“一國兩制”理論的豐富和發展——紀念澳門基本法頒佈20周年學術研討會論文集楊允中饒戈平主編澳門基本法推廣協會出版2013年9月

“一國兩制”理論的豐富和發展——紀念澳門基本法頒佈20周年學術研討會論文集楊允中饒戈平主編澳門基本法推廣協會出版2013年9月

澳門特別行政區行政長官崔世安在研討會開幕式上致詞中央駐澳門特區聯絡辦公室副主任徐澤在研討會開幕式上致詞

全國人大常委會法制工作委員會主任李適時在研討會開幕式上致詞國務院港澳事務辦公室副主任周波在研討會開幕式上致詞

澳門基本法推廣協會會長廖澤雲代表主辦單位致歡迎詞政府主要官員等應邀出席研討會

主禮嘉賓與出席研討會的專家學者合照政府官員、各界人士逾350人出席了研討會

研討會開幕式暨電視特輯啓播儀式主禮嘉賓（左起）廖澤雲、胡正躍、周波、王漢斌、崔世安、李適時、徐澤、劉焯華、崔世昌研討會主題發言人（左起）邵宗海、梁愛詩、劉焯華、王磊及主持人李沛霖

“正確落實‘十八大’提出的三個關係”主題討論“完善與落實‘一國兩制’的制度和機制”主題討論

全國人大常委會澳門基本法委員會副主任曹其真在分組討論時發言與會者爭相索取本會出版的宣傳刊物

原澳門基本法起草委員、原澳門特區籌備委員與本會負責人及嘉賓合照原澳門基本法起草委員與本會負責人及嘉賓合照

目錄序一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯崔世安1序二⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯徐澤3序三⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯李適時8序四⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯周波10序五⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯廖澤雲14主題發言隆重紀念《澳門基本法》頒佈20週年澳門特別行政區立法會主席、原澳門特別行政區基本法起草委員劉焯華16從幾個案例看中央與特區關係的發展全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會副主任梁愛詩20論普選的含義——與直接選舉相比較的視角北京大學港澳台法律研究中心副主任王磊27“一國兩制”在台灣存有發展空間的探討中國文化大學中山與中國大陸研究所所長、社會科學學院院長邵宗海34正確落實“十八大”提出的三個關係基本法第93條的解讀與《內地與澳門特別行政區關於相互認可和執行民商事判決的安排》在澳門的法律地位研究⋯⋯莫世健50論現代憲政與“一國兩制”理論成熟化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯楊允中69澳門特別行政區政治體制研究的反思⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯葉海波80豐富“一國兩制”理論和實踐——學習中共十八大報告有關論述的幾點體會⋯⋯⋯⋯⋯莊金峰102試論國家統一進程中的“協和法治”路徑⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯姬朝遠117特區政治民主化：內涵與思路⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯劉倩125論澳門特別行政區行政長官對中央人民政府負責⋯⋯⋯⋯⋯⋯江華135關於尊重“兩制”差異的思考⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯冷鐵勛144有關國家對港澳實行各項方針政策的根本宗旨研究⋯⋯⋯⋯周挺153如何建立特別行政區行政長官述職、匯報制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯紀熠162

試論基本法解釋制度的完善——基於全國人大常委會解釋基本法的實例分析⋯⋯⋯⋯尚珍如176從《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》談起⋯⋯⋯⋯趙國強190中央政策支持下的澳門發展：以橫琴新區為例⋯⋯⋯⋯⋯⋯董致麟210論“一國兩制”理論的變與不變⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯王禹220完善與落實“一國兩制”的制度和機制有關“一國兩制”與特別行政區基本法的遐想⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯廉希聖239闡述“一國兩制”和基本法必須全面和準確——以研究方法為視角⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯駱偉建244豐富和發展“一國兩制”的理論與實踐——淺析13年來澳門特色的經濟建設之路⋯⋯⋯⋯⋯⋯齊鵬飛253略論特別行政區制度的權力結構和權力關係⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯鄒平學302基本法與澳門特區選舉制度的構成⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯趙向陽318“一國兩制”的成功實踐與澳門特別行政區制度的實施⋯徐靜琳、胡建國327“一國兩制”的應然與實然⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯鄭宗玄336“澳人澳地”政策合憲性研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯鄭錦耀344“一國兩制”下香港特區有待完善和落實的制度和機制⋯⋯宋小莊351論《澳門基本法》框架下的民主協商機制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯蔣朝陽361澳門《行政程序法典》中信息公開規定評析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯羅智敏382司法謙抑的倒影——試論澳門回歸後的司法審查⋯⋯⋯⋯⋯王凌光394淺議澳門產業結構適度多元化瓶頸的突破路徑⋯⋯⋯⋯⋯⋯劉安邦407“一國兩制”下的律師業發展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯陳華強417從高等法院到終審法院——圍繞獨立審判權與終審權的制度發展⋯⋯⋯⋯⋯⋯何志輝423對《澳門基本法》實施目標的思考⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯李燕萍446關於“豐富‘一國兩制’實踐”的初步解讀⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯黃來紀452

序一澳門特別行政區行政長官崔世安在《澳門基本法》頒佈20周年之際，本人非常高興再次和各位專家、學者朋友，以及各位嘉賓一起，共同總結《澳門基本法》的實施經驗，繼續共同努力學習《澳門基本法》。特區政府更將藉此進一步落實《澳門基本法》，努力提升施政水平，確保“一國兩制”的偉大實踐不斷向前推進，因此，今天的研討會具有特別重要的意義。原全國人大常委會吳邦國委員長上月到訪澳門，帶來了中央的關心支持，更帶來了中央對特區“一國兩制”實踐所作出的肯定和鼓勵，廣大澳門居民深受鼓舞，同時更深感建設特區的責任重大。吳委員長對特區“一國兩制”實踐所作出的肯定和總結，鼓勵我們繼續不懈努力向前邁進。當前，澳門整體社會和諧，經濟穩步發展，居民生活持續改善。這一良好的局面是在中央政府的大力支持下，澳門特區政府與廣大澳門居民團結奮鬥，以及中央和特區共同全面貫徹落實“一國兩制”方針和《澳門基本法》的成果。特區成立以來，中央政府對澳門採取各項方針政策，以及一系列強有力的支持舉措，都始終堅持有利保持澳門長期繁榮穩定，有利增進澳門全體居民的福祉，有利於維護國家主權、安全、發展利益，有利推動澳門和國家共同發展的原則。回顧特區過去13年的發展進程，展望未來努力的方向，我們清楚知道，要確保特區“一國兩制”實踐不斷向前，就必須深入宣傳學習基本法，全面、準確落實基本法。在這個過程中，我們要堅持中央政府對澳門實行的各項方針政策的根本宗旨；深刻認識澳門特別行政區實行的制度；並全面理解國家主體實行社會主義和澳門實行資本主義的關係。吳委員長所提出的這三項要求，具有重大的歷史意義和深遠的現實意義，我們必須深入領會理解，並在我們建設

特區的過程中予以全面落實。在《澳門基本法》的法律保障下，特區政府始終堅持發展經濟，改善民生。在未來，我們將繼續積極利用“一國兩制”的制度優勢，在中央的大力支持下，加強統籌安排，提升施政執行力，廣納民意，科學決策，加快打造“世界旅遊休閒中心”和“中國與葡語國家商貿合作服務平台”，同時深化CEPA及相關補充協議的作用，全面落實《粵澳合作框架協議》，加強與內地的區域合作，尤其是與廣東的優勢互補，全力加快經濟適度多元的步伐，為特區的經濟、民生、文教等各領域的發展注入新的動力，為國家新一輪的發展作出應有貢獻。在促進經濟可持續發展的同時，我們尤其重視確保澳門居民的充分就業，並鼓勵支持居民在自強不息的進程中，加快實現向上流動。我們將繼續全力推進民生的改善，以更為有力的措施，協助居民應對通脹，解決住屋、交通等問題；我們也將加大資源投入，不斷優化服務水平，有序構建起社會保障、教育、醫療和住屋等領域的長效機制，確保廣大居民能更合理、更全面分享特區發展成果。在《澳門基本法》的框架下，我們共同推進政制的有序發展。在堅持特區政制發展的主導權和決定權在中央的前提下，並在全國人大常委會的全力支持下，我們去年順利完成了政制發展的“五步曲”。澳門基本法附件一和附件二修正案分別得到全國人大常委會的通過和備案，為行政長官選舉和立法會選舉提供了法律制度保障。今天的研討會，將深入開展《澳門基本法》的學習和探討，這對於推動基本法的全面實施，促進特區的可持續發展，必定產生積極的影響。在這裡，我謹祝研討會圓滿成功！

二中央政府駐澳門特別行政區聯絡辦副主任徐澤今天，澳門基本法推廣協會在這裹隆重舉辦“‘一國兩制’理論的豐富和發展”研討會，紀念《澳門基本法》頒佈20周年，這對於廣泛宣傳基本法、深入學習基本法、全面貫徹落實基本法，具有重要意義。尤其令人鼓舞的是，多位當年的基本法起草委員會委員、澳門特別行政區籌備委員會委員，不顧高齡，專程前來參加紀念活動，為本次研討會和整個紀念基本法頒佈20周年活動增添了極大的光彩。在此，我謹代表中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室，向原基本法起草委員會委員、原特區籌備委員會委員、各位前輩表示崇高的敬意！向前來參加研討會的各位領導、各位專家學者表示熱烈的歡迎！並預祝研討會圓滿成功！20年前的1993年3月31日，第八屆全國人民代表大會一次會議正式通過了《澳門基本法》，國家關於解決澳門問題的具體方針政策從此以法律的形式規定下來。這部凝聚了包括廣大澳門同胞在內的全國人民智慧的重要法律，奠定了設立澳門特別行政區，實行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的特別行政區制度，保持澳門長期繁榮穩定的法律基石。在這過渡時期，基本法為促進澳門的順利回歸發揮了重要作用。回歸以來，澳門特區行政長官和特區政府與廣大澳門居民一道，認真貫徹落實基本法，正確處理中央與特區關係，自覺維護國家主權、安全和發展利益，正確行使基本法賦予的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，以行政為主導的政治體制有效運作，澳門居民依法享有的自由和權利得到充分保障，順利進行三任行政長官選舉和四屆立法會選舉，自行制定190多部法律，圓滿完成基本法第23條立法，穩妥推進政制發展，特區的民主法制建設取得長足進步；特區緊緊抓住國家發展的契機，充分利用“CEPA”“個人遊”等中央支持澳門發展的政策，切實把握國家“十一五”、“十二五”規劃的歷史機遇，走上序、

了同祖國內地優勢互補、共同發展的寬廣道路，經濟持續快速發展，居民生活不斷改善，社會保持總體和諧穩定。澳門的“一國兩制”實踐用事實證明了鄧小平29年前關於“一國兩制”完全行得通的論斷：“一國兩制”與中國特色社會主義理論體系一脈相承，與實現中華民族偉大復興的目標指向一致，按照這項方針設立的特別行政區制度，作為國家管理制度的特殊組成部分，在維護和促進澳門的穩定與發展中發揮着重要的保障作用。我們要倍加珍惜澳門已有的良好局面，緊緊抓住難得的歷史發展機遇，努力開拓澳門可持續發展的光明前景。要做到這一點，關鍵是要全面準確地貫徹落實基本法，不斷豐富澳門的“一國兩制”實踐。就此談幾點體會與大家分享。全面準確地貫徹落實基本法，就要牢牢把握“一國兩制”方針的根本宗旨。基本法序言開宗明義指出，“為了維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展”，國家決定設立澳門特別行政區，實行“一個國家、兩種制度”的方針。中共十八大報告所闡明的中央政府對港澳方針政策的根本宗旨，即維護國家主權、安全、發展利益，保持港澳長期繁榮穩定，是對基本法所作宣示的進一步深化。可見，這項根本宗旨是由特別行政區是中央下轄的地方行政區域的法律地位決定的，是由澳門發展是國家發展重要組成部分的性質所決定的。保持澳門長期繁榮穩定，是澳門同胞的利益所在，也是國家的根本利益所在；維護國家主權、安全、發展利益，是國家的根本利益所在，同樣是澳門同胞的根本利益所在。因此，牢牢把握“一國兩制”的根本宗旨，與國家主權、安全、發展利益息息相關，也與澳門居民乃至內地居民的福祉息息相關。我們必須把這一宗旨貫穿於基本法實施的全過程，並把它作為是否忠實執行基本法的重要檢驗標準。全面準確地貫徹落實基本法，就要加深對憲法和基本法共同構成特區憲制法律基礎的理解。憲法是國家根本大法，是治國安邦的總章程。憲法作為國家最高法律規範，任何法律和政策都必須符合憲法，“一國兩制”方針政策和基本法也不例外。憲法不僅用專門

條文為制定和實行“一國兩制”方針作出憲法性安排，而且憲法關於國家最高權力機構的設置，關於國旗、國歌、首都等方面的規定都適用於特區，這就說憲法作為一個整體對特區是有效的。因此，基本法闡明是根據憲法制定的。與此同時，基本法又規定，特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以基本法的規定為依據。也就是說，在特別行政區實行的這些制度和政策，以基本法的規定為準，憲法相應的規定不在特區施行。需要指出的是，憲法規定的不在特區施行的制度和政策，不等於這部分規定在特區無效，尊重國家主體實行的社會主義制度，是“一國兩制”題中應有之義。正如十八大報告指出的，全面準確貫徹落實“一國兩制”方針和基本法“必須把堅持一國兩制原則和尊重兩制差異，維護中央權力和保障特別行政區高度自治權”有機結合起來。澳門回歸以來，從政府到社團，積極推廣基本法，使基本法日益深入人心。今後，我們要進一步加深對憲法和基本法共同構成特別行政區憲制法律基礎的理解，這是全面準確貫徹落實基本法的必然要求，也是在全社會樹立基本法意識，維護基本法權威的必然要求。全面準確地貫徹落實基本法，就要不斷完善與基本法實施相關的制度和機制。基本法所規定的特別行政區制度，是國家在澳門特區實行的管理制度，是國家管理制度的一個重要組成部分。這套制度包括國家設立和管理澳門特別行政區的基本原則，中央與澳門特別行政區的關係，澳門居民的基本權利和義務，澳門特別行政區的政治體制，經濟、文化和社會事務、對外事務，以及基本法的解釋和修改等，是一套完整的制度體系。這套制度體系的生命在於實施，其權威也在於實施。要使這套制度體系管用有效，還需要有相應的具體制度和機制使之“活起來”。澳門回歸13年來的實踐，為完善與基本法實施相關的制度和機制提供了有益的積累，比如，完成了基本法第23條立法，制定了規範法律和行政法規權限的法律、推進了政制發展工作，等等。同時，無論是在中央與特區關係方

面，還是在特區高度自治範圍內的事務方面，都有一系列需要完善與基本法實施相關的制度和機制的工作要做。比如，中央對主要官員的任免權、全國人大常委會對特別行政區立法的報備發回權，等等，這些權力的落實，對於保證特區“一國兩制”實踐的正確方向至關重要。又比如，特區在發展經濟、改善民生、推進民主、建設和諧社會方面，還面臨着一系列諸如制定發展規劃、改革行政法務、提高司法效率的繁重任務，這些也都要通過修改、完善相應的制度和機制加以實現。總之，完善與基本法實施相關的制度、機制既有逼切性，又有長期性，既是推進特區各項事業全面發展的必要之舉，更是特區的“一國兩制”實踐為實現中華民族偉大復興作出貢獻的必然要求，我們要以對歷史對人民負責的責任感和使命感，為之付出不懈努力。全面準確地貫徹落實基本法，就要積極促進澳門與內地的交流合作。基本法關於特區可自行制定有關經濟、貿易、科技、教育、文化等方面的政策的規定，為特區擴大與祖國內地的交流合作，促進特區繁榮發展打下了堅實的法律基礎。不僅如此，自回歸以來，中央推出一系列利澳措施，特別是將澳門發展納入國家發展五年規劃，為支持澳門建設“世界旅遊休閒中心”和“中國與葡語國家商貿合作服務平台”作出開發橫琴的決策，給澳門的可持續發展注入了活力，拓寬了空間。與此同時，特區不斷加強與祖國內地在經貿、旅遊、科技、文化等領域的合作，積極參與祖國內地抗災、扶貧、助學、支持奧運、發展航天科技等活動，進一步強化了兩地同胞間血濃於水的感情，促進了特區各項事業的發展。實踐證明，與祖國內地優勢互補、共同發展是澳門的成功之道。而這也正是澳門建設“一個中心”、“一個平台”，實現經濟適度多元和可持續發展所必須始終堅持的。全面準確地貫徹落實基本法，就要重視培養“一國兩制”事業需要的優秀政治人才。“一國兩制”的根本宗旨和基本法的規定，決定了治理特區的人必須是以愛國者為主體。鄧小平提出的愛國者標準，即“尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的

主權，不損害香港繁榮和穩定”，是堅持“一國兩制”方針根本宗旨的必然要求，任何有志於擔負起實踐“一國兩制”使命的人，特別是特區管治團隊成員，都必須符合這個標準，都必須全心全意地為“維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展”努力工作，這也正是基本法要特區行政長官、主要官員、立法會議員、法官和檢察官要宣誓擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法，效忠中華人民共和國澳門特別行政區的目的所在。在過去的13年裹，澳門始終保持了以愛國者為主體的政治格局，這是澳門能有今天這樣一個良好局面和發展態勢所不可或缺的，我們必須始終保持。為此，就要着眼於特區長遠發展的需要，努力培養優秀政治人才。要從社會各領域、各行業當中發現和培養人才，使其中的優秀者成長為管治人才。要做好人才培養的中長期規劃，形成與之相配套的政策支撐，為人才脫穎而出創造良好條件和氛圍。要大力支持和發展各類教育事業，特別要加強對青年一代的基本法教育和國情教育，使他們牢固樹立基本法觀念，增強他們的民族自豪感和國家認同感，培養他們的愛國愛澳情懷，使“一國兩制”偉大事業薪火相傳、後繼有人。全國人大、政協會議剛剛結束，實現中華民族偉大復興的中國夢，正在凝聚全國各族人民繼往開來，奮勇前行。澳門特區作為偉大祖國的一個組成部分，澳門同胞作為祖國大家庭的重要成員，同樣有着走中國道路、弘揚中國精神、凝聚中國力量的高尚情懷。對澳門同胞來講，走中國道路、弘揚中國精神、凝聚中國力量，就是全面準確地貫徹落實基本法，維護國家的主權、安全和發展利益，保持特區的長期繁榮穩定。因此，更加自覺、更加扎實地做好基本法的宣傳推廣，更加牢固、更加有效地增強從政府到社團，從官員到民眾對特別行政區的制度自信，使基本法成為社會各界和全澳居民的共同行為準則，使特區各項事業沿着基本法規定的方向，繼續開拓發展，是每一位從事“一國兩制”事業的人責無旁貸的使命，讓我們為此共同努力。

三全國人大常委會法制工作委員會主任李適時在《澳門基本法》頒佈20周年之際，我很高興接受澳門基本法推廣協會的邀請，參加“一國兩制”理論的豐富和發展學術研討會。澳門回歸祖國13年，是“一國兩制”方針和基本法成功付諸實踐的13年。在中央政府和內地各地方的大力支持下，澳門特別行政區政府與廣大澳門居民一起，求穩定、謀發展，取得了歷史性的發展成就。澳門經濟社會發展迅速，城市面貌日新月異，不僅造福於廣大澳門同胞，而且豐富了“一國兩制”的理論和實踐。一到澳門，我就深刻地感受到，澳門人心齊、濠江春色濃。這裹，請允許我向崔世安先生，向在座的各位並通過你們向廣大澳門居民表示崇高的敬意和衷心的祝賀！澳門的發展成就，與《澳門基本法》的貫徹實施緊密相連、息息相關。1993年3月31日，八屆全國人民代表大會第一次會議通過了《澳門基本法》，以法律的形式體現了“一國兩制”、“澳人治澳，高度自治”基本方針政策的實施，不僅為澳門政權順利交接和平穩過渡奠定了基礎，更為澳門回歸後保持長期繁榮穩定維護國家主權、安全和發展利益，提供了法律保障。《澳門基本法》頒佈20周年特別是澳門回歸祖國13年來的實踐充分證明，基本法作為一部重要的全國性法律，符合我國國情，符合澳門實際，有利於澳門長期繁榮穩定和發展，有利於促進澳門與內地各地方的交流和合作，有利於實現祖國和平統一和中華民族偉大復興。“一國兩制”是《澳門基本法》的核心內容。進一步加強對“一國兩制”的理論研究和實踐總結，是確保澳門基本法得到全面準確實施的基礎。我體會，豐富和發展“一國兩制”理論，一是要深刻認識“一國兩制”理論與國家建設和發展理論的關係，客觀全面地理解和把握中央在澳門實行的各項方針政策；二是要深刻認識憲法和《澳門基本法》所確立的在特別行政區實行的制度，完整地理解和把握這套制度的運作機制，包括中央與特別行政區的權力關序

係和澳門特別行政區政權機關之間的關係；三是要深刻認識堅定不移地貫徹落實“一國兩制”和與時俱進的關係，深入總結成功經驗，積極研究新情況、新問題，使“一國兩制”方針和基本法各項規定歷久彌新，充滿生命力。“一國兩制”方針政策和《澳門基本法》是在國家實行改革開放的歷史背景下制定的，是建設中國特色社會主義治國重要成果，而國家的法治發展，也為“一國兩制”和基本法的實施提供有利環境。改革開放以來，我國全面推進社會主義法制建設，在此基礎上，1997年，中共十五大確立了依法治國基本方略，1999年，九屆全國人大第二次會議通過憲法修正案，把“依法治國，建設社會主義法治國家”莊嚴地載入憲法。經過改革開放30多年的努力，我國在立法、執法、司法、守法諸領域的建設都取得了重要進展。尤其是，形成了以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個部門法律為主幹，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次法律規範構成的中國特色社會主義法律體系，國家和社會生活的各個方面總體上實現有法可依。中共十八大確定全面構成小康社會的目標之一是依法治國基本方略全面落實，提出法治是治國理政的基本方式，要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。下一步，我們將積極推進科學立法，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑，充分發揮立法的引領和推動作用，不斷完善中國特色社會主義法律體系，對於全面貫徹落實基本法，實施依法治澳，保持澳門長期繁榮穩定與發展，始終發揮着重要的保障作用。女士們、先生們，剛剛閉幕的十二屆全國人大第一次會議，確定了未來五年國家發展的宏偉藍圖。澳門的發展，是國家發展的重要組成部分；保持澳門長期繁榮穩定，是實現國家現代化和中華民族復興的偉大事業的重要組成部分。不斷豐富和發展“一國兩制”理論和實踐，不僅對澳門發展具有重要意義，對國家的建設與發展、推進祖國和平統一大業，同樣具有重大意義。最後，衷心祝願研討會取得圓滿成功。祝全體與會人員生活愉快、身體健康！

