陈震宇　澳门出生，先后在澳门、英国及葡萄牙接受教育和参与研修；英国兰开斯特大学环境科学一级荣誉学士、伦敦大学东方及非洲研究学院公共政策与管理硕士、澳门科技大学管理学博士（公共行政管理方向）、英国特许语言学会会员。曾多次代表澳门参与国际交流活动，包括作为中国澳门代表团团长，参与2004年巴塞罗那世界青年节及联合国教科文组织青年论坛。为《澳门人文社会科学研究文选·综合卷》双主编之一。曾发表多篇评论及论文，包括《“回归”英译小议》、《利益团体政治模式的文化语境》、《澳门的行政堂区》等；译有《澳门风情——水墨记忆》、《澳门现代政治行政制度部分法规选译（1955～1976）》等。OnthePatternofGovernanceofContemporaryMacau现代澳门社会治理模式研究陈震宇/著澳门研究丛书MACAUSTUDIESISBN978-99937-1-059-2定价：澳门币59元本书以现有澳门政治行政制度和发展的研究成果为基础，分析和论证形成现代澳门社会治理模式的内部和外部背景、“去政治化”的治理策略、治理主体之间在资源的相互依赖和以“认同”为核心价值观的行为模式，以及澳门法团主义治理体制的演进和特征，同时探讨如何改进当前澳门的社会治理模式。本书另附部分规范现代葡萄牙海外属地和澳门政治行政制度的主要法规中译，其对华文学术界深化澳门的政治、公共行政以至法制研究来说皆是不可缺少的重要参考文献，使本书兼备较高的学术和实用价值。OnthePatternofGovernanceofContemporaryMacau现代澳门社会治理模式研究现代澳门社会治理模式研究陈震宇\著澳门研究丛书MACAUSTUDIES·社会卷程惕洁/主编·行政卷娄胜华/主编·政治卷余振林媛/主编·法律卷赵国强/主编·基本法卷骆伟建王禹/主编·经济卷杨允中/主编·教育卷单文经林发钦/主编·语言翻译卷程祥徽/主编·文学卷李观鼎/主编·文化艺术卷龚刚/主编·历史卷吴志良林发钦何志辉/主编·综合卷吴志良陈震宇/主编新秩序：澳门社会治理研究娄胜华潘冠瑾林媛/著澳门土生葡人的宗教信仰从“单一”到“多元混融”的变迁霍志钊/著明清澳门涉外法律研究王巨新王欣/著珠海、澳门与近代中西文化交流珠海市委宣传部等/主编澳门博彩产业竞争力研究阮建中/著澳门社团体制变迁自治、代表与参政潘冠瑾/著澳门法律新论刘高龙赵国强/主编澳门中文新诗发展史研究（1938~2008）吕志鹏/著韦卓民与中西方文化交流第二届“珠澳文化论坛”论文集珠海市委宣传部等/主编澳门人文社会科学研究文选

陈震宇　澳门出生，先后在澳门、英国及葡萄牙接受教育和参与研修；英国兰开斯特大学环境科学一级荣誉学士、伦敦大学东方及非洲研究学院公共政策与管理硕士、澳门科技大学管理学博士（公共行政管理方向）、英国特许语言学会会员。曾多次代表澳门参与国际交流活动，包括作为中国澳门代表团团长，参与2004年巴塞罗那世界青年节及联合国教科文组织青年论坛。为《澳门人文社会科学研究文选·综合卷》双主编之一。曾发表多篇评论及论文，包括《“回归”英译小议》、《利益团体政治模式的文化语境》、《澳门的行政堂区》等；译有《澳门风情——水墨记忆》、《澳门现代政治行政制度部分法规选译（1955～1976）》等。OnthePatternofGovernanceofContemporaryMacau现代澳门社会治理模式研究陈震宇/著澳门研究丛书MACAUSTUDIESISBN978-99937-1-059-2定价：澳门币59元本书以现有澳门政治行政制度和发展的研究成果为基础，分析和论证形成现代澳门社会治理模式的内部和外部背景、“去政治化”的治理策略、治理主体之间在资源的相互依赖和以“认同”为核心价值观的行为模式，以及澳门法团主义治理体制的演进和特征，同时探讨如何改进当前澳门的社会治理模式。本书另附部分规范现代葡萄牙海外属地和澳门政治行政制度的主要法规中译，其对华文学术界深化澳门的政治、公共行政以至法制研究来说皆是不可缺少的重要参考文献，使本书兼备较高的学术和实用价值。OnthePatternofGovernanceofContemporaryMacau现代澳门社会治理模式研究现代澳门社会治理模式研究陈震宇\著澳门研究丛书MACAUSTUDIES·社会卷程惕洁/主编·行政卷娄胜华/主编·政治卷余振林媛/主编·法律卷赵国强/主编·基本法卷骆伟建王禹/主编·经济卷杨允中/主编·教育卷单文经林发钦/主编·语言翻译卷程祥徽/主编·文学卷李观鼎/主编·文化艺术卷龚刚/主编·历史卷吴志良林发钦何志辉/主编·综合卷吴志良陈震宇/主编新秩序：澳门社会治理研究娄胜华潘冠瑾林媛/著澳门土生葡人的宗教信仰从“单一”到“多元混融”的变迁霍志钊/著明清澳门涉外法律研究王巨新王欣/著珠海、澳门与近代中西文化交流珠海市委宣传部等/主编澳门博彩产业竞争力研究阮建中/著澳门社团体制变迁自治、代表与参政潘冠瑾/著澳门法律新论刘高龙赵国强/主编澳门中文新诗发展史研究（1938~2008）吕志鹏/著韦卓民与中西方文化交流第二届“珠澳文化论坛”论文集珠海市委宣传部等/主编澳门人文社会科学研究文选

澳门研究丛书MACAUSTUDIES陈震宇/著现代澳门社会治理模式研究OnthePatternofGovernanceofContemporaryMacau扉页.indd12011-8-914:15:35

序序澳门历史上形成的华洋共处分治的政治社会形态，决定了其政治行政演变独一无二的特性。在葡萄牙行政管理时期，因国际关系、地缘政治、意识形态、城市规模、本地社会的移民族群构成等种种因素，形成依赖利益团体实现政治统合的独特社会治理形态。此一治理形态建立在多数市民对政治冷漠、少数精英掌控管治资源的基础上，是典型的威权政体，而且以隐性规则为主、正式制度为辅交叉运作为基本特征。随着２０世纪最后２０年市民参政议政意识和兴趣的增加，特别是回归前后澳门居民当家作主觉悟的增强，各种新兴利益团体不断冒起问政，令政治社会日趋多元化。如何让不同政治社会力量在《澳门基本法》的制度化框架下有序地良性竞争，在“一国两制”、“澳人治澳”的原则下建立一个现代的政治共同体，是特别行政区面临的巨大挑战。可幸的是，澳门政治社会发展的先天不足以及回归前治安不靖、经济不景气的恶劣形势，并没有影响到特区的良好开局。究其原因，一方面，特区创办初期的高涨政治热情和蓄势已久的政治动员令市民可以同舟共济、信心百倍，充满期待和憧憬，避免了沉积已久的政治社会矛盾的激化；另一方面，特区政府固本培元、开放博彩业的果断又正确的经济政策为社会注入了强劲的新活力，在一定程度上也延缓甚至遮掩了诸多潜在问题的即时显露。事实上，澳门回归后头五年经济高速增长，社会也稳定运行，官民互信和容忍程度甚高，政治社会和谐发展。然而，政治社会这种以非正式制度维持的内部和谐局面并没有持续很长时间。由于经济增长的跳跃式加速，历史遗留下来的政治、社会一些重大矛盾和问题也无可避免地加速显现，制度的结构性缺陷暴露无遗。我们一度将其解释为政治社会体制的超负荷运作，但实质则是原有治理模式出现了制度性缺陷、失效和失灵，且这些缺失由于以主要行业垄断经营为特性的经济制度的变革而日趋严重，从而产生了功能混乱，亟须展开一系列的结构性改革和完善。１００

现代澳门社会治理模式研究近年来，各界在这方面已经有不少的探讨，但在街头抗争此起彼伏的政治社会气氛下，这些讨论或多或少受到感性影响。如今，激情逐渐回归理性，是对治理模式进行一次从历史到现状并可展望未来的全面审视和系统研究的好时机。虽然社会发展步伐未能与经济增长同步而衍生的一连串重大的政治社会问题一度对特区政府本身的权威造成莫大冲击，但政府与民间并未出现根本性对立，治理仍能有效开展。然而，建立澳门的现代治理模式、探索特区可持续发展的方略已无可回避地要列入政治议程，这不仅是澳门从殖民地过渡到特别行政区政治社会生活的一个重大问题，也是确保澳门特区政治社会长治久安、稳定运行和发展的一个重要问题。有关澳门社会治理的研究，一般都纳入政治制度和政治发展的范围。回顾当今的研究状况，有以法学的角度探讨澳门政制内部行政权和立法权之间的关系，也有从历史学的角度探讨澳门的政治发展；当中既有通史性质的勾勒，也有专题的深入研究，并形成从通史研究逐渐向专门研究深化的趋势。此外，还有从城市发展、现代化进程、行政立法的关系、市政机构、社团发展、咨询组织等方面和角度切入的研究，而且有相当部分更是在通史研究的基础上，进一步论述澳门社会治理的一些特性。澳门回归祖国后，学术界开始以澳门社团发展、政府—社团关系等为视角纵深细化研究澳门的社会治理，成果丰硕。然而综观这些研究成果，似尚未有专门研究现代澳门社会治理模式的具体内容和实际操作，对于不同时期影响澳门社会治理的各个主体如何左右公共政策的制定，其过程如何，至今没有一个令人满意的分析。在此背景下，陈震宇君在澳门科技大学完成的博士论文《现代澳门社会治理模式研究》，尝试从治理理论入手，全面地从学术的角度对现代澳门的社会治理模式作历史性回顾，以期找出一个更令人信服的答案。本书还结合当今澳门社会的最新发展，对其治理模式展开了深入和系统的探讨，相信得出的结论对探索澳门特区未来政治发展走向也极具帮助。一按照新制度经济学的观点，制度有深刻的绩效因素，管理方式的结构能说明经济制度的重要性，而经济组织运作的核心问题，在于人的行动属性，２００

序即行为决定经济组织的成败，并以比较方法为主要的论证工具。由此引申，制度因素在社会经济中，能约束和规范行动者的行为，且具有不可替代的重要特性。对制度的分析，在本质上即为效率分析，并以对人的行为、利益矛盾以及生产关系（人际关系）的比较分析为主要路径。而制度本身也可分为正式制度、非正式制度和实施机制三个方面，并分为微观（个体行为与制度的关系）、中观（集体行为与制度选择）以及宏观（国家理论）三个层次。制度的变迁，更直接涉及路径依赖，是多种人类行为、社会、政治、经济等因素的动态结合而产生的后果。著名美国制度经济学学者施密德（Ｓｃｈｍｉｄ）进一步指出，制度经济学中的制度变迁理论，可分为功能性、权力、同构（ｉｓｏｍｏｒｐｈｉｓｍ）和学习演化模型。功能性模型为一个理性的角色推动制度变迁，使制度更好地满足角色的利益，而制度变迁更多只会在受益者能够补偿受害者的情况下才能发生。权力模型的出发点，在于在交换的过程中，不是每个人都可以得到他们的第一选择，当中便涉及权力的单向行使和单向接受，以至一个群体影响其他群体的价值的相对权力。同构模型即路径依赖，其核心是有限理性，指出一个组织的部分环境是由其他组织的行为构成的，因此需要模仿其他组织，而在一个组织的组织形式上，如果未能完全发挥作用的话，便更需透过模仿来使之更好地发挥作用。最后，由于变迁的过程源于对事实认知的变化，于是出现引导角色修正、结构改变和事实改变的往复过程，此即为学习模型。由此可见，制度变迁经常包括功能性、权力和同构的混合过程，而学习可以说是推动制度变迁的动力。从政治学的角度探讨，阿尔蒙德和鲍威尔（ＡｌｍｏｎｄａｎｄＰｏｗｅｌ）的政治体系理论明白指出其三个功能层次：体系、过程和政策。体系层次在于维持或改变政治结构的组织和机构，尤其系具执行政治社会化、政治录用和政治交流功能者。过程层次在于依靠合法的强制力连续作出决策和实施决策的过程，包括利益表达、利益综合和政策制定功能。政策层次在于多种多样的结构在政策过程的不同阶段参与影响专业化的政策，包括政策制定和政策执行。由此可见，政治体系以系统理论对输入、转换和输出的相互依赖为起点，倾向以公共政策制定过程作为解析政治体系运作的路径；另一方面，又重视不同角色透过组织化的形式而产生的“结构”在这个过程中的相互关联，以及因这种关联而产生的相互作用。３００

现代澳门社会治理模式研究政治体系中的各个结构，在体系运作的不同阶段，发挥着不同的体系、过程和政策功能。研究现代澳门社会治理模式的框架，实已具备上述政治体系的结构功能特点，其演进也符合新制度经济学中制度变迁理论所指的功能性—权力—同构的混合过程。同时，英国政治学者罗兹（Ｒｈｏｄｅｓ）亦指出，政策网络分析作为一项研究的范式（ｐａｒａｄｉｇｍ），已成为治理研究的分析路径。因此，现代澳门社会治理模式的研究，可以公共政策的制定过程作为切入点，并结合上述政治体系功能层次理论（本身即为制度变迁的功能过程），以构建整体的研究架构：各治理主体作为政策网络（ｐｏｌｉｃｙｎｅｔｗｏｒｋ）的议题网络（ｉｓｓｕｅｎｅｔｗｏｒｋ）的成员，透过体系结构内的各种组织、机构以及工具，包括各级行政管理机构、媒体、社团等，以达至其主张的社会化和意见交流的目的（即制度变迁的权力过程）。从宏观治理体制的角度探讨，由于社团的“拟政党化”和澳门本身因为其政治行政体制的特征而导致专业政党的缺位，社团以至行政当局更成为澳门政治录用的重要场所。社团和各级行政管理机构也同时发挥这个体系的过程功能，当中社团成为澳门社会利益表达组织化的选择，但随着行政当局自行开设以个人为基本单位的政策执行反馈管道，以及媒体发展的多元化和立体化，而使社团不再成为社会利益唯一的表达途径。同样，社团“拟政府化”的后果，使其有机会同时担当政策执行者的代理人角色，与行政当局一道，共同承担着这个体系中的政策功能（即制度变迁的同构过程）。各治理主体在体系、过程和政策功能中所涉及的交换行为，推进着现代澳门治理模式中的正式和非正式制度，或显性的惯性行为模式和潜性的互动规则的发展和变迁，也深深影响着各治理主体结构、功能、权力的调适及其之间关系的调整。二循上述思路，《现代澳门社会治理模式研究》一书向读者展现出一系列颇具启发的研究发现和结论。首先，本书认为构成现代澳门社会治理模式如此独特的其中一个原因，是在殖民统治时期葡萄牙作为澳门的行政管理者而引入的殖民治理方法。众４００

序所周知，葡萄牙是西方列强中最早从事对外殖民，同时也是最后一个从非洲和亚洲的殖民地撤退的国家。作为一个足以对澳门社会的治理模式产生重大影响的问题，学术界由于语言障碍、研究资料不全等原因而未有深入探讨葡萄牙殖民政策在澳门的具体实施情况，对其内情了解有限。《现代澳门社会治理模式研究》一书便从形成现代澳门社会治理模式的语境出发，通过剖析葡萄牙殖民政策和澳门本地的社会结构，尝试解答这个问题，以期填补此一长期存在的严重研究空白。研究结果表明，由于在澳门的华人被葡萄牙统治者视为“外国人”而非“土著”，加上澳门的地理位置使其生存资源须绝对依靠中国内地，使原来葡萄牙殖民政策所强调的向被殖民者灌输欧洲文明的“同化”手段没有成为其治理澳门的重点，反而因为华人掌握澳门绝对的经济优势而使葡萄牙统治者和华人社会精英产生利益共生关系，并以此来构筑澳门社会的治理模式。现实主义和实用主义成为葡萄牙管治澳门策略和政策的要点，并延续至过渡期结束。从上述的结论引申，本书首次提出执政者一直以来皆以“去政治化”作为其治理澳门的策略，并以“行政主导”的宏观原则、行政管理机构成员职权的中观规则以及各级行政管理机构的微观组织加以论证；同时论证现代澳门公共政策的制定主体，分别掌握着决策资源、天然资源、财政资助资源、经济资源、社会政治动员资源等优势，使彼此之间存在着在资源上的相互依赖，并在此基础上产生以“合作”为主导的显性和惯性的行为模式和以“相互认同”为核心价值的潜性互动规则。本书更从政策网络理论的视角，论证澳门葡萄牙行政当局或特区政府的公共政策制定流程不一，并使政策网络中的政策社群和议题网络的组织形式呈现多类型的格局。政策网络的参与者在重大的公共政策制定过程中，更多地交互运用政策社群和议题网络的特点和互动方式，主要包括非正式活动、咨询、公众辩论和社会运动，其中非正式的协调活动源于“相互认同”的潜性互动规则，是长期以来澳门治理有效开展的重要因素。本书最后一个重要的创新点，在于首次直接比较澳门法团主义治理体制与葡萄牙法团主义治理体制，更清晰地梳理出澳门法团主义治理体制的特征。在此课题上，作者尤其着力运用澳门、葡萄牙和欧美现有的原始文献资料和学术研究成果，表明了澳门因为受葡萄牙的治理传统影响，再加上澳门社会的族群结构及其长期以来的法律地位、澳门主权和治权的分离和结合、５００

现代澳门社会治理模式研究主要社团与其主导者之间以及主要社团领导人之间的共生关系网络、法律制度赋予行政当局或政府的权力和居民的权利等因素，使得现代澳门的法团主义治理体制是一种从社会法团主义向非纯粹国家法团主义的“准国家法团主义”过渡的观点。此一观点，不但更贴近澳门当前的社会现实，也使澳门法团主义治理体制的论述内容有所深化。我们甚至认为，现阶段社会法团主义已经过度发展，如果以目前的趋势和速度勃兴不止，不可避免地将物极必反，自我修正，“准国家法团主义”将加速形成。这个因素，是研究未来社会治理模式不可忽视的。三现有的多项研究成果表明，澳门过去１０年的整体发展成果几乎完全由经济带动，社会发展和环境保育方面一直未能与经济高速发展同步。如果说澳门特别行政区成立后的第一个１０年是奠定长远城市定位和经济发展方向的１０年，在进入第二个１０年的今天，无论是政府还是民间社会，更有责任巩固首个１０年所得来不易的基础和成果，尤其有责任注视经济、社会和环境之间的协调发展，着力构建新型的社会治理模式，以确保澳门的可持续发展和“一国两制”的持续成功。深入审视作为权威所在的政治行政体制，澳门显然只是在形式上而并未从本质上受到葡萄牙在１９７４年石竹花革命后所实行的自由民主体制安排所影响，也没有受到其后１／４世纪世界变化多端的政治思潮的冲击。葡萄牙人为澳门留下的政治行政遗产，更准确地说，我们接收下来的政治行政遗产，更多的是革命发生前带有威权政制性质的体制安排。即便偶有改良，也基本上是技术的修订。从政治行政体制延伸出的社会治理模式，随着经济和社会的多元发展而开始出现与之严重脱节的迹象。经验告诉我们，如果政治行政体制乃至社会治理模式长期不作革新，经济和社会也难以持续和谐发展，因此，革新澳门社会治理模式带有其迫切性。展望澳门社会治理模式的远景，本书作者提出在现有代议民主的基础上，开辟发展“审议民主”的道路。美国政治学者古特曼和汤普森（ＧｕｔｍａｎｎａｎｄＴｈｏｍｐｓｏｎ）认为，审议民主的目的在于促进集体决定、鼓励秉持公共精神的原则来讨论公共议题、促进相互尊重的决策过程，并协助矫６００

序正在从事集体决策行动时，公民和政府官员可能犯下的错误。需要特别指出的是，澳门应发展审议民主的原因，在于审议民主所强调的三个原则：基本自由、基本机会和公平机会。这三项原则均针对当前澳门社会治理模式所出现的挑战，期望以审议民主的方式使澳门居民尤其是具备更高教育水平和更富社会阅历的澳门新一代，在公民参与方面能真正做到理性参与、畅所欲言，并透过改善代议民主以催生更广泛、有效、更具实质性的政治参与，来修补制度的缺失，来革新社会治理模式。《现代澳门社会治理模式研究》一书有力地展现出澳门的政治行政制度具有本身的个性和发展轨迹———这点也充分证明，澳门的政治发展具有极浓厚的本土特色，不能简单地照搬其他地区的模式。我们必须全面研究澳门社会治理模式的历史轨迹，充分了解澳门社会的现实需要，才能描绘出特区未来政治行政发展的蓝图。本书以开拓澳门社会治理领域研究的新课题和补充当前该领域研究的不足为双重目的，是一项结合创新和补充的研究成果，对建立新型的社会治理模式颇具参考意义。在创新性方面，本书可填补目前尚未有专门研究现代澳门社会治理模式的具体内容及实际操作的空白，有助于解析不同时期现代澳门社会治理模式的特征，以评价各种模式之长短，并揭露当前澳门社会治理模式所存在的问题，提出实际的解决方法，为日后进一步深化各种治理模式出现的现象的研究提供必要的基础。在补充性方面，本书以澳门的案例增进当前学术界有关澳门法团主义治理体制框架的阐述，丰富该治理体制特征的内容；而由作者翻译、附于本书书末的部分规范现代葡萄牙海外属地和澳门政治行政制度的主要法规，对将来华文学术界深化澳门的政治、公共行政以至法制研究皆是不可缺少的重要参考文献，使本书兼备较高的学术和实用价值，可喜可贺。澳门的社会正处于深刻的转型时期，对于政治社会发展的各种问题和现象，尚需学术界同人努力去客观发掘其根源和理性剖析其因果。作为土生土长的澳门青年学者，陈震宇君长期于国外留学和生活，勤奋好学，笔耕不绝。本书的内容，亦反映出作者对澳门以至西方社会的现实状况有深刻的认识和自身的见解，体现了其博学强记、刻苦钻研之治学功力和态度。他是新一代澳门研究者中的佼佼者，从他身上，我们看到了新一代澳门学者群的缩影，看到了这一批卓越青年学人繁荣澳门学术的希望。我们期望作者在现有７００

现代澳门社会治理模式研究成果的基础上，继续深入研究澳门、解读澳门，为澳门学术发展作出更多更大的贡献。在热切期待作者新的研究成果问世的同时，我们更期望所有关心澳门的海内外研究人员继续努力，共同把澳门研究推向纵深，更好地为澳门特区的政治社会进步和持续发展出谋献策。吴志良２０１１年５月２０日于澳门８００

目　录目　录第一章　绪论００１!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!　第一节　澳门治理研究中有待解答的问题００１!!!!!!!!!!!!　第二节　治理、政策网络及法团主义的理论"容００４!!!!!!!!!　第三节　本书架构０１５!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!第二章　现代澳门治理模式形成的语境０１８!!!!!!!!!!!!!!　第一节　葡萄牙的澳门政策０１８!!!!!!!!!!!!!!!!!!　第二节　新中国政府的澳门政策０２６!!!!!!!!!!!!!!!!　第三节　现代澳门的社会结构特征０３２!!!!!!!!!!!!!!!　第四节　现代澳门华人社群结社运动及其后果０３９!!!!!!!!!!　第五节　结语０５０!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!第三章　澳门政治行政体制的去政治化０５３!!!!!!!!!!!!!!　第一节　去政治化在澳门的应用０５３!!!!!!!!!!!!!!!!　第二节　宏观原则：“行政主导”０５４!!!!!!!!!!!!!!!　第三节　中观规则：政治行政机构成员的选任规则及其职权０５８!!!!　第四节　微观组织：各级政治行政机构的组成０７８!!!!!!!!!!　第五节　结语０８９!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式０９１!!!!!!!!!!　第一节　行政当局的决策风格０９１!!!!!!!!!!!!!!!!!１００

现代澳门社会治理模式研究　第二节　政策社群０９７!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!　第三节　议题网络０９９!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!　第四节　公共政策制定主体的行为模式１１６!!!!!!!!!!!!!　第五节　政策网络参与者的主要互动方式１２５!!!!!!!!!!!!　第六节　结语１３５!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!第五章　澳门法团主义体制的演进和特征１３７!!!!!!!!!!!!!　第一节　澳门法团主义体制属性的演进１３７!!!!!!!!!!!!!　第二节　澳门法团主义体制组织形式的演进１６０!!!!!!!!!!!　第三节　结语１６４!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!第六章　结论１６８!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!　第一节　现代澳门治理模式的特征１６８!!!!!!!!!!!!!!!　第二节　现代澳门治理模式面临的挑战１７０!!!!!!!!!!!!!　第三节　现代澳门治理模式的展望１７４!!!!!!!!!!!!!!!附　录１７９!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!　附录一　《葡萄牙共和国政治宪法》关于海外地区的部分１７９!!!!!　　１９５１年１７９!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!　　１９７１年１８５!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!　附录二　《葡萄牙海外组织法》１８６!!!!!!!!!!!!!!!!　　第２０６６号法律１８６!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!　　第２０７６号法律２１８!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!　　第１９９２１号训令２２０!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!　　第８４３０号训令（澳门）２５１!!!!!!!!!!!!!!!!!!　　第５／７２号法律２５２!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!参考文献２７６!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!后记２８８!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!２００

书第一章　绪论第一章绪　论第一节　澳门治理研究中有待解答的问题澳门自古以来是中国的领土，却曾为葡萄牙人定居与管治达４００多年之久。尽管在历史上葡萄牙曾经取得在澳门的管治权，但意识形态、国际关系、地缘政治、本地社会的族群组成等种种因素，使澳门形成了独特的治理形态。上述的意识形态、国际关系和地缘政治因素，可以从２０世纪５０年代澳门所处的宏观环境观察。澳门在地理位置上处于中国内地东南沿岸，毗邻当时处于英国殖民统治下的香港。在历史传统上，葡萄牙和英国是盟友关系，而在２０世纪共产主义从思想传播化为政治现实之时，葡萄牙与英国的执政者又长期奉行反共政策，在冷战时期成为以美国为首的反共阵营主要成员国。澳门的地理位置，加上各管治领域执政者之间在意识形态上的严重分歧和对立，都极易使澳门身陷政治冲突的漩涡之中。而事实上在中国内战中战败的中国国民党当局，便长期利用澳门和香港，作为攻击中国内地的基地。在本地社会族群组成因素方面，在葡萄牙管治澳门期间，葡萄牙人始终作为掌握着澳门政治行政体制主导权的少数。面对着占澳门人口绝大多数，并掌握着澳门经济主导权的华人，上述宏观因素与两大族群之间在文化上以及其他方面（例如意识形态的取向）的鸿沟等微观因素相结合，加上作为执政者的澳门葡萄牙行政当局在澳门本地的认受性（ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ）不足，两大族群之间理应会出现频密的，甚至不可根治的（ｉｎｔｒａｃｔａｂｌｅ）政治冲突。现实却是，两大族群在澳门竟能得以长期和平共存。而纵观澳门的历史，大规模的政治冲突更是寥寥可数。从历史的发展轨迹延伸至回归后的澳门。在经历过长期的经济沉寂和衰１００

现代澳门社会治理模式研究退后，澳门特别行政区政府（下称特区政府）在２００１年决定开放博彩业，由此带动连续数年的经济高速增长，加上社会趋于稳定，使第一届特区政府执政期间，澳门呈现出一片“政通人和”的景象。然而，经济高速发展的同时，社会发展的步伐未能与经济发展同步，继而衍生出一连串的问题，涵盖澳门的方方面面，并且在第二届特区政府执政期间逐渐浮现。在这些问题当中，尤其以前运输工务司司长的贪污案件最为突出，且最有可能直接挑战特区政府本身的权威。然而，即使曾一度出现重大的治理挑战，澳门的社会仍能保持稳定，政府与民间，以及民间社会内部的不同利益团体之间，并未出现对立，治理仍能得以有效开展。有关现代澳门治理模式的研究，一般都纳入政治制度和政治发展的范围内进行。其中，又多以法学的角度，探讨澳门政治行政制度的内部行政权和立法权之间的关系。由于“一国两制”是构成现代澳门治理模式的一个重要因素，澳门因此也不乏关于“一国两制”及其在澳门的具体实践的法律文件———《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（下称《基本法》），以及作为地方的澳门与作为中央的里斯本或北京的关系（即中央与地方关系）的研究。此外，也有从历史学角度探讨澳门治理的，当中既有通史性质的研究，也有专门的研究。在专门研究方面，有从城市发展、现代化进程、行政立法关系的实践、市政机构、社团发展、咨询组织和其他方面和角度进行的，有相当部分更是在通史研究的基础上，进一步论述澳门治理模式的一些特性。纵观前人的研究成果，目前尚未有专门研究现代澳门治理模式的具体内容及实际操作。如果初步分析澳门的政治行政制度，可以清楚地发现，精英们长期担当着重要的角色。在１９７６年规范葡萄牙管治后期澳门政治行政制度的法律———《澳门组织章程》生效以前，行政当局在行政管理的权力方面基本不向本地居民（包括华人和土生葡人）普遍开放。换言之，行政当局当时只把权力向本地为数极少的“精英中的精英”分享。在政务委员会（ＣｏｎｓｅｌｈｏｄｅＧｏｖｅｒｎｏ）、立法委员会（ＣｏｎｓｅｌｈｏＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｏ）和市政委员会（ＣｍａｒａＭｕｎｉｃｉｐａｌ）等中高层决策辅助机构或立法机关设置“华人代表”，通过间接选举产生的利益团体代表，以及有关规定极其严苛的直接选举制度，便是这种精英治理的佐证。在《澳门组织章程》生效后，立法会和咨询会开始扩大引进经直接和２００

第一章　绪论间接选举产生的代表，选民资格也先后向所有成年葡籍居民和其他非葡籍居民开放，或从以国籍为选民资格的基本单位，转变为以居留权为基本单位，同时又通过制定社团法律，界定政治团体的属性，希望以此鼓励本地居民参与治理。虽然本地居民参与治理的管道有所增加，但仍存在居民参与不足的情况。即使后来独立于传统利益阵营的“新兴团体”逐渐兴起，并且在居民中树立了一定的声望，但间接选举和委任制度的存在，使既有精英影响行政当局决策的能力没有被削弱，精英的势力基础也有所扩张。这些精英是在认同当时澳门政治行政制度的前提下与管治者合作的，而这种合作的态度是确保澳门社会稳定的一个非常重要的因素。另一方面，尽管澳门被葡萄牙长期管理，葡裔人士一直以来只占澳门人口的一小部分。随着葡萄牙管治时期澳门政治行政机构渐渐向非葡裔居民开放，以及澳门回归中国，葡裔人士过去在政治行政机构中的垄断地位也随之消失。葡裔人口的利益如果要在建制中取得表达的机会，则很多时候需要与占澳门人口绝大多数的华人社群组成选举联盟（尤其在间接选举方面），以吸取华人社群的选票，以达至进入建制的门槛。另外，通过总督或行政长官委任人士进入决策辅助机构、立法会和各式各样的咨询组织，也可确保少数群体，或尝试通过选举但未能成功进入建制的群体代表或人士，都能够有机会向建制表达利益诉求。以“行政主导”为原则的澳门政治行政体制的设计，是现代澳门治理模式中的一个重要特征，现代澳门治理模式的研究，也应该同时考虑其在政治行政体制内对社会利益集团的各种吸纳机制所扮演的角色。为此，本书期望可达至以下研究目的：（１）以澳门的现实环境为出发点，解释近现代澳门历任行政当局治理澳门的策略，以及这种策略随着时间转移而作出调整的因由；（２）在澳门政治行政制度和发展研究现有成果的基础上，分析和论证澳门现代治理模式的特征，以及在不同时期，此等模式之间的异同，并探讨各历史时期此等模式的实践情况；（３）通过进一步总结和归纳上述研究目的，以探索补充当前利益团体政治模式学说中有关法团主义的理论、有关澳门法团主义体制所阐述的不足之处的可能性，对前述不足之处予以实质上的补充，同时探讨如何改进当前澳门的治理模式。３００

现代澳门社会治理模式研究第二节　治理、政策网络及法团主义的理论内容一　治理　　不同学术领域的研究人员对“治理”一词的理解都会有所不同。对宏观的政治科学而言，“治理”可以是公共部门改革的结果，即公共行政和公共政策范畴下的治理。在这个范畴下的治理理论，公共部门的任务、组织、管理和问责结构成为研究的焦点。治理理论也可以被应用在国际关系方面。随着全球经济的一体化、非政府组织运动的发展和国际组织（例如世界贸易组织）的形成，使国家在其领土范围内实施控制的能力开始受到质疑，并由此延伸至“全球治理”（ｇｌｏｂａｌｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）概念的产生，以解决国际争端。最后，治理理论也会被应用在比较政治的领域中，特别是比较不同政体的国家与社会之间互动的特点。三个领域对“治理”的理解环环相扣，既相互影响，也影响一个政体的决策（Ｋｊｒ，２００４）。从公共行政管理的角度来探讨，“治理”的概念系针对传统科层制的理想类型在运作过程中所出现的问题而提出的，尤其是传统科层制强调公共利益和私人利益完全分开（Ｗｅｂｅｒ，１９７８）、公共部门涉及的事务领域越来越多而导致科层机构膨胀（Ｏｌｓｅｎ，１９７８；Ｎｉｓｋａｎｅｎ，１９９４）、在公共政策制定过程中面向公众和专业人士的机会越趋频密（Ｌｉｐｓｋｙ，１９８０；ＤａｙａｎｄＫｌｅｉｎ，１９８７）、法团主义的兴起和经济国际化（Ｋｊｒ，２００４）等。而“新公共管理”概念提出引入私人部门管理方法、私有化、代理化（ａｇｅｎｃｉｆｉｃａｔｉｏｎ）、竞争、非集权化和向公民赋权后，政策网络在中央政府的层次开始形成，在地方政府的层次则开始出现以服务提供网络为主要特征的“社区治理”（ＢｅｎｙｏｎａｎｄＥｄｗａｒｄｓ，１９９９），从而使网络的治理开始出现以下特征：组织之间的相互依赖、网络成员之间为了交换资源和商议共同目的而不断互动、植根于信任和通过经商议同意的规则的博弈性互动，以及网络相对独立于国家之外（Ｒｈｏｄｅｓ，１９９７）。作为以国家或政府为中心，对社会实施管理方式的治理理论，孙柏瑛（２００４）认为这是“一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架”，但有关治理的概念却因为社会现象的复杂性，以及各国本身４００

第一章　绪论的情况不同而难以作出统一而标准的界定。从政府的角度来看，英国学者罗兹（Ｒｈｏｄｅｓ）根据芬纳（Ｆｉｎｅｒ）有关管治的定义，认为“治理”一词的出现，揭示“管治”（ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）意义的转变。他指出管治（ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ）的新过程，或者是有序统治（ｏｒｄｅｒｅｄｒｕｌｅ）条件的改变，或者是管治社会的新方法（Ｒｈｏｄｅｓ，１９９７）。从公民参与的角度来看，治理是“一套运行于国家与社会各层面的共识价值、制度与关系网络”，通过开放的公共空间和治理参与者之间的互动、合作与信任的机制，达成彼此同意的目标，并各自扮演应有的角色。治理的权力分布是平均分散于每个参与治理的成员当中，包括职业政治家、行政人员和公民等，故此所有成员的地位平等、资源共享（李图强，２００４）。事实上，英国学者当初就使用“治理”一词来描述保守党政府１９７９年大选获胜后实施一系列政府改革措施的过程和现象，尤其是在地方公共服务的供应和控制方面，逐渐把民选议会所占的主导地位，转变为包括获中央政府委任的执行机关、私人公司和自治机构等多个机关共同主导的局面。米勒（Ｍｉｌｅｒ）等因此认为这是一个从“管治”（ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）转变到“治理”（ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）的过程。制度安排上的转变并非这个过程的唯一现象，而且更涉及一系列新的工作方式，除了对传统的政府功能和公共管理提出挑战之外，也正式通过制度来确认从第二次世界大战后英国实际的治国方式已经开始脱离宪政制度正式安排的趋势和现象（Ｍｉｌｅｒｅｔａｌ，２０００）。而从２０世纪９０年代开始，治理的研究焦点还包括政府在社会中的角色为何、政府执行计划的程序、西式民主政体下所产生的民选和问责政府在逐渐追求市场效益的社会里如何担当协调的角色等（ＰｉｅｒｒｅａｎｄＰｅｔｅｒｓ，２０００）。范克施伯根（ＶａｎＫｅｒｓｂｅｒｇｅｎ）和范瓦顿（ＶａｎＷａａｒｄｅｎ）（２００４）就把“治理”的概念归纳为９种：（１）善治。这个意义上的治理，源于世界银行等国际组织提倡的新的经济管理手段，特别强调认受性和效率的政治、行政和经济价值，把公共管理、政商关系和社会政策中的成功例子与作为善治的“治理”相挂钩。（２）国际关系意义上的“没有政府的管治”（ｇｏｖｅｒｎｉｎｇｗｉｔｈｏｕｔｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）。这个意义上的治理，强调在国际以至全球层次上的治理，以及全球性的民主。持此理论的研究人员认为，在国际集体的身上，也能渐渐找到原来在国家集体才具备的确保安全、繁荣、统一、稳定和延续性的持续机制。５００

现代澳门社会治理模式研究（３）在社会和社区意义上的“没有政府的管治”，即自我组织，例如社区在没有政府的正式支持下，通过社团、谈判、非正式的社会控制等自下而上的自我管理形式去管理本地的共同资源。（４）经济治理。作为经济治理的治理研究，应用在经济史、制度经济学、经济社会学、比较政治经济学、劳动关系和劳动经济学等领域。一般而言，古典经济学认为市场是自发的社会秩序，在没有任何干预下，才能发挥其最大的效能；而新制度经济学则相反，认为市场并非自发的社会秩序，而是由制度创造和管制市场的。社会创造了一系列的制度，去管理经济交易，而政府只是这些制度中的一个，其他的有合同、商营企业、自愿组织、法庭、宗族等。依此观点，“治理”的范畴比“管治”更广，而且很多时候无需政府的直接介入也可实现。在比较政治经济学方面，则对经济治理的研究有４种取向，即国家政策、新法团主义、新制度主义和生产的组织。在各种取向中，又对各种经济治理的形式进行深化研究，例如新法团主义和新制度主义所指出的“资本主义不同类型”（ｖａｒｉｅｔｉｅｓｏｆｃａｐｉｔａｌｉｓｍ）。（５）公司治理。这个意义上的治理，寻求在不根本改变企业结构的条件下，改善公司管理行为的问责性和透明度，使广大的股东成为最大的受益者。从政府的角度而言，经济发展与合作组织提倡各国政府应推广公司治理，因为公司治理本身，逐渐成为吸引资金的一道良方。（６）新公共管理。这个意义上的治理，重点放在把私人企业的管理概念引进公共部门中，并通过解制、外包、招标和私有化等手段，促成这些概念的引进。换言之，即以市场作为执行公共政策的模式。卡布利安（Ｋａｂｏｏｌｉａｎ，１９９８）便特别指出，新公共管理是从经济学理论中的公共选择、委托代理（ｐｒｉｎｃｉｐａｌａｇｅｎｔｔｈｅｏｒｙ）和交易成本理论启发出来的。（７）一般的网络治理，其中又可细分为公共组织内的网络治理、私人组织内的网络治理，以及包括公共和私人组织在内的网络治理。上述的三种网络治理，都带有多重中心（ｐｌｕｒｉｃｅｎｔｒｉｃ）的特征，而且都是自我组织，制定自己的方针和塑造自己的环境。网络治理的运作，往往通过资源的交换、谈判，在经网络成员商讨和同意的规则和由此产生的信任下，各成员进行类似博弈的互动而达成的。（８）多层次治理。此为网络治理的另外一种，源于国际关系和欧洲政策研究领域。这里的“多层次”，指的是不同层次的公共和私人部门。科６００

第一章　绪论勒－科赫（ＫｏｈｌｅｒＫｏｃｈ）和艾辛（Ｅｉｓｉｎｇ）（２０００）认为，国家的角色，从过去自上而下的权威性政策配置者变为政策的“催化剂”，对特定的问题要引进相关的利害关系人进行互动。这样，各级政府和不同利益的组织，就特定功能“价值”配置的问题开展多方位的谈判。（９）私人部门领域内的网络治理。这里尤其是指对企业之间合作关系的治理。企业之间合作方式的基础，一般是利润或决定权的分配，由此形成一个光谱，以市场和企业为两端，中间包括社团、工业区、联营企业、特许经营、平等合资等方式。为防止这些合作关系出现风险或不确定的情况，企业和政府都建立了相应的制度，例如合同、法律、合同执行监察、抵押等。从这些角度出发，可以把治理的特征归纳为：（１）政府组织并非治理的唯一主体，也包括政府以外的公共机构和私人机构；（２）原来自上而下的权力行使形态，转变为上下互动、彼此合作和相互协商的多元关系；（３）社会网络组织的形成，组织成员共同负担治理的责任；（４）政府治理的策略和工具，要适应治理模式的要求（孙柏瑛，２００４）。由此可见，“治理”并非“管治”的同义词，至少治理的权威不一定来自政府，但管治的权威必然来自政府；而管治权力的行使方向是单向的，是自上至下的一个过程，治理的权力行使方向则是双向的，是上下互动的。而“治理”一词更有广义和狭义之分。“治理”的原有含义，为“统治、管制和管理”，“基本上是凭借（政府）独享的政治权威，通过发号施令，制定和实施公共政策并监督公共政策的被执行”；广义的“治理”“是狭义治理的延伸。它要求在公共事务领域中国家和社会、政府和市场、政府和公民共同参与，结成合作、协商和伙伴关系，形成一个上下互动的，至少是双向度的，也可能是多维度的管理过程，其目标是实施公共利益最大化”（唐娟，２００６）。对本书而言，“治理”的本质，其实也包括“管治”的本质在内，特别是由于本书是围绕着“澳门的行政当局如何对社会实施有效的管理”这个问题而作出的，也是本书尝试要讨论的问题。鉴于澳门葡萄牙行政当局在澳门本地的认受性不足，因此，对澳门社会实施有序统治（ｏｒｄｅｒｅｄｒｕｌｅ），便成为葡人在澳门长远立足的首要条件。这符合上述芬纳有关“管治”的其中一个定义，也就是澳门葡萄牙行政当局要对澳门实施“管治”的首要理７００

现代澳门社会治理模式研究由。另一方面，也由于认受性不足的关系，使行政当局通过自上而下的权力行使形态来对社会实施强制力（ｃｏｅｒｃｉｏｎ）显得不可行。因此，需要有意识地构建一个具网络性质的社会性组织形态，并吸纳一些社会成员进入该组织当中，在这个组织的范围内与行政当局互动，使行政当局推出的措施更能符合当地的需要。而在进入特别行政区时代的澳门，行政主导的政治行政体制特色被保留；但主权和治权的合一，也使居民参与政治生活的积极性必然地得以提高。特别行政区政府（简称特区政府）的认受性远比原来的行政当局为高，对澳门当地的首要工作，显然并非如同过去那般，不仅是谋求在当地的长远立足，而且要确保本地社会的稳定和有序运作。虽然这样称不上是“有序统治”，但“有序”显然仍被强调。因此，澳门特区政府仍需对澳门社会施行“管治”，以达至社会有序的效果。而原来的社会网络组织，也符合当前澳门发展的需要。通过这个网络组织，来达到民情上达，使政策制定能做到贴近社会需要和保障社会整体利益的效果。综上所述，本书所指的“治理”，是一个社会成员的利益得以表达、冲突得以化解，以及权利和义务得以行使的过程，并产生两个主要效果：一个是使政府能有效维持社会秩序和正常运作，另一个是使政府意欲实施的政策和措施，更贴近社会的实际情况。二　政策网络政策科学视角下的网络概念，可追溯至２０世纪７０年代，用以解释组织之间关系的模式，并评估在政策过程中该等关系模式所产生的影响，从整体上折射出公共政策制定的互动过程。政策科学的互动视角认为，政策是多重行动者互动而产生的结果。行动者之间的利益矛盾，是政策过程的特征，而界定政策问题，是一个动态和不可预计的过程。政策网络也较着重分析复杂互动的制度产生的环境，并利用组织间理论（ｉｎｔｅｒｏｒｇａｎｉｓａｔｉｏｎａｌｔｈｅｏｒｉｅｓ）作为分析这种环境的工具。因此，政策网络理论框架，假设行动者参与一个社会系统，并相互影响对方的决定，而该社会系统内的结构层次也是这个分析的重点（ＫｎｏｋｅａｎｄＫｕｋｌｉｎｓｋｉ，１９９１）。政策网络假设政策是从大量的行动者在复杂的互动过程中制定出来的。这些行动者相互依赖，因此，政策的制定有赖于他们的合作（ＫｌｉｊｎａｎｄＫｏｐｐｅｎｊａｎ，２００７）。罗兹（Ｒｈｏｄｅｓ，２００６）同８００

第一章　绪论时指出，政策网络是多套正式的制度和政府与其他行动者之间非正式联系的结合。这些制度和联系，围绕着经过不断商讨而达成的共同信念和利益而建构出来。政策网络治理方式存在于公共政策的制定过程当中，对之持肯定态度者，一般认为有助于丰富和促进多元民主的形成。然而，中央政府的权力、地方精英的支配力、责任分散和决策互动，都会影响政策网络促进民主的作用和质量（Ｇｒｅｅｎｗａｙｅｔａｌ，２００７）。学术界一般利用“政策网络”一词以论述政府的运作、政府政策制定行为的分析，以及改革公共管理的一种规范。而在论述政府运作时，政策网络又可被视为利益调解、组织间分析和治理的工具（Ｒｈｏｄｅｓ，２００６）。蒙利特（Ｈｏｗｌｅｔ）和拉梅什（Ｒａｍｅｓｈ）（２００３）则视政策网络为“政策子系统”（ｐｏｌｉｃｙｓｕｂｓｙｓｔｅｍｓ）模型的一种，为次政府（ｓｕｂｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ）和议题网络（ｉｓｓｕｅｎｅｔｗｏｒｋｓ）的进化。卡赞斯坦（Ｋａｔｚｅｎｓｔｅｉｎ，１９７７）首度将政策网络界定为在一个政策过程中，把国家（政府）和社会行动者联结起来的联系。后来，罗兹（Ｒｈｏｄｅｓ，１９８４）通过分析英国公共政策制定过程的规律，指出政策网络是制定和发展政策的工具，并因应政府部门和社会组织的整合程度，而出现不同的网络形态。整合程度也决定了网络成员的稳定性，限制与其他网络和公众的分隔程度，以及他们所控制的资源的本质。威尔克斯（Ｗｉｌｋｓ）和赖特（Ｗｒｉｇｈｔ）（１９８７）在肯定罗兹论点的同时，进一步指出网络形态沿着５个重要的维度而有所变动：网络成员的利益、成员构成、成员互为依赖的程度、与其他网络的隔离程度，以及成员之间资源分布的变动。这样，网络的形态可按照整合程度的高低而形成一个光谱。蒙利特和拉梅什（Ｈｏｗｌｅｔ和Ｒａｍｅｓｈ，２００３）综合上述论点，认为政策网络必须以“利益”作为其形成和存在的基础。这些论点假设行动者参与政策网络的目的，在于达至本身的物质利益，而且在网络以外又能客观上被识别的。政策网络概念对于共同物质利益的强调，使政策网络研究朝着“政策社群”（ｐｏｌｉｃｙｃｏｍｍｕｎｉｔｙ）的方向进化。从利益调解的角度探讨，马什（Ｍａｒｓｈ）和罗兹（Ｒｈｏｄｅｓ）（１９９２）视政策网络介于宏观政策层次的社会权力分布和在微观政策层次下利益团体及政府在个别决策中的角色之间的中观（ｍｅｓｏｌｅｖｅｌ）政策层次的概念，并可根据利益团体和政府关系的紧密程度，而被理解成一个光谱。关系紧密的被称为“政策社群”，否则称为“议题网络”（ｉｓｓｕｅｎｅｔｗｏｒｋｓ）。政策社群的特９００

现代澳门社会治理模式研究征包括：参与者的数量有限，一些团体更是有意识地被排除，社群内各成员的互动频密，而高质量、价值观、成员构成和政策结果稳定，且成员之间分享着相同的意识形态、价值观和广泛的政策倾向，其交换关系以政策社群成员之间控制一些资源为基础，为一正和博弈。参与政策社群的团体结构为科层制，其领袖可确保属下遵从决策。而议题网络则是一种对某些领域的政策有兴趣的利益团体之间的沟通网络，通过对政策批评的沟通，以产生新的政策想法。因此，议题网络的参与者众多、之间的互动和接触不畅通、缺乏共识而存在冲突、互动模式以咨询而不是谈判或讨价还价为基础、权力关系不平等，导致不少参与者手上只有甚少的甚至唯一或没有资源。相对于侧重正式的决策团体和机构作为分析工具，网络的概念意味着分析侧重于促使决定政策议题和制定公共政策的各种正式和非正式的接触和关系，其好处在于能适应现代社会在技术和社会学上所出现的变化，但弱点在于该概念的运用和演绎不一（Ｐａｒｓｏｎｓ，１９９５）。但整体而言，“政策网络”被视为在特定的政策领域中，政府与相关利益团体之间，在共同认可的价值观和规则下所开展的博弈行为，其起源和目的，都在于在特定的政策领域下，政府的决策能兼顾相关利益团体的物质利益。政策网络存在的形式不一，既可以是正式的，也可以是非正式的。在澳门，随着社会经济的发展和进步，以及政治行政生活的本地化和现代化，行政当局逐渐意识到公共政策的制定，必须在澳门社会具备认受的基础，使决策以至决策后的政策执行，未至于与澳门的社会现实脱节，或对既有利益团体造成不必要的损害，进而影响澳门的社会稳定。而澳门公共政策制定制度的发展，也经历过决策过程由政治行政体制内部包办，到行政当局有选择性地把个别的决策议题讨论向全社会延伸的过程（见表１－１），也使澳门治理模式的特定政策领域层次，先后出现了以政治行政体制上层建筑的核心（例如咨询会、行政会）和咨询组织为代表的政策社群，以及结合澳门多元社会的特性的公开咨询为代表的议题网络。根据文献回顾和澳门的情况，本书将“政策网络”界定为：在特定的公共政策层次，行政当局与相关的公共政策制定主体———利益团体行动者之间，在公共政策制定过程中调解可能产生的利益冲突的工具。政策网络由行政当局作主导，其运作受行政当局本身的决策形式，以及一套获参与者之间同意的行为准则所影响。在澳门，这个政策网络根据特定政策领域和行政当０１０

第一章　绪论表１－１　澳门公共政策制定制度的演进过程葡萄牙海外行政系统时期（１９５５～１９７５年）政务委员会常务委员会（ＳｅｃｏＰｅｒｍａｎｅｎｔｅｄｏＣｏｎｓｅｌｈｏｄｅＧｏｖｅｒｎｏ）（１９５５～１９６４年）省咨询委员会（ＪｕｎｔａＰｒｏｖｉｎｃｉａｌＣｏｎｓｕｌｔｉｖａ）（１９７１～１９７４年）政务委员会（ＣｏｎｓｅｌｈｏｄｅＧｏｖｅｒｎｏ）（１９５５～１９７１年）立法委员会（ＣｏｎｓｅｌｈｏＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｏ，ＡｓｓｅｍｂｌｅｉａＬｅｇｉｓｌａｔｉｖａ）（１９６４～１９７４年）自治时期（１９７６～１９９９年）咨询会（ＣｏｎｓｅｌｈｏＣｏｎｓｕｌｔｉｖｏ）立法会（ＡｓｓｅｍｂｌｅｉａＬｅｇｉｓｌａｔｉｖａ）咨询组织（１９８３年至今）澳门特别行政区时期（１９９９～２００９年）行政会立法会咨询组织公开咨询　　局或政府与其他公共政策制定主体关系的紧密程度，而包括以政治行政体制上层建筑的核心和咨询组织为代表的政策社群，以及结合澳门多元社会的特性的公开咨询为代表的议题网络。三　法团主义法团主义（Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｓｍ）是国家（政府）与社会关系的一种模式，也是利益团体政治模式的一种，且一般与多元主义（ｐｌｕｒａｌｉｓｍ）、新右派（ＮｅｗＲｉｇｈｔ）、苏维埃式一元论（Ｓｏｖｉｅｔｍｏｎｉｓｍ）和工团主义（ｓｙｎｄｉｃａｌｉｓｍ）等相对（Ｓｃｈｍｉｔｅｒ，１９７４；Ｈａｙｗｏｏｄ，２００２）。如果说多元主义是美国利益团体政治模式特征的总结，法团主义模式更多源自欧洲的经验（张静，２００５）。威亚尔达（Ｗｉａｒｄａ，１９９７）在回顾法团主义在欧洲的起源和发展时认为，法团主义体制早于中世纪的欧洲社会已经出现，而法团主义的意识形态化，要到１９世纪末２０世纪初期才出现。到了第一次世界大战和第二次世界大战之间，才出现法团主义政权。至于现代政治学中法团主义理论的构建和发展工作，则可追溯至２０世纪５０～６０年代，不同学者和研究人员开始分析社会个案（Ｗｉａｒｄａ，１９９７），例如美国政治学者比尔（Ｂｅｅｒ，１９５６，１９６５，１９６９）对战时英国的政府与利益团体关系的研究，拉帕罗姆巴拉（ｌａＰａｌｏｍｂａｒａ，１９６４）对墨索里尼时期意大利法团主义政体的研究，挪威政治学者罗肯（Ｒｏｋｋｅｎ，１９６５）对当地１１０

现代澳门社会治理模式研究政党、选举和议会研究所引申的政府与利益团体关系的研究，英国政治经济学者肖恩菲尔德（Ｓｈｏｎｆｉｅｌｄ，１９６５）关于政府在管理社会福利国家经济角色的研究，美国学者费伦（Ｐｈｅｌａｎ，１９６７）关于拉丁美洲殖民社会的研究，莫尔斯（Ｍｏｒｓｅ，１９６４）和麦卡利斯特（ＭｃＡｌｉｓｔｅｒ，１９５７，１９６３）关于拉丁美洲的殖民和后殖民社会的研究，威亚尔达（Ｗｉａｒｄａ，１９６８）关于拉丁美洲现代社会的研究，施米特（Ｓｃｈｍｉｔｅｒ，１９７１）关于巴西社会的研究等。至此，不少学者开始尝试归纳“法团主义”的特性，使之成为一种普遍的理论（Ｗｉａｒｄａ，１９９７）。威亚尔达（Ｗｉａｒｄａ，１９７３）认为，法团主义不仅是国家（政府）—社会关系的专门制度安排，而且是法团主义本身已植根于整套社会经济以至政治文化的行为准则和制度之中，其目的在于巩固制度化的法团主义特征，并使之恒久化。国家（政府）在法团主义体制下，在经济和政治生活中占主导地位。至于法团主义理论对利益、团体、权利和国家（政府）的观点，如表１－２所示。表１－２　法团主义理论下的利益、团体、权力和国家（政府）利　益集体行动的过程团体组织受利益的本质制约，同时塑造利益的本质；团体可以，也会围绕着政治倾向而组成，但相比于围绕着社会经济功能而组成的团体，这些过程从政治和权力关系角度探讨，其显著性明显较低。权力经济计划、投资策略等政策，象征着对资本权利和劳工自主性的侵犯；组织通过一个社会封闭（ｓｏｃｉａｌｃｌｏｓｕｒｅ）的过程来取得个别功能利益范畴的代表垄断地位，进而取得权力；利益的本质，以及通过封闭政治市场来取得垄断地位，是导致权力不平等的原因。国家（政府）政府利用利益团体去制定和执行政策；政府故意把政策制定的准入限制在个别被赋予“公共地位”的团体身上；在有组织利益方面，政府不能被视为中立，但政府的成见也不能被简单理解为一种阶级的成见。　　资料来源：Ｃａｗｓｏｎ（１９８６）。为了区别２０世纪初期欧洲曾一度出现的法团主义政权体制和现代欧洲以社会福利和民主为特征的法团主义体制，受到“新国家体制”时期葡萄牙法团主义中的“法团主义下的自由结社”（ｃｏｒｐｏｒａｔｉｖｉｓｍｏｄｅａｓｓｏｃｉａｏ）和“法团主义下的国家干预”（ｃｏｒｐｏｒａｔｉｖｉｓｍｏｄｅＥｓｔａｄｏ）的启发（Ｐｉｎｔｏ，２１０

第一章　绪论１９５５），施米特（Ｓｃｈｍｉｔｅｒ，１９７４）又将法团主义分为国家法团主义（ｓｔａｔｅｃｏｒｐｏｒａｔｉｓｍ）和社会法团主义（ｓｏｃｉｅｔａｌｃｏｒｐｏｒａｔｉｓｍ）两类，之间的分别如表１－３所示。然而，从施米特的定义判断，其将法团主义分为国家法团主义和社会法团主义两类，可能无助于厘清和解释其法团主义的定义，特别是其定义本身已较倾向于国家法团主义的方向。考克斯（Ｃｏｘ，１９８８）甚至指出，即使是社会法团主义，国家仍然处于主导地位，因此，施米特的分类对于国家法团主义而言是有用的，但社会法团主义在现实世界中是不存在的（Ｂｕｌ，１９９２）。然而，国家法团主义和社会法团主义的区别，有助于解释由国家还是民间社会主导利益团体组织化的过程，在分析政府—社会关系时，仍具有参考价值。表１－３　国家法团主义和社会法团主义的特征类　型特　　征国家法团主义国家（政府）的承认是团体组成和持续运作的必要条件。团体因此依附于国家（政府）生存，其作为利益组织的专有代表性，是通过国家（政府）强行淘汰相似团体得以实现的。社会法团主义国家（政府）承认利益组织的专有代表性，是出于政治需要团体的专有代表性，通过吸纳（ｃｏｏｐｔａｔｉｏｎ）或通过竞争而淘汰相似团体得以实现。类别数量代表的唯一性进入的强制性团体间竞争程度层级功能分化代表地位监护者控制国家法团主义有限一个代表机构国家安排低分明边界清楚绝对受国家保护国家控制社会法团主义众多多个代表机构自由高不分明边界不清不绝对不受国家保护与国家无关　　资料来源：Ｓｃｈｍｉｔｅｒ（１９７９）；张静（２００５）。总括而言，正式的法团主义具备以下特征（张静，２００５）：（１）当代社会的组织化利益形式表现为功能团体利益，并显示出垄断地位的倾向。（２）获国家（政府）确定的功能团体利益有利于影响权威决策过程。它得到国家的支持，但要取得国家的承认，则需遵守一定的条件。（３）社会成员加入社团可能是自愿的，但社团的垄断地位，限制其对其成员的选择。（４）社会中的利益联合体履行代表性职能，同时履行协调其成员和国家（政府）关系的职能。（５）现代社会的发展趋势之一，是越来越多地通过层３１０

现代澳门社会治理模式研究级结构来治理利益联合问题。（６）功能团体和国家进入经常的交流过程，而制度对于功能团体的行动，起着引导作用。对于公共政策，某一团体可以关注或不关注，取决于是否与他们的利益有关。由上述回顾可见，法团主义经历了从理想类型（ｉｄｅａｌｔｙｐｅ）的论述，到社会发展而促使社会选择的一种社会运行方式，再进一步发展成为一种意识形态，到成为制度化的国家（政府）—社会关系机制的模式的一个发展过程。而法团主义的理论构建和发展，则兴起于２０世纪７０年代之后，而且是从大量的个案研究中总结归纳而成的。一般而言，法团主义是由政府主导协调与社会利益团体各方关系的一种模式，其实行的方式繁多。尽管现代意义上的法团主义理论大多源于欧洲，世界其他地方的历史、经济和文化因素，都为当地提供了建构法团主义体制的条件。娄胜华（２００４）指出，澳门是一个以社会法团主义为主导的“澳门式法团主义”社会。而“澳门式法团主义”的体制特征则包括以下几点：（１）体制的建构由社会自发组织主导。对澳门的华人社群而言，结社成为维护自身利益的集体方式，从社团的变迁过程分析，占澳门人口绝大多数的华人所组成的社团在相当程度上能自主发展，而且因为澳门的社会和经济发展，而使社团的发展动力又以社团内部的动力为主导，推动社团朝横向功能区域化与纵向层级化发展。（２）社团与政府的关系以合作为主导。对澳门的行政当局而言，为了维持社会稳定和统治秩序，便通过赋权予社团的权力让渡方式，通过管理社团的手段来达至管理社会的效果。对社团而言，接受行政当局的合法地位和公权力的赋予，也就是对行政当局管治权的认可，弥补行政当局在认受性方面的缺失，而且通过与行政当局合作，更有利于保护华人居民的权益。（３）社会整合工程的开展以社团为中心。这是由于澳门社团的丛生与分化导致澳门社会的权力配置并不像典型的殖民主义体制那般，以行政当局或政府为主导，也使澳门的社会整合工程，包括市场、法律、行政和中间组织的整合，要以社团为中心来进行。此外，社团对华人居民的保护，使华人居民以面对社团为先，面对政府为次，社会成员无形中也赋权予社团，作为在日常生活上替他们排忧解难的切入点。社团于是在社会整合中担当“调节利益冲突，缓和社会矛盾，化解社会危机，保持社会多样性发展，且不对社会秩序构成威胁”的核心角色。４１０

第一章　绪论（４）体制的价值认同以共同体为本体。这是由于传统的中国文化以“共同体”的集体主义价值观为本体，而来澳门的移民又以“难民化移民”为多，因此，社团便成为澳门移民得以依赖的资源媒介。娄胜华的上述结论，主要是从其对澳门社团（尤其是华人社团）的发展中得出的，也非常准确地论述了澳门回归中国之前法团主义治理模式的核心特征。然而，对于影响行政当局在澳门建构此体制中的“葡萄牙因素”，包括葡萄牙的治理传统、澳门政策等，却着墨不深。诚然，在历史上曾受葡萄牙管治的澳门，其法团主义体制在澳门的实践，与中国社会儒家思想中的法团主义概念条件融合，对澳门的治理体制和模式，产生了相当深远的影响。这种外来体制与本土文化思想的融合，在澳门产生了独特的治理体制和模式，这也是葡萄牙在管治澳门期间留给澳门的一份政治行政遗产，并发展成为澳门政治行政文化的一部分。根据文献回顾并结合澳门的实际情况，本书将“法团主义”界定为：在治理的宏观层次上，一个能解释政府和社会关系如何协调的制度化模式。在这个模式下，社会的组织化利益，以功能团体利益为单位；政府在双方关系的协调上，担当着主导的角色，且政府与功能团体利益之间，存在着代表性的承认和遵守条件的交换；代表性团体同时担当着协调内部成员和政府的双重角色。本书尤其强调澳门的法团主义治理体制，是一种地方法团主义治理体制，其形成和发展，受到里斯本或北京中央政府的澳门政策和在当地的行政管理（例如政治行政体制的构建）或社会行为（例如结社运动）的影响。第三节　本书架构本书主要包括以下部分：１现代澳门治理模式形成的语境本部分主要从语境（ｃｏｎｔｅｘｔ）的角度，分析现代澳门治理模式的形成背景。本书认为，现代澳门治理模式的形成，在国家层次上受到里斯本当局和中央政府澳门政策的共同影响，在地方层次上则受到澳门独特的族群关系结构，以及现代华人社群结社运动的后果的影响。２澳门政治行政体制的去政治化从政治行政体制的宏观原则、政治行政机构的选任规则及其职权，以及５１０

现代澳门社会治理模式研究各级政治行政机构的组成，分析和论证执政者以该体制的“去政治化”设计作为其治理澳门的策略。３澳门的政策社群和议题网络本部分尝试从微观的层次论证政策社群的组织形式、议题网络各组成部分的特征，以及政策网络参与者之间的主要互动形式。４澳门公共政策制定主体的行为模式本部分主要通过个案分析，分析和论证澳门行政当局的决策风格，以及公共政策制定主体之间在资源上的相互依赖，由此产生以“合作”为特征的显性行为模式，并引申出各主体之间以“认同”为特征的潜性互动规则。５澳门法团主义治理体制的演进和特征通过直接比较葡萄牙法团主义治理体制，从宏观体制的层次分析和论证澳门法团主义治理体制的演进和特征。６结论除总结本研究的主要发现外，还探讨现代澳门治理模式的不足之处，提出可资改进的路径。而为方便论述，本书参考吴志良（１９９８）有关澳门历史时期的划分方法，以澳门政治行政制度的演变为参数，对现代澳门治理模式发展的阶段，提出以下划分：（１）第一个时期称为“葡萄牙海外行政系统时期”，从１９５５年《澳门省章程》颁布生效开始，至１９７４年葡萄牙本土发生革命，海外行政系统瓦解为止。在这段时期，澳门地区享有的政治行政自治权力相对较少，被纳入政治行政体制内的对象也受到当时葡萄牙“新国家体制”（ＥｓｔａｄｏＮｏｖｏ）的意识形态所影响，而主要以种族、语言、宗教和经济利益为标准。（２）第二个时期称为“自治时期”，即１９７４～１９７６年间，由于这段短暂时期内，原海外行政系统被葡萄牙新的执政当局宣布解散后，新的澳门政治行政制度又未正式确立；以及１９７６年《澳门组织章程》颁布生效，至１９９０年５月，葡萄牙共和国议会为配合《中葡联合声明》生效而对《澳门组织章程》作出修改，加强澳门立法和司法自治权为止。在这段时期，澳门逐步脱离与葡萄牙在政治和行政方面的联系，可进入政治行政体制的对象也渐渐不再以种族、语言和宗教为标准，而是渐变为以澳门本地社会内部不同阶层为标准。６１０

第一章　绪论（３）第三个时期称为“政权移交中国过渡时期”，即从１９９０年５月１０日新修订的《澳门组织章程》生效，至１９９９年１２月１９日，葡萄牙对澳门实行管治最后一天为止。此时期的澳门地区政治行政制度设计，有意识地逐渐与将来的中华人民共和国澳门特别行政区政治行政制度相适应。可进入政治行政体制的对象，被正式确立为以澳门本地社会内部不同阶层为标准，但行政当局同时也会因应各阶层本身的背景和利益立场而区别对待。（４）第四个时期称为“特别行政区时期”，即１９９９年１２月２０日澳门特别行政区成立以后的时期。这个时期的澳门，按照《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》高度自治，主权和治权也重新合一。可进入政治行政体制的对象，基本上完全以澳门本地社会内部不同阶层为标准，而且所涵盖的范围，比以往更加广泛。不过，其待遇同样仍因应各阶层本身的背景和利益立场而有所不同。７１０

现代澳门社会治理模式研究第二章现代澳门治理模式形成的语境第一节　葡萄牙的澳门政策自１８２２年葡萄牙颁布首部宪法，到１９７４年之前的澳门，在葡萄牙宪制上是其海外领土的一部分。其时澳门的政治行政制度，也是葡萄牙海外行政制度系统的一部分。这段时期里斯本当局的澳门政策，可以从葡萄牙海外属地政策的角度加以探讨和分析；而现代澳门治理模式的形成，也离不开在葡萄牙历史上占有非常重要位置的萨拉查（ＡｎｔóｎｉｏｄｅＯｌｉｖｅｉｒａＳａｌａｚａｒ）。萨拉查在２０世纪３０年代开始全面执掌葡萄牙国政，推行“新国家体制”，实行独裁统治。此时期的葡萄牙海外属地政策，更直接影响作为中央的里斯本当局，与殖民帝国各组成部分的彼此关系，进一步影响殖民帝国组成部分各自的治理模式。萨拉查个人治理理念的形成过程，与其本身早年的人生经历有着相当密切的关系。萨拉查的父母是极为虔诚的天主教教徒，而他在１１岁的时候考进维塞乌（Ｖｉｓｅｕ）修院接受教育，因而深受天主教教义的影响。在科英布拉大学求学和任教时期，适逢葡萄牙共和政体成立伊始，萨拉查又目睹政体政局混乱不堪的情况，使他对自由民主的政治制度产生不信任，反而认为葡萄牙最需要的，是不可置疑的政治权威和人与人之间和谐相处的秩序，而且只有严格遵守天主教基本教义，才可以达至这种权威和秩序。天主教和社会协调机制，才是葡萄牙社会的传统，也是使葡萄牙社会达至和谐的最佳途径。至于树立人民尚武和爱国的民族主义心理，也被萨拉查认为是令葡萄牙复兴的必要途径（Ｋａｙ，１９７０）。因此，萨拉查个人治理理念的形成，受到天主教基本教义、天主教社会主义和民族主义的交互影响。后来天主教社会主义的主张，在欧洲其他国家进一步发展成为法团主义社会协调机制，反过来使萨拉查个人的治理理念进一步升华和成熟，这也奠定了将来“新国家８１０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境体制”的本质是法团主义体制的基础；而其民族主义观后来更成为葡萄牙民族身份认同的一部分（Ａｒｅｎａｓ，２００３）。萨拉查个人治理理念的形成过程，也注定了其将来执掌葡萄牙国政时会实行独裁政治的路线，因为其治理理念完全与独裁政治基本功能相符（孙哲，２００５），包括强行建立秩序并维护其稳定，作为个体生存的前提条件；在短时间内集中全社会资源进行大规模建设，使国家迅速增加经济和军事实力；透过控制个人收入和消费质量，实现平均的财富分配，保障基本的生活水平。萨拉查的个人治理理念与独裁政治基本功能的兼容性，也直接影响其日后掌理葡萄牙国政后的海外属地政策。在“新国家体制”下，葡萄牙殖民帝国在经济、领土的物理面积上为独裁政权提供物质和精神的支持，殖民帝国也为葡萄牙独裁政权的中心，提供巩固其拥有“绝对真理”的工具和场所。这种殖民帝国与维护独裁政权的需要的关系，有助解释为何在“新国家体制”下的葡萄牙有别于世界上其他殖民力量，特别强调本土和海外属地之间的道德联系。在萨拉查的心中，殖民帝国除了是让其与原共和政体划清界线，凸显自己对殖民帝国实施有效管理的“有能”和原共和政体的当权者对之管理不善的“无能”的一个策略之外，也是实现葡萄牙“自给自足”经济的一个广阔腹地。而把本土和殖民帝国视作葡萄牙领土的完整整体，除了可以向国内人民灌输民族的自豪感外，在地缘政治的层面上更可以把葡萄牙打造成为欧洲文明的英雄和捍卫者。由于萨拉查政权认为，世界是因为葡萄牙的地理发现而开始的，葡萄牙因此是欧洲文明的总代表（Ｄｏｄｄｓ，２０００），其政权便拥有诠释欧洲文明的“绝对真理”的话语权。透过其领土横跨欧洲、非洲和亚洲的“欧非帝国”，葡萄牙为欧洲文明的传播“克尽义务”，反过来也使维持殖民帝国，不论对葡萄牙还是对整个欧洲都有了道义上的理据，本土与海外属地之间更产生了一重道德上的联系。同时，由于对萨拉查政权而言，殖民帝国疆域辽阔，把上述的构想加以实现是宏伟的事业，因此，殖民帝国不但能彰显葡萄牙民族的伟大，更重要的是，它能彰显萨拉查政权的伟大。在具体的海外属地管理措施方面，当萨拉查完全掌握葡萄牙内政的主导权后，便决意要在不依赖借贷的情况下整顿本土和海外属地的财政状况，也希望能依靠葡萄牙资本去发展海外属地的经济，于是对共和政体时期对海外属地实行非集权化管理的情况彻底扭转。分析１９３０年颁布的《属地法》９１０

现代澳门社会治理模式研究（ＡｃｔｏＣｏｌｏｎｉａｌ）和１９３３年颁布的《葡萄牙殖民帝国组织章程》（ＣａｒｔａＯｒｇｎｉｃａｄｏＩｍｐéｒｉｏＣｏｌｏｎｉａｌＰｏｒｔｕｇｕêｓ）的条文，可以发现在“新国家体制”下的葡萄牙，除了逐步引导海外属地纳入葡萄牙经济体系，以扩大葡萄牙本土的经济规模和容量外，也对海外属地实施集权化管理，在加强中央政府干预的同时，又试图透过这种干预使当地的行政管理模式，相对地与本土的模式渐趋一致，加强葡萄牙本土与海外属地之间的相互依赖，以便维持葡萄牙对这些海外属地的控制，也在某种程度上增加葡萄牙海外属地实行非殖民化的难度。而在２０世纪５０年代到１９７４年这段时期，葡萄牙对海外属地的管理基本上仍然以集权化为原则，但葡萄牙本土和海外属地葡裔居民之间出现经济利益冲突、当地葡裔人口分布的改变（Ｄｕｆｙ，１９６４），以及国际非殖民化运动的深入，使这段时期葡萄牙的海外属地管理模式，曾作出过有限的调整，基本上以１０年为一次调整的周期。特别是因应《联合国宪章》中针对非殖民化政策而制定的第１１章“关于非自治领土之宣言”，葡萄牙在１９５１年修改宪法，把《属地法》撤销，原来有关海外属地管理纲要的条文直接写进宪法，不再使用“属地”（ｃｏｌóｎｉａｓ）一词而改称为“海外省”（ｐｒｏｖíｎｃｉａｓｕｌｔｒａｍａｒｉｎａｓ）。当时的《宪法》第１３３条规定：“行使于其主权下之发现之土地殖民、向该处之居民传播及推广葡萄牙文明之益处之历史性职务，并行使附属于东方传教会之道德影响力，系葡萄牙民族之组织主体。”另第１３５条又规定“海外省作为葡萄牙国家整体之一部分，各省之间及与本土地区有连带关系”，充分反映“新国家体制”下葡萄牙的海外属地政策及其国家领土概念，即欧洲的本土以及遍布非洲和亚洲各地的海外属地，均属葡萄牙国家的整体。尽管在“新国家体制”下里斯本当局的话语体系中，宣称其海外属地政策以“政治统一、精神同化、行政差异化和经济团结”（ＵｎｉｄａｄｅＰｏｌíｔｉｃａ，ＡｓｓｉｍｉｌａｏＥｓｐｉｒｉｔｕａｌ，ＤｉｆｅｒｅｎｃｉａｏＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖａｅＳｏｌｉｄａｒｉｅｄａｄｅＥｃｏｎóｍｉｃａ）（Ｃａｅｔａｎｏ，１９５１）为特点，但由于其政策中强调传播欧洲文明的关系，“非我族类”成为葡萄牙在处理与海外属地当地的非葡裔居民关系的一个重要预设前提，使绝大部分的非葡裔居民未能享有与葡裔居民等同的待遇。在１９６１年前，葡萄牙一直通过法律（即《土著章程》，ＥｓｔａｔｕｔｏｄｏｓＩｎｄíｇｅｎａｓ）明确排除黑人“土著”（ｉｎｄíｇｅｎａｓ）参与当地的政治行政机构和社会管理体０２０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境制的权利，并透过建立有别于该等机构和体制的保长制度（ｒｅｇｅｄｏｒｉａｓｉｎｄíｇｅｎａｓ）以及限制当地黑人“土著”的活动范围来对之实施管理。另一方面，葡萄牙在法制上并无把华人视为“土著”，同时尽管从１９５９年起所有在葡萄牙及其海外属地出生的人士，不论种族，都被视为葡萄牙公民，但在现实意义上，当时未有办理申请葡萄牙国籍手续的华人，往往仍被视为有别于葡萄牙公民的“外国人”（ｅｓｔｒａｎｇｅｉｒｏｓ）。如果法律文件在１９６１年前还明文保障在葡萄牙海外属地的黑人“土著”受当局保护、救济、教育和培训的权利（但葡萄牙当局当时有否严格执行《土著章程》，使他们的权利受到切实保障，是另一个研究课题），同时又禁止他们参与被视为具备“欧洲特征”（ｃａｒáｃｔｅｒｅｕｒｏｐｅｕ）的政治行政机构的话，作为华人的“外国人”则连上述的这种保障也没有，在法律上也并无明确和绝对地剥夺他们参与行政管理的权利。这种空白使得在澳门的葡萄牙行政当局未须像其他的海外属地的行政当局般，同样强调向本来已经属于另一个文明体系的华人居民，灌输欧洲文明的优越性。事实上，地缘因素直接影响里斯本当局的澳门政策。澳门地处中国东南沿岸，惟受到珠江口和西江口大量泥沙的强烈沉积影响，导致港口和航道淤塞严重，货物的进口难以直接进入澳门，而须依赖毗邻的香港和中国内地，两地也因此成为澳门的主要货物进口来源地。与葡萄牙当时提倡本土与海外属地的“经济融合”理念相违背，澳门的进口货品总额中来自包括葡萄牙和澳门以外的其他海外属地的“葡萄牙经济圈”（ＥｓｐａｏＥｃｏｎóｍｉｃｏＰｏｒｔｕｇｕêｓ）的比例极小，来自香港和中国内地的比例反而达到９０％以上（见图２－１）。而在主要粮食供应方面，当时的澳门除了本地的渔获仍能自给自足之外，农业、畜牧和家禽养殖业的产物都未能完全满足澳门的需要，因此需要依赖外地的进口。其中，来自中国内地的供应占多数甚至绝对的比例。即使对方因为“大跃进”的政策失误而面对经济困难，在对澳粮食供应的比例上也基本没有受到影响。而在各种主要粮食当中，值得一提的是澳门对中国内地白米的依赖。第二次世界大战结束后，由于香港政府曾颁令禁止在当地卸下的进口货品（包括粮食在内）再输往澳门，加上澳门当时未享有联合国的粮食配额，情况与香港不同，促使澳门的行政当局与当时的国民党广东当局协议保证澳门的白米供应（Ｇｕｎｎ，２００５）。这种对中国内地的依赖局面，并未随着中华人民共和国成立和联合国粮食配给制度的撤销而有１２０

