澳門學者文庫之十六基本法與2013年澳門立法會選舉（學術研討會論文集）澳門學者同盟出版

澳門學者文庫之十六基本法與2013年澳門立法會選舉（學術研討會論文集）澳門學者同盟出版2013年12月

澳門學者文庫編委會楊允中（召集人）、吳志良、郝雨凡、劉本立、駱偉建、楊秀玲、鄧思平、鄭國強、麥瑞權、楊開荊、李嘉曾、王志石

澳門特別行政區檢察院何超明檢察長、中聯辦研究室陳永浩主任、澳門基金會吳志良主席在澳門學者同盟楊允中會長和澳門法制研究會陳華強會長陪同下主持剪彩儀式澳門學者同盟駱偉建執行會長致歡迎詞

主禮嘉賓和與會學者合影留念與會人士專心聆聽專家學者演講

內地與澳門專家學者交流意見與會人士踴躍提問

與會學者發表論文學者回應觀眾提問

序2013年是澳門特別行政區選舉年，也是2012年經全國人大常委會備案的澳門特別行政區立法會產生辦法修正案通過後的首次選舉。澳門學者同盟作為澳門學術界專業社團，為了配合澳門特區第五屆立法會選舉、推動“一國兩制”正確實踐和循序漸進發展民主，特於2013年7月21日舉辦題為“基本法與2013年澳門立法會選舉”學術研討會，邀請鄰近地區和澳門相關專家學者赴會共商大計。會議受到澳門特區各方面人士高度重視，有關專家學者精心準備，開得熱烈、認真、務實、開放，氣氛活潑生動、互動交流踴躍。應該說，會議是成功的，不少判斷是具有啟迪性的。在會議結束時，本人把近幾年有關“一國兩制”研究的一些核心價值歸納了一下，對此，與會學者頗感興趣。這些核心理念包括：1.“一國兩制”是中國特色社會主義憲政的劃時代創新；2.“一國兩制”理論是中國特色社會主義理論體系主要內涵；3.特別行政區制度是中華人民共和國基本政治制度之一；4.愛國愛澳是澳門特區居民第一核心價值；5.“一國兩制”既是特區上下，而且也是全國人民的共同性事業；6.要堅持“一國兩制”澳門實踐模式，在實踐中提高實踐水平；7.“一國兩制”是中華文化、東方文明的一大制高點，最有條件形成新興獨立學科；8.“一國兩制”體現社會主義與資本主義兩大基本社會制度的嫁接優勢。楊允中2013年8月8日

目錄序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯楊允中ⅡⅠ立法會選舉與澳門民主政治發展選舉、選情與選民權利行使⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯楊允中3行政主導下澳門立法會權力的行使與局限⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯李環9對澳門民主治理的思考——以選舉問題為主線⋯⋯⋯⋯⋯李燕萍22對澳門特區政治社團發展的若干思考⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯姬朝遠29Ⅱ立法會選舉制度的改革與完善完善澳門立法會選舉制度探討⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯陳麗君43行政長官委任部分議員的條件探討⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯王禹58澳門需要甚麼樣的立法會——有關立法會選舉改革的迷思⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯葉海波66港澳立法機關產生辦法比較研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯朱世海81功能組別的合理性分析——以香港自由黨在立法會選舉中的結果為視角⋯郭天武92澳門選舉財政制度芻議⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯朱孔武105Ⅲ立法會選舉與公眾參與從市民對新一屆立法會的期望看立法會議員的責任⋯⋯冷鐵勛121對愛國社團參與立法會直接選舉的幾點思考⋯⋯⋯⋯⋯⋯江華129淺論澳門居民選舉意識在選舉中的重要性⋯⋯邱庭彪、盧頌馨137論提升澳門選民素質的重要性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯郭善文145衝突與和諧：澳門立法會選舉的民主平衡⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯張強152

立法會選舉與澳門民主政治發展

選舉、選情與選民權利行使楊允中*一、怎麼看“一國兩制”在澳門實踐？澳門特別行政區已進入成立後的第14個年頭，過去13年多成功實踐“一國兩制”的歷程表明澳門已進入“一國兩制”時代。以下謹從不同領域變化作些簡單評述。a.政治上澳門是一個堅定的“一國兩制”載體。由於“九九”回歸，政權順利交接、平穩過渡，澳門特區實現了公權力性質和居民身份的同步轉變。現國家主權、安全和發展利益得到有效維護，2009年2月《維護國家安全法》的順利制定，令《澳門基本法》九章145個條文全面得到落實；與此同時，特區政府和社會各界尊重中央管治權威，對國家和中央政府心存感恩、知恩圖報，廣大居民的國家意識、民族意識正拾級而上。b.經濟上澳門近10年特別是近5年在國際金融危機、財政不景大背景下，創造了一系列高速騰飛新指標：2012年GDP達3482億元，人均GDP為610,990元即76,588美元，近4年人均GDP年均增12,281美元；2011年人均國民收入463,410元即57,998美元，2008-2011年間人均國民收入年均增7,832美元；2012年財政收入1,294.98億元，比2009年576.41億元實增1.25倍；2012年總體失業率降至2％，月工資收入中位數為11,300元，比2009年的8,500元超出32％，年均增8％；2011年人文發展指數為0.868，比2008年的0.819實增0.05。1c.文化上澳門社會寬鬆度、和諧度、包容性在穩定擴大，居民澳門學者同盟會長、澳門理工學院一國兩制研究中心教授級研究員*

愛國愛澳為主體的核心價值觀調整和公民社會建設繼續向前推進。2010-2012年就業人口小學以下者由2010年21.8％降至2012年17.7％，共下降4.1％，擁有高等教育程度者由22.6％上升至27.3％，共上升4.7％2，年均分別有1.37％和1.57％的向下向上調整，這表明澳門勞動人口綜合素質在有序提升。上述數據無可置疑地證明，兩大（總量大擴充、民生大改善）、兩新（新政體、新施政理念）、兩高（穩定度、和諧度雙高）、兩有（綜合素質有所提升、核心價值觀有所調整）八個字總體評估仍然適用，但四缺（公平競爭機制不充分、公民意識不高、創新思維不足、對基本法正確理解不夠）亦不容忽視。二、怎麼看澳門選舉文化？選舉權與被選舉權是公民基本政治權利之一，也是最重要的民主指標之一。澳門特區成立以來居民對選舉事務並不陌生：立法會選舉四次、行政長官選舉三次、全國人大代表選舉四次。這三大選舉令小城澳門的選舉文化進入全新時代。實行“一國兩制”的澳門特區，基本法和三大選舉制度都有極不尋常的特殊安排，令廣大居民成為政治發展的直接受益者。以立法會為例，澳門58萬居民擁有33名議員（第五屆），平均值為1/17,575；香港710萬居民，立法會議員70名，平均值1/101,428；台灣2，300萬居民，立法會議員112人，平均值1/205,357。這表明澳門比例高出香港5.77倍，高出台灣11.68倍。以行政長官選委會為例，香港特區第四任行政長官選委會共1,200名委員，而澳門第四任行政長官選委會為400人，即澳門選委佔香港1/3，但澳門人口佔香港人口1/12.5，從而表明澳門比例高出香港4.17倍。以全國人大代表選舉為例，澳門共有12名全國人大代表，香港共有36名全國人大代表，同樣，澳門比例高出香港4.17倍。這說明澳門居民政治參與空間遠大於香港和台灣。

誠然，在澳門除立法會直選外其他選舉均為間選性質，但觀察選舉除注重其形式外還應關注參與空間的大小和當選人士綜合素質的高低；如果當選者大多屬議政能力強、眾望所歸者，亦即能真正為落實“一國兩制”獻身、為民眾福祉服務，那麼選舉形式的差異就無足輕重了。三、怎麼看2012年政改？2012年6月30日十一屆全國人大常委會第27次會議，對澳門特區政府上報的《澳門基本法》附件一、附件二的修正案分別予以批准和予以備案。根據附件一修正案，2014年選舉第四任行政長官的選委會比原產生辦法增加100人，即實增1/3名額，其中工商金融界由100人增至120人，增20％；文化教育專業界由80人增至115人，增43.75％；勞工社會服務宗教等界由80人增至115人，增43.75％；政界由40人增至50人，增25％。提名行政長官候選人的選委人數由50人增至66人，增32％，仍保持不少於選委總數1/6的要求。根據附件二修正案，2013年第五屆立法會議員由原29人增至33人，增幅為14％，其中直選、間選各增2人，增幅分別為17％和20％。兩個修正案同時也為第五任及以後各任行政長官產生辦法及第六屆及以後各屆立法會產生辦法的進一步完善，預留了“依法定程序作出進一步修改”的合理空間，這說明直接涉及澳門特區民主發展的兩大選舉制度並不封頂，其積極意義顯而易見。上述變動首先回應了澳門社會擴大民主參與的要求：行政長官選委會成員中四大界別分別有20％-43.75％的增幅，工商金融界實增20人，其增幅最低，而文化教育專業界和勞工社會服務宗教等界各增35人，增幅最高，同為43.75％，這就導致選委界別結構得到了明顯優化。立法會議員增加4人，分別歸屬直選、間選各2人，結構優化也得到一定體現。這次澳門回歸以來最具影響力的政改較好地貫徹了循序漸進、均衡參與原則，較好地處理了不同利益主體、不同價值理念之間的關係，是一次成功的民主進程。無論現有選民還是尚未達到法定年齡的未

來選民，都普遍受到一次有“一國兩制”特徵的民主洗禮。這是其主流一面。有部分人士認為直選、間選各增2人，即間選增20％、直選增17％，有欠合理。這可作具體分析，如果社會各界在第五屆立法會選舉後形成共識，對議員結構作進一步調整的空間還是存在的。至於選舉制度尚存的缺欠，如比例代表制要求“以多候選人名單方式選出，每一選民只能對名單投出獨一票”3，而第五屆立法會參選的20個組中只有一組的參選人數達到應選議席的14名，這表明選民的選擇空間嚴重受限，你只能對你心儀目標議員中的一、二人而非全部14人作出衡量。此問題絕對存在深入研究的必要。四、怎麼看2013年第五屆立法會選情？即將在2013年9月中旬舉行的澳門特區第五屆立法會選舉，議員名額增4名，即實增14％，登記選民逾27萬人，是歷史新高，直選參選組別達20個，參選人數147人，亦創新記錄。議員法定名額與選民人數雙雙同步擴充，是澳門特區法律完善的新標誌，也是澳門選民民主參與面最寬的一次選舉。這是“澳人治澳”民主發展的新標誌，這是不同勢力、不同價值觀爭奪的新戰場，這是愛國愛澳力量擴大參與的好機會，這是挑戰與變數增大、選情進一步複雜化的一次力量角逐。面對新一選舉法在打擊賄選方面的清晰指引，面對前三屆立法會選舉積累的經驗教訓，無論特區還是澳門社會，無論參選組還是廣大居民無不希望本屆選舉能成為歷史上最陽光、最規範的一次，同時也為澳門正確實踐“一國兩制”營造一個更為公正、更值得依賴的民意表達空間。擁有相對和諧、穩定、寬鬆、包容優勢的澳門特區，擁有“一國兩制”實踐近14年豐富經驗積累的澳門社會，不會放慢前進腳步。而確保2013年第五屆立法會選舉順利進行，則是當前特區政府與社會各界的一

大考驗。值得高度關注的領域和事項很多，但確保直選、間選的公平競爭和提高選民高參與率應是兩項核心要求。五、怎麼看澳門特區未來政治發展？澳門特區經13年多的開拓與奮進，如今已成為一個正確實踐“一國兩制”的合格樣版。“一國兩制”發展模式為澳門特區居民履行“澳人治澳”法定歷史使命，提供了廣闊空間與巨大機遇。正確對待政治發展、政治參與，以實際行動來駁斥“政治危險論”，是廣大居民的一個十分必要的選項。積極參與、擴大參與不僅是提升公民意識、有效行使公民基本政治權利的需要，同時也是維護“一國兩制”基本國策大方向的需要。因此，進一步強化各界公民意識、推動精品型與法治型社會的構建，是一個值得常態性關注與重視的重要課題。作為一個有文化自覺性的新時代特區公民，既要責無旁貸、義不容辭地擴大承擔與參與，又要與時俱進地做好核心價值觀的調整與完善，以主人翁的積極心態投入“一國兩制”事業更高標準的成功實踐，力求在時代洪流中找準自己定位並成為推動“一國兩制”事業前進的合力中一股不可或缺的正能量。如果客觀地、歷史地看問題，那麼繼“九九”回歸這場歷史上極其深刻的大變革，澳門特區已走出人類政治文明史上最具創新價值的“一國兩制”實踐良好開局期：政權性質發生了根本性變化，居民身份實現了質的變化。同樣是立法機關選舉，同樣是三種議員身份，但其運行特點和參與程度均體現出不同的價值、不同的意義。當然，憲政民主是一個有待常態性關注的大題目，也是需要世世代代抓住不放的奮進目標。至於行政長官選舉與立法會選舉的相關法律制度，顯然，仍然存在繼續完善的空間，這是毫無疑問的。要加速其進程，兩個關鍵點是不能繞過的：一是對基本法的設計及立法原意要有效維護，尊重基本法的權威性不容流於空談；二是絕大多數居民要形成共識，民主是多數人的意志體

現，不容少數人綁架、脅迫多數人，盡可能把公民社會建設提速，從而令廣大居民真正懂得公民權利的有效行使，在當前俱有情真意切的現實性。註釋：統計暨普查局：《澳門資料》（2009-2013）。統計暨普查局：《就業調查》（2010），第6頁；《就業調查》（2012年第四季），第5頁。《澳門特別行政區立法會選舉法》，第15條。231

行政主導下澳門立法會權力的行使與局限李環*《澳門基本法》明文規定了立法會的職權。在實踐中，如何行使好自身權力，落實這些職責，尤其是在澳門行政主導體制下，如何令立法會的工作更好地促進特區政府的施政，使立法與行政的關係在制約與配合之中達至一種動態的平衡，不僅是特區政府立法會要面對的問題，而且是特區政府要面對的課題。本文主要探討澳門行政主導體制下的立法會的權力運行狀況以及其與行政機關的互動，並就加強立法會權力提出自己的看法。一、行政主導下的立法與行政關係行政主導體制是指在政治體制設計中，以行政長官為首長的政府處於主導地位，司法獨立，行政與立法互相制衡與配合。在實踐中，行政與立法之間的理想關係就像是二者在玩“蹺蹺板遊戲”，行政一方的分量略重，但又不是重很多，立法一方在必要時使點勁，也可以把行政壓起來。這一遊戲的重點不在於誰重過誰，而在於雙方存在一定默契，較勁中有配合，配合中有較勁，從而使遊戲一直進行下去。（一）澳門獨特的行政主導體制澳門的行政主導體制受到香港的啟發。在港英時期，港督不僅是英女王的代表，而且身兼立法局（至1993年止）和行政局主席，有權委任立法局和行政局議員，形成獨裁式的總督集權統治。澳葡時期的澳督同樣中國現代國際關係研究院涉港澳研究中心副研究員*

擁有較大的權力，然而在管理模式上與港英不同。港英政府以“行政吸納政治”1的方式進行統治，而澳葡政府是葡萄牙人壟斷了所有的社會公權力，華人社區則完全靠民間社團來實現自治，從而形成了葡萄牙人操控的政府與華人社團主導的社區兩個互相隔膜、自行運轉的單元。這種二元社會結構造成葡人、華人共處分治的局面，葡語是澳葡政府的官方語言，但華人卻很少學習，更難以進入社會管理層，市民普遍對政治冷感，政府的威權統治不斷弱化。港英政府和澳葡政府雖然都是總督體制，但由於兩個政府的具體管理模式、兩地的社會結構不同，形成了一個強政府，一個弱政府的情況。香港和澳門的回歸提上日程後，在創制兩個基本法的過程中，政治體制的設計汲取了港英時期管治有效的特點，期望以行政長官為核心的行政機關繼續發揮凝聚各方力量，高效運轉的作用。因此提出了“立法和行政分開，互相制約，行政主導”的原則。2對澳門而言，還希望借此克服澳葡政府弱勢的缺點，為即將成立的特區政府打造一個強有力的領導核心。雖然《澳門基本法》沒有明文規定澳門實施行政主導體制，但它通過一系列條款的安排，讓行政權在立法權和司法權之間處於一種相對優勢地位。這一體制不同於西方的三權分立、重在制衡，也不同於獨裁式的總督體制，而是一種有特別行政區特色的“行政長官制”。所謂“行政長官制”，是指以行政長官所領導的政府為主導方面，奉行司法獨立、行政與立法互相制衡和互相配合，而且重在配合的一種根本政治制度。3這一制度奉行的是行政主導下的“分權模式”，在實踐中，行政與立法間的關係尤為值得關注。（二）行政與立法的關係澳門立法會的設計不像一些西方國家和地區一樣重在分權，如《美國憲法》詳細列出了國會、總統和法院的權力，而是重在監察，即監督政府施政。然而，澳門行政與立法的關係仍體現為一定程度上的分權與制衡。因為“要防止權力濫用，就必須以權力制約權力”。4制約的方式可以來自內部，也可以來自外部。對行政權而言，來自內部的制約與監

督主要由廉政公署完成，外部的制約與監督主要由立法機關的監督和司法機關的監督構成。但是在行政主導體制下，較之於制衡，還更多地強調配合的一面，以期更好地提高政府運作的效率。“現在政府內的協調，而非公共機構之間的競爭，已經變得必不可少。事實證明，在一個政府的不同分支相互拮抗對立的體制裏，很難做出積極進取的政府創議。”5《澳門基本法》的設計體現了行政長官及行政機關的主導性地位，主要包括行政長官地位顯赫，行政權相對立法會來說處於主動地位，行政權可以制約司法權，行政會議的獨特設計等等。就行政與立法間的關係而言，行政的主導性地位主要表現在《澳門基本法》第50、51、5275、78條等。如第51、52條規定：行政長官如認為立法會通過的法案不符合澳門特別行政區的整體利益，可在90日內提出書面理由並將法案發回立法會重議。立法會如以不少於全體議員2/3多數再次通過原案，而行政長官仍拒絕簽署的，則可以解散立法會。立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認為關係到澳門特別行政區整體利益的法案，經協商仍不能取得一致意見的，行政長官可解散立法會。第75條規定：凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。第78條規定：特別行政區立法會通過的法案，須經行政長官簽署、公佈，方能生效。然而，行政主導並不代表“行政霸道”或“行政獨大”。基本法雖然設計了行政主導體制，但立法會仍然擁有實質性權力，對行政權構成一定制約。在實踐中，行政主導體制下的特區政府既可以成為一個強勢政府，也可以成為一個弱勢政府。6如在香港的實踐中，行政主導一直成效不彰，立法會的權力卻有不斷擴展之勢，對特區政府的施政構成較大壓力。在澳門實踐中，則出現與香港相反的情況，行政權力不斷擴充，立法會的權力受到較為嚴重的桎梏。無論哪種情況的出現，都有違行政主導體制設計的原意。如果行政權與立法權無法在現實政治活動中達至一種動態的平衡，那最終會“兩敗俱傷”——行政機關與立法機關的威信都將受到損害。2006年底，澳門媒體曝出特區政府運輸工務司司長歐文龍巨額貪污受賄案，嚴重損害了特區政府的權威。、

總之，澳門在設計行政主導體制時，汲取了《香港基本法》設計中的一些經驗教訓，賦予了行政長官更為廣泛的權力，如《澳門基本法》明文規定行政長官有委任部分立法會議員的權力，在徵稅和公共開支方面，特區政府不必像香港一樣須取得立法會的批准等。立法會擁有自己專屬的權力，但這些權力往往會受到其他因素的影響。如《澳門基本法》規定了立法會制定法律的權力，也規定了行政長官制定行政法規的權力，對這兩種權力的位階卻沒有作出說明，需要在此後的立法中加以明晰。二、立法會權力的本質與構成澳門作為單一體制下中國的一個特別行政區，實施“一國兩制”“澳人治澳”、高度自治的方針。特區政府擁有的各項權力，包括立法會的權力均來自於全國人民代表大會的授權及基本法的規定。《澳門基本法》第71條具體規定了立法會的職權，體現了職責與權力的統一。（一）立法會的憲政地位澳門特別行政區立法會是依照基本法設立的立法機關，是中國單一體制下按照“一國兩制”方針設定的地方立法機構。它的憲政地位主要體現在三個層面：首先，中國作為單一體制國家，決定了中央人民政府與澳門特別行政區政府是中央與地方的關係。中央與澳門的關係在“一國兩制”“澳人治澳”、高度自治方針下由基本法作出規定。立法會作為澳門的立法機關享有較大的立法自治權，但其制定的法律不得抵觸基本法。作為中國“一國兩制”下的一個特別行政區的立法機關，澳門立法會擁有的權力無法與國家層面的議會權力相提並論。如全國人民代表大會的職權包括立法權、重要人事任免權、審查批准權、決定特別行政區的設立及其制度、決定和平或戰爭問題等；英國議會的權力除立法權外，還包、、

括簽署外交條約、宣戰或批准和談、選舉或推翻政府、批准政府預算案等權力；美國國會的職權包括立法權、財政控制權、監督權、人事權、彈劾權等。其次，立法會作為地方立法機構，其立法權來自全國人大授權，具體表現為依照基本法來完成法律的制定、修改、廢除等。“在單一制政體下，地方政府無論職權有多大，在本質上都是由中央授予的，至於授權的程度有多大，取決於客觀情況的需要。”7地方立法機構在立法過程中應恪守本分，無權就國防、外交以及澳門與中央關係等領域的事項立法，亦應尊重全國人大的權威與決定。最後，立法會是特別行政區民意代表機構。雖然立法會議員並非全部由選舉產生，基本法也沒有立法會議員最終達至普選的規定，但立法會仍是特別行政區重要的民意代表機構。直接選舉產生的議員需對選民負責，間接選舉產生的議員同樣對其所屬界別的選民負責，這種“自下而上”傳遞民意的方式是立法會權力正當性的體現，也是立法監督行政的一種手段。（二）立法會的職權範圍職權指的是職責與權力。按照《現代漢語詞典》的解釋，職責是指職務和責任，權力是指職責範圍內的支配力量。履行既定職責需要一定的權力，而運用好權力才能更好地履行職責。《澳門基本法》第71條明確規定了立法會的職權，主要包括立法、質詢、審核財政預算案、提出彈劾案等8，這既是立法會的職責所在，也是立法會所擁有的權力。如何運用這些權力及權力的行使是否到位等是檢驗立法會履行其職責的重要參考指標。相關權力簡述如下：立法權。這是立法會最重要的一項權力。《澳門基本法》第71條第1款規定，立法會“依照本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律”。由於《澳門基本法》第50條第7款規定了行政長官可以制定並頒佈行政法規，圍繞行政法規的合法性等問題一度出現爭議。2009年制定的《關於訂定內部規範的法律制度》，以立法形式確定了行政法規的位階和規範範圍，即遵循法律優先原則，立法會立法的位

階在行政法規之上，此舉相對明確了行政與立法之間的關係，對防止行政權的擴張起到一定作用。審核批准權。《澳門基本法》第71條第2款和第3款規定了立法會“審核、通過政府提出的財政預算案；審議政府提出的預算案執行情況報告；根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務”。審核、批准的權力也是立法機關對行政機關實施監督的一種方式，但立法會的這種財政監督權難以對行政機關形成實質性約束力。《澳門基本法》第53條規定，澳門特別行政區行政長官在立法會未通過政府提出的財政預算案時，可按上一財政年度的開支標準批准臨時短期撥款。這與《香港基本法》第51條9相關規定相比，立法會的權力顯然大為削弱。辯論質詢權。《澳門基本法》第71條第4、5、6款規定立法會“聽取行政長官的施政報告並進行辯論；就公共利益問題進行辯論；接受澳門居民申訴並作出處理”。第76條規定，澳門特別行政區立法會議員有權依照法定程序對政府的工作提出質詢。質詢是指議員在議會會議期間，就政府的施政方針、行政措施以及其他事項，向政府首腦或高級官員提出質疑或詢問並要求答覆的活動。10質詢最早出現於18世紀的英國議會，是議會對政府實施監督權的一種重要方式。澳門回歸後，立法會於2000年通過《對政府工作的質詢程序》，正式確立質詢制度，分為書面質詢和口頭質詢。提出彈劾權。《澳門基本法》第71條第7款規定，“如立法會全體議員三分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過決議，可委託終審法院院長負責組成獨立調查委員會進行調查。調查委員會如認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定”。彈劾權是立法會“最後的武器”，不到萬不得已不會使用。澳門立法會的彈劾權主要針對行政長官，有些國家議會的彈劾權不僅針對政府首腦，而且針對高級行政官員和法官。如美國國會曾成功彈劾十餘位最高法院法官；對總統的彈劾包括1868年彈劾安德魯·詹森總統，1999年彈劾比爾·克林頓總統，但都沒有成功，1974年尼克森總統為免遭彈劾而被迫辭職。

三、影響立法會行使權力的因素立法會的權力由全體立法會議員行使。議員的產生辦法、質素與活動能力，以及社會環境/階層的變遷，都會影響到議員權力的行使。更遑論在行政主導體制下，立法會的權力本身就受到一定程度的制約。（一）行政主導體制下，立法會對政府的各種監督權在實踐中難以落到實處立法會前主席曹其真在《立法會主席十年工作情況的總結報告》中指出，政府的“主導性地位絕不意味着排斥立法機關的參與，無需聽取立法會的意見和建議甚至批評；也絕不意味着政府在具體工作安排上可以不考慮立法會的實際情況和工作安排，將立法會視為程序上的表決器和政府的附庸，而恰恰應當是相反。但令人遺憾的是，回歸十年來政府在很多重大決策上並沒有與立法會進行充分的溝通與協商，在某些方面甚至連事先的知會和通報都沒有做到，很多重大政策的制定和出台，只是政府向傳媒和社會公開之後，立法會才瞭解內情和政府的動向”。11立法權的局限。雖然《關於訂定內部規範的法律制度》釐清了行政法規與法律之間的位階關係，但也存在一定缺憾。如該法第4條第3款規定，“獨立行政法規得就法律沒有規範的事宜設定初始性的規範。”這一規定旨在化解立法機關因議事程序的特殊性而存在的效率困境，但亦可能為行政法規制定權的擴張留下後門。在澳門特區政府幾乎獨享法案提案權的情況下，若行政長官可以通過制定獨立行政法規就法律沒有規範的事宜設定初始性的規範，那麼，基於權力擴張和便宜行事的基本定律，行政長官及其領導的政府便可能通過減少就該法第6條列舉的法律保留事項提出法案，從而使得該領域呈現“人為的空白”，進而為行政長官依據該法第4條第3款的規定行使行政法規制定權創造機會。12這使得立法會的立法權最終難逃行政干預。監督權的局限。立法會對行政機關的監督權主要包括審核批准權、辯論質詢權和提出彈劾權。在實際運作過程中，審核和批准權“名大於實”，行政機關由於可以“繞道”而行，並不當回事；提出彈劾權不

能輕易使用，也對行政長官構不成實質壓力，即便要啟動彈劾程序，在現有立法會選舉制度下，要由立法會全體議員的1/3（約9-11票）聯合動議亦比較困難。所以，質詢權是目前立法會對行政機關實施監督的主要方式，也是最活躍的方式。質詢權運用得當，確實可以在一定程度上起到監督政府的作用。“一個議員無論是想要糾正一件錯事，還是想要攻擊哪個大臣，提出質詢的權力總是重要的。它迫使各部在它們的行動中謹慎小心；它能防止一些小小不公平之事，這些事情是如此普遍地和官僚主義連在一起的；它迫使行政人員去注意個人的不平之鳴”。13在澳門的實踐中，根據第3/2000號決議，書面質詢由議員個人向立法會主席提出申請，後者將申請送交行政長官並將副本派發給其他議員，行政長官知悉後，政府應在行政長官收到書面質詢之日起30日內作出書面答覆。口頭質詢則在立法會專門召開關於質詢的全體會議時進行，召開這樣的會議需要立法會議員先向立法會主席提交書面申請，申請書內須明確列出向政府質詢的事項，就該事項向政府提出不超過3個問題。立法會主席收到申請後，將副本派發給其他議員，並訂立在30日期限內接受其他議員提出的口頭質詢，如果在期限屆滿時收到的質詢申請不足3個，則口頭質詢程序宣告結束，之前提出質詢的議員只能選擇將口頭質詢轉為書面質詢或轉到下一次口頭質詢程序中。14在第2/2004號決議中，放寬了口頭質詢的期限，由以往的30日縮短為10日，從而使得口頭質詢的啟動週期大幅縮短；但對書面質詢採取了限制措施，由以往每位議員每週最多提出2個書面質詢改為只能提出1個書面質詢。縱觀近幾年議員提出的質詢情況，可以看出書面質詢在不斷增加，口頭質詢較少。究其原因，一方面與口頭質詢制度較為機械，不如書面質詢靈活、便捷有關，另一方面，也與議員加大了問政力度有關。除“民主派”議員大量使用書面質詢外，澳門傳統社團議員、來自商界的議員等也增加通過書面質詢反映民眾訴求的個案。15然而，遺憾的是，《澳門基本法》第65條雖然規定了特區政府對立法會負責，答覆立法會議員的質詢，但在實踐中，特區政府對質詢存在着拖延推諉、避重就輕等現象，有時議員的質詢得不到及時回覆，有時即使回覆也採取形式主義的態度。16

議席屆別直接選舉問K選舉委任合計數目比例(％)數目比例(％)數目比例(％)總數比例(％)第一屆834.8834.8730.423100第二屆1037103772627100第三屆1241.41034.5724.129100第四屆1241.41034.5724.129100第五屆1442.41236.4721.233100（二）選舉制度對立法會議員行使權力的影響一個國家或地區的選舉制度對其政府首腦和議會議員行使權力的權威與能力存在影響。一般而言，直接選舉擁有的民意基礎較間接選舉更為廣泛，候選人在當選後行使權力的自信心和主動性也較強。澳門於2012年分別對行政長官選舉辦法和立法會選舉辦法作出修改，採取“2＋2＋100”的方案，即2013年第五屆立法會選舉直選議席和間選議席各增加2個，2014年行政長官選舉委員會增加100至400人。《澳門基本法》沒有像《香港基本法》一樣規定行政長官和立法會的選舉最終達至普選，但長遠看，澳門選舉會朝向擴大選民基礎，增加民選議席比例的方向發展。在實踐中，也將對立法會議員行使權力產生一定影響。回歸後，澳門共產生了四屆立法會。第一屆立法會任期由1999-2001年，共有23名議員，其中直接選舉產生8名，間接選舉產生8名，行政長官委任7名，直選和間選議員基本上是由澳葡時期的立法會過渡而來，所以這屆立法會的任期也較短。第二屆立法會（2001-2005年）由27名議員組成，第三屆立法會（2005-2009年）增加2名直選議員至29名，間選議席和委任議席不變。第四屆立法會（2009-2013年）同樣由29名議員組成，產生辦法與第三屆立法會相同。2013年9月，澳門將舉行第五屆立法會選舉，這是回歸以來首次按照《澳門基本法》附件二的規定，對立法會選舉辦法進行修改後的一次選舉，是澳門政制發展中的重要一步。此次選舉將產生33名立法會議員，其中直接選舉和間接選舉各增加2個名額至14名和12名，行政長官委任名額不變，仍為7名。表1澳門特別行政區各屆立法會的組成

分析幾屆立法會議員的產生情況，可以看出：一是直選議席的比例雖然在逐步增長，但仍未佔據半數或多數。二是間接選舉議席主要來自社、文、教、體等界別，這種選舉方式不會消失，但將在界別優化等方面做出調整。三是委任議席數目穩定，雖然由於總議席數的增長，委任議席的比例在下降，但行政長官通過委任議席確保了支持政府的多數議席，對立法會的影響不容小觑。由於間接選舉常出現自動當選的情況，所以相對直選議員來說，間選議員和委任議員的議政、督政熱情就不那麼高漲，對政府的議案多傾向於支持。直選議員由於存在下一次競選的壓力，對政府的監督比較積極。長遠看，隨着直接選舉議席的增加，競爭會更趨激烈。雖然立法會版圖短時間內不會發生大的變化，但各候選人拉票競選、爭奪民意的選舉過程必然對整個社會的政治氛圍有所提升，民眾對選舉的關注，對候選人的預期，無形中增加了議員監督政府施政的壓力。（三）澳門社會變遷對立法會議員行使權力的影響早期議會的出現，是新興社會階層試圖分享權力的方式。如在被稱為“議會之母”的英國，議會最早只是國王的諮詢機構，後來逐漸演變為國家公共權力之一，與行政權和司法權分權制衡。澳門回歸十多年來，尤其是博彩業開放以來，在博彩業強勁發展的帶動下，澳門社會經濟出現大跨越發展。居民人均收入增加，傲居亞洲榜首；城市建設、社會面貌煥然一新；中產階層逐漸壯大，公民社會逐步形成。這種情況反映在立法會選舉中，如2009年的立法會選舉，除了傳統派別外，還有兩股“新力量”加入。17在今年舉行的立法會選舉中，這些新興力量已經表示繼續參選。無論是重在參與，還是抱着必勝信心，澳門社會的變化對立法會選舉的影響都已經顯現。隨着新鮮面孔進入立法會，也必將對立法會行使權力的方式產生積極影響。四、對加強立法會權力的幾點看法澳門設定了行政主導的政治架構，十多年來的實踐大體是成功的。

基本法在制度設計時的權力分配傾向於行政機關，在實際運行中，由於監督措施的不到位，出現了行政獨大的情況，已引起各界憂慮。未來如何進一步約束行政權，加大立法機關的監督力度，令行政、立法和司法，尤其是行政主導下的行政與立法之間的關係在動態中達至一種平衡，即各種權力在互動中不過大，也不過小，而是處於一種“適當”的狀態，是特區政府應當追求的目標。1.行政權應學會自我約束，在與立法、司法等權力的互動中追求“適當”而非“獨大”。行政主導體制下的行政權，如果不重視或忽略權力運行的監督，就容易出現“行政霸道”或“行政獨大”。要改善這一情況，首先要加強行政機關內部的監督，廉政公署和審計署的工作要做到位；其次，要做到施政的公開、透明，把權力放到陽光下接受更多人的監督，與此同時，強化行政改革，提升行政效率，這也是確立文明、民主、法治的政治秩序的必由之路；最後，要虛心接受來自行政之外的立法、司法等權力的監督，切實明瞭對權力的監督與制約並不是要窒息一種權力，而是讓權力運行得更健康、更有效率。2.立法會做好立法工作，加大監督力度。實踐中，立法會在約束、監督政府方面還有較大的發展空間。一是立法會要行使好其最重要的權力——立法權，不斷完善特區的各項立法，做到“有法可依，有法必依”，從法律的角度堵住擅權獨斷的漏洞。二是加大監督力度，把各種監督措施落到實處。立法會在行使監督權的過程中，必要時，可尋求與司法機關的配合，還應注意做好輿論工作，引導社會形成尊重立法會議員監督政府施政的氛圍，方便立法會開展工作。3.長遠看，增加民選議員比例，讓立法會議員利用民意更好地與“行政權”對壘，從而更好地監督政府施政。隨着經濟的迅速發展，澳門社會的中產階層逐漸形成，近年立法會選舉中“崛起”的多個新興社團即是很好的例證。社會結構的變化必然帶來政治權力的重新組合，對澳門來說，雖然這個過程還需要很長的時間，但新興社團的出現已經為立法會選舉帶來了新的活力。基本法沒有規定立法會最終需達至普選的目標，但適當增加直選比例，讓間接選舉制度更為合理，以及減少委任議席的數目將是澳門政制發展的大勢所趨。立法會吸納更多年輕、專業

的議員，把更廣泛民眾的聲音帶進立法會，不僅為立法會工作注入活力，而且議員偕民意監督政府，必將更有影響力和說服力。註釋：123456789金耀基：《行政吸納政治——香港的政治模式》，載於金耀基：《中國政治與文化》，香港：牛津大學出版社，1997年，第21-45頁。蕭蔚雲：《關於香港特別行政區基本法的幾個問題》，載於《法學雜誌》2005年第2期。蕭蔚雲、傅思明：《港澳行政主導政制模式的確立與實踐》，載於《法學雜誌》，2000年第3期。[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上），張雁深譯，北京：商務印書館，1982年，第150-152頁。[美]凱斯·R·桑斯坦：《偏頗的憲法》，宋華琳、畢竟悅譯，北京：北京大學出版社，2005年，第71頁。陳弘毅：《行政主導概念的由來》，載於《明報》，2004年4月23-26日。王禹：《論簡單單一制、複雜單一制和複合單一制——兼論中央和港澳特別行政區關係中的幾個問題》，載於《港澳研究》，2006年春季號。《澳門基本法》第71條共8款，前七款如文中所述，第8款規定，在行使上述各項職權時，如有需要，可傳召和要求有關人士作證和提供證據。《香港基本法》第51條，香港特別行政區立法會如拒絕批准政府提出的財政預算案，行政長官可向立法會申請臨時撥款。如果由於立法會已被解散而不能批准撥款，行政長官可在選出新的立法會前的一段時間內，按上一財政年度的開支標準，批准臨時短期撥款。楊曙光：《英國議會的監督機制》，載於《人大研究》，2005年第7期。曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，第13頁，載於立法會網站：http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf葉海波：《澳門憲制發展與行政主導的完善》，載於《暨南學報》（哲學社會科學版），2012年第8期。[英]詹寧斯：《英國議會》，北京：商務印書館，1959年，第123頁。在實踐中，已改為只要有議員提出申請，就可召開口頭質詢會議，見註11張元元：《對澳門特區立法會議員質詢的分析：1999-2008》，載於《法學10112131415。。，

