中国社会科学院创新工程学术出版项目澳门蓝皮书BLUEBOOKOFMACAU澳门经济社会发展报告（2016～2017）主编/吴志良郝雨凡执行主编/林广志娄胜华OFMACAU（2016-2017）澳门基金會FUNDAÇÃOMACAU社会科学文献出版社SOCIALSCIENCESACADEMICPRESS（CHINA）2017版

中国社会科学院创新工程学术出版项目澳门蓝皮书BLUEBOOKOFMACAU本丛书由澳门基金会策划并资助出版澳门经济社会发展报告（2016～2017）ANNUALREPORTONECONOMYANDSOCIETYOFMACAU（2016-2017）主编/吴志良郝雨凡执行主编/林广志娄胜华澳门基金會FUNDAÇÃOMACAU社会科学文献出版社SOCIALSCIENCESACADEMICPRESS（CHINA）

图书在版编目（ＣＩＰ）数据　　澳门经济社会发展报告．２０１６－２０１７／吴志良，郝雨凡主编．－－北京：社会科学文献出版社，２０１７７（澳门蓝皮书）　　ＩＳＢＮ９７８－７－５２０１－０８４２－３　　Ⅰ①澳…　Ⅱ①吴…②郝…　Ⅲ①区域经济发展－研究报告－澳门－２０１６－２０１７②社会发展－研究报告－澳门－２０１６－２０１７　Ⅳ①Ｆ１２７６５９　　中国版本图书馆ＣＩＰ数据核字（２０１７）第１１１６９８号澳门蓝皮书澳门经济社会发展报告（2016~2017）主　　编／吴志良　郝雨凡执行主编／林广志　娄胜华出版人／谢寿光项目统筹／高明秀　王晓卿责任编辑／许玉燕　卢敏华出　　版／社会科学文献出版社·当代世界出版分社（０１０）５９３６７００４地址：北京市北三环中路甲２９号院华龙大厦　邮编：１０００２９网址：wwwssapcomcn发　　行／市场营销中心（０１０）５９３６７０８１　５９３６７０１８印　　装／北京季蜂印刷有限公司规　　格／开本：７８７ｍｍ×１０９２ｍｍ　１／１６印张：２６２５　字数：４０５千字版　　次／２０１７年７月第１版　２０１７年７月第１次印刷书　　号／ＩＳＢＮ９７８－７－５２０１－０８４２－３定　　价／９８００元皮书序列号／ＰＳＮＢ－２００９－１３８－１／１本书如有印装质量问题，请与读者服务中心（０１０－５９３６７０２８）联系版权所有翻印必究

主编简介吴志良　１９８５年北京外国语学院葡萄牙语专业毕业；１９８６年赴葡萄牙进修；１９９１年在澳门东亚大学完成公共行政课程；１９９７年获南京大学历史学博士学位。现任澳门基金会行政委员会主席。又任澳门学者同盟主席、全国港澳研究会副会长、中国中外关系史学会副会长、中国明史学会理事、中华艺文奖评审委员会副主任、中国作家协会全委会委员，以及澳门大学、北京外国语大学客座教授。主编《澳门论丛》、《新澳门论丛》、《濠海丛刊》和《澳门法律丛书》等丛书百余种，也是《粤澳公牍录存》、《澳门丛书》、《澳门百科全书》和《澳门总览》的双主编之一，并合作主编《明清时期澳门问题档案文献汇编》、《粤澳关系史》、《澳门历史新说》、《澳门编年史》、《澳门史新编》、《中国地域文化通览·澳门卷》和列国汉学史书系（２５部）。著有《葡萄牙印象》、《澳门政制》、《青年与澳门未来》、《东西交汇看澳门》、《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》（中、葡文版）、《澳门政治制度史》、《一个没有悲情的城市》和《悦读澳门》。合著有《葡萄牙投资指南》、《澳门政治社会研究》、《镜海飘渺》、《东西望洋》、《过十字门》、《早期澳门史论》及ＲｅｖｉｓｉｔａｒｏｓｐｒｉｍóｒｄｉｏｓｄｅＭａｃａｕ：ｐａｒａｕｍａｎｏｖａａｂｏｒｄａｇｅｍｄａＨｉｓｔóｒｉａ。郝雨凡　澳门大学社会科学学院院长，政治科学讲座教授，博士生导师。著名国际问题专家，先后于１９８４年和１９８９年获得美国约翰霍普金斯大学高级国际问题研究院硕士和博士学位，曾任哈佛大学国际问题中心麦克阿瑟研究员、美国科盖特大学（ＣｏｌｇａｔｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ）政治科学教授及亚洲研究何鸿毅讲座教授。多年从事国际关系、中美关系、决策学、腐败理论及澳门

社会发展等研究。先后出版２０余部学术专著和编著，并有众多学术文章在国际主要学术刊物上发表。英文近作有：ＭａｃａｏａｎｄＳｉｎｏ⁃ＵＳＲｅｌａｔｉｏｎｓ（ＬｅｘｉｎｇｔｏｎＢｏｏｋｓ，２０１０），ＣｈｉｎａｓＰｏｌｉｃｉｅｓｏｎＩｔｓＢｏｒｄｅｒｌａｎｄｓａｎｄｔｈｅＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＩｍｐｌｉｃａｔｉｏｎｓ（ＷｏｒｌｄＳｃｉｅｎｔｉｆｉｃ，２０１０），Ｓｉｎｏ⁃ＡｍｅｒｉｃａｎＲｅｌａｔｉｏｎｓ：ＣｈａｌｌｅｎｇｅｓＡｈｅａｄ（Ａｓｈｇａｔｅ，２０１０），ＣｈａｌｌｅｎｇｅｓｔｏＣｈｉｎｅｓｅＦｏｒｅｉｇｎＰｏｌｉｃｙ：Ｄｉｐｌｏｍａｃｙ，ＧｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎａｎｄｔｈｅＮｅｘｔＷｏｒｌｄＰｏｗｅｒ（ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓｏｆＫｅｎｔｕｃｋｙ，２００９），ＣｈｉｎｅｓｅＦｏｒｅｉｇｎＰｏｌｉｃｙＭａｋｉｎｇ：ＳｏｃｉｅｔａｌＦｏｒｃｅｓｉｎＣｈｉｎｅｓｅＡｍｅｒｉｃａｎＰｏｌｉｃｙＭａｋｉｎｇ（Ａｓｈｇａｔｅ，２００６）。中文近作有：《转型中国的社会正义问题》（广西师范大学出版社，２０１３）、《澳门学引论》（社会科学文献出版社，２０１１）、《澳门文化创意产业：策略与发展》（中国社会科学出版社，２０１１）、《中国人文社会科学３０年回顾与展望》（复旦大学出版社，２００８）、《中国外交决策》（社会科学文献出版社，２００７）、《布什的困境》（时事出版社，２００５）、《白宫决策》（东方出版社，２００２）、《瞬间的力量》（新华出版社，２００２）、《限制性接触》（新华出版社，２００１）、《无形的手》（新华出版社，２０００）等。曾任北京师范大学、北京大学、清华大学和中国人民大学客座教授，韩国汉城东亚研究所、日本国际大学、日本庆应大学和美国布鲁金斯学会客座研究员。现为复旦大学、上海外国语大学、北京外交学院兼职教授，《澳门研究》主编，《南国学术》编委会主任。

摘　要摘　要除附录外，《澳门经济社会发展报告（２０１６～２０１７）》由总报告、政治法制篇、经济贸易篇、区域合作篇、社会民生篇五大部分共２０份报告组成。内地经济与世界高度相关，更促进国家扩大对外开放合作、转变发展方式、变换发展动力。澳门的命运与国家紧密相连，国家“十三五”规划首次指出要提升特区在国家经济发展和对外开放中的地位和功能，进一步确立了澳门在国家发展中的定位。中央明确澳门管理海域和陆界的范围，为推动澳门经济适度多元、拓宽发展空间提供了重要条件。２０１６年６月，特区政府推出了首份“五年发展规划”咨询文本。可以看出，特区政府在推出“五年发展规划”时更加注重问题导向，通过两个月的咨询工作，社会各界提出很多新的问题，可能过去的很多判断相对简单，未来情况可能比想象的要复杂。因此，《澳门经济社会发展报告（２０１６～２０１７）》以“五年发展规划”为中心，聚焦城市规划、水域管理、特色金融、中葡经贸论坛、智慧城市、“一带一路”建设参与等主要规划动向，梳理出更主要的问题，提出更有效的对策。本报告坚持以问题为导向，关注２０１６～２０１７年度澳门经济社会发展的重点和热点问题，包括新《土地法》实施、澳琴合作、社保供款比例争议、Ｕｂｅｒ合法化争议等议题，并进行专业的分析和评价。本书一直要求使用第一手资料，并注重研究成果和研究资料的科学性，为深度研究提供基础性的资料。同时，订定了一批以年度为单位持续研究和关注的议题，对其进行长期跟踪研究。这些议题包括澳门经济情势、立法会立法情况、公务员队伍建设及公共参与等。针对上述问题，本报告在各篇分报告中提出了可能的对策１００

澳门蓝皮书建议。本报告还附有《澳门概况》，涵盖社会、环境、民生和经济诸方面，可帮助读者在了解澳门各领域的最近发展与变化之余，掌握特区各项主要指标的变化趋势，从而能更客观地评价澳门特区过去一年的发展成果。２００

目　录目　录Ⅰ　总报告1　澳门五年发展规划的关键词与新动向《澳门蓝皮书》课题组／００１……………………………………………Ⅱ　政治法制篇2　2016年立法会立法情况与发展趋势邱庭彪／０１１……………………3　对公职法律制度的检讨及其发展趋势蒋朝阳／０２６…………………4　澳门公众咨询：实践发展与制度审视鄞益奋／０５５…………………5　《立法会选举法》修订内容及主要争议评述娄胜华／０７１…………6　《澳门特别行政区五年发展规划(2016~2020年)》的制定、咨询与颁布刘炜华／０８８………………………………………7　新《土地法》实施的争议及其解决建议赵崇明／１０４………………Ⅲ　经济贸易篇8　2016年度澳门经济情势回顾与展望柳智毅／１２０……………………9　澳门城市可持续竞争力：特征与趋势刘成昆／１４５…………………１００

澳门蓝皮书10　澳门房地产及城市发展综观谢思训／１５８……………………………11　澳门特色金融：现状、问题与发展战略马如飞／１８６………………Ⅳ　区域合作篇12　“一带一路”倡议下澳门对外经贸合作的策略思考梁华峰　袁　嘉／２０１…………………………………………………13　澳琴合作：现状、问题与对策思考连信森／２１７……………………14　澳门水域管理制度的完善和区域合作的必然趋势许　昌／２３１……15　2016中葡经贸论坛：成果、问题与趋势叶桂平／２４９……………16　港珠澳大桥对拓展澳门区域经贸合作的价值评估唐继宗／２６５……Ⅴ　社会民生篇17　澳门智慧城市发展的思路、战略与部署马志毅／２８３………………18　社保供款比例争议评析　——兼论双层社保建设方向陈建新　刘昱初　李　楠／３０１……19　葡语教学和流通与澳门特区的发展战略陈震宇／３１９………………20　Uber对澳门特区的启示何金明／３３２………………………………Ⅵ　附录21　澳门概况陈震宇／３５２…………………………………………………Ａｂｓｔｒａｃｔ／３９４……………………………………………………………………Ｃｏｎｔｅｎｔｓ／３９６……………………………………………………………………２００

澳门五年发展规划的关键词与新动向总　报　告Synopsis澳门五年发展规划的关键词与新动向　《澳门蓝皮书》课题组摘　要：　《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》的编制出台是澳门２０１６年的一件大事。本报告将以该规划为主题，聚焦各范畴的规划动向，以比较的、历史的、国际的视角，用案例的、专题的、理论的方法，深度解读澳门未来五年发展的关键词和新动向。关键词：　澳门　五年发展规划　新动向２０１６年４月，澳门特区政府推出了首份“五年发展规划”咨询文本，并进行了为期两个月的公众咨询。作为澳门首个五年发展规划，“五年发展规划”从各个方面提出了五年工作及目标愿景，订明２０２０年澳门建设世界１００

澳门蓝皮书旅游休闲中心要取得第一阶段实质性成果，居民生活进一步改善，财政储备更充足，区域合作更广阔多元；争取实现水更净、天更蓝、地更绿、食物更安全、治安更稳定。“五年发展规划”是特区政府首次以顶层设计形式，对特区各个范畴的发展订定目标，具有重要意义。“五年发展规划”从咨询到形成共识，从草稿到定稿，是过去一年澳门最重要的事情。因此，本报告以“五年规划”为中心，聚焦各主要范畴的规划动向，希望从各个角度全方位解读和思考，讨论澳门在“五年规划”当中需要做什么，包括需要做什么分析和比较，国际性的和历史性的回顾，或者专题研究、案例研究，不管是内地还是国际的案例研究，使读者和相关研究人员能及时了解“五年规划”最新进展。一　“五年发展规划”的形成背景澳门特区“五年发展规划”不仅仅是澳门的事情，也和国家息息相关。国家“十三五”规划延续再平衡发展战略，包括消费结构、投资结构的调整，以及一系列环境关系、社会关系的调整，其过程可能还要持续数年。特区政府制订首份“五年发展规划”，首要着重对再平衡发展观念的理解，梳理出特区发展的主要问题，同时也把澳门在回归以来所取得的成绩加以总结，提出更有效的规划及提升澳门的制度自信。澳门是一个微型经济体。在过去相当长的一段时间内，澳门的经济能够持续保持２倍于大中华地区平均经济增长速度的水平，并在２００６年超越拉斯维加斯，成为全球最大的博彩中心。博彩经济增速长期处于高水平阶段，会对社会的各个方面带来巨大深远的影响，形成大量累加的问题。如此大规模的城市变化在澳门历史上前所未有。我们的生活环境未来究竟会如何发展，很大程度上取决于我们如何对未来的５年进行规划。“五年发展规划”的出台同时也与全球经济趋势的深刻变革有关。宏观方面，互联网技术的变化，包括不断增加的自动化将改变制造业的态势，还会对服务业产生重要影响。来自东南亚和日本的博彩业竞争，未来可能对澳２００

澳门五年发展规划的关键词与新动向门整体经济产生很大影响。因此，规划首先须考虑博彩业的问题。过去主要是集中在经济的角度，现在要做的是如何从社会平衡发展角度，让这样的“五年规划”发挥它的作用，通过“五年规划”影响到社会当中每个个人的行为。这是一个非常微妙也是非常复杂的过程，但是它是推动澳门社会转型必须要做的一件事情。“五年发展规划”只是我们正视问题的开始，而其中订定的一些方针和策略可能会持续至下一个“五年规划”，以至下几个“五年规划”。因此“五年规划”既要有长期视野，也要考虑到短期。从长期来看，主要的问题是在博彩市场和经济适度多元之间找到一种平衡。博彩业一业独大挤占其他产业的发展空间，衍生出社会财富分配失衡、人力资本提升缓慢、本土自主和内生经济难以成长等一系列矛盾。“五年规划”将继续向经济适度多元提供支持，帮助产业转型升级，这在未来五年至关重要，未来澳门的中小企会面临更多严峻的挑战和竞争。此外，还需要进行都市更新的整合，让中小企业能在更佳的营商环境中得到发展。同时进一步提升人力资本，除培养出更多的大学生和专业人士外，还要增强吸引海外专业人才回流的力度，吸引更多滞留在海外的澳籍专才。就短期而言，本报告认为“五年发展规划”以创新的思维进行。创新是澳门回归以来的重要驱动力，“五年规划”要做的是以制度的形式建立创新的文化和创新型社会。其中确立了八大策略，包括增强创新发展观念，形成合作创新网络；实施教育兴澳、人才建澳战略；打造“文化澳门”新形象，增强城市竞争力；加快智慧城市建设，推动产业与互联网融合；改善软硬基础设施，提升旅游服务素质；完善协同治理机制，统筹“中心”和“平台”建设；优化公共决策系统，提高宏观政策效力；实施深化区域合作战略，融入国家发展。二　明确产业政策澳门的博彩业有着１６０多年的历史。赌权开放所带来的高速发展模式在３００

澳门蓝皮书过去的１０～１５年里，发挥了重要的作用。从积极方面看，在澳门这样地域狭小、资源有限的地方，只有博彩业能如此有效地配置资源和聚集人气，创造这么高的单位土地面积产值和人均收入，提供充分就业，并使特区政府获得了巨额财政盈余。目前特区财政储备总额已经达到４３００多亿澳门元。从消极方面看，“大树底下不长草”，由于博彩业一业独大且利润极为丰厚，澳门的资金和资源集中于博彩业，而其他产业如中高端制造业和新兴服务业却难以获得正常的发展空间。博彩业也吸纳了较大比重的就业人口，其较高的薪资造成社会收入扭曲，不利于人口教育科技文化水平的提升。在内地经济下行压力增大、国家加大对不规范融资行为的整治力度、内地居民赴澳门签注收紧以及周边一些国家和地区博彩业相继开放的形势下，到澳门豪赌的赌客减少，博彩业收入因此出现下滑。过度依赖博彩业的经济发展方式已经难以持续。澳门特区政府近几年努力推进经济向适度多元化调整。但是土地、水域、人力资源、产业结构和经营主体等问题一直是很大的制约。如果澳门的博彩业和亚洲的经济增长速度一样，甚至更快的话，那么会比亚洲对于博彩业需求的增速快很多。这也会对亚洲的博彩业的重塑过程产生深刻的影响。澳门目前没有明确的博彩产业政策，博彩业每年几千亿澳门元的产值形成巨大的利益集团，其在运作上一直缺乏透明和监管，并与国内的利益形成一定的利益矛盾。这些问题光靠企业本身是解决不了的，政府需要发挥更积极的作用。现在博彩业在经济当中的比例仍然很高，要控制它的比例可以从两方面入手：一方面可能是压制赌桌数目的增长；另一方面就是促进产业多元，两方面的努力形成合力。与此同时，由于博彩税收入庞大，令特区财政拥有大量盈余，特区政府须根据澳门经济社会发展需要，以及国家发展大势，在借鉴国内外国有资产管理与投资、主权财富基金理论与实践的基础上，确定澳门特区政府地方国资管理运营基本原则、目标、方式。在产业多元上，本报告认为当前正处于服务业变革的关键时刻，澳门服务业仍有大量的发展机会，“五年规划”主要通过智慧城市的发展策略推动现代服务业的发展。智慧城市是以互联网相关的服务业为支撑，在提供一系４００

澳门五年发展规划的关键词与新动向列更为广泛覆盖各个行业的服务的同时，让不同领域的企业获得更大的发展动能，包括零售、医疗服务、智能家居、远程医疗，还有在产业领域互联网技术的应用。本报告邀请科技发展基金行政委员会主席马志毅博士对澳门建设智慧城市的发展思路进行解读。报告认为互联网技术的应用可以为智慧城市的建设发挥很大的作用，包括大数据，还有远程的互联网创业的机会等，比如旅游行业、电子政务，以及交通领域，这些互联网的应用和平台被创建起来，然后产生大量的数据，对这些数据本身也可以进行挖掘和利用等。特区政府将在公共政策领域，包括可以帮助核定数据开放的范围，订定数据开放的标准，这些数据应该包括零售、金融、服务，还有医疗健康服务等，并向人们提供互联网技术和远程技术应用支援，以及电信、交通这些领域更多的服务业发展的机会，这是服务业数字化领域。实际上，先进服务业在内地有一定的发展成功的例子，包括共享经济方面的创新、节能环保方面的技术应用等，这些都可以成为澳门服务业发展方向的参考，在未来成为澳门增长的来源。另外，发展特色金融也是澳门实现经济适度多元化，促进经济持续稳定发展的重要举措。特色金融的“特”字体现在澳门充分利用自身的优势和特点，在金融产业的服务对象、服务领域以及服务模式等方面与成熟的金融中心实现错位发展、业务互补上。为此，澳门的特色金融产业应与国家的“一带一路”建设以及澳门的“中国和葡语国家商贸合作服务平台”特殊地位结合在一起，重点发展融资租赁、离岸金融、资产管理、绿色金融、葡语国家人民币清算等细分金融服务领域①。资本和金融市场的自由化或者说市场化对发展特色金融尤为重要，这在目前的改革中可能被认为是重要性最低的一个改革领域，因为有的时候如果做得不好的话，甚至会造成经济危机或使经济增长速度下降，而且会加剧经济的不稳定和社会的不公平。本报告认为政府和市场之间要找到一个有效的５００①见本书马如飞《澳门特色金融：现状、问题与发展战略》，第１８６～２００页。

澳门蓝皮书平衡，不能过多地偏向一方，发展特色金融光靠私营部门是解决不了的，特区政府的金融政策和法律或多或少都要发挥一些作用，这些问题光靠市场的力量是没有办法解决好的。三　通过区域合作和城市规划的方式解决内外部矛盾自２００８年金融危机之后全球经济进入调整和转型时期，旧有的增长方式和国际秩序在不断变革和修正。世界经济增长前景不佳，贸易和投资保护主义倾向上升，澳门面临的国际政治、经济环境显著恶化。在这种背景下，特区“五年发展规划”提出、制定和实施澳门新一轮对外开放战略，以带动经济适度多元、促进产业转型升级，以进一步发展与葡语系国家的经贸关系，为澳门塑造一个良好的外部环境。具体来说，特区在加快“一个平台”建设方面，将积极打造“中葡中小企业商贸服务中心”“葡语国家食品集散中心”“中葡经贸合作会展中心”。争取每年在澳举办大型葡语国家活动，组织更多澳门、内地企业参与葡语国家办的会展活动，协助更多葡语国家企业到澳门或内地参展。澳门会实行更积极主动、包容互信的对外开放战略，努力拓展新的对外开放领域和空间，强化与内地经济多元合作及对接，拓阔国际市场交往，形成优势互补、深度融合、互惠共赢的新格局。积极参与国家双向开放、“一带一路”建设等，升级澳门与内地更紧密经贸关系，携手泛珠省区贯彻落实《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，共同优化休闲旅游环境、打造旅游精品路线；加强与葡语系国家的经贸合作，通过多种合作方式走出去①。问题是从“五年规划”的角度来说，我们如何定义或者审视城市？我们意识到各种生产元素的自由流动，包括旅客、劳动力，会带来地理上分布的不平衡或者错误的分配，人们可能无法充分或者有效地移动。这也是和人的倾向性、自然性的选择和城市的承载能力包括其他一系列问题相关。毫无６００①《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》。

澳门五年发展规划的关键词与新动向疑问，地区间的平衡发展对澳门来说是非常重要的。在特区第一个“五年发展规划”中，我们如何推动粤澳、港澳、粤港澳之间的合作？我们意识到劳动力的自由流动，但也受制于人的倾向性、自然性的选择和城市的承载能力，劳动力分布出现不均或错配。在澳门就业人口中，本地劳动人口与外地劳动人口的比例现时约为４∶３。而在“五年发展规划”中或会达到１∶１。自从２４小时通关后，有更多澳门本地居民和外劳前往珠海居住，这有利于城市之间劳动力的流动。而目前在国家规划层面并没有明确的人口移动指导性政策，包括环境的外部性、人口增长的外部性这样一些问题和应对措施等。澳门与周边地区需要解决交通拥堵等相关的外部性问题，同时建立城市之间的再分配机制，具有向贫穷方转移支付的能力，否则会在城市之间产生不公平不平等的现象。在不管是工作机会还是人进行城市间转移的时候，都需要转移支付的支持。同时还需要对相关的，比如说污染，包括碳排放问题，还有交通堵塞这样一些外部性的问题进行定价、收费，来进行外部性成本的估算。如果能制定出一个正确的二氧化碳排放或者是交通拥堵价格的话，未来有些密度高的城市，或者拥堵严重的城市，它的污染成本就会高，这样城市之间的差异就会显现，也会引导劳动力的流动。大量本地居民和外劳在另一个城市居住，会产生大量的公共产品需求，比如教育、公共交通及卫生服务等。而公共服务需要是否得到满足将直接影响本地居民的福祉和外劳在澳门工作的流动性。企业员工流动过于频繁又将影响服务质量，削弱澳门本地竞争力。因此，有必要考虑，澳门政府向个人进行转移支付，然后让个人决定是否自由地在城市间进行移动。如果能把区域合作做好，可以成为“五年规划”的亮点，甚至是国家“十三五”规划当中的全国亮点。城市化过程需要更多的空间，不仅仅是因为人口数量的增加，也因为人们财富的增长。随着收入增加，我们很难维持城市密度不断增长的态势，这是不可避免的；哪怕是随着城市的密度增加，但是人口的密度反而会下降，我们认为这是不可逆转的趋势，因为人均的城市空间，或者城市的居住面积７００

澳门蓝皮书需求会越来越大。澳门经济再平衡的过程中，对于城市生活空间的增加，随着人们收入水平的提升，人们对于城市生活空间的要求会越来越高，我们不能忽视这当中产生的巨大的建筑需求，对于整个建筑行业和相关行业的影响。因为城市空间需求的增加，也会对土地价格产生上扬的压力，进而带来房价上涨的压力。本报告认为，一个更为自然的应对方式，可能会继续这样一个快速的城市化的进程，但是对城市空间可以进行再造和改造。要长远解决澳门的用地及居住问题，必须从土地开发入手，政府必须切实完善城市规划机制，推动都市更新，加速生地变熟地过程，增加每年可供发展土地面积，以有秩序方式增加私人房屋及公营房屋供应量，活化市场及恢复房屋市场阶梯化之余，更提供充足房屋选择令澳门市民利用自由市场机制进行“楼换楼”，促进社会向上流动，创造可持续发展元素①。四　以环境保护和社会保障作为建设家园突破口国家主席习近平在２０１４年与时任美国总统奥巴马的会晤中，宣布气候变化的行动目标，其中包含了一系列非常全面和具体的措施。中国表示要在大约２０３０年使二氧化碳排放达到峰值，而且会尽量使峰值提前到来。澳门特区政府在“五年规划”中将积极配合国家绿色发展战略，大力推动绿色、低碳、减排的文明健康生活模式，当中关键是理顺经济增长过程中城市和能源系统之间的关系。气候变化对澳门环境的影响包括如前所述，比如经济结构的变化、城市转型，本报告认为这些转型会快速发生。可能有人会怀疑澳门所作努力对全球气候变化所起的作用，就算真正把“五年规划”作出的承诺落实，比起欧洲、美国、中国内地，这些努力都显得微不足道。但如果认真审视澳门所处的地理位置，未来１００～１５０年，如果温度上升３～３５摄氏度，洪水、冰川融化，以及极端的天气现象发生的频率就会有很大的不同，我们就可能会失去所有，失去未来。８００①见本书谢思训《澳门房地产及城市发展综观》第１５８～１８５页。

澳门五年发展规划的关键词与新动向在这个过程当中，澳门绝对不会处于一个无足轻重的位置。澳门每年有近三千万名旅客，而环境保护又是旅客可以直视的领域，是体现澳门城市形象的重要举措。可能从某种意义上来说，我们能够亲身经历这样的转型过程非常幸运，但这同样是所有人身上肩负的重大责任，我们现在可以看到技术的进步处于一种前所未有的速度，而且都还只是刚刚开始，同时世界也在经历经济转型的过程，转向低碳的增长，技术的进步也使我们实现低碳转型变得更加有可能。遗憾的是本报告曾计划邀请澳门生态及环境保护方面的权威来解读“五年规划”中所列的环境策略以及发展目标，但因特殊原因未能成文。关于社会保障网的问题，澳门目前是实施双层式社保体系，但主要仍依靠社保基金。由于社保基金是以投资驱动型的项目、缴付型的方式运作，在这个过程当中可能还要增加即时缴付型的养老金的比例，从政府的层面来说，未来人们退休时如果提供资金，实际上是变相提高了储蓄率。但澳门社保基金收入中，雇主和雇员合共供款总金额只是占社保基金总收入的约１％，政府财政补贴（包括特区预算转移、博彩拨款和百分之一的共同分享收入）占去社保基金收入超过９０％。有学者认为社保基金的供款金额只是属“象征性”供款，社保基金运作已偏离社会保险的运作①，令澳门社会对澳门社会保障体系的发展抱有怀疑。因此，有序调升社保供款是社保可持续的必要举措。但对于供款比例，社会上存有多种意见。本报告将有助厘清雇主雇员双方的责任。内地和澳门人才越来越具有双向流动状况，令两地的养老体系的整合非常迫切。报告同时建议在未来参考国家的双层养老模式来处理澳门养老问题，但需要把双层保障体系进行整合。五　结语当前，国家经济发展走向新阶段。内地经济与世界高度关联，更促进国９００①见本书陈建新《社保供款比例争议评析———兼论双层社保建设方向》第３０１～３１８页。

澳门蓝皮书家扩大对外开放合作、转变发展方式、变换发展动力。澳门与国家的命运紧密相连，国家“十三五”规划首次指出要提升特区在国家经济发展和对外开放中的地位和功能，进一步确立了澳门在国家发展中的定位。中央明确澳门管理海域和陆界的范围，为推动澳门经济适度多元、拓宽发展空间提供了重要的条件。可以看出，特区政府在推出“五年规划”时更加注重问题导向，因为在目前经济社会结构调整过程中，已经出现了不少新问题。通过两个月的咨询工作，社会各界提出很多新的问题，可能过去的很多判断相对简单，在未来可能情况比想象的要复杂。所以从这个意义上来说，本报告的出版，是一次梳理出更主要问题的良好机会，也有助于提出更有效的对策。澳门已经是国家谋划向前发展的一部分了，所以本报告请来了多位专家就特区“五年发展规划”直抒己见，这样可以使得我们这个规划和社会的期盼一样与国家的发展拉近距离，不但有利于澳门也有利于国家。当然，大家的意见并不一致，十人可能会有十几种不同的看法，这都是非常正常的。澳门人的智慧就是“不同而和”，希望本报告提出的建议，社会和政府能认真研究、参考，同时根据澳门的实际，来考虑哪些可以在规划中吸收。０１０

２０１６年立法会立法情况与发展趋势政治法制篇PoliticalandLegalDevelopment2016年立法会立法情况与发展趋势　邱庭彪∗摘　要：　“立法滞后”是澳门社会普遍热议的一个问题，因此对该问题进行探讨有其理论与实践意义。本文首先从２０１６年立法会立法的数据出发，对立法会立法的情况和生效法律的执行问题进行评议，然后分析２０１６年立法会未完成的立法，从而提出对于立法会立法的展望，最后得出结论和个人的一些看法，以使市民对法律订立更加了解和更加尊重。关键词：　立法滞后　立法的目的　立法一体化１１０∗邱庭彪，中国政法大学法学博士，澳门大学法学院助理院长、副教授，中文法学士学位课程（日间及晚间）课程主任，法学士学位课程（中葡双语授课）课程主任，研究方向为诉讼法、澳门博彩法、劳动及社会保障法。

澳门蓝皮书前　言在澳门经常能听到一种声音———“立法滞后”，那么澳门是否真的“立法滞后”？又或是立法过度？又或是执法工具不足？又或是执法不足？笔者认为，判断是否有需要立法必须要有一定的准则，并非所有行为人做出了损害社会共同利益的行为都应当被视为犯罪及需要接受刑罚，如一些行为对我们社会所产生的危害性达不到刑事所保护法益的标准，我们会依次以其影响的程度分别以行政、民事法律加以规范，甚至会出现当该行为的影响是十分轻微时，法律并不会为其带来任何后果。众所周知，法律是人的行为准则，应当使澳门市民认识法律、遵守法律、尊重法律。因此，出现澳门是否需要将法律一体化，是否需要建立符合澳门情况的法律体系，以及清理回归前的法律的工作，特别是对于默示废止的法律是否需要处理等一系列问题。笔者就以上问题，介绍澳门的２０１６年立法会立法情况与发展趋势，提出自己的鄙见。一　2016年立法会的立法概述２０１６年立法会通过的法案一共有１１个，与２０１５年立法会通过并成为生效法律的法案一共有１４个相比，少了３个。２０１６年立法会通过的法案包括：第１／２０１６号法律修改第２／２００４号法律《传染病防治法》附件的传染病表①；第２／２０１６号法律《预防及打击家庭暴力法》②；第３／２０１６号法律《修改第７／２００３号法律〈对外贸易法〉》法案③；第４／２０１６号法律《动物保护法》④；２１０①②③④参见立法会网页，详见ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｌｅｉ／ｌｅｉｓ／２０１６／２０１６－０１／ｃｎｈｔｍ。参见立法会网页，详见ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｌｅｉ／ｌｅｉｓ／２０１６／２０１６－０２／ｃｎｈｔｍ。参见立法会网页，详见ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｌｅｉ／ｌｅｉｓ／２０１６／２０１６－０３／ｃｎｈｔｍ。参见立法会网页，详见ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｌｅｉ／ｌｅｉｓ／２０１６／２０１６－０４／ｃｎｈｔｍ。

２０１６年立法会立法情况与发展趋势第５／２０１６号法律《医疗事故法律制度》①；第６／２０１６号法律《冻结资产执行制度》②；第７／２０１６号法律《修改十一月一日第６６／９９／Ｍ号法令〈私人公证员通则〉》③；第８／２０１６号法律《调整房屋津贴的金额》④；第９／２０１６号法律《修改第３／２００１号法律〈澳门特别行政区立法会选举制度〉》⑤；第１０／２０１６号法律《修改第１７／２００９号法律〈禁止不法生产、贩卖和吸食麻醉药品及精神药物〉》⑥；第１１／２０１６号法律《２０１７年财政年度预算案》⑦。已经一般性通过、仍然在三个常设委员会进行讨论的法案一共有１５个，每个委员会有５个法案。而其中一个是《２０１５年度预算执行情况报告》、《２０１５年度政府账目审计报告》和《２０１５年度预算执行情况报告》的意见书及有关决议案（合计一个法案）。在第一常设委员会中进行讨论的法案有：《分层建筑物管理商业业务法》法案；《非强制性中央公积金制度》法案；《确定一九七六年至一九八七年公布的若干法律及法令不生效》法案；《修改第１４／２００９号法律〈公务人员职程制度〉》法案；《监管携带现金和无记名可转让票据出入境》法案。在第二常设委员会中的法案有：《高等教育制度》法案；３１０①②③④⑤⑥⑦参见立法会网页，详见ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｌｅｉ／ｌｅｉｓ／２０１６／２０１６－０５／ｃｎｈｔｍ。参见立法会网页，详见ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｌｅｉ／ｌｅｉｓ／２０１６／２０１６－０６／ｃｎｈｔｍ。参见立法会网页，详见ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｌｅｉ／ｌｅｉｓ／２０１６／２０１６－０７／ｃｎｈｔｍ。参见立法会网页，详见ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｌｅｉ／ｌｅｉｓ／２０１６／２０１６－０８／ｃｎｈｔｍ。参见立法会网页，详见ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｌｅｉ／ｌｅｉｓ／２０１６／２０１６－０９／ｃｎｈｔｍ。参见立法会网页，详见ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｌｅｉ／ｌｅｉｓ／２０１６／２０１６－１０／ｃｎｈｔｍ。参见立法会网页，详见ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｌｅｉ／ｌｅｉｓ／２０１６／２０１６－１１／ｃｎｈｔｍ。

澳门蓝皮书《修改第５／２０１１号法律〈预防及控制吸烟制度〉》法案；《分层建筑物共同部分的管理法律制度》法案；《预算纲要法》法案；《修改第１／２００１号法律〈澳门特别行政区警察总局〉及第９／２００２号法律〈澳门特别行政区内部保安纲要法〉》法案。在第三常设委员会中的法案有：《修改民法典不动产租赁法律制度》法案；《〈濒危野生动植物种国际贸易公约〉执行法》法案；《修改第２／２００６号法律〈预防及遏止清洗黑钱犯罪〉及第３／２００６号法律〈预防及遏止恐怖主义犯罪〉》法案；《２０１５年度预算执行情况报告》；《２０１５年度政府账目审计报告》；《２０１５年度预算执行情况报告》的意见书及有关决议案；《修改〈刑法典〉》法案。２０１６年，在法案通过前后，社会长期讨论的法律有：第２／２０１６号法律《预防及打击家庭暴力法》，第４／２０１６号法律《动物保护法》和第５／２０１６号法律《医疗事故法律制度》。这三个法案经过了长期的社会讨论和立法会委员会的长时间讨论，法案原文经过多次修改，最后通过并成为生效的法律，但之后仍然有不同的声音，讨论的重点主要包括：持份者对法律的不理解，不懂操作，甚至反对的声音此起彼落。为什么？出现这么多的不同声音，到底是他们改变了初衷，还是听取的意见不足够，还是立法的技术有问题？笔者在此不一一具体分析，只分析其中一二。二　2016年立法会立法的评议及生效法律的执行由于很多市民要求以刑罚和行政处罚规范社会上的事宜，因此，先简单谈一下有关刑事政策和行政上之违法行为的定义及概念。４１０

２０１６年立法会立法情况与发展趋势（一）刑事政策任何一项刑事政策都需要配合本地区具体的社会政治、经济、文化生活，其最终目的是防止犯罪以及维护社会秩序、教育犯罪分子，以使他们能够重新融入社会。更有刑法学家指出，刑事处罚在我们的法律体系中是最后一道防线，是一种当使用其他方法亦不能处理时才介入的最后的手段。然而，当一种行为危及社会使其不能平稳地发展下去，以道德层面①或以民事法律关系层面又或以行政法律关系层面介入冲突亦不能满足社会要求保护法益的需要时，又或如不介入会使在这里生活的人民不能共同生活下去时，则需要一种保护，而这一种保护必须是最后才使用的手段，也就是用最严厉的保护措施。这种需要刑法介入保护的法益，正如澳门大学法学院刑法教授赵国强博士在上课时所称，“刑法所要保护的社会利益，换言之，对以特别危险的方式危害此等利益的行为，通过刑法规范以刑罚的方式予以禁止。因此，构成要件源自规范，而规范则源自法益”②。澳门《刑法典》的序言中提及澳门刑事政策的两个重要因素：“《刑法典》之规定系以个人自由及按照罪过原则而定出每一个人应负之责任为基础，……以确保人身安全，预防及遏止犯罪。《刑法典》欲巩固之另一个倾向系设立一个具教育意义及使人能重返社会之意义之刑事制度，……事实上，在执行刑罚时，将会显示出此制度具有使人能重新纳入社会，避免其在将来再次犯罪之能力”③。同时，受判决人必须以自己之金钱缴纳罚金，“受判决人缴纳罚金系以一身专属之公法上之义务，故不得以由他人承担或继承。因此，受判决人必５１０①②③例如，有人搭乘公共汽车的时候，争先恐后，毫无秩序可言，旁边的人只能加以劝导，人家不听，他面临的后果可能只是受到众人白眼，受到道德上的非难，而不会有任何法律后果。见赵国强教授在２００１年９月２５日发给澳门大学法学院中文硕士班学生的《大陆法系犯罪构成理论学说概要》打印版，第３页。见澳门《刑法典》序言。

澳门蓝皮书须以自己所有之金钱缴纳，假若缴纳当时，即可以看出罚金是以他人之金钱而为之缴纳，则罚金之执行，即已失却刑罚之制裁意义”①。（二）行政上之违法行为的定义及概念虽然，罚款不超过５０万澳门元的行政处罚属行政长官的权限，不属立法会的立法范围②，但是笔者仍然认为有需要略谈一下行政上之违法行为之定义及概念。订立行政上之违法行为其目的在于实现行政当局拟保护之利益及保障个人权利。第５２／９９／Ｍ号法令《行政上之违法行为之一般制度及程序》第２条第１款规定，行政上之违法行为系指单纯违反或不遵守法律，又或规章之预防性规定之不法事实，且该事实不具轻微违反性质。行政上违法的一般后果是属金钱性质之行政处罚，称为罚款，但在任何情况下，均不得对行政上之违法行为规定任何剥夺或限制人身自由之处罚，但要求取得违法行为人的身份资料除外。拟规范累犯之情况时，所定之前提及效果不得与刑法中之有关规定所定之前提及效果相同或较其严厉。附加处罚须符合下列规定：①应在第５２／９９／Ｍ号法令第３条第１款所指之法律或规章中订定其类型；②不得与主处罚具相同性质；③期间确定；④期间不得超过２年，但属累犯又或属物件、有价票证或权利之丧失而归澳门特区所有之情况除外；⑤不得延长；⑥不得作为科处主处罚之必然后果。（三）立法的目的要立法，先要看立法的目的。本来现代的社会对于一般民生活动的要求是公权力机关管得越少越好，选择是否需要管、如何管的权力在民，这是一般人所认同的。但对于需要以行政法进行规范的公共的管理行为，则不一样６１０①②见林山田教授的《刑法通论》下册，増订六版，第７７１页，１９９８年１０月再次印刷。第１３／２００９号法律《关于订定内部规范的法律制度》第七条（独立行政法规和补充性行政法规），“一、独立行政法规得就以下事项作出规定：……（六）行政违法行为及其罚款，但罚款金额不超过澳门币＄５０００００００（五十万元）”。

２０１６年立法会立法情况与发展趋势了。因为行政法是规定公共行政机关之组织及运作，以及调整公共行政机关在从事公共管理行政活动时与其他权利主体建立关系之法律规范体系①。但是，区分公共管理与民生的事宜是很难的，是否需要立法除了需要考虑当时社会的共识外，有关立法者还需要深思。因为立法的工作，大部分是从过去发生的社会事宜当中得出经验的，特别是当人与人之间发生冲突后，社会上各个个体无法自行调解，必须要通过法律手段进行调整，才需要立法立规。所以就社会上一些冲突事宜，当大多数人不能自行解决的时候才会有立法的需要，这就带出了另外一个问题：立法的前提及目的。因为立法之后，社会上各人必须要遵守，不能立法之后，大家不遵守、不尊重；不能违反之后，没有公权力机关介入处理。如违反法律的规定，必可以通过司法机关判定②及强大的公权力机关执行。既然这么重要，立法就不能随意而行，而必须有前提情况，要有目的，这个前提情况就是社会不能自行调整的冲突事宜，目的就是保护不能自行调整冲突事宜，以一个有恒常的解决方法保护社会上的共同利益，我们称之为法益，即立法的目的就是要保护法益，这个法益是什么？如何保护？这就需要体现在立法的条文上。（四）“立法滞后”、立法一体化与生效法律的执行“立法滞后”是在澳门社会上经常听到的声音，除了以上所谈及的立法前提及目的外，还要考虑与现行法律体制的配合、协调、比例，以及能够为生效的法律有效地执行等问题处理。1“立法滞后”这是一个时髦的词语，主要是指社会人士对立法提案人及立法者的工作缓慢、不作为提出的批评。但笔者对此则不完全认同，原因如上所提及的，必须在有两个前提下才能立法，所以当立法的时候，还必须考虑与现行法律体制的配合、协调、比例，以及能够为生效的法律有效地执行等问题作处７１０①②ＤｉｏｇｏＦｒｅｉｔａｓｄｏＡｍａｒａｌ，ＣｕｒｓｏｄｅＤｉｒｅｉｔｏＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｏ，Ｖｏｌ１，Ａｌｍｅｄｉｎａ，２００２，ｐ１０３见《澳门特别行政区基本法》第３６条。

澳门蓝皮书理。所以不一定是社会的声音大的，就代表大部分人的意志，就可以进行立法。笔者认为提案人需要进行详细的研究，不单要考虑社会上发声的一群人的意志，还要考虑澳门社会的特点，即不发声的占大多数，而且是常态的人的利益，同时亦要考虑社会的整体利益。按照这样得出来的结论，相对于某些人来说，“立法滞后”是必然的，但是对于这些人而言，这是一个相对的概念，正如对于修改社会房屋的法律法规而言，对于没有房屋需求的人而言并不重要，对于一些发展私人房地产的商人而言，可以说是多余的，但对于一些急于有廉价的房屋居住的市民而言，该立法则是滞后于社会需要的。就像劳动关系法的立法，雇主一方永远说立法超前了社会的需要，使他们不能承担，而对于劳方而言则是“立法滞后”，所以这是一个相对的概念，而不是一个绝对的问题。当然也有一些事宜，大家都有共识希望加以立法规范最好，但最后仍没有或缓慢立法的情况亦有出现。最明显的例子是非礼①是否应独立成罪及用哪一种诉讼形式加以规范，这是我们回归前即已经开始谈论的问题，而且在社会上已经获得广泛共识，但立法亦要等到２０１６年才提出。另外，有一些回归前的法典的中葡文是不一致的②，但过了这么多年，直到现在仍然没有处理。对于这样的情况，笔者认为是真的属于“立法滞后”的情况。2立法一体化立法的工作需要对现行法律体制中的已生效的法律进行配合、协调及按８１０①②现时对于“非礼”行为的处理是，可以澳门《刑法典》第１７５条的（侮辱）罪状处罚，但提出诉讼、追究行为人的刑事责任必须受害人申请成为辅助人，并自费聘请律师进行诉讼程序。见澳门《民法典》第３１１条（因双方关系之中止），“一、在下列期间，时效不完成：……ｃ）就担任家务工作之人与其雇主间所存在之一切债权，在此种工作关系存续期间直至关系终止后两年；对于其他工作关系之当事人之间就该工作关系而产生之债权，在工作关系存续期间直至关系终止后一年”。Ａｒｔｉｇｏ３１１ｏ（Ｃａｕｓａｓｂｉｌａｔｅｒａｉｓｄａｓｕｓｐｅｎｓãｏ）１Ａｐｒｅｓｃｒｉçãｏｎãｏｓｅｃｏｍｐｌｅｔａ：……ｃ）Ｅｎｔｒｅｑｕｅｍｐｒｅｓｔａｏｔｒａｂａｌｈｏｄｏｍéｓｔｉｃｏｅｏｒｅｓｐｅｃｔｉｖｏｅｍｐｒｅｇａｄｏｒ，ｐｏｒｔｏｄｏｓｏｓｃｒéｄｉｔｏｓ，ｂｅｍｃｏｍｏｅｎｔｒｅａｓｐａｒｔｅｓｄｅｑｕａｉｓｑｕｅｒｏｕｔｒｏｓｔｉｐｏｓｄｅｒｅｌａçõｅｓｌａｂｏｒａｉｓ，ｒｅｌａｔｉｖａｍｅｎｔｅａｏｓｃｒéｄｉｔｏｓｄｅｓｔａｓｅｍｅｒｇｅｎｔｅｓ，ａｎｔｅｓｄｅ２ａｎｏｓｃｏｒｒｉｄｏｓｓｏｂｒｅｏｔｅｒｍｏｄｏｃｏｎｔｒａｔｏｄｅｔｒａｂａｌｈｏ

２０１６年立法会立法情况与发展趋势比例方式进行，这个工作并不是简单的，而是要有一个强而有力的理论基础，而这个理论是需要符合澳门具体情况的理论。至于现行已经生效的法律，以及新生效的法律如何让社会上各人尊重及遵守，那么旧的过时的法律就应该在新的法律中废除，而且，最起码要有完整的法律条文。因此，出现一个法律清理的新问题需要讨论。过去由于科技不够先进，分多头立法，以及翻译不统一等问题，过去立法工作不连贯，特别有一些是已经被默示废止的法律条文至今仍然可以找到，但并无标明被废止，一般的市民就难以知悉这条法律是生效或者是被废止。这个比明示废止又没有重新公布法律的情况更严重，这里就出现了另一问题：修改之后的法律是否需强制重新统一公布。这里需强调在上文已经提出的理论：法律是人的行为准则，如果新旧法律混乱就会出现一些问题，特别是一些小市民在寻找法律作为行为依据时会出现很大的困难，虽然现时在网络上已经很容易找到相关的法律，但寻找法律作为行为的依据是否生效？得出的结论是否正确呢？因此，笔者认为有需要对每一次修改的法律，再重新公布，以方便市民查阅。同时，对于法律的清理工作，本人认为对已经进入立法程序的，不应仍停留在研究、讨论阶段①②，应尽快决定得出一个科学的结论。谈到此，我们又可进入配合、协调、比例的讨论。立法工作是需要配合、协调现时生效的法律的，例如，动物的法律定义及分类已经很清楚，爱９１０①②见《澳门日报》２０１４年１１月１７日，Ａ０３版。张永春表示，清理工作完成后，法务局二○一三年十一月公布有关的法律、法令清单，并出版《澳门原有法律生效状况的分析结果》一书（非法律文件），供各部门及法律人员参考。并在“澳门法律网”增加“澳门原有法律生效状况的分析结果”网页，供市民查阅参考，收集部门及社会的反馈意见。至今发现问题不大，或可在２０１４年底作进一步处理，主动再问法律界意见。张永春指出，为使已完成的法律、法令清理和适应化的技术性整理工作得到法律确定，如何透过立法程序去确认清理及适应化工作的结果，法务局就修订程序、提案、审议、公布的方式提出立法建议方案，并交立法会辅助部门。冀预先与立法会沟通，以便从技术层面共同探讨如何进行立法程序，安排立法工作时间表，使清理及适应化工作的结果能转化为澳门法制建设的成果。在第一常设委员会中正在讨论的其中一个《确定一九七六年至一九八七年公布的若干法律及法令不生效》法案。

澳门蓝皮书护动物法的立法目的，是保护人对动物是思念及爱护，这应该是很清楚的，所以就要配合其他已经生效的法律。特别是，动物是“物”，是否可以成为法律的主体，应该是值得讨论的。当将需要保护的法益定性后，我们就可以谈比例问题，例如在澳门《刑法典》①中侵犯对已死之人之思念的处罚最高只是六个月的徒刑，那么是这法益不比动物重要，还是这罪状的刑事后果不够力度？这样又出现另一个理论问题。澳门的法律理论如何建立及能否建立一直是我们关心的问题。一直以来，社会非常关心法律人才的培养，特别是双语法律人才的培养，但是对于澳门的法律理论是比较忽略的。当培养了一定数量的法律人才之后，我们应认真考虑培训一大批了解澳门情况的法律研究人员，而长期地、经常地依赖外援，并不能解决澳门的贴地问题，亦不是澳门之福。本地有经验的立法人才不足，亦是要符合澳门长期利益的立法工作上一个重大的障碍。3生效法律的执行已经生效的法律能够执行、具可操作性是必需的。举一个例子，第３／２００７号法律《道路交通法》第５０条（载客）②，此立法的目的是保护未满十二岁儿童，因他们的身高不够，在汽车急停时或遇到意外时，即使佩戴了安全带，坐在副驾的座位时，亦极容易受到伤害。但是在澳门携带身份证明不是强制的，特别是小孩的家长一般不会为他们随身携带身份证明文件。如果要使法律守法容易、执法容易，又要保护坐在副驾座位上的人的安全，为什么不以另一个角度以科学的方法，定出不超过身高多少，不能被安排坐在汽车副驾的座位？因为驾驶者容易在自己驾驶汽车时获得高度的数据，只要不高于某一高度的人不能坐在副驾的座位便可以了。这只是立法上的法律执行问题中的冰山一角。０２０①②澳门《刑法典》第１７９条（侵犯对已死之人之思念）。一、以任何方式严重侵犯对已死之人之思念者，处最高六个月徒刑，或科最高二百四十日罚金。二、第一百七十四条第二款、第三款及第四款以及第一百七十七条之规定，相应适用之。三、如死亡已逾五十年，该侵犯不予处罚。“四、禁止在汽车前座运载未满十二岁的儿童，但同时符合下列条件者除外”。

２０１６年立法会立法情况与发展趋势三　2016年立法会未完成的立法对于２０１６年立法会未完成的立法工作，笔者认为应寻找出原因进行分析。是否一般性通过的门槛太低？法案的文本仍然没有准备好？社会上仍然没有很普遍的共识？……笔者认为要先把好关，建议提案人先与立法会达成初步的沟通，不要将责任交给三个委员会，在大会上很多议员都不知详情的情况下，就强行按钮作一般性通过，然后将责任交给委员会内的十位议员，当然他们亦可以详细讨论，但写出的意见书是否与在细则通过时所吻合呢？这又要花很多的时间，当然这是另一个需要讨论的情况。既然大家可以几次将《工会法》的法案在大会上退回，为何不能阻止将一些粗枝大叶的、在社会上仍然有很多争议的法案放在委员会讨论呢？从而使委员会集中精力讨论会上有必要讨论的法案，而其他委员会的议员，亦可以有时间到其他委员会旁听，以增加自己对法案的认识，以便在细则性讨论及投票时能够投下自己真诚的一票，无论是反对或是同意某一条文都不能后悔。通过的法案多少并不重要，重要的是是否需要立法、如何立法、立法之后如何执行，否则的话，我们就可以看见一些车身较长的巴士在车辆的后方贴上不要在左方超车的字样。虽然法律是容许电单车在车辆的左边越车的，但实际上对电单车的驾驶者而言，这样做是非常危险的，而且已经发生多起交通意外，并有导致死亡的情况。笔者认为，不要追求立法的数量，要追求立法的质量，并分出先后缓急，集中火力处理好社会上涉及重大的民生问题，之后才解决属于一部分市民的私人问题。现时《分层建筑物管理商业业务法》和《分层建筑物共同部分的管理法律制度》两个法案，本来只是市民生活中遇到的一些小问题，而且最主要法律在新的《民法典》已经存在十多年，但是执行上由于大家没有依足《民法典》的规定行事，导致一次又一次错失时机。诉讼法①已经修改到符１２０①见澳门《民事诉讼法典》第１２８５条及随后数条。

澳门蓝皮书合大家的目标。这是大家对法律不认识、不理解，还是不愿遵守？大家不要忘记这是一件涉及自己大厦上小业主中的小部分利益，不是重大利益，是否需要动用行政机关的公权力介入？大家不要忘记，要动用行政机关的公权力介入，就会出现公帑的利用问题，现时公共收入是富裕，但不是长期的，而法律生效之后就需要长期执行，以后就很难倒过来，到时候就会出现政府“无力管理”“不负责任”的情况①。这样管理社会的成本就会不断增加，到最后如何处理？小业主可否要求管理公司降低收费要求，而少付一点管理费则很难了，因为管理公司要符合法律的要求必然会增加成本，而成本亦会转嫁到消费者身上，这样大家可以承受吗？有人说最低工资生效之后，不会影响到管理费的增加，这是欺骗人的，且是不可能的事，除非该管理费一早已经把最低工资的因素考虑进去。上文已经论述法律不能什么都管，需要管的才管，而且应该采用以最轻、后果最小的法律部门介入为先要考虑，之后才考虑上文提及的顺序，由各个部门法介入。不能因为有人不守法，不尊重法律，就说法律有问题。应考虑执行法律是否有困难，其原因是什么，是实体法中有问题，还是程序法中有问题，还是市民自身不守法的问题，如寻找各种原因，提出方法解决，立法只是最后的手段。他们不守法，应该自己承担后果，包括物业失修，造成物业贬值的后果，造成他人损害而需要赔偿的后果，这些政府不应承担他们事前的责任。他们早应建立公民意识，为自己的未来做好准备，承担后果。不能将所有的后果转嫁给政府，政府的功能是越多越好，但成本就越高，最后大家需要承担的不单是财政问题，而且最重要的是自己的竞争力方面、社会的竞争力方面能否提高的问题。四　2017年立法会立法的展望笔者对２０１７年立法会立法的展望是先尽快讨论完手上的法案，对于具２２０①笔者就小业主应自行维修自己的物业的言论，曾经在一公开场合被市民批评，他们认为政府应该全包他们的维修费，说笔者的言论不对。

２０１６年立法会立法情况与发展趋势备条件的应该加速写出报告，不具备条件的视为废案处理，不要为通过而通过。通过了连自己代表的阶层利益都受到伤害，以致条文是如何写的自己亦不知道，就有很大问题。例如澳门《民法典》第１３２４条（分层建筑物之共同部分）第１款“以下为分层建筑物之共同部分”ｊ）项其他未拨予分层建筑物之某一所有人专用之物。分层物业的不动产的各所有人需要进行登记以证明其为各分层物业的所有人，而没有被登记的所有部分，即为共同部分。很多时候连发展商亦不知道如不将物业中的泊车位先做物业登记，或相关手续，这样可能导致出售了自己不愿意出售，或从来不打算出售的部分，特别是泊车位，小业主“买了猪肉送了一块猪骨”①连小业主本人亦不知道，买一个独立单位，大业主会送他们一个车位。十多年后被其他小业主揭露出来，提出诉讼，经法院确认属全体小业主之后，大业主才知道其权利已经被小业主所取代。这样的事又重新出现在被修改的《土地法》上。所以笔者认为，各个机关的法律专家要认真分析法律问题，清楚指出各条的立法理由及后果，才能使立法会中占大多数的不太懂法律理论的立法会议员②清楚知道问题之所在，立法的目的是保护什么，如何执行这条法律。这样本地法学专家队伍的建立又要被提到了，不能靠“临时拉壮士”对某一个特定问题做临时的研究。每一个部门法，都应有最少两个来自不同体系的队伍，长期就某两三个议题跟进，在社会上互相讨论，经常发表意见，多让市民参与，这亦是一个普法过程，将来可以让大家更容易遵守法律、尊重法律。这当然会影响到立法的效率，但“立法滞后”是必然的，在有充分准备的情况下制定的法律，其成效会比仓促通过的法律要好。３２０①②广东人的俗谚，意思是市民到市场买猪肉，摊贩免费送他一块（从前）不值钱的猪骨，即市民无形中获得多了利益亦不知道。因为法律并未要求立法会议员懂法律，他们大部分是民意代表。

澳门蓝皮书五　总结及建议立法会的议员及市民的发声，是一种法律赋予的基本权利。来自不同阶层、代表不同利益的社群在议会上及在社会上宣示自己的权利是合理的，任何人不能阻止一个遵循合法的途径、在不侵犯他人的情况下发表的言论。甚至《澳门特别行政区基本法》第７９条亦有规定，立法会议员在立法会上的发言不受法律追究①。虽然如此，但这些是否代表整体社会利益、一个长远的社会利益？一个暂时的利益满足部分人，又或大部分澳门市民的利益，是否需要对澳门整体的、长远的利益进行考虑？还有一个重要问题，澳门是一个细小及比较单一的经济体系，假如由于立法的过分倾斜，最后败于邻埠的发展，澳门最终是会被淘汰的。虽然，以上的问题，在基于行政主导的原则下，很多是政策上的问题，但是立法会应该以站得高一些、看得远一些的方式进行立法，法律作为人的行为准则，立法之后不能随便修改，一些应由行政法规规范，甚至可以通过授权立法，交由行政长官或政府以立规方式进行规范，以增加法律的可操作性及灵活性。立法的结果与澳门市民的期待可能不同，市民应该接受结果，但可以从各方面再推动立法，到社会能够完全或大部分市民接受的时候，再在立法会进行讨论。但在此过程中，各个方面的学者、专家应多从理论方面分析并公开发表，使市民能够有多一些客观的理论材料、数据进行分析，以免在多年之后适用到法律时才后悔。另外，修法、立法之前需要检讨已经生效的法律不能产生原有效力的原因，是不合时宜还是执法的问题，执法的问题是工具法，即诉讼法、行政程序法、行政处罚的执行问题，又或是执法人员的素质问题，这些都需要一并４２０①见《澳门特别行政区基本法》第７９条，“澳门特别行政区立法会议员在立法会会议上的发言和表决，不受法律追究”。

２０１６年立法会立法情况与发展趋势分析研究。所以，笔者认为，广大的澳门市民不要误会，认为立了法就能解决一切问题。法律还需要得到人们的尊重，违反了要受到处罚，还要有人举报，或当执法当局知悉，执法当局及司法机关要依职权介入，同时执行当局必须依职权介入，才能产生法律应有的效力。虽然澳门号称是一个现代化的都会，但真正发展起来也不过十几二十年的事情，人才的培养亦是一个逐步发展的阶段，现在还不能与全世界的一流水平相比较，我们只能朝这个方向快速发展，例如医疗水平就是一个例子，既需要有全世界先进的医疗水平，亦需要有澳门先进医疗水平，以至澳门医生个人的医疗水平；将澳门的医生个人医疗水平达至澳门先进医疗水平，将澳门先进医疗水平达至全世界先进医疗水平，都是需要一个过程的。笔者认为，澳门的立法工作不能期望什么都立竿见影，即时完全符合市民的声音，但必须要加快脚步，走向有效快速的成长道路。５２０

澳门蓝皮书对公职法律制度的检讨及其发展趋势　蒋朝阳∗摘　要：　本文从对澳门原有公职法律制度的检讨出发，分析了澳门特区成立以来公职法律制度改革和发展的历程、内容和特点，并就其未来发展方向和措施进行了评估。关键词：　澳门　公职　法律制度前　言澳门公职法律制度是规范公职关系的建立、内容以及变更和终止的原则、规则和制度，其中，公职关系则是指公务人员①因担任公职、执行公务而与特区政府发生的法律关系②。澳门公职法律制度由一般制度和特别制度、专有人员通则组成。一般制度包括三个部分：第一部分是有关领导和主管官职的规定，即领导及主管人员通则；第二部分是有关职程制度的规定，包括一般制度职程与特别制度职程等方面的制度；第三部分是公职人员章程，也称公共行政工作人员通则。特别制度有８个，涉及１３个部门③，包括第１１／２０００号法律《立法会组织６２０∗①②③蒋朝阳，法学博士，澳门大学法学院副教授。主要研究领域为宪法、澳门基本法、行政法。“公务人员”一词为《澳门基本法》第四章第六节的用语。蒋朝阳：《澳门基本法与澳门特别行政区法治研究》，澳门基金会、社会科学文献出版社，２０１６，第２９４页。澳门特区立法会第二常设委员会：《第５／Ｖ／２０１５号意见书》，２０１５年７月３１日，第５页。∗

对公职法律制度的检讨及其发展趋势法》、第１４／１９９９号行政法规《行政长官及司长办公室通则》、第１０／２０００号法律《廉政公署组织法》、第１２／２００７号行政法规《审计署的组织及运作》、第２１／２００１号行政法规《海关的组织与运作》、第５／２００９号行政法规《警察总局的组织及运作》、第１９／２０００号行政法规《终审法院院长办公室的组织和运作》、第１３／１９９９号行政法规《检察长办公室组织与运作》等。专有人员通则涉及９个部门①，这些部门在人员招聘、甄选和权利义务等方面实行不同于一般制度的规范，享有特别的权限②。本文仅讨论一般公职法律制度，不涉及特别制度和专有人员通则。在法律渊源上，澳门公职法律制度包括《澳门基本法》有关公职法律制度的条文，例如《澳门基本法》第四章第六节有关公务人员的条文，以及在其他章节中有关公职人员的规定。就澳门特区的立法而言，既有保留下来的原有公职法律制度，也有特区成立后制定的有关公职的法律规范。从法律规范的类型来看，既有立法机关制定的法律、法令，也有大量由行政长官制定的行政法规和规范性批示。根据《澳门基本法》第１００条规定，“公务人员应根据其本人的资格、经验和才能予以任用和提升。澳门原有关于公务人员的录用、纪律、提升和正常晋级制度基本不变，但得根据澳门社会的发展加以改进”。基本法的规定既是澳门公职法律制度的效力根据，也是改进和发展澳门公职法律制度所应遵循的基本原则。一　对澳门原有公职法律制度的检讨澳门原有公职法律一般制度主要包括第８５／８９／Ｍ号法令《领导及主管人员通则》、第８６／８９／Ｍ号法令《一般制度职程与特别制度职程》和第８７／８９／Ｍ号法令核准的《澳门公共行政工作人员通则》，上述法律自１９８９年１２７２０①②包括民航局、金融管理局、澳门基金会、民政总署、旅游学院、贸易投资促进局、澳门大学、澳门理工学院、科学发展基金。澳门特区立法会第二常设委员会：《第５／Ｖ／２０１５号意见书》，２０１５年７月３１日，第５～６页。

澳门蓝皮书月２１日起实施，在澳门回归前后分别经过多次修订。在澳门回归前，对澳门原有公职法律制度进行过与《澳门基本法》是否相适应的审查。１９９９年１０月３１日，全国人大常委会通过了《关于根据〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定》，涉及澳门公职法律制度的部分有：①因抵触《澳门基本法》不采用为澳门特别行政区法律的，例如“关于澄清《澳门公共行政人员通则》第１３条第１款规定之适用范围的第５／９３／Ｍ号法令”；②因抵触《澳门基本法》，不采用为澳门特别行政区法律，但澳门特别行政区在制定新的法律前，可按《澳门基本法》规定的原则和参照原有做法处理有关事务的，例如“关于确定向葡萄牙共和国招聘前来澳门执行职务人员章程的第６０／９２／Ｍ号法令和第３７／９５／Ｍ号法令”；③因抵触《澳门基本法》的部分条款，不采用为澳门特别行政区法律的，例如“关于调整《澳门公共行政工作人员通则》附表的第１７／９５／Ｍ号法令附表五、六关于‘军职人员’的规定”；④有关从澳门以外聘请的葡籍和其他外籍公务人员的身份和职务的规定，均依照《澳门基本法》第９９条的规定解释。这样，澳门回归后，除根据基本法、澳门回归法或其他可适用法规作出变更的以外，澳门原有公职法律制度基本予以保留。由于时代的发展，澳门原有公职法律制度存在的弊病逐渐显现出来。主要问题如下。（１）落后于时代发展需要。原有公职法律制度脱胎于２０世纪８０年代末，随着社会急速发展，部分规定已不能适应公共行政和法律改革的深化推进，亦难以回应公务人员的普遍诉求①。例如，原第８５／８９／Ｍ号法令《领导及主管人员通则》中仍然保留市政厅的条款、主管官职中的组长和科长条款，没有官员离任后职业限制条款。又如原第８６／８９／Ｍ号法令《一般制度职程与特别制度职程》所设置的职程一直未变，自１９８９年开始，沿用了近２０年，且设置不合理、不科学、不合时宜、职程的入职条件要求过低、职８２０①《修订公职法律制度咨询文件》（第二轮咨询），澳门特别行政区行政暨公职局、法律改革办公室、法律改革咨询委员会，２００６年９月。

对公职法律制度的检讨及其发展趋势程之间存在薪酬不合理等①。（２）原公职制度中公共行政人员分类偏多。原第８７／８９／Ｍ号法令《澳门公共行政工作人员通则》规定，澳门公共行政人员主要有以下几类。①公务员，即“以确定委任及定期委任方式作出之任用赋予公务员资格”，也就是指原司级（相当于现在的局级）以下由确定委任或定期委任方式任用的公共行政工作人员。②服务人员，指以临时委任、编制外合同聘用或编制内散位合同聘用的公共行政工作人员。③散位人员，即以散位合同聘用的人员。此外，还有一些没有公共行政工作人员身份但在公共行政机关从事与公共行政工作人员相同工作的人，如以个人劳动合同方式聘用人员或通过劳务合同、包工合同提供服务的人员。这种分类着重于从其任职方式及是否进入政府编制来进行划分，类别烦琐，不仅带来诸如待遇福利“同工不同酬”、凝聚力不强等弊端，而且在养老、公积金供款与缴扣等方面也衍生出诸多问题②。原有编制外人员和其他人员不仅与编制内人员待遇不同，而且在原有编制外人员和其他人员之间，其权利义务也不相同，任用缺少统一的机制③。同时，原有公职制度也没有区分公务人员与勤杂人员，将勤杂人员作为公务人员管理。（３）原有招聘制度不统一，缺乏统筹管理。例如，编制内人员招聘存在部门自行招聘和公职局中央招聘两套制度，部门自行招聘成本高、时间长、应考人重复、人员聘用标准不一。而中央招聘，则在招聘过程中存在用人部门与集中聘用机构的合作协调不够，分派的人员与用人部门的实际需要存在一定差距，出现所分配的人选与用人部门希望得到的人才特征不一致的情况，未能及时回应部门的用人需要。对编制外人员的聘用没有相应法规规范，各部门各自以不同方式或程序招聘合同人员，存在随意增减不受编制约９２０①②③《修订公职法律制度咨询文件》（第二轮咨询），澳门特别行政区行政暨公职局、法律改革办公室、法律改革咨询委员会，２００６年９月。澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９年１１月，第１１～１２页。蒋朝阳：《澳门基本法与澳门特别行政区法治研究》，澳门基金会、社会科学文献出版社，２０１６，第３０２～３０３页。

澳门蓝皮书束的现象①，且考核方式不一，透明度不足，欠缺公平竞争的机制②。（４）原有公职制度缺少竞争机制。例如，在原有公职制度中，编制内人员与政府存在永久稳定的聘用关系，缺少竞争及鞭策，容易导致公务人员工作不够积极。此外，原第８５／８９／Ｍ号法令《领导及主管人员通则》规定的聘任方式单一，无竞聘规定。在原有职程制度中，公务人员在其职程内发展时间太短，很容易因缺乏挑战与激励而未能持续有良好的工作表现。在原有晋升机制方面，主要是由服务时间而不是由工作表现来决定的。一般公务员晋阶时，也无须进行知识考试和面试，只要其年资及评核等级符合要求即可。“临时委任”的公务员在首两年内的工作评核不低于“满意”，便可转为“确定委任”，此后，该公务员转换另一新职程，只要没有中断工作且新旧职程属同一组别，无须再经临时委任的程序，而直接成为确定委任。这些晋升制度只根据年资而没有奖勤罚懒作用的工作评核成绩决定，人员的工作实绩和贡献不列为重要考虑因素③。因此，原有晋升制度缺乏激励及竞争机制，未能让真正有才能的公务人员获得更大的晋升机会④。（５）公职人员部门间流动性差。从法律上讲，公共行政人员流动不受限制，只要调动者本人有实位，有编制，而机构又有职位空缺，就可以在不同部门间流动，但人员在部门间的实际流动比例很低。虽然不是实位的人员在部门间的流动较多，但在原有公职法律制度中基本上不存在类似“轮岗”的制度，人员流动不畅，较易出现人际关系壁垒、竞争不足、人力资源得不到有效配置，也影响到澳门公职部门的管治效率⑤。０３０①②③④⑤澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９年１１月，第１２页。蒋朝阳：《澳门基本法与澳门特别行政区法治研究》，澳门基金会、社会科学文献出版社，２０１６，第３０５～３０６页。澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９年１１月，第１３～１４页。蒋朝阳：《澳门基本法与澳门特别行政区法治研究》，澳门基金会、社会科学文献出版社，２０１６年１０月，第３０４页。澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９年１１月，第１２～１３页。

对公职法律制度的检讨及其发展趋势此外，从原有公职法律制度的规范形式来看，既有保留下来的原有公职法律制度，也有特区成立后制定的有关公职法律规范；既有立法机关制定的法律、法令，也有大量由行政长官制定的行政法规和规范性批示。加上特别制度和专有人员通则，原有公职法律制度以单行法形式为主，数量庞大，体系分散，结构复杂。即使就同一部公职法律来看，修订也是频繁的，因而在一定程度上影响法律的执行和适用。二　澳门特区成立至2009年公职法律制度的改革：　　以评核制度、官职制度和职程制度为中心特区政府成立以来，一直重视公职法律制度的完善。例如，早在２００５年１１月，特区政府在２００６财政年度施政报告中就明确提出：“在公务员队伍建设方面，我们将参考各种先进的文官制度，逐步改革政府官员的培养和任用模式，造就更多德才兼备之士。”２００７年１１月１３日，特区政府在２００８财政年度施政报告中将公职法律制度的完善提升到“提高政府管治能力”的高度。从２００３年开始，特区政府落实了公务人员纳税制度，２００４年制定新评核制度，推行“公务人员工作表现奖赏制度”。２００７年１月１日起实施“公务人员公积金制度”，涵盖所有公务人员，使公务人员退休制度趋统一化，增强了公务人员退休或离职后的生活保障。与此同时，２００６年开始进行“领导及主管人员通则”“一般职程制度”“特别职程制度”的修订。２００７年，特区政府提出了《澳门特别行政区２００７～２００９年度公共行政改革路线图》，将对原有公职法律制度的改革纳入公共行政改革的目标之中。在２００８财政年度施政报告中，确立了对原有公职法律制度改革的重点，即从规、进、管、退四方面，完善招聘、职程、合同、调动、晋升、官员问责、问题调解、纪律及福利待遇等一系列制度和机制。同时，也提出了对原有公职法律制度改革的具体措施。主要如下。（１）评估《公务人员公积金制度》的实施情况。修改第２５／９６／Ｍ号法令增加编制外散位制度之工人及助理员因死亡而获发金钱补偿的规定。１３０

澳门蓝皮书（２）修订公务人员“一般职程”及大部分“特别职程”制度。将职程制度适用于编制内及合同人员，完善公务人员在职程内的发展、入职、晋阶、转换职程等机制，适当提高某些职程如学历、培训及工作经验等方面的入职条件，使得整个职程制度更为公平、合理。适当扩大各职级及职阶，以解决人员晋升至顶点的情况，创造更佳及更合理的晋升条件。（３）完善公务人员福利待遇，修订有关津贴制度，完善薪酬福利制度。（４）推行中央招聘、中央调解及中央纪律处分制度，人事管理实行公平、公正、公开原则，以“择优汰劣，公平竞争”为招聘原则。（５）提高公共人力资源规划的灵活性和预见能力，准确预测人力资源的变化趋势，促进公务人员队伍的调动，保持执政团队的活力及朝气。（６）修订领导及主管人员通则及推行行政长官及主要官员通则，明确聘任、权责、义务、评核、奖励、调动、离职等规范，解决长期代任问题，引入调动机制，对有关人员离职后从事私人业务设定禁止期，引入“过冷河”制度，完善各级官员的权利与义务规范，建立官员问责制。（７）完善公务人员纪律制度，设立监督机制，评估执行的成效，提出改进措施。（８）强化中央人事管理。重组行政暨公职局，统筹管理公务人员的事务，赋予其在中央招聘、晋升、人员调动等方面的职能。２００８年６月，特区政府向立法会提交了《公务人员职程制度》和《领导及主管人员通则的基本规定》，经立法会通过后，于２００９年８月３日，分别以第１４／２００９号法律、第１５／２００９号法律正式公布。总的来看，这一阶段对原有公职法律制度的改革具有下述几个方面的特点。一是以特区政府的评核制度为改革的切入点，建立一套科学、透明、公平的工作评核制度①。原有的评核制度存在评核等级较少、考核过程不透明、考核主体过分信赖领导及主管、考核结果欠拉开档次、对公职人员起不２３０①刘业健：《澳门特区公务员中央招聘制度简析》，《行政》第二十六卷，总第九十九期，２０１３年，第１７～１８页。

对公职法律制度的检讨及其发展趋势到应有激励作用等问题①。２００５年新的评核制度实施，为进一步推进与完善评核制度改革奠定了基础。二是退休公积金制度改革。澳门原有公职部门中实行散位、实位人员不同的退休金制度，影响到相关人员退休生活的保障，也导致社会不公平。对此，特区政府借鉴其他地区的经验，建立了退休公积金制度，对所有新入职的政府人员，除法例规定的极少数工种如司法人员之外都适用公积金制度②。三是招聘制度的改革。针对原有招聘机制中存在的各用人部门各行其是、所聘人员与职位不相适应、任人唯亲等问题，行政暨公职局局部尝试进行中央统一招聘，在公职人员招聘中引进心理测试并由公职局负责，适当提高部分职位的入职学历要求，制定公职人员招聘指引等③。四是职程及晋升制度改革。第１４／２００９号法律《公务人员职程制度》废除了原第８６／８９／Ｍ号法令《一般制度职程与特别制度职程》，对原有职程制度进行了较大改革。主要修订内容是：简化一般及特别职程的设置，撤销、合并部分职程，设立基础职程，细分职务范畴。撤销了一些特别职程如资讯督导员、旅游督导员、排字工、装订工、照相平版摄影员、剪辑工、修理工、单版镕铸工、邮政技术员、资讯技术员等１８类特殊职程。提高部分职程的入职学历要求，适当调整入职薪俸点；在入职条件方面，引入工作经验代替职前培训及实习；建立对内和对外开考入职机制；增加培训作为晋级条件，在用人方面为避免形成“山头主义”，增加了学历与资历条件，引入考评机制。增加职级和职阶，对原有职程晋升中层级衔接不畅、晋升过快、到达职程顶点后缺乏进取与努力等方面问题进行调整，对职程晋升的服务年限作了限制。延长公务人员整个职业生涯晋升前景，提高公务人员对工作的投入感和归属感及团队绩效。对涉及入职、晋级的招聘和甄选，由特区政府一个部门统筹管理④。３３０①②③④澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９年１１月，第６页。澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９年１１月，第６页。澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９年１１月，第５页。参看澳门特别行政区政府行政长官办公室《公务人员职程制度（法案）理由陈述》，２００８年６月。

澳门蓝皮书五是官职制度改革。第１５／２００９号法律《领导及主管人员通则的基本规定》废除了原第８５／８９／Ｍ号法令，对原有官职制度进行了较大改革。主要修订内容是增加问责性规定，如建立调职制度、工作表现评审制度，增加领导人员终止职务后从事私人业务须预先取得行政长官许可的规定，设立对领导人员的公开告诫制度、必要时立即终止定期委任不予补偿的制度，规定出任领导及主管职务的禁止期。明确领导及主管人员某些方面的权利，订立职务补贴。扩大领导及主管人员制度的适用范围，从直接行政当局扩大到间接行政当局和保安部队专有官职，订明科长职位属例外性质，撤销组长职位。延长定期委任的任期，增加官职的透明度，公布被委任者的履历。完善专职性制度，详细规定兼任规则，对个人行为的义务增加规定等①。解决长期代任的问题，设立领导人员离职后担任私人职务的机制（俗称“过冷河”）。同时，颁布了第２６／２００９号行政法规《领导及主管人员通则的补充规定》，设立“公共行政道德操守委员会”（第３６８／２００９号行政长官批示）。六是重视公务人员的培训。积极完善公职培训制度，鼓励员工自我增值、在职进修、终身学习，提高公职人员的知识与技能，提升服务效率和员工质素。公职人员培训重点发生转变，从回归前着重于语言（葡语、中文、英语）的学习，转变到侧重于职业技能的提升；培训针对性有所增强，对领导及高级技术员、中下级公务员、入职或晋升公职人员有所区别；培训方式多样，注重培训效率②。三　2010~2016年公职法律制度的改革：以完善　　公务人员中央统筹管理、中央招聘与晋升机制　　为核心，改革公共部门任用合同制度特区政府在第一阶段对原有公职法律制度的改革取得了很大成效，但是４３０①②参看澳门特别行政区政府行政长官办公室《领导及主管人员通则（法案）理由陈述》，２００８年６月。澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９年１１月，第７页。

对公职法律制度的检讨及其发展趋势由于公职法律制度改革是一项长期、系统性工程，并需与公共行政改革配套，所以原有公职制度中存在的某些问题虽然得到了改善，但仍然存在深化改革的需要。例如，在职程制度方面，第１４／２００９号法律《公务人员职程制度》所设置的职程仍然存在不合理的情形。在官职制度方面，第１５／２００９号法律《领导及主管人员通则的基本规定》虽然对领导及主管人员的问责问题做了专门的规定，但某些手段如调动、领导人员的“工作表现评审”制度等，由于缺乏具体、可操作的考核标准，对达到行政问责的改革目标似乎没有明显的效力①。就评核制度来看，由于没有具体的评分标准，评核内容未能量化，在一般情况下，如无犯大错者，其评核皆为“满意”或以上，极少出现“不大满意”或“不满意”，起不到奖勤罚懒的激励作用。同时存在分散考核、各行其是的情况。评核制度由各部门的领导及主管人员分别对自己的下属进行考核，缺少统一标准，容易产生各自为政、各行其是等弊端，评核结果难以反映员工的真实表现。所以，仍未能解决奖优汰劣的问题②。此外，中央人事统筹管理机制以及中央招聘机制尚未完全建立，人员流动性不强等问题也没有完全解决。对原第８７／８９／Ｍ号法令核准的《澳门公共行政工作人员通则》的全面修订工作因时间紧迫尚未启动，第１４／２００９号法律《公务人员职程制度》、第１５／２００９号法律《领导及主管人员通则的基本规定》配套法规也亟须出台。针对上述问题，特区政府自２０１０年以来在上述第一阶段公职法律制度改革的基础上，以招聘制度为切入点，落实《公务人员职程制度》中有关中央管理的内容，开始第二阶段进一步深化改革。２０１１年制定了《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》和《行政公职局的组织及运作》行政法规，对公务人员的聘任和晋级培训实行中央规划、统一管理，并重组了行政公职局的职能及架构，作为中央人事管理机制，负责有关工作。同时，明确每年度公职法律制度改革的重点，采取具体措施，稳步推进（见表１）。５３０①②澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９年１１月，第１５～１６页。澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９年１１月，第１３页。

澳门蓝皮书表１　２０１０～２０１７年年度公职法律制度检讨重点年　度重　　点２０１０构建公平合理的制度和体系，提高公务人员士气。构建公务人员和政府的沟通平台，畅通公务人员的申诉渠道，增设公务人员因在工作过程中涉及案件诉讼的司法援助制度，保障公务人员的合法权益。２０１１积极推动人员中央统筹管理模式，实行中央招聘及晋升机制。修订《因执行公共职务的司法援助》法案、修订《年资奖金、房屋津贴及家庭津贴制度》，调整公务员福利制度。２０１２推进公务人员中央招聘及晋级培训。研究设立专责薪酬调整的评议会以健全公务员的薪酬制度，建立一套公平、科学、独立的公务员薪酬调整机制。２０１３完善中央人事管理及人员规模管理，健全合同制度及培训规划。２０１４加强公务员团队建设，优化公职制度及培训。修订《公共部门劳动合同制度》，引入行政任用合同。修订第１５／２００６号行政法规《公务人员公积金制度投放供款规章》。２０１５全面检讨中央招聘制度的入职及分配，研究修订《公务人员职程制度》，重新评估各级公务人员，特别是基层公务人员的薪酬水平和购买能力，适时推出相应的补助和福利措施。同时，发挥公务人员薪酬评议会的职能，开展“公务人员分级调薪制度”的研究，充分调动公务人员的积极性。２０１６本着用人以能、任人唯贤、双向选择的原则，对中央招聘制度进行改革，实行统一集中、两级考试，提升招聘质量与效率。完成《公务人员的招聘、甄选及晋级培训制度》的修订。设立公务人员投诉管理机制，启动公共行政工作人员绩效评核制度改革，将第三方评价正式纳入领导官员绩效评核制度，并推广至公共服务的各个层面和领域。２０１７推进政府架构调整，完善公职人员制度。制定高级技术员、技术辅助人员及工人三个组别的综合能力评估程序。优化评核制度。评核的重点由注重个人工作绩效，转为个人与组织绩效相连接。优化晋升制度。对《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》行政法规中有关晋级流程的修订工作。同时，提出晋升制度改革的初步方案。优化公共行政工作人员通则。对其中有关假期、缺勤和工作时间等规定进行修订。　　资料来源：笔者根据２０１０～２０１７年各财政年度施政报告的内容编制。（一）建立公务人员中央统筹管理模式、实行中央招聘及晋升机制关于中央招聘及晋升机制的建立，在２００７年的施政报告中就已提出。６３０

对公职法律制度的检讨及其发展趋势２００９年第１４／２００９号法律《公务人员职程制度》颁布后，落实第１４／２００９号法律，建立公务人员中央统筹管理模式、实行中央招聘及晋升机制就成为公职法律制度改革的重心。自２０１０年以来，在每年财政年度的施政报告中，这一内容均有重点表述，并得到稳步推进。２０１１年，提出推动公务人员中央统筹管理模式，实行中央招聘及晋升机制，颁布及实施《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》行政法规，对中央入职、晋级培训和管理进行规范。首先在高级技术员及技术辅导员两个职程中进行中央招聘，各部门制订以编制内及编制外方式招聘人员的规划，并优先以编制内方式招聘人员。２０１１年９月至２０１２年９月，行政公职局共协助５５个公共部门或实体组成了１０４９个晋级开考典试委员会，涉及２５５６位公务人员的晋级开考。２０１２年，推进公务人员中央招聘及晋级培训。从人力资源规划、综合管理及系统配套等方面，加强人员规模管理，有序开展中央招聘，推进人才吸纳及适才适任。行政公职局发挥中央人事统筹及管理职能，按中央招聘及甄选程序的规范及进用人员优先原则，分析各公共部门提交的人员录用计划，制订人员需求资料及开考计划，经行政长官审批后开展有关程序。２０１２年８月已开展技术辅导员的招聘程序，进行报考、知识考试及专业面试，填补３０个公共部门涉及一般行政技术辅助、公众接待行政技术辅助及资讯等３大范畴的１２８个职位空缺。２０１３年，特区政府持续推进中央人事统筹及协调的管理模式，有序落实中央招聘，按原有计划完成技术辅导员职程的中央开考程序，陆续实施高级技术员职程的开考计划。配合中央招聘对人员进用的管理，完善特区政府人员规模管理，严格按照以出缺、新增职能及施政重点等宏观总体原则，将特区政府规模及人员数量，与特区政府施政方向及组织职能设置相衔接，分析各部门的人员需求资料及开考计划，优化人员规模管理。制定人员合理规模的整体框架，配合中央招聘对人员进用的管理，完善人力资源数据的收集范围，建立了恒常数据收集机制，更好地掌握特区政府人力资源的状况，强化人员规模管理的依据。同时，为有效管理特区政府人员７３０

澳门蓝皮书规模及相关预算流程，初步制订了特区政府人员合理规模的整体框架及研究计划方案，作为推进相关工作的基础。在入职招聘及甄选程序方面，技术辅导员职程三个范畴（一般行政技术辅助范畴、公众接待行政技术辅助范畴、资讯范畴）已完成中央开考。资讯范畴高级技术员职程招考，有５２人进入入职中央开考并完成报名及知识考试的笔试和口试。２０１３年１０月底开展了法律范畴高级技术员职程的中央开考程序。２０１３年初至９月３０日，行政公职局为２６个公共部门的９１个开考通告（职务范畴）及招聘程序提供意见。完成电子抽签及分配流程的系统设计，并于２０１４年开始应用，分派及格的投考人，填补中央开考的职位。２０１４年，提出加强中央人事管理，提升公务人员中央管理的效能，从人员的规划进用、知识能力培养、运作等方面作出完善，更好地调配人力资源。加强人力资源规划及进用的管理绩效，引入“公务人员管理”电子平台，有序推进入职中央开考，并优化相关流程。技术辅导员职程中央入职开考经相应甄选程序后，公布最后成绩名单，并进行后续的分配程序，以填补各部门的相关空缺，而高级技术员职程的资讯范畴和法律范畴的入职中央开考会逐步完成及进行分配。２０１５年，开始对中央招聘制度进行全面检讨，以“扩大双向选择空间，缩短入职时间”为准则，开展制度中有关分配及录用部分的法规修订。同时，全面检讨整个中央招聘制度，按职程的共通性程度，采用不同的方式招聘，以达成“加强招聘的科学性，专才专用，打造专业高效公务人员队伍”的目标。配合公共行政整体改革，以能力为导向，按不同职程、职务所要求的能力共性及特性进行招聘。引入“综合能力考试”，合格者可按意愿报考用人部门的考试，既有利更好配对，又可提升招聘效率。２０１６年，提出完善招聘晋级制度。配合以能力为导向的人事改革方向，颁布实施了新的招聘、甄选及晋级培训制度（第１４／２０１６号行政法规）。主要革新措施包括：扩大适用范围，由原有的高级技术员和技术辅导员职程，扩展至包括技术员和行政技术助理员等的共１４个一般职程及１９个特别职８３０

对公职法律制度的检讨及其发展趋势程；招聘程序分为综合能力考核及专业或职务能力考核两部分；提供统一管理开考的电子报考服务平台；以定期委任方式任用且不具编制内之原职位的领导及主管等人员，倘其定期委任终止，可免除开考以合同聘用。２０１６年展开高级技术员、技术辅助人员及工人组别的综合能力评估程序。优化晋级培训及开考的流程和设置。主要措施包括：各部门向行政公职局提交未来两年的人员晋级计划，调整了直接和间接相关修读式培训课程的比例，增设特殊情况处理机制等。（二）行政任用合同制度的建立根据原第８７／８９／Ｍ号法令《澳门公共行政工作人员通则》，公务人员任用分为编制内人员和编制外人员任用。其中编制内人员采用委任方式，编制外人员采用合同方式，包括编制外合同、散位合同及个人劳动合同。目前，以合同方式任用的公务人员数量多、比重大①，与政府关系比较稳定。较之委任方式，合同方式可以弥补其流动性差、竞争和激励不足的缺陷，通过引入市场机制，增强公共部门用人的灵活性，满足公共部门对专业和技术人员的特别需求。但是，在原合同方式任用制度下，不仅编制内人员与合同人员之间的权利义务不一致，合同制人员之间也存在很大差别。这种情况显示出原有任用制度中的不公平，整体上影响公职人员的士气，因而有必要进行改革。第１２／２０１５号法律《公共部门劳动合同制度》通过创设行政任用合同制度，取代了原合同任用制度中的编制外合同和散位合同，在制度上统一了不同合同任用人员的权利义务，建立起统一的包括合同期限、合同失效、合同终止后赔偿、调职、重新返聘等内容在内的行政任用合同制度。根据第１２／２０１５号法律《公共部门劳动合同制度》，原在公共部门工作的人员分类发生了变化。参见表２、表３。９３０①截至２０１３年１２月３１日，合同人员总数超过１３０００人，参看澳门特区立法会第二常设委员会《第５／Ｖ／２０１５号意见书》，第３页。

澳门蓝皮书表２　在公共部门工作的人员分类（第１２／２０１５号法律《公共部门劳动合同制度》颁布前）与政府联系任职方式所属公务人员范围是否进入政府编制永久性联系确定委任（实位）公务员是暂时联系定期委任公务员是暂时联系临时委任服务人员是暂时联系编制内散位服务人员是暂时联系编制外合同服务人员否暂时联系散位合同散位人员否无固定联系个人劳动合同非公共行政工作人员否无固定联系提供劳务合同非公共行政工作人员否无固定联系包工合同非公共行政工作人员否　　表３　在公共部门工作的人员分类（第１２／２０１５号法律《公共部门劳动合同制度》颁布后）与政府联系任职方式所属公务人员范围是否进入政府编制永久性联系确定委任（实位）公务员是暂时联系定期委任公务员是暂时联系临时委任服务人员是暂时联系编制内散位服务人员是暂时联系行政任用合同服务人员否无固定联系个人劳动合同非公共行政工作人员否无固定联系提供劳务合同非公共行政工作人员否无固定联系包工合同非公共行政工作人员否　　需要注意的是，首先，《公共部门劳动合同制度》作为一般制度，不适用于一些具有专门人员通则的公共部门，因此该法律在公共部门合同任用一般制度方面，尚未实现完全统一。其次，该法律未能解决合同人员被委任担任其他公职后的合同地位问题①。同时，在原《公共行政工作人员通则》之０４０①澳门特区立法会第二常设委员会：《第５／Ｖ／２０１５号意见书》，第１６页。

对公职法律制度的检讨及其发展趋势下有关以散位合同聘用非永久性居民担任公职的问题留下了空白①，需要在未来全面修订《公共行政工作人员通则》时一并加以考虑。（三）完善相关公职保障制度、薪酬制度、培训制度，检讨职程制度和《公共行政工作人员通则》中的有关制度与此同时，在这一阶段推出了《因执行公共职务的司法援助》、修订了《年资奖金、房屋津贴及家庭津贴制度》，以调整公务员福利制度。设立专责薪酬调整的评议会，以健全公务员的薪酬制度，建立一套公平、科学、独立的公务员薪酬调整机制。优化退休及抚恤制度、公积金制度的运作。订定公务人员投诉及调解制度。完成第一阶段修订《公务人员职程制度》的咨询工作，并在此基础上启动了职程制度第二阶段的研究，综合考虑职程设置、职务内容及人员有效履行工作所需具备的能力三者之间的关系，就一般职程制度的完善作出分析，并提出完善方向。推进晋升、评核及薪酬制度方面的检讨及研究工作。在评核制度方面，完成关于工作表现评核制度改革的研究，让评核重点由现时仅着重个人绩效，转向组织绩效和个人绩效的联结，逐步构建更客观、公平、公正的评核制度。晋升制度方面，就各层级公务人员的职务性质、能力要求及职业生涯进程的差异，结合特区政府战略发展及施政需要，研究制订选拔的方式和资格与能力要求、培养方式，以及不同的晋升路径。薪酬制度方面，确立结合职程制度改革的调整薪酬初步方案，将于修改职程制度时解决大部分不同职级薪酬重叠问题，为未来分级调薪的落实提供基础。完成关于《公共行政工作人员通则》中有关假期、缺勤和工作时间等规定的检讨工作，制作咨询文件，并于２０１６年向公共部门、公务人员和公务人员团体进行咨询。完善培训制度，设立“公务人员培训中心”，制定短、中、长期培训规划，推进公务人员培训向系统化发展，在整体上提升公务人员的综合能力。１４０①澳门特区立法会第二常设委员会：《第５／Ｖ／２０１５号意见书》，第１７页。

澳门蓝皮书（四）公职法律制度的立法有较大进展这一阶段公职法律制度的立法也取得了较大进展。主要立法如下。２０１０年推出第４／２０１０号法律《社会保障制度》、第１３／２０１０号法律《因执行公共职务的司法援助》；也推出了与第１４／２００９号法律配套的一系列职程制度，例如第６／２０１０号法律《药剂师及高级卫生技术员职程制度》、第７／２０１０号法律《诊疗技术员职程制度》、第８／２０１０号法律《卫生督察职程制度》、第９／２０１０号法律《卫生助理员职程制度》、第１０／２０１０号法律《医生职程制度》、第１１／２０１０号法律《医务行政人员职程制度》、第１２／２０１０号法律《非高等教育公立学校教师及教学助理员职程制度》。２０１１年推出第２／２０１１号法律《年资奖金、房屋津贴及家庭津贴制度》、第３／２０１１号法律《调整公共行政工作人员的薪俸、退休金及抚恤金》。２０１２年推出第７／２０１２号法律《调整公共行政工作人员的薪俸、退休金及抚恤金》、第８／２０１２号法律《保安部队及保安部门的附带报酬》、第１４／２０１２号法律《公积金个人账户》。２０１３年推出第１／２０１３号法律《修改第１１／２００３号法律〈财产申报〉》、第４／２０１３号法律《修改第２１／２００９号法律〈聘用外地雇员法〉》、第６／２０１３号法律《调整公共行政工作人员的薪俸、退休金及抚恤金》。２０１４年推出第１／２０１４号法律《调整年资奖金、津贴及补助的金额》、第２／２０１４号法律《修改〈澳门特别行政区行政长官及主要官员薪酬制度〉》、第６／２０１４号法律《调整公共行政工作人员的薪俸、退休金及抚恤金》。２０１５年推出第３／２０１５号法律《修改第１１／２０００号法律〈澳门特别行政区立法会组织法〉》、第１２／２０１５号法律《公共部门劳动合同制度》、第１３／２０１５号法律《修改〈民政总署章程〉》。２０１６年推出第８／２０１６号法律《调整房屋津贴的金额》，并向立法会提交了《修改第１４／２００９号法律〈公务人员职程制度〉》的法案。此外，还包括２０１１年制定的《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》和《行政公职局的组织及运作》行政法规及行政长官颁布的大量公职法律制度配套的行政法规。２４０

对公职法律制度的检讨及其发展趋势四　职程制度检讨与发展公职制度改革以能力为导向。公务人员职程制度是公职制度体系中的重要组成部分，关系到各级公务人员的入职条件、职务内容、工作分配、层级划分和薪酬结构等，涉及公务人员职业生涯发展和收入等重大利益，而职程制度亦与人员的招聘、评核、培训、晋升、薪酬等管理制度相互联系。从上述情况来看，第１４／２００９号法律《公务人员职程制度》虽然对原有职程制度做了相当大的改进，但就其系统性和与公共行政改革的协调性来说，存在进一步检讨的必要。为此，２０１５年，特区政府开展了对２０个特别职程的全面检讨，分析各职程的入职条件、职务内容、工作复杂程度、责任及职业发展等，以评估各职程结构的合理性，并向公共部门、公务人员及公务人员团体进行咨询。此外，已完成“分级调薪制度”的研究，对薪酬级别的划分进行了分析，结合对职程制度的检讨，探讨现行的薪酬结构，以及不同分级方案对现有制度的影响。２０１６年，特区政府提出，职程制度的检讨及完善必须顾全大局，不应仓促而为，应分两阶段进行，相应修改第１４／２００９号法律。第一阶段属个别性修改，第二阶段属整体性修改。２０１６年开始第一阶段修改，针对职程制度中相对独立且较受公务人员关注的三类问题进行修订，解决部分特别职程设计欠妥，入职要件的规范不符合人员招聘的需要，职程内晋级程序效益不彰和有欠公平等问题①，并向澳门特区立法会提交了修改第１４／２００９号法律的法案。主要修订内容如下。（１）因应第１２／２０１５号法律《公共部门劳动合同制度》的实施，原法律中的编制外合同、散位合同改为行政任用合同。例如原条文第１条以及其他条文的修订（见表４）。３４０①澳门特别行政区政府行政长官办公室：《修改第１４／２００９号法律〈公务人员职程制度〉（法案）理由陈述》，２０１６年８月。

澳门蓝皮书表４　有关行政任用合同的修订修订要点第１４／２００９号法律原条文修订后条文将编制外合同、散位合同改为行政任用合同第１条　目标及适用范围一、〔……〕二、职程制度适用于在澳门特别行政区公共部门内，以临时委任、确定委任、定期委任、编制外合同、散位合同或个人劳动合同制度任用的人员。三、〔……〕四、职程制度不适用于属下列任一情况的人员。第１条　目标及适用范围一、〔……〕二、职程制度适用于在澳门特别行政区公共部门内，以临时委任、确定委任、定期委任、行政任用合同或个人劳动合同制度任用的人员。三、〔……〕四、除另有规定外，职程制度不适用于属下列任一情况的人员。　　（２）完善一般职程和特别职程的定义，增加“职务内容的特征、能力和技能要求”的规定（见表５）。表５　有关一般职程和特别职程的修订修订要点第１４／２００９号法律原条文修订后条文完善“一般职程”和“特别职程”定义第２条　定义为适用本法律，下列用语的含义为：（一）“一般职程”是指与各公共部门的共同工作范畴相对应的职程，又或与一个或多个公共部门专有的特定职务相对应的职程；如属后述情况，职程的进程及所需具备的资格要件或专业要件与属同一级别的共同工作范畴职程的进程及所需具备的要件相同；（二）“特别职程”是指与一个或多个公共部门的特定职务相对应的职程，而基于相关职务内容的特征，该等职程有本身的入职规定、进程及所需具备的资格要件或专业要件。第２条　定义〔……〕（一）“一般职程”：是指与各公共部门的共同工作范畴相对应的职程，又或与一个或多个公共部门专有的特定职务相对应的职程；如属后者，相关职务内容的特征、能力和技能要求、职程的进程以及资格要件或专业要件，与属同一级别的共同工作范畴职程的职务内容的特征、能力和技能要求、职程进程以及资格要件或专业要件基本相同；（二）“特别职程”：是指与一个或多个公共部门的特定职务相对应的职程，而基于相关职务内容的特征、入职要件、职程进程、资格要件或专业要件，以及能力和技能要求的综合评价，该等职程明显与一般职程不同。第２０条　设立特别职程一、〔……〕（一）〔……〕（二）职务内容及职务范畴的特性。第２０条　特别职程的设立一、〔……〕（一）〔……〕（二）对职务内容、职务范畴、入职要件、职程进程、资格要件或专业要件，以及能力和技能要求的特别要求。　　４４０

对公职法律制度的检讨及其发展趋势（３）增加学历条件，提升公务人员素质（见表６）。表６　有关提升公务人员素质的修订修订要点第１４／２００９号法律原条文修订后条文增加学历条件第５条　学历一、学历应与担任的职务相称。二、学历上的欠缺可按法律的明文规定以专业资格弥补。第５条　学历一、担任属第一至第五级别人员组别的公共职务，所需学历为本法律附表一表二所载者，且应与担任的职务相称。二、除另有规定外，担任属第六级别人员组成的公共职务，所需学历应与担任的职务相称，并可为下列者：（一）学士学位或同等学历；（二）不颁授学士学位的连读硕士学位或连读博士学位。三、如典试委员会认为学历的专业范畴与担任的职务相称，则具较高级别职程相应学历者，可获任用于较低级别的职程。四、〔原第二款〕五、在法律规定的情况下，除学历要求外，尚可订明所需的专业资格。　　（４）在“工作经验”中删除投考人以名誉承诺作出的声明（见表７）。表７　有关“工作经验”的修订修订要点第１４／２００９号法律原条文修订后条文删除投考人以名誉承诺作出的声明第８条　工作经验一、〔……〕二、〔……〕三、工作经验须以取得该经验所任职的雇主实体发出的文件或投考人以名誉承诺作出的声明证明。四、可采取验证上款所指文件或声明真伪所需的措施。五、为适用第二款的规定而要求具有的工作经验须在开考通告内订定。第８条　工作经验一、〔……〕二、〔……〕三、工作经验，须以取得该经验任职机构的雇主发出的文件证明。四、为核实上款所指文件的真伪，可采取必要的措施。五、为适用第二款的规定而要求具有的工作经验，须在专业或职务能力评估开考的通告内订定。　　５４０

澳门蓝皮书（５）在开考中增加入职职位填补的规定（见表８）。表８　有关入职职位填补的修订修订要点第１４／２００９号法律原条文修订后条文增加入职职位的填补制度第１０条　开考一、开考是招聘及甄选合同人员及编制人员的正常及必要程序，但下款的规定除外。二、在急需进行招聘及适当说明理由的情况下，经行政长官批准，可免除开考招聘合同人员。三、〔……〕（一）公布招聘事宜，并指明任用的一般要件及特别要件；（二）〔……〕（三）〔……〕（四）〔……〕（五）〔……〕四、按开考对象为任何利害关系人或仅限于公务人员而定，入职开考可分为对外开考及内部开考。五、本条所指的开考制度由补充法规订定。第１０条　开考一、开考是招聘及甄选行政任用合同人员及编制人员的正常及必要程序，但另有规定除外。二、在急需进行招聘或适当说明理由的情况下，经行政长官批准，可免除开考招聘行政任用合同人员。三、〔……〕（一）专业或职务能力评估开考时，公布招聘事宜，并指明任用的一般要件及特别要件；（二）〔……〕（三）〔……〕（四）〔……〕（五）〔……〕四、入职职位的填补系透过统一管理制度进行，一般须进行下列开考：（一）综合能力评估开考；（二）专业或职务能力评估开考。五、属经适当规范的特别情况，可免除上款（一）项所指的开考。六、按开考对象为任何利害关系人、仅限于公务人员，或仅限于获免除进行综合能力评估开考的利害关系人而定，第四款（二）项所指的开考可分为对外开考、内部开考或限制性开考。七、〔原第五款〕　　（６）将中央管理改为统一管理。同时，根据第１４／２０１６号行政法规《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》的规定，“普通开考”“中央开考”“入职开考”的提法，改为“统一管理开考”（见表９）。（７）完善晋级制度（见表１０）。（８）修改进入翻译员职程、文案职程、气象高级技术员职程及秘书职程的条件。在此不再赘述。６４０

对公职法律制度的检讨及其发展趋势表９　有关统一管理的修订修订要点第１４／２００９号法律原条文修订后条文将中央管理改为统一管理第１１条　中央管理一、入职或晋级的招聘及甄选程序的中央管理，以及中央管理事务的主管实体由补充法规订定。二、对招聘及甄选程序实行中央管理的职程，由须公布于《澳门特别行政区公报》的行政长官批示订定。第１１条　统一管理入职的招聘和甄选程序的统一管理，以及统一管理事务的主管实体，由补充法规订定。　　表１０　有关完善晋级制度的修订修订要点第１４／２００９号法律原条文修订后条文完善晋级制度第１４条　晋级一、除另有规定外，在每一职程内由某一职等晋升至紧接的较高职等，须取决于通过以审查文件方式进行的开考及在相关职程内的原职等提供服务的时间，以及符合下列的工作表现评核：（一）〔……〕（二）〔……〕二、如属以整体配备方式订定职位数目的职程，又或职程内出现职位空缺时，只要有人员符合晋级要件，则必须于九十日内进行晋级开考，但不影响晋级程序的中央管理。三、第一款所指甄选方法可由须公布于《澳门特别行政区公报》的行政长官批示更改。四、以上数款的规定不影响适用专为特别职程而订定的晋级规定。第１４条　晋级一、在每一职程内由某一职等晋升至紧接的较高职等，取决于在相关职程内的原职等提供服务的时间，以及符合下列的工作表现评核：（一）〔……〕（二）〔……〕二、属以整体配备方式订定职位数目的职程的编制人员及以行政任用合同任用的人员，其职级变更的日期为相关批示摘要于《澳门特别行政区公报》公布的日期。三、公共部门应开展晋级程序，使批准职级变更的批示在符合法定要件之日起九十日内作出。四、批准上款所指的职级变更，属公共部门最高领导的职权。五、属以专有配备的方式订定每一职等或职级职位数目的职程，以及其制度明确规定须进行晋级开考的特别职程，晋级均须通过开考。六、上款所指晋级开考的程序，由补充法规规范。七、属以整体配备方式订定职位数目的职程，又或职程内出现职位空缺时，只要有人员符合晋级要件，应于九十日内进行第五款所指的开考。八、本条的规定，不影响适用专为特别职程而订定的晋级规定。　　７４０

