定价：　元49.00上架建议：政治学澳门研究丛书MACAUSTUDIESwww.ssap.com.cnwww.fmac.org.mo出版社官方微信澳门研究丛书MACAUSTUDIES澳门行政主导体制研究刘　倩／著澳门行政主导体制研究本书旨在研究澳门特别行政区行政主导体制，涉及行政主导的基本内涵、行政主导的形成基础、行政主导的主要表现、行政主导的运作模式、行政主导体制下的行政权、行政主导体制下的立法会、行政主导体制下的司法机构等内容，据此提出澳门特别行政区政治发展仍应坚持并不断完善行政主导体制。本书适合政治学与公法理论、“一国两制”与港澳基本法领域研究人员及读者参考阅读。澳门行政主导体制研究刘　倩／著刘　倩　湖南益阳人，澳门大学公法学博士。在各类刊物发表学术论文十余篇，主要研究“一国两制”与澳门基本法。AStudyontheExecutive-ledSystemoftheMacauSARAStudyontheExecutive-ledSystemoftheMacauSAR澳门基金会网站澳门行政主导体制研究.indd12016-7-418:03:19

《澳门行政主导体制研究》序序刘倩博士的《澳门行政主导体制研究》，是专门研究澳门特别行政区政治体制的一篇新作。迄今所见关于澳门政治体制的研究虽多，但具有厚度、深度和广度的专题著作很少。该书在我看来具有如下特点。首先，具有现实意义。因为自《澳门特别行政区基本法》实施以来，社会上对行政主导体制有各种看法，需要在理论上进一步论述清楚。行政主导体制作为既非西方国家三权分立的翻版，也非中国人民代表大会制度衍生的政治模式，正是在特别行政区落实“一国两制”方针的核心环节。该书以澳门行政主导体制为研究对象，对澳门政治发展及法制建设而言，其现实意义毋庸置疑。其次，具有理论价值。“一国两制”因其独创性而受到国际社会的长期关注，相关研究也可谓硕果累累。这部著作在广泛涉猎相关研究的基础上，针对“一国两制”与澳门政治发展之关系，综合运用比较研究、历史分析、实证调查及现代西方社会学等方法，依次探讨行政主导体制的内涵、架构、运作、特点及影响，并提出了自己的若干见解，有助于拓展“一国两制”研究领域的理论研究。再次，该书结构完整、条理清晰、文字流畅、表达准确，这些特点也是值得充分肯定的。当然，具有上述特点并不意味着十全十美。毕竟这是作者在澳门公法领域迈出的第一步，行政主导体制则是澳门公法研究领域的焦点和难点。因此，该书虽有不少观点颇具启发意味，但也有一些看法不够成熟，值得今后进一步思考。最后需要指出的是，该书作者是我指导的第一个获得澳门大学公法学博士学位的学生，其博士论文受到日本熊本大学法学部叶陵陵教授，北京大学１００

澳门行政主导体制研究法学院强世功教授，澳门大学法学院赵国强教授、刘高龙教授及蒋朝阳教授等学者的一致好评。现在，作者以此为基础加以修订，使之更趋成熟也更具价值，在我看来是值得推荐阅读的。是为序。骆伟建澳门大学法学院教授２００

目　录目　录　绪　论００１…………………………………………………………………………第一章　行政主导体制的基本内涵　０１１………………………………………　一　关于“行政主导”的定性与论争０１１…………………………………　二　本书对“行政主导”内涵的解析０１７…………………………………第二章　行政主导体制的形成基础０２７…………………………………………　一　历史传统：对殖民管治时期总督制的扬弃０２７…………………………　二　国际趋势：对行政权普遍膨胀局势的顺应０３２…………………………　三　参照近邻：从香港政制转型之路获得教益０３６…………………………第三章　行政主导体制的表现：多维透视０４２…………………………………　一　从篇章结构看行政主导体制：依据文本的观察０４２……………………　二　从行政长官制看行政主导体制：基于位阶的考察０５１…………………　三　从权力关系看行政主导体制：来自外部的观察０６１……………………第四章　行政主导体制的运作：回顾与比较０６４………………………………　一　时间检验与空间比较０６４…………………………………………………　二　行政主导的具体实践：多维视角０６８……………………………………１００

澳门行政主导体制研究第五章　行政主导体制下的行政权０８９…………………………………………　一　行政机关与政府机构０８９…………………………………………………　二　通往民主政治的管理体制０９４……………………………………………　三　行政法规与行政长官的规则创制权１１８…………………………………第六章　行政主导体制下的立法会１３０…………………………………………　一　立法权与民主政治１３０……………………………………………………　二　完善立法会对行政权的配合１３５…………………………………………　三　完善立法会对行政权的监督１４０…………………………………………第七章　行政主导体制下的司法机构　１４５……………………………………　一　行政主导体制与司法权１４５………………………………………………　二　通过司法权行使对行政主导体制的监督１４８……………………………　三　妥善处理行政长官规则创制权与司法否决的关系１５１…………………第八章　结　语１５５………………………………………………………………　一　在行政主导体制下推进民主政治１５５……………………………………　二　深化特别行政区民主政治的若干思考１６０………………………………　三　完善行政主导体制的若干建言１６８………………………………………参考文献１７２………………………………………………………………………索　引１８５…………………………………………………………………………后　记１９０…………………………………………………………………………２００

绪　论绪　论一　研究概况本书以澳门特别行政区政治体制为考察对象，研究澳门特别行政区行政主导体制及其实践。作为一种贯彻落实“一国两制”方针的地区政治模式，行政主导体制有着自身独特的理论根基和实践模式。首先，它不是西方三权分立的翻版，也不是全国人民代表大会制度的衍生，因而不能简单套用分权制衡的西方政治学理及其方法论，而须围绕特别行政区政治体制自身的特殊性，即以“一国两制”方针为理论根基和出发点，探寻新的研究视角及方法论。其次，它的特殊性具有政治合法性，是作为主权国家的中国对“一国两制”方针的宪制安排。因此，行政主导体制充分体现“一国两制”的基本原则和精神，亦对殖民管治时代政制传统予以创造性转化，并通过《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》）及其他法律的规定，获得了宪制性法律的确认和保障。再次，它的运作模式是行政长官制。“行政长官制”与“行政主导制”内涵有别，前者是谈政权组织形式，后者是谈权力体制。作为特殊的地方政权组织形式，“行政长官制”既在学理上顺应“澳人治澳”与“高度自治”的政治诉求，亦在回归十年的实践中被证明行之有效，较之三权分立或人民代表大会制度等形式，更能彰显行政权的主导地位及政治影响。但是，现行行政主导体制内蕴着行政权独大的制度风险，需要通过更趋完善的民主机制加以防范或化解。作为现代政治运行于宪政与法治轨道的保障，“民主”从精神到实践都变得须臾难离，为当代政治生活与社会发展所必需。关于澳门特别行政区行政主导体制研究，目前未见以此命名的专题著作，但有不少关于“一国两制”或澳门政治体制研究的通论及专题性质１００

澳门行政主导体制研究的著述，以及散见于各类报纸杂志、学术会议及网络的论文，对行政主导体制及相关问题展开过形形色色的探讨。本书立足但不满足于学界的现有成果，试图对行政主导体制进行更为系统而深入的思考，通过透视文本的内涵及外延，进行纵向和横向的比较，分析制度的运作与实效，并在现有观点的基础上进行整合与深化，以彰显主题的学术价值和实践价值，为特别行政区继续坚持与不断完善行政主导体制提供力所能及的理论支持。现依次从专著与论文两方面，对与本书主题相关的主要成果（详见“参考文献”）略做梳理。（一）相关领域的著述澳门回归之前，基本法研究处于探索期，尚无专门研究行政主导体制的著述。相关著作主要有：肖蔚云主编的《一国两制与澳门特别行政区基本法》（１９９３年），对《基本法》进行条文缕析，论述公允，行文简略，是国内率先对基本法进行文本分析的作品。王叔文等编著的《澳门特别行政区基本法导论》（１９９４年），篇章结构与前者相似，学理阐释相对较多。杨静辉、李祥琴的《港澳基本法比较研究》（１９９７年），为国内第一部系统比较港澳基本法的专著，逐章对比，层次分明，具有启发意义。杨允中的《“一国两制”与现代宪法学》（１９９６年）和《澳门基本法释要》（１９９８年），前者从宪政理论角度探究“一国两制”的宪政意义，后者逐条解析《基本法》的立法宗旨及相关理论，便利社会各界深入理解。吴志良的《澳门政制》（１９９６年）和《生存之道：论澳门政治制度与政治发展》（１９９８年），对澳门政治体制及其发展历程进行回顾和总结，对于深入理解澳葡时代以澳督制为核心的行政主导政治传统大有裨益。自澳门回归以来，基本法研究进入繁荣期，涌现了一大批学术著作，涉足行政主导体制的作品渐增。择代表性著作枚举如下：王振民据博士论文修订的《中央与特别行政区关系：一种法治结构的解析》（２００２年），认为只有回到“一国两制”的思想基础上认识中央与特别行政区关系，才是正确理解基本法的路径。肖蔚云的《论澳门基本法》（２００３年），收录作者多年发表的二十余篇论文，对《澳门基本法》方方面面展开细致分析，在国内学术界较有影响；肖蔚云主编的《论澳门特别行政区行政长官制》（２００５年），是迄今所见学界最早专门研究澳门特别行政区行政长官制的专著，体２００

绪　论例严谨，论理充分。杨允中的《“一国两制”：实践在澳门》（２００４年）、《论正确实践“一国两制”》（２００５年）、《论“一国两制”澳门实践模式》（２００９年）及《我的“一国两制”观》（２０１１年）等文集，将基本法研究置于“一国两制”实践的宏大背景中，多篇论文也从不同角度涉及行政主导体制，具有重要的参考价值。骆伟建的《澳门特别行政区基本法概论》（２０００年）和《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》（２００９年），前者系统介绍基本法的篇章结构及整体特征，后者收录关于行政主导体制的数篇论文，条分缕析，具有启发意义。邓伟平的《澳门特别行政区基本法论》（２００７年），对以往的研究成果充分吸收，内容较为丰富。冷夏的《冷眼看澳门：澳门回归十年回顾及反思》（２００９年），因其“多年来习惯以隐者姿态做政坛推手”，对澳门回归十年政治发展有自己的观察和思考，所以具有重要的参考价值。张元元的《澳门法治化治理中的角色分析》（２００９年），借鉴社会学角色理论分析行政主导体制下的特别行政区治理机构，分析思路上颇具启发。傅思明的《香港特别行政区行政主导政治体制》（２０１０年），是国内第一部系统研究香港行政主导体制的专著，考察对象虽为香港政制，对研究澳门行政主导体制也大有裨益。林媛的博士论文《港澳政治发展模式：行政主导的理论与实践》（２０１０年），是从比较政治学角度研究港澳行政主导体制的专著，对考察港澳政治发展模式颇多参考价值。（二）相关领域的论文自港澳基本法颁行以来，学术界涌现大量研究论文，其中有部分文章论及澳门特别行政区行政主导体制，散见于各类会议文集与报纸杂志。这里仅枚举笔者目前搜集的部分文集，可窥其蔚然大观。关于会议文集，例如澳门基本法推广协会历年组织纪念基本法颁布周年学术研讨会，陆续出版有《依法治澳与稳定发展》（２００２年）、《依法治澳与特别行政区发展》（２００４年）、《依法治澳经验与前瞻》（２００５年）、《基本法：构建和谐社会的根本保障》（２００６年）、《基本法与澳门特别行政区的可持续发展》（２００７年）、《澳门基本法的正确理解与实施》（２００８年）、《成功的十年：“一国两制”在澳门的实践》（２００９年）等十余部文集；其他以基本法研讨为重点的会议文集，还有刘兆兴主编的《比较法在中国（２００９年卷）》（２００９年），李向玉主编的《腾飞的十年：回归十年的回顾与３００

澳门行政主导体制研究展望》（２００９年），杨允中主编的《“一国两制”澳门模式学术研讨会论文集》（２００９年）和《“一国两制”与澳门特别行政区法制建设》（２０１０年），米健主编的《澳门法律改革与法制建设》（２０１０年）等，都有相关论文关注行政主导。关于论文选粹，例如余振等主编的《双城记ＩＩ：回归后港澳的政治、经济及社会发展》（２００３年），骆伟建、王禹主编的《澳门人文社会科学研究文选·基本法卷》（２００９年），娄胜华主编的《澳门人文社会科学研究文选·行政卷》（２００９年），余振、林媛主编的《澳门人文社会科学研究文选·政治卷》（２０１０年），赵国强主编的《澳门人文社会科学研究文选·法律卷》（２０１０年）等，选编历年关于澳门政治、澳门基本法与法律体系的论文，并对其研究状况予以回顾总结，其中也有部分文章涉及行政主导体制及澳门民主政治问题，具有一定的参考价值。此外还有大量文章，散见于中国内地及港澳台地区报纸杂志。对本书具有参考价值者，主要有：许崇德《略论香港特别行政区的政治制度》（１９９７年），许崇德、王振民《从“议会主导”到“行政主导”———评当代宪法发展的一个趋势》（１９９７年），傅思明《论港澳行政长官制》（２０００年），肖蔚云、傅思明《港澳行政主导政制模式的确立与实践》（２０００年），骆伟建《行政主导与公务员廉洁守法》（２００２年）、《论特别行政区的行政主导》（２００３年）和《论行政主导的权力设定、结构设计及其它条件》（２００５年），陈弘毅《行政主导概念的由来》（２００４年），杨允中《“一国两制”在澳门的成功实践》（２００４年）、《选举制度的优化与政治民主化进程的加快》（２００８年），王禹《继续深化和巩固以行政为主导的政治体制》（２００５年）和《论正确理解行政主导》（２００８年），娄胜华《社会合作主义与澳门治理模式的选择》（２００６年），刘曼容《行政主导乃香港基本法之立法原意》（２００７年），邹平学《香港特别行政区管治体制及其管治效能的若干思考》（２００７年）和《澳门特别行政区管治体制和管治效能的若干问题初探》（２００９年），朱孔武《浅议行政主导与民意政治》（２００７年）和《行政主导与澳门民主治理模式》（２００７年），杨建平《香港、澳门、新加坡行政主导比较》（２００８年），蒋朝阳《准确理解行政主导，正确处理行政与立法之间制约与配合的关系》（２００８年），郝志东《“一国两制”与澳门民主的深化———从澳门政府对修改三个选举法律的咨询谈起》（２００８年），谭红《行政主导制下澳门检察机关的地位与功能简论》（２００８年）等。４００

绪　论（三）研究状况述评从目前笔者所见的文献看，现有研究具有如下几个特点：其一，宏观研究较多，专题探讨较少。行政主导体制一直被视为澳门基本法研究的重要内容。作为政治体制研究的有机组成部分，该制度还一度成为２００５～２００６年澳门基本法的研究热点。在２０１０年３月３１日举行的纪念《澳门基本法》颁布１７周年学术研讨会上，“行政主导”再度成为大会研讨的重要主题之一。学者们普遍认同该制度对于澳门政治发展的重要性，但目前所见成果涉及行政主导体制时，往往将其附着于港澳基本法的通论研究，大多点到为止，少见专题探讨。其二，文本分析较多，理论探讨单薄。迄今所见专题探讨行政主导体制的著作，仅有肖蔚云主编的《论澳门特别行政区行政长官制》（２００５年）、傅思明的《香港特别行政区行政主导政治体制》（２０１０年）和林媛的《港澳政治发展模式：行政主导的理论与实践》（２０１０年）寥寥几部。由于遵循基本法的文本分析，大量研究文章在基本观点上难有突破，方法论上也几乎没有做出新的尝试。如果与学界关于民主治理和政治民主化的研究进展相比较，可见民主治理和政治民主化研究“朝气蓬勃”，行政主导体制研究相对显得“落伍”。这一方面是因为“一国两制”属于前所未有的政治事业，另一方面也表明基本法研究队伍在整体上有待壮大，研究方法也有待多元化。其三，研究视野有限，比较方法不足。关于行政主导与民主治理之关系，理应展开纵向比较和横向比较，即充分运用比较法学的方法论，扩展研究视野，寻求国际方面在民主政治与法制建设方面的经验。但就目前的文献看，学者们大多立足澳门的实际，认为行政主导是澳门基本法设计澳门特别行政区政治体制的基本精神，应当继续深化和巩固以行政为主导的政治体制，并探究行政在政治体制中的主导地位及其如何运作等相关问题，而较少更为开阔的历史观念和空间视野。二　内容架构本书立足于澳门基本法及“一国两制”理论，集中探讨澳门特别行政区行政主导政治体制，辨析行政主导与民主政治发展的内在关联，以便深入５００

澳门行政主导体制研究理解行政主导的内涵及其实践，内容架构包括绪论、正文（共七章）、结语、参考文献。正文内容概略如下：第一章探讨行政主导体制的基本内涵，亦即对行政主导体制内涵的比较分析。该问题属于通常意义上的比较法研究范畴，既需要比较同为行政主导的香港特别行政区政制实践，也需要比较中国内地各地方政府在与中央之关系中的权力角色，还需要比较同为大陆法系文化圈的法国、德国政制，以及与中国香港属于同一法系的英国、美国政制。这种比较不是简单的结构比较，而是更为复杂的“功能比较”。①第二章探讨行政主导体制的形成基础，亦即对行政主导体制如何形成的历史考察。２０世纪以来，欧美各国行政权普遍日趋膨胀，事实上形成了行政权长期居于主导地位的状况，澳门亦未能例外。由此具体考察澳门地区行政主导体制的形成，探究澳葡时代政治体制中以澳督为权力核心的政治传统，分析这一传统如何渗透并融化为一种根深蒂固的澳门传统政治文化；最终又如何通过《澳门基本法》及其他方式直接或间接产生影响。上述问题，需要通过一种纵向的历史考察，综合横向比较的方法加以综合分析。第三章分析行政主导体制的表现，并对此进行多维视角的解析。其一是从篇章结构看行政主导体制，主要依据文本的观察，分别解析文本中的权力配置及其运作趋势、文本结构与政制架构的关系；其二是从行政长官制看行政主导体制，这是基于位阶的考察，分别考察权力位阶与政治体制的内涵，行政长官作为权力位阶顶端的状况，以及政府行政管理权之广泛性和重要性；其三是从权力关系看行政主导体制，这是一种来自外部的观察，分别考察行政长官和特别行政区政府与立法会的关系，以及行政权与司法权的关系。第四章分析行政主导体制的运作，对此进行阶段性回顾与总结。首先进行的是历时性检验与共时性比较，回顾澳门特别行政区十余年间行政主导的整体状况，比较港澳特别行政区在行政主导体制运作上的异同关系。随后对行政主导的具体实践分别进行细致考察，包括整体视角即中央与特别行政区６００①德国著名的比较法学者茨威格特、克茨在《比较法总论》中明确提出比较法的方法论，认为应进行更具实质性的“功能比较”，而非仅具外在性的“结构比较”。本书赞同这一观点，在分析行政主导体制时，仅仅进行“结构比较”不仅太过狭隘（因为就结构而言，仅有香港行政主导体制可与之进行比较），而且无法深入问题的实质。关于“功能比较”的方法论，参见〔德〕Ｋ茨威格特、Ｈ克茨《比较法总论》，潘汉典等译，北京：法律出版社，２００３。

绪　论的关系，内部结构的视角即行政长官与特别行政区政府的状况，外部关系的视角即行政权、立法权与司法权之间的关系，以及整体效应即特别行政区政治民主化态势。第五章探讨行政主导体制下的行政权，亦即探究行政权本身架构及其运作的民主化。使特别行政区政府行政权的行使符合民主治理的精神，涉及的问题也很多，这里主要考虑的是：可否参照各国关于行政权方面的政制改革的模式，并论证可否移植国外在完善行政权上的经验。在笔者看来，澳门特别行政区行政主导要与民主治理保持良性互动，并非要在增进民主的基础上创建一套从未有过的制度，而是要在原有基础上使之更趋理性、更具活力、更富特色。据此，首先从行政机关与管理体制的一般原理入手，着手分析特别行政区政府权力架构的民主性。首先从政治学关于政府理论的一般原理出发，分析普遍意义上的行政机关与政府机构，揭示现代政治语境中的政府与政府机构的内涵，进而以此为据分析澳门特别行政区的政府架构。其次分析特别行政区政府行为与社会基础，主要分析特别行政区政府权力运作的民主化，结合国内政治学理论与实践，探究特别行政区近年所倡导的“执法为民”之政治意涵，指出它作为一种施政理念，是对现代民主政治与民意诉求的呼应。借此分别讨论了所谓执法及“执法为民”理念的内涵及特征，回顾和检视特别行政区十余年间政治发展中的执法状况，由此展望特别行政区未来如何深化执法为民。最后分析如何协调立法权与行政长官规则创制权关系，分别讨论了行政机关能否分享部分立法权、如何全面理解文本上的规则创制权，并结合港澳政治来比较观察实践中的规则创制权，讨论如何优化法律与行政法规的关系。第六章探讨行政主导体制下的立法会，重点分析行政主导体制下的立法会与行政权之关系。第一是探究一般意义上的立法权与民主政治理论，结合澳门回归前后的政治发展，指出澳门立法会的成长见证了澳门民主政治的历史进程，进而分析立法权如何可能深化民主治理。第二是分析了立法会的议员构成与政治民主化，回顾了澳门特别行政区议员的产生方式及其实践，进而讨论议员选举能否实现政改“大步走”，对所谓“议员普选”做出自己的判断，在此基础上分析官委议员制度及其民主化的相关问题。第三是分析如何完善立法会对行政权的配合，涉及民主政治中的立法会与特别行政区政府关系、通过均衡参与原则完善配合关系、立法会与特别行政区政府关系的民主７００

澳门行政主导体制研究化方向等理论问题。第四是分析如何完善立法会对行政权的监督，阐述对行政权监督的民主化意义，论证仍应完善立法会对行政权的监督。第七章探讨行政主导体制下的司法机构。首先探讨的是从一般法理角度看行政主导体制与司法权的关系，分别讨论司法权在政治体制中的位置，以及澳门特别行政区行政主导体制中的司法权之性质及内涵。其次是分析司法权行使对行政主导体制的监督，包括如何理解作为监督力量的司法权以及司法权对行政权的监督方式。最后分析如何妥善处理行政长官规则创制权与司法否决的关系，分别讨论行政主导体制与司法审查问题和围绕行政法规的司法否决问题。总之，通过对行政权与司法权关系的处置，试图论证行政主导体制与民主治理在行政与司法关系的环节也有路径可走。第八章结论重申主题，即能否有效增进治理的民主性，事关特别行政区未来政治体制可否稳定发展，进而关涉特别行政区经济、文化与教育等各项事业的前景。因此，澳门特别行政区未来的政治发展，仍然必须坚持和不断完善行政主导体制，在此过程中尤须注意围绕民主治理展开。三　研究方法要想在学界既有成果的基础上再做推进，从宏观层面更好地考察行政主导与民主治理的关系，需要展开至少两大方面的研究：一为理论方面，应在传统政治理论的基础上结合其他研究方法；二为实践方面，应通过结合特别行政区若干制度的具体实践，来检验理论预设的可信度及对策建言的可行性。鉴于上述使命，本书尝试综合运用如下方法：其一，比较研究法。一方面是文本比较，即主要比较《澳门基本法》和《香港基本法》及相关法律的文本，结合中国宪法及其他国家宪法或宪制性法律档，分析和归纳不同法律文本之关于立法、行政与司法的分权关系，以及与之相应的整体政治体制架构，以此反观澳门特别行政区政治体制以行政主导为核心的状况。另一方面是实践比较，即主要围绕香港和澳门两个特别行政区的行政主导体制的政治实践，并适当选择不同法系的代表性国家或地区，将行政主导体制与议会制、总统制、半总统制和人民代表大会制相比较，分析不同类型政体中的权力主导情况，由此鉴别和理解澳门特别行政区行政主导之所具有的共性（趋同）和个性（特色）。８００

绪　论其二，历史分析法。一方面是通过历史分析澳门自身的政治传统。从近代澳门归葡萄牙殖民管治开始，至澳门回归前，澳门自身的政治如何以澳督为主导，又如何在过渡期逐步向现代意义的行政主导转化，这一系列历史问题，是澳门政治史和宪制史的基本考察内容，也是本书需要涉及的一部分。另一方面是通过历史分析世界各国自１９世纪以来的权力主导模式的历史演进。尤其是２０世纪以来，欧美各国乃至世界范围的宪政与分权实践，普遍出现的主导权力都是行政权。对这一普遍现象的历史分析，有助于我们更好地认识到，澳门最终选择行政主导自有符合历史潮流的根据。其三，实证调查法。笔者近年通过参与社会实践、进行社会调查、参加各类学术研讨会议等途径，对有关“沙纸契”、“非法霸地”、“第２３条立法”、“公职法援”及２００９年行政长官与立法会“双选”等现实问题探讨的适当参与，对澳门政治现状与民间舆情有了较为直观的体验和感受，并在此基础上陆续发表了相关的文章。结合自身体验及现代传媒各方面的信息，本书得以相对切实地把握社会各界关于行政主导体制的认知状况，理解社会各界关于特别行政区政治民主化的民意诉求，以此检验和完善本书做出的理论阐释和对策建言。其四，结构功能主义分析法。结构功能主义（ｓｔｒｕｃｔｕｒａｌｆｕｎｃｔｉｏｎａｌｉｓｍ）是现代西方社会学中的一个理论流派。它认为社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。整体是以平衡的状态存在着，任何部分的变化都会趋于新的平衡。其渊源是１９世纪法国社会学家Ａ孔德、迪尔凯姆和英国思想家Ｈ斯宾塞的社会学思想。系统提出“结构功能主义”这一名称的，则是美国社会学家Ｔ帕森斯（ＴａｌｃｏｔｔＰａｒｓｏｎｓ）。他的代表作《社会行动的结构》（１９３７年）和《社会系统》（１９５１年）关注个人、社会与文化这三个系统的整合问题，从早期倾向于建构关于社会价值如何引导个人行动的志愿行动论转向了更为成熟和更为宏观的社会系统论，他由此成为现代西方社会学领域结构功能主义的创始人。①其五，角色理论分析法。“角色理论”亦是现代西方社会学的基本理论９００①对“结构功能主义”理论及方法的详细展开，参见〔美〕塔尔科特·帕森斯《社会行动的结构》，张明德等译，南京：译林出版社，２００３。

澳门行政主导体制研究之一。以ＧＨ米德为代表的芝加哥学派最早运用这一概念，以说明人们在交往中可预见的互动行为模式，以及个人与社会的关系。角色理论认为角色在互动过程中形成，角色表演并没有一个先定的剧本，文化只能为角色表演规定大致的范围。此后，这一思想与“符号互动论”融为一体，进而受到社会学、人类学、心理学等领域更加广泛的关注，衍生出许多新的理论。主要有以Ｔ帕森斯为代表的结构功能主义的社会学理论，特纳（ＲＨＴｕｒｎｅｒ）为代表的象征相互作用理论，以及萨宾（ＲＳａｒｂｉｎ）为代表的社会心理学观点。①在这里，所谓“结构”是据文本规定而设置的制度，各项制度则由更为细致的若干规范构成；所谓“关系”是据各项制度彼此交织而形成的系统，各个系统则由更为复杂的若干子系统构成。简而言之，即根据“结构—关系”框架，围绕结构的分析是一种静态的制度描摹，围绕关系的分析是一种动态的运作实践。基于此种分析思路，可见行政主导的体制（以行政长官制为核心）是一项结构的考察，其运作（行政、立法与司法关系）则属于关系的考察。这两项考察，实际也正是角色理论的基本框架。最后需要说明的是，笔者虽然竭力展开探索，所做研究仍然存在难以克服的局限。一方面是因为自身理论素养不深、实践参与不够，另一方面则因为“一国两制”与“行政主导”都是学界探讨多年犹未终结的宏大命题，其本身的复杂性和挑战性远非笔者当初所能预料，唯愿拙作能起抛砖引玉之效。倘能如此，幸甚至哉！０１０①中国学界对“角色理论”进行的思想梳理，主要参见洪镰德《社会学说与政治理论：当代尖端思想之介绍》，台北：扬智出版公司，１９９８；杨善华主编《西方社会学理论》（上、下卷），北京：北京大学出版社，２００５；文军主编《西方社会学理论：经典传统与当代转向》，上海：上海人民出版社，２００６。

第一章　行政主导体制的基本内涵第一章行政主导体制的基本内涵一　关于“行政主导”的定性与论争（一）官方对“行政主导”概念的定性通常情况下，一个能成为定论的所谓“概念”，通常是在最大限度的共识基础上形成的。唯有当该类现象已经有了相当长时间和较大范围的发展，人们能对它的复杂性有较为充分的认知和把握，才可能进行较为严谨而规范的定义，社会科学研究也才有可能以这个定义为基础，进一步描述、分析或阐释它所指涉的一切相关现象。①一旦“概念”成形，则由此推衍的内涵、特征、作用及其他相关理论问题，也将顺理成章并且自成一体。在港澳特别行政区的法制建设与政治发展中，“为了能够在合宪、理性和客观的基础上讨论政制发展，首先要搞清一些基本问题并达成共识，方可在基本法的框架下推动政制健康发展”②，其中一个基本问题就是“行政主导”。这个概念既是一个引发广泛讨论的学理问题，也是关涉“一国两制”实施成效的实践问题。然而，由于港澳两部基本法均未在正式条文中提及“行政主导”，人们基于不同的观察角度及学术立场，加之置于不同场景的实践各有特色，由此自然形成了思想认识上的若干歧异。不过，这些歧异并１１０①②关于“概念”在社会科学方法论中的意义和作用，参见〔德〕马克斯·韦伯《社会科学方法论》，韩水法译，北京：中央编译出版社，１９９８。赵向阳：《讨论政制发展须厘清的几个基本问题》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第１２２页。

澳门行政主导体制研究未从根本上形成对垒，而是或多或少存在一些共识。梳理这些歧异中最低限度的共识，便成为本书需要适当展开的内容。港澳特别行政区政治体制的整体特征，被学术界和实务界概括为“行政主导”，即政治架构中行政部门主导政治议题和立法的情况。这在当前已是众所周知的事，对它的认识则经历了一个从概而言之到明确提出的过程。这里不妨先以“一国两制”及基本法率先付诸实践的香港特别行政区的情况为证。从《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》）的文本看，“行政主导”字样并未出现。《香港基本法》起草委员会主任委员姬鹏飞在１９９０年３月２８日第七届全国人民代表大会第三次会议上做说明时，也没有提到这四个字，只是指出特别行政区政制“以保障香港的稳定繁荣为目的”，强调“必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展；既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度”。但在稍后的补充说明中，他又强调，在特别行政区政制中“行政机关和立法机关之间的关系，应该是既互相制衡又互相配合；为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约”①，实际上已具有后来被正式界定的“行政主导”概念的意涵。不过，由于《香港基本法》未在文中提及“行政主导”四字，立法者最初也未对此进行明确说明，故而一度产生认识上的分歧。一些香港学者认为特别行政区政治体制属于“三权分立”，一些内地学者也附和这一看法。基于这一整体特征认识的偏差，在港澳法制建设和政治发展的其他问题上，也附带出现一些一知半解的人云亦云和以讹传讹。为澄清这类认识论上的误解，在稍后几年的特别行政区政制实践中，“行政主导”作为界定特别行政区政治体制特征的基本概念，被中央及香港特别行政区政府在各级各类正式场合中反复提及。仅以２００４年为例，中央方面多次提及“行政主导”概念。是年３月１２日，在北京举行的基本法座谈会上，港澳办副主任陈佐洱明确指出：“特别行政区政治体制必须以行政为主导，除了这种制度是经实践证明行之有效外，最重要的是，只有行政主导的政治体制，才能做到基本法规定的行政长官对中央负责。无论是立法主２１０①姬鹏飞：《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉及其有关文件的说明》，在第七届全国人民代表大会第三次会议上的报告，１９９０年３月２８日。

第一章　行政主导体制的基本内涵导还是三权分立的制度，都无法做到这一点”①。同年４月８日，全国人大常委会法工委副主任李飞在香港发表演说，也明确指出“特别行政区的政治体制保留原政治体制行之有效的部分，主要表现在行政主导”②。除了代表中央的声音作如是理解，还有香港特别行政区政府自身的响应。时任香港特区行政长官的董建华先生，在向人大常委会提交的报告和政制发展三人专责小组第二号报告中，也承认香港现行政制是“以行政长官为首的行政主导体制”，任何政改方案“必须巩固”这种体制，“不能偏离这项设计原则”。③至２００７年香港回归暨香港基本法实施十周年期间，香港政制模式为“行政主导”体制，已经成为社会各界达成的基本共识之一，仅有少数异议者仍坚持认定为“三权分立”体制。是年６月６日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长吴邦国在纪念香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上指出：香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。行政主导体制是香港特别行政区政制架构的显著特色，也是香港社会“多年来行之有效的管治模式”④。这里应指出的是，香港社会所谓“管治”译自“ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”，该词在内地通译“治理”，故此所谓“管治模式”亦指“治理模式”。与香港特别行政区认知和接受“行政主导”概念的经历相仿，澳门特别行政区政治体制为“行政主导”体制的政治共识，也是经中央方面、特别行政区政府方面及社会各界同仁的多方努力而达成的。如今，虽然还有个别人士认定澳门政制属于西方宪制式的“三权分立”⑤，但无论是官方还是民间，绝大多数声音都已统一了口径。３１０①②③④⑤参见陈佐洱２００４年３月１２日在基本法座谈会上的发言，来自《纪念香港基本法颁布１４周年》，《人民日报》２００４年３月１３日。参见李飞２００４年４月８日在香港演讲，来自：《乔晓阳一行就人大释法与香港各界会面听取反映》，ｈｔｔｐ：／／ｌｏｓａｎｇｅｌｅｓｃｈｉｎａ－ｃｏｎｓｕｌａｔｅｏｒｇ／ｃｈｎ／ｎｅｗｓ／ｔｏｐｎｅｗｓ／ｔ８３８５０ｈｔｍ，２００４年４月８日。关于董建华２００４年两份报告，参见《董建华向人大常委会提交港政制发展报告（全文）》，中国新闻网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓｉｎａｃｏｍｃｎ，２００４年４月１５日。关于吴邦国２００７年６月６日座谈会发言，参见《深入实施香港特别行政区基本法，把“一国两制”伟大实践推向前进》，《人民日报》２００７年６月７日。例如，曾有学者撰文批判澳门学界对行政主导的定性，认为澳门政治体制属于“三权分立”，并据此指责关于“行政主导”的认知是一种宪法学上的常识性错误。对此类误解的反驳文章，可参见王禹《香港的政治体制不是三权分立而是行政主导———与陈祖为先生商榷》，载王禹《授权与自治》，澳门：濠江法律学社，２００８，第９７～１０１页。

澳门行政主导体制研究（二）学界对“行政主导”概念的探讨在中国内地法学界，涉足港澳基本法研究的代表，既有曾出任基本法起草委员会的一批资深学者，亦有受现代宪政理论熏陶的一批中青年新锐。其中，对“行政主导”概念的解说最具影响力的人物，当推肖蔚云、王叔文、许崇德等老一辈学者。肖蔚云教授曾经指出，香港基本法起草委员会在起草《香港基本法》时，根据《中英联合声明》详细讨论过香港未来的特别行政区政治体制，经反复讨论、研究、调查、咨询和修改，最终确立了以行政长官制为核心的行政主导体制。①在其他场合发言及相关著述中，他也多次指出，所谓行政主导是指在行政与立法的关系中，行政长官的法律地位要高，行政长官的职权要广泛而且要大，在政治体制中有较大的决策权，行政长官在特别行政区的政治生活中起主要作用。②在他看来，虽然港澳两部基本法都没有明确写上政治体制以行政为主导，但是在基本法规定的政治体制中却贯穿了这一原则。以行政为主导是基本法规定的政治体制的主要方向，“不能以基本法没有用文字规定以行政为主导的原则而否定这一原则”③。鉴于他在中国法学界的地位与声望，内地后继者涉足港澳基本法研究时，大多沿袭此论，或由此略加铺陈和引申。曾参与基本法起草工作的许崇德教授也指出，行政与立法的关系是“起草基本法中争论较多的问题之一”。据他回忆，当时主要有三种意见：立法主导模式、行政主导模式、行政机关与立法机关既互相配合又互相制衡模式。“经过长时间的讨论，起草委员会多数委员同意采纳第三种意见，并将它贯彻于《基本法》中”④。在后来的论述中，他进一步将此明确提为“行政主导体制”⑤。另一位起草委员王叔文教授针对《香港基本法》进行具体阐释，根据该法关于特首的地位和职权的规定（如第４３条、第４８条至第４１０①②③④⑤肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门：澳门科技大学，２００５，第１３页。肖蔚云：《论香港基本法》，北京：北京大学出版社，２００３，第８２９页。又见肖蔚云《略论实施澳门特别行政区基本法的主要经验》，载肖蔚云、杨允中、饶戈平主编《依法治澳与特别行政区发展》，澳门：澳门特别行政区法务局等，２００４，第１８页。肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门：澳门科技大学，２００５，第１４２页。许崇德主编《港澳基本法教程》，北京：中国人民大学出版社，１９９４，第１６９页。许崇德：《学而言宪》，北京：法律出版社，２０００，第４７５页。

第一章　行政主导体制的基本内涵５１条、第６０条、第６２条、第７４条、第７６条等），指出“香港特别行政区的政治体制，从基本法的有关规定来看，也是一种‘行政主导’的体制”，认为行政主导的原则“是可以与行政立法互相配合和制衡及司法独立并行不悖的，三者均为特别行政区政制设计背后的原则”①。他的这一番论述，其实也同样适用于理解《澳门基本法》关于澳门特别行政区政制特征的定性。在港澳地区法学界，较多涉足基本法研究的代表，在香港有陈弘毅、朱国斌等学者②，在澳门有杨允中、骆伟建等学者，均对特别行政区行政主导体制有较为系统的研究。这里以澳门学术界的相关学说为例。杨允中教授对“行政主导”的概念解析，一贯颇受学术界以及实务界的普遍重视。他多次强调，行政主导与行政、立法是合理制衡、互相配合的关系，认为基本法设计的政治体制是针对实行“一国两制”的需要、针对原有的社会实际，发展民主政制要循序渐进，不可以机械套用西方的“三权分立”模式去理解；指出行政主导意味着特别行政区政治架构的运作要保持高效性、廉洁性、民主性、法制性，它有别于回归前澳葡政府的“行政主导”，也有别于某些国家的类似模式。③在２００８年讨论立法权与行政主导体制关系的论文中④，他再次高度肯定这一政治体制，认为建立以行政长官为核心的行政主导型政治体制，实行行政长官制的管理模式，是澳门回归并成立特别行政区的一项标志性成果，也是“一国两制”得以成功实践的重要保障之一。骆伟建教授对“行政主导”概念的分析，立足于历史考察与制度比较。他在２００３年发表论文《论特别行政区的行政主导》，通过比较分析现代西方国家政治制度的基本模式，得出这一结论：行政主导是分权制衡理论的逻辑必然，更确切地说是政治实践的必然产物。⑤他由此认为澳门特别行政区５１０①②③④⑤王叔文等：《香港特别行政区基本法导论（修订本）》，北京：中共中央党校出版社，１９９７，第２０７页。参见陈弘毅《行政主导概念的由来》，《明报》２００４年４月２３日；朱国斌《香江法政纵横：香港基本法学绪论》，北京：法律出版社，２０１０。杨允中：《“一国两制”：实践在澳门》，澳门：澳门基本法推广协会，２００２，第２７６、３１６页。杨允中：《论“一国两制”澳门实践模式》，澳门：澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，第２１１页。骆伟建：《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广州：广东人民出版社，２００９，第１８６、１８９页。

澳门行政主导体制研究的行政主导，就是在政治体制中的行政、立法、司法三机构的关系上，既做到互相独立，互相制约，互相配合，又要保障以行政长官为核心的行政权主导政治体制的运作。他进而认为基本法所主张的行政主导，是对分权制衡理论的一种新的阐述，是政治实践中的一个新尝试。他在２００５年发表的另一篇文章《论行政主导的权力设定、结构设计及其它条件》中，进一步阐述了行政主导何以成为现代政治制度运作的主要形式，重申虽然世上没有形成一种完整的行政主导理论，但其实践却大行其道，澳门特别行政区政治实践即如此。①除此之外，中国内地及港澳地区学界不乏其他的研究者，或多或少对此概念有所论及。因多与上述三种论述相似，或虽有歧异而较少被人认同，这里不再枚举。为便利起见，本书下述的比较与分析，主要以上述三家之言为基础。（三）学界关于行政主导的认知异同对同一现象可以有不同的观察视角，也可以有不同的论证逻辑。譬如，同样是在宪法和基本法明确规定的前提下，既可以从某种权力本身固有的属性，或是被依法赋予的内容之大小、轻重与宽窄入手，考察该权力是否居于主导；也可以从多种权力彼此之间的关系上，看究竟哪种权力在此关系网中最能够提纲挈领，最能够统摄全局，从而判定它是否具有主导性。诸如此类，不一枚举。综观上述三家之言，可以看到观察视角、论证逻辑的歧异。肖蔚云教授较为注重基本法的文本分析，考究基本法关于行政长官及特别行政区政府的明确规定，从比较宪法学的视角探讨相关法律规范及其背后的实质意义，得出的结论是一种规范法学的观点。杨允中教授长期致力于“一国两制”研究，对“行政主导”概念的解说也是与“一国两制”在澳门的实践密切相连，因而较内地学者的一般看法，更能契合澳门特别行政区的政治实践，得出的结论是一种实证法学的观点。骆伟建教授的分析，则侧重于学理方面，立足于比较政治学和宪法学的一般原理，从近代西方国家分权与宪制的发展演进入手，对世界范围的行政主导现象进行了较为深入的纵向溯源和横向比６１０①骆伟建：《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广州：广东人民出版社，２００９，第１９７页。

第一章　行政主导体制的基本内涵较，得出的结论是一种比较法学的观点。当然，上述三家之言虽有歧异，但并不影响最终结论的趋同。在澳门特别行政区政治体制是行政主导型体制这一点上，他们确确实实是殊途同归。其中的基本共识，主要表现在或者是归因于如下方面：第一，都承认从权力关系的角度看，行政权居于主导地位。根据《澳门基本法》及相关法律的规定，澳门特别行政区政治以行政长官制为核心。在特别行政区政治体制诸种权力的关系中，行政长官拥有的权力及承担的职责，无不证明这是一种行政权主导其他权力的体制。第二，都为行政权居于主导地位的现实进行合理化论证。行政主导作为一种现代政治发展的普遍现象，其存在不仅仅是由于历史因素形成的，也是大多数国家和地区政治发展的现实需要。对此权力结构基本模式的承认，以及立足于此的不断调整和完善，是一种现实主义的理性态度，也体现了一种尊重实践的科学精神。第三，都认为澳门特别行政区选择行政主导有其必然性和可行性。澳门特别行政区何以承继当今世界普遍存在的行政主导，不仅需要考虑其是否有历史发展的必然性，也要考虑其是否有付诸实践的可行性，还要观察它们在澳门特别行政区当前的政治实践，分析其未来的发展方向。对于这些问题，上述三家之言虽各有侧重，但都做了充分的论证和高度的肯定。总之，从学界既有的观点看，人们都把行政主导制视为一套符合特别行政区政治发展需求的特定政治体制，涉及的是特别行政区既有权力体系的配置；而行政长官处于这套权力体系的核心，由此形成的行政长官制是契合“一国两制”精神的地方政权组织形式。由此可见，行政主导制与行政长官制并非同一概念，前者包含后者。二　本书对“行政主导”内涵的解析（一）行政、行政权、行政长官及政府诸概念在港澳基本法研究领域，“行政主导”一词所涉的主导方———“行政”，系指权力体系中占据主导地位的行政权。由于“行政主导”一词是一种高度凝练的学理概括，它不可避免地要略去一些辅助词义，因而未必符合严格７１０

澳门行政主导体制研究的中文语法规则，但在获得广泛认同之后则成为一个约定俗成的固定表达。这里需要对与之相关的诸概念分别做出界定。１关于“行政”从政治学角度看，“行政”亦称国家行政管理或行政管理，是指对国家事务的管理。在中国政治学领域，该词最早见于古籍《左传》“行其政令”，清代《纲鉴易知录》中的“召公、周公行政”，皆指执行政令、推行政务。在西方政治学语境中，行政（ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ）意为执行公务，以区别于私营企业的管理。作为国家的组织活动，其基本内容包括行政体制、行政组织、行政领导、行政决策、行政权力、行政法制、行政监督、行政改革和行政机关管理、人事行政、财务行政等，“其中以行政组织和行政领导为核心，贯穿于行政的基本过程和基本环节”①。２关于“行政权”“行政权”有广义和狭义的理解。②广义的“行政权”，代指行政机关行使的所有权力，既包含行政事务的管理权，亦包含国防与外交方面的权力。狭义的“行政权”，则仅指行政管理权。例如，采取议行合一的政体形式者（如中国内地）。由于行政的范围极为广泛，囊括国家立法、司法和行政机关乃至整个政治体系的全部管理活动，故而行政成为国家机关依法行使国家权力、管理国家事务的活动，其对行政权的界定便是一种广义的理解。但在采取三权分立的政体形式（如美国）中，行政权仅为国家三种基本权力之一，专指政府事务的管理。３关于“行政长官”所谓“行政长官”，在英文名称上有“Ｐｒｅｆｅｃｔ”和“ＴｈｅＣｈｉｅｆＥｘｅｃｕｔｉｖｅ”之分，需要做出甄别。作为“Ｐｒｅｆｅｃｔ”的行政长官，最初源于古罗马，是指由国家最高行政长官任命的、充任其代表或副手的官员。在罗马共和制早期，若执政官外出不在罗马，则任命一个城市行政长官，授权其负责罗马的法律和秩序，享有行政、司法及军队指挥权。至东罗马帝国后期，这类职衔蜕变为文职官员，不再指挥军事，却是具有司法和财政职能的最高官员。中世纪时，该制消失。８１０①②参见《中国大百科全书·政治学》，北京：中国大百科全书出版社，１９９２，第３９８～３９９页。参见《中国大百科全书·政治学》，北京：中国大百科全书出版社，１９９２，第３９９页。

第一章　行政主导体制的基本内涵发展到１９世纪，拿破仑于１８００年恢复这一名称，创建一个长官团担任省的行政官员，他们主要参与治安和选举活动及维持政府在议会的多数。长官团包括行政长官及秘书长，长官由国家最高领导人任命，在省内是中央政府的唯一合法代表，代行行政权和沟通中央政府与下级当局之间的联系。①作为“ＴｈｅＣｈｉｅｆＥｘｅｃｕｔｉｖｅ”的行政长官，则是特别行政区政治体制中的专属名词，与西方传统语境中的“Ｐｒｅｆｅｃｔ”不同。从字面看，特别行政区行政长官有两种含义，一是泛指意义上的地方最高或高级行政官员，二是特指意义上的特定职位。最初于《中英联合声明》中规定的“行政长官在当地通过选举或协商产生”，即泛指意义上的该地行政首长。在稍后的基本法起草工作中，人们曾经多次讨论如何具体定性这一泛指意义的职衔，但在仔细斟酌了诸如总督、主席、市长、主任等词之后，觉得找不到比“行政长官”一词更好的名称，遂将其转为一个特指意义的职衔。这种特指意义，不仅是指某具体的官员个人，兼有作为一种政府机构的指称。②据此可见，作为一种特指意义的行政长官，已经构成一套特定的地方政权组织形式。在“一国两制”精神的指引下制定的两部基本法，都对此做出了更为详尽的规范。这里应注意的是，鉴于特别行政区行政长官制是行政主导制的核心，实践中往往会有一些人士，将“行政长官制”与“行政主导体制”简单地画上等号。这种做法当然是偏颇的。前述肖蔚云教授等人的著作《论澳门特别行政区行政长官制》已有详论。最具实质意义的区别，首先在于行政主导制是一个宏观架构的总体概念，行政长官制则是这个宏观架构的支柱或中轴，是一个局部概念。鉴于此，学界通说涉及二者关系时，大多为诸如“以行政长官为核心的行政主导体制”之类的表述。从另一角度看，行政主导制是从特定权力体制的视角出发，凸显的是行政权在诸种权力中的主导性地位；行政长官制是从具体权力主体的视角出发，凸显的是行政长官作为特别行政区首脑身份的重要性。因此，“行政主导制”通常会与“三权分立”、“立法主导”或“议会主导”之类政体形成对照；“行政长官制”则与“长官负责制”或“总督制”形成对照。９１０①②参见《牛津法律大辞典》，北京：光明日报出版社，１９８８，第７１０页。王禹的文章《“行政长官”词义考》对此做了初步考证，参见王禹《授权与自治》，澳门：濠江法律学社，２００８，第９２～９３页。

澳门行政主导体制研究４关于“政府”在中文语境中，“政府”是唐宋时期“政事堂”和宋朝“二府”两名之合称。唐宋中央机构为三省六部，其一为尚书省，下设吏、礼、户、兵、刑、工六部，主管行政事务；其二为中书省，起草政令，实为秘书班；其三为门下省，掌管出纳和常命，有审查诏令的权力。唐朝为提高工作效率，有时将中书省和门下省合署办公，称为“政事堂”。①宋朝将“政事堂”设于中书省内，称为中书。宋初还设枢密使，主管军事，其官署称为枢密院，并将中书省和枢密院并称为“二府”。“政事堂”和“二府”合称，即为后世“政府”。②自明代开始，“政府”已成专属称谓。在西方政治学语境中，“政府”（Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）概念亦可谓源远流长。古希腊时代即有柏拉图的《理想国》与《政治家篇》对当时的城邦政治及雅典政府体制予以探索，亚里士多德的《政治学》则通过进一步论述政体理论及政体变更原因，对古典政府理论做出了系统分析。自启蒙运动时代以来，政府理论成为近代政治学思想的重要论题，相继有政治思想家霍布斯的《利维坦》、洛克的《政府论》、边沁的《政府片论》等著述，专事近代资产阶级政府理论的学理构建。这些学说为欧美等国的资产阶级革命提供了极为重要的理论支撑。在当代政治学语境中，所谓“政府”，是指一个国家的统治机构，为维护和实现特定的公共利益而按照区域划分原则组织起来的以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织，是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体。以政府名义发布的行政命令、行政决策、行政法规、行政司法、行政裁决、行政惩处、行政监察等，在宪法和有关法律的范围内，都对所有规定的适用对象产生效力，并以国家武装力量为后盾强制执行。它又有广义和狭义之分，广义是指国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总和，代表着社会公共权力。狭义是指国家政权机构中的行政机关，即一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。③０２０①②③参见《北京大学法学百科全书：中国法律思想史、中国法制史、外国法律思想史、外国法制史》，北京：北京大学出版社，２０００，第１０２８页。参见《北京大学法学百科全书：中国法律思想史、中国法制史、外国法律思想史、外国法制史》，北京：北京大学出版社，２０００，第１７３页。参见《中国大百科全书·政治学》，北京：中国大百科全书出版社，１９９２，第４７９页。

第一章　行政主导体制的基本内涵从政府行为的角度看，政府行为具有如是特点：从行为目标看，政府行为一般以公共利益为服务目标，在阶级社会里，它以统治阶级的利益为服务目标；从行为领域看，政府行为主要发生在公共领域；从行为方式看，政府行为一般以强制手段（国家暴力）为后盾，具有凌驾于其他一切社会组织之上的权威性和强制力；从组织体系看，政府机构具有整体性，它由执行不同职能的机关，按照一定的原则和程序结成严密的系统，机关之间各有分工，各司其职，各负其责。从政府职能的角度看，现代政府普遍具有如下基本职能：其一，政治职能（亦称统治职能），是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。其二，经济职能，是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。其三，文化职能，是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是我国加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。其四，社会公共服务职能，即国家提供公共服务，完善社会管理的职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。①随着我国向社会主义市场经济体制转变，结合政府职能的基本分类，可见我国政府在政治职能方面，主要有军事保卫职能、外交职能、治安职能、民主政治建设职能；在经济职能方面，主要有经济调节职能、公共服务职能、市场监管职能、社会管理职能；在文化职能方面，主要有发展科学技术职能、发展教育职能、发展文化事业职能、发展卫生体育职能；在社会职能方面，主要有调节社会分配和组织社会保障的职能、保护生态环境和自然资源的职能、促进社会化服务体系建立的职能、提高人口质量和实行计划生育的职能。作为中央授权而来的特别行政区政府的高度自治权，在政治、经济、文化、社会职能诸方面有着同源的特质，内容大体如是。（二）从要素角度对“行政主导”概念的界定在目前学界的港澳基本法研究中，诸多学者都曾涉足“行政主导”体１２０①参见《中国大百科全书·政治学》，北京：中国大百科全书出版社，１９９２，第４８０页。