现代澳门社会治理模式研究所改变，在２０世纪５０～６０年代期间，中国内地的白米供应量一直占澳门供应量的７５％以上（见表２－１）。图２－１　澳门进口货品总额来源地之比例（１９５３～１９７４年）资料来源：根据黄启臣、郑炜明（１９９４）计算。表２－１　澳门进口主要粮食中来源地为中国内地之比例单位：％年份种类１９５９１９６１１９６４家禽５４３７６９２８７９１６牛５１４６１０１２３０９７猪５７２７６４６７９９９９白米７９８９７６１１８４２２马铃薯６２９１５８０４６９６０豆类９８３２数据不明６９５３蔬菜８１８５８１６８７２２１鲜果５０２３４３４１２９２２　　资料来源：蔡凌霜（１９６０，１９６２，１９６５）。澳门对必要的生存资源的这种依赖，后来更扩展至淡水的供应上。除了本地的贮水塘外，澳门过去长期依靠西部的前山水道抽取淡水来确保澳门的淡水供应。然而，自１９５８年起，当时的中山县当局在前山修筑一道水坝，用以防止咸潮入侵影响当地的农作物收成。澳门的行政当局曾拟定多套方案，包括开放全澳水井，以至邀请新加坡专家勘探水源，都没有结果。最后仍须经大陆主导的社团———澳门中华总商会（简称“中总”）和澳门工会联２２０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境合总会（简称“工联”），联同自来水公司与中山县当局商讨，在内地修建竹仙洞和银坑水库，因此澳门的淡水供应问题才得以解决（蔡凌霜，１９５９，１９６０）。澳门的葡萄牙行政当局对于必要的生存资源要绝对依赖中国内地的认识是十分清晰的，例如在以美国为首的西方国家对中央政府实行禁运期间，澳门由于未有严格执行禁运决议而导致北大西洋公约组织向葡萄牙施加压力，时任澳门总督柯维纳（ＡｌｂａｎｏＲｏｄｒｉｇｕｅｓｄｅＯｌｉｖｅｉｒａ）便坦白地向时任属务部部长的罗瑟文（ＳａｒｍｅｎｔｏＲｏｄｒｉｇｕｅｓ）指出：“澳门完全依赖中国的供给，庞大人口每日必不可缺的粮食亦有赖从北京共产政府所控制的邻近地区输入。（任何抵制从澳门向中国内地输入物资的措施）均可引发对（澳门葡萄牙当局）不利的极大反应和激烈报复，最终将导致中国中断向我们供应不可缺少的粮食。”（Ｆｅｒｎａｎｄｅｓ，１９９９）此外，当时澳门盛行的黄金贸易，是影响里斯本澳门政策，以至当地治理主体关系的另外一个经济因素。在第二次世界大战期间，澳门作为一个名义上“中立”的地区，开始吸引大量黄金流入澳门交易。战后，葡萄牙并无仿效英国的做法，签署限制私用黄金进口的布雷顿森林协议（ＢｒｅｔｏｎＷｏｏｄｓＡｇｒｅｅｍｅｎｔ），在香港限制纯金买卖的情况下，澳门因而成为香港供应黄金的重要来源地。当时澳港两地的黄金贸易，同时以合法和走私方式交互进行，且有两种具体方法：第一种是香港金商从欧洲和南非购买黄金后，经香港把黄金转口到澳门，再在澳门将纯金熔化，改铸成工业金纯度的金条，然后再走私回港；另一种是获香港政府特许经营的贸易公司从伦敦输入黄金后，转口到澳门的澳港黄金贸易专营商王安行，先透过该行将黄金出售给澳门的金商，然后再由香港的买家购回，以“非正式途径”运回香港出售（冯邦彦，２００２）。由于贸易方式迂回转折，金商因此可赚取可观的差价，而澳门的行政当局也可透过黄金的合法贸易而获得可观的收入，其税收占澳门公共财政收入的比例，还一度远超于博彩税收（见图２－２）。除曾任澳门经济总局局长罗保（ＰｅｄｒｏＪｏｓéＬｏｂｏ）之外，不少澳门华商也有参与当时蓬勃的黄金贸易活动（Ｇｕｎｎ，２００５）。一些在政治立场上倾向新中国政府的华商，例如何贤所开办的大丰金银号（即今天大丰银行的前身），便有从事黄金贸易的活动。与澳门现实的经济贸易关系和必要生存资源向中国内地依赖一道，当时蓬勃的澳港黄金贸易，使治理主体之间产生了共同的利益关系。３２０

现代澳门社会治理模式研究图２－２　黄金贸易和博彩税收占澳门公共财政收入之比例（１９５１～１９６１年）影响里斯本当局澳门政策的另一个因素，尚有葡中两国的军事实力悬殊，使葡萄牙在澳门实施行政管理时，很多时候也未能随心所欲，例如在１９５５年原本打算高调庆祝“澳门开埠４００周年庆典”的计划因为北京的压力而告吹（Ｆｅｒｎａｎｄｅｓ，２００７）、２０世纪６０年代扩大政务委员会华人代表比例的构思遭搁置（丁中江，１９６４）等。从上述可见，由于中国内地是澳门进口货物的其中一个主要来源地，更是主要粮食和淡水等必要生存资源的重要供应者，而政治立场倾向中央政府的华商从事的黄金贸易活动，又为澳门行政当局在公共财政上带来实质的经济利益，即使其时葡萄牙政府奉行反共政策，而且长期拒绝承认中华人民共和国并与之建立正式的外交关系（黄庆华，２００６），其澳门政策必须有别于其所宣称的那样，强调主权和欧洲文明的灌输，而须采取现实主义的态度。维持葡萄牙在澳门的统治和政治存在，以及促进葡萄牙本身的经济利益，对当时的澳门行政当局而言，才是更实际的任务。另一方面，葡属几内亚、安哥拉和莫桑比克自２０世纪６０年代开始相继爆发民族解放斗争，葡萄牙于是从欧洲本土派遣军队镇压，其规模到了２０世纪７０年代初期已被称为“非洲经历最长和最大规模”的一次战争。戴维森（Ｄａｖｉｄｓｏｎ，１９７４）把当时葡萄牙对这次殖民战争的兵力投入与美国对越南战争的兵力投入相比较，认为在２０世纪７０年代初期葡萄牙投入在非洲的殖民战争的兵力，在人口比例上已经相当于美国在越南战争战况最激烈时投入兵力的６倍，使原本已经千疮百孔的葡萄牙本土经济雪上加霜。海外属地问题成为“新国家体制”后期里斯本当局内部矛盾激化的其中一个诱因，４２０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境最终导致一批因主张以政治手段解决海外属地问题而被罢免的军官组织“武装部队运动”（ＭｏｖｉｍｅｎｔｏｄａｓＦｏｒａｓＡｒａｍａｄａｓ），在１９７４年４月２５日成功推翻“新国家体制”独裁政权。新政权主张非殖民化，从而为里斯本当局的澳门政策带来调整的契机。首先，新政权不再认为继续有正当的政治理由留在澳门，而“葡萄牙经济圈”的瓦解，导致葡萄牙在澳门仅余的经济利益也从此消失（Ｆｅｒｎａｎｄｅｓ，１９９７）。然而，新政权也意识到，以独立为最终目标的“非殖民化”并不适用于澳门，反而因为澳门是中国领土的关系，新政权首先必须要先与中华人民共和国建立外交关系，才能解决葡萄牙在澳门的去留问题。新上任的外交部长苏亚雷斯（ＭáｒｉｏＳｏａｒｅｓ）在当年９月便提到：“葡萄牙希望同中国探讨澳门的未来，并且希望同北京建立外交关系；其实，澳门并不是一块殖民地，而是葡萄牙行使主权的一个商业中心。”而后来出任澳门总督的李安道（ＪｏｓéＬｅａｎｄｒｏ）也认为：“完全西方化的民主政治制度不适合澳门，还不得不取得在葡萄牙可能受到冲击的资本家的支持，才能有效施政。”到了葡萄牙与中华人民共和国商讨建立外交关系的时候，葡萄牙部长会议的一份予驻法国大使的秘密指令中又提到：“葡萄牙《宪法》没有把澳门划入葡萄牙领土，只是把澳门看做在葡萄牙的管理之下。葡萄牙政府认为，葡萄牙对澳门领土管理的终结，可以成为中华人民共和国与葡萄牙谈判的议题，谈判可在两国政府认为合适的时机进行。在此期间，葡萄牙政府承担严格尊重澳门中国居民权利的责任。”这些立场也获得当时参与谈判的中国驻法国大使的同意，同时也为日后两国讨论澳门前途问题提供基础（黄庆华，２００６）。规范至澳门回归中国前当地政治行政制度的《澳门组织章程》自１９７６年生效的结果，首先在于确定澳门行政当局部门的本地化，不再像过去那般，与葡萄牙的行政系统存在联系的空间。其次，在行政管理权力进一步从葡萄牙国家主权机关向总督下放，以此重新确立总督在澳门政治行政制度的权威的同时，对澳门本地的政治行政机构———立法会（以及后来的市政议会）也从１９８４年开始扩大澳门本地居民的参与［尽管当时这个决定的动机仅希望以此削弱土生葡人在立法会的影响力，李炳时（１９９４）］，同时引入了具普遍性和代表性的选举制度。而《澳门组织章程》的修订，以及其他葡萄牙澳门政策实施的历程，也配合澳门的行政管理权从葡萄牙回归至中５２０

现代澳门社会治理模式研究国的过渡历程。纵观这段时期行政当局的施政方针（ＬｉｎｈａｓｄｅＡｃｏＧｏｖｅｒｎａｔｉｖａ）和具体的政策措施，基本仍是一脉相承，且可分为两个阶段，大致以１９９０年修订《澳门组织章程》和韦奇立（ＶａｓｃｏｄａＲｏｃｈａＶｉｅｉｒａ）在１９９１年出任澳门最后一任总督之间的时期为界。其前为重新树立总督权威，同时奠定本地化基础的阶段，大致以“朝向本地区和谐及整体发展”为整体方向，强调确保澳门经济发展、公共收支平衡、提高行政当局的工作效率，并根据《澳门组织章程》的原则，有序地移植与其时葡萄牙实行的类似的行政、法律和社会制度，确立一系列澳门政治行政制度的具体框架。在这个界线之后为本地化的深化阶段，除配合将来《澳门基本法》的规定把政治行政权力进一步从里斯本向澳门下放之外，还对上述的行政、法律和社会制度加以本地化，对澳门的经济活动采取自主化和多元化策略，强调澳门悠久的中西文化相遇和交流的特色，以塑造和树立属于澳门本身的认同价值，使之与香港的社会运作模式区隔，长远使将来的澳门在回归中国后能维持既有别于中国内地的社会主义制度，又有别于香港的资本主义制度的“澳门式资本主义”制度和生活方式的“中国第三制”特色。图２－３　葡萄牙对澳门政策的演变第二节　新中国政府的澳门政策１９４９年１０月中华人民共和国成立，而至同月中旬，中国人民解放军已进驻了广东省的大部分地方。然而，新中国政府并未收复毗邻的澳门和香港，而采取了暂时维持两地分别由葡萄牙和英国管治的策略。当时负责接收中山的军事管制委员会主任黄旭在接受澳门《大众报》访问时更提到：“中国人民解放军尊重澳门的地位……拱北海关将迁回内地办公。”（中共广东６２０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境省委党史研究室等，１９９９）按照新中国政府的说法，采取此策略的原因，除了是利用港澳两地“打破以美国为首的西方资本主义阵营对新中国的全面封锁，分化瓦解西方反华势力，打开外交局面，巩固新中国政权”（郭德宏、李玲玉，１９９８）之外，还要利用两地的特殊经济地位，“为新中国的经济建设服务”。由于朝鲜战争的关系，联合国和美国同时对中国内地实施贸易禁运，澳门和香港的地理位置以及与外界的联系，对于当时物资供应极其短缺的中国内地而言无疑是两条极具战略意义的通道。事实上，中国共产党早在成立政权以前，便委派柯正平在澳门成立南光贸易公司。该公司除了在国共内战后期支持中国共产党军队和朝鲜战争期间负责为新中国政权转运必要的物资之外，实际上也是中国共产党以及新中国政权在澳门的联络和活动协调机构。在与澳门葡萄牙行政当局日常的联络和沟通方面，主要经当地社团负责人向对方表达立场。而相对于香港蓬勃的经济活动和高调的国际交往，当时的澳门在货物转运方面仍相对稀疏，物资转运的活动可以更隐蔽地进行。当时经澳门向中国内地转运的货物量，据说比香港还要多，甚至很多在香港卸下的货物，仍要从澳门转运。当时的澳门因此成为中国内地进口外地必要物资的一条重要转运线［南光（集团）有限公司网页，２００８］。不过，“暂时维持港澳现状，不等于对不平等条约的认可，不等于对英、葡的不合理殖民行为坐视不理，对港澳中国居民争取合法权益的行动，新中国政府也会在适当的时候给予适当的支持”（吴志良，１９９８）。回顾新中国成立后的历程，如果澳门葡萄牙行政当局在主权问题上出现被认为是“越轨”的行为，在适当的时候也会重申其拥有澳门的主权，同时也不容许澳门成为危害新政权安全的基地。例如关闸事件、阻止澳门行政当局举办庆祝澳门开埠４００周年的活动、反对在鱶仔鸡颈兴建机场、迫使行政当局将在澳门活动的国民党当局特务交给内地处理、关闭国民党当局驻澳门机构，以及“一二·三”事件发生后以关闭亲台社团为其中一个谈判条件等（Ｆｅｒｎａｎｄｅｓ，１９９８）。由于葡萄牙尚未承认中华人民共和国政权，两国更无外交关系，如果澳门与中国内地在当时出现冲突事件，而不可避免需要正式的交涉，一般会分开两个层次进行。第一个层次是国家的层次，透过机关报———《人民日报》发表文章以及国际组织的发言，对外表达国家对有关问题的立场。具体事例如表２－２所示。至于第二个层次，则是地方的层次，７２０

现代澳门社会治理模式研究表２－２　新中国政府以国家层次处理涉澳问题事例事　件方　式主要内容澳门行政当局筹备澳门开埠４００周年的活动期间（１９５５年１月）《人民日报》发表题为《警告澳门葡萄牙当局》的评论员文章“澳门是中国领土，中国人民从来没有忘记澳门，也从来没有忘记他们有权利要求从葡萄牙手中收回自己的这块领土。”针对苏联质疑中央政府的反殖政策（１９６３年３月）《人民日报》发表《评美国共产党声明》社论“一些历史遗留下来悬而未决的问题，我们一贯主张，在条件成熟的时候，经过谈判和平解决，在未解决前维持现状，例如香港、九龙、澳门问题。”“一二·三”事件（１９６６年１２月１１日）发表《严厉警告澳门葡萄牙当局》的评论员文章“对中国方面的严正要求，澳门葡萄牙当局必须立即接受并完全实现，否则你们必将自食其果。”中华人民共和国恢复联合国席位（１９７２年３月）致函联合国非殖民化特别委员会外交部长黄华在联合国大会上的发言“香港和澳门是被英国和葡萄牙当局占领的中国领土的一部分，解决香港、澳门问题完全属于中国主权范围内的问题，根本不属于通常的所谓‘非殖民化’范畴。我国政府主张，在条件成熟时，用适当的方式和平解决港澳问题，在未解决之前维持现状。”　　以“地方对地方”的原则，商谈解决事件的具体办法；且按照事件的性质，可以进一步分为“政府对政府”的正式形式，或“政府对与澳门行政当局有联系的社会人士”的变相正式商谈形式。然而，新中国政府在这段时期坚持拒绝采取外交途径解决事端，除了上述互不承认的原因外，也意味着新中国政府否定葡萄牙对澳门拥有主权。具体事例如表２－３所示。表２－３　新中国政府以地方层次处理涉澳问题事例形　式事　件具体方法“政府对政府”关闸事件（１９５２年）行政当局派出经济局长罗保（ＰｅｄｒｏＪｏｓéＬｏｂｏ）为代表，联同何贤和马万祺与前山边防局第五分局谈判（吴志良，１９９８）。“政府对与澳门行政当局有联系的社会人士”澳门供水问题（２０世纪５０年代中后期）以澳门中华总商会的名义与广东政府接触，最后促成兴建竹仙洞水库（中共广东省委党史研究室等，１９９９）。“政府对政府”“一二·三”事件（１９６６年）由总督府秘书长波治（ＭｅｓｑｕｉｔａＢｏｒｇｅｓ）、宋玉生（ＣａｒｌｏｓｄＡｓｓｕｍｐｏ）和崔乐其组成的代表团，与广东省外事处代表谈判（吴志良，１９９８）。　　８２０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境　　２０世纪７０年代，中国的对外关系和国内政局发生了相当大的变化。由于内政和外交情势的好转，解决国家统一问题时机成熟，中国政府于是在１９７９年１月１日发表《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会告台湾同胞书》（通称《告台湾同胞书》），呼吁台湾人民和台北当局与祖国大陆同心协力，共同推进国家统一事业。事实上，早在２０世纪６０年代初，当时的周恩来总理便根据毛泽东主席解决台湾问题的思想和原则归纳为“一纲四目”①，而１９７８年中华人民共和国与美国就建交问题谈判的时候，邓小平也重新提出了以一个国家容许两种社会制度的方式来解决台湾问题的主张（郭德宏、李玲玉，１９９８）。１９８１年９月３０日，全国人民代表大会常务委员会委员长叶剑英，透过向新华社发表谈话的形式，发表《关于台湾回归祖国，实现和平统一的方针政策》（俗称“叶九条”），首次阐述了台湾回归祖国后中央政府和台湾之间关系的原则，主要强调了中央向地方（即特别行政区）的纵向分权，使特别行政区享有“高度自治”。“一国两制”原则的核心，是保留香港、澳门和台湾现行的社会和经济制度，因此中央政府必然要向将来成为特别行政区的这些地方授予广泛的权力，使这些不同于中国内地的主体社会和经济制度得以有效和顺畅运转。这种广泛的权力授予，就是“高度自治”。通过这种“高度自治”，特别行政区除了获授行政管理权，被容许自行制定对内政策外，更由于本身原有的法律制度与中国内地完全不同，再加上有关地方已经有一套属于本身的法律制度，或因原来的法律渊源或联系随着主权或政权回归中国而割断或终止，而使中央政府对特别行政区的授权有需要延伸至与当地法律制度相适应的立法权、独立的司法权和终审权。此外，由于社会和经济制度与中国内地完全不同，也需要授予特别行政区经济和财政的自治权。“高度自治”的内涵，还包括在由特别行政区当地居民自我治理当地事务的层次上，借此调动和提高当地居民参与特别行政区事务的积极性、主动性和创造性。９２０①“一纲”即台湾回归祖国。“四目”即台湾回归祖国后除外交归于中央外，台湾的军政大权和人事安排等可由蒋介石自行决定；台湾所有军政和经济建设费用如有不足，由中央拨付；台湾的社会改革从缓，等待条件成熟，同时在尊重蒋介石意见的基础上，协商决定后进行；双方约定不派遣特务，不做破坏对方的事情。“一纲四目”实际上是“一国两制”的原始构想（杨允中，２００４）。

现代澳门社会治理模式研究然而，“高度自治”并非“完全自治”，中央政府仍保留适当干预特别行政区的权力。除了是因为中国作为单一制国家，所有地方政府的权力由中央政府授予外，也有助中央政府有效对特别行政区行使应有的国家主权。除了防务和外交事务必须由中央政府负责外，中央政府作出干预的条件，原则上包括“发生不利于‘一国两制’原则的落实、不利于稳定繁荣、不利于中央政府行使国家主权的事态”（杨允中，２００４），但这种干预也应相对谨慎和有节制地行使。例如特别行政区出现严重动乱等事态时，“首先是（当地）行政机构要干预，并不一定要大陆的驻军出动”（邓小平，１９８７），即应尽可能先由特别行政区政府自行处理，在情非得已的情况下方由中央政府出面处理。至于“一国两制”应用到澳门的具体原因，归纳起来有三个：（１）澳门本身因为长期受外国统治的关系，而发展出并实行一套有别于中国内地的制度，包括资本主义、完全开放和自由的市场经济制度，以及因此而衍生的，为澳门当地居民所认同的社会行为、结构制度（即社会制度）和生活方式。虽然除中国内地和香港的投资外，当时在澳门的外资不多，但它们却发挥着促进澳门经济发展的作用，特别是在发展金融银行业和公用事业等方面上。这些外资在澳门的经济利益应当受到保护，使中国收回澳门的主张能够更易争取到国际社会的认同和接纳。澳门的政治行政制度也有别于中国内地。受殖民统治的影响，澳门的政治行政体制以总督为主导，而作为一个地方行政区域，澳门政制中行政与立法之间的关系也有别于中国内地的地方人民代表大会和各级人民政府，以及民族自治地方的自治机关之间的关系。澳门地区本身的管理机关早自１９２６年起便已引入选举制度，更在后来进一步发展成为开放的、直接选举和间接选举相结合的选举制度。在法律和司法制度方面，澳门属于欧陆法系，而且与葡萄牙的渊源颇深。整套法律和司法制度，包括作为法律体系重要组成部分的民法、刑法、商法和诉讼法、基本权利的保障、法院和检察院的组织、职权和运作、司法人员和司法辅助人员的任免制度，以及律师制度，都与中国内地实行的社会主义法律和司法制度截然不同。（２）澳门本身的经济制度较为适合本身的社会发展情况，尤其是在天然资源严重缺乏和劳动力高度集中的情况下，更需要发展一套与这种条件相适应的经济模式。这套经济模式的主要特征，包括自由港、不实施外汇管制政策、奉行自由贸易，以及以容许工商业自由发展为原则。这些特征确保了澳０３０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境门在人流、物流、资金和信息流动方面保持畅通，让澳门在对外经济贸易的交往上更便捷，为建构澳门本身的经济体系注入动力。而带有这些特征的经济模式，在事实上也被证明行之有效。根据经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）的数据，澳门国民生产毛额（ＧＮＰ）的年增长率，在１９７１～１９８１年间平均为１７６％（黄启臣、郑炜明，１９９４）。人流、物流、资金和信息流动自由，也有助中国内地顺利推行当时刚开展的经济改革开放措施，同时利用澳门与外地交往。透过澳门的这些优势，吸引外国以至澳门本地企业到毗邻的珠海经济特区投资，有益地补充中国内地的经济发展，同时也为地域狭小的澳门，提供一幅广阔的经济发展腹地，加强本身在国际上的竞争能力。天然资源缺乏的先天条件，也促使博彩业在澳门发展，而且更在行政当局政策主导下得以有序进行。早在１８４７年，澳门行政当局便已颁令准许博彩事业专营，而具现代化规模的博彩娱乐事业，则自２０世纪６０年代，随着博彩专营权的重新竞投和判给而开始形成和发展，并带动了旅游业的发展，继而使集博彩、娱乐和旅游事业于一身的“旅游娱乐业”成为澳门经济的重要支柱之一。事实上，博彩娱乐事业作为澳门经济内容的一部分，本身便与把之界定为“三害”之一的社会主义社会制度不兼容。（３）澳门居民在心理上普遍对社会主义所主张的部分内容有所保留。澳门居民对现有的社会制度和生活方式普遍感到满意，更希望在回归祖国以后能维持现状。即使在澳门近代历史上由华人居民发起的几次社会运动（例如“一二·三事件”），也没有把矛头指向私有财产制度，反而对个人的产权强调尊重。这除了受澳葡行政当局的制度文化影响外，也在一定程度上反映着澳门居民不希望对现有社会制度和生活方式作出剧烈甚至任何改变的深层次的隐性意愿。另一方面，中华人民共和国自成立以来，也曾经在政治和经济领域上出现过多次政策失误，导致局势动荡不安。在这段时期从内地来澳定居的人士，除了一些因家庭团聚或其他原因而合法来澳的人士之外，也有相当数量是属于非法入境的人士。这种现象尤以２０世纪７０年代中后期至８０年代之间较为严重。必须承认，在这些来澳人士当中，不论合法来澳与否，很多都是出自对澳门经济蓬勃发展及其生活方式的向往，希望利用来澳定居去改善自己和家人的生活。透过领导人公开承诺，以及在成文政策和法律上保证澳门现行制度和生活方式不变，不但有助于消除澳门居民对前途的忧虑，更可１３０

现代澳门社会治理模式研究以进一步争取他们对“一国两制”方针的认同和信任。总之，如果硬性把澳门从过去的一套制度转变成与中国内地实行的制度一致，其所牵涉的政治、社会和经济成本未必为各方面所能承担。澳门回归后，“一国两制”正式落实。在维持具有澳门特色的社会制度和生活方式的同时，中央政府和澳门特区政府，通过中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室（简称“中联办”）和澳门的社团，开始有系统地在经济、澳门居民能力建设以及国民教育方面采取措施（见表２－４），增进澳门居民对国家的认同，使两地的交往更趋频繁，层面更趋广泛。“一国两制”的实践，已开始呈现在两地制度基本不变的前提下，澳门与中国内地在经济，以至居民的行为模式上进一步融合的一体化趋向。表２－４　１９９９年后澳门与中国内地进一步融合的主要措施领　　域措　　施开始时间经　　济开放内地居民以个人身份到澳门旅游２００３年７月实施《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（ＣＥＰＡ）２００４年１月实施《关于内地企业赴香港、澳门特别行政区投资开办企业核准事项的规定》２００４年９月澳门纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》２００６年３月澳门纳入《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（２００８～２０２０）》２００８年１２月澳门居民能力建设扩大公务员参加由内地院校协办的培训课程的数量和学员名额２０００年开办社团领袖培训班２００４年１０月对澳门居民就读内地高等院校给予国民待遇优惠２００６年９月国民教育安排奥运金牌选手和航天员访问澳门２０００年开办国情研习班２００４年８月组织土生葡人访问内地２００５年８月　　第三节　现代澳门的社会结构特征从澳门长期以来人口的族裔结构分析，葡籍人口的比例长期以来远远不２３０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境及华人（见图２－４），而在澳门的葡籍人口中，他们绝大部分在澳门出生，即一般意义上的“土生葡人”（见图２－５）。图２－４　１９１０～２００６年间澳门人口的族裔分布注：由于适用于澳门的国籍法律在历史上曾经历过多次变更，加上历次人口普查所采用的统计分类不同，因而未能单纯以历次人口普查公布的国籍统计来直接比较，而需采用其他的统计数据。图中１９８１年前为澳门人口的国籍分布，１９９１年和１９９６年则为澳门３岁以上人口使用第一语言的分布，２００１年和２００６年则为澳门人口的族裔分布。由于１９８１年举行的人口普查并无调查受访者的族裔和日常使用语言，因此图中显示该年葡籍人口比例包括了具葡萄牙公民资格的华人在内。资料来源：历年《澳门统计年鉴》。图２－５　１９５０～１９７０年间葡籍人口出生地分布注：１９７０年的统计未将葡萄牙与其他海外属地和地区出生的葡籍人士分开。资料来源：历年《澳门统计年鉴》。而华人在澳门的经济实力，一直以来也远远要比当地的葡裔人士强。例如根据１９５０年人口普查的统计，在华人就业人口当中，从事贸易及保险业３３０

现代澳门社会治理模式研究（如企业主）、运输及通信业（如搬运工人、司机）和住宿及家庭服务业（如佣人）的，已占当时全体就业人口的一半。而从事各类工业，包括关乎澳门全体居民生存的食品工业的华人就业人口，比例也不少（见表２－５）。另一方面，由于葡萄牙文作为行政当局的唯一官方语言，加上通晓葡语的华人不多，土生葡人凭借本身通晓葡语，又因为其生活文化中认为从商是一件“有失体面的事”（ＰｉｎａＣａｂｒａｌａｎｄＬｏｕｒｅｎｏ，１９９３），所以自然与其他葡裔人士一道在行政当局和法律等公权力领域，以及其他以葡文作为主要工作媒介语言的专业领域处于支配地位。相对于葡裔人士在公权力和部分专业领域的主导，华人在澳门的经济领域明显处于支配地位。表２－５　１９５０年华人就业人口中从事行业的主要分布行　业人数（人）百分比（％）贸易及保险２１９４３２９２６运输及通信１３６１３１８１５住宿及家庭服务９０８７１２１２捕鱼４８４２６４６工务及建筑３９７０５２９纺织２７９４３７３一般公众利益服务２２６３３０２食品１９５７２６１爆竹１７１８２２９教科文及宗教利益１６９４２２６其他１１１２１１４８１总　数７５００２１００００　　资料来源：ＲｅｐａｒｔｉｏＣｅｎｔｒａｌｄｏｓＳｅｒｖｉｏｓｄｅＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｏＣｉｖｉｌ（１９５３）。按照艾布拉姆森（Ａｂｒａｍｓｏｎ，１９８０）的定义，族群多元化是“产生持续的族群差异和异质性的条件”。显然，以澳门的社会情况，除了文化、关系结构、生理和心理特征之外，两大族群分别在澳门的政府和经济领域处于支配地位，这也是澳门社会具备族群多元化性质的条件，也决定了澳门社会多元化的形成，进而决定了澳门多族群社会的类型。马杰（Ｍａｒｇｅｒ，２００３）提出族群之间在接触、竞争和分层后可能出现的三种发展方向：同化、平等多元化或不平等多元化。其中同化会使族群４３０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境之间透过整合而达至融合的最终目的。平等多元化则在所有群体效忠于一个共同的政治体系，参与一个共同的经济体系，以及有一套共同和普遍的价值共识的前提下，换取族群存在的承认。族群也成为政治利益群体的单位，不同族群之间“在社会共同接受的规则背景之下合情合理地予与取”。平等多元化的其中一个模式，就是团体多元主义（ｃｏｒｐｏｒａｔｅｐｌｕｒａｌｉｓｍ），即协商民主（ｃｏｎｓｏｃｉａｔｉｏｎａｌｉｓｍ），其最终结果会是政治自治。至于在不平等多元化的社会中，族群分隔为主要特征，权力和特权也处于高度的不平等。支配群体掌握着权力和权威，各族群透过强制而联结起来。国家只保护支配群体的利益，而支配群体和少数群体的关系，仅局限于工作和政府管理的功能接触。族群分隔的后果，是社会上出现各自由支配和少数群体管理和控制的机构。“在同一个政治架构内，不同的社区相比邻但却相隔离。即使在经济领域内，也按照种族进行劳动分工”的“等级体系”。不平等多元化的极端后果，会是少数族群被驱逐甚至被消灭。从上述族群关系发展方向出发，马杰进一步提出多族群社会的三种类型。首先，殖民地社会以不平等多元化为特征，只有一个支配群体透过政府本地群体而进入本地社会，掌握政治和经济权力，并透过传统和法律，严格地分隔与支配少数群体。其次，在团体多元化社会中，各群体在政治和经济权力上相对平衡，而且自愿地接受群体隔离，并表现在地域集中方面，政治框架也已把社会多元化的特征考虑在内。最后，同化社会是透过支配群体鼓励文化同化，以达至同化的最终目标。“群体间的隔离程度、机构分离水平以及冲突随文化和身体差异的显著性而变化。”一如马杰指出的，并无一种固定的族群关系模式，会完全适用于个别的多族群社会，而更多地会出现两种以至全部三种的模式。这种情况同样适用于澳门。首先，历史上葡萄牙对澳门华人社群的管治得以确立，主要并非通过战争占领的方式，而是利用清朝政府在１９世纪末叶积弱的时机，结合哄骗和强制的方法而获取（娄胜华，２００４）。但另一方面，尽管华人社群于葡萄牙在确立其在澳门地区管治的过程中，曾出现过一些零星的反抗，但最后还是接受了葡萄牙对澳门实施管治的现实，虽然这并不完全等同于对葡萄牙在澳门政权的认同。正是华人社群相对接受葡萄牙在澳门确立政权的现实，使政权有了对澳门地区行使有效管理的基础，而华人社群又在澳门的经济领域上处于支配地位，因此作为在澳门社会内的一个族群，华人社群仍然是支５３０

现代澳门社会治理模式研究配政权的族群必须承认的对象。而由于葡裔人士在澳门的政治、行政、法律等公权力领域占支配地位，族群长期以来成为政治利益群体的单位。从这点观察，澳门的族群关系可以说是“平等多元化”的。而在另一方面，因为华人的“外国人”身份，使他们没有资格去“干预”行政当局的“内部事务”。此外，大多数华人不谙葡语，而且对葡萄牙在澳门的政权又未予完全认同，再加上在制度上的各种相对的限制，使华人的社会活动范围往往集中在经济领域内。在一般的情况下，华人无须关心公权力领域的情况，由葡萄牙人把持的澳门行政当局基本上也没有能力和需要去照顾这批“外国人”的民生事务，从而在客观上产生了族群之间自然分隔的效果，进一步影响行政当局在华人社群中的认受性。这种“不平等多元化”，可以被认为是由于葡裔人士在政治权力和权威上处于支配地位而导致的。葡萄牙海外行政系统时期的澳门政治行政制度的设计，也反映了这种政治权力和权威不平等的特征。即使在１９７６年《澳门组织章程》实施以后澳门的政治行政制度开始部分引入普遍性和地方性的民主，并有意识地逐渐脱离与葡萄牙的联系以催生本地化的政治行政生活，但由于该制度的实际操作基本仍主要由里斯本派驻的葡裔人士把持，使不平等的情况继续存在。最后，尽管葡萄牙“新国家体制”宣称其海外属地政策的其中一个特点是“文化同化”，澳门的两大族群之间实际上反而出现分隔的局面。同化的族群关系，仅在土生葡人的社群和少数华人居民中出现，未能为推动澳门社会多族群关系的发展产生足够的临界质量（ｃｒｉｔｉｃａｌｍａｓｓ），一直以来并无在澳门普遍存在。综上分析，在葡萄牙实施行政管理期间澳门的族群关系，在社会实力上长期处于平等多元，但受到制度、语言、资源和能力等因素的影响，澳门社会又同时出现在同一个政治行政架构内，两大族群长期互相隔离的情况，因而使澳门的族群关系，长期带有不平等多元化的特征，且是相对的不平等多元。由此引申出澳门多族群社会类型的判断，在葡萄牙管理澳门期间，作为公权力支配群体的葡裔人士和作为经济支配群体的华人，两者虽然在政治行政领域上基本属于家长式的关系，但在更广泛的社会层次上，则基本处于对等。由于各族群本身都有自己的社区机构，每个族群都有属于本身的内部阶级分层，例如在葡裔社群内欧裔葡萄牙人和土生葡人之间的分际等，因而使６３０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境族群之间除了基于生活的需要而在情感层次和经济领域中有较广泛的交往外，在政治行政领域上长期处于分离状态。此外，在葡萄牙管理下的澳门，行政当局基本上长期没有对华人社群的民生事务行使直接的责任，而在“新国家体制”时期实行的法制更无明确和绝对地强制华人必须与葡裔人士隔离。两大族群的分隔，往往是出于彼此在语言、宗教、文化、生活习惯等方面的不同。行政当局没有主动鼓励彼此广泛交往固然也是一个原因，但两大族群的分隔局面基本上是倾向自愿的。由于生活习惯不同，混合居住的情况也不太普遍。虽然族群之间在文化、语言等多方面存在着很大的分别，族群之间产生冲突的频率却相对较低。由此可见，尽管历史上澳门政治行政制度的设计一方面带有明显的殖民主义和威权主义成分，使政治上至少朝着殖民地社会的方向发展，同时葡萄牙又一度以文化同化作为建构澳门社会的最终目标，但另一方面团体多元化社会类型的不少特征，往往更能相对准确地描述澳门多族群社会的实际面貌。因此，在葡萄牙行政管理澳门期间的多族群社会类型，并非纯粹的殖民地社会，亦非纯粹的团体多元化社会，更不是同化社会，而是长期以来属于在殖民和威权政治行政体制下的团体多元化社会。澳门特别行政区成立后，政府的合法性和认受性得以确立，澳门的族群社会结构也发生了根本性的变化：葡裔人士过去在政治和行政建筑的影响力消失，在澳门社会构成上向其作为澳门人口构成少数的从属群体回归；而华人不但成为经济领域的支配群体，更一跃成为同时支配澳门政治行政领域的群体。马杰（Ｍａｒｇｅｒ，２００３）指出，相对于文化同化倾向行为、价值和信仰的融合，结构同化是指不同族群之间社会交往程度的深化；随着少数族群成员遍布社会上的各种机构，与支配群体成员之间的社会接触会不断增加。而结构同化又分为情感层次的初级（非正式的）和次级（正式的）关系，其中次级结构同化又称为整合，各族群的成员有机会在较大的社会机构中交往而不再受制于其族群的身份，意味着在社会上的经济、政治、教育等主要机构内，权力和特权上趋于平等，生活机遇的分配与社会成员个体的族群身份无关，族群不再成为引导群体歧视的单位。而戈登（Ｇｏｒｄｏｎ，１９６４）的同化阶段论更认为，结构同化的出现，其他类型的同化，例如婚姻、认同、态度待遇、行为待遇，以至公民同化，都会随之出现。７３０

现代澳门社会治理模式研究按照上述定义，尽管在１９７６年《澳门组织章程》生效后澳门的政治行政生活朝着本地化的方向发展，而且澳葡行政当局也开始有意识地建构属于澳门本身的认同价值，但由于在政治行政领域始终存在着语言甚至血统的障碍，导致次级结构同化（整合）仍未能全面开展。回归后，《基本法》第２５条和继续适用于澳门的国际公约，对于澳门居民不因国籍、血统、种族、语言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、经济状况或社会条件而受到歧视的规定；以及《中葡联合声明》和《基本法》对于尊重在澳门的葡萄牙后裔居民的习俗和文化传统、在政府任职葡籍人士基本得以留用的确保得到有效落实，社会同化透过法律体制成为公共政策而实施，并以葡裔居民融入支配群体为指向和目标。另一方面，澳门政治法律地位的明朗化，以及社会经济在２０世纪８０年代开始取得实质和持续的发展，使得华人和葡人社群对于身份认同的变化，以及对未来的期待不同。原来澳门只是双方生存的空间，现在成为双方共同的家园。正因为过去因为语言甚至血统而产生的藩篱消失，使得回归后的澳门，才真正全面开始葡裔人士向以华人居民为主的主流社会的次级结构同化进程，并深化或发展出在认同、态度和行为待遇，以至价值观和权力冲突的可能性消失的同化进程，这具体表现在基于主流社会的中华民族意识和澳门本土意识，随着华人主导澳门的政治行政生活而分别得到巩固和确立，以及在政治行政领域的次级社会交往中，因语言甚至血统的关系而潜在产生的偏见和歧视消失。最后，澳门本土的公民认同，也随着过去中葡族群之间在价值观和权力的分野的消失而逐渐得到确立。与这个次级结构同化进程同步发生的，是澳门的族群社会特征出现改变。由于澳门经济进一步发展和对外开放的关系，使澳门传统农业社会的色彩逐渐被淡化，并向工业社会以至后工业社会过渡。支配群体和少数群体的关系，也不再是过去的那种家长式的关系，而渐渐转化成竞争的关系；而随着政治行政领域和经济领域的支配群体的统一，每个族群内部各自存在的阶级分层也随之消失，少数族群的成员也开始融入并分散在单一阶级体系的各层级中：与回归前一段相当长时间内华人未能得以大量地进入政治行政机构的中上层建筑不一样，以土生葡人为主的葡裔人士在回归后在这方面的待遇截然不同。根据２００８年的统计，担任政府行政机关内的领导和主管人员中，以葡语为母语的占１６５％（行政暨公职局，２００８），还有一些担任主要官员８３０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境［如警察总局局长白英伟（ＪｏｓéＰｒｏｅｎａＬóＢｒａｎｃｏ）］、行政会委员［如欧安利（ＬｅｏｎｅｌＡｌｂｅｒｔｏＡｌｖｅｓ）］或被委任为立法议员［如戴明扬（ＪｏｓéＭａｎｕｅｌＲｏｄｒｉｇｕｅｓ）］。社会同化透过法律制度而成为公共政策而实施，其目标在于达至澳门社会的平等多元化。然而，纵使每个族群内部各自的阶级分层消失，族群关系的整合也从过去的经济领域扩展至政治行政领域，两大族群之间由于身体和文化差异甚大，而仍处于高度的制度性分离状态，两者的隔离仍然出于自愿，初级结构同化仍局限于土生葡人社群和少数的华人居民，而两者产生冲突的可能性，则由于过去因殖民政治行政体制的设计而产生的藩篱、偏见和歧视的消失而进一步降低。综上分析，澳门的多族群社会类型，在回归后已开始向同化社会转化。套用诺埃尔（Ｎｏｅｌ）的理论，即对稀有资源的竞争是分层体系的动机，族群中心主义引导竞争沿着族群分野展开，而权力差异是决定各族群从属关系的决定性因素（Ｍａｒｇｅｒ，２００３），回归后，社会成员之间的竞争关系基本不再以族群中心主义为引导，彼此对政治行政职位和权力的竞争已变为以对权威的认同作引导，“族群”不再是导致澳门社会分化的导火线。同化社会的形成对澳门治理以至社会成员关系产生的最重要后果，在于“族群”不再是导致澳门社会分化的导火线，取而代之的是社会阶层和界别的利益。第四节　现代澳门华人社群结社运动及其后果克雷恩、托利森和迪顿（Ｃｒａｉｎ，ＴｏｌｉｓｏｎａｎｄＤｅａｔｏｎ，１９９１）指出，利益团体之所以产生，是因为从个人的角度而言，相对于个人的个别行动，集体行动更能以较低的机会成本来发挥政治影响力。在葡萄牙实施管治的澳门，两大族群分别支配着公权力和经济领域，界限鲜明，而且拥有自己的社区机构，为以族群为界线的利益团体的产生提供了现实的条件。而２０世纪５０年代，又适逢中国内战战局基本确定，形成了中国共产党在中国内地建立的中华人民共和国，和中国国民党当局退居台湾的对立局面。而澳门和香港又分别作为葡萄牙和英国的海外属地，其位处中国内地南方的特殊地理条件，又为退居台湾的国民党当局进入大陆，实行“反攻复国”计划，同时又为当时与西方阵营交往中处于不利地位的新中国政府，提供了开展对外联９３０

现代澳门社会治理模式研究系的跳板和平台。对于葡萄牙和英国而言，澳门和香港的地理位置，同样也为它们提供了掌握中国内地动态的前沿阵地。在华人占当地人口绝大多数的情形下，何方能在当地华人居民中发挥最大的影响力，对之显然会较为有利。２０世纪４０年代至６０年代期间，澳门发生了由两岸分别主导的华人结社运动，其最终目的仍不外于此。１９４５～１９４９年间，中国国民党透过直接和间接的方式，推动澳门华人社团的成立和社团活动的组织（娄胜华，２００４）。自国民党败退台湾后，“澳门华人结社迅速从民族主义的非政治化走向三民主义的政治化，并与１９４９年之后中国共产党影响下的进步政治社团一起，共同构成了澳门华人社团意识形态化的图景”（娄胜华，２００４）。相对于由台湾主导的社团，由大陆主导的澳门华人结社活动，则经过一段比较漫长的过程，而这又与国共两党的整体实力消长过程并行发展。由于当时葡萄牙与中华人民共和国并无建立正式的外交关系，因此与国民党主政时期一样，代表大陆负责统筹澳门华人结社工作的派出机构———南光贸易公司，也并无直接包办由其主导的社团活动。经内部领导机关政治倾向转化后的中华总商会，仍然在必要的时候担当着平台和代表的角色，与葡萄牙和澳门行政当局交涉。比较分别由台湾和大陆主导的澳门社团数量，可以发现由台湾主导的社团明显多于由大陆主导的社团（见表２－６）。然而，社团数量的多寡，并未与组织能力和声望产生正面的关联。葡萄牙军方在１９５８年撰写的一份报告中提到，相对于台湾在澳阵营“力量不足”，在大部分澳门居民心中“失去信用和信心”的情况，大陆在澳阵营“组织坚固，其追随者纪律严明”（Ｆｅｒｎａｎｄｅｓ，２０００），可见两者的实力悬殊。事实上，澳门行政当局对中国国民党人士经常利用澳门作为收集大陆情报和对大陆展开破坏活动一直颇有微词，认为如此做法是引起澳门行政当局和新中国政府不少矛盾的根源，也促成澳门行政当局主动在１９６５年关闭国民党当局外交部门驻澳门的专员公署（吴志良，１９９８）。在“一二·三”事件发生后，负责交涉的广东省人民委员会外事处提出澳门行政当局肃清当地台湾主导机构和社团的要求，澳门行政当局后来同意，并禁止澳门悬挂和展示“被中华人民共和国视为敌对”的旗帜和徽号，从而结束了两岸在澳门主导华人社群结社的角力。０４０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境表２－６　由两岸分别主导成立的澳门社团数量（１９７１年或以前）单位：家台湾主导社团大陆主导社团１９４５年前１不详１９４５～１９４９年２６１９１９５０～１９５９年６０１６１９６０～１９７０年３（至１９６６年）２６年份不详２４１总　数１１４６２　　注：未包括经社团内部转化过程而改为由大陆主导的社团。资料来源：根据娄胜华（２００４）整理。除了受到实力悬殊、行政当局的态度和突发性社会事件的影响外，台湾和大陆方面在澳门华人结社活动的组织策略，也是决定它们是否能够在华人居民中发挥影响力优势的另一个重要因素，而且可以从各自主导成立社团的类型和在地域上的基本活动范围加以分析。由台湾主导的社团，以工会、康乐和乡族团体为主，全部以整个澳门地区为基本活动范围；而由大陆主导的社团，则以工会和以本地社区为基本活动范围的基层群众组织（即“街坊会”）为主。这些基层群众组织，并非在中华人民共和国成立以后即以实体形式存在，而经历过一段从组织个别活动到成立实体组织的渐进过程。澳门的基层群众组织工作，可追溯至１９４９年１１月［在此之前有关工作由与中共关系密切的工会组织同时负责，中共广东省委党史研究室等（１９９９）］。当时为了庆祝中华人民共和国成立，“一群热心坊众发起捐款，在全澳临时搭盖了四十多座……（庆祝）牌楼”，随后每到“十一”节庆，庆祝中华人民共和国国庆的牌楼，都在十月初五街交界、草堆街、石闸门、关前街和高尾街等华人聚居的街区搭建。另外，也开始每个月举办聚餐联欢，“开展小型坊众福利工作，为日后成立坊众联谊会做准备”。到了２０世纪５０年代初，更进一步开展组织观光、考察和赈灾等工作，“促进了坊会的创办”（澳门街坊会联合总会，２００４）。而实体化的澳门基层群众组织，则自１９５５年起纷纷出现，从澳门半岛北区开始，然后向南扩展，而不少成立的时间还相当接近（见表２－７）。１４０

现代澳门社会治理模式研究表２－７　澳门各区街坊会成立年份（１９５５～１９６８年）成立年份坊会名称成立年份坊会名称１９５５望厦１９５６台山青洲澳门街坊福利会１９５８新桥１９６４马黑１９６５三巴门福隆新填海路环１９６６沙梨头板营１９６７水荷雀果栏六街区草堆六街区下环１９６８鱶仔海傍海边街区提柯十月初五街南西湾新马路炉石塘　　资料来源：根据澳门街坊会联合总会（２００４）和娄胜华（２００４）整理。前文提及，澳门华人在葡萄牙法制上的“外国人”身份，使得行政当局没有对华人社群的民生事务行使直接的责任。于显洋（２００６）在总结各种关于“社区服务”的定义后指出，社区服务是在政府的倡导和支持下，既向弱势群体，也向全体居民提供的公益服务，带有福利性、互助性和地域性的特征。与上述的定义中社区服务由政府倡导和支持作为前提不尽相同，澳门早期面向华人社群的社区服务，基本上并无行政当局直接参与规划和提供，而是几乎由上述的基层群众组织独立展开有关工作。由于这些组织的所在地与本地邻里的距离较短，使它们更有效地接触、联络本地邻里，提供居民康乐、慈善、福利、睦邻等服务。同时，当时的这些组织并未正式在澳门行政当局注册（娄胜华，２００４），意味着它们在没有接受行政当局资助的情况下，仍有能力提供行政当局未能提供的居民服务，因而起到动员基层群众自我管理本地社区事务，填补澳门行政当局在此领域的空白的效果。事实上，１９５６年成立的澳门街坊福利会，也是在由工商界人士组成的“坊众联谊会”的基础上成立的，在首届领导机构成员中，除了有马万祺旗下企业———中国国货公司的代表叶子如、中国土特产公司的代表梁秩智外，还有金商姚景槐、覃桂，百货商陈直生、戏院商陈国杰等商人。而工商界人士也会向该会的举办活动和服务致贺（澳门街坊会联合总会，２００４）。此２４０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境外，上述这些人士皆为中华总商会的理事（蔡凌霜，１９５１、１９５２、１９５９），这不仅意味着澳门的工商界人士曾给予该等基层群众组织财政上的支持，更重要的是这表明该等组织的成立是在新中国政府驻澳门机构主导，透过中总的具体组织而实现的，从而形成了以中总为中心，大陆主导华人结社活动向社群基层扩张，而不是由新中国政府人员直接介入的过程，这点与过去的结社方式明显不同。显然，这种从无到有、循序渐进、为成立组织实体创造成熟条件的策略，不但是大陆主导组织的后果，也使这些组织在基层群众中更具认受性。以澳门街坊福利会为例，在成立后不足５年的时间内，个人会员人数据报已超过１０００人（蔡凌霜，１９６１）。与由台湾主导的，以全澳门为基本活动范围的康乐和慈善社团相比，以本地社区为基本活动范围的基层群众组织，对于伸展和发挥在群众当中的影响显然更加有效。在台湾方面并未在此领域上主导类似社团成立的情况下，再加上大陆方面的部署策略得宜，由其主导的澳门基层群众社团便取得了“人无我有”的优势，也使它们能在华人居民当中，发挥最大限度的影响力。上述华人社群结社运动所产生的后果，主要有两个：首先，该等社团的建立，为新中国政府对澳门华人居民倡导政策方针、深入展开统一战线工作提供据点。在２０世纪７０年代末之前，收复澳门和香港尚非新中国政府首要解决的问题，中央政府反而希望透过维持港澳当时的地位，突破西方国家的封锁和为中华人民共和国的经济建设服务。而面对着与国民党当局争取澳门华人社群对其认同的竞争，新中国政府在澳门的统一战线工作内容，还应包括争取华人社群的基层对新中国的认同，而争取认同的最有效途径，在当时就是提供行政当局未有提供而在居民当中又有迫切需要的公共物品，例如教育、医疗、救济、发出“扫墓证”，甚至文娱康乐，并且在这个基础上强调对社群精神的充分发挥，以此增强基层群众对该等社团，进而对新中国的认同。从２０世纪７０年代末开始，中共的统一战线理论，在毛泽东统战思想的基础上加以发展，成为“爱国统一战线”，并首次明确将港澳人士列入统战的对象。这个时期对中国内地以外人士的统一战线内容，包括按照“一国两制”的方针，越过社会制度和意识形态的差别，谋求对统一国家和振兴民族的认同，并随着香港和澳门先后回归中国，而进一步发展成为促进“一国两制”，争取国家和平和完全的统一。在上述内容的指引下，中国政府开始从其主导成立的社团中吸纳精英分子进入中国内地各级政治和社会管３４０

现代澳门社会治理模式研究理体制的各种机构，包括全国人民代表大会（全国人大）、中国人民政治协商会议（全国政协）、中华全国妇女联合会、中华全国工商业联合会、中华全国青年联合会、中华海外联谊会等。这些精英不少在后来也参与《基本法》的起草工作和澳门特别行政区的筹备工作。因此这种对精英的吸纳，也为日后澳门特别行政区提供担任治理责任的人员资源储备（见表２－８～表２－１０）。而随着中国恢复对澳门行使主权，精英分子进入国家权力机关和政治协商组织参加工作的方式，从过去的吸纳改为选举，其职责也由于主权和治权的重新统一而得以有效行使。作为倡导国家政策和执行统一战线工作的媒介，澳门的全国人大和政协代表自２０００年开始，在每年３月全国人大和政协会议结束后，向社团的基层“传达两会精神”，内容包括转述会议情况和报告澳门代表的工作等。表２－８　澳门回归前历届澳门全国人民代表大会代表及其背景年份（届别）姓　名所属社团／团体１９７５年、１９７８年（第四届、第五届）何贤澳门中华总商会柯平南光贸易公司梁培澳门工会联合总会冼为铿澳门中华教育会１９８３年（第六届）何贤（任期内去世）澳门中华总商会柯平南光贸易公司邝秉仁镜湖医院慈善会、澳门中华教育会唐星樵澳门工会联合总会马万祺（递补）澳门中华总商会１９８８年（第七届）马万祺澳门中华总商会何厚铧澳门中华总商会赵汝能《华侨报》柯平新华社澳门分社唐星樵澳门工会联合总会１９９３年（第八届）马万祺澳门中华总商会何厚铧澳门中华总商会赵汝能（任期内去世）《华侨报》柯正平新华社澳门分社唐星樵澳门工会联合总会杨秀雯（递补）澳门妇女联合会４４０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境续表年份（届别）姓　名所属社团／团体１９９８年（第九届）王启人（任期内去世）新华社澳门分社／中央人民政府联络办公室（中联办）杨秀雯澳门妇女联合会何厚铧澳门中华总商会柯正平新华社澳门分社唐星樵澳门工会联合总会李成俊（增选）《澳门日报》吴仕明（增选）澳门街坊会联合总会黄枫桦（增选）澳门中华教育会贺一诚（增选）澳门中华总商会／澳门厂商联合会杨允中（增选）学者刘艺良（增选）澳门归侨总会潘玉兰（增选）澳门工会联合总会崔世平（递补）澳门中华总商会　　资料来源：全国人民代表大会网站（２００８）及作者整理。表２－９　《基本法》起草委员会中的澳门委员及其背景姓　名背　景姓　名背　景马万祺商会系统何鸿遷博彩业界人士何厚铧商会系统毕漪汶澳门中华教育会刘焯华澳门工会联合总会李成俊《澳门日报》李康澳门街坊会联合总会吴荣恪商会系统宋玉生（ＣａｒｌｏｓｄＡｓｓｕｍｐｏ）土生葡人陈炳华商会系统林家骏天主教澳门教区主教赵汝能《华侨报》胡厚诚新华社澳门分社柯正平新华社澳门分社饶不辱镜湖医院黄汉强学者曹其真商会系统崔德祺商会系统廖泽云商会系统黎祖智（ＪｏｒｇｅＲａｎｇｅｌ）土生葡人薛寿生东亚大学校长罗立文（ＲａｉｍｕｎｄｏＡｒｒａｉｓｄｏＲｏｓáｒｉｏ）土生葡人　　注：“商会系统”指澳门中华总商会、澳门厂商联合会、澳门建筑置业商会和澳门出入口商会。由于不少人士身兼上述多个商会的领导机关职务，因此以“商会系统”概括。资料来源：郑言实（２０００）及作者整理。５４０

现代澳门社会治理模式研究表２－１０　澳门特别行政区筹备委员会中的澳门委员及其背景姓　名背　景姓　名背　景马万祺商会系统马有礼商会系统王孝行商会系统区宗杰商会系统区金蓉商会系统刘本立其他刘炎新天主教刘焯华澳门工会联合总会刘羡冰澳门中华教育会许世元商会系统许辉年（ＰｈｉｌｉｐＸａｖｉｅｒ）律师李成俊《澳门日报》李康澳门街坊会联合总会杨允中学者杨秀雯澳门妇女联合会杨俊文商会系统吴仕明澳门街坊会联合总会吴立胜商会系统吴荣恪商会系统吴福商会系统何玉棠商会系统何厚铧商会系统何鸿遷博彩业界人士张伟智商会系统岑玉霞澳门街坊会联合总会陆昌艺术界人士陈炳华商会系统陈振华艺术界人士林笑云律师欧安利（ＬｅｏｎｅｌＡｌｖｅｓ）律师、土生葡人罗立文（ＲａｉｍｕｎｄｏＡｒｒａｉｓｄｏＲｏｓáｒｉｏ）土生葡人罗永源澳门工会联合总会周礼杲澳门大学校长郑秀明《华侨报》柯为湘商会系统柯正平新华社澳门分社贺定一商会系统骆伟建学者高开贤商会系统唐志坚澳门工会联合总会唐坚谋澳门市贩互助会唐星樵澳门工会联合总会黄汉强学者黄如楷商会系统曹其真商会系统崔世昌商会系统崔德祺商会系统梁庆庭澳门街坊会联合总会梁宋商会系统梁秀珍澳门归侨总会梁披云艺术界人士梁金泉其他释健钊佛教蓝钦文基督教鲍马壮体育廖泽云商会系统谭民权商会系统谭伯源商会系统黎振强商会系统颜延龄其他潘汉荣澳门工会联合总会　　资料来源：郑言实（２０００）及作者整理。６４０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境　　另一方面，随着“一二·三”事件台湾主导社团和机构被行政当局全面肃清，大陆主导社团长期垄断了对澳门华人社群成员的社会动员，其结果是华人社群的内部治理的“统一化、专业化（指的是功能界别利益代表的清晰化）、政治化”（潘冠瑾，２００８）。除了提供社区服务外，大陆主导社团对澳门华人社群成员还实施社会动员，主要包括以下内容：（１）组织配合新中国政府政策。例如在“一二·三”事件发生后，广东省人民委员会外事处率先提出要求澳门行政当局肃清当地的亲国民党社团和机构立即得到澳门的大陆主导社团响应（娄胜华，２００４）。在“文化大革命”期间，又不时举办“毛泽东思想讲用会”、“学习会”、“毛主席诗词演唱会”等，祝贺中国共产党全国代表大会召开、支持毛泽东或中共中央发表的声明、文件、通知，“欢呼‘文化大革命’的伟大胜利”，“揭露和声讨苏修、蒋帮分子、托派分子在港澳进行反华反共的破坏活动”，“欢呼粉碎‘四人帮’反党集团”等（蔡凌霜，１９７１、１９７８）。在经济领域方面，中总自１９５７年起每年组织会员参加在广州举办的中国出口商品交易会（澳门中华总商会，２００８），加强澳门商界与内地的交流。除上述事例之外，还配合澳门特别行政区的筹建工作，包括参与《基本法》的起草、咨询和宣传，组织工作委员会或小组，迎接澳门回归（娄胜华，２００５）。在澳门回归后，又配合支持国家统一事业，在２００４年组织跨社团的“澳门地区中国和平统一促进会”，支持国家制定《反分裂国家法》，谴责台湾民主进步党当局的“台独”行为等。（２）参与选举，展开配票工作。立法会的参选和投票资格自１９８４年开始向华人居民开放以来，大陆主导社团便积极参与澳门的选举工作，并从过去联合葡裔人士提名名单参选，逐步发展成以独立的提名名单参选，并动员社团本身和友好社团的会员参与投票。而在１９８９～１９９７年间举办过的３届市政议会选举，坊会体系的澳门街坊会联合总会（街总）和澳门工会联合总会（工联）也先后分别组成“群力促进会”和“同心协进会”提名名单参与直接选举。回归后的立法会选举，该等社团更开始出现同一个社团组成多份提名名单，然后经过社团之间或社团内部协调配票，以提高提名名单候选人的胜算的情况。例如在２００１年第二届立法会选举中，工联便组成了“同心协进会”和“娱职联谊会”两份提名名单参选，结果有３名候选人当选（分别是关翠杏、梁玉华、郑康乐）。而在２００６年第三届立法会选举中，组成了“同心协７４０

现代澳门社会治理模式研究进会”、“澳门幸运博彩业职工总会联盟”、“群力促进会”、“澳门前瞻协进会”和“澳门新青年”共５份提名名单参选。其中“澳门幸运博彩业职工总会联盟”属工联系统；“澳门前瞻协进会”的候选人多为中总青年委员会的委员，获该会的支持；而“澳门新青年”的候选人则为澳门中华学生联合总会（学联）、澳门中华新青年协会（新青协，为学联青年委员会前任委员组织的社团）或中华教育会成员，并获得该等团体本身，以及在政治立场上支持中国政府的学校的支持和配票。５份名单的得票，在各社团和利益分类中最多，也有最多候选人当选，死票（ｗａｓｔｅｄｖｏｔｅｓ）数量在历次选举中几乎是最少的，这显示出该等社团之间协调配票的效益（见表２－１１）。表２－１１　２００５年立法会选举直接选举得票和议席分布单位：票传统社团新兴独立社团乡族社团名单得票名单得票名单得票澳门新青年３０５８澳门新力量４４８澳门民联协进会２０７０１群力促进会１１９８９民主新澳门２３４８９澳门前瞻协进会１９７４民主起动６５５澳门幸运博彩业职工总会联盟９２１职工同盟４５７同心协进会１６５９６澳门民主民生协进会４３５８亲民爱群协会２９４３民权协进会１９１总票数３４５３８３２５４１２０７０１获取议席数４２２每一议席平均得票８６３５１６２７１１０３５１乡族社团／建筑界利益公务员利益博彩雇主利益土生葡人社团名单得票名单得票名单得票名单得票爱澳联盟８５２９新希望９９７４澳门发展联盟１１６４２为澳门８９２繁荣澳门同盟６０８１总票数９９７４１７７２３８９２获取议席数１１２０每一议席平均得票８５２９９９７４８８６２—　　资料来源：根据行政暨公职局（２００８）计算。８４０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境（３）组织表达施政诉求，或配合施政。除了２０世纪６０年代组织华人居民参与“一二·三”事件及随后抵制葡人的行动较为激烈外，该等社团一般采取相对温和的方法，向行政当局或政府表达施政诉求。具体的事例包括：在２０世纪８０年代，针对制造业输入外地劳工的情况严重，工联先后在１９８８年和１９８９年，以向行政当局递交请愿信和向民间发起反对输入外劳的签名运动，结果行政当局决定暂缓执行措施（娄胜华，２００４）；２００６年８月，因应政府颁布的《劳资关系一般制度》（即后来的《劳动关系法》）草案中规定妇女有薪产假为４９天，妇联在２００７年３月发起延长产假至５６天的签名运动，其建议后来获接纳；２００７年５月，个别新兴团体在劳动节发起游行，结果演变成警民冲突，在事件发生后，该等社团纷纷于《澳门日报》发表声明，谴责滋事者行为；２００８年，因应政府修订《选民登记法》、《行政长官选举法》和《立法会选举法》，以及制定《维护国家安全法》，透过安排政府官员介绍、举办座谈会、在报刊发表文章等，表达对有关工作的支持。１９７４年，葡萄牙政权更迭回归民主，澳门行政管理上除了开始获得较大的自治权外，公民的权利也开始受到全面的尊重，当中最重要的是１９７６年《澳门组织章程》生效后，即颁布第３／７６／Ｍ号法令，确立澳门居民的结社自由，加上澳门经济和社会发展、有限的政治开放和中国内地改革开放等因素（娄胜华，２００５），促进了２０世纪８０年代华人社群独立结社运动的产生。潘冠瑾（２００８）认为此运动产生的背景主要包括两个因素：经济发展起步的过程中产生新兴的知识分子（内部因素），以及澳门进入政权回归中国的过渡期（外部因素），使澳门人开始更多地关心自身所在社会的前途与命运。然而，即使自２０世纪８０年代开始新兴独立社团相继成立，社会阶层和功能界别的利益趋向分化，部分团体在参加立法会和市政议会选举甚至取得不俗的成绩，但传统社团主导澳门华人社群成员的社会动员的优势仍然存在。值得注意的另一个方面，是一些在早期以至近期成立的新兴社团，开始以传统社团作为其主要的批判对象，但批判的重点并非反对传统社团，而是更多地批评它们对行政当局或政府的施政的支持。同样，新兴社团近年积极组织社会运动，动机未必是挑战政府的权威，更多是希望引起政府的关注，得到市民的支持，从而给政府带来一定的压力。社会的主流意见同时认为，９４０

现代澳门社会治理模式研究一些以反对传统社团为名的社团，除了只是纯粹宣泄情绪外，其实质目的无非只是为了捞取政治资本。上述的解释，可作为说明在现代澳门的治理中，尽管民间社会中功能界别的利益趋向分化，但并未影响社会整体稳定的一个基础。第五节　结语现代澳门治理模式的形成，在国家层次上受到葡萄牙和新中国政府的澳门政策的共同影响。虽然葡萄牙的海外属地政策，强调与本土之间存在连带关系甚至道德联系，但葡萄牙并无将当地华人视作“教化”的对象，而将之视作“外国人”，使有关的道德联系在澳门显得不甚重要。另一方面，澳门位处的地理环境，使其粮食和淡水的供应须绝对依赖中国内地，加上葡中两国军事实力悬殊，以及在政治立场上支持新中国政府的华人社群精英，与葡人社群一道，共同参与获利颇丰的黄金贸易活动等，使得葡萄牙对澳门实施海外属地政策时，除了侧重考虑新中国政府的反应外，还会考虑经济利益。１９７４年之后，葡萄牙有意识地终止与澳门行政体系的直接联系，又在得到中华人民共和国同意的前提下，尝试重新在澳门树立行政当局的权威，同时推动本地化的历程，使澳门的社会制度和生活方式，有别于中国内地和香港。对于新中国政府而言，由于政权在成立之初在外交上处于较不利的局面，澳门和香港的地理位置和对外联系对之具有战略意义，尤其在取得外汇、物资转运和了解国际局势方面，因而采取“充分打算、长期利用”的策略。２０世纪７０年代末期之后，收回澳门和香港的时机成熟。“一国两制”方针的提出和贯彻，有利于将主治权回归时所产生的成本大为降低。而在澳门回归后，中央政府和澳门特区政府展开的一系列达至澳门与内地进一步融合的措施，体现了中国政府的澳门政策，已非只强调一个国家下的两种制度，而是将两种制度的优点结合，使澳门回归中国的意义进一步拓展至经济、能力建设和国民身份认同等实质的层次上。上述的国家语境，对现代澳门治理模式的形成和发展产生以下的后果：在治理策略上，一开始时以殖民主义和威权主义作为意识形态的基础；在治理体制上，以移植葡萄牙本土的类似体制为主要手段。然而，由于澳门葡萄牙行政当局在当地社会的普遍认受性出现先天不足，治理策略又以强调有序０５０

第二章　现代澳门治理模式形成的语境统治和社会稳定为目标。华人社群精英自然是确保这两个目标的重要媒介。对于新中国政权而言，澳门由对之具备战略意义，因此在不侵害中国对澳门的固有主权，以至新中国政权本身的安全为前提下，也透过当地的华人社群精英间接支持以至默许葡萄牙在澳门实施治理。这也是澳门政治行政体制中设置的“华人代表”，在人选上以中国政府认可，且可代表其向行政当局传话者为首要考虑的主要原因，也使“华人代表”具有双重身份而扮演两国之间桥梁的角色。随着葡中两国的澳门政策各自出现调整，以至澳门政权最终回归中国，以殖民主义作为治理策略的意识形态基础开始被淡化，原来参照葡萄牙本土类似的治理体制，则由于葡中双方同意维持原状而在组织形式上基本得到保留。这种治理体制在日后的深化发展，在国家的层次上将取决于现行澳门的治理模式，是否有利于进一步落实“一国两制”方针，以至澳门与中国内地的进一步融合。澳门的华人和葡人社群，分别在经济、公权力与部分的专业领域处于支配地位，而葡萄牙的海外属地政策虽然强调强制的“文化同化”，但华人被视为“外国人”而非“土著”，并非“同化”的对象。由于两大族群之间在语言、宗教、文化、生活习惯等方面的不同，致使两者的分隔基本出于自愿，致使基于生活的需要而在初级层次互相交往，使得澳门在回归前的族群关系，虽有平等多元，但更多的是不平等多元关系的特征，在多族群社会类型的属性上系殖民和威权政治行政体制下的团体多元化社会。回归后，华人社群同时支配澳门的公权力和经济领域，原来导致不平等多元族群关系的语境和因素消失，葡裔人士向华人主流社会的次级结构同化进程才全面展开，导致多族群社会类型的属性朝着同化社会的方向发展。现代澳门华人社群的结社运动，可以说是中国国民党和中国共产党之间竞争的延伸，目的在于争取当地华人社群对自己的认同，进而使之转化成动员资源，以配合本身的战略部署。由于大陆主导的华人结社运动组织严密，策略得宜，结果在这场竞争中取胜。该等社团随之在国家层次上成为配合中央政府倡导政策方针、开展统战工作的据点，而且在本地层次上成为华人社群公共物品的主要提供者，以及公共参与的动员者和组织者。而新兴独立社团相继成立，除了是澳门经济社会进步和发展所使然外，也标志着社会利益朝向多元化发展（见表２－１２）。１５０

现代澳门社会治理模式研究表２－１２　澳门回归前后的多族群社会特征比较特　征回归前回归后支配群体和少数群体之间的最初接触葡裔人士征服澳门当地的华人群体葡裔人士自愿留在澳门支配群体和少数群体之间的关系在政治行政领域上属家长式关系，但在其他领域则基本对等竞争关系分层特性每个族群内部都有本身的阶级分层少数族群成员开始融入并分散在单一阶级体系的各层级中群体间的隔离自愿，但不严格自愿，但不严格族群间的制度性分离除了经济领域外，高度分离除了政治行政和经济领域外，高度分离支配群体和少数群体的身体和文化差异明显明显族群政策的主要目标相对的不平等多元平等多元化族群间的冲突程度低更低类型在殖民和威权政治行政体制下的团体多元化社会指向同化社会　　上述的地方语境，对于现代澳门治理模式的形成和发展产生以下后果：澳门葡萄牙行政当局为了达至对当地实施有序统治和确保社会稳定的目的，在吸纳民间社会进入政治行政体制时以主导澳门经济领域的精英人物为主要对象。同样，国共双方为了在结社运动中取得优势，也会首先罗致经济领域中的精英人物，使之作为组织社团的执行中介，并在会务的维持上提供必要的财政支持。随着澳门社会的发展，其属性的转型以及结社运动从意识形态之争转型为本地社会内部利益分配之争，加上政治行政体制的有限度开放，主动吸纳民间社会人士已非进入政治行政体制的唯一途径，选举也成为进入的另一个途径。除了一直以来的精英咨询之外，代议民主也成为澳门政治参与的另一支柱。精英咨询和代议民主的并行发展，使民间社会的基层公民同样有了政治参与的管道。虽然社会精英仍然主导着这两种政治参与，但公民的普遍性政治参与，在整体上已开始朝着均衡的方向发展。２５０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化第三章澳门政治行政体制的去政治化第一节　去政治化在澳门的应用中葡两国的澳门政策虽然各有不同，同样亦随着国家层次的政治、经济和社会语境的变化而有所调整，但两者都有一个共同点，就是维护澳门社会的稳定，并且在这个基础上进一步谋求澳门社会中的各治理主体对行政管理权威的认同。政策制度化的具体表现，是政治行政体制的设计，而这种设计所产生的“去政治化”效果，也成为澳门治理模式的一个重要特征。所谓“去政治化”（ｄｅｐｏｌｉｔｉｃｉｓａｔｉｏｎ），主要是指执政者对个别事项直接放弃政策控制，并将日常管理的职责转授予表面上属于非政治性的机构，或以规则为基础的行事框架，但同时仍可对之施加影响力，目的是使决策过程的公开的政治特质得以被折射，使决策议题被视为技术性的和非政治的（ａｐｏｌｉｔｉｃａｌ）事情，使之脱离政治议程或减少其政治上的显性。这样，从政者或官员能在社会经济条件出现逆境时减少受责备的机会，也因此能在管治上取得更大程度的自治权（Ｋｅｔｅｌ，２００８）。然而，伯纳姆（Ｂｕｒｎｈａｍ，２００６）和海尔（Ｈａｙ，２００７）也指出，政府不可能完全放弃其社会和经济责任，也不可能统揽现代社会的生活，并将之政治化和置于政府的控制之下。而由于在民主的政体下产生的政府，其认受性的维持在于追求选民利益，其决策因此至少在表面上仍须与选民的观点和愿望产生联系。所以，行政管理的去政治化只可能是相对的，其政治化的部分，在民主的政体下仍必须服务选民的利益。至于去政治化的方式或战术（ｔａｃｔｉｃｓ），则大致可分为三种（ＦｌｉｎｄｅｒｓａｎｄＢｕｌｅｒ，２００６）：①组织性（ｏｒｇａｎｉｓａｔｉｏｎａｌ），即执政者将个别事项的日常管理转移至由其设定运作参数，但由自治运作的部门行使，两者的关系是主理和代理的关系；②规则性（ｒｕｌｅｂａｓｅｄ），即执政者制定清晰的规则，作为决策的基石；③塑造偏好（ｐｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓｈａｐｉｎｇ），即执政者寻求在社会上推３５０