澳门蓝皮书五　中央招聘制度检讨与发展中央招聘制度，严格地说，指的是入职或晋级的统一招聘及甄选制度，它由第１４／２００９号法律确立。该法第１１条规定：“一、入职或晋级的招聘及甄选程序的中央管理，以及中央管理事务的主管实体由补充法规订定。二、对招聘及甄选程序实行中央管理的职程，由须公布于《澳门特别行政区公报》的行政长官批示订定。”据此，２０１１年，行政长官制定了第２３／２０１１号行政法规《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》，以及第２３０／２０１１号行政长官批示《订定对招聘及甄选程序实行中央管理的职程》。２０１１年第２３／２０１１号行政法规《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》所建立的中央招聘制度对原有制度做了较大修订。第一，确立了中央管理模式。入职中央开考制度是由根据第２４／２０１１号《行政公职局的组织及运作》重组后的行政公职局负责管理，包括组成典试委员会、刊登开考通告、处理报考手续、进行甄选程序（制作试题、举行考试及批改试卷等）以及分配任用。典试委员会主席由行政公职局局长或由其授权他人担任，其他６名正选委员及６名候补委员由行政公职局指派的人员担任。为更好处理开考工作，拟填补职位空缺的公共部门会派员参加典试委员会的工作。这种做法，改变了以往由招聘机关各自单独进行开考的分散管理的做法。第二，在讯息方面，招聘讯息由行政公职局负责统一收集，各公共部门拟定未来三年的人员录用计划（当中要列明职程、职级、职务范畴、职位空缺数目、聘用理由、任用方式以及学历、专业资格、工作经验等要求），然后根据合理需要，拟定招聘和甄选计划，经有权限上级批准后，才能开展及统筹入职中央开考工作。在讯息发布方面，如属入职开考，须将开考通告或通告摘录至少在两份报章上刊登，其中一份为中文报章，另一份为葡文报章，改变过往不统一的公布程序。第三，在典试委员会组成方面，由行政公职局订定，从领导及主管人员中，或从职级等于或高于所开考职级的公务人员中选出，优先挑选主要与开考职程的职务范畴相同的人员担任，亦可要求其他公共部门的８４０

对公职法律制度的检讨及其发展趋势人员担任。这种做法改变了过去单纯由开考部门组成的情况，有助提升甄选工作的公平性，增加委员会的认受性。第四，在甄选方面，分为两个阶段，第一阶段是知识考试，第二阶段则因应职务特征采取不同的甄选方法。在专业知识考试中，中央招聘制度的最大特色是建立中央试题库，减少原制度中不同部门知识考核的难易程度不一的问题，提升考核的有效性。第五，在人员分配及任用方面，按成绩名单的名次顺序任用，倘若填补的职位涉及不同任用方式，则按编制内职位、编制外合同、散位合同、个人劳动合同的次序来填补。填补的职位涉及不同部门时，则以电子抽签方式分配。这样，部门与投考人都有选择权，减低甄选过程中的人为或主观因素影响，提升招聘过程的客观性及公平性①。中央招聘机制建立的目的是按照公开考试、择优录取的原则，打破“用人唯亲”“近亲繁殖”的局面。强化招聘程序的合法性、公正性、公开性，以及统一录用标准，减少不公平情况，有助于政府招揽社会优秀人才，提高政府管理效率和水平。同时，市民在投考不同部门职位时，不用参与多个相同考试，公共部门也可因此减低人力及行政上的开支②。但是，２０１１年第２３／２０１１号行政法规《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》推行以来，仍然存在一些问题，例如人力资源错配、招聘时间过长、招聘成效低、专业人才难以选拔、中央招聘标准过高等情况，从而导致中央招聘进程缓慢，部门长期缺人，影响公共服务质量的提高。为此，自２０１５年开始，特区政府全面检讨了相关制度在实践中出现的问题，并提出针对性的完善建议，完成修订《公务人员的招聘、甄选及晋级培训制度》的咨询文件并展开咨询。２０１６年６月，第１４／２０１６号行政法规《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》这一新的规定颁布实施。经修订的统一招聘制度的主要特点是，配合公共行政整体改革，以能力９４０①②刘业健：《澳门特区公务员中央招聘制度简析》，《行政》第二十六卷，总第九十九期，２０１３年，第２１～２２页。吕国民：《澳门公共行政改革系列之一：中央招聘制度》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｔｉａｎｄａｉｎｓｔｉｔｕｔｅｏｒｇ／ｃｎ／ａｒｔｉｃｌｅ／１５５４＿１ｈｔｍｌ，２０１４－１０－２０。

澳门蓝皮书为导向，按不同职程、职务所要求的能力共性及特性进行招聘。取消原规定中“普通开考”“中央开考”“入职开考”的说法，改为“统一管理开考”，由公职局向投考人提供统一管理开考的电子报考服务平台。主要措施有：引入“综合能力考试”，合格者可按意愿报考用人部门的考试，有利于更好配对。具体而言，对于具普遍性及共通性的职程，如勤杂人员、行政技术助理员、技术辅导员等职程，其甄选程序分两个阶段进行：第一阶段由行政公职局统一进行“综合能力考试”，评估投考人执行职务的核心能力；第二阶段由用人部门自行负责“职务能力考试（面试）”，根据职务要求进行考核。至于专业性较强的职程，考虑到一般职程中技术员及高级技术员职程，以及特别职程的入职专业、学历要求不同，职务特性各异，甄选分为两个阶段：第一阶段进行“综合能力考试”，考核投考人的核心能力；第二阶段为用人部门自行负责的“专业能力考试（笔试及面试）”，主要考核投考人的专业技术和能力，确保获录用的人员具备用人部门所需的专业知识及技能。通过上述综合性的改善措施，优化及缩短开考程序，提升招聘效率，务求达到适才适用，并及时为政府提供具质素、有能力的人员，提高公务人员队伍的整体水平和工作效率，以有效推进施政目标的落实。新的《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》实施后，特区政府于２０１７年完成高级技术员、技术辅助人员及工人三个组别的综合能力评估程序，开展技术员及行政技术助理员职程的统一招聘程序，并优化统一招聘电子报考服务平台及相关电子化措施，提高招聘效率。六　结语《澳门基本法》第１００条规定，“公务人员应根据其本人的资格、经验和才能予以任用和提升”，明确了公务人员任用、提升和晋级的“能力导向”。澳门特区成立１８年来，经过多年的努力，适应现代公共管理的需要、有助于提升政府管治能力，体现公开、公平、公正、择优，同时兼顾公职保障的公职法律制度正在逐步完善。０５０

对公职法律制度的检讨及其发展趋势应该看到，特区政府在２０１７年财政年度施政报告中提出了公职法律制度发展的具体方向和措施。一是优化现行公务人员评核制度，从仅着重个人绩效，转向组织绩效和个人绩效的联结，逐步构建更客观、公平、公正的评核制度。二是修订晋级流程，优化晋升制度，启动《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》行政法规中有关晋级流程的修订工作；根据各层级公务人员的职务性质、能力要求及职业生涯进程的差异，结合特区政府战略发展及施政需要，研究制订选拔的方式和资格与能力要求、培养方式，以及不同的晋升路径，建构整体公务人员的晋升制度。三是修订《澳门公共行政工作人员通则》中有关人事管理的规定，即有关假期、缺勤和工作时间等的规定。四是展开对《公务人员职程制度》中一般职程的职务分析，为全面完善职程制度做准备。五是在薪酬制度方面，结合职程制度的改革，解决大部分不同职级薪酬重叠的问题，为未来分级调薪的落实提供基础。六是设立“公务人员投诉处理机制”，保障公务人员的投诉权利，促进员工及部门在工作过程中的和谐关系，协助优化公共部门的管理及运作。除上述具体措施外，尚可研究考虑以下几个方面的设想。例如，在公务人员的任用方面，除了继续优化和完善中央招聘机制之外，有必要加强对领导和主管人员的管理，适时设立领导及主管人员叙用机构，逐步推行主管级官员竞争上岗①。在晋级与晋升方面，除考虑年资外，还应考虑公务人员的工作实绩和贡献大小，在晋升方面实行考试制②。在职程管理方面引入职务交流或轮岗制度，促使公务人员合理流动，逐步消除人际关系壁垒森严、部门各自为政、竞争激励机制不足的问题③。加强公务人员统一管理，由专责部门统一管理集中招聘、规模控制、推行有效和细致的人员表现评核、人力１５０①②③澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９年１１月，第４４页。澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９年１１月，第４４～４５页。澳门发展策略研究中心：《澳门特区政府公共行政改革研究报告》，２００９年１１月，第４５～４６页。

澳门蓝皮书资源信息等事务。考虑未来对《公共行政工作人员通则》进行整体修订时，在纪律程序方面，可以引入独立公平的惩戒委员会制度。附表　澳门特区有关公职法律制度的立法（１９９９～２０１６年）法律编号名称在立法会全体会议通过的日期公布日期更正日期１０／１９９９司法官通则２０／１２／１９９９２０／１２／１９９９—１／２０００澳门特别行政区行政长官及主要官员薪酬制度１７／２／２０００２８／２／２０００—２／２０００司法官薪俸制度１７／２／２０００２８／２／２０００—２／２００１规范警犬队及保护要人与重要设施组附加报酬１８／１／２００１２９／１／２００１—１３／２００１进入法院及检察院司法官团的培训课程及实习制度９／８／２００１２０／８／２００１—１／２００２订定澳门特别行政区海关人员的刑事警察当局身份２９／１／２００２４／２／２００２—６／２００２澳门保安部队保安学员培训课程的录取制度２／７／２００２８／７／２００２—３／２００３海关关员职程、职位及报酬制度１０／２／２００３２４／２／２００３—１１／２００３财产申报１０／７／２００３２８／７／２００３１１／８／２００３１２／２００３修改《职业税规章》和《所得补充税规章》２４／７／２００３１１／８／２００３—７／２００４司法辅助人员通则２０／７／２００４２／８／２００４—８／２００４公共行政工作人员工作表现评核原则５／８／２００４１６／８／２００４—１／２００５调整公共行政工作人员的薪俸、退休金、抚恤金及修改第１／２０００号法律３１／３／２００５１１／４／２００５—２／２００５统一治安警察局和消防局的男性与女性职程１／６／２００５１３／６／２００５—１／２００６澳门大学法律制度２７／２／２００６１３／３／２００６—４／２００６修改保安部门及保安部队若干人员组别的薪俸点９／５／２００６１５／５／２００６—７／２００６狱警队伍职程人员通则１５／８／２００６２８／８／２００６—８／２００６公务人员公积金制度１５／８／２００６２８／８／２００６—２５０

对公职法律制度的检讨及其发展趋势续表法律编号名称在立法会全体会议通过的日期公布日期更正日期１／２００７调整公共行政工作人员的薪俸、退休金及抚恤金２５／１／２００７５／２／２００７—５／２００７修改第２５／９６／Ｍ号法令规定的给付金钱补偿的条件６／１２／２００７１７／１２／２００７—１／２００８调整公共行政工作人员的薪俸、退休金及抚恤金２７／２／２００８３／３／２００８—２／２００８重组保安部队及保安部门职程９／４／２００８２１／４／２００８—７／２００８劳动关系法５／８／２００８１８／８／２００８１３／１０／２００８１４／２００９公务人员职程制度２２／７／２００９３／８／２００９—１５／２００９领导及主管人员通则的基本规定２３／７／２００９３／８／２００９—１８／２００９护士职程制度４／８／２００９１７／８／２００９—２１／２００９聘用外地雇员法９／１０／２００９２７／１０／２００９—２２／２００９对行政长官和政府主要官员离任的限制规定１４／１２／２００９１７／１２／２００９—４／２０１０社会保障制度１１／８／２０１０２３／８／２０１０１８／１０／２０１０６／２０１０药剂师及高级卫生技术员职程制度１２／８／２０１０３０／８／２０１０—７／２０１０诊疗技术员职程制度１２／８／２０１０３０／８／２０１０—８／２０１０卫生督察职程制度１２／８／２０１０３０／８／２０１０—９／２０１０卫生助理员职程制度１２／８／２０１０３０／８／２０１０—１０／２０１０医生职程制度１２／８／２０１０６／９／２０１０—１１／２０１０医务行政人员职程制度１２／８／２０１０６／９／２０１０—１２／２０１０非高等教育公立学校教师及教学助理员职程制度１２／８／２０１０６／９／２０１０２５／１０／２０１０１３／２０１０因执行公共职务的司法援助１５／１２／２０１０２７／１２／２０１０—２／２０１１年资奖金、房屋津贴及家庭津贴制度２３／３／２０１１２８／３／２０１１—３／２０１１调整公共行政工作人员的薪俸、退休金及抚恤金２３／３／２０１１２８／３／２０１１—７／２０１２调整公共行政工作人员的薪俸、退休金及抚恤金２３／４／２０１２２７／４／２０１２—８／２０１２保安部队及保安部门的附带报酬２２／６／２０１２２８／６／２０１２—１４／２０１２公积金个人账户３０／８／２０１２１０／９／２０１２—３５０

澳门蓝皮书续表法律编号名称在立法会全体会议通过的日期公布日期更正日期１／２０１３修改第１１／２００３号法律《财产申报》３／１／２０１３２１／１／２０１３２８／１／２０１３４／２０１３修改第２１／２００９号法律《聘用外地雇员法》２８／３／２０１３１５／４／２０１３—６／２０１３调整公共行政工作人员的薪俸、退休金及抚恤金２２／４／２０１３２９／４／２０１３—１／２０１４调整年资奖金、津贴及补助的金额２３／１／２０１４２７／１／２０１４—２／２０１４修改《澳门特别行政区行政长官及主要官员薪酬制度》２３／１／２０１４２７／１／２０１４—６／２０１４调整公共行政工作人员的薪俸、退休金及抚恤金２３／４／２０１４２８／４／２０１４—３／２０１５修改第１１／２０００号法律《澳门特别行政区立法会组织法》１／４／２０１５２７／４／２０１５—１２／２０１５公共部门劳动合同制度６／８／２０１５１７／８／２０１５—１３／２０１５修改《民政总署章程》２５／１１／２０１５７／１２／２０１５—８／２０１６调整房屋津贴的金额１５／１２／２０１６２８／１２／２０１６—　　资料来源：笔者根据澳门特区立法会网站（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｌｅｉ／ｌｅｉｓ／ｃｎ／ｃｌｅｉｈｔｍ）公布的资料整理。４５０

澳门公众咨询：实践发展与制度审视澳门公众咨询：实践发展与制度审视　鄞益奋∗摘　要：　《公共政策咨询规范性指引》设定了澳门公众咨询的七大原则、三大阶段以及统筹协调机制。在《公共政策咨询规范性指引》的指导下，２０１６年澳门特区政府公共政策咨询进一步规范化，体现出公众积极参与、政府精心准备、政府重视公众意见等基本特性。与此同时，澳门公众咨询在实践发展中也暴露出统筹不够、过度咨询、数据不足、偏离民意等弊端。为此，要进一步完善《公共政策咨询规范性指引》，优化统筹协调机制，创新分类咨询机制，改革信息管理机制，落实凝聚共识机制。关键词：　澳门　公共政策咨询规范性指引　实践发展　制度审视一　澳门公众咨询的制度架构澳门特区政府在２０１１年出台了第２２４／２０１１号行政长官批示，公布了澳门特别行政区《公共政策咨询规范性指引》（简称《指引》），并于２０１１年８月５日实施。《公共政策咨询规范性指引》目的在于规范公共政策咨询，营造良好咨询环境，促进公众参与，充分听取公众意见，有利政府施政。依５５０∗鄞益奋，管理学博士，澳门理工学院社会经济与公共政策研究所副教授，港澳与内地合作发展协同创新中心研究人员，主要研究方向为公共行政与公共政策。

澳门蓝皮书照《指引》的规定，公共政策分为“重大政策”和“政策项目及措施”，其中，重大政策须按《指引》规定进行咨询工作；政策项目及措施则不必然依照《指引》进行咨询工作。总体上，这份指引的主要内容可以体现为“七大原则”“三大阶段”“统筹协调”，对政府提起咨询、如何咨询、总结分析等咨询过程进行了规范化及制度化，以便更好地协调各种公众政策咨询，增加透明度。（一）公众咨询的七大原则《指引》规定在推行公共政策咨询时应遵循有效安排及协调、促进公众平等参与、充分及时提供政策信息、便捷取得咨询信息及提供意见、加强部门间合作、提升透明度及回应、检讨评估及持续改善等其他原则，见“表１澳门公共政策咨询的七大原则”。表１　澳门公共政策咨询的七大原则有效安排及协调妥善安排公共政策咨询的各个阶段适当协调各个议题相近或咨询期相近的咨询项目，有序开展促进公众平等参与市民、社会团体及专业人士等，应让他们能在公平的环境、充裕的时间以及多元的途径等条件下参与公共政策咨询充分及时提供政策信息提供适时及充分的相关政策信息作为咨询的基础，并以简明的方式向公众作出说明便捷取得咨询信息及提供意见多途径、直接及简单便捷的方式，让公众尤其相关利害关系人能知悉、取得相关咨询信息及提出意见加强部门间合作加强与咨询组织、社会团体及其他相关部门的交流与合作，整合社会信息及意见，分享经验及成果，以提高咨询的成效提升透明度及回应致力提高咨询的透明度与回应，适时做出公布、说明及反馈，促进公众的参与及政府的互信检讨评估及持续改善对咨询的推行及成效进行检讨与评估，作为适时调整及持续改善的参考依据　　（二）公众咨询的三大阶段总体来看，《指引》将公共政策咨询过程分为三个阶段，第一个阶段是６５０

澳门公众咨询：实践发展与制度审视前期准备阶段，第二个阶段是咨询推行阶段，第三个阶段是总结评估阶段。在前期准备阶段，规定需要收集相关的社会意见并展开相应的政策研究；在方案构想形成前，提早将民意融入。在咨询推行阶段，需要明确公开咨询的对象、时间和形式，规定咨询对象一般包括市民大众、团体、组织，规定咨询时间一般不应少于３０天，规定应用综合多元方式，须确保与其他部门合作，提供咨询信息，收集咨询意见，设计咨询文本、适时检讨评估。在公共政策总结评估阶段，应在咨询期结束后的１８０天内以书面形式进行总结报告，并对公众意见进行反馈。《指引》的上述规定可以用表２中的制度要求和制度要旨来进行描述，见“表２澳门公共政策咨询的三大阶段”。表２　澳门公共政策咨询的三大阶段制度要求制度要旨前期准备阶段收集社会意见及资料制定准备相关政策研究资料收集相关社会意见，并在社会意见及信息交流上与咨询组织及其他政府保持联系通过咨询组织及学术机构等，对相关公众就咨询目的进行前期意见及资料收集进行政策研究报告，说明咨询目的、对象、一定范围的社会意见及其他地区经验，并将有关内容提供给公众作为咨询参考资料咨询推行阶段明确咨询对象公开咨询时间进行形式政府各有关部门的合作界定咨询对象，并将关键咨询对象纳入咨询范围，并适当平衡咨询对象的比例咨询对象一般包括市民大众、团体、组织及咨询组织，尤其应促进利害关系人、相关公共部门、咨询组织、社会团体、专业人士的参与公众提出意见的时间须按照政策特点、咨询范围、咨询目的等合理订定，但不应少于３０天特殊情况或子项目再次咨询时，可适当调整，但须向公众充分说明理由以咨询文本为基础，并根据咨询对象特点采用适当方式综合多元方式的运用，包括讲解会、座谈会、研讨会、小册子、互联网、多媒体及其他有助公众参与的方式因应环境及资源条件的运用，可采用如游戏活动、落区探访、民意调查、电台及电视节目等形式，提高意见收集的成效确保与该政策或法规相关的政府部门、实体、咨询组织及社会团体等的合作７５０

澳门蓝皮书续表制度要求制度要旨咨询推行阶段咨询信息的提供及咨询意见的收集咨询文本的设计咨询文本的内容适时检讨与评估提供、确保公众取得有利咨询成效的资料及数据，包括咨询文件、咨询推行方式及安排、研究报告、相关地方经验及调查数据，并及时更新有关信息透过各种方法，广泛收集公众提出的各种资料、意见及建议关于咨询文本封面样式的规定咨询文本的内容应包括摘要说明、咨询目的、推行方式、结束日期、联络方法、意见收集方式、相关政策信息、倘有的公众意见、倘有的政策方案、希望回应的重点问题、咨询总结报告的发布时间及发布方式等适时检讨和评估，并可根据有关结果，在不影响原有计划的前提下，对咨询活动的推行措施作适当的微调总结评估阶段制定与发布咨询总结报告咨询项目总结报告的内容反馈资料用途及保护个人资料编制总结报告，并于咨询期结束后的１８０天内以书面方式公布基于特殊情况的需要，咨询项目总结报告公布时间可作出适当调整，但须向公众说明理由应具备意见整理摘要，让公众或咨询对象能了解不同参与者的观点应对归类的重点问题做出回应说明，列出重要修改方向及倘有的后续工作安排收集的意见及资料不得偏离咨询目的不能披露未经整理及公布的原始资料　　（三）公众咨询的统筹与协调《指引》还着重提到了公共政策咨询的协调与统筹。规定由“公共行政改革统筹委员会”、行政长官办公室、各司长办公室及推行机构组成公共政策咨询统筹机制，并规定推行机构须在咨询项目展开前不少于１８０天向“公共行政改革统筹委员会”作出通报，通报内容应该包括咨询目标、对象、过程各阶段的规划时间及内容简介，以作为协调和统筹的依据。８５０

澳门公众咨询：实践发展与制度审视二　澳门公众咨询的基本特性在《公共政策咨询规范性指引》指导下，２０１６年澳门特区政府公共政策咨询进一步规范化。应该说，２０１６年是政府公共政策咨询较为频繁的一年。从年初的“推行限制使用塑料购物袋之制度”公开咨询、年中的五年发展规划咨询，到年底的海域管理纲要法咨询，澳门公众咨询可谓非常密集，再次出现“咨询爆炸”和“咨询疲劳”的情况。２０１６年澳门特区政府的公众咨询项目主要包括推行限制使用塑料购物袋之制度、全澳第一批不动产评定、刑法典有关性犯罪的内容、《修改民法典不动产租赁法律制度》法案、康复服务十年规划、五年发展规划、澳门审计准则、修订《立法会选举法》、旅游业发展总体规划、海域管理纲要法等。这当中，既有行政法务领域的修订《立法会选举法》咨询及海域管理纲要法咨询，又有社会文化领域的康复服务十年规划咨询、旅游业发展总体规划咨询，又有关乎澳门特区整体发展的五年发展规划咨询。如“表３　２０１６年澳门的公众咨询活动”所示。表３　２０１６年澳门的公众咨询活动序号咨询项目推行部门咨询时间１推行限制使用塑料购物袋之制度环境保护局２０１５年１２月２３日至２０１６年２月５日２全澳第一批不动产评定文化局２０１５年１２月２８日至２０１６年２月２５日３刑法典有关性犯罪的内容法律改革及国际法事务局、法律改革咨询委员会２０１５年１２月２３日至２０１６年２月２２日４《修改民法典不动产租赁法律制度》法案立法会第三常设委员会２０１５年１２月１６日至２０１６年２月１５日５康复服务十年规划社会工作局２０１６年４月１５日至５月３０日６五年发展规划政策研究室２０１６年４月２６日至６月３０日７澳门审计准则财政局２０１６年４月２５日至６月３０日８修订《立法会选举法》行政公职局２０１６年５月７日至６月６日９旅游业发展总体规划旅游局２０１６年５月２４日至７月２２日１０海域管理纲要法法务局２０１６年１１月１５日至１２月１４日　　９５０

澳门蓝皮书在十项咨询项目中，“推行限制使用塑料购物袋之制度”公开咨询、“全澳第一批不动产评定”公开咨询、“康复服务十年规划”公开咨询、“五年发展规划”公开咨询、“修订《立法会选举法》”公开咨询尤其得到社会广泛关注，体现出公众积极参与、政府精心准备、政府重视公众意见等基本特性。（一）公众积极参与在各项政府政策公开咨询活动中，社会公众都较为积极地参与，并且通过亲临政府部门、书面、电邮、传真、电话、意见箱以及通过所属团体转交等多元化的渠道和方式，向有关政府部门踊跃回馈意见和建议。在“旅游业发展总体规划”公开咨询中，合共超过１８０人参与，从咨询会、电邮、电话、网站等渠道收集的意见超过１１００项。在“五年发展规划”公开咨询中，至２０１６年６月底公众咨询期结束，咨询期内共收到４２６８份共１０８０２条意见，当中约四成来自社交媒体，３４５％来自报章、杂志、电台及电视台。在此期间，政府举办了４１场专场意见收集会，“包括澳区全国人大代表、全国政协委员；立法会议员；行政长官选举委员会委员；特区政府咨询组织；各大社团、专业社团、行业商会、中小企商会、青年学生社团、宗教社团、乡谊社团、大专院校及中学等，以及两场面向澳门居民的专场。当中出席的社团或机构共１２２个，总计出席逾３８００人次、发言６３６人次、提交书面意见１６９份”①。（二）政府精心准备在推出公众咨询之前，特区政府相关部门一般都会进行相关的信息收集和研究工作。例如，在“推行限制使用塑料购物袋之制度”公开咨询中，环境保护局收集社会各界对于零售层面实行“胶袋收费”措施、受规管的商户类别、收费水平、豁免情况等问题的意见和建议。在公开咨询之前，环０６０①《五年规划咨询收逾万意见正式文本九月推出》，《大众报》２０１６年７月２１日，Ｐ０５版。

澳门公众咨询：实践发展与制度审视保局曾委托专业顾问机构开展“澳门限制塑料袋生产和使用的调查和研究”课题，进行全方位的科学调查与分析。研究显示，澳门市民平均每人每日使用约２２个塑料购物袋，年总使用量约４５亿个①。“康复服务十年规划”公开咨询的咨询文本提出１３项服务范畴的短期（２０１６～２０１７年）、中期（２０１８～２０２０年）和长期（２０２０～２０２５年）发展计划建议以及３００多项短、中、长期方案措施，冀求缔造一个以平等权利和共融为本的社会，促进残疾人士在无障碍和互相包容条件下的全面参与②。此次公众咨询的前提基础是，澳门特区政府成立了由１４个政府部门组成的“康复服务十年规划部门研究小组”，研究澳门特区协助残疾人士康复及融入社会的整体性发展计划，致力于切实保障弱势人士，更好地支持残疾人士康复及融入社会，共同构建一个以平等权利和共融为本的澳门。“修订《立法会选举法》”公开咨询，是在总结２０１３年第五届立法会选举的情况和综合分析《第五届立法会选举活动总结报告》及廉政公署和检察院就第五届立法会选举提出意见的基础上而制定出咨询文本的。正是在有关研究和分析的基础上，咨询文本围绕完善竞选宣传活动、加强打击选举违法活动、改善选举组织工作、完善议员参选条件及兼任规定四方面内容提出改善方案，期望借修法打击偷步宣传、疑似贿选等选举违法问题，增强选举的规范性，进一步优化选举环境及提高选举质量。（三）政府重视公众意见在２０１６年展开的各项政策公开咨询中，澳门特区政府既十分重视各个社团的意见和建议，也非常关注一般市民的介入和参与。许多公众咨询同时设有各种界别和社团的咨询专场和公众咨询的专场。例如，“修订《立法会选举法》”公开咨询就设定了四场界别咨询会和两场公众咨询会，“旅游业发展总体规划”公开咨询则举行了两场公众咨询会、两场业界团体交流会１６０①②《环保局由昨日起为此公开咨询四十五天收集对“胶袋收费”措施意见》，《华侨报》２０１５年１２月２４日，第１３版。《康复服务十年规划展开公众咨询》，《大众报》２０１６年４月２４日，Ｐ０１版。

澳门蓝皮书及两次咨询委员会专场。有些咨询更是特别关注关键公众、利害相关者的意见，比如，在“康复服务十年规划”公开咨询中，特区政府除了关注一般居民的意见外，还特别重视残疾人士及其家属、民间康复机构及社会服务组织对咨询文本的意见和建议。这当中，最为典型的是“五年发展规划”的公众咨询专场是后来才设定的，充分显示了一般市民意见对特区政府施政的不可或缺性。“五年发展规划”的咨询活动一开始准备不设公众咨询专场，引来社会各界批评。后来特区政府转变立场，认为公众的意见也同样重要，决定在两个月咨询期内举办公众咨询会听取公众意见，让没有参加社团的市民表达意见。行政长官崔世安对此专门进行了解释，“不少市民参与社团，但部分则亦没有参加社团，故认为值得组织公众咨询会听取他们的意见，更希望通过传媒报道，让更多市民报名参加，尽量满足市民发表意见”①。为了体现特区政府对社会各界意见的重视，在有些公开咨询中，特区政府强调咨询中没有预设立场，特区政府的角色在于聆听各方意见。例如，在“全澳第一批不动产评定”公开咨询过程中，文化局强调特区政府没有预设立场，“是否将渡船街１号房屋列为文物需要通过咨询公众、业主和文化遗产委员会的意见，并非由文化局自行决定，重申现阶段讨论的项目不一定都被列入受保护清单”②。在公众咨询后，相关特区政府部门一般都会制定并公布咨询总结报告，就收集到的资料进行统计、整理和汇编，并就有关意见和建议进行综合分析。与此同时，特区政府的政策出台还会吸纳有关意见。例如，澳门康复服务十年规划经公众咨询后，就依据咨询后的意见新增了１１项方案，“包括将开展引进导盲犬的可行性研究，对现有社屋电梯进行无障碍设施改善工程，跨部门检视各部门的辅具服务内容及加强辅具资助等”③。２６０①②③《徇众要求五年规划设公众咨询会》，《市民日报》２０１６年５月１２日，Ｐ０４版。《渡船街一号去留非文化局决定》，《濠江日报》２０１６年１月１０日，Ａ０１版。《康复十年咨询增十一方案　政府拟引导盲犬服务》，《澳门日报》２０１６年１１月１０日，Ａ０３版。

澳门公众咨询：实践发展与制度审视三　澳门公众咨询存在的问题遗憾的是，在实践中，澳门特区政府有些部门并没有严格遵守《公共政策咨询规范性指引》的指引来展开公众咨询活动，而是出现了各个部门各司各法，各自根据自身的理解和实际情况来弹性执行《指引》的怪象。“很多部门的咨询已很多元化。公共政策各具特点，实际咨询时会遇到各种问题及情况，未能完全按指引而行，为平衡统一规范及适度弹性，部门可按实况灵活处理，提高实际操作成效”①。２０１６年底，澳门多位立法会议员批评咨询制度“只搞形式主义，意见接受，态度照旧，不利施政亦浪费公帑”②。在澳门公众咨询的实际运作中，由于缺乏一套中央管理公众咨询的切实机制，暴露出咨询统筹不够、过度咨询、数据不足、偏离民意等问题，导致社会有声音质疑公众咨询是“假咨询”“走过场”“形式化”“为咨询而咨询”。（一）统筹不够《公共政策咨询规范性指引》明确规定了公共政策咨询应遵循有效安排与协调的原则，但澳门公众咨询的实践偏离了这个核心原则和精神。在实践中，公众咨询的统筹协调机制没有落实，各部门各自为政，做法不一，导致澳门公众咨询活动过于密集。公众咨询过于密集是当前澳门公众咨询最为典型的问题。在２０１６年１～２月，同时举行的公众咨询活动有推行限制使用塑料购物袋之制度、全澳第一批不动产评定、刑法典有关性犯罪的内容、《修改民法典不动产租赁法律制度》法案四项咨询。在２０１６年４～５月，同时举行的公众咨询活动则有康复服务十年规划、五年发展规划、澳门审计准则、修订《立法会选举法》、旅游业发展总体规划五项咨询。在密集的政策咨询面前，市民应接不暇，参３６０①②《公职局认指引欠佳可“灵活处理”》，《澳门日报》２０１４年７月１７日，Ａ０３版。《批评咨询制度只搞形式主义效果不彰，多名议员指问题源自政府》，《华侨报》２０１６年１１月２４日，第１１版。

澳门蓝皮书与的积极性和有效性会受到一定的负面影响，最终会降低政策咨询的成效。就此，有社会意见批评指出，“咨询时间集中在同一时期，咨询时间较短，大众难以消化，更难以提供具质量的意见，一些咨询往往只会沦为‘走过场’。不但浪费公帑、浪费时间、浪费资源，更损耗发展元气。咨询是一个提供信息与建议，解决问题的过程，如果安排过于密集，不但科学性有欠缺，成效难保证，公众参与也会相对消极”①。（二）过度咨询由于统筹协调机制没有完全落地，在政府各部门频繁咨询的情况下，在实践中出现了“重复咨询”的局面。比如，澳门特区养老保障机制的公众咨询与《长者权益纲要法》公众咨询的内容就存在重叠和交叉，最终使得养老保障机制的咨询流于形式，少人问津。又比如，在公共房屋政策的公众咨询上，也存在“重复咨询”的问题。近年来，一系列的公共房屋政策如经济房屋、社会房屋、置安居等相关的公众咨询的重复性明显，社会公众的基本诉求和意见也较为清楚，结果是多个公众咨询收集的意见和民意是较为相似和一致的，这意味着特区政府公众咨询的效率不高，甚至已经出现了“咨询泛滥”和“过度咨询”的问题。“过度咨询”的结果，会降低特区政府的施政效率和决策效率，特别是在有些公众误解特区政府的公众咨询的目的是在于听取公众意见的情况下，“过度咨询”会给特区政府的科学施政带来相当大的掣肘和阻力。“过度咨询”更大的风险在于，如果公众咨询的结果被认为是听取公众意见，那就有将澳门特区政府的施政推向“民粹施政”的陷阱。“唯是咨询若运用不当，不但不能收兼听则聪，集思广益之效，反有使澳门变成民粹社会之虞，后果是会令民众对特区政府不信任，使政府施政陷入寸步难行的困境”②。应当明确，咨询并非意味着一定接受公众意见，而在于了解真实的民意。４６０①②《五份重量级文本同期咨询　李振宇：大众难消化》，《澳门日报》２０１６年６月３日，Ｂ０７版。日明：《反有变成民粹社会之虞》，《澳门时报》２０１５年９月１６日，第１版。

澳门公众咨询：实践发展与制度审视（三）数据不足在满足充分及时提供政策信息、提升透明度及回应、检讨评估及持续改善的要求方面，政府在咨询过程中却出现数据缺乏的问题，政府无法充分和便利地提供信息，市民往往要花大量时间与精力去了解和适应咨询的相关程序等事项。有议员批评特区政府的资料提供是应付市民的“挤牙膏”式补充，而有些本来在咨询前期就应该准备的研究资料和报告却等到咨询快结束前才公布。“资料不足、下文拖沓等情况时有发生，新城规划、房屋、养老保障、轻轨等各项经济和民生议题，表面包罗万象，实际往往缺乏足够数据、空洞无物，咨询过程中需要当局反复补充资料，甚至咨询结束后，才公布有关资料，导致市民参与意愿降低”①。数据不足往往也被诟病为特区政府施政和政策咨询的透明度不高。（四）偏离民意在公众咨询的总结报告方面，《公共政策咨询规范性指引》规定，“当结束咨询后１８０日内，公共部门需要综合分析和归类所收集的意见，并制作成报告向公众公开，让市民知悉政府是否接纳其意见，从而加强政府工作的透明度”②。也就是说，《指引》规定了，部门须在咨询期结束后，综合分析所收集的各项意见，完成报告并对外公布，向居民交代是否接受意见及所作的决定。然而，在公众咨询实践中，有些总结报告在咨询期结束后的１８０日后才公布，有些总结报告则被批评为内容、形式未尽如人意，总结报告基本上是在整理市民的意见，完全看不到特区政府是否接受民意以及其原因和理据。有议员指出，“有一些政府部门在整理分析市民提供的咨询意见时，手法不客观、不全面，因此根据分析结果所采取的决策变成不符合社情民意，令市民觉得是‘假咨询’，严重挫伤市民对政府咨询工作的信任度，降低政５６０①②《施家伦完善咨询机制　让基层恢复信心》，《力报》２０１５年９月１５日，Ｃ０３版。《公职局向部门代表介绍咨询指引》，《市民日报》２０１１年８月１８日，Ｐ０１版。

澳门蓝皮书府政策咨询的认同感”①。也就是说，公众咨询总结报告的结论是由特区政府有关部门做出的，对此社会公众缺乏有效监督的工具，由此总结报告的结论可能出现偏离民意和背离民意的情况。一旦有些总结报告的结论与社情民意不相符合，就容易滋生市民对特区政府公众咨询的不信任。四　完善《公共政策咨询规范性指引》《公共政策咨询规范性指引》自２０１１年实施以来，虽然取得了一些进步、澳门特区政府公共政策咨询得到了进一步的制度化和规范化，然而从整体上看，《公共政策咨询规范性指引》没有得到有效的执行，澳门公众咨询的成效依然十分有限。为进一步提升澳门公众咨询的成效，需要不断检讨和完善《公共政策咨询规范性指引》，理顺咨询制度，优化统筹协调机制、创新分类咨询机制、改革信息管理机制、落实凝聚共识机制。（一）优化统筹协调机制诚然，《公共政策咨询规范性指引》非常重视公共政策咨询的统筹协调机制，规定由公共行政改革统筹委员会、行政长官办公室、各司长办公室及推行机构组成公共政策咨询统筹机制。此外，特区政府还在政府入口网站上设立“政策咨询”专区，统一政策咨询信息的发布。“特区政府入口网站内设立‘政策咨询’专区，让公众可透过该专区统一、准确、全面及适时获取所有咨询项目的信息。一些咨询项目更会设专题网站，强化网上信息发布的功能，还可让公众直接于网上提交意见”②。然而，澳门公众咨询总体上仍然是部门咨询而不是统一咨询，体现出是公众咨询碎片化的迹象，多个咨询同时举行的现象十分普遍。当中最为主要的原因在于公共行政改革统筹委员会的性质是统筹组织，它是一个以开会为６６０①②《透明度不足无法反映民意　议员质疑咨询改革成效》，《澳门日报》２０１５年９月１２日，Ｂ０５版。《陈明金问离补制度无公开咨询原因》，《市民日报》２０１４年７月２０日，Ｐ０２版。

澳门公众咨询：实践发展与制度审视主要形式的松散型的非正式组织，没有实质性的中央统筹协调权力。为进一步优化公众咨询的统筹协调机制，实现从部门咨询到统一咨询和中央咨询的转变，建议赋予政策研究室或行政公职局主管和统筹公众咨询的职能，并授予其相关的中央统筹权力，使其在公众咨询问题上可直接向行政长官负责，从而在组织结构的设置上更好地协调各部门的公众咨询活动。（二）创新分类咨询机制《公共政策咨询规范性指引》把公共政策按层次分为“重大政策”和“政策项目及措施”。其中，“重大政策”包括澳门社会发展方向及规划、与全体或大部分公众相关以及列入澳门特别行政区政府施政方针中的重点政策，而“政策项目及措施”是指为配合重大政策实施而推出的各项具体项目及措施。《公共政策咨询规范性指引》规定，重大政策须按《指引》的规定进行咨询工作，而“政策项目及措施”就不一定要按《指引》的规定进行咨询工作，“‘政策项目及措施’若被列入施政报告，须按《指引》的规定进行咨询工作。但基于特殊情况的需要，尤其涉及紧急或重要情况，在向公众作出说明后，则不在此项”。可见，在《公共政策咨询规范性指引》的规定下，澳门公众咨询有基本的分类咨询体系，即“重大政策”一定要进行公众咨询，而“政策项目及措施”则可根据实际情况而定，未必进行公众咨询。从公民参与的理论角度看，以公共政策的重要性程度来作为厘定公共政策是否需要进行公众咨询的标准并不十分可靠，因为公共政策的重要性界定往往带有主观判断的元素，导致在“哪些政策更应该进行公众咨询”的问题上会充满争论和分歧。在这方面，美国学者约翰·克莱顿·托马斯的“公民参与的有效决策模型”就指出，“政策质量要求”和“政策可接受性要求”是两个界定公民参与适宜度的标准，“界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求（ｑｕａｌｉｔｙ）和政策可接受性要求（ａｃｃｅｐｔａｂｉｌｉｔｙ）之间的相互限制”①。７６０①〔美〕约翰·克莱顿·托马斯（ＪｏｈｎＣｌａｙｔｏｎＴｈｏｍａｓ）：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社，２０１０，第３１页。

澳门蓝皮书一般来说，对政策质量期望高的公共政策，对公民参与的需求程度较低，而对政策接受性期望高的公共政策，对公民参与的需求程度较高。就此，特区政府可以考虑利用“政策质量要求”和“政策可接受性要求”两个变量来对公共政策进行分类，将公共政策分为“政策质量高要求”和“政策可接受性高要求”两类公共政策，对“政策质量高要求”的公共政策就可以不进行或少进行公众咨询，而对“政策接受性高要求”的公共政策则必须进行公众咨询。按照这个思路来创新澳门特区政府的分类政策咨询，就有望较为科学合理地区分“要不要做公众咨询”的界限，减少公众咨询的数量，最终解决“咨询疲劳”和“过度咨询”问题。（三）改革信息管理机制根据《公共政策咨询规范性指引》的规定，政府在公众咨询过程中要在咨询前收集信息和进行研究，在咨询中适时检讨评估，在咨询后提交公布总结报告，从而构建出较为全面的咨询信息管理机制。然而，在澳门公众咨询的运行实践中，公众却发现特区政府信息供给不足，公众难以获得相关的政策信息，从而导致公众怀疑特区政府政策咨询的诚意，批评特区政府的信息公开度不够。为此，改革公众咨询中的信息管理机制，首先要提升特区政府政策的透明度，提高相关政务信息的可获得性和获得便利性，增进公众对特区政府政策的了解，从而增强公众意见的理性化。改革公众咨询中的信息管理机制，还应该进一步对政策咨询文本进行规范。当前的《公共政策咨询规范性指引》在“咨询文本的设计”中就咨询文本的封面样式、行文风格以及需要具备的内容进行了规定，特别是对咨询文本所需要具备的内容作了较为详细的规定。在这方面，可以考虑将“拟定的多个政策方案”纳入咨询文本必须提供的内容之列，并要求推行部门陈述拟定的各个政策方案的利弊，让社会深入了解，提出意见。这样改革的好处在于一方面能促使特区政府更加重视咨询前提的研究报告，提升研究报告的质量，另一方面也可以确保特区政府在咨询过程中的引导和导向作用，减少漫无边际的讨论，使得公众咨询中的８６０

澳门公众咨询：实践发展与制度审视讨论更加有针对性，从而提高公众咨询的效率。而拟定多个政策方案给公众选择的做法也不会挫伤“政府没有既定立场”的真诚咨询态度，反倒是特区政府如果只提供一个拟订方案的话，容易引发公众怀疑特区政府“其实已经有立场”。（四）落实凝聚共识机制在实现“了解民意、凝聚共识”方面，《公共政策咨询规范性指引》主要通过“促进公众的平等参与”的原则来实现。具体而言，《指引》要求促进一般市民大众、社会团体及专业人士的平等参与，让他们在公平的环境、充裕的时间以及多元的途径等条件下参与公共政策咨询。也就是说，《指引》寄望通过一般市民、社会团体及专业人士的平等参与，来实现公众咨询的结果是收集到具有广泛代表性的真实的民意，而不只是一般市民的意见，不只是社团人士的意见，也不只是专业人士的意见，从而凝聚社会共识。然而，实现凝聚共识的理想无法单独依靠“促进公众的平等参与”的原则来实现，而要寄托切实的落实机制，而这方面《指引》是阙如的。为此，可以考虑在《指引》中规定，咨询总结报告的内容中要扩充“社会达成的共识”以及“政府与社会达成的共识”两项内容。这种做法的好处首先在于可以通过“社会达成的共识”了解到多数人的想法以及社会公众的共同愿望及诉求，而不是简单地罗列社会各界及一般公众的意见。其次，“政府与社会达成的共识”可以有力规避特区政府部门按照自身理解提出可能违背民意和偏离民意的结论，督促特区政府更加客观和全面地总结分析，确保官员处理咨询工作的客观公正性，防止公众咨询的结果受到操控和歪曲。在这个基础上，特区政府还应该建立统一的公众咨询的网站，大力促进大众传媒、互联网和新媒体等交流平台的建设，拓宽公众交流意见观点的平台和机制，促成不同社会公众、社会团体乃至社会和政府的理性对话、讨论和协商。在公平和开放的对话中，避免利益相关者／方的矛盾对立，化解冲突，达成共识。９６０

澳门蓝皮书五　结论在政府管理走向治理与善治年代的今天，公民参与和介入政府公共政策和公共管理，已经是一种不证自明和无法阻挡的发展趋势。然而，如何促使公民有效参与是一个世界性的难题。澳门的公众咨询经验表明，公众参与并非越多越好，在制度化和规范化程度不足的情况下，过多的公民参与反而会对特区政府的决策效率乃至公众对特区政府的信任度造成负面影响。因此，澳门特区政府需要反思和检讨现有的公众咨询制度，提升咨询成效，促成特区政府与公众的良性沟通，凝聚社会共识以及特区政府和社会的共识。一个好的公众咨询制度，不在于政府一定要听取社会的意见，也不在于公众要介入政府所有的公共政策议题，而在于通过公众咨询使政府更好地掌握和了解真实的民意，将民意融入公共政策制定中，提升公共决策的质量，深化政府与社会公众的相互理解，达成政府与社会的广泛共识。０７０

《立法会选举法》修订内容及主要争议评述《立法会选举法》修订内容及主要争议评述　娄胜华∗摘　要：　在２０１２年政制发展与２０１３年立法会选举实践的基础上，特区政府从完善法律、创造更加公平公正的选举之目标出发，对《立法会选举法》展开了修订工作。修订的主要内容包括完善竞选活动的规管、打击选举不法行为、改善选举管理工作和完善议员参选要件及不得兼任的规定。修订过程中，社会在政治效忠、规范偷步宣传、助选人制度、竞选活动申报、选举保证金与选举经费、当选无效、境外违法、选举管理委员会等方面出现了争议。关键词：　立法会　选举法　澳门２０１６年，特区政府启动并完成了《立法会选举法》的修订工作。修订的主要内容包括完善竞选活动的规管、打击选举不法行为、改善选举管理工作和完善议员参选要件及不得兼任的规定，从而为２０１７年第六届立法会选举奠定了更加完善的法律基础。其间，经过面向社会的咨询与法案在立法会的讨论，在修订内容方面也产生了一些争议。１７０∗娄胜华，澳门理工学院教授，研究方向为社会治理与公共政策、ＮＧＯ与公民社会。

澳门蓝皮书一　修订的缘起与步骤澳门立法会选举法律制度自２００１年制订后，历经两次修订。最近一次修订是２０１２年的政制发展。２０１１年底，全国人民代表大会常务委员会就《澳门特别行政区基本法》附件一和附件二的修改程序作出解释，明确规定了“政制发展五步曲”。随后，遵循“五步曲”的程序，特区政府从澳门实际情况出发推动澳门政制发展，经广泛听取社会各阶层意见，按照“四个有利于”原则，即有利于澳门特别行政区基本政治制度的稳定、有利于行政主导政治体制的有效运作、有利于兼顾澳门社会各阶层各界别的利益、有利于保持澳门的长期繁荣稳定和发展，制订并经立法会审议通过了澳门特别行政区２０１３年立法会产生办法修正案（草案）后，报全国人大常委会备案。同年６月，全国人大常委会对《基本法》附件二修正案予以备案，为推进政制发展奠定了宪制基础。２０１２年８月及９月，澳门特别行政区严格按照《基本法》的上述修正案，对《立法会选举法》作出相应修改，完成了推进政制发展的本地立法。此次立法会选举法律制度的修订主要涉及直接选举与间接选举两个方面，核心内容是直选与间选的议席各增加２个，即所谓的“２＋２”。具体修订内容如下。（１）直接选举方面，增加了２个议席，由原来的１２席增至１４席。直选议席在全部议席中的比重也从４１４％微增至４２４％。（２）间接选举方面，修订细节如下。ａ）议席增加。由原来的１０个议席增加到１２个议席，同样增加了２个议席，间选议席比重由３４５％微增至３６４％。ｂ）界别拆分。由原来的４个界别拆分为５个界别，即原第四界别的“社文教体界”一分为二。拆分后的界别分别为工商金融界、劳工界、专业界、社会服务及教育界、文化及体育界。ｃ）议席分配。新增加的２个议席分配给专业界别１席以及新增的“社会服务及教育界”１席。由此，间接选举各界别议席调整为：工商金融界４席、劳工界２席、专业界３席、社会服务及教育界１席、文化及体育界２席。ｄ）降低提名门槛。间接选举参选候选人名单（组２７０

《立法会选举法》修订内容及主要争议评述别）的提名“门槛”由原来该界别全部法人选民（社团）的２５％降低至２０％。ｅ）扩大法人选民投票人数。每个法人选民（社团）的投票人数由原来的１１人增加至２２人。ｆ）取消“自动当选”机制。新规定取消了原来间接选举“自动当选”机制。原机制规定，如果一个界别仅有一个参选组别（一张参选候选人名单），则无须投票，该参选名单自动当选。而新规定要求，即使是一个界别仅有一张参选名单，候选人总数等于或少于相关组别获分配的议席名额，同样需经投票方可当选。修订与完善的目的在于令立法会选举制度可以更好地发挥其制度效应，主要包括：（１）保障行政主导的政治体制可以更有效地运作；（２）进一步扩大代表性，促进澳门社会各阶层均衡参与，兼顾各阶层、各界别的利益与要求，使选举能充分反映民意及代表各界利益；（３）创造更好条件培养澳门政治人才，尤其是为中产、青年人士参与政治事务提供平台；（４）倡导公平正义的选举文化，提升市民的公民意识和政治能力。按照修订后的《立法会选举法》，２０１３年９月，澳门特区第五届立法会选举顺利举行，政制发展成果得到体现。但是，因为议席增加，参选组别增多，直选竞争激烈。在激烈的竞争中，各种不规则的选举行为陆续出现。例如，偷步宣传问题，即未到宣传期而进行意在使参选人当选的宣传行为。而在进入为期两周的选举宣传期后，较广泛地出现网络攻击与抹黑行为。与往届抹黑行为针对的是有限目标不同，此届选举中各参选组别几乎都遭遇不同程度的抹黑与攻击，传播方式都是始于网络流言，经传统媒体跟进报道而扩散，且越是临近投票越发猖獗。与网络抹黑攻击同样严重的具争议性行为则发生于进入选举宣传期之前，一些与参选组别关系密切的社团向其会员派发超市礼劵、家乡特产、抗通胀金等，至于社团组织其会员免费旅游或免费饮食等活动也在今届较为多见。此类行为名为社团活动，实则与选举相关联，且具有顽固性，呈现周期性特点，每逢选举年例必现身。若严厉规管，会有所收敛；若规管松弛，则严重。可见，以派发礼券、免费饮食等为名目的间接贿选行为以及偷步宣传、网络抹黑等不规则选举行为呈现公开蔓延趋势，严重侵蚀了选举的公平３７０

澳门蓝皮书性，而２０１２年选举制度的修订未有直接涉及打击贿选与不规则选举行为的条款。因此，当务之急应考虑从法律上排除干扰选民自由表达选举意志的行为，增加与公平选举相关的条款，禁止与遏制各种影响选举公平性的行为。因此，立法会选举管理委员会在《第五届立法会选举活动总结报告》中对如何避免偷步宣传以及法定选举宣传期、选举账目的监控、选管会是否常设等议题提出了建议。同时，廉政公署与检察院也就第五届立法会选举提出了意见。为了使２０１７年及其后的立法会选举能够全面地体现“三公一廉”的原则，需要更清晰地规范竞选活动、更有效地实施选举管理、更合理地修订参选条件、更有力地打击贿选行为，由此特区政府决定启动修订完善《立法会选举法》。本次修订完善《立法会选举法》与２０１２年不同，因为不涉及政制发展，故而在程序上就不需要启动“政制发展的五步曲”，而只需按照本地立法程序来完成。从２０１６年５月开始咨询至２０１６年１２月立法会完成法案，期间大致经历的步骤是：修订《立法会选举法》的咨询→撰写并公开咨询总结报告→特区政府向立法会提交修订《立法会选举法》的法律草案→立法会讨论及通过法案→行政长官签署并公布法案。值得一提的是，在澳门特区《立法会选举法》修订期间，由于邻埠香港发生了当选议员宣誓风波，全国人大常委会就《香港基本法》第１０４条释法，严谨议员的宣誓行为。而是次人大释法无疑对澳门具有指导作用。因此，基于预防澳门将来可能出现类似情况的考虑，特区政府在向立法会提交的《立法会选举法》修订法律草案内临时加入参选议员的候选人被选资格条件之条文，规定参选立法会选举的候选人必须签署声明书，“真诚声明拥护《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》、效忠中华人民共和国澳门特别行政区和不处于任何无被选资格的情况”，并经选举管理委员会确认，方取得候选人资格。二　修订的主要内容２０１３年第五届立法会选举结束后，考虑到社会上对规范竞选活动的要４７０

《立法会选举法》修订内容及主要争议评述求，经分析立法会选举管理委员会关于该届选举活动的总结报告以及廉政公署和检察院提出的意见及建议，特区政府对《立法会选举法》提出了修订意见，在向社会公开咨询之后，提交立法会展开立法修订。是次修订主要目的是更清晰地规范竞选活动，打击选举不法行为，从而使选举活动更全面地体现“公平、公正、公开和廉洁”的基本原则。是次修订只是针对《立法会选举法》，而没有涉及行政长官选举法。主要修订内容如下。（一）完善竞选活动法案引入了清晰界定“竞选宣传”与选举活动的规定。“竞选宣传”的定义是：（１）引起公众注意某一或某些候选人；（２）以明示或默示方式建议选民投票或不投票予此一或此等候选人。对于竞选活动开始前的竞选宣传，即俗称的“偷步宣传”，法案规定，在公布载有被确定接纳的候选名单的完整总表的告示后至竞选活动开始前的期间，违反本法律规定，以任何方式进行竞选宣传者，科澳门币２０００～１００００元罚金。法案引入了竞选宣传活动的通知义务。候选人、本身为选民的提名委员会成员应最迟于选举日之前的第１８日，以书面或电子方式向立法会选举管理委员会提交一份申报书，通知拟举办或拟参加的竞选宣传活动内容、举办时间及地点。其后，如活动有所变更，应最迟于活动举行之前两日，或在不可抗力的情况，则在活动举行前一日，将最新信息通知立法会选举管理委员会。立法会选举管理委员会应实时于互联网站公布所收到的通知。不履行通知义务构成轻微违反，并处以罚款。所有被视为竞选宣传活动的开支必须计入选举开支之内。同时，法案确定了法人举办非竞选活动的申报义务，规定提交申报书期间届满之前的一年内候选人曾为机关据位人的公司或提交申报书期间届满之前的一年内，候选人曾为机关据位人或曾担任职务的社团及财团，如于选举日之前的第１５日至选举日在澳门特别行政区或以外地方举办任何旨在向成员提供福利的非竞选活动，尤其是提供餐饮、旅游、娱乐、津贴及礼物等的活动，应最迟于选举日之前的第１８日，以书面方式透过亲临或电子途径向５７０

澳门蓝皮书立法会选举管理委员会提交申报书，通知活动的内容及其举行日期及地点。立法会选举管理委员会应尽快于立法会选举的官方网页公布相关通知。候选人如于选举日之前的第１５日至选举日在澳门特别行政区或以外地方参加由上述所指法人举办的旨在向成员提供福利的非竞选活动，应最迟于选举日之前的第１８日，以书面方式透过亲临或电子途径向立法会选举管理委员会申报。不遵守申报义务而举办或参加旨在提供福利的活动者，处以罚款。法案规定，公共资本公司、报章或新闻又或无线声音广播企业，以及公共服务、属公产的财产、公共工程的承批实体或经营幸运博彩的承批实体则具有对各候选名单保持公平对待或中立的特定义务。同时，法案确定了选举开支的限额，以最接近批示选举日期公布的澳门人口估计、选民登记册内登载的人数及经济发展状况等数据为限额基础，开支限额必须低于澳门特区总预算前十年总收入平均数的０００４％。且各候选人名单的受托人须向立法会选举管理委员会提交详细的选举账目，并附同由注册核数师发出的账目法定证明。（二）打击选举不法行为法案引入了法人刑事责任制度，法人须对其机关或代表以其名义且为集体利益而作出《立法会选举法》所规定的刑事不法行为及轻微违反承担责任。属实施犯罪的情况，法人可被科处罚金或由法院命令解散的主刑，亦可被科处附加刑，如中止行使政治权利，为期两年至十年；剥夺获公共部门或实体给予津贴或补贴的权利，为期一年至五年。如前所述，法案引入法人及候选人在选举日之前的第１５日至选举日于澳门特区或以外地方举办任何旨在向成员提供福利的非竞选活动，尤其是提供餐饮、旅游、娱乐、津贴及礼物等活动的申报义务。不履行申报义务可构成轻微违反。同时，法案规定立法会选举管理委员会、廉政公署及治安警察局负责处理轻微违反的实体。为预防及监察贿选犯罪和社团法人所规定义务的遵守情况，自规定选举日期的行政命令公布之日起至选举日，任何公共或私人实体均有义务与执行职务且经适当表明身份的廉政公署调查人员合６７０

《立法会选举法》修订内容及主要争议评述作，尤其容许上述调查人员进入法人举办或有迹象举办旨在提供福利活动的地点及场所，并逗留直至完成监察工作；出示和提供相关文件及资料。法案明确了使《立法会选举法》适用于在澳门特区以外作出的构成犯罪或轻微违反的事实。（三）改善选举机关及选举管理工作法案虽然仍然规定立法会选举管理委员会为非常设性机关，但是，将其成立时间提前到选举年的前一年，即其成员须提前一年委任，并扩大了立法会选举管理委员会的组成，规定从之前的一名主席四名成员扩大到五名成员，吸纳检察院代表加入选管会。法案对关于提名委员会的决定的上诉制度作出改变，将自提出提名委员会合法存在的证明的申请之日起至提交候选名单的最后一日的期间由１０日延长至至少２０日。规范司法申诉和上诉裁判在有别于《行政诉讼法典》第９５条和第９６条规定的期间和步骤下进行，以便可在提交候选名单期间届满之前作出司法裁判，以及受托人可对立法会选举管理委员会拒绝证明提名委员会合法存在的行政决定与确定丧失候选人资格的决定无须提出声明异议而直接向终审法院提起上诉。同时，法案还规定了立法会选举管理委员会发出的具约束力的指引的程序及法律效力。（四）完善议员的参选要件及不得兼任的规定法案将政治效忠列为候选人资格的必备条件。规定“拒绝声明拥护《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》和效忠中华人民共和国澳门特别行政区者；或事实证明不拥护《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》或不效忠中华人民共和国澳门特别行政区者”为无被选资格。因此，每一候选人必须签署声明书，“真诚声明其接受候选名单、拥护《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》、效忠中华人民共和国澳门特别行政区和不处于任何无被选资格的情况”，并经选举管理委员会审查接纳，方取得候选人资格。７７０

澳门蓝皮书同时，为避免出现议员双重效忠的问题，法案对不得兼任以及无被选资格的规定作出了修订。规定立法会议员在任职期间不得出任下列官职或职位的据位人：（１）任何外国议会或立法议会的成员，尤其联邦级、国家级、地区级或市级议会或立法议会的成员；（２）任何外国政府成员或公共行政工作人员，尤其联邦级、国家级、地区级或市级政府成员或公共行政工作人员。同时规定，透过直选或间选选出的立法会议员如放弃其议员资格不得参加因此而举行的补选。为防止出现提交不具代表性的候选名单，法案引入了必须于提交候选名单之前缴存２５０００澳门元保证金的制度。如属直接选举，候选名单所获票数少于提名委员会至少成员３００人的数目；或间接选举，候选名单所获票数少于相关选举组别所获分配投票数总数的２０％，则保证金存款收归澳门特区所有。其他情况下，存款退还候选名单的受托人。三　修订内容的主要争议在《立法会选举法》修订的咨询过程与立法会审议过程中，社会上及现任立法会议员针对修订内容产生了一些争议。主要分为两类：一类是针对规范偷步宣传、助选人制度、竞选活动申报、选举经费、境外违法、选管会等方面的修订；另一类是针对候选人被选资格方面所涉及的弥补政治性不足的修订。具体地说，包括如下几个方面。（一）政治效忠等无被选资格问题鉴于香港出现了议员宣誓风波，全国人大常委会就《香港基本法》第１０４条进行了释法，其精神同样对澳门具有指导意义。为此，澳门特区政府在修订《立法会选举法》的法案中引入了两项新条款，包括第３０条第２款，规定立法会候选人需要签署声明书，声明“拥护《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》、效忠中华人民共和国澳门特别行政区和不处于任何无被选资格的情况”；第６条第８款则指出“拒绝声明拥护《中华人民共和８７０

《立法会选举法》修订内容及主要争议评述国澳门特别行政区基本法》和效忠中华人民共和国澳门特别行政区者；或事实证明不拥护《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》或不效忠中华人民共和国澳门特别行政区者”，即无被选资格。相应地，候选人被选资格的审核与确认则由立法会选举管理委员会负责。对于上述条文，有议员认为，没有必要特别声明，因为“拥护基本法、效忠特区”是得到澳门社会认同的原则。澳门没有香港那样的“港独”“自决”行为发生，也无议员做出不拥护《澳门基本法》的行为，所以，无必要学香港收紧相关规定。也有议员认为，相关条文违反《澳门基本法》及《中葡联合声明》中有关居民有选举及被选举的自由。未来若任何人因说过一句话，或做过与选举无关的事情，但被当局感觉到“有问题”，就拒绝其参选资格，做法非常危险。也有人认为，政治效忠的相关条文是以意识形态立法以达到禁止不同思想者参选立法议员，且“拥护”和“效忠”的定义模糊不清，缺乏客观标准，容易被滥用，构成一个基于政治思想审查的筛选机制，令澳门人的基本政治权利难以得到保障，使人对澳门未来的政治生活及自由表达环境感到忧虑。对于参选人士的声明是否真诚拥护《澳门基本法》及效忠澳门特区，判断属于立法会选举管理委员会的权限，令人感到由特区政府委任的选管会权力范围过大。笔者认为，增加效忠声明条文，确实是因部分“港独”人士制造的宣誓风波，引起全国人大常委会释法，虽然澳门现时未有出现类似香港的情况，但是，从维护国家利益和主权统一出发，有需要落实人大释法的相关精神，引香港事件为鉴，防患未然，且有关条文与《澳门基本法》相关规定一致，因此，在《立法会选举法》中列明相关条文，完善法案，会更加明确、避免争拗。否则，将来出现相关情况就无法可依，因此这不是盲目跟从，也不是画蛇添足，是符合国家和澳门社会利益的及时之举。至于定义与标准问题，待选管会成立后，会制订相关指引，并向参选团队解释，令参选者不会触犯法律。况且法案并没有设置追溯期，若参选人士过往曾有不拥护《澳门基本法》或不效忠特区的言论，选管会可在对方作出声明时，确认对方是否愿意放弃过往言论。因此，有关条文不会被滥用，选举管理委员会也９７０

澳门蓝皮书需要跟足指引行事。修订法案的另一个具争议性的问题是辞职议员禁止参加补选的制度，即第６条第９款。放弃议员资格者，仅限于同一立法届且在其放弃资格产生效力后１８０日内为填补选任议员的出缺而进行的补选中无被选资格。有人认为，该条文是为了防止澳门出现香港议员“辞职公投”的情况而设。而取消辞职议员参加补选的权利可能涉及无理剥夺他们的被选举权，实际上，即使是议员因犯罪被剥夺议员资格仍然可以参加补选，反而辞职不能补选，是否合理呢？况且，澳门回归以来没有发生过议员辞职再选的“变相公投”情况，引入该条文有何实际意义呢？的确，相关条文原本在咨询文件中未有列入，是在咨询过程中有社会意见提出后，政府采纳相关意见而加入的。实际上，关于辞职议员不得参加同一届期内进行的补选，是世界上许多国家和地区实行已久的规范。对于当选议员来说，其是为民所选，受民所托。选民们是希望当选议员能够在法定任期内，代表他们议政论政、行使权力的。而辞职却有负选民所托，违反民意，是放弃参政权利。既然以“请辞”来对抗制度，那么，辞职后就没有必要再通过参加“补选”而重新当选议员。况且，“补选”是需要支付行政成本的，难免耗费纳税人的钱财。因此，对于因辞职而形成的“补选”必须对候选人设定限制条件，规定辞职议员不得参加同一任期的“补选”是适当的。虽然澳门未有出现辞职再选的现象，但是，既然有香港的前车之鉴，从完善法律规范的角度来看，却是非常必要的，也是十分合理的。至于为防止出现双重效忠而规定澳门立法会议员不得兼任任何外国议会议员或政府工作人员的条文，虽然大多赞成，但是，对于相关条文的定义却存在疑问。比如，外国政府的经济顾问或名誉领事是否适用不得兼任的条文？对此，法案文本应作出澄清，表明包括外国政府的经济顾问或名誉领事均不得兼任。（二）助选人制度为了更好地规管选举宣传活动，促进选举的公平性，特区政府在修订０８０

《立法会选举法》修订内容及主要争议评述《立法会选举法》的咨询文件与提交立法会讨论的第一个法案文本中，均引入了助选人（团）制度。第一个法案文本规定，任何享有选举资格的自然人，或依私法制度设立的、具法律人格且住所设于澳门特别行政区的法人均可声明为某一候选名单的助选人。助选人举办的竞选宣传活动均须申报。然而，议员在讨论法案文本时认为，助选人制度难以执行及不清晰。之后，特区政府修改成助选人只可为一个组别助选；每一名单最多只可有３００个助选人；有关助选人不能同时做直选、间选的助选人。对此，参与讨论法案的议员认为，虽然特区政府建立助选人制度是出于更好规范选举公平性的良好意愿，但是，其质疑制度会否打击小社团，又担心实际操作成疑。也有议员认为助选人最多只得３００人，对于大社团来说，人数可能不足够。另外，助选人除可是自然人外，亦可是法人、社团或公司，若一名助选人只可支持一张名单，但一个社团或同乡会可能会有两张名单出现，做法或缩窄社团竞选空间及自由度①。也有人质疑接受公帑资助的社团登记成助选人是否会造成选举不公平。鉴于助选人制度可能会产生不公平、标签效应或选举开支不规范等问题，加上助选人制度并非修订《立法会选举法》之必须，特区政府经过权衡之后，决定取消助选人制度。（三）选举保证金与选举经费在修订《立法会选举法》咨询过程中，有意见提出应加入“选举保证金”制度。特区政府吸纳了相关意见，在修订法案中规定，参选团队须事先提交２５０００澳门元保证金，若直选得票少于３００票，将没收保证金。对于设立选举保证金制度，有人质疑是提高了选举门槛，可能会阻碍弱势团队参选。因过往澳门立法会选举制度从未有要求参选人需缴保证金，从而令许多低收入人士都有机会参选，并借着参选表达他们的政治主张。也有１８０①《二常：助选人制度难执行　陈泽武指政府需再解释清晰定义》，《澳门日报》２０１６年１１月４日，Ｂ０６版。

澳门蓝皮书人质疑，设立选举保证金是否与基本法规定的居民有被选举权存在冲突。所以，认为无设立的必要。实际上，所谓“选举保证金”，是指有意参选的候选人必须缴纳一定数额的保证金，方可获得候选人资格。倘若候选人在选举中获得超过一定数量的票数，保证金就可被全额退还，否则，保证金会被没收。它是为确保选举不被滥用而设计的一种常见选举制度安排。该制度设计的初衷，是为了防止候选人过多过滥，加大选举组织的成本，影响选举的严肃性。无论是台湾地区，还是香港，都设立了选举保证金制度。根据台湾地区的有关规定，选“立委”、直辖市议员、县市长都必须要交２０万元（新台币）保证金。在香港，参与区议会议员选举的保证金为港币３０００元，得票少于５％者会被没收保证金；参与立法会选举的保证金，功能组别为港币２５０００元，地区直选为港币５００００元，得票少于３％者，保证金会被没收①。从实践来看，设立选举保证金制度确有增加选举的严肃性、提高参选者公信力的效果。况且，澳门设立的选举保证金金额较少，得票要求仅为３００票，均属“低门槛”设计。所以，很难说设立了选举保证金就阻碍了弱势群体的参选，也并不表明参选者越有钱就越有公信力，更不可能因为设立了保证金制度就侵犯了参选者的被选举权。在选举开支限额方面，旧制规定参选立法会选举各候选名单的开支限额，“须低于该年澳门特区总预算中总收入的００２％”。而随着博彩收入的增长，特区政府收入也快速增加，因此，前几届选举经费都较高。２００９年为８９４万澳门元；２０１３年为５６４万澳门元。选举经费过高，有利于财力较为雄厚的参选组别，而不利于财力薄弱的参选组别，有可能造成选举的不公平。因此，法案调低了选举开支的计算依据。新制规定，“经费限额须低于澳门特区近十年的总预算中总收入平均数的０００４％”。按此规定，２０１７年立法会选举每个参选组别的开支上限为３６８万澳门元，明显低于以往两届。与此同时，新制度对选举经费的来源加以限制，要求捐款人必须是澳门永久２８０①《选举法补强防“独”条文是大是大非问题》，《新华澳报》２０１６年１２月１９日，Ｐ０１版。

《立法会选举法》修订内容及主要争议评述性居民，且选团需向捐献人发出留有存根收据，存根内应至少载明捐献人的姓名及身份证编号；如捐献金额等于或超过１０００澳门元，还应载明捐献人的联络资料①。对于设定选举开支限额，社会多表赞成，认为有利于公平选举。但是，对于如何界定“合法竞选筹款”则存疑。实际上，由于法案对竞选筹款作出清晰规范，候选人只能接受澳门永久性居民对竞选活动的捐献，且要求捐献者实名捐献。因此，现行制度已不接受匿名捐献，所以，透过上街卖旗、摆街站或网上募捐等方式筹集选举经费，已变得不可行。仅可接受上门及社团捐献。由此，堵塞了竞选筹款的违法漏洞。（四）竞选活动的申报与规范在竞选宣传方面，争议之一是对过往在立法会选举期间大量出现的偷步宣传问题。如何界定？对此，特区政府在法案中明确了“选举偷步宣传”的定义，即从候选名单确认日到正式宣传期开始前此段时间，若有对候选人的宣传即属“偷步宣传”。另一争议是关于选举宣传的“商业广告”。按照修订法案的第一文本第８０条规定，自规定选举日期的行政命令公布之日起，禁止直接或间接透过商业广告的宣传工具，在社会传播媒介或其他媒介进行竞选宣传，包括“互联网及电子应用程式中任何形式的商业广告”。对此，有疑问，是否广告公司或互联网公司不收钱就不视作“商业广告”、免费宣传是否犯法、有关网站不在澳门如何执法及搜证等。由于本条仅规定“商业广告”的宣传形式，至于其他非以商业广告形式进行的宣传是否违法，以及违法宣传的网站不在澳门的执法问题，可以由其他条文或法律规范。因此，在最终修订文本中，政府删除了相关的修订。为了区分竞选宣传活动与正常的社团活动，法案规定竞选宣传活动与在３８０①《行新制费用将创近十二年来最低　明年选战每组最多使３６８万》，《澳门日报》２０１６年１２月１９日，Ａ０３版。

澳门蓝皮书宣传期内社团举办的正常社团活动均须申报。按照修订法案的规定，“提交申报书期间届满之前的一年内，候选人曾为机关据位人的公司”，或者“提交申报书期间届满之前的一年内，候选人曾为机关据位人或曾担任职务的社团及财团，即使属荣誉性质亦然”，要在选举宣传期内举办提供福利的非竞选活动，法人和候选人都有申报义务。“福利”无论在澳门本地抑或外地发生，尤其是提供餐饮、旅游、娱乐、津贴及礼物等活动，一律要向选管会申报。选管会有权派人监察，事前不备案将构成轻微违反，罚款金额为一万至十万澳门元。对此，有认为这样做只是将过去的一些灰色活动合法化，会否将“贿选”行为“漂白”？是否备了案就万事妥当，即使派钱都无问题？政府认为，正常的社团活动与竞选宣传活动的区别主要视乎该行为是否促使某人当选或不当选，如果社团活动中存有促使候选人当选的成分，就有违法之嫌。亦有议员忧虑自己的社团“头衔多到自己都数唔清”，一网打尽、通通申报的实际可能性太低、要求太苛刻。但是，特区政府相信社团本身聘请谁人做社团荣誉领袖一清二楚，候选人亦有必要查明在社团担任职务的状况，确定是否需要申报①。也有人认为，要解决社团活动与竞选宣传活动相混淆问题，“最简单做法是竞选期间，禁止所有社团在活动中有派钱或福利等内容，候选人也不应出席、主持该等活动。……选举期间，选举的正当及形象，是社会最看重的。在先后缓急的原则下，其他如社团活动‘避一避’应是合理及适当的安排，何况区区１４日左右的禁止期对整体社团活动应无大影响，无必要负上选举正当性受损的成本”②。但是，倘若如此，则可能会引起选举影响社团正常活动的疑虑，毕竟澳门社团众多，社团活动频密。（五）当选无效或引入扣票制在《立法会选举法》修订的咨询过程中，有意见提出若候选名单成员４８０①②《“派糖”须申报　打击“擦边球”新例助打贿选拭目以待》，《澳门日报》２０１６年１２月１日，Ａ０３版。甄庆悦：《修法有原则缺陷争议社会未收货　立会选举质素难提升》，《澳门日报》２０１６年７月１日，Ａ１５版。

《立法会选举法》修订内容及主要争议评述或提名委员会受托人、助选人被法院确定性裁决贿选罪成立，应宣告该候选名单的当选人无效，即所谓的“连坐”制度。支持者认为，参照特区政府现有意修订“的士规章”打击违规的士，当中便有司机犯法、车主受罚的“连坐”机制，助选团有人犯事，候选人就应负一定责任。若非助选团人士犯法，当然与候选人无关。也有人认为，就立法会选举而言，“连坐”并无不可，社会提出不少意见，其中“扣票”是比较易于接受的选项。若候选人有助选团成员贿选，其部分得票是非法所得，理应视为“无效票”，不纳入候选人得票中，具体扣票数目就视乎侦查结果。若候选人无参与其中，当然不能取消其当选，反之亦然。对选举及候选人都有益处，不应因难定标准、难执法等而不考虑①。实际上，对于当选无效问题，早于２００８年修订《立法会选举法》时就曾有人提出类似建议，然而，基于刑法上的“过错原则”，即“一人做事一人当”，并有可能违反《澳门基本法》第２９条所定的无罪推定原则；还因为社团制度、纪律松散，或有可能引起“嫁祸”现象；至于“扣票”制，因为扣票的标准等很难厘定，仍需要深入研究，因此，特区政府决定，当选无效或扣票制，现时尚未具条件采纳。（六）公共实体及博企中立问题修订法案第７２条，“关于公共实体及等同实体的中立与公正无私”条文，将“公共实体的中立与公正无私”要求延伸“适用于经营幸运博彩的承批公司的机关，以及因与承批人订立合同而经营幸运博彩的公司的机关或自然人商业企业主”。其意是除了包括机场公司、生产力暨科技转移中心、土木工程实验室、电讯公司、污水处理厂等公司不得参与选举竞选活动外，博企亦受到限制。在议案的讨论过程中，有议员提出，博彩承批公司直接经营博彩的场所与博企辖下的酒店、商场等是否同样受规范②？同时，规范娱５８０①②甄庆悦：《修法有原则缺陷争议社会未收货　立会选举质素难提升》，《澳门日报》２０１６年７月１日，Ａ１５版。《二常：立会选举法修订案疑问多》，《澳门日报》２０１６年１１月５日，Ａ０６版。

澳门蓝皮书乐场及博彩公司机构员工需保持中立，其中员工的范畴到底包括哪些人员？对此，特区政府的解释是博彩场所内不能进行选举宣传，但在博彩公司范围内非由博企直接经营的商场及酒店，要规范则有一定难度。至于要保持政治中立的博企员工，则仅为规范博企中的高层管理人员，要求他们不可参与选举宣传工作，而非指所有博企员工。对于博企中立的义务问题，原有条文已有规范，博企不能直接或间接参与竞选活动，亦不能作出令某候选名单在选举中得益或受损的情况，需以中立原则对待各候选组别①。（七）境外违法追究问题修订的法案将《立法会选举法》适用在澳门境外作出的事实，即境外构成犯罪或轻微违反，都可提起起诉。有意见认为，这种做法在法律层面似有不尊重其他地方的法律，有本地选举法凌驾他人法律体制的问题②。也有意见质疑法律的可操作性，以及利用伺服器设于境外的互联网社交平台作出抺黑、诋毁或诬陷等违法行为时的监管问题。但是，实际上权限部门现时已可依照《刑事司法互助法》规定，以及透过司法合作机制处理，故不存在不可操作的问题。当然，也不存在不尊重其他地区法律或本地法律凌驾其他地区法律的问题。（八）选管会常设问题在修订法案咨询过程中，有人提出选举管理委员会应从现在的非常设机构改为常设机构，以及选管会中应加入廉政公署的代表。然而，由于选管会成员中包括司法官，若改为常设机构，可能影响司法机关的运作，且一些恒常性工作，例如选民登记及宣传教育等亦可由行政公职局等相关政府部门承担，故而仍保留选管会作为非常设机构，但是，将选管会成立的时间提前到６８０①②《增效忠特区条文　加罚偷步宣传　立会选举法修订细则通过》，《澳门日报》２０１６年１２月１７日，Ａ０７版。《二常：助选人制度难执行　陈泽武指政府需再解释清晰定义》，《澳门日报》２０１６年１１月４日，Ｂ０６版。

《立法会选举法》修订内容及主要争议评述选举年前一年，并增加一个名额。此外，因为廉政公署是打击选举犯罪的执法部门，如若派代表加入选管会，可能引起角色冲突。总之，虽然对修订内容存在一些争议，但是，《立法会选举法》的修订工作已经如期完成，新修订的法案将成为２０１７年特区第六届立法会选举的法律依据。究竟通过修订完善制度，可否达到进一步规范竞选选举活动、打击选举违法活动、改善选举组织工作、倡导公平公正的选举文化之目标，则有待选举实践的验证。７８０

澳门蓝皮书《澳门特别行政区五年发展规划（2016~2020年）》的制定、咨询与颁布　刘炜华∗摘　要：　《澳门五年发展规划》的制定和实施是一个复杂的动态系统过程。作为中国一个特别行政区、微小经济体的澳门，在应对自身资源有限、产业单一、国际经济环境跌宕起伏等结构性挑战时，为实现社会经济的长期稳定发展，政府就某些重大议题制定发展规划是必要的。《五年发展规划》在制订过程中，特区政府听取了学界、中央政府有关部门、澳门广大居民和各类社团涉及方方面面的意见，并做出了积极回应。为了实施好《五年发展规划》，特区政府需要明确其法律地位，厘清其与特区政府年度及部门计划的关系，考虑跨任期实施、调整实施起讫时间等问题，并制定有关实施方案和检查、评估、问责、调整等相关机制。关键词：　澳门　五年发展规划　制定《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》（简称《澳门五年发展规划》《五年发展规划》《五年规划》《澳门五年规划》等）是澳门历８８０∗刘炜华，博士，澳门科技大学助理教授，主要研究政治经济发展等问题。

《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》的制定、咨询与颁布史上制定的第一个整体性中长期战略规划，其制定、咨询和颁布得到了社会各界人士的关注，有关人士、社会团体就规划提出了万条以上的意见。本文共分四个部分：第一部分对制定政策规划的相关理论进行了探讨，第二部分论述了制定《五年发展规划》的必要性，第三部分分析了规划制定、咨询与颁布的过程，最后提出了尚需完善的几个方面。一　动态系统模型：关于政策规划相关理论的探讨《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》属于特区发展历史上的重要政策，为了对其进行研究，我们需要首先探讨一下比较重要的政策分析模型，然后在此基础上进行修订，再来分析《五年发展规划》的制定、咨询与颁布。比较常用的政策分析模型包括制度模型（ＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＭｏｄｅｌ）、过程模型（ＰｒｏｃｅｓｓＭｏｄｅｌ）、理性模型（ＲａｔｉｏｎａｌＭｏｄｅｌ）、渐进模型（ＩｎｃｒｅｍｅｎｔａｌＭｏｄｅｌ）、团体模型（ＧｒｏｕｐＭｏｄｅｌ）、系统模型（ＳｙｓｔｅｍＭｏｄｅｌ）、精英模型（ＥｌｉｔｅＭｏｄｅｌ）、公共选择模型（ＰｕｂｌｉｃＣｈｏｉｃｅＭｏｄｅｌ）和博弈模型（ＧａｍｅＭｏｄｅｌ）等①。这些理论模型中对于我们分析《澳门五年发展规划》最有启发意义的是系统模型、团体模型和过程模型。系统模型认为政策规划是政治系统即政府对外界环境所做出的反应。政治系统在这里主要指政府。外界环境为政府输入的主要是居民对政府的要求和支持。虽然澳门的特首和立法会议员现在还没有完全实现直接选举，但特区居民对特区政府的要求还是可以通过社会团体等渠道传达给特区政府并构成一定压力的。另外，由于澳门是中华人民共和国的一个特别行政区，中央政府的意见和态度也构成了外界环境对特区政府的输入的一部分。国家及世界大环境的发展变化也是其制定政策规划的重要考虑面向。９８０①ＴｈｏｍａｓＲＤｙｅ，ＵｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙ，ＥｎｇｌｅｗｏｏｄＣｌｉｆｆｓ，ＮＪ：Ｐｒｅｎｔｉｃｅ⁃Ｈａｌｌ，２００５，ｐｐ１１－３０

澳门蓝皮书团体模型认为团体是有着共同利益需求的个人的正式和非正式的集合。澳门是一个社团社会，是世界上人均社团密度最大的城市之一，六十多万人口中存在着几千个社团。这些社团又不同程度上代表着不同类别和不同阶层居民的利益，有的社团影响力颇大，甚至已经具有了拟政府的性质。在政策制订过程中，澳门特区政府不能不考虑各类社会团体的诉求和影响，也要注意政策规划在不同社会群体中保持平衡，维持社会公正。过程模型则认为政策规划是一个动态过程，具体而言，政策过程由问题出现、问题确认、议程设定、政策规划、政策执行、效果评估、政策调整、政策终结等环节构成。《五年规划》是一个牵涉澳门方方面面且复杂的巨大工程，其决策和执行也是个一环套一环的复杂过程。以规划过程为例，《五年规划》的文本就经历了基础方案、草案文本和正式文本三种形式，其间又加插两次大规模的意见收集整理和文本修订活动。可以说，没有一个现成的理论模型可以简单套用在《澳门五年规划》的制定和实施上，《澳门五年规划》的制定和实施是一个比较复杂的动态过程。在这个动态过程中，作为政治系统核心的特区政府得到的环境输入不仅来自特区居民而且来自中央政府，其中特区居民的要求又往往通过代表不同利益的社团组织来传导。在政策制定和实施的过程中，特区政府往往需要与澳门的各类社团及中央政府的有关部门进行不止一次的交流，并对政策的文本及实施进行修订改进，以期对澳门社会产生有益的影响。二　关于《澳门五年发展规划》制定必要性的探讨此次《五年发展规划》的制定是澳门开埠四百多年以来首次中长期发展规划的制定，在历史上具有重要的意义。根据《中华人民共和国澳门特别行政基本法》，“澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”。然而这并不意味着在“保持原有的资本主义制度和生活方式”的澳门，政府就不能就社会经济发展的０９０

《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》的制定、咨询与颁布某些议题制定发展规划。更进一步讲，仅作为中国一个特别行政区的微小经济体的澳门，在应对自身资源有限、产业单一、国际经济环境跌宕起伏等结构性挑战时，为实现社会经济的长期稳定发展，其政府就某些重大议题制定发展规划在一定程度上是必要的。理论上，关于制定社会经济发展规划，笼统而言，有两种基本观点。其一是自由主义的观点，认为社会经济中的个体是完全理性的，只要给予社会个体充分的自由，社会最终会达到资源的最优配置和社会福利的最大化。其二是管制主义的观点，认为社会个体的自利行为并不能自动实现社会经济的良好运行，只有政府能够实现社会资源的有效配置和保障居民的福利提高。一般而言，在过去相当长的时间内，自由主义主导了主流资本主义国家的社会经济政策，而管制主义则主导了社会主义国家的社会经济政策。然而，学术界和政策界已越来越清晰地意识到，虽然存在着市场失灵和政府失灵，但市场和政府都是人类社会调配资源不可或缺的手段，两者虽然有时呈现某种紧张的替代关系，但如果使用得当，二者的和谐互补更可能为社会经济的积极发展提供更好的制度保障。即使是在传统的自由资本主义国家，人们也认识到社会经济中由于不完全竞争、外部性和公共品等问题的存在，市场并不能完全实现社会资源的最优配置。而政府也需要承担提供紧急发展的基础架构、提供各种公共品与服务、解决与协调团体冲突、维护竞争、保护环境与自然资源、为社会成员提供必要产品服务保障、维持经济稳定等基本职能①。特区政府制定《五年发展规划》具体有以下意义。（１）《五年发展规划》弥补了澳门中长期战略规划的缺失，有利于实现特区的长期稳定发展。特区成立以来，每年特区政府都会做出年度计划，各部门也有自己的单项规划。但这些计划规划之间，尤其是跨年度的计划规划１９０①ＪａｍｅｓＥＡｎｄｅｒｓｏｎ，“ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄｔｈｅＥｃｏｎｏｍｙ：ＷｈａｔｉｓＦｕｎｄａｍｅｎｔａｌ？”，ｉｎＷａｒｒｅｎＪＳａｍｕｅｌｓ，ｅｄｓ，ＦｕｎｄａｍｅｎｔａｌｓｏｆｔｈｅＥｃｏｎｏｍｉｃＲｏｌｅｏｆＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ＮｅｗＹｏｒｋ：ＧｒｅｅｎｗｏｏｄＰｒｅｓｓ，ｐｐ１５６－１６１

澳门蓝皮书之间，似乎缺乏战略统筹，特区的发展长期以来缺乏一个从上到下、从宏观到微观、从近期到远期的系统战略规划。清人陈澹然曾言：“自古不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”长远观和全局观是政府科学行政的重要基础。《五年发展规划》明确通过“加速建设”“提质建设”“基本建成”“全面建成”四个阶段，“坚定不移地争取到本世纪３０年代中期，将澳门建成一个以休闲为核心的世界级旅游中心，成为具有国际先进水平的宜居、宜业、宜行、宜游、宜乐的城市”。（２）《五年发展规划》积极对接国家发展规划，有利于特区发展融入国家发展。中国大陆被众多人士认为是世界上二十一世纪最有希望的经济体和世界经济发展的引擎。《五年发展规划》从建设“一个平台”、“强化参与‘一带一路’建设”及“强化区域合作”三个方面落实与国家“十三五”规划的对接。积极融入国家发展战略一方面有利于澳门克服地域狭小、人口有限、资源不足等先天性问题，另一方面也有利于澳门利用自身优势，在国家经济社会发展中发挥独特作用，提升澳门在国家经济发展和对外开放中的地位。（３）《五年发展规划》的制定，有利于澳门实现经济适当多元化和建设世界旅游休闲中心。长期以来，博彩业一直是澳门这个微小经济体的支柱产业。利伯维尔场发挥作用的完全竞争、非外部性等条件在澳门不存在。在此情况下，如果任由市场发挥作用，结果只能是强者愈强、弱者愈弱，寡头市场经济的“马太效应”可能会造成博彩业吸干吸尽澳门的优质资源，其他产业不可能实现长足发展，中小企业发展、实现经济适当多元化和建设世界旅游休闲中心等更是无从谈起，为此必须发挥政府的引导和支持作用。另外建设世界旅游休闲中心也是一个长期的发展过程，需要各个方面资源的整合及系统规划。以行政长官为主席，以经济财政司、社会文化司、运输工务司三司司长，及行政长官办公室和政策研究室为代表的“建设世界旅游休闲中心委员会”既是《建设世界旅游休闲中心五年规划》的制定者，也是《澳门五年发展规划》的制定者。而《澳门五年发展规划》的基础正是“建设世界旅游休闲中心”。２９０

《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》的制定、咨询与颁布（４）《五年发展规划》的制定有利于澳门克服社会经济发展的一系列挑战，实现特区社会经济的可持续稳定发展。这些挑战中最明显的是澳门经济长时间的持续下行。根据澳门统计暨普查局的数据，自２０１４年６月到２０１６年７月，澳门的博彩毛收入连续２６个月持续下跌，２０１４年下跌２５％，２０１５年下跌３４３％，２０１６年下跌３３％。这也造成澳门人均生产总值在２０１４年实质下跌５５％，２０１５年实质下跌２３９％。２０１６年的相关数据虽然还没有统计出来，但情况不会乐观。经济的下滑也在一定程度上引发了澳门居民对特区政府施政满意度的下降。根据澳门理工学院“一国两制”研究中心的调查，对特区政府施政给出正面评价（表示“非常满意”“比较满意”“尚算满意”）的居民从２０１４年末的６９４２％，下降到２０１５年中的６５６２％，到２０１６年中更下降至５８８８％，已经低于６０％的警戒线。而给出负面评价（表示“不满意”或“非常不满意”）的居民则从２０１４年末的２２６５％增加到２０１５年中的２５８７％，到２０１６年中更增加至３２４１％，已高于三成①。这不得不引起特区政府和社会各界的重视。正如２０１６年３月３１日，全国人大常委会副秘书长、澳门基本法委员会主任李飞在“国家十三五规划与澳门的可持续发展”学术研讨会上所指出的，“发展是硬道理，经济可持续发展是澳门当前第一要务，必先如此才可解决社会各种问题，否则繁荣稳定就失去保障。相信不断推动澳门与内地交流合作，参与一系列国家发展战略，澳门能扩大发展空间，走上经济适度多元和持续发展道路，保持长期繁荣稳定”②。为此，特区政府需要认真谋划，利用好区内区外的各方面资源，积极回应社会诉求，解决各种社会问题，实现澳门的长治久安。《五年发展规划》将民生问题放在最突出的位置，可见政府迎接这些挑战的决心。３９０①②一国两制研究中心民调小组：《“一国两制”综合指标民意调查报告（２０１５年５月）》，《“一国两制”研究》２０１５年第３期；一国两制研究中心民调小组：《“一国两制”综合指标民意调查报告（２０１６年５月）》，《“一国两制”研究》２０１６年第３期。《首务经济可持续发展　十三五规划利澳门》，《澳门日报》２０１６年４月１日。

澳门蓝皮书三　《澳门特别行政区五年发展规划》制定、　　咨询与颁布的过程由于《五年发展规划》的复杂性和系统性，其编制过程历时将近一年，形成了基础方案、草案文本和正式文本三个文本。其中基础方案公布后，进行了三个月的意见收集；草案文本公布后，又进行了两个月的宣传和意见收集。表１　《澳门特别行政区五年发展规划》编制活动时　　间活　　动２０１５年１１月３日建设世界旅游休闲中心委员会召开第一次全体会议，初步形成编制五年规划的思路２０１５年１１月１７日发布《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）基础方案》２０１５年１１月１７日～２０１６年２月１６日《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）基础方案》意见收集２０１６年４月２６日发布《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）草案文本》２０１６年４月２６日～２０１６年６月底《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）草案文本》宣传和意见收集２０１６年９月８日发布《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》正式文本２０１６年９月８日～实施《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》　　资料来源：笔者根据建设世界旅游休闲中心委员会网站（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃｃｃｍｔｌｇｏｖｍｏ）有关资料整理。《五年发展规划》的制定体现出以下几个特点。（１）制定和咨询过程包含了政府与学界的互动，体现了编制过程的科学性。在编制过程中，特区政府邀请到清华大学国情研究院院长胡鞍钢教授研究团队及澳门理工学院社会经济与公共政策研究所陈庆云教授研究团队作为规划编制的顾问团队，协助相关工作。同时作为国家“十三五”规划专４９０

《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》的制定、咨询与颁布家委员会委员的胡鞍钢教授认为澳门的五年发展规划与国家“十三五”规划在原理上一脉相承，既存在互动关系，又有创新。澳门应充分利用“一国两制”的政治优势和中国很快成为世界第一大经济体的经济优势，将五年规划与两大优势有机结合，实现澳门与国家兴盛①。此外数十位专家学者透过预约方式向政策研究室反映了关于基础方案的意见。２０１６年５月１７日，政策研究室还举办了面向专家学者的《五年发展规划草案文本》专场意见收集会，与会学者提出了关于公共产品提供、区域合作、人力资源政策、教育发展、房屋政策、青年就业、会展发展、环境保护等的建议。（２）《五年发展规划》的制定听取了中央政府有关部门的意见，体现了中央和特区政府的良好互动。规划的编制得到了国家发展和改革委员会规划司的专业指导。另外，澳门特别行政区行政长官崔世安还于２０１６年８月１６日带领编制团队在北京参加座谈会，听取了１６个相关部委及有关部门代表对规划的意见、建议。是次座谈会由国家发展和改革委员会承办，由该委员会徐绍史主任主持。出席代表来自国家发展改革委、国务院港澳办、中央政府驻澳联络办，以及教育部、科技部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、商务部、文化部、国家卫生计生委、中国人民银行、海关总署、国家旅游局、国家海洋局和广东省人民政府。该座谈会举办的目的是更好地完成澳门五年规划的编制；更有效地与国家“十三五”规划和“一带一路”国家发展倡议相对接，融入国家新一轮的发展；更积极地沟通和协调涉及中央事权的事务；更广泛地融入区域合作，更深入拓展粤澳合作层次和水平。与会者分别就促进澳门加快建设世界旅游休闲中心、打造中国与葡语国家商贸合作服务平台、参与“一带一路”建设、强化区域合作、推进经济适度多元等多个方面，提出了参考性建议。行政长官崔世安认为会议的成功召开体现了祖国对澳门经济社会发展的大力支持、国家相关部委的积极配合②。（３）澳门广大居民积极参与规划制定的意见收集工作，体现了规划制５９０①②黎溢康、黄炜熊：《胡鞍钢：澳发展蓝图谱新章》，《澳门日报》２０１６年３月１６日。《五年规划力求务实前瞻》，《澳门日报》２０１６年８月１７日。

澳门蓝皮书定民意基础的广泛性。特区政府在２０１６年６月２４日和２５日还分别举行了两次面向广大居民的草案文本意见收集会。行政长官崔世安、行政长官办公室主任柯岚、行政法务司司长办公室主任丘曼玲、经济财政司司长办公室主任陆洁婵、保安司司长办公室主任张玉英、社会文化司司长办公室主任叶炳权、运输工务司司长办公室主任张翠玲、行政法务司司长办公室代主任赵向阳等亲自到场聆听了居民的意见和建议。参加座谈会的居民就教育及青年政策、医疗及长者政策、城市规划及房屋政策、交通及环保政策、中小企发展、文化及旅游、区域合作、公共行政和法律等方面提出了意见和建议。（４）在《五年发展规划》的咨询和意见收集过程中，澳门社团发挥了重要的利益表达和意见整合作用，体现了澳门特有的政治生态。在２０１５年１１月１７日至２０１６年２月１６日的基础方案意见收集期内，先后有工商、劳工、社会服务、妇女、教育、青年、归侨、乡亲、医疗、旅游、城规、建筑等各类团体共４１个透过预约方式向政策研究室反映意见。这些团体包括澳门中华总商会、澳门工会联合总会、澳门街坊会联合总会、澳门中华学生联合总会、澳门中华新青年协会、澳门中华教育会、澳门妇女联合总会、澳门北区工商联会、澳门中区南区工商联会、澳门离岛工商联会、澳门青年联合会、澳门青年企业家协会、澳门中华总商会青年委员会、澳门菁英会、澳门城市规划学会、澳门建筑师协会、民众建澳联盟、澳门发展策略研究中心、澳门酒店业商会、澳门旅行社协会、澳门旅游业议会、澳门旅游业工商联会等。规划草案文本发布后，政策研究室共举办了４１场专场意见收集会，对象包括澳区全国人大代表、全国政协委员；立法会议员；行政长官选举委员会委员；特区政府咨询组织；各大社团、专业社团、行业商会、中小企商会、青年学生社团、宗教团体、乡谊社团、大专院校及中学等，以及两场面向澳门居民的专场。当中出席的社团或机构共１２２个，总计出席３８００多人次、发言６３６人次、提交书面意见１６９份。通过分析各意见收集会与会人员发表的意见可以发现，这些意见表达了相关社会群体的利益和关注点，也涉及了民生、教育、城市建设等广大市民普遍关心的话题（见表２）。６９０

《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》的制定、咨询与颁布表２　五年规划草案文本专场意见收集会对象日期政府主要介绍人员意见主要涉及方面澳区全国人大代表、全国政协委员５月３日政策研究室主任刘本立、行政长官办公室顾问李雁玲及政策研究室副主任吴海恩等政府执行力、跨部门协作、资源投放、指标制订、人才培养等立法会议员５月４日政策研究室主任刘本立、副主任吴海恩、行政长官办公室顾问李雁玲等整体经济发展、城市建设、解决民生问题、人才培养及教育等中华总商会及厂商联合会５月６日政策研究室主任刘本立、行政长官办公室顾问李雁玲等发挥好“一个平台”的角色、提升服务业服务素质、培养中葡双语人才、公共房屋政策、私人房地产发展、制造业多元化、扶持产业发展、明确土地使用、工业的新发展、提高中小企业竞争力、提高雇员竞争力、协助中小企利用电子商务、会展资源分配、专业认证制度的建立、国际产品的认证、优化公交和道路设施工会联合总会５月７日政策研究室主任刘本立、行政长官办公室顾问李雁玲等博彩业健康发展、多元就业前景、零售业发展、规划细化指标、规划完成率、职业教育和专业认证认受性、职工权益保障、劳动法律法规、青年创业支持、雇员职业培训、长者及康复服务十年规划、家庭友善政策等街总、妇联、侨总及各区工商联会５月８日行政长官办公室李雁玲顾问等中小企业发展、交通管理政策、智慧城市建设、弱势群体、城市规划、消费者权益保护等青年工商社团５月９日政策研究室主任刘本立等人力资源政策、中小企业发展、人才培养、体育旅游等社区咨询委员会委员５月１０日政策研究室主任刘本立、行政长官办公室顾问李雁玲及政策研究室副主任吴海恩、民署管委会高级技术员胡淑娴等保育路环、交通、北区发展等７９０

澳门蓝皮书续表对象日期政府主要介绍人员意见主要涉及方面行政长官选举委员会委员５月１１日行政长官崔世安，行政长官办公室主任柯岚，政策研究室主任刘本立，行政长官办公室顾问高展鸿、胡根、李雁玲，政策研究室副主任吴海恩教育、人才、人资、就业问题及不足、经济适度多元、特色金融、中小企发展、法律制度建设、交通、智慧城市、残疾人支持及长者服务、终生学习、人口政策等澳门发展策略研究中心座谈会５月１１日政策研究室主任刘本立、行政长官办公室顾问李雁玲、政策研究室副主任吴海恩等环保产业、经济适度多元化、国情教育、文化传承、青年发展等行政法务司范畴社区服务咨询委员会意见收集会５月１２日政策研究室主任刘本立、行政长官办公室顾问李雁玲、政策研究室副主任吴海恩等人才培养、民生设施、家庭政策及安老服务、交通设施、金融发展等工会联合总会座谈会５月１２日政策研究室主任刘本立、行政长官办公室顾问李雁玲、政策研究室副主任吴海恩等就业、社会保障、交通、环境、施政能力等妇联座谈会５月１３日政策研究室主任刘本立、行政长官办公室顾问李雁玲、政策研究室副主任吴海恩等女性、家庭、养老、社会保障、教育、医疗、居住、交通等物流业界５月１３日政策研究室主任刘本立等物流业发展等专家学者５月１７日政策研究室主任刘本立等公共产品提供、区域合作、人力资源政策、教育发展、房屋政策、青年就业、会展发展、环境保护等中小企商会社团５月１８日政策研究室主任刘本立等中小企业发展、公共巴士公司专营权、公共道路设计、第四条跨海通道建设等酒店及旅游业界５月１９日政策研究室主任刘本立等旅游推广策略、房屋政策理念、城市规划、车辆控制措施等劳工子弟学校介绍会５月２０日政策研究室主任刘本立、副主任吴海恩等教育投入、文创发展、医疗发展、房屋政策、垃圾分类、官员问责等学生及青年社团５月２１日政策研究室主任刘本立等教育政策、青年发展、互联网资讯发展、创意产业发展、特色金融、公共房屋等教育界５月２２日政策研究室主任刘本立等教育改革与发展等经济财政司范畴咨询委员会５月２３日政策研究室主任刘本立、行政长官办公室顾问李雁玲、政策研究室副主任吴海恩等社区发展、经济适度多元发展、中小企人资和市场开拓等８９０

《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》的制定、咨询与颁布续表对象日期政府主要介绍人员意见主要涉及方面街总座谈会５月２４日政策研究室主任刘本立、副主任吴海恩等社区发展和交通配套等澳门镜湖护理学院、澳门理工学院高等卫生学校介绍会５月２７日政策研究室主任刘本立、副主任吴海恩等未来的医疗及护理政策、与医护相关的发展及规划、医护人才培养等历史及文化界５月２９日政策研究室主任刘本立等历史及文化发展等社会文化司范畴所属委员会５月３０日政策研究室主任刘本立、行政长官办公室顾问李雁玲、政策研究室副主任吴海恩等医疗、长者及家庭等社会事务等社会文化范畴委员会５月３１日政策研究室主任刘本立、行政长官办公室顾问李雁玲、政策研究室副主任吴海恩等教育和人才培养、文化及旅游等运输工务范畴委员会６月２日政策研究室主任刘本立、行政长官办公室顾问李雁玲、政策研究室副主任吴海恩等交通问题和物流业发展等医护界社团６月４日政策研究室主任刘本立等社区医疗、医疗教育及培训、护士的专业发展等地产及乡谊社团意见收集６月６日政策研究室主任刘本立、职务主管高展明、研究员连信森等规划文本、城市规划、法律、文化创意产业发展等澳门中华教育会座谈会６月７日政策研究室主任刘本立及相关研究人员教育资源、人才培养、师资培训等镜平学校介绍会６月１３日政策研究室主任刘本立及相关研究人员教育、交通、房屋、医疗等法律专业及通信专业６月１４日政策研究室主任刘本立、职务主管高展明、研究员阮建中等法律和电讯业发展等澳门中小企业协进会座谈会６月１６日政策研究室主任刘本立、行政长官办公室顾问李雁玲发展原则及目标、土地资源、宜居城市、财政盈余及现金分享计划、年轻人的素质及学习能力、人口政策、产业多元化、依法治澳等９９０

澳门蓝皮书续表对象日期政府主要介绍人员意见主要涉及方面澳门民航学会座谈会６月１７日政策研究室主任刘本立及相关研究人员澳门的航空业发展、相关行业的人才培养和招聘等天主教澳门教区座谈会６月１９日政策研究室主任刘本立及相关研究人员教育及人才、家庭友善、教会发展等澳门菜农子弟学校介绍会６月２１日政策研究室主任刘本立及相关研究人员教育及人才、城市规划、环保、民生等居民６月２４日行政长官崔世安、行政长官办公室主任柯岚、行政法务司司长办公室主任丘曼玲、经济财政司司长办公室主任陆洁婵、保安司司长办公室主任张玉英、社会文化司司长办公室主任叶炳权、运输工务司司长办公室主任张翠玲、行政法务司司长办公室代主任赵向阳等教育及青年政策、医疗及长者政策、城市规划及房屋政策、交通及环保政策、中小企发展、文化及旅游、区域合作、公共行政和法律等居民６月２５日行政长官崔世安、行政长官办公室主任柯岚、行政法务司司长办公室主任丘曼玲、经济财政司司长办公室主任陆洁婵、保安司司长办公室主任张玉英、社会文化司司长办公室主任叶炳权、运输工务司司长办公室主任张翠玲等教育及青年政策、医疗及长者政策、城市规划及房屋政策、交通及环保政策、中小企发展、文化及旅游、区域合作、公共行政和法律等基督教宣道堂港澳区联会座谈会６月２７日政策研究室主任刘本立、副主任吴海恩及相关研究人员长者政策、关爱特殊人群、城市建设等　　资料来源：笔者根据建设世界旅游休闲中心委员会网站（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃｃｃｍｔｌｇｏｖｍｏ）有关资料整理。（５）《五年规划》的意见收集渠道多种多样，体现了鲜明的时代特征。为了让社会各界从更多渠道充分了解方案内容，建设世界旅游休闲中心委员会除了设立专门网站，印制基础方案和草案文本公开派发外，还专门制作了００１

《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》的制定、咨询与颁布短片《规划全面睇》在委员会专题网站、行政长官办公室网站、行政长官办公室和新闻局ＹｏｕＴｕｂｅ频道、“澳门特首办”手机应用程式，以及其他新媒体平台播放。在为期三个月的《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）基础方案》意见收集工作期内，居民及社团等透过传统媒体（报章、电视台、电台等）发表意见占４６６％；亲临提交意见（包括意见收集会、委员会网站电邮、书面意见等）占３５５％；透过新媒体发表意见占１７９％。关于草案文本的意见来自报章、杂志、电台、电视台的有１４７１份，占３４５％；来自社交媒体的有１７４６份，占４０９％；专场意见收集会的有６３９份，占１５０％；书面意见或发言稿２２６份，占５３％；建设世界旅游休闲中心委员会网站留言１００份，占２３％；电邮意见６４份，占１５％；电话留言２２份，占０５％。（６）关于《五年规划》的意见涉及规划的方方面面，体现了意见收集的完整性。政策研究室收到来自社团、专家学者、各界人士和居民关于基础方案的意见及建议共有５６４份，涵盖了２４９２个具体话题。关于草案文本的意见，政策研究室透过各种渠道共收集了４２６８份，合共１０８０２条意见，涉及五年发展规划草案文本的各大范畴，其中有关“民生篇”的意见有５７５２条，占５３２％，意见数目所占比例最高；有关“发展篇”的意见有２１８９条，占２０３％，意见数目所占比例排第二位；有关“善治篇”的意见有１０２０条，占９４％；有关“战略篇”的意见有９８２条，占９１％；“其他”意见有８５９条，占８０％。这个比例分布也基本符合澳门居民对相关议题的不同关注程度。（７）特区政府对居民及有关方面的建议和意见做出了积极回应。规划文本经过先后两次的意见收集，以及到北京听取国家相关部委领导等的意见，内容更加充实。文本由３７万余字增加到４８万余字，专栏由２４个增加到２７个。收集到的居民意见和建议，不少已吸收和整理到五年发展规划文本之中，其中包括高教毛入学率，落实制订解决裙楼学校问题的短中长期规划，加强关于保护世界遗产及文物的教育和宣传，充分发挥中西文化汇聚的优势，推进经济适度多元的措施等。行政长官崔世安认为，“这反映了１０１