澳门行政主导体制研究制及相关问题。①但是，“行政主导”并未形成一个足以纳入权威词典的、结构完整而规范明晰的概念。相反，与另一些已被定义或者约定俗成的概念不同，它迄今仍是一个被社会各界广泛关注的争论点，也被列为一个值得从现实需要的角度、抓住澳门实际情况和自身特点而继续研究的课题，因而是一个仍然具有学术价值和实践意义的学理问题。不过，作为一个未被精确定义的概念，“行政主导”引发各种论争、形成不同观点，并非一件坏事。它表明“一国两制”之下特别行政区政治体制及其实践的创新性，不是学界预先可以用一个简单化的概念就能表达和涵盖的。它也给学界与实务界更多有待深入和持续的讨论空间，在各种讨论中达成更多的共识，进而有望在最大限度的共识基础上，形成一个尽可能具有普遍性的科学意味的概念。本书同样无法对“行政主导”进行精确定义，只能就其涵摄的诸种要素逐一展开。这些要素在很大程度上，正是人们已经达成的学术共识，或是被人们视为不言而喻的常识。那么，就澳门特别行政区的“行政主导”而言，这个概念究竟可以从哪些方面予以进一步解析呢？这里试从如下五方面进行展开。１该概念是对港澳特别行政区政治体制的学理概括首先要承认一点，港澳两部基本法的正式法律文本，均未见“行政主导”字样，但根据它们关于特别行政区政治体制的明确规定，却完全可以用“行政主导”四字概括。作为内地学界最具代表性的基本法专家，肖蔚云教授在谈及《香港基本法》时，曾指出香港政治体制即为行政主导，不能以基本法没有直接行文规定而否定这一原则。②与之相同，《澳门基本法》事实上也贯穿着这一基本原则，不能因条文没有文字规定而予以否认。③这一观点，迄今早已成为学界普遍认可的定论。“行政主导”不是脱胎于正式法律文本的语词，而是对特别行政区政治体制基本内容和主要特征的一种学理概括。作为学理概括的“行政主导”，在基本法关于行政管理权、立法权与司法权的权力制衡与配合机制的设置２２０①②③参见骆伟建、王禹《澳门基本法研究的简单回顾与展望》，载骆伟建、王禹主编《澳门人文社会科学研究文选·基本法卷》，北京：社会科学文献出版社，２００９，第７页。参见肖蔚云《论香港基本法》，北京：北京大学出版社，２００３，第８２９页。参见肖蔚云《论澳门基本法》，北京：北京大学出版社，２００３，第２８０～２８３页。

第一章　行政主导体制的基本内涵上，体现得尤其明显。在此意义上，有学者在研究澳门特别行政区管治体制与效能问题时，就明确指出“行政主导”这一概念，是对特别行政区政治体制的高度概括，并在实践中得到了广泛的认同和接受①，成为决定澳门特别行政区政治发展方向的宪制根据。从学理的角度提炼出来的“行政主导”一词，其学理价值首先在于便捷人们更好地标识一种现象及其特征。因此，作为一种地方政权组织形式的学理概括，澳门特别行政区政治体制完全可以用“行政主导”一词涵摄。２该概念所涉的主导性权力系指行政管理权就澳门特别行政区行政主导而言，这里所涉的“行政”是指狭义的行政管理权。有研究者分析指出，依据《澳门基本法》相关规定，澳门地区涉及国防与外交方面的权力，只能中央特有，故基本法所涉的行政主导之行政，是特指“行政管理权”。正因如此，基本法的文本表述，但凡涉及与行政权相关的内容，多是以更为明确的“行政管理权”概念，来取代较为笼统的“行政权”概念。②本书认同这一看法。至于特别行政区“行政管理权”所涉的具体范畴，在１９８８年《香港基本法（草案）征求意见稿》中曾有详细列举，唯因难以周全穷尽，遂做概括性规定。受此立法技术的影响，《澳门基本法》第１６条亦做如是规定：“澳门特别行政区享有行政管理权，依照本法有关规定自行处理澳门特别行政区的行政事务”。这一概括式的立法表述，实际是对枚举式立法不能穷尽一切可能的躲避，从而使该法更具有弹性发展的余地。３该概念的基石是行政长官制，一切依托于行政长官制的制度设计行政主导的制度设计，见诸基本法及与之配套的相关规定。具体承载并运作这一体制的载体，则是独具特色的特别行政区的行政长官制。在铺垫了“行政长官制”这一核心意义的政制基石之后，基本法分别从权力赋予、权力关系与权力运作等方面，设置出一整套体现行政权占主导的行政主导体制。在《澳门基本法》第四章关于政治体制的规定中，明确了以行政为主导，行政与立法互相制约、互相配合而又着重在配合方面的整体构架。３２０①②参见邹平学《澳门特别行政区管治体制和管治效能的若干问题初探》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第１８页。王禹：《授权与自治》，澳门：濠江法律学社，２００８，第１１０页。

澳门行政主导体制研究正如肖蔚云教授及其他学者都曾指出的，特别行政区行政长官制强调的核心要素，是以行政长官所领导的政府为主导力量，同时奉行司法独立，行政与立法互相制衡、互相配合而重在配合。这套行政长官制的全部内容及其运行，对澳门而言，是立足于《澳门基本法》第４５条和第６２条规定。这两条规定明确了“行政主导”的基调，因为它们以基本法的形式，规定了行政长官不仅是澳门特别行政区的首长，也是特别行政区政府的首长，且在特别行政区政治生活中居于中心地位，具有基本法规定的较大决策权。正是这种双重法律地位，使行政长官被赋予足够的职权，以示代表澳门特别行政区，对中央人民政府和澳门特别行政区负责。４该概念旨在描述特定行政区域的地方性政治体制及其运作作为一个约定俗成的学理概念，“行政主导”既可以用来描述当今世界范围内各国普遍出现的行政权大过其他权力的政治现象，也可以用来表达某一特定国家或者地区的政治体制及其特征。此处所谈的澳门特别行政区政治体制为“行政主导”，正是在后一层面上使用的。作为描述一个特定区域政治体制及其运作的概念，它势必受制于该地区的实际情况，亦必须能够具有指称该地区政治实践的解释力和概括力。骆伟建教授在考溯和比较各国与各地区的行政主导体制时，就曾指出在香港和澳门特别行政区的行政主导，是一种极具区域色彩的治理模式，是“一国两制”与高度自治基础上的地方政治体制，以行政长官为主导，强调司法独立，注重行政和立法相互制衡又相互配合，而重在配合。①其他研究者对此概念的解说，也大抵如此。不仅学术研究层面如此，实践中人们谈及澳门政治体制时，也屡屡以“行政主导”一词概括之，且确实是从一种区域性的视角加以理解和交流的。正因如此，该概念得以广泛流传并深入人心，成为人们理解澳门政治的一个关键性概念。５该概念意味着主导的限度是在“一国”之下澳门特别行政区政治体制以行政为主导，这一区域特色鲜明的政治体制，是国家对该特别行政区实行“一国两制”的产物。它也意味着行政管４２０①骆伟建：《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广州：广东人民出版社，２００９，第１８９～１９０页。

第一章　行政主导体制的基本内涵理权所占据的“主导地位”，有其宪政意义上最起码的限度，即必须纳入并且归附于“一国”之下。曾经有一些人士对澳门特别行政区政治体制以行政为主导有所误解，甚至把现行的以行政长官制为核心的行政主导，混同于澳葡时代以澳督制为主轴的行政管治。然而，这样的认识忽略了最起码也是最根本的前提，即澳门作为一个特定区域，它的政治归属及其意义已经完全不同。回溯澳葡时代的总督制，其法理基础在于葡萄牙对澳门行使殖民管治，因而历任总督均由葡萄牙总统委派且对其负责，并在澳门政治生活中长期处于绝对优势地位。与澳葡总督制不同，特别行政区新型的行政长官制之法理基础，则是“一国两制”下的高度自治。行政长官不是中央政府派驻澳门的代表，而需在澳门当地通过选举或协商产生，并由中央人民政府任命，从而在权力配置的核心层面上体现“澳人治澳”，并通过行政主导体制的运作，推进“澳人治澳”与“高度自治”的贯彻实施。作为澳门特别行政区双重法律地位的享有者，现行澳门特别行政区的行政长官，无论其政治身份还是社会地位，都完全不同于澳门回归前葡萄牙殖民管治时代的澳门总督。这也就意味着所谓主导的权力，其行使的范围及限度也发生了根本变化。（三）“行政主导”概念的核心与总结从上述五方面要素对“行政主导”概念做出解析时，始终围绕着的核心问题在于：行政权之主导地位的限度，究竟依据什么来设定，又究竟是在哪里。很明显，对澳门特别行政区政治体制而言，所谓行政主导的权力限度，最根本的依据就是“一国两制”实践赖以生存的“一国”，即主权限度。在此意义上，没有“一国”就没有“两制”，“一国两制”乃是特别行政区之所以存在的政治前提。换言之，“一个中国”作为“两种制度”的实施条件，它同时也是特别行政区行政主导体制的生存限度。那么，设定行政主导体制最直接的依据又在哪里？这需要进一步理解“一国两制”方针及其蕴含的“澳人治澳”与“高度自治”的地区政治理念。在澳门特别行政区的行政主导体制中，强调行政长官在特别行政区政治生活中的核心地位，乃是与如何更好地推进“澳人治澳”和“高度自治”问题密切相关的。这种特殊的政治体制及其特征，是国家对特别行政区拥有５２０

澳门行政主导体制研究全部主权的必然体现，并由国家根本大法《宪法》予以明文规定，进而渗透于具体的《澳门基本法》之中。例如，根据《澳门基本法》第２条，全国人大授权澳门特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，这就意味着澳门特别行政区行使的“行政管理权”来自中央授权，亦受中央监督。根据《澳门基本法》关于行政长官制的相关规定，如行政长官经当地选举或协商产生并由中央政府任命的产生方式，行政长官享有基本法规定的高度自治的各项权能，亦应履行基本法规定的对中央负责的各项义务。如此种种，均表明以行政长官制为核心的行政主导体制，必须在《澳门基本法》这一宪制性法律的政治领域，亦即置于“一国两制”下的“一国”之内才能获得生命力。“一个中国”作为特别行政区行政主导体制的限度，既意味着中央有权力统摄澳门政治发展的全局，亦有义务履行自己对澳门贯彻落实“一国两制”方针的职责。所谓“一个中国”，意味着港澳政治体制在本质上是一种地方政权组织形式，国家在特别行政区政治体制的设计与发展中必然居于至上的地位。综上所言，就澳门特别行政区政治实践而言，根据《澳门基本法》及相关规定，我们大致可以界定“行政主导”的基本意涵。作为一个对澳门特别行政区政治实践进行学理概括的概念，它既不同于原先葡萄牙殖民管治时代的总督制，也不是现代西方国家最初倡导的三权分立制，亦不同于中国内地的人民代表大会制，而是一种在“一国两制”模式下实行“高度自治”与“澳人治澳”的、符合本地民主政治需求并具有鲜明的区域政治特色的政治体制。至于它的主要内容，则是指在行政管理权、立法权与司法权分立的前提下，澳门行政长官具有特别行政区首长和特别行政区政府首长的双重身份，其法律地位高于行政机关、立法机关和司法机关；行政长官及其领导下的行政机关执掌的行政管理权，相对于立法权和司法权更有优先性、决策性更强、更具权威，因而在整个政治生活中发挥主导作用。当然，上述所言的基本含义，仍未完全涵盖“行政主导”一词所欲表达的全部内容。这样一个政治学意义上的公法概念，能否真正解释并揭示澳门特别行政区为贯彻落实“一国两制”而设置的政治体制的本质，仍有待时间和实践的验证。６２０

第二章　行政主导体制的形成基础第二章行政主导体制的形成基础众所周知，澳门特别行政区政治体制的基本特点是行政主导。第一章已论述“行政主导”一词的内涵，此处再追溯这一政治体制何以在澳门形成并且得到长足的发展。略言之，至少有三方面因素值得考虑：一是从历史维度的考察，即澳门自身有着行政权长期占主导地位的政治传统；二是对国际趋势进行的考察，即行政权占主导地位是２０世纪以来世界各国政治体制发展的一大特点，澳门也未能例外；三是对近邻的考察，即领先一步的《香港基本法》设置的行政主导体制成为澳门政治体制的设计摹本。以下分别简要阐述。一　历史传统：对殖民管治时期总督制的扬弃（一）殖民管治时期澳督主导制的历史考察从历史渊源的角度看，“行政主导”体制的形成，与殖民管治时期的总督制有一定的关联。不独香港如此，澳门同样如此，区别仅在于各自根据实践所扬弃的程度。与《香港基本法》合理汲取殖民管治时代以行政为主导的政治传统相似，《澳门基本法》也对澳葡殖民管治时代的政治传统有所扬弃。在论及政治发展问题时，尽管“传统”通常被认为带有保守或落伍的色彩，各国在政治建设过程中也对此保持审慎，但事实上任何新型的政治架构，都不可能完全割裂与传统的关联。澳门政治发展的历程，便是其中可资参照的成功一例。如果认真梳理澳门政治发展史，尤其是考察殖民管治时期（１８４９～１９７６７２０

澳门行政主导体制研究年）的政制变革，不难看到这一局面：从第一次鸦片战争爆发以来，澳葡总督（以下简称澳督）在澳门政治生活中逐步大权独揽；至１９世纪中后期，澳督在澳门政治行政中占据了主导地位，并始终居于澳门政治体系和权力结构的核心位置，直至１９７６年《澳门组织章程》出台。这套以行政权为核心的政治体制，是澳督独揽大权的行政主导体制。①澳督独揽大权的行政主导体制，至１９７６年《澳门组织章程》出台始有改观。在葡管中国领土下地区自治时期（１９７６～１９８８年），澳门政制得以改观的宪制背景，是葡萄牙通过《澳门组织章程》赋予澳门地区“自治权”，承认澳门是葡萄牙管治下的中国领土。澳门政治由此开始走向民主化，具体表现则是，依据章程，澳门地区有权成立一个与澳督分权的政治机构———立法会，使其成为澳门地区两个自我管治机关之一。随着１９７６年首届拥有重大实质立法权的立法会的选举产生和投入运作，澳督完全主导澳门政制的局面终于发生变化。②这种政治传统得以改观的另一因素，则是澳门政治经济现代化自此启动，随政治变迁与经济发展而产生的许多新兴团体，尤其是华人社会团体，不仅积极参与本地政治，还迫使长期被葡人垄断的政坛逐步开放，从而“令传统的社会价值体系及其势力分配受到前所未有的冲击”③，澳督代表葡萄牙独揽地方大权的局面渐行渐远，最终随着殖民政治的终结而彻底退出历史舞台。尽管如此，直至１９９９年澳门回归祖国之前，澳督制仍顽强地捍卫着行政权居于主导地位的政治传统，并呈现出如下几个特点：其一，从权力渊源看，澳督是澳门政治的权力核心。基于此点，由澳督全权行使行政权，亦必然依旧居于权力体系的主导地位。根据《澳门组织章程》及葡萄牙宪法的相关规定，澳督在澳门代表葡８２０①②③关于澳门政治发展阶段的划分，本书赞同吴志良博士的分析，即以中葡两国作为主要参数，将澳门政治发展分为七阶段：一、中葡早期交往（１５１４～１５８３年）；二、议事会时期（１５８３～１７８３年）；三、议事会衰落期（１７８３～１８４９年）；四、殖民管治时期（１８４９～１９７６年）；五、葡管中国领土下地区自治时期（１９７６～１９８８年）；六、过渡时期（１９８８～１９９９年）；七、２１世纪中葡在澳合作关系（１９９９年１２月２０日起）。参见吴志良《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９８８，第１２～１６页。吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第３１６页。吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第１６页。

第二章　行政主导体制的形成基础萄牙法院以外的所有其他主权机构———总统、议会和政府。这意味着葡萄牙在澳门的管治，是通过授权总督进行的，仅有司法权除外。由于澳督由葡萄牙总统任免和授权，并在政治上向总统负责，其级别相当于葡萄牙政府的部长，其任期在实践中与总统共进退，可见澳督执掌的行政权在澳门政制中处于支配性的位置。①依靠这样的权力来源，行政主导之传统得以沿袭，自然不言而喻。其二，从权力范围看，澳督仍享有最大化的权力范畴。评判行政主导与否的一个尺度，是看行政权的行使范围及其限度。就此而言，澳督无论是对外还是对内，在既定政制体制中都仍然处于主导地位。根据《澳门组织章程》及相关规定，澳督在澳门总体代表葡萄牙主权机构，拥有除法律规定保留给葡萄牙主权机关之外的全部行政权和部分立法权；有权在对内和对外关系上代表澳门，制定内部安全政策；有权在必要时采取适当措施维持内部治安、恢复社会秩序；唯在对外关系和外部安全上，须得到葡萄牙总统的授权。②如果仔细观察澳督具有的行政权（它包括如下七个方面：指导本地区的总体政策，领导整个公共行政，制定规章以实施本地区现行法律和其他法例，保障司法当局的自由及其独立性，管理本地区财政，订定货币和金融市场的结构并管治其运作，以及为公共利益而依法拒绝严重不宜内部或国际秩序的本国人或外国人入境或将其驱逐），③那么，我们不难看到这一“行政权”，实际覆盖了整个澳门政制结构。其三，从平行的权力关系看，澳督虽与立法会并列为两大自我管治机构，但仍居于支配性的位置。立法会的成立及其运作，的确改观了澳督制原有的行政主导局面，但没有根本撼动“行政主导”这一根深蒂固的政治传统。李炳时先生对澳督与立法会的关系颇有研究。在他看来，《澳门组织章程》颁行之后，章程关于总督与立法会之关系的相关规定，是对总督主导制度的进一步确认。经１９９０年、１９９６年对该章程的两度修订，澳门总督的权力得以不断增强，９２０①②③分别参见《澳门组织章程》第７条第１款、第８条、第２０条第１款。分别参见《澳门组织章程》第３条第２款、第５条、第６条、第１１条、第１２条。参见《澳门组织章程》第１６条。

澳门行政主导体制研究新增权力（如赋予修改章程的动议权）更使其主导地位日隆，以此保障葡萄牙对澳门的有效管治。①这些源自切身观察的分析，都是颇有政治洞察力的。澳督对立法会的牵制权，也充分体现了行政主导的特质。根据章程规定，澳督有权委任立法会２３名议员中的７位，可无须邀请而列席立法会会议并发言，可颁布立法会通过的法律令其生效，亦可行使否决权来否决立法会虽已通过但澳督不同意或认为违法或违宪的法律，甚至还有权以公共利益为理由向葡萄牙总统建议解散立法会。②这一建议解散权在１９８４年还付诸现实，成为当时澳督与立法会之紧张关系无以舒缓、政治危机必须终结的最后一步棋。如果再深入探讨澳督所具有的立法权，亦能看出这种行政主导的意味。根据《澳门组织章程》规定，澳督的立法权包括三类：一是共享性立法权，即没有明确保留给葡萄牙主权机关或澳门立法会的立法权力；二是局限性立法权，即须经澳门立法会事先许可，或在立法会解散后行使的立法权；三是专属性立法权，即明文规定保留给总督的立法权，一般与公共行政的组织和运作有关。③其四，澳督权力的支配性位置，同样也体现在与司法机构的关系上。依据《澳门组织章程》及相关规定，澳督代表葡萄牙总统对澳门进行管治，所获授权虽然广泛，但并不包括司法权。不过，从澳督所享有的行政权范围看，其中之一就是保障司法当局的“自由及其独立性”。在１９９１年之前，澳门司法体系及其运作全盘照搬葡萄牙司法体系，并无独立而具终审性的本地司法机构。不仅如此，至１９９１年澳门通过《澳门司法组织纲要法》时，总督还有权根据澳门司法高等委员会和澳门司法委员会的建议，委任澳门各级法院院长及法官，委任检察院助理、总检察长、检察长和检察官。④上述种种，都表明澳督的行政权能够适时介入司法权，其主导性在与司法权的关系上一目了然。０３０①②③④李炳时：《澳门总督与立法会》，澳门：澳门基金会，１９９４，第８８页。分别参见《澳门组织章程》第２１条第１款、第２５条、第３７条第１款、第４０条。参见《澳门组织章程》第１３条。吴志良：《澳门政制》，北京：中国友谊出版公司，１９９６，第８４页。

第二章　行政主导体制的形成基础（二）澳门基本法对此做出的创造性转化上述情况表明，在澳葡时代澳门政治的整体架构中，澳督及其行政权始终处于核心位置。即使《澳门组织章程》的颁布使原有的政治体制有所改观，但行政主导的基调仍然保持。这一传统的根基是如此深厚，以至《澳门基本法》在构想“一国两制”下的特别行政区政治体制时，仍不得不以相当慎重的态度处理如何承继与创新的问题。当然，必须承认且值得警惕的是，澳督制下的行政主导是在近代中国半殖民化的历史条件下形成的，并非澳门内部政治发展的必然。作为殖民管治时代的一套被强行植入的政治体制，它体现的是所谓宗主国即葡萄牙的国家意志和政府利益。这种体制格外强调的价值观是管治的效率，其最大的缺憾则是澳门本地的民意民情被漠视。正是这样的缺憾，使澳葡时代的行政主导虽然可以较为高效地运作，但始终未能契合澳门社会自身的民主诉求，因之而来的种种政治冲突当然在所难免。肖蔚云教授谈及这一政治传统时，亦指出它存在着固有的缺憾，尤其是实践中通过掌握行政权和行使立法权而形成的“总督专权”①，以及总督在澳葡殖民管治体制中占据绝对地位，完全不能契合“一国两制”方针关于“高度自治”与“澳人治澳”的根本精神。因此，《澳门基本法》在整体建构未来澳门特别行政区的新型政治体制时，如何使特别行政区政治既保有行政主导的传统，又不至于蜕变为匮乏民主的长官独裁，遂成为当时备受瞩目的一大问题。在具体着手构想特别行政区新型政治体制时，如何将澳督的双重代表身份（身兼葡萄牙代表和作为本地区执行权代表）创造性地转化为行政长官的双重法律地位（身兼地区首脑和地方政府机构最高领导），如何将澳督与立法会的原有关系创造性转化为行政长官与特别行政区立法会的新型关系，如何将澳督与司法机构的原有关系创造性转化为行政长官与享有独立司法权和终审权之特别行政区法院的新型关系等，都是需要集思广益和反复论证的。可喜的是，基本法起草委员会与社会各界人士通力合作，在适度参照原有的澳督制的基础上，最终成功地构建了一套新型的特别行政区行政长官１３０①肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门：澳门科技大学，２００５，第１７页。

澳门行政主导体制研究制。一面赋予其委任部分立法会议员的权力，一面则对其权力予以更具现代宪政意味的约束和限制，以此实现对澳葡时代原有的行政主导及其他方面政治传统的合理扬弃。正是在此层面上，澳门特别行政区的行政主导吸收了原有政治制度对澳门有利的因素①，成为当今澳门学界的一大共识。二　国际趋势：对行政权普遍膨胀局势的顺应（一）当今世界普遍出现行政权的主导化澳葡时代的政治传统，当然是建构特别行政区新型行政主导体制的历史基础。但这种传统的延续毕竟是带有一定的偶然性和地方性的，未必证明它一定就能符合“一国两制”方针下的特别行政区政治发展的需要。因此，我们还需要从更宽广的视角入手，考察在国际范围内是否有“行政主导”的可能。放眼２０世纪以来西方国家的政治发展态势，我们不难看到这一令人瞩目的普遍现象：在既有的权力体系中，不断膨胀的行政权在事实上成为一种主导性的权力。现代西方学者对此有着切身体会。这一状况，可以分别从英美法系和大陆法系的代表国家中展现出来。②在英美法系代表国家中，分权与制衡的理论基础，来自古典自然法学思想。１７世纪的英国思想家洛克（ＪｏｈｎＬｏｃｋｅ）的《政府论》将国家权力一分为三，即立法权、执行权和对外权，主张立法权的至上与优先，在此基础上构建三权之间的关系，③这一思想成为英国“议会至上”传统的基石。④受其影响但又有所不同，法国思想家孟德斯鸠（Ｍｏｎｔｅｓｑｕｉｅｕ）及其后继者２３０①②③④骆伟建：《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广州：广东人民出版社，２００９，第１８９页。关于两大法系主要国家的法律体系与政治模式之比较，可参见〔德〕茨威格特、克茨《比较法总论》，潘汉典等译，北京：法律出版社，２００３；宋玉波《民主政制比较研究》，北京：法律出版社，２００１；郑楚宣、刘绍春《当代中西政治制度比较》，广州：广东人民出版社，２００２；赵宝云《西方六国权力制衡机制通论》，北京：中国人民公安大学出版社，２００９；等等。相关观点详见〔英〕洛克《政府论》（下），叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，１９８３，第８２～９１页。〔英〕戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，北京：中国法制出版社，２００１，第１１６页。

第二章　行政主导体制的形成基础美国联邦党人（例如汉密尔顿、麦迪逊），将洛克所谓的对外权纳入行政权，另将司法权分离出来，将三者交由不同的机关来行使并保持均势①，这一思想进而通过《联邦宪法》的制定及实施得以变成现实。从最初的权力体系结构看，行政权并不具有特别的优势，亦不存在所谓“行政主导”的可能。但是，２０世纪以来———甚至有部分学者认为可以追溯到１９世纪晚期，英国和美国都出现了行政权的不断膨胀。英国素以“议会至上”的宪政传统著称，但行政权的膨胀是２０世纪以来不争的事实。其一，从行政权本身的发展趋势看，英国学者维尔（ＭＪＣＶｉｌｅ）对此有过分析，认为“首先，内阁从一个与平民院大致等同的地位上升到领导并支配后者的地位；然后，首相权力的增长使他在权力上和威望上都远远高于内阁的其它成员”②，可见内阁与首相之权力的上升态势。其二，从权力制衡体系的角度看，尽管“议会至上”的政治理念意味着政府要受议会的控制，但在２０世纪以来的实践中，议会控制政府已是无稽之谈，议会并不能控制政府，几乎总是政府控制议会③，可见行政权的独大也是明显的。作为承继古典分权制衡理论的榜样，美国素以典范的三权分立著称，并对后世其他国家影响甚深。④但是，２０世纪中“总统权力的巨大增长”⑤，反映了同样的趋势。还有学者甚至将这一趋势的起点，挪到了１９世纪晚期。譬如罗斯金（ＭｉｃｈａｅｌＲｏｓｋｉｎ）等人认为，从权力制衡的角度看，“直到１９世纪晚期，观察者开始注意到国会并未以人们所预料的方式进行。和洛克的预期相反，立法机关看起来像失去了对行政机关的制约权。绝大多数政治家３３０①②③④⑤关于孟德斯鸠及联邦党人对洛克分权思想的继承与转化，详参〔法〕孟德斯鸠《论法的精神》（上），张雁深译，北京：商务印书馆，１９８２；〔美〕汉密尔顿、杰伊、麦迪逊《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，１９８２。〔英〕ＭＪＣ维尔：《宪政与分权》，苏力译，北京：生活·读书·新知三联书店，１９９７，第３２５页。参见许崇德、王振民《从“议会主导”到“行政主导”———评当代宪法发展的一个趋势》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》１９９７年第３期。另可参见李林《英国议会及政府的立法权限》，《学习时报》２００５年３月２８日。学界关于美国宪政的研究十分丰富，相关代表性著作可参看张千帆《西方宪政体系》（上），北京：中国政法大学出版社，２０００。〔英〕ＭＪＣ维尔：《宪政与分权》，苏力译，北京：生活·读书·新知三联书店，１９９７，第３２６页。

澳门行政主导体制研究都赞同这一趋势仍在继续而且正在加强”①。这一来自美国学界和政界的共识性观察，无疑是值得受到重视的。在大陆法系代表国家中，法国的“半总统制”堪为代表。在分权体系中，格外强调总统的宪法地位，高于国会、政府和法院。相比美国的总统制，法国总统在对议会的主导权上享有更大的权力，因为他既可否决议会立法，亦可解散议会而无须对议会负责；总统下设政府总理，总理对总统和议会负责；议会可通过不信任投票迫使总理辞职，总理也可要求总统解散议会。自法兰西第五共和国成立以来的宪制实践②，也反映了行政权主导化的大趋势。（二）置身大趋势下的特别行政区行政主导当然，上述例证是就宪制发展相对成熟的西方主权国家的政治架构而言。如果说它们作为主权国家的政治发展状况未必可资澳门这一地区政治参照，那么，作为中国近邻的新加坡之政治体制及实践，将具有另一层可资参考的意义。受英国宪制的影响，新加坡仍属议会民主制，立法权由总统和国会共同行使，司法权归法院，行政权归内阁，总统仅具有象征意义的国家行政权力。但是，在实际运作中，行政权居于主导地位。其一，由于执掌行政权的内阁由国会中的多数党议员构成，而多党制下其他党派的社会基础较弱，对执政党不构成实质威胁，“一党独大”之下的政府不必受制于反对党，其权力运作具有高效、快捷及相对稳定性。其二，由于总理集政府首脑与执政党领袖于一身，可以实际控制执政党、国会与内阁，具有强势的政治权威，更可充分调动这三方面的资源，以实现其政治目标。鉴于此，新加坡的政制亦是一种实质上的行政主导。③立足于上述比较和观察，可以看到：虽然各国和各地区的社会条件不同，行政权的强势及由此发展而成的行政主导也会有不同类型和表现，进而４３０①②③〔美〕迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，林震等译，北京：华夏出版社，２００１，第２９５页。关于法国宪制特点及政治实践的相关研究，参见〔法〕雅克·夏普萨尔《１９４０年以来的法国政治生活》，上海：上海译文出版社，１９８１；吴国庆《当代法国政治制度研究》，北京：社会科学文献出版社，１９９３；刘建飞《法国议会》，北京：华夏出版社，２００１；张台麟《法国政府与政治》（增订三版），台北：五南图书出版股份有限公司，２００７；等等。参见杨建平《香港、澳门、新加坡行政主导比较》，《中国行政管理》２００８年第２期。

第二章　行政主导体制的形成基础在政治制度、政府运作、社会条件等方面也存有若干差异，但行政权的主导化———乃至于实质上的行政主导———是当今国际社会普遍的政治现象。综上所述，２０世纪以来行政权的日趋膨胀，乃至逐渐居于主导地位，的确是不争的事实。对于这点，西方学者基本达成共识。譬如，维尔根据英国、美国及法国宪政发展情况，认为它们反映了同样的行政权主导化趋势，且“有同样的基本力量在运作，尽管这些国家的不同政治结构已经修改了所采用的方法和方法适用的细节”①。罗斯金等人则从权力制衡机制的态势入手，认为“在世界范围内，权力一直在向行政机关倾斜，而立法机关在衰落”②。还有学者如利普森（ＬｅｓｌｉｅＬｉｐｓｏｎ）干脆挑明了说，虽然分权理论从未想过让行政权居于支配地位，但是“行政的优先权在２０世纪还是很流行”③。如是种种，不一枚举。形成国际社会普遍的这一现象，原因当然很复杂，但也表明了权力体系中以行政权为主导的普遍存在，是由行政权力自身的性质所决定的。为适应社会发展和高效决策的需要，行政权在国家权力体系中的地位日趋显赫。即使在严格奉行三权分立传统的国家，行政权的膨胀也成为难以抗逆的趋势。它逐渐背离了古典政治思想家原初的构想，是对过度理想化的分权理念的修正，归根结底，这是顺应历史发展潮流的。那么，了解上述趋势有何意义呢？笔者以为最直接的意义就在于可以由此定位澳门特别行政区现有政制的特色所在，同时表明它是符合世界范围政治发展的大势。从这点看，澳门作为一个国际化程度较高的地区，其政治架构之所以选择了行政主导模式，实际上是有着广阔的国际舞台作为政治背景的。总之，作为受大陆法系影响至深的地区，澳门政治不仅在澳葡时代呈现出行政权膨胀的现象，亦在特别行政区高度自治的新时期无法避免行政权的适当的膨胀。与其抗拒这种国际化的行政权不断膨胀的趋势，不如顺其自然并加以疏导，建构一套符合行政权自身发展轨迹的特别行政区新型政治体制，使其更行之有效。因此，《澳门基本法》设定一套以行政为主导的政治体制，是当今各国行政权在国家权力体系中普遍膨胀、地位日隆的一个缩影。５３０①②③〔英〕ＭＪＣ维尔：《宪政与分权》，苏力译，北京：生活·读书·新知三联书店，１９９７，第３２６页。〔美〕迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，林震等译，北京：华夏出版社，２００１，第３２０页。〔美〕莱斯利·利普森：《政治学的重大问题》，刘晓等译，北京：华夏出版社，２００１，第２２９页。

澳门行政主导体制研究三　参照近邻：从香港政制转型之路获得教益（一）香港行政主导的先行设置与实践澳门毗邻香港，不仅交流便利，更有诸方面文化彼此相通。自１９世纪中期以来，澳门不仅在经济建设方面受香港影响甚多，在政制架构及法制建设等方面也颇得参照。据此，有必要回溯香港从港督制转向行政长官制的简史，认识香港政制所建构的行政主导模式是如何综合考虑各种因素而做出历史选择的。这里不妨先回溯香港在殖民管治时代的“行政主导”状况。自鸦片战争后清政府通过不平等条约割让香港至１９９７年回归祖国之前，香港跟大部分英殖民地治理模式一样，港督代表英王，进行全权治理，兼任立法部门主席，对所有法案、议案享有最终否决权。当时之所以选择总督制，而不是照搬英国议会主导的政治架构，是为了更好地实行殖民管治。以英王名义颁布的两份文献《英皇制诰》和《皇室训令》，确立了英国在香港的政制模式，将香港的统治权广泛授予由英王委任的总督，在总督领导下再设行政局和立法局，两局议员均为委任，分别协助总督颁布政令和提供有关立法意见，但作为为总督服务的咨询机构，它们均无实际权力。故此，香港的统治权高度集中于港督之手，形成行政权高于立法权的“行政主导”政制模式。①对此问题，英国有学者明确指出：“《英皇制诰》主要强调的是需要维护女王陛下政府对这个殖民地的各项权益。凡授予港督的一切权力，他必须认识到他只能按照伦敦给他的指示去行使这些权力，而且皇室明确有剩余权力为本港殖民地制定法律并有权驳回本港立法局通过的法例”。②迭经２０世纪以来世界范围殖民政制的变迁，且受本土政治、经济、社会和文化变更的影响，殖民管治时代香港政制模式的外在形式发生了若干变化，大致经历了三个阶段：一是高度集权和绝对垄断的行政主导阶段，二是６３０①②关于香港殖民管治时代政制模式的演变，参见徐静琳《演进中的香港法》，上海：上海大学出版社，２００２。〔英〕诺曼·迈因纳斯：《香港的政府与政治》，伍秀珊等译，上海：上海翻译出版公司，１９８６，第８０～８１页。

第二章　行政主导体制的形成基础以行政吸纳政治为特征的绝对行政主导阶段，三是以行政和政治相分离为特征的“相对行政主导”阶段①。在中英香港谈判成功尤其是《中英联合声明》公布之后，港英当局又陆续对原有的行政主导体制做出调整，试图通过削弱行政主导、强化立法职能，保护英国在香港的利益。譬如，先是推出立法局民选议员，并通过立法局法案扩大其权力（１９８５年），后又相继借助安排直选（１９８８年）、实行分区直选（１９９１年）、增加直选议席（１９９５年）及其他举措，使行政与立法之间的原有结构和权力关系开始发生变化。②但从权力架构的整体设置看，回归前香港政制中行政权之主导地位并未从根本扭转。正如香港学者陈弘毅所言：“在港英时代香港的政治体制中，港督集大权于一身，‘行政主导’可谓最贴切的描述。尤其是在立法局部分议席开放由选举产生之前，所有官守和非官守议员均为港督委任，立法机关可说是完全依附于行政首长的，没有可能对行政机关发挥高度的监察和制衡的作用。”③将权力集中于港督之手，究其实质是由英国的“国家利益”决定的。在此意义上，回归前香港的行政主导体制，也是管治者设计出来的，而不是政治实践的产物④，跟澳督制下回归前澳门的行政主导体制一样。鉴于长期运作的“行政主导”体制已根深蒂固，需要将这一传统政治文化进行创造性的转化⑤，为香港回归祖国和平稳过渡奠定基础。由此而达成的共识之一，便是如何在维护香港的稳定与繁荣的基础上，将原有殖民宪制下的“行政主导”体制的合理成分，有机地融入“一国两制”之下的特别行政区新型政制模式，使之既符合香港在回归后保持原有制度五十年来不变的基本原则，又利于“港人治港”、“高度自治”与“一国两制”方针的贯彻落实。时任香港中央政策组首席顾问的刘兆佳先生对此有过分析，并指出延续行政主导体制精神的行政长官制之必要性，认为“将香港特别行政区的政治权力７３０①②③④⑤姚秀云：《香港行政主导体制的发展与变化》，《学习时报》２００７年６月２５日。骆伟建：《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广州：广东人民出版社，２００９，第１９８页。陈弘毅：《行政主导概念的由来》，《明报》２００４年４月２３日。骆伟建：《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广州：广东人民出版社，２００９，第１９６页。对于传统文化进行创造性转化，在学理上是有据可谈的，在实践中也是有例可循的。关于这一思路的哲理思考，参见林毓生《中国传统的创造性转化》，北京：生活·读书·新知三联书店，１９８８。

澳门行政主导体制研究集中在行政长官的手中，而任命行政长官及特别行政区主要官员的权力又掌握在中央政府手中，自然有利于中央政府对行政长官以至于对整个香港的监督，有必要时可以采取措施防范特别行政区做出损害中央利益的事”。①为确保“一国两制”方针的落实，需要通过起草一部基本法来正式确立回归后特别行政区的政治体制。最终根据上述共识而完成的《香港基本法》，适当考虑和吸收了殖民管治时代总督制中行之有效的合理成分。对于此种情况，不独内地学者认为《香港基本法》延续了“行政主导”的政制模式，香港学者也大多持此观点。例如陈弘毅教授就明确指出：“‘行政主导’原是对殖民地时代香港政制的描述，基本法在一定程度上维持了这种政制，赋予行政长官较高的地位和较大的权力，所以特别行政区政制也可视为行政主导的体制”②。不过，经《香港基本法》构建的这套新型的特别行政区行政主导体制，具有与港英时代港督制下行政主导不同的特点。③尤其在本质上不同的是，殖民管治时期的港督绝对控制着行政权和立法权。由于港英政制作为维护英殖民统治的延展，既无独立的立法权、司法权，也无相应的权力制衡机制，故而唯一可控制港督者唯有英国政府。而根据《香港基本法》设置的特别行政区行政长官制，虽然将行政长官置于权力体系的核心主导位置，但他的权力不再如港督那样享有绝对专权，而是必须受立法机关和司法机关的监督与约束，譬如，立法会可在法定条件下对其进行弹劾，行政长官就任时须向终审法院首席法官申报财产，等等。由此可见，《香港基本法》旨在设定行政权、立法权和司法权之间的分工与制衡，使任何一方权力免于滥用，从而为现有政制及经济的稳定发展奠定基础。作为一个高度开放的自由港和国际金融贸易中心，香港确实需要有一个强势的政府来应对复杂异常的政治、经济和社会环境。④而一个管治能力低下且长期积弱的政府，只会削弱它的国际竞争力。因此，在原有政治传统和文化基础上加以创新的特别行政区行政主导体制，意味着香港政治体制必须８３０①②③④参见刘兆佳编《香港２１世纪蓝图》，香港：香港中文大学出版社，２０００。陈弘毅：《行政主导概念的由来》，《明报》２００４年４月２３日。参见肖蔚云《论以行政为主导的香港特别行政区政治体制》，载肖蔚云《论香港基本法》，北京：北京大学出版社，２００３，第８２９～８３４页。参见《香港“行政主导”体制的困境与出路》，《凤凰周刊》，ｈｔｔｐ：／／ｏｅｅｅｅｃｏｍ／ａ／２００７０８２２／４９１６０５ｈｔｍｌ，最后访问日期：２００７年８月２１日。

第二章　行政主导体制的形成基础在平稳过渡期间尽快实现转型。港督制如何改造为特别行政区的行政长官制，立法局、行政局等机构如何相应加以改变，原有行政主导体制中一些行之有效的制度又该如何继受和发扬，在当时都可谓是前所未有的政治考验，举手投足之间不容丝毫懈怠。在回归祖国后的十余年间，香港特别行政区新型行政主导体制的机构设置和正式运作，从整体性发展局面看应当予以充分的肯定。不过，鉴于国际国内形势变化及本地区发展状况的种种外因，香港特别行政区政府需要面对和必须解决的新问题也大量出现。这些外在因素构成的巨大挑战，也确实在很大程度上导致董建华政府执政期间管治危机的屡屡出现，且最终促成了行政长官不得不提前换届的局面。①董建华政府执政期间的种种经验教训，客观上也在提醒人们必须慎重考虑行政主导与民主治理的内在关联，包括如何在保持行政长官继续居于核心位置的基础上打造一个强势政府，如何通过多种方式争取政治同盟的继续支持，如何通过一系列民主化举措争取更为广泛的社会基础以便赢得民心，等等。解决这些问题，是继续深入实施香港特别行政区基本法，把“一国两制”伟大实践向前推进的题中之义。正因如此，吴邦国委员长在２００７年６月６日的发言中，对仍须“坚持并完善行政主导体制”再三强调。②（二）澳门特别行政区行政主导体制的追随上述香港政制的转型及其实践的得失，对澳门政制转型的参照意义是最为直接而有效的。虽然澳门的澳督制具有更久远的历史，行政主导体制具有更深厚的基础，具体表现亦与港督制有较大差异，因而不可能事事皆可简单照搬香港经验，但在如何配合“一国两制”方针、如何拟定具有区域性宪制意义的基本法、如何构建一套符合特别行政区发展要求的新型行政主导体制等方面，香港经验确实是值得高度重视和充分借鉴的。对此最直接而明显的证据，就是《澳门基本法》多处参考和借鉴了《香港基本法》。如果对两部基本法的文本进行规范性比较，不难看出二者９３０①②参见卢兆兴等著《董建华政府管治危机与出路》，香港：明报出版社有限公司，２００２。参见吴邦国《深入实施香港特别行政区基本法，把“一国两制”伟大实践推向前进》，《人民日报》２００７年６月７日。

澳门行政主导体制研究在篇章结构及具体规范等方面有诸多相似。①至于以行政为主导的政制架构，在起草《香港基本法》时经过反复讨论而定下基调，在起草《澳门基本法》时则顺理成章地沿袭了这一基调。在分别向全国人大所做的关于两个基本法的说明中，基本法起草委员会主任委员姬鹏飞对此做了相关的阐述。例如，在最初关于《香港基本法》的说明中，他指出行政机关和立法机关之间的关系应该是既相互制衡又相互配合，为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但也要受制约。在稍后关于《澳门基本法》的说明中，他进一步指出特别行政区政治体制是行政主导的特征，是按照“行政机关、立法机关和司法机关之间既相互配合又相互制衡的原则，确定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权”。②据此可见，《香港基本法》之选定行政主导模式，对稍后出台的《澳门基本法》之选择行政主导，确实起着不可忽视的影响。（三）小结：立足区情的继承与创新当然，前述诸种因素从不同层面发生作用，对澳门选择行政主导体制的影响毕竟是外部的。真正从内因上决定这一选择的，还是澳门社会自身对以行政为主导之体制的实际需求。这一需求与澳门特有的地理条件、环境因素、人口规模、发展模式与经济状况等因素也有着复杂的关联。对于此点，黄柳权先生的一段论述颇有道理。他认为，行政主导这种政治体制“不是想当然设计出来的，它不仅需要考虑如何落实‘澳人治澳’的问题，还要考虑在特别行政区以什么样的体制运作才能贯彻落实‘一国两制’和基本法，保证中央有效行使主权；不仅要符合澳门特别行政区是直辖于中央人民政府的一个地方行政区域这样一个法律地位，还要尽可能多地吸收澳门原政治体制中行之有效的成分，以为澳门社会所熟悉和接受”③。０４０①②③这两者的比较也是区际比较法的常见题材，在此领域的代表作，参见杨静辉、李祥琴《港澳基本法比较研究》，北京：北京大学出版社，１９９７。参见姬鹏飞《关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法（草案）〉和有关文件起草工作的说明》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｌａｗ⁃ｌｉｂｃｏｍ，１９９３年３月２０日。参见黄柳权《我国的国家体制与澳门基本法》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｂａｓｉｃｌａｗｏｒｇｍｏ／ｃｏｎｔｅｎｔｐｈｐ？ａｒｔｉｃａｌ＿ｉｄ＝４４４，２００５年７月２５日。

第二章　行政主导体制的形成基础正是在立足区情的基础上有所继承和创新，澳门基本法起草委员会最终完成的《澳门基本法》，虽然也是以行政为主导，并由此构建一整套行政长官制，且在立法原意、政治体制结构安排、具体条文逻辑关系等方面与之有诸多相似，但它毕竟不是《香港基本法》的副本或影子，而是另一份完全独立的特别行政区宪制性基本文献。在“大同”之中存有数量相当可观的“小异”，也充分体现出澳门政制自身的问题意识及整体特点。总之，对澳门而言，行政主导模式既符合回归祖国的政治发展要求，也契合澳门特别行政区的社会实际需要。其最根本的好处在于，借助以行政为主导的行政长官制，并在立法权与司法权之间保持协调关系，特别行政区的高效运作能够得以实现，从而在根本上符合特别行政区社会发展的整体利益需求。１４０

澳门行政主导体制研究第三章行政主导体制的表现：多维透视一　从篇章结构看行政主导体制：依据文本的观察（一）权力配置及其运作趋势通常情况下，任何特定国家或地区政治体制的内涵，归根结底是对其固有权力体系的配置和运作。国家权力体系如何进行理性安排，以及这种理性究竟在多大程度上关涉和体现政治民主，历来是政治思想家和民主理论家殚精竭虑思考的问题。回溯西方国家的宪政发展历程，可见它们大多与资产阶级民主革命密切相连。这一历程既是对旧的权力体系的全盘颠覆，也是对新的权力体系的重新建构。１７世纪中期英国率先发生的资产阶级革命，确立了与早期资产阶级民主诉求相应的政治体制即君主立宪制；１８世纪后期相继爆发的美国独立战争和法国资产阶级大革命，亦确立了与新兴资产阶级民主诉求相应的政治体制。在此之后，西方近代资产阶级革命的政治影响，尤其是美国式宪政思想及其实践的政治影响①，逐渐从欧美地区向世界范围不断扩展，事实上形成亨廷顿关于世界民主化浪潮所谓的“第一波”。②近代宪政思想革命性的一大成就，是基于分权理念所成的三权分立型政２４０①②关于美国式宪政的世界影响，参见〔美〕路易斯·亨金等编《宪政与权利———美国宪法的域外影响》，郑戈等译，北京：生活·读书·新知三联书店，１９９７。〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《第三波———２０世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，北京：生活·读书·新知三联书店，１９９８。

第三章　行政主导体制的表现：多维透视体形式。①理想状态的分权与制衡，不仅是法国思想家孟德斯鸠极力主张的，也是美国的建国者根据时势需要而做出适时调整后，希望通过立宪的方式实现的。但是，迄至２０世纪的各国政治实践，并没能完全实现思想家们构建分权理论时的预期效果，它们大多数如果不是正在通往理想的路上，那就是还在酝酿着准备上路。由此引发的便是２０世纪以来相继掀起的民主化浪潮之“第二波”和“第三波”。亨廷顿以及承继其分析思路的其他学者，也坚信２１世纪还将出现更深层次的“第四波”。②根据维尔对分权思想及其实践的考察，以及亨廷顿关于民主化浪潮三波得失的分析，可见分权制衡未尽如人意的现实状况，如果不是因为这些国家在民主政治上的诚意不够，那么最大的可能就是这一理想本身的不尽现实。前一情况当然是有。在“民主”已经成为一种２０世纪以来被普世化的价值观之后，迫于民主政治普世化理念的压力而进行所谓民主化改革的一些国家（亨廷顿主要是指第三世界国家，达尔的批判对象还包括苏联和中国）③，其实是并无真正构建民主政治的诚意。分权制衡理想的无从落实，也就在情理之中。但比匮乏民主政治诚意更复杂也更现实的，是基于后一种可能的情况：这一理想本身确实不尽现实。只要任何权力在本质上不改其作为控制与驾驭之力量的属性，就难以存在像孟德斯鸠的梦想中那种并行不悖、高下不分的三权分立。即使这一理想写入宪法，列为宪政的奋斗目标，它在不以人之意志为转移的演进过程中也将逐渐发生变化，变成事实上总有一种权力将打破分立的均势，从而逐渐处于相对优势的主导地位。那么，究竟是哪一种权力最容易取得主导地位，且事实上历来也是如此的呢？正如前面分析行政主导是２０世纪以来的基本趋势时所言，纵览迄今为止的近代西方国家宪政历程，清晰可见的一个基本事实便是，权力体系的运行往往是以行政权为主导。行政权在权力体系运行过程中的日趋主导，意味着它在权力体系架构中即使看似不在主宰位置，却对立法权、司法权及其３４０①②③英国学者ＭＪＣ维尔对分权思想的研究，对此有极具参考价值的意义。参见〔英〕ＭＪＣ维尔《宪政与分权》，苏力译，北京：生活·读书·新知三联书店，１９９７。亨廷顿本人在２００９年接受《南风窗》刘军宁先生采访时，就２１世纪世界范围民主化“第四波”做了相当精彩的判断。参见刘军宁《〈第三波〉作者亨廷顿：民主化一定会有第四波》，南方新闻网，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓｑｑｃｏｍ／２００９０１１９／０００５１０ｈｔｍ，２００９年１月１９日。民主理论家罗伯特·达尔就认为中国不在他所谓的“民主国家”之列，参见〔美〕罗伯特·达尔《论民主》，李柏光、林猛译，北京：商务印书馆，１９９９，“序言”。

澳门行政主导体制研究他权力具有实质性的主导权和支配力。与行政权相提并论的立法权、司法权及其他权力，能否也像行政权那样获得主导性呢？理论上讲当然都是有可能的。有研究者曾对“立法主导”或“司法主导”的应然状态做出如下界定：如果以立法为主导，则立法机关作为权力机关和决策机关，应在国家或地区政治生活中起主导作用，而行政长官须由立法机关选举产生，受立法机关领导，对立法机关负责；如果以司法为主导，则司法机关处于主导地位，应对行政机关和立法机关起着最高和最后的监督制约。①但是，前一种情况往往只是纸面上的宪政构想，它在实践中连与行政权平起平坐的机会都被挤对，遑论如何趋于主导；至于后一种情况，则根本无人谈及，也根本无从付诸实践。权力体系在运作中始终趋于行政权主导，这一状况同样发生在近代以来的澳门政治史上。据吴志良博士对澳门政治发展史的深入研究，１７８３年葡萄牙王室颁行的《王室制诰》可谓对澳葡政府之政治体制重新界分权力体系的宪制性安排，由此踏上以澳督制为核心的行政权主导一切的历程。②这种状况的扭转并非易事，由此积淀而成的传统政治文化糟粕更难以铲除。《澳门基本法》在构造未来特别行政区政治体制的基本框架时，最终设定的模式是以行政长官制为核心的行政主导体制，其实不妨视为对政治传统的一定程度的尊重或“考虑”③。行政主导是《澳门基本法》有关特别行政区施行“一国两制”政治体制的精髓，亦是被回归以来的政治实践所验证而行之有效的治理模式。根据《澳门基本法》对澳门特别行政区政治体制设计的指导原则，特别行政区政治体制强调的模式是：以行政为主导，行政、立法与司法既相互分工、各司其职，又相互制衡、相互配合，并重在配合。据此可见，澳门特别行政区政４４０①②③关于“议会主导”（或曰“立法主导”）和“司法主导”的含义及比较，参见许崇德、王振民《由“议会主导”到“行政主导”———评当代宪法发展的一个趋势》，《清华大学学报》（哲学社会科学版）１９９７年第３期；另可参见蒋朝阳《准确理解行政主导，正确处理行政与立法之间制约与配合的关系》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第８１～９４页。吴志良：《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第９６～１００页。例如《澳门基本法》序言第二段就有这样的措辞：“考虑到澳门的历史和现实情况”。这一考虑实际上贯穿于整部基本法的政制架构和具体规范。

第三章　行政主导体制的表现：多维透视制模式显然不是立法主导或司法主导，而是典型的以行政为主导，具有行政主导体制所具的基本特征：行政长官在特别行政区政治生活中占主导地位，其法律地位高于立法机构和司法机关，其职权范围大于立法权和司法权，在政治体制中有较大的决策权。①（二）文本结构与政制架构１文本结构是权力体系的反映自１９世纪欧洲兴起“法典编纂运动”以来，欧洲国家立法者们推崇的理性主义和科学精神得到世界范围内越来越多的认同。与之相应，近代各国法典法的基本精神和文本结构，在形成过程中逐渐趋于理性化和科学化。②从１８０４年《法国民法典》和１９００年《德国民法典》的诞生，以及作为澳门近代法文化主体的葡萄牙法典法体系，尤其是其中最具里程碑意味的《葡萄牙民法典》的成形及运作过程③，也不难看到这一发展趋势的历史必然。从一般意义上说，不同的文本往往表现为不同的结构，特定的结构则是对特定事物之内在秩序的客观反映。基于文本结构是宏观层面的布局谋篇，一个严谨的文本不可能在整体框架上轻率散漫，即使它涉及的具体内容可能是七零八落的性质。在此方面，来自结构主义思想脉络的西方学者有过精彩的分析，尤其是法国著名思想家米歇尔·福柯（ＭｉｃｈｅｌＦｏｕｃａｕｌｔ）关于“词与物”之秩序结构的分析，对我们分析法律文本与权力结构的关系极具启发意义。④５４０①②③④参见肖蔚云《略论实施澳门特别行政区基本法的主要经验》，载肖蔚云、杨允中、饶戈平主编《依法治澳和特区发展》，澳门：澳门特别行政区法务局、澳门基本法推广协会，２００４，第１８页。对这些欧洲法典法发展史的比较研究，是比较法学作为一门学科的重要内容。我国法学界对此展开的理论分析中，一份值得关注的总结性成果，可参见封丽霞《法典编纂论》，北京：清华大学出版社，２００２。关于法国和德国民法典的比较研究，比较法学名著如法国学者达维德的《当代主要法律体系》、德国学者茨威格特、克茨的《比较法总论》、日本学者大木雅夫的《比较法》以及中国学者如沈宗灵的《比较法研究》，都有较大篇幅的分析介绍。不过这些著作大多没有关注过葡萄牙法典法的成长史。弥补这一缺憾的作品，可参见葡萄牙学者ＭａｒｉｏＪｕｌｉｏｄｅＡｌｍｅｉｄａＣｏｓｔａ《葡萄牙法律史》，唐晓晴译，澳门：澳门大学法学院，２００４。西方结构主义尤其是“语言学”或“文字学”理论对此有启发意义，参见〔法〕米歇尔·福柯《词与物———人文科学考古学》，莫伟民译，上海：上海三联书店，２００１。这部著作力图构建一种“人文科学考古学”，旨在测定在西方文化中“人”的探索从何时开始、作为知识对象的人何时出现。该书在当代思想史上被奉为杰作，可谓妙语连珠，充满智慧。