现代澳门社会治理模式研究广一种话语，在实际上达至其无须为个别管治上的核心事项作出承担的效果。三种方式可以在不同的政治层次交互使用，使宏观原则、中观战术和微观方式，都能使去政治化的效果最大化。上述定义显然将去政治化的概念应用到特定的公共政策制定的层面上，同时以民主政体为对象和阐述此概念的出发点。而在澳门，除长期以来属于殖民政府体制外，近３０多年来引进的部分民主化，仍未使澳门完全向“地方民主政体”过渡，而真正属于本地的民主化发展进程，更要到澳门特别行政区成立以后才开始正式起步。然而，去政治化概念中的一些特征，例如有意识地以原则、战术和方式三层次来使公共政策制定的过程避免政治争议，对于分析澳门的治理模式是具有正面意义的，特别是对于澳门的情况而言，去政治化不但出现在个别公共政策的制定过程中，即使其整个政治行政体制的设计达至治理的去政治化的效果。因此，去政治化不但可能发生在个别政策领域的日常管理上，对于以殖民政府体制、威权政府体制和部分民主化的政府体制而言，更会透过其政治行政体制的设计作为路径加以实现，其目的并非单纯为了使执政者摆脱其政治责任，而是同时为了使当地公众政治参与的成本提高、减少治理过程中可能出现的政治争议，维持执政者在管治上的自治权。对于殖民政府体制和威权政府体制而言，还可以减少政体因为在当地的认受性不足，而可能使公共政策的政治争议蔓延至对政体本身在社会的根本权威的政治争议上。纵观２０世纪５０年代中期开始至现在的澳门政治行政体制的特征，“行政主导”一直是体制设计所秉持的宏观原则，而中观层次则受到政治行政机构成员的选任规则和其职权的制约，到微观层次，各级政治行政机构的组成，也同样体现了整个政治行政体制的运作，产生着摆脱政治责任、提高公众参与成本、避免政治争议和维持管治的自治权的治理去政治化的效果。第二节　宏观原则：“行政主导”澳门政治行政体制的“行政主导”原则，起源于殖民政府体制的一般特征。英国历史学者菲尔德豪斯（Ｆｉｅｌｄｈｏｕｓｅ，１９８３）曾分别从殖民地宗主国和本地的行政架构，指出殖民政府体制的特征。他认为，殖民政府的支柱是官僚制，而不论是本土还是殖民地，政治在殖民地事务上扮演极微的角色。这４５０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化两个特征所产生的共同结果，就是殖民地事务，往往由一群专业的公务人员组成的官僚部门控制。负责殖民地事务的官僚同样会受到本身日常工作和内部架构的制约，会极力避免政治争论，而且关心解决当前的问题多于为将来规划。而在殖民地当地的政府体制方面，尽管殖民政府中央行政中辅助统治者决策的委员会，或会成为日后宪制政府的核心和成长点，但它们仍需接受完全的改造，才能成为殖民地政治的有效焦点。换言之，这些政治机构在实际操作上只是殖民地首长的“橡皮图章”。此外，殖民地官员在追求他们的目标时，可以不太需要考虑附随的政治后果，而为数极少的当地从政者，却很难在殖民地的建制中找到发挥作用的平台。而不论殖民地的中央官员还是地方官员，“政府”只是行政的同义词，与政治无关。大部分地方实行的殖民统治，是极少数人，或者是由一些“１８世纪开明的暴君”，向当地施行的绝对统治。德国学者奥斯特哈梅尔（Ｏｓｔｅｒｈａｍｍｅｌ，２００５）也曾对殖民政府的功能作详细的分析。他认为，殖民政府一般而言具有两个主要功能：确保对被统治人民的控制，以及为在经济上利用殖民地而创设框架。殖民政府的代表往往把自己视为土著居民的施教者，以及特殊利益的仲裁者。而随着殖民地当地的草根政治系统消失，权力集中在政治系统的上层。殖民政府并无对行政和立法机关作出任何事实上的区分，也不承认独立的司法系统。不论其手续和程序为何，殖民政府是按照统治者的政令、从属于统治者的委员会和职员而行事的政府。不过，不论宗主国中央政府赋予殖民总督多大的权力，殖民政府对外仍然附属于母体国的政治当局。奥斯特哈梅尔进一步认为，殖民地在实践的本质上是独裁统治，同时也具备从属于宗主国中央政府，但在殖民地当地却拥有几乎所有权力的双面特征。在权力行使方面，殖民政府在权力系统的上层采取独裁集权，在下层则采用“分化征服”的策略。殖民政府自视为不同利益团体的中立权威，也认为统治者和被统治者之间的文化鸿沟不能被消除。由于对殖民政府的忠诚并不在其活动范围以内，因此殖民政府是不稳定和缺乏认受性的，殖民政府宣称自己所代表的“公共利益”，并非其管辖的政治架构，而是殖民帝国的利益。综合菲尔德豪斯和奥斯特哈梅尔的论述，殖民政府体制因而一般具备以下四个主要特征：（１）殖民政府不代表管辖地区的利益，只代表宗主国的利益，对外是殖民帝国组成部分之一。（２）殖民地首长在当地拥有绝对的权力。辅助其行使职能和职务的各类政治行政机构，只发挥纯粹的技术辅助５５０

现代澳门社会治理模式研究作用。（３）殖民政府体制只强调行政，不论在本土还是在殖民地，殖民地事务有意识地被非政治化。殖民地事务在宗主国本土由专职公务人员组成的官僚机构管理；而任何在殖民地作出的决策，一般都无须考虑对当地带来的政治后果，其目的在于最大限度地把殖民地服务于宗主国利益。（４）为确保对被统治人民的控制和有效利用殖民地的资源为宗主国服务，殖民政府采取与当地有影响力的群体合作的策略。这种合作不会自动为当地的精英在殖民建制中找到发挥影响力的舞台，而是使这些精英成为统治者与被统治者之间的中间人，以维系两种被认为是不可调和的文化。殖民政府会以名誉、地位、财富等作为回报，两者因此存在以功利主义为基础的互惠的关系。在葡萄牙海外行政系统时期，澳门的政府体制，与上述殖民政府体制的一般特征呈高度的比拟性（见表３－１）。总督作为宗主国中央政府的代表，在政治上只向葡萄牙中央政府负责、拥有与宗主国中央政府通信的专属权限，而且是当地最高的军事权威，在当地的政府体制中为葡萄牙的最高代表，具有至高无上的地位，另一方面，总督拥有的这些权力又受到宗主国中央政府的强力制约，其拥有较大自由裁量权的范围，几乎从未超越日常的行政和财政管理。这造就了总督在澳门当地的政府体制内是“强势领袖”，但同时因为要凸显欧洲文明的优越性，而有意识地把行政当局与以华人为主的本地社会自我隔绝，而使两种截然不同的文化未能透过行政当局和草根阶层的直接接触来得以调和，总督以至整个政府体制成为华人社会的“身外物”，其认受性极低。政治行政体制的设计确立“行政主导”的原则，因而在当时能达至有效解决确保总督在政府体制内部的权威不容置疑的同时，又弥补整个政治行政体制在社会上的认受性严重不足的效果（见表３－１）。吴志良（１９９８）曾以“威权政制”（ａｕｔｈｏｒｉｔａｒｉａｎｒｅｇｉｍｅ）来形容１９７６年后澳门政治行政体制的特征。他认为，由于政治行政体制的设计由外部给定，而且长期以来由一批外来和流动性很大的官僚控制操作，因而使这套体制未能稳定地在本地运作。而绝大多数本地居民一直对政治漠不关心，导致官民关系疏离，“社会经济的自主性远大于政府政治的自主性，政府不可避免地受到既得利益集团的过多影响或不合作，政府的统治权威也难以真正树立”。上述语境也使得澳门在自治时期所确立的威权政制，主要在于维持统治者的独占权力，而无须对人民负责，且建立在封闭的心理结构而非严密的意识形态，以及在群众对政治漠不关心之上，并由一人或少数精英行使统治。６５０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化表３－１　殖民政府体制与澳门政府体制的特征比较殖民政府体制一般特征澳门政府体制特征１殖民政府不代表管辖地区的利益，只代表宗主国的利益，对外是殖民帝国组成部分之一。总督政治上向葡萄牙中央政府负责，实质的政治、行政、财政和经济决策权力，向中央倾斜和集中。２殖民地首长在当地拥有绝对的权力。辅助其行使职能和职务的各类政治行政机构，只发挥纯粹的技术辅助作用。总督基本上只是葡萄牙中央政府的派出官员，其拥有较大自由裁量权的范围，仅限于行政当局的人事管理，以及一般确保行政当局日常运作顺畅的行政和财政管理措施。３殖民政府体制只强调行政，殖民地事务有意识地被非政治化，任何在殖民地作出的决策，一般都无须考虑对当地带来的政治后果。政府体制设计同样强调“行政”主导，在当地作出的决策，以行政决定为主。除了直接涉及对外关系的决策外，往往不会为当地带来政治后果。４为确保对被统治人民的控制和有效利用殖民地的资源为宗主国服务，殖民政府采取与当地有影响力的群体合作的策略。这种合作使当地的精英成为统治者与被统治者之间的中间人，以维系两种被认为是不可调和的文化。殖民政府会以名誉、地位、财富等作为回报，两者因此存在以功利主义为基础的互惠的关系。透过在政府建制上层（政务委员会、立法委员会、省咨询委员会）设立“华人代表”一职。“华人代表”不但成为统治者与澳门本地的中间人，在没有正式外交关系的情况下，更成为葡萄牙与中华人民共和国的中间人之一。　　这些特征，再加上主权和治权在当时仍处于分离状态，即使其政治行政体制中的自治和向本地居民开放的含量已有提高，但过往殖民政府体制中所强调的“行政主导”原则却得以延续。然而，尽管“行政主导”原则源于殖民政府体制，其目的还在于确立总督在政府体制内部的权威和弥补整个政治行政体制在澳门本地社会认受性的不足，因秉持“行政主导”原则而产生的治理去政治化效果，却使社会能集中精力发展经济，为澳门从２０世纪７０年代开始经济和社会的长期稳定发展提供了条件。此原则所带来的好处，也为中央政府在设计澳门特别行政区的政治行政体制时所留意，并认为“行政主导”的原则是澳门政治行政体制一直以来“行之有效”的部分（萧蔚云，２００５），也是有助于落实“一国两制”方针之中的其中一个目标———保持澳门长期繁荣稳定的一项重要政治工具。而根据“高度自治”方针的要求，行政长官既是澳门的地区首长，也是政府首长，并在澳门当地通过选举或协商产生，政治行政体制随着主权和治权的重新合一而开始使部分的民主化在澳门扎根成长。尽管这意味７５０

现代澳门社会治理模式研究着治理的去政治化效果会被弱化，但保持繁荣稳定，不但是中央政府澳门政策的其中一个目标，也是巩固和强化特别行政区政府在当地认受性，继而巩固和强化中国对澳门有效恢复行使主权的其中一个重要条件。因此，在部分民主化与殖民政府体制和威权政制脱轨的同时，维持“行政主导”的原则，在落实中央政府政策目标的语境下仍具备重要的政治意义，并被赋予一层以促进澳门经济社会发展，维护当地繁荣稳定为目的的崭新的积极意义。第三节　中观规则：政治行政机构成员的　　　　选任规则及其职权　　在葡萄牙海外行政系统时期，立法机关和市政机构成员的选任规则受到严格的限制，尤其是受到国籍、语言能力，甚至收入、产权、性别、教育程度等社会经济背景所限制。同时，不同层次的机构选举，也有不同的资格限制，整体上以“中央严、地方宽”为特征。而尽管在２０世纪５０年代至１９７４年前，参与各级政治行政机构选举的资格渐次放宽，但限制仍相当严格（见表３－２）。与此同时，对于被选举资格也作出更严格的规定，结果使选民有资格被选为各级政治行政机构成员的人数大大减少，形成了由一群具备特别条件的选民之中，再筛选少数符合被选资格的精英的金字塔。对选举和被选举资格施以严格限制的后果，是选民人数偏低，不但几乎将占澳门人口绝大多数的华人排除于参与选举的门外，即使是葡裔人口，能符合资格的比例也不是很高，因而未能体现普遍性民主。根据已公开的民政厅选民登记档案，符合选举政务委员会或立法委员会的选民人数，长期以来有２０００人左右，华人选民的比例更长期占选民总数的５％以下（见表３－３）。即使选民资格是“中央严、地方宽”，但对澳门而言似乎并未令符合资格在市政委员会选举中投票的选民人数增加。澳门市政委员会的选民人数和华人的比例同样偏低，当中符合被选为市政委员会委员的选民比例，平均只有１０％（见表３－４）。此外，能参与议席提名或间接选举的团体为数不多，即使是如何界定个别团体是否具备选举资格，在此时期也一直含糊不清。在１９６４年前，举凡政务委员会举行选举，均由总督以训令宣布，其中也会指出欲参与三人名单议席提名的团体，应在设定期限前向民政厅厅长登记（见第５７１１号训令第８５０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化表３－２　葡萄牙海外行政系统时期各级政治行政机构　　　　直选议席的选民资格（１９５５～１９７４年）政务委员会（１９５５～１９６３年）立法委员会（１９６４～１９７２年）立法委员会（１９７３～１９７４年）市政委员会（１９６４～１９７４年）第２０１５号法律第４５４０８号国令第１３／７３号国令第６８０２和６９５８号训令男性、成年或已解除亲权的葡萄牙公民，并懂阅读和书写葡文；女性、成年或已解除亲权的葡萄牙公民，虽不懂阅读和书写葡文，但向政府或地方行政团体缴纳不少于１００士姑度的房屋税、营业税、职业税或资本应用税项；女性、成年或已解除亲权的葡萄牙公民，并至少持有普通葡文中学（即中学５年级）、初级师范课程、美术学校课程、波尔图国立演艺学院或音乐学院，或工商学院课程学历；女性、成年或已解除亲权的葡萄牙公民户主；女性和已婚的葡萄牙公民、懂阅读和书写葡文，并从个人或共同财产中缴纳不少于２００士姑度的房屋税。男性、成年或已解除亲权的葡萄牙公民，并懂阅读和书写葡文；女性、成年或已解除亲权的葡萄牙公民，并具葡文中学第一组（即中学２年级）或同等学历；男性或女性、成年或已解除亲权的葡萄牙公民，虽不懂阅读或书写葡文，但身为户主女性和已婚的葡萄牙公民、懂阅读和书写葡文，并从个人或共同财产中缴纳最少１００士姑度的税款。成年或已解除亲权的葡萄牙公民，并懂阅读和书写葡文。男性、成年或已解除亲权的葡萄牙公民，懂阅读和书写葡文，并在该市居住超过６个月或在选举日之前的１月２日已担任公共职务；男性、成年或已解除亲权的葡萄牙公民，在该市居住超过６个月，虽不懂阅读和书写葡文，但向政府或地方行政团体缴纳不少于１８澳门元的房屋税、营业税、职业税或资本应用税项；女性、成年或已解除亲权的葡萄牙公民，并至少持有葡文中学一般学制（即中学３年级）、初级师范课程、美术学校课程、波尔图国立演艺学院或音乐学院，或工商学院课程学历；在本省有惯常住所的外国人，居住年期不少于５年，且懂阅读和书写葡文；代表道德和精神利益的团体，以及经济和专业利益的团体和社团。如无经济和专业利益团体，以缴纳超过１８２澳门元，并已作登记的葡籍自然人代表替代。附加条件无犯罪记录；未被法院剥夺公民及政治权利；非无偿还能力的破产者、禁治产人或精神错乱、明显缺乏道德品行者；非贫困人士，尤其是住在救济收容所者；取得葡籍５年或以上；在省内居住３年或以上；未有奉行反对葡萄牙作为独立国家和社会秩序的思想者。非贫困人士，尤其是接受公共慈善救济者；无犯罪记录；未被法院剥夺公民及政治权利；非无偿还能力的破产者、禁治产人或精神错乱者。　　注：市政委员会于１９６３年前未有办理选举。９５０

现代澳门社会治理模式研究表３－３　葡萄牙海外行政系统时期各级政治行政　　　　机构成员的被选资格（１９５５～１９７４年）政务委员会（１９５５～１９６３年）立法委员会（１９６４～１９７２年）立法委员会（１９７３～１９７４年）市政委员会（１９６４～１９７４年）《澳门省章程》（第４０２２７号国令）《澳门省政治行政章程》（第４５３７７号国令）《澳门省政治行政章程》（第５４６／７２号国令）《海外行政改革》（第２３２２９号法令）原生葡萄牙公民（华人社群代表除外）；成年；懂阅读及书写葡文（华人社群代表除外）；在澳门省内居住１年或以上；非现职公务人员或地方行政团体人员，但教学人员除外。原生葡萄牙公民；成年；懂阅读和书写葡文；在澳门省内居住１年或以上，或在过往曾居住不少于１０年；非现职公务人员或地方行政团体人员，但教学人员除外。原生葡萄牙公民；成年；懂阅读和书写葡文（代表经济利益的委员除外，但仍须懂得阅读及讲葡语）；在澳门省内居住１年或以上，或在过往曾居住不少于１０年；非现职公务人员或地方行政团体人员，但教学人员除外。在辖区居住超过６个月；在澳门省内居住超过５年，且懂阅读和书写葡文的外国人。附加条件未有经法院判决不得享有公民及政治权利；非未恢复权利的破产人及无偿还能力人；无犯罪记录；无担任领事或受雇于外国领事馆。未有经法院判决不得享有公民及政治权利；非未恢复权利的破产人及无偿还能力人；无犯罪记录；无担任领事或受雇于外国领事馆；未因违反诚信而遭撤职。非公职文职人员；非军职人员；非司法官和检察官；非未恢复权利的破产人；过去１０年未被判处放逐未被中止政治权利。　　注：市政委员会于１９６３年前未有办理选举。表３－４　政务委员会／立法委员会选举选民人数年份直选议席选民（人）直选议席选民中的华人选民人数（人）（％）纳税人选民（人）纳税人选民中的华人选民人数（人）（％）１９５５２４６６１１１４５０４０２５００１９５８１８４３６６３５８７２００００１９６４２０７１６６３１９———１９７３２６０４１５８６０７———　　注：１）本表所指之华人选民，未包括因宗教或文化认同等原因而取葡文姓名，但具完全中国血统的华人，相信属于此类的华人为数不多。２）自１９６４年起，已取消纳税人选民代表议席。资料来源：民政厅选举宗卷，澳门历史档案馆馆藏编号ＡＨ／ＡＣ／２８９５７、ＡＨ／ＡＣ／Ｐ－２１００１、ＡＨ／ＡＣ／Ｐ－２１４２４、ＡＨ／ＡＣ／Ｐ－２２６０４、ＡＨ／ＡＣ／Ｐ－２４１９９。０６０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化表３－５　澳门市政委员会选举选民人数（１９６４～１９６８年）年　份选民（人）华人选民具被选资格人数（人）（％）（人）（％）纳税人选民（人）纳税人选民中的华人选民人数（人）（％）１９６４１６１２７５４６５１５７９７４８１６７４１１９６５１７５１７６４３４２３７１３５４１０８８７４１１９６６１７９９７５４１７２１２１１７８１７９８４４７１９６７１８１８６０３３０１９９１０９５１３０５３８５１９６８１４２６６８４７７１８０１２６２１３３１２９０２　　注：１）本表所指之华人选民，未包括因宗教或文化认同等原因而取葡文姓名，但实际上是具完全中国血统的华人，相信属于此类的华人为数不多。２）１９６９年之数据不全，１９７０年后之资料从缺。资料来源：民政厅选举宗卷，澳门历史档案馆馆藏编号ＡＨ／ＡＣ／２８５１３、ＡＨ／ＡＣ／２８５１４、ＡＨ／ＡＣ／２８５１５、ＡＨ／ＡＣ／２８５１６、ＡＨ／ＡＣ／２８５１７、ＡＨ／ＡＣ／２８５１８、ＡＨ／ＡＣ／２８５１９。２３条），但后来又修改规定，改为由行政当局于《政府公报》内刊登其选举资格的团体的名单取代（第４５４０８号国令第２条），但并未规定符合资格的条件和具体的登记手续。另一方面，按照市政委员会的议席分布，其中两席由辖区内的道德和精神利益团体以及经济和专业团体中选出，如该等团体从缺，则从缴纳税款超过１８２澳门元（以现时币值计算，约２４００澳门元），并已作登记的葡籍人士中选出（第６８０２号训令第１条第５款）。显然，在澳门市政委员会的辖区内是存在着多个得到行政当局认可的上述利益团体，但行政当局在选举的实践上却将本来应由该等团体选出的议席，转为指定由纳税人选民中选出（见第７６１３和８８４８号训令）。由此可以判断，行政当局在界定利益团体在各级政治行政机构中是否具备选举和被选资格，有绝对的主导权，甚至双重标准。然而，行政当局主导利益团体的选举资格，并不一定就表示其只会缩限社团的政治参与。以１９５５年政务委员会选举为例，当时向民政厅登记参与三人名单议席提名的社团总数仅６个，而在１９５８年换届选举后，登记的社团总数已达２２个；到了行政当局开始主导社团的选举资格后，被认为符合资格的社团增至２６个（见表３－６～表３－８），与主动登记时相比略有增多。尽管如此，具备选举资格的团体数量仍然偏低，且多以葡裔人士社团为主，同时由于葡裔社群人口不多，人际关系联系密切，使符合选举资格的团体和行政当局之间容易产生一种互惠（ｒｅｃｉｐｒｏｃａｌ）的关系，便于行政当局主导间选议席的选举行为，继而便于在立法机关和决策辅助机构内的利益表达。１６０

现代澳门社会治理模式研究表３－６　于１９５５年登记参与澳门省政务委员会三人名单议席提名之社团名单澳门中华总商会音乐协会（澳门分会）澳门土生教育促进会澳门游艇会澳门文化协会澳门仁慈堂慈善会　　资料来源：民政厅选举宗卷，澳门历史档案馆馆藏编号ＡＨ／ＡＣ／Ｐ－２１４２４。表３－７　于１９５８年１２月１１日登记参与澳门省政务委员会三人名单议席提名，但因《澳门省章程》修改而最终未能参与之社团名单澳门中华总商会马交体育会澳门小球总会澳门游艇会澳门足球总会澳门电灯公司俱乐部澳门土生教育促进会?鱼体育会澳门音乐学院澳门曲棍球总会澳门文化协会澳门仁慈堂慈善会音乐协会（澳门分会）ＮúｃｌｅｏＤｅｓｐｏｒｔｉｖｏｄａＭａｒｉｎｈａ澳门助学会宾菲加体育会ＣｌｕｂｅＲｅｃｒｅａｔｉｖｏ１°ｄｅＪｕｎｈｏ士纅亭体育会澳门俱乐部文员网球会澳门陆军俱乐部军人网球会　　资料来源：民政厅选举宗卷，澳门历史档案馆馆藏编号ＡＨ／ＡＣ／Ｐ－２１４２４。在这些政治行政机构的职权方面，总督在此时期同时出任决策辅助机构———政务委员会常务委员会［ＳｅｃｏＰｅｒｍａｎｅｎｔｅｄｏＣｏｎｓｅｌｈｏｄｅＧｏｖｅｒｎｏ，１９６３年改称为政务委员会（ＣｏｎｓｅｌｈｏｄｅＧｏｖｅｒｎｏ）；１９７２年改称为省咨询委员会（ＪｕｎｔａＣｏｎｓｕｌｔｉｖａＰｒｏｖｉｎｃｉａｌ）］和立法机关———政务委员会［１９６３年改称为立法委员会（ＣｏｎｓｅｌｈｏＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｏ）；１９７２年改称ＡｓｓｅｍｂｌｅｉａＬｅｇｉｓｌａｔｉｖａ］的主席，曾一度拥有唯一专属的立法提案权（自１９６３年起与立法委员会分享）。决策辅助机构和立法机关基本上仅为协助总督行使立法权限的咨询组织，没有监督总督行使立法和行政职能，以至牵制总督权力行使的权力和功能。立法机关与总督共享的立法提案权也并不平等，立法委员会委员不可提交涉及行政当局开支增加或收入减少的草案或修改提案。立法机关在职权上的制约，使得由其通过的立法性法规（ｄｉｐｌｏｍａｓｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｏｓ）数量远逊于由总督自行颁布的法规数量（见表３－９）。２６０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化表３－８　１９６４～１９７４年间于澳门省政治行政机构选举中获团体利益代表之选举和被选举资格之社团、地方行政团体和行政公益法人名单１９６４～１９７１年立法委员会选举代表利益／团体年份道德和文化利益：澳门足球总会澳门小球总会澳门土生教育促进会领导之家体育会澳门助学会海岛市市政厅澳门逸园赛狗会澳门文化协会音乐协会（澳门分会）贾梅士学会１９７１～澳门电灯公司俱乐部澳门俱乐部马交体育会澳门陆军俱乐部澳门游艇会?鱼体育会澳门曲棍球总会澳门社会福利处澳门仁慈堂慈善会澳门市政厅澳门公务员互助会ＮúｃｌｅｏＤｅｓｐｏｒｔｉｖｏｄａＭａｒｉｎｈａ文员网球会澳门音乐学院１９６４～１９７１澳门葡巴友谊协会１９６４～１９７１士纅亭体育会１９６４～１９６７宾菲加体育会１９６４～１９６７私人社团或机构利益：澳门中华总商会澳门建筑商会澳门出口商会１９６７～澳门厂商联合会　　３６０

现代澳门社会治理模式研究续表１９７３年立法委员会及省咨询委员会选举立法委员会选举省咨询委员会选举行政团体和行政公益法人团体：镜湖医院慈善会同善堂海岛市市政厅澳门社会福利处澳门仁慈堂慈善会澳门市政厅澳门公务员互助会道德和文化利益团体，以及行政团体和行政公益法人团体：　　镜湖医院慈善会同善堂澳门土生教育协进会（振兴学会）音乐协会（澳门分会）澳门社会福利处贾梅士学会澳门仁慈堂慈善会澳门公务员互助会经济利益团体：澳门旅游商会澳门中华总商会澳门建筑商会澳门出口商会澳门厂商联合会经济利益团体：澳门旅游商会澳门中华总商会澳门建筑商会澳门出口商会澳门厂商联合会道德和文化团体：澳门土生教育协进会（振兴学会）音乐协会（澳门分会）贾梅士学会私人团体和机构：澳门足球总会澳门小球总会澳门逸园赛狗会马交体育会澳门俱乐部澳门陆军俱乐部澳门游艇会?鱼体育会澳门曲棍球总会ＮúｃｌｅｏＤｅｓｐｏｒｔｉｖｏｄａＭａｒｉｎｈａ文员网球会　　资料来源：历年《澳门政府公报》。４６０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化图３－１　澳门中华总商会１９５５年向民政厅登记成为法人选民的　　　　信函（签署者为会长何贤）资料来源：民政厅选举宗卷，澳门历史档案馆馆藏编号ＡＨ／ＡＣ／Ｐ－２１００１。５６０

现代澳门社会治理模式研究表３－９　１９５５～１９７５年由立法机关通过和总督自行颁布的法规数量统计单位：份年　份立法机关通过的立法性法规总督自行颁布的立法性法规或省令训令１９５５（８月１日起）５—７２１９５６１７—１０４１９５７３５—１２５１９５８３０—１１６１９５９１８—１２５１９６０２５—１１９１９６１４２—１７５１９６２５９—２１５１９６３３４—２１８１９６４１４２０２９４１９６５３３６３０４１９６６８２８２６９１９６７４２５３３９１９６８８１６３３３１９６９１０１８３７７１９７０９１７３０２１９７１９２２３５７１９７２１３７３５５１９７３１０３２３９４１９７４６２９４１６１９７５（解散）５６２８３　　注：在１９７３年由总督自行颁布的法规中，有２１份为立法性法规，１１份为省令；此前所有法规皆为立法性法规，此后则皆为省令。资料来源：历年《澳门政府公报》、澳门法例资料查询系统。此外，立法机关对行政机关缺乏监督，还体现在１年内只有两个会期（４月和１０月）上，每个会期为期仅３０天。另一方面，总督对澳门当地的行政当局，行使最终的人事管理、财政管理和监督权，总督权力独大，成为这段时期澳门政治行政体制“行政主导”特征的具体表现。１９７６年《澳门组织章程》的生效，使澳门享有行政、经济、财政及立法自治权。与葡萄牙海外行政系统时期仅享有行政和财政自治权相比，澳门所享有的自治权获得扩大。总督不再从属于葡萄牙政府中的个别行政机关，而是直属共和国总统，其职权也由共和国总统授予，在政治上向共和国总统负责。葡萄牙主权机关保留的权限，仅限于总督的任免和人事管理、政务司的任免、解散立法会、修改《澳门组织章程》、防务和外交事务，以及直接牵涉葡萄牙主权机关，尤其是在经济责任负担方面的权力；而这些保留权６６０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化限，全部都是为了彰显葡萄牙对澳门地区仍然行使管理权。总督拥有的行政职能也相当广泛，归纳起来有执行权、政治权、监督权和牵制权（黄显辉，１９９２）。另一方面，立法会不再从属于总督，而独立于行政权，会期延长至８个月，并成为澳门地区首要的立法机关。这段时期的政治行政机构成员的选任规则也出现了重大的变革，首先是不再对选民的国籍、语言能力和其他社会经济背景设定限制，但同时排除与旧政权有自愿性联系的人士参与选举；其次是附加条件大为减少，不再将是否拥护政权的意识形态作为资格认定的标准。而随着后来澳门政治发展的深入，选民资格也进一步得以放宽，并进一步确立以澳门居民为参与该等选举的主体（见表３－１０）；同时被选的资格也基本与选举资格相同，仅高级官员、司法官和宗教领袖等与该等机构的政治本质和业务职能产生冲突的人士不具有被选资格（见表３－１１），此原则也延续至澳门特别行政区成立后。结果，选民人数大为上升（见图３－２），有助推动政治生活朝向本地化发展。表３－１０　自治时期以后各级政治行政机构直选议席的　　　　选民资格（１９７６年至今）１９７６～１９８４年１９８４～１９９１年１９９１～１９９９年１９９９年后第４／７６／Ｍ号法令第９／８４／Ｍ号法令第４／９１／Ｍ号法律第３／２００１号法律年满１８岁、在澳门有惯常住所的葡萄牙公民；年满１８岁、在澳门有惯常住所，并在澳门居住满５年的华籍居民；年满１８岁、具葡萄牙国籍、在澳门有惯常住所，并在澳门居住满７年的外国人；年满１８岁，居住在香港的葡萄牙公民。年满１８岁，持有认别证、身份证或其他认可证件，居住在澳门的人士；年满１８岁、在澳门出生但居住在香港，并在葡萄牙总领事馆登记的人士。年满１８岁、在澳门居住满７年的人士。年满１８岁的澳门特别行政区永久性居民。附加条件非禁治产人或精神病患者；无因犯欺诈罪而被判处监禁，经法院宣告停止其参政权，而刑期又未届满者；（至１９８２年）非与旧政权有自愿性联系者。非禁治产人或精神病患者；无因犯欺诈罪而被判处监禁，经法院宣告丧失其政治权利者。非禁治产人或精神病患者；无被剥夺政治权利者。非禁治产人或精神病患者；无被剥夺政治权利者。　　７６０

现代澳门社会治理模式研究表３－１１　自治时期和特别行政区时期各级政治行政　　　　　机构成员的被选资格（１９７６年至今）１９７６～１９９１年１９９１～１９９９年１９９９年后第４／７６／Ｍ号法令第２５／８８／Ｍ号法律、第４／９１／Ｍ号法律第３／２００１号法律年满２１岁、在澳门有惯常住所的人士。年满２１岁、在澳门居住满７年的人士。年满２１岁的澳门特别行政区永久性居民。附加条件非司法官员、市政机构成员、财政厅长、公钞局长或宗教领袖；（至１９８２年）非与旧政权有自愿性联系者。非总督、政务司、反贪专员、司法官员、现役军人或宗教领袖。非行政长官、主要官员、司法官员或司祭。　　图３－２　自治时期以后的选民人数（１９７６～２００９年）间接选举的法人选民资格也开始得到明确的规定，且获取资格的门槛也随着数量的逐年递增而有所提高（见表３－１２）。事实上，按照《基本法》的规定，行政长官由以法人社团间接选举为基础的选举委员会选出；而立法会的间接选举议席，也同样以法人社团为提名单位。社团在澳门于是成为取得行政长官选举委员会委员和立法会间选议席议员资格等政治荣誉和权力的唯一工具。法人选民数字显示，在澳门特别行政区成立前的法人选民数字和增幅相对比较稳定，但在１９９９年之后，雇主、专业、慈善、文化、教育和体育界别法人选民数字，开始呈现跳跃式的增长，尤以选举年（２００１年、２００４年、２００５年）较为明显。８６０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化表３－１２　自治时期及特别行政区时期政治行政机构选举的法人选民资格（１９７６年至今）１９７６～１９９１年第４／７６／Ｍ号法令、第９／８４／Ｍ号法令１９９１～２００８年第４／９１／Ｍ号法律、第３／２００１号法律２００８年至今第９／２００８号法律、第１１／２００８号法律享有法人资格，且其组成已在《政府公报》刊登的道德、文化、慈善和经济利益社团。已在澳门身份证明司登记、享有３年以上法人资格，并经总督在听取有权限的咨询组织的意见后确认的雇主、劳工、专业、慈善、文化、教育和体育利益社团。已在身份证明局登记、经行政长官在听取有权限的咨询组织的意见后确认、属于相关界别至少满４年，以及取得法律人格至少满３年的工商金融、劳工、专业、社会服务、文化、教育和体育社团。附加条件无非公共实体主动设立；财政收入少于一半来自公共实体。非公共实体主动设立，但专业公共社团（即澳门律师公会）除外。　　图３－３　法人选民数字（１９９１／１９９２～２００９年）资料来源：行政暨公职局（２００８）。而按照澳门当时实施的选民登记法律规定，凡成立满３年的社团，一俟获得行政长官根据相关的权限实体（见表３－１３）提供的意见确认为界别利益代表，即可登记为法人选民。图３－４展示了历年注册社团的增幅，可见从２０世纪９０年代开始，新社团成立的高峰时期分别出现在１９９６年、２００１年和２００６年，而登记为法人选民的高峰时期则分别出现在１９９６年、２００１年和２００５年，与举行立法会选举的年份同步。其中值得注意的是２００６年新成立的社团有６８２个，比２００５年激增２４７０％，因而被一般认为是预备参与２００９年的选举而进行的“种票”行为。政府有见及此也修改了《选民登记法》，对于新成立社团从确认为界别利益到获准登记为法人选民的时间从３９６０

现代澳门社会治理模式研究年延长至７年，并要求法人选民定期向有权限实体递交活动报告，否则以暂停选民资格，甚至注销登记作为处分，以期遏止在实际上仅为“僵尸社团”的不少法人选民的数量膨胀，从而确保社团作为组织化利益表达单位的健康发展。表３－１３　确认界别利益代表之有权限实体有权限实体负责功能利益有权限实体负责功能利益社会协调常设委员会雇主、劳工、专业利益社会工作委员会慈善利益文化委员会文化利益教育委员会教育利益体育委员会体育利益　　图３－４　澳门社团和法人选民数量的演变（１９９２～２００８年）资料来源：行政暨公职局（２００８）、娄胜华（２００５）、《澳门特别行政区公报》。在自治时期，虽然总督与立法会开始共享立法动议权，而总督又获授予“所有”立法权，却有两个先决条件：一个是不得侵犯共和国主权机关的专属立法权限，另一个是不得侵犯立法会的专属权限；而立法会获授予立法权限的限制，仅限于不能侵犯专属于共和国主权机关的事项。所以，在立法权的授予方面，以立法会为优先。此外，立法会拥有的立法权连同解释、停止和撤销权在内，更可提请葡萄牙有关法院审议法例的合宪性和合法性，以及可以行使追认由总督颁布的，属于立法许可以外的法令的权力，而且本身的专属权限又相对广泛。相反，总督在拥有相对模糊的具体立法职能的同时，也具有签署和颁布立法会通过的法律，以及向共和国总统建议解散立法会的专属权力。所以，纵使立法职能实际权力的行使基本上向立法会倾斜，总督０７０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化在另一方面也有权拒绝签署和颁布立法会通过的法律；即使有关法律被发回立法会重议而再次获得通过，而按照规定总督不得拒绝颁布，总督仍然可以通过向共和国总统建议而试图解散立法会。因此，总督与立法会之间的关系是相互牵制的关系，而且总督更对法律的签署和颁布有最终的决定权，并且对立法会的存在有相对的决定权。这种权力配置，本来是为了让总督与立法会之间起到相互牵制的作用，使立法会在发挥配合行政当局施政的作用的同时，也不会导致立法会丧失应有的独立性，从而达到“权力平衡”的目的。但是，由于总督和立法会共同行使立法职能，对总督行使立法职能的界定却相对模糊，与立法事项相关的重要权力又集中在立法会，使总督在行使与施政有关的立法职能时，容易被认为侵犯立法会的专属权限，总督与立法会也因此很容易就立法权限的归属产生冲突。“而事实上，不少属于立法会专有职权范围的法律，唯有执行权才具备制定的条件，只是必须由立法会通过。因此，立法会与执行权在立法工作之上经常接触就不可避免，而矛盾亦往往由此而生。”（李炳时，１９９４）如果立法会的成员来源过于单一，而所代表的利益集团又与执行权以至葡萄牙的利益相违背的话，这种冲突的潜在危险便有一触即发的可能。不幸的是，这种冲突在１９７６年立法会成立一开始便已经出现，并一直延续至１９８４年２月２８日，立法会被葡萄牙总统下令解散为止（李炳时，１９９４）。１９９０年修订的《澳门组织章程》，便尝试改变总督和立法会的关系。通过这次修订，总督也可以跟立法会一样，提请宪法法院审议立法会颁布的任何规定的合宪性；而立法会也有权审议总督、政务司和行政当局行为，也可以对施政方针提出弹劾动议。此外，这次修订引入了“保留权限”的概念，明确界定立法权限的归属，解决了过去总督和立法会在立法权限上出现分工不清的情况。立法会和总督分享的立法权限有所增加，但绝对保留给立法会的权限有所减少，一些原来属于立法会专属权限的事项（例如地方行政）则变为相对保留的权限。虽然立法会对总督以至整个执行权行使相当的监督权，但其权力不足以有效制约总督或行政当局的行为，更不能罢免总督。总括而言，总督在已经拥有较大的行政权限的同时，也拥有相当大的立法权限。统计显示，总督颁布的法令和训令的数量，远多于立法会通过的法律数量（见表３－１４）。这除了是因为立法会缺乏足够的技术和人力资源外，立法会议员的利益组织不甚严密，难以为本身利益组织立法工作也是另外一个１７０

现代澳门社会治理模式研究重要原因（吴志良，１９９５）。另一方面，为配合澳门司法组织的本地化，１９９１年通过的《澳门司法组织纲要法》，也赋予总督委任澳门各级法院院长、法官、检察院助理总检察长、检察长和检察官的权力。表３－１４　１９７６～１９９９年１２月１９日立法会和总督所通过和颁布的法例数量统计单位：个年份法律法令训令年份法律法令训令１９７６３５８２６９１９８８２７１０５２２８１９７７１５５６２４０１９８９１１９２２３０１９７８２５４３２４６１９９０１５８７２７５１９７９２５４４２３７１９９１１５６４２４０１９８０１７５４３１２１９９２２１８３２７２１９８１１６５０２４７１９９３１２７４３５４１９８２１３７０２６８１９９４８６７２９５１９８３１３６２２２８１９９５１３７２３４２１９８４２１３２２７０１９９６２８６９３２６１９８５７１１６２８５１９９７１１６１２８８１９８６１３６１１９５１９９８１０６３２５８１９８７１４７４１７０１９９９６１１４５８５　　资料来源：１９８９年前引自吴志良（１９９４），此后为作者统计。显然，在《澳门组织章程》实施初期，葡萄牙尝试把总督定性为澳门当地“行政首长”，却并未带来理想的效果，因而通过１９９０年对《澳门组织章程》的修改，重新加强了总督在立法职能方面的权力。然而，与葡萄牙海外行政系统时期相比，立法机关已具有相对的独立性，尽管其权力仍未足以牵制总督和行政当局。在实践上，总督在行使本身的权力时也显得相当谨慎和节制（吴志良，１９９８），而在行使立法职能时，除了听取在政治行政体制处于核心层次的咨询会的意见外，在法令的草拟阶段，也开始有意识地透过政务司（甚至总督本身）在这段时期大量成立的咨询组织，在外围的层次听取社会精英人士意见。因此，尽管这段时期总督确实被赋予了相当广泛的权力，但权力独大的情况已经不再出现；而总督在运用该等权力时，也开始更注意对本地社会意见的吸纳。在这段时期，总督、咨询会、立法会、市政机构和咨询组织是实践澳门政治行政生活的主要机构，但总督在有权委任部分立法会和市政议会议员的同时，咨询会和咨询组织也分别从属和依附２７０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化在总督和行政当局之内。因此，这段时期澳门政治行政体制的“行政主导”特征，具体表现在“总督主导”，即总督主导了澳门的政治和行政生活。“行政主导”的原则，也在澳门特别行政区的政治行政体制的设计中得到贯彻，甚至有所巩固和发展，并成为萧蔚云等（２００５）提出的“行政长官制”的其中一个主要内容。“行政长官制”的行政主导，具体体现为行政长官的法律地位高于行政、立法和司法机关，行政长官拥有广泛的职权、对立法机关有更大的制约，以及主导行政和立法机关的配合。按照《基本法》政治行政体制的设计，行政长官不是中央人民政府的代表，而是澳门特别行政区的首长，对外代表澳门特别行政区，也反映其法律地位高于行政、立法和司法机关。同时，行政长官也是澳门特别行政区政府的首长，领导政府工作。他既要对中央人民政府负责，也要对澳门特别行政区负责，同时负政治和行政责任。由于行政长官具有地区首长和政府首长的双重身份，因此所行使的职权也因其身份有所不同，也正是这种双重身份，使得行政长官拥有相当广泛的职权（见表３－１５）。表３－１５　澳门特别行政区行政长官的职权作为澳门特别行政区首长的职权作为政府首长的职权执行法律；签署立法会通过的法案和财政预算案，公布法律，将财政预算和决算报中央人民政府备案；人事任免权，包括提名并报请中央人民政府任命主要官员和检察长、建议中央人民政府免除主要官员和检察长职务、委任部分立法会议员、任免行政会委员、任免法官和检察官；执行中央人民政府指令；颁授奖章和荣誉称号；在立法会未通过政府提出的财政预算案时，按照上一财政年度的开支标准批准临时短期拨款；解散立法会。领导澳门特别行政区政府；决定政府政策，发布行政命令；制定行政法规并颁布执行；任免公职人员；批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议；代表政府处理对外事务和其他事务；根据国家和澳门的安全或公共利益需要，决定政府官员或其他负责公务的人员是否向立法会或其所属的委员会作证或提供证据。　　资料来源：萧蔚云等（２００５）。《基本法》明确规定了澳门特别行政区设立政府，作为当地的行政机关。而行政机关和立法机关之间的权力配置，也决定了两者的关系。一方面，立法会享有的一些权力比过去要大，例如完全的立法权；有权审议通过３７０

现代澳门社会治理模式研究财政预算案，也有权使行政长官辞职，或弹劾行政长官，或拒绝通过政府提出的财政预算案，或行政长官认为关系到特别行政区整体利益的法案（萧蔚云，１９９３）。相对于立法会，行政长官作为政府首长，仅在行使行政职能时，可根据立法会通过的法律或直接根据《基本法》制定行政法规。按照２００９年７月１４日立法会全体会议通过的第１３／２００９号法律《关于订定内部规范的法律制度》，法律优于其他所有的内部规范性文件，而行政法规从此须分为两类：纯为执行立法会法律者，为补充性行政法规（ｒｅｇｕｌａｍｅｎｔｏｓａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｏｓｃｏｍｐｌｅｍｅｎｔａｒｅｓ）；直接依据基本法制定者，为独立行政法规（ｒｅｇｕｌａｍｅｎｔｏｓａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｏｓｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｔｅｓ）。而由于独立行政法规无须依赖一般法律的授权，而直接以基本法为依据，因此相对于可保留于法律规范的事宜，行政法规不存在保留性规范（澳门特别行政区立法会，２００９）。然而，行政长官对立法机关却有更大的制约，而这些制约的产生，又与行政长官具有地区和政府首长的双重身份分不开。这些制约包括（萧蔚云，１９９３；骆伟建，２０００；萧蔚云等，２００５）：（１）有权将立法会通过的法案发回重议；（２）即使立法会再次通过被其发回重议的法案，而其又拒绝签署者，仍有权解散立法会，虽然在任内只能解散１次；（３）尽管立法会有使行政长官辞职的权力，但这种权力只能在因上届立法会被解散而重选的新一届立法会行使，因此立法会并不能轻易促使行政长官辞职；（４）政府对立法会负责，仅包括执行法律、定期向立法会作施政报告、向立法会提交财政预算案和预算执行情况报告，以及回答议员质询，但不包括连带的政治责任，主要官员只须对行政长官负责，立法会也不能罢免行政长官和主要官员；（５）政府和立法会议员同时享有提案权和随后提案权，但政府对立法会选举法、公共收支、政治体制、政府运作等事项，享有专属提案权及随后提案权；（６）立法会无权向政府提出不信任案，议员无权提出涉及立法会选举法、公共收支、政治体制或政府运作的议案，若提出涉及政府政策的议案，事前须得到行政长官的书面同意。其中“政府政策”的含义，《基本法》并无清晰界定；４７０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化（７）行政长官有权决定政府官员或其他公务人员是否向立法会或其所属的委员会作证或提供证据。而行政长官也主导行政和立法之间配合的关系，例如维持立法会中委任议员议席，并且按照《基本法》规定，在作出重要决策、向立法会提交法案、制定行政法规和解散立法会前，征询行政会意见，而由于行政会委员的组成除政府主要官员和社会人士外，还必须包括立法会议员，使行政会可以发挥行政和立法机关沟通的作用，特别是政府计划向立法会提交法案时。这使行政会成为“实现行政和立法配合的重要机构”（萧蔚云等，２００５）。此外，《基本法》肯定了咨询组织的作用，而原澳葡行政当局设立的咨询组织的体例也得以保留（《回归法》第１３条）；原市政机构在过渡至临时市政机构后，于２００２年被撤销。新成立的“民政总署”下设的咨询委员会和２００７年设立的“分区社区服务咨询委员会”，也成为政府咨询组织的组成部分。在自治时期开始大量设置的各类咨询组织，也是体现澳门政治行政体制去政治化特征的另一个组织工具。本书所指的“咨询组织”是指由行政当局或政府组成，并邀请社会人士参与，就公共政策的制定提供意见和协助的组织。根据这个定义，委任主要官员的委员会、一些具执行性质的专业或专门技术委员会、具审查和检察性质的委员会、估价委员会、只由行政当局或政府内部成员组成的咨询组织、只为个别活动（例如东亚运动会）而设置的咨询委员会，以及只具有一般监察职能的委员会，都不包括在内。行政当局设立咨询组织的基本目的，可概括为三个：（１）使总督或政府在行使其立法权，并将有关法规的草案提交决策辅助机构和倘需要时的立法机关之前，能听取相关政策领域的社会精英人士的意见；（２）以咨询组织在其理论上的专业性，以及透过行政官员主持该等组织并闭门进行，使政策议题成为行政当局内部的纯粹行政事务，降低政策议题被政治化的机会；（３）在葡治时期，能弥补因立法机关开始独立运作，总督未能对之施以完全控制的不足，使其行政和立法权限的行使效果更为显著。在澳门特别行政区成立后，则因为立法会成为特区唯一的立法机关，政府须极力避免法规草案的内容足以导致行政和立法的关系紧张，或足以使有关的政策议题被５７０

现代澳门社会治理模式研究政治化，至少使最终的法规、法规草案或政策，在实施之前已能在当地的社会精英中间取得最大的共识。咨询组织本身的去政治化特征，在中观层次上表现在其运作上呈现出的多元性和缺乏统一的规范（见表３－１６）。这些特征尽管能够使行政当局和成员在讨论有关的公共政策议题上有较大的自由空间，但咨询组织在规范本身的组织和运作制度时，除了以公共行政部门的运作作为其基本标准外，仍缺乏一套可资参照，符合咨询组织作为公共政策议题讨论场所的特点的相应标准，结果导致咨询组织的工作，在实际上只是行政当局在公共政策制定前期的内部准备行为，其内容无须完全向社会公开。易言之，咨询组织可有选择性地公开其工作内容，因而降低了一些具争议性的公共政策议题被政治化的机会。表３－１６　各咨询组织之运作特点咨询组织每年召开会议次数召集期限特别会议能否设置专责小组建议案的提交科技委员会１１５日主席召集可以会议举行前３０日送交秘书处经济发展委员会２４８小时主席召集，最少１／３成员书面要求可以未规定妇女事务咨询委员会２未规定主席召集，最少１／３成员书面要求可以未规定生命科学道德委员会２未规定主席召集，最少３名成员提出未规定未规定公共行政改革咨询委员会２４８小时主席召集，最少１／３成员书面要求可以未规定跟进《商法典》的适用情况的关注委员会未规定未规定未规定未规定未规定法律改革咨询委员会未规定未规定未规定未规定未规定社会协调常设委员会常设委员会：２执行委员会：６未规定常设委员会：主席召集，最少１／３成员提出执行委员会：协调员主动，根据决议或成员要求可以未规定６７０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化续表咨询组织每年召开会议次数召集期限特别会议能否设置专责小组建议案的提交体育委员会主席主动，过半数成员建议未规定未规定未规定未规定教育委员会４未规定主席召集，７名成员申请可以未规定青年事务委员会４未规定主席召集，至少１／３委员要求未规定未规定文化咨询委员会未规定未规定未规定未规定会议举行前１５日递交旅游发展辅助委员会２未规定主席召集，１／３成员书面要求可以未规定社会工作委员会４４８小时主席召集，至少１／３委员要求可以未规定防治爱滋病委员会未规定未规定未规定可以会议召开前两星期长者事务委员会有需要时由主席召集４８小时未规定可以未规定禁毒委员会有需要时由主席召集４８小时未规定可以未规定复康事务委员会有需要时由主席召集４８小时未规定可以未规定慢性病防治委员会有需要时由主席召集４８小时未规定可以未规定交通咨询委员会主席主动，或由副主席或２／３委员建议下召开未规定未规定可以未规定澳门旧区重整咨询委员会３７日主席召集，最少１／３成员书面请求可以未规定土地发展咨询小组未规定未规定未规定未规定未规定环境咨询委员会最少２未规定主席召集，最少１／３成员书面请求可以未规定民政总署咨询委员会６（其中１次须在第４季举行）未规定主席召集，管理委员会主席要求，最少１／３成员书面要求可以未规定７７０

现代澳门社会治理模式研究续表咨询组织每年召开会议次数召集期限特别会议能否设置专责小组建议案的提交社区服务咨询委员会１２４８小时召集人主动提出，最少１／３成员书面要求可以未规定统计咨询委员会２未规定主席召集，３名委员以适当理由建议可以未规定澳门金融管理局咨询委员会２未规定主席召集，大多数成员建议未规定未规定消费者委员会全体委员会未规定未规定未规定未规定未规定渔业咨询委员会未规定未规定未规定未规定未规定　　注：未规定者悉依《行政程序法典》第１６～３０条之规定。综上所述，在特别行政区时期，实践澳门政治行政生活的主要机构有行政长官、行政会、立法会和咨询组织，其政治行政体制中的“行政主导”特征，主要表现在“行政长官主导”上，其性质又由于行政长官同时作为地区首长和政府首长，澳门首次出现“政府”的建制，其职权由《基本法》和其他法律规定，行政长官作为政府行使该等职权的最高负责人的关系，而与过去“总督独大”和“总督主导”不同。第四节　微观组织：各级政治行政机构的组成政治行政机构的组成，在微观组织上也体现了去政治化的特征。在葡萄牙海外行政系统时期，澳门政治行政机构中的立法机关长期以来由当然委员、委任委员、由社会团体间接选举产生的委员和由符合资格的选民或纳税人中直接选举产生的委员组成。至于决策辅助机构，则多由当然委员、委任委员和间选委员所组成（见表３－１７）。从立法机关成员组成的演进分析，设立当然委员的职务，使行政官员能直接参与立法机关的工作。在１９５５～１９６３年间，当然委员占政务委员会成员的一半或多数。而即使有关的法规草案在表决时出现票数相等的情况，由于总督同为政务委员会的主席，使其行使决定票时，仍会较倾向行政官员的８７０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化表３－１７　澳门各级政治行政机构的组成（１９５５～１９７４年）立法机关政务委员会（１９５５～１９６０年）（１９６０～１９６３年）立法委员会（１９６４～１９７２年）立法委员会（１９７３～１９７４年）当然委员４５３０委任委员２２１１间选委员００４８直选委员４４４５决策辅助机构政务委员会常务委员会（１９５５～１９６３年）政务委员会（１９６４～１９７２年）省咨询委员会（１９７３～１９７４年）当然委员４５３委任委员１０不限间选委员０３５市政机构澳门市政委员会（１９６４～１９７２年）澳门市政委员会（１９７３～１９７４年）委任（主席）—１１间选委员—２２直选委员—２２　　取态。此后，尽管当然委员的比例逐渐减少，直至取消，但由于总督仍担任立法委员会的主席，因而能继续对其施以直接的控制。与此同时，立法委员会也开始引入间选议席，即由已登记的注册社团选举产生委员，并在后期成为立法委员会成员的多数。由于当时澳门的结社法律为“预防制”，即社团的法律存在必须事先得到行政当局的批准（娄胜华，２００６），欠缺完全的结社自由。另一方面，立法机关和决策辅助机构中间选议席分配，又以界别利益为基础，先后包括地方行政团体（市政机构）、行政公益法人、道德和文化利益、经济利益等，在偏重行政、文化和商界利益的同时，却明显忽略了劳工界别的利益在上述机构内的代表，也使利益在上述机构内的表达同样也按照界别的轨迹而组织起来。加上行政当局主导间选议席的选举资格，以及间选议席的分配以界别利益为基础，使民间利益团体参与政治行政机构的成本增加；能得以进入该等机构的利益代表，也难以有组织地与行政当局抗衡，由此产生一个基本上由一群行政官员和认同葡萄牙政权的利益团体所组９７０

现代澳门社会治理模式研究成的治理同盟，再加上一名华人社群代表作为统治者与被统治的大多数的桥梁。立法机关和决策辅助机构的工作因此以配合行政当局为依归，化解了因该等机构的政治性质而可能在工作上出现的政治争论的风险。即使是直接选举议席，其产生的途径也并未按照普遍性民主的原则，除由于选举和被选资格受到严格限制外，当时葡萄牙政权的唯一常设性政治团体———国民协会（ＵｎｉｏＮａｃｉｏｎａｌ，后易名为ＡｃｏＮａｃｉｏｎａｌＰｏｐｕｌａｒ，中文译名不变）在直选议席的提名上起到主导协调作用，后来更扩展至所有选举议席的提名上。事实上，行政当局在选举期间也会主动指示国民协会负责提名候选人、印制、分发选票、选举宣传和集会的工作（见图３－５），因而使行政当局能间接地控制直选议席的提名过程，也使历次的立法机关选举几乎成了等额选举［但也有例外情况，例如在１９５６年的政务委员会补选中，便曾出现由国民协会提名左次治（ＡｄｏｌｆｏＡｄｒｏａｌｄｏＪｏｒｇｅ），同时另由一群澳门选民提名宋玉生（ＣａｒｌｏｓｄＡｓｓｕｍｐｏ）为候选人。结果宋玉生当选］，选民只可在选票中划去自己不支持的候选人（见图３－６），但不会影响候选人最终能否当选。随着“新国家体制”的瓦解，澳门的政治行政机构自１９７６年起也开始渐渐引入由普遍选举产生的直选议席，但原来的间选和委任议席仍得以保留。在立法机关的组成方面，首先改为有直选和间选议席各６个，委任议席５个，扩大了直选议席数量的同时，也减少了间选议席数，借此体现当地葡裔社群、华人社群和行政当局之间在立法会内的利益代表比例平衡（见表３－１８）。然而，在第一届（１９７６～１９８０年）和第二届（１９８０～１９８４年）立法会议员组成当中，直选议席的６名议员几乎全为代表本地公务员利益的葡裔人士（第一届的曹其真除外，但其当时的个人背景也代表着葡人利益），间选议席的６名议员中也有两名是葡裔人士，即共有８名议员；而总督委任的５名议员再加上４名间选华人议员，则共有９名在立场上倾向支持行政当局的议员。加上当时的《澳门组织章程》对总督和立法会有权立法的事宜的规定出现灰色地带，使行政和立法之间的关系在１９７６～１９８４年间并不顺畅，特别是葡籍选任议员与委任议员和华人议员在不少立法工作上针锋相对，以致出现葡籍选任议员表决支持／反对提案，其他议员取相反表决，或葡籍选任议员提出追认由总督颁布的法规，或总督拒绝签署由立法会通过或追认的法规等政治化的争议（李炳时，１９９４）。在提案的表决上，除去议员因故０８０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化１８０

现代澳门社会治理模式研究２８０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化图３－５　民政厅在１９５９年拟定的政务委员会选举工作计划（其中民政厅主要负责选民登记资料的更新工作，国民协会负责候选人的提名和选举的宣传工作）资料来源：民政厅选举宗卷，澳门历史档案馆馆藏编号ＡＨ／ＡＣ／Ｐ－２１４２４。３８０

现代澳门社会治理模式研究图３－６　葡萄牙海外行政系统时期政治行政机构选举典型的选票式样图片来源：民政厅选举宗卷，澳门历史档案馆馆藏编号ＡＨ／ＡＣ／Ｐ－２１００１。表３－１８　自治时期以后各级政治行政机构的组成（１９７６年至今）单位：名自治时期（１９７６～１９９９年）特别行政区时期（１９９９年至今）立法会（１９７６～１９９１年）（１９９１～２００１年）立法会（２００１～２００５年）（２００５年至今）委任议员５７７７间选议员６８１０１０直选议员６８１０１２咨询会（１９７６～１９９２年）（１９９２～１９９９年）行政会（１９９９年至今）当然委员３００委任委员２５７～１１间选委员５５０澳门市市政议会（１９８９～２００１年）海岛市市政议会（１９８９～２００１年）委任议员３３间选议员５３直选议员５３　　４８０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化缺席的因素，葡裔选任议员和支持行政当局的议员的比例，使行政当局未能在立法会内取得关键的多数。显然，由于立法会已独立于行政机关运作，加上总督不再出任立法机关的首长，而使之不能单靠委任议员来直接对其运作加以控制，因此需要另觅途径，以延续去政治化治理效果，而此途径即为按照新的成员选任规则和组织特性来重构治理同盟，具体的手段包括放宽选民资格、在代表劳工界别利益的法人选民多于代表雇主和专业界别利益的法人选民的情况下，仍扩大立法会间选议席中雇主和专业利益（即商界利益）界别的比例（见表３－１９），以及吸纳在当时受中央政府的澳门政策影响而主动配合澳门行政当局的传统骨干社团加入咨询组织。传统社团和利益群体之间开始主动互相协调，运用其动员能力争取直选议席。结果自第三届立法会（１９８４～１９８８年）开始，本地葡裔议员的人数开始大幅减少，选任议员所代表的利益也不再局限于公务员群体，总督委任的议员和立场上倾向支持行政当局的议员，尤其是主动配合行政当局的传统华人社团和商界议员，也占绝大多数表３－１９　第五届（１９９２～１９９６年）前后各届立法会间选议席的　　　　　分配和选举当年的法人选民数第一至第二届（１９７６～１９８４年）第三至第四届（１９８４～１９９２年）议席分配法人选民数（人）１９７６年１９８０年议席分配法人选民数（人）１９８４年１９８８年经济利益３１１２０５３６５９道德利益１１８２８文化利益１６０８４慈善利益１１５１６１１０７８７第五届、第六届及特区第一届（１９９２～２００１年）特区第二届以后（２００１年至今）议席分配法人选民数（人）１９９２年１９９６年议席分配法人选民数（人）２００１年２００５年２００９年雇主利益４１７２６４５３９１１０８劳工利益２４８４８２５４６５６８专业利益１１５２０２５９５９６３慈文教体利益１１２８１３９２６９０６９０７３４　　资料来源：历年《澳门政府公报》。５８０

现代澳门社会治理模式研究（见表３－２０），再加上总督和立法会的立法权限随着１９９０年《澳门组织章程》的修订而进一步被明确，使行政和立法的关系大为缓和，且基本上重新回到过去立法机关配合行政当局工作的体制设计本意。表３－２０　第三届（１９８４～１９８８年）后各届立法会的议席分布单位：席第三届（１９８４～１９８８年）第四届（１９８８～１９９１年）（１９９１～１９９２年）第五届（１９９２～１９９６年）第六届（１９９６～１９９９年）特区第一届（１９９９～２００１年）特区第二届（２００１～２００５年）特区第三届（２００５～２００９年）特区第四届（２００９～２０１４年）商会／商界６５６７９８９１２１２街总／妇联０１１１１２２２１工联１１２３３３５４４新兴１３３１１１２２３葡裔４２２３２２２２２委任５５５７７７７７７　　然而，由于选举资格被放宽，加上华人界别利益代表体系也步入多元化的阶段，而直选议席的计票方法从传统汉狄比例代表制转为修正汉狄比例代表制，对规模较小的新兴社团有利（卢兆兴，１９９５），透过直接选举而进入立法会表达利益的新兴团体也渐渐受到部分华人选民的支持，尤其是该等团体的代表在当选立法议员后，透过议程前发言和向行政当局提出书面质询等途径，将当时澳门社会上的一些关注声音带进立法机关，再加上立法会和总督之间在立法权限上获得明确的分工，使立法会的工作开始被政治化。事实上，作为新兴团体之一的新澳门学社，就是靠其代表在立法机关内敢言的表现而获得部分选民的支持，进而屡获连任，甚至在市政议会也能取得议席，或在立法会取得１个以上议席的。同样的情况其实也出现在１９８４年立法会未被解散之前的葡裔直选议员身上。由于当时澳门有不少选民为公务员，公共行政体系的现代化却使总督要从葡萄牙引进大批的技术官僚，以确保现代化进程和体系本身的有序运作，继而触动到本地公务员在晋升前景和福利待遇等方面的利益（李炳时，１９９４）。直选议员能否在立法会中为他们争取利益，便直接影响到其连任的胜算，而立法会与行政当局产生冲突的法规，也６８０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化正是与行政当局的组织人员编制和福利有关的。同样，随着主权和治权合一，行政长官按照《基本法》附件的规定，在澳门当地经由一个以法人选民提名个人为基础的行政长官选举委员会选举产生，再由中央人民政府任命。显然，直选议员在立法会和市政议会的表现，成为他们能否取得连任的重要因素，而特区的行政长官既要得到澳门当地社会精英的支持，还要得到中央人民政府的认可。此外，行政当局又开始明确规定间选议席的选举资格，使符合资格参与各级政治行政机构间接选举的社团数量也大幅增加。这些都意味着即使立法机关仍扮演着配合行政当局的角色，其去政治化的性质却随着《基本法》确立立法会作为澳门特区唯一的立法机关、普遍性民主的部分引进、政治生活的本地化、公民意识的逐渐成熟和社团自我动员和协调能力的增进等而有所弱化，选举对于政治行政机构的微观组成，也从不重要变为重要。在自治时期辅助总督决策的机构咨询会的组成，在开始的时候基本沿袭原有的“省咨询委员会”的模式，即由当然、委任和间选委员所组成。而在５名间选委员之中，有两名是从地方行政团体（市政机构）的成员中选出，而由于澳门的市政机构并非实行真正的地方自治，不少事项仍需上级的监督实体批准才能执行（吴志良，１９９８），因而使其更像一个行政部门而非地方自治机构。故此，与３名当然委员和其他两名委任委员一道（后来是５名委员），咨询会仍由总督所主导，同时通过引进间选委员，使总督在向立法会提交法规草案或对外行使其职权之前，仍能与当地社会精英交换意见，避免草案或行政措施在社会上引起较大争议，继而避免可能产生的政治化的效果。相似的目的在特别行政区时期也出现在辅助行政长官决策的行政会上，但在组织上已改为全部由行政长官根据《基本法》的规定从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任，也为治理同盟参与政府最高决策提供平台。咨询组织在组织上的多元性和人员选任上的不规范和对个别社团的强烈偏好，同样是使咨询组织的性质去政治化的具体表现。咨询组织在组织上的多元性，除了因为不同公共政策领域有其独特的专业和技术要求的考虑外，与咨询组织在运作上缺乏可资遵循的规范标准一样，使行政当局在选择组织形式上有更大的灵活性和主导权。一般而言，咨询组织的组成可分为四种类型（见表３－２１），四类组织的成员组成来源又各有不同（见表３－２１）。７８０

现代澳门社会治理模式研究表３－２１　按组成特点而分类之咨询组织第一类政府＋社（财）团＋个人第二类政府＋个人第三类政府＋社团第四类个人统计咨询委员会教育委员会交通咨询委员会科技委员会经济发展委员会体育委员会青年事务委员会社会工作委员会旅游发展辅助委员会渔业咨询委员会长者事务委员会禁毒委员会复康事务委员会慢性病防治委员会消费者委员会全体委员会生命科学道德委员会文化咨询委员会法律改革咨询委员会澳门旧区重整咨询委员会公共行政改革咨询委员会土地发展咨询小组环境咨询委员会社会协调常设委员会妇女事务咨询委员会防治爱滋病委员会民政总署咨询委员会分区社区服务咨询委员会　　（１）第一类的咨询组织，成员组成包括政府代表、社团或财团代表，以及通过批示委任“被公认具适当资格”的个人。其中社团或财团代表可以是在有关的法律文件中已经特别指定的社团（见附录三），也可以是由咨询组织的主席（一般是负责协调的官员）在每一届任期开始时委任相关范畴的社团，或“公认享有声誉且为重要”的社团成为该等咨询组织的成员（例如统计咨询委员会、青年事务委员会）。（２）第二类的咨询组织，则只由政府代表，以及通过批示委任“被公认具适当资格”的个人出任。从现有的咨询组织观察，当政策制定的涉及层面较广，或者涉及超过一个专业的时候，一般较倾向于设置此类咨询组织。（３）第三类的咨询组织，则只由政府代表以及社团代表组成。（４）第四类的咨询组织，成员全部由民间代表组成。以民政总署咨询委员会为例，该会中有相当部分的成员是原来的（临时）澳门市政议会和（临时）海岛市政议会的议员过渡至该委员会中，而这些议员本来就是以社团组织的参选名单参与市政议会选举而获选的，因此实际上是社团代表，而非个人代表。８８０

第三章　澳门政治行政体制的去政治化透过结合在运作和组织上缺乏统一的规范和成员选任上的社团倾向，咨询组织因而在实际上是一个以正式组织的名义，实行非制度化运作的政治行政组织。“正式组织”体现于其存在于政治行政体制之内，其设立和成员的委任也透过行政当局发出，并具对外约束力的法规或批示文件而为之；“非制度化运作”则除了体现在运作、组织和成员选任上缺乏一套符合其特性而又可资遵循的规范标准外，也同时体现在咨询组织的意见，一般对行政当局不具有约束力。因此，咨询组织在个别政策领域能作为行政和立法机关之间的缓冲，以弥补总督或政府在新的政治语境下未能对立法机关施以完全控制的不足，但本身所涵盖的公共政策领域有限，且本身的运作内容又未需完全向社会公开，所以又不能完全成为立法机关的补充。与此同时，咨询组织在运作上和成员选任上的特点，也配合了行政当局设立该等组织的基本目的。第五节　结语殖民政府体制强调的“行政主导”原则，成为葡萄牙和中国政府澳门政策制度化的重要特征，并从“总督独大”演进至“总督主导”，再演进至“行政长官主导”，从不存在实体政府建制的“无政府”状态演进至出现实体政府的建制。“行政主导”体制使政党不可能在这种条件下产生，政治参与组织化的具体表现在于以社团为单位，而没有以取得政府执政权为目的的政党。联同立法机关和决策辅助机构存在的治理同盟，整个政治行政体制在组织上从过去以总督和官员独大的治理同盟为主导，演变成由行政当局或政府构建的治理同盟为主导，途径不一，但达至去政治化的目标却一致，尽管因选举文化在澳门扎根而使此目标开始呈现弱化的倾向，但透过政治行政体制设计的宏观原则、中观规则和微观组织之间的严密联系，仍能有效达至治理去政治化的最终目的。诚然，由于立法机关的立法程序僵硬繁琐，使得“行政主导”原则的优点得以发挥，而且在于政府有着更大的实权来控制社会经济事务。然而，行政主导体制的最大缺点，在于权力监督和制衡被削弱，容易使政府机构膨胀和官僚主义盛行，容易造成决策系统超负荷运转且无法满足公众对政务公开和民主参与的日益高涨的要求，进而有导致政府权威降低甚至消失的危９８０

现代澳门社会治理模式研究险。随着立法机关经选举产生，特别是经直选产生的议席增加，议员的工作开始受到居民的注意和监督，议员为了争取连任而开始自我提高向选民问责的意识。即使立法机关的权力监督和制衡被削弱，议员仍自觉有责任密切监督、批评和建言政府工作，而政府也要比过往耗费更多的时间和精力向议员以至社会解释本身的工作和公共政策。去政治化的治理策略因而开始需要面对居民日益成长的当家作主的意识，以及从政者将公共政策议题政治化，以换取选民和居民支持的冲击，中间的矛盾因而亟须调适。０９０

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式第四章澳门的政策网络及制定主体的行为模式第一节　行政当局的决策风格政府作为政策网络的组成部分之一，在制定和决定政策时，会根据其是否主动预见政策问题和是否与社会寻求政策共识，而出现四种不同的决策风格（ｐｏｌｉｃｙｓｔｙｌｅｓ）（Ｒｉｃｈａｒｄｓｏｎｅｔａｌ，１９８２）（见图４－１），并作为政策网络运作的框架，且随着时间以至不同政策领域之间而有所不同，既有可能同时存在着组织完善的政策社群，以及组织松散的政策网络。政策社群意味着政策的制定过程中会出现大量的讨价还价，而政策网络在另一方面会使政府选择采取强制的路径，在事前未向政策社群广泛咨询而推出政策决定。决策者预见问题决策者寻求共识政府规划政策，并咨询政策社群意见渐进主义风格，政策在出现问题时方作调整政府规划政策，并预见可将政策强加于社会政府不担当规划政策和寻求共识的角色，只在出现问题，并认为有需要时方把应对措施强加于社会决策者寻求把政策强加于社会决策者对问题作出反应　　图４－１　政策风格　　资料来源：Ｐａｒｓｏｎｓ（１９９５）。在葡萄牙海外行政系统时期的澳门，受其行政管理机构的职权和组成的制约，加上体制设计强调“总督独大”下的“行政主导”以及重大的决策权力仍归里斯本中央当局，使行政当局的决策风格，在理论上会较倾向于寻求把政策措施强加于本地社会。不过，正因为当时行政当局在大部分政策领域所享有的自由裁量权相对薄弱，加之澳门所处的环境和当时葡萄牙政权的１９０

现代澳门社会治理模式研究意识形态强调本土和海外属地的一体化，以致不少在里斯本制定，而颁布于海外属地的政策措施未必符合澳门的实际情况，而出现了政策措施从未被认真执行，或在其公布后由行政当局采取折中办法，使其象征性地在澳门实施，有时甚至将之搁置，未予实施。可举的事例不少，当中较具代表性的如下：（１）货币制度：葡萄牙在１９５３年草拟《葡萄牙海外组织法》时，接纳了职团代表大会（ＣｍａｒａＣｏｒｐｏｒａｔｉｖａ）的意见①，明确规定葡萄牙海外地区的货币单位一律为士姑度（Ｅｓｃｕｄｏ）。然而，由于士姑度和澳门元（Ｐａｔａｃａ）的汇率差异颇大，该法案在国民大会（ＡｓｓｅｍｂｌｅｉａＮａｃｉｏｎａｌ）审议期间，即已被当时的澳门代表提出异议，但未被其他代表认同②。该法律通过后，澳门的行政当局采取了在内部以士姑度作为编制预算和薪金发放的货币单位，但仍容许澳门元继续在市场流通，并将澳门元的汇率与士姑度挂钩的折中办法，作为配合执行有关规定的象征，同时也避免因货币制度的剧烈改动而影响澳门经济。（２）秘密警察：在“新国家体制”下的葡萄牙，为执行其反共政策和巩固政权而特别成立秘密警察组织———“国际暨国防警察”（ＰｏｌíｃｉａＩｎｔｅｒｎａｃｉｏｎａｌｅＤｅｆｅｓａｄｏＥｓｔａｄｏ，ＰＩＤＥ），在澳门也附设于治安警察厅的一个小组，但并无展开过大规模的清洗活动，而澳门也可以自由阅读共产主义著作，不受干预（吴志良，１９９６）。（３）地方行政制度：葡萄牙曾于１９６３年修改《葡萄牙海外组织法》，首次明确规定海外属地的堂区设立堂区委员会（ＪｕｎｔａｄｅＦｒｅｇｕｅｓｉａ），并于同年１２月３１日颁布第４５２２１号国令，规定该等委员会的组成细节，并对澳门的堂区委员会作出须加入华人代表等特别规定。而海外部在草拟该国令期间，澳门的行政当局早就表示异议，但最终未有接纳。即使如此，澳门一直以来并无“堂区委员会”的建制（陈震宇，２００８）。至于对政策的规划，则以展开公共工程为目的的“繁荣计划”（ＰｌａｎｏｄｅＦｏｍｅｎｔｏ，较恰当的译法应为“促进计划”）为主。同时，在白觉理（ＰｅｄｒｏＣｏｒｒｅｉａｄｅＢａｒｒｏｓ）出任总督期间，曾将原繁荣计划委员会（ＣｏｍｉｓｓｏｄｅＰｌａｎｏｄｅＦｏｍｅｎｔｏ）的职能扩大为“澳门经济资源研究及增值委员会”２９０①②职团代表大会第３５／Ｖ号意见书，载于国民大会会刊，１９５２年１１月１３日。国民大会会刊，１９５３年１月１７日。

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式（ＣｏｍｉｓｓｏｄｅＥｓｔｕｄｏｓｅｄｅＶａｌｏｒｉｚａｏｄｏｓＲｅｃｕｒｓｏｓＥｃｏｎóｍｉｃｏｓｄｅＭａｃａｕ），不过后来此事不了了之；而在马济时（ＪａｉｍｅＳｉｌｖéｒｉｏＭａｒｑｕｅｓ）出任总督期间，则设立“澳门旅游事业研究及发展委员会”（ＣｏｍｉｓｓｏｄｅＥｓｔｕｄｏｓｅｄｅＶａｌｏｒｉｚａｏｄｏＴｕｒｉｓｍｏｄｅＭａｃａｕ），“税务改革委员会”（ＣｏｍｉｓｓｏｄｅＲｅｖｉｓｏＴｒｉｂｕｔáｒｉａ），研究统一行政机关的家具、禁毒和标准化的委员会等，同样主要以经济政策的初步规划为主，且为任务型的政策规划组织，并无常设性质。除了工务部门外，其他行政部门也并无设有专责规划组织。显然，行政当局当时是否重视政策规划，除了受到本身权限所制约外，里斯本中央当局强调发展海外属地经济的方针，以至总督个人的作风，甚至是对个人仕途的考虑，也很影响该时期的政策风格。受决策权保留在里斯本中央当局所影响，澳门行政当局作为决策者更多地对施政出现的问题作出反应。除了经济政策外，更多地不主动担当前瞻性地规划政策的角色。而另一方面，由于澳门行政当局本身在当地的认受性呈现严重的缺失，其实施强制力的范围未能完全覆盖澳门社会，在政策的执行上也需要得到当地社会特别是华人社群精英的配合才得以有效实施，在其仅余的决策权限亦然。因此，该时期行政当局的决策，一方面较倾向采取渐进主义的风格，除了对中央强加于澳门当地实行的政策措施，采取折中、拖延或搁置的策略外，也不主动担当政策规划的角色；另一方面，对于行政当局可主动作出政策规划的工作，则既要寻求中央当局的支持，也要寻求澳门当地社会精英的共识，并间接地通过寻求华人社群精英的共识以获取中央政府的支持。至于作出政策规划的动因，并非预见问题，更多是响应问题或按照中央当局的要求。随着《澳门组织章程》赋予总督对专属澳门本地事务广泛的决策权，以及行政体系逐渐走向现代化，并与葡萄牙本土脱离联系，政策规划的中心也从过去的里斯本中央当局回归到澳门本地。而立法会自１９７６年起，每年负责核准由总督发表的施政方针。与此同时，受里斯本当局的澳门政策中确立与葡萄牙当时实行类似制度的原则所影响，澳门行政当局更需注意政策措施在当地实践的规划。年度施政方针的出现、行政现代化，以及政策规划和决策的重心向本地回归等因素，意味着政务司协助总督制定政策的角色有所加强。各政务司辖下的行政部门也开始有需要设立本身领域的政策或工作研究和规划的组织，使部门的工作计划能融入每年的施政方针之中，同时也为配合行政当局高层的决策，不论是政策规划还是响应政策问题，提供技术支３９０

现代澳门社会治理模式研究持和前期准备的空间。纵观１９８７年《中葡联合声明》签署的行政当局架构（ＧａｂｉｎｅｔｅｄｏＧｏｖｅｒｎａｄｏｒ，１９９９），有１０个部门设立了本身的研究和规划组织（见表４－１）。在１９９０年，为草拟中期策略暨经济财政计划（ＰｌａｎｏＥｓｔｒａｔéｇｉｃｏｅＥｃｏｎóｍｉｃｏＦｉｎａｎｃｅｉｒｏｄｅＭéｄｉｏＰｒａｚｏ），行政当局通过第１２４／ＧＭ／９０号批示，设立直属总督的“中期计划办公室”（ＧａｂｉｎｅｔｅｐａｒａｏＰｌａｎｏａＭéｄｉｏＰｒａｚｏ），完成了公共财政预测模式的构建工作。该办公室在１９９３年改组为“策划暨合作办公室”（ＧａｂｉｎｅｔｅｄｅＰｌａｎｅａｍｅｎｔｏｅＣｏｏｐｅｒａｏ），作为当时行政当局制定经济技术、财政和企业领域的合作活动、规划和计划的项目组（第８／ＧＭ／９３号批示）。与此同时，在行政管理机构之中新设的各类咨询组织，作为行政当局决策前的另一个与当地社会精英凝聚共识的场所。从上述可见，自治时期行政当局的决策风格，开始向主动规划的方向调整，同时进一步重视与当地社会精英凝聚共识，并透过扩大行政管理机构的参与范围加以实现。表４－１　１９８７年设有本身研究和规划组织的行政部门澳门身份证明司旅游司经济司澳门社会工作司财政司澳门体育总署统计暨普查司土地工务运输司教育司房屋协调室　　资料来源：各行政部门组织法规。然而，尽管从自治时期开始行政系统已不再与葡萄牙本土有任何的联系，行政系统内的高层职位，仍由葡萄牙派遣来澳的技术官僚把持，“本地化了的制度依然由外来人操作”（吴志良，１９９８）。事实上，自《中葡联合声明》签署后，由葡人长期担任行政系统高层的职位必须改变，以符合《中葡联合声明》中确保“澳人治澳”和“高度自治”的承诺。公务员本地化因而成为确保政制衔接、公共行政管理的稳定和延续、充实行政系统内的人才储备、提高行政效率、节约人员开支和树立自治意识的意义（杜德明，１９９８）。碍于中葡双方对于公务员本地化的对象和时间目标呈现分歧，加上行政当局对此问题持保守态度、内部一些外聘公务员存在抵触情绪、对公务员的语言能力要求不尽对等、对实现本地化目标欠缺全面的时间表、监督和晋升制度不完善等，都导致澳门在过渡期间公务员体系的本地化进度不４９０