澳门蓝皮书（特区政府）凝聚民意、汇合民力，朝着既定目标前行的意志，也表达了主动与国家总体规划对接，融入区域发展工作的决心”。四　《澳门五年发展规划》尚可以完善的方面《澳门五年发展规划（２０１６～２０２０年）》的制定毕竟是历史上的第一次，因此某些方面不可避免地存在可以改善的空间。首先，需要明确《澳门五年发展规划》的法律地位。政府制定计划必须合理合法。国家的五年发展规划纲要需要由执政党提出建议，国务院具体编制，全国人民代表大会表决通过才能实施，是经过最高国家立法机构通过的具有法律约束力的国家级战略规划。行政长官每年也要根据《基本法》向特区立法会做施政报告，立法会根据施政报告可以决定是否通过特区政府提出的财政预算。但是现在的《澳门五年发展规划》仅是由“建设世界旅游休闲中心委员会”负责制定颁布，而该委员会也仅是根据行政长官的批示设立。虽然在规划制订过程中，政策研究室举行了面向立法会议员的专场意见收集会，但这也绝不意味着关于《五年发展规划》的制定，特区政府需要向立法会负责。当然，特区政府自主制定和实施《五年发展规划》可以用澳门特区的“行政主导”体制来解释，然而这也意味着《五年发展规划》缺乏必要的法律约束力，而缺乏法律约束力的发展规划，其实施力度就主要取决于政府及其首脑的自由掌握了。如果将来没有实现既有规划，也没有人可以凭借任何法律问责政府及其首脑。其次，需要厘清《五年发展规划》和特区政府年度及部门计划的关系。按道理讲，年度计划和部门计划是应当服从于《五年发展规划》的，但是这些计划需要政府向立法会做出报告，其法律效力是高于《五年发展规划》的。如果年度计划或部门计划和《五年发展规划》发生抵牾，又当如何处理呢？在这种情况下，政府继续执行《五年发展规划》不合法律；特区政府执行年度计划和部门计划，《五年发展规划》就成了一张特区政府内部掌握失去权威和效力的白纸。要避免出现这种两难境地，就需要厘清《五年２０１

《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》的制定、咨询与颁布发展规划》和施政报告及部门计划的关系。再次，需要考虑《五年发展规划》跨任期实施可能出现的问题。《五年发展规划》是跨越两届政府的任期的，其制定当然是为了保持政策制定与执行的长期性和一致性。然而，两届特区政府的组成可能在《五年发展规划》实施的中期就换人，那么下届特区政府对上届政府制定的《五年发展规划》是否有责任继续实施呢？在明确《五年发展规划》的法律地位和法律效力之前，这个问题不会有令人满意的答案。复次，需要考虑调整《五年发展规划》实施的起讫时间。《澳门五年发展规划（２０１６～２０２０年）》正式文本公布时，２０１６年即将过去四分之三，也就是说这项规划其实名不副实，不能涵盖２０１６年的前三季度，整体实施期限不过是四年零一季度而已。与其如此，特区政府倒不如直接制定《澳门五年发展规划（２０１７～２０２１年）》。最后，为了保障《五年规划》的实施，需要尽快制定有关实施方案和检查、评估、问责、调整等相关机制。行政长官崔世安曾言，《五年规划》是特区治理走向“精细化”的重要战略部署。但是一个总体规划是不可能有太多细节内容的，因此特区政府需要尽快制订一个整体的或多个分部门分项目的具体实施方案以保障规划的具体落实。与此同时，特区政府也需要尽快建立针对《五年规划》的检查、评估、问责、调整等相关机制，确保规划的有效实施。３０１

澳门蓝皮书新《土地法》实施的争议及其解决建议　赵崇明∗摘　要：　新《土地法》自实施以来所引起的争议核心问题主要与其土地临时批给失效制度的不完善有关。现行法律无法提供合理妥善的方法去解决土地临时批给期间届满后的土地失效问题，同时亦凸显出土地法律制度本身存在漏洞。法律制度问题本质上属于一种政治问题，非诉诸法院所能处理，必须在澳门特区政治体制框架下通过行政主导的立法方式去解决。笔者建议分别通过制定特别土地条例和修订现行土地法两种立法模式以适时和有效地解决当前“闲置土地”批给失效的问题，以及全面完善新《土地法》的不足。关键词：　土地法　临时批给　争议一　前言澳门现行土地法，即第１０／２０１３号法律（土地法），通常被称为“新《土地法》”，自２０１４年３月１日生效以来，争议声音不断，牵动澳门社会各界从不同层面和角度非常广泛地讨论有关问题，更有提出对新《土地法》进行修改或释法的主张，支持与反对者各持己见。与新《土地法》自实施后的争议有关的各类活动，包括游行、示威、研讨会、讲解会、电视论坛、４０１∗赵崇明，澳门执业大律师，英国特许仲裁师学会会员（ＭＣＩＡｒｂ），大学兼任讲师。

新《土地法》实施的争议及其解决建议电台节目、不同类型的讨论和意见发表，可以说是于２０１５年１２月２０日发生的“海一居”事件后正式展开序幕①。面对认为现阶段社会上未有共识对新《土地法》进行修法，坚持“依法施政，按规收地”的澳门特区政府②，土地承批人为保自身权益，只好诉诸法院，纷纷针对澳门特区政府对不同土地批给的宣告失效向法院提起司法上诉和相关的效力中止保全措施。类似的土地批给争议诉讼案件相继出现，法院作为唯一行使审判权依法有审判义务的司法机关③，只好就每一宗个案作出审理，部分案件已作出裁决，但尚未有最终的确定判决。至于立法会方面，于２０１５年１２月举行的２０１６年度政府施政辩论（运输工务范畴）中有不同议员对新《土地法》的规定提出质疑，其中间选议员欧安利大律师在议事堂上宣称当年在小组会与政府讨论新《土地法》法案时，特区政府称会有行政方法去解决类似“海一居”的土地批给过期问题，结果解决不到，感觉被“摆了一道”，并两度为支持通过新《土地法》犯错误向社会道歉④。而在２０１６年中，官委议员唐晓晴教授向立法会提案要求解释新《土地法》，但经立法会法律顾问团作出研究后，立法会主席贺一诚认为有关法案属创新性法律而非单纯的解释性法律，故有关法案须先获行政长官许可。提案的议员不认同，坚持提案属解释性法律。立法会主席并称已指示法律顾问，重新听取当年审议土地法案委员会的合共４３次的会议录音记录，以及两次大会记录，以便理解土地法的立法原意⑤。但至今仍然未有进一步的发展。笔者欲从本人所属的专业范畴角度通过本文对新《土地法》实施后所５０１①②③④⑤说到近年澳门的土地法争议事件，最被广泛讨论及报道和受社会瞩目的就是与“海一居”发展项目有关的土地临时批给失效个案。“海一居”事件始于有数百名买家于２０１５年１２月２０日澳门回归纪念日，到土地承批人的办事处抗议，并一度与警方发生冲突，而有关土地临时批给期间于２０１５年１２月２５日届满。《澳门日报》２０１６年１１月２４日。见第９／１９９９号（司法组织纲要法）第３条及《民法典》第７条第３款。《澳门日报》２０１５年１２月１１日。《市民日报》２０１６年７月１６日。

澳门蓝皮书出现的争议作出直接、清楚、明瞭的归纳整理，使人们能够明确突出争议的问题核心所在，继而就有关争议问题提出相应的可行解决建议方法。二　新《土地法》实施的争议问题综述（一）新《土地法》实施的争议核心问题澳门特区政府自２００９年开始加紧处理没按时发展的通常被称为“闲置土地”①的租赁批地个案②，并在新《土地法》实施后加大收地力度③。澳门特区在处理“闲置土地”个案时，作为宣告土地批给失效（Ｃａｄｕｃｉｄａｄｅ）继而收地的依据主要有以下两种情况：（１）根据新《土地法》第１６６条第１款第１项结合同法第２１５条的规定，以因可归责于承批人的原因不按合同订定的条件利用土地而宣告土地批给失效④；（２）根据新《土地法》第４４条、第４７条和第４８条的规定，并适用该法律的第２１５６０１①②③④“闲置土地”一词并非法律术语，是在现行澳门法律制度中从没有使用过的概念，而只是在一般意义上通常指已经批给但没有被利用的土地。见唐晓晴《论澳门闲置土地的法律定位与界定标准》，《澳门日报》２０１５年７月２３日。见澳门特区政府新闻局于２０１５年６月１７日发报的来自运输工务司司长办公室的关于《特区政府重视闲置土地跟进工作》的内容（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｓｇｏｖｍｏ／ｓｈｏｗＮｅｗｓｐｈｐ？ＰａｇｅＬａｎｇ＝Ｃ＆ＤａｔａＵｃｎ＝８９７１８）。澳门特区政府印务局官方网站（ｗｗｗｉｏｇｏｖｍｏ）上的资料显示，特区政府分别在２０１５年和２０１６年宣告２１幅土地的批给失效，合共４２幅，而在２０１７年，目前为止宣告土地批给失效的土地已有９幅。例子有第３４／２０１５号运输工务司司长批示，是关于宣告一幅位于澳门氹仔北安填海区Ｄ地段的土地临时批给失效的个案。笔者援引此土地临时批给失效宣告的批示的主要原因是该批示所涉及的土地批给的承批人针对有关行政长官的行政决定向中级法院提起司法上诉，而中级法院于２０１６年７月７日作出裁决，亦是澳门法院首宗针对政府收回“闲置土地”的司法上诉案件的裁决（中级法院案件编号第４３４／２０１５号）。在上述案件中，中级法院合议庭裁定司法上诉人（即有关土地的承批人）败诉，确认了被上诉的行为。不过，司法上诉人不服中级法院的判决，向终审法院提起上诉。终审法院就该上诉于２０１７年２月２０日作出裁决，认为被上诉的判决存在遗漏审理和过度审理两方面的问题，裁定上诉人部分胜诉，裁定将案件发回中级法院重审所遗漏审理的问题（终审法院案件编号第８１／２０１６号）。笔者认为，该案件中所争议的问题，较与行政诉讼范畴有关，有关争点并不在本文所要探讨的问题范围内，所以，不在此展开阐述有关争议问题。

新《土地法》实施的争议及其解决建议条，以土地临时批给因批给期间届满时未能转换为确定批给为由，宣告土地批给失效①。综观上述两种土地失效宣告情况，新《土地法》实施后出现的争议主要是针对后一种情况，亦即是关于土地租赁临时批给期间（批给中可订定的最长期限为２５年）届满时，由于新《土地法》原则上并无设有续期、中止或延期制度，行政长官没有被赋予行政裁量权去决定中止或延长临时批给期间，又或对之作出续期②，特区政府必须“依法强制收地”的问题。这个争议核心问题与新《土地法》中的土地临时批给失效制度在设计上有不完善之处有关。（二）新《土地法》实施的争议的制度历史背景新《土地法》实施后所出现的争议所涉及的土地，主要是与２０世纪８０年后期由当时的澳葡政府根据《中葡联合声明》③关于土地批给的规定和当时所生效的土地法（即７月５日第６／８０／Ｍ号法律，通常被称为“旧《土地法》”，下同）的相关规定以免除公开竞投（Ｄｉｓｐａｎｓａｄｅｈａｓｔａｐúｂｌｉｃａ）和租７０１①②③典型例子有第６／２０１６号运输工务司司长批示，是关于宣告一幅位于澳门半岛黑沙环新填海区Ｐ地段（即“海一居”）的土地临时批给失效的个案。根据新《土地法》，临时批给的唯一能例外地获续期的，就只有是属临时批给的土地与确定批给的土地合并，且属一并利用的情况，经行政长官预先许可后，相关临时批给可予以续期。（见新《土地法》第４８条第２款）《中葡联合声明》于１９８７年３月２６日在北京签订。《中葡联合声明》附件一（中华人民共和国政府对澳门的基本政策的具体说明）第十四款规定：“澳门特别行政区依法承认和保护澳门特别行政区成立前已批出或决定的年期超越１９９９年１２月１９日的合法土地契约和与土地契约有关的一切权利。澳门特别行政区成立后新批或续批土地，将按照澳门特别行政区有关的土地法律及政策处理。”又，其附件二（关于过渡时期的安排）的第二节规定“关于中葡土地小组（一）两国政府同意自《联合声明》生效之日起，按以下规定处理澳门土地契约及有关事项：１原由澳门葡萄牙政府批出的１９９９年１２月１９日以前满期的土地契约（临时批地和特殊批地除外）可按现行有关法律规定予以续期并收取批约费用，但续期年限不得超过２０４９年１２月１９日。２从《联合声明》生效之日起至１９９９年１２月１９日止，澳门葡萄牙政府可按现行有关法律规定批出年期不超过２０４９年１２月１９日的新的土地契约，并收取批约费用。３根据本附件第二节第（一）款第２项新批出的土地（包括填海地和未开发土地），每年限于二十公顷。土地小组得根据澳门葡萄牙政府的建议，对上述限额的改变进行审核并作出决定。”

澳门蓝皮书赁方式批出（Ｃｏｎｃｅｓｓãｏｐｏｒａｒｒｅｎｄａｍｅｎｔｏ）的土地有关。根据旧《土地法》的土地租赁批给制度①，土地先是以不多于２５年的期限批出，法律上称为“临时批给”（Ｃｏｎｃｅｓｓãｏｐｒｏｖｉｓóｒｉａ），具体确实的租赁期间（Ｐｒａｚｏｄｏａｒｒｅｎｄａｍｅｎｔｏ）在有关土地租赁批给的批示中订出，由土地批给合同刊宪之日起计算②。临时批给期间为一确定期间，旧《土地法》没有为此期间订定任何延长或续期的制度；当临时批给期间届满，有关的土地租赁临时批给便会失效，只有在临时批给期间届满前依法转换成“确定批给”（Ｃｏｎｃｅｓｓãｏｄｅｆｉｎｉｔｉｖａ）后方可依法并按照土地批给合同中所订定的条件续期，每次最长以１０年为限③。土地批给除了订明临时批给的存续期限外，还会订定土地利用期间（Ｐｒａｚｏｄｏａｐｒｏｖｅｉｔａｍｅｎｔｏ），一般在２年到６年之间定出④。上述两个期间是既重叠又有交集的，但后者取决于前者的有效存续，而土地利用期间与临时批给期间存在不同之处，行政长官有权根据旧《土地法》的规定行使裁量权决定延长该利用期⑤，但不可超出临时批给期间。因此，在上述旧《土地法》的土地租赁批给制度中，临时批给期间不具有延长或续期的可能性，亦没有为这期间设置期间中止或中断的规定，而《民法典》中关于时效中止或中断的规定亦不能适用，因为旧《土地法》并没有明确将其界定为时效，使导致土地临时批给失效的期间在法律上的定性应属除斥期间，该期间原则上不会中断或中止⑥，亦即，只要临时批给期间届满，法律上就只有失效一途。针对土地租赁批给制度中的临时批给失效规定，新《土地法》在这方面的安排与旧《土地法》没有根本上的分别，可以说是完全继受了旧《土８０１①②③④⑤⑥详见旧《土地法》第４７条和第４９条及续后条文。在“海一居”和“北安Ｄ地段”的个案中，有关土地临时批给期限都是２５年。见旧《土地法》第５４条第２款。见唐晓晴《论澳门土地法的“漏洞”》，《澳门日报》２０１５年７月３１日。见旧《土地法》第１０７条。见唐晓晴《论澳门土地法的“漏洞”》，《澳门日报》２０１５年７月３１日。

新《土地法》实施的争议及其解决建议地法》的制度。换言之，除非属法定例外情况①，临时批给期间的有效存续在任何情况下都不能存续超过法定２５年的上限②，当期间届满时自动失效，所要考虑的纯粹是时间，不取决于任何其他因素，行政长官在新《土地法》下如同旧《土地法》的制度一样，没有被赋予中止或延长临时批给期限的行政裁量权。临时批给期间届满时土地批给必定失效，没有其他可能性，亦没有任何能左右批给土地失效的手段。这方面的见解，特区政府和法院的看法是一致的③。（三）新《土地法》实施的争议成因上文已提及，无论是过去的旧《土地法》抑或新《土地法》，针对土地临时批给因期间届满而失效的制度安排基本上是一样的，当临时批给期限届满后，行政长官依法要宣告土地临时批给失效，并不需要考虑任何其他原因，亦没有任何续期、中止、中断或延长期间制度的适用。换言之，新《土地法》实施后所带出的争议问题事实上应早在旧《土地法》时代就存在。但为何有关争议在新《土地法》实施后才爆发？笔者认为这个问题主要是以下两个原因所导致的。首先，争议问题所涉及的土地批给大多数是２０世纪９０年代起开始批出的，但当局过去一直没有针对未有在按照所订定的土地利用期间完成利用的通常被称为“闲置土地”的土地采取积极态度去处理，提早以因可归责于承批人的原因不按合同订定９０１①②③根据新《土地法》，临时批给的唯一能例外地获续期的，就只有是属临时批给的土地与确定批给的土地合并，且属一并利用的情况，经行政长官预先许可后，相关临时批给可予以续期。（见新《土地法》第４８条第２款）仍然取决于批给合同中所订定的租赁期间，未必每一个案均属２５年。见《澳门日报》２０１６年１１月２４日的报道《陈司：海一居案依土地法办事》。另外，中级法院第４３４／２０１５号案件的判词明确指出：“新《土地法》规定了两种宣告城市土地批给失效的情况，分别是：……２临时批给期间届满，而批给未转为确定（第１０／２０１３号法律第４８条第１款及第５２条）。……但第二种情况则不同，除了临时批给失效之外，立法者没有规定其他可能。一旦土地的临时批给期间届满，而批给又未转为确定，那么不论承批人是否有过错，又或者此前是否曾以未在订定的期间内完成土地利用为由宣告失效，都将发生临时批给的失效。”（见该案判词的摘要部分）

澳门蓝皮书的条件利用土地为理由宣告批给失效，收回土地。按有关土地租赁临时批给期间最长２５年计算，由２０１５年开始，这些土地批给期间陆续届满，从时间上来看刚好落在新《土地法》实施之后。除此之外，即便在两部土地法下，临时批给期间届满都必然会导致失效，但根据旧《土地法》的土地批给制度，是允许行政长官（或回归前的总督）以免除公开招标的方式直接以租赁方式批出土地的①，但这在新《土地法》下原则上是不被允许的，可以通过免除公开招标方式批出土地的情况非常有限②。正正是这方面的差别，面对临时批给期间届满的土地租赁批给，在制度上，行政长官可以根据旧《土地法》的规定，先宣告原来的土地批给失效，后再将原来的土地以另一种新批给的方式按照适当的条件直接再批予原来的承批人，创造继续合法发展土地的空间，实际解决了土地批给依法到期必须宣告失效、不能继续发展利用的问题，并且在实务上已有这方面的真实个案③。上述方法在新《土地法》实施后已经不复存在，当大批土地临时批给于近年相继到期届满时，即使实际上存在非常充分的理由让承批人继续发展项目，完成土地利用，行政当局亦只能依法宣告土地批给失效。即使有关承批人向法院提起司法上诉，从法院近日对有关问题的观点来看，土地批给依法除了失效之外，似乎已没有其他的可能性。所以，新《土地法》实施后所产生的关于土地临时批给期间届满失效方面的争议问题，事实上是由旧《土地法》带到新《土地法》的，只不过基于在旧《土地法》中存在具有可操作性的免除公开招标的直接批给制度④，将制度本身已存在的不完善或缺陷遮掩而已。然而，当到了新《土地法》的时代，随着各幅土地临时批给期间的届满，有关问题将逐渐浮现，０１１①②③④见旧《土地法》第５６条和第５７条。见新《土地法》第５４条和第５５条。见运输工务司司长批示第２０／２００６号、第８９／２００７号及第８／２００９号，尤其参阅附于前述批示的土地批给合同序言部分的内容。旧《土地法》第５７条第一款ａ）项规定：“一、下列情况得免除公开拍卖：ａ）批出用于获承认有利于本地区发展的建设……”

新《土地法》实施的争议及其解决建议从旧《土地法》时代已经存在的土地批给失效制度不足的问题，随着政府日后作出的每一份土地批给失效宣告批示和法院就有关的司法上诉案所作出的每一份裁决，将更加表露无遗。（四）新《土地法》实施的争议核心问题备受非议的原因新《土地法》有关土地临时批给期间届满失效的制度设计，由于一旦批给期间届满，行政长官依法就有义务作出批给失效宣告，不存在其他选项，行政长官没有任何裁量空间，而作出该行政行为仅仅是取决于一个单纯的客观事实———时间，是一种狭义的法律事实，笔者将之称为“确定法律概念”。这种失效属于一种“羁束行政行为”（法院称之为“被限定的行政活动”）①。笔者认为这是以“确定法律概念”为事实前提的失效宣告羁束行政制度安排，是历史遗留的制度缺陷②。这种只考虑客观时间，不考虑其他任何因素的制度，尤其是不去探究承批人或特区政府本身是否存在过错的问题，被称为是一种“一刀切”的做法，一直受到社会上部分意见的非议。唐晓晴教授认为新《土地法》的这种安排存在法律漏洞，亦有违反《行政程序法典》所规范的“善意原则”的问题③。有前立法议员，同时是当年负责审议新《土地法》法案的立法会第一常设委员会成员之一的吴在权先生认为，以“一刀切”的做法收回所谓的“闲置土地”有违基本法的精神，亦忽视了“归责原则”这一澳门特区法律体系内的重要基本原则④。由于“时间流逝”是一种不存在任何不同理解可能并能产生法律效果１１１①②③④这并非一个正式的法律概念，采用的目的仅仅作为与另一法律概念“不确定法律概念”进行对照。葡萄牙学者ＡｎｔóｎｉｏＦｒａｎｃｉｓｃｏｄｅＳｏｕｓａ称之为“已确定概念”。见终审法院案件编号第９／２０００号的判决，第２４页。详见笔者在另一篇已发表的文章中就有关问题的论述，赵崇明：《谈成功落实“一国两制”与行政裁量的关系———从土地法争议说起》，《市民日报》２０１６年８月１日。见唐晓晴《论澳门土地法的“漏洞”》，《澳门日报》２０１５年７月３１日。吴在权：《为何说一刀切收回所谓“闲置土地”有违〈澳门基本法〉精神》，《市民日报》２０１６年７月２６日。

澳门蓝皮书和必然会发生的事实，新《土地法》的这种批给失效的制度安排显然是对行政长官就土地管理方面的施政作出最严格的制约，基本上是剥夺了行政长官的行政裁量权。不过，综观新《土地法》的其他规定，其实在不同的具体制度中随处可见关于行政裁量方面的规定，行政长官在不同情况下获法律赋予行政裁量权①，这明确地反映出在土地管理方面行政活动存在复杂多样性，立法者很难预见所有情况及列出所有相应适当手段，必须给予行政机关活动空间，因为行政机关最清楚和了解如何以最适当的手段施政，这亦是“行政裁量”作为现代行政核心的体现②。所以，笔者认为新《土地法》继受了旧土地法的这种土地临时批给期间届满失效制度，是一种不妥当的安排，除非有非常充分的理由，否则，笔者认为这种制度安排明显是有缺陷的，直接导致有这种“不问究竟，不分对错”的羁束行政活动的出现，有违行政法传统理论。事实上，在新《土地法》法案的审议过程中，有关问题曾被议员提出，要求政府方面解释和提出解决方法，但没有得到确切的回应。根据立法会第一常设委员会第３／ＩＶ／２０１３号（土地法—法案）的意见书内容，有委员指出，“在实践中有一些闲置土地获政府给予三十到四十八个月的宽限期以完成建筑计划，如承批人在没有过错的情况下但无法在批给期间内完成剩下工程，这种情况如何处理？又或者透过过渡规定处理有关情况？”提案人解释：“不会针对过去的具体个案进行立法，且土地批租期虽为二十五年，但利用期多在两至六年之间，在土地切实利用原则下，应该不会再出现上述情况。同样基于土地切实利用原则，认为不适宜于条文中确立逾期利用仍得以续期的概念，但不排除具体个案在符合本法其他规定的情况下获得特别处理”③。２１１①②③例如，依据不同制度批出土地（新《土地法》第１２４条）、许可土地批给续期（同法第４８条及续后条文）、决定中止或延长土地利用期（同法第１０４条第５款）、解除或单方终止土地批给合同（同法第１６９条及续后条文）、基于公共利益例外地许可发出工程准照（第１４２条）等。详见赵崇明《谈成功落实“一国两制”与行政裁量的关系———从土地法争议说起》，《市民日报》２０１６年８月１日。见有关意见书第１０２页。

新《土地法》实施的争议及其解决建议吴在权先生认为从上述意见内容可以看出，“议员的理性讨论过程中从来没有表达过要充公不可归责于承批人的土地……所谓的特别处理就是在特定情形下不回收到期（限）土地”，他认为这就是政府当时对议员所作出的承诺———具体分析个案，妥善解决，而不是通过“一刀切”的方法去处理，这就是立法原意，非常清晰①。然而，一则法院判决说明事实并非如此。特区政府指在土地切实利用原则下应该不会再出现上述问题，结果还是发生了。中级法院于２０１６年１１月２４日就一宗由澳门旅游娱乐股份有限公司针对行政长官宣告一幅位于澳门西环的土地批给失效的批示提起的司法上诉案作出裁决。该案中，虽然法院认为土地承批人对于无法在合同订定的利用期内完成土地利用根本不存在有过错，行政长官以司法上诉人未能履行合同义务为由，根据新《土地法》的相关规定宣告批地失效的行为确存在事实前提错误和违反法律两方面的瑕疵，不过，即便如此，仍然存在一个先决问题足以妨碍司法上诉人获得胜诉，就是因为土地临时批给期间届满而发生了过期失效（Ｃａｄｕｃｉｄａｄｅ⁃ｐｒｅｃｌｕｓãｏ）的问题，属于一种法定失效并需由法院依职权审理的永久抗辩事宜。最后，即使司法上诉人不存在过错，法院仍然依职权宣告土地批给失效②，即吴在权先生所指的“赢了法理输了官司”的情况③。这就是“一刀切”的制度安排所导致的不合理和不公平结果的例证。三　新《土地法》实施的争议的建议解决方法（一）准确认识、理解和掌握争议核心问题的属性要为新《土地法》的争议提出解决方法建议，首先必须充分地认识、３１１①②③吴在权：《“闲置土地”的处理对社会制度核心价值的影响》，《市民日报》２０１６年７月８日。事实证明，我们把整部新《土地法》检视一遍后，除了回收土地外，似乎找不同任何符合该法规定的其他处理方法。见中级法院案件第１０７４／２０１５号的判决内容。吴在权：《赢了法理官司照输———中级法院裁判凸显回归〈土地法〉原意的紧迫性》，《市民日报》２０１６年１１月３０日。

澳门蓝皮书理解和掌握争议核心问题的本身属性。上文已提出，笔者认为新《土地法》的争议核心问题是与土地租赁临时失效制度的不当设计有关，又或者是属于一种法律漏洞①。所以，这是属于法律制度本身的问题，而非单纯的执法或适法方面的法律问题。既然是一个法律制度的问题，就必须通过立法或对现有法律制度的修订和完善去解决，性质上属政治层面的问题，当然要通过政治解决，这才是解决问题的正确大方向。不过，如今我们所看到的，却是一方面行政和立法机关的不为所动；另一方面，土地承批人不断向司法机关“敲门”，一宗又一宗的土地承批人按照既定的诉讼模式向法院提出的司法争讼案件②。既然是法律制度本身出现问题，试问又如何能通过诉诸法律的方法去试图解决新《土地法》的问题争议呢？正如现任澳门特区终审法院院长岑浩辉法官在２０１６～２０１７年司法年度开幕典礼中的发言中所指出的是出现了一种“政治司法化的倾向”③。将政治问题带到法院，是一种既造成社会资源虚耗，又不能实际有效解决问题的做法。按照现时法院对新《土地法》关于土地临时批给失效规定的诠释和理解，似乎已经可以合理地推断将会有一个怎样的结果。然而，这种诉讼结果又是否能真正说是一种公平、公正、公义的体现呢？现任澳门律４１１①②③见唐晓晴《论澳门土地法的“漏洞”》，《澳门日报》２０１５年７月３１日。这里所指的诉讼既定模式如下：（１）行政长官作出宣告土地批给失效批示，并由运输工务司司长通过批示的方式将行政长官的决定刊登于《澳门特别行政区公报》；（２）土地承批人针对行政长官的决定在法定期限内向中级法院提起司法上诉，以及，作为司法上诉案的附案，在同一诉讼程序中提出效力之中止的保全措施以中止行政长官的行政行为的效力；（３）针对中级法院对效力之中止的保全措施请求的裁决向终审法院提出上诉（倘若中级法院不批准有关请求———事实上，暂时未见有任何一宗与土地批给失效的司法上诉案件有关的效力之中止的保全措施获法院批准）；（４）针对中级法院就司法上诉案的裁决向终审法院提出上诉。除了属行政诉讼范畴的司法上诉案外，由于在租赁批给的关系上，澳门特区与土地承批人之间在法律上属于一种“行政合同”的关系，在这种法律关系上，倘土地承批人认为其权益受损，理论上土地承批人可向澳门特区提出民事索偿，追究合同责任，但实务上未见有这类诉讼被提起。不过，这种追讨赔偿的诉讼手段亦无助于妥善解决因土地租赁临时批给制度的不足和漏洞所带来的问题和社会冲击。见唐晓晴《澳门〈土地法〉中的租赁批给制度》，载唐晓晴主编《土地法改革的新势》，澳门大学，２００９，第１４９页及后续。《澳门日报》２０１６年１０月２０日。

新《土地法》实施的争议及其解决建议师公会主席华年达大律师曾在公开场合表示，针对政府的这类宣告土地批给失效的收地决定诉诸法院是“浪费时间”①。岑浩辉法官在上述发言中同时指出，“法院并非万能，司法程序只是解决各种纠纷的最后一种法定手段，司法诉讼有其自身的运作规律，具有很强的程序性，成本高、时间长，并不是解决所有纠纷唯一的，甚至也不是最有效率和最经济的途径。在预防和解决社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐发展等方面，行政、立法和司法机关各有其本身的角色和职责”②。笔者认为这都表示我们最后还是应该回归政治层面去解决新《土地法》实施后所出现的争议，才能真正体现“三权———行政、立法和司法”各司其职的政治体制最大平衡。在《澳门特别行政区基本法》的框架下，澳门特区的政治机制属于一种以行政长官为核心的行政主导政治体制。如要对新《土地法》作出修订，即使立法权属于立法会，正如现任立法会主席贺一诚所言，仍然要先得到行政长官的许可，亦即，主动权是在行政长官手中，这就是澳门特区的政治现实情况③。（二）通过行政主导的立法方式解决新《土地法》实施的争议既然新《土地法》实施后所出现的争议本质上属政治问题，澳门特区作为一个法治社会，去解决政治问题都需要以法律为依归④，亦即，政治问题的解决方法必须体现在法律之中，这就涉及立法方面的问题。笔者所指的“立法”同时包括了“制定法律”和“修订法律”两个方面。然而，不论５１１①②③④《澳门日报》２０１６年７月８日。《澳门日报》２０１６年１０月２０日。唐晓晴教授认为，在大部分法治社会中，如果是立法者发现了法律的漏洞，“他”会立刻通过立法消除漏洞。如此一来，所谓的“漏洞”就不会等到纠纷发生时由法官处理。立法者明知法律有问题而不处理，放任冲突发生，是会有政治后果的。但是在澳门的制度设计中，立法的提案权大部分掌握在政府手中，所以很容易让人忘记了当局作为“立法者”与行动者时应有的不同立场。发现了漏洞而放任破坏性后果的产生将使其坏影响放射性地加剧，同时显示了有立法义务的人的不愿担当与不称职。见唐晓晴《论澳门土地法的“漏洞”》，《澳门日报》２０１５年７月３１日。唐晓晴：《论澳门闲置土地的法律定位与界定标准》，《澳门日报》２０１５年７月２３日。

澳门蓝皮书采用“制定法律”抑或“修订法律”的立法模式，有关立法工程都必要从以行政长官为首的行政机关先作启动，这符合澳门特区行政主导的立法方式的运作模式。1通过制定特别土地条例解决现存的土地临时批给失效问题现时新《土地法》实施后所出现的因土地临时期间届满所导致的批给失效争议，直接受到影响的大多是在２０世纪９０年代初根据旧《土地法》以免除公开竞投方式直接批出的土地。根据新《土地法》，新法适用于过去的土地批给①，但新《土地法》中为过去的土地临时批给所设下的过渡规定实际上似乎根本无法真正解决问题②。考虑到通过这种方法去处理的基本上都被归类为“闲置土地”的土地批给，而有关土地批给将陆续失效③，当中所涉及的土地数量和其状况，行政当局都应该能清楚掌握。所以，要去解决的问题具有时间上的迫切性和对象上的特定性两项特征。因此，笔者建议采取实用主义的观点④，针对现实情况，实事求是地在新《土地法》外制定一部法律位阶上等同法律的特别土地条例去解决具有争议的过去土地临时批给⑤，这样的做法一方面能使所采用的解决方法较具可操作性、针对性及明确目的性，直接面对和处理要解决的问题，并设定客观、合理和公平的准则⑥，做到“该收的收，该放的６１１①②③④⑤⑥见新《土地法》第２１２条。见新《土地法》第２１５条。部分土地临时批给已经到期失效。实用主义（Ｐｒａｇｍａｔｉｓｍ）为哲学思想中的一派，其最大的特征在于不为追求形式上的完美性而忽略具体客观情况。其中法律实用主义（ＬｅｇａｌＰｒａｇｍａｔｉｓｍ）认为最大限度地实现公共利益已成为法律与法学研究的目标所在。在立法实践方面，应从规范上明确法学研究或法律制定的目的是使某种公共利益最大化。换言之，根据具体立法内容与领域不同，考虑所有相关利益，分析成本与收益，只有能够带来更多的净效益的立法，才是最终符合实用主义标准的法律。李燕萍：《法律实用主义视野下的澳门法治建设问题》，《“一国两制”研究》２０１６年第３期。在没有任何法律或位阶上等同法律的法规的授权下所采取的任何与土地批给有关的行政手续作为基础法都是不可行的。例如，要求证实土地承批人属没有过错，不可归责以及有值得考虑的重大合理理由，以及额外支付一定金额的土地溢价金。

新《土地法》实施的争议及其解决建议放”；另一方面能避免对澳门现行以新《土地法》为基础的土地法律制度带来过多冲击。如此一来，新《土地法》就要停止适用在该等土地批给之上，而在有关条例中就必须要列明受特别条例规管的土地批给清单。另外，有一个较急切的先决问题需要处理，就是各土地临时批给将面临失效的事实。批给一旦失效，法律状况就出现改变，要使有关批给复再有效，会涉及更多复杂的法律问题，合理性方面亦会受到更大挑战，所以有必要先中止或中断有关土地临时批给期间的进行。虽然，《民法典》规定失效所对应的除斥期间原则上是不中止亦不中断的，但法律允许有例外情况①。因此，加入中止或中断土地临时批给期间进行的规定是有法律上的依据的。当然，面对现时土地批给已经失效的个案②，上述对期间的中止或中断是行不通的。这种情况下，笔者认为可以通过一种充分体现行政长官合理行使行政裁量权的土地批给方式去处理，虽然这种土地批给方式已经在新《土地法》中不复存在，但在这部特别土地条例中是有理由和条件采用这种批给方式的。另外，通过这部特别土地条例去处理不同的土地批给个案时，当然必须要符合“善意原则”“归责原则”等重要法律原则。另外，还有可能需要交由一个独立的合议机构去处理，体现公平公正。上述种种要求，都必须体现在上述条例的具体条文当中。当然，有意见或许会认为我们不应该针对个案立法③，但笔者需要强调的是，我们的法律制度从来没有“不得针对个案立法”的绝对定律，还是要针对问题本身去看是否有这样的需要和必要。唐晓晴教授认为有这种观点可能是基于对若干法学理论的巨大误解④。2修订新《土地法》以完善土地租赁临时批给制度即使已经通过特别土地条例去解决“闲置土地”的问题，这也并不意７１１①②③④见《民法典》第３２０条。例如前述澳娱公司的个案。特区政府曾表达此观点。见立法会第一常设委员会第３／ＩＶ／２０１３号《土地法》法案意见书第１０２页。见唐晓晴《论澳门土地法的“漏洞”》，《澳门日报》２０１５年７月３１日。

澳门蓝皮书味着新《土地法》所存在的制度缺陷就已经修复，又或基于有关缺陷而可能产生的问题就不会再发生。因此，笔者认为，新《土地法》中的土地租赁临时批给制度还是有必要作出修订。上文提到，新《土地法》实施后的争议核心问题是所有土地临时批给期间届满的采取“一刀切”的做法，没有任何中止或延长制度，行政长官无权决定延长临时批给期间或续期。当批给期间届满，一律宣告批给失效，不考虑任何原因，继而没收土地承批人所缴纳的溢价金及土地上的一切改善物，同时，土地承批人亦无权获得任何赔偿或补偿，倘若其不存在过错，显然造成不公，就正如上述澳娱公司案的情况。笔者认为，应该在新《土地法》中加入中止或延长土地临时批给期间的规定，赋予行政长官适当行政裁量权，在符合一定情况、条件和限度内，经承批人主动申请，可例外地准予延长土地租赁临时批给期间或给予续期。事实上，新《土地法》就利用期间届满未完成利用时有中止或延长利用期间的制度①，该制度背后所追求的价值理应与给予土地临时批给期间中止或延长所要追求的无异，因此应该同样地赋予行政长官权力，在有需要时作出妥善安排，避免不公义的结果出现②。需要强调的一点是，在决定是否应该赋予行政长官行政裁量权去作出某种行政行为时，首要考虑的，是行政长官在施政时是否需要有关裁量权，而非去考虑行政长官是否会不当行使获赋予的权力。前者是从行政长官作为澳门特区政治体制的核心机关的角度去考虑，具有一般客观性，而后者则纯粹从某位出任行政长官职位的人本身的能力和道德操守去考虑，是特定主观性的，应该是属于弹劾和问责方面的问题，这是两种截然不同的取向。因此，笔者认为并没有充分理由去反对为新《土地法》增订关于中止８１１①②见新《土地法》第１０４条第５款。另外，根据第１６／２００１号法律（娱乐场幸运博彩经营法律制度）的规定，虽然法律订明幸运博彩经营权的批给期间不得多于２０年，但仍然赋予行政长官行政裁量权，可以例外地透过具说明理由的行政长官批示，一次或分多次延长批给期间，但总数不得多于５年。见该法第１３条第３款。详见赵崇明《谈成功落实“一国两制”与行政裁量的关系———从土地法争议说起》（《市民日报》２０１６年８月１日）中的相关论述。

新《土地法》实施的争议及其解决建议或延长临时批给期间的规定，以完善土地租赁批给制度，关键在于行使裁量权时的条件和限制是否规定得当。四　结语澳门特区地少人多，土地资源珍贵，但凡与土地有关的争议问题必然会引起社会高度关注，同时亦往往涉及庞大利益，影响深远，当中有发展商、海外投资者、银行、购买楼花的小业主等。新《土地法》实施后所带出的争议，是源自法律制度的设计问题，对于土地临时批给期间届满的情况，行政长官没有被赋予权力去决定中止或延长批给期间，依法只能宣告土地批给失效，继而收回土地，没收承批人所缴付溢价金，承批人不得因此获得任何赔偿或补偿，所投入的资源亦会毁于一旦。即使承批人本身不存在过错，不应被归责及承受不利结果，亦只能如此。这种制度上的缺陷自旧《土地法》时代已经存在，再由新法所继受，并将问题带到今天。新《土地法》自实施至今，大批回归前批出的土地，基于种种不同的复杂原因导致没有完成利用发展，当中可能是基于经济大环境的原因，亦会出现有政府方面的问题，又或基于承批人的过错，同时亦存在承批人没有过错的情况。所以，我们必须正视土地临时批给失效所带出的问题，并设法通过合法和合适的手段将问题解决，而非像现行制度般的“一刀切”，造成不公。笔者已在本文中提出解决建议。新《土地法》实施的争议本属政治问题，作为一个法治社会，我们必须通过行政主导的立法方式去真正解决有关争议，避免“政治司法化”的现象继续蔓延，虚耗资源，使澳门特区政治体制下的“三权”在基本法的框架下各尽所能，扮演自己应有的角色，对澳门特区的社会和谐稳定、经济发展和长治久安有莫大裨益，是成功落实“一国两制”的体现。９１１

澳门蓝皮书经济贸易篇EconomyandTrade2016年度澳门经济情势回顾与展望　柳智毅∗摘　要：　澳门经济在２０１６年上半年仍处于深度调整期，从８月份开始经济终于出现“否极泰来”的迹象，终止了每月博彩毛收入的２６连跌，并连续录得５个月的升幅。经济基础呈现稳固的良好态势。２０１７年，澳门经济发展基础可望延续２０１６年末的升势而得到进一步稳固，全年有望恢复低位数的正增长。但国际形势变化多端，全球经济未有全面明朗，仍然存在不确定性因素，因而不宜过早或过分乐观。关键词：　澳门经济　行业分析　经济展望０２１∗柳智毅，博士，澳门经济学会理事长，澳门大学校长办公室主任，研究方向为澳门经济、澳门人力资源开发与管理。

２０１６年度澳门经济情势回顾与展望一　前言２０１６年的澳门经济表现可谓“否极泰来”，曙光暗露。澳门的经济支柱产业博彩业的每月毛收入经历自２０１４年６月起，连续录得２６个月跌幅后，于８月份开始连续５个月出现升幅，现同比正增长，全年博彩业的每月收达至２２３２１亿澳门元，较去年略微下跌３３％，但已超出了去年特区政府财政预算中全年赌收２０００亿澳门元的目标。澳门经济经过了一段较长时间的深度调整，可以说，当前的经济情势已初见稳定，正开始进入稳固阶段。展望２０１７，由于澳门属于开放程度极高的微型经济体，对外部依赖程度极高，在国际形势变幻莫测、复杂多变的大环境下，在全球经济形势仍不甚明朗，尤其是预计美国在２０１７年有可能加息３次，其加息步伐甚至更有可能加快，令全球经济发展面临更多的不确定性因素，一定程度上影响资金流向，澳门经济发展亦有可能面对一定的阻力。此外，内地宏观经济也正处于从投资引导型转向消费刺激、从世界工厂的制造业转向服务业的过程中，虽然长远发展形势乐观，但短期曲折亦在所难免。为此，明年经济不宜过早或过分乐观。随着特区政府施政的有效落实，预料明后年仍有大型旅游休闲综合度假村项目落成营运，路氹“金光大道”进一步完善，多元产业联动互补，世界旅游休闲中心的建设将得到进一步推进，有利澳门经济平稳、健康发展。二　2016年整体经济发展回顾澳门经济属于开放程度高的微型经济体，容易受到外围因素影响。２０１６年全球经济复苏较为不稳，外部需求仍然疲软，而且先后出现几次“黑天鹅”事件，包括英国戏剧性“脱欧”，以及特朗普成功当选美国总统等，均触发环球金融市场剧烈波动，幸好几次事件未对澳门经济构成实时和巨大的影响。２０１６年上半年澳门经济已开始有回稳的迹象，服务出口总量的跌幅明显收窄，使本地ＧＤＰ增长同时获得较大程度的改善。１２１

澳门蓝皮书２０１６年９月８日，行政长官崔世安经广泛咨询后，会同五位司长公布首份《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》，首次与国家五年发展规划对接，清晰地描绘了未来五年澳门社会经济各领域的发展蓝图，为澳门未来的经济发展提供思路方向、目标和指针。李克强总理１０月份来澳视察并出席“中国—葡语国家经贸合作论坛部长级会议”时，宣布支持澳门发展的１９项措施，为澳门经济社会持续发展提供助力和动力。（一）第三季度起恢复正增长，经济基础基本稳固澳门经济经过了一段较长时间的深度调整后，终于在２０１６年第三季度有了起色。统计暨普查局的资料显示，２０１６年第三季度本地生产总值增长４％，摆脱了第一、第二季度分别为－１２４％和－７０％的负增长，是继２０１４年第二季度以来第一次正增长，结束了长达八个季度的负增长期。虽然在本文完成时第四季度数据还未公布，但根据实际情况，第四季度本地生产总值按年实质增幅有望超越本年第三季度的数字，唯下半年的正数增幅未必能扯平上半年的跌幅，全年本地生产总值仍有可能出现轻微的负增长。直至目前，２０１６年首三季度经济实质收缩５４％。经济回稳主要由服务出口与投资回升所带动。外需方面的改善持续推动经济回稳，博彩服务出口及其他旅游服务出口都止跌回升，货物出口的跌幅则有所改善。而内需方面亦有所回稳，私人消费、固定资本形成及政府最终消费支出都有所上升，但货物进口则有所减少。表１　２０１０～２０１６年第３季度总体ＧＤＰ实质增长率单位：％季度年份２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５２０１６第１季１７３２１４１７８１１１１２１－２２６－１２４第２季３０９２５１８０９４５７－２４４－７０第３季２７６２２６５８１０８－３７－２１６４０第４季２５４１８３６８１３３－１６２－１７２—　　注：以环比物量（２０１４年）按支出法计算的本地生产总值实质增长率（％）。“—”表示未有数字。２２１

２０１６年度澳门经济情势回顾与展望图１　２０１０～２０１６年第３季度总体ＧＤＰ实质增长率图２　２０１４年第４季度至２０１６年第３季度内部需求及外部需求实际变动情况资料来源：澳门统计暨普查局《２０１６年第３季度本地生产总值》。（二）博彩业的比重明显下降，经济适度多元有所推进从统计暨普查局于２０１６年１１月底公布的“２０１５年澳门产业结构”可以发现，博彩业占经济的比重明显降低（由２０１４年的５８５％大幅度下降至３２１

澳门蓝皮书４８％，下降了１０５％），非博彩行业的比重则持续增加。同时，随着政府施政的有效落实，博彩企业对非博彩元素发展的力度不断加大，加上有效宣传推广和优惠促销推广活动，令服务出口中的其他旅客消费（不包括博彩）按年上升６３％；博彩业关联产业，包括建筑业、酒店业、饮食业、批发及零售业、运输业、金融业等行业所占的比重逐年增加，由２０１４年的３３２％增加至２０１５年的４０８％，增加了７６个百分点。博彩业一业独大的情况有明显改进。表２　博彩业及其关联产业所占比重单位：％年份行业２０１２２０１３２０１４２０１５博彩业６２９６３１５８５４８０博彩业关联产业２８５２９０３３２４０８　　其中：金融业３６３９４５６３　　资料来源：澳门统计暨普查局。（三）失业率、整体收入中位数持平，外雇数字微减整体就业市场情况基本保持稳定，失业率仍能维持在较低水平。２０１６年第３季度的整体失业率仍保持在１９％的超低水平，连续１６个季度维持在２０％以下的水平，就业不足率亦维持在０５％，失业人口按年保持不变，但第３季度较第２季度失业人口增加２００人，达７６００人。而且就业人口的工作收入基本保持稳定，２０１６年第３季度整体保持在１５０００澳门元。如撇除外地雇员，本地居民工作收入中位数保持在１８０００澳门元，在经济深度调整期间没有出现下滑情况。外地雇员数量方面，由２０１０年的７３６６５人增加至２０１５年的１８１６４６人，５年间增加超过１０万名外地雇员，增加幅度达２５倍，是邻近地区中较为少见的情况。澳门经济虽然经历了两年多的深度调整，但外雇数量不减反增。２０１６年下半年由于部分大型工程竣工，建筑工人减少，建筑外雇由４２１

２０１６年度澳门经济情势回顾与展望２０１６年５月最高峰的４４万多人，下跌至３６万多人。目前各行业外雇中，酒店及饮食业外雇逼近５万人，达４９４４６人，占整体外雇的２７％；第三高行业则是家庭佣工，达２４６９２人。虽然随着建筑工程的完成，建筑外雇减少，但随着来年再有大型度假村酒店项目的落成，澳门世界旅游休闲中心的进一步推进，酒店及餐饮等服务业的外雇则此消彼长，有可能继续攀向高峰，澳门仍需要补充大量服务业的人力资源，估计整体外雇数字不会大幅减少。表３　澳门人力资源相关数据年份指标２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５２０１６（第３季度）劳动人口（人）３２３４００３２３９００３３６３００３５０２００３６７８００４０５５００４０２５００４０１８００就业人口（人）３１１９００３１４８００３２７６００３４３２００３６１０００３９８６００３９４９００３９４２００失业人口（人）１１４００９２００８７００６９００６７００７０００７６００７６００收入中位数（澳门元）８５００９０００１００００１１３００１２０００１４０００１５０００１５０００劳动参与率（％）７２３７２０７２５７２４７２７７４４７３２７２９就业不足率（％）１８１７１１０８０６０４０５０５失业率（％）３５２８２６２０１８１７１９１９外雇数量（人）８２２５４７３６６５９４０２８１１０５５２１３７８３８１７０３４６１８１６４６１７７８９７∗　　∗２０１６年１１月底之数字。资料来源：澳门统计暨普查局《就业调查季刊》、《就业调查月刊》（２０１０～２０１６年第３季度）、治安警察局《２０１６年１１月底按行业及所持身份证明文件的发出国家／地区统计外地雇员人数》（四）通货膨胀率持续下降，跌至2010年初的低位虽然澳门经济在年中回稳，但对通胀率暂未有太大的支持作用，受过去整体经济深度调整的影响，２０１６年通胀率的增幅比２０１５年更缓和，而且增幅呈持续下滑的趋势。２０１６年１０月的通胀率为１３３％，跌至２０１０年初的低位，１１月数据则有些微的回稳。虽然澳门经济恢复稳定的态势，但应密切留意美元的加息步伐，以及人民币汇率的走势，两者都对澳门的通胀变化５２１

澳门蓝皮书有重要的影响。预计短时间内通胀仍将维持于较低水平，澳门居民的生活成本压力和负担一定程度上将可继续得到舒缓。表４　２０１５年底至２０１６年各月份的通货膨胀率变化情况时间２０１５年２０１６年１１月１２月１月２月３月４月５月变化（％）３７７３７３３８１３８８３３１３０２２６４时间２０１６年６月７月８月９月１０月１１月１２月变化（％）２２６２０８１６５１５９１３３１５３—　“—”表示未有数字。资料来源：澳门统计暨普查局《综合消费物价指数》（２０１５年至２０１６年１１月）。图３　澳门通胀率走势近年澳门消费物价指数都有惊人的升幅，但在经济下跌的情况下升幅有所收窄，其中衣履类和通信类更出现下跌，拉低通胀率。根据澳门统计暨普查局的资料，２０１６年１１个月综合消费物价指数为１０８６７，按年上升１５３％，升幅主要由外出用膳收费、车位租金和大厦管理费上升、汽车及蔬菜售价上扬以及学费调升所带动。至１１月为止的１２个月内，综合消费物价６２１

２０１６年度澳门经济情势回顾与展望平均指数较前一期上升２５６％，而首１１个月综合消费物价平均指数为１０８１７，累计升幅为２４６％。表５　２０１１～２０１６年澳门消费物价指数１０／２０１３～０９／２０１４＝１００年份消费物价指数２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５２０１６（１１月）２０１６（首１１个月）总指数８５１７９０３７９５３５１０１１１１０５７２１０８６７１０８１７食物及非酒精饮品类８２３９８９４１９５３４１０１１６１０６９０１０９５２１０９１３烟酒类７０８３９２２９９７４３１００５６１１７９９１４７９９１４３３１衣履类９３６６９６７１９８６７１００５５１００４７１００７８９７６２住屋及燃料类７７６０８２８５９１０９１０１９５１１０１７１０９９２１１０９４家居设备及用品类８５１６９１００９６００１００５３１０５５６１０８４０１０８２２医疗类８５６９９０６７９６５５１０１０３１０６７５１１３１０１１１００交通类９４３４９６８２９８７６１００７５１０１５８１１０１１１０８４７通信类１０６８８１０２４２１０００７９９７６９９５０９７３５９８７３康乐及文化类９０３１９２６１９６８１１００９８１０２２１１０１３０１０２７４教育类９７４０９７６３９６２６９８５１１０３３３１１７３１１１１５２杂项商品及服务类９０１５９５３８９７３４１００７２１０３１３１０５２５１０４１７　　资料来源：澳门统计暨普查局。三　2016年澳门主要行业发展情况（一）博彩业：新增两家大型综合体，博彩服务出口回稳　　２０１６年澳门幸运博彩娱乐场数比２０１５年再增加两间大型综合项目，分别是在８月２２日正式开幕的“永利皇宫”，以及于９月１３日正式落成营业的“巴黎人”。“永利皇宫”正式开幕的８月份当月博彩毛收入为７２１

澳门蓝皮书１８８３６亿（澳门元，无特殊说明下同），与２０１５年同期比较增长１１％，扭转了长达２６个月的跌势，当时市场一般预期按年持续下跌１５％，数据略为优于市场预期；而“巴黎人”正式开幕的９月份当月博彩毛收入为１８３９６亿，与２０１５年同期相比更增长７４％，是连续第二个月增长。虽然澳门每月博彩毛收入从８月份至１２月份连续５个月正增长，１１月份中更有双位的升幅，但仍未能拉平前７个月的跌幅，２０１６年全年累计博彩毛收入仍下跌３３％。然而，对比２０１５年累计全年下跌３４３％已算是大跃进。２０１６年全年博彩毛收入为２２３２１亿，较政府预测的２０００亿高出２００多亿。此外，年内特区政府公布澳门首份五年发展规划，明确认定博彩业在本澳产业中的地位，但同时亦维持由２０１３年起的十年内赌桌数目控制在年平均增长不超过３％的目标，更增加２０２０年前幸运博彩企业非博彩业务收益占总收益的比重由２０１４年的６６％升至９％或以上的目标。财政司司长梁维特提到，幸运博彩企业非博彩业务收益占总收益比重由６６％升至９％并非易事，若假设澳门整体博彩收益在５年内维持不变，则意味着非博彩业务需要超过３０％的增幅，而若整体博彩业务亦有增长，非博彩业务的增长就需远超３０％才可实现目标①。另外，２０１６年末日本传来开赌消息：日本国会宣布赌场合法化，并允许投资者在日本发展包括赌场、酒店、购物中心和会议中心的综合大型度假村项目。同时日本当局未公布发展规模、税制、政策等重要信息，但现时已有多家大型度假村公司表示有意投资，并预计２０２２年之后能投入运作。故此，日本博彩业短期内对澳门博彩事业所能造成的影响有限，日本要追上澳门博彩业仍需要较长的时间，澳门博彩业仍具有强而有力的竞争优势。在未来数年，澳门多间博彩营运商都有新赌场落成，其中澳门美高梅路氹项目预计将于２０１７年下半年开业，当中非博彩元素将占项目总面积逾８２１①《梁维特称博企增非博彩业务收益目标经科学判断》，澳门电台，２０１６年５月５日。

２０１６年度澳门经济情势回顾与展望表６　２００８～２０１６年澳门幸运博彩娱乐场数目年份承批公司２００８２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５２０１６（第３季度）澳门博彩股份有限公司１９２０２０２０２０２０２０２０２０银河娱乐场股份有限公司５５５６６６６６６威尼斯人（澳门）股份有限公司３３３３４４４４５永利度假村（澳门）股份有限公司１１１１１１１１２新濠博亚博彩（澳门）股份有限公司２３３３３３３４４美高梅金殿超濠股份有限公司１１１１１１１１１总计３１３３３３３４３５３５３５３６３８　　资料来源：澳门博彩监察协调局。表７　２００８～２０１６年幸运博彩承批公司之赌桌和角子机数目年份项目２００８２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５２０１６（第３季度）赌桌４０１７４７７０４７９１５３０２５４８５５７５０５７１１５９５７６３０４角子机１１８５６１４３６３１４０５０１６０５６１６５８５１３１０６１３０１８１４５７８１５７６９　　资料来源：澳门博彩监察协调局。表８　２０１５年及２０１６年每月幸运博彩毛收入单位：百万澳门元项目月份月份毛收入累计毛收入２０１６年２０１５年变动率（％）２０１６年２０１５年变动率（％）１１８６７４２３７４８－２１４０１８６７４２３７４８－２１４０２１９５２１１９５４２－０１０３８１９５４３２９０－１１８０３１７９８１２１４８７－１６３０５６１７６６４７７７－１３３０４１７３４１１９１６７－９５０７３５１７８３９４４－１２４０５１８３８９２０３４６－９６０９１９０６１０４２８９－１１９０９２１

澳门蓝皮书续表项目月份月份毛收入累计毛收入２０１６年２０１５年变动率（％）２０１６年２０１５年变动率（％）６１５８８１１７３５５－８５０１０７７８７１２１６４５－１１４０７１７７７４１８６１５－４５０１２５５６０１４０２５９－１０５０８１８８３６１８６２３１１０１４４３９６１５８８８２－９１０９１８３９６１７１３３７４０１６２７９２１７６０１５－７５０１０２１８１５２００５９８８０１８４６０７１９６０７４－５８０１１１８７８８１６４２５１４４０２０３３９５２１２５００－４３０１２１９８１５１８３４０８００２２３２１０２３０８４０－３３０　　资料来源：澳门博彩监察协调局。８５％①。澳门博彩股份有限公司上葡京项目则预计在２０１７年底开幕②，项目当中９５％是非博彩元素，而新濠天地—第五酒店大楼项目预计于２０１８年初落成③。除此之外，银河第三、第四期，新濠影汇第二期，澳博大型主题乐园酒店等项目亦即将动工，并预计各大项目中的非博彩元素所占份额亦会有８成或以上，配合政府幸运博彩企业非博彩业务收益占总收益的比重升至９％或以上的目标，届时路氹“金光大道”进一步完善，澳门旅游娱乐业务发展将更趋多元化，成为经济成长的另一新动力，世界旅游休闲中心的建设将得到进一步推进。（二）旅游及其相关行业：进入稳定发展时期（１）连续第三年访澳旅客破３０００万人次，人均消费明显回升。２０１６年上半年澳门仍受到周边经济情况影响，但下半年开始经济有好转，首１１个月的访澳旅客数量有约２８１４万人次，较２０１５年同期２８０８万人０３１①②③《继往开来　高瞻远瞩美高梅路氹项目动土典礼》，美高梅中国控股有限公司，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｍｇｍｍｏ／ｚｈ－ｈａｎｔ／ｎｏｄｅ／１７０３。《梁安琪表示　上葡京或明年底开幕》，《新华澳报》２０１６年９月２０日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｗａｏｕ．ｃｏｍｍｏ／ｎｅｗｓ＿ｃ／ｓｈｏｗｎｅｗｓｐｈｐ？ｌａｎｇ＝ｃｎ＆ｉｄ＝１３９６６。《新濠１０亿建奢华风沐梵世酒店》，《澳门日报》２０１６年１１月３０日，Ａ１０版。

２０１６年度澳门经济情势回顾与展望次有０２％的小幅度上升。按首１１个月的数字推测，２０１６年全年访澳旅客人数将会是连续第三年高于３０００万人次。在２０１６年首１１个月的数字当中，访澳旅客最多的三个来源地仍然分别依次为中国内地、中国香港和中国台湾，上述三个市场在访澳旅客中合共所占比例已接近９０％，其次包括２０１６年旅客人数升幅有两成的韩国，以及访澳旅客人数占比第五的日本。２０１６年首１１个月的访澳旅客来自中国内地的旅客累计有１８６６８万人次，中国香港５８１５万人次，中国台湾９８０万人次，韩国以及日本分别为５９２万人次和２７１万人次。图４　１９９８～２０１６年首１１个月访澳旅客人数２０１５年第３季度旅客总消费（不包括博彩）为１４６４亿元，按年上升１７４％。留宿旅客消费为１１９２亿元，不过夜旅客消费为２７２亿元，按年分别上升２１５％及２１％。澳门特区政府统计暨普查局的资料显示，２０１５年第３季度旅客人均消费为１８０６元，按年回升１７３％。留宿旅客消费为２８０９元，增长１１５％；不过夜旅客消费则为７０３元，增加１１２％。大部分数据当中都有双位数的回升，显示旅客消费力有所增强。１３１

澳门蓝皮书表９　１９９８～２０１５年访澳旅客人数项目年份访澳旅客（万人次）增长率（％）项目年份访澳旅客（万人次）增长率（％）１９９８６９４９０—１９９９７４４４０７１２０００９１６２０２３１２００１１０２７９０１２２２００２１１５３１０１２２２００３１１８８８０３１２００４１６６７３０４０２２００５１８７１１０１２２２００６２１９９８０１７６２００７２６９９３０２２７２００８２２９３３０－１５０２００９２１７５３０－５１２０１０２４９６５０１４８２０１１２８００２０１２２２０１２２８０８２００３２０１３２９３２５０４４２０１４３１５２５６７５２０１５３０７１４６－２６２０１５年首１１个月２８０８０５…２０１６年首１１个月２８１３５９０２　　“…”表示不适用；“—”表示无数据。资料来源：澳门统计暨普查局。中国内地旅客人均消费为２１００元，按年上升１８２％，其中个人游内地旅客人均消费达２３１２元，按年上升１２４％；留宿内地旅客人均消费更达３２７０元，按年上升１０９％。在中国内地旅客人均消费当中，购物花费占１０７２元，占５１１％，同时中国内地旅客于化妆品及香水方面的人均消费为１９９元，均高于其他国家或地区的旅客。在地区方面，来自广东省的个人游旅客人均消费按年上升１２４％，福建省的个人游旅客人均消费按年上升３７％。新加坡按年上升１７１％，中国香港按年上升１９７％，中国台湾地区按年上升１６９％，以上三个地区的旅客人均消费按年都录得双位数增幅。长途旅客方面，澳大利亚及英国旅客人均消费同比分别上升８３％及７２％，而美国旅客则下跌１３０％。（２）酒店业：房间数量持续增加，入住率保持高位。２０１６年澳门继续有两家大型酒店度假村落成并投入营运，两家大型酒店度假村都以不同的特色卖点吸引旅客。２０１６年８月２２日，总预算达４２亿美元（折合约３３６亿澳门元）的“永利皇宫”正式开幕，当中共设有酒店客房、套房及别墅１７０６间，同时提供会议、零售、餐饮及娱乐场等场地，其２３１

２０１６年度澳门经济情势回顾与展望图５　１９９８～２０１５年及２０１６年第３季度访澳旅客人均消费表１０　１９９８～２０１６年首１１个月访澳旅客人均消费项目年份旅客人均消费（元）增长率（％）项目年份旅客人均消费（元）增长率（％）１９９８１３９２—１９９９１３７３－１３８２０００１３６７－０４４２００１１３８９１５８２００２１４５４４４７２００３１５２８４８４２００４１６３３６４３２００５１５２３－７２２２００６１６１０５４０２００７１６３７１６５２００８１７２９５３２２００９１６１６－６９９２０１０１５１８－６４６２０１１１６１９６２４２０１２１８６４１３１４２０１３２０３０８１８２０１４１９５９－３６２２０１５１６６５－１５０１２０１６年第３季度１８０６…　　“…”表示不适用；“—”表示无数据。资料来源：澳门统计暨普查局。中最引人注目的相信是特色缆车及喷泉。约一个月后，另一家大型酒店度假村亦正式开幕———总投资额达２４０亿澳门元的澳门“巴黎人”于９月１３日正式开幕，“巴黎人”设有３０００间酒店客房，同时也提供会议展览场地、音乐厅、剧院、水世界、儿童游乐、零售、餐饮及娱乐场等设施。当中最令３３１

澳门蓝皮书人瞩目的相信非巴黎铁塔莫属，该铁塔按原建筑物二分之一的比例兴建，游客可登上观景台欣赏路氹金光大道的风光，亦可于铁塔内的餐厅享用美食。两个大型项目相继加入，令澳门金光大道内的主题更丰富多样，更添特色和变化，为本地居民和旅客提供了更多元化的选择。２０１６年１１月底，澳门１０７间有营业的酒店及公寓可提供３６１万间客房，较２０１５年同期增长１４％；当中五星级酒店房间有２１６万间，按年增长８２％，占总数客房量的５９８３％。酒店及公寓住客共１０７５万人次，按年增加１４％；首１１个月内，中国内地住客有６８３９７万人次，按年增加１２７％，香港住客１５８５６万人次，按年上升１９７％。住客平均留宿１４晚，较２０１５年同期减少０１晚。酒店及公寓的平均入住率为８２０％，按年上升１４％；四星级酒店入住率最高，为８５７％，按年增加５７％。入住酒店的旅客占留宿旅客的７１６％，按年增加３４％。参团来澳旅客累计６８３１万人次，按年下跌２５１％。根据澳门特区政府统计暨普查局的旅游统计资料，２０１６年首１１个月旅客平均留宿澳门时间为１４晚，较２０１５年下跌０１晚，重回２０１４年水平。同时，酒店入住率在酒店房间持续增加的情况下仍有所上升。总体留宿澳门的旅客有所上升，但平均留宿的时间有所下降，反映旅游局和文化局等部门推出不同的活动吸引旅客有成效，但对增加旅客留宿澳门的时间未有很大帮助。表１１　２０００～２０１５年澳门酒店业发展概况项目年份酒店数目（间）可供客房（间）酒店入住率（％）２０００７１９２０１５７５７２００１７０９０３０６０６６２００２６８８９５４６７１３２００３６９９１８５６４２７２００４７０９１６８７５５５２００５７５１０８３２７０９３２００６８０１２９７８７２２５４３１

２０１６年度澳门经济情势回顾与展望续表项目年份酒店数目（间）可供客房（间）酒店入住率（％）２００７８２１６１５２７７１９２００８８４１７５３３７４２７２００９９０１９２５９７１４０２０１０９１２００９１７９８０２０１１９５２２３５６８９６９２０１２１００２６０６９８３６０２０１３９８２７７６４８３１０２０１４９８２７９０４８６５０２０１５１０６３２２４９８０５０２０１６（首１１个月）１０７３６１００８２００　　资料来源：澳门统计暨普查局《旅游统计》，２００１～２０１５年；旅行团及酒店入住率，２０１６年１１月。（３）零售业：销售总额暂未能重入升轨。近年澳门积极推动经济适度多元化发展，零售业在当中扮演重要角色，在旅游业的带动下零售业在近年都有很大程度的发展。澳门零售业销售总额从２０１０年的３０６亿上升至２０１４年的６７７亿，短短五年间上升１倍。在经济不景气的２０１５年中，零售业销售总额下跌不到１０％，远小于本地生产总值的跌幅。虽然澳门总体经济在２０１６年下半年开始重回正增长，但根据统计暨普查局的资料，２０１６年第３季度零售业销售额未能重入升轨，第３季度零售业销售额为１３５７亿元，较修订后的第２季度销售额１３１５亿元上升３２％，但按年仍下跌７４％。首３季度零售业销售额为４１５３亿元，按年下降９４％。剔除价格因素的销货量按季上升３４％，按年则下跌５９％。同比跌幅较显著的有汽车、电单车及零件和钟表及珠宝，而皮具及车用燃料则录得较大升幅。首３季度销货量按年继续减少７６％。（三）会展业：提出了以“会议为先”“精准扶持”的策略方针在澳门推动经济产业多元化发展中，会展业占一重要席位，并扮演着非常重要的角色。在国家２０１６年所公布的“十三五”发展规划当中，首次明５３１

澳门蓝皮书表１２　２０１０～２０１５年澳门每季零售业销售总额单位：百万澳门元季度年份２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５２０１６变动（％）第１季７１３４９９８９１３３７２１６１２６１８３７９１６６７６１４８０７－１１２１第２季７０７４９７６９１２９５６１６０２９１６３６１１４４９３１３１４９－９２７第３季７７１１１０９５５１２６１０１６１８７１５８３４１４６６２１３５７１－７４４第４季８７２３１２４４６１４５７９１８４５７１７０４０１５７１０—…全年３０６４２４３１５９５３５１７６６７９９６７６５６６１５４１—…　　“…”表示不适用；“—”表示无数据。资料来源：澳门统计暨普查局。确提到支持澳门积极发展会展商贸等产业。除此之外，澳门五年发展规划当中也有相当大的篇幅阐述“会议为先”的发展方向。两者同时为澳门会展产业发展打下强心针。随后，澳门１０月中旬举办了葡语国家经贸合作论坛，国务院总理李克强来澳视察并出席论坛，某种程度上是对澳门会展产业表示支持和肯定。期间李克强总理于葡语国家经贸合作论坛宣布了１８项新措施，及后亦宣布了因应澳门发展所需而推出的一系列１９项国家优惠政策措施。在这３７项措施当中，有不少是与澳门会展业相关的，当中包括在澳门建设中葡商贸合作平台综合体，为中国和论坛的葡语国家在贸易、投资、会展、文化等多领域合作提供实体性支持。同时，支持特区政府每年举办世界旅游经济论坛，支持澳门打造一批有国际影响力的会展品牌等。以上措施充分反映了中央对澳门会展产业的重视与支持，澳门应努力把握中央推出的一系列国家优惠政策措施，并把措施具体化为实际的政策和行动，继续推进澳门会展产业的发展。目前，澳门的会展产业仍然在成长阶段，近年在政府的大力推动下，已有一定的成绩，然而，在过去的一段时间里，澳门经济出现调整，但会展产业仍有一定的成长，反映会展产业已在澳门扎实根基，已形成一定的基础。如今加上中央的优惠政策支持，相信会展产业将持续呈现良好的发展势头。过去，澳门举办的会展总数从２００２年的２６６项增加至２０１５年的９０９项，２０１６年首３季度已有８８２项会议和展览活动，加上６３１

２０１６年度澳门经济情势回顾与展望２０１６年度新增统计的奖励活动项目２３项，首３季度会展活动共有９０５项。当中会议有８４３项，按年增加１６项，与会者数目大幅增加３７７％至１０６万人次，但平均会期下跌０３日至１４日；展览方面共有３９项，按年大幅减少１６项，入场人数同时也减少３２９％至１０７８万人次，平均会期则增加０１日至３４日；非政府机构主办的展览有３４项，其入场人数９２２万人次，占总数的８５５％。目前，澳门会展场地面积已超过１８万平方米，特区政府的目标是在２０２０年把会展场地面积增至２１万平方米。会展品牌方面，“澳门国际贸易投资展览会”“澳门国际环保合作发展论坛及展览”“濠江盛汇———汽车博览会”等已跻身国际知名展会行列，２０１６年，濠江盛汇的游艇和公务机博览会亦取得ＵＦＩ认证，濠江盛汇三展正式成为国际顶级展会项目。２０１５年澳门会展品牌数量共有１１个。（四）金融业：持续稳健发展，并加入新元素２０１６年澳门金融业营运稳健，情况理想。根据金管局公布的资料，２０１６年１０月全澳门银行居民存款总数为５０２７７亿元，较２０１５年同期上升７８６％；同时，非澳门居民存款为２６４９４亿澳门元，较２０１５年同期下跌３２８％。公共部门在银行体系的存款大幅上升至１５７０４亿澳门元，按年上升２７５５％。综合计算，银行体系的存款总额为９２４７亿澳门元；当中，澳门元、港元、人民币及美元所占的比重分别为２１３％、４７５％、５７％及２２８％。此外，澳门银行体系的资本及流动性充裕，流动资产对负债比率远超出国际要求的最低水平；资产质素亦处于历史高位，银行的不良贷款比率亦持续处于超低水平。统计暨普查局的资料显示，２０１６年第３季度末银行业全职雇员有６０７２名，按年增加２４％；其中女性雇员占５９１％。９月的平均薪酬（不包括花红及奖金）为２５６５０元，按年上升３０％；本地雇员平均薪酬为２５３７０元，外地雇员为２７６４０元。柜台服务员有７４８名，平均薪酬为１５４７０元，按年上升５３％。保险业全职雇员有５５５名，按年增加７６％。９月的平均薪酬为７３１

澳门蓝皮书２５４００元，按年上升４１％；本地雇员平均薪酬为２５７５０元，外地雇员为２１８１０元。表１３　澳门主要金融指标单位：亿澳门元澳门货币金融情况２０１４年２０１５年２０１５年１０月２０１６年１０月年增长率外汇储备１３１４００１２７９１３１４３７６４１５４３９９７４０澳门货币流通量１０８６１１２０４０１１９０８１３３８９１２４４货币供应量（Ｍ１）６１８６２６１６６１６０７９６７０３１５１５６６货币供应量（Ｍ２）４８７５９３４８４３１９４７８０５４５１６１５７７９７澳门银行业绩情况澳门存款总余额７９０９６０８５９９６７８６３１７９９２４７４６７１３　本地居民存款４７６６１１４６０７８９４６６１４５５０２７６８７８６　非本地居民存款２１９３８９２６７９９７２７３９０８２６４９３５－３２８　公共部门存款９４９６０１３１１８１１２３１２６１５７０４２２７５５澳门放款总余额６８９６５５７６０８６８７７５９０４７８６９０７１４２　本地贷款３３９０５７３８９０７９３８８７６８４１３８５８６４５　对外贷款３５０５９８３７１７８９３８７１３６３７３０４９－３６４　　资料来源：澳门金融管理局：《统计月报》，澳门金融管理局官方统计，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｍｃｍｇｏｖｍｏ／ｚｈ／ｒｅｓｅａｒｃｈ⁃ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ／ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ／ｏｆｆｉｃｉａｌ⁃ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ⁃ｓｕｍｍａｒｙ⁃ｐａｇｅ。（五）房地产市场：整体成交价和成交量回暖随着２０１６年澳门赌收上半年跌幅收窄以及第３季度止跌回升，澳门房地产价格也一转２０１５年的跌势，于２０１６年的第２季度开始重入升轨，成交量和成交总值也有强劲的升幅。根据统计暨普查局的资料，２０１６年第３季度楼宇单位住宅买卖平均成交价升至８８５６４澳门元每平方米，比第２季度上升１２８％，与２０１５年同期的每平方米８４３４２澳门元相比则上升５％。２０１６年首３季度澳门住宅买卖数目有６５９５个，总值３５３８亿澳门元，与２０１５年同期相比分别高出４６１％及３３７％；车位１６９７个，总值２６４亿澳门元，与２０１５年同期相比分别下跌１２５％及２０４％。８３１

２０１６年度澳门经济情势回顾与展望书书书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９３１

澳门蓝皮书书书书!"!"#$%$%&'()*+,-./01234567892/:;2<=/0126>?@012*+1A6BCD2()EF2!"#$G#H%%&%'%(%'#&!'&)''"(#()"'#&&#)*%#(%(''*"'%!$&#G!H))&'%)&('(#"'%"!(&%#%'%"#&##)$##)$#%**'$$%)#)#*G$H**&$**'(**))"!!'#!**'''#*&&"*#%"!!&(&"%)%"&*"G(H)'&%(%&"!!#"))!&*&$!)*(%#'#!("$"&*"*#*(%#&#"#'#)!"#(G#H))&'))!'&$#"#*(#**$#**%**##!*')(#""#()%&&!'##"#*#G!H###'(!##!""&##%$%#*))&"'($(!!"%%!%#"'*(')%"&&#"("")G$H#"""!(&$%'&#"%&*#)$(*')&'!*#'"%($##""%*&%'&*###('#G(H&(%)))'!%*#"%)('%!&)(%##!!#''('*##(&%"&#&!&#!"&)(!"#'G#H)&'(#)')$)&%!!*%#%"(%!!("#*!#)#&(!%%&&!#$&!%'!G!H&'$(')()$!&%!!!%''"**$'!&##)%$'##**(!)!$$!##&#"&G$H)($(!)"()*&$%#*%)('(*%!"!##!*)$&"("&*$&&)&*")*G(H%*#!*%!*'%)$*&&**(&%''$'$&*')&%)*)#%"''(%&*#"!"#*G#H%!&''*&*(*%)''"*%!$&'&#)&)&)##%*%$***##$%)%(#G!H%)'$!%*!#')%$#*%$"(**"&%'))%"()"%!&%&!'')"!(!G$H))'*(%')**&")&$***&)*#%""))")##"*)!)#'%&!*)$!"%++IJKL!$%MNOPQR"０４１

２０１６年度澳门经济情势回顾与展望四　2017年经济前景展望（一）内外环境复杂多变，澳门经济审慎乐观　　２０１６年震撼全球的两大黑天鹅事件，包括年中英国的脱欧公投，以及特朗普当选美国总统。虽然特朗普在成功当选美国总统时宣布上任后将第一时间退出跨太平洋伙伴关系协议（ＴＰＰ），但同时亦会调整对外贸易关税、鼓励美国企业重回美国本土生产等，无疑对日后世界各地经济产生难以预期的影响。此外，英国脱欧开先河后，难保其他欧盟国家不会效法，给日后欧盟国家的团结及发展蒙上阴影。另外，因难民事件而逐渐右倾的欧洲社会，可能会进一步推行壁垒主义。然而，中国内地宏观经济正处于改革转型的关键时期，从投资引导型转向消费刺激、从作为世界工厂的制造业转向服务业，虽然长远发展形势乐观，但短期内仍有一定的风险存在。根据２０１７年经济蓝皮书的预测①，美元走势会随着特朗普上任后加大基础设施建设、增加减税促进经济增长等等共同支持而持续强势，预测年内人民币兑美元会持续贬值，预计人民币兑美元将贬值３％～５％，但相关官员强调美元强势未必长期持续，美元达到峰值以后很快会有回落，人民币未必出现长期贬值。澳门属开放程度高的微型经济体，容易受外部环境影响，国际形势变幻莫测，加上港元与澳门元分别直接或间接与美元挂钩，２０１７年美元加息步伐加快，将一定程度上影响资金流向，以及加大融资成本。目前来澳旅游、娱乐休闲消费主要依赖内地旅客，其次是东南亚地区，人民币和东南亚国家货币的持续走弱，毫无疑问会减少旅客来澳和消费意欲，现时人民币汇价已逐渐转弱，不少内地旅客消费意欲已逐渐下降，选择亦开始转趋审慎。因１４１①《中国社会科学院２０１７年“经济蓝皮书”发布暨中国经济形势报告会》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｏｖ．ｃｎ／ｘｉｎｗｅｎ／２０１６－１２／１９／ｃｏｎｔｅｎｔ＿５１５００３２ｈｔｍ。

澳门蓝皮书此，澳门经济虽然恢复增长的势头，但澳门对外界经济环境的变化相当敏感，况且各大经济体经济发展形势未甚明朗，故不宜过早或过分乐观，仍需保持审慎态度。在中央政府的关怀和大力支持下，在特区政府有效施政的情况下，预料２０１７年澳门经济形势将持续向好，但上升幅度不会过大。（二）加息步伐加快，面临资产价格风险美联储于２０１５年１２月和２０１６年１２月各宣布加息四分之一厘，早已标志着零息时代结束，利率正常化的时代已到来。虽然２０１６年未有如预期的加息３～４次，至１２５～１５厘，但随着美国经济与及相关经济数据的好转，加上新总统上台后推出的一系列全新的刺激经济政策，包括减税、加大政府投放等，加上近期美国国内经济基本持续回稳，甚至连续多次公布的经济数据都比市场预测为好，加息的步伐预计将会加快。美联储于２０１６年１２月一致决定加息０２５厘，并预测２０１７年可能会加息３次，其后两年的预测同样是每年加３次。虽然在２０１５～２０１６年的两次美元加息中，港澳地区的息口都未有跟随，但随着美元往后利息回归常态化加快，相信日后港澳地区不跟随调升利率的空间有限，届时港澳地区，以至全球资本将会趋向紧缩，融资成本升高，新兴市场可能面临货币贬值，经济亦将受影响；届时融资成本上升，在本地及邻近地区经济未明朗以及加息的双重影响下，楼市可能面临一定的压力。随着美元加息，楼价的升幅预计将会减慢，视美元加息节奏的快慢，楼价甚至可能重回下降的趋势，资产价格面临一定的压力和风险。（三）在国家政策支持下，金融业迎来重要机遇随着澳门经济在过去多年的快速增长，银行业也因此而不断发展壮大。２０１６年，国务院总理李克强同样为金融业界带来了好消息，包括支持澳门特区打造中葡金融服务平台，为中葡企业合作提供金融支持，支持澳门建设葡语系国家人民币清算中心及出口信用保险制度，支持澳门发展金融租赁，设立中葡发展基金总部，推动内地大型电商企业、非银行支付机构与澳门企２４１

２０１６年度澳门经济情势回顾与展望业合作，共同拓展面向葡语国家的电商市场，促进本澳电商发展等。范围之大，性质之独特，为澳门金融业带来了非常重要的机遇，并足以转变澳门金融业的格局。加上澳门五年发展规划中已明确落实设立投资发展基金，培育澳门特色金融产业、培养澳门金融业人才，未来澳门金融业发展将更上一层楼。（四）经济基础巩固发展，2017年将恢复正增长展望２０１７年经济形势，综合上述分析，澳门经济可望摆脱过去较长时间的深度调整期，经济基础可望进一步巩固，并恢复正增长。但在全球经济并未有全面明朗的情况下，仍然存在一定的不确定性。《经济学人》智库（ＥＩＵ）在最新发布的关于澳门经济的报告中预测①，２０１６年澳门经济全年将下降３５％，２０１７年澳门经济将会持续２０１６年末的升势，并在２０１７年恢复正增长，预期增长幅度达５２％，２０１８年将保持增长势头，预计上升５３％～１０％；固定资本形成或投资总额在２０１７年可能继续下降，预测将收缩８５％，在２０１８年度恢复增长，但仅增长０５％。另外，国际货币基金组织（ＩＭＦ）工作团队于２０１６年１１月份来澳门，对澳门宏观经济及金融状况进行磋商评估，并作出初步总结。ＩＭＦ专家认为，澳门特区经济已开始了重要转型，朝向较稳定及可持续的经济模式迈进。特区财政充裕，金融部门资本与流动性充足，联系汇率制度可靠，这些优势充分强化了特区的政策框架，将促进经济转型②。另外，ＩＭＦ在华盛顿发布的一份公告表示，“尽管澳门经济２０１６年将连续录得第三年萎缩，今年外部需求开始复苏过程———博彩收入已连续三个月回升、有迹象显示过去几个月消费者弥漫较正面的感觉”。基于这些迹象，ＩＭＦ考察团团长ＧｅｏｆｆＧｏｔｔｌｉｅｂ盛赞澳门首个五年计划，称澳门当局“正确地认识到多元发展的重要性”，正筹划博彩、旅游金融服务出口等产业多线发展。公告更称，澳门３４１①②《ＥＩＵ：２０１７年澳门经济恢复增长》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｐｌａｔｆｏｒｍｃｈｉｎａｐｌｐｍｏ／ｊｍｘｘａｍ／１２２４８４．ｊｈｔｍｌ。《ＩＭＦ：澳迈向可持续经济模式》，《澳门日报》２０１６年１１月１７日，Ａ１０版。

澳门蓝皮书经济已开始“重大转型”，展望中期澳门经济走势仍然强劲，未来可受惠于稳定、可持续增长，增长率将在１％和９％之间。随着２０１７和２０１８年大型旅游休闲综合度假村项目落成营运，路氹“金光大道”各类设施将进一步完善和成熟，各大营运商之间的竞争也将更加激烈，或对澳门酒店房价造成一定程度的压力。但随着《五年发展规划》的有效落实，非博彩及旅游休闲元素将进一步增加，并吸引和延长旅客的逗留时间，博企非博彩元素和收益将持续上升，而博彩收益所占比率应有所下降。这有利于澳门整经济形势平稳、健康发展。五　结语综观上述分析，澳门经济在２０１６年首７个月仍处于深度调整期，从８月份开始经济终于出现“否极泰来”，曙光暗露的迹象，终止了每月博彩毛收入的２６连跌，并连续录得５个月的升幅，经济基础呈现稳固的良好态势。展望２０１７年，澳门经济发展可望延续２０１６年末的升势而得到进一步稳固，全年有望恢复低位数的正增长。但虽如此，因为国际形势变化多端，全球经济未有全面明朗，仍然存在不确定性因素，不宜过早或过分乐观。最后，笔者认为在澳门当前经济社会发展形势大好之际，要继续将利用好祖国内地坚强后盾作用与提高澳门自身竞争力有机结合，充分发挥澳门自身独特优势，积极寻找和培育国家所需、澳门所长的多元经济增长点，全面配合“一带一路”等国家倡议，积极推进“一个中心”“一个平台”的建设发展，着力推进经济适度多元发展，推动澳门经济发展再上新台阶。４４１

澳门城市可持续竞争力：特征与趋势澳门城市可持续竞争力：特征与趋势　刘成昆∗摘　要：　本文通过总结澳门城市综合经济竞争力的变化趋势，将澳门与粤港澳大湾区其他城市进行横向比较，进一步探讨澳门城市竞争力的特征和存在问题，并基于澳门经济回升的预期，相应提出若干促进澳门可持续竞争力的政策性建议。关键词：　城市竞争力　澳门　可持续发展一　前言随着经济全球化以及信息和通信技术（ＩＣＴ）的快速发展，资本、劳动、技术和信息等生产要素的跨国流动更快，跨国公司的业务遍布全球、国际分工不断深化，生产的国家界线开始模糊，城市之间的竞争加剧，由此世界各国政府都越来越关注如何提升城市竞争力。然而，在努力增强城市竞争力的同时，城市环境质量、社会关系等问题已不容忽视，而这些因素本身也构成了竞争力的一部分。实现城市经济增长、可持续性以及提升城市竞争力的平衡变成了一项严峻的挑战，推动城市竞争由先前偏重自然资源、人口数量或地理位置等先天优势，逐步向强调生态环境、创新创业等方面的竞争优势转型，由此形成的城市发展策略便是如何进一步提升城市的可持续竞争力。５４１∗刘成昆，澳门科技大学可持续发展研究所副教授，经济学博士，研究方向为产业经济和区域经济。

澳门蓝皮书城市竞争力是指“城市在竞争和发展过程中，凭借以自身要素与环境为基础所形成的外部经济优势与内部组织效率，不断吸引、控制、转化资源及占领、控制市场，更多、更高效、更快地创造价值，获取经济租金，从而不断为其居民提供福利的能力”。因此，城市竞争力是城市当前创造价值并且可持续创造价值的能力，其实质是一个投入和产出模型（ＩＯ）：从产出看，城市竞争力是城市当前创造价值的规模、速度和效率这一能力的短期表现，以综合经济竞争力测度，包括综合增量竞争力和综合效率竞争力；从投入看，城市竞争力是城市的要素与环境状况决定了城市这一能力的可持续性和长期表现，以可持续竞争力测度，包括知识、和谐、生态、文化、全域和信息六个分项的竞争力；介于产出和投入之间的，即以要素与环境为基础，通过对人才、企业等经济主体的集聚，构成产业体系的绝对优势、比较优势和竞争优势，在获取经济租金上与其他城市的产业和企业竞争的过程，包括宜居、宜商两个方面的竞争力①。澳门在回归之后，经济快速增长，城市功能日益健全，综合经济竞争力稳步上升。根据中国社会科学院发布的《全球城市竞争力报告（２０１５）》，在全球５０５个城市中，澳门的竞争力排第８１位，澳门已迈入全球城市竞争力的准一流水平；根据《中国城市竞争力报告（２０１６）》，在中国２９４个城市中，澳门的综合经济竞争力排第９位，综合效率竞争力更是排名首位，可持续城市竞争力排名第５位。与此同时，澳门在有些分项上竞争力指标的排名则相对偏低，显示了澳门城市竞争力的不足与缺陷。国家“十三五”规划对澳门的定位是加快建设“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商贸合作服务平台”，落实经济适度多元发展，提升综合竞争力，推进民生持续改善。澳门要成为世界旅游休闲中心或建设成世界城市，必须在可持续发展的道路上发展休闲经济，持续提升城市竞争力。本文以笔者参与的由中国社会科学院城市与竞争力研究中心统筹的６４１①倪鹏飞：《中国城市竞争力报告Ｎｏ１４　新引擎：多中心群网化城市体系》，中国社会科学出版社，２０１６。

澳门城市可持续竞争力：特征与趋势《中国城市竞争力报告》为基础，根据新近的评价结果以及对澳门城市发展的最新情况的分析，力图更全面、更准确地在全国城市竞争力格局之下以及在粤港澳大湾区城市群之中评价澳门城市竞争力的优劣，以期为进一步有效提升澳门城市竞争力、促进澳门经济适度多元可持续发展提供参考建议。二　澳门城市竞争力的变化趋势（一）澳门综合经济竞争力的时序变化　　澳门是一个高度开放的微型城市经济体。根据澳门统计暨普查局２０１６年刊的资料，澳门陆地面积３０４平方公里，海岸线５０２６公里，人口６４６８万人。澳门城市虽小，但在１９９９年回归祖国之后，保持了长达１５年的经济快速增长，ＧＤＰ屡创新高，政府财政收入不断增长，低失业率，居民收入中位数提升，社会包容度高；２０１４～２０１６年经济有所调整，尤以２０１５年为低谷；进入２０１７年，恢复正增长可期。这些宏观变化反映在澳门城市综合竞争力上，即澳门在两岸２９４个城市排行榜上位次较前。在研究期的十四年间（按报告期为２００３～２０１６年），澳门的综合经济竞争力在被调查的２９４个城市中，一直位居前列，维持在１０～２０名。其间，最低排名为第１９名（２００４年和２００７年），最高排名为第９名（２０１５年和２０１６年），平均排名第１３名。在２００８年的金融海啸之前，排名的波动性较大；之后排名趋向稳定，近四年稳居前十位，如图１所示。（二）澳门在粤港澳大湾区城市群中的位次２０１７年３月，李克强总理在《政府工作报告》中提出，“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”。粤港澳大湾区城市群是珠三角城市群的升级版，它包括两个特别行政区（香港和澳门），两个副省级城市（广州和深圳），以及７个地级城市（珠海、中山、佛山、江门、肇庆、惠州和东莞）。其中，三个城市正在进行自贸区建设，作为粤港７４１

澳门蓝皮书图１　澳门历年综合经济竞争力排名（２００３～２０１６年）资料来源：中国社会科学院城市与竞争力指数数据库。澳合作的新平台，即广州的南沙、深圳的前海、珠海的横琴。以十四年的平均排名来看，香港、深圳、广州的综合经济竞争力位居前三甲，分列２９４个城市中的第１、第４和第７位。澳门屈居第四，列第１３位，与佛山并列，其后为东莞和中山，分列第２１位和第３２位。从十四年排名变化来看，澳门的位次上升一位，而香港则下降一位，其他城市如东莞、广州、佛山、深圳等有所上升，而江门、肇庆和珠海则有较大幅度的下滑。城市竞争力排名宛若逆水行舟，不进则退，在十余年内地经济快速发展以及期间全球金融海啸的影响下，澳门位列２９４个城市的前十位，在粤港澳大湾区城市群中各城市的涨落中稳步回升，成绩已然不俗，如表１所示。表１　粤港澳大湾区城市群各城市综合经济竞争力排名（２００３～２０１６年）城市２００３２００４２００５２００６２００７２００８２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５２０１６平均排名位次变化（２０１６年相对２００３年）澳门１０１９１２１５１９１５１２１１１２１３１０１０９９１３＋１香港１１１１１１１１１１１１２２１－１广州１２１０１１８７７６６６６５５５４７＋８深圳６５５４２４３５５５２２１１４＋４８４１

澳门城市可持续竞争力：特征与趋势续表城市２００３２００４２００５２００６２００７２００８２００９２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５２０１６平均排名位次变化（２０１６年相对２００３年）珠海２７２６２９２７２９３２３０３５４１４３５３５２５５５２３８－２５中山３２３３３３３４３１２９３２３４３６３５３１２９２７２８３２＋４佛山１９１５２０１８１１８１３１９１３１２８９１１１１１３＋８江门３７４２４６６４７６６９６５６８７０７１８２８５９４１０７７０－７０肇庆８７９６１０４１２０１１０１１８１１２１１０１０５１０６１２４１１９１１９１１８１１１－３１惠州４３４０４５５３５６５６６０６２６０５８７２６９６９６４５８－２１东莞４４３８２８３３１８１６１７１４１６２０１２１２１４１４２１＋３０　　资料来源：中国社会科学院城市与竞争力指数数据库。（三）澳门与其他城市的宜居和宜商竞争力的比较宜居城市竞争力和宜商城市竞争力是由城市竞争的过程分解而来的。城市竞争力的投入通过城市的产业体系，转化为城市竞争力的产出。在城市产业体系中，发挥作用的行为主体包括人才和企业，决定城市产业体系的层次和结构的是城市对人才和企业的吸引能力，相应地表现为宜居城市竞争力和宜商城市竞争力。其中，宜居城市竞争力由人口素质、社会环境、生态环境、居住环境和市政设施六个方面构成；宜商城市竞争力由企业本体、当地要素、当地需求、制度环境、主体联系和基础设施六个方面构成。鉴于此两项指标是新近调整的，因此以报告期２０１６年的截面资料进行对比分析。如表２所示，珠海、香港和深圳位居粤港澳大湾区城市群宜居城市竞争力前３名，分列调查的２８９个城市中的第１、第２、第６位。与澳门毗邻的珠海是海峡两岸与港澳宜居城市竞争力最高的城市，而澳门的宜居城市竞争力指数为０５９６，排名偏后，仅列第３６名。香港、广州和深圳位居粤港澳大湾区城市群宜商城市竞争力前３名，分列２８９个城市中的第１、第４、第５位，而澳门在宜商城市竞争力方面排名亦稍靠后，列第３２名，落后于珠海（第２７名）。９４１

澳门蓝皮书表２　粤港澳大湾区城市群各城市的宜居和宜商竞争力（２０１６年）宜居城市竞争力宜商城市竞争力城　市指数排名指数排名香港０７７２４１０００１澳门０５９６３６０３９８３２广州０６４１２００７５９４深圳０７３０６０７３３５珠海１０００１０４０６２７佛山０６２９２１０３９６３３江门０４５４９２０２４１９４肇庆０３３３１７９０１２８２０７惠州０５７７４１０２６６７６东莞０６６６１２０３６６４１中山０５１６５８０２９２６２　　资料来源：中国社会科学院城市与竞争力指数数据库。（四）澳门与其他城市的可持续竞争力的比较城市可持续竞争力是城市竞争力的投入层面，其本质是城市的要素与环境状况。城市的可持续竞争力包括经济、社会、生态、文化、城乡一体和对外开放六大方面，分别体现为创新驱动的知识城市、公平包容的和谐城市、环境友好的生态城市、多元一本的文化城市、城乡一体的全域城市、开放便捷的资讯城市。在可持续竞争力方面，澳门在海峡两岸与港澳２８９个城市中位列第５名，位居粤港澳大湾区城市群中的第３，低于香港和深圳（分列第１名和第４名），高于广州（第６名）。在可持续竞争力的六项分指数中，澳门在和谐、生态、文化、全域城市竞争力方面均位居粤港澳大湾区城市群前三甲；而在资讯和知识城市竞争力方面则排名偏后。如表３所示。０５１

澳门城市可持续竞争力：特征与趋势表３　粤港澳大湾区城市群各城市的可持续竞争力（２０１６年）可持续竞争力知识城市竞争力和谐城市竞争力生态城市竞争力文化城市竞争力全域城市竞争力资讯城市竞争力城市指数排名排名排名排名排名排名排名香港１０００１１１１１２１４澳门０８０１５３９２５４２１７广州０７９５６５１３２３７８１深圳０８４９４２３２４１６３３珠海０６２８１８１５２５６５４８１３１２佛山０５６５２５４４５０１３９１７１６２２江门０４５７５７６５５７９６１３２４８３４肇庆０４４２６２８４９９２０１１３８３６５惠州０５３９２９７０１４１９８９４１２８东莞０６４８１３１９３５８７５６５８中山０５９９２２２２３７５２２５２０３１　　资料来源：中国社会科学院城市与竞争力指数数据库。二　澳门城市竞争力的变化特征（一）低增量与高效率竞争力并列　　城市综合经济竞争力，是“城市当前创造价值、获取经济租金的能力，其大小通过城市经济综合长期增长和综合经济效率两方面的竞争成果表现出来”，前者以ＧＤＰ连续５年平均增量测度，后者以地均ＧＤＰ来衡量。《中国城市竞争力报告（２０１６年）》的调查结果显示，最新一期澳门综合经济竞争力指数为０４４７，在２９４个地级及以上城市中排名第９位，属于最具竞争力城市之列。其中，综合增量竞争力指数为００４１，在地级城市中排第２２０位，该项竞争力水平较差；综合效率竞争力指数则高达１０００，名列前茅，高于香港。构成澳门综合经济竞争力指数的两个分指数（综合增量和综合效率）１５１

澳门蓝皮书一低一高，形成“跷跷板”效应，其原因，一方面是，作为一个高度开放的微型经济体，澳门的经济增长的对外依赖强，经济波动性大。每当外部环境发生变化时，澳门的支柱产业博彩业乃至整个经济就会受到较大的冲击。澳门总体经济的高增长依赖于博彩业的高增长，从２００３年至２０１３年，博彩业占ＧＤＰ的比重已由３６６％升至４６１％。２０１４年６月博彩毛收入出现五年来首次下跌，同比增长－３７％，其后至２０１６年７月，连续２６个月下挫，其中２０１５年２月博彩业收入较上年同期大降４８６％，创出最大单月跌幅，远超２００９年６月金融危机时１７４％的跌幅。２０１６年８月起，博彩业开始恢复正增长，至２０１７年３月，已经连续８个月回升。博彩业的波动带来了经济增长的不稳定，从２００２年第１季度至２０１６年第２季度合计６０个季度中，ＧＤＰ实质正增长有４７个季度，负增长有１３个季度。除２００３年第２季度有负增长（－９４％），从２００２第１季度至２００８年第２季度，每季度增长率均较高，且形成若干个峰值；接着在金融海啸时段，２００８年后两个季度和２００９年前两个季度，连续负增长；而后又掀起一轮更长期的高增长，直至２０１４年第２季度。至２０１４年第３季度，ＧＤＰ按年实质收缩３７％，这是２００９年起５年来首次出现的季度负增长，随后２０１４年第４季度为－１６２％，２０１５年第２季度更低至－２４４％，比金融海啸期间的季度负增长更低。经此放缓，澳门整体经济超常高速增长态势被终结，进入了连续８个季度负增长的经济调整期。直到２０１６年第３季度，才开始恢复正增长。综合增量指标以ＧＤＰ连续５年平均增量衡量，由于最近５年澳门经济增长由高速转向中低速，２０１３年ＧＤＰ实质增长率还高达１１２％，２０１４年便降至－１２％，２０１５年更是深度调整到－２１５％，２０１６年澳门经济实质收缩２１％，跌幅较前一年明显收窄，上半年经济倒退９７％，下半年则止跌回升５７％，这种较大的波动降低了综合增量竞争力。另一方面，澳门又是一个高度发达的城市经济体，集聚效应明显，吸引了大量外部资源，包括来自境外的博彩资本投入以及外地雇员，失业率２％左右，几近充分就业，３０平方公里的土地上实现了３５８２多亿澳门元的２５１

澳门城市可持续竞争力：特征与趋势产出（２０１６年）。从地均ＧＤＰ来看，开放、发达的澳门具有明显的综合效率竞争力。（二）产业结构单一及高房价削弱了宜商和宜居竞争力《中国城市竞争力报告（２０１６年）》的调查结果显示，最新一期澳门宜商竞争力在２９４个城市中排名第３２位，低于香港、北京和上海（宜商竞争力前三名），亦低于广州和深圳（宜商竞争力第４、第５名），甚至低于珠海（宜商竞争力第２７名）。在构成宜商竞争力的指标体系中，当地要素、制度环境和基础设施等指标良好。澳门是一个自由港和单独关税区，实行简单低税政策；对外区域合作方面，澳门承担着中国与葡语国家经贸合作服务平台的作用，又具有ＣＥＰＡ的优势，周边环绕广州南沙、深圳前海及珠海横琴组成的粤港澳自贸区。但是，由于澳门以博彩业为主，上市公司多为博彩公司，澳门尚无一家世界５００强企业，产业结构单一，大企业指数偏低；此外，由于地域狭小，批发零售贸易业商品销售总额和城市货运量并不高，致使企业本体、当地需求和主体联系指标受限，从而影响了宜商竞争力。澳门宜居竞争力在２９４个城市中排第３６位，低于香港、上海（宜居竞争力分列第４、第１４名），亦低于珠海、深圳（宜居竞争力分列第１、第６名）。在构成宜居竞争力的指标中，澳门的人口素质、生态环境、市政设施等均较高；社会环境和居住环境略低。更重要的是，澳门房价居高不下，收入增幅不及房价升幅，不合理的房价收入比影响了居住环境，进而降低了宜居竞争力。（三）可持续竞争力多项指标领先中透出隐忧《中国城市竞争力报告（２０１６年）》的调查结果显示，最新一期澳门可持续竞争力指数为０８０１，在调查的２８９个地级及以上城市中排名第５位，低于香港、上海、北京和深圳（可持续竞争力前四名），高于广州（可持续竞争力第６名）。构成澳门可持续竞争力的多个分项指数位居前列。其中，生态城市竞争力排名第５位，次于香港而高于北京、深圳。澳门的地均ＧＤＰ３５１

澳门蓝皮书也是位居全国城市前列的，这表明澳门在保持经济快速增长的同时，保持了良好的生态环境，避免了内地很多城市经济增长的同时伴随着生态环境弱化的发展模式。和谐城市竞争力和全域城市竞争力均排第２位，仅次于香港而高于北京、深圳和广州；文化城市竞争力排名第４位，低于上海、香港和北京，高于广州和深圳。这三项竞争力侧重社会民生以及政府善治、为居民提供城市的公共服务，近年来，澳门特区政府在建设教育、社会保障系统、医疗卫生和住屋保障等民生方面向市民提供了较多的资源、平台和机会，成效可期。相对于以上四个方面的领先排名，澳门在知识城市竞争力和资讯城市竞争力排名方面相对靠后。其中，知识城市竞争力排在第３９位，低于北京、深圳和上海以及香港（分列知识城市竞争力前三名及第１１名）。资讯城市竞争力排名第１７位，低于广州、上海、深圳和香港（资讯城市竞争力前四名）。知识和资讯城市竞争力排名欠佳，成为制约澳门可持续竞争力的“短板”指标，具体表现在：科技经费支出占财政收入比重严重偏低，知识的需求不足；大学指数尚有较大提升空间，知识投入需要加强；专利数和论文数偏少，知识产出不高；科研、技术、金融从业人数偏少，知识经济不发达。三　提升澳门可持续城市竞争力的对策澳门经济经过２０１５年、２０１６年的调整，进入２０１７年，预示调整已近尾声的几个利好消息接连而至，先是国际货币基金组织（ＩＭＦ）上调澳门２０１７年经济增长预测，由早前预测的０２％上调至２８％；接着澳门统计暨普查局公布的２０１６年第４季度本地生产总值按年实质增长７０％，高于前一季的４４％；最近公布的２０１７年３月份博彩毛收入同比增长１８１％。澳门居民对宏观经济的心态也转趋乐观。从澳门科技大学可持续发展研究所自２００８年第４季度开始的澳门消费者信心（ＣＣＩ）调查的资料来看，消费者对本地经济的信心自２００９年第３季度开始连续２２季度维持在１００以上（表示“有信心”），２０１５年第１季度开始对本地经济信心均在１００以下４５１

澳门城市可持续竞争力：特征与趋势（表示“信心不足”），自２０１４年第４季度以来连续下降，直到２０１５年第４季度才止跌企稳。进入２０１６年，该指数连续两季度下降，第３季度明显回升，第４季度延续了回升趋势，逼近１００点。２０１７年第１季度的调查显示，澳门居民对本地经济信心为１０１４１，已重新站上“有信心”的１００点，表明消费者对整体经济的悲观情绪已消退。宏观层面上看，ＩＭＦ上调澳门ＧＤＰ增长率预测值、从２０１６年下半年季度ＧＤＰ连续增长；从中观层面上看，博彩收入持续上升；从微观层面上看，消费者信心继续恢复，均预示澳门经济在不断回暖，稳固前行将是今后的方向。在此经济向好的背景下，２０１７年提升澳门可持续竞争力的对策如下。（一）明确城市定位国家“十三五”规划中将澳门定位为“支持澳门建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，积极发展会展商贸等产业，促进经济适度多元可持续发展”，即打造“一个中心”和“一个平台”这一定位，充分考虑并结合澳门自身所具备的优势与产业结构特点乃至发展远景，为澳门在“十三五”期间，明确自身在发展过程中所扮演的角色，积极主动融入参与国家发展战略指明了方向。２０１６年９月，澳门特区政府公布了首个以“建设世界旅游休闲中心”为重点的五年发展规划，以响应国家的定位与要求。其中在“愿景与目标”中提到，建成“一个中心”，成为名副其实的旅游休闲城市、宜居城市、安全城市、健康城市、智慧城市、文化城市、善治城市，这是澳门未来长远发展的愿景①。这七个方面与可持续竞争力中的六个分项也是对应的。按照国家“十三五”规划关于澳门的城市定位要求，沿着澳门首个五年规划提出的城市建设的七个方面前行，对应的竞争力就会提升。（二）促进博彩业的内涵发展和推进经济多元并重经过２０１５年、２０１６年两年调整期的博彩业，面临的外部环境也发生了５５１①《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》，澳门特别行政区政府，２０１６年９月。