序四國務院港澳事務辦公室副主任周波再過幾天就是《澳門特別行政區基本法》頒佈20周年的日子，為表紀念，今天我們歡聚一堂，暢談“一國兩制”和基本法的實踐，意義重大。在此，我謹代表國務院港澳事務辦公室衷心感謝主辦單位的誠摯邀請，並向在座的為《澳門基本法》起草和澳門特別行政區籌備作出過歷史貢獻的各位前輩致以崇高的敬意！澳門回歸祖國13多年以來，“一國兩制”實踐取得了巨大成功，澳門特別行政區管治水平不斷提高，經濟保持快速增長，民生不斷改善，民主穩步推進，社會事業全面進步，對外交往日益擴大，人民安居樂業，實現了繁榮發展，和諧穩定，這些成就的取得，靠的是中央政府和祖國內地的大力支持，靠的是行政長官和特區政府的有效施政，靠的是社會各界人士的共同努力，靠的是一部寫得好、學得好、用得好的基本法！基本法是“一國兩制”方針具體化的法律文件，是保持特別行政區長期繁榮穩定的根本法保障。全面準確理解、認真貫徹實施基本法，是“一國兩制”成功實踐的重要前提。“一國兩制”事業全面推進的過程，也是基本法全面貫徹落實的過程：“一國兩制”實踐取得的巨大成就，也是基本法實施取得的巨大成就。因此，我想着重談談澳門基本法在寫、學、用方面的成功經驗及其對“一國兩制”實踐的重要啓示。一、《澳門基本法》寫得好《澳門基本法》的起草過程是一個民主開放、理性討論、不斷凝聚共識的過程。雖然在一些重大問題上社會各界曾有過不同意見甚至爭議，但起草委員會通過廣泛聽取意見、反覆討論、民主協商、求同存異，最終達成共識，制定出符合澳門實際情況、能為各方接受和大多數人支持的基本法。《澳門基本法》充分體現了維護

國家主權、安全、發展利益，又保持澳門長期繁榮穩定的根本宗旨，並確立了一整套具有澳門特點的、行之有效的特別行政區制度、不僅為澳門的平穩過渡和順利回歸提供了堅實的保障，更為澳門特別行政區的穩定、發展和繁榮奠定了穩固的法律基石。二、《澳門基本法》學得好1993年《澳門基本法》頒佈之後，澳門各界人士迅即自發成立了基本法協進會，在過渡時期廣泛開展宣傳和普及基本法的工作。澳門特別行政區成立以來，特區政府高度重視基本法的宣傳和推廣，大力支持包括澳門基本法推廣協會在內的各社會團體繼續以靈活多樣的方式宣傳基本法，特別注重對特區公職人員和青年學生的基本法教育。廣大市民十分踴躍，積極投入，形成了官、學、民並舉的基本法宣傳學習的良好局面。另一方面，澳門在宣傳、學習基本法的內容方面緊扣實際、與時俱進。過渡時期主要從“不變”的角度宣傳基本法，為澳門平穩順利回歸營造良好社會氛圍；回歸後，更加注重從中央與特別行政區關係、特別行政區的法律地位、特別行政區政權架構建設等方面進行宣傳學習，使澳門社會對基本法的認識更為全面、準確和深入。經過多年努力，擁護基本法、遵守基本法、正確理解基本法、全面落實基本法已經成為澳門社會的普遍共識。三、《澳門基本法》用得好寫好基本法，學好基本法，歸根到底是為了用好基本法。澳門基本法寫得好、學得好，為用得好創造了良好條件。13多年來，澳門基本法在澳門特別行區得到了全面貫切落實，為維護國家主權、安全、發展利益與保持澳門長期繁榮穩定的有機統一，為“一國兩制”理論和實踐的不斷豐富發展做出了積極貢獻。從特別行政區層面講，首先，澳門特別行政區正確把握基本法規定的中央與特別行政區關係，堅決維護國家主權和中央權力。比

如，在《澳門基本法》第23條立法問題上，澳門特別行政區後發先至，在2009年頒佈施行了《維護國家安全法》，為在澳門特別行政區維護國家主權、安全利益建構了具體的法律保障，履行了基本法賦予特別行政區自行立法維護國家安全的義務。又比如，在政制發展問題上，澳門特別行政區認同和尊重中央的主導權和最終決定權，按照全國人大常委會的有關解釋和決定，循序漸進推動澳門政制穩步向前發展，為形成具有澳門特點的政制發展模式奠定了堅實基礎。其次，澳門特別行政區政權架構嚴格按照基本法的規定組建和運作，行政長官的獨特法律地位受到尊重和維護，行政機關與立法機關相互制衡、相互配合，司法機關依法獨立運作，基本法規定的行政主導政治體制的優勢得以充分彰顯，為澳門特別行政區在快速發展中實現善政良治提供了制度保障。第三，尤為可喜的是，對基本法一些存有一定爭議的條文，特區行政、立法、司法機關和社會各界能夠較好把握“一國兩制”和基本法的精神實質，發揚起草基本法時理性討論、求同存異的優良傳統，找到最符合澳門整體利益的解決之道，為澳門的長治久安創造良好條件。從中央層面講，中央政府堅定不移地執行“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治方針，嚴格按照基本法辦事，大力支持特別行政區行政長官和政府依法施政，深化內地與澳門經貿關係，推進各領域交流合作。中央政府採取了一系列政策措施，包括大家耳熟能詳的自由行政策、內地與澳門更緊密經貿關係安排（CEPA）、橫琴開發、大型跨境基建、粵澳及泛珠三角合作機制等等，並在國家“十二五”規劃中以專章明確了澳門在國家發展中的角色，支持澳門建設“世界旅遊休閒中心”和“中國與葡語國家商貿合作服務平台”，為澳門未來的發展指明了方向。特別值得一提的是，為支持澳門發展教育、培養人才和長遠發展，中央批准在珠海橫琴興建澳門大學新校區，並由全國人大常委會授權澳門特別行政區依據澳門法律進行管轄。這是基本法實施和“一國兩制”實踐的又一創新之舉，意義深遠。中央政府一如既往地大力支持澳門特別行政區的發展，用足用好基本法的有關規定，進一步深化內地與澳門在各領域

的交流合作，使“一國兩制”的優勢不斷湧流，惠及兩地。20多年來《澳門基本法》起草頒佈、學習推廣、貫徹落實的實踐經驗表明，基本法是凝聚澳門社會各階層、凝聚澳門與內地的共同政治基礎，是推進“一國兩制”事業的法律基石，只有全面準確把握基本法的精神實質，把各方面的意見統一到基本法上來，把基本法的各項規定落到實處，切實做到堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高澳門自身競爭力的有機結合，才能真正實現特區的穩定、和諧與發展。未來澳門特別行政區還將面臨推進經濟適度多元化、依法調控博彩業、建設世界旅遊休閒中心等艱巨任務，難免遇到這樣那樣的問題，希望澳門社會各界繼續秉承理性討論、凝聚共識的優良傳統，按照習近平主席在十二屆全國人大一次會議閉幕大會上的講話要求，以國家和澳門整體利益為重，全面準確宣傳推廣和貫徹落實基本法，共同維護和促進澳門的長期繁榮穩定。女士們，先生們，不久前全國“兩會”在北京勝利閉幕，選舉產生了新一屆國家機構領導人，國家建設進入新的歷史階段。我相信，新一屆中央領導集體的正確領導下，在中央政府和內地的大力支持下，在行政長官崔世安先生的帶領和社會各界的共同努力下，澳門特別行政區一定能夠與祖國內地攜手並進，為“一國兩制”事業和基本法實施創造新經驗、譜寫新篇章，共同邁向中華民族的偉大復興！最後，預祝本次研討會圓滿成功！

序五澳門基本法推廣協會會長廖澤雲1993年3月31日，作為“一國兩制”理論的法制成果《澳門基本法》獲第八屆全國人民代表大會第一次會議審議通過。這不僅是澳門社會中一件具劃時代意義的盛事，也是國家政治生活中一件意義深遠的大事。在《澳門基本法》頒佈20周年之際，澳門基本法推廣協會、北京大學港澳臺法律研究中心、法務局、民政總署、教育暨青年局今天共同主辦“‘一國兩制’理論的豐富和發展”專題研討會。出席今天盛會的有專程從內地遠道而來的原澳門基本法起草委員、原澳門特別行政區籌備委員會委員和兩岸四地的法律專家學者，以及特區政府官員和各界知名人士。首先，請讓我代表主辦單位對他們在百忙中撥冗光臨指導，致以熱烈歡迎和衷心感謝。一個多月前，在《澳門基本法》頒佈20周年前夕，十一屆全國人大吳邦國委員長專程來澳，參與了澳門各界紀念《澳門基本法》頒佈20周年的啓動大會。關於宣傳推廣《澳門基本法》，他語重心長地強調要做到三點：一是，一定要始終堅持中央政府對澳門實行的各項方針政策的根本宗旨；二是，一定要深刻認識澳門特別行政區實行的制度；三是，一定要全面理解國家主體實行社會主義和澳門實行資本主義的關係。全面落實“一國兩制”方針，認真貫徹基本法的原則性規定，關係到特區的繁榮穩定、長治久安，也關係到國家的核心利益；全面而正確地理解基本法，提升全民的法治意識和基本法意識，是澳門可持續發展的一項基礎因素。澳門基本法推廣協會作為一個具有廣泛代表性的社團，自2001年成立以來，肩負起宣傳推廣基本法的歷史任務，年復一年舉辦了形式多樣的基本法宣傳推廣活動，取得了一些有目共睹的積極成果。宣傳推廣基本法是一項長期堅持的神聖任務，也是我們義不容辭的社會責任。在新的歷史條件下，為配合特區政府依法施政，提高社會各界對“一國兩制”和基本法的

正確理解，澳門基本法推廣協會將與時俱進，再接再厲，繼續與政府有關部門緊密合作，力所能及的推動，確保澳門特區長期繁榮穩定，推動“一國兩制”偉大事業興旺發展。開展深入系統的研究論證，不僅有助於提升社會各界對基本法的認識瞭解；同時，也必然有助於特區政府依法施政。今天，有幸與各位原基本法起草委員、原澳門特區籌委、專家學者們聚首一堂，共同探討特區“一國兩制”理論實踐的豐富和發展，聆聽大家的真知灼見，機會非常難得，也感到十分榮幸。在此，我再次感謝大家出席今天的研討會並預祝會議成功。

隆重紀念《澳門基本法》頒佈20週年劉焯華*今天，大家共聚一堂，隆重紀念《澳門基本法》頒佈20周年。本人作為原基本法起草委員會委員、特區歷屆立法會議員和現任立法會主席，有幸親身參與和見證了基本法從起草到頒佈實施的過程。此時此刻，感受特別深切，心情格外激動。不久前，國家主席習近平在會見澳門特首時指出“當前澳門正處於歷史上比較好的時期。”充分肯定了澳門回歸13年來所取得的成績。我感到，成績的取得來之不易，可以歸結為“天時、地利、人和”等多方面原因，但是最根本的原因就是：第一，澳門有一個非常好的基本法；第二，基本法在澳門得到了堅決有力的和較為全面的貫徹實施和成功的實踐。澳門回歸祖國是一個歷史性巨變。如喬曉陽先生所說有三個帶根本性的變化：一是澳門的法律地位，二是澳門人的身分地位，三是澳門特區的憲制基礎。這些變化在基本法中得到了集中和充分的體現。基本法以國家基本法律的形式，將“一國兩制”方針政策法律化、制度化，尤其是將“一國”與“兩制”有機結合起來：既堅持以“一國”為基礎和前提，維護國家主權、統一和領土完整；又尊重“兩制”的差異性，維護特區依法享有高度自治權。為澳門回歸後，在中央授權下由特區實行“澳人治澳”“高度自治”，作出了最好的制度安排。基本法充分考慮澳門的歷史和現實，不少規定具有鮮明的澳門特色，例如實行行政主導的政制體制，部分立法會議員由委任產生，特區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業政策等等，使基本法建立在完全符合澳門實際的基礎之上。《澳門基本法》在歷時四年五個月的起草過程中，起草委員會充分發揚民主協商精神，廣泛深入的徵求和聽取了澳門本地和祖國*澳門特別行政區立法會主席、原澳門特別行政區基本法起草委員

內地各界人士的意見。可以說，基本法凝聚了起草委員會、諮詢委員會全體成員和全體澳門居民以及祖國內地各方面的智慧和心血，是民主協商、廣泛諮詢、集思廣益的成果。因此，基本法具有扎實的民意基礎，在澳門深入人心，受到廣大居民的堅決擁護。基本法頒佈和實施，既在過渡期發揮了保障政權順利平穩交接的重要作用，又為回歸後的特區保持長期繁榮穩定提供了堅實的憲制性法律保障。從1999年12月20日起，《澳門基本法》正式實施，澳門歷史從此揭開了嶄新的篇章。13年過去，澳門特區空前繁榮，政通人和，生活安定，前景繼續看好。“一國兩制”的實踐在澳門取得了舉世矚目的成就，這與基本法在澳門能夠得到堅決有力和較為全面的貫徹實施和成功實踐，是密切相關的。回歸後，如何全面準確地貫徹落實基本法，履行好基本法賦予立法會的各項職責，尤其是因應澳門憲制的歷史轉變而展開大規模的特區立法活動，是立法會面臨的首要挑戰和基本課題。對此，歷屆立法會以及各位立法議員都以高度自覺的歷史責任感，作出了不懈努力和積極實踐。13年來，特區先後制定了180多部法律，這些法律將基本法的原則性規定與澳門實際情況相結合，透過特區的自身立法形成具有操作性的制度和程序，使基本法在各個方面得以具體落實。在這個過程中能夠盡到自己的一份責任，我和立法會全體同仁一樣，感到非常欣慰和自豪。在各項特區立法中，我感到印象比較深刻，對於貫徹實施基本法意義較為重大的有：1、回歸當日的午夜，審議通過了第1/1999號法律即《回歸法》，將澳門原有法律中不抵觸基本法的部分予以保留並採用為特區法律，具體落實了基本法第8條以及第145條的規定。2、回歸之初，迅即制定了立法會的各項議事規則和議員章程，並就議員的質詢、公共利益問題辯論、聽證以及接待市民的請願和申訴等事宜制定了專門性規章。為履行基本法賦予立法會的立法和監督職能提供了必要的法定程序依據。3、通過第2/2009號法律《維護國家安全法》，使基本法第23條的規定得到充分的貫徹落

實，以事實駁斥了“23條立法損害人權和自由”的謊言。4、制定澳門“立法法”，即第13/2009號法律“關於訂定內部規範的法律制度”，解決了長期存在的立法權和行政法規制定權之間界限不明確的矛盾。對於準確落實行政主導政治體制以及處理好行政、立法、司法三權既相互配合又相互制衡的關係，具有重大意義。5、建立財政儲備制度。填補了原有財政管理體制的相關空白，使基本法第105條的有關規定得到了更完善的落實和保障。6、按照基本法規定的程序，完成了對澳門基本法附件一和附件二的有關修訂，並相應進行了行政長官選舉法和立法會選舉法的修訂，循序漸進發展特區民主政制體制。7、根據全國人大常委會關於授權澳門特區管轄澳門大學橫琴校區的決定，制定第3/2013號法律“訂定在橫琴島澳門大學新校區適用澳門特別行政區法律的基本規範”，解決了如何通過本地立法來具體實施全國人大常委會的授權性決定，在澳門行政區劃以外的特定區域行使澳門管轄權的歷史新問題。回顧過去，成績可喜，也有許多不足；展望未來，任務還很艱巨。隨着“一國兩制”實踐的繼續深入和社會各項事業的發展進步，需要特區按照基本法的要求，繼續做出制度性規範的事情還有很多。近期而言，為了進一步實施基本法，特區還需要在法律改革、行政體制改革、推進經濟適度多元和關注民生等幾個方面加強立法力度。其中，就法律改革而言，在既有法律制度的基礎上繼續完善相關機制還有大量工作要做，基本法明確規定應由特區自行立法解決的若干重大政策領域的立法還需要抓緊進行。例如：現行預算綱要法嚴重滯後；司法組織綱要法有待完善；非政權性的市政機構問題；以律師制度為代表的專業制度問題等等。而在行政體制改革方面，特區政府也很有必要加強改革力度，從機構調整和制度建設入手，盡快解決長期存在的行政架構臃腫、職能重疊、決策執行不分、公務員隊伍膨脹、行政開支龐大、某些部門效率低下等問題。當前，澳門經濟結構比較單一，抗風險能力比較薄弱，推進經濟多元發展是一個關係澳門未來長期穩定發展全局的重大問題。在民生

領域，樓價高企，還有物價、交通和環境等問題，都極大地困擾着澳門居民。為此，無論是行政當局還是立法機構，都必須予以高度重視，並在基本法賦予澳門高度自治權的範圍內，推出有效措施盡快解決。實踐告訴我們，基本法的貫徹實施是一個需要不斷豐富發展的長期歷史過程，認識不斷深化，問題不斷湧現，工作更要努力創新。在《澳門基本法》頒佈20周年後的今天，澳門已經站在了一個新的發展起點上。在“一國兩制”方針指引下，依託國家發展的大背景，努力把澳門建設得更加美好，是全體澳門居民的共同願望。為了實現這樣的願望，就必須更加堅定不移的維護基本法權威，更加堅決有力和更富有創造性的全面貫徹實施基本法，努力提高全社會運用基本法解決各種矛盾和問題的水準，在基本法的指引下，充分調動廣大澳門居民的積極性和創造性，共同建設澳門的美好家園，努力將“一國兩制”偉大事業不斷推向新的階段。

從幾個案例看中央與特區關係的發展梁愛詩*感謝澳門基本法推廣協會、北京大學港澳台法律研究中心、澳門特區政府法務部、民政總署和教育暨青年局的邀請，讓我有機會參加這次在澳門主辦“‘一國兩制’理論的豐富和發展”學術研討會。香港特區成立已超過15年而澳門特區成立也超過13年，但對一個嶄新的制度而然，這畢竟不是很長的時間，雖然舉世公認，“一國兩制”的概念，毫不疑問在兩地成功落實，但總有些意想不到的事物，讓我們覺得這個概念在落實的過程有待完善、有待豐富。“一國兩制”的實踐，沒有最好，只有更好。因此我很期望把今天研討會的成果，帶給香港發展的朋友，大家分享。基本法有關中央和特區的關係的規定1990年3月28日，香港基本法（以下簡稱基本法）起草委員姬鵬飛主任委員就基本法草案向全國人民代表大會作出說明，解釋起草基本法的指導思想，特別提到中央和香港特區的關係，指出這個關係不僅在第二章中列明，還在第一、第七、第八章以及其他各章都有涉及，其中第12條，即“香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治的地方行政區域，直轄於中央人民政府”，明確規定了特區的法律地位，體現國家統一和主權，也賦予香港高度自治權。因此，香港特區的國防和外交由中央政府負責1，行政長官和主要官員由中央政府任命2，有關國防、外交和非自治範圍內的全國性法律經納入附件三可在香港實施3，在發生其政府不能控制的危及國家安全的動亂時，中央政府可公佈特區進入緊急狀態，並公佈命令有關全國性法律在香港實施。特區有責任立法維護國家的主權、統一和領土完整，即禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央政府和竊取國家機密等行為，禁止外國政治性組織或團體在特區*全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會副主任

進行政治活動，禁止特區的政治性組織或團體與外國政治性組織或團體建立聯繫等4。對外事務屬於中央管的事，因此除了得到中央政府授權外，特區沒有外事權。中央的授權，可以在基本法條文作出，例如司法互助5，船舶進入6，民用航空和協議7，和參加國際組織和會議、在外國設立經貿辦事機構8和締結協議9等。不在基本法所規定的特區自治範圍內的權力，須取得中央人民政府的授權10在立法方面，雖然特區享有立法權11，但它的立法機關，如同享有立法權的其他地方政府一樣，必須報全國人大常委會備案，如果全國人大常委會認為法例不符合基本法關於中央管理的事務或中央和特區關係的條款時，可以將有關法律發還，法例便立即失效，以保證符合“一國兩制”和憲法的規定12。特區法院對國防、外交等國家行為無管轄權13。按憲法第64（7）條，全國人大常委會享有法律解釋權，以保證全國性法例解釋能一致，並且能正確實施，這個權力也適用於基本法14。基本法由全國人民代表大會所制定15，也只能由全國人民代表大會去修訂16，但任何修訂也不得同中央對香港既定的基本方針政策有抵觸。特區的政治體制，在基本法第四章有所規定，而行政長官和立法會的產生辦法，對政治體制有重要影響，所以在附件一和附件二規定。另一方面，這些辦法須按香港的實際情況往前發展，因此只規定首十年的選舉辦法，以及十年以後釐定選舉辦法的程序17給予中央在香港政制發展的過程中也有一個角色。由此可見，如果認為中央對香港的事情，除國防同外交以外甚麼都不能管，那是錯誤的。在法律上，香港特區直轄於中央人民政府，所有權力亦來自全國最高權力機關，即全國人民代表大會的授權。中央與特區的關係，基本法的規定是清晰的，哪些是中央行使的權力？哪些是特區高度自治的權力？都有基本法的依據。然而法律沒法把所有的情況都開列出來，在落實基本法的過程，總是有些問題未能預見，或者沒有明文規定，而只可以從它的精神和大原則去理會，因而引起爭議，經過辯論甚至案例去澄清，通過實踐不斷完善。普通法的優點便是它能以案例去補充法例的不足，回歸以

來，超過1/3的基本法條文，已經過法院的解釋，全國人大常委會也按基本法第158條作出過四次法律解釋，讓它的實踐更完善。特區訴馬維騉案181995年，三位被告人被檢控串謀妨礙司法公正罪。1997年7月3日，當案件正進入審訊階段，被告提出要求撤銷控罪，並要求按刑事訴訟程序條例第81節由上訴庭作出審理法律問題。案件在7月22日-24日審結，7月29日由上訴庭被告的申請理由，大約是（1）普通法的串謀妨礙司法公正罪是否過渡至1997年7月1日以後？（2）被告是否須要對1997年7月1日以後的控罪答辯。被告的理據是：普通法因主權回歸未經全國人大或其常委會或特區立法會確認而失效，他們挑戰臨時立法會的合法性，因此認為《香港回歸條例》無效。因為是回歸後第一次處理憲制性案件，因此陳兆愷大法官不嫌其煩地把基本法有關條文開列出來19，以闡明特區的新法制和法院回歸後的司法管轄權，並解釋按普通法，地區法院不能質疑宗主政府的行為20，因此，它對全國人大及其常委會沒有違憲審查權。當然它要審查人大或其常委會沒有作出有關行為或決定，或是甚麼的行為或決定，但對它們的權力或應否作出該行為或決定是不能質疑的。換句話說，法院接受它的違憲審查權是有制約的，有限度的，並承認人大及其常委會是國家最高權力機構，有權作出決定和議決。上訴法院裁定普通法有效地過渡成為特區法律的一部分，臨時立法會是合法的，它所通過的《香港回歸條例》也是合法的。故此，特區開局時對中央和特區關係的立場是正確的，為法制掀起新的一頁。吳嘉玲及吳丹丹控訴入境事務處處長21香港與內地居民關係密切，一直以來都有家庭聯繫，而香港地小人多，不得不作邊境管制。回歸以前，大家都關心居留權問題，鑑於當時兩地經濟的差異，會不會有大批內地居民湧至香港？因此基本法第24（2）條便把六類在港有居留權的人士開列出來，1997年