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式尽如人意（吴志良，１９９９）。这种情况在领导层次（当时的司级，即现时相应的局级）更形严重：首位本地化华人司长，仅在１９９７年１１月才正式上任，而直至１９９９年３月，领导人员的本地化尚未完成，在担任领导职务的公务员中，６４８１％只有少于两年的经验；本地化的领导和主管人员中（厅、处、组长），６４９７％的年龄介乎３１～４０岁之间（行政暨公职司，１９９９），平均年龄偏低。而由于政务司（包括政务司办公室人员）被行政当局视为政治职位而不作本地化（ＧａｂｉｎｅｔｅｄｏＧｏｖｅｒｎａｄｏｒ，１９９９），使特区第一届政府的主要官员，不少仍要从刚出任行政系统领导的人员中委任（见表４－２）。公务员本地化进度缓慢，导致刚接任职位的本地公务员，未能吸取充分的业务经验，因而出现澳门特区成立后，政府整体经验不足而出现时任行政长官何厚铧所形容的“小朋友做大人的事情”的窘局。表４－２　澳门特别行政区第一届政府主要官员出任澳葡行政当局领导人员的时间主要官员出任澳葡行政当局领导人员时间行政法务司司长１９９８年１０月（经济司司长）经济财政司司长不适用（商人）保安司司长１９９９年２月（澳门保安部队事务司司长）社会文化司司长不适用（商人／专业人士）运输工务司司长１９９８年８月（焚化中心暨污水处理站办公室主任）廉政专员１９９７年７月（海岛市市政执行委员会副主席）审计长１９９７年１１月（统计暨普查司司长）检察长１９９６年２月（反贪污暨反行政违法性高级专员公署副高级专员）警察总局局长（２０００年９月）１９９９年３月（治安警察厅厅长）海关关长（２００１年１１月）１９９９年３月（水警稽查队队长）　　另一方面，澳门特区第一任行政长官何厚铧在当地社会精英中有较高的协调能力和声望，使特区始建时期形成经验不足的行政系统由强势领袖领导的局面。事实上，澳门本地公务员队伍缺乏行政管理和治理经验，加上特区成立初期经济环境欠佳、公共财政状况紧绌，以及香港特别行政区在１９９７年成立后因提出改革措施过多过急而连番出现施政失误，都使特别行政区时期的政策风格，有别于自治时期和政权移交中国过渡时期。行政长官在２０００年发表首份《施政报告》时即已强调“作为负责任的政府，既不应当也不可能在成立后短短几个月之内，提出一套欠缺周全考虑的全新施政构５９０

现代澳门社会治理模式研究想。任何一个新任的政府，都必须经历一个执政上的尝试及探索阶段，以付出必要的时间和精力，去了解它的管治环境，了解各种现行政策措施的利弊得失”（何厚铧，２０００），并明确提出以“固本培元、稳健发展”作为特区成立初期的施政策略。其时的政策风格，因而延续过去渐进主义的特征。最突出的例子是前总督韦奇立（ＶａｓｃｏｄａＲｏｃｈａＶｉｅｉｒａ）涉嫌从澳门发展与合作基金会（ＦｕｎｄａｏｐａｒａａＣｏｏｐｅｒａｏｅｏＤｅｓｅｎｖｏｌｖｉｍｅｎｔｏｄｅＭａｃａｕ）将款项不法调往由其成立的欧维治基金会（ＦｕｎｄａｏＪｏｒｇｅ?ｌｖａｒｅｓ）。在问题被传媒揭发后，特区政府于２０００年４月成立一个工作小组，以研究将当时澳门的两个公共基金会———澳门发展与合作基金会和澳门基金会合并。与此同时，容许从葡治时期过渡至特别行政区的市政机构继续以“临时市政机构”的性质运作，也同时未有大规模地改革行政系统，目的都是为了使刚完成本地化的行政系统，有一段相对充裕的熟习运作期，也使过去由澳葡行政当局制定的政策措施，在新的政治行政语境下自然地暴露本身的弊端，从而使特区政府更容易掌握政策问题的症结，也使新的政策措施有更广泛的认受性基础。此外，对于涉及澳门社会工程（ｓｏｃｉａｌｅｎｇｉｎｅｅｒｉｎｇ）的政策，则更重视事前的规划和葡萄牙以外国家和地区的经验。在２０００年，特区政府即聘请美国梁氏顾问有限公司（ＲＭＬ＆Ａｓｓｏｃｉａｔｅｓ）为老人服务政策、紧急医疗救援系统和澳门卫生体系展开政策研究，请美国安达信公司（ＡｒｔｈｕｒＡｎｄｅｒｓｅｎ）负责为澳门博彩业发展和管理展开政策研究，请香港大学和香港教育学院负责为澳门高等教育发展策略展开研究等。同时，维持咨询组织作为政府和社会精英在政策制定初期凝聚共识的场所。随着主权和治权重新合一，居民当家作主的意识有所提高，居民对参与决策的愿望也有所增强。自特区成立开始，特区政府即就一些公共服务规划和法律草案，每年展开公开咨询；而且自２００５年即第二届政府开始，数量大幅增加，范围也进一步扩展至城市规划和项目工程方面，但仍以法律草案为主（见表４－３）。同时，政府内部也开始重视长远的政策规划工作。如果把这项工作本身作为政府的一项内部管理方针，则也同样反映出其渐进主义的风格。例如政府首先在２００１年于经济财政范畴成立内部的“经济政策研究小组”，为该范畴的日常行政管理和政策推行，向经济财政司司长提供意见。而到了２００５年，为了贯彻第二任行政长官关于“全面提升澳门居民综合生活素质”的目标，设立“综合生活素质研究中心”的项目组，并直属行政长官监督。６９０

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式表４－３　澳门特别行政区政府政策公开咨询统计单位：份年份法律法规草案公共服务规划城市规划项目工程总数２０００３１００４２００１０１００１２００２１０００１２００３０１００１２００４４０００４２００５５０００５２００６４０２２８２００７６５１１１３２００８１１６１３２１２００９３０４１８　　该中心的成立初期，主要就提升澳门居民生活素质方面展开研究和对外建立合作关系，尤其是香港和中国内地。在１年后，“综合生活素质研究中心”的职能扩大，易名为“可持续发展策略研究中心”，就澳门的可持续发展问题，例如居民综合生活素质状况、城市概念性规划、人口政策的发展策略和区域合作、澳门社会发展的宏观趋势以及社情民意等展开调查和研究，其成果直接向行政长官反馈。然而，由于研究中心在定位和性质上的局限，其研究课题的选择侧重于民生领域的宏观发展策略研究（例如居民综合生活素质），在操作上又缺乏与政府体系的决策辅助机构、执行部门和咨询组织之间的固定联系等，这些组织上的问题使之并未具备成为有意义的政策研究机构的客观条件。在２０１０年筹备成立的“政策研究室”，则反映政府从过去重视长远的政策规划，进一步扩张至短、中期的政策规划的操作细节的规划工作，从过去以“解决问题”为目的，演进至以“预见问题”为目的的政策风格。综上所述，渐进主义、谋求共识的政策风格，尽管动因不一、形式不一，但仍贯穿着不同历史时期的澳门治理，而随着公共行政的现代化和决策重心向澳门本地回归，局部的政策规划在澳门的治理和公共行政生活中也渐渐成为常态。第二节　政策社群澳门的公共政策网络，可分为政策社群和议题网络两类。佩奇（Ｐａｇｅ，２００６）把“政策”界定为原则、策略（政策路线）、措施或实践，当中反映了政策循环中每个阶段的行为重点。在澳门，行政当局或政府的施政原则、７９０

现代澳门社会治理模式研究策略和具体的措施，基本反映在历年的成文施政报告和方针、法律文件、规划方案、行政决定之中，而且只有法律文件是对全社会具有约束力的。至于其他文件，则在行政当局内部，或行政当局和社会之间产生正式或非正式的契约关系。由于上述文件的制作和决定流程并不一样，而使政策网络的组织形式也呈现多类型的格局。在政策执行的实践方面，则由于其公共的性质而完全属于政策网络中议题网络的范围。澳门的政策社群，以中央政府、行政当局内部、决策辅助机构、咨询组织为主要组成部分，特点在于其非公众性和非公开性。因应施政报告和方针、法律文件中的法令、训令、行政法规、行政命令等的制作流程不同，政策社群的组织形式也一般可分为四类：（１）第一类适用于１９７６年后行政当局或政府的施政报告和方针的草拟工作。在葡萄牙对澳门实施行政管理期间，行政当局各部门按照总督或政务司的工作指示，或各部门在取得负责监督的实体（总督或政务司）的同意后，草拟部门的工作计划，并呈交监督实体的办公室，由办公室顾问整理和草拟相关范畴的施政方针。澳门特区成立前，在政务司完成草拟施政方针后，总督还会连同财政司呈交的，由行政当局中的经济、财政、金融管理和统计部门撰写的澳门经济及财政状况分析报告，草拟新的财政年度的施政方针的初稿。经听取咨询会的意见后，即于立法会发表施政方针，并提交相关财政年度的收支许可予以通过。在澳门特区成立后，整套流程基本相同，但没有将澳门经济及财政状况分析报告纳入施政方针的附件，但加入了在施政报告草拟的初期，听取社会精英人士意见的环节。自２００６年起至２０１０年初止，可持续发展策略研究中心也组织由社会精英人士参与讨论的“集思会”。此类型的政策社群，社会精英的参与因而以行政会为核心、社会各界应邀出席与行政长官会面次之、可持续发展策略研究中心组织的“集思会”再次的三层架构。（２）第二类适用于总督单独行使立法权和特区政府草拟行政法规。行政部门，或总督或行政长官指示设立的内部委员会，在完成起草法规后，经征询将受法规影响的业界或咨询组织的意见后，将法规的初稿呈交决策辅助机构讨论，最后由总督或行政长官签署和颁布法规的定稿。而在葡萄牙海外行政系统时期，海外部人员也有可能参与上述的工作。此种模式自２０世纪８０年代开始，随着大量实体性咨询组织的设置而变得普遍。社会精英在政８９０

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式策制定上的参与，以决策辅助机构为核心、业界或咨询组织次之为架构。（３）第三类的政策社群与第二类相似。行政部门等在完成起草法规后，未经征询业界或咨询组织的意见，即呈交决策辅助机构以至立法机关审议。此类政策社群，既有可能只有决策辅助机构的单一社会精英参与架构，也有可能是以决策辅助机构为核心、立法机关次之的两层架构，但后者只在１９７６年前，因总督同时兼任立法机关的主席的关系而出现。（４）第四类的政策社群，适用于总督或行政长官草拟具有法律效力，且反映行政决策内容的训令、行政命令或对外的公告。在此类政策社群，政策制定的过程基本不涉及公众参与，流程也相对简单：行政部门、行政当局或政府内部的专责委员会或工作小组，在根据需要草拟训令或行政命令的内容后，如监督实体或经行政当局或政府的内部协商后同意或通过者，即根据文件的性质，或呈交总督或行政长官核准和签署，或经监督实体核准和签署后对外公布。尚有一类政策社群，仅出现在１９６４～１９７４年间。根据当时修订的《葡萄牙海外组织法》及随之的《澳门省政治行政章程》，立法委员会首次被赋予立法提案权。然而，议员行使此提案权仍受到限制，尤其是所有提案在交付立法委员会审议前，须听取决策辅助机构的意见（第１６２６号立法性法规第２１条、第２３／７３号立法性法规第３７条）。虽然在此期间立法委员会委员曾是否行使提案权，因澳门现有的记录不完整而尚待考究，但考虑到立法委员会的组成、选举和被选资格等因素，在当时的语境下，确有可能出现这一类由立法委员会作为社会精英代表为外围、以决策辅助机构为核心、以立法委员会和决策辅助机构为互动场所的政策社群。第三节　议题网络澳门的公共政策议题网络，则主要出现在公共政策执行阶段。作为公共政策执行受众的社会个人，尤其是华人居民，在过去的一段时期，如遇有任何不满，几乎只有经社团向行政当局反映这一途径。随着居民的整体教育水平提高，同时受到不同时期的外部环境所影响，公共政策执行的作用也逐渐显得重要。在社团和传媒作为社会个人参与政策议题讨论的平台的同时，行政当局在１９８７年设立公众服务暨咨询中心和２０００年设立建议、投诉和异议的处理机制，让居民直接表达其对公共部门的运作和公共政策的执行的意见９９０

现代澳门社会治理模式研究和投诉。立法机关一直以来也是议题网络的成员之一，其角色更随着１９７６年后本身的存在价值得以实质性地提高，加上选举资格向华人开放和华人社群的利益代表走向多元化，而使之逐渐成为澳门治理的一处重要场所。除此之外，在历史上运作年期较短的市政机构，对于作为公共政策在地方和社区执行的一个反馈平台，必须承认其作用是积极的。综上所述，澳门政策网络中的议题网络，除包括政策社群的组成部分外，还有社团、传媒和立法机关（见图４－２）。图４－２　现代澳门的政策网络（一）立法机关在葡萄牙海外行政系统时期，由立法机关审议和通过法规提案（由行政当局提出者）或草案（由立法机关成员提出者）的程序相对简单。所有提案或草案在交付立法机关审议前，须听取决策辅助机构的意见，于其发表赞同意见后，即可交立法机关全体大会审议，先为一般性审议，倘通过者即进入细则性程序，对提案或草案的条文作逐条讨论和通过，与自治时期之后还须经委员会审议，再发回全体大会作细则性讨论不同。００１

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式一般而言，立法会委员会在收到经全体会议一般性通过的法律草案或提案后，会就法案具体内容是否与立法原则相符、立法途径的恰当性、法案对法律原则和法律秩序的影响和法律技术作出审议，而法律条文的修订，包括修正、替代、补充和删除，也大多在委员会作细则性审议期间作出。同时，公众在细则性审议期间，理论上也可以请愿的形式，向立法会提出正在审议的法案的意见，但到目前为止，采取请愿方式的公众人士并不多。因此，就以法律形式制定公共政策而言，立法会的委员会成为议题网络各参与者的主要活动场所之一。在１９８４年立法会未被解散前，受直选议席选民之中的族裔比例所影响，在议席的分布上出现了分别代表本地葡裔社群、华人社群和行政当局利益的局面。事实上，代表本地葡裔社群利益的议员，在当时立法会的各委员会中基本占主导地位（见表４－４），使由总督提交的法律提案的立法过程中，尤其如果涉及公务员待遇时，容易与行政当局产生争执，例如在１９８３年讨论出售行政当局楼宇的法律提案时，立法会否决由行政当局提出，被强制退休的公务员即终止其享有的购房优惠（李炳时，１９９４）。最严重的情况更导致总督拒绝颁布经修改的法律提案，例如在１９８２年拒绝颁布经立法会修改的公务员加薪提案（李炳时，１９９４）。表４－４　立法会委员会利益代表的分布（１９７６～１９８４年）单位：名１９７６～１９８０年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障委员会公共行政暨市政事务委员会起草新澳门组织章程临时委员会本地葡裔利　　益６２４６５５３华人利益１１４１２２０行政当局利　　益１１１１１１１１９８０～１９８４年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障委员会公共行政暨市政事务委员会本地葡裔利　　益４２４３３４华人利益２１２１１１行政当局利　　益１１１１１２　　１０１

现代澳门社会治理模式研究　　而随着经重新选举的立法会中华人议员的数量的增加，华人议员也进入委员会参与工作。从议员取得议席的途径分析，直选议员较倾向参与行政和民生事务的专责委员会，而间选和委任议员的参与分布比较平均，同时在宪制和权利保障的专责委员会组成中有较大的主导地位（见表４－５）。表４－５　立法会委员会议席代表的分布（１９８４～１９９９年）单位：席１９８４～１９８８年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障委员会公共行政暨市政事务委员会直选２２３２１３间选２１３２２２委任１１１１２２１９８８～１９９１年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障委员会公共行政暨市政事务委员会直选２２３２１２间选２１３２２２委任１１１１２３１９９１～１９９２年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障委员会行政、教育、青年及文化事务委员会社会工作、卫生、房屋事务委员会经济、财政及批给事务委员会帐目分析委员会直选２２（１）１１２３３２４间选２１３２３１１２１委任１１（２）２２２１１２０１９９２～１９９５年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障事务委员会行政暨公共财政委员会社会教育及文化事务委员会直选００２１１３３间选４３３１３２３委任１１０３３２２１９９５～１９９６年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障事务委员会经济及公共财政事务委员会社会教育及文化事务委员会司法及安全委员会直选００２１２３３０２０１

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式续表１９９５～１９９６年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障事务委员会经济及公共财政事务委员会社会教育及文化事务委员会司法及安全委员会间选４３３１１２１２委任１１０３２０２３１９９６～１９９７年执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障事务委员会社会事务、卫生、文化及旅游委员会经济及公共财政委员会行政、教育及安全委员会直选０２０１２３３间选４２３２２１０委任０１２２０２２１９９８～１９９９年执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障事务委员会社会事务、教育及文化委员会经济及公共财政委员会行政及安全委员会直选０２０１２３３间选４２３２２１０委任０１２２１２２　　从利益代表分类分析，华人商界在经济事务的专责委员会的组成比例整体较大，华人劳工和坊众利益则多为民生事务专责委员会的成员。华人新兴团体方面，由于在早期所取得的议席数量较多，所以能分别参与各专责委员会。但后来由于所取得的议席数量仅余一席，致使该等利益代表在委员会的参与上有所局限。例如在第六届立法会中代表新兴团体的议员吴国昌仅为行政、（教育）及安全委员会的委员。至于本地葡裔社群，其委员会的参与则基本平均（见表４－６）。表４－６　立法会委员会利益代表的分布（１９８４～１９９９年）单位：名１９８４～１９８８年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障委员会公共行政暨市政事务委员会华人商界２１３２２３华人劳工１００００１３０１

现代澳门社会治理模式研究续表１９８４～１９８８年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障委员会公共行政暨市政事务委员会华人新兴团体０００１０１本地葡裔１２３１１１行政当局１１１１２１１９８８～１９９１年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障委员会公共行政暨市政事务委员会华人商界１１３２２１华人劳工１００００１华人坊众０００１００华人新兴团体１１１１０２本地葡裔／行政当局２２３１３３１９９１～１９９２年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障委员会行政、教育、青年及文化事务委员会社会工作、卫生、房屋事务委员会经济、财政及批给事务委员会帐目分析委员会华人商界１１２２２１０１２华人劳工１００００１１１０４０１

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式续表１９９１～１９９２年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障委员会行政、教育、青年及文化事务委员会社会工作、卫生、房屋事务委员会经济、财政及批给事务委员会帐目分析委员会华人坊众０００１００１１２华人新兴团体１１１００２１１１本地葡裔／行政当局２２２２４１３２０１９９２～１９９５年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障事务委员会行政暨公共财政委员会社会教育及文化事务委员会华人商界２１１１２２２华人劳工０１０１１１１华人坊众００１０００１华人新兴团体００１００１１本地葡裔３２２３４３２１９９５～１９９６年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障事务委员会经济及公共财政事务委员会社会教育及文化事务委员会司法及安全委员会华人商界２１１１２２１１华人劳工０１０１０１１１华人坊众００１０００１０５０１

现代澳门社会治理模式研究续表１９９５～１９９６年权力审查临时委员会执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障事务委员会经济及公共财政事务委员会社会教育及文化事务委员会司法及安全委员会华人新兴团体００１００１１０本地葡裔３２２３３１２３１９９６～１９９７年执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障事务委员会社会事务、卫生、文化及旅游委员会经济及公共财政委员会行政、教育及安全委员会华人商界１２１２１３２华人劳工１１１１１１０华人坊众００００１００华人新兴团体００００００１本地葡裔２２３２１２２１９９８～１９９９年执行委员会常设委员会章程及任期委员会宪法、权利、自由及保障事务委员会社会事务、教育及文化委员会经济及公共财政委员会行政及安全委员会华人商界１２１２１３２华人劳工１１１１１１０华人坊众００００１００华人新兴团体００００００１本地葡裔２２３２２２２　　６０１

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式　　在澳门特别行政区成立后，立法会的委员会不再根据事务性质而划分专责，而改为设立三个常设委员会，于必要时也会设立临时委员会，就个别的法案或公共政策的执行作出审议和讨论。由于雇主和专业利益界别在立法会的议席比例较大，连带影响各委员会的成员组成，致使劳工、坊众、妇女利益和新兴团体的代表未能参与所有委员会的工作，影响其对政府工作的全面监督（见表４－７）。表４－７　立法会委员会利益代表的分布（１９９９～２００９年）单位：名１９９９～２００１年执行委员会章程及任期委员会第一常设委员会第二常设委员会第三常设委员会雇主利益２１４２３劳工利益１１１１０坊众妇女利益０００１１专业利益１２２２３新兴团体０１０１０２０００～２００１年分析及完善保护未成年人法例的临时委员会审议《幸运博彩经营法律制度》法案临时委员会雇主利益２４劳工利益０２坊众妇女利益１１专业利益４４新兴团体００２００１～２００５年执行委员会章程及任期委员会第一常设委员会第二常设委员会第三常设委员会雇主利益２１６２４劳工利益１１１２１坊众妇女利益０００１１专业利益１２１１２新兴团体０１１１０葡裔社群０００１０７０１

现代澳门社会治理模式研究续表２００５～２００９年执行委员会章程及任期委员会第一常设委员会第二常设委员会第三常设委员会雇主利益２２３４５劳工利益１１１１２坊众妇女利益０１１１０专业利益１２３２２新兴团体０１１１０２００６～２００９年分析《土地及公共批给制度》的临时委员会分析《公共财政制度》的临时委员会雇主利益４５劳工利益２２坊众妇女利益１１专业利益３２新兴团体１１２００７～２００９年分析公职制度法案的临时委员会雇主利益２劳工利益２坊众妇女利益０专业利益２新兴团体１　　从议员取得议席的途径分析，委员会成员的组成基本反映直选和间选议员之间的一种平衡，即可能在１～２个委员会中直选议员占多数，另外１～２个委员会中间选议员占多数，委任议员在组成上居次要地位。由于委员会在成员组成上的这些差别，使涉及社会各方利益的法案及利益团体在包括委员会在内的立法程序中的利益表达方式和效果也会不同（见表４－８）。（二）媒体按照韦斯特利和麦克莱恩（ＷｅｓｔｌｅｙａｎｄＭａｃＬｅａｎ，１９５７）的大众传播模式，媒体作为生产性组织，同样有本身的目标、规则、惯例和控制机制。媒体组织的目标，也未必与社会的主要目标一致，从而导致媒体在传递信息时，８０１

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式表４－８　立法会委员会议席代表的分布（１９９９～２００９年）单位：名１９９９～２００１年执行委员会章程及任期委员会第一常设委员会第二常设委员会第三常设委员会直选１３４３２间选３０１１３委任０２２３２２０００～２００１年分析及完善保护未成年人法例的临时委员会审议《幸运博彩经营法律制度》法案临时委员会直选３３间选１４委任３４２００１～２００５年执行委员会章程及任期委员会第一常设委员会第二常设委员会第三常设委员会直选０２２５３间选４０４０４委任０３３３１２００５～２００９年执行委员会章程及任期委员会第一常设委员会第二常设委员会第三常设委员会直选０３５４２间选４２２２５委任０２２３２２００６～２００９年分析《土地及公共批给制度》的临时委员会分析《公共财政制度》的临时委员会直选５６间选３３委任３２２００７～２００９年分析公职制度法案的临时委员会直选４间选１委任２　　出现过滤的可能。结合大众传播所产生的议题设置效果，媒体因而对公众舆论（ｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ），至少会产生令公众把注意力转向特定议题的影响（许静，２００９）。澳门的媒体，不论是葡文还是中文，一直以来与公共政策制定９０１

现代澳门社会治理模式研究主体有着紧密的关系，因而成为社会个人、社团、行政当局、立法机关等在公共政策制定过程中发挥相互影响的一个重要中介。澳门的媒体大致可分为葡文报纸、中文报纸和刊物、互联网和广播电视四种。首先探讨和分析葡文报纸在议题网络的角色。在葡萄牙海外行政系统时期，受“新国家体制”的新闻检查制度影响，澳门的葡文报纸基本不刊登与行政当局政策相悖的评论，而以信息性质为主。到了自治时期，开始与葡萄牙本土政党建立密切的关系，使各葡文报纸产生明显的政治立场。当时的葡文报纸“几乎都由律师支持，这些律师一部分采取与政府合作的态度，在言论上支持政府和葡萄牙总统所属的政党；一部分站在葡萄牙反对党的立场以监督澳门的姿态对政府进行批评；一部分站在土生葡人的立场为他们说话，有时会因此与政府对抗；一部分为他们所属的政治团体或支持他们的商人向政府施加压力，以期达到政治和经济目的”（林玉凤，１９９９）。例如，《澳门论坛周报》（ＴｒｉｂｕｎａｄｅＭａｃａｕ）是澳门民主协会的机关报，《澳门晚报》（ＪｏｒｎａｌｄｅＭａｃａｕ）是澳门公民协会的机关报，等等。而自澳门特区成立以来，葡文报纸的政治作用淡化，更大程度上已被定位为报道澳门、当地葡人社群和葡语国家消息的侨社报纸。由于华人占澳门人口的大多数，报纸和刊物作为华人居民向行政当局和其他公共政策制定主体表达意见的工具和平台作用是显而易见的。因此，对于报纸和刊物对华人居民能产生的宣传和思想引导的作用，也一直是大陆和台湾当局为取得华人居民的支持的目的而所重视的。最突出的例子是《澳门日报》的创刊。据创办人李成俊和李鹏翥的回忆，该报的筹组工作只用了两个多月的时间，其间曾到中共广东省委员会主办的《南方日报》和《羊城晚报》参观，听取办报经验。至１９５８年８月１５日（抗日战争胜利纪念的日子）创刊当日，几乎全体员工齐集报馆门外，举行升挂中华人民共和国国旗的仪式，同时借用一名员工的电唱机演奏《义勇军进行曲》；原传统社团“新民主主义协会”的机关报《新园地》的员工，悉数调往《澳门日报》，《新园地》即作为该报的主要副刊，其立场开宗明义地倾向新中国政府（澳门日报，２００８）。此外，也有与新中国政府关系密切的本地商人经营的报纸，例如由何贤的秘书蔡凌霜主持，２０世纪９０年代再由吴福收购的《大众报》（尹德刚，２００３）。另一方面，澳门当时也出现由亲国民党当局势力控制或立场倾向支持国民党当局的《市民日报》和《华侨报》，但后来随０１１

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式着澳门的亲台势力被肃清，这些报纸的立场也转为支持大陆，其中《华侨报》原为香港《华侨日报》在澳门的分刊，而《华侨日报》一直以来坚定支持国民党当局，至２０世纪７０年代原派往澳门主持《华侨报》工作的赵斑斓独资收购该报后，两者才全面分立。除了传统势力经营的中文报纸外，随着澳门的社会和经济发展，华人社群利益团体的组织重新走向多元化，也使各利益团体创办本身的媒体平台，以期在公共政策的制定过程中能对其他主体发挥影响力。例如博彩企业收购《市民日报》，乡族社团收购《时事新闻报》，由新兴团体负责人主持的《澳门观察报》、《澳门劳动报》（已停刊）等；同时也有个别独立的、立场较倾向甚至同情新兴团体的报纸，例如《讯报》、《正报》等。即使是传统的中文报纸，也跟随着澳门社会和经济发展的步伐，在利益表达上从纯粹单向的，由报社编辑队伍内部撰写的报纸社论或评论文章，属于初级的议题设定形式，发展至同时接受外界投稿，内容从纯粹的民生事务投诉，至同时结合学术理论，剖析和评论澳门政治、社会、经济发展现象，属于高级的议题讨论形式。以《澳门日报》为例，副刊《新园地》一直不乏以较软性的手法，向行政当局表达政策意见的文章、漫画、诗歌等。１９８１年１２月３０日起，每周开设《议事亭》专栏，接受读者以来信形式就民生事务和行政当局的政策提出的投诉、意见、建议，内容以简短和通俗为主。到２００６年９月１４日，又每周另设《莲花广场》专栏，同样接受外界的意见表达，但对象一般为学者、研究人员、知识分子等，内容也较多结合学术理论。类似的情况从２０１０年下半年起也拓展至其他中文报纸。然而，由于澳门本地市场狭小，且报纸的经营一直受香港同业的直接威胁（林玉凤，２００９），行政当局自１９８７年起实行向报刊发放资助的制度，对于一些市场占有率不高的报刊而言，无疑有助维持其经营，也对维持澳门报刊的多样性产生十分积极的作用。与行政当局向社团发放资助的情况不同，行政当局资助报刊，并不一定代表两者之间存在互惠的关系。首先，媒体的独立性受到第７／９０／Ｍ号法律《出版法》的具体保障，其中的第５８条第二款，强调行政当局发放资助的目的在于“加强信息权的独立性，特别是处于政治和经济力量以外”；而在实务上，一些报刊依旧倾向对行政当局采取批判的立场，行政当局也并未干预。除了通过一贯的报刊资助制度外，特区政府也通过澳门基金会，赞助一些杂志的部分出版经费。１１１

现代澳门社会治理模式研究除了报纸之外，利益团体的媒体表达种类已超越报纸，可以是刊物以至互联网。例如属新兴社团代表的新澳门学社发行的刊物《新澳门》、其负责人在互联网开设网志《民主昌在此》，在视讯网站Ｙｏｕｔｕｂｅ开设频道ｍａｃａｕｎｏｖｏ，在社交网站“脸谱”（Ｆａｃｅｂｏｏｋ）开设账户等。同样，传统社团也渐渐重视其机关刊物的宣传作用，并为相应进入立法机关的代表出版专属刊物，例如澳门工会联合总会出版的《同心通讯》，澳门街坊会联合总会和澳门妇女联合总会联合出版的《群力通讯》，以及各种定期或不定期的会讯和刊物，例如《工联会讯》、《澳门街坊》、《澳门教育》（澳门中华教育会发行）、《澳门青年》（澳门中华新青年协会发行）等，并通过开通网站、在“脸谱”开设账户等，以期加强与会员、互联网使用者的互动。如前所述，互联网是利益团体表达意见的媒介之一，互联网讨论区因而成为各利益团体，以至社会个人交换意见的重要平台，其中又以澳门唯一的互联网服务供应商澳门电讯的互联网讨论区（ｗｗｗｃｙｂｅｒｃｔｍｃｏｍ）拥有较多的用户、讨论留言和浏览人次；此外还有Ｑｏｏｓ（ｗｗｗｑｏｏｓｃｏｍ）和“八角亭讨论区”（ｗｗｗ８１８ｂｂｓｎｅｔ，前身为“兰香阁讨论区”，ｗｗｗｏｒｃｈｉｄｂｂｓｃｏｍ）。由于以上讨论区注册公开，对言论内容管理又采取事后审核方式，参与成本极低。对于在资源掌握上处于弱势，或在进入主流媒体发表意见出现困难的一些议题网络成员而言，互联网讨论区成为理想的意见表达和施加影响的场地，也因而出现有用户代表利益团体甚至个人，在讨论区上开题讨论，并只专门表达个别立场的观点，以图引导舆论和取得社会个人的认同和支持，俗称“打手”的代理人现象。例如有用户透过讨论区张贴有关某团体的活动消息、其于政治行政体制内代表的言论等，或为某社会个人及其创设的社团发布正面评论，或批评与其交恶的个人或团体等，或引述已被禁止在某国境内活动的组织在外地的活动情况，以及反对澳门特区政府制定《维护国家安全法》等。但是，在互联网讨论区发表评论并非上述在资源上处于弱势的团体的专利，即使是其他在资源掌握上处于优势的议题网络成员，仍会透过互联网讨论区宣传其主张，以获取更广泛的认同和支持。由此可见，澳门中文媒体从单一向多元的方向发展，其传播的方式也从过去纯粹的平面媒体，发展到今天的立体的多媒体方式。至于在公共政策制定过程中担当主要的决策角色的行政当局，在过去的一段时间，对社会的政策和方针宣传工作，一直以来并无专责部门负责，或２１１

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式由附设于葡萄牙海外部的“属地总通讯社”［ＡｇêｎｃｉａＧｅｒａｌｄａｓＣｏｌóｎｉａｓ，１９５１年易名为“海外总通讯社”（ＡｇêｎｃｉａＧｅｒａｌｄｏＵｌｔｒａｍａｒ）］负责，直至１９６０年才在本地行政当局的架构内设立“新闻旅游处”（ＣｅｎｔｒｏｄｅＩｎｆｏｒｍａｏｅＴｕｒｉｓｍｏ），专门负责代表葡萄牙中央政府或澳门行政当局对外发布官方信息，并负责监督和指导当地广播电台以及与传媒机构建立联系（第４２１９４号法令第７条）。后来新闻旅游处的职务功能分开，但其作为发布官方信息的功能没有改变。此外，行政当局于１９６２年重组澳门广播电台（ＥｍｉｓｓｏｒａｄｅＲａｄｉｏｄｉｆｕｓｏｄｅＭａｃａｕ，ＥＲＭ），并于１９７３年改隶新闻旅游处直接管辖，至１９８０年葡萄牙广播电视（ＲａｄｉｏｔｅｌｅｖｉｓｏＰｏｒｔｕｇｕｅｓａ）代为管理澳门广播电台后，中文频道的新闻时段增加至每天４次（梁送风，１９８２），加强其作为行政当局官方电台的角色。而在高斯达出任澳门总督期间，将筹设电视台列为其任内的重要工作之一，一方面作为行政当局文化政策的一部分（新闻处，１９８２），另一方面也有鉴于当时葡文媒体与葡萄牙本土政党和本地葡裔族群利益关系密切，导致行政当局的立场未能全面地在该等媒体上反映出来。至少高斯达认为“新闻界可以不是中立，重要的是为推动有建设性的舆论作出意见”（新闻处，１９８４），因此，期望透过开设电视台以“创造对话的新方式及新的共同了解的方法”。比对立法会在电视台启播前３个月因与行政当局“缺乏对话引致解散”（新闻处，１９８４），加上澳门广播电视公司（简称“澳广视”）的公共企业性质，以及澳广视在组建初期已无意与香港的电视台竞争，行政当局在当时明显只希望利用广播电视作为其政策的宣传以至执行的工具。不过，后来由于澳广视亏损严重，行政当局将之改组为有限公司，并邀请财团参股。博彩企业和中央政府此时开始参与澳广视的管理。中国政府主要透过南光公司和香港的邱德根家族（曾参与经营丽的电视和亚洲电视）来参与管理的；而与中国政府关系密切的本地商人在后来也参股澳广视。至１９９５年，行政当局占该公司５０５％的股份、澳门旅游娱乐有限公司占１９５％、南光集团和何厚铧各占１５％（澳门日报，２００２年８月２１日），即中资或与中国政府有密切关系背景的企业和个人占澳广视３０％的权益。自此，澳广视的节目内容开始发生变化，例如在作为公共企业运作期间，澳广视的节目以葡萄牙、法国和英美的节目为主（新闻处，１９８４），来自中国内地的节目比例不多。自改为有限公司后，为了应对电视中文频道的播放需要，同时出于运作３１１

现代澳门社会治理模式研究成本上的考虑，增加了播送中国内地节目的比例，此外，也响应时任中葡联合联络小组中方首席代表康冀民的建议，在电台和电视增设普通话新闻（康冀民，２００６），也是港澳地区首个每天定时播送普通话新闻的电子媒体。２００２年，澳广视的私人股东因不堪亏损负累而先后将股份无偿赠予澳广视，除政府负担其权益部分的营运开支外，也同时以“营运津贴”的形式资助澳广视负担权益部分的营运开支。政府因而变相全资拥有澳广视，也因此回复当年高斯达开办电视台扮演宣传和执行政府政策工具的角色的原意。然而，尽管澳广视的管理曾数度出现变化，即使是由行政当局全面负责澳广视的管理，却又并非完全使之成为其“宣传机器”（ｐｒｏｐａｇａｎｄａｍａｃｈｉｎｅ），反而有利于政府主导构建以电台和电视作为公众参与政策议题讨论的空间。例如澳门电台自１９９０年起，已设有《今日脉搏》听众电话热线节目。尽管在１９９２年节目涉嫌在管理层的压力下被停播，但在１９９３年却又以《澳门讲场》的名称恢复播出并持续至今。在特区政府接管澳广视后，该公司的财政状况得到改善，并于２００８年获政府拨给综艺二馆作为电视录影厂。由于该处设有看台，电视台方面可邀请或安排现场观众参与节目的制作，为制作互动式的意见表达节目创造了条件。自２００９年１月起，澳门电视台每月制作《众议馆》节目，除邀请社会人士讨论设定的议题外，同时接受现场观众表达意见。虽然现阶段节目的现场观众入座率偏低，且并非现场直播，意味着讨论的内容仍可先经删剪才对外播出，再加上澳广视的内部管理也存在不少问题，但从澳门媒体作为政策网络参与者表达利益的管道和平台的发展状况而言，仍可算是一种进步，仍是一个从初级到高级表达形式，以及从平面向立体化的具体表现。结合报刊资助制度、发行经费资助、广播电视运作补贴等措施，行政当局在支持媒体发展，使之作为政策网络成员之间互动的有效平台，同时确保媒体独立运作方面，确有发挥积极的推动作用。（三）行政当局接待公众机制澳门的公共行政组织自《澳门组织章程》颁布后，即开始脱离与葡萄牙本土的联系。随着１９８４年颁布的第８５／８４／Ｍ号法令确立组织结构，整个公共行政的运作得以完全本地化。作为重塑其社会权威策略的一种，行政当局以公共行政运作体系本地化为契机，开始引进和深化公共管理中内部组织管理和外部公众管理的功能元素。４１１

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式在外部公众管理的功能方面，除了前述改组新闻主管部门和设立电视台的举措外，行政当局还先后设立社会工作司分区办事处（ＳｏｕｓａＳａｎｔｏｓ，１９９１），并透过１９８６年第６０／８６／Ｍ号法令设立“公众服务暨咨询中心”，“以便对市民就公共机关的运作、行为或不行为提出之批评、建议、意见、投诉、申诉以及要求的解释，得按每一情况尽速传达予各有关机关。而行政当局亦有兴趣获知市民对该等问题之立场，借以改善服务质素、进行纠正及对有需要者予以更改”（第６０／８６／Ｍ号法令引言）。公众服务暨咨询中心的设立，除了是上述行政当局重塑社会权威和引进及深化公共管理模式的实践外，更意味着一般居民可直接就社会问题以至公共政策的执行提出投诉或反馈，对华人社群而言，更直接影响社团长期充当行政当局和居民之间沟通桥梁的角色。据统计，公众服务暨咨询中心的接待个案，从１９８８年的３８５５宗，大幅上升至１９９５年９月３０日的２０５７２宗（ＳｏｕｓａＳａｎｔｏｓａｎｄＧｏｍｅｓ，１９９８），至２００９年已上升至５２５６０宗（公众服务暨咨询中心，２０１０）（见表４－９）。表４－９　公众服务暨咨询中心接获个案统计单位：宗年　份接获个案年　份接获个案２００１５８５７０２００２３６６３７２００３４５８１０２００４５３４５４２００５７９４４０２００６５６１４２２００７４８６３６２００８５４７６２２００９５２５６０　　资料来源：行政暨公职局公众服务暨咨询中心，２００２～２０１０年。至于公共政策和改善公共部门运作和服务建议个案，在特区成立后数年间更呈倍数增长，从２００１年的５０宗，持续增加至２００９年的４２９宗（见表４－１０）。尽管建议个案占总体个案的比例偏低，但从增幅分析，已可见社会个人愈益重视使用由行政当局设立的机制，就公共政策和公共部门运作和服务事宜发表意见。而居民向行政当局直接反馈政策执行和公共服务的管道，更随着特区政府２０００年在各公共部门设立“建议、投诉和异议的处理机制”（第１３／２０００号行政法务司司长批示）和市民服务中心的设立而有所增加。５１１

现代澳门社会治理模式研究表４－１０　公众服务暨咨询中心接获建议个案统计年　份建议宗数（宗）占所有接获个案比例（％）累计增幅（％）２００１５０００９—２００２６６０１８３２２００３９８０２１９６２００４１３９０２６１７８２００５４０５０５１７１０２００６３４６０６２５９２２００７３４５０７１５９０２００８３６６０６７６３２２００９４２９０８２７５８　　资料来源：行政暨公职局公众服务暨咨询中心，２００２～２０１０年。设立接待公众机制的其中一个后果，是社团一直以来担当行政当局和社群之间的沟通桥梁角色有所削弱，尤其是特区成立后，“社会成员的身份转变直接导致原先与社团之间建立的庇护关系的解体，社团对居民进行自身利益表达的吸引力较回归前已显著降低”，其公共或准公共物品提供者的职能继而转为侧重“以政府输入（资源）为主”（娄胜华，２００７）。然而，由于澳门的社团仍具有“拟政党”的功能，几乎是澳门政治参与的唯一管道，且社团协助政府参与治理的角色，以至在凝聚其代表的阶层或利益的居民上仍能产生影响力，所以在一些重大的政策议题和治理问题上，政府和居民仍须依靠社会的影响力。第四节　公共政策制定主体的行为模式从分析政府政策的制定行为的角度探讨，政策网络成员的行为，可分为两种学说：权力依附（ｐｏｗｅｒｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ）学说和理性选择（ｒａｔｉｏｎａｌｃｈｏｉｃｅ）学说。权力依附学说把政策网络视为依赖各种资源而生存的组织。这些组织的关系以权力依附为特征，即任一组织须依附其他组织以获取资源。行动者于是在已知的博弈规则下制定策略，以规管交换的过程。因此，政策网络的行为是一种博弈，植根于信任并以参与者之间同意的博弈规则为规范（Ｒｈｏｄｅｓ，２００６）。至于理性选择学说，则结合理性选择和新制度主义理论，６１１

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式产生“行动者中心制度主义”（ａｃｔｏｒｃｅｎｔｒｅｄｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｓｍ）的概念。迈因兹（Ｍａｙｎｔｚ）等德国学者认为，政策网络的出现，代表着政府结构的显著改变。它们是特别的结构安排，一般用作处理政策问题，也是一个相对稳定的，主要有公共和私人团体行动者组成的组合。行动者之间的联系，发挥着沟通管道、交换信息、专业知识、信任和其他政策资源的功用。政策网络有本身的综合逻辑（ｉｎｔｅｇｒａｔｉｖｅｌｏｇｉｃ），而主导的决策规划强调讨价还价和向利益团体咨询。基于此，行动者中心制度主义认为，制度是规则系统，使个人和团体行动者的机会结构化。政策因此是具丰富资源和约束而理性的行动者互动的结果。这些行动者的能力、倾向和感觉，大部分是制度化的惯性模式（ｎｏｒｍｓ）塑造出来的；网络则为非正式的制度组织成员之间同意的规则培养信任和沟通，同时减少不确定性，也是非科层式协调的基础。澳门公共政策制定主体的行为模式，是因权力依附而产生的惯性模式。这种模式的产生，源于各主体因澳门的社会结构特征、政治行政体制的特征以及行政当局或政府的偏好而产生的各种资源优势的互相依赖。澳门的公共政策制定主体，包括葡萄牙中央政府（１９９９年前）、中国中央政府、澳门行政当局或政府和本地民间社会，当中也由于主权与治权曾一度分离的关系，而可再细分为华人社群和葡裔社群。各主体分别享有独特的资源优势，兹论述如下：（１）葡萄牙中央政府。在“新国家体制”下的葡萄牙，对海外属地的行政管理以高度集权化为重要特征，因而在澳门公共政策制定的行为上享有最终决策的资源，尤其以海外部为行使此资源的媒介。而随着葡萄牙海外行政系统的瓦解，新政权为了消除原政治行政体制中的殖民主义因素而透过制定《澳门组织章程》而开始分阶段将澳门的内部事务的决定权，包括公共政策的制定行为，下放予总督行使，原来享有的最终决策的资源，到当时已仅限于外交，尤其是涉及澳门政权归还中国的事务，其作为澳门公共政策制定主体的角色也逐渐淡化，并自澳门特别行政区成立开始而全面退出，但涉及在澳葡萄牙人的利益［例如澳门葡文学校（ＥｓｃｏｌａＰｏｒｔｕｇｕｅｓａｄｅＭａｃａｕ）的搬迁问题］和澳门的对外合作关系事宜除外。（２）中国中央政府。中国在葡萄牙对澳门实施行政管理期间，掌握着地缘资源，尤其是军事资源和天然资源，包括在粮食和淡水供应上的绝对优势，对澳门的影响力也透过其于当地的代表，再透过华人社群精英和华人社７１１

现代澳门社会治理模式研究团行使。华人社群精英（如何贤）凭借本身与新中国政治机构（尤其是中国人民政治协商会议）有密切联系，以及身为澳门行政管理机构成员的双重身份，可直接向澳门行政当局沟通和传达信息，弥补了当时因中葡两国尚未建立正式外交关系，或不便利用外交管道传达有关信息的缺失。随着中葡关系在葡萄牙新政权成立后有所缓和，进而在１９７９年正式建交和１９８７年签订解决澳门问题的《中葡联合声明》，中央政府对澳门行政当局施加影响力的管道和方式也有所增加，例如可透过中葡联合联络小组、中葡土地小组、澳门特别行政区筹备委员会等公开和正式的管道。澳门回归中国后，澳门特区政府与中央政府的关系，回归为一个国家之内中央和地方政府的关系，在中央权力机关（如全国人民代表大会常务委员会、中央人民政府等）原则上不干预澳门特区的内部事务的同时，保留对《基本法》的解释权和修改权，同时对特区的行政长官、政府主要官员和检察长行使任免权，监督特区行使的立法权，对外交、防务、国家统一、安全和主权范围内的事务行使决定权、批准权，并有授予澳门特区行使《基本法》未有规定的其他权力（萧蔚云，１９９３）。原来在地缘资源和天然资源上的优势，在一个国家的前提下已不复存在，取而代之的是澳门特区重大宪制、政治事务和中央与澳门特区关系事务的最终决策资源优势，并透过全国人民代表大会及其常务委员会、中央人民政府、中央军事委员会和中央驻澳机构，如中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室、外交部驻澳门特别行政区特派员公署、中国人民解放军驻澳门部队等媒介，在澳门的公共政策制定上，于必要时发挥其影响作用。（３）澳门行政当局或政府本身。此主体在澳门的公共政策制定上，享有决策资源的优势，包括对当地社群的利益代表团体和精英的合法性荣誉的赋予。受其地方政府性质和地缘政治环境所限，决策资源因需要与葡萄牙和／或中国分享，但随着享有的自治权的增加，其所扮演的角色也愈益重要。除了决策资源外，行政当局或政府还掌握着财政资助的决定权的资源优势。在葡萄牙海外行政系统时期，行政当局对民间团体发放财政资助，一般透过社会福利部门和市政机构为之，而随着２０世纪７０年代中后期开始澳门内部经济和社会快速发展，上述的方式也不能追上因发展而产生的更细致的社会分工。发放财政资助的行政部门数量大幅扩展，同时，澳门基金会和澳门发展与合作基金会等公共基金会也在向民间团体发放财政资助方面发挥日８１１

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式渐重要的作用。一般而言，民间团体的营运和活动资金来源，除了会费外，也有服务提供征费（如学费、医疗费等）、私人捐赠和政府的资助。就澳门的社团而言，行政当局自１９８６年起透过第５／８６号联合批示，规范向社团或个人发放财政资助，并将向社团发放财政资助确立为行政当局鼓励实现公民社会的政策（第５４／ＧＭ／９７号批示引言），每年发放予社团的财政资助金额也逐年上升（见表４－１１）。事实上，澳门社团大部分活动的财政来源以来自行政当局或政府为主。当政府在２００４年制定《行政长官选举法》时，即被立法议员以此理由质疑为何政府规定一半以上的财政收入来自公共实体的法人不具投票资格（澳门特别行政区立法会，２００８）。观察政府向社团发放金额总数的演变，更可发现在第二届特区政府成立后，金额总数与第一届特区政府相比呈跳跃式的增长，个别行政部门和公共实体的财政资助发放角色有所增强。而政府在２００８年修改《行政长官选举法》时，也以“由于法律已经明文规定公共实体如何向法人提供资助，而这些资助从来没有用作选举用途”为理由，删除了上述规定（行政暨公职局，２００８）。行政当局或政府掌握着的这种对社团的财政资助决定权的资源优势，使两者之间有条件产生一种互惠关系，而由于澳门又以中国传统文化为主流，为这种互惠关系的形成产生催生的作用。（４）华人社群。相比于其他的公共政策制定主体，占澳门人口绝大多数的华人社群，掌握着经济上和体制外的社会和政治动员上的资源优势。经济资源的优势显然是由于华人在澳门的经济领域处于支配地位而产生，而社会和政治动员的资源优势，则是２０世纪４０年代开始出现的结社运动，以及２０世纪８０年代以来澳门内部经济和社会发展以及一系列重大社会事件而衍生的利益表达多元化的后果，并从过去的体制外的社会和政治动员，扩展至在体制内的政治动员。而华人社群中部分主要传统社团所掌握的这种动员资源优势，在葡萄牙实施行政管理期间，尤其得到中国政府的支持。事实上，这些在结社运动期间转型或成立的传统社团，其过程由中国政府透过其驻澳机构，再经过当地传统社团的具体组织而实现的，而这些社团的政治动员能力，也同时应用于组织配合中国政府政策之上。相对于其他新兴社团，这部分的社团因此也同时掌握着中国政府对其作出支持的资源优势。（５）本地葡裔社群。相对于华人社群在经济领域处于支配地位，澳门回归前的葡裔人士在公权力和部分专业领域处于主导地位，因而掌握专业资９１１

现代澳门社会治理模式研究表４－１１　行政当局和特区政府资助及转移至私人机构的金额统计（１９９８～２００７年）年　份金额（澳门元）占当年已支付开支比例（％）备注１９９８６３９８１８２９０２４４１３不包括对葡萄牙东方传教会的负担；澳门基金会的资助金额，以“课程、项目及研究中心”开支计算；澳门发展与合作基金会当年并无资助开支。１９９９１１８３７４９２８９８９７１２不包括对葡萄牙东方传教会的负担；澳门基金会的资助金额，以“课程、项目及研究中心”开支计算；澳门发展与合作基金会的资助金额，以“活动开支”计算。２０００８００４４９４６５８５５３３澳门基金会的资助金额，以“课程、项目及研究中心”开支计算；澳门发展与合作基金会的资助金额，以“活动开支”计算。２００１８３６３４１６７０３１７３１公共基金会的资助金额，以合并前后各基金会的“活动开支”总额计算。２００２９２８８１０６６９９０６８９澳门基金会的资助金额，以当年支付的资助金额计算。２００３８７９７０３６４５００６４８澳门基金会的资助金额，以当年支付的资助金额计算。２００４９５８５３３７８４８５６３５澳门基金会的资助金额，以当年支付的资助金额计算。２００５１３２０６７６１２７８３９７２澳门基金会的资助金额，以当年支付的资助金额计算。２００６１８３９９５４４７６２２８２０澳门基金会的资助金额，以当年支付的资助金额计算。２００７２８２０８８２０６７４４１４９６２００８３１４９４４４０００００９０１２００９（预算）４２３００９６６００００８８０　　注：２００７年前之数据，根据公共开支经济分类中编号０４－０２－００－００（经常转移———私立机构）及０８－０２－００－００（资本转移———私立机构）类别所指的金额计算；体育发展基金以０４－０２－０１－００类别（固定资助）、社会工作局（原澳门社会工作司）以０４－０２－０１、０４－０２－０２和０４－０２－０３类别（对社会互助团体和社会服务的资助）计算。２００７年后，全部根据公共开支经济分类中编号０４－０２－００－００（经常转移———私立机构）及０８－０２－００－００（资本转移———私立机构）类别所指的金额计算。资料来源：《澳门政府公报》（１９９８～１９９９）、财政司（１９９９）、《澳门特别行政区公报》（２０００～２００７）、财政局（２０００～２００７）、财政局（２００９）、第１５／２００８号法律、第５／２００９号法律、澳门基金会（２００２～２００６）。０２１

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式源上和体制内的政治动员资源的优势。随着自治时期澳门引入部分民主化，葡裔社群在立法会选举以至在立法会内一度掌握着体制内政治动员上的优势，但随着１９８４年立法会被总督高斯达解散，华人社群开始积极组织居民参与选举，再加上公共行政现代化并未为本地葡裔人士带来提拔的机会，反而被从葡萄牙引入的技术官僚把持，本地葡裔人士的专业资源和政治动员资源的优势已被弱化；而回归后开始的社会次级结构同化进程，使葡裔社群本身开始与华人社群结合，其所持的资源优势同样也与华人社群结合，尽管在法律专业资源上葡裔人士仍然占主导地位。在澳门回归后，以族裔作为公共政策制定的单位，仅局限于专属族群利益方面，两者的结合，使公共政策制定主体中的“华人社群”和“本地葡裔社群”，同时结合成为单一的“民间社会”主体。图４－３　澳门各公共政策制定主体的资源依赖关系（１９５５～１９７６年）各主体的资源在不同历史时期的依赖关系，如图４－３～图４－６所示。１２１

现代澳门社会治理模式研究在葡萄牙海外行政系统时期，澳门行政当局与本地的葡裔社群有较密切的资源依赖关系，对于华人社群，其经济资源能对行政当局的决策产生直接的影响，反之亦然；而华人社群中部分主要传统社团因其对社会和政治动员支持资源的依赖而产生的体制外社会和政治动员资源，也间接地对行政当局的决策产生影响。至于自治时期各主体之间的资源依赖关系，则分别在两个阶段呈现不同的特征。在１９８８年，即《中葡联合声明》生效之前，葡中两国政府在对澳门决策的资源上随着正式外交接触而间接地产生依赖的关系，而过去澳门行政当局与本地葡裔社群较密切的资源依赖关系，随着当时两者在利益和权力分配中产生冲突而疏离，同时华人社群透过立法会的间选议席和咨询组织而开始使其于体制内的政治动员资源直接影响澳门行政当局的决策。图４－４　澳门各公共政策制定主体的资源依赖关系（１９７６～１９８８年）２２１

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式在《中葡联合声明》生效后，澳门随即进入政权向中国移交的过渡时期。此时里斯本政府和中央政府在对澳门决策的资源依赖，随着中葡联合联络小组和中葡土地小组的成立而直接联系起来，行政当局的决策资源对华人社群在体制内外的社会和政治动员资源的单向依赖，也随着行政管理机构进一步向华人社会开放而转变为双向依赖，对葡裔社群的资源依赖也进一步弱化；其社群本身的资源也开始与华人社群的资源产生直接的双向依赖。至于华人社群中的政治动员资源，也由于行政当局的财政资助政策改变而使之对行政当局的财政资助决定权产生直接的依赖。图４－５　澳门各公共政策制定主体的资源依赖关系（１９８８～１９９９年）澳门特别行政区成立后，原本由本地葡裔社群掌握的资源优势已基本与华人社群整合，民间社会已基本不再以族群作为利益划分的主要界线，部分原本体制内外社会和政治动员资源对动员支持资源的依赖开始弱化，对政府财政资助的依赖有所增加。３２１

现代澳门社会治理模式研究图４－６　澳门各公共政策制定主体的资源依赖关系（１９９９年至今）由于各公共政策制定主体所掌握的资源优势都有极强的互补性，使得彼此之间存在高度的相互依赖，由此产生了各主体之间以合作为主导、以协调为方式，并以寻求共识为目的的惯性行为模式，并同时遵从以相互认同为核心的潜性互动规则。（１）行政当局认同民间社会精英对其群体的资源优势的操控作用。这种认同，体现在行政当局以社团为单位，对其合法性的授予、其物质资源的供给，以非物质性奖励甚至直接干预其行政管理机关人员的选任上（娄胜华，２００５）。（２）民间社会，特别是华人社群的精英，认同行政当局的行政权威。即使是“一二·三”事件中虽然曾出现华人拒绝向行政当局缴税和向葡人提供服务等抵制，甚至要求总督下台等事情，但从来并无提出要葡萄牙完全从澳门撤出，反而要求行政当局运用其行政权力肃清在澳的亲台势力。因此此等行为仅为华人社群逼使行政当局接受其提出的条件的一种象征性手段，并不能以此解释为否定行政当局的行政权威。对于民间社会的葡裔社群而言，其对行政当局行政权威的认同，尽管在不同的历史时期有不同的变化，特别在１９７６～１９８４年间执行权和立法会之间出现持续性的权力冲突，但整体上仍以认同为主，例如当高斯达总督在１９８４年提请葡萄牙总统解散立法４２１

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式会时，即公开指出“在立法会拥有发言权的是绝大多数或全部为葡籍公务员所选举的议员”（李炳时，１９９４），明显是针对当时与行政当局采取不合作态度的葡裔议员。而在立法会解散的请求获得批准后，葡裔社群中仅有相关议员就此发表批评性质的言论，并未发动大规模的社会抗争来挑战这项决定。到近年的一些新兴社团，即使有时会透过体制外的社会运动（例如上街游行）表达诉求，或会提出一些民粹主义性质的口号，但组织者当中的不少仍透过参与立法会选举，以期取得在政治行政体制内部的发言权。换言之，该等团体尽管有可能未必认同政治行政体制中的部分产生方式，但对政府的行政权威却基本上仍然是认同的，甚至希望透过选举进入政治行政体制。（３）行政当局和民间社团的相互认同，以两者同时认同其主导主体———中央政府和里斯本当局的政治权威为前提。在葡萄牙对澳门实施行政管理期间，两者更是缺一不可。对于民间社会中的华人社群而言，其对中央政府政治权威的认同，是其社会和政治动员资源优势形成的基础，而其对里斯本当局的认同，很多时候是透过认同澳门行政当局的行政权威来实现的。行政当局也同时透过其决策以至后来财政资助决定权的资源优势，来充实华人社群的经济资源，甚至社会和政治动员资源，以此换取其对葡萄牙中央政府的政治权威和澳门行政当局的认同。而葡裔社群对葡萄牙中央政府的认同，则透过专业参与和直接进入葡萄牙和澳门的行政管理机构而实现；至于对中国政府的认同，则从过去仅在经济和专业领域与当地华人社群展开合作，扩展至在政治动员上的合作和整合。而澳门行政当局对葡萄牙中央政府的认同，固然出自政治行政体制的上下级关系；同样，在澳门特别行政区成立后，特区政府对中央政府的认同亦然。至于在１９９９年前行政当局对中国政府的认同，主要是间接地透过对民间社会的华人社群精英在资源操控的认同来实现的。而随着《中葡联合声明》的签署，中葡两国有关澳门事务的联络机制正式成立，中国政府的政治权威，也间接地透过这些机制向澳门行政当局行使。然而，特区政府对葡萄牙政府认同与否，则除涉及当地葡人利益和双方非外交事务关系的决策外，已不再是澳门特区内部公共政策制定应关注的问题。第五节　政策网络参与者的主要互动方式上述政策社群和议题网络的组成部分，即为政策网络参与者表达利益的５２１

现代澳门社会治理模式研究管道和平台。在该等管道和平台下，澳门政策网络参与者精英之间非正式的活动方式，往往影响着他们在正式活动时所产生的后果。本节所指的“非正式活动”，即在行政管理机构的正式会议场合或文书往来以外，政策网络的参与者透过约见其他参与者、在公开或非公开的场合以口头形式讨论政策议题、争取其他参与者的支持，或在个别政策议题上达至参与者之间的利益平衡的行为。在现代澳门的治理中，较常见的有利益团体或社团约见行政当局官员，或官员主动约见社团代表。在澳门特区成立后，行政长官每年举行的施政报告咨询会议，以及后来可持续发展策略研究中心举办的“集思会”，亦属此类。１９６１年澳门博彩业改革，是一个可资说明的例子，当马济时于１９５９年出任澳门总督时，已对原博彩承办商在中央酒店的经营环境相当不满（Ｆｅｒｎａｎｄｅｓ，２００６），同时不满其经营收益并未悉数用作投资澳门（ＬｉｍａａｎｄＴｏｒｒｅｓ，２００４）。为此，马济时首先就澳门博彩业概况展开内部调查，并向里斯本当局报告（Ｆｅｒｎａｎｄｅｓ，２００６）。葡萄牙海外部海外总通信社后来在１９６０年１２月７日颁布第１８１１１号训令，于包括澳门在内的海外省设立新闻旅游处，并于１９６１年２月１３日颁布第１８２６７号训令，宣布澳门省全境为旅游区（ｚｏｎａｄｅｔｕｒｉｓｍｏ），不受１８９６年７月１０日之禁赌训令限制。至此，在原则上确立澳门博彩业改革的必要性，基本上属于总督和葡萄牙中央政府之间种种正式和非正式互动的结果，尤其是马济时曾于１９６０年３月３０日至５月２２日期间返葡述职，在回澳后的一次讲话中，便提到“在旅游范围内，一定有很多要做的事”（蔡凌霜，１９６１），显然在博彩业改革一事上，已与葡萄牙中央政府取得共识。此外，尽管新闻旅游处在１９６０年１２月成立，但有关的专属人员编制（ｑｕａｄｒｏｐｒｉｖａｔｉｖｏ）则至１９６１年２月２０日才颁布，处长人选在３月１３日才宣布，部门此后才正式办公。由于根据组织法规（第４２１９４号法令），由该处负责向行政当局建议创设旅游区并划定其中心所在地，澳门新闻旅游处的筹设过程根本不能赶及向行政当局提出建议，因而极有可能是由总督直接向海外部部长建议，然后由其下达至当时的海外总通信社旅游厅，以便草拟后来的第１８２６７号训令的。在澳门特别行政区时期，对于一些认为不便在公开场合直接交往的新兴团体（例如新澳门学社），政府也会透过聚餐的形式就政策议题交换意见。例如隶属新澳门学社的立法议员区锦新曾向香港《明报》透露①，第一及第６２１①《民主派：何厚铧较有胸襟》，２００９年１２月１７日《明报》。

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式二任行政长官何厚铧曾每年约见新澳门学社的立法议员聚餐，“除了风花雪月，也会向政府提出建议，间中也有些作用”。在这些场合中，也有可能谈论一些性质较为敏感的议题，例如前运输工务司司长贪污案与行政长官的关系：“我们之前（２００８年１１月１８日在立法会全体大会上）举牌要求（当时在大会宣读２００９年度施政总结及２０１０年度财政预算案安排的）何厚铧交代清楚，他（在饭局）说你们（议员）举牌正常，表达意见，不过这件案，欧文龙太聪明，我（何厚铧）很忙时让我（在文件上）签名。”即使不属新兴团体，行政当局（政府）与传统社团的非正式沟通管道，对于澳门公共政策的顺利制定和执行，更起必不可少的重要作用。以２００８年特区政府准备向立法会提交《劳动关系法》（前称《劳动关系一般制度》）最终修订文本为例。由于澳门工会联合总会针对负责细则性审议法案的立法会第三常设委员会在当年５月所提出的新文本中的多处条文损害雇员利益，而于６月中旬约见行政长官和经济财政司司长，表明不可接受损害雇员利益的条款，并同时重申实施欠薪刑事化和设立长期服务金制度等建议①。次日，经济财政司司长公开表示，政府将对“最低标准”作更清晰的表述，并最后将欠薪刑事化纳入法案，但同时删除在立法会一般性审议时出现的长期服务金制度条款②，以平衡雇主方面的利益。在７月１５日，包括立法议员郑志强、高开贤和贺定一在内的澳门中华总商会代表，约见经济财政司司长，表示新的《劳动关系法》不利中小企经营，促请政府注视③。由于该法案自１９９３年提出修改以来，劳资双方长期未能达至共识，加上澳门中华总商会在会见政府官员时，特别带同兼任当时负责细则性审议法案的立法会第三常设委员会的议员会员前往以表达不满，当中所暗示的信号是非常强烈的。后来，行政长官在８月１日晚上与７名委任议员和多名商界议员聚餐，其中特别提到“希望他们以大局为重，支持政府法案”，而同日下午，经济财政司司长又预先约见委任议员，解释法案的内容④。结果，法案中最具争议的欠薪刑事化条文获全票通过，而一些较具争议的其他条文，也在委任议员全票赞成、商界议员主要由高开贤和７２１①②③④《〈劳动法〉倾向接受劳方建议》，２００８年７月７日《华侨报》。《劳工法修订文本成熟将出台》，２００８年７月８日《澳门日报》。《中总负责人访谭司就修法提意见》，２００８年７月１６日《澳门日报》。《行政长官设饭局箍票》，２００８年８月３日《华侨报》。

现代澳门社会治理模式研究陈泽武两人象征性地投反对票之下获得通过①。从上述事例可见，政策网络参与者之间透过非正式会面，除了产生直接传递和交换讯息，促使决策者调整政策的效果外，也可促使决策者进一步向其他的政策网络参与者传达信息，确保政策得以落实。在本事例中，行政长官选择了与议员聚餐，以确保《劳动关系法》法案能取得足够表决票数以顺利通过，化解一场可能产生的治理危机。咨询、公众辩论和社会运动，所涉及的政策网络参与者最多，是成本较精英交往更低的互动方式。“咨询”主要指行政当局就法律草案、公共服务规划、城市规划，以至项目工程而展开的，正式的公开或业界咨询。其中由政府举办的公开咨询的工作，结合了澳门社会的多元性。例如在２００８年，特区政府就修订三部选举法律（《行政长官选举法》、《立法会选举法》和《选民登记法》）而举办的公开咨询中，负责此工作的行政暨公职局和法律改革办公室派员前往传统社团，包括澳门妇女联合总会、澳门街坊会联合总会和澳门中华总商会讲解，同时又举办三场解释会，邀请中央和澳门特区政治行政机关代表、其他传统社团、专业团体、学者、公共行政改革咨询委员会成员等出席②。对于新兴团体，政府方面则并无主动或直接邀请，而主要透过面向立法议员的解释会，或公开咨询会的形式，让其提出问题和发表意见。同样情况也出现在同年１０～１１月期间《维护国家安全法》草案的公开咨询工作上：在获邀出席介绍及咨询会的团体中，并无新兴团体，新澳门学社则以立法议员的身份获邀出席；而新澳门学社邀请政府委派代表出席由其举办的研讨活动亦被拒绝。事实上，四个新兴团体，包括澳门博彩、建筑业联合自由工会、澳门职工民心协进会、“职工会同盟”（未正式成立）和“民主起动”（未正式成立）在１０月２７日向特区政府就该法草案递交的请愿信中，也不满政府没有邀请其参与当时正在举行的咨询会，认为有排斥不同声音的嫌疑③。然而，由于政府一直以来并未在公开咨询的工作程序上作出适当的规范，例如咨询期长短不一、方式不一、意见处理方式不一等。至于政府在展８２１①②③《箍票奏效七成多条文已通过》，２００８年８月５日《华侨报》。《三份政制咨询文件明日公布》，２００８年２月２６日《华侨报》。《四团体建议删修国安草案》，２００８年１０月２８日《华侨报》。

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式开公共政策咨询时，对不同意见所采取的态度，仍相当视乎执行工作部门的工作作风。上述选举法律修订和《维护国家安全法》草案公开咨询的事例，并不完全代表政府对公开咨询所采取的一贯态度。以《劳动关系一般制度》立法工作为例，社会协调常设委员会除将法律的草案送交澳门工会联合总会外，也有送交非工联系统的新兴劳工团体，包括职工民心协进会、澳门物业管理员职工会、澳门清洁员职工会等，征询其意见，但除了工联外，其他团体均并无回复①。又以２００８年７～９月由可持续发展策略研究中心举办的《澳门城市概念性规划纲要》公开咨询为例，该中心不但有主动邀请新兴团体出席简报会和咨询会，而且当新澳门学社通知该中心将递交意见书时，更获中心的领导层高度重视，即使新澳门学社方面希望安排在中午午膳时间递交意见书，也并无异议，当天也由主任亲自接见前往中心的代表，交换意见。在咨询期完结后，中心将收集到的意见整理，并全部收入《意见汇总》，逐点回应团体和居民提出的意见。此外，随着公开咨询活动日益增多，在展开不同政策和项目公开咨询时，也缺乏内部的横向协调，一些公共政策咨询工作日期安排较为接近，甚至出现同一时期正展开多个公开咨询（见表４－１２），不但使居民产生混淆，也使一些配合政府展开咨询工作的传统社团难以协调，对咨询的效果和后来的政策质量，既可能产生负面影响，又容易令公众怀疑政府咨询居民意见的诚意。例如立法议员吴在权在２００８年８月８日向政府提出的书面质询中，便提到政府在公开咨询《澳门城市概念性规划纲要》时，运输工务范畴宣布将于稍后就澳门城市规划体系展开公开咨询，因而质疑“于本澳城规的定位和大方向尚未有定案，而执行部门却已完成城规法律的首阶段检讨工作。这种前后不协调的现象，不禁让公众感到困惑”。尽管该份书面质询忽略了可持续发展策略研究中心在草拟《澳门城市概念性规划纲要》时，曾得到运输工务范畴的配合和论证，而构建城市规划法律体系，确立城市规划项目应遵程序等技术规范，也不一定要在城市整体定位得以确立之后才能开展，但质询内容却点出了公共政策咨询工作的做法不一，容易让外界产生“前后不协调”的印象。而社团就政策议题内部咨询会员，甚至对外咨询意见，亦属咨询的一９２１①《孙家雄称致力完善劳动政策》，２００７年５月２日《市民日报》。

现代澳门社会治理模式研究种。例如２００３年，当《劳动关系一般制度》在社会协调常设委员会执行委员会的引介后，澳门工会联合总会在４月１０日首先召集属下工会代表，内部引介法案讨论稿的内容，然后再由工联负责人在４月２１～２６日到属下工会听取意见，并要求各工会在５月１０日前向总会提交意见，以便将修改建议在６月２日之前送交社会协调常设委员会①。在第二轮讨论完毕后，该会又举办网上咨询，接受公众提出意见②。同样，澳门中小企协进会也在２００３年５月２１～３１日期间，向商户派发问卷３０００份，并派员回收“具代表性企业”的其中５００份问卷③；而社会协调常设委员会的雇主代表，也前往雇主利益团体讲解法案内容，并咨询业界意见④。公众辩论主要指座谈会和论坛等，一般由社团举办，但在澳门特区成立后，民政总署也定期举办社区座谈会，就社区内的民生事务听取居民意见。而报纸的评论专栏（不论对外征求稿件与否）、电台的听众电话热线节目、互联网讨论区和澳门电视台２００９年开设的《众议馆》节目，同样亦属公众辩论的一类。以１９６１年博彩业改革为例。当有关规范博彩事业运作的法案于政务委员会审议期间，行政当局主动将此过程向媒体披露，甚至连各委员的发言次数亦予披露⑤。与后来公布的会议记录中，仅收录马济时总督、民政厅厅长、私人团体界别委员蒙的露（ＨｅｒｍａｎｎＭａｃｈａｄｏＭｏｎｔｅｉｒｏ）、直选委员左次治（ＡｄｏｌｆｏＡｄｏｒａｌｄｏＪｏｒｇｅ）、华人代表何贤和直选委员殷多尼（ＡｎｔóｎｉｏＮｏｌａｓｃｏｄａＳｉｌｖａ）的发言相比，媒体对会议的描述似能更准确地反映当时的会议气氛。而原承办商也注意利用媒体表达其竞投新经营权的意愿，例如在草拟法规期间，报纸便出现“现承担赌业的泰兴公司，现正拟向澳门政府当局探询意见，彼等表示将以拥有的较优的基本条件，及以优先权的资格，出较高的赌税继续接办下届赌业专营”⑥。到政务委员会准备审议草案期间，又指如果草案中０３１①②③④⑤⑥《工联召集各工会引介新劳工法讨论稿》，２００３年４月１１日《华侨报》。《工联今起咨询劳工法》，２００６年１月２０日《澳门日报》。《中小企协为收集修订〈劳资关系法〉意见，将作问卷调查并举行论坛》，２００３年５月２２日《华侨报》。《四会讨论〈劳资关系一般制度〉》，《澳门厂商联合会季刊》２００３年７月。《政务会议昨日通过增设轮盘纸牌西洋牌九娱乐》，１９６１年６月２７日《市民日报》；《中西娱乐业年内开投，承办章程全部通过》，１９６１年６月２８日《市民日报》。《下届赌饷可能提高》，１９６１年５月１１日《市民日报》。

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式１３１

现代澳门社会治理模式研究所规定的承投条件获得通过，“亦须将中央酒店改革，以符上述规定。如是新人承办，则更是资本大矣，在近年赌业衰退中，此实非理想投资也”①。至法规草案通过后，又强调“舍现在承商泰兴公司有足够资格外，其余均属不易。如是较早时所传真将有其他集团参与竞投一点，将因此条例而裹足不前”②，可见原承办商在当时除了凭借与决策辅助机构部分成员的关系［尤其是何贤和左次治，Ｆｅｒｎａｎｄｅｓ（２００６）］，直接向总督表达利益外，还借助媒体的影响，试图在博彩业改革的决策过程中确保本身的利益能得以维持。同样，在《劳动关系一般制度》于社会讨论期间，澳门中小企协进会曾举行意见收集论坛活动，邀请香港的法律人士和经济师、博彩企业代表和工会代表参与讨论③。澳门工会联合总会也曾举行集会④，该会人士李静仪和阮玉笑更先后在《讯报》和《澳门日报》刊登文章，表达工联的立场⑤。媒体作为公众辩论的平台，还可透过选举法律修订公开咨询的事例加以说明。于２００８年２月２７日，公开咨询工作开始之前，政府在２月２５日已向媒体透露咨询工作的安排和不准备修改《基本法》附件一和附件二关于行政长官和立法会产生办法的消息。在咨询文件正式公布后，中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室发表声明，在肯定修改选举法律的同时，又强调“澳门特区作为直辖于中央人民政府的地方行政区域，其政制发展的决定权在中央政府”。３月７日，全国人大常委会委员长吴邦国在会见澳门特区全国人大代表时又提到，民主制度的发展只能从本身国情出发，并要求人大代表配合。可见特区政府在修订文本完成后，即透过本地媒体透露消息，目的除了在于向社会“预告”咨询工作的内容外，也尝试在舆论引导上取得先机。特区政府在草拟修订文本时，也有与中央政府保持沟通，并反映在中联办即时发表声明，以及后来全国人民代表大会重申对包括澳门在内的中国民主发展的立场上。这些举动不但显示中央政府掌握澳门情况，而且显示２３１①②③④⑤《政务会今日开会，讨论开轮盘问题》，１９６１年６月２６日《市民日报》。《中西娱乐业年内开投，承办章程全部通过》，１９６１年６月２８日《市民日报》。《超过九成受访企业认为需设劳资纠纷仲裁机构》，２００３年６月６日《华侨报》。《工联集会坚持三项诉求》，２００８年４月１９日《华侨报》。李静仪：《政府出尔反尔立场摇摆，如何取信于民？》，２００７年８月３日《讯报》；阮玉笑：《政府应提升产假保障》，２００６年９月１２日《澳门日报》；李静仪：《削非全职保障有违立法原意》，２００８年７月９日《澳门日报》；阮玉笑：《新劳工法实施不容缓冲酌情当局须严厉执法主动介入保雇员权益》，２００８年１２月２９日《澳门日报》。