家》，2009年第1期。同註1，第17頁。澳門理工學院公共行政學系婁勝華教授把澳門的政治力量分為5＋2，即5個傳統派別和2股新力量，前者包括基層或草根派（工聯、街坊會等）、工商派（中華總商會、廠商會等）、博彩派、民主派和鄉族派，後者包括代表中產階層的溫和公民派和代表基層弱勢群體的激進民粹派。見婁勝華：《非政黨選舉的政治圖景：澳門零九立法會選舉分析》，載於《中國評論》，2009年9月。1617

對澳門民主治理的思考——以選舉問題為主線李燕萍*自從托克維爾在美洲大陸發現了民主這一元素，將美國的繁榮發達歸功於民主的蓬勃發展，並提出“民主即將在全世界範圍內不可避免地和普遍地到來”的判斷之後1，民主成為現代政治學中最為核心與關鍵的課題，各種民主理論不斷湧現，豐富並影響着現代社會治理實踐。儘管對於何謂民主在學者中並不能取得完全一致的意見，但普遍認為民主治理能推動普通民眾參與決策過程，從而充分行使法定權利，履行義務，減少分歧，改變生活。民主治理是公平發展的基礎。使所有公民都享受到社會經濟迅速發展的成果，提高制度和決策過程的可參與性、透明性、可靠性和有效性，促進公平發展和法治建設。民主治理不僅能確保政治、社會和經濟發展的重點以社會共識為基礎，更能讓決策過程充分考慮最貧困、最脆弱群體的利益。整體上，民主治理可以區分為共識民主模式和多數民主模式。利普哈特的研究表明，共識民主（其特徵是比例代表制、多黨制、合作主義的利益集團制度、廣泛的聯合政府以及行政機關和立法機關的權力大致平衡）的效果比多數民主（多數的、非比例性的選舉制度、兩黨制、多元主義的利益集團制度、一黨多數內閣，以及行政機關相對於立法機關的優勢地位）更好些。2他的研究恰當地解釋了實踐中呈現出來的作為對傳統代議制民主的社會性矯正的多元化的民主治理現象。但是，無論民主治理理論如何發展，選舉問題都是無法迴避的。選舉雖然不等於民主的全部，但公開、自由、平等的選舉確實是實現民主的重要步驟。現代民主作為一種利益代表機制，決定着“誰澳門學者同盟常務理事、澳門理工學院一國兩制研究中心副教授*

在甚麼時候如何得到甚麼”。民主作為一種政治手段表達了人民通過選舉代表（或通過自己）決定國家政策的基本思想。因此，選舉和民主是密不可分的兩個概念，選舉是實現民主的主要形式，民主很大程度上靠選舉來實現。對於澳門特別行政區而言，有學者認為“港人治港”、“澳人治澳”，實行高度自治，這本身就是管治民主化的大膽嘗試。3換言之，發展民主政治，推進民主建設也是澳門特別行政區的重要目標和使命。2013年適逢澳門立法會選舉之期，如何構建健康有序的民主選舉之路是值得思考的問題。本文主要從選舉制度、選舉文化等方面分析澳門民主治理路徑，指出科學合理的選舉制度是澳門民主治理的基本要求，理性健康的選舉文化是澳門民主發展的重要條件。選舉作為表達民主的重要手段應當得到全面的引導與規範，才能對澳門民主發展有所助益。選舉制度是關於選舉國家代表機關的代表和國家公職人員的原則、程序與方法等各項制度的總稱，它包括選舉的基本原則、組織選舉的程序和方法，以及選民和代表之間的關係。現代社會的民主體制下，選舉制度直接影響着民主的品質。選舉決定立法機構的構成、行政機構的組建，影響政黨制度的形態、決定政治精英的行為方式。選舉還影響到個人的投票行為和政黨的競選策略。最重要的選舉活動具有強烈的政治象徵意義，加強了人們對政治制度的認受性和政府和合法性判斷。可見，只有科學合理的選舉制度才可能較好地實現人們的民主理想。選舉制度一般有三個重要組成部分，一是選舉權，是不是所有的成年人都享有選舉和被選舉的權利？二是選區的劃分。研究表明選區的大小和形狀對於選舉結果有着深刻的影響。三是代表性的規則，即選舉制度如何能具有更高的代表性。如果選舉代表規則有問題，就會出現沒有代表性的選舉結果，這樣的選舉看似熱鬧，卻失去了選舉的民主意義。4選舉的目的就是通過人們自主選擇最能夠表達他們意願和利益的人民代表，產生最能代表最廣大人民的最根本利益的代議機構，進而由這些民意代表機構產生並監督行政、司法等其他政府機構。為此，設計選舉制度時，首先，選民與候選人都必須是自由的，他們不能受到限制、恐嚇與誘惑；其次，選民與候選人之間必須在憲法言論和新聞自由保護下充分交流；最後，每個人的選擇都應受到平等尊重，實現人人平等的選舉權。5

澳門是個多元文化交滙融合的地方，在16-17世紀成為貿易和傳教中心之後，地中海的拉丁文化、印度、東南亞、日本以及中國的文化在這塊土地上相互容忍、吸收與融合。多元文化背景下，澳門社會治理展示了濃鬱的東西方觀念交融共生的現象。一方面，自由、民主與法治等源於西方文化的基本社會價值在澳門逐漸生根發芽。另一方面，澳門的社會治理又有明顯的東方鄉紳文化特徵，產生了獨具特色的社團治理。回歸之後，澳門作為中華人民共和國的一個地方行政區域，享有高度自治權，依法實行民主治理。《澳門基本法》作為澳門地區的憲制性法律，明確規定澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命；立法會多數議員由選舉產生，由此確定了澳門選舉制度的基調。在此基礎上，澳門特區先後制定了第12/2000號法律《選民登記法》，第3/2001號法律《澳門特別行政區立法會選舉法》第3/2004號法律《行政長官選舉法》，細化了有關內容，確立了澳門選舉制度的基本框架。為了適應社會發展需求，2012年6月全國人民代表大會常務委員會對《〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件二澳門特別行政區立法會的產生辦法修正案》予以備案，完成了修改《澳門基本法》附件二的法定程序。由此，立法會通過第12/2012號法律，修改第3/2001號法律《澳門特別行政區立法會選舉法》，具體修改內容包括：①增加直選和間選議員的人數，分別增加2名。②分配新增的2個間選議席。新增的其中一個間選議席分配給專業界；社會服務、文化、教育及體育界這一選舉組別分拆為社會服務及教育界與文化及體育界兩個選舉組別，社會服務及教育界產生1名議員，文化及體育界則產生2名議員。③完善間選制度。主要由每一具投票資格的法人享有最多22票投票權；取消“自動當選”機制；選舉組別中組成提名委員會的法人選舉總數由25％降低至20％。整體而言，澳門的選舉制度設計具有中國傳統的協調與漸進觀念，體現了澳門地區文化多元化、制度混合性的特色。第一，選舉權。《澳門基本法》第26條規定澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。有學者解讀認為，這是永久性居民參與社會事務管理的一項重要權利。由於澳門特別行政區情況特殊，除了大多數是中國籍居民外，還有非中國籍居民，除了澳門居民外，還有其

他人，而澳門居民有分為永久性居民和非永久性居民，所以要針對不同情況作出不同規定。6事實上，基本法的這一規定已經改變了回歸前對不同國籍的澳門居民的不平等對待。根據1976年的《澳門組織章程》和第4/76/M號法令選舉法，對非葡籍的華籍與外籍居民附加了不公平的憲制性或歧視性規定，華人居民必須居住澳門超過5年，外籍人士須居住澳門超過7年，才具有選舉權和被選舉權，而葡籍人士則無此限制。第二，選區劃分。選區，又稱為選舉區，是選民開展選舉活動，直接選舉產生代議機關代表的基本單位。選區劃分和直接選舉密切關聯，任何國家的直接選舉，在選舉開始以前，都要按一定的原則首先劃分選區，這不僅在於使選民在一定區域內參加選舉更為方便，也是為了更好地計算選票和實現選舉目標。選區作為一種地理區域，在其界域內也許包含着形形色色的，有時也許是互不相容的、社會的、經濟的、宗教的或種族的利益，所有這些利益都要求予以反映。因此，選區劃分的關鍵就在於如何通過合理劃分選區而使選舉產生的代表更具廣泛的代表性，或者說，使選舉盡可能多地包容或反映各方面的利益。選區劃分是選舉中一項較為複雜的程序，包含許多重要因素。其中影響選區劃分的基本要素主要包括：地區代表制，按地理或行政區劃劃分選區的一種制度。一人一票制，同等代表的名額應代表同等的人口。單名制選區，在一個選區只選舉產生1名代表或議員的選區劃分制度，也稱小選區。多名制選區，在一個選區要選舉產生2名以上的代表或議員的選區劃分制度。在選區劃分方面，整個澳門未劃分為幾個選區，而是實行獨一的大選舉區，在一個大選區內產生所有直選議席，而投票活動則分堂區進行。第三，代表性規則。代表性規則就是投票規則，主要是規定得多少票才算當選的問題。理論上有五種不同的規則，一是全體一致同意規則，只有得到所有人的投票，候選人才能當選；二是絕大多數同意規具，必須得到70％或80％投票才可以當選；三是超過50％多數票當選規則；四是得票最多者當選規則，這裏的得票最多是相對其他候選人而言，只要在全部候選人中得票最多，無論其票數為總投票人數的多少，即可當選；五是比例規則，各黨得到的席位與得到的選票成比例。實踐中，逐漸形成常用的簡單多數制、相對多數制和比例代表制。前兩者為

多數民主模式的國家採用的選舉制度，奉行“贏者通吃”原則，贏得多數選民支持的候選人獲勝，投票給其他候選人的選民一無所獲，體現了多數決哲學。共識民主模式國家主要採用比例代表制，多數黨和少數黨都可以獲得代表權，並根據他們所獲選票的比例分配議會席位，避免出現超額代表或者不足額代表的現象。澳門的選舉規則主要沿用了歐洲大陸國家普遍採用的也是葡萄牙傳過來的比例代表制。強調各個政治力量的議席比例應盡量符合其所獲選票佔總選票的比例。在計票公式上，採用的是改良漢狄法。根據該法，每組參選名單的第一位候選人獲得全部選票，第二位候選人獲得全部選票的1/2，第三位候選人獲得全部選票的1/4，第四位候選人獲得全部選票的1/8，其他候選人順位類推。選舉文化是指一個國家或地區的民眾在通過選舉的方式進行政治參與的過程中所形成的一套受投票行為影響的價值觀念和心理，這種觀念和心理反過來又會影響到投票行為。7選舉文化是關於選舉理念、程序、細節等主觀綜合反映，側重精神與心理層面，屬於政治文化的組成部分。從古希臘的柏拉圖、亞里士多德到近代啟蒙思想家盧梭、孟德斯鳩，以及現代自由主義思想家，都對國家文化特質與政治制度之間的關聯性進行過研究。隨着佛洛德學派和行為主義學派的興起，以及文化人類學的發展，政治文化越來越成為人們研究宏觀政治結構不可忽視的一個領域。選舉文化使得選票的價值、份量、權威得到全社會普遍承認，每個擁有選票的社會成員都堅信自己握有一份實實在在影響政權的權力，這是他們和政權對話的最有力的渠道。在整個社會中，這種認識成為不言而喻的社會大眾心理，成為一種社會基本常識。美國學者阿爾蒙德等人在對多個國家公民的政治態度和民主制之間的關係進行了長期跟蹤，通過大量資料獲得實證研究成果表明，一個穩定和有效率的民主政府，不僅是依靠政府結構和政治結構，還依靠人們所具有的對政治過程的取向，即政治文化。他們認為有利於民主政治有效運行的公民文化應該是既能使過高的參與熱情與政治冷漠之間達成平衡，又能使對權威的服從和尊重與主動和參與之間形成融合的一種政治文化。在這種文化氛圍下，各個社團和利益群體政治動員和訴求各行其是，對政治系統的社會壓力可以得到調節，政治衝突的程度能夠保持在政治系統免予崩潰的

適當範圍。8就澳門而言，儘管在400多年前葡人剛到澳門時就已經開始有了政治的民主成分，在葡人中間通過選舉的方式產生議事會成員。但是，葡人對華人的政治歧視一直持續到回歸前夕，這種氛圍下很難說回歸前澳門已經形成了現代民主政治文化。對於回歸前的政治生態，有學者形容為“在多數情況下，華人和葡人各自為政，各行其是，互不干涉，‘雞犬之聲相聞，老死不相往來’”。9實際情況也許未必像學者描述的如此絕對，但澳門的現代民主政治是在回歸後得到了巨大發展確是不爭的事實。在選舉方面，回歸後澳門的歷次選舉活動都出現了明顯的競爭態勢。各個參選組別競爭激烈，既有傳統的造勢晚會、廣播車等宣傳方式，也有現代化的新型網絡宣傳方式等競選手段，澳門選舉文化也逐漸發展起來。在這個過程中，尤其需要注重培育理性健康的選舉文化，防止劣質選舉手段的泛濫，從而敗壞選舉道德和社會風尚。具體而言，可以從以下兩個方面入手：第一，普及選舉知識，提升選民對選舉意義的認識。選舉權和被選舉權是公民的基本權利，所有公民都有資格也有權利知道選舉程序規則和法律規定，瞭解選舉有關的資訊，如選舉機構、候選人產生、候選人情況、投票時間方式、選舉結果等。只有將選舉資訊充分而準確地展現在民眾面前，才可能防止各種小道消息和流言的傳播，也才可能選出真正符合澳門社會發展利益的民意代表。第二，倡揚理性精神，防止將選舉異化為個人情緒宣洩的過程。誠然，選舉確實是個有明顯偏好和展示熱情的活動，但是也不能成為少數人濫用非理性因素的機會。近年來，許多國家和地區的競選活動中都出現了各種抹黑、栽贓等扭曲選舉文化的行為。例如，台灣地區每年的選舉活動層出不窮，但其惡質選舉文化已經嚴重傷害了台灣的民主，造成社會不安、族群分裂、朋友反目、家庭失和、人心沉淪。謊言、欺騙、暴力已經成為選舉中不可缺少的手段。10即使在美國等民主法治比較成熟的國家，選舉舞弊、胡亂投票、重複投票、假冒他人投票、賄賂選民等行為也屢見不鮮。這些前車之鑒都值得全體澳門居民認真反思，努力避免不良選舉文化泛濫，逐步發展出符合澳門自身特點的選舉文明。綜上所述，在現代社會，選舉是無可避免的課題，因此保證選舉公

正是所有法治社會的核心任務。為了讓澳門的民主治理能夠順暢有序，選舉制度與選舉文化的建設是不可忽視兩個方面，只有通過合理的制度、強有力的文化引導，才可能構造出真正造福澳門人民的民主治理之路。註釋：1235678910[法]托克維爾：《論美國的民主》（上卷），董果良譯，北京：商務印書館，2007年，第3頁。[美]利普哈特：《民主的模式——36個國家的政府行使和政府績效》，陳崎譯，北京：北京大學出版社，2006年，第2頁。楊允中：《我的“一國兩制”觀》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2011年，第23頁。王紹光：《民主四講》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2008年，第139-140頁。張千帆：《如何讓民主運轉起來？也談縣鄉人大選舉之完善》，載於《鳳凰週刊》，第30期，2006年。駱偉建：《澳門特別行政區基本法概論》，澳門：澳門基金會，2000年，第111頁。李鵬：《台灣惡質選舉文化對民眾投票行為之影響分析》，載於《台灣研究》，2006年第2期。[美]阿爾蒙德：《公民文化——五個國家的政治態度和民主制》，北京：東方出版社，2008年，第5頁。郝志東：《走向民主與和諧——澳門、台灣與大陸社會進步的艱難歷程》，澳門：九鼎傳播，2008年，第44頁。張華：《台灣，惡質選舉文化的悲哀》，載於《世界知識》，2010年第7期。4

對澳門特區政治社團發展的若干思考姬朝遠*澳門特區政制發展、社會發育和經濟結構變革進程中，人才匱乏是其中的一個亟待解決的問題。隨着2013年9月15日澳門特區立法會選舉日的鄰近，社會的目光再次聚焦到澳門政治人才的問題。特區應該建立怎樣的社會組織，以促進政治精英的成長呢？由此，本文探討三個問題：澳門特區是否需要政黨？澳門社團在政治人才的培育方面存在哪些不足？政治社團的積極意義及其缺位解決辦法是甚麼？一、澳門特區政治運作需要政黨替代機制現代政黨的政治功能可以歸結為：第一，政策助成功能。在以競選機制為動力的現代民主政治裏，政黨要通過競選上台執政，就必須保證其提出的綱領、政策具有最大的利益包容性。通過選舉競爭綱領的提出和宣傳，政黨遂成為政府與公眾之間的溝通橋樑，公眾的利益要求在政策主張中也得到了體現，這樣就能夠以較少的成本使公共政策得到優化。這種政策優化的過程，也大大地提高了政府政策的合法性。第二，秩序保障功能。現代社會經濟和科技的發展，社會分工的發達使社會利益的分化非常嚴重。多元利益的衝突給社會穩定帶來了日益嚴峻的挑戰。政黨政治在一定程度上緩解了多元化利益之間的緊張關係：①政黨以其嚴謹的意識形態，通過各種社會活動宣導其價值觀念，從而對多元的、分散的觀念進行某種程度的整合；②競選過程中，通過政黨與選民的互動，一方面各競爭的政黨不斷修改其競選的綱領與政策以滿足公眾澳門學者同盟理事、澳門理工學院一國兩制研究中心副教授*

的需要，同時，教育選民理性地對待自我利益與他人利益。競選過程在一定程度上化解分配的困境；③政黨通過政策綱領，將公眾團結在其周圍，代表其追隨者參與政治活動，可以形成有序的組織化政治參與，從而可以有效地化解公眾政治參與需求和制度化不足的矛盾，使政治體系不至於因為過度的參與而陷入崩潰的困境。第三，社會整合功能。①政黨可以全國範圍內的組織網絡，協調全國成員的力量，實現社會結構的整合。政黨可以通過意識形態的宣傳與教育，實現價值觀念的整合。②政黨通過具有連貫性的施政方針，積極推行其政策、綱領，不斷滿足大多數公眾的利益要求，從而實現社會利益的整合，將不同的力量整合到政治體系之中，形成一個既相互競爭又相互合作的政治力量體系。1既然如此，澳門特區是否需要政黨這個高度組織化的政治組織呢？答案是否定的。首先，現代政黨作為一個有機的社會組織體，本身就是一個與“國家公權力”相對應的“社會公權力”組織，承擔着有限的社會職能，如政黨組織定期組織公益活動，服務社會等等。其次，政黨具有強烈的權力慾。而權力是一種強烈的動機，對於大多數人的行為所發生的影響往往超過他們自己的想像。2“得其一思其二、死而後已、永無休止的權勢慾”是“全人類共有的普遍傾向”。3國家公權力是政黨重要目標之一，惟有掌握或有效控制國家公權力，政黨的主張才能得以順利實施。國家權力構成政黨的權力限度。只有取得了國家層面的權力，才能使政黨的政策較完整的實施。如果一個政黨只在較小行政區域內的權力架構中取得優勢，在金字塔式的現代權力架構下，來自上面的命令和規範將層層約束着該政黨的行動。相反，如果政黨能夠獲取國家權力或有效控制國家權力，不僅自己的政策實施能夠得到保障，而且亦會使本黨的組織獲得更有利的發展環境。再次，不存在跨國家的實質意義上的政黨。這方面歐盟就是一個例子。歐洲議會選舉中，各國政黨實際上都採用自己的綱領。在推薦候選人方面，實際權力完全掌握在國內政黨手中。就選舉中關注的問題而言，人們關注的並不是歐洲一體化的問題，而是國內政治問題。西蒙·希克斯和克里斯多夫·洛德在1997年寫道：“甚至80年代和90年代歐盟內部跨國政黨活動的增加，也沒能消除政黨政治的國內基礎。在很多情況下，是國內的政黨而不是跨國政黨

在發揮着‘歐洲一體化的載體’的功能”。4從權力膨脹的本性看，一個國家之內不可能存在地方性政黨和全國性政黨之分，國家內的政黨都是全國性的。尤其是現代社會絕大多數國家對結社自由、表達自由、示威自由的憲法確認和國家保障，使公民的結社權、表達權及於國家的版圖、權力範圍之內。在這樣的前提下，任何對公民基本權利的限制和約束都是違反憲法的，對人權構成妨礙。因此，對中央到地方多層級、全方位的公權力的追逐是政黨的一個恆定目標。按照《中國憲法》和《澳門基本法》的規定，“一國兩制”下的澳門不可能出現以獲取或控制國家權力為目標的現代政黨。而且在澳門，法律明確規定特別行政區行政長官不能有政黨身份5，在司法獨立的情勢下，澳門主要政治活動主要是以獲得立法會席位的競選活動。必須指出，有學者認為港台出現的“政黨”是政黨，但是為地方性政黨。這種看法存在着一定問題。從台灣的政治運作實踐看，國民黨堅持《中華民國憲法》，三民主義統一中國，自認為是中華民國的政黨，因此不可能承認自己是地方性政黨，台灣的民進黨更是以台獨為綱領，其權力追求以“國家權力”為目標的特徵顯而易見。在“和平統一，一國兩制”政策下如何處理台灣的政黨問題，無疑是未來兩岸政治議題的重要內容之一。本文認為，在“一國兩制”架構下，如果認同大陸現行憲法，台灣的政黨也只能是政治性社團，不可能是實質意義上的政黨。儘管澳門特區的政制運作中，現代意義上的政黨不可能建立和運作，但是，根據政治實踐，現代政黨在民主政治運作中又是不可或缺的。尋求政黨功能替代機制是一種迫切的需要。二、澳門特區一般社團的必然性和局限性一般意義上看，社會利益集團或組織的出現有其充分理由：第一，任何法律和政策都無法做到完全的公正、合理；即使公正、合理的法律和政策，處於不同社會位置的社會成員也會有不同的“政策感受”。所以政府無法制定出讓全社會都滿意的公共政策，正所謂“一人難稱百人

心”；第二，面對強大的國家和政府，個人的力量是微不足道的，人們只有聯合或組織成團體，採取共同的集體行動，才能進行有效的政治參與；第三，社會不同政治社團的衝突和競爭，不但無損於公共利益，相反，它有利於促進公共利益的形成：政治社團之間競爭、妥協的結果有利於形成對社會多數成員有利的公共政策，而且，其成員往往同時屬其他利益集團，而這些集團的利益、要求是各不相同的，通過利益集團的相互交涉和平衡，促進分歧的修復或者彼此抵消，使壓力集團的訴求變得溫和而理性；第四，政治是一門專門技藝，需要全方位、全身心的投入。一個社會的政治人才的培育往往需要借助於政黨或政治社團這種組織形式和活動，進行政治技能的培育。對於澳門社團而言，除了這四個方面的理由之外，還有深刻的歷史淵源，這就是葡人治理導致的“華洋二分”治理形態。在這個意義上，澳門社會絕大多數華人社團則是澳門社會華人自治的歷史縮影。根據澳門特區政府印務局網站的“資料統計”，迄今為止，澳門特區社團數量有5，062個。6關於社團在澳門經濟社會發展中所發揮的功能，已經有學者進行了專題研究：凝聚社會共識、配合政府依法施政、提供社會服務等等。回歸以來，歷次立法會選舉中的參選名單，都突出了候選人的社團背景，這一點，從當選人的公佈文件中可以得到證實：例如，2009年立法會直接選舉中的16組候選人名單的組別分別是：澳粵同盟、新希望、同力建設聯盟、民主昌澳門、改革創新聯盟、公民監察、澳門民聯協進會、社會公義、民主起動、澳門發展新聯盟、社會民主陣線、同心協進會、群力促進會、齊聲建澳門、民主新澳門、親民奮進會等，各個組別的候選人絕大多數都具有社團背景。但是，當從法人選民在選舉中直接參與的情況看，事實卻有所出入，暴露出一定的局限性：第一，社團在間接選舉中的政治參與度並不高。根據澳門特區政府專題網站“立法會選舉”的統計中的間接選舉法人選民名單，2013年1月719個社團參與了法人選民登記，佔社團總數5，062個的14.2％。7從回歸以來的每一年法人選民的統計變化看，其數量基本穩定在700至750之間。也就是說，真正以法人選民的身份參與選舉的社團並不多，不到全部社團總數1/5。與數十萬選民票相比，社團

選票的作用並不突出。第二，社團個性不彰，社團背景並不是選民的主要考量。雖然回歸以來立法會競選的候選人名單都以社團的名義提出，但是，除了基本法對於社團的基本分類外，社團的政治參與“個性”並不彰顯。何謂政治參與“個性”？就是在實際的運作和日常活動中，具有清晰的政治主張和發展路向，競選中能夠提出獨特的政治或者政策主張。比如，美國的民主黨和共和黨在競選中的主張。目前，除了少數幾個社團因為其鮮明的個性主張為社會知悉以外，絕大多數社團則不為社會公眾所熟知。第三，澳門社團類同現象嚴重，多元利益整合功能發揮不明顯。澳門社團繁多，澳門586，300人口中，社團數為5，062個，平均116人就擁有一個社團。一個人還可以參加多個社團，而且功能重疊嚴重。例如，澳門宗教類社團中，同一種宗教信仰的社團就達數十家。而且，絕大多數社團每年可能就開一次會，活動並不多。例如，澳門數目眾多的體育社團，更是掛一掛牌子而已，這一點，從每年註銷的法人選民數量都可以看出來。體育界別社團法人選民資格2011年註銷138個、2012年註銷116個、2013年註銷了48個。如今，在面積不足30平方公里的澳門，繁多的社團存在成了各種社團設立“主席”、“會長”、“理事長”、“監事長”等領導職位，五千多社團似乎成了一些人士設立機構、佔領山頭的社會“封神榜”。這樣的狀況下，澳門社團給人的印象除了是利益表達平台外，對於其社會利益整合的功能實在是缺乏說服力。第四，澳門社團歷史負擔嚴重，亟待現代轉型。有學者認為，澳門社會是社團社會，本文認為這種看法具有歷史的局限性。對於葡萄牙管治下的澳門，稱澳門社會為社團社會，具有歷史合理性。因為，澳門社會出現了“華洋二分”現象，佔澳門社會總人口九成以上的華人的確是通過“社團”這種組織形式，實現着民族的“自治”，藉以維持着獨特的民族傳統和自身的生存利益，稱之為“社團社會”，在很大程度上是對當年澳門華人社會特徵的時代概括。而回歸後的澳門特區，不能稱之為“社團社會”，歷史上社團所扮演的角色因為澳門的回歸而出現向現代轉型的問題，而這種轉型的推動因素就是基本法的實施，澳門居民政治權利的確認和履行。澳門社團從昔日不參與政治、專司自治和團體

利益、與政治權力二元對立、轉變為受到基本法確認、權益得到充分保障、肩負高度自治職責的社會組織，基於此，澳門社團需要嶄新的回歸定位和形象轉換。回歸後的澳門不再是“社團社會”，而是一個民主社會、法治社會、多元社會。回歸後的社團將以澳門特區法律體系為依據，參與到“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治中，從而使昔日封建色彩濃厚的“鄉土氣息”、“地下幫派氣息”等等特徵日益淡化。三、政治社團的積極意義及其缺位原因如何解決澳門社團政治參與度不高、政治個性不彰、類同現行嚴重、亟待現代轉型的問題？本文認為，根本的出路在於政治社團的規制。以政治社團的規範化建構來引導澳門社團的現代化轉型，逐漸解決澳門特區政制發展中的適格角色缺位問題。何謂政治社團？有學者認為，政治社團是指具有某種特定利益的人們集合在一起，為了更好地實現和維護自身的利益而影響政府或公共政策的社會團體。首先，政治社團的社會基礎是具有相對具體、集中、單一利益和目標的人群。在社會政治生活中，一般性的社會團體沒有自己的政治目標，政黨的政治目標是奪取國家的政治權力，而政治社會團體的目標是向政府施加壓力或影響，以維護本群體的利益。其次，政治社團通過特定的政治途徑實現或維護自身利益。一般性的社會團體通過談判、協商等非政治途徑來獲取自身的利益，政黨是通過合法或非法的議會鬥爭和武裝鬥爭等途徑和手段參與政治，以期奪取國家政權，而政治社會團體則不以奪取或執掌政權為目的，只是參與和影響政府的決策過程，以實現和維護自身的利益，但這種途徑帶有一定的政治性。8政治社團對澳門特區政制發展的意義何在？政黨政治中，政黨之間為爭奪國家權力而明爭暗鬥，政治社團不介入政治過程或介入程度極低，不能有效地表達其具體利益，這樣的政治系統是脆弱的政治系統，這樣的政治文明是低度的政治文明，這樣的社會必然因缺乏“安全閥”和“降壓閥”而隨時有“地震”的可能。通過政治社團之間以及政治

社團與政府間的博弈，在此消彼長、相互制約的政治運作過程中，政府政策的制定、修訂和實施處於公民有組織的直接監督之下，從而使政治決策必然能比較平衡地反映公民的利益，同時部分解決了權力制衡問題。9澳門特區政治社團的意義除此理由之外，還有更為重要的理由，這就是，澳門特區不具備政黨的誕生條件，亟待政治社團填補政黨的一些政治功能之外。從而引導澳門特區的社團政治參與的規範化和現代化，逐漸消除社團在政治參與中的局限性。澳門特區政治社團的規制集中體現在澳門第2/99/M號法律《結社權規範》：澳門的政治社團是指主要為協助行使公民權利及政治權利以及參加政治活動的具長期性質的組織，視為政治社團。按照澳門特區對於政治社團的基本規範，回顧澳門回歸以來的歷次選舉和澳門特區的政制運作，可以發現，合乎法律規定的社團並不是少數，特別是在立法會選舉中，一方面，超過700個社團，積極參與選舉，爭取立法會席位。另一方面，沒有一個社團以“政治社團”的身份參與政治活動。為甚麼迄今為止，沒有一家社團聲明自己是政治性社團？這不能不說是一個奇怪的現象。筆者認為：根本原因就在於政治參與規範出現了問題。第一，政治社團登記標準嚴於一般社團。與一般社團不同，《結社權規範》規定，政治社團的登記，最低限度須由二百名常居澳門而完全享有政治權利及公民權利、年齡超過18歲的居民簽署的聲明作出。任何人不得同時參加多於一個政治社團，亦不得因加入或放棄加入某些政治社團而被剝奪任何權利。而根據澳門第2/99/M號法律《結社權規範》，澳門的一般社團是指按《澳門民法典》規定取得法律人格者，其基本特徵是以人為基礎、且非以社員之經濟利益為宗旨之法人。《澳門民法典》第142條規定，以具備第156條第1款所指內容之法定形式設立之社團，享有法律人格。《澳門民法典》第156條規定，設立社團之文件，須詳細列明社員為社團財產所提供之資產或勞務，以及社團法人之名稱、宗旨及住所。章程亦得在法律規定之範圍內，詳細列明社員之權利與義務，社員之加入、退出及除名之條件，法人之運作形式，法人消滅之規定，消滅後財產之返還方式；如社團之存續期非屬無限期，尚得列明其存續期。據此，一般社團法人並沒有人數限制和跨社團參與的禁

止，這無疑為政治社團的誕生設定了較高的門檻。第二，澳門特區的競選立法中並沒有對政治社團做出專門的規定。澳門特區第12/2000號法律《選民登記法》，規範了自然人和法人的登記行為。對社團法人的規定是：凡兼具下列條件的社團和組織，均得作法人選民登記：已在身份證明局登記；獲確認屬相關界別至少滿4年；取得法律人格至少滿7年。這裏所指界別為：工商、金融界；勞工界；專業界；社會服務界；文化界；教育界；體育界。而且，第3/2001號法律《澳門特區立法會選舉法》中，法人的選舉資格規定是：已在身份證明局登記、獲確認屬相關界別至少滿4年且取得法律人格至少滿7年的法人。也就是說，在規範法人登記行為、法人選舉資格時，並沒有對政治社團做出具體的規定。第三，政府稅收優惠和財政資助制度排除了政治社團。1996年7月26日頒佈的第11/96/M號法律對澳門的“行政公益法人”做出了專門的規範，並訂定了特殊的輔助政策：以社會總體利益為宗旨，且與本地區行政當局合作推動社會一般利益的社團或財團（基金會）可被為宣告為行政公益法人。公益社團以及會員互益性社團中其宗旨明顯在促進社會一般利益活動的均可被宣告為行政公益法人。其中，以慈善或人道、醫院援助、對幼兒或老年人的輔助、教育、文化、康樂及體育、科學及技術研究為目標的團體或基金於成立後隨即被宣告為行政公益法人；其他團體或基金，須經3年實際活動後方能獲宣告為行政公益法人。該法第10條規定，社團或財團一旦獲宣佈為行政公益法人，便享有法律規定的稅務及手續費的免除以及其他優惠，尤其是：印花稅；物業稅；營業稅；為履行其目的所必需而以有償方式取得的不動產的登記稅；訴訟費及法院費用；公證署及登記局的手續費，以及免費在《政府公報》上公佈有關通則的修改之優惠。101997年8月26日，澳門總督辦公室/澳門政府辦公室批示（第54/GM/97號批示）規定，對政府部門直接參與範圍以外所發展的活動給予財政資助，應列為施政方針之重大目標，目的在實現民間社會的計劃，鼓勵民間社會創立事業的能力和公民參與。依據該批示，以發展公益活動為宗旨、依法成立的不牟利私人機構及以不牟利方式發展屬公益性質

活動的私人，可享有財政資助。財政資助應給予具體的、訂明時間的活動，但在例外情況下可用於確保私人機構的運作。也就是說，財政資助方式分為偶發性資助與常規性資助，偶發性資助是對社團舉辦的偶發性活動的財政補助；經常性資助則“可用於確保私人機構的運作”，但僅“在例外情況下”。然而，該批示訂明“對某一類型活動（青年、體育、文化、社會、援助等）有專屬權限之部門，可制訂特別規則作為本批示所訂一般規定之補充，以便在其範圍內發出財政資助”。依此，各相關政府部門經本身組織章程或特別法規被賦予發放財政資助的職能，政府資源向非營利性社團投入財政資助的強度因此而得以提高。11同時財政資助及於“公益法人”和“公益私人”，財政資助的覆蓋面非常廣泛。根據這些規定，如果一家社團登記為政治社團，就可能失去財政資助。至此，可以發現澳門特區政治社團難以“名副其實”地運作，只能以“社團”名義維持生存和運作的原因所在：政治社團的規制存在重要的缺陷。與此同時，依據《結社權規範》：政治社團得特別致力於：a）參加選舉；b）提出施政及管理上的建議、意見及大綱；c）參加管理機關的活動及市政機構的活動；d）批評公共行政的活動；e）促進公民、政治教育及認識。這種法律賦予的特定功能，對於澳門特區政制發展具有重要的現實意義。同時，僅有這樣的概括規定對於政治社團的政治參與是遠遠不夠的，對於一般的社團，依據國家憲法和基本法確認之公民“結社自由”的基本權利，應該為公民行使基本權利提供一系列便利和規範的法制保障。作為國民政治參與的政治社團行為，直接涉及到公民行為與政治權力之間的關係，涉及到組織化的公民利益能不能實現的問題，它需要公民行為、組織行為、權力行為的良性互動，如果缺乏明確而詳盡的行為規範，就可能會使組織化的政治社團與具有暴力後盾的公權力之間形成強烈的對抗，危及到社會的公共秩序。其規範化的重要性顯而易見。從前面關於澳門特區財政資助制度看，這種財政資助“泛濫”現象，在世界各地也找不到第二家，從第54/GM/97號批示立法上看，雖然財政資助限於“政府部門直接參與範圍以外所發展的活動”，但是，