澳门蓝皮书变化，再重拾辉煌，需向更多地结合非博彩元素转型升级。从２０１６年第４季度的旅游服务资料来看，端倪初显：２０１６年来澳旅客达到３０９５万人，同比增长１％。其中过夜旅客明显增加，１２月过夜旅客人数占比达到总游客的５５％，这意味着澳门多元化的休闲项目正在带动游客的消费升级。同时，澳门加速推进经济多元化。经济适度多元本身是动态的，其目的是增强澳门经济对外围环境变化的适应能力和抵御风险的能力。从澳门本地的实际情况及当前所处环境分析，在博彩业之外选择会展业、文化创意产业和中医药产业，以及利用２０１５年１２月获得的海域管理权试水海洋经济和积极推进特色金融，会有助于优化澳门的产业结构，减缓经济增长的波动，促进澳门的综合增量竞争力和宜商竞争力的提升。（三）深化区域合作澳门的自身发展空间有限，综合效率竞争力指数已经达到最大，突破“增长的极限”，需对外拓展发展空间。“一个中心”和“一个平台”的城市定位即是对内做强旅游休闲产业、对外做好区域合作。以区域合作推进产业多元，将澳门置于更加广阔的空间，充分利用澳门背靠内地、面向世界的区位优势，一方面继续保持和提升博彩业的竞争优势，另一方面积极融入粤港澳大湾区城市群，发挥区域商贸平台作用，远交近融，开展多层级区域合作，构建区域产业体系，从而提高可持续竞争力。（四）建设智慧城市，推动科技创新经济的增长依赖于技术创新，在没有新技术突破的情况下，靠宽松政策推动，就会陷入一种流动性陷阱中。当新技术没有出现而宽松政策难以为继时，经济便会回落。澳门作为一个细小的开放的微型经济体，能否可持续发展，同样依赖创新驱动，而澳门恰恰在这方面有所不足。澳门经过一轮城市化的高速发展，亦面临着城市化进程中的颇多挑战，城市经济发展的可持续性要求产业升级和结构调整，以突破“增长的极限”。智慧城市是城市可持续发展的动力，建设智慧城市有助于激发科技创新，转变经６５１

澳门城市可持续竞争力：特征与趋势济发展模式，亦有助于提高城市治理水平，提升资讯城市竞争力，进而提高可持续竞争力。（五）发展教育体系，提升人力资源素质教育和科研作为创新的源泉，为城市竞争力的提升提供了内生的发展动力，从全国城市发展的一般规律来看，科技经费支出占财政收入的比重以及人均教育支出比重较高的城市，其综合经济竞争力排名则居前。然而澳门在这两项上均偏低，加之前两年经济调整，这两项投入还有所下降。在２０１７年经济好转之际，澳门需相应加大对教育和科研的投入，通过提高知识城市竞争力而促进可持续竞争力的提升。四　结语虽然受到经济调整的影响，澳门在２０１６年的城市竞争力表现依然不俗，综合竞争力排名位居前十，宜居和宜商竞争力排名亦靠前列，可持续竞争力排名位居前五，突出的问题在于知识和资讯城市竞争力的“短板”。在新的经济周期到来之际，澳门将在保持博彩业竞争优势的同时，推进非博彩化的转型升级，重视科技创新，打造智慧城市，深化区域合作，扎实推进“一个中心”和“一个平台”的建设，进一步夯实经济多元基础，不断提高城市竞争力。７５１

澳门蓝皮书澳门房地产及城市发展综观　谢思训∗摘　要：　本报告将从澳门经济、政策、投资、基础建设四个领域进行回顾及论述，并对澳门公营及私营住宅市场、土地储备及城市规划等课题进行分析，最后作出总结及展望。关键词：　城市规划　土地储备　楼价一　澳门宏观经济概述（一）结构单一的微型经济体澳门经济属微型经济体，其特点在于高度市场主导、体系比较开放及自由。自２０世纪８０年代起，澳门经济发展方向由工业渐转服务业，经济保持稳步增长，１９８５～１９９２年，国民生产总值每年平均增长率为８３％。１９９３年内地实施宏观调控，澳门经济开始逐步下滑，１９９７年更遇上金融风暴。１９９６～１９９９年，国民生产总值均出现负增长，１９９９年与１９９５年相比，国民生产总值下调了７５％。１９９９年回归后，澳门经济于短时间内恢复迅速增长，并于２００２年正式开放赌权及发新赌牌。自赌权开放后，澳门经济进入高速增长期，各大型投资项目全面展开，２００４年首家外资博彩公司专营之“金沙娱乐场”开幕，８５１∗谢思训，澳门建筑置业商会理事长。

澳门房地产及城市发展综观即时拉开了澳门博彩业百花齐放的序幕，随后每年均有大型娱乐项目落成，澳门博彩收益以惊人速度增长，并于２００６年超越美国拉斯维加斯，成为全球赌收最高的博彩市场。其间，博彩收益及固定资本形成总额成为澳门经济的主要动力。虽经历２００８年全球金融海啸，出现经济放缓及部分大型项目停工情况，由于各国爭相发行货币，在全球经济快速复苏时，澳门经济亦重拾动力，博彩收益更屡创新高，２０１１年赌收已是美国拉斯维加斯之６倍，２０１３年赌收更达３６００亿澳门元，按年增长１８６％，创下历史新高。然而，自２０１４年开始，澳门博彩业出现转折点。部分由于中央政府大力推行打贪反腐政策，澳门赌收自２０１４年下半年开始出现明显逆转，虽然２０１４年全年赌收仍然保持３５００亿澳门元以上，但已出现自赌权开放以来赌收首次负增长，按年下跌２６％；随后２０１５年更急转直下，按年重挫３４３％，本地生产总值则下跌２０３％；２０１６年赌收则回稳，按年微跌３３％，首三季度本地生产总值则下跌５４％，这亦充分显示澳门经济对博彩业的依赖程度。澳门经济产业结构单一，过分依赖博彩业，博彩业占本地生产总值约６成（２０１４年占５８３％），占政府税收约８成。由于城市承载力有限，各口岸经常出现严重拥挤，甚至出现过关系统因超负荷而停顿，土地资源、城市交通配套、人力资源、行政效率明显未能应付高速的经济发展及规模扩张。表１　澳门过去１１年经济指标变化２００５年２０１６年人口４８４０００人口（２０１６年第三季度）（＋３３８％）６４７７００ＧＤＰ（亿澳门元）９６８ＧＤＰ（亿澳门元）（２０１５）（＋２８０６％）３６８７博彩收益（亿澳门元）４６０博彩收益（亿澳门元）（＋３８５２％）２２３２旅客数目（万）１８７１旅客数目（万）（＋６５４％）３０９５失业率４０％失业率（２０１６年１１月）１９％外地雇员３９４１１外地雇员（＋３５０７％）１７７６３８收入中位数（澳门元／每月）５７７３收入中位数（２０１６年第三季度，澳门元／月）（＋１５９８％）１５０００　　资料来源：澳门统计暨普查局。９５１

澳门蓝皮书图１－１　２００５年路氹城图１－２　２０１６年路氹城图１－３　２００５澳门半岛外港新填海区图１－４　２０１６澳门半岛外港新填海区图１　澳门城市发展自澳门赌权开放以来，投资主要来自私人范畴的大型娱乐项目，令固定资产投放总额成为澳门生产总值的第二大增长动力。在过去１２年，合共有２６个大型娱乐综合项目落成，投资总额约２６００亿澳门元。预计未来３年内尚有两个娱乐项目于路氹城落成，分别为“美高梅路氹”项目及“上葡京”项目，估计投资总额达５００亿澳门元。在众多投资项目推动下，澳门自回归后已经创造接近２０万个就业机会，旅客升幅近３倍，赌收上升接近１０倍。（二）政府调控楼市措施1扶持措施１９９５年，政府推出了“投资居留计划”，条件是投资澳门的物业或其他０６１

澳门房地产及城市发展综观不动产，下限为澳门币４００万元。然而市场反应很不理想，于是澳门特区政府又将投资条件下调至澳门币２００万元。２０００年，由于亚洲金融风暴，澳门楼市正处低潮，投资移民“入场费”再下调至澳门币１００万元。该政策直至２００７年４月宣布暂停。１９９６年，澳门经济出现负增长，政府为刺激疲弱楼市及扶持居民置业，颁布“取得或融资租赁自住房屋贷款之补贴”制度，俗称“四厘利息补贴”，该制度于１９９９年底结束。其后，于２０００年７月１日开始实行新二期的“四厘利息补贴”制度，该制度于２００２年６月３０日结束。２００９年１月，澳门特区政府开始实行“自置居所贷款利息补贴制度”兼首期两成担保的“自置居所支援计划”。2调控措施２０１１年４月，澳门特区政府于２０１１年４月２０日宣布将推出特别印花税之建议，于２０１１年６月１３日开始向一年内转售之住宅物业强制征收２０％特别印花税，而于第二年出售，税率则为１０％。同时，预售楼花售予本地人按揭上限调整为７０％，预售楼花售予外地人按揭上限为５０％。２０１１年５月，特区政府修改印花税总表，买卖住宅楼宇时，取消中间转移０５％之印花税，并改为缴付全数３％之印花税。２０１２年１０月，澳门特区政府宣布新一轮楼市降温政策，将特别印花税覆盖范围延伸至写字楼、商铺及停车场。同时新增买家印花税，对于非本地居民及以公司名义购买澳门住宅单位，则须额外缴纳成交价１０％的买家印花税。政府亦收紧本地及外来人的住宅物业借贷比例。在法律方面，特区政府近年积极完善与土地和楼宇相关的法律制度。２０１３年５月，政府公布《承诺转让在建楼宇的法律制度》，该法律规范在建楼宇（楼花）的承诺转让及承诺设定负担的法律行为，以便理顺市场运作、增加交易透明度、保障交易各方合法权益。２０１３年７月，实施《房地产中介业务法》。２０１４年３月１日，特区实施新的《城市规划法》《文化遗产保护法》《土地法》。１６１

澳门蓝皮书二　澳门公私营房地产市场分析澳门房地产市场由公、私营房屋市场构成。其中公共房屋又分为经济房屋及社会房屋，经济房屋为补贴住房，可售予符合一定申请条件的澳门永久居民。社会房屋则可租予符合一定申请条件的澳门低收入家团。（一）数量及比例２０１６年６月，澳门住宅单位总量为２１７０６１个，当中私人楼宇占７８３％，公共房屋占２１７％。２０１１年人口普查资料显示，８０％本地居民居于自置物业。图２　澳门住宅单位总量资料来源：澳门统计暨普查局、澳门房屋局。（二）区域分布比例２０１２年底，澳门住宅总存量为２１７０６１个，约有７９２％住宅楼宇集中于澳门半岛，氹仔占１４９％，而路环则最低，只有约５９％。（三）澳门私营住宅市场1澳门私营住宅分类澳门政府没有对住宅市场进行类别或级别区分，因此，本报告将首次对２６１

澳门房地产及城市发展综观图３　澳门住宅单位总量之区域分布资料来源：澳门统计暨普查局。澳门住宅市场进行分类。由于过去楼宇规格较低及物业管理素质较差，澳门绝大部分楼宇属于档次较低的楼宇，直至近年才有一些标准较高的住宅楼盘出现于市场上。鉴于要将住宅市场区分档次，本报告采用权重评分系统对物业评分及决定其类别，分别有“普通住宅”“中级住宅”“高级住宅”。本评分系统将会考虑６个因素，并对每个因素设定不同权重，因而综合计算后评定每个项目的类别，６个因素分别如下：地点、景观／地段方向、项目类型（住宅单位或别墅）、项目规模、单位面积、发展商背景。表２　澳门私营住宅市场分类供应情况年份高级住宅中级住宅普通住宅总数２００６～２０１５５６３５（２４７％）１３７０９（６０１％）３４８５（１５３％）２２８２９２０１６～２０２０５０５３（３１１％）１００７９（６２１％）１１０３（６８％）１６２３５　　注：澳门政府曾公布一些审批中的住宅供应单位数量，由于这些供应是未动工的，加上审批程序没有确定时间表，因此，这些项目在未来数年是难以落成的。资料来源：市场信息。2澳门私营住宅供应及需求估算２００２年，在赌权开放初期，澳门楼市处于低迷状况，新盘楼供应相当有限，且部分供应为重启“烂尾楼”项目再推向市场。自２００３年下半年３６１

澳门蓝皮书起，澳门楼市终摆脱寒冬，进入复苏阶段，发展商陆续展开新住宅项目。２００６年，澳门住宅供应量开始回升，澳门统计暨普查局资料显示，２００６～２０１５年，平均每年住宅供应量为２２８３个。据估算，该供应量当中，高级住宅占２４７％，中级住宅占６０１％，普通住宅占１５２％。在分布上，澳门半岛占６７９％，氹仔占２５２％，路环则仅占６９％。２０１６～２０２０年之住宅供应量约１６０００个，平均每年供应量为３２００个，明显地较过往１０年平均供应量高。其中高级住宅占３１１％，中级住宅占６２１％，普通住宅则占６８％。分布方面，澳门半岛占４２０％，氹仔占１７９％，路环则占４０１％。在新住宅供应当中，估计约２５％单位透过预售楼花形式售出，剩下７５％存货掌握于发展商手中。因此，预计澳门未来住宅市场将有一定销售压力。在成交方面，澳门房地产在回归初期仍处于萧条阶段，随着赌权在２００２年开放，楼价于２００３年下半年开始进入上升轨道。直至２００８年上半年，澳门房地产市场仍然蓬勃，加上２００８年初公开拍卖土地创楼面呎价新高，市面一片畅旺。２００８年下半年则遇上全球金融海啸，成交大幅萎缩，是澳门房地产市场自２００３年上升以来遇上的第一个经济大调整，每月住宅成交只有数百宗，呎价大幅下调３５％以上，情况相当严峻。随着全球经济于２０１０年复苏，澳门房地产市场重拾动力，加上美国推出数次量化宽松计划，使得资产市场相当活跃，直至２０１１年，澳门房地产市场之楼价已接近金融海啸前水准，且有继续向上势头，因此，政府于２０１１年第２季度推出楼市降温措施，使得成交量大幅下滑，随后更于２０１２年第４季度推出第二轮降温措施。然而，在两次推出降温措施后，由于二手供应大幅减少，使得住宅市场上出现价升但成交量跌的情况。２００５～２０１６年１１月，澳门住宅每月平均成交量为１１９１宗。在买家身份方面，金融海啸前澳门住宅市场不乏外来投资者，所占比例为２４％～３５％。金融海啸后，澳门楼市亦面对外资撤走的状况，当中最引起市场关注的就是冰岛基金放售壹号湖畔第四座全栋物业。随后２００９～２０１０年，外地买家占总成交量为１０％，２０１１年则有所提升，外地买家占４６１

澳门房地产及城市发展综观图４　澳门住宅每月成交量资料来源：澳门统计暨普查局。１２％，２０１２年则恢复１０％。随着特区政府于２０１２年底推出特别印花税，２０１３～２０１６年，澳门投资者及用家再次主导市场，外地买家仅占２％～３％。由于澳门住宅市场基本上完全被澳门投资者及用家所主导，外来投资者并不是导致近年澳门楼价上升的主要原因。上述数据所显示的只是住宅交易量，而实际的住宅吸纳量（即包括购入自住及租楼居住之需求）则未能反映，因此，本报告将以澳门统计暨普查局所提供的每年落成及空置住宅单位（包括公共及私营房屋）对澳门住宅的实际吸纳量作一估算。方式如下：实际住宅吸纳量＝去年底住宅空置单位＋本年度落成公共及私营住宅单位－本年度年底住宅空置单位经估算后，澳门公私营住宅市场在２００８年金融海啸后的每年实际吸纳量为４０００～７０００个。澳门住宅需求来源主要来自新家庭组成、准许居留人士及外地雇员三部分。５６１

澳门蓝皮书新家庭组成。统计暨普查局资料显示，过去１０年（２００６～２０１５年），澳门结婚登记每年为２４０７～４１５３宗，平均宗数约３２３５宗。而１９９６～２００５年，每年平均结婚宗数只有１５０４宗，意味着结婚率受澳门经济波动影响巨大。新移民。主要分为中国内地移民及准许居留人士两大类。在过去１０年，澳门平均每年分别有约２８００名准许居留人士及４７５０名中国内地公民定居澳门。然而，由于澳门特区政府已收紧准许居留人士政策，２０１２年准许居留人士净增长５０９宗。２０１３～２０１５年，每年平均只有１１３５名，较以往大幅下降。中国内地移民方面，当中绝大部分是透过家庭团聚申请来澳，在澳门基本上已有居所。当然，有少部分会有置业需求，但比例不多。外地雇员。２０１０年路氹城项目重新启动后，外地雇员数目急速增长，２０１０～２０１５年，外地雇员平均年增长率为１９１％，当中以２０１３和２０１４年增长最多，分别为２７２８６人（按年增２４７％）及３２５０８人（按年增２３６％）。随后澳门博彩业进入调整期，各博企对人力资源采取较保守策略，２０１５年外地雇员增长只有１１３００人（按年增长７％）。２０１６年底，外地雇员数目为１７７６３８人，较２０１５年底的１８１６４６人减少４００８人，主要原因在于数个大型综合娱乐项目已落成，建筑工人退场，加上博企人资策略调整，因此，在这些大型项目落成后，出现外地雇员数目不升反跌的现象。预计未来数年只有剩下两个大型项目于路氹城落成，相信大部分人力资源会由本地市场补充，如新投入社会的毕业生。因此，外地雇员数目在未来有机会再下跌。3住宅价格及租金走势在楼价方面，澳门统计暨普查局及财政局一直以来均有公布各区住宅平均楼价；然而，平均楼价概念并未能反映真实市场的情况，因每个月所销售的住宅类型不一，因此不能直接比较反映市场走势。有鉴于此，澳门统计暨普查局于２０１６年推出澳门楼价指数，以专业方式公布澳门住宅楼价走势。根据澳门财政局数据，２０１６年１１月二手住宅楼价为每平方米实用面积８１７３９澳门元，较去年同期上升１９１％。由于该指数只发布了一季，本报告参考国际物业顾问公司对澳门楼价进行长期研究并设立不同类型的物业指６６１

澳门房地产及城市发展综观数，其中仲量联行定期公布澳门高级及普通住宅的楼价及租金指数。高级住宅指数。高级住宅市场于金融海啸前一直保持升势，金融海啸后，澳门豪宅市场受到冲击，高级住宅指数一度录得较高峰期下挫３３％的跌幅。随着２０１０年楼市复苏，楼价再创新高，从金融海啸后之低位回弹６６％。２０１４年上半年资料显示，其指数较２００８年历史高位高出１３１％，较历史低位高出２４５％。但２０１５年博彩业进入深度调整期，澳门楼价亦随之急挫，２０１５年澳门高级住宅按年下跌２２１％，２０１６年中则有见底迹象，但与２０１４年中高峰期相比，已下调３０％。普通住宅指数。普通住宅走势基本上与高级住宅相近，其指数一度从２００８年第１季度历史高位下挫３６％。然而，在金融海啸后其回弹力度则较高级住宅为高。该行２０１１年第１季住宅价格指数显示，普通住宅指数自金融海啸后低位回升达８９％，较历史高位高２２％。直至２０１４年上半年，普通住宅指数较最低位高出２６０％，其反弹力度明显超越高级住宅市场。租金指数。２００４年后，住宅租务市场随着多个大型娱乐项目落成渐见活跃，但随着金融海啸后大批外地雇员撤走及部分企业缩减员工租金预算，高级住宅及普通住宅分别从历史高位下跌３３％及２９％。随着全球经济快速复苏，澳门各项大型工程复工及加快其工程进度，外地雇员回流，住宅租务市场再次活跃。该行２０１４年上半年住宅租金指数显示，高级住宅租金指数从低位回升１０１％，普通住宅指数则升１８０％。但由于２０１４年下半年澳门博彩业开始进入调整期，各博企加紧控制人力资源成本，加上２０１４年及２０１５年有较高的住宅落成量，合共提供５６９０个单位。同时，２０１４年第４季度各陆路口岸均有不同程度的延长通关时间，以便利部分外地雇员于珠海居住，因此澳门住宅租金在过去２年出现较大幅度调整。直至２０１６年第３季度，高级及普通住宅租金分别较２０１４年中高峰期下跌了３７％及２９％。4租金回报率直至２０１６年第３季度，澳门高级住宅租金回报率为１６％，普通住宅租金回报率为１７％。７６１

澳门蓝皮书图５　仲量联行高级住宅指数资料来源：仲量联行。图６　仲量联行普通住宅指数资料来源：仲量联行。5住宅空置率对于澳门住宅空置率计算，按政府标准，空置单位包括获发使用准照但８６１

澳门房地产及城市发展综观图７　澳门统计暨普查局与仲量联行住宅楼价指数比较资料来源：澳门统计暨普查局、仲量联行。未安装电表的单位、用电量极低的单位、核实为无人占用的单位。正在装修的单位不视为空置。根据澳门统计暨普查局数据估算，２００４～２０１５年，澳门公共及私人住宅总供应约有４２０００个（私人市场占约６０％，公共房屋占４０％），平均每年落成约３５００个住宅单位。然而，住宅空置率则由２００４年的１１６％下降至２０１５年的６５％。而２０１６年６月更录得空置率为５８％，是有记录以来的低水平。如上述，澳门住宅空置率曾高于１１％。在赌权开放及各娱乐项目工程展开后，大量外地雇员进入澳门，使得空置率不断下降。然而，我们认为澳门实际空置率将比政府公布数字为低，主要原因在于有部分空置单位为有待重建的住宅单位，因此并不会有较高用电出现，而此部分单位亦不会于市场上出售或出租。（四）总结及展望本部分将从内部及外部因素，对澳门私人房地产市场作一总结及展望。９６１

澳门蓝皮书1内部因素澳门经济发展主要由博彩业项目带动，在过去１５年间，六大博企共完成２６个大型娱乐综合项目，为澳门投放大约２６００亿元资金及创造２０万个就业机会。回顾历史，澳门各项经济指标都相当亮丽，相信世界上过去１０年没有其他国家或地区有如此骄人表现。然而，现时博彩项目基本上已完成，目前只余下数个项目在建，显示澳门经济高速增长期已过。随着中央打贪反腐及规管来澳资金，赌收已大不如前，各博企在人力资源管理上都采取较保守策略。外地雇员数字在三间大型综合娱乐项目落成后不升反跌。最新公布的２０１７年１月份澳门失业率为２％，较上一期微升０１％。统计暨普查局２０１６年第３季度资料显示，澳门人口按季减少４８００人，这是自２００８年金融海啸后，首次出现人口下降的情况，但在失业率长期处于极低水平、全民就业及薪金上升的情况下，对置业仍有强大刚需求。回顾整体住宅市场的吸纳量，２０１５年上半为３１４５个，２０１６上半年下降至１７２８个，比去年同期大幅下降４５％。从需求方面看，外地雇员、新家庭组成及准许居留人士数目均出现不同程度的下跌情况。在供应方面，私人住宅在过去１５年的每年平均落成量约为１９００个单位。然而，２０１６～２０２０年，预计平均每年落成量约３２００个，较以往高６０％以上。因此，在未来需求有下行压力的情况下，供应则有上升趋势。澳门产业单一且规模较小，只要供应及需求较平常略有变动，楼价及租金将相当感敏。虽然现时澳门经济基调还是良好的，但在供求形势逆转的情况下，住宅市场的风险在未来数年正在逐渐增大。２０１５年１１月立法会一般性通过修法引入“租金管制”，社会上各有意见，有的认为这措施不是澳门独有，世界上其他国家或地区都有实施。但是，如果细看其实施租金管制背后的原因及过程，相信澳门并不适合，主要原因有如下几点。第一，过去１５年澳门租金以倍数跃升的主因，多数人会认同是１０多万的外地雇员。第二，２０１１年人口普查亦证八成本地居民居于自置物业。第三，到底澳门有多少本地家庭需要以租房来解决居住问题呢？０７１

澳门房地产及城市发展综观根据澳门统计暨普查局２０１１年人口普查的资料估算，２０１５年澳门本地居民要透过租房来解决居住问题的住户，占总住户的约７％。因此，若站在保障本地居民的角度出发，租金管制的立法意向似乎有值得讨论的空间。如果租金管制真的贯彻实行，这岂不是等于充公澳门本地居民的租金来补贴外地雇员？在维护本地居民利益的问题上，租金管制好像难对本地居民交代，可能会出现好心做坏事的情况。加上澳门外地雇员进场的高峰期已过，退场机制亦开始生效，未来５年住宅供应亦较以往有所提升，在需求下降及供应增加的情况下，近年租金已有回落，预计未来租金仍有下调空间，基本上自由市场已发挥其调节功能。自２０１１年实施多项楼市调控措施（“辣招”）后，澳门住宅成交大幅下调，由最高峰期的每月３４８５宗，下调至每月不足４００宗。自２０１３下半年至２０１６年初，住宅每月成交量长期低于１０００宗。在成交大幅萎缩的情况下，这未能反映市场价值的全部因素。然而，“辣招”只能挡住热钱，并非解决根本问题的良策，更可能衍生其他问题。澳门楼价高企，主要在于供应不足，若能够增加供应，相信楼价问题不难解决。2外部因素国际热钱泛滥情况持续，加息循环已经开始，但预期利率调升次数及幅度依然偏低，加上澳门对房产刚性需求强劲，供应及需求依然处于失衡状态。随着未来全球经济存在相当多变数，汇率、利率、债券市场都较以往波动，如人民币贬值，使大量国内资金涌入港澳房地产市场，但这些热钱可能来去很快，将使房地产市场大幅波动。另外，美国总统换届对中国经济政策调整的影响亦不容忽视，若中国经济出现调整，港澳地区亦不能免受冲击。港珠澳大桥主要工程已经完成，但通车日期尚未确定。估计通车后会为澳门经济及房产市场带来正面效应。内部与外部因素均已显示隐忧，加上２０２０年澳门特区政府将对六家公司的批给或转批给博彩经营权进行中期检讨，以决定博彩公司能否获得续期。因此，在未来数年，澳门博彩业在投资及赌收上均难出现大幅增长。１７１

澳门蓝皮书２０１７年对澳门私营房地产市场来说是具有相当挑战性的一年，若出现调整，相信会需要较长时间恢复。三　澳门公共房屋（一）公共房屋总量及类型　　澳门房屋局及统计暨普查局资料显示，直至２０１６年，澳门公共房屋总量为４７７７４个住宅单位，当中经济房屋占７０１％（３３５０５个），社会房屋则占２９９％（１４２６９个）。回归初期，因楼市低迷，２００１～２００８年，公共房屋的落成量为过往３０年的历史低位。特区政府因应楼市向上，于２００７年公开承诺增建公屋单位。房屋局资料显示，２００９～２０１６年，有１６个公共房屋项目，共建成１８３９８个公共房屋单位。表３　２００９～２０１６年澳门公共房屋落成量类　　型单位数目比例（％）经济房屋９１９６５００社会房屋９２０２５００总计１８３９８１０００区　　域单位数目比例（％）澳门半岛５９８６３２５氹仔３３９７１８５路环９０１５４９０总计１８３９８１０００　　资料来源：澳门房屋局、统计暨普查局。（二）未来供应预计２０１７～２０１９年约有４８００个公共房屋单位供应，经济房屋及社会房２７１

澳门房地产及城市发展综观屋分别为３４５８（７２％）及１３４６（２８％）个单位。当中有１３３４个单位已于第二期经济房屋申请计划中售出。（三）需求２０１３年，政府推出第二期经济房屋申请计划，合共推出１９００个单位供选购，一房单位有８５４个，两房单位有８８８个，三房单位有１５８个，两房单位价格为６６万～１１０万元，三房为９５万～１２７万元。由于澳门住宅楼价自赌权开放后上升速度惊人，这次推出的经济房屋计划，收到了４２０００份申请表。据了解，上述申请中符合资格的有３８０００多户。然而，推出的单位只有１９００个。在第二期经济申请计划推出后，由于求过于供，加上推出的时间点２０１３年正当楼价高峰期，引起社会很大回响。对于社会大众对住宅的需求，特区政府回应将于新城填海Ａ区兴建２８０００个公共房屋单位。（四）总结及展望公共房屋供不应求的主要原因在于过往１５年澳门楼价飙升达１５倍，而经济房屋售价仅为私人房屋市场价格的四分之一，在这种情况下，澳门经济房屋兼备了自用及投资两方面的诱因，市民将经济房屋视为投资工具的问题不容忽视。因此，供不应求是可以理解的。事实上，部分已购买经济房屋的居民，实际上并没有入住分配到的经屋单位，或以度假形式入住这类经济房屋；而社会上，则有一些急需上楼的居民未能申请到经济房屋，这样就使澳门的重要公共资源错配情况不断发生，主要原因在于公共房屋政策过于单一。然而，公共房屋数量的增加是否会令社会趋于和谐？那些已在私人市场置业或已购置经济房屋的居民都不愿意见到自己的资产在未来贬值，提供物业贷款的金融机构亦不希望见到供款客户资不抵债或出现负资产情况，从而影响澳门金融稳定。相信政府在这方面，需顾及公共及私营房屋市场之间的平衡。在制定公共房屋政策时可参考邻近地区的经验，以香港为例，是否可３７１

澳门蓝皮书倡议先租后买或以市场价计算合理折扣的形式出售经济房屋？此举不但一方面顾及各阶层居民的需求，另一方面亦不会对私人住宅市场及金融机构带来冲击。现时住宅市场出现两极化，一方面私人市场以所谓“豪宅”（楼宇总价接近１０００万元或以上）为主；另一方面是经济房屋，一手“上车盘”则较少。缺乏“置业阶梯”，对推动社会各阶层向上流动不利。澳门现实情况，部分年轻人即使成功选得自己满意的工作及薪金，亦有可能未能储得首期及得到家庭财务支持支付置业首期，适合年轻人居住的有质素的社会房屋将会成为置业阶梯的第一环。本报告建议对公共房屋结构及整体房屋政策进行调整，结合澳门实际环境，将社会房屋重新定位，设计及兴建适合澳门新一代，尤其年轻人需要的住屋，提供及推广“先租后买”的选择，容许年轻人先积累一部分财富后再考虑置业。住屋阶梯化可以活化及量化社会房屋为起点，推动澳门住宅市场阶梯化，提供足够供应量，以便市民可进行“楼换楼”，对提供社会向上流动之动力及建设置业阶梯有莫大裨益。四　澳门土地储备对公私营房屋进行分析及总结后，本报告将进一步讨论澳门政府是否有土地储备方案，以解决澳门过去经济高速发展下所产生的住房问题。（一）政府土地储备在《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》草案文本中，有提到设立土地储备，当中有以科学规划、集约整合、妥善分配的方式，统筹可发展的土地资源，以改善居民居住条件。同时，设立全面及具操作性的土地资源管理制度，加快编制城市总体规划，借以加强对土地资源的规划、开发及管理。现时澳门政府建立土地储备的管道主要有两方面，分别为已回收的土地资源及未来新城填海区。４７１

澳门房地产及城市发展综观1已回收的土地资源澳门特区土地资源一向紧缺，以往并没有土地储备方案。然而，在过去两年，特区政府已把一些闲罝及过期而未有发展的土地收回。根据澳门政府公布的资料，现时已回收５０幅以上的土地，估计数目将继续上升，现时已收土地合共面积约４４万平方米，其面积分布为澳门半岛２３％、氹仔４８％及路环２９％。若以容积率５倍计算，估计将可释出建筑面积约２２０万平方米（２３６８万平方呎），假设以每个住宅单位建筑面积１００平方米计算，可提供２２０００个住宅单位。当然，有部分地段未必适合作住宅用途。据了解，上述的回收土地个案，大部分牵涉诉讼，社会上仍继续争论土地法的立法原意是不是在不归责承租人的情况下可收回土地，所以在短期内难以即时开发被回收的土地。2新城填海区计划２００９年１１月２９日，澳门特区行政长官办公室宣布，国务院已批准澳门填海造地３６１６５公顷，以兴建新城区，并要求特区“在填海过程中进行跟进管理，加强保护周边环境，充分发挥新城区的建设作用”。新城填海区将可提供３６平方公里的土地，预计澳门特区政府将掌握４平方公里的土地供应，以供澳门未来发展之用。而在澳门五年发展规划文本所提出的短中长期规划中，预计未来将有总数超过４万个公屋单位的土地储备，相信这４平方公里的土地有条件满足这方面的需求。（二）私人市场除了政府的土地储备外，亦可透过加快及完善土地管理制度，释放更多私人市场的土地资源，以满足社会上各阶层的需求。释放土地资源的其中一个方法是采取行政手段，加快审批或主动建议更改现有土地或建筑物用途，以便配合兴建更多住宅单位，改善需求的供应量不平衡情况。澳门在过往曾经对一些未发展的旧区域作出都市化整治计划，如青洲都市化整治计划及氹仔北区都市化整治计划，而用地功能主要包括绿化用地、５７１

澳门蓝皮书图８　澳门新城区位置资料来源：澳门土地工务运输局。６７１

澳门房地产及城市发展综观书书书!!""#$%&'()*!"#$%&'()*+,-./0!"#$12%&&&&''(&&&')%&&&'*&&&&3")&&&3#*&&&3!*$&&&31456+,&&&37')*"8)#149:#;<=>9:#?@AB9:CD.8)#149:#;<=>9:#?@AB9:CD.8)#149:#;<=>9:#?@AB9:CD.-,(12$%&&&'%&&&'$*&&&*&&&3AB9:#140.AB9:#140.8)0.AB9:#140.8)0.9E9:0.;<=>9:0.G)0.#8)0.#D.1L#AB?@#14CJK9:149:!%G)!%14=>9:!HI14=>9:!HIOP#'&12"&&&&&'"#&&&&'"%*&&&'##&&&3,#&&&3',&&&311Q&R5+,PSTR5)*+,#$UVWX'YZ[\&]^-._`abc'７７１

澳门蓝皮书行人区、公园广场、行车道路、非工业用途地段、公共房屋地段、社会公共设施用地、教育设施、学校用地及体育设施综合体用地等。表５　澳门各区都市化整治计划总规划面积（平方米）建设用地面积建设用地面积比例（％）青洲都市化整治计划２３８８００１２００８０５０５氹仔北区都市化整治计划２２３０３８１０５０４５４７１总面积４６１８３８２２５１２５４８７　　资料来源：澳门土地工务运输局城市规划厅。由于咨询期长以及行政程序复杂，未能在短期内确定最终计划，使得这些土地资源未能在短时间释放出来用于发展，回应社会上的住屋需求。（三）总结要长远解决澳门房屋问题，必须对症下药，先处理土地短缺问题。现时澳门特区政府正回收部分土地，新城填海区工程以及青洲及氹仔北区的都市化整治计划正在进行中，基本上，澳门可使用的土地资源就是来自这三方面。然而，在回收土地过程中难免会涉及诉讼，这会消耗较长时间，土地资源未能即时释放回土地储备。新城填海区工程进度亦需时间，因此亦未能在短时间内投放市场。当中，青洲及氹仔北区都市化整治计划地区已等待开发多年，现时是等待特区政府落实方案，希望特区政府能加快落实各区整治计划，释放土地资源以满足社会诉求。综合以上三方面的土地资源，合共面积约４５平方公里，当中３６平方公里是真正增加的面积，澳门现时面积约为３０４平方公里，新城填海区将为澳门增加１２％的土地面积。因此，只能解决短中期的城市发展需要，如解决现时部分承载力问题，长远产业多元及其他配套基建发展则需要更多土地。同时，特区政府亦需要增加土地储备透明度及公布每年可提供流入市场的土地面积、用途及建筑面积。８７１

澳门房地产及城市发展综观五　城市规划回归以来，澳门在中央政府支持下开放博彩业，由小城拓展成为全球最大博彩市场，更有“亚洲拉斯维加斯”的称号。在澳门经济高速发展及扩张下，这小城面对前所未见的变化，各项大型综合娱乐项目遍地开花，吸引了大量旅客慕名而来，同时亦需输入大量外地雇员，以支援博彩及旅游业在短时间内迅速膨胀所带来的人力资源需求。经过１０多年变迁，这小城明显不胜负荷，带来一连串瓶颈及高速发展下的社会问题。回顾澳门城市规划现时所面对的问题，主要有以下几点。（一）缺乏土地资源澳门为世界人口密度最高的城市，统计暨普查局资料显示，２０１５年澳门陆地总面积为３０４平方公里，人口密度由２０１４年的每平方公里２０５００人增至２１１００人，远拋世界第二的摩纳哥（每平方公里人口１６８１８人），是香港人口密度的三倍多。因此，澳门急需开拓新的土地资源，以解决人口密度高带来的各种社会问题。已回收的土地资源及未来的新城填海区计划将为澳门政府带来约４平方公里的土地资源，新城规划已经过概念、草案及方案三个阶段，现时应尽快执行落实，以舒缓现时澳门居住密度高的问题，始终世界人口密度最高城市称号并非澳门居民福祉，亦给旅客留下不好印象。（二）基建落后1现有基础建设在对内连接上，澳门在经济规模迅速膨胀下，传统道路网未能应付高速发展带来的交通压力。澳门统计暨普查局资料显示，２０００～２００５年，澳门机动车辆由１１２６５８辆增长至２４８６２８辆，增长率达１２０７％，而道路总长度由３２４公里增加至４２７公里，仅增长３１８％。车辆高速增长为社会带来巨大９７１

澳门蓝皮书的交通压力。因核心产业转移至路氹城，连接离岛的三条桥梁严重超负荷，经常出现交通意外。三条跨海大桥资料如下。Ａ嘉乐庇总督大桥，位于澳门半岛南面，于１９７４年通车，为澳门第一条连接澳门半岛与氹仔的跨海大桥，全长２５公里。Ｂ友谊大桥，位于澳门半岛外港之东，于１９９４年通车，为澳门第二条连接澳门半岛和氹仔的跨海大桥，全长３９公里。Ｃ西湾大桥，位于澳门半岛西南面，于２００４年通车，为澳门第三条连接澳门半岛和氹仔的跨海大桥，全长２２公里。表６　澳门道路与机动车辆增长情况２０００年２０１５年增长率（％）澳门道路行车线总长度（公里）３２４４２７３１８机动车辆（辆）１１２６５８２４８６２８１２０７　　资料来源：澳门统计暨普查局。图９　澳门交通意外数目资料来源：澳门统计暨普查局。当然，特区政府相关部门已相当努力地推出各项道路及控车措施，以理顺澳门交通所面对的问题。然而，回顾过去１０多年交通意外情况，自２００４０８１

澳门房地产及城市发展综观年后，交通意外数目仍然平均每年上升２％。在对外连接上，各口岸未能应付开放自由行后的大量旅客，特区政府经常发放关闸口岸离境车道交通拥挤讯息，甚至曾出现澳门各出入境口岸电脑故障，导致连接澳门和珠海的关闸口岸出现人潮。陆路各口岸中，关闸口岸排名第一。关闸口岸位于澳门最北面，为澳门与广东省珠海市三个陆路交通口岸之一，连接拱北口岸，日最高处理量为５０万人次。尽管关闸口岸已经历数次扩建，但由于旅客数目不断增长，加上２０１２年底广珠城际轻轨通车，更令关闸口岸承载力受考验。如遇节日，旅客过关往往需时２小时以上，可见其承载力已达上限。莲花口岸是陆路第二大口岸。路氹边检大楼于２０００年３月随莲花大桥通车启用，是第二个澳门与珠海市陆路交通口岸。路氹边检大楼的落成，分流了关闸边检大楼澳门与内地两地客货运送之压力。在路氹边检大楼过关与关闸边检大楼不同，由于行人不能步行通过莲花大桥，过关人士必须乘车前往对岸之边检大楼。跨境工业区边检大楼位于澳门青洲工业园前地，是澳门特别行政区与广东省珠海市第三个陆路交通口岸之一，连接珠海市茂盛围口岸，２４小时运作。虽然实行２４小时通关，但跨境工业区边检大楼有别于另外两个口岸：从该口岸出入境的人员须同时持有有效出入境证件和珠澳跨境工业区通行证方可办理出入境手续。２０１６年，约３７８％的旅客经由海路进入澳门。海路客运口岸有外港客运码头、内港客运码头及氹仔临时客运码头。由于内港客运码头２０１６年１月１７日停止使用，旅客主要通过外港客运码头及氹仔临时客运码头进入澳门。外港客运码头于１９８９年开始动工，１９９３年落成正式启用，主体建筑面积６５０００平方米，设１４间候船室、贵宾厅、海关和出入境设施等。码头天台并设有直升机停机坪，提供往来港澳的直升机服务。２００７年，氹仔临时客运码头首期落成，一定程度上分流近年新增旅客。２０１６年，约８％的旅客经由空路进入澳门。澳门国际机场位于氹仔东面，于１９９５年正式投入运作。澳门国际机场面积不大，共有２４个停机坪，１８１

澳门蓝皮书其中８个附设登机桥。客运大楼占地４５０００平方米，设计客运量为每年６００万名乘客，每小时最高可处理单向２０００人次流量。2基础建设革新如上所述，澳门面对一系列交通及基础建设落后等问题，然而，这些问题的根源主要来自两方面，即旅客及人口急增和核心产业地区转移及规模扩大。随着澳门经济高速发展，拱北关闸口岸客流量于近年急升，经常出现轮候时间长及严重挤迫情况，在粵澳之间建设新通道有一定迫切性。经过粵澳两地研究和磋商，在２０１２年粵澳合作联席会议上，广东省及澳门就合作建设粵澳新通道专案达成共识并签署协定。新通道范围总面积近３００００平方米，长约４５０米，拟采用多层的封闭式廊桥设计，且设有步行系统，透过行人通道连接澳门轻轨及广珠城际轨道。有关部门正展开前期设计和规划工作，预计相关用地的搬迁问题需两年时间解决。与此同时，由于旅客急升，关闸边检大楼一带交通问题严重。特区政府已有第四条跨海通道方案，以解决关闸与离岛之间的通勤问题。澳氹间第四条跨海大桥起自澳门新城区填海Ａ区东侧，与港珠澳大桥口岸人工岛连接，跨越外港航道、往内港航道，在澳门新城区填海Ｅ１区登陆，全长约３５公里。其中，跨海段长约２８２７公里，设置通航孔桥两座。大桥设计为双向六车道，并设置电单车专用道，大桥通过设置风障，实现与陆地一致的行驶环境。市内交通方面，澳门政府２００２年就已在施政报告中提出“为解决城市交通问题，政府将会引入全新的集体交通系统”的理念。２００５～２００９年，澳门特区政府对轻轨系统进行一系列研究。２００９年１０月，运输基建办公室公布“轻轨系统第一期２００９兴建方案”，落实车站总数调整为２１个。方案针对澳门定位及区域交通融合的需要，预测轻轨高峰时段每小时单方向最高载运量将逐步上升，由营运初期的７８００人次增至２０２０年的约１４１００人次。２０１０年，整体路段设计展开，澳门轻轨系统第一期的建设工作逐步进入实质性阶段。２０１１年３月３日，澳门特区政府与三菱重工签署“澳门轻２８１

澳门房地产及城市发展综观轨系统第一期行车物料及系统”判给合同。澳门轻轨项目于２０１２年正式进入大规模施工阶段，在２月和６月分别举行了“氹仔市中心段”“路氹城段”“口岸段”建造工程的动土仪式，各路段工程相继启动，标志着氹仔段的轻轨工程已经全面展开，预计２０１９年通车。在对外交通连接上，近年外港客运码头出入境旅客数字亦不断创新高，使用率达到饱和状态。而新落成的大型娱乐场大多落户路氹城，特区政府决定调整氹仔临时客运码头的原计划，增加码头的功能和容量，使码头由原来的辅助性质，提升至澳门对外的海上口岸之一。新的氹仔客运码头面积达２０万平方米，每日可处理最高４０万的出入境人次。除了出入境设施，新码头将设有５个直升机停机坪、１６个４００人客船及３个多功能客船泊位，以及１４０多条出入境过关通道，预计２０１７年投入使用。在航空领域，澳门特区政府于２０１１年制订《澳门国际机场整体发展规划》，规划分为２０１５年、２０２０年、２０３０年及２０３９年四个阶段，候机室面积由现时３００００平方米增至７５０００平方米。第一阶段规划内容包括在机场跑道及停机坪之间位置填海１１５平方公里、扩大机场跑道前后两端缓冲区域以及拆卸滑行桥。第二阶段规划主要是延伸登机位置，配合发展低成本航空经营模式。到第四阶段时，年客运量将达１５００万人次，机场停机位由现时的２４个增至４３个，商务停机位由现时３个标准位大幅增至最少３８个标准位。同时，为符合国际最新安全要求，将会填阔跑道机场前后两端的缓冲区域，由现时的９０米增至２４０米。港珠澳大桥将深刻改变澳门对外的交通格局。大桥连接香港大屿山、广东省珠海市和澳门半岛，全长接近５０公里，包含离岸人工岛及海底隧道，主体工程全长约３５公里。大桥于２００９年１２月１５日启动工程，预计于２０１７年竣工，２０１８／２０１９年通车。完善的基础建设能反映一个城市的竞争力和政府的前瞻性。环顾珠江三角洲之重点城市，如广州、深圳、佛山等，过去２０年大力发展基础设施建设，确实为这些城市经济成功发展成功的关键。因此，澳门应把握这次新城填海区及港珠澳大桥落成的机遇，促进粵港澳融合。３８１

澳门蓝皮书（三）对城市规划的几点意见综合以上问题，希望特区政府能完善城市规划方案，发挥未来新城填海区的功能。本报告对于城市规划有如下几点意见。（１）由于过往澳门城市缺乏计划，未能适应博彩业开放的转变，现时澳门城市出现土地资源紧缺、人口密度过高等情况。现时澳门已有新城填海规划方案，特区政府应把握这片土地资源，计划未来迁移部分旧城区人口到新区，以舒缓现时澳门半岛旧城区的人口居住密度及交通压力，并可为都市更新腾出空间，使都市更新部门更有效率地执行未来计划。同时，现时特区政府部门分散，公共服务效益未能最大化，希望在新城填海区建立的政法区能尽快落实并兴建，优化公共服务的质量和效率。（２）除了透过优化城市布局，交通运输设施的配合亦相当重要，建议在新城填海区考虑兴建有轨电车或预留空间设立公交专道，穿梭住宅区与城市核心区域（如路氹城、皇朝区及未来的政法区），以解决现时居民上下班所面对的交通问题。因澳门新城填海区面积不大，公交专道或有轨电车可能会较适合，且建造成本低、兴建时间较短。（３）在以往的城市管理模式中，地下各类管线情况复杂，在维修迁改的过程中，常常要对城市路面反复开挖，颇遭人诟病。新城填海区可参考现时国内推行的地下综合管廊。２０１４年，国务院发布《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，推行城市建设重心从地上设施建设向地下设施建设和地下空间开发利用转移（城市地下综合管廊，指在城市地下用于集中铺设电力、通信、广电、给排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道）。六　结语澳门经过十年迅速发展，经济增长成绩亮丽。然而，极速的增长亦引致资源瓶颈及社会矛盾。房屋市场的需求及供应严重失衡。楼价上升速度与市民收入脱节。私人房屋市场脱产亦令大批市民期待以低价购买公共房屋。置４８１

澳门房地产及城市发展综观业安居成为重点民生课题。一系列房屋问题源于澳门土地资源未得到充分利用，而完善的土地管理制度亦未能确立，及僵化的城市规划机制更未能对症下药，舒缓可供发展土地短缺情况，导致每年完成的住宅数量远低于市场需求。一个缺乏充足供应及缺乏置业阶梯的房产市场更未能推动社会向上流动，直接及间接导致严重的民生及社会问题。在过去一段时间，政府就城市规划进行了多次公众咨询，收集了社会各界意见；然而，咨询过程漫长，很多原有的方案已不适合城市发展，如澳门已由第二产业转型到第三产业，第二产业已逐渐式微，政府需要配合实际经济模式，促进城市产业转型发展。检讨旧有土地批给，适应城市发展。《城市规划法》第三条中提到的城市规划的目的，是旨在促进城市和谐及可持续发展、改善居住环境、合理使用和利用土地；因此在土地利用方面需做到与时俱进，达到合理使用原则。虽法律上列明要先有总体规划，再做分区规划，但澳门并非奉行计划经济，任何规划均需按城市定位、区域发展、市场变化不断进行调整，以确保社会资源得到充分利用，为澳门长远发展奠定重要基础。要长远解决澳门居住问题，必须从土地开发入手。政府必须切实完善城市规划机制，推动都市更新，加速生地变熟地过程，增加每年可供发展土地面积，以有秩序方式增加私人房屋及公营房屋供应量，活化市场及恢复房屋市场阶梯化之余，更提供充够房屋选择令澳门市民利用自由市场机制进行“楼换楼”，促进社会向上流动，创造可持续发展元素。５８１

澳门蓝皮书澳门特色金融：现状、问题与发展战略　马如飞∗摘　要：　发展特色金融是澳门实现经济适度多元化，促进经济持续稳定发展的重要举措。特色金融的“特”字体现在澳门充分利用自身的优势和特点，在金融产业的服务对象、服务领域以及服务模式等方面与成熟的金融中心实现错位发展、业务互补。为此，澳门的特色金融产业应与国家的“一带一路”建设以及澳门的“中国与葡语国家商贸合作服务平台”特殊地位结合在一起，重点发展融资租赁、离岸金融、资产管理、绿色金融、葡语国家人民币清算等细分金融服务领域。同时，积极制定和完善特色金融产业发展的保障措施，加强区域间的金融合作，以实现特色金融快速稳步发展。关键词：　澳门　经济多元化　特色金融一　澳门发展特色金融的背景长期以来，博彩业都是澳门经济的支柱产业。在过去十几年中，博彩业的快速发展为澳门经济的增长做出了重要的贡献。但同时，博彩业一业独大６８１∗马如飞，管理学博士，澳门科技大学商学院助理教授，研究方向为公司金融、金融市场结构、不确定投资等。

澳门特色金融：现状、问题与发展战略也降低了澳门抵御经济风险的能力。自２０１４年６月博彩业出现拐点后，博彩业收入出现了连续２６个月的按年下跌，直至２０１６年８月方止跌回升。博彩业收入的波动使得澳门未来的经济发展充满不确定性。建立多元化的经济结构是解决当前澳门经济一业独大、促进澳门经济持续稳定发展的重要手段。自国家“十一五”规划首次提出“支持澳门发展旅游等服务业，促进澳门经济适度多元发展”以来，澳门已经在探索经济多元化的道路上摸索了十余个年头。经济适度多元化要求澳门未来发展与博彩业关联度相对较小的产业，这种产业既可以是澳门当前经济结构中所不具有的新兴产业，也可以是当前经济结构中已经存在但仍具较大发展前景的既有产业。在澳门既有的产业中，金融业是未来最具有发展前景的产业之一。金融产业是澳门的传统产业，长期以来在澳门的经济发展中扮演着重要的角色。但澳门现有的金融产业受到金融体系相对单一、市场有限等因素制约难以有很大的发展前景。同时，受到香港、深圳较为成熟的金融中心的影响，澳门金融产业也难以在现有的基础上有所突破。因此，澳门金融产业的发展必须拓展新的服务领域和服务群体，走一条与香港、深圳不同的“特色金融”的发展之路。通过发展特色金融产业以推动澳门经济结构适度多元化的战略构思也受到了中央政府和澳门政府的支持。在２０１５年１１月发布的澳门特区政府《２０１６财政年度施政报告》首次明确提出在澳门发展“特色金融”产业的构思。２０１６年９月发布的《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》进一步强调通过促进特色金融产业发展，推动澳门经济适度多元化的产业发展战略，并明确提出发展融资租赁、资产管理等业务，以及协助葡语国家或机构参与人民币金融业务，配合推动人民币国际化等。２０１６年１０月，李克强总理访澳期间给予“支持澳门建设葡语系国家人民币清算中心”等惠澳政策，为澳门发展特色金融产业提供了重要的政策支持。同年，澳门特区政府发布的《２０１７财政年度施政报告》更明确了新的财政年度中推动澳门特色金融发展的具体措施，包括启动相关的政策研究和统计调查，开展相关法律法规和税务制度的修订，加紧推动金融人才培养等。７８１

澳门蓝皮书尽管通过发展特色金融产业以推动澳门经济多元化发展的战略构思获得了社会各个层面的支持，但在什么是特色金融以及如何发展特色金融等具体问题上还未有广泛的共识。本文将就澳门金融业的现状、发展特色金融面临的障碍以及特色金融的发展战略等问题做简要的梳理，并为澳门发展特色金融产业提出相关的政策建议。二　澳门金融产业的发展现状金融业是澳门的传统产业，也是澳门最重要的产业之一。澳门发展特色金融业不是对现有金融产业的否定，而是在现有澳门金融环境和金融产业的基础上在金融服务对象、服务领域以及服务模式等方面进行创新。因此，澳门的特色金融业可以说是现有金融产业在质和量两方面的延伸和拓展。有鉴于此，本部分首先对澳门当前金融产业的发展现状进行简要的梳理和回顾。（一）澳门金融产业的构成澳门当前的金融产业以银行和保险业为主，辅之以金融中介公司、兑换店以及现金速递公司等小型金融机构。银行业是当前澳门金融产业中最大的金融企业类型，截至２０１５年底，澳门共有各类银行企业２８家，对澳门金融业总产值的贡献率超过８５％；银行业雇员总数达到６０４２人，雇佣员工人数超过金融产业雇佣员工总数的５３５％。其次是保险业，目前澳门共有各类保险企业２２家，贡献了澳门金融业总产值的１３％；保险业雇员总数达到５２２人，雇员人数达到金融产业雇佣员工总数的４７％。除了银行和保险公司外，澳门还有１１家兑换店，６家兑换台以及两家现金速递公司和两家金融中介公司等小型金融机构①。整体而言，银行业和保险业是澳门现有金融产业的重要组成部分。８８１①以上资料均来自澳门统计暨普查局和澳门金融管理局。

澳门特色金融：现状、问题与发展战略（二）金融产业稳步发展得益于澳门总体经济的快速发展，澳门的金融业也得以稳步发展。如表１所示，截至２０１５年底，澳门银行业管理的资产总额达到１３４０８亿澳门元，相比于２００９年金融危机刚爆发时的４２７０亿澳门元增长了２１４％，年均复合增长率高达２１％。２０１５年底，澳门保险业管理的资产总额达到５８１亿澳门元，相比于２００９年的２０６亿澳门元增长了１８２％，年均复合增长率也超过１８９％。而兑换店、兑换台、现金速递公司以及金融中介公司等其他小型金融机构管理的资产以及业务量也都有大幅度上升。澳门金融业的快速发展不仅反映在经济总量上，也体现在发展的质量方面。长期以来，澳门银行业的资本充足率保持在１５％左右，远远超过巴塞尔协议规定的８％的下限。在过去几年中，澳门银行业的平均不良贷款率从２００９年的０６０％下降到２０１５年的０１２％。银行企业平均的总资产收益率也基本保持递增的趋势，而保险企业的总资产收益率也保持相对稳定。这些变化充分反映了澳门金融产业稳步发展的事实。表１　澳门主要金融机构发展趋势年份银行业总资产（亿澳门元）银行业资本充足率（％）银行业不良贷款率（％）银行业资产收益率（％）保险业总资产（亿澳门元）保险业资产收益率（％）２０１５１３４０８１５１００１２０９６５８１０８６２０１４１１７４４１４２００１２０９３４４８０９８２０１３９９０３１４８０００９０８５３７０２０７２０１２７９６２１４６００２００７９３０５１９３２０１１６５８２１４１００４００７６２６２０５７２０１０５３９８１５４００４００７２２４２１４５２００９４２７０１５６００６００８４２０６２０４　　资料来源：澳门金融管理局。（三）国际金融服务日益增加澳门的金融产业不仅服务于澳门本地市场，也积极提供国际金融服务。９８１

澳门蓝皮书如表２所示，澳门金融（主要是银行和保险）服务出口总额从２００９年的１９５亿澳门元迅速增长至２０１５年９８６亿澳门元，年均复合增长率也超过３１％。而澳门的金融产业服务出口总额在总出口额中的比例也从２００９年的１２％上升至２０１５年的３４％。从金融服务出口总额的变化趋势可以看出澳门金融服务的国际化水平越来越高。而从金融服务出口总额在总出口额中的比例来看，澳门金融产业对澳门经济国际化水平的贡献也日益增加。表２　澳门主要金融机构国际金融服务发展趋势年份银行和保险服务出口额（亿澳门元）总出口额（亿澳门元）银行和保险服务出口增长率（％）银行和保险服务出口比例（％）２０１５９８６２８６８２５１３４２０１４９３７３７５４８３５８２５２０１３６９０３７３２８２５９１８２０１２５４８３７７０３６５８１５２０１１３３１３２９８５－４３１０２０１０３４６２４０４４７７０１４２００９１９５１６０１９９５１２　　资料来源：澳门统计暨普查局。（四）金融产业总规模相对较小尽管在过去十几年中澳门的金融产业有稳定的发展，但金融产业的总体规模仍然相对较小。首先，澳门金融产业的总体规模相对博彩业等澳门主要产业较小。如表３所示，截至２０１５年，澳门主要金融产业（银行业和保险业）总产值仅占澳门ＧＤＰ的６３％，而同期博彩及博彩中介业产值约占澳门ＧＤＰ的４８％。在雇员方面，２０１５年澳门金融产业雇员为１０８万人，约占澳门雇员总数的２７％，远远低于博彩业及其他服务业９４２万人的雇员总数。金融产业作为澳门重要的产业之一，特别是作为未来澳门重点发展的产业之一，其当前的经济规模远不能达到澳门经济适度多元化的要求。其次，澳门金融产业的规模相对周边发达城市金融产业规模较小。如表０９１

澳门特色金融：现状、问题与发展战略３所示，２０１５年澳门金融产业总产值仅为１９３亿港元，占澳门当年ＧＤＰ的６３％。而同期香港金融业的总产值约为３８８９亿港元，约占香港当年ＧＤＰ的１６２％。深圳金融产业的总产值约为２９２７亿港元，占深圳ＧＤＰ的１４３％。而在金融产业的雇员方面，澳门金融产业的雇员在全部雇员中的比重也远小于香港金融业的雇员比重。尽管澳门金融产业的雇员比重超过深圳，但考虑到深圳各产业发展比较均衡，因此两地不具可比性。总体而言，相比周边主要的发达城市，澳门的金融产业规模仍然相对较小，金融产业总产值在ＧＤＰ中的比重以及雇员占比与香港、深圳等主要金融城市仍具有相当大的距离。这同时也意味着澳门的金融产业在未来有较大的发展空间。表３　澳门与香港、深圳金融发展状况之比较金融业产值（亿港元）金融业产值占ＧＤＰ比重（％）金融业雇员（人）金融业雇员占比（％）澳门１９３６３１０８００２７香港３８８９１６２２２０４３６５６深圳２９２７１４３１１５５９７１３　　资料来源：澳门统计暨普查局、香港统计局和深圳统计局。（五）金融产业结构相对单一澳门的金融产业当前仍然以传统金融服务类型为主，创新型金融服务相对较少。以银行业为例，如图１所示，作为澳门金融产业中最重要的构成部分，澳门银行业的业务长期以来都以传统的信用零售为主，其中客户贷款业务约占其５６７％的业务总量，银行间同业拆借则占到了业务总量的２９％，而存款证、债券、票据、金融票据和股权投资等则不到１０％。在保险业务方面，澳门的保险企业主要是以人寿保险、劳工保险、车险、火险以及其他杂项保险等传统保险业务为主。尽管澳门的金融企业近年来也发展融资租赁业务，而且澳门政府批准了相当数量的境外投资资金，但其总产值仍然较少，在澳门的金融总产值中所占的比例也不高。此外，澳门没有自己的证１９１

澳门蓝皮书券、外汇市场，相关金融产品的投资与风险管理均需通过香港市场操作。澳门这种单一的金融产业结构难以为现代客户提供全方位的金融服务，不利于澳门金融产业向纵深发展，缺乏金融创新能力也降低了澳门金融企业在国际金融竞争中的竞争力，从而在整体上限制了澳门金融业的发展。图１　澳门银行业业务类型资料来源：澳门金融管理局。三　澳门特色金融的发展战略澳门现有的金融产业受制于本土市场的有限性难以有更大的发展，未来澳门金融产业的发展必须走出澳门，开拓更广阔的市场。然而，由于周边城市如香港、深圳的金融产业已经发展得比较成熟，澳门的金融产业难以在传统金融服务领域与其进行竞争。因此，澳门的金融产业必须充分发挥自身的优势和特点，在服务市场以及服务领域方面实现与香港、深圳金融产业的错位发展、业务互补。（一）澳门特色金融的服务市场中国内地无疑是澳门未来特色金融产业服务的主要市场。作为全球第二２９１

澳门特色金融：现状、问题与发展战略大经济体，中国大陆的金融服务还不足以完全满足经济发展的需求，国家“十三五”规划中也明确提出要“完善金融机构和市场体系，促进资本市场健康发展”，内地巨大的金融发展空间和政府对金融发展的支持是澳门发展特色金融的重要机遇。此外，国家“十三五”规划还明确提出支持澳门建设中国与葡语国家商贸合作服务平台，支持澳门参与国家双向开放、“一带一路”建设。国家的战略规划不但为澳门未来的经济发展提供了政策指向，也为澳门特色金融指明了发展方向。在传统金融市场已日益饱和的情况下，澳门特色金融产业发展的初期可以以葡语国家和“一带一路”沿线国家为主要服务对象。首先，现代贸易是物流、信息流和资金流的结合，资金流通状况是影响现代商品贸易发展的重要因素之一。澳门作为中国和葡语国家商贸合作服务平台，不应仅在商贸服务方面促进中国和葡语系国家的合作，也应该在资金融通、货币结算、清算方面扮演重要的角色，而良好的金融服务也能更好地促进中国和葡语国家的商贸合作。此外，长期的经贸合作使得澳门与葡语国家的政府和企业存在良好的政府和企业层面的关系，这种关系一方面有助于澳门的金融企业在葡语国家更好地开展金融业务，另一方面也有助于降低澳门金融企业的国际投资风险。其次，“一带一路”建设需要大量的资金投入，没有任何一个国家或地区的金融体量能够独自满足“一带一路”建设投资的资金需求，这就需要国家或者银团之间的金融合作。澳门金融企业以“一带一路”沿线国家为服务对象，一方面不会面临传统金融服务领域的市场竞争，另一方面参与国际银团合作也有助于提高澳门金融企业在其他国际金融服务中的竞争力。（二）澳门特色金融的服务领域1离岸金融服务由于在离岸金融中心成立的金融机构受到的金融法规管制较少并享受较低的税率，大部分金融机构都有意愿在国际著名的离岸金融中心注册并提供离岸金融服务。另外，从离岸金融中心的角度看，由于离岸金融企业不在离３９１

澳门蓝皮书岸金融中心当地从事金融服务，对当地金融稳定性几乎没有影响，其综合管理成本也相对较低。因此，目前全球最主要的金融中心也都制定了优惠政策积极吸引国际大型金融机构入驻并在当地提供全球性的离岸金融服务。澳门具有发展离岸金融业务的先天优势。首先，澳门早在１９９９年就进一步完善了离岸法令，为澳门推动离岸金融服务发展奠定了法律基础。其次，澳门具有税率优势。撇除博彩业税收因素，澳门的税负约为ＧＤＰ的７５３％，比卢森堡、摩纳哥和开曼群岛等知名国际金融中心都要低。较低的税率也有助于吸引国际知名的金融机构入驻澳门开展离岸金融业务。最后，从客户信息保密指数上看，澳门特区的保密性和卢森堡、摩纳哥和开曼群岛三个国际金融中心处于同一水准，澳门具体的保密指数得分甚至较开曼群岛和卢森堡要高①。这些优势都为澳门未来发展离岸金融业奠定了基础，充分利用这些优势也有利于提高澳门在全球金融服务领域的竞争能力。2融资租赁金融服务平台融资租赁业务是近年来发展最迅速的金融业务之一，已经与信贷、证券并列成为世界上最流行的三种融资方式。融资租赁业务的发展也得到了中央政府的大力支持。２０１５年，国务院办公厅先后印发《关于加快融资租赁业发展的指导意见》和《关于促进金融租赁行业健康发展的指导意见》等重要文件，明确提出要充分认识金融租赁服务实体经济的重要作用，扩大内地融资租赁业务的覆盖领域，把金融租赁放在国民经济发展战略中统筹考虑。在政府的指导和推动下，融资租赁业务在中国大陆更是得到了快速发展。快速发展的大陆融资租赁市场为澳门发展融资租赁业提供了良好的机遇。在这样的新机遇下，澳门应以融资租赁业务为突破口，积极发展相关金融服务。在微观层面，澳门可以积极引入国内国际资本，建立和发展自己的融资租赁企业，直接参与内地融资租赁业务，也可以采取为融资租赁公司提供资金的方式间接参与融资租赁服务。在宏观层面，澳门可以建立融资租赁服务平台，为国内外融资租赁公司提供相关金融服务，允许租赁资产的产权４９１①杨燊荣：《澳门构建国际金融中心的探讨》，《澳门日报》２０１４年８月２４日，Ａ１１版。

澳门特色金融：现状、问题与发展战略以及债权交易等，从而帮助融资租赁企业拓宽融资渠道，提高资产管理和风险管理的能力。3发展资产管理业务根据ＢＣＧ（波士顿咨询公司）财富管理数据库的测算，截至２０１５年底中国内地个人可投资资产总额达到１１０万亿元人民币，预计到２０２０年个人可投资资产总额将达到１９６万亿元人民币①。巨大的个人可投资资产为中国内地的资产管理业务提供了快速增长的机会。澳门作为国际化都市，其金融企业长期以来积累了丰富的资产管理经验。澳门金融业可以充分利用这种优势，积极开发内地市场及海外市场，发展澳门金融业的资产管理业务。澳门的金融企业可以在全球范围搜索优质资产，实现资产的优化组合，开发新的理财产品，并以内地投资者作为主要客户群体。这样一方面可以提高投资收益；另一方面，资产全球配置也有利于风险分散。此外，积极吸引全球知名投资基金入驻澳门是促进澳门资产管理的快速途径。在这一方面，澳门可由金融管理局与澳门特区政府保持紧密联系，制定各种优惠政策吸引更多的资产管理公司在澳门发展，全力打造资产管理枢纽平台。4发展绿色金融绿色金融是为环境保护、新能源开发、维护生态稳定等绿色项目提供资金支持的一系列金融活动。２０１６年９月在杭州召开的Ｇ２０峰会将绿色金融作为重点议题进行探讨，从全球视野出发，寻找新一轮经济增长的驱动力量和增长极。当前，国家正在寻求经济发展的绿色转型，不仅在国内着手推广为新能源开发、环境保护等绿色项目融资的绿色金融，而且努力推动绿色金融的全球发展。根据中国人民银行的估计，在“十三五”期间，中国每年将在新能源开发、环境治理等绿色项目方面投资超过２万亿元人民币，这其中仅有１０％～１５％的资金由政府出资，而其余的８５％～９０％的投资将从民间５９１①资料来源于ＢＣＧ和兴业银行联合发布的报告《中国私人银行２０１５：千帆竞渡　御风而行》。

澳门蓝皮书融资。澳门可以借助国内发展绿色金融的机会在澳门建立绿色项目融资平台。绿色金融产品的发行是系统的融资活动，不仅需要对绿色项目进行事前的综合性评估，还涉及绿色金融产品的具体销售，以及事后绿色金融产品的市场交易等。目前全世界还没有任何一个国家或地区有专门为绿色经济活动提供金融服务的市场，这也为澳门发展绿色金融提供了良好的机会。5打造葡语国家人民币清算中心随着中国经济的不断发展，人民币也逐渐成为国际结算的重要货币之一。２０１５年底ＩＭＦ（国际货币基金组织）正式批准人民币加入ＳＤＲ（特别提款权）货币篮子，人民币的加权比重将为１０９２％，高于日元和英镑，成为特别提款权货币篮子内的第三大货币，标志着人民币成为国际认可货币的一个重大里程碑。这也意味着中国资本市场将更加开放，未来全球跨境贸易人民币结算量必将进一步增加。澳门作为中葡商贸服务平台，未来在发展葡语国家人民币清算方面具有显著优势。根据中国国家海关总署的统计，２０１５年中国与葡语国家贸易总额已经达到９８４７５亿美元。按照中国对外贸易总量中约三成用人民币结算来看，中国与葡语国家贸易中用人民币结算总额应该约为１９００亿元人民币，这为澳门金融业在人民币清算业务方面提供了很大的发展空间。此外，澳门打造葡语国家人民币清算中心具有先天的优势。首先，澳门作为“中葡商贸合作平台”与葡语国家存在亲密的政治、经济和文化上的关系，这种关系为澳门未来获取葡语国家银行人民币结算业务提供了便利。其次，２０１６年李克强总理访澳期间明确提出支持澳门建立葡语国家人民币清算中心，更为澳门发展葡语国家人民币清算业务提供了政策支持。然而，同时也应该看到，中国香港、新加坡等国际金融中心在人民币结算服务方面的竞争实力也让澳门打造葡语国家人民币清算中心充满不确定性。因此，澳门的人民币结算业务在充分获取中央政府支持以及葡语国家银行合作的基础上，也应该加强金融基础设施建设，提高金融服务效率，提高自身的竞争实力。６９１

澳门特色金融：现状、问题与发展战略6争取加入亚洲基础设施投资银行和丝路基金亚洲基础设施投资银行和丝路基金都是“一带一路”建设中重要的金融支持机构，对“一带一路”建设具有重要意义。澳门作为“海上丝绸之路”的重要节点，在参与“一带一路”建设时也可以实时以金融服务形式加入，特别是加入亚洲基础设施投资银行和丝路基金。能够加入上述两个机构，不但有助于澳门积极参与“一带一路”建设，更有助于未来澳门参与国际金融合作。相比全球知名的国际金融中心，澳门的金融产业并不发达，在国际上缺少相应的声誉和竞争实力。如果能够加入亚洲基础设施投资银行和丝路基金，澳门金融企业则可以借助中国政府的实力，更便利地参与国际金融合作，这将有助于提高澳门的金融企业在国际金融同行中的声誉和地位，也能为澳门未来的金融发展奠定良好的基础。此外，国际金融投资中面临着巨大的不可控的风险。在未来澳门金融产业发展中如果由单个金融企业直接参与“一带一路”沿线国家的投资以及其他的国际投资，可能会给单个金融企业带来很大的风险。而亚洲基础设施投资银行和丝路基金均是由中国政府主导成立的基金，其控制风险能力是单个小型金融企业所不能比拟的。因此，加入亚洲基础设施投资银行和丝路基金能够帮助澳门金融企业在获取相应收益的同时降低风险。而且，澳门还拥有相当多的财政储备与外汇储备，将部分储备资金投入亚洲基础设施投资银行和丝路基金不但有助于澳门财储分散化投资，在一定程度上还能提高政府储备的收益。四　澳门当前发展特色金融的障碍及政策建议虽然澳门特色金融的发展已经具备了一定的产业基础，并且受到政策层面的支持，但长期以来受澳门金融产业规模和业务范围的影响，特色金融的发展在一定程度上还受到澳门整体金融环境的限制。充分认识和消除影响特色金融发展的障碍对于澳门实施特色金融产业发展战略具有重要意义。７９１

澳门蓝皮书（一）加快完善澳门金融法律法规整体上，由于澳门金融业发展水平有限，澳门现有的相关金融法律法规也不甚完善。与诸多国际知名的金融中心相比，澳门现有的金融法律法规覆盖面相对狭窄，仅限于澳门传统的金融服务领域。此外，澳门现有的金融法律法规大多制定于１９９９年之前，回归以来虽然对部分金融法律法规进行了修正但整体变化不大。然而，国际金融市场上的金融创新日新月异，澳门现有的金融法律法规如果不能及时跟上国际金融环境的变化，将会阻碍澳门特色金融产业的发展。因此，尽快修正完善相关的金融法律法规对澳门发展特色金融产业至关重要。金融法律法规的缺乏对澳门发展金融业具有两方面的影响。一方面，缺少相关法律条文的限制可以使金融企业获得更自由的空间发展金融服务。现代金融创新的一个主要推动因素是对现代金融监管制度的规避，烦琐的金融法律法规不但增加了金融企业的运营成本，也限制了金融企业的服务范围。从这个角度看，澳门缺少相应的金融法律法规在一定程度上也有利于金融企业的发展。但另一方面，健全的金融法律体系和监管制度有利于维持稳定的金融环境，促进提高金融服务效率。而澳门缺乏相应法律法规可能会造成一定程度的金融市场混乱，从长远角度看，这不利于澳门金融市场的整体发展。因此，未来澳门发展金融行业仍需审慎制定相关的法律法规以兼顾金融发展和金融安全两个方面。此外，由于澳门的特色金融产业主要以国际金融服务为主，这会涉及金融企业双重征税问题。由于澳门当前仅与中国内地、葡萄牙、莫桑比克等少数几个国家和地区签订了避免双重征税的协议，澳门的金融企业在上述国家或地区之外的其他国家或地区从事国际金融服务时必然面临双重征税的问题，这在一定程度上降低了澳门金融企业在国际市场上的竞争力。因此，尽快与其他国家或地区签署避免双重征税的协议对澳门特色金融产业的发展具有重要意义。８９１

澳门特色金融：现状、问题与发展战略（二）制订完善的高端金融人才引入和培育计划特色金融产业的发展离不开专业技术人才的支持。澳门未来的特色金融以中国大陆、葡语系国家和“一带一路”沿线国家为主要金融服务市场，这就要求澳门具备了解目标市场国家或地区的政治、经济、法律等信息的专业金融人才。然而，当前澳门金融从业人员的数量和素质尚不足以满足未来澳门特色金融产业发展的需求。在金融从业人员的数量方面，截至２０１５年底，澳门金融从业人员总数仅为１０８万人，占澳门劳动人口的２７％。而同期香港的金融从业人员超过２２万人，占香港劳动人口的５６％。在金融从业人员的素质方面，澳门金融从业人员中经理及专业人员比例仅为２０％，其中完成高等教育学位课程的从业人员仅为４９７％。而在香港金融从业人员中经理及专业人员的比例达到了３８％，而完成高等教育学位课程的从业人员更是达到了６７４％①。由此可见，与香港相比，澳门现有金融产业的人才数量和素质还不足以支持澳门特色金融产业的发展。有鉴于高端金融人才缺乏对特色金融产业发展的影响，澳门政府和金融企业急需制订高端金融人才的引入和培育计划。一方面，澳门金融企业可以针对特色金融的细分服务区域从当地引入相关金融人才，以在短期内快速满足对高端金融人才的需求；另一方面，在积极制订和完善高端金融人才引入政策的同时，澳门政府还需增大对本土金融专业人才的培养力度，提高现有的金融从业人员的专业素质，加强金融专业高等教育，完善金融人才储备计划，以满足澳门特色金融产业长期发展的需求。五　结语澳门经济对博彩业的过度依赖降低了澳门经济抵御风险的能力，过去一年多来博彩业收入的不稳定也让澳门经济的未来充满了不确定性。在这情况９９１①资料来源于澳门统计暨普查局和香港统计局。

澳门蓝皮书下，积极推动特色金融产业发展，降低对博彩业的过度依赖对于促进澳门经济持续稳定发展具有重要的意义。发展特色金融产业不是在澳门现有金融产业基础上的简单延伸，而是促进澳门整体金融生态环境的变化。通过澳门特色金融产业的发展带动与金融相关的服务产业的整体发展才能真正实现澳门经济的适度多元化。在澳门特色金融产业发展过程中，与香港、深圳等金融中心实现业务互补、错位发展是澳门特色金融发展成功的关键。有鉴于此，澳门应该充分利用自身的优势和特点，在金融产业的服务对象、服务领域以及服务模式方面进行金融创新，并积极地与香港、深圳进行合作，努力打造一个完整的、具有国际竞争力的综合金融生态圈。００２

“一带一路”倡议下澳门对外经贸合作的策略思考区域合作篇RegionalCooperation“一带一路”倡议下澳门对外经贸合作的策略思考　梁华峰　袁嘉∗摘　要：　“一带一路”不但是今后一个时期我国发展战略的重要组成部分，也将促进形成经济全球化背景下区域合作的新格局，对澳门自身发展和对外合作均会产生极为深刻的影响。然而，当前澳门学界对“一带一路”沿线国家与澳门经贸关系的研究相当匮乏。本文首先将对澳门与“一带一路”沿线国家的经贸现状做一个基本的梳理，重点从货物贸易、服务贸易、相互投资以及劳务合作四个方面探讨澳门与“一带一路”沿线国家的经济现状。进而，在此基础上，提出若干政策意见１０２∗梁华峰，社会研究智库理事长，北京大学管理学博士，经济学博士后，研究领域：区域经济、产业经济；袁嘉，澳门大学工商管理学院商业经济学副教授，社会研究智库副理事长，美国明尼苏达大学经济学博士，研究领域：应用产业组织。

澳门蓝皮书以供思考。关键词：　“一带一路”　澳门　贸易　投资一　前言２０１３年，习近平主席提出“丝绸之路经济带”和“２１世纪海上丝绸之路”构想，总称“一带一路”。２０１５年３月，国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和２１世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，对“一带一路”未来的发展方向和发展逻辑进行了统筹和整理。以打造沿线国家命运共同体、实现互利共赢、谋求共同发展为战略目标的“一带一路”合作倡议，得到了国际社会的高度关注和相关国家地区的积极响应，相关理论研究不断演进，社会各界为“一带一路”的具体落实积极出谋划策。２０１４年１２月，由中国外汇储备、中国投资有限责任公司、中国进出口银行、国家开发银行共同出资４００亿美元的丝路基金（ＳｉｌｋＲｏａｄＦｕｎｄ）正式注册成立，重点是在“一带一路”发展进程中寻找投资机会并提供相应的投融资服务。继２０１５年１２月底５７个意向创始成员国全部签署《亚洲基础设施投资银行协定》后，亚洲基础设施投资银行（ＡｓｉａｎＩｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅＩｎｖｅｓｔｍｅｎｔＢａｎｋ，简称亚投行，ＡＩＩＢ）于２０１６年１月举办了开业仪式暨理事会和董事会成立大会。亚投行的法定资本为１０００亿美元，中国初始认缴资本目标为５００亿美元左右，中国出资５０％，为最大股东。亚投行将通过公共部门与私人部门的合作，有效弥补亚洲地区基础设施建设的资金缺口，推进“一带一路”建设。“一带一路”提出三年多以来，进程和成果都有目共睹。渣打银行发布研究报告评估２０１５～２０１６年“一带一路”建设发展情况认为，“一带一路”建设在推进基础设施项目建设、促进贸易投资合作以及强化金融合作２０２

“一带一路”倡议下澳门对外经贸合作的策略思考领域取得了重要突破和进展①。中国人民大学发布的“一带一路”建设三周年进展报告显示，三年来“一带一路”建设从无到有、由点及面，取得长足进展，在顶层设计、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等方面取得了显著成果，已形成各国共商共建共享的合作局面②。中国商务部统计数据显示，２０１６年，在“一带一路”共建合作当中，中国与沿线国家经贸合作取得了可喜的成绩，进出口总额为６３万亿元人民币，增长０６％。其中出口约３８万亿元，增长０７％；进口约２４万亿元，增长０５％。在沿线国家新签对外承包工程合同金额为１２６０亿美元，增长３６％。对沿线国家直接投资１４５亿美元，占中国对外投资总额的８５％。中国与沿线国家的经济已经深度融合，中国企业已经在“一带一路”沿线２０多个国家建设了５６个经贸合作区，涉及多个领域，累计投资超过１８５亿美元，为东道国创造了近１１亿美元的税收和１８万个就业岗位。“一带一路”不但是今后一个时期中国发展战略的重要组成部分，也是经济全球化趋势下区域合作的新格局，对澳门自身发展和对外合作均会产生极为深刻的影响。澳门应该把握机遇，积极发挥自身的比较优势、积极参与其中，发挥平台优势，为澳门的进一步发展注入新的活力，同时为国家宏观战略的实施贡献力量。２０１６年６月，粤澳签订了《粤澳携手参与国家“一带一路”建设合作意向书》。根据该意向书，双方将围绕促进要素便捷流动、培育粤澳合作新优势、加快重点合作区域建设、促进粤澳旅游产业合作发展等展开合作，携手参与国家“一带一路”建设。２０１６年末，由行政长官办公室牵头，澳门特区政府成立“一带一路”建设工作委员会，就“一带一路”相关事项做统筹及部署。这些行动说明，澳门社会已经意识到“一带一路”建设可能给澳门带来的机遇。然而，当前澳门学界对“一带一路”沿线国家与澳门经贸关系的研究相当匮乏，特别是对当前的经贸现状没有比３０２①②ＳｔａｎｄａｒｄＣｈａｒｔｅｒｅｄＢａｎｋ，“Ｃｈｉｎａ⁃ＳｉｇｎｉｆｉｃａｎｔＨｅａｄｗａｙｏｎ‘ＯｎｅＢｅｌｔ，ＯｎｅＲｏａｄ’”，１７Ｏｃｔｏｂｅｒ２０１６中国人民大学“一带一路”建设进展课题组：《坚持规划引领、有序务实推进：“一带一路”建设三周年进展报告》，２０１６年９月。

澳门蓝皮书较完整的描述总结。因此，本文首先将对澳门与“一带一路”沿线国家的经贸现状做一个基本的梳理，重点从货物贸易、服务贸易、相互投资以及劳务合作四个方面探讨澳门与“一带一路”沿线国家的经贸现状，挖掘双边或多边的发展潜力，基于各种有机联系和关系，提出推进澳门参与“一带一路”建设的有效路径和思路。二　“一带一路”的范围“一带一路”是一个开放型国际区域经济合作网络，尚没有精确的空间范围。目前，海内外学术界占主流地位的观点认为，“一带一路”共涉及６５个国家和地区①。为方便研究和分析，本文沿用这一主流的国家范围界定方法，分析澳门与“一带一路”沿线国家的经济关系。此外，作为中国的一部分，澳门特区与内地及港台地区联系密切，不容置疑，学术界已经有许多与时俱进的研究和探讨。故此，为了突出澳门作为“一带一路”节点城市与沿线６４个国家和地区的经济关系，在这里就剔除了澳门与中国内地、香港和台湾的有关资料，也就不讨论澳门特区与内地及港台地区的经济关系。表１　“一带一路”沿线主要国家和地区（６５个）板块主要国家和地区东亚中国（内地、澳门特区、香港特区、台湾地区）东南亚１１国越南、老挝、柬埔寨、泰国、马来西亚、新加坡、印尼、文莱、菲律宾、缅甸、东帝汶南亚８国印度、巴基斯坦、孟加拉国、阿富汗、尼泊尔、不丹、斯里兰卡、马尔代夫中亚５国哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦４０２①黄群慧：《“一带一路”沿线国家工业化进程报告》，社会科学文献出版社，２０１５，第３～５页；澳门特别行政区政府统计暨普查局：外贸数据库，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／ＮＣＥＭａｓｐｘ。

“一带一路”倡议下澳门对外经贸合作的策略思考续表板块主要国家和地区西亚及中东１９国土耳其、伊朗、叙利亚、伊拉克、阿联酋、沙特阿拉伯、卡塔尔、巴林、科威特、黎巴嫩、阿曼、也门、约旦、以色列、巴勒斯坦、亚美尼亚、格鲁吉亚、阿塞拜疆、埃及中东欧１９国波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、克罗地亚、罗马尼亚、保加利亚、塞尔维亚、黑山、马其顿、波黑、阿尔巴尼亚、爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚、乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦蒙俄蒙古、俄罗斯　　三　澳门与“一带一路”沿线国家的货物贸易图１显示了过去７年澳门与“一带一路”沿线６４个国家的货物贸易的趋势。我们可以看到，贸易额从２０１０年的３４８亿澳门元增加至２０１６年的４７５亿，６年间增加了３６６％，低于同期的澳门对外货物贸易总额增长率（６１７％）２５１个百分点。其间经历了两个增长期和两个拐点，即２０１０～２０１２年、２０１３～２０１５年为增长期，２０１２～２０１３年、２０１５至２０１６年则下跌。与此同时，其货物贸易额占澳门对外货物贸易总额的比重由２０１０年的６８％下降至２０１３年的５２％，其后逐年回升至２０１５年和２０１６年的５８％（见图２）。表２在将“一带一路”沿线６４个国家进一步细化分为不同板块的基础上，显示澳门与各个板块之间的贸易现状①。表２显示出几个特点。第一，澳门与“一带一路”沿线国家进出口不均衡。２０１６年澳门与“一带一路”沿线６４个国家的货物贸易额达４７５亿，其中进口额为４１８亿，出口额为５８亿，进口额是出口额的７倍多，说明澳门是“一带一路”沿线国家出口商品的消费市场。第二，从大板块来看，澳门与各个区块的货物贸易分布是极不平衡的。澳门与东南亚、南亚、西亚、中东等“２１世纪海上丝绸之路”沿线地区国５０２①由于时间所限，表２只涵盖２０１６年１～１２月的数据。

澳门蓝皮书图１　澳门与“一带一路”沿线国家的货物贸易总额注：笔者计算整理所得。资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局：外贸数据库，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃ．ｇｏｖｍｏ／ＮＣＥＭａｓｐｘ。图２　澳门与“一带一路”沿线国家的货物贸易额占澳门货物贸易总额比重注：笔者计算整理所得。资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局：外贸数据库，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖ．ｍｏ／ＮＣＥＭａｓｐｘ。家的货物贸易额占其与“一带一路”沿线国家货物贸易总额的８成以上。在６４个国家中，澳门与阿富汗、哈萨克斯坦、也门、蒙古等１４个国家没有货物贸易往来。这方面，以中亚板块、蒙俄板块尤为突出。第三，澳门与“一带一路”沿线国家货物贸易还有一个突出特点，即６０２

“一带一路”倡议下澳门对外经贸合作的策略思考对３２个国家只有进口而没有出口，比如沙特阿拉伯、卡塔尔、捷克、罗马尼亚等国家。这方面，以中东欧国家板块、西亚国家板块尤为突出。综上所述，澳门与“一带一路”沿线国家的贸易，更多地集中在东南亚板块以及印度等大国之间，与中亚板块基本没有贸易往来，与中东欧国家板块、西亚国家板块的多数国家只有进口而没有出口。这一现状也符合经济学的相关分析。影响国际贸易的因素主要为经济体的比较优势、资源禀赋、地理环境、交通便利程度等。澳门因为地狭人少，因而需要从其他国家和地区进口生活物资。比如，新加坡是澳门最大的进口来源地，进口额１０７亿澳门元。澳门主要从新加坡进口轻柴油（占２５２０％）、奶粉（占９３７％）、绝缘电缆（占６３３％）、专用于娱乐场的游戏品（占１８５％）、发电机组（占１１８％）、其他中药及传统药物（占０８１％）、香烟（占０８０％）、手袋（占０７５％）等。泰国是澳门第二大进口来源地，进口额为８４亿澳门元，澳门主要从泰国进口全粒白米（占１４８７％）、空气调节机及部件（占１４０４％）、银制首饰及其部件（占４４０％）等。与中东欧国家板块、西亚国家板块的贸易也属于类似情况。同时，受地理条件、基础交通设施所限，澳门与中亚板块基本没有贸易往来。而澳门由于在博彩娱乐行业具有比较优势，因而出口的货物多与之相关。比如，菲律宾是澳门最大的出口市场，出口额为２９亿澳门元，澳门主要向菲律宾出口专用于娱乐场的游戏品（占７８１７％）等。新加坡是澳门第二大出口市场，出口额为０８０亿澳门元，澳门主要向新加坡出口香烟（占６０８２％）、专用于娱乐场的游戏品（占１６２９％）、电话机（占５７３％）、手提自动数据处理机（占２６２％）等。澳门与“一带一路”沿线国家的货物贸易具有明显的澳门特色。这是由澳门的比较优势、地理特点以及与相关沿线国家的交通便利状况等因素所决定的。因此，澳门在积极参与“一带一路”建设的同时，要注意分析利用相关有利因素，在符合经济学原理的基础上制定相关规划，以达到事半功倍的政策效果。７０２

澳门蓝皮书表２　澳门与“一带一路”沿线国家（按板块划分）货物贸易现状单位：澳门元板块２０１６年进口出口贸易总额东南亚１１国３３３２１８８００８４５２８３８３７３３７８５０２６３８１南亚８国１３２４２５１０４５６２８１３６１１８８７０６４６５中亚５国５０３９００５０３９０西亚及中东１９国４７６６０５３０８５７７８０５７４５３４３８５８８２中东欧１９国２１７６４６３１３１０８３８９３５２２８４８５２４８蒙俄１６３１２１３５１６４０４８１６４７６１８３总数４１７５２２７２５８５７７９０３２９１４７５３１３０５４９　　注：笔者计算整理所得。资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局：外贸数据库ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／ＮＣＥＭａｓｐｘ。四　澳门与“一带一路”沿线国家的服务贸易（一）旅客人数澳门特区政府统计暨普查局的数据显示，在前来澳门的旅客中，来自“一带一路”沿线国家的旅客集中在印度、印尼、马来西亚、菲律宾、俄罗斯、新加坡、泰国和越南８个国家。图３显示了以这些国家为代表的“一带一路”沿线国家访澳旅客数目的趋势。这些国家的旅客数目，从２００８年的１５４９万人次下降至２０１６年的１２８６万人次，８年间下降了１７％，与同期澳门总体旅客增长３５％形成鲜明对比。其间只有２００９～２０１０年、２０１５～２０１６年同比录得增长，其他年份均按年下跌。图４显示了来自“一带一路”沿线国家访澳旅客占澳门旅客总数的比重的变化趋势。其人数总额占澳门旅客总人数的比重由２００８年的６８％逐年下降至２０１５年的４０％，２０１６年出现反弹势头，比重为４２％，与图３反映的信息基本吻合。进一步看各个国家访澳旅客的数据。２０１６年来自上述８个沿线国家的８０２

“一带一路”倡议下澳门对外经贸合作的策略思考图３　澳门来自“一带一路”沿线国家旅客的数目注：笔者计算整理所得。资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局：统计数据库，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／ＴｉｍｅＳｅｒｉｅｓＤａｔａｂａｓｅａｓｐｘ。图４　澳门来自“一带一路”沿线国家旅客占澳门旅客总数的比重注：笔者计算整理所得。资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局：统计数据库，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃ．ｇｏｖｍｏ／ＴｉｍｅＳｅｒｉｅｓＤａｔａｂａｓｅａｓｐｘ。旅客为１２８６万人次，同比上升５８％，其中最多的为菲律宾，２８７万人次，同比上升３７％；其次是泰国，２３６万人次，同比增加３０６％；马来西亚和印尼分别居第三和第四位，前者是２２２万人次，同比下跌２７％，９０２

澳门蓝皮书后者为１８２万人次，同比上升１１７％。这４个国家同时还是澳门１０大主要客源市场，分别排名第６、７、８和１０位。（二）旅客消费（服务出口）澳门特区政府统计暨普查局的数据显示，“一带一路”沿线８个国家旅客消费总额从２０１０年的２０亿澳门元下跌至２０１６年的１８９亿澳门元，下降了５５％，与同期澳门总体旅客消费额增长３４９％形成鲜明对比。其间只有２０１１～２０１３年、２０１５～２０１６年同比录得增长，其他年份均按年下跌。同时，其消费总额占澳门旅客消费总额的比重由２０１０年的５３％下降至２０１６年的３６％。图５　澳门来自“一带一路”沿线国家旅客的消费总额注：笔者计算整理所得。资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局：统计数据库，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃ．ｇｏｖｍｏ／ＴｉｍｅＳｅｒｉｅｓＤａｔａｂａｓｅａｓｐｘ。进一步看各个国家的数据。２０１６年，来自上述８个沿线国家的旅客消费额为１８９亿澳门元，同比上升３６％，其中最多的为菲律宾，约４亿澳门元，同比下跌０６％；其次是马来西亚，约３８亿澳门元，同比增长５５％；印度和新加坡分别居第三和第四位，前者是２８亿澳门元，同比上升０８％，后者为２８亿澳门元，同比上升０７％。０１２

“一带一路”倡议下澳门对外经贸合作的策略思考图６　澳门来自“一带一路”沿线国家旅客消费总额占澳门旅客消费总额的比重注：笔者计算整理所得。资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局：统计数据库，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖ．ｍｏ／ＴｉｍｅＳｅｒｉｅｓＤａｔａｂａｓｅａｓｐｘ。（三）航空交通澳门国际机场可连接“一带一路”沿线９个国家的１３个城市，分别是越南的河内、岘港，泰国的曼谷、清迈、芭堤雅，柬埔寨的金边，新加坡，菲律宾的马尼拉、克拉克，马来西亚的吉隆坡，马尔代夫的马累，印尼的美娜多，俄罗斯的莫斯科①。此外，澳门还与印度、尼泊尔、文莱、阿拉伯联合酋长国、缅甸、巴基斯坦、斯里兰卡、蒙古、老挝、波兰、捷克１１个沿线国家正式签署了航空协议，并与阿曼、以色列、土耳其、斯洛伐克４国草签了航班协议，具有一定条件继续拓展“一带一路”沿线航点②。综合上面“一带一路”沿线国家访问澳门旅客数目以及相关旅客在澳消费的数据，我们可以看到，澳门与“一带一路”沿线国家的服务贸易在１１２①②澳门特别行政区民航局：《澳门国际机场客运航点》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａａｃｍｇｏｖｍｏ／ｉｍａｇｅｓ／ｄｏｗｎｌｏａｄ１／２０１６１２０１４０４１８３５ｐｄｆ。澳门特别行政区民航局：《航班协议》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａａｃｍｇｏｖｍｏ／ｖｅｒｉｆｙ＿ａｇｒｅｅｍｅｎｔｐｈｐ？ｐａｇｅｉｄ＝８１。

澳门蓝皮书过去８年呈现下降的趋势。这与近年来其他地区访澳游客所呈现的快速增长局面形成了鲜明对比。从经济学的角度看，这里面一个很重要的因素很可能是澳门与内地服务贸易快速发展而导致的挤出效应。在给定运营能力的条件下，澳门的相关业者可能更愿意以较小的成本发展与内地相关的服务贸易。然而，基于内地经济下行压力增大、加强反腐倡廉等因素，以及近期澳门多家大型娱乐设施投入运营带来的运营能力的提升，澳门与“一带一路”沿线国家的服务贸易恰恰可能成为一个促进澳门未来经济进一步发展的增长点。五　澳门与“一带一路”沿线国家的　　相互投资和劳务合作按单个地区统计，新加坡是澳门第９大外来直接投资来源地，也是“一带一路”沿线６４个国家中第一大外来直接投资来源地。截至２０１５年，新加坡累计在澳门投资４７３亿澳门元，按年增加２１％，占整体外来直接投资总额的０２％。２０１５年，来自新加坡的新增投资共０９亿澳门元，按年下降３６６％。２０１５年，来自新加坡的外来直接投资收益０８１亿澳门元，按年下降３５２％①。２０１５年，澳门外来直接投资者中属于新加坡的企业共１８家，按年增加了１家。资金来自新加坡的企业共２５家，按年增加了１家。按单个地区统计资金来源地企业数目，新加坡是澳门“一带一路”沿线国家和地区中最多外来直接投资企业的地区，也是澳门第６多外来直接投资企业的地区。不得不提的是，在当今国际金融市场中，很多资本并非从来源地直接进入目标市场，而是通过第三地的资本平台或者利用收购兼并模式完成。其中，华侨永亨银行股份有限公司（简称“华侨永亨银行”）尽管是澳门注册的持牌银行，但其母公司香港华侨永亨银行于２０１４年１０月成为新加坡华侨２１２①澳门特别行政区政府统计暨普查局：《直接投资统计２０１５》，２０１６。

“一带一路”倡议下澳门对外经贸合作的策略思考银行的全资附属机构，为此，澳门华侨永亨银行成为新加坡资本的银行。华侨永亨银行在澳门共有１家总行和１１家分行，并分别拥有澳门联丰亨人寿保险股份有限公司和澳门联丰亨保险有限公司１０５％和１２％的股份。截至２０１５年底，其资产总额约３３０亿澳门元，２０１５年经营溢利４３３亿澳门元，按年增长１２４％，平均股东资金回报率为１１６％，资本充足率为１３７％①。另外，总部设于新加坡并于当地上市的星展集团，是亚洲最大的金融服务集团之一，其下属星展银行（香港）有限公司（简称“星展银行”）于２００３年合并重组后，获许可在澳门特区设立分行从事银行业务。目前，星展银行在澳门拥有１家分行和１家支行，截至２０１５年底，资产总额为３６亿澳门元，２０１５年录得盈利０３１亿澳门元，按年减少５０％②。除了吸引的资本以外，澳门对“一带一路”沿线国家的投资也集中在东南亚。澳门在老挝的投资主要涉及旅游业、博彩业及房地产项目③。澳门在菲律宾的投资主要涉及酒店、博彩、旅游等行业④。澳门企业在越南共投资１０个项目，总值４８３亿美元，主要投资于生态旅游项目、酒店、塑料及包装制品、木制品等行业⑤。目前在缅甸营商的澳门企业主要投资于制衣、加工业、塑料工业及旅游酒店业等⑥。在“一带一路”沿线国家中，菲律宾、越南、印尼、尼泊尔、泰国、马来西亚、缅甸、印度和新加坡共９个国家与澳门有劳务合作。截至２０１６年底，来自这９个国家的雇员合共５４４７２人，占澳门外地雇员总数的３０７％，最多来自菲律宾，达２６７０１人，其次来自越南，也达到１４８０７人。在澳门输入外地雇员的行业中，最多为“雇用佣人的家庭”，９个国家合共３１２①②③④⑤⑥澳门特别行政区政府印务局：《澳门特别行政区公报》，第２１期，第二组，２０１６年５月２５日，第１１４６０～１１４６６页。澳门特别行政区政府印务局：《澳门特别行政区公报》，第１９期，第二组，２０１６年５月１１日，第１０５９２～１０５９６页。澳门东盟国际商会：《澳门东盟国际商会５周年纪念特刊》，２０１４，第２６页。澳门东盟国际商会：《澳门东盟国际商会５周年纪念特刊》，２０１４，第３６页。澳门东盟国际商会：《澳门东盟国际商会５周年纪念特刊》，２０１４，第４３页。吴惠珊：《缅甸友好协会考察仰光投资》，《澳门日报》２０１６年３月３１日，第Ｂ０１版。

澳门蓝皮书达２４７８２人；其次是酒店及饮食业，为１１１５４人；至于第三位的不动产及工商服务业，以及第四位的文娱博彩及其他服务业，则分别雇佣８３７３人和６７４５人①。不难发现，在“一带一路”沿线国家中，澳门与东南亚国家之间在资本、技术、管理、劳动力等生产要素禀赋上的差异，导致了比较明显的跨国公司直接投资、国际资本流动、劳动力转移等经济现象。上述资料显示，新加坡跨国企业对澳门输出资本和技术，尤其是金融服务业通过跨国经营拓展了澳门市场，寻求了更大的发展空间。而经过多年发展后，澳门的博彩旅游业和酒店业形成了一定的国际竞争力，成为老挝和菲律宾博彩相关行业发展和壮大的资金来源地，它们并输入了澳门的经营管理模式。还有，越南、印尼、缅甸等劳动力成本相对低廉，供应相对充足，恰好有效地补充了澳门经济发展所需要的大量低技术水平劳工。六　澳门参与“一带一路”未来合作的策略思考“一带一路”是国家的宏观战略，澳门在积极参与其中时，固然要配合国家的整体战略思考，但是为了让澳门的参与更加积极有效，澳门应该立足于自身，发挥自己的比较优势，结合相关国家、地区的资源禀赋特征、地理特点、基础交通设施水平等因素，走符合市场规律的合作之道。这样，相关政策才可以顺利贯彻下去，才可能达到事半功倍的效果。首先，澳门参与“一带一路”未来合作前的必做功课应该是对当前澳门与“一带一路”沿线国家的经贸关系有一个清楚的梳理和认识。本文在前面已经做了相关的工作。总结而言，澳门与“一带一路”沿线国家的货物贸易呈现出几个特点：进口和出口规模极不平衡、货物贸易在国家区块分布不均衡、澳门对沿线的多数国家没有货物出口。在服务贸易层面，在过去４１２①笔者整理。资料来源：澳门特别行政区政府劳工事务局：《按行业及所持身份证明文件的发出国家／地区统计外地雇员人数》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓａｌｇｏｖｍｏ／ｚｈ＿ｔｗ／ｓｔａｎｄａｒｄ／ｄｏｗｎｌｏａｄ＿ｓｔａｔｉｓｔｉｃａｌ＿ｄａｔａｈｔｍｌ。

“一带一路”倡议下澳门对外经贸合作的策略思考８年里，由于中国内地的挤出效应，澳门与相关“一带一路”沿线国家的服务贸易规模呈现下降态势。这也显示出未来合作具有的巨大发展潜力。此外，在资本、劳动力等生产要素的国际流动中，澳门与相关“一带一路”沿线国家可以实现优势互补，达到合作共赢。基于当前澳门与“一带一路”沿线国家的经贸特征，我们抛砖引玉，提出以下几点意见以供思考。第一，有所为，有所不为。“一带一路”是国家层面的全方位的宏观策略，而澳门的参与应该突出重点，顺应市场规律，在已有的基础上，积极完善发展与东南亚地区国家等板块的经贸合作关系。表２的历史数据已经清楚地表明，因为地理、交通、比较优势等因素，澳门与某些沿线国家的经贸受到很大的限制。因此，在积极发展与上述国家的经贸合作时，要仔细分析相关条件是否改进、具备。如果逆势而为，政策的执行很可能事倍功半。第二，注重发挥自身的比较优势。贸易理论已经清楚地说明，经济体的比较优势、地缘优势、资源禀赋是决定国际贸易的重要因素。澳门应该对自身的优势、资源禀赋有明确的认知。当前澳门与“一带一路”沿线国家的贸易结构也已经清楚地表明，澳门的资源禀赋并不占优，比较优势在于博彩相关的产业，涵盖博彩运营、酒店管理、会展运营以及相关的消费、金融行业等。因而在积极拓展和深化与沿线国家的经贸合作的同时，要紧紧把握和突出自身的特点，规划与之相关的贸易策略。第三，积极挖掘澳门与“一带一路”沿线国家的服务贸易的潜力。前文已经显示，在过去８年中，澳门与“一带一路”沿线国家的服务贸易呈现下降的趋势。这与近年来其他地区访澳游客所呈现的快速增长局面，形成鲜明对比。其中一个重要的原因很可能是澳门与内地服务贸易快速发展而导致的挤出效应。然而，澳门与“一带一路”沿线国家的服务贸易恰恰可能成为一个促进澳门未来经济进一步发展的增长点。怎样逆转当前的下滑势头、挖掘潜力、拓展客源，是澳门发展深化与“一带一路”沿线国家经贸合作的重点。第四，拓展印度市场。这样强调印度市场恰恰是为了突出印度市场可能５１２

澳门蓝皮书在澳门参与“一带一路”倡议中发挥重要作用。印度经济的崛起是近年来值得澳门相关业者关注的现象。当前印度人均ＧＤＰ大约为２０００美元，基本处在中国２００７年前后的水平。基于中国内地经济崛起给澳门带来巨大收益的历史经验，如果印度经济继续保持现在的高位运行状况，其对澳门经济的正面影响将是巨大的。然而，前文已经显示，印度访澳的旅客数目以及在澳的消费，远远与其市场潜力不相符。这可能与很多制约因素相关，比如交通便利情况、澳门在印度的认知程度等。因而，澳门应该积极思考制定相关政策，拓展印度市场，吸引印度游客。比如，澳门可以主动在印度加大对澳门博彩旅游业的宣传力度，积极规划推进连接印度的航空线路，等等。第五，深化投资合作。澳门与“一带一路”沿线国家的相互投资无论是资本、管理和劳动力的输出或输入，都较为集中在博彩业、金融业、酒店业等服务行业。在此基础上，澳门应当进一步拓展投资合作的深度和广度，例如借助特区政府大力发展特色金融业的东风，主动吸引新加坡较为成熟的租赁金融公司、专业人才到澳门开展业务，加速该行业的发展，提升业务质量，推动经济适度多元。另外，可彰显澳门博彩、酒店等行业竞争优势，协助“一带一路”沿线国家培养相应的人才，扩大澳门的国际影响力。６１２

澳琴合作：现状、问题与对策思考澳琴合作：现状、问题与对策思考　连信森∗摘　要：　横琴新区是粤澳合作的重要区域，在丰富“一国两制”实践中具有天然的历史使命和重要责任。在中央政府支持下，澳琴合作内涵不断丰富，取得了阶段性的合作成果。２０１６年，国家“十三五”规划开局良好，《澳门特区五年发展规划》正式出台，为澳琴合作注入了新动力。在此背景下，本文对２０１６年澳琴合作所取得的新进展进行归纳和总结，探讨两地有待改善的主要合作问题，并提出促进澳琴两地深度合作的若干对策建议。关键词：　澳门—横琴合作　一国两制　中葡平台一　横琴开发开放离不开澳门过去３０多年来，粤澳两地紧密互动，双方合作取得了丰硕成果，为中国经济的健康发展和大珠三角地区融合作出了贡献。随着中国改革开放步伐的加快，粤澳两地以可持续发展为目标，以制度创新为核心，努力扩阔合作领域、提升合作层次，而被认为是“特区中的特区”的横琴新区，无疑是深化粤澳合作的桥头堡，澳琴合作亦成为两地融合过程中的重要课题。７１２∗连信森，武汉大学经济学博士，澳门学者同盟监事、香港紫荆研究院荣誉研究员，主要研究澳门金融发展、内地与澳门经贸合作、澳门人才培养等问题。