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式中央政府也会透过媒体的报道提醒公众：澳门政制发展的决定权在中央政府。媒体在本事例中也成为利益团体宣传立场的工具。为了配合特区政府的咨询工作，澳门当地销量最大的中文报纸———《澳门日报》自２月２８日起，以《来论》专栏的形式，刊登立场支持修法方向的社团、学者和社会人士的文章。在３３天的咨询期内，共刊登文章１０篇，其中１篇连载７天；另外在《莲花广场》专栏刊登篇幅较长的文章３篇，即几乎每天有１篇文章在支持修法方向的基础上提出建议的文章被刊登。另一方面，支持政制发展改革，或对新兴团体采取同情态度的媒体和个人，也借咨询期的时机，发表批评政府不打算修改行政长官和立法会产生办法的文章，尤以日报《正报》和周报《讯报》较为突出。《正报》的社论专栏《正论》，在咨询期内发表直接与是次修订的方向和方式有关的文章６篇，《讯报》则有９篇。以频率计算，《正报》每隔５５天即刊出１篇相关的文章，《讯报》则每期刊出１８篇。社会运动主要指利益团体以上述方式以外的手段表达利益，例如街头签名、静坐、请愿、游行等。对于在政治行政体制内没有席位，或在资源掌握方面处于弱势的团体而言，会较倾向采用社会行动，特别是游行的方式。自澳门特区成立以来，在５月１日、１０月１日和１２月２０日组织游行的团体，即为规模较小且社会资源不足者（林媛，２００８）。从社团发展的角度看，积极主导社会运动能在短期内凝聚人们的关注，吸引更多志同道合的人士，扩大社团的影响力。事实上，即使在政治行政体制内取得席位，甚至在资源掌握上取得一定优势的利益团体或社团，仍会以社会行动作为前述几种互动方式的补充，一些更会以此作为巩固与吸纳支持者的手段，例如在制定《劳动关系一般制度》期间，澳门妇女联合会（后改称澳门妇女联合总会）自２００３年起，即向社会协调常设委员会提出将分娩假期增加至５６天，并从２００６年１１月开始，在属下的中心、学校和托儿所收集超过２４００个签名，并于２００７年３月，在澳门不同地点公开收集签名①。及后，妇联一行在４月３日会见经济财政司司长时，向其递交所收集到的１４２２９个签名，并获当面回应“意见合理”②，成功争取女性雇员分娩产假５６天的待遇。同样，由于３３１①②妇联：《增产假体现以民为本》，２００７年４月２１日《澳门日报》。《谭伯源认增产假要求合理，政府将向行政会反映妇联意见助修例》，２００７年４月３日《澳门日报》；妇联：《增产假体现以民为本》，２００７年４月２１日《澳门日报》。

现代澳门社会治理模式研究负责细则性审议《劳动关系一般制度》的立法会第三常设委员会中，代表雇主利益的议员数量占绝大多数，一些涉及雇员利益的条款，例如以薪金代替年假、欠薪刑事化和长期服务金等，在委员会中未能得到其他议员以至政府代表认同，而引起代表劳工利益的议员不满，两名议员先后以中途离场的方式表达不满①；且因应其向全体大会提交的“最后文本”第一稿中多处损害雇员利益的条款，工联先后在２００８年６月１７日、１９日、２０日和２３日，在澳门多处举行街头宣传，呼吁居民关注立法工作。结合工联领导层约见行政长官反映意见，政府最后修正“最后文本”中多处与雇员待遇有关的条款。而新兴团体中的代表、新澳门学社人士吴国昌也指出，其学社争取社会支持的策略是“放弃大地、争取天空”，即不展开基层工作，避免与传统大型社团在此方面产生竞争，并转而“争取道德高地”，以此获取群众的认同（梁庆华，２００９），透过在社会行动中提出种种与道德有关的诉求，例如政府廉洁和社会公义等，以塑造其捍卫道德立场的形象。事实上，纵观近年来由新兴或非主流团体举办的游行活动的主题，离不开“反黑工、削外劳、反贪腐、保民生”等内容，确与道德立场高度联系。然而，经过多年游行活动的累积，到２００７年１２月２０日的游行，举办组织加入“争民主”、“全民普选”的政治化诉求，利用游行塑造捍卫道德立场的形象才被进一步转化，成为该等团体可资利用的社会和政治动员资源，以争取在将来的立法会选举中取得席位或连任的最终目的。社会运动作为政策网络参与者互动方式的一种，其负面的影响在于其行动会为社会带来不稳定的因素。社会运动反映出政府治理可能存在一些缺失，可能缺少足够的吸纳民意的渠道或宣泄民愤的平台，让不同阶层的声音得到充分的表达，也可能缺少处理社会矛盾的有效手段，导致社会上逐步形成“声音越大，政府才能关注”，甚至“不达目的，誓不罢休”、“游行是为了要政府就范”的心理，进而开始偏离社会运动作为意见表达的一种方式的原意，使得一些边缘性或基层性的社团更乐于采取较激烈的社会运动方式。４３１①《高天赐离场抗议》，２００７年１０月１８日《华侨报》；《李从正常委会会上离场抗议》，２００７年１２月８日《华侨报》。

第四章　澳门的政策网络及制定主体的行为模式第六节　结语在葡萄牙实施行政管理时期，公共政策网络中构成政策社群的行政管理机构是外界给定于澳门的。这些带有殖民主义和威权主义性质的制度化机构，在理论上应将促使澳门的民间社会须认同这些机构在政治和行政上的权威。然而，澳门社会的现实情况是，中葡两大族群分别在经济和公权力领域上处于支配地位，加上政治行政体制的特征以及政策偏好等因素，使公共政策制定主体各自掌握独特的资源优势，包括决策资源、地缘资源、财政资助资源、经济资源、专业资源和体制内外的社会政治动员资源等。由于各主体之间所掌握的资源优势近乎垄断，因此彼此之间的互动，以相互认同为核心的价值观。但是，民间社会中的华人社群，从无认同行政当局的政治权威，仅认同其行政权威。２０世纪中叶的澳门华人结社运动的结果，使得华人社群更认同中央政府的政治权威。民间社会精英在经济和专业领域等资源的掌握，使得他们可以除了经利益集聚而组成的社团而可被行政当局主动吸纳进入政策社群的机构之外，也可通过媒体，在政策社群以外表达公共政策所牵涉的利益。随着政治行政体制的有限度开放，以及精英咨询和代议民主的政治参与管道的确立，民间社会精英参与议题网络的路径选择也有所增多。通过选举参与进入立法机关和市政机构，本身也是对这些机构功能的一种认同，进而引申至对行政当局行政权威的认同，并于回归后扩展至认同其政治权威的层面上。由于行政当局所得到的认同呈严重缺陷，因此有必要以决策资源和财政资助资源为诱因，既要认同民间社会精英对其群体的资源优势的操控作用，又要认同中国政府的政治权威，来确保实现有序统治和社会稳定。同样地，行政当局或政府也透过持有媒体、向媒体提供讯息，以及在立法机关和市政机构委任议员，作为参与议题网络的途径。在回归以后，原来行政当局的严重认同缺陷不复存在，特区政府对不同群体和利益团体的资源优势的认同无需一如既往地刻意强调。在公共政策的制定过程中，行政当局未必只依循单一的政策社群类型制定政策；政策网络的参与者同样也未必运用单一的方式与其他的参与者互动，尤其是在重大的公共政策制定过程上，更多地交互运用政策社群和议题网络的特点和互动方式，使决策能取得不同利益的平衡，５３１

现代澳门社会治理模式研究从而在社会上能取得最大可能的认受性。与此同时，社会发展、行政现代化、居民个人公民意识的增强，以至科技进步，使居民有更多的机会参与公共政策网络中的议题网络。在正式的层次上，可透过行使请愿权、行政当局接待公众机制、选举参与，以至由政府举办的公开咨询活动等。在非正式的层次上，可透过媒体以至社会运动进行。然而，在无须再通过社团而实现利益表达的同时，以社团作为利益集聚的媒介，使利益表达在政策社群内发挥实质的影响力，这对澳门公共政策网络的运作而言仍然是最有效的方法，主要是因为社团能与政策社群其他成员接触的机会远比社会个人要多。在澳门治理的实践过程中，公共政策制定主体之间非正式的协调活动，往往比正式的互动行为更有效促使共识的形成以至公共政策的决策、执行和反馈，甚至是长期以来澳门治理得以有效开展的重要因素。非正式活动的本身又可溯源自各公共政策主体之间几乎垄断各种资源优势的现实，以及围绕着“相互认同”的核心价值观而建立起来的显性合作关系。虽然这种情况能限制资源重叠的空间，有利于彼此之间各司其职，却导致竞争不足，且制度化的正式框架和机构往往成为公共政策制定主体将预先经由非正式活动取得共识，以形式主义程序来使之合法化的场所。非正式活动的最大缺点，在于外界无从知晓公共政策制定主体之间在政策议题上取得共识的过程，以至彼此之间在过程中的交换条件，成为改善和民主化澳门治理的一大障碍。６３１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征第五章澳门法团主义体制的演进和特征第一节　澳门法团主义体制属性的演进威亚尔达（Ｗｉａｒｄａ，１９７７）认为，１９３３年生效的葡萄牙《宪法》尝试解决共和国政体成立初期的政治、社会和经济的混乱情况，平衡政府的权力和公民的自由。因此，政府被赋予管制、协调和干预的角色，但并非以极权形式去控制经济和社会利益；同时将促进社会自发成长作为国家发展的其中一个目标，而并非将社会制度由国家强加于社会身上，即“法团主义下的自由结社”（ｃｏｒｐｏｒａｔｉｓｍｏｆｆｒｅｅａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ）。威亚尔达同时认为，葡萄牙本土的法团主义体制设计的结构，可分为宪政层次、基层法团组织层次、经济协调组织层次、协作性组织层次和辅助组织层次加以论述。在宪政层次上，《宪法》规定了总统为国家元首，而非政府首长。除有权免除总理（或部长会议主席）职务外，主要行使礼节职务；总理（或部长会议主席，即萨拉查）则掌握实权，被赋予广泛的人事任命权、在无须国民大会（ＡｓｓｅｍｂｌｅｉａＮａｃｉｏｎａｌ）同意下的国令（Ｄｅｃｒｅｔｏ）颁布权，以及行政职能。而立法机关制度则为两院制，分别是国民大会和职团代表大会。立法机关并非独立于行政权，而是单向配合行政权的机关，就政府事务提供意见、协助疏导和管理由政府发出的法案。除了国民大会的议席经选举产生，候选名单只能由唯一的常设性政治团体国民协会提出之外，职团代表大会在议会制度下是一个法团功能代表咨询机关，成员由法团组织从成员中选派。职团代表大会初时分为２４个行业界别，到１９６０年整合为１２个界别，再在１９６４年加入海外省的代表（Ｐｒｏｃｕｒａｄｏｒ），代表葡萄牙主要的社会、经济、道德、精神和文化利益；也有行政、司法机关和军方的代表包括在内。在成员的构成上，雇主和雇员代表的数量是相同的，另包括技术专家在内。一般而言，职团代表大会不召开全体会议，而是按照个别事宜的特点，召集受影响的利益小组的成员讨论；７３１

现代澳门社会治理模式研究同时在理论上，职团代表大会必须同时听取雇主和雇员代表的意见。在收集到所有的意见后，将草拟意见书供国民大会在审议法案时使用。设置职团代表大会有两个目的：其一在于将所有构成葡萄牙国家的利益团体，都包括在此大会内；其二是以此正式的政治机制杜绝在共和国成立初期曾出现的利益团体秘密甚至非法游说议会的情况。地方政府体制是法团主义宪政体制架构的基础。家庭是主要的组织单位，并在此基础上组成地方政府。最基层的堂区（ｆｒｅｇｕｅｓｉａｓ）由一个委员会（ｊｕｎｔａ）负责管理，并由该堂区的户主（ｃｈｅｆｅｓｄａｆａｍíｌｉａ）选出３名人士出任委员。在堂区以上，则设置各市（ｃｏｎｃｅｌｈｏｓ），并设市政厅（ｃｏｎｓｅｌｈｏｍｕｎｉｃｉｐａｌ）和市政委员会（ｃｍａｒａｍｕｎｉｃｉｐａｌ）负责管理。市政厅是市级地方政府管理机关，由市政委员会主席同时出任市政厅主席，另有堂区委员会代表若干、地方仁慈堂代表１名、专业人士代表１名、工会代表１名、人民之家（ｃａｓａｓｄｏｐｏｖｏ）或渔民之家（ｃａｓａｓｄｏｓｐｅｓｃａｄｏｒｅｓ）代表２名，以及行业公会代表３名。而各堂区和市可组成区域联合会或总会，担当与法团组织架构的中介角色，且须选派代表出任职团代表大会成员。此外，在中央政府体制内尚设有法团组织暨社会福利部次（后来升格为法团组织部长）、法团组织委员会（ＣｏｎｓｅｌｈｏＣｏｒｐｏｒａｔｉｖｏ）等。其中，法团组织委员会作为协调法团组织活动的最高机构，并负责研究政府与法团组织架构的关系，提出计划建议，后来还负责批准新的同业公会（Ｃｏｒｐｏｒａｅｓ）的成立，委任职团代表大会代表等。不过，该委员会自１９３８年以来，基本上并无从事实质的活动。而在基层法团组织层次方面，则根据行业、职业或地域，组织行业公会（Ｇｒéｍｉｏｓ）、职工会（Ｓｉｎｄｉｃａｔｏｓ）、专业协会（Ｏｒｄｅｎｓ）、人民之家、渔民之家，然后再以区域为基础，将之组成各类联合会（Ｕｎｉｅｓ）和总会（Ｆｅｄｅｒａｅｓ），之上再组成全国性的同业公会的三级基层法团组织体系。在经济协调组织层次方面，则透过设立各类出入口管制委员会和产品质量监控机构，来担当政府与基层法团组织的中介功能，以及作为在同业公会成立之前的过渡机构。至于协作性组织则包括国民协会、国立工作愉快基金会（ＦｕｎｄａｏＮａｃｉｏｎａｌｐａｒａａＡｌｅｇｒｉａｎｏＴｒａｂａｌｈｏ）、家庭保卫社（ＳｏｃｉｅｄａｄｅｐａｒａａＤｅｆｅｓａｄａＦａｍíｌｉａ）、国民教育母亲工作委员会（ＯｂｒａｄａｓＭｅｓｐｅｌａＥｄｕｃａｏＮａｃｉｏｎａｌ，即澳门华人惯称的“母亲会”）、葡国青年团（ＭｏｃｉｄａｄｅＰｏｒｔｕｇｕｅｓａ）８３１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征和葡国义勇军（ＬｅｇｉｏＰｏｒｔｕｇｕｅｓａ）等。最后，“辅助组织”指的是那些并无纳入法团组织架构的群体，包括军队、教会、大学和公务员体系（Ｗｉａｒｄａ，１９７７）。综上所述，在“新国家时期”葡萄牙法团主义体制设计带有以下的特征：（１）在１９３３年实施的葡萄牙共和国《宪法》强调了在“法团主义共和国”的政体框架内各社会阶层的“有机联合”，并尝试透过政治行政体制的集权化来解决共和国政体成立初期葡萄牙的混乱情况，具体以“行政独大”为行政与立法机关关系的重要特征。在“行政独大”的原则下，行政与立法机关并非分立，两者更非互相配合，而是立法机关单向配合行政机关。而在萨拉查的法团主义个人政治理念的主导下，该宪法赋予了政府在道德上和国家的社会和经济生活上担当领导和指导的责任，并确立了以家庭作为社会和国家组织的基础单位。（２）国家层次的利益集团协调工作，向职团代表大会集中（见图５－１）。同时，尽管立法机关的权力相当薄弱，但由于国民大会在审议法案时尚须考虑职团代表大会所发表的意见，职团代表大会的地位比国民大会更为优越。萨拉查甚至一度认为在条件成熟时应撤销国民大会，其立法职能应由职团代表大会单独行使（Ｋａｙ，１９７０）。而职团代表大会的成员组成、召开专门会议的方式和听取意见的方法，在理论上确保了劳资双方在平等的基础上讨论与切身利益攸关的议题，使得出的结论更能平衡双方的利益。此外，在职团代表大会内各界别的雇主和雇员代表的人数极少（仅１～２名），与“唯一代表”的承认原则有关。至于在地方层次的利益集团协调工作，则主要在市政机构内进行。（３）基层法团组织和协作性组织的分工清晰，同时受严密的科层制主导，又以包括各界别为分组，代表各行业利益的同业公会作为总代表。而对于每个界别，政府只承认独一个法团组织代表有关界别的利益，从而在各界别中形成金字塔形的三级基层法团组织体系。基层法团组织在体制的设计下，担当了利益代表的功能，而协作性组织则担当了政治和社会动员的功能（见图５－１）。（４）按照原来的设想，当时的萨拉查政府希望法团组织能自发地组成而无须政府干预。然而，在实践这套引导型法团主义体制设计时，恰逢葡萄牙社会生态正发生改变，例如在１９３３年颁布上述的一些法团组织法令时，适逢本土地区出现大规模罢工。工潮在遭到当局镇压的同时，工人团体被强制纳入法团主义的社会体制以内（Ｗｉａｒｄａ，１９７９）。而社会生态改变的一个后果，是导致葡萄牙人群体意识的衰落和个人主义意识的抬头（Ｗｉａｒｄａ，９３１

现代澳门社会治理模式研究图５－１　葡萄牙本土法团主义体制资料来源：根据Ｗｉａｒｄａ（１９７７）绘制。１９７７），而使原来“法团主义下的自由结社”的构想落空，随之而来的是政府对法团组织事务日渐增多的干预和控制。此外，为了稳定葡萄牙的经济，萨拉查政府也不得不在利益平衡上偏重商界利益，而在法团组织法令中，又明显对行业公会的规定比职工会宽松，在法令的执行上也优待行业公会；同时在同业公会的领导层组成上，商界人士占垄断地位（Ｗｉａｒｄａ，１９７７，１９７９）。在葡萄牙本土实施的法团主义体制，因而进化成为一个偏重商界利益的宣示型国家法团主义体制。在“新国家体制”下葡萄牙的海外属地政策的其中一个特点，是把海外属地视为国家领土的组成部分。按照这个逻辑，葡萄牙本土推行的国家法团主义体制，也有延伸至海外属地的需要，以达至在政治上统一的目的。当时的属务部（ＭｉｎｉｓｔéｒｉｏｄａｓＣｏｌóｎｉａｓ）于是在１９３７年颁布第２７５５２号法令（ＤｅｃｒｅｔｏＬｅｉ），将已在葡萄牙本土生效的《国民劳动章程》（ＥｓｔａｔｕｔｏｄｏＴｒａｂａｌｈｏＮａｃｉｏｎａｌ）、同业公会组织法令和国民职工会组织法令延伸至海外属地生效。由于在１９６１年前，葡萄牙明确地不赋予黑人“土著”参与主流政治行政机构和社会管理体制的权利，因此上述法团主义体制的移植，在法理上仅对海外属地的葡籍和黑人以外的非葡裔居民产生效力。然而，第２７５５２０４１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征号法令的第１３条特别提到，非葡籍人士不可担任上述法团组织的领导职位，但澳门除外。这显然考虑到澳门葡籍人口少，其经济实力不及华人社群的情况。不过，如果说葡萄牙本土的法团主义体制原来的目标仅为达至宣示的效果，在包括澳门在内的海外属地亦然。上述这些延伸至海外属地生效的法令，在实际上并未得到完全的落实。上述的法团组织，即使在葡萄牙最大的两个海外属地———安哥拉和莫桑比克，也仅为名义上存在（ＡｂｓｈｉｒｅａｎｄＳａｍｕｅｌｓ，１９６９），在澳门更是完全不存在。当时澳门仅存在着５个可比对葡萄牙本土的法团组织，且全部属于协作性组织，包括执政国民协会在澳门的支部、葡国男青年团、葡国女青年团、澳门公务员互助会（ＭｏｎｔｅｐｉｏＯｆｉｃｉａｌｄｅＭａｃａｕ）和母亲会（ＯｂｒａｄａｓＭｅｓｐｅｌａＥｄｕｃａｏＮａｃｉｏｎａｌ），且其活动范围一直以来也局限于葡籍人士。而在经济协调组织方面，则曾于１９４１～１９５８年间设有“物品输进统制委员会”（ＣｏｍｉｓｓｏＲｅｇｕｌａｄｏｒａｄａｓＩｍｐｏｒｔａｅｓ）①，但澳门行政当局设立该委员会的原因仅为控制战时生活必需品的物价，与奉行葡萄牙贸易保护主义的意识形态原意明显不同。事实上，在包括澳门在内的葡萄牙海外行政系统中，也比照了葡萄牙本土法团主义宪政体制的设计，在政治行政机构内引入了团体利益代表的议席。例如在１９３３年生效的《葡萄牙殖民帝国组织章程》便规定，总督在委任政务委员会委员时，要考虑市政机构、工商业、农业和劳工团体的提名，而透过选举产生的政务委员，则须在经济利益团体内举行，如无经济利益团体，则在纳税金额最多的人士中推选。自２０世纪５０年代开始，葡萄牙的海外行政制度基本上每１０年便革新一次，政治行政机构内的利益团体代表机制也有所发展。自１９６４年葡萄牙修订《海外组织法》（ＬｅｉＯｒｇｎｉｃａｄｏＵｌｔｒａｍａｒ）和各海外省的《政治行政章程》（ＥｓｔａｔｕｔｏｓＰｏｌíｔｉｃｏＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｏｓ）以来，葡萄牙各海外省的法团主义体制的组织形式，也开始参照本土的组织形式再结合当地的情况适用。在设有总政府（ｇｏｖｅｒｎｏｇｅｒａｌ）架构的省份，即安哥拉和莫桑比克，其政治行政体制的决策辅助机构更一度称为“经济暨社会理事会”（ＣｏｎｓｅｌｈｏＥｃｏｎóｍｉｃｏｅＳｏｃｉａｌ），以比拟葡萄牙本土的“职团代表大会”（见图５－２）；而设有简单政府架构（ｇｏｖｅｒｎｏｓｉｍｐｌｅｓ）的其他省份，决策辅助机构的成员组成，同样与本土的职团代表大会呈高度比拟（见图５－３）。１４１①职团代表大会第４２／ＶＩ号意见书，１９５６年６月７日。

现代澳门社会治理模式研究图５－２　设总政府架构的葡萄牙海外省的法团主义体制图５－３　设简单政府架构的葡萄牙海外省的法团主义体制而在澳门，两大族群分别支配着公权力和经济的领域，界限鲜明，而且拥有自己的社区机构，为代表华人社群的利益团体的产生，提供了现实的条件。在华人占澳门人口绝大多数的情形下，尽管在葡萄牙海外行政系统中的２４１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征澳门政治行政制度长期以来以葡籍人士为主要的吸纳对象，但也必须承认华人掌握澳门经济命脉的现实，更可借助华商的经济实力，有助实现当时葡萄牙的海外属地经济政策，即建立“泛葡萄牙经济共同体”的目标。例如根据１９５５年《澳门省章程》设置的政务委员会，除了华人社群代表１名外，尚有１名委员须由总督从私人社团提名的三人名单中选任，根据１９６３年《澳门省政治行政章程》设置的立法委员会，更开始将团体利益界别化，分别为地方行政团体、行政公益法人和道德文化利益代表选举界别，以及私人社团和机构选举界别。而根据１９７２年修订的《澳门省政治行政章程》设置的省咨询委员会和立法委员会，对团体利益的选举界别划分更趋细致，并增加经济利益团体代表。而作为地方行政团体的市政机构的组成，也同样在法律上引入了由经济和（或）专业团体推选的代表，尽管在实际操作上该等代表由纳税金额最多的居民中推选（如属市政厅级的澳门市政委员会），或因为符合资格选民和纳税金额最多的居民的人数不足而须由总督委任委员（如海岛的市政机构）。而从议席的分布分析，澳门的政治行政机构自１９６３年起已扩大透过间接选举产生的团体利益代表议席的比例，而且在立法委员会成员的组成中所占的比例较大，到１９７２年更开始占主导的地位。不过，与其他葡萄牙的海外属地不同，政治行政机构的议席分配长期偏重于商界和宗教的利益，劳工的利益基本上没有被顾及，这可能与在澳门居住的葡裔社群中并不真正存在从事体力劳动或雇员性质的劳动者有关（见表５－１～表５－３、图５－４）。表５－１　历年政务委员会（省咨询委员会）成员的组成１９５５年１９６０年１９６３年１９７２年（省咨询委员会）总督出任主席；检察官；市政厅主席；民政厅长；财政厅长；３名由直接选举产生；１名由总督从私人社团提名的三人名单中选任；１名华人代表，由总督委任。总督出任主席；检察官；市政厅主席；民政厅长；财政厅长；驻军最高级军官；３名由直接选举产生；１名由总督从私人社团提名的三人名单中选任；１名华人代表，由总督委任。总督出任主席；政务司；驻军司令；检察官；财政厅长；市政厅主席；３名由立法委员会推选的立法委员会委员。总督出任主席；２名由地方行政团体推选；２名由文化利益团体和公法人机构推选；１名由经济社团推选；检察官；财政厅长；民政厅长；总督委任的社会知名人士（名额不定）。总数：１０名总数：１１名总数：９名总数：＞９名　　３４１

现代澳门社会治理模式研究表５－２　历年立法委员会的成员组成１９５５年１９６３年１９７２年由政务委员会兼具立法职能总督出任主席；检察官；２名政府代表；１名华人代表，由总督委任；３名由直接选举产生；１名由纳税人推选；３名由地方行政团体、行政公益法人和道德文化利益代表团体推选；１名由私人社团和机构推选。总督出任主席；５名由直接选举产生；３名由法律承认的地方行政团体和行政公益法人中选出；２名经济利益团体代表；２名道德文化利益团体代表；１名私人团体和机构代表。总数：１３名总数：１４名　　资料来源：吴志良（１９９５）、《澳门省章程》（１９５５年）、《澳门省政治行政章程》（１９６３年、１９７２年）。表５－３　市政厅、市政委员会和地方委员会的成员组成比较市政厅市政委员会地方委员会１名主席，由总督委任；２名委员由直接选举产生；２名委员从市内经济和专业团体中推选。如无该等团体，则从市内纳税金额最多的２０名纳税人中推选。１名主席，由总督委任；２名委员由总督从市内居民中委任；２名委员从市内经济和专业团体中推选。如无该等团体，则从市内纳税金额最多的２０名纳税人中推选；如选举无法举行，所有委员由总督任命；总督可决定将市政委员会的成员人数，改为以地方委员会为标准。１名主席，由总督委任；１名委员由总督委任；１名委员经选举产生。如有超过２０名纳税人选民，由市内经济或专业团体推选；如无则从市内纳税金额最多的２０名纳税人中推选；如选举无法举行，该名委员由总督任命。澳门市政委员会增设２名华人代表，由总督委任。（１９６４年５月２日第１６２７号立法性法规）　　注：海岛的市政机构于１９４８年被定为“海岛镇行政局”（ＪｕｎｔａＬｏｃａｌｄａｓＩｌｈａｓ，即海岛地方委员会），１９５７年升格为“海岛市政委员会”（ＣｏｍｉｓｓｏＭｕｎｉｃｉｐａｌｄａｓＩｌｈａｓ），１９６３年再升格为“海岛市市政厅”（ＣｍａｒａＭｕｎｉｃｉｐａｌｄａｓＩｌｈａｓ，但中文仍称之为“海岛市政委员会”）。资料来源：《海外行政改革》法令、第１６２７号立法性法规、罗忠诚（１９９９）。４４１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征图５－４　葡萄牙海外行政系统时期澳门的法团主义体制（１９６４～１９７４年）　　相比于葡萄牙本土自１９７４年发生革命以后解散了职团代表大会和国民大会，以及“新国家体制”下的国家法团主义体制被解构，在葡萄牙行政管理澳门最后的２５余年，其政治行政机构仍保留了原来政治行政制度中所设定的利益团体代表机制，并一直沿用至今。首先，根据１９７６年生效的《澳门组织章程》，咨询会的成员组成基本上仍沿袭了过去省咨询委员会的做法，分为总督委任议席、当然议席和利益团体代表议席三部分；而立法会和市政议会的成员组成，同样仍基本沿袭了过去的一些做法，分为总督委任议席、直接选举议席和间接选举议席，其中间接选举议席仍透过利益团体推选而产生。尽管在团体推选界别的划分上，也随着时间的演进而逐渐细化，直接选举和间接选举的议席也有所增加，但以“直选—间选—委任”为主的议席分配架构却一直没有改变。其次，个别澳门社团在相关界别的代表性，在法律文件或具有法律效力的政府公文中变相获得确认。之所以说是“变相”，是由于澳门在葡萄牙海外行政系统时期，关于承认个别团体为界别利益唯一代表的法团组织法律制度从未被认真执行，而从１９７６年起澳门逐渐建立起与葡萄牙脱离联系的政治行政制度之后，也从未确立类似的法律制度。尽管该等法律制度从未被认５４１

书现代澳门社会治理模式研究真执行或重构，但从各时期的其他法律制度文件中，却带有行政当局确认个别社团为相关界别的代表团体的强烈痕迹，例如在葡萄牙海外行政系统时期的选举制度中，对参与间接选举的团体的资格授予、在自治时期由行政当局举办的正式仪式中的席位排列次序，以及历年咨询机构的成员组成规定及其委任等。在葡萄牙海外行政系统时期，正式仪式的席位排序由《海外公务员章程》（ＥｓｔａｔｕｔｏｄｏＦｕｎｃｉｏｎａｌｉｓｍｏＵｌｔｒａｍａｒｉｎｏ）所规范，其中除了中央政府和海外省行政当局的各级文武官员外，也包括国民协会的领导成员和行政法人的代表。随着葡萄牙海外行政系统的瓦解，澳门行政当局对于正式仪式的席位排序曾一度作出新的规范，尤其明确地把个别华人和葡人社团的会长、代表或管理机关成员作为排序的对象。第２４／７７／Ｍ号法令第一条便有以下规定，直至１９８８年被第１２／８８／Ｍ号法令所取代，该规定才被撤销。第一条　　于官方仪式中应遵守之席位排列次序如下：１总督。２立法会主席。３年资最长，并于本地区具审判权之法官。４政务司及保安部队司令。５检察长。６澳门教区主教。７仪式举行地点之市政厅主席。８立法会议员、咨询会委员及保安高等委员会委员。９海军上校及陆军上校。１０大使。１１公使衔参赞、职业总领事。１２职业领事，于代表其国家时。１３法官及检察官。１４海军中校、陆军中校、海军少校及陆军少校、地区部门及公共装备部门主管、秘书处主任、非仪式举行地点之市政厅主席。排列次序须按其于澳门开始职务之先后次序为之。１５职业领事及荣誉领事。６４１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征１６下列机构之主席或代表：镜湖医院慈善会；同善堂；公民团体；澳门中华总商会；澳门建筑置业商会；澳门出口商会；澳门厂商会；土生教育协进会；仁慈堂。１７武装部队军官。１８文职及军职人员，以及第１６款所指之团体之理事会成员。１９宗教传教团成员及任何宗教信仰之代表。上述的规定除印证娄胜华（２００４）关于澳门的行政当局表达社团政策偏好的论点外，更重要的是透过对正式仪式的席位排序规范，行政当局对该等社团在民间社群中的代表性的认可。各类咨询组织成员结构的规定，也是行政当局确认个别社团在相关界别代表性的另一个证明。澳门的行政当局早在１９６６年便有组建咨询组织的尝试，而随着澳门行政当局的公共政策决策权力在１９７６年后有所增加，咨询组织自２０世纪８０年代开始才大量地组成，并成为澳门政治行政机构的另一个重要组成部分。以１９６６年设置的经济咨询委员会为例，该委员会的成员除包括由总督自由选择的人士和行政当局有关部门的代表外，尚包括澳门厂商联合会、澳门出口商会和澳门中华总商会提名的代表各一名，分别作为澳门的厂商、出口商和商人代表。到１９８０年，行政当局设立消费者委员会（虽然后来并无投入运作），当中也指定包括中华总商会的代表。这种指定个别社团作为咨询组织成员的做法，其后便存在于不少咨询组织的组织法规中。尽管后来这些法规的大部分未再指定个别社团为有关咨询组织的成员，而仅以“具有公认功绩的人士”、“在某领域享有声誉之人士”或“团体或组织的代表”等语所取代，但在有关委任的批示中，如该名成员是以社团代表的身份参与咨询组织工作者则一般仍会标注其所属的社团（见表５－４）。７４１

现代澳门社会治理模式研究表５－４　于咨询组织之组织法规中指定之代表性社团（１９８０～２００９年）咨询组织指定社团依　据消费者委员会澳门中华总商会第５２／８０／Ｍ号法令经济司咨询委员会澳门厂商联合会澳门毛织毛纺厂商会澳门中华总商会澳门出口商会第３／８３／Ｍ号法令社会工作委员会天主教澳门教区仁慈堂慈善会澳门街坊会联合总会澳门工会联合总会第２／８６／Ｍ号法令天主教澳门教区仁慈堂慈善会澳门中华总商会母亲会澳门政府公务员福利会澳门街坊会联合总会澳门工会联合总会同善堂镜湖医院慈善会第３６／ＧＭ／８８号批示澳门街坊会联合总会澳门工会联合总会澳门妇女联合会澳门明爱同善堂仁慈堂慈善会镜湖医院慈善会澳门红十字会澳门弱智人士服务协会母亲会第１／２００４号社会工作委员会主席批示纺织工业咨询委员会澳门厂商联合会澳门毛织毛纺厂商会澳门出口商会第６８／８８／Ｍ号训令卫生委员会天主教澳门教区镜湖医院慈善会仁慈堂慈善会澳门红十字会澳门工会联合总会工人医疗所澳门同善堂澳门明爱母亲会澳门街坊会联合总会澳门中医协会澳门中华护士会第８６／８８／Ｍ号法令８４１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征续表咨询组织指定社团依　据青年委员会澳门中华教育会天主教学校联会澳门童军总会殷皇子中学学生会东亚大学学生会澳门工会联合总会澳门文娱活动促进会教区青年牧民中心澳门街坊会联合总会青年中心澳门葡萄牙红十字会青年部第１０３／８８／Ｍ号法令文化委员会澳门建筑师学会澳门社会科学学会澳门设计师学会文化之友协会第３１／８９／Ｍ号法令环境委员会澳门街坊会联合总会澳门工程师协会澳门建筑师协会澳门建筑置业商会澳门中华总商会澳门厂商联合会第５９／８９／Ｍ号法令第４３／９０／Ｍ号法令教育委员会劳工子弟学校圣若瑟教区中学濠江中学天主教学校联会澳门大专毕业人士协会鲍思高学校家长会澳门土生教育协进会澳门管理专业协会澳门成人教育协会第２０／ＧＭ／８８号批示第１０１／ＧＭ／８９号批示第８／ＧＭ／９０号批示澳门中华教育会澳门天主教学校联会澳门管理专业协会澳门土生教育协进会澳门成人教育协会澳门大专毕业人士协会第６９／ＧＭ／９４号批示澳门中华教育会澳门天主教学校联会澳门管理专业协会澳门土生教育协进会澳门成人教育学会澳门公职教育协会澳门教育工作者协会２００４年１０月６日社会文化司司长批示第２／２００５号社会文化司司长批示９４１

现代澳门社会治理模式研究续表咨询组织指定社团依　据教育委员会澳门教育促进会澳门中华教育会澳门天主教学校联会澳门管理专业协会澳门土生教育协进会澳门成人教育学会第１１４／２００８号社会文化司司长批示法律改革咨询委员会澳门律师公会第１１４／ＧＭ／８９号批示交通咨询委员会澳门营业汽车工商联谊会澳门教车业商会澳门汽车机器业职工会澳门的士司机职工会澳门建筑师协会澳门工程师协会澳门建筑置业商会澳门中华总商会澳门厂商联合会第８／９０／Ｍ号法令最高体育委员会澳门奥林匹克委员会第１２／９０／Ｍ号法令澳门语言状况关注委员会澳门律师公会第１６／ＧＭ／９２号批示统计咨询委员会澳门中华总商会澳门厂商联合会澳门工会联合总会澳门街坊会联合总会澳门出入口商会澳门酒店协会澳门建筑置业商会第１０４／ＧＭ／９２号批示第４／ＧＭ／９７号批示青年委员会澳门童军总会澳门青年商会总会澳门中华总商会青年委员会澳门工会联合总会青年委员会澳门街坊会联合总会青年中心教区青年牧民中心澳门中华学生联合总会澳门协青青年会第１１４／ＧＭ／９２号批示澳门童军总会澳门青年商会总会澳门中华总商会澳门工会联合总会澳门街坊会联合总会澳门中华学生联合总会澳门福建青年联会澳门妇女联合会澳门厂商联合会第７０／２００２号社会文化司司长批示０５１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征续表咨询组织指定社团依　据体育委员会澳门奥林匹克委员会第１０／９４／Ｍ号法令第３０／２００１号行政法规第１２／２００４号行政法规澳门货币暨汇兑监理署咨询委员会澳门银行公会澳门保险公会第１４／９６／Ｍ号法令经济委员会澳门中华总商会澳门厂商联合会澳门出入口商会澳门毛织毛纺厂商会澳门银行公会澳门旅游商会澳门酒店同业协会（澳门酒店协会）澳门建筑置业商会澳门中小企业协进会第６／ＧＭ／９７号批示第１３９／２００１号行政长官批示旅游委员会澳门酒店同业协会澳门旅业商会澳门饮食业联合商会澳门旅游商会澳门旅业职工会第３／９７／Ｍ号法令旅游发展辅助委员会澳门酒店同业协会澳门旅业商会澳门营业汽车工商联谊会澳门饮食业联合商会澳门旅游商会澳门旅业职工会澳门旅游零售服务业总商会第９７／２０００号行政长官批示澳门酒店协会澳门酒店旅业商会澳门营业汽车工商联谊会澳门饮食业联合商会澳门旅游商会澳门酒店旅业职工会澳门旅游零售服务业总商会澳门旅游业议会澳门旅行社协会澳门专业导游协会第２０８／２００２号行政长官批示第２１／２００４号行政法规１５１

现代澳门社会治理模式研究续表咨询组织指定社团依　据医疗改革咨询委员会澳门执业西医公会澳门中华医学会澳门全科医生学会澳门公立医院医生协会澳门口腔医学会澳门牙科医学会澳门中医药学会澳门中医学会澳门中葡护士会澳门药剂师学会澳门护士学会澳门护理人员协进会澳门街坊会联合总会澳门工会联合总会镜湖医院澳门明爱澳门红十字会澳门同善堂第５／２００２号社会文化司司长批示渔业咨询委员会澳门中华总商会澳门街坊会联合总会渔民互助会澳门鲜鱼行总会澳门渔业商会澳门远洋渔业发展暨船东协会第３９／２００２号运输工务司司长批示第５／２００３号运输工务司司长批示第１０２／２００５号运输工务司司长批示防治爱滋病委员会澳门镜湖医院慈善会镜湖医院范畴澳门镜湖护理学院澳门特别行政区红十字会澳门明爱澳门中华医学会澳门职业西医工会澳门同善堂澳门工会联合总会澳门街坊会联合总会第３６４／２００５号行政长官批示２５１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征续表咨询组织指定社团依　据青年事务委员会澳门童军总会澳门青年商会总会澳门中华总商会澳门工会联合总会澳门街坊会联合总会澳门中华学生联合总会澳门福建青年联会澳门妇女联合会澳门厂商联合会澳门中华新青年协会澳门义务工作者协会澳门基督教青年会圣公会澳门社会服务处２００６年５月１７日社会文化司司长批示经济发展委员会澳门中华总商会澳门工会联合总会第２９７／２００７号行政长官批示长者事务委员会同善堂仁慈堂澳门妇女联合会澳门街坊会联合总会澳门工会联合总会母亲会澳门明爱澳门社会工作人员协进会澳门镜湖护理学院第２４／２００８号社会文化司司长批示禁毒委员会澳门基督教新生命团契澳门戒毒康复协会澳门街坊会联合总会澳门基督教青年会圣公会澳门社会服务处澳门天主教学校联会澳门中华教育会澳门医护志愿者协会第１１１／２００８号社会文化司司长批示　　指定个别社团委派代表加入咨询组织，除了反映行政当局在寻求治理伙伴时的偏好外，也反映治理网络中不同社团与行政当局之间的距离。在有指定社团代表的咨询组织中，有不少是主动配合行政当局的传统社团。另一方面，因应利益组织日渐多元，行政当局也主动扩大吸纳其他社团加入咨询组３５１

现代澳门社会治理模式研究织，从１９９９年葡萄牙对澳门实施行政管理后期的２４个次，增加至２００４年的５０个次（见表５－５），但当中仍不乏与传统社团关系密切者。社团代表一般由社团领导出任，即使体育委员会的成员中有１０名是透过社团之间以选举方式产生，但实际上有关选举的投票权并非由体育社团的基层成员行使，而是由其领导行使；在指派行使投票权的领导成员方面，一般亦属社团管理机关内部的行为，基层成员基本上难以过问，从而减少了选举本身对社会的政治含义，达至去政治化的效果。表５－５　由行政当局或政府指定委派代表加入咨询组织的社团的统计单位：个次１９９９年２００４年２００９年澳门中华总商会６６９澳门厂商联合会３４２澳门建筑置业商会３３１澳门出入口商会２２１澳门酒店协会３３２澳门工会联合总会７８１３澳门街坊会联合总会２５８澳门妇女联合总会０２４澳门中华教育会１１１澳门中华学生联合总会１１１小　　计２８３５４２其他社团２４５０６８　　近年，特区政府也注意培养青年治理人才，并透过各区的社区服务咨询委员会加以实践。从首次组织名单观察，尽管所有６７名成员皆以个人身份被委任，但当中有接近４０％为一些青年社团，尤其是澳门青年联合会和澳门中华新青年协会的行政管理机关成员（见表５－６）。分区社区服务咨询委员会，因而成为行政长官在２００８年施政报告中所指的“年青才俊成长的有效平台”，反映政府希望透过该委员会与社区较接近的距离，使之与政府关系密切，且认同政府立场的青年社团成员能维持和发展基层居民认同的基础。４５１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征表５－６　各区社区服务咨询委员会成员中为部分青年社团管理机关成员之统计人数（人）占比（％）澳门青年联合会（澳门青联）２０２９８５澳门中华新青年协会（新青协）４５９７同为澳门青联和新青协１１４９小　　计２５３７３１全体成员总数６７—　　资料来源：澳门青年联合会及澳门中华新青年协会网页（２００９）。同样，在特别行政区时期，辅助行政长官决策的行政会的成员组成，也出现了以澳门中华总商会为首的商会系统、澳门工会联合总会和澳门街坊会联合总会的“尖峰组织”（见表５－７）。表５－７　行政会委员分布单位：名类别第一届政府（１９９９～２００４年）第二届政府（２００４～２００９年）主要官员５１立法议员街　　总１１工　　联１０商会系统０１葡裔社群０１社会人士商界人士３４工　　联０２　　在为数众多的咨询组织之中，经济政策和社会劳动政策的咨询组织，成为构成澳门经济社会咨询协调机制的重要部分。随着１９７４年“四·二五”革命推翻了葡萄牙“新国家体制”独裁政权并回归民主，其原有的国家法团主义政治行政体制也被新的执政者所彻底否定。原来在制度上应发挥政府—雇主—劳工利益协调功能的职团代表大会，于１９７４年５月１４日被撤销，随之而来的是三方利益社会协调机制出现真空。事实上，由于葡萄牙本土的政局自“四·二五”革命以来一直处于动荡，一个有序的社会协调体制在旧有的政权被推翻后又未能及时建立，所以直至１９８３年由社会党（Ｐａｒｔｉｄｏ５５１

现代澳门社会治理模式研究Ｓｏｃｉａｌｉｓｔａ）和社会民主党（ＰａｒｔｉｄｏＳｏｃｉａｌＤｅｍｏｃｒａｔａ）组成的联合政府才开始将建立带有新法团主义性质的社会协调体制纳入施政议题，结果在１９８４年设立了“社会协调常设委员会”（ＣｏｍｉｓｓｏＰｅｒｍａｎｅｎｔｅｄｅＣｏｎｃｅｒｔａｏＳｏｃｉａｌ），作为讨论经济和社会议题的咨询组织，并透过该委员会促成政府—雇主—劳工三方签订没有约束力的协议，使经济和社会政策的制定能达至共识（ＥｕｒｏｐｅａｎＦｏｕｎｄａｔｉｏｎｆｏｒｔｈｅＩｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｏｆＬｉｖｉｎｇａｎｄＷｏｒｋｉｎｇＣｏｎｄｉｔｉｏｎｓ，１９９６）。葡萄牙后来也将社会协调常设委员会的制度引入澳门，希望“有助于社会—劳工和谐关系的发展、及本地区经济增长成果有公正及平衡的分配。……（以促进）社会有意义的进步”（第３１／８７／Ｍ号法令引言）。事实上，从２０世纪７０年代开始，澳门的加工制造业、旅游业、房地产业和金融业全面发展，在１９７６～１９８１年间，生产总值年平均增长率为１６７％，是世界经济增长率最高的地区之一，而第二产业在２０世纪７０～８０年代期间，更是澳门经济结构的支柱（黄启臣、郑炜明，１９９４）。经济的快速发展也难免增加了劳资纠纷产生的可能性。以１９８４年为例，澳门先后发生先达和安域电子厂拖欠工人工资、合时工业大厦大火、新乐玩具厂集体解雇等事件，这往往需要工会组织出面与行政当局斡旋。另一方面，在过去一段相当长的时期，澳门的劳动关系法律，包括１９３７年从葡萄牙本土延伸至澳门实施的《国民劳动章程》、其他陆续延伸至澳门生效的国际劳动公约和《都市建筑总章程》（ＲｅｇｕｌａｍｅｎｔｏＧｅｒａｌｄａＣｏｎｓｔｒｕｏＵｒｂａｎａ）内的个别规定，长期以来均无严格执行。劳动关系法律不但基础薄弱，法律法规本身也未必完全适应澳门本地的情况。随着经济的快速发展，以及本地化的政治、行政和法律制度的逐渐确立，不论是行政当局，还是社会（至少在工会组织内部），在２０世纪８０年代开始对制定劳动关系法律的需要，渐渐产生共识，例如自１９８１年开始，澳门工会联合总会的代表与行政当局社会事务政务司的私人顾问会晤，讨论制定劳动关系法律问题；而在此后的法律草拟过程中，双方的沟通一直未有停止（澳门工会联合总会，１９９０）。而在１９８４年颁布的最终法令文本（第１０１／８４／Ｍ号法令）的第７２条第２款便规定“经生效一年后，本法令所订的制度必须由政府以及代表工作者及雇主的团体共同审议”，为建立政府—雇主—劳工三方协调机制创造了条件。６５１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征澳门的社会协调常设委员会（ＣｏｎｓｅｌｈｏＰｅｒｍａｎｅｎｔｅｄｅＣｏｎｃｅｒｔａｏＳｏｃｉａｌ），终在１９８７年成立（第３１／８７／Ｍ号法令），从属于总督。该委员会当时的职能特别强调经济发展，包括：对社会经济发展和重组的政策及其执行提出意见；在顾及经济发展的前提下，平衡社会劳动和居民生活质素，提出使澳门经济能正规运作解决办法。后来该委员会的职能在１９９７年被调整（第５９／９７／Ｍ号法令），从过去强调以发展经济为前提，转变为在没有任何前提下就澳门社会劳动政策，包括工资、劳动制度、促进就业、社会保障、上述政策对社会的影响，以及社会劳动问题的法规草案发表意见。另一方面，行政当局又在１９９４年成立同样从属于总督的经济委员会（第１３／９４／Ｍ号法令），将过去分散在不同行政部门的咨询组织（包括经济司咨询委员会、纺织业咨询委员会和澳门投资促进局咨询委员会）合并，跟进以及就澳门的经济事务，包括发展主要方针、社会经济重组和发展的策略、经济政策、经济法规草案、经济发展状况等发表意见。透过设立咨询组织的形式，一个按照澳门葡萄牙行政当局的构思（第１３／９４／Ｍ和第５９／９７／Ｍ号法令引言），由总督出任主席，分别负责提供经济政策和社会劳动政策意见，与西欧国家新法团主义体制相似的经济社会咨询协调机制在澳门已具雏形。然而，分析社会协调常设委员会和经济委员会的运作方式、成员组成和历年的主要工作，不难发现这个机制又与葡萄牙的机制存在着一些差别（见图５－５）：图５－５　澳门的经济社会咨询协调机制（１９９９年）注：总督作为社会协调常设委员会主席的职权，由政务司行使。资料来源：第１３／９４／Ｍ号法令、第５９／９７／Ｍ号法令。７５１

现代澳门社会治理模式研究（１）在运作方式方面，总督对于社会协调常设委员会的职权，从１９９４年起已转授予政务司行使（第１４５／９４／Ｍ号训令），但总督一直并未对经济委员会作出同样的职权授予。两者互不隶属，独立运作。在葡萄牙，社会协调常设委员会的主席为总理，但习惯上也是将职权授予有关部长行使。委员会附设于向共和国政府负责提供经济和社会劳动政策意见的经济暨社会理事会（ＣｏｎｓｅｌｈｏＥｃｏｎóｍｉｃｏｅＳｏｃｉａｌ）之内，但独立运作。经济暨社会理事会是一个宪制性机构（óｒｇｏｃｏｎｓｔｉｔｕｃｉｏｎａｌ），其主席在共和国议会议员中选举产生，运作上因而有政治化的特点。（２）从成员组成分析，社会协调常设委员会较注重政府—雇主—劳工三方成员比例的平衡，这与葡萄牙的社会协调常设委员会的成员组成结构相近。然而，澳门的经济委员会则偏重商界利益，在习惯上仅委任１名劳工团体代表以个人身份参与。比照葡萄牙的经济暨社会理事会，成员包括政府、工商、劳工、科技、农业、妇女、弱势群体等，利益明显不同。（３）在历年主要工作方面，两者大多集中讨论法规的制定和修改，偶尔触及社会劳动和经济政策的原则性问题。此外，尽管社会协调常设委员会提供了政府—雇主—劳工三方利益协调的平台，但共识的达至较倾向体现于法规的制定和修改上，对于一些较重大的原则问题，例如输入外地劳工，通常仅限于口头讨论的层次，甚至出现讨论经年而未有得出结论的情况（例如制订新的《劳动关系法》），并无类似葡萄牙社会协调常设委员会促成三方签订原则性协议文件的做法。至于经济委员会的工作，则受到其成员组成结构的局限，导致其讨论事项的具体内容，大部分只是个别经济领域法规的修改，在议题的选定上也缺乏与社会劳动政策方面的连接。事实上，经济委员会所讨论的事项，并无一宗是需要再转介至社会协调常设委员会讨论的。而在葡萄牙，如果经济暨社会理事会认为有需要，可将事项转介至社会协调常设委员会讨论，两者存在连接的空间。回顾当时的工作，社会协调常设委员会在协助行政当局构建澳门本地化的劳动法律体系时，确实起到促进利益平衡的作用，其角色也得到中华人民共和国中央政府方面的肯定（见表５－８）。《基本法》第１１５条便规定“澳门特别行政区设立由政府、雇主团体、雇员团体的代表组成的咨询性的协调组织”，并将之与“制订劳工政策，完善劳工法律”挂钩，三方利益协调在《基本法》的框架下成为经济领域下的劳动政策协调。按照《基本法》的立法８５１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征表５－８　社会协调常设委员会和经济委员会的主要工作（至１９９９年１２月１９日）年度社会协调常设委员会经济委员会１９８８基本生活费计算方法１９８９修改《劳工法》劳工事务调解会法案１９９０《建筑安全卫生总章程》法案１９９１输入外地劳工问题校外职业培训法案１９９２管制工业噪音法案家庭佣工保障法案１９９３统一救济金和失业津贴的发放将散工纳入社会保障基金供款范围管制职业介绍所法案尚未设置１９９４修改《劳工法》修改劳工保险法案调高养老金和救济金金额停工补偿制度食品卫生法案修改投资居留法案提高工业贷款利息补贴修改对外贸易法案提高出口贸易竞争力计划设立生产力暨科技转移中心１９９５修改《劳工法》女性劳动权益法案修改投资居留法案修改对外贸易法案设立生产力暨科技转移中心１９９６修改《劳工法》职业培训法案应否延长停止输入外劳措施延长失业津贴期限１９９７修改《劳工法》调整新增社会保障基金津贴修订投资居留法案１９９８修改《劳工法》提高社会保障基金劳资供款比例扩大失业津贴援助范围研究失业率上升对策提高工业意外赔偿金额振兴经济措施扩大离岸业务１９９９修改《劳工法》调整社会保障基金３项津贴调整工业意外赔偿金额　　原意，社会协调常设委员会“既不是政府机构的一部分，也不是政府、资方、劳方三方面联合组织的一个权力机构。这个组织并不影响政府、资方团体和劳方团体各自的固有功能，当时政府、资方和劳方在接受了这个组织的咨询意见后都可采纳其意见”（王叔文，２００１）；而对于劳方而言，主张保９５１

现代澳门社会治理模式研究留社会协调常设委员会是作为放弃将集体谈判权写入《基本法》的一种交换（萧蔚云，１９９３）。在澳门特区成立后，经济委员会和社会协调常设委员会的主席根据第６／１９９９号行政法规，从过去的总督转移至经济财政司司长，但两者各自运作的情况没有改变。后来经济委员会在２００７年和人力资源发展委员会合并，改组成“经济发展委员会”，由行政长官出任主席，就澳门特区经济发展方向、社会经济发展策略，以及人力资源政策提供意见或建议，同时确认中总和工联为该委员会所指的“经济利益团体”。然而，在２００７年公布的委员名单上，劳工利益的代表仅占委员会５０名委员的３名（工联代表黄桂玲、个人江锐辉和潘汉荣，同属工联），在成员组成结构上仍然以商界人士为主。综上分析，澳门经济社会咨询协调机制的实践的积极面，仅限于法规制定和修改上的共识达至上。该机制的运作方式，在澳门特别行政区成立后被确定下来，即行政长官负责经济发展策略、经济财政司司长负责劳动政策；而且在制度设计上将过去以总督为首的集中情况分拆。在澳门，两者一直以来各自运作，实际上是协助总督或政府在咨询会或行政会以外行使其立法或制定行政法规职能的咨询组织。比较两者，政策协调（ｃｏｎｃｅｒｔａｔｉｏｎ）的功能完全集中在社会协调常设委员会身上，且范围仅局限于社会劳动政策：而经济策略和政策的制定，不存在三方利益协调机制，且与社会劳动政策之间缺乏连接。整个经济社会咨询协调机制的特点，与雷金尼（Ｒｅｇｉｎｉ，１９８２）所指出的西欧国家新法团主义政策制定和执行的制度化合作关系的特点一致，即“不容许工会透过参与政府政策制定的全过程来控制经济。由于新法团主义关系的设计是为了发挥稳定的功能，这种关系只能让工会部分地———也就是从属地参与其中”。澳门的安排与西欧国家不一，但达至同样的效果。第二节　澳门法团主义体制组织形式的演进由于葡萄牙对澳门实施行政管理期间，当地华人居民作为“外国人”的身份，而中国又仍未对澳门有效地行使主权，致令华人社群利益组织的发起组成，并非由当地的行政当局所主导，该等社团在华人社群利益的代表性，是行政当局被动地予以认可（见图５－６）。从这方面判断，从结社到获得行政当局认可其代表性的过程是由下而上的。这样使澳门法团主义体制的０６１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征图５－６　澳门特别行政区经济社会咨询协调机制（１９９９～２００７年）形成，带有社会法团主义的特征。然而，行政当局在１９７６年之前的一段相当长的时间里，对澳门的社团拥有无可置疑的监督权，除了有权不批准结社外，也有权取缔被视为危害管治的社团（娄胜华，２００５，２００６）。事实上，前述的结社潮以中国政府借“一二·三”事件促使澳门行政当局进一步肃清当地的亲台社团而告终，致使与新中国政府关系密切的社团几乎全面垄断了华人社群中的商界、劳工、邻里、妇女、教师、学生、归侨、小贩、菜农等利益团体的代表地位。尽管行政当局强行清除性质相似的亲台社团并非主动的行为，且更多是出于政治需要，但与新中国政府关系密切的社团得以垄断澳门华人社群利益代表地位，也并非因为竞争的关系而直接导致对手自动退出，而是当时掌握行政权力的澳葡行政当局实质行使社团监督权的结果。这折射了澳门法团主义体制中的国家法团主义特征。另一方面，正是历史上澳门的华人社群与行政当局缺乏广泛联系而产生的自治传统，使２０世纪４０～６０年代期间，处于对立状态的新中国政府和国民党当局，都不约而同地认为结社是争取当地华人居民的认同的最有效途径。综观当时的结社潮所呈现的形态，可以判断在当时不少新成立的，以及透过内部领导机关成员转化的原有社团，其起源并不一定由澳门本地居民完全地独立行事，更多的是一种主导者以开展统一战线工作为路径，借此产生由上（两岸）而下（在澳门的代理人）的指令执行行为。由于与新中国政府关系密切的澳门社团在成立时的这种由上而下的主导背景，使得它们与中华人民共和国的建制，从一开始已存在垂直的共生关系。而部分社会人士身兼多个社团领导机关成员的情况，也使这种共生关系１６１

现代澳门社会治理模式研究呈现横向贯穿，从而构成了建制—社团共生关系的网络。对于葡萄牙对澳门的行政管理，与新中国政府关系密切的澳门社团长期以来“在历代中国政府的明示或暗示下显性或隐性地作出适时适度的配合”（吴志良，２００３），对于配合新中国政府的政策更然。部分亲中央政府社团的领导人员自１９７５年起便开始参与中华人民共和国的最高权力机关———全国人民代表大会的工作。其后中葡双方解决澳门问题，中方先后开展的《基本法》草拟和澳门特别行政区筹建工作，其工作成员同样也离不开这些社团的领导人员。随着澳门的主权和治权在１９９９年１２月２０日起重新统一于中国之下，澳门社团与中央政府的这种共生关系也直接影响着澳门的政治生态。作为澳门特别行政区地方首长和政府首长的行政长官，在经过当地的选举委员会选举产生后仍需由中央人民政府任命，即行使最终的决定权。事实上，《基本法》并无提出如果出现中央人民政府不任命行政长官当选人时的处理办法，这至少反映了在立法者的思维中已预设了这种情况几乎不可能发生。因此，在选举委员会的选举和中央人民政府的任命之间至少要取得连贯和平衡，以免在宪制上出现尴尬甚至危机。从第一届政府推选委员会委员、２００４年和２００９年行政长官选举委员会获提名委员资格的社团组成分析，已知具有主要传统社团背景的人士或社团占多数，甚至占主导地位；至于未能确定其背景的委员和社团，不少也与该等社团和中国内地有关方面存在较密切的关系（例如领导机关成员出任政协委员等）（见表５－９、表５－１０）。在选举与任命之间，应不致出现尴尬的情况。表５－９　澳门特别行政区第一届推选委员会委员之主要社团背景分布主要传统社团人数（人）商会系统７４澳门工会联合总会２４澳门街坊会联合总会１４澳门妇女联合会／澳门中华教育会／澳门中华学生联合会／澳门归侨总会／镜湖医院慈善会／澳门渔民互助会／澳门市贩互助会／澳门菜农合群社２６小　　计１３８其他社团／未能确定６２总　　数２００　　资料来源：作者整理。２６１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征表５－１０　获得行政长官选举委员会委员提名资格之部分界别社团分布界别指定提名人的社团数（家）提名基数（２０％）（％）已知传统社团及其关系社团数（家）２００４年工商金融界６１１３５６教育界２０５１２劳工界５０１１４８社会服务界１２１３２４６２００９年工商金融界７８２１７１教育界２１６１３劳工界６０１３５８社会服务界１３２３７４５　　资料来源：行政暨公职局（２００８）及作者整理。同样的情况也出现在澳门特别行政区其他的政治行政机构之中。在历届行政会委员和经选举产生的立法会议员当中，具有传统社团背景的人士同样占多数（见表５－１１、表５－１２）。表５－１１　历届行政会委员名单及其背景第一届第二届姓名背景姓名背景陈丽敏谭伯源张国华崔世安欧文龙唐志坚梁庆庭吴荣恪马有礼廖泽云行政法务司司长经济财政司司长保安司司长社会文化司司长运输工务司司长澳门工会联合总会澳门街坊会联合总会商会系统商会系统商会系统陈丽敏唐志坚梁庆庭欧安利郑志强马有礼廖泽云贺一诚林香生梁维特行政法务司司长澳门工会联合总会澳门街坊会联合总会土生葡人商会系统商会系统商会系统商会系统澳门工会联合总会商会系统　　表５－１２　经选举产生的立法会议员的背景单位：名第一届第二届第三届传统社团背景１２１５１６其他４５６　　３６１

现代澳门社会治理模式研究　　以上种种，说明了参与现代政府—利益团体合作体系的澳门社团，以过去由中国政府主导组织的社团为主，而且数量几乎是限定的。共生关系网络的形成，使这些社团都是经过行政当局或政府的吸纳而进入合作体系。在这个合作体系内，核心—边缘的科层关系分明，利益功能领域的分工边界也基本清晰。进入合作体系的社团的组织背景，使得它们的生存得到政府以至国家的承认与保护，在不同的历史时期，透过不同的方式具体表现出来。例如在葡萄牙对澳门实施行政管理期间，多透过对社团合法性的授予和确保、颁授荣誉、对参与间接选举的团体的资格授予、在官方仪式中的席位排列次序、咨询组织成员组成的规定及其委任安排等各种有选择性的方式；而在中国的语境下，则是参与中华人民共和国中央政权机关、澳门特别行政区的筹备工作、在地方政权层次又以协助行政长官决策、参与立法会选举、政府对咨询机构成员组成的规定及其委任安排等。然而，在这个合作体系内的个别功能领域内（例如教育、卫生和社会福利领域），有时可以存在着多个代表机构，但由于这些机构之间所代表的利益团体背景不同（例如澳门中华教育会主要代表政治立场倾向支持中国政府的澳门学校体系，而天主教学校联会则代表天主教学校体系）、实力悬殊或利益表达方式不同（例如在２００４年行政长官选举委员会专业界别委员差额选举的过程），以致彼此的竞争程度不高。至于功能群体的领袖选择和利益表达方面，除了个别特殊的情况（例如１９５０年澳门中华总商会换届选举），政府一般未对此作出干预，但也可以透过承认和保护，以至提供资助的方式等来对之行使间接控制。在１９７６年之前，政府正式或非正式的承认确实是作为澳门社团组成和持续运作的其中一个必要条件，但随着真正的结社自由在１９７６年之后得以落实，这种必要条件的适用范围仅局限于主要的传统社团。另一方面，不论澳门实行预审式结社制度与否，行政当局或政府承认利益组织的专有代表性，基本上是出于政治的需要，除了极个别的情况（例如１９６６年“一二·三”事件），团体的专有代表性一般都是通过吸纳而实现的。第三节　结语受“新国家体制”下葡萄牙海外属地政策所影响，澳门的行政管理体４６１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征制的设计以及法团主义治理体制的组织形式，均以葡萄牙本土的法团主义治理体制为蓝本，同时又结合了澳门社会的实际情况。即使在１９７４年以后，葡萄牙政权更迭回归民主，原有的法团主义体制在宏观层次上获得基本保留。由于中葡两大族群所起的互补作用，使得葡萄牙海外行政系统时期的行政当局和华人社群之间存在一种互不否认的交换关系：行政当局容许代表华人利益的中介组织存在，但华人社群反过来也不抗拒行政当局对澳门实施有效的行政管理，尽管他们对行政当局的合法性未予认同。澳门葡萄牙行政当局更有意识地将华人经济团体吸纳至澳门行政管理机构之中。在这个合作体系内，行政当局与华人利益中介组织之间的目标分歧颇大：行政当局希望利用华人社群的经济实力来协助实现葡萄牙海外属地的政策、维持有效管治；而华人社群的中介组织则主要透过占有行政管理机构的席位来作为向行政当局转达中国政府信息、争取当地华人社群利益的正式管道。双方比较一致的目标，基本上仅局限于维护澳门社会稳定和经济发展。这些都与考森（Ｃａｗｓｏｎ，１９７８）所提出的权威型法团主义相似，即国家准许利益中介组织存在，而这些组织反过来也准许国家的行动，否则社会行动者的经济自由将受到限制；合作系统内各组织在价值和目标方面存在有限度的一致，国家控制能在很大程度上改变经济和社会秩序；以及建立合作结构的目的是尽可能保证国家的控制权。然而，由于华人社群掌握着澳门主要的经济命脉，行政当局在华人社群的认受性又不高，故难以透过这种交换关系来进一步限制华人社群的经济自由；行政当局的一些政策构思，又往往会因为华人社群，甚至中国政府的反对而未能实现，使得这个合作体制并不能达至改变澳门经济和社会秩序的效果，最大限度只能维持行政当局对澳门的有效管理而已。因此，在葡萄牙海外行政系统时期，澳门实行的法团主义体制，是一种宣示性的权威型法团主义体制。随着葡萄牙海外行政系统的瓦解和澳门政策的转变、澳门的政治法律地位明朗化、政治行政制度逐步迈向本地化以及澳门的主权和治权的重新统一，过去的宣示性的权威型法团主义体制也有所演进。意识形态已逐渐淡出双方的价值观和目标取向，而且其一致性也开始表现于维护澳门社会稳定和经济发展随着主权和治权的重新统一而同时走向统一。在这个语境下，行政当局（政府）对利益中介团体施加控制的需要大为降低，这些团体的行动５６１

现代澳门社会治理模式研究也开始有更大的自主性；而作为维持行政当局对澳门实施有效管治的目的，也随着咨询组织的大量设置，而被促进对行政当局（政府）推出的政策和法规的认同所取代，同时使这个合作体制从过去单纯的利益调解，扩展至政策协调的层面上，制度化的程度有所提高。自１９７６年起，澳门的法团主义体制已开始逐渐演进至同意型的新法团主义体制（见图５－７）。而在这个体制内，更形成了一个两层的利益调解和政策协调体系，上层建筑包括行政会（咨询会）和立法会；而下层建筑则主要由咨询组织和过去的市政机构组成，此外也包括了一个经济社会咨询协调机制的雏形。图５－７　澳门的同意型新法团主义体制（１９７６年后）由于在历史上澳门社会的族群结构及其长期以来的法律地位、澳门主权和治权的分离和结合、主要社团与主导者之间，以及主要社团领导人之间的共生关系网络、法律制度赋予行政当局或政府的权力和居民的权利，都使现代澳门的法团主义治理体制是一种从社会法团主义过渡至准国家法团主义的体制，其过渡以１９９９年１２月２０日澳门政权从葡萄牙回归至中华人民共和国为界线。在此之前，行政当局承认中央政府主导社团在华人社群的专有代表性，明显是出于维持本身在澳门的有效管治的需要；在此之后，这种需要已不存在。由于该等社团的成立背景、运作条件在早期，即同样已受到现已对澳门恢复行使主权的中央政府的主导，既然政府和社团的主导者如出一６６１

第五章　澳门法团主义体制的演进和特征辙，社团的组成和运作的维持，因而更多和更自然地倾向获得特区政府的承认，可见政府承认的条件已从社会法团主义的特征，过渡至国家法团主义的特征。然而，该等社团的专有代表性，却并非因为特区政府采取正式的强制措施以淘汰相似或与政府立场对立的社团来实现，而是透过维持在特区成立前所采取的多种以行政吸纳、选举竞争和非正式途径给予该等社团优先或优待而加以实现。这些方式又具备明显的社会法团主义特征。另一方面，上述这些路径，却产生利益团体代表的唯一性和近于垄断性、社团间的竞争程度低、层级分明、功能分化清晰、社团受中央和特区政府共同保护和控制等在国家法团主义治理体制下才会出现的效果；但一些在国家法团主义治理体制的特征，例如成员被强制安排进入团体等，在澳门却不甚明显。因此，在澳门特区的法团主义治理体制，是准国家法团主义，而非完全的国家法团主义体制。７６１

现代澳门社会治理模式研究第六章结　论第一节　现代澳门治理模式的特征布尔（Ｂｕｌ，１９９２）认为，国家权力和自我产生的政治利益的集中程度，是构成国家（政府）—利益团体关系类型的结构变量，而政治交换的动力，则取决于行动者本身的组织能力、行动者身处的外部环境，以及交换的本质。根据国家权力的强弱和自我产生的政治利益的集中程度的高低，可构建四种国家（政府）—利益团体关系类型（见图６－１）。图６－１　国家（政府）—利益团体关系类型资料来源：Ｂｕｌ（１９９２）。葡萄牙对澳门实施行政管理期间，主权和治权实际上处于分离的状态，其取得澳门统治权的手段也导致澳门葡萄牙行政当局在华人社群中的认受性一开始就不足。葡萄牙长期以来，又视澳门华人为“外国人”，从而不主动对华人居民行使直接管理。１９６６年“一二·三”事件发生后，行政当局的公权力被严重削弱，更促使当局放弃对当地华人居民行使仅余的直接管理责任。由于澳葡行政当局的公权力长期以来仅能在当地葡人社群产生有意义的效力，而且又未能相对有效地向华人社群扩张，导致在澳门本地自我产生的８６１

第六章　结论政治利益，一直以来都处于高度集中的状态。族群结构是出现这种情况的主要原因，并导致华人和葡人社群有着不同的利益源流。华人社群掌握着澳门的经济生活，利益关系紧密，与行政当局的隔阂加上去政治化的政治行政体制，在催化了社群自治产生的同时，对利益的诉求更多地偏重经济利益和社群权益，后来与新中国政府关系密切的社团更几乎垄断澳门华人社群的利益。另一方面，葡人社群人口过少，也由于其成员大多掌握着公权力和部分专业领域的主导地位，社群内部同样产生了紧密的利益关系。尽管葡人社群内部的利益在１９７４年之后曾一度出现严重的分裂，但随着立法会在１９８４年被解散，华人社群利益开始更广泛地参与立法会的工作、葡萄牙本土政局逐渐走向稳定、澳门前途的明朗化等葡萄牙、澳门和中国的政治发展因素，而使之又慢慢地重新整合，对利益的诉求更多的是希望能维持本身在公权力和专业领域的优越地位。此外，随着《中葡联合声明》的签署使澳门的前途明朗化，行政当局所推动的法律本地化、公务员本地化和中文官方语言化的“三化”进程得以开展，并随着１９９０年和１９９６年《澳门组织章程》的两次修改，而使澳门的政治行政生活进一步沿着自治的轨迹发展。华人对行政当局的事务，也因为社会和经济的发展而变得更加关心，随之也影响他们对参与选举的态度，例如根据一项在１９９１年开展的调查显示，超过一半的澳门华人受访者认为行政当局的事务对自己的日常生活有关系或有很大关系，而认为立法会和市政议会选举是有意义或有很大意义的占所有受访者的５４４％（余振等，１９９４）。不过，行政当局的认受性，在华人社群当中则仍有所保留。相同的调查显示，仅有２１１％的受访者对澳门当时的政治制度感到骄傲或自豪（余振等，１９９４）。尽管行政当局的认受性仍然不足，但华人关注行政当局工作、参与公共事务的主动性显然比过去已经有所提高，这也是２０世纪８０年代开始大量没有中央政府介入和主导的新兴社团成立的主要原因。自选民资格于１９８４年开始向华人开放以来，华人有机会参与立法会和市政议会的工作，议员的构成也从过去以土生葡人为主变为以华人为主。华人也随着“三化”工作的开展而逐渐进入行政当局的公权力领域，特别是１９９７年以后。在此时，华人社群的利益诉求也从过去单纯的整体经济利益和社群权益，逐渐演进至社群内部社会阶层之间不同利益和权益的多元化诉求；但以族群为界线９６１

现代澳门社会治理模式研究的利益功能领域，因为最终的公权力仍掌握在葡萄牙手上而继续存在。澳门回归中国的重要意义在于澳门的主权和治权的重新统一。华人社群不但掌握着澳门的经济生活，也同时完全掌握着公权力，过去因为族群结构的关系而导致利益源流分野的状况，也因为本地化进程和澳门回归中国而消失。相对于以葡萄牙人和少量当地葡人为构成主体的澳葡行政当局，以当地华人为构成主体的特别行政区政府，其认受性随着主权和政权的真正回归而更广泛，政府也得以对全社会实施更有效的直接管理，自然为树立本身的公权力权威提供更充分的条件。公权力权威的建立又离不开以亲中央政府社团为主体的治理利益团体的支持和配合。值得指出的是，即使从２０世纪８０年代开始大量新兴社团成立，有一些更在后来于立法会和市政议会选举中取得不俗的成绩，继而晋身政治行政体制，却依然未对传统社团在利益功能领域近乎垄断的情况产生相当大的影响。多元的澳门社会并未随之带来多元主义的政府—利益团体治理关系，反而是去政治化的政治行政体制的设计一直以来都倾向于以法团主义的概念作为组建政治行政体制的蓝图，并试图以此构建与利益团体的协调关系，只是由于在葡萄牙对澳门实施行政管理期间，行政当局的认受性不足而导致其权威相对薄弱，而民间社群的自我组织政治利益又高度集中，致使行政当局与利益团体之间，只能建立一种在体制上有法团主义之名而无法团主义之实的关系，更多的是以族群为建构基础，并充斥着各种非制度化的交换过程的私人利益统治关系。然而，随着行政当局（政府）的权威在后来逐渐被确立，并且从弱转强，而民间社群自我组织的利益又仍处于高度集中的情况下，政府—利益团体的治理关系才得以提升，一种以法团主义概念为基石，结合去政治化的政治行政体制，并以资源相互依赖，由此产生各种显性的惯性行为模式和以认同为核心的潜性互动规则为特征的政府—利益团体治理关系，才得以实际形成，也成为现代澳门治理模式的特征。第二节　现代澳门治理模式面临的挑战现代澳门曾经历殖民政府至威权政府，再到部分民主化政府的体制演进过程。三者特征相近，使去政治化的治理策略能贯穿着各时期的政治行政体制特征之中。而资源的相互依赖，促使多元社会中不同治理主体之间，产生０７１

第六章　结论以认同为核心的潜性互动规则以至共生关系。结合去政治化的治理策略和共生关系的塑造，使现代澳门社会能保持长期的稳定状态。然而，有效的“治理”，并不完全等同于“善治”。按照俞可平（２００３）的定义，“善治”应包括认受性、法治、透明性、问责性、响应性、有效性、公民参与、稳定性、廉洁、公正等基本元素。自２００２年澳门特别行政区政府开放博彩业，同时受惠于中国内地于２００３年开放个人游，经济开始快速发展。然而，经济快速发展的同时，社会的不少方面未能迅速回应而出现滞后。这种落差导致原来澳门政府内部治理中的不少弊端进一步浮现，例如法律制度和廉政建设滞后、施政和行政程序透明度不足、官员的问责和回应不足等，上述弊端在前运输工务司司长受贿和清洗黑钱的罪行被揭发而表露无遗。而上述弊端的浮现，也是社会利益组织化行为在近年趋向多元的主要原因，其本身又揭示现代澳门治理模式正面对的挑战。结合阿恩斯坦（Ａｒｎｓｔｅｉｎ，１９６９）的公民参与阶梯理论，孙柏瑛（２００５）提出公民参与发展的三个阶段：政府主导型参与（相对于阿恩斯坦的“非参与”，ｎｏｎｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ）、象征型参与（相对于“象征参与”，ｔｏｋｅｎｉｓｍ）和完全型参与（相对于“公民权力”，ｃｉｔｉｚｅｎｐｏｗｅｒ）。澳门政权在回归中国之前，政治行政体制的民主化长期处于较低水平，治理的参与者更多以精英为主体。自１９８６年开始，行政当局开始主动引导公民参与，透过开设公众服务暨咨询中心、采取发放资助等软性的动员方式，以激励和培育居民与行政当局的直接沟通，以及发展多元的媒体和独立的公民社会。另一方面，在增加立法机关直选议席的同时，又更改计票方法，提高立法机关的准入门槛，显示行政当局倾向引导公众在政治行政体制以外参与治理。此时期的公民参与，即属“政府主导型”阶段。澳门特区成立后，主治权的合一使政治行政体制进入部分民主化的阶段。社会利益组织化趋向多元，同时有意进入政治行政体制的团体和人士增加，意味着公民参与意识抬头。另一方面，政府也开始主动将公共政策制定过程中的部分权力向公众分享，例如发放施政信息、开展公共政策咨询等，居民参与治理的管道有所增加。澳门因而进入“象征型参与”的公民参与阶段。现代澳门治理模式的挑战，就是从公民参与模式从一种阶段向另外一种阶段演进和转型而引申的。去政治化的治理策略，原意在于提高政治参与的成本，但公共政策的公开咨询、政府部门投诉机制等容许公众直接向政府反映意见和沟通的路径，１７１

