新秩序澳门社会治理研究ResearchonSocialGovernanceofMacauSAR娄胜华 潘冠瑾 林媛 / 著社会科学文献出版社SOCIALSCIENCESACADEMICPRESS(CHINA)NewOrder

书　图书在版编目（ＣＩＰ）数据　新秩序：澳门社会治理研究／娄胜华，潘冠瑾，林媛著．—北京：社会科学文献出版社，２００９１２　（澳门研究丛书）　ＩＳＢＮ９７８－７－５０９７－１１７３－６　Ⅰ新…　Ⅱ①娄…②潘…③林…　Ⅲ社会管理－研究－澳门　ⅣＤ６７６５９　中国版本图书馆ＣＩＰ数据核字（２００９）第１９９７２２号·澳门研究丛书·新秩序：澳门社会治理研究著　　者／娄胜华　潘冠瑾　林　媛出版人／谢寿光总编辑／邹东涛出版者／社会科学文献出版社地　　址／北京市西城区北三环中路甲２９号院３号楼华龙大厦邮政编码／１０００２９网　　址／ｈｔｐ：／／ｗｗｗｓｓａｐｃｏｍｃｎ网站支持／（０１０）５９３６７０７７责任部门／编译中心（０１０）５９３６７１３９电子信箱／ｂｉａｎｙｉｂｕ＠ｓｓａｐｃｎ项目负责人／祝得彬责任编辑／段其刚　刘　娟责任校对／单远举责任印制／蔡　静　董　然　米　扬总经销／社会科学文献出版社发行部（０１０）５９３６７０８０　５９３６７０９７经　　销／各地书店读者服务／读者服务中心（０１０）５９３６７０２８排　　版／北京中文天地文化艺术有限公司印　　刷／北京季蜂印刷有限公司开　　本／７８７ｍｍ×１０９２ｍｍ　１／１６印　　张／１４　字数／２３３千字版　　次／２００９年１２月第１版印　　次／２００９年１２月第１次印刷书　　号／ＩＳＢＮ９７８－７－５０９７－１１７３－６定　　价／３５００元本书如有破损、缺页、装订错误，请与本社读者服务中心联系更换版权所有　翻印必究

　图书在版编目（ＣＩＰ）数据　新秩序：澳门社会治理研究／娄胜华，潘冠瑾，林媛著．—北京：社会科学文献出版社，２００９８　（澳门研究丛书）　ＩＳＢＮ９７８－７－５０９７－１１７３－６　Ⅰ新…　Ⅱ①娄…②潘…③林…　Ⅲ社会管理－研究－澳门　ⅣＤ６７６５９　中国版本图书馆ＣＩＰ数据核字（２００９）第１９９７２２号·澳门研究丛书·新秩序：澳门社会治理研究著　　者／娄胜华　潘冠瑾　林　媛出版人／谢寿光总编辑／邹东涛出版者／社会科学文献出版社地　　址／北京市西城区北三环中路甲２９号院３号楼华龙大厦邮政编码／１０００２９网　　址／ｈｔｐ：／／ｗｗｗｓｓａｐｃｏｍｃｎ网站支持／（０１０）５９３６７０７７责任部门／编译中心（０１０）５９３６７１３９电子信箱／ｂｉａｎｙｉｂｕ＠ｓｓａｐｃｎ项目负责人／祝得彬责任编辑／段其刚　刘　娟责任校对／单远举责任印制／蔡　静　董　然　米　扬总经销／社会科学文献出版社发行部（０１０）５９３６７０８０　５９３６７０９７经　　销／各地书店读者服务／读者服务中心（０１０）５９３６７０２８排　　版／北京中文天地文化艺术有限公司印　　刷／北京季蜂印刷有限公司开　　本／７８７ｍｍ×１０９２ｍｍ　１／１６印　　张／１４　字数／２３３千字版　　次／２００９年８月第１版印　　次／２００９年８月第１次印刷书　　号／ＩＳＢＮ９７８－７－５０９７－１１７３－６定　　价／３５００元本书如有破损、缺页、装订错误，请与本社读者服务中心联系更换版权所有　翻印必究

序　言序　言一长久以来，澳门默默地伫立在祖国南海之滨，为纷扰的世界保留着一片宁静的净土和天空。熙来攘往的世人几乎忘却了她昔日的荣光，即使号称最不甘趋炎附势的学术界，除开在中葡有关澳门主权与治权争议的某些时期，也难得向她投去关注的眼神。直到２０世纪８０年代澳门前途摆上政治议程，国内外的目光才再度投往澳门。１９９９年澳门回归的庆贺声，更加吸引了世人的眼光，将澳门细细打量。然而，当庆回归的锣鼓声消停、舞狮队解散之时，澳门不免留给人们一个想象空间：未来，澳门究竟会变成什么样？迎着回归初期的困难与挑战，还有万众期待的目光，澳门特区政府在施政实践中学习与成长。一方面，“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的实施与推进，经济民生、社会文化出现前所未有的变化，治安靖，游人织，经济升，百姓富……一派繁华市井景象；另一方面，庞大的资本、膨胀的欲望和蜕变的人性，销蚀着城市昔日的恬静，在喧哗与躁动中，受影响的不仅是淳朴民风，还有管治者的威信，产业单一、资源短绌、交通挤迫、价值扭曲……发展付出了不菲的成本与代价。巨大的历史进步，有目共睹；沉重的社会代价，不能罔顾。无论是澳门特区建设的直接参与者，还是关注澳门进步与发展的思考者，总结特区成立以来社会治理的经验得失，梳理特区社会治理原则，归纳特区社会治理模式，对于正处于以全球化为背景展开现代转型的澳门社会来说，无疑是迫切而必要的。值此回归十周年及政府交替之际，更是总结过去、启示未来的适当时刻。《新秩序：澳门社会治理研究》（下称《新秩序》）的出版，可谓正当其时。该书运用治理理论，全面检讨特区成立以来社会治理的进展与绩效，直面社会治理的问题与挑战，深入分析澳门社会治理的传统与优势，以国际１００

新秩序：澳门社会治理研究视野，融本土情怀，提出了具有针对性的社会治理之策，并探索性地设计了澳门美好社会秩序的治理蓝图。二应当说，治理理论的兴起是晚近的事，但是，作为实践形态的“治理”，在澳门却具有一定的历史基础。长期以来，澳门被视为“莲花宝地”，在历史的风浪中处变不惊。数丰量硕的社团，源远流长的自治，和而不同的文化……构成了澳门社会治理的重要元素，形成了独特的治理传统与结构，较为契合当代治理理论倡导的国家与社会合作治理所需的组织基础与经验条件。即便如此，在引入西方理论研究澳门社会治理时，仍然需要特别注意治理理论对解释与建构澳门社会独特治理模式的适应性。比较澳门与西方社会在治理条件上存在的关键性差异之一，是社会参与的主动性，因此，探索澳门社会治理就需要深入分析澳门社会特殊的运作机理及其治理因素间的因果关系。《新秩序》一书概括与总结了澳门社会治理资源与制度传统，主要包括双层二元治理结构及其缝隙效应、由社团政治与精英共识构成的社会合作主义治理体制以及地方自治的市政传统等方面内容。同时《新秩序》一书指出，自赌权开放后，澳门经济高速增长引起社会结构分化，不断出现的新社会群体处于体制外生存的边缘化状态；社会政治势力的分化与新政治力量日益兴起；社会文化变迁与主流价值的重塑及其认同等，给澳门原有社会治理模式造成很大困扰。因此，消除治理困境与追寻善治秩序是澳门社会治理实践发展必须面对的现实课题。建设善治秩序是《新秩序》一书关注的重点。善治秩序的获得与维持，需要政府发挥主导作用，也需要其他治理主体的参与，更需要政府及各社会参与主体之间的协商和合作。就此，《新秩序》一书鲜明地提出了构建政府主导—多元参与的合作型治理体制之主张。其基本框架包括六大要点：一是以市场建设为重点扩大市场化取向的改革；二是以权利平等为重点推进政治结构改革；三是以能力建设为重点推进政府管理变革；四是以引导社团变革为重点培育公民社会；五是以设立区域性咨询机制为契机形成社会协商与合２００

序　言作网络；六是以多元参与、和谐发展为核心培育社会资本。同时，因应回归后社会力量的新变化，《新秩序》特别提出，需要预防外部政治势力干扰与影响澳门社会治理。当然，一个良好社会治理模式的形成和顺畅运作并非一蹴而就，建设过程亦非一帆风顺，而是需要持续性建构与应对重重挑战的。《新秩序》一书根据不同主体对社会治理的参与程度，规划了参与式合作型治理体制在澳门建构的阶段：第一阶段意在实现初级参与，着重于政府改革与公民训练；第二阶段推进实质参与，主要进行治理网络与组织设置；第三阶段则是制度化参与的形成，社会主体间由此实现合作互动。与此同时，《新秩序》一书亦强调在建构过程中，应注意到民众参与动力的缺乏及其培育、政府改革力度的把握及其调适、治理权力分散的困境及其化解、治理责任分担的障碍及其排除等都可能影响善治模式的建立。三从目前已有的研究看，尽管回归后社会各界关注澳门的社会治理问题，但是，相关研究仍处于零散的不系统状态，研究多侧重单一的社会治理主体（如政府或社团），缺乏社会整体治理体系和制度的系统研究，《新秩序》的出版一定程度上填补了已有研究的空白。该项研究不仅因其实践关怀而具有强烈的现实意义，而且因其学理关注而具有较高的学术价值。在研究方法上，较之于运用单一描述的研究成果，该书以分析与论证见长，充分利用翔实的数据作支撑，多渠道收集材料来佐证澳门社会治理的经验得失，除文字说明外，配备形式多样的图表以增强说理性与阅读性。当然，澳门社会治理体系的探索与成熟的治理模式的形成，是一个长期而浩繁的工程，况且澳门特区成立时间尚短，所留下的治理实践不够丰富，澳门社会转型正在进行之中，远未结束。虽然《新秩序》一书通过理论推导结合其他地区治理经验，指出了未来澳门社会治理方向以及可能出现的机遇与挑战，但是，现实社会变化万端，并非理论的简单注释，澳门社会治理的具体进程必然受到各种内外因素的综合影响，治理模式也是不断调适的，因此，《新秩序》一书所作出的实证性分析与尝试性设计，同样需要不断得到实践检验与丰富完善。因此，从某种意义上讲，《新秩序》一书涉及的内３００

新秩序：澳门社会治理研究容及其阐述的观点或许不过是社会各界就此问题展开探讨的基础。理论来源于实践，实践是不会停息的。如果说《新秩序》一书是对回归以来澳门社会治理所作的阶段性总结，那么，我本人希望《新秩序》的作者今后能够一如既往地进行跟踪研究，更希望借此书的出版将更多的人引入到澳门社会治理的实践与思考之中，正如该书所强调的那样：参与是治理的要义，而善治是从参与开始的。吴志良２００９年６月３日４００

目　录目　录第一章　导论：治理理论的兴起与发展００１!!!!!!!!!!!!!!　一　传统政府管理危机及其反思００１!!!!!!!!!!!!!!!!　二　治理理论的内容诠释及其价值主张００３!!!!!!!!!!!!!　三　治理理论的价值及其局限００６!!!!!!!!!!!!!!!!!第二章　澳门社会转型与和谐社会建设构想００８!!!!!!!!!!!!　一　澳门社会转型与复杂化社会的来临００８!!!!!!!!!!!!!　二　“和谐澳门”建设目标的提出０１４!!!!!!!!!!!!!!!第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状０２４!!!!!!!!!!!　一　澳门社会的治理资源与制度传统０２４!!!!!!!!!!!!!!　二　回归后社会治理结构的调整及其治理绩效０２８!!!!!!!!!!　三　澳门社会转型的加速及其治理困窘０４７!!!!!!!!!!!!!第四章　参与式合作型治理新体制的提出０６４!!!!!!!!!!!!!　一　澳门社会治道变革的需求与新治理模式的提出０６４!!!!!!!!　二　澳门社会治道变革的制度前提：行政主导的特区政制０６９!!!!!１００

新秩序：澳门社会治理研究第五章　参与式合作型治理体制的框架重点０８７!!!!!!!!!!!!　一　以要素市场建设为重点深化市场化取向改革０８７!!!!!!!!!　二　以权利平等为重点推进政治结构改革０９３!!!!!!!!!!!!　三　以能力建设为重点推进政府管理变革１０７!!!!!!!!!!!!　四　以引导社团变革为重点培育公民社会１１５!!!!!!!!!!!!　五　以咨询机制建设为契机形成社会协商与合作网络１２０!!!!!!!　六　以多元参与、和谐发展为核心培育社会资本１３５!!!!!!!!!第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段１４３!!!!!!!!!!!!　一　政府改革与公民训练：初级参与的实现１４５!!!!!!!!!!!　二　治理网络与组织设置：实质参与的推进１５８!!!!!!!!!!!　三　社会主体间的合作互动：制度化参与的形成１６８!!!!!!!!!第七章　建设参与式合作型治理体制的问题与对策１７６!!!!!!!!!　一　民众参与动力的缺乏及其培育１７６!!!!!!!!!!!!!!!　二　政府改革力度的把握及其调适１８０!!!!!!!!!!!!!!!　三　治理权力分散的困境及其化解１８０!!!!!!!!!!!!!!!　四　治理责任分担的障碍及其排除１８２!!!!!!!!!!!!!!!　五　外部政治势力的干扰及其预防１８３!!!!!!!!!!!!!!!第八章　结语：超越自负与追求变革１８５!!!!!!!!!!!!!!!主要参考文献１９２!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!后　记娄胜华／２０１!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!２００

图表目录图表目录表２－１　澳门居民对来澳居住人口逐步增加的评价０１２!!!!!!!!表２－２　澳门居民对外来人口问题的评价０１３!!!!!!!!!!!!表２－３　社会公正的设定０１５!!!!!!!!!!!!!!!!!!!表３－１　澳门咨询机构的层级０３１!!!!!!!!!!!!!!!!!表３－２　２０００～２００９年《施政报告》拟定的年度公共行政改革措施０３５!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!表３－３　２０００～２００９年《施政报告》对每年公共行政状况的评价０４１!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!表３－４　澳门主要经济数据变动情况０４５!!!!!!!!!!!!!!表３－５　澳门市民就自身是否会对澳门政治体系感到自豪或骄傲的取向０４７!!!!!!!!!!!!!!!!表３－６　澳门特别行政区２００６、２００７年度大规模游行情况比较表０５０!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!表３－７　１９９３～２００３年澳门贫富差距变化０５３!!!!!!!!!!!!表３－８　香港２００３～２００７年七一游行人员职业统计表０５４!!!!!!!表３－９　香港２００３～２００７年七一游行人员所在家庭阶级统计表０５４!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!表３－１０　澳门２００６、２００７年度游行中主要诉求比较表０５８!!!!!!表３－１１　澳门居民对于澳门社会问题严重程度的判断０６２!!!!!!!表４－１　澳门特别行政区立法会第１～３届议员组成０８２!!!!!!!!１００

新秩序：澳门社会治理研究表４－２　立法会直选议席参选组别与候选人数的增加０８４!!!!!!!表４－３　２００１年与２００５年选民登记、直接选举中投票人数０８４!!!!!表４－４　２００６～２００８年澳门发生的示威游行活动的不完全统计０８５!!!表５－１　１９９９～２００６年澳门民众对特区政府整体满意度数据统计表０９６!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!表５－２　１９９９～２００６年澳门民众对特首满意度数据统计表０９６!!!!!表５－３　１９９９～２００５年澳门民众对经济、社会、政治环境满意度数据统计表０９７!!!!!!!!!!!!!!表５－４　１９９９～２００５年澳门民众对特区经济、社会、政治满意度排序表０９７!!!!!!!!!!!!!!!!!!表５－５　２００３～２００５年澳门特区民众对施政报告的满意度１００!!!!!表５－６　１９９９～２００５年澳门特区民众对施政报告的满意度统计表１００!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!表５－７　１９９９～２００６年澳门民众对特区政府不同方面表现的满意度统计表１０１!!!!!!!!!!!!!!!!!表５－８　２００４～２００６年澳门民众对特区不同方面评分统计表１０３!!!!表５－９　２００５～２００６年澳门民众认为该年最需要处理问题统计表１０４!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!表５－１０　２００３～２００５年澳门民众政治认知调查统计表１０６!!!!!!!表５－１１　特区民众对推行民主政制重要程度的看法？１０６!!!!!!!表５－１２　回归以来澳门经济、人口与社团发展１１６!!!!!!!!!!表５－１３　澳门居民在过去一年中有否（没有）直接或间接反映意见１２１!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!表５－１４　澳门特区政府咨询机构名录１２２!!!!!!!!!!!!!!表６－１　澳门选民在２００１年和２００５年立法会直选投票的理由１４９!!!表６－２　澳门民众回答２００５年澳门特区立法会选举常识正确率表１５０!!表６－３　你觉得立法会选举与你有没有关系？１５０!!!!!!!!!!表６－４　你是不是登记选民１５１!!!!!!!!!!!!!!!!!!２００

图表目录表６－５　你有没有打算登记做选民？１５１!!!!!!!!!!!!!!表６－６　与２００１年比，你对今年选举投票意欲（打算如何）变化１５１!!表６－７　你有硑（没有）打算在立法会选举中投票？１５１!!!!!!!表６－８　你决定左投边个未？（你决定投票给谁？）１５１!!!!!!!!表６－９　你认为自己的政治取向，系（是）倾向认同边（哪）一种派别１５１!!!!!!!!!!!!!!!!!!表６－１０　你选择立法会议员，系（是）视乎候选人何种取态（取向）？１５２!!!!!!!!!!!!!!!!!表６－１１　澳门居民对政治是否感兴趣１５２!!!!!!!!!!!!!!表６－１２　澳门居民对社会及政治不同权利的重视程度１５２!!!!!!!图２－１　和谐社会进程０１７!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!图２－２　澳门市民关于澳门是否和谐的看法０１８!!!!!!!!!!!图３－１　澳门ＧＤＰ与博彩总收益的增长（１９８２～２００８）０４５!!!!!!图３－２　澳门失业率与通货膨胀率的变动趋势（１９９９～２００８）０４６!!!图３－３　澳门市民对于特区“澳人治澳”，高度自治的评价０４７!!!!!图３－４　澳门市民对本地人素质偏低问题严重程度的评价０５７!!!!!图４－１　澳门市民对澳门民主状况的评价０８６!!!!!!!!!!!!图５－１　１９９９～２００５年澳门民众对经济、社会、政治环境满意度０９８!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!图５－２　１９９９～２００５年澳门民众对经济、社会、政治环境不满意度０９９!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!图５－３　１９９９～２００５年澳门民众对经济、社会、政治环境持“不知”态度百分比图０９９!!!!!!!!!!!!!!!图５－４　２００４～２００６年澳门民众对澳门社会现状评分图１０３!!!!!!图５－５　澳门市民对政府工作表现的评价１０９!!!!!!!!!!!!图５－６　“行政主导”体制下公共行政改革的路径１１０!!!!!!!!图５－７　公共行政体系和它对环境生态的适应关系１１４!!!!!!!!３００

新秩序：澳门社会治理研究图５－８　澳门市民对设立分区市民服务中心是否有助民情上达的评价１３０!!!!!!!!!!!!!!!!!!!图６－１　澳门市民关于澳门人自治能力的评估１５０!!!!!!!!!!图６－２　澳门市民关于自身参与社会服务与义务工作的评估１５３!!!!图６－３　澳门市民对社会和政治义务方面的认识１５４!!!!!!!!!图６－４　不同年份澳门市民参与社团活动的频度１５５!!!!!!!!!图６－５　澳门民众参与政治团体活动的频率１５６!!!!!!!!!!!图６－６　澳门市民关于参与社团活动是否有助提升公民参政意识的评估１５６!!!!!!!!!!!!!!!!!４００

书第一章　导论：治理理论的兴起与发展第一章导论：治理理论的兴起与发展人类的发展并不总是直线式上升的，即使是被世人视为发展样板的美国，在走向繁荣与稳定的过程中同样经历过被称为“进步主义”的转折时代。对于回归后的澳门来说，其经济社会正处于迅猛发展与剧烈变动过程中———产业结构的重组与经济布局的调整，新兴社群的成长与社会结构的再造，社会矛盾的激化与政治势力的消长，社会思潮的流变与社会运动的起伏———旧有秩序正在解体之中，而新的秩序格局尚未形成，繁荣与危机共存，发展与风险同在……举凡此等现象，无不表征着澳门社会正在经历着前所未有的现代转型。迈入进步与转型时代的澳门面对着“千古未有之变局”，需要从不同层面针对不同问题予以妥善应对，而根本的解决之道则在于建构起容纳多元利益诉求、整合多元社会力量的新治理体制，推动社会以较低的社会代价与社会成本顺利实现社会转型，为构建繁荣而和谐的优质社会奠定制度基础。一　传统政府管理危机及其反思在当今学术语汇中，没有几个能够比得上“治理”一词，如此的时髦流行，却又内涵庞杂。其实，该词虽风行一时，却并不新鲜。据考证，作为英语词语，“治理”（ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）①源自于古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，其作为英语国家日常用语的历史至少长达几百年。它的原意为操纵、引导与控制。通常指称“对范围广泛的组织或活动进行有效安排”②。１００①②有关内容可参见俞可平《引论：治理与善治》，载《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，２０００，第１～１５页；赵景来《关于治理理论若干问题讨论综述》，《世界经济与政治》２００２年第３期。〔法〕辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉：《“治理”概念的运用与滥用》，《国际社会科学》（中文版），１９９８年３月号。

新秩序：澳门社会治理研究不过，“治理”概念被重新发掘成一个具有生命力的流行学术词语，并发展成为初具理论形态的解释与实证体系，溯其源，却是先由国际金融组织首倡，然后才引起政治学、社会学与管理学界的强烈关注。具体地说，是世界银行在１９８９年年度报告中讨论撒哈拉以南非洲发展时首次使用了“治理危机”（ｃｒｉｓｉｓｉｎｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）概念。随后，“治理”的概念得到了联合国有关机构（ＯＥＣＤ、ＩＭＦ、ＵＮＤＰ）的青睐，不但在多份文件中频繁使用，而且联合国甚至还专门成立了一个“全球治理委员会”。如果跳出单纯词源意义上的考察，那么，就不难发现，治理概念的兴起及其理论化建构其实是源于面对经济社会的深刻变革而传统政府管理模式与工具失效或陷入危机所进行的严肃思考。首先，集权导向的层级控制的官僚系统无法应付多样性需求与复杂而快速变化的社会事务，出现管理失效与控制失灵问题。传统福利主义导向下的政府职能扩张导致政府包揽过多的社会事务，而政府的垄断性地位与以层级控制为特征的官僚组织系统又总是向社会提供标准化、统一化的公共服务。然而，在日益分化的社会结构中，利益、职业、种族、文化各不相同的多元社群对公共服务的需求则越来越趋向多样化，由此，在政府难以及时和有效地回应民众多样化需求的情况下，公众对政府就会产生信任危机，政府的合法性面临质疑。其次，政府管理危机的出现与决策问题结构的日益复杂化与全球化密切相关。一方面，高度复杂化的现代社会不断衍生出诸如网络犯罪、ＳＡＲＳ等“不可治理性问题”（亨廷顿语），另一方面，飞速发展的科学技术推动经济全球化浪潮持续扩展，超越国家范围的事务日见频繁。面对复杂化问题与跨国性事务，政府难以独力应付与承担，既需要政府之外的力量参与，也需要来自政府之间的协作，由此，构筑全球性治理机制的问题便受到关注。再次，以第三部门为主体的社会子系统的独立与成长及其志愿性活动的扩展对政府垄断公共事务的权威地位构成挑战。随着产业结构的变化，社会阶层的中产化趋势不断增强，公民社会日益壮大，各种非政府组织、自愿性社团、社区组织、利益团体等第三部门力量与地位日显，要求更多地分享管理权力、参与社会管理的呼声越来越强烈，政府管理面临着公众参与的巨大压力。事实上，在现代社会，离开了公民社会的参与，政府再也无法单方面制定政策，并将之付诸实施。传统的管制型或统治型政府管理模式在面临实践挑战的同时，也受到了当代新自由主义理论与保守主义思潮的批判压力。在政府与市场关系方面，２００

第一章　导论：治理理论的兴起与发展自由主义历来强调市场本位，反对政府干预，主张政府的功能仅局限于国家安全、社会治安等方面，指责政府在提供公共物品上成本高、效率低，浪费与滥用资源。在自由主义理论指导下，以英美为代表的西方国家掀起了以民营化与市场化为取向的政府改革运动。然而，在社会资源的配置上，政府失灵并不意味着市场万能。市场在防止自然垄断、公共物品的供给与纠正企业行为的负外部性方面存在局限或失效现象。面对市场失灵与政府失灵的困境，人们将眼光转向市场与政府之外的第三部门，也就是非营利组织（ＮＰＯ）或非政府组织（ＮＧＯ），发现第三部门既有助于改善政府管理，又有利于纠正市场缺陷，因此，以构建多元治理主体之间的协商、互动与参与机制为特征的治理理论由此得以兴起。可见，在理论谱系与时间序列上，推行于１９３０年代的凯恩斯主义与第二次世界大战后的福利主义以政府干预纠正市场失灵，延续至１９７０年代却导致严重的政府管理危机（财政危机、信任危机与权威危机），从而在１９８０年代触发了自由主义导向下以市场化、私营化为特征的政府改革运动（新公共管理运动）。可是，单纯地过度强调市场作用的政府改革成效并未如预料的那样神奇，因此，进入１９９０年代，随着公民社会的不断壮大，一种融合并超越新公共管理改革的社会治理理论开始兴起并得以流行，至今仍在发展之中。二　治理理论的内容诠释及其价值主张作为发展中的理论，对“治理”的理解与定义也各不相同。可以说，对“治理”内涵的多样化理解与该概念的流行一样迅速，不同机构与学者从适己使用出发对其作出不同的界定，导致其指涉范围从具体事务的管理到全球事务的应对均被囊括其中。其中，较有代表性的定义①包括：①治理理论的创始人之一的罗西瑙②认为，治理是一系列活动领域的管理机制，虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与传统的统治不同，治理指的是一种由３００①②申剑、白庆华：《治理理论及其评价》，《广西大学学报》（哲学社会科学版）２００６年第６期；俞可平主编《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，２０００。〔美〕詹姆斯·Ｎ罗西瑙（ＪａｍｅｓＮＲｏｓｅｎａｕ）主编《没有政府的治理》，张胜军等译，南昌，江西人民出版社，２００１。

新秩序：澳门社会治理研究共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。②英国学者Ｒ罗茨指出：“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。”①罗茨还具体列举了治理的六种定义：一是作为最小国家的管理活动的治理，是指通过削减公共开支，以最小的成本获取最大的效益；二是作为公司管理的治理，是指导、控制和监督企业运行的组织体制；三是作为新公共管理的治理，是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；四是作为“善治”的治理，是强调效率、法律和责任的公共服务体系；五是作为社会控制体系的治理，是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；六是作为自组织网络的治理，是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。③我国内地学者俞可平②认为，“治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用”。④世界银行认为，治理是通过建立一套被接受为合法权威的规则而对公共事务进行公正而透明的管理，是为发展而在管理一个国家的经济和社会资源方面的权力。“世界银行将治理分为高、中、低三个音域；高音：在治理的背景下，公共行政部门的现代化；中音：‘善治’在政治、经济及行政层面的正常状态；低音：参与、人权和民主化”③。⑤法国人类进步基金会认为，治理是公民利益间关系以及地方、国家和全球等各不同层次间关系在公共空间中的组织艺术，是具有意义、兼顾各种社会复杂性并有利于对话和集体行动的游戏规则的创造艺术。⑥全球治理委员会（ＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎｏｎＧｌｏｂａｌＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ）在１９９５年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构４００①②③ＲＲｈｏｄｅｓ．ＴｈｅＮｅｗＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ：ＧｏｖｅｒｎｉｎｇｗｉｔｈｏｕｔＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ＰｏｌｉｔｉｃａｌＳｔｕｄｉｅｓ，ＸＩＩＶ，１９９６，ｐ６５３．俞可平是较早注意到治理问题并将之引入中国的学者。俞可平：《引论：治理与善治》，载《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，２０００，第５页。〔法〕皮埃尔·卡蓝默（ＰｉｅｒｒｅＣａｌａｍｅ）著《破碎的民主———试论治理的革命》，高凌瀚译，北京，三联书店，２００５，第６页。

第一章　导论：治理理论的兴起与发展管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。尽管不同学者与机构的定义各不相同，可是，从这些不同的治理定义中仍然能够找到它们的共同要素，并可以借此勾勒治理的基本价值主张：①治理主体的多中心化。社会治理的目标在于维护健康的社会秩序，因此，它同样离不开权威与权力，尽管政府在整个社会中依然充当着非常重要的角色，发挥着其他组织不可替代的作用，但政府不再是唯一的权力核心与治理主体，治理主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。只要不同的公、私机构行使的权力得到了公众认可，即使未得到正式授权，也能有效发挥作用①，同样可以成为不同层面的权力中心。②治理责任的共同承担。治理理论强调政府与社会的合作，主张以政府与社会合作的方式提供公共物品与处理公共事务，使原先由政府独自承担的责任向包括各种私人部门和公民自愿性团体的公民社会转移，使其更多地分担政府的责任，并借此建立一种共同参与、协同解决的公共责任机制，改变单纯以市场或政府为主的协调模式，弥补政府和市场在资源配置和社会调控中的某些不足，从而改进公共管理和公共服务，提高社会治理的水平和成效。③管理过程的双向互动。与传统政府管理过程中权力自上而下地单向度运行不同，治理的权威是属于合作网络的，权力向度是多元的，它主张管理对象的全面参与，强调管理过程的双向互动，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式，实施对公共事务的管理。正因为如此，治理被视为一个过程，而不是一种活动。④管理方式的多样化。传统的管治型或统治型管理，以政府为权力中心，主要采用由政府发号施令的方法进行社会管理。而治理理论则主张改进政府的控制和引导方式，强调运用多样化的管理方法和技术，改进传统管理方式，重塑管理流程，提高政府效率与透明５００①〔美〕詹姆斯·Ｎ罗西瑙（ＪａｍｅｓＮＲｏｓｅｎａｕ）主编《没有政府的治理》，张胜军等译，南昌，江西人民出版社，２００１，第５页。

新秩序：澳门社会治理研究度。例如，放松规制、分散权力、委托代理、公民自治、公民参与、组织再造、竞争机制等。三　治理理论的价值及其局限在反思传统政府管理基础上发展起来的治理理论，其理论性与适用性均取得一定程度的拓展。理论上，治理理论通过对政府与社会关系的重新定位从而确立了合作协调、共同治理的新格局。由此，在民主实现程度上，它拓展了以选举为主的形式民主之局限，通过扩大民众参与治理的渠道与途径发展参与式民主，从而更加有利于在可操作性民主中体现民主的实质性内涵。在政治合法性程度上，多种社会主体共同参与社会管理与公共责任机制的确立，更加有利于扩大与增强政治体制的合法性基础。此外，从推进学术发展的角度看，它突破了长期流行的国家与社会之间传统的二元论范式，深化了对社会运行及其作用方式的认识。在适用性方面，如前所述，治理思潮的兴起是由世界银行等国际性组织着眼于改善发展中国家与地区的治理状况而倡导的，而后，又受到了陷入管理危机的许多西方发达国家的关注并付诸实践，其运用范围得以迅速扩展。如今，治理理论已经成为一种全球化思潮，不同国家与地区的社会管理实践都或多或少地予以引用，其影响与日俱增。然而，尽管治理理论具有相当的解释力与实践干预能力，但是，它同样也不是万能的。其局限性表现在它既不能代替政府合法地使用政治强制力，也不能代替市场有效地自主配置资源，而只是对政府失灵与市场失灵的弥补。也就是说，治理同样存在失效的可能性。为此，探索与追求“良好的治理”被提了出来，并催生出“善治”（ｇｏｏｄｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）概念。善治是治理的目标，它标志着一种理想的治理状态。善治的衡量指标主要包括：合法性、透明性、责任性、回应性、法治、参与、有效、稳定、廉洁、公正等。①而善治的实现，是以宪政体制下的民主与法治为前提，以发达的公民社会为基础，要求政府承担元治理角色，并创设与提供不同治理主体进行“互动—共识”的合作机制，而如何促进公民的积极参与则是善治成功实现６００①在世界银行和联合国开发计划署等有关国际组织提出的八项善治指标基础上，俞可平认为，针对发展中国家的实际情况，应再加上“廉洁”和“稳定”两项指标。

第一章　导论：治理理论的兴起与发展的关键所在。正如俞可平所言：“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民与民间社会。”①如果说治理理论的兴起是对传统的“统治”型或管制型政府管理理论的超越，那么，善治同样超越了传统的“善政”目标而成为治理时代的理想政治管理的新目标。从统治到治理，从善政到善治，标志着人类在探索政治管理方式与目标方面取得的进步，也是政治管理适应社会环境的变化而不断发展的新成果，对于不同国家与地区的具体治理实践而言，它同样会产生不同的影响与启示。７００①俞可平：《引论：治理与善治》，载《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，２０００，第１１页。

新秩序：澳门社会治理研究第二章澳门社会转型与和谐社会建设构想一　澳门社会转型与复杂化社会的来临（一）澳门社会的传统型和谐　　作为中西文化的交汇处，澳门是一个移民社会，它由不同种族、不同文化背景、不同宗教信仰、不同价值观念的移民组成。然而，回顾历史，作为移民城市的澳门在其发展进程中，却没有出现许多移民城市所常见的多样化矛盾与顽固性冲突，反而，形成了兼容并包、和谐共处的鲜明社会特性。不同的政治主体和社会群体之间的长期共处、不同社团组织的共同生活，造就了澳门特有的政治传统、文化氛围和社会习惯，造就了澳门居民容让、迁就和相互尊重、相互理解、相互信任、团结合作的核心价值，并由这些核心价值塑造出澳门社会人际关系的主导模式。华洋杂处并进、传统与现代并列、海洋文化与大陆惯习同存，儒释道与天主教共兴，成为澳门独有的社会景观。①澳门社会的传统和谐表现在不同种族居民长久以来的共处生活、不同意识形态长期的并存发展、以协商达成共识的沟通传统、以和谐合作为取向的文化价值支撑。不同种族共处生活，彼此尊重与相互包容。澳门历史上早期城市发展以双核三社区为基本模式，即以议事会为中心的葡萄牙人的政治中心与以望厦村为中心的中国政权政治中心，成为控制澳门城市事务的两个权力核心。不同种族的人群集中居住，逐步形成了较完整的葡萄牙人社区、中国人社区及中葡人混居区。在很长的一段时间内，澳门城市的建筑、街区、文化及管理、生活形态等基本上是依赖着双核三社区模式发展的，并达到一种微妙的８００①吴志良：《不同而和，和而不同》，２００４年５月２９日《澳门日报》。

第二章　澳门社会转型与和谐社会建设构想平衡。在１８４９年，葡萄牙强取了对澳门的管治权之后，有学者提出，澳门城市逐渐由社区特征为主导走向整体社会特征为主导，即从社区城市走向社会城市。①自此以后，澳门居民的生活分区，没有了之前那么清晰的分割。大量移民的不断涌入，丰富了原来以葡裔居民和粤籍移民为主的构成，混居的特色更为明显。但难得的是，在混居为主的城区布局中，各族群仍能维护着一个代表性的中心区域。例如，东南亚裔居民的聚集地是三盏灯区；土生葡人较多喜欢流连在望德堂区；福建籍的居民则多选择在靠近关口的黑沙环一带。在各族群集中生活的区域，可寻觅到传统的美食与特产，了解不同的生活习惯，亦可参加传统节日的庆典。不同意识形态之间并存发展。不同的族群所秉承的观念、理想、价值观、世界观、宗教与哲学态度，并没有因为族群的混居而消失或同化。相反，由于各族群的相互尊重与各自中心区域的保留，使得各种意识形态得到保留和发展。供奉天主与基督的教堂、佛寺、四面佛与妈祖共处一城，礼拜圣典中佛教徒与天主教徒共同祈祷，不同信仰、教派之间并不存在像某些国家（地区）那样绵延不断的冲突，而保持求同存异、和谐共处的态势。不同族群之间协商、共识的沟通传统。澳门社会断断续续地存在着政权与治权相对分离的二元政治，在华洋共处分治的社会里，丛生着大量的华人社团组织。而社团领袖作为华人社会的精英代表，逐步被吸纳到澳葡政府政治系统的建制中参政议政，作为参与社会管理的协调人。通过社团代表进行族群或管治之间的协调与沟通，是消除葡治时代政府非法性治理权力所引发的社会对立或冲突的主要方式。回顾历史，澳门未曾发生过太多的血腥争斗，无论大小的争议和矛盾，均可通过沟通、协商调解，倾向采用和平、妥协处理解决的手段，从而达到社会的共存发展。差异共存、和谐取向的文化价值。西进东来，涌入移出，澳门的文化显现出多元文化或移民文化的特征，但这没有改变中国传统文化在澳门居于主流地位的格局。中国传统文化追求从协调中达到和谐，重视对立而非对抗性的融合。在中国传统文化的引导下，不同族群之间遵守共同的“游戏规则”，逐步形成和谐相处的共同认识。当然，要塑造深层的和谐，还必须让９００①严忠明：《一个海风吹来的城市：早期澳门城市发展史研究》，广州，广东人民出版社，２００６，第８６～８８页。

新秩序：澳门社会治理研究事物有一定的发展空间，容许它保持各自的差异性，容许有“不同”的存在。“和而不同”，才是真正的和谐。澳门社会一直既保留着占主流的共融文化意志，又保留了各个族群的文化差异空间，形成了和谐为取向的文化价值观。（二）澳门社会发展的复杂化趋向对于微型社会的澳门来说，经济发展对其社会诸方面的影响较之于其他地区更为显著。在澳门历史上，经济的腾飞或萎缩，每每直接导致人口的移入或移出，从而引发一系列的社会问题。１９９９年澳门回归以来，尤其是２００２年特区政府实行赌权开放的新政策之后，在内地“自由行”政策配合下，澳门博彩旅游业出现跨越式发展，并带动澳门经济步入高速增长时期，澳门也从一个名声不彰的亚洲赌城跃升为令世人瞩目的国际性娱乐都市。经济的爆炸式增长引发了人力资源的短缺，并成为制约建筑、银行、制造、博彩四大支柱行业经营与发展的主要因素。对于势单力薄的中小企业来说，更是雪上加霜。与此同时，外来人口的大量涌入对澳门传统的生活模式与社会意识等方面形成一定程度的冲击，交通、住房面临严重压力，社会分化与社会矛盾加剧，社会意识趋向复杂多元，澳门社会正在步入复杂的转型时期。人口构成日趋复杂化。作为移民社会，澳门的人口数量与构成虽然一直处于起伏波动状态，但是，自１９７０年代以来，尤其是回归后人口随着博彩经营权的开放而进入新一轮剧烈变动期。１９７０年代，在内地沿海地区改革开放和加工业的蓬勃兴起，以及香港国际中心地位的带动下，澳门经济进入了发展的黄金时代，纺织和服装出口等劳动密集型产业成为当时经济发展的主要推动力。其时，大量涌入的内地移民为劳动密集型产业发展提供了充足的劳动力资源。劳动力的数量从１９７０年代初期的６８０００人增至１９７９年大约１２００００人，澳门人口总数接近２５万人。１９８０年代，澳门经济增长的格局逐步多样化，新一代出口集中在玩具、人造花和电器等制造业方面，建筑、地产业和服务业也欣欣向荣。为了满足不同产业对工人的不同需求，除了通过内地合法的移民配额来吸纳初级劳动力外，澳门政府在１９８８年开始推行劳动力输入计划。根据官方统计数字，初期每年外籍劳工（简称“外劳”）的增长率约为３％，保障了劳动人口的持续增长。到了１９８６年，澳门人口总数增加到３０万人，之后一直保持平稳的增长速度，到１９９９年回归时，人口接近４３万人。２００２年，特区政府推出“博彩新政”，高速发展的博彩业对０１０

第二章　澳门社会转型与和谐社会建设构想澳门社会产生的“涡轮效应”，其表现之一是对人力资源的巨性吸附，直接导致外劳人口的增加。问题不仅在于外劳增加的速度，更重要的是由于澳门本地劳动力的短缺导致对外劳的长期依赖，从而令外劳成为长期生活于澳门的一个特殊群体。外劳不仅包括来自内地的劳工，也包括菲律宾族群、越南族群等。至２００７年第三季度，外劳人口达到８万人，约占全部劳动人口的１／４。２００８年第三季度，外劳人口突破１０万人，占澳门劳动人口的比例相应地扩大到１／３。虽然受到席卷全球的金融海啸冲击，外劳人数轻微下调，但２００９年第一季度的统计数据显示，外劳人数仍维持在接近９万人的水平。与此同时，澳门居住人口亦增加至５４万余人，城市容量几近饱和状态。有关材料统计，１９５０～１９８０年间，澳门人口由２０５４４２人增加到２５５７７３人，３０年的增幅仅２４５％。１９８１～１９９９年间，人口由２６０９２９人增加到４２７６１８人，增幅达６３９％。①而回归后，人口由２００１年的４３５２３５人增加到２００８年的５４９２００人，增幅为２６２％。对澳门这样一个人多地狭的传统社会来说，急骤的人口增长无疑会带来种种社会后果。随着人口数量的增长，人口的构成亦日趋复杂化。主要表现在：①移民构成多元化。以往澳门除了本地居民和土生葡人外，移民主要来自粤闽地区。随着投资移民或技术移民等政策的施行，更多不同背景的外来人在澳门居留。②外地劳动人口比例增大。由于经济快速发展，本地人力资源不足，大量外地劳工涌入，既有来自内地的劳工，也有来自中国香港、菲律宾、马来西亚等地的劳工。其中，既包括技术或管理型人才，也包括了建筑、家庭佣工等低技能的劳动者。日益壮大的外劳群体已经形成长期化、规模化与体制外生存的群体性特点。由于他们长期生活在澳门的管治体制之外，属于边缘化群体，如果无事则罢，一旦有事，其对社会秩序的冲击将难以估计与想象。③流动人口超规模增长，以内地游客为主体的游客群大量涌入。作为旅游城市，在“自由行”政策的推动下，每年入境澳门的人流达３０００万。其中，需要特别引起重视的是，对于人口只有５０多万的澳门而言，总数多达１０多万、构成日趋复杂的外来人口长期生活在澳门，将不可避免地引发新的社会矛盾。１１０①《澳门特别行政区人口政策研究》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心网站，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｃｅｅｄｓｇｏｖｍｏ。

新秩序：澳门社会治理研究澳门特区政府可持续发展策略研究中心进行的关于人口政策研究的结果亦显示，澳门居民对于来澳居住人口逐步增加的评价并不乐观，受访者认为带来坏处多的比例由２００５年的３９７％增加到２００７年的５９６％。民意调查的资料也从一个侧面反映出澳门居住人口几近饱和的状态，让普通市民在日常生活中日益感到不便而逐步引发对城市未来发展的担忧。表２－１　澳门居民对来澳居住人口逐步增加的评价单位：％年　份坏处多差不多好处多２００５３９７２４８３５６２００７５９６２０４２００　　资料来源：《澳门特别行政区人口政策研究》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心网站，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｃｅｅｄｓｇｏｖｍｏ。社会问题日趋复杂化。回归初期，经济发展停滞，社会矛盾集中在如何发展经济，降低失业率。随着经济复苏后步入快速增长的轨道，又出现了社会收入分配的两极分化，通货膨胀与物价上涨等问题，这些问题使得中下层居民怨声载道。从近年来的五一、十一居民游行示威中提出的停止输入外劳、监管黑工泛滥、反贪污、反官商勾结等涵盖经济、政治多方面的综合诉求，可以看出澳门社会问题日趋复杂的转变。具体表现为：①民生问题日益恶化。虽然从经济数据分析来看，经济形势一片大好，但由于基层市民的收入未能跟上通胀的速度，物价高涨、楼价高企等构成困扰居民日常生活的主要压力。②外来的异质性因素的冲击。过多外来人口的涌入，打破了澳门原有的社会生活秩序。人口规模的急速增长与有限社会资源之间的矛盾日益加剧，不同文化背景与生活习性的新移民难以融入澳门社会的问题也日趋严重。在有关市民就澳门人口政策意向的调查研究中（见表２－２），澳门市民对外来人口的影响的评价总体上较为负面。“投资移民推高澳门楼价”一项的评分为４３８，“黑工侵犯本地工人权益”一项的评分为４２８，“外来人口太多”一项的评分为４２０，“外地雇员损害本地员工权益”一项的评分为３９５，“内地新移民素质偏低”一项的评分为３５７，“新移民分薄澳门社会资源”一项的评分为３５３，“新移民难以融入社会”一项的评分为２９７，“新移民歧视”一项的评分为２８１。而大量外资进入，对楼市与地皮的高价２１０

第二章　澳门社会转型与和谐社会建设构想炒卖，令未置业的市民望楼兴叹。跨国博彩公司对人力资源的渴求，冲击着本地中小企业的生存与发展。租金上涨、百物腾贵、人员流失、经营困难……汇聚成街头运动的导火线。表２－２　澳门居民对外来人口问题的评价选　项得　分选　项得　分新移民被歧视２８１外地雇员损害本地员工权益３９５新移民难以融入社会２９７外来人口太多４２０新移民分薄澳门社会资源３５３黑工侵犯本地工人权益４２８内地新移民素质偏低３５７投资移民推高澳门楼价４３８　　注：严重程度以５分尺度量度，分数愈高代表赞成程度愈高。资料来源：《澳门特别行政区人口政策研究》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心网站，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｃｅｅｄｓｇｏｖｍｏ。政治问题日趋复杂化。随着回归后政治生态的变化，澳门居民的政治意识不断提高。一直以来的保守民风与民众政治冷漠的现象正在改变，单纯依赖“社团政治”来协调政府与社会关系也变得越来越困难。政治层面出现的新现象包括：①利益分化凸显与政治力量重组。过去通过“爱国爱澳”的代表性社团稳定社会的机制难以发挥完全功效，边缘性社团在不同政治势力的支持下，逐渐走上台前。西方社会的民主与自由意识、中国意识、本土意识相互交织，政治力量日趋多元化。②政治代际转换与政治参与高涨。年轻人受教育程度提高，受西方民主意识与邻近地区民主发展步伐的影响，具有较强烈的民主追求。受“欧文龙贪污案”①的影响，市民对政府及其官员３１０①欧文龙是澳门政权移交以来因贪污而被革职的“特区政府主要官员”，在２０００～２００６年间担任澳门特区政府运输工务司司长，期间涉及贪污受贿。聆讯时欧文龙被控４１项受贿、３０项洗黑钱及２项滥权罪，另外３项分别是在法律行为中分享利益、发表虚假声明及财产来历不明，共７６项罪名。２００８年１月３０日，澳门终审法院裁定４０项收受商人贿款、批出工务工程及１３项清洗黑钱罪名成立，判欧文龙入狱２７年，罚款２４万元，其所有的财产充公，款项超过２５亿澳门币。２００９年４月２３日，因受贿及洗黑钱罪被重判监禁２７年的欧文龙，再度因一宗新的受贿指控被澳门终审法院裁定加刑一年半。综合两个阶段审判，欧文龙共８１项罪名成立，若刑期全数独立计算，欧文龙需合共监禁３６８年９个月。但根据澳门法律，数罪并罚刑期上限为３０年，综合首阶段审判，终审法院裁定欧文龙入狱２８年６个月。欧文龙是澳门政权移交以来涉及贪污而下台之最高级官员，而且也是澳门廉政公署成立以来所拘捕的最高级官员，因而该案又有“澳门开埠最大贪污案”、“世纪巨贪案”、“司长贪污案”等别称。

新秩序：澳门社会治理研究的信心出现动摇。如２００６年１２月２０日，即澳门政权移交７周年纪念当日，职工民心协进会和建筑、博彩业自由工会发起游行，虽然主办单位列出的诉求以民生为主，但仍有不少参加者对欧文龙贪污案及相关问题表示不满。①在目前不断涌现的社区论坛与大量的个人博客（ＢＬＯＧ）中，关注政府与政治议题的，占了相当大的比重。回归以来，在短短几年的时间里，澳门开始了从半开放到全面开放、从低度竞争到高度竞争、从传统到现代等方面的转变，亦伴随着全球的、区域的、国家的、地方的环境加速变动。凡此种种改变，既为澳门的发展和现代化带来契机和动力，同时也冲击了澳门原有的文化传统，以及澳门社会原有的和谐格局。二　“和谐澳门”建设目标的提出澳门特区成立以来，经济、政治、社会文化等方面较之于回归前均发生了很大变化。经济利益、社会结构、社会运行、文化价值等方面的复杂化趋势，深刻地改变着澳门社会生态与社会秩序，澳门原有的传统型和谐正在逐步消失。（一）和谐社会的本质：公平正义与自主多元、开放包容相统一实际上，社会和谐无论是作为一种价值，还是作为社会存在的某种状态，其本身就是一个动态发展的过程。因此，构建新的社会和谐，其实也就是促使澳门社会在传统到现代化的转型过程中进入和谐发展的新阶段。作为社会存在的一种状态，社会和谐主要表现为社会结构内部（即经济、政治和文化之间）和外部（各国家民族之间）的和谐、人与自然的和谐、人与人之间（包括个人之间和社会群体之间）的和谐以及人的身心（身体与心灵之间）和谐等。按照澳门现有社会状况以及科学、全面、均衡、有序发展的根本要求，建设和谐社会的本质要求就是实现公平正义与自主多元、开放包容的统一。所谓公平正义，是指对社会成员基本生存条件予以保护，机会平等，按４１０①２００６年１２月２１日《正报》。

第二章　澳门社会转型与和谐社会建设构想照贡献进行分配，通过社会调剂让全体社会成员能够共享社会经济发展成果。公平是和谐社会的本质和基石，公平是指公正、平等。社会公平包括静态与动态两个方面。静态的社会公平包括经济、政治、文化和人格的平等；动态的社会公平包含条件公平、机会公平、过程公平和结果公平。在现代社会和市场经济条件下，正义包括两方面相辅相成的内容：第一，所有人都享有和其他人同样基本的权利和自由；第二，社会和经济的不平等必须符合处于最不利地位的人的最大利益，在机会平等的情况下公共职务和地位向所有人开放。①社会公正是现代社会的基本价值取向，应在全面、合理地理解社会公正的基本价值取向的基础上，将其作为现代社会基本制度设计和制定社会政策的基本依据，社会分配基本权利义务的方式，社会合作产生利益的方式，以及建立公正合理的社会阶层结构的基本准则。表２－３　社会公正的设定经济地位人们在社会生产中具有相同的地位和权利，平等地拥有工作、劳动的权利，在工作的机会和收入分配上平等。政治地位作为公民拥有同等的政治地位和政治权利：在参政与议政、选举与被选举等方面，都有一定的权利；法律面前人人平等，不因天资、才能、出身、种族、信仰、性别、文化、财富等方面的差别而超越法律允许的范围。文化地位每人都享有受文化教育的权利。人格地位每人都有自己独立的人格，并受到尊重和保护，不被随意污损。　　目前澳门社会结构日益分化，导致贫富差距增大。只有站在社会整体利益的基础上，以维护每一个社会群体和社会成员平等权利与合理利益为基本出发点，才能制定出相对客观公平的社会经济政策和制度，有效地促成社会各个群体“各尽所能，各得其所”以及互惠互利，防止公权不恰当地越界扩张，充分开发社会活力，提升整个社会的信任程度和整合程度，促进社会和谐状态的实现。所谓自主多元，是指不以任何一种单一的价值作为理想，强调综合平衡各式各样富有价值的原则和真正的善。个体持开放而公平的态度，在众多相５１０①参见信春鹰《正义是社会制度的首要价值》，《读书》２００３年第６期。

新秩序：澳门社会治理研究互竞争的善的观念或有价值的生活方式中进行选择，社会成员不互相妨碍、按自己认为合适的方式生活。自由意味着以社会和法律为基础，尊重和保护个人的尊严和自治权，不仅促进个体自身的发展，也通过个人的行动达成最完美的社会。而多元强调在一个社会中，不同个体间相互尊重、安乐共存。回归后澳门的市场经济得到进一步发展，一方面，它促使个人意识因竞争程度加强而得到强化，另一方面，社会力量和价值也因社会不断分化而日益显现多元化。由于自由多元有利于鼓励社会成员更广泛的参与，个人通过公共秩序增加了按照自身对生命意义和价值的理解去生活的能力，同时也强调创造性以及对共同目标的一致性的追求，顺应了现代澳门社会发展的需要。所谓开放包容，是指社会中不同的观念和文化在交流中相互影响、吸收、融合。它包括两个层面：对个体而言，个体在自主选择、自我实现、发展其自由个性的同时，尊重和宽容他人的选择和自由，把自主意识与宽容意识统一起来。就整体社会而言，指社会结构和社会心态不具封闭性和排斥性。对社会内部，意味着在承认社会各阶层、群体和成员之间基于所获得利益的各不相同以及利益获得方式的巨大差异这一前提，不以牺牲和损害另一部分阶层、群体利益为代价来增进自己及其所属群体的利益，强调统筹兼顾、协调发展，尽量减少“社会排斥”①。对外，在经济全球化迅速发展的条件下，任何国家和地区都不可能孤立地实现发展。只有开放的合作才能顺应时代潮流。不仅要以开放的姿态，迎接外来者及外域文化，还要以包容的理念，对各种进步文化兼收并蓄，尊重和接纳各种进步观念和生活方式。由此，得以在继承本地优秀传统的基础上，汲取先进外域文化的成果，为实现自身文化创新提供良好的条件。澳门日益成为一个国际化城市。开放，有利于澳门现代化的推进；包容，有利于多元力量和多元文化的形成与发展。封闭、排他只会导致僵化和落后。现代和谐社会是以市场经济的充分发展为基础的，市场经济的发展要求个体具有独立的人格、自我负责的精神。自主意识要求个体以审慎的态度和６１０①社会排斥是指影响或决定社会政策或规则的人在决策时，弱势社群因其年龄、性别、种族、身体缺陷、社会身份和价值取向等不同而有意无意地遭受排斥，他们的利益因之而被牺牲，并未获得一般公民的渠道、资源和机会，以满足生活的需要。这种排斥可以发生在日常生活和社会制度上。ｈｔｐ：／／ｗｗｗｃｙｂｅｒｓｃｈｏｏｌｏｘｆａｍｏｒｇｈｋ／ｇｌｏｓｓａｒｙｐｈｐ？ｃｏｄ＝７７。

第二章　澳门社会转型与和谐社会建设构想理性的方式对涉及自身利益的各个方面作出抉择。只有在人格独立自主的基础上才有可能发展出自由全面的个性。随着社会分工的不断细化和社会公共生活领域的扩展，人们之间生活方式和价值观念的差异越来越大，而相互之间交流和合作的需要也越来越多。这必然要求个体以宽容的心态包容他者，尊重他人的生活方式和自由选择，诚实做人，平等交往，让多样化个性在社会各个领域的交往中相互激发，使人与人之间的关系和谐有序、充满活力。和谐社会处于一个程度渐进的标杆上，其存在着一个下限，即不和谐，而其上限并没有一个截止点，更多的是社会稳定和协调的一种理想状态。如图２－１所示：图２－１　和谐社会进程同时，在传统社会和现代社会中，和谐的表现形式有着很大的区别：传统型和谐社会拥有的是原生性、自发性的秩序，而现代型的和谐社会则是理性化、组织化秩序的产物。①这种秩序是良性、长久的，因为其建立在社会各方面互善、培育社会共同认识、建立社会向心力的基础上。传统型社会更多的情况下呈现为一种静态的机械稳定和秩序，而现代型的和谐社会既包含稳定、协调、秩序，又超越于稳定、协调、秩序，整个社会充满创造力与活力，各方面利益关系得到不断的动态有效协调，社会管理体制也因之而不断创新和健全。此外，传统型和谐社会较多地凸显物质利益层面的和谐，而现代型和谐社会则强调物质利益层面和价值层面和谐的均衡。②长期以来，澳门社会处于一个协调有序的稳定状态，但是，这种稳定状态更多的是一种传统型和谐。随着经济全球化、现代化的推进，澳门特区开始进入社会转型的关键期，即处在由传统型社会向现代型社会转型的过程之中，它既不是完整的传统社会，也不是完全的现代社会，而是转型期社会。７１０①②郑杭生、杨敏：《社会和谐的深层时代内容》，２００５年２月２２日《光明日报》（理论版）。李培林：《在科学发展观指导下构建和谐社会》，２００５年３月２日，新华网，ｈｔｐ：／／ｎｅｗｓｘｉｎｈｕａｎｅｔｃｏｍ／ｎｅｗｓｃｅｎｔｅｒ／２００５－０３／０２／ｃｏｎｔｅｎｔ＿２６３７４７３ｈｔｍ。

新秩序：澳门社会治理研究这种从封闭半封闭的传统社会向现代社会的转型，开始逐步脱离一个具有传统特征的稳定性社会，但尚未完全进入一个现代型稳定性新社会。在这样一个特定历史阶段提出的和谐社会建设，实现的是从“低级和谐”向“高级和谐”的转化；同时也是从“传统型和谐”向“现代型和谐”的转化。图２－２　澳门市民关于澳门是否和谐的看法资料来源：《澳门居民综合生活素质调查第二期研究》，２００６年期末报告，澳门特区政府可持续发展策略研究中心。根据澳门特区政府可持续发展策略研究中心在２００６年公布的报告，约有６０％的澳门居民同意澳门社会是和谐社会，而约有１２％的居民不同意澳门社会是和谐社会，剩余约２８％的市民则不置可否。澳门社会不同群体对社会和谐度变迁的感受由此可见一斑。考虑到澳门自身的地理因素、人口因素、历史传统和现实社会经济发展状况，与澳门社会原有的和谐状态相比，新阶段的澳门和谐社会建设目标应该反映出时代性与地域性的新要求。（二）和谐社会目标之一：从机械性和谐到有机性和谐人是社会的主体，社会是以生产关系为基础的人们之间各种社会关系的产物。因此，和谐更多是指社会中人与人之间、各阶层之间、各群体之间的８１０