甚麼樣的活動算是“政府部門直接參與範圍以外所發展的活動”？現實情況卻是取得財政資助已經成為社會各個社團和人士的常態。對政治社團賦予了重要的政治參與和社會服務職能，又對其登記設定了較為嚴格的門檻，而且缺乏對政治社團財政資助的專門立法，也許是澳門特區政治社團至今沒有出現的主要原因。當然，如同一般社團的政治傾向性，未來的澳門特區的政治社團同樣存在着發展路徑問題。是在“一國兩制”下，按照基本法規定，通過政治參與，服務社會、培育政治英才、擔綱澳門特區的未來，還是要各自為戰、拉幫結派，開展黨爭惡鬥，挑戰基本法秩序，這就需要澳門特區政治社團的居位人士作出明智的選擇。也就是說，為了促進政治社團的健康發展，單單靠完善政治社團法律的規定是不夠的，重要的則在於社會各界人士，特別是那些熱心政治參與、長期擔當社團領導角色的澳門“名角”們，放棄“各佔山頭、世代為王”的心態，以“愛國愛澳”情懷，在“一國兩制”大前提下，為了澳門特區的國際形象和長久之計，為了澳門特區政制的穩定發展，在澳門特區的政治運作中做好表率。今天澳門特區絕大多數熱衷於政治參與的社團，也許是明天澳門特區政治社團的前身，其領導人的政治操守，其行為的社會效果，無疑對未來的政治社團產生重要影響。如何迎接澳門特區政治社團的誕生，需要澳門特區社會，特別是長期熱衷政治參與的人士深思熟慮。四、結語澳門特區依據“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，離不開法治和憲政的有效運作。而這個運作過程中，政治社團無疑擔當着重要的角色。澳門特區的立法既然對政治社團作出了規範，隨着澳門特區政制的發展，政治社團不會長期處於缺位狀態。如何通過立法規制澳門特區的政治社團，是澳門特區政制發展中的一項不得不思考的問題。與此同時，澳門特區的財政資助面對五千餘個社團和形形色色從事公益活動的私人，這是在推動社會的利益整合，還是在助長社會的利益碎片化呢？

是在善用納稅人的錢，還是一種濫用和公帑浪費呢？此外，關於社團的立法存在着“法人”、“社團”、“公益社團”、“公益私人”等等稱謂，澳門特區社團立法的規範性是不是需要進一步完善呢？。註釋：1234567891011李建華、潘忠：《論政黨政治及政黨倫理關係》，載於《學習論壇》，2012年，第10期。[英]柏特蘭·羅素：《權力論》，北京：商務印書館，1991年，第189頁。[英]霍布斯：《利維坦》，北京：商務印書館，1985年，第72頁。王明進：《歐洲跨國政黨聯盟的功能》，載於《中共天津市委黨校學報》，2008年第1期。第3/2004號法律《澳門特區行政長官選舉法》第36條規定，行政長官候選人以個人身份參選，且在任期內不參加任何政治社團；屬政治社團成員者如當選並獲得任命，須在就任日前公開聲明已經退出該社團。儘管澳門特區現實沒有政黨組織，此規定可以看做是對行政長官政黨身份的禁止性規定。見澳門特區政府入口網站之“特區公報”：http://cn.io.gov.mo/BO/Default.aspx澳門特區政府入口網站：http://cn.io.gov.mo/BO/StatsC1.aspx澳門特區政府網站專題頁“立法會選舉”：http://www.eal.gov.mo/election/public/eal/html.jsf？lang＝zh_TW梁麗萍：《當代中國政治社團發展狀況研究》，載於《當代世界與社會主義》，2009年第2期。王能昌：《論構建和諧社會中的政治社團》，載於《南昌大學學報》（人文社會科學版），2009年第6期。婁勝華：《澳門現行社團法律制度的結構與特徵分析》，載於《比較法研究》，2006年第5朝。鄧玉華：《澳門社會福利服務機構管理研究報告》，澳門：澳門社會工作人員協進會，2004年，第154-158頁。。。。

立法會選舉制度的改革與完善

完善澳門立法會選舉制度探討陳麗君*香港有關行政長官與立法會普選方式爭拗沸沸揚揚，對香港社會造成很大影響。澳門2012年成功地進行了2013年立法會選舉與2014年行政長官選舉改革，2017年及之後的立法會選舉與2019年及之後的行政長官選舉，是否需要改革以及怎樣改革，目前澳門社會還沒有共識。澳門的政改與香港有很大差別，無論是基本法中有關規定、市民民主訴求程度、政治生態都完全不同。相比之下，澳門政改難度較低，但也需要重視，因立法會選舉制度相對較為複雜，本文特別選擇完善澳門立法會選舉制度問題進行探討。一、澳門立法會選舉方式變化（一）2009年之前按照基本法規定發展1976年澳門政治開始民主化，當年的立法會由17名議員組成，直接選舉、間接選舉和總督委任的議員分別為6、6、5人，1990年4月修改後的《澳門組織章程》將立法會議員的名額自1992年開始增至23名，直選、間選與委任的議員分別為8、8、7人。回歸後，第一屆特區立法會是由1996年產生的澳葡最後一屆立法會過渡而來。之後的立法會產生方式，根據《澳門基本法》附件二的規定，第二屆立法會由27位議員組成，直選、間選和行政長官委任的議員分別為10、10、7人；第三屆立法會則由29位議員組成，直選、間選和行政長官委任的議員分別為12、10、7人。第四屆則維持了第三屆的方式。中山大學港澳珠江三角洲研究中心教授*

直選的選舉規則上沿用了歐洲大陸許多國家普遍採用的比例代表制，強調各政治力量所得議席比例盡量符合其所獲選票佔總選票的比例。議員具體產生辦法則採用選舉團提出候選人名單，選民一人一票進行投票，然後採用改良漢狄法計票方式選出規定名額的議員，即每一候選人名單得票數順次除以1、2、4、8及續後的2的乘冪分配予排列於候選人名單中的各候選人，排首位的獲該候選人名單所得選票的全數，排第二位的得該候選人名單全數票的二分之一，排第三位的得全數票的四分之一，依此類推。間選議席基本由社團協商產生，僱主利益團體4席，在工商、金融、交通、貿易、零售、飲食、建置、旅遊等社團中協商產生；勞工利益團體2席，在各行業工會中協商產生；專業利益團體2席，在法律、會計、醫藥（也應包括科技、工程、機械⋯⋯）等社團中協商產生；社會服務、教育、文化、體育團體（社文教體）2席，在社會服務、社工、教育、文化、藝術、體育等社團中協商產生。不論社團大小，總會或屬會都擁有11票，各個界別提名人數則是選民人數的25％，即本界別有選民資格的法人社團總數的25％。長期以來，間選基本是由社團協商出1人自動當選。委任議員，回歸前主要是用於平衡立法會內各派勢力，回歸後主要作用在補充直選和間選未能達到的需要。（二）關於2013年立法會選舉方式的改革2011年底澳門開始對2013年立法會與2014年行政長官選舉方式改革進行諮詢，經過行政長官向人大提出、社會廣泛諮詢等等程序後，立法會於2012年6月5日全體大會細則性審議表決《澳門特別行政區行政長官的產生辦法修正案（草案）》決議案及《澳門特別行政區立法會的產生辦法修正案（草案）》決議案，最後立法會以24票支持通過立法會選舉產生辦法修正案，第十一屆全國人大常委會第二十七次會議則於2012年6月31日全票通過由行政長官崔世安報請備案的澳門立法會產生辦法修正案。經改革後的澳門立法會選舉方式維持直選、間選、委任三部分組

議席年份總數直選問選委任19761766519922388719962388720012710107200529121072009291210720133314127成，只是增加2個直選議席和2個間選議席（表1）。2012年7月9日在經行政會討論後，有關《立法會選舉法》的法案提交立法會審議，其中就新增的立法會2個間選議席，政府建議分配給專業界別1席及社會服務和教育界1席，也就是將“社文教體”界別一分為二，其中社會服務界與教育界同屬新界別共用1個新增間選議席，文化與體育界保留2席。並且政府建議，選舉方式仍然由社團間選產生，但將立法會間選的“自動當選”機制取消，即候選人與當選人數額相同情況下也要投票；而且降低立法會間選提名門檻，由原來界別法人團體25％降低至20％；以及將法人團體投票人數目由11人增加至22人。立法會於2012年8月29日通過政府提交的《立法會選舉法（修改）》的法案。表1澳門立法會議席增長情況資料來源：澳門特區政府網頁二、立法會選舉制度應該一次過予以優化（一）政改需要及早進行，不能拖到離選舉時間太近時進行，以便有充足時間討論一次過解決政制問題《澳門基本法》第68條規定，立法會多數（部分議員為委任）議員由選舉產生；附件二則規定2009年及以後的立法會產生辦法須經立法會全體議員2/3多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會備案。《澳

門基本法》中沒有立法會循序漸進達至全部議席普選產生的規定，2012年經過五部曲通過的《立法會產生辦法（修正）法案》規定，第六屆及以後各屆立法會的產生辦法，在依照法定程序進一步修改前，按本修正案的規定執行。2013年澳門第五屆立法會產生方式已經符合第68條規定，多數議席由選舉產生，因此今後澳門立法會選舉方式既可以沿用2013年的，也可作修改。因2013年的立法會產生辦法，與過去的差別不大，尤其是分別增加了2席直選與2席間選議席後，立法會直選議席比例有所下降，而間選議席的產生方式變化又太小，因此澳門立法會產生方式在2012年作出改革後，民主程度提高不多，因此澳門立法會選舉方式有必要再進行改革。澳門每隔4年要選立法會，如每屆均要政改，必然加大政府工作量，而且社會關於政制問題爭拗不可避免，因此下次政改需要及早進行，而不能拖到離選舉時間太近時進行，以便有充足的時間討論一次過解決政制問題，即定下達到最終模式的時間表與路線圖。（二）需考慮立法會選舉朝民主方向發展，但需要在基本法框架下進行《澳門基本法》與《中葡聯合聲明》都沒有雙普選規定，但是民主與普選是國際政治發展潮流，而且澳門新視角學會聯同中華新青年協會在2010年7月進行的“澳門市民政制改革意向調查”顯示，超過70％受訪者認為政府有必要就雙普選提出時間表和路線圖，65％希望實行雙普選，只有14％不希望。目前，澳門行政長官最終由普選產生的爭議不算大，因為《澳門基本法》對行政長官選舉雖沒有普選規定，但是其規定的選舉產生並不排斥“普選”，基本法可以說為行政長官選舉向普選發展預留了空間。因此，前行政長官何厚鏵及原基本法委員會主任喬曉陽都談到，澳門行政長官不排除普選產生。立法會雖然不宜全部議席普選產生，但是按照行政長官將來可能普選產生的情況，立法會間選議席最終也不排除由普選產生。關於立法會選舉的規定是否有普選空間存在很大爭議。在中葡談判時，由中方撰寫的《中葡聯合聲明》附件一即《中華人民共和國政府

對澳門的基本政策的具體說明》，仿照《中英聯合聲明》附件一的表述：“澳門特別行政區立法機關由選舉產生”，結果遭到葡方反對，理由是《澳門組織章程》規定，立法會議員分別由澳督委任、直接選舉和間接選舉產生，既然是保持原有制度不變，就應繼續保持這個制度；而且葡方考慮土生葡人勢單力薄，必須依賴委任制度，由行政長官酌情委任。因此最後《中葡聯合聲明》附件一第三部分表述為“澳門特別行政區立法機關由當地人組成，多數成員通過選舉產生”。而《澳門基本法》第68條則據此規定“立法會多數議員由選舉產生。”因此，建制派普遍認為，立法會需要永久保留委任議席。而民主派與其他非建制人士則主張取消委任議席及實現立法會議席全面普選，有人認為，《中葡聯合聲明》的契約精神主要是葡方要達到保障澳門特區有契約訂明的最低民主標準，若中方於特區政制發展有更開放更民主的改變，不屬違反契約精神；還有人認為，委任立法會議員是澳葡為平衡華人與葡人不同社群利益需要而產生，回歸後澳人成為社會的主體，已經不存在社群利益分配的問題。還有人認為，澳門不普選立法會必然會抵觸《公民權利和政治權利國際公約》（簡稱《人權公約》）。2013年3月底，聯合國人權委員會對澳門人權狀況發表結論意見，要求澳門特區政府在1年內提供澳門過渡到普選的時間表或計劃，但澳門特區政府重申《人權公約》第25條B款不適用於澳門，即不同意人權委員會建議第25條B款撤回保留，並指“現時澳門特區的選舉制度與《人權公約》適用於澳門特區的有關規定並無任何抵觸”。《人權公約》第25條共有3款，包括A款的“直接或通過自由選擇的代表參與公共事務”，B款的“在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應是普遍的和平等的並以無記名投票方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達”。網上組織“澳門良心”2013年4月2日召開記者會指出，不論第25條B款是否保留生效，澳門現有的選舉制度違反《人權公約》第25條A款，故現時選舉法例及立法會的組成必須修改達至普選。他們促請政府就普選時間表展開公眾諮詢，且未來提交予人權委員會的報告須事前讓公眾參與。根據基本法有關規定，《人權公約》適用於澳門的有關規定在1999

年12月20日後繼續有效，並通過澳門特區的法律予以實施，但是對第25條B款做出了保留。就《澳門基本法》有關立法會選舉的規定來看，與《人權公約》包括第25條A款並無抵觸，而目前立法會選舉方式不夠民主，也因其只是過渡性質，經過改革其民主程度會不斷提高和完善。當然，澳門立法會選舉方式所依據的首先是基本法，立法會全部議席普選肯定違反基本法，同時違反《中葡聯合聲明》。因此，澳門立法會選舉方式應當在《澳門基本法》的框架下盡可能朝着接近普選的方向發展，屆時與《人權公約》包括第25條A款規定會相符。（三）不宜再增加議席，而應對現有議席產生方式進行改革按照《澳門基本法》附件二中對第一、二、三屆數量增加邏輯，以及2012年政改邏輯，立法會議席會不斷增加。因澳門人口少，選民更少，香港700多萬人口也只有70位立法議員，澳門50多萬人口就有33位立法議員，澳門人均供養立法議員人數是香港的5倍。因此就澳門立法會議員佔人口比例來看，現在的33席已經偏高，因此今後的改革不宜再增加總議席，而應對現有議席產生方式進行改革或者調整直、間選和委任議員比例。在澳門理工學院一國兩制研究中心2012年6月14日舉行的“政制發展與‘一國兩制’理論探索”學術研討會上，中國社會科學院法學研究所研究員陳欣新便提到，澳門立法會今後相當長時間內不調整議員總數，而只調整直、間選和委任議員比例，這應當是立法會產生辦法改革合理可行思路，也更符合《澳門基本法》及全國人大常委會的決定。目前，澳門立法會間接選舉民主程度低，需要進行改革。而直選方面，目前的議席數量及比例代表制計票方法，是否合適也需要檢討。委任方面，回歸以來行政長官委任議員方面，缺乏制度安排，隨意性較大，透明度不夠，這些顯然也需做出改變。此外，立法會直選、間選、委任三部分比例也需要更合理化。（四）最需要改革的是間接選舉過去澳門立法會間接選舉形式由社團協調產生，而且基本是自

動當選，即基本不需要投票選舉，因此民主程度很低。因為間選只是協調性質，不需投票選舉，因此間選介紹候選人的選舉壁報板，部分連海報也省略。間接選舉只需要候選人與界別主要社團上層搞好關係便可以當選，因此基本不需要下基層，致使很多人做了十多年間選議員，市民知其姓名的卻寥寥無幾。2012年政改方案新增兩個間選議席，選舉方式仍然是由社團間選產生，只是提名門檻由原來的所屬界別法人總數25％組成提名委員會放寬至20％，每個法人選民（社團）投票人數增加一倍即由現在的11人增至22人，而且取消自動當選機制。可見，這次政改有關立法會間選所做的改革不大，民主派甚至認為這次政改增加2席間選議席且對間選方式改動過小是民主倒退。2012年6月5日立法會討論審議與通過法案時，新澳門學社在祐漢公園、水坑尾行人天橋及立法會大樓外南灣湖旁掛起大型橫額指：“政制不進反退，巨貪有增無減”、“立法會通過倒退的政制方案。”另外有市民由北區遊行到立法會，批評立法會所通過的政改方案是民主倒退。澳門大學政府與行政學系副教授仇國平指，立法會新增兩個間選議席將落入界別社團領袖手中，草案談不上政制發展，無擴大選民基礎和選舉認受，只是單純“分餅仔”。他憂慮基層及中產人士，以至弱勢社群利益訴求被漠視。建制派不認同這次政改是倒退，但是承認經改革後的間選方式仍然不夠民主及不夠完善。2012年8月29日立法會關於立法會細則性討論時，會議討論的焦點集中在增加立法會間選議席是否民主倒退，和立法會間選議席界別具體分配的問題，工聯會議員關翠杏坦言支持增加2席間選、2席直選是基於澳門實際的需要，又認為有議員擔心增加間選議席會令議會結構失衡，原因在於現行間選制度存有不足，有關不足是間選產生方法的問題，促請政府盡快改革和完善間選的制度。行政法務司司長陳麗敏回應時強調有關方案完全符合基本法和全國人大相關《決定》的要求，但完全認同議員對間選制度需要完善的看法，指出政府會繼續研究完善間選的制度，前提是符合澳門實際情況和按照相關的選舉法逐步完成。筆者贊成建制派的觀點，2012年有關立法會間選方式所做的改革相比原來的機制無疑增加了民主成分，只是民主程度仍然不高，

因為由社團間選產生這一本質沒變。與此同時，間選議席分配也不盡合理。“社文教體”界別一分為二，社會服務界及教育界同屬新界別，共用1新增議席，文化及體育界保留2席；另1新增議席歸專業界，由原2席增至3席；工商、金融界維持4席，勞工界維持2席。對於有關安排，2012年8月29日立法會在細則性討論時，多位建制派議員提出異議，指法案未體現政府重視社服界及教育界，而民主派的區錦新則質疑行政長官選委會中社服、教育界選委79人，多於文化、體育的43人，立法會間選卻反其道而行之。行政法務司司長陳麗敏強調，在諮詢意見中近7成支持專業界及社服、教育界各增1席，且考慮現時社服、教育界法人選民162個，但文化、體育界則344個，所以社服、教育界配1席，文化和體育界配2席。結果立法會在上述表決中，20人贊成，吳國昌、區錦新、高天賜、陳偉智、陳美儀5人反對，關翠杏、吳在權、陳明金3人棄權，幸好主席劉焯華投下關鍵贊成票才使方案獲通過。可見，間選方面問題較多，對立法會間接選舉的改革與完善應當是下次政改的重點。三、新一輪改革的思路（一）作為立法會改革重點的間接選舉改革思路：擴大選民基礎直至達到普選程度1.澳門立法會問選制度的變化1976年第一、二屆立法會間接選舉經濟利益（商界）3席，道德、文化、慈善佔1席；第三屆5席間接選舉議席屬於經濟利益（商界），其餘三界別共用1席；這期間的間選議席均由中華總商會負責協調產生。1991年開始增加2席間選議席至8席，其中經濟利益或商界利益或“僱主利益”4席，專業界與慈文教體界各1席，勞工界2席。4席經濟或商界利益議席長期由中華總商會主持協調，首先是籌組參選的提名委員會，之後確定一份參選名單，不需投票選舉，且基本被傳統四大商會壟斷。2001年由中華總商會主持組成的“澳門僱主利益聯合提名會”，共取得43個

團體選民，佔了該界別53個團體選民總數3/4以上，協調出的4人均是傳統四大商會人士。2005年“澳門僱主利益聯會”得到75個法人團體簽名提名，即超過該界別團體的82％，協調出的4人只有賀定一（原委任議員）是新成員。2009年“澳門僱主利益聯會”獲得工商金融界別108個法人選民中87個提名，佔界別總數80％，協調出的4人，有3位是傳統商會成員，一位是與博彩旅遊界相關的商人。專業界與慈文教體界也由社團協調產生，1996年專業界只有1席，當選人為1984年以來都任立法會議員的歐安利大律師。2001年專業界議席增至2席，當選人除了歐安利，增加了核數師事務所合夥人、崔氏投資有限公司董事總經理崔世昌。2005年崔世昌任第一候選人、歐安利任第二候選人組成“澳門專業利益聯會”提名委員會競選連任，在所屬的59個專業界別法人團體中，取得過半數的提名，結果在沒競爭下自動當選連任。2009年崔世昌與歐安利繼續以“澳門專業利益聯會”提名委員會競選連任，專業界法人選民共63個，他們獲得其中41個提名，佔總數64％，結果又在無競爭下自動當選連任。勞工界選舉歷來由工聯總會牽頭組成“僱員團體聯合提名委員會”協調名單，且2個議席一向被工聯總會包攬。1996年工聯總會牽頭組成“僱員團體聯合提名委員會”，協調的名單包括工聯總會副會長劉焯華，以及工聯總會成員關翠杏。2001年協調的名單，除了劉焯華，另一位是澳門勞工子弟學校校長唐志堅。2005年的名單，除了劉焯華，另一位是工聯總會副理事長、青委主任李從正。2009年的名單，除劉焯華，另一位是工聯總會成員林香生。回歸前稱之為“慈文教體”利益界別，回歸後改為社會服務、文化、教育及體育界別，簡稱“社文教體”界別。1996年只有1席，由前立法會主席林綺濤（土生葡人）獲得，在澳督明示下，掌握“慈文教體”界別絕大多數票源的華人社團領袖作出協調而動員各所在利益團體投票支持林。2001年該界別議席增至2席，林綺濤在土生葡人社群無法得到足夠的支持，因此林綺濤不再參選。結果該2席由馮志強、陳澤武、周錦輝及高開賢競逐，馮志強、陳澤武兩人合起來已掌握該界別過半數支持團體，兩人聯組“豐盛文康協進會”競選，結果

該界別只有這一組參選，其他人放棄參選，因而2人自動當選。2005年兩名時任立法議員張立群和陳澤武組合的“優裕文康聯合會”提名委員會，獲得260個法定團體名單作確認。參與競爭的周錦輝為主的“促進慈善、文化、教育、體育發展同盟”，加入該組別提名委員會的其中22個團體不獲政府確認而喪失提名資格，因此只有“優裕文康聯合會”一份參選名單，因此張立群和陳澤武自動當選。2009年張立群和陳澤武仍以“優裕文康聯合會”提名委員會競選連任，結果“優裕文康聯合會”共得到243個界別法人選民提名，佔界別法人選民總數734個的33％提名支持。顯然，該界別仍然有足夠的法人選民足以提名另一參選組別，但最後陳澤武及張立群還是在無對手下自動當選連任。2.應當逐步增加問接選舉的民主成分，直至達到普選程度2013年的立法會間接選舉，每一提名委員會須最少由該選舉組別法人總數的20％組成，以2013年各界別登記社團數（表2）來看，工商、金融界提名委員會最少需要已登記的13個法人社團組成，專業界選舉組別最少需要11個、社會服務及教育界選舉組別最少需32個、文化及體育界選舉組別則需要66個。因為一直以來，工商金融界都是由中華總商會負責協調，勞工界則是由工聯總會協調，他們組成的提名委員會成員已經達到界別內80％左右登記法人社團，因此將提名委員會最少成員組成標準降低5％，對這兩個界別基本無影響。而專業界社團之間歷來協調很好，而且登記法人社團很少，因此也難以出現競爭。因此工商金融界、勞工界、專業界預計都只會有等額候選人，即仍然由既得利益大社團壟斷全部議席。教育、社服界以及體育、文化界尤其體育、文化界有可能出現競爭，因為界別登記法人社團相對較多，協調起來有一定困難。儘管不能再自動當選，而且選民人數增加一倍，但是選舉仍然是社團選舉，性質完全沒變，因此所不同的可能只會是多了投票選舉確認程序，以及個別界別出現一定的選舉競爭。當然，只有一張提名名單也進行投票，而且擴大間選選民人數，可以保障選民的選舉權及促進組別候選人能切實代表該組別利益，的確是一進步，因此這是改革間接選舉所走出的第一步。

年份界別19962001200420092013工商、金融界265369108103專業界2044536355勞工界4854576865文化界1885100200161344體育界53220235316173教育界1021253127162社會服務界58148164187135總數233625703973719表21996-2013年各界別登記社團數變化資料來源：澳門特區政府網頁今後重點是要將間選的選民基礎逐漸擴大至普選產生。香港目前功能組別間接選舉議席去留成為立法會普選爭議最大的議題，澳門在這方面可先行探討一種可行方式。澳門可以保留現行各界別議席提名委員會機制，即今後間選議席仍然由各界別內的法人社團組成提名委員會提名候選人，但是提名委員會組成法人社團數額比例要下降，即需要進一步降低至最少為該界別10％法人社團提名便可，這樣可以使候選人增加，達到競爭性，然後由該界別所有社團中的所有會員或成員一人一票從差額候選人中選出代表該界別的議員。從2017年這屆開始進行這一改革，該屆僅在專業界進行，3席專業議席可考慮仍然保留由目前的專業界已登記法人團體組成提名委員會提名候選人，然後由專業團體內的所有成員一人一票選出3個議員。最好是先確立各種專業資格的認可制度，透過專業認證制度確立該界別內的專業人士選民。該制度應該運作兩三屆，到2025或2029年可在其餘界別推廣，包括僱主利益、勞工界、文體界、“社服、教育界”將由界別內團體組成提名委員會提名候選人，然後交界別內所有選民（所有社團中的成員）一人一票選舉產生。為了使間接選舉達到普選程度，以及達到界別議席分配更合理，需要調整和增加界別以容納包括學生、家庭婦女等所有澳門自然選民，界別議席分配應當依據界別選，

民數量、界別社會作用或重要性等指標進行。目前澳門社團高達5，000餘個，絕大部分澳門人都加入了社團，因此間接選舉應當保留社團提名機制，但選舉則開放給所有社團成員以達至普選程度。當然目前要求“獲法人3年才可申請利益界別的確認，獲確認相關界別後至少滿4年才可登記為法人選民”的制度依然需要保留或者僅作出適當調低，但是一定要增加某些類別社團以容納未能進入間接選舉的其他團體及選民。（二）直選改革思路：直選議席應當控制在現有水平澳門的特殊性是博彩業一枝獨秀，博彩業就業人口佔澳門人口比例很高，博彩企業利用博彩員工眾多的優勢可通過改善員工待遇取得員工支持，參選立法會直選而進入立法會。博彩持牌公司澳博已經從2005年開始通過這一途徑成功取得議席，2013年立法會直選議席增加使獲得1席所需要的選票減少，而在澳門投資經營的其他持牌博彩公司員工數量也不在少數，威尼斯人投資的賭場一旦全部開業，僱用數萬名員工，撇除其中的外勞數字，擁有澳門特區投票權的員工至少有1萬餘人，如果動員其僱員進行選民登記並指定他們在選舉中投票給某位候選人，足以取得一、兩個議席。2011年永利澳門員工約7，400人，同樣有機會在直選中取得議席，屆時博彩業在立法會的直選議席會越來越多。從澳博派人參與立法會直選效果來看，正面作用較明顯，主要是使勞資關係更加和諧了。但是，一旦博彩業在立法會議席過多，博彩業界對澳門政治的影響力必然大增，這對澳門政治的影響肯定以負面為主。因此，博彩業參與選舉實際是把雙刃劍，利弊均明顯。因此不能簡單地反對和限制博彩業參與政治，但適度或適當的限制則是必要的。因此從澳門經濟結構狀況來看，立法會直選比例在一段時間內需要控制在一定範圍。從這個角度看，間接選舉議席不宜變為直選議席，而應改良成按職業與功能劃分的普選議席，以確保各界別均衡參政。

年份地區19962001200520092013聖老楞佐堂14,62518,71323,64132,14127,081大堂9,96312,65815,48016,61717.795望德堂12,06914.64117,01019.39118,733聖安多尼堂35,05045,71560,18258.78171,025花地瑪堂40,84758,71489,942105,803122,122氹仔2,8238,14513,14915,82918,826路環1,0681,2271,2491,2291,286其他---94285選民總數.116.445159,813220,653249,885277,153投票人數75,09583644128.830149,006-投票率(％)64.4952.3458.3959.63-表3澳門登記選民人數變化資料來源：澳門選民登記網頁目前澳門立法會直接選舉，是所有直選議席在全澳不分選區由自然選民一人一票地選舉產生，投票則根據傳統的天主教堂區作為選民投票區域的基礎，整個澳門劃分為7個投票區域，包括澳門半島的聖老楞佐堂、大堂、望德堂、聖安多尼堂、花地瑪堂區，加上氹仔、路環兩個海島投票區，選民根據登記的堂區被安排到設在各堂區的投票站投票。當然，投票區域並非選區，無論選民在何投票區域投票，可選擇的候選人名單是相同的。澳門雖然有50餘萬人口，但是登記選民目前也只有20多萬，而投票選民則只有10多萬（表3）。2005年12.9萬投票選民選出12個直選議員，可見只要取得6，000餘選票便可取得一個議席（表4）。目前比例代表制計票方法，在增加直選議席後會出現更低票當選的情況，2013年新一屆立法會選舉，登記選民為27萬多，而在投票率低的情況下，候選人可能只需要5，000甚至更少選票便可以當選，使議員的代表性降低而投機性上升。因此，如果直選議席再增加，就應當考慮其他計票方式例，而目前的比例代表制制度已經歷經30餘年，如果做出大的改變，可能需要很大的社會成本。因此，從澳門長久以來採取的直選方式與計票方式來看，立法會直選議席也不宜再增加。

項目組別政治w性得票數得票率議席數民主新澳門(民主昌澳門與民主新澳門）民主派23,48918.812澳門民聯協進會富商派20,70116.572同心協進會傳統左派16,59613.292群力促進會傳統左派11,9899.602澳門發展(新)聯盟富商派11.6429.321新希望民主派9,9747.991愛澳聯盟(澳粤同盟）富商派8.5296.831繁榮澳門同盟(改革創新同盟）富商派6,0814.871表42005年第三屆立法直選選票數量與議席數量關係資料來源：澳門特區政府網頁（三）委任議員的改革思路《澳門基本法》第50條第7項規定行政長官“委任部分立法會議員”，第68條規定“立法會多數議員由選舉產生”，而且委任議員可以用以平衡立法會中的利益集團以利於行政主導的實現，因此澳門立法會委任議員不能完全取消，但是應當考慮完善這一機制，也可考慮適當減少委任議席以增加選舉議席。1999年11月候任行政長官何厚鏵委任的7名議員為：澳門旅遊娛樂有限公司（澳娛）副秘書長梁官漢、賀田工業有限公司行政總裁賀定一、滙業財經集團主席區宗傑、亞張建築置業有限公司董事總經理張偉基，以及執業大律師許輝年、黃顯輝、戴明揚。其中2位即梁官漢與黃顯輝為博彩業相關人員，原因在於1996年立法會直選與間選議員中當選的博彩業相關人員減少。2001年特區第二屆立法會中，7位委位議員包括金融界區宗傑、出入口界徐偉坤、廠商會兼婦女界賀定一、商界張偉基，以及執業大律師許輝年、黃顯輝、戴明揚。評論認為，原因在於為應付大量法案法規審議工作以及對傳統社團（廠商）作酬庸。2005年特區第三屆立法會中，除了徐偉坤與許輝年，5名為新議員包括教育界李沛霖、法律界沈振耀、城規建築界崔世平、經濟學者楊道匡與劉本立。評論認為，這一結構較少“利益集團”背景，原因在於直選與間選議員結構基

本平衡。2009年第四屆立法會委任議員中3位商人、4位專業人士：澳門建築置業商會理事長劉永誠、城規建築界崔世平、出入口界徐偉坤，以及澳門大學法學院教授唐曉晴、中華教育會理事長何少金、大律師黃顯輝、澳門發展策略研究中心理事長蕭志偉，同樣較少“利益集團”背景。顯然，回歸以來行政長官委任議員並沒有明確的規則或規範，按分析似乎是根據已選出的議員缺乏哪方面的專業或社會功能或意見代表而以委任方式予以補充，或者用於感謝在行政長官選舉中發揮重要作用的社團成員。有人認為，現在的委任議員屬政治酬庸的角色，且向商界傾斜，與澳葡時代官委議席多數給葡人和土生葡人以作政治平衡即避免任何勢力在立法會做大不同，而且完全沒有如當時承諾給予立法會一定比例的議席照顧土生葡人。筆者認為，委任議員未必一定要有土生葡人，原因在於土生葡人已經可以通過選舉途徑進入了立法會，其比例與其人口比例相比並不低，但是行政長官委任議員的確需要有規則或規範。要繼續發揮好行政長官委任議員的作用，首先需要確定委任議員的原則與規則，最好仍然保持用於平衡立法會各利益集團或勢力的功能，並且委任議員後須公佈委任議員主要履歷、業績以及被委任的原因以增加透明度。此外，委任議席的確可以考慮適當減少，例如減少2席使委任議席回歸到最初的5席，這一方面可以回應社會普選訴求，達至立法會民主程度盡可能大的目標；另方面從回歸以來立法會選舉及委任議員情況看，有5席委任議席便已經足以平衡立法會各方勢力。至於該2席去向，筆者認為最好補充到民主程度不斷提高的間接選舉中，以使今後的澳門立法會按地區直選議席與按職業普選議席較為均衡。

行政長官委任部分議員的條件探討王禹《澳門基本法》第68條規定，“立法會多數議員由選舉產生”。第50條第（11）項規定行政長官有權委任部分立法會議員。《澳門基本法》附件二規定行政長官有權委任7名議員。2012年全國人大常委會予以備案的附件二修正案亦規定行政長官有權委任7名立法會議員。這些規定說明，第一，委任議員是立法會議員的組成部分；第二，委任議員是行政長官的法定職權。但是，委任議員需要哪些法定條件？行政長官又是根據甚麼因素委任議員？《澳門基本法》沒有給出明確的規定。本文對此作一初步探討。一、《澳門組織章程》的規定立法會結構由直選議員、間選議員和委任議員組成，不是《澳門基本法》獨創的，而是1976年《澳門組織章程》以來的傳統制度。1976年《澳門組織章程》第21條規定，“立法會係由有選舉資格的市民中指出十七人為議員所組成，其辦法如下：a）五名由總督在當地享有相當聲譽的居民中指出；b）六名由直接普遍投票選出；c）六名由間接投票選出。”1990年葡萄牙議會修改了《澳門組織章程》，其中將立法會議員從原來的17名增加到23名，委任議員、直選議員和間選議員各增加2名，修改後的《澳門組織章程》第21條規定，“立法會由二十三名議員組成，均在有選舉資格的市民中委任，組成方式如下：a）七名由總督在當地社會上具有功績及聲譽的居民中任命；b）八名以直接和普遍選舉產澳門學者同盟常務理事、澳門理工學院一國兩制研究中心副教授**

生；c）八名以間接選舉產生。”1996年葡萄牙對《澳門組織章程》又作了修改，但沒有對此條作出進一步修訂。《澳門組織章程》關於委任議員，指出了兩個條件：第一，必須具備選舉資格。根據1991年4月澳葡政府公佈的選舉法，凡在澳門連續居住最少7年且已作選民登記的18歲以上的居民，除非經法院裁定沒有選舉權，均享有選民資格。具有選民資格且年滿21歲以上的澳門居民，同時享有被選舉權。總督和政務司、反貪污專員、在職法官和檢察官、現役軍人以及宗教信仰的領袖，則明文規定沒有選舉權。《澳門組織章程》第21條規定議員必須在由選舉資格的市民中“指出”或“委任”就是指委任議員必須具備這些條件。第二，必須在本澳社會具有功績和聲譽。1976年《澳門組織章程》和1990年《澳門組織章程》在這方面的措詞略有不同。1976年《澳門組織章程》要求“在當地享有相當聲譽”而1990年《澳門組織章程》改為“在當地社會上具有功績及聲譽”“當地”當然是指澳門。聲譽是指聲望名譽，而功績是指功勞和業績，聲譽可以理解為對委任議員人選的道德要求，道德評價相對主觀些，而功績相對來說客觀些，強調的是人選對社會的貢獻。1990年的規定更加合理，既要求聲譽，也要求功績。《澳門組織章程》提出的關於委任議員的兩個條件，對於理解《澳門基本法》規定的行政長官委任部分立法會議員的規定，有一定的參考價值。二、其他國家和地區的做法已經有許多學者在其著作中指出，委任議員並不是澳門特有的制度，世界上還有一些國家和地區也有這個制度。可以把這些例子分為兩種情況：一種情況，是一院制議會所有議員，或者兩院制議會裏的其中一院所有議員，都由元首任命產生，這種國家往往是君主制國家。另一種情況是，無論是兩院制，還是一院制，議會中只有少數議員由元首任，，。

命產生。第一種情況的國家有英國、約旦、汶萊等。英國的議會分上下兩院，稱為貴族院和平民院。平民院由直接選舉產生，貴族院由王室後裔、世襲貴族、新封貴族、上訴法院法官和教會大主教及主教組成。這些議員由女皇任命而非選舉產生。歷史上的貴族院權力大於平民院，隨着民主化進程的推進，貴族院的權力越來越少。而且，長期以來，貴族院議員沒有實行選舉產生一直是英國社會爭論的焦點。1911年國會法案褫奪了貴族院多數法案的否決權。1999年，布萊爾領導的工黨政府通過了《上議院改革法案》，提出撤除所有貴族於上議院中世襲的議席，其中作為妥協條件，92名世襲貴族可在改革完成前保留其席位。此後，英國政府先後提出了全部指派、全部民選、分比例指派和民選等多種改革方案，並多次進行公投，但這些方案均未通過。現在英國貴族院有800多名議員，這些議員具有貴族身份，其中絕大部分是英皇根據前首相或政黨領袖提名而非任命的，除了政黨成員外，還包括一些各領域的非黨派專家學者，及26名被稱為“靈職議員”的英國高級主教和92名世襲貴族。約旦議會稱為國民議會，由參議院和眾議院組成。眾議院議員全部由普選產生，參議院議員人數連同議長在內不得超過眾議院人數的一半。參議院議員全部由國王任命，條件是這些人士必須為現任或曾任首相與部長、大使或全權公使、眾議院議長、最高法院法官和推事、公民法院或夏利亞上訴法院院長和推事、退役將軍和將軍以上的武職人員、曾當選兩任以上的眾議院議員以及其他有功於國家民族而眾望所歸的人員，而且年齡必須在40歲以上。汶萊的議會稱為立法議會，根據1959年9月頒佈的汶萊達魯薩蘭國憲法的規定，立法議會由首席部長主持，負責批准國家稅法。議會共33名議員，其中16名議員由公民選舉產生，只有馬來人和本地各族人才有選舉權。1962年和1965年曾進行過立法議會選舉。1970年以來取消選舉，議員改由蘇丹任命。1984年蘇丹宣佈終止立法議會，立法以蘇丹聖訓方式頒佈。2004年蘇丹宣佈重開立法議會，議員全部由蘇丹直接委任，議會亦由蘇丹主持。

