝库。目前澳门已着手向ＵＮＥＳＣＯ申报将其列入亚太区的《世界记忆名录》，预计结果将在２０１６年５月于越南举办的亚太区委员会会议上公布。表３　列入《世界记忆名录》之文献遗产项目序号项目名称１天主教澳门教区档案文献（１６～１９世纪）２澳门功德林寺庙档案文献（１６４５～１９８０年）（申报中）　　三　澳门历史遗产的保护与传承措施（一）法律措施1历史文物古迹的保护澳门在１９９２年订定的《澳门文物名录》，列明了受澳门法律保护之文４３３

“申遗”十周年：澳门历史遗产的保护与挑战物名单，分别有纪念物、具建筑艺术价值之建筑物、已评定之建筑群，以及已评定之地点。因此，连同列入《世界遗产名录》的澳门历史城区在内，澳门共有历史文物古迹１２９处。这些被评定之建筑物，其工程、拆毁及破坏均受到澳门法令所限制，具体条文如下：•任何工程及任何定期修葺或保存，只得在获澳门文化局之赞同意见后，方可进行；•不得拆毁被评定之建筑物；•某一评定为具建筑艺术价值之建筑物受到破坏，则其所有人不得在该地进行任何规模大于被破坏建筑物之建筑。①而被评定建筑物之周围景观，为保护建筑物感观或出于空间或美观的理由而与其互相有关系，故设有保护区，保护区属该等财产不可缺少的部分。因此，澳门不少文物，包括公园、旧酒店、街巷，还有自然的景观如妈阁山、西望洋山等，都受到法律的明文保护。2澳门文化遗产保护法在上述文物保护清单的基础上，筹备多年以及经过多番咨询的澳门特区第１１／２０１３号法律《文化遗产保护法》（简称《文遗法》）于２０１４年３月正式生效，进一步强化了澳门各项文化遗产的评定和保护措施。《文遗法》对于历史遗产的定义更为明确，在第一章的“一般规定”中，第二条“文化遗产的概念”如下：一、为适用本法律的规定，凡作为具重要文化价值的文明或文化见证、且应特别加以维护和弘扬的财产，均属文化遗产。二、上款所指财产具有的重要文化价值，特别是历史、古生物学、５３３①《澳门文物》，澳门文化局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃａｕｈｅｒｉｔａｇｅｎｅｔ／ｃｎ／ＨｅｒｉｔａｇｅＩｎｆｏ／ＨｅｒｉｔａｇｅＩｎｆｏ．ａｓｐｘ。

澳门蓝皮书考古、建筑、语言、文献、艺术、民族学、科学、社会、工业或技术方面，呈现纪念性、古老性、真实性、原始性、稀有性、独特性或模范性。另外，第三条，有关“文化遗产的范围”的定义：一、文化遗产的组成如下：（一）物质文化遗产，包括被评定的不动产及被评定的动产；（二）非物质文化遗产。二、基于适用于澳门特别行政区的国际公约而被视为文化遗产的其他财产，亦属文化遗产。另外，第五条共１４项定义中，前３项是针对“不动产”、“动产”及“非遗”做出具体定义，第４～７项及第１２项是对不动产的细化说明，如纪念物、建筑群等，第８～１１项及第１３项主要涉及评估及保护措施，而第１４项则针对自然遗产，例如对“古树名木”的定义。在文献遗产方面，相关度最大的是第五章“被评定的动产”第六十条，该条共有１５项，与文献遗产有关的是：（五）绘画、版画、书法、篆刻、雕塑、雕刻；（十二）珍贵的手抄本；（十三）罕有的书籍、地图、印刷品及其他文件；（十四）档案及典籍；（十五）摄影、电影摄影及声音的记录载体。①同时，《文遗法》对保护政策、评定标准等均予以较明确的说明，进一６３３①澳门特区第１１／２０１３号法律《文化遗产保护法》。

“申遗”十周年：澳门历史遗产的保护与挑战步细化了澳门历史遗产的定义、保护措施，以及大众享有的权利；并基本订出了文化遗产所有人、公众、政府三方各自的权利和义务。这样，对于历史遗产的保护就有了法律依据。（二）教育与推广近年澳门特区政府相关部门如文化局、旅游局、民政总署等在宣传世遗方面不遗余力，除了刊印各种宣传小册子、海报、地图等，还推出相关活动，例如，“２０１５澳门光影节”“论区行赏”“漫步澳门街”“世遗Ａｐｐ”“非遗普查”等。除此之外，民间组织也大力推动世遗宣传，如举办研讨会、学术讲座，以及在大专院校推出有关世遗的课程。1培训课程因应社会需要，澳门的大专院校和民间社团渐渐推出以历史遗产为题的课程。例如，澳门旅游学院与ＵＮＥＳＣＯ自２００５年开始推出“世界文化遗产专业导赏员培训及认证计划”，为亚太国家及地区提供培训和顾问服务，包括不丹、孟加拉国、印度、尼泊尔、斯里兰卡、老挝、越南、泰国、柬埔寨、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚、中国内地和澳门。至２０１５年，学院为澳门培养了１２３位专业文化遗产导游，推动本地的深度文化遗产旅游的发展。另外，民间社团方面，由口述历史协会主办、旅游学院协办的“澳门口述历史访谈员培训课程”于２０１５年７～１２月举办，第一届共有３７名学员通过考核顺利完成培训课程。课程内容包括口述历史理论、访谈技巧、实践操作等。在课程后期，学员分组参与了“澳门与抗日战争”、“典当业与澳门社会变迁”及“消逝的澳门校园”三项口述历史研究计划，把课堂学到的理论应用到实践中。而正规课程方面，澳门大学于２０１４年开始筹办“澳门研究”硕士班，其中“澳门历史遗产研究”课程的教学主要以澳门本土历史文化为研究对象，以澳门的世界文化遗产、非物质文化遗产、文献遗产等项目作为课程核心，并引入世界记忆学习计划的理念及ＵＮＥＳＣＯ的理念。同时，课程亦融入了“澳门记忆”项目的理念及技术，带领学员深入挖掘遗迹和整理史料，７３３

澳门蓝皮书使其在此过程中探索澳门文化特色，以及历史遗产保护与传承的理论模式。2宣传推广活动政府各部门筹办了一系列宣传世遗的活动。例如，旅游局的“论区行赏”计划，让旅客游览澳门各个社区及世遗景点，包括安排巴士精华游，并由驻车专业导游讲解，以及为游客提供步行路线，游客在指定景点前透过手机应用程式自拍还可得到礼品奖赏。民政总署于２０１２年８月正式开展“漫步澳门街”活动，至２０１５年已设计１７条主题路线，分别利用街道作为引线，将昔日历史名人、事件、建筑、行业变迁和实景等串联起来，让市民及游客沿途漫步，贯穿世遗景点，通过抚今追昔，细味当中所蕴含的历史和故事。文化局亦推出澳门世遗手机程式，集澳门世遗介绍、实时多媒体景点资讯及互动功能于一身，让市民全方位认识澳门历史城区及世界文化遗产，也为自由行旅客提供实用的参观指南。另外，还有一系列的讲座和宣传活动。最引人瞩目的是，旅游局举行的首届“２０１５澳门光影节”在澳门历史城区１１个景点分别以３Ｄ投影方式进行光影表演及灯光装饰，令澳门多座特色建筑成为投影幕墙，以光影谱写有趣故事，因而吸引大批本地市民和外地旅客前去观赏。相关的活动也取得一定的成效，根据统计暨普查局的资料，２０１５年１２月的旅客总数为２５８９４５１人次，较２０１４年同期减少７６％，其原因是内地旅客按年减少１２６％，但邻近地区旅客分别录得显著增幅（表４）。表４　２０１５年１２月邻近地区入境旅客统计邻近地区中国台湾韩国日本人次８４６９７０４６０７１０２７２１７０增幅（％）２１６１０８８８　　资料来源：澳门统计暨普查局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／ｄｅｆａｕｌｔａｓｐｘ。（三）整合历史遗产资源的“澳门记忆”项目澳门城市建设高速发展，历史的洪流和社会发展的步伐使澳门出现了日８３３

“申遗”十周年：澳门历史遗产的保护与挑战新月异的变化。虽然这是时代进步的产物，但令人忧虑的是城市建设使我们失去了许多永远无法恢复的东西。“澳门记忆”项目由澳门基金会宣布启动，旨在建立一个城市的整体记忆，通过庞大的资料库和网络平台，让市民大众共同参与本土文化资源的挖掘和整理工作，将城市发展过程中产生的一些珍贵的、值得保留的、可以公开的资料有序地储存，透过网站向广大市民展示，形成一套完整的记忆系统，使澳门城市的发展变化和档案史料能不断地延续。“澳门记忆”作为研究城市和了解城市的重要依据，不仅可世代相传，而且是保护文化遗产的一项重要工程。1历史遗产的载体“澳门记忆”是一个持续发展的系统工程，其目的包括：以建立的档案作为澳门城市历史的见证和文化的积淀，展现澳门在不同历史时期的文化氛围，实现“保护城市文化遗产、提升城市文化品位”的目标；记载保存澳门建设发展的完整记忆，以科学发展观研究过去、记录过去和展望未来，真实准确和客观地再现澳门的城建历史发展变迁；服务政府决策机构，为未来澳门城市发展研究和规划建设管理提供参考，提供重要凭证与信息资源；服务公众，满足公众认知城建历史文化的强烈需求，使世界各地更多人士认识和了解澳门。收录资料主要包括：纵向的编年史资源和横向的人物与事件的记录、市民生活场景、传统文化和技艺、澳门文献及澳门研究、澳门建筑、各行各业，等等。更加重要的是保留澳门历史遗产资源，通过拍摄、记录等方式为后世所用。可以说，“澳门记忆”是澳门的时光隧道，以科学的方法整合澳门人的集体记忆。2明确地方文化特色“澳门记忆”的平台让市民全面搜集澳门的历史资源，从而渐渐明确本土的文化特色。澳门拥有非常丰富、精彩和特殊的历史资源，这个开埠于１６世纪的商业港口曾经牵动着全世界的海上贸易，几百年来见证了东西方文化的碰撞、交流、融合。社会各个领域参与“澳门记忆”项目，体现了澳门的多元文化，尤其是澳门拥有的多种族、多语言、多宗教的文化底蕴，９３３

澳门蓝皮书以及这些元素比邻共处、和平发展的过程及从中产生的相互关系。通过这个集体记忆的平台，大众能够进一步了解澳门人值得传承的情感和遗产，建立文化家园。只有了解过去才能传承文化，以更好地发展和规划未来，也只有将澳门有价值的史料有效地管理和保存，才能够为澳门的人文社会科学研究奠下基石。文化素材的累积和传播，让本地文化符号更为明确、文化气息更浓，从而提升市民的文化品位和文化素质。“澳门记忆”项目不仅是内容的载体，也是历史、文化和思想的载体。值得一提的是，正因资料的延续性及累积性，“澳门记忆”工程的持续发展显得尤为重要。它需要不断进行各种相关维护工作，如修补历史文献、照片、家谱、地图、古文书、版画、期刊与报纸等资料，并不断进行电子化档案制作；更需要进行相关诠释资料的建档以扩充记忆系统的内容。（四）挖掘整理澳门民间艺术资源作为一个融合多元宗教和文化的社会，澳门民间流传了大量的传统艺术，而随着社会的发展，传统艺术正面临消失的危机。为抢救本土民间艺术、保护及传承文化，澳门基金会于２０１２年与中国文化部民族民间文艺发展中心携手启动“十部文艺集成志书·澳门卷”大型编纂出版项目，其中包括戏曲、曲艺、舞蹈、民歌、民谣、谚语、故事等多部专卷，旨在抢救本土民间艺术、保护传统文化。项目开展以来，各卷成员积极进行挖掘和整理工作，已呈现了甚为丰富多元的本土民间艺术资源。而《中国民间歌曲集成·澳门卷》已率先将要完成，其他卷目也渐见成果，如故事卷及戏曲志也完成了初稿。四　面对的挑战（一）城市发展对传统文化的冲击　　澳门近年急速发展，城市建设在所难免，然而城市建设很可能对文物古０４３

“申遗”十周年：澳门历史遗产的保护与挑战迹造成破坏。由于澳门土地资源有限，在急速的经济发展步伐之下，小城历史古迹与霓虹灯对峙，文物建筑与摩天大楼比肩。另外，社会的发展令澳门各项建设增加，而不少大型的建筑影响了人们观看和欣赏古迹的视野，或令有关古物被新型大楼的光辉所掩盖。更甚者，不少旧建筑面临清拆，社会舆论层出不穷。例如，旧爱都酒店及新花园泳池的重建计划受到质疑；岌岌可危的渡船街一号建筑物被大众认为具有昔日社区风情而列入待评定名单；山顶医院计划拆除卫生局行政大楼、扩大传染病大楼面积，却因为大楼工程规划范围内有两座２０世纪初建成的建筑物，文化局不得不紧急启动《不动产评定》准备工作……除了文物古迹面对挑战之外，澳门保存的大量珍贵的古籍档案正出现残破、虫蛀、菌侵等情况，亟待抢救修复。有的档案已残破不堪，到了一触即碎的地步，在读者接触档案原件时容易出现乱、烂、失的情况。但整理工作量之大和难度之高是难以想象的，如分类、编目、描述等，而且需要能辨识各国古文及对历史具深厚学养的专家协助。然而目前专业人员和设备的明显欠缺，造成澳门文献保护的危机，令历史文献的保护和利用之间产生了一定矛盾。在非物质文化遗产项目方面，传统文化受到新时代元素的冲击，随着经济的发展，难以吸引年轻人入行接班，尤其是传统节庆和民间技艺更难吸引年轻人参与。因此，保育历史文化、传承人类文明，已成为当务之急。（二）年轻人对本土文化的认知有待提升澳门的历史文化传承很大程度寄望在年轻人身上，澳门虽拥有不少具世界价值和地方特色的文化标志，同时也进行了大量的宣传推广活动，但年轻人对于这些遗产背后的渊源和历史还是不太了解。近年一项关于“澳门青年如何应对社会变迁”的调查显示，青年对澳门的历史文化的认识甚浅，甚至有相当数量的青年不清楚澳门的历史文化（图２～图４）。１４３

澳门蓝皮书图２　年轻人对澳门历史城区列入《世界遗产名录》的了解情况图３　年轻人对澳门民间艺术项目列入《非物质文化遗产名录》的了解情况由以上调查可见，澳门青年对本土文化欠缺认知。例如：关于具中西文化精髓的澳门历史城区列入《世界遗产名录》，政府和民间已大力宣传，但只有２５％的受访青年表示对此“非常了解”；另外，对澳门民间艺术项目列入《非物质文化遗产名录》表示非常了解的只占１４２％；而对澳门天主教文献列入《世界记忆名录》非常了解的更少，只有１２９％①。这反映了青年对澳门的文化认同感不足的现状。一个地方在经济条件优越的情况下，更不能忽视文化的建设。２４３①杨开荆、刘静文等：《澳门青年人如何应对社会变迁研究》，澳门社会科学学会，２０１３。

“申遗”十周年：澳门历史遗产的保护与挑战图４　年轻人对澳门天主教文献列入《世界记忆名录》的了解情况五　对澳门历史遗产保护与传承的展望及建议特区政府因应社会的变化，提出建设世界旅游休闲中心，以及产业多元化发展的方针，这更需要振兴澳门文化城市的形象。澳门未来的发展，应从多方面强化历史遗产的保护与传承。具体而言，应进一步申报相关的名录，令国际社会及澳门市民对有关文化项目有更大的共识；同时，打造澳门文化招牌，透过民众与专家评选出城市文化名片；另外，为了长远记录澳门的历史遗产，应尽快利用现代化技术对澳门历史遗产进行拍摄、著录，以电子化方式形成科学的记录，供后世参考。（一）申报将历史遗产列入UNESCO《世界遗产名录》澳门的各项遗产资源丰富，如上所述，包括历史遗迹、民间技艺、文献遗产等。２０１４年３月生效的第１１／２０１３号法律《文遗法》，已将各项文化资源纳入保护范围，因而进一步扩大评定项目将是未来的重要工作。1非物质文化遗产普查由文化局启动的普查工作已于２０１５年１０月展开，至２０１６年３月，市３４３

澳门蓝皮书民可以向政府推荐具价值的非物质文化遗产项目，并在普查小组进行调查、研究期间积极提供协助。项目通过评估后，文化局将就有关项目确立清单，以做出保护，订定程序、项目的紧急保护及传承人等，适时列入澳门的《非物质文化遗产名录》，以及申报国家级名录，使具有重要价值和意义的项目得以保护和传承。2澳门文献修护工程如上所指，澳门保存的大量珍贵古籍档案亟待抢救修复。因此，应尽快启动文献修护工程，设置专门场地及专责部门，引入先进的机器设备、技术、材料、专家等，对破损文献进行有计划及科学的修缮，如制浆、配纸、裱褙、托镶等一系列结合先进科技与人手操作的系统作业；并大力培训本地的人才，指导古籍保存的环境。另外，《国务院办公厅关于进一步加强古籍保护工作的意见》规定，从２００７年开始在全国范围内开展古籍普查登记。澳门也应配合相关工作，对各公共、高校、科研及政府图书馆，乃至宗教图书馆及私人收藏的１９１２年以前的汉文及外文古籍进行普查登记，以全面揭示澳门现存古籍的现状，加强保护、管理及利用。3古物古迹评定对于具有争议建筑物的拆或留，将参考《文遗法》的评定标准以及公众咨询结果。事实上，澳门特区政府已陆续采取措施，例如２０１５年１２月向公众宣布，将对首批共十个能反映本土文化特征、资料齐备、论证充分、评定条件成熟、保存状况属于濒危或紧急的不动产项目启动评定程序。这些建筑物分别为分布于社区的福德祠、多处城墙遗迹、中西药局旧址、叶挺将军故居、市政牧场旧址及市政狗房、西坟马路蓝屋仔等①。预计２０１６年将产生新一批文物评定名单。因而，日后有必要就古物古迹评定进行广泛的咨询，汲取更多的社会意见，以取得更大的共识，平衡发展。４４３①《首批不动产文评咨询两月》，《澳门日报》２０１５年１２月２８日，第Ａ０３版。

“申遗”十周年：澳门历史遗产的保护与挑战（二）社会评选澳门文化名片，提升文化软实力所谓城市文化名片，就是能充分反映当地文化、经济特色、代表城市品牌形象和文化内涵的优质地方特色产品、特色景致、标志性建筑等。澳门民间社团中的澳门社会科学学会于２０１５年发起了澳门城市文化名片评选活动。为得到更高程度的共识，主办方初步定出的候选名单以已经被列入ＵＮＥＳＣＯ名录的４１个项目为核心对象，供市民和专家参考从中挑选，或另行列出其他更具代表性的标志。此活动冀透过专家、市民的参与，评选出具文化代表性的澳门文化标志项目，包括人文建筑、民间信俗和技艺、历史文献等，作为澳门文化名片，建立居民对小城的认同感和自豪感，更可让澳门在“一带一路”大背景下谋求更大的发展。评定标准有以下几个：（１）文化识别力，即明显区别于其他地区，而具独特性；（２）文化影响力，是地域文化成就的重要标志和文化软实力的表现形式，具精神感召性；（３）持续传播力﹐将经得起时间和空间的检验，以广泛传播力度大幅提升地域的知名度和美誉度；（４）文化形象力﹐这是文化软实力的形象表达和集中体现，积淀着当地人民最深层次的精神追求和行为准则，承载着当地文化的灵魂；（５）产业提升力，名片的打造和传播能够带动当地产业的调整，促进产业升级发展。①一方面，城市文化名片的评选可提升澳门的文化软实力，凸显文化魅力以吸引世界游客﹐带动旅游业；另一方面﹐这些文化资源亦可作为电影及小说的题材﹐从而促进文化产业的发展。５４３①《澳门城市文化名片评选》活动资料，澳门社会科学学会，２０１５年１２月１２日。

澳门蓝皮书（三）致力于推动本土文化教育针对澳门青年对历史文化认知不足的现状，澳门应尽早开设正规的历史遗产课程，培养年轻人热爱澳门、关心澳门的意识。这是世界上重视文化教育的各地区都很关注的。在资讯科技突飞猛进的时代，可考虑设置网上的本土课程教材，教师利用生动的教材活跃课堂，引起学生的兴趣。纵观当今世界上许多国际化城市，它们都将文化发展作为其整体发展战略的核心之一。现代化的大都市不仅在生产、流通、消费等领域具有明显优势，而且还必须拥有高度现代化的文化设施和文化服务功能。从人文素质教育着手，由内而外地实现名副其实的“文化澳门”。五　结语２００９年，第十一届全国人大四次会议通过了“十二五”规划纲要，明确指出澳门建设成为“世界旅游休闲中心”的目标，国家一再提出澳门经济要适度多元化发展。因此，澳门的文化是发展的重要资本，而作为文化标志的历史遗产更应受到保护。其保护不仅在于历史遗产本身，也在于教育和人才的培养。一个地区的文化竞争力，往往是反映该地区的经济实力和生产力发展水平的重要评判指标。因此，作为文化之城，除了物质文明外，精神文明亦不可或缺。文化遗产的传播，涉及更为广泛的因素。所以，发掘澳门文化资源、明确自身的文化符号显得极为重要。市民只有了解自身的文化特质，才会对当地产生归属感，只有在澳门寻找到精神的家园，才会喜欢这片土地，从而社会才会和谐。因此，文化建设是宜居城市建设的长远之计。值得关注的是，澳门《文遗法》的实施，将有助于社会大众关注历史遗产，这是一部综合性的法律。而有必要探讨的是，文化遗产的议题涉及物质遗产、非物质文化遗产、文献遗产，保护也不仅仅在于对原物的保护，可通过记录及电子化，例如对生活场景、传统习俗、人物口述历史、音乐等一些即将消失的文化进行拍摄和记录，以现代化技术，将非物质文化遗产档案６４３

“申遗”十周年：澳门历史遗产的保护与挑战化，转无形为有形。文化是一个城市的永恒价值，而这种文化价值，又往往成为人们精神依托和心灵栖息的重要元素。文化的保护和传承以寻求人类对文化的认同和互相包容为目标。而澳门的历史资源若得以世代相传，将成为弘扬本土文化和培育民族精神的财富。７４３

澳门蓝皮书２２澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题　郭晓明摘　要：　在全球化迅猛发展、港澳社会加速迈向多元和开放的背景下，在“一国两制”的创造性实践中，促进年青一代对中国传统文化和“文化中国”的认同，是澳门中小学教育须承担的重要使命。回归以来，特区政府从教育制度、教育政策及经费投入等多方面，表现出对中国传统文化教育的重视，尤其是出版了《品德与公民》教材，推出了一系列教育计划和学生活动；中小学也普遍开设了中文以及其他与中国传统文化教育有关的历史、地理、品德与公民、音乐和视觉艺术等课程。但澳门的中国传统文化教育尚未形成完善的体系，历史、地理课程的内容存在明显缺失，传统文化经典和文言文的学习也有待加强。为此，须进一步重视整体规划，完善课程体系，加强教材建设，提升师资水平，并继续重视赴内地的参访、交流，建立校内外协调、充分利用内地教育资源的工作机制。关键词：　澳门　中小学教育　中国传统文化　课程　文化自觉８４３郭晓明，教育学博士，澳门特区政府教育暨青年局学校督导员，曾任湖南师范大学教授、博士研究生导师，主要研究方向为课程哲学，澳门教育法、教育政策及课程改革。∗∗

澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题一　前言文化具有时代性，同时也有民族性。中华文化自近代以来一直处在“中西之争”和“古今之争”交织的旋涡之中，在高度现代化和全球化席卷世界的背景下，强调中国传统文化教育，表明了我们的文化态度：在“中”与“西”的关系上，肯定中国民族文化的价值；在“古”与“今”的关系上，肯定“传统文化”的意义。这一态度的现实意义在于，透过教育延续中华民族的文化命脉，强化国民的文化认同，从而在纷繁复杂的当今世界，为民族的振兴提供基础和动力。文化既是一个名词，也是一个动词，在中国古代是指“文治与教化”，而“教化”就是以“人文”“化成天下”①，所以“中国传统文化教育”就是以中国传统的文化成果“化育”国人的过程。张岱年先生在２０世纪８０年代就指出：“作为一个中国人，就是要有民族自尊心、自信心。而培养民族自尊自信，需要了解优秀的民族文化传统。”“一个对本民族的历史与文化知之甚少的人，在精神上便缺乏一种归属感；一个对自己的传统不懂得继承发扬的民族，便无法自立于世界民族之林。”②长期以来，港澳地区的文化以中华文化为主流，又东西交融、多元共生。因其特有的地理和人文环境，尤其是以华人为主的人口结构、鸦片战争前明清王朝对澳门的有效管治，以及与珠江三角洲以至岭南地区和福建地区密切的经济和社会关系，澳门的文化一直以中国传统文化为底色。与此同时，４００多年来，澳门是中西文化交会的重要窗口和枢纽，葡萄牙文化与中华文化长期共存，“土生葡人”社群逐步产生并持续发挥作用，天主教区的建立以及海港文化的开放性令澳门文化呈现东西交融、多元汇聚的特点③。９４３①②③张岱年、程宜三：《中国文化精神》，北京大学出版社，２０１５，第２～３页。张岱年：《谈中国传统文化》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ１０２３ｃｎｃｏｍ／ｂｂｓ／ｌｉｓｔａｓｐ？ｂｏａｒｄｉｄ＝２５。参见吴志良、郑德华主编《中国地域文化通览》（澳门卷），中华书局，２０１４，第１７～２６页。

澳门蓝皮书在世界不断走向全球化、澳门社会加速走向多元和开放的背景下，在实施“一国两制”的创造性实践中，澳门教育的根本任务之一就是促进年青一代对中华文化的认同，并透过对“文化中国”的认同，养成其对“华夏身份”（ＣｈｉｎｅｓｅＩｄｅｎｔｉｔｙ）的认同，从而让中华文化的影响不断加强，让教育的文化传承功能得以充分显现。二　中国传统文化教育的内容２０世纪以来，尤其在清末民初，人们对于“国学”或中国传统文化的地位和内容的认识存在许多分歧，其后的一百余年人们提倡中国传统文化教育的背景和意图也各有不同，今天我们讨论澳门的中国传统文化教育也须从澳门的时代语境出发。类似的情况可参见国家教育部２０１４年印发的《完善中华优秀传统文化教育指导纲要》（以下简称《纲要》）①。该《纲要》指出，中华优秀传统文化是“中华民族语言习惯、文化传统、思想观念、情感认同的集中体现，凝聚着中华民族普遍认同和广泛接受的道德规范、思想品格和价值取向”，加强对青少年学生的中华优秀传统文化教育，要以弘扬“爱国主义精神”为核心，重点是以“天下兴亡、匹夫有责”为重点的家国情怀教育、以“仁爱共济、立己达人”为重点的社会关爱教育，以“正心笃志、崇德弘毅”为重点的人格修养教育，着力完善青少年学生的“道德品质”，培育“理想人格”，提升“政治素养”。当然，在不同的学习阶段，须依学生的年龄差异和学习规律有序推进：小学低年级“以培育学生对中华优秀传统文化的亲切感为重点”，开展启蒙教育，培养学生热爱中华优秀传统文化的感情；小学高年级“以提高学生对中华优秀传统文化的感受力为重点”，开展认知教育，使其了解中华优秀传统文化的丰富多彩；初中阶段“以增强学生对中华优秀传统文化的理解力为重点”，提高学生对中华优秀传统文化的０５３①中华人民共和国教育部：《完善中华优秀传统文化教育指导纲要》，２０１４年３月２６日。

澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题认同度，引导学生认识我国统一多民族国家的文化传统和基本国情；高中阶段“以增强学生对中华优秀传统文化的理性认识为重点”，引导学生感悟中华优秀传统文化的精神内涵，增强学生对中华优秀传统文化的自信心。不难看出，上述规定是基于内地特殊的社会和文化语境的，教育部在印发该《纲要》时也指出，《纲要》是经“国家教育体制改革领导小组”审议同意，为贯彻落实“党的十八届三中全会关于完善中华优秀传统文化教育的精神”而制定的。因此，它比较关心中国传统文化教育的政治功能，将其视为深化中国特色社会主义教育和“中国梦”宣传教育的重要组成部分，以及培育和践行“社会主义核心价值观”的重要基础。其内在的时空坐标和文化语境，是改革开放３０年来中国经济所取得的巨大成就与“家国情怀消退、处世原则功利化、道德修养低俗化”等现象所形成的反差①。在澳门，中国传统文化教育主要应着眼于传统文化的传承以及澳门文化的未来发展，同时要帮助年青一代构建恰当的身份认同。因此，其首要的目的是要达成费孝通先生所说的“文化自觉”，即对１８４０年鸦片战争以前的中国文化的“自知之明”：明白“它的来历、形成过程、所具有的特色和它发展的趋向”。有了自知之明，就可在多元文化的世界里确立自己的位置，增强在文化转型中的自主能力，取得为适应新环境、新时代而进行文化选择时的自主地位②。当然，文化是一个系统，在结构上通常被认为包含物质、制度和心理三个层面；而在内容上包括众多的领域，如认知的（语言、哲学、科学、教育）、规范的（道德、法律、信仰）、艺术的（文学、美术、音乐、舞蹈、戏剧）、社会的（制度、组织、风俗习惯）、器用的（生产工具、日用器皿以及制造它们的技术）。从教育的角度看，中国传统文化最重要的内容应该是独具特色的语言文字、浩如烟海的文化典籍、精彩纷呈的文学艺术、充满智慧的哲学和宗教、深刻独特的伦理道德以及惠及世界的科技与工艺。同时，学生１５３①②参见杨丽萍《传统文化教育的时代语境与推进路径———基于〈完善中华优秀传统文化教育指导纲要〉的解读》，《西南民族大学学报（人文社会科学版）》２０１５年第４期。费孝通：《文化的自觉与反省》，载费孝通《中国文化的重建》，华东师范大学出版社，２０１４，第１８８页。

澳门蓝皮书还要了解其产生的基础和发展历程，并思考其精神气质和未来发展。因此，澳门的中国传统文化教育应从三方面展开。其一，认识中国传统文化的主要成就，包括了解中国语言文字尤其是汉语、汉字的特点和历史；学习中国古代文学；认识中国以四大发明为代表，同时包括天文、数学和医学在内的古代科学技术；了解中国古代的史学典籍和儒家教育；学习中国古代重要艺术门类的成就；学习中国传统的伦理道德，以及了解道教、佛教的信仰与传播；初步了解中国哲学的思想资源和重要主张。其二，进一步认识中国传统文化的类型特征（伦理型文化或“德性文化”）、基本精神（刚健有为、贵“和”尚“中”、天人合一、崇“德”利“用”）①和价值系统（人格理想、群己定位、义利及理欲之辨、天人关系等）。其三，为“知其然”且“知其所以然”，须了解中国传统文化的孕育和发展过程，所依赖的地理环境、经济基础和社会政治结构，以及近代以来所遭遇的困境、转化和反思。三　制度与政策的保障近年来，澳门正规教育的学生人数有所减少，按照教育暨青年局公布的统计数字，２０１４／２０１５学年中小学生总数为５４３４０人，其中小学２４２５２人、初中１４０７７人、高中１６０１１人②。同时，澳门的基础教育历来以私立学校为主，按照学校执照计算，２０１４／２０１５学年属于正规教育范畴的私立学校共６４所，占学校总数的８６５％；公立学校１０所，仅占１３５％③。另外，澳门的中小学以中文学校为主，２０１４／２０１５学年共有１０１个校（部），但也有葡文学校和英文学校，分别有５个校（部）和１４个校（部）④。最为关键的是，２５３①②③④参见张岱年、程宜三《中国文化精神》，北京大学出版社，２０１５，第１４～１５页。教育暨青年局：《教育数字概览（２０１４／２０１５教育数字、２０１３／２０１４教育概要）》，２０１５年９月，第２页，ｈｔｔｐ：／／２０２１７５８２５４／ｄｓｅｊ／ｓｔａｔｉ／２０１４／ｅｄｕ＿ｎｕｍ１４＿ｃｐｄｆ。教育暨青年局：《教育数字概览（２０１４／２０１５教育数字、２０１３／２０１４教育概要）》，２０１５年９月，第２、１６页，ｈｔｔｐ：／／２０２１７５８２５４／ｄｓｅｊ／ｓｔａｔｉ／２０１４／ｅｄｕ＿ｎｕｍ１４＿ｃｐｄｆ。资料来自教育暨青年局的统计数字，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｒｔａｌｄｓｅｊｇｏｖｍｏ／ｗｅｂｄｓｅｊｓｐａｃｅ／ｉｎｔｅｒｎｅｔ／Ｉｎｔｅｒ＿ｍａｉｎ＿ｐａｇｅｊｓｐ＃Ｉｎｔｅｒ＿ｍａｉｎ＿ｐａｇｅｊｓｐ？ｉｄ＝８５２５。

澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题无论是公立学校还是私立学校，澳门的中小学都依法享有“教学自主”的权利，各教育阶段均没有统一的毕业考试和升学考试，教材的来源也十分多样，学校可完全自主选择任何教材。在中小学如此多元、自主的情况下，要加强中国传统文化教育，就必须从制度和政策层面加以规范和强调。（一）法规方面自１９９９年回归以来，澳门特区政府对澳门的教育制度及相关的法律、法规进行了系统的调整与更新①。其中，２００６年颁布实施的第９／２００６号法律《非高等教育制度纲要法》②，以及２０１４年颁布的第１５／２０１４号行政法规《本地学制正规教育课程框架》③，为加强中国传统文化教育提供了重要的法律依据。前者是澳门非高等教育领域的“基本法”，直接取代了澳葡政府时期的第１１／９１／Ｍ号法律《澳门教育制度》，该法在教育“总目标”中强调，要“致力培养及促进受教育者爱国爱澳、厚德尽善、遵纪守法的品格”，尤其要“培养其对国家和澳门的责任感”，并“使其能以中华文化为主流，认识、尊重澳门文化的特色”。在澳门多元文化共存的背景下，上述规定充分体现了对中华文化的重视，为开发中国传统文化的课程并加强相关的教学提供了依据。２０１４年颁布的第１５／２０１４号行政法规《本地学制正规教育课程框架》，是澳门中小学课程设置的根本依据，所有公立学校和本地学制的私立学校均须遵守。按照该法所附“课程计划表”的规定，所有学校必须确保小学、初中和高中均在“个人、社会与人文”这一学习领域中开设“品德与公民”课，并达到规定的课时；而在“语言与文学”领域，中文学校必须开设中文，葡文学校和英文学校也必须为学生提供学习中文的机会，而且所有中文３５３①②③郭晓明：《回归以来澳门教育制度的变革》，《全球教育展望》（上海）２００９年第５期。澳门特区第９／２００６号法律《非高等教育制度纲要法》，ｈｔｔｐ：／／ｂｏｉｏｇｏｖｍｏ／ｂｏ／ｉ／２００６／５２／ｌｅｉ０９＿ｃｎａｓｐ。澳门特区第１５／２０１４号行政法规《本地学制正规教育课程框架》，ｈｔｔｐ：／／ｂｏｉｏｇｏｖｍｏ／ｂｏ／ｉ／２０１４／２６／ｒｅｇａｄｍ１５＿ｃｎａｓｐ。

澳门蓝皮书课程均须教授普通话。同时，在“个人、社会与人文”领域，小学可开设“常识”课（包括历史、地理），初中和高中可开设综合性的“社会与人文”课，也可设置分科的历史和地理。另外，中小学均须开设艺术类课程，可设置综合的“艺术”课，亦可设置分科的视觉艺术、音乐，以至舞蹈、戏剧等。显然，这些课程都可包含中国传统文化的内容。（二）其他形式的政策方面除法律、法规外，政府也订定了一些专题性的或阶段性的教育政策，其中最早涉及中国传统文化教育的当属２００４年教育暨青年局颁布实施的《非高等教育阶段“爱国爱澳”教育实施纲要》①，该纲要共列出“爱国爱澳”教育七个方面的内容，其中包括“中华民族悠久历史”“中华民族优秀传统文化”“汉语言文字和普通话”三个方面，而且分别列出了每一个方面的具体要求。２００８年，教育暨青年局以此为基础，制定了《非高等教育范畴德育政策》，该政策明确指出，“中华文化在澳门有着悠久的历史”，德育工作应“进一步继承和弘扬中华民族传统的伦理美德”②。２０１１年开始实施的《非高等教育发展十年规划（２０１１～２０２０年）》则要求加强学生“对国家、澳门的认识和认同”以及“对本地历史与文化的认同”，培养良好的“爱国爱澳的情怀”，提升学生的“艺术素养”③。特区政府教育政策另外一个十分重要的方面是作为年度政策的施政报告（每年由行政长官向立法会报告），以及“社会文化领域”的施政方针。回归１７年以来，特区政府每年的施政都不同程度地关注人文建设，包括中华传统文化和澳门本地传统文化的传承。其中最明显的变化是从２０１５年开始，对中国传统文化教育的重视程度显著增强，施政方针中所采取的措施比以往４５３①②③教育暨青年局：《澳门特别行政区非高等教育阶段“爱国爱澳”教育实施纲要》，２００４年１０月。教育暨青年局：《非高等教育范畴德育政策》，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｒｔａｌｄｓｅｊｇｏｖｍｏ／ｗｅｂｄｓｅｊｓｐａｃｅ／ｉｎｔｅｒｎｅｔ／Ｉｎｔｅｒ＿ｍａｉｎ＿ｐａｇｅｊｓｐ＃Ｉｎｔｅｒ＿ｍａｉｎ＿ｐａｇｅｊｓｐ？ｉｄ＝２１２４８。澳门特区政府：《非高等教育发展十年规划（２０１１～２０２０年）》，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｒｔａｌｄｓｅｊｇｏｖ．ｍｏ／ｗｅｂｄｓｅｊｓｐａｃｅ／ｉｎｔｅｒｎｅｔ／Ｉｎｔｅｒ＿ｍａｉｎ＿ｐａｇｅｊｓｐ＃Ｉｎｔｅｒ＿ｍａｉｎ＿ｐａｇｅｊｓｐ？ｉｄ＝２１２１１。

澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题历年更加全面、具体，除总的政策宣示外，还深入到课程标准的完善、年度的重要活动及教育计划、教材的编写与出版，以及青年活动等方面，２０１６年还关注到“一带一路”这一最新的国家发展战略倡议，并将其列入年度的工作重点（见表１）。表１　特区政府施政报告和施政方针的相关内容年份施政报告施政方针２０１５“普及和深化公民教育，大力弘扬爱国爱澳精神。倡导勤奋、自强的美德，推广敬老护幼、互谅互让的人文关怀，重视和推动文化传承。”“积极完善相关科目的‘基本学力要求’，以保障历史教育的完整性和科学性，让学生懂得近代以来中国走过的不平凡道路。”“透过纪念中国人民抗日战争胜利７０周年系列活动，弘扬民族正气，增进民族认同感。”“加大力度传承中华优秀传统文化……在学校的语文、历史和艺术等方面的教育中，让青年更深入地认识、欣赏和传承中华优秀传统文化。”“以先导方式将有关普及艺术教育计划的覆盖范围从中学生拓展至小学六年级。与相关部门合作，创设条件推动学生走进博物馆近距离观赏艺术品，引导其领略中华民族的悠久历史和文化积淀。”２０１６“大力弘扬爱国爱澳的优良传统，提倡敬老尊贤、乐于助人、和谐包容，共同营造优质的社会人文环境。”“弘扬中华优秀文化，增进青年家国情怀。”“持续开展中华历史文化教育和认识中国国情的多元化活动，引导青年认识历史以及国家发展所取得的成就。”“实施学生艺术教育普及计划，推动学生欣赏中华传统表演艺术和视觉艺术，增加粤剧艺术，强化青年对中华文化的认同感。”“推出新措施，以便透过青年社团培训和外交知识系列活动，让澳门青年更准确地认识‘一带一路’的内涵与意义。鼓励青年社团组织青年赴丝绸之路沿线重要节点体验社会及人文风貌，支持澳门青年社团与沿线青年组织缔结民间合作关系，以促进文化交流、学术往来和人才培训的合作。”“发掘更多题材，支持和协调青年团体举办系列活动，培养爱国爱澳的品格，增进青年的民族认同感和家国情怀。”“重视教材建设，委托专业团队编写本地小学常识科普教材。”“出版经修订的小学《品德与公民》教材，并且开展相关培训。”　　资料来源：参见澳门特区政府２０１５～２０１６财政年度的施政报告及社会文化范畴的施政方针，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｒｔａｌｇｏｖｍｏ／ｗｅｂ／ｇｕｅｓｔ／ｇｏｖｉｎｆｏ／ｐｏｌｉｃｙ－ａｄｄｒｅｓｓ；ｊｓｅｓｓｉｏｎｉｄ＝Ｄ０４ＦＦ２ＥＣ１６３２０ＡＣ５５９８Ｃ５３２Ｄ０３１９４Ｂ０Ａ。５５３

澳门蓝皮书上述转变与２０１４年底国家主席习近平在“澳门回归１５周年大会暨特区第四届政府就职礼”上的讲话有关，他当时对澳门提出四点期望，其中最后一个方面就是“继续面向未来，加强青少年的教育培养”，而且尤其强调：“中华民族在几千年历史中创造和延续的中华优秀传统文化，是中华民族的根和魂。要把我国历史文化和国情教育摆在青少年教育的突出位置，让青少年更多领略中华文明的博大精深，更多感悟近代以来中华民族救亡图存、发奋图强的光辉历程，更多认识新中国走过的不平凡道路和取得的巨大成就，更多理解‘一国两制’与坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴与中国梦的内在联系，从而牢牢把握澳门同祖国紧密相连的命运前程，加深民族自豪感与爱国爱澳情怀，增强投身‘一国两制’事业的责任感与使命感。”①四　学校层面的实施中国传统文化教育最终须落实到学校，在正规的课堂教学和相关的教育活动中展开，方能在实践中对学生的精神成长发挥作用。（一）开设相关课程自“废科举，兴学堂”以来，中国学校的课程体系发生了根本变革，《三字经》《论语》《孟子》等课程被按照西方文化和学术体系划分的历史、地理、数学、物理、化学、生物、体育、音乐、美术等科目取代，这使得中国传统文化虽然仍是学校教育的重要内容之一，但并不存在一门独立的“学科”，而是散见于语文、品德与公民、历史、地理以及艺术等法定的科目之中②。很明显，语言和文字是传统文化教育须首要重视的内容。如前所述，澳６５３①②习近平：《贯彻一国两制　明天更美好———在澳门回归十五周年大会暨特区第四届政府就职礼上的讲话》，《澳门日报》２０１４年１２月２１日，第２版。对于这一转变的因由，特别是当时江南部分学校所面临的文化处境，可参见周勇《江南名校的中国文化教育》，教育科学出版社，２００８，第１０页。

澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题门的中小学以中文学校为主，２０１４／２０１５学年以中文作为教学语言的校（部）共有１０１个，全部开设中文；其他１９个校（部）虽然是葡文或英文学校，但也全都设有中文课。与中国传统文化教育有关的另一个主要科目是“品德与公民”。须注意的是，澳门许多学校是教会学校，都设有“圣经”或“宗教”课，有的教会学校将品德与公民教育的部分内容融入其中，也有的另开“品德与公民”课。这些课都含有部分中国传统文化内容。２０１４／２０１５学年，澳门中小学各教育阶段开设品德与公民及宗教课的情况详见表２。表２　２０１４／２０１５学年开设品德与公民及宗教课的情况科目教育阶段开设的校（部）数（个）∗所占的百分比（％）品德与公民宗教／圣经小学４９８１７初中３７８０４高中３４７９１小学２４４０初中１９４１３高中１７３９５　　∗２０１４／２０１５学年澳门小学、初中、高中的校（部）总数分别为６０个、４６个和４４个，不包括特殊教育和回归教育，统计日期为２０１４年１１月２６日。资料来源：教育暨青年局。在中学阶段，历史和地理是进行中国传统文化教育的重要途径。从表３可见，２０１４／２０１５学年澳门在中学阶段独立开设（可能只在一个年级开设）历史和地理的学校比例还是比较高的，尤其是历史，高中达到１００％，初中达到９７８％。但是，各校开设的情况并不一样。从表４可见，初一和初二开设历史的学校分别只有８４４％和８６９％，有一所学校在整个初中教育阶段均不单独开设历史；高中阶段的每个年级也都有学校不开设历史。地理的情况更严重些，初一和初三开设地理的学校分别只有７７８％和６７４％，初二也只有８０４％，更有六所学校在整个初中教育阶段均不单独开设地理，高中完全不开设地理的学校也有三所。７５３

澳门蓝皮书表３　２０１４／２０１５学年中学开设历史、地理课的情况科目教育阶段开设的校（部）数（个）所占的百分比（％）历史地理初中４５９７８高中４４１０００初中４０８７０高中４０９０９　　资料来源：教育暨青年局。表４　２０１４／２０１５学年中学各年级开设历史、地理课的情况∗年级历史地理开设的校（部）数（个）所占百分比（％）开设的校（部）数（个）所占百分比（％）初一３８８４４３５７７８初二４０８６９３７８０４初三４４９５７３１６７４高一４２９５５３９８８６高二４２９５５４０９０９高三４２９５５４０９０９初中三年均不开１２２６１３０高中三年均不开００３６８　　∗２０１４／２０１５学年初一４５个校（部），初二和初三均为４６个校（部）；高中各年级为４４个校（部），不包括特殊教育和回归教育，统计日期为２０１４年１１月２６日。资料来源：教育暨青年局。视觉艺术和音乐课对中国传统文化教育也有重要作用，２０１４／２０１５学年澳门中小学开设的情况详见表５。表５　２０１４／２０１５学年开设视觉艺术、音乐课的情况科目教育阶段开设的校（部）数（个）所占的百分比（％）视觉艺术音乐小学５６９３３初中３８８２６高中４０７４４小学５４９００初中３５７６１高中２１４８８　　资料来源：教育暨青年局。８５３

澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题（二）出版及推广《品德与公民》教材为加强品德与公民教育，特区政府于２００６年推出学生在小学、初中及高中“品德与公民”课须达到的“基本学力要求”（初稿）①；其后委托北京的人民教育出版社按照“基本学力要求”的规定，为澳门编写了配套的小学、初中和高中《品德与公民》教材②。该教材于２００８年起陆续出版，并受到学校的欢迎，至２０１４／２０１５学年，三个教育阶段选用的学校均已过半，已成为澳门最有影响的品德与公民教材（具体情况见表６）。目前，教育暨青年局正邀请相关机构对教材进行修订，小学的新教材预计可在２０１６／２０１７学年开始使用。表６　２０１４／２０１５学年《品德与公民》教材使用情况教育阶段使用校（部）数（个）占该阶段学校总数的百分比（％）小学３８６３初中２４５６高中２１５１　　资料来源：教育暨青年局。这套教材从构建“中国人”和“澳门人”的角度③，较多地关注到中国和澳门的历史、地理和文化。小学二年级至六年级共安排了八个单元，从自然环境、文化、教育、历史、民族、宗教、文化习俗以及日常生活的角度，透过历史的眼光，让学生在相互联系中认识国家与澳门，９５３①②③教育暨青年局：《小学品德与公民教育基本学力要求》（初稿）、《初中品德与公民教育基本学力要求》（初稿）、《高中品德与公民教育基本学力要求》（初稿），２００６。参见教育暨青年局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｊｇｏｖｍｏ／ｃｒｄｃ／ｅｄｕ／ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓｈｔｍｌ？ｔｉｍｅｉｓ。人民教育出版社课程教材研究所：《品德与公民》（澳门小学、初中、高中教材·试行版），澳门教育暨青年局、人民教育出版社，２００８（小学）、２０１０（初中、高中）。郭晓明：《教材中的身份认同———以澳门小学〈品德与公民〉教材为例》，载石鸥主编《教科书评论２０１４》，首都师范大学出版社，２０１５，第１３４～１５３页。

澳门蓝皮书为学校进行中国传统文化教育和国民身份教育提供了比较系统的支撑（见表７）。表７　《品德与公民》教材涉及中国及澳门文化的内容学段年级／册次教材单元相关课题小学初中高中二年级上册三年级上册四年级上册四年级下册五年级上册六年级上册六年级下册二年级下册三年级下册一年级上册二年级上册第五单元美丽的澳门澳门是我家；带你游澳门；回到母亲的怀抱第三单元我们的国家魅力大都市；中国的地域之最；我们的传统节日；生活在农村的孩子第四单元生活在澳门澳门是个大家庭；我们的特区政府；我们是一家人第四单元源远流长的文化古老的中国；灿烂的中华文化；五十六个民族是一家第三单元东西方文化交融文化交融的脚印；多元的澳门文化第四单元宗教信仰与习俗我们的信仰；不同的文化习俗第四单元我们的权利、义务和自由权利义务伴我行；我爱自由第三单元走向富强日新月异的澳门；百年变迁话中国第一单元我们的国家中国的政治体制；中国的改革开放；中国的和平发展第二单元澳门与内地解读“一国两制”；携手共创未来；弘扬中国文化第四单元多元文化的澳门多民族共生的澳门；文化的交融与尊重；中西合璧的文化遗产第四单元共建和谐世界世界的和平与发展；国际社会的共同价值；尊重文化的多样性第一单元探寻生命价值品味幸福真谛；设定人生目标第三单元促进人际和谐与人和睦相处；理性解决冲突第二单元和谐家庭与社区透视婚姻家庭；履行家庭责任０６３

澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题续表学段年级／册次教材单元相关课题高中二年级上册二年级下册三年级全一册第三单元经济生活与伦理实践诚信准则；坚持理性消费第二单元走进我国民主政治人民代表大会制度；多党合作共商国是；民主建设循序前行；立足现实憧憬未来第五单元多样文化共同繁荣尊重文化多样性；辨析普世价值；促进文化交流；共建精神家园　　（三）实施艺术教育普及计划为加强艺术教育，让学生每年都有机会了解不同种类的中国传统艺术，教育暨青年局于２００４／２００５学年推出“中学生普及艺术教育计划”，至２００９／２０１０学年，该计划覆盖了整个中学教育阶段。从２００４／２００５学年至２０１４／２０１５学年，该计划累计演出４６４场，来自４６所中学的逾２２万人次学生参与，平均每学年约２００００名学生参加。２０１４／２０１５学年中学各年级的艺术主题，以及学校和学生的参与情况见表８。２０１５／２０１６学年，该计划下延至小学六年级，易名为“学生艺术教育普及计划”，其中与中国传统文化有关的内容见表９。表８　２０１４／２０１５学年“中学生普及艺术教育计划”实施情况年级主　　题参与校（部）数（个）参与学生数（人）初一木偶剧３２３４７３初二戏剧３４３９２０初三中乐２４３０３３高一西乐３２４３０６高二舞蹈３１４３９３高三中国戏曲３１４１２０参与学生总人数２３２４５　　资料来源：教育暨青年局。１６３

澳门蓝皮书表９　２０１５／２０１６学年“学生艺术教育普及计划”与中国传统文化有关的内容年级活动名称活动内容演出团体初一亲近艺苑·木偶传情透过专业木偶大师的操作示范和介绍，让学生了解木偶艺术的来源、种类及特色，借木偶剧、皮影戏等综合艺术的演出，让学生感受中国传统民间艺术之美广东省木偶艺术剧院初三品味传统·共赏中乐借中乐演奏和介绍，展示中国音乐的丰富内涵；演奏曲目多样化，包括中国传统乐曲、西方乐曲及流行曲等，引领学生感受中乐的特色；并透过对乐器的介绍，让他们细味各组乐器的特质及中国音乐艺术的神韵香港中乐团高二赏识舞蹈·唯美领会透过专业舞蹈团的介绍及示范演出，让学生了解舞蹈艺术的不同种类及特色，包括中国舞、芭蕾舞、现代舞、爵士舞、怀旧舞、踢踏舞及舞剧，借此提高学生对舞蹈的欣赏能力香港舞蹈团高三鉴赏国粹·细味戏曲透过演绎京剧及昆剧的经典选段，使学生认识中国戏曲的主要元素及其艺术特色，提高学生对中国传统文化的认识与认同感上海市戏曲学校少年京昆剧团　　资料来源：教育暨青年局。（四）教育发展基金资助学校开展相关活动1“传承中华文化”专项资助澳门在２００７年成立教育发展基金，其主要职责是以无偿资助及优惠信贷的方式，在非高等教育领域支持和推动各类具发展性的教育计划及活动①。为弘扬中国传统文化，推动中国文化的传承，该基金自２０１３／２０１４学年起设立“传承中华文化”专项资助，鼓励学校按其办学特色开展与传承中华文化有关的活动，最终帮助学生认识及欣赏中华传统艺术和文化，了解中国深厚的文化底蕴，培养爱国情怀。该专项资助近三年实施的情况见表１０。２６３①澳门特区第１６／２００７号行政法规《教育发展基金制度》，ｈｔｔｐ：／／ｂｏｉｏｇｏｖｍｏ／ｂｏ／ｉ／２００７／３５／ｒｅｇａｄｍ１６＿ｃｎａｓｐ＃１６。

澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题表１０　“传承中华文化”专项资助实施情况学年资助金额（澳门元）获资助项目数（个）获资助校（部）数（个）参与学生数（人）２０１３／２０１４１４１０３００１１７２８８９６６２０１４／２０１５１３３９３００１１８２６８６４３２０１５／２０１６１６６８１００１４５３４１３６８３合　计４４１７７００３８０—３１２９２　　资料来源：教育暨青年局。2“认识祖国、爱我中华”学习之旅为了增加学生对国家的认识，教育发展基金自２０１１／２０１２学年起在学校发展计划资助申请中设立“认识祖国、爱我中华”学习之旅的专项资助，鼓励学校按本校需要，举办“认识祖国、爱我中华”学习之旅的交流或研习活动，让学生通过实地考察及亲身体验，加深对国家发展情况的了解，培养家国情怀。表１１　“认识祖国、爱我中华”学习之旅实施情况学年资助金额（澳门元）获资助项目数／团数（个）参与校（部）数（个）参与学生数（人）２０１１／２０１２１１３７００００９７６４３１９９２０１２／２０１３１６６２４３００９８７４３９０６２０１３／２０１４１６５１４４００９９７６４０５６２０１４／２０１５１４４７８８００９８７６３９５７２０１５／２０１６１４１１４４００９７７３４０５２合　计７３１０１９００４８９—１９１７０　　资料来源：教育暨青年局。（五）学校的特别措施如前所述，澳门的公立学校和私立学校都享有教学自主权，因此，许多学校在加强中国传统文化教育方面会根据自己的理念和条件，采取具有自身特点的措施。３６３