第二章　澳门社会转型与和谐社会建设构想一种相互关系，它所表达的是各社会主体的一种认同感。机械性和谐以个体无意识的聚合为基础，人们共同生活在小地方、小共同体内，却缺乏价值理念的高度一致。虽然可以借助人际互动产生一定程度的团结，却并不能推及整个社会，因为缺乏共同的集体意识，因此，在个人与社会关系方面呈现此消彼长的关系。有机和谐是以集体内部成员相互之间的共同意识为基础而凝聚在一起的，由此对自身所在社会产生凝聚力和向心趋势，并将社会秩序、公共规范内在化，个人之间凝结为相互信任、相互认同的道德共同体，社会功能和个人自由相得益彰。社会中不同群体之间相处有秩，互助，互爱。社会认同是一种集体意识和社会现象，是内在于社会的组成部分，它随着社会结构的变化而变化。不同社会中人口流动与社会分化①影响了集体意识的形成，从而形成了不同类型的社会和谐。虽然长期以来澳门汇集了不同语言、习俗、信仰、种族、地区、国籍的人群，社会也一直处于协调有序的稳定状态，但是，因为过去澳门人口的流动性较大，民众对澳门社会并未形成强烈的归属感②。在不思进取的澳葡殖民政府管治下，资本主义社会没有充分发育，工业化起步较晚，社会分工引发的社会效应并不明显。回归以来，尤其是博彩经营权开放之后，外来的异质性因素以及本地经济发展而带动的新职业群体的崛起与社会结构的迅速分化在冲击澳门原有的传统型社会所具有的机械性和谐状态的同时，也为推动与建构现代型有机性和谐提供了基础与条件。竞争机制的引入与强化推进了自由市场经济的发育，经济的快速发展促进了社会分工的细化，同时也壮大了中产阶层的力量，从而使社会不同阶层与群体能够重新组合成以中产阶层为主体的新社会结构。原先相互分离的个人日渐在实际生活中以竞争—契约规则建立新的相互联系，一种以契约制为特征的新社会秩序正在改造着传统的身份制社会秩序，以有机和谐为目标的新社会格局正在建构之中。９１０①②现代社会发展促使分工，由此所造成的新社会结构产生了它特有的道德价值。因为个人与群体之间联系非常紧密，被强劲地吸收进群体活动的社会生活的主流之中。参见涂尔干著《社会分工论》（第二版序言），渠敬东译，北京，三联书店，２０００，第４０页。王君超、张何平：《留住文化的根》，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｕｎｎｃｏｍｃｎ／ＧＢ／ｃｈａｎｎｅｌ１９６／２００／１４７３／２００１１２／２６／１４２０９２ｈｔｍｌ。

新秩序：澳门社会治理研究（三）和谐社会目标之二：从静态性和谐到动态性和谐现代型和谐社会的构建，既是一种价值取向和发展目标，又是一种不断推进的现实社会过程。受众多因素影响，尤其是不同群体之间客观存在着利益差距，经济发展给不同群体带来不同的收益，因此社会需要不断调节，即“和谐社会并不意味着能够完全消除社会矛盾和社会问题，但它有一种能够不断解决矛盾和化解冲突的机制，一种在矛盾中仍能保持和谐和快速发展的机制”①。和谐并不意味着没有社会矛盾，和谐正是在正确处理社会矛盾当中达成的。由于传统社会中社会分工不发达，社会力量成分简单，社会内部不同阶层之间界限分明，直接沟通并不多；而且各阶层之间流动亦因各种因素而受到诸多限制，由此阶层之间利益冲突较小，②静态的社会和谐正是建立在此基础上的。经济发展在促进社会分工细化的同时，也带来了社会结构的分化和重组，加速了社会流动，导致社会力量的多元化和复杂化，以及利益的多样化。除了经济发展因素外，对于澳门特区而言，回归后社会分化得以加速，有关研究证明原先因政权外来性而凝聚在民族国家认同下的聚集力在回归后逐步消散。③２００２年之后，澳门经济快速发展，社会分化也加速进行，多元利益主体逐步出现，主要表现为地域、职业、阶层、种族、行业等方面的社会分化，因此多方为争取或维护各自利益必然将出现竞争，并对有限的社会资源产生争夺，社会多元利益只有通过各方力量相互之间的不断角力、博弈与互动而逐步达到平衡。其次，在政府与社会关系方面，回归前的澳葡政府受其自身的外源性以０２０①②③李培林：《在科学发展观指导下构建和谐社会》，２００５年３月２日，新华网，ｈｔｐ：／／ｎｅｗｓｘｉｎｈｕａｎｅｔｃｏｍ／ｎｅｗｓｃｅｎｔｅｒ／２００５－０３／０２／ｃｏｎｔｅｎｔ＿２６３７４７３ｈｔｍ。以华人为主体的澳门社会内部的上层是长期从事博彩与其他商贸活动并掌握丰富社会经济资源的富商；而原居民中的专业人士、知识分子构成了澳门社会的中产阶级，主导社会文化发展；２０世纪６０～７０年代从内地移居澳门的人士由于文化和知识水平所限地位相对低下。娄胜华：《澳门公民社会的法团主义导向及其新变化》，《澳门研究》２００７年第５期，第３９～４７页；以及《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，２００４。

第二章　澳门社会转型与和谐社会建设构想及语言隔阂等因素影响导致官民之间缺乏通畅的沟通，同时，政府治理的外向性以及政府功能范围偏窄等因素客观上导致了一种官方和民间二元并存、华洋分治的局面，被认为是低度整合的社会政治体系①，政府与民众之间缺乏互动与沟通。特区成立后，原有横亘在民众与政府之间的沟通障碍被拆除了，政府与民间的互动日渐增加，新的和谐正是建立在双方有效互动的基础上的，因此，虽然不同阶层之间、公众与政府之间仍然不可避免地存在着摩擦，但是，社会的动态型和谐正是在社会各力量之间以及民间和政府之间的互动与冲突中调适而成的。（四）和谐社会目标之三：从阶段性局部和谐到长期性全面和谐社会是一个有机体，是各种过程的复合体，每一过程在和其他过程的相互作用中存在和发展，整个社会是一个统一的系统，它的每一个组成部分和变化都影响到其他部分，它是一个内部相互作用的组织体。局部和谐，指的是特定领域的单一发展在短期内支持社会和谐运作，但是，由于社会是一个有机的整体，社会的长久发展最终需要依靠政治、经济、社会、文化各领域的全面进步。在澳门特区建立之初，作为一个新成立的政权，特区政府需要得到民众对其治理合法性与有效性的认可，为此特区政府通过了一系列促进经济社会发展的措施，尤其专注于经济发展。回归后的２０００～２００５年度，澳门ＧＤＰ的平均增幅为１２１％，完全扭转了回归前连续６年经济下滑的局面，开创了经济繁荣、治安稳定与社会不断进步的新局面。然而，仅依赖单一的经济增长无法为社会和谐提供长期的有效支撑。相对于博彩业拉动的经济发展的一枝独秀，澳门社会、政治的发展相对滞后。特别是在政治方面，由于政府高级官员的贪贿腐败行为的揭露，严重影响了社会民众对政府管治的信任，冲击了社会和谐稳定的政治基础。同时，政府１２０①该体系的主要特征是：（１）同时存在着一个官僚体制政体和一个华人社会，两者之间很少直接联系和沟通；（２）一个不大受社会和经济环境影响的官僚体制政体；（３）华人社会基本上是由无数的、与政治互不干涉的家庭群体组成；（４）官僚政体和华人社会双方都意识到彼此之间的界限，并刻意维持彼此之间的距离。整个社会的政治稳定就是靠官僚政体和华人社会彼此之间的相互适应。见余振等《澳门华人政治文化》，澳门，澳门基金会，１９９３，第１４页。转引自张树义《澳门社会发展与政治过渡》，《比较法研究》１９９９年第１期。

新秩序：澳门社会治理研究官员的贪污行为降低了政府对社会经济活动的监管能力，造成社会公共财富的重大损失，并阻碍了政治民主化的进程。在社会方面，贫富两极分化加剧了不平衡的社会结构，易于引发和激化社会矛盾及部分社会成员的不满，①诱发某些不利于社会稳定的思想观念，导致社会调控难度增大；同时，环境保护、社会保障、基础设施、教育医疗等各项社会事业未能跟上经济的发展；对经济的过度关注导致物质性需求的膨胀，精神文化和价值理念方面的建设遭到一定程度的忽略。所有这些都在不同程度上瓦解着社会和谐稳定的基础，导致社会大众对政府的认同和支持下降，引发道德沦丧，败坏社会风气。因此，新的历史阶段需要经济、社会、政治和文化的全方位均衡发展作为和谐社会建设的持久动力。转型期社会是一种混合着传统与现代的社会。社会分化本身意味着一种社会进步，同时也伴随着各种社会问题。问题的出现正是原有社会中各种结构与新的社会需要之间相互脱节而形成的各种症状之反映。澳门正处在两次“大转变”的交汇点上：一方面，处在全球市场化潮流之中，经济、社会和政治生活已经深深地卷入了全球化旋涡。另一方面，特区政府推动的市场化改革所带来的现代化发展，空前地冲击着澳门的经济、社会和政治制度等各个领域，彻底改变了整个社会的面貌，重新塑造着澳门的社会生活。上述变化绝不限于社会生活的细枝末节的改变，而是整个社会的生计模式、基本的社会安排和社会框架以及阶层结构都处在不断的变化与重构之中。受全球化与现代化的冲击，澳门社会已经无法完全维持原有的机械性稳定。各种社会矛盾开始凸显，社会风险程度明显增加，社会生活结构紊２２０①西方社会学的“托克维尔效应”指出，一方面，长期的贫穷状态使人们不对未来抱以希望，生活悲惨却平静，但经济变革促成的条件改善却唤醒了他们对理想未来的期望，这一期望与现实发展间的差距引发挫折感，现有部分团体的种种诉求即是表现。与此同时，改革使得人们更期待平等，而人们衡量不平等或不公平不是依据某一固定或绝对的标准，而是同相关的他者的一种比较。常规情况下的评判标准是差距的形成途径而非差距的大小。但经济改革时期，由于部分人致富速度超前导致的发展差距拉大，促使不满在人们的比较中增加了，落后群体所产生的嫉妒和怨恨，被称为“相对剥夺感”。上述这种收入差距与平等期望之间存在着关联。２００５年对澳门居民生活素质的调查结果表明，社会贫富差距的扩大成为澳门各类民众关心的重点。

第二章　澳门社会转型与和谐社会建设构想乱……这些不安定因素交汇在一起，越来越趋向表面化，极易引起社会动荡，使社会发展出现波动、停滞甚至倒退。对于社会民众而言，身边的剧烈社会变革令原本习惯于机械性稳定社会的人们产生焦虑与困惑，一方面，他们对新的体系十分向往，另一方面，又对旧的体系表示留恋。因此，生活在传统与现代双重价值体系中的民众往往感到茫然，遭遇价值困窘。在澳门，传统与现代之间的张力更为明显。这是因为西方的现代化是一个长期过程，而澳门在短期内的迅速发展，意味着澳门不仅会在短期内经历繁荣，同时也会在短期内遭遇困境。时间的短促意味着转型的落差与阵痛对社会冲击的高浓缩性与高强度性。更为不利的是，澳门社会本身长期处于一种封闭状态，本身承受冲击的能力不强，强弱之间的双重作用致使澳门现在面临着多重困境。基于不同历史阶段中的社会分工形成的社会结构和利益结构，社会和谐表现出不同的特征：传统社会表现为一种机械、静态和阶段性的局部和谐，而现代社会则是有机、动态和长期性的全面和谐。时代发展需要社会自身在利益结构的变动中实现政治、经济、社会和文化各方面的相应调整，最终形成适应新社会形态的社会和谐。澳门社会现有的各类矛盾表明，处于进步过程中的澳门面临着种种局限，但社会最终需要通过自身的调适逐步解决。然而，和谐社会不会自动到来，与自然形成的传统和谐不同，现代社会和谐需要规划、设计与构建。和谐社会建设包括两个层次，一个是根本的理念与制度层次，另一个是具体治理层次。在具体治理层次，深入理解和谐社会构建与不同地区社会生态环境的关系，进一步挖掘、清理澳门社会的治理资源，并使之系统化和现代化，既要重视和谐社会得以发生、发展的因素，同时也不忽视对不和谐产生的原因及实现条件的关注，从澳门历史、文化、人口、基本社会结构、经济、财政及政治法律制度出发，清晰而精确地认识本地的现实及特征、优势及劣势，以正确的策略与有效的制度推进有机的而不是机械的、动态的而不是静态的、长期全面的而不是暂时局部的社会和谐。３２０

新秩序：澳门社会治理研究第三章澳门社会治理的制度资源与治理现状社会和谐固然可以经由政策途径来营造，然而，根本性保障却在于治理制度的探索与建构。尽管“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的原则为澳门探索与实践具体的治理体制提供了宽阔的操作空间，然而，已有的经验证明，在治理制度的设计与探索上，任何浪漫主义的轻率都可能招致无法预料的后果。治理体制不可能从天而降，或凭空产生，它必须立足于澳门社会自身发展的制度传统与现实需求，也只有契合澳门社会而不仅仅是追随或照搬的治理制度才真正具有长久的生命力。一　澳门社会的治理资源与制度传统既然制度设计不能背离其运行的社会环境与历史传统，那么，探索澳门和谐社会治理体制首先需要考察澳门社会既有的治理传统与制度资源，分析既有传统与制度的可支持性及其约束程度。（一）双层二元治理结构及其缝隙效应众所周知，澳门经历过特殊的管治历程，自从１６世纪中叶葡人据居澳门至今，澳门的管治主体经历了中—葡—中的转变，其间逐渐形成一种特殊的社会治理格局，即华人与葡人共处分治的双层二元复合社会治理结构。“双层”是指政府与民间两个层次，“二元”是指华人与葡人两个不同的社区单元。尽管从正式制度上看１８４９年葡萄牙对澳门实行的是殖民主义统治，然而，实际上澳葡殖民体制与传统的殖民管治存在着相当程度的差异。首先，葡萄牙对澳门殖民统治获取的手段主要不是通过暴力占领，而是利用中国走向衰败与被边缘化的时机，通过哄骗与强力双管齐下而取得的。其次，葡４２０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状萄牙对澳门殖民统治的角色确立过程长达几个世纪，其间经历了“被管治者—自治—管治者”的角色转变过程。再次，葡萄牙对澳门殖民统治以间接控制为主，只是在部分领域实行直接控制，如政治领域的全面垄断。而在经济、社会、文化、教育等领域推行间接控制。也就是说，澳葡殖民管治反映的是一个来自欧洲的小国远距离地取得了对一个世界大国的某个微型区域行使管治权，然而苦于资源不足与力量的不等称，其维持对一个在经济社会、文化传统拥有相对优势的异族社区的殖民管治，无法简单地移植僵硬的原始殖民统治模式———依靠暴力进行赤裸裸的野蛮掠夺和剥削，而必须作出适应性变革。事实上，澳葡殖民当局虽然追求社会稳定与秩序的施政目标，但对暴力的使用也是谨慎的。即使是已有的为数有限的暴力使用，也没有达到其所追求的目标，相反，还可能削弱其统治权威。暴力仅仅作为维持管治权力的看护工具。经济上的无所作为，政治上的无为而治，文化教育上的放任自流，政府规模超小型化，政府官员的高流动性，政府目标的单一化，间接地完成对异族社区的社会控制……这种独特的殖民体制可以称之为“软殖民体制”。“软殖民体制”无法依靠自身力量和能力完成对一个多轨异质社会的严密控制，从而使政府与居民之间留下了大片管治空间或缝隙，需要一种体制外力量去填补。这种体制外力量就是丛生的社团组织。从政府与社会关系的角度分析，澳门社团组织的勃兴是政府权力控制收缩所产生的“缝隙效应”①。（二）社会合作主义治理体制：社团政治与精英共识与双层二元治理格局相对应，回归前澳门社会运行与管治模式在显性的殖民主义之下潜藏的是一种既相异于中国内地也不类同于葡国的独特的社会合作主义治理体制。与传统中国的“总体性社会”不同，澳门不是一个政治、经济、文化三个中心高度重叠的社会，而是一个多种族、多文化、多种社会势力相互作用的多轨异质型社会。澳门社会的异质性特征需要“特殊的制度”来建立、５２０①有关回归前的澳门治理模式、“缝隙效应”、社团功能“拟政府化”等内容，可参见娄胜华《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，２００４。

新秩序：澳门社会治理研究维系和提高政治共同体水平。在建立对澳门的管治过程中，澳葡殖民管治者选择了“间接方式”进入社区（尤其是华人社区），他们通过寻找华人社区的代理人（或经纪人，ｂｒｏｋｅｒ）来维持一种低度的社会政治整合，实现对华人社区的松散型间接控制。同时，作为被管治对象的华人社群，即使在生存意义上也具有自身利益，同样需要寻找表达与沟通的途径。于是，共同的需要促使殖民治理下社会自治资源得到深度发掘并且朝着制度化方向建构。具体表现在大量的社团组织丛生于政府与居民之间的管治中间地带，成为一种重要的体制外力量。其中，功能性代表社团作为社会成员进行利益表达与政府进行间接社会治理的共同选择而成为连接政府与社会成员的中介性社会单位，也是澳门社会得以秩序化运行的基石。功能性代表团体被政府与功能区域内的社会成员赋予了双重的委托—代理权，即既有政府所赋予的资源优先权与部分社会管理的代理权，又有功能区域内社会成员利益表达（经基层社团初步综合）与协调的代理权。功能性代表团体所肩负的部分社会控制与管理职能使得作为特殊社会组织形态的民间社团组织功能超出了局限于第三部门范畴内的一般社团功能，兼有部分政府职能，出现了社团功能的“拟政府化”现象，甚至一度在某种程度上与澳葡政府分享部分社会管治权。这种合作导向下的社团与政府关系，导致社会整合以社团为中心展开成为可能，并得到以团体认同为本位的文化价值支撑，从而在澳门逐渐建构起区域型社会合作主义治理体制。该治理体制的支柱性构件包括功能性代表团体与功能领域内的代表性人物（社会精英）。功能性社团可以降低政府行政成本，避免社会力量无序分布而导致双重或多重秩序。社团领导群体可以因此而获取政府赋权（ｅｍｐｏｗｅｒｍｅｎｔ）以及名誉资本和关系资本，至于一般社团成员也可以经由功能性团体进行相对通畅的利益表达。在缺乏正式民主制度条件下，功能性代表社团成为社会成员进行利益表达与政府进行间接社会治理的非正规社会制度体系。这种非正规社会制度体系稀释、缓和与消弭了因澳葡政府的非法性治理权力所引发的社会对立、紧张与冲突，它以精英共识方式实现了政府对民间社会的间接治理，并在一定程度上构成澳葡政府维持其统治权力在澳门长久存在的制度基础。随着澳门的回归，长期形成的社会合作主义治理结构也成为特区时代澳门承继的一份制度遗产。６２０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状（三）地方自治的市政传统澳门的市政自治传统可以上溯至澳门开埠之后居澳葡人内部成立于１５８３年的议事会。１５８３年，居澳葡人成立内部自治机构———议事会，①并于１５８６年与１５９６年分别获得葡印总督与葡王的确认，获葡王颁发“法令特许状”，被赋予管理葡人内部自治事务的职权。该自治机构及相关人员亦得到中国地方政府的承认，由此开始了合法地进行居澳葡人内部的自治管理。１７８３年，随着葡萄牙《王室制诰》的颁布，议事会的自治权受到削弱。１８３４年的葡萄牙市政改革与１８４６年亚马留（ＪＦｅｒｒｅｉｒａｄｏＡｍａｒａｌ）督澳推行殖民管治，议事会逐渐由掌管葡人内部事务的自治机构变为单纯的市政机构，承担道路维修、城市卫生、坟场管理、街道门牌编制、车辆牌照和驾驶执照发放等市政事务。１９７４年葡国“四二五”革命后，推行非殖民化与非集权化政策，颁布《澳门组织章程》，扩大地方行政权力，澳门的市政制度相应地进行了改革，至１９８７年《中葡联合声明》签订后，澳门市政机构的职能、架构、人员组成及其法律制度重新朝恢复原有的市政自治传统的方向发展。澳门回归后，按照基本法规定，市政机构是受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面服务的非政权性机构，因此，原来的澳门市政厅与海岛市政厅分别更名为澳门临时市政局与海岛临时市政局。可见，尽管四百多年来，市政制度在澳门几经流变，从早期议事会较为完全的自治模式演变为殖民时期的市政厅模式，直到回归前的临时市政局模式，不同时代的澳门市政制度有着不同的内涵和特征，自治权力强弱不等，自治范围大小不一，但是，作为自治性机构始终存在，并成为制度性的传统。２００２年，特区政府撤销两个临时市政局，将之合并重组成立民政总署。至此，在澳门延续多年的市政自治制度走向消亡，取而代之的是政府直接行政。历史地看，尽管市政制度的存在未必完全能够做到所谓的“还政于民”，市政机构本身的性质也逐渐由政治性转变为行政性，以至于成为纯粹的地方市政管理机关，管理职能也从早期的政治、经济以及部分司法、军事７２０①吴志良：《澳门的市政传统、制度及其发展———兼谈香港的经验》，《澳门研究》１９９８年１１月第９期。

新秩序：澳门社会治理研究等事务逐渐减少到仅承担道路、市场、卫生、文化、娱乐、体育等纯粹市政事务，但是，市政制度中民意机构（如市政议会）的存在与运作在吸纳社区居民意见、促进社区自治与自我管理等方面所发挥的作用是不容抹杀的。况且，澳门市政自治制度深受欧陆文明的影响，其文化价值与象征性功能同样值得珍视。应该有理由相信市政自治制度几百年来在澳门所留下的影响绝不会因为原市政机构的撤销而烟消云散。二　回归后社会治理结构的调整及其治理绩效１９９９年１２月２０日，随着以何厚铧为行政长官的特区政府成立，澳门开始了以“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治为特征的新政治时代。尽管回归以来特区政府在社会治理过程中引入了不少新的治理理念与管治措施，但是，由于社会运行的连续性需要，原有的治理模式并没有即刻消失，仍然发挥着现实影响力。相应地，特区政府因应治理环境的需要而加以适应性的变革与调整。（一）原有社会治理模式的延续与变革社团功能的调整。在澳葡政府管治时代，民间社团的存在弥补了殖民政府的结构性缺陷，承担了“拟政府化”与“拟政党化”的功能①，促成了殖民政府对民间社会的间接管治。自从享有高度自治权的澳门特区政府成立后，在中央政府的支持下，作为代表澳门人利益的新政府，取得了社会治理所必需的合法性，同时政府的管治能力也得到提升。过往以来的功能性代表社团参与社会治理的模式得以延续，但社团所承担的公共物品供给、社会协调与管理等职能相应地有所调整。回归后的社团主要职能仍集中在联系各自功能领域内的社会成员，通过社会援助或培训教育等活动，发挥调节利益冲突、缓和社会矛盾、化解社会危机等作用。然而，由于回归之后政府与社会关系，以及社团内部关系的变化，过去政府采用的行之有效的利用直接或间接的手段操控社团领导人，从而达到调节不同社团之间关系，整合社会力量８２０①娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，２００４，第２１７～２３４页。

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状的行为受到限制。从政府方面看，在制定政策与管理社会方面仍然主要沿用与代表性社团协商与咨询的做法；从社团方面看，因应立法会选举的需要，社团加强了对公共政策的影响以及自我宣传策略的运用，反而忽略了民意的协调与表达。在澳葡政府时期，由于澳门华人社会与殖民政府之间存在的沟通障碍，从而由功能性代表团体担当起殖民政府与社会治理的中介人角色。这些团体既享有政府赋予的资源有限权与部分社会管理的代理权，又享有功能区域内社会成员利益表达与协调的代理权。①但是，特区政府作为“一国两制”、“澳人治澳”原则下澳门人管理自身事务的政府，政府与社会民众的关系由殖民期间的对立转为统一，同时，民众对社会治理亦由消极冷淡转为积极参与。虽然代表性社团作为政府合作的主要对象，仍能享有政府提供的大量资源，但实际的社会影响力却在减弱。一方面，社团数量不断增加，削弱了社团的代表性。由于代表性社团本身的凝聚力在下降，原有的社团内部非民主管理阻碍了社团的新老交替，许多社团成员开始脱离旧有社团，另立新社团。实际上，回归以来，居民参加社团的人数未有明显增加，社团权力仍把持在少数人手中，大部分居民社团参与率并不如想象的那样高②。另一方面，政府一直没有调整延续经年的“选择性激励”做法，间接滋长了阿谀奉承的社团文化，③社团对民情民意的上达未能尽如人意，受到民众的质疑。与此同时，也应该注意到，特区成立以来，社团之间的关系出现新的调整趋势。原有的不同功能领域的社团之间一直处于竞争与合作的关系。当争取政府或社会资源时，社团间必然存在一定的竞争。但在应对共同危机的时候，则往往会凝聚成一个核心社团群体，成立联合性社团组织的形式。④回归后，社团在争取政府资源的时候，相互之间的竞争关系显得更加激烈。对于政府资源向代表性社团严重倾斜的政策，一些边缘性社团表达了它们的不９２０①②③④娄胜华：《澳门法团主义体制的特征》，《行政》第１７卷，总第６５期，第６７１～６７５页。澳门发展策略研究中心：《澳门居民素质调查报告———２００５》，澳门，澳门发展策略研究中心，２００６。骐进：《拒绝民粹主义言行　深化公民社会构建》，２００７年５月２０日《澳门日报》，Ｅ３。有关“选择性激励”的具体内容参见娄胜华《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，２００４，第３４７页。娄胜华：《澳门法团主义体制的特征》，《行政》第１７卷，总第６５期，第６７２页。

新秩序：澳门社会治理研究满。甚至有民主派社团表示自己不会拿政府的任何资助。由于政治形势已经从过去的外来压力演变为内部矛盾，代表不同阶级或群体的社团之间的不和谐关系逐步成为社会分化的潜在导火线。以２００７年的五一游行为例，虽然代表性社团，如“工联”等已经表明不参加，但是，当天组织与参加游行的主力仍然是建筑、清洁等行业的雇工团体以及由它们所联系的社会底层民众。而当五一游行演变为警民冲突后，素以“爱国爱澳”为宗旨的代表性社团纷纷发表声明，表明支持政府的立场。由此说明，澳门社团之间利益取向出现分化，社团相互合作关系渐趋瓦解，社团竞争已经从资源竞争延伸到政治竞争。咨询机制尚需完善。澳葡政府时期的咨询体系是由政治性咨询机构与政策性咨询机构组成，咨询机构成员的选任作为一种政治奖励，扩大了社团参与政治事务的范围与程度。回归以后，除了设立行政会代替原有的辅助总督执政的咨询委员会之外，根据《澳门基本法》第６６条“澳门特别行政区行政机关可根据需要设立咨询组织”的规定，特区政府不仅保留了回归之前成立的绝大多数咨询机构，而且出于加强政策公信力的考虑成立了更多的咨询机构。从咨询机构的层级分析，按照咨询机构设立所依照的法律依据和隶属关系不同，可以划分为五个层次：第一个层次或最高层次的咨询机关是行政会；第二个层次是直属行政长官的咨询机构，由行政长官担任主席，接受行政长官监督；第三个层次是隶属于各司级政府部门，并由相应行政范畴内的司长担任主席；第四个层次是政府自治部门中连同行政委员会一起运作的咨询机构；第五个层次是分区社区服务咨询委员会①，在市民服务中心的配合下，充分利用政府与民间社团长期建立的良好合作关系，有效吸取民间智能，直接在社区层面解决民政民生问题。从具体的职能运作分析，澳门政府的咨询机构大部分都只承担政策咨询职能，就其功能范畴内的事务向特区政府提出意见或建议。从人员构成与产生方式分析，这些咨询机构的组成人员包括政府官员、专业人士、社会人士或社会团体代表。０３０①２００９年初特区政府公布成立３个分区社区服务咨询委员会，分别为北区、中区及离岛区的社区服务咨询委员会。分区社区服务咨询委员会主要通过开会讨论民间意见并开展探访行动。

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状表３－１　澳门咨询机构的层级高　层第一个层次行政会第二个层次直属行政长官的咨询机构中　层第三个层次隶属于各司级政府部门的咨询机构第四个层次政府自治部门中连同行政委员会运作的咨询机构基　层第五个层次分区社区服务咨询委员会　　为了弥补现有咨询组织的机制性缺陷，特区政府在２００６年的《施政报告》中曾提出“将全面检讨政府现行的咨询机制，革新、优化既有咨询组织的功能，同时建立一个面向各个层面、各个阶层的，具有广泛的民意代表性和充分专业权威性的全新咨询机制，对民意进行全面的吸纳和提炼，使民意更为集中，从而有利于政府政策准确反映社会发展的实际状况，有利于政府的施政得以进一步改善。”全新咨询机制的构建与兼有民主咨询功能的民生服务体系的构思，弥补了原有咨询组织存在的功能性缺憾。从２００６年开始，政府展开了一系列咨询机构的重整工作。２００６年７月２７日，行政法务司在回复立法会议员质询中，指出政府已初步形成构建“民主咨询网络”的基本思路和做法，其中包括提高咨询机制的层次，即由行政会委员主动落区，深入基层、社区和社团，广泛接触居民，充分了解社情民意；并在此过程中，说明政府政策、解释疑虑。为使居民意见直达政府高层，当局将定期举行或根据需要随时举行由行政长官、行政会委员和各司司长组成的政府高层会议，及时了解和处理社会关注的重大问题。这种模式将极大地减少信息传递层次，加速信息传递速度，从而保证其真实性和完整性，为政府决策提供重要的依据。政府还会全面检讨现行咨询架构，即以新思维、新理念重新思考咨询组织的角色、设置、组织和成员，使其能适应社会生态的变化、经济形势的发展以及政府职能的调整。首先，将加强咨询组织的实际功能，切实起到广纳民间智能的作用。其次，将合并职责有所重叠的咨询组织，形成统一架构，提高咨询质素。另外，政府将对现有的咨询组织作分析，并逐步提出调整方案。更为重要的是，政府还设立了综合型新机制，建立集社情调查与政策研究为一体的咨询架构。例如，政府改组原“综合生活素质研究中心”，将其扩大重组成为智库型咨询架构的“可持续发展策略研究中心”便是其中之一，充分发挥专家学者的作用，探索建设１３０

新秩序：澳门社会治理研究智库型咨询机制。从实际成效分析，咨询机制的调整仍处于“只闻楼梯响，未见人下来”的境况，虽然政府一再提出方案，但具体落实的步伐仍显迟缓。各咨询机构成员存在的“来来去去这班人”的局面，使得咨询机制应有的“行政吸纳政治”功能大打折扣。政府各咨询机构的人员组成也是由代表性社团推荐。在过去的年代，澳门受过高等教育的人凤毛麟角，但社团领袖的子弟有更好的机会受教育，并有机会得到提携，从而形成过去澳门社会提拔人才的惯用规律。由于咨询机制的目的在于使政府对社会的意向有着更为敏锐的反应，政府的委任集中在少数人身上，导致代表性和公信力不足，使咨询的成效受损。咨询机构应根据其功能有针对性地选择政府官员、社团代表、专业人士与市民代表，除了功能性代表社团外，也要关注边缘性社团的声音。需要从培养公民政治参与和促进政治发展的角度出发，吸纳理性的反对派、民主派、青年学者、中产专业人士、普通市民代表、社区精英等，加强民意的代表性。市政机构的调整与民生服务体系的构建。《澳门基本法》第９５条规定：“澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。市政机构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向特别行政区政府提供咨询意见。”由于“非政权性”的限定，导致特区政府重新设计澳门市政制度。鉴于澳门地域狭小、人口规模有限的实际状况，从精简架构、提高效率的角度考虑，在政府层级上，多一层地方政府的设置被认为是多此一举。因此，２００２年，特区政府撤销了两个临时市政局，合并重组成立民政总署。至此，澳门地区长期存在的地方行政自治体制宣告终结，民政总署作为一个政府部门直接行使社会管理与社会服务的职能。目前，民政总署管理委员会在咨询委员会的配合下进行运作。为完善分区的民生服务工作，民政总署管委会定期拜访不同区域的基层社团，通过与基层社团的交流，收集他们对民政工作的意见和建议，并安排与澳门的大专院校及中小学师生座谈，从不同角度探讨民政、民生工作的可持续发展。由于取消了原有的作为区域性咨询机制的市政议会，特区政府在２００６年的施政报告中提出了“民生服务体系”的思路，指出“逐步推行民生服务社区化，设置不同社区的民生服务体系，各体系都有本身的民主咨询网络，相对自主的决策过程，以及自行展开服务工作的能力，使各社区的民生问题，分别得到更加及时、更加到位的处理。民生服务社区化的重大施政意２３０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状义，在于能让政府透过社区生活的民主机制，迅速了解民生问题的信号和细节，充分掌握问题的性质和后果，及时缓解有关的社会矛盾，确保社区生活的和谐”。在区域性民主咨询机构方面，民主派议员一直积极要求设立“区议会制度”。吴国昌曾在２００７年６月５日的立法会议程前发言中提出，澳门缺乏具体的基层民主参与机制。他认为澳门特别行政区应建立区议会和地区管理委员会制度，作为兼有民主咨询功能和相对自主决策权的分区民生服务体系的核心环节。吴国昌的“区议会制度”提法被立法会主席曹其真斥责为有违《澳门基本法》的内容。曹其真表示，自澳门回归和《澳门基本法》生效之后，?政议会因抵触《澳门基本法》而被撤销；假如要建立区议会或重设?议会，就要修改《澳门基本法》，但修改《澳门基本法》不是立法会的权限范围。行政法务司也在回复质询中指出，根据《澳门基本法》的规定，澳门特区政治体制中并无区议会制度，政府目前亦没有计划设立此机制。如何使目前的咨询机制真正实现民主咨询的功能，需要关注的问题是如何建立社区层面的民主咨询机制。香港使用的区议会模式已经被《澳门基本法》否定，而澳门传统的市政议会模式也被合并取缔，现在只能结合澳门的实际另辟蹊径。一种可能的考虑是以目前的堂区为基础，整合现有登记、民署、社工、卫生、教育等政府服务机构成立地区性管理委员会，并增设平行的地区性咨询机构，吸纳社区精英，赋予其民主咨询与民生管理职权，负责向地区性管理委员会提供有关所在社区发展与民生事务的直接咨询意见。但澳门的堂区概念已经日益被人们淡漠，需要根据城市新的发展规划和市民聚居的特性重新定义。另外值得注意的是，澳门的居住区已经有了明显的阶层标志。靠近关闸的北区，以新移民和低下阶层为主；而凼仔则是年轻、新兴的中产阶层的居住首选，如此一来，依托社区而吸纳精英必定有了明显的利益团体的色彩。２００７年８月９日，特首何厚铧先生在立法会的答问大会上透露，行政会已有专责小组与相关部门配合，计划在澳门半岛及离岛设定几个以社区服务中心为核心，通过民间与政府充分合作，扩大政府的咨询体制。同时，充分利用这几个“点”，通过跨部门协作解决地区的民生问题。他希望该计划在落实推动后，不单在不同社区发挥收集民意的覆盖作用，让不同的诉求及意见及时表达，而且要尽量在地区层面直接解决，不用走入中央官僚体制，３３０

新秩序：澳门社会治理研究浪费效率甚至解决不了问题。他还指出，特区政府决心强化不同社区的咨询组织及民生服务，把行政工作“街区化”，但是，按照《澳门基本法》，特区政府不准备设立地区性市政机构，以及推行地区性选举及代议制度。在２００８年的施政报告中，政府明确提出将“继续以民意咨询为杠杆，加倍推动公众对公共事务的民主参与”。政府将继续采取现代化的公共行政手段，透过互相配合的机制，深入拓展社区化的民生服务，通过在四区（澳门设三个区，离岛设一个区）设立市民服务中心，加强一站式服务，协调民生问题。在加强整体性咨询的同时，强化中央与分区在民意咨询、收集的相结合。政府将筹组以社会人士为主体，分区“市民服务中心”负责人员参与其中的“分区社区服务咨询委员会”，并使之与分区“市民服务中心”紧密有机结合，更有效地发挥咨询功能，并为青年才俊的成长提供有效平台。政府将进一步发挥社团的中介功能，并使之与咨询组织的强化、直接咨询的开展，形成配合和互补。政府关于民主咨询网络的设计，能否弥补基层咨询机制的不足，吸纳基层群众与边缘性社团的声音，其成效尚待观察。公共行政的改革与发展。回归后，根据《澳门基本法》建立了“澳人治澳”的特区政府，以行政长官为首的特区政府通过持续的行政改革，加强特区政府的管治，建立现代化的公共行政体系。主要做法可以借历年施政报告进行整理（见表３－２所示），集中在以下几个方面。第一，特区政府成立之初拟定了“以民为本”的服务型政府改革方向，这是一种本质上的改变，将澳葡殖民统治下政治权力无须对人民负责的政治状况，从根本上转变为以谋求澳门人的利益为施政目标。“以民为本”的服务型政府塑造主要从公务员培训和开展便民服务两个渠道入手。在公务员培训方面，重点在于强化公务员的公仆观念的培养以及综合素质的提高，鼓励强化公务员的工作责任感，努力向现代文官制度迈进。２０００年的施政报告旗帜鲜明地提出“政府尤其重视建立新的公共行政文化，以及能回应市民诉求的公共服务模式，增强公务员的社会责任感”。２００１年特区政府开始启动与新加坡达成的合作培训机制，并注意借鉴其他国家和地区的成功经验。２００３年提出“政府将继续强化公务员培训，尤其加强领导及主管人员的训练，提升他们的通才素质和决策能力”。２００５年强调“在培训领域，要优化师资和培训模式，在技能培训的基础上，深化伦理哲学的培训，全面培养公务员的服务人格。对于表现优秀的公务员，需要提供深造机会，给予重点栽４３０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状书书书表３－２　２０００～２００９年《施政报告》拟定的年度公共行政改革措施年度公共行政改革措施２０００透过人力资源的评估、公务员职业培训的开展、组织结构的优化和重组、相关法例的修正及制定、资源和科技的合理运用等手段，努力达致公共行政现代化。重视建立新的公共行政文化，以及能回应市民诉求的公共服务模式，增强公务员的社会责任感。２００１“以民为本”是国际公共行政的基本理念，亦是我国传统行政文化的精华所在。特区政府的施政必定充分体现本澳市民的整体利益。在全体公务人员中进一步强化服务特区、服务市民的公仆观念，是特区政府继续改进行政运作的基本出发点。就公共行政部门的设置、结构、职能及人员编制重新作出深入研究，从而为制定行政改革的整体规划做好准备；提出行政程序的简化及合理化建议；广泛地推行“服务承诺”计划，加强公共行政的问责性和提高服务效率；参考当代国际行政改革的经验，在个别部门尝试引入企业管理的先进模式，例如ＩＳＯ９０００质量管理认证，以期总结经验，逐步推广；继续积极听取市民的意见，检讨并完善投诉机制。透过开展关于集中招聘、入职考试及试用期等制度的可行性研究和推行有效的管理措施，提升人力资源的管理水平；全面检讨公职法律制度并提出相关的修改。持续积极地安排公务人员的培训，首先抓好中高层公务人员的培训，启动与新加坡达成的合作培训机制。客观、科学的绩效评核以及据此而实行的奖惩制度，有助于激励公务人员的士气。针对目前评核制度存在的不足之处，尽早引入量化评核标准。２００２全面展开政府架构的重大改革，务求达致精简架构的目标。解决部门内部架构的臃肿和职能重叠，以及规范化不足的人员配置。责成政府各部门提出本身精简架构的建议方案，并以这些方案为基础，迅速落实各部门的架构重组。推进行政管理现代化，使服务效率在合理化、规范化的前提下更为改善，有关工作包括健全部门的设置与功能，促进行政运作的畅顺与协调，提高服务的质量与灵活性等。组建“民政总署”，除提供日常市政服务外，还将大力推动各种社会民生工作，落实“以民为本”的精神。政府将在不动产买卖、公司注册等方面试行“一站式”服务，把同类事项集中在一个地点办理，以大大节省行政手续。继续积极提升公务人员的素质，与此同时亦决不忽视先进服务硬件装备的建设，并为此努力推动“电子政府”早日全面实现。加速检讨现行公职法律制度，尽快改善公务人员的评核、晋升和奖惩体制，既使表现欠佳的人员承担应有的后果和责任，更让表现优异的人员，包括经过自我完善而具有卓越改进的人员在内，获得应有的奖励或晋升机会，从而推动整个政府服务文化向良好标准看齐，使公仆精神获得根本的凝聚和巩固。５３０

新秩序：澳门社会治理研究书书书续表３－２年度公共行政改革措施２００３继续推广和深化“一站式”服务，加紧筹建功能高度集中的一站式民政综合服务中心；全面推广服务承诺。针对市民投诉事项的特殊性和复杂性，组成跨部门、跨范畴的专责小组来处理。大力加强电子政府的基础建设，让市民更方便地查阅政府资料和办理行政手续。继续完善内部运作，优化行政程序，促进各部门的沟通和合作。就民政事务加强管理层和市民的直接沟通，由目前的管理层公开例会，进展到领导及主管人员前往基层的各区服务站，实地了解情况及听取市民意见。加紧透过公职法律制度的修订，调整公务人员的职程、聘用和晋升的有关规定，以进一步达致知人善任、能者居之的目标。完成人员评核制度的修订，计划将评核的范围，扩大至主管人员，使其更好地履行职责。继续强化公务员培训，尤其加强领导及主管人员的训练，提升他们的通才素质和决策能力。２００４对已有的改革给予必要的检讨、梳理和调整，把那些经过试验证明行之有效、副作用最少的改革措施，尽量加以推广。分散、不连贯的改革，需要提升到有系统的规范性改革；单一部门、单一范畴各自为政的改革，需要提升到跨部门、跨范畴的改革；冷冰冰的、公事公办的改革，需要提升到工作更加细致入微，更加人性化的改革；某些工作范畴的改革，需要从被动等待市民上门的方式，提升到主动深入民间的方式。巩固公务人员荣辱与共的凝聚力，提升和磨炼公务人员的工作能力，使市民和公务人员都成为改革的受益者。２００５全面、多层次地倾听市民的声音，如实把握民意的各种流向。民间社团对民意的收集和提炼价值极高，政府要给予更大的重视，更多的了解。以更大的开放，让传媒以自由、深入的报导与评论，对政府施政作出有力监督。各级官员亦需经常主动接触市民，取得第一手讯息，使有关问题获得准确和迅速的改善。设置机制，全面优化政策制订和执行过程的跨部门合作，避免不同范畴的政策措施互相牵制和干扰。对有关部门进行科学的功能重组，让各种先进服务模式发挥更大能量，减省更多不必要的工作项目和程序，进一步清除部门架构优化的障碍，使更多部门加入合作的团队，形成满足市民多种服务需要的交叉协作。大力完善跨部门的紧急应变合作机制，确保对社会重大突发事件作出迅速、全面和持续有效的反应。加强各级官员履行职务的问责性，检讨现有的制度，制订适当措施，促进整个施政团队更有力地承担起以民为本的施政重责。公务员评核方面，以民主和理性作为个人判断的基础，使新的评核制度充分发挥奖励先进、警惕后进的功能，并严防受到人为的扭曲。在培训领域，优化师资和培训模式，在技能培训的基础上，深化伦理哲学的培训，全面培养公务员的服务人格。对于表现优秀的公务员，需要提供深造机会，给予重点栽培。６３０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状书书书续表３－２年度公共行政改革措施２００６在前线服务方面，在巩固集中化的中央服务的同时，发展分布式的社区服务；在巩固不同部门的一站式服务的同时，发展一站式的多部门联合服务。进一步实现市民对公共服务的监督制度化、常规化，同时确保服务表现优异的人员和部门获得充分的肯定。跨部门合作，依然是行政改革的重镇。考虑在不同部门之间，进行功能转让，使涉及同一事项的多种服务，取得集中运作和同时运作的条件，解决长期以来单个部门、环节服务的有序和多个部门、环节服务的杂乱之间的矛盾。先行推进个别项目和个别社区的跨部门服务，再把取得的经验进一步推广。对某些徒增市民不便的工作环节，予以过滤或取消。强化不同部门人员之间的沟通，以利于服务经验的传播。加强先进模式服务的协调和监管，使之充分发挥效能，名副其实。在正常服务程序之外，要主动提供情理上应有的协助，减少市民的不便。排除一些普遍的改革误区，例如用服务态度的改善，来代替服务效能的改善；用局部服务环节的改善，来代替整体服务流程的改善；用服务形式的改善，来代替政策措施内容的改善等。公务员队伍建设方面，参考各种先进的文官制度，逐步改革政府官员的培养和任用模式，造就更多德才兼备之士。加强公务员培训的创意训练，同时发展政治学、公共行政学和道德伦理哲学等课程。注重培训的实效和弹性，提升师资的素质。鼓励公务人员个人自学，提升公职内外的综合知识素质。在入职、考核和晋升方面，严禁私相授受和任人唯亲，使正气在公职生活中获得伸张。公务人员要保持端正的操守，以身作则，秉公处事。卓有表现的人员，必须得到嘉许，以及享有优先提拔的机会。加快问责机制的建设。拟订一系列有关问责机制的法律法规，包括主要官员的退休和离任后的“过冷河”制度等相关法规。使到各级官员在面对不同性质的施政问题上，能更恰当地行使应有的职权，同时承担相应的责任，更好地为市民提供服务。进一步扩大政府工作具核心性、细节性和持续性的透明度，鼓励传媒和议政人士做政府的诤友，将公共行政置于市民和舆论更加有力、更具实效的监督之下。２００７面对行政改革与制度改革新的更大挑战，特区政府提出“勇于变革、共同承担”的施政理念。加快行政改革步伐，强调行政改革的规划性，推出《２００７～２００９年度公共行政改革路线图》。“路线图”明确行政改革的目标在于使政府能力更好地适应澳门快速发展的经济与社会形势，促使行政效率的提高。“路线图”所涉及的改革内容是全面而系统的，包括政府内部、公共政策的制定、执行能力以及结构等方面的改革。全面提升“一站式服务”的质量；设置一站式“政府信息中心”；推进分区“市民服务中心”的设立；发展跨部门，跨范畴的一站式综合服务。设立问责制度，提高政府部门的管理水平；启动整个现行公务员制度的改革进程等；强化公务人员的廉政建设。对现有咨询组织进行规模重整和功能重整，消除形式化的安排，强调实际效果的发挥。在法律改革方面，发挥中央机制主导功能，注重提高改革的质量和效率。７３０

新秩序：澳门社会治理研究书书书续表３－２年度公共行政改革措施２００８按照《公共行政改革路线图》全力推动公共行政改革和法律改革，促进改革的科学化、人性化，更加注重强化施政能力建设。借着强化行政财政管理制度中涉及公共资源运用，涉及市场运作的廉政机制，全力打造一个品格更加健康的廉洁政府；借着相关法律的修订和推行，全力打造一个向公众作出更大承担的责任政府。以建立高层次的公共行政改革的中央统筹机制为起点和切入点，加快行政改革进程，全面优化政策的统筹、咨询及评估机制。深入拓展社区化的民生服务，逐步扩展分区“市民服务中心”的服务范围；提高公共行政的透明度。以民意咨询为杠杆，加倍推动公众对公共事务的民主参与。在加强整体性咨询的同时，强化中央与分区在民意咨询、收集的相结合。筹组以社会人士为主体，分区“市民服务中心”负责人员参与其中的“分区社区服务咨询委员会”，并使之与分区“市民服务中心”紧密有机结合，更有效地发挥咨询功能。民政总署将率先优化“小区座谈会”的功能，加强与市民的直接双向交流，相关领域官员的参与程度亦会逐步提高。修订公务人员一般职程制度，以及包括保安部队在内的各项特别职程制度，透过制度的修订、人员沟通机制的完善、中央人事管理的优化，让广大公务人员进一步获得公平合理的对待；加强公务人员培训。法律改革方面，配合公共行政的廉政改革，继续优化、推进特区的法律改革。２００９继续贯彻“以人为本”的理念，强调公共行政的基础，在于民主与效率的统一，科学与人性的统一。在民主方面，进一步注重提高与公众沟通、接受公众监督的主动性、广泛性和实效性；在效率方面，进一步注重行政程序的简化，尤其是从个别环节的简化提升为整体结构的简化，从量的简化提升为质的简化。在科学方面，进一步注重作出适应本澳实况，具有严谨理据的科学决策；在人性方面，进一步注重发乎内心的诚意和关怀。特区公共服务的改革，将分区“市民服务中心”和进一步发展而成的“政府综合服务大楼”，以及“政府信息中心”的运作，加上对涉及多个工作领域的突发事件的快速反应，以及对覆盖不同施政范畴的相关法律的修订等，作为不同层次的切入点，加速跨部门合作的优化进程，实现政府服务质量新的突破。继续提升综合治安能力，提高警队士气，履行保护市民的职责。继续深化账目审计、专项审计和衡工量值式审计，加强对公共部门的财务监督。继续加强对各级官员的廉政监督，完善公共工程的承揽制度，扩大公共工程项目运作透明度。拟订将监察范围伸延至私人领域的法案。在公务人员的团队建设方面，政府将依据《公共行政改革路线图》，重新规范中高层人员的权责和义务，加强他们的问责要求。同时，透过职程制度的改革，为广大公务人员提供优质的职业生涯。积极推动《公务人员职程制度》和相关专业人员特别职程制度的修订。完善公务人员的沟通，培育和谐的公职伦理，确保各项公职制度公平、公正的实施。做好法律草拟的咨询工作，以及法律宣传推广，完成《维护国家安全法》立法。加强与社团、机构、市民的沟通互动，拓展咨询平台，推进公众参与，共同建设高质素的公民社会。　　资料来源：《中华人民共和国澳门特别行政区政府施政报告》（２０００～２００９年度）。８３０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状培”。２００６年，在公务员队伍建设方面，强调“将参考各种先进的文官制度，逐步改革政府官员的培养和任用模式，造就更多德才兼备之士”。２００８年提出要修订公务人员一般职称制度，以及包括保安部队在内的各项特别职称制度，透过制度的修订、人员沟通机制的完善、中央人事管理的优化，让广大公务人员进一步获得公平合理的对待，并要重点加强公务人员培训。从每年的不同工作侧重中，不难看出政府的改革思路不仅包括了对全体公务员的观念培养，对优秀公务员的重点栽培，而且还涉及根据社会发展调整公务员的职称、针对中高级公务员的领导才能进行训练，系统地培训锻炼公务员的工作能力，稳定公务员队伍。在公务员服务素质和理念改善的基础上，政府推出了一系列便民利民的服务措施，包括２００１年开始推行的“服务承诺”计划、引入ＩＳＯ９０００质量管理认证体系；２００２年推行的“一站式服务”和电子政府等措施，不仅使市民获得高效率和高水平的政府服务，增加对特区政府的信心和信任，而且推动特区政府不断向现代化和科学化的施政方向迈进，推进服务型政府的建设。在近年来逐步建成并投入运作的“分区服务中心”的基础上，２００９年提出将分区“市民服务中心”和进一步发展而成的“政府综合服务大楼”，以及“政府信息中心”的运作，加上对涉及多个工作领域的突发事件的快速反应，作为切入点加速跨部门合作的优化进程，实现政府服务质量新的突破。第二，通过政府机构调整和跨部门合作等形式进行服务流程再造，推进效率型政府建设。特区政府在成立之初，检讨和调整了局级机构的职能，使每个政策的执行部门都有较清晰的工作范畴和指引。２００２年明确提出“将全面展开政府架构的重大改革，务求达致精简架构的目标”。特别设立了“民政总署”，主要负责公民教育、文化康体和绿化卫生等范畴的事务，这一机构除提供日常的市政服务之外，还将大力推动各种社会民生工作作为重点，是机构合并的有益尝试。之后几年，为有针对性地处理市民的投诉，推广“一站式”服务，以及发展电子政务等工作的需要，特区政府将深化跨部门合作提上日程，不仅在部门内部和部门之间检讨职能重叠或模糊界定，还从宏观着手进行深入的研究。随着对问题认识的深入，提出的改革方向也越发切中要害，不仅意识到职能重叠造成公共资源的浪费，而且２００５年的《施政报告》更明确提出在政策制定层面也存在隐患，需要“全面优化政策制定和执行过程的跨部门合作，避免不同范畴的政策措施互相牵制和干扰”。为了加快９３０

新秩序：澳门社会治理研究行政改革步伐，强调行政改革的规划性，２００７年特区政府推出了《２００７～２００９年度公共行政改革路线图》，目的在于进一步加强施政能力的建设。第三，增加政策制定和施政透明度，推进公共行政民主化建设。２００３年的《施政报告》中指出，从２００４年开始政府会就民政事务加强管理层和市民的直接沟通，由管理层公开例会，进展到领导及主管人员前往基层各区服务站，实地了解情况及听取市民意见。２００５年，行政长官提出重视民意的重要性，因为“民意构成民主政治和科学决策的要素”，要求政府要注意全面、多层次地倾听市民的声音，如实把握民意的各种流向。其中，要尤其重视民间社团对民意的收集和提炼，重视传媒以自由、深入的报道与评论对政府施政作出有力监督，重视各级官员主动接触市民取得的第一手信息。行政长官身体力行，在每年施政报告之前或遇有重大事件发生时都会召集一班学者和社会人士，咨询对政府施政及有关政策的意见。①通过扩大专家学者、民众与社团组织的有效参与，使公民对社会公共事务的知情权与管理权得到尊重与保障，同时也力求减少公共政策失误，提高了政策执行效度，“推动了澳葡时代封闭集权型行政观开始向民主开放型行政转变”②。在２００８年的《施政报告》中，提出在施政的过程中要重视民意咨询，重视推动公众对公共事务的民主参与。在加强整体性咨询的同时，强化中央与分区在民意咨询、收集方面相结合。也提出民政总署将率先优化“社区座谈会”的功能，加强与市民的直接双向交流，相关领域官员的参与程度亦会逐步提高。第四，重视行政自身监督机制的建立，强化公务员的绩效评估和问责制度。特区政府从２００１年开始推行客观、科学的绩效评核以及据此而实行的奖惩制度，并在推行过程中不断调整和完善。该措施的实行一方面有助于激励公务人员的士气，另一方面也使公务员的工作责任感加强，提升政府工作的成效。除此以外，问责制度的建立也提上议事日程。２００５年的《施政报告》指出“加强各级官员履行职务的问责性，检讨现有的制度，制定适当措施，促进整个施政团队更有力地承担起以民为本的施政重责”。２００６年强调了“加快问责机制的建设，是施政重点之一。政府将完成一系列有关问０４０①②余振：《“一国两制”在香港和澳门的实施：理论与实践》，发表于“２１世纪的公共管理：挑战与机遇国际学术研讨会”，澳门，２００４年１月。娄胜华：《澳门特区行政文化建设的理性审视》，《行政》第１８卷，总第６７期，２００５年３月，第７３页。

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状责机制的法律法规，包括主要官员的退休和离任后的‘过冷河’制度等相关法规的草拟”。２００７年也明确提出设立问责制度，提高政府部门的管理水平。政府部门也日益重视审计与廉政的工作，在２００９年的《施政报告》中，提出深化审计培训，推进账目审计、专项审计、衡工量值式审计；加强廉政监察，推广行政申诉，深化廉洁宣传，弘扬诚信价值。打击贪污贿赂，跟进部门运作审查，推行廉洁管理计划，提升整体廉洁程度。上述有针对性的行政改革举措，取得了一定的成效。从《施政报告》中对每年公共行政状况的评价（参见表３－３）可以看出，特区成立以来在公共行政方面取得了如下几个方面的进展。表３－３　２０００～２００９年《施政报告》对每年公共行政状况的评价年度公共行政状况评价２０００在公共行政方面，公务员队伍基本稳定，一批拥有专业知识而又精力充沛的公务员走上领导岗位。行政部门的问责程度和工作效率有所提升，一些利民便民的措施亦开始得到社会的认同。２００１公务人员同社会的联系进一步加强，使公务人员更加了解社会的情况和市民的需要，提高了工作责任感。在政府决策方面，更多不同层次的公务人员直接或间接地参与了决策的过程，加强了他们的参与感和积极性，使政府领导层对有关工作范畴增加了解，减少施政的盲目性。按照事情轻重缓急的原则，优先改善第一线的公众服务。包括：第一，对市民的意见和投诉，尽快作出处理和回应；第二，在条件允许之下，尽可能简化市民办理有关事项的程序和手续；第三，提供各种有效的通讯渠道，便利市民查询政府服务的讯息和数据，尽量节省市民的宝贵时间。就政府的行政架构及公职制度进行了初步的研究和评估，为未来的调整和完善，走出了必要的第一步。２００２服务承诺和处理投诉这两大机制的初步设置，在政府接触市民的第一线，逐步全面建立起优质服务和问责制度。开办专为全体高、中级公务员而设的课程。２００３政府继续积极和社会合作，设置或加强市民投诉、意见和建议的专责机制。成立了政府和民间合作的专责咨询组织，以加强公共行政及其改革的智慧力量。“一站式”服务明显有所推进；“服务承诺”也在不同部门之间获得交流和分享。政府把配合行政改革的法规编修工作，特别是公职法律制度，列为重要的优先工作之一。顺利完成了澳门历史上第一个面向全体中、高级公务员的培训课程。２００４政府推出了有关消费场所的“一站式”发牌服务，让经营者迅速进入市场；在登记及公证领域内，“一站式”服务在已有基础上，向更多服务项目拓展。服务承诺方面，每个具备对外服务功能的政府部门，都在不同程度上实施了服务承诺制度。在未具条件推行“一站式”服务和服务承诺之处，也尽量优化服务流程，提高效率。１４０