第二種情況的國家既包括君主制，也包括共和制，有印度、新加坡、尼泊爾和萊索托等。印度議會分為上下兩院，上院稱為聯邦院，下院稱為人民院，聯邦院議員不超過250人，其中議長由共和國副總統擔任，12人由總統指定，其他由各邦議會選舉產生。人民院有議員540人，其中530人由各邦選民直接選舉，13人由中央直轄區選出，2人由總統指定。也就是說，總統有權在上下兩院裏指定14名議員。1949年制定的《印度憲法》第80條第3款規定總統指定聯邦院的12名議員“應具有下述規定指定的專門知識或實際經驗、文學、科學、藝術或社會服務。”新加坡原來是英國的殖民地，實行總督制，根據1948年殖民地政府制定的《立法局選舉法令》，當時成立的立法局共22名議員，6名普選產生，其餘由總督任命。1955年立法局改為立法議會，議員增加到32人，其中25人選舉產生，其餘7名議員由官方委任。1959年新加坡成立自治政府，議會議席增至51席，議員全部由民選產生。1965年新加坡宣佈獨立，立法議會稱為新加坡議會，採用一院制。首屆議會由51名議員組成，此後議席根據法律規定不斷增加，1988年增至81人，1997年以後增至93名。議員由普通議員、非選區議員和官委議員組成。其中普通議員是指通過選舉或補選產生的議員。非選區議員是指通過委任選舉中獲得最多選票的反對黨候選人的方式產生的議員。非選區議員是新加坡獨創的議員產生方式，憲法規定最多不超過6名。官委議員是指由總統委任的議員。總統可以委任6名官委議員。官委議員候選人由國會的一個特別推舉委員會提名。議長為推舉委員會主席，另包括7名國會議員。被提名人必須為公共服務作出過突出的貢獻，或為新加坡共和國贏得過榮譽，或在文學、藝術、文化、科學、商業、工業、社會或社區服務等方面有過傑出的成就。特別推舉委員會在提名前要盡可能徵求國會其他議員的意見，而且應盡可能廣泛地反映非政黨方面的觀點。官委議員與非選區議員、選區議員享有同樣的國會特權和豁免權，但不得參與任何與以下事項有關的動議投票：修改憲法的法案、撥款法案和補充撥款法案、憲法第68條規定的有關貨幣法案、對政府的不信任投票及根據憲法第22條免除總統職務的動議。

尼泊爾根據1990年憲法，議會是最高立法機關，由國王和上議院、下議院組成。上議院設60席，其組成是國王從社會各界賢達中任命10人，選舉35人，其中必須有3名婦女，其餘15人由全國五大發展區的選舉團各選3人。下議院設205席，由全國選民一人一票秘密投票選舉產生。非洲南部國家萊索托實行君主立憲制，其議會由參議院和眾議院組成。其中參議院共33個席位，由國王根據首相意願指定的11名議員和22名大酋長組成，眾議院由120名議員組成，議員通過選區代表制和比例代表制選舉產生，任期5年。這些國家還有：肯尼亞總統有權指定12名議員。愛爾蘭部分參議院由總統任命。白俄羅斯國民會議由共和國院和代表院組成，共和國院現有議員64名，其中8名由總統任命。哈薩克在1990年12月16日宣佈獨立，參議院由47名議員組成，其中40名議員由選舉產生，7名由總統直接任命。另外，許多著作還指出馬爾代夫的例子，指出馬爾代夫的總統有權任命8名議員。根據馬爾代夫1968年制定的憲法，立法權屬於國民議會，有54名議員組成，其中8名由共和國總統任命，8名在首都馬累選出，19個環礁各選出2名。2005年馬爾代夫啟動憲政改革，主要內容包括確立三權分立、大幅削減總統權力和引入政黨制度等。議會實行比例代表制，所有議員通過選舉產生，各行政區議員人數由當地人口數決定，任期5年。泰國也有類似的改革。泰國議會實行兩院制。下議院議員由民選產生。上議院議員由總理推薦給國王任命，1997年新頒佈的憲法規定改由選舉產生。三、委任議員的委任條件現在來探討委任議員的委任條件，即在澳門特別行政區，必須具備哪些條件才能被行政長官委任為議員。這些條件應當包括：第一，必須是澳門特別行政區永久性居民。《澳門基本法》第3條規定，“澳門特別行政區的行政機關和立法機關由澳門特別行政區永久

性居民依照本法有關規定組成。”第68條規定，“澳門特別行政區立法會議員由澳門特別行政區永久性居民組成。”因此，出任澳門特別行政區立法會的議員，就首先必須是澳門特別行政區永久性居民。有一種意見認為，既然保留部分議員由行政長官委任產生，是由《中葡聯合聲明》規定的，而且是由葡方提出的，因此，委任議員就必須是葡萄牙籍永久性居民。這個問題反過來說，委任議員除必須具備永久性居民身份外，是否還必須同時具備中國公民身份？《澳門基本法》的寫法與《香港基本法》不同。《香港基本法》第67條規定，“香港特別行政區立法會由在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民組成。但非中國籍的香港特別行政區永久性居民和在外國有居留權的香港特別行政區永久性居民也可以當選為香港特別行政區立法會議員，其所佔比例不得超過立法會全體議員的百分之二十。”1991年公佈的《澳門基本法（草案）》徵求意見稿第69條也有類似的規定，“澳門特別行政區立法會由澳門特別行政區永久性居民組成。在立法會中除中國公民外，可以有不超過百分之二十的議員由非中國籍的澳門特別行政區永久性居民擔任。”草案徵求意見稿公佈以後，該處條文在諮詢過程中引起了較大的爭議和討論。1992年政治體制專題小組在其工作報告裏指出，關於第69條，立法會中可以有不超過20％的議員由非中國籍的澳門特別行政區永久性居民擔任的規定是對澳門特別行政區中外籍人士參加政治生活的照顧，但澳門有些人士認為這是一種歧視，為避免誤解，可以將本條的這個規定刪除。修改後的條文為，“澳門特別行政區立法會由澳門特別行政區永久性居民組成。”《澳門基本法》規定的改動說明：第一，立法會議員應當是以中國籍永久性居民為主，這是中國在澳門恢復行使主權的必然要求；第二，立法會中可以有少量非中國籍議員；第三，《澳門基本法》的原來寫法有照顧非中國籍永久性居民的意思在內，因此，如果非中國籍永久性居民未能通過直接選舉和間接選舉進入立法會，行政長官可以考慮委任少量的非中國籍永久性居民進入立法會，以體現和落實兼顧各階層利益的政制設計原則。第二，必須享有選舉權和被選舉權。《澳門基本法》沒有對直選議

員、間選議員和委任議員的權利與義務作出不同的規定，這就是說，凡是議員，不管其產生方式如何，《澳門基本法》對他們是一視同仁的，他們的法律地位是一樣的。第3/2000號法律《立法會立法屆及議員章程》第7條（平等及代表性）規定，“全體議員，不論選任或委任者，在其任期內均享有同等的權利、權力與義務。全體議員，不論選任或委任者，均代表澳門特別行政區及其市民的利益。”這就明確說明，委任議員與選任議員具有相同的法律地位，亦應當具備同樣的資格要求。《澳門基本法》第26條規定，“澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。”而根據《澳門特別行政區立法會選舉法》的有關規定，年滿18周歲且為澳門特別行政區永久性居民的自然人具有選舉資格，這些人士在作出選民登記後，具有投票資格。凡具有投票資格且年滿18周歲的澳門特別行政區永久性居民，均具有被選資格。根據該法規定，下列者無投票資格：（1）經確定判決宣告為禁治產人；（2）被認為是明顯精神錯亂且被收容在精神病治療場所或經由三名醫生組成的健康檢查委員會宣告為精神錯亂的人，即使其未經法院判決宣告為禁治產人亦然；（3）經確定裁判宣告被剝奪政治權利的人。行政長官、主要官員、在職的法院司法官及檢察院檢察官、任何宗教或信仰的司祭和無投票資格者，無被選資格。也就是說，行政長官不得委任18歲以下的永久性居民出任立法會議員，不得委任禁治產人、精神錯亂者和被剝奪政治權利的人出任立法會議員。如果主要官員、在職的法院司法官及檢察院檢察官、宗教或信仰的司祭被委任為立法會議員的，則應當辭去相關職務。第三，必須在本澳社會具有功績和良好聲譽。《澳門組織章程》規定，委任議員必須具有聲譽及功績。考慮到聲譽有好與不好，因此在這裏可以將功績和良好聲譽作為委任的條件。四、結語行政長官委任部分議員是行政長官的重要法定職權。這個制度與《中葡聯合聲明》的規定是一致的，《中葡聯合聲明》就規定立法機關

多數成員選舉產生。這個制度也符合澳門社會的情況，有助於平衡澳門社會各階層居民的利益。行政長官在委任議員時，除了議員必須具備上述條件外，還在必須選舉結果公佈以後進行委任。第3/2001號法律《澳門特別行政區立法會選舉法》第2條“由行政長官委任的議員”規定，“在收到澳門特別行政區立法會選舉法第133條第2款所指的總核算記錄後十五日期內，行政長官以行政命令委任澳門特別行政區基本法附件二第一款所指的委任議員。”行政長官在委任部分議員時，應當根據立法會選舉結果，“查漏補缺”，平衡各方利益，通過委任不同利益的代表都有機會進入立法會。惟有這樣，才能使得立法會能夠真正發揮利益表達和利益協調的機構。

澳門需要甚麼樣的立法會？宥——有關立法會選舉改革的迷思葉海波*澳門立法會是澳門特區自治機關的重要組成部分，其法定功能的有效發揮，是澳門實現高度自治的重要一環。議員是立法會的核心構成，議員對立法會活動的參與，決定立法會制度的運作和功能發揮。澳門立法會多數議員由選舉產生，行政長官可以任命部分議員，各類議員在立法會相關制度運作中的表現不一。一般的理論認為，議員產生方式對議員執行其法定職責有明顯影響。澳門立法會議員產生制度是否需要改革以及如何改革，議員活動表現是一個思考的切入點。本文在分析議員議會活動情況的基礎上，提出立法會議員產生方式改革的基本方向。一、澳門立法會的規範形態《澳門基本法》賦予澳門立法會以獨特的地位和功能。《澳門基本法》第2條規定，全國人大授權澳門實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。第17條規定澳門享有立法權，第67條規定澳門立法會是澳門的立法機關。因此，在澳門自治機構中，立法會是行使立法權的立法機關，與行使行政管理權的行政機關、行使司法審判權的司法機關一同構成澳門的主要自治機關。《澳門基本法》第四章第三節以15個條文詳細規定了立法會的相關問題，第71條規定澳門立法深圳大學港澳基本法研究中心與深圳大學法學院副教授*

會行使下列職權：（一）依照本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律；（二）審核、通過政府提出的財政預算案；審議政府提出的預算執行情況報告；（三）根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務；（四）聽取行政長官的施政報告並進行辯論；（五）就公共利益問題進行辯論；（六）接受澳門居民申訴並作出處理；（七）如立法會全體議員三分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過決議，可委託終審法院院長負責組成獨立的調查委員會進行調查。調查委員會如認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定；（八）在行使上述各項職權時，如有需要，可傳召和要求有關人士作證和提供證據。另外，第76條規定澳門立法會議員有權依照法定程序對政府的工作提出質詢。這些權力，大致涉及兩個方面：一是法律制定權，二是監督權。這二項權力的具體行使形態多種多樣，如制定法律權由立法會行使，但議員可以提出法案，質詢權則由議員獨自行使。但無論基本法將這些權力的主體限定為立法會還是議員，立法會均必須透過議事程序，以議員參與為基本形式，實現上述權力的運作。因此，《澳門基本法》第68條規定，澳門立法會議員由澳門永久性居民擔任。第79條規定，澳門立法會議員在立法會會議上的發言和表決，不受法律追究。第80條規定，澳門立法會議員非經立法會許可不受逮捕，但現行犯不在此限。第101條規定澳門立法會議員必須擁護中華人民共和國澳門基本法，盡忠職守，廉潔奉公，效忠中華人民共和國澳門，並依法宣誓，其中立法會主席還必須宣誓效忠中華人民共和國。第81條規定，澳門立法會議員如有下列情況之一，經立法會決定，即喪失其立法會議員的資格：（一）因嚴重疾病或其他原因無力履行職務；（二）擔任法律規定不得兼任的職務；（三）未得到立法會主席同意，連續五次或間斷十五次缺席會議而無合理解釋；（四）違反立法會議員誓言；（五）在澳門區內或區外犯有刑事罪行，被判處監禁三十日以上。這些規定一方面保障議員的人身自由和言論免責權，使得議員可以盡心盡責地履行職責，另一方面又設定議員的身份限制、效忠義務、職務兼任和出席

會議的義務，確保議員不會怠於行使職權。為了進一步規範議員活動和議事程序，澳門立法會制定了《澳門特別行政區立法會議事規則》（下稱《議事規則》）。其第一編便是“議員職務上的權力和義務”，第1條規定，議員在行使立法會的立法權限時，有下列權力：a）提出法案、議案；b）提出上項所指法案、議案及對政府法案、議案的修訂提案；c）要求以緊急程序處理任何上述數項所指法案、議案。第2條規定，議員在行使立法會的監察權限時，有下列權力：a）要求召集專為質詢政府工作的全體會議；b）要求召集專為辯論公共利益問題的全體會議；c）為達到《澳門基本法》第71條第（8）項所規定目的，以及為澄清公共利益的問題，建議在常設委員會或臨時委員會內進行聽證；d）要求行政長官及澳門特別行政區政府提供為履行其職務所需的資料和官方刊物；e）就公共利益的事項，一般性徵詢及聽取行政長官、政府及任何公共或私人實體的意見。第3條規定議員為充分履行其職務及正常行使其權力，議員亦得：a）向全體會議提出議決案或表達心意的建議；b）在全體會議廳及委員會會議室擁有席位及發言；c）參加討論和表決；d）提出申請；e）援引《議事規則》並提出異議及抗議；f）建議組成臨時委員會；g）建議修改《議事規則》。第4條規定議員的義務如下：a）出席全體會議及所屬委員會會議；b）參加表決；c）遵守《議事規則》所訂的秩序及紀律，尊重立法會主席及執行委員會的權責；d）遵守《議事規則》及全體會議的議決。根據上述規定，議員的最低義務是出席會議、參加表決、遵紀守法，而是否發言，是否提出議案等，均是議員的權力。綜上所述，在澳門法制下，立法會議員是否積極行使其權力，將使得澳門立法會功能的發揮呈現三種不同的狀態：一是低活躍度形態。在這一形態下，多數議員僅履行法定義務，參加會議，參加表決，遵紀守法，少數議員能夠積極行使權力，因而形成一個議員參與度和活躍度極低的立法會，立法會的功能事實上限於政府法案的變相事後追認。二是中活躍度形態，在這一形態下，過半數的議員只是消極地承擔法定義務，少部分議員能夠積極地行使部分權力，參與立法，監督政府。三是高活躍度形態。在這一形態下絕大多數議員積極行使其權力，在立法會

項目議員類別全體會議出席率第一常設委員會第二常設委員會第三常設委員會議程前發言*質詢*委第一屆92.4290.6979.2493.888.190.08任第二屆90.8291.5474.0797.597.751.62議第三屆94.6192.3195.2498.0313.180.09員第四屆96.1892.7696.5987.522.732.51問第一屆94.4472.0987.7494.9027.499.30選第二屆92.7888.4391.2716.306.49議第三屆91.7477.7872.7377.4814.147.71員第四屆87.7671.0562.7896.8813.231.85直第一屆97.1891.2899.0693.8770.5189.92選第二屆95.2489.5597.3771.8981.9192.33議第三屆93.4183.5994.8184.2572.6791.42員第四屆87.7671.0562.7896.8860.0495.64相關議程中發表言論、提出議案和質詢，進而形成一個議員參與度和活動度極高的立法會，立法會的立法和監督功能得以全面發揮。澳門立法會議員是否積極地行使其權力，造就一個立法和監督功能均得到良好發揮的立法會？下文將實證地考察議員的具體表現，進而釐定澳門立法會的實存形態。二、澳門立法會的實際形態根據產生方式的不同，澳門立法會議員可分為委任議員、間選議員和直選議員三組。如下面的圖、表所示，這三類議員出席會議、議程前發言和質詞提案等的表現不一：表1澳門特區各屆立法會議員參與情況（單位：％）註：*立法會主席未統計其中資料來源：澳門立法會網站

100908070605040302010第一屆第二屆第三屆第四屆100908070605040302010委任議員間選議員直選議員委任議員間選議員直選議員第一屆第二屆第三屆第四屆圖1立法會各類議員全體會議出席率圖2立法會各類議員第一常設委員會會議出席率

10080604020委任議員間選議員直選議員第一屆第二屆第三屆第四屆12010080604020委任議員間選議員直選議員第一屆第二屆第三屆第四屆ο圖3立法會各類議員第二常設委員會會議出席率圖4立法會各類議員第三常設委員會會議出席率

100908070605040302010第一屆第二屆第三屆第四屆100908070605040302010委任議員間選議員直選議員委任議員間選議員直選議員第一屆第二屆第三屆第四屆圖5立法會各類議員議程前發言佔比圖6立法會各類議員提出質詢案佔比

上述圖表顯示，三類議員的會議出席率雖高低不同，但並無巨大的差別。相反，在議程前發言和質詢案提案方面，直選議員則較另兩類議員活躍得多，可以說是獨撐大樑。議程前發言根據全體大會開始前的登記順序展開，內容多涉及政府政策或者社會問題，旨在促進政府開展某項工作，提出某項法案，補救某種失誤，表現出議員監督政府的一面。質詢案提案是議員監督政府的直接形式。上述圖表顯示，在監督政府這一功能的發揮上，直選議員表現更為搶眼。從形式上看，三類議員的會議出席率，特別是全體會議的出席率相去不遠。但出席全體會議的議員的發言積極性明顯有別。下面分別以四屆立法會的四次全體會議為例作出說明1：第一屆立法會於2001年7月24日召開的全體會議，會議議程有二：一是細則性討論及表決《澳門特別行政區海關》法案，二是引介娛樂場幸運博彩經營法律制度。除了議程前發言，就這二項議題主動發言的議員有6人：吳榮恪、林綺濤、吳國昌、馮志強、區宗傑、周錦輝。其中吳榮恪、林綺濤為間選議員，共發言2次、吳國昌、馮志強、周錦輝為直選議員，共發言10次，區宗傑為委任議員，發言5次。第二屆立法會於2005年3月10日召開全體會議，一般性討論及表決《調整公共行政工作人員的薪俸、退休金、撫恤金及修改第1/2000號法律》法案，吳國昌、方永強、容永恩、區錦新、馮志強、周錦輝、梁慶庭7名議員發言，其中吳國昌、方永強、容永恩、區錦新、周錦輝、梁慶庭為直選議員，共發言12次，馮志強為間選議員，發言1次。第三屆立法會於2008年6月12日召開全體會議，細則性討論及表決《打擊販賣人口犯罪》法案，直選議員區錦新、高天賜和間選議員陳澤武3位發言，前者共發言9次，後者發言1次。第四屆立法會2011年7月19日召開全體會議，引介、一般性討論及表決《修改第10/2000號法律〈澳門廉政公署〉》法案，吳國昌、高天錫、麥瑞權、區錦新、陳偉智4位直選議員發言5次。通過選取的四次全體會議議員發言情況的分析，可以看出，整體上，議員在全體會議上發言主動性不足，而委任議員和間選議員發言次

數和人數明顯少於直選議員。可以說，大多數議員事實上扮演着表決器的角色。經由上述資料統計和個案分析，可以大致勾畫出澳門立法會議員議會活動的概況：澳門立法會議員因產生方式不同分為委任議員、間選議員和直選議員三大群體，三者無論是全體會議還是常設委員會會議的出席率彼此相若，差別不大，但在全體大會會議上，議員主動發言情況明顯有別。其中，直選議員主動發言的議員人數和次數最多，其次是間選議員和委任議員，但主動發言者集中為少數直選議員，大多數議員一直保持沉默，只是被動的聽眾和表決的機器。這一情況在立法程序中表現得極為突出。在履行監督政府的職責時，三類議員的表現有天地之隔，直選議員積極登記作議程前發言，提出數量可觀的質詢案，而間選議員和委任議員則明顯怠於行使這項權利。概而言之，在立法功能發揮層面，立法會大多數議員事實上成為政府政策的背書者和表決器，而在監督政府工作方面，直選議員是主要的參與者，另兩類議員明顯放棄了自己的職責。總之，除了直選議員外，委任議員和間選議員均是消極地履行其參加會議和參與表決、遵紀守法的法定義務，並未積極地行使其發言和提出議案的權力。所以，澳門立法會呈現出議員參與性不足、功能發揮不全的實狀，接近中活躍度形態。其根本原因是大多數議員的實質不作為。需要追問的是：這是澳門需要的立法會嗎？下文將討論“改革中的立法會”。三、澳門立法會議員產生制度改革的方向澳門立法會議員由委任、間接選舉和直接選舉產生。這三類議員均能出席會議、參與表決的法定義務，但在行使其他權力的積極性上有天地之別。議員履行義務，行使權力的現實情況，直接導致澳門立法會表現出對特區治理的弱參與和邊緣地位。澳門是否應當改革立法會，特別是議員產生制度，以及如何改革，是澳門治理中應當認真思考的問題。本文認為，這一問題的回答取決於澳門社會需要甚麼樣的

立法會。長期以來，朝野雙方均為《澳門基本法》確立了行政主導的政治制度，立法會對行政長官及政府的高度配合是這一政治制度的內在要求。根據行政主導論，澳門立法會的現實表現恰恰匹配這一制度性要求，因此，澳門立法會的改革必然是最大限度地維持現狀。全國人大常委會予以備案的澳門立法會產生辦法修正案將直選議員擴大到14名、間選議員擴大到12名，正是這種思維的體現。理論上需要追問的是，那種要求在現實中進一步實現行政主導的論調明顯不合時宜。在《澳門基本法》賦予行政長官及其領導的政府較多權力、澳門立法會議事規則又進一步地嚴格限制議員的法案提案權的情況下，行政主導是不爭的事實，甚至表現出行政霸道的一面。澳門行政權一枝獨大，權力的合法行使亦面臨嚴峻挑戰。過度強勢的行政機關，同樣有損澳門的良好治理。因此，在行政機關手握重權的情況下，需要考慮的是如何發揮立法會的功能。這必然關係到立法會選舉的改革，具體而言，便是議員數量與產生方式的變化。2既有的改革通過增加議員數量來推進改革，擴大政治民主，顯然忽視了另一個方面。澳門地域狹小，人口不多，33名議員，比例已經很高，平均每位議員只代表1.7萬人。若仍以增加議員的方式來推進改革，首先損害的便是議事效率這一有效治理的價值。更重要的是，這種直選和間選議員數量齊頭並增的方式，完全不會改革議員履行議事職責的本質性差別，即可能最大限度的延續低活躍度立法會的現狀。本文的建議是：未來立法會議員產生方式的改革，應當在維持現有議員數量不變的情況下，增加直選議員數量，壓縮委任議員和間選議員的數量。

議員類別名單參加荇議議程前發言質詢全體齊議第一常設委員會第二常設委員會第三常設委員會委任梁官漢66491賀定一64422區宗傑4925111許輝年6343黃顯輝6550張偉基6151戴明揚5936人均數6139424614*1*佔比(％)92.4290.6979.2493.888.190.08直選#馮志強59431吳國昌66524798周錦輝6032173高開賢6640179唐志堅6642141梁慶庭6653135廖玉麟66461容永恩6546147人均數64.2539.2552.546124*123*佔比(％)97.3591.2899.0693.8772.5195.35間選許世元65444劉焯華65關翠杏6653155吳榮恪63494歐安利50401林綺濤62474崔世昌65315曹其真60人均數623146.546.6733·5*佔比(％)93.9472.0987.7495.2419.33.88總數2366435349171129附表1第一屆立法會各類議員參與立法會活動情況註：*此為總數#全部為回歸前澳門最後一屆立法會直接選舉產生的議員，但原澳門最後一屆立法會由直接選舉產生的議員趙河暢（即陳繼傑）未按有關要求提出過渡為澳門特別行政區第一屆立法會議員的申請，故未被確認為回歸後第一屆立法會議員。容永恩為補選議員。

議員類別參加會議議程前發言名單全體第一常設第二常設第三常設質詢會議委員會委員會委員會徐偉坤11665347賀定一1236072區宗傑953981許輝年12481委任黃顯輝12497張偉基10784戴明揚11259人均數114.4361.3373.33814910佔比(％)90.8291.5474.0797.597.751.62吳國昌1269786168關翠杏125965443梁慶庭126983140周錦輝1095323張立群97172直選區錦新1266786218梁玉華125964734容永恩125815043鄭康樂12581312方永強116957018人均數1206096.459.67480566佔比(％)95.2489.5597.3771.8975.9591.88曹其真120許世元114772411高開賢122802511鄭志強121802511劉焯華120間選唐志堅121624崔世昌11451152歐安利104662陳澤武1155774馮志強1186711人均數116.959.2575.7510340佔比(％)92.7888.4391.2716.306.49總數27126679983632616附表2第二屆立法會各類議員參與立法會活動情況

議員類別議員名單參加會議議程前發言全體會議第一常設委員會第二常設委員會第三常設委員齊質詢劉本立1627133李沛霖16011422沈振耀16776徐偉坤15873748委任崔世平139102596許輝年155124楊道匡16512560人均數15810873.33124.524814佔比(％)94.6192.3195.2498.0313.180.09吳國昌167113163201區錦新16774163210梁慶庭1667487104容永恩161117128126馮志強1357631高天賜16111682153直選陳明金16568144183梁安琪1549813352周錦輝1013510吳在權16310810578關翠杏167117162197梁玉華16573159155人均數15697.87310713671459佔比(％)93.4183.5994.8184.2572.6791.42曹其真159高開賢164114428鄭志強164127327賀定一156120427劉焯華1592間選李從正1641269498崔世昌1475627歐安利14783張立群12255陳澤武15099223人均數153.2915698.4266123佔比(％)91.7477.7872.7377.4814.147.71總數291671177712718811596附表3第三屆立法會各類議員參與立法會活動情況

議員類別議3名明參加會議議程前發言質詢全體荇議第一常設委員會第二常設委員會第三常設委Wfi何少金116845114徐偉坤11169414唐曉晴10782175委崔世平111836812任議黃顯輝11286123員劉永誠11487583蕭志偉11072641人均數111.670.5858431142佔比(％)96.1892.7696.5987.522.732.51關翠杏1117676156吳國昌1168880156區錦新1157680169吳在權1107074112高天賜1098558162直梁安琪104616050選陳明金1127874161議李從正111837478員麥瑞權1158482164陳偉智1169682171何潤生1137478159陳美儀103625865人均數111.37280.680.78761603佔比(％)95.9194.7491.5984.0360.0495.64劉焯華113賀一誠10215崔世昌108784高開賢866842間馮志強905318選張立群842議鄭志強1139619員歐安利98401陳澤武1128824林香生112905831人均數101.85455.39318131佔比(％)87.7671.0562.7896.8813.231.85總數2911676889613681676附表4第四屆立法會各類議員參與立法會活動情況

註釋：根據澳門特區立法會網站公佈的資料統計而成。賀定一作委任議員時期，發言及質詢提案數量均較少，作為間選議員時，這兩方面均有較大變化。關翠杏在作間選議員和直選議員時期的表現亦明顯有別。12

港澳立法機關產生辦法比較研究朱世海*港澳在回歸以後，都有獨立的立法機關，但在殖民管治時期，香港實行的是結合式立法體制，即總督兼任立法局主席（在1993年前），立法局與總督共同構成立法機關；而澳門在葡澳時期實行的是雙軌立法體制，即立法會與總督分享立法權，兩者的立法在位階上也沒有高低之分。這裏的立法機關，僅指香港的立法局（立法會）和澳門的立法會，不包括總督。港澳立法機關產生辦法，都曾從委任制向間接選舉、直接選舉發展，但兩者的民主進程不同，通過兩者的比較，特別是對香港立法機關選舉制度變革的因素分析，以期為澳門的政制發展提供一些有益的借鑒。一、委任制度比較香港於1843年設立在英國統治下的立法局，連總督在內，共有4名官方議員（總督兼任議員及主席）。1850年，總督首次委任兩名非官方議員。自此，香港立法局由政府三司的當然議員、政府官員出任的官守議員及民間人士出任的非官守議員組成。1985年，香港立法局舉行有史以來首次選舉後，共有11名官方議員（包括4名當然議員），以及46名非官方議員，其中22人由總督委任，由選舉產生24人。1988年，增設兩名由功能組別選出的議員，以取代兩個委任議席。1991年，立法局成員包括4名當然議員（包括總督），18名委任議員和39名由選舉產生的議員。香港立法局的委任議席一直延續到1994年。立法局內議員委任制是港英“行政吸納政治”政制的重要組成部分，服務於行政（港督）為中心的政中央社會主義學院港澳台教研室主任、副教授，法學博士*

制，一旦要對該種體制進行根本改變，議員委任制的存在就顯得多餘。末代港督彭定康在任於1993年在立法局所作的題為《香港的未來：五年大計展新猷》的施政報告中，全盤推出他的政改方案，實質就是要變行政主導為立法主導。1995年的香港立法局選舉取消了委任議席，使全部議員由選舉產生。1976年2月葡萄牙政府頒佈《澳門組織章程》，澳門內部自治法律地位初步建立。《澳門組織章程》的頒佈，開始改變長期以來的傳統政制1，開啟了澳門政制民主化、現代化進程。具有實質立法權的立法會在當年產生（12名議員由選舉產生，5名議員由總督委任），並投入運作，改變了長期以來總督完全主導澳門政制的局面。從1976年到1999年間，澳門組成了六屆立法會。澳門第一屆立法會中，由總督委任5名議員。以後各屆都有委任議員，到第六屆立法會（1996-1999年）委任議席為7名，佔總議席23的近1/3。回歸以來，澳門特別行政區第一屆立法會於1999年12月20日成立，由23名議員組成，其中委任議員7名。2001年澳門第二屆立法會、2005年第三屆立法會、2009年第四屆立法會，委任議員都是7名。2012年6月6日，澳門特區行政長官崔世安簽署立法會通過的《2013年立法會產生辦法修正案（草案）》，並報請全國人大常委會備案。全國人大常委會於2012年6月30日通過對《〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件二澳門特別行政區立法會的產生辦法修正案》予以備案。澳門立法會據此藉2012年8月29日通過的第12/2012號法律對《澳門特別行政區立法會選舉法》第14條及第21條作出相應的修改。根據新修訂的條文，2013年第五屆立法會委任議員維持7名。相比較而言，澳門立法機關的委任議席所佔比例很大、存在的時間也很長。香港立法機關中的委任議席在1991年還有18個，而到1995年就被全部取消，民主進程的這種疾速發展有順應經濟、社會發展的成分，但主要是人為因素作用的結果，其中末代總督彭定康起到決定作用。彭定康推行的政改就是以促進立法機關的民主化為核心，企圖把立法機關變成政制的中心，變行政主導為立法主導，以使香港未來的行政首長不是向中央政府負責，而是向立法機關負責，妄圖把香港推上獨立或變相獨立的道路。雖然這種政改會提高港人的政治欲望，造就鼓勵市民參政

的形勢，從而使一向高度集權的殖民地政制受到衝擊。短期而言，這種衝擊對英方不利，但從長遠而言，這種衝擊可以避免一個高度集權的制度落到中方手中，而被後者所順利使用。2香港在上世紀90年代民主疾速發展，不僅符合英國推行“非殖民化”，策略的需要，也符合很多港人要求推進本地政制民主化以對抗未來中國中央政權干預的需要，後一種需要是長期以來“恐共”、“抗共”心理作用的產物。二、間選制度比較1984年7月，港英政府發表《代議政制在香港的進一步發展》綠皮書，綠皮書在引言中指出，主要目標是要“逐步建立一個政制，使其權力穩固地立根於香港，有充分權威代表港人的意見，同時更能直接向港人負責”。3同年11月公佈的代議政制白皮書，確認了綠皮書提出的政制改革的目標和方向，並建議把非官守議員從按社會功能劃分的組別中甄選出來的辦法發展成一個正式的代議制度。根據1984年的代議制改革計劃，香港立法局在1985年首次進行了選舉，包括選舉團選舉和功能組別選舉。立法局舉行有史以來首次選舉後，共有11名官方議員（包括4名當然議員），以及46名非官方議員，其中由間接選舉產生24人，包括12人由功能組別選出，1人由全體市政局議員推選，1人由全體區域市政局議員推選，另外10人由各區全體區議員組成的選舉團選出。1995年，在英國統治下的香港最後一屆立法局，功能界別議席由1991年的21個增加到30個，新增的9個功能組別議席（即所謂的“新九組”），將擴展至所有在職人士均可按照職業劃分投票。此外，有10名議員經由全港直選區議員組成的選舉委員會選舉產生。由於英方在香港回歸前後立法機關“直通車”問題上不合作，1996年，全國人大常委會香港特別行政區籌備委員會於當年3月24日第二次全體會議上，決議通過成立臨時立法會。臨時立法會在1996年成立，該會的成立，及時消除了港英政府在香港回歸中國問題上故意造成的麻煩。負責籌組香港特別行政區第一屆政府的400名推選委員會委員，於1996年12月21日選出60名臨時立法會議

員。因香港還處於港英的管治下，臨時立法會只能由間接選舉產生。香港回歸以後，在1998年的第一屆立法會選舉中，30席由功能組別產生，10席由選舉委員會4選出。此後，立法會中由功能界別產生的議席數量一直維持在30個；而由間接選舉產生的議席逐屆減少，到2004年第三屆立法會選舉，廢除由選舉委員會選出議席的制度。2012年的第五屆立法會，則把功能組別議席增至35席（包括5個超級議席）。在葡澳時期的第一屆立法會中，由間接選舉產生6名議員。在回歸前的過渡時期，澳門政制發展循序漸進。1990年4月修改的《澳門組織章程》把立法會議員人數增加到23個，其中8名議員由間選產生。在1992年選舉中，首次採用改良漢狄法5為計票方法，即一組別取得票數除1給予第一候選人，除2給予第二候選人，除4（而非一般漢狄法的除3）給予第三候選人，以幾何級數除之分配予同組各候選人。在澳門間接選舉中，得票數目轉換為議席的方法是：把每張候選名單的得票數按名單內候選人的排名序數除以1、2、4、8及續後以一倍遞增之數，以此方法為各張候選名單的候選人計算出一個決定其能否取得議席的商數，繼而將各個商數由大至小排列，按大者先得原則進行議席配給，一個商數獲配給一個議席，直至全部議席配給完盡為止。為最後一個議席進行配給時，如果遇上商數相同的情況，該議席配給尚未取得議席的有關名單；如果各張名單均已取得議席，該議席配給予得票較多的有關名單；又如果各有關名單的得票數也相同，則以抽籤方式決定。選舉以澳門特區為單一選區。到第六屆立法會（1996-1999年），間接選舉議席仍為8個。1999年8月29日全國人民代表大會澳門特別行政區籌備委員會第十次全體會議通過《關於對原澳門最後一屆立法會由選舉產生的議員過渡為澳門特別行政區第一屆立法會議員的資格確認和缺額補充的決定》，原澳門最後一屆立法會由直接選舉產生的馮志強等7名議員，由間接選舉產生的許世元等8名議員，符合成為中華人民共和國澳門特別行政區第一屆立法會議員的資格要求，確認為澳門特別行政區第一屆立法會議員。原澳門最後一屆立法會由直接選舉產生的議員趙河暢（即陳繼傑）未按有關要求提出過渡為澳門特別行政區第一屆立法會議員的申請。由此產生的一名缺額，按照《中華人民共和國澳門特別行政區第一屆立法會具體