澳门蓝皮书1培正中学的“历史文化”选修课程①澳门培正中学向来重视传统文化的传承，早在２０世纪８０年代中期就成立了“历史室”和“地理室”，并组织师生创立“史地学会”，每年出版学生自行撰写、编辑的研究性刊物———《红蓝史地》，在澳门有一定的影响力。２０１３年，该校进一步开设“中华文化馆”，并就学生的程度和兴趣的不同，开设一些实验性的国学类课程，如在２０１３年底至２０１４年组织教师读书会，从历史文化的角度通读《论语》；２０１４年起在小学四年级至六年级开设《史记》和《资治通鉴》读书会，中学则开设“国学经典导读”，学生自由报名，每周一小时。２０１５年９月，该校又开设“历史文化”班，即在高一、高二两个年级的四个文科班中开设“历史文化”选修课，采用小班制（每班６～１２人），每周三节课，这在澳门具有开创性意义。设立该班的初衷是打破学科分隔、传统文化经典因被肢解和割裂而变得枯燥乏味的局面，以“经典阅读”为核心，将古代汉语与中国的历史和文化传承融合，传递传统文化的精神，提升学生的兴趣，训练他们的思考能力。选读的经典涉及《礼记》《易经》《论语》《孟子》《庄子》《老子》《诗经》《尚书》等，有学生对中医感兴趣，因而也选读《黄帝内经》的一些篇章。2濠江中学的书法普及教育②澳门濠江中学长期坚持和重视开展中华传统文化教育，从课程设置、人员培训到余暇活动的安排都体现学校“弘扬国粹，传承中华文化”的教育理念。学校努力营造浓厚的校园文化氛围，引导师生继承及弘扬中华传统文化，从而增强文化认同感和民族自豪感。该校尤其重视中文书法在弘扬中华传统文化中的作用。全校从小学三年级至初中二年级，每周均设一节书法课，安排专业教师开展书法普及教育。除正规课程外，课外活动中参与书法活动的人数也不少，中学有近１００人，４６３①②此部分的资料由澳门培正中学的钟春晖博士提供，参见钟春晖《从培正中学“历史文化”课的设置看古代汉语教育与中华文化传承》，《澳门研究》总第８０期，２０１６年３月。此部分的资料由澳门濠江中学的陈步倩副校长提供，特致谢忱。

澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题小学有３０多人，附属的英才学校有４０多人。濠江中学想方设法通过各种方式、平台，为师生提供更多的学习、交流、展示书法的机会，从而推动书法艺术教育的发展。２０１１年，中国书法家协会在该校成立“兰亭学校”，两次邀请中国著名书法家韩宁宁莅校指导，重点对语文教师、兰亭学校的学生共１００多人进行系统培训，也曾多次邀请广东书法家王沛恩到校讲课。２０１２年，该校成立兰亭书法协会，吸纳１００多名教师加入。协会规定会员教师要参与有关书法的活动，并要求每周完成一次作业，以提高教师的书法技艺。该校的中学部设兰亭书法室，可容纳８０～９０位学生，学生每天早上可提前半小时回校习字，中午和下午放学后亦欢迎有兴趣的学生到该室练习，有教师辅导；每月最后一个星期的星期五下午，放学后会安排一次兰亭班学生的雅集活动。其他的两个校部（小学部和英才学校）同样会组织学生利用早上、中午或下午开展辅导培训活动，以提高学生的书法水平。另外，学校还开展校内比赛，积极组织学生参加校外各类比赛，以促进学生提高能力。该校每季进行一次兰亭师生书法比赛，在校内评奖并记录，年底会庆时颁发各类奖项，以提高师生参与的热情和兴趣。学校还举办书法展览，兰亭书法室每个季度会举办展览，为教学培训搭建平台。五　主要问题澳门回归以来，特区政府对中国传统文化教育在政策和制度上比较重视，在近年的施政中还有明显加强的意图和趋势，但在实践中还缺乏系统性保障，存在不可忽视的问题。（一）缺乏专门规划在澳门，任何教育政策和改革要取得实效，都须面对特有的现实：学校由办学实体主导，而且以私立学校为主；所有学校依法享有教学自主权；政府没有也不可能推行统一的考试和教材。在此情况下，处于弱势的“小政５６３

澳门蓝皮书府”要有所作为，就必须重视教育规划：既在规划的讨论和研拟过程中凝聚共识，又通过规划的实施为学校提供专业的指导，弥补学校专业能力参差不齐所带来的不足，最重要的是，规划可以“柔性地”起到引领和规范学校办学行为的作用。澳门第三届特区政府在教育政策上的一个特点就是加强教育规划，重要举措之一就是颁布和实施《非高等教育发展十年规划（２０１１～２０２０年）》①。这是澳门教育史上第一个“十年规划”，但这是一个整体性的规划，不能充分照顾到中国传统文化教育的方方面面。因此，有必要制定专门的规划，总结经验，分析问题，对澳门中国传统文化教育的宗旨、原则、内容重点、途径，以及重要的措施做出系统规划。在这方面，教育暨青年局２００４年制定《非高等教育阶段“爱国爱澳”教育实施纲要》的经验可供参考，国家教育部为内地制定的《完善中华优秀传统文化教育指导纲要》也具有比较直接的借鉴意义。（二）课程体系及课程内容有待完善对于学校的中国传统文化教育而言，课程是至关重要的因素，既要有完整的课程体系，又须有全面及符合学生年龄发展特征的课程内容。如前所述，澳门的大多数中小学都开设了相关的课程，但体系和内容均有待加强。1中文教育有待改进，宜进一步加强文言文语言、文字是民族文化的底色和基本内容，而古典文学和其他文化典籍是我们的精神家园。澳门的中小学普遍重视中文教育，课时甚至比内地和港台地区还多。但有大学中文系的负责人表示：即使是考入澳门一流大学中文系的澳门学生，“阅读面不是很广，文史知识不够全面，中文写作能力亦不太理想，中文教育和训练与内地相比，显得较薄弱”②。这就提出两个问题，一是阅读面不够宽，二是写作能力不强，这在澳门比较有共识。６６３①②郭晓明：《传承与创新———澳门第三届特区政府教育政策的总结与展望》，《行政》总第１０７期，２０１５年。《学者：澳生中文水平待提高》，《澳门日报》２０１５年１０月２７日，第Ｂ１０版。

澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题澳门中文教育还有一个问题，就是须进一步加强文言文教育。文言文是汉语中精致化的书面语，是青年打开古典中华文明宝库的必备钥匙。澳门的中文课程正处于变革之中，目前仍沿用１９９９年的课程大纲，其中，小学对文言文基本没有提出要求。初中要求学生“学习并掌握基本的文言句式”，“能读懂浅易的文言文；能借工具书和注释，读懂一定数量的课外浅显的文言文”，三年须学习的文言诗文达到４５篇。高中要求学生“理解文言虚词”，“能借助工具书和注释，读懂一定数量的课外文言文和欣赏古典诗词”，三年要求学生学习的古诗文共２０篇①。大致说，在文本性的课程政策层面，澳门对于文言文的重视程度要高于香港，但远低于内地的最新要求，也略低于台湾。尤其在课文的篇数方面，澳门小学、初中和高中三个阶段的总数仅为内地最新要求的一半左右。所以，中文课程要进一步加强文言文。2历史、地理开设不全，内容欠完整历史和地理对中国传统文化教育之所以重要，是因文化的自觉须以宽广的时空感为基础。世界各地的小学课程重视综合性，通常不单独开设历史、地理，澳门的小学也通常把相关内容融入“常识”课。但在中学阶段，澳门不少学校的历史和地理也开设不全，如前所述，按照２０１４／２０１５学年的统计，有的学校虽然开设，但可能只开一年，初一和初二开设历史的学校分别只有８４４％和８６９％，更有一所学校在整个初中教育阶段都不开设历史；初一和初三开设地理的学校分别只有７７８％和６７４％，初二开设的也只有８０４％，更有六所学校在整个初中教育阶段均不单独开设地理，高中完全不开设地理的学校也有三所（见表４）。这可能直接导致学生知识的结构性缺失，香港近年弱化中国历史科目的教训值得记取②。除课程开设不全外，课程内容不完整也是重要问题之一。以中国历史为７６３①②澳门教育暨青年司“课程改革工作组”：《小学中文大纲》、《初中中文大纲》和《高中中文大纲》，澳门，１９９９。香港２０００年在高中推行“通识教育科”，对加强学校教育与生活的联系有帮助，但原有的“中国历史”由必修课变为选修课，结果高中学生修读中国历史的学生连续下降，“十个中学生中只有一个修读”，参见何汉权《国民教育的重要载体》，均载教育评议会编《教育心宴》，香港灼见名家传媒有限公司，２０１５，第１０８～１０９页。

澳门蓝皮书例，许多学校存在重中国古代史、轻近代史以及现当代史的现象，鸦片战争以后的历史被一笔带过，一些学校的中国历史讲到辛亥革命就没有了下文，学生既不了解中华民族在近代所遭受的苦难，也不清楚中国人民在抗战期间救亡图存的英勇无畏事迹，更不理解２０世纪以来中国社会整体变迁的历程，以及中国人民所选择的道路。对于１９４９年以后中国内地的历史，一些学生的记忆只停留在对有关“文革”“１９８９年北京政治风波”等几个孤立的负面词汇的道听途说，缺乏准确、全面的了解，因而无论对于过去还是现在，都难有公允的评价；对于澳门的前途，学生很容易从狭隘的视角去理解。正因如此，习近平主席才强调，要让青少年“更多感悟近代以来中华民族救亡图存、发奋图强的光辉历程”，“更多认识新中国走过的不平凡道路和取得的巨大成就”，“更多理解‘一国两制’与……实现中华民族伟大复兴与中国梦的内在联系”。地理也是如此，一些学校仅仅将中国地理视为世界地理的一部分来对待，学生对中国地理的认识很不系统，更缺乏深度；有的学校自编的地理课程依然停留于以自然地理打天下的旧观念，不重视经济地理和人文地理，也不涉及环境、气候、区域规划与发展等人类共同面临的新问题。澳门的未来一代必须具有广阔的视野和全球化时代的理解能力，地理课程必须与时俱进。3中国传统艺术教育须系统化中国传统艺术是中国传统文化中十分重要且极具特色的一部分。在孔子以礼、乐、射、御、书、数“六艺”教人的时候，“乐”其实是各门艺术的总称，除声乐、器乐外，还包括诗歌、舞蹈、传说故事和早期的戏剧。但在现代教育系统中，当艺术被规范为音乐和视觉艺术后，传统艺术教育的完整性反而被削弱了。当然，这可能与各种中国传统艺术发展的程度的差异有关。如果将文学也归为艺术的话，学校教育最重视的是古典的诗文，此外就是书法和绘画，再后就是戏曲、传统乐器、雕塑和建筑。但总的来看，传统戏曲、器乐演奏、建筑艺术、传统舞蹈等有必要加强。为此，综合性的艺术８６３

澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题教育就值得提倡，艺术课程不能过分受分科的限制。4强调统一要求，课程的差异性不够中国传统文化领域众多，要求中小学生全面深入学习是不可能的，因而在课程上既应有对所有学生的基本要求，也可以选修的方式进行个别化处理，为真正有兴趣和天赋的学生提供深入学习的机会和指导。特别是在初中和高中阶段，尤其应体现差异性。如前所述，澳门部分学校开设有中国传统文化方面的选修课，如培正中学的“历史文化”选修课程、濠江中学的书法普及教育等，但到目前为止，这并非学校的普遍做法。（三）重传统文化“知识”，较忽视传统文化的精神如前所述，中国传统文化教育应将认识中国传统文化的主要成就，与理解中国传统文化的基本精神和价值系统相结合。从总体上看，澳门现在比较重视知识层面的学习，而对于“刚健有为”等文化精神和价值系统的强调不够。就二者的关系而言，“知识”层面的把握是基础，因此学习中国的语言文字、古代文学、科技和艺术成就是必要的。但这终究只是文化之“表”，作为“一定文化创造出来，并成为该文化思想基础”的文化精神①，才是传统文化之“里”和“内核”，影响我们的价值观和思维方式，必须予以重视。当然，并非所有年龄段的学生都有能力由“表”及“里”；但至少，高中阶段的中国传统文化教育应有向此目标迈进的安排。（四）缺乏适应本地需要的教材教材是澳门中小学各学科领域亟待解决的问题。有观点认为，澳门中小学课程是“依赖型”的，就是因为澳门教科书主要依赖外地尤其是香港的教科书。近年来，香港的一些出版机构开始发行澳门版的教材，但外地的教科书是以外地的课程标准（或类似的课程政策文件）为依据编写的，即便９６３①张岱年、程宜三：《中国文化精神》，北京大学出版社，２０１５，第１４页。

澳门蓝皮书是香港出版的“澳门版”教材，一般也是以“香港版”为基础稍加“改编”而成的。因此，澳门应该集中力量，研发本地的教材。近年来，由教育暨青年局委托人民教育出版社为澳门编写的小学、初中和高中的《品德与公民》教材受到学校欢迎。２０１５年，教育暨青年局又委托上述机构编写和出版了《澳门地理》（初中地理补充教材）①，委托澳门笔会编写了《书写我城———澳门文学补充教材》（初中篇）②。但这仍然不够，目前亟须发展中国语文、中国历史、中国地理等科目的本地教材。（五）师资的相关素养有待加强好的教育必须有好的师资，从事中国传统文化教育的教师，自己首先须有好的传统文化修养，而这恰恰是澳门教育界需要加强的。民国时期，苏州中学与南开中学一南一北齐名，其中苏州中学是当时中国南方传统文化教育的重镇。有学者在描述其师资的情况时说：“当年的苏州中学不仅有大力培育国学研究与教学的校长，而且拥有一群国学造诣深厚的国学教师，有的甚至可以让胡适、顾颉刚等国内顶级名牌大学的国学教授欣赏不已乃至自叹不如。”③由此可见苏州中学当时在中国文化教育领域的强劲实力。虽然这不是现在一间普通中小学所能达到的高度，但无疑是澳门的学校应该努力的方向。六　挑战及展望澳门处在华人文化圈，中华文化的底色不会轻易改变，同时澳门社会的整体环境比较理性，不容易受极端化思维的影响，因此我们对中国传统文化０７３①②③人民教育出版社课程教材研究所：《澳门地理》（初中地理补充教材），澳门教育暨青年局、人民教育出版社，２０１５。澳门笔会：《书写我城———澳门文学补充教材》（初中篇），澳门教育暨青年局、澳门笔会，２０１５。周勇：《江南名校的中国文化教育》，教育科学出版社，２００８，第８４页。

澳门中小学中国传统文化教育：现状与问题的传承充满希望，但澳门须认真面对以下两个方面的挑战。一方面是全球化发展给民族文化带来的挑战。全球化从来都不是一个与价值无涉的自然进化过程，而是由强势者借助现代科技和网络所主导和推动的势力和权力拓展过程，也是世界的文化版图重新改变和分配的过程，对于弱势者而言，全球化的冲击可能意味着民族文化的危机。如果我们想继续作为一个民族或个体的中国人而存在，不“被殖民化”及“自殖民化”，就必须对全球化做出文化的、价值的拷问，提升文化自觉。所以，在加强中国传统文化教育的过程中，我们必须对全球化所带来的文化侵蚀保持警惕；面对全球化的加速发展，传统文化教育工作须保持应有的紧迫感。因为文化一旦失散，就没有被找回的希望；民族的心灵一旦被人占领，自我意识就会被永远放逐他乡。另一个方面的挑战是邻近地区“去中国化”的可能影响。澳门与香港同处粤语文化区，且同属中国的特别行政区，同时台湾对港澳的影响也历时已久。总体来说，这三个地方的中国文化一直占据主流；但不容忽视的是，近年来种种“本土论述”以所谓的“文化自主”为旗号①，对中华文化认同乃至“华夏的身份认同”构成一定的冲击。可见，传承中国传统文化是一项时代使命。展望未来，澳门在中国传统文化教育方面最需予以重视的一项工作是高度重视未来几年的课程改革，尤其是关注相关科目“基本学力要求”（相当于“课程标准”）的立法。按照２０１５年政府颁布的第１０／２０１５号行政法规《本地学制正规教育基本学力要求》②的规定，小学各科的基本学力要求将在２０１６年颁布，并从２０１６／２０１７学年开始在小学一年级至三年级实施；初中和高中各科的基本学力要求，将在２０１７年颁布，并从２０１７／２０１８学年开始在初中一年级和高中一年级实施。值得注意的是，小学教育阶段的基本学１７３①②２０１３年度香港大学学生会编《香港民族论》（第二版），香港大学学生会，２０１５；陈云：《香港城邦论》（第五版），香港天窗出版社，２０１５，第２１４、２３８页。澳门特区第１０／２０１５号行政法规《本地学制正规教育基本学力要求》，ｈｔｔｐ：／／ｂｏｉｏ．ｇｏｖｍｏ／ｂｏ／ｉ／２０１５／２９／ｒｅｇａｄｍ１０＿ｃｎａｓｐ？ｔｉｍｅｉｓ。

澳门蓝皮书力要求按以下科目订定︰第一语文、第二语文、数学、品德与公民、常识、资讯科技、体育与健康、艺术。初中及高中教育阶段的基本学力要求按以下科目订定︰第一语文、第二语文、数学、品德与公民、社会与人文、自然科学、资讯科技、体育与健康、艺术。这会带来两个问题。首先，无论是初中还是高中，历史和地理都不是独立的科目，历史的基本学力要求包含在“社会与人文”科目当中，地理则分散在“社会与人文”（人文地理部分）和“自然科学”（自然地理部分）当中，而且其基本学力要求由不同的团队研制，那如何保证历史教育和地理课程内容的完整性呢？其次，从总体上看，语文、品德与公民以及艺术等科目也包含对中国传统文化教育的要求，如何全面保证中国传统文化教育内容的整体性呢？其解决办法就是要从中国传统文化教育的角度，对所有教育阶段和科目的基本学力要求进行整体审视。另外，中国传统文化教育要建立校内外协调、课堂教学与课外体验相互补充的充分工作机制，要充分利用邻近地区和内地的教育资源，继续组织课外活动，重视赴内地的参访、交流，让学生在实践和真实体验中感悟中国传统文化。２７３

澳门概况附　　录Ａｐｐｅｎｄｉｘ２３澳门概况　陈震宇第一部分　统计数据（2014）一　自然环境地理陆地面积总面积３０３平方千米澳门半岛９３平方千米氹仔７６平方千米路环７６平方千米路氹填海区５８平方千米海岸线总长度５０６３千米　　３７３陈震宇，澳门基金会顾问高级技术员、博士，研究方向为公共行政管理。除非特别注明，否则货币单位均为澳门元。∗∗∗∗∗∗

澳门蓝皮书天气平均气温２２７摄氏度平均相对湿度８１０％总雨量１５８３８毫米总日照时间１８７１１小时盛行风向北平均风速２９７米／秒引致悬挂风球的热带气旋数量３　　环境２０１３年（修订数值）２０１４年人均耗水量０４０立方米／天０３７立方米／天人均耗电量７２５７千瓦／小时７３５１千瓦／小时焚化固体废料３６９６９１吨４５７３７０吨污水处理总量２１４９０４立方米／天２１６９１７立方米／天二氧化碳总排放量（估算）∗２０６百万吨２３１百万吨人均二氧化碳排放量（估算）∗３３９吨３６４吨　　空气污染物年平均值（μｇ／ｍ３）：微细悬浮粒子（ＰＭ２５）二氧化硫二氧化氮臭氧一般性（氹仔）３１０７４３０１５４９路边４７６—５９０—澳门高密度住宅区３９６８６４２６２４７　　∗根据《２００６年政府间气候变化专门委员会（ＩＰＣＣ）国家温室气体清单指南》的指引，结合统计暨普查局公布的《能源统计》数据估算。由于国际航运所用燃料的统计数据依法保密而未公布，估算值并未包括该消耗排放。二　人口人口年终人口男性３１４０００女性３２２２００４７３

澳门概况续表岁组分布０～１４岁１１４％１５～６４岁８０２％６５岁或以上８４％新生婴儿７３６０死亡１９３９期末外地雇员１７０３４６移民净值（包括中国内地移民）８１６７增长率４６％老化指数７３８％抚养比率２４７％自然增长率８７％人口密度澳门特区２０５００人／平方千米澳门半岛５４９００人／平方千米氹仔１２７００人／平方千米路环１８００人／平方千米平均预期寿命８２９岁　　住户住户总数１８９６００每户平均成员人数３０７人均居住面积２０２５平方米　　三　社会人文发展指数２０１２年（修订数值）２０１３年总指数０８９２０８９２预期寿命指数０９６３０９６３教育指数０７３７０７３７收入指数１０００１０００　　５７３

澳门蓝皮书就业劳动人口３９４７００就业人口３８８１００劳动力参与率７３８％失业人口６６００本地居民失业率２３％就业不足人口１４００就业不足率０４％就业人口每月收入中位数１３３００元住户每月工作收入中位数２６８００元　　医疗每千人口医护资源医生２５护士３１病床２２　　教育（２０１３／２０１４学年）学校学校数量７７校部数量１２０公立学校校部１７免费教育学校系统的私立学校校部８１非免费教育学校系统的私立学校校部２２注册学生高等教育２９５２１中学教育３３８１８小学教育２２８７１幼儿教育１３３９５特殊教育６１２回归教育２１２５师生比高等教育１５２中学教育１２２小学教育１３７幼儿教育１６０教学语言中文校部１０２葡文校部５英文校部１３　　６７３

澳门概况文化报章中文报章１１家葡文报章３家英文报章３家发行量１２１百万份电视台及电台总数１０博物馆数量２２参观人次４５５３０００图书馆及阅书报室数量６６所藏书１９０８１０９册期刊１３０９３册多媒体资料２５４８１４９套接待人次４７５６４８７借书册次７０６５９２公开表演及展览场数４１４３１观众人次６７１０１７９出版申请国际标准书号（ＩＳＢＮ）６４０已加入国际标准书号系统的出版机构６７４法定收藏出版物（种）３６９　　社会保障社会保障制度受益人总数３５５６７９供款雇主２２３３９供款强制性制度１４７百万元任意性制度３８百万元外地雇员聘用费３０９百万元发放受领人总数９５１７３旧制度养老金７５９百万元７７３

澳门蓝皮书续表发放旧制度提前发放养老金１２４４百万元新制度养老金２６０百万元残疾金１１７百万元额外给付１８８百万元其他给付４４百万元公积金个人账户账户持有人总数５３７５０９政府拨款金额２５７１百万元提取款项人数５１６７８提取总金额５５４百万元私人退休基金参与法人９１６参与个人１３０３０９资产总额１２１３５百万元　　治安犯罪个案１４０１６囚犯人数１２０５　　社会团体注册社团总数∗６７４２社团与人口比１∶９４４　　∗以澳门基金会２００８年提供的资料为基准，并根据《澳门特别行政区公报》刊登的新注册社团章程数据调整而得出。四　基础建设建筑及不动产楼宇单位住宅２１２６９４个工商业４１９４１个８７３

澳门概况续表建成楼宇单位住宅３１６２９５平方米工商业１１３０９平方米其他用途１１２２０５平方米每平方米平均成交价住宅９９７９５元办公室１２１１１２元工业５４２５０元住宅按揭供款与收入比例∗６７４７％　　能源总产电量６４１１百万千瓦小时进口电量４０９８８百万千瓦小时　　运输道路总长度４２４１千米行驶机动车辆汽车１１５２０１摩托车１２４９０６货物毛重海路２４６４２４吨陆路２８７１９吨航空２８７７０吨海路货柜总吞吐量１３９５３９个标准货柜单位　　通信固网电话线１５３５８７流动电话用户（包括储值卡）１８５６４５３互联网用户３０５３９４使用时数９５３百万小时寄出邮件普通信件３２２７４０００件挂号信件１０６２０００件包裹７０００件　　∗以购买一个４５平方米单位的按揭供款相对住户工作收入的中位数计算，假设按揭比例７０％、还款期２０年及按揭利率为平均最优惠利率减２个百分点。９７３

澳门蓝皮书五　经济本地生产总值２０１３年（修订数值）２０１４年（临时数值）本地生产总值（当年价格）４０９９５９百万元４４３２９８百万元私人消费支出７７４８９百万元８５９８４百万元政府最终消费支出２６７４０百万元３１３２６百万元固定资本形成总额５４８１８百万元８１５４０百万元货物及服务出口净值２４７９４３百万元２４１１５９百万元人均本地生产总值６４１２２０澳门元６０９６４６澳门元８６５６４美元８９３３３美元本地生产总值平减物价指数（２０１１＝１００）１０７９１１７０　　产业结构２０１３年（修订数值）２０１４年（临时数值）制造、水电及气体生产供应业０９％０９％建筑业２９％４３％批发及零售业５３％５３％酒店及饮食业５０％５４％运输、仓储及通讯业１８％２１％银行、保险及退休基金、不动产业务、租赁及工商服务业１３１％１５４％公共行政２８％３１％教育、医疗卫生及社会福利２１％２３％博彩及博彩中介业６３９％５９１％其他团体、社会及个人服务及雇用佣人的家庭２２％２２％　　本地居民总收入本地居民总收入（当年价格）３８０２２８百万元人均本地居民总收入６１１９９９元　　对外商品贸易货物总出口９９１５百万元本地产品出口２０２３百万元再出口７８９２百万元货物总进口８９９５２百万元　　０８３

澳门概况直接投资外来境外累计总额２１８８６７百万元３１４４０百万元流　　量２６３１３百万元５４３９百万元收　　益８４９５３百万元６７０百万元　　货币及金融Ⅰ货币供应量２０１３年（修订数值）２０１４年狭义货币供应量（Ｍ１）５８９３７百万元６１８６２百万元广义货币供应量（Ｍ２）４４１４１１百万元４８７５９３百万元外地资产净值５６１４９６百万元５７９６１３百万元本地私人部门信贷２５７５１２百万元３３９３７３百万元居民存款４３２４２９百万元４７６７３２百万元银行提供信贷结余量２５７２３５百万元３３９０７８百万元　　货币及金融Ⅱ外汇储备结余１３１３８９百万元澳门元汇率指数（贸易额加权，２０１４年１２月３１日）１０２２５澳门金融管理局基本利率０５０％澳门元期末储蓄存款年利率００１％澳门银行同业拆息（期末值，２０１４年１２月）一个月０２５５５％三个月０４０００％六个月０５３９９％　　保险毛保费２０１３年（修订数值）２０１４年人寿保险４９６４百万元６９３３百万元非人寿保险１８６３百万元１９５６百万元毛赔偿人寿保险１５８２百万元２２５５百万元非人寿保险４８６百万元７１７百万元非人寿保险赔损率２６１％３６７％　　１８３