澳门蓝皮书一直以来，中央政府高度重视澳门的区域合作事务，对粤澳合作和横琴开发给予关心、支持和指导。２００９年８月，国务院批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海特区，着力把横琴建设成为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区。２０１２年１２月，习近平在考察横琴时作出重要指示：“横琴要探索新模式、新机制，为澳门产业多元化发挥直接促进作用”，同时提出粤澳合作要相互促进，互利共赢，只有这样才是可持续，才能长久①。２０１５年４月，广东自贸区横琴片区挂牌成立，启动了一系列推进与澳门合作的制度创新和管理改革，为深化粤澳合作和澳琴对接发展打下了更稳固的基础。更重要的是，横琴新区建设已被写入国家五年规划。国家“十二五”规划将横琴纳入“粤港澳重大合作项目”，国家“十三五”规划继续提出“加快前海、南沙、横琴等粤港澳合作平台建设”的要求，既强化了横琴促进澳门产业多元化、维护澳门繁荣稳定的重大使命，又为澳琴合作带来了更大的机遇。区域合作是澳门实现可持续发展的必由之路。本着“对接发展”的时代观念，特区政府在首份《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》中作出了对接国家“十三五”规划的整体部署，亦将统筹参与泛珠三角合作发展，支持横琴等广东自贸区重要合作平台的建设②。与澳门一水之隔的横琴是特区融入区域合作和经济适度多元的重要载体。透过澳琴合作，有利于弥补澳门土地资源有限和劳动力相对短缺的劣势，为逐步改变澳门经济结构比较单一的问题提供新的空间，有利于促进澳门创新发展。“依托澳门，服务内地，面向世界”是中央赋予横琴的使命，横琴的开发与开放离不开澳门的参与和支持。澳门中联办主任王志民指出，“无论是８１２①②《探索新模式新机制　习近平：横琴促澳产业多元》，《澳门日报》２０１２年１２月１３日，Ａ１１版。《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》与横琴开发相关的内容表述主要有三处：一是“随着广东自贸区的正式挂牌，推出协助澳门企业投资创业的各项优惠措施，尤其是横琴的发展项目，为澳门中小企业提供崭新的发展机遇”；二是“推动粤澳青年创业合作，以横琴、南沙、前海等为澳门青年创业提供实践平台”；三是积极引导澳门业界参与自由贸易试验区的建设，积极参与横琴片区、南沙片区、前海片区等广东自由贸易试验区重要合作平台的发展。

澳琴合作：现状、问题与对策思考‘珠海特区’还是‘横琴新区’，都是因‘一国两制’而设立和发展，也可以说是‘因澳门而生，因澳门而兴’，在丰富‘一国两制’实践中具有天然的历史使命和重要责任”①。由此看来，设立横琴新区是中央政府主要面向澳门的战略决定，中央赋予横琴的优惠政策源于支持澳门长期繁荣稳定的初心。因此，横琴开发必须配合澳门、依托澳门、提升澳门，利用“一国两制”和澳门服务业发达的优势，充分发挥澳门作为世界旅游休闲中心和中国与葡语国家商贸服务合作平台的作用，才可更快更好实现自身的发展定位。２０１７年是粤澳合作承前启后的重要年头，也是《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》实施的关键之年。在新形势下，澳琴两地如何用好用足国家政策，如何叠加澳门发展定位和横琴新区的政策优势，更好落实横琴打造粤港澳合作示范区和促进澳门经济适度多元的“初心”目标，值得社会思考。二　澳琴合作取得新进展２０１６年，面对国内外环境的深刻变化以及复杂多变的形势，在中央政府的支持下，澳琴双方在经贸、金融、跨界交通和民生等领域务实耕耘，努力推动两地经济社会的可持续发展，促进两地民生的不断改善。下文从五个方面重点回顾澳琴两地２０１６年所取得的合作进展。（一）“单牌车”政策落地实施，方便澳琴两地人员往来澳门机动车辆便利进出横琴（“单牌车”政策）是《横琴总体发展规划》及《粤澳合作框架协议》的跨境交通政策安排。这项政策在全国属创新性尝试，国家部委和粤澳两地政府经过多年的共同探索，最终于２０１６年９１２①《王志民：坚守初心，深化合作　为珠澳两地发展注入新动力》，《澳门日报》２０１６年９月５日，Ｂ０７版。

澳门蓝皮书粤澳合作联席会议上公布了“单牌车”管理模式参照粤澳两地牌客车管理作出实施。２０１６年１０月，李克强总理在视察澳门时宣布“单牌车”政策在２０１６年底落地实施，其后，澳琴两地政府安排于２０１６年１２月２０日正式启动首阶段的“单牌车”政策。横琴新区分阶段有限制地开放澳门机动车进出，首阶段申请需符合两个条件：一是进出横琴的澳门机动车所有人在横琴注册设立至少一家独立法人公司，在横琴纳税额前列１００家并承诺五年内不迁出横琴；二是取得横琴新区土地的澳门公司及其法人，均可以申请３个以内机动车进出横琴指标，并办理机动车临时入境牌证①。此外，根据粤澳相关保险机构相互提供跨境机动车保险服务的合作协议，澳门单牌车车主可以在澳门，透过本地的保险公司，购买单牌车进入横琴的保险。在“单牌车”政策启动首日，共有９部澳门单牌车进入横琴②。“单牌车”政策的落地实施，标志着广东自贸区制度创新的一项重大突破，是粤澳合作的一项标志性成果，体现了中央政府对澳门发展、对横琴开发以及对粤澳合作的关怀和重视。在“单牌车”政策推动下，在横琴投资和就业的澳门居民将可更便利地往来澳门和横琴，这有利于横琴开发尤其粤澳合作产业园项目的积极推进，对吸引澳门居民在横琴投资就业、深化珠澳口岸改革创新、澳门与横琴协同创新发展，具有正面、长远的意义。（二）粤澳合作产业园项目动工，澳方续推50项目入园按照《粤澳合作框架协议》，粤澳两地在横琴共建５平方公里的粤澳合作产业园区，重点发展中医药、文化创意、教育、培训等产业，其中０５平方公里为粤澳合作中医药科技产业园。粤澳合作产业园区有助带动澳门中小企业参与区域合作，便利澳门居民在横琴创业就业，助力澳门产业适度多元和横琴创新发展。为推动澳门企业参与横琴粤澳合作产业园发展，澳琴双方密切沟通并建０２２①②《澳牌车下周二起自由出入横琴》，大公网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｔａｋｕｎｇｐａｏｃｏｍｈｋ／ｍａｉｎｌａｎｄ／ｔｅｘｔ／２０１６／１２１７／４６９５９ｈｔｍｌ。《单牌车进出横琴首日有９部车使用》，《市民日报》２０１６年１２月２１日，Ｐ０４版。

澳琴合作：现状、问题与对策思考立了相关机制，由澳门特区政府向横琴方推荐入园项目。２０１４年４月，澳门政府首次向横琴方推荐了３３个入园项目①。为加快澳门投资项目的落地，横琴于２０１５年１２月出台了《横琴新区关于加快推进澳门投资项目建设的若干措施》，相关措施包括成立横琴新区加快推进澳门投资项目建设专项小组，设立加快推进澳门投资项目建设服务窗口，探索澳门投资项目的建设管理新模式，实施“政企面对面”工作例会制度，等等。２０１６年，粤澳双方继续扎实推进横琴粤澳合作产业园建设，园区内已有多个项目正式动工，部分项目亦已开始筹划招商。在２０１４年４月首批３３个澳门推荐项目之中，１６个项目已进行土地招拍挂程序及已完成拍卖土地，涉及投资金额约８００亿澳门元，涵盖旅游休闲、文化创意、高新科技、科教研发及商贸物流等范畴；在１６个项目中，１２个项目已正式动工，预计部分项目最快于２０１９年竣工②。２０１６年１１月，特区政府再推荐５０个项目进入横琴粤澳合作产业园发展，涉及行业包括旅游休闲、物流商贸、科教研发、文化创意、高新技术及医药卫生等③，而澳琴双方同月亦合办了“横琴粤澳合作产业园２０１６年项目推荐对接交流会”，让园区项目代表进一步掌握入园程序、后续工作及优惠政策等，以及为项目方提供适时的信息及行政支援。粤澳合作产业园是澳门社会各界高度重视的区域合作项目。项目建成后将有力带动澳门中小企、青年企业家和专业人士参与横琴发展，增加澳门产业发展及多元就业的空间，也为澳琴合作创新提供了实践经验。（三）粤澳中医药产业园建设迈入快车道澳门与广东省在横琴建设中医药科技产业园，期望透过澳门连接葡语国家的桥梁作用，以及世界卫生组织在澳门设立传统医药中心的优势，推动中１２２①②③澳门新闻局：《特区政府将于日内向横琴推荐３３个项目进入粤澳合作产业园》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｓｇｏｖｍｏ／ｓｈｏｗＮｅｗｓｐｈｐ？ＰａｇｅＬａｎｇ＝Ｃ＆ＤａｔａＵｃｎ＝７７６６９。澳门新闻局：《特区政府推荐第一批余下５０个项目进入粤澳合作产业园》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｓｇｏｖｍｏ／ｓｈｏｗＮｅｗｓｐｈｐ？ＰａｇｅＬａｎｇ＝Ｃ＆ＤａｔａＵｃｎ＝１０５９０４。澳门新闻局：《特区政府推荐第一批余下５０个项目进入粤澳合作产业园》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｓｇｏｖｍｏ／ｓｈｏｗＮｅｗｓｐｈｐ？ＰａｇｅＬａｎｇ＝Ｃ＆ＤａｔａＵｃｎ＝１０５９０４。

澳门蓝皮书医药产业化和国际化。２０１６年，粤澳中医药科技产业园在政策创新、园区基础建设、招商引资、人才培训等方面做了大量工作，突出推进面向葡语国家的交流合作，多管齐下推进园区建设。在政策创新方面，粤澳中医药产业园取得了两大突破：一是允许产业园使用澳门的产品进行各种剂型的生产线的药品生产管理规范认证（ＧＭＰ），同意澳门企业的产品在产业园生产，但所生产的产品要全部销往境外；二是允许产业园的检测中心同时向园区内的企业提供检验服务①。这些制度创新助推园区产品迈向国际市场，也减省了澳门药企的检测成本，增强了园区企业的发展后劲。在园区基建方面，近两年来，产业园的各项建设工作均按照既定目标稳步推进，园区工程与硬件建设取得了良好的进展。其中，工程建设方面，ＧＭＰ中试大楼、研发检测大楼、科研总部办公大楼以及相关的配套设施如提取车间、污水处理厂等共７个项目，将于２０１７年下半年投入使用，同时，产业园已全面加快推进公共服务平台建设以及孵化区的建设，将分别于２０１７年下半年和２０１８年全部落成并投入使用②。在招商引资方面，产业园重点推动面向港澳台以及国内外企业和研发机构的招商工作。为推动中国与葡语系国家传统医药方面的交流合作，“粤澳合作中医药科技产业园海外推介会”于２０１６年９月２２日在葡萄牙举行，产业园与葡萄牙食畜总局、葡萄牙食品补充剂协会签署合作备忘录③。２０１５年６月成立的产业园“国际交流合作中心”已在国际注册、服务贸易等方面继续与葡语国家建立务实联系，举行了多个推介会，同时，与葡萄牙和中国内地多个政府机构签署合作备忘录，为产业园开拓国际合作空间。产业园亦与多家澳门中小企业进行多次洽谈。截至２０１６年８月，已完成注册的澳门中２２２①②③《横琴粤澳产业园十二重点项目今动工　中医药园澳产业外销》，《澳门日报》２０１６年２月２６日，Ａ０１版。《国家信息中心综合部副主任张宇贤率队赴粤澳中医药产业园实地调研》，粤澳中医药科技产业园开发有限公司网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｍｔｃｍｐａｒｋｃｏｍ／ｎｅｗｓ＿ｖｉｅｗｐｈｐ？ｎｅｗｓｉｄ＝５７８＆ｋｉｎｄ＝１。澳门新闻局：《粤澳合作中医药科技产业园在里斯本举行海外推介会　并与葡萄牙相关政府部门及行业协会签订合作备忘录》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｓｇｏｖｍｏ／ｓｈｏｗＮｅｗｓｐｈｐ？ＰａｇｅＬａｎｇ＝Ｃ＆ＤａｔａＵｃｎ＝１０４２５６。

澳琴合作：现状、问题与对策思考小企业有９家①。在人才培训方面，２０１６年１０月，“２０１６传承中医药学术沙龙———首期中医女科专业研习班”在产业园开班。国医大师刘敏如教授受邀为２２名澳门中医执业人士进行专业培训，借此培养澳门中医人才。此外，首届“莫桑比克卫生部—粤澳合作中医药科技产业园２０１６中医药合作培训班”顺利完成，为莫桑比克公立医院的２７名医生提供培训②。与此同时，２０１６年７月举办的“葡语国家传统医药领域合作研修班”吸引了２５名来自巴西、佛得角、几内亚比绍等葡语国家的传统医药领域相关官员和技术人员参加③。２０１６年，粤澳中医药科技产业园呈现良好的发展态势，管理团队积极营造园区国际化发展氛围，加快中医药人才培训，逐步提升园区硬件环境、制度配套和竞争力，着力提高横琴中医药产品的国际认可，为内地、澳门与葡语国家中医药合作创造出互动交流的平台。（四）横琴创业谷助力澳青创新创业澳门特区政府支持澳门青年“走出去”，在更广阔的市场上拓展事业。作为粤港澳紧密合作示范区，横琴新区已成为澳门青年“走出去”创新创业的试验田。２０１５年，粤澳合作启动了“横琴·澳门青年创业谷”项目，从场地、资金、优惠政策和服务机制等方面提供一条龙服务，为澳门青年提供创业平台。自创业谷设立以来，横琴新区积极吸引更多澳门青年才俊来新区创业发展，着力向澳企招手。横琴创业谷对澳门创业项目提供多项政策优惠，包括免办公场地租金一年、享受横琴企业税收及个人所得税优惠政策等。创业谷的首个项目是与澳门科技大学签署的，项目借助横琴新区广阔平台，在横琴３２２①②③《澳门中联办研究室主任刘斌一行赴粤澳中医药产业园调研》，粤澳中医药科技产业园开发有限公司网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｍｔｃｍｐａｒｋｃｏｍ／ｎｅｗｓ＿ｖｉｅｗｐｈｐ？ｎｅｗｓｉｄ＝５６４＆ｋｉｎｄ＝１。澳门新闻局：《“２０１６中医药合作培训班”在莫桑比克成功举办》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｓｇｏｖ．ｍｏ／ｓｈｏｗＮｅｗｓｐｈｐ？ＰａｇｅＬａｎｇ＝Ｃ＆ＤａｔａＵｃｎ＝１０４８５７。《２５位葡语国家代表来粤澳中医药产业园参加传统医药领域研修班》，粤澳中医药科技产业园开发有限公司网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｍｔｃｍｐａｒｋｃｏｍ／ｎｅｗｓ＿ｖｉｅｗｐｈｐ？ｎｅｗｓｉｄ＝５３４＆ｋｉｎｄ＝１。

澳门蓝皮书新区共同打造“政、产、学、研、孵”一体化的“澳门科技大学青年创新创业基地”。其后，亦有不少项目陆续进入创业谷发展。截至２０１６年６月，横琴创业谷有１２４家企业入驻，其中澳门企业占９３家①，遍及信息科技、文化创意、会展等领域。２０１６年，横琴创业谷继续与本澳产、官、学、研保持良性互动，并接待了多个澳门代表团入谷考察，以及先后与部分澳门院校达成合作意向，澳门城市大学亦将在创业谷设立创业研习基地。（五）内地首家澳门银行业分行在横琴开业银行业是粤澳合作的重心，也是澳琴合作先行先试的领域。２０１２年签订的“ＣＥＰＡ补充协议九”把在横琴开设分行或法人机构的澳门银行年末总资产要求降至４０亿美元，为澳门银行进入横琴提供了便利。２０１６年，澳琴银行业合作呈现新的局面，澳门大西洋银行广东自贸区横琴分行获批开业，这是澳门银行业在内地的首家分行，也是首家以“准入前国民待遇加负面列表”模式设立的外资银行②，充分体现了横琴金融创新的优势与特色。继澳门国际银行在横琴设立办事处后，首次有澳门银行在横琴设立营业性机构，这标志着粤澳服务贸易自由化向前迈进重要一步，是粤澳金融合作新成果，为澳琴金融合作开创了新局面。应当说，澳门首家银行分行落户横琴起到了示范作用，也有助澳琴两地共同拓展与葡语国家的金融合作，助力澳门特色金融开拓区域新空间。纵观２０１６年，澳琴两地保持友好合作沟通，双方以重点合作项目为抓手，积极落实国家赋予的创新政策，两地合作范围从传统的经贸金融逐步延伸至新兴产业、青年创业、特色金融等新领域，各方面均取得了一定进展。展望２０１７年，“一带一路”、“粤港澳大湾区”、广东自贸区等国家战略将为深化澳琴合作提供机遇，横琴粤澳合作产业园将有更多入园项目动工，粤澳４２２①②《获奖澳青创商号代表了解投资环境　中总青委会组企业考察横琴》，澳门《力报》２０１６年６月２７日，Ａ０６版。《内地首家澳门银行业分行获准开业》，中国经济网，ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎａｎｃｅｃｅｃｎ／ｒｏｌｌｉｎｇ／２０１６１２／０７／ｔ２０１６１２０７＿１８４８４５４６ｓｈｔｍｌ。

澳琴合作：现状、问题与对策思考中医药科技产业园将完成科研总部大楼和科研检测大楼等硬件建设工作，第二阶段“单牌车”政策将在年内启动。此外，横琴自贸区将继续在ＣＥＰＡ框架下探索制订对港澳负面清单，进一步降低澳门企业到横琴发展的门槛，务实推进粤澳合作。三　澳门参与横琴开发的问题探讨作为内地与澳门对接的重要平台，横琴新区在２００９年成立之初就被定位为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区，肩负起丰富澳门“一国两制”实践的天然使命和重要责任。２０１５年４月，广东自贸区挂牌成立，横琴片区对创新粤澳合作与澳门可持续发展有了更重要的作用和意义。根据《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》的定位，广东自贸区横琴片区占地２８平方公里，重点发展旅游休闲健康、商务金融服务、文化科教和高新技术等产业，建设文化教育开放先导区和国际商务服务休闲旅游基地，并将被打造成为促进澳门经济多元发展的新载体。自横琴片区挂牌运作以来，横琴已经出台上百项创新措施，重点在促进生产要素便捷流动、深化金融开放创新、扩大对澳服务业开放等方面加强探索，应该说，在与澳门合作上，横琴做了一定努力，为澳门中小企、青企和专业人士进入内地发展营造了现代化的商业环境。诚然，横琴这一粤澳合作重点平台的建设虽取得了一定成果，但其在与澳门的合作模式及衔接机制方面还面临一些不足。首先，横琴投资门槛相对澳门中小微企实力而言仍然偏高。横琴的重要角色是打造澳门经济适度多元的新载体，本地中小微企到横琴发展是拓展澳门经济适度多元的有效途径。尽管广东自贸区在制度上进一步降低了进入横琴的企业经营门槛，但横琴在具体操作层面还是部分沿用传统招商引资模式，重点吸引大型和投资规模大的企业（如世界５００强、中国５００强的大企业）。除了获推荐进入粤澳合作产业园的８０多个澳门项目外，仍有不少澳门中小企未能进入横琴发展。究其原因，横琴未有一套灵活、宽松的门槛，５２２

澳门蓝皮书本澳中小企因资金、实力和规模的不足，难以与大企业、大项目竞争，因而往往错失到横琴发展的机会。其次，澳琴两地的产业规划缺乏有效对接。中央政府批准设立横琴新区是从国家战略和促进澳门产业多元的高度来考虑的。因此，横琴在进行产业规划和政策设计时，应服务于促进澳门经济适度多元的目标，主动对接澳门产业规划，让澳门在横琴延伸产业发展空间。目前，横琴的产业发展与澳门的“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商贸合作服务平台”的衔接仍不充分，横琴自身的产业规划未能真正做到与澳门优势互补、错位发展，会展等部分行业甚至与澳门形成同质竞争。再次，澳门中葡商贸平台与横琴中拉经贸平台之间的合作与竞争关系并存。近年，横琴发展中拉平台的步伐较快，已宣布要打造中葡商品展示展销中心和跨境电子商务平台。横琴中拉经贸合作园将于２０１７年中建成，而招商工作也加快进行。横琴构建中拉平台本应是助力澳门中葡平台的建设，两地平台定位应是相辅相成、彼此匹配的，但目前来看，澳琴双方在开拓葡语国家、拉美国家市场的策略和资源运用上未形成错位分工和协同效应，中拉平台甚至在一定程度上与澳门中葡平台形成竞争关系。最后，横琴口岸分流能力尚有较大提升空间。２０１４年底起，珠澳口岸实施新的通关安排，横琴口岸率先实施“２４小时通关”，期望分流拱北口岸的人流压力。经过两年多的实践，横琴口岸虽然使用人流较以往多，但其分流效果与澳门居民和旅游业界的期望仍有一段距离。据业界反映，横琴口岸实行“两地两检”的传统通关模式，口岸交通配套尚未完善，横琴通关环境不及拱北口岸便捷，引致横琴口岸始终未能吸引大量旅客利用该口岸作为进出点。四　促进澳琴深度合作的对策建议（一）加强澳琴旅游业对接合作２０１６年９月，特区政府出台了《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～６２２

澳琴合作：现状、问题与对策思考２０２０年）》，提出将澳门建成一个以休闲为核心的世界级旅游中心，成为具有国际先进水平的宜居、宜业、宜行、宜游、宜乐的城市。澳门要发展成真正的世界级旅游休闲中心和“五宜”城市必须突破地域狭小、自然旅游资源贫乏等制约，这正正离不开与邻近地区的旅游合作。珠海横琴自然环境优越，致力于发展旅游休闲健康产业，横琴“国际休闲旅游岛”格局逐步形成。旅游业具有开放性和共享性，相邻地区的旅游资源存在整合效应。所以，澳门和横琴应加强旅游资源对接、共享，共同打造具有区域影响力的旅游目的地。笔者建议从以下四个方面加强澳琴旅游产业的对接发展。一是加强澳琴旅游业合作的顶层设计。由于澳门和横琴拥有一桥相通的地利，两地政府应加强双方旅游业合作的顶层协调，在旅游基建对接、客源共享、联合旅游推广、旅游产品开发等方面制订两地合作的行动方案，逐步实现两地旅游业的错位和互补发展，让横琴“国际休闲旅游岛”的发展与澳门世界旅游休闲中心相结合，共同把握珠三角大旅游市场的商机。二是澳琴共同开发“一程多站”旅游产品。开发“一程多站”旅游产品有利于扩大澳琴共同客源市场，吸引中远程和国际旅客。未来，在开发澳琴陆上“一程多站”联线游产品的同时，建议利用澳门获中央批给８５平方公里海域的契机，发展联结横琴、澳门及其他珠三角城市的“一程多站”海上联线游线路，借此带动更多高增值旅客进入澳琴游玩。三是发挥澳门中葡平台的作用，由澳门方作协调联系，在横琴举办葡语国家的大型体育活动（如葡语国家足球赛事、网球及环山单车比赛等），以促进澳门、横琴和葡语国家的体育旅游合作。四是由政府搭建平台，鼓励澳门酒店、餐饮、零售业界利用横琴粤澳合作产业园建设等契机进入横琴投资发展，借此将澳门旅游业优势资源逐步延伸至横琴，形成澳琴旅游产业协同发展新格局。（二）优化签证政策，便利旅客利用横琴口岸往返澳琴旅客在澳琴间便捷往返，有助两地相互延伸旅游线路、共享旅游资源，也会吸引更多国际游客到两地联游，优化澳门和横琴旅客结构。目前，内地７２２

澳门蓝皮书旅客需持有效证件及签注才能进入澳门，每次逗留时间不能超过７天。在当前政策下，内地居民入境澳门旅游后若到横琴游玩，其签注将失效，不能再回到澳门继续行程，这使澳琴旅游业难以达到互动效果。澳琴两地的旅游各具特色，在客源上拥有自身优势，两地庞大的客流若保持便捷双向流动，可发挥更强的联动效应。为此，出于支持澳门建设“一个中心”和横琴旅游休闲业发展的考虑，建议在横琴先行先试，适度调整内地旅客赴澳旅游签注政策，允许赴澳内地旅客在签注及逗留有效期内在澳门与横琴之间多次往返，真正做到“一线放开”，便利旅客弹性安排澳琴两地的行程，鼓励更多旅客使用横琴口岸出入境，强化两地旅游吸引力。为减少推行此项政策的风险，可限定内地游客须从莲花口岸（澳方）进入横琴，从横琴口岸返回澳门，方便两地政府做好人流管理。（三）推动澳琴金融合作创新经过多年的发展，澳门金融业已经形成一定的区域竞争能力，特别是具备澳门葡语国家人民币清算平台功能，能为内地与葡语国家开展合作提供金融服务。随着国家“十三五”规划的实施，以及“一带一路”建设的展开，澳门与横琴的金融合作空间变得更为广阔。２０１６年公布的《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》支持澳门担当中国与葡语国家金融服务平台的角色，澳门与横琴可共同利用此政策优势，整合双方金融资源，深化两地金融合作和对接，共同把握好国家发展机遇。澳门金融机构落户横琴是澳琴金融深化合作的重要体现。澳门葡资银行大西洋银行分行在横琴开业是一个好的开始，未来应当继续放宽门槛条件，吸引更多澳资金融机构到横琴发展。这方面的建议有两点。一是通过ＣＥＰＡ先行先试的方式，允许澳门金融机构进驻横琴的资产规模限制由目前规定的４０亿美元进一步下降至３０亿美元。此举有利于澳门银行业加快在横琴新区设立离岸分部，有助于澳门金融业利用外部资源提升服务容量和水平，也带动横琴多元化的金融业务，实现澳琴资金融通。二是放宽澳门保险公司进驻横琴的资格限制。根据ＣＥＰＡ服务贸易协议的有关规定，澳门８２２

澳琴合作：现状、问题与对策思考注册的保险公司申请入驻横琴，需满足集团总资产５０亿美元以上，经营历史超过３０年，并且在内地设立代表处２年以上，门槛对澳门来说相对较高。因此，建议未来通过ＣＥＰＡ先行先试的方式，调低澳门保险公司进驻横琴的资产规模规定，以及缩短经营历史年期，让澳门保险公司有机会到横琴发展。（四）促进澳琴会展业错位发展随着国家“一带一路”建设加快推进，沿线国家的合作需要国际化的平台，而澳门会展平台的角色将更为凸显，大派用场。《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》明确会展业是澳门经济适度多元的重要支柱，澳门将以“会议为先”作为会展业发展策略，并将加快培育会展业的产业链。目前，澳门会展业正处在由追求数量转向质量提升的阶段，逐步呈现专业化、精品化、国际化的发展业态，而横琴会展业亦具有自身特色优势，与澳门会展业的合作与竞争关系并存。为此，建议澳琴两地优化会展业分工，推行“澳会议琴展览”合作模式，透过结合澳琴各自会展优势，为大中华地区会展市场带来新动力。一方面，由于澳门会展业以发展“会议”为主，横琴城中一些旅游、特色金融、文化主题的中小型会议可考虑移师澳门举行，借此优化两地分工，形成“澳会议琴展览”的联动模式；另一方面，澳门可协助组织更多葡语国家会展业界和专业客商参与横琴品牌展览，并联同横琴业界到葡语国家开拓会展市场。此外，还建议澳琴双方制定更长远的会展合作规划，加强相互参展参会，并在客商开拓、场地建设、客源共享、优化服务、丰富行程与活动安排方面做出创新的设计与合作安排。（五）创新横琴口岸通关模式创新通关模式是决定横琴口岸分流作用的关键。为此，建议澳门莲花口岸迁至横琴口岸，并参照深圳湾口岸管理模式，授权澳门政府管辖迁建后的澳方口岸区，并于迁建后的横琴口岸实行“合作查验、一次放行”乃至“两次一检”创新通关模式。此举将提升旅客通关的便捷性，缩短旅客过关９２２

澳门蓝皮书时间，有望带动更多旅客和澳门居民进出横琴，从而提升横琴口岸使用率，推动澳门与横琴互联互通、联动发展。展望未来，澳门与横琴两地将继续依据国家“十三五”规划、“一带一路”建设、广东自贸区建设的部署要求，围绕两地协同发展的需要，完善双方合作的协调机制，把“优先服务澳门、共同开发、共享成果”的原则贯穿横琴建设各项工作，努力促进两地全方位对接合作，借此共建紧密相连的“澳琴命运共同体”，为澳门可持续发展和经济适度多元提供更大的助力。０３２

澳门水域管理制度的完善和区域合作的必然趋势澳门水域管理制度的完善和区域合作的必然趋势　许　昌∗摘　要：　本文从回溯澳门水域法律性质的历史嬗变切入，分析了第６６５号国务院令所带来的三个方面的根本变化，综述了澳门特区水域管理规范的现有内容特别是澳门特区与内地间相关行政协议的主要安排，总结了澳门与内地水域合作事务上的系列进展，探讨了澳门与内地在水域管理制度上加强合作的必然趋势。关键词：　澳门水域管理制度　区域合作　澳门与内地２０１５年１２月２０日，根据第６６５号国务院令，澳门特区获授权开始正式依法管理由国家划定的约８５平方公里邻近水域，并逐步建立和完善相关法律制度来处理澳门水域事务。考虑到澳门水域的历史渊源嬗变、自然地理特性和区域合作趋势等主客观因素，澳门特区政府无论是制定水域利用的长远规划，还是颁订立法和行政管理措施，抑或是行使对水域内治安、海关、航道维护、环境治理的自主管理权限，与内地加强区域合作，都有迫切的必要，也是未来发展的必然趋势。１３２∗许昌，澳门理工学院一国两制研究中心教授。

澳门蓝皮书一　澳门水域法律性质的历史嬗变澳门陆域范围源自葡萄牙对当地的实际控制范围，在澳门基本法中被界定为澳门半岛、氹仔岛和路环岛，而澳门特区法定水域的形成经历过一个从无到有的演变过程。回溯这一过程可聚焦在三个历史阶段所表述的不同法律观点和概念。一是宣称澳葡政府不享有对澳门邻近水域任何权力的观点，这是历代中国政府在葡据澳门的数百年历史上长期坚持的立场。原因是在确立葡萄牙人“永居管理澳门”之权的１８８７年先后签订的《中葡里斯本草约》和《中葡北京条约》之前，葡萄牙在澳门的地位并未取得中国国内法和国际条约的承认，更谈不上对相关陆域和水域管辖的合法性。而上述两个条约规定的葡萄牙人“永居管理澳门”之权，其地域范围仅限于尚待“妥为会订界址”的“澳门及澳门所属之地”，且“未经定界以前，一切事宜照依现时情形勿动，彼此不得有增减改变之事”①。在其后长期悬而未决的勘界过程中，历代中国政府只承认澳葡政府实际控制的前述三岛的陆域辖界，拒绝承认其对邻近水域的任何权力。因此，葡萄牙单方主张的海上划界提议和宣布从未发生法律效力②，澳葡政府控制的范围从未及于水域，环绕澳门三岛的邻近水域从来即属于中国并具体分属广东省管辖。但值得说明的是，在过往漫长的历史过程中，澳葡政府和澳门居民实际利用和管理着澳门邻近水域的部分事务，如在半岛和路氹间修造桥梁和公路、兴建码头并维持航道的疏浚等，这既能为当地提供其时内地难以负担的管理和服务，且多数对整个地区交通和经济与社会生活有利，故长期为中方所容忍。而澳葡当局先后成立港务和水警机构，长期且断续地实施填海工程以拓展陆域，中方针对个别情况曾提起２３２①②引自该两条约各自的第２款，参见王禹编《澳门问题重要文献汇编》，濠江法律学社，２０１０，第５１～５２页。从这个意义上说，所谓根据澳门旧海图并最早追溯至１９２８年葡澳政府绘制的澳门地图之说，只反映澳葡政府的单方面主张，并因其违法性而失却合法客观证据的效力。

澳门水域管理制度的完善和区域合作的必然趋势交涉，但在多数情况下因鞭长莫及无力制止。这样的事实状态长期积累，就逐渐自然形成了中国和澳葡“二元并行”管理澳门习惯水域的特殊实状。从中葡联合声明签署到政权交接的过渡期内，葡萄牙政府负责对澳门的行政管理，曾提议将相关习惯水域经中葡磋商划定为澳门水域，中国政府本着维护国家领土主权的原则而明确加以拒绝。全国人大常委会１９９９年《关于根据〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定》中，明确认定澳葡立法会制定的“规范澳门水域公产制度”的第６／８６／Ｍ号法律整体抵触基本法而不予采用为特区法律，其法律和政治基础也根源于此①。二是原则确认澳门习惯水域存在但维持内地与澳门“二元并行”管理体制的安排，这是回归后到２０１５年划定澳门水域前的过渡性制度。根据１９９９年１２月２０日国务院第２７５号令颁行的《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图》所附列的“澳门特别行政区行政区域范围文字表述”，“澳门特别行政区维持澳门原有的习惯水域管理范围不变”。这是中央政府顺应澳门回归祖国的历史性转变，在彻底排除了把中国领域划给外国殖民者的根本法律障碍后，首次承认澳门特区对习惯水域的管理权限。但囿于澳门习惯水域形成的特殊背景，在该阶段尚难以明确划定澳门习惯水域范围，在确定其性质、地位、管辖方式和内容上也存在一些模糊认识，特别是在业已形成事实的对习惯水域“二元并行”管理体制下，澳门特区缺乏管辖的合法性，故一切行政管理措施均以服膺且不妨碍内地对相关水域的管辖为前提，这对维护国家水域统一管理体制的运行是有利的；唯在处理具体事务过程中，由３３２①就此问题，澳门特区筹委会认为，“水域关系到国家的领海权问题，由于历史的原因，澳门是没有水域的，基本法的序言及《全国人民代表大会关于设立澳门特别行政区的决定》中也没有关于澳门水域的规定，因此该项关于澳门水域制度的立法没有法律依据”，唯考虑到澳门的特殊情况，即“长期以来，澳门在实际上又管理和使用着部分水域，修建了码头、船坞，并形成了一些管理制度，而且将来是否给予澳门特别行政区水域还将有待国务院决定”，因此，建议对该法虽不采用，“但澳门特别行政区在制定新的法律前，可按基本法规定的原则和参照原有做法处理有关事务”。引自《法律小组在澳门特区筹委会第十次全体会议上的报告》，载全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编《全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会文件汇编》，２０１１，第２５１页。

澳门蓝皮书于双方都有权管而缺乏明确分工，表面上奉行“便利管辖”原则，实际上究竟谁管取决于各方意愿，甚至可能形成“有利的事，双方争着管；无利的事，双方都推脱”的局面，并不利于建立权责分明的相互合作分享共赢关系。三是中央明确规定澳门特区水域并授权自主管辖，从而彻底改变了澳门邻近水域的归属，形成澳门特区依法全面管理澳门水域的地域辖属新格局。尽管迟至２０１４年底习近平主席在莅澳参加澳门回归１５周年庆祝活动时仍仅宣布“启动明确澳门习惯水域管理范围工作”，但其后一年所展开和完成的却是划定“澳门特区水域”的进程，这是客观形成的必要性和可能性所决定的。从其必要性而言，首先是澳门特区经济和社会发展需要较大的地域空间；其次是澳门作为水域环绕的一级地方行政区域理所当然应当领有并管理与其地位相称的邻近管理水域；再次是进一步改变对“习惯水域”的事实管理而形成对划定水域的特定归属和单一管辖，是避免矛盾、强化责任、建立清晰的权责体系并在此基础上形成区域合作关系的重要基础；更何况香港特区行政区划早已包括水域，澳门亦应获同等安排。从其可行性来看，首先是长期阻碍水域划分的政治和法律问题不复存在，划界的性质不再是中国主权辖域转让他国，而是中央在其管辖的不同地方行政区域间明确行政区划；其次是确定地方行政区划依法属于宪法规定的国务院职权，澳门和广东乃至珠海都是中国单一制国家的地方设置，将原本确定归属广东珠海管理的水域按照新的情况改变为隶属澳门，双方都有义务服从；再次是明确划定为澳门水域的地方仍属中国内水，所有权属于国家，澳门特区作为直属中央的地方行政区域，和对其行政区划内的土地和其他资源一样，依法获授权对其水域享有管理权、使用权和收益权；最后，中央政府决定作出的“定纷止争”的制度安排，兼顾了国家、澳门及相关各方的合法利益，经过充分调研并听取了粤澳双方的意见，符合实际情况和需要，具备程序上的正当性，因而得到相关各方的拥护和赞同。明确澳门特区水域的历史性举措，从法律上带来三个方面的显著变化。一是改变了水域名称，以“澳门特区海域”代替“澳门习惯水域”。两者具有特定的渊源承继关系，但法律性质、管理方式、界定范围及确定性均有差别，其异同有必要区别分析。目前，澳门特区相关内部立法已基本完成４３２

澳门水域管理制度的完善和区域合作的必然趋势相关概念的更新替换，但海关法和其他综合性法律中的概念尚待一并进行适应化清理。二是调整了管理方式，以澳门特区自行管理代替“二元并行”管理。对行政区划范围内的澳门特区水域，内地的各级各类管理职能部门退出直接管理，不再过问属于授权澳门地方管理的事项，澳门特区行使自主立法、充分行政和独立司法的管辖权力。特别是原有澳门及珠海共管体制下职权混乱导致的灰色地带得以彻底消除，如在澳门水域举办海上活动或实施海上工程，就不必再向澳门和珠海政府两头审批，只需办理澳门方面的行政手续；原来负责行使批准和监督海上倾倒物质职能的国家海洋局南海分局移交相关管理权限给澳门海事及水务局。当然，澳门特区仍有必要遵循处理水域范畴内中央和特区关系的特定承诺和规则，如澳门自订用海规划和实施填海工程须遵守全国海洋功能规划并向中央办理相关手续，这使得两地合作奠定于新的法律基础之上，对此本文第三部分将专题讨论。三是变更了法律适用，以澳门特区法律的全面实施排除了全国性法律的适用。原本对于该等水域生效的《海域使用管理法》《海上交通安全法》《海洋环境保护法》等一系列全国性法律因被认为不属于涉及国防、外交等必须适用全国性法律加以统一规范的事项而未增列入基本法附件三，故不再适用，澳门水域事务可完全依照澳门特区实行的当地法律加以管理，或者依照澳门与内地签署的双边协议加以规范。如是则在司法处理澳门水域内发生的各类犯罪时，诉辩双方不会再因是否属澳门司法管辖范围或应否适用澳门法律而发生争执；澳门海关和其他相关部门有完全的责任来维持澳门水域的交通安全和治安稳定。二　澳门特区水域管理规范正在逐步形成和完善（一）澳门特区水域的既有管理法规早在澳门特区水域划定之前，澳门特区在涉水域管理方面已有相对完备５３２

澳门蓝皮书的制度规范，有的是采用已成为特区法律的澳门原有法律，有的是澳门特区自行制定的法律，合共４０余项，涵盖海事活动、船舶、港口、海员、渔业、海洋环境制度范畴等。如在涉水管理机构设置方面，有海事及水务局、政府船坞、航海学校组织规章等；在规范海事活动方面，有《海事活动规章》和核准海事登记、船舶登记、航海日志、船舶适航证书式样的法规；在规范游艇航行方面，有《游艇航行规章》及游艇民事责任强制保险规则；在海员相关制度方面，有规范海员登记、证件、分类、培训证明和受聘船上工作的规则；在规范船舶和其他航海设施方面，有规管船舶分类、海上航标系统、船上安全配员和配备药品及海图、船舶无线电业务、海上客运和引航工作的规则等。上述规则门类齐全、自成体系，但其实行受制于澳门水域的客观条件，效果有限，部分内容如船舶登记和适航证明等鲜见实用。此外，一些主要的海事国际公约如《联合国海洋法公约》、《国际海上人命安全公约》及其１９７８年议定书、《１９７３年防止船舶造成污染国际公约》及其１９７８年议定书、《１９７８年海员培训、发证和值班标准国际公约》、《１９７２年国际海上避碰规则公约》、《１９６９年国际船舶吨位丈量公约》、《１９６６年国际船舶载重线公约》、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》、《１９７２年国际集装箱安全公约》、《２００１年国际燃油污染损害民事责任公约》和《１９９０年国际油污防备、反应和合作公约》等亦因为中国加入并办理相关手续使之在澳门特区适用。但由于澳门水域属于中国内水，而国际公约通常不对各国主权辖下的内政事务作出规定，故相关适用往往只涉及澳门特区在“适当领域”内处理与外国和其他地区的海事交往和关系处理上，无关于特区与内地间水域关系的处理，这是与澳门和内地之间有关海事区际行政协定完全不同性质的规范。（二）澳门特区新制定的三项行政法规因应划定澳门特区水域，澳门特区于第６６５号国务院令生效当日，亦颁行３项行政法规，从而填补法律空白或修订既有规范以做衔接。其内容如下：６３２

澳门水域管理制度的完善和区域合作的必然趋势（１）第２１／２０１５号行政法规即《订定船舶通行及船舶上人员的规范》，用以规范船舶通过澳门特区水域，以及随船进入澳门特区水域的人员的管理事项。主要规定了“船舶通行”和“随船人员”两项制度：前者称“通过澳门特别行政区管理范围内水域，且不以澳门特别行政区为目的地的船舶，须遵守海事当局所制定的航行规则”，但“上款所指船舶上的人员无须办理入境和离境手续”；后者称“获海事当局许可停留在澳门特别行政区管理范围内水域的船舶，其随船人员在未办理入境手续前，必须逗留于船舶上或经主管当局指定的范围”。这实质性确立船舶及其人员在遵守澳门法律的情况下可自由进出澳门水域，唯停留须经许可和人员不得上岸的制度。（２）第２２／２０１５号行政法规即《海上倾倒疏浚物管理制度》，旨在订定在澳门特区进行海上倾倒疏浚物的管理制度，以保护海洋环境和生态平衡。该法将原属国家海洋局南海分局管理的海上疏浚物倾倒事务，确定转属澳门海事及水务局管理，规定在海上倾倒疏浚物须事先申办许可、相关申请和批准的程序和要求、禁止倾倒的物质和违法的责任承担方式等。（３）第２３／２０１５号行政法规即修改《海事及水务局的组织及运作》，在海事及水务局的组织规章内添加协调海洋的规划与利用的职能，明确将协调管理海洋事务的职责赋予海事及水务局。事实上，该局已在澳门外港码头和氹仔客运码头分别设置雷达站，覆盖澳门水域收集海上情报（海面情况、周边航海信息等），传输至由海事及水务局与海关共享信息的船舶交通管理中心。一旦监测到海上意外事故或接到船舶求救信号，各部门应根据管理中心通知的雷达定点位置，集合海关巡逻船、海事救援船、拖轮和消防船迅速赶往现场施救并展开后续处理。澳门海关也设立专责的海上监察厅及海巡行动指挥中心，因应水域管理权限的变化重新划分海上执勤区域，在新城填海Ａ区、澳门的东端及南端增设三个海上运作基地，与各方位海域部署的２４小时巡逻船艇互相配合，部署“半小时反应圈”的恒常行动以确保对水域内任一点发生的突发事件可及时到达并作快速反应。７３２

澳门蓝皮书（三）澳门特区与内地签署的五项双边行政协定为落实第６６５号国务院令，２０１６年１月５日，澳门特区政府与中央三部委在澳门签署了三份合作安排，以加强两地在澳门水域范围内开展水利、通航和用海合作。该等两地双边合作行政协定也构成澳门特区处理水域事务有拘束力的制度规范，其主要内容如下。（１）《交通运输部与澳门特别行政区政府关于澳门特别行政区管理范围内水域水上交通安全及航道管理的合作安排》，简称《水上交通合作安排》。规定涉及船舶通航管理、航海保障与航道管理、水上突发事件处置、资讯共用合作等。一是规定管理内地船舶在澳门水域内航行、停泊、作业及参与水上水下等活动的办法，提出保障船舶便捷航行的条件和要求；二是确定双方主管部门开展航道规划、管理与维护、导助航设施设置以及水域扫测等的协商协作方式；三是明确双方海事主管部门应相互协作、共同开展涉及船舶突发事件处置、保护人命安全和海洋环境的具体做法；四是对共用水上交通信息、水道测量、海图制作的共识等。（２）《水利部与澳门特别行政区政府关于澳门附近水域水利事务管理的合作安排》，简称《水利事务合作安排》。适用范围不限于澳门特区水域，还扩大至国务院２００８年批准的《珠江河口澳门附近水域综合治理规划》确定的澳门附近水域。内容涉及规划管理、涉水建设项目管理、水资源保护管理、基础资料监测、合作方式等多个方面。一是在规划管理方面，明确了《珠江河口综合治理规划》和《澳门附近水域综合治理规划》的修订组织部门和审批权限，要求澳门特区政府在组织编制澳门特区管理水域范围内的专项规划时，如可能影响到珠江河口防洪以及国务院批准的相关规划的有效实施，需征询水利部（或其授权的流域机构）意见。二是在涉水建设项目管理方面，明确澳门特区政府在审批或核准澳门管理水域的填海项目及大中型河道整治、航道整治、桥梁、港口码头等设施前，应充分采纳水利部（或其授权的流域机构）出具的技术意见书中的有关意见；水利部（或其授权的流域机构）在审查其权限范围内的大中型建设项目涉水工程建设方案时，８３２

澳门水域管理制度的完善和区域合作的必然趋势如影响到澳门特区管理水域的防洪、纳潮及水域开发与利用的，应充分听取澳门方面的意见。三是在水资源保护和基础资料监测方面明确了合作的具体意见。四是指定水利部珠江委和澳门特区政府运输工务司海事及水务局作为联络单位，负责日常事务工作，督促合作安排及有关合作事项的协调、落实。（３）《国家海洋局与澳门特别行政区政府关于澳门特别行政区管理范围内水域用海的合作安排》，简称《用海合作安排》。其内容涵盖海洋功能区划、海域使用管理、海底电缆管道、海洋环境保护、澳门特区管理范围外水域的用海及工作协调机制等６个方面。一是在水域用海规划方面，规定澳门特区政府根据澳门基本法和澳门法律编制海洋功能区划及用海规划，同时考虑与广东省海洋功能区划相衔接，报国务院备案。国家海洋局在编制、实施及评估方面提供技术支持，并支持澳门特区政府组织勘定海岸线；二是在海域使用管理方面，澳门特区管理范围内水域的填海项目需经科学论证后报国务院批准，填海所形成的土地不用于博彩项目。澳门在开展填海项目的用海方案论证和用海材料申报过程中，国家海洋局给予技术指导和支持。澳门特区管理范围内水域的其他用海项目，如果对周边海域现有的用海活动存在影响，澳门在审批前应充分听取国家海洋局及广东省海洋主管部门的意见；三是在海底电缆管道方面，铺设海底电缆管道涉及跨越粤澳两地水域的，国家海洋局对于在澳门特区范围内的路由调查勘测及铺设施工等事项，给予技术指导和支持；四是在海洋环境保护方面，国家海洋局支持澳门特区政府开展管理范围内水域的海洋环境保护工作，双方在海洋环境调查监测和评价、海洋环境污染事故的调查处理、海洋环境污染整治方面进行合作。澳门特区管理范围外水域的专项用海规划和建设项目用海，若影响到澳门的防洪、排涝、航运安全、纳潮输沙及水域开发与利用的，国家海洋局与广东省海洋主管部门在审核阶段充分听取澳门方面的意见；五是国家海洋局与澳门特区政府将成立工作组，每半年定期召开会议，并建立海域使用信息、海洋环境质量、海洋环境影响、突发环境事故等信息交换及通报机制。（４）２０１６年５月在澳门签订的《海关总署与澳门特别行政区政府关于９３２

澳门蓝皮书在澳门特别行政区管理水域和陆上边界预防及打击走私犯罪的合作安排》，规定双方海关在预防及打击水上走私犯罪的合作方面，建立完备的联络人机制。此举对有效遏止水客、毒品、枪支弹药等走私犯罪活动形成制度化合作态势并产生良好功效。（５）《海关总署与澳门海关关于自由贸易协定项下经澳门中转货物原产地管理的合作备忘录》２０１６年５月在澳门签订，两地海关已据此完成了中转确认书签发系统的开发和运用，对降低在自贸协议下经澳门中转内地货物的贸易成本发挥积极作用。三　在澳门特区水域管理事务上开展区域合作取得的进展（一）特区政府成立专项工作协调机构并与内地加强沟通特区政府高度重视水域管理工作，在２０１６年中专门成立了由行政长官领导的“海域管理及发展统筹委员会”，对特区水域使用和发展作统一管理，全面检视相关工作，以有效完成国家给予的科学用海、依法用海的任务。为逐步制定、完善一套符合国家海洋管理需要、澳门特区未来发展要求，并兼顾促进与珠江三角洲区域经济社会的可持续发展的水域纲要制度，特区政府还成立了由多个职能部门组成的《海域管理纲要法》法规草拟小组，正展开相关的立法研究及草拟工作。特区政府还于２０１６年１月接待了来澳商谈澳门水域事务合作安排的中央相关部委工作组，该组成员包括国务院港澳办、国家测绘地理信息局、民政部、交通运输部、水利部和国家海洋局的负责官员，签署了前述的《水上交通合作安排》《水利事务合作安排》《用海合作安排》。２０１６年５月，特区政府又接待了海关总署代表团，双方商签了前述的《边界预防及打击走私犯罪的合作安排》和《经澳门中转货物原产地管理的合作备忘录》。２０１６年１１月，澳门特区行政长官率团专程赴京，拜访国务院港澳办、国家发改委、交通运输部、水利部、国家海洋局和海关总署等机构，通报澳门特０４２

澳门水域管理制度的完善和区域合作的必然趋势区海域利用和发展的相关情况，征询各方意见，探讨合作意向，并感谢中央各部门对解决澳门海域问题的关心和帮助。（二）澳门特区《海域管理纲要法》的拟议和咨询２０１６年１１月１４日～１２月１４日，特区政府法务局等部门联合举办为期１个月的澳门《海域管理纲要法》公众咨询工作，并准备于２０１７年１０月新一届立法会上任后提交法案，开始该法的正式立法程序。该法案旨在为澳门海域使用、管理、保护和发展提供一套相对完整、具原则性和指导性的法律规范。咨询文件提出澳门海域管理制度的设计目标有六项：一是确保海域开发利用符合国家整体利益；二是完善海域法律法规，依法用海；三是实施海洋功能规划，提高用海的行政和技术效能，建立健全的海域综合管理体制，以确保对海域的有效利用和管理；四是保护海洋的生态环境；五是完善海域整治修复工作，控制污染物排放总量，改善海域水质；六是促进经济适度多元和可持续发展。咨询文件拟议的立法原则包括可持续利用、海洋生态环境保护、遵守海洋功能区划、合理使用海域和监察原则共五项。咨询文件还建议订定特区政府行使有关海域制定总体规划、完善制度、划定分界、维护使用秩序、制定并实施功能规划、保护生态、促进科技创新、订定环境监测和灾害风险评估机制、编制灾害和事故应急方案、监察法律实施并处罚违法行为等十个方面的法定职权。特区政府法务局在总结《海域管理纲要法》咨询工作时称，由法务局、经济局、旅游局、海事及水务局与环境保护局组成的法规草拟小组，在咨询期间共举办了两场公众咨询会，并经书面、电邮及传真等不同方式，就澳门特区管理范围内海域的使用、管理、保护和发展，收集社会各界的意见和建议，社会各界对澳门特区管理范围内海域的使用及管理规划提出了多方面的意见，尤其关注利用海域促进经济适度多元发展、海域环境生态保护、水质控制、海上执法情况、落实用海规划及监管等。该小组现正分析各项意见和１４２

澳门蓝皮书建议，争取２０１７年首季完成，届时向市民公布分析报告①。笔者认为该文件恰如其立法宗旨一般，因名为“纲要法”而面面俱到地涉及相对全面且广泛的制度规范，惟欠缺具体规则和可操作性。其问题显而易见。一是将海域管理局限于海域利用和保护事务范畴，而对于海域治安维护、交通安全、打击走私偷渡等广义的行政管理并未提及，这显然与澳门特区政府条块分割的管理体制妨碍整体协同管理制度的建立问题不无联系。二是报告内容相对空洞，既无全面理顺澳门海域管理现存规范之间的内在联系，也无清楚点明当前迫切亟待解决的现实问题，因而难以回答在全国性海域管理法不在澳门特区适用条件下为什么澳门特区编制海洋功能规划和用海规划必须报国务院备案、开展填海项目必须报国务院专项批准等相关核心问题，所给出的解释似是而非，难以服众。三是海域利用和开发的问题，一定程度上超出普通百姓的关注范围，在特区政府和相关业界对于相关方案尚无共识、各种设想莫衷一是的情况下，类似的公众咨询必然也只能是“热热闹闹走过场”，提不出专业意见，也解决不了具体问题，不如召开专家学者小型闭门研讨会更有助益实效。（三）澳门与中山间游艇自由行项目已获国家批准并将逐步推广扩大游艇是非经营性运输工具，仅限于游艇所有人用于游览观光、休闲娱乐等活动。国务院发布的《国民旅游休闲纲要（２０１３～２０２０年）》，明确将游船、游艇旅游作为国民旅游休闲产品开发与活动组织的重点之一，同时支持游船、游艇码头等旅游休闲基础设施建设，积极发展游船、游艇旅游等旅游休闲产品。《广东省滨海旅游发展规划（２０１１～２０２０年）》同样高度重视发展游艇业，规划建设广州南沙、广州生物岛、珠海平沙和深圳大鹏湾四个游艇基地，以期形成以此三地为核心，汕头、湛江、中山、东莞、江门、阳江、茂名、惠州、汕尾等游艇俱乐部群为支撑的滨海游艇旅游黄金海岸带。２４２①参见《海域管理纲要法完成咨询》，《澳门日报》２０１６年１２月１５日，Ａ０３版。

澳门水域管理制度的完善和区域合作的必然趋势正是在这样的背景下，２０１３年６月和２０１４年７月，中山市政府与澳门特区分别签署了游艇自由行合作意向书和合作协议，确立以中山市神湾镇磨刀岛盛世游艇会项目作为“点对点”合作交流试点，明确游艇自由行为两地的长期合作战略。而根据粤澳两地共同签署的《粤澳游艇自由行试点海事工作安排》，粤澳游艇自由行试点首阶段以点对点形式，在中山与澳门之间开展，主要突出游艇娱乐属性，参与游艇限定属于澳门登记或广东登记的船舶，需事先通过检验、录入数据库，对该等出发于神湾专项码头２５０个泊位内的游艇，中山市联合海关、检验检疫、边检、海事等有关部门简化了游艇和游艇活动参与人员的进出境手续和监管流程。澳门特区在路环石排湾对开海面相应设置了约５０个泊位的游艇停泊区，抵澳游艇须提前４８小时前申请并提交游艇的登记和人员资料、申报单等，以供审批。每艘游艇限载１２人，沿途不能停靠，乘员也不能在中途上岸。此项双边合作安排２０１６年１０月１１日由国务院总理李克强作为中央支持澳门经济和社会发展的１９项政策措施之一宣布批准实施，同年１１月２３日以５艘游艇完成中山至澳门的近１小时首航标志正式启动。（四）特区政府拟议的《城市发展策略（2016~2030）》披露新的填海计划２０１６年１２月１４日，特区政府政策研究室向特区城市规划委员会介绍拟议中的《澳门特别行政区城市发展策略（２０１６～２０３０）》（简称《城市发展策略（２０１６～２０３０）》）的内容，提出在路环黑沙以南与黄茅岛之间海域的填海计划，旨在开辟澳门城市发展的“第四空间”，并与珠海高栏岛形成海上金三角。该规划所包含的海域策略，是利用海域形成澳门新的发展空间，即透过填海造地，并以三个“高端”，即高端集中、高端集约及高端精致为原则思路，促进和实现澳门经济适度多元，形成高端产业中心。初步设想该填海区域设在澳门以南，再向西即由路环黑沙与黄茅岛之间中段约五公里海域，建成后澳门将会成为海上都市的中心①。３４２①参见《黑沙以南拟填海建第四空间》，《澳门日报》２０１６年１２月１５日，Ａ０３版。

澳门蓝皮书（五）澳门社会各界普遍关注澳门水域管理和发展事务国务院确定澳门水域划分，极大地激发了澳门社会各界关注澳门水域事务的热情，居民广为议论，媒体多番评述，经济界、城市规划界和学术界纷纷发表分析意见并提出对策建议，各类相关研讨活动异彩纷呈。其中最有代表性的是２０１６年１２月３日由澳门城市学会与澳门城市大学合办的主题为“海域管理与城市发展”的“二○一六澳门城市论坛”，邀请内地及澳门学者就澳门水域管理与城市发展、逐步推进海洋利用规划、研究发展海洋经济、进一步深化区域合作发表看法。有意见认为，中央将水域管辖权赋予澳门，是继“澳大横琴模式”后，“一国两制”伟大实践的进一步创新和发展，显现中央政府对澳门的关心和重视。８５平方公里的海域管理范围，相当于把澳门发展空间扩充近三倍，消除澳门陆地周围不附带水域的制约，一方面可为经济建设和社会发展开辟更广阔空间，对推动澳门积极参与国家“十三五”规划，构建“一中心，一平台”，促进澳门经济适度多元发展，产生积极重大作用；另一方面有望使澳门治理内港水患、发展水上公共交通、缓解城市交通拥堵等问题有新的解决办法和出路。研讨会上，来自水利部珠江水利科学研究院、中山大学、广东省社科院和澳门多家大学和社团的专家学者针对滨海城市规划、水域利用管理、法律规制、环境保护、产业发展等议题展开热烈探讨，形成了一些学术成果可供相关政府决策参考。四　与内地合作管理水域构成澳门特区　　水域制度的核心原则综合前述情况研究所知，制定和实施澳门特区水域管理制度的核心指导思想，除依法治理、保持环境生态以永续利用原则外，最重要的就是与内地合作原则。４４２

澳门水域管理制度的完善和区域合作的必然趋势（一）必要性首先，这是由澳门水域的自然地理特征决定的。根据国务院令确定的澳门行政区划，澳门水域是包含在澳门三岛之间的水域和邻近水域，共８５平方公里。其特征表现为：一是完全属国家内水①，地处珠江口西岸，且在广东省珠海市管理水域的包围之中；二是内含有传统出海口水道如十字门水道等，是繁忙的水上交通要道和港口所在地，还是珠江口重要的泄洪排沙通道，而本身并无拥有独立的出海口；三是局限于港珠澳大桥、港澳水上交通通道、横琴岛和珠海其他外岛等建筑和自然构造之间，客观条件决定了其难有完全自主决策的空间和再行扩张的余地。因此，其用海、护海、填海，都自然牵连到周边地区的相邻关系，必须处理好与内地合作这个核心问题。其次，这也是中央政府授权澳门管理水域过程中的必然要求。在中央政府有关部门和澳门特区政府双边行政协议中，反复强调对于一方行为影响他方权益时，应当征求对方意见的安排，特别提出了澳门填海项目需经科学论证后报国务院批准的制度，国家海洋局对澳门制定用海专案规划、环保工作提供技术支持的承诺等，都体现了中央政府为维护国家整体海洋权益而做的具体制度安排。毋庸讳言，这样的制度安排，如果采取在国务院确定澳门新的行政区划的授权文件中作为授权条件一并公布和规定的方式，在法理上定然更加名正言顺，更具权威拘束力，但现时实现的制度安排也足以证明在水域事务上澳门与内地合作的重要性。最后，这还是澳门特区政府庄严承诺的重要内容。在澳门特区政府公布国务院确定澳门水域消息的新闻发布会上，行政长官崔世安发表了书面发言，声明了四点承诺：澳门特区所管理的水域属于国家所有，特区政府在进行依法管理时，一是将完全服从、配合国防、外交等中央的事权；二是严格依法对相关海域和陆域进行有效管治；三是严格按科学用海的原则，注意有５４２①有关定性依据见许昌《澳门毗邻水域的管辖状况及未来可行调整的法律分析》文的相关论述，载全国港澳研究会主办的《港澳研究》２０１４年第３期。

澳门蓝皮书效而适度用海，在涉及适度填海时，将继续向中央作出申报，且不能用于博彩项目；四是继续全力配合内地水利、海事、海洋管理和海上执法等部门在澳门管理水域的统筹管理和合理使用，并确保航道的通畅和安全。彼时特区政府已经与交通运输部、水利部和国家海洋局就前述的三项合作安排达成原则共识，上述承诺是针对中央政府的相关安排，反映了特区政府真诚服膺中央的坚强决心和自主意志，履行这些承诺也是特区政府维护国家统一、安全和发展利益的庄严义务。（二）可行性将前述的必要性换个角度来论述，即可轻而易举地发现澳门水域管理事务中与内地合作的各方面可行性。简而言之，包括三个方面。一是政治经济大势使然。澳门特区自建立始，即高度重视正确处理与中央政府的关系，在政制发展、区域合作、经济发展、人员往来等多方面注重维护中央的权威，服从国家的发展大局。同时中央政府严格按照基本法办事，将运用职权管理好必须由国家统一管理的事务和授权并维护特区政府在高度自治地方事务范围内依法施政恰当结合，采取了一系列促进澳门经济发展和社会稳定的政策措施，特别是事实上维持澳门在中国领域内独家特许营赌的既有体制，使得澳门通过行政配置资源的方式较容易地分享到内地经济长期快速增长、社会财富转移分配的利益，极大地推动和保障了澳门经济以博彩业为命脉产业的井喷式增长，展现了祖国内地作为澳门发展坚强后盾的特殊作用。在中央与澳门关系、内地与特区关系空前密切的前提下，中央通过划定澳门水域给当地政府和民众送大礼，澳门特区在水域管理事务中采取与内地合作的指导原则，是顺理成章、当可预期的。二是既有格局使然。澳门水域在未划定给特区之前，中国《海域使用管理法》《海洋环境保护法》等全国性法律曾在当地实施，国务院２００２年和２０１２年先后批准的《全国海洋功能区划》和《全国海洋功能区划（２０１１～２０２０年）》都规管到该水域，国务院２００８年还专门批准《珠江河口澳门附近水域综合治理规划》来处理相关事项。澳门水域归属性质和管理方式调６４２

澳门水域管理制度的完善和区域合作的必然趋势整后，有关的管理体制和制度虽然会相应改变，但航道维持、水利畅通和环境保护的政策思路和总体安排作为既有格局，构成新体制和制度值得遵循的路径依赖，形成澳门与内地合作处理水域事务的工作基础。同时，澳门经济社会发展规划与内地“十三五”规划相衔接，澳门积极拓展粤港澳区域经济合作乃至一体化的进程，决定了两地水域合作的可行和必然。三是制度安排的内在逻辑使然。澳门水域充其量是８５平方公里，本身并不构成自然生态单位，也不具备自我维系的航道系统，甚至在资源利用上也缺乏独立价值。澳门水域的环境保护、航运交通、人员进出、治安维护乃至开发利用，制定和实施自主的管理政策固然重要，但其利害关系无不与周边水域和陆域及岛屿的权益息息相关。这使得两地的制度安排始终体现着密切合作的内在逻辑：从澳门一方而言，航道的自由通行无须批准、水域范围内的治安合作沟通渠道畅通、内地登记船舶证件的承认和管理等无不体现着尊重内地既有权力的精神；而从内地一方而言，珠江水道整治、珠海的水域利用，也势必考虑对澳门利益的影响，国家海洋规划早已把包括澳门特区水域利用的相关问题安排在内。连国务院划定澳门水域这件事本身，也得到了广东省和珠海市政府和民众的充分理解和大力支持，这必然为澳门继续加强与内地的水域合作提供更为坚实的基础和广阔的空间。总之，澳门水域实行的“澳门自主＋与内地合作”管理制度，突出确立了以澳门为管理主体的体制，这和原本实行的“二元并行”管理模式既相互区别又根本不同。在现今制度之中，澳门特区获得国家授权自主行使对澳门水域的立法权、行政权和司法权，中央政府充分尊重并不主动干预特区内部事务，但在涉及两地关系的制定规划、填海工程等协议事项，澳门特区政府将本着“与内地合作”的原则，忠实履行双边协议和对中央政府的承诺，这显然与一般内地所辖水域制度和香港水域管理制度皆不相同，是适应澳门水域实际情况的独特体制，是维护包括澳门特区利益在内的国家整体利益的制度安排，也反映了澳门水域的利用管理必须与内地加强区域合作的必然趋势。澳门特区领有水域，自主并与内地合作行使管理、开发利用和保护７４２

澳门蓝皮书水域的权力，更肩负依法管海用海、生态保护用海、科学集约用海的义务和责任。因此，当务之急一是做好嘱意高远、科学完善的澳门水域功能规划，二是尽早制订和修订综合性水域管理法规，三是切实履行与内地合作管理水域的各项制度安排，四是积极探索用好用尽澳门水域资源为澳门经济和社会发展服务的恰当思路和方式。唯有如此，才是真正符合澳门“一国两制”事业实际，兼顾国家和澳门的发展利益和长远需要的良善制度安排和实践成果。８４２

２０１６中葡经贸论坛：成果、问题与趋势2016中葡经贸论坛：成果、问题与趋势　叶桂平∗摘　要：　成功举办五届的中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）取得丰硕成果，影响力不断提升。本文尝试梳理２０１６年中葡经贸论坛所取得的一些成效，总结其所取得的一系列经验。此外，本文也就中葡经贸论坛推进过程中所面临的问题及未来发展趋势进行简要分析，并就其进一步发展提出若干建议。关键词：　澳门　中葡经贸论坛　发展现状一　前言２００３年１０月，中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）正式在澳门创立。２０１７年３月，刚与我国恢复外交关系的非洲葡语国家圣多美和普林西比也正式加入中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）。成立至今，中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）成效卓著，影响力不断提升，也为澳门借力使力发展推动本地会展产业，提升本地会展品牌的吸引力与实效，招揽不同类型高质素的国际会议来澳举办，吸引更多寻求优质服务的高端商务旅客，９４２∗叶桂平，澳门城市大学助理校长、教授，中国社会科学院研究生院经济学博士，武汉大学政治与公共管理学院博士后，中国外交学院特约研究员，主要研究中国与葡语国家关系问题。

澳门蓝皮书带动本地更多行业与中小企业的综合发展，建设澳门成为“盛会之都”起到重要的促进作用。２０１６年，中葡经贸论坛连同澳门特区政府相关经贸部门携手合作，牵线搭桥，借助澳门的平台优势作用，协助中国内地、葡语国家及澳门本地企业“走出去”及“引进来”，努力为共同发展寻找新路径。二　2016年中葡经贸论坛的具体发展情况（一）经贸合作不断加深　　在贸易方面，中国海关总署数据显示，２０１６年全年中国与葡语国家进出口商品总值９０８７４亿美元，同比下降７７２％。其中中国自葡语国家进口６１２８４亿美元，同比下降１６４％；对葡语国家出口２９５９０亿美元，同比下降１８１９％①。总体而言，近年来中国与葡语国家贸易投资往来更为活跃，２０１３至２０１５年双方的贸易额累计超过３６００亿美元②。在投资合作方面，截至２０１５年底，中国累计对葡语国家直接投资已达６３亿美元。中国境内投资者在葡语国家设立的直接投资企业超过４００多家。葡语国家在中国设立近千家企业。中国企业对葡语国家各类投资存量接近５００亿美元，葡语国家累计对华非金融类直接投资约１０亿美元，分别较上届部长级会议召开前增近６０％和２０％。我国企业在巴西承建火电厂、特高压输电线路、天然气管道、港口疏浚等大型基础设施项目③。在贸易投资促进方面，２０１５年，中葡经贸论坛常设秘书处在中国内地、葡语国家及中国澳门举办和参加近３０场各类经贸促进活动，其中重点包括０５２①②③《２０１６年１～１２月中国与葡语国家进出口总额９０８７４亿美元》，中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）常设秘书处网页，２０１７年２月８日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｏｒｕｍｃｈｉｎａｐｌｐｏｒｇｍｏ／ｔｒａｄｅ⁃ｂｅｔｗｅｅｎ⁃ｃｈｉｎａ⁃ｐｏｒｔｕｇｕｅｓｅ⁃ｓｐｅａｋｉｎｇ⁃ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ⁃ｔｏｐｓ⁃ｕｓ９１⁃ｂｌｎ⁃ｉｎ⁃２０１６／？ｌａｎｇ＝ｔｗ。《中葡论坛签约加强产能合作》，《澳门日报》２０１６年１０月１２日，Ａ１１版。《中国同巴西的关系》，中华人民共和国外交部网页，２０１６年１２月３１日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｍｐｒｃｇｏｖｃｎ／ｗｅｂ／ｇｊｈｄｑ＿６７６２０１／ｇｊ＿６７６２０３／ｎｍｚ＿６８０９２４／１２０６＿６８０９７４／ｓｂｇｘ＿６８０９７８。

２０１６中葡经贸论坛：成果、问题与趋势中国与葡语国家省市长圆桌会、企业对话会、青年企业家论坛、旅游会展高层研讨会、基础设施建设部长级对话会、江苏·澳门·葡语国家工商峰会及葡语国家工作坊等，同时访问了长沙、南昌、太原、清远、中山及横琴等地，２０１６年１１月则访问了浙江杭州和舟山市①，并于部分活动中设置葡语国家馆、中葡论坛展位和举办多场推介会、洽谈会和座谈会，以宣传葡语国家投资营商环境、中葡合作发展基金、中葡经贸论坛和澳门平台优势②。（二）各层次的交往日益频繁在中葡经贸论坛的积极推动下，中国与葡语国家各层次的交往日益频繁。２０１５年１２月，习近平主席在中非合作论坛约翰内斯堡峰会期间分别会见了安哥拉总统多斯桑托斯（ＪｏｓéＥｄｕａｒｄｏｄｏｓＳａｎｔｏｓ）和莫桑比克总统纽西（ＦｉｌｉｐｅＪａｃｉｎｔｏＮｙｕｓｉ）。２０１６年，莫桑比克总统纽西、葡萄牙总理科斯塔（ＡｎｔóｎｉｏＬｕíｓＳａｎｔｏｓｄａＣｏｓｔａ）、几内亚比绍外长达席尔瓦（ＡｒｉｓｔｉｄｅｓＯｃａｎｔｅｄａＳｉｌｖａ）先后率团访华；中国外交部部长王毅亦访问莫桑比克。２０１６年８月，习近平主席特别代表、国务院副总理刘延东出席里约热内卢奥运会开幕式。９月，巴西总统米歇尔·特梅尔·朱亚（ＭｉｃｈｅｌＭｉｇｕｅｌＥｌｉａｓＴｅｍｅｒＬｕｌｉａ）来华出席二十国集团领导人杭州峰会，习近平主席同其举行双边会见。１０月，佛得角总理乌利塞斯·科雷亚·席尔瓦（ＪｏｓéＵｌｉｓｓｅｓＣｏｒｒｅｉａｅＳｉｌｖａ）、几内亚比绍总理巴希罗·贾（ＢａｃｉｒｏＤｊ）、莫桑比克总理卡洛斯·奥古斯丁·多罗萨里奥（ＣａｒｌｏｓＡｇｏｓｔｉｎｈｏｄｏＲｏｓｒｉｏ）、葡萄牙总理科斯塔、安哥拉经济部部长阿布莱昂·戈尔热（ＡｂｒａｈãｏＧｏｕｒｇｅｌ），巴西工业、外贸和服务部部长马科斯·佩雷拉（ＭａｒｃｏｓＰｅｒｅｉｒａ），以及东帝汶国务部长兼经济事务协调人、农业与渔业部部长埃斯塔尼斯劳·达席尔瓦（Ｅｓｔａｎｉｓｌａｕｄａ１５２①②《中葡论坛考察舟山杭州推介澳门服务平台》，《新华澳报》２０１６年１１月２９日。《中葡论坛（澳门）常设秘书处第十一次例会在澳门举行》，中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）常设秘书处网页，２０１６年３月２０日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｏｒｕｍｃｈｉｎａｐｌｐｏｒｇｍｏ／１１ｔｈ⁃ｏｒｄｉｎａｒｙ⁃ｍｅｅｔｉｎｇ⁃ｏｆ⁃ｔｈｅ⁃ｐｅｒｍａｎｅｎｔ⁃ｓｅｃｒｅｔａｒｉａｔ⁃ｏｆ⁃ｆｏｒｕｍ⁃ｍａｃａｏ⁃ｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｙ⁃ｈｅｌｄ⁃ｉｎ⁃ｍａｃａｏ／？ｌａｎｇ＝ｔｗ。

澳门蓝皮书Ｓｉｌｖａ）等来澳门出席中葡经贸论坛第五届部长级会议，先后与李克强总理进行官方会晤①。２０１６年１２月２０日，圣多美和普林西比宣布同台“断交”。１２月２６日，中国外交部部长王毅在北京与圣多美和普林西比外交和海外侨民部部长乌尔比诺·博特略（ＵｒｂｉｎｏＢｏｔｅｌｈｏ）分别代表各自政府，在北京签署了《中华人民共和国和圣多美和普林西比民主共和国关于恢复外交关系的联合公报》，决定即日起恢复两国大使级外交关系②。这也是年内中国外交史上的一项重大事件，自此世界上的８个葡语国家均与中国实现建交。此外，澳门特区行政长官崔世安和经济财政司司长梁维特亦先后率团官式访问葡萄牙，与当地政府代表举行工作会议③。２０１６年举办了中葡双语人才培养及教育研讨会，以加强论坛与会国在语言教学和人才培养领域的交流合作。随后在澳门举办第七届“中国—葡语国家文化周”，来自内地、澳门及多个葡语国家的文化艺术团体带来各具特色的精彩演出及展示，无疑也加强了论坛与会国在文化及艺术领域的交流④。此外，中国与葡语国家多领域合作不断深化，中国居民赴葡语国家旅游人数快速增长。在第五届部长级会议期间，中方与葡语国家在经贸、农业、教育、旅游等领域签署一系列合作协定，协议数量创历届之冠。新签署的《中葡论坛关于推进产能合作的谅解备忘录》亦开启了中国和论坛葡语国家经贸合作新模式⑤。２０１６年新签署的《经贸合作行动纲领》以“一带一路”精神为引领，２５２①②③④⑤《中葡论坛第五届部长级会议盛大开幕》，澳门特区政府新闻局，２０１６年１０月１１日。《中国同圣多美和普林西比的关系》，中华人民共和国外交部网页，２０１６年１２月３１日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｍｐｒｃｇｏｖｃｎ／ｗｅｂ／ｇｊｈｄｑ＿６７６２０１／ｇｊ＿６７６２０３／ｆｚ＿６７７３１６／１２０６＿６７８４５２／ｓｂｇｘ＿６７８４５６。《梁维特率团考察葡萄牙落实发展初创及经贸合作》，《大众报》２０１６年１２月８日，Ｐ０４版。《中葡论坛（澳门）常设秘书处第十一次例会在澳门举行》，中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）常设秘书处网页，２０１６年３月２０日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｏｒｕｍｃｈｉｎａｐｌｐｏｒｇｍｏ／１１ｔｈ⁃ｏｒｄｉｎａｒｙ⁃ｍｅｅｔｉｎｇ⁃ｏｆ⁃ｔｈｅ⁃ｐｅｒｍａｎｅｎｔ⁃ｓｅｃｒｅｔａｒｉａｔ⁃ｏｆ⁃ｆｏｒｕｍ⁃ｍａｃａｏ⁃ｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｙ⁃ｈｅｌｄ⁃ｉｎ⁃ｍａｃａｏ／？ｌａｎｇ＝ｔｗ。《中葡论坛（澳门）常设秘书处领导与媒体见面会》，中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）常设秘书处网页，２０１６年１０月１４日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｏｒｕｍｃｈｉｎａｐｌｐｏｒｇｍｏ／ｆｏｒｕｍ⁃ｍａｃａｏｓ⁃ｓｅｃｒｅｔａｒｙ⁃ｇｅｎｅｒａｌ⁃ｍｓ⁃ｘｕ⁃ｙｉｎｇｚｈｅｎ⁃ｍｅｅｔｓ⁃ｍｅｄｉａ／？ｌａｎｇ＝ｔｗ。

２０１６中葡经贸论坛：成果、问题与趋势进一步拓宽合作领域、提升合作水平。新增产能合作、海洋合作、省市间合作等章节，丰富了贸易投资、企业间合作、基础设施合作、金融合作、农林渔牧业合作、发展合作、运输与通信合作、卫生合作等多个领域合作内容。与此同时，地方合作持续升温，内地兄弟省市均有通过澳门拓展与葡语国家发展关系的期望，冀望与澳门一道开拓发展潜力巨大的葡语国家市场。与第五届部长级会议同期举行的“企业家·金融家大会”出席人员约９００人，会上进行了“中国与葡语国家企业家联合会”签约和揭牌仪式，大会还签署了１７项中葡合作项目协议，涵盖中葡合作发展基金、投资及出口、渔业及生鲜食品加工等领域。（三）李克强总理出席中葡论坛第五届部长级会议开幕式中葡经贸论坛第五届部长级会议开幕式上，国务院总理李克强出席并发表主旨演讲，为下一阶段中国与葡语国家开展经贸合作描绘了新的蓝图，充分肯定了在“一国两制”实践下澳门的平台作用。李克强总理还代表中国政府宣布了推动中国与葡语国家经贸合作的１８项新举措。此外，７个论坛与会葡语国家共派出了４位总理及１４位部长出席本次部长级会议相关活动，体现了各方对中葡经贸论坛及澳门平台作用的高度重视。本届部长级会议高度重视澳门平台的建设，将继续支持澳门发挥“一国两制”的独特优势，不断提升其在中葡经贸合作中的重要地位。在李克强总理宣布的中方推进与论坛葡语国家经贸合作的１８项新举措中，涉及产能合作、发展合作、人文合作、海洋合作、澳门平台作用五大领域，包括向论坛亚非葡语国家提供不少于２０亿元人民币的援外优惠贷款和２０亿元人民币无偿援助、免除论坛亚非葡语国家５亿元人民币无息贷款到期债务，为论坛葡语国家提供２０００个各类培训名额、２５００个中国政府奖学金名额等①。其中，有五项是支持澳门平台建设的内容，在《经贸合作行动纲领》３５２①《李克强在中国—葡语国家经贸合作论坛第五届部长级会议开幕式上的主旨演讲（全文）》，新华网，２０１６年１０月１２日，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓｘｉｎｈｕａｎｅｔｃｏｍ／ｇａｎｇａｏ／２０１６－１０／１２／ｃ＿１１１９６９７８７５ｈｔｍ。

澳门蓝皮书中涉及支持澳门发挥平台作用的条款约占１／３，提出支持澳门打造中葡金融服务平台，建设中葡商贸合作服务平台综合体，设立中葡双语人才培养基地，利用澳门现有的中医药产业优势，推动中国与葡语国家在传统医药产业的合作等一系列务实举措，均对澳门优先发展的产业、促进澳门经济适度多元发展多有帮助。上述新举措进一步深化了发展合作和人文合作等传统领域合作内容，并结合葡语国家需求新增了海洋合作的内容①。（四）论坛常设秘书处领导官员实现新旧轮替２０１６年８月１１日，原秘书长常和喜先生调回北京，任商务部国际经济技术交流中心党委书记兼副主任。中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）常设秘书处秘书长一职则由徐迎真女士正式接任。新任秘书长徐迎真此前担任中国商务部美洲大洋洲司商务参赞（正司级）。长期从事商务系统工作，拥有丰富的外事工作经验，熟悉葡语系国家情况，也曾多次参与中葡论坛往届部长级会议相关工作②。原秘书长常和喜先生于２００９年１１月１９日来澳履新，在商务部拥有丰富的工作经验，并曾于中国驻多个葡语国家使馆任职。任职７年来，常秘书长开拓创新，锐意进取。在其带领下，常设秘书处全体工作人员和衷共济、扎实奋进，得到各与会国政府、澳门特区政府及社会各界的普遍认同和支持，所取得的各项进展更是有目共睹。２０１７年初，商务部还委派丁恬先生担任常设秘书处副秘书长职务，填补多年应由内地委派的副秘书长空缺③。除了秘书长有人事变动外，由澳门特区政府任命的副秘书长和辅助办公室主任一职亦有变化。自２０１５年３月姗桃丝女士离任后，澳门特区政府任命陈敬红女士为中葡经贸论坛常设秘书４５２①②③《中葡论坛（澳门）常设秘书处领导与媒体见面会》，中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）常设秘书处网页，２０１６年１０月１４日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｏｒｕｍｃｈｉｎａｐｌｐｏｒｇｍｏ／ｆｏｒｕｍ⁃ｍａｃａｏｓ⁃ｓｅｃｒｅｔａｒｙ⁃ｇｅｎｅｒａｌ⁃ｍｓ⁃ｘｕ⁃ｙｉｎｇｚｈｅｎ⁃ｍｅｅｔｓ⁃ｍｅｄｉａ／？ｌａｎｇ＝ｔｗ。《常和喜调任回京　徐迎真任中葡论坛常设秘书长》，《澳门日报》２０１６年８月１３日，Ｃ０１版。《丁恬担任中葡论坛（澳门）常设秘书处副秘书长》，澳门特区政府新闻局，２０１７年１月１８日。

２０１６中葡经贸论坛：成果、问题与趋势处副秘书长兼辅助办公室主任。１１月初，则应其个人请求，终止担任上述职务，由澳门特区政府经济局对外经济关系厅厅长莫丽丝女士取代。一年任期届满后，莫丽丝女士重回原单位任职。２０１７年元月，已任经济财政司司长办公室顾问的陈敬红女士受澳门特区政府委派，再次担任中葡经贸论坛（澳门）常设秘书处副秘书长职务。陈敬红女士曾担任澳门贸易投资促进局行政管理委员会执行委员、中医药科技产业园筹备办公室副主任及主任等职务，精通葡萄牙语，应是中葡经贸论坛常设秘书处副秘书长及辅助办公室主任一职的最佳人选。此外，中葡经贸论坛常设秘书处行政办公室主任一职亦由胡华军先生接替张杰女士担任。（五）落实开展多项研修及培训活动“中葡论坛（澳门）培训中心”自２０１１年成立至２０１６年１０月，总共举办了３０期培训班，累计为葡语国家、中国内地及澳门特区政府人员和技术人员培训了８００人①。课程主要包括酒店与旅游、医疗与公共卫生、政府管理现代化、招商引资、质量控制与产品认证、土地测绘、会展产业、商法及国际法、汉语与葡萄牙语教学、中小企业发展、经济特区开发、中医药开发、环保产业、商贸企业管理、海关、公共行政、税收及税务政策及运输和通信基建等多元范畴。多年来，培训班皆邀请澳门各院校参与承办，一方面发挥澳门培训教育优势，另一方面为本地生营造学习葡文的良好环境和氛围，通过与葡语国家不同领域专业人士交流和分享经验，不断提升本地生葡文水平和各领域的专业知识。此外，还协助了葡语国家官员在澳门实习②。《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》制订了中葡人才培养的长远行动计划，透过短、中、长期的各项政策和措施，持续推动葡语教育的发展，支持中葡双语人才培训，以配合澳门作为“一个中心”“一个平５５２①②《论坛培训八百中葡官员》，《澳门日报》２０１６年１０月５日，Ａ１０版。《教育与人力资源合作》，中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）常设秘书处网页，２０１７年１月１２日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｏｒｕｍｃｈｉｎａｐｌｐｏｒｇｍｏ／ｔｒａｉｎｉｎｇ⁃ｈｕｍａｎ⁃ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ／？ｌａｎｇ＝ｔｗ。

澳门蓝皮书台”的定位，并为澳门逐步发展成为“亚太地区葡语人才培训基地”奠定坚实的基础。在推动中葡双语教育的长远计划方面，特区政府在不同教育领域设立奖励及资助计划，推动中葡双语教育，培养不同专业领域的中葡人才，包括：在非高等教育方面，把葡语课程列为学校发展计划的“优先资助项目”，订定私立学校开设葡语课程的总时数下限；在高等教育方面，给予助学金，资助修读葡语、中葡翻译，或赴葡萄牙升读法律、会计、金融专业的本澳学生；在具体奖励方面，推出“大学毕业生语言培训利息补助计划”，鼓励具学士学位的澳门居民前往外地修读包括葡语在内的语言课程；在持续教育方面，资助澳门学生参加葡语水平测试、“葡语达人———里斯本夏令营”等，在实践上增进葡语知识，并积极推进筹建石排湾语言培训中心，加强居民语言能力培训。此外，澳门特区政府在开展葡语教育方面，由１９９９／２０００学年至２０１４／２０１５学年，公立学校及私立学校的正规教育和回归教育累计为澳门培养中葡双语的学生达９６５５３人次。２０１５／２０１６学年私立学校共有３３个校（部）设置葡语课，修读的学生超过３８００人。在持续教育方面，截至２０１６年４月１５日，澳门特区政府共资助葡语学习课程１５８个，本地及外地的葡语证照考试２１项，受益市民超过１５００人次，资助金额约为澳门币１５０万元①。在高等教育阶段，澳门六所高校已于２０１４年组成了“培养中葡双语人才工作小组”。２０１２年起举办的“葡语达人———里斯本夏令营”计划已接受培训的学生共１１０８人。“澳门高等院校中葡人才培训及教研合作的专项资助”已于２０１６年成立，从资源上支持和鼓励中葡双语人才的培育工作。同时，自２０１５／２０１６学年起增设赴葡修读硕士研究生奖学金特别名额②，２０１６／２０１７学年该奖学金名额将增加至３３个③。６５２①②③苏朝晖：《关于施家伦议员书面质询的答复》，澳门特区立法会网页，２０１６年５月２４日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｉｎｔｅｒｐｅｌａｃａｏ／０５／２０１６／１６－０６７６ｃ＿１６－０５５７ｐｄｆ。老柏生：《关于立法会陈美仪议员书面质询的答复》，澳门特区立法会网页，２０１６年４月２１日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｉｎｔｅｒｐｅｌａｃａｏ／０５／２０１６／１６－０５８１ｃ＿１６－０４６１ｐｄｆ。梁励：《关于立法会高天赐议员书面质询的答复》，澳门特区立法会网页，２０１６年１０月１７日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｉｎｔｅｒｐｅｌａｃａｏ／０５／２０１６／１６－１３７０ｃ＿１６－１１３７ｐｄｆ。

２０１６中葡经贸论坛：成果、问题与趋势在制定中葡人才培养计划的过程中，政府注意到，人才的培养需要关注市场需求和导向。政府拟建立葡语人才评估机制，并研究设立葡语人才评估中心，进行客观、科学的评估，制定政策，实现市场需求和人才培养之间的互相衔接，平衡中葡翻译人才和市场需求。政府透过与澳门院校建立沟通机制，引导和支持高校推动教学改革，使课程更加适合本地学生的学习特点，开办与社会发展相配合的专业课程，以满足未来对中葡人才市场的需求。如澳门理工学院正研究开办将中葡翻译结合其中的硕士、博士专业课程，高层次、多方位培养中葡双语高端人才。（六）在多项重要的活动中推广“中葡平台”和葡语国家市场透过澳门平台，至今已经形成了一批有影响力的品牌展会。同时，每年在大型经贸活动设置的“葡语国家馆”，也都已成为促进中葡企业交流的重要桥梁。其中，“中国与葡语国家企业经贸合作洽谈会”是“中葡论坛”合作框架下每年举办的主要国际商务对接洽谈活动，自２００５年起在葡语国家轮值举办，过去十届洽谈会共吸引了超过４０００名中国与葡语国家企业家参加，并促成了超过３１００项商业配对，还有现场签订的合作文件达９４份。２０１６年洽谈会在几内亚比绍首都比绍市举行，逾２６０人参加洽谈会，包括来自中国内地、安哥拉、佛得角、几内亚比绍、葡萄牙、东帝汶及澳门特别行政区的官员与企业代表。洽谈会期间举行了多个项目推介会，签署了１１份合作协议，包括商会及企业间之合作、基础建设及贸易等①。跨越２０载后，“第二十一届澳门国际贸易投资展览会”（２１ｓｔＭＩＦ）加入创新思维，除邀请葡萄牙成为展览会首个“伙伴国”外，还在续设的“葡语国家产品及服务展”内首次举办时装表演，在会场上展示多个来自安哥拉、巴西、葡萄牙及中国澳门的时装品牌，吸引不少与会人士驻足欣赏，７５２①《贸促局组代表团赴几内亚比绍参加中国与葡语国家企业经贸合作洽谈会》，澳门贸易投资促进局网页，２０１６年４月１１日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｉｐｉｍｇｏｖｍｏ／ｚｈ⁃ｈａｎｔ／ｉｐｉｍ⁃ｎｅｗｓ⁃ｚｈ⁃ｈａｎｔ／２０１６０４１１⁃ｉｐｉｍ⁃ｏｒｇａｎｉｚａ⁃ｄｅｌｅｇａｃａｏ⁃ｅｍｐｒｅｓａｒｉａｌ⁃ａ⁃ｇｕｉｎｅ⁃ｂｉｓｓａｕ⁃ｐａｒａ⁃ｐａｒｔｉｃｉｐａｒ⁃ｎｏ⁃ｅｎｃｏｎｔｒｏ⁃ｄｅ⁃ｅｍｐｒｅｓａｒｉｏｓ⁃ｐａｒａ⁃ａ⁃ｃｏｏｐｅｒａｃａｏ⁃ｅｃｏｎｏｍｉｃａ⁃ｅ⁃ｃｏｍｅｒｃｉａｌ⁃ｅｎｔｒｅ⁃ａ⁃ｃｈｉｎａ⁃ｅ⁃ｏｓ⁃ｐａｉｓｅｓ⁃ｄｅ⁃ｌｉｎｇｕａ⁃ｐｏｒｔｕｇｕｅｓａ⁃ｂｉｓｓａ－２／。

澳门蓝皮书力图用新的角度及多元渠道带领大家感受葡语国家的魅力。此次“葡语国家产品及服务展”吸引了来自葡语国家及澳门超过１４０家参展商提供各类特色产品及服务。另外，大会还增设“中国与葡语国家中小企商贸专区”，除了介绍“中国—葡语国家经贸合作及人才信息网”的在线信息，如企业商品、服务、投资项目、营商法规等信息，同时为客商提供各项葡语国家经贸投资的咨询服务。展会期间，举办了多场与葡语国家相关的活动，包括“第六届江苏—澳门·葡语国家工商峰会”、“江苏—澳门·葡语国家基础设施建设高层圆桌会议”、“福建—澳门—葡语国家经贸交流会”、“葡萄美酒迎秋月”、“江苏—澳门·葡语国家城市联盟工作推进会”及“葡萄牙—在欧洲拓展大西洋的工业与物流平台”推介会等多项活动，围绕基础建设、葡语国家投资环境、船舶业、环保产业、葡语国家饮品进行讨论及交流①。２０１６年，在内地主要城市巡回举办的“活力澳门推广周”总共开展了三站活动，包括广东江门、云南昆明和福建厦门等省市。同年１２月，还在广州举办“广东省人大·澳门特区立法会与葡语国家地方议会交流会”。这些活动有助澳门与兄弟省市利用澳门独特优势，推动区域合作发展②。目前已经成立的展销中心分别位于广东江门、上海、广东顺德、安徽合肥、江苏扬州等地。并且，设于湖南长沙市中心的“友阿·澳门街”亦于年底揭幕，成为专为澳门与葡语系国家商品常设的交易展示平台，创新了湘澳经贸往来的方式和渠道③。此外，在带领企业家“走出去”方面，２０１６年，澳门贸易投资促进局８５２①②③《第二十一届ＭＩＦ伙伴联盟成亮点　提升中葡平台作用》，澳门特区政府新闻局，２０１６年１０月２２日。《创历届“六个最多”，为活力澳门推广周·广东江门画上圆满句号》，澳门会议展览业协会网页，２０１６年６月４日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍｃｅａｏｒｇｍｏ／？ｔｈｉｓ＿ａｃｔｉｖｉｔｙ＝％Ｅ５％８９％Ｂ５％Ｅ６％ＡＤ％Ｂ７％Ｅ５％Ｂ１％８６％Ｅ３％８０％８Ｃ％Ｅ５％８５％ＡＤ％Ｅ５％８０％８Ｂ％Ｅ６％９Ｃ％８０％Ｅ５％Ａ４％９Ａ％Ｅ３％８０％８Ｄ％ＥＦ％ＢＣ％８Ｃ％Ｅ７％８２％ＢＡ％Ｅ６％Ｂ４％ＢＢ％Ｅ５％８Ａ％９Ｂ％Ｅ６％ＢＥ％Ｂ３％Ｅ９％９６％８０％Ｅ６％８Ｅ％Ａ８％Ｅ５％ＢＢ％Ａ３％Ｅ９％８０％Ｂ１％Ｅ２％８０％Ａ７％Ｅ５％ＢＢ％Ａ３％Ｅ６％９Ｄ％Ｂ１％Ｅ６％Ｂ１％９Ｆ。《湖南首个澳门葡语国商品展示平台　澳门街长沙揭幕迎客》，《澳门日报》２０１６年１２月２４日，Ａ０２版。

２０１６中葡经贸论坛：成果、问题与趋势除组团参与在葡萄牙里斯本之“中国—葡萄牙—澳门特别行政区企业商机论坛”及几内亚比绍的“中国与葡语国家企业经贸合作洽谈会—比绍２０１６”，也继续邀请多个内地如泛珠省（区）的官、产业界代表参与，不但宣传和推介了这些省区的经贸及投资环境，还拓展了它们与葡语国家及澳门的经贸交流合作。例如，湖南省在葡萄牙及几内亚比绍举行了逾十场洽谈配对，行业涉及环保、食品及加工等①。三　2016年中葡经贸论坛发展面临的主要问题（一）成功的“澳门平台故事”值得多挖掘、多研究和多宣传　　澳门作为“中国与葡语国家商贸合作服务平台”这一概念的提出，以及成立中葡经贸论坛常设秘书处及辅助办公室已有超过十年的时间。然而，坊间、业界及学术界仍然不解的是，为什么一个始终以“经贸”作为主题的国际多边论坛，我们却很难举出一些透过澳门这一平台，真正促进中葡经贸合作的成功例子，更难找到通过打造平台而带动澳门产业适度多元化的例子。到底问题是出在信息掌握上有困难，还是由于中葡经贸论坛自身缺乏研究智库而导致研究不足，或是由于宣传沟通不及时而致？例如，２０１７年初，滴滴出行成功投资巴西最大的本地移动出行市场，真正实现“走出去”，当中是否有一些值得宣传挖掘的“澳门平台故事”呢？譬如，会不会有在澳门学习过葡语的人才从中牵线？会不会有在澳门生活过的巴西人从中牵线？会不会还有其他方方面面的澳门元素促成？我们都不得而知。这也说明澳门的故事确实太少了。（二）中葡合作发展基金宜设在澳门中葡合作发展基金于２０１３年６月正式成立，由国家开发银行和澳门工９５２①《里斯本及比绍商贸活动搭建“引进来、走出去”契机　泛珠成员湖南认同澳门平台作用》，澳门特区政府新闻局，２０１６年４月１４日。

澳门蓝皮书商业发展基金共同发起，总规模１０亿美元，首期１２５亿，当中澳门工商业发展基金已出资５０００万，余下的８７５亿中澳门占３５亿。作为一种资本的纽带，其有助于加强中国内地、澳门特区和葡语国家企业开展投资合作。有关消息显示，中葡合作发展基金的资本已经到位，总部则设在北京。当然，这可能也是基于国家开发银行的总部在北京，主要从方便管理的角度考虑；然而，从长远来看，结合澳门作为中国与葡语国家商贸合作服务平台的定位，应考虑将基金落户澳门，让澳门的银行、金融、财务行业的专业人士多一个平台，从而推动澳门特色金融业的发展。同时，由该基金牵引来澳的多边会议、高端商务旅客等，亦将对促进澳门经济适度多元发展产生正面效应，进一步凸显澳门平台的重要地位。①（三）“一带一路”合作倡议如何高度契合葡语国家发展规划随着中国倡议的“一带一路”已经得到国际社会的认同，中葡经贸论坛的宗旨更与“一带一路”倡议的思路高度契合，论坛与会国完全可以借助“一带一路”建设的机遇，走和平合作、互利共赢的道路②。２０１５年３月２８日，国家发改委、外交部和商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和２１世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（下称“《愿景与行动》”）。作为古代海上丝绸之路重要节点的澳门，如何把握“一带一路”国家发展战略，透过打造“世界旅游休闲中心”及“中国与葡语国家商贸合作服务平台”挖掘自身的潜力，加强区域合作寻找发展机遇，携手参与“一带一路”建设，已成为澳门特区未来几年的重点施政方向。目前，中央已批准澳门参与国家“一带一路”的工作③。“一带一路”沿线有６０多个国家和地区，在“海丝”战略下，邻近澳０６２①②③陈美仪：《就争取将中葡合作发展基金总部设于澳门及相关事宜提出书面质询》，澳门特区立法会网页，２０１６年４月１３日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ／ｉｎｔｅｒｐｅｌａｃａｏ／０５／２０１６／１６－０５２８ｃｐｄｆ。《行政长官：中葡论坛宗旨切合“一带一路”倡议的思路》，澳门特区政府新闻局，２０１６年１０月１０日。《行政长官：中央充分肯定特区政府的工作》，澳门特区政府新闻局，２０１６年１２月２３日。

２０１６中葡经贸论坛：成果、问题与趋势门的省份就有广东省及福建省，“一带一路”有很多可让澳门参与的发展机遇。其中，如何把澳门作为“中国与葡语国家商贸合作服务平台”有机结合起来，努力形成叠加效应；以及澳门如何进一步发挥平台作用，积极协助内地企业开拓葡语系和拉丁语系国家等市场，加强与东盟的交流与往来等，更是中葡经贸论坛和澳门特区政府急需研究的课题。（四）尚未建立经贸信用保障制度一方面，随着中国和葡语国家双方经贸合作增多，有必要为谋求合作的企业提供保障制度。另一方面，澳门如能建设经贸信用保险制度也将有利于吸引内地企业来澳成立分公司或子公司，借助再出口货物至葡语国家，将有助于推动中国与葡语国家的贸易往来，丰富澳门平台服务内容。因此，建议澳门特区政府相关经贸部门参考邻埠香港特区设立出口信用保险局的经验，透过内地与澳门保险业进行合作，利用各自独特优势，促进保险公司之间的业务和产品协作，尽早研究设立相关制度。四　2017年中葡经贸论坛发展的展望与方向（一）促进中葡合作平台与“一带一路”建设的有机结合　　澳门可以担当中国与葡语国家商贸合作服务平台的角色，发挥“一带一路”支点作用，深化跨国的互联互通。建议由行政长官办公室牵头的专门工作委员会尽快展开工作规划和工作部署，着力于旅游、金融和人文三大方面进行建设，努力透过侨界做些人文工程方面的工作。一方面，组织澳门及内地企业前往葡语国家及“一带一路”沿线地区考察，邀请“一带一路”沿线地区及葡语国家企业参与澳门及内地的经贸活动。推动上述沿线国家和地区共同参与“一带一路”倡议。另一方面，参与和助力国家“一带一路”战略，提升金融服务水平，发挥中国与葡语国家人民币结算平台的角色，推进人民币国际化，推动澳门建设成为内地与欧盟国家经贸及技术进出口服务１６２

澳门蓝皮书的平台之一。据统计，２０１５年澳门本地人民币清算量达１５７万亿元，全球排名第九。２０１５年至今中国银行澳门分行已为葡语国家银行办理人民币清算业务约１３８９４亿元①。（二）全力配合中葡合作发展基金总部落户澳门建议研究中葡合作发展基金在澳门设立办事处的可行性，透过该基金加强中国与葡语国家的经贸合作；建议鼓励内地、澳门与葡语国家企业在澳门合组企业，发挥三地企业家互补优势，借力中葡合作发展基金拓展合适项目；建议相关部门完善各项为有意向该基金提出申请的企业所推出的转介查询、代收申请文件等便利措施；建议尽可能鼓励本地人才实践参与基金的运作，争取为澳门培育更多国际性的投资管理人才。（三）加快推进“三个中心”、金融服务平台和综合体的建设加快建设葡语国家中小企业商贸服务中心、食品集散中心和中葡经贸合作会展中心，建议进一步完善构建线上线下联动的葡语国家食品展示展销网络，在此基础上搭建葡语系国家产品和食品信息网，透过物联网的技术扩大辐射层面；建议透过本地及境外的展示中心，以及澳门特区政府的贸促和旅游部门在内地的联络处或代表处，不定期举办面向居民及游客的展销推广活动，协助葡语国家拓展销售渠道。同时，建议在澳门建立“中葡产能规划研究中心”，设立中葡海洋产能协调机制，发展特色金融业务，推动澳门发展人民币清算服务，积极搭建金融服务平台，推动中国与葡语国家的金融合作，参与中国和葡语国家在大宗商品交易的合作发展。此外，规划和建设好“中国与葡语国家商贸合作服务平台综合体”，使之具备经贸交流、企业服务、会议展览、文化展示及人才培训等元素，为中国与葡语国家在贸易、投资、会展、文化等领域的合作提供实体支持。２６２①《清算行代表陈晓平：澳与葡语国人币清算１３８亿》，《澳门日报》２０１６年１２月３日，Ａ１１版。

２０１６中葡经贸论坛：成果、问题与趋势（四）研究建设中葡创新创业离岸基地建议澳门积极利用好如葡萄牙、巴西等葡语国家在创新方面所拥有的丰富经验，积极将澳门打造成为葡萄牙、巴西、其他有条件的葡语国家和中国内地的离岸创新创业基地。争取相关政策思路能获得国家支持，引进更多有活力、有创意的内地优秀人才、优质企业来澳发展，带头孵化创新人才、新兴产业，培养澳门和内地的创意创业人才，激发两地的创新活力。在助力国家发展的同时，促进相关商贸服务行业的发展，并为本地中葡双语专业人士创造更多机遇。（五）积极推进葡语国家中医药认证的试点工作建议粤澳中医药科技产业园开发有限公司及特区政府相关部门继续推进葡语国家认证的试点工作，推动中医药业迈向产业化、国际化。建议在选定的葡萄牙和莫桑比克等葡语国家试点基础上继续开展国际注册、进出口贸易等工作。同时，建议继续以葡语国家为切入点，通过更多的培训活动向它们推广传统的中医药文化。（六）进一步丰富会展及有关经贸活动的葡语国家元素建议在大型经贸活动举办期间，继续同期举办洽谈和推广活动，邀请内地及葡语国家企业及专业买家代表参展参会。此外，建议进一步扩大前述“葡语国家产品及服务展”的规模，尽力使其由过往的“展中展”迈向独立成展。可考虑在澳门举办更多不同形式的葡语国家专题推介活动，邀请在葡语国家投资的内地及澳门企业分享，继续提供后续商业配对及咨询服务，继续组织澳门及内地兄弟省区的企业、政府部门代表到葡语国家参展参会、考察交流、招商推广，参与不同类型的经贸洽谈活动，特别是要组织好既定的带领泛珠省区代表团赴巴西的考察活动。（七）加快推出转口信用保险制度和善用CEPA政策建议特区政府相关经贸部门筹设信用保险制度，积极考虑设立专项基３６２

澳门蓝皮书金，直接资助企业购买信用保险部分保费的可行性，如此既能鼓励内地企业来澳兴业促进转口贸易，又有助于带动人民币清算平台的业务。同时，建议政府相关经贸部门积极吸引一些优质的国企或国际企业，了解《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（ＣＥＰＡ）政策，利用该政策使葡语国家产品打入内地，以丰富澳门的产业内容。五　结语正如李克强总理在中葡经贸论坛第五届部长级会议上所说的，澳门拥有独特的中葡双语优势、优越的地理位置、完善的基础设施、良好的商业环境，是联系中国与葡语国家的一条十分重要的纽带。未来，国家相关部委也好，中葡经贸论坛也好，澳门特区相关部门及组织也好，都应积极做好合作和推广工作，进一步发挥和提升澳门的平台作用，推动中国与葡语国家交流合作迈上新台阶。我们坚信在各方共同努力下，中国与葡语国家一定能和衷共济、携手合作，秉持“共商合作、共建平台、共享发展”理念，按照中方新举措、《经贸合作行动纲领》等文件确定的方向和内容，抓好中葡经贸论坛第五届部长级会议的成果落实，不断巩固彼此之间的政治互信，推进相互的贸易投资自由化、便利化，进一步扩大产能合作，加强人文交流。４６２

港珠澳大桥对拓展澳门区域经贸合作的价值评估港珠澳大桥对拓展澳门区域经贸合作的价值评估　唐继宗∗摘　要：　运输基建项目对经济体产生的效益包括兴建期的投资与新增职位，以及启用后引申出的各种商机。港珠澳大桥落成启用后无疑将有利于提升本区域的整体竞争力。同时，由于连接区域内各市场之间的交通运输条件与成本改变，预计港、珠、澳，以及其与第三地之间的现存市场竞争条件及产业的相对优势或因此产生变化，建议澳门特区政府及时创造较优的政策环境，让澳门宏观经济与指定产业在大桥开通后能获取较大效益与降低被边缘化的风险。关键词：　澳门　港珠澳大桥　区域合作前　言２００９年１２月１５日，由粤、港、澳三地政府主办，珠海市政府和港珠澳大桥前期工作协调小组办公室承办的港珠澳大桥开工仪式在珠海隆重举行，时任国务院副总理李克强在珠海出席了港珠澳大桥工程开工仪式，宣布工程开工，并与粤港澳代表、工程建设者和当地群众共同见证大桥开工的历５６２∗唐继宗，中国社会科学院研究生院经济学博士。现为中国社会科学院旅游研究中心国际交流部部长，澳门特区政府经济发展委员会委员，香港中文大学航空政策研究中心成员。研究方向为旅游经济、交通运输及服务贸易与区域合作等。