新秩序：澳门社会治理研究续表３－３年度公共行政状况评价２００５对已有的行政改革，给予具针对性的加强与改进。将对外服务的改革和部门内部的改革，作出更有系统的配合。以进一步完善的电子政府功能，优化服务和运作。继续扩充服务承诺的范围，并推进其科学调控，提升质量。将“一站式”服务和行政程序的优化，紧密联结起来。政府将市民对服务的回应，视为改善工作的重要切入点。让投诉个案在应有的透明度之下获得监督，确保投诉得到及时、恰当和全方位的处理，提升跨部门投诉个案的处理效率。对于已经处理的个案，依然有所跟进，了解市民的感受，促进同类工作的改善。继续强化公务员的培训，尤其加强业务为本的专项培训和深层培训。２００６在跨部门合作方面作出深化的举措。民政工作得到优化，在多个直接涉及民生的领域采取了一系列便民增效的措施。行政改革的整体层次依然较低。今后，要提升改革的内涵和素质。２００７继续巩固已有的改革，深化行政基建。经过历年的改革，集中取代分散的服务体制，电子接替人手的服务手段，已经成为公共服务的基本面貌。从民政服务入手，取得具有推广意义的基层民意咨询经验，其中尤有新意的是，由部门高层人员采取主动，直接和市民对话，听取意见。在中央机制的有效运作下，法律改革工作，在质和量方面，都打开了新的局面。政府亦以法务工作为杠杆，扩大了施政的透明度，加强了接受议会和市民监督的主动性。２００８推出了《２００７至２００９年度公共行政改革路线图》；针对施政形势的发展，强化公务人员尤其是各部门领导和主管人员的廉政建设。因应市民的需要和要求，在相关服务范畴，将地区服务、“一站式”服务和跨部门服务加以整合，为市民提供从时间到空间的全面配套服务。透过设立网站和培训中心、推进奖赏制度、创意计划和人才评估等安排，全面加强政府对公务人员的赏识、关怀和激励。在法律改革方面，中央机制继续发挥主导功能，改革的专业力量得到加强，改革的社会咨询得到深化，一些范畴的改革得以集中进行，整体完成，提高了改革的质量和效率。２００９行政改革依循《公共行政改革路线图》继续顺利推进。健全公职管理，完善福利津贴。扩展分区服务，增加市民便利。中央化信息服务机制正式启动；市民手机短讯服务效果良好，公共行政的透明度有所提高，公共服务日益实现个人化。深入展开政策咨询活动，扩大“社区座谈会”参与层面，以及分区咨询组织的筹组，促进公共生活民主化进程。重视了解民情，凝聚社会智慧，启动中央化的信息服务机制，提高公共行政的透明度，加大咨询力度，优化咨询方式，深入接触市民，推进公众参与。设置快速讯息发布及回应机制；革新进口食品的监管和沟通机制。深化审计培训，强化人员组成，提升专业水平，加强宣传沟通，倡导节约文化，推进帐目审计、专项审计、衡工量值式审计。加强廉政监察，推广行政申诉，深化廉洁宣传，弘扬诚信价值。打击贪污贿赂，跟进部门运作审查，推行廉洁管理计划，提升整体廉洁程度。　　资料来源：《澳门特别行政区政府施政报告》（２０００～２００９年度）。（１）建立了一支年轻、拥有专业知识和具有“以民为本”服务理念的公务员队伍。市民对公务员的满意度尤其是前线公务员的满意度较回归前大２４０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状幅提升。（２）便民措施普遍得到社会认同。“一站式”服务、服务承诺、投诉机制、电子政府功能等方面都有所进展。（３）在调整政府职能、跨部门合作等方面作出尝试。一直进展缓慢的法律改革也通过《公共行政改革路线图》提上议事日程，得到一定程度的推动。（４）特区政府在公共政策的制定过程中，注意收集与吸纳市民的意见，重视专家学者的建议，发挥各专门委员会的咨询功能，力争加强政府内部与社会的双向沟通，努力推进公共行政民主化。从施政报告中拟推行的改革措施和每年取得的成效来看，特区政府成立以来在推进行政现代化方面取得了进展，体现了特区政府以“‘循序渐进、按部就班’的原则，分清轻重缓急，抓紧突破点，行政与法律互为配合，深化落实改革的各项部署”①。然而，不容忽视的是，社会上对特区政府公共行政领域的批评仍是此起彼伏。批评主要集中在“强特首、弱政府”、政府职能重叠、官员问责不强、政绩文化蔓延等方面②，反映出政府在职能转化、部门机构重组、公共行政的民主化、政策的制定和执行等方面都存在进一步改革的空间。行政长官在２００６年《施政报告》中一针见血地指出“特区政府成立至今，行政改革的整体层次依然较低。今后，我们要提升改革的内涵和素质”。由于澳葡政府时期没有奠定一个好的公共行政基础，特区政府作为一个年轻的管治团队，无法避免“万事开头难”的窘况。从过往行政改革的措施看，总体上推进了治理权力的上移而不是分散，但从目前态势看，权力上移使政府运作过于依赖行政长官的意志，形成“强特首、弱政府”的局面。２００４年的一项民意调查显示，多数受访市民认为在行政改革中最重要的项目是提高政府的透明度，其次是提升公务员的素质和加强政府的跨部门３４０①②参见《２００６财政年度施政报告———行政法务范畴施政方针》，２００５年１１月１５日。参见《从中央到特区都重视社会危机事件处理问题》，２００６年６月２３日《新华澳报》；《一年一度赴立法殿堂应试官员表现未有寸进评分低》，２００５年１２月３日《讯报》；《部门职能多重叠市民遇事成夹心人无处诉　公共行政改革步伐慢权责失衡基层涟漪多》，２００５年１１月４日《澳门脉搏》。

新秩序：澳门社会治理研究合作与沟通，另外市民对简化政府的行政手续和增强公务员廉政意识等方面的改革也相当关注。市民认为比较不重要的项目包括推行服务承诺计划、推行电子政府的工作以及加强公务员的培训。①民意调查反映出近年政府积极推动的“一站式”服务和其他多种行政简化计划，因为市民感到较以前方便而得到认同。《澳门政府规模与服务质素研究报告》也指出，“中、高层公务员对提升部门服务质量最需要优先处理问题的意见”中，最受关注的十个范畴依次是：全面检讨各公共部门（机构）的职能、发展电子政府计划、精简组织架构、发展以顾客为本的服务文化、改善奖惩制度、大量培训提升公务人员素质和效率、改善管理文化、加强公务人员的个人问责、培养绩效文化以及加强公务人员队伍的透明度、改善表现评核制度等。②虽然通过调查反映的关注范畴比较分散，但对于描绘特区政府的改革路径颇具启发价值。（二）回归以来社会治理绩效分析：经济社会之发展回归之后，特区政府制定了“以旅游博彩业为龙头，以服务业为主体，其他行业协调发展”的产业政策，果断放弃博彩业垄断专营制度，引入适度竞争的模式，海外博彩公司开始进驻澳门，参与开拓澳门博彩市场。与此同时，中央政府推出内地居民赴港澳的“自由行”政策，并与特区政府签署《更紧密经贸关系安排协议》（ＣＥＰＡ），加上《泛珠三角区域合作框架协议》的签订等措施，都为推动澳门经济的腾飞创造了有利条件。从宏观指标的变化分析，澳门的博彩收入与ＧＤＰ近年来呈现稳定增长态势，２００６年澳门的ＧＤＰ是１１３７０９亿澳门元，较上年的实质增长率达１６６％。２００６年澳门的人均ＧＤＰ超过２２７５万澳门元，在亚洲排名前列。失业率曾在２００１年攀上历史高点，但近年来持续下跌，几乎接近全民就业的水平。２００６年，澳门博彩收入首度超过美国的拉斯维加斯，成为全球博彩收入最多的地区。４４０①②吕国民：《澳门特别行政区第一届行政长官施政四年回顾》，载吴志良等编《澳门２００４》，澳门，澳门基金会，２００４，第５０～５１页。澳门发展策略研究中心：《澳门政府规模与服务质素研究报告》，澳门，澳门发展策略研究中心，２００３，第４９页。

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状表３－４　澳门主要经济数据变动情况年份ＧＤＰ（百万澳门元）人均ＧＤＰ（千澳门元）博彩总收益（百万澳门元）失业率（％）通胀率（％）１９８２６３６０２４９———１９９０２３９８４７１６———１９９９４７２８７１１０７—６４－３２２００３６３５６６１４２８—６０－１６２００４８２２３４１７９９４３５１１４９１０２００５９２１９１１９３６４７１３４４１４４２００６１１３７０９２２７７５８３６９３８５２２００７１４９４５７２８４３８５２１１３１５６２００８１７１８６７３１３１１０９８２６３０８６　　资料来源：澳门统计暨普查局。图３－１　澳门ＧＤＰ与博彩总收益的增长（１９８２～２００８）由于博彩税为政府库房提供了稳定的收入来源，使政府能够推出一系列改善民生的社会政策。在共同分享经济发展成果方面，特区政府２００８年７月推出惠民措施，向每名澳门永久居民分发５０００澳门元，非永久居民获发３０００澳门元。２００９年度现金分享计划的金额更有所调升，永久性居民可获发６０００澳门元，非永久性居民可获发３６００澳门元，协助市民抵抗通胀。在教育政策方面，政府根据库房实况、民意要求等综合考虑，决定推行１５年免费教育政策，并已经宣布于２００７年９月开始推行高中免费教育。制定了“回归教育的津贴制度”，鼓励未完成初高中课程的成年人再投入学习。在医疗卫生方面，政府致力于建立多层次的疾病预防控制系统与涵盖所有社区５４０

新秩序：澳门社会治理研究图３－２　澳门失业率与通货膨胀率的变动趋势（１９９９～２００８）的医疗卫生网络，２００９年又通过派发“医疗券”的形式推出医疗补贴计划。在社会保障方面，近几年，政府对现行社会保障体系展开全面检讨，拟推出非强制性中央公积金制度，建构“双层社会保障制度”，配合澳门未来发展。在社会福利与社会服务方面，现在领取社工局经济援助的低收入或弱势家庭，除了固定的援助金额不断提升外，近年也三番五次获得政府发出的特别援助、纾解通胀津贴。除了经济援助外，特区政府近年的思路，也朝向“合理的福利社会”发展，增加对弱势社群的帮助，有意连水、电、电讯、巴士等公共服务也纳入福利范围内，用公共财政进行补贴，并已经出台了如“长者廉价月票”等政策。对于长者服务，特区政府经多年与民间机构的共同合作，已为长者建立了一个涵盖社会保障、医疗卫生、社会福利、公共房屋及持续教育等服务范畴的长者服务体系。同时，社工局将根据评估研究，逐步采取一系列的长短期措施，加强对长者服务的资源投放与服务效益。在上述措施的推进下，澳门民众对澳门特区的治理绩效给予了较正面的评价。根据澳门特区政府可持续发展策略研究中心在２００９年初公布的调查资料，４２２％受访者认为“澳人治澳”、高度自治得到落实，认为一般的有３６７％，认为未曾落实的只有１３５％。这反映出市民对落实“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的评价较为正面。在２００６年一项针对澳门市民对澳门政治体系的评价和情感取向的调查中（表３－５所示），澳门民众对政治制度、司法制度和社会福利制度的正面评价都较回归前有较大幅度的提高。６４０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状图３－３　澳门市民对于特区“澳人治澳”，高度自治的评价资料来源：《澳门居民综合生活素质调查研究第四期———社会与公共事务参与》，澳门特别行政区可持续发展研究中心网站。表３－５　澳门市民就自身是否会对澳门政治体系感到自豪或骄傲的取向单位：％会不会不知道／无意见Ｎ（样本量）政治制度１９９１２１１４１２３７６６６３２００６４０７３６６２２７５４６司法制度１９９１１９５３７０４３５６６３２００６４３４３２４２４２５４６社会福利制度１９９１２５４５２７２１９６６３２００６５２０３９６８４５４６　　资料来源：余振、吕国民：《大众政治文化》，载《澳门社会实录———从指标研究看生活素质》，香港中文大学香港亚太研究所，２００７。三　澳门社会转型的加速及其治理困窘社会转型是社会发展与社会运行的序间状态，它不是指单项社会因素７４０

新秩序：澳门社会治理研究或单个社会领域的变化，而是指包括经济、社会、文化等在内的整体性社会变迁。社会转型的方式主要有大规模激进式与渐进式累积型两种。前者往往以暴力革命为手段，以持续性社会动荡与强控制方式的确立为特征；后者则常常以技术变革推动生产力发展为先导，进而引起社会结构的变化，并最终导致体制的更替与观念的创新。尽管现代社会转型不再以暴力革命为主要手段，然而，即使是因生产力发展而引发的渐进式社会转型同样会因异质性因素的不断生长与旧有秩序的日渐解体，而难以避免社会结构、社会体制与文化价值的断裂与失范现象出现。由于社会转型往往历经漫长时期，进程上就会表现出一定的阶段性特征。不同的阶段面临着不同的矛盾与问题。特区政府成立以来，特别是２００２年博彩经营权开放后，迅速扩张的博彩业推动着澳门经济步入快速发展的轨道，相应地，原有的社会资源结构、社会运行秩序也受到了强烈冲击，引发了一系列新情况与新问题：人力、土地资源的供给严重短缺，结构性失业依然存在，而外劳输入的迫切需求与社会民众的抗拒心理相互交织；楼价和铺租飞涨，置业居民望楼兴叹，中小企业经营困难；整体经济趋好，政府库房收入剧增，而社会贫富悬殊日趋严重，部分居民甚至生活在最低维持生活水平线之下；社会结构变化，中产阶层壮大，居民参政议政意识提高，而社会沟通与利益表达渠道并不畅通……上述所有现象表明延续自２０世纪的以渐进累积型为特征的澳门社会转型在迈入２１世纪后出人意料地提速推进，社会转型的发展阶段开始进入以利益分化与结构重塑为重点的加速转型期。与此前不同，加速转型期的社会利益与社会结构的分化度，社会群体间的不平等程度以及社会矛盾的复杂度与尖锐度，更加显性化；而社会控制与社会整合，却呈现低度化。二者之间的不适应甚至失衡导致社会治理陷入复杂而困窘状态。尽管回归后澳门经济社会等各方面都在飞速发展，然而，不可否认的是，社会生活中同时出现了尖锐的矛盾，突出表现在各类社会运动的激烈度与频发度方面。社会运动是人们对特定的社会和政治问题的有组织的集体表达，其目的是表达诉求，引起关注，促使现状有所改善，使问题得以解决。主要形式包括抗议示威、游行请愿、罢工等。其实，各类游行、静坐、绝食等形式的８４０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状社会运动早就存在于澳门社会，而澳门属于超稳定结构的社会，原有的各种社会运动并不对城市的正常生活产生重大冲击。然而，与早期社会运动不同，新社会运动表明体制外的政治参与活动在澳门已经发生变动，且已在一定程度上对社会运动产生了强大的压力。这主要体现在两个方面。一是社会运动在数量、频率和强度方面都呈现显著上升趋势。首先，社会运动频率趋增。从宏观角度回顾澳门特区的社会运动，可发现其频率逐步升高。自２００５年起，各类形式的社会运动日渐频繁，多个社团间歇性地轮流前往政府总部递交请愿信、发动游行、组织集会等。在微观层次，若从参与主体（谁）、原因（为什么）、手段（怎么样）三个基本变量来把握具体的社会运动，可以看到，澳门的社会运动诉求日渐多元化且组织性强。各次游行中所涵括的社会团体界别有所扩张，与此同时，具体参与的个人数量亦与日剧增。其次，新时期澳门社会运动的关键性变迁是组织性越来越强，同时，社会运动所表现出来的及其潜在的激烈程度日渐递增。２００６年和２００７年的游行都因游行者突破原有法定游行路线而发生警民肢体冲突。２００６年游行时，游行者冲破警方防线进入新马路，并在中区静坐，导致交通、商业瘫痪，２５警伤，拘捕３男１女，据称肢体冲突中有警方打人现象。２００７年，虽然游行前警方已经借鉴上一年的经验而准备了种种预防性措施，但游行中警民间的肢体冲突导致警方鸣枪示意，危及行人，从而变成局部骚乱，遭各界谴责。二是新时期澳门社会运动的参与者与主题趋向多元。由于社会运动是自我发生和独立的行动，但同时又需要最低程度的组织和参与，其出现不仅需要宏观社会背景具备其所关注的问题，而且也离不开参与运动的个人动机。在此，以影响和规模都较大的２００６年度与２００７年度的两次五一大游行为例。如表３－６所示，虽然两次游行视具体情况参加社会运动的组织数量会有所变动，时多时少，但总存在多个界别的社会成员；２００６年的游行主题仅集中于单一的劳工关系上，凸显为其中的“外劳”与“黑工”问题，但到２００７年的五一大游行时，主题更宽泛，但实际上在２００６年这些问题就已经产生，只是由各社会团体因劳动、住房和家庭团聚等主题轮流通过递交请愿信、发动游行、组织集会等形式来分别表达意愿，但这些团体在２００７年开始联合行动。９４０

新秩序：澳门社会治理研究书书书表３－６　澳门特别行政区２００６、２００７年度大规模游行情况比较表２００６年五一游行２００７年五一游行２００７年十一游行２００７年回归日游行参与团体个　　数８６４３参与团体界　　别职工民心协进会、职工联盟、清洁员职工会、物业管理员职工会职工民心协进会、职工联盟、清洁员职工会、物业管理员职工会职工联盟职工民心协进会混凝土职业工会、装修业职工会、民生协进会、三行工友互助会等多个劳工、建造业团体博彩、建筑业联合自由工会博彩、建筑业联合自由工会、三行民益会博彩、建筑业联合自由工会家庭团聚促进会澳门民主启动新澳门学社清洁员职工会、护塔联机，澳博职工则派代表参加参与个体主办方声称３０００人左右，警方估计为１５００人左右主办方声称１００００人左右，警方估计为２４００人左右近２０００人现场目测约有２０００人。警方估计有１５００人。新澳门学社理事兼立法议员吴国昌则声称约有“７０００人”参与主题驱除黑工、削减外劳反贪腐、保民生、削外劳、除黑工、安居乐业、家庭团聚、构建和谐社会反贪腐、保民生、反黑工反贪腐、争民主、保民生，重建澳门的价值，共创我们这一代的集体记忆参与个体成　　分主要是草根阶层及弱势社群，还有争取内地子女权益人士。新澳门学社两位议员吴国昌和区锦新和立法议员高天赐亦以个人身份参加游行主要是草根阶层及弱势社群，多数是建筑工人。新澳门学社以其立法委员为代表率领参加其中，立法议员高天赐亦以个人身份参加游行，并有约５０位属“散位”之公务员参与基层民众为主体。首次有社工和教师参与游行，部分青年成为游行的生力军基层民众为主体。亦有青少年、教师、学生、社工甚至有家庭：被终审法院裁定“茶钱”不算工资的近百名前娱职工、关心东望洋灯塔命运的青年、投诉旁楼新建大厦霸占公地的旧区小业主　　对于此次游行的参与人数，不同媒体采取的数据各有差异。《澳门日报》的报道为近３０００人（《多元度国庆》，《澳门日报》，２００７年１０月２日），但是《明报》报道为约１５００人（《澳门团体游行促关注民生》，《明报》，２００７年１０月１日），在此采用《澳门日报》的数据以保持历次游行资料来源的一致性。注：此表根据《澳门日报》对２００６年、２００７年两年历次游行的报道所作。０５０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状　　社会运动的出现总意味着社会问题和社会矛盾的存在。事实上，古今中外任何社会都存在一定的社会矛盾，但并不都是通过社会运动表现出来。美国政治学家阿尔蒙德认为政治体系的能力和社会需求之间的脱节，将致使政治体系承受过大压力，无法发挥正常的功能，并由此引发政治不稳定。一个地区的政治参与，无论在形式、类型、程度、质量以及效果方面，均受到该区域经济、政治、文化等社会各系统的共同影响。政治参与方式和强度的选择取决于不同手段带给参与者政治功效感的差别。社会运动在澳门特区的日渐兴盛，起码意味着该地区原有的政治沟通制度多少存在着问题。提起政治参与，多数人想到的是投票和选举，其实这些仅是政治参与的主体部分。正常情况下，人们通过投票与选举实现自身的利益聚合与表达。但这两种形式的政治参与都只能在法定期限内进行，因此受到时间的局限，是一种“一度现象”，其缺陷在于作为一次性的周期行动，当取得民意的政治代表执政后，无法保证其政策与行为完全符合民意，无法对政府就民众所关心的特定问题的决策施加影响，也无法表达其他群体的利益。与之相对，在这些情况下弥补社会需求的表达途径不足是政治参与的另一部分，即体制外政治参与，社会运动和游说则是这类政治参与的主要表现形式。通常所指的社会运动是针对特定目标主动介入政治系统的行为。因此，虽然诸如选举和投票等制度性活动占据了日常政治参与的绝大部分，但较之这些体制内的参与形式，社会运动对政治发展的影响有过之而无不及，因为它更具针对性，参与强度较激烈。例如，游行这类社会运动的爆发，凸显了社会矛盾的尖锐度，在瞬间可将特区政府推到被质问的前台。社会运动的质变意味着部分特定界别中的弱势子群体在社会中面临着丧失话语权，由此导致澳门社会力量的分化和重新组合。一些“另类”的体制外社团采取具有压迫力的激烈态度和行动，把“输入外劳”等议题政治化。何以自回归后的第二届政府始，社会运动的频率开始提高？经济高速发展带来了哪些社会问题，并对原来的治理体制构成了何种挑战？（一）经济高速增长与收入分化、分配失衡并存尽管澳门经济在１９７０年代末至１９９０年代初曾经经历过快速增长，但是，受制于多种专营制度，经济应有的活力与潜力未能得到充分发挥。至回归前，澳门经济更陷入停滞状态，经济连续六年持续下滑，回归前四年经济１５０

新秩序：澳门社会治理研究出现负增长，可以说，新的经济增长周期始自澳门回归，特区政府通过一系列经济发展措施，使回归后的２００１～２００５年度ＧＤＰ平均增幅达１２１％。回归初始的两年可以视作新经济政策的酝酿期与经济增长的发动期，此间，特区政府制定了“以旅游博彩业为龙头，以服务业为主体，其他行业协调发展”的产业政策，特别是以果断态度放弃行之经年的博彩业垄断专营制度，引入适度开放与竞争的“博彩新政”。自２００２年博彩新政推出后，蓄积多年的市场经济能量得以释放，博彩业迅速成为澳门经济的发动机，在博彩“增长极”的带动下，澳门经济快速驶入高速增长的轨道。自２００２年起博彩业收入出现了跳跃式增长，２００３年较２００２年增长２９０％，２００４年的增长率更达到４３５％。至２００６年，澳门博彩业收入首度超过美国拉斯维加斯，一跃而坐上了世界博彩业的“首席”。与此同时，受博彩业及其相关行业（如博彩设施建设）的推动，澳门经济迅速摆脱停滞状态进入迅猛增长期。２００３年本地生产总值较２００２年上升１４２％，２００４年增长率更达到２８３％，创出历史新高，２００７年本地生产总值实质增长率为２７３％，仍维持两位数的高速增长态势。①至２００６年，澳门人均生产总值更超过邻埠香港，达到２２７７２１澳门元／人，在亚洲国家与地区中，仅次于日本。此后两年，人均生产总值不断攀升，２００８年达到３１３０９１澳门元／人。因此，第一届特区政府时期，澳门的政治平稳，社会安定，经济发展。但单纯的经济增长无法提供长期的有效支撑。现有西方社会学对革命的研究可供借鉴：革命到来通常不是在社会生活恶化的时候，恰恰相反，发生在事物变得更好之时。因为，一方面，长期的贫穷状态使人们不对未来抱有希望，生活悲惨却平静，经济变革促成的条件改善唤醒了他们对理想未来的期望，这一期望与现实发展间的差距引发挫折感，现有部分团体的种种诉求即是表现。与此同时，改革使人们更期待平等，人们衡量不平等或不公平不是依据某一固定或绝对的标准，而是同相关的他者的一种比较。常规情况下的评判标准是差距的形成途径而非差距的大小。在澳门，尽管以总量指标来测量澳门博彩业产出与ＧＤＰ的成长本身并没有什么不对，可问题恰恰在于它似乎有意无意地忽略了总量掩盖结构的认２５０①本地生产总值，以当年价格计算。博彩业统计资料来源于澳门特区政府博彩监察协调局，其他统计资料来源于澳门特区政府统计暨普查局。

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状识误区。如果以含博彩业产出在内的本地生产总值来计算澳门人均产出，并就此推导澳门人均社会福利指标，则很容易出现误导。因为博彩业虽然能够迅速地实现社会财富的转移，但其他行业或一般社会成员很难较快地从博彩业繁荣中受惠。所以，观察和分析澳门居民的收入问题，不能笼统地将人均ＧＤＰ作为依据，还应该看到扣除博彩业产出以后的人均收入。事实上，博彩业的高速发展确实形成了新的社会收入分化，以及社会贫富不均与机会不等。在澳门，用以量度贫富差距的基尼系数持续扩大，１０年前为０４１，５年前为０４３。有关研究显示，２００２～２００３年，澳门基尼系数为０４５，２００６年不低于０４８，说明回归后的贫富差距略有升高的迹象。该资料不但高于许多先进国家，甚至与中国内地（０４４７）相比也偏高。①当然，这也受到国际大趋势的影响。按财富分配的５等分法看，１０年前家庭收入最高的２０％比家庭收入最低的２０％为１∶９，至５年前为１∶１０，而最新的数字为１∶１１。因此，在１９９３～２００３年期间，澳门的贫富差距持续扩大。②表３－７　１９９３～２００３年澳门贫富差距变化年　份家庭收入最高的２０％比最低的２０％１９９３～１９９４１∶９１９９８～１９９９１∶１０２００２～２００３１∶１１　　这一贫富差距持续升高的现象在２００３年后渐有改变。澳门特区政府统计暨普查局最新公布的在２００７年９月至２００８年９月期间进行的本地“住户收支调查”，结果显示基尼系数为０３８，创下新低，从一个侧面反映贫富差距有所缓解。但是，单一经济的发展模式已是政府刻不容缓的棘手难题，连带可能出现的社会不稳定、政治不安定等隐患并不能回避。从行业看，博彩业员工的收入远高于就业人口的收入平均数，比制造业员工收入高出３～４倍。实际上，只有进入博彩业的人才能获得较高收入，其他行业的人并不能３５０①②谢四德：《制度缺陷扩大澳门贫富差距？》，２００７年９月１６日《澳门日报》。谢氏之资料未有说明测算之依据。尹宝珊、黄绍伦、杨汝万：《澳门社会实录———从指标研究看生活素质》，香港中文大学亚太研究所，２００７。

新秩序：澳门社会治理研究够从中实时直接受益。同时，虽然因博彩税收的增长而令政府财政收入猛增，但是，以财政为杠杆的社会财富分配与扩散效应短时间内很难达到社会期望的水平。实际上，部分社会弱势群体非但未能分享博彩业发展的成果，反而因通胀等因素而导致实际生活水平下降———未见其利，反见其害。繁荣背后的不公平表现为社会分配的失衡、贫富差距的拉大。这引起了部分居民一定程度的不满，甚至付诸街头行动。观察澳门地区参加历次大游行人员的职业构成，底层民众和边缘性群体成为历次社会运动的主要成分。无论从参与成员的数量上还是从参加游行的持续性来看，基层劳工群体都一直是核心人员。这不同于香港的民主游行，中产阶级占据了香港历次游行参与者的大多数。相关民意调查的数据显示，香港每年游行中行政人员、专业人员、文职人员和学生等占主要和核心成分，劳工群体则只占极少部分。表３－８　香港２００３～２００７年七一游行人员职业统计表单位：％２００３年２００４年２００５年２００６年２００７年行政人员及专业人员３９５３９０３８６４００３８３文职人员１８６１８０１９８１８８２０９劳动工人２５３０３２３５２５学　生１７６１５０１１０７８１５４全职主妇２２４０３９２７２８其他职业１３８１００１１５１２５９８失业及其他非在职者４９３０３７６７２０退　休０５２０３９３１５０不知道／不能分辨０２４０４４４７３４　　资料来源：资料来自香港大学社会科学院下属的香港大学民意研究计划“七一游行系列”，ｈｔｐ：／／ｈｋｕｐｏｐｈｋｕｈｋ／，该计划连续调查了２００３～２００７年的香港“七一”游行。表３－９　香港２００３～２００７年七一游行人员所在家庭阶级统计表单位：％２００３年２００４年２００５年２００６年２００７年上层阶级　１４　１０　２５　３２　０３中产阶级５７４５８５１０５８２５９３下层或基层阶级３６２３２０３３５２９１３１８不知道５０９０１３１９６８６总　数１０００１０００１０００１０００１０００　　资料来源：资料来自香港大学社会科学院下属的香港大学民意研究计划“七一游行系列”，ｈｔｐ：／／ｈｋｕｐｏｐｈｋｕｈｋ／。４５０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状（二）社会结构分化与新社会群体的体制外生存以博彩业为动力的澳门经济迅猛发展，催生了某些新的社会群体，并使之迅速规模化，对澳门原有社会的职业构成、阶层结构与人口结构无不产生巨大冲击。从人口构成来看，澳门从来就是一个移民社会。不过，在移民社会形成的原因方面，过去的难民大多是因为周边地区的灾害或战事等引起的，对于移民本人来说，属于一种被动型移民，具有流动性特征。现在情况有所不同，高速发展的博彩业对澳门社会产生的“涡轮效应”，其表现之一是对人力资源的吸附，直接导致外劳人口的增加。问题不仅在于外劳增加的速度，更重要的是由于澳门本地劳动力的短缺导致对外劳的长期依赖，从而令外劳成为长期生活于澳门的一个特殊群体。外劳既包括来自内地的劳工，也包括外来务工人员中的菲律宾族群、越南族群等。２００７年底，外劳数量为８５万人，占全部劳动人口的１／４。至２００８年第三季度，外劳数量达到最高峰，接近１０５万人，占全部劳动人口的１／３。这是一个非常庞大的群体，该群体的特点是：①长期化；②规模化；③体制外。他们长期生活在澳门的管治体制之外，属于边缘化群体。从社会阶层结构上看，一方面，澳门特别行政区可持续发展策略研究中心进行的有关调查的数据表明，澳门市民的主观社会阶层认同主要集中于社会下层、中下层和中层，自称属于社会中上层和上层的只属少数。资料表明，在就业人士中，自称属社会低下阶层的澳门市民无论在工作性质、待遇还是工作面对等问题上，都明显比其他社会阶层人士严重。这些问题包括工作多属非技术工种、收入较低、工作福利较少、工时较长、工作较不稳定、工作环境较不安全和工作升迁机会较缺乏等，当中又以薪金太低和工作不稳定最令他们困扰。尤其值得注意的是，那些几年前仍有工作的待业人士，他们当时的工作超过８０％属全职，但每月收入大多偏低，职业多集中于非技术人员、技术人员、文员、商店销售及服务人员等工种。另一方面，政治学、社会学理论认为，中产阶级是社会的稳定器，也是判别社会健康、优质与否的显著标志之一。正因为如此，一些学者呼唤培育澳门的中产阶级。自从博彩业开放以来，大量的人群入职赌场荷官等高收入５５０

新秩序：澳门社会治理研究职业，并迅速致富。从收入上看，一个财富中产化的阶层正在澳门崛起。可是，面对崛起于澳门的新中产阶层，社会非但未能消除疑虑，反而加重了担心。何故？因为仅有收入或财富上的中产化，没有素质上的中产化，还不是真正意义上的中产阶层，或者说是“伪中产阶层”，是富裕的贫困族群。社会上存在着这样一个庞大的“中产阶层”，从长远看，非但难以成为社会的稳定器，反而有可能成为社会动荡的因素。从职业构成看，博彩业本身是一个劳动较为密集的行业，其急速扩容造就了博彩从业人员队伍的扩大。统计数据显示，至２００８年底全澳就业人口为３２６３００人。其中，有２３７％（接近１／４）的人从事文娱博彩及其他服务业；按职业统计，文员（包括赌场荷官、巡场、投注员等）占２４４％，为澳门第一规模的职业群体。可以相信，该职业群体仍将继续膨胀。据预计，博彩从业人员占澳门劳动人口的比例将达到１／２。尽管博彩从业人员群体并非什么新职业群，但是，一个规模如此庞大的职业群体的长期存在对于澳门来说究竟会产生何等影响呢？与其他职业群体相比，该职业群体的性质与特点有何不同？其生活性需求以及其他利益性需求应当如何得到满足呢？众所周知，包括荷官在内的中下层博彩从业人员的岗位特点是单一的低技能要求，在能力与技术要求上，属于入职门槛极低的职业。受现时的政府政策保护（荷官不允许输入外劳）与劳动力供不应求的影响，该职业的劳动力价格严重背离了其价值。如果一旦澳门的博彩业发展的极限来临或受某种不确定因素影响（如内地收紧居民往来澳门的签证），首先受冲击的将是技能单一、技术含量低的岗位，相对来说，这批失业群体的再就业将面临更多困难。届时，这些原本收入上的中产阶层将成为引发社会动荡的重要力量。可见，对于政府与社会来说，如何将收入或财富上的中产阶层转化为知识、素质、社会地位与职业声望上的真正的中产阶层，是一个需认真思考的问题。可以说，中产阶层真实化无疑将是澳门社会面临的艰巨任务之一。无论对于下层民众还是形式上的中产阶级，个体的素质对社会阶层的分化、流动以及社会稳定都是一个关键性决定因素。澳门特别行政区可持续发展策略研究中心对澳门居民综合生活素质调查的一项数据结果显示，５１８％的人认为本地澳门人素质偏低，问题严重。博彩业高速发展引起的澳门社会结构的变化，导致体制外的外劳移民群体、边缘状态的博彩职业群体与虚假的中产阶层在澳门同时出现，并迅速规６５０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状图３－４　澳门市民对本地人素质偏低问题严重程度的评价资料来源：《澳门居民综合生活素质调查———社会阶层与就业状况》，澳门特别行政区可持续发展策略研究中心。模化。如此庞大的社会群体，若任由其长期存在于管治结构之外，或有意无意地令其处于被忽略的地位，终究会引发严重社会问题的。历次游行在利益诉求方面的变动表明失衡的社会结构导致的问题正处于演变过程中。首先，在游行主题中，澳门一直以“反贪腐、保民生、削外劳”为主旨，直到２００７年回归日游行中加入“争民主”的成分。其次，历年游行的诉求呈多元化趋势。澳门游行诉求多元混杂，参与游行主要是表达民生诉求，次之才是民主诉求①。呼吁民主的多为主办单位，参与民众仍以民生诉求、廉政诉求为主调。②表３－１０将诉求分为政治、经济、社会民生、特定群体、特殊事件、政治民主五类列举，可见越到游行后期诉求越多元，澳门社会运动的主要诉求从最初的劳工问题逐步多元混杂，劳工、贪污、社会民生和临时性事件（如澳娱茶资事件）都逐步参与其中。７５０①②《千五人参与民主回归游行》，２００７年１２月２１日《澳门日报》。主办单位高喊“一人一票选特首”、“反对小圈子选举”、“落实双普选”等口号。而部分接受记者访问的游行人士表示，他们诉求原因主要是担心人才大量流向博彩业和物价持续上涨等问题。２００７年１２月２１日《澳门日报》。

新秩序：澳门社会治理研究表３－１０　澳门２００６、２００７年度游行中主要诉求比较表诉求２００６年五一游行２００７年五一游行２００７年十一游行２００７年回归日游行政治要求政府以更强的力度打击贪污与官商勾结、利益输送，并公开卖地资料；罢免官员反对贪污、官商勾结、商人治澳、反对利益输送、贱卖土地要求政府以更强的力度打击贪污与官商勾结、利益输送，并公开卖地资料；罢免多个官员经济不满黑市劳工问题严重，影响当地工人就业机会要求特区政府尽快出台政策，解决雇主只聘请黑工与输入外劳政策偏重商家，变相排斥本地工人的问题，改善本地装修与建筑工人失业与工资较澳门入息中位数偏低情况，另外增加对外输入外劳的公众知情透明度反对输入外劳要求特区政府尽快出台政策，解决雇主只聘请黑工与输入外劳政策偏重商家，变相排斥本地工人的问题，改善澳门装修与建筑工人失业与工资较澳门入息中位数偏低情况，另外增加对外输入外劳的公众知情透明度社会民生不满炒风炽热，楼价飙升，小市民无法置业安居；另外住屋租金亦随之飙升之同时，居屋政策却无助市民，要求公共房屋、社会房屋在２００９年前要兑现抗议高楼价不满炒风炽热，楼价飙升，小市民无法置业安居；另外住屋租金亦随之飙升之同时，居屋政策却无助市民，要求增建公共房屋、社会房屋不满交通混乱，车辆过多引致塞车问题长久困扰民生《道路交通法》两家巴士公司搞不好巴士服务不满在东望洋山及周边地区兴建超高楼宇，影响世遗景观贫富悬殊贫富悬殊特别事件个别人士借参与游行，反映在职公司有关制度、工作时间的不满，希望政府重视与关怀不满终审法院法官漠视《劳工法》，使澳门旅游娱乐有限公司前员工在澳娱茶资事件上无法获得赔偿争取在澳居权者要求居于中国内地超龄子女能到澳门定居团聚８５０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状续表３－１０诉求２００６年五一游行２００７年五一游行２００７年十一游行２００７年回归日游行特定群体不满公务员因上层贪污成风，以致上司因“不听话”而打压下属的情况严重支持维权；教师和社工表示政府在不向他们作查询下单方面立法，令他们的生计受到影响政治民主争取在２０１９年落实双普选，并反对《澳门基本法》第廿三条立法　　一名现职女司机偕同女儿，拉起“诉衷情、解苦困”的横额。详情指当事人不满特区政府过度支持博彩业发展，赌场员工可享八小时工作时间，但她作为司机，每日需工作逾十小时，更不满公司的员工制度。同时指巴士公司负责人向外界声称的内容与现实不符，提出不满，并希望政府正视。《青年游行诉说不满》，《澳门日报》，２００７年１０月２日。《青年游行诉说不满》、《教育团体续收集意见向政府反映》、《五十教师社工首次参与游行》，《澳门日报》，２００７年１０月２日。资料来源：根据有关新闻报道整理。从参加游行的人员看，基层民众和边缘群体成为历次活动的主力，且从表３－１０中显示的澳门游行的组织团体的变化中可见历次游行成员的组成出现部分的变动，例如社工、教师之类属于中产阶级的社会群体亦开始参加到社会运动之中。在澳门最初参与人员多数是建筑工，之后逐步多元化，在２００７五一游行中开始有部分公务员加入，到２００７十一游行中首次有约５０名现职教师、社工和大学教育学院学生携带标语、高呼口号加入游行队伍，到２００７年回归日游行中，又加入了部分其他人员。（三）社会政治势力的分化与新政治力量的兴起无论在地理位置上，还是在政治地位上，澳门有着非同一般的特殊性。因此，澳门很容易成为各种不同政治力量的汇聚地，同时，也很难避免中、葡两国内部政治势力的影响。尽管不同历史时期澳门政治力量的分布格局各不相同，呈现不同的政治组合，并依托不同的政治意识展开政治较量，但是，在葡萄牙侵占澳门至回归之前的很长历史阶段内，无可否认，在诸多政治势力之中，以爱国作标志来区隔不同政治势力并形成相互对立的政治阵营９５０

新秩序：澳门社会治理研究影响与主导着澳门的政治走向，乃澳门社会的基本政治事实。同时，在澳门，由于长期实行殖民统治缺乏民主政治实践，因此，政治力量的汇聚往往以社团为其基本组织形式。政治合作与对立同样以社团为基础。尽管历史上曾经因为政治意识形态的对立而导致华人社团的政治分裂，然而，自１９６６年“一二·三”事件发生后，民间社团实现了政治统一，不同社团共同面对着属于外来的殖民政府，因此，即使是利益存在显著差异的劳、资双方社团（工会与商会）照样可以在爱国的旗帜下达成一致，相互合作，共同对外。然而，随着澳门回归的实现与殖民政府的撤退，原来的政治生态出现质的变化。在实行高度自治的澳门特区内，尽管爱国仍然具有相当的政治号召力（甚至标签化），可毕竟不同领域内社团所面对的共同敌人（澳葡殖民政府）消失了，共同的利益范围边界日益收缩，原来为共同政治利益所遮蔽的利益性矛盾逐渐显露，并成为不同社团必须面对的现实问题。新的利益关系与利益矛盾导致原来不同社团之间紧密的政治合作关系出现调整与分化。其主要表现是：①特区政府成立以来，社团数量的“井喷”式剧增与新生的边缘性社团的大量出现，不断地冲击着原有的社团政治格局，反映出澳门政治变革引起的政治力量的分化与重组。②丛生于原有的社团体制之外的新兴社团往往以独立身份活动，非但不愿意与原有的代表性社团形成领导与被领导或指导与接受指导的关系，甚至有意与之拉开距离或唱反调，自甘于游离状态。例如，它们在２００７年五一游行中，喊出了“反对保皇党”的口号，表达这些新兴社团不满代表性社团一味拥护政府的政治立场。③由新兴社团组织的社会运动日见频繁与激烈，并得到了原有的倾向民主政治的社团的支持。作为边缘性的体制外社团，新兴社团由于缺乏与政府进行顺畅而有效的对话与沟通渠道，它们往往选择体制外的激烈方式表达诉求或博取社会关注，其中组织包括游行示威在内的社会运动就是达到其目的的一种直接而有效的方式。近年来发生在澳门的游行示威、集会静坐等社会运动，大都是由体制外的新兴社团策划组织的。２００６年、２００７年连续两年的五一游行，并演变成暴力冲突的事件，同样也是由劳工团体中独立于工联之外的新兴工会组织的。尽管很难判定类似的新兴社团是否已经实现真正的联合，并形成政治反对势力，但是，在现有的政治结构下，由它们或独立或联合组织的包括游行示威在内的较为激烈的社会运动仍将持续。与此同时，随着博彩经营权的开放，博彩资本集团为争取自身利益的优０６０

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状势地位，通过各种方式（包括直接参政）来影响澳门政府的公共政策制定，这种现象已现端倪。博彩经营权开放后的澳门特区第三届立法会选举中出现的多个具有博彩业背景的议员候选人（其中一些候选人成功晋身立法会）就是例证。需要预防博彩资本集团形成政治势力或政治寡头，挑战特区政府的管治权威，以及国际资本集团在澳门进行政治渗透活动，危害澳门乃至国家政治安全。同时，博彩经营权开放形成的博彩资本结构国际化可能使澳门原本在国际政治风浪中“世外桃源”的地位一去不返。近年，在澳门发生的一些具有国际色彩的事件，不断警示澳门：澳门可能正在成为国际经济关系甚至国际政治关系中的一个是非之地。可见，国际政治势力的渗透与干扰无疑加大了澳门的管治难度。（四）社会文化变迁与主流价值的重塑及其认同对于一个较具独立性的治理区域来说，源自于本土的文化价值认同是必不可少的。然而，尽管澳门有着悠久的中外文化交流史，甚至也曾遭遇西方强势文明的侵入，但是，应当说，在澳门并未出现移民文化相互融合而形成主流文化价值并成为绝大多数澳门本土居民共同的认同对象。在城市文化类型上，澳门既不属于排他性或分裂性文化取向的城市，也不属于文化同化型城市，而是一个承认文化差异（包容性与排他性共存）型城市。由此，澳门文化显现出多元性与兼容性特征。或许，基于澳门人口来源与构成的主体特征，在多元驳杂的文化集体记忆中，以封闭与保守为特质的乡土文明围拢起更多人的精神家园。回归以来，随着博彩业经营权的分散化改革等一系列改革与开放政策的实施，澳门迅速由一座不起眼的小城发展为国际化都市。与外来资本及外来人群蜂拥入澳的还有外来的生活方式与文化价值观念，澳门原本相对封闭与保守的社会文化心理结构以及沿袭已久的处世规则与传统生活方式受到冲击，而问题在于原有文化观念遭受新文化因子大面积侵蚀与快速消解的同时，新的主流文化重建步伐并未能够与之同步，甚至某些消极文化现象的负面影响正在得到强化与扩散。例如，博彩业的发展在富裕与繁荣澳门的同时也强化了澳门作为“赌城”的城市形象。“赌城”的城市符号与澳门人的身份期望发生一定的冲突，令生活于“赌城”中的澳门人即使收入较高，也难免不陷入迷惘之中。在澳门“赌城”形象进一步强化的同时，社会上对１６０

新秩序：澳门社会治理研究赌博的认识也发生悄然变化，原来视“赌博为偏门”的观念渐为“赌博是娱乐”的观念所替代。博彩行业的高薪，令青年人趋之若鹜，“读书无用”、“金钱至上”的功利化观念流行一时，由企图驾驭博彩风险性所勾起的风水、八卦热日见升温。与博彩文化对澳门社会的强势影响令人忧虑一样，澳门主流文化的断层导致面对急速社会变化的民众出现无所适从与茫然无措的心理现象更加使人担忧。正是受这样的社会心理驱使，部分心理失衡的市民走上街头，加入到２００７年的五一游行行列之中。所以，社会运动何以恰在此时日见频繁，其背后同样是存在着心理动因的。对政府与社会来说，如何进行新的主流价值重建与城市形象的塑造，借以平衡与整合社会民众心理，无疑是一个重大的挑战。根据澳门特区政府可持续发展策略研究中心的调查（表３－１１），道德风气在２００５年和２００７年都成为澳门社会问题中严重程度得分最高的选项。表３－１１　澳门居民对于澳门社会问题严重程度的判断年份贫富悬殊赌博青少年毒品色情老人道德风气２００５２２３２２４２１９２３６２４０２５７２７９２００７１９１１９７２０６２２１２２３２３４２５６　　资料来源：《澳门居民综合生活素质调查———２００５与２００７年趋势》，澳门特别行政区可持续发展策略研究中心。澳门社会素以和谐与稳定而闻名，虽然回归前也曾经历过激烈的社会冲突，可总体上，社会始终保持稳定。然而，回归之后，澳门在迎来经济发展的黄金时代的同时，也进入了社会矛盾的凸显期。利益格局的调整，社会结构的分化，文化价值的冲突，社会矛盾的剧增，社会运动的频发……越来越多社会不和谐现象的集中出现正是澳门社会步入加速转型期的表现。一如亨廷顿所指出的，如果说现代性意味着稳定，那么，现代性的生长，即走向现代的过程则孕育着不稳定。①因此，如何防止与消除转型期的“断裂和失衡”，根本出路在于构建“和谐社会”，通过化解社会矛盾与利益冲突，消２６０①〔美〕塞缪尔·亨廷顿（ＳａｍｕｅｌＰＨｕｎｔｉｎｇｔｏｎ）著《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京，三联书店，１９８９。

第三章　澳门社会治理的制度资源与治理现状除社会不公，营造令社会各种力量和睦相处的社会环境，从而实现社会整体价值的最大化。然而，在和谐社会的建设过程中，适应社会结构和利益格局的发展变化，探索包括利益协调、诉求表达、矛盾处理、权益保障等机制在内的制度体系，无疑更加具有根本性、全局性、稳定性和长期性，是正确处理各种利益关系，妥善解决利益矛盾，促进和保障社会公平正义最直接、最现实、最有效的途径，也是调整和维系社会秩序的最基本的形式和力量。３６０

新秩序：澳门社会治理研究第四章参与式合作型治理新体制的提出一　澳门社会治道变革的需求与新治理模式的提出（一）有效治理制度供给的现实需求　　如果说前现代社会偏好以“乱世用重典”式的超强控制来对抗社会危机，那么，现代社会更加重视危机与风险的防范而非事后控制，因此，以制度建设推进秩序重构便成为应对转型社会的风险与危机的优先选择。换言之，社会转型实际上也是制度转型。通过制度调适或重建，使之与发展中的现实社会相匹配，从而缔造出和谐、理想的社会秩序。“没有治理也就没有秩序。”①的确，现代治理的实质在于追求不同社会行为主体之间的稳定秩序。它的兴起是寻求治理现代型社会危机的产物，同时，又为探索复杂社会中富有治理效能的制度提供理论基础。如前所述，迈入急速转型期的澳门，在利益关系、阶层分化、社会结构、社会矛盾等方面逐渐从原来的相对简单化与单一化走向复杂化与多样化，由此导致原来相对单一型的治理结构与治理方式的适应性降低。与此同时，在发展阶段上，急速转型期以利益分化为特征，它不同于利益分化并不明显甚至较为一致的转型启动时期，仅凭政策创新已难以应对利益分化引起的利益性矛盾与冲突，必须从政策创新走向制度创新，因此，需要重新思考与构筑一种新型的复合性治理结构来满足社会与时代对制度供给的急切需求。４６０①ＪａｍｅｓＮＲｏｓｅｎａｕ，“Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，Ｏｒｄｅｒ，ａｎｄＣｈａｎｇｅｉｎＷｏｒｌｄＰｏｌｉｔｉｃｓ”，ｉｎＪａｍｅｓＮＲｏｓｅｎａｕａｎｄＥｒｎｓｔＯｔｏＣｚｅｍｐｉｅｌｅｄｓ．，ＧｏｖｅｒｎａｎｃｅｗｉｔｈｏｕｔＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ：ＯｒｄｅｒａｎｄＣｈａｎｇｅｓｉｎＷｏｒｌｄＰｏｌｉｔｉｃｓ．ＮｅｗＹｏｒｋ，ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９９２，ｐ８．

第四章　参与式合作型治理新体制的提出尽管目前澳门社会面临的诸多矛盾与问题，无论是显性的，还是隐性的，也不论是外来的或是内生的，都应该认真对待，决不能掉以轻心，但是，从促进和谐社会建设来看，其中需要予以特别关注的是：①如何适应社会结构分化中出现的新社会群体利益需求设置制度化的联系渠道与表达机制，使其利益性诉求得以表达，生活性需求得到某种程度的满足？这些新社会群体及其面临的问题包括：体制外外劳群体的体制化、贫困化新移民群体的本地化、边缘态博彩职业群体的社会化以及虚假中产阶层的真实化。②如何通过建立体现社会公平与正义的制度安排来推动经济发展的“累积效应”转化为惠及社会一般民众的“渗漏效应”，保护社会弱势群体，促进社会共享共融，缩小贫富收入差距？③如何因应政治生态的变化适时增加政治结构与系统的弹性，使之容纳包括政治分化中出现的新兴政治力量在内的多种政治力量，促进新政治力量成为建设性力量，并借以实现新的政治整合，防止政治活动的街头化？④如何塑造出新的主流文化，重建主流价值，并使之社会化，借以凝聚民众，促进认同？同时，倡导与培育以“参与—责任”为核心的新政治文化，使之成为公民有序政治参与的价值支撑。显然，如要满足上述多种需求，必须在现有体制基础上探索更富有效能的新治理结构与体系。从已有基础与条件看，首先，虽然一直以来澳门奉行自由港与市场经济制度，但是，延续经年的专营制度实际上部分取消或严重限制了市场的作用范围与强度。随着近年通信市场尤其是博彩市场的开放，专营制度改革掀开新的一页，市场机制的作用正在进一步得到发挥。其次，澳门长期的特殊管治历程使得民间社团及其活动相当蓬勃，形式多样的社团构成民间社会自治的主体，民间社团与政府合作共治作为一种非正式制度始终存在并发挥着重要功能。再次，回归以来，特区管理是依照基本法设计的行政主导制进行的，也就是说，行政主导制是由基本法确认的正式政治制度。众所周知，基本法是遵循不可随意修改的稳定性原则的。（二）建构新的治理形态：理念与原则治理概念本身是观念更新的产物，同样，构建一个应对现实治理困境与超越原有治理模式的新体制无疑需要首先确立一些基本理念与原则。民主原则。民主原则具有普世价值，它是现代政制的基础性原则。尽管民主原则并非任何一种当代治理体制的独享品，但是，在构建新治理体制过５６０

新秩序：澳门社会治理研究程中，强调民主原则的重要性丝毫不是多余之举。因为新治理体制是以现代民主政治为基础的，其本身非但不能违反民主原则，相反其之所以备受推崇乃因为它更加能够实现民主的真正价值，促使民主价值与精神原则贯穿于公共生活与治理过程之中。如果说以选举民主为特征的宪政体制指向与实践的是程序民主的话，那么，新治理体制则在程序民主的基础上，将实质民主引入到公共政策制定、公共事务管理等治理领域与治理过程，使程序民主与实质民主实现完美结合。其次，民主原则也是作为公共权威的政府与其他参与治理的社会主体获得治理合法性的基本来源。治理需要公共性权力，而公共权威的产生只能基于民主方式，否则，势必因其合法性缺失而影响治理效能的发挥。再次，治理权力的分散、社会主体的参与、治理责任的分担，每一个环节都必须体现民主的原则与价值。法治原则。民主原则总是与法治原则相联系的。民主是法治的前提，法治是民主的保障，没有法治就没有民主，反之亦然。对于新的多元参与治理体制来说，法治原则的基础性地位表现在多个方面：作为精神价值基础，法治的本质要求在于制度本身应该体现正义、公平的核心价值，法治与人治相对立，要求公权行使者依法用权，公共事务参与者树立契约意识，依法行事；作为制度性资源，法治是社会运行的基础，也是新治理体制的基本构成要素；作为规范与调控手段，法治强调的是运用法律来规范与调节社会主体之间的权利义务关系，提供社会运行的稳定预期，确定公、私权力边界，制约滥用权力的行为。因此，与民主原则一样，法治原则是多元参与治理体制的基础。参与原则。政治参与的扩大被视为现代民主社会的实质性标志之一，“传统社会是不参与的，而现代社会是参与的”。①公众政治参与程度也是衡量社会治理水平的重要指标。公众参与作为一个发展性概念，在前现代社会，其表现为采取个别化参与方式，公众通过较为单一的渠道与公共权力发生个别性联系。而在当代社会，参与则采取以体制为中心的公开方式进行。同样，在现代政治参与发展的初期，公民参与的方式较为单一，只限于选举议会的议员。而现代社会治理则主张，其他形式的参与同样重要。例如，不同社会主体参与公共政策的讨论与协商、公众咨询机构的建立及其网络化６６０①ＬｅｒｎｅｒＤａｎｉｅｌ，ＴｈｅＰａｓｓｉｎｇｏｆＴｒａｄｉｔｉｏｎａｌＳｏｃｉｅｔｙ：ＭｏｄｅｒｎｉｚｉｎｇＭｉｄｄｌｅＥａｓｔ，ＮｅｗＹｏｒｋ，ＦｒｅｅＰｒｅｓｓ，１９５８，ｐ５０．

第四章　参与式合作型治理新体制的提出等，都是社会参与的重要渠道与形式，特别是利害相关者参与公共决策，是政策获得公民支持与合作的基本条件。正因为如此，公众参与往往被表达为公民或其他社会主体为实现或扩展自身利益而通过各种途径和方式影响或试图影响公共政策的行为和活动。实际上，公众参与不但是公众利益不受公权侵犯并不断得到实现的切实保障，而且公众参与也有助于增强公共管治的合法性。需要注意的是，在公众参与方面，始终强调自愿参与，而非被动或被迫“参与”。因此，扩大参与主体，开放参与领域，畅通参与渠道，完善参与机制，都是新治理体制贯彻参与原则的必然要求。责任原则。参与与责任是相对应的，责任意味着承担，有参与而无须尽责任，或担责任者却无法参与，都属于前现代社会的权力异化现象。现代社会治理本身就是责任化过程，治理过程的每个环节都必须建立相应的责任目标，并落实到相应参与治理的主体。对于参与治理的主体进行责任约束就是按照要求建立问责制度，公共治理目标的实现就是各治理主体在不同治理环节落实自身责任的过程，任何参与治理主体的失职或不尽职行为都会依照问责约定予以追究。可以说，离开了责任原则，治理过程中的任何参与与合作都难以实现，实际上，失却责任就失去了参与合作的前提。强调治理过程中责任原则的重要，还在于治理主体多元化可能引起的责任模糊或故意卸责的挑战。在公共权力从集中到分散的过程中，多元治理主体取代原来单一的政府组织共同参与治理，由此可能出现政府卸责与不同治理主体之间责任推诿现象，因而有必要引入公共责任概念，在多元社会治理过程中，实现从片面强调政府在社会管理中的单方面责任向同时强调政府、市场、公民社会共同责任的转变，使治理过程成为追求公共责任实现的过程，并以责任为纽带重塑多元社会主体之间的关系，使其从追求相互控制转向相互协作。因此，责任原则被定位为新治理形态的核心理念是恰如其分的。作为现代社会治理的基本要求，民主、法治、参与、责任同样也是建设新治理体制的价值基础与精神写照。可是，换句话说，作为现代社会的基本要求也意味着它们并非新治理体制所独有的，对新治理体制来说，具备上述原则是必要条件而不是充分条件，因此，除了上述四项基本原则外，新治理形态还必须遵循一些新的原则。透明原则。对于参与治理的主体来说，及时地获得公共治理信息既是公众知情权受尊重的法律要求，同时，也是确保公众参与治理活动的前提条７６０

新秩序：澳门社会治理研究件。同样，公开与透明是维持公共权威在社会监督下始终按照公共利益要求运行的保障。透明原则的基本要求是治理信息的公开，包括治理工具、治理过程、治理程序、治理范围、参与主体、参与方法等信息。其中，公共政策的制定与实施、政府官员的选拔与调整、财政预算的分配与支出、重大公共工程的设计与建设是公共治理信息公开的重点议题。建立多渠道多形式的治理信息公开机制，可以采用集中发布与日常发布相结合、公共媒体与专用媒体相并用的方式，使公开的信息广为社会公众所知晓，令社会主体在公共政策制定与公权运行监督等方面实现更加有效的参与。可以说，公开治理信息与提高治理透明度是新治理体制与传统治理模式相区别的重要标志，也是实现善治的必然要求。回应原则。与统治型治理不同，在新治理体制中，政府与公民不是统治与被统治、支配与被支配、管理与被管理的关系，而是在一定程度上表现为公共服务提供者与消费者的关系，掌握公共权威的政府组织不再被强调与描述为维护统治秩序的暴力机器，而是一个公共服务组织。公众与其他社会组织也不再是传统的被统治对象，而是接受服务的“顾客”与参与公共管理的社会主体。正因为如此，衡量社会治理优劣的一个重要指标是公众需求的满足程度，及时迅速地回应公众合理的需求应成为治理行为的出发点与归宿点。这一指标强调以人为本，公众至上，对于公众的需求作出灵敏的反应，尊重不同服务对象的多元化个性需求，提供细致的差别化服务而不是统一的规格化产品使服务对象得到深层次满足。正是适应回应性原则的要求，作为承担元治理角色的政府的改革取向之一就是公共服务型政府的目标。协商原则。现代治理区别于传统治理的特征之一就是治理主体的多元化，然后由此而来的是如何处理多元治理主体之间的关系或者说如何协调与保持多元治理主体之间的行动秩序。实际上，倡导以合作方式而不是竞争方式来处理不同治理主体之间的关系，并进而成为共同治理的行动原则是不可避免的，否则，倘若治理主体之间始终处于相互对立或冲突的状态，更遑论保持公共事务的和谐治理秩序。当然，协商原则对于治理体制来说已经不单是一种手段，而是一种机制。协商不是无休止的争吵，而是在竞争性民主基础上的合作，是不同治理主体之间的咨询、审议与对话，协商机制也并不否定公共治理系统中政府的主导地位，而治理体制之所以保留政府作为公共权力核心的地位，就是防止因“政府权力空心化”引发治理体制整体宏观调８６０