现代澳门社会治理模式研究加上互联网等新型媒体的普及化，使公民参与的成本大为降低。过去澳门以群体意识为主导的社会形态，渐渐受到个人意识所影响。立法会作为澳门特区唯一的立法机关，即使其权力受到“行政主导”宏观原则的制约，但由于澳门公共政策的规范，不少涉及法律的制定和修改，其作为不同利益之间博弈的场所的作用近年趋于明显，加上立法会和政府之间在工作上的沟通、协调和配合有欠畅顺，“在某些方面甚至连事先知会和通报都没有做到，很多重大政策的制定和出台，只是到政府向传媒和社会公开之后，立法会才了解内情和政府的动向”（曹其真，２００９），这些其实只会使不少政策议题被政治化的可能性增加。去政治化政治行政体制的特征，还表现在政治体制内部在制度化程度上的失衡：决策辅助机构和立法机关等上层建筑的制度化程度高，但咨询组织、公开咨询程序等下层建筑的制度化程度低。除行政会的审议和立法程序已有所规范外，咨询组织的运作和涉及公共政策制定的公开咨询工作，尚需一套为社会接受而政府又可资操作的规范程序。公共政策议题在政策社群内部的程序化尚待完善。由于各治理主体在资源的掌握上近乎出现垄断的状态，治理主体之间因此需要相互依赖对方的资源，并由此产生共生关系。在本质上即为主顾主义（ｃｌｉｅｎｔｅｌｉｓｍ）的关系，尤其是中国的文化语境强调“施报”的道德观念，以及“互惠”在社会关系中的作用，使主顾主义关系在现代澳门的治理模式中更形突出。主顾主义关系的一个后果，是社团领导层甚至政治行政体制成员的轮换普遍缺乏竞争，例如立法会间接选举长期没有出现差额选举，以及行政长官选举委员会选举中，各界别委员获相等的提名票数等。加上社团在过去曾担当行政当局和社群之间的沟通桥梁角色逐渐被淡化，最终使澳门治理体制中的主要行动者———社团的认受性出现挑战。具体而言，澳门社团在治理角色的扮演上，正面临着社会服务和社会功能出现和政府竞争、社会变迁带来原有社会资本的流失以及在回归后社团明显弱化其原有的社会功能，而加强了自身的政治功能，导致社团自身功能的结构错位，本末倒置。根据特区政府原综合生活素质研究中心在２００５年展开的首次“澳门居民综合生活素质调查”，只有１８８％的受访者间中或经常参与社团活动；而在社团组织的认知方面，年轻的受访者对其功能较持负面的态度，行政和专业人员中认为社团太多、质素参差的比例，又远高于工人。然而，相同调查又显示，学历越高，从事行政或专业工作，自认社会阶层位置越高的受访２７１

第六章　结论者，没有参与社团活动的比例越小，而从事行政或专业工作的受访者中，有５４５％认同参加社团能提升个人的社会地位（孔宝华，２００９）。从该次调查可见，社会上存在一批自认为是精英分子的人士，而随着居民整体教育水平和收入等方面的提升，自认属于社会阶层中上位置的居民的基数也有所扩大。例如在２００５年的“澳门居民综合生活素质调查”中，自认为属于社会阶层的中层或以上的受访者，占４１７％，在２００６年达５４７％（黄绍伦等，２００７；王家英等，２００９）。他们一方面质疑社团的认受性，另一方面又意识到，在澳门，要提升个人的社会地位，参加社团是一条路径。由此引申出，处于社会中上层的精英分子，其晋身成为治理精英的路径或因主顾主义关系根深蒂固而出现障碍。事实上，利普斯特（Ｌｉｐｓｅｔ，１９６０）关于个人参加组织生活与其参加投票的积极性呈正相关的论点，同样适用于澳门的情况。２００５年“澳门居民综合生活素质调查”结果表明，参与社团活动的受访者，多数也曾经在２００１年立法会选举中投票。而由于澳门居民经常参与社团活动的整体比例不高，个人利益难以透过现有的社团作为集聚的管道。此外，由于建构澳门政治行政体制、以至法团主义治理体制的基础是精英和代表性社团，而法团主义治理体制又强调政府在利益协调中所担当的平台角色，公民社会以至其中的社团难以成为利益协调的场所，同时由于目前的公民社会中，多数社团又与政府产生资源依赖的关系，澳门公民社会的定位只能是在相对独立的运作环境下，成为政府的合作伙伴。而社会精英成员基数扩大，但透过代表性社团晋身成为治理精英的路径不畅通，加上一般公众并不热衷参与社团，并倾向以个人作为公民参与的主体，导致澳门的社团，无论是代表性社团还是新兴社团的认受性普遍存在不足：公众质疑代表性社团的认受性，但政府对于新兴社团的认受性又持保留态度。如此恶性循环，不但使以互相认同为基础的治理主体互动规则受到挑战，长远会影响政府在社会上的认受性，而会进一步影响社会的有效治理。在公民参与模式处于转型，而政治参与成本仍然偏高的情况下，去政治化的治理策略可以是一把双刃剑。它既使公众对政治产生冷感，也使治理体制组织基础的认受性容易受到包括未能晋身政治精英行列的社会精英在内的公众质疑。由于个人利益向代表性社团集聚出现困难，关系到个人利益的公共政策议题，因为未能得以有效地转化成集体利益而导致政策在执行时被质３７１

现代澳门社会治理模式研究疑的可能性被提高，从而使政策议题被政治化的风险被提高，反而导致去政治化策略的可操作能力逐渐降低。最极端的情况，会导致越来越多的公众选择以情绪化的方式表达诉求，例如社会运动当中的一些极端行为、提出民粹口号、故意不遵守警方根据法律而调整的游行路线、冲撞警方防线、假冒记者混入行政长官参选人记者会会场羞辱在场人士，以至在互联网讨论区上不时出现的情绪化和人身攻击言论等。尽管这些行为基本上仍局限于少数甚至个别人士，但在近年却有呈现常态化的趋势。第三节　现代澳门治理模式的展望展望现代澳门治理模式的发展，应以调整实施去政治化治理策略的细节，扩大公民参与和政治参与为基本方向。采取去政治化的策略治理澳门并非一件坏事，因为从澳门细小的社会规模和经济对外高度依赖的观点分析，治理的去政治化确能减少公共政策议题的一些不必要的争议，从而减少由此产生的社会分化对澳门社会和经济的伤害。事实上，“去政治化”本身并非“不民主”。持有这种见解的，恐怕只是出于对“民主”的概念有片面的理解。民主并非仅局限于公众透过选举的路径，赋权予集体意愿的代表进入政治体制，而是尚包括公众透过政治体制以外的普遍性审议（ｃｏｍｍｏｎｄｅｌｉｂｅｒａｔｉｏｎ）以产生与公共政策有关的价值评估（ｖａｌｕａｔｉｏｎ）和监督政府，引导政府在决策时认同这些价值评估，即公众透过普遍性审议产生第二种赋权———赋权予获普遍支持的政策考虑。真正的民主应该是双重的赋权，去政治化也是民主化的先决条件（Ｐｅｔｉｔ，２００４）。而民主政权的重要特征，是国家（政府）和公民之间应具备广泛、平等、受保护和互相约束的协商式政治关系（Ｔｉｌｙ，２００７）。由此可见，现代澳门治理模式出现挑战的症结，在于过去以提高政治参与成本为目的而设计的策略实施细节，已不能与公民参与模式的进阶相适应。因此，应考虑将审议民主（ｄｅｌｉｂｅｒａｔｉｖｅｄｅｍｏｃｒａｃｙ，但不能将之译为“协商民主”，即ｃｏｎｓｏｃｉａｔｉｏｎａｌｉｓｍ）和代议民主并行发展，以强化社团和政治行政体制的认受性，并促进“善治”的实现（见图６－２）。审议民主所提出的包容（ｉｎｃｌｕｓｉｖｅｎｅｓｓ）、平等（ｅｑｕａｌｉｔｙ）、明理（ｒｅａｓｏｎａｂｌｅｎｅｓｓ）和公开（ｐｕｂｌｉｃｉｔｙ）等理想条件（金安平、姚传明，２００７），正好可针对现代澳门治理模式中政治行政体制内部制度化失衡、公４７１

第六章　结论图６－２　澳门审议民主和代议民主的结构民参与不均等、利益团体代表性的认受性不足，以及个人透过社团集聚利益出现困难等缺陷，作为完善治理模式的一种指引。包容和平等，除了可解决认受性的问题外，也可解决公民参与不均等而引申的决策过程的归属感出现空白的问题，而且也可以透过审议民主的平台，使个人利益得以有效集聚成集体利益。明理和公开，强调审议民主须建基于超越个人利益、以公共利益为归依的理性讨论和制度化的参与，除了可解决现时政治行政体制内部制度化失衡的问题外，也可以作为培养公众平衡个人和公共利益，透过论证（ｒｅａｓｏｎｉｎｇ）以努力寻求共识的意识，达至提高公民意识水平的效果的一种可行路径。在实施审议民主的具体形式方面：（１）政府可在现时民政总署社区座谈会的基础上，将座谈会的讨论范５７１

现代澳门社会治理模式研究围从民生事项扩大至公共政策层面。（２）在制度化参与方面，政府可考虑规范咨询组织成员的组成和运作的基本原则，会议记录也应该公开。监督实体在不同意咨询组织成员的意见时，也应仿效《基本法》对行政长官在不同意行政会成员意见时须遵守的规定，须将具体理由记录在案，从而使咨询组织能成为政府内部在政策过程中实现自我监督的场所。（３）在公共政策公开咨询上，除编制工作实务守则，将公共政策咨询的实务工作规范化外，也借此确保咨询方式的多样性和灵活性。在时间安排上，各部门之间也应该尽量协调，避免因多项咨询工作同时进行而使公众混淆。（４）长远而言，政府甚至可考虑设立类似新加坡民意处理组（ＲＥＡＣＨ，ＦｅｅｄｂａｃｋＵｎｉｔ）的常设性民意收集机构，除了接受以一般的通信方式递交意见外，也可以透过举办分别以全体居民或个别群体为对象的对话会、俱乐部、专题政策小组、民意调查、刊物出版等（ＲＥＡＣＨ，２００７），鼓励公民参与。然而，发展审议民主，并不能完全取代代议民主所发挥的作用，特别是承担以通过法律为路径的决策责任的作用。现时澳门的代议民主，是透过行政长官经由间接选举产生的选举委员会委员投票产生的双重间接选举，以及立法会中同时经由直接选举和间接选举来实现的。这种代议民主的方式，结合了以法团主义为澳门治理体制的构建基础，以及澳门多元社会的特性。按照１９７６年《澳门组织章程》设计立法机关组成时的原意，华人社群和本地葡裔社群是分别透过间接选举和直接选举来实现两大族群的代议民主。然而，随着１９８４年立法会被解散，直接选举选民资格向华人开放，原来的代议民主实现路径出现变化：华人社群的代表性社团从此可同时透过直接和间接选举晋身立法会，促成澳门华人社团“拟政党”功能的形成；而本地葡裔社群从此只能主要透过间接选举和行政当局的委任来实现“代议”。而中葡双方在讨论澳门政权交还中国时，葡方也认为当地葡裔社群应有代表在立法会内，因而认可中方在《中葡联合声明》附件一中作出“澳门特别行政区立法机关由当地人组成，多数成员通过选举产生”的说明，并在此基础上确立了《基本法》附件二中关于澳门特别行政区立法会的产生办法。近年来，一些新兴社团不断提出行政长官和立法机关应由普选产生的建６７１

第六章　结论议，虽然其本意也是希望能借此强化政治行政体制的认受性和代表性，但在实际上却忽略了澳门治理体制中以社团和精英作为建构的基础，还假设澳门的公民参与已进入“完全型参与”的阶段，而且在本质上将民主发展片面等同于只发展代议民主，以及试图将澳门的治理体制从法团主义转变为多元主义。从路径依赖（ｐａｔｈｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ）理论的角度分析，以个人为中心的多元主义利益团体治理模式，从来不是澳门治理的传统，而澳门的公民参与目前仅刚从政府主导型参与转型至象征型参与，与完全型参与所要求的仍有一定距离。由此所衍生的社会成本，在现阶段或未必为澳门整体所能负担。但是，社团的代表性受到质疑，以及个人利益难以透过目前代议民主制度安排下的政治参与行为达至有效的集聚，却是客观的事实。因此，革新政治行政机构的选举模式和组成，使个人利益更有效地透过代议民主向集体集聚，有利于加强政治行政体制在社会上整体的认受性，同样也有利于促成实现“善治”中对问责性和有效性的要求。具体而言：（１）在行政长官选举上，以保留由选举委员会委员选举产生为前提，革新选举委员会委员的组成。除了全体全国人民代表大会澳门特区代表为当然委员外，全体的澳门特区全国政协委员、立法议员和倘有的市政机构成员，也应为当然委员。当中出现身份重叠的，应以其所担任较高的公职为准。而在保留界别委员的同时，应考虑引入由合资格选民直接选举产生的委员。（２）在立法会的组成方面，应以体现“行政主导”原则为前提，保留现有的直选、间选和委任议席的组成方式，但当中的比例或需调整，并以增加直选议席比例为方向。除目前以全澳门作为单一选区选举产生议员之外，也应增设分区选举产生的议员，使不同社区的声音在代议民主的机制中得以反映，以弥补市政机构被撤销后，政治行政体制的影响力未能延伸至社区层次的缺陷。倘调整比例，则应同时检讨立法会的议席数量，或设定当选票数的门槛比例，避免因为选民基数不大，使取得议席的门槛过低而引起贿选等不规则的行为。（３）针对间接选举缺乏竞争、社团认受性不足等情况，在短期内社团的内部除应自觉做好民主管理外，也应进一步加强在代表政府向社会提供公共物品的角色，使社团和居民之间能建立信任。对政府而言，可加强对社团监管，例如建立会务报告备案机制，对于长期没有运作的社团，设立消灭机７７１

现代澳门社会治理模式研究制，使表现不彰的社团自然退出，从行政监管的角度引导个人利益的集聚和组织化，向高质量和恒常化的方向发展。（４）长远而言，社团在公民和政治参与上应有适当的调整，其中的“拟政党”功能应让渡于专业的政治社团，由政治社团参与代议民主，普通社团则主要透过审议民主的机制，并辅以参加立法会间接选举达至公民参与和政治参与。目前部分立法议员的议员办事处即以提名委员会的名称运作、设有议员助理、定期出版论政刊物等，在事实上已具备政治社团的雏形。随着立法会正式设立议员助理津贴制度，议员的专业性将会日益增强。而目前澳门没有出现政治社团的原因，主要在于现行选举法律规定，政治社团仅可提交一份选举提名名单，但对普通社团则无类似规定。相比之下，普通社团在选举策略的配置上自然有较大的灵活性。因此，长远可透过修改选举法律，规定经直接选举产生的立法会议席，仅可由政治社团提名，以开辟新的管道使个人利益也可透过参与政治社团，或票选政治社团来实现代议民主的参与。至于提名委员会的机制，在将来仅保留予经间接选举产生的议席，以确保普通社团在代议民主的参与上，以反映澳门治理的真实情况。另一方面，虽然特区的行政和立法机关的关系基本和谐，但两者也曾经在立法权限的问题上出现争论，最终导致《关于法律和行政法规的规定》法案（后改称《关于订定内部规范的法律制度》）经过近两年的商讨后才获得细则性通过。２００９年４月，立法会在仅有过半数议员赞成下，一般性通过由政府提交的《私营部门贿赂的防治》法案。值得注意的是，有身兼行政会委员的立法议员在当时投了反对票。出现这种情况，可能显示法案在行政会讨论时已经未能取得较一致的共识。由于所有由政府提出的法案都必须要在行政会完成讨论后方交予立法会审议，法案在立法会讨论时出现争论，可能反映身兼行政会委员的立法议员，未能有效发挥担当行政与立法机关之间的协调桥梁角色。因此，除革新选举模式外，政府应更充分善用和发挥《基本法》中调和行政立法关系原意的部分规定的作用，尤其是行政会委员中的立法议员，应更主动发挥其桥梁角色的作用，使去政治化的治理策略得以更有效地贯彻，以减低涉及公共政策议题的法案在立法会出现争议，从而被政治化的机会。８７１

附　录附　录附录一　《葡萄牙共和国政治宪法》　　　　关于海外地区的部分１９５１年第七编　葡萄牙海外地区第一章　基本原则　　第一百三十三条　于其主权下之发现之土地从事殖民、向该处之居民传播及推广葡萄牙文明之益处之历史性职务，并行使附属于东方传教会之道德影响力，系葡萄牙民族之组织主体。第一百三十四条　第一条第二至第五项所指之葡萄牙海外领土，一般称为“省”，并有适应其地理位置及社会条件之政治行政组织。第一百三十五条　海外省作为葡萄牙国家整体之一部分，各省之间及与本土地区有连带关系。第一百三十六条　海外省及本土地区之间之连带责任，尤其包括有义务以适当之方式，对全国完整性及防卫，以及由主权机关为着共同利益而订定之国家政策作出贡献。第二章　一般保障　　第一百三十七条　根据法律规定，亦承认于海外省之国民及外国人，有《宪法》载明之个人权利、自由及保障，但不影响根据现行规定，而得拒绝其进入任何省份或命令驱逐出境，倘其存在会产生严重之内部或国际秩序困９７１

现代澳门社会治理模式研究难者，且对该等决定之上诉须仅向政府行使之。第一百三十八条　海外地区于有需要时，并根据居民发展之情况，且于不抵触道德、人道之原则或葡萄牙主权之自由行使之情况下，须设有受葡萄牙公法及私法影响，确立顺应其风俗习惯之司法制度之特别章程。第一百三十九条　国家保障其海外领土之信仰自由及从事不同祭礼之自由，但受葡萄牙主权之权利及利益，以及公共秩序之维持之限制，并符合国际条约及公约之规定。第一百四十条　海外地区之葡萄牙天主教传教团及其神学院，以及东方传教会，须有法律人格，并须根据与梵蒂冈签订之协议及其他安排，受国家以教学及救济机构，以及教化工具之方式之保护及辅助。第三章　对土著之特别保障　　第一百四十一条　国家以过渡性制度之特别措施，根据人道及主权、本章之规定及国际公约，保障省份倘有之土著。当局及法院须根据法律规定，制止及处分对土著人身及财产之所有侵犯。第一百四十二条　国家分别设立及鼓励设立有利于土著之权利或向其提供救济之葡萄牙公共及私人机构。第一百四十三条　根据法律规定，保障土著对其土地及农作物之所有权及占有；国家进行之所有批给，亦应尊重此原则。第一百四十四条　土著为国家或地方行政团体提供之合同工作系属有薪者。第一百四十五条　禁止：一　需由国家保证向任何经济经营企业提供土著劳工之制度；二　于省内任何区域存在之土著，以任何名义向该等企业提供义务工作之制度。第一百四十六条　仅国家得强制土著从事一般集体利益之公共工程、由此产生之事务、执行具刑罚性质之司法裁判或履行税务义务之工作。第一百四十七条　土著合同工作制度肯定个人自由及合理工资及救济之权利，公共当局仅于监督上干预之。第四章　政治及行政制度　　第一百四十八条　保障海外省享有与《宪法》、其发展状况及本身资源０８１

附　录相符之行政非集权化及财政自治，不影响第一百七十五条之规定。独一附款：每一海外省之政治统一，由存在唯一之首府及省行政机关维持之。第一百四十九条　海外省原则上须由源于住所设于本土地区之立法机关，或相对于每一海外省，由源于省之立法机关根据法律订定之权限规范之特别法例管制之。第一百五十条　本土地区之机关对海外地区之立法职责为：一　国民大会经海外部部长之建议案，根据第九十三条就应构成法律事宜之必需事项；且尚包括以下事项：ａ）海外省行政机关之一般制度；ｂ）订定本土地区之政府及海外省行政机关就土地批给或其他涉及专营或特别优惠之范围及时间之权限；ｃ）非贷款，但须保证金或特别担保之合同之许可。二　政府根据《宪法》，就须规定之事宜制定于全国生效之法令，或规管本土地区及个别或若干海外省之共同利益事宜之法规；三　海外部部长根据本条第一款第ａ项所指之法律制度内之专门规定，有权限处理所有代表国家政策于海外地区之最高或一般利益，或一个海外省以上之共同利益之事宜。第一附款：海外部部长须于行使其立法权限之前，听取海外委员会之意见，但紧急情况及法律指定之其他情况，以及委员会于部长向其咨询后三十日以上方发表意见之情况除外。因行使立法权限而公布之法规，以国令为之，并根据《宪法》之规定颁布及引用条文。于任何海外省行使其职务时，以部立法性法规为之。其他法律规定之情况，以训令为之。第二附款：所有于海外省生效之法规，需包括由海外部部长附加之载明。该等法规应于须执行之省份之《政府公报》内刊登之。第三附款：不得以违反本条之规定为理由，对有关法规之规定之违宪性提起争讼，但第一百二十三条独一附款之规定除外。第一百五十一条　法律订定之海外省立法机关之权限，包括所有仅属有关省份之利害关系之事宜，且非根据前条规定，系属国民大会、政府或海外部部长之权限者。第一附款：经充分许可后，海外省行政机关与其他海外省行政机关、地１８１

现代澳门社会治理模式研究区、国家或外国政府磋商之第八十一条第七款及第九十一条第七款未有包括之协议或协议，取决于海外部部长之核准。第二附款：海外省之法规不得废止、中止或以章程确立有悖于《宪法》或其他任何源于本土地区立法机关之法规之规定。第一百五十二条　每一海外省行使其权限范围内之立法职能，受主权机关之监督，且原则上经须有与其社会条件相符之代表之一委员会表决之。第一百五十三条　政府根据《宪法》及第一百五十条第一款所指之组织法之规定，经相同法律指定之机关，总体领导及监督海外省之行政。第一百五十四条　每一海外省须有总督或大总督一名为最高当局，具法律订定之职责及特权，并不得以任何方式，赋予已根据《宪法》向国民大会、政府或海外部部长赋予之职责，但经有权利者于例外情况下，仅就特定事务向其授予职责者除外。独一附款：于有关省份设有住所或从事经济活动之企业之领导或管理机关内有任何利益者，不得被委任为总督。第一百五十五条　每一海外省之行政职能由总督行使之，于法律所指之情况下，须由一咨询团体协助之。第一百五十六条　海外省之行政区划及得于其内设立地方自治机构之条件，须由法律确定之，并考虑每一地区之重要性、发展及人口状况。独一附款：于境内通常居住不少于五年之外国人，且懂阅读及书写葡文者，得加入地方行政团体，人数最多至其成员总数之三分之一，但不影响第七条独一附款之规定。第一百五十七条　根据《宪法》及法律载明之原则，总督于每一海外领土，有支持国家主权之权利及促进省之福祉之神圣义务。第五章　经济秩序　　第一百五十八条　海外地区之经济组织，应纳入葡萄牙国家整体经济组织内及自行参与世界经济。独一附款：为达至本条所指之目的，须以适当之方式于全国领土内便利产品之自由流动，包括逐步减少或中止征收关税。于可能情况下，同一原则须适用于人员及资本之流动。第一百五十九条　海外省之经济制度，根据其发展之需要及其居民之福２８１

附　录祉，并以海外省之间及与邻近国家之合理互惠，以及其作为整体之一部分之葡萄牙国家之权利及合法利益确立之。第一百六十条　于不影响第一百四十八条确立之非集权化下，本土地区负责根据前条之规定，以有权限机关之决定，确保应将利益之适当地位一并于海外地区经济制度内考虑之。第一百六十一条　法律须专门规定不得批给或以其他任何模式转让归于或指定予公有领域，或有关国家之声誉或国家最高利益之海外地区地段或其他财产。独一附款：法律亦须规范公共或私人实体，因符合国家利益及以临时占用方式对同一地段之使用或占用。第一百六十二条　国家或属地方自治机构权限范围内之批给，即使需使用外国资本以达至其效力，必须受确保国有化及国家经济其他利益之条件限制之。为着该等目的，特别法规须规范本事项。第一百六十三条　海外地区之港口或空港之管理及经营，将保留予国家。特别法律须规范应加入限定于各港口或空港内之服务设施之例外情况。第一百六十四条　国家及地方自治机构概不得于海外地区向一人或集体企业批给：一　行使公共行政之特权；二　设立或订定捐税及费用之权力，但得批给征收法律许可之拍卖之公共所得；三　具转批给予其他企业权力之土地占有权或矿区调查之专有权。独一附款：现时倘于海外地区有本纲所指性质之批给者，须遵守以下规定：ａ）不得全部或部分延长或续期；ｂ）当局须根据法律或适用合同之条款，行使其解除或赎买之权利。第六章　财政制度　　第一百六十五条　海外省为公法人，具取得、订立合同及诉讼之权力。第一百六十六条　每一海外省有本身之资产及债务，根据法律规定，有权限处置其财产及收入及负责其开支、债务、其行为及合同。第一百六十七条　每一海外省之财产为于当地范围内之无主土地、或确３８１

现代澳门社会治理模式研究实非属私有财产制度或属公有产权之土地、待继承遗产及非属他人所有之其他动产与不动产，以及于当地范围以外，依法取得或属其所有之一切财产，包括利润之分享及属其所有之其他收益。第一附款：海外省置于本土地区之财产之管理权归海外部。第二附款：仅公库或政府指定之信用机构得将属一海外省所有之承批公司之股份及债务转让或查封，亦仅得由同一实体于任何财务活动中交付该等证券之收益。第一百六十八条　每一海外省有一专有预算，根据单一计划编制之，并符合第六十三及六十六条载明之原则，且经根据法律规定所指之本身管理机关表决之。第一附款：每一海外省之预算须仅包括法规准许之收入及开支。第二附款：当预算未能于经济年度开始时即行实施，仅平常开支可暂时继续动用上年度预算开支之十二分之一，以及于上年度已批准用作支付新长期性负担之款项之十二分之一。第一百六十九条　第一百五十条第一款第ａ项所指之法律制度内须确立：一　归海外省之单独或共同开支及收入，以及赋予本土地区之开支及收入；二　为着保障财政秩序，海外省行政机关应遵之监督或监管规则。第一百七十条　海外省之会计制度须根据本土地区之制度组织。于特别情况下而认为必需时，得变更之。第一百七十一条　海外省之年度账目，须于法律确立之期限及许可之情况下送往海外部部长，以便于审查及报告后，根据第九十一条第三款之规定，送交审计法院审理及国民大会省览之。第一百七十二条　本土地区通过必需之担保，向海外省提供财政援助。第一百七十三条　海外省不得于外国订立贷款合同。独一附款：倘任何海外省之行政机关有需要通过外地金融机构以取得资本者，财政活动仅得自本土地区之账目作出之，无须由同一省为其他省份承担责任，但由本土地区完全承担之。第一百七十四条　公库或第一百六十七条第二款所指之信贷机构，对海外省过去及将来之债权之权利，不受时效约束之。第一百七十五条　倘海外省之库房出现严重情况，或该等危险涉及本土地区者，其财政自治权受必要之偶然限制。４８１

附　录１９７１年第七编　海外省　　第一百三十三条　位于欧洲以外之葡萄牙国家领土由海外省组成之，具本身之自治区章程。倘其社会进步及其行政之复杂性之理据充分者，得根据民族传统，指定州之荣誉称号。独一附款：订定海外省行政机关一般制度之法律，以及符合该法律规定中有关章程，应预计设立纳入葡萄牙全国组织之国家公共部门之可能。第一百三十四条　每一省为一公法人，具取得、订立合同及诉讼之权力，其章程须确立适应其地理位置及其发展之条件之政治行政组织。第一百三十五条　海外省之自治权包括：ａ）享有本身民选管理机关之权利；ｂ）通过本身机关，就宪法性及源自主权机关之规定、所有专属于有关省份利益之事务之立法之权利，且根据《宪法》或第九十三条第ｍ项所指之法律，该等权限未保留予主权机关者；ｃ）通过本身管理机关，确保执行法律及内部行政之权利；ｄ）根据本身代表机关之表决及第六十三至六十六条载明之原则，支配其收入及将收入用于公共开支之权利；ｅ）享有及支配其财产、实施或订立有利害关系之行为及之合同之权利；ｆ）享有适应本身发展及其居民福祉之需要之经济制度之权利；ｇ）以公共利益之理由，拒绝国民及外国人入境，以及倘其存在会产生严重之内部或国际困难者，根据法律命令驱逐其出境，但向政府上诉者除外。第一百三十六条　海外省自治权之行使不影响国家之统一、葡萄牙领土所有部分之连带关系及国家主权之完整性。为着该效力，共和国之主权机关得：ａ）于国内及国际代表全国。省不得与外国保持外交或领事关系，以及不得单独与该等国家订立协议或协议或举债；ｂ）确立海外省之章程、根据第九十三条第ｍ项所指之法律之专门规定，就共同利益或国家最高利益之事务立法、废止或撤销与该等利益相悖，５８１

现代澳门社会治理模式研究或有违宪法性及源自主权机关之规定之本地法规；ｃ）指定每一省之总督，为政府之代表及当地执行机关之首长；ｄ）保障国防；ｅ）根据国家之最高利益，监督省之行政；ｆ）监督其财政管理、通过适当之担保，向其提供必需之财政援助，以及向其提供适当之信贷活动；ｇ）保障每一省之经济纳入国家总体经济内；ｈ）于有需要时，保护居民免除以当地之办法未能制止之安全及福祉上之威胁；ｉ）维护个人根据《宪法》之权利、居民之文化价值及其非与葡萄牙道德与公法不相容之风俗习惯。第一附款：具有关海外省之立法职责之主权机关为国民大会及政府。国民大会之职责，系属其专有权限或须为全国或部分国家领土，包括本土地区及一个或多个省份立法之事务者。政府之职责以法令为之，或倘法规仅拟于省生效者，以为着有关效力而由法律赋予特别权限之部长之行为为之。第二附款：具对海外地区之特别权限之部长之立法行为，以国令为之，并根据宪法之规定颁布及引用条文。部长于任何海外省之领土行使其职务时，以部立法性法规为之。其他法律规定之情况，以训令为之。第三附款：部长须于行使其对海外地区之立法权限之前，听取一适当之咨询机关之意见，但紧急情况、部长于任何海外省行使其职务时，以及法律规定之其他情况除外。第四附款：任何由政府公布之法规于海外省之效力，须载明应于须执行之省份之《政府公报》内刊登之。第五附款：于每一海外省之总督，根据《宪法》及法律载明之原则，有支持国家主权之权利及促进省之福祉之不可推卸之义务。附录二　《葡萄牙海外组织法》第２０６６号法律　　国民大会及本人，谨代表国家分别制定及颁布以下法律：６８１

附　录葡萄牙海外组织法第一章　葡萄牙海外地区之领土第一纲第一目　葡萄牙海外地区包括《宪法》第一条第二至第五款指明之国家领土部分，并由与其地理位置及历史传统对应之八个省份组成之。第二目　各海外省之范围及界限，为法律及有关国际条约或公约所载者。第二章　有关海外地区行政之一般原则　　第二纲第一目　海外省作为葡萄牙国家整体之一部分，各省之间及与本土地区有连带关系。第二目　海外省及本土地区之间之连带责任，尤其包括有义务以适当之方式，对全国完整性及防卫，以及由主权机关为着共同利益而订定之国家政策作出贡献。第三纲海外省原则上须由特别法例管制之。第四纲保障海外省享有与《宪法》、其发展状况及本身资源相符之行政非集权化及财政自治。第五纲第一目　海外省有适应其地理位置及社会条件之政治行政组织，由特别颁布予每一海外省之章程订定之。该等章程除必需之规定外，须确立其管理机关之组成、运作及职责、行政区划，以及公共部门之性质、范围及发展。第二目　于情形适宜时，得于有关章程内设立一套与附属岛屿相似之行政制度。第六纲每一海外省之政治单一性，由存在唯一之首府及省行政机关维持之。第三章　中央行政　　第七纲海外地区行政之中央机关，为国民大会及政府，其权限由以下纲文订定，７８１

现代澳门社会治理模式研究并得职团代表大会、海外委员会、海外省总督联席会议、海外部之葡萄牙海外地区经济联席会议及技术委员会，以及其他部会，作为咨询机构之合作。第一节　国民大会之权限第八纲国民大会就海外地区行政有权限：一　经海外部部长之建议案，就应构成法律事宜之必需事项，根据《宪法》第九十三条立法；且尚包括以下事项：ａ）海外省行政机关之一般制度；ｂ）订定本土地区之政府及海外省行政机关就土地批给或其他涉及专营或特别优惠之范围及时间之权限；ｃ）非贷款，但须保证金或特别担保之合同之许可。二　省览海外省每一经济年度之账目，该等账目须附同审计法院倘认为有需要而编制之报告书及裁决，以及其他必需之参考数据。第二节　中央政府之权限第九纲第一目　政府直接或经部长会议主席、部长会议、海外部部长，或偶尔经其他部长，根据本法律总体领导及监督海外省之行政。第二目　就海外地区之事务行使根据《宪法》第一百零八条规定之一般职责，并向国民大会提交由海外部部长根据《宪法》第一百五十条第一款及本法律第八纲所指之事宜而制作之建议案之权限，归部长会议主席所有。第三目　以下权限归政府所有：ａ）根据《宪法》，就须规定之事宜制定于全国生效之法令，或规管本土地区及个别或若干海外省之共同利益事宜之法规；ｂ）以法令许可海外省须保证金或特别担保之贷款。第四目　部长会议之职责为：ａ）根据海外部部长之建议，委任、续任及于正常委任期限前免除大总督及省总督；ｂ）行使本法律第五十三纲第三目第ａ）项所指之职责。第五目　海外部部长根据本法律，尤其系第十及第十一纲之专门规定，有权限处理所有代表国家政策于海外地区之最高或一般利益，或一个海外省以上之共同利益之事宜。８８１

附　录第六目　其他部会对于海外地区属全国统一之公共部门之行为及人员编制之权限，以及海外部部长及海外省行政机关对该等部门之行政之介入，由特别法规订定之。第十纲第一目　以下事项被视为属于海外部部长之立法权限以内：ａ）《宪法》第二部分第七编第二及第三章所指之权利、自由及保障之行使；ｂ）法团、道德、文化及经济组织之运作之结构及一般制度；ｃ）批准及追认经海外省行政机关与其他海外省行政机关、国家或外国政府磋商之协议或协议。倘属与外国政府磋商者，须取得外交部之赞同意见；ｄ）海外省之一般行政制度及海外地区公共部门之一般组织，包括其人员编制之组成及确立其任用之制度；ｅ）每一海外省之政治行政章程，并已听取其倘有之立法委员会或政务委员会之意见，但第五纲第二目之情况除外；ｆ）海外省之财政管理，包括其共同部门、自治部门、地方行政团体及行政公益法人；ｇ）不受特别章程规范之公务人员，并适用于全国之章程，包括入职及留职、纪律制度、薪俸、退休及其他与公务人员之素质固有之权利及义务；ｈ）经国民大会表决通过之法律之施行细则，倘需要者且经立法途径实现为适当者；ｉ）其权限以内或涉及利用公有财产之城市化或发展之融资、工程或计划之条件之法律制度；ｊ）经立法途径，解决大总督与立法委员会，或省总督与政务委员会就该等委员会通过之立法措施之时机、适当性或合法性之分歧；ｋ）批准无须保证金或特别担保，且无须以有关之省或自治部门当年之平常收入偿还之贷款。第二目　海外部部长得临时或永久许可海外省之立法机关，就规范省之公共部门之人员或补充人员之编制之组成、聘用、职责及薪俸、工资及其他报酬方式制定法规，但取决于海外部部长之确认，并须遵守有关部门分支一般组织之既定限制。第三目　海外部部长于行使其立法权限时，得全部或部分撤销或废止其９８１

现代澳门社会治理模式研究认为不合法或为着国家利益而不适当之海外省行政机关之立法性法规。撤销或废止须以国令为之，并刊登于《政府日报》及务须于有关省份之《政府公报》内转载之。被撤销之法规自其公布起视为不存在，于法院及公共部门内不得提出之。于撤销或废止任何法规之前，海外部部长应听取有关省份行政机关之意见，使其知悉分歧之理由，以便该行政机关于认为适当时能加以澄清之。第四目　海外部部长须于行使其立法权限之前，听取海外委员会之意见，但以下情况除外：ａ）紧急情况，但须于有关国令之序言声明及说明理由；ｂ）委员会于部长向其咨询后三十日以上方发表意见；ｃ）已就同一事项，根据《宪法》第一百零五条听取职团代表大会之意见，或海外省总督联席会议之意见；ｄ）部长于任何海外省行使其职务时。第五目　海外部部长于海外地区行使职务、于部长会议明确许可时或于紧急之情况下，得使用其立法权限。第六目　由海外部部长行使立法权限而公布之法规，以国令为之，并根据《宪法》之规定颁布及引用条文。部长于任何海外省行使其职务时，以部立法性法规为之。其他法律规定之情况，以训令为之。第十一纲第一目　于使用其行政职能时，海外部部长有权限：一　对海外地区部门及海外部共同编制，以及任何省份或依法由其行使该等职责之部会之补充及专属编制之公务人员，依法委任、订立合同、续任、晋升、调任、批准无薪假及无限期无薪假、批准退休、终止任用或辞退之；二　依法对海外部及海外地区公务人员行使法律所指之纪律行为。除现职法官外，尚得命令不适宜于被分配之省内任职之公务人员到海外部报到；三　经相关总督之建议或表达赞同意见，依法调任或晋升一省专属及补充编制之公务人员至另外一省相同部门之编制；四　核准、更改或拒绝由海外省行政机关呈交，关于其权限事项之建议书；０９１

附　录五　经听取有关省份行政机关之意见，或经该等机关之建议并取得有权限程序之意见，许可：ａ）根据特别法规，设立、重开、迁移受限制之工业场所及变更其内之设备；ｂ）于公产领域、海底电缆、电报及电话通信、目的地为境外之空中航线、一般利益之铁路及大型公共工程之批给、发行专营公司之债务，以及批给用作航海及航空用途之燃料储存设施之牌照；ｃ）应登录于特别开支并以特别收入作融资，或超出当年预计之平常收入之城市化工程及发展计划；六　依法指导及监督海外省预算之组织及执行；七　根据法律规定，许可转移款项及开立信贷；八　许可海外省行政机关与其他海外省行政机关、地区、国家或外国政府磋商协议或协议。倘属与外国政府磋商者，须取得外交部之赞同意见；九　为着纪律或其他目的，命令对其监管之海外地区公共部门，包括国家部门、地方行政团体及行政公益法人，展开检查、全面调查或项目调查；十　根据《宪法》、本组织法及其他法律之规定，监管及监督集体利益之企业；十一　行使法律赋予之其他职务。第二目　海外部部长有权临时或永久委托海外省总督行使上目第一款中，与公务人员订立合同及批准无薪假之权力，以及第二款第二部分、第五款第ｃ项及第七款之权力。第三目　海外部部长得随时撤销、废止、变更或中止非属总督创设权之决定，以及于法律规定之时限内，命令对属总督之创设权，但认为不合法之决定之撤销提起争议上诉。部长直接撤销之决定，自其开始视为不存在，于法院及公共部门内不得提出之。部长就总督已公布之决定之解决，须以训令为之，并于《政府日报》内公布及务须于有关省份之《政府公报》转载之。第四目　根据部长委托之条款，海外部部次有权限按照部长之指引，对其行政权限之事项作出决定。１９１

现代澳门社会治理模式研究第三节　海外部之组织第十二纲第一目　作为公共行政及海外地区行政机关之首要中央机关，海外部须有适当之组织，以便部长行使根据《宪法》及本法律赋予之职务。第二目　海外部之部门相当于专属人员编制；海外地区之部门相当于共同人员编制。第三目　会同海外部运作者，尚有决议、咨询或为着行使该部职责而被认为有需要之技术信息机关。该等机关行为之完成及机构之从属，由法律确定之。第四节　政府之咨询机关第十三纲政府得就拟公布适用于海外地区之法规，或拟呈交国民大会之法律提案，征询职团代表大会之意见。第十四纲海外委员会为海外部部长就海外地区政策及行政事务之常设咨询机关。其组织及职责由特别法律订定之。第十五纲第一目　海外省总督联席会议于海外部部长认为适当之时间及地点召开，于被认为有需要之时期内，讨论与当时海外地区之行政机关及一般行政有重大利害关系，以及以共同处理者为有利之事务。第二目　联席会议之会议不公开，并由海外部部长或部次主持之。除海外省总督外，海外部秘书长及司长得参与会议，并有表决权。第十六纲第一目　海外地区经济联席会议于海外部部长决定之时间及地点召开之，以讨论其设定，对海外地区之经济生活有重大共同利害关系之事务。第二目　联席会议由海外部部长出任主席，并有一名由其委任产生之副主席。每一省须派出一支由总督委任成员之代表团。第四章　省之行政　　第一节　一般规定第十七纲第一目　于每一海外省须有一名总督或大总督为最高当局。２９１

附　录第二目　总督于有关省份之领土内，为葡萄牙国家政府之最高人员及代表、为所有其他于省内服务之文武官员之最高当局及公共库房之最高管理人员，于行使职务时向政府负责，其行为合法性之审查受司法管辖。第十八纲第一目　总督之委任，经海外部部长建议，由部长会议为之。出任者一般为具高等学历、于担任公共职位时或于海外地区之研究表现杰出，且非于该省设有住所或从事活动之企业之领导或管理机关内有任何利益之个人。第二目　总督之委任任期为四年，自其委任以国令于《政府日报》刊登之日起计算。第三目　总督于海外部部长之前作出声明及名誉承诺，或倘委任之时其于海外省者，于接管行政机关者之前作出之。第四目　倘总督续任之国令于其委任终止之前三十日未有公布，于法律意义上视为免除职务。第五目　总督于委任期终止之前之免职，经海外部部长建议，由部长会议作出之。第十九纲第一目　于总督一职出现空缺或其不在省内，而海外部部长未有指定护理总督时，由行使政务委员会副主席之职务者根据第二十九纲第一目之规定行使治理职务。护理总督之指定，须以批示为之，并于有关省份之《政府公报》内刊登之。第二目　于总督暂时因故不能视事或其不在行政机关之住所，但于本省境内时，由政务委员会副主席代表之，并根据其接收之指示而为之。第二十纲第一目　总督及护理总督之行为，政治上向政府负责之，民事及刑事上向法院负责之。第二目　倘总督或护理总督于行使职务时，为民事、商事及刑事诉讼之被告，仅得于里斯本法区提起之，但案件为其他于本土地区或不同省份之法院之权限，或具管辖特权者除外。第二十一纲第一目　总督得随时撤销、废止、变更或中止非属其创设权之决定，以及于法律规定之时限内，对属其创设权，但认为不合法之决定之争议提起３９１

现代澳门社会治理模式研究上诉。第二目　总督之决定得被利害关系人以无权限、越权或违反法律、规章或行政合同为基础，提起司法诉讼。第二十二纲第一目　除《宪法》及本法律之规定外，海外省总督有根据有关省份之章程赋予之职责、权力及特权。第二目　根据《宪法》及法律载明之原则，总督于每一海外领土，有支持国家主权之权利及促进省之福祉之神圣义务。第三目　于省内宣告戒严后，总督于必要之时期及由其承担全部责任下，得担任省内任何其他机关之职务，并须以最快捷之途径予海外部部长知悉其所有作为。第四目　于例外情况下，总督得行使《宪法》或本法律赋予国民大会、政府或海外部部长之职责及仅授予该等机关处理之订定事务之权利。第二节　省总行政机关架构之机关第一分节　大总督第二十三纲第一目　于印度、安哥拉及莫桑比克三个海外省，各有大总督一名。第二目　于安哥拉及莫桑比克省，得有省秘书两名，经大总督建议，由海外部部长任免之。省秘书受委托行使合理之行政职能。省秘书之职务随有关总督之免职而终止之。第三目　本纲第一目所指之省份有政务司一名。于印度，总督得委托任何行政职务；于安哥拉及莫桑比克，总督于认为适当时得委托其处理一般文书或施政及民政领域事务。政务司为一全职公务人员，具海外行政高级督察之职级。第二十四纲第一目　大总督之立法权限包括所有仅属有关省份之利害关系之事宜，且非国民大会、政府或海外部部长之权限者。第二目　大总督行使立法权限，须受主权机关之监督，并原则上须根据下目之规定，经该省立法委员会之表决。第三目　倘大总督同意经立法委员会表决之条款，须于已表决之草案已备妥予其签署后之十五日内，命令以立法性法规之方式公布，俾资执行。４９１

附　录第四目　倘大总督不同意立法委员会之表决者，须延迟公布，并立即将事项提请海外部部长解决之，且须解释出现分歧之理由。部长一般上于听取海外委员会之意见后，得：ａ）决定大总督全部或部分公布立法委员会表决之条款，不影响将部长不同意之部分，以新提案发回该委员会审议之权力；ｂ）根据其理解为最适当者，就该事项立法。第二分节　立法委员会第二十五纲第一目　于总行政机关架构之省份，须有一立法委员会运作，具立法职责。第二目　立法委员会为一与该省之社会条件相适应之代议议会，大部分委员由每四年自符合法律规定资格之葡萄牙公民中选举产生而组成之。第三目　每一总行政机关架构之海外省之政治行政章程，规定其立法委员会选任及委任委员之人数，并规范选举方式，以保障以下之适当代表：ａ）具葡萄牙国籍，并缴纳同一章程指出之最低直接税款之自然人或法人纳税人；ｂ）传统上被承认，且合法运作之法团组织及经济、文化及精神及道德利益团体，包括于印度之乡村社群；ｃ）地方行政团体；ｄ）经该省境内划分之选区一般登记之选举人团。安哥拉及莫桑比克之章程应保障土著居民之代表，于政务委员会根据该等章程规定之方式选举产生之。该等代表视为委任委员。第四目　倘已应被召集之选民未能选出其于立法委员会之代表，大总督根据情况须于三十日内命令完全或部分重新办理选举。倘仍未能选出者，则由政务委员会选出该等代表。第二十六纲第一目　立法委员会于省会运作，并由大总督出任主席或由轮值此责、被认为具政务委员会副主席之权力者，或政务委员会副主席代任之，并须符合第二十九纲第一目之规定。第二目　于表决票数相同时，主席于其希望使用时，有具决定性之投票。５９１

现代澳门社会治理模式研究第三目　为着于立法委员会讨论之目的，提交提案之创始权归总督所有。倘提案不涉及增加开支或减少前法设立之收入者，亦归同一委员会之委员所有。第四目　政务委员会委员得参与立法委员会之会议。该等委员于总督适当之许可下，有权引介提案，并参与讨论，但无表决权。第五目　关于立法委员会运作之其他规定，由有关省份之政治行政章程确立之。第二十七纲第一目　所有立法委员会委员，概有确保葡萄牙国家领土完整及有关省份之福祉、促进其道德与物质进步之义务。第二目　立法委员会委员于行使任期内发表之言论，除法律所指出之限制外，不受法律追究之。省之章程确立得对之适用之罚则，包括开除，不影响一般法律所引致之民事及刑事责任。第三目　经大总督之建议，并说明具最高利益之理由，海外部部长得以国令解散立法委员会，并应命令于六十日内重新办理选举，或于相同性质之理由致适宜时，得延长至六个月。第三分节　政务委员会第二十八纲第一目　会同大总督运作者，为一具常设咨询职责之政务委员会。第二目　政务委员会委员之组成如下：省秘书及政务司、军事司令、检察官、财政部门首长及每年由大总督从省内居民中被公认为合适之人士中委任两名委员，其中一名得为公务人员。第二十九纲第一目　政务委员会由大总督或轮值此责者出任主席。省秘书及政务司为政务委员会之副主席，并于其出缺、缺席或因故不能视事时，由倘有之军事司令或于省内服务年期最长之官方委员代任之。首两名副主席须为省秘书，以其委任之日期，或当委任之日期相同，以年龄排序。第二目　委员会之委员于出缺时、缺席或因故不能视事时，由大总督指定之部门首长代任之。倘并无指定，而委员为公务人员者，由公职内之代任人代任之；其他委员由委任之候补委员代任之。第三目　省之政治行政章程须包括关于政务委员会运作之其他规定。６９１

附　录第三十纲第一目　政务委员会协助大总督行使其行政职务，有权限就法律所指之所有事项发表意见，并就由总督提出，对有关省之行政机关及行政之所有事务，发表一般性意见。第二目　大总督为着行使以下及省之政治行政章程规定之事项之职责之目的，应听取政务委员会之意见：ａ）现行法律、法令、国令及其他法规于省之施行细则，倘需要者；ｂ）于实际或即将被外国部队侵略、或保安及公共秩序受严重干扰或威胁之情况，宣告于省内一处或多处进入临时戒严状态，并立即以最快捷之途径予海外部部长知悉；ｃ）对地方行政团体及行政公益法人行使法律规定之监督行为。第三目　大总督得不同意委员会之意见，并采取其认为最适当之措施。于须咨询政务委员会之意见，但作出与其表决相悖之决定之情况，须向海外部部长告知该事实，并充分说明理由。第三节　省简单行政机关架构之机关第一分节　总督第三十一纲第一目　于佛得角、几内亚、圣多美和普林西比、澳门及帝汶省，各有总督一名。第二目　总督得以于《政府公报》内刊登训令之方式，委托部门首长解决其应处理之行政事务。总督须就委托承担所有责任。第三目　第二十四纲有关大总督之规定适用于总督。对立法委员会之提述，以政务委员会之提述取代。第二分节　政务委员会第三十二纲第一目　于每一省须有一政务委员会运作，具立法及咨询职责。第二目　本纲所指之政务委员会，为一与每一省之社会条件相适应之代议议会，由非官方委员、选任或由总督委任之委员，以及官方、当然或由总督指定之委员组成之。第三目　每一省之章程规范其政务委员会之组成，并尊重以下规定：ａ）选任委员自该省境内划分之选区一般登记之选举人团，以及缴纳最７９１

现代澳门社会治理模式研究低直接税款之已登记之葡籍纳税人中选举产生之；ｂ）总督于选择由其委任之非官方委员时，须给予对省之经济及公共生活有一定重要性之国民组织及部门，而于选举人团中无投票权之代表；ｃ）于澳门，须同样给予华人社群代表。第三十三纲第一目　政务委员会于省会运作，由总督或轮值此责者出任主席。委员会尚有一名副主席，由总督自委员会委员中选出之，并由海外部部长确认之。第二目　省之政治行政章程须包括关于政务委员会运作之其他规定。第三十四纲总督为着行使其立法权限之目的，须根据《宪法》、本法律及有关省份之章程，听取政务委员会之意见。第三十纲赋予总行政机关架构省份之政务委员会之咨询职责，亦归该委员会行使之。第三分节　政务委员会常务委员会第三十五纲第一目　于每一省，会同总督运作并由其出任主席者，为一政务委员会常务委员会，有权限就法律所指之所有事项发表意见，并就由总督提出，对有关省之行政机关及行政之所有事务，发表一般性意见。第二目　常务委员会之组成及运作，由各省之章程规范之，并须考虑社会条件。第四节　省行政之公共部门第三十六纲第一目　省行政之公共部门得纳入葡萄牙全国行政之一般组织内，但原则上，每一省构成本身之组织，直接隶属总督及经总督隶属海外部部长。第二目　无论系国家部门，或系真正意义上之省部门，应与其境内发展状况及特殊情况相应之。根据此项原则，须于每一海外省运作之国家部门之性质及范围，由特别法规规范之；省专属部门由省之章程规范，并必须遵守于海外地区现行之有关部门分支之组织之一般规定。第三目　倘属法律所指之情况，省部门得为着聘用人员、协调方法、使用实验室及其他技术支持之方式之效力，以本土地区相应之部门之延伸运作之。８９１

附　录第四目　所有海外省公共部门，包括特许部门之组织，须考虑领土防卫之最高需要，并寻求与之相适应，以及便利军事机构之任务。第三十七纲第一目　于总行政机关架构之省份，须有政务司一名。第二目　于每一省之省会，须有隶属有关总督之省行政每一分支之领导机关。该等机关根据省设有总行政机关或简单行政机关之架构，而有省业务司及省业务厅之职级及名称。倘有需要，得由法律规定相同之司或厅集合多于一个之部门分支。第三目　国家部门、自治部门及经济协调组织，根据有关之特别法规管理之。第四目　省业务司由司长领导，省业务厅由厅长领导，两者概由总督直接以批示任命，并以总督之名义下达遵守其决定之命令。第五目　每一名总督有由其直接监管之秘书处，于总行政机关架构之省份及澳门由总督自由选择之秘书长领导之；于其他省份由总督之副官或秘书领导之。第三十八纲第一目　所有海外省致中央政府之正式函件应发往海外部部长，但对法院及隶属其他部会之国家部门之特别法规另有规定除外。第二目　仅总督得与中央政府通函。所有于省内服务之公务人员及公共机构不得与其直接通函，但以下情况除外：ａ）法院，关于诉讼事务或司法工作之其他行为；ｂ）高级督察及其他等同或较高职级之公务人员于负责视察或执行任务期间；ｃ）根据有关之特别法规规定之国家部门。第三目　细则性法规须订定及规范函件之不同等级及传递之方式，并得加入对统计或气象数据之直接及简化通信，以及其他纯粹文书之规范。第五节　海外地区公务人员第三十九纲第一目　省行政部门之每一分支，设定本身公务人员之一般编制。第二目　每一部门分支之公务人员之一般编制由两个职阶组成：ａ）海外地区共同编制；９９１

现代澳门社会治理模式研究ｂ）每一海外省之专属编制。得以法律设立任何上述职阶之补充编制，以完成特定部门之特别或过渡性分支之行为，以及其具时间性之活动。得根据法律规定，于各部门分支之一般编制内有具本身名称之特别编制。第三目　公务人员之编制为法律所载者，仅该等编制得登入预算表内。第四目　本纲之规定不影响于法律明确准许之情况下，与编制外人员订立合同或雇用散位人员之权力。第四十纲第一目　各省之共同及专属编制为永久性；补充编制原则上具时间性及暂时性，并于任务预定完结时或于设立之期限内撤销之。第二目　下列属海外地区共同编制：ａ）一等官员职级以上之公务人员、市、区域，或相等级别，于并无规定时由其所示之薪酬级别以确定之行政局局长；ｂ）任何法律要求须达高等专门学历，而法律又无订定其他方式而任用之其他公务人员。第三目　下列属补充编制：ａ）专科、临时卫生团或卫生队，以及法律订定之地方卫生部门之医生；ｂ）铁路、工务及其他技术部门之临时性公务人员；ｃ）具临时性质之工作队及工作团之人员。第四目　所有不包括于共同或补充编制之公务人员，归专属编制。第四十一纲第一目　海外地区公共部门编制之委任，得以以下方式作出：ａ）代理；ｂ）临时委任；ｃ）确定委任；ｄ）定期委任。第二目　除依法另有规定外，代理委任须遵守以下原则：一　海外部部长有权限委任共同编制人员；海外部部长或总督根据法律有权限委任补充编制人员；除法律规定之例外情况外，总督或其他法律赋予００２

附　录该权限之实体有权限委任专属编制人员。于公共部门不可延缓之紧急情况下，属部长作出代理委任之权限得由总督行使之。二　由海外部部长作出之代理委任，其任期之效力根据合理之情况而定之。由总督或其他实体作出者，于一年后失效，但法律规定之例外情况除外。然而，倘总督于不可延缓之紧急情况下对共同或补充编制人员作出代理委任者，其续任仅得经海外部部长之许可而为之。第三目　进入海外地区公共部门之委任具暂时性质，根据以下规定，为期五年：ａ）初始委任为连续担任两年，期间得于同一编制内之不同职位任职；ｂ）倘公务人员有良好记录者，得续任另外三年，条件与上项相同；ｃ）被暂时性委任之上述公务人员，有被定期委任之公务人员之权利及义务，包括法定之晋升。第四目　除对定期委任者另有规定外，公务人员于实际行使职务满五年且其应得者，得被确定委任，免除重新就职，并应自其以临时委任方式就职之时起计算年资。倘将被确定委任之公务人员为陆军、海军或空军军官者，其委任须事先经有权限人士之许可，以便与军事部门解除联系。第五目　定期委任仅赋予权利，并于其职务之任期内授予职责。除法律尚有规定外，被定期委任之人员适用以下规则：一　施政之职能及司长或部门首长之职能，必须由法律规定有权限之有关编制之公务人员，以定期委任方式行使之；或由非该等编制，但合符法律规定之特别条件之人士行使之。二　得对补充编制之职位以定期委任方式委任及行使志愿性、因等级或部门需要而给定，或其他法律所指之职务；三　倘其他之期限并无法律规定，则定期委任之有效期视为两年论，自就职之日起计算，并得由海外部部长原则上根据有关省份之总督，或于海外地区或海外部提供服务之共同编制内公务人员所隶属部门之司长之建议，同意以相同期限及连续地续任之。四　被定期委任之公务人员不得于有关期限或任何续任完结前，要求免除职务，但不适宜者除外。然而，得随时因公共部门之需要而被免除职务。五　被定期委任，而非属其服务之编制内之公务人员，不得于同一编制１０２

现代澳门社会治理模式研究内被续任超过三次。于定期委任之四个两年完结时，倘公务人员表现应有之素质及记录良好者，得被确定委任至相当于履行职务之编制内之职级。第四十二纲公务人员之聘用，原则上须通过公开考核为之。第四十三纲第一目　于下列情况下，准许海外省行政当局对服务之提供，以合同方式为之：ａ）对于规范其任用之法律准许时，每年行使包括公共行政之永久性编制在内之职务者；ｂ）对行使或实现于公共部门补充编制或相同编制以外，具暂时性质之职能及工作者。倘属编制以外者，仅以法律准许者为限；或倘法律无规定者，则为当有权限当局命令，有关工作得有需要为具高度或特别能力之人士订立合同时；ｃ）按日或月，且原则上以人手提供之服务或雇佣工作。第二目　法律确立该等每一种合同方式之制度，其签订根据被认为适当之情况，得或无须事前通过公开考核。第四十四纲由海外部部长负责之任用仅提及公务人员应服务之省份，但倘为特别任务者不在此限。总督有权限配置其适当之职级之职位。第四十五纲海外地区公务人员之章程须尊重本节之规定，并须包括所有关于其状况、权利、义务及保障之其他规定。第五章　地方行政　　第一节　行政区划及地方当局第四十六纲第一目　为着地方行政之目的，海外省划分为市。倘经济及社会之发展未达至法律规定之程度者，市暂得于省之章程所指明之地区，被行政区域取代。第二目　倘领土具相当规模或间断性，且行政上适宜者，市及区域结合成行政区，依法由行政区总督管辖之。２０２

附　录第三目　于以土著政策为主要方面之行政区，区域及市内非城市化之地区得由督管区管辖之，以完善有关政策之指导或监督。第四目　市得由堂区组成之，与其所在地相适应，并具法律要求之人口及城市条件。第五目　于并无堂区组成之市之地区，以及位于区域之住所以外之地区，须归行政分所。行政分所系组织及保护移民，以及为着主权目的之中心。第六目　每一海外省之行政区划须与其经济与社会进步之需要相适应。第四十七纲于行政区及督管区，最高行政权威分别为行政区总督及行政督管。市之权威由市行政局局长行使之；区域由区域行政局局长行使之。行政分所之权威归所长，堂区归保长所有。第二节　地方自治机构第四十八纲第一目　于海外省，地方共同利益之行政，为市政厅、市政委员会及地方委员会之职务。第二目　市政厅为市具选举性质之行政团体，有本身之约章及纹章，并得使用被授予或已被授予之荣誉称号或名义。市政厅由市行政局局长出任主席，或由一名由总督根据有关之章程所指定之主席出任。后者得为有薪职。主席根据法律规定，为市政厅决议之执行机关。第三目　行政区域得根据法律订定之条款，有市政委员会。于因未有举行选举、或选举无效，或当已登记之选民人数少于规定下限而未能组成市政厅之市，亦得有之。第四目　于下列地方设立地方委员会：ａ）堂区，但倘当地有依法合理组织之机构，或传统上归其管理一定共同利益者，得根据法律订定之条款，对之委托委员会之职责；ｂ）行政分所，倘其住所存在法律要求之村庄或聚居点者。第四十九纲第一目　市及堂区为真正意义上之地方自治机构，为公法人组织，具法律赋予之行政及财政自治权。其法律人格维持现状，即使其由前纲所指之过渡性或补充性机关管理亦然。３０２

现代澳门社会治理模式研究第二目　区域之市政委员会及行政分所之地方委员会，根据法律确立之规定，行使职责及享有相应之市及堂区机关之待遇。第五十纲第一目　地方自治机构之行政生活，受省行政机关直接或经倘有之行政区总督之监督，以及法律确定之公务人员之监察。相同法律并得将有关行政团体之决议，取决于其他机构或当局之许可或批准。第二目　地方自治机构行政团体之决议，仅得根据法律规定之情况被变更或撤销之。第三目　经选举产生之行政团体得被省总督根据法律规定解散之。经委任产生之市政委员会及地方委员会得自由被免职。第六章　海外省之财政管理　　第一节　一般规定第五十一纲海外省为公法人，具取得、订立合同及诉讼之权力。第五十二纲每一海外省有本身之资产及债务，根据法律规定，有权限处置其财产及收入及负责其开支、债务、其行为及合同。第五十三纲第一目　法律规范由海外省行政机关及其自治部门或具法律人格之公法人对国家公有财产行使之权力。第二目　每一海外省之财产为于当地范围内之无主土地、或确实非属私有财产制度或属公有产权之土地、待继承遗产及非属他人所有之其他动产与不动产，以及于当地范围以外，依法取得或属其所有之一切财产，包括利润之分享及属其所有之其他收益。第五十四纲第一目　海外省实行财政自治管理，但受政府之监管及监督。第二目　倘海外省之库房出现严重情况，或该等危险涉及本土地区者，其财政自治权受必要之偶然限制。第三目　于上目所指之情况发生时，对任何省份之财政自治权实施限制之权限，归海外部部长。４０２

附　录第五十五纲本土地区通过必需之担保，向海外省提供财政援助。第二节　省之预算第五十六纲每一海外省之财政管理系取决于一专有预算册。所有预算册应根据统一之计划编制之。第五十七纲第一目　每一海外省之预算册为单一性，包括所有收入与开支，以及自治部门预算，并特别将之详细列明，另行公布之，且尚包括：ａ）海外地区共同部门之收入及开支；ｂ）第五十九纲第三目之指定本土地区库房收入，以及于该省生效，由相同库房实施之相应开支。第二目　每一海外省之预算，应以必须确保其平衡之方式，指定必要之资源以补偿开支之总额。第三目　与省之法律或合同，或有长期之性质或目的之义务相关之开支，包括利息之负担及其债务之摊还，应以省之确定税款及其他收益之基础而作出之。第四目　每一省之预算须仅包括法规准许之收入及开支。第五目　预算册或用作预计预算之要件内，不得包括未经批准以过往预算之款项支付之任何开支。规范库房管理之特别法规，须规定得包括用作支付有关过往预算未有机会赠与或支付之款项之限制情况之理据。第六目　海外地区之财政管理法律，须规范于任何省份之预算内得转移款项及开立信贷之条件及条款。第五十八纲第一目　每一海外省之预算册，须根据本纲及管理库房行政之特别法规规定，每年由省之机关组织、表决及命令执行之。第二目　为着第十一纲第一目第五款第ｃ）项所指之款项登录预算册及由此产生，属政府权限之立法性措施之效力，总督应向海外部部长发出省须于预算册内登记，且充分平衡之收入之评估表，并附上必需之要件，俾供查核。倘需通过特别收入以满足开支者，部长应同时指出须取得收入之方式。５０２

现代澳门社会治理模式研究第三目　于收到部长之指示后，根据有关省份之行政机关架构，由立法委员会或政务委员会须表决一立法性法规，以订定执行未有事先确定法律或合同效力之金额之预算开支之应遵原则。第四目　须根据前目所指之立法性法规组织预算册，并经政务委员会表决后，由总督命令执行之。第五目　于任何情况下，当预算未能于经济年度开始时即行实施，不附期限或跨越新经济年度所订定之收入，应继续根据原有法律征收之；关于平常开支，则可暂时继续动用上年度预算开支之十二分之一，以及于上年度已批准用作支付新长期性负担之款项之十二分之一。第三节　收入第五十九纲第一目　每一海外省本身之收入为：ａ）于其境内，以及法律明确规定于境外征收之税项或费用，但本纲第三目之规定及法律规定由地方行政团体征收者除外；ｂ）源自其财产之动产或不动产之拥有、直接经营或批给之收益；ｃ）许可于省内经营或批给公有财产之收益，倘根据法律规定，由省负责相应之负担时；ｄ）于省内存在，并由法律规定拨归公有之遗产、财产及其他被遗弃财产之清算所得；ｅ）由省批出之贷款及其他信用活动之金额；ｆ）任何法律视为属其收入之其他款项。第二目　海外省之共同收入为由共同财产或服务，以及同一性质之基金所得者。第三目　本土地区于海外省之收入为：ａ）根据每一海外省平常收入之比例而征收之国防税捐，包括为此目的而设立之税项或费用；ｂ）由本土地区支付或担保之服务、经营或批给之费用、收益或补贴；ｃ）向海外省提供之财政援助之利息及摊还。第六十纲第一目　仅得征收依法许可及已于预算册表内登录之收入，但其后方订定或被许可者除外。６０２

附　录第二目　一省之所有收入，无论任何性质、来源或有否特别用途，除另有明文规定外，须根据法律规定，交予相关之库房，并于年终将之载于有关年度之账目内。第三目　海外省仅于海外部部长之许可下，得建立特别为实现既定目的之基金。第六十一纲第一目　每一海外省有权限订立贷款合同，或为着其行政机关取得必需资本而实现之其他信用活动。第二目　贷款由总督主动提出，并根据情况，经立法委员会或政务委员会许可之。然而，属海外部部长权限之工程及计划，得相应由其主动或经总督于听取立法委员会或政务委员会之意见后，建议安排有关之融资。第三目　须保证金或特别担保之贷款，取决于政府通过法令事先许可；其他金额大于省于当年之平常收入之贷款，取决于海外部部长通过国令事先许可。第四目　海外省不得于外国订立贷款合同。倘任何海外省之行政机关有需要通过外地金融机构以取得资本者，财政活动仅得自本土地区之账目作出之，无须由同一省为其他省份承担责任，但由本土地区完全承担之。第五目　公库或《宪法》第一百六十七条第二附款所指之信贷机构，对海外省过去及将来债务之权利不受时效约束之。第四节　开支第六十二纲第一目　本土地区对海外地区之负担由以下组成：ａ）用作维持海外部及法律指明之从属机构而所需之拨款；ｂ）国防补充开支、圣约翰堡官邸开支、用作划定边界之开支、移民补贴、海外地区问题研究、科学研究及促进本土与海外地区精神关系之开支；ｃ）对东方传教会之捐助，以及对获承认之天主教传教团体、神学院及其人员宿舍之津贴；ｄ）已纳入本土地区等级组织之机构、服务及经营，以及由本土地区确保之海外地区之批给之开支；ｅ）发放予航运或航空企业，以及其他办理与海外地区之交通之经营商之全部或部分津贴。７０２

现代澳门社会治理模式研究第二目　海外省之负担，为根据本纲之规定，所有无须由本土地区负担之开支，尤其系：ａ）经合同承担或法律产生之贷款及负担之利息、年金；ｂ）省公共部门之拨款，包括人员或其固有运作物资之运输开支；ｃ）省内之发展，包括法定或合同批给，或为着同一目的而实现之工程之负担；ｄ）铸造其货币、印刷其印花或邮票之工厂之开支；ｅ）根据其过往服务之时间，发放予不在职阶层人员之定期金；ｆ）法律确定之海外部附属或从属机关或机构、高等法院，以及其他公共部门或根据其平常收入之比例，其他部门或若干省份共同人员编制之开支；ｇ）发放予维持定期之沿岸航行，或其他与一个或以上之省份之专有利益有关之交通之企业之津贴；ｈ）由法院或有权限部门遣送罪犯前往于其他省份运作之刑罚场所之旅费及赡养费。第六十三纲第一目　明确禁止海外省实现未于预算册内登录之开支，以及为负担订立合同或实施引致超出预算拨款之支出。第二目　某项开支之许可金额，不得作于预算册内或于开立信贷之法规内所指明者以外之用途。第三目　总督及其他有权限公务人员，须以使用最少支出达至最大有用收益之方式，运用预算拨款。第四目　省行政当局之开支次序，由总督或海外部部长根据本组织法及规范库房部门执行之特别法规作出之。第五目　海外部部长于认为适当时，就开支预算之执行给予总督指示。第六目　每一省之平政院根据法律确定之条款及办法，行使开支预算之司法监督。行政监督之权限归海外部部长及总督，海外部部长之权限经监察及有权限实体审查而为之。第五节　省账目之会计及监督第六十四纲第一目　海外省之会计制度须根据本土地区之制度组织。海外部部长于８０２

附　录特别情况下而认为必需时，得变更之。第二目　省公共开支之账目，须与生效之预算分类严格一致。第三目　海外省之年度账目，须于法律确立之期限及许可之情况下送往海外部部长，以便于审查及报告后，根据《宪法》第九十一条第三款及第一百七十一条之规定，送交审计法院审理及国民大会省览之。第七章　海外地区之司法行政　　第一节　海外地区之法院第六十五纲第一目　司法职能于海外地区由普通及特别法院行使，由特别法规规范其组织及权限。第二目　普通法院为高等法院及第二及第一审法院，由法律订定其地域及实质管辖权限。第三目　不准设立具专属权限审理限定等级犯罪之特别法院，但税务、社会或违反国家安全之犯罪除外。第四目　法律得于法区内加入市政裁判所。第五目　于非洲大陆之省份，市政裁判官根据法律订定之方式，有权限审理当地之纠纷。第六十六纲第一目　海外省于法院由以下代表：ａ）根据其等级，检察院人员；ｂ）于特别法院，依法指定之代表。第二目　检察官及其代表于根据本纲被赋予代表之职责时，须认真遵守有关总督向其发出，除有关法律技术方面以外之书面指示，以捍卫海外省之权利及利益。第六十七纲第一目　以下机构于海外地区具行政法院之管辖权：ａ）海外委员会；ｂ）审计法院；ｃ）设于各省省会之一平政院。第二目　行政法院有本身之管辖范围，独立于行政当局。９０２

现代澳门社会治理模式研究第三目　海外委员会有权限审理以下诉讼：ａ）大总督或省总督之行为，但纪律事务除外；ｂ）海外省平政院之裁决。第四目　审计法院有权限：ａ）就属海外部部长权限之行为及合同，行使咨询、审查及检阅之职能；ｂ）裁决平政院与海外省总督之间就属该等法院权限之审查或检阅事务之分歧之诉讼；ｃ）审理关于由海外省平政院就账目事项之判决之诉讼；ｄ）根据《宪法》第九十一条第三款及第一百七十一条之规定，审理海外省及法律所指之其他实体之年度账目。第五目　海外省平政院有权限：ａ）审理省行政当局，除总督、大总督或轮值此责者外之行为之诉讼，以及自治部门、行政法人及行政公益法人之决定或决议；ｂ）对根据法律所指之任何有关省及其库房之行政之其他司法争讼作出判决；ｃ）审理地方行政团体、行政公益法人及其他法律指明者之账目；ｄ）当总督要求时，就开支之次序或有关省行政之事务发表意见；ｅ）对有关属省当局权限之行为及合同，行使审查及检阅职能。第六十八纲第一目　每当海外省之法院提起任何法规之违宪性之付随事项，无论系由当事人或法官提起，倘法院同意争辩有依据者，须将付随事项单独呈送海外委员会，俾供裁决之。第二目　于收到卷宗后，须遵从法定程序，并最后就法规之违宪性登记判决书，命令遵守或命令该法规不适用。第三目　海外委员会于完成判决书后，须以电报通报有关之省份，以待其于《政府公报》刊登后，俾资执行。第二节　预防及遏止海外地区之犯罪第六十九纲第一目　为预防及遏止犯罪，海外地区之法例须有刑罚及保安措施，以捍卫社会及使罪犯重新适应社会。０１２

附　录第二目　本土地区之刑事及监狱制度须伸延至海外地区，以其处分之预防及遏止之价值适应社会之状况，以及不同省份全部或部分居民特有之模式为前提。第三目　不得再于海外省处以或执行流放刑，但得于海外地区设立刑罚场所，旨在一方面有更佳之隔离及阻吓作用，另一方面更便利属初犯或外源类型之罪犯之改正。该等场所须尽可能纳入海外地区内部殖民计划之内。于执行刑罚后，负责执行之有权限公共部门，须发出一份关于罪犯以完全之自由加入有关省份之可能性之判断。倘该等罪犯被认为不应加入该省者，则不准其于执行刑罚后五年内于该省居留。第四目　海外省之立法性法规得订定轻刑罚，施行性训令得订定《刑法典》第四百六十八条所指之罚则，并得变更于本土地区生效者，包括最高五千士姑度之罚金或本地货币之相等价值。第八章　海外省之经济及社会秩序　　第一节　海外地区之一般经济制度第七十纲第一目　海外省之经济及社会生活，根据《宪法》第一部分第八编及第二部分第七编第五章之标的，受最高规范及协调，尤其包括：ａ）有条理利用地区之天然资源及潜力；ｂ）地区移民，尤其促进民族家庭之定居，并规范劳工之迁移、纪律约束及保护移民及移居入境；ｃ）居民于道德、智力及经济上之提高；ｄ）经济活动之渐进国有化，并应自行或以其资本一并纳入全国性经济内；ｅ）实现与经济及政治条件相应之社会公正。第二目　于不影响海外省之非集权化下，本土地区负责以有权限机关之决定，确保应一并于海外地区经济制度内考虑之利益之适当地位。第二节　海外省之间、与本土地区及与外国之经济关系第七十一纲第一目　关务制度，无论系本土地区与海外省之间之贸易关系，或系海外省之间及与外国之贸易关系，为共同或一般利益问题。政府根据《宪法》１１２

现代澳门社会治理模式研究第一百五十条第二及第三款之规定，须以《宪法》第一百五十八条及独一附款所阐述之原则规范之，并为此得尤其：ａ）于可能之情况下，统一全国与外国贸易之关税，但东方三省除外。当地得考虑其地理位置，采用特别制度；ｂ）逐步降低本土地区与海外省、海外省之间及海外省与外国贸易之关税，直至完全废止之，并采取措施由其他收入取代之，但被认为于东方三省系属必需者之特别制度除外。第二目　须便利全国领土内之人员流动，但倘其存在会产生严重之内部或国际秩序困难者，得根据现行规定，合法拒绝国民及外国人进入任何省份并驱逐其出境，但仅向政府行使上诉权者除外。第三目　须尽量便利于国家领土之所有部分内之资本转移。第七十二纲工业之发展及工业投资之条件，于本土地区及海外地区须根据团结及协调之基本原则促进之。第七十三纲第一目　海外地区之发行银行须于本土地区设有住所及中央管理机关，并须于该处构成其储备。第二目　所有海外省之货币单位须为士姑度。发行银行须寻求确保本土地区士姑度与当地士姑度钞票之可汇兑性，并改正由此产生之汇兑状况。第三目　为着前目之效力，得于海外省设立互助性汇兑基金，以被认为系适当者为前提。第七十四纲第一目　来往本土地区及海外省之间，或来往海外省之间之定期交通工具之经营权，须保留予国有企业及国家公共部门。本规则之例外情况取决于特别许可。第二目　经国内港口直接转运，以外国为目的地之货物，得以外国船舶运送之。第三节　海外省之批给第七十五纲国家或属地方自治机构权限范围内之批给，即使需使用外国资本以达至其效力，必须受确保国有化及国家经济其他利益之条件限制之。为着该等目２１２