7月1日以前，香港政府採取放任政策，沒有遣返非法入境者，反而發給他們行街紙，積壓下一大批非法入境者，在7日1日以後，要求成為特區永久性居民，特區政府修訂《入境管理條例》，要求從內地來港定居人士，須先取得居港權證明書才能入境。因此引發大量的司法複核申請，第一批已有3500多人。吳嘉玲案便是其中一宗，為了省時和省訟費，當時政府挑選了其中三宗涉及基本法第24（2）（3）條的兩類人士提交法庭裁決，案件一直上訴至終審法院。終審法院在1999年1月29日作出裁決，認為基本法第24（2）（3）條並沒有要求申請人，在出生時其父或母經己是香港永久性居民，並且不應該把非婚生子女摒諸于外，因此條例上加上這些規定是違反基本法的，並宣佈修訂無效。在討論有關問題時，法院認為回歸前香港法院不能質疑英國國會通過的法律是否違憲，但回歸以後由於權力重新分配，雖然全國人大及其常委會是國家最高權力機關，享有立法權，但基本法也給予終審法院司法權和終審權，它的權力源自主權國，當涉及是否有抵觸基本法及法律是否有效的問題出現時，這些問題得由特區法院去裁定。因此，全國人大及其常委會的行為是否抵觸基本法這問題由特區法院裁定。它推翻上述馬維騉案特區法院不能質疑人大及其常委會的行為的合法性的結論。這個裁決忽視了特區是一國之內的一個地方政府，它的權力不能和全國最高權力機關同日而語。它的法律地位和回歸前英國國會與香港政府無異，只是特區政府享有高度自治權但總不是高於全國人大及其常委會的權力。這個裁決引起內地及香港各方面的關注，因為它涉及“一國兩制”的基本原則，因此特區政府向法院申請作出澄清，法院明白在憲制上這是有問題的，因此在2月26日作出如下的澄清：“5、特區法院的司法管轄權來自基本法，基本法第158（1）條說明基本法的解釋權屬於人大常委會。法院在審理案件中，所行使解釋基本法的權力來自人大常委會根據第158（2）及158（3）條的授權。我等在1999年1月29日的判詞中說過：法院執行和解釋基本法的權

力來自基本法並受基本法的條文（包括上述條文）所約束。“6、我等在1999年1月29日的判詞中，並沒有質疑人大常委會根據第158條所具有解釋基本法的權力，及如果人大常委會對基本法作出解釋時，特區法院也須要以此為解釋。我等接受這個解釋權是不能質疑的。我等在判詞中，也沒有質疑全國人大及其常委會依據基本法的條文和基本法所規定的程序行使任何權力。我等並接受這個權力是不能質疑的。”這裁判在香港的新憲制上有重大意義。終審法院嚴正地確認了全國人大及其常委會是國家最高權力機構，香港特區政府作為一個地區政府必須承認全國人大及其常委會的法律地位；這個裁決把“一國兩制”的‘兩制源於一個’的概念牢牢地建立起來。隨之而來1999年6月26日全國人大常委會就基本法第24條第（二）款第（三）項作出的法律解釋，在劉港溶控訴入境事務處處長22一案被終審法院所採納，確認了基本法的法律解釋權屬於人大常委會，作為基本法的正確實施的保障，也為日後三次釋法奠定基礎。由於一直偏重兩制的不同，終審法院可能習慣於西方的三權分立，太着重法院的司法獨立，未有考慮到中央與特區的從屬關係，故作出裁決中不恰當的判斷。如果當時未有及時澄清法院司法可能越來越偏離“一國兩制”的軌道，則勢引發複雜的後果，可見人大常委會法律解釋的重要性。“華天龍”號案“華天龍”號是一條打撈工程船，屬於我國交通部，由其屬下廣州打撈局管理，它執行國家任務，不只是商業營運。1998年初來港執行任務時被馬來西亞公司扣押，追討違約的賠償損失。訴訟初期，船東未有反對特區法院的司法管轄權，只提出保留必要時以主權豁免作申辯，後來案件將進入審判，船東申請中止訴訟，其中一個理由是有主權豁免（也有稱官方豁免）。這個原則是宗主和它的財產不受法院的司法管轄權約束，回歸前的《官方法律程序條例》（Cap300）給予英國政府相似的保障。法官認為回歸以後這方面的法

律沒有改變，只是中央政府取代了英國政府享有在香港法院的司法豁免權。香港作為中華人民共和國的一個特區，沒有權力制定法律來約束中央政府，但在該案中船東已放棄援引豁免的權利，因此沒有批准中止訴訟。案件在上訴階段雙方和解，因此未有更高級法院的裁決，可能權威性不足，但可見法院明白宗主的超越性。剛果（金）案2380年代剛果民主共和國向南斯拉夫一家公司借款發展水電工程，後來雖然在仲裁中敗訴，但未有還款，南斯拉夫公司把債權賣給對沖基金由對沖基金去追討。中國也和剛果（金）政府簽訂開發礦產的合同，對沖基金看中我國有一筆入場費須支付給剛果（金）政府，便在香港執行仲裁裁決。在原訟庭審訊時，法院認為有關協議超乎商業行為，必然是國家行為，按國家主權豁免原則判原告敗訴。雙方上訴至上訴庭，上訴法院以二比一裁定有關行為是商業行為，既然按普通法剛果（金）政府只享有限制的主權豁免，法院應按普通法判案，沒有接受外交部提供的資料，不管會否做成與中央不同的立場，因此判它敗訴。案件上訴至終審法院，終審法院（以3∶2決定）認為基本法第13（1）和19條對案件裁決至為重要，主權豁免是外交行為、是中央管理的事務，應該按基本法第158（3）條提請人大常委會作法律解釋，然後作判決。這是終審法院回歸以來第一次向人大常委會提請法律解釋，把這個機制落實下來。2011年8月26日，人大常委會作法律解釋，認為國家豁免規則或政策，屬於國家對外事務中的外交事務問題，中央政府有權決定在特區適用的國家豁免規則或政策；特區政府有責任遵守中央對國家豁免的政策，不得偏離或採取不同的政策；國家豁免屬基本法第19條中的“國防、外交等國家行為”；按《中華人民共和國香港特別行政區基本法第160條處理香港原有法律的決定》，原有法律中的國家豁免規則被特區採用。終審法院按法律解釋，採用了全面國家豁免政策。

結論從上述案例可見特區法院對中央與特區關係的理解漸趨成熟。毫無疑問，基於兩制的不同，初時對基本法掌握不夠，尤其是香港原有法律移植自英國，在殖民地教育下，對國家意識淺薄，對國家制度認識不夠，加以香港法律界對原有法制有優越感。隨着經驗的累積，兩地專業的交流和更多的學習機會，基本法的落實將更加完善。我認為“兩制”的互相尊重十分重要，在基本法實踐過程中，雙方有些謙虛、有些制約，能使運作更加順暢。註釋：1.基本法第13、14條2.基本法第43、48（5）條3.基本法第18條4.基本法第23條5.基本法第95、96條6.基本法第125、126條7.基本法第133、134條8.基本法第150條9.基本法第150-157條10.基本法第20條11.基本法第2條12.基本法第17條13.基本法第19條14.基本法第158條15.中華人民共和國憲法第31條16.基本法第159條17.基本法附件一第7條、附件二第3條18.[1997]HKC31519.基本法第8、18、19、81、87、160條20.他說無法想像回歸前的香港政府可以挑戰英國國會通過的法律或女皇就香港事務作出的命令的合法性21.[1997]1HKLRD57722.[1993]3HKLRD77823.FGHemisphereAssociatesLLCvDemocraticRepublicoftheCongo&Others（HCMP928/2008）

論普選的含義——與直接選舉相比較的視角王磊*一、普選和直接選舉沒有直接的關係，是兩個不同類別的概念選舉（election）以投票選擇公職人員或接受或拒絕某種政治主張之正式程序。1普選（universalsuffrage）有時也叫普選權、普遍選舉、普遍選舉權、普及選權制，只是使用的場合略有不同而已，普選（或普選權、普及選權制）是與限制選舉（或限制選權、限制選權制）相對應的一組概念；而直接選舉是與間接選舉相對應的另一組概念。劃分這兩組概念的標準不一樣，劃分普選權與限制選舉權的標準在於享有選舉權的選民的範圍的寬窄，是一組具有橫向的、平面的內涵的概念；劃分直接選舉與間接選舉的標準在於選舉的層次，是一次選舉就能選出公職人員或代表，還是經過代表再來選舉公職人員或代表，是一組具有縱向的、立體的內涵的概念。二、普選的基本含義強調享有選舉權主體的廣泛性的擴大，對選舉權主體資格盡可能少設限制條件普選的基本含義是指選舉的普遍性、廣泛性，凡達到法定年齡的公民，除因某種原因被剝奪選舉權或因某種條件限制不能行使選舉權者外，不受民族、種族、性別、家庭出身、社會地位、宗教信仰、教育程度、財產狀況等條件限制的選舉權。體現享受選舉權的公民的廣泛性。普選權原則首先是由資產階級在資產階級革命時期提出的，現已為大多數國家的憲法和選舉法確認。因各國社會歷史條件和現實狀況不同，選舉權的普及程度亦各不同。2《比較憲法》認為，“財產、教育與性別三項資格，不過是大多數*北京大學港澳台法律研究中心副主任、北京大學法學院教授

國家所曾採用的限制條件。此外尚有採用其他條件，以限制選權的取得者，例如英國下議院選舉法，從前設有獨立“住宅”（occupation）的條件；葡萄牙選舉法，從前設有能識文字或身為家長的條件。極大多數國家，至今仍以一定的居住期間為選權資格之一；在某選舉區取得選舉資格者，須於選舉舉行前，曾在該區居住滿若干時期。但居住條件為各國社會黨及勞工團體所反對，因為勞動工人，事實上往往不能在任何區域內長期間的居住，而鐵路工人及海員工人為尤甚。德國1920年的選舉法既已廢除居住的限制。”3直接選舉指國家代表機關的代表或某些國家機關領導人由選民按選區直接投票選舉產生的方式。在實行一院制國家的議會，以及英、美、日、意、瑞士等國家的眾議院，以及德國、葡萄牙等國的總統，都實行直接選舉。4美國選舉法方面的著名學者DanielHaysLowenstein在談到“普選”時也只是從投票主體的角度加以闡釋，他認為：“和世界其它地方一樣，美國二百年的歷史一直在朝着一個方向前行，那就是讓越來越多的人參加越來越多的投票中，這些選舉主導着政府公共政策的重要方面。當美國憲法被制定時，投票權在許多方面被限制。財產資格，種族方面的限制（非洲裔美國人和土著美國人），僅限於男人的投票權等等都是最嚴重的偏離普選（universalsuffrage）的做法。”並且還使用了“男人時代的投票權”（manhoodsufrage）“白人男性的投票權”（whitemalesuffrage）“投票權的延伸”（theextensionofthesuffrage）等詞語。他還認為，在美國經歷了一個從白人男性投票權延伸到婦女投票權，再延伸到非洲裔美國人投票權的發展過程，並認為，即使在今天也仍然存在一些有爭議的普選話題：例如，享有投票權的主體是否應當有年齡限制（18歲）？新遷居到一個州的居民是否應當有最低居住時間的要求才能享有投票權等？這些限制條件是否與普選相違背？可見，在美國法的意義上，普選跟直接選舉沒有關係，不同的時代有不同的普選，普選是一個投票主體不斷擴大的動態的過程，而且至今也存在一個

探討和延伸的空間。5三、普選含有平等的價值取向，但又不同於選舉的平等原則或一人一票原則普選的含義中所要求的不分民族、種族、性別、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況等的限制，儘管在不同國家以及不同國家的不同歷史階段普及的程度有所不同，但普選在主體資格上的不斷擴大確實體現了普選在平等方面的價值追求。儘管普選具有平等的價值取向，但普選卻不等同於選舉的平等原則或一人一票原則。平等原則或一人一票原則是相對於複數選權而言的，平等原則或一人一票強調的是選票的等值，一個人在一個地方的一次選舉中只有一個投票權，也就是我們通常說的4個“一”。例如，1918年之前的英國眾議院選舉法規定，獨立“住宅”（occupation）為選舉權取得的資格，對於那些在數個選舉區都有住宅的選民來說，他在數個選區都有投票權，這種情況屬於複數選權，違反了平等原則或一人一票原則。6再例如，我國選舉法曾有農村人大代表所代表的人口數4倍於城市人大代表所代表的人口數的規定也不符合平等原則或一人一票原則，農村選民和城市選民的票值不等。在實行了普選的地方有可能沒有完全實現一人一票，在實行了一人一票的地方肯定實行了普選。四、從各國選舉的歷史發展來看普選與直接選舉的區別（一）普選和直接選舉之間關係的三種模式：先直接選舉再普選；直接選舉和普選並行模式：先普選再直接選舉模式互聯網上的維基百科全書認為，普選是擴大到所有成年人的投票權，儘管它也有可能擴大到未成年人或非公民。儘管投票有兩個必不可少的部分組成，即有權利去投票和有機會去投票，但普選這個詞語只和有權利投票相關，而對一個責任政府與其全體選民商量選舉的頻率毫不相關。歷史上，普選事實上常被看作是成年男性的

普選。普選的觀念起初是指所有男性公民的投票權，而不關乎財產或其他財富方面的要求。法國是第一個明確主張使用使用普選的國家，法國取消了投票權的所有財產方面的限制條件。理論上法國在1792年革命期間第一次進行了普選（男性），但由於當時政局混亂，普選不起作用。法國和瑞士自1848年以後一直進行着男性普選，比其他國家普選的時間都要長。在大多數國家，全面的普選包括女性在內的在男性普選之後的10到20年才實現。法國是一個明顯的例外，直到1946年法國婦女才有投票權。在早期現代民主政體國家，投票權僅限於那些有相當財產和財富的人，也就是說男性中的少數人才有投票權。有些區域還有別的方面的限制，例如，對投票人的宗教信仰有明確要求。在所有現代民主政體國家，有權投票的人的數量隨着時間的轉移也在逐漸增加。19世紀的一大特徵就是“普選”運動（男性普選）。19世紀晚期的民主運動將自由主義者和社會民主人士聯合起來，尤其是在北歐，他們使用的口號是“平等和普遍的投票”普選觀念並不認為限制刑事犯或精神病人的選舉權有甚麼不妥。在許多實行普選的國家都存在這樣的限制。同樣，一些普選制僅適用於常住居民。7有的學者根據具體國家全國人民代表的選舉實施直接原則與普選原則先後次序的不同，把直接選舉的歷史發展模式分為三類：第一類是先行模式：先實行直接選舉，再逐步實行普選等原則的模式。英、美、法、德國家屬於這一類。第二類是並行模式：建國時就確立直接選舉和普遍選舉原則的並行模式。印度屬於這一類。第三類是後行模式：僅在基層代表的選舉中實行直接選舉原則，待條件成熟後再在地方各級直至全國人民代表大會代表的選舉中廣泛推行直接選舉原則。前蘇聯和我國屬於這種模式。8/9

根據香港的歷史情況，香港應當屬於先行模式，即先實行直接選舉（香港1991年9月立法局選舉引入了直接選舉），再逐步實行普選的模式。（二）國際人權公約和外國憲法中的普選並不要求直接選舉下面，我們從國際人權公約和法國憲法的角度再來看看普選是否等同於直接選舉。《世界人權宣言》第21條第（3）項規定：“人民的意志是政府權力的基礎，這一意志應以定期的和真正的選舉予以表現，而選舉應依據普遍和平等的投票權，並以不記名投票或相當的自由投票程序進行。”10可見，該公約沒有要求選舉必須是直接選舉。《公民權利和政治權利國際公約》第25條規定：“每個公民應有下列權利和機會，不受第2條所述的區分和不受不合理的限制：（甲）直接或通過自由選擇的代表參與公共事務；（乙）在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應是普遍的和平等的並以無記名投票方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達；（丙）在一般的平等的條件下，參加本國公務。”可見，根據該公約，直接選舉不是強制性的要求，但要滿足自由、普遍、平等、無記名投票這幾個方面的要求。另外，這一條文中提到的第2條的主要內容是“本公約每一締約國承擔尊重和保證在其領土內和受其管轄的一切個人享有本公約所承認的權利，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別。”11顯然也是強調的範圍上的擴大。《歐洲人權條約》在其《協議一》第3條中規定：“締約國承諾通過秘密投票的方式進行定期的自由選舉，確保人民在選舉立法機關時能夠自由表達意見。”12在歐盟範圍內也沒有要求成員國必須實行直接選舉，只是要求自由、秘密投票、定期選舉。《法國憲法（第五共和國）》第3條第3款規定：“根據憲法規定的條件，選舉可以是直接選舉也可以是間接選舉。選舉始終是普

遍、平等和秘密的。”第4款規定：“根據法律規定的條件，凡享有公民權利和政治權利的成年的法國男女國民都有選舉權。”13法國憲法也沒有強制要求直接選舉，可以在直接選舉和間接選舉之間進行選擇，但法國顯然是實行普選的國家。所以，從《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際盟約》、《歐洲人權條約》、《法國憲法（第五共和國）》的相關規定可以得出結論，這些文件的內容都包含普選的要求，同時也包含普選不等同於直接選舉的意思，所以在規定普選的內容中看不到直接選舉的意思，或者規定可以在直接選舉和間接選舉之間舉行選擇。當然，也有的國家在規定普選的同時，也規定直接選舉，例如，德國憲法、義大利憲法等。註釋：1.《簡明不列顛百科全書》第11卷，中國大百科全書出版社1991年1月第1版，第312頁。2.《北京大學法學百科全書》認為，普選權（universalsufrage），又稱“普遍選舉權”。凡達到法定年齡的公民，除因某種原因被剝奪選舉權或因某種條件限制不能行使選舉權者外，不受民族、種族、性別、家庭出身、社會地位、宗教信仰、教育程度、財產狀況等條件限制的選舉權。體現享受選舉權的公民的廣泛性。普選權原則首先是由資產階級在資產階級革命時期提出的，現已為大多數國家的憲法和選舉法確認。因各國社會歷史條件和現實狀況不同，選舉權的普及程度亦各不同。《北京大學法學百科全書》（憲法學行政法學），北京大學出版社1999年12月第1版，第329頁。《憲法詞典》認為，普遍選舉，簡稱“普選”，“限制選舉”的對稱。公民參加國家代表機關代表和其他國家領導人的選舉，其選舉權的取得不受財產狀況、教育程度、民族、種族、性別等條件限制的選舉制度。《憲法詞典》，吉林人民出版社1988年8月版，第425頁。《中華法學大辭典》（簡明本）認為，普遍選舉，簡稱“普選”。公民的選舉權和被選舉權不受民族、種族、宗教、教育程度財產狀況等限制的選舉。起源於資產階級革命時期，曾是資產階級反對封建專制和動員人民群眾參加革命的政治口號。《中華法學大辭典》（簡明本），中國檢察出版社，2003年1月版，第528頁。《憲法學辭書》認為，普遍選舉，簡稱“普選”，指全國成年達到法定年齡的公民不受限制地、普遍地享有選舉權和被選舉權。它是普及選舉權的制度，是相對於限制選舉權、只讓少數人享有這種權利的制度而言的。普遍選舉的特點：第一，除精神病患者外，人人都有權參加選舉；第二，定期選舉；第三，公民親自直接參加選舉。《憲法學辭書》，當代世界出版社，1997年2月版，第146頁。

3.《比較憲法》認為，凡於年齡、國籍、無精神病與未受刑事處分等條件外，更設其他資格以為取得選權的條件者，可稱之為限制選權制。反之，如於年齡、國籍、無精神病與未受刑事處分條件而外，不另設其他資格，則可稱之為普及選權制。《比較憲法》，王世傑、錢端升著，中國政法大學出版社2004年4月修訂版，第142-143頁。4.《北京大學法學百科全書》（憲法學行政法學），北京大學出版社1999年12月第1版，第703頁。5.ElectionLaw，caseandmaterials.DanielHaysLowenstein，CarolinaAcademicPress1995.P.21，22，28，30.6.《比較憲法》王世傑、錢端升著，中國政法大學出版社2004年4月修訂版，第154-155頁。7.本人根據互聯網上的Wikipedia，thefreeencyclopedia的有關“普選”（universalsufrage）英文資料翻譯。8.《公民授權與代議民主人民代表直接選舉制比較研究》彭宗超著，河南人民出版社2002年6月第1版，參見第50-62頁。9.關於這些國家的普選的發展情況可以參見：《選舉制度論》（日）森口繁治著，劉光華譯，廖初民點校，中國政法大學出版社2005年1月第1版，第61-68頁。《選舉制度》（法）讓-馬里科特雷，克洛德埃梅里著，張新木譯，商務印書館1996年，第10-23頁。10.《國際人權檔選編》，北京大學法學院人權研究中心編，北京大學出版社2002年5月第1版，第4頁。11.同上，第17頁，第23頁。12.AnIntroductiontotheEuropeanConventiononHumanRights，IainCameron，IustusForlag，3rdedition，Upplasa1998.p.171.“ProtocolOnetoTheConvention”，Article3：，TheHighContractingPartiesundertaketoholdfreeelectionsatreasonableintervalsbysecretballot，underconditionswhichwillensurethefreeexpressionoftheopinioninthechoiceofthelegislature.”13.《憲法學參考資料》（下冊），蕭蔚雲、王禹、張翔編，北京大學出版社，第987頁。

“一國兩制”在台灣存有發展空間的探討邵宗海*一、前言北京對“一國兩制”，的推動始於1981年，迄今為止一直是中共對台政策的主軸。雖然台北對“一國兩制”的回應則始終是持續反對，但是到目前為止，仍是大陸政策不變的立場，這是研習“兩岸關係”的學者一個基本的瞭解。但是也必須有所提醒的是：如果僅是閱讀兩岸官方的文書與代表性談話，就來定論“一國兩制”在台灣存續的問題，可能會產生誤判，因為有時考量到一個模式是否適用，影響最大的因素不是當局，反而是民意。況且，兩岸對“一國兩制”的價值判斷並不一致。從大陸的角度去研判，就會認為“一國兩制”的構想設計簡直就是為台灣量身訂製，處處呈顯出對台灣的寬容大度，特別是統一後，中央不但同意台灣的政治、經濟、與社會制度都可以不變，而且還允許保有軍隊，這樣優惠的條件賦予台灣還有甚麼可以挑剔。譬如國務院發展研究中心港澳研究所副所長、全國人大常委會香港基本法委員會委員饒戈平曾經表示：“‘一國兩制’最早的提出，是解決台灣問題，但是因為台灣問題解決非常複雜，而香港的回歸在先，.所以最早的實施是在香港”。“我們並不要改變台灣現存的生活方式和社會制度，當地的民眾可以自己管理自己，只要能夠共同維護中國，一個中國原則，維護中國的主權和領土完整，那麼他在當地的治理方式可以由台灣民眾按照確定的法律來實行自治”。饒甚至認為：“台灣有軍隊，大陸可以不派軍隊去，所以到那個時候，台灣的‘一國兩制’這種高度自治的程度，恐怕比香港還要更高，更寬鬆”但是換成從台灣的角度去研判，台北對“一國兩制”的解讀會因政治立場不同而有相異，而從官方的說辭更會覺得“一國兩制”的構想設計本就是為中共準備作為中央定位的預謀，而且這種制度也只是一種權宜的安排，具暫時性質，不適宜台灣未來的出路，所以從官方*台灣中國文化大學社會科學學院院長。1