澳门蓝皮书旅游入境旅客３１５３百万人次随团入境旅客９２２百万人次旅客平均逗留时间１０日可供应用酒店客房２７９００酒店平均入住率８６５％旅客总消费６１７４９百万元旅客人均消费１９５９元　　旅游附属账２０１１年（修订数值）２０１２年旅游消费３０４１５３百万元３４９０６６百万元旅游消费及服务供应总额３１７８００百万元３６３９５４百万元总体旅游比率９０８％９１０％　　博彩业２０１３年（修订数值）２０１４年赌场３５３５赌桌５７５０５７１１角子机１３１０６１３０１８博彩毛收入３６１８８６百万元３５２７１４百万元博彩及相关服务收益３６２７４５百万元３５３６４５百万元增加值２２５８７０百万元２２５２４７百万元固定资本形成总额２１５３百万元２６４５百万元　　会展业会议数量９６８展览数量８７会议与会人次１２６７８８展览入场人次２４８７９２５　　零售零售场所６４６４零售业总收益６８７４９百万元零售业增加值１５３６７百万元固定资本形成总额１００８百万元　　２８３

澳门概况工业工业场所８６４工业总收益１０９０８百万元工业增加值４１７５百万元固定资本形成总额９９５百万元工业生产指数（以２００８年为１００）７８７０　　内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排（ＣＥＰＡ）零关税货物出口额９４３百万元关税优惠额４５５百万元累计发出澳门服务提供者证明书４４４人民币存款总额１０３４００百万元人民币内地居民个人游入境旅客９５２百万人次　　消费物价通货膨胀率６０５％综合消费物价指数（以２０１３年１０月至２０１４年９月为＝１００）１０１１１　　国际收支平衡表２０１３年（修订数值）２０１４年（临时数值）经常账１７５０５４４百万元１６９５３９５百万元资本账－５１百万元—金融账１３６６８８７百万元９７７２６０百万元净误差及遗漏－３８３６０６百万元－７１８１３４百万元整体国际收支－４５６６９百万元６１７１百万元　　六　公共行政与政治公共账目２０１３年（修订数值）２０１４年（临时数值）总收入１７５９４９百万元１５６０７１百万元博彩税１３４３８２百万元１３６７１０百万元其他税收及收益４１５６７百万元１９３６２百万元总开支５１３８９百万元６５７７５百万元经常开支４２０９０百万元５７６６６百万元资本开支９２９８百万元８１０９百万元结余１２４５６１百万元９０２９６百万元财政储备１６８８９９百万元２４６３３７百万元　　３８３

澳门蓝皮书按政府职能分类的公共开支２０１３年（修订数值）２０１４年（临时数值）一般公共服务７３６５百万元７７７２百万元公共治安６０５４百万元６５９７百万元经济事务７７５３百万元９８７２百万元环境保护７６１百万元１０７４百万元房屋１５９４百万元１３０６百万元卫生４４４８百万元５２９９百万元康乐及文化２１２７百万元２５０１百万元教育８０２４百万元８５８０百万元社会保障８２９３百万元１４４４３百万元　　信贷评级（穆迪投资）评级Ａａ２评级展望稳定　　工作人员公务人员２８７０１受私法制度规范的基金会及其他公共机构人员２５９８包工合同及劳务提供合同人员９４　　法律法规立法会通过的法律１０政府制定的行政法规独立行政法规１１补充性行政法规９　　自然人选民登记新登记选民１７～２４岁９２６２５岁或以上１８６８选民结构１７～２４岁１９３０８２５岁或以上２６３２８０　　法人选民登记维持有效８３４效力被中止７注销７　　４８３

澳门概况５８３第二部分　澳门特区成立以来主要指标数据（1999~2014年）年份１９９９２０００２００１２００２２００３２００４２００５２００６２００７２００８２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４年终人口（千）４２９６４３１５４３６３４４０５４４６７４６２６４８４３５０９９５３１８５４３１５３３３５４０６５５７４５８２０６０７５６３６２就业人口（千）１９６１１９５３２０５０２０４９２０５４２１９１２３７５２６４２２９３０３１７１３１１９３１４８３２７６３４３２３６１０３８８１就业人口每月收入中位数４９２０４８２２４６５８４６７２４８０１５１６７５７７３７０００８０００８０００８５００９０００１００００１１３００１２０００１３３００就业人口工作收入基尼系数∗０３９７６０４３４６０４０７２０４３９６０４３０００４１６００４０２７０３７２５０４１０６０４０３７０３９５５０３９９８０３９４９０４０２２０４０１３最低维生指数（一人家团）１２００１３００１３００１３００１３００１３００１３００１６００２０００２４００／２６４０２６４０２６４０３０００３３６０３６７０３８００二氧化碳总排放量（百万吨）∗０９００９４０９４０９６０９９１０７１２２１３５１５４１６３１６５１７２１８２１９８２０６２３１人均二氧化碳排放量（吨）∗２０９２１７２１６２１８２２１２３２２５３２６５２９０３００３０８３１７３２６３４０３３９３６４住户总数—１６１９００１７１１００１７７３００１６６４００１６９７００１７２６００１７８６００１８５２００１８９６００平均住宅价格（澳门元／平方米）—８２５９１１６２１１３８８１２０７２９２３３１６２３２３５３１０１６４１４３３５７３６２８１８１１９９７９５住宅按揭供款与收入比率（％）∗—２８１５３４１８３０４８２７４２４１７８４２７９５１１５６２２７６７４７

澳门蓝皮书６８３续表年份１９９９２０００２００１２００２２００３２００４２００５２００６２００７２００８２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４本地生产总值（百万澳门元）５０２７２５１６３０５２３３２５６２９９６３５７９８２２９４９４４７１１１６５７１１４５０８５１６６２６５１７０１７１２２６９４１２９３７４５３４３５００４０９９５９４４３２９８本地居民总收入（百万澳门元）—５６２０６６２４４７７７９０６８８４７３１０４７９０１４４７３８１４８８４８１５４３２０２０２５８８２５３７５０２９２５３８３４４２６６３８０２２８人均本地生产总值（美元）１４７１８１４９４０１５００７１５９８７１７８０９２２４５０２４７６７２９２６３３４６６１３８３９１３９７７５５２８１８６６６８７７５５５１８６５６４８９３３３货物总出口（百万澳门元）１７５８０２０３８０１８４７３１８９２５２０７００２２５６１１９８２３２０４６１２０４３０１６０２５７６７３６９６０６９７１８１６０９０９４９９１５货物总进口（百万澳门元）１６３００１８０９８１９１７０２０３２３２２０９７２７９０４３１３４０３６５２７４３１１４４３０３４３６９０２４４１１８６２２８９７０９２８８１０１４８９９５２外来直接投资累计总额（百万澳门元）—２２９５１２５８７６２８４８１３１１６９４０２６９５３１３４７３３２６８４０７７８４０５２１０９０３６１１９２６３１５３３２０１８９３７６２１８８６７狭义货币供应量（百万澳门元）５３６３４９４５５９１７６３５１８７９０１３４４１１２７８９１８２５５２２６０７２４７３０３０６０７３４７３０３６２４３４７６２２５８９３７６１８６３广义货币供应量（百万澳门元）８６０９６８４９１８９１５５０９８９５９１１１０９０１２０９４７１３５６６０１６８９１２１８５５４１１８９７９０２１２２３３２４３０５４２９７９６４３７４９３１４４１４１１４８７４２２外汇储备（百万澳门元）∗∗２０１１８２３９３３２４９９３２５６０３２７１５３２９７９８３２６７０４２５１３１０７８５５４９３５６４６４２６４７５０４６５１６３１３２５３６１２８９５４１３１３８９入境旅客（百万人次）∗∗∗７４４９１６１０２８１１５３１１８９１６６７１８７１２２００２６９９２２９３２１７５２４９７２８００２８０８２９３２３１５３

澳门概况７８３续表年份１９９９２０００２００１２００２２００３２００４２００５２００６２００７２００８２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４工业增加值（百万澳门元）４２６３４３０７３８５６３７５２３８３４３９３０３９２４４４０９３９７９３５８８３１１０３０３１３１４８３５１９３７０７４１７５零售业增加值（百万澳门元）７６３７８０８９１１０１５１１８８１３５７１４０５１５９３１９３９３１１２４７５７７４０６１０８９９１３１５０１５６９２１５６６６博彩业增加值（百万澳门元）—２３５１１２７９１８３３６５２５１２７６６７１９３７１６９７１１３３３６１６１１２８１８６４３２２２５８７０２２５２４７整体国际收支（百万澳门元）—１６２０３９３７８２１８９０１９１６４６８２８１８２１８２４１１６８８５４１２７４８１６１５３０１２８－４５６７６１７公共财政收入（百万澳门元）１６９４３１５３３９１５６４２１５２２７１８３７１２３８６４２８２０１３７１８９５３７１０６２２５９６９８７１８８４８０１２２９７２１４４９９５１７５９４９１６１８６１公共财政支出（百万澳门元）１６６３６１５０２４１５２２１１３４８７１５７１３１７７０３２１１８４２７３５０２３３４６３０４４３３５４６０３８３４０４５５９３５４０１３５１３８９６７０７８　　∗作者估算。∗∗１９９９～２０１１年之数值已减去政府财政滚存。∗∗∗２００８年起，不包括外地雇员及学生等人次。

澳门蓝皮书第三部分　年度纪事（2015年）一月　　６日　行政长官崔世安访问广东省珠海市及中山市。７日　终审法院裁决，澳门特区筹备委员会于１９９９年对实施《澳门基本法》第２４条通过的意见中提及“以澳门为永久居住地或最终定居地”一语所指的是：当事人除在澳门通常居住外，家庭日常事务也围绕澳门展开，以澳门为其职业及家庭生活的中心（或虽不在澳门从事工作，但拥有稳定的生活来源）、在澳门纳税，并且有意最终在澳门定居。司法警察局（司警）及澳门金融管理局联合捣破一个未经社团或商业登记、名为“澳门本地居民资金互助社”的组织，其涉嫌从事非法收取存款活动，两名内地男子被捕。１０日　司警侦破特区成立以来最大宗的操控卖淫集团案，估计涉及金额逾４亿澳门元。调查员在新口岸一酒店拘捕６名男女，并带走９６名女子协助调查。被捕人士中有一名酒店高层人员。初级法院将于２０１６年１月８日开始审理案件。１３日　《家庭暴力防治法》获立法会一般性通过。１７日　行政长官崔世安视察新城填海区Ａ区工程。１９日　审计署发表《轻轨系统———第三阶段》专项审计报告，批评运输基建办公室工程预算滞后，以至对顾问公司及承建单位监督不力。运输基建办公室承诺改善。社会协调常设委员会召开执行委员会会议，劳资双方同意社会保障基金供款额调升至每月９０澳门元。２５日　行政长官崔世安率领政府代表团启程前往北京，与相关部委沟通交流。２６日　《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，绿邨７３８台有限公８８３

澳门概况司获发经营调频（ＦＭ）广播服务牌照，为期五年，并可续期。３０日　行政长官崔世安率领政府代表团前往广州，与中共广东省省委书记胡春华及广东省省长朱小丹会晤。二月９日　审计署发表《澳门大学员工宿舍制度、于珠海设立研究院、筹备发展基金》专项审计报告，批评澳门大学未尽善用公帑之责，而且没有以适当的法律措施设立机构。行政长官崔世安指示社会文化司司长谭俊荣要求澳门大学提交说明。１０日　政府设立刑事法律制度研究委员会。１１日　海事及水务局新式救援船“南湾号”（ＮａｍＶａｎ）下水。１６日　因应代理商于５日及６日连续两次调升石油产品价格，《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，恢复石油产品进口准照制度，即日生效，借以监管油价。２７日　路环黑沙对开海面有纤维快艇沉没，全部乘客堕海，有７～８人失踪，内地与澳门联合搜救。由于没有发现失踪人员，行动于２８日下午停止。三月３日　澳门航空ＮＸ６０３号由台北飞往澳门的航班，在抵达澳门国际机场时因风向及云层偏低关系而两次试降，其中第二次试降出现路线偏差，但民航局指出该飞机仍处于安全范围之内。飞机最终改降至香港国际机场。４日　中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江参加澳门及香港特区全国政协委员联组讨论。５日　澳门特区全国人大代表讨论２０１５年中央政府工作报告。６日　全国人大常委会委员长张德江会见澳门特区全国人大代表并听取意见。９日　政府公布经营长期演进技术的公共地面流动电信服务牌照（ＬＴＥ９８３

澳门蓝皮书牌照，俗称４Ｇ牌照）竞投申请结果，全部现有电讯营运商均取得牌照。１０日　廉政公署公布调查结果，政府修改行政法规撤销城市规划委员会的秘书处并未违反《城市规划法》的规定或原则，亦不存在违反《行政程序法典》规定的合法性原则的情况。１３日　统计暨普查局公布，澳门２０１４年全年本地生产总值较２０１３年实质收缩０４％，为特区成立以来首次出现年度负增长。１８日　国务院决定，任命孙达、郑振涛为中央人民政府驻澳门特区联络办公室副主任。１９日　澳门电讯的固网及流动电话网络晚上出现故障，约一小时后陆续恢复，经检查被认为是首次遭遇专门针对大型防火墙的攻击行为，属全球新型攻击。２３日　　行政长官崔世安列席立法会，发表２０１５年财政年度施政报告。联国学校十名学生参观面包工场后，被怀疑吸入一氧化碳中毒，须送院治疗。２５日　《澳门特别行政区公报》公布首批共五幅闲置土地批给失效。２６日　“第八届澳门国际环保合作发展论坛及展览”开幕。旅游学院公布《澳门旅游接待能力研究》２０１３～２０１４年度研究结果，指出澳门旅游接待能力在２０１４年可能已饱和。２８日　国家主席习近平在“博鳌亚洲论坛”开幕式上发表主旨演讲，进一步阐述建设“丝绸之路经济带”和“２１世纪海上丝绸之路”（“一带一路”）合作倡议。国家发展和改革委员会、外交部及商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和２１世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件，提出深化内地与港澳台的合作，建设粤港澳大湾区。廉政公署证实，海事及水务局一名副局长及一名厅长涉嫌受贿被查，并经司法机关批准被中止职务及禁止离境。３１日　谱系号６６７雌性熊猫“蜀蓉”及谱系号７２６雄性熊猫“娅林”，获确定为中央人民政府赠送澳门特区的第二对大熊猫。０９３

澳门概况受电缆遭白蚁侵蚀影响，关闸边检大楼及周边４３００多家用户停电。大楼一度以备用发电机及流动发电车维持基本运作。医务委员会举行特别会议，大部分出席委员不同意本地医学课程毕业生（中医、护士、化验、药剂）需要资格考试及实习，以及设立护士级别登记的提议。四月１０日　国务院决定，任命王志民出任国务院港澳办公室副主任。１３日　社会文化司司长谭俊荣在列席立法会全体大会辩论２０１５财政年度施政方针时透露，爱都酒店原址及新花园泳池将会重建。政府其后于７月２２日展开公众咨询。１５日　受鸭涌河变电站高压设备故障影响，澳门半岛广泛地区、氹仔部分地方及横琴岛澳门大学新校区约１０万家用户早上停电约９０分钟，约占全澳用户总数的４２％。终审法院就刑事诉讼程序统一司法见解，裁定辅助人不具有针对所科处之刑罚的种类和幅度提出上诉的正当性，除非他能够证明自己在具体个案中提出相关质疑具有切身的利益。１８日　因风向及云层过低，全日共有１６班来澳航机转往香港或深圳机场降落，同时共有１２个离澳航班取消，共有２８００名旅客受影响。１９日　行政法务司司长办公室公布，中央政府赠送的大熊猫“蜀蓉”及“娅林”，将沿用“开开”及“心心”为名字，原在澳大熊猫“开开”（原名“蜀祥”）１１月２９日被送返内地。２０日　闽澳高层会议在福建省福州市召开，行政长官崔世安及经济财政司司长梁维特出席会议。２１日　廉政公署揭发两名澳门土木工程实验室人员涉嫌受贿４万澳门元，替某娱乐场工程外的马路工程分判公司制作多份虚假土壤检测报告。２３日　廉政公署揭发交通事务局一名主管及一名工作人员涉嫌受贿１６００万澳门元，合谋操控公共停车场短期管理服务合同的判给，协助三所１９３

澳门蓝皮书管理公司非法取得公共停车场管理服务。刑事起诉法庭即时羁押案中两名公务人员及一名商人，同时禁止其余三名嫌犯离境。交通事务局对涉案人员提起纪律程序。２６日　路环发电厂发电机组一个汽缸被怀疑故障失火及爆炸，一人受伤。事件没有影响供电。２９日　２０１５珠（海）澳（门）合作会议召开，双方签署文化及旅游两份合作框架协议。３０日　中央政府新赠送的一对大熊猫抵达澳门。五月３日　原国务院港澳办公室主任、澳门特区基本法起草委员会秘书长鲁平逝世。７日　行政长官崔世安会见尼泊尔王国驻港澳总领事达哈尔（ＭａｈｅｓｈＰｒａｓａｄＤａｈａｌ），向其表达特区政府决定拨款２０００万澳门元支持尼泊尔地震灾后重建。检察院决定检控曾参与２０１４年３月及４月占据善丰花园门外道路行动的其中七名小业主加重违令罪。初级法院于９月１５日审理案件。１２日　离岛医院及五间新增卫生中心未来相继启用，五年内需增加２６４０名专业人员，包括４８０名医生。１５日　粤澳签署《粤澳游艇自由行试点海事工作安排》。１７日　行政长官崔世安率领政府代表团前往湖北省武汉市，出席“第九届中国中部投资贸易博览会”开幕式。１８日　博鳌亚洲发展论坛（澳门）开幕。国务院副总理汪洋在湖北省武汉市会见行政长官崔世安。审计署发表《氹仔中央公园工程项目的管理工作》衡工量值式审计报告，批评土地工务运输局无视工程缺陷仍完成临时接收工作。土地工务运输局认同审计报告的意见。１９日　行政长官崔世安率领政府代表团转赴福建省福州市，出席“感２９３

澳门概况受澳门：福建”旅游推广活动开幕式。２０日　海事及水务局局长黄穗文表示，政府决定缓建再生水厂，但将继续推进再生水水质标准法规的草拟工作和再生水供水管的铺设工作。运输工务司司长罗立文在４月１７日列席立法会辩论施政方针时曾指出，政府应集中力量优先处理重大民生工程项目，在澳门使用再生水不符合成本效益原则。２５日　本日为佛诞节、醉龙节和谭公诞，澳门多处举行庆祝活动。其中鲜鱼行总会举办年度舞醉龙活动，并派发龙船头长寿饭；也有团体举行浴佛仪式、派发平安米和香斋（素菜）；路环则举行第五十六届“光辉路环四月八”巡游。２６日　初级法院刑事法庭合议庭审理两名医生过失伤害案件，裁定其过失罪名不成立，民事赔偿请求部分诉讼理由成立，判处两嫌犯触犯《刑法典》伤害身体完整性罪，原审法院必须对嫌犯量刑。判案引起医疗界强烈不满。２７日　湖畔嘉模卫生中心启用，为卫生局在氹仔开设的第二所卫生中心。“澳门银河”第二期及“澳门百老汇”综合度假项目落成启用。六月１日　中央政府新赠送的一对大熊猫开始与公众见面。２日　国家旅游局与澳门特区政府签署协议，成立“促进澳门世界旅游休闲中心建设联合工作委员会”，并于同日举办研讨会。４日　“第六届国际基础设施投资与建设高峰论坛”在澳开幕。１０日　澳门葡人社群庆祝葡国日、贾梅士日暨葡侨日（即葡萄牙国庆日）。１３日　为防范中东呼吸道综合征（ＭＥＲＳ）经口岸传播，卫生局开始要求所有持大韩民国护照入境澳门的人士填写健康申报表。政府随后采取多项措施应对，包括加强检测韩国抵澳航班、进入急诊人士须佩戴口罩、准备隔离病房及征用黑沙青年旅舍等。３９３

澳门蓝皮书１６日　行政长官崔世安访问北京，就习惯水域管理范围和新通关模式两项工作，拜会国家海洋局及海关总署。１７日　文化产业基金公布２０１４年度首批资助项目共７３个，总资助金额超过１亿澳门元。２０日　“澳门国际龙舟赛”举行国际邀请赛组别决赛，中国南海九江队及印度尼西亚国家队分别夺得女子组及公开组冠军。２３日　运输工务司司长罗立文向立法会土地及公共批给事务跟进委员会解释１６幅闲置土地不具条件、宣布批给失效的原因，原因以政府没有完成行政程序为主。２５日　行政长官批示由廉政专员就１６幅土地不具条件、宣布批给失效的问题展开全面调查。粤澳合作联席会议在广东省江门市召开，双方签署《关于推动澳门财政资金参与粤澳合作专案建设的框架协定》，明确澳门特区政府将部分财政储备投入粤澳重大合作项目建设的意向，并将成立专责小组共同推进工作。２６日　房屋局发表《澳门本地居民置业安居计划》咨询总结报告，指出由于社会仍未形成共识，现阶段未具备推行该计划的条件。２９日　横琴澳门青年创业谷启用，首批３０个澳门创业项目入驻。行政长官崔世安会见欧洲联盟驻香港及澳门领事团。３０日　行政会完成《修改第５／２０１１号法律〈预防及控制吸烟制度〉》法律草案的讨论，建议扩大全面禁烟范围、禁售电子烟、禁止陈列烟草制品及加强罚则。土地工务运输局展开新城区总体规划第三阶段公众咨询。根据建议方案，其总体人口规划为１６２万人，将提供５４０００个住宅单位。七月１日　当局调整持中国护照人士过境澳门的规定，恢复于首次入境时给予七天逗留期的规定。对遵守过境规定者，在３０天内再次入境澳门仍将给予七天逗留期。４９３

澳门概况终审法院就行政诉讼统一司法见解：如诉讼事项涉及不同级别的法院的审理权限，不应以《行政诉讼法典》的有关规定请求由同一法院合并审理。因此，对于涉及撤销行政合同的形成和执行的行政行为，或者宣告该行为无效或法律上不存在的请求，应由中级法院而非行政法院审理。３日　立法会全体会议细则性通过《物业管理业务的清洁及保安雇员的最低工资》法案。由２０１６年１月１日起，雇主须向合资格雇员支付最低工资每小时３０澳门元。其后多所物业管理公司以此为理由，拟向多座住宅大厦大幅增加管理费，引发争议。６日　政府开始发放２０１５年度现金分享。７日　财政局展开新《预算纲要法》公开咨询。９日　立法会全体会议细则性通过法案，将２０１５年９月３日（中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利７０周年纪念日）定为强制性假日。另行政长官发布行政命令，将该日定为澳门特区的公众假日。立法会全体会议细则性通过《修改〈消费税规章〉的附表》法案，将烟叶特定税（俗称“烟草税”）税率提高两倍。另行政长官发布批示，大幅下调自携入境的烟草制品限额。两者均于７月１４日开始实施。中级法院裁决，由于澳门特区没有履行承批企业专营权的保障义务，长期允许公共天线公司以低价转播电视信号，使澳门有线电视股份有限公司损失２亿３８００万澳门元，经考虑各项因素后，判政府向该公司赔偿２亿澳门元。房屋局展开修订《社会房屋法律制度》公开咨询。１０日　立法会全体会议一般性通过《修改第５／２０１１号法律〈预防及控制吸烟制度〉》法案。１４日　运输工务司司长罗立文在列席立法会全体会议回答议员质询时澄清，公共停车场原有的月租服务将只减不增，退还的月租车位会转为按时收费车位，而新建停车场在其就职前已不设月租服务。１７日　初级法院裁定，２０１３年立法会直接选举中的第十三组“民联协进会”两名辅选人员贿选罪名成立，分别被判１８个月及１５个月徒刑，不得５９３

澳门蓝皮书缓刑，并剥夺政治权利两年。中级法院裁定，香港商人刘銮雄、罗杰承就其行贿及洗黑钱罪名原审终局裁判的上诉理由全部不成立，对检察院的上诉不予审理。两人随后提出判决无效争辩，但于７月２９日被中级法院驳回。第八次港澳合作高层会议在香港举行。２２日　立法会第二常设委员会开始审议《修改第５／２０１１号法律〈预防及控制吸烟制度〉》法案，决定由８月１日起开展网上公开咨询两个月，并约见受影响的业界团体及单位。澳门励骏创建有限公司与佛得角共和国政府签订多项协议，其中佛得角政府授予该公司经营幸运娱乐场博彩的批给，为期２５年。２３日　中级法院裁定，发展商丁文礼在取得罗若翰神父街地段（俗称“桃花岗”）时触犯相当巨额诈骗既遂罪，判处四年徒刑，所涉地段收归国有，受害人可通过民事诉讼向嫌犯追讨赔偿。２７日　第三届海峡两岸暨香港澳门司法高层论坛在澳举行。２９日　因应香港公共房屋饮用水先后验出含铅量超标，澳门特区政府对５０座新建公共房屋内部供水系统展开水质化验。政府发言人办公室召开记者会公布结果，水质全部符合世界卫生组织标准。政府随后化验１４座社会房屋水质，结果同样符合标准。３０日　政策研究室公布《澳门人口政策研究报告》。３１日　受道路工程意外影响，氹仔中心区约１６００家用户停电约一小时。八月６日　中国人民银行批准及同意“澳门人民币清算行”为葡语系国家银行同业提供人民币清算服务。立法会全体会议细则性审议通过《公共部门劳动合同制度》法案，但当中设定以不具期限行政任用合同聘用的人员在其被无理解雇时的赔偿上限的条文不获通过。９日　饶宗颐学艺馆落成，国学大师饶宗颐、行政长官崔世安、全国政６９３

澳门概况协副主席何厚铧出席开幕仪式。学艺馆１１日正式对外开放。地球物理暨气象局（气象局）录得当日气温３６６摄氏度，为１９５７年以来８月最高单日气温；在外港客运码头更录得３８２摄氏度的高温。１０日　运输工务司司长罗立文决定就氹仔益隆爆竹厂地段置换个案送交廉政公署分析。１２日　行政长官崔世安列席立法会全体会议，回答议员提问。澳门科技大学发表《澳门组———基因数据库及其公共医疗健康应用》前期报告，建立澳门首个人类基因数据库。１８日　世界卫生组织传统医药合作中心在澳门成立。２１日　中国人民银行公布，近日与澳门金融管理局签署《关于防范洗钱和恐怖融资活动谅解备忘录》。２３日　港珠澳大桥首座钢塔完成吊装。钢塔重３０００吨、高１０５米，为中国目前最大规模的钢塔。运输基建办公室公布《澳门轻轨系统石排湾线可行性研究意见汇编》，推荐“莲花口岸—离岛医疗综合体西面—石排湾马路”走线方案为下一阶段研究的基础。２４日　审计署发表《经济援助的审批及发放》衡工量值式审计报告，批评社会工作局在审批和监管发放援助金方面存在问题，未能确保援助金审批的公平公正，亦无法保障所有援助金能适时派发予受益人。社工局对报告内容表示认同。２５日　由联合国机构主办的“在２０１５年后发展议程背景下扩大全球南南及三方合作”高级别多方利益相关者战略论坛在澳举行。２９日　第６／２０１５号法律《修改工作意外及职业病损害的弥补制度》生效。当澳门悬挂八号或以上风球时，雇员上班前及下班后三小时内直接往返住所及工作地点途中发生的意外将列入工作意外范围。中国人民解放军驻澳门部队完成第十六次建制单位轮换。３１日　教育暨青年局宣布，２０１６年１月将实施幼儿入学中央登记措施，避免家长为领取报名表而在校外连夜轮候。７９３