澳门蓝皮书史性时刻①。港珠澳大桥东接香港特别行政区，西接广东省（珠海市）和澳门特别行政区，是国家高速公路网规划中珠江三角洲地区环线的组成部分和跨越伶仃洋海域的关键性工程，将形成连接珠江东西两岸的新的公路运输通道。运输基建项目对经济体产生的效益包括兴建期的投资与新增职位，以及启用后引申出的各种商机。经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）关于运输基建项目投资评价的研究报告指出，其直接效应是改善使用者的交通运输条件；使用者的行为因此而产生改变并令效应引申扩散。溢出的社会经济效应包括刺激对交通运输的需求增加、创造新的就业岗位、提升市场效率、社会得以进一步包容发展等②。图１　港珠澳大桥工程规划图资料来源：香港路政署。港珠澳大桥落成启用后无疑将有利于提升本区域的整体竞争力。同时，由于连接区域内各市场之间的交通运输条件与成本改变，预计港、珠、澳以６６２①②港珠澳大桥管理网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｈｚｍｂｏｒｇ／ｃｎ／ｂｅｎｃａｎｄｙａｓｐ？ｉｄ＝３。ＩｍｐａｃｔｏｆＴｒａｎｓｐｏｒｔＩｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅＩｎｖｅｓｔｍｅｎｔｏｎＲｅｇｉｏｎａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ＯＥＣＤ，２００２

港珠澳大桥对拓展澳门区域经贸合作的价值评估及其与第三地之间的现存市场竞争条件及产业的相对优势或因此发生变化。本文将会就港珠澳大桥跨境交通运输基建设施落成启用后，对澳门特区在区域经贸合作上的影响作出评估，并提出政策建议。一　澳门区域经贸合作发展及跨境交通运输概况1澳门参与的国际及区域经贸合作制度成立于１９９５年的世界贸易组织（以下简称“ＷＴＯ”）是处理全球贸易规则的唯一国际组织，其主要职能是确保货物贸易、服务贸易，以及跨境投资等跨境经贸活动尽可能顺利、可预测和自由地进行。澳门是于１９９５年１月１日加入ＷＴＯ的。截至２０１６年７月２９日，ＷＴＯ的成员总数为１６４个。在ＷＴＯ建构的国际贸易框架下，区域贸易协定（以下简称“ＲＴＡ”）被定义为两个或多个成员之间缔结的相互贸易协定，它们包括自由贸易协定和关税同盟。为促进内地和澳门特别行政区的共同繁荣与发展，并进一步提升双边经贸合作层次和水平，双方决定在一国之内的两个单独关税区间建立在ＷＴＯ制度框架下的区域贸易伙伴关系。经双方磋商，《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称《安排》）于２００３年１０月１７日正式在澳门签署，确认２００４年１月１日起全面实施其内容。《安排》是一个开放式的协议，内地与澳门可不断扩大开放以增加和充实其内容，双方其后分别又签署了《安排》补充协议、补充协议二、补充协议三、补充协议四、补充协议五、补充协议六、补充协议七、补充协议八、补充协议九、补充协议十，以及《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉关于内地在广东与澳门基本实现服务贸易自由化的协议》及《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉服务贸易协议》。2澳门对外经贸及投资活动澳门统计暨普查局统计数据显示，２０１６年首三季累计，澳门货物出口７６２

澳门蓝皮书及进口分别是７７３８亿澳门元和５２０３１亿澳门元，同比变动分别为５２％和－１８１％。同期，服务出口及进口分别为１８８８１９亿澳门元和２２５１５亿澳门元，同比变动分别为－５９％及＋１９％。２０１５年新增外来直接投资按年减少６６７％至９１亿澳门元。从存量分析，２０１５年底澳门外来直接投资累计总值为２３１８亿澳门元。同年，澳门企业在境外的新增直接投资录得５５亿澳门元的负值，而在２０１５年底其境外直接投资累计总值为２４７亿澳门元。3澳门跨境交通运输２０１６年１～１１月澳门跨境汽车流量为４６６５７２４辆，同比微降０４％。同期，跨境客轮往返班次是１２５８８７艘，同比减少５５％。跨境空运方面，同期出入境航班共录得４９１２６架次，同比上升３４％。同期，跨境直升机出入航班共有１０３８１架次，大幅下跌２０％。２０１６年１～１１月累计，货柜货物经陆路运输进、出及转口毛重为１９６２５公吨，同比下跌１２４％；而经海路的有１６３２７９公吨；空路进、出及转口货运毛重有２９２２６公吨，同比上升８１％。跨境客运方面，２０１６年澳门接待了３０９５０３万人次旅客，同比微升０８％。当中经海路、陆路及空路入境的旅客人次比重分别为３４８％、５７４％和７８％。二　澳门经济增长与跨境运输基建1澳门经济增长模式及瓶颈澳门经济在回归后经历了赌权开放与签署《安排》等因素刺激服务出口及投资大幅增长的阶段。然而，在此期间也遭遇到过于依赖博彩旅游及中国内地客源市场的发展局限性。“服务出口”“私人消费支出”“固定资本形成总额”等是近年拉动澳门经济增长的三驾马车。２０１５年，“服务出口”占同期ＧＤＰ的７３４％，而“私人消费支出”与“固定资本形成总额”占ＧＤＰ的比重分别是２６１％和２４６％。８６２

港珠澳大桥对拓展澳门区域经贸合作的价值评估同期，澳门对外贸易依存度为１１６２％，当中的主要组成部分是“旅游服务贸易”。对外贸易依存度是指经济体的进出口总值占该经济体本地生产总值的比重，反映其对国际市场的依赖程度。按世界贸易组织（ＷＴＯ）《服务贸易总协定》（ＧＡＴＳ）对服务贸易的四种分类，旅游服务贸易属于当中的“境外消费”（ｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎａｂｒｏａｄ），即原居在某一经济体的消费者（原居地旅客）前往另一经济体（旅游目的地）购买服务（旅游消费）。同时，澳门产业结构是以第三产业为主，并缺乏第一产业。２０１５年澳门三产比重分别是０％、７８％和９２２％。由此可见，澳门经济增长有赖具效率的跨境客货运输基建与服务，让境外旅客便捷地进出本地区，同时能及时和以较低成本进口物资以供旅游产业链上各相关行业为旅客提供所需服务。目前，澳门陆路跨境客、货运输口岸有关闸、路氹城及跨境工业区，皆为连接珠海。海路跨境货柜运输口岸有内港和九澳港。海上跨境客运方面有外港客运码头和氹仔临时客运码头，提供澳门往来香港及深圳的海上航线；而内港客运码头则已于２０１６年年初中止营运。澳门国际机场提供跨境空路客、货运输服务，航线集中在中国内地及亚洲地区；同时，澳门外港码头２楼也提供往来中国内地及香港的直升机空中客运服务。发展至今，澳门对外跨境运输所提供的多为集中在连接邻近地区和亚洲区内的服务，而连接中长线市场的跨境运输服务则有所欠缺。2跨境交通运输基建设施作用亚洲开发银行（ＡＤＢ）有关报告指出，跨境基建项目可刺激区域贸易及收入增加，当中除了建设硬件设施，也需要建构合作制度予以配合。缔结双边或多边贸易与投资合作协议，以及降低跨境交通运输与通信成本，是推动近年经贸活动全球化进程的重要因素。国际机场、港口或跨境大桥等跨境运输基建设施支持跨境交通运输服务运作，加强了区域合作与经济融合。受益于跨境交通运输服务及通讯成本下降及效率提升，令生产活动可以按不同地区相对优势进行分工，同时，也带动了更多旅客作跨境消费。９６２

澳门蓝皮书3跨海（境）运输基建项目案例探讨——英法海底隧道（ChannelTunnel）①项目背景在英伦海峡兴建海底隧道连接英法两地的讨论超过了２００年。最初的可行性构思是由ＡｌｂｅｒｔＭａｔｈｉｅｕ于１８０２年提出的。１９８５年４月，英法政府就有关项目发展、投资、建造及营运向外邀请有意参与者提供方案。１９８６年１月２０日，经筛选后，两国政府选出由ＣｈａｎｎｅｌＴｕｎｎｅｌＧｒｏｕｐ／Ｆｒａｎｃｅ⁃Ｍａｎｃｈｅ（ＣＴＧ／Ｆ⁃Ｍ）财团提交的建议②。英法海底隧道于１９９３年完工，并于１９９４年５月６日正式开通③，总成本达４６５亿英镑④。隧道全长５０５公里，当中的３７公里设在平均４０米以下的海底。该连接英国Ｆｏｌｋｅｓｔｏｎｅ及法国Ｃｏｑｕｅｌｌｅｓ的跨境交通运输基建设施由三条互通的隧道组成，其中两条用作铁路交通运输，另一条为服务通道⑤。通关模式乘坐Ｅｕｒｏｓｔａｒ（欧洲之星）列车往来英吉利海峡两岸的旅客可感受到“一地两检”的通关便利化体验⑥。英国、法国和比利时签订协议，英国在法国和比利时设立７处检查站，确定乘汽车、火车在离开欧洲大陆前完成英国的入境检查⑦。营运状况总部设在法国巴黎的欧隧公司（ＧｒｏｕｐｅＥｕｒｏｔｕｎｎｅｌ），创立于１９８６年８０７２①②③④⑤⑥⑦有兴趣欲进一步了解有关英法海底隧道项目开展详情的读者可浏览ＴｈｅＣｈｕｎｎｅｌ—ＷｏｒｌｄｓＬｏｎｇｅｓｔＵｎｄｅｒｗａｔｅｒＴｕｎｎｅｌ⁃ＨｉｓｔｏｒｙＣｈａｎｎｅｌＨＤ：ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗｙｏｕｔｕｂｅｃｏｍ／ｗａｔｃｈ？ｖ＝Ｌ７ＧＦＦｎｔＸｉ８Ｉ。ＲｉｃａｒｄＡｎｇｕｅｒａ，“ＴｈｅＣｈａｎｎｅｌＴｕｎｎｅｌ—ＡｎＥｘ⁃ＰｏｓｔＥｃｏｎｏｍｉｃＥｖａｌｕａｔｉｏｎ”，ＳｔｒａｔｅｇｉｃＲａｉｌＡｕｔｈｏｒｉｔｙ，Ｌｏｎｄｏｎ，２００５．ＦｒａｎｃｉｓＫｏｃｈｅｒｔ，“ＴｈｅＣｈａｎｎｅｌＴｕｎｎｅｌ”，Ｗａｙｌａｎｄ，１９９４．总成本按１９８５年物价水准计算，包括了隧道与月台建设，与固定设备等投入，全数由市场筹资。ＳｏｕｔｅｔｓｕＳｅｎ，“ＴｈｅＣｈａｎｎｅｌＴｕｎｎｅｌａｎｄｉｔｓｉｍｐａｃｔｏｎＴｏｕｒｉｓｍｉｎｔｈｅＵｎｉｔｅｄＫｉｎｇｄｏｍ”，ＴｈｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＲｅａｄｉｎｇ，２００４．根据ｗｗｗｓｅａｔ６１ｃｏｍ等网站介绍，乘客乘坐Ｅｕｒｏｓｔａｒ列车往来英国与欧洲大陆之间的通关是采取“一地两检”模式，以从伦敦出发前往巴黎为例，旅客在登车前要接受法国派驻的执法人员的检查，通过包括Ｘ光机等类似机场的安检，提前办理法国入境手续。当火车到达巴黎后，旅客可不再办理任何手续，直接进入市区，反之亦然。许昌：《深入研究广深港高铁》，《人文岭南》第５１期。

港珠澳大桥对拓展澳门区域经贸合作的价值评估月，是营运及管理英法海底隧道的公司。公司透过使用汽车专用车厢，提供汽车来往隧道的穿梭服务，同时也向其他使用隧道的列车征收费用，包括欧洲之星客运列车、英威苏铁路及法铁的货运列车①。流量方面，使用隧道的乘客量仅为预期的三分之一。２０１５年３月１７日，欧隧公司公布２０１４年营运业绩，ＬｅＳｈｕｔｔｌｅ（ＥｕｒｏｔｕｎｎｅｌＳｈｕｔｔｌｅ）运载了２６０万辆客车及１４０万辆货车。同期，乘坐欧洲之星②列车的旅客达１０４０万人次，同比上升３％。２０１４年集团综合营收（ｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｅｄｒｅｖｅｎｕｅｓ）为１２０７亿欧元，同比上升７％。营运成本增加８％至７０９亿欧元。ＥＢＩＴＤＡ同比上升７％达４９８亿欧元。２０１４财政年度集团税前利润为５６００万欧元，同比增加２６００万欧元。英法海底隧道对当地经济的影响评估１９９６年在英法海底隧道开通后两年所作的跟进调研发现，隧道开通后主要的影响是令跨海运输信道容量过多（ｏｖｅｒｃａｐａｃｉｔｙ），其结果是让当时的设施未能获得充分利用，并导致营运商面对潜在财务压力。乘客则因为营运者之间的削价竞争而受益。跨海设施的费用成本下降又刺激到英国与欧洲大陆跨境交通运输服务提供商增加了供应。虽然隧道开通减低了交通成本及运输时间，然而所节约的成本及时间仅占英国至欧洲大陆货运成本的较小比重。英国ＳｔｒａｔｅｇｉｃＲａｉｌＡｕｔｈｏｒｉｔｙ在一份于２００５年完成的有关英法海底隧道开通后的经济评价分析报告③中也指出当初对英法海底隧道，甚至对英国与欧洲大陆之间的跨境交通运输需求预测过于乐观。此外，亦有研究报告④发现，英法海底隧道对英国的旅游业有重要的影１７２①②③④货运列车可连司机及乘客运载穿梭英国与欧洲大陆之间的客运汽车和货运汽车。按２０１５年１１月２２日ｗｗｗｅｕｒｏｓｔａｒｃｏｍ公布，伦敦（ＳｔＰａｎｃｒａｓＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ）至巴黎（ＧａｒｅｄｕＮｏｒｄ）大约２小时车程的标准等级座位单程车票为３４５英镑。ＲｉｃａｒｄＡｎｇｕｅｒａ，“ＴｈｅＣｈａｎｎｅｌＴｕｎｎｅｌ—ＡｎＥｘ⁃ＰｏｓｔＥｃｏｎｏｍｉｃＥｖａｌｕａｔｉｏｎ”，ＳｔｒａｔｅｇｉｃＲａｉｌＡｕｔｈｏｒｉｔｙ，Ｌｏｎｄｏｎ，２００５．ＳｏｕｔｅｔｓｕＳｅｎ，“ＴｈｅＣｈａｎｎｅｌＴｕｎｎｅｌａｎｄｉｔｓｉｍｐａｃｔｏｎＴｏｕｒｉｓｍｉｎｔｈｅＵｎｉｔｅｄＫｉｎｇｄｏｍ”，ＴｈｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＲｅａｄｉｎｇ，ＵＫ，２００４．

澳门蓝皮书图２　１９９４～２０１３年英法海底隧道客、货运统计注：（１）ＬｅＳｈｕｔｔｌｅｐａｓｓｅｎｇｅｒｎｕｍｂｅｒｓｈａｖｅｂｅｅｎｒｅｖｉｓｅｄｔｏｉｎｃｌｕｄｅｎｏｎ⁃ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌｔｒａｆｆｉｃ，ｗｈｉｃｈｗａｓｐｒｅｖｉｏｕｓｌｙｅｘｃｌｕｄｅｄ，ｔｏｍａｋｅｔｈｉｓｔａｂｌｅｃｏｎｓｉｓｔｅｎｔｗｉｔｈｆｉｇｕｒｅｓｐｕｂｌｉｓｈｅｄｅｌｓｅｗｈｅｒｅ（２）ＯｐｅｎｅｄｆｏｒｆｒｅｉｇｈｔｓｅｒｖｉｃｅｓｉｎＪｕｎｅ１９９４ａｎｄｆｏｒｔｈｒｏｕｇｈｐａｓｓｅｎｇｅｒｓｅｒｖｉｃｅｓｉｎＮｏｖｅｍｂｅｒＰａｓｓｅｎｇｅｒｓｈｕｔｔｌｅｓｅｒｖｉｃｅｓｏｐｅｎｅｄｉｎＤｅｃｅｍｂｅｒ（３）Ｆｉｇｕｒｅｓｆｏｒ１９９６ａｎｄ１９９７ｗｅｒｅａｆｆｅｃｔｅｄｂｙａｆｉｒｅｏｎ１６Ｎｏｖｅｍｂｅｒ１９９６Ｔｏｕｒｉｓｔｓｈｕｔｔｌｅｒｅｓｕｍｅｄｓｅｒｖｉｃｅｓｏｎ１０Ｄｅｃｅｍｂｅｒ１９９６ｗｉｔｈｆｕｌｌｆｒｅｉｇｈｔｓｅｒｖｉｃｅｓｒｅｓｕｍｉｎｇｏｎ１５Ｊｕｎｅ１９９７（４）Ｉｎｃｌｕｄｅｓｃｏｍｍｅｒｃｉａｌａｎｄｎｏｎ⁃ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌｔｒａｆｆｉｃ（ｓｅｅＮｏｔｅｓａｎｄＤｅｆｉｎｉｔｉｏｎｓ）．（５）ＯｎｌｙＥｕｒｏｓｔａｒｐａｓｓｅｎｇｅｒｓｔｒａｖｅｌｌｉｎｇｔｈｒｏｕｇｈｔｈｅＣｈａｎｎｅｌＴｕｎｎｅｌａｒｅｉｎｃｌｕｄｅｄ；ｊｏｕｒｎｅｙｓｂｅｔｗｅｅｎｓＰａｒｉｓ⁃ＣａｌａｉｓａｎｄＢｒｕｓｓｅｌｓ⁃Ｌｉｌｌｅａｒｅｅｘｃｌｕｄｅｄ（６）Ｒａｉｌｆｒｅｉｇｈｔｓｅｒｖｉｃｅｓｂｙｔｒａｉｎｏｐｅｒａｔｏｒｓ（ＤＢＳｃｈｅｎｋｅｒｏｎｂｅｈａｌｆｏｆＢＲＢ，ｔｈｅＳＮＣＦａｎｄｉｔｓｓｕｂｓｉｄｉａｒｉｅｓ，ａｎｄＥｕｒｏｐｏｒｔｅ）ｕｓｉｎｇｔｈｅＴｕｎｎｅｌ资料来源：整理自ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｆｏｒＴｒａｎｓｐｏｒｔＳｔａｔｉｓｔｉｃｓ，ＵＫ公布的统计数据。响，对伦敦的旅游增长作出了贡献。而英国与巴黎及比利时之间的民航客运市场在英法隧道开通后也能继续增长。而降低通行费用、便利通关和减少任何跨境流量障碍，借此刺激跨境客货运需求上升，将有利于实现跨境交通基建项目以及区域经济的较大效益。三　港珠澳大桥对澳门经济贡献价值评估经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）有关交通基建设施投资评价的研究报告指出，此类跨境交通运输基建设施的直接效应是改善使用者的交通运输条件，从而刺激对运输需求的增加，界外旅客前来澳门的“境外消费”总值２７２

港珠澳大桥对拓展澳门区域经贸合作的价值评估上升，则能带动澳门经济增长。可预见港珠澳大桥启用后，将有利于达成国家“十三五”规划赋予澳门特区建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台、积极发展会展商贸等产业、促进经济适度多元可持续发展的任务。同时，亦有利于实现澳门特区“五年发展规划”建设“一个中心”与发展多元经济、增进民生福祉的目标。1澳门从港珠澳大桥获取的直接效益分摊香港立法会ＣＢ（１）４３４／０８－０９（０１）号文件指出，三地政府同意，以各地所得直接经济效益的比例作为分摊港珠澳大桥主桥的总工程费用比例是最合适的方案。大桥项目对三地的直接经济效益，主要来自因大桥建成后所产生的运输成本节约、运输时间节约及诱增交通量效益（即诱增乘客量的出行时间节约及诱增货运量的经济价值①）。大桥也会带来间接效益，例如由于有了连接珠江三角洲西部及香港的更直接的道路而在三地诱增的投资，但要量化这些间接效益比较困难②。港珠澳大桥为三地带来的估计直接效益，为香港、内地及澳门分别占５０２％、３５１％及１４７％③。2运输成本与产业结构变化港珠澳大桥建成后，从香港到珠海的公路交通将从三四小时缩短到三十分钟。根据《港珠澳大桥工程可行性研究报告》，当时估算大桥的总造价为人民币６００亿元，国家规定了２５年收费营运期。但目前大桥的总造价已经超过这一预想，如果过桥费用按原计划不变，将延长大桥收回成本的年限。故此，专家建议将收费营运期延长至５０年（大桥的使用寿命标准为１２０年）。在港珠澳大桥口岸设置方面，该报告推荐三种模式，即“三地三检”，两个“一地两检”，“一地三检”。鉴于港、澳在大桥登陆点提供口岸建设用地困难，同时方便旅客通关和口岸管理，报告推荐采用港方已经认同的３７２①②③诱增货运量经济价值是指该货物通过一连串诱发的商业活动如物流、批发、零售、重售等所带给社会的经济效益。香港立法会ＣＢ（１）４３４／０８－０９（０１）号文件。香港立法会ＣＢ（１）４０７／０８－０９号文件。

澳门蓝皮书图３　港珠澳大桥为三地带来的估计直接效益分摊资料来源：整理自香港立法会ＣＢ（１）４０７／０８－０９号文件。“一地三检”，在同一地点建设三地联合查验口岸。运输成本是产业集聚的最具决定性的影响因素，运输成本的变化将导致向心力和离心力的力量对比，从而形成不同企业的区位选择和空间分布。转入企业和消费者一方面从中享受聚集经济收益，形成向心力；另一方面，转入企业在这一地区集中，又导致企业竞争加剧，降低了企业的盈利能力，从而形成产业集聚的离心力。爱萨德把企业的区位生产决策看作是在权衡物流成本和生产成本之后做出的，随着物流成本的变化，产业集聚的向心力和离心力都会发生变化。而港珠澳大桥的建成将减少运输成本，从而也会对珠江西岸的产业集群产生影响。3港、珠、澳三地市场更趋融合，竞争也愈加激烈微观上港珠澳大桥启用后将有利于具实力的投资者进行产业链或价值链在珠三角东西两岸全区域的跨界布局，而未具能力自行布局或加入价值链或产业链作为其中一环的（中小微型）企业将面临更加激烈的竞争，被边缘化的风险随之趋升。４７２

港珠澳大桥对拓展澳门区域经贸合作的价值评估预见港珠澳大桥开通后，跨界交通条件与成本的改善，会为澳门博彩旅游、零售、餐饮等行业的需求带来量与结构上的变化。然而，随之而来的港、珠、澳三地市场更趋融合，让原来各自处在三地的提供同类同质产品、服务的行业将面临更加激烈的竞争。4对吸引物流业外商直接投资（FDI）的影响港珠澳大桥属于标志性的基础设施，它的建成对吸引外商直接投资也可能产生显著的影响，而大量的研究已表明，过往的几十年，外商直接投资（ＦＤＩ）对各行业的发展有极大的促进作用，我们将在这一部分重点归纳这一类相关的文献。专家学者们主要持两种观点，一种认为基础设施有利于ＦＤＩ的流入。Ｃｈｅｎｇ＆Ｋｗａｎ①认为区域市场容量、基础设施状况以及优惠政策对吸引ＦＤＩ具有正面作用。张红伟和陈伟国②根据大量统计数据研究发现，经济规模、政策优惠、产业结构、开放水平、基础设施、市场化程度等都对ＦＤＩ的地区选择产生了显著的影响。罗妍③对中国物流业吸引ＦＤＩ的影响因素进行了实证分析，表明ＧＤＰ水平、制造业ＦＤＩ水平及基础设施水平与物流业ＦＤＩ的流入不仅存在正相关关系，而且变量之间的变化也存在因果关系。另外一种观点则认为ＦＤＩ与基础设施无关。朴商天④对外商投资影响因素进行研究后发现，基础设施和聚集化程度与外商投资呈较弱的正相关。吴先华和胡汉辉⑤在他们的研究中也证实了ＦＤＩ的流入与基础设施的改善、金融深化、人力素质的提高等因素关系不大，但与制度的变迁存在着相互的引致关系。５７２①②③④⑤ＣｈｅｎｇＬｅｏｎａｒｄＫ，ＫｗａｎＹｕｍＫ，“ＷｈａｔａｒｅｔｈｅＤｅｔｅｒｍｉｎａｎｔｓｏｆｔｈｅＬｏｃａｔｉｏｎｏｆＦｏｒｅｉｇｎＤｉｒｅｃｔＩｎｖｅｓｔｍｅｎｔ？ＴｈｅＣｈｉｎｅｓｅＥｘｐｅｒｉｅｎｃｅ”，ＪｏｕｒｎａｌｏｆＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＥｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｖｏｌ５１，２０００，ｐｐ３７９－４００．张红伟、陈伟国：《ＦＤＩ在中国的区位决策因素分析与实证研究》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》２００７年第１期，第４６～５１页。罗妍：《中国吸引物流业影响因素分析》，山东大学硕士学位论文，２００９，第２７～３１页。朴商天：《外商对华直接投资地区性差异的决定因素分析》，《国际贸易问题》２００４年第６期，第５７～６０页。吴先华、胡汉辉：《交通设施、金融深化、制度变迁及人力资本与ＦＤＩ之间关系的实证研究》，《国际贸易问题》２００５年第１０期，第９１～９６页。

澳门蓝皮书另外，许多专家学者针对物流行业基础设施假设与ＦＤＩ流入也做了相关的实证研究。靳涛①针对基础设施投资与外国直接投资之间的相关性进行了研究，结果发现，ＦＤＩ是带动基础设施投资的原因，而基础设施投资并不是引致ＦＤＩ增加的原因。刘铁胜②研究我国东南沿海地区和中西部地区吸引外商直接投资的差距，认为物流基础设施对一个地区吸引外商直接投资有着重要的促进作用。四　政策建议２０１７年１月２０日，广东省人大举行记者会，省发改委主任何宁卡表示，港珠澳大桥建设正积极推进，总体顺利，各方正全力以赴，争取今年底全面完成大桥建设。何宁卡在记者会上被问到若香港方面的工程再延误会否影响整个项目时表示，香港方面的工程没有太多滞后，２０１７年底全面建成的目标是粤港澳三地经研究分析后确认的，各方面正为这个目标全力以赴。机遇伴随挑战，是经济发展的一般规律。港珠澳大桥开通后，会使往来珠江三角洲东西两岸的运输条件及成本产生变化。预计澳门经济与产业将因此而面对新一轮的区域市场竞合，现就如何利用好大桥功能、扩大澳门旅游服务出口及相关行业的商机，尝试提出以下五点建议。1“广东自由贸易试验区+2”升级版发展策略策略目标借未来港珠澳大桥开通，改善往来珠江三角洲东西两岸运输条件，配合特区“五年发展规划”以及广东省“十三五规划建议”，深化粤港澳紧密合作，创新粤港澳合作机制，打造粤港澳大湾区，形成最具发展空间和增长潜６７２①②靳涛：《基础设施投资与吸引外国直接投资关系的实证研究———基于我国经济转型期二者因果关系的检验》，《国际贸易问题》２００６年第１２期，第６９～７２页。刘铁胜：《物流基础设施对我国吸引外商直接投资影响的实证分析》，对外经济贸易大学硕士学位论文，２００６，第１～４页。

港珠澳大桥对拓展澳门区域经贸合作的价值评估力的世界级经济区域。降低珠江三角洲城市群，尤其是内地与港、澳特区相互之间跨界经济活动流动门槛、成本，提供具透明度和可预见性的制度化政策环境。策略路径签订广东自由贸易试验区（广州南沙新区片区、深圳前海蛇口片区、珠海横琴新区片区），加上香港特区与澳门特区的超越ＷＴＯ有关一般货物贸易、服务贸易及投资便利化的ＲＴＡ区域贸易协定。鼓励澳门投资者（或联同内地或境外第三方合作）前往：（１）南沙片区发展航运物流、特色金融、国际商贸、高端制造等产业，建设以生产性服务业为主导的现代产业新高地和具有世界先进水平的综合性服务枢纽；（２）前海区块发展金融、现代物流、信息服务、科技服务及专业服务业；蛇口区块发展港口服务、航运服务和其他战略性新兴服务业；（３）横琴新区发展以高端服务业为主导的现代产业。2客流与物流经济促进策略策略目标借港珠澳大桥开通，吸引更多客流及物流进入和流经澳门，为澳门总体经济和旅游服务出口相关行业收益添加增长动力。策略路径降低澳门—珠海、澳门—香港、澳门—第三地之间的通关与运输时间及成本。建议方案（１）过桥费用优惠补贴措施。未来港珠澳大桥的收费标准为影响经大桥进入澳门的运输流量需求之关键因素之一。过桥费用为日后大桥开通后有关项目的主要收入来源之一，纵使未计算会计利润，但考虑到在大桥使用寿命期间之收入起码要能抵销，大桥的前期投资金额、折旧、摊还贷款及利息，以及维持开通后大桥日常营运所需等成本，且整体收费方案也需经三地政府达成共识，未必能单方可争取到较优惠的收费标７７２

澳门蓝皮书准实施方案。因此，为了争取澳门方面的大桥较大效益，建议政府可促成澳门旅游价值链的整合与延伸至如香港国际机场等邻近地区的国际交通客、货运输枢纽，并为特定境外客源及货源目标市场以经大桥进入澳门的运输需求，提供大桥运费等补贴。（２）港珠澳大桥口岸通关便利化措施。推进经港珠澳大桥面向内地、澳门及香港特区三地居民之人员入境及过境便利化签证措施，尤指内地居民赴港、澳特区多次往返旅游及过境签证便利化措施，以及推进面向境外第三地居民经港、澳特区入境及过境内地便利化签证措施。推进经港珠澳大桥便利化通关手续，由现阶段对粤、港、澳之间的出入境旅客普遍实施的“两地两检”手续，按条件推进至“一地三检①”或“三地一检”便利化出入境手续。亦参考目前深圳湾口岸实施的一地两检安排②。该新建口岸位于深圳蛇口，借深港西部通道与香港特别行政区新界西北的鳌磡石连接。深圳湾口岸会划分为港方口岸区和深方口岸区。港方口岸区会包括港方管制站所在的土地，以及连接该幅土地与香港区界的深港西部通道深圳段。从中央有关方面取得所需的授权后，香港将获授权管辖港方口岸区，香港法律会适用于港方口岸区。深圳湾管制站是香港与深圳首个采用“一地两检”运作模式的边境管制站。在运作上，深圳和香港会在各自的口岸区内按本身的法律和规例进行海关和出入境检查。换言之，现行的运作模式基本上维持不变。双方口岸区会互相毗邻，但不会重叠，以免造成司法混淆或真空。此外，也可参考波兰与德国在Ｌｕｄｗｉｇｓｄｏｒｆ地区的联合边境管制（ＪｏｉｎｔＢｏｒｄｅｒＣｏｎｔｒｏｌｓ）模式③。联合边境管制是指两个相邻的单独关税区合作联合进行海关监管，包括协调出口和进口管制及关口开放时间等。理想情况下，两区联合管理并排设置海关办事处，共享设施与技术。８７２①②③香港特别行政区政府海事处会议文件第８／２００９号：“一地三检”（即三地的口岸设施将共同设于香港边界以外之人工岛）。香港立法会ＣＢ（２）１２７７／０５－０６（０３）号文件。资料来源：ｈｔｔｐ：／／ｔｆｉｇｕｎｅｃｅｏｒｇ／ｉｔｉｎｅｒａｒｉｅｓｈｔｍｌ。

港珠澳大桥对拓展澳门区域经贸合作的价值评估Ｌｕｄｗｉｇｓｄｏｒｆ地区位于德国境内，距离与波兰接壤的边界约一公里。这个两国共管的过境设施包括了海关、检查区、停车场、临时储存区等。ＵＮＥＣＥ指出此类通关合作项目，理想的情况是同时建立定期双边磋商机制，讨论业务和政策问题。（３）架设港、珠、澳三地客货运枢纽经港珠澳大桥的客、货运多式联运体系（ＭｕｌｔｉｍｏｄａｌＴｒａｎｓｐｏｒｔ）。旅客从原居地至目的地的长途旅行通常搭乘或换乘多于一种的运输工具。架设多式联运体系需要交通动线上各种运输服务供应方在换乘接驳时间、乘运凭证（如机票、车票或托运单、提单等）、运费结构与收取方式，再加上途经地区的出入境与海关部门等各环节的紧密协调与配合。通过架设香港国际机场往来澳门市内的多式联运体系，配合澳门建设世界旅游休闲中心，引入更多较高消费的经空路入境旅客，实现访澳旅客客源多元化。第三地经由港珠澳交通枢纽通过港珠澳大桥往另一方的客货流都可架构同类多式联运体系，以改善相互之间的运输条件与降低成本①。（４）完善港珠澳大桥澳门口岸转接市内及离岛运输系统。澳门建设发展办公室负责人介绍，在归纳总结有关意见后，政府已基本完成各连接线的规划构思，并交由工程部门跟进工程设计工作，以期配合港珠澳大桥的通车时间，以及完成相关项目的建设。其中，珠澳口岸人工岛对接到新城Ａ区的中轴连接线，将争取与大桥同步落成投入使用。而贯通新城Ａ区与澳门半岛北区的连接通道，已于２０１５年展开设计，目前已完成前期初步研究方９７２①“ＨａｒｍｏｎｉｚｉｎｇｐｒｏｃｅｓｓｅｓａｎｄｄａｔａｆｏｒｕｓｅａｃｒｏｓｓｔｈｅｄｉｆｆｅｒｅｎｔｍｏｄｅｓｏｆｔｒａｎｓｐｏｒｔｉｎｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｔｒａｄｅｗｏｕｌｄｈｅｌｐｇｏｏｄｓｍｏｖｅｆａｓｔｅｒａｎｄｃｈｅａｐｅｒＧｌｏｂａｌｅｘｐｅｒｔｓｆｒｏｍｔｈｅｔｒａｄｅａｎｄｔｒａｎｓｐｏｒｔｓｅｃｔｏｒｓｃｏｎｖｅｒｇｅｄｉｎＭａｒｓｅｉｌｌｅｔｈｉｓｗｅｅｋｔｏｓｔｒｅａｍｌｉｎｅｒｅｌａｔｅｄｓｕｐｐｌｙｃｈａｉｎｐｒｏｃｅｓｓｅｓｕｎｄｅｒｔｈｅＵｎｉｔｅｄＮａｔｉｏｎｓＣｅｎｔｒｅｆｏｒＴｒａｄｅＦａｃｉｌｉｔａｔｉｏｎａｎｄＥｌｅｃｔｒｏｎｉｃＢｕｓｉｎｅｓｓ（ＵＮ／ＣＥＦＡＣＴｓ）ｍｕｌｔｉｍｏｄａｌｔｒａｎｓｐｏｒｔｐｒｏｊｅｃｔＩｎｐａｒｔｉｃｕｌａｒ，ｔｈｅｐｒｏｊｅｃｔｗｉｌｌｅｎａｂｌｅｃｕｓｔｏｍｓａｎｄｏｔｈｅｒｂｏｒｄｅｒａｇｅｎｃｉｅｓｔｏｗｏｒｋｔｏｇｅｔｈｅｒｉｎｏｒｄｅｒｔｏａｃｈｉｅｖｅａｃｏｎｓｉｓｔｅｎｔａｎｄｃｏｍｍｏｎｆｒａｍｅｗｏｒｋｆｏｒｄａｔａｅｘｃｈａｎｇｅｂｙｂｒｉｄｇｉｎｇｔｈｅｇａｐｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅＵＮ／ＣＥＦＡＣＴＣｏｒｅＣｏｍｐｏｎｅｎｔＬｉｂｒａｒｙａｎｄｔｈｅＷＣＯｄａｔａｍｏｄｅｌ”，“Ｈａｒｍｏｎｉｚｉｎｇｐｒｏｃｅｓｓｅｓａｎｄｄａｔａｆｏｒｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｔｒａｄｅａｃｒｏｓｓｄｉｆｆｅｒｅｎｔｍｏｄｅｓｏｆｔｒａｎｓｐｏｒｔ”，ＵＮＥＣＥ，０６Ｎｏｖｅｍｂｅｒ２０１５．

澳门蓝皮书案，深化设计预计在年内完成①。然而，由于澳门未来综合娱乐项目多集中在金光大道发展，加上澳门国际机场也设在离岛区，为节约经港珠澳大桥往来前述区域的客、货运输时间，以及多增加一条连接澳门半岛与离岛的交通运输通道，建议可探讨在Ａ区与Ｅ１区之间新建跨海大桥或隧道之可行性。此外，国务院常务会议２０１５年１２月１６日通过新的《中华人民共和国澳门特别行政区域图（草案）》，明确澳门将拥有８５平方公里水域管理范围和新陆地界线。本澳管理水域从陆地向东、向南划定，面积８５平方公里，向西与湾仔、横琴相隔的水域具体坐标随国务院令公布；关闸边检大楼地段归澳门管理；鸭涌河段部分以鸭涌河南岸为界，其余以鸭涌河中心线为界。因此，可考虑开发并建立大桥珠澳口岸人工岛与新城Ａ区至离岛之间的海上客、货运输网络。（５）澳门的其他口岸通关便利化及延长通关时间。建议把人员及货物通关便利化措施，推广至现行澳门与珠海之间的口岸包括未来粤澳新通道（青茂口岸）；同时，延长各口岸之客货运通关时间②。3口岸经济发展策略策略目标实现港珠澳大桥澳门口岸客流及物流经济及其外溢效益，为澳门旅游娱乐、零售、餐饮、会展、物流、物业管理等相关行业提供更多商机。功能规划在港珠澳大桥澳门口岸或毗连地区（如现有土地规划不能满足需要，或可考虑在大桥澳门口岸或新城Ａ区旁之澳门管理水域内增填土地）兴建或设置以下四大功能区。（１）口岸综合娱乐体验功能区———旅客在此功能区可享受澳门特色餐饮、潮流商品与免税店及Ｏｕｔｌｅｔ零售、电影院、电子及机动游乐或附设角子０８２①②《港珠澳大桥澳门段连接线至今未动工》，《南方都市报》２０１５年９月２４日，Ａ１７版。如现行已是２４小时通关口岸则不需要或没法再延长通关时间。

港珠澳大桥对拓展澳门区域经贸合作的价值评估老虎机娱乐场等具澳门特色的综合娱乐体验。（２）口岸会展功能区———此功能区为澳门企业提供中、小型会议及展览场地；贸促局和旅游局在区内设置商务推广与旅游服务中心。同时，设置展馆介绍澳门历史及城市发展。（３）口岸物流仓储功能区。此功能区能满足物流运输业的拆柜、拼柜、仓储及停车等基本作业要求。（４）口岸停车、客运及汽车服务功能区。此功能区主要提供连接口岸经济设施与澳门市内的交通运输服务，设有停车位、集体客运停靠站以及汽车加油及简单维护等设施。实施路径建议政府规划部门与业界尽快进行交流、咨询，根据现场条件与需求拟定功能规划细则，再按进度进行工程，并同时进行招商工作。项目可考虑委托具实力及经验的物业管理企业作统一营运管理。4观光经济价值链策略：共建海洋生态主题乐园策略目标配合国家“一带一路”及澳门建设世界旅游休闲中心目标，延伸旅游价值链，三地筹组合资公司在港珠澳大桥人工岛上发展海洋生态主题乐园综合项目。建议三地政府可考虑在桥隧人工岛上发展海洋生态主题乐园综合项目，设施规划包括：中华白海豚及海洋生态环境介绍与展示及互动展区、岸边延伸至海上的中华白海豚玻璃透明观景长廊、海上生态观光、综合餐饮及购物区、海上丝路及大桥建设历史博物馆等。5大桥车流服务经济参与策略策略目标争取参与港珠澳大桥开通后或有设置的汽车及乘客服务区经营项目，以及经港珠澳大桥提供跨界客、货运输服务。规划内容（１）建议在港珠澳大桥服务区内提供加油、汽车维修、便利店、户外１８２

澳门蓝皮书广告设施及银行金融等服务。参考台湾高速公路中坜服务区设施内容，计有：公路信息补给站、行动办公室、育婴室、ＥＴＣ收费服务台、ＡＴＭ、故宫精品、台湾特色产品、全台乡镇特色伴手礼区、美食、轻食及咖啡饮品专柜、超商、休闲座椅区、无障碍服务设施、主题公园、旅行意象广场、户外游憩广场、文艺走廊等。（２）建议政府为本澳企业争取经港珠澳大桥跨境三地客、货运输营业牌照。跟进讨论总体而言，澳门宏观经济与指定产业若要从大桥开通后获取较大效益，有需要政府创造较优的政策环境，包括与贸易伙伴推进货物贸易与服务贸易自由化程度，协调通关便利化政策，开放航权与延远权，更宽松的针对三地居民及境外旅客实施多次进出签证措施等；同时，澳门业界亦必须因应新环境的变化，调整业务发展策略，如更积极地与客源地组团社直接合作，争取更多旅客在进入本区域旅游时能以澳门作为首站或住宿地等，以避免被边缘化的风险。综观国际上同类案例，跨境运输基建设施对连接方区域的影响除带来运输量增长的效应外，也会为区域间的投资活动、供应链结构、资源在区域间的流动等产生持续性的影响。因此，建议应就港珠澳大桥对澳门经济及产业等的影响进行持续关注与研究，以便及时制订并实施因应对策。２８２

澳门智慧城市发展的思路、战略与部署社会民生篇SocietyandLivelihood澳门智慧城市发展的思路、战略与部署　马志毅∗摘　要：　本文对智慧城市的基本内涵做了总结，同时介绍了美国、欧盟和中国内地推进智慧城市建设的进展，重点介绍了巴塞罗那建设智慧城市的经验。在此基础上，阐述了澳门在发展智慧城市上的思路、战略与部署，回顾了澳门科技委员会及澳门科学技术发展基金在过去一年推动智慧城市建设中所做的工作，并提出未来的工作规划。最后，本文也以ＳＷＯＴ分析方法对澳门发展智慧城市进行竞争分析。关键词：　澳门　智慧城市　发展思路３８２∗马志毅，博士，澳门科学技术发展基金行政委员会主席。

澳门蓝皮书一　引言２０１５年，澳门特区行政长官在《２０１６年财政年度施政报告》中首次明确提出特区政府将启动“研究本澳大数据时代的发展规划，以配合智慧城市的发展方向”。２０１６年９月正式发表的《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》更把智慧城市的发展定位提升至与国家“十三五”规划关于实施大数据的战略相配合，把建设智慧城市作为澳门五年规划的八大发展战略与部署之一以及加速建设宜居城市的重要组成部分，推动澳门经济社会的进步与信息化、智能化紧密结合。建设智慧城市将作为澳门加速建设宜居城市的重要组成部分，通过融合各方经验与智慧，根据城市自身的特质及市民需求，做好顶层设计，务实部署实施战略，重点推动“智能旅游”、“智慧交通”、“智慧医疗”及“智慧政府”四个领域的工作，并争取于２０１７年完成澳门大数据时代的发展规划研究，以满足城市发展转型和管理方式转变的需求，致力于与居民共建共享智慧城市发展的成果。二　智慧城市的基本内涵智慧城市是一个新的城市发展概念，涉及的范畴十分广泛，几乎涵盖城市经济发展、社会管理以及市民生活的各个方面，同时也与物联网、大数据、云计算及人工智能等技术概念交织混合在一起。简而言之，智慧城市是希望利用现今先进的科技来提升原有的一些传统城市功能，来为各持份者带来更便利的服务。从城市特征与功能层面来看，智慧城市的定义和内涵仍持续演变，世界各地也总结出不同的成功经验，提出众多的定义标准及评核指标。其中国际知名城市策略师和智慧城市权威布特·高汉（ＢｏｙｄＣｏｈｅｎ）于２０１２年所提出“智慧城市轮”（ＳｍａｒｔＣｉｔｙＷｈｅｅｌ）比较４８２

澳门智慧城市发展的思路、战略与部署全面且被广泛采用①。“智慧城市轮”列出了智慧城市的特征、功能和指针，分为以下６个维度②，而每个维度又分为三大功能范畴及若干个可量度指标，可根据这些指标来评核每个城市的智慧程度。1智慧环境（SmartEnvironment）智慧环境包括绿色智能建筑及家居，能源消耗量监测及城市可持续发展，空气质量、废物管理及环保回收等。2智慧流动（SmartMobility）智慧流动包括智慧出行、集体运输的便利化以及信息网络基建的完善等。3智慧经济（SmartEconomy）智慧经济包括创新型经济活动及初创企业的数目，国际联系，比如人流、物流以及资金流，研发费用占本地生产总值的比重以及生产力的表现等。4智慧市民（SmartPeople）智慧市民指的是城市内居住的市民，不论是本地或外来的，受教育的程度及科学素质、从事创意工作的占劳动力的比例、家居互联网普及率等。5智慧政府（SmartGovernment）智慧政府是要提升公共服务效率以及智能便利化，当中包括政府的网上服务、公开数据、电子支付的支持度以及ＷｉＦｉ、传感器的覆盖等。6智慧生活（SmartLiving）智慧生活包含智慧医疗、城市安全，比如城市监测导致有效预防罪案发生；文化投入以及生活素质等。５８２①②ＢｏｙｄＣｏｈｅｎ，“ＷｈａｔＥｘａｃｔｌｙＩｓＡＳｍａｒｔＣｉｔｙ？”，１９Ｓｅｐ２０１２，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆａｓｔｃｏｅｘｉｓｔｃｏｍ／１６８０５３８／ｗｈａｔ⁃ｅｘａｃｔｌｙ⁃ｉｓ⁃ａ⁃ｓｍａｒｔ⁃ｃｉｔｙ，转引自香港特别行政区政府中央政策组《智慧城市研究报告》，２０１５年９月；ＢｏｙｄＣｏｈｅｎ，“ＴｈｅＳｍａｒｔｅｓｔＣｉｔｉｅｓＩｎＴｈｅＷｏｒｌｄ２０１５：Ｍｅｔｈｏｄｏｌｏｇｙ”，２０Ｎｏｖ２０１４，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗｆａｓｔｃｏｅｘｉｓｔｃｏｍ／３０３８８１８／ｔｈｅ⁃ｓｍａｒｔｅｓｔ⁃ｃｉｔｉｅｓ⁃ｉｎ⁃ｔｈｅ⁃ｗｏｒｌｄ⁃２０１５⁃ｍｅｔｈｏｄｏｌｏｇｙ转引自香港特别行政区政府中央政策组《智慧城市研究报告》，２０１５年９月。ＳｏｍａｙｙａＭａｄａｋａｍａｎｄＲＲａｍａｓｗａｍｙ，“ＳｍａｒｔＣｉｔｉｅｓ－ＳｉｘＤｉｍｅｎｓｉｏｎｓ”，２０１４，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｒｅｓｅａｒｃｈｇａｔｅｎｅｔ／ｐｕｂｌｉｃａｔｉｏｎ／２８９８６８１９０＿Ｓｍａｒｔ＿Ｃｉｔｉｅｓ＿⁃＿Ｓｉｘ＿Ｄｉｍｅｎｓｉｏｎｓ＿Ａ＿Ｓｃｈｏｌａｒｓｔｉｃａｌ＿Ａｒｔｉｃｌｅｓ＿Ｒｅｖｉｅｗ，转引自香港特别行政区政府中央政策组《智慧城市研究报告》，２０１５年９月。

澳门蓝皮书构建一个智慧城市，除了要了解六大维度的概念，智慧城市的建设涉及众多不同利益相关者，他们所追求的目标各有不同，智慧城市的规划需充分考虑不同持份者的需求目标，并作出协调。主要的利益相关者如下。1政府作为智慧化城市管理服务的主要提供者，政府要为市民带来更优质、更便利的生活，为企业带来更多发展机会，为社会带来更多的公平和正义，促进城市的可持续发展。2科研机构获得政府及私人的投入，吸引更多专家及学生参与技术研究，特别是智慧城市相关的技术研发，提升学术水平及国际地位，同时加强产学研之间的合作。3企业不论是大企业还是中小微企都希望能分享到建设智慧城市的商机，拓展企业的发展空间，同时利用智慧城市带来的客户导向提供更优质的个性化服务。4市民追求更高的生活素质和医疗服务，在学习、就业、创业等方面能有更多的选择和发展空间。5旅客旅客莅临目的地希望能有较大的舒适度和更多的便利，比如通信及获取信息的便利，突发危机处理的智能化及人性化，感受智慧城市的优质旅游服务。6社团及公营机构社团及公营机构不以追求利润最大化作为存在目的，在智慧城市的层面更多是配合政府的公共服务智能化以及提供专业意见或承揽服务。特别是在兼顾环境保护等外部成本因素方面会比企业运作更为出色。三　国内外智慧城市的发展状况智慧城市的研究和实施由美国起始驱动。２００９年，国际商业机器股份６８２

澳门智慧城市发展的思路、战略与部署有限公司（ＩＢＭ）向奥巴马政府提出“智慧星球”（ＳｍａｒｔＰｌａｎｅｔ）计划，提出把智慧化与信息化建设作为城市基础设施的构想。２０１０年，ＩＢＭ进而提出“ＳｍａｒｔｅｒＣｉｔｉｅｓ”的理念，认为要在新经济环境中参与竞争，城市需要更好地应用先进的信息技术、分析技术和系统思维技术，开发以公民为中心导向的城市服务①，以推动“人才为本经济”（ｔａｌｅｎｔ⁃ｂａｓｅｄｅｃｏｎｏｍｙ）的发展，借此提升市民的生活质素。近年来，智慧城市已成为世界先进城市的代名词，有关智慧城市的研究和建设在全球范围内持续开展及演变。由于智慧城市涉及城市基建、法制、管理、经济、民生等内容，涵盖层面广泛，发展需要长期的资源投入，各地城市自身的城市特质各有不同，加上技术的不断进步，每个城市不论是政府还是企业所推动的解决方案都有差异。在推进的过程中，各地累积了不少成功经验，但也大多面临一些发展瓶颈及困难。1美国美国的智慧城市发展特色在于比较注重企业与民间的参与，由地方政府根据城市的需要，邀请企业及民间参与规划和落实。根据艾美仕市场研究公司（ＩＨＳ）于２０１４年７月发表的《智慧城市：商业模式、技术及现行计划》（ＳｍａｒｔＣｉｔｉｅｓ：ＢｕｓｉｎｅｓｓＭｏｄｅｌｓ，ＴｅｃｈｎｏｌｏｇｉｅｓａｎｄＥｘｉｓｔｉｎｇＰｒｏｊｅｃｔｓ）研究报告，美国不同城市有不同的侧重发展领域，大致可分为五个方面：①运输系统的改善；②城市的可持续发展；③基础设施的提升；④城市公共空间监察和保安的增强；⑤公共管理和服务等的改革。当中，建设成果比较突出的包括纽约、旧金山、波士顿、西雅图及圣荷西等。2欧盟欧盟智慧城市发展的特色在于比较注重顶层规划设计，以配合整个欧盟地区的总体发展。“欧洲２０２０策略”（Ｅｕｒｏｐｅ２０２０Ｓｔｒａｔｅｇｙ）项下的“欧洲数码议程”（ＤｉｇｉｔａｌＡｇｅｎｄａｆｏｒＥｕｒｏｐｅ）为欧盟地区的总体发展设定了三大７８２①ＩＢＭＩｎｓｔｉｔｕｔｅｆｏｒＢｕｓｉｎｅｓｓＶａｌｕｅ，“ＳｍａｒｔｅｒＣｉｔｉｅｓｆｏｒＳｍａｒｔｅｒＧｒｏｗｔｈ”，２０１０，ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｚｕｒｉｃｈｉｂｍｃｏｍ／ｐｄｆ／ｉｓｌ／ｉｎｆｏｐｏｒｔａｌ／ＩＢＶ＿ＳＣ３＿ｒｅｐｏｒｔ＿ＧＢＥ０３３４８ＵＳＥＮｐｄｆ

澳门蓝皮书总体目标，分别为智能型、可持续和包容性增长。因此，欧盟各地的智慧城市发展多聚焦于节能减排、区域发展及创新策略，大致有５个重点发展领域：①系统联结；②公开数据；③创业推动；④发展５Ｇ网络；⑤创新。当中，西班牙巴塞罗那的建设成果最为显著。3中国内地中国内地智慧城市发展的特色在于通过鼓励部分有条件的城市作为试点城市，以各种方式先行先试，在发展中不断总结经验与教训，并适时以中央指导文件的形式加以规范和改进。２０１２年，住房和城乡建设部发文推动建设国家智慧城市试点城市工作①。２０１３年１月公布了第一批９０个国家智慧城市试点城市名单②，２０１３年８月公布第二批１０３个及第一批试点扩大范围新增了９个③，２０１５年４月公布第三批８４个及第二批试点扩大范围新增了１３个，至今，合计共有２９９个试点城市（包括各级市、市辖区、县和镇）④。为统筹指导各地智慧城市的建设规划与方向，２０１４年，国务院发布《国家新型城镇化规划（２０１４～２０２０年）》，列出智慧城市建设的六大方向：①信息网络宽带化；②规划管理信息化；③基础设施智能化；④公共服务便捷化；⑤产业发展现代化；⑥社会治理精细化。２０１４年８月，为响应各地在试点建设过程中出现的问题，国家发展和改革委员会发出《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，就建设智慧城市的指导思想、基本原则和主要目标、建设方案顶层设计、信息资源、组织管理和制度建设等方面，给予更为清晰的指引，要求各部委和省、自治区、直辖市贯彻落实。大体而言，８８２①②③④《住房城乡建设部办公厅关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，２０１２年１２月４日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍｏｈｕｒｄｇｏｖｃｎ／ｚｃｆｇ／ｊｓｂｗｊ＿０／ｊｓｂｗｊｊｓｋｊ／２０１２１２／ｔ２０１２１２０４＿２１２１８２ｈｔｍｌ。《国家智慧城市首批试点名单公布》，２０１３年１月３０日，ｈｔｔｐ：／／ｂｉｇ５ｎｅｗｓｃｎ／ｇａｔｅ／ｂｉｇ５／ｎｅｗｓｘｉｎｈｕａｎｅｔｃｏｍ／ｈｏｕｓｅ／２０１３－０１／３０／ｃ＿１２４２９７３４２ｈｔｍ。《住房城乡建设部办公厅关于公布２０１３年度国家智慧城市试点名单的通知》，２０１３年８月１日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍｏｈｕｒｄｇｏｖｃｎ／ｚｃｆｇ／ｊｓｂｗｊ＿０／ｊｓｂｗｊｊｓｋｊ／２０１３０８／ｔ２０１３０８０５＿２１４６３４ｈｔｍｌ。《住房城乡建设部办公厅科学技术部办公厅关于公布国家智慧城市２０１４年度试点名单的通知》，２０１５年４月７日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍｏｈｕｒｄｇｏｖｃｎ／ｚｃｆｇ／ｊｓｂｗｊ＿０／ｊｓｂｗｊｊｓｋｊ／２０１５０４／ｔ２０１５０４１０＿２２０６５３ｈｔｍｌ。

澳门智慧城市发展的思路、战略与部署内地智慧城市的发展大致呈现五大特点：①以绿色低碳、便民惠民服务为出发点，建立涵盖公共安全、交通、环境保护、教育、社会服务、和谐包容关爱、医疗保健、研究与创新等范畴的“以人为本”城市管理体系；②在战略上高度重视，注重整体统筹和顶层设计；③将智慧城市建设要求融入新建城区规划和开发，同步开展和实施；④部分省区提出智慧城市群设想，推动跨市协同发展；⑤中西部和欠发达地区加速智慧城市发展。当中，建设成果比较突出的包括深圳、上海及北京等城市。4智慧城市的先驱者——巴塞罗那巴塞罗那是欧盟智慧城市发展的典范，２０１６年４月，澳门科学技术发展基金曾邀请该市的智慧城市设计团队来澳分享经验，鉴于其对澳门未来的智慧城市发展具参考价值，故有必要在此重点介绍。巴塞罗那与澳门一样，是著名的旅游城市。２０００年巴塞罗那开始推广普及使用太阳能和电动车，重点推行低碳绿色环境，以保持城市的可持续发展，近年逐渐扩展至智慧城市建设的其他方面。该市推出的“智慧巴塞罗那”（ＳｍａｒｔＢａｒｃｅｌｏｎａ）计划综合了城市规划、资讯科技及绿色科技应用、社区和市民生活改善等内容，以建设以人为本、具生产力、高度联结、高速和零排放的都会为愿景，并借由以下一系列目标达成，包括：①互联———光纤网络和免费ＷｉＦｉ公共连接点的覆盖范围遍及全市，为物联网、大数据及云计算所需之高速、通达的数据流动打好基础；②感知———通过大面积覆盖的无线感应装置和路由器完善城市物联网，全方位地感知城市自然环境、人文环境等各方面的存在与变化，供各系统作整合和分析，让城市各项功能和服务得以作出适时反应；③开放———推进政府内部的信息共享，公开政府信息让民间和企业使用，以利于智能服务的研发和推广；④绿色———推广低碳绿色环境，推行涵盖再生能源、运输管理和绿色建筑的新绿色城市运行计划；⑤服务———提升市民的生活质量，推出智能照明、智慧电网、流动性零排放、智能停车、智慧交通等促进民生的智慧服务，长远可节省公共资源；⑥创新———着重以创新科技运用于城市运作和日常生活，推出措施鼓励研究和实践，促进技术创新、节能环保、旧９８２

澳门蓝皮书城改造等。“智慧巴塞罗那”取得良好的成效有赖于以下因素。（１）重视项目的顶层设计及综合规划管理。“智慧巴塞罗那”的整体策略由市议会制定，由其中一位副市长领导有关工作，设有一个项目管理委员会监督各项计划的推行，并成立一个项目管理处负责具体规划、协调和推行。（２）重视发展物联网，广泛使用遥感监测装置。该市由政府带动并通过各种公私合作模式，利用民间和企业的技术和资源，以专项形式，逐步推进一系列基于物联网的智慧城市功能和服务，包括遥距控制ＬＥＤ街道照明、楼宇能源管理、绿化地带灌溉、区域冷暖调节、公共运输、道路零排放、开放政府等。（３）以先导计划稳步推进项目的执行。该市为方便乘客查询交通信息并实时知悉巴士行走及抵站情况，推出太阳能巴士站资讯系统，为保证项目的成功，以先导计划先行涵盖１００个巴士站，最终才推动至全市的２０００个市内巴士站。（４）通过新增及修改法例配合智慧城市项目的发展。该市于１９９９年通过法例规定所有新建楼宇的热水供应的能量来源必须不少于６０％由太阳能提供。四　澳门智慧城市的发展思路要构建智慧城市的发展思路，先要了解每个城市独特的城市基因（ＵｒｂａｎＤＮＡ），然后整合这些基因的特征，平衡各持份者的需求，通过一个顶层的设计研究（Ｔｏｐ⁃ｄｏｗｎＤｅｓｉｇｎ），为智慧城市勾画出一幅蓝图。自行政长官在《２０１６年财政年度施政报告》中提出特区政府将启动“研究本澳大数据时代的发展规划，以配合智慧城市的发展方向”，澳门科学技术发展基金已着手就智慧城市发展的前期工作展开调研，了解本地一些与发展智慧城市相关的政府部门对智慧城市的看法，听取他们的专业见解、需求以及困０９２

澳门智慧城市发展的思路、战略与部署难，过程中收集了不少有用的意见。受访的政府部门普遍支持澳门开展建设智慧城市的工作，也认同应优先解决澳门的交通问题。事实上，不少政府部门在自身的职能范围之内早已经开展了不少与智慧城市相关的工作，包括交通事务局的巴士报站系统、旅游局的智能旅游计划、卫生局的“资讯站”手机软件、治安警察局的科技强警系列措施、行政公职局的电子政务发展规划以及电信管理局增加对“ＷｉＦｉ任我行”的投入、经济局的蓝色大街电子支付计划等。在多场政府座谈当中，整合了一些从政府角度考虑的智慧城市的发展，包括以下三个方面。1智慧城市的顶层设计发展智慧城市的首要工作就是要订定一个由上至下的顶层设计方案。然而，这个方案不能只靠引用国内外成功的模式及案例，一定要配合澳门自身的发展定位，即发展成世界旅游休闲中心以及中国与葡语国家商贸合作服务平台的“一中心，一平台”定位，以及澳门长期由中西文化交融汇合而构成的独特城市基因。智慧城市的顶层设计需要从整个城市可持续发展的视角来考虑，是一个涉及澳门城市经济发展、社会管理手段以及市民生活方式等几乎涵盖城市各个范畴的框架性规划，不单需要有现实可行的科学技术作为支撑，还需要有法律法规、行政执法等的配合，要兼顾技术可行、经济效益以及社会认同等各项因素，以保证城市在发展的过程中始终保持协调有序与可持续发展。2部门间的合作机制智慧城市涉及社会各个范畴、众多政府部门，有必要思考如何制定其合作及运行机制。以往政府亦经常就单一目标设定一个项目委员会来跨部门协调工作，比如就特区人才的培育、专业的认可、人才的回流开展相关工作的人才发展委员会便包含澳门各高等院校、高等教育办公室、劳工事务局、教育暨青年局以及澳门各主要社团、青年代表等。但鉴于现时澳门已有不少项目性质的委员会，故要探讨现时是否有必要设立一个较高层次的跨部门工作委员会，并考虑委员会的运作实体。１９２

澳门蓝皮书3政府作为开放数据的主要推动者在信息的收集与公开过程中，应避免侵犯个人的隐私权，但同时要满足社会对数据共享的要求。智慧城市需要建基于一个具备共享性、协作性和链接性的数据基础设施。然而，政府部门对于数据的公开尤其显得非常谨慎，但各部门亦凝聚共识，认为政府应该担当开放数据的主要推动者，而企业或其他第三方服务供应商则作为公开数据的应用开发者。比如台湾地区的“零时政府ｇ０ｖｔｗ”就是一个推动利用“政府”开放数据的网络社群，程式开发者利用公开数据开发了诸如“全国重度级急诊即时看板”、“台湾辐射地图”、环境仪表板等，部分项目更能获得“政府”资金支持。由于数据不同于传统的物权，将来或要制订一套规则，明确城市数据由谁拥有、保有、发布及使用等，亦有可能少不了要修订现有的法律法规来作出规范。4发展思路就以上三个方面，政府代表与来自国际的专家学者、澳门的社团代表以及智慧城市相关的持份者组织研讨会深入探讨，对澳门智慧城市的发展初步提出以下三点思路。（１）要制定智慧城市发展规划。要设立一个由多个政府部门负责人、政策顾问、专家学者、商界及社团领袖组成的智慧城市专责委员会。委员会通过科学论证，广泛咨询参与的持份者，然后制订中长期计划，设定发展“澳门智慧城市路线图”。委员会要订立几个大胆的目标，既要能提出能振奋人心的长远规划，亦要以一些相对较简单的先导计划来展示“智慧”所带来的利益，帮助建立信心以推动更为进取的计划。（２）必须凝聚社会共识。澳门智慧城市的建设应该以人为本，透过科技和创新，用智慧的手段管理城市，为市民创造更优质的工作和生活环境，让市民、企业和城市都拥有可持续的发展前景。然而，智慧城市建设是一个巨大的社会工程，在发展的过程中难免会影响一小部分人的固有生活习惯或者甚至会损害一些人的原有２９２

澳门智慧城市发展的思路、战略与部署利益，必定会招来一些反对的声音。因此，在推进计划的策略中，因应社会诉求的轻重缓急，正确选择出社会普遍认同、市民大众急需改善、具有成熟解决技术且易见成效的重要城市问题作为澳门智慧城市建设的先导计划尤其重要。成功的先导计划，不单能让市民大众亲身感受建设智慧城市给他们的生活带来的好处，起立竿见影的效果，凝聚广泛的支持，更能为日后持续深化积累经验、打好基础。以智慧出行为例，目前澳门的路况、飞机、船、巴士、的士服务等交通动态信息都比较分散，现有的科技水平完全可以把所有信息都整合于同一个软件之内并提供智能化的出行决策提示。若能实现，不单可为市民及旅客的生活带来很大的方便，也可为推动智慧城市的建设带来良好的示范作用。（３）提升社会合作层面。智慧城市发展的理念、方向和策略先行，科技随后。创新的技术、应用和服务需要政策与法律的配合，不能只考虑技术层面的事务。故建设智慧城市不单需要技术及数据，还需要不同范畴的专家以及社会各阶层持份者共同合作。政府要利用智慧城市和开放数据平台的构建创造商机，带动经济发展，吸引企业投资和年轻人创业，带动城市发展及技术进步。此外，市民应该更多地参与及使用由智慧城市发展带来的便利，世界各地有不少先导计划失败的例子，主要还是市民的参与度不足，没有产生足够的互动数据来支持下一步的计划。科研机构对智慧城市的发展同样重要，由于很多智慧城市的研究项目在初始阶段不具备盈利条件，故一般会由当地的科研机构与政府合作开展，待条件成熟后再以承揽判给或公私营合作方式持续经营。五　特区首个五年规划中的智慧城市战略首个五年规划内提出“推动科普教育及科技应用，运用各种信息技术，实现政府的公共服务及强化城市治理，完善产业的发展，提升市民的生活素质，使澳门城市可持续发展至宜居、宜乐、宜业、宜行、宜游的目标”。规划中要发展的智慧旅游、智慧交通、智慧政府和智慧医疗四大方向是基于澳３９２

澳门蓝皮书门的现实发展状况，以及积极配合国家“十三五”规划实施大数据战略而提出的。四个“智慧”与布特·高汉提出的“智慧之轮”既有相似之处，亦包括了澳门发展的独特性，将来会融入顶层设计的一部分，在此仅作简单介绍。1智慧旅游澳门的经济支柱为博彩旅游业，推动澳门经济结构多元化的其中一环为发展博彩旅游的垂直多元，故把智慧旅游作为开展智慧城市工作的切入点，相当于推动“智慧之轮”当中的智慧经济。２０１４年在澳门举办的第八届亚太经合组织（ＡＰＥＣ）旅游部长会议通过的《澳门宣言》就有专门针对智慧旅游的合作①。近年内地对推动智慧旅游非常热衷，随着旅游在线服务及跨境支付、网络营销、地理定位服务（ＬＢＳ）、在线线下联动（Ｏ２Ｏ）等业务模式的迅速展开，智能旅游也正在成为旅游业新的增长点。而为了进一步促进智慧旅游的发展，国家旅游局出台《关于促进智慧旅游发展的指导意见》，将建设一批智慧旅游景区、智慧旅游企业和智慧旅游城市，建成国家智慧旅游公共服务网络和平台。比如国家智慧旅游公共服务平台于２０１５年在常州建立。平台采用公私合伙制（ＰＰＰ）模式，由图片互联网版权分销平台———视觉文化公司建设运营。平台以旅游公共服务热线网络及１２３０１号码为载体，建设全国最大的旅游公共信息服务中心与大数据分析中心，集成旅游公共信息发布、旅游产业运行监管、全国景区门票预约与客流预警、多语种旅游形象推广、国家旅游大数据集成等功能。澳门在智慧旅游方面的工作虽起步较晚，但旅游局在第二阶段的“澳门旅游业发展总体规划”内已加强对智慧旅游的规划，比如在世遗景点及旅游路线增加“ＷｉＦｉ任我行”的服务点②，建立具备大数据功能的内容管理—客户关系管理（ＣＭＳ⁃ＣＲＭ）旅游客户集成系统，以及在城市范围内安装城市信标（ＵｒｂａｎＢｅａｃｏｎｓ）技４９２①②《ＡＰＥＣ旅游部长会议通过〈澳门宣言〉达成八项共识》，２０１４年９月１５日，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｃｉｏｇｏｖｃｎ／ｚｈｚｃ／８／３／ｄｏｃｕｍｅｎｔ／１３８０９４５／１３８０９４５ｈｔｍ。《澳门旅游业发展总体规划咨询文本》，２０１６年５月，第１７页，ｈｔｔｐ：／／ｍａｓｔｅｒｐｌａｎｍａｃａｏｔｏｕｒｉｓｍｇｏｖｍｏ／ｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎ⁃ｐａｐｅｒ⁃ｃｎ／。

澳门智慧城市发展的思路、战略与部署术等。期望能以先进技术引导旅客体验旅游路线，为旅客提供个性化服务。2智慧政府智慧政府的提出最早可追溯至政府所提出的电子政务，然而电子政务的发展可谓令人着急，部分原因亦与公共行政改革进展缓慢有关。虽然各部门推出了不少网上服务，但大多以预约、查询、申请文件为主，很少有连贯性的程序作业，跨部门平台协作流程还在构建当中。新一届政府组成后，实行精兵简政，建立多层次的沟通渠道和对话交流机制，推进公众参与以及改善跨部门合作机制，提升行政效率。在这基础上，特区政府制订《２０１５～２０１９年澳门特别行政区电子政务整体规划》，务求推出更多电子化便民服务措施，并积极探讨业务流程和内部行政管理电子化及跨部协作。主力推动开放数据，启动构建“资讯公开服务平台”订定具有普遍性的数据格式及标准模块，就开放数据给予各部门统一的指引，为第三方服务供应商提供创新的商机。比如去年香港政府已推出“资料一线通”，各部门可在统一网站上载它们的基础数据，当中有不少软件开发商利用政府提供的免费数据作为连接点，设计出一系列创新商业化的手机程式。此外，澳门特区政府的“ＷｉＦｉ任我行”、蓝色大街电子支付项目同样是为旅客及中小企业商户服务，虽然政府有意在旅游景点加大ＷｉＦｉ服务的覆盖范围，奈何澳门现时的网速始终为人诟病。但试想世界上没有免费的午餐，谷歌提供大部分的免费服务都是为了从客户身上获取有价值的数据，政府在游客集中的景点提供再多的免费上网服务只会令现有的网络不堪负荷，应该尝试实行“提供有限免费服务＋套取旅客数据”的模式，为旅游大数据增值。3智能交通按照布特·高汉“智慧之轮”的分类，智能交通属于智能流动的一个功能范畴。毋庸置疑，近几年随着车辆的增长以及轻轨工程的延误，交通问题已超越房屋问题成为澳门市民最关心的问题。所以通过提出智慧交通来解决交通问题已逐渐成为一种社会共识。虽然现有不少技术方案可帮助改善交通车流，但这些方案若应用在澳门的道路环境下可能亦不见得有太大改进空间，原因在于澳门的主干道较少，车辆较集中。比如现时已有的巴士报站系５９２

澳门蓝皮书统，其原理在于每台公共巴士载有一套ＧＰＳ定位系统，而巴士到站的时间可通过巴士与站之间的距离以及车速路况等参数计算出来。同样道理，因澳门的巴士差不多在所有的主要干道都有行驶，每台车的到站时间可通过云计算以及其他的监察设施的数据计算每条道路的实际拥挤情况。但实际情况是若澳门本身的主干道已拥堵，通常亦会影响到一些支路，故车辆分流方案仍有待验证。最理想的方案还是要减少道路上行走的车辆，比如通过研究巴士每班次的上落人数准确计算出高峰与低峰期的载客量，收集这些数据作分析，有助将来调整每条线路的巴士发车班次，从而最终减少路面行车。此外，智能停车亦是澳门需要考虑的项目之一。澳门能提供的公共停车场车位相对比较少，而且车位流动性低，单靠联网的电子显示屏来分流停车位已很难起到作用。自动步行系统则是近年较为突出的亮点，不论是坊间或旅客对此都一致好评，故政府可利用数据从人的流动方面着手研究去减少道路拥挤情况，而不是只专注道路及车辆本身。4智慧医疗提升医疗及市民的健康生活水平是智慧生活不可或缺的一部分，现届政府对澳门的医疗发展许出宏愿，希望从多方面提升澳门的医疗水平，包括建设氹仔综合医院、增聘医护人员等。多项措施反应正面，初级卫生保健体系还被世界卫生组织评定为典范。此外，为了让市民更容易掌握政府的医疗信息及各卫生中心的轮候时间，卫生局开发了“资讯站”手机软件。软件还增加个人健康的管理功能，包括输入基本健康数据、血糖值等。数据会同时传送到卫生局储存，以备将来提升至对长期病患者健康的远程监察。智能医疗的目标是希望病患对个人的健康有更大的自主权和知悉权，从而在医护人员的协助或指导下选择更适合个人的治疗方案。再加上远程医疗的监控，以及医疗大数据带来的预警分析和药物筛选，最终实现精准医疗方案。值得一提的是自澳门大学及澳门科技大学的中药质量研究国家重点实验室伙伴实验室挂牌以后，澳门在中药质量检测及中医药物筛选等方面发展迅速，将来若配合医疗大数据的分析，有望把中医药应用提升到一个更高的层次。６９２

澳门智慧城市发展的思路、战略与部署六　澳门智慧城市的发展部署按照施政报告提出的要点以及特区政府的首个五年发展规划部署，澳门的智慧城市的工作取得了以下的进展。在２０１６年９月科技委员会第１４次全体会议中，根据第１６／２００１号行政法规第六条第一款，会议议决通过在科技委员会的架构下设立跟进建设智慧城市工作的专责委员会，成员除包括科技委员会委员外，还邀请相关的政府部门包括旅游局、卫生局、交通事务局、行政公职局、个人资料保护办公室、邮电局等加入。专责委员会将负责跟进澳门智慧城市的顶层设计，统筹协调推进建设智慧城市的相关工作，预计将于２０１７年初正式运作，委员会将同期接手以往由科学技术发展基金就智慧城市展开的一些前期工作。科学技术发展基金以主题研究方式，分批推出研究征求（ＣａｌｌｆｏｒＰｒｏｐｏｓａｌ），邀请澳门科研机构就既定主题提出研究方案，科学技术发展基金将按项目形式给予资助。鉴于智慧城市的定位及发展策略是开展智慧城市建设工作的重要基础，加上交通问题亦已经取代住屋成为澳门市民当今最为关注的社会焦点，当中“智慧出行”在技术上也已经具有比较成熟的解决方案，科技基金于２０１６年８月推出首批的两个研究征求，分别为“澳门智慧城市发展方向及策略研究”及“澳门智慧城市发展之智慧出行可行性研究”，一共邀请了澳门６间大学及专业学会参与研究，预计有关研究将在２０１７年底完成。科学技术发展基金准备继续推出智慧城市发展所需的技术主题研究，鼓励产、学、研三方开展合作。现正与交通事务局及其他部门和科研机构紧密探讨，计划推出数个与“智慧出行”相关的技术研发项目征集，邀请相关研究机构或企业提交方案，期望作为智慧城市的先导计划之一。比如已经投入运作的巴士报站系统，在系统的基础上研究能否开发巴士实时载客量估算的模型，进一步使巴士报站及线路情况等信息智能化。澳门青年作为智慧城市的主要持份者，应结合青年人的创意以及自身７９２

澳门蓝皮书成长对城市的认识，故计划在２０１７年举办一些可让青年发挥无限创意的设计活动，为澳门的智慧城市注入更多青年元素，提升青年对城市的参与感。制定“智慧城市的中长期规划及路线图”将会是科技委员会智慧城市专责委员会的重点工作，该规划咨询方案将会是在“澳门智慧城市发展方向及策略研究”的报告基础上，结合各部门已实施及计划中的智慧城市相关工作。完成公众咨询过程后的规划路线图将来相当于智慧城市的顶层设计，会编制正式的文本；智慧城市专责委员会会就各部门的工作进度及实践情况作出报告，列出相应的智慧城市指标，有需要还可在专责委员会内与相关部门代表协调工作。跟进法律法规的工作。智慧城市的发展将会产生一些新的操作行为或运作方式，当中有可能涉及现有的法律法规的限制。这些问题将来也有必要于专责委员会内作前瞻性讨论。比如智慧城市与互联网金融的结合，将来或会引入区块链技术（ＢｌｏｃｋＣｈａｉｎＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ）来解决一些支付及交易问题。由于每个互连的区块链都载有敏感的个人资料，虽然都经过加密处理，但区块是以分散方式拷贝储存在每一个拥有者中，并没有一个中央负责数据管理的实体，像这些技术的革新或会为第８／２００５号法律《个人资料保护法》带来不确定性。七　澳门发展智慧城市的竞争分析澳门是一个对外开放程度高的微型经济体，多年的中西文化交融致使其对外来事物接受程度高，很适合作一些引进的试验，并把实际经验作为示范去推广，“一国两制”在澳门的成功实践便是很好的例证。但澳门同样受困于狭小的本地市场，除了旅游博彩行业，很难吸引到商业上的尖端科技来澳投资发展，未来很多智慧城市的先导项目都必须以政府的资金来支撑。在这里我们尝试以“强弱危机分析”（ＳＷＯＴ）来探讨澳门发展智慧城市的竞争能力。８９２

澳门智慧城市发展的思路、战略与部署优势（Ｓｔｒｅｎｇｔｈ）劣势（Ｗｅａｋｎｅｓｓ）•澳门拥有“一国两制”的强大制度优势，现时内地各省市都兴起建设智慧城市的热潮，澳门背靠内地，且经济对外联系度高，很容易吸收或引进一些智慧城市的先进项目，并在澳门实践，具有示范作用。•澳门的政治体制属于行政主导，五年发展规划颁布后政策及政府工作会有更大的连贯性，有利于智慧城市的长远发展。•澳门近年科研投入不断增强，其中与智慧城市相关的大数据及物联网领域更有领军人物在推动研究，并有计划在澳门大学筹建第三间国家重点实验室———物联网国家重点实验室伙伴实验室。•澳门的重点产业突出，容易集中精力去发展，比如智慧旅游的提出就是针对澳门现有的产业特色来订定的。澳门发展智慧旅游会让市民和旅客感觉更有成效。•澳门的市场狭小，很难吸引风险资金来澳推动科技发展，尤其开展智慧城市相关的产学研合作。此外，澳门的科研人才同样缺少。•智慧城市的执行工作分散在各个部门，虽然现时成立了一个由科技委员会领导的智慧城市专责委员会，但由于参与的各部门分属不同的司级，将来的协调工作仍然艰巨。•大数据、云计算等技术都需要网络宽带去支撑，但现时澳门的网络基建还需要有很大的改善，早前已就政府委托电讯公司管理的特许资产激起辩论，政府应该主动建立新的制度让供应商有更大的改善空间。•澳门的法律法规配套滞后，很难追上智慧城市的急速发展。机遇（Ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｉｅｓ）威胁（Ｔｈｒｅａｔｓ）•特区政府首个五年规划，把智慧城市发展定位为八大发展战略之一，显示政府高度重视智慧城市的发展。•国务院总理李克强莅澳，宣布１９项惠澳措施，其中就包括支持澳门建设智慧城市。•随着物联网国家重点实验室伙伴实验室的筹建，预计一些跨学科的智慧城市研究将会由该实验室承担，比如结合健康科学与大数据研究的智能医疗。•科学技术发展基金把智慧城市项目列为主题研究项目，并分批推出研究需求，让大学及企业可以直接参与到特定的智慧城市项目当中。•中央明确了澳门的海域管理范围，将来有条件在海上设置更多的监测传感器，对沿海水质及水流作更深入的研究，发展智慧海洋。•澳门很多固有的问题不能单靠智慧城市带来的科技去解决，比如复杂的交通问题。所以一些本来很好的先导计划，若在澳门无法取得成效的话很可能会影响市民对智慧城市的期望。•智慧城市的发展未来可能会引起一些新的法律问题，比如与个人私隐保护、共享经济冲击专属经济活动带来的社会矛盾等。•政府开放数据需要的不是技术支持，而是开放的思维，不能单从统计需要的角度去开放数据，过往澳门的政府部门亦过于保守。•智慧城市项目需要市民作为持份者来参与，从而产生足够的数据去支持下一步的发展。现时澳门能收集到数据的项目不多，市民参与度有待提升。　　八　结语随着科学技术的不断发展，城市的“智慧”将得到不断提升，智慧城９９２

澳门蓝皮书市的内涵、表现出来的形态、可提供的服务、各类指标也将不断变化。但无论如何，发展智慧城市的目标始终要坚持让生活其中的市民更加安全、方便、快捷和舒适，科学技术发展基金在推进智慧城市建设的过程中，也将时刻从市民的角度出发，推进先进适用技术在澳门的使用，尤其是在旅游、政府、交通和医疗四方面的应用，同时推动澳门各相关政府部门、企业、大学、科研机构及社团参与其中，循序渐进地推动澳门成为智慧城市。００３

社保供款比例争议评析社保供款比例争议评析　———兼论双层社保建设方向　陈建新　刘昱初　李楠∗摘　要：　随着澳门经济出现波动，澳门社会对澳门社会保障体系的发展都有怀疑。尽管特区政府在这方面已做了不少工作，但是社保供款比例仍引起社会颇多的争议。本文便对已发展经济体系的社保供款比例进行比较分析，并对在２０１５年进行的澳门居民的电话调查结果进行分析。其实已发展地区的社保供款比例是没有统一标准的，反而整体供款越高，雇主的承担便越高。而澳门居民对体系可持续性观感越低，便对体系越不满意，所以特区政府应该把握时机，推动体系的改革。中国内地已进行了“统账结合”的社保改革，澳门政府便应参考中国内地改革经验，并让两地机制可以进行整合，从而加快两地融合。还有，世界银行倡议多支柱退休保障建立，澳门特区政府亦应投入养老金融体系的建设，同时也可实现“金融创新”的产业发展的战略思想。关键词：　澳门　社保　养老金融１０３∗陈建新，澳门大学政府与行政学系助理教授，澳门社会保障学会理事长，香港大学秀圃老人研究中心研究院士；刘昱初，澳门大学政府与行政学系硕士研究生；李楠，澳门大学社会学系本科生。

澳门蓝皮书一　前言回归前，当时的澳葡政府为了完善澳门的社会保障机制，在１９９０年成立社会保障基金（简称“社保基金”），并以社会保险为在职人士提供多方面的社会保障，因此社保基金负责处理市民的供款、待遇和基金的投资运作。当时雇主与雇员每月的供款额度分别为２０元和１０元，即雇主与雇员的供款比例为２∶１。值得留意的是社会保障制度于创始期间，政府都会进行较多的补贴，从而提升该制度的覆盖率，并于１９９８年第一次进行供款额度的调整，将雇主每月供款增至３０元，雇员供款则增至１５元，直到２０１７年１月１日才将雇主和雇员的供款分别增至６０元和３０元，而雇主与雇员的供款比例仍维持２∶１。养老金却因应市民实际需要，从开始时的每月３００元调升至现在的３４５０元，可见由刚成立时至现在的供款金额增幅便有２倍，但养老金的增幅却有１０倍，这便造成日益严重的财政压力①。以２０１５年度社保基金收入为例（参见图１），雇主和雇员合共供款总金额只是占社保基金总收入的约１％，政府财政补贴（包括特区预算转移、博彩拨款和百分之一的共同分享收入）占去社保基金收入的超过９０％②。因此有学者认为社保基金的供款金额只是属于“象征性”供款，社保基金运作已偏离社会保险的运作③。应知澳门经济是微型及开放型经济体系，加上澳门产业过于单一，博彩业容易受经济周期波动的影响。一方面，受２００８年全球金融危机影响，澳门博彩税收收入增长率下降，地区生产总值增长率也因此下降至３４％和１７％；另一方面，来自２０３①②③《澳门社会保障制度的演变与问题》，澳门特别行政区政府社会保障基金网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｓｓｇｏｖｍｏ／ｚｈ⁃ｈａｎｔ／ｐｒｏｍｏｔｉｏｎ／ａｒｔｉｃｌｅ？ｉｄ＝７，２０１２年１０月２５日。《２０１５年年度报告》，澳门特别行政区政府社会保障基金网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｓｓｇｏｖｍｏ／ｚｈ⁃ｈａｎｔ／ｎｅｗｓｃｅｎｔｅｒ／ａｎｎｕａｌ⁃ｒｅｐｏｒｔ，２０１６年３月。陈慧丹：《〈澳门基本法〉规范下的社会保障发展》，《“一国两制”研究》２０１３年第４期（总第１８期），第１１３～１２１页。

社保供款比例争议评析周边地区日益加剧的竞争，导致未来收入存在逐渐放缓的可能性。因此，有学者认为社保基金的不稳定财政收入便会对社保基金发展带来不确定性①。图１　２０１５年度社会保障基金收入分布资料来源：《社会保障基金２０１５年年度报告》，澳门社会保障基金，２０１６。针对社保基金的现状，２００８年澳门特区政府以世界银行多层养老保障体系为参考蓝本，提出建立双层式社会保障制度的构想。第一层社会保障制度（即现在的社保基金）的目标是优化收入来源，当中包括２０１０年引入外地雇员招聘费用，在２０１３年将博彩拨款比例由６０％提升至７５％，推广粤澳３０３①黄必红、许仁杏：《澳门社会保障基金未来财务状况的动态精算分析》，《澳门研究》２０１２年第４期（总第６７期），第１５５～１６５页。

澳门蓝皮书可携式养老保障①，以及于２０１７年１月１日提升市民供款金额②。在第二层中央公积金制度方面，２００９年颁布第３１／２００９号行政法规《开立及管理中央储蓄制度个人账户的一般规则》以展开规范政府拨款的工作。２０１２年第１４／２０１２号法律《公积金个人账户》生效以建立包含雇主及雇员供款的非强制中央公积金制度，逐步推进双层式社会保障制度的实现。２０１３年的特区政府施政报告提出要建立长效机制，可持续地运营社会保障制度③。２０１４年４月，特区政府就《非强制性中央公积金制度》方案向社会进行为期６０日的公开咨询，方案建议向职业性储蓄方向发展。《非强制性中央公积金制度》法律草案于２０１６年６月２１日获立法会一般性通过，雇员及雇主共同供款计划的每月最少供款额均为雇员当月基本工资的百分之五④。由此可见，第二层的雇主和雇员的供款比例为１∶１。尽管澳门社会保障体系改革有明确的方向，但是也引起不少的争议，特别是社保基金的供款比例⑤。普遍来看，资方希望可以把社保基金的供款比例调整至１∶１⑥，但是劳方却希望可以维持现行比例⑦，而学者提出供款应该与工资挂钩⑧。因此本文便从相关概念说明社会保险及其供款原则，用已发展国家经验为案例，再配合澳门的电话调查结果进行探讨，从而提出相关建议。４０３①②③④⑤⑥⑦⑧《建社保长效机制　保居民养老生活》，澳门特别行政区政府社会保障基金网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｓｓｇｏｖｍｏ／ｚｈ⁃ｈａｎｔ／ｎｅｗｓｃｅｎｔｅｒ／ｎｅｗｓ？ｉｄ＝１５９，２０１３年１１月１１日。《社保供款额明年起升至９０元》，澳门特别行政区政府社会保障基金网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｓｓｇｏｖｍｏ／ｚｈ⁃ｈａｎｓ／ｎｅｗｓｃｅｎｔｅｒ／ｎｅｗｓ？ｉｄ＝３４１，２０１６年１０月２４日。澳门特别行政区：《２０１３年财政年度施政报告》，２０１２年１０月６日。《行政会完成讨论〈非强制性中央公积金制度〉法律草案》，澳门特别行政区政府新闻局网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｓｇｏｖｍｏ／ｓｈｏｗＣＮＮｅｗｓｐｈｐ？ＰａｇｅＬａｎｇ＝Ｃ＆ＤａｔａＵｃｎ＝１００６１７，２０１３年６月８日。《社保供款比例仍无共识》，《澳门日报》２０１５年９月１２日，Ａ０７版。《黄国胜冀供款比例尽快１∶１》，《澳门日报》２０１６年１０月２５日，Ａ０１版。《工联认同社保供款比例不变》，《澳门日报》２０１６年１０月２５日，Ａ０１版。《学者倡社保供款工资挂钩》，《澳门日报》２０１６年１０月３１日，Ｂ０７版。

社保供款比例争议评析二　文献回顾本文从效率与公平角度探讨澳门社会保障体系供款改革①，即先参考世界银行的多支柱退休保障模式，然后讨论各供款模式的利弊，最后建构出改革养老体系意见的框架，以作进一步研究和分析。（一）多支柱退休保障模式退休保障体系并不只是针对老年人口，而是全体市民都需要面对的问题。根据生命周期学说（ＬｉｆｅＣｙｃｌｅＨｙｐｏｔｈｅｓｉｓ），不同年龄层在养老保障体系中处于不同状态，长者较多是处于消费时期（ＤｉｓｓａｖｉｎｇＰｅｒｉｏｄ），年轻人和中壮年人士尽管都是处于储蓄期（ＳａｖｉｎｇＰｅｒｉｏｄ），但年轻人有较长时间去准备退休，所以他们会追求较高回报但较高风险的投资渠道，反之中壮年人士却会追求较低回报和较低风险的投资渠道，这不同状态便会涉及效率考虑。同时，长者都较容易面对贫穷问题，政府在处理这问题时便需要从公平角度考虑。可见各利益相关者对养老保障的考虑各有不同，因此世界银行建议各地政府以多层支柱保障模式构建养老金制度。不同的保障层次各具功能，现时世界各地的养老金制度无不参考世界银行在１９９４年和２００５年建议的三条及五条支柱模式②，后一种模式是在前一种模式的基础上进行了改良。参见图２可知，两个模式中，共同点是较低层次的保障具有较高的公平性；较高层次的保障则具有较高的效率性。世界银行于１９９４年提出的第一５０３①②ＲＨｏｌｚｍａｎｎ，ＩＷＭＡｒｔｈｕｒ＆ＹＳｉｎ，ＰｅｎｓｉｏｎＳｙｓｔｅｍｉｎＥａｓｔＡｓｉａａｎｄｔｈｅＰａｃｉｆｉｃ：ＣｈａｌｌｅｎｇｅｓａｎｄＯｐｐｏｒｔｕｎｉｔｉｅｓ，ＴｈｅＷｏｒｌｄＢａｎｋ，２０００，ｈｔｔｐ：／／ｄｏｃｕｍｅｎｔｓｗｏｒｌｄｂａｎｋｏｒｇ／ｃｕｒａｔｅｄ／ｅｎ／８６４８９１４６８７５１７８２００１／ｐｄｆ／ｍｕｌｔｉ０ｐａｇｅｐｄｆ．ＷｏｒｄＢａｎｋ，ＡｖｅｒｔｉｎｇａｎｄＯｌｄＡｇｅＣｒｉｓｉｓ：ＰｏｌｉｔｉｃｓｔｏＰｒｏｔｅｃｔＴｈｅＯｌｄａｎｄＰｒｏｍｏｔｅＧｒｏｗｔｈ，ＷｏｒｌｄＢａｎｋａｎｄＯｘｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９４；ＲＨｏｌｚｍａｎｎ＆ＲｉｃｈａｒｄＨｉｎｚ，Ｏｌｄ⁃ａｇｅＩｎｃｏｍｅＳｕｐｐｏｒｔｉｎｔｈｅ２１ｓｔＣｅｎｔｕｒｙ：ＡｎＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＰｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｏｎＰｅｎｓｉｏｎＳｙｓｔｅｍｓａｎｄＲｅｆｏｒｍ，ｈｔｔｐ：／／ｓｉｔｅｒｅｓｏｕｒｃｅｓｗｏｒｌｄｂａｎｋｏｒｇ／ＩＮＴＰＥＮＳＩＯＮＳ／Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ／Ｏｌｄ＿Ａｇｅ＿Ｉｎｃｏｍｅ＿Ｓｕｐｐｏｒｔ＿Ｃｏｍｐｌｅｔｅｐｄｆ，２００５。

澳门蓝皮书层保障主要目的是处理贫穷以及收入再分配问题，而第二层强制性职业储蓄及第三层自愿保险和储蓄则基于效率的考虑。图２　多支柱的退休保障体系若以现在澳门的养老保障体系来说明，澳门的最低维生指数可以看成第零条支柱，因为其指数是指出一般家庭最低用作维持生存水平的金额，如果有澳门家庭收入低于这水平，政府便须提供援助；敬老金和养老金制度则可以看成为第一条支柱，敬老金主要是由澳门特区政府社会工作局提供，而养老金则由社会保障基金提供，而两种体系共同提供的金额与最低维生指数相若，即这两个制度便可以提供基本养老生活；非强制性中央公积金户口制度可以看成第二条支柱，主要是补充第一条支柱不足之处。现在这三条支柱都需要政府扮演主导的角色，甚至政府投入于第二支柱的较第零和第一条支柱为低，甚至部分地区的政府直接让第二条支柱由市场运作。而余下的两条支柱，分别是个人储蓄（第三条支柱）和家庭支持（第四条支柱）。个人储蓄可以看成因应自身的养老计划需要而进行储蓄；而家庭支持则有类似“养儿防老”的传统观念，政府在这两条支柱中较难扮演主导角色，而较多地扮演引导角色，透过市场和民间社团来提供相关服务。（二）供款模式问题在大部分地区，社会救助的资金来源均为现收现付（ＰａｙＡｓＹｏｕＧｏ），即主要由税收来支持，而税收方式都为累进性（Ｐｒｏｇｒｅｓｓｉｖｅ），或收入越高则相关人士需要供款的比例便越高，而一般雇员入息较雇主而言更低，所以在供款比例上，雇员比雇主更低。任何一种养老金制度都要确定其财务机制６０３

社保供款比例争议评析和待遇方式，并且，财务模式与待遇模式之间是可以相互搭配的。下面对养老金财务模式与待遇模式的搭配方案进行具体分析。现收现付的待遇确定型。这是最典型的一种养老金模式，财务上采取现收现付制，待遇方面则采取待遇确定型。其养老金待遇或者是确定待遇（如北欧模式），或者是维持平均替代率水平（如德国模式）。在我国当前的养老保险体系中，城乡居民基础养老金和城镇职工基础养老金都属于该类型，其中前者属于确定待遇，后者属于定比例待遇。澳门社保基金也可以看成此一类，而供款模式是属于确定的。在建构这层保障初期，为了保持供款与待遇存在的关系而导致了“低供款低保障”的困境①，原因在于固定金额供款可看成累退性征税模式，即收入较低人士在该供款模式下负担会较重。及后澳门特区政府透过财务注资和社保基金收入来源调整来提升社保基金的待遇金额。然而，与此同时，潜在供款水平的提升，特别是澳门特区政府的财政状况能否维持理想状态便导致了劳资方对供款比例的争议。事实上，除了劳资争议外，该现象也会引发代际公平问题和行业间养老保障体系的补贴问题，较典型的例子是中国内地公务员的退休保障待遇安排。完全积累的缴费确定型。这也是一种较为经典的养老金模式，财务上采取完全积累制，待遇方面采取缴费确定型。其养老金待遇取决于个人的缴费水平和资金存储期间的投资回报率。从全球范围来看，智利是该模式的代表，该模式也是我国现行养老保险体系中，城乡居民个人账户制度和城镇职工个人账户制度的设计初衷。较为澳门市民所熟识的例子是香港的强积金安排，供款主要由雇员和雇主各以雇员薪金的５％进行供款，香港特区政府在强积金中只扮演监管者和政策制定者，而投资、信托和行政都交由市场进行，因此政府在此层保障中所承担的财政风险便变得有限，且在过去强积金改革中更倾向于效率的提升，例如引入“雇员自选安排”（俗称强积金半自由行）和“核心基金”的预设投资策略（ＤｅｆａｕｌｔＩｎｖｅｓｔｍｅｎｔＳｔｒａｔｅｇｙ）等，７０３①赖伟良：《澳门社会保障———制度与模式》，《行政》第１６卷，总第５９期，２００３（１），第８３～１００页。

澳门蓝皮书从而让市民更容易选择合适的投资安排。除了以上两种较常见的安排外，还有现收现付的缴费确定型和完全积累的待遇确定型。现收现付的缴费确定型是采取现收现付制，即存在代际互助，但从待遇方式看，其养老金待遇则取决于个人缴费水平和记账利率，因而不具有群体之间的互助共济性。完全积累的待遇确定型则类近新加坡的中央公积金制度，是把平滑后的平均投资回报率作为固定的记账利率，实现了完全积累与待遇确定的结合。这两种安排显然较难定出劳资方的供款比例，但对未来社会保障体系改革会带来一定启示。（三）社会保障体系改革影响因素本文会从认知、态度和行为（即Ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ，Ａｔｔｉｔｕｄｅ＆Ｐｒａｃｔｉｃｅ）方面来看澳门市民对养老保障体系的改革意愿。认知是指对供款模式的了解，所引用模式有“不论收入高低的划一供款金额”“与待遇水平挂钩的划一供款比例”“按收入而定的阶梯式划一供款金额”“与收入挂钩的累进供款比例”“缴纳相等于月收入某个百分比的供款额”，而这些模式都是参考以上社会保障体系而来的。对现有供款模式改变的意愿则主要受传统孝道观念①和对现有澳门养老体系的评价的影响（主要由文献归纳而成，再经由研究小组进行因子分析，得出三个维度———整体社会保障体系的足够性、退休保障体系的持续性和社会保障体系的金融安排的认同感）。澳门的社团文化颇盛，因此社会网络会是重要影响因素，以陆斌社会网络量表（６项目）作相关变量②，加上被访者的社经背景，本研究便从四方面了解澳门市民意愿对养老保障改革的影响。８０３①②ＴＹＳＬｕｍ，ＥＣＷＹａｎ，ＡＨＹＨｏ，＆ｅｔａｌ，“ＭｅａｓｕｒｉｎｇＦｉｌｉａｌＰｉｅｔｙｉｎｔｈｅ２１ｓｔＣｅｎｔｕｒｙ：Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ＦａｃｔｏｒＳｔｒｕｃｔｕｒｅ，ａｎｄＲｅｌｉａｂｉｌｉｔｙｏｆｔｈｅ１０⁃ＩｔｅｍＣｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙＦｉｌｉａｌＰｉｅｔｙＳｃａｌｅ”，ＪｏｕｒｎａｌｏｆＡｐｐｌｉｅｄＧｅｒｏｎｔｏｌｏｇｙ，Ｆｅｂｒｕａｒｙ９，２０１５，ｈｔｔｐｓ：／／ｄｏｉｏｒｇ／１０１１７７／０７３３４６４８１５５７０６６４（ｐｕｂｌｉｓｈｅｄｏｎｌｉｎｅ）．ＪＬｕｂｂｅｎ，ＥＢｌｏｚｉｋ，＆ＧＧｉｌｌｍａｎｎ＆ｅｔａｌ，“ＰｅｒｆｏｒｍａｎｃｅｏｆａｎＡｂｂｒｅｖｉａｔｅｄＶｅｒｓｉｏｎｏｆｔｈｅＬｕｂｂｅｎＳｏｃｉａｌＮｅｔｗｏｒｋＳｃａｌｅＡｍｏｎｇＴｈｒｅｅＥｕｒｏｐｅａｎＣｏｍｍｕｎｉｔｙ⁃ＤｗｅｌｌｉｎｇＯｌｄｅｒＡｄｕｌｔＰｏｐｕｌａｔｉｏｎｓ”，ＴｈｅＧｅｒｏｎｔｏｌｏｇｉｓｔ，４６（４），２００６，ｐｐ５０３－５１３

社保供款比例争议评析三　研究方法本文的研究方法主要采用案例分析和电话调查。案例分析以ＯＥＣＤ检视澳门社会保障体系发展得失，而电话调查则了解澳门居民对现在养老保障体系的意见。（一）案例分析案例分析主要通过回顾ＯＥＣＤ和世界银行今年关于社会保险和养老保障的报告，分析各国养老保险在供款率、雇主和雇员的供款比例方面的变化，总结世界各国养老保险的总体趋势，为澳门社会保障基金提供借鉴。（二）电话调查研究方法主要分成三部分———问卷设计、资料收集和统计分析。整体调查工作流程可以归纳为图３。而本文将重点表述样本状况、澳门社会保障制度的评价与未来变革取向，以及二元逻辑回归分析澳门居民对社会保障制度改变的因素。图３　本研究的调查工作流程1问卷设计问卷设计主要由本研究小组商议及设计出来，问卷内容主要分成四部分：个人价值观（孝道），社会网络量度表，澳门社会保障制度的评价与未来变革取向，被访者社经背景。2资料收集本研究在２０１５年６月进行电话问卷收集，本研究小组向澳门综合研究所租用“ＣＡＴＩ调查室”来进行电话调查，而调查员则透过澳门社会保障学９０３

澳门蓝皮书会及其友好团体招募及培训。期望可以透过电话调查获得更具代表性的样本，而所用的问卷以前测后再作调整的为准。3统计分析平均值主要用于检视各项目的趋势和代表值，标准偏差则主要检视所使用数据的变化范围（Ｖａｒｉａｔｉｏｎ）。遗漏值则主要检视所选用的项目的合适程度，如果遗漏值高可能代表被访者不是很了解该项目，还可能导致选择性偏差。本研究小组以同意维持现在制度为基准，即被访者对现在制度表达为“稍微同意”“同意”“非常同意”为同意维持现在制度，其他选项（包括“一般”“稍微不同意”“不同意”“非常不同意”）为不同意维持现有制度。由于依变量只有两个选项，所以回归分析便以二元逻辑回归分析进行，而相关的自变量为文化价值观、社会网络以及社会保障体系评价等，据此分析对养老金领取年龄、缴费率、养老金支付等澳门社会保障制度改革重点的影响。其中，背景特征为年龄、性别、教育程度、家庭每月收入以及就业情况；文化价值观为孝道上的物质照顾、精神照顾、自身义务和权利；社会网络为家庭和朋友；社会保障体系评价为澳门社会保障可及性、养老金可持续性以及居民对澳门社会保障体系的认同感。四　研究结果（一）世界其他国家养老保险供款率分析表１显示，从２０１２年至２０１４年，雇员和雇主的供款占工资比例都是有上升，但以雇主升幅较为显著，有约１２％的升幅。但雇员占雇员和雇主的总供款比例却仍维持约４５％的水平。但值得留意的是雇员占总供款比例跟雇员和雇主的总供款比例存在负相关性（ＮｅｇａｔｉｖｅＣｏｒｒｅｌａｔｉｏｎ），２０１２年的数据所呈现的相关度为－０２０２，２０１４年的数据所呈现的相关度为－０３９２。可见在已发展国家的供款模式中，整体雇员与雇主供款比例越高，则雇主便要承担越高比例。０１３

社保供款比例争议评析表１　ＯＥＣＤ国家的养老金雇主和雇员供款比较（２０１２年和２０１４年）国家２０１２２０１４雇员（％）雇主（％）雇员／总供款雇员（％）雇主（％）雇员／总供款匈牙利１００２４０２９４１８５２８５３９４意大利９２２３８２７９９２２３８２７８智利２８８１０９６６１１２１２９０７西班牙４７２３６１６６４７２３６１６６捷克共和国６５２１５２３２６５２１５２３２斯洛文尼亚１５５８９６３５１５５８９６３７奥地利１０３１２６４５０１０３１２６４５０芬兰５２１７７２２７７１１７８２８４爱沙尼亚２０２００９１２０２００９１希腊６７１３３３３５６７１３３３３４土耳其９０１１０４５０９０１１０４５０德国９８９８５００９５９５５００波兰９８９８５００９８９８５００瑞典７０１１４３８０７０１１４３８０斯洛伐克共和国４０１４０２２２７０２００２５９荷兰１７９００１０００２０９００１０００日本８４８４５００８７８７５００法国６８９９４０７９８１１５４６１比利时７５８９４５７７５８９４５８卢森堡８０８０５００８０８０５００美国４２６２４０４６２６２５００加拿大５０５０５００５０５０５００瑞士４９４９５００１１９１４６４４９韩国４５４５５００４５４５５００以色列３９３１５５７９３１５８３７０ＯＥＣＤ３４８４１１２４４２９０１２６４４４　　注：ＯＥＣＤ的３４个国家中，有部分国家没有显示出来，因为这些国家无单独的养老金供款或私人退休金供款，这些国家包括新西兰、冰岛、爱尔兰、挪威、葡萄牙、英国等。％显示供款占工资比例。资料来源：ＯＥＣＤ，Ｐｅｎｓｉｏｎａｔａｇｌａｎｃｅ２０１３①＆Ｐｅｎｓｉｏｎａｔａｇｌａｎｃｅ２０１５②。①ＰｅｎｓｉｏｎｓａｔａＧｌａｎｃｅ２０１３：ＯＥＣＤａｎｄＧ２０Ｉｎｄｉｃａｔｏｒｓ，ＯＥＣＤＰｕｂｌｉｓｈｉｎｇ，Ｐａｒｉｓ，ｈｔｔｐ：／／ｄｘｄｏｉｏｒｇ／１０１７８７／ｐｅｎｓｉｏｎ＿ｇｌａｎｃｅ⁃２０１３⁃ｅｎ．②ＰｅｎｓｉｏｎｓａｔａＧｌａｎｃｅ２０１５：ＯＥＣＤａｎｄＧ２０Ｉｎｄｉｃａｔｏｒｓ，ＯＥＣＤＰｕｂｌｉｓｈｉｎｇ，Ｐａｒｉｓ，ｈｔｔｐ：／／ｄｘｄｏｉｏｒｇ／１０１７８７／ｐｅｎｓｉｏｎ＿ｇｌａｎｃｅ⁃２０１５⁃ｅｎ．１１３