第四章　参与式合作型治理新体制的提出控能力的下降，最终导致社会治理失序。因此，维持治理权力核心的存在与贯彻治理协商原则相互之间并非一定是冲突的，而是可以互补的，多中心不是无中心，多中心治理秩序的获得离不开协商与合作。从民主法治到合作协商，新治理体制遵循的原则融合了现代社会治理的普适性价值与避免旧有模式弊端的矫正性理念，无论新与旧，不管东与西，其兼容并包的取向，根本目标乃着眼于治理绩效而非体制本身。其实，就制度本身而言，其区别并不在于新与旧，或者先进与落后，最紧要的差异莫过于制度效果。一个具有治理效能的制度，其运转的结果是促进社会公正与和谐、保持社会活力与稳定有序的善治局面。正是从这个意义上说，没有治理原则就构筑不了治理制度，而治理原则本身却不能取代治理制度目标（绩效）。二　澳门社会治道变革的制度前提：　　行政主导的特区政制（一）“一国两制”的基本原则　　“一国两制”的构想使香港和澳门和平回归祖国，实现了港澳地区从殖民地到特别行政区的本质转变。“一国两制”的基本内容是：在一个中国的前提下，国家的主体坚持社会主义制度，同时在港澳保持原有的资本主义制度和生活方式长期不变。这一构想，既体现了实现祖国统一，维护国家主权的原则性，又充分考虑港澳的历史和现状，体现了高度的灵活性。“一国两制”可以说是中华民族“和而不同”的文化精髓在推进祖国和平统一进程中的创新和发展，是最大限度地尊重历史、尊重现实、兼顾各方利益的一种包容与和谐。“一国两制”构想的核心是“一国”，创意在于“两制”。统一后的中国是一个主权国家；只有一个最高国家权力机关，即全国人民代表大会；一个中央人民政府，即国务院。按照国家宪法和其他有关法律的规定，澳门作为享有高度自治权的特别行政区，属于中华人民共和国的一个地方行政区域。①９６０①１９８２年制定的《中华人民共和国宪法》第３１条规定：“国家在必要时设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”

新秩序：澳门社会治理研究两者之间是地方与中央的关系，以不能损害统一的国家利益为原则。从政治制度的角度分析，特别行政区是国家结构上的一种特殊形式。所谓特别行政区，是指在中国版图内，根据中国宪法和法律规定所设立的具有特殊法律地位，实行特别的、不同于一般行政区的社会、政治和经济制度的行政区域。特别行政区是中国的一级地方行政区域。从特别行政区享有的权力本身看，特区不具有独立性且不具有最高性。例如，在对外关系上，中华人民共和国是对外关系的唯一代表，国家负责外交事务和防卫事务，领海范围由全国性法律规定。在司法终审权的运用上，也只能在《澳门基本法》规定的范围内，《澳门基本法》的解释权则属于全国人大常委会。但特别行政区与中央的关系具有分权的性质，尤其是特别行政区享有的某些自治权类似于国际法意义上主权国家所享有的权力，它们的地方自治权不同于集权制下的地方权力，是国家结构制度上的创新。在“一国两制”之下，中央政府和特区政府依法分配国家和特区的权力，并依法对权力进行制约、制衡、监督和配合。中央享有的权力包括外交权、防务权、立法权、司法权和行政权等五方面。《澳门基本法》规定了澳门特区享有高度自治权，不仅财政自主，而且享有独立的行政、立法和司法权力，权力的分配与制衡关系更加明晰。“一国两制”原则的提出，体现了社会发展进程中的和谐选择。它把历史和现实、多数人的利益和少数人的利益、单一制的国家结构和复合制的国家结构、社会主义制度和资本主义制度和谐地统一在一起，实现了地方高度自治下的国家统一，是一种理论上和制度上的创新。两种制度在同一主权下，取长补短，相互借鉴，有利于中国内地及两个特区的政治、经济、文化的发展。“一国两制”在澳门实施以来，总体的评价是成功的。一个原因在于中国自身的稳定、繁荣与强盛。皮之不存，毛将附焉？实际上，如果中国不强大，特区也很难有良好的发展环境。另一个原因在于，中央政府严格遵守“澳人治澳”、高度自治的承诺，显示出高度的自律意识和极大的政治容忍度。中央政府包容不同的思想，容忍异己之见，允许各种价值观的存在，尽量去了解不同的思维模式，想澳人所想，急澳人所急，为澳门的稳定发展创造了外部条件。既然两种不同的社会制度都可以包容在一起，那么，把澳门建设成一个民主法治、公平正义、包容共济、充满活力、安定有序的社会，实０７０

第四章　参与式合作型治理新体制的提出现在国家宪政基础上“两制”之间的和谐，政府与居民之间、社会各阶层之间、不同族群之间以及不同信仰的信众之间的和谐，就更是实践“一国两制”的题中应有之义。因此，构建澳门和谐社会，不仅是澳门“一国两制”事业发展的客观需要，也是推进澳门“一国两制”事业的具体体现。（二）行政主导制为保证澳门政权的平稳过渡，在“一国两制”方针的指引下，依据《澳门特别行政区基本法》确定了澳门特别行政区实行行政主导、司法独立、行政与立法互相制衡又互相配合的政治体制。行政主导作为现代政治制度运作的普遍形式，是西方权力分立与制衡理论宪政实践的结果。简单来讲，相对于立法而言，行政权力较大，决策权掌握在行政长官手中，就形成了行政主导体制。澳门特区的行政主导体制体现在行政长官及其领导的特区政府共同行使的行政权、立法会掌握的立法权，以及司法机关拥有的司法权三种权力之间保持相互独立、相互制约和相互配合的关系，同时以行政长官为核心的行政权在执政中居于主导地位并保障了政权的顺利运作。作为政治考虑与历史积累的最优选择，澳门特区政府自回归后建立起行政主导的政治体制。该体制设定行政权力的主体是行政长官及其领导的特区政府，通过赋予行政长官较广泛的权力与较高的法律地位，使其在权力架构体系中居于主导地位。因此，有人称其为“澳门特别行政区行政长官制”，并明确指出“行政长官不仅依法享有管理行政工作的权力，且他的权力还延伸到立法机关、司法机关，表现了他的核心作用”。①可见，行政主导指的是在政治体制中的行政、立法与司法三个机构的关系上，既做到互相独立、互相制约、互相配合，又要保障以行政长官为核心的行政权主导政治体制的运作。②按照基本法的规定，行政长官具有双重法律地位和双重责任。作为特别行政区政府的首长，负责领导特别行政区政府，实际掌握特别行政区的行政权。《澳门基本法》第６２条规定：“澳１７０①②肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门，澳门科技大学，２００５，第１９页。骆伟建：《论特别行政区的行政主导》，《行政》第１６卷，总第６０期，第４００页。

新秩序：澳门社会治理研究门特别行政区政府的首长是澳门特别行政区行政长官。”说明行政长官领导特区政府共同行使行政权，对澳门特区的行政机关负有不可推卸的领导责任。同时，特别行政区行政长官还是特别行政区的首长，代表特别行政区，他必须依照基本法的规定，向中央人民政府和特别行政区负责。因此，在行政与立法的关系中，行政长官的法律地位比立法机关的法律地位要高一些，行政长官的职权要广泛而大一些，行政长官在澳门特别行政区的政治生活中起着主要作用。①《澳门基本法》第４５条规定：“澳门特别行政区行政长官是澳门特别行政区的首长，代表澳门特别行政区。”说明行政长官对外代表澳门特别行政区以“中国澳门”的名义进行对外事务交往；对内代表特区与中央政府进行联系，体现了行政长官的特殊政治和法律地位。作为中国政府管辖下的地方政权，在澳门特区确立行政主导体制主要是出于政治的考虑及历史延续的累积。从本质上说，与世界其他国家行政权独大的现象，或是澳门在葡萄牙殖民统治时期以总督为代表的行政主导式的威权统治存在根本的差异。随着社会发展的需要，行政权扩大的趋势成为现代国家发展的主流，但是在不同类型的国家中，其具体的表现方式也存在着差异。从典型的实行议会内阁制的英国的发展来看，到了２０世纪６０年代，英国首相的地位不断提高，有“民选国王”之称，英国政府也被形容为“首相政府”。自１９４５年以来，不管是保守党政府还是工党政府，内阁议案在议会中平均有９７％的通过率。委任立法的现象也明显增加，由于受到专业技术的限制，事实上议会已很难对内阁的规章制定权加以监督，证明了议会权力正受到削弱。首相权力的扩张以及对议会权力的侵蚀显示出“行政主导”逐渐代替“议会主导”的趋势。２０世纪以来，在实行“三权分立”的美国，总统也逐渐取代国会成为美国政治生活的中心，国会趋向于向总统寻求政策领导和政治聚合力。尤其在战后，美国成为超级大国使得它越来越深地卷入国际事务，国会的权力又日趋分散，因而总统的权力不断得到加强。李道揆博士在《美国政府和美国政治》一书中提到，总统已取代国会成为全国政府的权力中心；决定国２７０①肖蔚云：《论澳门基本法》，北京，北京大学出版社，２００３，第８２９页。

第四章　参与式合作型治理新体制的提出会的立法议程，制定并负责执行国家的对内对外重大政策；是国家团结的象征，国家的代表。总统不仅拥有宪法和法律赋予的广泛权力，而且实际上行使广泛的权力。①这种转变被美国媒体形容为“美国总统比任何所能想象的国王更有权力，成为帝王般的总统”。在其他西方发达国家诸如法国和意大利，甚至在日本，２０世纪以来尤其在第二次世界大战以后，政府权力结构都在不同程度地由传统模式向现代的行政权趋向主导的模式转变。更不用说那些以行政为本位的、“亲行政”的东方传统国家了。从理论的层面分析行政主导作为一种治理模式出现的原因是极其复杂的。中国人民大学的许崇德教授从宪法发展的角度，提出２０世纪以来行政权的膨胀，引致当代宪法发展的一个十分值得注意的趋势，即国家的权力结构由议会主导和三权分立的模式向行政主导模式转变，国家权力由原来主要由议会掌握或者分别由三个机关分工独立行使而逐渐往行政机关手里集中。他认为产生这种趋势的原因是因为当代社会情况复杂，突发事件增多，为改变行政机关行为能力受到议会议而不决的限制，长期默默无闻的行政机关开始要求议会授予立法权，委任立法大量出现，行政机关开始出现集三权于一身之势。②澳门大学骆伟建教授依据分权与制衡理论提出“分权和制衡理论不仅要通过分权限制政府的权力，而且要保持一个具有最低限度的强而有力的政府，能够有效地管理社会。分权既不能缺乏制约，导致滥用权力，又不能制造障碍，导致效率低下。所以，自然形成偏向于行政的效率。……行政主导是分权制衡理论的逻辑必然，更确切地说是政治实践的必然产物”。③总之，行政主导的理论体系尚在构建之中，但行政主导在宪政实践中发扬光大成为不容忽视的趋势。在澳葡统治时期，澳门奉行以澳督为首的行政机关施行管治的行政主导模式，这种治理模式便于遥远的宗主国———葡萄牙通过派驻总督掌握集权进行独裁统治，有利于保障殖民政府的有效管治。澳门总督是由葡萄牙３７０①②③李道揆：《美国政府和美国政治》，北京，商务印书馆，１９９９，第４３１页。许崇德、王振民：《由“议会主导”到“行政主导”———评当代宪法发展的一个趋势》，《清华大学学报》（哲学社会科学版）１９９７年第３期，第７页。骆伟建：《论行政主导的权力设定、结构设计及其他条件》，《行政》第１６卷第２期（总第６０期），澳门，澳门行政暨公职局，２００３年６月，第３９９页。

新秩序：澳门社会治理研究总统委任在澳门的代表，不仅拥有完整的行政权，还享有部分的立法权。严格而言，总督治理下的澳门并无真正意义的“政府”，“政府”实质上只是总督的办事机构。①虽然在澳葡统治时期，不同时期的“澳门组织章程”都规定在澳门设有立法会或立法委员会，但此一机构的功能主要是作为总督的咨询机构，并由总督出任主席，形成了澳督享有部分立法权的传统。从形式上看，特区以行政长官制为代表的行政主导体制维持了回归前总督制的一些有效做法，然而本质上两者存在着根本区别。从产生方式上比较，澳门特别行政区的行政长官是由代表各界别的选举委员会选举产生的、由中央人民政府任命、对中央人民政府和澳门特别行政区负责的澳门行政区的首长和澳门特区政府的首长，有一个职能健全的特区政府辅助其工作。从权限上比较，行政长官没有立法权，只享有制定行政法规的权力，这清晰界定了行政与立法的权限。与总督制比较，“总督有立法权，其范围包括所有未保留予共和国主权机关或立法会的事宜，立法会赋予总督立法许可或于解散后，其立法权限亦属于总督，这些权限，行政长官不能享有，将来行政长官没有立法权，没有颁布具有法律效力的法令之权”②。从行政与立法关系看，澳门特别行政区的立法会比回归前的立法会权力大，澳门特别行政区立法会有弹劾行政长官的权力，有迫使行政长官辞职的权力。因此，行政与立法之间的关系由殖民统治时期的“绝对主导”调整为“相对主导”，体现出更明显的制衡关系。“行政主导”治理模式的延续保障了行政长官建立管治权威的权力需要，为塑造强势政府奠定了制度和法律基础。行政主导体制得以实施的必然条件是行政权力的扩大，目的在于保障行政管理的效率，使政府的施政得以顺利推进。何谓“行政权”？行政权是一个内涵十分丰富的概念，从分权的角度看待行政权，它是一种不同于立法权、司法权的国家权力。从政治学、行政学的角度分析，它是由国家宪法、法律赋予的，国家行政机关为有效实现国家意志、运用强制手段而对４７０①②吴志良：《社会转型、人心思变、行政改革———试论港澳行政制度的互动》，载《澳门政治社会研究》，澳门，澳门成人教育学会，２０００，第４０页。肖蔚云：《论澳门基本法》，北京，北京大学出版社，２００３，第７８页。

第四章　参与式合作型治理新体制的提出全社会进行管理的权力。行政权的主体是国家行政机关，国家行政机关的首脑是执行行政权的代表。根据《澳门基本法》的规定，“澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关”①，“澳门特别行政区政府的首长是澳门特别行政区行政长官”②。因此，澳门特区的行政权是由行政长官掌握，与特区政府共同行使的权力。《澳门基本法》赋予了行政长官和特区政府的职权范围，也确立了行政权与立法权之间的制衡关系，既体现了行政权的主导地位，又显示了对行政权的监督。特区政府成立后，行政长官制③是行政主导在澳门特区政治体制的集中体现。行政长官制是以具有较高法律地位和较大决策权的行政长官为核心的特别行政区地方政权形式，也就是澳门特别行政区的政治体制。它的主要内容包含以下四点：第一，它是以行政长官为核心，在这个地方政权形式下，行政长官占有核心地位和中心地位，特别行政区其他国家机关没有这样的地位。第二，它是特别行政区地方政权形式，不是一般的地方行政区域的政权形式，这种政权形式只有在特殊的地区才有，在中国的局部地区才有。第三，在这一地方政权形式下，它实行的政治、经济、法律等方面的制度、方针和政策，不同于内地各地方行政区域的制度、方针和政策。第四，在这一地方政权形式下，它与中央的关系及其内部行政与立法的关系都和内地各地方行政区域不同。有关行政长官的权力设定，根据《澳门基本法》第５０条规定，行政长官行使的职权包括：（１）领导澳门特别行政区政府；（２）负责执行本法和依照本法适用于澳门特别行政区的其他法律；（３）签署立法会通过的法案，公布法律；签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案；（４）决定政府决策，发布行政命令；（５）制定行政法规并颁布执行；（６）提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、廉政专５７０①②③《澳门特别行政区基本法》第６１条，澳门，澳门基本法协进会，１９９７，第１６页。《澳门特别行政区基本法》第６２条，澳门，澳门基本法协进会，１９９７，第１２页。肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门，澳门科技大学，２００５，第２页。

新秩序：澳门社会治理研究员、审计长、警察部门主要负责人和海关主要负责人；建议中央人民政府免除上述官员职务；（７）委任部分立法会议员；（８）任免行政会委员；（９）依照法定程序任免各级法院院长和法官，任免检察官；（１０）依照法定程序提名并报请中央人民政府任命检察长，建议中央人民政府免除检察长职务；（１１）依照法定程序任免公职人员；（１２）执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令；（１３）代表澳门特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务；（１４）批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议；（１５）根据国家和澳门特别行政区的安全或重大公共利益的需要，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其所属的委员会作证和提供证据；（１６）依法颁授澳门特别行政区奖章和荣誉称号；（１７）依法赦免或减轻刑事罪犯的刑罚；（１８）处理请愿、申诉事项。关于澳门特别行政区政府的组成，按照《澳门基本法》第６２条规定，“澳门特别行政区政府设司、局、厅、处”，第６４条规定了特区政府行使的职权，具体包括：（１）制定并执行政策；（２）管理各项行政事务；（３）办理本法规定的中央人民政府授权的对外事务；（４）编制并提出财政预算、决算；（５）提出法案、议案，草拟行政法规；（６）委派官员列席立法会会议听取意见或代表政府发言。《澳门基本法》赋予行政长官和特区政府的上述职权范围可以归纳出三种主要的权力，即任免权，制定法规权与行政管理权。这三种权力共同构成了澳门特色的行政主导体制，前两种权力从制度上和法律上奠定了行政主导的地位，而第三种权力———行政管理权的具体运用体现特区政府管治的有效性，是政府治理能否达致效率和效益的关键。６７０

第四章　参与式合作型治理新体制的提出第一种权力是任免权。任免权包括提名并报请中央人民政府任命主要官员、法院院长、法官、检察官和检察长；委任部分立法会议员；任免行政会委员；任免公职人员等内容。行政长官通过任免主要官员和公务员，有助于建立一支同心同力的公务员队伍，有效地理解并贯彻行政长官的管治理念并将之转化为具体的政策和行动。通过任免立法会的官委议员，有助于政府的法案和议案在立法会的通过，“体现了行政与立法的相互配合、以行政为主导的精神”①。由于委任制始终是把权力交予没有选举授命的人士，因其明显有违民主选举制度而使官委议员的认受性受到威胁。但作为目前澳门特区行政主导的特征之一，其作用不容忽视。通过任免行政会成员组成自己的咨询机构，协助行政长官形成了实质上的行政主导。行政会的唯一任务就是协助行政长官决策，向行政长官提供意见。行政长官可以从行政会中听取来自政府和立法会的不同意见，②在行政长官的领导和主持下，通过沟通看法、加强协调等办法，消除行政与立法之间的分歧，提高了行政工作的效率。“行政会角色独特，它的设立体现了行政主导。”③第二种权力是制定法规权。根据《澳门基本法》第６７条规定，立法会是特别行政区的立法机关，它的一个主要职责就是依法制定、修改、暂停实施和废除法律。根据《澳门基本法》的规定，立法会和行政长官各自行使着基本法所赋予的狭义的和广义的立法职能。立法会行使狭义的立法职能，即意味着立法会是特别行政区唯一的立法机关，有权就特别行政区的政治、经济、文化等领域中的各项重要事务制定法律。行政长官行使广义的立法职能，即意味着行政长官作为特别行政区行政机关的最高首脑，有权就特别行政区行政管理方面的事务制定行政法规。④在澳门特别行政区的法律体系中，行政法规的效力要低于法律和法令，因为“按照法理通说及宪制性法律规定，立法机关制定的法律效力要高于属于行政管理方面的行政法规，行政法规不能与立法机关制定的法律相冲突，更不能擅自修改立法机关制７７０①②③④肖蔚云：《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门，澳门科技大学，２００５，第１４６页。第二届特区政府行政会成员中，来自政府的代表是行政法务司司长陈丽敏；来自立法会议员的成员有３位，分别为梁庆庭、郑志强和欧安利。肖蔚云、傅思明：《港澳行政主导政制模式的确立与实践》，《法学杂志》２０００年第３期，第６页。赵国强：《澳门特区立法回顾与评析》，载吴志良、杨允中等编《澳门２００２》，澳门，澳门基金会，２００２，第６０页。

新秩序：澳门社会治理研究定的法律”。①根据《澳门基本法》的规定，行政长官制定行政法规的权力，是以行政首脑的身份行使行政管理权的产物。②行政长官有权制定行政法规并颁布执行，因此，行政长官也是特区的一个立法主体。尽管立法会和行政长官均为特区的立法主体，但与回归前的情况不完全相同。在澳葡政府管治时期，根据葡萄牙宪法的明确规定，不仅议会享有立法权，而且政府也享有立法权，并就两者立法权的划分作了相应的规定。“双轨立法制度”在澳葡政府时期是非常明确的。葡萄牙之所以赋予澳门总督以立法权，既有其本国双轨立法制的渊源，更重要的则在于强化葡萄牙的管治；总督行使立法权，实际是代表葡萄牙政府在澳门行使立法权。根据《澳门组织章程》的规定，立法职能由立法会及总督行使，总督在许多情况下行使的立法权是狭义的立法权。但是，在《澳门基本法》中，行政长官制定行政法规的权力，是以行政首脑的身份行使行政管理权的产物，而非一定意义上的狭义的立法权的产物。在澳门特别行政区的法律体系中，行政法规的效力要低于法律和法令。因此，实行的是单一的立法体制，而非原来的双轨立法体制。根据《澳门基本法》，行政长官和行政机关在立法工作的各阶段中发挥着重要作用。根据《澳门基本法》第６４条第５款的规定，提出法案、议案，草拟行政法规是行政机关的职责。立法机关内不设专门起草法律的机构，但议员可以提出个人的议案。根据《澳门基本法》第７５条的规定，议员可提出不涉及公共开支、政治体制或政府运作的议案。“凡涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”法律草案的提案权主要８７０①②赵国强：《澳门特区立法回顾与评析》，载吴志良、杨允中等编《澳门２００２》，澳门，澳门基金会，２００２，第６５页。有学者提出，特区内唯一的行政机关是澳门特别行政区政府，虽然行政长官根据基本法的规定同时拥有特区首长与政府首长双重身份，且当以政府首长的身份出现时亦拥有行政权，但在基本法内因行政机关仅有行政法规的草拟权，而无制定权，故当行政长官以政府首长（行政机关）出现时亦应同样不具有制定行政法规的权力，只能以特区首长（非行政机关）的身份制定行政法规。两个不同推论可以得出不同结果，前者得出行政法规是行政权的产物，是政府首脑行使权力的结果。而后者则认为行政法规尽管名称内有“行政”二字，其实并非行政权的产物，是特区首长行使权力的结果。我们较认同行政法规是行政长官以政府首脑的身份行使行政权的产物的观点。请参阅郑锦耀《论行政法规成为行政诉讼对象的可能性》，《澳门研究》总第３３期，２００６；王禹《论行政法规的法律地位》，２００６年７月３０日《澳门日报》；冷峰《行政法规适用争议的再思考》，２００６年８月１２日《讯报》。

第四章　参与式合作型治理新体制的提出掌握在行政机关的手里，体现了行政主导的原则，有利于提高行政管理的效率，①也是澳门特区行政主导的特征之一。第三种权力是行政管理权。行政长官直接领导特区政府，颁布政府决策和行政命令，通过有效的管治渠道使决策和命令更好地上通下达并得到贯彻，最低限度地减少施政过程中出现的治理成本和摩擦成本。由司、局、厅、处四级构成的特区政府作为政策的制定和执行机构，将特区政府的施政理念转化为具体可行的政策和行动。行政主导体制的具体实践，就体现在行政长官和政府部门对行政管理权的行使。通过上述两种权力形成的制度设计和法律保障，确立了行政权的合法性，但合法性的维护需要有效性，也就是政绩的支持。因此，推动有效的公共行政改革，改善特区政府的行政管理显得尤其重要。由于行政长官具有特殊的法律地位和享有广泛的权力，为了防止权力的滥用和专断，《澳门基本法》规定了行政、立法和司法之间的制衡与配合的关系。一方面规定，行政、立法互相制衡，如行政长官有权解散立法会，立法会可以弹劾行政长官；行政机关须对立法会负责，执行立法会通过的法律，向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询；司法机关独立审判，不受任何干涉。另一方面，行政、立法与司法部门又要相互配合。行政机关与立法机关之间的相互制衡关系，在《澳门基本法》条款规定中有着具体的规定。行政长官有将立法会通过的法案驳回重议的权力。《澳门基本法》第７８条规定：“澳门特别行政区立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效。”第５１条规定：“澳门特别行政区行政长官如认为立法会通过的法案不符合澳门特别行政区的整体利益，可在９０日内提出书面理由并将法案发回立法会重议。立法会如以不少于全体议员２／３多数再次通过原案，行政长官必须在３０日内签署公布或依照本法第５２条的规定处理。”此外，行政长官有解散立法会的权力。《澳门基本法》第５２条规定：“澳门特别行政区行政长官遇有下列情况之一时，可解散立法会：（一）行政长官拒绝签署立法会再次通过的法案；（二）立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或行政长官认为关系到澳门特别行政区整体利益的法案，经协商仍不能取９７０①赵国强：《澳门特区立法回顾与评析》，载吴志良、杨允中等编《澳门２００２》，澳门，澳门基金会，２００２，第６６页。

新秩序：澳门社会治理研究得一致意见。行政长官在解散立法会前，须征询行政会的意见，解散时应向公众说明理由。行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次。”虽然行政主导体制保障了行政权的核心地位，但与此同时，也要对行政权实施必要的监督和制约。法国著名政治思想家孟德斯鸠指出：“历史的经验告诉我们，有权者都是要滥用权力的。为了阻止权力的滥用，就必须考虑用权力来防止滥用权力。”①一般而言，在一个正常的民主体制里，体制本身就具有多重监管设计，行政体制的自身监督、议会的制衡、司法机构的监督、媒体的监察等，都具有一定的作用。其中，通过立法权对行政权的制衡，是保证行政主导体制顺利运作的另一个必要条件。《澳门基本法》第７１条和第７６条规定立法会的主要职权范围包括：立法会对行政管理权的制衡主要表现在对财政的审核、对行政长官的施政报告的辩论和政府工作的质询、对行政长官的弹劾等方面。从政府的财政状况、政府的施政理念与执政效果入手，对行政权的效率和效益进行直接的评估和监督。此外，《澳门基本法》规定立法会享有法案的审议和通过权，行政长官对立法会通过的法案行使签署、公布权，也体现了行政与立法之间的制衡关系。根据《澳门基本法》第５０条之规定，行政长官有权签署立法会通过的法案、公布法律；第５１条和５２条规定，行政长官如认为立法会通过的法案不符合澳门特别行政区的整体利益，可在９０日内提出书面理由并将法案发回立法会重议。立法会如以不少于全体议员的２／３多数再次通过原案，行政长官必须在３０日内签署公布或考虑解散立法会。《澳门基本法》将立法工作配置给不同主体，立法会享有法案的审议和通过权，行政长官对立法会通过的法案行使签署、公布权的设计，体现了行政与立法之间的制衡关系。行政长官是否拥有一般意义上的立法权，与行政主导原则的确立并没有任何直接的关系。从法律地位上分析，行政长官的法律地位比立法机关高。②从职权范围分析，行政长官所拥有的职权内容也更广泛，因此体现在行政、立法与司法三种权力关系中，权力重心０８０①②〔法〕孟德斯鸠著《论法的精神》，张雁深译，北京，商务印书馆，１９８２，第１５４页。考察澳门基本法规定的行政与立法关系有两个层次，在行政权的行使上，行政长官与立法机关之间是一种相互制衡、相互配合且重在配合的关系；在行政长官作为特区的首长方面，行政长官代表特别行政区，对中央政府和特区负责，其法律地位和职权要高于立法机关。参阅肖蔚云《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门，澳门科技大学，２００５，第１２３页。

第四章　参与式合作型治理新体制的提出毫无疑问地偏向由行政长官掌握的行政权，形成了澳门特区的行政主导体制。行政主导体制设计的真实含义，主要在于强化行政管理权，减少来自其他方面的干涉。推行有效的公共行政改革，通过提高政府的服务效率而使行政权得到强化，使制度化设计的行政主导经过宪政实践的洗礼而更加牢固。（三）有限的竞争性政治分配：协商一致与均衡参与根据《澳门基本法》，澳门的选举参与包括对澳门特别行政区行政长官的选举和立法会的选举。《澳门基本法》规定，行政长官是由一个具有广泛代表性的选举委员会选出，并由中央人民政府任命。《澳门基本法》还规定，立法会的组成包括直选议席、间选议席与委任议席。第一届立法会由２３人组成，其中直接选举产生议员８人，间接选举产生议员８人，行政长官委任议员７人。第二届立法会增加到２７人，各直选、间选组别的议员人数都有相应增加。其中，直接选举议员１０人，间接选举议员１０人，委任议员７人。第三届立法会增加到２９人，其中，直接选举议员１２人，间接选举议员１０人，委任议员７人。按照《澳门基本法》的规定，行政长官与立法会的产生办法如需修改，须经立法会全体议员２／３多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准。从法律规定不难看出，特区的选举制度，延续着循序渐进的策略。澳门立法会要保留少数委任议席，即澳门特别行政区行政长官有权委任７位议员参加立法会的工作。《澳门基本法》规定保留委任议席，符合《中葡联合声明》中“立法机关多数成员通过选举产生”的规定，明确了要保留少数委任议席。保留委任议席，符合和顺应了澳门社会的实际和需要，起到了照顾葡萄牙后裔居民利益的作用，有助于平衡和照顾澳门社会各界的利益。更重要的是，由于澳门的情况不同于香港，《澳门基本法》在表决通过法案的规定中，没有分开计票的规定，无论是政府的法案，还是议员个人提出的法案、议案，均一律以获全体议员过半数票为通过。委任议席使行政长官拥有稳定的政策支持者，官委议员作为行政长官信得过的立法中人，除了使政府的法案和政策的通过拥有固定的赞成票，也可在立法会中起到一定的协调作用。这是澳门行政主导在制度设计上的最大优势。《澳门基本法》也并未规定立法会议员必须是由全民普选产生，这就显示澳门仍将保留委任议１８０

新秩序：澳门社会治理研究员。因此，澳门的政制改革，可以是增加“由选举产生”的议员的名额，并进而增加由直接选举产生的议员名额。表４－１　澳门特别行政区立法会第１～３届议员组成第一届第二届第三届直接选举的议员８名１０名１２名间接选举的议员８名１０名１０名委任议员７名７名７名议员总数２３名２７名２９名　　资料来源：《澳门基本法》附件二的有关规定；《全国人民代表大会关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关产生办法的决定》。目前，澳门尚无政党政治的发展苗头，对民主的追求也未如香港表现得那样强烈，市民关注的热点仍表现在期盼民生改善上。但是，也必须注意到，对政府施政的不满，可能导致社会运动的加剧从而成为民主政治加速推动的契机。澳门社会目前尚未对行政长官与立法会议员选举办法的修改产生大范围争议，仅有民主派议员不断催请行政长官尽快开展有关民主政制发展的全民咨询，要求推动政制发展，包括普选行政长官，普选立法会议员，设立民选区议会，改革各类咨询机构的成员产生办法，引入选举机制，促请政府施政体现人民意志。从现实情况看，普选的要求似乎距离实际太远，如何使现有的选举真正代表民意，而不仅仅是社团的政治表演，对推动澳门循序渐进地发展民主可能更有益处。（四）循序渐进的民主发展路径政治参与包括体制内的投票和选举，及体制外的社会运动和示威游行等形式。澳门唯一由选民直接投票的选举舞台———立法会议员选举一直以来只开放了部分的民选议席，其对民众政治参与的引导表现出渐进性特征。在缺乏正式民主制度的条件下，功能性代表社团承担着社会成员进行利益表达与政府进行间接社会治理的功能。在原有的“二元政治”管治体制下，华人直接参与政治是很难的，起着协调中介作用的是为数众多的社团。１９７０年代中期以后，一些代表性社团的代表直接进入澳门立法会、市政议会等政治机关，分享部分政策动议权与社会治理权。进入１９８０年代，华人社团更加２８０

第四章　参与式合作型治理新体制的提出积极地介入立法会选举。在直接选举与间接选举中，如果没有社团的背景，候选人的资格都很难争取。这种以社团为依托的参政方式有效地保证了政治参与的秩序，使得社团成为进入政治建制内的唯一通道，而不是鼓励多元化的个人参与。该模式在回归后依然得到保留。根据《澳门基本法》的规定，立法会的议席数量与选举议席的比例都保持逐渐增长的趋势，行政长官与立法会的选举制度，将延续循序渐进的策略。一直以来，在澳门承担选举功能的政治性团体与提名委员会可分为固定组织形态与非固定组织形态。非固定组织形态的政治性团体或提名委员会，一般只有在选举年的时候，才涌现出来，一旦选举结束后，即销声匿迹，无法持续性地跟进民众关心的问题与政策，也无法持续地促进民众参与政治活动。固定组织形态的政治性团体主要是那些代表社会某阶层或专业人士利益的社团，它们更具社会影响力。而且，开放立法会民选议席之后，选举催生了不少新的政治性团体，培养了一批政治精英。澳门的政治舞台仍由传统的功能性代表社团占据垄断性优势，新兴社团相对势单力薄，尚未形成足以影响政局的力量。一般说来，竞争性民主政治的推行需要一个重要的前提，即民众普遍具有较高的公民意识和较高的文化素养，唯有这样，民主政治才能理性地、有序地推行。澳门虽然经过数次立法会选举培养出了一批勇于参政的华人社会精英，社团也出现多元化发展的趋势，传统社团通过参选培养参政的年轻接班人，民主派与民生派等新兴社团也得到了发展壮大，但是，总体上，居民的教育水平与公民意识仍嫌薄弱。随着经济社会稳定发展，以及年轻人接受教育的比例与水平不断提升，该状况会得到逐渐改变。可喜的是，在２００１年和２００５年的立法会选举中，参与投票的人数不断上升，２００５年的选民登记人数为２２０６１８人，比２００１年的１５９８１３人，增加了６万多人，显示出澳门普通居民的参政议政的意识不断提高。从参选团体的代表性看，也已经出现了代表不同利益集团的政治派别，并从各自团体切身利益出发提出诉求，拉拢选民，争取选票。澳门人尤其是年青一代，受到“澳人治澳”口号的感染，开始积极参与公共事务和监督政府施政。他们接受西方民主价值观，认为在选举中投票是公民应尽的义务。３８０

新秩序：澳门社会治理研究表４－２　立法会直选议席参选组别与候选人数的增加年份参选组别候选人数２００１１５９６２００５１８２１５　　资料来源：《努力提高选举质素，稳健推进民主发展》咨询文本。表４－３　２００１年与２００５年选民登记、直接选举中投票人数年　份２００１２００５年　份２００１２００５自然人１５９８１３２２０６５３投票选民８３６４４００１２８８３０００法　人６２５９０５投票率（％）５２３４５８３９　　资料来源：《努力提高选举质素，稳健推进民主发展》咨询文本。而体制外政治参与，在咨询机制不完善与有限竞争的选举制度约束下，作为民意表达的途径而成为部分居民的选择。如前所述，回归后，澳门经济、政治与社会生态发生变化，一些深层次结构性问题逐渐显现出来，而澳门原有的政治、法律制度难以有效地回应这些问题。近年来渐趋频繁的游行示威活动，反映出经济快速发展下凸现的社会矛盾，促使政府在公共政策方面回应不同社会群体利益诉求的同时，还需要从治理制度安排层次来调节社会关系与重构社会秩序。从过去几年游行示威的不完全统计看，除了一些影响较大的示威游行活动之外，还有不间断地向政府部门递交请愿信、小规模地集会等。从澳门示威游行的诉求分析看，游行的口号大多侧重于民生问题，对追求民主政治的诉求，相对并不强烈。游行示威等较激烈的社会活动方式是《澳门基本法》赋予澳门居民的权利和自由，游行示威也是民主社会的常态，但鉴于不同的政治权利，公民行使的程度和频率不同，因而造成的社会影响也不同。比如说，言论自由权利时时刻刻在行使，但选举的权力几年才可以行使一次。相对而言，游行示威的影响较大，涉及的社会问题更复杂，带来的社会影响乃至国际形象的影响也更深远。因此，使用这种权利的频率及自由度，是需要审慎考虑的。政治参与是实现民主政治的核心因素。通过政治参与，公民可以对政治精英实施某种程度的影响，使政府的各种行为以民意为依归。但不适度的政治参与有时还可能引起“政治衰退”，造成政治动荡。４８０

第四章　参与式合作型治理新体制的提出表４－４　２００６～２００８年澳门发生的示威游行活动的不完全统计年度时间组织机构主要诉求２００８１２月２０日澳门回归大游行反贪腐、争民主、保民生反对２３条立法１１月２３日澳门民间团体“民主起动”主办参与游行的包括香港立法会议员梁国雄、香港四五行动和社民连成员“反对２３条立法”大游行９月６日新澳门学社全面撤减博彩企业万九外劳，削外劳、除黑工、还职于民５月１日市民自发组织反贪腐、压通胀、除黑工、保民生４月１４日澳门工人民生力量联合工会筹委会输入外劳政策、道路交通法、高通胀、高楼价、高屋租等问题２００７１２月１８日１０月１日５月１日澳门民生协进会反贪腐、削减外劳及反对《道路交通法》澳门博彩、建筑业联合自由工会反贪腐、延缓执行道路交通恶法，要求政府打击黑工澳门职工联盟及澳门三行民益会保障基层市民就业权利，打击黑工与反贪腐六个劳工团体主办，包括澳门建筑工人、对澳门政府不满的民主派人士及争取居留权的家长反黑工、削外劳、反贪腐、保民生２００６１２月２１日澳门职工民心协进会及范本专业工会加强打击黑工力度、反对滥输外劳、将领取养老金发放年龄下降至６０岁、２００７年推行高中免费教育、打击贪腐、内地子女来澳团聚等种种诉求５月１日澳门民生协进会、澳门职工民心协进会、澳门职工联盟、澳门清洁员职工会、澳门三行工友互助会等团体联合发起驱除黑工，削减外劳　　回归后随着经济社会进步与民主发展，澳门的民主参与在广度、深度与效度方面显现出日趋丰富与扩大的趋势。在参与广度方面，近年来澳门政治参与在范围、形式及参与数量上都有扩大和增长的趋势。诚然，社会中的全体成员不可能都参与政治活动，鼓励对政治并无理解或毫无兴趣的人参与，也许徒劳无功。但适度的参与范围的扩大与参与数量的增长，具有积极的作用。在参与深度方面，澳门市民对参与事务的了解程度有所提升，能得到较充分的信息。由于时事论坛、个人博客及讨论平台的活跃，补充了传统大众５８０

新秩序：澳门社会治理研究媒介的及时性与互动性，使普通市民的知情权得到了保障。在参与效度方面，目前适度的公民政治参与对政治发展产生了一定的正面作用，主要表现为对政府的满意度、政府对公民回应度两个方面。图４－１　澳门市民对澳门民主状况的评价资料来源：《澳门居民综合生活素质调查第四期———社会和公共事务参与》，澳门特别行政区可持续发展策略研究中心。澳门特别行政区可持续发展策略研究中心２００９年初的有关调查指出，２５３％受访者对澳门的民主现状感到满意，４６９％的满意程度为一般，不满意的有２２２％。实际上，公民参与的效度不仅取决于公民政治参与的技能、威力，还与政府是否具有回应性直接相关。也正是由于政府对公民通过社会活动的表达方式而有所回应，使得更多的市民重视激烈的社会活动达致的效果。６８０

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点第五章参与式合作型治理体制的框架重点按照治理理论提供的原则，结合澳门现有的基础与条件，适应建设和谐社会的目标要求，澳门可以考虑选择“政府主导—多元参与”的合作型治理体制作为新的治理形态加以建构。新的合作型参与式治理框架的建设重点包括以下几个方面。一　以要素市场建设为重点　　深化市场化取向改革　　众所周知，在传统意义上，澳门是国际自由港和单独关税区，实行自由市场经济制度。按照自由主义的理论与实践，凡是采用自由市场经济制度的国家和地区，在政府与市场的关系上，大都主张减少政府对经济干预的范围和强度。然而，澳门虽说也采用市场经济制度，却与其他实行自由市场经济的地区不同，澳葡政府管治期间推行的多项专营制度以及在以土地、人力等资源配置上的政府干预导致市场作用或者被扭曲或者长期受限制，甚至被取消，以至于重要的公用事业与作为主导产业的博彩业均形成垄断专营的局面。这与经典的自由竞争经济相去甚远，事实上，澳门是由政府规制的发育不全的资本主义经济体。１９９９年澳门回归后，特区政府着手推进市场化取向改革，首份特区政府施政报告即明确宣布，“政府更将致力于完善自由开放、公平竞争的市场软环境……推动公平竞争与多元发展”。其后，历年施政报告对此或重申或进一步阐述。例如，“特区政府将继续坚持公平、公正的基本原则，并以开放的态度，妥善引入良性竞争机制，以增强市场吸引力，促进澳门竞争力的提升”（２００１年施政报告）；“政府有责任优化市场环境，使市场的参与者得以在公平、有序、高效的环境下尽展所长”（２００２年施政报告）；“政府７８０

新秩序：澳门社会治理研究将致力于透过完善法治、强化施政、提供技术辅助等方式，努力为市民和投资者提供相对公平的发展机会和营商环境”（２００６年施政报告）；“对于所有投资者，则着重于确保公平机会和优质投资环境”（２００７年施政报告）；“按照市场规律办事，确保自由经济原则，这是资本主义制度的基本法则，也是特区政府依法治澳的重要体现。……（为）确保市场的公平、有序和高效……加强必要监管，完善法制规范，实行恰当调控，提升行政效率，确保澳门的经济环境和就业情况，在比较困难的时期依然保持稳定和活力”（２００９年施政报告）。在具体操作上，特区政府成立后，对原先在澳葡时代取得专营合约的公司（行业），在合约到期后，果断引入竞争机制，结束垄断经营，最为引人注目的是流动电话市场的开放与博彩经营权的分散化改革。两项市场化改革措施的实施，取得了超出预期的显著社会经济绩效，特别是后者，可以说，非但一举结束了延续自回归前澳门经济谷底徘徊的状态，而且奇迹般地创造了前所未有的经济繁荣景象。博彩经营权的市场化改革，是特区政府借澳门旅游娱乐有限公司的幸运博彩专营合约于２００１年１２月３１日期满之机而推出的。特区政府成立次日，行政长官即宣布特区政府拟邀请具有国际博彩营运经验的顾问公司研究回归后澳门博彩业的发展前景与政策走向。２０００年７月，特区政府设立博彩委员会，成员包括行政长官（主席）、经济财政司司长、社会文化司代表、保安司代表、博彩监察暨协调局局长及一名法律范畴协调员，职责是研究及制订澳门博彩业的发展和管理政策。同年８月，特区政府委托安达信顾问公司就澳门博彩政策（包括发牌制度、税收制度及管理制度）展开研究。２００１年７月，根据顾问公司的研究建议，特区政府决定开放博彩经营权，并草拟了新博彩法案。８月，特区立法会正式通过１６／２００１号法律《娱乐场幸运博彩经营法律制度》。１０月，行政长官签署第２６／２００１号行政法规《规范经营娱乐场幸运博彩的公开竞投，批给合同，以及参与竞投公司和承批公司的适当资格和财力要件》，规定博彩经营者反招标竞投程序。同时，设立包括８名成员的“娱乐场幸运博彩经营批给竞投委员会”，随即正式展开招标竞投工作。至截标日的２００１年１２月７日，共收到标书２１份（其中３间公司因未能在规定期限内补交必需的文件而遭剔除）。２００２年２月８日，特区政府宣布竞投结果，澳门博彩股份有限公司（简称“澳博”）、银河娱乐场股份有限公司（简称“银河”），及永利度假村（澳门）股份有限公司（简称８８０

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点“永利”）获得澳门娱乐场幸运博彩经营权的批给。之后，特区政府分别与三家公司签署了“博彩经营批给合同”。同年１２月，因“银河”与威尼斯人集团（简称“威尼斯人”）的合作关系发生变化，特区政府批准“威尼斯人”以银河旗下的“转批给”方式在澳门经营幸运博彩业。之后，“永利”与“澳博”同样以转批给方式分拆赌牌给“新濠”与“美高梅”。至此，获准在澳门经营幸运博彩的公司由原来的一家变成为六家，澳门博彩业正式告别延续多年的独家专营制度，由此迈向多元竞争的新时代。应该说，特区政府推进博彩经营权从垄断专营到适度开放的转变过程，是一次成功的制度变迁，展现了新生的特区政府之政治智慧。它是在政府主导下因应客观经济条件变化而进行的强制性制度变革。变革的主要内容是以博彩经营权的适度多元代替垄断专营，核心目标是通过引入竞争机制，激励经营者扩大投资规模与提升服务水平，增强澳门博彩业的国际竞争力，进而推动澳门经济与社会的稳健持续发展与居民生活质素的优质化。变革具有广泛的民意基础，也得到了舆论支持，因此，在较短的时间内，顺利地实现了新旧制度之间几近于零成本的平稳转换，没有引发剧烈社会动荡。从制度效果的理论分析，博彩经营权的适度开放有利于改变澳门博彩业的市场结构，拓展澳门产业政策重新定位的制度空间，为澳门博彩业应对世界赌博爆炸的挑战和参与国际博彩市场竞争初步奠定了良好的制度基础。制度绩效①具体表现为：①博彩收入总量增加，结构调整，服务提升。在博彩收入上，由２０００年的１５８８亿澳门元增加至２００５年的４６０４７亿澳门元，５年间增加了１９倍。至２００８年，更达到１０８７７２亿澳门元，较２０００年激增５８４倍。同时，博彩业收入结构发生变化。在首间外资赌场开业前的２０００～２００３年，赌场收入增长主要是靠“贵宾厅”收入带动，“贵宾厅”业务平均每年增长２５９％，而“非贵宾厅”业务则平均每年增长９３％。２００４年５月，以发展“中场业务”为主的首间外资赌场———金沙娱乐场正式开业后，赌场整体收入转而以“非贵宾厅”业务带动，２００４～２００６年６月底，“非贵宾厅”业务平均每年增长５５９％，而“贵宾厅”业９８０①资料来源：澳门特区政府博彩监督暨协调局、统计暨普查局。需要说明的是，除了博彩经营权开放因素外，２００３年７月开始实施的放宽内地居民赴港澳旅行的“自由行”政策对澳门博彩业大发展，乃至整体经济的促进作用是不能低估的。

新秩序：澳门社会治理研究务则只有１０４％。竞争刺激了博彩收入增长和结构调整，同时，博彩服务质量也得到大幅提升，各博彩公司在出入口岸与娱乐场之间开设免费巴士载客，娱乐场内装饰豪华，环境舒适，并设有免费茶点招待、歌舞表演，一定程度上降低了搏杀豪赌气氛，增添了娱乐消闲感觉。②经济强劲反弹，再次“起飞”。在博彩经营权的分散化改革与中央政府批准内地居民以个人游方式赴港澳旅游（俗称“自由行”）政策的双重动力作用下，澳门经济迅速摆脱停滞不前的困局，进入快步上升轨道。２００３年澳门本地生产总值为６３５６６亿澳门元，至２００８年达到１７１８６７亿澳门元，短短５年内增长了１７倍，连续几年以两位数增长。人均ＧＤＰ由２００３年的１４２８００澳门元，增加至２００８年的３１３１００澳门元，翻了一番多。③税收劲升，财政增收。新博彩制度调升了博彩特别税率，由原来的３１８％上调到３５％，此外，承批公司须向促进文化、教育、科学、慈善等活动的公共基金会（澳门基金会）缴纳相当于博彩经营毛收入１６％的款项，以及缴纳１４％用以发展城市建设、推广旅游和提供社会保障。另缴固定（每间承批公司年缴３０００万）及按博彩桌（即赌台）、“角子机”等电动或机动博彩机（俗称“老虎机”）的数目计算的溢价金。其中，“贵宾厅”内的博彩桌每张每年缴纳３０万澳门元，其他博彩桌则每年缴纳１５万澳门元，而老虎机则每年每台缴纳１０００澳门元。随着博彩收入的增加，政府收缴的博彩税连年劲升，财政收入亦因之而增加。２００３年，博彩税收为１０４２７亿澳门元，占政府经常收入１４０１２亿澳门元的７４４％；２００７年，博彩税为３０８５亿澳门元，占政府经常收入４０６４４亿澳门元的７５９％。较之于回归前博彩税占政府经常收入的５０％～６０％，比重明显增大。博彩税单项收入甚至在某些年份超过政府经常支出，因此，公共财政结余（总收入与总开支之差）由２００３年的２６６亿澳门元急增至２００７年的２１８３８亿澳门元。①④失业率下降，就业改善。博彩业的发展创造了大量的职位需求，仅博彩从业者就由开放前（２００１年）的１４４００人大幅增加至２００５年３０３５１人，且在同期内间接创造了约２３３００个职位，即每新增一个赌场职位可以间接地创造另外两个其他职位。博彩业推动的经济较快速增长，使失业率由回归前后高峰时的６８％迅速下降至２００８年末的３％，实现了全社会的充分就业，本地人力资源出现供不应求的状况，不０９０①资料来源于澳门特区政府财政局“公共账目演变”（２００３～２００７）。

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点得不依靠大量输入外劳来弥补职位空缺。⑤居民收入上升，社会福利增加。随着经济发展与就业改善，居民的劳动收入及政府福利转移收入上升，统计入户调查数据显示，每户平均劳动人口由２００２／２００３年的１６５人增至２００７／２００８年的１８８人。全澳住户每月收入总额达４２２亿，较２００２／２００３年劲升１３６７％，扣除通胀，实际增幅为９９４％。住户每月平均收入为２５２５０元，较５年前实际升幅６０２％；人均每月收入８０４２元，实际上升６２３％。基尼系数由５年前的０４４降至０３８，扣除政府福利转移，基尼系数为０４。①在社会福利建设方面，随着博彩税收与财政收入的增加，政府加大了社会福利的资源投入，实施了１５年免费教育，推出了多项税收减免及电费等补贴，甚至在２００８年与２００９年连续两年安排“全民现金分享计划”。诸多惠及澳门市民的福利政策，推进了社会民生建设，有利于居民综合生活素质的提升。总之，博彩制度的分散化改革，成功地将竞争机制引入到博彩行业之中，极大地释放了原本受到专营制度束缚的博彩业发展潜力，在“自由行”政策共同作用下，博彩业迅速成为引领澳门经济发展的“增长极”，博彩业收入总量倍增，服务质量大幅提升，资本结构与市场结构的多元化与国际化程度显著加大，博彩业内部正在形成的垂直多元发展态势与差别化经营布局使博彩业的系统性风险与波动性逐渐减弱。更为重要的是，在博彩业的带动下，澳门整体经济走出困境，步入快速发展的新一轮增长周期。经济规模扩张，财政收入激增，就业情况改善，居民收入上升———澳门的城市形象开始朝着国际化都市与“东方拉斯维加斯”的方向发展。毋庸讳言，博彩业的高速发展也引发了一系列社会问题，博彩业内部竞争日益加剧，博彩业与其他行业（如中小企），以及人力、土地等资源的供给与需求之间的相对平衡受到冲击，解决因博彩业开放而产生的矛盾与问题，同样也要用改革的办法与发展的思维去寻找解决之策。从政府可利用的资源与手段出发，通过深化市场导向的改革，创造有效竞争与公平竞争的博彩市场环境，完善市场体系，构建土地要素市场与外劳引进的市场化机制，优化土地资源配置，增加劳力的供给，为博彩业与经济发展提供资源保障。具体地说②，１９０①②澳门政府统计暨普查局：《２００７／２００８住户收支调查总体结果》。《迈向更加持续协调健康发展之路———博彩经营权适度开放政策检讨》（内部研究报告），２００６。

新秩序：澳门社会治理研究一是创造公平竞争的博彩市场秩序。博彩经营权适度开放的目的在于制造博彩业内部的有效竞争，而非无序恶性竞争，从而提高行业经营效率，最终令政府从博彩收益中获得更多税收，并通过财政机制，惠及澳门社会。因此，在制度设计上应以建立有效竞争的市场秩序为目标，同时，要设法消除或遏制无效竞争和有害竞争。实现公平竞争的关键是有一套保证公平竞争的竞争规则。二是从优化资源配置出发，建设土地、人力资源要素市场。博彩经营权开放后，随着外资的涌入，澳门原本并不丰裕的土地、人力资源供应出现短缺，如何解决经济发展必需的土地与人力资源问题，成为特区政府面临的治理难题。诚然，消除短缺状况的根本出路在于增加供给，而不是缩减需求。对于增加有效供给，成熟的做法是将市场机制引入到土地、人力资源的配置中，建立起与其他相关市场配套的要素市场，并联结成市场体系，通过市场达到有效调节供给。虽然澳门实行的是市场经济制度，但土地、人力资源并非由市场调节，而主要是通过政府的“有形之手”来进行配置的。因此，实际操作中，不但引发了诸多的偏袒与利益输送之社会质疑，而且也严重地影响了作为基本生产要素的土地、人力资源的配置效率。在土地配置方面，很少通过市场拍卖等竞价方式来出让土地，更多地是以不公开方式批租土地，既无土地交易的一级市场，同时二级市场也付之阙如。使用中的土地不能通过市场交易和地价机制进行再配置，严重影响了土地配置效率，导致现实生活中怪象屡现，即一方面经济发展急需的土地资源得不到满足，另一方面，政府批出的土地却得不到及时发展而闲置多时，原本不高的土地利用率长期难以提高。在人力资源方面，经济高速增长，尤其是博彩业的急剧膨胀，对劳动力产生巨大需求，劳动力短缺问题日趋严重。对此，政府采取了引进外劳的办法。然而，引进外劳却遭到了本地劳工阶层的强力反对与阻挠，甚至接连引发游行示威等街头运动。如何化解难题？实际上，除了通过福利投放来安抚与缓解本地劳工对输入外劳的抵制压力外，同样可以在外劳输入方面引入市场化机制，来破解抵制外劳与劳力短缺的悖论。企业愿意雇佣外劳，其原因之一是外劳成本低于本地劳工，对此，政府可以通过开征外劳使用附加费，并将征收到的费用全部用于本地劳工培训或社会福利。其次，针对行业而非逐个企业制订外劳使用数，并面向行业内的企业以公开竞价的方式拍卖外劳指标，收取外劳使用费用，拍得外劳使用指标的企业可按指标数雇佣外劳，也可向其他企业转让（出售）指标，利用这种市场化操２９０

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点作方式，对各企业来说，体现了外劳使用的公平原则，而对本地劳工来说，通过征收外劳使用费补贴本地劳工，最大程度地保护了本地劳工阶层的利益。实践证明，市场手段在竞争性领域与资源配置方面独具效率与公平。特区成立以来，尽管特区政府不断推进市场化取向的改革，但是，总的说来，现在并非已经发展到市场竞争过度的阶段，而是仍然处于竞争不足的状态。因此，有必要继续推进以土地、人力资源为重点的市场化改革，并借新一轮公用事业专营合约陆续到期的契机，详加检讨，创造条件，逐步开放巴士、航空、电讯、电力等公用事业经营，降低收费水平，提高服务质量，切实发挥市场在资源配置与竞争性领域的基础性与主导性作用。二　以权利平等为重点推进政治结构改革贫富分化、收入差距是经济不平等的表象，其背后的实质是政治权利的不平等。政治权利不平等集中体现在政治权力分配结构的失衡。实际上，政治输出作为政治系统的终端产品，表现形式为公共政策，它反映了政治系统内部权力分配关系及其相互博弈。从这个意义上说，任何由资本家主导的所谓“商人政府”或由普通民众主导的所谓“民粹政府”都是结构失衡的，因此，其输出的政策导向同样是失衡的，难以兼顾不同社会阶层的利益诉求。从现行的澳门政治权力分配来看，在立法会议员构成、政府主要官员身份方面，尽管并非完全像社会流行的描述那样“家族化”或“商人化”，但是，也无法否认其浓郁的资本家色彩与精英色彩。令人迷惑的是，基本法设计澳门政治结构的基本原则之一是“均衡参与”，为什么按照基本法产生的政治权力分配结构会出现失衡呢？可见，仅有原则是不够的，还需要实际操作的配合。因此，政制改革探讨既要重视原则制定与内容调整，也要有操作程序的配套，防止出现以实际操作取消抽象原则的现象。与其他地区一样，政治民主化也是澳门特区政治结构改革的基本议题。就一般理论而言，一个区分民主与非民主的政治系统的标志是竞争性选举，竞争性选举令公民有机会通过对政策制定者的选择和反对来形塑政策过程。选举、竞争性政党和代议制议会往往被视作民主的标志。然而，对于政治民主化的理解并不仅仅局限于政治制度的形式民主。无论是一个国家还是一个３９０

新秩序：澳门社会治理研究特定的地区，要建立和维持真正的政治民主，更多的是依赖于一个民主的社会来提供实质的支撑。对于民主社会的认识同样需要从社会结构和社会理念两个方面来展开。民主社会在结构上应包括自由媒体、公民社会等多元因素；同时，公民个体与社会群体在日常行为与集体行动中应体现民主精神与要求。否则，仅仅存有形式上的政治民主是无法得到持久维持的。相对而言，要达到政治制度和程序的民主化或许并不困难，甚至可以一蹴而就，因为那是可以经由制度条文“建构”起来的。但是，真正的难题是如何巩固（ｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎ）民主，或者说民主的可持续性。具体到澳门特区，有人主张通过改革选举制度，追随香港实现“双普选”，并借此推进民生改善与建设。应该承认“普选”对民主发展与政治民主化的重要价值，问题是它是否应成为澳门社会现阶段政治发展的突破点呢？换句话说，澳门的政治结构改革是否应以此来定向呢？在现代化过程中，不同地区的地理、人口、经济和历史存在巨大差异，因此，政治发展的路径与方式都具有自身特征。澳门自身独特的社会背景、历史发展和文化理念决定了她与其他地区政治发展的路径、方式和进程存在着诸多差异，正是这些差异塑造了澳门独有的治理模式。因此，探讨澳门政治结构的改革同样应该从经济发展与政治民主，以及社会改革之间的关系入手，深入分析民众的现实诉求，从而提出未来改革的可能方向与着力点。有关经济发展与政治参与之间的关系，亨廷顿考察了１９７４～１９９０年间向民主制度过渡的国家后指出，在２０世纪７０年代初期，许多国家取得了全面的经济发展，经济发展为民主提供了基础……由迅速经济增长或经济衰退所造成的危机剥削了威权主义。①一般而言，经济发展水平的提高可以促进政治参与的扩大。研究表明，人均ＧＤＰ达到１０００美元是一个关键点，当一个国家的人均ＧＤＰ在１０００美元以下时，人们对于政治民主的要求要小于对于发展经济、提高生活水平的要求。只有当人均ＧＤＰ达到１０００美元时，人们才开始关注政治方面的要求，对政治民主的渴望比以往要激烈得多。亚洲的韩国和新加坡等国的民众都是在人均ＧＤＰ达１０００～３０００美元时４９０①〔美〕塞缪尔·亨廷顿（ＳａｍｕｅｌＰＨｕｎｔｉｎｇｔｏｎ）著《第三波———２０世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海，三联书店，１９９８，第６８～６９页。