到民間，對“一國兩制”的接受度始終呈現很低的接受度。根據台北陸委會的看法：“‘一國兩制’是大陸當局用以處理香港問題的模式”。2此一政治公式原本是大陸當局為處理兩岸關係而設計的。大陸當局欲藉“一國兩制”在香港的實施而移殖於台灣，以謀求以大陸為主的兩岸統一。基於如此認知，台北當然要持反對的立場。到底要接受誰的看法來檢驗“一國兩制”價值的標準，這可能是個不易回答的答案。但是在本文中，還是透過一些對“一國兩制”民調數字的解讀，希望能產生一些不完全是傳統的價值判斷，成為作者企圖去發現新的事證的動力。因此，為了釐清“一國兩制”經過20多年來不斷的由中共中央強力的宣傳與推動，與台灣呈現低接受度的落差，本文特從台灣歷年來對是否接受“一國兩制”的民調結果，進行數字與問卷內容的深入分析，主要是希望來了解：1、從民調數字來分析“一國兩制”對台灣的適用性；以及2、剖析兩岸怎麼從民調數字上去觀察“一國兩制”是否在台灣存在有發展的空間。二、台灣的民調確實顯示有一定比例的民眾贊同“一國兩制”其實，從台灣歷年來的民調數字來看，確實發見有一定程度的台灣民眾對“一國兩制”表示可以接受。屬於這塊領域的民眾是基於甚麼樣的心態與認知予以贊同，在過去兩岸的學界確是很少作深入的探討。在仔細對認同“一國兩制”的數字作進一步的分析之後，也會發現台灣民眾是有一定的比例覺得“一國兩制”是可以接受的模式。譬如說，在附件一77次的調查裹，雖然在早前的十年，贊同“一國兩制”的民眾比例大都在10％以下，很低的支持率當然就會拉下平均支持率。但之後就有36次，開始有兩位數的受訪者表達了贊同的立場，顯示台灣對這項制度的認知與認同開始遞升。而在這36次有兩位數贊同的調查裡，其中就有15次數據是超過20％以上的比例，甚至尚有3次民調高達三成五以上的民眾支持“一國兩制”

模式：那分別是2001年新黨立委馮滬祥委託民意調查基金會的46％，2002年3月的大專教師協會的37.2％，以及2003年1月TVBS電視台的35％。在1991—2008年間共進行的77次對“一國兩制”的調查裡，表達可以接受的平均支持率竟然還是有14.32％。即使在2006—2008年8次的民調中，儘管其中就有7次是由陸委會委託，表達可以接受“一國兩制”模式的平均支持率也有13.725％。證明台灣對“一國兩制”覺得可以接受的民眾，大約應是在一成五左右。對台灣2300萬人口而言，這股大約有345萬認同“一國兩制”的台灣民眾，仍是一股不可忽視的力量。三、民調中選擇“現狀”者實際是隱含對“兩制”的認同另外值得注意的是，在民調針對統獨議題問答中，至少在“統一”或“獨立”那麼極端的答案之外，還有“現狀維持”可以選擇，因此往往“現狀”就為多數台灣民眾所能接受。但是如比較起“是否贊同一國兩制”這樣的問題裹，卻是除了“取”與“捨”之外，幾乎就沒有第三種的空間可以選擇；所以統獨議題中，會選擇“現狀維持”答案的民眾，就可能有需要去了解，“現狀”到底是一個甚麼樣內容與方向的性質。若從台灣角度去觀察“現狀維持”，絕大部分與“兩制”的內容有很大的重疊，只不過對“一國”的解讀會有不同的看法。因此，可以得出一種假設判斷：“台灣民眾在兩岸之間，不會排斥而且極可能會接受兩制並存的模式”，如果“一國”的爭議可以順利解決，“一國兩制”在台灣的實踐，是“水到渠成”，而且在“一國兩制接受與否”這項議題中，要回答那麼明顯“愛恨分明”的答案，事實上並不是件十分困難的事，但在附件一77次調查裡，居然發現回應“無意見或拒答”的民眾都見有兩成以上的比例，顯見是有一定比例的民眾對此問題是寧願選擇沉默。到底這是對“一國兩制”的無言反彈，還是對“一國兩制”不表排斥，也應該是可以再深入探究的題目。對問題採“無意見或拒答，的民眾，至少有一部分對“一國兩制”的內涵

一直覺得不是十分了解，所以回答的態度始終是消極的，這也正是反映出北京對“一國兩制”的宣傳應尚有努力的空間。另外也有一部分有可能是出自恐懼心態的反應，因為在台灣，“一國兩制”過去在台灣已被污名化，甚至與“中共對台統戰”劃上等號，因此，有些民眾雖不排斥，但在無法分辦自已是否可接受之前，寧願採取“無意見或拒答”，實際上是在保護自己。四、問卷設計內容的不同可能導致不同的結論對於會影響到“一國兩制”民調的數字，作者非常坦率的說：問卷內容的設計對民調結果來說是項關鍵。有時它的影響所及，可能會與大環境改變的力量相當。謹以下面幾個例子來說明：1、在2009年之前，所有由陸委會委託外界學術機構策劃的民調案裡，都是使用一律的內容來詢問受訪者：“關於兩岸關係的發展，中國提出‘一國兩制’的主張，將台灣看作地方政府，接受中國統治，中華民國政府此後不再存在，對中國這種‘一國兩制’的主張，請問您贊成還是不贊成？”這樣的問題確是將“一國兩制”的內涵與定位非常清楚表達，但是其中“將台灣看作地方政府，並接受中國統治”，而且“中華民國政府此後不再存在”，這三段帶有強烈暗示性的用語，應是受訪者在決定是否投下贊同票時一個非常重要考量的因素。因此，只要是陸委會委託的民調，傾向不贊同的台灣民眾往往都在七成以上。2、相較於媒體的問卷內容，就會發現即使媒體對“一國兩制”的內涵與定位也是相當明確，但是因為沒有使用上述陸委會慣用的三段帶有強烈暗示性用語，因此整個民調的數字就會呈顯不一樣的結果。我們試以2007年陸委會與TVBS的兩項民調為例，就會很清楚說明作者的判斷。陸委會在該年4月就用其“一律內容”的問卷進行調查，結果是72.2％的受訪者不贊同、12.8％贊同、14.9％無反應。TVBS則在6月以“請問您贊不贊成台灣與中國大陸的關係實施‘一國兩制’，也就是目前香港與中國大陸的模式”來詢問受訪者，其實這個內容也其有貶台灣為地方政府的實質，或暗

示可能需要接受中國統治，甚至中華民國政府此後也不可能存在，但是因為沒有直接說出，因此只有55％不贊同、23％贊同、21％不知道，與陸委會的案例有相當距離的差異。而且更有意思的是TVBS在同一個問卷上還問到另一個問題是“整體而言，請問您認為請問您贊不贊成台灣與中國大陸的關係實施‘一國兩制’，也就是目前香港與中國大陸的模式？適不適合用在台灣”？其實問題與“請問您贊不贊成台灣與中國大陸的關係實施‘一國兩制’，也就是目前香港與中國大陸的模式”？沒有多大區別，不過重點則是在“適不適合用在台灣”，而且沒有任何暗示性的用語，結果還是53％不贊同、21％贊同、26％不知道，與前一問題相距不大。甚麼原因可以解釋？就是台灣民眾在性格上無法接受會有明確矮化台灣的前提存在。多年之前，總有七成以上的台灣民眾可以接受兩岸直航，可是一旦民調上問卷說明華航飛機上國旗標誌因直航要被塗銷時，於是民調中接受直航的數字一下就可能跌落至三成。上面的兩個例子，是充分說明問卷的不同設計，是可以改變民調的結果。也從這項定論，來回答為甚麼在台灣有關“一國兩制”的民意調查，其結果數字總是會有相異的質疑。五、台北實際要認知它早已在“一國兩制”體制下運作當然，這份民調數字對台北也應該同樣要有點啓示。如果說，台灣獨立的目標在現階段大陸政策已完全摒棄，那麼台北就必須對“一國兩制”要有一個新的思維來因應，重要的是，對“一國兩制”的思考，不是只在取捨之間作選擇，應是把它運作成可由台北來主導的主張。有一個現象值得台灣民眾來思考。當台北朝野都在過去20多年全面反對“一國兩制”時，殊不知自己內部絕大多數的台灣民眾，都已實質上選擇了“一國兩制”的模式，作為它對應大陸不同制度與生活的共存方式。這種說法或許外界一時不能接受，但是它卻是法理上與事實上存在的現象。首先我們必須指出，目前台灣地區民眾在選擇台灣未來走向最

多的項目，是“現狀維持”而非“統一”或“獨立”。台北陸委會在2008年共作了4次的民調，均顯示出“現狀維持”仍獲得台灣民眾的高度支持。3這裡所提及不管是“現狀”或“廣義維持現狀”，看起來最少都有78.63％，最多甚至創紀錄的升至91.8％的支持，證明“現狀”確是台灣民眾的最愛（見附件二）。不過，“現狀”畢竟只是個過程，在最後階段都需要選擇“統一”、“獨立”、或是“永遠維持現狀”的結局，所以，它是種暫時、過渡、或權宜的現象。不過對台灣民眾來說，這種“現狀”的生存方式他們卻是甘之如貽。實際上，這種所謂“現狀”的生存方式，在早期來說，就是說在台灣這裡過的是“資本主義生活的方式”，而在大陸那裡過的則是“社會主義生活的方式”，等到兩岸密切交流之後，也有另一種說法：“是說在台灣這裡過的是‘自由民主的政治制度’，而在大陸那裡過的則是‘一黨專制的政治制度’”。也等於說，從上面民調數字顯示台灣多數民眾對現狀的支持，就可推論出兩制在台灣民眾心目中根本是存在，而且是可以接受的。或許台灣面對“一國兩制”時在意的只是“一國”。假如中華民國的憲法仍為多數台灣人民所遵循，4那麼在“憲法”規範之下，兩岸本就是分成台灣地區與大陸地區，在“憲法一中”的框架下，宣稱主權仍及於整個中國的台北當局，5一直沒有強烈反對兩岸在過去分別採行了不同的生活方式與社會制度。仔細思索一下，那不就是另一種的“一國兩制”？而重要的是，台灣民眾在兩岸分治近60年的期間裡，都已經偏愛“現狀維持”的模式，所面對的現實，不就是活生生的“一國兩制”方式？若謂台北對“一國兩制”有疑慮，在經過近60年的經驗之後，又何慮之有？所以，當自己已經選擇“一國兩制”的形式生存時，台灣實在也不需對北京的“一國兩制”全力反彈。如果未來的“一國兩制”的模式，台北建議：兩岸均具平等地位，沒有誰主誰從的問題，而且共享主權，一起分享國家的強盛與繁榮，那麼這樣的“一國兩制”，台灣2300萬人民或大陸13億人民或尚有“試探”的藉口。

附件一1991～2008年民眾對中共提出“一國兩制”模式解決兩岸問題的看法編號調查時間贊成（接受）不贊成（不接受）可行（適用）不可行（不適用）無意見/拒答調查單位委託單位調查對象樣本數11991年1月7.7％74.1％18.3％中華徵信所行政院大陸委員會台灣地區民眾106721991年8月8.0％53.0％39.0％聯合報台灣地區民眾87931992年6月4.4％68.5％27.1％政治大學行政院大陸委員會41993年1月9.1％78.9％12.0％中華徵信所行政院大陸委員會台灣地區民眾106751993年8月5.2％80.3％14.1％柏克市場調查公司行政院大陸委員會台灣地區民眾106761993年9月6.1％68.8％24.9％中國時報台灣地區民眾75071993年10月4.7％78.8％16.5％中華徵信所行政院大陸委員會台灣地區民眾106781993年10月3.3％91.7％5.1％柏克市場調查公司行政院大陸委員會國民黨51691994年2月4.1％73.8％22.2％行政院大陸委員會台灣地區民眾1600101995年3月7.8％84.5％7.7％中華徵信所行政院大陸委員會台灣地區民眾1067111991年1月3.5％77.7％18.7％行政院大陸委員會台灣地區民眾1621121996年3月3.9％71.5％24.6％民進黨台灣地區民眾1125131996年12月14.0％54.0％32.0％聯合報台灣地區民眾1189141997年2月6.2％74.5％19.3％行政院大陸委員會台灣地區民眾1610151997年5月12.9％60.9％26.2％世新傳播學院民調中心韓國瑜立委辦公室台灣地區民眾1084161997年7月21.0％62.0％17.0％聯合報台灣地區民眾949171998年4月8.5％81.2％10.3％柏克市場調查公司行政院大陸委員會台灣地區民眾1067181998年5月9.9％76.7％13.4％中山大學民意調查研究中心行政院大陸委員會台灣地區民眾1122191998年7月9.0％59.0％-21.0％聯合報台灣地區民眾938中心選舉研究政治大學中心選舉研究政治大學中心選舉研究代表十四大全黨政治大學中心選舉研究------------------------------------------1

（續前）編號調查時間贊成（接受）不贊成（不接受）可行（適用）不可行（不適用）無意見/拒答調查單位委託單位調查對象樣本數201998年9月6.3％73.0％20.7％中正政治系民調組行政院大陸委員會台灣地區民眾1078211998年10月8.7％76.4％14.9％中正政治系民調組行政院大陸委員會台灣地區民眾1107221999年3月9.1％72.9％18.0％中正政治系民調組行政院大陸委員會台灣地區民眾1067231999年4月7.6％64.9％聯合報台灣地區民眾1189241999年5月4.0％77.5％18.5％行政院大陸委員會台灣地區民眾3343251999年6月6.6％67.6％15.8％空中大學公共行政學系台灣地區民眾1024261999年7月25.4％54.1％20.5％聯合報台灣地區民眾995271999年8月0.4％87.2％2.3％中華徵信所行政院大陸委員會台灣地區民眾1067281999年9月20.4％58.1％21.5％聯合報台灣地區民眾1065291999年10月8.5％75.0％16.5％中山大學民意調查研究中心行政院大陸委員會台灣地區民眾1119301999年12月3.0％59.0％28.0％中國時報台灣地區民眾811312000年2月9.8％78.8％柏克市場研究顧問有限公司行政院大陸委員會台灣地區民眾1067322000年4月9.3％74.3％16.4％行政院大陸委員會台灣地區民眾1085332000年5月12.2％83.7％4.1％中華徵信所行政院大陸委員會台灣地區民眾1067342001年3月16.1％73.9％10.0％中山大學民意調查研究中心行政院大陸委員會台灣地區民眾1077352001年4月17.8％59.8％22.4％中國國民黨文化傳播委員會台灣地區民眾1080362001年6月31.0％46.0％TVBS民意調查台灣地區民眾940372001年6月10.6％75.2％外交部台灣地區民眾1069382001年6月29.0％57.0％14.0％聯合報民意調查台灣地區民眾746392001年6月33.0％51.0％聯合報民意調查中心台灣地區民眾1035政治大學中心選舉研究111政治大學中心選舉研究中心中心政治大學中心選舉研究政治大學中心選舉研究---------------------------------------------

（續前）編號調查時間贊成（接受）不贊成（不接受）可行（適用）不可行（不適用）無意見/拒答調查單位委託單位調查對象樣本數402001年7月13.3％70.4％中正大學民意調查研究中心行政院大陸委員會台灣地區民眾1100412001年7月47.5％39.4％13.1％民意調查基金會新黨立委馮滬祥台灣地區民眾1000422001年8月27.8％56.9％15.3％勁報與中天電視民調中心台灣地區民眾1046432001年10月32.5％61.1％open雜誌台灣地區民眾442001年10月20.0％60.0％20.0％勁報委託中天新聞民調中心台灣地區民眾705452001年10月28.0％54.9％17.1％蓋洛普民調公司三立電視台台灣地區民眾1120462001年11月8.6％72.1％19.3％政大選研中心外交部台灣地區民眾1076472002年2月9.4％70.7％20.0％行政院大陸委員會台灣地區民眾1081482002年3月37.2％37.5％中華民國大專教師協會台灣地區民眾1083492002年4月10.4％69.9％19.6％行政院大陸委員會台灣地區民眾1091502002年5月32.6％44.1％23.3％國民黨台灣地區民眾1067512002年7月10.8％70.2％19.0％行政院大陸委員會台灣地區民眾1091522002年8月24.0％57.0％聯合報民意調查台灣地區民眾855532002年12月9.1％72.5％18.4％e社會有限公司行政院大陸委員會台灣地區民眾1076542003年1月35.0％52.0％13.0％TVBS民意調查台灣地區民眾1023552003年5月10.3％72.6％17.0％行政院大陸委員會台灣地區民眾1082562003年8月8.3％74.9％行政院大陸委員會台灣地區民眾1149572003年10月17.0％71.4％16.7％聯合報民意調查台灣地區民眾1171582003年11月7.4％71.4％21.2％行政院大陸委員會台灣地區民眾1100592004年3月11.8％80.7％-7.5％柏克市場研究顧問有限公司國策研究院台灣地區民眾1067政治大學中心選舉研究政治大學中心選舉研究政策研究部中央委員會政治大學中心選舉研究中心資訊管理中心政治大學中心選舉研究政治大學中心選舉研究中心政治大學中心選舉研究----------------------------------------------

（續前）*資料來源：行政院大陸委員會，針對“一國兩制”贊成與否的民意調查數據編號調查時間贊成（接受）不贊成（不接受）可行（適用）不可行（不適用）無意見/拒答602004年4月8.3％80.8％10.8％612004年7月9.4％73.6％17.0％622004年9月12.7％81.4％5.9％632004年12月12.9％75.4％11.7％642005年5月10.9％70.8％18.3％652005年8月11.4％72.6％16.0％662005年11月10.4％78.3％11.3％672006年3月10.0％75.4％14.6％682006年9月13.3％76.3％10.4％692006年12月14.6％73.0％12.4％702007年4月12.8％72.2％14.9％712007年6月21％53％26％722007年6月23％55％21％732007年8月14.8％67.8％17.4％742007年12月17.6％71.2％11.2％752008年3月13.2％81.7％5.1％762008年3月7.9％88.3％3.8％772008年8月8.1％81.8％10.1％調查單位柏克市場研究顧問有限公司TVBS民意調查中心TVBS民意調查司民進黨民調中心委託單位行政院大陸委員會行政院大陸委員會行政院大陸委員會行政院大陸委員會行政院大陸委員會行政院大陸委員會行政院大陸委員會行政院大陸委員會行政院大陸委員會行政院大陸委員會行政院大陸委員會行政院大陸委員會行政院大陸委員會徵信所股份有限公司行政院大陸委員會調查對象台灣地區民眾台灣地區民眾台灣地區民眾台灣地區民眾台灣地區民眾台灣地區民眾台灣地區民眾台灣地區20歲以上民眾台灣地區20歲以上民眾台灣地區20歲以上民眾台灣地區20歲以上民眾台灣地區20歲以上民眾台灣地區20歲以上民眾台灣地區20歲以上民眾台閩地區20-69歲民眾台灣地區20歲以上民眾台灣地區20歲以上民眾樣本數10831153106710671084109611021088106810731072953953109510671094政治大學中心選舉研究政治大學中心選舉研究柏克市場研究顧問有限公司政治大學中心選舉研究政治大學中心選舉研究政治大學中心選舉研究政治大學中心選舉研究政治大學中心選舉研究政治大學中心選舉研究政治大學中心選舉研究中心政治大學中心選舉研究政治大學中心選舉研究柏克市場研究顧問有限公------------------------------------

附件二2009～2010年台灣民眾對統獨立場的民調編號調查時間調查題目調查結果調查單位調查對象及有效樣本數12009.3.6及3.11台灣民眾統獨立場趨勢。如果只有一種選擇，請問您比較希望台灣成為一個獨立的國家，還是台灣和大陸統一？傾向獨立：19％TVBS民調中心台灣地區20歲以上民眾1113傾向統一：5％維持現狀：64％沒意見：12％台灣獨立：66％台灣與大陸統一：17％沒意見：18％2009.4.17∼20關於台灣和大陸的關係，有下面幾種不同的看法：1.盡快統一2.盡快宣布獨立3.維持現狀，以後走向統一4.維持現狀，以後走向獨立5.維持現狀，看情形再決定獨立或統一6.永遠維持現狀。請問您比較偏向哪一種？盡快統一：1.2％行政院大陸委員會委託政大選研中心台灣地區20歲以上民眾1132盡快宣布獨立：6.7％維持現狀以後走向統一：7.6％維持現狀以後走向獨立：15.1％維持現狀，看情形再決定獨立或統一：35％永遠維持現狀：27％無反應：7.4％32009.5.6∼9在我們的社會裡，有人說台灣應該獨立，也有人說台灣和大陸應該統一，也有人主張應該維持現狀，請問您自己比較贊成哪一種說法？盡快統一：0.5％政治大學外交政策研究中心委託年代民調中心台閩地區年滿20歲以上民眾1072盡快獨立：7.4％維持現狀以後走向統一：3.7％維持現狀以後走向獨立：13.1％先維持現狀，以後再看情形：53％永遠維持現狀：14.7％不知道/拒答：7.6％42009.5.12∼14關於台灣與大陸的關係，請問您認為是應該獨立、維持現狀或統一？愈快獨立愈好：9.2％中國時報委託艾普羅民意調查股份有限公司台灣地區20歲以上成年人1007先維持現狀看情形再獨立：23.6％永遠維持現狀：43.6％先維持現狀看情形再統一：14.4％愈快統一愈好：1.2％無意見/不知道：8.1％2

（續前）編號調查時問調查題目調查結果調查單位調查對象及有效樣本數52009.5.13∼15台灣民眾統獨立場趨勢先維持現狀，以後再獨立：10.4％遠見雜誌民調中心台灣地區20歲以上民眾1003盡速獨立：15％先維持現狀後再看情形：44.9％先維持現狀再統一：5.1％永遠維持現狀：11.5％盡速統一：3.2％62009.5.24∼7.24請問您覺得兩岸未來應該要統一、保持現狀還是台灣獨立？盡快統一：2％財團法人世界領袖教育基金會、洪秀柱委員辦公室聯合主辦遠見雜誌民調中心台灣地區20歲以上民眾1003盡快獨立：2.5％維持現狀以後走向統一：11.5％維持現狀以後走向獨立：21.4％維持現狀，看情形再決定獨立或統一：49.5％永遠維持現狀：12.4％72009.6.4∼6*民眾統獨立場？統一：6％台灣民意學會台灣地區20歲以上成年人1082維持現狀以後再決定：53.4％永遠維持現狀：19.9％獨立：16.2％未表態：4.5％82009.9.24∼26關於台灣和大陸的關係，有下面幾種不同的看法：1.盡快統一2.盡快宣布獨立3.維持現狀，以後走向統一4.維持現狀，以後走向獨立5.維持現狀，看情形再決定獨立或統一6.永遠維持現狀。請問您比較偏向哪一種？盡快統一：1.7％行政院大陸委員會委託政大選研中心台灣地區20歲以上民眾1091盡快宣布獨立：5％維持現狀以後走向統一：8.7％維持現狀以後走向獨立：14.9％維持現狀，看情形再決定獨立或統一：35.4％永遠維持現狀：28％不知道/無意見：6.3％92009.10.14∼16*台灣民眾統獨立場趨勢先維持現狀，以後再獨立：10.3％遠見雜誌民調中心台灣地區20歲以上民眾1006盡速獨立：19％先維持現狀後再看情形：40.7％先維持現狀再統一：4.3％永遠維持現狀：11％盡速統一：4％