澳门行政主导体制研究借鉴福柯对“词与物”的相关分析，如果将法律文本视为“词”而它所涉的客观存在的权力体系视为“物”，那么，当后者需要借助前者而获得表达机会时，有怎样的权力秩序就会有怎样的篇章结构，反之亦然。作为预设行为模式和规范权利义务的法律文本，其篇章结构是对权力体系和权利体系的内在秩序的理性反映。如果一项法律文本旨在厘清现有的诸种权力，并通过清晰而明确的规则使之井然有序，那么，这些权力有怎样的逻辑安排，就会产生怎样的文本结构。法律文本对结构安排的要求不仅是必需的，并且还是被优先考虑的，甚至为了结构形式的严谨而不顾大众阅读的口味，众所周知的《德国民法典》就是一则典型。①在现代立法者看来，理性化和科学化的立法活动，首先需要认真对待的是法律文本的结构安排。为此，布局谋篇必须慎重。鉴于诸种权力在特定国家政治环境中的地位等级不同（譬如有的国家崇尚议会至上，因而权力排序立法权优先；有的国家强调政府权能，因而权力排序行政权优先；有的国家推行政党领导，因而权力排序党的领导权优先），与之相应的政治体制也必然体现出这种轻重缓急，它们不可能也不应当是随机抽选的任一立法者随意编排的产物，而必然体现出占支配地位的统治阶级对特定社会结构与利益关系的认识与立场。如果回溯近代以来世界各国的制宪历程，我们可以更清晰地看到，在一个特定的文本结构中，会有怎样的权力体系安排。而诸种权力在国家或特定地区政治生活中的轻重缓急，也将通过不同的文本结构得到充分的彰显或者相当程度的暗示。以世界上第一部资产阶级性质的成文宪法———１７８７年《美利坚合众国宪法》（ＴｈｅＣｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｏｆｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓ，通称美国宪法）为例，我们不妨考察其文本结构中的权力体系。这部奠定美国政治制度整体架构的根本大法，虽然篇幅短小，正文仅仅７条，却充分体现了制宪者在布局谋篇时的政６４０①许多学者通过比较法的研究，纷纷指出《德国民法典》对于结构的考虑远胜于对其修辞的考虑，使得这部法典严谨有余、活泼不够，它不像《法国民法典》那样具有供大众阅读的口味，甚至连学者们自己也感到它太过严谨，因而得名为“学究型法典”。不仅德国民法典如此，２０世纪以来葡萄牙的一系列法典也存在这种情况。即使在实现“法律本地化”之后，澳门五大法典也难免此弊。对澳门法典部分条文“不忍卒读”的批判，参见刘高龙、赵国强主编《澳门法律新论》，澳门：澳门基金会，２００５，“导论”。

第三章　行政主导体制的表现：多维透视治智慧。①该法的前三条是至为关键的奠基石，它们依次明确规定了立法权、行政权与司法权的权属及其相互关系；而每一条的下属款项，也依次编排了相应的细则性的权力内容。其文本结构虽然简约，但旗帜鲜明地体现了制宪者所追逐、欲彰显的政治目标，即分权与制衡之宪政精神。在其他接受或认同分权制衡理念的宪政国家，其宪法文本大多要比美国宪法文本复杂得多，在规定国家结构尤其是基本权力架构时，同样是通过特定的篇章结构安排来表达、彰显和捍卫立宪者的立法宗旨。这里以对葡萄牙宪法影响较大的法国宪法为例，分析法典的文本结构与政治架构之间的关系。从源头看，法国宪法是１７８９年法国大革命的产物，是反对贵族政治和某种程度的封建制度的成果。此后随着政治形势的变化，法国陆续制定过许多部宪法，具有代表性的主要有三部。②其一，１７９３年宪法（又称“雅各宾宪法”），是法国第一部比较完整地体现资产阶级政治要求并在一定程度上反映小资产阶级和工人农民利益的宪法，虽未付诸实施，但有深远影响。其中规定实行三权分立，确立议会共和制，最高立法机构为一院制的立法会议，最高权力机构是执行会议。其二，１８４８年宪法，是巴黎工人六月起义失败后资产阶级共和派所控制的立宪会议为巩固资产阶级专政而制定的宪法，建立的国家机构具有现代资产阶级民主共和国政体的许多特点，规定由普选产生并掌握军政大权的总统是国家元首和政府首脑，议会为一院制的国民议会。其三，１９５８年宪法（又称“第五共和国宪法”），经１９６０年、１９６２年、１９６３年、１９７４年、１９７６年直至２００８年多次修订而延续至今，它大力削弱议会的权力，扩展总统的权力，规定总统是国家权力的核心，政府是中央最高行政机关，议会由国民议会和参议院组成，原拥有的立法权、预算表决权和监督权三大传统权力受到总统和政府的限制，使现行制度兼具议会制和总统制的特色。这三部分别标示着法国宪制发展里程碑的法律文本，其结构都是依循其权力次序和相互关系而布局谋篇的。如果回到中国自身的宪制史，也可看到情况如出一辙。近代中国制宪史肇端于晚清政府的变法修律，１９０８年匆忙颁行的《钦定宪法大纲》是中国７４０①②关于美国宪法结构的讨论，参见张千帆《西方宪政体系》（上册·美国宪法），北京：中国政法大学出版社，２０００。关于法国宪法发展，参见张千帆《西方宪政体系》（下册·欧洲宪法），北京：中国政法大学出版社，２０００，关于法国宪法部分有详细介绍。

澳门行政主导体制研究历史上第一部宪法性文件，这部共计２３条的法案由宪政编查馆参照１８８９年《日本帝国宪法》制定，但删去日本宪法中限制君权的有关条款，从而在结构上形成“君上大权”和“臣民权利义务”两块范本。①它虽曰“仿行立宪”，但在文本结构上出现致命的权力失衡，不仅仅是置君权于首而弃民权于不顾，更在国家权力体系编排中毫不掩饰对帝制皇权的捍卫，充分体现“大权统于朝廷”的立法旨意，从而暴露出朝廷一面标榜立宪一面刻意作秀的虚与委蛇。作为南京国民政府“六法全书”体系的核心，１９４７年正式颁行的《中华民国宪法》，综合体现了大陆法系宪政文化的形式特征。这部凝聚了民国时期法律精英之宪政梦的法典，其文本结构同样是对这一时期的国家权力体系的反映。②但它在标榜自由平等时坚持维护国民党的一党专制，在标榜平均地权、节制资本时保障封建土地剥削制度和官僚资本的经济垄断，在标榜“民有、民治、民享”的“民主共和国”时行国民党一党专制和蒋介石个人独裁之实。如果进一步细究它关于诸种权力秩序的次序安排，不难看到它只是在表面倡行分权（五权宪政），实质安排的首要权力仍然是行政权，体现的亦非西方宪政国家之控制权力、制衡政府，而恰是维系国民政府独裁专断的保障。那么，当代中国的宪法在标榜社会主义性质时，是否因此而显得与众不同呢？以现行中国宪法（即１９８２年《中华人民共和国宪法》）论，其文本结构同样是对既存权力体系的认可和保障。作为国家的根本大法，它在文本结构的布局谋篇上有着严格的要求，以此体现作为社会主义国家性质的国体。③如同其他国家立宪时的考虑，它对权力体系也做出了明晰的界定，界定的依据则是各种权力在国家政治生活中各自所处的位置。依照权力体系的内在秩序，现行宪法的第三章“国家结构”，依次做出了如下编排：先后规定了８４０①②③关于清末变法中的宪制内容，许多研究成果都有涉及。从历史学角度的考察，参见张连起《清末新政史》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，１９９４。从法制史角度的考察，参见卞修全《立宪思潮与清末法制改革》，北京：中国社会科学出版社，２００３。关于中华民国宪法的诞生，参见谢振民编著《中华民国立法史》，北京：中国政法大学出版社，２００１。关于中国宪法的文本结构分析，有论者认为这一结构是对特定权力体系的认可。相关代表性教材及专著，参见肖蔚云等著《宪法学概论》（修订本），北京：北京大学出版社，１９８５；许崇德主编《中国宪法》，北京：中国人民大学出版社，２００６；张千帆《宪法学导论》（第二版），北京：法律出版社，２００８。

第三章　行政主导体制的表现：多维透视全国人民代表大会（第５７～７８条）、国家主席（第７９～８４条）、国务院（第８５～９２条）、中央军事委员会（第９３～９４条）、地方各级人民代表大会和地方各级政府（第９５～１１１条）、民族自治地方的自治机关（第１１２～１２２条）、人民法院和人民检察院（第１２３～１３５条）。通过这样的篇章结构，可以清晰地看到，人民代表大会制度在国家政治体系中占据着不可动摇的主导地位。综上可见，任何法律文本在篇章布局上都不会是随机的、恣意的、无序的、凌乱的，而必得遵循一定的内在的秩序。具有根本大法地位的宪法及宪法性法律文本，在篇章结构的安排方面尤其需要谨慎、规范、严肃、认真；从法律文本结构的先后次序，可见立法者在基本制度上的轻重缓急。２《澳门基本法》篇章结构对行政主导的彰显《澳门基本法》是凝聚“一国两制”伟大构想的又一法律文本，其篇章结构不仅是对“一国两制”基本精神的响应，也是对特别行政区未来政治体制与政治发展的描画。通过分析该法律文本的篇章结构，同样不失为考察特别行政区行政主导体制的一个切口。这种考察可以分别从宏观与微观层面进行。从宏观层面看，《澳门基本法》的整体布局，体现的是立法者对行政主导体制的选择和坚守，而不是“三权分立”、“人民代表大会至上”或“议会至上”之类的政体安排。如果将《澳门基本法》分别对比《美利坚合众国宪法》和《中华人民共和国宪法》关于基本权力结构的篇章安排，可以看到不同时代不同国家和地区的立法者，在诸种权力之间有着不同排序的考虑。《澳门基本法》第四章“政治体制”是整部法典的重头戏，它从整体上设置了一套特别行政区基于中央授权和地方高度自治而来的种种权力的次序，并以六节的篇幅依次进行界定：第一节是行政长官，第二节是行政机关，第三节是立法机关，第四节是司法机关，第五节是市政机构，第六节是公务人员。仔细考察这一章的六节，可以看到如下几点：其一，这六节各自所涉的高度自治的特别行政区权力中，直接和间接涉及行政权的占了整整四节（分别是第一、二、五、六节），立法权和司法权只能各有一节的小小空间。这种篇幅上的倚重行政权，跟美国宪法前三条关于立法权、行政权和司法权的平分秋色迥然不同，也跟中国宪法权力结构安排上倚重人民代表大会制度的情况不同，它体现出更为注重行政权的基本特征，这个特征正是行政主导体制的反映。９４０

澳门行政主导体制研究其二，该章在涉及行政权的四节规定中，第一节“行政长官”的内容最为丰富而全面，几乎覆盖了行政长官制的全部内容（仅在“行政长官的产生办法”中另列《附件一》）。从篇幅看，它在整部法典中所占篇幅的比重，远远超出了美国宪法关于总统和政府权力、中国宪法关于政府权力的规定的内容所占比重。这个特征也反映了行政主导体制是以行政长官制为核心而展开的，以至于我们今天一谈特别行政区行政主导体制就首先想到行政长官制，而学界对此展开研究时也大体遵循着这一思路①。从微观层面看，《澳门基本法》的具体规范，在涉及诸种权力及其关系时，犹如整体布局上有轻重缓急的次序，不仅根据各种权力的位阶进行等差排序，连具体的措辞也特别注意谁先谁后。譬如，在第四章第一节“行政长官”部分，有许多条文都是一条之下含有多个款项，同一款项如果涉及多种并列的词语（特别是关于权力或权限范围），其排列次序是有特别用意的。仔细探求其中的立法原意，不难看到如下几点：其一，如果是某一章节之内设有多条内容，它必定是按条文所涉的权力大小来进行排列，排在前面的事实上或逻辑上总比排在后面的更重要，更具优先性。例如，第四章第一节“行政长官”，条文排序就遵循如下逻辑：先规定行政长官的基本职权（第５０条）；再规定行政长官与立法会的关系（第５１、５２条），并且优先考虑行政长官对立法会的主导权；再规定行政长官与行政会、廉政公署、审计署的关系（第５６至６０条），同样突出行政长官的主导性。其二，如果是一条之下设有多款内容，它也是按款项所涉的权力的重要性或事务的优先性进行排列，排在前面的事实上或逻辑上总比排在后面的更重要，更具优先性。例如，在规定行政长官行使的职权时（第５０条），总共设有１８款职权，其排序先后也是行政管理权（第１、２款）、对立法的主导权（第３、７款）、对司法的主导权（第９、１０款）、对外事（第１３款）、０５０①这一思路特征可从肖蔚云先生研究特别行政区行政主导的范式找到例证。他主编的《论澳门特别行政区行政长官制》，实质就是研究澳门特别行政区的行政主导体制。傅思明的《香港特别行政区行政主导体制》，也承继了这一研究范式，将研究重点集中于行政长官制。其实，行政长官制只能是行政主导体制的核心内容，但不是其全部内容。这是必须明辨的一点。参见傅思明《香港特别行政区行政主导政治体制》，北京：中国民主法制出版社，２０１０。

第三章　行政主导体制的表现：多维透视财政（第１４款）及国家安全（第１５款）等方面的相关权力。其三，如果是在一句之内并列多个词组，它也是按词语所涉的权力的重要性或事务的优先性进行排列，排在前面的事实上或逻辑上也比排在后面的更重要，更具优先性。例如，在规定全国人大授予澳门特别行政区行使行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权时（第２条），就将“行政管理权”放在最前；在规定行政机关和立法机关由永久性居民组成时（第３条），将“行政机关”放在最前；在规定特别行政区行政机关、立法机关和司法机关使用中文和葡文时（第９条），也将“行政机关”放在最前；在规定有关“行政管理、立法和司法方面的制度”时（第１１条），则将“行政管理”放在最前。诸如此类，举凡涉及权力排序的规定，都是将“行政权”、“行政机关”、“行政长官”或“行政管理”之类放在同类并列概念的最前位置。综上所述，作为一部结构严谨、措辞规范的宪制性基本法律，《澳门基本法》在涉及政治体制安排和权力运作时，无论是宏观的布局谋篇，还是微观的遣词造句，都绝不会是随意或随机的安排，而必于特定的安排中暗含着立法的原意和构想。把体现行政主导的相关条文、款项及语词放在同类条文、款项或语词之前，不仅在宏观结构上彰显行政权的优先地位，而且在微观层面上充分体现行政权的优先位置①，意在彰显特别行政区政制是以行政为主导，确实可谓深有匠心。二　从行政长官制看行政主导体制：基于位阶的考察（一）权力位阶与政治体制从理论上看，任何权力都有机会居于权力位阶的顶端，但在实践中往往只有最强势也最具覆盖面的权力可以雄踞最高。权力体系的建构不过是搭建了可供权力运作的制度平台，真正将权力付诸实践还得依赖于各自相应的组织机构和相关人员。因此，任何一个国家或地区的政治体制，都会有与该政体相匹配的权力位阶，从而呈现出各自的特殊性。通过比较政治学的观察可见，政体有相同性质时不一定有相同的权力位１５０①参见蒋朝阳《准确理解行政主导，正确处理行政与立法之间制约与配合的关系》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第８５页。

澳门行政主导体制研究阶。例如，同样是资产阶级共和制政体，但它们各自有自身的权力位阶。有的将议会置于最高端，从而形成所谓的“议会制”；有的将总统置于最高端，从而形成所谓的“总统制”；还有的将二者进行适度折中，从而形成“半总统制”。至于不同性质的政体，更会形成不同的权力位阶及运作模式。譬如封建时代的国家政体，权力位阶往往奉君主于至高无上；而奉行社会主义的中国的政体，权力位阶则以人民代表大会为最高。鉴于实践中仍有一些人士对港澳政治体制的特点存在认知偏颇，譬如认为香港政制是类似于立法主导下的议会制、澳门政制是类似于三权分立下的总统制，而不认可港澳政制实质上是一种地区性行政主导体制，这里需要简单比较一下它们各自所呈的特点。１立法主导下的议会制权力位阶中议会在国家权力机构中居于主导地位，通常谓之议会制（又称内阁制），包括内阁君主立宪制及内阁共和制。由于议会制中立法机构居于主导地位，这种政治体制又被概括为立法主导，以与行政主导概念相对应。立法主导型国家通常通过设置不同的层级（例如上议院和下议院、参议院和众议院），或是单一的层级（例如国民议会），使之具有宪法或是宪制性法律上的至高地位，尽享宪法赋予的最顶端的国家权力。作为民主政治制度的一种，议会制的特点是政府首脑（又称行政首长）的权力来自议会的支持，这种支持通过两种途径落实：第一是议会改选后的多数议席支持，第二是政府首脑赢得议会的信任投票。一旦所属政党未能赢得议会大选，政府首脑连同内阁须提出辞职；未能通过议会信任投票时，政府首脑连同内阁也须辞职，由议会重新在席位居多数的党派中协商选举产生新的首脑与内阁。议会制下政府首脑（总理）的权力普遍较大。议会制（或立法主导）的典型代表首推英国，体现为议会在权力位阶中的至高无上。回溯英国政治发展史，议会曾经拥有几乎是无限的立法权，并且事实上其地位长期处在其他权力机关之上。１８世纪中叶之后，尽管英王仍握有一定的实权，但政府权力的核心已迅速向议会转移。１７６５年英国最显赫的普通法专家布莱克斯通（ＷｉｌｌｉａｍＢｌａｃｋｓｔｏｎｅ）在牛津大学演讲《议会无所不能》时，就指出议会的权力是绝对的“无所不能”。英国著名宪法学家戴雪（ＡｌｂｅｒｔＶｅｎｎＤｉｃｅｙ）对“议会至上”地位还有更深的论述：议会“根据英国宪法有制定或者废除任何法律的权力；更进一步说，……英国法２５０

第三章　行政主导体制的表现：多维透视律不承认任何人或机构有推翻或废止议会立法的权利”①。议会权力之大，几近无所不能，以至于法国人德洛姆（Ｄｅｌｏｍｅ）调侃说：“在法律上它什么都可以做，除了把女人变成男人以外”②。鉴于英国殖民政治的世界扩展和广泛影响，英国议会制被广泛用于前英属殖民地及当代英联邦国家（加拿大、澳洲、新西兰）、欧洲部分国家（如德国、意大利、荷兰、比利时、北欧等）、亚洲部分国家（如日本、新加坡、马来西亚、泰国、印度、以色列、土耳其）、前东欧部分国家（如波兰、捷克、匈牙利）、波罗的海三国和牙买加等国家也采用议会制。在这些国家看来，议会制的优点主要在于，政府首长（首相或总理）由立法机构最大政党的党魁出任，以确保政府的政策在立法机构得到支持；行政机构和立法机构有联系，可提高政府效率和避免政变发生；虽然任期不限，但立法机构可随时罢免不称职的政府首长。不过，包括英国在内的议会制国家进入２０世纪后，开始遭遇如下方面的挑战：一是遭到右翼政治势力或极端政治势力和许多群众的抵制（例如，第一次世界大战后英国向战败国的民主输出），二是出现小党执政带来的政治不稳定和极端政党的上台（例如，第二次世界大战前，法西斯国家的极端势力通过民主体制取得政权）。步入２０世纪中后期，随着世界范围行政权的普遍膨胀，“议会至上”的状况也在事实上逐渐衰落。立法机构作为所谓的最高权力机关，在强悍的行政权面前有时甚至不能自保。即使是那些一贯最具强势的“议会主导”国家，也日渐趋于事实上以行政权为主导的“行政主导”③。３５０①②③英国宪法学家戴雪（ＡｌｂｅｒｔＶｅｎｎＤｉｃｅｙ）的主要著作有《英宪精义》（１８８５）、《论冲突法》（１８９６）、《１９世纪英国的法律和舆论关系的演讲》（１９０５）和《英国反对爱尔兰自治法的理由》。《英宪精义》在建构中国的宪法学科和促成国人宪法智识方面发挥了启蒙教本的作用，其主要贡献有二：其一，确定了宪法学者的职责和宪法的概念；其二，把英国当时的宪法原则归纳为三项，议会主权、法治原则、宪法法律和宪法惯例并重。在议会主权原则部分，戴雪提出了政治主权和法律主权的划分，在主权学说史上留下了自己的脚印。参见〔英〕戴雪《英宪精义》，雷宾南译，北京：中国法制出版社，２００１。龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，北京：法律出版社，２００３，第５９页。关于英国议会制衰落和事实上迈进行政主导，见证了现代宪政发展从“议会主导”向“行政主导”的转向。相关研究参见许崇德、王振民《由“议会主导”到“行政主导”———评当代宪法发展的一个趋势》，《清华大学学报》（哲学社会科学版）１９９７年第３期。

澳门行政主导体制研究２三权分立下的总统制三权分立制的思想渊源和基本特征在于分权，最早可溯源到亚里士多德时代。①分权与制衡开始结合为一种近代政治理念，是从１７世纪英国著名思想家洛克起步的。他的《政府论》表明现代意义的分权理论初步形成，因为他把国家权力分为立法权、行政权和对外权，强调政府的行政、立法与司法职权范围必须界定分明，以免权力滥用。②法国启蒙思想家孟德斯鸠进一步发展了分权制衡理论，提出著名的“三权分立”理论，即国家权力分为立法权、行政权和司法权三种，分别交给三个不同的国家机关执掌，在保持各自权限的同时又要相互制约保持平衡。③分权制衡的思想对美国制宪产生了巨大影响，成为联邦政府组建和运作的基本原则，由此形成的权力架构则是总统制。无论是“联邦党人”对此的拥戴，还是“反联邦党人”对此的质疑④，都离不开对分权与制衡的思想旨趣及其可行性的探讨。所谓“分权”，是指美国的中央政府机构由彼此平等而又独立的立法、行政和司法三个机关组成，它们各有权属（立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于联邦各级法院），各行其职（国会负责立法，总统负责实施法律，法院负责审查法律）。所谓“制衡”，是指立法权属于国会，又受到总统和法院的制约；行政权属于总统，又受到国会和法院的制约；司法权属于法院，又受到国会和总统的制约。总之，其核心内容是强调权力的分立、制约和平衡，即通过相互制约来保持权力平衡。不过，即使在宪法中明确规定三权分立与制衡，并未设定某种权力居于主导地位，但在划定某一权力的权属范围时，或多或少会暗示其优先性或者优越性。例如，根据美国宪法关于总统职权的规定，它对总统既是国家元首又是政府首脑的双重权属的界定，其实已暗示三权分立并非诸种权力不分彼此的“一刀切”，事实上也埋下了总统权力趋于膨胀的伏笔。与此同时，它在如何解决三个部门之间矛盾的问题上也遭遇种种窒碍。１９２９年因遭遇世４５０①②③④参见〔古希腊〕亚里士多德《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，１９６５。参见〔英〕洛克《政府论》，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，１９６４。参见〔法〕孟德斯鸠《论法的精神》，张雁深译，北京：商务印书馆，１９８２。关于联邦党人的法政思想，参见〔美〕汉密尔顿、杰伊、麦迪逊《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，１９８２；关于反联邦党人的法政思想，参见〔美〕赫伯特·Ｊ斯托林《反联邦党人赞成什么———宪法反对者的政治思想》，汪庆华译，北京：北京大学出版社，２００６。

第三章　行政主导体制的表现：多维透视界经济危机陷入“大萧条”时期，罗斯福总统上台就颁布一系列法令，并通过国会授权而取得美国总统史上前所未有的巨大权力。而２０世纪以来世界范围行政权的普遍膨胀，也让试图恪守分权制衡的美国逐渐走向总统权的做大做强，亦即比议会制更明显的以行政为主导。３人民代表大会制不同于西方国家资本主义性质的议会制或总统制，当代中国奉行的是社会主义性质的人民代表大会制度。人民代表大会制度是中国人民民主专政的政权组织形式，是中国根本的政治制度。①根据现行宪法的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。显然，基于社会主义的国家性质，这种体制既不同于立法主导，也不同于行政主导，更不会是司法主导。如果一定要将当代中国的权力体系进行排序，进而概括成某种权力居于主导位置的话，那么一个可供商榷而广为流传的提法就是“人大主导”②。纵观上述关于立法主导、三权分立及人大主导等体制，不难看到不同的体制会有不同的权力位阶。在各自的政治体制中，必有一种权力居于位阶之首；至于其存在的正当性，或者基于历史形成的传统，或者来自宪法做出的规定。（二）行政长官：权力位阶的顶端在澳门政治体制的权力位阶中，居于顶端的是特别行政区行政长官，由此决定了特别行政区政治体制是以行政长官制为核心的行政主导体制。行政长官在特别行政区权力位阶中居于顶端，可以从如下方面进行观察。１从称谓看行政长官的权力位阶依据前述福柯关于“词与物”及权力结构理论，一个特定称谓往往蕴含着对特定权力秩序的认同或安排。③作为中央政府直接管辖下的地方行政５５０①②③蔡定剑对中国人大代表制度有系统的研究，参见蔡定剑《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社，１９９８。关于“人大主导”在学界的提法，可参见肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门：澳门科技大学，２００５，第１１页。参见〔法〕米歇尔·福柯《词与物———人文科学考古学》，莫伟民译，北京：生活·读书·新知三联书店，２００１；相关评述参见〔美〕布莱恩·雷诺《福柯十讲》，韩泰伦编译，北京：大众文艺出版社，２００４。

澳门行政主导体制研究区域，澳门特别行政区享有高度的自治权，因此在行政建制上不同于我国其他省、直辖市或民族区域自治地方，在特别行政区首脑和特别行政区政府首脑的设置和称谓上也应有所不同。据学界的相关考证，在斟酌对未来特别行政区领导人的法定称谓时，基本法起草者曾经反复考虑，最终定型为“特别行政区行政长官”（俗称“特首”）①。由此在《澳门基本法》分别做出了关于行政长官双重身份的规定，其一是特别行政区首长：“澳门特别行政区行政长官是澳门特别行政区的首长，代表澳门特别行政区。澳门特别行政区行政长官依照本法规定对中央人民政府和澳门特别行政区负责”（第４５条）。其二是特别行政区政府首长：“澳门特别行政区政府的首长是澳门特别行政区行政长官”（第６２条）。有学者通过比较研究指出，所谓“行政长官”的法定称谓，既是对一个特别建制的行政职务的准确界定，也是对特别行政区首长及其作为政府首脑时的正式称谓。②它不同于我国其他行政区域领导称谓如“省长”、“（直辖市）市长”或“（自治区）主席”，在法律地位上也与他们有较大的区别，同时也与回归前关于“总督”的称谓不同。这既体现了“一国两制”的原则，又与原来的殖民制度划清了界限③。据此可见，所谓“行政长官”的称谓，同样蕴含着对特别行政区整个权力位阶及其体系结构的宪制性的认同和安排，也是对具体承载双重角色的特别行政区领导所处权力位阶顶端的具体化的认同与安排。２从角色看行政长官的权力位阶根据肖蔚云等人的研究，行政长官的主导地位主要表现在四个方面，首先就表现在行政长官的法律地位高。④这一判断根源于现行宪法对特别行政６５０①②③④关于“行政长官”词义来源的考证，参见王禹《授权与自治》，澳门：濠江法律学社，２００８，第９２～９３页。参见杨静辉、李祥琴《港澳基本法比较研究》，北京：北京大学出版社，１９９７，第２３７～２３９页。相比澳葡政府时代的澳督，特别行政区行政长官的职权有所变化。澳门基本法由于规定“原有法律基本不变”，所以有种看法认为，总督以前的所有行政管理权限也应当自动全部继承，给行政长官来行使。但这种看法是不准确的，并不能准确理解行政长官的法律地位已经发生了根本性变化。见王禹《授权与自治》，澳门：濠江法律学社，２００８，第１１０～１１４页。肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门：澳门科技大学，２００５，第１４３～１４８页。

第三章　行政主导体制的表现：多维透视区所处角色，以及《澳门基本法》对行政长官所处角色的相关规定。与现行宪法对特别行政区的宪制角色（即“一国两制”下的特别行政区）定位不同，宪法第１０５条对特别行政区之外的同级地方权力做了明确规定：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。因此，各省省长、直辖市市长、自治区主席只能是地方国家行政机关的首长，既要服从其所在省市区一级人民代表大会及其常委会，需向其负责并报告工作，又要接受上级人民政府即国务院的领导；只能是本地区行政机关的首长，而不能是所管辖行政区域内的最高地方行政长官。相比之下，特别行政区行政长官兼任本地行政机关首长和所辖区域最高长官的法律地位，愈发凸显“一国两制”之下的不同。《澳门基本法》对行政长官的角色定位，是依循宪法关于“一国两制”精神和特别行政区建制的原则而做出的法律规定。根据基本法的相关规定，行政长官既是特别行政区的首长，对外代表特别行政区；又是特别行政区政府的首脑，由此将地区首长与政府首脑的身份集结于一人。基本法在进一步规范行政长官与特别行政区其他权力组织机构的法律关系时，明确了行政长官地位高于政府行政机关、立法机关和司法机关，负责执行基本法，对中央负责；又是特别行政区行政机关的首长，统领特别行政区政府权力的运行，对特别行政区负责。据此可见，行政长官这种双重身份所形成的法律地位，使他在具体的场合中分别承载着不同的政治角色，也意味着他拥有比中国内地的省长、直辖市市长、自治区主席更显赫的法律位阶，从而在整体上凸显以行政为主导的权力结构模式。３从职权看行政长官的权力位阶纵观《澳门基本法》对行政长官职权的设置，可见其主导地位表现在四个方面，不仅包括上文所述的行政长官法律地位高，还进一步体现在行政长官职权广泛、行政长官对立法有更大的制约权、行政长官在与司法的关系中居于主导。①根据基本法的相关规定，行政长官的职权主要包括以下内容：在特别行政区领导权方面，基本法第５０条第１款规定行政长官“领导７５０①肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门：澳门科技大学，２００５，第１４３～１４８页。

澳门行政主导体制研究澳门特别行政区政府”，第２款规定“负责执行本法和依照本法适用于澳门特别行政区的其它法律”，突出行政长官代表特别行政区、是特别行政区首长的至上地位，而不只是行政机关的首长，有权领导特别行政区，负责执行基本法。这是对行政长官所处权力位阶的明确定位。在对立法会的职权方面，第５０条第３款规定行政长官“签署立法会通过的法案，公布法律；签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案”；第１４款规定行政长官“批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议”；第１５款规定行政长官“根据国家和澳门特别行政区的安全或重大公共利益的需要，决定政府官员或其它负责政府公务的人员是否向立法会或其所属的委员会作证和提供证据”，这些都突出了行政长官高居于立法会的主导地位。在与行政会的关系方面，第５６条规定“澳门特别行政区行政会是协助行政长官决策的机构”；第５７条规定“澳门特别行政区行政会的委员由行政长官从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定。行政会委员的任期不超过委任他的行政长官的任期”，以及“行政长官认为必要时可邀请有关人士列席行政会会议”；第５８条规定“澳门特别行政区行政会由行政长官主持”，进一步彰显行政长官的行政主导地位。在与廉政公署和审计署的关系方面，第５９条规定“澳门特别行政区设立廉政公署，独立工作。廉政专员对行政长官负责”；第６０条规定“澳门特别行政区设立审计署，独立工作。审计长对行政长官负责”，亦可见行政长官居于权力位阶的顶端位置。在法律的立改废方面，第１４４条关于行政长官对基本法修改议案同意的规定，附件一、附件二对行政长官及立法会产生办法修改同意的规定等，可见行政长官职权介入基本法及所涉宪制性法律的立法活动领域。这是各省、直辖市及民族区域自治区首脑所不可能拥有的权限，也体现出相比之下行政长官更高的权力位阶。（三）政府行政管理权：广泛而重要行政主导不仅意味着行政长官在权力位阶的顶端，也意味着执掌行政管理权的特别行政区政府，在相关部门同级权力体系（主要包括拥有行政管８５０

第三章　行政主导体制的表现：多维透视理权、立法权、司法权、监察权和审计权）中具有突出的支配性或重要性。在现代西方民主政治的语境中，考察政府角色往往需要考察相应的权力分工制衡体系。依据议会制民主政治的权力位阶，行政权力可能与司法权力并行，也可能比司法权力略高，但必应处于立法权力之下。依据总统制民主政治的权力位阶，尤其是奉行三权分立的总统制国家，行政权力则应与立法权力和司法权力处于同一位阶。不过，理论上的应该不总是在现实中被实现，议会制国家普遍出现的行政权膨胀，总统制国家更加难以遏制的行政权膨胀，都意味着行政主导的趋势是一种世界性的政治发展潮流。置身于世界范围行政主导化的潮流中，但又与前述议会制或总统制国家不同的是，“一国两制”下的特别行政区政府在行政长官之下的同级权力位阶中所扮演的主导角色，是经基本法确立的行政主导体制的题中之义，且受该法的全权保障。根据《澳门基本法》第四章第二节“行政机关”，特别行政区政府行使的行政管理权十分广泛，且在特别行政区政治生活中占据重要位置。例如，第６４条规定特别行政区政府享有如下六款职权：“（一）制定并执行政策；（二）管理各项行政事务；（三）办理本法规定的中央人民政府授权的对外事务；（四）编制并提出财政预算、决算；（五）提出法案、议案，草拟行政法规；（六）委派官员列席立法会会议听取意见或代表政府发言。”该条具有如下几方面的意义①：其一，在上述六款职权的规定中，排序先后是对职权位阶的体现。如前所述，法律文本在篇章结构和遣词造句方面的严谨，须有轻重缓急或先后次序的内在逻辑关系。例如，“制定并执行政策”被排序于第一款，意味着它在体现“高度自治”方面具有宏观的主导意义。当然，政府制定的政策不得与基本法及法律相抵触。如果基于社会发展需要而必须制定和执行有悖于现存法律的新政策时，政府应向立法会提交有关新政策的法案，并遵循法定程序使之成为新的法律。由此涉及的便是第五款职权。第五款不仅意味着政府应当依法行政，也意味着政府在特别行政区自治性立法事务中的部分权能的分享。根据该款规定，涉及政府管理方面政９５０①对此条的法律解析，见杨允中《澳门基本法释要》（修订版），澳门：澳门特别行政区政府法务局，第１１０～１１２页。

澳门行政主导体制研究策的法案，须由政府提交立法机关审议；政府也可草拟有关的行政法规，交由行政长官颁布执行，但不得与基本法及立法会通过的有效法律相抵触。由此涉及的便是第六款规定。鉴于立法会审议的法案多与政府工作相关，政府委派官员列席会议听取意见或做出发言，有助于行政机关与立法机关的相互沟通与配合，亦充分体现政府行政管理权的重要性。其二，上述第二款的规定具有弹性，涉及的行政管理权极为广泛。根据基本法的相关规定，所谓“管理各项行政事务”，主要包括这几方面：一是经济方面的行政事务。基本法第五章对此做了详细规定，譬如自行制定财政税收政策、货币金融政策，依法管理和支配特别行政区的外汇储备，实行自由港和自由贸易政策，自行制定工商业的发展政策、劳工政策、航运政策、旅游娱乐业政策，依法实行环境保护，等等。由此涉及的便是第四款职权。二是社会与文化事务方面的行政事务。基本法第六章对此做了详细规定，譬如自行制定教育政策、促进医疗卫生服务和发展中西医药政策、科学技术政策、文化政策、新闻出版政策、体育政策、宗教自由政策，自行确定专业制度，自行制定有关社会福利的发展和改进政策，以及根据需要和可能逐步改善原澳门实行的对涉及上述各方面事务的民间组织的资助政策，等等。范围如此广泛的行政事务，是需要基本法赋予政府行政管理权以突出的法律地位，才能加以执行和落实的。其三，上述第三款关于外事权的规定，同样表明政府在权力位阶中的重要角色。特别行政区政府所能处理的基于中央人民政府授权的对外事务，内容非常广泛。譬如，政府的代表可作为中央政府代表团成员，参与由中央政府进行的同特别行政区利益直接相关的外交谈判；政府可在经济、文化、科技、体育等适当领域以“中国澳门”名义，单独与世界各国或地区及相关国际组织保持和发展关系、签订和履行有关协议；政府对以国家为单位参加而与澳门有关的适当领域的国际组织和会议，可派遣代表作为中国代表团成员，或以中央政府及上述有关组织或会议允许的身份参加，并以“中国澳门”名义发表意见；政府可根据中央政府的授权，依法给特别行政区永久居民的中国公民签发中华人民共和国澳门特别行政区护照，给在澳门的其他合法居留者签发特别行政区其他旅行证件，以及经中央政府协助或根据其授权后可同有关国家或地区谈判签订互免签证协议，等等。０６０

第三章　行政主导体制的表现：多维透视综上所述，根据基本法的相关规定，中央授予特别行政区政府的行政管理权，广泛涉及特别行政区经济、文化和社会事务、对外事务、居民权利保障等领域。中央授予特别行政区的权力，大部分要由特别行政区政府来具体实施，可见特别行政区政府对行政主导的有效实施负有重要职责。①三　从权力关系看行政主导体制：来自外部的观察（一）基于行政长官与立法会的关系行政与立法的权力关系，按照《澳门基本法》的规定，是行政主导、行政与立法相互制约、相互配合②，行政长官对立法有更大的制约，行政长官居于主导地位。对此规定的具体理解，可从如下方面展开：其一，立法会对行政长官的制衡，表明行政权之主导须受约束。例如，第５４条第二、三款规定立法会有使行政长官辞职的权力；第６５条规定行政机关必须遵守法律、对立法会负责的条款；第７１条第二、三款规定立法会有拒绝通过政府提出的财政预算或者行政长官认为关系到特别行政区整体利益的法案的权力，第七款规定立法会有弹劾行政长官的权力，等等，均表明行政权虽处主导，但也并非毫无节制。其二，行政长官对立法会的制约，进而表明行政权享有更为强势的支配力量。例如，第５１条规定行政长官有将立法会通过的法案发回重议的权力，第５２条规定行政长官有权在一定程序下解散立法会。这一条体现尤其明显。此外，还有相关条文规定，如行政机关可委派官员列席立法会会议听取意见或代表政府发言，行政机关可根据需要设立咨询组织，立法会根据政府提案决定税收，批准由政府承担的债务，应行政长官的要求将政府提出的议案优先列入议程，应行政长官的要求立法会可召开紧急会议。这也使以行政为主导的体制得以突出。１６０①②蒋朝阳：《准确理解行政主导，正确处理行政与立法之间制约与配合的关系》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第８５～８６页。肖蔚云：《论澳门基本法》，北京：北京大学出版社，２００３，第２８０～２８３页。

澳门行政主导体制研究其三，行政长官与议员的关系上，除按第６８条规定立法会之多数议员由选举产生外，另据附件二“委任议员”的相关规定，如“２００９年及以后澳门特别行政区立法会的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案”，另有第７８条立法会通过的法案须经行政长官签署、公布方可生效的规定；尤其是第７５条规定“澳门特别行政区立法会议员依照本法规定和法定程序提出议案。凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意”，有助于避免立法会议员权能的运用对行政主导产生阻遏性影响，从而进一步突出行政长官的作用。（二）基于行政权与司法权的关系行政长官的主导地位，在行政权与司法权的关系中依然可见。具体而言，在澳门特别行政区司法制度领域，一方面是司法独立原则得以确立、保持并维系，另一方面又不可避免地显现出行政权对司法权的影响。对此问题，学界已做出了相关的学理分析。①行政权对司法权的影响力，主要体现在法官和检察官的任免程序上。例如，第８７条关于行政长官对法官的任免，规定各级法院的法官，根据当地法官、律师和知名人士组成的独立委员会的推荐，由行政长官任命；法官只有在无力履行其职责或行为与其所任职务不相称的情况下，行政长官才可根据终审法院院长任命的不少于三名当地法官组成的审议庭的建议，予以免职。又如，第８８条关于法院院长的选任，规定各级法院的院长由行政长官从法官中选任。再如，第９０条关于行政长官提名检察长，规定检察长由澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任，由行政长官提名，报中央人民政府任命；检察官经检察长提名，由行政长官任命。任免程序须经行政长官，可见行政权之主导地位。此外，在司法权的具体运作过程中，行政长官亦有权在特定场合介入。例如，第１９条第三款规定，行政长官就国防、外交等事实问题发出的证明文件对法院有约束力，亦可见行政长官权力在司法事务中的影响。２６０①肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门：澳门科技大学，２００５，第１５～１６页。

第三章　行政主导体制的表现：多维透视行政长官介入司法程序的机制，亦渗透到了２００８年制定的《维护国家安全法》中。该法在草案公布及讨论阶段，行政长官能否及如何介入司法程序，一度成为人们讨论的一个焦点。①经社会各界长达数月的反复讨论和磋商，该法最终以高票顺利通过，使行政长官在维护国家安全方面有权适时介入司法成为一项法定的权力，亦从侧面再次印证了行政主导在澳门特别行政区的生命力。３６０①澳门特别行政区围绕制定《维护国家安全法》产生了各种争鸣，相关文集主要有：《澳门大学法学论丛》（《维护国家安全法》专号）２００８年总第９期；米健主编《一国的体现，两制的保障》，澳门：澳门科技大学，２００９。本人也围绕这一问题陆续发表了《禁止煽动叛乱行为与言论自由的边界》，《澳门大学法学论丛》２００８年总第９期；《“刺探”行为与刺探国家机密罪》，《澳门日报》２００９年１月２４日；《“一国两制”与〈维护国家安全法〉的价值分析》，载《“‘一国两制成功实践的启示’研讨会”会议论文集》，２００９年２月２６～２７日；《制订国安法意义重大深远》，《澳门日报》２００９年２月２４日。

澳门行政主导体制研究第四章行政主导体制的运作：回顾与比较一　时间检验与空间比较（一）通过时间检验行政主导体制的运作众所周知，港澳相继顺利回归祖国，标志着作为政治构想的“一国两制”正式付诸实践，业已颁行的港澳两部基本法也开始贯彻施行。回归十余年经过多方的努力，港澳特别行政区政治与社会发展都可谓生机盎然。从整体看，港澳两部基本法的宪制内容得以贯彻，港澳两地政府以民为本的施政理念得到强化，港澳两地居民政治参与的空间得到扩展，表明港澳两地“一国两制”的生命力得到了历史验证。回到本书的主题上。自回归祖国以来，澳门特别行政区不仅居民安居乐业，社会稳定祥和，更以惊人的发展速度和巨大的经济成就，迎来国际社会瞩目的“腾飞的十年”。置于这一背景下的行政主导体制，其付诸实践的成败得失究竟如何，需要通过时间进行多维视角的检验，需要置于特定的历史语境和发展阶段来看。诚如学者所言，作为从旧社会、旧传统、旧体制平稳过渡而来的特别行政区，澳门已完成了历史性跨越，也必将主要通过内生机制的完善进一步向精品型、和谐型社会的高发展指标攀升，力求走出一条有自身特色的成功发展之路。①鉴于此，通过时间检验行政主导体制，宗旨不仅在对其成败做出４６０①杨允中：《选举制度的优化与政治民主化进程的加快》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第４２～４８页。

第四章　行政主导体制的运作：回顾与比较评判，更在总结其中的发展经验与相关问题，为今后继续贯彻落实“一国两制”和完善民主政治提供发展平台。通过时间来检验行政主导体制，究竟可从哪些方面入手，可行性和科学性又将如何，均是关涉社会学研究方法的问题。①但本书不拟对此详细探讨，仅就互为表里的两方面尺度略做展开。第一个尺度是看本身的状况。评价一种制度尤其是具有宪制意义的政治制度的得失，须先从其权力配置格局的形式理性入手，检视它们在结构上是否彼此协调，进而还要检测这种格局的内在关系是否融洽，评判其能否持续对经济发展与社会稳定发挥功效，才能真正得出符合政治科学原理的相应结论。鉴于此点，本书将分别从内部结构和外部关系的视角入手，先检验行政权本身系统的配置及运作，涉及的对象依次是行政长官和特别行政区政府；再检验行政权与同一层级的立法权和司法权的权力关系，涉及的对象依次是特别行政区立法会和司法机关。第二个尺度是看外在的影响。从一般原理上看，任何特定社会的经济发展与社会状况，都离不开特定时代的经济基础，亦离不开在此之上的上层建筑。一套既定的政治体制之运作状况，不仅关涉并影响着特定社会权力格局的自身发展，更将对与之相应的经济发展产生直接影响。这便是马克思主义所指出的：政治制度作为上层建筑，既受制于相应的经济基础和社会环境，亦反过来对其产生作用力。据此可见，行政主导体制是否经得起时间检验，自然需要检测其是否对经济发展和社会进步起到应有的作用。鉴于上述两个尺度，本书在考察行政主导体制的运作状况时，不仅关注该制度本身的状况，还将适时结合它对澳门经济、社会与文化事业的政治影响，对其得失做出更趋全面也可能更具理性的总结。（二）通过空间比较行政主导体制的运作上文已从内部视角和自身立场的时间维度进行检验，总体结论是澳门特５６０①考察政治制度的实践涉及社会学研究方法的多方内容，对此问题的分析亦是新兴交叉学科“政治社会学”的题中之义。之所以谈及这一问题，是因为只有借助社会学的科学化考察，才可能得出更具科学理性、更近事实真相的结论。相关研究方法及内容，可参见〔美〕安东尼·Ｍ奥勒姆《政治社会学导论———对政治实体的社会剖析》，董云虎等译，杭州：浙江人民出版社，１９８９。

澳门行政主导体制研究别行政区行政主导体制运作良好、成效显著，成为贯彻落实“一国两制”构想和严格执行《澳门基本法》的重要组成部分。这使我们能够坚定继续坚持这一饶有特色而富有成效的特别行政区政治体制的基本信念。如果对比香港特别行政区行政主导体制的整体实践，人们不难看到其运作状况的顺畅度和影响力都逊色于澳门。造成这种状况的原因当然是错综复杂的，或许每一种因素单独看去不具实质影响，但综合起来构成一个复杂系统之后，就足以产生一加一大于二的叠加效应。鉴于此，也有必要通过空间比较来分析这些现象，并对其呈现的问题和可能的挑战略做分析。然而，作为一项前所未有的政治创举，“一国两制”构想不可能是无懈可击、一成不变的，付诸实践也不可能一蹴而就、一劳永逸。正如一些学者所言，尽管澳门特别行政区管治体制运行比较顺畅，管治效能相当良好，发挥了行政主导的优势和效应，但客观上依然存在并且也暴露出一些深层次问题，既有“远虑”亦有“近忧”。①同时，由于港澳两地在诸多方面的差异，在香港没有暴露的问题，却可能在澳门出现。对这些潜在问题的预先谋划，也应是我们今后继续坚持和完善行政主导体制所应顾及的。事实上，跨入２１世纪以来的国际国内形势，以更趋复杂的种种问题和挑战，考验着在“一国两制”构想付诸实践方面仅有香港经验可循而无国际先例的澳门特别行政区。澳门回归后必须尽快实现的政治体制转轨、社会结构转型和文化心理转向，也给澳门特别行政区行政长官和政府提出更高的要求，带来更多的课题。这使我们在继续坚持这一体制同时还需有现实主义的通盘考虑，以便为完善这一体制提供更多的支持。如何完善澳门特别行政区行政主导体制，这需要中央与澳门特别行政区领导动以高瞻远瞩的政治智慧，需要海内外学术界与实务界融以知行合一的集思广益，需要澳门特别行政区社会各界人士基于切身利益做出积极响应。当然，这个问题超出了本人的能力范围，也逾越了本书的研究主题。但是，这里围绕港澳两地的行政主导体制实践状况的比较，或许有助于人们在探索如何完善澳门特别行政区政治体制的过程中增进一些基本的６６０①邹平学：《澳门特别行政区管治体制和管治效能的若干问题初探———以澳门基本法和香港基本法的比较为视角》，载刘兆兴主编《比较法在中国》（２００９年卷），北京：社会科学文献出版社，２００９，第１５４页。

第四章　行政主导体制的运作：回顾与比较认识。围绕港澳两地行政主导体制实践的比较，有如下方面值得予以说明：其一，香港在实践行政主导体制时，起步比澳门早。特别行政区行政主导体制的政治构想，最初体现于基本法起草委员会制定的《香港基本法》，随后再现于晚出三年的《澳门基本法》。香港回归祖国和正式贯彻落实“一国两制”构想，也比澳门整整早了两年的时间。这样一个横亘于港澳政制之间的时间差，意味着香港先行一步实践行政主导体制，紧随其后的澳门将少冒许多风险、少走许多弯路。在香港曾经遇到的挑战或问题，澳门在稍后可能也将遇到；在香港曾经做出的努力和行动，澳门在稍后可能也将做出。由此而来，香港之先行一步的所有实践，都将成为澳门稍后跟进的所有镜鉴。其二，香港在实践行政主导体制时，挑战比澳门多。在实施“一国两制”毫无先例可循的情况下，要想顺利解决所有棘手的政治、经济与社会问题，的确不是一件易事，需要行政长官与特别行政区政府为之殚精竭虑。何况香港自回归以来，置身世纪之交国际国内复杂的发展形势，迭经金融危机、“非典”肆虐等突发事件的外部冲击，一些积聚已久的深层次矛盾逐渐凸显，政府管治团队与民众利益诉求的距离也开始拉大。这一切都使香港在风险预期与危机管理上的难度加大，虽然通过种种努力而经受住一系列严峻的考验，但还是难免于考验中逐渐暴露一系列复杂的问题。因此，香港行政主导体制的运转情况，对如何把握澳门行政主导体制的发展前景不乏参考价值。其三，澳门在承继行政主导体制时，做出了细微调整。对此问题，立法者和学界并不讳言。例如杨允中先生就指出，作为中央政府统一领导下的特别行政区，港澳两地政治发展的目标基本上是一致的，这在港澳两部基本法中早已做出明确规定；但两地区情不同，社会发育程度不同，法律体系不同，居民公民意识与参与度也不同，故推进民主的具体做法有所差异。①另有学者也指出，制定《香港基本法》时无先例可循，制定《澳门基本法》时已有立法经验可资借鉴，对一些问题的认识更加成熟，政７６０①杨允中：《选举制度的优化与政治民主化进程的加快》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第４２～４８页。

澳门行政主导体制研究制设计也更加严谨。①由此可见，两部基本法关于行政主导体制的构想，并不是后者照抄前者，而是在整体沿袭的基础上做出一些细节调整。这种基于制度设置时形成的细节差异，在纷繁复杂的实践过程中，不可能不影响它们各自的社会效果。二　行政主导的具体实践：多维视角（一）整体视角：中央与特别行政区的关系作为“一国两制”下的政治构想和实践，澳门特别行政区行政主导体制本身的建构及运作，离不开中央与特别行政区的关系这样一个宏大政治背景。从回归十余年的情况看，中央与澳门特别行政区的关系发展史，是符合《澳门基本法》的政治构想且受法律保障的互信关系的实践史。中央与澳门特别行政区的互相信任及其互信关系的不断增进，既是澳门行政主导体制赖以良性运作的基础，反过来也是澳门行政主导体制运作良好的表现。中央与澳门特别行政区的互信关系，是澳门特别行政区“一国两制”构想赖以落实的重要前提，也是《澳门基本法》需要做出明确规范的基本内容。从宪政的角度看，这既是通常意义上的中央与地方的政治关系，又是特殊意义上的中央与特别行政区的政治关系；既是通常情况下的领导和被领导、管辖和被管辖的政治关系，又是特殊情况下的授权与自治、支持与配合的政治关系。基于彼此需要互信且不断增进这种关系的基础性和重要性，《澳门基本法》在总则之后的第二章就此做出了明确规范。在澳门回归十余年的政治实践中，中央领导在多种场合多次公开表示对澳门特别行政区依照“一国两制”构想贯彻推行“澳人治澳”和“高度自治”的充分信任和全力支持的坚定立场。例如，２０００年１２月１８日，国家主席江泽民在接见第一次来北京述职的澳门行政长官何厚铧时表示：“澳门特别行政区成立一年来，总的来说开局良好，这充分表明澳门人不仅可以管８６０①邹平学：《澳门特别行政区管治体制和管治效能的若干问题初探———以澳门基本法和香港基本法的比较为视角》，载刘兆兴主编《比较法在中国》（２００９年卷），北京：社会科学文献出版社，２００９，第１５４页。