澳门蓝皮书世界银行发展研究小组的报告显示，金融危机过后，目前世界上两种应对金融危机的社会保障策略分别为“利贫财政应对”（Ｐｒｏ⁃ｐｏｏｒＦｉｓｃａｌＲｅｓｐｏｎｓｅ）和“促进社会保障计划”（ＢｅｔｔｅｒＳｏｃｉａｌＰｒｏｇｒａｍＩｎｉｔｉａｔｉｖｅｓ）①。在全球化背景下，各国政府不再对社会保障大包大揽，而是加强各种力量之间的合作，逐步形成多层次多支柱的社会保障体系。尤其在欧洲的一些福利国家，政府力量在社会保障中的占比在逐步降低，原先由政府独揽的保障模式正在向着政府、企业和个人分摊责任的方向过渡。具体而言，在开源节流的同时，欧洲国家普遍对社会保障特别是养老保障制度进行了结构性改革。一方面，鼓励、支持、推动发展各种非公有的社会养老资源和方式，使养老责任在国家、企业、个人和家庭等行为体之间分摊，以减轻政府的财政压力；另一方面，使养老模式更加灵活，以适应非全职就业、兼职就业、小微就业等灵活就业方式②。例如，荷兰通过了强制性法律；德国通过鼓励性政策和选择性原则，建立起企业或职业年金计划。除职业年金外，欧洲各国还出现了种类和名目繁多的个人养老计划。但各国仍然保留着以社会公平为目标的基础公共养老金。公共养老金作为养老体系的“压舱石”的作用没有改变。（二）电话调查澳门社会保障现在处于深化相关改革初段，特别是以新公共管理学说进行改革③，市民的意见便成为改革成败的关键，所以近期的电话调查结果或可有助于相关的改革思路。此部分先描述样本特征，因样本的社经背景会影响调查结果，跟着便以ｌｏｇｉｓｔｉｃ回归分析法去分析影响养老保险缴费模式的因素，最后便以社会保障改革三方面进行描述性统计分析，而这三方面包括对供款机制、待遇机制和中央公积金的意见。２１３①②③ＲＨｉｎｚ，ＲＨｏｌｚｍａｎｎ，ＤＴｕｅｓｔａ，ＴＮｏｒｉｙｕｋｉ（Ｅｄｓ），ＭａｔｃｈｉｎｇＣｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎｓｆｏｒＰｅｎｓｉｏｎｓ：ＡＲｅｖｉｅｗｏｆＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＥｘｐｅｒｉｅｎｃｅ，ＷｏｒｌｄＢａｎｋＰｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｓ，２０１２．周弘、彭姝祎：《国际金融危机后世界社会保障发展趋势》，《中国人民大学学报》２０１５年第３期。林明基：《澳门公共行政改革的挑战和策略》，《行政》第１８卷，总第６８期，２００５（２），第４１３～４３３页。

社保供款比例争议评析1样本描述本研究从年龄、性别、教育程度、家庭每月收入、就业情况和在澳门居住时间等角度分析澳门社会保障制度改革背景特征。从描述性统计分析里可知，主要受访者特征年龄层为“５５～６４岁”，占２０７％；性别为女性，占５９６％；教育程度为“拥有大专／大学或以上学历”，占３３４％；家庭每月收入为“ＭＯＰ２００００～３９９９９”，占３１２％；就业情况为“雇员”，占５２８％；在澳门居住时间为“１５年以上”，占９０５％。非主要受访者特征年龄层为“１８～２４岁”，占１４８％；性别为男性，占４０４％；教育程度为“初中学历”，占２０５％；家庭每月收入为“ＭＯＰ８０００～１３９９９”；就业情况为“失业人士（１４％）、待业（２５％）、家庭主妇（７２％）以及退休人士（２１１％）”；在澳门居住时间为“１年以下”，占０２％（参见表２）。表２　电话调查样本描述ｎ％ｎ％年龄（岁）就业情况１８～２４１５５１４８雇员５５２５２８２５～３４１５４１４７雇主２１２０３５～４４１４２１３６待业２６２５４５～５４２０９２００失业１５１４５５～６４２１６２０７家庭主妇７５７２６５以上１６９１６２学生９３８９退休２２０２１１家庭每月收入（元）是自雇３１３０８０００以下１６１１５４其他１２１１８０００～１３９９９１１６１１１１４０００～１９９９９１５９１５２在澳门居住年期２００００～３９９９９３２６３１２１年以下２０２≧４００００２８３２７１１～６年２５２４７～１５年７２６９教育程度１５年以上９４６９０５小学或以下２２２２１２初中２１４２０５性别高中２５５２４４男性４２２４０４大专／大学或以上３４９３３４女性６２３５９６其他５０５　　３１３

澳门蓝皮书2二元逻辑回归分析——养老金缴费率根据表３，本研究分析显示，社经背景（年龄及是否雇主）、文化价值观（孝道）及社保体系评价（澳门社会养老保障可及性和养老金可持续性）对养老金缴费率有显著性影响（ｐ⁃ｖａｌｕｅ＜００５）。其中“雇主”这选项与养老金缴费率呈负相关关系，即雇主较偏向不认同维持现有的养老金缴费率。而孝道、澳门社会保障可及性和养老金可持续性与养老金缴费率呈正相关关系，即认同孝道、澳门社会保障可及性和养老金可持续性的居民愿意选择现状的养老金缴费率。社经背景中的年龄及澳门永久居民、社保体系评价中的居民对澳门社会保障体系认同感选项对养老金缴费率未能显示出显著性影响。表３　层次性多项线性回归分析———供款模式Ｂｓｅｐ⁃ｖａｌｕｅ社会及经济背景　家庭收入＜８０００－００９７８０２４１６０６８５８　家庭收入≥４００００００８３２０１７１１０６２６９　年龄≥６５０５４８９０２４３８００２４４　年龄≥１８；年龄＜２５－０２６９２０２０９９０１９９６　小学教育程度－０１９９３０２０５４０３３１９　大专教育或以上程度－０３３７００１７５０００５４２　雇主－１３１１８０５５１３００１７３　自雇人士０００８７０４１０３０９８３０　家庭主妇－０２２３２０２７６３０４１９２　非永久居民－０９２８２０５０９８００６８６　男性０１９７４０１４９００１８５０文化价值观　孝道（物质照顾）００５９８０１２６００６３５４　孝道（精神照顾）０１９７１００９５２００３８４　自身义务－００６１４００６６４０３５４９　自身权利－０２０６００１０７６００５５７４１３

社保供款比例争议评析续表Ｂｓｅｐ⁃ｖａｌｕｅ社会网络　家庭００３５５００７３７０６２９５　朋友－００４６５００６７５０４９１４社保体系评价　整体社会保障体系的足够性０２８６３００７２１００００１　退休保障体系的持续性０２８１１００６６４０００００　社会保障体系的金融安排的认同感００３４１００７８６０６６４６　　3澳门社会保障未来改革方向的意见——供款安排根据表４，在养老金安排的选项中，以现行养老金安排（即“划一待遇金额”）的认同感最低，较高认同感是期望金额可以与供款金额或供款比例挂钩而非与通胀相关指数挂钩。原因可能是电话调查的目标主要是澳门市民，这亦反映澳门市民仍很重视传统中国价值观，即“多劳多得”或“重视家庭功能”，故在考虑养老金偏向较有经济能力的“与供款金额／比例挂钩，多缴多得”模式。而强制性中央公积金也存在“多缴多得”的性质，因此澳门市民对引入强制性中央公积金制度抱着较认同的态度。还有就是各项都有不少遗漏值，这或反映澳门市民对各项社会保障方式不是很了解，这或会妨碍澳门市民对社会保障改革取得共识。表４　层次性多项线性回归分析———养老金支付遗漏值（％）平均值标准偏差养老金缴费率１　不论收入高低的划一供款金额５８４４２９２１８７３２　与待遇水平挂钩的划一供款比例１９５２４９９３１４８７３　按收入而定的阶梯式划一供款金额１１５８５２３２１４６０４　与收入挂钩的累进供款比例１７０３５１４６１４３１５　缴纳相当于月收入某个百分比的供款额１３４９５０２０１５４１５１３

澳门蓝皮书续表遗漏值（％）平均值标准偏差养老金支付１　划一待遇金额（维持现有模式）１０２４４８０３１６０２２　与消费物价指数挂钩（如维生指数挂钩）９５７５０５０１６７８３　与收入中位数挂钩１４１６４８２３１５４９４　与供款金额／比例挂钩，多缴多得７９４５２２８１５１５中央公积金意见１　有必要引入强制性中央公积金制度１１２９５３１９１５２０２　引入强制性中央公积金无阻个人储蓄计划１２４４５１７４１５５７　　五　结论从本研究的回归分析结果来看，长者为现在社会保障制度的受惠者，所以他们会较倾向满意现行制度；反之，雇主则会感觉他们会成为潜在利益受损者，所以他们便对现有供款机制存在不满。因为，整体供款越高，便会令雇主负担越重。根据已发展国家的经验，雇员占雇员和雇主的供款比例差异颇大，由最高的１００％的荷兰，至９１％的爱沙尼亚，平均值为４４４％，可见是没有标准。传统文化价值观仍对社会保障体满意度有显著的影响，而且传统文化价值观较强和较保守，因而对现有制度都较易感到满意。对制度的足够性和持续性越满意的被访者便会对现有制度越满意。近年澳门经济面临不少挑战，也迫使澳门市民都开始担心制度的持续性，所以澳门特区政府应该把握现在的改革时机，并善用仍存在的传统文化观念，来加快社会保障体系的改革。供款安排的选项中，以现行供款安排（即“不论收入高低的划一供款金额”）的认同感最低，而较高认同感都是累进性（Ｐｒｏｇｒｅｓｓｉｖｅ）供款机制，例如“按收入而定的阶梯式划一供款金额”（主要是参考中国内地城市的社会保险的供款安排）和“与收入挂钩的累进供款比例”（则主要参考由香港６１３

社保供款比例争议评析大学周永新教授建议的香港退休保障的供款模式，即建议的“薪俸老年税”）①。研究小组估计原因是澳门居民都意识到这供款机制会导致养老金的“低供款低保障”模式，同时也很难透过现有“养老金”机制来缩小贫富差距，或提升其“财富再分配”的社会功能。现行划一供款金额的机制通常会被看成累退性（Ｒｅｇｒｅｓｓｉｖｅ）供款机制，即收入越高人士需要供款（交税）的边际比率便越低，这安排或者构成供款金额长期不能提升的原因之一。但是若改变现在社保基金的“象征性”供款模式，相信雇主方面只会有更大的反弹，更难达成社会共识。因此与其不断就雇主和雇员的供款比例进行争议，不如在社保基金收入渠道方面寻找方向，外地雇员聘用费可会是另一个可以调整的收入渠道，应知本地劳工对外地劳工常会带有不友善的态度，如透过增加外地劳工聘用费来补充现在收入渠道不足，或可改善本地劳工对外地劳工的不友善态度。随着澳门经济和社会都会进一步融入国家发展，两地体制的整合是必然发展的趋势。过去国家主要以现收现付的运行模式处理养老问题，据世界银行的一项报告预测，届时我国的养老金支出占工资总额的比例将达４８％，企业和职工都难以承受②，因此国家已实行“统账结合”的养老保险筹资模式③，即社会统筹账户实行现收现付制，用于支付当期退休人员的养老保险支出；个人账户部分实行完全积累，用于支付当期劳动者在将来退休时的养老保险支出。可见国家也是以双层养老模式来处理养老问题，但是把两层保障体系进行整合。另外，在国家和澳门人才越来越双向流动的情况下，国家和澳门两地的养老体系的整合便更加迫切，因此国家发展其养老保障体系的经验更值得澳门学习。最后，各地政府都以世界银行多支柱退休保障模式来发展其养老体系。７１３①②③香港大学社会工作及社会行政学系：《香港退休保障的未来发展研究报告》，香港：香港大学社会工作及社会行政学系，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃｐｕｇｏｖｈｋ／ｄｏｃ／ｅｎ／ｒｅｓｅａｒｃｈ＿ｒｅｐｏｒｔｓ／Ｆｕｔｕｒｅ＿Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ＿ｏｆ＿Ｒｅｔｉｒｅｍｅｎｔ＿Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ＿ｉｎ＿ＨＫ＿ｍａｉｎ＿ｒｅｐｏｒｔｐｄｆ，２０１４年８月２０日。宋晓梧：《中国社会保障制度改革》，清华大学出版社，２００１，第２７页。庞凤喜、潘孝珍：《名义账户制：我国养老保险模式的合理选择———基于现收现付制与完全积累制之异同比较》，《天津财经大学学报》２０１２年第４期，第４９～５０页。

澳门蓝皮书一般华人社会的储蓄率都较西方社会为高，随着过去利率长期偏低，导致不少资产价格不断上升，特别是住房价格，因此有不少长者面对“资产丰富，但缺乏现金流”（ＡｓｓｅｔＲｉｃｈ，ＣａｓｈＰｏｏｒ）的困境。但是为了更为有效地处理这问题，外地都已开始就“养老金融”进行不少尝试，这尝试或可以看成第三条支柱的建立，例如香港的“安老按揭计划”、台湾的年金市场（ＡｎｎｕｉｔｙＭａｒｋｅｔ）和国家的“以房养老”等措施。随着中央政府把澳门定位为以“一中心、一平台”为发展主轴，特别是一平台需要金融产业的配合，所以在澳门特区政府的近期施政报告和五年规划中，都有提及金融创新。其实金融产业的最大特性是把风险透过市场进行分散，好像固定资产（ＦｉｘｅｄＡｓｓｅｔｓ）（包括私人公司债券和个人的房屋贷款等）都会被金融机构进行证券化（Ｓｅｃｕｒｉｔｉｚａｔｉｏｎ）后，便被金融机构推出于市场让投资者进行买卖，这样做法便可以让金融机构减少因持有这类资产而带来的风险，而金融机构便可透过金融创新而获得相关服务酬金。可见养老金融的发展是既可以满足澳门和国家的人口老龄化的需要，也可以多元化澳门产业结构的方向之一。８１３

葡语教学和流通与澳门特区的发展战略葡语教学和流通与澳门特区的发展战略　陈震宇∗摘　要：　葡语在澳门的流通并不顺畅，主要在于葡语过往的商贸价值不及英语、澳葡行政当局推广策略出错等历史原因，导致能熟练使用或精通葡语的非葡裔人口基数颇低。特区政府尝试以较高起点先培养以本地居民为骨干的葡语教学人才，再通过加强葡语教学以扩大其流通基础为推广葡语的策略，务求在较短时间内实现《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》所定下的目标。本文通过探讨澳门人口使用葡语和葡语教学的基本状况，讨论葡语教学和流通的主要问题，以及对实现特区发展战略的影响。关键词：　澳门　葡语教学　《欧洲共同语言参考标准》　葡文通用书写规则《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》（以下简称《规划》）明确提出，澳门要建立中国与葡语国家的商贸和文化交流平台，并大力推广葡语学习，培养中葡双语专业人才，特别是商贸和法律人才，以发展平台经济。为此，在基础教育、高等教育和持续教育领域展开了一系列行动９１３∗陈震宇，澳门基金会顾问高级技术员、博士，英国特许语言学会会员。

澳门蓝皮书计划，包括订定私立学校开设葡语课程的总时数下限、增加葡文班数量、拓展与葡萄牙的教育合作、广开升学管道、增加特别助学金名额、帮助学生升读葡语或中葡翻译大专课程、在高等教育院校建立良好的葡语学习环境、推广和优化葡语学习制度、在路环筹建“石排湾语言培训中心”、加强居民和学生运用包括葡语在内的外语能力和信心等。回顾过去，澳葡行政当局虽有对外推广葡语的政策和一些措施，但碍于人力和财政资源不足、本地的族群关系等因素影响，推动澳门流通葡语的努力往往流于形式，成效不彰。就在公共行政体系内部因主管和领导人员仍多为葡人主导而相对成功地推广葡语的同时，澳葡行政当局曾在２０世纪８０年代末至２０世纪９０年代初计划把葡语列为基础教育阶段的必修科目，但因遭到本地两大办学阵营———爱国社团（以澳门中华教育会为代表）和天主教澳门教区及修会（以澳门天主教学校联会为代表）联手反对而未能成事。经此一役，行政当局对葡语的社会推广于是更多地停留在持续教育（成立语言推广中心）以及在个别中英文学校（又以天主教学校为主）内开设葡语科的层次。在经贸关系方面，行政当局在２０世纪９０年代中后期已通过澳门贸易投资促进局在个别葡语国家，特别是葡萄牙和巴西建立起初步联系，时任总督韦奇立（ＶａｓｃｏＲｏｃｈａＶｉｅｉｒａ）亦曾提及希望澳门将来可加强中国与葡语国家的交流平台作用。特区成立后，时任行政长官何厚铧在２００３年度的《施政报告》中首次提出开拓葡语国家市场，建立经贸伙伴关系，并于同年举办“中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）第一届部长级会议”。自此以后，葡语教学和流通与国家和特区本身的发展战略紧扣在一起。随着落实经济适度多元化成为澳门特区在新一轮发展阶段的重要任务，学习和使用葡语因而成为澳门潜在的“经济新现实”。然而，受制于过去的基础薄弱，这个议题在澳门长期停留在摸索的阶段，直至《规划》发表后，一些具针对性的措施陆续出台，才为发展澳门葡语教学、推动葡语在社会进一步流通开始提供基础条件。本文将首先探讨澳门人口使用葡语和葡语教学的基本状况，然后讨论葡语教学和流通的主要问题，以及对实现发展战略的影响。０２３

葡语教学和流通与澳门特区的发展战略一　澳门人口使用葡语的基本状况根据２０１１年人口普查结果，在３岁以上的居住人口中，以葡语为母语者有４０２２人，而报称能说葡语（非母语）者有１３１４８人，两者共占３岁以上居住人口的３１８％。而在３～１９岁就学人口中，以葡语为母语者有６７１人，报称能说葡语（非母语）者有１３３１人，两者相加共占２２８％。在公共行政领域方面，随着后过渡期公务员本地化和中文被列为正式语文的进程逐步深入，以葡语为母语的公共行政工作人员呈逐年递减趋势，从１９８７年占全体人员总数的２８４５％，下降至１９９９年１２月１９日的１１２９％，并延续至特区成立之后。与此同时，报称具备双语能力的工作人员长期维持在人员总数的４０％左右。２０１５年，在２９９７６名公共行政工作人员中，有４５０％以葡语为母语，报称能书写葡文的非母语人员有５３８２％，能说葡语的有５４３８％。然而，由于行政公职局向公共行政工作人员提供的申报表格中，对于语言能力仅要求填报属“良好”还是“普通”，明显依靠填报人主观评估。至于填报人声称具备此等能力，但实际上是否确实具备有效的葡语沟通能力，还是过去曾习得葡语却因日常工作和生活没有接触而弃用多年引致生疏，更是无从稽考。事实上，按照欧洲委员会在２００１年颁布的《欧洲共同语言参考标准》，外语习得者至少应具备Ｂ２（中级）或以上的水平，才能有效地与他人广泛沟通（见表１）。表１　欧洲共同语言参考标准标准水平特　　　征Ａ１入门能理解并运用每天熟悉、与自己喜好有关且具体的表达方式和非常基本的语句。可以介绍或询问、回答自己或他人有关个人的讯息，例如居住地、人际关系、所有物。对于他人缓慢而清晰的对谈，只能以简单的方式产生反应。１２３

澳门蓝皮书续表标准水平特　　　征Ａ２初级能理解在最贴近自己的环境中经常被使用的表达方式或语句，例如非常基本的个人和家庭资料、购物、区域地理和就业。能与人沟通简单而例行性的工作，这类工作通常只需要简单而直接的日常讯息。能用粗浅的词语描述自身背景，以及最贴近自己环境之中的事物。Ｂ１基础能理解自己在工作、学习环境、休闲环境等遇到的熟悉事物。能在使用有关语言的地区旅游时应对各种可能的状况，也可以对于自己感兴趣或熟知的事物提出简单的相关资讯。能描述经验、事件、梦境、愿望等，并能简略解释自己的意见或计划。Ｂ２中级能理解复杂文章段落的具体和抽象主旨，包括技巧地讨论自己专门的领域。可自然而流畅地和有关语言的母语使用者例行互动。可以针对广泛的主题说出清晰、细节性的文字，并且可对一个议题提出解释与利弊分析或是各式各样的想法。Ｃ１高级能理解包括要求、长篇文章或意义含蓄的广泛讯息，自然流畅地表达而没有明显的词穷状况发生。懂得弹性并有效率地运用语言在社交、学术、专业目的之上。对于复杂的主题能产生清晰且架构良好、细节性的文字，展现收放自如的组织形式、联结和精巧的策略。Ｃ２精通能轻易理解任何吸收到的讯息，并且针对不同书面或口语来源做出大纲、重新架构不同的论点。表达自然而顺畅，能掌握语言最微妙的部分，更能在较复杂的场合辨别专业上细微的意涵差别。　　为探讨澳门人口的实际葡语沟通能力，本文通过分析东方葡萄牙学会葡语课程招收情况的统计，再结合人口普查结果和公共行政人员统计数据加以评估。根据东方葡萄牙学会２０１３年的统计数据①，接近６０％的学员修读入门课程（Ａ１水平），此后逐级递减（见表２）。假设该等比例在过去几年没有２２３①笔者曾请求东方葡萄牙学会提供更近期的数据，惟对方以部分学员属该学会与行政公职局协议招收为理由拒绝提供。

葡语教学和流通与澳门特区的发展战略改变或变化不大，则在２０１１年人口普查中，报称能说葡语（非母语）的１３１４８人中，仅５５９人达Ｂ２水平，３９５人达Ｃ１或Ｃ２水平。而在同年报称能说葡语的８３０７名公共行政工作人员（不包括以葡语为母语者）中，仅３５３人达至Ｂ２水平，２５０人达至Ｃ１或Ｃ２水平；在报称能书写葡文的８１５１名工作人员中，仅３４７人达至Ｂ２水平，２４５人达至Ｃ１或Ｃ２水平，即约有５００名工作人员可使用葡语与他人有效沟通。换言之，在不以葡语为母语的澳门人口中，２０１１年约有９００人可使用葡语与他人有效沟通，其中公共行政工作人员占多数，约有５００人（见表３），在３岁以上居住人口（不包括以葡语为母语者）中仅占０１８％。这显示具备完整的葡语双语能力（当中又以中葡双语为主）的澳门人口占极少数，远不能满足《规划》提出的发展目标要求。表２　东方葡萄牙学会葡语课程招收情况（２０１３年）《欧洲共同语言参考标准》对应水平第一学期学员人数第二学期学员人数平均占比（％）Ａ１５６０５８３５９２２Ａ２２７０２６２２７５７Ｂ１５５６０５９６Ｂ２５０３２４２５Ｃ１２６３２３００　　资料来源：东方葡萄牙学会网页（ｗｗｗｉｐｏｒｍｏ）。表３　澳门人口葡语使用状况估计（２０１１年）葡语为非母语Ａ１Ａ２Ｂ１Ｂ２Ｃ１或Ｃ２葡语为母语具Ｂ２或以上水平总计总体人口７７８６３６２５７８３５５９３９５４０２２４４１７公共行政工作人员：能说葡语４９１９２２９０４９５３５３２５０１５１９２１２２公共行政工作人员：能写葡文４８２７２２４７４８６３４７２４５１５１９２１１１　　注：假设以葡语为母语者能说能写，并具Ｂ２或以上水平。３２３

澳门蓝皮书二　澳门葡语教学的基本状况现时在澳门实施的葡语教学，可分为正规教育、高等教育和持续进修三个领域。在正规教育方面，现时公立学校体系中共有九所提供葡语课程，涵盖幼儿、小学和中学教学阶段，其中中葡职业技术学校自２００９／２０１０学年起在高中教育阶段开办中葡翻译课程。此外，在２０１６／２０１７学年，共有３４个私立学校或校部（即同一所学校内再划分以中文或英文为主要教学语言的分支）开设葡语正规课程（即必修课程）或辅助课程（即选修课程或兴趣班），超过３８００名学生修读。具体而言，开设葡语课程的教学阶段以中学为主，有１０个校部开设正规课程、２０个开设辅助课程、４个同时开设正规和辅助课程。对于有意开设葡语课程，但需要师资支援的私立学校，政府通过教育暨青年局无偿派出教师参与工作，现时有１６名教师于２８个校部任教。同时，通过教育发展基金向自行聘请教师开设葡语课程的私立学校提供资助。此外，通过教育暨青年局以及澳门驻里斯本经济贸易办事处的管道，鼓励澳门学校与葡萄牙学校建立联系，促进彼此的交流合作，并将于２０１７年达至初步成果：澳门培正中学与里斯本橙树区学校联盟（ＡｇｒｕｐａｍｅｎｔｏｄｅＥｓｃｏｌａｓｄａｓＬａｒａｎｊｅｉｒａｓ）①于２０１７年１月签署协议，成为第一所与葡萄牙学校结盟的澳门学校。另一方面，教育暨青年局自２０１３／２０１４学年开始，推出“培养葡语教师及语言人才资助计划”，资助高中毕业生前赴葡萄牙天主教大学（ＵｎｉｖｅｒｓｉｄａｄｅＣａｔóｌｉｃａＰｏｒｔｕｇｕｅｓａ）修读为期一年的葡萄牙语言及文化预备课程，及格完成后直接升读该校相关的学位课程，特别是应用外语学士或硕士课程的葡语或翻译专业。学生毕业后，须回澳履行提供服务的承４２３①该联盟包括里斯本宾菲加圣道明堂区（ＦｒｅｇｕｅｓｉａｄｅＳãｏＤｏｍｉｎｇｏｓｄｅＢｅｎｆｉｃａ）内五所公立学校。

葡语教学和流通与澳门特区的发展战略诺，从事葡语教师或与葡语相关的工作。在２０１５／２０１６学年，有１８名学生就读葡萄牙语言及文化预备课程，２０名学生就读葡西语学士课程，１３名学生就读应用外语课程。预计首批学员将于２０１８～２０１９年陆续回澳服务。此外，政府在２０１６年４月颁布小学阶段葡语科的基本学力要求，规定小学阶段的葡语课程，应让学生达至《欧洲共同语言参考标准》的Ａ１水平。而中学阶段的葡语科基本学力要求，将于２０１７年上半年颁布。根据初稿，初中学习阶段应比照《欧洲共同语言参考标准》的Ａ２水平，高中学习阶段则为Ｂ１水平。与葡萄牙要求外国人归化时须至少具备Ａ２水平相比，澳门的葡语基本学力要求相对较高。而为了履行《规划》中“教育兴澳及人才建澳行动计划”的承诺，政府在２０１６年９月订定私立学校开设葡语课程的总授课时数下限。对于正规课程，小学阶段为每学年６０节，中学为每学年７０节；对于辅助课程，小学阶段为每学年４０节，中学为每学年５０节。此外，为确保教学成效，规定葡语课程的最低授课年期为三年，每星期两课节。以现时每节课长必须为３５～４５分钟推算，每星期学习葡语的时数平均为８０分钟，三年课程累积最长可达３１５课时，远超《欧洲共同语言参考标准》建议的２００小时。另一方面，教育暨青年局已着手根据基本学力要求修订现行葡语教材，现已完成小学一年级至四年级的教材，并预计在２０１７年将完成整个小学阶段的教材修订工作，同时展开修订中学阶段教材的前期研究。在高等教育方面，澳门大学除开办葡语研究学士学位课程外，尚通过副修、选修和通识课程的途径，扩充学生接触和学习葡语的机会。此外，大学计划于２０１７／２０１８学年开设第二语言习得硕士学位课程，借以培养中文、英语和葡语教师。而澳门大学自２００２／２００３学年恢复开办葡萄牙语学士学位课程以来，收生和毕业生人数都有稳步增长，在最近的几个学年，每年平均约有５０名学生毕业（见表４）。此外，澳门理工学院一直通过语言暨翻译高等学校开设中葡／葡中翻译学士学位课程、中葡翻译学士学位补充课程，以及与葡萄牙里斯本大学合办５２３

澳门蓝皮书表４　澳门大学葡语研究（前称葡萄牙语）学士学位课程毕业生统计（１９９９～２０１６年）年度毕业生人数年度毕业生人数１９９９１０２０００—２００１—２００２—２００３—２００４—２００５—２００６８２００７１１２００８２３２００９４６２０１０５０２０１１４８２０１２３９２０１３４１２０１４５９２０１５５１２０１６５３　　注：２０１５及２０１６年有一名毕业生姓名重复，本表将其纳入２０１６年内。资料来源：澳门大学历年毕业典礼程序表。笔译及会议传译硕士学位课程。院方在２０１７／２０１８学年将增设葡萄牙语学士学位课程，下设教育专业和葡萄牙语言和文化专业，有针对性地培养葡语教师和葡萄牙语言人才。而圣若瑟大学除了现有的葡萄牙与中国研究（语言及文化）学士学位课程外，尚将于２０１７／２０１８学年开办葡中翻译副学士文凭课程。至于旅游学院、澳门科技大学和澳门城市大学，则开办葡语选修课程。在持续进修方面，以教育暨青年局属下语言推广中心和东方葡萄牙学会开办的葡语课程为主（统计数据见表５）。行政公职局亦与东方葡萄牙学会签订协议，让公共行政工作人员报读该学会举办的葡语课程。而学会亦与澳门保安部队事务局、法律及司法培训中心、审计署、大西洋银行等政府部门和私人机构合作，开办专门葡语课程予员工修读。学会近年又致力推动编纂Ｃ１水平葡语教材和中葡词汇，现已涵盖卫生和会计领域，将来计划出版酒店和公共行政领域词汇。此外，受政府２０１１年７月推出“持续进修发展计划”、开办持续进修课程的机构可获资助的诱因影响，近年个别社团和私人学习中心也相继开办葡语课程，但都以兴趣班为主，课程框架大多没有与《欧洲共同语言参考标准》配合，学员完成课程后的语言能力水平不明。６２３

葡语教学和流通与澳门特区的发展战略表５　葡语培训课程参加人次统计（２０１０～２０１４学年）２０１０／２０１１学年２０１１／２０１２学年２０１２／２０１３学年２０１３／２０１４学年２０１４／２０１５学年教育暨青年局２３６１２３５７２８１６２４６７３２９４行政公职局７２８１２５６１３５２１４０９１２５６澳门大学６１—１０３２８１１０澳门理工学院５１１５５８５０２５０东方葡萄牙学会３７３０２０９３２２７１２１０６２１１３合计６９３１５７２１６６００６０６０７０２３　　资料来源：教育暨青年局：《非高等教育统计数据概览》（２０１６）。三　葡语教学及流通的主要问题从上述状况可见，澳门的葡语教学起点较低，流通情况更是欠缺理想。本文认为，澳门的葡语教学和流通，目前主要出现以下问题。在教学方面，目前在非高等教育领域葡语教师出现短缺，师资也出现缺失，例如现职教师多数为来自葡萄牙或属退休人士，由于文化和年龄差异，容易与学生出现文化冲突以至“代沟”。而教学质素偏低也一直为外界诟病，尤其反映在以葡语为第一外语科目的公立学校评核制度和教学模式方面。根据目前的评核制度，公立学校的学生即使其葡语科目不及格，只要这是唯一不及格的科目仍可升级和毕业（即所谓的“带科升班”），而教学模式则仍以传统的语法和词汇讲解为主，在缺乏营造语言氛围的条件下，难以调动学生学习的主动性、积极性和兴趣。更让外界费解的是，部分公立学校中学阶段的葡语科考试，即使现时的教学内容仅及《欧洲共同语言参考标准》的Ａ１或Ａ２水平，在语法和词汇仍处于相对简单和显浅的情况下竟准许考生携带词典应考。这必然导致学生因为其他科目同样有考试压力而选择放弃对词汇和动词变化形式（ｃｏｎｊｕｇａçãｏ）等的必要操练和诵记，更直接造就学生在学习语言初期便过度依赖工具书。在基础不稳的前提下，这对培养他们日后的语言发展能力显然７２３

澳门蓝皮书是非常不利的。此外，由于大部分本地家长不懂葡语，为免日后督课困难而不选择让子女入读公立学校，再加上公立学校有义务录取适龄学童的政策，生源参差导致家长忧虑课堂纪律和学习效率不彰而不敢贸然让子女入读等，这些也造成公立学校的葡语基础教学陷入恶性循环。在高等教育领域，则出现本地生源不足、师资队伍不稳定的情况。澳门理工学院院长在接受本地媒体采访时透露，学院开办的中葡／葡中翻译学士学位课程，在过去可以从十名本地报考者中选择一名录取，如今已降至五比一。即使对公立学校毕业生采取减免学费措施吸引报读，仍因毕业生有不同的事业发展考量而未有取得较大的成效。生源不足导致教学安排要迁就学生能力，最终影响教学效果和毕业生质素。至于师资队伍不稳定的情况，则由政府通过批准学院增加十多名葡语教师名额而尝试解决①。澳门大学同样也出现师资未能应付需求的情况，校方通过调整和理顺主修和非主修学科的关系，引导学生选择葡语为副修和选修学科，从而纾缓教学压力，并预计在２０１７／２０１８学年对葡语教学的安排有最后定案②。葡语在澳门的流通并不顺畅，主要在于葡语过往的商贸价值不及英语、澳葡行政当局推广策略出错等历史原因，导致能熟练使用或精通葡语的非葡裔人口基数颇低。即使高等教育机构开办的葡语学位课程以达至《欧洲共同语言参考标准》的Ｃ２水平为教学目标，由于社会上没有广泛使用葡语的环境配合，毕业生实际上仍需经过多年适当的社会历练，例如长期接触不同类型的葡语媒体、与葡裔人士长期相处和沟通等才能完全达至该水平。事实上，曾有政府部门在展开招聘中葡翻译员的入职开考时，因全部投考人均未能通过口试而导致后续的开考程序无法完成，造成行政成本浪费自不待言，但更重要的是这似乎折射出人才培养的资源投入与社会的实际需求出现偏差。与此同时，现时澳门的葡中翻译人才远多于中葡翻译人才，导致译文校８２３①②《报读葡语本地生买少见少》，《澳门日报》２０１６年３月２７日，Ａ０２版。《赵伟承诺澳大葡语资源不减》，《澳门日报》２０１５年１２月４日，Ｂ０５版。

葡语教学和流通与澳门特区的发展战略对力量薄弱。而在中译质素呈现提升趋势的同时，葡译质素却出现下降。公文、道路交通标志、招牌、广告等葡译版本出现文误比比皆是，情况甚至蔓延至法律领域，例如立法会全体会议在２０１６年７月通过《动物保护法》法案时，有葡裔议员便直接批评法案的葡文文本在语法、用词和立法技术层面错漏百出，根本不具备讨论条件。事实上，立法会前主席曹其真也认为，即使中文在１９９２年后已享有澳门地区正式语文地位，但由于缺乏精通中葡双语的法律人才，使法律专家和学者迄今都难以提炼葡萄牙和澳门法律的精粹，严重影响构建属于澳门本地的法律体制①，也导致误解澳门法律的情况经常发生。早前社会就设立市政机构的讨论就是一个典型的例子②。而澳门目前通用的葡文书写规则，也存在与国际通用标准不接轨的问题。由于历史上葡萄牙人在全球各地活动的时间较长，与当地人民的互动和彼此文化的融合导致散居在世界各地的使用葡语群体发展出个别的书写方式。为解决由此产生的问题以至误解，葡萄牙里斯本科学院（ＡｃａｄｅｍｉａｄａｓＣｉêｎｃｉａｓｄｅＬｉｓｂｏａ）与巴西文学研究院（ＡｃａｄｅｍｉａＢｒａｓｉｌｅｉｒａｄｅＬｅｔｒａｓ）于１９４５年共同拟就第二份葡文通用书写规则③，随后因应非洲前葡治地区独立后的需要，而于１９９０年达成第三份通用书写规则协议。第三份通用书写规则于２００９年在巴西和佛得角开始使用，并已于２０１６年全面使用。葡萄牙则在２００９年率先在司法机关使用，２０１１年扩展至教育领域，２０１２年再扩展至公共行政领域，到２０１８年将全面使用。其余葡语国家虽然已通过对１９９０年通用书写规则协议的法律化程序，但由于需要顾及当地其他方言（例如班图语）的使用习惯，故正在展开有关词汇总表的编纂工作，暂时未有具体实施的时间表。澳门目前仍然使用１９４５年的葡文通用书写规则，并于１９９９年政权移交９２３①②③《双语缺人才法律难成体制》，《澳门日报》２０１５年１２月４日，Ｂ０２版。见陈震宇《非政权性市政机构的设立与展望》，载吴志良、郝雨凡主编《澳门经济社会发展报告（２０１５～２０１６）》，澳门基金会、社会科学文献出版社，２０１６，第８４～９７页。葡萄牙曾于１９１１年颁布过葡文书写规则，但当时巴西并无参与。两国又曾于１９３１年签署过第一份葡文通用书写规则，但最终未能统一两地词汇的书写方式。

澳门蓝皮书前一星期通过第１０３／９９／Ｍ号法令规范。然而，随着巴西和葡萄牙两个在经济领域举足轻重的葡语国家以及与澳门存在较密切经贸联系的佛得角已经实施新的书写规则，加上以葡文为教学语言的学校多采用来自葡萄牙的教材，以至东方葡萄牙学会编写的葡语教材已全面采用新的书写规则，即使有可能遇到适应问题，也无可否认澳门已开始受到新的葡文书写方式的影响，更直接影响澳门能否有效扮演中国与葡语国家经贸合作平台的角色。四　对实现澳门特区发展战略的影响从目前采取的措施可见，政府尝试以较高起点先培养以本地居民为骨干的葡语教学人才，再通过加强葡语教学以扩大其流通基础为推广葡语的策略，务求在较短时间内实现《规划》所定下的目标。而从教育暨青年局“培养葡语教师及语言人才资助计划”所订定的时间表观察，澳门的葡语师资问题预计要到２０１９年才出现初步解决的曙光，虽为《规划》提出建立中国与葡语国家的商贸和文化交流平台的目标提供铺垫，但要在２０２０年实现上述目标，距离显然仍非常遥远。而高等教育机构近期新开办的相关课程，更预计要到《规划》年期之后，即２０２０／２０２１年度才产出首批毕业生。这反映出澳门特区在通过推广葡语实现发展战略时，仍有以下方面需要各方正视和配合。（１）有必要检讨现时葡语基础教学方法和考核模式，尤其建议公立学校应改变“带科升班”等妨碍学生积极学习的做法，注重创造合适的语言学习和使用环境，因材施教，为学生日后发展葡语能力奠定扎实的基础。针对家长忧虑督课困难、生源参差等因素而不敢把子女送往公立学校学习的问题，建议可待日后葡语教师人手充足时，增开督课班让有需要的学童参与辅导。同样，公立学校可进一步扩充“因材施教”的策略应用范围，改善学习气氛和课堂纪律。（２）建议特区行政、立法和司法机关尽早创造条件，逐步采用１９９０年制定的葡文通用书写规则，以配合其他葡语国家通行的书写习惯，因为澳门０３３

葡语教学和流通与澳门特区的发展战略社会早已受到新书写规则的影响，长远更必然也必须接受新的葡语书写规则，所以越早创造条件适应越容易与国际接轨，所产生的社会成本也越小，况且其他葡语国家也早已开发相关的软件或资源，可自动把使用１９４５年通用书写规则草拟的文件转为１９９０年规则版本。（３）鉴于《规划》特别指出以培养中葡双语商贸、法律和翻译人才为目标，建议在奠定教学培训的基础之后，考虑适当扩充相关的人才培养管道，特别是商贸和法律领域，例如拓展目前澳门大学开办的葡文法律学士学位、澳门理工学院开办的中国与葡语系国家经贸关系学士学位等课程的名额、完善其授课内容等。（４）鉴于完善法律体制和改善翻译质素，正正是保障投资者权益、维护澳门商贸平台声誉必不可少的条件，对于经各类奖学金计划而赴葡就读的毕业生中成绩优异而个人条件许可者，可考虑向他们继续提供奖学金或其他奖励，同时宽免部分回国或回澳服务条件，以便继续留葡修读相关的研究生课程，借此培养一批高级研究人才，以解决目前法律研究和翻译技术人才不足，导致本地法律体制难以建立、翻译质素有待改善的问题。（５）建议参考澳门理工学院开办国际汉语教育学士学位课程的经验，结合澳门的语言环境和内地汉语教学的经验和优势，创造合适条件吸引更多葡语国家人士来澳学习汉语，尤其鼓励升学以外的其他学习途径，除了可达至中国与葡语国家文化双向交流的目的外，也可在一定程度上纾缓因澳门葡语流通管道广度不足而导致实质交流出现困难的障碍和压力。１３３

澳门蓝皮书Uber对澳门特区的启示　何金明∗摘　要：　踏入２１世纪，新事物往往为传统社会的活动模式带来新冲击、新思维及新思考空间。在２０１６年期间，“网络叫车”的新式客运服务平台从外围走进地少路窄人多车多的澳门地区，对澳门传统汽车客运服务带来了史无前例的冲击，当中，尤以Ｕｂｅｒ（优步）所经营的可作为代表者，其倡导的理念是一种分享经济所带来利润的独立合作模式，这种“网络叫车”客运服务的出现不但给传统客运服务的出租车带来了冲击，更重要的是，澳门现行法例仅对传统汽车客运服务作出了规定，对于这种网络叫车客运服务在澳门存在合法性疑问。网络叫车客运服务虽然对澳门传统经营的士客运服务模式带来一种冲击，但对澳门社会现存多种传统服务也是一种启示，希望透过本文引发读者的深入思考，从而举一反三，活化澳门居民、从政者及立法者的思维，深化优化相关领域。关键词：　网络叫车　分享经济　法律保障前　言“网络叫车客运服务”，也称“网络预约汽车”（简称“网约车”），是２３３∗何金明，澳门大学公共行政学士、法学士，华侨大学经济法硕士及中国社会科学院研究生院知识产权法学博士，澳门注册执业大律师。

Ｕｂｅｒ对澳门特区的启示一种互联网技术电召汽车手机应用程式服务，是一种透过互联网服务，并配合智能手机的叫车应用程式，联系乘客及提供客运服务的司机，提供到位的客车接载服务（为免每次均作出频密叙述，以下本文统一简称“网络叫车”）。早在２０１６年前，世界各地开始出现经营网络叫车客运服务的企业①，最初在美国，继而在欧洲及亚洲，中国亦出现提供这类服务的企业。早期的网络叫车服务是一种狭义的诠释，即在提供网络服务（可以是电话系统，可以是计算机系统，又或是传讯系统），在乘客召唤客运服务时，服务平台就会提供派遣车辆提供接送服务。然而，现在所谈及的网络叫车客运服务，却是一种引进了新的经营理念、是一种分享经济的营运模式，它由一系列的元素构建而成，包括一个互联网／网络系统作为基础、一个叫车应用程式，可同时联系到乘客及司机，实现客运服务及作出支付车资的基本结构，而当中拥有服务平台的实体，与司机及提供服务的车辆，是相互独立的。“分享经济”，又称共享经济的理念，按笔者理解，是在一连串的经济活动行为，由不同的实体按自身的参与而分享当中利润的一种经济合作模式。当网络叫车客运服务渗入了分享经济理念时，就促进了经济活动整合，由不同的实体履行当中各自的分工，并按各自参与度分摊交易获取款项的部分。然而，科技发展一日千里，多家标榜分享经济模式的提供网络叫车客运服务的企业相继成立，它们的发展对于传统经营的士客运服务业带来了冲击及变化。一　提供网络叫车的企业如何运作最早出现的提供网络叫车客运服务的企业，美国公共事业委员会将其评定为“交通网络公司”（ＴｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎＮｅｔｗｏｒｋＣｏｍｐａｎｙ），现时，让我们认３３３①如美国的Ｕｂｅｒ、ＥａｓｙＴａｘｉ、Ｌｙｆｔ、Ｓｉｄｅｃａｒ、印度的Ｏｌａ及中国的滴滴及快的等。

澳门蓝皮书识下列几家较为人所知悉的网络叫车企业及其提供的服务的特征。Ｕｂｅｒ，中国内地名称为“优步”，早于２００９年在美国设立，原为一间交通网络公司，于２０１０年首推行动应用程式，以支持ＩＯＳ和Ａｎｄｒｏｉｄ系统的智能型手机，开始网络叫车营运。在亚洲方面，于２０１３年７月首先在中国台湾营运，２０１４年３月则落户中国上海，并取名“优步”。２０１４年６月在中国香港开始营运，２０１５年１０月则落户中国澳门。Ｕｂｅｒ所采取的一贯经营模式，是以创立的网络媒介平台，透过自身开发的社交叫车应用程式（网页及应用软件Ａｐｐ），应用在计算机及智能型手机上，并且提供自身的一套管理制度，即采集欲从事客运服务的司机及提供车辆的车主的信息建立预先性联盟，提供客载服务后获得的款项则按约定的佣金份额摊分。在乘客方面，Ｕｂｅｒ亦要求采用Ｕｂｅｒ服务的乘客必须预先在其网页及手机应用软件程式进行登记，成为会员后才能使用Ｕｂｅｒ服务，而在登记成为Ｕｂｅｒ会员时，就需要同意使用其信用卡，作为日后提供服务后自动支付车资费用之用。所以，在Ｕｂｅｒ服务的操作中，当已登记的Ｕｂｅｒ会员要乘车时，就可透过已安装Ｕｂｅｒ应用软件的手机，在其叫车服务平台中输入身处地点及接送的目的地，便可以知道车资多少及所需要的交通时间；当乘客召唤客运服务后，就会获得回复，一辆汽车连车牌号码（或手机号码）及何时到达便会透过Ｕｂｅｒ应用软件通知乘客；乘客上车后至下车，也不需要支付任何款项，因为车资会自动在已登记的信用卡支付。按Ｕｂｅｒ的经营模式，联盟的司机及车辆并不归属于Ｕｂｅｒ公司的员工及资产，其采用共享经济理念是按次参与及分摊利益。因此，Ｕｂｅｒ公司一直以来以从事资讯业而自居。Ｕｂｅｒ公司于２０１６年８月与在中国经营的“滴滴出行”企业通过换股方式，由“滴滴出行”收购Ｕｂｅｒ公司的中国品牌、业务及资讯。滴滴出行／滴滴打车，“滴滴”是中国内地其中一家以网络叫车的分享经济理念营运的企业，最早于２０１２年９月在中国北京经营，同样是透过手机应用程式“滴滴打车”提供预约叫车客运服务，但初期只能预约出租车（即我们所称“的士”），后来发展至预约专车、搭顺风车、代驾、试驾及拼４３３

Ｕｂｅｒ对澳门特区的启示车服务，但现时已归纳服务为“滴滴出租车”及“滴滴专车”；“滴滴出行”在支付方面有两种，包括与多个第三方支付提供商务合作，乘客可以透过手机上实现打车及付款，亦可支付现金，但仅适用于“滴滴出租车”服务。“滴滴出行”的经营模式，亦是一种分享经济的联盟方式，透过预先登记的司机及车辆，乘客经手机应用程式召唤车辆作出接载服务；当完成交易后，车资同样按各自预先约定的百分比作出分摊。２０１５年２月，“滴滴打车”与当时同样属于网络叫车服务企业的“快的打车”合并后，手机支付平台便可以同时使用腾讯的“微信”（Ｗｅｃｈａｔ）及阿里巴巴的“支付宝”，这些支付方式已经与合作的银行直接挂钩，所以支付都是实时作出的；在叫车应用程式方面，除了自身的“滴滴出行”应用程式外，还与“微信”社交媒体及“百度地图”媒体串联起来，令使用“滴滴出行”的乘客在召唤车辆后，随即知悉司机前来接送的地点的实时状况，以及上车后所显示离目的地的路线情况，防止司机乱开或绕路，加强了对乘客权利的保障。在司机方面，参与“滴滴出行”的司机，都已在“微讯”的钱包软件或阿里巴巴的“支付宝”开设了户口，这些户口亦与司机们的银行户口直接挂钩，因此，司机每日的营收是实时按约定份额分摊及进账，故此，给予司机很大的保障。台湾大车队①是台湾较为有名的提供客运服务的出租车队企业。这家企业同样提供网络叫车手机应用程式，供乘客召唤，但与前两者的经营模式不同，就是这家企业有自身的车队及司机，定期为车队车辆检验，为司机提供定期教育训练课程②。当乘客透过手机应用程式召唤车辆后，由企业统一派遣车辆接载任务，换言之，这家企业是以运输业自居。引入共享经济理念的网络叫车客运服务的企业，在很短时间内就进入了公共运输业务领域，对传统出租车／出租车客运服务业产生了极大的冲击，一些地区的出租车／出租车据悉客运服务生意减少三成，有的地区甚至减少５３３①②台湾大车队网络叫车是台湾大车队股份有限公司（网页：ｗｗｗｔａｉｗａｎｔａｘｉｃｏｍｔｗ）的服务平台。ｗｗｗｅｃｏｄｒｉｖｉｎｇｉｔｒｉｏｒｇｔｗ／ｂｕｓｉｎｅｓｓ＿３ｐｈｐ．

澳门蓝皮书五成，为何这种网络叫车会对传统出租车客运服务带来这么大的替代影响？笔者将从以下几个方面进行探索。二　以分享经济理念经营的网络叫车客运服务的特征经综合分析现时对于以分享经济理念提供网络叫车客运服务的企业，它的基本企业内部结构与传统企业的模式是相同的，只是在营运方面，可归纳出下列有别于传统大型出租车客运服务的各项情况。（一）企业在营运中担任的角色以分享经济理念提供网络叫车客运服务的企业，一直自居为从事网络资讯行业，而非属于运输行业。这些企业主要是开发网络应用程式来吸引乘客参与、浏览及联系其企业网址，透过手机应用程式或软件，可以更直接将企业经营及推广业务推送给乘客，创造了具实效的推广媒介，组织了庞大的消费群。这些企业透过开发的叫车平台，建立自身的会员登记制度及司机登记制度，不论身处何地，只要该地区有其设置的网络叫车客运服务平台，就能让乘客透过已下载的叫车平台应用软件召唤司机提供接载服务。（二）企业与登记的司机及车辆处于独立合作状态要提供汽车客运服务，有两项条件是必需的———司机与车辆。传统出租车客运服务，有个人自雇形式的，也有大型企业购置车辆且聘请司机的，这两种形式的出租车客运服务都有同一个特点，就是提供客运服务的车主及司机，与自雇实体或大型企业至少存在直接或间接联系性。以分享经济理念提供网络叫车客运服务的企业，在设立司机登记制度及车辆登记制度方面，与该企业不存在“雇佣关系”，以及不存在与车辆的使用存在“委托关系”，甚至可以说，该企业从未与司机作亲身接触及会面，也没有对提供客运服务的车辆进行检验，以印证车辆安全性，６３３

Ｕｂｅｒ对澳门特区的启示相对地，只需要进行网上登记，一经注册后，司机及车主便成为这企业所提供网络叫车服务平台的独立合作驾驶者，由该企业透过网络叫车平台统筹乘客召唤需求，任何有意提供服务的独立合作驾驶者便可作出回应，继而履行交易提供载客服务，获得的车资则透过网络叫车应用程式自动按约定份额摊分进账。所以，提供网络叫车客运服务平台的企业，完全与提供实际客运服务的司机及车辆脱离了责任范围，他们只是单一次的独立合作人关系，在这种状况下，笔者认为该企业没有尽职审查司机的驾驶资格及未能掌握司机的职业道德及身体健康状况，更不可能知悉提供载客服务的车辆是否符合安全规格及要求。同样地，该企业更不会提供针对已登记司机所需要的职业教育及驾驶技术培训，也不会针对已登记车辆进行定期检验，以保证车辆行驶状况符合安全标准。由于该企业与已登记的司机及车辆不存在任何“雇佣关系”及“委托关系”，故双方只是单一次的独立合作人关系，一经交易完成便按约定分摊利益所得，继而便全无关系可言。（三）经营成本的差别以分享经济理念提供网络叫车客运服务的企业，较诸传统经营的士客运服务的经营成本，除多了一项开发手机应用程式的成本外，在其他方面均较具优势，事实确是如此，影响经营的士客运服务行业的成本，是特许牌照、司机工资及购车验车等开支，另外，税负、保险、赔偿及资产保养等等，都是花费非常庞大的成本。多家以分享经济理念提供网络叫车客运服务的企业，一直坚称其企业为从事资讯网络业的实体，故在进行地区政府登记及注册时，也以从事资讯网络业为经营活动登记，从未承认从事运输行业，也没有扩大其经营范围及登记，那么，这些企业认为没必要申领客运服务的特许牌照，故没有需要支付相关费用及开支，省却了一笔相当可观的支出。另外，由于提供网络叫车服务的司机及车辆，仅仅是提供客运服务的独立合作者，不存在支付工资及提供培训，也不需要支付购买车辆费用，仅仅在一次性网络叫车交易完成后作７３３

澳门蓝皮书出分摊利润所得，因此便能省回巨额支付，使经营成本大大降低，减少经营风险，提高企业营运的存活率。在企业营运的税负方面，这些企业透过国际信用卡或网络第三方支付方式收取乘客支付的车资，容易造成区域营运收入课税灰色空间，免于缴纳相关税款，尤其是针对一些高税率地区，因为支付均采用信用卡或第三方支付，容易产生逃避履行支付适当的税款的争议。关于保险、赔偿及资产保养方面，由于提供服务的司机与车辆与这些企业不存在“雇佣关系”及“委托关系”，倘出现交通意外或其他因客运服务而出现的损害赔偿事件，则与该企业无关，那么，对于企业而言，无疑是减低了经营的成本，增强了竞争力。事实上，现在提供网络叫车服务平台的企业，经营成本的大部分（主要是管理、人资、保险、赔偿、税负、牌照等）由他人承担，或由享受这种服务的乘客自我承担（这部分是表示没有任何保险赔偿的保障），有学者称这种为“经营责任外部化”，就是对于在经营状况下，原由企业实体承担责任的范围，部分转嫁至另一人承担，或是由享受该项服务的人士承担，而企业因为需要承担的范围减少，相对的高利润，又或是低成本可造就一个相对稳定的经营状况，而且，亦可透过提供其外围服务而追求更高利润，这种创新的经营手法，却隐隐然带着不正当竞争的色彩，因为，随着对于一种服务的依赖，企业实体就能倚着这种服务提供的过程，带动其外围服务的提供，例如借着网络叫车程式的下载，在应用程式中加载网络宣传推广服务、订餐、订酒店、订机票、网上购物等，组织庞大的消费群资料库，提供更多的消费优惠、更多的消费范围，使其网络信息价值不断提高，相对地，就对其竞争对手造成一定的冲击。所以，有意见认为网络叫车所倡议体现的分享经济的创新经营模式，却是一种实质体现于不正当竞争，或是一种掠夺经济的经营活动而已。（四）网络叫车较传统出租车/的士的优胜之处从相对论而言，以分享经济模式经营的网络叫车服务的出现，无疑是反映传统出租车／出租车／的士的客运服务业水平未能满足乘客的期望，网络叫８３３

Ｕｂｅｒ对澳门特区的启示车也借此应运而生，所以，指出其优胜之处，实际上可反映传统出租车客运服务业应予改善及优化的地方。据笔者了解，第一点较优胜之处，是在乘客召唤及确认后，在时间及确定性方面都较有保障。这方面，提供网络叫车平台服务的企业，凭着自身编写的网络应用程式，并配合严格及优良的管理方法，都会透过手机应用程式向发出召唤的乘客作出通知，使乘客知悉等待车辆到达的预期时间及车辆车牌号码，又或是提供已召唤车辆司机之手提电话号码，且有关已召唤的车辆已作出挂钩，其他乘客不可能中途抢先使用该已预约的车辆，增强了乘客使用该服务的“信心”；第二点是透过召唤的过程中，经输入乘客接载地点及目的地，就已知道行车路线、行车时间及车资，一来给予乘客信心，二来可避免遇到少数素质较差的出租车司机所作出的滥收车资及拐路行车的情况，同样是增加了乘客使用该服务的“信心”；第三点是提供客运服务的车型款式较多，尤其是在乘客人数方面，可按实际需要而发出召唤的车型的要求。三　澳门现时对此经营模式的法律状况澳门现行没有专门法例规范“网络叫车”，但对于规范租赁车辆及的士客运规章制度，则早于１９７４年已颁布，直至今天，现行的是《轻型出租汽车（的士）客运规章》①，又称《的士规章》，是规范经营轻型出租汽车或称“的士”的客运业务的。其经营必须具备三个行政许可（又称“准照”）：一是由专责交通行政事务的交通事务局发出的“执照”②，二是营运车辆需要具备的规格准照③，三是驾驶轻型出租汽车之驾驶员（或称“司机”）需要具备专业工作资格④。三个要件需要同时具备方可提供轻型汽车９３３①②③④由第３６６／９９／Ｍ号训令核准之法例。参阅第３６６／９９／Ｍ号训令核准《轻型出租汽车（的士）客运规章》第２条及第１７条规定。参阅第３６６／９９／Ｍ号训令核准《轻型出租汽车（的士）客运规章》第３条至第９条、第１５条规定。参阅第３６６／９９／Ｍ号训令核准《轻型出租汽车（的士）客运规章》第１１条至第１３条、第１６条规定。

澳门蓝皮书载客服务。澳葡政府于１９９３年颁布以澳门地区实际情况制订的道路交通法例及规章①，开始引入对于车辆用途专有注册制度的规定，针对公共客运汽车方面，规范了轻型出租汽车（亦称“出租车”或“的士”）或轻型出租汽车及自行驾驶之出租汽车，均受专有法例管制②，换言之，援引当时生效的《轻型出租汽车（的士）客运规章》制度，来规范轻型汽车载客服务；经过２００７年、２００８年及２０１３年共三次道路交通法例的修改，现时的相关制度更为全面及清晰。包括，原制度对于车辆注册作为“私人用途”时，车辆所有人或驾驶员将车辆作有报酬之用途或获许可为用途以外者，可科处罚款澳门币５０００至２５０００元③。而现行法例对于上述专有车辆规范用途方面，亦作出了新条文的表述，即倘车辆如被用于提供有别于获许可或注册用途且有报酬之服务，则向“车辆驾驶员”科处罚款澳门币３００００元④，以及，透过适当的措施将涉案车辆进行扣押，以保证上述处罚之支付得以实现⑤。关于保险保障方面，车辆使用期间，必须在许可的保险公司投保（至少按法律规定的最少投保额），以便对第三人引致损害给予民事责任保险保障⑥。然而，当中亦存在“除外情况”，就是有关保险之保障，不包括有关０４３①②③④⑤⑥见第１６／９３／Ｍ号法令所核准《道路法典》及第１７／９３／Ｍ号法令所核准《道路交通规章》。参阅第１７／９３／Ｍ号法令所核准《道路交通规章》第４３条第１４款规定：“十四、轻型出租汽车，亦称为计程车或的士，或轻型出租汽车及自行驾驶之出租汽车受专有法例管制。”参阅第１７／９３／Ｍ号法令所核准《道路交通规章》第５２条第１４款规定：“不妨碍《道路法典》第九十二条规定，注册作私人用途之车辆所有人或驾驶员，将车辆作有报酬之用途或获许可为用途以外之者，处罚款澳门币５０００至２５０００元。”参阅第２０／２０１３号行政法规所修订第１７／９３／Ｍ号法令、第１５／２００７号行政法规及第１３／２００８号行政法规修改的《道路交通规章》第５２条第１４款规定“十四、车辆如被用于提供有别于获许可或注冊用途且有报酬之服务，则向车辆驾驶员科处罚款澳门币３００００元，且不影响第３／２００７号法律第一百二十三条之适用。”。第３／２００７号法律所核准《道路交通法》第１２３条作出了“扣押车辆”的规定。参阅第３／２００７号法律所核准《道路交通法》第１２３条第２款及５款规定（这规定相当于前法律《道路法典》第９２条规定）。参阅第５７／９４／Ｍ号及第８／２０１１号行政法规所核准的《修订汽车民事责任强制性保险法定制度》。

Ｕｂｅｒ对澳门特区的启示事件属于违反《道路交通法》有关运输规定下作运送乘客时而产生的损害①。那么，倘属于网络叫车的情况，因为提供载客服务而产生意外时，则属于“受保障范围以外”的情况。最后，还得一提，在澳门地区提供客运服务的所有营业车辆，不论公共巴士、旅游巴士、出租车及的士，每年均须强制验车，获发验车合格凭证方可继续使用②，这无疑加强了营业车辆的安全保障性。可是，提供网络叫车服务平台的企业，却没有提供相关服务。四　“网络叫车”需要关注的问题“网络叫车”确是为乘客提供多一种方法取得汽车客运服务，然而，亦由于这种创新方式而衍生了几个需要关注的问题。（一）合法性问题不同的地区政府对于网络叫车服务有自身的法例规管，同样地，亦基于这种创新经营模式，从以往没有法例规管，到现在将之纳入规管之列，并加以限制及要求遵守。然而，倘不存在法例规管时，又或存在一些相反的法例规定，那么，这种网络叫车服务是否合法？这种争论在过去一年已从电视及报章新闻、手机社交媒体及互联网讯息群组出现。笔者认为，倘该地区完全没有任何法例，即是说，除了不存在直接规范的条文，也不存在对立规定的法律时，确实，提供网络叫车服务谈不上违法的情况；但当存在对立性的法例规管时，又或是针对整个网络叫车服务的过程中，某部分情节是受到某些１４３①②参阅第５７／９４／Ｍ号及第８／２０１１号行政法规所核准的《修订汽车民事责任强制性保险法定制度》第４条第２款ｄ项规定。参阅第５／２００７号行政法规《修改及增加道路法例的条文》第５０条第１款规定：“一、为适用第３／２００７号法律第七十五条第二款之规定，教练车、的士、供自行驾驶之轻型出租汽车、旅游车、校车、重型客车、包括驾驶员座位在内超过六个座位且作商业用途之轻型客车、货车、客货车、挂车、半挂车、混凝土拌合车及工业机器车，均须接受每年强制检验。”

澳门蓝皮书法例所规范时，就会出现考虑“合法性”的问题，不过，仍需要视乎这些法例的属性，是民事领域要求的，还是刑法或行政法领域要求强制性遵守的，因为属于刑事及行政法范畴的，就属于强制性条文制订，故大多数要求提供网络叫车服务的企业，又或是其中一部分的行为实体，必须遵守相关法例条文，否则，就是触犯法例，并需要承担相应的法律责任，包括刑责或行政处分。（二）监管问题传统出租车／出租车客载服务，不论是经营准照、车辆及司机，均由政府监督及管理、发出许可准照、定期检查、支付行政费用、交纳牌费及税款。可是，网络叫车服务的各个分享经济的实体，包括提供软件应用程式平台的企业、司机及车主，在取得分享经济活动利润的同时，却没有履行诸如传统出租车／出租车客运服务的实体缴付准照费用、牌费、行政费、税负及保险开支之义务，这就是欠缺设立监管实体而带出的重要问题。（三）安全性问题按笔者所知，现时提供网络叫车服务平台的企业，与提供实际服务的驾驶员及车主不存在任何“雇佣关系”及“委托关系”，仅存在分享经济利益的独立合作者关系。虽然在构成独立合作关系时，提供服务平台的企业实体对于合作者，包括驾驶者及提供的车辆，会要求符合一定的条件，方可合作，包括要求驾驶者有多少年的驾驶经验，服务的车辆的车龄不能使用超过多少年。然而，这些要求在现实中比较难核实，例如，拥有十年驾驶执照的驾驶者，不一定有十年的驾驶经验，对于复杂多变的路面情况，若是新车驾驶者或驾车经验尚浅的人士，都会使交通意外出现的风险大大提高，而且缺乏专业司机资格的认定，难投下信心一票。另外，针对驾驶者的身体健康状况，尤其是网络叫车服务平台的实体没有要求提供服务的驾驶者提供准入时及定期健康检查的证明，难免给乘客的安全性带来一定隐忧；关于驾２４３

Ｕｂｅｒ对澳门特区的启示驶的车辆问题，按现时几间网络叫车服务平台的做法，提供客运服务的车辆仅仅以车龄作为要求条件是过于单一，未能反映车辆的实际行驶安全状况。简单而言，就是给车辆出厂落地使用的时间设定一个指标限度（大多数为“多少年”），而没有要求提供车辆的车主向服务平台的实体提供检验合格证明，也没有为这些提供服务的车辆作定期检验，这不足以反映车辆行驶期间的安全性。对于乘客而言，是存在意外风险的。最后，还想一提关于驾驶者的道德品格方面，笔者并非指出提供网络叫车的驾驶者会出现道德品格问题，而是因为网络叫车的驾驶者，仅仅基于智能手机作为联络及识别工具，而非凭着证件及工作证作出识别，这极有可能出现登记的驾驶者与实际的驾驶者不是同一人的情况，这可能产生乘客人身安全方面的问题。（四）赔偿性问题众所周知，马路上是很容易发生交通事故的，不论是与其他车辆碰撞，又或是自驾造成意外及造成人身伤害，都会产生涉及赔偿责任的归属问题。相信绝大部分地区政府均要求对驾驶的车辆强制性购买第三者民事责任保险，以转嫁因交通意外造成的赔偿责任，不论是“部分”或“全部”，由承保的保险公司负责，以保障赔偿的实现性。不同地区的保险制度及保险合同有所不同，因此，要注意赔偿责任主体的归属问题。现时网络叫车服务就出现责任主体不明确的情况，或者更清楚说明，驾驶者必然是责任主体之一（基于因果关系），而车主或许也是责任主体之一（基于委托关系），但作为提供网络叫车服务平台的企业，以及相关用作提供客运服务的车辆所投保的保险公司，倘出现交通事故时，究竟该企业及车辆投保的保险公司是否也是责任主体，就存在疑问。关于提供网络叫车服务平台的企业，由于与驾驶者及车主只是独立合作者关系，若合作中并未列明出现的交通事故责任谁属、赔偿谁属，倘该企业明确表示不愿意作为责任主体时，则难以判断该企业应对交通事故承担赔偿责任。关于保险公司方面，必然是根据保险合同的条文处理，继而按当地的法律规定遵从及执行。在澳门地区，由于提供网络叫车３４３

澳门蓝皮书服务的车辆违反了道路交通法例的规定，故排除已投保的保险公司承担赔偿责任范围①。（五）个人信息保障问题网络叫车服务主要透过应用程式软件，在预先通过登记的方式，搜集提供客运服务的驾驶者及车主的信息，以及通过登记成为会员的乘客的个人信息，这些私隐如何获得法律保护，也是互联网讯息保护的一个重要研究课题，至今，这课题仍在探讨中，仍未有一个可完全解决问题的方案出现。五　各地对于“网络叫车”的对应措施在过去两年，借互联网技术发展普及，提供网络预约叫车的应用程式开发大行其道，优步（Ｕｂｅｒ）、滴滴、微讯网等，一时间出现了各种各样的网络叫车服务平台企业，形成一股旋风。初期，这种网络叫车服务确实令乘客有新鲜的感觉，服务优质、便捷。然而，随着营运规模渐渐扩大，开始浮现一些问题，包括在记录驾驶者的资料方面，由于网络叫车服务平台所持有的识别资料全凭手提电话内记载的识别密码，而非驾驶者身份（如“名字”及“相片”），往往出现驾驶者不是原有登记的驾驶者来提供服务，又如驾驶者的资格或能力，包括对路面的操作未够熟悉，交通状况了解不够全面，驾驶技术不够稳定等，导致乘客的安全保障方面存在隐忧。关于车辆方面，由于涉及提供网络叫车服务的车辆，大部分均是驾驶者自备车辆，缺乏对这些车辆的监管。另外，在车辆准入前，有否作出检验合格及作出定期检查，来确保车辆行驶的安全，是非常重要的。关于保险方面，由于仍存在网络叫车服务是否合法的问题，故是否存有第三者民事责任保险赔偿保障仍是不确４４３①参阅第５７／９４／Ｍ号及第８／２０１１号行政法规所核准的《修订汽车民事责任强制性保险法定制度》第４条第２款ｄ项规定。

Ｕｂｅｒ对澳门特区的启示定的情况，也有必要对此作出处理。最后，就是提供网络叫车服务平台的企业与提供服务的驾驶者及车辆的“关系”界定问题，仍是不同地区政府需要关注的课题。有鉴于此，在过去一年，不同地区政府对于网络叫车服务采取了不一样的措施处理，让我们提出几个不同处理的地区简单介绍一下，以作比较。（一）中国内地在中国内地，中央人民政府刚于２０１６年７月２７日颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称“网约车暂行办法”），并于２０１６年１１月１日起施行。该暂行办法的立法目的主要有：①更好地满足社会大众的出行需求；②促进出租汽车行业和互联网融合发展；③规范网络预约出租汽车经营服务行为；④保障运营安全和乘客合法权益①。这个“网约车暂行办法”的出台，对于规范网络叫车客载服务有了一个崭新的定义参考：“网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动”②。“网约车暂行办法”主要对下列几个事项作出规范：①监管实体的确立：由国务院交通运输主管部门负责指导全国网约车管理工作，并领导各省、自治区、直辖市人民政府及下设市区县等交通运输主管部门，以便负责指导该行政区域内网络车管理工作，并同时订定针对违反相关规定时所作出的处罚③；②经营网约车企业身份：对于专营网络预约出租车经营者，规范为从事网约车经营服务的企业法人，并规定了其所应具备的资格及能力，以及应遵守的法规；③经营准照：从事网约车经营服务的企业法人必须向所属行政区域内出租汽车行政主管部门提出申请，在符合资格及审查后，方发出５４３①②③见中华人民共和国中央人民政府颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第１条规定。见《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第２条规定。见《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第４条、第３４条至第３７条规定。

澳门蓝皮书《网络预约出租汽车经营许可证》①；④提供服务的车辆要求：规范从事网约车经营的车辆类型及需要的辅助设备，以及符合行政区域内出租汽车行政主管部门订立的车辆运营安全标准，方对“该车辆”发出《网络预约出租汽车运输证》，以及作出车辆报废及退营规定②；⑤驾驶员之资格：取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有３年以上驾驶经历，无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续３个记分周期内没有记满１２分记录及无暴力犯罪记录，经审查及考核后，方发放《网络预约出租汽车驾驶员证》③；⑥构建企业与服务车辆及驾驶员的法律关系：从事网约车经营服务的企业法人，须承担承运人责任，应当保证运营安全，保障乘客合法权益，换言之，服务车辆与驾驶员就是在企业法人领导下从事“网约车经营行为”，构成一种责任连带性的法律关系，并由企业法人作为主导人，管理参与的车辆及驾驶员符合法律规定的要求④，这有别于以往提供网络叫车服务的软件应用程式平台的企业与服务车辆与驾驶员处于“独立合作关系”的状况；⑦其他义务：包括在经营期间，该企业法人所采集的个人信息、运营服务标准、税务支付、限制其他推广及履行报告等义务，均需遵从“网约车暂行办法”。（二）美国网络叫车服务在美国各州推出的时间不同，各州对此服务的称谓也各异，例如，在芝加哥称ＴｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎＮｅｔｗｏｒｋＰｒｏｖｉｄｅｒｓ，简称ＴＮＰ，在加州则称ＴｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎＮｅｔｗｏｒｋＣｏｍｐａｎｉｅｓ，简称ＴＮＣ，都是通过手机应用软件（Ａｐｐ）或相关网络平台连接已登记的车主和乘客以提供有偿预约交通服务的实体（可以是个人、企业及公司）。美国不同州的居民及政府对于网络叫６４３①②③④见《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第５条至第１１条规定。见《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第１２条及第１３条、第３９条规定。见《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第１４条及第１５条规定。见《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第１６条至第１８条规定。

Ｕｂｅｒ对澳门特区的启示车服务的存在，持有不同的意见，有赞成有反对。笔者了解到①，直至２０１６年底，美国约有２３个州确认这种网络叫车服务企业的法律地位，其中美国加州交通监管机构“公共事业委员会”最早颁布了监管网络叫车服务的第一部法案，为美国加州政府正式设立监管机构，且正式承认了网络叫车服务的合法性，其主要基于鼓励创新者通过技术提高造福人民为目的。美国加州公共事业委员会所颁布的法律中制定了若干监管规范，重点包括：①要求ＴＮＣ实体对于司机准入，必须对其进行刑事背景审查，尤其规定司机在若干年内曾涉及作出服用毒品或饮酒导致交通事故，或作出涉及诈骗、暴力侵害、恐怖行为、性犯罪行为及盗窃行为而被定罪人士，都不得成为网络叫车服务的司机；②司机本身也要具备若干年驾驶经验，且需要提供过去３年的没有严重违反交通规则的证明，且须年满２１岁；③要求ＴＮＣ为服务车辆进行准入前的审查，该审查须符合当地针对车辆行驶安全的标准的检测，并需要每年定期检查，所有记录必须保存以供监管机构人员检阅；④要求ＴＮＣ为每辆服务车辆购买商业责任保险，保额不低于一百万美元②；美国加州监管机构对ＴＮＣ实体提出要求，以便加强管理提供服务的司机及车辆，包括接载的方式、服务态度及其他辅助服务。（三）中国台湾踏入２０１７年，台湾当局便率先向对以网络手机叫车服务的Ｕｂｅｒ台湾公司施以严厉措施，根据２０１６年颁布的新规定③，其中第３４条作出规范营业汽车企业的种类及规格，在客运服务方面设立了公路汽车客运业、市区汽车客运业、游览车客运业及出租车客运业，所有客运业企业及实体必须经过核准及领有营业执照后，方可经营。根据有关规定，“未依本法申请核准，而经营汽车或电车运输业者，得依其违反情节轻重，处新台币十万元以上二千７４３①②③见载于香港商报网，由傅蔚冈所撰写的《美国法律是如何支持“网约车”的》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｈｋｃｄｃｏｍ／ｃｏｎｔｅｎｔ／２０１６－１０／１７／ｃｏｎｔｅｎｔ＿１０２０８３７ｈｔｍｌ。参阅ｈｔｔｐｓ：／／ｋｋｎｅｗｓｃｃ／ｎｅｗｓ／６ｋ２２ａｒｍｈｔｍｌ。参见台湾地区“公路法”，ｈｔｔｐ：／／ｌａｗｍｏｊｇｏｖｔｗ／ＬａｗＣｌａｓｓ／ＬａｗＡｌｌａｓｐｘ？ＰＣｏｄｅ＝Ｋ００４０００１。

澳门蓝皮书五百万元以下罚款，并勒令其歇业，其非法营业之车辆牌照及汽车驾驶人驾驶执照，并得吊扣四个月至一年，或吊销之，非满二年不得再请领或考领”。换言之，台湾地区相关规定将任何经营公路客运服务的企业定性为客运业，而非资讯网络业或网络交通业。另外，台湾地区为了打击无牌照及无登记的客运企业，相关规定第７８－１条作出如下规定：“对于未依本法申请核准而经营汽车运输业、计程车客运服务业之行为，民众得叙明事实检具证据资料，向公路主管机关检举。公路主管机关除应对检举人之身份资料保密外，经查证属实并处以罚锾者，得以实收罚锾收入之一定比例，提充检举奖金奖励检举人。前项检举及奖励办法，由中央公路主管机关定之。”毫无疑问，从台湾有关新规定所体现的意向看，在不禁止网络叫车服务营运的同时，加强对这些提供网络叫车服务平台的企业的管治，包括要求这些实体申领营业许可及准照，而提供客运服务的司机及车辆，均需遵守法例的相关要求，包括司机的资格、道德审查、车辆的检测及定期检验、购买保险等。因应“公路法”新规定，台湾当局对于没有取得法律许可的汽车运输业准照的企业均施以行政处罚，有的企业已被科处行政罚款达１１亿新台币，有的被勒令歇业，有的唯有转型①。（四）中国香港及日本中国香港②及日本③都不认同网络叫车客载服务的营运模式，尤其针对８４３①②③参阅网络新闻ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗｂｎｅｘｔｃｏｍｔｗ／ａｒｔｉｃｌｅ／４２９８０／ｕｂｅｒ⁃ｓａｉｄ⁃ｔｈｅｙ⁃ｗｉｌｌ⁃ｐａｕｓｅ⁃ｔｈｅｉｒ⁃ｓｅｒｖｉｃｅ⁃ｔｅｍｐｏｒａｒｉｌｙ⁃ｆｒｏｍ⁃ｆｅｂｒｕａｒｙ⁃１０ｔｈ⁃ｉｎ⁃ｔａｉｗａｎ。参见香港法例第３７４章《道路交通条例》第５２条（３）款规定：“任何人不得———（ａ）驾驶或使用汽车；或（ｂ）容受或允许他人驾驶或使用汽车，以作出租或取酬载客用途，除非……（ｉｉｉ）该车辆领有生效的出租汽车许可证。……（１０）任何人———（ａ）违反本条的规定（第（２）款除外），即属犯罪，如属首次被定罪，可处罚款＄５０００及监禁３个月，如属第二次被定罪或随后再次被定罪，则可处罚款＄１００００及监禁６个月”；另外，根据同一章第９０至第９３条规定：凡有人就上述第５２条（３）款被定罪，有关人士可被暂时吊销汽车牌照。初次违例，可被吊销汽车牌照３个月；如同一汽车其后再犯罪，则可被吊销汽车牌照６个月。参见日本的《道路运送法》，来自ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｍｐｒｃｇｏｖｃｎ／ｃｅ／ｃｅｊｐ／ｃｈｎ／ｌｓｆｗｓ／ｆｌｆｇ／ｆｌ２／ｔ７１０６１４ｈｔｍ。

Ｕｂｅｒ对澳门特区的启示提供这种服务的司机及车辆，均认为这种服务属于“白牌车”或称“白车”，即没有“准许证”及车辆非属载客的营利用途，按相关地区的法例，作出的驾驶行为均属违法，将被科处相应的处罚，而且处罚较重。在中国香港可被判处刑罚（罚款及监禁）及吊销驾驶执照（某一期间）。因此，本文所指之网络叫车服务的实体，在中国香港及日本根本难以立足。然而，在日本一些人口较少而地区比较老化的城镇（如日本西岸京丹后市），则基于实际环境的需要，尤其是这些老化的城镇所存在的合法出租车不多，才有这种网络叫车服务有可能存在的空间，城镇政府如何解决合法性及安全性问题，并批准其营运，相信需要继续研究探讨。六　澳门应如何处理科技的日新月异已影响现实生活是肯定的事实，那么，我们应该如何对待网络叫车客载服务？接受或反对，又或对这种状况提供一个合法化及优化的空间？笔者认为，逃避且充耳不闻及不加理会，并不是一种积极面对的态度，反之，规范及优化才是应该采取之处理方法，从中国大陆、美国及中国台湾所采取的处理方法，笔者尝试提出几个需要关注的事项，与大家分享。安全性。这个安全性应是全方位的，包括要求驾驶者的资格及车辆的定期安全检验两个方面。现时澳门提供乘载客运服务的主要是拥有驾驶巴士准照（俗称巴士牌）及驾驶的士准照（俗称的士牌）人士，换言之，提供网络叫车服务的驾驶人士，也应具有等同这个资格的能力，方可提供相关服务，这是基于安全第一的考虑，行政部门亦可因应这个服务行业的特殊性，订立专有规章，以为这些驾驶者提供相关资格准照的考核。同时，对于车辆的安全性方面，应着眼于两个部分：一是车辆类型，即应仅为轻型客运汽车；二是载客量，简单而言，车辆载人不应超过七名人士，且要视乎每辆车型的自身规格而定。最后，尚要规定车辆的检测及定期检验，符合现有法例的基本要求才可提供相关服务。９４３

澳门蓝皮书登记制度。应对提供网络叫车应用软件程式服务平台的实体、网络叫车服务驾驶者，以及所使用的车辆，进行登记，而且这种登记是独立登记，向监管机构作出；而在登记层面，实体、驾驶者及车辆并非依附于任何一方，但在具体提供实际载客服务时，则统一由拥有服务平台的实体作为申报，这是因为提供网络叫车服务平台是联结驾驶者、车辆与乘客的联结中心，并透过预先下载的叫车服务应用软件进行联络的工具，所以，在具体操作时，亦仅有服务平台的实体拥有全部的信息，而参与该服务平台的驾驶者及车辆，须与这个服务平台进行挂钩，由服务平台的实体向监管机构进行报批，才可提供网络叫车服务。当驾驶者或车辆不想继续与这个服务平台合作，拟往另一个服务平台进行合作挂钩时，又或脱离这个服务平台的合作挂钩，则同样需要向监管机构进行报批①。最后，还须特别一提，在给予提供网络叫车客载服务平台的实体的行政许可方面，应考虑是否需要作出特别准照行政费用的支付，以体现对现有的士客运经营执照须支付特别费用的公平性。保险。保险赔偿是提供交通运输服务必不可少的现实要件，因为在路面上，交通意外从来都不能避免，倘发生任何交通事故，对人身及财产造成的损害及损失，最终可能仅以金钱作出量化赔偿，而为确保有现实有效且获信心保障的金钱支付，由保险公司承担一定额度的金钱赔偿义务责任，是非常必要的。如何完善网络叫车客载服务的保险赔偿制度？首要是有保险公司愿意承保这类型服务，这部分必须具备三项前提要件，方能完善保障制度。一是合法性，因为没有合法基础，保险公司难以接受网络叫车服务引致交通事故作出赔偿。二是投保人谁属，因为网络叫车客载服务的主体涉及提供服务平台的实体、驾驶者及车主，由谁作出投保也是一个关键问题，按笔者想法，由提供服务平台的实体为驾驶者０５３①这种模式与澳门地产中介人及房地产经纪的关系的操作相似，房地产经纪是独立自雇人士，但他不能独立经营，他必须于具有地产中介人准照的商业企业主内，以房地产中介人的利益及以其名义，尤其是以雇员、行政管理机关成员、董事、经理或辅助人员身份从事房地产中介业务。见第７／２０１４号法律修改的第１６／２０１２号法律所核准《房地产中介业务法》及第１７／２０１４号行政法规修改的第４／２０１３号行政法规所核准《房地产中介业务法施行细则》。

Ｕｂｅｒ对澳门特区的启示及车主一并购买保险较为可行，一来监管机构较易监管实体营运，二来透过实体处理该投保事宜，可免去监管机构的过多行政工作，尽量简化及提高监管质量。三是保险对象，这部分应与现时交通法例所指向的第三人相同。税负义务。提供网络叫车客载服务平台的实体，应按实际从经济活动中所获得的收入，尤其是划分经济活动分享中各参与人的收入摊分，以便一并计算年度总收入时，各主体向澳门财税部门作出申报，履行符合澳门地区的课税义务；为此，该实体应在向澳门财税部门进行年度性申报时，将涉及所有经济活动中获利的主体人士资料，向税务部门呈交，以便计算各主体的可课税收益。毫无疑问，要完成上述各项要件，修改法例是唯一的出路，而且，由于这个创新经济活动模式确有对传统租赁出租车行业的既有权利带来冲击，相信必须获得广大澳门市民的认同，达成共识，方可推出，否则，在未完善法例前，继续推出网络叫车客载服务，有关驾驶员及车辆的使用无疑是触犯现行道路交通条例的。七　总结无论如何，诸如Ｕｂｅｒ企业所经营的，分享经济理念的网络叫车客载服务已经为世界乘客带来了新的乘车体验，这种巨大变化已成事实，也直接对澳门传统租赁出租车业服务的经营模式、监管与评价等造成了巨大的冲击，将会将租赁出租车行业及其服务素质引向不断优化及探索新的营运阶段，改善租赁出租车行业的服务环境。这是一个启示。这令我们知道，面对这种网络化经济模式所带来的对现实生活的冲击，以往的物流业，今天的网络叫车服务业，明天，又将会给哪一行业带来翻天覆地的变化，我们必须持有开放的态度，才能迎向将来。１５３

澳门蓝皮书附　　录Appendix澳门概况　陈震宇∗第一部分　统计数据（２０１５）①一　自然环境地理陆地面积　总面积３０４平方千米　澳门半岛９３平方千米　氹仔７６平方千米　路环７６平方千米　路氹填海区５９平方千米海岸线总长度５０３千米　　２５３∗①陈震宇，澳门基金会顾问高级技术员、博士。除非特别注明，否则货币单位均为澳门元。∗

澳门概况气候平均气温２３２摄氏度平均相对湿度８３０％总雨量１３４１０毫米总日照时间１６９６９小时盛行风向东北偏北平均风速２８６米／秒引致悬挂风球的热带气旋数量３　　环境２０１４（修订数值）２０１５人均耗水量０３７立方米／天０３６立方米／天人均耗电量７６２千瓦／小时７８０千瓦／小时焚化固体废料４５７３７０吨５０９１１１吨污水处理总量２１６９１７立方米／天１９２９６５立方米／天二氧化碳总排放量（估算）∗２３１百万吨２５３百万吨人均二氧化碳排放量（估算）∗３６４吨３９１吨　　空气污染物年平均值（μｇ／ｍ３）微细悬浮粒子（ＰＭ２５）二氧化硫二氧化氮臭氧一般性（氹仔）２６７７２２６７５２１路边３１１—１４６３—澳门高密度住宅区３３１４８４５０２８５　　∗根据《２００６年政府间气候变化专门委员会（ＩＰＣＣ）国家温室气体清单指南》的指引，结合统计暨普查局公布的《能源统计》数据估算。由于国际航运用燃料的统计数据依法保密而不作公布，估算值并未包括该消耗排放。二　人口人口年终人口总数６４６８００男性３１７０００女性３２９８００３５３

澳门蓝皮书续表岁组分布０～１４岁１１９％１５～６４岁７９１％６５岁或以上９０％新生婴儿７０５５死亡２００２期末外地雇员１８１６４６移民净值（包括中国内地移民）１０２５２增长率１６％老化指数７５６％抚养比率２６４％自然增长率７９‰人口密度澳门特别行政区２１１００人／平方千米澳门半岛５５９００人／平方千米氹仔１３４００人／平方千米路环２６００人／平方千米平均预期寿命８３２岁　　住户住户总数１９２７００每户平均成员人数３０９人均居住面积２００７平方米　　三　社会人文发展指数２０１３２０１４总指数０８９２０８９４　预期寿命指数０９６３０９６８　教育指数０７３７０７３７　收入指数１０００１０００　　４５３

澳门概况就业劳动人口４０３８００就业人口３９６５００劳动力参与率７３７％失业人口７３００本地居民失业率２５％就业不足人口１６００就业不足率０４％就业人口每月收入中位数１５０００元住户每月工作收入中位数２８０００元　　医疗每千人口医护资源医生２６护士３５病床２３　　教育（２０１４／２０１５学年）非高等教育学校数量７７校部数量１２０公立学校校部１６免费教育学校系统的私立学校校部８３非免费教育学校系统的私立学校校部２１注册学生高等教育３０７７１中学教育３００８８小学教育２４２５２幼儿教育１４５５２特殊教育６２４回归教育２００５师生比高等教育１∶１５４中学教育１∶１１４小学教育１∶１４１幼儿教育１∶１５９教学语言中文校部１０１葡文校部５英文校部１４　　文化报章中文报章１１葡文报章３英文报章３发行量１１４百万份５５３

澳门蓝皮书续表电视台及电台总数９博物馆数量２２参观人次３８６４０００图书馆及阅书报室数量７０藏书２０９４１８８期刊１４１６０多媒体资料２７８２４５６套接待人次５０２６３５３借书册次９４６８５８公开表演及展览场数３８４５７观众人次７３６５３９１出版申请国际标准书号（ＩＳＢＮ）７２２已加入国际标准书号系统的出版机构８１１法定收藏出版物（种）５４１　　社会保障社会保障制度受益人总数３５８１１３供款雇主２３３８８供款强制性制度１５３百万元任意性制度３７百万元外地雇员聘用费３６８百万元发放受领人总数１０６３３９旧制度养老金８０１百万元旧制度提前发放养老金１５０２百万元新制度养老金２６６百万元残疾金１５３百万元额外给付２１１百万元其他给付４６百万元公积金个人账户账户持有人总数５５１６０４政府拨款金额２６４１百万元提取款项获批准人数５５３８５提取总金额６３７百万元社会保障基金资产净值５４０４８百万元私人退休基金参与法人９６８∗参与个人１３７１２８资产总额１４３９３百万元　　∗包括１５４名以个人名义参与计划的法人。６５３

澳门概况治安犯罪个案　　１３６５３年终囚犯人数１２８０　　社会团体注册社团总数∗７３３３社团与人口之比１∶８８２　　∗以澳门基金会２００８年提供的资料为基准，并从《澳门特别行政区公报》刊登的新注册社团章程数据中调整而得出。四　基础建设建筑及不动产楼宇单位住宅２１６３８７个工商业４２０２１个建成楼宇单位住宅６４８７１９平方米工商业７３６６５平方米其他用途１８５５４３３平方米每平方米平均成交价住宅８６８２６元办公室１１３４４４元工业５０５６４元住宅按揭供款与收入之比∗５５９９％　　∗以购买一个４５平方米单位的按揭供款相对住户工作收入中位数计算，假设按揭比例为７０％、还款期２０年及按揭利率为平均最优惠利率减２个百分点。能源总产电量９６２２百万千瓦小时进口电量４０５４５百万千瓦小时　　运输道路总长度４２７０千米行驶机动车辆汽车１１９６９５摩托车１２９６４４７５３

澳门蓝皮书续表货物毛重海路２５２１６０吨陆路２６０４０吨航空３００５８吨海路货柜总吞吐量１４９７２６个标准货柜单位　　通信固网电话线１４６１３８流动电话用户（包括储值卡）１８９６０９７互联网用户３３８８９９　使用时数１０６３６９百万小时寄出邮件普通信件３１６５７０００件挂号信件１１１９０００件包裹７０００件　　五　经济本地生产总值２０１３（修订数值）２０１４（修订数值）２０１５（临时数值）本地生产总值（当年价格）４１１８３９百万元４４３４６８百万元３６８７２８百万元私人消费支出７９１１６百万元８８４０６百万元９４７６６百万元政府最终消费支出２６７６６百万元３１１３２百万元３４９４７百万元固定资本形成总额５７８９５百万元８７２８７百万元８９１０８百万元货物及服务出口净值２４８０６２百万元２３６６４３百万元１４９９０７百万元人均本地生产总值６９２４５８澳门元７１３１４３澳门元５７４７９０澳门元８６６７４美元８９２８７美元７１９８４美元本地生产总值平减物价指数（２０１３＝１００）１０００１０８６１１３４　　产业结构工业生产１２３％建筑业６５３％批发及零售业、酒店业及饮食业１１１８％运输、仓储及通讯业２７５％银行、保险及退休基金、不动产业务、租赁及向企业提供的服务２０３３％博彩业４８０３％公共行政、教育、医疗卫生及社会福利和其他服务业９９５％　　８５３

澳门概况本地居民总收入本地居民总收入（当年价格）３３３５８２百万元人均本地居民总收入５２０００４元　　对外商品贸易货物总出口１０６９２百万元　本地产品出口１８２１百万元　再出口８８７１百万元货物总进口８４６６３百万元　　直接投资外来境外累计总额２３１７９６百万元２４７０５百万元流量９１０６百万元－５４７８百万元收益５１４５７百万元８２０百万元　　货币及金融Ｉ２０１４（修订数值）２０１５货币供应量狭义货币供应量（Ｍ１）６１８６３百万元６１６５９百万元广义货币供应量（Ｍ２）４８７４７２百万元４７２８２６百万元外地资产净值５７９９３０百万元５０４８９６百万元本地私人部门信贷３３９３５２百万元３８９４０７百万元居民存款４７６６１１百万元４６０７８６百万元银行提供信贷结余量３３９０５７百万元３８９０９２百万元　　货币及金融ＩＩ外汇储备结余１５０７８２百万元澳门元汇率指数（贸易额加权，２０１５年１２月３１日）１０７３７澳门金融管理局基本利率（２０１５年１２月）０７５％澳门元期末储蓄存款年利率００１％澳门银行同业拆息（期末值，２０１５年１２月）一个月０２３７１％三个月０４０５３％六个月０５５８２％一　年０８６９１％　　９５３

澳门蓝皮书保险２０１４（修订数值）２０１５毛保费人寿保险６９３３百万元１２０３８百万元非人寿保险１９５３百万元２０７８百万元毛赔偿人寿保险２２５４百万元２５５１百万元非人寿保险７２２百万元８７９百万元非人寿保险赔损率３７０％４２３％　　旅游入境旅客３０７１百万人次随团入境旅客９７９百万人次旅客平均逗留时间１１日可供应用酒店客房３２２００酒店平均入住率８０５％旅客总消费５１１２８百万元旅客人均消费１６６５元　　旅游附属账２０１２（修订数值）２０１３旅客直接旅游消费２５７０９２百万元３０８１７４百万元旅游商品及服务供应总额２８５７６１百万元３４０７０９百万元总体旅游比率９００％９０５％旅游增加值１９７８９１百万元２４０５０２百万元　　博彩业２０１４（修订数值）２０１５赌场３５３６赌桌５７１１５９５７角子机１３０１８１４５７８博彩毛收入３５２７１４百万元２３１８１１百万元博彩及相关服务收益３５３６３７百万元２３２９５１百万元增加值总额２２５２４７百万元１５４７３６百万元固定资本形成总额２６４５百万元２７５１百万元　　会展业会议数量８３１展览数量７８会议与会人次８８１８９展览入场人次２３９３４６１　　零售零售场所１３９９５零售业总收益１０８７２２百万元零售业增加值１９２９４百万元固定资本形成总额３０１５百万元　　０６３

澳门概况工业工业场所８９８工业总收益１０４９７百万元工业增加值总额４５３０百万元固定资本形成总额１２１８百万元工业生产指数（２００８＝１００）９０１　　内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排（ＣＥＰＡ）零关税货物出口额１０１百万元关税优惠额５９４百万元累计发出澳门服务提供者证明书５９２人民币存款总额７９１５６百万元人民币跨境贸易人民币结算总额２８３１７百万元人民币内地居民个人游入境旅客９５２百万人次　　消费物价通货膨胀率４５６％综合消费物价指数（２０１３年１０月至２０１４年９月＝１００）１０５７２　　国际收支平衡表２０１４（修订数值）２０１５（临时数值）经常账１５１２００６百万元９２２８５６百万元资本账－１４９百万元—金融账１０１００３８百万元３８１１６８百万元净误差及遗漏－５０１８１９百万元－５４１４５６百万元整体国际收支６１７１百万元１８５６２１百万元　　六　公共行政与政治公共账目２０１４（修订数值）２０１５（临时数值）总收入１６１８６１百万元１０９７７８百万元　博彩税１３６７１０百万元８９５７３百万元　其他税收及收益２５１５１百万元２０２０６百万元总开支６７０７８百万元８０４８０百万元　经常开支５７９４９百万元６８８７９百万元　资本开支９１２９百万元１１６０１百万元结余９４７８３百万元２９２９９百万元财政储备２４６３３７百万元３４５０５５百万元　　１６３

澳门蓝皮书按政府职能分类的公共开支２０１４（修订数值）２０１５（临时数值）一般公共服务７７７２百万元１０１２０百万元公共治安６５９７百万元９３４７百万元经济事务９８７２百万元８０７５百万元环境保护１０７４百万元８６５百万元住房及社区设施１３０６百万元１８９０百万元卫生５２９９百万元６５７２百万元康乐及文化２５０１百万元２４５２百万元教育８５８０百万元９５１５百万元社会保障１４４４３百万元１５６８１百万元　　信贷评级（穆迪投资）评级　　Ａａ２评级展望负面　　工作人员公务人员２９９７６受私法制度规范的基金会及其他公共机构人员２６２８包工合同及劳务提供合同人员６４　　法律法规立法会通过的法律１５政府制定的行政法规独立行政法规　２０补充性行政法规１１　　自然人选民登记新登记选民１７～２４岁　１８００２５岁或以上３２５７选民结构　１７～２４岁１６４８３２５岁或以上２６９５１６　　法人选民登记维持有效８４０效力被中止４注销３　　２６３

澳门概况书书书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`A+,!EFOPQ"&&*%)("*%'"(**%)&(*&&*&(#*)!"!"!#&&!#)%#"!'!#)&)*$''&)%&%&()))#&!$H[\8]A^!aQ"!##*(!'!$))*$$()&)'()'%%##!&(&$$$&%%##)!&$$%*&'!&%%('&*３６３

澳门蓝皮书书书书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`abKcdeYfXYgh#!!!!""&!i$jkl.mno^pqrEF#４６３

澳门概况第三部分　年度纪事（２０１６）一月　　１日《物业管理业务的清洁及保安雇员的最低工资》法律生效，多座住宅大厦的小业主因无法与物业管理公司就管理费调整幅度达成共识，导致公司退场而出现管理真空。政府公布相关应对措施。多个政府部门易名或重组，包括法务局（原法务局及法律改革及国际法事务局）、民政总署、惩教管理局（原澳门监狱及法务局少年感化院）、文化局、社会工作局及体育局（原体育发展局及澳门格兰披治大赛车委员会）。劳动债权保障基金成立，承接原来由社会保障基金负责的职能。３日司法警察局（司警）接获凯旋门娱乐场代表报案，指属下贵宾厅一名高级职员涉嫌侵占约９９７０万港元后失踪。司警以诈骗罪立案调查。５日《交通运输部与澳门特别行政区政府关于澳门特别行政区管理范围内水域水上交通安全及航道管理的合作安排》、《水利部与澳门特别行政区政府关于澳门附近水域水利事务管理的合作安排》及《国家海洋局与澳门特别行政区政府关于澳门特别行政区管理范围内水域用海的合作安排》签署。行政长官崔世安及国务院港澳事务办公室副主任冯巍出席见证。由中央部委及广东省人民政府组成的代表团访问澳门，视察澳门水域及陆界界线。新城填海Ａ区地段供砂恢复，工程重新开展，惟于３月起供砂受港珠５６３

澳门蓝皮书澳大桥沉管工程影响而中断，工程再度停止。７日地球物理暨气象局（气象局）公布，２０１５年全年平均气温２３２１摄氏度，为１９５２年以来最高温的一年。９日全国人大常委会澳门基本法委员会前副主任、《澳门日报》创办人、澳门新闻工作及文化界知名人士李成俊举殡，灵柩奉移圣味基坟场安葬。１３日特别的士竞投开标，三份标书只有一份获开标委员会接纳，其中一所不被接纳的竞投公司提起诉愿，于３月１７日获接纳。１４日司警联同治安警察局（警方）拘留六名执法人员，其涉嫌包庇犯罪集团并协助被禁止入境人士进入澳门，收受不少于１８３万澳门元的不法利益。１５日初级法院裁决治安警察局特警队陈姓警员性侵１６名女学生，包括未成年人控罪成立，判囚８年。１６日天主教澳门教区主教黎鸿昇因健康理由请辞获准，由香港教区原辅理主教李斌生接任。李斌生是第一位出任澳门主教的香港神职人员。１８日司警因家属不同意，决定不予公布前海关关长赖敏华的自杀原因。司警日前接获检察院批示，确定赖敏华死于自杀，并表示不反对在征得其家属同意下，适当披露自杀原因。２０日立法会全体会议一般性审议由议员提交的《工会法》法案，第七度遭否决。２１日审计署发表《顾问、研究及民意调查的外判服务》衡工量值式审计报６６３

澳门概况告，批评部分政府部门及公共机构在判给服务时对法例的理解存在偏差，引用免除条款理据不足。相关部门及机构对报告内容表示认同。两名澳门游客在日本本州岐阜县驾驶时失事，女司机重伤，同行任职交通厅警员的男乘客不治。２３日天主教澳门教区为第２４任正权主教李斌生举行就职仪式，随后举行弥撒，庆祝成立４４０周年。葡萄牙驻澳门及香港总领事馆承办葡萄牙共和国总统选举。是次选举在澳门共设有六个投票分站，数量为海外票站中最多，连续两天开放予在澳门登记的葡籍选民投票。票站开放期间，共有５２６人前往投票，投票率仅３２９％。２５日香港商人刘銮雄就中级法院裁定其洗黑钱罪成，向终审法院提起统一司法见解的非常上诉被驳回。２７日国务院免去郑振涛的中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室（中联办）副主任职务。２９日《澳门特别行政区公报》刊登运输工务司司长批示，正式宣告“海一居”项目地段批给失效。发展商保利达洋行有限公司向行政法院提起勒令政府延长项目地段批给及利用期的保全程序于同日被驳回；向中级法院提出中止行政长官批示效力程序的保全程序则于６月８日被驳回。澳门理工学院氹仔校区启用。多金娱乐一人有限公司在报章刊登声明，指在２０１５年９月怀疑发生的内部盗款事件中，部分存款人的账目已获查明，但有部分账目仍未能获得查证。７６３

澳门蓝皮书二月２日保安司司长黄少泽与葡萄牙驻澳门及香港总领事薛雷诺（ＶíｔｏｒＳｅｒｅｎｏ）会面，澄清政府对处理葡萄牙公民居留澳门的政策并无改变。３日民政总署及卫生局在沙梨头临时街市的环境样本中验出Ｈ７亚型禽流感病毒，决定即日起暂停活禽交易三天。４日“澳门历史城区”组成建筑之一卢家大屋毗邻的一座正在拆卸的大楼墙身倒塌，导致大屋内部受损。文化局决定暂时关闭卢家大屋，至３月１９日局部恢复开放。１０日“澳门历史城区”组成建筑之一妈阁庙主殿正觉禅林发生火警，损毁严重。２０日国务院公布，任命黄有力为澳门特别行政区海关关长。黄有力于２月２２日宣誓就职。２４日“促进澳门世界旅游休闲中心建设联合工作委员会”首次工作会议在珠海市横琴举行。政府公布《新城区总体规划第三阶段公众咨询民意调查研究总报告》。２６日横琴粤澳合作产业园举行澳门重点项目开工仪式，其中１２个项目正式开工，另有４个项目签订土地出让合同。２７日廉政公署公布，检察院前领导及主管人员涉嫌与私营公司主事合谋，长期将检察院大部分工程及服务判给指定公司，涉及金额共１亿６７００万澳门８６３

澳门概况元，涉案人士从中谋取不少于４４００万澳门元，涉嫌诈骗、在法律行为中分享经济利益、滥用职权、伪造文件等。其中，一名检察院前领导人员２６日于外港客运码头准备前往香港时被警方截停，由署方人员带走；２７日根据《司法组织纲要法》规定接受终审法院预审后，晚上被送往路环监狱羁押。２８日廉政公署召开记者会，公布检察院涉贪案件详情。廉政专员张永春证实，涉案人士包括前检察长、前检察长办公室主任、一名前任顾问及多名商人。三月１日政府向中央人民政府提交《澳门特区推进经济适度多元发展的报告》。政府成立都市更新委员会，为协助政府制定都市更新政策的咨询组织。终审法院裁定不受理前检察长何超明就其被羁押而提出人身保护令的申请，指出对于强制羁押措施，应通过上诉途径提出质疑。政府推出“千人计划”，三年内每年组织１０００名本地中学生及青年前往内地交流学习。２日《澳门特别行政区公报》刊登运输工务司司长批示，宣告涉及前运输工务司司长欧文龙贪污案的氹仔伟龙马路五幅地段（即“御海·南湾”项目地段）批给失效。３日统计暨普查局公布，２０１５年本地生产总值按年实质收缩２０３％，其中第四季实质收缩１４４％，幅度较第三季明显收窄。行政长官崔世安启程前往北京，出席第十二届全国人民代表大会第四次会议开幕式，并拜访中央部委及与广东省领导会面。４日中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江参加港澳全国政协９６３

澳门蓝皮书委员联组讨论。５日第十二届全国人大第四次会议开幕。国务院总理李克强作政府工作报告，提出发挥港澳独特优势，提升两地在国家经济发展和对外开放中的地位和功能。深化内地与港澳合作，促进两地提升自身竞争力。６日中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江出席澳门特区全国人大代表团全体会议。７日澳门人民币即时支付结算系统投入运作，同时实现与内地人民币支付清算系统的对接，为银行客户和银行间的本地及跨境人民币资金汇划提供即时结算服务。中共中央港澳协调小组副组长、国务委员杨洁篪出席澳门特区全国人大代表团小组会议。１１日终审法院裁定，警方有权基于公共安全、维持公共秩序和安宁，在发起人要求的地点范围内划定集会或示威区域。１５日国务院公布《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，提出优化内地居民赴港澳个人游政策、促进澳门作为中国与葡语国家商贸合作金融服务的平台角色。文化遗产委员会举行会议，决定不启动爱都酒店原址及新花园泳池的文物评定程序。１６日第十二届全国人大第四次会议表决通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的决议。《纲要》提出，支持澳门建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，积极发展会展商贸等产业，促进经济适度多元可持续发展。０７３

澳门概况１７日初级法院裁定，葡京酒店操纵卖淫案（俗称“沙圈案”），六名被告触犯操纵卖淫罪，其中行政董事何猷伦被处以一年一个月徒刑，但因羁押期已超过被判刑期，即日获释。１８日卫生局即日起将季节性流感疫苗免费接种的受惠对象扩展至全澳居民。２１日教育暨青年局联同政府多个部门、媒体及部分学校于清晨举行暴雨讯息发放演习，其间多个环节出现失误，导致上课秩序混乱。澳门广播电视股份有限公司、教育暨青年局及社会文化司先后致歉。２６日约２４０名内地旅客原定２４日乘坐马尔代夫美佳航空（ＭｅｇａＭａｌｄｉｖｅｓ）包机由澳门国际机场前往帛琉，因航机故障而滞留超过４８小时，引起鼓噪，航班最终被取消。２８日往来澳门与福冈的航线开通。２９日行政长官崔世安访问江苏省南京市及常州市。澳门特区政府与江苏省人民政府签署《关于成立苏澳合作园区联合筹建组备忘录》，主要负责建设“苏澳合作园区”的前期调研工作。３１日由澳门贸易投资促进局筹设的“葡语国家食品展示中心”开幕。四月２日中联办副主任姚坚在接受媒体采访时表示，中央政府希望澳门特区能在保持３０００万人次游客的基础上，让游客结构进一步向个人游、会议游客及家１７３