（續前）編號調查時間調查題目調查結果調查單位調查對象及有效樣本數102009.12.6∼8長期而言，你希望大陸與台灣的關係最好獨立、統一還是維持現狀？維持現狀（包括永遠維持現狀/先維持現狀，再看情形決定）：35％天下雜誌群民調中心台灣地區18歲以上民眾1090維持現狀以後走向獨立：33％維持現狀以後走向統一：10％盡快統一：2％盡快獨立：11％不知道/拒答：9％台灣民眾統獨立場趨勢先維持現狀，以後再獨立：7.8％遠見雜誌民調中心台灣地區20歲以上民眾1000盡快獨立：16.1％先維持現狀後再看情形：42.5％先維持現狀再統一：4.1％永遠維持現狀：7.6％盡速統一：3.3％未明確表態：18.6％122009.12.16∼17台灣民眾統獨立場趨勢傾向獨立：20％TVBS民調中心台灣地區20歲以上民眾1075傾向統一：4％維持現狀：64％沒意見：12％13關於台灣和大陸的關係，有下面幾種不同的看法：1.盡快統一2.盡快宣布獨立3.維持現狀，以後走向統一4.維持現狀，以後走向獨立5.維持現狀，看情形再決定獨立或統一6.永遠維持現狀。請問您比較偏向哪一種？盡快統一：1.8％行政院大陸委員會委託台北市立教育大學民意與政策研究中心台灣地區20歲以上民眾1092盡快宣布獨立：6.8％維持現狀以後走向統一：7.8％維持現狀以後走向獨立：16.9％維持現狀，看情形再決定獨立或統一：33％永遠維持現狀：29.8％不知道/無意見：3.3％112009.12.7∼92009.12.25∼27

（續前）編號調查時間調查題目調查結果調查單位調查對象及有效樣本數142010.3.15∼17台灣民眾統獨立場趨勢台灣應該盡快獨立：15.9％遠見雜誌民調中心台灣地區20歲以上民眾1007先維持現狀再走向獨立：10.3％先維持現狀再看情形：42.5％永遠維持現狀：12.4％先維持現狀再和大陸統一：5.6％台灣應該盡快和大陸統一：4.9％不知道/未回答：8.5％152010.4.29∼5.2關於台灣和大陸的關係，有下面幾種不同的看法：1.盡快統一2.盡快宣布獨立3.維持現狀，以後走向統一4.維持現狀，以後走向獨立5.維持現狀，看情形再決定獨立或統一6.永遠維持現狀。請問您比較偏向哪一種？盡快統一：1.5％行政院大陸委員會委託政大選研中心台灣地區20歲以上民眾1087盡快宣布獨立：4.9％維持現狀以後走向統一：8.6％維持現狀以後走向獨立：15.8％維持現狀，看情形再決定獨立或統一：38.7％永遠維持現狀：25％不知道/無意見：5.6％162010.7.14∼16民眾統獨立場盡快統一：2.8％遠見雜誌民調中心台灣地區20歲以上民眾1010盡快獨立：18.5％維持現狀再和大陸統一：4.7％維持現狀再走向獨立：10.5％維持現狀再看情形：38.2％永遠維持現狀：13.0％未表態：12.3％2010.8.20∼26請問您個人比較希望看到台灣盡快獨立？或盡快和大陸統一？還是維持目前情形？盡快獨立：15.9％聯合報台灣地區20歲以上民眾1001盡快統一：4.7％維持現狀以後再獨立：14.6％維持現狀以後再統一：8.8％永遠維持現狀：50.7％其他主張：1.3％不知道/無意見：3.7％未回答：0.3％17

（續前）資料來源：行政院大陸委員會，其“年度綜合分析報告”的民意調查數據。編號調查時間調查題目調查結果調查單位調查對象及有效樣本數18關於台灣和大陸的關係，有下面幾種不同的看法：1.盡快統一2.盡快宣布獨立3.維持現狀，以後走向統一4.維持現狀，以後走向獨立5.維持現狀，看情形再決定獨立或統一6.永遠維持現狀。請問您比較偏向哪一種？盡快統一：1.7％行政院大陸委員會委託政大選研中心台灣地區20歲以上民眾1072盡快宣布獨立：6.5％維持現狀以後走向統一：8.1％維持現狀以後走向獨立：13.0％維持現狀，看情形再決定獨立或統一：34.6％永遠維持現狀：30.5％不知道/無意見：5.6％19盡快統一：2.5％遠見雜誌民調中心台灣地區20歲以上民眾1008盡快獨立：16.4％維持現狀再和大陸統一：4.6％維持現狀再走向獨立：11.3％維持現狀再看情形：41.4％永遠維持現狀：13.4％未表態：10.4％關於台灣和大陸的關係，有下面幾種不同的看法：1.盡快統一2.盡快宣布獨立3.維持現狀，以後走向統一4.維持現狀，以後走向獨立5.維持現狀，看情形再決定獨立或統一6.永遠維持現狀。請問您比較偏向哪一種？盡快統一：1.2％行政院大陸委員會委託政大選研中心台灣地區20歲以上民眾1070盡快宣布獨立：6.4％維持現狀以後走向統一：7.1％維持現狀以後走向獨立：17.6％維持現狀，看情形再決定獨立或統一：34.2％永遠維持現狀：28.4％不知道/無意見：5.2％202010.8.1∼52010.12.13∼152010.12.24∼27民眾統獨立場

註釋：1.饒戈平：《一國兩制同樣也適用在台灣》，中國評論新聞網，2007年6月27日，＜http://www.chinareviewnews.com/doc/1003/9/7/6/100397613.html？Coluid＝3&kindid＝15&docid＝100397613&mdate＝0911123624＞。2.《我們對“一國兩制制”的看法》，行政院陸委會網站，1998年7月23日＜http://www.mac.gov.tw/ct.asp？xItem＝45564&CtNode＝6075&mp＝1＞3.（一）2008年12月19-21日的民調，主張廣義維持現狀（包括“維持現狀”，“看情形再決定獨立或統一”、“維持現狀，以後走向統一”、“維持現狀，以後走向獨立、永遠維持現狀”）的民眾佔絕大多數（91.8％），為歷來調查新高。主張“維持現狀，看情形再決定獨立或統一”是六種意見裡的最大多數（佔40.9％），主張“永遠維持現狀”者佔25.5％（二）2008年10月10-12日的民調，主張廣義維持現狀（包括“維持現狀，以後走向統一”、“維持現狀，以後走向獨立”、“維持現狀，看情形再決定獨立或統一”“永遠維持現狀”的民眾佔絕大多數（78.63％）。主張“維持現狀，看情形再決定獨立或統一”是六種意見裡的最大多數（佔36.17％）（三）2008年8月22-24日的民調，主張廣義維持現狀（包括“維持現狀，看情形再決定獨立或統一”、“維持現狀，以後走向統一”、“維持現狀，以後走向獨立”“永遠維持現狀”）的民眾佔絕大多數（82.6％）。主張“維持現狀，看情形再決定獨立或統一”是六種意見裡的最大多數（佔34.4％），主張“永遠維持現狀”者佔22.4％。（四）2008年3月23-25日的民調，主張廣義維持現狀（包括“維持現狀，看情形再決定獨立或統一”、“維持現狀，以後走向統一”、“維持現狀，以後走向獨立”“永遠維持現狀”）的民眾佔絕大多數（91.1％）。主張“維持現狀，看情形再決定獨立或統一”是六種意見裡的最大多數（佔43.5％），主張“永遠維持現狀”者佔20％。此外，傾向獨立的比率（23.1％，含“盡快宣布獨立”6％及“維持現狀，以後走向獨立”17.1％）超過傾向統一的比率（12.2％，含“盡快統一”1.7％及“維持現狀，以後走向統一”10.5％）。請參閱陸委會網站中，“大陸政策與情勢”欄目中“大陸政策與民意”的項目，網址：＜http://www.mac.gov.tw/＞4.台灣自1991年開始，迄今已經過七次修憲程序，其中最後一次尚在2005年民進黨執政期間完成，沒有一次是採行“廢憲”或是“重新制憲”的程序，這可以充分證明，不管台灣政黨的統獨屬性如何，一旦執政，對“中華民國憲法”仍必須有所遵循。5.1992年8月1日國統會所頒佈的“一個中國意涵”文件，說明了中華民國政府即使在1949年後撤移到台灣，但其主權仍然被強調是及於整個中國。“一個中國意涵”文件全文內容，請參閱行政院大陸委員會網站，＜http:/mac.gov.tw/big5/mlpolicy/mlp2_3htm＞。

基本法第93條的解讀與《內地與澳門特別行政區關於相互認可和執行民商事判決的安排》在澳門的法律地位研究莫世健*一、緒言《內地與澳門特別行政區關於相互認可和執行民商事判決的安排》（以下簡稱《安排》）由最高法院一位副院長和澳門特區行政法務司司長於2006年2月28日簽署，約定於2006年4月1日生效。1遂後按照內地和澳門各自相關法律程序生效。在澳門，該《安排》於2006年3月14日以第12/2006號行政長官公告形式頒佈，並根據特區第3/1999號法律第六條第一款及第5條（三）款的規定自4月1日起生效。在內地，該《安排》早在簽署前已於2006年2月13日由最高法院審判委員會第1378次會議通過，而在簽署後則由最高法院於2006年3月21日以法釋〔2006〕2號文件公佈，2以最高法院對下級法院發佈的司法解釋方式在內地生效。《安排》在澳門和內地不同的生效方式源於內地和澳門法律體制和具體法律規定的不同，同時也反映了內地和澳門對《安排》類法律文件性質和地位的不同解讀。《安排》的導言部分明確聲明，該安排是按照澳門基本法第93條規定作出的。該聲明對於我們理解《安排》在澳門的法律地位有重要意義。事實上，基本法第93條不僅是《安排》的法理基礎，也是澳門的第3/1999號法律，可稱為《法規的公佈與格式法》，第5條第（三）款規定的法理依據。3換言之，基本法第93條所規定的“澳門特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助”所產生的結果或法律文件是通過第3/1999號法律第5條第（三）款規定成為澳門法律的。基本法第93條和第3/1999號法律第5條第（三）款的關係對於我們解讀《安排》在澳門的法律地位提供了參考。*澳門大學法學院院長，講座教授，中國政法大學兼職教授

《安排》的目的是為在內地和澳門間建立相互認可（承認）和執行民商事判決的雙向機制。該《安排》對其適用範圍，判決概念，管轄權，財產的查封或凍結，申請書內容，申請所需基本文件，審查條件，部分判決的認可和執行等跨境認可和執行民商事判決的程序和實體問題作了約定，共24條。比於2006年7月14日生效的《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行當事人協議管轄的民商事案件判決的安排》（簡稱《內地與香港安排》多了5個條款。本論文僅在必要時才與《內地與香港安排》作比較。特別需要指出，《安排》第11條對內地和澳門相互認可和執行民商事判決制定了統一的標準。這是否意味着內地和澳門法院在審理相互認可與執行判決時必須參照《安排》第11條規定。對於這個問題，多數人都會給出肯定的答覆，否則內地和澳門的特殊《安排》則失去實際意義。但澳門的法院實踐則顯示了一種相反的趨勢。在筆者截至2012年12月底所搜集到的19個於《安排》生效後澳門法院所作的判決中，4沒有一個案件是僅依據《安排》第11條規定作出的。這些判決大致分為三類：同時適用了《澳門民事訴訟程序法》（簡稱《民訴法》）第1200條（第1200條規定了審查和認可澳門境外法院判決的條件）和《安排》第11條的判決為7個（此類判決可簡稱為“雙標準審查”），5僅適用《民訴法》第1200條的判決為10個（此類判決可簡稱為“單標準審查”），6提及《安排》，但沒有適用第11條而僅使用《民訴法》第1200條的作出判決的為2個（此類也視為“單標準審查”）。7澳門法院的實踐引起我們對《安排》在澳門的法律地位的反思。同時適用《安排》和《民訴法》的法官好像是說兩者地位是平等的，而僅使用《民訴法》的法官則代表了一種《民訴法》高於《安排》的立場。顯然，截至目前沒有判決顯示《安排》的地位高於《民訴法》的立場。但如果我們接受《安排》的法律地位低於或與《民訴法》相等解讀的話，我們則必須面對如何解讀和適用基本法第93條的問題，而此問題的實質是澳門特區政府是否按照該條

款承擔任何與條約義務類似義務或准條約義務。如果將此問題再推進一步的話，問題的實質則是基本法第93條是否帶有任何權力和義務性的授權，且是否暗含該條款項下的協議或安排必須執行和遵守的法律義務。這些是本論文將討論的問題。二、澳門法院涉及《安排》的實踐導致的法理爭論甲、《安排》第11條和《民訴法》第1200條比較《安排》第11條和《民訴法》第1200條的作用都是設立是否認可澳門境外法院所作判決的標準。為了討論方便，這兩個條款將分別引述如下：《安排》第11條被請求方法院經審查核實存在下列情形之一的，裁定不予認可：（一）根據被請求方的法律，判決所確認的事項屬被請求方法院專屬管轄；（二）在被請求方法院已存在相同訴訟，該訴訟先於待認可判決的訴訟提起，且被請求方法院具有管轄權；（三）被請求方法院已認可或者執行被請求方法院以外的法院或仲裁機構就相同訴訟作出的判決或仲裁裁決；（四）根據判決作出地的法律規定，敗訴的當事人未得到合法傳喚，或者無訴訟行為能力人未依法得到代理；（五）根據判決作出地的法律規定，申請認可和執行的判決尚未發生法律效力，或者因再審被裁定中止執行；（六）在內地認可和執行判決將違反內地法律的基本原則或者社會公共利益；在澳門特別行政區認可和執行判決將違反澳門特別行政區法律的基本原則或者公共秩序。《民訴法》第1200條（作出確認之必需要件）內容如下：（一）為使澳門以外地方之法院所作之裁判獲確認，必須符合下列要件：

a）對載有有關裁判之文件之真確性及對裁判之理解並無疑問；b）按作出裁判地之法律，裁判已確定；c）作出該裁判之法院並非在法律欺詐之情況下具有管轄權，且裁判不涉及屬澳門法院專屬管轄權之事宜；d）不能以案件已由澳門法院審理為由提出訴訟已繫屬之抗辯或案件已有確定裁判之抗辯，但澳門以外地方之法院首先行使審判權者除外；e）根據原審法院地之法律，已依規定傳喚被告，且有關之訴訟程序中已遵守辯論原則及當事人平等原則；f）在有關裁判中並無包含一旦獲確認將會導致產生明顯與公共秩序不相容之結果之決定。（二）上款之規定可適用之部分，適用於仲裁裁決。以上兩個條款的內容顯示，雖然都與認可澳門境外法院判決有關，但兩個條款的具體規定和審查標準存在差別。就文字而言，雖然兩個條款都各自包括六個子條款，但這些條款的解讀和應用存在以下主要相同點和不同點：主要相同點：兩個條款均排除審查地法院規定專屬管轄的案件。8兩個條款均以被告/敗訴方是否得到合法傳喚或當事人是否平等作為決定是否認可對方判決的理由，9但《民訴法》第1200條還特別提及了遵守“辯論原則”作為認可境外判決依據。兩個條款均僅認可按照判決作出地法律已經生效之判決。10兩個條款均以違法性或公共利益（內地表述）和公共秩序（澳門表述）作為決定是否認可的依據，且澳門公共秩序的解讀應當包括違法性。11主要不同點：《安排》第11條設立了不予認可的條件，但《民訴法》第1200條規定的是“作出確認之必需要件。12這樣的措辭差別對於案件的處理有直接影響。按照《安排》所設立的原則，只有出現了該條款所規定情形的，才不予承認或執行。而按照《民訴法》所設立的原則，只有滿足該條款條件的，才能認可。兩個條款是在不同的假定前提下適用的，所體現的差別與所謂“法律不禁止

則可行”和“法律許可才可行”兩種法理觀點所導致的差別屬同一性質。兩個條款均有平行訴訟相關條款，但《安排》以申請地訴訟提起時間早，且申請地法院專屬管轄兩項標準決定是否認可對方判決，13《民訴法》則以法院審判行使時間作為提起訴訟已繫屬或案件已有確定裁判之抗辯是否有效的依據。14《安排》以“被請求方法院已認可或者執行被請求方法院以外的法院或仲裁機構就相同訴訟作出的判決或仲裁裁決”，為由拒絕認可對方判決，15但《民訴法》沒有直接對應條款。16再者，《民訴法》第1200條第一款a）項所規定的原則在《安排》第11條中沒有對應條款。這就是說，除了以上存在一定相同，但也存在一定差異的條款外，《民訴法》第1200條中還有《安排》第11條所沒有的條款。反之亦然。以上分析顯示了《安排》第11條和《民訴法》第1200條內容之間的差別，且差別可能大於共同的特點。這些差別會導致按照不同條款（審查標準）所作出的判決結果的差別。這些差別的存在說明研究《安排》在澳門法律體系中的地位和作用的重要理論和實踐意義。乙、“雙標準審查”導致的法理爭論所謂的“雙重標準審查”是指澳門法院在審查內地判決時同時適用《安排》第11條和《民訴法》第1200條的司法實踐。由於法院的判決尚未明確說明法院是如何看待《安排》在澳門法體系中的地位，“雙重標準審查”的實踐似乎顯示相關法官認為《安排》第11條和《民訴法》第1200條處於同等地位。假定這樣的解讀與法官對這個條款的看法一致，一個不可避免的問題則是：如果兩個條款之間出現不一致或矛盾後果時，究竟哪個條款優先使用呢？如前所述，兩個條款的不一致和矛盾不僅有理論上的可能性，也有實踐方面的可能性。例如，如果被告/被申請人提出所謂“辯論原則”的話，17內地法院程序是否能夠滿足澳門法“辯論原則”要求則具有不確定性。如果適用《安排》第11條規定，“辯論原則”沒有明確

提及，且是否能夠納入公共利益尚無定論，因此，很難在《安排》第11條下面找到“辯論原則”存在的依據。此時，如果澳門法院認為某內地判決因違反“辯論原則”不能認可，則可能出現《安排》第11條和《民訴法》第1200條間的衝突。按照筆者前面提及的《安排》第11條和《民訴法》第1200條所設立的不同假定推論：第11條沒有“辯論原則”規定，則不能依據“辯論原則”否認內地法院判決；而《民訴法》要求滿足“辯論原則”，則如果不能滿足，該內地判決則不能獲得承認。在此情況下，哪個條款優先則成為必須面對的問題。同理，如果出現平行訴訟情形，按照哪個條款判斷也成為必須面對的問題。由於《安排》第11條與《民訴法》第1200條所採取的表述不同，這兩個條款同時適用導致衝突的可能性存在。概言之，“雙重標準審查”所可能導致的法理爭論可能出現在兩個層面：《安排》與《民訴法》同時作為兩個不同法律文件的關係，以及基本法第93條與《安排》和《民訴法》之間的關係爭論。《安排》與《民訴法》的關係是指兩者的排序，即《民訴法》作為法典的地位是否高於《安排》作為一個專門法規的地位？或《安排》作為一個較後制定的專門法規地位是否應當高於《民訴法》或第1200條，作為一個較先制定的普遍性法律的地位？基本法第93條與這兩個法律或與《安排》的關係則是一個憲法或准憲法性質的問題。問題的實質是第93條的規定是否能夠賦予《安排》任何特殊法律地位。換言之，問題的實質是如果《安排》不能為澳門法院執行的話，澳門特區政府是否有任何基本法層面的法律義務，或是否會導致違反基本法問題的出現。這些問題將晚些討論。丙、“單標準審查”導致的法理爭論“單標準審查”是指那些僅適用了《民訴法》第1200條和那些雖然提及了《安排》，但最終僅按《民訴法》第1200條作出判決的司法實踐。這些判決的共同特點是忽視了《安排》的存在，而僅適用《民訴法》第1200條所設立的審查標準。這些判決也代表了相關法

官對《安排》的看法，即《安排》是無關緊要或《安排》的地位低於《民訴法》。這種忽視《安排》存在的作法本身就會引起法理層面的爭論，即《安排》的法律地位，及澳門政府和法院是否有適用《安排》的法律義務等爭論。目前尚未出現拒絕認可內地判決的案例，但出現此類判決的可能性是存在的。如果假設某內地判決符合《安排》第11條規定，但最終被澳門法院根據《民訴法》判決不予認可的話，此類實踐會導致下列法理爭論：法院的作法是否構成違法或適用法律錯誤。所謂違法問題與是否違反了《安排》規定有關，而所謂適用法律錯誤則與應當適用哪個法律，即《安排》還是《民訴法》相關。澳門法院的作法是否違反了基本法第93條的規定。所涉及的問題包括基本法第93條規定了甚麼性質的權力和義務，該條款對澳門特區政府的約束力如何，以及該條款是否能夠直接適用於澳門法院的實踐等問題。《安排》是按照澳門第3/1999號法律第5條第（三）款規定，公佈於《公報》第二組的法規，該組項下法律在澳門法律體系中的地位是甚麼？法院是否能夠忽視其存在？以上提及的部分問題與“雙重標準審查”所涉及的爭議類似或重疊，筆者稍後將作出歸納分析。三、基本法第93條與《安排》的關係（一）基本法第93條的解讀基本法第93條的表述比較含糊，採取的措辭為“澳門特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助”。該條款並未明確提及司法協助，也沒有使用司法互助協議的表述。但學者普遍認為該條款所指的就是內地和澳門間的司法協助或互助問題。18澳門政府和立法機構也將此條款視為內地與澳門的司法協助條款。該立場可以通過澳門第3/1999號法律第5條第（三）款規定內容，19以及《安排》是按照該條款被頒佈為澳門法律的事實說明。再者，《安排》導言部分明確聲明該《安

排》是按照基本法第93條簽署的事實，也說明內地最高法院與澳門政府對基本法第93條的共識，即構成內地與澳門相關承認與執行民商事判決安排的法理基礎。由此可見，基本法第93條是規範內地和澳門間司法協助問題的條款是一個共識。而採取“安排”表述，而非“協議”則是一種技術處理，以區別國與國間或澳門政府經過授權與其他國家簽署的司法協助協議。基本法第93條沒有直接使用司法協助一詞的原因應當與司法協助是一個國際間合作模式的習慣用法相關。因此，為了避免對內地與澳門關係的誤解，第93條沒有使用這些帶有國際色彩的術語。但我們如果將內地與澳門間司法協助稱為區際司法協助，或准司法協助也未嘗不可。20因此，內地和澳門間《安排》實質是一種區際或內地與澳門授權機構間的協議或准協議。這些術語使用的差別和微妙變化導致我們必須面對的另一個問題，即《安排》是否具有特定涵義語境下的“協議”義務，以及《安排》是否具有特定語境下的、傳統的司法協助概念所包含的法律義務。如果是這樣，澳門法院對《安排》的立場或實踐的合理性與合法性也必須納入協議和司法協助類似義務語境下考量。基本法第93條的解讀也必須考慮該條款在基本法整體框架下的地位，以及該條款與基本法其他條款的關係。需要指出，第93條是基本法第四節所包括的條款之一，而第四節是關於澳門司法機關的規定。根據第93條所處的位置，可以推定該條款至少是將內地與澳門的司法協助視為澳門司法機關職能之部分，且希望借此安排強調澳門司法機關落實內地與澳門區際司法協助的義務。必須指出，第93條的措辭沒有直接提及司法機構，而是採取了寬鬆的表述方式，即“澳門特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助。”這裡的“澳門特別行政區”沒有說明澳門特區的甚麼機構，即沒有說明行政機關、立法機關，還是司法機關可以行使第93條授權。但根據第93條處於基本法第四節的結構安排，以及《安排》是通過內地最高法院簽署、且以最高