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点才开始对身边的政治表现出关注，并挤出更多的闲暇时间来研究政体和民主问题。市场经济的发展，最终将所有的人都直接或间接地卷入社会经济生活的旋涡中，使每一个个体的自主性和进取精神都大大增强。人们从自身的经济利益出发要求参与政治活动，关心政治的决策及对自己利益可能带来的影响，而经济的发展和人们生活水平的提高，为这种参与提供了物质和文化的条件，使人们自主的政治参与能够变为现实。因此，当经济发展到一定时候，公民政治参与的愿望将空前扩大，社会将会出现多种利益集团，选民会提出更多更务实的要求，各种民间团体也会接踵而至，活动会更具有针对性和积极性。也就是说，当一个社会的经济发达之后，市民会将关注点放到一些非物质性的价值取向上，这种现象被西方政治学及民意研究称作“后物质主义”。民主政制也是一个非物质性的价值取向。但是，在现实社会中，经济发展和政治民主之间的关系是极其复杂的，二者之间的全面的相关性可能因时因地而异。一种情况下，这种联系表现为民主政权鼓励经济和教育发展，而经济、教育发展又反过来支持与促进民主发展。另一种情况下，经济发展导致新中产阶级或得以更好地组织起来的工人阶级产生发展民主的要求。同时，民主和经济发展也都受到各国文化的影响。就澳门而言，情况更为复杂。单纯从经济资料看，澳门的人均ＧＤＰ早在回归前的若干年就超过了１０００美元了，但是，何以推进选举制度改革与民主发展的话题，以及频繁的社会运动，却是在回归后逐渐升温，并于２００６年后遽然加速呢？是经济发展促动的，还是别有他因？这里选择从具体民意调查资料①的变动来分析回归以来民众诉求的变化及其特征，为探寻澳门未来政治发展路向奠定基础。从表５－１与表５－２可以看到，民众在２００４年对特区政府的满意度最高，２００４年前总体呈现上升趋势，２００４年后呈现下降趋势，对特首表现的评价也是如此。５９０①表中资料均引自香港大学社会科学学院下属的香港大学民意研究计划“澳门研究系列”，ｈｔｐ：／／ｈｋｕｐｏｐｈｋｕｈｋ／，该计划自１９９２年起开始在澳门进行实地研究，了解澳门的民情发展，以选举研究及民意测验为主要项目，所有调查研究均由民意研究计划独立进行，虽然部分调查有机构赞助，或与团体合作，但具有一定客观性，也不会受到任何政府、机构或团体影响。

新秩序：澳门社会治理研究表５－１　１９９９～２００６年澳门民众对特区政府整体满意度数据统计表单位：％你对澳门特区政府?（的）整体表现满唔（不）满意１９９９／１２／１７～１８２０００／１２／２８～３０２００１／１２／１８～２９２００３／１２／２６～３０２００４／１２／２８～３０２００５／１２／２５～２８２００６／１２／２８～０７／０１／０４满　意４０５６４２５４４７２４７５８６７７５２８一半半（般般）２７５２４５３５５２１３２１０２４８３７６唔（不）满意３１６７８７５４７２１４９８８唔（不）知／难讲５８３４２６１６１１２６０８　　表５－２　１９９９～２００６年澳门民众对特首满意度数据统计表单位：％对特首何厚铧?（的）支持程度１９９９／１２／１７～１８２０００／１２／２８～３０２００１／１２／１８～２９２００３／１２／２６～３０２００４／１２／２８～３０２００５／１２／２５～２８２００６／１２／２８～０７／０１／０４平均数７２７７０９７３７７９１８４７１７８８６９３　　民众对特区政府和特首的最高支持度出现在２００４年，接着是２００３年，之后是２００５年，最弱是２００６年。通过表５－３中的数据可知，对政府支持度最高时期（２００４年）民众对各方面环境满意度的排序：经济环境获得的满意度最多，社会环境获得的不满意度最多，而政治环境满意度和不满意度都为最少。同时“唔（不）知／难讲”中政治环境的比例最高，表明当对特区整体发展和经济发展表示满意的人数达到最高潮时，对政治的不满意程度的人数也降到最少，同时还有一部分人对政治发展缺乏明确的判断力。当然，仅以２００４年的数据无法为上述结论提供坚实的支持，因为单年度的数据容易因特定的政治、社会或经济的变化表现出非常态的变化。因此下面通过表５－３中对回归后连续调查多个年份所得的资料进行分析，来探究澳门特区民众对经济、社会、政治环境的真实态度。可以看到，在对三项环境的排序中，对于“经济环境”表示满意的人数逐渐超过其他两项，而对“政治环境”表示满意的人数则落后于“经济环境”和“社会环境”，但由于对“政治环境”表示满意的人数总体上随时间发展呈现上升趋势，因此特区的政治环境仍是朝社会肯定的方向发展，只是其发展在民众中引起满意度提高的速度要落后于经济和社会发展。６９０

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点表５－３　１９９９～２００５年澳门民众对经济、社会、政治环境满意度数据统计表单位：％１９９９／１２／１７～１８２０００／１２／２８～３０２００１／１２／１８～２９２００４／０６／２８～０７／０１２００５／０５／２５～３０满　意一半半（般般）不满意唔知／难讲经济环境１４５２５９１５９６２５５８４社会环境２９１５６４４４２５９１５４３政治环境２７２４２１３５９４９５４２９经济环境１７７２３５２６３２５１２１３社会环境２９３２９６３６４２７２２４３政治环境２６３２５９３７２２０５２０３经济环境６５２４８２５５４８９２７０社会环境３６９１０５１７０９８１８１政治环境１８３７１８１５９７９经济环境２６２４２４３５３４社会环境４７３４２４３９３４政治环境２８２２５０１８９２４０２９１　　表５－４　１９９９～２００５年澳门民众对特区经济、社会、政治满意度排序表满　意　度不满意度１９９９社会环境＝政治环境＞经济环境经济环境＞社会环境＞政治环境２０００社会环境＞政治环境＞经济环境经济环境＞社会环境＞政治环境２００１社会环境＞政治环境＞经济环境经济环境＞社会环境＞政治环境２００４经济环境＞社会环境＞政治环境社会环境＞政治环境＞经济环境２００５经济环境＞社会环境＞政治环境经济环境＞社会环境＞政治环境　　因为调查日期是１９９９年１２月１７～１８日，所以是对澳葡政府绩效满意度测试。进一步分析表５－３，政治满意度的增长率是三者中最低的（比较的方法：分别将三项中２００５年数据除以１９９９年数据所得比值进行比较，所得比值最大者变动最快。在此，“经济环境”项的比值为４０２，“社会环境”项的比值为１８６，“政治环境”项的比值为１５７）。从图５－１中可见，比较“经济环境”与“社会环境”两项满意人数百分比变化斜线，“政治环境”满意人数变化斜线的斜率要小得多。然而，虽然以上数据显示，相比其他两项相应数值，“政治环境”满意７９０

新秩序：澳门社会治理研究图５－１　１９９９～２００５年澳门民众对经济、社会、政治环境满意度人数百分比相对较低，但不能仅仅以此作为衡量民意和社会发展的唯一标准，并由此推论出政治环境的发展是澳门社会的首要任务。因为大众往往将支持率作为民意调查的主要关注点，而忽略对三项环境持其他态度的人数比例的变动所蕴涵的信息。随着时间的发展，表示“不满意”的人数比例在经济、社会和政治三项中都呈现下降趋势，表明民众认为三项环境都有改善。同时，比较每年中三项数据的比值，虽然表示对“政治环境”满意的民众比例是三者之中最低的，但是表示对“政治环境”不满意的民众比例也是三者之中最低的，而且比其他两项的相应数值要低两倍。与之相对，表示对“经济环境”不满意的民众百分比一直最高，不过其发展在民众中引起不满意人数的下降速度要快于政治和社会相应数值，对“政治环境”不满意人数的下降速度在三者中居中（比较的方法：分别将三项中２００５年数据除以１９９９年数据所得比值进行比较，所得比值最大者变动最快。在此，“经济环境”该项比值为２７，“社会环境”该项比值为２０３，“政治环境”该项比值为２３）。从图５－２中可见，表明民众对经济环境不满意度斜线的斜率要大于表明其他两项的斜率，而代表民众对社会和政治环境态度的斜线则要平缓得多。当民意调查的主要关注点放在支持率和反对率时，不应该忽略持反对以及中间和模糊态度的比例。值得注意的是，与对“经济环境”和“社会环境”评价持模糊态度的民众比例相比，持模糊态度的民众在对特区“政治８９０

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点图５－２　１９９９～２００５年澳门民众对经济、社会、政治环境不满意度图５－３　１９９９～２００５年澳门民众对经济、社会、政治环境持“不知”态度百分比图环境”评论时所占比例要高出好几倍。这意味着大众对政治生活的理解远远小于经济和社会。而“唔（不）知／难讲”中包含了两种态度，“不知道”意味着民众对政治不关心或者缺乏必要的政治知识，而“难讲”则表明缺乏评判的标准。这在很大程度上是由个体政治知识和技巧、能力的缺乏引起的。相同的反应也出现在对特首历年发表施政报告满意度的支持上。表５－５比较了２００３～２００５年民众对特首施政报告态度的资料，从中不难发现，当民众对三项环境的满意度急剧变动的时候，在所有三项中持有“唔知／难讲”态度的民众的比例几乎没有变化。９９０

新秩序：澳门社会治理研究表５－５　２００３～２００５年澳门特区民众对施政报告的满意度单位：％你对特首刚刚发表?（的）施政报告满唔（不）满意２００３／１２／２６～３０２００４／１２／２８～３０２００５／１２／２５～２８满　意４９８５２７４４２一半半（般般）１１６９４１７６不满意２１０６４７唔（不）知／难讲３６６３７３３３４　　总而言之，上面资料表明对“经济环境”满意的人数比例最大，且对“经济环境”改善结果满意程度是三项中最大的，但是对“经济环境”满意和不满意的人数比例最大。与此同时，虽然对“政治环境”改善结果满意程度是三项中最低的，对“政治环境”满意人数比例也最小，但是对“政治环境”不满意的人数比例却是最小的。同时，人们对“经济环境”和“社会环境”的认识要比对“政治环境”的认识明确得多。无论是归因于不关心，还是缺乏知识，民众都对“政治环境”缺乏判断力。“唔（不）知／难讲”虽然都表明受调查者对所调查内容缺乏判断力，实质上却代表了两种情况，一是不关心，所以没概念；二是关心，但无法判断。因此，仅凭该项数据无法断定民众对社会中三方面关注的比重，在此通过调查中的另一问题来进一步明确民众的关注重点。表５－６　１９９９～２００５年澳门特区民众对施政报告的满意度统计表单位：％现在澳门面对好多问题，你个人最关心边（哪）种问题呢？１９９９／１２／１７～１８２０００／１２／２８～３０２００１／１２／１８～２９２００５／０５／２５～３０政治问题５２１７２４３０经济问题４７９７９４７３３４１９社会问题（如医疗、房屋、教育、福利、治安等）３６１１６１２２３３７６唔（不）知、难讲、分唔到边样最重要（分不出哪样最重要）００１１１８１２１无意见２９１７０２５４　　可见，在有关市民对澳门的问题关注度调查中，经济、社会都是最高，而政治不仅排在最后，而且比例更是比其他两项小好几倍。因此，澳门经济００１

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点的发展并没有导致民众对政治发展关注度的大幅提升。由于政治发展包括很多内容，民主化只是其中关键和核心的内容。在特定情况下，社会也许集中在政治民主而非整体的政治发展。因此有必要进一步探究澳门人对推进民主的态度。表５－７列举的是１９９９～２００６年香港大学民意调查机构对民众进行的关于澳门政府在不同方面表现满意度的调查。表５－７　１９９９～２００６年澳门民众对特区政府不同方面表现的满意度统计表单位：％你对特区政府系××××方面?（的）表现满唔（不）满意１９９９／１２／１７～１８２０００／１２／２８～３０２００１／１２／１８～２９２００３／０８／２１～２５２００５／０４／２１～２７２００６／１２／２８～０７／０１／０４满　意一半半（般般）唔（不）满意唔（不）知／难讲维持经济繁荣２７７４５９３９９６７３７１０６５６改善民生３４２４１３３７９５４４４８７４０３维护人权自由４５６４２０４６５５１０５３９４７３推行民主?（的）步伐３９９３５８３８４４１９４７９３３０执法部门整体表现２１４５９８５７７５０４４６８４０５维持经济繁荣２０８２５５３３２２０７１９２２３１改善民生２４７３０２３７７２８３３４２３７９维护人权自由２５２３０７３１７２７６２７６３３９推行民主?（的）步伐２５３２８９３５３３２３２７７３６４执法部门整体表现２０５１７８２５０３０３３０６３２７维持经济繁荣４６４２２４２１１７３５７９０改善民生３２７２１０１７７９４１１７１９４维护人权自由１４８１４５８６８０６５１３８推行民主?（的）步伐１５８１５５９０８７９４２１２执法部门整体表现４７０２９５１２８１４９１４５２３５维持经济繁荣５１６２５９４８４１２４改善民生８４７５６８８０５４２４维护人权自由１４５１２７１３２１３５１２０５０推行民主?（的）步伐３１１９８１７４１７１１５０９４执法部门整体表现１１１２９４４４４８２３４　　表中“１９９９／１２／１７～１８”是在回归日之前进行的调查，故而该年度调查结果应是对澳葡政府在政治、经济、社会和法律等方面表现的满意度。可以看到，在“满意”栏中，五方面的满意度在２００５年前都呈现上升趋势，但是到２００５年后出现下降，与对政府和特首满意度变化的趋势是一致的。比较１９９９年和２００６年的数据，只有“推进民主?（的）步伐”一项１０１

新秩序：澳门社会治理研究有所下降，同时回归前澳门社会对政府的满意度排名是自由→民主→民生→经济→法律，而到２００６年满意度排名是经济→自由→法律→民生→民主。同时在该栏历年调查中，和其他几项相比，对“推行民主?（的）步伐”满意度一直是排名比较靠后的。表明相对于其他项，民众对特区政府在“推行民主?（的）步伐”方面的满意程度有所下降。与之相应的是，虽然在“不满意”栏中，五方面在２００５年前都呈现下降趋势，但到２００５年后都出现上升。不过，比较１９９９年和２００６年的数据，只有“推行民主?（的）步伐”一项呈现上升，表明市民对推进民主的需求提高了。即便如此，在历年该栏的调查中，和其他几项相比，“推行民主?（的）步伐”从来没有占到最高的比例，即便是在民众对“推行民主?（的）步伐”不满意程度反弹最快的２００６年，民众对“推行民主?（的）步伐”的不满意程度也要低于对“执法”的不满意程度，同时“推行民主?（的）步伐”与“改善民生”的不满意程度基本相等。在中间态度“一半半（般般）”栏的比较中，可以看到，所有项目都随时间变迁呈上升趋势，“推行民主?（的）步伐”一项呈上升趋势，表明澳门民众对政府推进民主的工作满意度有了比较大的增加，需要特别注意的是对“唔（不）知／难讲”一栏的分析，该栏的态度表明民众对政府施政不同方面的重视度和认识度。该栏资料的数值越高，表明有越多的民众对政府在某方面的表现缺乏判断力。首先，分析该栏中每年五方面数据的排序，结果显示，“改善民生”和“维持经济繁荣”两项在其中都是最低的，这从反面表明多数民众对特区政府改善民生方面、繁荣经济方面的表现具有自己的判断力，认识清晰。而“推行民主?（的）步伐”一项则远远高于其他四项，这又一次表明澳门民众对政治民主的认识远远低于经济、民生和自由、法律等方面。其次，分析该栏数据随着时间变化而呈现的不同变化趋势。如果资料呈现下降趋势，则表明越来越多的民众对政府该项的表现认知明确。可见，“推行民主?（的）步伐”项随着时间变动呈现上升趋势，其余四项基本呈现下降趋势，表明越来越多的民众对于政府在推行民主方面的表现缺乏明确判断。通过将五项中１９９９年与２００６年的数据相除，可以看到“改善民生”的下降比例最大（“维持经济繁荣”２１２５；“改善民生”３５；“维护人权自由”２５；“推行民主?（的）步伐”０６９５；“执法部门整体表现”３２６），这意味着澳２０１

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点门民众对政府在“改善民生”方面的作为从没概念到形成清晰认识变化最快。对比表５－１和表５－７，民众对政府总体表现满意度要分别高于对经济、民生、自由和法律各单项，同时“唔（不）知／难讲”一项所占比例也小于其在“推行民主?（的）步伐”中的比例，意味着民众在“推行民主?（的）步伐”单项中表现出来的相对比较高的不满意和缺乏认识并没有在很大程度上影响到民众对政府整体绩效作出相对肯定的评价。由此表明，对于民众而言，政治与经济、民生、自由、法律四者的重视程度并不均衡。在表５－８中，“安定”和“自由”一直是得分排前的两项。表５－８　２００４～２００６年澳门民众对特区不同方面评分统计表单位：％用０～１０分评价澳门是否一个民主?（的）社会２００４／０６／２８～０７／０１２００５／０５／２５～３０２００６／１２／２８～０７／０１／０４民　　主６４７６５６０自　　由７３１７３７２繁　　荣７２１７２７６安　　定７４０７３７１新闻传媒?（的）公信力——６０　　图５－４　２００４～２００６年澳门民众对澳门社会现状评分图可见，虽然２００６年社会繁荣得分最高，但是民众对政府和特首的评分却下降了。因此，在“安定”和“繁荣”中市民更看中安定，而“民主”在２００４～２００６年都是得分最低的，这表明民主并不是影响民众对政府评价的关键指标。民众对政治的支持度更多的是建立在政府“推进民主”之外其他几项的表现上。３０１

新秩序：澳门社会治理研究表５－９　２００５～２００６年澳门民众认为该年最需要处理问题统计表单位：％２００５／１２／２８２００６／１２／２８～２００７／０１／０４经　　济１９５经　　济２０４房　　屋７２房　　屋１１２福　　利９３福　　利７０医疗／卫生４６医疗／卫生５２环　　境１９环　　境０８教　　育１１２教　　育７６政　　制２５政　　制３６社区设施１９社区设施０６通　　胀０２交　　通７４交　　通９４治　　安４１治　　安６４贪　　污１７贪　　污８４其　　他１２４其　　他１１４唔（不）知／难讲１６１唔（不）知／难讲８０　　简言之，虽然澳门民众对特区政府在“推行民主?（的）步伐”方面表现的满意度要低于其他方面，但是民众对它的不满意程度也并不高；同时，民众对“推行民主?（的）步伐”持中间态度（一半半［般般］）的比例项有了较大的提高。尽管调查显示澳门民众较为关注“改善民生”和“维持经济繁荣”，但是，２００５年后，因为经济发展的均衡性遭受冲击，以及“欧文龙贪污案”的揭发，民众开始加大政治参与力度，而政治结构的封闭性导致民众选择通过体制外的社会行动来表达诉求，最直接并可观察的现象是游行示威的剧增。或者可以说，２００６年“欧案”的发生成为澳门民众呼唤政治结构改革的重要触媒。自２００６年起，澳门社会运动日渐兴起，到２００７年１２月２１日回归日大游行中民众提出了“争取在２０１９年落实双普选”的要求。分析历次游行，从参加游行人员的职业构成看，初期参与游行的多数是建筑工，之后逐步多元化。２００７年五一大游行中开始加入部分公务员；２００７年十一游行中首次有约５０名教师、社工和大学教育学院学生携带标语、高呼口号加入游行队伍；２００７年“回归日”大游行中，又加入了部分其他人员。从游行的主题诉求来看，从经济、民生为主逐渐向多元化发展。２００６年之前，以失业、劳工等民生问题为４０１

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点主题；２００６年之后，廉政诉求加入，反贪腐成为响亮口号；２００７年回归日游行中加入“争民主”，此次民主回归大游行被称为“历来首次在回归日发起的民主游行”，直接提出了“争取民主”、“争取双普选”的政治诉求。①令人深思的是，回归后，澳门社会运动的崛起与特区政府及特首的民意支持度直线下降几乎同时发生，特区政府成立后取得的经济发展绩效，以及通过直接财政支付向社会大量投放资源，快速拉升民生福利水平，都未能有效“阻止”社会运动的发展。可见，这是澳门现有政治系统本身的结构缺陷。这种结构缺陷及其与民众政治民主化诉求之间的落差形成的后果是：一方面，政府面临着权威流失与管治危机，另一方面，民众宁愿选择非体制化的街头运动方式表达诉求，从而导致游行成为一种社会习惯与压力手段，由此更加凸显了政治结构的封闭性。从调查资料看，随着政治参与力量的发展与社会条件的日益成熟，民众对政治开放的诉求较前明显增强。表５－１０显示，在“政府是否代表民意”方面、“立法会能否代表民意”方面和“澳门政府咨询市民意见?（的）渠道是否足够”方面持有“唔（不）知／难讲”态度的民众比例大大下降了，表明更多的民众开始具有自己的判断力，对特区政府、立法会和政治制度代表民意的认识更清晰化。在政府代表民意方面同意的比例没有太大改变，但是否定的比例有了急速的增长。同时“唔（不）知／难讲”的比例大大下降了，表明原先持有模糊态度的部分民众转而持否定态度，认识到政府的施政并未符合民意；而在“立法会能否代表民意”方面，持肯定态度的人数比例有了比较大的增长，原“唔（不）知／难讲”比例的部分民众认识到支持立法会施政代表民意。而在“澳门政府咨询市民意见?（的）渠道是否足够”一项中，可以看到持否定态度和持肯定态度的意见出现此消彼长的趋势，这意味着，特区政府在政治制度上有了改进并得到了民众的支持，但是肯定和否定的态度的比例仍相近表明了现有的制度还有待进一步进行民主改进。５０１①《千五人参与民主回归游行》，２００７年１２月２１日《澳门日报》。主办单位高喊“一人一票选特首”、“反对小圈子选举”、“落实双普选”等口号。而部分接受记者访问的游行人士表示，他们诉求原因主要都是担心人才大量流向博彩业和物价持续上涨等问题。

新秩序：澳门社会治理研究表５－１０　２００３～２００５年澳门民众政治认知调查统计表单位：％整体黎（来）讲，你觉得澳门政府?（的）施政是否符合民意整体黎（来）讲，你觉得澳门立法会能否代表你?（的）意见澳门政府咨询市民意见?（的）渠道是否足够２００３／０８／２１～２５２００５／０８／２９～０９／０１２００３／０８／２１～２５２００５／０８／２９～０９／０１２００３／０８／２１～２５２００５／０８／２９～０９／０１是６６１６５８能够３５５５０４肯定／好够（够好）／几够（很好）３０９４８６否７３２１０不能够３１６３６３否定（几唔够／唔系几够／好唔够）５６０４６５唔（不）知／难讲２６６１３１唔（不）知／难讲３３０１３３唔（不）知／难讲１３１５０　　特区民众不仅有政治民主的需要，而且也对民主政制的功效有着较为明确的认识。表５－１１中的数据显示，澳门人对于民主政制落实“一国两制”、落实“澳人治澳”、实行“高度自治”、政府施政、人权、经济等方面重要度的认识都比较高（超过７０％）。表５－１１　特区民众对推行民主政制重要程度的看法？单位：％你认为推行民主政制落实××××重唔（不）重要？落实一国两制落实澳人治澳实行高度自治政府施政人权经济重要７７０７７４７５３７０５７４０７０５一半半（般般）５６５９６１４８７４７４唔（不）重要５６４７４３５５４１８７唔（不）知／难讲１１９１２１１４３１９１１４５１３４　　资料来自香港大学社会科学学院下属的香港大学民意研究计划“澳门研究系列”，ｈｔｐ：／／ｈｋｕｐｏｐｈｋｕｈｋ／，政制及教育改革（２００４／０６／２８～０７／０１）。包括“几唔重要／唔系几重要／完全唔重要”。由上可知，澳门政治结构的调整与发展，一方面，要按照《澳门基本法》所确定的循序渐进、均衡参与的原则，推进包括选举制度在内的民主政制发６０１

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点展；另一方面，在增强政府能力的同时，要促进政府管治结构的开放，尤其是要引入竞争性机制来发现与培养管治人才，建设高素质高水平的管治队伍。政治结构发展方面，在巩固既有民主成果、打击贿选等不规则选举行为的同时，针对现行选举制度存在的议员代表性不足、投票权不平等、选票不等值、选举竞争性不够，以及政治新人受抑制等问题，要从保护平等选举权与提高议员代表性入手，逐步扩大直选议席比重，改革间选投票与提名方式，发挥间接选举应有的均衡社会各阶层参与政治的功能，使混合选举制度的优势得到进一步体现。而行政长官选举则以提高当选者社会认同为核心，提高选举委员会成员的社会代表性，使通过选举委员会选举出来的行政长官得到澳门民众的认可与支持。政府管治结构方面，除前述借由政府管理改革来推进行政民主化建设外，更为重要的是引入选拔机制，保持管治队伍的开放性。较之于现行的官员委任制，选拔制无疑更加有利于增强被委任官员的社会认受性，并进一步提高政府政策的民众认同度，政府施政亦因此会更加顺畅。在社会导向上，未经选拔的委任本质上被视为政治酬庸，这种产生于人情社会与身份社会的恩宠型政治往往会固化社会阶层与社会结构。相反，以平等竞争为特征的选拔制非但可以因其择优功能而致“任人唯贤”、“唯才是举”，而且有助于促进社会垂直流动，发挥社会示范效应，扭转社会轻智厌学风气，形成尊智好学新风尚。当然，引入选拔机制，主要目的还在于发挥其择优与公平的核心功能。一方面，注重科学择优，即根据不同职位要求，建立客观、科学的考试或考核标准，引入竞争机制，从品德、素质、能力等方面准确评估与筛选出合适人选；另一方面，在程序上，强调公开透明。从招考条件、报名考试，到考核录用，各个环节的操作过程尽可能地公开进行，程序简单明了，信息自由开放，以公开促公平，以透明保公正。三　以能力建设为重点推进政府管理变革尽管多中心治理理论视政府为社会治理主体之一的观点被认为是对传统政府管理理论的突破，但是，治理理论并不否认政府承担的元治理角色，也就是说，在社会治理过程中，政府是治理主体之一，但又不是一般的治理主体。可见，在治理主体中，政府不是唯一的，却仍是主导的。强调政府的主７０１

新秩序：澳门社会治理研究导作用并不违反治理的要求，况且行政主导是澳门政治体制的基本原则。可以说，有效的政府是善治的前提。美国政治学家亨廷顿认为，“当今世界各国之间最重要的政治分野，不在于它们的政府形式，而在于它们政府的有效程度”①。对照前述善治理论提出的有效政府要求，虽然特区政府在民主性、法治性等方面仍有待加强，可相对而言，责任性、回应性、效率性与透明度方面则显得更为欠缺。实际上，无论是民主性、法治性，还是责任性、效率性，归根到底，都是政府治理能力的体现。因此，政府改革的推进应该明确地以提升政府治理能力为目标。社会治理能力，包括社会动员、社会管理、社会服务与社会平衡能力。其中最核心的能力是公共政策能力与公共服务能力。所以，有必要以提升政府公共政策与公共服务两大能力建设作为政府变革的重点。在结构改革上，重点加强政府公共政策制定部门，成立中央政策统筹机制，同时，强化政策咨询机构建设，设置社会外部政策参与，以及政府部门及其相互之间的内部沟通渠道。在行为变革上，形成易于吸纳精英的机制，保证政府部门具有足够的决策精英与管理人才。以高水平的公共政策与高质量的公共服务解决社会发展的新问题，回应市民的新诉求。此外，鉴于回归后出现的高官腐败案令社会民众对特区政府的高期望受到挫败，严重影响了特区政府的信誉与管治权威，因此，必须强调特区政府及其官员的道德建设，以政府的道德性角色和功能来引导社会民众，促进和谐社会的建设进程。目前，澳门市民给予政府工作表现的评价只是中规中矩。根据澳门特区政府可持续发展策略研究中心的研究报告，２８．６％的受访者对政府的工作表现感到满意，认为表现一般的有４５６％，感到不满意的则有２３４％。实际上，在行政主导体制下，行政权的显要地位与重大职责本身要求政府管理改革的目的是确保政府管治水平达致最优化。因此，面对社会变革所带来的治理困境，借助现代公共管理理论，通过行政改革与创新来提升特区政府的管治水平和管治效率已经是非常迫切的实践课题。与传统的政府管理理论比较，现代公共管理有其显著的特征表现②。第一，政府工作的起点是关注公众需求的合理性并满足公众需求。现代８０１①②〔美〕塞缪尔·亨廷顿（ＳａｍｕｅｌＰＨｕｎｔｉｎｇｔｏｎ）著《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京，三联书店，１９８９。李英田：《政府职能侧重点：由公共行政转向公共管理》，《新东方》２００４年第６期，第８～１２页。

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点图５－５　澳门市民对政府工作表现的评价资料来源：《澳门居民综合生活素质调查》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心。公共管理不仅考虑政府应该做什么、如何去做，更关注公众希望从政府那里得到什么、公众的需求如何才能得到满足。第二，政府管理的根本目的是确保公共利益的增进和公平分配。政府对社会问题的回应不是实时性的和功利性的，而是为了有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动；或者说，公共利益是现代公共管理的本质问题。第三，吸收“新公共管理”强调有效性和结果取向的理念，并且强调通过立法、行政、司法职能，政府与非政府组织等多种途径，以及绩效协议制度、市场或准市场的手段，以保证实现有效性和可能性。针对澳门目前的实际情况，应当从优化行政权，并加强对其监督的角度，根据现代公共管理理论，多层面和宽角度设计改革路径。改革的区间可划分为政府内部管理及政府对社会治理两个层面，改革的对象涉及政府机构和公务员两个范畴，具体深化行政改革的思路可参见图５－６所示。公共行政改革是一项系统工程。图５－６主要揭示了其内部的改革重点及其与外部环境的相互关系。政府内部管理又划分成公务员和政府部门两个９０１

新秩序：澳门社会治理研究图５－６　“行政主导”体制下公共行政改革的路径范畴，分别根据澳门公共行政体系中的主要问题提出改革的重点。与外部环境的交流在两个层面体现：一个是制度层面的立法与司法部门对政府的制衡和监督关系；另一个是治理层面的政府与社会公众、大众媒体之间的关系，以公众的需求作为政府工作的起点，使政府的改革有的放矢，使政府经过不断的内部改革提高自身的政策水平和服务质量，为社会提供更有效的治理。与此同时，要接受来自公众和媒体的监督，不断提高施政的透明度，最终达致善治的目的。特区政府公共行政改革的思路一直都围绕着“循序渐进”、“按部就班”、“分清轻重缓急”等原则。在特区政府成立初期，为落实该思路而采取的单刀直入的改革措施对保证政权的平稳过渡和新政权管治威信在短期内的迅速建立起到了积极作用。但随着特区政府逐渐成长和成熟，经济和社会环境的急剧变化令普通市民对特区政府的期望不断提高。虽然特区政府对自身存在的问题十分清楚，但由于长期积聚的改革阻力，使深度改革举步维艰，也导致出现许多改无可改的行政问题。例如，受到社会广泛批评的“私相授受考试入实位”①的０１１①参见《副局长由公开考试入实位文化局涉私相授受被崔司制止》，２００６年８月１８日《华侨报》。

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点问题，其根源在于特区政府复杂的公共行政工作人员的编制①。为了减少外界因“官民比”比重偏高对政府规模庞大提出批评，以及政府部门的人员编制未能根据人力需求的实际发展作出及时调整，政府部门更多地采用了用合约制来取代编制内人员的做法。这种做法虽然从数字上控制了公务员的增长幅度，但背后引出了新的问题：一是公共行政工作人员统计资料不准确，虽然澳门行政暨公职局定期推出《公共行政人力资源数据》，但其数据未能清晰描绘公共行政整体聘用情况。二是只有钻“私相授受考试入实位”的法律空当，才能合理合法地长期保住公务员的地位和福利。如若不然，每年都需要续约的劳务合同制度从某种程度上打击了一批有能力的青年才俊的工作热情。一叶而知秋，澳门目前存在的行政问题决不能简单地采取“头痛医头、脚痛医脚”的方法，而是需要摸清问题出现的真正根源，顺藤摸瓜，从根本上去除隐患。面临的问题和改革的措施大家都心知肚明，但关键在于对问题的清晰认识和对措施的合理运用。改革成功与否的关键在于对几个主要原则的把握：一是促进作为主体的公务员的主观能动性发挥的原则，人的因素是任何改革活动的关键，对公务员各项制度的制定与调整一定要从有助于激励工作积极性和有效监督的角度出发。二是综合性考虑的原则，每一项改革措施都不能作为独立解决问题的单项，牵一发而动全身，要仔细研究各种机制相互之间的千丝万缕的联系，摸清关键，对症下药。三是在思考与规划中坚持可持续性发展的原则。澳门社会处于急速转型期，而行政改革是一项拖沓烦琐的工作，往往改革的方案刚刚落实但实际情况已经发生变化，因此改革者必须以可持续发展的心态处理问题，争取事半功倍的效果。鉴于公共行政改革涉及众多因素，且相互间关系复杂，因此，澳门公共行政的改革应着重从下列几个重点方面展开，而不是全面铺开。组织结构的调整。对组织结构进行必要的调整是经济增长和社会复杂性的增加导致政府加强社会干预和参与的自然结果。澳门的行政组织并没有随着社会的发展而及时作出相应的调整，以适应澳门社会政治的根本变化和经１１１①根据澳门行政暨公职局《公共行政人力资源资料》中“按任用／联系形式划分”编制种类包括：编制内人员（确定委任）、编制内人员（临时委任）、定期委任、编制内散位、编制外合同、散位合同等。但其中并不包括以个人劳务费合同、私法合同、包工合同及提供劳务合同等方式聘用的人员，按法律规定此等人员并不视为公共行政工作人员。此外，该统计中也不包括在行政及财政自治部门和公共基金工作的人员。

新秩序：澳门社会治理研究济发展的需要。澳门公共行政制度在回归前一直都沿用葡萄牙的概念和定义，在组织架构上，澳门的公共行政是一个以等级排列的体系。由于回归前澳门公共行政的发展一直在较平稳的环境中，历届政府只是对运行的行政架构采用修修补补的方法，并没有进行过大规模和有力度的变革，组织架构存在的问题较多。特区政府成立后，对澳葡政府时期的政府架构进行了重新分配，将其划分为行政法务、经济财政、保安、社会文化和运输工务等五个范畴，并按照“有破有立”的原则，建立健全并重组了一批机构。但是，现行的组织结构也存在一些问题，主要表现为由于目前的组织结构为典型的职能型结构，因此部门间横向联系较差的天生缺陷在当今要求高效率的社会显得尤为突出，在解决一些具体问题时会呈现它的漏洞。一直以来，特区政府对部门职能重叠的问题十分关注，修订“澳门公共行政组织结构大纲”的工作在积极展开，相关的研究工作也在推动中。政府职能的转换。政府能力与政府职能的关系，可由下列公式表示：政府能力大小程度＝政府能力／政府职能①。这个公式说明政府能力有限时，减少政府职能，可以提高政府能力的发挥，同时也打破了政府职能越多包揽的社会事务越多，就越能体现政府能力的说法。因此，政府把精力集中于该管的事上，有利于提高政府能力，从传统的政府统揽一切的管理方式向现代的多中心治理的方式转变。目前澳门还未能摆脱传统的对社会实行全方位的直接管理的方式。澳葡政府时代的统治实际上是一种管治分离的殖民统治，是以总督为代表的威权政制。在无政府可依靠的情况下，出现了社团功能的“拟政府化”现象②，尤其是华人社团肩负着华人社会的控制与管理职能。回归后，政府与民众的角色以及相互之间的关系出现了根本性的转变，从过去由外来技术官僚占主体的殖民政府演变成本地培养的公务员为主体的特区政府，澳门民众从过去的被殖民者变为新政府的参与者。一方面，特区政府以“服务型”政府为目标，希望为市民提供尽可能多的公共产品，导致了职能不断扩大和界定不清的趋势。另一方面，市民也逐渐养成了“有问题，找政府”、“闹一闹、有糖派”的心理趋向。政府目前已积极开展“职能再２１１①②郭小聪：《政府经济职能与宏观管理》，广州，中山大学出版社，１９９９。娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，２００４，第２１８页。

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点造”和跨部门职能调整等相关工作。提升政府管治能力。所谓政府能力就是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己意志、实施自己的目标的能力。①理论上，要提升政府公共管理能力，应从以下几个方面入手：一是要不断强化政府权威，强化政府权威是政府实施有效管理的基础和前提。二是要提高政府公共政策能力。政策体现政府公共管理效能的高低，必须要在决策的科学化、民主化和法制化上作相应的制度安排。三是要提高政府公共管理人员的素质。政府能力的高低，最终还是要落实到公务人员的综合素质的体现和具体的政策执行活动中。公共政策的决策模式优化。公共行政学者萨肯斯基应用系统理论于行政功能的模式设计，把重点放在公共行政体系和它对环境生态的适应关系上（参见图５－７）。公共行政体系中的四个要素：架构、决策、人格和控制都是直接或间接影响着行政体系的运作模式，支配着民意如何透过利益回击和表达并被转换为政策输出。这项转换过程的变换力越强，政府的回应力和行政力越强，政权的渗透力和认受性可望提高。反之，市民的要求就越难和输出吻合一致，公共政策就越差，公共财富的提供就越贫乏。一项调查显示，澳门的大众政治文化已经逐渐由一个臣属型政治文化过渡到参与型的政治文化。②如果澳门特区政府因循守旧，不增加施政的透明度并咨询民意，会陷入持续的认受性危机。因此，要努力扩大公民参与公共事务和政治生活的范围，提高公民的政治参与和社会参与程度。没有公民的积极参与，政府单方面很难有效地协调复杂的利益矛盾。让公民参与公共管理或自我管理，既是执政为民的必然要求，也是公共行政民主化的表现。澳门咨询机构的建立与运作，在促进公共政策社会化、提高民众参与度与增强政府管治能力等方面发挥了积极的作用。但目前，由于咨询机构存在着规模偏小、层次平面化、民意代表性弱、模式简单化等缺陷，令咨询机构的代表性和功能大打折扣，沦为“走过场”的形式工具，不能实质性地发挥反映民意、政策预测和树立公信等多重功能。有学者认为，澳门现有咨询机构的发展尚处于机制化而３１１①②李英田：《政府职能侧重点：由公共行政转向公共管理》，《新东方》２００４年第６期，第８～１２页。ＨｅｒｂｅｒｔＳＹｅｅ，“ＭａｓｓＰｏｌｉｔｉｃａｌＣｕｌｔｕｒｅａｎｄＰｏｌｉｔｉｃａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎＰｏｓｔ－１９９９Ｍａｃａｕ”，ＣｈｉｎａＰｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓ，Ｎｏ４４，ＮｏｖｅｍｂｅｒＤｅｃｅｍｂｅｒ２００２，ｐｐ２９－４０．

新秩序：澳门社会治理研究不是制度化阶段，咨询机制尚未联结成网络体系，仍停留于半制度化或类制度化。因此，在功能发挥上，表现更多的是机制性功能而非制度性功能，即局限于公共政策咨询层次而未能拓展到推进民主政治建设层次。①图５－７　公共行政体系和它对环境生态的适应关系提高透明度，建设廉洁政府。强化各种监督机制的措施必须受到重视。同时，每一位公民都有权获得与自己利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政府信息。政府的透明程度直接关系到政府决策的科学化和民主化，关系到公民的有序政治参与，关系到公民对政府官员的有效制约，关系到政府自身的廉洁。公务员必须奉公守法、清正廉洁。公共权力机关的廉洁直接关系到社会政治的清明和治理状况的优劣。严重的政府腐败会大大增加交易成本，从而直接增加公共支出，损害社会公正，削弱公共权威的合法性。因此，一个良好的政府必须是一个廉洁政府。古人云“公生明，廉生威”，只有廉洁的政府，才能树立崇高的威信，才具有最广泛和最坚实的管治基础。总之，政府部门通过有效贯彻各项具体措施达致善治是公共行政改革的目标，而善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。衡量善治的标准在于国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治有赖于市民自愿的合作和对政府权威的自觉认同，没有市民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。此外，实现优质政府的关键，必须有一支高素质的政府工作人员队伍，无论在道德素质、文化素养和专业能力等方面，政府官员都应当是社会中一个较高素质４１１①娄胜华：《令民意表达更加畅通———参与式民主与澳门政府咨询机制建设构想》，《澳门研究》第３２期，２００６年２月，第４３页。

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点的群体。坚持正确的观念并拥有高素质的改革力量，澳门特区政府在行政主导体制下的公共行政改革一定会取得更大的成功。四　以引导社团变革为重点培育公民社会治理主体的多元化是合作型参与式治理区别于传统政府管理的显著特征。在多元治理主体中，除了政府与企业组织外，最重要的治理主体是包括在“第三部门”之内的被称为“非政府组织”（ＮＧＯ）或“非营利组织”（ＮＰＯ）的机构。自从它们强大的治理功能被发现并得到重视后，人们已经开始憧憬“没有政府的治理”模式了。其实，纵然非政府组织无法取代政府的元治理功能，但是，在现实社会中，非政府组织已成为政府最为强大的合作伙伴，而和谐的社会治理确实离不开非政府组织。在澳门，非政府组织的主体形式是民间社团。回归之前，民间社团的活动领域之广泛，功能之繁重，有所谓“拟政府化”之说①。特区成立以来，追随全球“结社革命”与治理变革的步伐，适应澳门民间社团高涨的社会参与积极性，特区政府顺势提出了建设“与国际同步”的公民社会目标。与各项建设事业一样，公民社会的建设也是需要一个起点的。尽管就公民社会的内涵来说，并非没有争议，然而，既不归属于政府部门也不归属于市场领域的那一类社会组织形态被视作经典型公民社会的基本构件，则是没有异议的。由于非政府组织与非营利组织被赋予了具有公民社会之实质性与象征性的双重意义，于是，培育非政府组织（非营利组织）不约而同地成为不同国家（地区）公民社会建设的起点。客观地说，澳门的结社活动相当蓬勃，结社自由得到尊重与保障；公共财政资源通过多种多样的资助形式源源不断地输入到社团之中，滋养着形形色色的社团组织；由社团举办的民间社会活动令人眼花缭乱、目不暇接……所有这些事实，足以令那些来自非政府组织不甚发达地区而终日寻思着如何催生非政府组织的外来者顿生羡慕。如果按照通行的衡量标准，即以非政府组织（社团）密度作为判断一个地区公民社会的发育程度的话，那么，人５１１①娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，２００４。

新秩序：澳门社会治理研究口规模相对较小的澳门早就进入高度发达与成熟的公民社会了。至２００８年６月底，澳门的社团密度约为７０个／万人（见表５－１２），就连一些号称公民社会较发达的国家也无法比拟：法国ＮＧＯ密度为１１０５个／万人、美国ＮＧＯ密度为５１８个／万人、日本ＮＧＯ密度为９７２个／万人。表５－１２　回归以来澳门经济、人口与社团发展单位：亿澳门元，千人年份本地生产总值人　口社　团产值＋、－％人数＋、－％累积数＋、－％社团密度（‰）ＡＢＣＤＥＦＧＦ／Ｄ１９９９４７２９－２４４２９６＋１０１７２２＋９１４０１２０００４８９７＋５７４３１５＋０４１８３９＋６８４２６２００１４９７０＋２９４３６３＋１１１９８８＋８１４５５２００２５４８２＋１０１４４０５＋１０２１８４＋９９４９６２００３６３５７＋１４２４４６７＋１４２３３０＋６７５２２２００４８２９０＋２８３４６２６＋３６２５３０＋８６５４７２００５９２９５＋１２０４８４３＋４７２７６２＋９２５７０２００６１１５２８＋２４０５１３４＋６０３４４４＋２４７６７１２００７１５３６１＋３３２５３８１＋４８３７１９＋８０６９１２００８年１～６月９０４４—５５１９—３８７８＋４３７０３　　资料来源：澳门特区政府统计暨普查局，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／ｃ＿ｉｎｄｅｘｈｔｍｌ；澳门特区政府身份证明局社团登记资料。然而，吊诡的是，长期以来，尽管没有人否认数量繁多的民间社团可以构成澳门公民社会发展的基础，甚至是得天独厚的条件，普遍流行的看法却是澳门的公民社会不甚发达，甚至有人认为水平较低。也就是说，在澳门，非政府组织繁多、社团密度高与公民社会成熟度较低的冲突性现象同时并存。当然，可能是澳门社团数量与社团活动本身存在非真实性，观察者受到了假象的迷惑而作出错误的判断，类似的例证并不稀奇。不过，可以怀疑基于澳门社团登记制度的缺陷（社团“只生不死”）而导致社团数量不真实或被高估，但是，铺天盖地的社团消息，目不暇接的社团活动……却分明真实地存在于澳门社会之中。难道是非政府组织与公民社会的理论出现了盲点？因为公民社会理论的原产地是西方国家，而非东方社会，或许澳门就是一个例外？更为蹊跷的是，自从２００７年五一游行以来，随着以游行示威为主的６１１

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点街头社会运动的频繁发生，澳门公民社会开始成熟的说法悄然兴起。假如此说确切，令人疑惑的是，澳门的公民社会何以会像快熟面似的“一夜长大”呢？而究竟是何种动力会产生如此强烈的推动效应呢？其实，人类的既有经验表明，成熟的公民社会并非可以一蹴而就，往往需要经历较长时间的生长发育。此间，从与公民社会的亲缘性来看，最重要的因素或条件要数市场经济了。发达的自由市场经济对于公民社会的生长犹如阳光之于树木般的必需，实际上，在黑格尔、马克思等早期市民社会论述者的眼里，市民社会就等同于资本主义社会。即使是争议中的可以被视作存在公民社会初始状态的古希腊社会同样洋溢着浓厚的商业文明。回观澳门，尽管澳门的民间社团同样具有非官方性、非营利性与自愿性等公民社会组织的共同特征，但是，如果考察民间社团在澳门的动力机制与生成路径，就不难发现，其有着迥异于西方非政府组织（非营利组织）发展的个性。提到澳门民间社团的生长环境，恐怕没有人会否认社团赖以存身之地的澳门社会长期实行的是自由市场经济制度。然而，倘若因此而肯定自由市场经济是澳门民间社团的经济社会基础，或澳门民间社团就是自由市场经济不断发展的社会产物的话，那就不免显得过于贸然。诚然，澳门因商成埠，在帆船时代以远东贸易港口而闻名于世，至１８４６年更成为自由港。然而，自由港、贸易港并非构成自由市场经济制度的全部因素。实际上，经济活动的垄断性在澳门具有更加悠久而深厚的传统，其影响延续至今。姑且不论此种寡头垄断型经济是否可以孕育出现代型民间社团组织，事实上，即使不能武断地认定所有澳门民间社团都并非自由市场经济发展的产物，同样可以从催生民间社团的动力因素方面观察到，现时活跃的大型社团中有相当数量是因应一定历史条件下某种特殊政治需求而成立的，其动力源甚至是来自域外，而不是源自于澳门社会内部经济发展的自组织性要求，因此，形态上往往表现为社会庇护组织或意识形态化社团。社团发展动力的外源性导致澳门民间社团与本土经济社会发展联系的低度化，在强大外在动力推动下衍生出社团过度“繁荣”与早熟的现象。从内部治理结构看，无论是庇护性组织，还是意识形态化团体，虽然它们同样具有一般社团法人所要求的理事会、监事会等形式化的规范性治理架７１１

新秩序：澳门社会治理研究构，但是，在实质上，该类社团的内部权力关系很难真正体现相互制衡要求，社团内部成员关系也难以反映平等自主的要求，而往往体现出“大家长主义”与协商治理的行为取向，与现代型非政府组织所要求的民主选举、民主决策、民主管理与民主监督的原则存在相当距离。正因为如此，对于传统澳门社团来说，其现代转型的一个极其重要的历史任务就是如何促进其内部选举与内部管理的民主化、规范化，使其真正具有与现代社会发展相匹配的体现真实民主与科学管理的内部治理结构及运行体制。这样就不难理解何以素来被视为“民主精神与自主意识培训学校”的社团组织尽管遍布于澳门并长期存在，澳门民众的民主意识以及社会政治文化却未能因此而受到相应的训练并得以提升，反而被认为社会政治文化趋向保守与民众政治冷漠感并存。从社团功能看，尽管澳门民间社团与其他地区的非政府组织一样，在极其广泛的活动领域内承担着参与提供某些公共物品、社区建设，乃至社会沟通、社会动员与社会和谐等角色。然而，全部社团的总体性功能不一定是社团专业性功能的简单累加，更不意味着社团功能的专业性分化。实际上，与现代公民社会所需要的社团功能充分分化的非政府组织比较，澳门社团体现出明显的融合性功能。也就是说，社团功能分化不明显，尤其是缺乏专业化与社区化社团组织，即使那些被社会认作为社区性社团的街坊组织，同样存在着追求多元化功能的倾向，功能上体现出浓郁的融合性特征。类似的情况并非仅街坊组织所独有，而是比比皆是。尤其值得一提的是，由于澳门现行政治体制很难催生出真正意义的政党组织，民间社团组织往往被争相“自赋”为政治参与的工具，出现所谓的社团“拟政党化”现象。此一因素的存在无疑推动了澳门民间社团功能的融合化趋势，阻碍了社团功能的有效分化。由此就不难理解，何以澳门不同界别的社团功能领域的边界意识并不特别明晰，出现有界别社团而弱（或无）界别功能的现象。可见，在社团的动力机制、生成路径、治理结构、功能分化等方面，与现代公民社会所要求的非政府组织（非营利组织）相比，澳门社团体现出独特的地域性特征。所以，尽管在非政府性、非营利性、自愿性等一般性征方面，乍一看，似乎澳门的社团组织与其他地区非政府组织（非营利组织）并无明显不同，但经过仔细分析就不难看出二者之间存在的实质性差异。正是这种“形式类同而实质差异”（形同质异）形成了当下发生于澳门的“社团繁荣而公民社会不成熟”的悖论。８１１

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点基于此，在迈向公民社会的建设过程中，澳门应当寻找不同于其他地区因苦于非政府组织（非营利组织）数量不足而选择以培育非政府组织（非营利组织）为起点的新路径。澳门公民社会建设的重点，不在于增加非政府组织的数量，而在于如何推进传统社团的现代转型，使之真正成为公民社会的组织基础，从而令社团发展与公民社会发育水平相匹配。相对于催生新兴社团，对现有社团的改革并不意味着来得更加轻松，无论是就实现政府目标而言，还是就传统社团自身来说，它实在是一个不可轻视的艰巨任务。从有效治理与公民社会所需要的现代型非政府组织来看，澳门民间社团需要考虑从以下几个方面推进自身变革：一是促进社团内部民主的真实化，增强社团对其成员的凝聚力与吸引力。回归后社会成员的身份转变导致原先其与社团之间建立的庇护关系解体，因此，民间社团有必要改变长期存在的依靠内部协调产生领导层的做法，建立真正的内部民主制度，增强社团成员的归属感，从而吸引其成员在自身利益表达时从不同渠道中选择社团渠道。二是增强社团的独立性与自主性。作为现代型的第三部门或公民社会，民间社团存在的基础与价值就在于它的独立性与自主性，而不是官方化、行政化或官僚化。澳门民间社团的体制化现象导致社团的独立性与自主性受到某种程度的削弱，令社团难以发挥现代社会所需要的有效监督与制衡政府功能，以及真正承担起类似弥补政府失灵与市场失灵的角色。三是增强代表性社团的代表性。澳门的民间社团在其漫长的发展过程中，逐渐形成相互间的非竞争性合作关系，并在功能领域分布基础上形成代表性社团。然而，随着回归的实现，原来不同功能领域内的民间社团的共同利益边界日益收缩，新的利益关系与利益矛盾导致社团之间紧密合作型关系面临挑战与调整。大量出现的新生边缘性社团不断地冲击着原有社团秩序。与此同时，由新兴社团组织发动的街头式抗争运动日趋激烈。因此，如何促使代表性社团容纳其所代表的功能领域内新兴社团之诉求，提高代表性社团的代表性，无疑是实现和谐治理的迫切课题。四是社团能力建设。当用政府─社会─个人的三级结构关系及“政行合一”体制来概括澳门社会的利益组织化现实时，社团在三级结构中是关键性的中介要素。由于社团不是单一的政治团体，而是一个组织间的交汇地带（Ｉｎｔｅｒｏｒｇａｎｉｚｅｄｆｉｅｌｄ）。这一位置极大地影响了民众参与社会事务的内容、范围和方式，既可以作为桥梁联系民众和政府，也可以作为阻隔将它们分开。它在澳门政治秩序中有重要地位，成为协调利益平衡、防止９１１

新秩序：澳门社会治理研究冲突扩展、维持稳定秩序的基础性建制。公共领域的相对“平静”要归功于它处理利益冲突的弹性空间和灵活能力。所以，“‘政行合一’体制，客观上限制了民众需求的提升（分散的、福利性的需求提升为普遍的、权利配置的需求）与扩展（联合至全社会并指向国家的层次）。”①民众参与主动性的变化，与社会压力集聚的形式、范围和主题，都将随社团的处理政治问题能力的变化而变化。因此，社团自身能力的提高成为更好地维护民众利益、实现社会稳定的必要条件。当然，以传统社团的变革与转型作为公共社会建设的重点，并不意味着故意忽视或者抑制现代型新兴社团的生长发育。从寻找变革动力的角度看，或许新兴社团的冒升未尝不是传统社团自身变革的压力。因此，推进澳门公民社会的成长，完全没有必要置传统社团变革与新兴社团崛起于相互对立状态，而是让二者相互促进，共同推进澳门公民社会的建设与发展。五　以咨询机制建设为契机形成社会协商与合作网络治理理论认为，公民是社会治理的主人，治理是政府与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作。公共事务的治理过程不是政府凭借公共权威发号施令，实行单一向度的管理，而是一种上下互动的管理过程。既然如此，公共事务的管理方式就不能够仅仅依靠强制与命令，而需要更多地采取协商与合作来完成。在澳门，政府与民间社团之间曾经有过长期合作管理社会公共事务的行为与过程，不但积累了丰富的合作经验，而且形成了广泛的合作网络。例如，政治事务领域内的社会协商与对话的渠道与机制，社会事务领域内的公共物品的供给参与和委托管理等。通过协商与合作而不是强制与竞争的方式实施社会治理，既有利于弥补特区政府有限的政治合法性，也有利于提高社会治理的绩效，实现“善治”的本质性内涵，即“民主的治理”。需要指出的是，从回归以来澳门社会政治生态的发展来看，需要考虑拓宽政府与民间社会的沟通与对话的渠道，除了原有的社团体制外，还应该建立直接面向社会的沟通联系机制。０２１①张静：《法团主义》，北京，中国社会科学出版社，２００５，第１９９页。

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点表５－１３　澳门居民在过去一年中有否（没有）直接或间接反映意见单位：％没有很少间中经常直接向官员或政府部门反映８４８９１５３０８透过非政府团体反映８８４５８５４０４透过民意代表反映８９３６６３５０６　　资料来源：《澳门居民综合生活素质调查———社会与公共事务参与》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心网站。澳门可持续发展策略研究中心的调查结果表明，在过去一年，８４８％或以上的受访者没有直接或间接透过官员、政府或其他团体反映意见。可见，澳门市民与政府的沟通需要进一步加强。现实可行的途径是完善社会咨询机制建设，充分发挥咨询机制的弥补代议制民主不足、增强政府的合法性与管治能力、吸纳民意提高公共决策水平、培养与锻炼社会管治人才等治理价值。与一般政府性咨询活动不同，社会咨询系统是由不同咨询机构组织而成的网络体系，它是经由个人性咨询、机构性咨询而逐渐发展起来的高级形式。在现代政府体制结构中，咨询系统既不同于行政决策与执行系统，也相异于行政技术辅助系统，它具有其他系统不可取代的独特价值与功能，不仅被视作政府公共管理活动的现代化、民主化与科学化的标志，而且成为沟通政府与社会、连接知识与权力的有效工具。（一）澳门咨询机制的现状虽然咨询机构出现于澳门的确切日期未曾考证，但是，可以肯定，在回归前的澳葡政府时代就已经设立了一些咨询机构，其中，大部分咨询机构经特区法律确认而在回归之后继续运作。特区政府成立后，根据施政需要，在原有咨询机构的基础上陆续设立了一些新的咨询机构，至２００８年，澳门政府咨询机构总数有３０余个（见表５－１４）。①这些咨询机构均依法而设，其１２１①有关资料可参见澳门特区政府行政暨公职局行政现代化厅《澳门特别行政区公共行政２００８》，澳门，行政暨公职局，２００８；黄湛利《论澳门政府的咨询机构》，《澳门研究》总第２７期，２００５年４月，第４４～４９页。需要说明的是，本书认为，按照《澳门基本法》的规定，行政会是“协助行政长官决策的机构”，因此，具咨询机构的性质，但地位特殊。因此，这里不以其作探讨对象。