第四章　行政主导体制的运作：回顾与比较理好澳门，而且可以比过去管理得更好。”由此开始，每年都会有中央最高领导对澳门特别行政区政治发展状况做出良好的评价。至２００８年３月１８日，国家主席胡锦涛在会见来京列席十一届全国人大一次会议的澳门行政长官何厚铧时表示，保持澳门发展的良好势头，妥善处理发展中出现的新情况、新问题，推动澳门各项事业又好又快向前发展，是澳门公众的共同愿望。中央相信，行政长官和特别行政区政府一定能够依法施政、积极进取，团结带领澳门广大市民，促进经济健康发展，维护社会稳定与和谐，努力开创澳门更加美好的明天。①在２００９年庆祝澳门回归十周年之际，来自中央最高层的高度肯定和热切勉励，更使澳门特别行政区社会各界备受鼓舞。与此相应，澳门特别行政区行政长官和特别行政区政府也在多种场合多次对中央予以的关心与支持表达了衷心感谢。行政长官每年定期到北京向中央述职时，都郑重表示尊重中央的领导，将认真执行中央依法做出的各项指示，并真诚感谢中央对澳门的关心与支持。例如，行政长官何厚铧在特别行政区政府成立５周年庆祝酒会的祝词中说：“今天早上，胡锦涛主席发表了重要讲话。胡主席的讲话，给予我们深刻的启迪，巨大的鼓舞，对特别行政区各项事业，具有极其重要的指导意义，我们务必深入学习，努力贯彻，做好我们的工作”；在庆祝回归８周年招待会上发表讲话说：“澳门特别行政区成立８年以来，经历各种机遇和挑战，开拓出一个进步和具有长期持续发展能力的社会新局面。这一切，都归功于中央政府的全力支持，归功于广大市民的自强不息”。在回归１０周年庆典讲话中，澳门特别行政区新任行政长官崔世安先生亦对中央政府的支持做出了类似的真诚致谢。②中央与澳门特别行政区的互信关系及其实践，不仅有来自中央和澳门特别行政区政府官方代表的肯定，澳门社会各界人士也对此做出了积极的评价。他们在各种公开场合多次强调指出，澳门特别行政区的经济发展和社会进步不仅有赖于特别行政区政府和民众的共同努力，也得益于中央透过一系列措施、政策给予澳门的发展机遇，譬如持续开放“自由行”、实施《内地与澳门更紧密经贸关系安排》、加强泛珠三角区域经济合作、推进澳门同内地及其他国家和地区发展多领域的交流与合作，等等。这些措施或政策，既９６０①②参见《胡锦涛会见曾荫权何厚铧，习近平等参加会见》，《人民日报》２００８年３月１９日。参见《传承成就改善不足面向未来》，《澳门日报》２００９年１２月２１日。

澳门行政主导体制研究是对澳门经济与社会发展目标的认同，也是对特别行政区实现“澳人治澳”和“高度自治”的支持。总之，中央在处理与澳门特别行政区的关系时，非但没有对澳门自治范围内的事务做出任何干预，反而鼎力支持和帮助澳门实现经济发展和促进社会进步。澳门特别行政区对此做出的响应也是化感恩为动力，以不负中央期望的积极行动来回馈祖国。鉴于此，学界认为这种政治上互信和良性互动的新型关系的建立，是基本法在特别行政区成功实施的又一条基本经验，且不失为实践“一国两制”的“澳门模式”。①由此形成和不断强化的互信关系，不仅是一种相互利益的牵连，更是一种彼此促进的资源。中央与澳门特别行政区在互信之中共同发展的实践，验证了澳门“一国两制”构想的社会性，也验证了澳门行政主导体制的可行性。曾经有学者指出，在港澳两个特别行政区实践“一国两制”时，二者不仅在实践的时间（历史阶段）展现不同的意义，在实践的空间（香港或澳门）上也有所不同。如果说香港居民初期对“一国两制”怀抱的是忐忑不安与无可奈何，澳门居民则一开始就是热切盼望和迎接回归。套一句马克思的名言，回归对当时的澳门居民而言“毫无所失”（Ｙｏｕｈａｖｅｎｏｔｈｉｎｇｔｏｌｏｓｅ），除了腐败的统治、恶化的治安、增加的失业以外。②据此可见，由于港澳问题形成的历史背景不同，居民在回归之际对“一国两制”付诸实践的心理期待也有所不同。正是基于各自不同的回归心理，两地对于中央与特别行政区的关系也持不同的态度。表现在“两制”的关系上，香港是希望中央尽量“不干预”，澳门则希望中央能够“有作为”；香港更倾向于追求互不干扰的“和谐”，澳门则更倾向于追求“互补”。③因此，在香港只要有新任的行政长官，其他是一仍其旧的“马照跑，舞照跳”；在澳门则从行政队伍到法制建设、从经济重组到社会治安、从民众参政到对外发展，都需要来自中央的大力支持或者指导。④０７０①②③④参见庄金锋《“一国两制”之“澳门模式”探析》，《港澳研究》２００９年春季号。杨开煌：《对“一国两制”的一些看法》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第３０～３７页。参见刘友于《“一国两制”在澳门的成功实践》，《学习时报》２００４年１１月２５日。参见《盛华仁肯定澳门全国人大代表作为》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃｈｉｎａｒｅｖｉｅｗｎｅｗｓｃｏｍ，２００８年１月５日。

第四章　行政主导体制的运作：回顾与比较由此而来，基于社会学意义上不同身份的“自我认同”①，港澳两地居民对“一国两制”构想的接受态度也有别，由此引发的结果之一就是在理解和接受行政主导体制上存在认识的歧异和不同的态度。由此而涉及港澳两地政治生态的不同，两地在政治民主化道路上的若干差异，并在很大程度上再次提醒我们，即使是同样性质和相似架构的行政主导体制，但由于遇到的文化传统和政治生态有别，其运作的成效也将出现差异。（二）内部结构的视角：行政长官与政府１关于行政长官（１）对行政长官的要求“徒法不足以自行”。通过执行基本法以全面落实“一国两制”的构想，有赖于负责执行基本法的行政长官及其治下各类政府机构的积极配合与努力行动。除执行基本法之外，行政长官还对整个特别行政区的政治事务和行政管理负有一系列重大职责。香港在率先实践“一国两制”构想时，曾有学者指出行政主导体制的运作能否成功，有赖于行政长官是否具备足够的政治驾驭能力和主动出击能力。在香港学界人士看来，对香港行政长官而言，“未来几年的政治环境将进一步恶化，行政主导作为宪制的设想与行政主导作为政治现实之间的差距，在行政长官的政治能力没有迅速提升的情况下，必将进一步扩大”。为此，他们认为要想实践行政主导，只有在行政长官“能够有效驾驭立法会、在社会上有广泛支持基础和民望崇高的情况下，行政主导政体才有实现的可能”，这就对行政长官本身的政治能力提出了更高要求：他既不能独断独行、自以为是或刚愎自用，又必须主动与各方面联系与协商，以求“凝聚一股跨阶层和跨界别的政治力量作为他的政府的坚实基础”，并形成“非凡１７０①关于“自我认同”及其与“现代性”的社会学关联，英国社会学家吉登斯（ＡｎｔｈｏｎｙＧｉｄｄｅｎｓ）的《现代性与自我认同》（ＭｏｄｅｒｎｉｔｙａｎｄＳｅｌｆ－Ｉｄｅｎｔｉｔｙ：ＳｅｌｆａｎｄＳｏｃｉｅｔｙｉｎｔｈｅＬａｔｅＭｏｄｅｒｎＡｇｅ），重点关注自我认同的新机制的出现，这种新机制一方面由现代性制度所塑造，同时也塑造着现代性的制度本身。该书以高水平而重新恢复一度是中心却长久被忽视的人格与文化、角色与社会的研究，试图回返到人格、心理以及人性本身，界定在当代生活中何谓真正的现代。该书中译参见〔英〕安东尼·吉登斯《现代性与自我认同》，赵旭东、方文译，台北：左岸文化出版公司，２００５。

澳门行政主导体制研究的政治能力”。①对澳门特别行政区而言，行政长官能否顺利通过执行基本法来治理澳门，进而推动政治民主化、保障高度自治，也将在很大程度上决定行政长官制的政治影响。正如上面香港方面对行政长官的心理预期，澳门特别行政区的行政长官制能否接受社会检阅并得到民众认可，也每每与人们对澳门行政长官的自身形象、能力及成效所寄期望相关，进而牵涉并影响到人们对澳门特别行政区行政主导体制得失的评价。与此相应，行政长官客观所具的管治能力与对自身政治权威的主观期待，如果两者之间的裂缝越大，形成的心理落差也就越大；对民众而言，这样的落差更具有负面的影响。由此涉及的一个话题便是，检验澳门行政主导体制的实践状况，也可从检验澳门特别行政区行政长官的施政能力和政治权威入手，尺度则是看其能否以及在多大程度上获得中央与特别行政区、官方与民间的共同认可。（２）澳门特别行政区行政长官的作为及评价如果比较港澳两地行政长官制的运作，一个饶有意味的现象是行政长官的施政能力与政治权威状况如何，在很大程度上影响着该地行政主导体制的实际效果。这里不妨先对港澳两地关于前任行政长官的社会评判做一个总体比较。在香港特别行政区的政治实践中，社会各界对董建华先生任职行政长官期间的表现及作为，屡屡围绕其施政能力及政治声望展开评判，更有学者早就预言董建华政府可能出现“管治危机”。②与此不同，澳门特别行政区各界对何厚铧先生任职行政长官期间的评价要积极很多，即使涉及批判也大多是温婉的批评而不是激烈的责难。③也正是通过这套高效运作的行政长官制，澳门经济发展在社会稳定的良好局面下持续增长，行政主导体制也因之而在澳门比在香港得到更为广泛的认同和２７０①②③刘兆佳编《香港２１世纪蓝图》，香港：香港中文大学出版社，２０００，第４、９、１５、２７页。参见卢兆兴等著《董建华政府管治危机与出路》，香港：明报出版社有限公司，２００２；黄伟豪等：《特别行政区经济新思维》，香港：明报出版社有限公司，２００２。例如冷夏先生在高度评价何厚铧执政成绩的同时，也委婉地指出何厚铧的管治有改善的地方，详见冷夏《冷眼看澳门：澳门回归十年回顾及反思》，香港：名流出版社，２００９，第２９～３１页。

第四章　行政主导体制的运作：回顾与比较肯定。为增进治理能力、树立政治权威，澳门特别行政区行政长官历年都会做出坚定的政治表态，部署相应的工作安排，并通过多种管道尽力争取贯彻落实。众所周知，何厚铧在出任第一届行政长官期间，每年都会于财政年度施政报告中强调几点：爱国爱澳是澳门社会的优良传统，政府应贯彻落实“一国两制”方针和《澳门基本法》规定的“澳人治澳”和“高度自治”，施政应以市民的切身利益和澳门的稳定发展为念。①在２００４年发表竞选第二任行政长官的“政纲”中，他继续强调“继续贯彻‘一国两制’，坚定执行基本法”，期望人人“将‘一国两制’常载于心，人人维护，身体力行”，使之“赢得伟大的历史韧刀，立于永远的不败之地”②，为此而做出一系列施政构想，旨在全面提升对特别行政区事务的有效治理。在出任第二届行政长官期间，何厚铧对如何增进治理能力、树立政治权威有更丰富的政治经验和更务实的种种举措。以《行政长官２００８财政年度施政报告》为例，其中就用两个部分的篇幅详谈如何“体现施政承诺、提升管治水平”③，并使之成为特别行政区政府必须落实的要务。于２００９年出任第三届行政长官的崔世安先生也在其《行政长官２０１１财政年度施政报告》中提出一系列旨在提升政府治理能力的理念和举措，以期推进特别行政区民主政治的进一步发展。④至于国际、中国内地与特别行政区各界对何厚铧施政能力和政治声望的评判，可从如下方面管窥一斑。如果检视其出任行政长官的民意基础，我们看到的是，在１９９９年第一任行政长官选举中，何厚铧在１９９名推选委员会委员的有效选票中以１６３票的绝对优势当选；在２００４年第二任行政长官选举中，他作为唯一候选人在２９９名推选委员会委员的有效选票中以２９６票再次当选，以致海内外３７０①②③④杨允中主编《何厚铧：行政长官施政报告汇编（２０００～２００９）》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，关于“２０００、２００２财政年度施政报告”。参见何厚铧《同建优质社会　共创美好明天———何厚铧参选政纲》，２００４年８月印刷。杨允中主编《何厚铧：行政长官施政报告汇编（２０００～２００９）》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，关于“２００８财政年度施政报告”。参见崔世安《行政长官２０１１财政年度施政报告》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖｍｏ。

澳门行政主导体制研究媒体评价称“众望所归”。①而据有关民意调查显示，以何厚铧为首的特别行政区政府多年来的“支持率”和“满意度”均保持在七成以上。尤其是在处理“赌权开放”之类涉及多方利益关系和制度改革的复杂事件、处理“非典型肺炎”这类突发性事件的过程中，何厚铧作为特别行政区领导表现的识见与作风，给国际社会留下良好印象。鉴于此，２００９年“澳门特别行政区十年发展大型民意调查报告”的结果显示，受访者对何厚铧过去十年的施政满意度给予６６８分，在向来挑剔的民意调查中获得“较佳水平”。②如果回顾中央高层对其所做的评判，我们看到的同样是高度的赞许和热切的勉励。例如，２０００年１２月１８日，国务院总理朱镕基在中南海接见首次进京述职的何厚铧时，曾经答在场港澳记者问，以相当难得的赞许态度肯定了何厚铧在澳门回归一年来的工作表现。③２００４年９月２０日，国家主席胡锦涛会见来京接受第二任行政长官任命的何厚铧，再度充分肯定了以他为首的第一届特别行政区政府５年来的成功施政；国务院总理温家宝则表示，何厚铧就任行政长官以来，为澳门成功实施“一国两制”方针和基本法、为澳门的社会稳定和经济发展“作出了卓有成效的工作”。④总之，中央领导人在多种场合公开表达对澳门特别行政区政府施政状况的肯定，表明中央对特别行政区依法施政的高度信任和全力支持。而对特别行政区行政长官施政能力的评价动用“卓有成效”之类措辞，也绝非外交辞令或溢美之词，而是对其治理澳门政务状况的真实反映和客观评价。当然，社会各界对港澳两地行政长官及其治下的行政主导体制运行状况４７０①②③④参见《众望所归的选择———澳门第二任行政长官选举侧记》，新华网，２００４年８月２９日。参见《民调施政满意度颇佳　何厚铧：任何评价都中肯》，新华网－港澳频道，２００９年７月２４日。据《联合早报》记者报道，朱镕基总理在答在场港澳记者问时，大力称赞特首何厚铧在澳门回归１年来的工作表现，并对澳门治安“非常满意”，称赞澳门经济表现“了不起”。当记者再问朱总理如何给何厚铧评分时，朱总理先问提问者自己值多少分？那位记者说总理“１００分”，朱总理听了笑着回答“那他１０１分”，还赞扬何厚铧“稳坐钓鱼台”“甚么问题都能处理”。这是“铁面宰相”朱镕基任内对于省部级上干部罕见的称赞和表扬。相关报道参见周锐鹏《朱镕基给何厚铧“１０１分”》，《联合早报》２０００年１２月１９日。对此细节的相关评述，参见冷夏《冷眼看澳门：澳门回归十年回顾及反思》，关于“何厚铧及特别行政区政府十年管治得失”一节，第２１页。参见《温家宝会见何厚铧　颁布任命澳门特首的国务院令》，新华网，２００４年９月２０日。

第四章　行政主导体制的运作：回顾与比较的不同评价，一面见证了行政主导体制与行政长官之间的内在关联，一面也预示着行政主导体制其实也蕴藏一种内在风险：当行政长官的能力与行政主导体制的社会认可度紧密关联时，行政长官制是否容易蜕变为背离现代科层制意义的“贤人政治”或“威权政治”①，从而难以避免传统儒家政治文化“为政在人”式的隐忧，值得进一步深究。关于这个问题，本书的后续章节将展开分析。２关于特别行政区政府（１）回溯澳门：政府的强势与威信澳门特别行政区政府自成立以来，秉持基本法的精神，认真贯彻落实“一国两制”，充分行使高度自治权，并在中央与特别行政区各界的支持下，依法施政，锐意改革，取得可谓有目共睹的成就，亦为行政主导体制的良性运转做出了应有的贡献。澳门特别行政区政府在实践“澳人治澳”方面，对来自中央授权的行政管理权的范围及运作具有清醒的认识。２００１年行政长官何厚铧就曾指出，“特别行政区开局良好，需要一个管治能力稳定的政府”，而一个新成立的政权“面对的问题总是千头万绪，但与此同时，它最迫切的任务又必定是明确的，那就是建设一个具有公信力的政府，维持政治的稳定和社会秩序的正常化，使人民的权利和生活受到保障，在这个基础上赢得社会的信心与凝聚力，使政权的合法性得以巩固，从而有效地负起管治的责任”。②据此可见，特别行政区政治建设的当务之急，是建设一个具有公信力的政府，建立一支廉洁高效的公务员队伍。那么，澳门特别行政区政府历年所做的种种努力体现在哪些方面？这里试做简单归纳。其一，倡导“学习型政府”。澳门特别行政区政府为全面提升施政能力，习得更多施政技能，着力加强对公职人员的学习培训，引导政府部门向５７０①②关于“威权政治”的系统研究，参见赵建民《威权政治》，台北：幼狮出版公司，１９９４。关于马克斯·韦伯政治理论中的“科层制”及其研究，参见吴庚《韦伯的政治理论及其哲学基础》，台北：联经出版公司，１９９３。另可参见ＢｅｅｙｈａｍＤ《科层制》，郑乐平译，台北：桂冠图书公司，１９９２。关于何厚铧２００１年财政年度施政报告的讲话，参见《澳门特别行政区政府２００１年财政年度施政报告》。

澳门行政主导体制研究私营部门等多方学习，并设置公共行政观察站，提供更多机会学习国内外行政改革的理论和经验。其二，强调“服务型政府”。针对澳门作为旅游博彩城市的特点，澳门特别行政区政府顺应现代公共行政改革的潮流，强调政府职能向服务型转化，在确保以民为本和廉洁高效的原则下，要求公务员转换旧有官僚思维，形成公仆服务意识，转换旧有繁文缛节观念，形成高效服务意识。例如，推行“电子政府”计划，简化市民申请公共服务手续，以及全面优化政策的统筹、咨询及评估机制，这都是深得民众认可的重要举措。①其三，打造“廉洁型政府”。澳门特别行政区政府曾爆出的“世纪巨贪”欧文龙腐败案，对特别行政区政府的廉洁度和公信力构成冲击，使政府意识到公共行政改革绝不能忽略廉政建设。为此在２００８财政年度施政报告中，何厚铧高度强调“提升管治水平”，期望加快公共行政改革，强化涉及市场运作的廉政机制，打造更加健康的廉洁政府。②其四，形成“透明型政府”。在《行政长官２００８财政年度施政报告》中，何厚铧特别提及的政府施政新理念之一，就是优化咨询成效，促进施政透明，推动公众参与，建设公民社会，全力强化执政能力，更好地承担起管治重责。这是“透明型政府”的基本内容和主要目标，与服务型政府、廉洁型政府的建设构成一个相辅相成、有机统一的整体。新任行政长官崔世安提出的“阳光政府”③，其基本精神与此如出一辙，其施政实践也卓有成效。④６７０①②③④参见周谭、陈瑞莲《现代政府改革理念与澳门公共行政改革》，《江苏行政学院学报》２００５年第１期。参见《行政长官２００８财政年度施政报告》，载杨允中主编《何厚铧：行政长官施政报告汇编（２０００～２００９）》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９。据报道，澳门特别行政区行政长官崔世安２０１０年３月１６日在特别行政区立法会发表《２０１０年财政年度施政报告》，强调在新的时期特别行政区政府施政的突破口是推行科学决策，打造“阳光政府”，力求施政高效、廉政、透明。参见《崔世安：建立阳光政府力求施政高效、廉政、透明》，新华网，２０１０年３月１６日。２０１０年１１月１６日，崔世安在立法会发表２０１１年施政报告，回顾２０１０年澳门特别行政区政府施政情况，指出一年来特别行政区政府贯彻“阳光政府，科学决策”的理念，提升施政透明度，接受公众监督，响应社会诉求，巩固已推出的政策措施，特别是有利于特别行政区和居民长远发展的重点政策，推进与经济社会发展，以及民生相关的各项工作。参见《崔世安回顾２０１０施政：贯彻“阳光政府科学决策”理念》，人民网—港澳频道，２０１０年１１月１６日。

第四章　行政主导体制的运作：回顾与比较其五，明确“责任型政府”。澳门特别行政区政府锐意改革公共行政，最终目标是便民利民，为此还须明确政府的责任意识。据此，特别行政区政府一面精简公共行政架构、节省公共开支，一面推进公职制度改革。其中引人注目的一大尝试，便是借鉴香港政府的改革措施，逐步推行主要官员问责制，期望强化公务人员问责规范和要求，建立向公众做出更大承担的责任政府。其六，完善“监督型政府”。根据《澳门基本法》关于权力监督的精神，行政监督的方式主要包括行政机关的内部监督、立法机关的监督、司法机关的监督和社会公众的监督。①为落实廉洁型政府、透明型政府和责任型政府的基本目标，需要不断完善现有的行政监督机制，并根据政治民主化的发展形势继续探索和拓展新管道，以实现内部监督与外部监督、制度化监督与社会公众监督、全面监督与个案监督、立法监督、司法监督与行政监督的统一。从澳门特别行政区政府十余年的努力看，在推进行政改革期间，政改成效是显著的，社会影响是积极的。例如，在公务员建设方面，作为过渡期“三化任务”使命的“公务员本地化”，终于实现预定目标，取得重大进展，队伍素质全面提升，赢得广大市民信任。在公共行政架构方面，行政长官根据基本法赋予的权力，着力进行机构精简和职能调整，不仅将回归前的７司改革为５司，并明确各司的权力和职责，还对原有的公务员队伍重新洗牌，特别是重要官员几乎全部调整，以保证政府各部门在行政长官治下能够有效运作。正是通过如上所述种种努力，澳门行政长官每年所提的符合澳门政治发展需求的施政理念，特别行政区政府为此付诸实践的各种举措，基本上都能达到预期的政治效果。即使遭遇各类突发性公共事件、面临国际国内发展形势新挑战，行政长官及其领导下的特别行政区政府也能积极面对，采取稳健行动，实施有力措施，推进澳门政治民主，带动澳门经济发展，促成澳门社会的全面繁荣。在此意义上，学界普遍认为，一个以行政为主导的、具有高７７０①关于行政监督体制的设置和运作，参见蒋朝阳《完善监督，落实责任，提高效能———〈澳门基本法〉有关行政监督条款的分析》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｂａｓｉｃｌａｗｏｒｇｍｏ／ｃｏｎｔｅｎｔｐｈｐ？ａｒｔｉｃａｌ＿ｉｄ＝６９９，最后访问日期：２００９年２月２４日。

澳门行政主导体制研究度的公信力和管治权威的“强势政府”在新澳门已逐步成型和成熟。（２）对比香港：政府的弱势及批判相比之下，从见诸传媒的各类信息及中央做出的相关举措看，香港特别行政区政府的治理能力及政治威信，从整体上是逊色于澳门特别行政区政府的。在香港，面对特别行政区成立以来的种种考验和挑战时，尽管从行政长官到政府各级官员都做出诸般努力，但在施政过程中还是因为缺乏足够的经验，应对危机时处理不当，解决问题差强人意。在此情势下，政府与立法会之间争拗不断、内耗不休，行政长官制也因行政长官自身的能力而受到一些人士的质疑，以至“行政主导在实际运作中陷入困境”①。对此问题，有一些学者认为应归咎于特别行政区政府的相对弱势。例如陈弘毅先生认为，《香港基本法》所设计的行政主导政体，在实践中既可成为一个强势的政府，也可成为弱势的政府。考究《香港基本法》起草者的原意，大概是想建构一个强势的、有权威和效率的、具有高度管治能力的行政机关（包括行政长官），但它所采用的政制设计未能保证这个目标的实现。②对此问题，香港有学者从管治同盟的角度做出分析，认为行政主导能否实施并使行政主导体制成为事实，行政长官及其政府“须要得到一个强而有力的管治者同盟的可靠与稳定的支持”，该同盟又必须具有“广泛社会基础”。③然而现实中并没有及时形成这样的同盟，亦使行政长官的治理效能大打折扣。还有学者从政党政治的角度分析，认为政党政治在香港政治实践中一直具有不可忽略的影响，④然而现实中长期存在的是政府与政党关系不顺，使特别行政区行政长官及政府进一步缺乏可靠的管治同盟⑤，从而加剧了政府的相对弱势。８７０①②③④⑤参见张定淮、黄国平《香港“行政主导”体制的困境与出路》，《凤凰周刊》２００６年第３６期。参见陈弘毅《行政主导概念的由来》，《明报》２００４年４月２３日。刘兆佳编《香港２１世纪蓝图》，香港：香港中文大学出版社，２０００，第１３、３２页。关于香港政党政治对行政主导的影响，参见梁立人《顶天立地：香港不能搞政党政治》，《文汇报》２０１０年７月２日。参见张定淮主编《面向２００７年的香港政治发展》，香港：大公报出版有限公司，２００７，第５０～５４页。

第四章　行政主导体制的运作：回顾与比较相比之下，澳门特别行政区的政治管治生态在整体上比较稳定和谐。这一方面是因为澳门特别行政区所处的社会环境没有香港复杂，因此管治的难易度澳门与香港也不可同日而语，且澳门能迅速吸取香港特别行政区治理的经验教训，因此组建一支以爱国爱澳为己任的全新管治团队的障碍相对较少。在此情况下，一旦选出深孚众望的行政长官，且其能与爱国爱澳的民间力量互相配合①，则无论是新型选举制度、财政经济制度还是其他方面制度的运行，都更容易符合特别行政区的社会结构和发展目标。（三）外部关系的视角：三权之间１政府与立法会的关系（１）回溯澳门：政府与立法会关系趋好回溯澳葡殖民管治时代的政治格局，有助于加深理解澳门政治民主化的意义。１９７６年《澳门组织章程》颁行以来，随着代表澳门本身利益的立法会的正式成立与投入运作，它与代表葡萄牙政府利益的澳督长期存在微妙而复杂的紧张关系。②这种政治体制不断出现的内耗局面，既在不同程度上阻遏澳门自身更好地发展经济，亦可能对社会稳定构成一定程度的冲击乃至造成破坏性影响。自澳门回归与特别行政区政府成立后，特别行政区立法会与行政长官的融洽关系，呈现一幅崭新的时代风貌。如果以是否促进地区生产力发展、是否促进地区社会稳定作为评判得失的标准，那么二者之间这种融洽关系的出现和维系，无疑是值得给予高度肯定的。概而言之，可从如下方面观察：从政府角度看，可见特别行政区政府在整体上对立法会工作能给予积极的配合。例如，能够及时向立法会解释政府在相关问题和工作上的政策与措施，主动引介提交给立法会审议的法案，尤其是在回复议员的口头质询与书面质询时，注意加强政府部门之间的横向联系，确保口头质询与书面质询的回复质量。从立法会角度看，也可见立法会能在整体上对特别行政区政府工作给予９７０①②肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门：澳门科技大学，２００５，第１９７～２００页。参见李炳时《澳门总督与立法会》，澳门：澳门基金会，１９９４。

澳门行政主导体制研究积极的支持。行政长官和特别行政区政府的依法施政，有赖于立法会以积极主动的姿态提供立法或审议通过的法律方面的支持。在这方面，立法会一贯严格遵照基本法行事，通过制定或通过各类相关的法律来奠定政府工作的法律基础。仅以回归以来前五年而言，立法会就先后制定了７６部法律，不仅填补了特别行政区法制建设的诸多空白，更为特别行政区政府依法施政提供了制度空间。至于在税制修改、博彩业政策调整及相关领域，立法会的积极作为同样令人称道。此外，立法会还注意在维护良好互动关系的基础上，严格依法履行对行政长官和政府的监督职责，赢得广大市民的肯定。在此值得一提的见证者，是长期担任特别行政区立法会主席的曹其真女士。这位影响澳门社会至为深远的政界人物，自１９７６年首届立法会成立时即步入其间，直至２００９年卸任，亲身经历和全程参与了立法会在回归前后的两种不同运作模式。在２００８年８月接受采访回顾回归后的立法工作时，她坦言特别行政区立法会议员在行使好基本法赋予的立法权和监督权方面，已慢慢摸索到一条比九年前更为明确的道路，议会和议员政治上表现越来越成熟，在落实“一国两制”“澳人治澳”和行政主导的愿望上与特别行政区政府一致。她还表示，经立法会送出的法律，当中的法律含义、概念界定、文字质量已向前迈出一大步，为做到中文表达通畅的同时保持葡萄牙文的表达质量，把好了立法会这一关。①总之，在议员们的努力下，澳门立法会运作多年，没有一个法案被拖延，没有一件事情被积压，有效配合了特别行政区政府的依法施政。综上可见，澳门行政主导体制得以有效地付诸实践，离不开特别行政区政府与立法会之间缔造的融洽关系。这种关系既是根据“一国两制”构想而对特别行政区政治体制所做的建构和所抱的预期，反过来又成为促进澳门通往民主政治，并在政治发展、经济繁荣和社会进步诸目标之中实现良性循环的积极因素。（２）对比香港：政府与立法会长期紧张如果对比香港特别行政区关于立法会与政府的关系，或许更能获得启发。尽管港澳都通过基本法构建了一套行政主导体制，但两地在经济０８０①参见《澳门立法会主席曹其真明年任满，称不考虑选特首》，中国新闻网，２００８年８月２１日。

第四章　行政主导体制的运作：回顾与比较基础、政治文化和社会环境等方面存有若干差异，这使同样架构的行政主导体制在实际运行过程中呈现不同效果。这种不同的外在表现之一，就是香港的政府与立法会关系历来紧张，澳门的政府与立法会关系则相对融洽许多。①从整体实践情况看，香港立法会对行政主导体制的运作构成一定程度的挑战，表现在行政权与立法权的紧张关系难以缓解，长期是制衡有余、配合不足。例如，在回归以来的香港政治实践中，立法会屡屡出现一些议员对行政长官提出“不信任案”，或对主要官员提出“不信任动议”。在２００３年香港进行“第２３条立法”以及２００５年推行“政改方案”时，香港立法会对特别行政区政府更有多次杯葛②，尤其鲜明地暴露出立法会一些议员对香港行政主导体制的复杂态度。不仅如此，香港特别行政区立法会一些议员还曲解并滥用《香港基本法》赋予立法会的相关权力，动辄对主要官员进行“政治调查”，进而试图否决行政长官乃至中央对特别行政区官员的任命资格。有学者就此分析指出，在２００５年全国人大常委会就２００７／２００８普选问题做出决议后，香港竟有一些民主党议员在立法会提出“对人大决定不满与遗憾的动议”。③如是种种，实际上已经触及“一国两制”在“一国”方面所持原则的政治底线。为什么香港特别行政区行政权与立法权之间的关系长期趋于紧张，其原因有多方面，不妨从制度设计及其运作环境等方面进行综合探讨。对此问题，有学者试图从政治体制本身找原因，认为《香港基本法》关于行政主导体制的架构与香港现有的民主精神和政治传统相抵牾。例如香港大学佳日思（ＹａｓｈＧｈａｉ）教授认为，《香港基本法》所规定的政制有１８０①②③对此状况的分析，见肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门：澳门科技大学，２００５，第１９５页。另有研究者也认为澳门相比香港的立法与行政关系是相当协调和正常的，参见邹平学《香港特别行政区管治体制及其管治效能的若干思考》，《港澳研究》２００７年夏季号。邹平学：《澳门特别行政区管治体制和管治效能的若干问题初探———以澳门基本法和香港基本法的比较为视角》，载刘兆兴主编《比较法在中国》（２００９年卷），北京：社会科学文献出版社，２００９。参见朱孔武《浅议行政主导与民意政治》，《港澳研究》２００７年秋季号。

澳门行政主导体制研究“内在的矛盾”①，因为一方面行政和中央的权力体现着威权统治，另一方面立法会体现着民主政治，直选产生的议员的民望和认受性凌驾于行政机关的领导人，立法会可行使其对法案和财政预算案的否决权阻碍政府的运作。这类看法在一定程度上颇得香港一些人士（特别是泛民主派）的认同。不过，香港学界这类看法存在一定的政治立场偏见。因为一方面将行政主导视为“威权统治”，对其体制本身的合法性做出隐性的批评，但忽略了这种合法性源于“一国两制”构想下的中央授权；另一方面将立法会视为“民主政治”的体现，隐含的评价尺度过于偏狭，且有意将立法会与政府的权力关系予以对立，而无视《香港基本法》在构想行政主导体制时强调政府和立法会的权力分工不是“对立”而是“配合”。溯源立法者的初衷和法律文本的原意，我们不能将诸种问题简单归结为“体制本身”。当然，以香港的状况检视澳门，这类源自学院派的批评并非一无是处。它提醒我们在考察一套既定体制的运作时，有必要适时追溯立法原意进行正确理解。的确，作为综合体现“一国两制”构想的两部基本法，鉴于立法的时代背景与当下的运作情境存在不同之处，难免会出现一些在今天看来更像是“体制本身”的问题。从制度设计看，根据《香港基本法》的相关规定，尽管立法会不能提出“不信任案”迫使政府倒台，行政长官却有权解散立法会，从而使行政主导得以有力地维系，但立法会根据自身职权而对政府的制衡作用亦很明显。例如，《香港基本法》第７３条第５款“对政府工作提出质询”和第６款“就任何公共利益问题进行辩论”等方面的规定，都在客观上使立法会对政府施政的挑战由“可能”变为“现实”。而且，依据《香港基本法》的相关规定，行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案，那么就要解散立法会；但重选的立法会如以２／３多数通过所争议的原案，那么行政长官要么不得不签署，要么辞职。若重选的立法会继续拒绝通过所争议的财政预算案或其他重要法案，则行政长官只有辞职。而且，行政长官在２８０①参见ＹａｓｈＧｈａｉ（佳日思），ＨｏｎｇＫｏｎｇｓＮｅｗＣｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＯｒｄｅｒ（２ｎｄｅｄ），１９９９，ｐｐ２９２－３０２。

第四章　行政主导体制的运作：回顾与比较任期内只能解散立法会一次。因此，这项职权一旦行使，行政长官在以后的施政过程中面对立法会的挑战就只会更加被动。①从运作环境看，随着港英殖民管治时代的立法局向立法会的迅速转轨，香港在立法体制方面发生了根本变化，实行全部议员普选的做法也全盘扭转了承袭行政主导的趋势，从而在施政环境上给行政长官和政府造成很大压力。在缺乏类似西方那种议会多数党支持的情况下，行政权与立法权之间存在一定的紧张关系是必然的。至于推行高官问责制后，问责高官全部进入行政会议，而行政会议中立法会议员和社会人士相对减少，这无疑也在加剧行政权与立法权之间的不协调。综上可见，澳门特别行政区虽然也有行政权与立法权之间偶尔的紧张，但更多时候和场合是积极的互相配合。这使澳门特别行政区行政主导体制的运行具有更为稳固的政治秩序，因而同样架构的体制付诸实践能够取得更顺畅的效果。不过，澳门特别行政区应当防范的是这种关系的异化，即立法会为一味配合而不断趋附于行政长官和政府②，主导地位的行政权由此蜕变为过于强势的主宰力量，从而打破现有政治架构预设的权力配置和分工关系，最终的受害者仍将是行政主导体制自身。２政府与司法机关的关系行政主导体制的良性运作，还体现在行政权与司法权之间的关系上。③鉴于行政权与司法权的权力属性不同，二者的运用具有不同的场合，亦将产生不同的效果，因而不可随意互相渗透，更不可彼此取代对方。如果对比观察港澳两地政治运行的状况，可以看到香港在行政主导体制运作中，有一个值得注意的现象，即本应消极行使司法权的香港特别行政区法院，屡屡在特别行政区政府施政时动用司法审查权，予以过度政治化的监３８０①②③张定淮、黄国平：《香港“行政主导”体制的困境与出路》，《凤凰周刊》２００６年第３６期。例如，曾有报道指出，曹其真就特别行政区政府不配合立法会的立法工作、官员卸责、高官对《澳门基本法》缺乏认知、特别行政区政府以“司法独立”为由不重点解决司法低效的问题，三度开腔炮轰，认为特别行政区政府必须切实承担管治责任。参见《曹其真：澳门特别行政区政府必须切实承担管治责任》，中国新闻网，２００８年１１月１８日。关于特别行政区行政主导体制下行政与司法的关系，可参见肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门：澳门科技大学，２００５，关于“司法权”一节；另可参见傅思明《香港特别行政区行政主导政治体制》，北京：中国民主法制出版社，２０１０，关于“行政长官与司法权”一节。

澳门行政主导体制研究督和制约。作为宪法学界讨论的经典之一，１９９９年香港终审法院处理的“吴嘉玲等诉入境事务处案”，因特别行政区法院对《香港基本法》做出的司法解释僭越了应由全国人民代表大会独享的释法权，被称为香港版的“马伯里判决”。①该案不仅凸显了香港终审法院试图介入立法权，亦从侧面暴露出司法权对特别行政区政府及行政长官之行政权的可介入性。香港司法机关对普通法系司法理念的遵循，使之在司法实践中充分发挥对行政权的制约作用，使行政主导体制屡屡受其羁绊。有分析认为，香港法院在运用司法审查权乃至所谓“违宪审查权”时，虽然对政府的施政行为进行了较为有效的监督制约，却不可避免地显示出过度政治化，甚至是一种倾向性明显而苗头日甚的“司法积极主义”②，对香港特别行政区行政主导体制的运作构成了严重制约和严峻挑战。相比之下，这种司法过度政治化的趋势，与澳门的情况形成明显对比。在澳门特别行政区的政治生活中，澳门特别行政区司法机关严格遵照《澳门基本法》的相关规定，独立行使司法权和终审权，在正确解释基本法的前提下遵循立法原意进行司法活动，基本上没有出现香港式的“司法政治化”倾向。即便在行政长官的规则创制权问题上，澳门特别行政区终审法院曾经多次通过判决做出否决，但仍以《澳门基本法》确立的释法机制为底线，并未像香港终审法院那样迈出大幅度的一步。关于行政长官规则创制权与法院否决的问题，下文将适时进行展开，此不赘言。据此可见，澳门特别行政区的行政主导体制的整体运作更为顺畅，得益于行政长官与司法机关能够保持相对的协调关系。（四）整体效应：特别行政区政治的民主化综上可见，澳门特别行政区行政主导体制的整体运作状况良好，它带给澳门更高的民主政治和更快的经济发展，也使“一国两制”构想的科学性与前瞻性得到了验证和提升。形成这种良好态势的因素是多方面的，对于今后如何继续坚持和完善行政主导体制的启发也是多方面的。在此有必要略做总结。４８０①②张千帆教授的《宪法学导论》对此做了简明扼要的教科书式分析，参见张千帆《宪法学导论》（第二版），北京：法律出版社，２００８，第２６７～２７５页。参见邹平学《抵触基本法还是符合基本法———评香港特别行政区立法会〈议事规则〉第５７（６）条之定位》，《法学》２００７年第５期。

第四章　行政主导体制的运作：回顾与比较从政治民主化的成效看，首先值得关注的是特别行政区行政长官和政府的依法施政。政治民主化应当是立足于民主和法治基础上的政治。民主政治及其衍生的“依法治澳”，核心当然会围绕依法施政而展开。在此方面，行政长官和特别行政区政府历年的政治表态（无论是面对国际、中国内地还是面对澳门民间），都或多或少地涉及这样一个核心价值，由此还逐渐形成一系列基于纲领而细化的举措。立法会历年制定或通过的法律，在“量”或者“形式”上表明了依法治澳是一个客观存在的政治事实；行政长官和特别行政区政府尊重这些法律的精神和内容，遵照这些法律所设定的程序和要求，严格执法，贯彻落实，以“质”或者“内容”彰显了依法治澳作为一种政治理念的价值所在。经过十余年坚持不懈的努力，依法施政不仅深入人心，而且成就卓然，成为行政主导体制的有机组成部分。沿着依法施政的思路继续走，我们还可以通过特别行政区政治生态的民主化气象，观察行政主导体制在澳门的成功。这里至少还有如下方面的进展值得关注。１选举制度的民意基础澳门回归之前，作为世界范围被普遍认定关涉民主政治的选举制度，在澳葡殖民管治时代是长期缺乏澳门本地民众的民意基础的。这不仅是因为当时的既定制度不曾以民意为考虑，还与殖民政制文化的长期浸入和熏染有关。即使１９７６年《澳门组织章程》颁行以来，澳门终于拥有与澳督同级的自我管治机关———立法会，但无论是就议员的选举产生，还是就议员的民意取向而言，立法会都没能在随后的政治实践中真正贯彻和实现它的预期目标。虽然它的设立和运作已经具有里程碑意义，而且客观上也给澳葡殖民管治时期的澳门政制发展带来新的气象，但只要置身于殖民管治的整体环境之下，这种意义和气象终归是受牵制和有局限的。如果回溯回归之前的立法会发展史，类似于１９８４年被迫解散的事件，其实并非事出偶然，它也从侧面反映了民意基础在殖民管治体系中的无能为力。①至于选举议员之外的其他政治事务，以选举为民主政治起步的空间更是微乎其微。５８０①关于１９８４年澳督建议葡萄牙总统解散立法会的事件，除当时媒体报道可查，学界也有相关研究。参见李炳时《澳门总督与立法会》，澳门：澳门基金会，１９９４，第４５～８１页。相关分析另可参见何志辉《从殖民宪制到高度自治：澳门二百年来宪制演进述评》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，第１４０～１４５页。

澳门行政主导体制研究澳门回归之后，经由选举通往民主政治的努力，终于通过一系列关涉民意基础的政治活动得以落实。现实的例子便是直接同特别行政区民主政治建设相关的三大选举，即行政长官选举、立法会选举和全国人大代表选举，都取得了引人注目的成效，产生了令人振奋的影响。杨允中先生研究认为，这三大选举的特点是：代表性强、循序渐进、公平公正公开、严格依法进行。在他看来，这是澳门民主发展进入“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治新阶段的重要标志，也是澳门居民特别是其中占绝大多数的中国公民当家做主意识、公民意识迅速提高的重要标志。任何不存政治偏见的人士，都不难看出澳门社会变化的深刻性和政治民主化进程循序渐进的巨大成果。①对此抱有同感的另一学者饶戈平，也指出澳门回归后本地居民得以在历史上第一次行使当家做主、自己管理自己的权利，按照基本法的规定先后选举产生了两届行政长官和三届立法会议员，是在循序渐进地稳步推进澳门民主政治的发展。②２立法过程的民意渗透立法过程的民意渗透，是通过既定的一整套程序机制得以实现的。尤其是当这个社会继续认可法律作为统治阶级意志和利益的体现时。那么，民意的能否渗透、如何渗透、渗透多少，的确也是考验和检阅一套政治体制（只要它包容了立法权）是否具有民主性的尺度。从这个角度看，澳门特别行政区十余年的法制建设，在“量”上是体现了“一国两制”构想付诸实践的斐然成就，在“质”上也因适度渗透广泛的民意而获得整体上的普遍认可。基于中央授权的“澳人治澳”和“高度自治”，必然内在地包含了特别行政区自行立法的内容。特别行政区立法权的行使，既不因中央的意志或利益的干预而受干预，也不能由此就跳脱于特别行政区民众的意志或利益，沦为一小部分人的意志或利益的体现。对后一情况的防范，需要通过贯彻执行基本法及一系列相关的法律来加以落实。如果回顾特别行政区十余年的立法活动，民意渗透其中的可谓比比皆６８０①②杨允中：《选举制度的优化与政治民主化进程的加快》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第４２～４８页。参见饶戈平《在基本法框架下推进澳门政制发展》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第９～１６页。

第四章　行政主导体制的运作：回顾与比较是。那些拒斥民意、漠视民意或玩弄民意的法案，如果不是从未有过，至少也是被迫搁浅。当然，民意本身是可能流变的，民意渗透立法的过程也是复杂的，民意对立法成败的影响更是复杂的，这需要视具体情况而定。对比港澳两地的民意，我们或许会有一些新的看法。有时在香港被视为民意的东西，在澳门未必如此，反之亦然。这样的情况在“第２３条立法”问题上可见一斑。具有相同主旨和类似内容的《维护国家安全法》，在香港主要基于民意的抗阻而未能通过，在澳门却主要基于民意的推动而顺利通过。①尽管如此，我们在澳门特别行政区所见的绝大多数情况，都是民意渗透立法的正面效果多，负面情况少。②近些年备受民众关注的一些立法，或者是法律修订工作，譬如除上引例证之外，还有规范立法事宜的《关于法律与行政法规的规定》、三部与２００９年双选举直接相关的选举法修订，等等，都是由立法机关与行政机关互相积极配合，并在澳门社会各界激发广泛的讨论，从而体现出更广泛的、更深层的民意渗透。３介入政治的参与意识通过考察民众参与政治的频率和效果，可以检验一个特定社会的民主政治究竟社会化到什么程度。由此出发，作为特别行政区政治生态民主化的另一气象，是澳门居民原有的“政治冷感”逐渐消退，取而代之的是政治参与意识的全面升温。在回归之前，由于澳葡殖民管治的政治体制未有设置相关的管道，除了极少数华人政治精英（例如被称为“澳门王”或“无冕澳督”的何贤先生③），可能凭借自身的影响力斡旋其间，占绝对人口基数的澳门华人作为民间力量，几乎没有介入政治的机会。基于此，来自政治社会学的调查统计７８０①②③笔者对此问题有相关分析，参见刘倩《“一国两制”与〈维护国家安全法〉的价值分析》，载《“‘一国两制成功实践的启示’研讨会”会议论文集》，２００９年２月２６～２７日。目前所见可能属于民意较多反对因而至今搁浅的负面情况，是政府部门起草并提交立法会审议的《公职法援草案》。该草案由于在公职人员提请司法援助的条件及范围上，可能引发公权滥用，因此在咨询民意期间，遭遇了较多来自民间的批判或抵制。立法会对此草案的审议工作，也因之一再拖延，至今未见通行。笔者对此草案所做的评述，参见刘倩《公职法援与基本法的平等权》，《澳门日报》２０１０年９月８日。关于何贤先生的生平事迹及政治影响，不少传记作品或媒体报道都有反映，时人誉之为“澳门王”、“影子澳门总督”和“外交大臣”，被葡萄牙、中国政府和澳门公认为“华人政治领袖”。参见关振东、陈树荣《何贤传》，澳门：澳门出版社，１９９９。

澳门行政主导体制研究表明，澳门华人政治文化的一大特征，就是相当普遍的“政治冷感”。①跟香港在回归前的民主化步伐相比，这种政治冷感固然有助于减少极少数异议人士抵制回归的摩擦力，但也在很大程度上制约了平稳过渡期间的“三化”进程。自澳门回归以来，这种“政治冷感”开始扭转。基于“一国两制”方针赋予的“澳人治澳”和“高度自治”，特别行政区居民（而不仅仅是华人居民）逐渐开始尝试参政议政，并且随着时间的往后推移，越来越多地介入特别行政区政治事务，发挥民间力量的社会影响。这种介入政治的参与意识，表明澳门居民越来越清晰地具有主人翁精神，对澳门作为“澳人治澳”的特别行政区也越来越清晰地具有政治认同。这便是日渐昭彰于公共传媒的一个政治措辞———“爱国爱澳”。②事实上，从行政长官施政报告提及的“爱国爱澳”，到社会各界通过公共传媒宣扬的“爱国爱澳”，都以一个“爱”字表达了一种态度，意味着一种行动，即主动积极地介入特别行政区政治，彰显参与精神。介入政治的参与意识，有时是通过积极介入的方式（例如支持相关政策、响应相关号召、赞同相关立法），有时是借助消极抵制的方式（例如以游行、示威、静坐、递交请愿书来表达不满、批评、抗议）。但无论哪种表达方式，只要它们无损于国家安全、无损于澳门利益、无损于社会公益、无损于个人安危，就都是依据《澳门基本法》及相关法律所允许且能获得保障的。作为宪法和基本法赋予的公民政治权利之一，广大居民广泛介入政治，不仅值得肯定，也值得给予更大的期待。正是通过上述几方面的进展，我们看到了民主化程度越来越高的特别行政区新政治。政府与民间保持理性而和谐的互动关系，为特别行政区行政主导体制的良性运作奠定了坚实的社会基础；特区民主政治自身得以形成和发展，反过来也是行政主导体制付诸实践所带来的契机。８８０①②相关调查参见余振、刘伯龙、吴德荣《澳门华人政治文化》，澳门：澳门基金会，１９９３。关于“爱国爱澳”的提法，在香港也有类似的“爱国爱港”。不同的是，香港特别行政区因“第２３条立法”问题激化了一场“爱港”与“爱国”的讨论。相关评论参见刘乃强《香港应全面检讨政制　治港者要爱国爱港》，《中国评论》２００４年４月号。

第五章　行政主导体制下的行政权第五章行政主导体制下的行政权一　行政机关与政府机构（一）政府与政府机构的内涵依据《澳门基本法》相关规定，特别行政区行政长官既是特别行政区的首长，也是特别行政区政府的首长，有权领导特别行政区政府。“特别行政区政府”的内涵、性质和特征究竟如何，关涉行政长官之职权的行使及其限度。据此需要先对其内涵进行解析。这里首先涉及的学理问题，是如何理解“政府”的内涵。自国家这一政治现象产生以来，对于国家及其政府权力本身的性质、内涵与职能的政治学思考，在东西方政治思想史上就一直没有断绝。从古希腊到后现代的政府理论中，亚里士多德的《政治学》最先开拓了系统研究政府的领域。他探讨的虽然是以雅典城邦政府为对象，提炼的诸多政府论思想却开启了供后世继续登堂入室的大门。其中，他的“法治优于一人之治”和城邦权力应予适度分权的观点，①被后世的思想家承继和发扬，成了影响深远的法治思想和宪政学说。近世以来，英国思想家洛克在《政府论》中将其创造性转化为一套基于分权的政府理论，法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中进一步将其系统化为分权与制衡的法治理论。②至美国在独立革命期间，联邦党人与反９８０①②〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，１９６５，第１６７页。〔英〕ＭＪＣ维尔：《宪政与分权》，苏力译，北京：生活·读书·新知三联书店，１９９７，详见第三章“均衡政制理论”和第四章“孟德斯鸠”。

澳门行政主导体制研究联邦党人展开思想论战，①最终是前者的思想被付诸政治实践，使长期悬置于思想层面的古典政府理论终于被改造和落实，且由此繁衍出延至当今世界仍然具有巨大思想活力的现代政府理论和政治学研究。在发展至今蔚为壮观的现代政治学研究中，“政府”已经形成了广义和狭义两套概念体系。广义的政府是国家政权机构的总体，亦即所有的国家机构，行政、立法与司法等国家机构均纳入其间。狭义的政府仅指行政管理机关，即行使行政权力的国家机构。根据《澳门基本法》第６１条，澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关，可见这里所持的政府概念是狭义的政府概念。由此衍生的另一概念是“政府机构”。政府机构亦即组成行政机关的单位或行政机关的组织结构。对特别行政区政府而言，主要是指特别行政区行政机关的设置与组织。从一般理论看，政府的组成通常有两种方式：一种是由一些固定的人员组成，经法律明文规定，例如我国宪法关于国务院的组成（第８６条）、我国地方各级人大和地方政府组织法关于地方政府的组成（第４９条）；另一种是法律并未明文规定固定人员，而依惯例来定，例如美国政府的组成。②港澳特别行政区政府机构的组成，属于后一种情况。③（二）澳门特别行政区的政府架构澳门在回归之前，政府机构是在总督之下分设７个政务司，作为澳葡政府机构的第一级，在公务员职级上相当于葡萄牙政府的国务秘书；各政务司之下，再设由其管辖的若干司、署之类司级单位，据其地位和职权又可分为一级司（例如体育总署）和二级司（例如海事署）；司级单位内部，再设０９０①②③关于联邦党人与反联邦党人的思想论争，参见〔美〕汉密尔顿、杰伊、麦迪逊《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，１９８２；以及〔美〕赫伯特·Ｊ斯托林《反联邦党人赞成什么———宪法反对者的政治思想》，汪庆华译，北京：北京大学出版社，２００６。对此论争围绕“分权”展开的思想梳理，参见〔英〕ＭＪＣ维尔《宪政与分权》，苏力译，北京：生活·读书·新知三联书店，１９９７，第六章“分权学说在美国”。肖蔚云：《论香港基本法》，北京：北京大学出版社，２００３，第４１０页。关于香港特别行政区政府组成的情况，参见傅思明《香港特别行政区行政主导政治体制》，北京：中国民主法制出版社，２０１０，第１３４页。