附　录的，特别法规须规范本事项。第七十六纲所有旨在利用及经营国家于海外地区之公有领域财产之企业被视为集体利益，依法及符合公共治安、国防及经济与社会关系之需要，受国家行政、竞投、监管及监督之特别制度限制之，经海外部部长或海外省行政机关为之。第七十七纲第一目　国家及地方自治机构概不得于海外地区向一人或集体企业批给：一　行使公共行政之特权；二　设立或订定捐税及费用之权力，但得批给征收法律许可之拍卖之公共所得；三　具转批给予其他企业权力之土地占有权或矿区调查之专有权。第二目　现时倘于海外地区有本纲所指性质之批给者，须遵守以下规定：ａ）不得全部或部分延长或续期；ｂ）当局须根据法律或适用合同之条款，行使其解除或赎买之权利。第七十八纲海外地区之港口或空港之管理及经营，将保留予国家。特别法律须规范应加入限定于各港口或空港内之服务设施之例外情况。第七十九纲已批给之公共服务经营收费，根据既定权限之规则，须受国家或省行政机关之管制及监督。国家之监督经海外部部长为之。收费仅于批准后方得生效。第八十纲第一目　不得于海外地区批给或以其他任何模式转让归于或指定予公有领域，或有关国家之声誉或国家最高利益之土地或财产。特别法律规范本事项，并即时确定不得：ａ）批给于高潮最高水平起计超过八十米之连续区域内、与海岸接壤，于海湾以内或以外之土地，但澳门除外；ｂ）批给于正常水平起计超过八十米之连续区域内、与可航行湖泊或开放予国际航行之河流接壤之土地；３１２

现代澳门社会治理模式研究ｃ）批给与已筑有、计划或为着此目的而行政机关同意得预留之公共利益之铁路线相连之土地。倘特别法律确定者，范围自轨道轴线或有关车站之周围起每一边计一百米或以上。第二目　倘符合国家利益及法律规定者，得准许：ａ）临时使用或占用本纲包括之土地之部分；ｂ）经海外部部长于听取有权限程序之意见后明确批准，将上述之部分纳入村庄范围。该等纳入村庄范围之部分，得根据法律及本纲第三目之规定被批出，但批给应得海外部部长于听取同一程序之意见后之明确批准。第三目　于海滨村庄或用作给予其自然扩张之地区，土地之批给及转批给受以下规则限制之，但澳门除外：ａ）未经部长会议批准，不得向外国人批给或转批给土地；ｂ）承批人及获转批给人实际利用土地作工业或商业设施或住屋者，须受条件限制之。第四目　土地所有权及由此构成之不动产权利之私人移转行为，无须任何当局之批准，但倘移转违反本纲第三目之规定者，由大总督或省总督于知悉该事实起计六个月内，通过简单批示撤销之，并于《政府公报》内刊登，不影响其根据本纲第五目之条款，经一般办法随时撤销之。第五目　本纲保障国家之权力，不受时效约束之。第六目　海滨村庄及用作给予其自然扩张之地区，为倘已被纳入之其有关约章，或于有关省份之《政府公报》刊登之其他行政法规所载者。第四节　海外地区之教育、教学、科学研究及文化第八十一纲第一目　根据吾等教化职责之民族情感及本土地区类似活动之发展，须促进于海外地区之教学、教育、文化及科学研究之扩张及进步。第二目　国家以其认为适当之方式，于海外省维持小学校、补充学校、中等学校及科学研究中心。许可小学校采用本土或本地语言为葡萄牙语言之教学工具。第三目　于海外地区有设立与公立学校平衡之私人学校之自由，受国家之监督并得接受资助，或当其教学计划及有关教学人员之水平不低于同类公立机构时，得通过法规之效力，授予公立学校之地位。葡萄牙人不得就读任何私立学校，即使其根据经正式核准之本身之教学４１２

附　录计划施教，亦得剔除葡文及葡萄牙历史科目。第四目　由国家、天主教传教团及私立学校施行之教学，除强健体魄及增进知识外，旨在以基督教教义及道德之原则及国家之传统为指导，训练人格、职业价值及全面之品德及公德，但学生之家长或轮值此责者声明不希望以天主教宗教施教者除外。第五目　每一海外省之预算册内，须登录发放便利于本土地区或其他海外省就读省内并无设有之教育机构之助学金之金额。第六目　投考进入于其所居省份不存在之学校之人士，倘就读该等学校须通过能力测试者，得于该省省内应考之。考试仅得以书面为之。为着评定之效力，试卷须送往本土地区。第八十二纲第一目　于土著制度仍然生效之省份，已由葡萄牙天主教传教团设立、特别面向土著之教育之地点，应全部委托传教人员及其辅助人员办理。该等传教团未能行使教学职能之地点，须继续为国家之职务。第二目　私立学校之土著教育，应受与国家施行教育时所遵从之相同之一般性指导。第三目　土著教学除为着前纲第四目规定之目的外，旨在培养其完善之国家化及道德化，以及根据性别、区域之经济条件及利益，取得工作之习惯及能力。第四目　许可土著教学采用土著语言为葡萄牙语言之教学工具。第五节　海外地区之兵役第八十三纲第一目　于海外省，兵役对所有葡萄牙人为一般性及义务性，由法律规定服役之方式。第二目　海外地区之兵役须以特别法规，根据统一之原则组织之，并规定被认为系属必需之限制。第六节　土著居民第八十四纲第一目　国家以过渡性制度之特别措施，根据人道及主权、本节之规定及国际公约，保障安哥拉、莫桑比克及几内亚之土著。当局及法院须根据法律规定，制止及处分对土著人身及财产之所有侵犯。５１２

现代澳门社会治理模式研究第二目　国家分别设立及鼓励设立有利于土著之权利或向其提供救济之葡萄牙公共及私人机构。第三目　海外地区于有需要时，并根据居民发展之情况，且于不抵触道德、人道之原则或葡萄牙主权之自由行使之情况下，须设有受葡萄牙公法及私法影响，确立顺应其风俗习惯之司法制度之特别章程。第八十五纲须承认或设立有利于土著、用作聚居及耕作之土地之不动产所有权之特别制度，并遵守以下原则：ａ）倘财产之凭证及登记存疑者，须尊重所有由海外省行政机关作出之批给。于公用征收之情况下，则依法以其他可供应之土地或以补偿抵消之；ｂ）由此构成之财产，仅得于土著之间，根据特别制度之条款或其承认之当地习俗移转之；ｃ）根据法律订定有利于土著之条款，该等财产仅得通过与信用或经济援助机构订立合同以担保债务。不可查封之财产不包括受一般法律限制之孳息，无论系属待收者与否。第八十六纲第一目　土著为国家或地方行政团体提供之合同工作系属有薪者。第二目　禁止：一　需由国家保证向任何经济经营企业提供土著劳工之制度；二　于省内任何区域存在之土著，以任何名义向该等企业提供义务工作之制度。第三目　仅国家得强制土著从事一般集体利益之公共工程、由此产生之事务、执行具刑罚性质之司法裁判或履行税务义务之工作。第四目　土著合同工作制度肯定个人自由及合理工资及救济之权利，公共当局仅于监督上干预。保障土著自由选择其最擅长、无论系为本身或为他人、及无论于本身土地或前往他处而从事之工作。然而，国家得引导为本身而工作之土著，采用改善其个人及社会条件之方法。第九章　最后及过渡性规定　　第八十七纲第一目　国旗作为葡萄牙国家主权及政治统一之象征，须于海外地区之６１２

附　录总督官邸及法律规定之其他当局、炮台及其他公共建筑物、船舶及适当之仪式之举行地点升挂之。第二目　各海外省须有本身之一纹章，由海外部部长经听取有权限程序之意见后，以训令核准之。纹章须以葡萄牙发现及省之财产之领主纹章之徽号构成之。此外，纹章用作其行政机关及公共部门具正式性质之文书及函件之标记。第八十八纲第一目　根据法规订定之国民大会及中央政府或当地总督之职责，有权限公布须适用于海外省之法规之权限，属海外部部长或有关之总督。第二目　所有源自本土地区机关，于海外省生效之法规，需包括由海外部部长附加之载明。该等法规应于须执行之省份之《政府公报》内刊登之。本载明须于法规之原件内书写，并由海外部部长签署之。第三目　已于本土地区生效之法规于海外省之适用，须经海外部部长训令为之，并得于应适用之法规内，对法律秩序特别要求或根据省之独特条件而更改及补充之。第四目　未经遵守本纲之条款，而于任何省份之《政府公报》内转载刊登《政府日报》之规定者，不产生法律效力。第八十九纲第一目　每一海外省须原则上每周出版一《政府公报》，其内须登载所有应于该省生效之法规。格式须与《政府日报》一致，其封面须印有国徽。第二目　为着于海外省执行之效力，于《政府日报》刊登之法规，仅于有关之《政府公报》内转载后生效。转载务须于《政府日报》抵达后之首期《政府公报》内为之。该等法规仅于其内声明立即适用时，方于《政府公报》内转载前生效之。于此情况下须附加予以执行之载明，并于《政府公报》之末端转载之。于其他紧急情况下，于《政府日报》刊登之法规须以电报传送，并立即于《政府公报》内或以其副刊复制其内文。第三目　除有关《政府日报》之规定外，海外省《政府公报》刊登法规之义务，绝对不得取决于其他任何出版物之登载。第九十纲源自本土地区之法规于海外省公布时，须维持于《政府日报》刊登之７１２

现代澳门社会治理模式研究日期。该等法规于海外省之《政府公报》首次刊登时，须有刊登期数之日期。第九十一纲除特别声明外，法律及其他法规于海外省须于有关之《政府公报》刊登之日起计五日内生效。本期限适用于省会及其市之地区。至于省之其他地区，各省之章程得视距离及通信方式而订定更长之期限。第九十二纲第一目　须根据本法律之规定以国令颁布：ａ）海外部之组织；ｂ）海外地区不同公共部门分支之组织法规，包括修订《海外行政改革》法令；ｃ）海外地区公务人员之一般章程；ｄ）每一海外省之政治行政章程，经听取根据现行法律运作之有关总督及政务委员会，以及海外委员会之意见。第二目　于本法律之施行细则未公布之前，符合本法律规定之现行规定之部分继续生效之。须特别遵守以下各项：ａ）根据现行法律规定设立之政务委员会继续运作，直至取代其之机关被组成；ｂ）总督及其他当局继续行使现行权限，直至其职责被订定；ｃ）于未被纳入其他法规之前，《葡萄牙殖民帝国组织章程》第二百零八条第二至第四附款之规定继续生效。命令公布并执行本法律之规定。一九五三年六月二十七日于共和国政府大楼———ＦｒａｎｃｉｓｃｏＨｉｇｉｎｏＣｒａｖｅｉｒｏＬｏｐｅｓ———萨拉沙刊登于所有海外省之《政府公报》———罗瑟文第２０７６号法律国民大会及本人，谨代表国家根据《宪法》第八十条第二附款之规定，分别制定及颁布以下法律：独一条　一九五三年六月二十七日第２０６６号法律之第五、二十三、二８１２

附　录十四、二十五、三十、三十四、三十五及五十八纲，现修改如下：第五纲第一目　……第二目　……第三目　以适宜印度特有之特征为前提下，有关章程得订定与本法律对政府机关及其他行政之规则不同之规定。第二十三纲第一目　……第二目　于安哥拉及莫桑比克省，得有省秘书两名，经大总督建议，由海外部部长任免之，并等同于海外行政高级督察，但其职务随有关总督之免除而终止之。第三目　本纲第一目所指之省份有政务司一名，同样具高级督察之职级。第四目　大总督得委托其行政职能予省秘书及政务司行使之，但财政管理除外。于此情况下，后者尤其有权处理与施政及民政有关之职能及一般文书。第二十四纲第一目　……第二目　……第三目　……第四目　……第五目　于立法委员会平常会议休会期间，且不能召开特别会议时，总督得于听取政务委员会之意见后，公布立法性法规。第二十五纲第一目　……第二目　……第三目　……ａ）具葡萄牙国籍、已登记并缴纳同一章程指出之最低直接税款之自然人纳税人；ｂ）……ｃ）……ｄ）……第四目　……９１２

现代澳门社会治理模式研究第三十纲第一目　……第二目　大总督为着行使以下及省之政治行政章程专门规定之职责，应听取政务委员会之意见：ａ）现行法律、法令、国令及其他法规于省之施行细则，倘需要者；ｂ）对地方行政团体及行政公益法人行使法律规定之监督行为。第三目　……第三十四纲总督为着行使其立法权限，根据《宪法》、本法律及有关省份之章程，听取政务委员会之意见，第三十纲第一目赋予大总督省份之政务委员会之咨询职能，亦归其所有之。第三十五纲第一目　于每一省，会同总督运作并由其出任主席者，为一政务委员会常务委员会，须于总督要求下，有权限尤其就第三十纲第二目所指之事项及法律要求其发表意见之其他事项，并对由总督提出，就有关省之行政机关及行政之事务，发表意见。第二目　……第五十八纲第一目　……第二目　……第三目　……第四目　须根据前目所指之立法性法规组织预算册。于设有总行政机关架构之省份，经政务委员会；于其他省份，经政务委员会常务委员会表决后，由总督命令执行之。第五目　……命令公布。一九五五年五月二十五日于共和国政府大楼———萨拉沙刊登于所有海外省之《政府公报》———萨拉沙第１９９２１号训令葡萄牙共和国政府，经海外部部长命令，根据本年六月二十四日第０２２

附　录２１１９号法律第四条之规定，已完成制作包括该法律确立之更改之《葡萄牙海外组织法》正式版本。现公布该文本，并载于本训令之附件。一九六三年六月二十七日于海外部———海外部部长，高利亚刊登于所有海外省之《政府公报》———高利亚葡萄牙海外组织法　　第一章　葡萄牙海外地区之领土第一纲第一目　葡萄牙海外地区包括《宪法》第一条第二至第五款指明之国家领土部分，并由与其地理位置及历史传统对应之八个省份组成之。第二目　各海外省之范围及界限，为法律及有关国际条约或公约所载者。第二章　有关海外地区行政之一般原则　　第二纲第一目　海外省作为葡萄牙国家整体之一部分，各省之间及与本土地区有连带关系。第二目　海外省及本土地区之间之连带责任，尤其包括有义务以适当之方式，对全国完整性及防卫，以及由主权机关为着共同利益而订定之国家政策作出贡献。第三纲海外省原则上须由特别法例管制之。第四纲保障海外省享有与《宪法》、其发展状况及本身资源相符之行政非集权化及财政自治。第五纲第一目　海外省有适应其地理位置及社会条件之政治行政组织，由特别颁布予每一海外省之章程订定之。该等章程除必需之规定外，须确立其管理机关之组成、运作及职责、行政区划，以及公共部门之性质、范围及发展。第二目　于情形适宜时，得于有关章程内设立一套与附属岛屿相似之行政制度。１２２

现代澳门社会治理模式研究第三目　以适宜印度特有之特征为前提下，有关章程得订定与本法律对政府机关及其他行政之规则不同之规定。第六纲每一海外省之政治统一，由存在唯一之首府及省行政机关维持之。第三章　中央行政　　第七纲第一目　海外地区行政之中央机关，为国民大会及政府，其权限由以下纲文订定之，并得作为咨询机构之职团代表大会、海外委员会、海外省总督联席会议、海外部之葡萄牙海外地区经济联席会议及技术委员会，以及其他部会之合作。第二目　海外省不但须通过由有关选区指定之国民议员，于国民大会有适当之代表，且须通过其地方自治机构及其社会利益，于职团代表大会亦有之。第三目　指定职团代表大会代表之程序，须根据《职团代表大会组织法》之规定，于每一省之政治行政章程内规范之。第四目　除第十四纲所指之海外委员会之代表外，海外省尚根据有关组织法规之条款，须于全国性之咨询机关有充分之代表。第一节　国民大会之权限第八纲国民大会就海外地区行政有权限：一　经海外部部长之建议案，就应构成法律事宜之必需事项，根据《宪法》第九十三条立法之；且尚包括以下事项：ａ）海外省行政机关之一般制度；ｂ）订定本土地区之政府及海外省行政机关就土地批给或其他涉及专营或特别优惠之范围及时间之权限；ｃ）非贷款，但须保证金或特别担保之合同之许可。二　省览海外省每一经济年度之账目，该等账目须附同审计法院倘认为有需要而编制之报告书及裁决，以及其他必需之参考资料。第二节　中央政府之权限第九纲第一目　政府直接或经部长会议主席、部长会议、海外部部长，或偶尔２２２

附　录经其他部长，根据本法律总体领导及监督海外省之行政。第二目　就海外地区之事务行使根据《宪法》第一百零八条规定之一般职责，并向国民大会提交由海外部部长根据《宪法》第一百五十条第一款及本法律第八纲所指之事宜而制作之建议案之权限，归部长会议主席所有。第三目　以下权限归政府所有：ａ）根据《宪法》，就须规定之事宜制定于全国生效之法令，或规管本土地区及个别或若干海外省之共同利益事宜之法规；ｂ）以法令许可海外省须保证金或特别担保之贷款。第四目　部长会议之职责为：ａ）根据海外部部长之建议，委任、续任及于正常委任期限前免除大总督及省总督；ｂ）行使本法律第五十三纲第三目第ａ）项所指之职责。第五目　海外部部长根据本法律，尤其系第十及第十一纲之专门规定，有权限处理所有代表国家政策于海外地区之最高或一般利益，或一个海外省以上之共同利益之事宜。第六目　其他部会对于海外地区属全国统一之公共部门之行为及人员编制之权限，以及海外部部长及海外省行政机关对该等部门之行政之介入，由特别法规订定之。第十纲第一目　以下事项被视为属于海外部部长之立法权限以内：ａ）《宪法》第二部分第七编第二及第三章所指之权利、自由及保障之行使；ｂ）法团、道德、文化及经济组织之运作之结构及一般制度；ｃ）批准及追认经海外省行政机关与其他海外省行政机关、国家或外国政府磋商之协议或协议。倘属与外国政府磋商者，须取得外交部之赞同意见；ｄ）海外省之一般行政制度及海外地区公共部门之一般组织，包括其人员编制之组成及确立其任用之制度；ｅ）每一海外省之政治行政章程，并已听取总督及海外委员会全体会议之意见；３２２

现代澳门社会治理模式研究ｆ）海外省之财政管理，包括其共同部门、自治部门、地方行政团体及行政公益法人；ｇ）不受特别章程规范之公务人员，并适用于全国之章程，包括入职及留职、纪律制度、薪俸、退休及其他与公务人员之素质固有之权利及义务；ｈ）经国民大会表决通过之法律之施行细则，倘需要者且经立法途径实现为适当者；ｉ）其权限以内或涉及利用公有财产之城市化或发展之融资、工程或计划之条件之法律制度；ｊ）根据第二十四纲第三及第四目之规定，解决大总督或省总督与立法委员会之分歧；ｋ）许可无须保证金或特别担保，且无须以有关之省或自治部门于有关经济年度内之平常收入偿还之贷款。第二目　海外部部长于行使其立法权限时，得全部或部分撤销或废止其认为不合法或为着国家利益而不适当之海外省行政机关之立法性法规。撤销或废止须以国令为之，并刊登于《政府日报》及务须于有关省份之《政府公报》内转载之。被撤销之法规自其公布起视为不存在，于法院及公共部门内不得提出之。于撤销或废止任何法规之前，海外部部长应听取省总督之意见，使其知悉分歧之理由，以便该总督于认为适当时能加以澄清之。第三目　海外部部长须于行使其立法权限之前，听取海外委员会之意见，但以下情况除外：ａ）紧急情况，但须于有关国令之序言声明及说明理由；ｂ）委员会于部长向其咨询后三十日以上方发表意见；ｃ）已就同一事项，根据《宪法》第一百零五条听取职团代表大会之意见，或海外省总督联席会议之意见；ｄ）部长于任何海外省行使其职务时。第四目　海外部部长于海外地区行使职务、于部长会议明确许可时或于紧急之情况下，得使用其立法权限。第五目　由海外部部长行使立法权限而公布之法规，以国令为之，并根据《宪法》之规定颁布及引用条文。部长于任何海外省行使其职务时，以４２２

附　录部立法性法规为之。其他法律规定之情况，以训令为之。第十一纲第一目　于使用其行政职能时，海外部部长有权限：一　对海外地区部门及海外部共同编制，以及任何省份或依法由其行使该等职责之部会之补充及专属编制之公务人员，依法委任、订立合同、续任、晋升、调任、批准无薪假及无限期无薪假、批准退休、终止任用或辞退之；二　依法对海外部及海外地区公务人员行使法律所指之纪律行为。除现职法官外，尚得命令不适宜于被分配之省内任职之公务人员到海外部报到；三　经相关总督之建议或表达赞同意见，依法调任或晋升一省专属及补充编制之公务人员至另外一省相同部门之编制；四　核准、更改或拒绝由海外省行政机关呈交，关于其权限事项之建议书；五　经听取有关省份行政机关之意见，或经该等机关之建议并取得有权限程序之意见，许可：ａ）根据特别法规，设立、重开、迁移受限制之工业场所及变更其内之设备；ｂ）于公产领域、海底电缆、电报及电话通信、目的地为境外之空中航线、一般利益之铁路及大型公共工程之批给、发行专营公司之债务，以及批给用作航海及航空用途之燃料储存设施之牌照；ｃ）根据法律，属其权限以内之城市化或发展工程及计划；六　依法监督海外省预算之组织及执行；七　许可海外省总督与其他海外省行政机关、国内或外国政府磋商协议或协议。倘属与外国政府磋商者，须取得外交部之赞同意见；八　为着纪律或其他目的，命令对其监管之海外地区公共部门，包括国家部门、地方行政团体及行政公益法人，展开检查、全面调查或项目调查；九　根据《宪法》、本组织法及其他法律之规定，监管及监督集体利益之企业；十　行使法律赋予之其他职务。第二目　海外部部长得临时或永久委托海外省总督行使上目第一款中，与公务人员订立合同及批准无薪假之权力，以及第二款第二部分之权力。５２２

现代澳门社会治理模式研究第三目　海外部部长得随时撤销、废止、变更或中止非属总督创设权之决定，以及于法律规定之时限内，命令对属总督之创设权，但认为不合法之决定之撤销提起争议上诉。部长直接撤销之决定，自其开始视为不存在，于法院及公共部门内不得提出之。部长就总督已公布之决定之解决，须以训令为之，并于《政府日报》内公布之及务须于有关省份之《政府公报》转载之。第四目　为着行使前目权力之效力，总督应立即通知海外部部长其许可转移款项及开立信贷之决定，并说明有关理由。第五目　根据部长委托之条款，海外部部次有权限按照部长之指引，对其行政权限之事项作出决定。第三节　海外部之组织第十二纲第一目　作为公共行政及海外地区行政机关之首要中央机关，海外部须有适当之组织，以便部长行使根据《宪法》及本法律赋予之职务。第二目　海外部之部门相当于专属人员编制；海外地区之部门相当于共同人员编制。第三目　会同海外部运作者，尚有决议、咨询或为着行使该部职责而被认为有需要之技术资讯机关。该等机关行为之完成及机构之从属，由法律确定之。第四节　政府之咨询机关第十三纲政府得就拟公布适用于海外地区之法规，或拟呈交国民大会之法律提案，征询职团代表大会之意见。第十四纲第一目　海外委员会为海外部部长就海外地区政策及行政事务之常设咨询机关。其组织及职责由特别法律订定之。第二目　海外委员会之组织及职责，除本法律规定者外，由特别法律订定之。海外省于该委员会须有充分之代表。第十五纲第一目　海外省总督联席会议于海外部部长认为适当之时间及地点召６２２

附　录开，于被认为有需要之时期内，讨论与当时海外地区之行政机关及一般行政有重大利害关系，以及以共同处理者为有利之事务。第二目　联席会议之会议不公开，并由海外部部长或其中一名部次主持之。除海外省总督外，海外部秘书长及司长得参与会议，并有表决权。第三目　尚得召集总行政机关架构省份之省秘书，以及简单行政机关架构省份之政务司参与会议，但无表决权。第十六纲第一目　海外地区经济联席会议于海外部部长决定之时间及地点召开之，以讨论其设定，对海外地区之经济生活有重大共同利害关系之事务。第二目　联席会议由海外部部长出任主席，并有一名由其委任产生之副主席。每一省须派出一支由总督委任成员之代表团。第四章　省之行政　　第一节　一般规定第十七纲第一目　于每一海外省须有一名总督或大总督为最高当局。第二目　总督于有关省份之领土内，为葡萄牙国家政府之最高人员及代表、为所有其他于省内服务之文武官员之最高当局及公共库房之最高管理人员，于行使职务时向政府负责，其行为合法性之审查受司法管辖。第十八纲第一目　总督之委任，经海外部部长建议，由部长会议为之。出任者一般为具高等学历、于担任公共职位时或于海外地区之研究表现杰出，且非于该省设有住所或从事活动之企业之领导或管理机关内有任何利益之个人。第二目　总督之委任任期为四年，自其委任以国令于《政府日报》刊登之日起计算之。第三目　总督于海外部部长之前作出声明及名誉承诺，或倘委任之时其于海外省者，于接管行政机关者之前作出之。第四目　总督之委任得延续两年，于其任期终止前三十日以国令公布之。第五目　总督于委任期终止之前之免职，经海外部部长建议，由部长会议作出之。７２２

现代澳门社会治理模式研究第十九纲于总督一职出现空缺或其不在省内，而海外部部长未有指定护理总督，或预先安排其他方式时，须由政务司，或倘其不存在者，由民政部门首长行使治理职务。第二十纲第一目　总督及护理总督之行为，政治上向政府负责，民事及刑事上向法院负责。第二目　倘总督或护理总督于行使职务时，为民事、商事及刑事诉讼之被告，仅得于里斯本法区提起之，但案件为其他于本土地区或不同省份之法院之权限，或具管辖特权者除外。第二十一纲第一目　总督得随时撤销、废止、变更或中止非属其创设权之决定，以及于法律规定之时限内，对属其创设权，但认为不合法之决定之争议提起上诉。第二目　总督之决定得被利害关系人以无权限、越权或违反法律、规章或行政合同为基础，提起司法诉讼。第二十二纲第一目　除《宪法》及本法律之规定外，海外省总督有根据有关省份之章程赋予之职责、权力及特权。第二目　根据《宪法》及法律载明之原则，总督于每一海外领土，有支持国家主权之权利及促进省之福祉之神圣义务。第三目　于省内宣告戒严后，总督于必要之时期及由其承担全部责任下，得担任省内任何其他机关之职务，并须以最快捷之途径予海外部部长知悉其所有作为。第四目　于例外情况下，总督得行使《宪法》或本法律赋予国民大会、政府或海外部部长之职责及仅授予该等机关处理之订定事务之权利。第二节　省总行政机关架构之机关第一分节　大总督第二十三纲第一目　于印度、安哥拉及莫桑比克三个海外省，各有大总督一名。第二目　于该等省份，行政职能须由总督直接或经省秘书行使之，由总８２２

附　录督承担责任。第三目　经大总督之建议，每一名省秘书须由海外部部长任免之。有民政部门职务之省秘书称为政务司，须自公务人员中选出之，并须以定期委任方式行使职务。于大总督之定期委任任期终止之日，或大总督被免职时，其他任职之省秘书倘未被免职者，须维持行使其职务直至新大总督就职。第四目　每一省秘书一般上须有权限管理一由若干部门集合组成之省秘书处。然而，省之财政管理必须系总督之专有权限。第五目　省秘书处之人数、其组织、职责及名称，须由每一省之政治行政章程订定之。尤其负责民政部门之秘书处，称为政务司处，系独立于其他被赋予之部门者。第六目　第二十及二十一纲关于民事及刑事责任，以及诉讼监督之规定，适用于省秘书。第二十四纲第一目　大总督行使立法权限，须受主权机关之监督，并包括所有专属于有关省份之利益事务，而非属国民大会、政府或海外部权限者；且根据政治行政章程，例外保留于倘有运作之立法委员会者。第二目　经立法委员会表决之条款，大总督须于已表决之草案已备妥予其签署后之十五日内，命令以立法性法规之方式公布之，俾资遵守。第三目　该期限过去后，视为总督不同意已表决之条文。倘法规为总督提出者，其须告知立法委员会其不再认为适宜公布之。倘法规为立法委员会之委员提出者，总督须立即将事项提交海外部部长解决，或要求委员会就已表决之规定重新决议之。于前者之情况，海外部部长一般上于听取海外委员会之意见后，得确定大总督全部或部分公布由立法委员会表决之条款，或根据其理解为最适当者，就该事项立法之。于后者之情况，倘条款获委员法定人数三分之二多数通过者，总督须命令公布之。第四目　然而，倘分歧系由于已表决条文违宪或违法者，而其又获前指之大多数确认者，须将卷宗呈送海外委员会之全体会议决定之。总督应同意其意见。９２２

现代澳门社会治理模式研究第五目　许可大总督公布规范专属或辅助人员编制之组成、聘用、职责及薪酬、工资及其他报酬方式之法规，并必须遵守法律有关订定部门分支一般组织之限制。第二分节　立法委员会第二十五纲第一目　于总行政机关架构之省份，须有一立法委员会运作，具立法职责。第二目　立法委员会为一与该省之社会条件相适应之代议议会，由每四年经选举产生之委员，以及检察长及财政暨会计部门首长之当然委员组成之。第三目　立法委员会之主席、委员人数、选举制度、组织及运作规则，须由每一省之政治行政章程规定之，从而确保选民登记之选举人团、地方自治机构及社会利益基本形式之适当代表。第二十六纲第一目　立法委员会须于省会运作，并每一年须有两个平常会期，为期不得超过三个月；以及根据省之章程规定召集之特别会议。第二目　委员会之立法权限，仅为国民大会、中央政府及海外部部长依其权限所规限者。第三目　于立法委员会之法律动议权，同时归大总督及委员会委员所有，但后者不得提出涉及增加开支或减少前法设立之收入之草案或修订提案。第四目　第二十四纲第五目之规定，适用于立法委员会。第二十七纲第一目　所有立法委员会委员，概有确保葡萄牙国家领土完整及有关省份之福祉、促进其道德与物质进步之义务。第二目　立法委员会委员于行使任期内发表之言论，除法律所指出之限制外，不受法律追究之。省之章程确立得对之适用之罚则，包括开除，不影响一般法律所引致之民事及刑事责任。第三目　经大总督之建议，并说明具最高利益之理由，海外部部长得以国令解散立法委员会，并应命令于六十日内重新办理选举，或于相同性质之理由致适宜时，得延长至六个月。０３２

附　录第三分节　经济暨社会理事会第二十八纲于总行政机关架构之省份，须有一经济暨社会理事会运作，具咨询职责，由特别精通省之行政问题之人士、地方自治机构，以及经济及社会利益基本分支之代表组成之。第二十九纲经济暨社会理事会之委员之指定制度、其组织及运作规则，须由每一省之政治行政章程载明之。第三十纲第一目　经济暨社会理事会须协助大总督行使其行政职务，有权限就法律所指之事项发表意见，并就由总督提出，对有关省之行政机关及行政之所有事务，发表一般性意见。第二目　除为着省之政治行政章程专门规定之效力外，大总督于须行使以下职责时，务须听取经济暨社会理事会之意见：ａ）立法职能；ｂ）现行法律、法令、国令及其他法规于省之施行细则，倘有需要者；ｃ）对地方行政团体及行政公益法人行使法律规定之监督行为；ｄ）对省之政治行政章程之意见之发出。第三目　大总督得不同意理事会之意见，并采取其认为最适当之措施。于须咨询经济暨社会理事会之意见，但作出与其表决相悖之决定之情况，须向海外部部长告知该事实，并充分说明理由。第四目　所有提交立法委员会之法案，于其开始讨论前，尚务须听取经济暨社会理事会之意见。第三节　省简单行政机关架构之机关第一分节　总督第三十一纲第一目　于佛得角、几内亚、圣多美和普林西比、澳门及帝汶省，各有总督一名。第二目　总督得有一名政务司协助之，有权限行使受委托之行政职能。第三目　总督得以其认为适当之前提下，通过于《政府公报》刊登之训令，委托部门首长解决应由其办理之行政事务。１３２

现代澳门社会治理模式研究第四目　总督之财政管理之权限不得转授之。第二分节　立法委员会第三十二纲第一目　于每一省须有一立法委员会运作，具立法职责。第二目　立法委员会为一与该省之社会条件相适应之代议议会，由每四年经选举产生之委员、倘有之政务司、检察长及财政暨会计厅厅长之当然委员组成之。于澳门，尚须有一名由总督委任，代表华人社群之委员。第三目　于无政务司之省份，民政厅厅长须加入立法委员会。第三十三纲于简单行政机关架构之省份，须遵守第二十四纲、第二十五纲第三目及第二十六之二十七纲之适用部分。第三分节　政务委员会第三十四纲第一目　于每一省须有一政务委员会运作，具咨询职责，由总督出任主席。第二目　政务委员会须协助总督行使其行政职务，并就法律所指之事项发表意见，并就由总督提出，对有关省之行政机关及行政之事务发表意见。第三目　政务委员会须由倘有之政务司、省会法区之检察长、军事当局及地方自治机构之代表、财政暨会计厅厅长及自立法委员会内选出之三名委员组成之。于无政务司之省份，民政厅厅长须加入政务委员会。第四目　政务委员会应遵守之规则，由每一省之政治行政章程载明之，并适用第三十纲第二、三及四目之规定。第四节　省行政之公共部门第三十五纲第一目　省行政之公共部门得纳入葡萄牙全国行政之一般组织内，或构成每一省本身之组织，直接隶属总督及经总督隶属海外部部长。第二目　为着葡萄牙全国之共同利益之良好管理之需要，设有国家部门。该等部门之性质及范围，须由特别法规规范之，并须载明确保其正常运作及取得有利害关系之部门之有效合作之规则。第三目　省之部门应适应每一省之发展状况及其内之特有情况。其性质及范围，须由省之章程规范之，并必须遵守于海外地区现行之有关部门分支２３２

附　录之组织之一般规定。于法律规定之情况，为着聘用人员、协调方法、使用实验室及其他技术支持之方式之效力，得以本土地区相应之部门之延伸运作。第四目　所有海外省公共部门，包括特许部门之组织，须考虑领土防卫之最高需要，并寻求与之相适应，以及便利军事机构之任务。第三十六纲第一目　于每一省之省会，须有隶属总督之省行政每一分支之领导机关。该等机关根据省设有总行政机关或简单行政机关之架构，而有省业务司及省业务厅之职级及名称。倘有需要，得由法律规定相同之司或厅集合多于一个之部门分支。第二目　国家部门、自治部门及经济协调组织，根据有关之特别法规管理之。第三目　省业务司由司长领导之，省业务厅由厅长领导之，两者概由总督或省秘书，或于简单行政机关架构之省份，由倘有之政务司直接以批示任命之，并以总督之名义下达遵守其决定之命令。第四目　每一名总督有由其直接监管之秘书处，于总行政机关架构之省份及澳门由总督自由选择之秘书长领导之；于其他省份由副官或秘书领导之。第三十七纲第一目　所有海外省致中央政府之正式函件应发往海外部部长，但对法院及隶属其他部会之国家部门之特别法规另有规定除外。第二目　仅总督得与中央政府通函。所有于省内服务之公务人员及公共机构不得与其直接通函，但以下情况除外：ａ）法院，关于诉讼事务或司法工作之其他行为；ｂ）高级督察及其他等同或较高职级之公务人员于负责视察或执行任务期间；ｃ）根据有关之特别法规规定之国家部门。第三目　细则性法规须订定及规范函件之不同等级及传递之方式，并得加入对统计或气象数据之直接及简化通信，以及其他纯粹文书之规范。第五节　海外地区公务人员第三十八纲第一目　省行政部门之每一分支，设定本身公务人员之一般编制。３３２

现代澳门社会治理模式研究第二目　每一部门分支之公务人员之一般编制由两个职阶组成：ａ）海外地区共同编制；ｂ）每一海外省之专属编制。得以法律设立任何上述职阶之补充编制，以完成特定部门之特别或过渡性分支之行为，以及其具时间性之活动。得根据法律规定，于各部门分支之一般编制内有具本身名称之特别编制。第三目　公务人员之编制为法律所载者，仅该等编制得登入预算表内。第四目　本纲之规定不影响于法律明确准许之情况下，与编制外人员订立合同或雇用散位人员之权力。第三十九纲第一目　各省之共同及专属编制为永久性；补充编制原则上具时间性及暂时性，并于任务预定完结时或于设立之期限内撤销。第二目　下列属海外地区共同编制：ａ）一等官员职级以上之公务人员、市、区域，或相等级别，于并无规定时由其所示之薪酬级别以确定之行政局局长；ｂ）任何法律要求须达高等专门学历，而法律又无订定其他方式而任用之其他公务人员。第三目　下列属补充编制：ａ）专科、临时卫生团或卫生队，以及法律订定之地方卫生部门之医生；ｂ）铁路、工务及其他技术部门之临时性公务人员；ｃ）具临时性质之工作队及工作团之人员。第四目　所有不包括于共同或补充编制之公务人员，归专属编制。第四十纲第一目　海外地区公共部门编制之委任，得以以下方式作出：ａ）代理；ｂ）临时委任；ｃ）确定委任；ｄ）定期委任。第二目　除依法另有规定外，代理委任须遵守以下原则：一　海外部部长有权限委任共同编制人员；海外部部长或总督根据法律４３２

附　录有权限委任补充编制人员；除法律规定之例外情况外，总督或其他法律赋予该权限之实体有权限委任专属编制人员。于公共部门不可延缓之紧急情况下，属部长作出代理委任之权限得由总督行使之。二　由海外部部长作出之代理委任，其任期之效力根据合理之情况而定之。由总督或其他实体作出者，于一年后失效，但法律规定之例外情况除外。然而，倘总督于不可延缓之紧急情况下对共同或补充编制人员作出代理委任者，其续任仅得经海外部部长之许可而为之。第三目　进入海外地区公共部门之委任具暂时性质，根据以下规定，为期五年：ａ）初始委任为连续担任两年，期间得于同一编制内之不同职位任职；ｂ）倘公务人员有良好记录者，得续任另外三年，条件与上项相同；ｃ）被暂时性委任之上述公务人员，有被定期委任之公务人员之权利及义务，包括法定之晋升。第四目　除对定期委任者另有规定外，公务人员于实际行使职务满五年且其应得者，得被确定委任，免除重新就职，并应自其以临时委任方式就职之时起计算年资。倘将被确定委任之公务人员为陆军、海军或空军军官者，其委任须事先经有权限人士之许可，以便与军事部门解除联系。第五目　除法律尚有规定外，被定期委任之人员适用以下规则：一　施政之职能及司长或部门首长之职能，必须由法律规定有权限之有关编制之公务人员，以定期委任方式行使之；或由非该等编制，但合符法律规定之特别条件之人士行使之。二　得对补充编制之职位以定期委任方式委任及行使志愿性、因等级或部门需要而给定，或其他法律所指之职务；三　倘其他之期限并无法律规定，则定期委任之有效期视为两年论，自就职之日起计算，并得由海外部部长原则上根据有关省份之总督，或于海外地区或海外部提供服务之共同编制内公务人员所隶属部门之司长之建议，同意以相同期限及连续地续任之。四　被定期委任之公务人员不得于有关期限或任何续任完结前，要求免除职务，但不适宜者除外。然而，得随时因公共部门之需要而被免除职务。五　被定期委任，而非属其服务之编制内之公务人员，不得于同一编制５３２

现代澳门社会治理模式研究内被续任超过三次。于定期委任之四个两年完结时，倘公务人员表现应有之素质及记录良好者，得被确定委任至相当于履行职务之编制内之职级。第四十一纲公务人员之聘用，原则上须通过公开考核为之。第四十二纲第一目　于下列情况下，准许海外省行政当局对服务之提供，以合同方式为之：ａ）对于规范其任用之法律准许时，每年行使包括公共行政之永久性编制在内之职务者；ｂ）对行使或实现于公共部门补充编制或相同编制以外，具暂时性质之职能及工作者。倘属编制以外者，仅以法律准许者为限；或倘法律无规定者，则为当有权限当局命令，有关工作得有需要为具高度或特别能力之人士订立合同时；ｃ）按日或月，且原则上以人手提供之服务或雇佣工作。第二目　法律确立该等每一种合同方式之制度，其签订根据被认为适当之情况，得或无须事前通过公开考核。第四十三纲由海外部部长负责之任用仅提及公务人员应服务之省份，但倘为特别任务者不在此限。总督有权限配置其适当之职级之职位。第四十四纲海外地区公务人员之章程须尊重本节之规定，并须包括所有关于其状况、权利、义务及保障之其他规定。第五章　地方行政　　第一节　行政区划及地方当局第四十五纲第一目　为着地方行政之目的，海外省划分为市，根据法律规定，由堂区组成之。堂区与由本身机关开展之社会活动而产生之家团相适应。于例外之情况下，倘未能设立堂区者，须有行政分所。第二目　于经济及社会之发展未达至所需之程度之地区，市暂得被行政区域取代之。行政区域由行政分所组成之，但有可能设立堂区之地方除外。６３２

附　录第三目　大城市之市之住所，得被划分为坊。第四目　倘领土具相当规模或间断性，且行政上适宜者，市及区域结合成行政区。第五目　每一海外省之行政区划须与其经济与社会进步之需要相适应。第四十六纲于行政区，最高行政权威为行政区总督。于市及为着取代之目的而设立之行政区域，权威由市或区域行政局局长行使之。堂区之权威归保长，行政分所之权威归所长所有。第二节　地方自治机构第四十七纲第一目　地方共同利益之行政，为市政厅、市政委员会、堂区委员会及地方委员会之权限，根据情况由政治行政章程及特别法律规范之。第二目　于行政区，须有行政区委员会，具审议及咨询权限，并须协助总督行使其职能。第三目　市政厅为市具选举性质之行政团体，有本身之约章及纹章，并得使用被授予或已被授予之荣誉称号或名义。主席由总督根据每一省之章程之条款指定，亦得于合理之特别情况下，指定有关之市之行政局局长出任之。前者之职务得系有薪职。主席根据法律规定，为市政厅决议之执行机关。第四目　行政区域得有市政委员会。于因未有举行选举、或选举无效，或当已登记之选民人数少于规定下限而未能组成市政厅之市，根据法律订定之条款，亦得有之。第五目　须于堂区设立堂区委员会，或倘不可能者，设立地方委员会。于行政分所，须同样设立地方委员会，倘其住所存在具适当特征之村庄或聚居点者。第四十八纲第一目　市及堂区为真正意义上之地方自治机构，为公法人组织，具法律赋予之行政及财政自治权。其法律人格维持现状，即使其由前纲所指之过渡性或补充性机关管理亦然。第二目　区域之市政委员会及行政分所之地方委员会，根据法律确立之规定，行使职责及享有相应之市及堂区机关之待遇。７３２

现代澳门社会治理模式研究第四十九纲第一目　一般行政及地方行政之关系，须以保障能有效地对有关家团利益实施非集权化管理之方式组织之，但不影响行政当局及公共部门之效益。第二目　地方自治机构之行政生活，受省行政机关直接或经倘有之行政区总督之监督，以及法律确定之公务人员之监察。相同法律并得将有关行政团体之决议，取决于其他机构或当局之许可或批准。第三目　地方自治机构行政团体之决议，仅得根据法律规定之情况被变更或撤销。第四目　经选举产生之行政团体得被省行政机关根据法律规定解散之。经委任产生之市政委员会及地方委员会得自由被免职。第六章　海外省之财政管理　　第一节　一般规定第五十纲海外省为公法人，具取得、订立合同及诉讼之权力。第五十一纲每一海外省有本身之资产及债务，根据法律规定，有权限处置其财产及收入及负责其开支、债务、其行为及合同。第五十二纲第一目　法律规范由海外省行政机关及其自治部门或具法律人格之公法人对国家公有财产行使之权力。第二目　每一海外省之财产为于当地范围内之无主土地、或确实非属私有财产制度或属公有产权之土地、待继承遗产及非属他人所有之其他动产与不动产，以及于当地范围以外，依法取得或属其所有之一切财产，包括利润之分享及属其所有之其他收益。第五十三纲第一目　海外省实行财政自治管理，但受政府之监管及监督。第二目　倘海外省之库房出现严重情况，或该等危险涉及本土地区者，其财政自治权受必要之偶然限制。第三目　于上目所指之情况发生时，对任何省份之财政自治权实施限制之权限，归海外部部长。８３２

附　录第五十四纲本土地区通过必需之担保，向海外省提供财政援助。第二节　省之预算第五十五纲每一海外省之财政管理系取决于一专有预算册。所有预算册应根据统一之计划编制之。第五十六纲第一目　每一海外省之预算册为单一性，包括所有收入与开支，以及自治部门预算，并特别将之详细列明，另行公布之，且尚包括：ａ）海外地区共同部门之收入及开支；ｂ）第五十九纲第三目之指定本土地区库房收入，以及于该省生效，由相同库房实施之相应开支。第二目　每一海外省之预算，应以必须确保其平衡之方式，指定必要之资源以补偿开支之总额。第三目　与省之法律或合同，或有长期之性质或目的之义务相关之开支，包括利息之负担及其债务之摊还，应以省之确定税款及其他收益之基础而作出之。第四目　每一省之预算须仅包括法规准许之收入及开支。第五目　预算册或用作预计预算之要件内，不得包括未经批准以过往预算之款项支付之任何开支。规范库房管理之特别法规，须规定得包括用作支付有关过往预算未有机会赠与或支付之款项之限制情况之理据。第六目　海外地区之财政管理法律，须规范于任何省份之预算内得转移款项及开立信贷之条件及条款。第五十七纲第一目　每一海外省之预算册，须根据本纲及管理库房行政之特别法规规定，每年由省之机关组织、表决及命令执行之。第二目　于经济年度开始之前，总督须向立法委员会提交一份订定执行未有事先确定法律或合同效力之金额之预算开支之应遵原则之立法性法规提案。总督须根据已表决之立法性法规组织预算册，并命令执行之。第三目　于任何情况下，当预算未能于经济年度开始时即行实施，不附期限或跨越新经济年度所订定之收入，应继续根据原有法律征收之；关于平９３２

现代澳门社会治理模式研究常开支，则可暂时继续动用上年度预算开支之十二分之一，以及于上年度已批准用作支付新长期性负担之款项之十二分之一。第三节　收入第五十八纲第一目　每一海外省本身之收入为：ａ）于其境内，以及法律明确规定于境外征收之税项或费用，但本纲第三目之规定及法律规定由地方行政团体征收者除外；ｂ）源自其财产之动产或不动产之拥有、直接经营或批给之收益；ｃ）许可于省内经营或批给公有财产之收益，倘根据法律规定，由省负责相应之负担时；ｄ）于省内存在，并由法律规定拨归公有之遗产、财产及其他被遗弃财产之清算所得；ｅ）由省批出之贷款及其他信用活动之金额；ｆ）任何法律视为属其收入之其他款项。第二目　海外省之共同收入为由共同财产或服务，以及同一性质之基金所得者。第三目　本土地区于海外省之收入为：ａ）根据每一海外省平常收入之比例而征收之国防税捐，包括为此目的而设立之税项或费用；ｂ）由本土地区支付或担保之服务、经营或批给之费用、收益或补贴；ｃ）向海外省提供之财政援助之利息及摊还。第五十九纲第一目　仅得征收依法许可及已于预算册表内登录之收入，但其后方订定或被许可者除外。第二目　一省之所有收入，无论任何性质、来源或有否特别用途，除另有明文规定外，须根据法律规定，交予相关之库房，并于年终将之载于有关年度之账目内。第三目　海外省仅于海外部部长之许可下，得建立特别为实现既定目的之基金。第六十纲第一目　每一海外省有权限订立贷款合同，或为着其行政机关取得必需０４２

附　录资本而实现之其他信用活动。第二目　贷款由总督主动提出，并经立法委员会许可之。然而，属海外部部长权限之工程及计划，得相应由其主动或经总督于听取立法会委员会之意见后，建议安排有关之融资。第三目　须保证金或特别担保之贷款，取决于政府通过法令事先许可；其他金额大于省于当年之平常收入之贷款，取决于海外部部长通过国令事先许可。第四目　海外省不得于外国订立贷款合同。倘任何海外省之行政机关有需要通过外地金融机构以取得资本者，财政活动仅得自本土地区之账目作出之，无须由同一省为其他省份承担责任，但由本土地区完全承担之。第五目　公库或《宪法》第一百六十七条第二附款所指之信贷机构，对海外省过去及将来债务之权利不受时效约束之。第四节　开支第六十一纲第一目　本土地区对海外地区之负担由以下组成：ａ）用作维持海外部及法律指明之从属机构而所需之拨款；ｂ）国防补充开支、圣约翰堡官邸开支、用作划定边界之开支、移民补贴、海外地区问题研究、科学研究及促进本土与海外地区精神关系之开支；ｃ）对东方传教会之捐助，以及对获承认之天主教传教团体、神学院及其人员宿舍之津贴；ｄ）已纳入本土地区等级组织之机构、服务及经营，以及由本土地区确保之海外地区之批给之开支；ｅ）发放予航运或航空企业，以及其他办理与海外地区之交通之经营商之全部或部分津贴。第二目　海外省之负担，为根据本纲之规定，所有无须由本土地区负担之开支，尤其系：ａ）经合同承担或法律产生之贷款及负担之利息、年金；ｂ）省公共部门之拨款，包括人员或其固有运作物资之运输开支；ｃ）省内之发展，包括法定或合同批给，或为着同一目的而实现之工程之负担；ｄ）铸造其货币、印刷其印花或邮票之工厂之开支；ｅ）根据其过往服务之时间，发放予不在职阶层人员之定期金；１４２

现代澳门社会治理模式研究ｆ）法律确定之海外部附属或从属机关或机构、高等法院，以及其他公共部门或根据其平常收入之比例，其他部门或若干省份共同人员编制之开支。ｇ）发放予维持定期之沿岸航行，或其他与一个或以上之省份之专有利益有关之交通之企业之津贴；ｈ）由法院或有权限部门遣送罪犯前往于其他省份运作之刑罚场所之旅费及赡养费。第六十二纲第一目　明确禁止海外省实现未于预算册内登录之开支，以及为负担订立合同或实施引致超出预算拨款之支出。第二目　某项开支之许可金额，不得作于预算册内或于开立信贷之法规内所指明者以外之用途。第三目　总督及其他有权限公务人员，须以使用最少支出达至最大有用收益之方式，运用预算拨款。第四目　省行政当局之开支次序，根据本法律及规范库房部门执行之特别法规作出之。第五目　每一省之平政院根据法律确定之条款及办法，行使开支预算之司法监督。行政监督之权限归海外部部长及总督，海外部部长之权限经监察及有权限实体审查而为之。第五节　省账目之会计及监督第六十三纲第一目　海外省之会计制度须根据本土地区之制度组织。海外部部长于特别情况下而认为必需时，得变更之。第二目　省公共开支之账目，须与生效之预算分类严格一致。第三目　海外省之年度账目，须于法律确立之期限及许可之情况下送往海外部部长，以便于审查及报告后，根据《宪法》第九十一条第三款及第一百七十一条之规定，送交审计法院审理及国民大会省览之。第七章　海外地区之司法行政　　第一节　海外地区之法院第六十四纲第一目　司法职能于海外地区由普通及特别法院行使，由特别法规规范２４２

附　录其组织及权限。第二目　普通法院为高等法院及第二及第一审法院，由法律订定其地域及实质管辖权限。第三目　不准设立具专属权限审理限定等级犯罪之特别法院，但税务、社会或违反国家安全之犯罪除外。第四目　法律得于法区内加入市政裁判所。第五目　于非洲大陆之省份，市政裁判官根据法律订定之方式，有权限审理当地之纠纷。第六十五纲第一目　海外省于法院由以下代表：ａ）根据其等级，检察院人员；ｂ）于特别法院，依法指定之代表。第二目　检察官及其代表于根据本纲被赋予代表之职责时，须认真遵守有关总督向其发出，除有关法律技术方面以外之书面指示，以捍卫海外省之权利及利益。第六十六纲第一目　以下机构于海外地区具行政法院之管辖权：ａ）海外委员会；ｂ）审计法院；ｃ）设于各省省会之一平政院。第二目　行政法院有本身之管辖范围，独立于行政当局。第三目　海外委员会有权限审理以下诉讼：ａ）大总督或省总督之行为，但纪律事务除外；ｂ）海外省平政院之裁决。第四目　审计法院有权限：ａ）就属海外部部长权限之行为及合同，行使咨询、审查及检阅之职能；ｂ）裁决平政院与海外省总督之间就属该等法院权限之审查或检阅事务之分歧之诉讼；ｃ）审理关于由海外省平政院就账目事项之判决之诉讼；ｄ）根据《宪法》第九十一条第三款及第一百七十一条之规定，审理海３４２

现代澳门社会治理模式研究外省及法律所指之其他实体之年度账目。第五目　海外省平政院有权限：ａ）审理省行政当局，除总督、大总督或轮值此责者外之行为之诉讼，以及自治部门、行政法人及行政公益法人之决定或决议；ｂ）对根据法律所指之任何有关省及其库房之行政之其他司法争讼作出判决；ｃ）审理地方行政团体、行政公益法人及其他法律指明者之账目；ｄ）当总督要求时，就开支之次序或有关省行政之事务发表意见；ｅ）对有关属省当局权限之行为及合同，行使审查及检阅职能。第六十七纲第一目　有关法律规范之实体违宪性，于海外省由法院根据《宪法》第一百二十三条条文之规定审议之。第二目　对于由共和国总统颁布之法规，以及由海外部部长颁布之部立法性法规及训令，出现《宪法》第一百五十条第一附款所指，于组织或诉讼关系上之违宪性，仅得由国民大会审议之，且由其本身或政府动议之。同一之国民大会确定违宪性之效力，但不侵犯由裁判已确定之案件而产生之情况。第三目　每当海外省之法院提起任何其他法规之组织或诉讼关系上之违宪性之付随事项，无论系由当事人或法官提起，倘法院同意争辩有依据者，须将付随事项单独呈送海外委员会，俾供裁决之。于收到卷宗后，须遵从法定程序，并最后就法规之违宪性登记判决书，命令遵守或命令该法规不适用。海外委员会于完成判决书后，须以电报通报有关之省份，以待其于《政府公报》刊登后，俾资执行。第二节　预防及遏止海外地区之犯罪第六十八纲第一目　为预防及遏止犯罪，海外地区之法例须有刑罚及保安措施，以捍卫社会及使罪犯重新适应社会。第二目　本土地区之刑事及监狱制度须伸延至海外地区，以其处分之预防及遏止之价值适应社会之状况，以及不同省份全部或部分居民特有之模式为前提。４４２

附　录第三目　不得再于海外省处以或执行流放刑，但得于海外地区设立刑罚场所，旨在一方面有更佳之隔离及阻吓作用，另一方面更便利属初犯或外源类型之罪犯之改正。该等场所须尽可能纳入海外地区内部殖民计划之内。于执行刑罚后，负责执行之有权限公共部门，须发出一份关于罪犯以完全之自由加入有关省份之可能性之判断。倘该等罪犯被认为不应加入该省者，则不准其于执行刑罚后五年内于该省居留。第四目　海外省之立法性法规得订定轻刑罚，施行性训令得订定《刑法典》第四百六十八条所指之罚则，并得变更于本土地区生效者，包括最高五千士姑度之罚金或本地货币之相等价值。第八章　海外省之经济及社会秩序　　第一节　海外地区之一般经济制度第六十九纲第一目　海外省之经济及社会生活，根据《宪法》第一部分第八编及第二部分第七编第五章之标的，受最高规范及协调，尤其包括：ａ）有条理利用地区之天然资源及潜力；ｂ）地区移民，尤其促进民族家庭之定居，并规范劳工之迁移、纪律约束及保护移民及移居入境；ｃ）居民于道德、智力及经济上之提高；ｄ）经济活动之渐进国有化，并应自行或以其资本一并纳入全国性经济内；ｅ）实现与经济及政治条件相应之社会公正。第二目　于不影响海外省之非集权化下，本土地区负责以有权限机关之决定，确保应一并于海外地区经济制度内考虑之利益之适当地位。第三目　各省参与制定倾向确保其经济之连续及和谐发展，并与国际收支之整体平衡及货币价值之稳定性相适应之总体规划。第四目　每一海外省须有一直接隶属总督运作之经济计划汇集专门委员会。第二节　海外省之间、与本土地区及与外国之经济关系第七十纲第一目　关务制度，无论系本土地区与海外省之间之贸易关系，或系海５４２

现代澳门社会治理模式研究外省之间及与外国之贸易关系，为共同或一般利益问题。政府根据《宪法》第一百五十条第二及第三款之规定，须以《宪法》第一百五十八条及独一附款所阐述之原则规范之，并为此得尤其：ａ）于可能之情况下，统一全国与外国贸易之关税，但东方三省除外。当地得考虑其地理位置，采用特别制度；ｂ）逐步降低本土地区与海外省、海外省之间及海外省与外国贸易之关税，直至完全废止，并采取措施由其他收入取代之，但被认为于东方三省系属必需者之特别制度除外。第二目　须便利全国领土内之人员流动，但倘其存在会产生严重之内部或国际秩序困难者，得根据现行规定，合法拒绝国民及外国人进入任何省份并驱逐其出境，但仅向政府行使上诉权者除外。第三目　须尽量便利于国家领土之所有部分内之资本转移。第七十一纲工业之发展及工业投资之条件，于本土地区及海外地区须根据团结及协调之基本原则促进之。第七十二纲第一目　海外地区之发行银行须于本土地区设有住所及中央管理机关，并须于该处构成其储备。第二目　所有海外省之货币单位须为士姑度。发行银行须寻求确保本土地区士姑度与当地士姑度钞票之可汇兑性，并改正由此产生之汇兑状况。第三目　为着前目之效力，得于海外省设立互助性汇兑基金，以被认为系适当者为前提。第七十三纲第一目　来往本土地区及海外省之间，或来往海外省之间之定期交通工具之经营权，须保留予国有企业及国家公共部门。本规则之例外情况取决于特别许可。第二目　经国内港口直接转运，以外国为目的地之货物，得以外国船舶运送之。第三节　海外省之批给第七十四纲国家或属地方自治机构权限范围内之批给，即使需使用外国资本以达至６４２

附　录其效力，必须受确保国有化及国家经济其他利益之条件限制之。为着该等目的，特别法规须规范本事项。第七十五纲所有旨在利用及经营国家于海外地区之公有领域财产之企业被视为集体利益，依法及符合公共治安、国防及经济及社会关系之需要，受国家行政、竞投、监管及监督之特别制度限制之，经海外部部长或海外省行政机关为之。第七十六纲第一目　国家及地方自治机构概不得于海外地区向一人或集体企业批给：一　行使公共行政之特权；二　设立或订定捐税及费用之权力，但得批给征收法律许可之拍卖之公共所得；三　具转批给予其他企业权力之土地占有权或矿区调查之专有权。第二目　现时倘于海外地区有本纲所指性质之批给者，须遵守以下规定：ａ）不得全部或部分延长或续期；ｂ）当局须根据法律或适用合同之条款，行使其解除或赎买之权利。第七十七纲海外地区之港口或空港之管理及经营，将保留予国家。特别法律须规范应加入限定于各港口或空港内之服务设施之例外情况。第七十八纲已批给之公共服务经营收费，根据既定权限之规则，须受国家或省行政机关之管制及监督。国家之监督经海外部部长为之。收费仅于批准后方得生效。第七十九纲第一目　不得于海外地区批给或以其他任何模式转让归于或指定予公有领域，或有关国家之声誉或国家最高利益之土地或财产。特别法律规范本事项，并即时确定不得：ａ）批给于高潮最高水平起计超过八十米之连续区域内、与海岸接壤，于海湾以内或以外之土地，但澳门除外；７４２

现代澳门社会治理模式研究ｂ）批给于正常水平起计超过八十米之连续区域内、与可航行湖泊或开放予国际航行之河流接壤之土地；ｃ）批给与已筑有、计划或为着此目的而行政机关同意得预留之公共利益之铁路线相连之土地。倘特别法律确定者，范围自轨道轴线或有关车站之周围起每一边计一百米或以上。第二目　倘符合国家利益及法律规定者，得准许：ａ）临时使用或占用本纲包括之土地之部分；ｂ）经海外部部长于听取有权限程序之意见后明确批准，将上述之部分纳入村庄范围。该等纳入村庄范围之部分，得根据法律及本纲第三目之规定被批出，但批给应得海外部部长于听取同一程序之意见后之明确批准。第三目　于海滨村庄或用作给予其自然扩张之地区，土地之批给及转批给受以下规则限制之，但澳门除外：ａ）未经部长会议批准，不得向外国人批给或转批给土地；ｂ）承批人及获转批给人实际利用土地作工业或商业设施或住屋者，须受条件限制。第四目　土地所有权及由此构成之不动产权利之私人移转行为，无须任何当局之批准，但倘移转违反本纲第三目之规定者，由大总督或省总督于知悉该事实起计六个月内，通过简单批示撤销之，并于《政府公报》内刊登，不影响其根据本纲第五目之条款，经一般办法随时撤销之。第五目　本纲保障国家之权力，不受时效约束之。第六目　海滨村庄及用作给予其自然扩张之地区，为倘已被纳入之其有关约章，或于有关省份之《政府公报》刊登之其他行政法规所载者。第四节　海外地区之教育、教学、科学研究及文化第八十纲第一目　根据吾等教化职责之民族情感及本土地区类似活动之发展，须促进于海外地区之教学、教育、文化及科学研究之扩张及进步。第二目　国家以其认为适当之方式，于海外省维持小学校、补充学校、中等学校、高等学校及科学研究中心。许可小学校采用本地语言为葡萄牙语言之教学工具。第三目　于海外地区有设立与公立学校平衡之私人学校之自由，受国家之监督并得接受资助，或当其教学计划及有关教学人员之水平不低于同类公８４２

附　录立机构时，得通过法规之效力，授予公立学校之地位。葡萄牙人不得就读任何私立学校，即使其根据经正式核准之本身之教学计划施教，亦得剔除葡文及葡萄牙历史科目。第四目　由国家、天主教传教团及私立学校施行之教学，除强健体魄及增进知识外，旨在以基督教教义及道德之原则及国家之传统为指导，训练人格、职业价值及全面之品德及公德，但学生之家长或轮值此责者声明不希望以天主教宗教施教者除外。第五目　每一海外省之预算册内，须登录发放便利于本土地区或其他海外省就读省内并无设有之教育机构之助学金之金额。第六目　投考进入于其所居省份不存在之学校之人士，倘就读该等学校须通过能力测试者，得于该省省内应考之。考试仅得以书面为之。为着评定之效力，试卷须送往本土地区。第五节　海外地区之兵役第八十一纲第一目　于海外省，兵役对所有葡萄牙人为一般性及义务性，由法律规定服役之方式。第二目　海外地区之兵役须以特别法规，根据统一之原则组织之，并规定被认为系属必需之限制。第九章　最后及过渡性规定　　第八十二纲第一目　国旗作为葡萄牙国家主权及政治统一之象征，须于海外地区之总督官邸及法律规定之其他当局、炮台及其他公共建筑物、船舶及适当之仪式之举行地点升挂之。第二目　各海外省须有本身之一纹章，由海外部部长经听取有权限程序之意见后，以训令核准之。纹章须以葡萄牙发现及省之财产之领主纹章之徽号构成之。此外，纹章用作其行政机关及公共部门具正式性质之文书及函件之标记。第八十三纲第一目　根据法规订定之国民大会及中央政府或当地总督之职责，有权限公布须适用于海外省之法规之权限，属海外部部长或有关之总督。９４２

现代澳门社会治理模式研究第二目　所有源自本土地区机关，于海外省生效之法规，须包括由海外部部长附加之载明。该等法规应于须执行之省份之《政府公报》内刊登之。本载明须于法规之原件内书写，并由海外部部长签署之。第三目　已于本土地区生效之法规于海外省之适用，须经海外部部长训令为之，并得于应适用之法规内，对法律秩序特别要求或根据省之独特条件而更改及补充。第四目　未经遵守本纲之条款，而于任何省份之《政府公报》内转载刊登《政府日报》之规定者，不产生法律效力。第八十四纲第一目　每一海外省须原则上每周出版一《政府公报》，其内须登载所有应于该省生效之法规。格式须与《政府日报》一致，其封面须印有国徽。第二目　为着于海外省执行之效力，于《政府日报》刊登之法规，仅于有关之《政府公报》内转载后生效。转载务须于《政府日报》抵达后之首期《政府公报》内为之。该等法规仅于其内声明立即适用时，方于《政府公报》内转载前生效之。于此情况下须附加予以执行之载明，并于《政府公报》之末端转载之。于其他紧急情况下，于《政府日报》刊登之法规须以电报传送之，并立即于《政府公报》内或以其副刊复制其内文。第三目　除有关《政府日报》之规定外，海外省《政府公报》刊登法规之义务，绝对不得取决于其他任何出版物之登载。第八十五纲源自本土地区之法规于海外省公布时，须维持于《政府日报》刊登之日期。该等法规于海外省之《政府公报》首次刊登时，须有刊登期数之日期。第八十六纲除特别声明外，法律及其他法规于海外省须于有关之《政府公报》刊登之日起计五日内生效。本期限适用于省会及其市之地区。至于省之其他地区，各省之章程得视距离及通信方式而订定更长之期限。第八十七纲第一目　须根据本法律之规定修订：ａ）海外部之组织；０５２

附　录ｂ）海外地区不同公共部门分支之组织法规，包括《海外行政改革》法令；ｃ）海外委员会组织法及议事规则；ｄ）《海外公务员章程》；ｅ）每一海外省之政治行政章程，经听取总督及海外委员会全体会议之意见。第二目　于本法律之施行细则未公布之前，现行规定之部分继续生效之。须特别遵守以下各项：ａ）根据现行法律规定设立之立法委员会及政务委员会继续运作，直至取代其之机关被组成；ｂ）总督及其他当局继续行使现行权限，直至其职责被订定；ｃ）于未公布海外省财政管理特别法律之前，于现时文本之第五十八、六十一及六十二纲继续生效；ｄ）总督于宣告政治行政章程之前，务须根据第十纲第一目第ｃ）项之规定，听取于总行政机关架构省份之政务委员会，或于简单行政机关架构省份之政务委员会常务委员会之意见。海外部　一九六三年六月二十七日———海外部部长　高利亚第８４３０号训令（澳门）为执行《葡萄牙海外组织法》第三十纲第二目及省《政治行政章程》第十五条第二款之规定；澳门总督根据《宪法》第一百五十五条赋予之职权命令：第一条　委托政务司行使以下省行政部门之行政职能：民政厅；统计厅；教育厅；邮电厅；新闻旅游处；气象台；省体育委员会；葡萄牙青年团委员会（男及女）。独一附款：本条条文赋予之委托不包括《海外公务员章程》第四十六１５２

现代澳门社会治理模式研究条独一附款规定之事项。第二条　政务司根据其性质或明示或暗示之保留而产生之事项，须选择应呈交总督批示者，不影响总督对公共行政所有领域及事项之直接介入。第三条　本训令立即生效。命令执行。一九六七年四月十九日于澳门总督府———总督，嘉乐庇第５／７２号法律六月二十三日国民大会及本人，谨代表国家分别制定及颁布以下法律：第一章　海外地区之领土　　第一纲葡萄牙海外地区包括《宪法》第一条第二至第五款指明之国家领土部分，并组成为省，其范围及界限，为法律及适用之国际条约或公约所载者。第二章　海外省行政机关之基本原则　　第二纲第一目　海外省为国家整体之一部分，具本身之自治区章程。倘其社会进步及其行政之复杂性之理据充分者，得根据民族传统，指定州之荣誉称号。第二目　葡属印度维持州之命名，并即时授予安哥拉及莫桑比克省。第三纲海外省之自治权包括：ａ）享有本身民选管理机关之权利；ｂ）通过本身机关，就宪法性及源自主权机关之规定、所有专属于有关省份利益之事务之立法之权利，且根据《宪法》或本法律，该等权限未保留予主权机关者；ｃ）通过本身管理机关，确保执行法律及内部行政之权利；ｄ）根据本身代表机关之表决及《宪法》第六十三至六十六条载明之原则，支配其收入及将收入用于公共开支之权利；ｅ）享有及支配其财产、实施或订立有利害关系之行为及之合同之２５２

附　录权利；ｆ）享有适应本身发展及其居民福祉之需要之经济制度之权利；ｇ）以公共利益之理由，拒绝国民及外国人入境，以及倘其存在会产生严重之内部或国际困难者，根据法律命令驱逐其出境，但向政府上诉者除外。第四纲海外省自治权之行使不影响国家之单一性、葡萄牙领土所有部分之连带关系及国家主权之完整性。为着该效力，共和国之主权机关得：ａ）于国内及国际代表全国。省不得与外国保持外交或领事关系，以及不得单独与该等国家订立协议或协议或举债；ｂ）确立海外省之章程、根据本法律之专门规定，就共同利益或国家最高利益之事务立法、废止或撤销与该等利益相悖，或有违宪法性及源自主权机关之规定之本地法规；ｃ）指定每一省之总督，为政府之代表及当地执行机关之首长；ｄ）保障国防；ｅ）根据国家之最高利益，监督省之行政；ｆ）监督其财政管理、通过适当之担保，向其提供必需之财政援助，以及向其提供适当之信贷活动；ｇ）保障每一省之经济纳入国家总体经济内；ｈ）于有需要时，保护居民免除以当地之办法未能制止之安全及福祉上之威胁；ｉ）维护个人根据《宪法》之权利、居民之文化价值及其非与葡萄牙道德与公法不相容之风俗习惯。第五纲第一目　倘有关本土地区及海外地区之部门行为及编制应根据《宪法》第一百三十三条独一附款之规定而统一者，须组成纳入葡萄牙全国性组织内之国家部门。第二目　特别法规须订定海外部部长及海外省行政机关对该等部门于海外地区之行政之介入，以及其他部会之权限。第六纲海外省原则上须由特别法例管制之，并符合区域之经济、文化及社会发３５２

现代澳门社会治理模式研究展之需要。第七纲第一目　每一海外省为一公法人，具取得、订立合同及诉讼之权力，其章程须确立适应其地理位置及其发展之条件之政治行政组织。第二目　每一省之章程除必需之规定外，须确立省之本身管理机关之组成、运作及职责、行政区划，以及公共部门之性质、范围及发展。第八纲第一目　每一省之政治统一，由一个首府及省行政机关确保之。第二目　然而，两个或以上之省得经听取有利害关系之省之行政机关之意见后，根据法令确立之条款，共同管理若干利益或实施若干部门之行政。第三章　共和国主权机关　　第一节　一般规定第九纲共和国主权机关根据适用之宪法性及法律性规定行使其权限，并得职团代表大会、海外委员会及其他法律规定之咨询及技术机关之合作。第十纲第一目　海外省根据宪法性条款参与共和国总统选举，并须通过由有关选区指定之国民议员，于国民大会有适当之代表，以及须通过其地方自治机构及其社会利益，于职团代表大会亦有之。第二目　指定职团代表大会代表之程序，须根据该大会之组织法之规定，于每一省之政治行政章程内规范之。第三目　海外省尚须于海外委员会，以及根据有关之组织法规，于全国性之咨询机关有代表。第二节　国民大会第十一纲第一目　国民大会有权限为海外地区立法：ａ）根据《宪法》第九十三条，就其专属权限之事务；ｂ）当须于全国规定时；ｃ）当须于部分国家领土，包括本土地区及一个或多个海外省规定时。第二目　特别有关海外地区之法律之动议权，归政府专属之。４５２

附　录第三目　国民大会尚有权限省览海外省每一经济年度之账目，该等账目须附同审计法院倘认为有需要而编制之报告书及裁决，以及其他必需之参考资料。第三节　政府第十二纲第一目　共和国政府领导海外省之行政，以保障国家之团结及实现国家之最高目的。第二目　政府对海外地区之权限，由部长会议主席、部长会议、海外部部长，或当法律确定时，由其他部长行使之。第三目　除其他法律赋予之权限外，《宪法》第一百零八条订明之一般权限，亦归部长会议主席，得参与所有与海外地区有关、以国令之形式之行为，以及向国民大会提交建议案。第四目　部长会议有根据《宪法》及法律赋予之权限，尤其以全体会议：ａ）根据海外部部长之建议，委任、续任及于正常委任期限前免除大总督及省总督；ｂ）行使本法律所指之职责。第五目　部长会议有关海外省之权限，限于海外部部长必要之同意。于审议该等地区之事务时，海外部部长总应被召集出席之。第六目　除法律尚赋予之权限外，海外部部长得参与政府所有拟于海外地区生效之立法行为，以及行使与之有关之行政职能。第十三纲第一目　政府得为海外地区，就国家最高利益、国家领土内若干部分之共同利益，以及为着最大效益，以统一规范为适当者之事务立法。第二目　倘法规拟于全国或国家领土之部分，包括本土地区生效者，政府之立法权限通过法令行使之；倘仅拟于省生效者，通过海外部部长之立法行为为之。第十四纲第一目　以下事项被视为属于海外部部长之立法权限以内：ａ）海外省之一般行政制度及海外地区公共部门之一般组织，包括其人员编制之组成及确立其任用之制度；ｂ）每一海外省之政治行政章程，并已听取有关之立法委员会及海外委５５２

现代澳门社会治理模式研究员会全体会议之意见；ｃ）海外省之财政管理；ｄ）许可无须保证金或特别担保，且无须以有关之省或自治部门于有关经济年度内之平常收入偿还之贷款；ｅ）不受特别章程规范之公务人员，并适用于全国之章程，包括入职及留职、纪律制度、薪俸、退休及其他与公务人员之素质固有之权利及义务。第二目　海外部部长于行使其立法权限时，得全部或部分废止或撤销违宪、不合法或有违国家利益之海外省立法性法规。第三目　海外部部长须于行使其立法权限之前，听取海外委员会之意见，但以下情况除外：ａ）紧急情况，但须于有关国令之序言声明及说明理由；ｂ）委员会于部长向其咨询后三十日以上方发表意见；ｃ）已就同一事项，根据《宪法》第一百零五条听取职团代表大会之意见；ｄ）部长于任何海外省行使其职务时。第四目　海外部部长于海外地区行使职务、于部长会议明确许可时或于紧急之情况下，得使用其立法权限。第五目　由海外部部长行使立法权限而公布之法规，以国令为之，并根据《宪法》之规定颁布及引用条文。部长于任何海外省之领土行使其职务时，以部立法性法规为之。其他法律规定之情况，以训令为之。第十五纲第一目　于使用其行政职能时，海外部部长有权限：一　总体领导海外省之公共行政；二　依法对海外地区公务人员及根据法律由其负责行使该等职能之海外部公务人员，行使所有纪律行为、委任、订立合同、调任、批准无薪假及无限期无薪假、批准退休、终止任用或辞退之；三　经听取有关省份行政机关之意见，或经该等机关之建议并取得有权限程序之意见，许可：ａ）于公产领域、海底电缆、电报及电话通信、目的地为境外之空中航线、一般利益之铁路及大型公共工程之批给，以及发行专营公司之债务；ｂ）根据法律，属其权限以内之城市化或发展工程及计划；四　依法监督海外省预算之组织及执行；６５２

附　录五　根据《宪法》、本组织法及其他法律之规定，监督集体利益之企业；六　对设于海外省之领事代表处之选址发表赞同意见；七　行使法律赋予之其他职务。第二目　海外部部长得临时或永久委托海外省总督行使本纲第一款及第二款所指之权力，但有关调任、批准无限期无薪假、批准退休、终止任用、辞退、解除或废止合同之权力除外。第三目　海外部部长得命令于法律规定之时限内，就属总督创设权利之决定提起争议上诉。第十六纲第一目　海外委员会为海外部部长就海外地区政策及行政事务之常设咨询机关。第二目　海外委员会之组织及职责，由本法律、其组织法及议事规则订定之。海外省于该委员会须有充分之代表。第十七纲第一目　司法职能由普通及特别法院行使。第二目　普通法院为高等法院及第一及第二审法院，由法律订定其地域及实质管辖权限。第三目　不准设立具专属权限审理限定等级犯罪之特别法院，但税务、社会或违反国家安全之犯罪除外。第四目　得根据法律加入市政裁判所，作为法区内之细分。第五目　于私法之特别章程生效之省份，源自其实施之纠纷之审判权限，归市政裁判官，其方式通过法律订定之。第十八纲第一目　海外省于法院由检察院代表之。第二目　检察官及其代表须接收有关总督向其发出，除有关法律技术方面以外之指示，以捍卫海外省之权利及利益。第四章　海外省之本身管理机关　　第一节　一般规定第十九纲第一目　海外省之本身管理机关，为总督及立法委员会。７５２