法院司法解釋方式在內地生效的事實判斷，21基本法第93條的立法原意至少應當包括由澳門司法機關參與和執行內地與澳門司法協助安排的涵義。該原意也可以通過《安排》第23條的內容說明，因為該條款規定：“為執行本安排，最高人民法院和澳門特別行政區終審法院應當相互提供相關法律資料。最高人民法院和澳門特別行政區終審法院每年相互通報執行本安排的情況。”因此，筆者認為即使由於澳門法律傳統特點，此類安排不能由澳門法院簽署，但澳門法院或司法機關應當負責落實第93條協議或安排的立法原意是可以確定的。再者，由於司法協助也可能涉及澳門檢察院與內地的合作，第93條沒有對參與方或被授權主體作出具體說明是可以理解的。筆者對第93條的解讀也可以通過對基本法第92條的文字分析獲得支持。第92條同樣是第四節之部分，但該條款明確規定：“澳門特別行政區政府可參照原在澳門實行的辦法，作出有關當地和外來的律師在澳門特別行政區執業的規定。”這個條款明確了“政府”是行使該條款授權的主體，而第93條則僅使用了“澳門特別行政區”的泛指性或抽象表述。筆者認為，就基本法整體而言，如果第93條項下的區際司法協助協議或安排不能確保落實，該條款的存在則失去了實際意義。（二）基本法第93條對內地澳門司法協助“協議”或安排的影響基本法第93條是《安排》的法律依據。作為依據的第93條對《安排》到底有哪些法律意義上的影響呢？同樣問題也可以表述為：作為法律依據，第93條對內地與澳門間的司法協助“協議”到底有哪些法律意義上的影響？筆者認為基本法第93條對內地與澳門間區際司法協助協議或安排的影響可以從以下幾個方面分析：第一，參加安排或者協議的各方是在基本法第93條授權的前提下，參與和制定《安排》的。這是指簽署《安排》各方所從事行為的授權。

第二，《安排》是簽署方按照基本法授權從事行為所產生的後果，該後果的法律意義和地位同樣獲得第93條的支持。筆者認為這樣的解讀是合理的，否則內地和澳門相關機構按照基本法第93條所達成的任何協議或安排無法獲得執行力。第三，《安排》是澳門特區政府按照基本法第93條簽署的，澳門特區政府也因此承擔了相應的執行義務。特區政府簽署《安排》的正當性可以根據基本法第93條和第50條的內容綜合判斷。既然第93條採用了泛指性的表述，特區政府屬於特區概念範疇，所以，特區政府行使第93條的授權合法。同時，基本法第50條第（一）款授權行政長官“領導澳門特別行政區政府，，第（二）款授權行政長官“負責執行本法和依照本法適用於澳門特別行政區的其他法律”。基於此兩項授權，特區行政長官和其授權代表則需要採取必要措施落實基本法第93條內容。因此，特區政府也因此承擔了落實第93條的基本法義務。第四，根據以上分析，筆者認為基本法第93條及相關條款，以及特區政府代表澳門特區簽署《安排》的事實顯示了《安排》作為一個獨立法律文件在澳門的特殊地位。且暫不論《安排》通過《公報》變成澳門法律之部分後其在澳門法律體系中的地位如何，筆者認為即使《安排》尚未變成澳門法律之前，簽署後即按照約定內容產生法律效力。同理，即使《安排》變成了澳門本地法律，《安排》獨立的法律地位也不會因此消失。關於《安排》作為“協議”的獨立法律地位將在本論文下節特別討論。以上分析顯示，基本法第93條賦予按照該條款簽署的內地與澳門司法協助“協議”或安排特殊法律地位。由於特區政府代表澳門特區的參與，基本法第93條和第50條的共同作用也加強了《安排》獨特的法律地位。在現有的《安排》框架下，不僅澳門法院，而且澳門特區政府也有落實和執行《安排》內容的法律義務。該法律義務不僅來自《安排》本身，也來自基本法第93條和第50條。

四、《安排》的法律地位討論甲、《安排》作為內地和澳門之間“協議”的法律地位《安排》是“協議”的替代詞。國際間的司法協助一般是國家主體通過協議方式建立，而協議是條約的一種方式，22其實質就是合同或契約關係。由於內地和香港和澳門關係的特殊性，內地和兩地間簽署的法律文件則多採用替代司，以避免所謂“國際化”的誤解。這是內地處理與香港和澳門關係的一貫實踐。例如，1998年《最高人民法院關於內地與香港特別行政區法院關於相互委託送達民商事司法文書的安排》，1999年《最高人民法院關於內地和香港特別行政區相互執行仲裁裁決的安排》，2006年《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行當事人協議管轄的民商事案件判決的安排》，2003年《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》以及2004年《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》。這些安排都是內地和香港或澳門間官方機構所簽署的文件。雖然稱為“安排”，實際上是一國框架下的“協議”。在“一國兩制”框架下，內地中央政府不能直接對香港或澳門政府發佈命令或指示，因而部分涉及兩地或“雙邊”關係問題，只能通過與“協議”性質類似的“安排”解決。內地使用“安排”一詞的實踐作法在處理台灣關係時出現了鬆動或變通。變通體現在兩岸實際上已經簽署了“協議”形式的法律文件。例如，2009年的《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》和2010年的《兩岸經濟合作架構協議》（EconomicCooperationFrameworkAgreement，簡稱ECFA）。但必須指出，雖然使用了“協議”一詞，但這些“協議”都是由兩岸的民間組織，即海協會和海基會簽署的。所以，也不能與政府間的協議相比。而兩岸非政府組織間的協議，也就是這兩個主體代表各自政府所簽署的合同。此合同的效力僅適用於合同雙方。對各自政府而言，只有道義層面的義務，而不直接產生兩岸政府間的相互義務。但由於兩岸關係的特殊性，以及兩岸政府改善關係的共同願望，這些民間機構經過授權所簽署的協議在兩岸分別按照各自法律規定具有一定法

律效力和可預見性。例如，在內地，此類協議可以通過國務院的具體措施或最高法院的司法解釋方式產生法律效力，23而在台灣，則按照《兩岸人民關係條例》條款通過行政院或立法院程序產生效力。24以上內地在處理與香港和澳門關係，以及處理與台灣關係時所使用的法律術語的微妙差別也從不同方面說明了“安排，與“協議”在大中國概念下的可替換性。在政府機構間的合同或約定則被稱為“安排”，而民間機構間的合同或約定則可以稱為“協議”兩個術語的使用都強調關鍵一點即此類“安排”或“協議”都不同於國際法意義上的協議。如前所述，筆者認為《安排》在簽署後即產生一定的獨立法律地位。其法律地位受到基本法第93條和第50條的支持，也具有一定的政府間“行政合同”的性質。所謂行政合同是一個有爭議的概念。有人採取了廣義的概念，即“行政合同是行政主體之間或行政主體與行政相對人之間，為實現國家行政管理的某些目標而簽署的協議。”25也有人採取俠義的定義，即行政合同是行政主體為了行使行政職能，實現特定行政管理目標，與公民、法人或其他組織達成的協議。26筆者在此僅借用“行政合同”的表述，強調《安排》所產生的政府機關間的合同義務，但不建議真得將合同法原則適用於《安排》的解讀和執行。由於“安排”是“協議”的替代詞，所謂“安排”的合同義務也就是指與國家間協議類似的條約義務。鑒於條約是主權國家間在平等和自願基礎上所達成的共識，條約義務的實質就是合同或契約義務（contractualobligation）。27《維也納條約法公約》（TheViennaConventionontheLawofTreaties）第26條所宣導的條約必須信守原則，就是合同法原則的體現或變形。28由此可見，不論我們稱一個法律文件為“條約”，“協議”，“協定”或“安排”，這個法律文件的內容才是關鍵。因此，當協議性的法律文件被稱為“安排”時，該文件的合同或契約性質法律義務則相應地變成准協議義務或協議類似義務，但不會消失。這是我們理解內地與澳門間《安排》法律地位關鍵原則之一。當我們通過類推方

法將協議的法律義務延伸至《安排》的法律義務時，必然得出《安排》雙方按照約定承擔協議性質法律義務的結論。此義務以《安排》方式獨立存在。《安排》是依據基本法第93條獨立存在的法律文件。第93條授權並允許“澳門特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助。”依據該條款簽署的《安排》自然受到該條款的保護，且獲得獨立的法律地位。否則，該條款的授權則無法落實或實施。筆者認為，按照第93條所作出的各類安排需要按照安排雙方各自法律程序落實和執行，與安排本身是否獨立有效是兩個層面的問題。按照各自法律管轄範圍（法域）實施安排內容是簽署安排各方落實其法律義務的必然結果。如果簽署的任何一方不能按照約定在其法域內落實和執行安排內容，該方則需要向他方承擔准協議性質的義務。此類義務當然不完全與私法意義上的合同義務相同，但一定會導致與違反國家間協議類似的政治或其他後果。當然簽署《安排》各方也可以通過其他變通方式解決問題。但簽署後拒絕執行不是符合慣例的作法。如果簽署《安排》的雙方，最高法院和澳門特區政府在《安排》執行中失去了互信，中央政府和特區政府間的關係一定受到影響。如果不能及時矯正，此類影響一定會在“一國兩制”框架下，或在基本法原則範圍內對中央和澳門關係產生負面影響。這就是為甚麼筆者認為內地和澳門《安排》一定獨立存在的原因。《安排》是准協議性質法律文件、按照其內容約定產生法律效力。即使成為澳門法律之部分後，《安排》並不喪失其獨立的法律地位，仍然獨立存在。這是准協議的性質使然。其獨立於澳門法律之外的性質可以從《安排》本身內容確認。例如，第22條規定：“本安排在執行過程中遇有問題或者需要修改，應當由最高人民法院與澳門特別行政區協商解決。”該項內容涉及最高法院和特權政府的磋商義務，實際上是無法通過澳門本地法方式執行的。如果需要修改或協調，最高法院和澳門特區政府只能根據此約定，直接溝

通解決問題。換言之，需要修改或調整《安排》條款時，簽署雙方不可能按照澳門法律規定或最高法院司法解釋規定啓動此類磋商程序，而必須按照《安排》的約定啓動磋商程序。此條款設立了《安排》雙方協商解決問題的義務，與契約或協議義務類似。因此，即使《安排》已經通過內地和澳門各自法域規定程序和方式分別在各自法域生效，其執行和修改仍然必須按照《安排》條款約定程序執行。這也充分說明了《安排》作為法律文件獨立性的特點。《安排》的獨立特點也可以從澳門政府或立法機構沒有修改其內容，而只將其全部轉換為澳門本地法的特定生效方式判斷。從法理上講，只要確保《安排》內容的落實，如何落實則是澳門自己的事。這就是說，澳門特區也可以採取單獨立法方式，將《安排》中需要在澳門執行的條款整理歸納或通過專門立法方式轉化成澳門法律。29筆者認為，《安排》是次直接全部轉化成澳門法的原因與澳門現有的法律生效制度相關。因為，澳門第3/1999號法律第5條第（三）款已經明確規定與全國其他地區的司法機關簽訂的司法互助協議需在《公報》第二組公佈，這樣在制度上就排除了選擇性的通過專門立法轉化的必要。但筆者希望指出，不論是選擇性地專門立法轉化，還是整體轉化都反映了《安排》是獨立的法律文件的特點，其法律效力不以是否已經轉化成澳門法或內地的司法解釋為前提。如前所述，澳門將《安排》轉化成澳門法僅解決如何在澳門法域內執行《安排》問題。與《安排》對簽署雙方、即最高法院和特區政府是否產生約束力或類似法律效力無關。乙、《安排》作為本地法律在澳門法律體系中的地位眾所周知，《安排》已經通過《公報》宣佈成為澳門本地法律之部分。如何判斷《安排》在澳門法律中的地位，特別是與《民訴法》的關係是我們必須面對的問題。在筆者收集的19個判決中，沒有任何判決明確討論過兩者的關係。法院如何看待此問題不得而知。目前也沒有任何學者或專家討論過此問題。根據7個同時適用了《安排》第11條和《民訴法》第1200條的案例判斷，相關法官應當

是將兩個條款置於平等地位看待，故採取了“雙標準審查”方式。根據12個僅適用了《民訴法》第1200條的案例判斷，相關法官應當認為《民訴法》高於《安排》，故採取了“單標準審查”方式。但沒有任何法官單獨適用《安排》第11條。就此判斷，就認可和執行內地判決而言，至少目前沒有法官認為《安排》的法律地位高於《民訴法》。這些案例代表了司法界對《安排》在澳門法律體系中地位的解讀。這樣的解讀合理嗎？符合基本法第93條嗎？認為《安排》效力低於或等於《民訴法》的觀點值得商榷。這種觀點的法理基礎應當是認為《民訴法》是澳門的基本法典之一，因而應當高於其他單行法規。但筆者認為就《安排》而言，在內地與澳門相互承認民商事判決問題上，《安排》的地位應當高於《民訴法》第1200條規定，理由如下：第一，《民訴法》在認可與執行澳門境外判決問題上已經預留了適用特別法律的空間。此原則見《民訴法》第1199條第一款。該條款稱：“澳門以外地方之法院或仲裁員所作關於私權之裁判，經審查及確認後方在澳門產生效力，但適用於澳門之國際協約、屬司法協助領域之協議或特別法另有規定者除外。”該條款闡述了按照《民訴法》第1200條審查境外判決的一般原則，但同時就此一般原則提供了三項例外，即國際公約例外，司法協助例外和特別法專門規定例外。如前所述，《安排》是一種准司法協助性質的法律文件，因而可以比照司法協助例外。再者，《安排》已經作為澳門地區特別法律公佈，因而也可構成特別法例外。當然，筆者承認“特別法”的概念也許是有爭議的問題，但不論如何定義《安排》的法律性質，它是澳門法之部分的特性不變。因此，筆者認為就在澳門認可內地民商事判決而言，《安排》應當獲得高於《民訴法》第1200條的效力。換言之，如果不需要將《民訴法》與《安排》的地位比較的話，我們也可將《安排》作為《民訴法》第1200條的例外適用。第二，如前所述，基本法第93條和第50條不僅賦予了《安排》

在內地與澳門關係間的特殊地位，且賦予了《安排》在澳門地方法律體系外的獨立法律效力。考慮到《安排》在基本法框架下的特殊性和獨立性，澳門法院在解讀《安排》與《民訴法》第1200條關係時，也應當向《安排》傾斜、即給予《安排》優先適用的法律效力。否則，基本法第93條所期望建立的調整內地與澳門關係的渠道將不暢通，兩地的司法協助將無法落實，基本法第93條也無法執行。第三，從法理角度看，筆者認為爭論的重點不應當是《安排》與《民訴法》整體的地位比較，而應當是《安排》或《安排》第11條與《民訴法》第1200條之間的地位比較。如前所述，《民訴法》第1200條的適用已經受到了《民訴法》第1199條的限定。而該限定恰恰說明了《安排》優先適用的正當性。以上分析說明，即使從澳門地方法律層面看，優先適用《安排》是一種合理、合法的選擇。五、結論鑒於以上分析，筆者認為澳門法院目前審查內地民商事判決的司法實踐值得商榷。不論是目前的“雙標準審查”，還是“單標準審查”都可能導致基本法層面和《民訴法》層面的法理爭論。所涉及的最基本問題就是現有實踐對《安排》法律地位的輕視或忽視，且現有實踐不能避免《安排》第11條與《民訴法》第1200條的衝突。因此，將《安排》第11條作為審查內地民商事判決的唯一標準才是合理、合法的選擇。如前所述，這樣的選擇是既符合基本法的原則，也符合《民訴法》的原則。本論文沒有詳細討論《內地與香港安排》的執行情況。簡言之，本論文所討論的澳門法院實踐中出現的問題，在香港是不會發生的。因為香港採用單行法規方式規範境外判決的承認與執行，而《內地與香港安排》的主要原則已經被轉化為香港法律第597章《內地判決（交互強制執行）條例》。在審查內地判決時，香港法院自然

會直接適用《內地判決（交互強制執行）條例》，而不需考慮與一般承認和執行相關的其他條例。雖然已經得出《安排》應當優先適用於內地民商事判決的結論，但不妨礙筆者就本論文所涉及的以基本法為依據的法律文件與澳門現有法律間衝突情形解決原則的探討。當然，就內地判決認可而言，筆者認為《民訴法》第1199條已經提供了解決衝突的原則。但假定沒有此類條款的話，《安排》是否仍然可以優先與《民訴法》相關條款則是一個需要進一步探討的問題。需要指出，為了解決基本法與澳門現有法律的衝突，基本法已經設立了相關原則。例如，第八條規定：“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。”該條款針對回歸前法律而言。闡明了解決回歸前澳門法律與基本法條款衝突的最重要原則。基本法第11條則規定：“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。”該條款是第8條的補充條款，主要針對回歸後的立法而設立。同樣闡明了解決澳門回歸後立法和澳門現有法律與基本法衝突的最重要原則。以上兩個條款對於我們解讀與《安排》類似的法律文件在澳門法律體系中的地位至關重要。問題的關鍵是如何解讀這些條款中所指的“抵觸”概念，以及解讀這兩個條款中的“本法”一詞。就前文的假定而言，如果“本法”的解讀包括為了執行或落實基本法條款所簽署的法律文件的話，則與《安排》類似的法律文件自然會取得高於澳門任何法律的地位。反之，如果“本法”的解讀僅限於基本法條文本身，而不延伸至基本法條文適用後產生的後果的話，則與《安排》類似的法律文件不會取得高於澳門任何法律的地位。當然，還可能有第三種解讀方式，即個案分析相關文件的法律地位和效力。本論文所採取的就是個案分析的方法。筆者在此希望拋磚引玉，有機會能夠聽到其他專家學者對基本法第8條和11條解讀的高見。

註釋：1.《安排》第24條。2.見最高法院網站：http://www.court.gov.cn/qwfb/sfjs/201006/t20100603_5746.htm。3.《法規的公佈與格式法》第5條規定了須於《公報》第二組公佈的法律類別，第（三）款則指：與全國其他地區的司法機關簽訂的司法互助協議。4.這些案件包括：2011年10月13日的703/2010號判決，2011年10月13日的140/2011號判決，2011年10月13日的731/2010號判決，2011年12月1號的590/2011號判決，2012年1月19日的613/2011號判決，2012年10月25日的602/2012號判決，2012年11月29日的811/2011號判決，2010年9月16日的415/2009號判決，2010年9月16日的118/2010號判決，2010年7月15日的184/2009號判決，2010年7月29日的444/2010號判決，2010年9月30日的438/2010號判決，2010年12月2日的694/2010號判決，2011年2月24日的355/2010號判決，2011年2月17日的487/2010號判決，2011年1月19日的247/2011號判決，2012年4月19日的671/2011號判決，2012年6月21日的450/2010號判決，和2012年6月21日的761/2011號判決。5.這些案件包括：2011年10月13日的703/2010號判決，2011年10月13日的140/2011號判決，2011年10月13日的731/2010號判決，2011年12月1號的590/2011號判決，2012年1月19日的613/2011號判決，2012年10月25日的602/2012號判決，2012年11月29日的811/2011號判決。6.這些案件包括：2010年7月15日的184/2009號判決，2010年7月29日的444/2010號判決，2010年9月30日的438/2010號判決，2010年12月2日的694/2010號判決，2011年2月17日的487/2010號判決，2011年2月24日的355/2010號判決，2012年1月19日的247/2011號判決，2012年4月19日的671/2011號判決，2012年6月21日的450/2010號判決，和2012年6月21日的761/2011號判決。7.包括：2010年9月16日的415/2009號判決和2010年9月16日的118/2010號判決。8.《安排》第11條第（一）款；《民訴法》第1200條第一款c）項。9.《安排》第11條第（四）款；《民訴法》第1200條第一款e）項。10.《安排》第11條第（五）款；《民訴法》第1200條第一款b）項。11.《安排》第11條第（六）款；《民訴法》第1200條第一款f）項。12.見兩個條款的導言部分。13.《安排》第11條第（二）款。14.《民訴法》第1200條第一款d）項規定：“不能以案件已由澳門法院審理為由提出訴訟已繫屬之抗辯或案件已有確定裁判之抗辯，但澳門以外地方之法院首先行使審判權者除外”。該條款文字表述讓人費解。筆者認為最後半句表述改為：澳門以外法院“後”行使審判權或澳門法院先行使審判權才合理。15.《安排》第11條第（三）款。16.《民訴法》第1200條第一款d）項的解讀是否能夠適用此類情況尚存爭議。17.《民訴法》第1200條第一款e）項。18.楊允中：《澳門基本法釋要》（修訂版）澳門特區政府法務局，2003年，第137-138頁。楊靜輝：《澳門基本法釋義》人民出版社，1999年，第155-156頁。19.該條款規定了需要通過《公報》第二組頒佈的法律之內容，包括：與全國其他地區的司法機關簽訂的司法互助協議。

20.例如，趙國強：《論中國內地與澳門特別行政區開展區際司法協助的模式》，1999年第3期（總第4期），《華東政法學院學報》第19頁。宋錫祥：《論中國內地與港澳區際民商事司法協助及其完善》2009年11月，第16卷第6期，《上海大學學報（社會科學版）》第78頁。21.最高法院以法釋〔2006〕2號文件方式公佈了《安排》，見最高法院網站：http://www.court.gov.cn/qwfb/sfjs/201006/t20100603_5746.htm。22.《維也納條約法公約》第2條第一款（甲）項將條約定義為：稱“條約”者，謂國家間所締結而以國際法為準之國際書面協議，不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內，亦不論其特定名稱為何。23.王建源：《兩岸授權民間團體的協議行為研究》，2005年第2期（總第88期）《台灣研究集刊》第44頁。24.見前註，第45頁。25.胡仙芝：《論行政契約的適用依據》，1995年第5期，《唯實》第42頁。26.馮寶珍：《行政合同若干問題研究》，2006年11月，第6卷第4期，《河北理工大學學報（社會科學版）》第41頁。27.類似觀點，見ArnoldN.Pronto，“Somethoughtsonthemakingofinternationallaw”E.J.I.L.2008，19（3），601-616；AkbarRasulov，“Revisitingstatesuccessiontohumanitariantreaties：isthereacaseforautomaticity？”，E.J.I.L.2003，14（1），141-170；RijieErnieGao，“BetweenARockAndAHardPlace：TensionsBetweenTheU.S.-ROKStatusOfForcesAgreementAndTheDutyToEnsureIndividualRightsUnderTheICCPR”，（2010）33FordhamInt'lL.J.585。28.《維也納條約法公約》第26條規定：凡有效之條約對其各當事國有拘束力，必須由各該國善意履行。29.例如，香港在將《關於內地與香港特別行政區法院相互認可和執行當事人協議管轄的民商事案件判決的安排》轉化成香港法律時，沒有整體照搬該《安排》原文，而是將《安排》原則按照香港立法體例重新頒佈。見香港法律第597章《內地判決（交互強制執行）條例》。