產生辦法》的有關規定，在籌委會主任委員會議的主持下，由澳門特別行政區第一屆政府推選委員會補選。澳門在2001年根據《澳門特別行政區立法會選舉制度》（第3/2001號法律）產生第二屆立法會的選舉議席，間接選舉產生10席，分佈如下：僱主利益4席，勞工利益2席，專業利益的2席，慈善、文化、教育及體育利益2席。到2004年第三屆立法會，間接選舉產生仍是10個席位，各功能組別產生人員與上屆相同。在提名候選人方面，仍然通過事先協商確定參選人，並取得75％或以上的已作選民登記的社團或機構支持，造成等額參選而取得議席的情況很普遍。各組別從未出現多於一個提名委員會（組別），亦未出現過差額選舉，故候選人都篤定當選，引發對現有選舉制度的質疑。第四屆立法會，已在身份證明局登記、獲確認所屬於相關界別至少滿4年且取得法律人格至少滿7年的法人，如已作選民登記並被登錄於選舉日期公佈日前最後一個已完成展示的選民登記冊內，可在立法會選舉中選出10名議員。有批評指出，增加社團取得選舉資格的年期條件，“客觀上只是鞏固舊社團的利益，讓舊社團維持既得利益的小圈子，繼續操控行政長官選舉和立法會十個間選議席”。62013年，新的間接選舉回應了社會認為應適當增加法人選民投票人數的普遍訴求，投票人人數增加一倍，即法人選民的投票人數由原來的11人增加至22人，增強了民主參與成分，保證了候選人具有必要的界別代表性和認受性；取消了“自動當選”機制，體現選舉的完整性，提高當選議員的認受性。同時，提名門檻由25％降低至20％，即提名委員會只須由該選舉組別被登載於選舉日期公佈之日前最後一個已完成展示的選民登記冊的法人總數的20％組成。由以上可見，港澳立法機關的間接選舉，在理論支撐上，都體現了法團主義（Corporatism）7的理念；從本地政制發展角度而言，都符合均衡參與的要求；就與政府關係的視角來說，都有利於行政主導體制的運作。但澳門的立法機關的間接選舉的投票主體僅限於法人選民，沒有自然人選民。而香港立法機關功能組別選舉，不僅5個超級議席選舉因在全港進行而達到直選的水平，而且在教育界、法律界、會計界、醫學界、衛生服務界、工程界、建築測量及都市規劃界、社會福利界等8個界別，其選民一般由具備認可資格的專業人士組成，每名選民可投一

票。這些功能組別選舉已實現界別內的普及性直接選舉。8兩相比較，澳門的功能團體選舉的民主程度與香港還存在較大差距。三、直選制度比較香港立法機關的直選開始於1991年，是年有18名議員由全港各地方選區以直接選舉方式選出。1991年立法局直選實行“雙議席雙票制”（doubleseat，doublevotesystem），採取此制度的原因是港府擔心如果採用“單一票制”會造成民主派席捲直選議席，而“雙議席雙票制”能使一些保守派政治人物進入立法機關來抗衡民主派。91995年，在英國統治下之最後一屆立法局有20名議員由地方選區直接選舉產生，採用“單一名額相對多數選舉制，”（single-memberpluralitysystem），該選舉制度即所謂的“勝者通吃”，對大黨很有利。香港回歸後，在1998年第一屆立法會，由分區直選產生20名議員。從此分區直選計票就採用比例代表制下的最大餘額法及黑爾基數法10，這是一種有利於小黨而對大黨不利的計票方法。2004年，香港立法會廢除由選舉委員會選出議席的制度，將原由選舉委員會選舉出產生的6席轉由地方直選產生，從而經地方分區直選共產生30席。2012年，分區直選35席位，另有屬於功能組別的5名超級議員選舉在全港進行，也應是直接選舉。葡澳時期的第一屆立法會（1976-1980年）由17名議員組成，其中由直接選舉產生6名。直接選舉的計票方法與間接選舉相同，也採用比例代表制的改良漢狄法。第三屆立法會（1984-1988年），向無葡萄牙國籍人士開放選舉權，何思謙當選議員（通過直選）。到第六屆立法會（1996-1999年）直選議席增至8席。回歸以來，澳門第一屆立法會由葡澳最後一屆立法會坐“直通車”而形成（只有一位空缺的直選議席由選舉委員會產生）。葡澳時期最後一屆立法會由直接選舉產生的馮志強等7名議員，成為澳門特別行政區第一屆立法會的直選議員。澳門2001第二屆立法會，直選議員為10名。2005年第三屆立法會，直選議員增加到12名。2009年，直選議員仍然保持12名。2013年，直選議員增至14名。

相比較而言，雖然澳門立法機關引入議員直選機制早於香港15年，但澳門立法機關中直選議席自身絕對數量的增長緩慢11，相對數量（即其在總議席所佔的比例）的增長也緩慢。12而香港立法機關中直選議席，無論是絕對數量還是相對數量的增長都很迅速13，甚至傳統上歸屬於間接選舉的功能界別選舉也出現數量可觀的界別內直選議席。立法機關中直選議席的絕對量和相對量，最能體現立法機關構成民主程度的高低，直選議席量的變化也是體現民主發展進程的重要標誌。由澳門立法機關中直選議席數量及其變化可見，在澳門立法機關民主化步伐一直比較緩慢，立法機關民主化程度還有待進一步提高。為何澳門立法機關民主化與香港存在以上區別？原因至少有以下幾點：其一，因澳門沒有經過類似香港彭定康政改的衝擊，葡萄牙同意中國恢復對澳門行使主權，不存在類似英國的非殖民化策略；其二，澳門人基本上不存在“恐共”，“抗共”心理，衷心擁護澳門回歸，不存在推動政制民主化以抵制中國中央政權干預的需求；其三，澳門的公民社會尚在成長中，還沒有出現香港那樣強大的、要求盡早實現普選的泛民主派力量。四、結語香港立法機關產生辦法曾包括委任、間選和直選，自1995年，委任制就被取消；而澳門立法機關產生辦法一直包括以上三種方式。借鑒香港的經驗及教訓，澳門的立法機關產生辦法的改革應把握以下三點：第一，適度增加直選議員的數量。香港立法機關中直選議席，無論是絕對數量還是相對數量的增長都很迅速，甚至傳統上歸屬於間接選舉的功能組別選舉也出現數量可觀的直選議席。而澳門立法機關中直選議席自身絕對數量的增長緩慢，相對數量的增長也緩慢。澳門行政與立法關係與香港很不同，香港行政很難實現主導，從監督制約政府以防止公權為非和腐敗而言，澳門確實需要着力推進立法機關的民主化。從中央與特別行政區關係、本地政治生態、地域、人口等因素考量，澳門推進民主的條件都比香港優越，澳門民主進程完全能夠快一些。第二，保持社

團選舉的特色。澳門的間接選舉與香港的功能團體選舉一樣，都有其存在的重要意義。就均衡參與而言，由於澳門特殊的政治生態（結構）與社會運行的慣性，工商界人士的主導地位預料會得以延續。考慮到社會上對商人擅權的不滿情緒日益高漲，商人通過直選當選的難度無疑會有所增大，某些原本嘗試通過直選途徑進入立法會的工商人士，出於對直選難度的認知，轉入工商界間選議席，一些工商界人士仍循社文教體界別晉身立法會。實際上，間接選舉是商界議員來源的主要途徑。14就是面臨普選挑戰的香港立法會，未來也不會取消功能團體選舉，只能通過改革，使功能界別選舉既符合普選的要求，同時又保持原來的法團主義元素。雖然澳門立法機關目前沒有明確普選的目標，但立法機關的進一步民主化是必然趨勢。間接選舉的民主化，需要在目前候選人的提名門檻20％基礎上再降低，盡量減少間接選舉候選人的提名在很多情況下被大社團壟斷的現象。此外，間接選舉可考慮由社團組成的選舉委員會提名，在界別內由在職人員投票，即把投票主體由法人變為自然人。第三，長期保留委任議席。香港立法局委任議員突然在1995年全部取消，主要是彭定康妄圖把香港的行政主導體制變為立法主導體制的結果，也是對香港未來治理不負責任之舉。隨着澳門政制發展的推進，立法會議員未來將更多由選舉產生，但考慮到協調行政與立法的關係以促進行政長官依法施政，立法會議員不宜全部由選舉產生，委任議員應長期保留。在處理行政與立法關係上，香港是前車之鑒。因香港行政長官在立法會沒有自己委任的議員；而且行政長官不屬於任何政黨，任何議員支持行政長官都明不正、言不順，弄不好還被戴上“保皇”的帽子；再者，為了獲得選票，很多立法會議員要顯示自己反對政府的決心和業績，甚至“為了反對而反對”。隨着澳門立法會中民選議員、特別是直選議員會進一步增多，立法會對政府的制約也會得到加強。立法會配合政府工作的任務，無疑就落到委任議員身上，因為只有委任議員是行政長官在立法會中的“班底”。為避免香港行政與立法關係的困局在澳門重現，澳門立法會必須長期保留委任議員，以使澳門政府不是“分立政府”。15當然委任議員不限於土生葡人，也可從華人中委任。在無政黨政治下，行政長官委任部分議員是澳門實現良好管治的必然要

求，也不是澳門的新創，因為“一些實行兩院制的西方國家的上議院並非由普選產生，如加拿大及英國的上議院的議員，全部或部分由委任產生”。16此外，新加坡為了加強政府與國會的關係，在2010年4月26日通過的憲法修正案還把政府指派的官委議員制度固定為永久制度。[本文為教育部人文社會科學重點研究基地重點項目《“一國兩制”，在香港、澳門的成功實踐及歷史經驗研究》（課題項目號：08JJD710020）階段成果]註釋：12345澳葡政府早期政治架構演變有三個階段。第一個階段是從澳門開埠後不久到1835年議事會被解散時，葡萄牙人在澳門建立實施雙重效忠的自治機構為主體的政治架構；第二個階段是從議事會被解散至彼亞度（JoséGregórioPegado）出任總督之前，葡人內部建立早期殖民政府政治架構；第三個階段是亞馬留（JooFerreiraAmaral）出任總督之後，公開完成組建澳葡殖民政府，即自19世紀中葉以來最後形成了以由總督和立法會為首的管治機關（或稱政府機關）及公共行政當局（俗稱政府）組成的架構格局。見葉農：《澳葡殖民政府早期政治架構的形成與演變》，載於《暨南學報》（人文科學與社會科學版），2004年第4期，第116頁。盧子健：《誰來經理香港》，香港：廣角鏡出版社有限公司，1987年，第18頁。《代議政制在香港的進一步發展》綠皮書。當時選舉委員會共有800名委員，其中200人來自工商、金融界，200人來自專業界，200人來自勞工、社會服務、宗教等界，其餘200人為立法會議員、區域性組織代表、香港地區全國人大代表、以及香港地區全國政協委員的代表。各個界別分組成員，由上述界別分組投票人投票選出。各個界別的劃分，以及每個界別中何種組織可以產生選舉委員的名額，由香港特別行政區制定選舉法加以規定。漢狄法為比例代表制選舉形式之一。基本規則為：每一黨派所取得票數，除以1給予第一候選人，除以2給予第二候選人，除以3給予第三候選人。然後各黨派所

有候選人得票最多者（與議席數目比較）為勝。《促進民主面對新情況、新問題新澳門學社致函行政長官》，載於《新澳門》，2008年3月31日，轉引自百度網站。法團主義（Corporatism），也被譯為“社團主義”，、“統合主義”、“工團主義，”以及“階級合作主義”等。法團主義，作為一個利益代表系統，是一個特指的觀念、模式或制度安排類型，它的作用是將公民社會中的組織化利益聯合到國家的決策結構中去。這個利益代表系統由一些組織化的功能單位構成，它們被組合進一個有明確責任（義務）的、數量限定的、非競爭性的、有層級秩序的，功能分化的結構安排之中。這些功能單位得到國家的認可（如果不是由國家建立的話），它們被授予本領域內的絕對代表地位，作為交換，它們的需求表達，領袖選擇，組織支援等方面的行動受到國家的一定控制。李曉惠：《香港普選保留功能組別的法理依據與可行模式研究》，載於《台、港、澳研究》（中國人民大學複印報刊資料），2013年第2期，第37頁。SingMing（2003）.HongKongGovernmentandPolitics.HongKong：OxfordUniversityPress.286.通過最大餘額方法，候選人須以名單參選，每份名單的人數最多可達至相關選區內的議席數目。候選人在名單內按優先次序排列。選民投票給一份名單，而不是個別候選人。投票結束後，把有效選票除以基數（quota）。一份名單每取得基數1倍的票數，便能獲分配一個議席。每份名單的候選人按原先訂立的順序當選。如此類推、將議席分配至每份名單的餘額，均比基數為低的時候，則從最大餘額者順序分配餘下議席；最大餘額方法因而得名。最常用的最大餘額方法，分別使用3種基數：黑爾基數（HareQuota）：將總有效票數除以議席數目。名稱源自英國大律師湯瑪斯·黑爾。在各種基數之中，黑爾基數是歷史最悠久、計算最簡易、使用最廣泛的方法。特羅普基數（DroopQuota）：總有效票數除以（議席數目＋1）。名稱源自英國數學家亨利·特羅普。哈根巴赫基數（ImperialiQuota）：總有效票數除以（議席數目＋2）澳門立法機關內直選人數在1976年是6名，回歸以來，第一屆立法會有8名直選議員，到2013年第五屆立法會有14名直選議員，在經過37年（1976-2013年）的十屆立法機關後，直選議席數增加8名，平均每屆增加0.8名。1976年澳門立法會直選議席佔總議席的35.29％，到2013年直選議席佔總議席的42.42％，平均每屆增加比例是0.71％香港立法機關內直選人數在1991年是18名，回歸以來第一屆有20名直選議員，到2012年有40名（包括5個超級議席），立法機關經歷21年（1991-2012年）的六屆後，直選人數增加22名，平均每屆增加3.67名，其間還經歷2005年政改夭折的挫折。香港立法機關直選議席在1991年佔總議席的30％，到2012年直選議席數佔總議席的57.14％，在過去的六屆立法機關中，直選議席平均每屆增加比例是4.52％678910111213

141516《澳門立法會選舉如何重劃政治版圖》，載於中國評論新聞網：http://www.chinareviewnews.com/doc/1010/6/2/7/101062719.html？coluid＝7&kindid＝0&docid＝101062719，2013年5月20日。“分立政府”，原意指政府的行政部門與立法部門由不同政黨控制，這裏指因行政長官在立法會沒有自己的人而造成的行政部門與立法部門的分立狀態。同註8，第38頁。

功能組別的合理性分析——以香港自由黨在立法會選舉中的結果為視角郭天武*一、功能組別的產生與發展（一）港英政府時期的功能組别功能組別的設立始於港英政府在上世紀80年代開啟的“代議政制改革”。1984年7月18日，港英政府趕在中英雙方正式簽署《中英聯合聲明》之前發表《代議政制綠皮書》，提出要在香港建立一個“使其權力穩固地立根於香港，有充分權威代表港人意見，同時更能較直接向市民負責”的政制，開始在立法局引入選舉機制，改變過去一百多年來立法局議員全部由委任產生的方式。由於在此之前港督會委任工商界及社會精英進入立法局，但代議制改革的目標是逐步減少委任議員的數量，因此“鑒於本港財經界及專業人士對維繫香港前途的信心和繁榮，關係重大，這些人士應有充分的代表權。”設立功能組別可以吸納工商界及專業人士進入改革後的立法局，有利於維持港英政府在過渡時期的有效管治。1985年9月，立法局通過功能組別和選舉團選舉方式產生了24名議員，這是香港歷史上首次選舉。港英政府時期立法局功能團體選舉方式最大的改革發生在1992年彭定康拋出的政改方案，該方案要求在1995年最後一屆立法局選舉中增加9個新的功能組別（即所謂的“新九組”），使功能組別議席由21席增加到30席，並且在“新九組”中，選民資格包括所有在業人員，並實行一人一票制。1彭定康政改方案引起了中國政府的強烈反對，中方認為，中山大學法學院教授*

彭定康在沒有透過中英聯合聯絡小組與中方達成共識之下，擅自對政制作出重大改變，出現了“三違反”，並宣佈“直通車”（即原來中英雙方協定最後一屆立法局議員可全數過渡成為特區第一屆立法會議員）不再有效；決定“另起爐灶”，成立預委會以及臨時立法會（簡稱臨立會）作為第一屆特區立法會成立前的替代，用以通過特區成立時“必不可少”的法律。2（二）基本法保留功能組別1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（下稱《香港基本法》），其中附件二明確規定第二屆和第三屆立法會議員包括30名經功能團體選舉產生的議員。基本法起草委員會主任委員姬鵬飛在關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）》及其有關文件的說明中，指出“香港特別行政區的政治體制，要符合‘一國兩制’的原則，要從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的穩定繁榮為目的。為此，必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展；既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。”香港作為國際經濟、金融和航運中心，工商界對保持香港的繁榮穩定發揮着重要的作用，在《香港基本法》中明確規定立法會保留功能組別，可以照顧工商界的利益，爭取他們對香港順利回歸的支持，不使香港發生本地企業大規模外遷的情況。另外，港資對改革開放初期的中國經濟建設功不可沒，內地的經濟發展需要港商的資金、技術和管理經驗，《香港基本法》的有關規定可以使他們放心地對內地進行投資。因此，《香港基本法》第68條第2款規定“立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。”二、香港自由黨的政策主張及在立法會選舉中的結果（一）香港自由黨源起自由黨的前身是1991年12月創立的“啟聯資源中心”，總召集人是

行政局、立法局兩局議員李鵬飛，當時的大背景是1991年港英立法局首次引入直接選舉，民主派政黨香港民主同盟（簡稱“港同盟”）和滙點在地區直選中聯手，在18個地區直選議席中一舉奪得14席，其中港同盟拿下12席。為抗衡港同盟在立法局的影響，李鵬飛與張鑒泉、周梁淑怡等人創了“啟聯”，目的在於集中運用資源及意見交流，使身為立法局議員的會員，更有效去履行本身的職責。“啟聯”共有20名成員，包括12名委任議員和8名從功能組別選舉產生的議員，主要是工商界及專業人士。1993年“啟聯”解散，李鵬飛創立自由黨，成為創黨主席。回歸後自由黨積極參加港英時期立法局及回歸後的立法會選舉，具體情況在下文有詳細介紹。（二）香港自由黨的政策主張由於自由黨的組成人員以工商界人士為主，崇尚自由、民主與法治，因此其經濟政策打上了自由經濟的烙印；政制改革方面主張遵守基本法的有關規定，循序漸進發展適合香港的民主制度。這些政策主張在該黨的黨綱中都得到了集中的體現。自由黨認為“開放而高效率的小政府、自由市場經濟和簡單的低稅率制度，有效鞏固了我們所享有的社會及經濟自由，這亦正是香港賴以成功的基石。”反對政府過多干預市場經濟發展，要求減少稅收和福利，提高政府透明度，維持香港公平的競爭環境。在政治制度方面，自由黨認為“應該能讓社會各界別的利益，都能得到公平的代表、謹慎的平衡與公正的維繫。不能夠認同社會上個別界別，因其人數、影響力或信條，便可以有不公平的支配地位。”在政制發展問題上，自由黨的主張與基本法和全國人大常委會的有關決定相符合，應當循序漸進及符合均衡及公平原則。從自由黨的黨綱中“不認同社會上個別界別擁有不公平的支配地位”的闡述，可以清楚看到自由黨希望工商界可以通過某種方式得到“公平的代表”，而功能組別選舉就是一種重要的方式。（三）自由黨歷屆立法會選舉結果在港英政府時期，自由黨依靠委任和功能組別選舉的方式在立法局

保留一定的席位，1995年最後一屆立法局選舉，自由黨依靠創黨主席李鵬飛贏得一地區直選議席，而功能組別一舉拿下9席，功能組別的議席數量甚至超過民主黨、民協和民建聯的總和。依賴功能組別在回歸後到目前為止的五次立法會選舉中沒有多少改變。1.1998年第一屆立法會選舉：地區直選候選人全部落選是次立法會選舉時任自由黨主席李鵬飛參加擁有5個立法會議席的新界東地區直選，結果李鵬飛名單比利用餘票拿到最後1席的何秀蘭僅僅少了不足兩千票（表1）是次立法會選舉自由黨沒有拿到地區直選議席，李鵬飛辭去黨主席職務，田北俊接任。但自由黨通過功能組別選舉和選舉團選舉一共獲得10個議席，與民建聯議席數相同，是立法會中第三大黨。2.2000年第二屆立法會選舉：地區直選沒有起色是次立法會選舉自由黨主要領導人沒有參加地區直選，即使參加新界東和新界西地區直選的自由黨候選人名單得票數量比較少，沒有拿到地區直選議席。同樣是依靠功能組別的8個議席，自由黨保住了立法會第三大黨的地位。3.2004年第三屆立法會選舉：斬獲兩個地區直選議席是次立法會選舉自由黨重量級人物田北俊和周梁淑怡分別出戰新界東和新界西地區直選，並成功當選，這也是到目前為止自由黨在地區直選中的最佳表現。加上功能組別獲得的8個議席，擁有10個立法會席位的自由黨一躍成為立法會第二大黨。4.2008年第四屆立法會選舉：地區直選全軍覆沒是次立法會選舉謀求連任的自由黨正副主席田北俊和周梁淑怡在地區直選中全部落選，田北俊請辭，後由劉健儀接任。幸好依賴功能組別的7個席位使自由黨勉強維持立法會第三大黨的地位。不過，選舉後接連發生了兩次退黨事件，自由黨的立法會議席數量一下減少到4席，地位被嚴重削弱。5.2012年第五屆立法會選舉：地區直選重奪一席最近的第五屆立法會選舉，自由黨田北俊名單在新界東成功突圍，田北俊重返立法會，但時任黨主席劉健儀在港島區落選。功能組

候選人編號所中報之政治聯繫候選名單得票總數(％)1自由黨李鵬飛、黃耀梓、鄭治國33,858(10.25)2獨立黃宏發44,386(13.43)3民權黨雷一鳴2,382(0.72)4前線劉慧卿、何秀蘭101,811(20+10.81)餘票：35.725票5民建聯/公民力量劉江華、張漢忠、陳平、溫悅球、黃戊娣56,731(17.17)6民主黨鄭家富、黃成智、林詠然、何淑萍84,629(20+5.61)餘票：18,543票7獨立簡炳墀6,637(2.01)別選舉自由黨拿下4席，因此立法會一共獲得5席，成為立法會第五大黨。表11998年立法會選舉新界東選舉結果註：最後一席：何秀闌（35，725票，10.81％）資料來源：維基百科網站：http://zh.wikipedia.org/wiki/1998年香港立法會選舉。（四）自由黨歷次選舉結果分析從表2清楚發現，自由黨在2004年得票數超過10萬張，這是因為在2003年香港特區政府就《香港基本法》第23條立法時，激起了香港特區很大的反對聲音，並在2003年7月1日爆發了號稱有50萬人參加的大遊行，時任自由黨主席田北俊突然宣佈辭去行政會議成員職務，迫使特區政府押後就《香港基本法》第23條立法。但田北俊的行為給自由黨帶來了不少聲望，第二年的立法會選舉成功拿下兩個地區直選議席。然而，2008、2012年立法會選舉自由黨的得票數量在不斷地減少，得票率已經不足3％，2008年連續有自由黨籍立法會議員退黨，對自由黨打擊甚大，有評論認為自由黨面臨泡沬化危險。儘管去年的立法會選舉自由黨在地區直選中獲得1席，但功能組別的議席數只有4席，自由黨發揮泛民與民建聯之間斡旋作用的能力大大降低。從香港目前的政治生態來看，需要自由黨這樣的政黨為工商界代言，在立法會中形成一股制衡力量。

選舉年以選得票得票率％地方選區功能界別選舉委員會總議席199850,3353.4009110200024,8581.8808082004118.9976.6728-10200865,6224.3307-7201248.7922.6914-5表2自由黨歷屆立法會選舉結果資料來源：維基百科網站：http://zh.wikipedia.org/wiki/自由黨_（香港）。三、當下保留功能組別的現實考量（一）保持香港繁榮穩定發展的需要《香港基本法》第5條明確規定：“香港特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。”，而要保持原有的資本主義制度，香港的政治制度應當有效地配合資本主義經濟的健康穩定發展，正如時任全國人大常委會副秘書長喬曉陽在2004年4月在全國人大常委會關於香港特區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定座談會上的發言指出：“要保持原有的資本主義制度，必然要求香港的政治體制必須能夠兼顧各階層、各界別、各方面的利益，既包括勞工階層的利益，也包括工商界的利益，做到均衡參與。這裏我要特別講一下工商界的利益。可以說，沒有工商界就沒有香港的資本主義；不能保持工商界的均衡參與，就不能保持香港原有的資本主義制度。縱觀當今世界的各個資本主義社會可以發現，其實均衡參與是所有成熟的資本主義社會的制度設計中都必須努力保障的一項基本原則，只是不同的社會，均衡參與的方式和途徑有所不同罷了。比如，有的是通過兩院制中的上院或參院，有的是通過能代表各種不同階層、不同界別、不同方面的政黨等方式和途徑來實現均衡參與”。“目前香港保證各個階層、各個界別、各個方面均衡參與的主要途徑，一是由四大界別產生的800人組成的具有廣泛代表性的選舉行政長官的選舉委員會，一是功能團體選舉制度，拿後者來說，如果在既沒有兩院制又

沒有能夠代表他們界別的政黨來保證均衡參與的情況下，就貿然取消功能團體選舉制度，勢必使均衡參與原則得不到體現，使賴以支撐資本主義的這部分人的利益、意見和要求得不到應有反映，那原有的資本主義制度又如何來保持呢？工商界的利益如果失去憲制上的保護，最終也不利於香港經濟的發展，如此，也就脫離了基本法保障香港原有的資本主義制度不變的立法原意。”根據《香港基本法》第四章第三節立法機關的規定，香港立法會是典型的“一院制”，在可預見的一段時間內改為“兩院制”的可能性很低。這一方面關係到《香港基本法》的修改，但《香港基本法》剛剛施行了十幾年，不可能貿然修改；另一方面香港屬於小地域政治，“兩院制”顯得程序比較繁瑣，並且不利於行政主導的貫徹。如上所述，代表工商界利益的自由黨在近幾次的立法會直選議席中的表現不盡如人意，需要通過功能組別選舉將本黨黨員輸送進立法會，在立法會中代表工商界發聲。一旦取消掉功能組別，自由黨議員要想取得現在數量的議席難度非常大，就以2012年立法會地區直選來說，港島區一共7個直選議席，時任自由黨主席劉健儀名單得票數為17，686票，比奪得該區最後一席的工聯會候選人王國興名單少了近1萬票；新界東共有9個直選議席，即使當選的田北俊名單得票數僅比拿到最後一席的范國威名單多兩千餘票。可以說，目前的自由黨不善於打地區直選選戰，由於歷來代表工商界的背景，使自由黨被打上了“富貴黨”的標籤，而隨着香港的貧富差距越拉越大，兩極分化愈發嚴重，在特區政府統計處2012年發表的《香港2011年人口普查——主題性報告：香港的住戶收入分佈》顯示，反映香港家庭收入分配公平程度的2011年基尼系數為0.475，與2006年的水平相若；但如果扣除稅務及社會福利等因素，香港的實際基尼係數為0.537，較2006年高，顯示香港貧富差距進一步擴大。香港的數字比新加坡的0.482和美國的0.469還要高。基層市民容易把怨氣撒在自由黨身上，再加上自由黨基層工作比起民建聯、民主黨等政黨還有很大差距，缺少地區樁腳的鼎力支持及固票作用，自由黨短期內很難在地區直選中有大的突破。功能組別的存在在當下看來意義重大。

項目陣營所得議席參選名單數總得票總得票比例(％)泛民主派36181,29254.80親建制派45145,72944.05其他人士033.7451.15（二）有利於行政主導的實現儘管“行政主導”一詞從來沒有在《香港基本法》中出現過，然而，無論是從基本法的立法原意，或是從《香港基本法》所賦予行政長官的憲制地位和特區政府的憲制權力而言，香港的政治體制肯定是一個行政主導的政治體制。然而，憲制背後的立法原意與實際情況往往南轅北轍。3香港的政治實際上立法對行政制約多、配合少，某些激進民主勢力甚至“為反對而反對”，通過“拉布”方式（是指在立法會故意發表冗長演說，以拖延表決）阻撓政府提出的議案順利通過。行政會議召集人林煥光多次表示“行政、立法關係欠佳，令施政困難，日前在電台表示，現屆政府面對回歸以來最大的政治僵局，更形容為‘臨界點’”。4政府施政處處受到立法會的制約，如近期將軍澳堆填區擴建工程的撥款申請遭到了民建聯、工聯會等建制派政黨的一致反對，港府被迫撤回該申請，新一屆特區政府儼然成為“弱勢政府”雖然在一些民生議題上，建制派政黨可能提一些反對意見，但是在政改問題上，建制派還是會與特區政府立場保持一致，但泛民派一直認為香港的民主化進程速度過慢，要求加快該進程。如果取消功能組別，按2012年立法會地區直選的得票率情況，建制派能否贏得半數以上的議席將打上一個大大的問號。表32012年立法會地區直選建制派與泛民主派得票數據3.1香港島

項目陣營所得議席參選名喟數總得票總得票比例(％)泛民主派34143,16661.68親建制派2281,91135.29其他人士037,0043.03項目陣營所得議席參選數總得票總得票比例(％>泛民主派25154,73454.33親建制派33126,78544.52其他人士013,2631.15項目陣營所得議席參選名陬數總得票總得票比例(％>泛民主派48272,16654.58親建制派55186,87537.47其他人士0339,5697.93項目陣營所得議席參選名堺數總得票總得票比例(％)泛民主派69261,57756.28親建制派37196.88942.36其他人士036,2791.353.2九龍西3.3九龍東3.4新界西3.5新界東資料來源：2012年香港立法會選舉，載於維基百科網站：http://zh.wikipedia.org/wiki/2012年香港立法會選舉。從以上資料可以清楚看到，5個地方選區建制派得票率都沒有超過50％，九龍西和新界西的總得票率甚至都沒有超過40％，但由於建制派

配票成功，才能在地區直選議席數量上只比泛民派少1席。此外，根據2010年政改方案，本次立法會選舉新增5個區議會（第二）功能界別議席，俗稱超級區議員或超級區議會，是指本次立法會五個有區議員擁有參選權、提名權，並由全港未有其他功能組別投票權的選民（不包括因所屬界別候選人自動當選而失去功能組別投票機會的選民）一人一票選出的議席。由於區議會（第二）功能組別選民基礎龐大，所有需投票功能界別登記選民人數為3，436，710人，區議會（第二）登記選民人數就佔據了3，219，731人，因此區議會（第二）選舉結果極具指標性意義，兩派就超級區議會選舉都非常重視，派出精兵強將參加選戰，結果泛民派拿下其中3席，得票率高出建制派5個百分點。假設功能組別被完全取消，泛民主派很有可能拿下半數以上的議席，行政長官領導的行政機關將舉步維艱，行政主導會成為一句空話。尤其值得注意的是，激進民主派人民力量和社會民主連線（簡稱社民連）的得票率大幅度上升，兩黨加起來的得票率達到14.69％，超過了公民黨和民主黨。根據中文大學政治與行政學系高級講師蔡子強的資料分析，激進民主派在社會各階層的得票率分佈不再平均，而有向草根階層靠近的趨勢，其票源很大比例都是來自18-30歲的年輕人，而且教育程度不低。2012年立法會選舉中激進民主派吸走大量溫和民主派的選票，有可能在未來提出更加激進的政策主張以吸引年輕選民。在自由黨沒有壯大、建制派得票率仍低於泛民派十幾個百分點的情況下，貿然廢除功能組別將為行政主導體制設置更大的障礙。（三）任何政改方案需要三分之二以上通過的門檻要求根據全國人大常委會2004年關於《〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》和2007年《關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》，立法會產生辦法的修改須經“五部走”，其中關鍵的第三步是立法會須2/3以上通過，目前立法會70個議席中，35席由地區直選產生，35席功能組別選舉包括了5個帶有明顯直選色彩的區議會（第二）功能界別議席，傳統功能組別仍有30席。儘管泛民擁有6個傳統功能組別

議席，但要獲得2/3以上議員的支持來廢除功能組別在短期內可能性不大，畢竟建制派憑藉功能組別的優勢佔據了立法會多數，工商界及專業人士需要功能組別的存在以期影響政府政策。比較樂觀的估計是建制派與溫和民主派在中央政府認可的前提下達成某種妥協，就像2010年的政改方案順利通過一樣，增加直選的成分，推動香港民主政制向前發展。四、給自由黨發展壯大時間，實現真正的“均衡參與”通過上文的分析，筆者認為當下有必要保留功能組別，但不是要永遠保留功能組別，只是希望能夠正視香港作為金融、貿易和航運中心的現實，看到工商階層在維護香港的經濟繁榮與穩定作出的貢獻，以及代表工商界的自由黨在地區直選中不能取得令人滿意的結果的現實，維持功能組別的存在，讓代表工商界的議員擁有在立法會直接發表意見的權利，傳達工商界的心聲，實現“均衡參與”是很有必要的。正如時任自由黨主席劉健儀在2011年接受中評社採訪時指出的：“香港的政黨生態有一個怪異現象：兩大黨（民建聯和民主黨）都走基層路線，倡議社會福利主義，但是如果香港變成另一個福利社會，商人就沒有興趣繼續在這裏投資了。香港過去的成功，是因為商業繁榮，香港應該繼續是個賺錢的好地方，保持自己的優勢。”有鑒於此，劉健儀呼籲，“香港的商界不可繼續‘散沙一盤’，應該整合成一股政治力量，爭做‘香港的共和黨’”。5尤其是在2012年立法會地區直選中鼓吹激進民主和福利改革的激進民主派得票的大幅度增加，更需要在立法會中有一股牽制香港滑向福利社會的力量存在。要把“行政主導”落到實處，除了走基層路線的民建聯和民主黨，還需要整合工商界利益的政黨，已經有20年歷史的自由黨可以擔當起這個責任。自由黨就在建制內，又不比民建聯、工聯會等與中央政府走的那麼近，在以民建聯為主的傳統建制派與以民主黨為首的泛民派之間有大量的中產階級、中小企業界選民可以爭取。當然，自由黨的培育、發展需要一定的時間，但從2008年分裂的低谷走出來的自由黨有着良好的

發展勢頭，2012年田北俊重奪地區直選議席，儘管時任黨主席劉健儀落選，但她起了非常好的表率作用，原本可以憑藉航運界別十拿九穩進入立法會的她選擇投入競爭激烈的港島區選戰，也是向外界發出自由黨一直積極參加地區直選的信號。假以時日，理想的架構是傳統建制派、泛民派與自由黨為代表的第三種勢力就像風扇的三片扇葉，這三片扇葉以“行政主導”為核心高速運轉。自由黨要成為第三片“扇葉”，，至少需要做好以下幾個方面的工作：首先，應保持內部團結、穩定發展，不得不提2008年立法會選舉後劉皇發、林健鋒、梁劉柔芬、梁君彥相繼宣佈退出自由黨，在加上當年不少區議員退黨，合格黨員由原本約1，000人，驟減至300餘人，嚴重影響了自由黨的發展。其次，大力向香港全社會推廣該黨的價值理念，香港自由黨的很多政策主張與美國共和黨相似，因此劉健儀提出要做“香港的共和黨”，關鍵是減稅、削減社會福利開支的主張能在目標選民群體中引起共鳴，使他們認同並接受自由黨限制政府規模、支持商業發展的價值理念，這樣就可以在選舉中獲得一定數量的穩定支持者。最後，重視地區工作，發展地區樁腳，發揮地區樁腳的固票作用，自由黨可以先大力發展中產聚集區的基層工作，然後向公屋區和租屋區發展，吸引他們的選票。自由黨2011年區議會選舉拿下9個民選議席，數量超過了泛民派的公民黨，自由黨可以繼續做好區議會選舉這篇大文章。總之，當下保留功能組別可以為自由黨爭取寶貴的發展壯大時間，希望在日後可以發展成為與傳統建制派和泛民派並駕齊驅的政治力量。註釋：1范振汝：《香港特別行政區的選舉制度》，香港：三聯書店（香港）有限公司，2006年，第52頁。資料來源於維基百科網站：http://zh.wikipedia.org/wiki/香港政治制度改革_（殖民地時期）。2

345劉兆佳：《香港21世紀藍圖》，香港：香港中文大學出版社，2000年，第1頁。《曾鈺成：比例代表制仍合適香港》，載於中國評論網：http://www.zhgpl.com/doc/1026/1/7/8/102617899.html？coluid＝93&kindid＝8170&docid＝102617899&mdate＝0708002944《劉健儀主席：爭做“香港的共和黨”》，載於中國評論網：http://www.zhgplcom/crn-webapp/doc/docDetailCreate.jsp？coluid＝0&kindid＝0&docid＝101771906。。