现代澳门社会治理模式研究第二目　于每一省，会同管理机关运作者，为一咨询委员会。第二节　总督第一分节　一般规定第二十纲第一目　总督于省之领土内，为共和国政府之最高人员及代表、为所有其他于省内服务之文武官员之最高当局及公共库房之最高管理人员。第二目　于每一省之总督，根据《宪法》及法律载明之原则，有支持国家主权之权利及促进省之福祉之不可推卸之义务。第三目　大总督于省内行使职能，以及于国家领土之其他地点，有国家部长之荣誉，得被召集参加部长会议。简单行政机关架构省份之总督，除共和国政府成员外，居先于所有任何民事及军事当局。第四目　国旗须每日于总督官邸升挂之，并须举行庄严之仪式。第二十一纲第一目　总督之出任者，为于担任公共职位时或于海外地区之研究表现杰出，且非于该省设有住所或从事活动之企业之领导或管理机关内有任何利益之人士。第二目　总督之任期为四年，自其委任以国令于《政府日报》刊登之日起计算之。第三目　总督于海外部部长之前作出声明及名誉承诺，或倘委任之时其于海外省者，于接管行政机关者之前作出之。第四目　总督之委任得延续两年，于其任期终止前六十日以国令公布之。第二十二纲第一目　于总督一职出现空缺及其缺席或因故不能视事时，治理之职务由海外部部长指定之护理总督行使之。倘无指定，须由政务司，或倘其不存在者，由民政部门首长行使之。第二目　于行使治理职务时，护理总督须有总督所有之职权及职务上之义务。第二十三纲第一目　总督有权限就第三纲第ｂ）项所指，根据本法律或省之政治行政章程，并无保留予立法委员会之事务立法，通过省令为之。８５２

附　录第二目　于行使其立法职能时，总督得规范行政部门人员编制之组成、聘用、职责及薪酬、工资及其他报酬方式之法规，并须遵守法律有关订定部门分支一般组织之限制。第二十四纲根据本法律之规定，总督、省秘书及政务司有权限行使所有法律未保留予共和国主权机关之行政职能。第二十五纲第一目　总督之行为，政治上向政府负责，民事及刑事上向法院负责。第二目　倘总督于行使职务时，为民事、商事及刑事诉讼之被告，仅得于里斯本法区提起之，但案件为其他于本土地区或不同省份之法院之权限，或具管辖特权者除外。第二十六纲第一目　总督得随时废止、变更或中止非属其创设权之决定。第二目　总督尚得废止、变更或中止属其创设权之决定，但仅于理由为不合法者，且于法律规定之争议上诉时限内，或其提起期限内为之。第三目　前目所指之制度，适用于对总督不合法之决定之追认、修改或改变。第四目　总督之决定得被利害关系人以无权限、越权或权力偏差、形式上之瑕疵或违反法律、规章或行政合同为基础，提起司法诉讼。第二十七纲第一目　除《宪法》及本法律之规定外，海外省总督有根据有关省份之章程赋予之职责、权力及特权。第二目　于省内宣告戒严后，总督于必要之时期及由其承担全部责任下，得担任省内任何机关或民事或军事当局之职务，并须以最快捷之途径，告知海外部部长此事实及行使该等例外权力之作为。第三目　于《宪法》第一百零九条第六附款规定之情况被确定时，政府得授权总督采取必要之措施，以镇压颠覆行为，并防止其扩散。第二分节　对总行政机关架构省份之特别规定第二十八纲第一目　于安哥拉和莫桑比克省，以及印度州，有大总督之称号，除《宪法》及本法律赋予之其他职权外，须领导由省秘书组成之政务委员会。９５２

现代澳门社会治理模式研究第二目　省秘书会同大总督，并于其领导及责任下，行使行政职能。第三目　为着政务委员会会议之目的，得召集检察长及省之武装部队之总司令出席之。第二十九纲第一目　省秘书经大总督之建议，须由海外部部长任免之。于大总督之任期终止或被免职时，须维持行使其职务直至其被确认续任或取代之。第二目　第二十五及二十六纲之规定，适用于省秘书。第三目　省秘书于政治上向大总督负责。第三十纲第一目　每一省秘书一般上须有权限管理一由若干部门集合组成之省秘书处。然而，省之财政管理必须系大总督之专有权限，得委托每一名省秘书执行有关秘书处范畴之省预算。第二目　省秘书处之人数、其组织、职责及名称，须由每一省之政治行政章程订定之。尤其负责民政部门之秘书处，称为政务司处，系独立于其他被赋予之部门者。领导政务司处之省秘书，须使用政务司之称号。第三十一纲政务委员会有权限于协调省秘书之活动，以及根据每一省之政治行政章程尚确定之事项，协助大总督。第三十二纲第一目　政务委员会须于大总督召集下召开之，且最少每半个月召开一次。第二目　政务委员会之半月会议须系一般性，但其余得限于由与处理事务之性质有关之委员会委员召开之。第三分节　对简单行政机关架构省份之特别规定第三十三纲第一目　于未包括于第二十八纲之海外省，总督得有一名政务司协助，有权限行使受委托之行政职能。第二目　总督亦得以其认为适当之前提下，通过于《政府公报》刊登训令，委托部门首长解决应由其办理之行政事务。０６２

附　录第三目　总督之财政管理之权限不得转授。第三节　立法委员会第三十四纲立法委员会系由选举产生之。每一立法届须为期四年，但本法律及各省之政治行政章程所指之例外情况除外。第三十五纲第一目　立法委员会之组成及其委员之选举制度，须由每一省之政治行政章程规定之，从而确保一般公民、地方自治机构、人口组别及社会利益基本形式之适当代表。第二目　政务委员会委员或总督指定之部门首长，得参与立法委员会之会议，具咨询性表决权。第三目　立法委员会须由总督出任主席，须于省会运作，且每一年须有两个平常会期，为期不得超过四个月；以及根据省之章程规定召集之特别会议。第三十六纲第一目　除于政治行政章程委托之事项外，立法委员会有权限：一　根据第三纲第ｂ）项之规定，制定、解释、中止或废止立法性法规；二　监视《宪法》及法律于该省之执行、审议行政机关或地方行政机构之行为，得提请海外委员会审议源自省机关之任何规定有否违宪或违法；三　截至每年十二月十五日，许可省之行政当局于将来之经济年度征收之本地收入与支付公共开支，且在有关许可之法规内，订定编制与执行未有事先确定法律或合同效力之开支金额之预算应遵原则；四　根据法律规定，许可总督订立贷款合同；五　根据第十四纲第一目第ｂ）项之条款，就省之政治行政章程发表意见；六　通过省之经济发展总体规划纲要；七　订定属省行政机关权限，于法律一般限制以内之批给制度；八　选举该省根据《宪法》第七十二条之条款之共和国总统选举团之代表，以及海外委员会之代表；１６２

现代澳门社会治理模式研究九　由本身主动或应国家政府或省行政机关之要求，就所有省之利害关系事务发表一般性意见；十　通过尤其载明于立法委员会主席出缺，或因故不能视事时之代任方式之议事规则。第二目　第二十三纲第二目之规定，适用于立法委员会。第三十七纲第一目　　于立法委员会之法规动议权，同时归总督及委员所有，但后者不得提出涉及增加开支或减少前法设立之收入之草案或修订提案。第二目　由委员会委员动议之法规草案应包括之签署人数，须于其议事规则内规定之。第三十八纲第一目　经立法委员会表决之立法性法规，须送交总督，以便其于接收之日起计十五日内签署及命令公布之。第二目　该期限过去后，倘无签署确认及命令公布者，视为总督不同意已表决之条文。倘法规为总督提出者，其须告知立法委员会其不再认为适宜公布之。倘法规为委员提出者，须重新将总督不同意之全部或部分之规定，送交委员会审议之。于此情况，倘实际行使职务之委员人数三分之二之多数确认审议中之法规或规定者，总督不得拒绝公布之。第三目　然而，倘分歧系由于违反《宪法》或源自主权机关之规定，而其又获前指之大多数确认者，须将卷宗呈送海外部部长，以便海外委员会之全体会议审议之。委员会及总督应同意其决议。第三十九纲第一目　立法委员会委员，有确保葡萄牙国家领土完整及有关省份之福祉、促进其道德与物质进步之义务。第二目　立法委员会委员于行使任期内发表之言论，除《宪法》第八十九条第一及第二附款载明之限制外，不受法律追究之。第四十纲经总督之建议，并说明具公共利益之理由，中央政府得以国令解散立法委员会，并应于此情况下，命令于六十日内重新办理选举，或于相同性质之理由致适宜时，得延长至六个月。２６２

附　录第四节　省咨询委员会第四十一纲第一目　每一省须有一咨询委员会运作，由特别精通省之行政问题之人士、地方自治机构，以及经济及社会利益基本分支之代表组成之。第二目　委员会之主席归总督，得委托一名由其选择之副主席行使一般性职务。第三目　省之公共部门之高级公务人员得加入委员会，但不得构成大多数。第四十二纲指定省咨询委员会委员之制度、委员会之组织及运作规则，须于每一省之政治行政章程载明之。后两者尚须于由委员会本身通过之议事规则内载明之。第四十三纲第一目　省咨询委员会须协助总督行使其行政职务，有权限就法律所指之事项发表意见，并就由总督提出，对有关省之行政机关及行政之所有事务，发表一般性意见。第二目　除为着省之政治行政章程专门规定之效力外，总督于须行使以下职责时，务须听取省咨询委员会之意见：ａ）立法；ｂ）现行法律、法令、国令及其他法规于省之施行细则，倘有需要者；ｃ）对地方自治机构及行政公益法人行使法律规定之监督行为。第三目　总督得不同意委员会之意见，并采取其认为最适当之措施。第四目　所有由总督提交立法委员会之提案，以及由立法委员会委员提交之法案，须听取省咨询委员会之意见。第五章　省之行政　　第一节　行政部门第四十四纲海外省之行政部门得纳入葡萄牙全国行政之一般组织内，或构成每一省之专有组织。第四十五纲第一目　海外省致中央政府之正式函件应发往海外部部长，但对法院及隶属其他部会之国家部门之特别法规另有规定除外。３６２

现代澳门社会治理模式研究第二目　仅总督得与中央政府通函。所有于省内服务之公务人员及公共机构不得与其直接通函，但以下情况除外：ａ）法院，关于诉讼事务或司法工作之其他行为；ｂ）高级督察及其他等同或较高职级之公务人员于负责视察或执行任务期间；ｃ）根据有关之特别法规规定之国家部门。第二节　公共行政之人员第四十六纲第一目　海外省之行政部门人员须根据其所属之部门分支而纳入编制，得属于一个以上之部门分支，以及所有或一个以上省份之共同编制。第二目　编制人员得根据法律规定，受省之机关或直接由政府监管之。第四十七纲第一目　人员编制为法律所载者，且仅该等人员须登入预算表内，但得加入原则上以整体款项支付薪酬之过渡性职衔之人员。第二目　《海外公务员章程》须指明编制内或于编制外提供服务之任用方式、人员之权利及义务，以及公职之纪律，并须包括其他为着部门之良好运作而认为适当之规定。第六章　地方行政　　第一节　行政区划第四十八纲第一目　为着地方行政之目的，海外省划分为市，根据法律规定，由堂区组成之。堂区与由本身机关开展之社会活动而产生之家团相适应。于未能设立堂区之地方，须有行政分所。第二目　于经济及社会之发展未适宜之地区，市得被行政区域取代之。行政区域由行政分所或堂区组成之。第三目　城市得被划分为坊，不影响未有包括坊之市之地区之正常行政区划。第四目　倘领土具相当规模或间断性，且行政上适宜者，市结合成行政区。第五目　每一海外省之行政区划须与其经济与社会进步之需要相适应。第四十九纲于行政区，最高行政权威为行政区总督。于市、坊、行政区域及行政分４６２

附　录所，权威分别由市、坊、区域行政局局长及行政分所所长行使之。堂区之权威归保长。于行政分所之分支及村落之群组或由村落组成之村庄，须有根据法律或习俗确立之权威。第二节　地方自治机构第五十纲第一目　地方共同利益之行政，为市政厅、市政委员会、堂区委员会及地方委员会之权限，根据情况由政治行政章程及特别法律规范之。第二目　于行政区，须有行政区委员会，具审议及咨询权限，并须协助总督行使其职能。第三目　市政厅为市之行政团体，由主席及由选举产生之委员组成之，有本身之约章及纹章，并得使用被授予或已被授予之荣誉称号或名义。主席由总督根据每一省之章程之条款指定，根据法律规定，执行市政厅之决议。第四目　行政区域得有市政委员会。于因未有举行选举、或选举无效，或当已登记之选民人数少于规定下限而未能组成市政厅之市，根据法律订定之条款，亦得有之。第五目　须于堂区设立堂区委员会，或倘不可能者，设立地方委员会。于行政分所倘其住所存在具适当特征之村庄或聚居点者，须同样设立地方委员会。第五十一纲第一目　市及堂区为公法人组织，具法律赋予之行政及财政自治权。其法律人格维持现状，即使其由前纲所指之过渡性或补充性机关管理亦然。第二目　区域之市政委员会及行政分所之地方委员会，根据法律确立之规定，行使职责及享有相应之市及堂区机关之待遇。第五十二纲第一目　一般行政及地方行政之关系，须以保障能有效地对有关家团利益实施非集权化管理之方式组织，但不影响行政当局及公共部门之效益。第二目　地方自治机构之行政生活，受省行政机关直接或经倘有之行政区总督之监督，以及法律确定之公务人员之监察。相同法律并得将有关行政团体之决议，取决于其他机构或当局之许可或批准。第三目　地方自治机构行政团体之决议，仅得根据法律规定之情况被变５６２

现代澳门社会治理模式研究更或撤销。第四目　倘具法律确定之条件之充分理据，经选举产生之行政团体得被省行政机关解散之。经委任产生之市政委员会及地方委员会得自由被取代。第七章　财政管理　　第一节　一般原则第五十三纲第一目　海外省享有财政自治权。第二目　倘情况要求，国家须向海外省提供财政援助，并于其财政出现严重情况时，对其实施必要之限制。第五十四纲每一海外省有本身之资产及债务，根据法律规定，有权限处置其财产与收入及负责其开支与债务、行为与合同。第五十五纲第一目　法律规范由海外省行政机关及其自治部门或具法律人格之公法人对国家公有财产行使之权力。第二目　每一海外省之财产为于当地范围内之无主土地、或确实非属私有财产制度或属公有产权之土地、待继承遗产及非属他人所有之其他动产与不动产，以及于当地范围以外，依法取得或属其所有之一切财产，包括利润之分享及属其所有之其他收益。第三目　海外省以外之财产之管理权限归海外部。第四目　仅公库或政府指定之信用机构得将属一海外省所有之承批公司之股份及债务转让或查封，亦仅得由同一实体于任何财务活动中交付该等证券之收益。第二节　预算第五十六纲每一海外省之财政管理系取决于专有预算册。所有预算册应根据统一之计划编制之。第五十七纲第一目　每一海外省之预算册为单一性，包括所有收入与开支，以及自治部门预算，并特别将之详细列明，另行公布之，且尚包括：６６２

附　录ａ）海外地区共同部门之收入及开支；ｂ）第五十四纲第三目之指定国库收入，以及于该省生效，由相同库房实施之相应开支。第二目　每一海外省之预算，应以总系确保其平衡之方式，指定必要之资源以补偿开支之总额。第三目　与省之法律或合同，或有长期之性质或目的之义务相关之开支，包括利息之负担及其债务之摊还，应以省之确定税款及其他收益之基础而作出之。第四目　每一省之预算须仅包括法规准许之收入及开支。第五目　预算册或用作预计预算之要件内，不得包括未经批准以过往预算之款项支付之任何开支。规范库房管理之特别法规，须规定得包括用作支付有关过往预算未有机会赠与或支付之款项之限制情况之理据。第六目　海外地区之财政管理法律，须规范于任何省份之预算内得转移款项及开立信贷之条件及条款。第五十八纲第一目　每一海外省之预算册，须根据本纲及管理库房行政之特别法规规定，每年由有权限之省之机关组织、表决及命令执行之。第二目　于任何情况下，当预算未能于经济年度开始时即行实施，不附期限或跨越新经济年度所订定之收入，应继续根据原有法律征收之；关于平常开支，则可暂时继续动用上年度预算开支之十二分之一，以及于上年度已批准用作支付新长期性负担之款项之十二分之一。第三节　收入第五十九纲第一目　每一海外省本身之收入为：ａ）于其境内，以及法律明确规定于境外征收之税项或费用，但本纲第三目之规定及法律规定由地方行政团体征收者除外；ｂ）源自其财产之动产或不动产之拥有、直接经营或批给之收益；ｃ）许可于省内经营或批给公有财产之收益，倘根据法律规定，由省负责相应之负担时；ｄ）于省内存在，并由法律规定拨归公有之遗产、财产及其他被遗弃财产之清算所得；７６２

现代澳门社会治理模式研究ｅ）由省批出之贷款及其他信用活动之金额；ｆ）任何法律视为属其收入之其他款项。第二目　海外省之共同收入为由共同财产或服务，以及同一性质之基金所得者。第三目　国家于海外省之收入为：ａ）根据每一海外省平常收入之比例而征收之国防税捐，包括为此目的而设立之税项或费用；ｂ）由国家支付或担保之服务、经营或批给之费用、收益或补贴；ｃ）向海外省提供之财政援助之利息及摊还。第六十纲第一目　仅得征收依法许可及已于预算册表内登录之收入，但其后方订定或被许可者除外。第二目　一省之所有收入，无论任何性质、来源或有否特别用途，除另有明文规定外，须根据法律规定，交予相关之库房，并于年终将之载于有关年度之账目内。第三目　海外省仅于海外部部长之许可下，得建立特别为实现既定目的之基金。第六十一纲第一目　每一海外省有权限订立贷款合同，或为着其行政机关取得必需资本而实现之其他信用活动。第二目　贷款由总督主动提出，并事先取得立法委员会许可之。然而，属海外部部长权限之工程及计划，得相应由其主动或经总督于听取立法委员会之意见后，建议安排有关之融资。第三目　须保证金或特别担保之贷款，取决于政府通过法令事先许可；其他金额大于省于当年可利用之平常收入之贷款，由海外部部长通过国令许可。第四目　海外省不得于外国订立贷款合同。倘任何海外省之行政机关有需要通过外地金融机构以取得资本者，财政活动仅得自国家之账目作出之，无须由同一省为其他省份承担责任，但由国家完全承担之。第五目　公库或第五十四纲第四目所指之信贷机构，对海外省过去及将来之债务，以及对该等机构倘有之债权之权利，不受时效约束之。８６２

附　录第四节　开支第六十二纲第一目　国家对海外地区之负担由以下组成：ａ）海外部及法律指明之从属机构之开支；ｂ）国防补充开支、用作划定边界之开支、移民补贴、海外地区问题研究、科学研究、促进本土与海外地区精神关系及其他一般利益之开支；ｃ）对东方传教会之捐助，以及对获承认之天主教传教团体、神学院及其人员宿舍之津贴；ｄ）已纳入国家等级组织之机构、服务及经营，以及由其确保之海外地区之批给之开支；ｅ）发放予航运或航空企业，以及其他办理与海外地区之交通之经营商之全部或部分津贴。第二目　海外省之负担，为根据本纲之规定，所有无须由国家负担之开支，尤其系：ａ）经合同承担或法律产生之贷款及负担之利息、年金；ｂ）省公共部门之拨款，包括人员或其固有运作物资之运输开支；ｃ）省内之发展，包括法定或合同批给，或为着同一目的而实现之工程之负担；ｄ）铸造其货币、印刷其印花或邮票之工厂之开支；ｅ）根据其过往服务之时间，发放予不在职阶层人员之定期金；ｆ）法律确定之海外部附属或从属机关或机构、高等法院，以及其他公共部门或根据其平常收入之比例，其他部门或若干省份共同人员编制之开支；ｇ）发放予维持定期之沿岸航行，或其他与一个或以上之省份之专有利益有关之交通之企业之津贴；ｈ）由法院或有权限部门遣送罪犯前往于其他省份运作之刑罚场所之旅费及赡养费。第六十三纲第一目　海外省不得实现未于预算册内登录之开支，以及为负担订立合同或实施引致超出预算拨款之支出。第二目　某项开支之许可金额，不得作于预算册内或于开立信贷之法规内所指明者以外之用途。９６２

现代澳门社会治理模式研究第三目　省行政当局之开支次序，根据本法律及规范财政部门执行之特别法规作出之。第四目　每一省之平政院根据法律确定之条款及办法，行使开支预算之司法监督。行政监督之权限归海外部部长及总督，海外部部长之权限经监察及有权限实体审查而为之。第五节　省账目之会计及监督第六十四纲第一目　海外省之会计制度，须遵守规范国家会计制度之原则，由法律确定变更。第二目　省公共开支之账目之组织，须与预算分类严格一致。第三目　海外省之年度账目，须于法律确立之期限及许可之情况下送往海外部部长，以便于审查及报告后，根据《宪法》第九十一条第三款之规定，送交审计法院审理及国民大会省览之。第八章　海外地区之司法行政　　第六十五纲第一目　以下机构于海外地区具行政法院之管辖权：ａ）海外委员会；ｂ）审计法院；ｃ）设于各省省会之一平政院。第二目　行政法院有本身之管辖范围，独立于行政当局。第三目　海外委员会有权限审理以下诉讼：ａ）大总督或省总督、省秘书及政务司之行为，但纪律事务除外；ｂ）海外省平政院之裁决。第四目　审计法院有权限：ａ）就属海外部部长权限之行为及合同，行使咨询、审查及检阅之职能；ｂ）裁决平政院与海外省总督之间就属该等法院权限之审查或检阅事务之分歧之诉讼；ｃ）审理关于由海外省平政院就账目事项之判决之诉讼；ｄ）根据《宪法》第九十一条第三款之规定，审理海外省及法律所指之其他实体之年度账目。０７２

附　录第五目　海外省平政院有权限：ａ）审理省行政当局，除总督、省秘书及政务司外之行为之诉讼，以及自治部门、行政法人及行政公益法人之决定或决议；ｂ）对根据法律所指之任何有关省及其库房之行政之其他司法争讼作出判决；ｃ）审理地方行政团体、行政公益法人及其他法律指明者之账目；ｄ）当总督要求时，就开支之次序或有关省行政之事务发表意见；ｅ）对有关属省当局权限之行为及合同，行使审查及检阅职能。第六十六纲第一目　有关专属海外地区适用之法规之违宪性纠纷，倘根据《宪法》第一百二十三条第二附款之规定未保留予国民大会，且已根据本身职责而自动或部分于海外省之法院提起者，归海外委员会审理之。第二目　于法院承认争议之可行性后，须将付随事项单独呈送海外委员会，俾供裁决之。第三目　海外委员会就任何规定之违宪性而宣告之裁定具普遍之约束力，自其公布之日起生效之。第四目　海外委员会就合宪性诉讼事务之裁定，须于刊登有关法规之正式公报上刊登之。第六十七纲第一目　为预防及遏止犯罪，须根据《政治宪法》第一百二十四条之条款，设有刑罚及保安措施，以捍卫社会及尽可能使罪犯重新适应社会。第二目　本土地区之刑事及监狱制度须伸延至海外地区，以其处分之预防及遏止之价值适应社会之状况，以及不同省份全部或部分居民特有之模式为前提。第三目　海外省之立法性法规得订定任何轻刑罚。施行性训令得订定与本土地区施行性法规相同之罚则。第九章　经济及社会秩序　　第一节　一般原则第六十八纲第一目　海外省之经济及社会生活，根据《宪法》确立之标的，受最１７２

现代澳门社会治理模式研究高规范及协调，尤其须旨在：ａ）于国家整体利益之框架内，促进省之经济发展及其居民之社会福祉；ｂ）居民于道德、文化及经济上之进步；ｃ）实现社会公正；ｄ）地区移民；ｅ）有条理利用天然资源。第二节　海外省之经济关系第六十九纲第一目　关于国家领土不同部分之间及与外国之关系之关务制度，根据《宪法》第一百三十六条，为共和国主权机关之权限。于制定其制度时，应考虑省之发展需要。第二目　须便利全国领土内之人员、货物及资金之流动。第七十纲所有海外省之货币单位须为士姑度。海外地区之发行银行须于本土地区设有住所及中央管理机关，并须于该处构成其储备。第三节　集体利益之企业及批给第七十一纲国家及地方自治机构不得于海外地区向一人或集体企业批给：一　行使公共行政之特权；二　设立或订定捐税及费用之权力，但得根据法律，准许征收公共所得；三　具转批给予其他企业权力之土地占有权或矿区调查之专有权。第七十二纲第一目　于不影响任何为着国家之声誉或其他最高公共利益之理由而禁止转让或批给公有领域之财产之其他法律规定下，不准：ａ）批给于高潮最高水平起计超过八十米之连续区域内、与海岸接壤，于海湾以内或以外之土地，但澳门除外；ｂ）批给于正常水平起计超过八十米之连续区域内、与可航行湖泊或开放予国际航行之河流接壤之土地；ｃ）批给与已筑有、计划或为着此目的而行政机关同意得预留之公共利２７２

附　录益之铁路线相连之土地。倘特别法律确定者，范围自轨道轴线或有关车站之周围起每一边计一百米或以上。第二目　倘符合国家利益及法律规定者，得准许：ａ）临时使用或占用本纲包括之土地之部分；ｂ）经海外部部长于听取有权限程序之意见后明确批准，将上述之部分纳入村庄范围。该等纳入村庄范围之部分，得根据法律及本纲第三目之规定被批出，但批给应得海外部部长于听取同一程序之意见后之明确批准。第三目　于海滨村庄或用作给予其自然扩张之地区，土地之批给及转批给受以下规则限制之，但澳门除外：ａ）未经部长会议批准，不得向外国人批给或转批给土地；ｂ）承批人及获转批给人实际利用土地作工业或商业设施或住屋者，须受条件限制之。第四目　土地所有权及由此构成之不动产权利之私人移转行为，无须任何当局之批准，但倘移转违反本纲第三目之规定者，由大总督或省总督于知悉该事实起计六个月内，通过简单批示撤销之，并于《政府公报》内刊登，不影响其根据本纲第五目之条款，经一般办法随时撤销之。第五目　本纲保障国家之权力，不受时效约束之。第六目　海滨村庄及用作给予其自然扩张之地区，为倘已被纳入之其有关约章，或于有关省份之《政府公报》刊登之其他行政法规所载者。第四节　教育、文化、教学及科学研究第七十三纲第一目　国家须寻求确保所有公民能进入不同教学阶段及取得文化财产，不因能力及成绩而引致任何区别，并维持公立之教学、研究及文化机构。第二目　基础教育为义务性，并许可采用本地语言为葡萄牙语言之教学工具。第三目　于海外地区有设立与公立学校平衡之私人学校之自由，受国家之监督并得接受资助，或当其教学计划及有关教学人员之水平不低于同类公立机构时，得通过法规之效力，授予公立学校之地位。葡萄牙人不得就读任何私立学校，即使其根据经正式核准之本身之教学计划施教，亦得剔除葡文及葡萄牙历史科目。３７２

现代澳门社会治理模式研究第四目　由国家、传教团及私立学校施行之教学，除强健体魄及增进知识外，旨在以基督教教义及道德之原则及国家之传统为指导，训练人格、职业价值及全面之品德及公德，但必须不影响宗教自由之原则及源自私立教学机构之自由之限制。第五节　兵役第七十四纲第一目　于海外省，兵役对所有葡萄牙人为一般性及义务性，由法律规定服役之方式。第二目　海外地区之兵役须以特别法规组织之。第十章　最后规定　　第七十五纲国家须设立不动产之特别制度，以保障由其风俗习惯规范之私法关系之人士之村庄及农作物所必需之土地。第七十六纲第一目　由第十一纲第一目所指之国民大会制定之法律，除于其内附加任何之特别载明外，务须于应生效之省份之《政府公报》内刊登之。第二目　其他所有源自共和国主权机关，于海外省生效之法规，须包括由海外部部长附加之载明。该等法规应于应生效之省份之《政府公报》内刊登。本载明须于法规之原件内书写，并由海外部部长签署。第三目　已于本土地区生效之法规于海外省之适用，须经海外部部长训令为之，并得于其内，对法律秩序特别要求或根据应适用之省之独特条件而更改及补充规定之。第四目　未经遵守本纲之条款，而于任何省份之《政府公报》内转载刊登《政府日报》之规定者，不产生法律效力。第七十七纲第一目　每一海外省须最少每周出版一《政府公报》，其内须登载所有应于该省生效之法规。格式须与《政府日报》一致，其封面须印有国徽。第二目　为着于海外省执行之效力，于《政府日报》刊登之法规，仅于有关之《政府公报》内转载后生效。转载务须于《政府日报》抵达后之首期《政府公报》内为之。４７２

附　录该等法规仅于其内声明立即适用时，方于《政府公报》内转载前生效之。于此情况下须附加予以执行之载明，并于《政府公报》之末端转载之。于其他紧急情况下，于《政府日报》刊登之法规须以电报传送之，并立即于《政府公报》内或以其副刊复制其内文。第三目　除有关《政府日报》之规定外，海外省《政府公报》刊登法规之义务，绝对不得取决于其他任何出版物之登载。第七十八纲源自共和国主权机关之法规于海外省公布时，须维持于《政府日报》刊登之日期。该等法规于海外省之《政府公报》首次刊登时，须有刊登期数之日期。第七十九纲除特别声明外，法律及其他法规于海外省须于有关之《政府公报》刊登之日起计五日内生效。本期限适用于省会及其市之地区。至于省之其他地区，各省之章程得视距离及通信方式而订定更长之期限。纪丹诺于一九七二年六月十九日颁布命令公布共和国总统　杜马士５７２

现代澳门社会治理模式研究参考文献一　中文（中译）部分ＦｅｒｎａｎｄｅｓＭＳ（１９９８）：《１９４９～１９６６年葡中关系概况》，载《行政》杂志总第４０期，第５２１～５４１页。ＦｅｒｎａｎｄｅｓＭＳ（２００７）：《１９５５年取消澳门开埠四百周年庆典的前因后果》，载《行政》杂志总第７７期，第７５５～７８５页。ＭａｇａｌｈｅｓＡ（１９９８）：《未来澳门别行政区基本法中的分权原则》，载《行政》杂志总第４１期，第８６１～８７７页。丁中江（１９６４）主编《澳门华侨志》，台北：华侨志编纂委员会。于显洋（２００６）编《社区概论》，北京：中国人民大学出版社。马丁·Ｎ麦格（ＭａｒｔｉｎＮＭａｒｇｅｒ）（２００７）著《族群社会学：美国及全球视角下的种族和族群关系》，祖力亚提·司马义译，北京：华夏出版社。中共广东省委党史研究室、中共珠海市委党史研究室、中共中山市委党史研究室（１９９９）：《澳门归程》，广州：广东人民出版社。孔宝华（２００９）：《社会资本》，载王家英等编《澳门社会新貌———成就与挑战》，香港：香港中文大学香港亚太研究所，第５５～９２页。尹德刚（２００３）：《澳门大众传媒现状与发展方略》，载吴志良、杨允中编《澳门２００２》，澳门：澳门基金会，第４１４～４２８页。王叔文（２００１）主编《澳门特别行政区基本法导论》，北京：中共中央党校出版社。王英津（２００４）：《２０年来的“一国两制”研究：回顾与展望》，载《行政》杂志总第６４期，第３２９～３４２页。邓小平（１９９７）：《会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的谈话》（１９８７），载中共中央文献研究室编《一国两制重要文献选编》，北京：６７２

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现代澳门社会治理模式研究ＡｍｅｒｉｃａｎＰｌａｎｎｉｎｇＡｓｏｃｉａｔｉｏｎ，３５（４），２１６－２２４．ＢｅｅｒＳ（１９５６）．“ＰｒｅｓｕｒｅＧｒｏｕｐｓａｎｄＰａｒｔｉｅｓｉｎＢｒｉｔａｉｎ．”ＡｍｅｒｉｃａｎＰｏｌｉｔｉｃａｌＳｃｉｅｎｃｅＲｅｖｉｅｗ，５０，１－２３．ＢｅｅｒＳ（１９６５）．ＢｒｉｔｉｓｈＰｏｌｉｔｉｃｓｉｎｔｈｅＣｏｌｅｃｔｉｖｉｓｔＡｇｅ．ＮｅｗＹｏｒｋ：Ｋｎｏｐｆ．ＢｅｅｒＳ（１９６９）．ＭｏｄｅｒｎＢｒｉｔｉｓｈＰｏｌｉｔｉｃｓ．Ｌｏｎｄｏｎ：Ｆａｂｅｒ．ＢｏｌｅｔｉｍＯｆｉｃｉａｌｄｅＭａｃａｕ（《澳门政府公报》）。ＢｕｌＭＪ（１９９２）．“ＴｈｅＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｔＩｄｅａｌＴｙｐｅａｎｄＰｏｌｉｔｉｃａｌＥｘｃｈａｎｇｅ．”ＰｏｌｉｔｉｃａｌＳｔｕｄｉｅｓ，ＸＬ，２５５－２７２．ＢｕｒｎｈａｍＰ（２００６）．“Ｄｅｐｏｌｉｔｉｃｉｓａｔｉｏｎ：ＡＣｏｍｍｅｎｔｏｎＢｕｌｅｒａｎｄＦｌｉｎｄｅｒｓ．”ＢｒｉｔｉｓｈＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＲｅｌａｔｉｏｎｓ，２００６（８），３０３－３０６．ＣａｅｔａｎｏＭ（１９５１）．Ｔｒａｄｉｅｓ，ＰｒｉｎｃíｐｉｏｓｅＭéｔｏｄｏｓｄａＣｏｌｏｎｉｚａｏＰｏｒｔｕｇｕｅｓａ．Ｌｉｓｂｏａ：ＡｇêｎｃｉａＧｅｒａｌｄｏＵｌｔｒａｍａｒ．ＣａｗｓｏｎＡ（１９８６）．ＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｍａｎｄＰｏｌｉｔｉｃａｌＴｈｅｏｒｙ．Ｏｘｆｏｒｄ：ＢａｓｉｌＢｌａｃｋｗｅｌ．ＣｅｎｔｒｏｄｅＩｎｆｏｒｍａｏｅＴｕｒｉｓｍｏ（１９６６）．ＯＧｏｖｅｒｎｏｄｅＭａｃａｕｎｏｓＡｎｏｓｄｅ１９６２ａ１９６６．Ｍａｃａｕ：ＩｍｐｒｅｎｓａＮａｃｉｏｎａｌ．ＣóｎｉｍＣＮＰＳａｎｄＴｅｉｘｅｉｒａＭＦＢ（１９９９）．ＭａｃａｕｅａｓｕａＰｏｐｕｌａｏ，１５００－２０００ＡｓｐｅｃｔｏｓＤｅｍｏｇｒáｆｉｃａｓ，ＳｏｃｉａｉｓｅＥｃｏｎóｍｉｃｏｓ．Ｍａｃａｕ：ＤｉｒｅｃｏｄｏｓＳｅｒｖｉｏｓｄｅＥｓｔａｔíｓｔｉｃａｅＣｅｎｓｏｓ．ＣｏｘＡ（１９８８）．“ＴｈｅＯｌｄａｎｄＮｅｗＴｅｓｔａｍｅｎｔｓｏｆＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｍ：ＩｓＩｔａＰｏｌｉｔｉｃａｌＦｏｒｍｏｒａＭｅｔｈｏｄｏｆＰｏｌｉｃｙＭａｋｉｎｇ？”ＰｏｌｉｔｉｃａｌＳｔｕｄｉｅｓ，３６，３０９－３１５．ＣｒａｉｎＷＭ，ＴｏｍｌｉｎｓｏｎＲＤａｎｄＤｅａｔｏｎＴＨ（１９９１）．“ＴｈｅＰｒｉｃｅｏｆＩｎｆｌｕｅｎｃｅｉｎａｎＩｎｔｅｒｅｓｔＧｒｏｕｐＥｃｏｎｏｍｙ．”ＲａｔｉｏｎａｌｉｔｙａｎｄＳｏｃｉｅｔｙ，３（４），４３７－４４９．ＤａｖｉｄｓｏｎＢ（１９７４）．“ＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅＣｏｌｏｎｉａｌＶａｌｕｅｓ：ａｎＩｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ．”ＩｎＳｏｕｓａＦｅｒｒｅｉｒａＥＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅＣｏｌｏｎｉａｌｉｓｍｉｎＡｆｒｉｃａＴｈｅＥｎｄｏｆａｎＥｒａ（ｐｐ１１－２７）．Ｐａｒｉｓ：ＵＮＥＳＣＯＰｒｅｓ．ＤｉáｒｉｏｄａｓＳｅｓｅｓ，ＡｓｅｍｂｌｅｉａＮａｃｉｏｎａｌ．ＤｉáｒｉｏｄｏＧｏｖｅｒｎｏ．ＤｉáｒｉｏｄａＲｅｐúｂｌｉｃａ．２８２

参考文献ＤｏｄｄｓＫ（２０００）．ＧｅｏｐｏｌｉｔｉｃａｌＴｒａｄｉｔｉｏｎｓ：ＡＣｅｎｔｕｒｙｏｆＧｅｏｐｏｌｉｔｉｃａｌＴｈｏｕｇｈｔ．Ｌｏｎｄｏｎ：Ｒｏｕｔｌｅｄｇｅ．ＤｏｗｄｉｎｇＫ（１９９５）．“ＭｏｄｅｌｏｒＭｅｔａｐｈｏｒ？ＡＣｒｉｔｉｃａｌＲｅｖｉｅｗｏｆｔｈｅＰｏｌｉｃｙＮｅｔｗｏｒｋＡｐｐｒｏａｃｈ．”ＰｏｌｉｔｉｃａｌＳｔｕｄｉｅｓ，４３，１３６－１５８．ＤｕｆｙＪ（１９６４）．ＰｏｒｔｕｇａｌｉｎＡｆｒｉｃａ．Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ，ＭＡ：ＨａｒｖａｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓ．ＥｕｒｏｐｅａｎＦｏｕｎｄａｔｉｏｎｆｏｒｔｈｅＩｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｏｆＬｉｖｉｎｇａｎｄＷｏｒｋｉｎｇＣｏｎｄｉｔｉｏｎｓ（１９９６）．ＥｕｒｏｐｅａｎＩｎｄｕｓｔｒｉａｌＲｅｌａｔｉｏｎｓＧｌｏｓａｒｉｅｓ：Ｐｏｒｔｕｇａｌ．Ｌｏｎｄｏｎ：Ｓｗｅｅｔ＆Ｍａｘｗｅｌ．ＦｅｒｎａｎｄｅｓＭＳ（１９９９）．“ＭａｃａｕｎａｓＲｅｌａｅｓＳｉｎｏＰｏｒｔｕｇｕｅｓａｓ，１９４９－１９７９．”Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｏ，４６，９８９－１００２．ＦｅｒｎａｎｄｅｓＭＳ（２０００）．ＳｉｎｏｐｓｅｄｅＭａｃａｕｎａｓＲｅｌａｅｓＬｕｓｏＣｈｉｎｅｓａｓ１９４５－１９９５（ＣｒｏｎｏｌｏｇｉａｅＤｏｃｕｍｅｎｔｏｓ）．Ｌｉｓｂｏａ：ＦｕｎｄａｏＯｒｉｅｎｔｅ．ＦｅｒｎａｎｄｅｓＭＳ（２００６）．ＭａｃａｕｎａＰｏｌíｔｉｃａＥｘｔｅｒｎａＣｈｉｎｅｓａ１９４９－１９７９．Ｌｉｓｂｏａ：ＩｍｐｒｅｎｓａｄｅＣｉêｎｃｉａｓＳｏｃｉａｉｓ．ＦｉｅｌｄｈｏｕｓｅＤＫ（１９８３）．Ｃｏｌｏｎｉａｌｉｓｍ１８７０－１９４５：ＡｎＩｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ．ＬｏｎｄｏｎａｎｄＢａｓｉｎｇｓｔｏｋｅ：Ｍａｃｍｉｌａｎ．ＦｌｉｎｄｅｒｓＭａｎｄＢｕｌｅｒＪ（２００６）．“Ｄｅｐｏｌｉｔｉｃｉｚａｔｉｏｎ，ＤｅｍｏｃｒａｃｙａｎｄＡｒｅａｎＳｈｉｆｔｉｎｇ．”ＩｎＣｈｒｉｓｔｅｎｓｅｎＴａｎｄＬｇｒｅｉｄＰ（Ｅｄｓ），ＡｕｔｏｎｏｍｙａｎｄＲｅｇｕｌａｔｉｏｎＣｏｐｉｎｇｗｉｔｈＡｇｅｎｃｉｅｓｉｎｔｈｅＭｏｄｅｒｎＳｔａｔｅ（ｐｐ５３－８０）．Ｃｈｅｌｔｅｎｈａｍ：ＥｄｗａｒｄＥｌｇａｒＰｕｂｌｉｓｈｉｎｇ．ＧａｂｉｎｅｔｅｄｏＧｏｖｅｒｎａｄｏｒｄｅＭａｃａｕ（１９９９）．ＡＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｏｄｅＭａｃａｕｄｕｒａｎｔｅｏＰｅｒíｏｄｏｄｅＴｒａｎｓｉｏ．Ｍａｃａｕ：ＧａｂｉｎｅｔｅｄｏＧｏｖｅｒｎａｄｏｒｄｅＭａｃａｕ．ＧｒｅｅｎｗａｙＪｅｔａｌ（２００７）．“ＨｏｗＰｏｌｉｃｙＮｅｔｗｏｒｋｓＣａｎＤａｍａｇｅＤｅｍｏｃｒａｔｉｃＨｅａｌｔｈ：ＡＣａｓｅＳｔｕｄｙｉｎｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｏｆＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ．”ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，８５（３），７１７－７３８．ＧｕｎｎＧＣ（２００５）．ＥｎｃｏｕｎｔｅｒｉｎｇＭａｃａｕＡＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅＣｉｔｙＳｔａｔｅｏｎｔｈｅＰｅｒｉｐｈｅｒｙｏｆＣｈｉｎａ，１５５７－１９９９．Ｍａｃａｕ：ＧｅｏｆｒｅｙＣＧｕｎｎ．ＨａｙＣ（２００７）．ＷｈｙＷｅＨａｔｅＰｏｌｉｔｉｃｓ．Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＰｏｌｉｔｙＰｒｅｓ．ＨａｙｗｏｏｄＡ（２００２）．Ｐｏｌｉｔｉｃｓ（２ｎｄＥｄｉｔｉｏｎ）．Ｈｏｕｎｄｍｉｌｓ：ＰａｌｇｒａｖｅＭａｃｍｉｌａｎ．３８２

现代澳门社会治理模式研究ＨｏｗｌｅｔＭａｎｄＲａｍｅｓｈＭ（２００３）．ＳｔｕｄｙｉｎｇＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙ：ＰｏｌｉｃｙＣｙｃｌｅｓａｎｄＰｏｌｉｃｙＳｕｂｓｙｓｔｅｍｓ，２ｎｄｅｄ．Ｔｏｒｏｎｔｏ：ＯｘｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓ．ＫａｂｏｏｌｉａｎＬ（１９９８）．“ＴｈｅＮｅｗＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ：ＣｈａｌｅｎｇｉｎｇｔｈｅＢｏｕｎｄａｒｉｅｓｏｆｔｈｅＭａｎａｇｅｍｅｎｔｖｓ．ＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＤｅｂａｔｅ．”ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＲｅｖｉｅｗ，５８（３），１８９－１９３．ＫａｙＨ（１９７０）．ＳａｌａｚａｒａｎｄＭｏｄｅｒｎＰｏｒｔｕｇａｌ．ＮｅｗＹｏｒｋ：ＨａｗｔｈｒｏｎＢｏｏｋｓ．ＫｅｔｅｌＳ（２００８）．“ＤｏｅｓＤｅｐｏｌｉｔｉｃｉｓａｔｉｏｎＷｏｒｋ？ＥｖｉｄｅｎｃｅｆｒｏｍＢｒｉｔａｉｎｓＭｅｍｂｅｒｓｈｉｐｏｆｔｈｅＥｘｃｈａｎｇｅＲａｔｅＭｅｃｈａｎｉｓｍ，１９９０－１９９２．”ＢｒｉｔｉｓｈＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＲｅｌａｔｉｏｎｓ，１０，６３０－６４８．ＫｊｒＡＭ（２００４）．Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ．Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ＰｏｌｉｔｙＰｒｅｓ．ＫｌｉｊｎＥＨａｎｄＫｏｐｐｅｎｊａｎＦＭ（２００７）．“ＧｏｖｅｒｎｉｎｇＰｏｌｉｃｙＮｅｔｗｏｒｋｓ．”ＩｎＭｏｒｌＧ（Ｅｄ），ＨａｎｄｂｏｏｋｏｆＤｅｃｉｓｉｏｎＭａｋｉｎｇ．ＢｏｃａＲａｔｏｎ，Ｆｌｏｒｉｄａ：Ｔａｙｌｏｒ＆ＦｒａｎｃｉｓＧｒｏｕｐ．ＫｎｏｋｅＤａｎｄＫｕｋｌｉｎｓｋｉＪＨ（１９９１）．“ＮｅｔｗｏｒｋＡｎａｌｙｓｉｓ：ＢａｓｉｃＣｏｎｃｅｐｔｓ．”ＩｎＴｈｏｍｐｓｏｎＧｅｔａｌ（Ｅｄｓ）Ｍａｒｋｅｔｓ，ＨｉｅｒａｒｃｈｉｅｓａｎｄＮｅｔｗｏｒｋｓ．Ｌｏｎｄｏｎ：Ｓａｇｅ．ＫｈｌｅｒＫｏｃｈＢａｎｄＥｉｓｉｎｇＲ（Ｅｄｓ）（２０００）．ＴｈｅＴｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆＧｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｎｔｈｅＥｕｒｏｐｅａｎＵｎｉｏｎ．Ｌｏｎｄｏｎ／ＮｅｗＹｏｒｋ：Ｒｏｕｔｌｅｄｇｅ．ＬａＰａｌｏｍｂａｒａＪ（１９６４）．ＩｎｔｅｒｅｓｔＧｒｏｕｐｓｉｎＩｔａｌｉａｎＰｏｌｉｔｉｃｓ．Ｐｒｉｎｃｅｔｏｎ，ＮＪ：ＰｒｉｎｃｅｔｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓ．ＬｅｈｍｂｒｕｃｈＧａｎｄＳｃｈｍｉｔｅｒＰＣ（Ｅｄｓ）（１９８２）．ＰａｔｅｒｎｓｏｆＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｔＰｏｌｉｃｙＭａｋｉｎｇ．Ｌｏｎｄｏｎ．ＳＡＧＥ．ＬｉｍａＦａｎｄＴｏｒｒｅｓＥＣ（２００４）．ＭａｃａｕＥｎｔｒｅＤｏｉｓＭｕｎｄｏｓ．Ｌｉｓｂｏｎ：ＦｕｎｄａｏＪｏｒｇｅ?ｌｖａｒｅｓ，ＥｄｉｔｏｒｉａｌＩｎｑｕéｒｉｔｏ．ＬｉｐｓｅｔＳＭ（１９６０）．ＰｏｌｉｔｉｃａｌＭａｎ：ＴｈｅＳｏｃｉａｌＢａｓｉｓｏｆＰｏｌｉｔｉｃｓ．ＮｅｗＹｏｒｋ：ＤｏｕｂｌｅｄａｙａｎｄＣｏ．ＬｏＳＨ（１９９５）．ＰｏｌｉｔｉｃａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＭａｃａｕ．ＨｏｎｇＫｏｎｇ：ＣｈｉｎｅｓｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓ．ＭａｒｓｈＤａｎｄＲｈｏｄｅｓＲＡＷ（１９９２）．ＰｏｌｉｃｙＮｅｔｗｏｒｋｓｉｎＢｒｉｔｉｓｈＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ｏｘｆｏｒｄ：ＣｌａｒｅｎｄｏｎＰｒｅｓ．ＭｃＡｌｉｓｔｅｒＬＮ（１９５７）．Ｔｈｅ“ＦｕｅｒｏＭｉｌｉｔａｒ”ｉｎＮｅｗＳｐａｉｎ，１７４８－１８００．Ｇａｉｎｅｓｖｉｌｅ：ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＦｌｏｒｉｄａＰｒｅｓ．４８２

参考文献ＭｃＡｌｉｓｔｅｒＬＮ（１９６３）．“ＳｏｃｉａｌＳｔｒｕｃｔｕｒｅａｎｄＳｏｃｉａｌＣｈａｎｇｅｉｎＮｅｗＳｐａｉｎ．”ＨｉｓｐａｎｉｃＡｍｅｒｉｃａｎＨｉｓｔｏｒｉｃａｌＲｅｖｉｅｗ，３３，３４９－７０．ＭｉｌｅｒＬｅｔａｌ（２０００）．ＭｏｄｅｌｓｏｆＬｏｃａｌＧｏｖｅｒｎａｎｃｅＰｕｂｌｉｃＯｐｉｎｉｏｎａｎｄＰｏｌｉｔｉｃａｌＴｈｅｏｒｙｉｎＢｒｉｔａｉｎ．Ｂａｓｉｎｇｓｔｏｋｅ：Ｐａｌｇｒａｖｅ．ＭｉｒａｎｄａＪ（２００４）．ＡｓＣｏｎｓｔｉｔｕｉｅｓＰｏｒｔｕｇｕｅｓａｓｄｅ１８２２ａｏｔｅｘｔｏａｃｔｕａｌｄａＣｏｎｓｔｉｔｕｉｏ．Ｌｉｓｂｏａ：ＬｉｖｒａｒｉａＰｅｔｒｏｎｙ．ＭｏｒｓｅＲＭ（１９６４）．“ＴｈｅＨｅｒｉｔａｇｅｏｆＬａｔｉｎＡｍｅｒｉｃａ．”ＩｎＨａｒｔｚＬ（Ｅｄ）．ＴｈｅＦｏｕｎｄｉｎｇｏｆＮｅｗＳｏｃｉｅｔｉｅｓ．ＮｅｗＹｏｒｋ：ＪａｒｃｏｕｒｔＢｒａｃｅａｎｄＷｏｒｌｄ．ＯｓｔｅｒｈａｍｍｅｌＪ（２００５）．Ｃｏｌｏｎｉａｌｉｓｍ．Ｐｒｉｎｃｅｔｏｎ，ＮＪ：ＭａｒｋｕｓＷｉｅｎｅｒＰｕｂｌｉｓｈｅｒｓ．ＰａｇｅＥＣ（２００６）．“ＴｈｅＯｒｉｇｉｎｓｏｆＰｏｌｉｃｙ．”ＩｎＭｏｒａｎＭｅｔａｌ（Ｅｄ）．ＯｘｆｏｒｄＨａｎｄｂｏｏｋｏｆＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙ．Ｏｘｆｏｒｄ：ＯｘｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓ．ＰａｒｓｏｎｓＷ（１９９５）．ＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙ：ＡｎＩｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎｔｏｔｈｅＴｈｅｏｒｙａｎｄＰｒａｃｔｉｃｅｏｆＰｏｌｉｃｙＡｎａｌｙｓｉｓ．Ｃｈｅｌｔｅｎｈａｍ：ＥｄｗａｒｄＥｌｇａｒ．ＰｅｔｉｔＰ（２００４）．“ＤｅｐｏｌｉｔｉｃｉｚｉｎｇＤｅｍｏｃｒａｃｙ．”ＲａｔｉｏＪｕｒｉｓ，１７，５２－６５．ＰｈｅｌａｎＪＬ（１９６７）．ＴｈｅＫｉｎｇｄｏｍｏｆＱｕｉｔｏｉｎｔｈｅＳｅｖｅｎｔｅｅｎｔｈＣｅｎｔｕｒｙ：ＢｕｒｅａｕｃｒａｔｉｃＰｏｌｉｔｉｃｓｉｎｔｈｅＳｐａｎｉｓｈＥｍｐｉｒｅ．Ｍａｄｉｓｏｎ：ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＷｉｓｃｏｎｓｉｎＰｒｅｓ．ＰｉｅｒｒｅＪａｎｄＰｅｔｅｒｓＢＧ（２０００）．Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，ＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄｔｈｅＳｔａｔｅ．ＮｅｗＹｏｒｋ：ＳｔＭａｒｔｉｎｓＰｒｅｓ．ＰｉｎａＣａｂｒａｌ，Ｊｏｏｄｅ，ａｎｄＮｅｌｓｏｎＬｏｕｒｅｎｏ（１９９３）．ＥｍｔｅｒａｄｅＴｕｆｅｓ．ＤｉｎａｍｉｃａｓｄａＥｔｎｉｃｉｄａｄｅＭａｃａｅｎｓｅ．Ｍａｃａｕ：ＩｎｓｔｉｔｕｔｏＣｕｌｔｕｒａｌｄｅＭａｃａｕ．ＰｉｎｔｏＪＭ（１９５５）．ＡＣｏｒｐｏｒａｏ：ＳｕｂｓíｄｉｏｐａｒａｏｓｅｕＥｓｔｕｄｏ．Ｃｏｉｍｂｒａ：ＣｏｉｍｂｒａＥｄｉｔｏｒａ．ＲＥＡＣＨ（２００７）．ＣｉｔｉｚｅｎＥｎｇａｇｅｍｅｎｔＨａｎｄｂｏｏｋ．Ｓｉｎｇａｐｏｒｅ：ＲＥＡＣＨ．ＲｅｇｉｎｉＭ（１９８２）．“ＣｈａｎｇｉｎｇＲｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｓｂｅｔｗｅｅｎＬａｂｏｕｒａｎｄｔｈｅＳｔａｔｅｉｎＩｔａｌｙ：ＴｏｗａｒｄｓａＮｅｏＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｔＳｙｓｔｅｍ？”ＩｎＬｅｈｍｂｒｕｃｈＧａｎｄＳｃｈｍｉｔｅｒＰＣ（Ｅｄｓ）．ＰａｔｅｒｎｓｏｆＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｔＰｏｌｉｃｙＭａｋｉｎｇ．Ｌｏｎｄｏｎ．ＳＡＧＥ．ＲｅｐａｒｔｉｏＣｅｎｔｒａｌｄｏｓＳｅｒｖｉｏｓｄｅＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｏＣｉｖｉｌ，ＰｒｏｖíｎｃｉａｄｅＭａｃａｕ（１９５３）．ＣｅｎｓｏｄａＰｏｐｕｌａｏＲｅｌａｔｉｖｏａｏＡｎｏｄｅ１９５０．Ｍａｃａｕ：ＩｍｐｒｅｎｓａＮａｃｉｏｎａｌ．ＲｅｐａｒｔｉｏＰｒｏｖｉｎｃｉａｌｄｅＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｏＣｉｖｉｌ（１９５９－１９６２）．ＰｒｏｃｅｓｏｓＥｌｅｉｔｏｒａｉｓ（ＮｏｄａＣｏｔａＡＨ／ＡＣ／Ｐ－２１４２４）．Ｍａｃａｕ：ＡｒｑｕｉｖｏＨｉｓｔóｒｉｃｏｄｅ５８２

现代澳门社会治理模式研究Ｍａｃａｕ．Ｒｈｏｄｅｓ（１９８４）．“ＣｏｎｔｉｎｕｉｔｙａｎｄＣｈａｎｇｅｉｎＢｒｉｔｉｓｈＣｅｎｔｒａｌＬｏｃａｌＲｅｌａｔｉｏｎｓ：‘ｔｈｅＣｏｎｓｅｒｖａｔｉｖｅＴｈｒｅａｔ’，１９７９－８３．”ＢｒｉｔｉｓｈＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｏｌｉｔｉｃａｌＳｃｉｅｎｃｅ，１４，３１１－３３．ＲｈｏｄｅｓＲＡＷ（１９９７）．ＵｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇＧｏｖｅｒｎａｎｃｅＰｏｌｉｃｙＮｅｔｗｏｒｋｓ，Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，ＲｅｆｌｅｘｉｖｉｔｙａｎｄＡｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ．Ｍａｉｄｅｎｈｅａｄ：ＯｐｅｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓ．ＲｈｏｄｅｓＲＡＷ（２００６）．“ＰｏｌｉｃｙＮｅｔｗｏｒｋＡｎａｌｙｓｉｓ．”ＩｎＭｏｒａｎＭｅｔａｌ（Ｅｄ）．ＯｘｆｏｒｄＨａｎｄｂｏｏｋｏｆＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙ．Ｏｘｆｏｒｄ：ＯｘｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓ．ＲｉｃｈａｒｄｓｏｎＪｅｔａｌ（１９８２）．“ＴｈｅＣｏｎｃｅｐｔｏｆＰｏｌｉｃｙＳｔｙｌｅ．”ＩｎＲｉｃｈａｒｄｓｏｎＪ（Ｅｄ）．ＰｏｌｉｃｙＳｔｙｌｅｓｉｎＷｅｓｔｅｒｎＥｕｒｏｐｅ．Ｌｏｎｄｏｎ：ＡｌｅｎａｎｄＵｎｗｉｎ．ＲｏｋｋａｎＳ（１９６５）．“Ｎｏｒｗａｙ：ＮｕｍｅｒｉｃａｌＤｅｍｏｃｒａｃｙａｎｄＣｏｒｐｏｒａｔｉｖｅＰｌｕｒａｌｉｓｍ．”ＩｎＤａｈｌＲ（Ｅｄ）．ＰｏｌｉｔｉｃａｌＯｐｐｏｓｉｔｉｏｎｓｉｎＷｅｓｔｅｒｎＤｅｍｏｃｒａｃｉｅｓ．ＮｅｗＨａｖｅｎ：ＹａｌｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓ．ＳｃｈｍｉｔｅｒＰＣ（１９７１）．ＩｎｔｅｒｅｓｔＣｏｎｆｌｉｃｔａｎｄＰｏｌｉｔｉｃａｌＣｈａｎｇｅｉｎＢｒａｚｉｌ．Ｓｔａｎｆｏｒｄ，ＣＡ：ＳｔａｎｆｏｒｄＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓ．ＳｃｈｍｉｔｅｒＰＣ（１９７４）．“ＳｔｉｌｔｈｅＣｅｎｔｕｒｙｏｆＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｍ？”ＴｈｅＲｅｖｉｅｗｏｆＰｏｌｉｔｉｃｓ，３６（１），８５－１３１．ＳｃｈｍｉｔｅｒＰＣ（１９７９）．“ＭｏｄｅｓｏｆＩｎｔｅｒｅｓｔＩｎｔｅｒｍｅｄｉａｔｉｏｎａｎｄＲｅｇｉｍｅＧｏｖｅｒｎａｂｉｌｉｔｙｉｎＣｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙＷｅｓｔｅｒｎＥｕｒｏｐｅａｎｄＮｏｒｔｈＡｍｅｒｉｃａ．”ＩｎＳｃｈｍｉｔｅｒＰＣａｎｄＬｅｈｍｂｒｕｃｈＧ（Ｅｄｓ）．ＴｒｅｎｄｓＴｏｗａｒｄＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｔＩｎｔｅｒｍｅｄｉａｔｉｏｎ．ＢｅｖｅｒｌｙＨｉｌｓａｎｄＬｏｎｄｏｎ：Ｓａｇｅ．ＳｈｏｎｆｉｅｌｄＡ（１９６５）．ＭｏｄｅｒｎＣａｐｉｔａｌｉｓｍ．Ｌｏｎｄｏｎ：ＯｘｆｏｒｄＵｎｖｉｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓ．ＳｉｌｖｅｉｒａＪ（１９９１）．ＳｕｂｓíｄｉｏｓｐａｒａａＨｉｓｔóｒｉａｄｏＤｉｒｅｉｔｏＣｏｎｓｔｉｔｕｃｉｏｎａｌｄｅＭａｃａｕ（１８２０－１９７４）．Ｍａｃａｕ：ＰｕｂｌｉｃａｅｓＯＤｉｒｅｉｔｏ．ＳｏｕｓａＳａｎｔｏｓＢ（１９９１）．“ＪｕｓｔｉａｅＣｏｍｕｎｉｄａｄｅｅｍＭａｃａｕｎｏＣｏｎｔｅｘｔｏｄａＴｒａｎｓｉｏ．”Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｏ，１３，７０５－７２５．ＳｏｕｓａＳａｎｔｏｓＢａｎｄＧｏｍｅｓＣ（１９９８）．ＭａｃａｕＯＰｅｎｑｕｅｎíｓｉｍｏＤｒａｇｏ．Ｐｏｒｔｏ：ＥｄｉｅｓＡｆｒｏｎｔａｍｅｎｔｏ．ＴｉｌｙＣ（２００７）．Ｄｅｍｏｃｒａｃｙ．ＮｅｗＹｏｒｋ：ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓ．ＶａｎＫｅｒｓｂｅｒｇｅｎＫａｎｄＶａｎＷａａｒｄｅｎＦ（２００４）．“‘Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ’ａｓａｂｒｉｄｇｅｂｅｔｗｅｅｎｄｉｓｃｉｐｌｉｎｅｓ：Ｃｒｏｓｄｉｓｃｉｐｌｉｎａｒｙｉｎｓｐｉｒａｔｉｏｎｒｅｇａｒｄｉｎｇｓｈｉｆｔｓｉｎ６８２

参考文献ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅａｎｄｐｒｏｂｌｅｍｓｏｆｇｏｖｅｒｎａｂｉｌｉｔｙ，ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙａｎｄｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ．”ＥｕｒｏｐｅａｎＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｏｌｉｔｉｃａｌＲｅｓｅａｒｃｈ，４３，１４３－１７１．ＷｅｓｔｌｅｙＢＨａｎｄＭａｃＬｅａｎＭ（１９５７）．“ＡＣｏｎｃｅｐｔｕａｌＭｏｄｅｌｏｆＣｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎＲｅｓｅａｒｃｈ．”ＪｏｕｒｎａｌｉｓｍＱｕａｒｔｅｒｌｙ，３４，３２－３５．ＷｉａｒｄａＨＪ（１９６８）．ＤｉｃｔａｔｏｒｓｈｉｐａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ：ＴｈｅＭｅｔｈｏｄｓｏｆＣｏｎｔｒｏｌｉｎＴｒｕｊｉｌｏｓＤｏｍｉｎｉｃａｎＲｅｐｕｂｌｉｃ．Ｇａｉｎｅｓｖｉｌｅ：ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＦｌｏｒｉｄａＰｒｅｓ．ＷｉａｒｄａＨＪ（１９７３）．“ＴｏｗａｒｄａＦｒａｍｅｗｏｒｋｆｏｒｔｈｅＳｔｕｄｙｏｆＳｏｃｉｏｐｏｌｉｔｉｃａｌＣｈａｎｇｅｉｎｔｈｅＩｂｅｒｉｃＬａｔｉｎＦｒａｍｅｗｏｒｋ：ＴｈｅＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｔＭｏｄｅｌ．”ＷｏｒｌｄＰｏｌｉｔｉｃｓ，２５，２０６－２３５．ＷｉａｒｄａＨＪ（１９７７）．ＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｍａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ：ＴｈｅＰｏｒｔｕｇｕｅｓｅＥｘｐｅｒｉｅｎｃｅ．Ａｍｈｅｒｓｔ，Ｍａｓａｃｈｕｓｅｔｓ：ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＭａｓａｃｈｕｓｅｔｓＰｒｅｓ．ＷｉａｒｄａＨＪ（１９７９）．“ＴｈｅＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｔＴｒａｄｉｔｉｏｎａｎｄｔｈｅＣｏｒｐｏｒａｔｉｖｅＳｙｓｔｅｍｉｎＰｏｒｔｕｇａｌ：Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅｄ，Ｅｖｏｌｖｉｎｇ，Ｔｒａｎｓｃｅｎｄｅｄ，Ｐｅｒｓｉｓｔｅｎｔ．”ＩｎＧｒａｈａｍＬＳ＆ＭａｋｌｅｒＨＭ（Ｅｄｓ），ＣｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙＰｏｒｔｕｇａｌＴｈｅＲｅｖｏｌｕｔｉｏｎａｎｄｉｔｓＡｎｔｅｃｅｄｅｎｔｓ（ｐｐ８９－１２２）．Ａｕｓｔｉｎ：ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＴｅｘａｓＰｒｅｓ．ＷｉａｒｄａＨＪ（１９９７）．ＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｍａｎｄＣｏｍｐａｒａｔｉｖｅＰｏｌｉｔｉｃｓ：ＴｈｅＯｔｈｅｒＧｒｅａｔ“Ｉｓｍ”．Ａｒｍｏｎｋ，ＮＹ：ＭＥＳｈａｒｐｅ．ＷｉｌｋｓＲＭａｎｄＷｒｉｇｈｔＭ（１９８７）．ＣｏｍｐａｒａｔｉｖｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＩｎｄｕｓｔｒｙＲｅｌａｔｉｏｎｓ：ＷｅｓｔｅｒｎＥｕｒｏｐｅ，ｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓａｎｄＪａｐａｎ，Ｏｘｆｏｒｄ：Ｃｌａｒｅｎｄｏｎ．７８２

现代澳门社会治理模式研究后　记本书系根据作者向澳门科技大学行政与管理学院提交的博士论文修订而成的。研究现代澳门治理模式的发展和特征，永远是一个动态的过程，尤其是在澳门回归中国之后，社会随着政治地位的转变和经济的快速成长而正在经历一个深刻的转型时期。本书主要回顾了从２０世纪５０年代开始到澳门特别行政区成立的第一个１０年期间澳门治理模式发展所走过的历程，也对将来的治理模式应该如何发展，提出了一些当前正面对的问题和一些比较肤浅的想法。本书的出版只是展示阶段性的研究成果，而事实上书中提出的一些观点已随着第三届特区政府展现新的施政理念，以至澳门社会经济的进一步发展而可能有所偏移。至于研究课题本身尚需填补的空白和进一步厘清和说明的问题还有很多，日后尚需依靠学术界同人的集体智慧，共同努力解析澳门治理模式发展中所遇到的各种问题，共同努力探索澳门的善治和善政之道。在编订本书的过程中，除了因应出版的需要而将原论文中的一些表述和技术性内容作调整和删节，又根据澳门最新的发展形势而适当增订和补充一些内容之外，有感目前有关“新国家体制”时期葡萄牙的殖民政策以至海外属地的政治行政制度的华文资料不多。必须承认，现代葡萄牙对中国的实质影响，除了在澳门这块曾受其管治的弹丸之地较为强烈之外，几乎可以说是微不足道。华文学术界对上述方面的研究几乎是一片空白也是可以理解的。然而，从澳门本土角度审视，“新国家体制”时期葡萄牙的社会组织和殖民政策，确对现代澳门治理模式的形成及后续的发展影响深远，对研究澳门的治理乃至政治行政制度的发展而言，了解这些政策和制度的背景是非常重要的。研究“新国家体制”时期葡萄牙政治和殖民政策的西方学者几乎一致认为，当时颁布的法律法规，是了解上述政策和制度的具体内容和发展的来龙去脉的最可及（ａｃｃｅｓｓｉｂｌｅ）的途径。而作者在尝试探讨和研究上述问题的过程中，同样８８２

后　记感到西方学者的这个共识有其背后的道理。为此，作者将在研究期间曾经翻译的数篇与葡萄牙殖民政策，以至规范现代葡萄牙海外属地和澳门政治行政制度的一些主要法规辑入本书，作为附件，希望在尝试填补此一重大空白的同时，亦希望为华文学术界和社会在讨论澳门治理和政治行政制度发展的时候，能至少提供一些便于取得的参考依据，以解疑窦之余，亦希望为华文学术界，尤其是澳门的华文学术界在将来深化这一方面的研究，提供一些条件。译文的专有名称悉依澳门行政当局当时的正式译法（因而采用了“萨拉沙”而不是“萨拉查”），而译本为非正式的翻译，仅供参考，请读者注意。正由于现代澳门治理模式是一门重要且错综复杂的研究课题，才选择此课题作为博士论文的题目，其实就连导师在开始的时候也不看好，担心难以透过一篇论文去说明现代澳门治理发展过程中所出现的种种复杂问题，从而影响论文的质量和写作的进度。对作者而言，其实也从无低估从事这项研究的难度和复杂性，在某程度上甚至会有“自讨苦吃”的苦恼。庆幸的是，随着研究路径的理论基础得以厘清，以及命题和研究框架的提出，接续的资料搜集、分析、论文撰写和定稿自然水到渠成，不少原来担心可能出现的问题，到最后都能迎刃而解。论文的完成以至本书得以出版，实有赖恩师吴志良博士在整个过程的指导、督促与提携。吴志良博士多次亲自关心本书的出版，又在极其繁重的公务之余欣然接受作者不情之请，为本书作序。于此，须首先向吴志良博士致以由衷的感谢和崇高的敬意。在作者就读博士学位、准备论文开题期间，曾无奈地经历过一些风风雨雨，其间始终得到家人的支持和关怀，于此须再一次感谢父母的养育之恩。澳门科技大学行政与管理学院庞川副院长、澳门理工学院公共行政高等学校娄胜华教授、同事曹晋锋博士、黄棣乐博士和林媛博士、英国伦敦大学金匠学院霍思科（ＦｒａｎｃｉｓｃｏＦｅｒｎａｎｄｅｓ）老师、西班牙加泰罗尼亚教科文中心施劳（ＯｎｎｏＳｅｒｏｏ）先生，以及澳门东方葡萄牙学会高宝娜（ＰａｕｌａＣｒｉｓｔｉｎａｄａＣｏｓｔａ）小姐对本研究的各项工作给予关心；厦门大学公共事务学院助理教授聂安祥博士、中国人民大学法学博士潘冠瑾、澳门中央图书馆澳门数据室罗伟成（ＬｕíｓＣｒｉｓóｓｔｏｍｏＬｏｐｅｓ）先生、澳门历史档案馆同人、香港中文大学香港亚太研究所纪纬纹先生，以及同事黄９８２

现代澳门社会治理模式研究丽莎小姐、杨嘉琪小姐、陈思恩小姐及吴斐斐小姐，亦曾接受访谈、协助提供资料或联络，在此一并致谢。同事李静莹小姐全程站在本书出版的各项技术工作的最前线，她的耐心配合使本书得以最快的速度出版，亦谨此致谢。陈震宇２０１０年１１月０９２

　图书在版编目（ＣＩＰ）数据　高旭集／郭长海、金菊贞编．—北京：社会科学文献出版社，２００３　　ＩＳＢＮ９７８－９９９３７－１－０５８－５　Ⅰ　…　Ⅱ①　…②　…　Ⅲ①　－　　②　－　　Ⅳ　　中国版本图书馆ＣＩＰ数据核字（２００３）第　号·澳门研究丛书·现代澳门社会治理模式研究著　者：陈震宇出　版：社会科学文献出版社（Ｅｍａｉｌ：ｂｉａｎｙｉｂｕ＠ｓｓａｐｃｎ）澳门基金会（Ｅｍａｉｌ：ｉｅｉｎｆｏ＠ｆｍｏｒｇｍｏ）版　次：２０１１年１０月第１版印　数：５００本字　数：３３５千字排　版：北京中文天地文化艺术有限公司印　刷：北京季蜂印刷有限公司定　价：澳门币５９元ＩＳＢＮ９７８－９９９３７－１－０５９－２版权所有·翻印必究

陈震宇　澳门出生，先后在澳门、英国及葡萄牙接受教育和参与研修；英国兰开斯特大学环境科学一级荣誉学士、伦敦大学东方及非洲研究学院公共政策与管理硕士、澳门科技大学管理学博士（公共行政管理方向）、英国特许语言学会会员。曾多次代表澳门参与国际交流活动，包括作为中国澳门代表团团长，参与2004年巴塞罗那世界青年节及联合国教科文组织青年论坛。为《澳门人文社会科学研究文选·综合卷》双主编之一。曾发表多篇评论及论文，包括《“回归”英译小议》、《利益团体政治模式的文化语境》、《澳门的行政堂区》等；译有《澳门风情——水墨记忆》、《澳门现代政治行政制度部分法规选译（1955～1976）》等。OnthePatternofGovernanceofContemporaryMacau现代澳门社会治理模式研究陈震宇/著澳门研究丛书MACAUSTUDIESISBN978-99937-1-059-2定价：澳门币59元本书以现有澳门政治行政制度和发展的研究成果为基础，分析和论证形成现代澳门社会治理模式的内部和外部背景、“去政治化”的治理策略、治理主体之间在资源的相互依赖和以“认同”为核心价值观的行为模式，以及澳门法团主义治理体制的演进和特征，同时探讨如何改进当前澳门的社会治理模式。本书另附部分规范现代葡萄牙海外属地和澳门政治行政制度的主要法规中译，其对华文学术界深化澳门的政治、公共行政以至法制研究来说皆是不可缺少的重要参考文献，使本书兼备较高的学术和实用价值。OnthePatternofGovernanceofContemporaryMacau现代澳门社会治理模式研究现代澳门社会治理模式研究陈震宇\著澳门研究丛书MACAUSTUDIES·社会卷程惕洁/主编·行政卷娄胜华/主编·政治卷余振林媛/主编·法律卷赵国强/主编·基本法卷骆伟建王禹/主编·经济卷杨允中/主编·教育卷单文经林发钦/主编·语言翻译卷程祥徽/主编·文学卷李观鼎/主编·文化艺术卷龚刚/主编·历史卷吴志良林发钦何志辉/主编·综合卷吴志良陈震宇/主编新秩序：澳门社会治理研究娄胜华潘冠瑾林媛/著澳门土生葡人的宗教信仰从“单一”到“多元混融”的变迁霍志钊/著明清澳门涉外法律研究王巨新王欣/著珠海、澳门与近代中西文化交流珠海市委宣传部等/主编澳门博彩产业竞争力研究阮建中/著澳门社团体制变迁自治、代表与参政潘冠瑾/著澳门法律新论刘高龙赵国强/主编澳门中文新诗发展史研究（1938~2008）吕志鹏/著韦卓民与中西方文化交流第二届“珠澳文化论坛”论文集珠海市委宣传部等/主编澳门人文社会科学研究文选

陈震宇　澳门出生，先后在澳门、英国及葡萄牙接受教育和参与研修；英国兰开斯特大学环境科学一级荣誉学士、伦敦大学东方及非洲研究学院公共政策与管理硕士、澳门科技大学管理学博士（公共行政管理方向）、英国特许语言学会会员。曾多次代表澳门参与国际交流活动，包括作为中国澳门代表团团长，参与2004年巴塞罗那世界青年节及联合国教科文组织青年论坛。为《澳门人文社会科学研究文选·综合卷》双主编之一。曾发表多篇评论及论文，包括《“回归”英译小议》、《利益团体政治模式的文化语境》、《澳门的行政堂区》等；译有《澳门风情——水墨记忆》、《澳门现代政治行政制度部分法规选译（1955～1976）》等。OnthePatternofGovernanceofContemporaryMacau现代澳门社会治理模式研究陈震宇/著澳门研究丛书MACAUSTUDIESISBN978-99937-1-059-2定价：澳门币59元本书以现有澳门政治行政制度和发展的研究成果为基础，分析和论证形成现代澳门社会治理模式的内部和外部背景、“去政治化”的治理策略、治理主体之间在资源的相互依赖和以“认同”为核心价值观的行为模式，以及澳门法团主义治理体制的演进和特征，同时探讨如何改进当前澳门的社会治理模式。本书另附部分规范现代葡萄牙海外属地和澳门政治行政制度的主要法规中译，其对华文学术界深化澳门的政治、公共行政以至法制研究来说皆是不可缺少的重要参考文献，使本书兼备较高的学术和实用价值。OnthePatternofGovernanceofContemporaryMacau现代澳门社会治理模式研究现代澳门社会治理模式研究陈震宇\著澳门研究丛书MACAUSTUDIES·社会卷程惕洁/主编·行政卷娄胜华/主编·政治卷余振林媛/主编·法律卷赵国强/主编·基本法卷骆伟建王禹/主编·经济卷杨允中/主编·教育卷单文经林发钦/主编·语言翻译卷程祥徽/主编·文学卷李观鼎/主编·文化艺术卷龚刚/主编·历史卷吴志良林发钦何志辉/主编·综合卷吴志良陈震宇/主编新秩序：澳门社会治理研究娄胜华潘冠瑾林媛/著澳门土生葡人的宗教信仰从“单一”到“多元混融”的变迁霍志钊/著明清澳门涉外法律研究王巨新王欣/著珠海、澳门与近代中西文化交流珠海市委宣传部等/主编澳门博彩产业竞争力研究阮建中/著澳门社团体制变迁自治、代表与参政潘冠瑾/著澳门法律新论刘高龙赵国强/主编澳门中文新诗发展史研究（1938~2008）吕志鹏/著韦卓民与中西方文化交流第二届“珠澳文化论坛”论文集珠海市委宣传部等/主编澳门人文社会科学研究文选