澳门蓝皮书九月１日　政府宣布实行紧缩财政开支措施，预计节省开支１４亿澳门元。本地学制正规教育课程框架及基本学力要求首先在幼儿教育阶段全面实施。新的氹仔图书馆正式启用。２日　行政长官崔世安率领１００人澳门各界代表团启程前往北京，出席中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利７０周年纪念大会。３日　政府举行纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利７０周年大会。６日　港珠澳大桥墩台工程全部完工。葡萄牙驻澳门及香港总领事馆承办葡侨委员会选举。是次选举在澳门及香港领事区共有２３２０名选民投票，投票率１４６９％，为２００８年以来最低；白票及废票占总投票数的６９８％。由高天赐（ＪｏｓéＰｅｒｅｉｒａＣｏｕｔｉｎｈｏ）等六人（其中三人正选、三人候补）组成的中国／澳门／香港区唯一候选名单当选。８日　大水塘水厂扩建工程全部完成，预计可满足澳门未来五年的供水需求。１１日　经营娱乐场贵宾厅业务的多金集团在报章刊登声明，指其前账房总监涉嫌行为失当（１７日再发声明指其涉嫌亏空公款），已报警处理。大批客户欲提取存款未果，陆续向司警求助。司警于９月１８日表示，正循信任之滥用及诈骗罪方向调查案件。１６日　澳门葡文学校基金会修改章程，总部从葡萄牙里斯本迁至澳门，东方基金会正式退出管理。１７日　一名内地男子在关闸边检大楼未开放时持刀挟持一名澳门海关关员，并强行前往内地，至拱北口岸时被当地执法人员制服。保安司司长下令即时检讨口岸安全措施。１８日　澳门特区与澳门赛马有限公司签署《延长经营赛马专营特许公证合同》，期限至２０１７年８月３１日。８９３

澳门概况文化局接收１２２名居民对爱都酒店原址及新花园泳池启动不动产类文化遗产评定程序的联署建议，该联署建议为《文化遗产保护法》生效以来首宗居民联署个案。２１日　“全澳城市电子监察系统”首期工程展开。２３日　警察总局公布，粤港澳警方于６月中至９月中展开“雷霆一五”反罪恶联合行动，澳门方面破获９８５宗案件，共１３３１人被起诉，涉案包括毒品、跨境卖淫、电脑诈骗及高利贷等。２６日　回收业界以缺乏储存空间为主要理由，决定暂停回收废品。澳门环保物料回收商会声称行动将无限期持续，直至政府制定扶持政策为止。因不获社会支持，加上本身收入中断，商会以满意政府回应为理由，于１０月２日停止行动。２８日　行政长官崔世安访问浙江省舟山市。行政长官崔世安表示，已正式向中央人民政府提出习惯水域管理范围的相关申请。２９日　初级法院裁定，曾参与２０１４年３月及４月占据善丰花园门外道路行动的其中七名小业主加重违令罪名成立，科罚款９０天，每天１００澳门元，不缴交罚款者处６０天徒刑。３０日　本年度现金分享发放工作基本完成，涉及金额约５７６９５０万澳门元。十月１日　政府及民间举行系列国庆活动，庆祝中华人民共和国成立６６周年。４日　澳门半岛供电网络故障，导致不同街区共５４０家用户停电，其中亚利鸦架街约７０家用户停电长达六小时。５日　《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，公开竞投经营的士客运业务特别准照（即电召的士），数量不多于１００部。６日　商人吴立胜涉嫌贿赂联合国大会前主席阿什（ＪｏｈｎＡｓｈｅ）及多米９９３

澳门蓝皮书尼加共和国驻联合国前副大使洛伦索（ＦｒａｎｃｉｓＬｏｒｅｎｚｏ），以换取支持其于澳门兴建联合国冠名会议中心，被美国司法当局起诉。纽约南区联邦法院于２０日发出的正式起诉书另加控两项涉嫌洗黑钱的罪名。９日　香港特区政府发表《商讨〈香港与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉咨询文件》。澳门特区政府指双方将于年底正式磋商，经济局对此已于８月展开第一阶段咨询。１０日　澳门特区政府回应“美国国会－行政部门中国委员会”２０１５年度报告中关于澳门的内容，指其罔顾事实，表示坚决反对。由澳门开出的喷射客船“幸运星号”（Ｃａｃｉｌｈａｓ）因机件故障于香港上环附近海域起火，无人受伤。１１日　国务院港澳事务办公室邀请全体澳门特区立法会议员访问北京市及河北省，３３名议员中有３１名应邀启程。１２日　世界旅游经济论坛开幕，会上澳门特区与联合国世界旅游组织签署合作备忘录。旅游学院氹仔校区举行揭牌仪式。１３日　全国人大常委会委员长张德江会见在京访问的澳门特区立法会议员。１４日　司法年度开幕典礼举行。１６日　美国纽约南区联邦法官批准澳门商人吴立胜的保释申请，保释金定在５０００万美元，包括２０００万美元现金及一座价值４００万美元的住宅单位。１７日　澳门特区体育代表团启程前往福建省福州市，参加首届全国青年运动会。２０日　国务院决定，任命叶大波为外交部驻澳门特区特派员公署特派员。澳门理工学院敦聘欧洲联盟委员会前主席、葡萄牙共和国前总理巴罗佐（ＪｏｓéＭａｎｕｅｌＤｕｒãｏＢａｒｒｏｓｏ）为荣誉教授。澳门电讯有限公司开通ＬＴＥ（俗称４Ｇ）电信服务，为澳门第一所开通００４

澳门概况此服务的营运商。葡萄牙公报《共和国日报》（ＤｉáｒｉｏｄａＲｅｐúｂｌｉｃａ）刊登２０１５年共和国议会选举总核算结果。澳门特区立法会议员高天赐挂靠政党“吾等公民”（Ｎóｓ，Ｃｉｄａｄãｏｓ！），以欧洲以外选区第一候选人身份参选。２２日　廉政公署公布《关于市政条例及市政规章的调查报告》，促请权限当局修改及完善相关法律规范。第二十届澳门国际贸易投资展览会开幕，２５日结束。本届展览会共举行约５７４场配对洽谈，签约５０项。流动运输应用程式“优步”（Ｕｂｅｒ）登陆澳门。交通事务局及治安警察局指其设计及盈利模式无法在澳门营运。２５日　由澳门开出的喷射客船“海皇星号”（Ｈｏｒｔａ）在香港大鸦洲附近海域撞到不明漂浮物后船身进水，共１２４人受伤，包括一名澳门居民。２７日　“新濠影汇”落成启用。政府设立“建设世界旅游休闲中心委员会”。澳门特区海事及水务局联同广东省海上搜救中心及香港特区海上救援协调中心，首次在珠江口海域展开联合搜救演习。２８日　警方检控三宗经手机应用程式“优步”非法经营有报酬客运服务，截获两部应召的旅行社车辆，两名涉案司机各被科罚款３万澳门元。“优步”于１１月３日召开记者会，表示将就执法的合法性向警方及廉政公署投诉。３０日　海关关长赖敏华身亡。行政长官崔世安傍晚召开记者会公布消息，并批示由保安司司长黄少泽临时兼任海关关长职务。法医鉴定其死于自杀。经检察院批准，政府于１１月３日召开记者会进一步公布案情。３１日　司警拘捕一名在路环飞鹰培训基地任教的军训教官，指其涉嫌性侵六名未成年学生。十一月１日　政府展开《以冰鲜禽取代活禽供应》公众咨询。１０４

澳门蓝皮书３日　大不列颠及北爱尔兰联合王国向澳门特区返还涉及前运输工务司司长欧文龙案件的非法资产，总值２８７１万英镑。驻港澳总领事吴若兰（ＣａｒｏｌｉｎｅＷｉｌｓｏｎ）与行政法务司司长陈海帆分别代表两地政府在澳门签署资产交接证明书。澳门社会企业有限公司代表善丰花园小业主向土地工务运输局提交重建图则。此前善丰花园全体小业主已同意重建方案。５日　政府以最高规格的荣誉丧礼仪式为赖敏华举殡，保安司司长黄少泽致悼词。在宗教仪式结束后，灵柩奉移圣味基坟场安葬。９日　政府展开《澳门建筑废料管理制度》公众咨询。政府将依《土地法》回收２６幅位于南湾ＣＤ区、石排湾工业区的新闻置地，其总面积逾１０万平方米。１０日　审计署发表《对私立学校财政资助的监察》衡工量值式审计报告，批评教育暨青年局及教育发展基金因监督不力，导致纳入公共学校网络的私立教育机构长期出现违规收费。教育暨青年局及教育发展基金对报告的意见表示尊重，并承诺认真研究改进。澳门通电子收费系统加入“全国城市一卡通互联互通”网络，预计２０１６年２月全面投入运作。１２日　立法会全体会议一般性通过由九名议员提出的《修改民法典不动产租赁法律制度》法案，为本届立法会首部由议员提出而成功进入细则性审议阶段的法案。１５日　卫生局完成对“一批未按照指引销毁的仁伯爵综合医院病人资料散落路面”一事的调查，决定对两名涉事的助理员处以撤职处分。１７日　行政长官崔世安列席立法会，发表２０１６年财政年度施政报告。建设世界旅游休闲中心委员会公布《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）基础方案》，开展三个月的公众咨询。１９日　第六十二届澳门格兰披治大赛车举行。公共部门及机构首次实施弹性上班时间，以纾缓交通堵塞。政府公布本年度颁授勋章、奖章和奖状名单，其中最高荣誉大莲花荣誉２０４

澳门概况勋章得主从缺，前主要官员陈丽敏、谭伯源、张国华及白英伟（ＪｏｓéＰｒｏｅｎçａＢｒａｎｃｏ）获授金莲花荣誉勋章。２０日　澳门科学馆展览中心顶部发生火灾，约３００人被疏散，无人受伤。展览中心暂时关闭，至１２月１９日重新开放。２２日　第六十二届澳门格兰披治大赛车结束，四天赛事共有８万人次进场。２４日　首个由住户自行推动的重建项目福宁大厦落成，小业主联同坊会及承建商举行仪式庆祝。２５日　香港特区政府路政署确认港珠澳大桥香港段工程出现延误，初步估计只能在２０１７年底完成。２６日　中级法院裁定，民政总署人员渎职案辅助人上诉不成立，全案定谳。２７日　欧盟澳门混合委员会第二十次会议召开。２８日　内地与澳门签署《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉服务贸易协议》。根据该协议，由２０１６年６月１日起，内地全境与澳门将基本实现服务贸易自由化。十二月１日　国务院国有资产监督管理委员会公告，经国务院批准，澳门南光（集团）有限公司和珠海振戎公司实施重组。２日　行政长官崔世安访问广东省深圳市。深（圳）澳（门）合作会议在深圳召开。政府与外交部驻澳门特区特派员公署合办首届周边国家“市长参访计划”。６日　“澳门国际马拉松”及“拉丁幻彩大巡游”先后举行。“２０１５澳门光影节”开幕，至２０１６年１月１日结束。７日　政府宣布，“海一居”Ｐ地段的批给将在１２月２５日批给期间届满后失效。对于已购买在建楼宇单位的小业主，政府将提供保障及协助。３０４

澳门蓝皮书６３个个人及实体获特区政府授勋或颁授奖状，其中前行政法务司司长陈丽敏、前经济财政司司长谭伯源、前保安司司长张国华、前警察总局局长白英伟分别获授予金莲花荣誉勋章。１０日　《澳门与台湾避免航空企业双重课税协议》签署。葡文报章《今日澳门》报道，葡萄牙政府决定不再对因在澳门工作而获特别假期的葡籍司法官及公务员续期，以尽量填补当地的编制空缺。此前葡萄牙共和国检察院已决定召回在澳门工作的四名检察官，第一名于年底返葡。１１日　澳门金融管理局宣布，将规定澳门银行或收单机构对高风险的商户实施“国内银行卡在线监控系统”。行政会公布民政总署、文化局及体发局的修章草案，民政总署将文化、体育职责分拆予文化局及体发局。文化局将设八厅１６处，体发局将易名为“体育局”，设五厅１１处。１３日　约４万人参加由澳门日报读者公益基金会举行的“第三十二届公益金百万行”活动，共筹得善款１６３４万澳门元。１４日　廉政公署再揭发海事及水务局一名主管涉嫌索取不法利益，为船务公司的违规行为掩护。１６日　国务院常务会议审议通过《中华人民共和国澳门特区行政区域图（草案）》，明确澳门水域管理范围及新陆地界线。政府晚上召开记者会介绍情况。文化局首次启动不动产类文化遗产评定程序，涉及十个项目。澳门特区与澳门逸园赛狗股份有限公司签署《延长经营赛狗专营批给合同的修改公证合同》，期限至２０１６年１２月３１日。１７日　立法会以紧急程序一般及细则性通过《机动车辆税规章》法案的修改，最高平均税率为７２％。新税率自１２月２４日起生效。第十届全国人大代表、第十二届全国政协委员、中央人民政府驻澳门特区联络办公室前副主任陈启明逝世。２０日　国务院发布第６６５号令，公布新的《中华人民共和国澳门特别４０４

澳门概况行政区行政区域图》。澳门特区政府即日接管８５平方千米水域，澳门海关海上行动指挥中心及三个海上运作基地投入运作。政府及民间举行系列活动，庆祝澳门特区成立１６周年。约１４００名“海一居”小业主在项目发展商销售处聚集，要求与官员对话，其间有市民用车辆堵在对面的友谊圆形地，也有示威者冲出马路、辱骂在场记者，并与警方发生冲突。警方一度施放胡椒喷雾，以阻止示威者破坏警车。２１日　行政长官崔世安前往北京述职。２３日　行政长官崔世安先后与国家主席习近平及国务院总理李克强会面。２４日　廉政公署发表《关于十六幅不被宣告批给失效土地的调查报告》，指政府不宣告１６幅土地批给失效的决定没有违反现行法律规定，但在土地管理上仍存在不作为及漏洞。天主教澳门教区主教黎鸿升发表圣诞献辞，强调网络世界不能取代人际关系，良好的教育能挽救道德危败及安定社会。２５日　一名精神病患者在内港纵火后，闯入正在举行圣诞子夜弥撒的主教座堂企图自焚，被在场保安及市民制服。事件没有影响弥撒进行。２６日　“海一居”项目因临时批租期满及工程准照失效，正式停工。２７日　司警侦破特区成立以来第二大宗贩毒案，检获９３千克、市值２５００万澳门元的可卡因，拘捕一名土耳其男子及香港男女各一名。２８日　气象局开始发布涵盖澳门特区水域范围的海上天气预报，停止发布华南沿岸天气预报。３０日　全国人大常委会澳门基本法委员会前副主任、《澳门日报》创办人、澳门新闻工作及文化界知名人士李成俊逝世。３１日　行政长官崔世安发表２０１６年元旦献辞，指出澳门经济处于深度调整阶段，需要社会各界坚定信心，团结一致。澳门多处举行活动，倒数迎接２０１６年。５０４

澳门蓝皮书参考资料《２０１５年澳门大事记》，《澳门日报》２０１５年１２月３１日，第Ｂ１１版。《澳门特别行政区公报》，澳门，２０１５。澳门电力股份有限公司：《２０１４澳电年报》，２０１５。澳门金融管理局：《２０１４年年报》，２０１５。澳门特区政府财政局公共会计厅：《２０１４年度预算执行情况报告》，２０１５。澳门特区政府旅游局：《澳门旅游业统计报告２０１４》，２０１５。澳门特区政府社会保障基金：《２０１４年度报告》，２０１５。澳门特区政府统计暨普查局：《澳门产业结构２０１４》，２０１６。澳门特区政府统计暨普查局：《澳门资料２０１５》，２０１５。澳门特区政府统计暨普查局：《本地居民总收入２０１４》，２０１５。澳门特区政府统计暨普查局：《博彩业调查２０１４》，２０１５。澳门特区政府统计暨普查局：《工业调查２０１４》，２０１５。澳门特区政府统计暨普查局：《就业调查２０１４》，２０１５。澳门特区政府统计暨普查局：《统计年鉴２０１４》，２０１５。澳门特区政府文化局：《澳门中央图书馆ＩＳＢＮ中心２０１４年度报告》，２０１５。澳门特区政府行政公职局网站（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓａｆｐｇｏｖｍｏ）。澳门特区政府选民登记网站（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｒｅｇｏｖｍｏ）。６０４

AbstractAbstractＴｈｅＢｌｕｅＢｏｏｋｏｆＭａｃａｏ２０１５－２０１６ｉｓｃｏｍｐｒｉｓｅｄｏｆ２２ａｒｔｉｃｌｅｓｃｏｖｅｒｉｎｇｓｅｃｔｉｏｎｓｏｆＧｅｎｅｒａｌＲｅｐｏｒｔ，ＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＬｅｇａｌＳｙｓｔｅｍ，ＥｃｏｎｏｍｙａｎｄＴｒａｄｅ，ＳｔｕｄｉｅｓｏｎＭｏｄｅｒａｔｅＥｃｏｎｏｍｉｃＤｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ａｓｗｅｌｌａｓＳｏｃｉｅｔｙａｎｄＣｕｌｔｕｒｅＡｓｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙｏｆＭａｃａｏｕｎｄｅｒｇｏｅｓｄｅｅｐａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ，ｔｈｉｓＢｌｕｅＢｏｏｋｆｏｃｕｓｅｓｏｎｔｈｅｓｔａｔｅｏｆｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐａｌａｓｐｅｃｔｓｏｆＭａｃａｏｓｅｃｏｎｏｍｙａｎｄｔｈｅａｐｐｒｏａｃｈｅｓｔｏｐｒｏｍｏｔｅａｍｏｄｅｒａｔｅｅｃｏｎｏｍｉｃｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎａｎｄｒｅａｌｉｓｅａｓｕｓｔａｉｎｅｄｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｔｈｒｏｕｇｈｄｅｔａｉｌｅｄｓｔａｔｉｓｔｉｃｓａｎｄｆｉｅｌｄｒｅｓｅａｒｃｈＴｏｐｉｃｓｃｏｖｅｒｅｄｉｎｃｌｕｄｅｔｈｅｅｆｆｅｃｔｓｏｆｔｈｅｄｅｃｌｉｎｅｉｎｇａｍｉｎｇｒｅｖｅｎｕｅｏｎｐｕｂｌｉｃｆｉｎａｎｃｅ，ｔｈｅｍｉｄ⁃ｔｅｒｍｒｅｖｉｅｗｏｆｔｈｅｇａｍｉｎｇｓｅｃｔｏｒ，ｍｏｄｅｒａｔｅｌｙｄｉｖｅｒｓｉｆｉｅｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙ，ｒｅｇｉｏｎａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ，ａｓｗｅｌｌａｓｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｔａｔｅａｎｄｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇｓｏｌｕｔｉｏｎｓｔｏｐｒｏｂｌｅｍｓａｒｉｓｅｄｉｎｔｈｅｅｍｅｒｇｉｎｇｎｏｎ⁃ｇａｍｉｎｇｓｅｃｔｏｒｓｓｕｃｈａｓｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅａｎｄｅｘｈｉｂｉｔｉｏｎ，ｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｃｕｌｔｕｒｅＴｈｉｓＢｌｕｅＢｏｏｋａｒｇｕｅｓｔｈａｔｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃｅｘｐａｎｓｉｏｎｏｆＭａｃａｏｈａｓｒｅｔｕｒｎｅｄｔｏａｒｅａｓｏｎａｂｌｅｒａｎｇｅｉｎ２０１５Ｂａｓｅｄｏｎｔｈｉｓ，Ｍａｃａｏｓｈｏｕｌｄｓｅｉｚｅｔｈｅｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｙａｒｉｓｅｎｆｒｏｍｔｈｅｍｉｄ⁃ｔｅｒｍｇａｍｉｎｇｓｅｃｔｏｒｒｅｖｉｅｗｔｏｆｕｌｌｙｒｅｇｕｌａｔｅｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｇａｍｉｎｇｓｅｃｔｏｒａｎｄｔｏｃｌａｒｉｆｙｔｈｅｒｅｌａｔｉｏｎｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｇａｍｉｎｇａｎｄｎｏｎ⁃ｇａｍｉｎｇｅｃｏｎｏｍｉｅｓＭａｃａｏｓｈｏｕｌｄａｌｓｏａｃｔｉｖｅｌｙｐａｒｔｉｃｉｐａｔｅｉｎｔｈｅｎａｔｉｏｎａｌｉｎｉｔｉａｔｉｖｅｓｓｕｃｈａｓｔｈｅＢｅｌｔａｎｄＲｏａｄ，ｆｒｅｅｔｒａｄｅａｒｅａｓａｎｄｒｅａｃｈｉｎｇｏｕｔｔｏｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｓａｂｒｏａｄＩｎｔｈｅｍｅａｎｔｉｍｅ，Ｍａｃａｏｓｈｏｕｌｄｂａｓｅｏｎｉｔｓｏｗｎｓｔｒｅｎｇｔｈｓｔｏｐｏｓｉｔｉｏｎｉｔｓｅｌｆｃｏｒｒｅｃｔｌｙｗｈｅｎｓｅｒｖｉｎｇｔｈｅｎａｔｉｏｎａｌｉｎｉｔｉａｔｉｖｅｓａｎｄｃｏｎｔｉｎｕｅｔｏｐｌａｙａｕｎｉｑｕｅａｎｄｉｍｐｏｒｔａｎｔｒｏｌｅｉｎｔｈｅｐｒｏｃｅｓｓｔｏｆｕｌｌｙｄｅｅｐｅｎｔｈｅｒｅｆｏｒｍａｎｄｏｐｅｎ⁃ｄｏｏｒｐｏｌｉｃｙ，ｓｏａｓｔｏａｃｈｉｅｖｅａｍｕｔｕａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｍｕｔｕａｌｐｒｏｇｒｅｓｓｗｉｔｈｔｈｅｎａｔｉｏｎＤｅｅｐｅｃｏｎｏｍｉｃａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｉｎｅｖｉｔａｂｌｙｂｒｉｎｇｓｆｏｒｔｈａｓｅｃｏｎｄｒｏｕｎｄｏｆｄｅｅｐｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｆｏｒＭａｃａｏｓｌｏｃａｌｃｏｍｍｕｎｉｔｙＦｒｏｍｐｏｌｉｔｉｃｓｔｏｌｅｇａｌｓｙｓｔｅｍ，ａｎｄｆｒｏｍｓｏｃｉｅｔｙｔｏｃｕｌｔｕｒｅ，ｔｈｉｓＢｌｕｅＢｏｏｋａｒｇｕｅｓｔｈａｔｔｈｅｓｏｃｉａｌｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｔｈｉｓｔｉｍｅｗｉｌｌｆｏｃｕｓｏｎｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｓａｔｉｏｎａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｑｕａｌｉｔｙＦｏｌｌｏｗｉｎｇｔｈｅ７０４

澳门蓝皮书ａｃｃｅｌｅｒａｔｉｏｎｏｆｄｉｖｉｓｉｏｎｗｉｔｈｉｎｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，ｔｈｅｅｍｅｒｇｅｎｃｅｏｆｔｈｅｍｉｄｄｌｅｃｌａｓｓ，ｔｈｅｐｏｌｉｔｉｃｉｓａｔｉｏｎｏｆｃｉｖｉｃａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓａｎｄｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｗｉｔｈｔｈｅＭａｉｎｌａｎｄ，ｂｏｔｈｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙｈａｖｅｔｈｉｓｄｕｔｙｔｏｒｅｓｐｏｎｄｔｏｔｈｅｃｏｍｐｌａｉｎｔｓａｎｄｄｅｍａｎｄｓｔｒｉｇｇｅｒｅｄｆｒｏｍｔｈｅｓｅｃｈａｎｇｅｓＴｈｅｒｅｓｐｏｎｓｅｓａｒｅｒｅｆｌｅｃｔｅｄｏｎｔｈｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｏｆｔｈｅｆｕｎｃｔｉｏｎｓｏｆｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｇｅｎｃｉｅｓ，ｔｈｅｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎｏｆｅ⁃ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，ｔｈｅｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｏｆｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｑｕａｌｉｔｙ，ｔｈｅｐｒｅｐａｒａｔｉｏｎｔｏｅｓｔａｂｌｉｓｈａｍｕｎｉｃｉｐａｌｏｒｇａｎａｎｄｔｈｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｓａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｓｕｐｐｌｙａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｍｅｃｈａｎｉｓｍｓｆｏｒｓｅｖｅｒａｌａｓｐｅｃｔｓｗｉｔｈｉｎｔｈｅｌｉｖｅｌｉｈｏｏｄｄｏｍａｉｎ，ｐａｒｔｉｃｕｌａｒｌｙｅｃｏｎｏｍｉｃｈｏｕｓｉｎｇ，ｍｅｄｉｃａｌｃａｒｅ，ｆｏｏｄｓａｆｅｔｙ，ｓｍｏｋｉｎｇｂａｎｉｎｃａｓｉｎｏｓ，ｃｕｌｔｕｒａｌｈｅｒｉｔａｇｅａｎｄｃｕｌｔｕｒａｌｅｄｕｃａｔｉｏｎＴｈｅａｒｔｉｃｌｅｓｉｎｔｈｉｓＢｌｕｅＢｏｏｋｄｉｓｃｕｓｓｔｈｅｓｅｉｓｓｕｅｓａｎｄｐｒｏｐｏｓｅｐｏｓｓｉｂｌｅｓｏｌｕｔｉｏｎｓＴｈｅＡｐｐｅｎｄｉｘｓｅｃｔｉｏｎｏｆｔｈｅＢｌｕｅＢｏｏｋｆｏｒｔｈｉｓｙｅａｒｈａｓｃｏｍｐｉｌｅｄａｔｉｍｅｓｅｒｉｅｓｏｆｓｏｃｉａｌ，ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ｌｉｖｅｌｉｈｏｏｄａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃｉｎｄｉｃａｔｏｒｓｃｏｖｅｒｉｎｇｂｅｔｗｅｅｎ１９９９ａｎｄ２０１４ＷｈｉｌｅｒｅａｄｅｒｓｃａｎｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｔｈｅｌａｔｅｓｔｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｃｈａｎｇｅｓｏｆｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐａｌａｓｐｅｃｔｓｏｆｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙａｎｄｓｏｃｉｅｔｙｏｆＭａｃａｏ，ｔｈｅｙａｌｓｏｃａｎｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｔｈｅｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｔｒｅｎｄｏｆｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐａｌｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｓｏｃｉａｌｉｎｄｉｃａｔｏｒｓｉｎｏｒｄｅｒｔｏａｓｓｅｓｓｍｏｒｅｏｂｊｅｃｔｉｖｅｌｙｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅＭａｃａｏＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎｓｉｎｃｅｉｔｓｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ．８０４