澳門選舉財政制度芻議朱孔武*一、金錢與選舉的憲法議題選舉制度雖然是民主政治的關鍵要素之一。在民主政治下，通過選舉選出代議士及其他公職人員，產生政府和決定政治運作。選舉是促進澳門民主發展的重要機制，不但提供各種社會力量政治參與的管道，同時也提供政治菁英從政的機會；更重要的是，選舉制度設定澳門政府體制的基本格局，不但創造澳門政治民主化的行動者與制度誘因，更賦予其正當性。選舉制度是規範選舉如何進行的基本規則。由於不同的歷史背景與政治環境，世界各主要民主國家的選舉制度在制度的設計上均有所不同。即便是在同一個國家也可能因為時空環境及政治發展，其選舉制度也會因此發生變遷及改革。美國學者利普哈特在《選舉制度與政黨體系》一書中，從四個屬性可描述不同的選舉制度：選舉公式（例如相對多數制、各種不同形式的比例代表制、以及其他等等）、選區規模（每一個選區應選名額）、當選門檻（一個政黨為取得代表權所須獲得的最小支持度）以及議會規模（立法機關總席次）。1實際上，選舉制度無非是把選舉資源換算為選票和議席的方式和程序，選舉資源內容廣泛，舉凡候選人的地緣關係、人際關係、財務狀況，乃至於所屬政黨、派系、財團的種種支持等，皆可視為具有選舉能量的資源。美國前眾議院議長TipO'Neill曾指出：“任何競選活動皆包含四個要素：候選人、議題、競選組織與金錢；而沒有錢，你可以忘記前面那三項。”2換言之，儘管選舉的主角是候選人或政黨，選舉的主軸是若干議題，選舉的主力是競*法學博士、教授，廣東商學院港澳基本法研究中心主任

選組織，但這三者無一不是建立在金錢這個基礎上。少了金錢這個催化劑，候選人、議題、競選組織，都無法有效地轉化為選票。因此，民主社會的政黨、政治團體或公職候選人接受外界資金捐助，以發展其政治活動，乃必然而普遍的現象。民主政治必須經由選舉，選舉無不需要金錢，是以金錢被喻為選舉的血液，金錢與選舉天然具有密不可分的關係，因此把民主制度污名化為“金錢政治”在邏輯上是站不住腳的。人們所非議的“金錢政治”不在於金錢是否介入政治，而在於金錢介入政治的方式已達到嚴重損害民主政治本質的程度。要避免形成“金錢政治”，就必須確保政治獻金來源公開化、透明化，接受全民監督，以預防政治腐敗現象和促進政治活動公平性，這就要求建立與民主政治相適應的選舉財政制度。選舉財政的主要原理在於“政治平等”的參與理念，這意味着所有成年公民都擁有真正平等的機會去實際影響或參與政治活動與決策。有些地區實行公費補助等選舉財政制度，目的有三：排除財閥政治以實現民主政治，減少金錢影響力；淨化選舉；合理運用金錢，杜絕浪費。即使是“金錢政治”嚴重的社會，經過選舉財政制度的安排也可以最大限度地保障政治平等。政治獻金一直是日本政治人物及政黨最主要的資金來源，長久以來日本財閥在選舉中對特定派閥給予大筆的政治獻金，形成財閥與政客的共生結構，造成“回饋政治”充斥於日本政壇。日本制定政治資金規正法、政黨助成法、修正公職選舉法及眾議員選舉區劃定審議會設置法等，即著名的政治改革相關四法，有效防止了政治獻金所生弊端。二、澳門立法會選舉中的金錢因素澳門特別行政區的政治體制是中國政府根據“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治原則量身定做的。《澳門基本法》為立法會選舉制度確立了憲制框架，第68條對議員的產生方式作出了兩大規定，一是“立法會多數議員由選舉產生”，二是“立法會的產生辦法由澳門基本

法附件二《澳門特別行政區立法會的產生辦法》規定”。1999年12月20日，澳門特別行政區成立後通過的第一個法律，即第1/1999號法律《回歸法》規定，原有規範“選民登記”與“立法會選舉”的法律或因部分條文或因整體內容與《澳門基本法》相抵觸，而被宣佈不採用為澳門特別行政區法規，澳門特別行政區根據《澳門基本法》及其附件所確立的行政長官和立法會產生辦法的基本原則，先後制訂了第12/2000號法律《選民登記法》、第3/2001號法律《澳門特別行政區立法會選舉法》，以及第3/2004號法律《行政長官選舉法》，從而奠定了澳門特別行政區立法會選舉與行政長官選舉的制度性框架。其中，立法會選舉制度體現了與回歸前相銜接的特點，而行政長官選舉制度則具創制性。澳門的立法會選舉制度起源於葡萄牙管治澳門的時代，選舉制度的設計不能有效阻止選舉中的金錢政治。突出表現在選民登記制度缺漏造成的賄選現象。選民登記制度始於1976年澳葡第一屆立法會選舉，按照1976年3月31日第4/76/M號法令規定，設立由市政廳長或市政委員會主席指派的選民登記委員會，分堂區對選民進行登記。3為鼓勵居民作選民登記及吸引選民參加投票，1984年2月27日通過第9/84/M號法令規定，以稅務優惠為手段鼓勵居民進行選民登記。4“選民證”首次出現是在1988年，該年6月6日通過的第10/88/M號法律規定“設立選民證”，以證實選民的登記。由此，選民證成為選民登記的證明文件，而選民證編號更成為選民投票時獲發選票的依據之一。然而，自設立了選民證後，以留置選民證等方式操控選舉的不法行為屢屢出現。對於伴隨選舉而來的賄選活動，澳門選舉法律給予了密切關注。1976年實施的第一部選舉法就以不厭其煩的列舉方式對從選民登記到選票核算囊括選舉過程的各個環節可能發生的不規則或舞弊行為規定了相應的處罰細則，包括罰款、判處徒刑、褫奪公權等，而且明確選舉法律所訂的處罰不妨礙適用刑法條款的適用，“倘因違犯刑法及其他刑事法例的罪名時，不能免除實施更嚴重的處刑”。自此以後，歷次選舉法的修訂或重新制訂均沿用了選舉法律內加入刑事處罰內容之立法慣例，並形成澳門選舉法律制度的一個特色。1996年立法會選舉賄選嚴重，根據學者余振的說法，賄選的原因比

較複雜。5在選舉中，候選人通過明星效應、社團動員、買票和利益的提供等各種方式進行動員工作。在競選宣傳活動上，大概有幾種方式：①邀請歌手唱歌、文藝表演等大型晚會，中間加入了候選人站台、宣傳等時間的方式；②動員所屬社團的成員或支持者去支持特定組別，這種通常是半公開式的；③在路上或住宅的信箱發傳單；④用宣傳車在街上作廣播；⑤是用錢或某些利益進行買票。方式①通常是傳統社團或具商界背景的候選人所採用，這樣的造勢活動需要比較大量的資金作後援，傳統社團多喜歡找來中國大陸的歌舞團等的文藝表演，具商界背景的候選人也有找來香港的流行歌手作表演。方式②可以說是具有動員能力的候選團體的專利，當中以傳統社團在這方面最強。傳統社團透過所屬的街坊會（含各分會）、工會（含各分會、支會）、學校（中學、小學、幼稚園）、社會福利機構（安老院、老人中心）等，獲得廣大的人際脈絡與社會資源（例如透過承包社工局的各種案子），來擴大影響力，具商界背景的候選人也會動員其所支持的團體、自己的公司或財團去支持自己。方式③、④可以說是每個參選團體都會用到，甚至是最直接、廉價與市民接觸的方式。方式⑤則是“有錢”團體的專利，每到選舉，澳門幣500元甚至1，000元一票的價錢甚囂塵上。依照特區立法會選舉制度的規範，2001年、2005年、2009年分別進行了第二屆、第三屆和第四屆特區立法會的選舉。回歸後制訂的選舉制度經歷了幾次選舉實踐的檢驗，已成為產生特區重要政治機關與維持基本政治秩序的法律保障。回歸後的2001年舉行第二屆立法會選舉，也是特區成立後的首次立法會選舉，藉“回歸效應”，是次選舉未出現之前（1996年）那樣的賄選橫行現象。但2005年第三屆立法會選舉，再次出現大面積的賄選現象，廉政公署接獲舉報423宗，較2001年大幅上升。賄選現象已經影響到立法會選舉的公信力，社會各界要求嚴厲打擊賄選，保障廉潔選舉與公平選舉。“金錢政治”在回歸後的立法會選舉中的表現主要有三個方面。第一，賄選買票的行為。根據澳門廉政公署2006年《有關完善法會選舉制的分析研究》，立法會選舉舞弊及其他妨礙公平選舉行的情況主要有14種。6在2001年及2005年的立法會選舉中，個別有意參選人士或

候選名單以澳門幣500元一票的方式直接向選民買票，又或向選民收集選民證正本、副本或號碼，並給予500元作回報，有時會即時告知選民投票對象，有時卻表示日後或在投票日才通知應投票予哪一候選名單。另一常見現象是賄選者與社團領導協商，直接給予社團或給予社團領導層個人巨額款項，要求動員全體社員在立法會直選中投票予特定候選名單，又或要求社團在間選中參與組成提名委員會及投票予特定對象。針對2005年的立法會選舉，廉署成功偵破且已移送檢察院的有7宗案。廉署亦揭發了多宗以金錢留置選民證或以其他方式買賣選票的案件109件，涉案嫌犯超過700人。第二，社團政治、熟人文化中的金錢因素。澳門特殊的歷史發展進程與社會生態培育造就了龐大的社團組織群體的存在，由於澳門社會傳統的雙層二元治理結構，以社會公共產品供給中的“政府缺位”與有限政治參與中的“政黨缺位”為特徵，由此，導致民間社團成為部分“政府”與“政黨”功能的替代性承擔者。7社團與政府合作，並參與政策制定、社會公共產品與公共服務的提供、社會管理等諸方面活動的傳統。澳門特別行政區成立後，該傳統得以延續，並獲相應的法律保障。行政長官和立法會的產生辦法為社團參與設置了制度性參與管道。《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定，行政長官是“由一個具有廣泛代表性的選舉委員會”選舉產生，該選舉委員會的組成，除當然代表外，是以界別為基礎劃分代表名額的。而在《澳門特別行政區立法會的產生辦法》所規定的立法會議員結構中，間接選舉的設計是以不同利益界別社團為基礎的。因此，《選民登記法》第29條對社團法人選民的登記作出規定，“凡屬代表獲確認的社會利益的社團或組織，只要其已取得法律人格至少三年，並已在身份證明局登記，均得為間接選舉而作選民登記”。第28-31條對社團所代表的社會利益界別之確認作出了詳細規定。《澳門特別行政區立法會選舉法》相應地規定了間接選舉產生的議員名額分配、提名方式等。實際上，對於澳門社團來說，除了直接參與立法會間接選舉外，同樣會參與立法會直接選舉議員的競逐。《澳門特別行政區立法會選舉法》規定，參加直接選舉的候選人名單須由政治社團或具300-500名選民成員所組成的“提名委員會”提出，而從該法律條文執

行實踐看，政治社團之缺位與“提名委員會”鮮有無社團背景乃其兩個特點。由此，無論是間接選舉或是直接選舉，均少不了社團的參與。澳門的政治活動主要是以社團為主，社團在立法會選舉亦擔當了重要的角色，候選人爭取不同的社團的支持，希望透過後者動員選民的支持。8一方面，社團已在社群建立了一定的人際關係網絡，社團領袖可透過這些網絡，向成員推介個別候選人；此外，他們亦可以藉這些網絡動員選民投票支持某候選人。事實上，澳門的賄選情況除了直接的金錢買票以外，更多的是透過某種關係向選民施壓。如老闆跟員工之間，老闆出來選舉，員工“當然”要助選、要支持，這顯示出澳門並沒有專職的競選人員與組織，因為澳門根本沒有正式的政黨，澳門很多團體平常的時候是社團，快到選舉的時候就變成政團，該屆情況比較嚴重的原因是：由於參選組別與候選人的增加，各陣營佔有的“地盤”相對來講越來越少，一些原來不是參選組別主要“地盤”的團體，已經變成新興參選組別的主要“地盤”，又或者是該“地盤”的負責人參加了該次的立法會競選，原來的團體立即變成拉票的“主戰場”第三，博彩業等商業機構介入選舉。澳門可說是“以賭立城”、“以賭維生”，博彩業的發展從16世紀開始，到19世紀正式合法化，迄今已經整整跨越了漫長的5個世紀，深刻地影響着澳門的經濟、政治、社會、文化等各個層面。回歸後，澳門特區政府進一步確立了以“博彩旅遊業”為澳門的龍頭產業，並在2002年打破長達70餘年的壟斷專營，開放賭權、引進外資，讓澳門的博彩業不僅發生量變，也產生了質變，更進一步帶動澳門整體經濟起飛。1999之後，代表澳門博彩業的候選人開始大舉進軍立法會並順利當選議員。92001年立法會選舉，澳門博彩股份有限公司行政經理霍志釗參選，獲得2,360票，由於不夠當時約5,000票可得一議席之數而落選，另一位具有博彩業背景的勵駿創建有限公司主席周錦輝，則以10,000餘票當選，其夥伴也以5,008票的最低門檻入圍，共取2個議席。而鄭康樂陣營的“娛職聯誼會”，以維護博彩業員工利益為主要訴求，獲得部分博彩業員工的支持，獲得1個議席。在2005年立法會選舉中，有多位候選人是來自商界和博彩業，他們的參選亦同時使一些商業機構（尤是那。

些與博彩業相關的公司）間接或直接為候選人助選和動員支持。2005年以來，澳門博彩業擴張迅速，博彩業2009年時僱員人數比上屆立法會選舉時翻了一番，來自博彩業的選民便有三、四萬人，博彩業有關人士的踴躍參與，成為直選部分的亮點之一，具有博彩行業背景的候選人當選者較多，除了三張賭牌之一的“澳博”（澳門博彩股份有限公司）直接推出的候選人梁安琪當選之外，其他如當選人陳明金、吳在權、馮志強、周錦輝，還有間接選舉出線的張立群、陳澤武等，都是“澳博”業務的密切合作夥伴。在立法會的29名議員中，具有博彩行業背景的議員就佔了7人，比例達24.1％，反映了博彩業在澳門社會中舉足輕重。2009年9月8日成立了澳門博彩從業員協會，明確號召同業支持候選人參選立法會。博彩業和其他商界人士有着千絲萬縷的關係，這些具有博彩業背景的立法會議員將會對澳門特區政府的施政構成一定的壓力。賭權開放後，美資的“威尼斯人金沙”、“永利”和“美高梅”在澳門的博彩收入已經達到甚至超過他們在美國賭城拉斯維加斯和大西洋城的收入，而且“永利”和“金沙”（“威尼斯人”改稱“金沙中國”）都完成了將澳門的業務在香港分拆上市的部署，財務狀況得到了進一步提升。澳門一些比較大的博彩企業，動員自己的員工投票，雖然沒有違反現行的選舉法律，但已經對選舉制度造成了一定衝擊。在2005年澳門立法會選舉之前，就有消息傳出有美資博彩企業推動員工登記為選民，似乎有意推舉代理人進入澳門立法會。在2009年選舉中，“澳門發展新連盟”在與美資博企委派代理人競爭中勝出，亦穩住博企僱員的票源，獲得立法會席位。三、澳門選舉財政制度建構之途徑選舉財務問題普遍存於民主憲政國家之中，各國採取的對策大致包括政黨補助、選舉補貼等制度。前者為助成政黨功能的正常運作，並防杜私人資金的不當操縱，國家對政黨提供財務補助以及規制政治捐獻；後者直接補貼候選人選舉支出。美國於1970年代制定相關法律予以規

範，在選舉經費方面，美國採取財源與花費雙重管制的策略。在財源管制方面，限制每個個人或團體在某次選舉中，對特定候選人的政治獻金不得超過一定的上限。對於營利性質的法人，特別基於保護少數股東的考慮，對公司為政治獻金有內在程序的嚴格限制，使得公司（及其他利益團體）多利用成立政治行動委員會的方式來達到政治獻金的目的。而在《聯邦選舉活動法》中又對政治委員會的組成、登記、財務紀錄與公開等有一連串的管制，以確保其資金來源出於自願，且使用的目的趨於正當。英國雖無專司的政治獻金法，卻亦在公司法（財稅法）中訂有相當的規約須制定一套完整的政治獻金法，不僅在捐贈與收受的程序上予以規範，在捐贈的內容中亦須給予明確的限制。雖然《澳門基本法》為澳門民主政治的開放提供了穩固發展的基礎，但是為了獲得勝選與平時回應、經營選區所需的經費卻扶搖直上。選舉法規定，選舉開支上限為澳門特區總預算中總收入的0.02％，2001年立法會選舉競選活動開支上限為澳門幣2，704，260.44元，2005年為澳門幣4，320，357.28元。2009年澳門立法會選舉訂定的選舉經費上限已經接近900萬，比上一屆選舉多出一倍有多。澳門民主循序漸進的同時也造成選舉經費籌措問題的尖銳化。財務問題成為所有社團或者政治人物的考驗，而各個社團或者苦於無米之炊致使政治活動難以為繼，或者與政治金主暗通款曲，甚且利用特權牟利。前者造成社團協助形成民意的功能無法充分發揮，後者則使社團淪為幕後金主的代言人，或者挾其政治影響力營私。然而，對於澳門特區而言，因為社團參與選舉並不等同於政黨政治，比例代表制的選舉名單使得候選人個人支出難以確認，其他民主政治制度的選舉財政並無移植可能。對應於前述澳門金錢政治的表現，在目前階段的因應之道可以從下列三方面入手。第一，打擊賄選。為鞏固民主成果，提高選舉素質，規範選舉行為，遏止賄選蔓延，特區政府於2008年2月28日，推出了以“努力提高選舉素質穩健推進民主發展”為題的修改《選民登記法》、《行政長官選舉法》、《立法會選舉法》諮詢文件，正式就修訂3個選舉法律展開社會諮詢。經過1個月的諮詢，送交立法會審議。2008年8月，立法會通

過第9/2008號法律《修改第12/2000號法律〈選民登記法〉》；9月，又先後通過第11/2008號法律《修改第3/2001號法律〈澳門特別行政區立法會選舉法〉》與第12/2008號法律《修改第3/2004號法律〈行政長官選舉法〉》。修訂後的選舉法律取消了選民證制度，選民投票時，“向執行委員會成員或核票員出示澳門永久性居民身份證並經適當記錄後，可獲發給一張選票”。選民登記的另一項創設性變動是為年滿17周歲的澳門永久性居民提前辦理選民登記，在當事人“年滿十八周歲之日自動成為確定選民登記”。除了藉取消選民證減少賄選機會外，其他重要的措施還有：①賦予選舉管理委員會更大的職權，尤其是可以發出具約束力的指引，從而可就執行選舉法的各項事宜作出更為具體的規定。延長選舉管理委員會的任期，從原來的選舉總核算結束後滿90日解散到150日。②引入“污點證人”制度。“如犯罪的行為人具體協助收集關鍵性證據以偵破該犯罪，尤其是以確定該犯罪的其他行為人，可就該犯罪免被處罰或減輕處罰”；同時規定“法官應採取適當措施，使上款所指人士的身份受到司法保密的保障”。③加強選舉財務收支的監管。明確規定只可接受澳門永久性居民提供的競選捐獻，提高捐資來源的透明度，限制匿名捐資，“捐獻等於或超過澳門幣一千元”，向捐獻人簽發的收據存根內應載明捐獻人的姓名、居民身份證號碼，以及捐獻人的聯絡資料。④加重處罰賄選及不規則選舉行為。賄選的最高刑期由5年提高至8年；增加對提名委員會與指定投票人的賄賂及不法行為的處罰等。⑤延長選舉違法行為的追訴時效。由原來的1年建議延長至4年。然而，面對金錢政治，並不能僅依靠刑罰就能處理，當面對這樣的問題時，必須注意到這不僅是民族性的問題，而是屬於更根本的“人性”問題。10如果我們認為人類都有逐利的天性，那麼在對陽光政府的建制設計上，就不能忽略人性，作過度的期望。金錢政治是個政治程序問題，必須從政治心理並從與政治程序的層面理解，才能作整體的面對與處理。第二，規範社團政治活動，規管選舉經費。社團不同於政黨，政黨是以取得政治統治權（執政權）為目的，而社團更側重於成員利益的表

；達與訴求，一般不以取得執政權為目的。但是，基於澳門社會政治生態的特殊性，長期以來，政治生活中“政黨缺位”導致社團出現“擬政黨化”功能。在缺乏正式民主制度條件下，功能性代表社團成為社會成員進行利益表達與政府進行間接社會治理的非正規社會制度體系。這種非正規社會制度體系也就是存在於澳門顯性殖民主義體制內的潛性法團主義結構，正是依靠法團主義結構來稀釋、緩和與消弭因澳葡政府的非法性治理權力所引發的社會對立、緊張與衝突，從而實現了澳葡政府對民間社會的間接治理，並在一定程度上構成澳葡政府維持其統治權力在澳門長久存在的制度性謎底。1社團若要維持運作或擴展活動須臾離不開資源。而在社團資源份額中，來自政府的資助佔有日益重要的地位。政府對社團的資助一般分為直接與間接兩種方式。直接資助表現為物質性資源（資金或設施等）的直接投入，間接資助則表現為政府向社團購買服務（往往以合同形式）和給予社團稅收優惠地位。澳門政府部門對社團直接資助是通過8月26日第54/GM/97號批示（俗稱“民間社團財政資助政策”）以及各政府部門制訂的資助相關範疇內民間社團的行政性規章來規範的。12社團稅收優惠資格的確認適用於統一法律、統一條件，且優惠範圍廣泛。13相關法律也規定了社團接受政府財政資助的監督，包括資助審批所作的程序監督和事後監督。14第54/GM/97號批示、《結社權規範》（第2/99/M號法律）第19條還分別對資助活動的主、客體特別設置了以公開透明為原則的外部監督形式，即發出資助的政府“部門及自治基金組織應於一月、四月、七月及十月在《政府公報》刊登過去一季的資助名單，指出受資助者及撥給之金額”15“社團收取公共實體的津貼或財政性質的任何其他資助，金額高於總督（現為行政長官）所訂者，須每年將賬目於其通過後翌月公佈”，“公佈應刊登於本地區註冊的其中一份報章上”。16特區政府強化對公共部門向社團機構發放財政資助的監督，2002年引入審計督察。澳門特別行政區審計署於2003年發表了《公共部門向社團發放財政資助的研究》審計報告，“研究及分析公共部門對於財政資助的處理、發放及監管”，並提出了多項批評與建議。17

第三，限制私人企業對選舉的過度參與。從澳門的經濟發展態勢來看，在其他行業不斷萎縮的情況下，博彩業收入卻直線上升，已於2007年超過美國拉斯維加斯，成為世界第一賭城。由於博彩產業具有高度爭議性，支持者認為它提供的是娛樂，又可以提振經濟，反對者則認為它讓人沉迷賭博，造成社會道德沉淪、治安敗壞等，所以發展博彩業極易引起社會矛盾和衝突，更可能使整體社會付出可觀的社會成本。因此，各地政府一旦決定開放賭博合法化，大多藉由政府監管的手段，以提高博彩企業運作的透明度，除增加公眾對博彩業的信心，以化解社會衝突，並且透過有效的監管手段來預防和減少博彩業所帶來的負面衝擊，使博彩業的發展能對社會發揮最大的正面效益。然而，澳門是先有博彩業，後有監管，總是面臨監管不足和滯後的問題。澳門博彩業自1847年正式合法化以來，政府當局曾頒佈過的相關法令規章甚多，但整體法制並不完善，許多現實存在的狀況與問題，都無法從法律面獲得重視和解決。澳門在賭權開放之前，博彩業的監管以專營企業內部的監管為主，以政府的外部監督為輔：只要專營企業能履行《幸運博彩專營批給合同》規定之義務，當局就不能多加干涉該企業內部的事務。2001年8月30日澳門特區立法會依據基本法第71條之相關規定制定第16/2001號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》（簡稱“博彩法”），確定了娛樂場幸運博彩及其他形式博彩之法律架構與主要準則。另有第5/2004號法律《娛樂場博彩或投注信貸法律制度》、第2/2006號法律《預防及遏止清洗黑錢犯罪》及第8/96/M號法律《不法賭博》等數項法律，再搭配相關的行政法規，即構成當前澳門博彩業監管之整體法律制度架構。這些法律絕大部分是在賭權開放的前期或中期制定的，目的是在規範賭權開放過程中涉及到的諸多問題（例如賭牌發放、公開競投、批給合同、政府稅項等），有些法律甚至沿用澳門回歸以前的舊法。立法相對滯後，無法因應實際需求，監管手段力度不足，難以貫徹監管政策，缺乏民主決策機制、導致博彩業過速發展，隨着時間的演進，尤其是博彩業的快速成長、外資賭場迅速擴張，衍生了不少新的問題。企業作為一個經濟性組織，其選舉的功能需要限制。

四、結語金錢介入政治競爭，尤其於金錢介入選舉或政治的運作，不是今天才開始，更不是澳門特有，而是全世界的共通現象。但是基於政治經濟結構、社會文化以及法律傳統的差異，金錢政治的表現形態、產生影響、以及所採取的因應措施，每個國家或地區都不太一樣。立法規範政治獻金，目的不在於禁止，而是在於使得政治獻金公開化，促使政治獻金多元化和使經費來源透明化，減少政治腐化。澳門的選舉法對選舉經費只有一個概括性的規定，譬如說最高經費不能超過某一限額，也要求在選舉後1個月內要在報紙上公佈選舉經費。關於選舉的經費從何而來，如何花費，甚麼樣的選舉活動可以列到選舉經費中，甚麼樣的活動不可以等等尚付闕如。因此，選舉財政制度的健全成為澳門民主政治發展下一階段的焦點議題之一。註釋：ArendLijphart(1994).ElectoralSystemsAndPartySystems:AStudyOfTwenty-sevenDemocracies1945-1990.NewYork:OxfordUniversityPress.2JacobsonGaryC.(1980)MoneyinCongressionalElections.NewHaven:YaleUniversityPress.33.3當時雖有選民登記，卻並無選民證。已作登記的選民到投票站投票時，“向執行委員會報到及指出其選民登記編號及姓名，並向主席遞交選民登記時所用的證件”，方得獲發選票。向登記選民發放“有適當編號的一份登記標記”，在“以該登記為基礎的選舉進行後，享有豁免因辦理本地區有關行政機關發給身份證明文件及旅遊證件所應繳付⋯⋯之印花稅票及/或手續費”。第一個原因可能是新興商界人士對當時政府的經濟政策有所不滿，認為改善投資環境是當前要務，加上新興商界人士或許無法從由傳統商界所主導的問選僱主利益部分出選，在沒有選擇的情況下參與直選是進入議會的惟一途徑，買票成為一451

些缺乏公眾知名度的商人尋求勝選的惟一方法。第二個原因是傳統社團並沒有掌握當時社會環境的變化。面對1996年的經濟、治安情況的惡化，失業率上升，輸入外勞等議題對以基層民眾為基礎的傳統社團有很大的殺傷力，但傳統社團仍然以1992年選舉時慣用的方法競選，澳門幣500或1，000元對失業工人而言是具有很大吸引力的，結果導致唐志堅陣營的同心協進會（工聯）失去了1個議席，傳統社團在直選所獲得的議席數從4席下降到3席；第三個原因是相關法律的不完善。選舉委員會缺乏反賄選的能力，相關權力屬警察機關的權限，但警方甚至沒有權力在投票站一百公尺範圍內巡邏，對行賄的界定也不夠清晰，未能提供一個公平的選舉環境，讓買票行為非常嚴重。最後的原因是，部分透過賄選進行買票的組別會在選舉當日派出“黑衣人”在投票站附近出現，或者打電話“提醒”受賄選民記得投票以及來收取後期的賄款，這種無形的壓力對當時仍然有46％民眾只接受過小學教育以及10％民眾為文盲的澳門選民而言，是很有影響力的。SeeHerbertS.Yee(1997).MoneyPoliticsandPoliticalMobilizationinMacau:The1996LegislativeAssemblyElections.AsianSurvey.Vol.37(10).956-958.67廉政公署：《有關完善立法會選舉制度的分析研究》，2006年。載於http://www.ccac.org.mo/gb/intro/download/rpt071025.pdf，2013年5月26日。在公共物品供給、社會整合與動員方面，民間社團功能出現“擬政府化”，而在社會政治參與、利益綜合與表達方面，民間社團功能出現“擬政黨化”。見婁勝華：《轉型時期澳門社團研究——多元社會中法團主義體制解析》，廣州：廣東人民出版社，2004年，第345頁。HerbertYee(2000).MacaoinTransition:FromColonytoAutonomousRegion.NewYork:Palgrave.159.91996年立法會選舉中透過直接選舉和間接選舉產生的議員，在辦理申請和通過資格確認之後，可以直接過渡成為澳門回歸後的特區第一屆立法會議員，包括8名透過直選和8名透過問選產生的總共16名議員，其中陳繼傑放棄過渡，在補選中，容永恩以71票當選。依照《澳門基本法》第50條第（7）項，以及《澳門基本法》附件二第1條規定，行政長官委任7名人士為澳門特別行政區第一屆立法會委任議員，其中，梁官漢議員為澳門旅遊娛樂有限公司副秘書長。10SusanRose-Ackerman(1999).CorruptionandGovernment:Causes,Consequences,andReform.Cambridge:CambridgeUniversityPress.1-25;KlitgaardRobert(1998).ControllingCorruption.Berkeley:UniversityofCaliforniaPress.婁勝華：《澳門社團法律制度分析：以政府與社團關係為中心》，載於《國家行政學院學報》，2006年第6期。該批示指出：“對政府部門直接參與範圍以外所發展的活動給予財政資助，應列為施政方針之重大目標，目的在實現民間社會的計劃，鼓勵民間社會創立事業的能力和公民參與”。該批示確認的政府財政資助對象為“以發展公益活動為宗81112

旨、依法成立的不牟利私人機構”，也就是說，非營利的社團法人“可享有財政資助”。批示將政府部門財政資助方式分為偶發性資助與常規性資助，偶發性資助是對社團舉辦的偶發性活動的財政補助；經常性資助則“可用於確保私人機構的運作”，但僅“在例外情況下”。然而，該批示訂明“對某一類型活動（青年、體育、文化、社會、援助等）有專屬權限之部門，可制訂特別規則作為本批示所訂一般規定之補充，以便在其範圍內發出財政資助”。依此，各相關政府部門經本身組織章程或特別法規被賦予發放財政資助的職能，政府資源向非營利性社團投入財政資助的強度因此而得以提高。政府的經常性資助也隨之成為許多民間社團的基本資金源，一些非營利性社會服務機構更得到來自政府部門的投資性開支，如設施設備、物料讓與以及技術輔助等。此種資助往往以政府部門與受助機構簽訂“合作協議”形式達成。按照第11/96/M號法律規定，以社會總體利益為宗旨，且與本地區行政當局合作推動社會一般利益的社團或財團（基金會）可被為宣告為行政公益法人。公益社團以及會員互益性社團中其宗旨明顯在促進社會一般利益活動的均可被宣告為行政公益法人。其中，以慈善或人道、醫院援助、對幼兒或老年人的輔助、教育、文化、康樂及體育、科學及技術研究為目標的團體或基金於成立後隨即被宣告為行政公益法人；其他團體或基金，須經3年實際活動後方能獲宣告為行政公益法人。該法第10條規定，社團或財團一旦獲宣佈為行政公益法人，便享有法律規定的稅務及手續費的免除以及其他優惠，尤其是（1）印花稅，（2）物業稅，（3）營業稅，（4）為履行其目的所必需而以有償方式取得的不動產的登記稅，（5）訴訟費及法院費用，（6）公證署及登記局的手續費，以及免費在《政府公報》上公佈有關通則的修改之優惠。相應地，該法第11條對獲宣佈為行政公益法人的社團或財團要求“按法律規定提出年報告及過去的營運賬目”、“向有權限的官方實體提供所要求的資料”、“在能力範圍內遵照其性質與行政當局合作”等，作為平衡其權利的義務與政府之監管。“受資助活動舉行後三十天內，受資助者應向主管部門提交簡單報告，滙報活動的舉行並詳細說明所獲津貼的運用”，“倘撥給的津貼未在相關活動中用罄，應就餘款的運用提出建議，並須得到發出津貼部門的核准”。澳門特別行政區審計署：《公共部門向社團發放財政資助的研究》，2003年，第3頁。澳門特別行政區立法會：《規範基本權利的法律滙編之結社權》，2001年11月12日。同註15，第57頁。1314151617

立法會選舉與公眾參與

從市民對新一屆立法會的期望看立法會議員的責任冷鐵勛*澳門理工學院一國兩制研究中心最近一次的“一國兩制”綜合指標民意調查中有一道問題：您對即將產生的新一屆立法會有何期望？在列舉的八個具體選項中，市民回答的前3位選項依次是關注草根階層利益（佔受訪者的74.59％）、充分反映民意（佔受訪者的72.43％）、認真監督政府（佔受訪者的70.53％）。這一調查結果充分表明並印證了澳門特別行政區立法會作為澳門特別行政區的立法機關，除具有依法行使立法權的立法功能外，同時還有代表、監督等功能。在實踐中，立法會的角色和活動也主要是依據上述三個功能而展開的。結合市民對新一屆立法會的期望，即將產生的新一屆立法會議員在認真行使立法會的立法權限時，同時應注意履行好以下責任：一、維護市民合法權益立法會議員依據立法會的議事規則，行使立法會的立法權限，做好立法工作，從廣義上來說，也是在維護市民的合法權益。從市民對新一屆立法會的期望來看，排在最前的正是希望立法會能更多地關注草根階層的合法權益。這表明立法會議員除參與立法會的立法工作外，還必須運用立法會議員的獨特身份，通過適當的途徑和方式來從事維護市民合法權益的一些具體工作，並且讓廣大的市民能夠看得見、體會到，尤其澳門學者同盟副秘書長、澳門理工學院一國兩制研究中心副教授*

是讓合法權益受到來自行政機關及其工作人員不當侵害的市民切切實實感受到來自立法會議員的有效幫助。澳門回歸以來，特別是賭權開放後，經濟發展走上了快車道。即使在當今在世界經濟形勢仍有很大不確定性的環境下，澳門依靠博彩業的發展，依然保持了較高的經濟增速。據特區政府博彩監察協調局最近公佈的資料，雖然美國聯儲局預告“收水”，內地亦銀根緊張，但仍暫無損澳門博彩業榮景。2013年6月，澳門博彩毛收入為282.69億元，比去年同期急升21.1％。2013年上半年，澳門累計博彩毛收入為1，714.47億元，比去年同期增長15.3％。然而，在經濟快速發展的同時，影響澳門社會經濟發展的深層次問題和矛盾始終仍然存在。其中，普通市民，也即通常所說的普羅大眾、草根階層，他們分享博彩業的發展成果，遠遠趕不上房價、物價的飛漲速度，以至社會上貧富兩極分化的現象有加劇之勢。由於受自身條件所限，普通市民尤其是那些弱勢群體表達利益訴求的機會通常都較少，渠道也較有限，有時甚至會出現無法全面有效表達訴求的情形。雖然政府開闢了相關的途徑來聽取市民的意見，社團組織也可向政府反映市民的相關訴求，甚至市民也可依據基本法賦予居民的基本權利和自由以適當方式來表達自己的願望，但不容否認的是，普通市民在與政府相關部門打交道時，有時面對政府部門及其工作人員的不作為或亂作為，會有一種無可奈何的感覺，無力去阻止，以致自己的合法權益受到影響甚至侵犯。其中的原因固然複雜，但相關的政府部門及其工作人員高高在上、漠視普通市民的訴求、缺乏責任感、不嚴格依法按章辦事等應是主要的因素。這樣一來，對普通市民尤其是弱勢群體的利益表達方式加以特別的關注，甚至提供一些力所能及的幫助以維護他們的合法權益，就顯得格外重要。這其中，立法會議員運用其特殊的身份所提供的幫助就是一種非常有效的形式。其實，根據《澳門基本法》的規定，立法會的職權之一就包括了接受澳門居民申訴並作出處理。從現實情況來看，澳門居民的申訴，更多的是因為其認為自身的合法權益受到了侵犯，這種侵犯又主要是來自政府部門及其工作人員的不作為或亂作為。作為立法會組成人員

的議員，在履行立法會的職權時，也有責任就居民申訴的事項發揮自己的應有作用，積極幫助有需要的居民維護其合法權益。此外，立法會作為負有職責監督政府依法行政的機關，其組成人員同樣有責任協助有需要的居民來保護他們的合法權益免受政府部門及其工作人員的不當侵害。因此，立法會議員應當有維護市民合法權益的責任感，以更加積極的姿態，協助市民解決實際問題。特別是要幫助市民與政府部門及其工作人員打交道時，全面瞭解自己有哪些權利，並且知道政府部門及其工作人員的職責所在，以便更好地維護自身的合法權益，這不僅對市民是有益的，對政府依法行政也能起到一種很好的促進作用。目前，不少議員在一些社區都設立了“議員辦事處”或“議員服務處”，直接受理市民提出的個案，幫助他們維護自身的合法權益，並將他們提出的問題作為議員監督政府依法施政的重要線索來源。這實際上既可能幫助了有需要的市民，也有助於議員開展監察政府的工作，真可謂一舉兩得。不過，從實際情況來看，主要是選舉產生的議員設立“議員辦事處”或“議員服務處”，為有需要的市民提供維權服務。其實，委任議員也可考慮設立“議員辦事處”或“議員服務處”，為有需要的市民提供維權服務。雖說委任部分立法會議員的制度安排，能較好地確保在立法領域體現並保障行政主導制的要求，但這並不排斥獲委任的立法會議員以建設性的態度就政府的工作提出改進的意見或建議。如果獲委任的議員在支持政府依法施政的同時，能夠傾聽到社會上普通市民對政府工作改進方面的意見，並將這種意見反映給政府相關部門，相信是有助於政府提高科學決策和施政的水平，這何嘗不是一種更好的維護行政主導的積極作為。當然，議員在接到居民的申訴或投訴時，首先要對居民的申訴或投訴作一個客觀公正的分析，認為其申訴或投訴有理據的，方可運用其議員的身份向政府相關部門反映，並要求及時依法處理。如果認為居民的申訴或投訴沒有理據的，則應向居民說明和解釋，因為議員要維護的是市民的合法權益，亦即法律上獲保護的正當權益。