第五章　行政主导体制下的行政权厅、处、组、科之类部门。①这套机构之前还经历了较为繁复的演化，直到《澳门组织章程》颁行之后才逐渐定型。在长期演化期间，它给澳门政治带来的消极影响是不可小觑的。②鉴于这一消极影响的长期存在，澳门在过渡期开展的“三化”运动中，“公务员本地化”的形势就显得十分严峻。澳门特别行政区的政府组成，依据《澳门基本法》可知，机构设置包括司、局、厅、处（第６２条）。它仅规定各级行政机构，未明确具体组成人员。特别行政区政府的司是第一级政府机构，经行政长官何厚铧大刀阔斧的整改后，原定的７司裁撤合并为现有的５大司，分别是行政法务司、经济财政司、保安司、社会文化司、运输工务司，另有独立的廉政公署和审计署。局是第二级政府机构，各局数目由行政长官决定，地位同于澳葡政府架构中的司。从职权分工看，澳门特别行政区政府可自上而下分为三层：第一层是决策层，即５大司；第二层是执行层，主要由各种局组成，负责执行政策、监督和协调属下的技术辅助单位；第三层是辅助层，由若干厅、处等单位组成，在技术上直接负责各局范畴的各项行政事务。鉴于特别行政区政府是行政长官依法施政的重要支柱，也是贯彻行政与立法互相配合原则的枢纽，因此政府的职权是为配合特别行政区“高度自治、为居民谋取福祉、为社会谋发展”而设置的；另外，鉴于行政长官是特别行政区政府的首长，负责领导特别行政区政府的运作，因此政府职权也在一定程度上与行政长官的职权“存在重合之处”。③依照《澳门基本法》第６４条及相关法律规定，澳门特别行政区政府的职权包括如下方面：其一，制定并执行政策。为贯彻执行特别行政区各项法律、履行法律赋予的职权，特别行政区政１９０①②③对此所做的概略介绍，参见杨静辉、李祥琴《港澳基本法比较研究》，北京：北京大学出版社，１９９７，第２７７页。关于回归之前澳葡政府公职制度的系统介绍，参见黄显辉、陈锡豪《澳门公职法律制度概述》，澳门：法律翻译办公室，１９９４。事实上，澳葡时代行政架构的反复变易，给澳门政治带来相当程度的不稳定后果。参见何志辉《从殖民宪制到高度自治：澳门二百年来宪制演进述评》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，第８６～８７页。对此可参照关于香港政治的分析，参见傅思明《香港特别行政区行政主导政治体制》，北京：中国民主法制出版社，２０１０，第１３９页。

澳门行政主导体制研究府有权依法制定各项政策（第１款）。在回归之前，澳督和各政务司负责制定政策，澳葡政府下设的各司、厅之类机构负责执行。回归之后，行政长官和各司均有权制定政府政策，各厅、处负责执行。其二，管理各项行政事务。依照基本法的相关规定，特别行政区除外交、防务及其他主权范围内的事务由中央政府负责管理外，其他方面的行政事务完全由特别行政区政府自行管理或处理（第２款）。从整体看，这些自行管理或处理的事务，性质涉及政治、经济、社会、文化等方面的事项，内容包括特别行政区财政、货币、通信、邮政、旅游、教育、科学、文化、卫生、新闻等。其三，办理中央政府授权处理的对外事务。在外交属于中央政府管理的前提下，特别行政区政府有权办理经授权之后的对外事务（第３款），包括以适当的名义参加有关的国际组织或国际会议，签发特别行政区护照及旅行证件，等等。要注意的是，中央授权的对外事务，是由行政长官代表特别行政区进行处理，因此，特别行政区政府必须遵照行政长官的指示，具体负责相关外事的实际操作。其四，编制并提出财政预算、决算。财政预算是政府的财政收支计划，财政决算是反映预算执行结果的会计报告①，是政府的经济活动在财政上的集中体现，也是政府行使经济职权、确保政府下一财政年度的顺利运作及特别行政区的整体发展的集中体现。考察各国政治通例，通常都是由政府编制财政预算、决算，并提交立法机关进行审议和通过。特别行政区财政制度参照国际政治通例而设，特别行政区立法会或者议员个人，均无权编制和提出财政预算、决算，而应由政府编制和提出（第４款）。其五，提出法案、议案，草拟行政法规。特别行政区政府有权提出法案、议案和草拟行政法规（第５款）。在澳葡政府时代，立法会审议的大多数法案、议案均由澳葡政府有关部门拟定，再由总督提交立法会审议通过。承继并改造之后，特别行政区政府仍有权提出法案、议案和草拟行政法规。但这些法案、议案，须是涉及公共开支、政治体制、政府运作方面的内容，立法会议员个人无权自行向立法会提出。关于草拟行政法２９０①参见竺乾威主编《公共行政学》，上海：复旦大学出版社，２００４，第２４６页。

第五章　行政主导体制下的行政权规方面，由于牵涉行政权和立法权之间的复杂关系，稍后再对此展开分析。其六，委派官员列席立法会会议听取意见，或代表政府发言。特别行政区政府有权委派官员列席立法会会议（第６款），原因在于立法会被赋予的职权在于制定法律、审议政府工作报告、审议财政预算决算等，为使政府拟定的法案议案或拟推行的政府政策能够获得认同，政府有关官员应当主动列席立法会会议，向其阐述政府的立场，并为推行政府政策而进行解说或游说。这种游说虽然不同于西方政治体制中颇具政治影响的“院外游说活动”①，却有着内在的精神契合。另外，立法会在审议法案议案时，也确需了解政府政策的背景及状况，亟待政府相关官员做出说明，以便及时响应议员们的提问或质询。鉴于质询是议员就政府施政状况或执法活动向政府提出的口头或书面询问方式，属于立法会监督政府的一种方式，它可以认为是立法会通过民主法律程序对政府工作的监督和检查。综上可见，澳门特别行政区政府的基本职权，如依行使对象或内容进行分类，大体分为三层：一是行政管理权，二是与立法相配合的职权，三是办理中央授权的对外事务权。在与立法相配合的职权上，需要指出的是特别行政区政府对立法会“负责”的性质，不属于政府向行政长官自下而上的行政责任，而是同一级别和横向行使的政治责任。②而政府所享职权的多样性，以及职权分类跟行政长官职权分类的同构性，也表明了行政主导体制的政治特色所在，即赋予多大的主导地位，则应给予多宽的职权范围。３９０①②在美国宪制实践中，“院外游说活动”是颇具影响的一股力量，在影响美国议会立法以及内外政策的制定上起着重要的作用。从历史沿革看，院外游说活动在美国民主体制中由来已久，早在美国独立后的第一届国会中就已出现游说活动。虽然宪法第一修正案没有明确提到游说活动，但明文保护“人民和平集会和向政府请愿申冤的权利”，从而使利益集团和院外游说间接地得到保护。在宪法保证院外活动合法性的基础上，美国国会还制定了一些专门的游说法律。到１９４６年，美国国会制定《联邦管制院外游说活动法》才确立了正式的规章制度。此方面最成功的案例，是美国犹太人组织通过游说集团，影响了美国对以色列及中东的外交政策。对此制度的相关介绍，参见〔美〕诺曼·奥恩斯坦等著《利益集团、院外活动和政策制订》，潘同文等译，北京：世界知识出版社，１９８１。中国学界对此所做的概略介绍，参见王希《原则与妥协：美国宪法的精神与实践》，北京：北京大学出版社，２０００。这里不妨对照香港的状况，参见傅思明《香港特别行政区行政主导政治体制》，北京：中国民主法制出版社，２０１０，第１４５页。

澳门行政主导体制研究二　通往民主政治的管理体制（一）公共行政改革：管理体制的民主化特别行政区政府在依法行使职权时，既须置于行政主导体制的整体框架，也应顺应特别行政区政治进一步民主化的发展趋势。民主化的诉求之一，就是关于公共行政改革问题。从表层意义看，公共行政改革涉及的问题关乎管理科学，即如何增进行政主导制的科学性。但从价值取向看，管理科学化的宗旨乃在于促成民主政治的规范运作。故而科学化与民主化的目标之间，并无水火不容，反而相得益彰。随着特别行政区政治事务的日趋复杂，特别行政区政府在此方面的职权未有扩展，现有的公共行政体制及其运作屡见困窘。这种困窘至少包括如下两方面：其一，难以跟进特别行政区社会发展的需求。近些年来，随着全球经济一体化、同城化及区域化合作的展开，澳门经济获得前所未有的发展，也使一系列伴生现象相继涌现，如治安、社保、交通、住房、教育等领域，大多存在需要政府及时关注和解决的管理问题。在这些各有源流又可能彼此交错的问题中，有的具有社会性，有的具有政治性，但都涉及特别行政区社会本身的发展状况及未来态势。如果不能在第一时间解决，可能影响特别行政区自身的社会发展和政治稳定。而现有的政府公共行政管理体制及运作，由于整体施政效率未有质的提升，有时难以及时跟进这一需求。其二，难以满足特别行政区民主政治的要求。现代社会发展的政治基础，在于政治民主化。如何深入推进民主，如何更好地发挥民主，已成为当今世界民主化“第四波”的工作重心。在澳门特别行政区未来的政治发展中，可以预期的一点是，随着特别行政区社会的公民意识日增，对于民主化和法治化的吁求将会持续加大。如果不及时进行公共行政改革，这种日趋强烈的吁求极可能与现状形成对比和反差。一旦公共行政无法及时跟进，不能有效推展公共服务，不能维系资源分配的均衡，难以满足特别行政区民主政治的要求，便会事实上形成阻碍特别行政区社会发展的消极力量。那么，在继续坚持和完善行政主导体制时，特别行政区政府究竟该如何４９０

第五章　行政主导体制下的行政权响应政治民主化的诉求，以开展和推进公共行政改革？这需要从以下方面做出努力。正确的价值观。这同时涉及特别行政区政府和特别行政区民众两方面。有研究人士指出，对政府而言，特别行政区政府体制改革首先要有正确的价值观，即必须在科学发展观的基础上确立政策和措施。例如在经济政策方面，透过科学论证确立澳门的发展定位，以此定位为中心创造发展条件，但只提出政策和创造条件而绝不干预市场运作，这才是政府的角色。对民众而言，也应有正确的价值观，对政府的公共行政改革及施政举措，抱以充分的信任、做出积极的配合。①积极的改革观。这同时涉及观念的革新与制度的创新。有研究人士提出，必须坚决革新观念和勇于制度创新，因为“如果不革新原有的官场文化、法律观念、社会心态，就很难看到问题所在，也就很难正确地确定何为重点。如果不敢于制度创新，则只能局限在原有的框框中小修小补而无法适应时代的变迁”。②据此可见，有必要依靠科学决策，革新公共行政管理观念，优化公共行政管理体制。清醒的大局观。政府公共行政职能涉及多个方面，相关利益诉求也是五花八门，甚至盘根错节，与此相应的公共行政改革，也因此显得复杂异常，稍有不慎即可能满盘皆输。因此，保持清醒的大局观，不去眉毛胡子一把抓，而应根据利益诉求的轻重缓急，根据它们在大局中的重要性和必要性，来确立改革内容的主次先后，来调整改革举措的力度大小。在近年颇受关注的旧区重新规划整改、离岛的非法霸地、公共交通秩序整改之类问题中，特别行政区政府大多是在大局观之下进行相应的处理，但仍有一些细节工作需要跟进和完善。③科学的管理观。特别行政区政府在依法施政的同时，也应遵循科学管理的原则。例如，在２００９年４月，行政长官曾指出，政府必须扩大职能、增５９０①②③参见萧志伟《行政改革须靠科学决策》，《澳门日报》２００９年４月２０日。赵向阳：《讨论政制发展须厘清的几个基本问题》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第１２４页。对此问题，笔者曾撰文章做出相关分析，参见《离岛重整规划与公共利益原则》，《澳门日报》２００９年６月３日；《于基本法和法律框架内处理“纱纸契”问题》，《澳门日报》２００９年８月２６日。

澳门行政主导体制研究加人员，以便应付未来区域合作的工作需求。因事涉政府职权及公职编制，各界对此颇为关注。有人士提醒认为，在扩大政府职能时，要按工作范围和目标规划进行，并由此建立良好的管理模式，以便合理分配人手、发挥最大效能；在增加公职人员时，要根据实际需求进行编制，因为城市无论人口多寡、面积大小，所需公共服务的种类和数量并无很大差异，故不能简单以人口比例计算。①诸如此类，都需要政府进行科学决策，明辨方向，清晰掌握，以便实现持续发展。良好的沟通观。现代民主政治的民主性，很大程度上是关于沟通行为的政治。当代政治思想家哈贝马斯的“交往行动理论”②，即指出交往行为（沟通）不仅是一套操作程序，还应是通过沟通与协商形成的基本的民主政治伦理。西方民主理论所追求的“共识政治”，也是围绕政治现象中的沟通行为展开的。这对澳门特别行政区政治民主化的启迪很大。特别行政区政府近年多次在推出重大政策之前开展公开咨询活动，但由于沟通管道上一些环节的缺乏，导致公众回馈的意见多集中于眼前或短期利益问题，有时这些匮乏前瞻性的民意还背离了政府制定政策的初衷。鉴于这类问题的复杂性和重要性，行政长官在２００９年施政报告中，重申“进一步注重提高与公众沟通、接受公众监督的主动性、广泛性和实效性”，加强与社团、机构、市民的沟通互动，拓展咨询平台，推进公众参与，共同建设高素质的公民社会。③这可谓是深谋远虑之政治眼光。据此可见，政府应掌握良好的沟通技巧，促成共识政治的理性化，才能赢得公众对政府公共行政改革工作的理解和支持。多元的包容观。政治民主化的诉求是多元化的，具有不同的价值取向、利益取向。回应诉求而做出的公共行政改革，也因诉求的多元化而经常显得左右为难。这些多元的诉求如果不能得到平等对待，就可能会形成不同利益群体之间的社会冲突。虽然现代西方社会学中的“社会冲突理论”并不认６９０①②③萧志伟：《行政改革须靠科学决策》，《澳门日报》２００９年４月２０日。详见〔德〕哈贝马斯《交往行为理论》（第一卷），曹卫东译，上海：上海人民出版社，２００５。近年中国学界对此做出了相当丰富的探讨，可参见陈家刚《协商民主》，上海：生活·读书·新知三联书店，２００４；谈火生《民主审议与政治合法性》，北京：法律出版社，２００７；何包钢《协商民主：理论、方法和实践》，北京：中国社会科学出版社，２００８。杨允中主编《何厚铧：行政长官施政报告汇编（２０００～２００９）》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，关于“２００９财政年度施政报告”。

第五章　行政主导体制下的行政权为它会一概带来弊害，①但就弹丸之地的澳门特别行政区政治而言，这些冲突即使不能从根本上动摇现有体制的运行，至少也将使其难以顺畅地运行。尤其是一些诉求往往牵涉特定群体的具体利益和切实利益，在未能得到满足的情况下容易导致更复杂的政治风险。因此，在着手进行公共行政改革时，政府能否以及如何包容这些多元的诉求，事关特别行政区政治本身的民主化的程度和被推进的可能。理性的异议观。政治民主化的诉求不可能异口同声，往往是众说纷纭、各行其是的。其中虽然可通过良好的沟通机制达成较大程度上的政治共识，但仍难免出现一些异议，这些异议有时也可能在一定程度上阻滞政治共识的付诸实践。近年我们经常通过媒体知悉一些异议，它们的存在即使不会彻底导致一些政府施政行为的停步，至少也是大大延缓了前进的步伐。例如在港澳地区“第２３条立法”过程中，香港各界异议人士的声音使该法案在２００７年被迫搁浅，澳门各界异议之声也使同类草案在２００４年一度悬置。②另一个值得注意的近期例证，则是关于“公职人员应否获得司法援助”草案的问题。它在公职人员的法律保障上做出了改革，但至今未见继续推进，一定程度上是由于政府与社会之间沟通的困阻，民间对此误解丛生，政府对此解释乏力，结果暂时悬而未决。③据此可见，在推行公共行政改革过程中如何理性对待异议，需要特别行政区政府认真斟酌各自的政治立场、客观依据和社会效应，如果需要通过法律手段加以解决，则应严格依法处理；如果需要通过达成政治共识加以疏通，则应努力形成共识，并在公共利益比照衡量的基础上再做抉择。全面的责任感。改革如同“过大关”。政治体制改革在各国政治民主化过程中，很少见到一帆风顺、一劳永逸的情况，大多是在遭遇各种阻力的情７９０①②③现代西方社会学“社会冲突”理论的代表人物是刘易斯·科塞，他在《社会冲突的功能》一书分析了社会冲突的利弊得失。参见〔美〕刘易斯·科塞《社会冲突的功能》，孙立平译，北京：华夏出版社，１９８９。关于澳门制定《维护国家安全法》的相关分析，笔者主要有《禁止煽动叛乱行为与言论自由的边界》，《澳门大学法学论丛》２００８年总第９期；《“刺探”行为与刺探国家机密罪》，《澳门日报》２００９年１月２４日；《制订国安法意义重大深远》，《澳门日报》２００９年２月２４日。笔者对此问题的一个探讨，参见《公职法援与基本法的平等权》，《澳门日报》２０１０年９月８日。

澳门行政主导体制研究况下，通过缓步推进而最终形成定局。在澳门特别行政区政府，如要推进公共行政改革，有赖于具体负责执行的公职人员。这些改革作为原有利益格局的再分配举措，也将触动原有格局中的既得利益者。无论从执行层面还是从效果层面上，都难以避免遭到一部分公职人员的拒绝合作或者直接抵制。从近年行政长官的政治举措看，他们对此要求大多做出了积极响应。譬如《２００９年行政长官施政报告》提出的“规范中高层人员的权责和义务，加强他们的问责要求”①，２０１１年１月颁行的主要官员守则和公职人员行为通则，就在很大程度上关注政府官员及公职人员的政治责任感。因此，为缓解政府在公共行政改革领域的政治阻力，有必要在特别行政区政府内部强调全面加强责任意识，使所有政府官员及普通公职人员具有全面的责任感。所谓全面的责任感，体现在这几方面：不仅对上级部门负责，也应对底层民众负责；不仅对本部门利益负责，也应对其他部门利益负责。唯有如此，才可能真正改善公共行政服务质量，真正以责任心和上进心进行公共行政改革。（二）均衡参与原则：政府政策的民主化依据现代政治原理，政府公共政策的制定过程，实质是特定政治体制发展的一个具体环节。通过政治民主化机制提升政府政策的透明度和公信度，这是现代责任政府建构相关机制和付诸实行的题中之义。在推进政府政策民主化的过程中，需要关注并予以强化的一个原则，便是均衡参与原则，亦即兼顾社会各阶层的利益诉求，使公共政策有更广泛的民意基础。强调均衡参与原则，必然要求政府在制定公共政策时，能建成一套有助于公众参与的外在机制，使各个方面的诉求得到公平、公正和公开的尊重与保障。均衡参与原则最早的表述是“兼顾社会各阶层的利益”。１９９０年３月，香港基本法起草委员会主任姬鹏飞在《关于中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）及其有关文件的说明》中强调，香港特别行政区的政治体制必须“兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展”。１９９３年８９０①杨允中主编《何厚铧：行政长官施政报告汇编（２０００～２００９）》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，关于“２００９财政年度施政报告”。

第五章　行政主导体制下的行政权３月，他在《澳门基本法》提交全国人大审议所做的相关说明中，再次指出特别行政区政治体制应有利于特别行政区的稳定发展，应从“兼顾社会各阶层的利益，循序渐进地发展民主制度的原则出发”。这两次报告都提及的“兼顾社会各阶层的利益”，便是后来被提炼而成的“均衡参与原则”。①在特别行政区政府正式投入运作之后，均衡参与原则不仅得以付诸政治实践，亦在政治民主化道路中不断被重审和强调。例如，２００４年４月２６日，全国人大常委会《关于香港特别行政区２００７年行政长官和２００８年立法会产生办法有关问题的决定》明确指出：有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与，是香港政制发展应遵循的原则之一。《行政长官２００８财政年度施政报告》中更明确地提出：“在建设特别行政区、共享成果的进程中，市民、利益相关团体、意见领袖，以及行政部门，都应充份反映各自诉求或观点，避免中间失语，以形成充份而健康的博弈。与之同时，各方亦应从更为宽广、前瞻的视角，以整体利益、长远利益和法治精神为共同价值，透过积极的协商民主方式，追求最为合理的共赢结果。”②纵观港澳特别行政区政府的施政行为及管治成效，虽然工作各有侧重、效果各有不同，但它们都充分注意兼顾社会各阶层利益，并遵照均衡参与原则各自设法建立健全一套行之有效的民主诉求表达机制，将之纳入政府施政的基本内容和发展方向。而在今后继续坚持和完善行政主导体制时，如何在基本法整体框架之下丰富这一原则，使之成为推进政府决策民主化，乃至于整个特别行政区政治民主化的动力，仍需在多个方面积极探索和做出行动。择要言之，大致包括如下方面：其一，如何健全倾听民众诉求的机制。依据《澳门基本法》第６４条规定，特别行政区政府的主要职权，包括制定并执行政策，管理各项行政事务，编制并提出财政预算、决算，提出法案、议案和草拟行政法规等。在此过程中，鉴于民众往往存在不同方向的利益诉求，各自都有设法表达诉求的民主意愿，并且会有相当一部分诉求如果不能通过既有制度获得表达和满足，便有可能通过各自寻找的其他非制度性管道９９０①②参见宋小庄《如何理解基本法“均衡参与”的原则》，《文汇报》２００６年８月１６日。杨允中主编《何厚铧：行政长官施政报告汇编（２０００～２００９）》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，关于“２００８财政年度施政报告”。

澳门行政主导体制研究来展开，而这样的行动所蕴含的政治风险或社会冲突将在很大程度上冲击行政主导体制的正常运行。因此，从特别行政区今后必将通往公民社会的趋势出发，政府能否将民众各自寻找表达诉求的管道纳为一套常规的制度，不仅是对政府是否有雅量倾听民意的考验，也是对政府如何加快实现政治民主化的考验。其二，如何完善委派官员列席立法会的机制。根据《澳门基本法》第６４条第６款，特别行政区政府有权委派官员列席立法会会议，听取意见或代表政府发言。这一机制的初衷，是鉴于立法会审议的法案大多由政府提出且与政府工作密切相关，故而委派官员列席立法会会议，以便直接听取议员意见和建议，亦便于必要时解释提出法案的依据，使行政机关与立法机关保持良好的配合关系。①这一机制也赋予了特别行政区政府通往政治民主化道路的另一契机，即在政府委派官员列席立法会期间，通过直接听取议员对政府政策制定及其内容的意见，将均衡参与原则扩及行政长官和立法会的关系之中。其三，如何完善行政长官书面同意议案。根据《澳门基本法》第７５条规定，立法会议员使用提出议案权包括两种情况：凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出；凡涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意。关于后一情况的设置，如考察其立法原旨，可见实质是对议员提案权的程序性限制，意在照顾立法机关和政府之间的合理分工，避免立法机关过多地干预政府的行政管理权，从而影响政府的威信、降低政府的工作效率②。平心而论，这一机制同样是对行政主导体制特征的凸显。但从效果而论，通过设置行政长官书面同意的程序，可能会大大延缓议员更具影响力和代表性的均衡参与作用。尤其是当议案不获行政长官同意，该议案则可能完全无从提出，实际上是在阻滞议员作为均衡参与一方的民主诉求。综上所述，为使均衡参与原则得以落实，未来制度方面的改进管道或许有二：一方面，应当明确行政长官做出书面回复意见的时间。设置答复同意的时效，以便议员尽快根据回馈情况再做处理，同时避免行政长官通过不断拖延回复，使具有时效性的议案事实上归于失效。另一方面，则应当明确议００１①②杨允中：《澳门基本法释要》（修订版），澳门特别行政区政府法务局，２００４，第１１０页。杨允中：《澳门基本法释要》（修订版），澳门特别行政区政府法务局，２００４，第１２２页。

第五章　行政主导体制下的行政权案若未获行政长官书面同意时的处置情况。虽然《澳门基本法》对此未有更具体规定（从字面理解是一旦未有书面同意，则该议案在程序上将归于无效），但如果议员仍将该议案提出，法律并未规定对其实质内容予以否决，这意味着议员虽然失去提出议案的程序性权利，但仍保留对该提案的实质性权利。对于此种权利，只要强调均衡参与原则的民主精神，是不应该弃之不顾的。至于有否以及如何借助其他管道表达这一诉求，值得继续从学理上探讨。（三）主要官员问责制：责任政治的民主化制度建构层面的民主化，还离不开责任政治的形成与实践。责任政治的内涵既包括一个责任政府作为硬条件，也包括一套责任伦理作为软环境。责任政治的民主性在于，责任政府必须在施政和执法期间立足于民意基础、关注民生问题，责任伦理则是通过贯彻民主精神、发扬民主作风来促成责任政府的正常运行。其中尤为重要的是责任政府。①在现代各国普遍推行的责任政治实践中，主要官员问责制（或谓“高官问责制”）是分别从责任政府（主要官员）和责任伦理（问责）两方面入手的一种制度化和法律化的有效举措。率先实践“一国两制”构想的香港特别行政区政府，也及时开展了这一尝试，并使之成为特别行政区行政主导与民意政治之间的一个环节。②香港特别行政区出台的主要官员问责制，源自２００２年４月１７日行政长官董建华向香港立法会公布的《主要官员问责制》法案。同年６月１９日，该法案由香港立法会通过，并规定于同年７月１日开始实行。作为对此法案的政治响应，中央政府也于同年６月２１日任命了高官问责制下的主要官员。③香港特别行政区主要官员问责制的基本内容包括：以合约的形式聘用政府主要官员；他们直接对行政长官负责；所有列入问责制范围的主要官员都１０１①②③所谓“责任政府”，作为现代民主政治的产物，已经成为现代政府治理的普遍理念，意味着政府及其工作人员对于其承担的任务必须履行一定的职能和义务，并对其行为负责。关于责任政府的一项政治学研究，参见蒋劲松《责任政府新论》，北京：社会科学文献出版社，２００５。参见朱孔武《浅议行政主导与民意政治》，《港澳研究》２００７年秋季号。参见《政府公布新任问责制主要官员名单》，《新闻公报》２００３年８月４日。

澳门行政主导体制研究进入行政会议，以强化行政会议的工作。具体而言，是把承担政治责任的行政官员限定在有限的１４个职位上，其他职位的公务员则仍然保持政治中立、履行执行政策的职责。至于香港原有的公务员制度基本保持不变，只是把公共政策和政治职责进行了明确划分。从学理上分析，香港特别行政区主要官员问责制，充分体现出实质意义的问责性。这具体表现在两个方面：一是政府向公众公开自己的决策，提出决策的依据，为政策进行解释和说明，争取政策为立法会、市民所支持；二是政府要为自己的施政行为直接向行政长官负责，尤其要对自己的决策失误负责，必要时引咎辞职，通过行政长官的领导，履行对市民的责任。据此可见，在此基础上最终形成的，是一个由主要官员组成的类似特别行政区行政长官“内阁”的责任政治组织。①回顾香港主要官员问责制的政治实践，由于种种主观和客观原因，出现过若干问题和经历不少波折。但是，从特别行政区政制的长远发展看，这套责任政治的建构仍是具有深远政治意义的，不仅有助于理顺当前行政长官与主要官员的责任关系，亦有助于从更长远的角度改善整套行政主导体制的运行状态。香港特别行政区在此方面的经验教训，是澳门特别行政区政治民主化建设的宝贵参照。对澳门特别行政区政治发展而言，继续坚持和不断完善行政主导体制是基本方向，其间涉及的问题之一则是如何进一步理顺行政长官与主要官员的政治责任关系。为促成政治民主化的尽快实现，澳门社会各界及时跟进香港特别行政区的实践步伐，一些人士（包括公职人员）纷纷提出，澳门政府也应立即推行主要官员问责制，以弥补当前行政法务的不足。②而从更宽泛的政治民主化角度看，推行这一举措的积极意义还不止于２０１①②参见朱孔武《浅议行政主导与民意政治》，《港澳研究》２００７年秋季号。例如，在香港推行高官问责制经验的启发下，澳门公职人员协会行政秘书梁荣仔提议，立即推行高官问责制的法例，以弥补当前行政法务之不足。参见《“一国两制”的成功实践专题座谈会概况》（２００６年１２月１９日），ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｂａｓｉｃｌａｗｏｒｇｍｏ／ｃｏｎｔｅｎｔｐｈｐ？ａｒｔｉｃａｌ＿ｉｄ＝５３９，２００７年３月１６日。学界的相关论证及呼吁虽有多时，但直至２０１０年１２月底，澳门特别行政区政府才推出相关法案。参见《政府将颁守则加强官员问责》，《澳门日报》２０１０年１１月２４日。另见《千呼万唤　澳门高官问责制始出来》，多维新闻网，２０１０年１２月２８日。

第五章　行政主导体制下的行政权此，因为这套体现责任政府和责任伦理的制度，将大大增加特别行政区广大居民对政府主要官员情况的了解，便利他们从更多角度检视和监督主要官员的政治行为，从而在重塑广大市民对特别行政区民主政治建设的信心之时，更加有利于推进特别行政区政府的依法施政和执法为民。虽然主要官员问责制在香港特别行政区的运行并非完全理想，其间暴露的一些问题也很复杂，但这并不应成为阻遏澳门特别行政区积极建构自身特色的高官问责制的障碍。事实上，港澳特别行政区的政治发展和体制运行的环境不同，尤其是澳门特别行政区以行政长官为权力核心的管治团队，较之香港特别行政区的情况显得更为稳定和团结；而行政长官及政府与立法会的关系也一贯处理较好，因此不会轻易出现香港特别行政区政治运行中的困境。①因此，为保障特别行政区居民对政府公共政策的知情权和参与权，增强政府施政的透明度，构筑一个更具实效和威信的责任政府，澳门特别行政区行政长官和政府主要官员开始尝试做一些推进工作。特别行政区社会发展的里程碑标示，是澳门特别行政区经济发展在２００７年第一次赶超香港和跻身亚洲各国前列，是年特别行政区政府出台的一系列政治举措中，就有行政法务司司长陈丽敏在《行政法务范畴２００８年施政方针》中对于推进主要官员问责制的积极尝试。根据该施政方针，可见政府在此方面做出的前期努力：其一，制度规范方面。修订领导及主管人员通则及推行行政长官及主要官员通则，完善各级官员的权利与义务规范，包括进一步明确权责。其二，解决长期代任的问题，引入调动机制，以增强人力资源管理的灵活性。其三，对有关人员离职后从事私人业务设定禁止期，引入“过冷河”制度，维护公共利益和政府的公正形象，促进廉政建设。其四，要求官员在政治、操守及工作上做出更大的承担，对高层管理人员有更大的要求，对过失做出不同层次的处分，等等。②在新任行政长官崔世安施政期间，如何更好地构建一个责任政府、普及一套责任伦理，仍是备受瞩目的政治事务之一。譬如“阳光政府”和“科３０１①②对此问题的分析，可参见蒋朝阳《准确理解行政主导，正确处理行政与立法之间制约与配合的关系》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第８１～９４页。该文件参见《行政法务范畴２００８年施政方针》，第１９～２０页。

澳门行政主导体制研究学决策”的施政理念，蕴涵的施政精神是与责任政治一脉相通的。①近年特别行政区政治事务对于“改善民生”有着更多的关注，而这一目标赖以实行和实现的基础，是主要官员及其他公职人员的政治责任感和责任政治行动。至于今后特别行政区政府将如何全面打造澳门特色的高官问责制，还有待进一步的探讨和观察。（四）执法为民：施政与民意的呼应１执法的内涵及特征在继续坚持和完善行政主导体制时，政府依法施政要更具民主性、更趋民主化，需要在观念上重视执法为民，在此基础上还须建构一套保障执法为民的机制。所谓“执法”的法理内涵，有广义和狭义之分。广义是指国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定程序实施法律的活动，因而又分为行政执法和司法执法，前者是政府行政机关依法行使职权，后者是司法机关依法行使职权。狭义是指法的执行，即国家行政机关的公职人员依法行使管理职权、履行职责和实施法律的活动，不包括司法执法。②如从执法宗旨看，又可分为形式上的执法宗旨和深层次的执法宗旨，前者是指执法就是为了执行法律，以维护法律所确立的社会秩序；后者则指执法是为民众服务，以维护民众的合法权益。③在现代宪政国家，普遍将国家行政机关称为国家立法机关的执行机关，后者制定的法律、法规主要由前者贯彻执行和付诸实现，即从狭义上界定“执法”概念。在澳门特别行政区政治体制安排中，依据《澳门基本法》相关规定，特别行政区政府必须遵守法律、执行立法会通过并已生效的法律（第６５条），特别行政区法院行使审判权（第８２条），可见，也是从狭义上使用４０１①②③参见《崔世安施政报告评价合格　居民最满意建阳光政府》，中国新闻网，２０１０年３月２９日。另见《崔世安：建立阳光政府力求施政高效、廉政、透明》，新华网，２０１０年３月１６日。关于“行政执法”的法理分析，参见梁鱼、郑传坤、李殿勋等著《行政执法理论与实践》，重庆：重庆出版社，２０００；青维富、郑传坤《行政执法责任制研究》，北京：中国法制出版社，２００４。关于这一区分，参见赵国强《依法治澳，为全面提升综合生活素质保驾护航》，载杨允中、饶戈平主编《依法治澳经验与前瞻》，澳门：澳门基本法推广协会，２００５，第１０３～１０４页。

第五章　行政主导体制下的行政权“执法”概念，具有如下基本特点：（１）执法具有权威性因为执法是以特别行政区政府的名义，由特别行政区行政机关公职人员对特别行政区社会生活进行全面管理。特别行政区现有的法律体系及具体内容，关系到特别行政区社会生活方方面面的组织管理，举凡经济、政治、文化、卫生、教育等领域，基本上可谓有法可依。如何使法律规范落到实处，需要政府公职人员严格遵照现代法治原则，依据立法机关以民意和理性为基础制定的法律来具体执行。执法的权威性还将增进政府管治的威信，因而也是政府依法施政得以顺畅、行政主导体制得以运作的政治基础。因此，执法人员必须以政府的名义执法，而社会大众应当服从其权威。（２）执法具有强制性行政机关执行法律的过程即行使执法权的过程，特别行政区政府根据基本法、立法会制定的法律及其他相关法律的授权，对特别行政区社会进行全面管理。至于能否实现有效管理，取决于被授权的广度和力度，以及制度外围的执法环境。特别行政区政府在获得授权的情况下进行执法，必然使整个执法行动及效力均具有基于授权所得的强制力。对于特别行政区政府公职人员而言，执法是法定的职权和责任，除非出现了政府僭越授权限度、恣意妄为破坏法治原则的情况，公民才有权利予以拒绝，且有责任进行抵制，这便是西方政治传统中源远流长而广泛普及的“公民抵抗权”①。它既有消极抵抗方式如“非暴力不合作”，也有积极抵抗方式如“为权利而斗争”②。否则，在特别行政区政府依法执法时，特别行政区行政管理相对人（包括居民、法人及其他组织）有义务配合与服从政府的依法执法。（３）执法具有主动性跟司法执法的被动和事后适用不同，行政执法是一种积极主动的法律行为，这是行政权作为国家权力的基本属性，在特别行政区则是获得中央授权的高度自治权之行政管理权的基本属性的反映。以主动姿态行使的高度自治５０１①②关于西方政治传统中的“公民抵抗权”或“不服从”，参见何怀宏主编《西方公民不服从的传统》，长春：吉林人民出版社，２００３。关于“为权利而斗争”的原初含义及思想阐释，见于德国法学家耶林的著名演讲。参见〔德〕耶林《为权利而斗争》，胡宝海译，北京：中国法制出版社，２００４。

澳门行政主导体制研究的行政管理权，既能够通过主动介入以改变特别行政区社会的资源分配，也能够在很大程度上积极影响特别行政区居民的社会生活。这种主动性还意味着行政机关在依法进行社会管理时，不一定必须征得行政相对人的请求或同意。在特定情势下需要主动执法而相关部门及公职人员未予主动，结果导致特别行政区公共利益或特定利益受到损害时，相关政府部门及执法人员还应承担基于失职的政治责任或法律责任。①当然，公职人员在依法主动执法期间，容易因为相对管理人的不合作或者暴力抵抗，而导致政府权威的贬损、执法效率的降低，甚至冲突出现时还往往给在最前线的执法人员带来风险。因此，如何配套设置相关措施来保障执法的主动性、降低因主动执法而导致的风险，还需要政府部门多方考虑。近期特别行政区政府提出的《公职法援法案》，即在某些方面尝试以制度化举措来保障执法的主动性②，唯因法案涉及的问题繁杂而在众多争议声中暂时搁置不论。２澳门政治发展中的执法状况客观而言，在澳葡政府对澳门进行殖民管治期间，执法状况并不理想。对此，媒体和学界都有不少批判的声音。如从学理上总结，可概括如下：（１）执法理念与“民”无关这不仅表现在机构人浮于事上，一些部门属于叠床架屋，官僚主义至上，官僚作风蔓延。许多居民谈及跑政府部门办事，莫不感慨机构繁多、手续烦琐，而东奔西跑之间，公职人员态度不佳、工作效率普遍低下。此种不便，即使看似可归咎于机构冗杂，但仍与执法者高高在上的优越感相关。公职人员因其优渥的待遇，自视与民身份地位不同，执法之际，自然难有为民分忧的积极心态，而表现为实践中的淡漠、懒散或无所作为。（２）执法关系与“民”紧张很长时期以来，由于葡萄牙法律体系在澳门只是形式上的覆盖，法律制度并没有内化为民众的法律意识，更未成为澳门社会法律文化的有机体。涉６０１①②对此问题，澳门特别行政区的行政法设置了一系列关于行政不作为的法律责任规定。相关理论参见ＪｏｓéＥｄｕａｒｄｏＦｉｇｕｅｉｒｅｄｏＤｉａｓ《澳门行政法培训教程》，澳门：法律及司法培训中心，２００８。有关笔者对此问题的分析，参见《公职法援与基本法的平等权》，《澳门日报》２０１０年９月８日。

第五章　行政主导体制下的行政权及民众利益的许多问题，即使有法律文本，亦难受人关注。由此而来，一旦涉及民众利益的问题而需政府执法时，执法人员或者本身就不知如何依法办理，或者知而不屑与民众做解释说明，或者即使做说明也只是强势要求对方服从执法，从而导致政府部门跟民众关系紧张化，有时在特定利益面前还动辄引发激烈的冲突。（３）执法队伍与“民”疏远由于执法理念和执法关系的问题，澳葡政府的执法队伍长期与民众关系疏远，内部关系却又往往沾亲带故。这固然与澳葡殖民管治时期“山高皇帝远”，难以受葡萄牙方面自上而下的权力羁束有关，也与澳门本地长期匮乏自下而上的权力监督机制有关。这般匮乏监督和羁束，导致的政治后果之一就是执法队伍容易蜕化，被外界所诱惑，被利益给侵蚀。见诸当时各类媒体及学界的种种批评，①即为明证。澳门回归之后，特别行政区政府在依法施政的过程中，注意反省澳葡政府遗留的行政痼习，顺应中央政府提出的执法为民理念，开始尝试和积极构建特别行政区特色的执法为民。作为特别行政区政府政治共识的执法为民，强调的是执法为“民”服务，凸显的则是如何实现特别行政区法律的立法目的与宗旨。执法是对立法意图的实践，因为立法是创建一个法治环境的前提，是使未来特别行政区的政治生活与社会发展能够依循法律制度的轨道；但能否真正有序运行，以及如何使之通过运行发挥实效、满足初衷，必须依赖于一套行之有效的执法系统。作为特别行政区执法系统的中枢力量，便是应当秉持公心以行事的政府部门及其执法队伍。因此，如何全面提升执法人员的素质，便是特别行政区政府在此过程中致力解决的一大问题。与之相应则是如何实现执法必严，在透明执法与理性执法之中体现依法施政的公开性、公平性与公正性。以此作为评判尺度，检视特别行政区政府执法为民的状况，总体态势可谓良好。要而言之，可从如下方面看待：７０１①当时澳门各类传媒大多载有此类问题的时评文章，其中部分文章结集出版值得参考，相关代表作品参见老夫子《破镜重圆》，澳门：澳门讯报有限公司，１９９４。新近更系统的分析，回顾了澳门回归前夕“治安与贪腐问题面面观”，参见冷夏《冷眼看澳门：澳门回归十年回归与反思》，香港：名流出版社，２００９，第１１１～１２５页。

澳门行政主导体制研究（１）执法为民的理念逐渐深入特别行政区政府在成立之初，上任伊始的行政长官就向各级官员明确提出：施政理念必须“以民为本”。在历次财政年度报告中，行政长官也屡屡谈及执法为民，要求各级官员务必密切联系市民，“真心、虚心、细心倾听市民心声，把真正的民意和科学的论证有机结合，从而制订科学合理的决策”。①在尊重民意的基础上执法为民，可谓特别行政区政府依法施政的政治共识之一。历时有年，已成传统。（２）执法为民的举措相继推出特别行政区政府成立以来，在便民措施上积极探索，建立各种咨询中心、开通服务热线，旨在加强与民众的沟通；在提升政府施政效率方面，也有诸如服务承诺、一站式服务、ＩＳＯ国际质量管理认证、简化行政程序，以及建立各类建议及投诉机制等举措。这些措施虽然不可能一劳永逸，但因较为充分和多角度地体现了执法为民的理念，长期受到广大市民的赞扬和肯定。（３）执法为民的队伍素质提升为优化政府部门的执法队伍，特别行政区政府采取了许多针对性的措施，力求多角度、全方位提升执法队伍，业务素质和思想素质两手抓。例如，举办有各类针对性的课程，重点加强中葡及中英翻译培训工作，开办电子表格系统、电子采购、英语及外交礼仪等课程；采取多种管道委派公务员外出培训，或于澳门各大院校继续深造，以使执法人员素质得到大幅度提升。回归十余年的实践表明，特别行政区政府通过常年不懈的努力，已基本打造出一支结构较为合理、人尽其才、素质整体过硬的执法队伍，使回归前夕尚未如愿的“公务员本地化”目标得以圆满实现，行政效率和执法效果都经得起历史的考验。３特别行政区未来如何深化执法为民当然，回顾和总结特别行政区政府执法为民的状况，是为继续坚持与完善行政主导体制这一目标而服务的。在此目标之下，特别行政区政府能否更上一层楼，有待从如下方面展开：８０１①杨允中主编《何厚铧：行政长官施政报告汇编（２０００～２００９）》，澳门理工学院一国两制研究中心，２０１０，关于“２００４财政年度施政报告”。

第五章　行政主导体制下的行政权（１）妥善处理“民意”与公共利益之关系在近年特别行政区政府的一系列执法行为中，有些问题屡屡暴露出难解的症结。被民间关注甚多、政府执法也倍感焦虑的，不仅有像“沙纸契”这样的历史问题，也有像离岛“非法霸地”、路环“旧区重整”及市区“公交优先”等新生问题。①这些问题涉及的一方当事人利益，往往被冠以民众利益，有时甚至形成以“执法为民”之矛对抗“政府依法施政”之盾，从而导致问题延滞、悬置或者恶化。但这些以“民”为标榜的个别民众的切身利益，究竟是否，以及在何种程度上属于“公共利益”，是特别行政区政府应当悉心考虑的。在此基础上展开的执法，才能真正既实现特别行政区政府的执法宗旨，又符合特别行政区社会的整体利益。（２）执法为民的若干举措有待改善政府职能随着社会事务的扩展而需要适时调整，这使政府在执法为民的举措上不能墨守成规，更不能执意于刻舟求剑。现有的举措即使原本卓有成效，但随着时代发展、技术进步或民众要求的提升，也可能变得不适合了。因此，如何继续推出一些查漏补缺的新举措，如何强化那些被证明有成效，且应继续保持的老规矩，都是需要政府在执法为民的理念和技术上费心思的。这些举措的宗旨，归根结底仍应是如何方便民众、提高效率和促成最大化的社会公正。对此类问题的深入探讨，需要政府在建构“科学决策”体制时再加斟酌。（３）执法队伍素质仍需紧跟时代要求执法队伍素质如何，很大程度上决定着执法的效能及效果。一方面，需要在思想素质上继续努力。鉴于行政权历来是最易遭受侵蚀而趋于腐败的权力，政府部门，尤其是第一线的公职人员能否以及如何以民为本、抗拒腐蚀，便是特别行政区政府继续打造执法队伍时仍须关注的一大任务。另一方面，除了思想素质必须紧跟民主化步伐之外，业务素质也必须紧跟时代要求。正如回归不久即有公职人员代表所言：“公务员必须与时并进，提升个９０１①笔者对此类问题的相关探讨，参见《离岛重整规划与公共利益原则》，《澳门日报》２００９年６月３日；《于基本法和法律框架内处理“纱纸契”问题》，《澳门日报》２００９年８月２６日。

澳门行政主导体制研究人的质素、资格、经验和才能，使公共行政领域有可持续改善的空间。要跟随澳门社会的发展改进，使公共行政现代化，必须提倡公务人员自我增值、终身学习”①。因此，特别行政区政府未来仍应调配必要的人力物力和财力，利用一切可以利用的资源和条件，来进一步全面提升执法为民的队伍素质。总之，特别行政区政府未来施政，仍应秉持执法为民的基本理念。这不仅是政府自身发展之所需，也是继续坚持和不断完善行政主导体制的内在要求。通往民主政治的道路，终究离不开政府施政行为的民主化，而执法为民的理念及其实践所体现的，正是政府实现依法施政和民主政治的题中之义。（五）加强政府与民间的互动１民主政治要求政府与民间互动民主政治不仅是治理者内部的决策民主化，还涉及政府部门如何改善与民间的沟通的问题。与之相应，检视行政主导体制与民主化程度的关系，亦可从政府与民间社会的外部关系入手。只要政府和民间的互动能朝着共同的奋斗目标，大家全力参与优质社会的建设，可以预期的是，特别行政区未来的政治发展和社会进步都将得到全面的实现。政府能否与民间进行良性互动，实现对民意的尊重，体现对民生的关切，关系到政府施政的民意基础是否坚实，进而关系到能否提高管治能力，从而在根本上关系到行政主导体制能否坚持和完善。政府与民间的关系，在不同历史时期有不同的面貌。澳门回归之前，澳葡政府基于民主化的大势所趋，也曾致力于与民间保持互动关系，但不是采用与公众对话的管治方式，而是主要通过让社团的“中间人”作为政治代言人这种模式。②澳门回归之后，特别行政区政府对此有更深入的认识。在历届政府施政报告及其他场合，行政长官多次表明政府应与民间保持互动的态度。例如，在谈及特别行政区政府如何依法治澳的问题时，何厚铧曾经指出：“推进依法治澳，既要处理好行政与立法、司法的关系，也要处理好政府和民间的互０１１①②关于澳门公职人员协会委员谢誓宏的发言，载《“一国两制与澳门发展”座谈会》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｂａｓｉｃｌａｗｏｒｇｍｏ／ｃｏｎｔｅｎｔｐｈｐ？ａｒｔｉｃａｌ＿ｉｄ＝３００＃ｔｏｐ，２００３年１２月４日。关于澳门的社团政治史，参见娄胜华《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州：广东人民出版社，２００４。

第五章　行政主导体制下的行政权动合作关系。因为有效调动和发挥民间的积极性，将直接影响着特别行政区政府的施政水平”①，并承诺在往后的日子里，特别行政区政府将继续秉持这一理念。在《行政长官２００８财政年度施政报告》中，何厚铧也强调指出：“政府和民间衷诚配合、互动互补，是澳门‘一国两制’实践顺利推进的重要因素”②，并将“推动公众参与，培育公民社会”作为特别行政区政府的五个方针之一。在何厚铧的上述言论中，多次被重申的便是政府与民间互动的意义。听其言观其行，特别行政区政府也在努力进行实践，施政多年以来，始终秉持着“以民为本”的施政理念，以民主开放的态度，认真听取民意，吸收民间智慧；政府各项政策的落实，也同样在争取民间的关注和参与。２政府与民间互动的意义所在政府与民间如何互动，进而实现互动中的合作与双赢，这是需要从多方面入手展开探讨的。就政府一方而言，首先需要的是自上而下的眼界、胸襟和气度，并在此基础上做出具体而微、切实可行的行动。这里且以政府普法工作为例，分析政府如何在互动中走向民间。之所以选择普法工作，是因为这项工作既是政府依法施政的前提和基础，也是特别行政区社会未来进一步法治化和民主化的必经之路。一个政府如果不能在普法工作上做出成绩，很难想象它能继续做出依法施政的政治作为。当整个社会匮乏相应的法律环境时，政治的民主化无异于流沙上的一座楼阁。政府向民间的普法，是政府主动与民间互动的积极尝试。但在回归之前，澳葡政府并未就此做出什么努力。由于殖民管治的历史原因，澳葡政府管治下的普通民众，历来对葡萄牙延伸于此的法律体系保持心理距离③，无１１１①②③参见杨允中、饶戈平主编《依法治澳经验与前瞻》，澳门：澳门基本法推广协会，２００５，何厚铧“序言”，第１～２页。杨允中主编《何厚铧：行政长官施政报告汇编（２０００～２００９）》，澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，关于“２００８财政年度施政报告”。赵国强教授多次对此展开批判，认为在澳门回归之前，居民的知法和识法程度是极其低下的，导致这一状况的根本原因不在于民众，而在于澳葡政府受其管治性质的制约，根本就不重视知法和识法的问题。正是在这种错误观念指导下，澳门回归前的法律对广大民众来说，几乎是一张白纸，大部分居民都处于“法盲”状态之下，其“后遗症”即使在澳门回归后的今天，依然严重影响着澳门民众的知法和识法程度。参见赵国强《依法治澳，为全面提升综合生活素质保驾护航》，载杨允中、饶戈平主编《依法治澳经验与前瞻》，澳门：澳门基本法推广协会，２００５，第１０８页。

澳门行政主导体制研究论是刻意的疏远还是无奈的隔膜，都使得所谓普法工作既无暇于民间展开，也不可能真正对民众奏效。由于这种长期的隔膜或疏远，澳门在回归前的“法律本地化”运动中可谓阻遏层层。即使形式上已经完成了以五大法典为核心的法律本地化工作，但作为未来特别行政区政府通往法治社会的法律文化和法治精神，尚未真正建树于迎来２１世纪的特别行政区社会。这一状况，实际上给回归之后即投入运作的特别行政区政府带来很大的困阻，尤其体现在诸如如何确保依法施政之类的问题上。从一般理论上看，一套法制环境必须同时包括立法环境、执法环境和守法环境。就特别行政区社会而言，这套环境中的立法环境是基本有保障的，通过进一步完善特别行政区立法制度即有望实现；但执法环境必须依赖于被执行者的理解与配合，守法环境则取决于社会各界对于法律的正确和全面的理解程度。动态理解立法、执法与守法在特别行政区社会的关系，正如学界研究的那样：“如果说立法环境是法制环境的前提，执法环境是法制环境的中心，那么，守法环境就是法制环境的一种社会基础。这种社会基础对于法制环境的改善来说是必不可少的”，至于“让广大民众了解并自觉遵守法律，这是实现立法和执法目的的根本途径”。①政府向民间普法的过程，是政府自上而下推进互动的尝试。特别行政区政府之所以投入大量的人力物力和财力，原因就在于政府比以往任何时候都更能体会到，所谓依法施政是必须立足于一种特定且成型的法制环境之中，才可能付诸实践和取得成功的。这一尝试其实是一个复杂系统工程，需要社会各方面、各部门的密切配合，从立法到执法再到司法，都应当顺应社会发展的需求，符合民主政治的精神，保障“一国两制”的实施。在此基础上，民众法律意识的全面提升，便成为构筑特别行政区法治社会的坚实基础。因此，特别行政区政府在依法施政期间，长期坚持的一项任务就是为特别行政区社会主持普法工作。由特别行政区政府主持该项工作，并不是说一切普法事宜均由政府亲力亲为，其他力量就可以束手不管、坐享其成；实际上，政府主持是一种全面管理和多方协调，包括动员社会各界的智识力量，２１１①赵国强：《依法治澳，为全面提升综合生活素质保驾护航》，载杨允中、饶戈平主编《依法治澳经验与前瞻》，澳门：澳门基本法推广协会，２００５，第１０９页。

第五章　行政主导体制下的行政权调配政府掌控的各类资源，以多种多样的方式积极扶植法律研究和法制宣传。３政府向民间互动：以普法工作为例从回归十余年的普法工作看，特别行政区政府着力最多、社会效果相对也最明显的，是关于《澳门基本法》的普及宣传工作；①至于具体到政府各部门机关对其职权范围内所涉法律的宣传推广，也在不同程度上取得显著的成绩。对此状况，不少初来澳门的外地人士是深有感触的，本地学者也给予了比较积极的正面评价。在未来特别行政区继续坚持和不断完善行政主导体制时，法律普及宣传工作仍将值得继续进行。就操作方面而言，特别行政区政府如果向民间做出积极的互动表示，完全可以促成民间向政府的积极靠近。换言之，互动不是一方面的事，但它需要先有一方带动另一方。在这里，政府应当充当积极主动的先发一方。据此可见，特别行政区政府如何进一步发挥互动中的主动性，如何带动民间并促成彼此之间良性循环的互动关系，其意义不仅是不言而喻，更是不可小觑的。那么，未来如何在特别行政区法律体系（尤其是《澳门基本法》）的宣传普及方面做出更大成绩，如何充分形成政府与民间的更主动、更积极、更具创造性的互动关系？择要而言，大体可从如下方面入手。其一，特别行政区政府应当继续投入人力、物力和财力，用以持续开展基本法的宣传普及，推进政府“依法治澳”的工作。由于《澳门基本法》在澳门具有宪制性法律的至上地位，特别行政区政府的“依法治澳”势必围绕基本法而展开。“依法治澳”不仅仅是一个口号，它应当落实到政府具体的施政行为之中，渗透到澳门社会治理的方方面面。从另一角度看，在当前的发展形势下，澳门面临的种种新问题、新挑战，都是基本法制定时立法者难以充分预料的，需要结合时代要求予以正确理解，否则容易留下政府恣意妄为的隐患。对基本法的正确理解是政府依法治澳的前提。当这种正确理解广为人知，并成为人们共同认同的理念和遵循的规则时，政府的依法治澳工作，才有外在力量的监督和制约。这一环节赖以实现的有效手段，便是对基本法及３１１①笔者对此撰有文章《依法治澳与澳门基本法的宣传》，载杨允中、饶戈平主编《成功的十年：“一国两制”在澳门的实践》，澳门：澳门基本法推广协会，２００９，第１９９～２０７页。