ContentsContentsⅠ　ＳｙｎｏｐｓｉｓＢ１　ＴｈｅＹｅａｒ２０１５：ＡＴｕｒｎｉｎｇＰｏｉｎｔＢｒｉｎｇｓＦｏｒｔｈａＳｔａｒｔｉｎｇＰｏｉｎｔＢｌｕｅＢｏｏｋｏｆＭａｃａｏＴａｓｋｆｏｒｃｅ／００１Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＦａｃｉｎｇｗｉｔｈａｃｏｍｐｌｉｃａｔｅｄｓｉｔｕａｔｉｏｎａｓａｒｅｓｕｌｔｏｆａｗｅａｋｅｃｏｎｏｍｉｃｇｒｏｗｔｈｉｎｔｈｅＭａｉｎｌａｎｄａｎｄｔｈｅｗｏｒｌｄ，ｔｈｅｃｏｎｓｅｃｕｔｉｖｅｆａｌｌｉｎｇａｍｉｎｇｒｅｖｅｎｕｅａｎｄｔｈｅ“Ｂｅｌｔ⁃ＲｏａｄＩｎｉｔｉａｔｉｖｅ”ｉｎ２０１５，ｔｈｅＭａｃａｏＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎ（ＳＡＲ）ａｄｈｅｒｅｄｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｂｙｌａｗ，ｅｘｐｌｏｒｅｄｎｅｗｅｘｔｅｒｎａｌｔｒａｄｉｎｇｎｅｔｗｏｒｋａｎｄｐｒｏｍｏｔｅｄａｍｏｄｅｒａｔｅｅｃｏｎｏｍｉｃｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎＡｓａｒｅｓｕｌｔ，ｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙａｎｄｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙｈａｓｅｎｔｅｒｅｄｉｎｔｏａｄｅｅｐｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｆｏｒｔｈｅｓｅｃｏｎｄｔｉｍｅｓｉｎｃｅＲｅｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎＳｅｉｚｉｎｇｔｈｅｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｙｏｆｔｈｅｍｉｄ⁃ｔｅｒｍｇａｍｉｎｇｓｅｃｔｏｒｒｅｖｉｅｗ，ａｆｕｌｌｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｆｇａｍｉｎｇｓｅｃｔｏｒｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｈａｓｂｅｃｏｍｅａｐｒｉｎｃｉｐａｌｔａｓｋｆｏｒｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｓｏｃｉａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＭａｃａｏＩｔｉｓｅｘｐｅｃｔｅｄｔｈａｔｔｈｅｃｏｎｆｌｉｃｔｓｂｅｔｗｅｅｎｇａｍｉｎｇａｎｄｎｏｎ⁃ｇａｍｉｎｇｅｃｏｎｏｍｉｅｓｗｉｌｌｂｅａｌｌｅｖｉａｔｅｄ，ｗｈｉｃｈｉｎｔｕｒｎｗｉｌｌｓｔｉｍｕｌａｔｅａｄｉｖｅｒｓｉｆｉｅｄｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎＡｓｔｈｅ１３ｔｈＦｉｖｅ⁃ＹｅａｒＰｌａｎｈａｓｃｏｎｆｅｒｒｅｄＭａｃａｏａｆｕｎｃｔｉｏｎａｌｐｏｓｉｔｉｏｎｉｎｇａｓａ“ｗｏｒｌｄ⁃ｃｌａｓｓｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｌｅｉｓｕｒｅｃｅｎｔｒｅ”，ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｌｄｉｒｅｃｔｉｏｎｏｆＭａｃａｏｈａｓｂｅｅｎｃｌａｒｉｆｉｅｄｆｏｒａｃｅｒｔａｉｎｐｅｒｉｏｄｏｆｔｉｍｅｉｎｔｈｅｆｕｔｕｒｅＴｏｒｅａｌｉｓｅｔｈｉｓｏｂｊｅｃｔｉｖｅ，ｔｈｅＳＡＲｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｃｏｎｔｉｎｕｅｓｔｏｐｒｏｍｏｔｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆａｌｌｆｏｒｍｓｉｎａｃｃｏｒｄａｎｃｅｗｉｔｈｔｈｅ“ＧｅｎｅｒａｌＢａｓｅｓｏｆｔｈｅＦｉｖｅ⁃ＹｅａｒＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰｌａｎｏｆｔｈｅＭａｃａｏＳＡＲ（２０１６－２０２０）”，ｉｎｏｒｄｅｒｔｏｍａｋｅＭａｃａｏ“ａｌｉｖｅａｂｌｅ，ｐｒｏｆｉｔａｂｌｅ，ａｃｃｅｓｓｉｂｌｅ，ｖｉｓｉｔａｂｌｅａｎｄｅｎｊｏｙａｂｌｅｃｉｔｙｗｉｔｈａｄｖａｎｃｅｄｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｓｔａｎｄａｒｄｓ”Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｏ；ＥｃｏｎｏｍｉｃＤｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ；ＡｎａｌｙｓｉｓａｎｄＯｕｔｌｏｏｋ９０４

澳门蓝皮书Ⅱ　ＰｏｌｉｔｉｃａｌａｎｄＬｅｇａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＢ２　ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＲｅｆｏｒｍ：ＲｅｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇｏｆＡｇｅｎｃｉｅｓａｎｄＥｌｅｖａｔｉｏｎｏｆＥｆｆｉｃｉｅｎｃｙＪｉａｎｇＣｈａｏｙａｎｇ／０１２Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｐｒｏｖｉｄｅｓａｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｒｅｖｉｅｗｏｆｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｒｅｆｏｒｍｓｉｎｃｅＲｅｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ａｄｅｔａｉｌｅｄａｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｈｅｄｉｒｅｃｔｉｏｎａｎｄｍｅａｓｕｒｅｓｏｆｒｅｆｏｒｍｉｎ２０１５ａｎｄｉｔｓｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓＩｔａｌｓｏｄｉｓｃｕｓｓｅｓｔｈｅ２０１６ｒｅｆｏｒｍｉｎｐｒｏｓｐｅｃｔ，ａｎｄｐｒｏｐｏｓｅｓｄｉｒｅｃｔｉｏｎｓｆｏｒｄｅｅｐｅｎｉｎｇｔｈｅｒｅｆｏｒｍ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｏ；ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ；Ｒｅｆｏｒｍ；ＲｅｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇｏｆＡｇｅｎｃｉｅｓＢ３　ＰｕｂｌｉｃＳｅｒｖｉｃｅＱｕａｌｉｔｙ：ＰｒａｃｔｉｃｅａｎｄＦｕｔｕｒｅＩｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｓＹｉｎＹｉｆｅｎ／０３８Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓｔａｎｄａｒｄ，ａｐｐｒａｉｓａｌｏｆｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｑｕａｌｉｔｙａｎｄｒｅｗａｒｄｉｎｇｅｘｃｅｌｌｅｎｔｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓａｒｅｋｅｙｍｅａｓｕｒｅｓｔｏｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｑｕａｌｉｔｙｏｆｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｅｒｖｉｃｅｓＩｎｔｈｅｃａｓｅｏｆＭａｃａｏ，ｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐａｌｍｅａｓｕｒｅｓｉｎｃｌｕｄｅｔｈｅａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆＩＳＯｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｑｕａｌｉｔｙａｃｃｒｅｄｉｔａｔｉｏｎ，ｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆｔｈｅＰｕｂｌｉｃＳｅｒｖｉｃｅＡｐｐｒａｉｓａｌＣｏｍｍｉｔｔｅｅ，ｔｈｅｅｘｅｃｕｔｉｏｎｏｆＣｉｔｉｚｅｎｓＳａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎＡｓｓｅｓｓｍｅｎｔＰｒｏｇｒａｍ，ａｎｄｔｈｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｏｆＱｕａｌｉｔｙＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＳｅｒｖｉｃｅＡｗａｒｄｓＴｈｅｆｕｔｕｒｅｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｓｏｆｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｑｕａｌｉｔｙａｒｅｔｏｔｈｉｎｋｂｅｙｏｎｄｔｈｅＳｅｒｖｉｃｅＰｌｅｄｇｅｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｔｏａｐｐｌｙｔｈｉｒｄ⁃ｐａｒｔｙｅｖａｌｕａｔｉｏｎａｎｄｔｏｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｐｕｂｌｉｃｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＰｕｂｌｉｃＳｅｒｖｉｃｅＱｕａｌｉｔｙ；ＳｅｒｖｉｃｅＰｌｅｄｇｅ；ＣｉｔｉｚｅｎｓＳａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎ０１４

ContentsＢ４　Ｅ⁃ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｏｆｔｈｅＭａｃａｏＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎ：ＰｒｅｓｅｎｔＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓ（２０１４－２０１５）ＣｈｅｏｎｇＮｇａｉ／０５３Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｏｇｒａｄｕａｌｌｙｓｉｍｐｌｉｆｙｗｏｒｋｆｌｏｗａｎｄｆｕｒｔｈｅｒｒｅａｌｉｚｅａｕｔｏｍａｔｉｏｎｉｎｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓａｍｏｎｇｔｈｅａｇｅｎｃｉｅｓ，ｔｈｅＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎａｎｄＣｉｖｉｌＳｅｒｖｉｃｅＢｕｒｅａｕｐｒｅｓｅｎｔｅｄａｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎｄｏｃｕｍｅｎｔｏｎｔｈｅｏｖｅｒａｌｌｐｌａｎｎｉｎｇｏｆｅ⁃ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｂｅｔｗｅｅｎ２０１５ａｎｄ２０１９Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｐｒｏｖｉｄｅｓｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｏｎｉｍｐｒｏｖｉｎｇｅ⁃ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｐｌａｎｎｉｎｇｂａｓｅｄｏｎａｎａｌｙｓｅｓｏｎｃｅｒｔａｉｎｐｒｉｎｃｉｐａｌｉｎｄｉｃａｔｏｒｓｏｆｅ⁃ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎＭａｃａｏｉｎ２０１４ａｎｄ２０１５ａｎｄｓｕｍｍａｒｙｏｎｔｈｅｍａｉｎｃｏｎｔｅｎｔｓｏｆｔｈｅｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎｄｏｃｕｍｅｎｔａｎｄｃｏｍｍｅｎｔｓｆｒｏｍｃｉｔｉｚｅｎｓａｎｄｌｅｇｉｓｌａｔｏｒｓＫｅｙｗｏｒｄｓ：ＭａｃａｏＳＡＲ；Ｅ⁃Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ＯｖｅｒａｌｌＰｌａｎｎｉｎｇＢ５　ＣｉｖｉｃＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓｉｎＭａｃａｏ：ＡｎＡｎａｌｙｓｉｓｏｎＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄＣｈａｎｇｅｓｉｎＳｏｃｉａｌａｎｄＰｏｌｉｔｉｃａｌＥｃｏｌｏｇｙＬｏｕＳｈｅｎｇｈｕａ／０６５Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＡｆｔｅｒＲｅｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ｃｉｖｉｃａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓｉｎＭａｃａｏｈａｖｅｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｄｃｈａｎｇｅｓｉｎｑｕａｎｔｉｔｙ，ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ，ａｃｔｉｖｉｔｙａｎｄｒｅｌａｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅｑｕａｎｔｉｔａｔｉｖｅｇｒｏｗｔｈｏｆａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓｒｅｆｌｅｃｔｓａｓｔｒｏｎｇｓｅｎｓｅｏｆｃｉｖｉｌａｎｄｐｏｌｉｔｉｃａｌｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎａｎｄｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｓｏｃｉａｌｄｉｖｉｓｉｏｎ．Ｔｈｅｓｔｒｕｃｔｕｒａｌｃｈａｎｇｅｏｆａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓｓｈｏｗｓｔｈｅｒｉｓｅｏｆｔｈｅｍｉｄｄｌｅｃｌａｓｓ．Ｃｈａｎｇｅｓｉｎａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎａｃｔｉｖｉｔｉｅｓｓｕｇｇｅｓｔａｎｅｎｈａｎｃｅｍｅｎｔｏｆｔｈｅｉｒｑｕａｓｉ⁃ｐａｒｔｙｆｕｎｃｔｉｏｎｓ．ＴｈｅｃｈａｎｇｅｉｎｔｈｅｒｅｌａｔｉｏｎｓｂｅｔｗｅｅｎａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓｓｈｏｗｓａｓｗｉｔｃｈｉｎｓｏｃｉａｌｐｏｌｉｔｉｃａｌｅｃｏｌｏｇｙｉｎＭａｃａｏ．Ｉｎｏｔｈｅｒｗｏｒｄｓ，ａｌｌｃｈａｎｇｅｓｏｆｃｉｖｉｃａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓｒｅｆｌｅｃｔｔｈｅｃｈａｎｇｅｓｏｆｐｏｌｉｔｉｃａｌｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ｓｏｃｉａｌｓｔｒｕｃｔｕｒｅａｎｄｐｏｌｉｔｉｃａｌｅｃｏｌｏｇｙｉｎｐｏｓｔ⁃ＲｅｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎＭａｃａｏ，ｗｉｔｈｉｎｗｈｉｃｈａｎｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｓｏｃｉａｌｄｉｖｉｓｉｏｎ，ｔｈｅｒｉｓｅｏｆｍｉｄｄｌｅｃｌａｓｓａｎｄｐｏｌｉｔｉｃｉｓａｔｉｏｎｃａｎｂｅｗｉｔｎｅｓｓｅｄ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＣｉｖｉｃＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓ；ＰｏｌｉｔｉｃａｌＥｃｏｌｏｇｙ；Ｍａｃａｏ１１４

澳门蓝皮书Ｂ６　ＴｈｅＥｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆＭｕｎｉｃｉｐａｌＯｒｇａｎｓｗｉｔｈｏｕｔＰｏｌｉｔｉｃａｌＰｏｗｅｒａｎｄＩｔｓＯｕｔｌｏｏｋＣｈａｎＣｈａｎＵ／０８４Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆｍｕｎｉｃｉｐａｌｏｒｇａｎｓｗｉｔｈｏｕｔｐｏｌｉｔｉｃａｌｐｏｗｅｒｈａｓｂｅｃｏｍｅａｆｏｃｕｓｗｉｔｈｉｎｂｏｔｈｔｈｅａｃａｄｅｍｉｃｓｅｃｔｏｒａｎｄｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙｉｎ２０１５．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅａｒｇｕｅｓｔｈａｔｔｈｅｐｏｌｉｔｉｃａｌｐｏｗｅｒｏｆｆｏｒｍｅｒｍｕｎｉｃｉｐａｌｏｒｇａｎｓｏｒｉｇｉｎａｔｅｄｆｒｏｍｔｈｅｃｏｎｆｅｒｒａｌｏｆｍｕｎｉｃｉｐａｌｉｔｉｅｓａｓｐｕｂｌｉｃｃｏｒｐｏｒａｔｉｏｎｓａｎｄｔｈｅｃｏｎｓｅｑｕｅｎｔｄｅｖｏｌｕｔｉｏｎｏｆｐｕｂｌｉｃａｎｄｐｏｌｉｔｉｃａｌｐｏｗｅｒｓｔｏｍｕｎｉｃｉｐａｌｉｔｉｅｓ．Ａｌｔｈｏｕｇｈａｐｏｌｉｔｉｃａｌｐｏｗｅｒｉｓｆｏｒｍｅｄｔｈｒｏｕｇｈｐｏｌｉｔｉｃａｌｐｒｏｃｅｓｓｅｓｓｕｃｈａｓｅｌｅｃｔｉｏｎｓｏｒｎｏｍｉｎａｔｉｏｎ，ｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅｓｉｎｐｏｗｅｒｃｏｎｆｅｒｒａｌｍｅａｎｓｔｈａｔｔｈｉｓｉｓｎｏｔｔｈｅｏｎｌｙｃｏｎｓｅｑｕｅｎｃｅｏｆｐｏｌｉｔｉｃａｌｐｒｏｃｅｓｓｅｓ．Ｈｏｗｍｕｎｉｃｉｐａｌｏｒｇａｎｓａｒｅｆｏｒｍｅｄ，ｒｅｇａｒｄｌｅｓｓｏｆｍｅｔｈｏｄｓ，ｉｓｔｈｅｒｅｆｏｒｅｕｎｒｅｌａｔｅｄｔｏｔｈｅｐｒｏｐｅｒｔｉｅｓｏｆ“ｐｏｌｉｔｉｃａｌｐｏｗｅｒ”．ＴｈｅｆｕｔｕｒｅｍｕｎｉｃｉｐａｌｏｒｇａｎｓｏｆｔｈｅＭａｃａｏＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎｃａｎｂｅｄｉｒｅｃｔｌｙｔｒａｎｓｉｔｅｄｆｒｏｍｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇＣｉｖｉｃａｎｄＭｕｎｉｃｉｐａｌＡｆｆａｉｒｓＢｕｒｅａｕ，ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄａｓａｓｅｐａｒａｔｅｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ，ｏｒａｓａｐｕｂｌｉｃａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ．ＷｈｉｌｅｑｕｏｒｕｍｓｈｏｕｌｄｂｅｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄｉｎｔｏｔｈｅＣｈｉｅｆＥｘｅｃｕｔｉｖｅＥｌｅｃｔｉｏｎＬａｗｆｏｒｒｅｐｒｅｓｅｎｔａｔｉｖｅｓｏｆｍｕｎｉｃｉｐａｌｏｒｇａｎｓｔｏｔｈｅＣｈｉｅｆＥｘｅｃｕｔｉｖｅＥｌｅｃｔｏｒａｌＣｏｌｌｅｇｅａｆｔｅｒｔｈｅｍｕｎｉｃｉｐａｌｏｒｇａｎｓａｒｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄ，ａｔｔｅｎｔｉｏｎｓｈｏｕｌｄａｌｓｏｂｅｐａｉｄｔｏｐｒｏｂｌｅｍｓｓｕｃｈａｓｄｅｌｅｇａｔｉｏｎｏｆｐｏｗｅｒｂｙｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｔｏｍｕｎｉｃｉｐａｌｏｒｇａｎｓ，ｔｈｅｒｏｌｅｏｆｔｈｅＣｉｖｉｃａｎｄＭｕｎｉｃｉｐａｌＡｆｆａｉｒｓＢｕｒｅａｕ，ｌｏｃａｌｏｒｄｉｎａｎｃｅｓ（ｐｏｓｔｕｒａｓ），ａｎｄｒａｔｉｏｎａｌｉｓｉｎｇｔｈｅｄｉｓｏｒｄｅｒｌｙｓｉｔｕａｔｉｏｎｉｎｔｅｒｒｉｔｏｒｉａｌｄｉｖｉｓｉｏｎｓｗｉｔｈｉｎｔｈｅＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎａｔｐｒｅｓｅｎｔ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｏ；ＬｏｃａｌＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ；ＰｕｂｌｉｃＣｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ；ＭｕｎｉｃｉｐａｌＯｒｇａｎｓ２１４

ContentsⅢ　ＥｃｏｎｏｍｙａｎｄＴｒａｄｅＢ７　ＡｎＡｎａｌｙｓｉｓｏｎｔｈｅＰｒｅｓｅｎｔＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ＱｕａｌｉｔｙａｎｄＴｒｅｎｄｏｆＭａｃａｏｓＥｃｏｎｏｍｙＬａｏＣｈｉＮｇａｉ／０９８Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｓｔａｔｅｏｆｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙｏｆＭａｃａｏｈａｓｂｅｅｎｅｘｔｒａｏｒｄｉｎａｒｙｉｎ２０１５．Ｄｕｅｔｏｔｈｅ１９⁃ｍｏｎｔｈｏｆｃｏｎｓｅｃｕｔｉｖｅｆａｌｌｉｎｇａｍｉｎｇｒｅｖｅｎｕｅ，ｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙｏｆＭａｃａｏｈａｓｅｎｔｅｒｅｄｉｎｔｏａｐｅｒｉｏｄｏｆｄｅｅｐａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ，ａｆｆｅｃｔｉｎｇａｌｌｓｅｃｔｏｒｓ．ＭａｃａｏｓＧｒｏｓｓＤｏｍｅｓｔｉｃＰｒｏｄｕｃｔｆｏｒｔｈｅｆｉｒｓｔｔｈｒｅｅｑｕａｒｔｅｒｓｏｆ２０１５ｈａｓｃｏｎｔｒａｃｔｅｄ２４５％，２６４％ａｎｄ２４２％ｉｎｒｅａｌｔｅｒｍｓｒｅｓｐｅｃｔｉｖｅｌｙ．ＭａｃａｏｈａｓｅｎｔｅｒｅｄｉｎｔｏａｌｏｎｇｅｓｔｐｅｒｉｏｄｏｆｎｅｇａｔｉｖｅｅｃｏｎｏｍｉｃｇｒｏｗｔｈｗｉｔｈｔｈｅｌａｒｇｅｓｔｓｃａｌｅｓｉｎｃｅｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆｔｈｅＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎ．ＦｏｌｌｏｗｉｎｇｔｈｅｎｏｒｍａｌｉｓａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＵＳＤｏｌｌａｒｔｈｒｏｕｇｈｉｎｃｒｅａｓｅｉｎｉｎｔｅｒｅｓｔｒａｔｅｓ，ｉｔｉｓｐｒｅｄｉｃｔｅｄｔｈａｔｔｈｅｇｌｏｂａｌｅｃｏｎｏｍｙｗｉｌｌｒｅｍａｉｎｕｎｃｅｒｔａｉｎｉｎ２０１６．Ｓｉｍｉｌａｒｌｙ，ｉｔｉｓｄｉｆｆｉｃｕｌｔｔｏｆｏｒｅｓｅｅａｎｙｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｆｏｒＭａｃａｏｓｅｃｏｎｏｍｙ．ＩｔｉｓｅｘｐｅｃｔｅｄｔｈａｔｔｈｅＭａｃａｏｅｃｏｎｏｍｙｗｉｌｌｓｔａｂｉｌｉｓｅｏｎａｌｏｗｅｒｂａｓｅ．Ｉｎｎｏｒｍａｌｃｉｒｃｕｍｓｔａｎｃｅｓ，ｔｈｅＧＤＰｇｒｏｗｔｈｒａｎｇｅｉｓｅｘｐｅｃｔｅｄｔｏｂｅｂｅｔｗｅｅｎ－２％ａｎｄ２％．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅｈｅａｖｙｉｎｆｌｕｅｎｃｅｏｆｔｈｅＭａｉｎｌａｎｄｅｃｏｎｏｍｙｔｏＭａｃａｏｓｅｃｏｎｏｍｙｗｏｕｌｄａｆｆｅｃｔｔｈｅａｃｃｕｒａｃｙｏｆｔｈｅｆｏｒｅｃａｓｔ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＭａｃａｏＥｃｏｎｏｍｙ；ＩｎｄｕｓｔｒｉａｌＡｎａｌｙｓｉｓ；ＥｃｏｎｏｍｉｃＯｕｔｌｏｏｋＢ８　ＴｈｅＭｉｄ⁃ＴｅｒｍＲｅｖｉｅｗｏｆｔｈｅＧａｍｉｎｇＩｎｄｕｓｔｒｙｉｎ２０１５：ＡｎＡｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｈｅＰｒｅｓｅｎｔＳｉｔｕａｔｉｏｎａｎｄＴｒｅｎｄＬｙｕＫａｉｙａｎ／１１８Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｓｕｍｍａｒｉｓｅｓｔｈｅｃｏｎｔｅｎｔｏｆｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙｍｉｄ⁃ｔｅｒｍｒｅｖｉｅｗｉｎｌｅｇａｌ，ｃｏｎｔｒａｃｔｕａｌ，ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ，ＶＩＰｒｏｏｍｓａｎｄｓｏｃｉａｌｃｏｓｔａｓｐｅｃｔｓ．ＩｔｐｒｏｖｉｄｅｓａｂｒｉｅｆｒｅｖｉｅｗｏｆｔｈｅｌｉｂｅｒａｌｉｓａｔｉｏｎｏｆＭａｃａｏｓｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙ，ａｎｄ３１４