新秩序：澳门社会治理研究表５－１４　澳门特区政府咨询机构名录序号名　　称监督或协调成立日期法律依据１安全委员会行政长官１９９２９２８第７２／９２／Ｍ法令、第６／１９９９号行政法规、第９／２００２号法律、第３２／２００２号行政法规、第３３／２００２号行政法规２博彩委员会行政长官２０００７３第１２０／２０００号行政长官批示、第２５／２００１号行政法规、第１９４／２００３号行政长官批示３科技委员会行政长官２００１８２７第１６／２００１号行政法规、第２５／２００１号行政法规、第１７／２００５号行政法规４妇女事务咨询委员会行政长官２００５５２３第６／２００５号行政法规５经济发展委员会行政长官２００７１８第１／２００７号行政法规６公共行政改革咨询委员会行政长官２００７９１７第１８／２００７号行政法规７跟进《商法典》适用情况的关注委员会行政法务司２００１１０２９第２５／２００１号行政法规８法律改革咨询委员会行政法务司２００５３１４第５９／２００５号行政长官批示９统计咨询委员会经济财政司１９９６１０１４第６２／９６／Ｍ法令、第６／１９９９号行政法规１０社会协调常设委员会经济财政司１９９７１２２９第５９／９７／Ｍ法令、第５３／９９／Ｍ法令、第６／１９９９号行政法规１１司法暨纪律委员会保安司１９９４１２３０第６６／９４／Ｍ法令、第６／１９９９号行政法规１２社会工作委员会社会文化司１９８６１１１７第５２／８６／Ｍ号法令、第６／１９９９号行政法规、第３２／２００３号行政法规１３总档案委员会社会文化司１９８９１０３１第７３／８９／Ｍ号法令、第６／１９９９号行政法规１４教育委员会社会文化司１９９１８２９第１１／９１／Ｍ号法律、第１５／９２／Ｍ号法令、第１１／９８／Ｍ号法令、第６／１９９９号行政法规１５青年事务委员会社会文化司１９９８３２３第１６／ＳＡＡＥＪ／９８号批示、第６／１９９９号行政法规、第１２／２００２号行政法规１６体育委员会社会文化司１９９９１２２０第６／１９９９号行政法规、第３０／２００１号行政法规、第１２／２００４号行政法规１７文化咨询委员会社会文化司２００１４２第６５／２００１号行政长官批示、第２５／２００１号行政法规１８医疗改革咨询委员会社会文化司２００１１２２６第２７６／２００１号行政长官批示、第２９１／２００４号行政长官批示１９健康城市委员会社会文化司２００４３２９第７１／２００４号行政长官批示２０旅游发展辅助委员会社会文化司２００４６２８第２１／２００４号行政法规２１防治艾滋病委员会社会文化司２００５１１２１第３６４／２００５号行政长官批示２２长者事务委员会社会文化司２００７１１１２第３０７／２００７号行政长官批示２３禁毒委员会社会文化司２００８６１６第１７９／２００８号行政长官批示２２１

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点续表５－１４序号名　　称监督或协调成立日期法律依据２４土地委员会运输工务司１９７３５１９第２２／７３号立法条例、第６／８０／Ｍ号法律、第８／８３／Ｍ号法律、第５１／８３／Ｍ号法令、第７８／８４／Ｍ号法令、第１１７／ＧＭ／９０号批示、第８／９１／Ｍ号法律、第５２／９１／Ｍ号法令、第１３／９１／Ｍ号法律、第１２／９２／Ｍ号法律、第２／９４／Ｍ号法律、第２６／９６／Ｍ号法令、第４３／９７／Ｍ号法律、第６０／９９／Ｍ号法令、第６／１９９９号行政法规２５交通咨询委员会运输工务司１９９０４２第８／９０／Ｍ号法令、第６／１９９９号行政法规２６交通高等委员会运输工务司１９９３４２８第１６／９３／Ｍ号法令、第１７／９３／Ｍ号法令、第６／１９９９号行政法规２７渔业委咨询员会运输工务司２００２５１５第３９／２００２号运输工务司司长批示２８燃料安全委员会运输工务司２００３１２１第３８／２００３号行政法规、第６／２００４号行政命令、第８／２００４号行政法规２９旧区重整咨询委员会运输工务司２００５１１７第３５４／２００５号行政长官批示３０认可技术委员会运输工务司２００５１１２１第３７６／２００５号行政长官批示３１土地发展咨询小组运输工务司２００７１０１９第２９４／２００７号行政长官批示　　资料来源：澳门特区行政暨公职局行政现代化厅：《澳门特别行政区公共行政２００８》，澳门，行政暨公职局，２００８。法律依据或为《澳门基本法》或为其他法律与行政法规。具体可从下述四个方面进行简要分析。首先，从层级上看，如前所述（表３－１），澳门政府咨询机构依照设立的法律依据与不同的隶属关系可以划分为五个层次。第一层次或最高层次的咨询机关是行政会。行政会是根据《澳门基本法》而设立的，“是协助行政长官决策的机构”，“行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定行政法规和解散立法会前，须征询行政会意见”。①第二层次的咨询机构直属于行政长官，由行政长官担任主席，接受行政长官监督。例如，安全委员会、科技委员会、博彩委员会、人力资源发展委员会。第三层次的咨询机构隶属于各司级政府部门，并由相应行政范畴内的司长担任主席。例如，隶属于行政法务司的法律改革咨询委员会、隶属于经济财政司的社会协调常设委员会、隶属于保安司的司法及纪律委员会、隶属于社会文化司的教育委员３２１①《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，澳门，法务局编印，第１４页。

新秩序：澳门社会治理研究会、隶属于运输工务司的土地委员会等。第四层次的咨询机构是政府自治部门中连同行政管理委员会一起运作的咨询机构，如民政总署设有管理委员会、监察委员会与咨询委员会协同运作。第五个层次是分区社区服务咨询委员会。其次，从人员构成与产生方式上看，虽然不同咨询机构的成员数量不等，有的咨询机构成员较多，有的则较少，但是，各咨询机构的人员构成可分为两类，即官方成员与非官方成员，非官方成员包括社会人士与社团代表。无论是官方成员，还是非官方成员，其进入咨询机构担任职务均须获得正式委任。至于产生方式，官方成员多为咨询机构法律规定的当然代表，而社会人士（“公认的”、“在相关领域享有声誉的”、“有功绩的”）一般由相关政府部门推荐或行政长官直接遴选，社团代表则以社团协商（个别采用选举）方式产生。再次，从职能上看，与其他国家（地区）政府咨询机构的职能一样，澳门政府咨询机构的首要职能是向政府决策提供咨询，即扮演辅助决策与顾问的角色，且绝大多数咨询机构仅有单一的咨询职能，只是就相关领域的政策事宜发表意见及提出建议。但是，也有少数咨询机构被授予了少量的政策制定、政策执行与政策监督的职能。在咨询机构中，博彩委员会的职责，除“对未来博彩业发展和管理作出研究”外，还可以“制定有关政策”，即被赋予了政策制定权；具有政策执行职能的有土地委员会，其职责包含“批给、续批、解除及废止土地临时占用准照”，“促进及出席公开竞投以及解决其附随事项”；具有参与政策执行与协调职能的有社会协调常设委员会，其职能是“为有利行政当局、雇主及劳工间进行对话与协调，以确保彼等参与政府社会劳动政策之订定，并参与促进社会发展之活动”；兼有政策执行与监督职能的有交通高等委员会，其职能包括“参与执行道路法典规章”，“监察对《道路法典》及其他关于交通法例规定之准确及严格之遵守”，“解决《道路法典》及其他关于交通法例适用时可能引起之疑问”；而燃料安全委员会则兼有政策建议、制定、执行、监督等多项职能，类似于一般政府职能部门，其职责包括“监察适用于……燃料产品设施的法律及规章的规定的遵守”，“对营运上述数项所指设施的地点定期检查，以核实是否保持安全条件及是否符合经营要件”，“建议采取特别的安全措施及对上述数项所指设施内从事的业务设定限制条件或予以中止”，“透过发给专用的身份识别证确认负责监察工作的人员的４２１

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点身份”等。①最后，从运作上看，政府各咨询机构均属依法设立，依法独立运作。一般仅具咨询职能的政府咨询委员会不设独立的办事机构，其秘书或行政支持工作由相应的政府部门提供，而那些兼具政策制定或执行、监督的咨询委员会则设有独立的办事机构。咨询委员会设主席职位，通常由行政长官或各司司长担任，咨询活动主要以不公开的会议方式进行，会议分定期与不定期两种。咨询委员会也会以收集资料编制报告书或意见书并提交给相关政府部门的方式履行职责。（二）澳门现有咨询机制的缺陷应当说，澳门政府咨询机构的建立与运作，在减少政府决策失误、促进公共政策的社会化、提高民众参与公共事务程度、增强政府合法性与管治能力等方面发挥了有益的功能。然而，若要进一步发挥咨询机制的功能，则必须检讨与解决既有政府咨询机制存在的问题与缺陷。制度功能并非等于单个机构功能之和。总体看来，澳门现有咨询机构的发展尚处于机构化阶段而不是制度化阶段，咨询机构尚未联结成网络体系，仍停留于半制度化或类制度化阶段。因此，在功能发挥上，表现更多的是机构性功能而非制度性功能，即局限于公共政策咨询层次而未能拓展到推进民主政治建设层次。具体地看，问题如下。第一，规模偏小，覆盖面窄。澳门现有政府咨询机构仅２０余个，获委任为咨询机构成员的非政府官员不过百余名。较之于邻埠香港，实在是微不足道。香港政府的咨询机构在１９６２年时有６７个，１９９１年发展到４５０多个，至２０００年继续增长到５００个，现在则有６３４个，获委任的社会人士超过５０００名。②数量之多，以至于每个政策局都统筹数量不等的咨询机构。而澳门许多政策领域至今未设任何咨询机构，特别是一些重要政策领域与某些关涉澳５２１①②澳门特区政府行政暨公职局行政现代化厅：《澳门特别行政区公共行政２００５》，澳门，行政暨公职局，２００５，第４６２页。杨松华：《一种有效政府管理制度的借鉴》，参见ｈｔｐ：／／ｗｗｗｂｊｐｏｐｓｓｇｏｖｃｎ／ｂｊｐｏｐｓｓ／ｃｇｊ／ｃｇｊ２００４０７１５ｂｈｔｍｚｈ；罗永祥等：《香港特别行政区施政架构》，香港，三联书店有限公司，２００２，第２４７页；黄湛利：《论澳门政府的咨询机构》，《澳门研究》总第２７期，２００５年４月，第４８页。

新秩序：澳门社会治理研究门未来发展的重大政策事务也缺乏相应咨询机构予以关注，如澳门未来发展的战略与规划、澳门政制事务发展等。数量较少、规模偏小、覆盖面窄，使现有咨询机构很难形成咨询网络。第二，层次平面化，类型单一化。现有咨询机构不但数量少、规模小，更重要的是结构欠合理。在层次结构上，现有政府咨询机构虽然可以划分为五个层级，但是，前四个层级实际上都是澳门特区行政的“中央”层级，可以说是特区“中央”层级的细分化，而成立（２００９年）不久的第五层级是否能够发挥２００２年前市政厅时代区域性咨询机构的功能，尚待观察。实际上，在２００２年之前，由于澳门市政厅（澳门临时市政局）与海岛市政厅（海岛临时市政局）的存在，一定程度发挥了区域性咨询机构的功能。令人惋惜的是，随着两个临时市政局的撤销，在２００２～２００８年间，澳门的区域性咨询机构被迫取消。在类型结构上，现有咨询机构都是关注单一领域或某个专门问题而设的专业性咨询机构，缺乏关注战略性事务的综合性咨询机构；现有咨询机构都属于政府体制之内的，缺少具独立或半独立性质的民众自治性咨询机构；现有咨询组织的性质多数属于政策咨询型，既缺乏研究型咨询机构（即智能型的“脑库”或“智囊团”），也少见民意型咨询机构。在单体规模上，现有咨询机构之间差别不大，没有根据咨询机构的性质差别而设计不同的规模。第三，官民比例失衡，民意代表性弱。现有咨询机构的成员中，来自政府的官员占有较高比例，不但任何咨询机构都有政府官员，几乎所有咨询机构的主席职务毫无例外地由官员出任，导致咨询机构具有浓郁的行政色彩，几乎成为政府部门的附属机构。个别咨询机构（如博彩委员会、土地委员会与总档案委员会）甚至由清一色的各政府部门官员组成，从人员构成上已经很难反映其咨询机构的属性，准确地讲，其应属于政府部门间的协调机构。而在香港或其他国家（地区）中，一些与政府部门或公务人员利益密切的相关领域（如高级公务员的叙用、薪酬等）内设立的咨询机构，其人员构成中有意避免政府官员或公务人员加入，以保证其运作及所提建议的客观公正性。现有咨询机构人员构成存在的第二个问题是，社团代表与社会人士，非但在全部人员中所占比例相对偏低，而且重复兼职现象严重，产生方式也值得商榷。固然澳门社会的微型化与社团的功能化分布可能会对咨询机构中社团代表与社会人士的挑选产生影响与限制，但是，可以通过咨询机构６２１

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点成员任职的限制性规定来增强成员的代表性，特别是在民主、民生事务领域内的咨询机构，其社团代表与社会人士的产生方式可以采取更为公开与民主的竞争性方式进行，以方式的竞争性促进代表的民意性。此外，现有咨询机构的成员构成中，鲜见澳门地区之外的人员，即使是具有高度专业化事务的咨询机构，同样甚少聘用域外高层次专业人士。正是因为人员构成与产生方式存在的缺陷导致澳门咨询机构中民意代表性与专业水平受到影响与削弱。第四，模式简单，功能局限。现有咨询机构的运作是在政府主导下以会议形式进行，会议的召开与议题的确立均由政府具体操作，因此，大多数咨询机构仅是被动地提供政策咨询意见，少有主动地进行政策创议或推动政策议程的建立。被动型的运作方式往往使咨询机构成为政府政策出台或公开前的一个程序或步骤，而不能实质性地发挥咨询机构的政策预测、方案拟订、监督反馈等多重功能，甚至使咨询机构沦为“走过场”的政策论证工具。而高重叠性的成员结构则令会议讨论议题难以深入而使咨询机构更具形式性意义。由行政长官或政府部门司级官员出任咨询委员会主席兼会议召集人与主持人的安排，往往使委员会运作所遵循的轮流主持、共同负责的集议制原则演变成变相的首长决定（负责）制。至于闭门会议的方式则降低了咨询机构的公开性与透明度，导致市民无从了解其运作情况而怀疑其是否能真正发挥作用，更不用说主动联络咨询机构中的有关社会人士或透过咨询机构来表达本身的利益诉求。总之，澳门政府咨询机构在规模、结构、人员与运作等方面存在的不足严重束缚了咨询机构的功能发挥与拓展。尤其是层次结构与类型结构的不完善、不配套导致咨询机构难以联结成网络状机制，因此，现有政府咨询机构至多仅能够发挥机构性功能。既然完整的咨询制度形态尚未在澳门形成，何来咨询制度所具有的融公民参与、政策咨询与人才培养三者于一体的制度性功能呢？由此可见，未来澳门政府咨询机制建设的重点在于如何在现有基础上推进政府咨询组织的制度化。（三）建设新型社会咨询体系应当说，通过咨询机制建设发展参与式民主在澳门具有良好的制度资源与传统，现有咨询系统虽然存在着机构化而非制度化的缺陷，影响了咨询系７２１

新秩序：澳门社会治理研究统的制度性功能发挥，但是，经过检讨与调整，并以之为基础，进行完善性设计，相信一个由政府主导的层次合理、结构完整、功能适当的社会咨询体系完全可以在澳门逐渐形成。具体设计如下。１咨询机制建设的总体目标作为制度性而不是机构性的咨询系统建设，其价值主要体现在：①对民主政治发展而言，可以弥补代议制民主的不足；②对政府行政而言，可以增强政府的合法性与管治能力，提高政府决策与管理的前瞻性与科学性，营造积极的开明政府形象；③对公民而言，咨询性的民主参与机制鼓励公民的积极参与而非消极地保护一己私利的参与或强制性参与，因此，可以在真正意义上提升公民意识，促进公民道德与社区关怀的实现。那么，对于澳门来说，咨询机制建构的总体目标就应该以制度化为取向来规划与设计，将政府主导下的层次合理、结构完整、功能适当的社会性咨询网络体系作为咨询机制发展的目标定位。从性质上看，建设并加以完善的新咨询制度意在寻求既定政制原则下扩大民意与发展民主，即以机制民主推进体制民主。它的建立与运作，既不是对现有政府体制功能的某种替代，也不是对政府管治能力的冲击或削弱，而是促使现有政制优势得以全面展现。咨询机制的建设同样不会像有人所担心的那样———对行政主导原则构成冲击。其实，经过咨询渠道表达的意见越分散多元，越有利于政府居中调节与驾驭，行政主导的优势非但不会遭到破坏，反而更加得到彰显。至于它对现有政治民意机关有限选举所形成的民意限制与素质缺陷明显可以起到不可替代的弥补作用。可见，新咨询制度可望真正成为“民意”与“权力”、“知识”与“权力”的联结机制。它在民主政治模式上体现的是可控式参与型民主制度安排，而不是自由式竞争型民主制度形式。在功能上，建设并加以完善的新咨询制度，不仅应具有政策咨询等行政性功能，而且兼具社会协商与利益协调的政治性功能。在澳门尚未实现完全竞争性的民主政治条件下，社会咨询制度可以部分承担弥补民众参与渠道狭窄的功能，尽可能地帮助政府收集与吸纳民意，平衡利益，拓宽政府合法性基础，促进社会和谐与社区共融。也就是说，该咨询制度具有综合性功能，而不是单一性咨询功能。具体包括四大功能：①认知功能。开展社会形势的评估与发展趋势的预测；②咨询功能。收集信息，调查研究，征集社情民８２１

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点意，拟订政策方案与建议；③协调功能。容纳背景不同、立场相异的人士，沟通不同阶层与群体，协调社会各方利益，促进社会共识，提高公共政策的社会认同度；④人才功能。吸纳社会精英与专业精英，培养、储备与输送治理与决策人才。２咨询机制的组织形式与建设步骤功能产生于结构，不同的结构产生不同的功能。同样，咨询机制的功能来源于咨询制度的结构，不同结构的咨询制度其功能也会各不相同。虽然单个的组织机构无法形成系统，但是任何制度系统都是具体的组织机构按照某种规则结构而成的。因此，建设并加以完善的新咨询制度应以纵向多层次与横向多类型咨询机构联结成网络状系统。在组织形式上，它涉及层次与类型两个方面。首先，在层次上，可考虑双层次或多层次两种方案。基于澳门社会的微型化实际，建议以双层次为优先方案，即在特区“中央”层面与社区层面设立不同层次的咨询组织。在特区政府层面，除现有不同施政领域的咨询机构外，增设直辖行政长官的综合性咨询机构。具体形式可选择顾问委员会式（如全国政协或内地省级政府的参事室）或发展策略委员会式（如香港策略发展委员会）；也可考虑同时设立两个综合性咨询机构，一实（实质性）一虚（荣誉性）。综合性咨询机构承担澳门中长期发展规划与重大政策的研究、咨询、制定和论证。咨询组织建设，在层次上，重点是区域性咨询系统的建设，因为居民是生活在社区内的，对于政府来说，无论是公共政策或是公共服务必须面向基层民众。因此，特区政府成立后开始逐步设立分区市民服务中心和咨询机构。分区市民服务中心投入运行后，取得了良好的社会评价。２００９年初，特区政府又设立了三个分区性社区服务咨询机构，意图与市民服务中心作出更好的运作配合。图５－８从一个方面反映出，市民对政府设立分区市民服务中心的肯定，４６４％受访者认为政府设立分区市民服务中心对民情上达有帮助，认为一般和没有帮助的分别有２９６％和１４２％。实际上，该设计既遵循了澳门社会文化背景，也契合现实需求。与殖民时代的港英政府通过区域组织将管治力量延伸到基层的方式不同，澳葡政府是通过街坊会等社团来实现与民间沟通的。从表面的政治制度设计来看，港９２１

新秩序：澳门社会治理研究图５－８　澳门市民对设立分区市民服务中心是否有助民情上达的评价资料来源：《澳门居民综合生活素质调查———社会和公共事务参与》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心。英政府和澳葡政府并没有很大的差异，都是总督主导下，三权分立，同时在立法会吸收一定华人参加。但两个殖民政府的治理模式存在着某些关键性差异。港英政府是持一种较为积极态度投入对香港社会治理的，因此，香港的社会建设主要是由政府来承担，其中市政局发挥了很大的作用①。而澳葡政府治理澳门取“无为而治”方式，政府在社会服务方面并无多少投入，华人社会基本上是依靠社会（主要是社团）自身的人力、物力和财力来实现社会服务方面的正常运作。与此同时，由于民间社团因其特有的服务等功能而成为代表性法团组织，澳葡政府与基层民众的沟通主要是依赖于这些代表性社团来进行的，在效果上，澳门的社团特别是其中的街坊会承担了与香港区域组织类似的功能。虽然澳门存在市政议会，但一直发挥着极其有限的功能，直到１９８８年葡萄牙政府决心对之改革。改革后的市政厅增强了社０３１①有学者曾论述香港市政机构与澳门市政机构性质上的重大差异，详细分析见吴志良《澳门的市政传统、制度及其发展———兼谈香港的经验》，《澳门政治与社会》，澳门，澳门成人教育协会，２０００。

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点会服务和建设的功能，但是这种功效很快就因澳葡政府在１９９０年代自身规模的扩大而再次缩减，市政机构在民主表达和沟通上的功效也是极其有限的。虽然街坊会更主动地接近民众，也更容易接近民众，但也有其弱势。不同区域的街坊会创建时间不同，一般而言，历史悠久者比较有群众基础，新建立的则比较浅。同时，其原有的优势随着时代和社会的变迁逐步被弱化。因为街坊会是地缘性组织，其所具备的社会资本是以各坊会所辖地区成员为载体的。但是，１９９０年代后起，澳门人口流动频繁。随着人口的迁移和外来人口的进入，街坊会原先培育的得以立足的社会力量渐渐被削减。最早建立的街坊会都是在旧区，但时代变迁后，很多旧区居民都搬离原住地迁往新居，很多甚至搬到凼仔，而由于旧区房价相对较低，新搬入的居民往往又是外来打工者，因此无法立即融入社区，对本地区归属感不强，因此街坊会对该群体的影响比较小。此外，近年来澳门房价上涨，很多澳门居民选择到珠海居住，即使该类人群在数量上暂不占主导地位，但是，街坊会对他们的影响力也在削弱。由于澳门各地区具有不同的功能倾向，街坊总会最初所辖的基层坊会是基于地缘而成立的，因此各辖区内居民的同构型比较强，各坊会比较容易针对区域内对象的需求开展工作。随着近年来政府根据澳门社会发展而重新对不同地区采取新功能定向，原有的部分地区之间出现新的分化和联合，而街坊会的组织分布却没有相应进行变动，导致了现有各坊区内所居住的人员成分异质性加强，向多元化发展。由于不同对象在文化层次、社会地位、兴趣爱好上的差异，街坊会原有单一的组织方式和服务无法满足新的需求，影响力减弱。此外，街坊会对不同阶层人的影响力有着差异。一般而言，社会地位较低者改变自身境遇的能力较弱，对街坊会的依赖性就更大些，由于澳门在传统上就存在着阶层居住区域化的特征，因此，街坊会的影响力在某些特定区域内更大。当然，街坊会的组织方式陈旧、工作人员专业程度不高，也影响到对民众服务需求发展的适应。政府建立区域性咨询机制正好实现与传统社团的区域互补。区域性咨询机制的建立使政府降低行政重心，实现扩大与民众接触面的效应，通过更贴１３１

新秩序：澳门社会治理研究近民众来更有效地实现与社会的沟通。在这一过程中，政府逐步将自身力量延伸到社会中。首先，该机制的建立以及所提供的服务内容并未形成与街坊会的功能竞争，并没有与街坊会所提供的服务重复，因此不存在竞争和重复。其次，区域性咨询机制无法像街坊会一样通过实际行动主动介入民众生活，分布也不可能像街坊会各坊会一样如此基层和广泛。同时，与民众联系的短暂性使其需要依靠街坊会更丰富的社会资本来深入和贴近民众。因此，为了更好地实现民主和推进民生，街坊会一定要在自身的工作方式、方法和组织结构方面作必要的调整和改进。在组织和功能方面，实现与政府力量的互补。对于一个小区域而言，政府更需要通过街坊会这种社团力量来利用社会方面的人员和组织结构，设立区域性咨询机制为契机形成社会协商与合作网络，一方面降低自己的组织成本，另一方面利用了社团的社会资本。因为澳门在一定程度上还是一个熟人社会，这种社会力量相互之间的沟通不仅更容易进行，而且效率和效果都会比较好。在此过程中，政府应注意实现与原有区域内的社会力量的配合，同时也要意识到，区域性咨询机制的设立并不必然带来与民众沟通距离的拉近，唯有加以进行反应，提供社会所需服务，增加服务的主动性才能真正实现与社会互动的加强。至于多层次方案，即在双层次的基础上，将民政总署层级的“咨询委员会”改成类似原“市政议会”性质的组织；又或在三个分区社区服务咨询委员会之下，设立更小的社区议事会，形成多层次咨询结构。其次，在类型上，根据咨询机构所关注的领域与事务不同而分别设立综合性咨询机构与专业性咨询机构。特区政府层面完善咨询机构类型结构的任务是在检讨重整现有专业性咨询机构的基础上设立综合性战略咨询机构。社区级咨询机构虽然关注的是微观层面的市民民生事务，但也应考虑设计成综合性咨询机构。在发挥体制内咨询机构功能的同时，考虑建立体制外的半官方咨询机构（政府提供经费，人员、管理与研究均独立）和促进民间独立型咨询机构（政府通过购买研究成果的方式给予援助）的发展。在人员规模上，根据咨询机构承担的任务与性质选择适宜的人员规模，改革现有咨询机构人员规模相差不大的设计。民意型咨询机构的人员数量可多些，专业型咨询机构人员数量可精些。在咨询机构的性质上，设立研究型咨询机构与民２３１

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点意型咨询机构，弥补现有咨询机构的单一政策咨询型之不足。结构完整、功能互补的成熟咨询机制的建设并非一蹴而就，不必一步到位，可以分步骤分阶段加以建构。一是设立专责小组，检讨现有咨询机构，分析成效与查找问题，并将结果编制成“报告书（白皮书）”。在此基础上，制定并颁布统一的《澳门特区政府咨询机制建设纲要法》，依法推动咨询机制的全面建设。二是调整完善现有咨询机构。特区政府需要有发挥更大功效的专责研究机构承担顾问与咨询的政策研究工作，可考虑改变由“综合生活素质研究中心”转变而来的“可持续发展策略研究中心”的项目组性质，重新调整定位为辅助中枢机关决策的研究型智囊机构；部分事关全澳重大事务的咨询委员会可适当提升层次，如社会协调委员会、土地委员会等；某些咨询机构可以考虑分得更细一些，如经济委员会；取消咨询机构中属于政府跨部门协调性质的委员会（如总档案委员会），使之成为直属行政长官或行政法务司的非建制性内部协调组织，根据需要另设相应的咨询委员会履行其原有功能。三是新设一些咨询机构，使之与原有咨询机构相互配套形成咨询网络。针对现有咨询机构数量偏少、层次与类型结构单一的问题，特区咨询机制的建设应将新设咨询机构作为重点。如前所述，在特区政府层面，应设立直辖行政长官的综合性咨询机构，同时，设立一些关注重要领域与重大事务的专业性咨询委员会，如政制发展咨询委员会等；对于某些事关高级公务员任用与公务员薪酬福利等事务，可设立独立咨询委员会，如高级公务员叙用委员会、公务员薪酬委员会等。在社区层面，设立直接关注民生事务的咨询组织，如社区议事会等。四是建立追踪调整机制。根据现实社会发展需求与咨询机构实际运作状况进行定期检讨与追踪调整，务必使咨询机构建设符合社会需求与预定的总体目标。３人员构成与产生方式（１）人员组成咨询机构既非民意机关，亦非行政部门，其人员构成当然有别于其他公共机构。虽然它的基本构成应包括政府官员、社团代表、专业人士与市民代表，但是，不同性质与类型的咨询机构组成人员各有所别的原则应该得到尊重与体现。总体上，应降低现任政府官员在咨询机构人员中的比例，增加非３３１

新秩序：澳门社会治理研究官方的社团代表、专业人士与市民代表的比例。与此同时，分别根据不同领域不同性质的咨询机构选择与之相对应的人员组成。特区政府“中央”层面的综合型咨询组织，其成员应以广泛性为基础，兼顾代表性与专业性，甚至不一定以清一色的政府支持力量组成，也可适当吸纳理性的“反对派”。区域性和社区层面的咨询组织虽然也属于综合性咨询机构，但其成员应侧重民意性，以市民代表、社区精英为主体，而不是专业人士。至于政府部门性咨询机构则应视情况确定人员组成，若属必须听取专业意见才能进行有效管治的领域，如法律改革事务，就应以专业人士为主；若是与市民生活息息相关的民生领域（如社会福利领域），应以吸纳社团代表、市民代表与社会人士为主；某些事关公务员事务或需要政治责任分担的领域（如公务员薪酬），甚至可以全部由非公务员的社会人士组成。某些咨询组织也可以少量吸纳澳门地区之外的专业人士。至于咨询机构成员的年龄结构与知识结构也应予以适当考虑。（２）产生方式既然不同性质的咨询机构其成员构成不同，同样，咨询机构的性质不同其人员产生方式也是不同的。政府体制内咨询机构可沿用委任制方式，但是，其中的社团代表或社区代表应先分别经界别内社团协商或选举与社区内选举方式（社区咨询机构的负责人可以考虑成为当然代表）产生后报请行政长官委任。专业人员与社会人士的选择，可考虑在行政长官办公室设立专门档案库储备各政府部门推荐的本领域社会精英人士名单供行政长官从中挑选。政府体制外的咨询机构，若是区域性或社区性咨询组织，其成员组成可采用以选举为主、委任为辅的方式产生，至于其他纯民间咨询组织的人员则完全由其自主雇用。４运作原则及其模式与政府职能部门不同，咨询机构虽有层级之分，但层级之间并无领导隶属关系，每一个咨询机构均依法独立运作。因此，咨询机构的运作原则与模式也完全不同于政府职能部门。在基本运作原则上，咨询机构遵循平等协商的民主制原则而非命令—服从的等级制原则。由此而派生的具体原则主要有：①成员任期制与兼任限制。咨询机构成员的任期是根据咨询机构的类型而确定，一般为２年或３年不等。任期制的实质在于促使成员的更换与流动，考虑到澳门社会规模较４３１

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点小，现有咨询机构的成员重叠率较高，既影响咨询机构的运作效能，也不符合咨询机构的民主制精神，因此，有必要引入“兼任限制”的原则。具体可规定非官方成员不得兼任超过四个或五个咨询组织的任职。②会议制度与议决原则。咨询机构主要以会议形式进行运作，各咨询机构会议次数的多寡应区分不同类型与领域而确定，一般以双月会制与季会制为主，少数咨询组织可采取月会制或年会制。一般情况下，会议的召集与主持由咨询委员会主席负责，特殊情况下，也可试行委员轮流主持方式。会议议决采用民主原则，即共同负责的委员会制，而不是首长负责制。③定期报告制度与公开透明原则。咨询机构虽然未必与政府职能部门那样遵循责任与公开原则，但是，鉴于过往闭门会议与黑箱作业的方式引起社会诸多猜疑，因此，有必要引入定期报告制度，编制年度报告，向公众与媒体公开，接受社会监督。此外，咨询机构，特别是区域性或社区性咨询机构，应注意运用多元化的民主形式，如民意测验、座谈会、听证会等，征集民意，沟通信息，凝聚共识。至于咨询机构与政府职能部门、咨询机构与咨询机构之间虽不构成领导与被领导的关系，但相互间应设有常规性沟通联系机制，如果遇到跨领域、跨部门事务，不同政府职能部门与不同咨询机构之间可以采取联席会议方式进行讨论与交流。总之，不同层次、不同类型的咨询机构以独立或协作方式发挥不同的功能，从而相互弥补、相互促进，形成咨询机制的整体性功能。最后，需要说明的是，咨询机制的建立与运作因其能够畅通民意、扩大参与而可以成为澳门民主政治建设的现实契入点，但是，不应该也没有理由将之视作澳门民主发展的全部内容，甚至也不是参与式民主的全部内容。也就是说，咨询机制的建立与完善丝毫不意味着以取代、包办民主政治发展为前提，其他形式的民主仍可继续发展，并与咨询式参与民主一起共同推进澳门的民主政治建设。六　以多元参与、和谐发展为核心培育社会资本治理实践表明，在社会治理过程中，仅有强大的政府，而没有社会资本的积累，无法实现真正意义的善治。因此，构建合作型参与式治理体制必须５３１

新秩序：澳门社会治理研究扫除长期殖民统治所形成的民众政治冷漠与政府贪渎成风的现象，培育与积累以参与、责任、和谐、稳定为核心的优质社会资本。社会资本作为２０世纪最后１０年在经济社会学领域出现的最有影响的概念之一，其作用已得到广泛的认同。１９８０年，法国社会学家皮埃尔·布迪厄（ＰＢｏｕｒｄｉｅｕ）在《社会科学研究》杂志上发表题为《社会资本随笔》的短文，正式提出该概念，并将之定义为“（是）真实或虚拟资源的总和。对于个人和团体来说，由于要拥有的持久网络是或多或少被制度化了的相互默认和认可关系，因而它是自然积累而成的”。之后，美国社会学家詹姆斯·科尔曼（ＪａｍｅｓＳＣｏｌｅｍａｎ）根据社会资本的功能给出的定义从学理上给予了社会资本全面的界定和分析，他于１９８８年在《社会资本在人力资本创造中的作用》一文中界定其为“许多具有两个共同之处的主体；它们是由社会结构的某些方面组成，而且它们都有利于行为者的特定行动———不论它们是结构中的个人还是法人”，“……表示的是组织（尤其是网络）、共同准则与信任所具有的那些能够降低协调与合作成本、增加集体生产能力的特征”。罗伯特·普特南（ＲｏｂｅｒｔＤＰｕｔｎａｍ）的定义最为人所认同，即把它理解为“能够通过推动协调行动来提高社会效率的信任、规范和网络”。①在现代社会中，社会资本的存在，在微观层次上，社会关系和人际信任能够在个体投资者层次上减少交易成本、实施契约以及方便信贷；在宏观层次上，社会凝聚力和公民参与也能够加强民主治理，促进公共管理的诚实和效率，以及提高经济政策质量。②弗朗西斯·福山从经济的发展和社会的繁荣方面研究社会资本，在他看来，除了传统的资本和资源，社会资本实力也需要考虑：社团中人们彼此之间的信任往往蕴涵着比物质资本和人力资本更大更明显的价值，高信任度的社会进行组织创新的可能性更大。“社会中存在高度信任感，能够促进大规模企业的产生，如果大科层能够透过现代化信息技术，使小一点的公司慢慢转型并加入他们的网络，这时候拥有高度信任感就如虎添翼了。”③社会资本概念的出现使政府的功能、公民的参与、制６３１①②③参见李惠斌、杨雪冬主编《社会资本与社会发展》，北京，社会科学文献出版社，２０００。曹荣湘：《社会资本，公民社会：一种元制度分析》，引自曹荣湘选编《走出囚徒困境———社会资本与制度分析》，上海，三联书店，２００３，第８～９页。李惠斌：《什么是社会资本》，载李惠斌、杨雪冬主编《社会资本与社会发展》，北京，社会科学文献出版社，２０００，第１１页。

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点度的创新、社会的规范以及社会信任、社会凝聚力等当前政治学的重大课题找到一种有效的解释范式。汉斯·科曼认为这个“很有潜力的概念”可能会使目前政治民主程序中出现公民参与下降的问题得到很好的解决。美国著名政治经济学家Ａ奥斯特罗姆（Ｏｓｔｒｏｍ）认为，社会资本是自然资本、物质资本、人力资本的必要补充，是一种重要的资本，因为该概念是理解个体如何实现合作，如何克服集体行动问题以达到更高程度的经济绩效的关键所在。①在２０世纪的大多数时间里，鼓吹自由放任和全面国家干预的两大阵营对治理形式提出了非此即彼的争论，但是时代发展的事实证明了单一的市场和政府都会失灵，从而产生诸如公共产品、“搭便车”、道德风险、逆向选择等问题。因此人们开始寻求第三种治理形式，即对公民社会中“社会资本”的关注。著名制度经济学家青木昌彦认为服从共同考虑的成员所创造的独特的社会资本以分散化和多元化的方式形成了对公共产品供应大有作用的公民规范和职业伦理。“其作用的凸显并非因为自身的质量，而是因为其替代物存在的缺陷。”“社会资本思想吸引了左派，是因为它证实了信任、宽宏大量和集体行动在解决社会问题时的重要性，并因此反对那种认为财产权明晰和竞争性市场可以成功地遏止自私攻击而无须培养公民美德的思想。自由放任主义的支持者陶醉于此，是因为他们坚信在市场无法提供如地方公共物品和各种保险的领域，除了政府以外，邻里关系……以及其他组织也都能从事这种活动。”②和谐发展———社会资本形成和发展的社会背景。理想化的社会资本能同时促进微观、中观以及宏观各主体的稳定发展：在满足微观上个人和中观上组织需要的同时，在宏观上减轻了国家（政府）的管理成本和压力，对建构富有活力的公民社会以及促成二者的良性互动起了促进作用。虽然各层面因自身特性会有轻微冲突，但是处于可被控制及调和的范围内，并在不断的互动中达成更高程度的共识。社会资本的三要素———信任、规范和网络得以在这个持续互动过程中不断地积累并发展。鉴于澳门社会的特殊情境，社会资本的培育与发展可以多元参与、和谐７３１①②曹荣湘：《社会资本，公民社会：一种元制度分析》，曹荣湘选编《走出囚徒困境———社会资本与制度分析》，上海，三联书店，２００３，第３页。〔美〕萨缪尔·伯乐斯、赫尔伯特·基提斯：《社会资本与社区治理》，曹荣湘选编《走出囚徒困境———社会资本与制度分析》，上海，三联书店，２００３，第１３０页。

新秩序：澳门社会治理研究发展为核心来进行。自古至今，澳门在多维度和多层次上秉持多元与和谐传统。在相当长的时期内，本土华人与土生葡人以及外来移民、精英与大众和谐共存，不同文化亦相互尊重、并存共立。这种多元的种群、传统、文化与习惯相互共存造就了包容性强且互尊互助的社会关系主导模式。当“多元参与”和“和谐发展”长期累积成澳门社会精英和普通大众的共识时，也为澳门特区社会资本的发展提供了积极的社会背景。回归以来，澳门特区取得的各项成就亦再次显示了多元参与、和谐发展的社会资本之功效，因此，今后仍需要在吸纳多元文明优势中形成社会资本发展模式。社团活动———社会资本形成和发展的组织基础。社会资本的经典模型是以托克维尔社团研究为理论取向的。肯尼斯·纽顿（ＫｅｎｅｔｈＮｅｗｔｏｎ）根据普特南的定义，对社会资本作信任、规范和网络三方面的理解。首先，社会资本主要是由公民的主要与信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的，其关键是使人们倾向于相互合作、信任、理解、同情的主观世界所具有的特征；其次，社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格网络；最后，社会资本是社会结构和社会关系的，有助于推动社会行动和搞定事情的特性。①普特南的著作《让民主政治运作起来》使社会资本概念得以引起更广泛的关注，而普特南所论证的理论基于对这样一种效果的传统托克维尔（Ｔｏｃｑｕｅｖｉｌｉａｎ）式感觉：这种效果是由于在联合体中的参与而产生的个体对公益事业的热心精神，他指出“在市民组织中的参与培养了人们合作的技巧以及对于集体努力的共享责任感”。②到目前为止，众多关于社会资本的研究多聚焦于社团或其他联合体及其活动之上，因为社团被认为是能够产生社会资本三要素的最适当的组织环境。科尔曼认为关系网络的封闭性，保证了相互信任的维持；社会组织和人员意义上的稳定，因为“社会组织或社会关系的瓦解会使社会资本消失殆尽”，“个人流动将使社会资本赖以存在的相应结构完全消失”，还有广义上的意识形态“形成社会资本的途径是把某种要求强加给意识形态的信仰者，即要他们按照某种既定的利益或某些人８３１①②李惠斌：《什么是社会资本》，载李惠斌、杨雪冬《社会资本与社会发展》，北京，社会科学文献出版社，２０００，第１１～１２页。〔西〕杰森特·乔丹纳著、陶传进编译：《集体行动理论和社会资本的分析》，载李惠斌、杨雪冬主编《社会资本与社会发展》，北京，社会科学文献出版社，２０００，第３３７页。

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点的利益行动，而不考虑其自身利益。”而社团基本上包含了这三个要素，①因此社团的成员身份应该增加社会信任、形成较稳定的网络和规范，从而有利于建构社会资本。在澳门，广泛而普遍地存在着各类社团组织。“澳门社团历史之悠久、数目之多，堪称为世界上绝无仅有的奇观。澳门近代以来的历史，也是社团不断诞生、发展、壮大的历史，可以说，澳门的社团史已经成为了澳门发展很好的见证史。与此同时，澳门社团的发展史也是澳门政治、经济、社会等各方面发展的产物，是伴随着澳门的风风雨雨应运而生的。”②早在１９世纪后期至２０世纪初的澳门社团初起与各种社团发展的时期，澳门就产生了早期的行业工会与商会组织；同时，一些聚合了华人居民力量的慈善社团使得不到政府保护的华人居民组织起来维护自身利益，保护自身经济与生存安全。它们承担了代表华人社会向澳葡政府进行联络、交涉、斡旋社会矛盾，以及救灾、慈善等广泛的社会功能。可以说，近代澳门的慈善、教育、文化、工商社团集中展现了社会聚合的力量。发展到现当代，澳门社团更直接参与社会协调、动员与管理，甚至许多政治性事务也离不开社团的参与。至２００８年６月底，澳门有３８７８个注册社团③，每千人拥有的社团数为７个，即平均１４３人即有一个社团。民间社团的形式多种多样，包括商会、工会、坊众会、教育会、同乡会、联谊会，以及行业性及专业性团体、体育文化团体、慈善福利团体等。多样性社团是澳门特区培育多元参与、和谐发展的社会资本之组织基础：一方面，社团投入社会政治事务、关注和宣传９３１①②③普特南在分析构建市民社区即现代性社会资本时认为，当大量的市民参与社团并且有着持续性交往时就会形成“重复博弈”局面，倾向考虑长远利益和非短期好处；互惠交换的规范亦必须在稳定和重复不断交往中慢慢形成，社团提供了这样的环境；他所谓的平等交换规范即指交换双方均有清楚的责任和义务；他所谓的长期不断的交往即可避免“囚徒困境”中的“一次性博弈”，即减少机会主义和短期利益投机行为的出现。社团也提供沟通的媒介，尤其是个别成员过往诚信表现的信息，将有助于人们选择合作伙伴并且继而促进合作；社团也提供一种集体的“社会记忆”，将以往一些缔造公共物品的成功经验累积传递下来，有利于改进集体行动的策略。由此，他的社会资本理论的逻辑可以表述为：社团→沟通合作→平等交换规范→互信→社会资本→政经发展。参见陈健民、丘海雄：《社团、社会资本与政经发展》，《社会学研究》１９９９年第４期（总第８２期），第６４～７４页。刘卓红、龙柏林：《澳门社团问题初探》，《华南师范大学学报（社会科学版）》１９９９年第６期，第１６页。娄胜华：《变革与分化：澳门民间社团的发展》，载郝雨凡、吴志良主编《澳门经济社会发展报告（２００８～２００９）》，北京，社会科学文献出版社，２００９，第２３６页。

新秩序：澳门社会治理研究《澳门基本法》、积极参与立法会选举活动等，有利于提高公民意识；同时，也有助于加强相互间的沟通和网络联系，促进社会凝聚。社会资本不但体现在社会参与之中，而且更重要的是，由于社会资本特有的增殖性内在特征，即社会资本可以为其拥有者带来“利益”和“搞定事情”（ｇｅｔｉｎｇｔｈｉｎｇｓｄｏｎｅ）。通过主体间长期交往而具有累积叠加生成趋势，“一次成功的合作就会建立起联系和信任，这些社会资本有利于未来在完成其他不相关的任务时的合作”，而参与将加强对个人关系网络的认同和归属感，所以，社会资本的扩展是在参与中实现的，参与在社会资本中占据核心地位。①另一方面，各种联谊性社团有利于促进社会成员的认同意识和国家观念，而那些高度认同于共同体的个体比无认同的个体更倾向于信任他人，一个具有强烈国家认同的社会比一个缺乏国家认同的社会拥有更多的社会资本。②最后，单纯的社团组织并不一定能促使全社会层面的社会资本的增长，因为，社团组织的“封闭性”造成对圈外人一定的排挤；并且可能在网络内为了“促进了某种行为而压制了其他行为”，造成对成员的负面作用。而澳门社团组织之间并非是内聚闭合的，而是具有某种程度的流动性和开放性的。这种开放式的团体网络更容易接触信息以及事业机遇。个体在这个网络中，能够通过网络获得新信息，发现新资源，发掘新机会。这种网络使个体成为组织隔阂之间的联络点，即沟通不同的分离的隔阂之间的一座桥梁，又被形象地称为纵横交错的裂纹（ｃｒｏｓｓｃｕｔｉｎｇｃｌｅａｖａｇｅｓ）。裂纹理论认为社会中存在的纵横交错的裂纹解决了社会资本散布到群体之外的问题。同时作为多个不同组织的成员，且任何一个组织的成员身份都不具有排他性的个体可以通过相互交叠的成员身份从不同组织内部的互动获得的信任就有可能扩展到整个社会。③伯特认为，社会资本是“人际间创造的一种性质，它预示着知识，教育和威望的回报部分地取决于个人在市场或等级社会结构中的地位。从这个０４１①②③曹荣湘选编《走出囚徒困境———社会资本与制度分析》，上海，三联书店，２００３，第３０１页。参见〔英〕保罗·Ｆ怀特利著《社会资本的起源》，冯仕政编译，载李惠斌、杨雪冬主编《社会资本与社会发展》，北京，社会科学文献出版社，２０００，第５５～５６页。〔英〕保罗·Ｆ怀特利著《社会资本的起源》，冯仕政编译，载李惠斌、杨雪冬主编《社会资本与社会发展》，北京，社会科学文献出版社，２０００，第５２页。

第五章　参与式合作型治理体制的框架重点角度来看，在个人如何积累、保守或消费社会资本方面，制度发挥着核心的作用。制度中的正式规则和非正式规则，能够就个体如何管理他们的社会资本，创生出一种独特的个体行为。显然，在我们的社会中，存在着许多这样的制度，它们创造出来，就是为了抑制社会资本的过度不均衡带来的危险，或者反过来，促进和鼓励中间人源源不断地涌现，来弥补结构性漏洞。”①众多的社团跨越了社会界别，使其成员存在于一个网络中介内，无论是意外危机还是平时常态，这些社会组织均发挥其独特作用，并起到关键影响，因此它们反过来又维系了澳门社会的和谐共处。作为沟通政府与社会的桥梁，社团成为特区政府争取社会信任所独有的社会资本。政府指导———社会资本形成与发展的制度支持。全面地看，社会资本对经济绩效等方面的改善具有双重作用。某些情况下，在培育自身社会资本的同时也会摧毁其他形式的社会资本，这就是所谓的抵消作用。因此，“无法保证创造社会资本就一定能增加人类幸福”②。这是因为社会资本类型多样，不同种类的社会资本的生成条件、机制和方式各异，必须清醒地认识到无法被克服的社会资本二重性：一方面，就拥有社会资本的主体而言，可分为个人、组织的以及共同体的；另一方面，从其延伸半径来看，社会资本既有整体的，也有局部的。在现实中，共同体的不同规模，导致了社会资本覆盖面的效力差别。社会资本的二重性决定了社会资本内部可能存在的各种不平等性以及排斥性，因此，需要政府对社会资本进行一定程度的整合。虽然奥斯特罗姆认为社会资本难以通过外部的干预建立，但是她也提出全国性和区域性政府机构对个人用来追求长期发展努力的社会资本类型和水平有重要影响。她把制度宽泛地理解为一种机制，在其中，通过向社会公开地、明确地阐发其动机来实施规则和准则。于是，这种建立在理性选择上的新制度主义就必然关注社会资本问题，如对整合在制度内的规则、惯例和准则的分析。她断定，精心设计制度是投资社会资本的一种方式。而科利尔和克拉克区分了“政府社会资本”和“民间社会资本”，前者是指影响人们互利合作能力的政府制度，即契约实施、法治和政府允许的公１４１①②〔英〕保罗·Ｆ怀特利著《社会资本的起源》，冯仕政编译，载李惠斌、杨雪冬主编《社会资本与社会发展》，北京，社会科学文献出版社，２０００，第５２页。〔美〕奥斯特罗姆：《流行的狂热抑或基本概念》，引自曹荣湘选编《走出囚徒困境———社会资本与制度分析》，上海，三联书店，２００３，第３４页。

新秩序：澳门社会治理研究民自由范围。“民间社会资本”则包含共同价值、规范、非正式沟通网络以及社团型成员资格。就政府社会资本而言，社会规范和普遍信任类似于带有法律强制性的财产权和契约权，它们减少了不确定性和交易成本，促进了交易效率，鼓励了专业化以及激励理念、人力资本和实物资本力量的投资。在那些民众拥有稳定公民自由和具有强大财产权和法治的地方，社会资源很少被公开用于政治争夺，群体鲜有机会针对其他群体从零和与负和博弈中获利。①历史地看，澳门社会的发展与变化明显提高了不同人群参与社会的自觉性。特区政府从资源等方面支持各类不同形式的社团活动，由此推动了民间社团的进一步发展，使社团功能与作用获得新的内涵。一方面，特区政府与社团组织在融洽的关系中共同改善社会治理的绩效水平，增加社会资本存量；另一方面，“不应消灭那些历史上延续下来的、维持着机遇亲密和归属关系治理形式的价值观”②，这些价值观即使不够完善却仍有其价值。促进现有社团的提升性改组和结构性改造，并不是削减原有的社会资本，而是对现存社会资本进行平稳整合，是应对时代发展要求而对社会不同群体间关系的改善，政府的制度化支持无疑会为澳门长期发展累积更为雄厚的社会资本。２４１①②参见〔美〕斯蒂芬·克拉克《社会资本、增长与贫困》，引自曹荣湘选编《走出囚徒困境———社会资本与制度分析》，上海，三联书店，２００３，第２７２～２７３页。曹荣湘：《社会资本，公民社会：一种元制度分析》，载曹荣湘选编《走出囚徒困境———社会资本与制度分析》，上海，三联书店，２００３，第５页。

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段第六章参与式合作型治理体制的建构阶段任何社会的存在和发展都离不开社会整合，适度的社会整合成为社会存在和发展必不可少的条件。回归以来，踏入新的社会变革期的澳门面对着新的国际背景、政权模式、社会结构与文化意识形态，遇到了诸多无法回避同时又难以仅套用原来的体制和方法可以解决的问题。一方面，原有体制下形成的与之相适应的社会组织结构正在发生变动；另一方面，对于发展过程中出现的各种问题和滋生的社会矛盾，再沿用原来的方法难以奏效。在这种情况下，澳门必然要寻求新的解决社会问题的机制和方法，以应对复杂的社会问题，缓解社会矛盾，促进社会和谐。参与式合作型治理体制是特区政府因应急剧变化的社会环境，着眼于解决新形势下出现的一系列公共问题，增强回应和抵御社会危机的能力而进行的公共事务治理模式的变革。发挥新的社会整合方式，即多元契约性社会整合的效应，除继续发挥政府的宏观管理作用外，还要特别注重发挥市场、法制、社团组织及文化价值等整合形式在社会整合中的重要作用。当前应着重加快推进政府改革和社会运行机制的重建与再造，保障澳门和谐社会建设的有序进行。新体制建构的关键在于要循序渐进地改变单向社会治理观对和谐社会治理原则根本方向的偏离。参与主体从单一化到多元化，包括了政府、市场、中间组织以及社会成员等，要求公民具有积极的公民意识。公民不再是被动接受管理和服务的消极参与者，而是社会管理与社会活动的热心参与者，是具有参与公共事务管理动机和能力的人。同时，新的治理理念全面渗透到政治、经济和社会各领域，落实到立法决策、行政执行和社会建设各环节中。参与式合作型治理体制的构建是以澳门社会变革与转型过程中社会观念、社会结构和社会功能的需要为基础的。第一，民主观念的再认识。当今，民主更多地被理解为是在宪政制度基３４１

新秩序：澳门社会治理研究础上存在着活跃的公民社会和丰富的社会资本，公民通过自治的共同体，获得参与公共事务管理的权利，进入公共事务管理的参与过程。因此，衡量一个国家民主的最主要标准往往是公民是否有权获得公共领域的资源，并能够直接参与公共资源管理的过程，而不是像过去那样仅仅将民主等同于有主权的公民选择自己的民意代表管理和决定国家或地方的公共事务，而依靠行政的和技术的官僚执行公共事务管理的过程。第二，社会建设的需要。政府组织无法成为促进社会发展和解决民生问题的单一力量，还要发挥市场组织和社会组织的作用。以企业为主体的市场组织，具有了社会责任感，其财富取之于社会，回报于社会。以公益性民间组织为主体的社会团体，在弥补市场失灵、政府失灵以及减少社会管理成本、培育社会共识等方面发挥着独特作用。后两类组织在发展社会事业和解决民生问题中，都能发挥各自的作用。第三，社会力量和利益要求多元化。澳门社会具有利益多元化和文化多样化特征。如何把多元化社会阶层和利益集团的意愿整合成为政治共识，真正实现“和而不同”，简单的选举民主不足以解决问题，需要引入协商民主的办法，以承认利益多元为前提，主张协调各方面的利益，谋求社会和谐，并逐步实现协商民主与选举民主的结合。和谐社会的构建是一个持续性过程，建设参与式合作型治理体制同样是一项综合的系统工程，需要付出长期的不懈努力。从内容上看，参与式合作型治理体制的建构具体应在社会观念、社会结构、社会功能和社会价值四个方面实现更新或变革。首先是社会理念的更新。真正树立以人为本、互利共赢，以及社会治理和善治理念。其次是社会结构的调整。一方面建立政府、市场、社会、个体多元化的社会结构，各部分之间相互协调、相互促进；同时，造就一个“两头小，中间大”的橄榄型社会阶层组合，防止两极分化的继续扩大化，确保社会长治久安。再次，社会主体的功能调整。权力和资源在政府、企业、非营利组织和个体之间的适度配置，不同社会主体具有不同的社会功能范围，相互之间形成网络状权力关系结构。在社会主体的功能调整过程中尤其要防止政府功能的缺位、错位与越位，把重点放在制定正确的公共政策从而利用适宜的政策效应促进社会利益与社会关系的调节。最后，社会信任的重建。相关调查表明，澳门回归后发生的政府高官弊案导致市民对政府产生信任危机。众所周知，缺乏社４４１

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段会信任（尤其是官民之间）的社会内部容易产生社会分裂，从而因无法凝聚起社会共同体意识而必然影响到社会治理中公民参与的方向与强度。从过程上看，参与式合作型治理体制的建构是由初级向成熟发展的循序渐进过程，不可能一蹴而就。同时，受现实和传统的影响，不同地区公民参与的水平、自主性程度与参与方式存在着明显差异。因此，在建构该治理体制的过程中，应避免急功近利和顾此失彼的现象，原有治理体制的根本问题在于它起源于殖民统治的非常态社会，存在的是结构性问题。特区政府成立后不断调整治理模式，然而，由于种种原因，这些改革与调整往往是出于特定社会需求的反应，缺乏整体的制度安排与设计，缺乏“协同治理”的理念来配合，也没有贯彻“综合改革”的意识和思路，导致治理模式的发展滞后于本土社会发展的实际需求，原有治理模式中的结构矛盾依然存在，改革的成效不明显。随着特区的经济发展与社会文明进步，构建参与式合作型治理体制的实践条件已经基本具备。但是，成熟型的参与式合作治理体制一时尚不能完全达成。在治理观念方面，无论是政府，还是社会民众，单一维度社会治理观的影响不可能短期内消除；在治理制度方面，社会互利共存意识缺乏有力的制度性保障，优良的社会治理原则缺乏实在的制度性嵌入；在治理能力方面，多主体参与式合作主体的治理能力难以速成，实际上，只有公民社会大体成形，方有长久的而不是短暂的、本质的而不是现象的和谐社会。而公民能力建设是公民社会的根基。因此，就目前的社会发育程度来看，澳门特区在自身民主政治未臻成熟之前，需要适度循序渐进地推进治理体制的建设。考虑到澳门自身的地理因素、人口因素、历史传统和现时的时代背景，结合特区现实发展状况和今后的发展趋势，选择增量改革的进路较为可行，即改进存量治理资源，逐步引入增量性措施，综合吸纳多元观念以及其他地区治理模式的经验教训，创新观念、制度、组织和治理手段，有计划、分步骤、积极稳妥地推进该制度建设。一　政府改革与公民训练：初级参与的实现虽然参与式合作型治理体制的治理主体是多元的，但是，其中主导性力量仍然是政府，实际上，该体制是政府主导型的社会化机制。在政府发挥主５４１

新秩序：澳门社会治理研究导作用与承担重要责任的同时，离不开社会力量的参与。政府以引导者身份通过政策与资源鼓励非政府组织、非营利组织以及社区与公民等多方力量积极参与，承担相应的社会责任，从而减轻政府负担，强化政府监管职责，提升社会治理的绩效。可见，在参与式合作型的新治理体制构建过程中，政府担当双重角色，既是改革的引导者，又是改革的参与者。一方面，当社会力量日益分化时，多元化社会力量有着不同的利益诉求，没有掌握公共权力的政府来引导，就有可能引发社会分裂；同时，面对转型过程中突然而至的种种冲击，一些社团力量反而可能强化自身对政府的依赖，主动进行自身变革与参与社会治理的动力不足，需要在政府的引导下逐步建立起自主性和自治能力。另一方面，政府需要建构参与互动合作的机制平台。政府、企业、社团、居民之间重建平等、交流、协商、互动、合作的新关系，构筑参与治理的多元载体，满足不同治理主体参与公共服务与社会治理的需求。因此，从推动不同利益集团和志愿性组织开展有效互动的角度看，有效率的合法政府是必不可少的。同样，顺利实现新治理体制的建构必然要求一个高质量的政府来承担引导角色，为此，政府首先需要实现自身的除旧革新与能力提升。第一，政府管理观念的转变。传统的政府管理模式是以官僚化、权威化、统一化、标准化以及由上而下推动工作为特征的。而在新治理体制中，政府需要以“积极的公民资格”进一步梳理和明确执政理念或执政价值取向，公民不是被动接受管理和服务的消极参与者，而是积极主动的参与者，他们具有参与公共事务管理的动力和能力。因此，政府必须树立“以人为本”的施政理念，加强透明政府、责任政府与法治政府建设。第二，政府管理角色的转变。经济繁荣发展和社会全面进步是一个国家或地区实现现代化的两大标志。经济发展是社会发展的基础，社会发展是经济发展的目的。以经济发展为基础，以社会发展为目标，实现经济和社会的协调发展。在现代化建设过程中，社会发展的比重将不断增大，社会发展的地位会不断提高。一切经济活动，归根到底都是为了满足人们日益增长的物质文化需求，是为了改善人们的生存环境和提高生活质量，是为了促进人的全面发展。同时，社会发展为经济发展提供环境和条件。适应经济发展与社会发展关系调适的需要，特区政府施政目标必须从优６４１