澳门行政主导体制研究时、全面、深入的宣传工作。特别行政区政府对此责无旁贷，并需要在新形势下加大投入，使整个澳门社会的法律宣传落到实处。其二，民间社团尤其是法律界社团人士应当齐心协力，为基本法的宣传工作献计献策，使之从封闭的法律界走向开放的大众。在如何普及深化《澳门基本法》宣传工作方面，“澳门基本法推广协会”作为一个非牟利性质的社团法人，以宣传和推广基本法为宗旨，做出了卓有成效的成就，在此方面最具代表性。在随后与特别行政区政府同步成长的历史过程中，该协会在各界团体的积极支持下，不断开展形式多样、与民同乐的宣传活动，或者开办普及基本法内容的课程班①，借此加强居民对基本法的认识，鼓励居民参与基本法的活动，同时促进居民发挥创意、想象力和团队精神，丰富基本法的推广形式，从而促进“依法治澳”目标的实践。②基本法的宣传工作，也得益于澳门其他各类社团、机构举办的各类社会活动。在澳门回归前，甚至连葡萄牙民间各界，也积极展开对基本法的宣传。③在特别行政区政府成立后，这些社团机构的各种宣传活动，也大多得到了澳门基本法推广协会的积极配合与协助。其三，澳门各级教育机构尤其是高等教育机构，可以通过开设课程、开展学术交流与学术研究等方式，积极配合基本法的宣传工作。《澳门基本法》自１９９６年以来就被纳入学校教育的体系。一方面，基本法教育被正式列入多间中学的教学大纲。例如，由澳门中华教育会组织编写的《澳门基本法》课本，不仅已成为各校师生学习基本法的一份重要教４１１①②③例如，２００９年度，澳门基本法推广协会举办的首期基本法培训课程，已于２月２日开课。课程推出后反应热烈，共有３０多人报读，反映不少人士有兴趣学习《基本法》。为此，主办单位计划于六、九月份再开办两期课程。参见《主办单位介绍纪念〈基本法〉颁布十六周年系列活动》，《澳门日报》２００９年３月２０日。参见《澳门基本法推广协会称基本法宣传促进依法治澳》，中国新闻网，２００７年４月２日。例如１９９６年１２月，葡中世代友好联合会在里斯本成功举办“未来澳门特别行政区基本法座谈会”，葡中世代友好联合会还委托里斯本《晨邮报》将《澳门基本法》全文印成附册随报派送并举办“澳门基本法问答”竞赛。座谈会盛况空前，前澳门总督伊芝迪、高斯达和罗必信等多位葡萄牙朝野政要及热心人士２００多人出席，澳门知名人士及一批曾参与起草和咨询工作的人士前往出席，与会者从不同角度，阐述中葡两国以“一国两制”方式解决澳门问题的伟大意义，肯定基本法对澳门未来社会经济发展的深远意义和影响。参见黎易《卓有成效的基本法宣传推介活动》，载《澳门１９９７》，澳门：澳门基金会，１９９７。

第五章　行政主导体制下的行政权材，而且也成为社会人士进一步认识基本法的有益参考读物。另一方面，基本法课程被正式纳入多所高等学府的教学内容。例如，澳门多所高校法学专业先后开设基本法课程。此外，在学术交流和学术研究方面，这些教育机构同样积极投入力量，例如举办基本法研讨会或征文比赛，参与基本法的推广宣传活动①，使基本法的内容和精神得以进一步深入人心。纵览历年来基本法的宣传工作，就整体而言，具有活动规模大小适中、活动机构内外结合、活动层次搭配得当、活动方式因地制宜等鲜明的特点。②这为进一步开展基本法宣传活动提供了可贵的经验，奠定了坚实的基础。而从未来发展的态势看，这项工作不可能一蹴而就，必须逐步加深、潜移默化，这有赖于特别行政区政府、民间团体与各级教育研究机构的通力合作。在深入开展宣传工作时，一方面应坚持原则，继续完善“一国两制”这一伟大构想，确保澳门作为特别行政区的发展方向，展示其富有创新性的时代风采；另一方面应顺应时势，继续深化“依法治澳”这一治理方针，在条文释义与释疑的基础上与时俱进，阐释其富有生命力的精神内核。综上所述，在当前的新形势和未来特别行政区继续坚持与完善行政主导体制的情况下，对以基本法为核心的澳门特别行政区新型法律体系的宣传工作，仍然不能有丝毫的懈怠。因为社会不断发展，亦会不断出现新问题；居民在正确理解基本法及其他法律的同时，也要借此认识法律赋予自身的基本权利、义务和法律责任，才能在遵纪守法的状态中促进社会的和谐发展。４民间向政府互动：以社会监督为例前述以普法工作为例，试图表明政府向民间做出互动表示，是有可能动员多种力量、通过多种方式进行的。这里还需要分析另一情况，即民间如何自下而上向政府做出互动表示，这里以社会监督为例进行探讨。所谓社会监督，又称群众监督、公众监督，主要包括公民监督、社会团体监督以及舆论监督。在现代民主政治中，它通常是指社会团体组织（主要包括政治社团、舆论机构等）和公民个人依据宪法和法律赋予的广泛政治权利，以批评、建议、检举、申诉、控告等方式，对各种政治权力主体（尤其是行政机关及其工作人员的行政行为）进行的一种自下而上的监督。５１１①②王禹：《授权与自治》，澳门：濠江法律学社，２００８，第６页。黎易：《卓有成效的基本法宣传推介活动》，载《澳门１９９７》，澳门：澳门基金会，１９９７。

澳门行政主导体制研究监督方式中影响最大的是舆论监督，即新闻媒体运用舆论的独特力量，帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为的权利。社会监督是民间自下而上向政府做出的互动表示，直接体现国家一切权力属于人民和人民当家做主的原则，但不具有直接的法律效力，本质上是社会成员在民主政治生活中的一项权利，作为对特定的政治利益和公共利益的诉求、表达与维护，构成政治体制之权力制约机制的有机组成部分，成为各国反腐倡廉、防范滥权的民间力量。在澳门的政治生活中，来自社会各界团体及居民个人对政府及公职人员行为的批评、建议、检举、申诉、控告等社会监督方式，即是民间向政府做出的自下而上的互动表示。澳门回归之前，澳葡殖民管治体系虽然通过《澳门组织章程》及相关法律赋予民众以相应的批评建议权，但社会监督长期未能真正付诸实践。澳门回归之后，基于“一国两制”赋予特别行政区以“澳人治澳”和“高度自治”，并通过《澳门基本法》明确规定和保障广大居民的批评建议权，特别行政区特色的社会监督才真正付诸实践，并成为当代澳门政治生活中的常态。在特别行政区常见的各类社会监督中，最常见诸媒体的是来自各界对于政府公职人员执法活动的监督，即所谓“执法监督”。以政治民主化来评判执法监督，不难理解执法活动是一个执法机关与民众的互动过程，即执法为民反映了执法的宗旨，表明民众是执法活动的服务对象；执法监督则属于对执法活动的制约，表明执法活动反过来又需要接受民众的监督，而“这种服务对象与被服务对象的互动，正是民主社会执法的基本特征”①。可见执法监督不仅是特别行政区社会监督中行之有效的一种民主方式，也是民间自下而上向政府做出的一种互动表示。在特别行政区未来继续坚持和不断完善行政主导体制时，包括社会监督在内的各种通往民主政治的互动，仍然是值得继续保持和需要不断强化的积极因素。它对未来特别行政区政府的施政环境和公职人员的执法工作具有极为重要的政治意义，不仅有助于深化特别行政区政府的依法施政的理念，有６１１①赵国强：《依法治澳，为全面提升综合生活素质保驾护航》，载杨允中、饶戈平主编《依法治澳经验与前瞻》，澳门：澳门基本法推广协会，２００５，第１０６页。

第五章　行政主导体制下的行政权助于强化公职人员的执法为民的观念，亦将在进一步完善社会监督体系中，推动廉洁政府的全面建成，提升公职人员的队伍素质。那么，应当从哪些方面予以努力呢？这里尝试指出几点基本思路。其一，强化社会监督的风气。在特别行政区政治生活中，社会监督是依据《澳门基本法》及相关法律赋予特别行政区居民的一项民主政治权利。但在长期的政治生活实践中，并非所有的居民都能意识到这项权利的存在，即使有所意识也难以对其进行正确和全面的理解。在此情况下盲目倡导行使权利，往往事倍功半，甚至劳而无获。只有对相关法律的内容有所了解，才能知道该做什么或不该如何，进而才能做到自觉守法和主动用法。鉴于此，必须首先在全社会推广宣传法律，使特别行政区民众由此知悉自身所具有的权利，从而充分合理运用这项权利，表达自身的民主诉求、维护社会的政治利益。一方面，需要对特别行政区各类社会团体组织进行思想动员，引导它们认清发展民主政治的重要性，认清防范权力蜕化的重要性，充分意识到社会监督势在必行。另一方面，需要对特别行政区各界民众进行普法宣传，尤其加大对于规范政府施政和公职人员执法行为的相关法律制度的宣传力度，帮助居民逐步克服官民关系上的“政治冷感”，根治澳葡时代的政治文化后遗症，以全方位地强化社会监督的风气。其二，细化社会监督的内涵。伴随认识上的不断深入，是实践中的不断努力。随着《澳门基本法》的贯彻实施，特别行政区政府面对一些社会诉求或重点政策时，大多会通过适当方式的社会讨论，收集公众对社会问题或政策的看法和意见，希望能借此解决不同层面的问题。①有目共睹的基本事实之一，就是特别行政区政府在此方面确实取得了较为可观的效果。在特别行政区未来行政主导体制及民主政治发展中，“推动公众参与，培育公民社会”仍将是特别行政区政府的施政方针之一，它有着不可忽视的建设性作用。作为今后继续努力的基本方向，它包含如下方面可供细化的内涵：增强政府施政的透明度，以此保障市民对公共政策的知情权和参与权；充分体现公共政策中的大众利益，继续围绕“以民为本”的施政理念，７１１①参见《学者吁官员提升管治智慧》，《澳门日报》２００７年９月２７日。

澳门行政主导体制研究把改善经济、民生事务放在首位，致力提升居民的综合生活素质，优化经济投资、生活环境，提供优质高效的政府服务；进一步活跃各类民间力量，实现政府与民间、公职人员与社会各界人士之间的良性互动，以此增进友爱互助、改善生活质量。其三，硬化社会监督的保障。特别行政区政府应当意识到社会监督的必要性和重要性，以主动积极的态度接受民众对此权利的充分行使，并在此基础上设法提供相关条件，为其提供各种有效参与的途径。在各种硬化社会监督的保障机制中，最具力度的手段是予以制度化和法律化。一些国家或地区在社会监督制度化方面的经验，是通过制定民众参与立法环节的监督程序，设置诸如举报中心之类的监督机构，以及定期或不定期开展民意咨询活动等，来适当整合各类监督力量。对澳门特别行政区政治发展而言，诸如通过电子政务网之类技术，促成各监督主体之间迅捷有效的信息沟通；通过各类联席会议，促成社会监督与廉政公署、审计署及立法会监督的多方协作；通过各种与民间团体直接对话的管道，对特别行政区社会团体及居民做出的各类批评、建议、检举、申诉事宜进行及时处理，就都是对社会监督较为切实可行的硬化举措。除此之外，还有一些国家或地区是通过制定新法或健全现有法律法规的方式来硬化社会监督机制。譬如，有些国家制定颁行相应的《社会监督法》，以法律形式明确社会监督的地位，规范监督主体、监督客体、监督权限、监督程序、监督方法、监督责任等一系列相关问题，使社会监督有法可依。总之，对澳门特别行政区法制建设而言，虽然目前尚无紧急必要制定一部涵盖所有监督方式的《社会监督法》，但至少可在现有法律与之相关的一些制度中加以完善，譬如关于新闻出版、言论自由及游行示威集会自由的法律法规及实施细则，使之成为特别行政区今后继续强化社会监督的硬性保障，从而确保社会各界行使社会监督而无后顾之忧。三　行政法规与行政长官的规则创制权（一）行政长官的规则创制权在澳葡殖民管治时期，澳督长期享有澳门本地事项的立法权，大量法令８１１

第五章　行政主导体制下的行政权的出现即为明证。即使在１９７６年《澳门组织章程》颁行和立法会正式成立后，澳督仍然瓜分着相当份额的本地立法权。这一状况在港英殖民管治期间同样存在，港督的大权独揽内在包容着对于香港本地事项的立法权，直到回归前才迅速通过推行代议制的民主化举措来打破既定格局。不过，从更宽广的世界视野看，行政机关及其首脑分享部分立法权并非通例。这是因为现代政治学对于宪制理论已有日趋深刻的认识。随着分权理论的不断扩展和传播，行政机关的行政权和立法机关的立法权可谓泾渭分明，由行政机关执行立法机关制定的法律也早已成为现代民主的一个基本原则。尽管现代宪制理论已经界定立法机构与政府的权属分工，但行政权在事实上的渐趋主导乃至独大仍是难以克制的。作为对严格分权理念的一种修正，行政机关也日渐开始行使制定行政法规和其他规范性文件的权力。据此可见行政立法的兴起，在某种程度上构成对既定分权与制衡体制的冲击，但也正是２０世纪以来各国政府普遍需要加大权限以应对日趋复杂的管治难题的反应。与现代宪政国家普遍奉行分权制衡的政治体制不同，澳门特别行政区实行的是以“一国两制”构想为基础的行政主导体制。在此体制下的立法体制，也呈现出与前者不同的特色。这就是立法会的立法权和行政长官的行政法规制定权，成为特别行政区法律和行政法规体系的组成部分。为方便下文继续讨论，这里将行政长官制定行政法规的权力改称“规则创制权”，以示它与立法会立法权的差异所在。立法会与行政长官虽然分权明确，但都有各自基于基本法授权的规则创制权。随着现代民主政治的不断发育，包括立法权和规则创制权在内的所有规则创制，都开始日趋渗透着民主参与的精神。鉴于此，如何进一步界分立法会与行政长官在规则创制上的分工合作，以及如何通过扩展民主参与的方式来提高立法与制规活动的合法性，进而形成有助于增进民主治理的法律保障体系，都将是值得认真探讨的理论问题。（二）如何理解文本上的规则创制权根据《澳门基本法》的相关规定，行政长官基于特别行政区首长与特别行政区政府行政长官的双重法律身份，具有签署立法会通过的法案、公布法律、决定政府政策及发布行政命令、制定行政法规并颁布执行的职权。自澳门回归以来，据学界的初步统计，行政长官已颁布了两百多件行政９１１

澳门行政主导体制研究法规，有的是立法会法律有授权的，有的是应社会行政管理的需要而针对当时某些方面行政管理的客观要求而制定的。①值得注意的是，基本法虽然规定行政长官有权制定行政法规，却没有明确规定其法律地位和法律效力。这使行政长官究竟是否享有立法权的讨论，逐渐演化为关于特别行政区立法体制的定性、关于行政法规的性质和效力，以及如何对此进行监督等一系列相关问题。②这里有如下方面仍然值得讨论。其一，如何认定特别行政区立法体制的基本模式。如前所述，关于澳门特别行政区立法体制的模式，迄今主要有“双层双轨”和“双层单轨”两类看法。有研究者对立法权持广义的理解，认为立法会是以法律形式行使立法权，而行政长官以行政法规形式行使立法权，故此特别行政区存在“两个独立的立法权”。③另有研究者通过推敲《澳门基本法》关于“立法权”及“立法机关”的相关规定，认定澳门特别行政区立法会是唯一的立法机关，因而“单轨”是顺理成章的。④此外还有一种“暂搁争论”的折中态度。⑤在本书看来，如果从严格的宪制角度和狭义的法律概念看，澳门特别行政区行政长官制定行政法规的权力不能称为“立法权”。因为行政法规无论是效力层级还是基本性质，都不能跟立法会制定的法律相比。对此有分析文章０２１①②③④⑤邹平学：《澳门特别行政区管治体制和管治效能的若干问题初探》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第１５５页。参见骆伟建《论澳门特别行政区行政法规的性质和地位》，《澳门研究》２００２年总第１５期；亦可参见骆伟建《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广州：广东人民出版社，２００９，第８３～８４页。持“双轨立法”观点的相关研究，参见赵国强《基本法与国际司法协助》，北京：中国社会科学出版社，２０００，第４８页；骆伟建《澳门特别行政区基本法概论》，澳门：澳门基金会，２０００，第１８５页；骆伟建《对澳门特别行政区立法体制的反思》，《澳门日报》２００６年１２月７日。相关分析参见杨允中《论“一国两制”澳门实践模式》，第２０７页。其他分析文章，参见王禹《授权与自治》，澳门：濠江法律学社，２００８，第１４７～１４８页。例如米健主张“搁置争议”，首先肯定澳门行政长官具有行政立法权，进而探讨哪些属于行政立法，哪些不属于行政立法，哪些属于行政长官的行政立法权，哪些属于特别行政区政府各部门的行政立法权限。行政长官在怎样的情况下有权签署法令和颁布行政法规，以及一旦终审法院判决行政法规越权，澳门要通过什么程序来解决问题。无必要过分纠缠于“单轨”或“双轨”，否则会带出一系列复杂问题。参见米健《澳门行政长官立法权分析》，载杨允中、饶戈平主编《基本法与澳门特别行政区的可持续发展》，澳门：澳门法律推广协会，２００７，第５９页。

第五章　行政主导体制下的行政权认为，立法机关制定法律和行政机关制定行政法规和其他规范性文件，虽然也属于一种权限划分，但这是一种不同管辖层级的纵向的权限划分。对于原则性问题，一般由立法机关制定法律来予以解决；而对于操作性、技术性和执行性的问题，通常由行政机关制定行政法规和其他规范性文件来予以解决。①由此可见，澳门立法体制是一元而非双轨的立法，行政法规效力低于立法会制定的法律，因而它们不是横向的双轨关系，而是纵向的位阶关系。基于此，特别行政区立法体制不能再视为“双层双轨”，而只能视为“双层单轨”。不过，“双层单轨”的立法体制虽然避免了以往澳督跟立法会瓜分立法权的积弊，但由于行政长官规则创制权同样多与民生民情相关，它在很大程度上仍与立法会制定法律的权力难以区分边界，或互相寄望而致规则真空，或互相竞逐而形成规则竞合。其二，如何看待行政长官规则创制权的权力来源。赋予行政长官创制行政法规之权力，主要是基于政府施政的便捷与高效。由于法律制度往往滞后于经济社会的发展需要和管治要求，单纯依靠澳门立法会行使立法权，势必带来立法进程的缓不济急。鉴于此，《澳门基本法》在规划特别行政区行政主导体制时，根据澳门政治传统及现实情况，预留了相当可观的高度自治的本地法律事务规则创制权给行政长官。至于这一权力在行使时究竟属于行政长官的哪一重身份，政界与学界略有分歧。例如，有政府官员在２００７年“基本法与澳门特别行政区的可持续发展”学术研讨会上发言指出，制定行政法规是行政长官所享的一项专属职权，是以“特别行政区首长”身份行使基本法规定的这一职权，而不是以“特别行政区政府首长”身份去制定行政法规。不过，学界对此另有异议，有分析认为虽然《澳门基本法》第５０条关于行政长官诸种职权中做了规定（即“制定行政法规并颁布执行”），但结合第６４条所列特别行政区政府各项职权中的第五项规定（即“提出法案、议案，草拟行政法规”），亦即行政法规由政府草拟再上报行政长官制定颁行，可见行政长官是以“特别行政区政府首长”身份制定的。②本书支持后一看法，这亦与“双层单１２１①②参见吴新平《基本法与澳门教育制度的发展》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第１７４页。王禹：《授权与自治》，澳门：濠江法律学社，２００８，第１４８页。

澳门行政主导体制研究轨”立法体制的结论相契合。其三，如何看待行政法规的法律性质。行政法规作为规则创制方式的产物，具有从属性立法的性质（即所谓立法学通常意义上的行政立法）。①从规则结构上看，行政法规与法律具有相似的基本特征，但根本差别在于规则效力的位阶，由此差别而波及调整对象与立法程序等方面。据此可见，所谓认定行政法规是“立法权的产物”或者认为“现行政长官制定的行政法规可以是独立于法律的规范”等判断不能成立，所谓行政法规具备“同法律平起平坐的地位”在基本法里也找不到相应理据；②而另有分析文章也言之凿凿，认为“行政法规的效力低于法律，是澳门基本法的惟一结论”③。由性质而涉及的则是行政法规的法律效力。行政法规是为执行法律而将法律的原则性条款具体化，通过制定不同层次的规范性文件来实现。行政首长就行政管理颁行的行政法规，其他国家机关（包括立法、审判、检察机关）也有遵守的义务；合法的行政法规，法院在审理行政案件中还应予适用，作为裁判案件的依据。④其四，如何处理对行政长官规则创制权的监督。在各国的宪制实践中，为防范行政立法侵犯民主和公民权利、行政机关和行政首长滥用行政立法权，克服行政立法的混乱无序、行政法规与法律的抵触以及行政法规的相互冲突等情况，大多建立起一套监控行政立法的机制⑤，以确保行政立法的科学性、有序性，充分发挥行政立法的积极作用。这些经验及举措，对监督澳门特别行政区行政长官的规则创制权及依其制定的行政法规同样具有启发意义。２２１①②③④⑤参见廉希圣《略析澳门立法体制之演变———从双层双轨制到双层单轨制》，载杨允中、饶戈平主编《基本法与澳门特别行政区的可持续发展》，澳门：澳门基本法推广协会，２００７，第１３～１８页。参见杨允中《立法权的有效行使与行政主导体制的及时完善》，载杨允中、饶戈平主编《基本法与澳门特别行政区的可持续发展》，澳门：澳门基本法推广协会，２００７，第１９～３４页。王禹：《授权与自治》，澳门：濠江法律学社，２００８，第１５０页。廉希圣：《略析澳门立法体制之演变———从双层双轨制到双层单轨制》，载杨允中、饶戈平主编《基本法与澳门特别行政区的可持续发展》，澳门：澳门基本法推广协会，２００７，第１８页。关于各国通常设置的行政立法监督，参见湛中乐、康晓明《行政立法的扩张与控制》，北京：北京大学出版社，２００１。另可参见刘莘《行政立法研究》，北京：法律出版社，２００３。

第五章　行政主导体制下的行政权《澳门基本法》并未规定关于对行政长官规则创制权的监督。它既没有像《澳门组织章程》规定立法会对澳督法令进行效力追认，也没有规定立法会可对其予以撤销，更不同于立法会制定法律须上报全国人大常委会备案。但实践中还是设有对行政长官规则创制权之产物（即行政法规）予以排斥适用的环节，客观上构成一种对规则创制权的司法监督。通过法院具体司法来决定相关的行政法规是否有适用的效力，在西方宪制国家通常被界定为“司法审查权”或“违宪审查权”①，在澳门则是一种特殊性质的司法排拒行为。其特殊性表现在《澳门基本法》并未明确授予法院该种权力，而是规定法院“独立进行审判，只服从法律”（第８３条），基于“法律”一词的狭义理解（即由立法会制定），一旦特定事案出现法律与行政法规的适用冲突，法院可以只服从前者，不服从位阶较低的后者。但是，根据位阶关系选择“法律”而拒绝“行政法规”，仅仅意味着这是一种司法排拒，而不是一种对规则创制权的司法审查，因为它仅对特定事案的当事人有效，而不能撤销该行政法规本身的效力。因此，对行政法规的效力进行否定性审查，目前只能在基本法构架之下另谋出路。对此问题，将在下一节继续展开。（三）比较观察实践中的规则创制权动态理解行政长官的规则创制权，既可以通过纵向比较澳葡殖民管治时期的澳督法令，从而理解行政法规在特别行政区法律体系中的位阶；亦可以通过横向比较香港特别行政区附属立法事宜，从而进一步认知行政主导体制在澳门的具体运作。其一，行政长官的行政法规不同于澳督法令。依据《澳门基本法》第５０条及相关规定，行政长官有权制定行政法规并颁布执行。这一规定有着复杂而深刻的历史背景，是对澳葡时代澳督有权制定法令这一政治传统的扬弃。在澳门原有的立法制度中，从法律渊源看属于行政法规性质的法令，就３２１①大多认为“司法审查”缘起１８０３年美国“马伯里诉麦迪逊案”，由此发展出一系列违宪审查技术和体制。对此理论与实践的系统介绍，参见莫纪宏主编《违宪审查的理论与实践》，北京：法律出版社，２００６。

澳门行政主导体制研究是由总督、政务司制定、颁布的训令及对外适用的批示所构成。澳督法令是基于《澳门组织章程》赋予澳督的本地立法权而制定出来，其效力层级与法律地位仅次于葡萄牙主权机构的基本法律。即使依据该组织章程而于１９７６年正式成立的澳门立法会，它所制定的法律也不能在位阶上高于法令，而是与澳督法令同一层级，此即所谓的“双轨立法”情形。但在《澳门基本法》设置的特别行政区立法体制中，行政长官制定的行政法规显然不同于澳督法令。一方面是赖以制定规则的权力依据有别，它属于行政长官以特别行政区首长身份行使的基本职权之一，而不是基本法赋予他的专属立法权限范畴；另一方面则是行政法规在特别行政区法律体系中的位阶，低于立法会制定的真正狭义上的法律。据此可见，行政长官的地位确已发生了根本变化。值得注意的是，鉴于《中葡联合声明》确立“原有法律基本不变”的方针政策，而澳督法令属于所谓“原有法律”的既定范畴，因此在过渡期“法律本地化”运动中，有相当一批法令经过筛选平稳过渡至特别行政区继续适用，以免出现“法律真空”而影响特别行政区政府的法制建设。但是，由于这些澳督法令被过渡适用时，是作为广义的“原有法律”而具有与特别行政区立法会制定的法律平等的效力级别，位阶高于特别行政区行政长官制定的行政法规，由此带来的问题也逐渐暴露出来。在与行政长官通过规则创制权制定的行政法规相冲突的情况下，究竟该如何处置作为原有法律的澳督法令，便成为特别行政区立法与实务界必须关注的一大问题。对此问题，特别行政区政府早在２００１年就已设立工作小组，专责处理过去的法令和行政法规关系的问题。小组由特别行政区政府和立法会的法律专家共同组成，可见特别行政区政府对该项工作的重视程度。至于在如何修订或废止原有法令的程序上，学界亦有若干主张，寄望于行政长官制定行政法规与立法会废止法令的工作互有配合，避免衔接不当而出现新的法律真空；立法会亦可通过相关法律，来确认被行政法规取代的法令归于失效；或由特别行政区政府向全国人大请求释法，将回归前部分法令的修订权由立法会授权行政长官和政府行使。①如是种种构想，皆旨在解决行政法规于性质４２１①参见王禹《行政法规法律地位再探讨》，载杨允中、饶戈平主编《基本法与澳门特别行政区的可持续发展》，澳门：澳门基本法推广协会，２００７，第７０页。

第五章　行政主导体制下的行政权上与澳督法令同源，而于位阶上又低于立法会法律的尴尬情形。其二，行政法规不同于香港的附属立法。如果比较两部基本法的相关规定，可见澳门特别行政区行政长官在涉及特别行政区法律事务方面的权限，确实要比香港行政长官大得多：其除了和香港行政长官一样有权参与立法过程（签署法案、公布法律或拒绝签署法案），还明确享有对方所不具有的一定立法权限，即制定、颁布和执行行政法规的权力。①澳门行政长官所享的这一权力，不同于香港特别行政区政府草拟附属法规并经行政长官批准公布的权限。依据《香港基本法》规定：香港原有法律（即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法）除同本法相抵触或经香港特别行政区立法机关做出修改者外，予以保留（第８条）。该条所涉的“附属立法”，是香港立法局授权有关行政机关或社会团体制定的辅助性法律，属于委任立法性质。这部分法律数量很多，有的是由港督会同行政局通过，有的是由市政局或有关公司制定而经港督批准。②香港回归前这种附属立法的做法，在回归后特别行政区立法体制中依然保留。根据《香港基本法》第４８条有关行政长官职权的规定，附属法规由行政长官制定和公布；第６２条则规定香港特别行政区政府有权行使“拟定并提出法案、议案、附属法规”的职权，也就是行政机关负责草拟、提出附属法规。据此似乎容易得出结论，以为香港行政长官也享有制定“行政法规”的权力。然而，根据普通法的传统，一是香港特别行政区行政长官（及其领导下的政府）制定附属法规的内容不能超越立法会制定的条例所指定的立法范围，否则有关附属法规属于越权和无效。二是附属法规的地位低于条例，如果附属法规和有关的条例相抵触时，附属法规无效；法院对此亦有权在审理具体案件时，审查附属法规的合法性和有效性。据此而言，香港行政长官制定和公布的附属立法，尚不能与澳门行政长官规则创制权之下的行政法规相比。据此比较可见，尽管澳门特别行政区的行政法规与香港特别行政区的附属法规都可以由行政长官制定，且其法律位阶都低于各自的立法会制定５２１①②杨静辉、李祥琴：《港澳基本法比较研究》，北京：北京大学出版社，１９９７，第２５６页。邹平学：《澳门特别行政区管治体制和管治效能的若干问题初探》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第１４９页。

澳门行政主导体制研究的法律，但它们在制定该类法规的权限自主性、法规调整的范围方面仍然不同。其中至为明显的一点就是，香港特别行政区的附属法规性质，即为实施立法会通过的法律而制定的法律实施细则，这说明它有严格的附属性：如果立法会没有制定法律，行政长官和政府便不能主动制定附属法规。①相比之下，澳门行政长官制定颁行的行政法规，既可以是为实施立法会的法律而制定，也可以是为填补法律空白而制定。尤其是在填补法律空白方面，鉴于有关事项尚未有制度规定，出于法治建设和行政管理的必要，往往会由行政长官先行制定行政法规。历年累积的这类行政法规，已经具有相当可观的规模，除了极少量的行政法规后来遭到特别行政区法院司法适用环节的排拒②，绝大多数都已获得全社会的认可与遵行。总之，由于港澳两地原有政治制度的地方性差异，以及它们各自分属普通法系与大陆法系的文化性差异，且这些差异即使在回归后经“本地化”而延伸于特别行政区继续存在，两地行政主导体制的制度安排不尽相同，两地行政长官在规则创制权方面也有不同，无论是法规调整事项的广泛性，还是在规则创制权行使的主动性方面，澳门特别行政区行政长官制定附属法规的权限均明显强于香港特别行政区行政长官，而这些差别的出现自然也在情理之中。（四）如何优化行政法规与立法会法律的关系鉴于特别行政区行政长官制规活动的大量增加，社会各界对行政法规持有不同见解，现有争议甚至开始对特别行政区健康运行产生负面影响③，因６２１①②③邹平学：《澳门特别行政区管治体制和管治效能的若干问题初探》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第１４９～１５０页。关于特别行政区法院否决个别行政法规的情况，笔者有文章做出相关分析，参见《澳门特别行政区行政主导体制中的司法权》，载《“两岸四地法律发展研讨会”论文集》，２００９年１１月。本书下一节将继续展开分析。作为负面影响的例证，主要体现为法院动辄否决行政法规，容易导致适用问题。澳门法院对行政长官所定的若干行政法规予以司法否认的相关裁决，使特别行政区行政、立法和司法机关对有关问题理解的分歧或多或少对基本法的实施产生消极影响。参见廉希圣《澳门法制建设和谐发展随想》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第３８～３９页。

第五章　行政主导体制下的行政权此学界有人呼吁争取在最短时间内启动相关机制做出响应①，认为其法律地位与内容均有必要通过立法加以明确。作为上述呼吁的响应，为协调立法会的立法权与行政长官的规则创制权、处理法律与行政法规的关系，特别行政区政府遂正式设立专责小组，深入研究基本法有关规定并参考相关数据和各国实践，按正常程序拟定法案和征询行政会意见后，向立法会提交《关于法律和行政法规的规定》。２００７年８月１０日，澳门特别行政区立法会召开全体会议，一般性表决通过该项法案。②特别行政区行政法务司司长办公室对此做出说明，认为这项法案的立法原意符合基本法，并严格按照法定程序而提出，旨在落实基本法关于特别行政区立法权的一般性规定，将基本法中有关法律与行政法规的原则规定予以系统化及具体化，对于支持特别行政区立法工作及健全特别行政区立法制度具有深远意义。在学界看来，特别行政区政府提出的该项法案，类似一部地区性“立法法”，通过立法明确行政长官制定行政法规的权限范围、位阶效力和程序，以便发挥行政长官在政府管治中的效能，并使行政管理工作在法治轨道上高效运行，不失为一个“积极举措”。③由于法案本身牵涉行政长官与立法会的权力关系，而行政法规又在诸多层面交织着各方面的理论分歧和制度问题，一些地方仍然可能引发理解歧异，并未终结围绕二者关系所展开的论争。因此，它在立法会讨论期间还是引发了罕见的现场争论，激烈者认为法案有部分条文与基本法原意不符，而且前后出现７２１①②③杨允中认为，鉴于行政法规在社会生活中具有不可取代的地位与作用，而基本法第８条与第１１条所指行政法规内涵不同，对其法律地位有进一步明确的必要。在相关立法出台之前，他提出四条替代措施：其一，由行政长官向中央政府提出释法请求，建议由最高国家权力机关———全国人大做出正式解释加以指引。解释也可采用决定、批示、答复等约束力不同的形式。其二，及早制定特别行政区立法法，具体界定法律与行政法规等法律档的法律地位与效力。其三，在上述两个选项尚未完成之前，现存相关司法案例（包括已作裁决并有上诉者）暂时一律冻结，押后统一审理。其四，全面加速法制改革进程，在对原有法律和法令进行清理的基础上，加强中文立法，提高中文审案比重，全面推进新形势下的法律本地化，全面加强“一国两制”文明的建设。杨允中：《立法权的有效行使与行政主导体制的及时完善》，载杨允中、饶戈平主编《基本法与澳门特别行政区的可持续发展》，澳门：澳门基本法推广协会，２００７，第３３页。参见《澳门立法会通过〈关于法律和行政法规的规定〉》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓｉｎａｃｏｍｃｎ，２００７年８月１０日。邹平学：《澳门特别行政区管治体制和管治效能的若干问题初探》，载杨允中、饶戈平《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第１５６页。

澳门行政主导体制研究矛盾，稍后更引起全社会（尤其是学界）围绕二者关系而展开的持续讨论。①尽管围绕这些问题的争鸣属于正常的认识分歧，但也侧面表明行政长官与立法会、规则创制权与立法权之间存在某种事实上的对峙。如果对这类争议所涉问题不予妥善解决，最终难免在相当程度上阻碍特别行政区政府管治效能的提升，甚至对特别行政区法治建设的长远发展产生负面影响。这里择要分析如下方面话题，以资参考。其一，关于应否授权及调整事项的问题。该法案对此语焉不详，学理上也存在分歧。有人认为，从行政管理权的性质与功能看，制定调整某方面事项的行政法规须有法律授权方可，且其调整事项只能限于行政机构内部管理事项。但另有批评则认为，根据大陆法系及内地行政法制的理论与实践，在应否取得授权方面，制定行政法规既有一部分需要取得立法机关的授权，也有一部分是基于实施法律或自主行政管理的需要而无须授权；至于调整事项的范围，既有先制定法律再以行政法规实施细化的做法，也有先制定行政法规再待其成熟而升为法律的做法，还有纯粹制定行政法规以适应管理需要的做法。当然，法律保留原则必须遵循，即全国人大及其常委会有权就相关事项制定法律以规制行政立法。②据此可见，应否取得授权及调整范围，不能一概而论。这对澳门而言，不失借鉴意义。其二，关于规则创制权如何吸纳民意的问题。从各国行政权日趋强势的情况看，行政立法权的无节制膨胀，通常会给公民权利带来较大的侵害。对澳门特别行政区而言，行政长官的规则创制权固然是行政主导体制的内在体现，但它在缺乏民意基础的情况下也同样蕴藏着行政因集权而伤民主的巨大威胁。据此可见，不妨参照各国及中国内地立法法的相关制度，对行政长官的规则创制权予以规制。而最为根本且具有实效的管道，则是充分吸纳民意。行政长官的规则创制权与立法会的立法权一样，都涉及规则创制的民主８２１①②例如，在２００８年３月３１日举行的“澳门基本法的正确理解与实施”学术研讨会上，即有多名代表围绕这个问题展开热烈讨论，廉希圣、赵向阳、邹平学、王禹、蒋朝阳等人提交了相关文章。参见杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８。邹平学：《澳门特别行政区管治体制和管治效能的若干问题初探》，载杨允中、饶戈平《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第１５７页。

第五章　行政主导体制下的行政权性这一实质问题。行政法规的创制权相对而言还含有更应贴近民生、展示民愿的民主诉求。因为政府施政行为的灵活性与实时性，行政法规在行政长官那里制定比在立法会那里制定更容易体现出民主性来，但这同时也可能因行政长官监督与制约的缺乏而丧失殆尽。因此，在继续坚持行政主导体制的同时，关于行政长官的规则创制权如何臻于完善，尤其是如何通过规则创制的民主化途径，以渗透民意、体察民情，仍是一个值得予以关注的现实问题。至于如何扩大行政法规制定过程的民主参与性，或者赋予立法会以相应的审议与否决权，或者采行其他相应的举措，前文已在相关部分做了方向性探讨。其三，如何缓解它与立法会立法权的冲突。行政长官在行使规则创制权创制行政法规时，往往可能与立法会行使立法职能发生重叠或冲突。由此可能会形成这样的担忧，认为基于分权原则而把制定行政法规纳入立法范围是有问题的，担心由此一来可能无限扩展行政立法的职权；而中国内地过往习惯做大行政权，把很多事情交由行政立法来规范，结果冲击真正的立法。诸如此类的担忧，并非毫无根据，值得预做提醒。可以预期的是，随着特别行政区未来不断发展，特别行政区社会必将对各种事务纳入法制化轨道提出更多和更高的要求，从而也将在客观上促成行政长官规则创制权与立法会立法权之间更多的职能重叠或冲突。规则创制权的灵活性和短期效应是行政法规大量出台的动因，它们的确能够更好地顺应政府依法施政和全面管治的要求，但也完全可能客观上加剧立法机构权力的弱化，从而使规则创制权也容易蜕变为行政集权（甚至是行政专权）。因此，如何缓解行政长官规则创制权与立法会立法权的紧张关系，将是整体考虑行政与立法、行政长官与立法会之间关系的一大重点内容。在审慎处理这一关系时，依据《澳门基本法》设置的行政与立法互相制约又互相配合的体制，一方面需继续坚持并完善行政长官在行政管理权上的主导地位，另一方面亦需促使立法会更好地发挥其作为民意代表机构的立法与监督职能。唯有在行政与立法的相互配合与制约过程中，特别行政区现行的行政主导体制才能更好地发挥其应有的作用。９２１

澳门行政主导体制研究第六章行政主导体制下的立法会一　立法权与民主政治（一）立法会见证民主政治进程１９７６年正式成立的澳门立法会，立基于同年《澳门组织章程》构建的政治架构。该架构是对以往历次组织章程的积极修订，也是对葡萄牙自１９７４年“四·二五革命”以来告别殖民政制、走向民主政治的积极呼应。①作为亨廷顿描述的世界民主化浪潮“第三波”的排头兵②，葡萄牙这次民主革命的民主化精神及理念，也由国内扩及它当时所占据的所有海外殖民地及事实上进行殖民管治的地区。澳门立法会的应运而生，在世界范围民主化浪潮中打上了鲜明的时代烙印，是澳门政治在本地化基础上同步民主化的起点标志。根据《澳门组织章程》的相关规定，澳督拥有除法律规定保留给葡萄牙主权机关外的全部行政权，并可行使共享性、局限性和专属性立法权。立法会亦拥有创制、认可、修改、废改法律规范的权力。不过，立法会通过的法律须在澳督颁布后才生效，澳督制定的法律也可能被立法会拒绝追认。澳督与立法会分享立法权，在经立法会许可或立法会解散时，澳督更享有全部立法权。这意味着转向过渡期的澳门政治体系仍是以澳督为权力核心的行政０３１①②关于１９７４年葡萄牙“四·二五革命”与澳门政治发展的介绍，参见吴志良《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》，澳门：澳门成人教育学会，１９９８，第２９０～２９３页。亨廷顿认为“第三波”的起点及代表国家就是葡萄牙、西班牙及其他欧洲国家，由此而扩及亚非拉第三世界其他国家。参见〔美〕亨廷顿《第三波———２０世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海：上海三联书店，１９９８，第一章。

第六章　行政主导体制下的立法会主导，但这种主导性终于开始受制于与之平级的权力机构，从而标志着澳葡殖民管治逐步向本地化的民主政治目标靠近。其一，从制度设计看，立法会制度是对澳葡殖民管治民主化的初步尝试。依据章程的相关规定，虽然在立法权属上仍有相当一部分事项专属葡萄牙（如《澳门司法组织纲要法》《葡萄牙保密法》仍由葡萄牙引申适用于此），另一些事项被澳督瓜分（即澳门本地的立法权归立法会与澳督共同行使），立法会还没有成为独揽本地立法权的机关，但相对以往殖民政制体系中的立法制度而言，它的成立意味着澳门社会开始迈向一种澳门本地居民通过制度化管道介入本地立法事宜的初阶民主政治。除分享本地立法权之外，立法会还在其他职权上开始分揽原属葡萄牙政府或澳督的权属，而最具标识性的则是它对澳督长期强势的行政权具有初步的制衡作用。①这应当是殖民管治转向末路期尤其让人感觉欣慰的进展。其二，从制度实践看，立法会的运作是民主政治本地化的实践和推进。立法会于１９７６年正式投入运作至回归前制定了大量本地法律，虽然在数量上仍未能占多数，但内容已经广泛涉及澳门社会自身的政治、经济、社会、文化、教育等领域，矫正了长期以来葡萄牙殖民法律体系的输入模式。以制衡而言，立法会在政府施政、财政及其他相关方面也不断呈现出影响力，对澳督及澳葡政府行政权的运作构成适度而必要的制约，即使出现过类似１９８４年因澳督强令建议解散而使该届立法会提前解散的政治事件②，但立法会对于澳葡殖民管治时期的社会仍然产生了持续扩展的民主示范作用，尤其是逐步改观澳门华人社会长期的“政治冷感”③，使之成为澳葡时代政治民主化的积极力量。如果梳理立法会的历届选举状况，可见本地民主政治发展的态势尤为直观。④历次选举带来的新气象，主要包括：获选的华人进入建制，意味着华１３１①②③④关于澳葡时代立法会与澳督权力制衡的法律史分析，参见何志辉《从殖民宪制到高度自治：澳门二百年来宪制演进述评》，澳门：澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，第１３７～１４５页。关于１９８４年澳督建议解散立法会事件，参见李炳时《澳门总督与立法会》，澳门：澳门基金会，１９９４，第４５～８１页。相关分析，参见余振、刘伯龙、吴德荣《澳门华人政治文化》，澳门：澳门基金会，１９９３。对此问题较为系统的考察参见《澳门的政党政治和民主发展的局限》，载余振、林媛主编《澳门人文社会科学研究文选·政治卷》，北京：社会科学文献出版社，２０１０，第１０２～１１１页。

澳门行政主导体制研究人社会从此具有表达利益的机会，政治团体的大量催生，意味着出现了协助推动社会的政治参与和利益整合，对总督管治权威的挑战，也意味着地区权力架构与运作都开始向民主政治迈进。当然，对于澳葡时代立法会在澳门政治民主化进程中的作用，不能给予超乎其历史局限的过高评价。这一方面是因为《澳门组织章程》本身的制度设置严重限制了立法会的功能行使，另一方面则因为澳门社会（尤其是人口占绝对多数的华人社会）长期缺乏民主政治的文化传统，再加上立法会自身的构成及运作方式也存在种种政治经验上的不足或缺憾，此外还有特定的时局因素及其他方面的影响，都使得立法会直至回归前夕实现转型之前其社会影响力打了不少折扣。澳门回归祖国之后，澳葡时代的立法会平稳过渡成为新型的特别行政区立法会。特别行政区立法会的架构和运作，意味着澳门回归以来政治民主化迈上历史新台阶。对此不妨借助民主政治的视角，分别从以下方面加以检视：其一，就权力位置而言，特别行政区立法会的存在使特别行政区权力体系运作更趋民主性。检验一套权力机构是否更具民主性，可以从它在宪法或宪制性法律上的位置、布局及权限来判断。根据《澳门基本法》及相关法律的规定，特别行政区立法会作为特别行政区权力机关之一，是依法设立和行使特别行政区立法权的立法机关（第６７条）。这些规定标示着特别行政区立法会在法律地位和权力性质上都已不同于以往澳葡殖民管治时期的立法会。至于职权范围上，特别行政区立法会更有高度自治的专属立法权、财政税收方面及其他方面的种种职权（第７１条），其范围之广、权限之重，都是以往澳葡殖民管治时代的立法会难以望其项背的。其二，就立法体制而言，特别行政区立法会使特别行政区立法更趋民主化。在回归之前，由于澳督与立法会分享本地立法权，且立法会的立法权动辄受葡萄牙方面掣肘，由此形成葡萄牙立法机关与澳门本地立法者（立法会和澳督）共同立法的“双层双轨”，成为澳督与立法会屡屡发生矛盾的制度根源。①回归之后的特别行政区立法体制，虽然中央政府为其制定基本２３１①作为最明显的例子就是１９８４年澳督与立法会的政治斗争，就是围绕相关立法而展开的，相关分析参见李炳时《澳门总督与立法会》，澳门：澳门基金会，１９９４，第４５～８１页。

第六章　行政主导体制下的立法会法，并使某些全国性法律在此生效适用，从而继续保持“双层”特色，但根据《澳门基本法》关于立法权的专属规定（第６７条），即唯有立法会才享有本地的全部立法权（包括制定、修改、暂停实施和废止法律），不与特别行政区其他机构及行政长官分享，它所制定的规范性文件才是特别行政区法律体系中狭义的“法律”，据此可见，特别行政区立法体制已从“双层双轨”转向“双层单轨”。①立法体制上的转变具有多重意义，不仅涉及特别行政区法制本身的建设，也关乎特别行政区政治民主化的前景。因为它以基本法的形式剥离了以往由澳督瓜分的立法权属，使行政长官和立法会的政治角色更为明晰，也使二者的政治关系更趋合理，从而避免以往双轨立法带来的事项纠缠与权属模糊。从政治合法性上看，这一转变不仅符合澳门法律地位的变化，也符合《中葡联合声明》附件一的有关内容；不仅符合一般法理关于行政立法不得超越立法机关立法的宪制精神，也符合特别行政区行政主导体制集中彰显行政权主导地位的政制安排。（二）立法权如何深化民主政治在继续坚持和完善行政主导体制时，立法会如何充分行使立法权，仍将是贯彻落实“一国两制”构想和“澳人治澳”与“高度自治”的题中之义，也是保障和深化特别行政区民主政治的基本内容。鉴于此，需要从如下两方面加以注意。其一，立法需走出思想认识的误区。政治民主化进程往往是一系列体制改革和制度创新的结晶，作为民主政治事务的立法工作，同样是一项既繁杂艰巨又蕴含风险的制度创新。但并非所有人士都抱持积极变革的主动性，有时立法事宜还会遭遇一些保守人士的非议或阻挠。３３１①关于澳门特别行政区立法体制究竟是“双层双轨”还是“双层单轨”，学界争论和分歧的焦点在于如何判定行政长官所具有的制定行政法规权，以及行政法规究竟是否属于“法律”。持前者的代表人物有肖蔚云、王叔文、许崇德、杨允中等学者；持后者的主要代表是骆伟建、赵国强教授。杨允中先生认为持后一看法者显然是把立法权概念扩大化了。对学界相关论争的归纳和整理，参见杨允中《论“一国两制”澳门实践模式》，澳门：澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，第１９１～１９３页。

澳门行政主导体制研究作为抵制立法的常见遁词之一，就是对“原有法律基本不变”原则的歪曲理解。然而，这一原则本身属于澳门过渡期一种暂时性和阶段性的政治原则，旨在实现政权的平稳过渡和社会的稳定发展，为特别行政区法律体系的构建奠定基础。从特别行政区自身法制建设的需求看，这些“基本不变”的法律由于脱胎于葡萄牙法律体系，在政治、经济、文化观念等方面均与特别行政区现实状况形成隔阂或出现断裂。这些问题不仅在法律执行与适用过程中形成积弊，也完全可能在整体上减慢澳门政治民主化的步伐。因此，真正符合“一国两制”构想之基本精神的，应当是顺应时势的“当变则变”，而不是固执于长期的“基本不变”。所谓“当变”强调的就是“适时”，即出现法律难以跟进社会现实之需求，或出现新型社会关系亟待新型法律做出调整规范的情况，则应在基本法的指引下根据授权进行积极立法。其二，立法须从特别行政区发展实际出发。从实际出发的原则不仅是“一国两制”构想本身的要义，也贯穿于“澳人治澳”和“高度自治”所涉的全部制度设计及其运作过程。随着特别行政区未来的社会进步与经济发展，无论是新型社会关系的产生，还是新型社会问题的挑战，都将促成新型法律的制定颁行与原有法律的修订完善。对于立法权的行使而言，这一点显得尤其重要。鉴于立法会是特别行政区唯一享有本地立法权的权力机构，立法质量关乎特别行政区社会自身的政治、经济、文化等领域的时代需求，关乎特别行政区所有人的共同利益，它在行使立法权的过程中，必须谨慎考虑立法工作，不能脱离澳门社会自身的需要。尤其是由于“一国两制”本身的实验性和创造性，而无他国现成模式可供照搬，特别行政区未来立法工作只能自行探索，这更需要立法会在制定法律时谨记从实际出发。对澳门特别行政区而言，从实际出发也意味着立法工作应致力于“去葡萄牙化”。①由于长期以来葡萄牙法律体系的延伸和渗透，澳门现有法律体系几乎无不打上异域法文化的烙印。作为葡萄牙殖民宪制的产物，澳门法的“葡萄牙化”具有历史上的合法性，但随着殖民管治的彻底终结，继续４３１①例如赵国强教授对此问题的犀利批评，参见赵国强《依法治澳，为全面提升综合生活素质保驾护航》，载杨允中、饶戈平主编《依法治澳经验与前瞻》，澳门：澳门基本法推广协会，２００５，第１００～１０１页。类似观点另见刘高龙、赵国强主编《澳门法律新论》，澳门：澳门基金会，２００５，第１８～２１页。

第六章　行政主导体制下的立法会维系这种葡萄牙化已经不再具有任何正当理由，相反，它还在一定程度上成为贯彻实施“一国两制”构想的消极因素。因此，立足于澳门本地实际的立法工作，不应继续以葡萄牙法为蓝本，而必须以“一国两制”构想为依据。从实际出发进行立法，还将导出民主参与的原则。立法工作必须立足于民意基础，这就使如何建立和健全民主参与的机制成为当务之急。民主参与立法事宜是多元化的参与，既可以学理性的方式展开，也可以实务性的方式展开。如果漠视围绕立法工作而产生的各种民意主张或利益诉求，势必使得最终的立法成果难以获得社会共识，即使通过法定程序获得法律效力，也将在未来的执行与适用等环节埋下种种隐患。综上所述，立法事宜本身属于民主政治的内涵，民主政治的推进也将依赖于法律的规范和保障。唯有走出思想认识的误区，遵循从实际出发的原则，未来特别行政区的立法事宜才能真正纳入民主政治事务。二　完善立法会对行政权的配合（一）民主政治中的立法会与政府关系前文已从民主政治的角度指出，立法会本身的存在及发展是澳门本地政治民主化的见证。由此进一步考察立法会与政府的关系，仍将看到它对特别行政区政治民主化的积极意义。如何设置立法会与政府的关系，关乎行政主导体制自身的合理性及可持续发展性。在现代政治发展中，政府所负的基本职责和所具有的主要权限，都是围绕行政权及其管治能力而展开的。由于管治能力牵涉政府对于经济、社会、政治、文化、教育等方面事务的引导、规制和管理，必然在许多内容、环节和程序上触及立法机关和司法机关。就澳门特别行政区未来政治发展而言，这意味着在考虑进一步提升政府管治能力时，如何处理政府与立法会和司法机关的关系将是一大关键。而在行政、立法与司法三者的关系中，与管治能力最密切的是行政与立法的关系。①５３１①邹平学：《澳门特别行政区管治体制和管治效能的若干问题初探》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第１４７页。

澳门行政主导体制研究这里不妨比较观察香港特别行政区的相关情况。依据《香港基本法》关于行政与立法关系的规定，可见香港行政主导体制的特点主要表现在如下方面：首先是立法部门的创议权被削弱，即议员不得提出涉及公共开支、政治体制或政府运作的法律草案，法案未有行政长官书面同意也不能涉及政府政策，因此行政长官可以一人之力阻止议员提交法案。其次是分组点票制度及行政长官的否决权，即政府提出的法案只需全体议员过半数通过，议员提出的法案、议案或对政府法案的修订案却须地区直选及功能组别两组议员同时通过；即使议员提出的法案、议案或对政府法案之修订案最后通过，行政长官如认为其不符合香港特别行政区的整体利益，可在三个月内将法案发回立法会重议。此外还有行政长官的解散权，即立法会如不通过政府提交的法案或财政预算案，行政长官可以解散立法会（一届任期最多解散一次）；立法会虽然也能弹劾行政长官，但不能直接使其下台。①据此从制度设计看，意在突出行政长官的主导地位和行政权的主导性。不过，在所谓“立法会有票无权，政府有权无票”的局面中，香港特别行政区政府权力即使被制度设计极力凸显，实践中也并未形成真正的强势。据香港学界分析，政府与立法会之间关系至少有四种可能：其一是最强势政府，即行政长官得到立法会占大多数的政党或政治联盟的大力和稳固的支持；其二是最弱势政府，即在立法会出现了反对行政长官的占大多数的政党或政治联盟；其三是中度弱势政府，即行政长官能和立法会中大多数议员维持合作的关系，并组成松散的执政联盟，而立法会中有占大多数的政党或政治联盟，愿与特首合作，在个别政策中协商、讨价还价，分享政治权力；其四是中度强势政府，即立法会中并没有任何占大多数的政党或政治联盟，而只有不同小型政党和独立议员，政府需在个别政策上进行游说，争取到多数议员支持。这四种情况在不同国家或地区均有体现。据此分类，香港日渐流于第二类（即最弱势政府）。②作为印证，香港政制发展专责小组第二号报告也指出：“行政与立法机关每每只能互相制６３１①②关于香港立法会与行政长官的关系，参见傅思明《香港特别行政区行政主导政治体制》，北京：中国民主法制出版社，２０１０，第１５１～１８４页。参见陈弘毅《行政主导概念的由来》，《明报》２００４年４月２３日。