二、充分反映民意澳門新一屆立法會中，直接選舉產生的議員有14人，佔議員總數的42.4％，間接選舉的議員有12人，佔36.4％，直接和間接選舉的議員人數佔議員總數的78.8％。應該說，澳門回歸後，立法會的代表性在逐步增強。作為選舉產生的立法會議員，反映民意應該是他們的本職工作，這也是人們選舉他們擔任議員的重要目的之一。尤其是直接選舉產生的議員，在這方面更是責任重大。間接選舉產生的議員也有這方面的責任，只是其在反映民意時，會較多地受到其所屬界別的影響。正因為選舉產生的議員負有反映民意的重大責任，澳門居民在接受理工學院一國兩制研究中心進行的相關民意調查時，表明對新一屆立法會的期望中，“充分反映民意”位列第二。澳門回歸以來，特區政府在施政中對民意的聽取還是比較重視的。歷年的施政報告中，幾乎每年都會提及完善政府諮詢機制，推動公眾對公共事務的民主參與，目的就在於要將公眾的意見納入公共政策的制定過程中。然而，僅僅依靠政府諮詢的渠道來獲取民意是不足夠的，而且政府諮詢本身也有一個如何保障獲取真實民意的問題。這個時候，立法會作為負有職責監督政府依法施政的機關，在向政府反映民意時便可發揮作用。一方面，選舉產生的議員可以利用他們自身的條件，廣泛接觸市民，聽取市民的意見。有些議員設立“議員辦事處”或“議員服務處”，其實也是他們獲取民意的一個很好的方式。因為在“議員辦事處”或“議員服務處”，通過接受一些市民反映的個案，其中也會透露出市民對政府相關政策或具體措施的一些想法或意見。另一方面，選舉產生的議員也可主動開展一些與社會熱點問題相關的社會調查活動，採用包括電話訪問、上門問卷調查、座談會、辯論會等形式，深入瞭解居民的願望和訴求。立法會議員對於收集到的居民的想法、看法、觀點等，在綜合分析整理後，應原汁原味地向政府相關部門反映，以供政府決策時參考。除選舉產生的議員外，委任的議員其實也可以發揮反映民意的作用。從權限的享有以及義務的履行來看，議員無論是選舉產生還是委任

產生，都應該是平等的。從這個意義上來說，議員在反映民意的責任承擔上，應該也是平等要求的。獲委任的議員雖然不是通過選舉產生，但這並不影響他們獲取民意。他們對於澳門社會上發生的事情，以及人們的相關看法，尤其是人們對於政府施政的看法，只要留心觀察，或多或少都能感覺到。而且這種看似不經意間從社會上獲得的信息，有時往往能夠反映社會上人們的真實想法，關鍵就在於委任議員是否有向政府部門反映的意識和舉動了。委任議員向政府部門反映民意，在某種程度上來講，可能更容易獲得政府部門的接納。因為在民主社會裏，立法會中往往可能存在着政府的反對派，這些反對派的議員通常都是通過選舉的形式產生的。有時候對於反對派議員提出的意見或者建議，由於雙方所持立場不同或其他原因，政府部門不去接納，或者接納的過程頗為周折。對於委任的議員來講，則不存在這個問題，雙方溝通的社會氛圍比較融洽。一方面，委任議員出於維護政府威信、幫助政府更好施政的善意，而向政府反映民意，甚至提出一些改進的意見或措施，供政府參考，他們不會以所謂民意相逼，要求政府下台或追究責任等；另一方面，政府對於委任的議員也是抱着信任的態度聽取其意見，對委任的議員不會抱有成見或者戒心，而是將精力和注意力集中於傾聽委任議員所反映的問題上。這樣看來，委任議員在反映民意這一方面，有時候反倒具備比選舉產生的議員所不具備的某些優勢。其實，立法會議員不光要在監督政府依法施政方面充分反映民意，立法會議員在立法會討論表決法案的時候，同樣要充分反映民意。由於立法是對利益和資源的有限配置方式之一，在市場經濟條件下，各個不同的利益主體都希望自己的利益訴求能在立法中得到充分的體現和反映，因此，立法的過程實際上也是一個表明和記載利益的過程。立法機關在制定法律的過程中要充分考慮到各利益主體的需求，並兼顧各方的利益。而要做到這一點，除要求暢通利益的表達方式，讓不同的利益主體能夠充分交涉、溝通、協商，最後達至相互妥協外，還要求立法會議員在立法的過程真正了解並掌握民意，並將這種民意充分表達出來。這樣一來，不同利益主體的利益訴求獲得了立法者的尊重，即使利益博弈、協調的最終結果可能並不符合或不完全符合有關利益主體的

願望，但他仍然會接受，這對增加法律的科學性和認受性是有益無害的。相反，如果利益表達機制不暢通，或者立法會討論法案時相關的民意沒有得到充分體現和反映，那法案即使通過了，執行起來時也會阻力重重。例如，澳門2013年7月1日生效的《房地產中介業務法》其本意是要規範房地產中介企業、保護投資者的合法權益，但一開始執行，便遇有業主不配合、中小房地產中介企業上街遊行的情形。業主表示按新法所增加的一些手續既不方便，又涉及個人隱私。澳門一部分中小房地產中介企業則認為適應新法有困難，從事房地產中介的大企業與中小企業之間的競爭優勢進一步拉開，不利於從事房地產中介的中小企業的生存和發展。由此看來，政府和參與立法的各方，切實應當思考各方利益的平衡，而這又離不開立法會議員對民意的瞭解及充分反映。三、認真監督政府《澳門基本法》根據國家的國情和澳門的歷史與現實情況，確定澳門特別行政區實行以行政為主導的政治體制，行政長官具有較高的法律地位和較大的決策權限。這一體制的實質內涵是指制定法律和政策的主導權屬於行政機關，其目的是為了保障特區政府能較靈活地制定符合社會發展及社情民意的政策，並及時糾正在施政中可能出現的缺陷與不足，從而提高施政效率。也正因為行政機關享有較大的權力，因而基本法要求在體制上必須完備各種監督制衡機制。其中，立法會對政府施政的監督便是其中之一。因此，在理解基本法所確立的行政主導體制時，一定要注意到行政與立法之間既相互配合又相互制衡的一面。也就是說，在保障行政主導權的行使合法、合理的同時，強化立法機關對行政機關的監督，建立一個良性互動的行政立法關係仍是特區未來工作的重點之一。從立法對行政的制衡來看，立法會對行政的監督制衡可以分為兩個層面：一方面，立法會整體對行政長官和政府形成一種監督制衡關係；，

另一方面，議員個體也對政府進行監督制衡。不過，從實踐的情況來看，立法會監督功能的發揮很大程度上依賴於議員監督的積極性。根據《澳門特別行政區立法會議事規則》（以下簡稱《議事規則》）第2條的規定，議員在行使立法會的監察權限時，有下列權力：要求召集專為質詢政府工作的全體會議；要求召集專為辯論公共利益的全體會議；為達到《澳門基本法》第71條第8項所規定的目的，以及為澄清公共利益的問題，建議在常設委員會或臨時委員會內進行聽證；要求行政長官及澳門特區政府提供為履行其職務所需的資料和官方刊物；就公共利益的事項，一般性徵詢及聽取行政長官、政府及任何公共或私人實體的意見。此外，根據《澳門基本法》及《議事規則》的規定，議員還有質詢、議程前發言代表民意監督政府的權力。在議員的各項監察權力中，質詢已經逐漸成為立法會議員代表民意監督政府的最活躍的方式。根據立法會通過的《對政府工作的質詢程序》的規定，在澳門，議員的質詢分為口頭質詢和書面質詢。質詢的內容則是政府的相關工作，特別是政府已採取或將採取的政策性、立法性或規範性的事項，以及有必要採取該等措施的事項。從實踐中的情況來看，議員的質詢以書面質詢為主。這其中，又以直接選舉產生的議員提出的書面質詢最多。之所以會如此，是因為質詢所指向的可能是公共利益事項，也可能只是某個界別的利益事項。作為直接選舉產生的議員，如果他過多地放棄行使質詢權，置其所代表的選民利益不顧的話，那麼選民可能會認為他不負責任或者不稱職，他將失去選民的信任與支持，下次再想連任便沒有保障。相反，間接選舉的議員和委任的議員提出質詢的情況比較少，特別是委任的議員，有的幾乎從不提出質詢。這不僅會影響立法會對政府監察職能的發揮，也會影響人們對間接選舉的議員和委任的議員的評價。對此，澳門理工學院一國兩制研究中心最近所做的“一國兩制”綜合指標民意調查中亦有所反映。市民對議員過去4年的總體表現，滿意率最高的是直接選舉產生的議員，達57％，而對間接選舉產生的議員和委任的議員，滿意率分別為47％和44％。由此看來，如何加強議員在質詢方面的監察功能，更好地發揮監督政府依法施政的積極作用，是所有新任立法會議員所共同面臨的一個問題。

當然，要更好地發揮質詢的監察功能，政府部門也要認真對待議員們的質詢，並依法履行好答覆質詢的職責。根據《對政府工作的質詢程序》的規定，對於議員提出的書面質詢，政府應在行政長官收到書面質詢之日起30日內作出書面答覆。但實際情況並不理想，不少政府部門對於質詢並沒有嚴格按照上述規定的期限予以答覆。對此，實有必要完善質詢制度，尤其是要健全質詢答覆的責任追究制度，促使政府嚴格履行其答覆質詢的職責。這樣做，既可激發立法會議員行使質詢權的積極性和主動性，又能強化政府部門及有關官員的責任意識，還可滿足議員及市民對政府施政情況的知情權和監督權，可謂一舉多得。除運用質詢權發揮立法會的監察功能外，立法會議員還可充分利用立法會會議議程前發言、立法會召集公共利益辯論會等途徑，有效履行監督政府施政的職能。其中，議員的議程前發言一般是就公共事務及政府工作發表見解、提出建議，這是一種很好的監督政府工作的方式。而且由於它的常態化，便於立法會議員及時將其獲取的市民訴求反映出來，對於促進政府依法施政非常有益。根據澳門理工學院一國兩制研究中心所做的民意調查顯示出的市民對新一屆立法會的期望，立法會議員除負有上述責任外，還負有其他的一些責任，如倡導公平競爭、推動民主發展、集中精力立好法等。當然，這些責任的區分是相對的，它們有時又往往又相互聯繫在一起。總之，從市民對新一屆立法會的期望看，新一屆立法會議員既肩負着做好立法工作的重擔，又擔負着維護市民合法權益、充分反映民意、認真監督政府等重任。

對愛國社團參與立法會直接選舉的幾點思考江華*四年一度的澳門立法會選舉即將拉開帷幕，這是立法會產生辦法修改後澳門進行的第一次立法會選舉，因此也格外吸引社會各界的關注。在通過選舉產生的議員繼續增加、選舉的競爭性不斷增強、居民政治參與的意識和熱情日益提高的情況下，“愛國愛澳”的價值觀是否已經顯得不合時宜，堅持“愛國愛澳”價值觀的傳統社團是否還能獲得選民的青睞，為了博取眼球、吸引選民手中的選票，愛國社團是否應該放棄與政府合作的傳統，而投入與政府對抗的行列，筆者對此有一些思考。一、堅持“愛國愛澳”價值觀價值觀是指“一些觀念或普遍原則，體現對事物之價值、可追求的理想型等進行的判斷。在存在爭議的情況下，它們可能以這種或那種方式有力地影響人們的判斷”1，它是人們對客觀事物能否滿足自己的主觀需要的判斷標準。而“愛國愛澳”的價值觀主要是指對國家和澳門的認同感和歸屬感，鄧小平認為“愛國愛澳”的標準是“尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使主權，不損害香港（澳門）的繁榮和穩定”2，具體來說就是維護國家的統一、安全和發展利益以及維護特區的穩定、繁榮和發展。愛國不是政治洗腦或蠱惑人心的口號，在國家和民族依然存在的情況下，愛國是一種民族精神的體現。鄧小平指出：國家統一“首先是個民族問題，民族感情的問題。凡是中華民族子孫，都希望中國統一，分澳門大學法學院憲法與基本法專業博士研究生*

裂狀況是違背民族意志的”3“實現國家統一是民族的願望，一百年不統一，一千年也要統一的”。4國家的統一與主權的完整是任何一個國家最根本利益之所在，是一個國家發展的重要條件，如果一個國家領土四分五裂，主權受到嚴重威脅和侵犯，國家最基本的安全都沒有保障，就談不上甚麼繁榮與發展。因此，在現階段國家、民族存在的意義和作用沒有發生重大改變的情況下，強調愛國的價值觀，仍然是十分重要的。澳門居民對國家的認同感一直較為強烈，回歸以來，仍在不斷提升。根據澳門理工學院一國兩制研究中心自2011年至今每半年進行一次的“一國兩制”綜合指標民意調查顯示，“一國兩制”、“愛國愛澳”連續入選澳門居民認定的澳門社會核心價值觀前3位，認同“一國兩制”和“愛國愛澳”為澳門社會核心價值觀的澳門居民比例長期維持在50％以上。5從中可以看出，“愛國愛澳”的價值觀並沒有在澳門失去市場，沒有成為愛國社團的負資產。相反，在澳門經濟發展受內地影響日益加深，澳門與內地各項關係日益緊密的情況下，愛國社團能夠取得中央的信任，有效地溝通中央與特區，在中央與特區關係的處理中，能夠有效反映特區居民的利益和訴求，能夠盡力向中央爭取對澳門的支持和幫助，同時又能向特區居民解釋和宣傳中央對特區的政策和要求，有利於維護國家的統一和特區的穩定，這是反對社團所不具備的優勢。只要澳門居民繼續保持國家與澳門是命運共同體的觀念，相信“國家好，澳門好”“澳門好，國家好”的理念，尊重中央對特區正確行使權力的行為，“愛國愛澳”的價值觀將一直成為愛國社團爭取居民認同的有利條件。二、充分發揮監督政府與配合政府的職能有些居民指出，愛國社團很少用激烈對抗的形式對政府進行監督，在許多情況下，都是配合政府施政，這是否意味着愛國社團只是一味偏幫政府，無法對政府形成有效的監督呢？需要指出的是，儘管愛國社團偏好用溫和的方式反映居民的訴求，為居民爭取利益，但這並不意味着愛國社團對政府沒有監督和制約。，，

不能說只有與政府對抗，才是對政府的監督。愛國社團由於其政治功能的存在，本身就構成對政府的制約。實際上，在澳門，愛國社團對政府施加壓力的方式並不少，遞信、約見官員、輿論影響、遊行示威等方式都十分常見，面對愛國社團的壓力，政府往往也能夠作出回應。不僅如此，愛國社團在處理與政府關係時，還具備反對社團不具備的優勢，即能夠通過多種形式實現與政府的良好溝通，比如在政府設立的各級諮詢組織中，愛國社團能夠很好地向政府反映居民的利益和訴求，使政府在制定各項政策時能夠有效吸收民意，也能夠幫助政府確保自身的政策獲得社會的認同。與此同時，“由於回歸過程中公務員本地化促成了社會精英向政治精英和行政精英的轉化，很多特區政府的官員原本是傳統社團的領袖和成員；同時，一部分特區官員又是傳統社團領袖的晚輩，這些因素都增加了社團與政府官員正式與非正式接觸的機會”6，這就使得政府對愛國社團提出的意見和建議能夠更加重視並給予適時跟進和回應。因此，是否與政府對抗並不能構成對政府監督與否的標準，無論是溫和的會談形式，還是激烈的街頭對抗形式，都只是社團表達利益訴求的一種手段，社團採用甚麼樣的方式監督政府，表達自己的訴求，這屬於社團的策略選擇，目的都是為了保證政府的政策能夠體現和保障居民的利益和訴求，幫助政府依法施政、科學決策。如果一味強調與政府的對抗，就可能出現“為了對抗而對抗”、“為反對而反對”的情況。除了監督政府的功能外，在配合政府施政的功能上，愛國社團與反對社團相比具有較大的優勢。在處理特區政府與居民的關係中，愛國社團除了能向政府反映居民的利益和訴求外，還能夠協助政府向居民傳達和解釋政府的政策。政府制定的一項好的政策，如果得不到有效貫徹落實，那政策本身就只能停留於紙面，而無法產生理想的社會效果。愛國社團能夠幫助政府宣傳和推廣有益的政策，促進政策的貫徹落實，對於居民對政策不理解或不清楚的地方，愛國社團可以進行解釋，加深居民對政策的理解，有利於居民對政策的正確落實。同時，作為愛國社團的名片，愛國社團的當選議員要特別注意自己在立法會中的表現，在立法會中積極行使自己的權利，在處理政府與居民的關係中，一方面要積極反映居民的利益和訴求，使政府能夠聽到並

重視居民的心聲，另一方面也要積極發揮監督政府的作用，對政府的提案進行嚴格把關，使政府的政策真正做到以民為本、科學決策，不能淪為“橡皮圖章”，一味為政府的政策“保駕護航”三、進一步促進社團運作的法制化和規範化回歸以前，由於“華洋分治”的局面，澳葡政府對華人社會的實際控制力較弱。澳葡政府作為外來的管治者，面對華人佔絕對優勢的族群結構以及澳門毗鄰中國大陸的地理位置，受限於本身的資源能力和溝通能力，無法建立起直接、全面的殖民統治，為鞏固其統治，解決華人社會的糾紛，客觀上需要由華人社團來處理華人之間的利益衝突，維護社會治安。在這樣的背景下，華人社團自我組織和自我管理的功能日益完善，在許多領域代替政府提供公共產品和公共服務，實際上承擔了許多政府的職能。在行使部分政府職能和提供公共服務的過程中，傳統社團為居民的工作和生活提供了許多便利，這也為傳統社團爭取到了許多居民的認同。即使在居民意識到澳葡政府出資資助傳統社團提供社會服務，實際上是與傳統社團共同提供社會服務的情況下，由於長期的“華洋分治”、民族感情上的疏離以及公民意識的薄弱，澳門居民仍然對傳統社團心存感激，認為是傳統社團幫其從澳葡政府爭取利益。再加上回歸以前澳葡政府對社團的資助力度並不大，社團的運作和提供社會服務很大程度上是依靠社團領袖、“善長仁翁”的樂善好施、慷慨相助，因此，澳門居民對傳統社團十分擁護。回歸以後，愛國社團雖然仍然承擔了不少社會服務的功能，但隨着特區政府財政收入的增加，對社團的資助力度也隨之加大，愛國社團提供的社會服務很大程度上是依靠政府的資助。再加上居民公民意識的提高，許多居民認為愛國社團提供的服務本就是政府應該提供的，對愛國社團的工作並沒有過多的感激之情。相反，還有不少居民對愛國社團會否因為接受政府資助而影響其獨立性，以及是否濫用政府資助並從中謀取私利提出了質疑。。

首先需要指出的是，社團接受政府的資助並不代表其一定受政府的控制。“政府向社團組織提供資源，委託社團提供社會服務，已經成為國際範圍內的基本事實，無論是西方國家，還是作為中國地方行政區域的港台地區，都沒有出現社團因此而受政府支配與操控的局面，”7。實際上，社團接受政府的資助，向社會提供一定的服務，政府與社團之間形成一種法定的委託關係，政府通過資助向社團購買一定的社會服務；社團接受政府的資助，根據政府的委託，提供相應的社會服務，並接受政府的監督。政府與社團之間存在法定的權利與義務關係，“政府向社團購買服務或者資助社團發展是一種法定義務，而非甚麼政治酬傭或恩賞。受資助社團應盡責履行其受資助的契約責任，而非政治回饋”雙方要做的是明確這種法律關係，並依照法律的規定規範自己的行為，充分享有各自的權利，切實履行各自的義務。其次，根據澳門現行的法律規定，政府對愛國社團資助申請的審批和資助的具體運用有着嚴格的監管。政府主要通過第54/GM/97號批示以及各政府部門制定的資助相關社團的行政性規章來規範對社團的資助行為。第54/GM/97號批示規定“以發展公益活動為宗旨、依法成立的不牟利私人機構及以不牟利方式發展屬公益性質活動的私人，可享有財政資助”。批示明確了資助審批的程序性要求，“原則上，撥給的津貼非支出的總數，主辦者應預計其他收益”，“資助之請求必須包含下列內容：活動之詳細說明，指出活動日程及預算；客觀及確實指出要求的財政資助額；指出其他預計收益及相關財政來源；私人機構應指出刊登其設立之《政府公報》”。除了對資助審批過程進行監督外，批示還規定了一些事後監督要求：“受資助活動舉行後30天內，受資助者應向主管部門提交簡單報告，滙報活動的舉行並詳細說明所獲津貼的運用。”“倘撥給的津貼未在相關活動中用罄，應就餘款的運用提出建議，並須得到發出津貼部門的核准。”此外，政府還於2002年引入了審計監督，由審計署對公共部門財政資助的處理、發放和監管進行研究及分析，並提出意見和建議。作為澳門一個重要的對社團進行資助的主體，澳門基金會主要對從事“促進、發展或研究文化、社會、經濟、教育、科學、學術及慈善活。8

動，包括推廣澳門之活動”的機構或實體進行資助。澳門基金會審批及監管對社團資助的法律依據主要包括第12/2001號行政法規《澳門基金會章程》及《資助審批內部條例》，主要從開支的真實性、預算的符合性、專款專用和餘款退回等幾項原則檢視受資助專案。為了完善和落實對社團資助的監管，澳門基金會於2013年推出了新的《資助申請表》和《受資助項目報告表》，並附帶詳細的填表指引，進一步規範和要求申請者必須說明項目的具體目標、內容、社會效益、預算明細、開支的理據和說明以及項目的具體執行情況。再次，雖然愛國社團是接受政府的委託而提供社會服務，這些社會服務如果不由愛國社團提供，也應該由政府提供，但是也不能因此而抹殺愛國社團的作用和勞動。愛國社團提供社會服務也是付出了辛勤勞動的，愛國社團在一定程度上行使了政府的職能，但是社團的工作人員並沒有獲得等同於政府公務人員的待遇，其工作的強度和壓力都十分巨大，居民應該對社團工作人員付出的辛勤勞動表示尊重。此外，愛國社團提供的社會服務與政府相比存在某些優勢。如果說回歸以前，傳統社團承擔社會服務的職能，是由於“華洋分治”，澳葡政府對華人社會的公共服務“甩手不管”引起的。即使澳葡政府在以後加大了對傳統社團的資助，實際上與傳統社團共同承擔了社會服務的職能，那也主要是出於鞏固其管治的考慮。而在回歸以後，特區政府繼續委託愛國社團提供部分社會服務，其中固然有制度延續性的原因，但在更大程度上則是因為政府委託社團提供社會服務本身具有一定的優勢。世界上許多國家都有政府委託社團提供社會服務的作法，原因多是出於成本和效率的考慮。社團工作人員的薪水福利低於政府公務人員，社團具有非營利的性質，社團的運作程序更為靈活，社團的服務更貼近居民，更具人性化，這些都是居民在享受社團提供的社會服務時不應該忘記的。當然，按照法治化的要求，政府資助的批給、政府對社團資助運用情況的監督、社團的日常管理、資助的具體運用，都應該進一步實現規範化、透明化。只有做到嚴格依法辦事，才能避免政府資助的濫批和濫用，才能防止以權謀私、中飽私囊等違法情況的出現，才能逐漸消除公眾的疑慮，贏回居民對愛國社團的信任與支持。

四、堅持為居民辦實事部分居民認為愛國社團關注的多為民生議題，較少在民主議題上“高談闊論”、“振臂高呼”，這是否會影響居民對愛國社團的認同？民主意味着人民的統治，即人民當家作主，民主選舉能夠通過和平的方式實現政權的更迭，保證政府對人民負責，體現人民的意志。但需要指出的是，民主選舉的形式並不是單一的，也不是“放諸四海皆準”的。民主選舉並不等於直接選舉，並不能說支持直接選舉就是支持民主，反對直接選舉就是反對民主。實際上愛國社團在民主議題上並沒有出現集體沉默的情況，並沒有刻意迴避民主議題。在2012年澳門政制發展問題的諮詢討論期間，絕大多數愛國社團都在廣泛徵詢居民意見的基礎上發表了自己對行政長官產生辦法和立法會產生辦法修改的意見，對澳門特區未來的政制發展道路和方面提出了自己的看法。更為重要的是，應該弄清楚民主究竟是一個目的，還是僅是一種手段。在筆者看來，民主只是一種手段，其目的還是為了實現社會的良好治理，為居民謀求幸福生活。我們關注民主發展的最終目的還是希望能夠通過有效的民主形式實現特區的良好治理，保證特區的穩定、繁榮、發展以及特區居民的整體利益和長遠利益。因此，不能“為民主而民主”，不能認為只有高呼民主口號才是為居民爭取權益。除了民主議題外，民生議題與居民的日常生活更加息息相關，愛國社團在民生問題上對澳門居民幫助頗大。無論是代表居民向政府反映住房、交通、醫療、教育、通脹等民生訴求，還是直接通過設立愛心超市、舉辦慈善活動、扶助弱勢群體等措施對居民施以援手，還是為居民打抱不平、協助居民維權，愛國社團一直走在社會的前列，相信務實的澳門居民對愛國社團堅持為居民辦實事的態度和做法，能夠給予支持。綜上所述，在澳門特區需要處理好的最重要的三對關係中，愛國社團都扮演着重要的角色。在中央與特區關係中，愛國社團既要努力增強澳門居民對國家的認同，維護國家的統一，又要代表特區居民積極向中

央尋求支持，保障特區的高度自治權和居民的基本權利和自由，要做到既要讓中央放心，又要讓特區居民滿意；在特區內部行政、立法、司法關係中，愛國社團通過其影響的直接選舉和間接選舉的議員影響行政和立法的關係，既要維護行政主導政治體制的有效運作，又要防止行政權力過大導致行政獨裁，要做到行政與立法既相互制約又相互配合；在特區政府與居民的關係中，愛國社團既要向居民宣傳政府的政策，保障政府政策得到有效的貫徹和落實，又要向政府反映社會各階層各界別居民的利益和訴求，要做到既配合政府的施政又監督政府的施政。由此可以看出，整個澳門社會的治理，澳門未來的穩定、繁榮和發展都離不開愛國社團的重要作用。只要愛國社團能夠在三對關係的處理中積極發揮自己的作用，相信澳門居民能夠看到愛國社團對社會的正面影響，能夠繼續為愛國社團投上一票。註釋：346《牛津法律大辭典》，北京：光明日報出版社，1998年，第920頁。《鄧小平論一國兩制》，香港：三聯書店（香港）有限公司，2004年，第19頁。同上註，第44頁。同上註，第12頁。澳門理工學院一國兩制研究中心：《“一國兩制”綜合指標民意調查報告》，載於《“一國兩制”研究》，2011年10月、2012年1月、2012年7月、2013年1月。潘冠瑾：《“強”法團體制的形成：十年來澳門社團體制的演進與參政功能的強化》，載於《行政》第22卷，總第86期，2009年，第821頁。婁勝華：《公民社會的認識依據》，載於《澳門日報》，2013年6月19日，第F02版。同上註。12578

淺論澳門居民選舉意識在選舉中的重要性邱庭彪、盧頌馨*一、第五屆立法會基本選情立法會是澳門特別行政區惟一的立法機構，每4年改選一次。從1999年第一屆開始，至2013年9月，立法會選舉將要歷經第五屆。2012年6月30日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議批准通過《〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件二澳門特別行政區立法會的產生辦法修正案》予以備案，為澳門特別行政區修改第3/2001號法律通過的《澳門特別行政區立法會選舉法》的相關條文奠定了憲制基礎。2012年8月29日，立法會通過第12/2012號法律，對第3/2001號法律《澳門特別行政區立法會選舉法》第14條及第21條作出相應修改。這次修改，包括直接選舉產生的議員由12名增加至14名，間接選舉產生的議員由10名加至12名；委任議員維持7名，即第五屆澳門特別行政區立法會議員人數從23名增至33名。行政長官通過第10/2013號行政命令，訂定2013年9月15日為2013年第五屆立法會選舉日。同時，根據第3/2001號法律《澳門特別行政區立法會選舉法》第74條“競選活動期是由選舉日前第十五日開始至選舉日前第二日午夜十二時結束”的規定，所以這一屆選舉的宣傳期為8月31日至9月13日。報章在7月9日已經刊登了本年參選立法會選舉有20個組別，共147人參選；而在間接選舉方面則有5個組別，共12人參選。前者為澳門大學法學院助理教授，後者為澳門大學法學院碩士研究生*

二、澳門居民的選民意識據資料顯示：2001年的選民情況是自然人選民人數為159，813人（當中有投票的選民為83，644人，佔52.34％）；法人選民人數為625，有投票權的選民人數為3，415，有投票選民的人數為2，224，佔65.12％。2005年的選民情況是直選中有投票的選民人數為128，830人，佔58.39％；間選中有投票的選民人數為2，704人，佔61.95％。2009年的選民人數為248，708人，有投票的選民人數為149，006人，佔59.91％。因此，投票率基本徘徊在60％左右，相比香港的50％，似乎可以得出澳門居民的選舉意識較強的結論。然而，這些數據卻不能反映存在的問題，事實上澳門的選舉投票率較高的原因與社團的作用密切相關，而且公務員和青年直接推高選舉的投票率。根據第一部分的闡述，可以得知澳門的選舉結構是混合的，既包括自然人選民，也包括法人選民。所以對於澳門居民的選舉意識這個問題也應分別從自然人和法人兩方面討論。自然人方面，可從2013年《澳門藍皮書》中有關澳門青年聯合會曾與香港研究協會合撰的報告中看到，通過互聯網進行的2011-2012年澳門青年參與社團及政治活動現況的調查，結果顯示近40％的青年曾經參與過政治活動，超過50％的青年曾經對公共事務表達意見，超過60％的受訪青年已經登記為選民。同時，年輕選民的人數一直呈上升趨勢。這些數據都顯示出澳門青年普遍重視公民權利，在參與政治中扮演重要的橋樑作用。不僅在選舉參與觀念有所強化，澳門青年還積極參與有關討論收集民意，向民眾進行宣傳。至於澳門獨具特色的“社團選舉制度”，則源於澳門獨特的歷史背景，我們必須清楚地意識到其特殊的重要地位。在2001年、2005年、2009年的澳門立法會選舉過程中，社團都發揮着重要作用。例如根據2005年直選的數據，傳統社團、民主派、財團、新移民、士生葡人以及公職人員的佔有率分別為28％、22％、21％、20％、9％，可見前四者的實力相當。自澳門1999年回歸以來，其政治格局基本沒有太大的變化。2001年、2005年、2009年的數據也基本如此，只要各競選組別得到社團的

支持，在議會上佔得一席之地的可能性就非常大。各個參選社團為爭取獲得更多選票，都推選出多位在澳門社會頗具影響力的候選人，提出各種競選政綱，大打民生牌，包括教育、醫療、就業、環保、社會服務等方面。所以說澳門的社團在選舉和憲政法制建設中發揮着無法替代的作用。法人選舉方面，由於澳門立法會的間接選舉已經被傳統的利益集團所壟斷，實行內部投票，如本屆只有5個參選組別，12人參選，這意味着他們可以在無競爭對手的情況下當選，所以澳門的立法會選舉，主要的競爭集中在直選議員上。三、澳門居民的選舉意識與選舉情況的關係為了說明澳門民眾整體選舉意識較低與賄選情況出現頻繁的觀點，下面開始陳述以往各屆在競選過程中出現的各種不正之風以及導致這種情況出現的原因。澳門廉政公署主辦的《澳門廉政》（季刊）刊載了，國際反腐敗組織“透明國際”2008年9月下旬公佈的2008年國際清廉指數。其中，澳門在亞太區排名第8，於全球排名第43名。不管是在亞太地區還是全球的排名都有所下降。至於透明度的國際評分，在上榜的180個國家和地區中得分為5.4，與中東國家巴林同分同級，於亞太地區排名第8，也是較上一年有所下降。同時，《澳門廉政》也刊登了2005年第三屆立法會選舉中多名觸犯法律者均被判處重刑的相關內容。這些數據均說明澳門選舉過程中的風氣仍然不太樂觀。根據《廉政公署組織法》第3條第4款的規定，廉政公署在機關選舉過程中依法具有對貪污以及與其相關的犯罪事宜進行調查偵查的職責。在2009年第四屆立法會選舉中，廉政公署成立了“反賄選研究小組”專門負責對預防和打擊賄選工作進行部署，並制定一系列的宣傳教育計劃。同時，廉署也對傳出的上百起賄選或者變相賄選，攻擊抹黑競爭對手的醜聞進行調查。，

實際上，澳門在關於選舉的法律中以相當大的篇幅訂立了詳細的刑事條款，以阻止違法的選舉行為。這也是選舉制度的一大特色。例如《選民登記法》以專章列明選民登記的不法行為，包括9種相關犯罪以及刑罰。《立法會選舉法》以1/3的條文針對司法爭訟以及選舉不法行為作出明確規定。《行政長官選舉法》也以第七、八兩章共計50多項條文列明“選民登記的不法行為”與“選舉的不法行為”以及處罰方式。更值得關注的是，對於選舉犯罪以及賄選等不法行為的處罰較重，最高刑期可達8年，追訴期長達4年，且規定處罰不排除因實施刑法所指出的任何犯罪而適用更為嚴厲的處罰。因而，在選舉的不同階段，犯罪的名稱不相同，處罰也不同。其中需要注意的是“賄選罪”。該罪規定在第3/2001號法律《澳門特別行政區立法會選舉法》第170條，第1款表述為“親自或透過他人提供、承諾提供或給予公共或私人職位、其他物品或利益者，以使自然人或法人按某意向作出下列任一行為”，主要包括五種行為：（一）組成或不組成提名委員會；（二）遞交、不遞交或擅自修改候選名單；（三）指定、不指定或替換投票人；（四）成為或不成為投票人；（五）投票或不投票。如屬（一）項、（二）項、（三）項或（四）項的情況，處一年至五年徒刑；如屬（五）項的情況，處一年至八年徒刑。第2款表述為“凡索取或接受上款所指利益者，處最高三年徒刑”在澳門廉政公署的官方網站“廉政選舉，由你做起”的欄目中，“廉政參選十五條”也是針對該項內容的。其總結出的15條主要包括“不以利誘組提名”、“不以誘惑該名單”、“不以違規作招徠”“不以偷步搞宣傳”、“不以冒名作拉票”、“不以違規探民意”“不以暴力嚇選民”、“不以威脅擾選民”、“不以欺詐瞞選民”“不以虛假引選民”、“不以暴力尋支持”、“不以利益誘選民”“不以物質換選票”、“不以恐嚇脅員工”、“不以脅迫掌票情”，主要分佈在該選舉法第145-189條之間。實際上，雖然產生這些賄選情況的原因不盡相同，但是歸根到底不外乎是在背後巨大的利益推手。首先，澳門的選民登記制度是有缺陷的。選民登記制度是基於人口流動性和選區的需要而採取的一項保證制、、、、

度。最初被稱為選舉人名簿制度，發源於英國1832年的選舉制度改革法，成熟於法國。最初設立這種制度是為了在國家或者地區過大時，對選民區分投票的必要。但是澳門在只有一個選區的情況下依然實行這種制度，主要原因是澳門最初曾經存在不同條件下，持葡萄牙護照的澳門居民、外國國籍的居民以及中國國籍的居民可以成為選民的規定，導致人口統計也存在一定問題。但是到2001年，僅僅需要判斷其是否為年滿18周歲的澳門永久性居民，而通過審查身份證就可以完成這個步驟。所以就現行的選舉法來看，完全可以取消選民登記制度從而消除在登記過程中發生的選民證留置案的發生，也就是避免了賄選的情況出現。那麼，符合條件的居民只需要出示身份證便可以自由投票。在法人選舉方面，據統計，到2000年上半年，政治、經濟、文化、教育、體育、宗教、社會交際、事業、聯誼、遊樂等不同的組織已經達到1，600多個。到2007年，已經登記的社團數量達到4，000個。數量之多可以用另外一個數據說明，假如以50萬人口的澳門來計算，那麼就相當於每125個人就有1個社團。其實，可以發現，社團數量的增加一般出現在選舉前後，每次新的選舉到來之前必會產生無數的新社團，它們明為民生實為選舉鋪路。所以，有人提出社團的功能已經轉變了，社團的發展不僅對政治產生重要的影響，對社會的發展更是起着至關重要的作用。談到促進社團數量的增長，不得不提的是2001年新選舉法規定：登記3年以上的社團就有投票權，享有至多11票。出於這11票的權利誘惑，很多人重複組合，以不同的名稱登記新社團，等着選舉時獲取利益。所以很多社團巧立名目，口號政綱也形同虛設了。根據這部分的闡述，體現出澳門居民整體的選舉意識較低的情況。同時，可以再一次說明這與賄選情況屢屢出現是密切相關的。四、關於改善選舉秩序、提高選舉水平的一些建議（一）廉政公署隨着第五屆立法會選舉日不斷逼近，社會各界都越來越關注，特別