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段先关注经济增长转变为优先促进社会公平，逐渐实现政府职能与角色从经济建设型政府转变为公共服务型政府，强化政府的社会管理与社会服务职能，依法管理和规范社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公平正义。在改变管理手段和方式、提升管理水平的同时，着重增强政府公共服务职能的比重。多年来，政府在公共服务方面，对市民需求反应慢，行政程序复杂，效率低下。因此，对于作为公共服务主体的政府来说，需要加大力度推进现行行政制度的改革并加强社会监督，促进公共服务型政府建设，从而真正保障市民与社会能够得到优质稳定的公共产品和公共服务。第三，政府管理机构的转变。公共服务型政府要求政府管理机构摒弃官僚体制，转向扁平化设计。同时，必须强化政府内部机构的整体性与协调性建设，使政府不同部门做到目标一致、相互协调、运转高效。特区政府机构自澳葡政府改组而来，原行政机构与澳门本地社会相脱节的外来化设置尽管在回归后作了一定的调整，但现有行政体制仍没有彻底克服原有体制遗留下来的结构问题，以至于行政机构的职能重叠、架构臃肿等缺陷未能消除，整体运行成本较高，服务效率和质量也无法满足民众越来越高的需要，因此，有必要从检讨现有行政机构的职能入手展开调整与重组。第四，公务人员的素质提升。特区政府社会管理相对落后，跟不上经济社会发展与市民的要求，其中一个重要因素是公务人员的管理能力与质素问题。现代化的公共管理离不开现代型的公共管理人才。新治理体制中政府主导角色的设计对公务人员群体的质素提出了很高的要求。因此，必须不断推进公职法律制度的现代化，促使公务员群体驱除官僚主义，增强自身能力与素质，优化知识结构，拓宽知识视野，尤其要掌握民主法治框架下的管理技能。第五，政府廉政建设的强化。历史上的澳葡政府因其约束制度与结构缺陷导致权力过分集中而又缺乏监督，因此，政府官员的寻租腐败行为可谓泛滥猖獗。回归以来，特区政府展开各项大型建设工程，没有及时修补的政府工程招投标制度漏洞使握有发包权的前土地运输工务司司长欧文龙借机大肆收受贿赂，欧氏腐败案极大地损害了政府管治威信，对澳门社会造成严重的负面影响。因此，政府的廉政建设刻不容缓。政府需要通过制度改革来达到减少权力与经济利益合谋的机会。一方面，建立健全、透明、公开的市场化７４１

新秩序：澳门社会治理研究竞争体制，逐步打破行业垄断，改变垄断行业通过操纵垄断价格不正当地攫取消费者剩余，获得高额的垄断利润和高收入，普遍损害社会公众利益的局面，实现对优质服务的供给。另一方面，切断权力寻租与腐败制度结合的条件，在经济自由的基础上逐步实现政治民主与监督来防止权力寻租的腐败案发生。总之，政府要实现自身在社会发展中的角色和功能转变，需要政府部门和民众自身观念的转变，改变传统的官民对立思维，同时，以政府施政方式和制度变革为基础，下放权力，以顾客为导向，推进公共服务的外判（外包）与市场化，引入官民伙伴合作，以服务重组促服务增值等。需要注意的是，与私有化不同，新公共管理要求引入政府体制的市场运作。如果说在澳门政府公共服务中引入官商合作是缘于节约成本以及提高服务效率的需要，官民合作则是因政府自身承担超重，需要通过社会机构弥补自身不足，而不仅是出于成本计算的考虑，更多的是夹杂着推进民主和政府自身角色变化的考虑。正因为如此，新的变革要求政府重新确立政府与私人市场及公民社会的责任定位。政府运作要嵌入商业管理的动力和公民社会对社会的投入和热情，要求政府、社会和企业界别之间的协作，实际上，跨界别合作已成为公共管理的新共识。在参与式合作型治理体制的构建过程中，相对于政府改革来说，如何激发与调动其他参与主体的积极性更显迫切与艰巨。因为合作参与的主体还包括多元利益格局中的个体化公民，不同文化与利益背景的族群与社团，以及治理过程的其他各类机构或团体参与者。其中，培养与训练公民参与最为紧要，因为公民本身是直接参与的主体之一，也是构成其他团体性参与主体的一分子。公民。参与式合作型治理模式的有效运转，需要参与治理的公民具有明确的公民意识和自主平等、民主协商、有所承担的观念。因为，在公共决策过程中，实行的是协商民主，治理的过程也是民主参与管理的过程与平等协商的过程。不同参与主体之间的对话、讨论、协商，是达到民主决策的必要环节，自主、平等的公民对达成的共识与形成的合法性决策承担相应责任。可见，合作参与治理体制强调的是不同主体的承担和责任，它需要参与主体自身具备自主意识的觉醒、必备的知识和技能，以及理性、务实、严谨、准确的公民理性思维与心理素质。８４１

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段表６－１显示，澳门民众主要是出于其公民责任和义务参与立法会的投票，虽然如此，澳门民众的公民素质还需要进一步提高。表６－１　澳门选民在２００１年和２００５年立法会直选投票的理由单位：％投票理由２００１年２００５年投票理由２００１年２００５年尽公民责任、义务、权利８０９６３３支持某些参选组别、社团１３９支持某些候选人１２７２６０希望某些政策得到推行１３９受亲人影响２８５７受宣传影响１６其他理由４４１５每次都投票２８不知道／无意见０４　　资料来源：２００１年数据来源于ＨｅｒｂｅｒｔＳＹｅｅ，“ＭａｓｓＰｏｌｉｔｉｃａｌＣｕｌｔｕｒｅａｎｄＰｏｌｉｔｉｃａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎＰｏｓｔ－１９９９Ｍａｃａｕ”，ＭａｃａｕＲｉｃｃｉＩｎｓｔｉｔｕｔｅ，ＭａｃａｕｏｎｔｈｅＴｈｒｅｓｈｏｌｄｏｆｔｈｅＴｈｉｒｄＭｉｌｅｎｎｉｕｍ，Ｍａｃａｕ２００３年、２００５年资料来自《澳门居民综合生活素质现况调查》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心。澳门市民对澳门人治理澳门的能力的评价属一般。一项对澳门市民关于澳门人是否有能力治理好澳门的评价的调查结果显示，２１％的受访者认为澳门人具备治理好澳门的能力，认为治理能力一般的有４９９％，认为治理能力不足的则有１９８％。相关调查数据显示，适应建立参与式合作型治理模式的需要，澳门公民的知识与素养还有待于进一步提高。民众对于政治并未那么关心，对于民主的理解也有待进一步提高。以下为香港大学民意研究计划对２００５年澳门立法会选举进行的选民调查①，调查资料部分揭示出该阶段澳门民众对选举、民主等政治行为的态度与认知。尽管从上述调查数据中可以看到，与２００１年立法会选举比，选民参与意向有所增加，登记选民的比例也达到７０％以上，但是，直到２００５年立法会选举前的４月份，大部分接受调查的民众并不知道９月份的立法会选举，而８月份时大部分受调查民众也不知晓直选议员的准确数目。实际上，选民登记比例的提升是选举动员的结果，并不一定反映了选民意识的提高。９４１①以下资料都来自香港大学社会科学学院下属的香港大学民意研究计划“澳门研究系列”，ｈｔｐ：／／ｈｋｕｐｏｐｈｋｕｈｋ／。

新秩序：澳门社会治理研究图６－１　澳门市民关于澳门人自治能力的评估资料来源：《澳门居民综合生活素质调查》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心。表６－２　澳门民众回答２００５年澳门特区立法会选举常识正确率表下届立法会选举系（是）边（哪）年进行２００５年４月２５～２７日（％）今年系澳门有硑（没有）选举进行（答案＝有，于今年九月举行）２００５年８月２９日（％）你知唔（不）知道今次要选出几多（多少）个直选议员？（答案＝１２个）２００５年８月２９日（％）正确答案：２００５年３７３知道：答对７２８１００２错误答案：其他年份６０知道：答错１４６１２３７唔（不）知道５６７唔（不）知道１２６１８０２２５０２唔（不）知道９５７　　表６－３　你觉得立法会选举与你有没有关系？单位：％２００５／０４／２５～２７２００５／０４／２５～２７有７０４没有１８９一半半（般般）６１唔（不）知／难讲４４拒绝回答０２　　０５１

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段表６－４　你是不是登记选民单位：％２００５／０４／２５～２７２００５／０８／２９是６１７系（是）（包括刚登记）７４０不是３６７唔系（不是）２６０唔（不）知／难讲１６　　表６－５　你有没有打算登记做选民？单位：％２００５／０４／２５～２７２００５／０４／２５～２７有５１７唔（不）知／难讲１４９没有３３５　　表６－６　与２００１年比，你对今年选举投票意欲（打算如何）变化单位：％２００５／０４／２５～２７２００５／０４／２５～２７增加左（了）５５６硑（没有）变２２１减少左（了）１２９唔（不）知／难讲９４　　表６－７　你有硑（没有）打算在立法会选举中投票？单位：％２００５／０４／２５～２７２００５／０８／２９有６５０７０４没有１５７２３８未决定／唔（不）知／难讲１９３５８　　表６－８　你决定左投边个未？（你决定投票给谁？）单位：％２００５／０８／２９２００５／０８／２９决定左（了）５６２未决定４３８　　表６－９　你认为自己的政治取向，系（是）倾向认同边（哪）一种派别单位：％２００５／０４／２５～２７２００５／０８／２９２００５／０４／２５～２７２００５／０８／２９亲中派３０３５９无政治倾向／不属任何派别４３５１６０民主派１８７１７６其　他０２０２中间派／温和派１２８１７０唔（不）知／难讲２１８１３３　　１５１

新秩序：澳门社会治理研究表６－１０　你选择立法会议员，系（是）视乎候选人何种取态（取向）？单位：％２００５／０８／２９２００５／０８／２９政治取态（取向）６８唔（不）知／难讲１４４经济民生政策７８８　　调查表明，绝大部分选民并未持有坚定的政治主张，有些是临近选举才登记为选民，且没有明确的投票意向。虽然一些选民对立法会选举制度和议席分配比例有所建议，例如要增加直选议席数量，增加专业人员议席等，但是大部分选民缺乏选举常识，另外还存在大量不确定选民，二者都比较容易被动员，可见，即使实行普选，选举结果或许未必合乎期望中的民主。表６－１１　澳门居民对政治是否感兴趣单位：％没有兴趣４４７有兴趣１２７普通／一般４０６唔（不）知道２０　　资料来源：《澳门居民综合生活素质调查———社会与公共事务参与》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心。现有研究结果表明，澳门市民对政治兴趣颇低，只有１２７％的受访者表示对政治有兴趣，４０６％的兴趣属一般，表示没有兴趣的达４４７％。同时，有关澳门居民对社会及政治不同权利的重视程度的调查显示，澳门居民对社会福利权利的重视程度最高，对政治权利的重视程度最低。表６－１２　澳门居民对社会及政治不同权利的重视程度项　目得分项　目得分社会福利权利４４５政治权利４０４自由权利４２１　　注：以５分为标准。资料来源：《澳门居民综合生活素质调查———社会与公共事务参与》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心。澳门民众在公共事务的参与程度方面的欠缺不仅表现在政治方面，亦同样表现在经济社会方面。２５１

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段如图６－２所示，根据澳门特区政府可持续发展策略研究中心公布的澳门市民关于自身社会服务与义务工作的参与情况的调查资料，有８４％的受访者表示在过去一年没有或很少参与社会服务与义务工作。图６－２　澳门市民关于自身参与社会服务与义务工作的评估资料来源：《澳门居民综合生活素质调查》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心。调查资料表明，在社会政治义务方面，澳门市民有很高的守法意识，达到４５４分，对遵守法律的重视程度最高，相对而言，市民对参与社会服务的重视度最低，为３７８分。相对于在选举中投票，市民对支持政府和参与社会服务的支持程度显然更有待于进一步提高。因此，有必要通过各种方式加强公民训练与公民教育，激发公民政治参与，促进和谐社会建设的积极性、主动性与创造性，倡导理性的权利与义务的统一与平衡。政府有责任在推进公民教育与训练方面有所作为。一方面，通过家庭、学校、社团、单位和媒体进行公民知识的教育。另一方面，普及法律及建立法治观念在公民教育中是具有决定性意义的。每个公民，不论种族、政治及宗教信仰和社会地位，在法律面前都是平等的。动员法律专业人士及社团对市民进行法律宣传与教育，指导市民遵守法律及怎样正确运用他们的公民权３５１

新秩序：澳门社会治理研究图６－３　澳门市民对社会和政治义务方面的认识注：以５分为标准。资料来源：《澳门居民综合生活素质调查———社会与公共事务参与》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心。和民主权。此外，还应该针对某些社会倾向，适时地运用不同的政治社会化工具，开展释疑与教育工作，预防偏激社会意识的误导。同时，对于个体化公民来说，同样需要进行自我教育，实现个人自尊自立及其对家庭与社会的责任承担，做一个关心公共事务、关心社会持续发展的现代公民。社团。长期以来，社团一直参与澳门社会治理，并成为其中的基本单位。在新的治理体系中，应继续增强社团的作用而不是削弱它。众所周知，在澳门，民间社团数量繁多、成员广泛、历史悠久，对澳门社会运行与发展有着深刻的影响。因此，民间社团原有的组织关系和价值理念可以成为新阶段治理体系构建的起点，它们本身积累的社会资本可以为新治理体系的建立奠定基础，其自身可以继续成为社会与政府之间的沟通桥梁以及社会成员参与合作治理的基本载体。在弥补市场失灵、政府失灵以及减少社会管理成本、培育社会共识等方面，民间社团发挥了独特作用。此外，社团作为人与人之间交往与联系的纽带，对于公共道德资源的积累具有其他社会组织不可替代的优势。尽管社团在促进人与人之间交往方面不可能完全超越功利性，但是，较之于其他社会组织，社团组织显然更具公益性与志愿性。因此，经由社团活动而培养的社会统一、自由以及忠诚、服务、友善等价值观念与优良质量是和谐社会建设所必不可少的珍贵要素，其中所包含的自由、自主、自决以及宪政、人道精神是促进和谐社会建设与可持续发展的公共道德资源。４５１

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段值得注意的是，在社团与成员关系方面，澳门原有的社会法团主义是在传统社会条件下形成的，社会成员个人自主性不足，缺乏民主意识与自身利益的要求，社团成为部分社会成员的依赖与庇护单位。随着回归以来社会利益的分化，以及由此而导致的个人自主意识的觉醒，单一的法团主义结构越来越无法满足社会中日益多元化的个人需求。根据澳门特区政府可持续发展策略研究中心２００９年初公布的资料，澳门市民对社会社团活动参与并不积极，超过８０％的受访者在过去一年并未或很少参与任何社团或宗教团体的活动。图６－４　不同年份澳门市民参与社团活动的频度资料来源：《澳门居民综合生活素质调查》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心。同样，高达８１７％受访者在过去一年未曾参与政治团体举办的活动，经常参与的只有１５％。澳门市民不仅对社团活动和政治团体活动的参与率不高，而且对参与社团活动有助于提升市民的公民参政意识这一看法也并不持完全积极的态度。４２９％受访者表示参与社团活动有助于提升市民的公民参政意识，认为帮助属一般的有３５％。虽然如此，仍有４２９％的受访者认为社团对促进公民参与有正面作用，较认为没有作用者高出两倍多。因此，新的治理体系，在对原有社团政治体系改造的基础上，还有必要加强与公民个体的直接沟通与合作。企业。作为市场经济的主体，企业组织在和谐社会建设过程中占据重要地位，因此，加强企业的社会责任感，扩展企业社会责任内涵，增加企业社５５１

新秩序：澳门社会治理研究图６－５　澳门民众参与政治团体活动的频率资料来源：《澳门居民综合生活素质调查》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心。图６－６　澳门市民关于参与社团活动是否有助提升公民参政意识的评估资料来源：《澳门居民综合生活素质调查》，澳门特区政府可持续发展策略研究中心。６５１

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段会责任的形式，同样是构建参与式合作型治理体制所不可或缺的。诚然，企业以营利最大化为目的，但是，现代社会的企业在赢得自身经济利益的同时还应该适当考虑与企业行为密切相关的其他利益体及社会利益，企业要履行对员工的责任，保障消费者的权益。企业在进行决策时，要考虑安全、环保等社会问题，并采取适当措施避免企业行为的外部负效应，保护自然环境及社会生态平衡，维护正常经济秩序，履行对社会公益事业的责任。因此，企业社会道德责任的教育要加强，使企业既从市场经济道德准则，又从企业国际化发展的客观需要出发，增强社会责任意识，强化道德约束，自觉主动地尊重员工的人格尊严和员工的合法权益，调节劳资双方的利益纠纷，改善劳资关系。在澳门，企业从事社会公益事业和社会福利事业是一项传统的社会责任，如慈善性捐赠、捐献等活动。然而，与建设和谐社会的要求相比，许多企业在社会责任承担上被动且有限，部分大型企业的经济实力与社会责任承担失衡。在澳门，作为龙头行业的博彩业同时也是负外部性较为明显的行业，因此，适时加强企业社会责任意识更显迫切。由于博彩税在特区政府收入中“一枝独大”，政府顾忌博彩企业的态度，在监管过程中易于形成妥协。实际上，博彩业的发展虽然促进了澳门经济的繁荣，但是同时也引发了一系列社会问题，①因此，对于博彩企业来说，我们需要特别强调其社会责任。社会责任的规范兼具法律责任和道德责任双重性质。道德规范的遵守首先要靠企业的自我约束，由于澳门特区企业的社会化水平不高，社会责任观念尚未得到充分认识，目前博彩企业的社会责任主要表现在对社会的税收贡献上。对于如何有效促进社会发展，消除博彩业对经济环境、社会环境、生态环境的负面影响并未进行全面的考虑。强化企业社会责任，政府和社会可以根据保护公共利益和促进社会福利发展的客观需要建立相应的社会责任监督机制。针对澳门特区社会责任监督机制付之阙如的现状，特区政府应以法律手段，即通过立法来强化企业的社会责任。同时，企业也应主动承担社会责任。充分认识企业自身在特区社会经济发展与和谐社会建设中的特殊功能，主动承担应尽的社会义务。所谓主７５１①现有对澳门民众的调查结果表明，民众对博彩业的发展满意，但是不满意政府对博彩业的监管和政府投放资源解决该问题的力度。

新秩序：澳门社会治理研究动承担社会责任，不是指企业的简单金钱施舍，而是指企业与社会互利双赢的行为。企业主动承担社会责任有利于企业在社会公众中树立良好形象和社会信誉，从而大幅度降低交易成本，提高核心竞争力，在遵循市场经济运行的基本规则基础上，使经济效益和社会效益有机地统一起来。当然，企业在社会责任承担上还应该实行区别对待的政策。部分面临着自身成长困境的中小型企业，其自身承担社会责任的能力不足。对于中小企业来说，其社会责任的承担更多地表现在履行企业的法定义务上，如果不切实际地要求它们承担过多的社会责任，就有可能意味着企业的责任成本超出了企业现阶段的承载能力，令中小型企业背负沉重负担。总之，一方面，要全力构筑公开透明的公共服务型政府，不断进行管理体制的创新，创建社会参与载体，建构有助于增强社会凝聚力的社会民众参与机制，倡导广泛意义的相互依赖与合作协商，通过各种直接（例如，公民意识培育和公民教育）与间接方式（例如，增加公共设施建设，提供更多的公共空间），使得绝大多数社会居民能够积极主动地参与社会公共事务，使民众在公共生活中相互沟通，增进社会认同和公民意识，培育新型、和谐的社会人际关系，充分开发社会活力，提升整个社会的信任度和整合度，把公共生活纳入健康有序的运行轨道。另一方面，健全和完善公民自治机制。公民自治包括自我服务、自我管理和自主决策。对于公民在公共生活中涉及的问题，首先通过自主的充分酝酿协商，形成共同的意见，然后作为自我服务和自我管理的准则。在公民自我决策和管理的过程中，个体相互之间充分酝酿协商，有助于公民意识的提高和公民技能的训练。同时，切实加大社会保障的范围和力度，尤其应向社会弱势群体倾斜，增强社会的凝聚力，不断提升社会成员的伦理观念和人文精神。通过推动上述措施的落实，从而为参与式合作型治理体制的建设奠定良好的组织与意识基础。二　治理网络与组织设置：实质参与的推进参与式合作型治理体制的建构，是为和谐社会建设提供基本理念与框架，同时也是不同社会主体参与公共政策、社会管理等治理活动的可操作性设计。固然，政府需要将更多的公共事务决定权和行政管理权下放到公民与社会层次，为公民与其他社会主体直接参与提供可行的前提条件。但是，公８５１

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段民与其他社会主体的参与实践，始终需要通过一定的机构实体、依赖一定的社会网络来落实。高水平的公民参与是通过政治体制而组织起来的，是结构性的。亨廷顿指出，政治稳定依赖于制度化和参与之间的比率。当政治参与提高时，社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高。因此，特区政府必须通过政治体制调整不断改善政治系统的运作能力，大力加强制度化水平，把大量的政治参与要求及时地纳入制度化轨道，逐步地化解社会矛盾，从而达到社会和谐，保持政治稳定。因此，面对公民个体和社会群体越来越多的政治参与诉求，建立制度化的、程序化的政治参与渠道是规范公民政治参与的重要内容。所以，一方面，要鼓励不同社会参与主体通过合法的渠道与合法的程序表达政治要求；另一方面，要防止非正式参与的扩展与膨胀。（一）拓宽正式的制度化参与渠道１扩大不同参与主体在正式组织中的参与范围与强度根据社会对民主政治发展的诉求与市民政治参与的能力，适时修改现行的行政长官和立法会选举制度，扩大行政长官选举委员会，分阶段逐步推进立法会直选议员的比例并适当增加议员名额。从正式制度安排的角度考虑吸纳具备参政能力的团体与公民，赋予其参政议政的权利，使其能够通过正式的政治沟通机制发挥联系社会的作用，由此还可望提高立法会议员的个体素质及其参政技能，使立法会更多地关注与讨论涉及澳门宏观和长远发展的政策以及广大市民的切身利益问题。对于政府部门来说，一方面可以通过设置分层的多类型咨询组织，吸纳不同社会主体参与其中；另一方面，对于来自于立法会议员与各咨询组织成员的质询、意见与建议，政府部门应抱着虚心诚恳的态度予以高度重视，从而增强公民与其他社会主体正式政治参与的效能。２推进社团变革，强化社团应有的公民参与、社会沟通、利益表达等功能社团组织是由个体化公民基于某种共同目的凝聚而成的。在公民社会生活中，社团组织的不可或缺性表现在它们本身是公民得以进入社会、享有相应权利、公民性资格与价值得以承认的媒介体。对于个体化公民来说，只有进入和参与到公域性生活中并承担相应的公共责任时，其公共资格才能获得社会认同。个人责任与社会责任不是紧张和对立的，而是一体的。对于公民９５１

新秩序：澳门社会治理研究个人而言，关注社区（社群）意识不仅具有功利意义，而且具有道德价值；不仅是公民资格的体现，而且是公民的美德和职责，是达成和促进公共利益的基础。因此，公民的社团参与具有广泛的意义。处于社会转型时期的澳门更应当重视社团组织公民参与的作用。澳门具有悠久的社团发展史，社团众多，现实社会中社团不但代表着澳门主要的社会力量，而且由社团组织的公民社会参与活动十分普遍。特区政府在制定政策时也会征求社团意见，而特首本人以及许多政府官员也大都曾经在某一个或者是几个社团担任过领导职衔。政府与社团之间的制度化协商和合作关系以法团主义模式出现，政府向社会让渡部分公共权力，某些代表性社团还能进入公共政策的决策过程，并对相关政策提出意见。同时，作为政治交换，社团有义务帮助政府执行与营销公共政策。另一方面，澳门社团既与民众存在着深厚的传统性情感联系，也代表着不同社会群体的现实利益关系与政治诉求。一定程度上，社团可以集中其成员的政治意识，利用其与政府的关系向政府表达其成员以及社团自身利益，由此，既节省了社会运行的成本，也使政府获得的来自于社团的支持具有普遍的社会意义，实际上，澳门社团已成为政府和市民之间的缓冲和交流纽带。然而，回归后，社团功能的转变一定程度上削弱了社团的民众凝聚力和代表性。回归前社会民众对社团的高认同度主要来源于社团所提供的利益代表与社会服务两大社会功能。回归后，在社团功能上，由于政府性质的转变、功能的扩展与政治组织机构（如立法会）的完善，以及社会环境的改变，如中文作为官方语言、现代先进的通信科技手段、Ｅ政府的推行等，导致了民众与政府的沟通联系更多样、更直接和通畅，社团在利益整合和政治表达方面的重要性有所下降。同时，社团承担的社会服务也较回归前有所减少，居民对社团的依附力相应地减弱，社团与其成员之间的紧密联系日渐松散，纵然社团试图强化自身的政治代表功能，但是，在实际生活中，社团的政治代表功能并未得到显著提升。从社团维系自身成员的社会联系模式看，仍是传统的一种运作模式的延续，而传统的联系方式与现代科技发展后的多元化人际交往模式存在一定距离。因此，原有的社会联系难以适应社会成员的需求。与此同时，回归后短期内社团数量的急剧增加也削弱了原先人们对单一社团的皈依，增大了社会成员的社团选择性，民众与社团的关系由过去的“超强联系”趋向“弱联０６１

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段系”。而且现有的选举制度①导致候选人的产生必须经由社团渠道，由此成为新生社团勃兴的动力，通过原有社团网络建构起来的社会资本必然遭到削弱。可见，社会环境的变化，完备的制度化社团管理和监督的缺乏，以及社团内部管理与领导方式、工作方式的滞后，导致多数传统社团组织面临着如何适应新的工作对象与更高的工作要求问题，延续传统社团参与澳门社会治理的作用，就必须促进传统社团的变革。第一，思维变革。改变一味依赖政府的思维，将工作重心和活动基点转移到社会。第二，功能调整。在政治功能上，有效实现社团在参政中对所属成员的利益表达，保持并强化社团与民众的联系以获得持续性支持。拓展社团的社会服务功能，进一步鼓励社团在家庭领域、服务领域中拓展发展空间，增加服务项目。在未来推进社团治理的过程中，政府应积极扶持和引导社团创造新的服务产品，实现新的服务特色。第三，结构再造。进一步完善社团内部管理机制、发展机制和治理结构，尽快建立起现代社团机制，实现社团内部生活的民主化、专业化和制度化。第四，活动更新。澳门的社团在多年发展过程中形成了一系列具有社会工作特性的方式及手段，也形成了一系列在过去行之有效的工作方法。但现代化发展及社会问题的复杂化、多样化，令社团的工作发展面临新的挑战。尤其是不少社团缺乏专业性，工作模式比较因循守旧，一些受教育程度较高的市民认为社团难以满足他们的兴趣爱好和文化需求从而与社团拉开距离。因此，社团必须引入新活动与新方法开展工作，通过行之有效的工作方法，广泛开展系列性活动，把社会成员吸引到社团组织中来。第五，队伍重整。培育新生力量，注重提高社团工作者的专业化水平，吸引一些具有专业水平与管理经验的人才加入社团，使其成为社团管理者，以促进社团社会服务的优质化。对于现有工作人员开展定期培训，同时，吸纳受良好专业教育的社会工作人员，整体提高社团社会工作人员的奉献意识１６１①澳门现行的选举制度具有社团政治特征。无论是行政长官选举还是立法会选举均离不开社团的参与。

新秩序：澳门社会治理研究和敬业精神、专业知识和专业基础、专业能力和方法技巧，使得由社团负责向个人、家庭或特定群体提供的权益维护、社会救助、矛盾调处、心理辅导、社会矫治等社会工作的专业化水平得到提高，提升现有社会服务的质素。在社团自身变革的同时，政府可以发挥政策、资源等因素在推动社团变革中的影响力。虽然澳门社团数量众多，但并不代表社团组织力量的同比例的强大。有关调查资料表明，民众社团参与率并不如想象的那样高；同时，即便是那些参与社团活动的市民，其活动频率也趋于间中（时不时）及极少；且多数参与的民众在社团活动中往往持被动态度。①因此，对于政府来说，同样需要对延续自回归前的社会法团主义治理模式进行相应调整，需要考虑如何评估不同社团的社会影响力，提高社团的社会代表性，重视社团质量，改变社团活动模式，强化社团与民众联系的紧密度和主动性，吸纳多元化社团进入治理结构。第一，培育壮大传统社团与引导容纳新兴社团相结合。进入高速转型时期的澳门，其重要的社会特征表现出前现代、现代和后现代的各种观念和结构共存的局面。原有的五大社团分别从区域、职业与性别三方面把澳门社会主要群体纳入到治理体系之中的格局出现变化，新时期大量介乎于政府和个人之间的中间组织涌现出来，它们为组织与组织之间、组织与个人之间及个人与个人之间建立联系提供了新的选择，促进了原有社团组织体系结构由层级型向网络型转化，甚至使逐渐趋于分化独立的新利益群体、新志趣群体、新社会组织与原来的社团组织体系以新的联结方式重新整合，改变了原有组织之间的单一关系，建构起社团组织体系多元化整合的新格局。因此，政府需要放宽视野，在扶持原有代表性社团继续壮大的同时，以宽阔的胸怀容纳和引导新兴社团，尤其是那些顺应现代社会发展要求而崛起的专业型社团。第二，制订统一的社团资助标准，提高资源配置效率，形成竞争性资助模式，促使社团在竞争中求活力，求变革，求发展。长期以来，社团资助资源的控制和分配由政府主导而非社会主导，这是传统社团行政化的经济动因。尽管特区成立以来政府在资源配置上逐渐引入２６１①澳门发展策略研究中心：《澳门特区居民素质调查报告—２００５》，澳门，澳门发展策略研究中心，２００６，第３６～３７、１９８～２０４页。

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段市场手段，但是，目前绝大部分资助仍然为行政主体所控制，对政府资源的依赖和渴求，导致传统社团客观上屈从于行政主体。可以说，澳门社团社会的形成很大程度上受到政府社团资助政策的影响，从历史发展的脉络中不难发现澳门社团壮大的条件。①回归后，众社团领导进入行政会议或成为若干政府部门领导，政府与社团的关系密切，政府每年的财政支出中有一定比例被分配给社团以期取得社团的政治支持，利用社团推动社会服务发展，弥补政府施政不足。政府社团资助制度经过多年运作逐渐形成某种定式，民间社团可以向不同施政领域的政府部门或政府设立的基金组织提出资助申请，由这些负责社团资助的政府相关部门进行审批。然而，从政府社团资助政策的完整性角度观察，对社团运用资源的监督和评估考核方面缺乏相应的机制，同时，也存在多头资助与重复资助的问题，政府资助社团资源的运用效率有待提高。因此，对于政府来说，一方面，应规范现有社团资助，整合不同政府部门的资助体系，设立统一的资助标准，建立统一的数据库实现各部门资助事务信息分享，建立科学有效的监督机制和评估考核机制；另一方面，引入一定的竞争机制，鼓励各社团通过提升社团活动的质量与社会服务的水平来获取更多的政府资助资源，促进社团对内强化管理，对外赢得社会信任，从而真正使社团成为培育公民社会与和谐社会的基本社会载体。第三，关注现有社团发展面临的问题，区分不同类型的社团组织，调整社团分布结构，分类引导社团发展。对于不同类别的社团组织，政府可以实行区别引导的政策，鼓励从事社会服务的专业化社团的发展，根据社团组织的服务类型，如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化、福利等制定不同的资源输入与税收优惠政策，正确区分协助居民行使正当政治权利②与煽动挟持民意蓄意破坏社会秩序以遂个人目的的社团活动，以相应的立法限制那些受到外部政治势力操纵具有明显政治企图的社团，防止敌对势力以社团为组织活动的工具威胁特区的社会稳定。３６１①②有关研究参见娄胜华《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，２００４，及其他相关论述。近年来，澳门新生社团发展蓬勃，其中一个重要原因是按照有关选举的法律规定，社团参与选举和取得参选团体资格，必须成立达三年，因此，以每届立法会选举为时标的提前准备期往往成为社团发展的新周期。此外，一些社团组织市民从事游行示威活动，行使法律赋予的政治权利，表达自身的利益诉求。

新秩序：澳门社会治理研究（二）减少非正式政治参与政治文明建设是一个长期的进程，发达的政治文明离不开成熟的社会基础，包括民主政治制度的建设，政治参与工具的完备，民众文化素质的提高与政治参与技巧的成熟等，任何超越现实社会环境的跨越式民主发展，非但脱离实际，还因社会政治参与的信度和效度难以彰显而挫伤民众参与的信心，最终影响到长期政治建设的进程。正因为如此，需要强调政治体制改革的循序渐进与积极稳妥，从公民训练与法治建设入手，引导与促进社会各阶层有序的政治参与，防止急剧增长的非正式参与引起的参与爆炸。有效的公民参与依赖于公民的理性与参与途径的选择。无论是政府管理者还是公民自身，都必须意识到，公民参与并非是盲动的，参与的规模不是越大越好，而是要充分考虑参与者的能力界限和效度，需要针对特定公共议题的性质和内在要求，审慎地设计公民参与的具体方法和路径，理性地选择有针对性的公民参与形式。唯有这样，才能防止公民参与因规模、手段不适当而流于形式，无法产生实质影响力，保证公共政策的制定和执行效率，以及公共事务的管理质量。引导公民进行适度的规范化正式参与，需要根据社会发展与民众参与的现实需求进行制度创新，设计与建立民众参与的渠道与机制，尽可能地包容与吸纳广大民众参与其中，并借此推动特区民主制度的完善。从澳门社会发展的实际出发，尽管推行直接的竞争性民主政治参与的条件尚未成熟，然而，并不代表目前政府在推进民众政治参与方面可以无所作为。政府可以通过社区座谈、对话、听证等直接方式，以及借助广播、电视、网络等大众传媒，开辟宣传、咨询、讨论和监督的专栏节目，使公众的意见与建议得到充分的表达与重视，令民众能够参与政府的决策与管理。尤其是随着网络的普及与电子政务的发展，网络民主与网络参与逐渐成为提高公众参与强度的发展方向，政府可以从网络建设与成本降低着力，便利于公民的网络参与。适应民主政治发展循序渐进的要求，结合澳门社会实际，考虑到在可以预见的时段内民主政治进程难以在直接授权方面取得突破，可以选择以权力分享与民主监督为可行的突破口和切入点，发展以社会协商与社会咨询为重点的协商民主与咨询民主，以协商、回应、透明、责任、廉洁等应对民主诉４６１

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段求的增长，建立某些相应的利益表达与沟通机制，化解社会管治实践中遭遇的冲突与矛盾。与代议制民主相比，协商民主有着更大的政治兼容性与现实可操作性。按照发展协商民主的要求，完善民主程序与扩大参与范围主要是在公共决策中引入“协商”，使政府最大限度地捕捉到决策所需要的信息；满足公民的参与权和知情权，增强决策的透明度和公开化；有效整合精英大众和利益集团。不同利益群体在决策过程中的平等协商，体现民主，反映民意，集中民智，增进共识和社会团结，从而能够保证公共理性和普遍利益的实现，以修正传统民主模式的缺陷与不足，并通过讨论、审议等过程赋予决策的合法性，从而有助于公共政策的顺利执行。协商民主既肯定公民积极参与政治生活，又尊重国家与社会间的权责界限。协商民主的上述特质较为契合澳门社会政治参与发展的需要，尤其是在公共决策过程中引入新型的协商民主更显迫切。总体而言，澳门在其现代化过程中政府角色没有能够准确定位，政府在社会资源汲取与社会责任的承担方面长期存在着不平衡，同时，与公共权力密切关联的市场力量的强势化，导致社会财富的创造与分配之间的高度倾斜。在社会话语系统中，政治精英占据着制高点。经济精英用财富支撑其话语霸权，社会弱势群体的话语权利则往往处于“文本重视”而事实的边缘化之尴尬境地。作为整合各种话语力量、平衡各个社会阶层利益需求的公共政策，也相应地出现了某种程度的偏斜。如果将协商民主引入公共决策之中，不但可以保证各个社会力量在公共决策中的发言权，而是能够使不同社会团体充分表达各自的利益和意见，通过讨论、协商、博弈而形成的公共政策，可以有效地防止少数利益集团主导公共决策。诚然，作为参与式合作型治理模式核心内容的协商民主可以直接利用长期存在于澳门社会原有治理模式中的协商共识的资源优势，但是还应该注意到，它本身与西方社会协商民主之间存在的差异。首先，从协商发生的层面看，澳门社会的协商主要是社会精英之间或社会精英和政府之间的协商，一般民众未能广泛地参与其中。其次，从协商发生的流程看，尽管政府通过咨询形式与民众沟通的行为时有发生，民众意见同样可能被政府接纳，但是，从流程来看，这种咨询与协商是单向性的，缺少民众与政府的互动，双方的地位也不平等。再次，从协商主体与领域来看，存在着不完全局部性特征。５６１

新秩序：澳门社会治理研究回归之前，澳门社会的主要矛盾是华人和葡人就各自利益及其在未来社会中的地位进行竞争，社会内部非族群化力量分化并不显著，因此，原有的协商集中于澳葡政府与华人精英之间，社会内部不同群体与阶层之间则缺乏互动。但是，随着回归后原有“爱国”社团阵营及其相应意识的淡化，经济发展形成的社会分化，新移民的进入，社会整体受教育水平的提高，社会主体的多元化发展已成为一种事实，多元社会力量需要通过协商与共识来进行整合。最后，从协商形式来看，存在着单一性。政府政策咨询与协商在相当多的情况下演变为政府为既定决策提供合法性而举行的社会“论证”过程。可见，发展与实践协商民主有必要进一步扩大协商对象与协商范围、增加协商渠道、丰富协商形式，实现协商的全面互动，推进传统的协商与咨询的民主化、现代化和制度化。实行协商民主，需要考虑对公民参与的影响：一方面，由于公民参与形式选择可能受到公民自身参与时间、愿望和能力的限制，客观上约束了公民参与过程的规模、范围、层次、程度及频率①；另一方面，由于公民参与是与政府双向互动和博弈的过程，政府基于其体制要求和可控能力的考虑，也约束甚至直接规定公民参与形式的选择，力图将参与形式纳入政府认定的要求或规范之中，使参与过程适应于政策制定的要求。因此，参与行动由于需花费大量的时间和金钱而遭到降低效率的质疑；有时，参与过程由于无法满足充分的代表性要求而威胁到政策广泛合法性的基础；有时，参与形式或规模由于选择不适当而减损政策的制定、执行质量，并导致公民参与流于形式。所以，选择适当的公民参与形式，采取合理的公民参与方法，提升公共政策制定质量是增进公民参与有效性的关键。可以从公民参与的趣味性、科学性与回应性方面加以改善，采取生动活泼和灵活多样的形式和途径，通过一些比较容易被接受的手段促使民众参与其中。降低咨询协商的交流层次，在各种初级群体中实施参与。根据不同议题对专业知识的要求，设计好参与者中官员、民众和专家的比例。若咨询议题比较专业，则应切实做好专业知识解释的准备。在参与结束后，要对整个活动进行适当的评估和及时客观的６６１①ＪＣＴｈｏｍａｓ，ＰｕｂｌｉｃＰａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｉｎＰｕｂｌｉｃＤｅｃｉｓｉｏｎｓ：ＮｅｗＳｋｉｌｓａｎｄＳｔｒａｔｅｇｉｅｓｆｏｒＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｒｓ，ＳａｎＦｒａｎｃｉｓｃｏ，ＪｏｈｎＷｉｌｅｙ＆ＳｏｎｓＩｎｃ．，１９９５．

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段回应，使民众切实感受到自身参与的有效性和受重视性，产生权利意识和责任感，从而强化公民参与的积极性。对公共政策制定过程中探索与实践的公开咨询制度、听证制度与协商制度等，主要是加强制度配套（如制度的实施细则）和技术平台（如政务信息网等）的支持，使之逐步形成制度化、系统化与规范化的公共政策决策程序。治理型政策参与网络能授权给民间社会，允许第三部门、私人企业组织一起与公共部门机构合作完成一个政策议题。而公民参与网络的特点在于网络中公共的、私人的以及自愿部门之间的界限变得灵活、模糊，相互交换资源以及协商共同目的的需要导致了网络成员之间的持续互动。在公民参与网络广泛而密集的地方，政策过程的模式会由以往自上而下的单向度运行模式转变为各方面共同参与的权力多向度运行的协调互动合作体系，由此推动治理型政策网络的形成，建立能够实现政策过程中公共利益最大化的善治体系。除了公共决策广泛运用咨询与协商外，协商行为同样可以运用在政府的行政管理活动中。行政管理绝不是简单地执行立法机关的决定，相反，它是一个涉及真实协商的交流过程。协商的内容包括特定法律的适用，如何解决立法意图的模糊性，以及当不同的原则在意图上有分歧的时候，应当如何作为。在公共行政领域中强调行政网络的作用。这些网络在处理问题时，参与对象不仅牵涉到不同行政层级中的政府官员，而且包含来自各个社团、协会、非政府组织以及其他部门的政府官员。同样，这些网络或多或少有一些协商、开放、包容的成分。这样，不仅强化了政府行为的合法性，而且提高了政策执行的有效性，不仅促使了公民意识的增强、参政知识的增加、参与技巧和能力的提高，同时也有利于避免社会民生问题的政治化。通过上述多条参与渠道的开辟与多元化参与手段的运用，为公民多层次、多方位、多样化地参与治理创造了条件。同时，新治理体制中尤其需要加强的是监督方面的参与，增强民众对管理效果的发言权，作为决策评价的民主化过程，由民众对于管理者及其行为（包括公共政策）实施评价监督，其中，保障公民言论自由和舆论独立是重要的手段。在充分尊重《澳门基本法》和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，通过法律形式将协商的形式、过程、结果规范化，保证参与过程的有序性和参与结果的有效性，从而使协商参与迈向经常化、有序化的轨道。７６１

新秩序：澳门社会治理研究三　社会主体间的合作互动：制度化参与的形成治理网络与组织设置为社会主体参与合作治理提供了基本条件，但是，如何使参与在一种制度化过程中得以长期有效的持续进行还需要各社会主体的合作与互动。一般说来，如果社会领域中各种制度之间维持着某种协调状态，即使某些社会行动违背制度的规则而发生种种冲突与矛盾，但是协调的制度关系终究能够使得冲突性行为在有序的状态下得到缓解，社会秩序仍然可以呈现为和谐状态。因此，构建和谐社会的根本任务不是仅仅停留在现象层面或政策层面来解决各种社会问题或缓和各种社会矛盾，而是要开展有效的法律制度建设，保证社会形成稳定的秩序，使各种社会问题和社会矛盾在有序状态下得到不断的调整或解决。而制度建设的薄弱环节在于提高广大社会成员对各种新制度的认识程度，使新制定的各种法律规章有效地内化到人们的心理结构中，进而制约与规范社会行为。简言之，如果忽视制度建设的认识基础，以至于很多制度建设流于规则条文的编制，而没有真正成为社会成员的行动规则，制度建设无异于纸上谈兵。因此，制度化互动尤其重要，制度建设过程需要各个主体之间保持一种互动性。从经济与社会发展的要求来看，澳门的法制建设严重滞后，跟不上时代的步伐，加大法律改革力度势在必行。由于“先天不足”，澳门法律结构与内容未能完全实现本土化和现代化的调适，而依靠过时的法律管治社会非但不能解决社会问题，还有可能恶化社会问题。推行法律改革，除了培养双语法律人才外，实现实质性的法律本地化更显迫切。澳门法律的本地化进程始于过渡时期，主要工作就是对原有法律进行清理，废除其过时部分，修改其不适应澳门本地现实的部分，补充其不足部分，经过本地的立法手续变成适用于本地的法律，并将其全部译成中文，一直延续至回归之后。这是一项极其艰巨、专业性要求非常高的工作。受时间限制，过渡期内并没有能够全部落实，以至于法律问题累积到回归后成为影响特区社会发展的重要因素。澳门法律问题的根源在于原有法律来源于葡萄牙，而不是澳门本地社会发展的结果，以致澳门很多现行法规与现实社会的发展严重脱节。实际上，在葡萄牙，为了尽快地融入欧盟体系，其法律已经８６１

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段在此间作出修订与完善，因此，澳门新旧法律差异进一步扩大。同时，语言隔阂的存在，导致外来法律制度很难真正在澳门落地生根。长期以来，作为澳门社会主体的华人民众更多的是依靠民间法律纠纷解决机制来协调矛盾和解决问题。虽然民间纠纷解决机制所依据的社会习惯等没有正式官方法律那样的成文化和制度化形式，却得到华人社会民众的实质性认可，并在一定范畴内发生作用。由此可见，过渡期法律本地化的局限性表现在两个方面：其一，更多地拘泥于对澳葡政府官方成文法律的翻译，忽视了对民间法律的分析与吸纳。即便是纯文本的翻译，也因翻译人才的缺乏而在数量和质量上都存在着程度不同的局限。比如语言的晦涩等。①其二，由于法律本地化过程是一个政府行为，在此过程中，没有实现与民间社会的互动，社会公众只是作为一个被动的接受者，没有能够切实地参与到法律本地化的运作中去，相对来说，学习、内化、遵守法律的意识也较为淡漠。在此两方面因素的作用下，过渡期法律本地化的实效不免大受影响。相应地，不适应本地社会实情的法律在执行过程中必然遭遇到消极抵制。除了本土化问题，现行法律还面临着现代化问题。一方面，由于现行法律大多是制定于社会急速转型之前，回归以来经济社会高速发展过程中显露出的许多新问题，无法在原有的法律框架中得到合理的解决。由此，法律现代化的要求不仅需要与时俱进地修订原有法律，同时也需要适时地制定新法律。实际上，澳门法律制度本身不会是一元化的，而是多元化的，是澳门经济社会发展需求的产物。澳门特色的独特法律体系的形成无疑是一个长期的演变过程。另一方面，在法治现代化过程中，必须考虑到澳门独特的社会背景，即民众对社会传统的依赖。这种依赖表现在民间传统习惯与传统的人治精神仍然在一定范围内发挥着某种程度的作用。由此，需要在法律制定和修订过程中扩大民众的参与，同时，开展法律普及工作，使公众可以通过通俗的法律知识宣传来理解和接受法律，养成依法行事的习惯，此为建设不分种族、政治和宗教信仰，体现法律面前人人平等的法治社会的必经之途。９６１①葡文在澳门社会日常生活交流中应用的基础是十分薄弱的。尽管近年来澳门华人学葡语的兴趣在不断增加，而真正能够熟练使用葡语的人仅占全部人口的３％。在公务员中，也只有非常少的人能精通双语。而专职翻译人员在质或量上离实际需求仍有很大差距。

新秩序：澳门社会治理研究制度建设既包括正式制度的建设，也包括社会规范和社会意识等非正式制度的养成。在正式制度建设中，除了法律制度外，建立由不同社会主体参与建设的社会公共管理体制更为重要。因为社会主体间的合作互动，需要通过公共生活的相互沟通而实现，在增进社会认同和公民意识的过程中实现参与合作的制度内化。在一个共同体中，公民参与网络越密集，公民就越有可能进行共同利益的合作。由于网络同时蕴涵着特定的规则，因此合作同时具备了制度化的特征，就其行为效应而言，它需要制度的社会化推广，更重要的是让公众积极投入到制度建构过程中，使公众的意识贯彻到制度精神之中。由于澳门现阶段正处于社会转型过程中，个人日益成为缺乏社会组织关怀和支持的“原子化的社会人”或“自然人”。即社会组织化程度趋向低度化，大量的人群游离于社会服务、社会支持与社会管理体系之外，而这种社会的低度组织化状况，对社会稳定与社会和谐造成的现实挑战与隐性威胁是不言而喻的。同时，现代风险社会也包含着许多新的社会问题及新的社会需求。公共信息、公共资源、公共物品、公共秩序、公共政策等公共性管理问题日益凸显。这就需要通过有效的社会组织形式将原子状态的个人重新凝聚起来，提高社会的组织化、有序化和管理效能，提升社会成员的社会认同度和凝聚力。面对社会不断分化、社会问题急剧增加与社会组织化低度发展的状况，特区原有的社会管理体制和公共服务机制已难以适应社会经济发展的要求，而回归后推行的局部性公共行政改革措施，也仅仅是政府内部行政权力与职能的局部调整而已，并没有实现原有社会公共管理体制的根本转变。社会管理体制改革的总体方向，是研究社会管理体制改革的协调和总体设计机制，提高政府管理社会的能力，改善公共服务的质量和效率，建立与社会发展有关的各种体制，促进社会组织有序参与到社会服务与管理工作中，构建公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的社会管理体制与社会服务机制。在现有的公共服务与管理体制中，教育、文化、医疗卫生等服务与管理机制多数是在２０世纪中期逐步建立起来的，特区成立后，其主要精力投放在经济发展方面，虽然也在教育、文化、医疗、卫生等领域推行了一些改革措施，取得了一定进展，但总体上尚未有实质性进步，仍不适应目前经济发０７１

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段展与社会进步的要求。教育文化、医疗卫生等公共服务范围与专业水平难以满足民众的要求，引发诸多社会问题。因此，建设和谐社会的工作重点应该转移到创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平方面。一方面，特区政府在公共资源的投放上适度向教育文化、医疗卫生、环境保护等领域倾斜，逐渐建立起一个有利于全面照顾各方面需求、与现代社会发展相适应的、惠及全民的、能够提供基本公共产品的公共服务体系。另一方面，按现代社会发展要求改革公共管理模式。政府在发挥主导作用的同时，重视市场与社会网络的优势，实现功能互补，鼓励社团、公民和企业投入公共服务体系，公开平等地分担责任，发展公民参与公共事务管理的能力，形成政府宏观管理与公民自主管理的网络组织体系。与公共服务相配套的公共管理体制的改革与建构，首先要求管理主体的多元化，以政府为主导，动员社会力量广泛参与，开发多种社会渠道，有效提供公共产品和公共服务。其中，尤其要强调民间社团的积极参与，众多社团组织参与提供涉及公共教育、公共卫生、公共体育、城市管理、文化娱乐等多领域的公共服务。此外，社会成员民主化程度的提高，公民自主意识的增强，同样是扩大公共服务参与范围与参与程度的目标。其次，在公共产品的提供方式上，除了直接提供外，更多的是采用间接提供方式，其中，政府通过购买服务的形式来提供公共产品的方式，既能节省管理成本，又能扶持社团组织的成长。由此，建立起适应转型社会需要的新型社会管理机制，实现社会管理从早期自我管理转向由政府、社团与市场组织共同治理的模式。需要注意的是，首先，政府主导、政府负责不等于政府包办。政府负责就是政府制订规则，深入研究社会管理的对象、手段、目标、监测指针以及与之相适应的法律法规、社会政策。具体地说，就是创设环境，组织行政运作，开发适应社会管理和调控需要的社会指标，建立和完善数据采集系统。同时，政府直接或间接支持民间慈善和志愿组织提供各类社会服务，主要方式包括建立和完善法律法规体系，通过免税或减税鼓励私人以及公民慈善和志愿组织捐赠，通过政府资金直接支持慈善和志愿组织，通过对使用慈善和志愿组织提供服务的个人补贴、税收返还等对慈善和志愿组织提供间接支持等，广泛调动民间社团组织、企业参与社会服务的积极性，激励公众关心社会事务，实行社会自主管理。可见，在新的管理格局中，政府职责明确，即集中力量管好政府必须承１７１

新秩序：澳门社会治理研究担的公共事务。而多元的、民主的参与与合作有助于政府及时了解社情民意，整合、协调利益关系，有利于降低管理成本，提高管理效率，减少社会管理的盲区，也有助于为公民活动创造宽松有序的环境，消除社会对政府的过度依赖，增强公民自我管理的能力，冲破长久以来由政府发号施令，公众被动接受的单向管理方式，使管理成为双向互动的活动，从而为构建一个稳而不滞、活而不乱的和谐社会奠定坚实基础。尽管社会管理主体多元化已经在发达国家的社会管理和公共服务方面有着成功的实践，但是，相同模式在不同社会背景下有着不同的实践路径，以及地域色彩。因为西方国家的多元合作模式是建立在政府力量和社会力量都已充分发展的前提下，因此，政府与社会的合作是基于节省资源、提高效率的目的。而在澳门，无论是政府或是社会，双方力量都未有充分发展，相对来说，政府需要承担更多的责任，同时兼顾社会主体力量的培育，所以，参与式合作型治理体制需要以政府为主导来创设与构建。如何在具体社会管理中保证政府主导与促进社会自身发展的平衡是参与式合作型治理体制的关键点。其中，要求政府一方面要更多地利用现有社会网络，通过多种手段和形式促进网络成员在合作中发生横向互动，构建横向社会网络，各社会主体发挥自身在社会网络中的积极作用，培育相应的社会资本。另一方面，政府要引导社会网络的建构，并予以一定的政策、资源保障。至于政府主导，既体现于政府角色上，也表现于政府作用方式上。在社会公共管理中，政府的角色转变不是减少或削弱政府作用，而是强调政府功能的到位，维持政府的领导地位。政府由社会直接“管理者”逐步转向社会治理的“主导者”，不仅仅作为直接责任者，也作为决策者、监督者和协调组织者。同时，为了发挥其他社会主体参与的积极性和主动性，政府作用的方式也要实现变化，运用多样化手段调控与管理社会。这是由澳门社会的特殊性决定的，澳门公民社会未完全发育成熟，推进传统的社团组织向现代型公民社会方向转化，需要政府的支持。政府应继续支持民间社团在社会服务领域中发挥作用，而不是全方位地进入与取代社团组织，否则，将削弱社团在社会服务与社会治理中的作用，客观上削弱社团的主动性和对民众的吸引力与组织力，不利于发挥社会力量的积极性，因此，需要寻求一种既能发挥社团、公民个体和企业各界的活力，又能保证社会各界得到足够的量与必２７１

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段要的质的社会服务模式，实现“社会服务社会化”。由此，政府角色从直接管理服务转变为提供“核心服务”与间接提供其他各类社会服务，强化非政府组织、企业组织与公民的参与与责任，倡导社会“协同治理”。在政府主导、多元参与的协同治理模式建设过程中，针对澳门实际情况，尤其需要从以下几个方面开展重点工作。社区建设与社区服务。社区是政府有效伸展工作触角解决社会问题的平台，也是政府与社会组织、基层民众沟通联系的途径。从国际经验看，社区建设和社区服务，主要是针对特定社会问题与社会群体，采用多种手段，直接或间接协助社区居民生活的活动。社区服务和社区建设的特点就在于它利用社区组织，动员社区居民广泛参与来解决社区问题。在解决问题的过程中，实现居民之间的相互了解、合作、认同，促进社区归属。公民社会和公民责任建设。现代公民应该同时具备自立精神、职业精神和公民精神，通过公民之间的“帮助”和“受助”互动机制，从而促使公民实现家庭责任、岗位责任与社会责任的统一，推动社会福利与个人福利的相互融合。社会保障制度完善。从风险防范的角度建立社会救助与社会保障制度。由于澳门的社会保障制度并非建立在福利主义的权利平等与社会公正核心观念基础上，而是以选择性原则提供各项福利，社会保障与社会援助水平相对偏低，职业福利的元素较为明显。因此，与构建和谐社会和可持续发展的目标不相匹配。完善社会保障制度需要考虑到财富分配和抵御风险，改革现行社会保障体系存在的“忽略风险预防”缺陷，建立防范社会风险的救助与保障制度，完善社会收入再分配政策。一方面，社会急速转型加大了社会风险，市场经济的发展拉大了收入分配差距；另一方面，和谐社会建设要求有效地化解社会风险，缩小贫富差异，促进民生发展，提高生活质量，减少社会动荡。因此，必须建立由政府主导的现代社会救助与社会保障制度。从目前情况看，虽然社会救助与社会保障都有待完善，但二者之间存在着“重保障、轻救助”的倾向，开展对社会弱势群体的社会救助显得更为迫切。同时，改变现行的社会救助强调经济救助和现金补助而忽略其他救助方式，尤其是忽略贫困人口改善自身生活状态的能力培养之缺失，构建多层次的以预防为基础的分层社会救助与社会保障体系，通过社会预防、救助、保险和福利服务等多层次保障体系予以适度保障，防范和化解社会风险。尤其要增３７１

新秩序：澳门社会治理研究加基础教育投入，扩大教育救助对象，降低收入贫困发生率，提高弱势人群抗御风险的能力，形成维护弱势人群权益的社会机制。现代社会工作发展。社会管理体制的改革创新，要求积极引入现代社会工作制度。澳门的社会工作专业诞生于１９９０年代，澳门新移民激增引发了不少新的社会问题，社会服务有向多元化发展的需要，与此同时，西方现代社会福利观念亦引入澳门。在此之前，澳门的社会服务仅有老人院、儿童院、残疾人士院舍等传统且倾于补救性的项目，机构的数量亦不多，社会工作专业诞生之后，社会服务的类型多起来，迄今为止，社会服务不论在类别和机构数量上都有大幅增加，澳门社会服务发展已渐趋成熟。社会工作的发展，需要建立以社会服务机构为基础的社会服务体系，并加紧培养一支规模适当、结构合理和素质优良的社会工作者队伍，实现社会服务机构提供服务，政府和社会予以支持与监督的社会工作基本格局。在社会服务机构的发展方面，推行社会福利服务“民营化”（ｐｒｉｖａｔｉｚａｔｉｏｎ）的政策与资助制度，由政府制定社会政策，通过购买服务的方式落实资源援助，由社会力量、非营利组织开办与管理各类社会服务机构，向社会提供及时有效的专业化服务。政府与社会对其服务质素进行监控与评估。在社会工作者队伍建设方面，可借鉴其他地区社工人才的培养经验，利用现有教育资源，发挥高等院校培养社工人才的作用，建设一支高素质的社工人才队伍，改进社会服务方式，并协助化解社会矛盾，预防社会冲突，解决社会问题，促进社会管理水平的提高。实行简单易行的专业注册制度，保障服务水平，确保服务对象权益，维护专业的利益。立法促进专业发展，由特区政府根据社会发展需要，经咨询有关方面的意见，自行确定专业制度，根据公平合理的原则，制订有关评审和颁授各种专业和执业资格的办法，承认新的专业和专业团体，以法律形式规范社工专业，使专业得到更好的发展条件。①此外，在社工岗位的开发和设置上要兼顾专职与兼职、已有的与新设的两个方面，还要逐渐改变社工待遇差、地位低、职业声望不高的状况，制定有关社工的专门法规，切实提高社工职业地位，明确社工的权利义务，保障社工人员的合法权益。总之，参与式合作型治理体制是阶段性建构累积而成的，从过程看，它需要经过初级参与、实质参与到制度化参与的不断发展；从内容看，它包括４７１①邓玉华：《斗转星移———澳门社会工作三十年专业发展》，２００９年２月１１日《澳门日报》。