澳门蓝皮书ｄｉｓｃｕｓｓｅｓｔｈｅｉｓｓｕｅｓｏｆｔｈｅｏｐｅｎｉｎｇｐｒｏｃｅｓｓａｎｄｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｔｒｅｎｄｉｎｔｈｅｆｕｔｕｒｅ．ＴｈｉｓａｒｔｉｃｌｅａｒｇｕｅｓｔｈａｔｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙｏｆＭａｃａｏｓｈｏｕｌｄｎｏｔｌｏｓｅｃｏｎｆｉｄｅｎｃｅｉｎｔｈｅｆｕｔｕｒｅｗｈｉｌｅｇａｍｉｎｇｒｅｖｅｎｕｅｉｓｏｎｄｅｃｌｉｎｅ．Ｏｎｔｈｅｃｏｎｔｒａｒｙ，ｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｈｏｕｌｄｅｘａｍｉｎｅｔｈｅｄｅｆｅｃｔｓｏｆｔｈｅｌｅｇａｌｓｙｓｔｅｍ，ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎａｎｄｒｅｌａｔｅｄｐｏｌｉｃｉｅｓｉｎｔｈｅｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙｔｈｒｏｕｇｈｔｈｉｓｍｉｄ⁃ｔｅｒｍｒｅｖｉｅｗ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｏ；ＧａｍｉｎｇＩｎｄｕｓｔｒｙ；Ｍｉｄ⁃ＴｅｒｍＲｅｖｉｅｗ；ＲｅｇｕｌａｔｉｏｎＢ９　ＤｅｃｌｉｎｅｉｎＧａｍｉｎｇＲｅｖｅｎｕｅ：ＴｒｅｎｄｓａｎｄＣｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓＺｅｎｇＺｈｏｎｇｌｕ／１３４Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＳｉｎｃｅＲｅｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ｔｈｅｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙｉｎＭａｃａｏｈａｄｂｅｅｎｇｒｏｗｉｎｇｓｔｅａｄｉｌｙｓｔｒｏｎｇ．ＴｈｅｇｒｏｗｔｈｓｔｏｐｐｅｄｉｎＪｕｎｅ２０１４ａｎｄ１９ｍｏｎｔｈｓｏｆｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓｎｅｇａｔｉｖｅｇｒｏｗｔｈｉｎｇａｍｉｎｇｒｅｖｅｎｕｅｗａｓｗｉｔｎｅｓｓｅｄ．Ｔｈｅａｎｔｉ⁃ｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎｃａｍｐａｉｇｎａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｃｅｌｅｒａｔｉｏｎｉｎｔｈｅＭａｉｎｌａｎｄａｒｅｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｎｇｆａｃｔｏｒｓ，ｂｕｔａｒｅｎｏｔｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐａｌｃａｕｓｅｓ．ＭｏｒｅｉｍｐｏｒｔａｎｔｃａｕｓｅｓａｒｅｔｈｅｏｐｅｒａｔｉｏｎｃｒｉｓｉｓｉｎＶＩＰｒｏｏｍｓ，ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｆＣｈｉｎａＵｎｉｏｎＰａｙｃａｒｄｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎｓ，ｍｅａｓｕｒｅｓａｇａｉｎｓｔｍｏｎｅｙｌａｕｎｄｅｒｉｎｇａｎｄｕｎｄｅｒｇｒｏｕｎｄｂａｎｋｓ，ａｍｏｎｇｏｔｈｅｒｓ．ＭｏｓｔｏｆｔｈｅｓｅｃａｕｓｅｓａｒｅｂｅｙｏｎｄｔｈｅｃｏｎｔｒｏｌｏｆＭａｃａｏ，ｈｅｎｃｅｎｏｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔｃｈａｎｇｅｃｏｕｌｄｂｅｆｏｒｅｓｅｅｎｉｎｔｈｅｓｈｏｒｔｔｅｒｍ．ＩｔｃａｎｂｅｓａｉｄｔｈａｔｔｈｅｌｏｗｅｒｌｅｖｅｌｇｒｏｗｔｈｏｆＭａｃａｏｓｇａｍｉｎｇｒｅｖｅｎｕｅｈａｓｂｅｃｏｍｅｎｏｒｍａｌ．Ａｌｔｈｏｕｇｈｔｈｅｐｒｅｓｅｎｔｓｉｔｕａｔｉｏｎｈａｓｎｏｔｙｅｔｃｒｅａｔｅｄｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔａｎｄｆｉｓｃａｌｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｉｔｉｓｓｔｉｌｌｎｅｃｅｓｓａｒｙｆｏｒＭａｃａｏｔｏｐｌａｎａｈｅａｄａｎｄｔｏｔａｋｅｍｅａｓｕｒｅｓｔｏｐｒｅｐａｒｅｆｏｒｌｏｎｇ⁃ｔｅｒｍｃｈａｌｌｅｎｇｅｓｔｈａｔｍａｙｅｍｅｒｇｅ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｏ；ＧａｍｉｎｇＩｎｄｕｓｔｒｙ；ＤｅｃｌｉｎｅｉｎＧａｍｉｎｇＲｅｖｅｎｕｅ；ＣｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓＢ１０　Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ⁃ＭａｃａｏＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｏｎＦｒｅｅＴｒａｄｅＡｒｅａｓ：Ｐｒｏｇｒｅｓｓ，ＰｒｏｂｌｅｍｓａｎｄＴｒｅｎｄｓＩｅｏｎｇＴｏｕＨｏｎｇ／１４９Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｒｏｕｇｈｔｈｅｔｗｏｍａｊｏｒｐｏｌｉｃｙｐｌａｎｎｉｎｇｄｏｃｕｍｅｎｔｓ：Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ４１４

ContentsＡｇｒｅｅｍｅｎｔｏｎＧｕａｎｇｄｏｎｇ⁃ＭａｃａｏＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎａｎｄＣｈｉｎａ（Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ）ＰｉｌｏｔＦｒｅｅＴｒａｄｅＺｏｎｅＧｅｎｅｒａｌＰｌａｎ，ｉｔｃａｎｂｅｓｅｅｎｔｈａｔｔｈｅｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎＺｈｕｈａｉａｎｄＭａｃａｏａｎｄｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＨｅｎｇｑｉｎＩｓｌａｎｄａｒｅｔｈｅｉｍｐｏｒｔａｎｔｃｏｍｐｏｎｅｎｔｓｏｆＧｕａｎｇｄｏｎｇ⁃ＭａｃａｏｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎＴｏｕｒｉｓｍａｎｄｂｕｓｉｎｅｓｓａｎｄｓｅｒｖｉｃｅｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎａｒｅｔｈｅｐｒｉｏｒｉｔｙｅｎｔｒｙｐｏｉｎｔｓｆｏｒｒｅｇｉｏｎａｌｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎＦｏｒＭａｃａｏｔｏｄｅｖｅｌｏｐｉｎｔｏａｗｏｒｌｄ⁃ｃｌａｓｓｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｌｅｉｓｕｒｅｃｅｎｔｅｒａｎｄａｓｅｒｖｉｃｅｐｌａｔｆｏｒｍｂｅｔｗｅｅｎＣｈｉｎａａｎｄＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅ⁃ＳｐｅａｋｉｎｇＣｏｕｎｔｒｉｅｓ，ａｎｄｔｏｍａｉｎｔａｉｎａｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｓｅｒｖｉｃｅｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓｔｏｐｒｏｍｏｔｅａｍｏｄｅｒａｔｅｅｃｏｎｏｍｉｃｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ｉｔｉｓｅｓｓｅｎｔｉａｌｔｏｓｅｅｋｆｏｒｓｕｐｐｏｒｔｆｒｏｍＧｕａｎｇｄｏｎｇＰｒｏｖｉｎｃｅａｎｄｎｅｉｇｈｂｏｒｉｎｇｔｏｗｎｓａｎｄｃｉｔｉｅｓＦｒｅｅｔｒａｄｅａｒｅａｓｐｒｏｖｉｄｅｎｅｗｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｉｅｓｆｏｒｔｈｅｓｅＭａｃａｏａｎｄＺｈｕｈａｉｃａｎｂｅｃｏｍｅａｃｌｏｓｅｂｕｓｉｎｅｓｓａｎｄｔｏｕｒｉｓｍａｒｅａｔｈｒｏｕｇｈｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｉｎｅｘｐａｎｄｉｎｇｔｈｅｒｅｌａｔｅｄｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓＫｅｙｗｏｒｄｓ：Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ⁃ＭａｃａｏＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ；ＦｒｅｅＴｒａｄｅＡｒｅａｓ；ＬｅｉｓｕｒｅＴｏｕｒｉｓｍ；ＴｒａｄｅｂｅｔｗｅｅｎＣｈｉｎａａｎｄＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅ⁃ＳｐｅａｋｉｎｇＣｏｕｎｔｒｉｅｓＢ１１　ＭａｃａｏｓＥｘｔｅｒｎａｌＲｅｌａｔｉｏｎｓ，ＥｃｏｎｏｍｉｃａｎｄＴｒａｄｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ：ＣｕｒｒｅｎｔＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓ，ＰｒｏｂｌｅｍｓａｎｄＳｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓＩｐＫｕａｉＰｅｎｇ／１６８Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｕｎｄｅｒｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅ“ｏｎｅｃｏｕｎｔｒｙ，ｔｗｏｓｙｓｔｅｍｓ”，ｂｅｉｎｇｏｎｅｏｆｔｈｅＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎｓｏｆＣｈｉｎａａｎｄａｎｏｎ⁃ｓｏｖｅｒｅｉｇｎｅｎｔｉｔｙ，Ｍａｃａｏｓｅｘｔｅｒｎａｌｒｅｌａｔｉｏｎｓ，ｅｃｏｎｏｍｙａｎｄｔｒａｄｅｈａｓａｃｈｉｅｖｅｄａｇｒｅａｔｓｕｃｃｅｓｓ．Ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｒｅｍａｉｎｓｔａｂｌｅａｔｔｈｅｉｎｉｔｉａｌｓｔａｇｅｏｆｔｈｅ４ｔｈＭａｃａｏＳＡＲＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎ２０１５ａｎｄ２０１６．Ｉｎｔｈｉｓｃｏｎｔｅｘｔ，ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｃｈｒｏｎｏｌｏｇｉｃａｌｌｙｓｕｍｍａｒｉｓｅｓａｎｄｃｏｎｃｌｕｄｅｓｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｏｆｔｈｅＭａｃａｏＳＡＲｓｅｘｔｅｒｎａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎａｎｄｅｘｃｈａｎｇｅｉｎｔｈｅｐａｓｔｆｉｓｃａｌｙｅａｒ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｏ；ＥｘｔｅｒｎａｌＡｆｆａｉｒｓ；ＥｃｏｎｏｍｉｃａｎｄＴｒａｄｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ５１４

澳门蓝皮书Ⅳ　ＳｔｕｄｉｅｓｏｎＭｏｄｅｒａｔｅＥｃｏｎｏｍｉｃＤｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎＢ１２　ＴｈｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＭｏｄｅｒａｔｅＥｃｏｎｏｍｉｃＤｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ：ＰｏｌｉｃｙＯｒｉｅｎｔａｔｉｏｎａｎｄＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎＡｐｐｒｏａｃｈＰａｎｇＣｈｕａｎ／１８５Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｏａｖｏｉｄｅｃｏｎｏｍｉｃｆｌｕｃｔｕａｔｉｏｎｓｃａｕｓｅｄｂｙｔｈｅｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙ，ｔｈｅｃｅｎｔｒａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｐｒｏｐｏｓｅｄａｓｅｒｉｅｓｏｆｐｏｌｉｃｉｅｓｔｏｐｒｏｍｏｔｅｍｏｄｅｒａｔｅｅｃｏｎｏｍｉｃｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ｗｈｉｌｅｔｈｅＭａｃａｏＳＡＲｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｓｏｆｏｒｍｕｌａｔｅｄａｎｄａｎｎｏｕｎｃｅｄｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇｍｅａｓｕｒｅｓ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｒｅｖｉｅｗｓｔｈｅｐｏｌｉｃｙｅｆｆｅｃｔｓｏｆｍｏｄｅｒａｔｅｅｃｏｎｏｍｉｃｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ．Ｉｎ２０１５，ｇａｍｉｎｇｒｅｖｅｎｕｅｃｏｎｔｉｎｕｅｄｔｏｆａｌｌａｎｄｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｆｉｎａｎｃｅｓｃｏｎｔｒａｃｔｅｄａｃｃｏｒｄｉｎｇｌｙ．Ｉｎｔｈｅｐｅｒｉｏｄｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃａｄｊｕｓｔｍｅｎｔａｎｄｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ，ｔｏａｃｃｅｌｅｒａｔｅｔｈｅｄｅｅｐｅｎｉｎｇｏｆｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎｂｅｃｏｍｅｓｍｏｒｅｕｒｇｅｎｔ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｐｕｔｓｆｏｒｗａｒｄｓｏｍｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｔｏｆｕｒｔｈｅｒｐｒｏｍｏｔｅｔｈｅｐｒａｃｔｉｃｅｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＭｏｄｅｒａｔｅＥｃｏｎｏｍｉｃＤｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ；ＧａｍｉｎｇＩｎｄｕｓｔｒｙ；ＰｏｌｉｃｙＯｒｉｅｎｔａｔｉｏｎ；ＭａｃａｏＢ１３　ＡｎａｌｙｓｉｓａｎｄＦｏｒｅｃａｓｔｏｎｔｈｅＳｔａｔｅｏｆＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄＦｕｔｕｒｅＴｒｅｎｄｓｏｆｔｈｅＮｏｎ⁃ＧａｍｉｎｇＥｃｏｎｏｍｙｉｎＭａｃａｏＬｉｕＣｈｅｎｇｋｕｎ／１９９Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｍａｃａｏｓｅｃｏｎｏｍｙｈａｓｓｌｏｗｅｄｄｏｗｎｒｅｃｅｎｔｌｙ．Ｔｈｅｐｉｌｌａｒｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙｃｏｎｔｉｎｕｅｓｔｏｄｅｃｌｉｎｅａｎｄｔｈｅｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｓｔｒｕｃｔｕｒｅｉｓｆａｃｉｎｇａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｒｅｖｉｅｗｓｔｈｅｓｔａｔｅｏｆｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｎｏｎ⁃ｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌｏｎｅｓｓｕｃｈａｓｔｏｕｒｉｓｍ，ｈｏｔｅｌａｎｄｒｅｔａｉｌ，ａｎｄｅｍｅｒｇｉｎｇｏｎｅｓｓｕｃｈａｓｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎａｎｄｅｘｈｉｂｉｔｉｏｎ．Ｂａｓｅｄｏｎｔｈｅｄｉｒｅｃｔｉｏｎｏｆｍｏｄｅｒａｔｅｅｃｏｎｏｍｉｃ６１４

Contentsｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅａｌｓｏｅｘｐｌｏｒｅｓｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｔｒｅｎｄｓｏｆｔｈｅｎｏｎ⁃ｇａｍｉｎｇｅｃｏｎｏｍｙｉｎｔｈｅｆｕｔｕｒｅ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＧａｍｉｎｇＩｎｄｕｓｔｒｙ；Ｎｏｎ⁃ＧａｍｉｎｇＩｎｄｕｓｔｒｙ；ＥｃｏｎｏｍｉｃＤｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ；ＭａｃａｏＢ１４　ＭＩＣＥＩｎｄｕｓｔｒｙ：ＣｕｒｒｅｎｔＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓ，ＰｒｏｂｌｅｍｓａｎｄＴｒｅｎｄｓＣｈｅｎＹａｎ／２１４Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＳｉｎｃｅｔｈｅｄｏｗｎｔｕｒｎｏｆｔｈｅｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙｏｆＭａｃａｏｆｒｏｍｔｈｅｍｉｄｄｌｅｏｆ２０１４，ｔｈｅｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎａｎｄｅｘｈｉｂｉｔｉｏｎｉｎｄｕｓｔｒｙｈａｓｐｌａｙｅｄａｓｔｉｍｕｌａｔｉｎｇｒｏｌｅｏｎｔｈｅｒｅｌａｔｅｄｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓｓｕｃｈａｓｈｏｔｅｌａｎｄｒｅｔａｉｌ．Ｔｈｅｓｔａｔｉｓｔｉｃｓｏｆ２０１５ｓｈｏｗｓｔｈａｔｔｈｅｎｕｍｂｅｒｏｆｌａｒｇｅ⁃ｓｃａｌｅｅｘｈｉｂｉｔｉｏｎｓｈｏｓｔｅｄｉｎＭａｃａｏｉｎｃｒｅａｓｅｄ，ｗｈｉｃｈｅｓｓｅｎｔｉａｌｌｙｄｒｏｖｅｔｈｅｒｉｓｅｉｎｔｈｅｎｕｍｂｅｒｏｆｅｘｈｉｂｉｔｉｏｎｐａｒｔｉｃｉｐａｎｔｓ．Ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎｓｗｉｔｈｔｈｅｍｅｓｓｕｃｈａｓｔｒａｄｅ，ｂｕｓｉｎｅｓｓ，ｃｕｌｔｕｒｅ，ａｒｔｓａｎｄｔｏｕｒｉｓｍｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｄｔｈｅｂｉｇｇｅｓｔｇｒｏｗｔｈｉｎａｔｔｅｎｄａｎｃｅ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｄｉｓｃｕｓｓｅｓｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍｓａｎｄｔｒｅｎｄｓｏｆｔｈｅｉｎｄｕｓｔｒｙ，ａｎｄｐｒｏｐｏｓｅｓｓｔｒａｔｅｇｉｅｓｆｏｒａｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｆｏｒｔｈｅｆｕｔｕｒｅ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＭＩＣＥ（Ｍｅｅｔｉｎｇｓ，Ｉｎｃｅｎｔｉｖｅｓ，ＣｏｎｆｅｒｅｎｃｅｓａｎｄＥｘｈｉｂｉｔｉｏｎｓ）；ＲｅｇｉｏｎａｌＥｃｏｎｏｍｙ；ＧｒｅｙＲｅｌａｔｉｏｎａｌＡｎａｌｙｓｉｓ；ＭａｃａｏＢ１５　ＭａｃａｏＣｕｌｔｕｒａｌＩｎｄｕｓｔｒｉｅｓＦｕｎｄ：ＰｒｅｓｅｎｔａｎｄＦｕｔｕｒｅＨｕＨｓｉｕｃｈｕ，ＸｉａｎｇＹｏｎｇａｎｄＬｉｎＧｕａｎｇｚｈｉ／２３４Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｉｎｃｅｉｔｓｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ，ｔｈｅＭａｃａｏＣｕｌｔｕｒａｌＩｎｄｕｓｔｒｉｅｓＦｕｎｄｈａｓｂｅｅｎｍａｋｉｎｇｕｓｅｏｆｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｒｅｓｏｕｒｃｅｓｔｏｓｕｐｐｏｒｔｔｈｅｃｕｌｔｕｒａｌｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓａｎｄｔｏｓｕｂｓｉｄｉｓｅｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｃｕｌｔｕｒａｌｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓｐｒｏｊｅｃｔｓ．Ｗｉｔｈｍｏｒｅｔｈａｎｏｎｅｙｅａｒｓｏｐｅｒａｔｉｏｎ，ｔｈｅＦｕｎｄｈａｓｃｕｌｔｉｖａｔｅｄａｎｅｆｆｅｃｔｉｖｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍｉｎｄｉｆｆｅｒｅｎｔａｓｐｅｃｔｓ，ｓｕｃｈａｓｐｅｒｓｏｎｎｅｌ，ｓｙｓｔｅｍｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ｉｎｄｕｓｔｒｙｎｅｔｗｏｒｋ，ｆｕｎｄｓｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｐｒｏｊｅｃｔｓｒｅｐｏｒｔａｎｄｒｅｖｉｅｗ，ｅｔｃ．Ｉｔｈａｓｌａｕｎｃｈｅｄａｓｍｏｏｔｈｒｕｎｎｉｎｇｏｆｔｈｅｒｅｖｉｅｗａｎｄｆｕｎｄｉｎｇｏｆｃｕｌｔｕｒａｌｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓｐｒｏｊｅｃｔｓ，ｏｆｗｈｉｃｈｍａｎｙｏｕｔｓｔａｎｄｉｎｇ７１４

澳门蓝皮书ｐｒｏｊｅｃｔｓｗｅｒｅｓｕｂｓｉｄｉｓｅｄａｎｄｓｕｐｐｏｒｔｅｄ，ｅｎｈａｎｃｉｎｇｔｈｅｃｕｌｔｕｒａｌｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓａｓａｒｅｓｕｌｔ．ＢｙｓｕｍｍａｒｉｓｉｎｇｔｈｅｐｒｅｓｅｎｔｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＦｕｎｄｉｎｔｅｒｍｓｏｆｉｔｓｉｎｔｅｒｎａｌｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄｒｅｖｉｅｗｆｕｎｄｉｎｇ，ｉｔｈｅｌｐｓｔｏｓｏｒｔｏｕｔｔｈｅｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓｏｆｔｈｅＦｕｎｄｓｏｐｅｒａｔｉｏｎａｎｄａｔｔｈｅｓａｍｅｔｉｍｅｉｔｃｏｎｄｕｃｔｓａｂｒｉｅｆａｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｐｒｏｂｌｅｍｓ．Ｓｅｖｅｒａｌｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓａｒｅｐｒｏｐｏｓｅｄ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｏ；ＣｕｌｔｕｒａｌＩｎｄｕｓｔｒｉｅｓ；Ｆｕｎｄ；ＭｏｄｅｒａｔｅＥｃｏｎｏｍｉｃＤｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎＢ１６　ＴｏｕｒｉｓｍａｎｄＬｅｉｓｕｒｅＩｎｄｕｓｔｒｉｅｓｏｆＭａｃａｏ：ＰｒｅｓｅｎｔＳｉｔｕａｔｉｏｎ，ＰｒｏｂｌｅｍｓａｎｄＴｒｅｎｄｓＺｈａｏＷｅｉｂｉｎｇ／２４８Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｉｔｈｔｈｅｄｏｗｎｔｕｒｎｏｆｔｈｅｇａｍｉｎｇｓｅｃｔｏｒａｓｗｅｌｌａｓｔｈｅｄｒｉｖｅｔｏｃｏｎｓｔｒｕｃｔａ“ｗｏｒｌｄ⁃ｃｌａｓｓｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｌｅｉｓｕｒｅｃｅｎｔｒｅ”，ｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙｏｆｔｏｕｒｉｓｍｌｅｉｓｕｒｅｈａｓｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙｇａｉｎｅｄｉｎｉｍｐｏｒｔａｎｃｅｉｎＭａｃａｏ．ＡｓｙｓｔｅｍａｔｉｃｅｘａｍｉｎａｔｉｏｎｏｆＭａｃａｏｓｅｘｔａｎｔｍａｊｏｒｔｏｕｒｉｓｍｌｅｉｓｕｒｅｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｎｄｆａｃｉｌｉｔｉｅｓｒｅｖｅａｌｓｔｈａｔｔｈｅｉｎｖｅｎｔｏｒｙｏｆｉｔｓｌｅｉｓｕｒｅｐｒｏｄｕｃｔｓｏｒｓｅｒｖｉｃｅｓｉｓｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔｌｙｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅ．Ｔｈｅｒｅａｌｓｏｅｘｉｓｔｓｇｒｅａｔｐｏｔｅｎｔｉａｌｆｏｒｆｕｒｔｈｅｒｅｘｐａｎｓｉｏｎｉｎｆｕｔｕｒｅ．Ａｔｐｒｅｓｅｎｔ，ｍｏｒｅａｔｔｅｎｔｉｏｎｓｈｏｕｌｄｂｅｐａｉｄｔｏｔｈｅｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｖｉｓｉｔｏｒｓｔｒｕｃｔｕｒｅｔｈｒｏｕｇｈｄｅｌｉｂｅｒａｔｅｍａｒｋｅｔｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ，ｓｅｅｋｉｎｇｔｏｃｏｎｓｉｄｅｒａｂｌｙｅｎｌａｒｇｅｔｈｅｐｒｏｐｏｒｔｉｏｎｏｆｌｅｉｓｕｒｅ⁃ｏｒｉｅｎｔｅｄｖｉｓｉｔｏｒｓ．Ｉｎｔｈｅｍｅａｎｔｉｍｅ，ｌｏｃａｌｒｅｓｉｄｅｎｔｓｄｅｍａｎｄｆｏｒｌｅｉｓｕｒｅｍｕｓｔｂｅｓａｔｉｓｆｉｅｄａｎｄｑｕａｌｉｔｙｏｆｌｉｆｅｍａｉｎｔａｉｎｅｄａｔａｒｅａｓｏｎａｂｌｅｌｅｖｅｌ．Ａｒａｎｇｅｏｆｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓａｒｅｐｕｔｆｏｒｗａｒｄ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇｔａｒｇｅｔｉｎｇｌｅｉｓｕｒｅ⁃ｏｒｉｅｎｔｅｄｖｉｓｉｔｏｒｓｉｎｍａｒｋｅｔｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｅｎｈａｎｃｉｎｇｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｓｅｒｖｉｃｅｓｔｏｆａｃｉｌｉｔａｔｅｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆｔｈｅｎｅｗｄｅｓｔｉｎａｔｉｏｎｉｍａｇｅ，ｃｈａｎｇｉｎｇＭａｃａｏｆｒｏｍａｓｅｃｏｎｄａｒｙｔｏａｐｒｉｍａｒｙｄｅｓｔｉｎａｔｉｏｎ，ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｔｈｅｎｕｍｂｅｒｏｆｏｖｅｒｎｉｇｈｔｖｉｓｉｔｏｒｓａｎｄｐｒｏｌｏｎｇｉｎｇｔｈｅｉｒｌｅｎｇｔｈｏｆｓｔａｙ，ｃｏｐｉｎｇｗｉｔｈｔｈｅｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓａｓｉｍｐｏｓｅｄｂｙｌｉｍｉｔｅｄｃａｒｒｙｉｎｇｃａｐａｃｉｔｙ，ａｎｄｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇｔｈｅｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎＭａｃａｏａｎｄｉｔｓｎｅｉｇｈｂｏｕｒｓｉｎｔｈｅＰｅａｒｌＲｉｖｅｒＤｅｌｔａＲｅｇｉｏｎ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｏ；ＬｅｉｓｕｒｅＲｅｓｏｕｒｃｅｓ；ＣａｒｒｙｉｎｇＣａｐａｃｉｔｙ；ＲｅｇｉｏｎａｌＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ；ＬｅｉｓｕｒｅＥｃｏｎｏｍｙ８１４