澳门蓝皮书庭度假转变，以提升旅游、消费及居民生活的品质。马尔代夫美佳航空原定２日由澳门国际机场前往帛琉的航班，再次因机件故障而延误，航空公司需另派航机于３日早上接载２００多名滞留的内地旅客。５日世界卫生组织西太平洋区办事处主任申英秀访问澳门，向卫生局及医学界代表介绍专家小组３月份考察澳门的初步结果。专家小组认为，拟建的传染病大楼总体符合组织的技术要求，建议政府按照现时建筑规划及设计特征兴建。６日第８／２０１６号行政法规《修改〈有关零售肉类、渔获、禽鸟和蔬菜场所的发牌规章〉》生效，全面解除在市政街市覆盖范围内的商铺不得售卖鲜活食品的规定。７日５２部的士晚上聚集在治安警察局交通厅门外，抗议警方执法。特警８日凌晨奉召到场驱散。警方８日公布，参与聚集的的士中有４２部曾违反《轻型出租汽车（的士）客运规章》，其中２５部的士共１１名司机有五次或以上违反记录。１１日路环荔枝碗“九记六合船厂”部分金属棚顶塌陷，警方实施封锁，同时劝谕相邻木屋居民迁离。至２５日，再传出有木柱爆裂和倾斜。政府为安全起见，于５月２６日围封村内部分船厂地段。１２日澳门特区宏观经济预测首次纳入国际货币基金组织发布的《世界经济展望》报告之内。１３日廉政公署发表２０１５年度工作报告，指出由于公务人员与商人相互勾结，在公共部门项目中合谋贪污的情况比较严重，而且注意到公共部门经常以“法律滞后”为理由，在行政程序及行政行为中偏离应有的合法性原则。２７３

澳门概况１８日葡萄牙共和国总检察长维达尔（ＪｏａｎａＭａｒｑｕｅｓＶｉｄａｌ）与澳门特区检察长叶迅生会面，就甄选葡方检察院司法官来澳工作达成初步共识。葡方同意挑选具丰富经验的司法官来澳工作，并将清单及有关资料呈交澳门特区检察院决定及任命。葡籍司法官在澳任期一般为４年，可续任一次，最长任期８年，委任终止后，葡方可根据澳方要求寻找替代人选。２５日《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，订定脑死亡的标准，为建立器官捐赠制度创造条件。２６日政府公布《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）草案文本》，并由即日起咨询公众至６月３０日。２９日由荷兰艺术家霍夫曼（ＦｌｏｒｅｎｔｉｊｎＨｏｆｍａｎ）设计的“黄色小鸭”在澳门科学馆对开海面展示，至５月２７日。３０日澳门通关电脑系统下午出现罕见故障，各出入境口岸服务瘫痪约两小时。其中关闸边检大楼有大批居民及旅客等候，北区交通严重挤塞，广东省珠海市拱北口岸因应情况一度截流。警方事后指事件不涉及黑客攻击。五月６日政府公布修订《澳门特别行政区立法会选举法》咨询文本，并由翌日起展开咨询，为期３０天。社会保障基金发表《提前获发养老金制度———延伸探讨》报告，指出现行提前获发养老金计算方式可达至相对公平，基于社会保险原则，不建议向受益人补偿与全份养老金之间的差额。３７３

澳门蓝皮书７日政府发言人办公室发表声明，就澳门基金会资助暨南大学校舍建设澄清不实传言及指控，并呼吁社会理性看待事件。澳门基金会亦发表《关于资助暨南大学校舍建设的说明》，进一步解释批给资助的背景。交通事务局开始试行妈阁至林茂塘时限性公交专道，并于７月１日正式实施，易名“巴士专道”。１１日政府发表《澳门幸运博彩经营权开放中期检讨：经济、社会、民生影响及承批公司营运状况》报告。１４日本日为佛诞节、醉龙节和谭公诞，澳门多处举行活动庆祝。其中鲜鱼行总会举办舞醉龙及醒狮巡游，并派发龙船头长寿饭；路环则举行第５７届“光辉路环四月八”巡游。第二届澳门全民运动会举行。１９日２０１６年珠江口国家海上搜救演习举行，澳门特区政府派出救援队伍参加。《清代澳门地方衙门档案（１６９３～１８８６）》及《澳门功德林档案文献（１６４５～１９８０）》获列入联合国教科文组织《世界记忆亚太地区名录》。２０日立法会全体会议细则性通过《预防及打击家庭暴力法》法案。２３日政府公布《澳门旅游业发展总体规划》咨询文本，咨询期至７月２２日。２４日进出澳门及横琴关检结果参考互认措施的适用范围，由１１时起扩展至轻型汽车机检。有关措施于２００９年起已适用于货物查验方面。２５日澳门参加国际群众体育协会（ＴＡＦＩＳＡ）“世界挑战日”活动，对赛城４７３

澳门概况市为乌克兰波尔塔瓦（Ｐｏｌｔａｖａ）。参与是次活动的澳门居民有２６０６７０人。体育局于６月２０日公布对赛结果，澳门胜出。２６日立法会第二常设委员会恢复审议《修改第５／２０１１号法律〈预防及控制吸烟制度〉》法案，议员大比数同意赌场可设吸烟室，以取代全面禁烟的建议。２９日圣奥斯定教堂（俗称岗顶教堂、“龙嵩庙”）偏房约５米乘５米的瓦顶和木梁倒塌，无人受伤。３１日司警揭发一所经营地产中介业务的集团股东和董事，涉嫌以高息回报非法集资，拘捕３名男子。受影响人士陆续报案，涉及金额合共６６００万港元。涉事的澳门集团丽景物业已于１４日全线倒闭。六月１日《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉服务贸易协议》生效，内地全境与澳门基本实现服务贸易自由化。２日港珠澳大桥主体工程的７座桥塔全部完成施工。“第七届国际基础设施投资与建设高峰论坛”开幕。３日“南湾·雅文湖畔”启用。８日行政会完成讨论《非强制性中央公积金制度》法律草案，建议劳资双方最低供款率为雇员月薪５％，个人自愿供款的最低供款额为每月５００澳门元。５７３

澳门蓝皮书９日澳门国际龙舟赛举行，中国南海九江队囊括标准龙公开组及女子组冠军。１０日澳门葡人社群庆祝葡国日、贾梅士日暨葡侨日（即葡萄牙国庆日）。葡萄牙驻澳门及香港总领事馆首次以专题月形式，联同多个葡人社团在６月份举办系列活动以资纪念。１３日《澳门特别行政区公报》刊登第１５／２０１６号行政法规，规定由２０１７年１月１０日起，车用无铅汽油及轻柴油的化学含量及属性必须符合欧洲联盟第五期标准。１７日行政法务司司长办公室发出新闻稿，指政府已于６月初致函立法会，要求撤回《区际刑事司法协助法》法案。２１日立法会举行全体会议，一般性表决通过《非强制性中央公积金制度》法案。粤澳合作联席会议举行，会后双方签署１２份合作协议或备忘录。２２日民政总署及卫生局在祐汉街市三鸟档的环境样本中验出Ｈ７亚型禽流感病毒，即时启动应变方案，销毁所有停放在批发市场内的９０００只活禽，同时暂停活家禽交易至７月６日。终审法院驳回ＭｏｏｎＯｃｅａｎ有限公司的上诉，决定维持行政长官于２０１２年８月８日宣告机场对开土地批给无效的批示。与商人吴立胜涉嫌贿赂案件有关的联合国大会前主席阿什（ＪｏｈｎＡｓｈｅ）举重时颈部受伤，引发创伤性窒息死亡。２３日政府代表列席立法会土地及公共批给事务跟进委员会会议，透露轻轨系６７３

澳门概况统将由政府参股的私营公司负责筹建及营运，而运输基建办公室将于２０１７年解散。２６日中央人民政府赠送澳门特区的大熊猫“心心”诞下雄性双胞胎。民政总署于８月８日举办名字征集活动，并于９月１７日公布取名为“健健”及“康康”。２７日南湾湖填海区多幅即将失效的批租地段的主要承批人“南湾发展股份有限公司”，原定联同地产界、法律界及银行界人士举行关于《土地法》影响的“公听会”和记者招待会，因引起社会反响，宣告取消。公司后来于７月５日改以“研讨会”方式表达诉求。２９日港珠澳大桥主体桥梁成功合龙。廉政公署完成有关澳门基金会资助暨南大学的合法性调查，认为没有证据显示批给资助的程序和决定违反法律规定或存在刑事违法迹象，检举人的各项指控全部不成立。运输工务范畴官员联同卫生局局长列席立法会土地及公共批给事务跟进委员会，确认离岛医疗综合体将无法于２０１９年落成。七月４日立法会举行全体会议，细则性通过《动物保护法》法案；惟法案的葡文文本出现大量错误，须送交立法会编撰委员会校正。政府开始发放本年度现金分享，至９月１６日基本完成，涉及金额约５９１８９３万澳门元。１３日廉政公署发表《关于益隆炮竹厂土地置换事件的调查报告》，指出２００１７７３

澳门蓝皮书年政府与望德圣母湾发展股份有限公司签署的土地置换“承诺书”不符合第６／８０／Ｍ号法律（原《土地法》）有关规定，且厂内绝大部分土地属国有土地，发展商根本不享有任何权利，换地协议无效。政府并无批给或承诺批给土地的负担，即不存在所谓“地债”的问题。报告另批评文化局垫支修复整治炮竹厂没有法律依据，在跟进厂址保育及评定的后续工作方面积极性不足。行政长官批示运输工务司司长负责跟进廉政公署《关于益隆炮竹厂土地置换事件的调查报告》中提出益隆炮竹厂换地“承诺书”无效及后续问题。文化局发表声明，表示将按条件依法对益隆炮竹厂启动文化遗产评定程序。港珠澳大桥海底隧道直线段沉管安装完成。１４日立法会主席贺一诚表示，议员唐晓晴６月份提交的关于《土地法》执行解释的提案，经法律顾问及执行委员会研究，认为其属“创新性法律”而非“解释性法案”，根据《基本法》规定，须事先取得行政长官书面同意，惟唐晓晴拒绝。贺一诚同时表示，立法会原则上无法行使法律的解释权。司警立案侦查浩天国际控股集团旗下一所已停止运作的投资公司涉嫌非法集资，至２４日为止共有１２６人报案，涉及金额１００９８万澳门元。第１４／２０１６号行政法规（《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》）生效，公务人员的招聘及甄选从过去的“中央开考”放宽为“统一管理开考”，以提升招聘效率。１５日文化局在文化遗产委员会平常全体会议上公布，路环船铺街休憩区足球场位置首次发现大量属于唐宋时期及疑似印染业工场遗迹的文物，属澳门考古重大发现。第９次港澳合作高层会议在澳门举行，双方草签《香港特别行政区与８７３

澳门概况澳门特别行政区关于建立更紧密经贸关系的安排》主体文本。１９日国务院任命王志民为中联办主任。原主任李刚调任国务院侨务办公室副主任。２０日行政长官崔世安启程前往北京，分别与中共北京市委、国务院港澳事务办公室及国家发展和改革委员会商讨京澳合作及《澳门特别行政区五年发展规划》。行政长官崔世安表示，经听取廉政公署及检察院意见，政府认为益隆炮竹厂土地置换“承诺书”无效，不影响受事件牵连的氹仔金利达花园及南湾湖Ｂ区壹号湖畔的小业主的利益。２１日政府要求澳门逸园赛狗股份有限公司于两年内迁离原址，并须于两年内决定是否停办赛狗活动。有关地段在狗场迁离后将由政府负责规划利用。２２日终审法院裁定，成年子女如严重违反对父母应尽的义务（包括尊重义务），将导致父母向其提供扶养的义务终止。内地、澳门及香港联合举行中东呼吸综合征应急演习。２３日旅游局派员查封氹仔“北京王府大饭店”，为期６个月，理由是该酒店严重行政违法，对旅客构成安全风险。２４日博彩监察协调局局长陈达夫表示，局方现正修订《规范进入娱乐场和在场内工作及博彩的条件》法律，初步明确限制博彩企业员工在工余时间进入赌场，以压抑相关犯罪行为。２８日政府公布修订《立法会选举法》咨询总结报告，进一步建议请辞议员无权参加补选，并引入选举保证金制度。９７３

澳门蓝皮书八月１日受台风“妮妲”影响，香港发出八号热带气旋警告信号，其间往来港澳客船停航，逾千名旅客滞留。２日台风“妮妲”凌晨在广东省深圳市登陆后，７时在澳门东北偏北约６０千米掠过，带来狂风暴雨，由于正值上班时段，居民通勤大受影响。“妮妲”在１日及２日影响澳门期间，当局共处理７２宗事故，包括１宗沉船，有４人受伤。４日运输工务司司长罗立文（ＲａｉｍｕｎｄｏＡｒｒａｉｓｄｏＲｏｓáｒｉｏ）及属下地球物理暨气象局局长冯瑞权对台风“妮妲”预报工作缺失向公众致歉。５日天主教澳门教区公布属下学校整体发展规划，多所学校拟于２０１７／２０１８学年起实施重整或合并，部分建议于年底获教育暨青年局批准。７日２０１６年人口中期统计开始，至８月２１日结束。因２０１５年涉嫌在台北虐杀猫只而被起诉的陈姓澳门留学生，涉嫌再度犯案向当地警方投案。台北地方法院检察署９月２日提出追加起诉，并请法院从重量刑。台湾大学８月３０日给予其退学处分。８日同安街发生严重交通事故，一辆旅游巴士怀疑没有拉紧手掣而失控滑行，沿斜路俯冲并猛烈撞向华强大厦地面一中医诊所及其结构柱，造成３２名游客受伤，其中３人重伤。当局须紧急加固大厦并疏散住客。行政长官崔世安傍晚前往镜湖医院探望伤者。政府启动旅游危机应急机制协助受影响旅客，同时将事件通报国家旅游局。０８３

澳门概况９日立法会举行全体会议，一般性通过《修改第３／２００１号法律〈澳门特别行政区立法会选举制度〉》法案。１１日“武林群英会”开幕，至８月１４日结束。工务局组成的验楼委员会完成检验受同安街严重交通事故影响的华强大厦，认为该大厦地铺及一至五楼的Ｃ座单位，在未完成修复前不具备使用条件，其余单位具备使用条件。１２日立法会举行全体会议，细则性通过《医疗事故法律制度》法案。１５日行政长官崔世安启程前往北京，出席由国家发展和改革委员会组织的研讨会，听取有关部委及广东省代表对《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》草案的意见。西湾大桥电单车专道及妈阁至林茂塘时限性巴士专道改为永久性措施。２２日“永利皇宫”综合度假项目开幕。流动运输应用程式“优步”（Ｕｂｅｒ）发出公开信，声称如政府不对规管共乘服务立法订下时间表，将考虑自９月１０日起停止在澳门营运。２３日国家发展和改革委员会副主任胡祖才表示，港珠澳大桥香港段及其他部分预计将延迟完工，并待所有工程完成后全程同步通车。２４日行政长官崔世安率领政府代表团前往广州，出席“第１１届泛珠三角区域合作与发展论坛暨经贸洽谈会”。２８日由澳门开出的喷射客船“宇航２００３”号，在香港大屿山对出的内地水域与一艘渔船相撞，１人受伤。１８３

澳门蓝皮书２９日中国人民解放军驻澳门部队完成第十七次建制单位轮换。２０１６里约热内卢奥运会国家精英运动员代表团访问澳门，工商界人士向代表团捐赠１４００万澳门元以示鼓励。代表团于９月１日结束行程。一艘工程船上午在外港航道第５航标附近海域沉没，５名船员堕海获救，外港实施航道管制，有２２班客船受影响而延误。航道于９月１日重新开放。３１日审计署公布《政府部门办公大楼的规划及建设》衡工量值式审计报告，指政府在２００４至２０１４年间累计支付接近５０亿元的办公室租赁及装修费用，批评工务局对规划政府部门办公用地及建筑物欠缺积极。九月１日本地学制正规教育课程框架及基本学力要求伸延至小学一至三年级实施。政府宣布暂停于氹仔海边马路建筑群（俗称“龙环葡韵”）引入餐饮功能。３日中国澳门体育代表团领队张贵洪、教练萧宇宁及唯一选手陈裕嘉启程前往巴西里约热内卢，参加当地举行的夏季残疾人奥林匹克运动会。５日《澳门特别行政区公报》刊登行政命令，授权运输工务司司长罗立文与澳门电召的士服务股份有限公司签署有关特别的士客运业务的公证合同。该公司获批给营运１００部特别的士，为期８年。城市规划委员会举行本年度第九次全体会议，讨论２８份规划条件图草案，其中同意南湾湖Ｃ７地段住宅项目的最高建筑高度为海拔３４５米，即不影响西望洋山的景观视廊。２８３

澳门概况运输工务司司长罗立文表示，新城规划Ｂ区嘉乐庇总督大桥以东的地段将维持“政法区”功能。政府展开修订《澳门保安部队军事化人员通则》内部咨询，其中建议以“保安部队人员”取代“军事化人员”的表述。８日政府公布《澳门特别行政区五年发展规划（２０１６～２０２０年）》正式文本。社会保障基金公布，本年度公积金个人账户的利息收益已转入符合资格的个人账户内，收益率为０１３６３％。９日流动运输应用程式“优步”以市民支持为理由，决定继续在澳门营运。１０日行政长官崔世安率领政府代表团启程前往葡萄牙访问。１１日由澳门开出的喷射客船“宇航２０１３”号，在外港航道被一艘违规舢板轻微擦过，无人受伤。１２日澳葡联合委员会第四次会议在葡萄牙里斯本举行，行政长官崔世安代表澳方主持会议。行政长官崔世安分别与葡萄牙共和国总统德索萨（ＭａｒｃｅｌｏＲｅｂｅｌｏｄｅＳｏｕｓａ）及总理科斯塔（ＡｎｔóｎｉｏＬｕíｓＳａｎｔｏｓｄａＣｏｓｔａ）会面。天主教澳门教区荣休主教高秉常（ＤｏｍＡｒｑｕｉｍíｎｉｏＲｏｄｒｉｇｕｅｓｄａＣｏｓｔａ）在葡萄牙亚速尔群岛故乡逝世。高秉常是澳门教区最后一位葡籍主教。澳门特别行政区与爱尔兰共和国签署《税收信息交换协定》。港澳两地政府就更新《澳门特别行政区与香港特别行政区航空运输服务安排》签署备忘录，送交中央人民政府审批。１３日“澳门巴黎人”综合度假项目开幕。台北地方法院审理澳门留学生涉嫌虐杀猫只案件，嫌疑人当庭认罪。院３８３

澳门蓝皮书方１０月１３日裁决，其故意使动物致死罪成，处十个月徒刑，可以６０万元新台币罚金代刑，另科罚款３５万元新台币。１４日国务院任命薛晓峰为中联办副主任。１５日第一阶段“全澳城市电子监察系统”共２１９支监控摄录镜头投入使用。２０日政府多个部门联同船务公司举行海上事故应急演习，为确定澳门特区水域范围后首次。２２日审计署公布《民政总署对休憩用途市政设施之管理工作》衡工量值式审计报告，批评民政总署的巡查及维修机制在设计及执行上明显存在不足，产生安全及卫生隐患。警察总局公布，粤港澳警方于７月２２日至９月２１日展开“雷霆一六”反罪恶联合行动，澳门方面破获８２４宗案件，共１０８５人被起诉，涉案包括毒品、操控卖淫及跨境犯罪等。２３日往来澳门与贵阳的航线开通。２６日《澳门特别行政区公报》刊登行政命令，核准新修订的《澳门空中航行规章》，更新规范使用无人驾驶航空器的条文。政府对８月８日受旅游巴士严重交通事故影响的同安街华强大厦代为展开修复工程。２７日位于内地水域的港珠澳大桥主体桥梁工程全线贯通。２８日氹仔嘉模邮政分局启用。运输基建办公室主任何蒋祺表示，轻轨车厂上盖工程已于９月恢复。４８３

澳门概况十月１日政府及民间举行系列活动，庆祝中华人民共和国成立６７周年。５日《澳门特别行政区公报》公布根据《文化遗产保护法》制订的首批《古树名木保护名录》，包括５５５棵树龄达一百年以上的古树，以及三棵由历任行政长官种植的名木。７日澳门特区政府回应美国“国会—行政部门中国委员会”２０１６年度报告中关于澳门的内容，指其罔顾事实，表示坚决反对。１０日国务院总理李克强率领中央政府代表团抵澳展开视察行程。国务院总理李克强先后在新竹苑会见行政长官崔世安、到澳门旅游塔听取发展规划，以及到澳门特区政府总部听取工作汇报。国务院总理李克强在澳门先后与佛得角共和国、几内亚比绍共和国及莫桑比克共和国政府代表团举行双边会见。１１日中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）第五届部长级会议举行，国务院总理李克强发表主旨讲话。中国—葡语国家经贸合作论坛（澳门）第五届部长级会议与会国签署《经贸行动合作纲领》及《产能合作谅解备忘录》。澳门特别行政区与葡萄牙共和国签署旅游及食品安全领域的合作协议。“中葡英机器翻译联合实验室”在澳门理工学院挂牌成立。１２日国务院总理李克强与澳门社会各界人士举行座谈，并于会上说明１９项支持澳门经济适度多元发展的举措。５８３

澳门蓝皮书国务院总理李克强偕同中央政府代表团离开澳门。１３日国务院港澳事务办公室邀请澳门特区立法会全体议员访问广东省广州市、深圳市及珠海市，３３名议员中有２８名应邀启程。行政长官崔世安前往江西省南昌市，出席２０１６年泛珠三角区域合作行政首长联席会议。１４日２０１６年泛珠三角区域合作行政首长联席会议在江西省南昌市举行。澳门特区行政长官崔世安出席。会议确定年度七项重点工作，同意推动落实９８项具体合作项目，并讨论设立“泛珠区域合作发展基金”。１７日初级法院裁决，交通事务局运输管理处前处长卢毅华在公共停车场管理判给过程中触犯受贿、清洗黑钱等共７０项罪名成立，处１２年６个月徒刑，科３６万澳门元罚款；其余５名涉案被告控罪成立，被判处４～７年９个月徒刑。涉案被告犯罪所得共１５５０万澳门元予以充公，并须支付以犯罪所得购买不动产的等同金额。首次闽澳合作会议在澳门举行。１９日《澳门特别行政区公报》刊登通告，翌日起展开首次以统一管理开考方式填补公务人员高级技术员组别职位空缺的程序。２０日“第二十一届澳门国际贸易投资展览会”开幕，至２２日结束。其间共举行３８０场商业配对洽谈，签约项目超过５０份，总入场人次超过６２万，专业客商约３８００人。由澳门特区政府及北京市人民政府联合策划的“北京·澳门合作伙伴行动”在澳门举行签约仪式。２１日受台风“海马”影响，气象局悬挂八号风球。民防中心其间共接获１４６８３

澳门概况宗事故报告，无人受伤。“澳门国际贸易投资展览会”会场首次因台风闭馆一天；海上客运服务暂停，澳门国际机场有９３个航班取消，大批旅客受影响。行政长官崔世安与江苏省省长石泰峰在澳门签署《苏澳政府关于联合筹建苏澳合作园区的备忘录》，确定在江苏省常州市共同开发建设苏澳合作园区。２４日《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，由２０１７年１月１日起调升社会保障制度每月供款金额至９０澳门元，由受益人及相关雇主各自承担的供款比例维持在一比二。运输工务司司长罗立文及交通事务局副局长郑岳威列席立法会全体会议回答议员口头质询时指出，流动运输应用程式在澳门并不违法，但提供服务的车辆及司机必须分别依法持有的士牌照及的士驾驶员工作证。２５日司警首次引用《预防及打击家庭暴力法》拘捕一名涉嫌触犯家庭暴力罪的男子，３１日及１１月１日再引用该法先后拘捕另一名男子及一名妇人。２６日澳门特区与香港特区签署《港澳环境保护合作协议》。２９日一名在筷子基外卖饮品店兼职的女子被发现身受重伤并被遗弃在附近的垃圾收集站。警方及司警接报后封锁现场调查，并于３０日早上拘捕一名外雇男同事，涉嫌触犯强奸及加重杀人未遂罪。基于案情严重，经承办检察官建议，刑事起诉法庭法官３１日下令对嫌犯采取羁押强制措施。３１日香港特区政府路政署确认，连接港珠澳大桥香港口岸的屯门至赤鱲角连接路工程因施工环境复杂而延误，将不能如期于２０１８年配合大桥同步通车。经济局局长戴建业表示，已向商务部提出希望内地第三方支付平台接纳澳门发行的银行卡为支付工具，对方正研究有关措施。７８３

澳门蓝皮书十一月２日行政长官崔世安率领政府代表团启程前往北京，与中央部委商讨澳门特区水域利用规划及管理工作。廉政公署发表《关于交通事务局公共停车场管理服务判给的调查报告》，指公共部门普遍存在规避公开招标及签署公证合同等法律要求的做法，不但违反合法性原则，而且有被利用成为谋取不法利益的手段的风险。４日终审法院驳回保利达洋行对行政长官宣告“海一居”地段批给失效的保全程序声请，同时指出预约买受人的利益不应由洋行一方在案中提出。６日仁伯爵综合医院在广州中山大学附属第一医院协助下，完成澳门首宗人体器官移植手术，３９岁肾病女患者成功换肾。７日社会协调常设委员会举行执行委员会会议，雇主组织代表因不满社会保障基金供款额调整仍维持原有比例，在会议开始后十分钟离场，导致会议中止，是委员会成立以来首次。９日高等教育辅助办公室发出新闻稿，表示国家教育部调整２０１７年内地高校招收澳门保送生政策，大幅增加招收澳门学生的保送名额、保送高校数量、保送专业，并原则上对澳门学生开放所有专业。澳门特区政府与广东省人民政府签署协议，订定开放港珠澳大桥施工点以北为供应澳门新城Ａ区填海工程的采砂点。供砂于１２月９日恢复，填海工程重新开展。１０日政府向横琴新区管理委员会推荐第一批余下有意进入“粤澳合作产业８８３

澳门概况园”发展的５０个项目，涉及旅游休闲、物流商贸、科教研发、文化创意、高新技术及医药卫生等行业。立法会全体会议一般性审议由议员提交的《工会法》法案，第八度遭否决。１５日行政长官崔世安列席立法会全体会议，发表２０１７财政年度施政报告。国际货币基金组织就２０１６年度澳门特区宏观经济及金融状况“第四条款磋商”发表初步评估总结，肯定澳门经济朝向较稳定及可持续的模式迈进，同时指出政府不应以增加经济房屋供应作为改善居民购买住房负担能力的手段。１６日终审法院裁定，商业中心（ｃｅｎｔｒｏｃｏｍｅｒｃｉａｌ，即购物中心）让与商铺使用权的合同并非不动产租赁合同，不在《印花税规章》及《印花税缴纳总表》的征税范围之内。１７日第６３届澳门格兰披治大赛车举行，至２０日结束。四天赛事共有８１０００人次进场。２２日民政总署管理委员会主席戴祖义（ＪｏｓéＭａｒｉａｄａＦｏｎｓｅｃａＴａｖａｒｅｓ）列席立法会全体会议辩论政府行政法务领域施政方针时透露，署方拟对网上出售食品的经营者实施强制登记，并容许署方人员登门检查制造及储藏情况。２３日粤澳游艇自由行通航，粤方以中山市神湾镇为试点口岸，澳方以路环码头为试点出入境事务站。３０日深（圳）澳（门）合作会议在澳门举行。双方会后签署青年创业、文化及旅游领域的框架协议或合作备忘录。司警在调查本年４月侦破的一宗假卡犯罪集团案件时，怀疑海关知识产９８３

澳门蓝皮书权厅厅长涉案，下午到其办公室搜查并将其带走。司警于１２月１日以涉嫌触犯“将假货币转手”罪将其移送检察院。十二月２日新口岸国际中心第六座天台一条包围通往地下商场冷气管道的加建物批荡大幅度剥落，并出现一条长裂缝。土地工务运输局经检查后证实并非楼宇结构问题。４日“澳门国际马拉松”及“拉丁城区幻彩大巡游”先后举行。“２０１６澳门光影节”开幕，至３１日结束。５日终审法院原定开始审理前检察长何超明涉嫌犯罪的案件，但因被告提出拒却院长岑浩辉参与审理案件的声请而取消。根据预审法官较早前发出的起诉批示，何超明涉嫌触犯１５３６项罪行（其中４３４项属涉嫌竞合犯罪），包括滥用职权、诈骗、发起或创立犯罪集团等。欧盟澳门混合委员会第２１次会议在比利时布鲁塞尔举行，双方同意继续在法律培训、传译及翻译培训、研究与创新、打击贩卖人口以及环境保护等优先领域加强合作。６日终审法院驳回前检察长何超明拒却院长岑浩辉参与审理其涉嫌犯罪案件的声请，并决定于９日开始审理有关案件。７日检察长办公室发出新闻稿，表示法院已批准对善丰花园及毗邻住宅工地采取预行证据措施，将尽快完成取证工作以便善丰花园得以拆卸重建。８日“第一届澳门国际影展暨颁奖典礼”举行，至１３日结束。０９３

澳门概况１１日约四万人参加由澳门日报读者公益基金会举办的“第三十三届公益金百万行”活动，共筹得善款１７００万澳门元。１３日民政总署在南粤批发市场的竹丝鸡抽检样本中，验出带有Ｈ７亚型禽流感病毒，宣布即时暂停活禽交易、扑杀一万只活禽。活禽于１６日恢复输入澳门，并于１７日恢复交易。政府公布颁授勋章、奖章及奖状名单，其中最高荣誉大莲花荣誉勋章得主从缺，前主要官员张裕、教育界知名人士李沛霖获授金莲花荣誉勋章。１４日卫生局证实，一名南粤批发市场档主对Ｈ７Ｎ９禽流感病毒检测呈阳性反应，为澳门首宗人类感染禽流感个案。政府向城市规划委员会介绍《澳门特别行政区城市发展策略（２０１６～２０３０）》内容，提出除现有的澳门半岛、氹仔及路环外，在路环黑沙以南海域填海开辟第四个发展空间。澳门特别行政区与美利坚合众国签署跨政府协议，以便澳门金融机构遵守美国《海外账户税收合规法案》要求。治安警察局证实，正调查１３０名警员疑于农历新年期间擅离职守的事件，其中１９名警员已被开立纪律程序。１５日立法会全体会议细则性通过《修改第１７／２００９号法律〈禁止不法生产、贩卖和吸食麻醉药品及精神药物〉》法案，大幅提升吸毒及贩毒刑罚。草堆街８０号房屋（有指是孙中山先生开设的“中西药局”原址）完成修复对外开放。１６日澳门特区政府及珠海市人民政府联合公布首阶段澳门机动车辆入出横琴措施的实施内容、管理细则及办理手续流程。１９３

澳门蓝皮书立法会全体会议细则性通过《修改第３／２００１号法律〈澳门特别行政区立法会选举制度〉》法案，增加拥护《基本法》及效忠特区的条文，以及偷步宣传的处罚，同时完善不得兼任及无被选资格制度，并明确规定放弃议员资格者不能参加补选。２０日政府及民间举行系列活动，庆祝澳门特别行政区成立１７周年。氹仔莲花海滨大马路发生三车连环相撞事故，造成５７人受伤，其中５３人为内地旅客。中国中央电视台综合频道在澳门启播。２１日行政长官崔世安前往北京述职，下午与国务院港澳办主任王光亚举行工作会晤。２３日国家主席习近平及国务院总理李克强先后听取行政长官崔世安述职。统计暨普查局公布２０１６年澳门中期人口统计初步结果，在８月时人口共６５０９万人。２５日日本北海道遭５０年一遇强暴风雪吹袭，超过８０名澳门居民滞留札幌。２７日马场北大马路发生火警，共焚毁停泊在路旁的８９部摩托车并波及附近六间商铺、一所学校及停车场１１部车辆。四人吸入浓烟不适，其中两人需要送院。司警于２８日拘捕一名男子，疑因其乱抛烟蒂引致火警。立法会议员高天赐（ＪｏｓéＰｅｒｅｉｒａＣｏｕｔｉｎｈｏ）召开记者会，表示２２日司警拘捕的两名同姓的贩毒嫌犯，与自己两名在加拿大长大的儿子年龄吻合，对此感到十分难过，并以案件处于司法保密阶段为理由，未予透露详情。公众质疑其政治道德，对官员及自己持双重标准。３１日行政长官崔世安发表２０１７年元旦献辞，承诺继续凝聚社会各界力量，２９３

澳门概况迎难而上，实现愿景。《澳门特别行政区公报》发行特刊，刊登两份大幅调高各类车辆证照、登记、检验及违规车辆解锁费用的行政长官批示，以收回部分成本。澳门多处举行活动，倒数迎接２０１７年。原定的烟花表演则因航期延误，燃放物料未能及时运抵而取消。参考资料《２０１６年澳门大事记》，《澳门日报》２０１６年１２月３１日，Ｂ１０版。《澳门特别行政区公报》。澳门特别行政区政府文化局：《澳门中央图书馆ＩＳＢＮ中心２０１５年度报告》，２０１６。澳门特别行政区政府行政公职局网站（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓａｆｐｇｏｖｍｏ）。社会保障基金：《２０１５年度报告》，２０１６。澳门特别行政区政府旅游局：《澳门旅游业统计报告２０１５》，２０１６。澳门特别行政区政府财政局公共会计厅：《２０１５年度预算执行情况报告》，２０１６。澳门特别行政区政府统计暨普查局：《工业调查２０１５》，２０１６。澳门特别行政区政府统计暨普查局：《本地居民总收入２０１５》，２０１６。澳门特别行政区政府统计暨普查局：《统计年鉴２０１５》，２０１６。澳门特别行政区政府统计暨普查局：《博彩业调查２０１５》，２０１６。澳门特别行政区政府统计暨普查局：《就业调查２０１５》，２０１６。澳门特别行政区政府统计暨普查局：《澳门产业结构２０１５》，２０１６。澳门特别行政区政府统计暨普查局：《澳门资料２０１５》，２０１６。澳门金融管理局：《２０１５年年报》，２０１６。澳门电力股份有限公司：《２０１５澳电年报》，２０１６。选民登记网站（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｒｅｇｏｖｍｏ）。澳门特别行政区政府新闻局：《２０１５澳门年鉴》，２０１６。３９３

澳门蓝皮书AbstractＴｈｅＢｌｕｅＢｏｏｋｏｆＭａｃａｕ２０１７（ＡｎｎｕａｌＲｅｐｏｒｔｏｎＥｃｏｎｏｍｙａｎｄＳｏｃｉｅｔｙｏｆＭａｃａｕ）ｉｓｃｏｍｐｏｓｅｄｏｆ２０ａｒｔｉｃｌｅｓｃｏｖｅｒｉｎｇｐｏｌｉｔｉｃｓａｎｄｌａｗ，ｅｃｏｎｏｍｙａｎｄｔｒａｄｅ，ｒｅｇｉｏｎａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ，ｓｏｃｉｅｔｙａｎｄｌｉｖｅｌｉｈｏｏｄ，ａｓｗｅｌｌａｓａｓｙｎｏｐｓｉｓＡｓｔｈｅＣｈｉｎｅｓｅｅｃｏｎｏｍｙｂｅｃｏｍｅｓｍｏｒｅｃｏｎｎｅｃｔｅｄｗｉｔｈｔｈｅｗｏｒｌｄ，ｅｘｔｅｒｎａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎａｎｄｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｌｆｏｒｍｓａｎｄｍｏｔｉｖａｔｉｏｎｈａｖｅｂｅｃｏｍｅｍｏｒｅｎｅｃｅｓｓａｒｙｔｈａｎｅｖｅｒＴｈｅｄｅｓｔｉｎｙｏｆＭａｃａｕｉｓｔｉｅｄｗｉｔｈｔｈａｔｏｆｔｈｅｎａｔｉｏｎＴｈｅ１３ｔｈＦｉｖｅ－ＹｅａｒＰｌａｎｉｎｄｉｃａｔｅｓｃｌｅａｒｌｙｆｏｒｔｈｅｆｉｒｓｔｔｉｍｅｔｈａｔｔｈｅｓｔａｔｕｓａｎｄｆｕｎｃｔｉｏｎｏｆＭａｃａｕｍｕｓｔｂｅｅｌｅｖａｔｅｄｔｏａｓｓｉｓｔｗｉｔｈｔｈｅｎａｔｉｏｎａｌｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｅｘｔｅｒｎａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ，ｔｈｅｒｅｂｙｆｕｒｔｈｅｒｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｓｔｈｅｐｏｓｉｔｉｏｎｉｎｇｏｆＭａｃａｕｉｎｎａｔｉｏｎａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＴｈｅｄｅｍａｒｃａｔｉｏｎｏｆｗａｔｅｒａｎｄｌａｎｄｂｏｕｎｄａｒｉｅｓｏｆｔｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎｈａｓｐｒｏｖｉｄｅｄｉｍｐｏｒｔａｎｔｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓｔｏｐｒｏｍｏｔｅａｍｏｄｅｒａｔｅｅｃｏｎｏｍｉｃｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎａｎｄｅｘｔｅｎｄｅｄｉｔｓｓｐａｃｅｆｏｒｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＴｈｅｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎｄｏｃｕｍｅｎｔｏｆｔｈｅｆｉｒｓｔＦｉｖｅ－ＹｅａｒＰｌａｎｐｕｂｌｉｓｈｅｄｂｙｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎＪｕｎｅ２０１６ｃｌｅａｒｌｙｓｈｏｗｓｔｈａｔｉｔｉｓａｑｕｅｓｔｉｏｎ－ｏｒｉｅｎｔｅｄｐｌａｎｎｉｎｇＮｅｗｑｕｅｓｔｉｏｎｓｗｅｒｅｒａｉｓｅｄｂｙｍｅｍｂｅｒｓｏｆｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙａｆｔｅｒａｔｗｏ－ｍｏｎｔｈｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎ，ｒｅｆｌｅｃｔｉｎｇｔｈｅｐｏｓｓｉｂｌｅｃｏｍｐｌｅｘｉｔｙｉｎＭａｃａｕｓｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｔｈａｔｃａｎｂｅｄｅｖｅｌｏｐｅｄａｓｔｉｍｅｐｒｏｇｒｅｓｓｅｓＴｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｔｈｅＢｌｕｅＢｏｏｋｏｆＭａｃａｕ２０１７ｆｏｃｕｓｅｓｏｎｔｈｅｔｅｒｒｉｔｏｒｙｓＦｉｖｅ－ＹｅａｒＰｌａｎｉｎｏｒｄｅｒｔｏｐｒｏｐｏｓｅｅｆｆｅｃｔｉｖｅｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓｔｏｑｕｅｓｔｉｏｎｓｏｎｕｒｂａｎｐｌａｎｎｉｎｇ，ｍａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆｗａｔｅｒｓ，ｓｐｅｃｉａｌｉｓｅｄｆｉｎａｎｃｉａｌｐｒｏｄｕｃｔｓ，ｔｈｅＦｏｒｕｍｏｎＥｃｏｎｏｍｉｃａｎｄＴｒａｄｅＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎＣｈｉｎａａｎｄＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅ－ｓｐｅａｋｉｎｇＣｏｕｎｔｒｉｅｓｉｎＭａｃａｕ，ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｔｃｉｔｉｅｓ，ａｓｗｅｌｌａｓｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｉｎｔｈｅＢｅｌｔａｎｄＲｏａｄＩｎｉｔｉａｔｉｖｅＦｉｒｓｔ－ｈａｎｄｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｉｓｕｓｅｄｉｎｔｈｉｓＢｌｕｅＢｏｏｋｉｎｏｒｄｅｒｔｏｐｒｏｖｉｄｅｔｈｅｆｏｕｎｄａｔｉｏｎｆｏｒｆｕｒｔｈｅｒｓｔｕｄｉｅｓＣｅｒｔａｉｎｔｏｐｉｃｓｗｅｒｅｓｅｔｆｏｒｌｏｎｇ－ｔｅｒｍｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ，ｓｕｃｈａｓｔｈｅｔｒｅｎｄｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ，ｐｕｂｌｉｃｓｅｃｔｏｒｐｅｒｓｏｎｎｅｌａｎｄｐｕｂｌｉｃｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ，ｅｔｃ４９３

AbstractＡｒｅｖｉｅｗｏｆＭａｃａｕｉｓａｌｓｏｉｎｃｌｕｄｅｄｉｎｔｈｉｓＢｌｕｅＢｏｏｋｔｈａｔｃｏｖｅｒｓｔｈｅｓｏｃｉｅｔｙ，ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ｌｉｖｅｌｉｈｏｏｄａｎｄｅｃｏｎｏｍｙＷｈｉｌｅｒｅａｄｅｒｓｃａｎｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｔｈｅｍｏｓｔｒｅｃｅｎｔｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｃｈａｎｇｅｓｉｎｔｈｅｍａｊｏｒａｓｐｅｃｔｓｏｆＭａｃａｕ，ｔｈｅｙｃａｎａｌｓｏｌｅａｒｎｔｈｅｃｈａｎｇｅｓｉｎｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐａｌｉｎｄｉｃａｔｏｒｓｏｆｔｈｅｔｅｒｒｉｔｏｒｙ，ｓｏｔｈａｔａｍｏｒｅｏｂｊｅｃｔｉｖｅｃｏｎｃｌｕｓｉｏｎｃａｎｂｅｍａｄｅｏｎｉｔｓｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｖｅｒｔｈｅｐａｓｔｙｅａｒ５９３

澳门蓝皮书ContentsⅠ　ＳｙｎｏｐｓｉｓＢ１　ＫｅｙＰｏｉｎｔｓａｎｄＮｅｗＴｒｅｎｄｓｏｆｔｈｅＦｉｖｅ⁃ＹｅａｒＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰｌａｎｏｆＭａｃａｕＴｈｅＢｌｕｅＢｏｏｋｏｆＭａｃａｕＴａｓｋｆｏｒｃｅ／００１Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅＢｌｕｅＢｏｏｋｏｆＭａｃａｕ２０１７ｃｏｎｃｅｎｔｒａｔｅｓｏｎ“ＴｈｅＦｉｖｅ⁃ＹｅａｒＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰｌａｎｏｆｔｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎ（２０１６－２０２０）”，ｋｅｅｐｓｔｒａｃｋｏｆｐｌａｎｎｉｎｇｔｒｅｎｄｉｎｍａｊｏｒａｒｅａｓ，ａｎｄｄｉｓｃｕｓｓｅｓｗｈａｔＭａｃａｕｎｅｅｄｔｏｄｏｉｎｔｈｅｓｅｆｉｖｅｙｅａｒｓ．Ｗｉｔｈｃｏｍｐａｒｉｓｏｎａｎｄａｎａｌｙｓｉｓ，ａｓｗｅｌｌａｓｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌａｎｄｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｓｔｕｄｉｅｓ，ｔｈｒｏｕｇｈｔｈｅｍａｔｉｃｓｔｕｄｉｅｓａｎｄｃａｓｅｓｔｕｄｉｅｓ，ｎｅｗｄｉｒｅｃｔｉｏｎｓａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅ“Ｆｉｖｅ⁃ＹｅａｒＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰｌａｎ”ｗｉｌｌｂｅｒｅｖｅａｌｅｄｔｏｒｅａｄｅｒｓａｎｄｒｅｓｅａｒｃｈｅｒｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；Ｆｉｖｅ⁃ＹｅａｒＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰｌａｎ；ＮｅｗＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓⅡ　ＰｏｌｉｔｉｃａｌａｎｄＬｅｇａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＢ２　ＴｒｅｎｄｓａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｏｎｔｈｅＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｃｔｉｖｉｔｉｅｓｏｆｔｈｅＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙＩａｏＴｅｎｇＰｉｏ／０１１Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｔｉｓｏｆｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌａｎｄｒｅａｌｉｓｔｉｃｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅｔｏｄｉｓｃｕｓｓｔｈｅｑｕｅｓｔｉｏｎｏｆ“ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅｌａｇ”ｉｎＭａｃａｕ．Ｓｔａｒｔｉｎｇｆｒｏｍｔｈｅｄａｔａｉｎ２０１６，ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｐｒｏｖｉｄｅｓｃｏｍｍｅｎｔｓｏｎｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｏｆｔｈｅｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅａｃｔｉｖｉｔｉｅｓｏｆｔｈｅＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙａｎｄｔｈｅｅｘｅｃｕｔｉｏｎｏｆｔｈｅｌａｗｓ．Ｕｎｃｏｍｐｌｅｔｅｄｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅａｃｔｉｖｉｔｉｅｓｉｎ２０１６６９３

ContentsａｒｅｔｈｅｎａｎａｌｙｓｅｄｔｏｐｒｏｖｉｄｅａｎｏｕｔｌｏｏｋｆｏｒｔｈｅｗｏｒｋｏｆｔｈｅＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙ，ｓｏｔｈａｔｒｅａｄｅｒｓｃａｎｕｎｄｅｒｓｔａｎｄａｎｄｒｅｓｐｅｃｔｍｏｒｅｏｎｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅａｃｔｉｖｉｔｉｅｓｉｎＭａｃａｕ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＬａｇ；ＰｕｒｐｏｓｅｏｆＬｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ；ＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＩｎｔｅｇｒａｔｉｏｎＢ３　ＡＲｅｖｉｅｗｏｆｔｈｅＪｕｒｉｄｉｃａｌＲｅｇｉｍｅｏｎＰｕｂｌｉｃＳｅｃｔｏｒＥｍｐｌｏｙｍｅｎｔａｎｄＩｔｓＴｒｅｎｄｓｏｆＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＪｉａｎｇＣｈａｏｙａｎｇ／０２６Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｒｅｖｉｅｗｓｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｊｕｒｉｄｉｃａｌｒｅｇｉｍｅｏｎｐｕｂｌｉｃｓｅｃｔｏｒｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔｔｏａｎａｌｙｓｅｉｔｓｒｅｆｏｒｍａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎｔｅｒｍｓｏｆｉｔｓｔｒｅｎｄ，ｃｏｎｔｅｎｔａｎｄｆｅａｔｕｒｅｓ．Ｔｈｅｐｏｓｓｉｂｌｅｆｕｔｕｒｅｄｉｒｅｃｔｉｏｎｓａｎｄｍｅａｓｕｒｅｓａｒｅａｌｓｏａｓｓｅｓｓｅｄ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；ＰｕｂｌｉｃＳｅｃｔｏｒＥｍｐｌｏｙｍｅｎｔ；ＪｕｒｉｄｉｃａｌＲｅｇｉｍｅＢ４　ＰｕｂｌｉｃＣｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎｉｎＭａｃａｕ：ＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｉｎＰｒａｃｔｉｃｅａｎｄａｎＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＲｅｖｉｅｗＹｉｎＹｉｆｅｎ／０５５Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅＲｅｇｕｌａｔｏｒｙＧｕｉｄｅｌｉｎｅｓｏｎＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙＣｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎｓｄｅｔｅｒｍｉｎｅｄｓｅｖｅｎｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ，ｔｈｒｅｅｓｔａｇｅｓａｎｄｍｅｃｈａｎｉｓｍｓｆｏｒｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎｆｏｒｐｕｂｌｉｃｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎｉｎＭａｃａｕ．ＵｎｄｅｒｔｈｅｓｅＧｕｉｄｅｌｉｎｅｓ，ｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎｓｉｎＭａｃａｕｈａｖｅｂｅｃｏｍｅｆｕｒｔｈｅｒｓｔａｎｄａｒｄｉｓｅｄｉｎ２０１６，ｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｉｎｇｔｈｅｂａｓｉｃｆｅａｔｕｒｅｓｏｆａｃｔｉｖｅｐｕｂｌｉｃｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ，ｍｅｔｉｃｕｌｏｕｓｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｐｒｅｐａｒａｔｉｏｎ，ａｎｄｈｉｇｈｒｅｇａｒｄｆｏｒｆｅｅｄｂａｃｋ．Ｉｎｔｈｅｍｅａｎｔｉｍｅ，ｐｕｂｌｉｃｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎｓｉｎＭａｃａｕｈａｖｅａｌｓｏｅｘｐｏｓｅｄｆａｕｌｔｓｓｕｃｈａｓｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ，ｏｖｅｒ⁃ｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎ，ｌａｃｋｏｆｄａｔａ，ａｎｄｄｅｖｉａｔｉｏｎｆｒｏｍｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ．ＩｔｉｓｔｈｅｒｅｆｏｒｅｎｅｃｅｓｓａｒｙｔｏｆｕｒｔｈｅｒｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅＧｕｉｄｅｌｉｎｅｓａｓｗｅｌｌａｓｔｈｅｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ，ｃａｔｅｇｏｒｉｓａｔｉｏｎ，ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄｃｏｎｓｅｎｓｕｓ⁃ｍａｋｉｎｇｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；ＲｅｇｕｌａｔｏｒｙＧｕｉｄｅｌｉｎｅｓｏｎＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙＣｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎｓ；ＰｒａｃｔｉｃｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ；ＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＲｅｖｉｅｗ７９３

澳门蓝皮书Ｂ５　ＲｅｖｉｓｉｏｎｓｏｆｔｈｅＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙＥｌｅｃｔｉｏｎＬａｗａｎｄｔｈｅＭａｊｏｒＣｏｎｔｒｏｖｅｒｓｉｅｓＬｏｕＳｈｅｎｇｈｕａ／０７１Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｈａｓｒｅｖｉｓｅｄｔｈｅＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙＥｌｅｃｔｉｏｎＬａｗｏｎｔｈｅｂａｓｉｓｏｆｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｐｏｌｉｔｉｃａｌｓｙｓｔｅｍｉｎ２０１２ａｎｄｔｈｅＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙｅｌｅｃｔｉｏｎｓｉｎ２０１３．Ｔｈｅａｉｍｓｏｆｔｈｅｒｅｖｉｓｉｏｎｓｗｅｒｅｔｏｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎａｎｄｔｏｃｒｅａｔｅｆａｉｒｅｒａｎｄｍｏｒｅｊｕｓｔｅｌｅｃｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅｒｅｖｉｓｉｏｎｓｉｎｃｌｕｄｅｉｍｐｒｏｖｅｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｆｃａｍｐａｉｇｎａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ，ｈｅａｖｙｐｅｎａｌｔｉｅｓｆｏｒｅｌｅｃｔｏｒａｌｉｒｒｅｇｕｌａｒｉｔｉｅｓ，ｉｍｐｒｏｖｅｄｅｌｅｃｔｏｒａｌｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄｃｒｉｔｅｒｉａｆｏｒｃａｎｄｉｄａｃｙａｎｄｅｘｅｒｃｉｓｅｏｆｍａｎｄａｔｅ．Ｃｏｎｔｒｏｖｅｒｓｉｅｓａｒｏｓｅｏｎｉｓｓｕｅｓｓｕｃｈａｓｐｏｌｉｔｉｃａｌｌｏｙａｌｔｙ，ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｆａｄｖａｎｃｅｄｐｒｏｍｏｔｉｏｎ，ｅｌｅｃｔｏｒａｌａｓｓｉｓｔａｎｔｓ，ｄｅｃｌａｒａｔｉｏｎｏｆｃａｍｐａｉｇｎａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ，ｄｅｐｏｓｉｔｓａｎｄｆｕｎｄｓ，ｉｎｖａｌｉｄｉｔｙｏｆｍａｎｄａｔｅ，ｅｘｔｒａｔｅｒｒｉｔｏｒｉａｌｉｎｆｒａｃｔｉｏｎａｎｄｔｈｅＥｌｅｃｔｏｒａｌＭａｎａｇｅｍｅｎｔＣｏｍｍｉｔｔｅｅ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙ；ＥｌｅｃｔｉｏｎＬａｗ；ＭａｃａｕＢ６　Ｆｏｒｍｕｌａｔｉｏｎ，ＣｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎａｎｄＰｒｏｍｕｌｇａｔｉｏｎｏｆ“ｔｈｅＦｉｖｅ⁃ＹｅａｒＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰｌａｎｏｆｔｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎ（２０１６－２０２０）”ＬｉｕＷｅｉｈｕａ／０８８Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｆｏｒｍｕｌａｔｉｏｎａｎｄｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆＭａｃａｕｓ“Ｆｉｖｅ⁃ＹｅａｒＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰｌａｎ”ｉｓａｃｏｍｐｌｅｘｄｙｎａｍｉｃｓｙｓｔｅｍａｔｉｃｐｒｏｃｅｓｓＡｓａｓｐｅｃｉａｌａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｒｅｇｉｏｎｏｆＣｈｉｎａａｎｄａｍｉｎｉ⁃ｅｃｏｎｏｍｙｆａｃｉｎｇｓｔｒｕｃｔｕｒａｌｃｈａｌｌｅｎｇｅｓｓｕｃｈａｓｌｉｍｉｔｅｄｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｓｉｎｇｌｅｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｓｔｒｕｃｔｕｒｅａｎｄｔｈｅｆｌｕｃｔｕａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｅｃｏｎｏｍｉｃｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ｉｎｏｒｄｅｒｔｏｋｅｅｐｌｏｎｇ⁃ｔｅｒｍｓｔａｂｌｅｓｏｃｉｏ⁃ｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｉｔｉｓｎｅｃｅｓｓａｒｙｆｏｒＭａｃａｕｔｏｋｅｅｐｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｐｌａｎｓｏｎｃｅｒｔａｉｎｍａｊｏｒｉｓｓｕｅｓＤｕｒｉｎｇｔｈｅｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓ，ｔｈｅＳＡＲＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｏｂｔａｉｎｅｄｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｏｎａｌｌｋｉｎｄｓｏｆａｓｐｅｃｔｓｆｒｏｍｔｈｅａｃａｄｅｍｉａ，ｔｈｅｒｅｌｅｖａｎｔｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓｏｆｔｈｅｃｅｎｔｒａｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｔｈｅＭａｃａｕｒｅｓｉｄｅｎｔｓａｎｄｖａｒｉｏｕｓａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓ，ａｎｄｈａｓｍａｄｅｒｅｌｅｖａｎｔｐｏｓｉｔｉｖｅｒｅｓｐｏｎｓｅｓＩｎｏｒｄｅｒｔｏｉｍｐｌｅｍｅｎｔｔｈｅ８９３

Contents“Ｆｉｖｅ⁃ＹｅａｒＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰｌａｎ”，ｔｈｅＳＡＲｎｅｅｄｓｔｏｃｌａｒｉｆｙｔｈｅｐｌａｎｓｌｅｇａｌｓｔａｔｕｓ，ｉｔｓｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｗｉｔｈｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓａｎｎｕａｌａｎｄｄｅｐａｒｔｍｅｎｔａｌｐｌａｎｓ，ｔｏｃｏｎｓｉｄｅｒｔｈｅｐｏｓｓｉｂｌｅｃｈａｌｌｅｎｇｅｆｒｏｍｃｒｏｓｓ⁃ｔｅｎｕｒｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ｔｏａｄｊｕｓｔｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｔｉｍｅｓｐａｎ，ａｎｄｔｏｄｅｖｅｌｏｐｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｓｃｈｅｍｅｆｏｒｔｈｅｐｌａｎ，ａｎｄｔｏｄｅｖｅｌｏｐｔｈｅｉｎｓｐｅｃｔｉｏｎ，ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ，ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｍｅｃｈａｎｉｓｍｓＫｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；ｔｈｅＦｉｖｅ⁃ＹｅａｒＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰｌａｎ；ＦｏｒｍｕｌａｔｉｏｎＢ７　ＣｏｎｔｒｏｖｅｒｓｙｏｖｅｒｔｈｅＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆＮｅｗ“ＬａｎｄＬａｗ”ａｎｄｉｔｓＰｒｏｐｏｓｅｄＳｏｌｕｔｉｏｎｓＣｈｉｏＳｏｎｇＭｅｎｇ／１０４Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｃｏｒｅｃｏｎｔｒｏｖｅｒｓｉａｌｉｓｓｕｅａｒｏｓｅｓｉｎｃｅｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆＮｅｗ“ＬａｎｄＬａｗ”ｍａｉｎｌｙｒｅｌａｔｅｄｔｏｔｈｅｉｍｐｅｒｆｅｃｔｏｆｉｔｓｐｒｏｖｉｓｉｏｎａｌｃｏｎｃｅｓｓｉｏｎｒｅｇｉｍｅｏｆｌａｐｓｅｗｈｉｃｈｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｌａｗｉｓｎｏｔａｂｌｅｔｏｐｒｏｖｉｄｅｒｅａｓｏｎａｂｌｅａｎｄｐｒｏｐｅｒｍｅｔｈｏｄｔｏｓｏｌｖｅｔｈｅｉｓｓｕｅｏｆｔｈｅｌａｐｓｅｏｆｔｈｅｐｒｏｖｉｓｉｏｎａｌｃｏｎｃｅｓｓｉｏｎｏｆｌａｎｄａｆｔｅｒｔｈｅｅｘｐｉｒａｔｉｏｎｏｆｉｔｓｔｅｒｍＭｅａｎｗｈｉｌｅ，ｉｔａｌｓｏｅｍｐｈａｓｉｚｅｓｔｈｅｌｏｏｐｈｏｌｅｏｆｔｈｅｌａｗｌｅｇａｌｒｅｇｉｍｅｐｅｒｓｅＴｈｅｐｒｏｂｌｅｍｏｆａｌｅｇａｌｒｅｇｉｍｅｉｓａｋｉｎｄｏｆｐｏｌｉｔｉｃａｌｉｓｓｕｅｉｎｎａｔｕｒｅｗｈｉｃｈｃａｎｎｏｔｂｅｈａｎｄｌｅｄｂｙｒｅｃｏｕｒｓｅｔｏｌａｗｃｏｕｒｔ，ｉｔｍｕｓｔｂｅｓｏｌｖｅｄｂｙｍｅａｎｓｏｆｅｘｅｃｕｔｉｖｅ⁃ｌｅｄｌａｗｍａｋｉｎｇｕｎｄｅｒｔｈｅｆｒａｍｅｗｏｒｋｏｆｔｈｅｐｏｌｉｔｉｃａｌｓｔｒｕｃｔｕｒｅｏｆＭａｃａｕＳＡＲＴｈｅａｕｔｈｏｒｓｕｇｇｅｓｔｓｔｗｏｌａｗｍａｋｉｎｇａｐｐｒｏａｃｈｅｓ，ｐｒｏｍｕｌｇａｔｉｏｎｏｆａｓｐｅｃｉａｌｌａｎｄｏｒｄｉｎａｎｃｅａｎｄａｍｅｎｄｍｅｎｔｏｆｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｌａｗｌａｎｄ，ｒｅｓｐｅｃｔｉｖｅｌｙｔｏｓｏｌｖｅｔｈｅｉｓｓｕｅｏｆｔｈｅｌａｐｓｅｏｆｃｏｎｃｅｓｓｉｏｎｏｆ“ｉｄｌｅｌａｎｄ”ｐｕｎｃｔｕａｌｌｙａｎｄｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙａｓｗｅｌｌａｓｔｏｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｌｙｐｅｒｆｅｃｔｔｈｅｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｃｙｏｆｔｈｅＮｅｗ“ＬａｎｄＬａｗ”ａｔｔｈｅｓａｍｅｔｉｍｅＫｅｙｗｏｒｄｓ：ＭａｃａｕＬａｎｄＬａｗ；ＰｒｏｖｉｓｉｏｎａｌＣｏｎｃｅｓｓｉｏｎ；ＣｏｎｔｒｏｖｅｒｓｙⅢ　ＥｃｏｎｏｍｙａｎｄＴｒａｄｅＢ８　ＡＲｅｖｉｅｗｏｆＭａｃａｕｓＥｃｏｎｏｍｙｉｎ２０１６ａｎｄＩｔｓＯｕｔｌｏｏｋＬａｏＣｈｉＮｇａｉ／１２０Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｅｃｏｎｏｍｙｏｆＭａｃａｕｓｔｉｌｌｕｎｄｅｒｗｅｎｔａｐｅｒｉｏｄｏｆｄｅｅｐ９９３

澳门蓝皮书ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｓｉｎｔｈｅｆｉｒｓｔｈａｌｆｏｆ２０１６．ＴｈｅｒｅｗｅｒｅｓｉｇｎｓｏｆｒｅｃｏｖｅｒｙｆｒｏｍＡｕｇｕｓｔ，ｗｉｔｈｔｈｅｅｎｄｏｆｔｈｅｆａｌｌｉｎｇｒｏｓｓｇａｍｉｎｇｒｅｖｅｎｕｅａｆｔｅｒ２６ｃｏｎｓｅｃｕｔｉｖｅｍｏｎｔｈｓ．Ｔｈｅｆｉｖｅ⁃ｍｏｎｔｈｐｅｒｉｏｄｏｆｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｏｎｔｈｅｒｅｖｅｎｕｅｂｒｏｕｇｈｔｆｏｒｔｈａｔｒｅｎｄｏｆｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎｏｆＭａｃａｕｓｅｃｏｎｏｍｉｃｂａｓｅｓ．ＴｈｅｂａｓｅｓｏｆＭａｃａｕｓｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎ２０１７ａｒｅｈｏｐｅｄｔｏｂｅｆｕｒｔｈｅｒｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｅｄ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｄｕｅｔｏｕｎｃｅｒｔａｉｎｔｉｅｓｉｎｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌａｆｆａｉｒｓａｎｄｔｈｅｗｏｒｌｄｅｃｏｎｏｍｙ，ｉｔｉｓｓｔｉｌｌｔｏｏｅａｒｌｙｔｏｂｅｏｐｔｉｍｉｓｔｉｃｏｎＭａｃａｕｓｅｃｏｎｏｍｉｃｏｕｔｌｏｏｋ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＥｃｏｎｏｍｙｏｆＭａｃａｕ；ＩｎｄｕｓｔｒｉａｌＡｎａｌｙｓｉｓ；ＥｃｏｎｏｍｉｃＯｕｔｌｏｏｋＢ９　ＡｎａｌｙｓｉｓｏｎＣｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓａｎｄＴｒｅｎｄｏｆＭａｃａｕＵｒｂａｎＳｕｓｔａｉｎａｂｌｅＣｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅｎｅｓｓＬｉｕＣｈｅｎｇｋｕｎ／１４５Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｉｓｐａｐｅｒｓｕｍｍａｒｉｓｅｓｔｈｅｔｒｅｎｄｏｆｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｅｃｏｎｏｍｉｃｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅｎｅｓｓｏｆＭａｃａｕａｎｄｃｏｍｐａｒｅｓＭａｃａｕｗｉｔｈｏｔｈｅｒｃｉｔｉｅｓｉｎｔｈｅＧｕａｎｇｄｏｎｇ⁃ＨｏｎｇＫｏｎｇ⁃ＭａｃａｕＧｒｅａｔｅｒＢａｙＡｒｅａｔｏｆｕｒｔｈｅｒｅｘｐｌｏｒｅｔｈｅｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓａｎｄｐｒｏｂｌｅｍｓｏｆＭａｃａｕｓｕｒｂａｎｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅｎｅｓｓＢａｓｅｄｏｎｔｈｅｅｘｐｅｃｔａｔｉｏｎｏｆＭａｃａｕｓｅｃｏｎｏｍｉｃｒｅｃｏｖｅｒｙ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒａｌｓｏｄｉｓｃｕｓｓｅｓｐｏｌｉｃｙｒｅｃｏｍｅｎｄａｔｉｏｎｓｔｏｐｒｏｍｏｔｅｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅｎｅｓｓｉｎＭａｃａｕＫｅｙｗｏｒｄｓ：Ｕｒｂａｎｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅｎｅｓｓ；Ｍａｃａｕ；ＳｕｓｔａｉｎａｂｌｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＢ１０　ＡＲｅｖｉｅｗｏｎＭａｃａｕｓＲｅａｌＥｓｔａｔｅａｎｄＵｒｂａｎＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰａｕｌＴｓｅ／１５８Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｒｅｖｉｅｗｓａｎｄｄｅｓｃｒｉｂｅｓＭａｃａｕｓｅｃｏｎｏｍｙ，ｐｏｌｉｃｉｅｓ，ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｓａｎｄｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ，ａｎｄｐｒｏｖｉｄｅｓａｎａｌｙｓｉｓｔｏｔｈｅｐｕｂｌｉｃａｎｄｐｒｉｖａｔｅｈｏｕｓｉｎｇｍａｒｋｅｔｓ，ｌａｎｄｒｅｓｅｒｖｅｓａｎｄｕｒｂａｎｐｌａｎｎｉｎｇ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＵｒｂａｎＰｌａｎｎｉｎｇ；ＬａｎｄＲｅｓｅｒｖｅｓ；ＨｏｕｓｉｎｇＰｒｉｃｅｓ００４

ContentsＢ１１　ＤｉｓｔｉｎｃｔｉｖｅＦｉｎａｎｃｅｉｎＭａｃａｕ：ＰｒｅｓｅｎｔＳｉｔｕａｔｉｏｎ，ＰｒｏｂｌｅｍａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＳｔｒａｔｅｇｙＭａＲｕｆｅｉ／１８６Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｄｉｓｔｉｎｃｔｉｖｅｆｉｎａｎｃｅｉｓｉｍｐｏｒｔａｎｔｍｅａｎｓｆｏｒｅｃｏｎｏｍｉｃｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎａｎｄｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅａｎｄｓｔａｂｌｅｅｃｏｎｏｍｉｃｇｒｏｗｔｈｉｎＭａｃａｕＴｈｅ“ｄｉｓｔｉｎｃｔｉｖｅ”ｉｎｔｈｅｔｅｒｍｉｍｐｌｉｃａｔｅｓｔｈａｔＭａｃａｕｓｈｏｕｌｄｆｕｌｌｙｔａｋｅａｄｖａｎｔａｇｅｏｆｉｔｓｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓｔｏｄｅｖｅｌｏｐｄｉｆｆｅｒｅｎｔｆｉｎａｎｃｉａｌｓｅｒｖｉｃｅｓｗｉｔｈｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｍａｔｕｒｅｄｆｉｎａｎｃｉａｌｃｅｎｔｅｒｓｉｎｏｂｊｅｃｔｉｖｅｃｕｓｔｏｍｅｒｓ，ｓｅｒｖｉｃｅｃｏｎｔｅｎｔｓａｎｄｏｐｅｒａｔｉｏｎｍｏｄｅｓＦｏｒｔｈｉｓｒｅａｓｏｎ，ｄｉｓｔｉｎｃｔｉｖｅｆｉｎａｎｃｅｉｎＭａｃａｕｓｈｏｕｌｄｆｏｌｌｏｗ“ｔｈｅＢｅｌｔａｎｄＲｏａｄＩｎｉｔｉａｔｉｖｅｓ”ｃｌｏｓｅｌｙａｎｄｆｕｌｌｙｔａｋｅａｄｖａｎｔａｇｅｏｆｉｔｓｒｏｌｅｏｆｐｌａｔｆｏｒｍｆｏｒｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｔｒａｄｅｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎＣｈｉｎａａｎｄＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅ－ｓｐｅａｋｉｎｇｃｏｕｎｔｒｉｅｓ，ａｎｄｆｏｃｕｓｉｎｓｕｃｈｓｅｇｍｅｎｔｍａｒｋｅｔｓａｓｆｉｎａｎｃｉａｌｌｅａｓｉｎｇ，ｏｆｆｓｈｏｒｅｆｉｎａｎｃｉａｌｓｅｒｖｉｃｅ，ａｓｓｅｔｓｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｇｒｅｅｎｆｉｎａｎｃｅ，ｍｏｎｅｔａｒｙｃｌｅａｒｉｎｇｓｅｒｖｉｃｅｆｏｒＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅ⁃ｓｐｅａｋｉｎｇｃｏｕｎｔｒｉｅｓ，ｅｔｃＭｅａｎｗｈｉｌｅ，ｔｈｅＭａｃａｕｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｓｏｓｈｏｕｌｄｃｒｅａｔｅｔｈｅｓａｆｅｇｕａｒｄｍｅｃｈａｎｉｓｍｓａｎｄｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｒｅｇｉｏｎａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｉｎｆｉｎａｎｃｉａｌｆｉｅｌｄｔｏｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｄｉｓｔｉｎｃｔｉｖｅｆｉｎａｎｃｅＫｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；ＥｃｏｎｏｍｉｃＤｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ；ＤｉｓｔｉｎｃｔｉｖｅＦｉｎａｎｃｅⅣ　ＲｅｇｉｏｎａｌＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎＢ１２　ＥｘｔｅｒｎａｌＥｃｏｎｏｍｉｃａｎｄＴｒａｄｅＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎＳｔｒａｔｅｇｉｅｓｏｆＭａｃａｕｕｎｄｅｒｔｈｅ“ＢｅｌｔａｎｄＲｏａｄ”ＩｎｉｔｉａｔｉｖｅＬｉａｎｇＨｕａｆｅｎｇ，ＹｕａｎＪｉａ／２０１Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ“ＢｅｌｔａｎｄＲｏａｄ”ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅｗｉｌｌｎｏｔｏｎｌｙｓｅｒｖｅａｓｏｎｅｏｆｔｈｅｎａｔｉｏｎａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｔｒａｔｅｇｉｅｓｆｏｒａｐｅｒｉｏｄｏｆｔｉｍｅｔｏｃｏｍｅ，ｂｕｔａｌｓｏｗｉｌｌｂｅｃｏｍｅａｃａｔａｌｙｓｔｆｏｒｎｅｗｆｏｒｍｓｏｆｒｅｇｉｏｎａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｉｎｔｈｅｃｏｎｔｅｘｔｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｇｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎＤｅｅｐｉｎｆｌｕｅｎｃｅｔｏＭａｃａｕｓｏｗｎｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｅｘｔｅｒｎａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｃａｎｂｅｅｘｐｅｃｔｅｄ．Ｏｎｔｈｅｏｔｈｅｒｈａｎｄ，ｔｈｅｒｅｉｓｓｔｉｌｌｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔｒｅｓｅａｒｃｈ１０４

澳门蓝皮书ｏｎｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｔｒａｄｅｒｅｌａｔｉｏｎｓｂｅｔｗｅｅｎＭａｃａｕａｎｄｃｏｕｎｔｒｉｅｓａｎｄｔｅｒｒｉｔｏｒｉｅｓｃｏｖｅｒｅｄｂｙｔｈｅｉｎｉｔｉａｔｉｖｅ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅａｔｔｅｍｐｔｓｔｏｃｌａｒｉｆｙｔｈｉｓｂｙｅｘｐｌｏｒｉｎｇｔｒａｄｉｎｇｉｎｍｅｒｃｈａｎｄｉｓｅａｎｄｓｅｒｖｉｃｅ，ｍｕｔｕａｌｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｓａｎｄｌａｂｏｕｒｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ．Ｐｏｌｉｃｙｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓａｒｅｐｒｏｐｏｓｅｄｔｏｓｔｉｍｕｌａｔｅｆｕｒｔｈｅｒｔｈｉｎｋｉｎｇ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：“ＢｅｌｔａｎｄＲｏａｄ”；Ｍａｃａｕ；Ｔｒａｄｅ；ＩｎｖｅｓｔｍｅｎｔＢ１３　Ｍａｃａｕ⁃ＨｅｎｇｑｉｎＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ：ＣｕｒｒｅｎｔＳｉｔｕａｔｉｏｎ，ＰｒｏｂｌｅｍｓａｎｄＳｏｌｕｔｉｏｎＭｅａｓｕｒｅｓＬｉｎＳｏｎｇＳａｍ／２１７Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＨｅｎｇｑｉｎＮｅｗＡｒｅａｉｓｔｈｅｐｉｏｎｅｅｒｉｎＧｕａｎｇｄｏｎｇ⁃ＭａｃａｕＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ，ｐｌａｙｉｎｇａｎｅｘｔｒｅｍｅｌｙｉｍｐｏｒｔａｎｔｒｏｌｅｉｎｅｎｒｉｃｈｉｎｇｔｈｅｐｒａｃｔｉｃｅｏｆ“ＯｎｅＣｏｕｎｔｒｙＴｗｏＳｙｓｔｅｍｓ”ｗｉｔｈｎａｔｕｒａｌｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｍｉｓｓｉｏｎＵｎｄｅｒｔｈｅｓｕｐｐｏｒｔｆｒｏｍＣｅｎｔｒａｌＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｔｈｅｃｏｖｅｒａｇｅｏｆＭａｃａｕ⁃ＨｅｎｇｑｉｎＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｂｅｃｏｍｅｓｇｒａｄｕａｌｌｙｅｘｔｅｎｓｉｖｅ，ａｃｈｉｅｖｉｎｇｍｉｌｅｓｔｏｎｅｓｏｎｖａｒｉｏｕｓｐｈｒａｓｅｓＤｕｒｉｎｇ２０１６，ｔｈｅＭａｃａｕ⁃ＨｅｎｇｑｉｎＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｈａｄｂｅｅｎｒｅｉｎｖｉｇｏｒａｔｅｄｇｉｖｅｎｔｈｅｇｏｏｄｓｔａｒｔｏｆｔｈｅＮａｔｉｏｎａｌ１３ｔｈＦｉｖｅ⁃ＹｅａｒＰｌａｎａｎｄｔｈｅｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎｏｆ“ＭａｃａｕｓＦｉｖｅ⁃ＹｅａｒＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰｌａｎ”Ｗｉｔｈｉｎｔｈｉｓｃｏｎｔｅｘｔ，ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｓｕｍｍａｒｉｚｅｓａｎｄｃｏｎｃｌｕｄｅｓｔｈｅｎｅｗｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＭａｃａｕ⁃ＨｅｎｇｑｉｎＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｉｎ２０１６，ｒａｉｓｅｓｔｈｅｐｒｉｍａｒｙｉｓｓｕｅｓｗｈｉｃｈｎｅｅｄｆｕｒｔｈｅｒｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ，ａｎｄｐｒｏｐｏｓｅｓｐｏｌｉｃｙｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓｉｎｆａｃｉｌｉｔａｔｉｎｇａｎｄｄｅｅｐｅｎｉｎｇｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｆｒａｍｅｗｏｒｋＫｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ⁃ＨｅｎｇｑｉｎＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ；ＯｎｅＣｏｕｎｔｒｙＴｗｏＳｙｓｔｅｍｓ；ＰｌａｔｆｏｒｍｏｆＣｈｉｎａａｎｄＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅ⁃ｓｐｅａｋｉｎｇｃｏｕｎｔｒｉｅｓＢ１４　ＴｈｅＩｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｏｆＭａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆＴｅｒｒｉｔｏｒｉａｌＷａｔｅｒｓｏｆＭａｃａｕａｎｄｔｈｅＩｎｅｖｉｔａｂｌｅＴｒｅｎｄｏｆＲｅｇｉｏｎａｌＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎＸｕＣｈａｎｇ／２３１Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅａｎａｌｙｓｅｓｔｈｅｔｈｒｅｅｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌｃｈａｎｇｅｓｔｏｔｈｅｔｅｒｒｉｔｏｒｉａｌ２０４

ContentsｗａｔｅｒｓｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎｏｆＭａｃａｕａｆｔｅｒｔｈｅｐｒｏｍｕｌｇａｔｉｏｎｏｆＳｔａｔｅＣｏｕｎｃｉｌＤｅｃｒｅｅＮｏ．６８５，ａｎｄｐｒｏｖｉｄｅｓａｄｅｓｃｒｉｐｔｉｏｎｔｏｔｈｅｃｏｎｔｅｎｔｓｏｆｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｅｓｐｅｃｉａｌｌｙｔｈｅｍａｊｏｒａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎａｎｄｔｈｅｍａｉｎｌａｎｄｏｎｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｃｃｏｒｄｓ．Ｔｈｅｐｒｏｇｒｅｓｓｏｆｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｉｓａｌｓｏｓｕｍｍａｒｉｓｅｄ，ａｎｄｔｈｅｉｎｅｖｉｔａｂｌｅｔｒｅｎｄｏｆｅｎｈａｎｃｅｄｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｉｓｅｘｐｌｏｒｅｄ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＴｅｒｒｉｔｏｒｉａｌＷａｔｅｒＭａｎａｇｅｍｅｎｔＲｅｇｉｍｅｏｆＭａｃａｕ；ＲｅｇｉｏｎａｌＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ；ＭａｃａｕａｎｄｔｈｅＭａｉｎｌａｎｄＢ１５　ＴｈｅＡｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ，ＣｕｒｒｅｎｔＤｅｖｅｌｏｐｉｎｇＳｉｔｕａｔｉｏｎａｎｄＴｒｅｎｄｓｏｆｔｈｅＦｏｒｕｍｆｏｒＥｃｏｎｏｍｉｃａｎｄＴｒａｄｅＣｏ⁃ｏｐｅｒａｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎＣｈｉｎａａｎｄＬｕｓｏｐｈｏｎｅＣｏｕｎｔｒｉｅｓｉｎＹｅａｒ２０１６ＩｐＫｕａｉＰｅｎｇ／２４９Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｏｖｅｒｔｈｅｐａｓｔｔｈｉｒｔｅｅｎｙｅａｒｓ，ｔｈｅＦｏｒｕｍｆｏｒｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｔｒａｄｅｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎＣｈｉｎａａｎｄｔｈｅＬｕｓｏｐｈｏｎｅｃｏｕｎｔｒｉｅｓｗｏｒｋｓｗｉｔｈｏｕｔｓｔａｎｄｉｎｇｒｅｓｕｌｔｓＴｈｅｓｔｕｄｙａｎａｌｙｓｅｓｔｈｅＦｏｒｕｍｓｃｕｒｒｅｎｔｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇｓｉｔｕａｔｉｏｎ，ａｎｄｃｏｎｃｌｕｄｅｓｉｔｓｎｅｗａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＴｒｅｎｄｓＦｕｒｔｈｅｒｍｏｒｅ，ｔｈｅｓｔｕｄｙｒａｉｓｅｓｓｅｖｅｒａｌｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｄｕｒｉｎｇｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇｏｆｔｈｅＦｏｒｕｍＫｅｙｗｏｒｄｓ：ＭａｃａｕＳＡＲ；ｔｈｅＦｏｒｕｍｆｏｒＥｃｏｎｏｍｉｃａｎｄＴｒａｄｅＣｏ⁃ｏｐｅｒａｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎＣｈｉｎａａｎｄｔｈｅＬｕｓｏｐｈｏｎｅｃｏｕｎｔｒｉｅｓ；ＤｅｖｅｌｏｐｉｎｇＳｉｔｕａｔｉｏｎＢ１６　ＥｖａｌｕａｔｉｏｎｏｆＨｏｎｇＫｏｎｇ⁃Ｚｈｕｈａｉ⁃ＭａｃａｕＢｒｉｄｇｅｏｎＲｅｇｉｏｎａｌＥｃｏｎｏｍｉｃａｎｄＴｒａｄｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＭａｃａｕＴｏｎｇＫａｉＣｈｕｎｇ／２６５Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｂｅｎｅｆｉｔｓｏｆｔｒａｎｓｐｏｒｔｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｐｒｏｊｅｃｔｓｔｏｅｃｏｎｏｍｉｅｓ３０４

澳门蓝皮书ｉｎｃｌｕｄｅｔｈｅｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔａｎｄｃｒｅａｔｅｎｅｗｊｏｂｓｉｎｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｐｅｒｉｏｄ，ａｓｗｅｌｌａｓｔｈｅｂｕｓｉｎｅｓｓｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｉｅｓｔｈａｔａｒｅｇｅｎｅｒａｔｅｄｗｈｉｌｅｐｒｏｖｉｄｉｎｇｔｈｅｔｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎｓｅｒｖｉｃｅｓＴｈｅＨｏｎｇＫｏｎｇ⁃Ｚｈｕｈａｉ⁃ＭａｃａｕＢｒｉｄｇｅｗｉｌｌｕｎｄｏｕｂｔｅｄｌｙｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｏｖｅｒａｌｌｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅｎｅｓｓｏｆｔｈｅｒｅｇｉｏｎＯｎｔｈｅｏｔｈｅｒｈａｎｄ，ｄｕｅｔｏｃｈａｎｇｅｓｉｎｔｈｅｔｒａｎｓｐｏｒｔｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓａｎｄｃｏｓｔｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｃｏｎｎｅｃｔｉｎｇｅｃｏｎｏｍｉｅｓ，ｉｔｉｓｅｘｐｅｃｔｅｄｔｈａｔｔｈｅｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅａｄｖａｎｔａｇｅｓａｎｄｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅｎｅｓｓｏｆｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｍａｒｋｅｔｓａｎｄｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓｗｉｌｌｂｅｃｈａｎｇｅｄ，ａｃｃｏｒｄｉｎｇｌｙＩｔｉｓｓｕｇｇｅｓｔｅｄｔｈａｔｔｈｅＭａｃａｕｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｈｏｕｌｄｐｒｏｍｐｔｌｙｃｒｅａｔｅａｆａｖｏｒａｂｌｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｎｄｂｕｓｉｎｅｓｓｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｓｏｔｈａｔｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙａｎｄｄｅｓｉｇｎａｔｅｄｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓｉｎＭａｃａｕｃａｎｍａｘｉｍｉｚｅｎｅｔｂｅｎｅｆｉｔｓａｎｄｒｅｄｕｃｅｔｈｅｒｉｓｋｏｆｂｅｉｎｇｍａｒｇｉｎａｌｉｚｅｄａｆｔｅｒｔｈｅｂｒｉｄｇｅｉｓｏｐｅｎｅｄＫｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；ＨｏｎｇＫｏｎｇ⁃Ｚｈｕｈａｉ⁃ＭａｃａｕＢｒｉｄｇｅ；ＲｅｇｉｏｎａｌＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎⅤ　ＳｏｃｉｅｔｙａｎｄＬｉｖｅｌｉｈｏｏｄＢ１７　ＴｈｅＴｈｏｕｇｈｔ，ＳｔｒａｔｅｇｙａｎｄＤｅｐｌｏｙｍｅｎｔｆｏｒＳｍａｒｔＣｉｔｙＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎＭａｃａｕＭａＣｈｉＮｇａｉ／２８３Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｂａｓｉｃｃｏｎｎｏｔａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＳｍａｒｔＣｉｔｙｉｓｓｕｍｍａｒｉｓｅｄｉｎｔｈｉｓｒｅｐｏｒｔＴｈｅｎ，ｔｈｅａｕｔｈｏｒｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓｔｈｅｌａｔｅｓｔｐｒｏｇｒｅｓｓｏｆｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆＳｍａｒｔＣｉｔｙｉｎｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓ，ｔｈｅＥｕｒｏｐｅａｎＵｎｉｏｎａｎｄｔｈｅｍａｉｎｌａｎｄＣｈｉｎａ，ａｎｄｆｏｃｕｓｅｓｏｎｔｈｅＢａｒｃｅｌｏｎａｓＳｍａｒｔＣｉｔｙｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅＭｏｒｅｏｖｅｒ，ｔｈｉｓｒｅｐｏｒｔｉｌｌｕｓｔｒａｔｅｓｔｈｅｔｈｏｕｇｈｔ，ｓｔｒａｔｅｇｙａｎｄｄｅｐｌｏｙｍｅｎｔｆｏｒＳｍａｒｔＣｉｔｙＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎＭａｃａｕ，ｒｅｖｉｅｗｓｔｈｅｗｏｒｋｓｄｏｎｅｂｙｔｈｅＭａｃａｕＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙＣｏｕｎｃｉｌａｎｄｔｈｅＭａｃａｕＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＦｕｎｄｔｏｐｒｏｍｏｔｅｔｈｅＳｍａｒｔＣｉｔｙｉｎｔｈｅｐａｓｔｙｅａｒ，ａｎｄｐｒｏｐｏｓｅｓｔｈｅｆｕｔｕｒｅｗｏｒｋｐｌａｎＦｉｎａｌｌｙ，ｔｈｅＳＷＯＴａｎａｌｙｓｉｓｍｅｔｈｏｄｉｓｕｓｅｄｔｏａｎａｌｙｓｅｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＳｍａｒｔＣｉｔｙｉｎＭａｃａｕＫｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；ＳｍａｒｔＣｉｔｙ；ＩｄｅａｓｆｏｒＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ４０４

ContentsＢ１８　ＦｒｏｍｔｈｅＤｉｓｃｕｓｓｉｏｎｏｆｔｈｅＡｒｇｕｍｅｎｔｓｏｖｅｒＣｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎＲａｔｉｏｂｅｔｗｅｅｎＥｍｐｌｏｙｅｒａｎｄＥｍｐｌｏｙｅｅｔｏＣｏｍｍｅｎｔｔｈｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＭａｃａｕｓＭｕｌｔｉ⁃ｐｉｌｌａｒＰｅｎｓｉｏｎＳｙｓｔｅｍＣｈａｎＫｉｎＳｕｎ，ＬｉｕＹｕｃｈｕａｎｄＬｉＮａｎ／３０１Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＡｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｒｅｃｅｎｔｒｅｃｅｓｓｉｏｎｏｆＭａｃａｕｓｅｃｏｎｏｍｙ，ｓｏｍｅｒｅｓｉｄｅｎｔｓｗｏｕｌｄｄｏｕｂｔｔｈｅｓｕｓｔａｉｎａｂｉｌｉｔｙｏｆＭａｃａｕｐｕｂｌｉｃｐｅｎｓｉｏｎｓｙｓｔｅｍ，ｅｖｅｎｔｈｏｕｇｈＭａｃａｕＳＡＲＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｈａｓａｌｒｅａｄｙｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄｖａｒｉｏｕｓｍｅａｓｕｒｅｓ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇｖｏｌｕｎｔａｒｙｃｅｎｔｒａｌｐｒｏｖｉｄｅｎｔｆｕｎｄ，ｄｉｖｅｒｓｉｆｙｉｎｇｔｈｅｆｉｎａｎｃｉｎｇｍｅｃｈａｎｉｓｍａｎｄｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｔｈｅ“ｓｙｍｂｏｌｉｃ”ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎａｍｏｕｎｔｏｆｐｕｂｌｉｃｐｅｎｓｉｏｎｓｙｓｔｅｍ，ｔｏｃｏｎｖｅｒｔＭａｃａｕｓｐｕｂｌｉｃｐｅｎｓｉｏｎｉｎｔｏａｌｏｎｇ⁃ｔｅｒｍｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｓｙｓｔｅｍＴｈｅｐｕｂｌｉｃｓｄｏｕｂｔａｌｓｏｔｒｉｇｇｅｒｓｔｈｅａｒｇｕｍｅｎｔｏｖｅｒｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎｒａｔｉｏｂｅｔｗｅｅｎｅｍｐｌｏｙｅｒａｎｄｅｍｐｌｏｙｅｅＦｏｒｔｈｅｓａｋｅｏｆｅｘｐｌｏｒｉｎｇｔｈｅｉｓｓｕｅｏｆｂｕｉｌｄｉｎｇｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｐｕｂｌｉｃｐｅｎｓｉｏｎｓｙｓｔｅｍａｎｄｔｈｅｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔ，ｔｈｅｐａｐｅｒｉｓｔｏａｎａｌｙｓｅｔｈｅｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｏｆＯＣＥＤｃｏｕｎｔｒｉｅｓａｎｄｔｏｕｓｅｔｈｅｒｅｓｕｌｔｓｏｆ２０１５ｔｅｌｅｐｈｏｎｅｓｕｒｖｅｙｏｆＭａｃａｕｒｅｓｉｄｅｎｔｓｏｐｉｎｉｏｎｏｎＭａｃａｕｓｐｕｂｌｉｃｐｅｎｓｉｏｎｓｙｓｔｅｍＡｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｐａｔｔｅｒｎｓｏｆｔｈｅｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｏｆＯＣＥＤｃｏｕｎｔｒｉｅｓ，ｔｈｅｒｅｉｓｎｏｕｎｉｆｉｅｄｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔ，ｂｕｔｔｈｅｈｉｇｈｅｒｔｏｔａｌｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎｗｏｕｌｄｌｅａｄｔｏｈｉｇｈｅｒｅｍｐｌｏｙｅｒｓｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎｒａｔｅｓｏｖｅｒｅｍｐｌｏｙｅｅｓＴｈｅｆｉｎｄｉｎｇｃｏｕｌｄｅｃｈｏＭａｃａｕｓｅｍｐｌｏｙｅｒｓｃｏｎｃｅｒｎａｂｏｕｔｔｈｅｔｒｅｎｄＭａｃａｕＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｃａｎｒｅｆｅｒｅｎｃｅｔｏＭａｉｎｌａｎｄＣｈｉｎａｓｐｕｂｌｉｃｐｅｎｓｉｏｎｓｙｓｔｅｍｆｏｒｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎＭａｃａｕａｎｄＭａｉｎｌａｎｄＣｈｉｎａ，ａｓｗｅｌｌａｓ，ｓｈｅｃａｎｄｅｖｅｌｏｐｒｅｔｉｒｅｍｅｎｔｆｉｎａｎｃｅｍａｒｋｅｔｆｏｒｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎａｎｄｅａｓｅｔｈｅｉｓｓｕｅｏｆ“ＡｓｓｅｔＲｉｃｈ，ＣａｓｈＰｏｏｒ”Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；ＰｕｂｌｉｃＰｅｎｓｉｏｎＳｙｓｔｅｍ；ＲｅｔｉｒｅｍｅｎｔＦｉｎａｎｃｅ５０４

澳门蓝皮书Ｂ１９　ＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅＬａｎｇｕａｇｅＥｄｕｃａｔｉｏｎａｎｄＣｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ：ＩｔｓＲｅｌａｔｉｏｎｓｗｉｔｈｔｈｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＳｔｒａｔｅｇｉｅｓｏｆｔｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎＣｈａｎＣｈａｎＵ／３１９Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｕｎｓｍｏｏｔｈｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎｏｆＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅｌａｎｇｕａｇｅｉｎＭａｃａｕｗａｓｍａｉｎｌｙｄｕｅｔｏｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｒｅａｓｏｎｓｓｕｃｈａｓｉｔｓｂｕｓｉｎｅｓｓｃｏｖｅｒａｇｅｂｅｉｎｇｌｅｓｓｅｘｔｅｎｓｉｖｅｔｈａｎＥｎｇｌｉｓｈａｎｄｐｒｏｍｏｔｉｏｎｓｔｒａｔｅｇｉｅｓａｄｏｐｔｅｄｂｙｔｈｅｆｏｒｍｅｒＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅ⁃ＭａｃａｕＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｂｅｉｎｇｉｎｃｏｒｒｅｃｔＴｈｉｓｒｅｓｕｌｔｅｄｉｎａｓｍａｌｌｂａｓｅｏｆｐｒｏｆｉｃｉｅｎｔＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅｓｐｅａｋｅｒｓｏｆｎｏｎ⁃ｅｔｈｎｉｃＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅｏｒｉｇｉｎＴｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｔｔｅｍｐｔｓｔｏａｄｏｐｔａｌａｎｇｕａｇｅｐｒｏｍｏｔｉｏｎｓｔｒａｔｅｇｙｔｈｒｏｕｇｈｆｏｓｔｅｒｉｎｇｌｏｃａｌＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅｌａｎｇｕａｇｅｅｄｕｃａｔｉｏｎｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｓｆｉｒｓｔ，ｔｈｅｎｅｎｈａｎｃｉｎｇｌａｎｇｕａｇｅｅｄｕｃａｔｉｏｎｔｏｅｘｐａｎｄｔｈｅｂａｓｅｆｏｒｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ，ｈｏｐｉｎｇｔｈａｔｔｈｅｔａｒｇｅｔｓｅｔｆｏｒｔｈｂｙｔｈｅＦｉｖｅ⁃ＹｅａｒＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＰｌａｎｏｆｔｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎ（２０１６－２０２０）ｃｏｕｌｄｂｅａｃｈｉｅｖｅｄｉｎｔｈｅｓｈｏｒｔｅｓｔｐｏｓｓｉｂｌｅｐｅｒｉｏｄｏｆｔｉｍｅＴｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｅｘｐｌｏｒｅｓｔｈｅｂａｓｉｃｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｎｔｈｅｕｓｅｏｆＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅｌａｎｇｕａｇｅｂｙｔｈｅｌｏｃａｌｐｏｐｕｌａｔｉｏｎａｎｄＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅｌａｎｇｕａｇｅｅｄｕｃａｔｉｏｎｉｎＭａｃａｕ，ａｎｄｄｉｓｃｕｓｓｅｓｔｈｅｍａｉｎｐｒｏｂｌｅｍｓｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅｌａｎｇｕａｇｅｅｄｕｃａｔｉｏｎａｎｄｃｉｒｃｕｌａｔｉｏｎ，ａｓｗｅｌｌａｓｔｈｅｉｒｉｎｆｌｕｅｎｃｅｏｎｒｅａｌｉｓｉｎｇｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｔｒａｔｅｇｉｅｓｏｆｔｈｅＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎＫｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；Ｐｏｒｔｕｇｕｅｓｅｌａｎｇｕａｇｅｅｄｕｃａｔｉｏｎ；ＣｏｍｍｏｎＥｕｒｏｐｅａｎＦｒａｍｅｗｏｒｋｏｆＲｅｆｅｒｅｎｃｅｆｏｒＬａｎｇｕａｇｅｓ；ＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅＬａｎｇｕａｇｅＯｒｔｈｏｇｒａｐｈｉｃＡｇｒｅｅｍｅｎｔＢ２０　ＴｈｅＩｎｓｐｉｒａｔｉｏｎＢｒｏｕｇｈｔｂｙＵｂｅｒｔｏＭａｃａｕＳＡＲＨｏＫａｍＭｅｎｇ／３３２Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｏｍｉｎｇｔｏｔｈｅ２１ｓｔｃｅｎｔｕｒｙ，ｔｈｅｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｏｆｔｅｎｂｒｉｎｇｓｎｅｗ６０４

Contentsｉｍｐａｃｔ，ｉｄｅａａｎｄｗａｙｏｆｔｈｉｎｋｉｎｇｔｏｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌｓｏｃｉｅｔｙＩｎ２０１６，ａｎｅｗｓｍａｒｔｐｈｏｎｅｐｌａｔｆｏｒｍｏｆＯｎｌｉｎｅ“Ｔａｘｉ⁃ＨａｉｌｉｎｇＳｅｒｖｉｃｅ”ｗａｓｌａｕｎｃｈｅｄｉｎＭａｃａｕ，ａｃｒｏｗｄｅｄｓｍａｌｌｃｉｔｙｗｉｔｈｎａｒｒｏｗｓｔｒｅｅｔｓ，ｗｈｉｃｈｃａｕｓｅｓｇｒｅａｔｄｉｓｒｕｐｔｉｏｎｔｏｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌｔａｘｉｓｅｒｖｉｃｅｓＴｈｅＴａｘｉ⁃ＨａｉｌｉｎｇＡｐｐＵｂｅｒｉｓｔｈｅｔｙｐｉｃａｌｏｎｅ，ｉｔｓｃｏｎｃｅｐｔｉｓｔｏｓｈａｒｅｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃｂｅｎｅｆｉｔｓｂｙａｎｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｔｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎＨｏｗｅｖｅｒ，ｂｅｓｉｄｅｓｔｈｅｄｉｓｒｕｐｔｉｏｎｉｔｃａｕｓｅｄｔｏｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌｔａｘｉｓｅｒｖｉｃｅｓ，ｉｔｉｓｉｍｐｏｒｔａｎｔｔｏｎｏｔｅｔｈａｔ，ｏｎｌｙｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌｔａｘｉｓｅｒｖｉｃｅｓｉｓａｐｐｒｏｖｅｄｕｎｄｅｒｔｈｅＭａｃａｕｌａｗＳｏｔｈｅｌｅｇａｌｉｔｙｏｆｔｈｉｓＯｎｌｉｎｅ“Ｔａｘｉ－ＨａｉｌｉｎｇＳｅｒｖｉｃｅ”ｒｅｍａｉｎｓｉｎｄｏｕｂｔＩｎｆａｃｔ，ｉｔｉｓａｎｉｎｓｐｉｒａｔｉｏｎ，ｈｏｗｔｏｃｏｎｓｉｄｅｒｔｈｅａｐｐｅａｒｉｎｇｏｆＯｎｌｉｎｅ“Ｔａｘｉ⁃ＨａｉｌｉｎｇＳｅｒｖｉｃｅ”ｂｙｔｈｅｐｏｗｅｒｏｆｔｈｅｉｎｔｅｒｎｅｔ，ｕｓａｇｅｏｆｓｍａｒｔｐｈｏｎｅａｐｐｉｓｂｅｃｏｍｉｎｇｐｏｐｕｌａｒａｎｄｉｔｉｓｅｘｐａｎｄｉｎｇｒａｐｉｄｌｙａｍｏｎｇｄｉｆｆｅｒｅｎｔｋｉｎｄｓｏｆｂｕｓｉｎｅｓｓｉｎＭａｃａｕＨｏｐｅｔｏｉｎｎｏｖａｔｅｒｅａｄｅｒｓｔｈｉｎｋｉｎｇａｂｏｕｔｔｈｉｓｔｏｐｉｃ，ｍａｋｅａｎａｃｔｉｖａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｔｈｉｎｋｉｎｇｏｆＭａｃａｕｒｅｓｉｄｅｎｔｓ，ｐｏｌｉｔｉｃｉａｎｓａｎｄｌｅｇｉｓｌａｔｏｒｓ，ａｎｄｄｅｅｐｅｎｔｈｅｏｐｔｉｍｉｚａｔｉｏｎｏｆｒｅｌｅｖａｎｔｆｉｅｌｄｓＫｅｙｗｏｒｄｓ：Ｏｎｌｉｎｅ“Ｔａｘｉ⁃ＨａｉｌｉｎｇＳｅｒｖｉｃｅ”；ＳｈａｒｉｎｇＥｃｏｎｏｍｙ；ＬｅｇａｌＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎⅥ　ＡｐｐｅｎｄｉｘＢ２１　ＡＲｅｖｉｅｗｏｆＭａｃａｕＣｈａｎＣｈａｎＵ／３５２７０４

皮书起源“皮书”起源于十七、十八世纪的英国，主要指官方或社会组织正式发表的重要文件或报告,多以“白皮书”命名。在中国，“皮书”这一概念被社会广泛接受，并被成功运作、发展成为一种全新的出版形态，则源于中国社会科学院社会科学文献出版社。皮书定义皮书是对中国与世界发展状况和热点问题进行年度监测，以专业的角度、专家的视野和实证研究方法，针对某一领域或区域现状与发展态势展开分析和预测，具备原创性、实证性、专业性、连续性、前沿性、时效性等特点的公开出版物，由一系列权威研究报告组成。皮书作者皮书系列的作者以中国社会科学院、著名高校、地方社会科学院的研究人员为主，多为国内一流研究机构的权威专家学者，他们的看法和观点代表了学界对中国与世界的现实和未来最高水平的解读与分析。皮书荣誉皮书系列已成为社会科学文献出版社的著名图书品牌和中国社会科学院的知名学术品牌。2016年，皮书系列正式列入“十三五”国家重点出版规划项目；2012～2016年，重点皮书列入中国社会科学院承担的国家哲学社会科学创新工程项目；2017年，55种院外皮书使用“中国社会科学院创新工程学术出版项目”标识。

中国皮书网发布皮书研创资讯，传播皮书精彩内容引领皮书出版潮流，打造皮书服务平台栏目设置关于皮书：何谓皮书、皮书分类、皮书大事记、皮书荣誉、皮书出版第一人、皮书编辑部最新资讯：通知公告、新闻动态、媒体聚焦、网站专题、视频直播、下载专区皮书研创:皮书规范、皮书选题、皮书出版、皮书研究、研创团队皮书评奖评价：指标体系、皮书评价、皮书评奖互动专区：皮书说、皮书智库、皮书微博、数据库微博所获荣誉2008年、2011年，中国皮书网均在全国新闻出版业网站荣誉评选中获得“最具商业价值网站”称号；2012年，获得“出版业网站百强”称号。网库合一2014年，中国皮书网与皮书数据库端口合一，实现资源共享。更多详情请登录www.pishu.cn。

权威报告·热点资讯·特色资源皮书数据库ANNUALREPORT(YEARBOOK)DATABASE当代中国与世界发展高端智库平台所获荣誉•2016年，入选“国家‘十三五’电子出版物出版规划骨干工程”•2015年，荣获“搜索中国正能量点赞2015”“创新中国科技创新奖”•2013年，荣获“中国出版政府奖·网络出版物奖”提名奖•连续多年荣获中国数字出版博览会“数字出版·优秀品牌”奖成为会员通过网址www.pishu.com.ca或使用手机扫描二维码进入皮书数据库网站，进行手机号码验证或邮箱验证即可成为皮书数据库会员（建议通过手机号码快速验证注册）。会员福利•使用手机号码首次注册会员可直接获得100元体验金，不需充值即可购买和查看数据库内容（仅限使用手机号码快速注册）。•已注册用户购书后可免费获赠100元皮书数据库充值卡。刮开充值卡涂层获取充值密码，登录并进入“会员中心”—“在线充值”—“充值卡充值”，充值成功后即可购买和查看数据库内容。数据库服务热线：400-008-6695数据库服务QQ:2475522410数据库服务邮箱：database@ssap.cn数据库充值卡图书销售热线：010-59367070/7028图书服务QQ：1265056568图书服务邮箱：duzhe@ssap.cn

子库介绍Sub-DatabaseIntroduction中国济发展数据库涵盖宏观经济、农业经济、工业经济、产业经济、财政金融、交通旅游、商业贸易、劳动经济、企业经济、房地产经济、城市经济、区域经济等领域，为用户实时了解经济运行态势、把握经济发展规律、洞察经济形势、做出经济决策提供参考和依据。中国社会发展数据库全面整合国内外有关中国社会发展的统计数据、深度分析报告、专家解读和热点资讯构建而成的专业学术数据库。涉及宗教、社会、人口、政治、外交、法律、文化、教育、体育、文学艺术、医药卫生、资源环境等多个领域。中国行业发展数据库以中国国民经济行业分类为依据，跟踪分析国民经济各行业市场运行状况和政策导向，提供行业发展最前沿的资讯，为用户投资、从业及各种经济决策提供理论基础和实践指导。内容涵盖农业，能源与矿产业，交通运输业，制造业，金融业，房地产业，租赁和商务服务业，科学研究，环境和公共设施管理，居民服务业，教育，卫生和社会保障，文化、体育和娱乐业等100余个行业。中国区域发展数据库对特定区域内的经济、社会、文化、法治、资源环境等领域的现状与发展情况进行分析和预测。涵盖中部、西部、东北、西北等地区，长三角、珠三角、黄三角、京津冀、环渤海、合肥经济圈、长株潭城市群、关中—天水经济区、海峡经济区等区域经济体和城市圈，北京、上海、浙江、河南、陕西等34个省份及中国台湾地区。中国文化传媒数据库包括文化事业、文化产业、宗教、群众文化、图书馆事业、博物馆事业、档案事业、语言文字、文学、历史地理、新闻传播、广播电视、出版事业、艺术、电影、娱乐等多个子库。世界经济与国际关系数据库以皮书系列中涉及世界经济与国际关系的研究成果为基础，全面整合国内外有关世界经济与国际关系的统计数据、深度分析报告、专家解读和热点资讯构建而成的专业学术数据库。包括世界经济、国际政治、世界文化与科技、全球性问题、国际组织与国际法、区域研究等多个子库。

法律声明“皮书系列”（含蓝皮书、绿皮书、黄皮书）之品牌由社会科学文献出版社最早使用并持续至今，现已被中国图书市场所熟知。“皮书系列”的LOGO()与“经济蓝皮书”“社会蓝皮书”均已在中华人民共和国国家工商行政管理总局商标局登记注册。“皮书系列”图书的注册商标专用权及封面设计、版式设计的著作权均为社会科学文献出版社所有。未经社会科学文献出版社书面授权许可，任何使用与“皮书系列”图书注册商标、封面设计、版式设计相同或者近似的文字、图形或其组合的行为均系侵权行为。经作者授权，本书的专有出版权及信息网络传播权为社会科学文献出版社享有。未经社会科学文献出版社书面授权许可，任何就本书内容的复制、发行或以数字形式进行网络传播的行为均系侵权行为。社会科学文献出版社将通过法律途径追究上述侵权行为的法律责任，维护自身合法权益。欢迎社会各界人士对侵犯社会科学文献出版社上述权利的侵权行为进行举报。电话：010-59367121，电子邮箱：fawubu@ssap.cn。社会科学文献出版社

澳门蓝皮书BLUEBOOKOFMACAU·《澳门蓝皮书》是致力于跟踪分析澳门政治、经济、社会等各领域发展状况并提出预测和相关建议的年度出版物，作者多为澳门本土从事相关研究的专家学者。在澳门基金会支持下，《澳门蓝皮书》至今已经连续出版九年。·本年度《澳门蓝皮书》仍然坚持以问题为导向，聚焦2016～2017年度澳门经济社会发展的重点和热点问题。全书分总报告、政治法制篇、经济贸易篇、区域合作篇、社会民生篇及附录六部分，总报告以《澳门特别行政区五年发展规划（2016-2020年）》为主题，关注各范畴规划动向，盘点规划各项目标和愿景，深度解读澳门未来五年发展的关键词和新动向，具有重要意义；其他篇章分别分析了新《土地法》实施争议、澳门—横琴合作、社保供款比例争议、澳门水域管理、Uber合法化争议等社会热点话题，同时对2017年的社会经济情况做了初步预测，对了解澳门经济社会发展趋势颇有参考价值。智库成果出版与传播平台PSNB-2009-138-1/1澳门基金会网站“皮书说＂微信出版社官方微信中国皮书网9787520108423定价：98.00元