第六章　参与式合作型治理体制的建构阶段政府改革、公民训练，以及组织再造与治理网络的形成等涵盖理念、结构、功能等多个方面，最终能够形成政府主导、多元社会主体参与合作互动的框架体系。需要说明的是，虽然初级参与、实质参与与制度化参与三个阶段在时间序列上看似界限清晰，但是，在实践发展中，应该是相互交织的，公民训练只有在参与治理活动中才能日渐成熟，政府的管理创新同样不可能一次完成，而多元主体间的互动也没有必要等待政府改革与公民训练完成之后再进行，事实上，正是在这种多元社会力量不断的互动与调适中，参与式合作型治理机制才能够逐渐建构起来，并趋于完善与成熟。因此，任何拘泥于阶段性的静态建构都是与参与式合作型体制的本意背道而驰的。５７１

新秩序：澳门社会治理研究第七章建设参与式合作型治理体制的问题与对策转型时期是除旧布新的时代，也是新旧体制转换的关键阶段。新的体制能否顺利运行，除了制度设计和时机切入方面的原因外，关键的因素仍是制度运行的条件和基础是否契合。从发展中国家与地区引入诸多原产于西方国家的新体制的实践看，由于市场与公民社会发育程度不足，加上政府能力与信任问题，许多新体制的运作效果难以尽如人意，走样变形、偏离初衷的情况比比皆是，甚至因不顾条件地盲目照搬而引发社会失序的教训也屡见不鲜。同样，在澳门建设参与式合作型治理体制也是一项全新的社会工程，它需要动员多元社会力量的共同参与，以及各参与主体的观念、能力上的配合，更需要审慎地评估可能遭遇的困难、阻力及影响因素，并制定应对策略。一　民众参与动力的缺乏及其培育社会主体的广泛参与是新治理体制的核心内容，而民众参与的动力则深植于社会文化与社会心理之中。在从传统型社会向现代型社会迈进的过程中，澳门有着独特的社会文化和心理背景。其中，社会民众普遍缺乏强烈的民主精神与参与意识是建设参与式合作型治理体制的重要影响因素。众所周知，公民参与需要特定的政治文化①、政治支持。高质量的公共６７１①政治文化“不同于传统的政治学意义上的意识形态，它远比意识形态的范围要小得多，但又直接得多”。同时，它又不是简单的政治心理现象，它与政府运作、社会活动和个体行为存在着密切的关联。政治文化是宏观的政治结构、政治体制与微观的政治行为、观念和政治心理之间的中间地带。它通过对微观层面上人们有关外部政治系统运行的内心态度、导向的变化的研究，来发现由个体心理层面激发出的对政治的集体层面、对宏观政治运行的影响。与政治文化概念相比，人们过去常用的，诸如政治价值、政治态度、意识形态、民族精神之类的名词，都显得有些含混不清。参见王卓君《文化视野中的政治系统》，南京，东南大学出版社，１９９７，第６页。

第七章　建设参与式合作型治理体制的问题与对策生活离不开参与者的公民精神。“一个稳定的和有效率的民主政府，不光是依靠政府结构和政治结构：它依靠人民所具有的对政治过程的取向———即政治文化。除非政治文化能够支持民主系统，否则，这种系统获得成功的机会将是渺茫的。”①阿尔蒙德将政治文化解释为政治系统成员的行为取向或心理因素。②这一概念是从个体主观心理维度来规定的一种心理导向，可以考察其如何影响政治系统的运行过程。随着回归的顺利实现与经济社会的发展，澳门民众参与意识虽然较回归前有明显增强，尤其是显现出参与公共决策的愿望，但是，从参与意识强度看，远未达到理想境界。有调查结果表明，以西方现有的政治文化分类为标准，③澳门人的政治文化仍处于向公民型政治文化转化的起步阶段。回归后，市场化改革的加深与对外开放程度的升级引起的外来竞争与文化冲击，彰显了超稳定社会原有的庇护主义“父权文化”的积弊，以华人为主体的社会大众在自主自治空间扩展的同时掺杂了要求政府加强保护的呼声。由于长期受儒家思想熏陶，华人的家庭本位主义根深蒂固。个人对家庭（及家族）的忠诚与依赖限制着家庭以外的非情感型人际交往的扩展。华人普遍缺乏人际间的信任与合作。现有调查表明，澳门民众虽然不缺乏人际间的信任与合作，但其交往范围的确多集中在家庭成员间。④而根据社会学家的研究，人们在相互交往中会自动地调节观念与行动，以期与其他人取得共７７１①②③④〔美〕阿尔蒙德（ＧＡＡｌｍｏｎｄ）、维巴（ＳＶｅｒｂａ）著《公民文化》，徐湘林等译，北京，华夏出版社，１９８９，第５４５页。他指出，“每一个政治体系都植根于一套意义和目的之中。我们谈及对政治的态度、政治价值、意识形态、民族特征、文化精神，所有这些概念的困难是它们的意义过于弥散与含混。”因此，阿尔蒙德将政治文化明确概括为政治认知、情感与评价，“包括一国居民中当时所盛行的态度、信仰、价值观和技能”。〔美〕加布里埃尔·Ａ阿尔蒙德（ＧＡＡｌｍｏｎｄ）、小Ｇ宾厄姆·鲍威尔著《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海，上海译文出版社，１９８７，第１５页。阿尔蒙德从比较政治学角度分析了三种不同类型的政治文化与政治系统各目标之间的关系：（１）地域型政治文化中的公民没有明确的政治角色观念，对政治体系没有期望和要求，不参与政治。（２）依附型政治文化中的公民很少向政治体系提出自己的要求，对自己的政治能力不抱有信心，政治参与处于被动、消极状态。（３）参与型政治文化中的公民表现出高度的参与热情，熟悉和了解自己可以通过哪些途径实现有效的参与，能积极参与政治生活。参见〔美〕阿尔蒙德（ＧＡＡｌｍｏｎｄ）、维巴（ＳＶｅｒｂａ）著《公民文化》，徐湘林等译，北京，华夏出版社，１９８９。澳门发展策略研究中心：《澳门特区居民素质调查报告（２００５年）》，澳门，澳门发展策略研究中心，２００６，第２０５页。

新秩序：澳门社会治理研究识与一致，这是公共观念得以形成的心理机制。社会公共意识产生于公共交往活动中。尽管澳门有着众多的社团，民众对社团的参与率却没有想象的那般高。同时，传统的社团活动对公共生活的干预与社会成员的吸引力也十分有限。因此，澳门公民缺乏公共生活的参与意识，显得较为封闭。这种状况在回归后因政府本土化而得到进一步发展，当个人遇到家庭与社团不能解决的问题时，人们倾向于诉诸行政权力。因此，澳门居民的自治意识与参与观念并不明显。２００５年的有关调查表明，在澳门居民个人福祉观中，信仰、自由、朋友、服务社会等观念远远落后于个人，与个人和家庭有关的占据主导地位，说明澳门居民对家庭的认同，同时也暗示着个人主义在澳门现代转型中开始抬头。因此，推行参与式合作型治理体制需要提升民众的公共参与意识，注意公共利益与个人利益之间的平衡。①培育民众的公共参与意识，以社区作为民众公共意识的培育平台，加强社区公共设施建设。在欧美等发达国家，城乡社区均配备有完善的社区公共设施，如公共图书馆、公共体育馆、公园、各种俱乐部及其他文化娱乐设施等。从社区居民在这些公共场所举行的公共活动中培养社区居民的公共意识和参与精神。澳门在现代化过程中，城市建设规划付之阙如，社区公共设施不够完善，可供居民交流的公共图书馆等设施不足，一定程度上限制了社区居民之间的相互交流。同时，社区公共设施的不完善还直接降低了居民对社区的满意度，影响了居民的社区归属意识。②澳门人口知识素质的偏低、华人传统文化的影响与社区培育途径的缺失导致澳门民众公民意识与现代社会发展的不同步。多数情况下，即使个人有不同意见，也不会去积极行使表达“异见”的权利，习惯于消极服从，而不是积极参与。在参与公共事务方面，关注的侧重点在于“政策输出”而不是“政策输入”。然而，在现实生活中，参与不足与参与过度往往是一纸两面。特别是澳门进入急速社会转型期后，面对快速变化的社会与蜂拥而至的价值思潮，缺乏心理准备的社会大众一时倍感迷惘，在社会主流价值观缺位的情况下，民８７１①②澳门居民综合生活素质现状调查（２００５）中期报告，澳门政府可持续发展策略研究中心网站，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｃｅｅｄｓｇｏｖｍｏ。潘允康、关颖：《社区归属感与社区满意度》，《社会学研究》１９９６年第３期。

第七章　建设参与式合作型治理体制的问题与对策众往往会从一个极端走向另一个极端，参与热情突然空前高涨，出现“参与爆炸”。过度参与的形成与民众社会期望的满足程度密切相关。一般说来，社会动员和经济发展是现代化过程中的必然现象，两者具有不同的社会功能。社会动员提高人们的期望，而经济发展则提高社会满足人们期望的能力。但是，社会动员一般会比经济发展的速度快。于是，“需求的形成”与“需求的满足”之间就形成了一个时间差，这种差距会使人们产生“社会挫折感”。如果社会内部存在着良好的纵向和横向社会流动的机会和可能，“社会挫折感”或许可以得到一定的缓解。否则，它就会促使人们通过政治参与向政治体系施加巨大压力。此时，如若在这种政治参与迅速扩大的同时，该社会的政治制度化水平未有相应提高，就会造成社会动乱。而恢复社会秩序的激烈行为反过来会严重挫伤民众参与的积极性，同时，亦令当局者延迟或放弃探索优良社会治理规范，推进社会治理结构创新的主动性，安于对当下社会治理机制的修修补补。因此，澳门在促进民众政治参与方面，无论是体制内还是体制外都需要避免上述情况的出现，不要照搬西方成熟公民社会的政治参与方式，发展体现形式民主的选举民主，而是按照循序渐进原则以选举民主为基础重点发展体现实质民主的协商民主，并以此培育公民的参与意识。当然，实践协商民主并非忽视甚或偏废选举民主。协商民主是基于选举民主无法满足民众实质参与的需求而出现的，然而，澳门本地的选举民主推行的时间并不长久，选举民主的范围也十分有限，因此，不能因发展协商民主而忽略选举民主的进一步完善。在澳门实践协商民主同样是希望实现协商民主与选举民主的互补，避免与纠正选举民主偏离民主参与的主题，以协商民主引导与培育民众合作与参与意识，而不是取代选举民主。实际上，选举民主作为民主的基本形式，它的作用是包括协商民主在内的其他民主形式所无法取代的。除了最根本的民主形式外，培育民众公共参与意识还可以通过搭建公民参与管理的平台，如电子政务、服务热线、听证会、咨询会、志愿者等，吸引公民参与，对于公民参与行为和要求给予积极回应，保证公民参与的有效性。考虑到公民对参与知识技能的接受程度，初期的主题可以从民众切实关心的自身利益议题开始，根据社会发展的需要，适时进行阶段性调整，使二者之间保持一种动态协调的状态。９７１

新秩序：澳门社会治理研究二　政府改革力度的把握及其调适政府拥有法律赋予的权力，掌握着大量的公共资源，处于经济社会管理者的特殊地位，在促进社会发展和解决民生问题中承担主导责任。因此，政府是构建参与式合作型治理体制的关键因素。那么，政府作为治理的参与者如何推动自身变革，以及政府变革的范围与程度如何与其社会治理主导者的角色相适应？近年来，澳门特区紧跟世界公共行政改革潮流，推出了一连串行政改革措施，以期实现政府管理的现代化。然而，从市民反映来看，特区政府推出的行政理念、组织架构、公职制度等方面的改革成效并不如想象的那样理想。究其原因，政府改革仍然局限于政府内部的组织与行为调整，改革的视野未能进入到社会领域，即从治理的视角切入，使政府改革与社会变革协调配套。实际上，在现代社会，没有社会配合的政府改革是无法达到“善治”状态的。回首特区政府改革，往往简单地把社会公众视作政府管理的对象或公共服务的消费者，没有充分考虑公众参与治理的伙伴关系，公众常常被定位为政府改革的“局外人”，而非公共管理的参与者。因此，政府在治理过程中往往忽略甚至怀疑公众介入的能力，往往更多地从行使权力的角度来看待施政问题，强调管理的单向性和强制性，由此，政府部门制定实施的公共政策有时并不被公众理解，政府行为有时也得不到公众认同，降低了政府管理的信度与效度。可见，政府推行公共行政改革宜从增强市民认受性出发，以建设廉洁政府、透明政府、责任政府与服务政府为目标，提升政府能力，保障公民利益，促进经济繁荣与社会稳定，改善社会民生，切忌盲目追随或搬用西方公共行政改革措施，为改革而改革。同时，政府应注意改革的连续性，把长远目标与阶段性改革结合起来，既明确改革的方向，又使社会与民众切实感受到改革的成效。三　治理权力分散的困境及其化解参与式合作型治理要求治理权力的分散化，权力分散固然有利于多元社会主体参与治理结构，然而，分散配置权力同样会带来新的困境，即治理结０８１

第七章　建设参与式合作型治理体制的问题与对策构的整体性与协调性问题。首先，在政府内部，管理权力的专业化配置强调的是专项性事务由专门性机构负责处理，如此，既可以提高管理效率又能做到责任明确。然而，困难的是政府每每遇到的复杂社会问题往往涉及多个领域，单个政府部门难以独立解决，需要不同政府部门协同处理。而目前特区政府机构存在着专业化配置过度的问题，政府职能部门之间协调困难，职能关系错综复杂，各自为政现象较为严重，缺乏必要的联结互动机制。众所周知，如果管理缺乏集中统一领导，就难以对各个职能部门形成有效的引导，上下左右协同能力脆弱，容易造成管理严重脱节，资源难以实现整合与共享。在缺乏整体管理思路和总体目标规划、缺乏目标期望与管理行为有机联结机制的情况下，各职能部门受到本位利益的驱动而强调各自的业务领域，将其工作侧重点和着力点放在各自特定的职能领域上。无论从功能角度还是从利益角度出发，每个部门都难以也不情愿从整体角度思考社会管理的使命和价值，通盘考虑本部门在社会管理体系中的角色和作用，这使得整个治理结构分散、资源分割、流程断裂，战略发展目标与日常任务脱节，社会管理缺乏有效的制导和统筹，无法满足社会多样化、专业化的公共服务需求。其次，治理权力的分散也发生在政府机构、市场与社团等不同治理主体之间，由此引起的问题同样不容忽视。在公共决策与执行过程中，权力的分散可能导致政府自主性受到影响。公共政策的本质要求政府以超越局部群体利益的自主性地位来保障公共利益优先原则得到贯彻。特区政府及其所属机构如果没有较高的自主性，可能被某些利益集团所左右，无法在各参与团体的博弈中处于公平、超然地位，就不能代表好、实现好和维护好社会公共利益。在实行社会服务和管理过程中，政府与社会合作，部分赋权给社会参与力量，但是，需要防止被赋权的参与者以选择性原则提供服务。政府机构与社会力量同时实行对特定领域或事务的管理或服务，虽然希望实现功能和结构互补，但是，如果缺乏必要的集中统一与有效的资源整合体制，双方有可能出现职能重叠或争执，甚至相互推诿，自卸其责。因此，针对治理主体多元化与治理权力分散化可能引发的整体性与协调性问题，需要从制度设计与运行方面加以解决。一方面，在政府内部，调整理顺部门管理机构之间的功能关系，推行机构改革，减少不同机构间重叠的设置，调整组织结构，同时，建立跨部门的综合协调机构，形成决策—指１８１

新秩序：澳门社会治理研究挥—联动—执行的管理结构。在管理过程上，建立一套行之有效的业务分类和业务问题性质的评价系统，通过精细化的工作流程设计，将核心业务流程有机地联系起来，形成清晰明确的核心业务管理程序。另一方面，建立各种形式的有助于资源共享的跨界组织管理机制和指挥—联动管理机制，将决策权和资源动员权相对集中，实现社会资源的全面整合与共享。政府尤其应加强信息资源整合，建立各相关职能部门之间的双向告知和信息互通制度，通过透明、反应迅速的信息沟通系统，及时发现问题，在管理过程中整合资源，处置问题。同时，围绕着资源整合和强化协调的建构目标，进一步形成统分结合的运行机制。四　治理责任分担的障碍及其排除构建多元合作参与体制，强调政府主导的同时，要发挥多元社会力量的参与，共同承担社会管理与公共服务的责任。其中，与权力分散相对应的一个问题是如何合理分担责任。不同于单向性治理机制，多元参与治理模式是一个综合性机制，即由政府、社团和社区等多元治理主体共同参与其中，各社会组成部分，包括政府、企业、社团、社区及公民个人，都是社会治理的主体，政府不再是唯一的治理主体，其肩负的责任将在范围、类型和程度上有所变动。然而，对政府责任的界定有时并不是那么简单，尤其是当政府和社会共同承担着政策制定、社会管理、社会保障等任务时，双方的责任在具体实施的各环节非常难以区分，更难以计算二者的责任风险构成。明确各参与主体的责任，首先应该明确政府的责任。一般而言，政府职能越来越集中在制度供给、行政管理、监督控制等宏观方面，政府在整个治理体制中居于领导地位，立足于全局，集中精力处理全局性、战略性、前瞻性的重大问题，推进社区自治，培育社团组织，加强对各类社会组织的引导和监督，具体的社会管理与服务性事务可以通过委托形式让专业性社团或其他社区组织等承担，减轻政府的负担，提高服务效率。与此同时，需要防止两种倾向：一是社团包办所有的社会管理和服务责任；二是政府倾向放任与不干预，缺乏应有的责任承担。其次，公民、企业与社团是社会的构成主体，也是社会管理的重要力量。它们可以承担一定的过去由政府承担的社会性、２８１

第七章　建设参与式合作型治理体制的问题与对策公益性、事务性的社会管理职能，明确自身职责与工作定位。政府应加快制定有关法律法规，对非营利组织的性质、地位、服务宗旨、设立程序、运作机制、项目开发方式、资金和人员管理、职业道德规范、法律责任等问题进行明确规定，形成比较完备的现代非营利组织的法律体系。与此同时，对既有的法律法规进行必要的清理，废止过时的、不符合实际的法律条文，修订不合理的相互矛盾的法律条文，借以规范非营利组织的行为，明确其责任要求。同时，政府还应区分管理事务的类型，界定其性质，明确各类管理事务的关系人，依托信息化平台，设计公共管理事务的业务流程，细化共同管理事务的环节，将业务管理流程中的相关人及其责任进行比较清晰的界定，启动管理与监督一体化程序。在建立问题受理（接收）、指挥和信息沟通系统的同时，政府要建立起问题处理和任务终结的绩效评估系统，及时追踪监督，有效反馈调整。五　外部政治势力的干扰及其预防任何治理实践的发生都是在一定的地域范围之内的，参与式合作型治理模式以澳门为其实践的地理范畴，然而，正如理查德·鲍克斯所说的那样，以强调分权化与社会自主管理为特征的当代多层治理结构虽然发生于地方治理实践，却又不仅仅限于地方的边界，它倡导不同层次政府之间的广泛合作。①确如其所言，现今的地方已经被卷入全球化浪潮之中，一个地区无法将自己作为与外部完全不相关的管理单位和管辖范围，孤立地游离于其他地方的影响之外，关起门来进行自我管理。一方面，国际性组织在解决一些国际重大问题上，如防范艾滋病、防止生态环境恶化等事务上积极寻求与地方政府直接联手，共同合作完成研究与治理项目。不仅如此，这些组织基于它们的地位、掌握的资源和所从事的任务，往往可以不通过地方政府，将地方组织作为治理主体，直接与地方治理体系建立某些联系或合作关系，这些联系涉及跨国组织在生态保护、反贫困、妇女平等权利保护、基层民主化进程等问题上的观察、研究、资金资助和直接介入等。另一方面，资本自由游弋是全球化本质３８１①ＲｉｃｈａｒｄＣＢｏｘ，ＣｉｔｉｚｅｎＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ：ＬｅａｄｉｎｇＡｍｅｒｉｃａｎＣｏｍｍｕｎｉｔｉｅｓｉｎｔｏｔｈｅ２１ｓｔＣｅｎｔｕｒｙ，ＴｈｏｕｓａｎｄＯａｋｓ：ＳａｇｅＰｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｓ，１９９８．ｐｐ６６－８７．

新秩序：澳门社会治理研究的特征，可能带来一些难以预料的负面影响。例如，资本所在国为短期牟利而过度开发和使用资源，破坏环境，造成生态环境的急剧恶化；资本流出国导致的企业破产、失业、劳动力生活水平下降、社会排斥、地方经济体系瓦解，造成地方经济和社会生活的瘫痪；对外资的依赖性，存在着潜在的经济风险等。对于澳门来说，随着经济建设逐步与国际接轨，尤其是博彩经营权开放后大型外资博彩企业进入，澳门的政治格局出现新的变量。外资博彩企业实力的急速膨胀，一方面对特区政府的监管提出了新的更高要求，另一方面，作为现实的利益集团与潜在的政治势力，它们显然在利益诉求、政治运作等方面有别于澳门传统政治势力，在澳门延续经年的“社团式”管治模式必然受到冲击，特别是其借助于背后的国家力量图谋自身利益时，就很容易挑起外交事端。与此同时，澳门作为实施“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的特别行政区，其社会内部的复杂构成及其地缘特征易使国际政治势力认为有机可乘，需要应对因此而造成的社会政治态势复杂化的局面。应对全球化的挑战与澳门对外开放可能引起的政治形势变化，一方面，在观念与思维上，以开放而不是封闭的心智，制定公共政策，构思发展战略，选择行动方式。保持与国际组织及区域组织之间的协调与合作，共同应对与解决跨国或跨区域的流行性疫症、非法移民、有组织犯罪等问题。进一步发展与珠三角及其他相邻地区之间的资源共享和区域合作体系，强化共享式的基础设施和生态环境改善，拓展合作。另一方面，政府自身应加强对外部环境的反应能力和驾驭复杂局势的能力，正确处理开放与自主的关系，绝不能因图经济利益而损害国家或澳门的整体利益，把握与区分政治与经济利益的界限，制定相应法律与政策预案，防止外来国际资本与其他外来势力对澳门事务的干涉与政治渗透。总之，参与式合作型治理制度在澳门实现其制度性“嵌入”是一项艰巨而复杂的系统工程，也是一个漫长且充满挑战的过程，非经长期坚持不懈的努力，无法显见功效。参与式合作型治理制度在建构过程中，既要革新甚至废除旧的理念、法律制度、组织机制，也要不断进行观念、组织与制度的创新安排，并令不同制度之间相互连接与配套，形成便于社会多元主体参与的网络型体系，从而真正发挥制度在利益聚合与表达、政策制定与执行、社会动员与整合等方面的功效，成为缔造公正和谐、文明进步新澳门的制度保障。４８１

第八章　结语：超越自负与追求变革第八章结语：超越自负与追求变革“这是最好的时代，这是最坏的时代；这是智慧的时代，这是愚蠢的时代；这是信仰的时期，这是怀疑的时期；这是希望之春，这是失望之冬……”，当英国作家狄更斯在《双城记》开篇用来描绘转折年代的诗句被澳门人感叹地无数次引用时，他们实际上在讲述着一个无可否认的事实：澳门正在经历着史无前例的巨变，正在演绎着激动人心的神奇，澳门人迎来了一个熟悉而又陌生的城市。面对１９９９年澳门回归与２００２年博彩经营权开放后日新月异的城市面貌与社会变革，不要说偶然造访澳门的异乡客流露出惊讶感慨的神情，就连当年两项事业的推动者、参与者与生活在澳门的见证者同样声称超乎想象。或许人们可以忽视周遭点滴性的渐变，然而，即使是熟视无睹的人，对于身边不断发生的光怪陆离现象与未曾停演的人间活剧，都难免产生尝试了解的冲动。正因为如此，当下澳门正在发生什么？澳门进入了什么样的发展周期？社会现象背后的本质是什么？这一系列问题构成了本书首先追问的对象。现象性描述澳门巨变的文本数不胜数，它们为开辟政治社会学的抽象分析累积了厚实的数据基础。首先，澳门经济以异乎寻常的高速实现跨越式增长，外来投资蜂拥而入，ＧＤＰ动辄以双位数递增，财政收入丰盈充裕，与此同时，收入分化、分配失衡、贫富差距迅速扩大；其次，利益多元与社会结构的分化，新职业群体与新社会群体不断出现，其中，体制外生存的外劳及新移民群体、边缘态的博彩职业群体与虚假的中产阶层的迅速规模化，既冲击着澳门原有社会职业构成、阶层结构与人口结构，也日渐成为威胁社会稳定的潜在因素；再次，社会政治势力改组，利益关系取代意识形态跃升为政治势力分化重组的主要动因，由传统社团紧密合作凝聚而成的政治统一体面临着前所未有的冲击，快速冒升的新兴社团及其组织的抗争性街头社会运５８１

新秩序：澳门社会治理研究动日见频繁，博彩资本集团利用政治舞台影响政府决策争取利益优势地位的行为初现端倪，政治渗透活动与具有国际色彩的事件接踵而至；最后，社会文化变迁与主流价值亟待重塑。伴随着博彩文化影响的强化，外来文化价值观念与生活方式的涌入，澳门原本相对封闭与保守的社会文化心理结构以及沿袭已久的处世规则与传统生活方式受到严重冲击，新的主流文化与价值重建步伐迟滞，消极文化现象的负面影响扩散，居民精神家园的失守与社会心理的失衡催生的社会问题日见频繁，居民开始前所未有地体验着“快乐并痛着”的奇异感觉。素以和谐与稳定而闻名的澳门社会，在回归之后，出人意料地迎来了经济发展的黄金时代，同时也进入了社会矛盾的凸显时期。利益格局的调整，社会结构的分化，社会矛盾的剧增，社会运动的频发，文化价值的冲突……上述不和谐社会现象的集中出现其实表征着澳门社会正在步入以利益分化与结构重塑为重点的加速转型期。转型理论告诉人们，社会转型是社会发展与社会运行的序间状态，它不是指单项性社会因素或单个社会领域的变化，而是指包括经济、社会、文化等在内的整体性社会变迁。社会转型的方式主要有大规模激进式变迁与渐进式累积两种形态。前者往往以暴力革命为手段，以持续性社会动荡与强控制方式的确立为特征；后者则常常以生产力发展为先导，进而引起社会结构的变化，并最终导致体制的更替与观念的创新。尽管现代社会转型不再以暴力革命为主要手段，然而，即使是因生产力发展而引发的渐进式社会转型同样会因异质性因素的不断生长与旧有秩序的日渐解体，而难以避免社会结构、社会体制与文化价值的断裂与失范现象出现。一如亨廷顿所指出的，如果说现代性意味着稳定，那么，现代性的生长，即走向现代的过程则孕育着不稳定。①更何况对于当下正处于加速转型期的澳门来说，其间的社会利益与社会结构的分化度，社会群体间的不平等程度以及社会矛盾的复杂度与尖锐度，更加显性化；而社会控制与社会整合，却呈现低度化。二者之间的不适应甚至失衡导致社会治理陷入复杂而困窘的状态。因此，要防止与消除转型期的“断裂和失衡”，尤其是避免出现法国社６８１①〔美〕塞缪尔·亨廷顿（ＳａｍｕｅｌＰＨｕｎｔｉｎｇｔｏｎ）著《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京，三联书店，１９８９。

第八章　结语：超越自负与追求变革会学家图海纳（Ｔｏｕｒａｉｎｅ）描述的法式社会结构变化的“马拉松效应”①，根本出路在于构建体现公平正义本质与自主多元、开放包容相统一的和谐社会。和谐社会建设通过化解社会矛盾与利益冲突，消除社会不公，营造令社会各种力量和睦相处的社会环境从而实现社会整体价值的最大化。然而，推进和谐社会建设目标的实现，长久之策在于探索包括利益协调、诉求表达、矛盾处理、权益保障等机制在内的制度体系，并使之成为处理各种利益关系，妥善解决利益矛盾，促进社会公平正义，调整社会秩序与维系社会稳定的根本制度保障。新社会体制的探索动因往往导源于面对经济社会的深刻变革而传统管理模式与工具的失效或危机。在前现代社会，对抗社会危机偏好选择“乱世用重典”式的超强控制，那么，现代社会更加重视危机与风险的防范而非事后控制，因此，以制度建设推进秩序重构便成为应对转型社会的风险与危机的优先选择。换言之，社会转型实际上也是制度转型。通过制度调适或重建，使之与发展中的现实社会相匹配，从而缔造出和谐、理想的社会秩序。按照过去既有的经验，每当出现社会管理危机或社会失序时，人们自然地归责于政府，于是，政府在享受着推动经济发展荣耀的同时也成为社会问题的受责对象。在某种程度上，这或许是无可厚非的。然而，现代社会的复杂性远非政府单方所能控制，社会局部性问题的出现恰好说明了政府主导秩序单一性的缺陷，仅仅指责与改革政府并不能完美地解决社会管理问题。其实，一味地强调政府独力承担维持社会秩序之责任的背后暗含着视政府为社会唯一管理主体的主观判断，可以说，它本身就是一个认识误区。因此，当人们开始将专注于政府改革的目光投向多元主体合作治理时，就会惊奇地发现我们距离实现社会公共事务的“善治”目标越来越近了。实际上，现代治理的兴起就是寻求治理现代型社会危机的产物，同时，又为探索复杂社会中富有治理效能的制度提供理论基础。按照治理理论的价值主张与操作结构，结合澳门现有的制度资源与体制７８１①法国著名社会学家图海纳认为，法国近年来的社会结构变化，是从金字塔的等级结构变为一场“马拉松”。在金字塔结构中，尽管人们的地位高低不同，但同时又在同一个结构中，而“马拉松”社会是每跑一段就有人掉队，被甩出社会结构之外。被甩出去的人，不再是在社会结构的底层，而是处于社会结构之外。参见孙立平《现代化与社会转型》，北京，北京大学出版社，２００５。

新秩序：澳门社会治理研究条件，适应建设和谐社会的目标与破解澳门治理困境的要求，需要从多维度而不是单线性来设计与思考新治理体制，既重视政府元治理角色又不仅仅强调政府管理维度，而是将思维扩展到政府及其之外的市场（企业）、第三部门（社团）、公民等多元社会主体，综合运用多样化治理手段，使不同治理主体相互合作与补充，不同治理手段相互配合与完善，并连接成网络状治理结构，最终形成具有强大治理效能的以政府主导—多元参与为特征的合作型治理体制。建构政府主导—多元参与的合作型治理框架，需要从澳门现有的基础与条件出发来确立建设重点。①充分发挥市场机制作用。一方面，要进一步限制与取消多个领域内的专营制度，推进市场化取向的改革；另一方面，在公共服务领域，引入竞争机制，鼓励非政府部门进入，促进公共服务与政府管理效率的改善。②提升政府自身能力。有效政府是社会治理的前提。由于政府承担社会元治理角色，因此，能否履行好政府的主导性职责，关键在于政府是否拥有足够的社会管理能力。社会治理能力，包括社会动员、社会管理、社会服务与社会平衡能力。其中最核心的能力是公共政策能力与公共服务能力。所以，有必要以提升政府公共政策与公共服务两大能力建设作为政府变革的重点，以高水平的公共政策与高质量的公共服务解决社会发展的新问题，回应市民的新诉求。同时，鉴于回归后出现的高官腐败案令社会民众对特区政府的高期望受到挫败，严重影响了特区政府的信誉与管治权威，因此，必须加强特区政府官员的道德建设，实现廉洁从政。③积极培育公民社会。社会治理理论既强调社会自主与社区自治也强调政府与社会的合作治理，培育以非政府组织为主体的现代型公民社会是实现良好治理的必要条件。与其他地区相比，虽然澳门民间社团的活动领域相当广泛，承担的功能也十分繁重，但是，从有效治理所需要的现代型非政府组织来看，民间社团自身及其与外部之间的关系同样需要调整与变革。民间社团既要推进内部民主选举与民主管理的真实化，增强社团对其成员的凝聚力与吸引力，又要切实增强社团的独立性与自主性，减少对政府的依赖性，令社团切实发挥现代社会所需要的有效监督与制衡政府的功能，以及真正承担起类似弥补政府失灵与市场失灵的角色。④完善社会协商合作网络。公共事务的治理过程不是政府凭借公共权威发号施令，实行单一向度的管理，而是一种上下互动的管理过程。它需要更多地采取协商与合作来完成。虽然澳门政府与民间社团之８８１

第八章　结语：超越自负与追求变革间曾经有过长期合作管理社会公共事务的行为与过程，不但积累了丰富的合作经验，而且形成了广泛的合作网络，但是，回归以来澳门社会政治生态出现新的变化，改革需要考虑拓宽政府与民间社会的沟通与对话的渠道，除了原有的社团体制外，还应该建立直接面向社会底层群体的沟通联系机制，设立容纳社区精英的分区性管理、咨询机构，从而形成纵横交错的协商与合作网络。⑤建立公共责任机制。治理理论倡导公共事务治理中的公民参与，同时，要求参与治理的主体承担相应的治理责任。治理过程既是多元治理主体的参与过程，又是各参与治理主体的责任落实过程。在澳门，同样应该强调参与治理过程的责任化。要求参与治理者之间订立问责制度，任何参与主体的失职行为必须依照责任契约受到责任的追究。真正做到参与主体与责任主体的统一，从而形成共同参与、协同解决的公共治理责任机制。⑥塑造新型政治文化。鉴于长期殖民统治下的澳门缺乏基本的民主参与治理的机制，同时，对于外来的殖民政府及其官员来说，少有强烈的责任约束，因此，在回归之前，民众政治冷漠与政府贪渎成风是当时流行于澳门的普遍政治文化现象。尽管回归以来澳门政治文化已经有所转变，但是，与构建合作型参与式治理的文化要求仍然存在较大的差距，因此，改革要通过鼓励民众积极参与政治实践与建立政府官员问责制等多种手段与途径，努力塑造与培育以参与和责任为核心包括平等、信任、合作与效率等在内的新型政治文化。具有根本性与稳定性的制度建设不可能一蹴而就，而是一个长期的持续性过程。然而，社会运行却是一刻也不能停止的，它不可能等待。社会运行中不断涌现大量新矛盾与新问题，必须得到及时解决。另一方面，社会治理制度的综合性特征是无法仅通过单项性制度建设即告成功的，它是由多项不同机制协同而成的。因此，有关社会治理的制度建设，可以分阶段、分步骤逐步推进，既要有短期的治理政策发挥实时治理效应，并提供长期制度建构的稳定社会环境，也需要不同的时段性治理机制发挥组合性治理效用，从而最终形成高绩效的网络式社会治理结构。在短期性政策调节方面，主要是控制影响社会稳定的因素。公共政策作为社会调节的基本手段，在经济社会发展的不同阶段，其侧重点有所不同。如果说回归后公共政策的重心放在开放博彩经营权、促进经济增长与降低失业率上，那么，随着经济的成功启动与快速发展，经济、社会内部原有的资源、利益等平衡受到冲击，各种新的社会矛盾凸显出来，因此，公共政策重心应该适时进行转移，从经济领域转向９８１

新秩序：澳门社会治理研究社会领域。政府通过社会基础设施建设满足经济发展条件下居民对交通、能源等不断增长的需求，通过财政转移支付加大对教育与社会福利的资源投放，增加居民非就业福利，保障弱势居民群体的基本生活需要，缩小社会贫富差距，促进社会公平与机会均等。在长期性机制营造方面，从澳门实际出发，选择在现有制度基础上通过不断完善的方式进行持续性建构，引入具有针对性的措施强化现行社会管理体制的薄弱环节，重点加强市场机制与法律机制建设，改进政府管理，引导社团变革，鼓励社会参与，推进社区自治，逐渐形成以“政府主导、共同参与、相互配合、功能互补、责任明确、运转灵活”为基本特征的参与式合作型社会治理体制，从而为澳门的长治久安奠定制度基础。从提出一种理想治理体制到规划该制度的建设重点及培育阶段，可以说，它自始至终散发着浓郁的理性主义哲学思绪，流露出技术主义的思维传统。然而，在政治思想发展的历程中，理性主义与技术主义曾经遭遇到深刻的怀疑与尖锐的批评，极而言之者甚至视理性主义与技术主义是极权主义与乌托邦式空想社会的思维渊薮。对理性主义政治持激烈批判态度的奥克肖特（ＭｉｃｈａｅｌＯａｋｅｓｈｏｔ）①认为，政治思想家的任务是解释性的，而不是规范性或谴责性的，政治思想家并不是要去建立一个政府或者寻找这么做的途径，政治活动不是工程师那样的抱“技术至上”的活动。哈耶克（ＦｒｉｅｄｒｉｃｈＡｕｇｕｓｔｖｏｎＨａｙｅｋ）②则认为，构建理性主义体现着人类“致命的自负”，其极端运用就是极权主义，社会制度不是理性设计的人造物，人造秩序带来的往往是奴役。即便如此，包括奥克肖特与哈耶克在内的政治思想家们谁又能够逃脱对理想社会秩序的追求呢？或许他们的行为可以理解为另一类建构———批判式建构，批判何尝不是一种建构，批判之中其实寓藏着强烈的自我主张。同样，他们的言语也可以理解为一种善意的提醒，提醒人们注意理性主义的思维局限。不是吗？虽然奥克肖特认为政治不是抽象的理性原则或空洞的意识形态，但他又指出政治是一门实践知识，政治是需要从传统中汲取养料，从传统中寻求暗示的。批判构建理性主义的哈耶克却竭力主张演进０９１①②ＭｉｃｈａｅｌＯａｋｅｓｈｏｔ，ＲａｔｉｏｎａｌｉｓｍｉｎＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＯｔｈｅｒＥｓｓａｙｓ，Ｉｎｄｉａｎａｐｏｌｉｓ，ＬｉｂｅｒｔｙＦｕｎｄ，１９９１．〔英〕ＦＡ哈耶克（ＦＡＨａｙｅｋ）著《致命的自负：社会主义的谬误》，冯克利等译，北京，中国社会科学出版社，２０００；ＦＡ哈耶克著《通往奴役之路》，谭爽译，北京，京华出版社，２０００。

第八章　结语：超越自负与追求变革理性主义，主张自发秩序的合理性，认为社会制度是不断试错、日益积累的经验的总和。而具有“近代保守主义之父”称号的柏克（ＥｄｍｕｎｄＢｕｒｋｅ）①在强调政治学是一门要求有丰富经验的学问的同时，却认为，国家不仅仅是活着的人之间的合作关系，而且也是在活着的人、已经死了的人和将会出世的人们之间的一种合作关系。可见，强调尊重传统经验与适度超前建构并非一定是相互仇视对立的双方，而反对脱离实际，反对没有实践基础的“为建构而建构”，其实正是我们在从事本项研究时的基本立场。在追求美好社会秩序方面，或许正如柏克所言，“再精明强干的人也难以达到圆满”。然而，作为变革时代的参与者与见证者，并不会因此而停止观察与思考，因为追求本身就是立场，它标示着追求者已经走在通往未来的征途上。１９１①〔英〕柏克（ＥｄｍｕｎｄＢｕｒｋｅ）著《法国大革命反思》，何兆武等译，香港，牛津大学出版社，１９９６。

新秩序：澳门社会治理研究主要参考文献一　报告、政纲１《澳门特别行政区政府二零零零年财政年度施政报告》，２０００年３月２９日。２《澳门特别行政区政府二零零一年财政年度施政报告》，２０００年１１月９日。３《澳门特别行政区政府二零零二年财政年度施政报告》，２００１年１１月２０日。４《澳门特别行政区政府二零零三年财政年度施政报告》，２００２年１１月２０日。５《澳门特别行政区政府二零零四年财政年度施政报告》，２００３年１１月１９日。６《澳门特别行政区政府二零零五年财政年度施政报告》，２００４年１１月１６日。７《澳门特别行政区政府二零零六年财政年度施政报告》，２００５年１１月１５日。８《澳门特别行政区政府二零零七年财政年度施政报告》，２００６年１１月１６日。９《澳门特别行政区政府二零零八年财政年度施政报告》，２００７年１１月１３日。１０《澳门特别行政区政府二零零九年财政年度施政报告》，２００８年１１月１１日。１１澳门特别行政区政府：《澳门特别行政区２００７～２００９年度公共行政改革路线图》，２００７。１２何厚铧：《知难而进共创新机》（１９９９年参选行政长官政纲）。１３何厚铧：《同建优质社会共创美好明天》（２００４年参选行政长官政纲）。１４澳门特别行政区行政暨公职局：《努力提高选举质素，稳健推进民主发展———修改〈选民登记法〉、〈行政长官选举法〉、〈立法会选举法〉》咨询文本，２００８。１５廉政公署：《有关完善立法会选举制度的分析研究》，澳门，廉政公署，２００６。１６澳门特区行政暨公职局行政现代化厅：《澳门特别行政区公共行政２００８》，澳门，行政暨公职局，２００８。１７澳门经济、社会发展战略研究课题组：《提升澳门经济竞争力战略研究报告》，澳门，澳门大学，１９９９。１８《澳门社团现状与前瞻》课题小组：《澳门社团现状与前瞻》，澳门，澳２９１

主要参考文献门发展策略研究中心，２０００。１９澳门发展策略研究中心：《澳门政府规模与服务质素研究报告》，澳门，澳门发展策略研究中心，２００３。２０澳门发展策略研究中心：《澳门特区居民素质调查报告—２００５》，澳门，澳门发展策略研究中心，２００６。二　著作１〔美〕阿尔蒙德（ＧＡＡｌｍｏｎｄ）、维巴（ＳＶｅｒｂａ）著《公民文化》，徐湘林等译，北京，华夏出版社，１９８９。２〔英〕安东尼·吉登斯（ＡｎｔｈｏｎｙＧｉｄｄｅｎｓ）著《社会的构成》，李康等译，北京，三联出版社，１９９８。３〔法〕埃米尔·涂尔干（ＥｍｉｌｅＤｕｒｋｈｅｉｍ）著《社会分工论》，渠敬东译，北京，三联书店，２０００。４〔美〕保罗·Ｃ莱特（ＰａｕｌＣＬｉｇｈｔ）著《持续创新———打造自发创新的政府和非营利组织》，张秀琴译，北京，中国人民大学出版社，２００４。５〔美〕Ｂ盖伊·彼得斯（ＢＧｕｙＰｅｔｅｒｓ）著《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，北京，中国人民大学出版社，２００１。６曹荣湘选编《走出囚徒困境———社会资本与制度分析》，上海，三联书店，２００３。７陈家刚选编《协商民主》，上海，上海三联书店，２００４。８陈振明主编《公共部门战略管理》，北京，中国人民大学出版社，２００４。９〔英〕戴维·米勒（ＤａｖｉｄＭｉｌｅｒ）等：《布莱克维尤政治学百科全书》，北京，中国政法大学出版社，１９９２。１０〔美〕戴维·奥斯本（ＤａｖｉｄＯｓｂｏｒｎｅ）、彼德·普拉斯特里克（ＰｅｔｅｒＰｌａｓｔｒｉｋ）著《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣等译，北京，中国人民大学出版社，２００２。１１邓正来、〔英〕ＪＣ亚历山大编《国家与市民社会———一种社会理论的研究路径》，北京，中央编译出版社，２００２。１２〔美〕ＥＳ萨瓦斯著《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京，中国人民大学出版社，２００２。１３〔美〕弗兰西斯·福山（ＦｒａｎｃｉｓＦｕｋｕｙａｍａ）著《信任：社会道德与繁３９１

新秩序：澳门社会治理研究荣的创造》，李宛容译，呼和浩特，远方出版社，１９９８。１４何增科主编《公民社会与第三部门》，北京，社会科学文献出版社，２０００。１５黄平主编《挑战博彩———澳门博彩业开放及其影响》，北京，社会科学文献出版社，２００８。１６黄湛利：《论港澳政商关系》，澳门，澳门学者同盟，２００７。１７黄绍伦等编《澳门社会实录———从指标研究看生活素质》，香港，香港中文大学香港亚太研究所，２００７。１８〔德〕尤根·哈贝马斯（ＪｕｅｒｇｅｎＨａｂｅｒｍａｓ）著《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，上海，学林出版社，１９９９。１９〔美〕詹姆斯·博曼（ＪａｍｅｓＢｏｈｍａｎ）著《公共协商———多元主义、复杂性与民主》，黄相怀译，北京，中央编译出版社，２００６。２０〔美〕詹姆斯·博曼（ＪａｍｅｓＢｏｈｍａｎ）、威廉·雷吉（ＷｉｌｉａｍＲｅｈｇ）主编《协商民主———论理性与政治》，陈家刚等译，北京，中央编译出版社，２００６。２１经济合作与发展组织著《分散化的公共治理———代理机构、权利主体和其他政府实体》，国家发改委事业单位改革研究课题组译，北京，中信出版社，２００４。２２李惠斌等编《社会资本与社会发展》，北京，社会科学文献出版社，２０００。２３娄胜华：《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，２００４。２４娄胜华主编《澳门人文社会科学研究文选：行政卷》（上、下册），澳门，澳门基金会，２００９。２５罗云力：《西方国家的一种新治理方式———社会民主主义第三条道路研究》，重庆，重庆出版社，２００３。２６〔法〕孟德斯鸠（ＣｈａｒｌｅｓｄｅＳｅｃｏｎｄａｔ，ＢａｒｏｎｄｅＭｏｎｔｅｓｑｕｉｅｕ）著《论法的精神》，张雁深译，北京，商务印书馆，１９８２。２７〔法〕让－马克·夸克（ＪｅａｎＭａｒｃＣｏｉｃａｕｄ）著《合法性与政治》，佟心平等译，北京，中央编译出版社，２００２。２８〔美〕罗尔斯（ＪＲａｗｌｓ）著《正义论》，何怀宏等译，北京，中国社４９１

主要参考文献会科学出版社，１９８８。２９〔法〕皮埃尔·卡蓝默（ＰｉｅｒｒｅＣａｌａｍｅ）著《破碎的民主———试论治理的革命》，高凌瀚译，北京，三联书店，２００５。３０〔美〕罗伯特·Ｄ普特南（ＲｏｂｅｒｔＤＰｕｔｎａｍ）著《使民主运转起来》，王列等译，南昌，江西人民出版社，２００２。３１〔美〕塞缪尔·亨廷顿（ＳａｍｕｅｌＰＨｕｎｔｉｎｇｔｏｎ）著《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京，三联书店，１９８９。３２孙立平：《现代化与社会转型》，北京，北京大学出版社，２００５。３３〔法〕托克维尔（ＣｈａｒｌｅｓＡｌｅｘｉｓｄｅＴｏｃｑｕｅｖｉｌｅ）著《论美国的民主》，董果良译，北京，商务印书馆，１９８８。３４王名编著《非营利组织管理概论》，北京，中国人民大学出版社，２００２。３５王绍光：《多元与统一———第三部门国际比较研究》，杭州，浙江人民出版社，１９９９。３６王五一：《赌权开放的制度反思》，澳门，澳门理工学院，２００５。３７吴志良：《澳门政治发展史》，上海，上海社会科学院出版社，１９９９。３８吴志良、陈欣欣：《澳门政治社会研究》，澳门，澳门成人教育学会，２０００。３９肖蔚云：《论澳门基本法》，北京，北京大学出版社，２００３。４０肖蔚云主编《论澳门特别行政区行政长官制》，澳门，澳门科技大学，２００５。４１严忠明：《一个海风吹来的城市：早期澳门城市发展史研究》，广州，广东人民出版社，２００６。４２俞可平主编《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，２０００。４３俞可平：《增量民主与善治》，北京，社会科学文献出版社，２００３。４４俞可平主编《全球化：全球治理》，北京，社会科学文献出版社，２００３。４５余振等：《澳门华人政治文化》，澳门，澳门基金会，１９９３。４６余振编《澳门政治与公共政策初探———澳门大学中文公共行政课程部分学生论文集》，澳门，澳门基金会，１９９４。４７余振编《双城记：港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，１９９８。４８余振等编《双城记Ⅱ：回归后港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，５９１

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主要参考文献Ｉｎｔｅｒｍｅｄｉａｔｉｏｎ．Ｌｏｎｄｏｎ，Ｓａｇｅ，１９７９．６５ＲｉｃｈａｒｄＣＢｏｘ，ＣｉｔｉｚｅｎＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ：ＬｅａｄｉｎｇＡｍｅｒｉｃａｎＣｏｍｍｕｎｉｔｉｅｓｉｎｔｏｔｈｅ２１ｓｔＣｅｎｔｕｒｙ．ＴｈｏｕｓａｎｄＯａｋｓ，ＳａｇｅＰｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｓ，１９９８．三　论文１骐进：《拒绝民粹主义言行　深化公民社会构建》，２００７年５月２０日《澳门日报》，Ｅ３。２褚福灵：《化解社会风险　走向社会和谐》，人民网，ｈｔｐ：／／ｆｉｎａｎｃｅｐｅｏｐｌｅｃｏｍｃｎ／ＧＢ／８２１５／５５６６２／７１５１７／７１５１８／４８５０８３７ｈｔｍｌ。３樊纲：《收入分配状况与社会公共政策》，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｓａｃｈｉｎａｅｄｕｃｎ／Ｈｔｍｌｄａｔａ／ｎｅｗｓ／２００６／０６／１５５４ｈｔｍｌ。４景跃进：《国家与社会边界的重塑》，《江苏社会科学》１９９９年第６期。５李汉林：《科学发展观的社会意义》，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｃａｓｓｎｅｔｃｎ／ｆｉｌｅ／２００５１０２６５０３７６ｈｔｍｌ。６李铠：《市民社会与第三部门现代化》，《社会主义研究》２００３年第６期。７李培林：《导致贫富差距原因比差距本身更重要》，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｓｏｃｉｏｌｏｇｙｃａｓｓｃｎ／ｓｈｘｗ／ｘｚｆｔ／ｔ２００７０６２８＿１２６１８ｈｔｍ。８李培林：《在科学发展观指导下构建和谐社会》，新华网，ｈｔｐ：／／ｎｅｗｓｘｉｎｈｕａｎｅｔｃｏｍ／ｎｅｗｓｃｅｎｔｅｒ／２００５－０３／０２／ｃｏｎｔｅｎｔ＿２６３７４７３ｈｔｍ。９娄胜华：《澳门政府规模的实证研究》，《学术研究》２００３年第３期。１０娄胜华：《澳门法团主义体制的特征》，《行政》第１７卷，总第６５期。１１娄胜华：《澳门特区行政文化建设的理性审视》，《行政》第１８卷，总第６７期。１２娄胜华：《令民意表达更加畅通———参与式民主与澳门政府咨询机制建设构想》，《澳门研究》第３２期，２００６年２月。１３娄胜华：《社会合作主义与澳门治理模式的选择》，《澳门理工学报》２００６年第４期。１４骆伟建：《论特别行政区的行政主导》，《行政》第１６卷，总第６０期。１５陆学艺：《构建和谐社会与社会结构的调整》，《江苏社会科学》２００５年第６期。１６陆学艺：《形成合理的社会阶层结构是构建和谐社会的基础》，《中国党７９１

新秩序：澳门社会治理研究政干部论坛》２００５年第９期。１７潘允康、关颖：《社区归属感与社区满意度》，《社会学研究》１９９６年第３期。１８任剑涛：《从冲突理论视角看和谐社会建构》，《江苏社会科学》２００６年第１期。１９沈杰：《从〈ＧＤＰ崇拜〉到幸福指数关怀———发展理论视野中发展观的几次深刻转折》，《江苏行政学院学报》２００６年第３期。２０王绍光：《在平等中构建和谐社会》，《凤凰周刊》总第１７６期（２００５）。２１吴传清：《澳门社会福利制度探析（上）》，《外国经济与管理》，１９９９年７月。２２吴传清：《澳门社会福利制度探析（下）》，《外国经济与管理》，１９９９年８月。２３吴志良：《旧区重建、小区建设与社会发展》，《行政》第１７卷，总第６６期。２４吴志良：《不同而和，和而不同》，２００４年５月２９日《澳门日报》。２５吴志良：《澳门的市政传统、制度及其发展———兼谈香港的经验》，《澳门研究》１９９８年１１月第９期。２６肖蔚云、傅思明：《港澳行政主导政制模式的确立与实践》，《法学杂志》２０００年第３期。２７谢四德：《制度缺陷扩大澳门贫富差距？》，２００７年９月１６日《澳门日报》。２８信春鹰：《正义是社会制度的首要价值》，《读书》２００３年第６期。２９赵琼：《公共领域、社会资本与市民社会》，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｄａｓｔｕｃｏｍ／２００４／１０－１７／１９２５３３ｈｔｍｌ。３０赵国强：《澳门特区立法回顾与评析》，载吴志良、杨允中等编《澳门２００２》，澳门，澳门基金会，２００２。３１张静：《国家与社会———结构关系变化带来新挑战》，《开放时代》１９９６年第６期。３２文宏：《社会资本：理论争辩与经验研究》，《社会学研究》２００３年第４期。３３张文宏：《社会转型过程中社会网络资本的变迁》，《社会》２００８年第３期。８９１

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新秩序：澳门社会治理研究澳门特别行政区选举网站，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｅｌｅｃｔｉｏｎｓｇｏｖｍｏ澳门特区政府可持续发展策略研究中心，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｃｅｅｄｓｇｏｖｍｏ澳门特区政府新闻局，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｓｇｏｖｍｏ澳门特区政府行政暨公职局，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｓａｆｐｇｏｖｍｏ／ｄｅｆａｕｌｔａｓｐ澳门特区政府统计暨普查局，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／ｄｅｆａｕｌｔａｓｐｘ澳门特区政府博彩暨协调局，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｄｉｃｊｇｏｖｍｏ澳门特区政府印务局，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｉｍｐｒｅｎｓａｍａｃａｕｇｏｖｍｏ／ｃｎ澳门法律网，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃａｕｌａｗｇｏｖｍｏ／ｃｎ／ｉｎｄｅｘ２ａｓｐ澳门中央图书馆，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｌｉｂｒａｒｙｇｏｖｍｏ／ｃｎ／ｉｎｄｅｘａｓｐｘ澳门大学图书馆，ｈｔｐ：／／ｌｉｂｒａｒｙｕｍａｃｍｏ／ｌｉｂｈｔｍｌ澳门理工学院图书馆，ｈｔｐ：／／ｌｉｂｒａｒｙｉｐｍｅｄｕｍｏ／Ｃｈｉｎｅｓｅ澳门虚拟图书馆，ｈｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃａｕｄａｔａｃｏｍ／ＶＬｃｈｉ／ｉｎｄｅｘｈｔｍｌ００２

后　记后　记不知道是不是纯属偶然或巧合，一些描绘理想社会的经典著作，不约而同地选择小规模地理区域作为实验地，它往往就是一个海岛，其中，有狭长的半月形的，也有“用海水的两臂拥抱”着的，以及漂浮在印度洋上的，甚至还可以算上令柏拉图（Ｐｌａｔｏ）甘冒生命危险而几度亲往实验其“理想国”的叙拉古（Ｓｙｒａｃｕｓｅ，位于意大利西西里岛）……若不以成败论，政治学先贤们毋庸置疑地追寻理想之热忱与无畏探索之精神确实令人景仰，垂范后世。有幸生活在回归后的澳门，参与特区建设的宏伟事业，切身感受身边日新月异的变化，时而惊喜与激动，时而困惑与担忧，尝以过往所学打量与分析周遭变化，每有一古怪想法袭入脑际，挥之不去：目下之澳门不正是一个检验与探索美好社会设计的“实验之岛”吗？当宏伟的社会实验正在进行时，生活其中的人又怎能事不关己地置身其外呢？于是，循参与之精神，秉探索之态度，直面现实矛盾与问题，立基于事实分析而尽陈所见，希冀可以为共同探寻与建设多元和谐的美好社会而尽一己之力，哪怕并不讨好。澳门是独一无二的，它貌似简单，实则复杂。如果有意了解澳门，你甚至不需要借助间接手段，只要实地踏访去接触它，因为它实在是太袖珍了。然而，当你尝试深入观察，又或是加以理论分析时，随即会陷入深深的迷惘，你忽然感觉既有的理论库存中找不到一件适用的分析工具，就像一位妇人打开充盈的衣柜，却找不出一件合身的衣裳，勉强使用，难免张皇。因此，本书对澳门社会治理的分析与展望其实是一次具有探索性的尝试之举，正如澳门社会未臻完美那样，本书一定存在不够成熟之处，所以不揣谫陋地加以出版，就是期望引起读者诸君的兴趣，同我们一起来探讨澳门社会治理问题及其未来治理形态，同时也恳请给予批评意见，倘若因此而使澳门社会治理研究引向深入，又能够使我们从中获得有益的批评，为未来修订再版本书奠下基础，思虑及即，有何不舍呢？１０２

新秩序：澳门社会治理研究应该感谢我的合作者潘冠瑾博士、林媛博士，正是在二位的通力合作下，书稿才可以顺利完成，还要特别感谢吴志良博士，尽管他忙碌异常，可是，我们在研究过程中，每有疑问与困难，他总是不厌其烦地予以解答与提供帮助，成书后，央其作序，又慷慨应允，令本书增色。感谢澳门基金会与社会科学文献出版社接受书稿，列入丛书出版计划，梁雅桃小姐、祝得彬主任，以及责编的高效率工作使本书能够在较短时间内面世。最后，我要借此机会谢谢女儿娄煦，她潜心向学，用力甚勤，而每当我身心疲惫，尤其是卧病之时，她的悉心但并不周到的照料，令我印象尤深，为包括她在内的所有澳门青少年健康成长创设优良的社会环境是我们继续不懈探求的动力与职责。娄胜华　谨识二九年五月三十日２０２