論現代憲政與“一國兩制”理論成熟化楊允中*20世紀末，在中華人民共和國的遼闊版圖上出現了兩個實行“一國兩制”的地方行政單位：香港特別行政區和澳門特別行政區。無論從理論上認定還是從實踐上判斷，這項前所未有的制度創新絕對是中華文明與東方智慧的制高點，它已令國人和世人同感震撼，甚至開始調整與改變某些認識論上的傳統定勢。一、“一國兩制”理論賴以定型並成熟化的標誌性事件“改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇，是發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的必由之路。”11978年底中共十一屆三中全會啓動的席捲中國大陸的改革開放，奠定了當代中國兩大歷史性轉變：一是祖國和平統一進程加速推進，二是民族偉大復興事業全面啓動。隨着改革開放，我國進入中國特色社會主義發展新階段，構成中國特色社會主義核心要素之一的“一國兩制”基本國策迅速形成，並且成為處理歷史遺留的香港、澳門問題的最佳模式。如今，時序已推進到21世紀第二個十年，在過去的30多年間“一國兩制”也走過了由構想到定型、由理論到實踐、由“摸石頭過河”到經驗的豐富積累這樣一個成長、發展、成熟化過程。其中，1990年4月4日七屆全國人大三次會議制定的《香港基本法》和1993年3月31日八屆全人大一次會議制定的《澳門基本法》，作為“一國兩制”方針原則的法制化、規範化、具體化，是體現這一基本國策的理論成熟化的重大標誌，而1997年7月1日香港回歸與香港特別行政區的成立和1999年12月20日澳門回歸和澳門特別行政區的成立，以及兩部基本法的正式生效並全面實施，“一國兩制”的科學性和生命力在兩個特別行政區得到令人信服的檢驗，是“一國兩制”理論進一步走向成熟的新標誌。作為“一國兩制”大法典的基本法有六大超越：一是制定權、*澳門基本法推廣協會副會長、澳門理工學院一國兩制研究中心教授

修改權屬全國人民代表大會；二是制定過程長達4年5個月，超過憲法本身；三是正式生效提前量（6年8個月19日），差不多世界之最；四是擁有區旗區徽及兩種正式語文；五是可以“中國澳門”名義在中央授權下和外界建立聯繫；六是建立全國人大常委會下屬的基本法委員會。如今，香港特區已跨越基本法設定的“50年不變”近1/3進程，澳門特區業已跨越“50年不變”逾1/4進程。毫無疑問，實踐“一國兩制”這是人類文明史上不曾有過的嶄新事業，其實踐過程必然伴生特別行政區肌體的健康發育成長和特別行政區制度的逐步完善，因而也必然引發一些非人們正常期望的某些非常態社會現象。人們觀察到的社會主流是健康的，社會核心價值觀是受到普遍尊重的。一方面，“一國兩制”的巨大生命力和優越性越來越清晰地展現在國人和世人面前，另一方面，香港也好，澳門也好，佔人口絕大多數的第一代特區人，在新挑戰新考驗面前變得更加清醒、更加理智、更加成熟。這驗證了一句古語：“知者不惑，仁者不憂，勇者不懼”二、新形勢新時代面前的“新”、“特”、“變”2.1特別行政區的“新”蓬勃發展的兩個特別行政區，改寫的不僅是當代中國發展史，同時也令國際憲法學界和政治理論界眼前一亮。在社會主義與資本主義兩大社會制度對立存在的近百年社會現實中，不僅任何一個國度都從未實踐過，而且迄今包括一些曾經改變過本國人民命運甚至影響到國際事態發展的大政治家、大理論家在內，還沒有任何人推出過同類思考與判斷，因而，“一國兩制”的橫空出世其意義、價值、影響、啓迪是難以估量的，是一場用和平方式實現的不叫革命的深刻革命，是具劃時代意義的觀念創新、價值創新，也是影響深遠的理論創新、制度創新。2.2特別行政區的“特”特別行政區的特別，就特在維護國家主權和領土完整以及維護

原有單一制、一元化政治體制前提下創造了一個全新的制度實踐空間，就特在切實維護國家主權、安全等核心利益前提下充分發揮、利用局部特殊地區原有資本主義適用性，就特在有效開拓利用國家社會主義主體部分深入改革開放帶來的水漲船高效應，保持中國5000年文明和東方智慧前提下不失時機地包容吸納一切文明成果，包括原有資本主義制度下的積極成果和西方可資借鑑的各項成果，從而形成自身的複合優勢和嫁接效應。2.3特別行政區的“變”基本法規定的“50年不變”，主要指的是原有社會經濟制度的延續。事實上，對於任何國家、任何社會，變都是不可避免的常態發展，這個變包括制度的完善，文明的提升，福祉的增加，要越變越健康、越變越文明。回歸本身就是大變，是一場歷史性社會大變革。鄧小平早在20世紀80年代初就一針見血地指明：“把香港引導到更健康的方面，不也是變嗎？向這樣的方面發展變化，香港人是會歡迎的，香港人自己會要求變，這是確定無疑的。我們也在變。最大的不變是社會主義制度不變，而‘一國兩制’就是大變。”2澳門經濟社會發展指標更呈井噴態勢，2002-2011年間GDP由562.98億元增至2，955.35億元，本地居民總收入由562.05億元增至2，550.54億元，人均GDP由128，433元增至537，993元，人均本地居民總收由128，221元增至464，300元3。增長分別為5.25倍、4.54倍、4.19倍、3.62倍；2011年人均GDP和人均本地居民總收入分別為67，081美元和57，892美元。2012年澳門又有9.9％的增長，全年GDP達到3，492億澳門元，人均611，930元（折76，588美元）。上述快速發展不僅澳門幾百年來不曾有過，而且在亞太以至全球都被譽為奇蹟。至於回歸後建立的特別行政區制度，本身也要動態完善，這既反映人類文明演進規律，又回應國家主權、安全和發展利益，回應特區居民以至全國人民的願望和要求。當然，變也包括特區居民適特完成身份和心態的調整，力求改寫歷史與改變命運同步發生。

三、維護國權與保障人權——憲政建設兩大核心要求現代國際憲政發展史特別是中國百年憲政發展史充分證明，現代憲政建設與發展的主體目標和核心要求不外兩個要點：一是有效維護國權、安全、發展利益，二是切實保障人權或民權，即保障好全體國民或公民的基本權益。在實行“一國兩制”的特別行政區，由國家憲法和基本法做出的保障是充分而具體的，在某種意義上構成了現代憲政和法治文明的一大亮點、一個世所未有的創新制度安排。3.1國家公權力的有效行使中共十八大報告明確指出：“中央政府對香港、澳門實行的各項方針政策，根本宗旨是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。”4這表明國家核心利益和特區整體利益的一致性，特區發展進步與廣大居民切身利益的一致性。因此，正確處理好三個相關關係十分重要，即“全面準確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，必須把堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。”5基本法規定特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分（第1條），是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府（第12條），同時規定中央人民政府負責管理與特別行政區有關的外交事務（第13條），負責管理特別行政區的防務（第14條），依照基本法規定任免特別行政區行政長官及政府主要官員（第15條），總之，涉國家主權以及中央與特區關係事務均由中央政府直接管理，其他屬於高度自治權的事項由特區政府管理。這也表明特別行政區公權力由兩個層次組成：一是國家公權力，二是特區公權力，兩者一高一低、層次分明。對於認同現代法治的人，對待上述關係不容有絲毫怠慢。更何況在新形勢下，“某種動亂的因素，搗亂的因素，不安定的因素，是會有的，老實

說，這樣的因素不會來自北京，卻不能排除存在於香港內部，也不能排除來自某種國際力量。63.2人權即公民基本權益的有效保障充分而有效地保障基本人權不僅是社會和諧、政權穩定的發展大局所繫，而且也是政府即公權力機關依法施政的終極目標和核心要求，因而也必然成為憲法規範的設計與完善的一個實際切入點和着力點。人權是涵蓋廣泛的概念，包含生命權、生存權、發展權、成就權，也包含人格權、形象權、參與權、知情權等等。人權靠制度保障也靠社會群體共同推動；既靠環境優化也靠自我維護。7維護人權要從每個國家的社會現實出發。2004年3月14日十屆全國人大二次會議通過的現行中國憲法第四次修正案，將憲法第33條增加第三款“國家尊重和保障人權”。這說明並標誌着中國憲法的完善度、成熟度進一步提高。《澳門基本法》第三章以專章21個條文對居民基本權利和自由做出了保障，連同其他章節裹所設規範，居民受保障的權利、自由，包括政治權利、人身權利、經濟與民生權利、文化與社會保障權利等共有30項之多。保障的全面性和高層次性顯而易見。當然，法律條文規範與現實生活中的保障不能劃等號，在有關領域認真關注不能放鬆。港澳人士通常對“維權”一詞頗感興趣，但正確的維權則要解決好以下三組關係。一是國權與人權的一致性。鄧小平曾堅定而明確地指出：“人們支持人權，但不要忘記還有一個國權。談到人格，但不要忘記還有一個國格”。“如果中國不尊重自己，中國就站不住，國格沒有了，關係太大了”。8做一個當代中國人特別是言行一致、表裹如一的合格中國人，其實並不容易。人們絕對相信，“香港同胞、澳門同胞不僅有智慧、有能力、有辦法把特別行政區管理好、建設好，也一定能在國家事務中發揮積極作用，同全國各族人民一道共享做中國人的尊嚴和榮耀”二是人權與政治參與的一致性。大河有水小河滿。確保政治發展的有序性、平穩性、協調性、循序漸進性，同樣是充分保障人權的前提與基礎，維護人權同促進經濟民生、推動民主法治具有高度”。9

一致性。只有社會絕大多數成員肯於、樂於認認真真地推動、參與特區的建設與發展，千方百計為社會積累、儲備正能量，特區的明天才能芝麻開花節節高、扶搖直上。擺在特區政府和各界居民面前的中心任務是“集中精力發展經濟、切實有效改善民生、循序漸進推進民主、包容共濟促進和諧”10，同時要深化與內地之間經貿關係，推進各領域交流合作，促進廣大同胞在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下的大團結，防範和遏制外部勢力干預港澳事務。三是政治參與與公民意識提升的一致性。講人權離不開法治，兩者是現代社會的共生體。從特區現實來講，國際化程度高、社會寬鬆包容，這本是一項重要發展優勢，但在多元化、國際化進程中主流價值觀或核心價值觀導向力度不足或出現偏離，同樣是不可取的，甚至是危險的。只有存在健康的法治、健康的價值觀，人權才能真正確保。同樣，構築現代高標準法治的首要條件之一便是公民法治意識的有效提升。社會高守法率意味着其低犯罪率，或者講，社會高文明度來源於公民的文明養成。不能設想，一個其多數居民不懂法不守法的社會可以成為備受尊敬的現代法治社會，同樣，一個是非不辨、真假難分、亂象叢生、胡亂抗爭的社會可以被認定為法治發達。四、法治文明的要義是維護社會公平正義法治是人類文明的一項重要積極成果，其引導、規範、保障功能受到日益廣泛認同。法治不僅需要常態化、制度化，而且也必然要在社會實踐中不斷完善、不斷創新，嘗試走出一條有國家特色、地方特色的可行之路。4.1法治是治國理政的基本方式“要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究”11。首先要建立系統完整而科學嚴謹的法律體系，即有法可依；其次是執法要嚴，有法必依，包括量與質、形式與內容既不可缺位也不可越位；再次是確保司法公正性，確保有理可講、有冤可伸，每個人的

權和利、名與譽都得到公正維護；最後是守法全民性，人人學法懂法，個個遵法守法，既不摟過界也不亂闖灰色地帶，“法律面前人人平等”既包括依法維權也包括懂法守法的法治意識養成。4.2法治建設也要講自身特色這是一項長遠而帶基礎性的發展要求，在推進過程中一要使政府與社會形成合力，形成雙輪驅動體制和態勢，二要防止被簡單地拴在西方標準包括葡式標準之上，而要適當兼顧中國文化傳統和澳門自身特色，三要考量社會絕大多數成員的實際保障程度和幸福感受程度。4.3法治不重形式而求實質對於現階段澳門，首先要充分肯定是個法治社會，特別行政區成立後13年來居民權益保障和法治意識都提升到一個罕見高水平。但澳門社會的公平度和文明度恐怕依然有很大提升空間。“某種意義上講，澳門目前缺的不是穩定而是全面公平競爭；缺的不是和諧而是高公民意識；缺的不是寬鬆包容而是有助改變命運的創新思維；缺的不是對‘一國兩制’和基本法的尊重，而是對其正確理解”12。以深為各界高度關注的貧富差距為例，如今澳門多項發展指標已居世界一流水平，但弱勢群體依然被社會生活邊緣化。按國際通用統計標準（人均收入中位數的50％或以下），澳門貧困人口約佔總人口18％。他們不僅經濟上長期自顧不暇，而且政治上難以正常參與，人格上也得不到應有尊重。這種強烈反差的長期存在絕不是特區之福，對反複強調“以人為本”的特區政府也好，對熱心慈善事業、四處建希望工程的某些高層人士也好，構成的則是一幅諷刺畫面。故此，在認同國際化、多元化，認同寬鬆包容、和諧穩定的大前提下，倡導事實上的民主、事實上的公平、事實上的尊嚴，應成為社會自我完善的一個認識基點。4.4“一國兩制”文明文明是人類創造力和智慧的歷史積澱，也是引導社會有序發展的動力來源；它是各類社會群體素質、意識、能力、作風的綜合體

現，也是社會成員高尚情操、真善美人品的修煉完善成果。在實行“一國兩制”的特別行政區，文明自然被賦於嶄新內涵。“一國兩制”廣義實踐已有30年有多，其狹義實踐已有13—15年以上，在兩個特別行政區發生的所有社會現象都有“一國兩制”性質和特徵，都對國家主權的維護和居民基本權利的保障或做出積極正面的推動，或在某些情況下構成保留甚至誤判。有人肯定有人保留，多數人肯定，個別或少數保留，這對一個全新社會制度的驗證是完全正常的。只要站在一個較高起點上以一個比較理性的思維觀察實行“一國兩制”的特區的主流、常態特徵，就不難發現其無與倫比的制度優勢與創新價值，就不容否認勿庸置疑的活生生社會現實。政治上是維護國家主權大前提下一個全新政權運行模式的出現和新型類似統一戰線性質的力量大聯合；經濟上是構建有助增強軟硬兩種實力的新生產函數或新的資源配置與新的分配分享機制；文化上推動國格、人格的提升，既求同存異、兼容並蓄，確保穩定繁榮、和諧包容，又積極探索、開拓創新，嘗試走出一條嶄新發展模式。這樣，認定“一國兩制”文明的出現和發展，認定其獨特性、時代性、創新性、中國特色性，就必然順理成章、水到渠成。本人2009年10月一次研討會上提出關於“一國兩制”文明觀的判斷，提及“一國兩制”文明觀至少應包涵五個成份：一是愛國觀，二是是非觀（價值觀），三是競爭觀（奮鬥觀），四是生涯觀，五是榮辱觀3。其中，參與“構建同特別行政區制度相適應的新型價值體系，就具有特殊意義：一是尊重中央、尊重國家的層級觀念；二是維護憲法、憲政的全局觀念；三是堅持以民為本的文明施政觀念；四是敢於創新的開拓探索觀念；五是愛國愛澳的核心價值觀念；六是自強不息、與時俱進的奮進觀念。”14從澳門特別行政區的社會現實觀察，“一國兩制”正是具有強烈實踐特色、理論特色、民族特色與時代特色的一種新型文明形態。伴隨制度化的體制、機制不斷充實與完善，心理素質的自覺調整與發展理念的及時優化必然具有常態化特點。大家共同參與這種新型文明形態的建設，也共同分享新文化傳統帶來的榮耀和尊嚴。

五、文化自覺性直接關係新政權的長治久安前已提及，建立特別行政區、實行“一國兩制”、啓動特別行政區制度，這是人類文明史上史無前例的新實踐，是一種全新發展模式的啓動，其突破意義和創新價值無可比擬、難以估量。在納入基本國策中的“澳人治澳”原則，既是國家對澳門居民的信賴信任和關心關懷，又是澳門居民自身進入新時代的莊嚴歷史使命與崇高社會責任。把澳門事情辦好，把“一國兩制”在澳門實踐好，說起來道理似乎很簡單，但做起來身體力行又與時俱進，就很不容易，這裹既要講承擔講奉獻，又要講策略講智慧，其中核心價值觀的調整與完善十分重要而實際。十八大報告把核心價值觀的培育作為一項系統工程，指出：“社會主義核心價值體系是興國之魂，決定着中國特色社會主義發展方向”15。社會主義核心價值體系包括“三個倡導”：“倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善”16。應該說這對澳門特區完全適用，應該積極培育與踐行。同樣，我們也應“推進公民道德建設工程，弘揚真善美、貶斥假惡醜，引導人們自覺履行法定義務、社會責任、家庭責任，營造勞動光榮、創造偉大的社會氛圍，培育知榮辱、講正氣、作奉獻、促和諧的良好風尚”17其實，世界上任何一個國家的法治都是具體而實際的，也都有其各自的民族文化傳統的強烈特徵。正確借鑑別人的成功經驗、成功做法，無疑是必要的，但又不可脫離本國、本地區的社會現實。文明是好東西，它有助於我們提高文化自覺和文化自信，它有助於我們活得更有價值、更有尊嚴。一個懂得自尊自愛、自敬自重的民族是不可戰勝的。這正如鄧小平20世紀80年代初所講：“中國人民有自己民族自尊心和自豪感，以熱愛祖國、貢獻全部力量建設社會主義祖國為最大光榮，以損害社會主義祖國利益、尊嚴和榮譽為最大恥辱”18六、有關優化“一國兩制”實踐模式的思考6.1澳門特色實踐模式

已有13年實踐“一國兩制”經驗積累的澳門，應該說已為未來不斷提升“一國兩制”實踐水平打下了不錯的基礎，甚至可以講在某些方面已初步摸索出澳門特色“一國兩制”實踐模式。為了及時總結13年多的寶貴積累，為了推動新時代澳門全新發展模式的優化，有待進一步加大思考研究的領域和課題不少，其中，及時總結13年來實踐“一國兩制”的基本規律與經驗就十分必要。本人認為，要做好這項工作既難又不難，關鍵在於特區上下高度重視、形成共識並全面提升社會成員的文化自覺性。6.2幾個基本判斷要講對實踐“一國兩制”基本經驗的理解與體會，每個人均可做出各自不同的判斷，但以下幾點恐怕尤其值得重視。a.尊重中央管治權威，心悅誠服並感恩戴德、知恩圖報；b.倡導愛國愛澳，認真宣傳推介並認真實踐“一國兩制”和基本法；c.堅持依法施政、行政主導，公權力機關要相互支持合作，相互監督制衡；d.量入為出，全力改善民生，這既是驗證“一國兩制”優越性所需，也是“以人為本”施政理念所需；e.循序漸進，積極推廣民主，民主不是表面化工程而是居民實實在在的權利行使；f.力求寬鬆包容，但不能放鬆開拓創新，探索求真。g.維持多元多維，但政府與民間都需要把握核心價值觀的導向，當仁不讓，當機立斷。h.廣結善緣，兼愛平等，主動拓寬對外聯繫渠道，主動維護特區健康形象。七、結語回歸以來，“一國兩制”、“愛國愛澳”已逐步形成澳門居民認同的主流價值判斷。這是實踐“一國兩制”的一個十分重要成

果，也是衡量社會進步，衡量小舞台大劇目、小市民大作為的一個重要標誌。澳門特區已形成獨具競爭力的發展優勢，澳門社會各界的巨大潛在素質和創新意識不容低估。為了正確驗證“澳人治澳”成效，一是各級官員宜率先調整權力來源觀、服務對象觀、群眾智慧觀，為新形勢下公權力的科學合理運作發揮潛能、貢獻智慧；二是廣大居民的身份調整與功能發揮也要與時俱進，再上層樓，特別是自身公民意識的適時強化與優化，做到既藏富於民又積智於民，在確保特區向高發展指標、高競爭力、高社會受益面與精品化、高法治化的目標推進中具有日益提升的應變能力、抗風險能力，真正成為主宰命運、與時俱進的強者。註釋：1.胡錦濤：《在紀念十一屆三中全會召開30週年大會上的講話》，人民日報海外版，2008年12月19日，第3版。2.《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年，第73頁。3.統計暨普查局：《本地居民總收入》（2011年），2013年1月，第4頁。4.胡錦濤：《中央十八大報告》，人民日報海外版，2012年11月19日，第4版。5.同上註。6.《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年，第75頁。7.楊允中：《我的“一國兩制”觀》（修訂版），澳門理工學院一國兩制研究中心，2012年12月，第60頁。8.同上主，第331、332頁。9.胡錦濤：《中央十八大報告》，人民日報海外版，2012年11月19日，第4版。10.同上註。11.同上註。12.楊允中：《我的“一國兩制”觀》（修訂版），澳門理工學院一國兩制研究中心，2012年12月，第60頁。13.同上主，第92、93頁。14.同上註，第158頁。15.胡錦濤：《中央十八大報告》，人民日報海外版，2012年11月19日，第4版。16.同上註。17.同上註。18.《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年，第3頁。

澳門特別行政區政治體制研究的反思葉海波*一、引言特別行政區基本法究竟確立了何種類型的政治體制，各方的認知頗有分歧，並大致存在兩種對峙性的傳統觀點。一種是行政主導論。1所謂行政主導，蕭蔚雲先生認為是指行政長官在特別行政區政治體制中，法律地位要高，職權要廣泛，享有較大的決策權，在特別行政區政治生活中起主要作用，2而許崇德先生則進一步的認為，行政主導是指行政長官可以駕馭三權。3一種是三權分立論。4這種觀點強調三權間的分立和平等法律地位，否定任何一權的凌駕地位。亦有學者對這種非此即彼的理論解讀提出批評。5理論研究者習慣性地採用行政主導制來指稱特別行政區的政治體制，但這並非對特別行政區政治體制模式形成共識的例證，而勿寧是基於描述便利性的選擇。6事實上，特別行政區政治體制的爭論呈現有趣的區域之別，香港地區更多堅持三權分立論，內地和澳門則主張行政主導制。澳門基本法在香港基本法之後制定，二者在結構和內容安排方面高度相似。在香港社會激烈反對行政主導論之時，澳門社會自然地接受了行政主導論，亦十分強調行政在政治過程中的主導地位。然則，在現實中，澳門政府一權獨大，立法會等功能未能全面發揮，行政並非不能主導，勿甯有行政專斷的危險。7這表明，澳門政治體制的理論研究步入了誤區。本文試圖對此作一反思性的探討。論文第一部分分析三權分立論和行政主導論產生的政治背景，認為政治認同困境是產生兩種對立觀點的政治原因，關於特別行政區政治體制的解讀混雜着政治上的意圖；第二部分認為，將上述三權分立論/行政主導論的二無對立思維模式直接套用於分析澳門政治體制，明顯忽視了港澳社會政治生態、兩部基本法的根本區別，亦可能強化困擾澳門社會已久的行政專斷；第三部分進一步地比較*深圳大學法學院副教授