ContentsⅤ　ＳｏｃｉｅｔｙａｎｄＣｕｌｔｕｒｅＢ１７　ＴｈｅＲｅｖｉｓｉｏｎｏｆＥｃｏｎｏｍｉｃＨｏｕｓｉｎｇＬａｗａｎｄＰｕｂｌｉｃＨｏｕｓｉｎｇＳｕｐｐｌｙ：Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ，ＣｕｒｒｅｎｔＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓａｎｄＰｒｏｂｌｅｍｓＩａｏＴｅｎｇＰｉｏ／２６３Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｓｈａｒｐｉｎｃｒｅａｓｅｉｎｐｒｉｖａｔｅｈｏｕｓｉｎｇｐｒｉｃｅｓｉｎＭａｃａｏｉｎｒｅｃｅｎｔｙｅａｒｓｍａｋｅｔｈｅｍｕｎａｆｆｏｒｄａｂｌｅａｍｏｎｇＭａｃａｏｒｅｓｉｄｅｎｔｓ．Ａｓａｒｅｓｕｌｔ，ｄｅｍａｎｄｓｆｏｒｐｕｂｌｉｃｈｏｕｓｉｎｇｈａｖｅｂｅｃｏｍｅｓｔｒｏｎｇｅｒ．Ｉｎｖｉｅｗｏｆｔｈｉｓ，ｔｈｅＭａｃａｏＳＡＲｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｄｊｕｓｔｅｄｐｕｂｌｉｃｈｏｕｓｉｎｇｐｏｌｉｃｙ．ＴｈｅｌｅｇａｌａｓｐｅｃｔｓｃｏｎｃｅｒｎｅｄｗｉｔｈｔｈｉｓａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｗｅｒｅａｄｄｒｅｓｓｅｄｉｎｔｈｅｒｅｖｉｓｉｏｎｏｆｔｈｅＥｃｏｎｏｍｉｃＨｏｕｓｉｎｇＬａｗ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅａｎａｌｙｓｅｓｔｈｅｃｏｎｃｅｐｔｏｆ“Ｍａｃａｏｒｅｓｉｄｅｎｔｓｏｆｓｐｅｃｉｆｉｃｇｒｏｕｐｓ”，ｔｈｅａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｈｏｕｓｉｎｇａｎｄｆｏｒｍｓｏｆｂｕｙｅｒｓｅｌｅｃｔｉｏｎａｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅＬａｗ．Ｐｒｏｂｌｅｍｓａｒｅｄｉｓｃｕｓｓｅｄａｎｄｓｏｌｕｔｉｏｎｓｓｕｇｇｅｓｔｅｄｉｎｏｒｄｅｒｔｏｐｒｏｖｉｄｅｒｅｆｅｒｅｎｃｅｆｏｒｆｕｔｕｒｅｐｏｌｉｃｙｆｏｒｍｕｌａｔｉｏｎｓａｎｄｒｅｖｉｓｉｏｎｓｔｏｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＥｃｏｎｏｍｉｃＨｏｕｓｉｎｇＬａｗ；ＰｕｂｌｉｃＨｏｕｓｉｎｇＰｏｌｉｃｙ；ＥｃｏｎｏｍｉｃＨｏｕｓｉｎｇ；ＳｏｃｉａｌＨｏｕｓｉｎｇＢ１８　ＥｃｏｎｏｍｉｃａｎｄＳｏｃｉａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｔｈｅＰｒｏｖｉｓｉｏｎｏｆＱｕａｌｉｔｙＨｅａｌｔｈＣａｒｅＳｅｒｖｉｃｅｓ：ＣｕｒｒｅｎｔＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓ，ＰｒｏｂｌｅｍｓａｎｄＳｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓＶａｎＩａｔＫｉｏ／２７９Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｄｕｅｔｏａｎａｇｅｉｎｇｓｏｃｉｅｔｙｃｏｍｂｉｎｅｄｗｉｔｈｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｔｏｗａｒｄｓｔｈｅｗｏｒｌｄｃｅｎｔｒｅｏｆｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｌｅｉｓｕｒｅ，ｔｈｅＭａｃａｏＳＡＲｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｓｐａｙｉｎｇａｔｔｅｎｔｉｏｎｔｏｔｈｅｐｒｏｖｉｓｉｏｎｏｆｑｕａｌｉｔｙｈｅａｌｔｈｃａｒｅ．Ｎｕｒｔｕｒｉｎｇａｎｄｅｎｈａｎｃｉｎｇｈｅａｌｔｈｃａｒｅｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｓａｒｅｔｈｅｐｒｅｒｅｑｕｉｓｉｔｅｓｆｏｒｑｕａｌｉｔｙｈｅａｌｔｈｃａｒｅ，ａｎｄｔｈｅＱｕａｌｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ＰｒａｃｔｉｃｅａｎｄＲｅｇｉｓｔｒａｔｉｏｎＲｅｇｉｍｅｆｏｒＨｅａｌｔｈＣａｒｅＰｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｓｉｓａｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔｌｅｇａｌ９１４

澳门蓝皮书ｅｎｄｅａｖｏｕｒｉｎｅｎｈａｎｃｉｎｇｔｈｅｃａｌｉｂｒｅｏｆｈｅａｌｔｈｃａｒｅｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｓ．Ｍｅａｎｗｈｉｌｅ，ａｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅａｎｄｔｈｏｒｏｕｇｈａｓｓｅｓｓｍｅｎｔａｎｄｐｌａｎｎｉｎｇｏｎｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｓｔａｔｅｏｆｍａｎｐｏｗｅｒｉｓａｌｓｏｉｎｄｉｓｐｅｎｓａｂｌｅ．Ｉｎｔｅｒｍｓｏｆｍａｎｐｏｗｅｒ，ｔｈｅｑｕａｎｔｉｔｙｏｆｄｏｃｔｏｒｓｉｓｒｅｌａｔｉｖｅｌｙｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔ，ｗｈｅｒｅａｓｔｈｅｒｅｉｓａｎａｂｓｅｎｃｅｏｆｌｏｃａｌｍｅｄｉｃａｌｓｃｈｏｏｌｔｏｏｆｆｅｒｓｙｓｔｅｍａｔｉｃｔｒａｉｎｉｎｇｔｏｄｏｃｔｏｒｓａｌｏｎｇｔｈｅｉｒｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｃａｒｅｅｒ．Ｏｎｔｈｅｏｔｈｅｒｈａｎｄ，ｎｕｒｓｅｓｆａｃｅｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍｏｆｍａｎｐｏｗｅｒｓｈｏｒｔａｇｅ，ｗｈｉｌｅｕｎｒｅａｓｏｎａｂｌｅｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆｔｅａｍｓａｎｄｌｉｍｉｔｅｄｐｒｏｍｏｔｉｏｎｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｉｅｓｕｎｄｅｒｍｉｎｅｔｈｅｐａｓｓｉｏｎｏｆｎｅｗｅｎｔｒａｎｔｓ．Ｔｈｅｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｎｕｍｂｅｒｏｆｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌｍｅｄｉｃａｌｐｒｏｇｒａｍｍｅｓｏｆｆｅｒｅｄｂｙｌｏｃａｌｈｉｇｈｅｒｅｄｕｃａｔｉｏｎｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ，ｔｈｅｐｌａｎｎｅｄｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆｓｐｅｃｉａｌｉｓｔｍｅｄｉｃａｌｓｃｈｏｏｌ，ａｓｗｅｌｌａｓｔｈｅｊｏｉｎｔｅｆｆｏｒｔｓｏｆｈｅａｌｔｈ，ｅｄｕｃａｔｉｏｎａｎｄｓｏｃｉａｌｗｅｌｆａｒｅｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｅａｈｕｇｅｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅｆｏｒｔｈｅｐｒｏｖｉｓｉｏｎｏｆｑｕａｌｉｔｙｈｅａｌｔｈｃａｒｅｉｎＭａｃａｏ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｐｕｔｓｆｏｒｗａｒｄｔｈｒｅｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｏｎｔｈｅｅｎｈａｎｃｅｍｅｎｔｏｆｈｅａｌｔｈｃａｒｅｍａｎｐｏｗｅｒ，ｎａｍｅｌｙｔｈｒｏｕｇｈｅｘｐａｎｓｉｏｎｏｆｒｅｃｒｕｉｔｍｅｎｔａｎｄｎｕｒｔｕｒｅｏｆｈｅａｌｔｈｃａｒｅｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｓ，ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｔａｌｅｎｔｐｌａｎｎｉｎｇａｎｄｏｐｔｉｍｉｓｅｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ａｎｄｉｎｉｔｉａｔｉｏｎｏｆｐｏｓｉｔｉｖｅｐｒａｃｔｉｃｅｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＨｅａｌｔｈＣａｒｅＰｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｓ；Ｍａｎｐｏｗｅｒ；Ｄｏｃｔｏｒｓ；Ｎｕｒｓｅｓ；ＭａｃａｏＳＡＲＢ１９　ＦｏｏｄＳａｆｅｔｙＣｏｎｔｒｏｌｉｎＭａｃａｏ：ＣｕｒｒｅｎｔＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓ，ＭｅｃｈａｎｉｓｍｓａｎｄＴｒｅｎｄｓＴｏｎｇＫａＩｏ／２９９Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅＭａｃａｕＦｏｏｄＳａｆｅｔｙＬａｗｃａｍｅｉｎｔｏｆｏｒｃｅｏｎ２０Ｏｃｔｏｂｅｒ２０１３，ｃｏｉｎｃｉｄｉｎｇｗｉｔｈｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆｔｈｅＦｏｏｄＳａｆｅｔｙＣｅｎｔｒｅ．Ｏｖｅｒｔｈｅｓｕｂｓｅｑｕｅｎｔｔｗｏｙｅａｒｓ，ｔｈｅｆｏｏｄｓａｆｅｔｙｓｉｔｕａｔｉｏｎｇｅｎｅｒａｌｌｙｒｅｍａｉｎｅｄｓｔａｂｌｅ．Ｔｈｅｉｎｃｉｄｅｎｃｅｓｏｆｔｈｅｆｏｏｄｂｏｒｎｅｄｉｓｅａｓｅｓｗｅｒｅｎｏｔｈｉｇｈａｎｄｔｈｅｉｍｐｒｏｖｉｎｇｔｒｅｎｄｏｆｆｏｏｄｂｏｒｎｅｄｉｓｅａｓｅｏｕｔｂｒｅａｋｓａｒｅｌｉｋｅｌｙｔｏｃｏｎｔｉｎｕｅ．Ｎｏｔｗｉｔｈｓｔａｎｄｉｎｇｔｈａｔａｂｎｏｒｍａｌｆｏｏｄｐｒｏｄｕｃｔｓｏｎｌｙａｃｃｏｕｎｔｅｄｆｏｒａｖｅｒｙｓｍａｌｌｐｏｒｔｉｏｎｉｎｔｈｅｍａｒｋｅｔ，ｔｈｅｓｕｃｃｅｓｓｉｖｅｉｎｃｉｄｅｎｔｓｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇａｂｎｏｒｍａｌｆｏｏｄｐｒｏｄｕｃｔｓｍｉｇｈｔｈａｖｅｓｕｂｓｔａｎｔｉａｌｉｍｐａｃｔｏｎｆｏｏｄｓａｆｅｔｙｃｏｎｆｉｄｅｎｃｅａｓｗｅｌｌａｓｆｏｏｄｔｒａｄｅ．Ｉｔｉｓｎｏｔｅｄｔｈａｔｓｉｍｉｌａｒｉｎｃｉｄｅｎｔｓｍａｙｔｅｎｄｔｏｂｅｆｒｅｑｕｅｎｔ．Ｍｅａｎｗｈｉｌｅ，ｔｈｅｓｉｎｇｌｅａｇｅｎｃｙｍｏｄｅｌｈａｓｂｅｅｎ０２４

Contentsｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｌｙａｄｏｐｔｅｄａｓｔｈｅｏｒｇａｎｉｓａｔｉｏｎｓｔｒｕｃｔｕｒｅｆｏｒｔｈｅｆｏｏｄｃｏｎｔｒｏｌｓｙｓｔｅｍ．Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓｏｆｒｉｓｋａｎａｌｙｓｉｓｈａｖｅｂｅｅｎａｐｐｌｉｅｄｆｏｒｐｏｌｉｃｙ⁃ｍａｋｉｎｇａｎｄｔｈｅｃｅｎｔｒａｌｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｎｇｍｅｃｈａｎｉｓｍｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙｏｐｅｒａｔｅｄ．Ｉｎｓｐｅｃｔｉｏｎａｎｄｌａｂｏｒａｔｏｒｙｓｅｒｖｉｃｅｓ，ｂｅｉｎｇｃａｒｒｉｅｄｏｖｅｒｆｒｏｍｔｈｅｐａｓｔ，ｈａｖｅｂｅｅｎｓｕｓｔａｉｎｅｄ．Ｏｎｔｈｅｂａｓｉｓｏｆｔｈｅｐａｓｔ，ｐｒｏｍｉｎｅｎｔａｎｄｐｏｓｉｔｉｖｅｐｒｏｇｒｅｓｓｈａｓｂｅｅｎｍａｄｅｉｎｔｈｅａｓｐｅｃｔｓｏｆｌｅｇａｌｓｙｓｔｅｍｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｔｏｇｅｔｈｅｒｗｉｔｈｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ，ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎａｎｄｔｒａｉｎｉｎｇ．Ｎｏｎｅｔｈｅｌｅｓｓ，ｆｏｏｄｓａｆｅｔｙｉｓｓｕｅｓａｎｄｃｈａｌｌｅｎｇｅｓｗｉｌｌｉｎｃｅｓｓａｎｔｌｙｅｍｅｒｇｅｉｎＭａｃａｕｆｒｏｍｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｉｎｄｕｓｔｒｙａｎｄｃｏｎｓｕｍｅｒｓ，ａｓｗｅｌｌａｓｆｒｏｍｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｓａｔｌｏｃａｌ，ｒｅｇｉｏｎａｌａｎｄｇｌｏｂａｌｌｅｖｅｌｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＦｏｏｄＳａｆｅｔｙＬａｗ；ＦｏｏｄＳａｆｅｔｙＣｅｎｔｒｅ；ＦｏｏｄＣｏｎｔｒｏｌＳｙｓｔｅｍ；ＦｏｏｄｂｏｒｎｅＤｉｓｅａｓｅｓ；ＦｏｏｄＳａｆｅｔｙＩｎｃｉｄｅｎｃｅｓＢ２０　ＴｏｂａｃｃｏＢａｎｉｎＥｎｔｅｒｔａｉｎｍｅｎｔＥｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｓ：ＡＲｅｖｉｅｗａｎｄＯｕｔｌｏｏｋｏｎＬｅｇｉｓｌａｔｉｏｎａｎｄＩｔｓＥｘｅｃｕｔｉｏｎＰａｎｇＸｉｎｘｉｎ／３１７Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｄａｎｇｅｒｓｏｆｓｍｏｋｉｎｇａｒｅｎｏｔｏｎｌｙｓｏｍｅｏｆｔｈｅｍｏｓｔｓｅｒｉｏｕｓｐｕｂｌｉｃｈｅａｌｔｈｃｏｎｃｅｒｎｓｉｎｃｕｒｒｅｎｔｓｏｃｉｅｔｙ，ｂｕｔａｌｓｏｓｏｍｅｏｆｔｈｅｍａｊｏｒｒｉｓｋｆａｃｔｏｒｓｆａｃｅｄｂｙｈｕｍａｎｈｅａｌｔｈｉｔｓｅｌｆ．ＴｏｂａｃｃｏｃｏｎｔｒｏｌｈａｓｂｅｅｎｒｅｇａｒｄｅｄａｓａｎｉｍｐｏｒｔａｎｔｐｕｂｌｉｃｈｅａｌｔｈｄｏｍａｉｎｂｙｔｈｅＷｏｒｌｄＨｅａｌｔｈＯｒｇａｎｉｓａｔｉｏｎ（ＷＨＯ）．ＴｏｂａｃｃｏｕｓａｇｅｈａｓｂｅｅｎｈｉｇｈｉｎＭａｃａｏ，ａｎｄｔｈｅｔｒｅｎｄｏｆｊｕｖｅｎｉｌｅｓｍｏｋｉｎｇｉｓｐａｒｔｉｃｕｌａｒｌｙｗｏｒｒｙｉｎｇ．ＩｎａｃｃｏｒｄａｎｃｅｗｉｔｈｔｈｅＷＨＯｓＦｒａｍｅｗｏｒｋＣｏｎｖｅｎｔｉｏｎｏｎＴｏｂａｃｃｏＣｏｎｔｒｏｌ，ｔｈｅＭａｃａｏＳＡＲｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｐｒｏｍｕｌｇａｔｅｄｔｈｅｎｅｗＴｏｂａｃｃｏＰｒｅｖｅｎｔｉｏｎａｎｄＣｏｎｔｒｏｌＲｅｇｉｍｅｅｆｆｅｃｔｉｖｅｆｒｏｍ１Ｊａｎｕａｒｙ２０１２．Ｉｔｉｓａｌｏｎｇ⁃ｔｅｒｍａｎｄｐｅｒｓｉｓｔｅｎｔｗｏｒｋｔｏｐｒｏｍｏｔｅａｔｏｂａｃｃｏ⁃ｆｒｅｅｓｏｃｉｅｔｙｔｈａｔｒｅｑｕｉｒｅｓｆｕｌｌｃｏｍｍｕｎｉｔｙｓｕｐｐｏｒｔ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｏ；ＴｏｂａｃｃｏＣｏｎｔｒｏｌ；Ｃａｓｉｎｏｓ１２４

澳门蓝皮书Ｂ２１　Ｔｈｅ１０ｔｈＡｎｎｉｖｅｒｓａｒｙｏｆｔｈｅＩｎｓｃｒｉｐｔｉｏｎｏｆｔｈｅＨｉｓｔｏｒｉｃＣｅｎｔｒｅｏｆＭａｃａｏｔｏＵＮＥＳＣＯＷｏｒｌｄＨｅｒｉｔａｇｅ：ＰｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎａｎｄＣｈａｌｌｅｎｇｅｓｏｎＨｉｓｔｏｒｉｃａｌＨｅｒｉｔａｇｅＩｅｏｎｇＨｏｉＫｅｎｇ／３２８Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＳｉｎｃｅｔｈｅｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｉｎｓｃｒｉｐｔｉｏｎｏｆｔｈｅＨｉｓｔｏｒｉｃＣｅｎｔｒｅｏｆＭａｃａｏｔｏＵＮＥＳＣＯ“ＷｏｒｌｄＨｅｒｉｔａｇｅＬｉｓｔ”ｉｎ２００５，ｐｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎｏｆＭａｃａｏｓｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌｃｕｌｔｕｒｅｈａｓｂｅｃｏｍｅａｆｕｒｔｈｅｒｃｏｎｃｅｒｎｂｙｔｈｅｇｅｎｅｒａｌｐｕｂｌｉｃ．Ｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｈｅｒｉｔａｇｅｃａｎｉｎｃｌｕｄｅｔａｎｇｉｂｌｅａｎｄｉｎｔａｎｇｉｂｌｅｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｍｏｖａｂｌｅａｎｄｉｍｍｏｖａｂｌｅｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｃｕｌｔｕｒａｌｓｉｔｅｓａｎｄｎａｔｕｒａｌｌａｎｄｓｃａｐｅｓ．ＷｈｉｌｅＭａｃａｏｈａｓｂｅｅｎｆａｃｉｎｇａｒａｐｉｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎｔｈｉｓｄｅｃａｄｅ，ｈｏｗｔｏｓｔｒｉｋｅａｂａｌａｎｃｅｂｅｔｗｅｅｎｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌｃｕｌｔｕｒａｌｈａｓｂｅｃｏｍｅａｃｈａｌｌｅｎｇｅ．ＴｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆＭａｃａｏｓｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｈｅｒｉｔａｇｅ，ｅｘｐｌｏｒｉｎｇｔｈｅｐｏｌｉｃｉｅｓａｎｄｍｅａｓｕｒｅｍｅｎｔａｄｏｐｔｉｏｎｂｙｔｈｅＭａｃａｕｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄｃｏｍｍｕｎｉｔｙｉｎｐｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎａｎｄｉｎｈｅｒｉｔａｎｃｅ，ａｓｗｅｌｌａｓｔｈｅｃｈａｌｌｅｎｇｅｓｃｕｒｒｅｎｔｌｙｆａｃｅｄｗｉｔｈ，ａｎｄａｔｔｅｍｐｔｓｔｏｓｕｇｇｅｓｔａｎｄｐｒｏｓｐｅｃｔｔｈｅｆｕｔｕｒｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｏ；ＣｕｌｔｕｒａｌＨｅｒｉｔａｇｅ；ＩｎｔａｎｇｉｂｌｅＣｕｌｔｕｒａｌＨｅｒｉｔａｇｅ；ＤｏｃｕｍｅｎｔａｒｙＨｅｒｉｔａｇｅ；ＰｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎＭｅａｓｕｒｅｓＢ２２　ＴｒａｄｉｔｉｏｎａｌＣｈｉｎｅｓｅＣｕｌｔｕｒｅＥｄｕｃａｔｉｏｎｉｎＭａｃａｏｓＳｅｃｏｎｄａｒｙａｎｄＰｒｉｍａｒｙＳｃｈｏｏｌｓ：ＣｕｒｒｅｎｔＳｉｔｕａｔｉｏｎａｎｄＰｒｏｂｌｅｍｓＧｕｏＸｉａｏｍｉｎｇ／３４８Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＵｎｄｅｒｔｈｅｃｏｎｔｅｘｔｏｆｒａｐｉｄｇｌｏｂａｌｉｓａｔｉｏｎａｎｄｔｈｅａｃｃｅｌｅｒａｔｅｄｅｍｅｒｇｅｎｃｅｏｆｐｌｕｒａｌｉｓｍａｎｄｏｐｅｎｎｅｓｓｉｎＨｏｎｇＫｏｎｇａｎｄＭａｃａｏ，ｔｏｇｅｔｈｅｒｗｉｔｈｔｈｅｃｒｅａｔｉｖｅｐｒａｃｔｉｃｅｏｆｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆ“ｏｎｅｃｏｕｎｔｒｙ，ｔｗｏｓｙｓｔｅｍｓ”，ｉｔｉｓａｎｉｍｐｏｒｔａｎｔｍｉｓｓｉｏｎｆｏｒｐｒｉｍａｒｙａｎｄｓｅｃｏｎｄａｒｙｓｃｈｏｏｌｓｉｎＭａｃａｏｔｏｐｒｏｍｏｔｅｒｅｃｏｇｎｉｔｉｏｎｏｆｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌＣｈｉｎｅｓｅｃｕｌｔｕｒｅａｎｄ“ｃｕｌｔｕｒａｌＣｈｉｎａ”ａｍｏｎｇｔｈｅｎｅｗｇｅｎｅｒａｔｉｏｎ．Ｓｉｎｃｅ２２４

ContentsＲｅｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｈａｓｅｘｅｒｃｉｓｅｄｍｕｃｈｅｆｆｏｒｔｓｏｎｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌＣｈｉｎｅｓｅｃｕｌｔｕｒｅｅｄｕｃａｔｉｏｎｔｈｒｏｕｇｈｔｈｅｒｅｆｏｒｍｏｆｅｄｕｃａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ，ｅｄｕｃａｔｉｏｎｐｏｌｉｃｙａｎｄｆｕｎｄｉｎｇ，ｉｎｐａｒｔｉｃｕｌａｒｔｈｅｐｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＭｏｒａｌａｎｄＣｉｖｉｃＥｄｕｃａｔｉｏｎｔｅｘｔｂｏｏｋｓ，ｔｈｅｌａｕｎｃｈｏｆａｓｅｒｉｅｓｏｆｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｐｒｏｇｒａｍｓａｎｄｓｔｕｄｅｎｔａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ．ＰｒｉｍａｒｙａｎｄｓｅｃｏｎｄａｒｙｓｃｈｏｏｌｓａｒｅｏｆｆｅｒｉｎｇｃｏｕｒｓｅｓｉｎＣｈｉｎｅｓｅａｎｄｒｅｌａｔｅｄｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌＣｈｉｎｅｓｅｃｕｌｔｕｒｅｅｄｕｃａｔｉｏｎｓｕｃｈａｓＨｉｓｔｏｒｙ，Ｇｅｏｇｒａｐｈｙ，ＥｔｈｉｃｓａｎｄＣｉｖｉｃＥｄｕｃａｔｉｏｎ，ＭｕｓｉｃａｎｄＶｉｓｕａｌＡｒｔｓ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌＣｈｉｎｅｓｅｃｕｌｔｕｒｅｅｄｕｃａｔｉｏｎｈａｓｎｏｔｙｅｔｆｏｒｍｅｄａｃｏｍｐｌｅｔｅｓｙｓｔｅｍ．ＴｈｅｒｅａｒｅｏｂｖｉｏｕｓｇａｐｓｉｎｔｈｅｃｕｒｒｉｃｕｌｕｍｃｏｎｔｅｎｔｓｏｆＨｉｓｔｏｒｙａｎｄＧｅｏｇｒａｐｈｙ．ＴｒａｄｉｔｉｏｎａｌｃｕｌｔｕｒａｌｃｌａｓｓｉｃｓａｎｄｃｌａｓｓｉｃａｌＣｈｉｎｅｓｅｓｔｕｄｉｅｓａｌｓｏｎｅｅｄｔｏｂｅｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｅｄ．Ａｌｌｔｈｅｓｅｒｅｑｕｉｒｅｇｒｅａｔｅｒａｔｔｅｎｔｉｏｎｔｏｏｖｅｒａｌｌｐｌａｎｎｉｎｇ，ｉｍｐｒｏｖｉｎｇｃｕｒｒｉｃｕｌｕｍｓｙｓｔｅｍ，ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆｔｅａｃｈｉｎｇｍａｔｅｒｉａｌ，ａｎｄｕｐｇｒａｄｉｎｇｔｈｅｑｕａｌｉｔｙｏｆｔｅａｃｈｅｒｓ．ＣｏｎｔｉｎｕｅｄａｔｔｅｎｔｉｏｎｓｈｏｕｌｄｂｅｐｕｔｏｎｖｉｓｉｔｓｔｏＭａｉｎｌａｎｄＣｈｉｎａ，ｅｘｃｈａｎｇｅｓ，ａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇｉｎｔｅｒ⁃ｓｃｈｏｏｌａｎｄｉｎｔｒａ⁃ｓｃｈｏｏｌｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎａｎｄｗｏｒｋｉｎｇｍｅｃｈａｎｉｓｍｔｏｆｕｌｌｙｕｔｉｌｉｓｅｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｒｅｓｏｕｒｃｅｓｆｒｏｍＭａｉｎｌａｎｄＣｈｉｎａ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｏ；ＰｒｉｍａｒｙａｎｄＳｅｃｏｎｄａｒｙＥｄｕｃａｔｉｏｎ；ＴｒａｄｉｔｉｏｎａｌＣｈｉｎｅｓｅＣｕｌｔｕｒｅ；Ｃｕｒｒｉｃｕｌｕｍ；ＣｕｌｔｕｒａｌＳｅｌｆ⁃ＡｗａｒｅｎｅｓｓⅥ　ＡｐｐｅｎｄｉｘＢ２３　ＡＲｅｖｉｅｗｏｆＭａｃａｏＣｈａｎＣｈａｎＵ／３７３３２４

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澳门蓝皮书澳门蓝皮书BLUEBOOKOFMACAU《澳门蓝皮书》收录了各方专家学者跟踪分析每一年度澳门相关领域的发展状况并提出预测和建议的多篇研究成果，至今已连续出版八年。2015~2016年度《澳门蓝皮书》分总报告、政治法制篇、经济贸易篇、经济适度多元发展研究篇、社会文化篇、附录六个部分，较为全面地反映了澳门当年的政治、经济、社会发展状况，涉及澳门公共行政改革、公共服务、电子政务的发展，社团和非政权性市政机构的建设，博彩业中期检讨及其与其他产业的联动，经济适度多元发展的现状及展望，医疗服务、食品安全、禁烟立法等民生方面。2015年，澳门经济进入调整期，产业结构面临转型，澳门特区政府加大力度推进经济适度多元发展并取得一定成效。本书专辟篇章讨论经济适度多元发展，紧扣时代热点，及时反映了2015年澳门经济社会的发展趋势，对政策规划的制定和实施具有较大参考价值。澳门蓝皮书BLUEBOOKOFMACAU主编／吴志良　郝雨凡执行主编／林广志　娄胜华定价：　　元98.00“皮书说”微信出版社官方微信中国皮书网：www.pishu.cn皮书序列号：B-2009-116内赠数据库体验卡版®澳门经济社会(2015~2016)20162016发展报告邮发代号：2-2936中国社会科学院创新工程学术出版项目澳门基金会网站ANNUALREPORTONECONOMYANDSOCIETYOFMACAU(2015-2016)·权威平台·智库报告·连续发布