第六章　行政主导体制下的立法会衡，但不能做到充分互相配合的情况，加上在现行制度下，行政长官在立法会中没有固定的支持，以致对行政主导及施政效率造成不良影响”①。这种状况一方面体现立法会对香港政治民主化的扩展作用，另一方面也暴露政府管治能力的危机和行政主导体制的困窘。从更为宽广的视野看，在世界各国普遍推行的宪政实践中，如何完善立法与行政的关系，向来被纳入增进民主治理的思考进程和议事日程。鉴于立法与行政的关系是制定法律和执行法律的关系，行政机关执行立法机关制定的法律，遂成为现代民主的一个基本原则。以此检视澳门特别行政区政治体制及其实践，可见一方面立法会的民主化趋势令人欣慰（尤其是在议员选举程序、代表性、参与面、政治影响等方面），另一方面也应重新检视立法会在行政长官制以及特别行政区政府施政过程中的地位和角色。（二）通过均衡参与原则完善配合关系为使行政主导体制得以更为良性地运作，使均衡参与原则更好地付诸实践，有必要关注立法会在行政主导体制中的角色定位。其一，正确认识立法会通过均衡参与对行政权的介入。立法会通过均衡参与原则，在政府施政的诸环节中，对行政权运作的介入，并非单纯的制约，更非所谓不合作的对抗。依据基本法赋予的职权，立法会履行立法机关的职能和议员的职责，在对行政权予以更充分的监督制约时，亦能促使公共政策更充分地反映各个方面的诉求，更充分地体现市民大众的利益，进而更好地保障行政主导在澳门的有效实施。其二，进一步提升立法机关作为民意代表机关的影响力。立法会对于政府制定的公共政策，理应充分反映各方面的诉求和利益。按照《澳门基本法》第６５条的规定，政府公共政策的制定和执行，需向立法会负责，其具体内容主要是：政府必须遵守法律，执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询。依据基本法第７５条、第７６条，立法会议员有权提出议案，有权对政府工作提出质询。这些规定，均体现了立法会作为民意代表机关的职权所在，今后所需努力的７３１①参见《香港政制发展专责小组第二号报告》，第３２７段。

澳门行政主导体制研究基本方向，则是如何立足于此，使之在澳门行政主导体制运作过程中充分发挥作用，提高对政府施政的影响力。其三，通过均衡参与真正落实立法会的基本职权。依据《澳门基本法》第７１条，立法会有权审议政府提出的法案、议案；审核、通过政府提出的财政预算案；审议政府提出的预算执行情况报告；根据政府提案决定税收，批准由政府承担的债务；听取行政长官的施政报告并进行辩论；就公共利益问题进行辩论，并接受澳门居民申诉并做出处理。在继续坚持并完善行政主导体制时，如何将立法会的基本职权全面落实，是行政主导体制运作过程中必须审慎考虑的。（三）立法会与政府关系的民主化方向为保障行政主导体制的有效运行，《澳门基本法》建构了一套行政与立法相互配合、相互制约、司法独立的运行机制，但首先强调的便是立法会与行政权的配合。这是澳门特别行政区行政主导体制的基本特色，在民主政治文化不如香港发达的情况下更具有发展空间。但其间浮现或隐藏的问题，也必须从民主化视角加以认真的审视。其一，立法会与政府的现有关系需要再加检讨。如前所述，《澳门基本法》明确规定特别行政区政府必须遵守法律，对澳门特别行政区立法会负责：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会做施政报告；答复立法会议员的质询（第６５条）。但在行政主导体制的具体运作中，行政权在与立法权的分权制衡关系上长期处于强势。这种强势一方面依赖于行政长官所享的诸多职权，另一方面也源于立法会在特别行政区权力架构中面对行政长官及政府权力的职能虚化。这里还有一个值得检视的比较观察与思考进程问题。与香港必须强化政府行政权以摆脱行政主导困境的思路不同，澳门特别行政区更应关注的是在行政长官行使权力时，如何充分发挥立法会的职能，尤其是通过更具实质意义的民主方式，在诸如制定法律、财政预算等方面，避免行政长官借助这种制度安排而蜕化变质为集权与专断。其二，应当留意若干制度在构想与运作之间被架空。在特别行政区政府依法施政的过程中，行政长官虽然应当事先通过行政会协调行政与立法的关系，同时着重行政与立法的配合，但在实践中往往无８３１

第六章　行政主导体制下的立法会须劳行政长官费心，政府施政即可获得立法会多数议员的支持。例如，根据《澳门基本法》和相关附件规定，立法会举行会议的法定人数为不少于全体议员的１／２；立法会的法案、议案由全体议员过半数通过（第７７条）；基本法修改议案、行政长官和立法会产生办法要经全体议员２／３多数通过（第１４４条）。以第三届立法会结构而论，有直选议员１２人、间选议员１０人、委任议员７人，政府提出的法案、议案如需过半数通过，需要１５名议员赞成，否决至少需要１５个议席；如按２／３多数通过，需要２０名议员赞成，否决至少需要１０个议席。按理这一设计的民主性已有充分体现，但由于实践中功能界议席分配一直是传统爱国社团和工商界占优势，爱国爱澳亲政府的议员超过２／３，民主派在立法会中往往只能维持２个议席，因而政府施政很少受到议员否决，容易得到立法会的配合。这一状况，同样是香港特别行政区政治生活中很难见到，甚至是难以想象的。①其三，应当防范配合关系在实践中可能出现的异化。从《澳门基本法》对立法会与政府关系的制度设计看，立法对行政的配合不能是无原则的一味附和。然而，就目前立法会的政治实践看，在宏观政策上附和较多而辩论较少。据对一年一度的政府施政报告辩答会的观察②，就澳门整体利益和长远发展的宏观层面，以及就澳门整体发展的政策方面，立法会提出的意见和进行的辩论较少。这一情形实际上是一种异化，已开始偏离立法会制度设计的民主化初衷。另外，澳门特别行政区立法会对行政权的配合，有时亦可能出现主次不分。立法会有时就个案性的问题辩论时间较长，在某些重大的议题上却辩论不够，或者干脆就搁置讨论。有时，某些事关重大的政策、制度和法律法规，会在未尽完善的情况下通过，有时却又是理应及时通过而未能顺利通过，从而对政府的施政效率产生一定程度的负面影响。如是种种异化现象虽非主流，但仍应该防微杜渐。鉴于此，在继续坚持并完善行政主导体制时，如何加强立法会对政府施政的配合，确实是值得深入探讨的一个重要问题。这一问题牵涉行政主导体９３１①②参见陈丽君《港澳政制改革及其前景比较分析》，载杨允中、饶戈平主编《基本法：构建和谐社会的根本保障》，澳门：澳门基本法推广协会，２００６，第１３０～１３２页。参见《澳门立法会表现欠佳》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃａｕｍｏｎｔｈｌｙｎｅｔ／ｉｎｄｅｘａｓｐ。

澳门行政主导体制研究制在今后可否进一步民主化，从更深层的意义上看还涉及澳门特别行政区社会如何在“一国两制”的既定方针下实现更为良好的和谐发展。这里所做的初步探讨，不过是暂且挑明其紧迫性和重要性而已。三　完善立法会对行政权的监督（一）对行政权监督的民主化意义从现代政治一般原理看，检讨立法与行政的关系是否理性，可从权力相互制衡的角度评判体制自身的民主化程度。在当今世界各国的宪制安排中，行政机关普遍成为执行法律、管理行政事务的机关，立法机关则普遍行使专属立法权和监督权，立法机构所享的基本职权往往同时包括立法权与对行政的监督权。就澳门特别行政区行政主导体制而言，通过立法机关对行政权实行监督，也遵循着各国宪制普遍通行的分权逻辑。《澳门基本法》第６７条规定特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关，随后是第７１条及相关法律对立法会权力的规定，其中即有明确立法会对于行政长官及政府施政有权进行监督的内容。据此可见，基本法对立法会在特别行政区权力架构中的性质及权限均有明确的界定。实行立法会对行政权的监督，是澳门政治体制改革的历史必然。保障行政主导体制的有效实施，需要从整体上平衡立法权与行政权之间的关系，这就不可避免地涉及澳门行政法制尤其是公共行政管理体制方面的改革。在此方面，不妨对比观察澳门在回归前后的政制变化，由此加深何以需要进行改革的认识以及改革所指的大致方向。在回归之前，澳门公共行政制度起步于１９７６年《澳门组织章程》的颁行。最初沿袭葡萄牙行政法律制度，至８０年代前期基本成形。①至于公职法律制度，延至８０年代末期建立，主要标志是三部法律的出台，即《澳门公共行政机关的领导及主管人员通则》（１２月２１日第８５／８９／Ｍ号法令）、《澳门公共行政职程的一般及特别制度》（１２月２１日第８６／８９／Ｍ号法令）０４１①蓝天主编《“一国两制”法律问题研究》（澳门卷），北京：法律出版社，１９９９，第６８５页。

第六章　行政主导体制下的立法会和《澳门公共行政工作人员通则》（１２月２１日第８７／８９／Ｍ号法令）。回归之后，根据《澳门基本法》第８条澳门原有法律基本予以保留的规定，澳门原有的公共行政法律制度，除同基本法“相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其它有关机关依照法定程序作出修改者外”亦可保留。然而，随着特别行政区社会的急遽发展，原有被保留的部分制度已经落伍，难以适应公共行政和法律改革的深化推进，亦难以响应公务人员的普遍诉求。①正因如此，特别行政区政府一直注意审时度势，因应社会发展变化，适时推进行政改革。例如，２００３年落实公务人员纳税制度，２００５年实施工作绩效评核制度并设立“评核奖励制度”，２００７年１月１日起实施《公务人员公积金制度》，修订《一般职程制度》及《特别职程制度》，并完成《领导及主管人员通则》修订草案等事宜。尤其值得注意的是，根据澳门特别行政区２００７～２００９年度公共行政改革路线图，特别行政区政府在优先考虑市民利益、确保整体社会和政府稳定运作的前提下，采取“由上而下、以点带面”的策略。②这次改革的思路及目标，包括加强公务人员培训，引入“服务承诺”，推行“市民满意度评估计划”，提供“一站式”服务，调整行政架构，推动电子政务，规范人员招聘，简化行政程序，理顺各部门职能，展开公职体制改革等。③在特别行政区政府与社会各界的通力合作下，此领域的改革取得了很大成效。据有关分析，从已经完成的改革措施的实施效果看，诸如“一站式”服务等计划，很大程度上提高了公共服务的质量，减少了公共服务的成本；而公积金制度的实施，则扩大了公务人员养老保险的范围，松动了公务人员固有的二元结构，缩减了实位人员与散位人员之间的权益差距。④如果具体检视文本，在相对澳葡时代立法会广泛得多的职权中，立法会对于行政长官及特别行政区政府的监督权，将是尤其值得注意而意义格外凸显的一大亮点。１４１①②③④行政暨公职局、法律改革办公室、法律改革咨询委员会：《修订公职法律制度咨询档》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃｃｒｊｏｒｇｍｏ，２００６年９月。《澳门特别行政区２００７～２００９年度公共行政改革路线图》，第１页。陈丽敏：《行政法务范畴２００８年施政方针引介讲话》，立法会会议厅发言，２００７年１１月１９日。参见鄞益奋《深化行政改革　提升管治能力》，澳门论坛，２００８年１月１４日。

澳门行政主导体制研究根据《澳门基本法》的相关规定，立法会对行政长官和行政机关的制约和监督作用，至少体现在如下方面：行政机关对立法会负责（第６５条）；立法会有拒绝通过政府提出的财政预算，或者行政长官认为关系到特别行政区整体利益的法案的权力（第７１条第二、三项）；立法会有使行政长官辞职的权力（第５４条）；立法会有弹劾行政长官的权力，对政府的财政预算案审核、通过权，预算执行情况报告的审议权，根据政府提案决定税收权，政府承担债务的批准权，听取行政长官的施政报告并进行辩论权，就公共利益问题进行辩论权，接受澳门居民申诉并作出处理权，传召和要求有关人士作证和提供证据权（第７１条）；议员的议案提出权（第７５条），以及议员对政府工作的质询权（第７６条）等。如今回顾基本法起草者当年的立法意图，不难体会他们在探索“一国两制”构想下权力构架如何实现理性化和民主化的良苦用心。这在行政长官历次施政报告中也得到了一再确认①，指出坚持行政主导体制必应坚持并强化立法会的监督职能。（二）仍应完善立法会对行政权的监督《澳门基本法》赋予立法会以充分的监督权，是从特别行政区政治体制的整体角度进行设计的。在今后继续坚持与不断完善行政主导体制时，仍应从细节与局部不断完善立法会对行政权的监督内容、方式及程序。这主要是基于如下方面的考虑。其一，这是基于现代宪制对分权原理的理性认识。如前所述，推行以行政为主导的行政主导体制，绝非听凭行政权毫无节制地一权独大，因此需要通过宏观设置的权力分配机制予以矫正。对澳门特别行政区政治发展而言，设法加强立法机关对行政权的制衡，至少要矫正行政权的膨胀趋势，即对此分权原理的付诸实践。就此而言，特别行政区立法会对行政权的监督，确乎是特别行政区行政主导体制得以健康运行、特别行政区政治民主化得以推进的制度保障。２４１①例如，行政长官２００９施政报告就提出，政府应依照基本法的规定，接受立法会的监督。见杨允中主编《何厚铧：行政长官施政报告汇编（２０００～２００９）》，澳门：澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，关于“２００９财政年度施政报告”。

第六章　行政主导体制下的立法会其二，这是对《澳门基本法》立法原意的延伸。据肖蔚云教授介绍，在起草《澳门基本法》的过程中，有的意见认为行政长官不能享有太大的权力。对此，基本法起草委员会政治体制专题小组曾经讨论过一个原则性意见，即行政长官要有实权，但又要受到监督和制约，没有任何制约和监督的权力，不利于或将损害特别行政区的工作和经济发展。①据此意见最终定稿的基本法，遂在设置行政与立法相互关系的条款时，着意从制度上安排立法会对行政权的制约监督，设置了相当一批监督性条款，以充分体现行政主导体制和保障其顺利实施。其三，立法机关对行政机关的监督，实质是经选举产生的民意代表机关对作为执行法律的行政事务管理机关的权力监督。由于行政官员与议员的民意基础不同，在当代民主行政的大趋势下，必须加强政府决策、政府施政的民意基础。行政长官何厚铧就曾经指出，唯有通过加强立法会对行政权的监督，才能“从更为宽广、前瞻的视角，以整体利益、长远利益和法治精神为共同价值，透过积极的协商民主方式，追求最为合理的共赢结果”②，可见其对此有深刻的思想认识。其四，深化特别行政区行政改革，亦需立法会的积极督促与配合。根据《澳门基本法》第７５条规定：“凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”据此可见，上述议案、法案涉及政府运作须由特别行政区政府向立法会提出，在议案和法案提出以前，特别行政区政府亦应经过深入的研究、广泛的讨论和咨询，吸纳民意；在向立法会提出议案和法案后，立法会议员须按照基本法的规定和有关法律的规定，充分审议这些议案、法案，督促、配合行政机关顺利完成有关目标。③当然，这里要指出的是，从制度设计看，立法会有权行使对行政长官及特别行政区政府的诸种权力尤其是监督权，均是从政府宏观体制的层面设计３４１①②③肖蔚云：《论澳门基本法》，北京：北京大学出版社，２００３，第７８页。杨允中主编《何厚铧：行政长官施政报告汇编（２０００～２００９）》，澳门：澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，关于“２００８财政年度施政报告”。蒋朝阳：《准确理解行政主导，正确处理行政与立法之间制约与配合的关系》，参见杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００９，第９２页。

澳门行政主导体制研究的。因此，目前立法会对行政权的监督机制所强调的行政机关须对立法会“负责”，并不是类似于政府下级机构向上级机构的法律责任，而是一种政治体制安排上的政治责任。总之，立法会对行政长官及政府的监督，还需更多地体现在对政府工作的具体监督。较之宏观监督方式，唯有深入微观层面，才能以更具针对性的方式，矫正行政权在运作中可能出现的歧异，及时纠正政府工作中出现的偏差，进而保证法律和方针政策的正确执行。学界与实务界对此问题仍有深入探讨的必要。这些问题的解决，具有重要的现实性和紧迫性，尤其需要完善澳门现有的立法制度，解决当前的一些争议和矛盾，从而更好地协调行政、立法、司法之间的运作。４４１

第七章　行政主导体制下的司法机构第七章行政主导体制下的司法机构一　行政主导体制与司法权（一）司法权在政治体制中的位置作为与立法和行政相对应的法律概念，所谓司法是指国家司法机关依据法定职权和法定程序具体应用法律处理案件的专门活动。率先对此问题进行专门论说的法国启蒙思想家孟德斯鸠，明确指出任何国家都有三种权力，即立法权、关于国际事项的行政权力、有关民事法规事项的行政权力，并认为其中第二种可简称为国家的行政权力，第三种则是司法权力。①自孟德斯鸠的学说广泛流播并被美国率先付诸实践以来，人们大多认为这三种权力的性质截然不同，只有使权力分立并以权制权，才能防止专横，保证公民权利与自由的不受侵犯。当然，正如现代学者对实践经验所做的判断，这种分权“只存在国家机关的具体分工，整个统治权力是不可分割的。权力的统一或趋于统一才是它的固有的内在特性”②。从这一角度看，司法权在现代西方国家的宪政实践中，所处的便是与立法权、行政权并行的位置，在国家权力系统中构成最具基础性的权力之一。基于司法权必然同时包含着法院审判与国家公诉两方面，它内在的配置便是审判权与检察权的分工。由于各国历史、文化传统与国情不同，两者之间的搭配关系也不同。一种是检察机关附设于法院内部的“审检合一型”，主要５４１①②〔法〕孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，北京：商务印书馆，１９６１，第１５５页。龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，北京：法律出版社，２００３，第２２４页。

澳门行政主导体制研究在大陆法系国家采行；另一种是检察机关与审判机关完全分离的“审检分离型”，主要代表是英国、日本；第三种则是检察机关附属于行政机关，主要代表是美国。现在国际一直有“司法要民主化还是精英化”的论战，目前中国学界关于“司法改革”的主流声音是在呼吁司法精英化，这从近些年学界对于西方司法独立理论的亦步亦趋可见一斑。但在正式由官方推行的司法改革实践中，理想化的司法精英化遭遇着种种掣肘。实际上，目前最高人民法院院长一再声言的各种论调，譬如重申中国司法必须接受社会监督、倡导马锡五审判方式、期望推行中国式陪审制度，都表明中国司法重新转向“司法民主化”，亦即司法权的运作必须通过接受社会检验而趋于民主化。无论司法权是以何种形态呈现出来，一个共同的现象与必须面对的难题，便是在与立法权、行政权构成一个整体权力之后，如何与立法权，尤其是更易膨胀的行政权之间达成均衡。达成均衡的状态，通常包括静态均衡与动态均衡两方面。前者依赖于制度（尤其是通过宪法）的预设，后者则是这套预设的制度如何妥当而健康地运行。因此，认准司法权在政治体制中的位置，需要从它自身的结构及其与立法权和行政权之间的关系入手。至于如何通过司法权实现政治权力的均衡，更需要理论界与实务界通力协作。（二）澳门特别行政区行政主导体制中的司法权从上述关于司法权的一般原理出发，检视“一国两制”之下澳门特别行政区独具特色的司法权，所须面对和审慎处理的首要问题，同样涉及它在现行政治体制中的位置及其与立法权，尤其是行政权之间关系的均衡。①众所周知，澳门特别行政区政治体制的基本特色是以行政长官为主导，６４１①对此问题，理应首先关注行政长官和司法的关系。例如根据《澳门基本法》第５０条，其中第９款涉及行政长官依照法定程序任免各级法院院长和法官、任免检察官，第１０款涉及行政长官依照法定程序提名并报请中央人民政府任命检察长，建议中央人民政府免除检察长的职务；第１７款涉及行政长官依法赦免或减轻刑事罪犯的刑罚。这些内容都表明行政权与司法权之间有着紧密的内在关联。鉴于这方面内容已成为港澳基本法研究的老生常谈，这里姑且视为常识，略而不论。

第七章　行政主导体制下的司法机构强调司法独立，注重行政和立法相互制衡又相互配合，而重在配合。这套极具特色的特别行政区政治体制，充分体现了“一国两制”的基本精神，并通过《澳门基本法》的相关规定而获得宪制性法律的确认和保障。①它不仅顺应了“澳人治澳”与“高度自治”的治理要求，亦在回归十年的实践中被证明符合实际且行之有效。随着现代社会的不断发展，世界各国政治都在宪政与法治的轨道上运行，其中须臾不离的一个重要因素———无论是已将其贯彻于现行政治的实践，还是正在论证是否将其贯穿其间———便是治理的民主性。如何均衡行政主导与治理的民主性，如何防范二者基于现行政制安排可能产生摩擦的隐患，如何化解二者在实践中因摩擦所产生的种种积弊，需要结合《澳门基本法》关于行政主导的制度预设，重新审视它在特别行政区现行政治实践中的运作状况。在分权与制衡中增进治理的民主性时，必然涉及的一个问题便是如何完善行政权与司法机构的外部关系。这就需要认真探讨行政权与司法权作为权力配置的整体架构，进而分析如何通过司法权实现对行政主导的监督，以及如何妥善处理行政长官规则创制权与司法否决的关系等问题。对澳门特别行政区行政主导体制而言，基于司法权行使过程本身所具的滞后性，行政长官与特别行政区政府的行政管理权，在通常状态下并未与司法权发生关联。但一旦发生争端与诉讼，行政权与司法权针对同一具体问题而可能出现歧异。尤其是行政长官所创制的行政法规，在近年屡屡成为法院在司法适用过程中批判或否决的靶子。在现代各国的政治实践中，司法权的行使大多能够独立于其他任何权力，从而使之成为司法裁判得以维系公平、公正与公开性的先决条件。在澳门特别行政区，这一独立的司法权同样获得制度性保障，即《澳门基本法》关于特别行政区司法独立原则的规定。然而，坚持行政主导体制所带来的，往往是行政长官权力的强势。这是否会给司法权（尤其是司法独立）的运作造成一定程度的威胁，成为推进民主政治的过程中必须审慎考虑的问题。７４１①参见杨允中《“一国两制”原则的正确体现与特别行政区新型政治制度的建立》，载杨允中著《论正确实践“一国两制”》，澳门：澳门大学澳门研究中心，２００５，第１４１页。

澳门行政主导体制研究二　通过司法权行使对行政主导体制的监督（一）如何理解作为监督力量的司法权在立法与行政的关系上，相互之间制衡力量的设置最能体现体制自身的民主化程度。对澳门特别行政区政治实践而言，坚持行政主导体制，必须坚持并强化立法会的监督职能。除此之外，司法权的行使，亦是监督行政主导体制的重要途径。司法权对行政权的监督，源自任何权力均须接受监督这一现代宪政原理。实际上，通过司法权监督行政权，并不意味着二者之间必须是矛盾对立的关系。相反，独享司法权的法院，在对案件的审判过程中，能够通过准确适用法律，明确法律的界限，更好地履行对政府施政与行政长官制定行政法规的监督，从而从根本上有助于行政权的依法行使。如果司法权不能独立，则根本不可能行使对政府的监督，反而只会频频受制于行政权。在澳门特别行政区，司法独立原则是司法权得以有效监督行政权的宪制性前提。有论者指出，行政主导的政治体制只有在接受立法会和法院的有力监督下，才能更好地发挥应有作用，更好地为居民谋求福利，从而有利于建设和谐安定的澳门社会。①这里所指的接受法院监督，便是强调司法权对行政权进行监督。但值得修正的是，司法权的监督力量不应止于法院的审判权。通常情况下，司法概念是特指法院的司法审判权，但如果从广义角度考虑，还应包括检察权。在澳门特别行政区的权力体系中，人们对检察院是否属于司法机关的学术讨论存在分歧，但如果回溯《澳门基本法》的文本，可见它已将检察机关列入司法机关的范畴，表明特别行政区对“司法权”是持广义的理解，故这里所谈的作为监督力量的司法权，实则包括法院审判权与检察院检察权两方面的含义。其一，关于法院独立行使审判权。据《澳门基本法》第１９条第１款规定，澳门特别行政区享有独立的司８４１①王禹：《论正确理解行政主导》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第７６～８０页。

第七章　行政主导体制下的司法机构法权和终审权。基本法第８２条规定，法院行使审判权。法院独立还包括审判独立和法官独立。基本法第８３条规定，法院独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉。第８９条规定，法官依法进行审判，除受行政长官就国家行为发出的证明文件的约束外，不听从任何命令或指示。该条第２款赋予法官的职务豁免权，即法官履行审判职责的行为不受法律追究。此外，还规定了法官中立的义务。例如，该条第３款规定，法官在任职期间，不得兼任其他公职或任何私人职务，也不得在政治性团体中担任任何职务。其二，关于检察院独立行使检察权。从广义的司法看，澳门的司法独立同时包括了检察权独立。①当然，基本法在表述审判独立和检察独立时，用词略有区别。《澳门基本法》第８３条规定“法院独立进行审判”，第９０条规定“澳门特别行政区检察院独立行使法律赋予的检察职能，不受任何干涉”。有学者分析指出，后者额外增加的限定词“法律赋予”，意味着法院独立是一项客观性准则，而检察独立要受客观性准则和合法性准则的限制，即按照澳门《司法组织纲要法》的规定，不能对抗行政长官发出的指令。②这一分析，无疑是极具洞察力的。（二）司法权对行政权的监督方式与立法会的宏观监督方式不同，针对《澳门基本法》赋予行政长官与特别行政区政府的行政管理权的具体行使，法院可以通过司法审判的方式推进对行政权的监督。依据《澳门基本法》第３６条第１款规定，澳门居民有权诉诸法律，向法院提起诉讼，得到律师的帮助以保护自己的合法权益，以及获得司法补救。该条第２款更明确规定，澳门居民有权对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼。由此可见，这一规定实质赋予了澳门居民向法院提起行政诉讼的权力，以便适时监督行政管理权的合法行使。就目前的情况而言，澳门特别行政区行政权与司法权之间，关系尚属良好。这主要表现在，司法机关独立行使司法权和终审权，正确解释基本法，９４１①②蒋朝阳：《准确理解行政主导，正确处理行政与立法之间制约与配合的关系》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解和实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第８４页。肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门：澳门科技大学，２００５，第１７０页。

澳门行政主导体制研究严格按照基本法的原意进行司法活动。有研究者曾对港澳两地政制进行比较，认为澳门特别行政区法院基本上没有出现类似香港政治实践中的司法政治化倾向。①澳门政制这一良好的态势，有赖于多种因素的综合作用。然而，这一良好态势并不能完全掩饰二者之间围绕权力关系而无法克服的内在紧张。在继续坚持并完善行政主导体制时，如何加强并完善独立的司法权对行政权的监督和制约，同时又须防范前述研究者所谈的“司法政治化”尤其是“司法能动主义”，从而避免司法权朝另一方向畸形膨胀，构成对既有行政主导体制的挑战，这将是理论界与实务界仍需关注的问题。从长远发展的形势看，其中尤其值得注意的事情，是如何进一步发挥法院和检察院对行政主导体制所能起到的政治平衡功能与法治保障功能。有研究者曾论及检察机关所具有的政治平衡功能。以回归前《司法组织纲要法》的相关设置为例，证明澳门检察院历来担负监察职责。根据该法的相关规定，检察院的职责为在法庭上代表澳门特别行政区，实行刑事诉讼，维护合法性及法律所规定的利益；根据澳门特别行政区诉讼法律的规定，行使监察《澳门基本法》实施的权限（第５６条第１款）。检察院在法律规定的情况下，还负有维护集体利益或大众利益的职责（第５６条第２款）。自澳门回归以来，特别行政区检察院同样担负着政治平衡的功能，且这一功能还可扩及司法机关。鉴于澳门政治在整体上有对西方分权体制的合理借鉴，行政权、立法权与司法权各自分立，三权之间既有制衡，更应配合。特别行政区法院和检察院作为各自分享着包括审判与检察在内的司法权的权力机关，理应承担相应的司法职责，在这套权力分工的政治架构中发挥其应有的作用。例如，即便以检察权的政治平衡功能而论，依据澳门《司法组织纲要法》第５６条规定，澳门检察院尤其有权限监察刑事警察机关在程序上的行为，这对于防止刑事警察机关滥用权力，促进其严格依法定程序办事，无疑极具政治平衡功能的意义。②此外，该法还赋予检察院检察长特别监察的权力，例如在法律规定的强制咨询的情况中，或应行政长官或立法会主席的请０５１①②相关论述参见邹平学《抵触基本法还是符合基本法———评香港特别行政区立法会〈议事规则〉第５７（６）条之定位》，《法学》２００７年第５期。参见谭红《行政主导制下澳门检察机关的地位与功能简论》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第７２页。

第七章　行政主导体制下的司法机构求，有权就特定事宜的合法性发表意见，以及在法律要求或应行政长官请求时，参与澳门特别行政区为利害关系人的合同的订立（第６２条第４款）。诸如此类，可见检察机关在诉讼程序中代表特别行政区对合法性维护的职责，也体现了对行政行为合法性的监察。①至于司法权在行政主导体制中所能发挥的法治保障功能，最具实质意味的地方便是保障基本法在特别行政区施政过程中的有效实施。法院在其职权内有效行使审判权，检察院则在其职权范围内行使检察权，包括通过维护法院的独立性，关注法院是否依法履行职责，在具有正当性的情况下促进法院裁判的执行，在履行职责时要求其他有权限当局提供协助，对因当事人为对法律做出欺诈而相互勾结所导致的裁判提起上诉，在法律规定的情况下或应行政长官或立法会主席的请求行使咨询职能等②，以充分发挥司法权独立的保障功能。三　妥善处理行政长官规则创制权与司法否决的关系（一）行政主导体制与司法审查如前所述，由于立法会法律与行政长官行政法规的长期并存，澳门学界关于特别行政区立法体制是“双层双轨”还是“双层单轨”一直存有争论。本书持后一看法。由此延伸的相关问题，如怎样界分法律与行政法规的调整范围，通过什么途径对立法与行政法规的制定权之行使过程予以监督，行政法规是否可以修订法令，以及法院是否有权审查或拒绝适用法律与行政法规，便是特别行政区在继续坚持并完善行政主导体制的政治实践中必须正视和重视的事情。鉴于立法权的有效行使关涉行政主导体制的及时完善，③而司法权在具体实践中不可避免地触及现行法律与行政法规的适用，这里主要探讨澳门法１５１①②③相关分析参见蒋朝阳《完善监督，落实责任，提高效能———〈澳门基本法〉有关行政监督条款的分析》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｂａｓｉｃｌａｗｏｒｇｍｏ／ｃｏｎｔｅｎｔｐｈｐ？ａｒｔｉｃａｌ＿ｉｄ＝６９９，２００９年２月２４日。谭红：《行政主导制下澳门检察机关的地位与功能简论》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解和实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００５，第７３～７４页。杨允中：《论“一国两制”澳门实践模式》，澳门：澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，第２０５～２０７页。

澳门行政主导体制研究院针对广义立法权的产物有否司法审查权的问题。关于立法会制定的法律，依据《澳门基本法》第１９条规定，澳门原有法律制度和原则对法院审判权的限制继续保留，第８２条规定法院行使审判权，第１４３条则规定“全国人民代表大会常务委员会授权澳门特别行政区法院在审理案件时对本法关于澳门特别行政区自治范围内的条款自行解释”，亦即赋予法院基本法关于自治范围内条款的自行解释权。但要注意的是，这种自行解释权并不意味着具有实质性可具否决力的审查权。澳门原有法律制度和原则对法院审判权的限制，无论是外在限制还是内在限制，都决定了澳门法院不得行使对本地立法的“违宪审查权”。①这意味着司法权在立法领域无效，亦即澳门法院对特别行政区法律不具有司法审查权。（二）围绕行政法规的司法否决问题关于行政长官制定的行政法规，情况则相对复杂。不同于针对立法会通过的法律，在回归以来的政治实践中，澳门法院在司法审判过程中屡次对行政长官制定的一些行政法规予以选择适用或者否决。回顾近年的实践可知，自２００６年以来，澳门特别行政区法院做出了多宗判决，判处相关的行政法规违法。例如，２００６年４月２７日，澳门特别行政区中级法院在审理一起逾期逗留案时，通过第２２３／２００５号裁决，宣告第１７／２００４号行政法规《禁止非法工作规章》违法。２００６年７月２０日，中级法院第２８０／２００５号裁决，宣告第１７／２００４号行政法规《禁止非法工作规章》违法。２００６年１１月３０日，中级法院第４６／２００６号裁定，宣告第９／２００４号行政法规《修改〈澳门保安部队军事化人员通则〉若干规定》违法。２００６年１２月６日，行政法院裁定第２８／２００４号行政法规《公共地方总规章》违法。特别行政区法院所做的上述判决固然有其具体语境下的理据，但这类个案的频频发生，实质上也给澳门现行的行政主导体制带来强烈的冲击。在社会各界尤其是大众传媒看来，这些事情被认为是澳门回归以来在基本法方面引发的最大的法律事件。如果仔细审视这些个案关于对行政法规的否决，亦能看到一些发人深省２５１①王禹：《授权与自治》，澳门：濠江法律学社，２００８，第１９４页。

第七章　行政主导体制下的司法机构的问题。例如，在２００６年４月澳门特别行政区中级法院的案件审理中，法官判决行政长官２００４年制定的行政法规《禁止非法工作规章》违反基本法，判词不是说里面某项规定不合适，而是说制定的整个规章超越权限。其后，特别行政区行政法院、中级法院又在两起案件中，分别判决《公共地方总章程》和《澳门保安部队军事化人员通则》两个行政法规违法。法院做出否决的主要理由，在于澳门回归以后，按照基本法相关规定，特别行政区只有一个立法机构；回归之前平衡的双轨立法权，现在不能在基本法中解释出来，所以行政长官制定行政法规必须受到立法会法律的约束，只能在法律授权的下面搞实施性的规定。因此，行政长官不能在法律上做出涉及公民权利的规定。法院由此推导的另一理由是，行政长官制定的行政法规，只能是限于行政机构内部管理事项，不能做出约束社会的义务性规定。因此，从学理上分析，根据《澳门基本法》第８３条规定，澳门特别行政区法院独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉。这表明特别行政区法院在审理案件时以法律为依据，故此，如果遇到法律与行政法规相抵触，法院有权适用立法会颁行的法律，而不适用行政长官制定的行政法规。如果从澳门《行政诉讼法典》的相关规定看，通过法院宣告行政法规的失效，可谓一种“特殊的”司法审查制度。根据《行政诉讼法典》第８８条第１款规定“对规范提出争议系旨在宣告载于行政法规之规范违法，而该宣告具普遍约束力”，第９０条第１款规定“对在三个具体案件中被任何法院裁定为违法之某项规范，又或属无须透过行政行为或司法行为实施即可立即产生效力之规范，得请求宣告其违法”，第２款规定“如声请人为检察院，得请求宣告该等规范违法而无须符合上款所之要件”，意味着法院有宣告违法的行政法规之规范失去普遍约束力的权力，且规定了这种宣告失效制度的启动方式，可视为一种特殊的司法审查制度。但即便如此，持“双层单轨”立法体制论的研究者也认为，法院对于不愿适用的行政法规，所享的权力只能是“拒绝”适用的权力，而不是指法院可以“撤销”行政法规。①在笔者看来，鉴于行政长官的主导性之一体现在有权制定行政法规，但３５１①王禹：《授权与自治》，澳门：濠江法律学社，２００８，第１１３页。

澳门行政主导体制研究这些法规的效力竟被司法机构而非立法会否决，这在一定程度上预示着澳门特别行政区也试图像香港那样，听凭司法能动主义的潜滋暗长。①在香港，由于司法部门相对独立，故香港市民经常以司法复核方式，挑战行政部门的决定或行为。然而，澳门特别行政区的司法制度既未完全照搬香港模式②，试图通过司法个案的审查来否决行政法规，也就不可能真正奏效，反而可能在东施效颦过程中更藏隐患。作为例证就是，上文所谈近年连续发生的个案，都曾因引发行政法规的法律效力遭遇司法挑战，并在更深层的体制问题上涉及行政主导体制与司法权之间的紧张关系，涉及对行政法规之性质与效力的司法评判和适用问题，足见司法权对行政主导体制的影响力。此外，法院通过对司法权的行使，实现与立法会的相互配合，有助于行政主导更趋合理运作。在此过程中，司法权的监督侧重于对行政管理权的合法性监督，立法会的监督则侧重于政府工作与公共政策的监督，以及涉及公共利益的辩论，并通过正确行使《澳门基本法》赋予的立法权，制定、修改、暂停实施法律和废除法律，积极为法院的合法性监督创造条件。总之，澳门回归十年的实践证明，建立以行政长官为核心的行政主导型政治体制，实行行政长官制的管理模式，是“一国两制”在澳门得以顺利实施的制度保障。③在继续坚持并完善行政主导体制时，如何更好地处置司法权与立法权尤其是行政权之间的关系，并妥善解决与之相关的各种实践问题，有待人们对“一国两制”澳门模式展开更为深入而理性的积极探索。４５１①②③邹平学：《澳门特别行政区管治体制和管治效能的若干问题初探》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解和实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第１５４页。关于港澳司法体制的大同小异，杨静辉、李祥琴：《港澳基本法比较研究》，北京：北京大学出版社，１９９７，第３４６～３８３页。杨允中：《论“一国两制”澳门实践模式》，澳门：澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，第２１１页。

第八章　结语第八章　结语一　在行政主导体制下推进民主政治回顾澳门特别行政区十余年政治发展历程，有目共睹的基本事实一方面是社会治安的全面好转，另一方面是地区经济的飞速发展。它们反映和见证着《澳门基本法》为特别行政区政治设置的行政主导体制的生命力，亦体现了澳门在贯彻落实“澳人治澳”与“高度自治”方面的积极性、主动性和创造性。澳门特别行政区在２１世纪创造的奇迹，使这个弹丸之地持续赢得世界的高度关注和普遍赞誉。澳门特别行政区的发展经验表明，社会稳定和经济发展离不开民主政治的持续推进，民主政治的继续深化也需要社会稳定和经济发展，它们之间是共生共存关系的良性循环。（一）必须立足行政主导体制，才能深化澳门特别行政区民主政治民主政治的制度基础在不同国家或地区各有不同，在澳门特别行政区则依赖于独具“一国两制”特色的行政主导体制。正如学者曾经断言的那样，澳门特别行政区社会发展离不开“一国两制”方针的全面贯彻和中央与特别行政区关系的妥善落实，而它们都与特别行政区正确实行以行政长官制为核心的行政主导体制有密切关联。①中央对特别行政区发展态势的高度评价，也是立足于特别行政区在坚持行政主导体制时能够全力推进各项建设事业，从而在社会稳定、经济发展、民生改善等宏大目标上实现其整体的协调。作为特别行政区民主政治发展的见证，澳门社会已基本实现政府与民间５５１①肖蔚云：《论澳门基本法》，北京：北京大学出版社，２００３，第２９６～２９７页。

澳门行政主导体制研究的理性互动。一方面，特别行政区政府不断提升依法施政能力，完善施政理念，使之成为全澳上下共同理解、互相配合的目标。另一方面，特别行政区广大居民不断提升公民意识与综合素质，政治参与的意愿增强，民主监督的技巧拓展，使自身成为特别行政区民主发展最有力的参与者、促进者和推动者。这种互动在学理上的意义，是使学界进一步认定行政主导体制是符合“一国两制”构想与特别行政区发展实际的民主政治体制；①在实践中的意义，则是为特别行政区社会、经济与文化的进一步发展提供了极为有利的条件。鉴于此，特别行政区未来民主政治的发展仍应坚持行政主导体制，这不仅是《澳门基本法》为特别行政区建构政治体制的基本要求，也是特别行政区本身在新形势下如何推进社会稳定、经济发展与民生改善的制度基础。正如杨允中先生谈论特别行政区选举制度民主化之预期，期望通过继续坚持与完善行政主导，使澳门特别行政区尽快成为“更公正、更民主、更和谐、更进步的高发展程度、高现代化社会”。②（二）必须借助民主政治，防范行政主导体制下的权力蜕变坚持和完善行政主导体制，必然仍将以行政权为主导。鉴于行政权历来是一种相对主动而积极的政治权力，如何使之运行于制度化和法治化的轨道，有待继续以多种方式施加更趋理性的监控和更为充分的管束。民主政治作为理念和制度，历来是一切本身就属专制性质或将转向专制性质的集权政治的克星。行政主导体制是以行政长官为权力核心的治理方式，一旦诸种权力之间出现失控或失衡，它并不是毫无可能转向专制性质的集权政治。这种风险不像香港特别行政区目前所见的情形，因为香港行政主导体制陷入困境的根由是行政权的相对弱势，而澳门特别行政区需要防范的则是未来特别行政区行政权不无可能的一权独大。在如何监控权力的政治思想探索中，像孟德斯鸠所主张的“以权利制约权力”，旨在通过社会权利的充分行使来增进民主和防范专权。这一思路虽然在今天的政治学领域衍生得更为细致而系统，其熠熠生辉的核心价值仍６５１①②参见蒋朝阳《论〈澳门基本法〉行政与立法关系中以行政为主导》，载杨允中、饶戈平主编《依法治澳经验与前瞻》，澳门：澳门基本法推广协会，２００５，第５１页。杨允中：《选举制度的优化与政治民主化进程的加快》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第４６页。

第八章　结语在世界民主化浪潮中有增无减。在当今世界各国的政治实践中，政治民主对于社会发展的重要性已成一项普世性的观念，民主治理的价值与目标也早已被各国推进的政治民主化所公认和接受。在迄今所见的澳门政治实践中，虽然行政主导与民主参与的整体关系较为和谐，但并不排除它们亦有一定程度的内在紧张或矛盾。这种紧张或矛盾在特定情况下往往此消彼长，亦即要么凸显了行政主导，却不可避免地妨害民主政治；要么彰显了民主政治，而或隐或显地羁绊行政主导。如果不能及时消弭这种内在紧张或矛盾，它们势必在现有的情况下耗散有限的政治资源，而最终的受累者仍然是被治理的整个社会。对澳门特别行政区未来的民主政治发展而言，能否以及如何加强社会权利的参与力度、扩展社会权利的介入范围，尤其显得重要而紧迫。随着社会结构与阶层利益的多元化，利益冲突的协调与解决机制如何建构并加以完善，都将在很大程度上考验特别行政区政府的治理能力。正因如此，能否增进治理的民主性，使行政主导得以健康有序地运行，就具有极为现实的政治意义。总之，坚持和完善行政主导体制是发展澳门民主政治的制度基础，治理过程增进民主则是在此基础上的升华。增进民主既包括继续提升参政议政的民主观念，亦包括全面拓展参政议政的民主管道，以此防范未来行政主导沦为排斥、挤对或阻遏民主参与的集权趋势。（三）必须通过增进民主，构建澳门特色的法治社会增进治理的民主性是民主治理的必然要求，它将有助于特定国家或地区之法制建设的发展和法治社会的形成。虽然法制建设不会必然带来民主政治，但民主政治的形成却是法制建设的基石和法治社会的内涵。这一原理同样适合于澳门特别行政区未来社会的发展。澳门在接受葡萄牙殖民管治期间，由于葡萄牙法律体系的全面覆盖和渗透，已经事实上形成了依附于欧陆法系的殖民法文化。但这套异质性的法制体系，并未带给澳门居民尤其是华人居民更多福祉，其中的关键因素便在于这套法律无论在立法还是在司法环节都缺乏澳门社会民主参与的机制。没有民主参与的法制建设，是不可能真正通往法治社会的。这不仅被世界各国法制建设的经验所见证，也在澳葡殖民管治时期得到了令人遗憾的确证。自中葡谈判成功解决澳门问题以来，如何推进澳门政治民主化和法律本７５１

澳门行政主导体制研究地化，便是澳葡政府必须担当的一项政治义务。但延至回归前夕它才迫于政治压力，借助各方力量匆忙推行“法律本地化”运动，最终如期完成以五大法典为核心的法律本地化。必须指出的是，法律本地化在形式上的完成，并不意味着澳门法制建设可以一劳永逸，更不等于法治社会在澳门特别行政区的自动生成。通过法制建设来实现法治社会，还需要社会各界充分发扬民主精神，进行民主参与。而这在回归前的“法律本地化”运动中相对乏力。随着特别行政区政治实践的不断推进，通过本地化而成的这套法律开始显露迟滞迹象，且其中一些法律制度的滞后状况还比较严重，无论民间还是学界都有人对此颇有微词。有学者通过深入探究，指出目前澳门法制建设的主要问题，表现为法律观念的异化问题、法律内容的老化问题、法律协调的和谐问题。①当然，鉴于问题的复杂性远不止于法律本地化本身，问题的解决也不可能单纯依赖技术性的法律手段，还需要通过增进民主以实现法律制度真正深入人心的法治化。从近年特别行政区政治民主化的实践看，由于现行法律在一定程度上难以跟进澳门社会发展的实际需要，人们对法律改革的呼声日渐高涨，并成为特别行政区居民行使民主政治权利的有机组成部分。澳门当前的法制建设与法律改革，就其主导力量与基本方式而言，固然首先仰赖于特别行政区政府自上而下的积极推动，也必须辅之以社会各界自下而上的积极配合。在此过程中，行政主导体制比其他政治体制更适宜调动相关资源，但也更容易因决策盲目而造成难以估量的后果。唯有增进民主参与的积极性、主动性和创造性，使法律改革扎根于民情民意，行政主导体制才不至于在主导过程中偏离方向。因此，增进治理的民主性，不仅是防范特别行政区未来行政主导体制向行政专权蜕变的综合手段，也势必从根本上推进澳门特别行政区现有法制建设的发展，进而为未来法治社会的形成奠定良好的基础。（四）立足民主政治目标，推进澳门特别行政区的可持续发展从学理看，继续坚持行政主导体制，意味着需要继续凸显行政权的主导地位。这就决定了需要继续协调行政主导与民主治理的关系，因为这种体制仍然需要一种或多种均衡力量与之保持协调。如果协调得法，特别行政区未８５１①刘高龙、赵国强主编《澳门法律新论》（上册），澳门：澳门基金会，２００５，第１８～２１页。

第八章　结语来的行政主导体制不仅不会妨害民主政治在澳门社会的进一步生长，反而加速推进民主政治。其中的关键问题就在如何协调这类均衡力量，使其本性可能排斥民主的品格得以收敛，通过吸纳各种外在力量并接受它们对行政主导体制的外在监督，实现两者在实际运作中的互相配合。从实践看，迈向民主社会与法治社会是当今世界各国普遍追求的政治目标。依据现代民主政治理念，增进治理的民主性与坚持行政主导，是必须努力保持并维系其内在的和谐与统一的。民主精神的推广和普及是面向社会大众的前期工程，民主制度的转化与深化则是面向政治实践的主体工程。澳门特别行政区未来政治发展也不能例外，不应游离于现代民主政治与宪制的基本发展趋势。如前所述，澳门现行的行政主导体制绝不是所谓“非民主”或“反民主”的体制。事实上，《澳门基本法》设置的行政主导体制，并没有否定摒弃现代民主政治之基本精神。例如，行政长官及其领导下的特别行政区政府，与立法会或者司法机关之间的权力关系，既有分工，又有制衡，还有配合，且重在配合，这种脱胎于现代西方民主政治体制又具有澳门特殊因素的设置，本身既是民主商谈的立法产物，也是民主精神的具体展现。尽管如此，这并不意味着澳门政治不需要继续增进民主。倡导增进民主的治理性，也并不意味着笔者对先前澳门民主政治有所批判，更不意味着要对现存的行政长官制予以否定。相反，增进民主是坚持和完善行政主导体制的重要保障。当前之所以倡导增进治理的民主性，乃在于时代发展带来的形势变更，促使澳门现有的行政主导体制必须与时俱进。毋庸讳言，作为承载“一国两制”、贯彻“澳人治澳”的基本法，毕竟是在２０世纪９０年代所做的史无前例的构想。当初的立法者不可能充分预见澳门回归以后的社会变迁，因而在预设以行政为主导的地方政权组织形式时，并没有就此将其固定为僵化不变的封闭体系。事实的确如此。例如，在行政长官与立法会的产生方式上，当初的立法就给未来的选举制度预留了可持续发展的改革空间。再如，近年社会各界讨论澳门民主发展与“双普选”问题，亦从侧面印证了行政主导体制和民主参与精神的关联。至于行政长官及其领导下的特别行政区政府，如何协调与立法会及司法机关的分权、制衡与配合关系，更在方方面面牵涉民主参与的复杂因素。总之，继续坚持和完善行政主导体制并使之更为有效地运作，必须充分协调好行政长官及其领导下的特别行政区政府的内部管理关系，以及它们作９５１

澳门行政主导体制研究为整体而与立法机关和司法机关的权力配置关系。在此过程中值得注意的举措，便是如何继续努力构建行政主导与民主治理之间的内在协调关系。至于相应的努力方向，下文再稍做展开。二　深化特别行政区民主政治的若干思考澳门自回归以来十余年间，通货膨胀的加剧，贫富差距的拉大，劳资关系的难抚，民怨疏导的不畅，以及前段时间全球金融海啸的迅猛冲击，均为澳门未来的经济与政治发展埋下隐患，也使行政长官与特别行政区政府的治理任务更显艰巨。而前述对香港行政主导体制陷入困境的种种分析，指出了香港行政主导体制有着不同于澳门的多种因素。这使得澳门行政主导体制之得失不会与香港完全相同，但并不排除其中会有一些相似问题，更不排除澳门还会有一些属于自身特有的而香港不可能产生的问题。澳门政治从长远发展的角度看，需要人们结合现状及发展趋势，对可能存在的主要矛盾预做理性观察、客观评估与合理规划，以应对这些不容忽视的客观挑战和潜在问题。那么，主要矛盾关系有哪些？坚持和完善行政主导体制又该如何处理？以下择要略做展开。（一）如何更好地契合政治文化一种政治体制能否在特定场域中付诸实践并取得成功，取决于多种因素，其中之一就是基本理念能否契合相应的政治文化。政治文化如何构成政治制度赖以存活发展的软环境，这是现代政治学必须面对，并且已经和正在关注的问题之一。反观澳葡时代的政治文化，由于葡萄牙对澳门殖民管治的长期运作，这里并没有形成像西方宪政国家普遍所具的市民社会的文化土壤，作为政治文化重要传统的民主精神也尚在动辄被掐的萌芽状态。从“殖民管治”走向“高度自治”，得益于“一国两制”构想的付诸实践。澳门回归以来所发生的特别行政区政治转型，对特别行政区居民的民主意识产生了前所未有的刺激，并且在很大程度上催化出一个即将以崭新面貌问世的公民社会。需要承认的是，跟那些历时数十年乃至数百年的西方国家和地区相比，澳门特别行政区的政治民主化毕竟是一个需要假以时日的渐进工程。但是，０６１

第八章　结语那些在西方国家和地区运作良好的政治体制，无论是普及面更广的英国式议会制还是诱惑力更强的美国式总统制，无论是英国式的立法主导还是美国式的三权分立，它们在澳门特别行政区都缺乏相应的政治文化基础。当然，中国内地奉行的人民代表大会制度，在澳门特别行政区也一样找不到存活的土壤，既不可照搬适用，照搬了也无法适用。在不可能久等自生自发一套政治体制的情况下，通过中央授权而主动进行的、类似福山所谈的“国家建构”，就显得势在必行。鉴于“一国两制”是一项前所未有的创造性政治事业，这意味着所谓“移植”的路径被封死，只能探寻一条真正符合澳门社会需求的道路，它应既包容在“一国两制”构想的预期范围，又胜任“澳人治澳”和“高度自治”的使命，为此需要从澳门的实际出发。从实际出发的内容之一，便是从现有的澳门政治文化出发。澳葡殖民管治时代的澳督制，固然需要将其殖民主义性质的成分连根拔除，但它铺垫了一个以行政权为主导的政治传统。自澳门回归以来，特别行政区政府如何面对这样一个经济发展模式极为特殊的国际化城市，如何根据中央的授权，充分利用中央和省市提供的各类支持来对此进行治理，都是需要认真斟酌、反复磨合的。正是通过中央与地方、学界与民间的群策群力，以行政长官为权力核心的行政主导最终获得了共识。相比其他类型的政治制度和治理模式，只有这种体制最切发展实际，也最具治理效能。因此，在根据“一国两制”构想而起草《澳门基本法》时，立法者基于对传统政治文化的正视和现实政治需要的考虑，将以行政权为主导的传统改造为符合“澳人治澳”和“高度自治”的特别行政区新型行政主导体制，是符合从实际出发的现实需要的，也契合澳门特别行政区政治建构的社会需求。总之，回归十余年的政治实践证明，根据“一国两制”构想和《澳门基本法》创设的行政主导体制，不仅能适应澳门特别行政区的社会发展趋势，能解决澳门特别行政区目前面临的问题，也能在将来继续担负起贯彻落实“一国两制”构想的光荣使命。（二）如何继续坚持可持续发展根据马克思主义关于上层建筑与经济基础的关系，一套政治体制是否值得继续坚守，关键看它能否促进经济发展。这既是中央一再强调“三个１６１