是有意參選的團體或者個人，更是以各種不同的形式曝光，以爭取更多選民的關注及支持，參選的氛圍也不斷升溫。相對於選民，社會關注的不僅僅是參選團隊與個人代表的參選政綱等，更應該關注的是選舉廉潔問題，營造公正公平公開的環境。根據上文的闡述，澳門自回歸之後每一屆立法會選舉都特別重視打擊賄選，大力宣導廉潔選舉，並採取措施事先做好防範。當局為加強司法獨立性，廉政公署應及時對選舉中的貪污及欺詐行為進行調查及偵查，以及約束和防止貪污及欺詐行為的權力，並可為此而展開相關的行動。明確有關罰則，加重對選舉中行賄和受賄者的刑事處罰等，以此奠定打擊賄選的法律依據及增強其可操作性。在措施方面，當局繼續加強宣導“廉潔選舉”的宣傳力度，通過各種傳媒、廣告、宣傳單張、舉辦各種活動，宣傳在選舉中行賄受賄都屬犯法，告誡參選者和選民不要以身試法。廉政公署更是設立多條24小時開通的舉報熱線，通過廣大居民的監督及時發現賄選者。雖然僅靠廉政公署和執法部門是不能完全保證廉潔選舉的，除弊也非一蹴而就，不過今時今日，時移勢易，廉潔選舉已成為“一國兩制”，“澳人治澳”原則下的基本訴求。其中，澳門的社會結構特點與附近地區相比也較為特殊，50多萬人口的地方就有超過5，000多個社團，可以稱得上是社團性的社會，再加上立法會選舉的政治性質的競爭社會團體的利益就更為深厚。本澳作為社團性的社會，有意參與是次立法會選舉的基本是以社團的形式參與。由於作為參選立法會直選的直選議員們是代表支持他們進入立法會的團體或支持者的利益，所以他們必須要得到社團的支持，爭取更多選票。同時，種票、票源與選民之間存在特殊的關係，為了達到目的，平時餐會禮品的“好處”自然少不了，導致選舉中各種不規則行為層出不窮的賄選狀況。因此，政府當局須加大對社團的管理，推行廉潔選舉的風氣，主動對其進行引導，必須要注重發揮社會秩序規範建設對實現持續廉潔選舉的重要作用，運用法律監督、民主監督、輿論監督等民主、公平、公正的選舉模式，以構建一個真正廉潔、公平、公正的立法會選舉環境，避免出現賄選的情況出現。

只有這樣，澳門的社團才可以在將來的發展過程中健康發展，相信在堅持“一國兩制”的前提下和在基本法所確立的行政主導的政治框架內，融入澳門參與合作型的社會治理模式，共同參與澳門社會的治理和建設，並在維護澳門繁榮穩定的前提下，完善參選功能，定能推進澳門的民主法制建設。更為重要的是，在今屆立法會選舉中應當大力培養全民意識、誠信意識、法治意識，讓秩序、廉潔、誠信成為全社會崇尚的價值取向。眾所週知，澳門的文化兼容並濟，追求包容共濟。因此，通過不斷的各種宣傳，提升澳門的選舉文化，提升居民廉潔、公平選舉的意識，有助於避免出現以往的消極問題。青少年是祖國的未來，針對這一特定主體，澳門的相關部門可以通過舉辦各種針對性較強的文體活動，圍繞選舉等主體，增強他們對選舉的興趣與認識，鼓勵他們參與推廣法律的活動，培養青少年的思考能力和價值判斷能力，從而促進他們熱愛和認同澳門的社會價值，更加積極參與社會管理。正如廉政專員馮文莊所說，相信今屆立法會選舉是“暴風雨過後有晴天”。選舉素質的高低，還得依靠澳門全體居民的支持與參與。（二）立法會選舉管理委員會立法會選舉管理委員會是由1名主席及4名委員組成，所有成員均由行政長官在具有適當資格的居民中以批示方式委任，並應在行政長官面前就職。立法會選舉管理委員會不是一個常設的機構，行政長官通常在宣告訂出立法會選舉日之前，即在選舉3個月前，就會以批示形式委任。這時立法會選舉管理委員會就會開始運作，至選舉總核算結束後150日內解散，但如有需要，行政長官可延長任期。在運作期間，行政公職局會支援其行政工作。立法會選舉管理委員會的權限為：向選民客觀地解釋關於選舉活動的事宜；確保競選活動期間各候選名單能真正公平地進行競選活動和宣傳；審核可能構成選舉不法行為的行為是否符合規範；在選舉程序的範圍內，要求有權限的實體採取必要的措施，以確保保安的條件及行為

的合法性；將所獲知的任何選舉不法行為，報知有權限的實體；就執行《澳門特別行政區立法會選舉法》的規定而須對第57條、第58條、第74條、第78-81條、第90條、第92條及第115條所指事宜發出具約束力的指引；等等。由於該委員會只於選舉期間存續，因此，在日常的解釋選舉活動的工作就沒有一個明確的指引。雖然，可以交給廉政公署或行政公職局負責，但是委員會可有自己的解釋權，如一些宣傳選舉活動，或許在立法會選舉管理委員會成立以前就出現，那麼誰管理，誰發出的指引具約束力就打上了一個問號？因此，筆者曾多次指出，將立法會選舉管理委員會常設化，與廉政公署一起提高澳門居民選舉意識。

論提升澳門選民素質的重要性郭善文*《澳門基本法》第26條明確規定了“澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。”這是區別於廣義選舉而言，廣義選舉包括對澳門特區行政長官、澳門特區立法會的選舉活動、社會團體、私人組織內部的選舉活動。本文僅關注澳門特區立法會的選舉活動。澳門居民的選舉權和被選舉權是落實“澳人治澳”，高度自治方針的一個重要體現。根據《澳門基本法》規定，澳門居民的選舉權是指合法享有選舉權與被選舉權的澳門永久性居民，依法享有選舉或被選舉為行政長官或立法議員的權利。需要注意的是，根據《澳門基本法》、《澳門特別行政區立法會選舉法》（第3/2001號法律）、《行政長官選舉法》（第3/2004號法律）、《選民登記法》（第12/2000號法律）的規定，澳門選民主要有：自然人選民和法人選民之分。法人選民只有在間接選舉中有被選舉權，而本文討論的對象為自然人選民。在選舉過程中，相較於同為選舉主體的選民，參選人及其參選行為往往受到社會各界更多關注，使得對於與選民這一主體相關行為的討論與研究尤顯匱乏。一、自然人選民素質與選舉對“選民”的理解是理解“選民素質”必要條件。選民是指享有選舉權與被選舉權的公民。在澳門，自然人選民是指凡已經過選民登記，擁有選舉與被選舉為立法議員、行政長官的澳門居民。在選舉中，選民澳門大學法學院碩士研究生*

天然決定了選民素質，而選民素質在很大程度上反應了選民的情況。兩者是選舉的重要元素，不可割裂而論。以投票期限為界，選舉可以理解成一個動態過程，可以大致分為以下三個大的方面。第一，選舉前對選舉認知程度。所謂的對選舉認知程度是指選舉投票前對是次選舉的認識與知曉程度。認識與知曉程度直接決定了選民在整個選舉過程中的想法與作為，也直接影響到了居民登記成選民、登記成為選民後參與投票或參選的意願。在選舉前選民對選舉的認知也直接關係到選民參與投票的意願、對選舉的支持程度甚至關乎選舉結束後對選舉結果的認同程度。以投票選民的角度來講，在瞭解到正確填寫選票的方法後和在意識到每一張選票對於選舉的重要性後，廢票率、空白選票率是可以減少的；以參選人的角度來講，在對選舉有一定的認知下參選，對自己的參選會有一個更理性的認識，會讓候選人自身明白其參選初衷以及參選成功後的作為。其實，相較之後兩個階段，選舉前對選舉的認知往往是被公眾弱化的階段。第二，選舉中對選舉的合法參與程度。“選舉中”是指選舉的投票期限。在投票前，選民會根據對參選選民的瞭解，以及自身的意願投出一張寶貴的選票。這個部分是選舉過程中非常核心的部分，直接體現着選民素質。自然人選民的投票積極性與登記選民的投票率都是一個來衡量選民素質重要參考。需要特別指出，合法即是指投票選民合法投票不接受賄選情況，遇到賄選亦需要主動向廉署舉報，候選人不去採取非法行為進行選舉。選民是否合法、合規定的投票也是選民素質的體現之一。第三，選舉後對選舉行使履行相關權利和義務的程度。對於投票選民而言，選舉後的主要權利與義務有：罷免權、訴訟權。罷免權是指選民有根據相關法律規定，對不稱職的當選者在任期屆滿前用法定形式剝奪其職位的權利。“任何由選舉產生的機關或代表議會，只有承認和實行選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正民主和確實代表人民意志的機關。”由此可見，罷免權與選舉權也是聯繫在一起，為民主選舉的重要組成部分。訴訟權是指當選民（包括投票選民與候選選民）的合

項目選舉年份選民總數已投票選民及佔比(％)未投票選民及佔比(％)2001159,81383,644(52.34)76,169(47.66)2005220，653128,830(58.39)91,823(41.61)2009248,708149,006(59.91)99,702(40.09)法權力得不到實現時，以訴訟的方式實現自身合法權力的一種選民基本權力。這項權力是選舉權與被選舉權的救濟措施。對於候選人的義務而言，候選人有尊重且服從選舉結果的義務。選舉一旦公示，除可以依法提起選舉的當選效力訴訟外，候選人不能有任何的違背法律和規定的行動與行為。2對於上述權利義務的行使履行相關行使履行相關權利和義務的程度也是選民素質的體現。二、目前關於澳門選民素質存在的一些問題及其原因澳門2012年年末人口總數已達582，000人3，但2012年年末登記選民僅為277，153人4。減去部分未到17歲的澳門居民的人數，粗略估計仍有250，000人到300，000人是可以登記為自然人選民但尚未登記的澳門居民，這部分居民約佔澳門人口總數的5成。從數字的巨大落差能看出這樣一個非常重要的問題：澳門居民對選舉的參與程度不高。不僅如此，以澳門立法會選舉的直接選舉方面登記選民總數與投票選民的情況，筆者根據相關資料繪製了以下表格。表1回歸以後澳門立法會選舉選民情況資料來源：澳門特別行政區2013立法會選舉專題中“歷史選舉資料”專欄：http://www.ealgov.mo。從上表不難看出，登記參選的人數並不意味着就等同於會投票的選民。在三次立法會選舉中，已投票選民佔選民總人數的比重雖呈上升態勢，但其僅僅佔到了選民總數的近6成。這再次反映出澳門居民對選舉的參與程度的不高。

項目選舉年份有效票數及佔比(％)無效票數及佔比(％)空白票數及佔比(％)廢票數及佔比(％)已投票選民數200180,978(96.81)2,666(3.19)550(0.66)2,116(2.53)83,6442005124,898(96.95)3,932(3.05)660(0.51)3,272(2.54)128,8302009141,797(95.16)7,209(4.84)711(0.48)6,498(4.36)149,006同樣以回歸後三次立法會選舉的直接選舉為例，按其中的有效票數、空白票數及廢票數製作出下表。表2回歸以後澳門立法會選舉選票情況資料來源：澳門特別行政區2013立法會選舉專題中“歷史選舉資料”專欄：http://www.ealgov.mo根據表2的資料，其中無效票在2001年、2005年和2009年的立法會選舉中，比重分別佔到了3.19％、3.05％和4.84％，雖每次立法會選舉登記選民人數、投票選民人數和有效票數均有上升，但也不足以說明無效票率上升過快的應當性。在最近一次立法會選舉中，無效票率更是達到了4.84％，尤其是其中的廢票率從2.54％上升到4.36％更是引人關注，更成為立法會選舉中不可忽視的一個問題：廢票率的增加導致無效票率也在迅速增加。綜上所述，可以概括出澳門回歸後三次立法會選舉呈現出登記選民佔可登記選民的人數比重偏少，參與的投票選民佔登記選民人數偏少且廢票率有迅速上升趨勢的這樣一種情況。而為何澳門居民對選舉的關切度不高？為何登記選民佔澳門總人口的比重僅在六成？為何登記過的選民參與投票率不高？這都是值得考慮的問題。而筆者認為，不進行選民登記的澳門居民或經過選民登記後未參與投票的選民並非對是對澳門社會、澳門政制的失望所致，產生如此選民及選票的情況絕非偶然因素所致。首先，《澳門基本法》的普及程度不夠，仍需繼續加強。對基本法的瞭解是提升澳門居民對選舉的參與程度的前提。因為基本法是落實。

“澳人治澳”、高度自治方針的重要體現。若基本法在澳門居民中普及程度較高，自然其關心澳門社會、澳門政治的澳門居民必然會更多。如此，澳門居民對選舉的參與程度也必然會提升。所以，兩者是成必然的正相關聯繫的，做好基本法的普及工作自然提升了澳門居民對選舉的參與程度。2013年4月，澳門工聯總會及聚賢同心協會發佈的澳門居民對基本法的認識與看法問卷調查分析報告顯示：接近1，800名受訪者中，超過五成的受訪者沒有閱讀過基本法，近八成受訪者認為有必要加深對基本法的瞭解。而關於基本法的推廣，筆者認為存在宣傳推廣形式的相對單一、宣傳推廣內容較為淺顯、宣傳推廣形象單一的癥結。普及基本法的過程，也是一個讓澳門居民對“澳人治澳”、高度自治更好理解的過程，更是一個讓澳門居民對其“選舉權”與“被選舉權”更好理解的過程。澳門居民對選舉的參與程度不應該受到基本法普及程度所限。其次，政治意識淡薄、缺乏社會責任感是澳門居民對選舉的參與程度低的主要原因。回歸以後，澳門特區政府在以旅遊娛樂業為支柱產業的澳門經濟異軍突起。2012年澳門居民人均GDP高達74，228.5美元。幾乎達到了幼享其教、居有其屋、病有所醫、老有所養。而澳門特區政府2008年起實行的現金分享計劃，讓更多人關注到了回歸後經濟發達的澳門。在這樣的情況下，澳門居民養尊處優，部分澳門居民對澳門政治事務產生了“事不關己”的心態，這也恰恰直接影響到了澳門居民參與選舉的程度。對於澳門居民來講，對政治事務“事不關己”的心態對於澳門發展是百害而不一利的。選舉本身並不是最終目的，通過選舉的手段選出為社會公共利益服務的人，制定符合公共利益政策才是目的。5這也要求選民必須要有社會責任感，有了選民的高度關注與參與，才會有高品質的選舉，才會有高品質的民選機構。目前，澳門居民的參政議政的意識較為淡薄，尤其是青年人參政議政的意識更是亟待加強。在加強了澳門居民的參政議政的意識和社會責任感後，澳門居民對選舉的關注度與參與程度必定會有一個提高。

三、提高選民素質的建議（一）選民與選民素質選民自身是選民素質提高的關鍵。首先，需要選民加強對選舉的系統性認識。澳門立法會選舉，是澳門4年一次的民主大事，關乎澳門在接下來4年裏的立法會工作品質。立法會議員仍是居民的民意代表人，所以立法會選舉品質還關乎居民的訴求表達的質量。第二，選民應加強自身依法投票履行選民義務責任的認識。對於部分選民而言，其眼光狹隘，只為眼前利益。在回歸後的三次立法會選舉中，都有出現賄選情況的出現。儘管廉政公署也應對此做了大量工作，但打擊永遠都是最後防線，仍需要選民自身清楚意識到自己的選票的重要性。第三，候選人應更為理性對待選舉。在以往的三次澳門立法會選舉過程中，均有候選人以嘩眾取寵式的的政綱吸引選票。這是為民發聲還是罔顧公共利益？理性處理好個人利益與公共利益的關係是候選人需要認真思考的。如前文所言，民主選舉是以制定符合公共利益政策為目的的，切忌因選舉而選舉，這樣一來選舉就會失去其原本真正的意義，淪為一種被利用和操縱的工具。（二）傳媒與選民素質傳媒在社會中不僅僅起到一個政府與市民間的一個媒介作用，在某些時候傳媒起到的是一個輿論導向性的作用，這也是媒體的社會責任所在。傳媒與選舉，兩者依存度相當高。選舉對於傳媒來講是有新聞價值的。候選人可以透過媒體可以讓更多選民瞭解自己參選政綱，可以吸引更多投票，投票選民同樣透過媒體瞭解候選人的情況，方便了投票選民與候選人行使選舉與被選舉的權利。傳媒與選民素質關係非常緊密。傳媒是具有一種社會輿論導向作用的，媒體的報道是有角度選擇的。正是於此，媒體在選取關於選舉報道角度時必須兼顧一些關於選民基本權利深入淺出的新聞報道，讓選民可以更好的瞭解此次的選舉，珍惜每位澳門居民的選舉權與被選舉權。

（三）政府與選民素質特區政府有責任將宣傳推廣基本法和選舉細緻化。而這種宣傳和推廣是需要落實到細節的，並非撥付相關社團經費支持就行。只有把宣傳和推廣基本法和選舉做細，才能逐漸培養起來澳門居民的參政議政的意識。才會讓更多的澳門居民去登記成選民，才會讓更多的選民去參與選舉的投票或者競選。有澳門居民這樣認為“政治就是小部分的人遊戲”。其實不然，這種認識是取決於澳門居民參政議政意識和社會責任意識的瞭解程度。政府有責任培養一個參政議政和具有社會責任意識的社會。每一次選舉都是一次難能可貴普及選舉權利與義務的機會。民主選舉是個好東西，這是毋庸置疑的。但是，民主選舉是要在一定條件才能成為好東西。筆者認為，這個條件主要是選民素質。選民素質的高低直接決定選舉質量的高低。透過高質量的選舉才能選出高質量的民意代表機構，才能制定出符合公共利益的政策。註釋：345《列寧全集》第33卷，北京：人民出版社，1985年，第102頁。王浦劬：《選舉的理論與制度》，北京：高等教育出版社，2006年，第108頁。資料來源於澳門特別行政區統計暨普查局網站：http://www.dsec.gov.mo資料來自於澳門特別行政區選民登記專題網站：http://www.re.gov.mo/re/public/index.jsf，且該資料包括2012年17歲以上選民統計資料。駱偉建：《澳門特別行政區基本法新論》，北京：社會科學文獻出版社，2012年，第167頁。。12

衝突與和諧：澳門立法會選舉的民主平衡張強*一、衝突與和諧的平衡邏輯民主一詞最早出現於西元前5世紀，由古希臘學者希羅多德使用。而時至今日，對於民主的概念卻沒有一個統一的定義。通過不同的層面可以對民主有不同的認知，例如民主是一種政體，是與君主制或貴族制不同的、由人民掌握權力的制度；又如民主是一種價值觀，是人思考問題的一種價值取向。1但無論哪個層面，人們對民主都有人民統治或權力屬於人民的觀念。談到人民統治或者權力屬於人民，這就必然涉及選舉，因為選舉與民主本身就具有天然的聯繫。因為選舉是民主實現的前提和基礎，通過選舉這種方式，人民才有可能選出利益代表或做出多數人的決策，從而實現統治的目的，而民主的發展則更加是選舉實現公正可能的保證。在古代，民主選舉的代表是雅典城邦，該制度下每個公民都可以出席作為最高權力機關的公民大會，並有“由公眾選舉產生並向‘公民大會’負責的‘議事會’，以及由公眾選舉產生的、獨立的陪審團”這“是雅典民主政治特有的制度”。2而現代議會的雛形則是英國等級會議的轉變，由不同階層的代表所組成的國會來參政議政，實現國家的發展，提高人民的福祉。這種直接民主向間接民主的轉變，符合了現代國家地廣人眾的國情，更是防止了非理性下、簡單多數人的暴政。澳門立法會便是新時代下這種間接、代議制民主的體現，因為澳門立法會通過選舉這種方式，選拔能夠代維護各階層、各行業利益的代表，通過立澳門大學法學院碩士研究生*，

法、監督等手段實現民主。不同利益代表的意見進行滙合、碰撞，產生的最終意見，必定是符合了大多數人的意願，同時又尊重了少數人的意見，從理論層面上講，這是一種最好的選擇。當然，在實踐過程中，立法會的選舉會出現衝突與和諧。所謂衝突，是指“一部分政治主體力圖剝奪、控制、傷害或消滅另一些政治主體的政治互動，這同政治主體的其他意願相形對照。純粹的政治衝突是戰鬥”。而和諧一方面是人們對美好政治生活的嚮往，另一方面則體現於以德報怨、相互包容的政治理念中，如印度聖雄甘地主張的非暴力抗爭，追求的即是一種和諧政治理念。不可否認，衝突與和諧是民主實現的兩種社會模型。但不能簡單的通過不斷的衝突來表達各自的利益訴求，演變為戰鬥和不斷的無理抗爭，這根本無法實現真正的民主，至多實現的是非理性的民粹；也不能簡單的通過和諧來維持社會的穩定和發展，過於沉寂的和諧導致的是人民利益的忽視，導致的是弱勢群體的無力聲援，最終根本不能體現人民的意志。因此，衝突與和諧是民主政治必不可少的兩個方面，只有不斷的衝突才能表達更多人民的意願，只有通過和諧的方式，遵從和而不同的思想，理性和包容的對待這些衝突，才能促進社會的發展，促進民主的鞏固。博登海默認為，無論是自然界大規模的運作現象還是人類生活中，秩序都壓倒了無序，秩序對事物的發展極具助益，人類對秩序的追求已被普遍承認為個人努力或社會努力的一個有價值的目標，更是人類的一種心理需求。4從這個角度看，合理運用衝突與和諧，更加是一種人類對秩序的追求，單純的衝突與和諧都可能是對秩序的破壞，只有一張一弛，辯證地看待和運用，才能維護人類社會的健康秩序。同樣，澳門立法會選舉中也存在着衝突與和諧，比如新興社團與傳統社團的利益衝突、各功能界別的利益衝突、不同選舉方式的衝突等等，比如普羅大眾對立法會選舉的態度和諧、立法會與政府配合的和諧等等。這些衝突與和諧本身沒有甚麼，但如若不當放大，則會產生不利的後果，因此這就需要對這些衝突與和諧進行平衡，達到民主的目的。

二、“一國兩制”是平衡衝突與和諧的根本出發點和落腳點（一）“一國兩制”決定了平衡的根本出發點上文闡述了澳門立法會選舉中必然會產生的衝突與和諧，而如何平衡這二者的關係則是下文需要探討的問題。首先，“一國兩制”決定了平衡的根本出發點。換句話說，在既不能過分衝突又不能過分和諧的民主過程中，需要一個原則性的指導方針。選舉制度本身就是政治體制的一部分，選舉制度必須適應政治體制5，而澳門特別行政區的政治體制完全是在“一國兩制”的偉大構想下形成的，那麼澳門的選舉制度必須符合“一國兩制”的原則，這是由“一國兩制”原則決定的。這個民主化的道路上的指導方針也就必然是“一國兩制”平衡的出發點是“一國兩制”，那麼首先要從“一國”出發，即遵循一個國家的原則，將其具化為中華人民共和國，因為“一國”是“兩制”的基礎，只有一國的前提存在，兩制才談得下去，一國不存在重構的問題，對國家的認同是“一國兩制”的基礎與核心。在平衡衝突與和諧的過程中，對於“一國”的問題應當旗幟鮮明、立場堅定，凡是與“一國”原則背道而馳的行為與舉動都應當被制止，香港某些政黨所提出的一些主張和口號就有違背這一原則的傾向，明顯有顛覆平衡的可能性。澳門特區雖然民主的發展程度不及香港、台灣等地區，但也應吸取經驗教訓，不能因為他人已經犯的錯誤必須親自做一遍才能醒悟。“一國”是澳門政治體制的根本，如若這一點都猶豫或遲疑，則會動搖澳門整體的政治體制，立法會的選舉作為澳門民主政治的重要組成部分，理應遵循這一原則，否則“皮之不存毛將安附焉”？其次，平衡衝突與和諧要從“兩制”出發，即尊重兩種制度，將其具化為“澳人治澳”、高度自治。“兩制”是為“一國”服務的，但“兩制”本身也具有鮮活的生命力，既然國家將澳門列為一個特別行政區，給予了澳門特區高度的自治權，那麼澳門就應當充分利用“兩制”。

的差異，發揮“兩制”的優勢，將澳門自身獨有的特點展現出來。在澳門立法會的選舉過程中，競選者應當提出充分發揮“兩制”優勢的主張和口號，居民也應當積極參與選舉，將權利發揮到應有的地步，改變過去舊有的那種消極政治態度，活躍澳門的民主生活，為中國整體的民主化進程做一個示範和標兵的作用。（二）平衡的落腳點在於實現“一國兩制”的目的平衡衝突與和諧所欲達到的目的便是保證澳門社會的健康秩序，而這一點與“一國兩制”的目的不謀而合，甚至可以說是“一國兩制”目的的體現。吳邦國在談到基本法的實質時強調，“實行資本主義制度，高度自治，是保持香港長期繁榮穩定的必然要求。保持繁榮穩定，是‘一國兩制’方針、貫徹實施基本法的目的，中央政府始終把保持香港長期繁榮穩定作為處理涉港事務的根本出發點和落腳點。在實踐‘一國兩制’的過程當中，凡是有利於香港繁榮穩定的事，就要堅決去辦；凡是不利於香港繁榮穩定的事，就絕不能辦”。6不難看出，“一國兩制”的目的就在於實現國家統一和特區社會穩定、經濟發展。那麼平衡衝突與和諧的落腳點也應當是實現國家統一和特區社會穩定、經濟發展。只有符合了這個目的的衝突或和諧才是立法會選舉過程中所應當追求的。反而，在選舉過程中出現的一些為了選舉而選舉，為了達到競選成功的目的而不擇手段，實為違背平衡的落腳點，不利於特區的社會穩定和經濟發展。因為選舉僅僅是實現民主的手段，而並非成為民主的本身。民主的關鍵，不是簡單的公民權利的實現問題，它更重要的是在於通過實現公民權利，實現社會穩定而有序的自我管理。7實踐中，如香港首屆立法會選舉中，民主黨將民建聯作為主要對手，大造必須“尊重”、“維護”選管會獨立性、反對為“一己私利”提出修訂的輿論，故意製造行政會議干預選區分界的輿論，在第二、三屆立法會選舉前，又大挖民建聯的“負面形象”，攻擊、挖苦、貶損其聲譽，第四屆立法會選舉時，社民連在選舉論壇上，責罵公民黨“壟斷民主”8，這種抹黑和打擊競爭對手的做法全然不顧“一國兩制”所要達成的維護國家統一、實現特區社會穩定、經濟發展的偉大目標，單純的為了自己的私欲

而忽視特區群眾的整體利益，必然應當堅決的否定。澳門特區立法會選舉應當防止類似事件的發生，讓這樣的衝突化解於搖籃中，從而使維護國家統一、實現特區社會穩定和經濟發展的行為成為主流。但這並不否定衝突，因為衝突是如何實現這一目的的手段和方法，而不是對這一目的的衝突。只有這樣才能實現真正的民主。立法會的設立是一種代議制民主，其不是由公民直接行使權力，而是通過選舉的方式決定代議機關的管治權由誰來行使。可以說，現代社會中的代議制民主體現的是人人平等和人人自由的思想，是從古代向現代轉變的巨大飛躍。從民主的形式來看，沒有代議制就沒有現代民主，代議制是實現民主的一種載體，但民主與實現民主的形式是辯證的，不能說有了代議制就有了民主，因為民主不單單體現在多數人的民主，更體現在制度設置、公民參與等領域。9澳門立法會選舉想要成為一種真正民主的實現方式，首要前提就是必須遵循“一國兩制”原則，維護國家統一、實現特區社會穩定和經濟發展，這也就要求特區立法會選舉在制度上要從維護該原則出發，保障各利益代表的衝突得到正確如實的反映，這是做出正確決策的前提；在公民參與上積極宣傳，增加公民的政治熱情，為關注特區的穩定和發展做出自己的貢獻。只有這樣，特區的民主化進程才能進一步推動和完善。三、循序漸進是平衡衝突與和諧的路徑（一）既要發展選舉政治的廣度，又要發展選舉政治的深度明確了民主平衡這條路的出發點和落腳點，就明確了根本的方向問題，而接下來要明確的就是路徑問題，即如何走這條路。立法會選舉中的衝突與和諧如何具體的平衡取決於社會整體的民主意識。在衡量民主化的標準上既有其廣度又有其深度，二者不能偏廢。所謂民主的廣度實質是社會成員中參與決策的比例，這又與選舉權範圍的大小有關。10擴大選舉權範圍是最基本的體現。而在澳門社會中，選舉權已毋庸置疑的規定在《澳門基本法》第26條中，其規定的

“澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權”，有力的證明了澳門民主政治中的選舉權範圍有很大的廣度。而在另一方面，即立法會的議員組成方面，已由第三、四屆的29人增加到第五屆的33人，尤其是直接選舉的議員和間接選舉的議員的數量增加，更是表現了澳門立法會的民主政治的廣度上有着進一步的發展，因為直接選舉的議員和間接選舉的議員直接體現了民眾的訴願，有利於民主的進一步完善。至於直接選舉、間接選舉和委任的議員數量，可以根據澳門今後的區情進一步改變，這便是循序漸進在廣度上的體現。而為甚麼要循序漸進，不一步到位，這又與區情，與澳門整體的意識有關，當澳門的社會整體對社會發展的根本利益有着共同的看法，那麼民主的發展才會是有利於澳門整體社會穩定和經濟發展的，否則從世界歷史的角度去看，一味的追求所謂的民主，即西方國家現在所產生的民主方式所導致的是一些新興發展中國家所導致動亂，如最近埃及所追求民主化進程就這樣夭折。而西方國家，通常強調民主的國家，推崇世界範圍內都要建立民主的國家，其實自身在否認自己的民主，如1953年，美英兩國在伊朗發動政變，推翻穆薩迪格民選政府，並扶植美英傀儡巴列維國王復辟；1954，美國策劃瓜地馬拉軍事政變，推翻民選的阿本斯政權，導致瓜地馬拉陷入常年內戰；1973年，美國在智利支持皮諾切特軍事政變。11這些都表明所謂的民主並不是一個相同的評價標準，或者說民主的形式並不只單單一個。李光耀認為，“我不認為通往民主的道路只有一條，也不認為只有一種民主”。12無數的事實表明，簡單的照搬是無法成功的，這要根據本地區自身的條件和實際情況。因此澳門的選舉制度應當根據自身的實際情況來決定，切不可照搬其他地區。所謂民主的深度，在於參與者的具體參與是否充分，而這又取決於選舉本身的公正程度和直接程度。13選舉是實施民主的手段，不公正的選舉則是一種畸形，即使參與者的廣度夠，也不能體現真正的民意。因此保證選舉的公正勢在必行，打擊賄選、舞弊行為，清正廉明的選舉活動有利於公民的熱情參與，也更加有利於民主深度的貫徹落實。選舉的直接程度，表現在選民與候選人的直接性以及選民投票的直接性上。在實踐中，只有選民與候選人具有直接的相關性，選民足以判斷候選人是

否合格，才能有利的提升民主的公正性，否則簡單的投票，無疑是對自身權利的不負責任的使用，也更是粗暴的破壞民主的體現。同時選民需要直接的投票，避免更多的外界干預，這樣才有利於選舉的公正，有利於參與者的充分參與。澳門立法會選舉的衝突與和諧在此更有作為，需要政府加大對選舉公正性的保障，也需要候選人對居民的熱情服務，更需要選民自身有責任心的選舉。這樣，所謂的衝突才會被合理的疏散，社會的和諧才會真正的有利於澳門的穩定和發展。（二）法治是循序漸進的秩序保障一個充分民主的社會，社會動員和政治參與的壓力會逐漸增大，政治組織和政治制度需要進行相應的變化，從而適應壓力。14隨着澳門新一代居民的成長，以及民主意識的增強，選舉政治所面臨的壓力會不斷增大。如何保障這種循序漸進的發展，不致導致不必要的流血，就需要以強有力的規範去維護平衡衝突與和諧的秩序。現代社會中，這種規範的合理性就在於法治。民主與法治確實是兩種不同的價值，但二者並不矛盾。民主有利於制定善法，也就更加有利於法治的順利實施，而法治則是為民主提供的秩序可能性的保障。澳門社會在選舉政治的發展過程中，也更加需要進一步完善法治，通過法制化，將制度深入人心，平衡衝突與和諧的關係，從而保障民主的真正實現。四、結語本文以立法會選舉的衝突與和諧入手，分析了如若平衡運用選舉的衝突與和諧是推動澳門民主化進程道路向前的動力，從而指出該道路的出發點和落腳點的“一國兩制”原則，只有堅持該原則，才能保障道路的起點和終點是正確的、符合澳門整體利益的。而該道路的路徑則是循序漸進，通過對選舉政治的廣度和深度的發展，保障澳門居民享受政治生活所帶來的好處，通過法治的保障，維護循序漸進的秩序，避免不

當的中斷。另外，筆者認為，在行走該道路的同時，需要保持寬容的態度，作為立憲主義的源頭15，寬容為憲政的實現帶來了可能性，也會成為一劑平衡選舉政治中的衝突與和諧的良藥，如若採用一種寬容的態度，那麼衝突將有可能為和諧所用，不僅有利於居民訴願的表達，更加有利於澳門整體社會的穩定和經濟的發展。綜上所述，平衡立法會選舉的衝突與和諧是一條有利於澳門的中庸之路。註釋：34789101112張千帆主編：《憲法學》，北京：法律出版社，2008年，第264-265頁。林尚立：《選舉政治》，香港：三聯書店（香港）有限公司，1993年，第6頁。[美]喬納森·H·特納：《現代西方社會學原理》，范偉達譯，天津：天津人民出版社，1998年，第246頁。[美]E·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，2004年，第228-237頁。駱偉建：《“一國兩制”與澳門特別行政區基本法的實施》，廣州：廣東人民出版社，2009年，第214頁。吳邦國：《深入貫徹實施香港特別行政區基本法，把“一國兩制”偉大實踐推向前進——在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十週年座談會上的講話》，載於《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第256頁。同註上，第23頁。周建華：《香港政黨與選舉政治（1997-2008）》，廣州：中山大學出版社，2009年，第173頁。曹沛霖：《議會政治》，香港：三聯書店（香港）有限公司，1993年，第18-21頁。同註7，第30頁。張紅：《埃及變局，撕裂美國“民主”面紗》，載於《人民日報》（海外版），2013年7月9日。駱偉建：《澳門特別行政區基本法新論》，北京：社會科學文獻出版社，2012年，第364頁。1256

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“澳門學者文庫”書目楊允中、甘樂年等：《澳門新城區規劃：必要性與迫切性》，2007年。1.SylviaS.L.Ieong.ClassicalChinesePoetryGlowingwiththeDynamicofModernism:SourceResearchandaComparativeStudyonEzraPound'sCathay.2007.2.黃湛利：《論港澳政商關係》，2007年。3.IeongW.C.,IeongS.L.,Tang,O.K.,LinS.S.,etal.AStudyonContemporaryMini-economies.2007.4.楊允中主編：《博彩業快速增長對澳門經濟及社會的影響》，2008年。5.楊允中主編：《孫中山思想與華人世界》，2008年。6.范劍虹、應堅、陳捷等：《澳門民商事仲裁規範的國際與區際比較研究》，2008年。7.李紅：《邊境經濟—中國與東盟區域合作的切入點》，2008年。8.何志輝：《明清澳門的司法變遷》，2009年。9.楊允中、鄧安琪、鄧思平、楊開荊等：《樹品牌意識，走精品路線—關於發展澳門文化產業的若干思考與建議》（大型研究報告），2009年。10.楊允中主編：《“法治建設與法制完善”學術研討會論文集》，2010年。11.楊允中、梁淑雯、陳慧丹等：《社會結構優化與中產階級加速成長》（大型研究報告），2012年。12.李燕萍：《濠江法治論衡》，2012年。13.鄧思平：《儒學新論》，2012年。14.王禹：《特別行政區及其制度研究》，2013年。15.龔剛：《中外敘事藝術略說》，2013年。-

基本法與2013年澳門立法會選舉（學術研討會論文集）主輯：楊允中編輯：陳慧丹、梁淑雯、何曼盈（封面相片由新聞局提供）出版：澳門學者同盟出版日期：2013年12月印刷：華輝印刷有限公司規格：15.5×23厘米定價：澳門幣80元ISBN978-99965-832-5-4

本書由澳門基金會贊助出版澳門幣80元