澳门行政主导体制研究有利于”的评判标准的基本精神，也是从特别行政区实际出发评判特别行政区行政主导体制应否坚持和完善的具体表现。如今澳门社会各界达成的政治共识之一就是，特别行政区应当继续坚持和不断完善行政主导体制。这不仅是因为实践中它已促成了特别行政区经济的腾飞，还因为理论上它将继续促进特别行政区经济的发展。众所周知，澳门特别行政区十余年的经济建设取得了举世瞩目的腾飞。不过，经历这十余年的快速发展之后，特别行政区经济能否继续腾飞并转向可持续发展的轨道，不是可以高枕无忧和盲目乐观的。事实上，在经济快速增长的同时，行政主导体制也面临着更复杂也可能更严峻的挑战。其中最突出的问题来自“赌权开放”政策与可持续发展的矛盾。最初于１９７２年在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境研讨会上正式提出的“可持续发展”（ＳｕｓｔａｉｎａｂｌｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ），是一种真正能够注重长远发展的经济增长模式。这次研讨会云集了全球的工业化国家和发展中国家的代表，共同界定人类在缔造一个健康和富有生机的环境上所享有的权利。此后各国致力界定其含义，目前已拟定了几百个定义。１９８０年，国际自然保护同盟的《世界自然资源保护大纲》强调必须确保全球的可持续发展。１９８１年，美国布朗（ＬｅｓｔｅｒＲＢｒｏｗｎ）出版《建设一个可持续发展的社会》，提出以控制人口增长、保护资源基础和开发再生能源来实现可持续发展。１９８７年世界环境与发展委员会出版报告《我们共同的未来》，将其定义为：“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”１９９２年６月，联合国在里约热内卢召开“环境与发展大会”，通过了以可持续发展为核心的《里约环境与发展宣言》和《２１世纪议程》等文件。随后中国政府编制了《中国２１世纪人口、资源、环境与发展白皮书》，首次把可持续发展战略纳入我国经济和社会发展的长远规划。１９９７年，中共十五大把“可持续发展战略”确定为我国“现代化建设中必须实施”的战略。至此，“可持续发展”已由观念发展为体系，从西方传播到世界，经国际事务深入国家内政，进而扩展为社会可持续发展、生态可持续发展与经济可持续发展的统一体，成为当今时代一个极为显眼的关键词和主题词，内容涵盖国际、区域、地方及特定界别的层面，属于当代科学发展观的基本要求之一。如果从“可持续发展”的角度检视澳门经济发展态势，不难看到它与澳门２６１

第八章　结语支柱产业及“赌权开放”政策之间的内在紧张。为顺应特别行政区博彩经济的发展形势，特别行政区政府在２００１年决定“赌权开放”①，以期在继续保持博彩业龙头地位的同时，促成产业结构的多元化发展。从客观效果看，这一经济政策确实发挥了预期的经济效果，使澳门博彩业不仅取得前所未有的成就，也成为带动特别行政区其他产业的龙头。但是，这一政策也隐含着一系列问题。有分析文章从可持续发展角度出发，认为博彩旅游业作为澳门的支柱产业，虽然是带动澳门经济增长的主要因素，但其本身是一个竞争力不强和不能持续发展的特殊行业和产业。这类分析还指出一点，因为博彩旅游业受外界因素的影响很大，例如外围国家和地区开放赌业或相关政策的调整、传染病的暴发等诸多因素，都会对博彩旅游业的发展造成一定的冲击，甚至造成致命的打击。而同样是“博彩之都”，与拉斯维加斯博彩业产值所占比例的合理性相比，澳门博彩业产值所占比例极高，其产业结构很不科学，有一定的风险性。由此可见，博彩业发展到一定程度后，不可能再无限制地发展下去，也就是坊间俗谓“博饼”者不可能“无限做大”。②除此之外，我们从博彩社会学角度出发，应看到博彩业的开放尤其是引进外资的一系列重大举措，事实上并没有真正带给澳门特别行政区产业结构的调整，反而使博彩业在现有产业结构体系中更加壮大，从而给产业结构多元化发展的目标带来更多的困阻。随着赌场的遍地开花和“自由行”政策的持续开放，世界各地尤其是中国内地游客（其中相当一部分是赌客）如潮水涌来，给澳门的社会治安和秩序也带来不小的压力。③此外，博彩业本身难以避免的一些恶性竞争和无序竞争，在政府与社会两方面监管机制难以跟进的情况下，有时会带来更大范围或更深层次的发展隐患。诸如此类问题的出现和冲击，都使政府在如何处理赌权开放政策与可持续发展的关系上显得准备不足。３６１①②③关于澳门“赌权开放”的各类研究，澳门学界已有丰富的研究。内地近年出版的一份研究报告，参见黄平主编《挑战博彩：澳门博彩业开放及其影响》，北京：社会科学文献出版社，２００８。参见谷雨《浅谈发展经济与改善民生的关系———对澳门特别行政区政府２００８年施政之我见》，《澳门月刊》２００８年６月。博彩业带给澳门社会治安方面的冲击，是博彩社会学领域（尤其涉及犯罪学）的重要研究课题。这方面的系统研究，参见程惕洁《博彩社会学》，北京：社会科学文献出版社，２００９。

澳门行政主导体制研究因此，正如前述分析人士的看法，本书也认为特别行政区政府应长远规划经济发展战略，适时调整现有的产业结构，改变经济结构单一的模式，使博彩业产值的比例趋于合理化和科学化，从而真正促进产业多元化发展，并使引进、发展和扶植符合澳门特点和有利于澳门可持续发展的产业成为发展特别行政区经济的主导方向。这也是完善行政主导体制所不得不考虑的整体发展环境。（三）如何致力改善民生的目标“民生”源出孙中山的三民主义，其广义概念几乎延伸到经济、社会、政治、文化等任一领域，以强调民生问题的高度重要性和高度综合性，但在政治科学层面看，这一过于宽泛的指涉难以同具体政策和措施有效结合。狭义概念主要从社会层面着眼，具体包括民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况。当代政治语境中的“改善民生”，即从狭义角度出发。如从人权角度看，是指人的全部生存权和普遍发展权；从需求角度看，是指与实现人的生存权利有关的全部需求和与实现人的发展权利有关的普遍需求，前者强调的是生存条件而后者追求的是生活质量；从责任角度看，则是党和政府施政的最高准则。当代中国社会普遍关注的民生问题，主要是就业、教育、分配、社保、稳定五大现实问题。就业是民生之本，因为它是人民生存和生活的根本，政府需要落实“劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业”的方针。教育是民生之基，因为它是强国富民的基础，提高国民素质需要把教育放在优先发展的战略地位。分配是民生之源，因为它是人民休养生息的源泉，需要完善以按劳分配为主、多种分配形式并存的分配制度，缩小贫富差距，形成“两头小、中间大”的分配格局。社保是民生之依，因为它是人民生存和发展的依托，需要完善和健全养老、失业、医疗等社会保障机制和最低生活保障制度，加强对特殊困难群众的救助，使人们老有所养、病有所医、居有其屋、衣食无忧。稳定是民生之盾，因为它是人民安居乐业的可靠保障和坚强后盾，需要重视社会稳定工作，健全社会矛盾纠纷处理机制，加强社会治安防控体系和综合治理，增强整个社会的安全感。近些年来，中央对民生问题有更高程度的关注。在中共十七大报告中，胡锦涛总书记提出如下目标：必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管４６１

第八章　结语理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设“和谐社会”。２０１０年１０月举行的中共中央十七届五中全会指出，关于改善民生的问题既是落脚点也是出发点①，亦进一步表明中央对改善民生问题的深切关注和持续努力。对于实行“一国两制”的澳门特别行政区，中央也做出同样的寄望。例如，在２０１０年３月“两会”期间，温家宝总理发表的《政府工作报告》和中央领导人会见澳门特别行政区代表和委员时发表的重要讲话，全面阐述国家可持续发展、人民生活不断改善的重大战略部署，也清楚地指出了特别行政区未来应当努力的方向。②２０１０年１１月１４日，温家宝总理在澳门旅游活动中心会见澳门各界代表时表示，澳门发展的成果应当由广大澳门居民分享，要特别关心弱势社群，帮助他们解决困难，不断改善生活环境，提高生活水平，促进澳门社会的公平，希望澳门特别行政区“努力保障和改善民生”。③从澳门特别行政区的整体发展状况看，随着“一国两制”构想的付诸实践，“澳人治澳”和“高度自治”得到充分落实，尤其是赌权开放打破原有格局，使特别行政区发展进入新纪元，不仅经济发展实现腾飞，而且民生问题持续改善。在澳门特别行政区经济发展史上，２００７年尤其具有纪念意义，因为随着博彩旅游业发展带动经济的高速发展，特别行政区居民人均生产总值大幅增长，于该年度首次超过香港而跻身亚洲前三强。澳门博彩收益大幅上升，已渐渐拉开与大牌赌城拉斯维加斯的距离，也稳坐世界赌城的“一哥”位置。至于特别行政区居民生活水平，总体上亦有大幅提高和改善，失业率下降到３１％的水平，基本上实现全民就业；居民每月工作收入中位数直线上升，已接近８０００澳门元；居民的存款总额也在大幅增加，超出历史高位。这方面有不少媒体做过统计或评估，也获得了国际社会和中央政府的承认。特别行政区政府秉持既有的思路和经验，在发展经济策略方面以博彩旅游业为主导，迈向经济适度多元发展的目标。但是，博彩旅游业发展太快而导致澳门发展的极不平衡，尤其是社会两极分化严重，直接造成不少５６１①②③参见《“五中全会”精神纵深谈：“改善民生”是落脚点也是出发点》，新华网，２０１０年１０月２６日。参见《崔世安冀社会全面理解“一国两制”推动改善民生》，中国新闻网，２０１０年３月２５日。参见《温家宝希望澳门特别行政区努力保障和改善民生》，新华网，２０１０年１１月１４日。

澳门行政主导体制研究社会问题和社会矛盾，需要引起高度关注。学界对此分析认为，经济发展的不足和改善民生的失误，意味着辉煌背后的发展不平衡。因为特别行政区居民的主要怨气，例如部分中小企业承受租金上扬、人力资源紧缺和市场竞争压力而惨淡经营，工资升幅不及通胀速度或原地踏步，出现各类新型的社会分配不公问题，表面集中在抱怨社会的不公平和要求提高施政透明度，实质则是社会经济发展不平衡、社会分配不公平和贫富悬殊，以及大部分人未能分享现有的经济发展成果。①客观而言，这些现象所致的不少社会问题和社会矛盾，确已在一定程度上影响政府的管治威信和社会的可持续发展。面对中央政府和特别行政区民众的期望，特别行政区行政长官和政府做出了积极表态。其实，当２００７年澳门经济发展取得标志性成就时，即有官员声称政府将为市民提供多方面生活保障，各部门均已开展研究工作，将因应情况提出综合方案以改善民生，防止贫富差距扩大。②该年底出台的《２００８财政年度施政报告》也开始眼光向下，包括努力完善社会保障制度，实施减免税务措施，加快兴建公屋计划，推行公共交通优先发展战略，致力建设适宜居住的旅游城市，制订城市规划长远目标和近期计划等。③尽管这份报告仍受到一些人士批评，认为对缓解在职贫穷及其他事关民生问题的措施“相对薄弱”，例如民主派立法议员吴国昌向特别行政区政府提出书面质询，认为在特首何厚铧２００８年施政方针中对缓解在职贫穷问题的措施相对薄弱，期望政府在２００８年推行最低工资，减少外劳，建议政府让自力谋生的低入息家庭领取不超过最低维生指数的经济补助，等等。④但这毕竟开始充分显示政府已将施政主轴放在发展经济与改善民生的问题上。在新任行政长官崔世安施政期间，“改善民生”也是其一以贯之的基本目标。２０１０年３月１６日，崔世安发表上任以来的首份施政报告，指出政府６６１①②③④参见谷雨《浅谈发展经济与改善民生的关系———对澳门特别行政区政府２００８年施政之我见》，《澳门月刊》２００８年６月。参见《澳门特别行政区官员称将改善民生防止贫富差距扩大》，中国新闻网，２００７年４月３日。杨允中主编《何厚铧：行政长官施政报告汇编（２０００～２００９）》，澳门：澳门理工学院一国两制研究中心，２００９，关于“２００８财政年度施政报告”。参见《澳门回归日召集大游行　多个团体要求改善民生》，时政要闻，２００７年１２月２０日。

第八章　结语将重点关注和推行公屋建设，调控博彩业发展的规模和速度，推动经济多元化发展，将发展澳台关系列入政府施政日程，并将义无反顾坚持“以人为本”，改善民生，听取民意，廉洁奉公，务实施政。①据此可见，改善民生成为施政报告的重点。３月２４日，他在“两会”精神学习会上发言，期望社会各界全面准确理解和贯彻“一国两制”方针，继续配合和监督特别行政区政府依法施政，一起推动改善民生，让澳门市民进一步理解国家发展和澳门发展的密切关系，充分把握中央支持政策的机遇。②在１２月２０日庆祝澳门回归祖国１１周年之际，崔世安再次承诺“提高施政能力和成效”③，表示只有持续关注民生，不断改善民生，才可凝聚民心、共同建设澳门；并表示政府在未来日子会提高施政能力和成效，加强政府和民间互动。在１２月３１日傍晚发表２０１１年“元旦献辞”时，他继续表示特别行政区政府将以发展经济、改善民生为施政重要目标，促进澳门市民安居乐业，实践“传承创新”，推进科学决策，建设阳光政府，以高度的责任心和不懈的毅力，与全体居民同心同德，踏上新的发展里程。④作为对此承诺的呼应，２０１１年１月１日，特别行政区政府正式推出了多项民生措施，其中就包括实施新《社会保障制度》法案、学生巴士车资优惠新办法、居民新水价收费机制，并将推进公共房屋建设。⑤在这些措施中，新《社会保障制度》法案确定社保制度的基础性原则，即普遍性原则、可持续原则及供款原则，在原法案基础上做重要修改，根本性的变革是把保障劳工权益的理念，修订为澳门居民提供基本的社会保障，尤其是养老保障，以改善居民的生活素质。学生巴士车资优惠新办法，是指持有学生个人澳门通卡乘搭巴士新收费由１５元减至１元。新水价机制是在收费上划分为“家居用水”和“非家居用水”，根据新收费办法，有６１％的“家居用水”用户的水费开支与现时比较维持不变，甚至有所下调，这些标志着改善民生７６１①②③④⑤参见《澳门特首崔世安发表首份施政报告　改善民生是施政重点》，国际在线，２０１０年３月１６日。参见《崔世安冀社会全面理解“一国两制”推动改善民生》，中国广播网，２０１０年３月２５日。参见《崔世安承诺提高施政成效　持续关注改善民生》，财经信息网，２０１０年１２月２０日。参见《澳门特首元旦献辞承诺促进市民安居乐业》，中国新闻网，２０１０年１２月３１日。参见《澳门２０１１年将推出多项民生措施实施》，中国新闻网，２０１０年１２月３１日。

澳门行政主导体制研究举措的全面起航。总之，特别行政区行政长官和政府做出的这些努力，尤其是经科学决策而制定的各类具体政策，在发展经济与改善民生的关系上做出了较好的权衡，不仅在很大程度上重振特别行政区政府的管治威信，亦从根本上奠定了继续坚持和完善行政主导体制的政治基础。三　完善行政主导体制的若干建言前文所述的基本立场是继续坚持和完善行政主导体制，与之相关的问题则涉及具体的操作与行动，即如何通过增进民主的举措来实现行政主导与民主治理的内在统一。沿着民主政治的思路，需要正确认识特别行政区未来在完善行政主导体制时可能面对的问题与挑战，并在充分做好风险评估和成效预测工作的基础上探寻解决问题的思路和对策。从澳门特别行政区政治发展的现状看，目前存在的一些问题虽然不是主流问题，也不会根本动摇行政主导体制本身，但它们确已在一定程度上构成继续坚持行政主导体制的障碍。这些障碍不仅来自一部分人对于“行政主导”与“民主治理”关系的偏颇或错误认识，也来自一部分人基于偏颇或错误认识而对行政主导体制做出的怀疑、抵触和抗拒。这种状况，在香港特别行政区表现明显，在澳门特别行政区也初现端倪。这些客观存在的问题究竟有哪些？它们对增进民主治理又会产生什么影响？这里兹举一些常见情况。在社会各界做出的相关回馈中，大体可归纳为如下方面的顾虑：一是认为行政主导难以促成“服务型政府”，指责政府在治理澳门公共问题方面（例如公共交通、环境保护、通货膨胀、社会保障与劳动就业等），由于不考虑民意基础，不吸纳民意诉求，因而在做出决策和执行政策时经常顾此失彼或捉襟见肘。①二是认为行政主导难以实现公民政治参与，指责政府在如何加强决策的科学化、民主化程序方面力度不够，未能充分建立政府与民间的良性互动关系，因而从决策做出到政策执行的各８６１①事实上，这方面经常可见媒体报道，动辄会有一些公民团体、社团组织或者个人，在特定时间或基于特定事件而向政府递交请愿书、抗议信，以示不满。至于一些大幅标语、大字报在公共场合的张贴，也见证了政府在“服务型政府”目标上的不尽如人意。

第八章　结语个环节，都难以取得更大规模的市民支持回应，反而容易激化民间舆论的反对或异议。三是认为行政主导难以促成“廉洁型政府”，指责政府在施政透明度不够的情况下，廉政建设不可能真正健全和强硬起来，而前几年震惊国际的“欧文龙案”无疑加剧了这类怀疑。四是认为行政主导难以在体制上保证监督机制的运作，政府公信力往往也会伴随各种社会问题的淤积或爆发而趋于下降。有本地学者就此指出，像关于政府高官财产公示等方面的“阳光法案”未获修改通过、立法会不能充分发挥对政府重大工程立项事务的监督作用之类情况①，无疑也是一部分人对行政主导产生某种疑虑的因素。如是种种问题或顾虑，涉及的是作为讨论前提是否有必要继续坚持，至于立足其上如何完善的话题则无从谈起。这些问题或顾虑的实质在于，如果一味继续谈行政主导而不增进民主治理的要素，那么，情况要么是政府因失去民意而无能为力，从而使被继续坚持的行政主导最终归于失败；要么是政府因排斥民意而一味托大，从而使被继续坚持的行政主导最终走向反面。这都不是所谓杞人忧天，而完全可能在特定条件下逐渐变为沉重的现实。鉴于此，有必要注意如下几点。（一）理清思路要明确完善行政主导体制的基本目标。在继续坚持和完善行政主导体制时，我们需要进一步认识“一国两制”构想的现代意义，并由此探询《澳门基本法》的立法原旨和立法精神。作为１９９３年颁行的一部基本法，虽然起草者当时已经做了最充分的准备工作，前瞻性的立法观念和基本思路继续具有指导意义，但在具体操作方面仍难避免受制于所处历史阶段的社会现实与问题意识。如何正确重估《澳门基本法》原旨，主要方法还是依据法律解释学的方法论②，包括从法律文本的字面含义去理解原旨，从法律结构与条文编排去探求原旨，从考溯草案和征求意见稿去判断原旨，从对比该法葡萄牙文版及《香港基本法》相关条文去辨析原旨等；也可结合目的解释方９６１①②郝志东：《“一国两制”与澳门民主的深化———从澳门政府对修改三个选举法律的咨询谈起》，载杨允中、饶戈平主编《澳门基本法的正确理解与实施》，澳门：澳门基本法推广协会，２００８，第４９～５８页。关于“法律解释学”或法学方法论的概论介绍，参见陈金钊等著《法律解释学》，北京：中国政法大学出版社，２００６；陈金钊等著《法律方法论研究》，济南：山东人民出版社，２０１０。

澳门行政主导体制研究法、逻辑分析方法、系统解释方法或社会学解释方法，以综合归纳出“一国两制”构想及《澳门基本法》的原旨。值得指出的是，对《澳门基本法》拥有专属解释权的全国人大常委会，如能充分运用立法原意的解释方法，有助于加强释法的权威性和说服力。①在新形势下对行政主导体制基本精神的深化理解，不能再简单拘泥于《澳门基本法》条文的字面含义，而应结合基本法的立法原意，应对当前治理形势的问题所在。（二）明确目标依据西方学者关于“国家建构”（增进政府治理能力）的理论，特别行政区政府不妨从以下方面着手：一是治理范围必须调整，二是治理能力亟待提升。在前一方面，应当注意的是转变全能政府的职能观念，其中尤为重要的是不要把“有限政府”理解为“弱化政府”，或者至少是不要把二者对立起来。有限政府是将原来信奉的全能政府过于宽泛的政府职能进行紧收，弱化政府却意味着政府治理能力的削弱。推行有限政府的宗旨是使政府能更好地发挥治理功能，取得治理绩效，而不是主动降低政府在治理过程中的力度和威信。在后一方面，则需要提升科学决策和依法施政的能力，使政府在严格执法的能力、高效管理的能力、控制腐败的能力、重塑诚信的能力等方面得到全面发展。综合这两方面的结论就是，在坚持并完善行政主导体制的同时，也必须大力增进民主治理。（三）摆正态度这同样可以从两方面着手。一是以完善而非因循的态度，继续坚持和完善行政主导体制。一些保守人士往往会以“法律基本不变”之类托词因循现有体制，或者将坚决贯彻《澳门基本法》理解为政治体制一成不变。这０７１①关于如何正确理解港澳基本法，学界有从此角度进行的专门探讨，见杨静辉、李祥琴《港澳基本法比较研究》，北京：北京大学出版社，１９９７，第１５４～１６０页。至于更具体的“人大释法”及其论争的评述，香港在此方面做出的探索是值得关注的，参见朱国斌《香江法政纵横：香港基本法学绪论》，北京：法律出版社，２０１０，第５７～１１５页。在澳门特别行政区的“人大释法”理论探讨方面，骆伟建教授的《论基本法的解释问题》、《论全国人大常委会法释和特别行政区提请释法的关系》及《对澳门基本法解释方法的评析》等文章值得参考，参见骆伟建《“一国两制”与澳门特别行政区基本法的实施》，广州：广东人民出版社，２００９，第２７９～３１１页。

第八章　结语样的态度其实忽略了“一国两制”构想本身的试验性和发展性，也没意识到各类新型问题（如博彩业监管问题、公共交通问题、通货膨胀问题、官员廉政问题等）实际上需要适时通过政治体制改革才能解决。继续坚持跟不断完善之间的关系，不是彼此对立的，而是相辅相成的，而且唯有在坚持的基础上进行完善，才能更好地面对和解决各类新情况和新挑战。二是以开放而非封闭的态度，继续坚持和完善行政主导体制。行政主导体制作为“一国两制”构想的特别行政区政制，具有与该政治构想相同体制的开放性和包容性，完全可以并且事实上也需要以开放的态度继续坚持和加以完善。（四）把握尺度在增进治理的民主性时，必须把握《澳门基本法》这一法律尺度，需要准确理解《澳门基本法》关于行政主导体制的立法原意。追溯立法原意可知，立法者在建构行政主导体制时，并未赋予行政长官或政府在行政管理权上的绝对支配权。这在以后的法律改革中是应当注意的：应当确保行政主导体制，确保行政长官领导政府，并在行政与立法互相制约并互相配合的过程中发挥主导作用，但不是行政长官和政府的权力越多越好。前文事实上已一再申明，要准确理解基本法关于行政主导的原则，既需要保障行政长官在特别行政区政权机构的设置和运作中处于主导地位，又不能忽略立法、司法对行政的制约和监督，从而积极寻求并真正实现行政与立法的配合，促使行政长官与特别行政区政府更好地依法施政。总之，行政主导需要增进民主，旨在通过民主的参与性来促成行政主导与民主政治的和谐发展。澳门自回归以来，在中央政府的关怀与支持下，特别行政区政府以民为本的施政理念得到强化，广大居民的政治参与空间和多元选择机会也不断在拓展。这既有力地验证了“一国两制”的巨大生命力，也表明基本法设置的行政主导体制能够行之有效。从政治民主化的发展视角入手，再度检视澳门特别行政区行政主导与民主治理的内在关联，可见行政主导体制仍将适用于未来特别行政区民主政治的持续发展，并在继续坚持与不断完善中产生更持久的推动力，促成特别行政区政治、经济、文化与社会的全面进步。１７１

澳门行政主导体制研究参考文献（一）学术著作１蔡子强：《香港选举制度透视》，香港：明报出版社，１９９８。２陈弘毅：《香港法律与香港政治》，香港：广角镜出版社，１９９０。３陈弘毅：《香港特别行政区的法治轨迹》，北京：中国民主法制出版社，２０１０。４陈家刚：《协商民主》，上海：上海三联书店，２００４。５陈丽君：《“一国两制”在港澳实践与两岸统一研究》，香港：天马出版有限公司，２００５。６陈友清：《１９９７～２００７：一国两制法治实践的法理学观察———以法制冲突为视角》，北京：法律出版社，２００８。７陈欣欣、吴志良：《澳门政治社会研究》，澳门：澳门成人教育学会，２０００。８程林胜：《邓小平“一国两制”思想研究》，沈阳：辽宁人民出版社，１９９２。９丛日云：《当代世界的民主化浪潮》，天津：天津人民出版社，１９９９。１０邓正来：《国家与社会：中国市民社会研究》，成都：四川人民出版社，１９９７。１１邓正来、亚历山大编《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径》，北京：中央编译出版社，１９９９。１２邓伟平：《澳门特别行政区基本法论》，广州：中山大学出版社，２００７。１３邓小平：《论一国两制》，香港：生活·读书·新知三联书店，２００４。２７１

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参考文献１２９赵建民：《威权政治》，台北：幼狮出版公司，１９９４。１３０赵心树：《选举的困境———民选制度及宪政改革批判》，成都：四川人民出版社，２００３。１３１郑楚宣、刘绍春：《当代中西政治制度比较》，广州：广东人民出版社，２００２。１３２朱国斌：《香江法政纵横：香港基本法学绪论》，北京：法律出版社，２０１０。１３３〔美〕Ｄ比瑟姆：《科层制》，郑乐平译，台北：桂冠图书公司，１９９２。１３４〔美〕汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，１９８２。１３５〔美〕赫伯特·Ｊ斯托林：《反联邦党人赞成什么———宪法反对者的政治思想》，汪庆华译，北京：北京大学出版社，２００６。１３６〔美〕塔尔科特·帕森斯：《社会行动的结构》，张明德等译，南京：译林出版社，２００３。１３７〔美〕ＷＪ巴克利：《社会学和现代系统论》，北京：世界知识出版社，１９９８。１３８〔美〕安东尼·Ｍ奥勒姆：《政治社会学导论———对政治实体的社会剖析》，董云虎等译，杭州：浙江人民出版社，１９８９。１３９〔美〕迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，林震等译，北京：华夏出版社，２００１。１４０〔美〕莱斯利·里普森：《政治学的重大问题》，刘晓等译，北京：华夏出版社，２００１。１４１〔美〕诺曼·奥恩斯坦等：《利益集团、院外活动和政策制订》，潘同文等译，北京：世界知识出版社，１９８１。１４２〔美〕弗朗西斯·福山：《历史的终结及最后之人》，黄胜强、许铭原译，北京：中国社会科学出版社，２００３。１４３〔美〕弗朗西斯·福山：《国家建构———２１世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，北京：中国社会科学出版社，２００７。１４４〔美〕乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，北京：东方出版社，１９９３。９７１

澳门行政主导体制研究１４５〔美〕戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，北京：中央编译出版社，１９９８。１４６〔美〕阿伦·利普哈特：《民主的模式：３６个国家的政府形式和政府绩效》，陈崎译，北京：北京大学出版社，２００６。１４７〔美〕罗伯特·达尔：《民主理论的前言》，顾昕、朱丹译，北京：生活·读书·新知三联书店，１９９９。１４８〔美〕罗伯特·达尔：《论民主》，李柏光、林猛译，北京：商务印书馆，１９９９。１４９〔美〕罗伯特·达尔：《民主及其批评者》，曹海军、佟德志译，长春：吉林人民出版社，２００６。１５０〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京：生活·读书·新知三联书店，１９８９。１５１〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《第三波———２０世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海：上海三联书店，１９９８。１５２〔美〕塞缪尔·亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，北京：新华出版社，２００２。１５３〔美〕约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，北京：商务印书馆，１９９９。１５４〔美〕埃尔斯特等编《宪政与民主———理性与社会变迁研究》，潘勤、谢鹏程译，北京：生活·读书·新知三联书店，１９９７。１５５〔美〕刘易斯·科塞：《社会冲突的功能》，孙立平译，北京：华夏出版社，１９８９。１５６〔英〕洛克：《政府论》（下），叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，１９８３。１５７〔英〕ＪＳ密尔：《代议制政府》，汪暄译，北京：商务印书馆，１９８４。１５８〔英〕格雷厄姆·沃拉斯：《政治中的人性》，朱曾汶译，北京：商务印书馆，１９９６。１５９〔英〕阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，北京：商务印书馆，２００１。１６０〔英〕戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，北京：中国法制出版社，２００１。１６１〔英〕哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，北京：生活·读书·新０８１

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澳门行政主导体制研究林出版集团有限责任公司，２０１０。１７８〔葡〕ＭａｒｉｏＪｕｌｉｏｄｅＡｌｍｅｉｄａＣｏｓｔａ：《葡萄牙法律史》，唐晓晴译，澳门：澳门大学法学院，２００４。１７９〔葡〕马丁斯：《葡萄牙的机构及实事》，北京：中国文联出版公司，１９９５。１８０〔葡〕萧伟华：《澳门宪法历史研究资料（１８２０～１９７４）》，沈振耀、黄显辉译，澳门：法律翻译办公室、澳门法律公共行政翻译学会，１９９７。１８１〔葡〕叶士朋：《澳门法制史概论》，周艳平、张永春译，澳门：澳门基金会，１９９６。１８２ＡｎｄｒｅｗＫｎａｐｐ，ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄＰｏｌｉｔｉｃｓｉｎＷｅｓｔｅｒｎＥｕｒｏｐｅ（《西欧政府与政治》），Ｌｏｎｄｏｎ，ＯｘｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９８１８３ＡｎｎｅＳｔｅｖｅｎｓ，ＴｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄＰｏｌｉｔｉｃｓｏｆＦｒａｎｃｅ（《法国政府与政治》），ＭａｃｍｉｌｌａｎＰｒｅｓｓＬｔｄ，１９９９１８４Ｂａｒｒｅｔｔ，Ｃｏｈｅｎ＆Ｖａｒａｔ，ＣｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＬａｗ：ＣａｓｅａｎｄＭａｔｅｒｉａｌｓ（《宪法案例与材料》），ＮｅｗＹｏｒｋ，ＴｈｅＦｏｕｎｄａｔｉｏｎＰｒｅｓｓ，１９７７１８５Ｂｒｅｓｔ＆Ｌｅｖｉｎｓｏｎ，ＰｒｏｃｅｓｓｅｓｏｆＣｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＤｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ（《宪法决策的过程》），Ｂｏｓｔｏｎ，ＬｉｔｔｌｅＢｒｏｗｎ＆Ｃｏｍｐａｎｙ，１９８１１８６Ｂｕｒｔｏｎ，Ｃｈａｒｌｅｓ（ｅｄｓ），ＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＳｏｃｉｅｔｙｉｎＨｏｎｇＫｏｎｇＴｏｗａｒｄｓ１９９７（《迈向１９９７：香港的政治与社会》），Ｔｏｒｏｎｔｏ，ＪｏｉｎｔＣｅｎｔｒｅｆｏｒＡｓｉａＰａｃｉｆｉｃＳｔｕｄｉｅｓ，１９９２１８７ＣｌｅｍｅｎｔＳｈｕｍ，ＧｅｎｅｒａｌＰｒｉｎｃｉｐｌｅｓｏｆＨｏｎｇＫｏｎｇＬａｗ（３ｒｄ）（《香港法基本原理》），ＨｏｎｇＫｏｎｇ，ＬｏｎｇｍａｎＨＫＥｄｕｃａｔｉｏｎ，２００３１８８ＦｒａｎｃｉｓＤＷｏｒｍｕｔｈ，ＴｈｅＯｒｉｇｉｎｓｏｆＭｏｄｅｒｎＣｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｓｍ（《现代宪政的起源》），Ｈａｒｐｅｒ＆ＢｒｏｔｈｅｒｓＰｒｅｓｓ，１９４９１８９ＦＲａｎｄａｌｌ，ＢｒｉｔｉｓｈＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄＰｏｌｉｔｉｃｓ（《英国政府与政治》），Ｐｌｙｍｏｕｔｈ，ＭａｃｄｏｎａｌｄａｎｄＥｖａｎｓ，１９８４１９０ＩｅｏｎｇＷａｎＣｈｏｎｇ，ＩｅｏｎｇＳａｏＬｅｎｇ，ｅｔａｌ，“ＯｎｅＣｏｕｎｔｒｙ，ＴｗｏＳｙｓｔｅｍｓ”ａｎｄｔｈｅＭａｃａｏＳＡＲ（《“一国两制”与澳门特别行政区》），Ｍａｃａｕ，ＣｅｎｔｒｅｆｏｒＭａｃａｕＳｔｕｄｉｅｓ，ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＭａｃａｕ，２００４１９１ＪｏｈａｎｎｅｓＣｈａｎ＆ＬｉｓｏｎＨａｒｒｉｓ（ｅｄｓ），ＨｏｎｇＫｏｎｇＣｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＤｅｂａｔｅｓ（《香港宪制性论争》），ＨｏｎｇＫｏｎｇ，ＨｏｎｇＫｏｎｇＬａｗＪｏｕｒｎａｌＬｉｍｉｔｅｄ，２８１

参考文献２００５１９２ＪｏｈｎＢａｙｌｉｓ＆ＳｔｅｖｅＳｍｉｔｈ，ＴｈｅＧｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎｏｆＷｏｒｌｄＰｏｌｉｔｉｃｓ（《世界政治的全球化》），Ｌｏｎｄｏｎ，ＯｘｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９７１９３ＬｏｕｉｓＦｉｓｈｅｒ，ＣｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＣｏｎｆｌｉｃｔｓＢｅｔｗｅｅｎＣｏｎｇｒｅｓｓａｎｄｔｈｅＰｒｅｓｉｄｅｎｔ（《宪法性冲突：在国会与总统之间》），Ｐｒｉｎｃｅｔｏｎ，ＰｒｉｎｃｅｔｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９８５１９４ＭｃＧｕｒｎ，Ｗｉｌｌｉａｍ（ｅｄｓ），ＢａｓｉｃＬａｗ，ＢａｓｉｃＱｕｅｓｔｉｏｎｓ：ＴｈｅＤｅｂａｔｅＣｏｎｔｉｎｕｅｓ（《基本法与基本问题：持续的论争》），ＨｏｎｇＫｏｎｇ，ＲｅｖｉｅｗＰｕｂｌｉｓｈｉｎｇＣｏＬｔｄ，１９８８１９５ＳｉｎｇＭｉｎｇ（ｅｄ），ＨｏｎｇＫｏｎｇＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄＰｏｌｉｔｉｃｓ（《香港政府与政治》），Ｌｏｎｄｏｎ，ＯｘｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，２００３１９６ＳｔｅｖｅＴｓａｎｇ（ｅｄ），ＪｕｄｉｃｉａｌＩｎｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅａｎｄｔｈｅＲｕｌｅｏｆＬａｗｉｎＨｏｎｇＫｏｎｇ（《香港的司法独立与法治》），ＨｏｎｇＫｏｎｇ，ＨｏｎｇＫｏｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，２００１（二）期刊论文（部分）１陈弘毅：《行政主导概念的由来》，《明报》２００４年４月２３日。２陈弘毅：《从政改的争议到执政模式的思考》，《香港经济日报》２００６年１月４日。３傅思明：《论港澳行政长官制》，《行政与法》２０００年第２期。４刘曼容：《行政主导乃香港基本法之立法原意》，《理论前沿》２００７年第４期。５刘倩：《行政主导与治理的民主性》，《“一国两制”研究》２００９年总第１期。６刘倩：《从民主理论到民主治理理论———兼论对澳门特别行政区政治发展的启迪》，《“一国两制”研究》２０１１年总第９期。７娄胜华：《社会合作主义与澳门治理模式的选择》，《澳门理工学报》２００６年第４期。８骆伟建：《论澳门特别行政区行政法规的性质和地位》，《澳门研究》２００２年总第１５期。９骆伟建：《论特别行政区的行政主导》，《行政》２００３年总第６０期。３８１

澳门行政主导体制研究１０骆伟建：《论行政主导的权力设定、结构设计及其它条件》，《行政》２００５年总第６９期。１１孟东：《重申特别行政区“行政主导”》，《文汇报》２００９年７月２７日。１２谭惠珠：《须适时提醒行政作主导》，《文汇报》１９９２年４月７日。１３王禹：《继续深化和巩固以行政为主导的政治体制》，《行政》２００５年总第６９期。１４吴志良：《建构澳门的市民社会》，《开放时代》１９９９年第４期。１５肖蔚云、傅思明：《港澳行政主导政制模式的确立与实践》，《法学杂志》２０００年第３期。１６许崇德、王振民：《由“议会主导”到“行政主导”———评当代宪法发展的一个趋势》，《清华大学学报》（哲学社会科学版）１９９７年第３期。１７杨建平：《香港、澳门、新加坡行政主导比较》，《中国行政管理》２００８年第２期。１８杨允中：《“一国两制”在澳门的成功实践》，《澳门研究》２００４年总第２５期。１９姚秀云：《香港行政主导体制的发展与变化》，《学习时报》２００７年６月２５日。２０张定淮、黄国平：《香港“行政主导”体制的困境与出路》，《凤凰周刊》２００６年第３６期。２１朱国斌：《坚持行政主导体制之下的司法独立》，《中外法学》１９９７年第４期。２２朱国斌：《支持再造行政主导政府》，《大公报》２００５年６月９日。２３朱孔武：《浅议行政主导与民意政治》，《港澳研究》２００７年秋季号。２４朱孔武：《行政主导与澳门民主治理模式》，《当代港澳研究》２００７年第２辑。２５庄金锋：《“一国两制”之“澳门模式”探析》，《港澳研究》２００９年春季号。２６邹平学：《抵触基本法还是符合基本法———评香港特别行政区立法会〈议事规则〉第５７（６）条之定位》，《法学》２００７年第５期。２７邹平学：《香港特别行政区管治体制及其管治效能的若干思考》，《港澳研究》２００７年夏季号。４８１

索　引索　引（按拼音排序）Ａ爱国爱澳　７３，７９，８８，１３９《澳门基本法》１～３，６，８，１５，１７，２２～２４，２６，２７，３１，３５，３９～４１，４４，４９～５１，５６，５７，５９，６１，６６～６８，７３，７７，８４，８８～９１，９９～１０１，１０４，１１３，１１４，１１６，１１７，１１９～１２１，１２３，１２４，１２９，１３２，１３３，１３７～１４３，１４７～１５０，１５２～１５６，１５９，１６１，１６９～１７１《澳门组织章程》　２８～３１，７９，８５，９１，１１６，１１９，１２３，１２４，１３０，１３２，１４０澳门基本法推广协会　３，１１４，１４８～１５１，１５４，１５６，１６９澳门模式　４，７０，１５４澳门总督　２５．２９，３０澳葡时代　２，６，２５，３０～３２，３５，１１７，１２３，１３１，１３２，１４１，１６０澳人治澳　１，２５，２６，３１，４０，６８，７０，７３，７５，８０，８６，８８，１１６，１３３，１３４，１４７，１５５，１５９，１６１，１６５Ｂ半总统制　８，３４，５２比较研究法　８博彩业　８０，１６３，１６４，１６７，１７１布莱克斯通　５２Ｃ财政年度施政报告　７３，７６，９９，１１１，１６６陈弘毅　４，１５，３７，３８，７８陈丽敏　１０３陈佐洱　１２创议权　１３６崔世安　６９，７３，７６，１６６，１６７Ｄ戴雪　５２第２３条立法　９，８１，８７，９７第三波　４３，１３０电子政府　７６董建华　１３，３９，７２，１０１赌权开放　７４，１６２，１６３，１６５对外事务　５９～６１，９２，９３５８１

澳门行政主导体制研究Ｆ法典编纂运动　４５法令　５５，１１８，１２３～１２５，１４０，１４１，１５１法律本地化　１１２，１２４，１５８福柯　４５，４６，５５福山　１６１服务型政府　７６，１６８附属法规　１２５，１２６附属立法　１２３，１２５Ｇ港人治港　３７港英时代　３７，３８高度自治　１，２１，２４～２６，３１，３５，３７，４９，５９，６８，７０，７２，７３，７５，８６，８８，９１，１０５，１１６，１２１，１３２～１３４，１４７，１５５，１６０，１６１，１６５高官问责制　８３，１０１～１０４《公职法援法案》　１０６公职法援　９公共行政改革路线图　１４１公务员本地化　７７，９１，１０８《关于法律与行政法规的规定》　８７管治能力　３８，７２，７５，７８，１１０，１３５，１３７管治模式　１３国家建构　１６１，１７０过冷河　１０３Ｈ哈贝马斯　９６何厚铧　６８，６９，７２～７６，９１，１１０，１１１，１４３，１６６何贤　９７亨廷顿　４２，４３，１３０胡锦涛　６９，７４，１６４Ｊ姬鹏飞　１２，４０，９８检察长　３０，６２，１５０结构功能主义　９，１０解散权　３０，１３６交往行动理论　９６角色理论　３，９，１０《禁止非法工作规章》　１５２，１５３均衡参与原则　７，９８～１０１，１３７君主立宪制　４２，５２Ｋ可持续发展　３，１２１，１３５，１５８，１５９，１６１～１６６Ｌ李飞　１３立法会　６～９，２８～３２，３８，４７，５０，５８～６２，６５，７１，７８～８３，８５，８６，９２，９３，９９～１０５，１１８～１２１，１２３～１３１，１３３～６８１

索　引１４４，１４８～１５４，１５９，１６９立法主导　１４，１９，４４，４５，５２，５５，１６１利普森　３５历史分析法　９联邦党人　３３，５４，８９，９０廉洁型政府　７６，７７，１６９廉政公署　５０，５８，９１，１１８罗斯金　３３，３５洛克　２０，３２，３３，５４，８９骆伟建　３，４，１５，１６，２４Ｍ孟德斯鸠　３２，４３，５４，８９，１４５，１５６民主化　４，５，７～９，２８，３９，４２，４３，６４，７１，７２，７７，７９，８４～８８，９４～１０２，１０４，１０９～１１１，１１６，１１９，１２９～１３５，１３７～１４０，１４２，１４６，１５６～１５８，１６０，１６８～１７１民主治理　４，５，７，８，３９，１１９，１３７，１５７，１５８，１６０，１６８～１７１Ｎ《内地与澳门更紧密经贸关系安排》　６９Ｏ欧文龙案　１６９Ｐ平稳过渡　３７，３９，６４，８８，１２４，１３２Ｑ强势政府　３９，７８，１３６去葡萄牙化　１３４全国人大常委会　１３，８１，９９，１２３，１７０权力位阶　６，５１，５２，５６～６０权力制衡　２２，３３，３５，３８Ｒ饶戈平　８６人大主导　５５人民代表大会　１，８，１２，２６，４９，５２，５５，５７，６２，８４，１５２，１６１Ｓ三权分立　１，１２，１３，１５，１８，１９，２６，３３，３５，４２，４３，４７，４９，５２，５４，５５，５９，１６１社会冲突理论　９６社会监督　１１５～１１８，１４６社团法人　１１４审计署　５０，５８，９１，１１８实证调查法　９双层单轨　１２０，１２１，１３３，１５１，１５３双层双轨　１２０　１２１，１３２，１３３，１５１《司法组织纲要法》　１４９，１５０司法改革　１４６司法积极主义　８４司法审查权　８３，８４，１２３，１５２司法援助　９７司法政治化　８４，１５０７８１

澳门行政主导体制研究Ｗ《王室制诰》　４４王叔文　２，１４，１５王振民　２，４威权政治　７５《维护国家安全法》　６３，８７维尔　３３，３５，４３违宪审查权　８４，１２３，１５２委任议员　６２，１３９温家宝　７４，１６５吴邦国　１３，３９吴志良　２，４４，１３０Ｘ肖蔚云　２，４，５，１４，１６，１９，２２，２４，３１，５６，１４３《行政诉讼法典》　１５３行政法规　７，８，２０，５９，６０，８７，９２，９９，１１８，１１９，１２１～１２９，１４７，１４８，１５１～１５４行政法务司　９１，１０３，１２７行政权　１，６～９，１６～２０，２３～２５，２７～３８，４３，４４，４６～５１，５３～５５，５９，６１，６２，６５，８１，８３，８４，８９，９０，９３，１０５，１０９，１１９，１２８～１３１，１３３，１３５～１４０，１４２～１５０，１５４，１５６，１５８，１６１行政长官　６～９，１～１９，２４～２６，３１，３４～４０，４４，４５，４９～５１，５５～６３，６５～７５，７７，７８，８０～８６，８９，９１～９３，９５，９６，９８～１０３，１０８，１１０，１１１，１１８～１２９，１３３，１３６～１４４，１４６～１５６，１５９～１６１，１６６，１６８，１７１行政长官制　１，２，４～１０，１４，１５，１７，１９，２３～２６，３６～３９，４１，４４，５０，５１，５５，７２，７５，７８，１１９～１２２，１２４～１２７，１３７，１４８，１５２～１５５，１５９行政主导　１～１７，２１～２７，２９～４３，４９，５１～５３，５５，５８，５９，６１～６３，６６，６８，７１，７８，８０，８２～８５，１０１，１３７，１３８，１４７，１５４，１５７，１５９～１６１，１６８，１６９，１７１行政主导体制　１～９，１１，１３～１５，１９，２３～２８，３２，３７～４０，４２，４４，４５，４９～５２，５５，５９，６１，６４～６８，７０～７２，７４，７５，７８，８０～８５，８８，８９，９３，９４，９９，１００，１０２，１０４，１０５，１０８，１１０，１１３，１１５～１１７，１１９，１２１，１２３，１２６，１２８～１３０，１３３，１３５～１４０，１４２，１４３，１４５～１４８，１５０～１５２，１５４～１６２，１６４，１６８～１７１许崇德　４，１４Ｙ亚里士多德　２０，５４，８９阳光法案　１６９阳光政府　７６，１０３，１６７杨允中　２～４，１５，１６，６７，９６，１５６依法治澳３，８５，１１０，１１３～１１５一国两制　１～５，１０～１３，１５～１７，１９，２２，２４～１６，３１，３２，３７～４０，４４，４９，５６，５７，５９，６４～６８，７０，７１，７３～７５，８０～８２，８４，８６，８８，１０１，１１１，１１２，８８１

索　引１１５，１１６，１１９，１３３～１３５，１４０，１４２，１４６，１４７，１５４～１５６，１５９～１６１，１６５，１６７，１６９～１７１议案权　１００议会制　８，４７，５２，５３，５５，５９，１６１议会至上　３２，３３，４６，４９，５２，５３《英皇制诰》　３６原有法律基本不变　１２４，１３４永久性居民　５１，６２有限政府　１７０Ｚ责任政府　７７，９８，１０１，１０３责任政治　１０１，１０２，１０４政府行为　７，２１政府政策　６２，９２，９３，９８，１００，１１９，１３６，１４３政府职能　２１，７６，９６，１０９，１７０政改方案　１３，８１政务司　９０，９２，１２４政治调查　８１政治冷感　８７，８８，１１７，１３１执法为民　７，１０３，１０４，１０７～１１０，１１６，１１７殖民管治　１，９，２５～２７，３１，３６，３８，７９，８３，８５，８７，１０６，１０７，１１１，１１６，１１８，１１９，１２３，１３０～１３２，１３４，１５７，１６０，１６１殖民政制　３６，８５，１３０，１３１《中葡联合声明》　１２４，１３３《中英联合声明》　１４，１９，３７终审法院　３８，６２，８４《主要官员问责制》　１０１自我认同　７１自由行　６９，１６３总督制　１９，２５～２７，３６，３８总统制　８．３４，４７，５２，５４，５５，５９，１６１９８１

澳门行政主导体制研究后　记这部菲薄的作品，源于笔者的博士论文《行政主导与民主治理———以澳门特别行政区政治体制为中心》，但有不少修订。２００８～２０１２年，我有幸入读澳门大学法学院，师从“一国两制”研究领域卓有建树的骆伟建教授。岁月静好，却一去不返。如今回首，心有千千结。从初入门时期的懵懂到如今的欲罢不能，我与澳门及澳门基本法的“情缘”，或许自当初选择攻读澳门大学法学院的那一刻起，就已萌芽。其间虽有困顿彷徨，然师友亲朋的浓情厚意，使我终于走了过来。每每念及他们的恩泽，我内心总有难以言说的感动。我深深感谢导师骆伟建教授。导师“仕而优则学”，他以其惯有的大度与宽容接纳了学术资质平平的我，求学期间始终关注我的每一步成长，在我懈怠时给予鞭策，在我畏缩时给予力量，在我困顿时给予扶持。大恩不言谢。我想导师希冀看到的是自己的学生在专业道路上更大的进步与收获，这也将是我毕生为之努力的目标。我要感谢澳门理工学院“一国两制”研究中心的杨允中教授。杨老在澳门学界德高望重，他不顾年迈事杂，对我多次悉心教导，更拨冗审阅我的论文初稿；同时感谢澳门基金会行政委员会主席吴志良博士，正是吴博士的热心推荐，方能有此书的顺利出版。我还要感谢日本熊本大学法学院叶陵陵教授，叶老师于我亦师亦友的关照与情谊，将是我人生道路上珍贵的精神财富。最后，我要感谢我的父母和所有亲人。没有你们无私的爱与包容，我没有坚持下来的力量与勇气！刘　倩２０１５年８月０９１

澳门研究丛书书目澳门研究丛书书目澳门人文社会科学研究文选　社会卷　　　　　　　　　　　　　　　程惕洁／主编　行政卷娄胜华／主编　政治卷余　振　林　媛／主编　法律卷赵国强／主编　基本法卷骆伟建　王　禹／主编　经济卷杨允中／主编　教育卷单文经　林发钦／主编　语言翻译卷程祥徽／主编　文学卷李观鼎／主编　文化艺术卷龚　刚／主编　历史卷吴志良　林发钦　何志辉／主编　综合卷吴志良　陈震宇／主编新秩序娄胜华　潘冠瑾　林媛／著澳门土生葡人的宗教信仰霍志钊／著明清澳门涉外法律研究王巨新　王　欣／著珠海、澳门与近代中西文化交流珠海市委宣传部等／主编澳门博彩产业竞争力研究阮建中／著澳门社团体制变迁潘冠瑾／著澳门法律新论刘高龙　赵国强／主编韦卓民与中西方文化交流珠海市委宣传部等／主编１９１

澳门行政主导体制研究澳门中文新诗发展史研究（１９３８～２００８）吕志鹏／著现代澳门社会治理模式研究陈震宇／著赃款赃物跨境移交、私营贿赂及毒品犯罪研究赵秉志　赵国强／主编近现当代传媒与港澳台文学经验朱寿桐　黎湘萍／主编一国两制与澳门特区制度建设冷铁勋／著澳门特区社会服务管理改革研究高炳坤／著一国两制与澳门治理民主化庞嘉颖／著一国两制下澳门产业结构优化谢四德／著澳门人文社会科学研究文选（２００８～２０１１）（上中下）《澳门人文社会科学研究文选（２００８～２０１１）》编委会／编澳门土地法改革研究陈家辉／著澳门行政法规的困境与出路何志远／著个人资料的法律保护陈海帆　赵国强／主编澳门出土明代青花瓷器研究马锦强／著动荡年代黄鸿钊／编著当代刑法的理论与实践赵秉志　赵国强　张丽卿　傅华伶／主编２９１

定价：　元49.00上架建议：政治学澳门研究丛书MACAUSTUDIESwww.ssap.com.cnwww.fmac.org.mo出版社官方微信澳门研究丛书MACAUSTUDIES澳门行政主导体制研究刘　倩／著澳门行政主导体制研究本书旨在研究澳门特别行政区行政主导体制，涉及行政主导的基本内涵、行政主导的形成基础、行政主导的主要表现、行政主导的运作模式、行政主导体制下的行政权、行政主导体制下的立法会、行政主导体制下的司法机构等内容，据此提出澳门特别行政区政治发展仍应坚持并不断完善行政主导体制。本书适合政治学与公法理论、“一国两制”与港澳基本法领域研究人员及读者参考阅读。澳门行政主导体制研究刘倩／著刘　倩　湖南益阳人，澳门大学公法学博士。在各类刊物发表学术论文十余篇，主要研究“一国两制”与澳门基本法。AStudyontheExecutive-ledSystemoftheMacauSARAStudyontheExecutive-ledSystemoftheMacauSAR澳门基金会网站澳门行政主导体制研究.indd12016-7-418:03:19