港澳政治體制中的根本性區別，與回歸之前相比較，香港行政一枝的權力事實上被弱化，不足以保證行政長官的主導地位，澳門則實際上形成行政集權，必然導致行政獨大，這些差別進一步地表明，盲目地在澳門強調行政部分的主導，必然誤解澳門的政治體制；第四部分提出澳門政治體制的研究應當擺脫香港的影響，回歸現行憲法和基本法的框架，從中央主導權和特別行政區內部權力三分的角度研究特別行政區的政治體制，強調澳門政治體制中權力制約的法治和民主機制，推進澳門政府與立法會的合作，建立議員與政府合作提出法案的法定機制。二、特別行政區政治體制論爭的政治背景三權分立論和行政主導論的提出，並非基於基本法的精細規範分析的結果，而是特定政治背景下的理論反應。（一）政治恐懼、價值維護與三權分立論何以在香港地區，三權分立被特別的強調？有學者作如是的解讀：“很大程度上是因為他們想當然地認定‘港人治港’下的‘高度自治’是完全自治，‘充分自治’，凡事皆在香港本地自行解決，某種程度上排斥中央的主權機關管轄地位，其極端者甚至把地方自治權與國家主權切割對立開來，聲稱全國人大常委會釋法侵犯了特別行政區的高度自治權，甚至要求兩制相互隔絕封閉。造成這樣的集體認知，有意識形態尖銳對立和經濟利益相互博弈的原因，有政策宣傳上片面極端導致的虛幻感覺。”8這段分析認為，香港社會對三權分立論的堅守，旨在謀求更大限度和自治權，而意識形態的對立亦被認為是原因之一。事實上，基於資本主義和社會主義的區別，三權分立論實際源於香港社會對中央政府的一種普遍不信任的情感和恐懼，9亦是雙方缺乏政治承認的必然結果。10如所周知，香港回歸談判之時恰是社會主義陣營與資本主義陣營對抗的冷戰時期，加之中國的1989年發生的“反革命暴亂”11及東歐巨變，在對中國的敵視性宣傳下，12中國恢復對實行資本主義制度的香港行使主權的問題，被簡單化為資本主義與社會主義的對

抗，並進一步地被歪曲為中國意圖剝奪香港居民由港英政府手中獲取的自治權及香港居民的自由權利。13香港居民不得不關注香港回歸及香港前途問題，香港社會明顯政治化，加之“冷戰”思維的遺毒和錯誤輿論的誤導，14香港社會對即將回歸社會主義中國普遍存在一定的恐懼及不信任心理，對未來缺失信心，15並釀成回歸過程中的“信心問題”16和身份認同問題。香港人對“香港人”的身份特別珍視，“人們對中國國內政治的厭惡，才是形成香港華人的身分認同的最重要因素”17。總之，“香港內部有着一股強烈反對中國社會主義政權的情緒”，這股情緒“成為香港華人身分認同的一個核心部分”18，實質是一種“恐共、疑共、拒共、反共的情緒”19在這種歷史情緒的控制下，訴諸基本法確立的高度自治制度，在香港和內地設立隔離牆，成為香港社會的下意識選擇，20而堅守香港價值成為香港身份進一步獲得確證的行動。2004年香港近三百名香港超黨派學者和專業人士連署發表《維護香港核心價值宣言》，將香港核心價值定義為“自由民主、人權法治、公平公義、和平仁愛、誠信透明、多元包容、尊重個人、恪守專業”，21對“一國”的核心價值隻字未提。22這些核心價值的維護需要借助香港基本法確立的法定機制。不難理解，具備獨立性的司法機關和具有民主因素的立法會被香港人士寄託厚望，特別是前者，23而行政長官系由特定的選舉委員會選舉產生，由中央任命，被認為缺乏民主政治性基礎，因而不是被寄予厚望的物件。24三權分立論強調的正是這二者相對於行政長官的法定獨立性，進而是其維護香港核心價值的法定地位和功能。不言而喻，三權分立論是一種以西方價值為核心取向的政治理論。（二）中央管治、主權維護與行政主導作為一種與三權分立論對峙的觀點，行政主導論亦是一種政治理論，其背後的政治意圖可從前引論者對三權分立論的分析中倒推而得。25中央作為主權的代表和行使者，維護主權統一及由此而生的管治權，乃天經地義。行政主導論提出的直接原因是香港管治面。

臨嚴重挑戰，行政長官權威未立，但其深層因素則是一系列複雜的政治考慮：一方面，作為中國的一個地方行政區，中央政府對特別行政區的管治需要借助行政長官的管道方能實現。基本法中明確列舉了中央政府的諸多權力，諸如基本法修改權、國防及外交事務權、行政長官和主要官員任命權、基本法解釋權、香港原有法律及立法會立法審查權、適用於香港的全國性法律確定權、緊急狀態決定權、國家行為司法管轄豁免權以及禁止叛國等行為立法的監督權，除此之外，中央政府亦擁有香港基本法尚未明示的權力。26從形式上看，中央管治特別行政區的法律手段多種多樣，但主要依賴於行政長官和主要官員的任命機制。通過這一機制，中央政府可以有效地實施對港政策。27行政長官及其領導的政府能否主導香港的政治過程，自然是中央政策能否落實的關鍵。行政主導論的提出是中央管治權行使的需要。28另一方面，香港面臨的特殊國際環境也是行政主導論產生的原因。香港是國際性都市，英美等國家十分關注其在香港的利益。在香港回歸之前，英國便採取代議制改革、扶植親西方政黨、擴大享有英國居留權居民範圍等手段，試圖“將行政主導改成立法主導，通過提高立法機構的權力和地位來制約行政機構，並最終將回歸中國後的香港變成一個‘獨立實體’，與祖國隔離開來，以利長期維護英國在香港的經濟和政治利益。”29除通過關於香港的多個法案外，美國亦一直十分關注香港的具體事務。30這種情況在香港回歸之時便存在，並在近十年來引起中央的高度注意，黨的十八大報告明確要求“防範和遏制外部勢力干預港澳事務。”31鄧小平就此提出的應對性策略是“愛國者治港”，即港人治港必須以愛國者為主體，“愛國者的標準是，尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。”32由愛國者掌控基本法確立的政權機制是實踐愛國者治港的關鍵，可資利用的法律機制自然不可能是具有獨立性的司法，而主要是行政長官。行政長官享有特殊的法律地位和廣泛權力，是愛國者治港策略實施的關

鍵。事實上，中央歷來將“愛國”視為行政長官人選的條件之一。33行政長官若不能主導香港政治，愛國者治港的策略事實上無法進行。34這是行政主導論的另一政治背景。總之，行政長官事實上被中央視為管治特別行政區的“抓手”35和着力點，行政主導論基於特殊的政治背景而形成。（三）特別行政區政治體制之爭的政治取向“一國兩制”是為着解決港澳台的統一而提出的方針政策，試圖在維護一國主權統一的前提下保障這些地方基於歷史原因而形成的制度、生活習慣和特殊利益。“一國兩制”的本質是以授予特別行政區更多的中央對一般行政區管治權的方式（行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權），策略性地實現國家統一，最終形成一種具有特殊內容的中央地方關係。“一國兩制”中“一國”與“兩制”、主權與高度自治權的關係應當在現行憲法和基本法的框架下展開討論，形成共識。殊為遺憾的是，在基於特殊的歷史，互不承認的政治現實，3以及複雜的國際環境，本應依據基本法而展開的特別行政區政治體制解讀，演化成為雙方基於政治需要的政治話語。無論是三權分立論，還是行政主導論，都有濃厚的政治取向，成為無法說服對方的口水戰。其中的一個例證是，雙方都訴諸於基本法起草過程中的討論和親歷者的講話，而得出的結論卻完全相反。37或許由於檔案公開的原因，雙方都沒有考察起草委員會委員的意見和國家領導人的指示如何得以在基本法草案中貫徹執行的，這種貫徹執行是否徹底。除此共同點之外，雙方均一致的宣稱對方的觀點難以成立。在這種政治取向式的解讀中，基本法中的具體規定事實上完全被忽視了，政治上的大詞代替了基於基本法的精細規範分析，“一國兩制”事實上沒有被全面準確的得到理解，或者過於強調自治，或者過於強調“一國”。總之，在解讀特別行政區政治體制的過程中，政治思維而非法律思維居於主導，三權分立論和行政主導論實際是政治意圖的學術表達，本質上仍是政治語言。

三、澳門特別行政區政治體制解讀的誤區在三權分立論與行政主導論處於激辯之時，澳門社會完全接受行政主導論。這種不作分析地套用三權分立/行政主導的對立思維模式，忽視了澳門及澳門基本法的特點，對澳門政治體制的解讀步入誤區而不自知。首先，套用這種認知模式忽視了澳門與香港社會和政治生態的區別。如前所述，行政主導論是因應香港管治的特殊局勢而提出的政治主張，對應的是香港社會複雜的政治環境，而澳門社會與香港完全不一樣。在身份認同方面，澳門居民向來認同自已的中國人身份，並形成愛國的悠久傳統。中華總商會會長馬萬祺曾提出：“‘愛國愛澳’是澳門同胞的光榮傳統”，“‘愛國愛澳’是澳門社會政治生活的永恆主題。”38吳邦國委員長在“紀念澳門基本法實施十周年座談會上的講話”中亦指出，“澳門同胞素有光榮的愛國主義傳統，始終與祖國人民血脈相連、心心相印。”39新近的一份調查顯示，愛國愛澳已經成為澳門社會的“第一核心價值”。40這種國家和政治認同上的特點，與香港明顯有別。41在國際環境方面，雖然在中共十七次代表大會報告中提出“堅決反對外部勢力干預港澳事務”，42並在十八大報告中提出要“防範和遏制外部勢力干預港澳事務”，43但“港澳”被並列提及並非意指澳門如同香港般是外部勢力極度活躍的地方。44總之，澳門特別行政區不是香港特別行政區的複製，有其獨特的歷史和政治生態。簡單套用行政主導論，必定是模糊澳門與香港政治生態的差異。其次，套用這種認知模式將難以服眾的政治思維導入澳門問題的思考，導致對澳門基本法的片面理解和對澳門政治現實的忽視。三權分立論和行政主導論在特定的政治環境下產生，內在邏輯與隱藏的政治意圖聯繫有一起，多求證於基本法制定的政治過程和政治決定，並未以基本法的文本作為相關觀點的直接支撐。即便引用基本法中的條文作證據，亦存在着邏輯上的裂縫。論者在論述行政主導時，列舉行政長官的多種權力，但並未詳細分析這些權力是如何可能使得行政長官主導特別行政區的政治過程。45行政長官擁有廣

泛的權力顯然不等同於行政長官的主導地位。46實踐顯示，在香港，行政長官未能主導，47而澳門，行政長官領導的政府居於絕對強勢地位。這種差別為行政主導論者所忽視。另外。論者在探討澳門的政治體制時，多從與香港相同的角度加以論述，並未重視澳門基本法與香港基本法關於政治體制規定的具體區別及其現實意義。48與香港基本法相比較，澳門基本法賦予行政長官一些獨特的權力，如委任立法會議員，制定並頒佈執行行政法規。港澳基本法在權力配置方面的區別，使得澳門行政與立法的關係呈現出別樣的形態。澳門立法會前主席曹其真更尖銳地指出：“毫無疑問，特別行政區政府無論旨在決定政府的政策，還是在決定提出法案方面，均處於主導性地位，並為此享有非常大的許可權，但這種主導性地位絕不意味着排斥立法機關的參與，無需聽取立法會的意見和建議甚至批評；也絕不意味着政府在具體工作安排上可以不考慮立法會的實際情況和工作安排，將立法會視為程式上的表決器和政府的附庸，而恰恰應當是相反。但令人遺憾的是，回歸十年來政府在很多重大決策上並沒有與立法會進行充分的溝通與協商，在某些方面甚至連事先的知會和通報都沒有做到，很多重大政策的制定和出台，只是政府向傳媒和社會公開之後，立法會才瞭解內情和政府的動向。”49顯然，對這種現實情形，“行政主導”不是一個精確的用語，“行政獨斷”或許更為合適。然而，在澳門政治體制的研究中，這一點並沒有被鮮明地加以揭示。最後，套用這種認知模式也可能進一步地導致行政一權獨大。一般認為基本法在特別行政區建立了“行政主導，司法獨立，行政和立法既相互配合又相互制約”50的政治體制。這一理論總結顯然並非對特別行政區政治實踐的客觀描述，而是抽取了特別行政區政治體制中的一條根本性規範，因此應作規範性的理解，其基本含義是：“行政應主導，司法應獨立，行政與立法應既相互配合又相互制約”。將澳門的政治體制總結為行政主導制，同樣包含着規範性的內涵，即行政應當主導，而現實的情況是行政不僅僅是居於主導，而是呈現權力過度集中、監督不力的情狀。理論上不作區別的

套用行政主導論，必然滑向進一步地強化行政權的一端。相對於理論研究，實務部門似乎對澳門政治體制有相對清醒的認識。如在紀念澳門基本法頒佈二十周年啓動大會上，特首崔世安提出要繼續“維護及推進基本法規定的行政主導政治體制，促進行政與立法的相互制衡、互相配合，確保司法獨立”51，特別強調要促進“行政與立法的相互制衡、互相配合，確保司法獨立”總之，澳門政治體制的理論研究簡單套用三權分立論/行政主導論的思維模式，忽視從基本法的具體規定考量澳門政治體制基本特徵的自主意識，理論研究脫離了澳門的政治現實。事實上，澳門政治實踐中呈現的行政法規與法律的位階之爭、行政法規的司法審查之爭以及法院行政法規審查權之爭，與一直糾纏香港的政治體制改革問題不同。這些問題基本上不涉及中央與特別行政區的關係範疇，而是在特別行政區內部三權關係的框架下展開。政治現實的邏輯早已對理論研究的僵化模式提出了無聲的挑戰。四、澳門政治體制的特色香港政治體制的發展被捆綁在民主化的議題上，澳門政治體制的發展遵循與之不同的邏輯，主要在法治的框架下展開，行政權的法律控制是重點。箇中原因，概源於兩部基本法在政治體制規定方面的差異。港澳基本法“在大政方針和基本框架上幾乎是一致的，都體現了‘一國兩制’方針，彼此不分軒輊。只不過澳門基本法制定在後，充分借鑒了《香港基本法》的經驗，但又不是全盤照搬，而是更加切合澳門的歷史和現實情況，因而在制度設計方面更加有利於‘一國兩制’方針的實施，更加彰顯澳門特色。52《澳門基本法》中“澳門特色”的部分可以從港澳基本法關於行政長官的許可權規定的差異中窺見一斑，而這種差異則鑄就澳門政治體制的特色。初步統計，《香港基本法》授予行政長官的權力約有26項，澳門基本法亦規定了行政長官的廣泛權力。在上述權力中，澳門行政長官亦享有且港澳基本法的表述完全一致的共有15項，上述26項權”

力中，澳門行政長官亦享有但港澳基本法相關表述有別的共有11項。除了這11項差別外，澳門特別行政區行政長官還享有香港特別行政區行政長官所不享有的一些權力，即澳門行政長官可以制定行政法規，委任七名立法會議員，可以依法頒授澳門獎章和榮譽稱號。53實質性地影響港澳特別行政區行政與立法間的關係並且直接導致港澳政治體制實踐呈現差異主要有兩項，一是澳門特別行政區行政長官有權制定並頒佈行政法規，二是澳門行政長官有權任命立法會七名議員。這些均是香港特別行政區行政長官不享有的權力，亦是澳門政府居於強勢的原因。首先，議員委任權強化了行政長官政治動員能力，促成立法對行政的高度配合。如所周知，政府法案若要在立法會獲得通過，行政長官必須能夠協調立法會議員的立場。在這一點上，香港行政長官面臨着更大的挑戰。香港立法會的議員人數較澳門立法會的議員人員多出一倍有餘，且由不同的政治陣營控制，澳門立法會的構成情況相對簡單，且議席主要由政府的支持者所佔據。除此之外，澳門行政長官還手握一利器，可以任命近三分之一的立法會議員，而香港行政長官對立法會議員無任何選擇權。議員產生機制的差異，導致行政長官的談判任務和難度明顯不同。澳門立法會對政府的法案提案給予了相當程度的程式配合。前立法主席曹其真的報告指明：“回歸十年來，無論是對於政府法案的審議工作，還是對政府施政方針以及重大政策的制定與完善，對政府財政預算案的審議通過，對政府的日常工作進行監督等方面，立法會均全力配合政府施政。”54其次，法案提案權和行政法規制定權進一步地強化了行政權。根據澳門基本法的規定，行政長官領導的政府享有法案的提案權，立法會議員只能提出有限的法案，立法會制定、修改和廢除法案，行政長官簽署、公佈法案，經由這些程式，法案生效。在澳門特別行政區，行政長官及其領導的政府與立法會分享立法權，立法會並不享有完整的立法權，行政長官與立法會只有相互配合，才能制定法律。與此同時，港澳基本法規定行政長官可以制定並頒佈行政法

規，獨享行政法規的制定權。在澳門，行政法規為《澳門基本法》創立的用語，澳葡政府時期澳督制定的法律被稱為法令。根據1976年《澳門組織章程》，澳門成立了立法會，與總督分享立法權。在成立的初期，為土生葡人所控制，土生葡人意圖將立法會發展成為澳門的政治中心，與澳門總督多生齟齬。後華人議員增多，為雙方協調，澳門政治體制的爭鬥方才歸於平靜。通過任命議員，兼任立法會主席，分享較大的立法權，55澳門總督成為澳門的政治中心。根據澳門回歸前總督與立法會分享立法權的實際情況，在回歸後，澳門行政長官通過制定行政法規，行使了大量的立法權。56回歸十餘年來，澳門立法與行政的關係成為爭論的重點，重中之重則是立法權的分配問題，《關於訂定內部規範的法律制度》正是解決此一問題的初步議案。這部法律承認了行政長官的立法權。港澳行政長官均手握法律提案權，但香港行政長官必須提出法案，並仰賴立法會支持政府政策，通過其法案，才能運用法律手段施政，而澳門行政長官則可自行制定行政法規，並可能利用提案權控制立法會的立法權，減少提案，57使得立法權事實上向行政部門傾斜，產生行政法規替代立法會法律的結果。58因此，儘管澳門基本法規定澳門特別行政區立法會是澳門的立法機關，但行政長官事實上既控制着行政權，控制並實際行使立法權，權力集中的特徵十分明顯。基於澳門行政強勢的傳統和當下特殊的政治生態，若以行政能否在主導現實政治過程為標準，澳門與香港的政治體制便呈現出本質性的區別。具體而言，香港基本法建立的是一種行政權弱化的“相對行政主導制”。59“相對行政主導”包括兩層含義：一是與港英政府時期的港督相比較，行政長官的權力大為減少，而立法機關與司法機關的權力則有擴張。“相對於港英統治時期而言，特別行政區的政治體制是在權力分立基礎上的相對行政主導，這種行政主導體制與港英時期港督所享有的行政主導有天壤之別。雖然在基本法的制定過程中立法人員出於繼續保持行政主導考慮而在對特別行政區不同部門的權力配置上更多地傾向於行政權力，但此時的行政主導仍然無法達致行政主導時權力集中的程度，只能算是在中央

政府領導下的以行政長官為首的相對行政主導。”60二是，與前一方面相關聯，行政長官在現實中可能無法主導香港的政治過程。陳弘毅教授認為，香港可能出現四種政府形態，第一種是特首領導的政府獲得立法會大多數政黨或政治聯盟的大力和穩固的支持，此時形成最強勢的政府，第二種是立法會出現了反對特首領導的政府的大多數政黨聯盟，此時形成最弱勢政府，第三種是特首領導的政府能和立法中大多數議員維持合作的關係，並組成鬆散的聯盟，而立法會中佔大多數的政黨或政治聯盟，願與特首領導的政府合作，在個別政策中協商、討價還價，分離政治權力，此時形成中度弱勢政府。第四種是立法會中並沒有任何佔大多數的政黨或政治聯盟，而只有不同的小型政黨和獨立議員，政府須在個別政策上進行遊說，爭取到多數議員支持，此時形成中度強勢政府。61質言之，在香港行政可能主導，而非必然主導。與香港不同，澳門可以稱為“行政集權制”。在回歸之前，澳門立法會與澳督均可以制定具有法律效力的規範，其中立法會制定的為法律，澳督制定的為法令，澳督頒佈及命令公佈立法會的法律。回歸後，澳門基本法規定立法會為立法機關，掌控立法權，62亦未明確授權行政長官以立法權，但行政長官享有提出法律案的權力、簽署法案的權力以及行政法規制定權。因此，立法會事實上不享有獨立的立法權，而行使長官則控制着立法程序的啓動權。與回歸之前相比較，立法會形式上獨掌立法權，權力有所擴展，但實際上受制於行政長官，立法權事實上被嚴格限制。與澳督相比較，行政長官名義上失去了立法權，但換得了行政法規制定權，儘管行政法規不是嚴格意義上的法律，法律效力在立法會制定的法律之下，但在立法會立法權被嚴格限制的情形下，加之行政法規同樣具有法源意義，行政法規制定權便具有立法權的實質意義。終審法院第223/2005號案判決強化了這種權力。在全面梳理中國大陸及葡萄牙關於行政法規的相關規定及理論後，終審法院認為：63“行政法規需要一項預先法律給予授權的要求是沒有法律依據的；同樣，不能從基本法的任何規定中可以得出行政法規不能設定針對個人的義務

或限制的結論；因此，結論是，在基本法規定保留以法律規定的事項以外以及不違反法律優先原則（行政法規不得違反高位階的法律規範，尤其是基本法和法律，也不得違反包括行政法一般原則在內的法律一般原則）的情況下，行政長官可僅以基本法為依據核准行政法規，亦即‘不必有一項授權法之後才能有獨立的行政法規’。”64回歸之後，行政長官的權力是變相擴張了，行政權與規範形成權相當程度上集於行政長官及其領導的政府。可以說，澳門基本法更全面地貫徹了行政長官有實權，主導政治過程的立法意圖。這種立法意圖規範化之後，在澳門的政治過程中得到全面的實施，這一點無需贅言，前立法會主席曹其真的立法會十年工作報告是一個直白的註腳。65總之，澳門基本法立足於澳門的社會現實和政治傳統，具有本身的特色。這一特色體現在政治體制層面，便是行政長官確實享有實權，且這權力廣泛到足以主導政治過程，最終在澳門形成一種“行政集權”、“行政絕對主導”的政治現實。五、澳門政治體制研究展望理論上關於澳門政治體制的研究陷入三權分立論/行政主導論的對立思維中，其結果是完全未抓住澳門政治體制的行政集權特徵，導致實踐中無的放矢進一步地強調行政的主導地位。本文認為，未來關於澳門政治體制的研究應當注意如下幾點：（一）回歸憲法和基本法，完整的理解澳門政治體制“政治體制所要解決的主要是政權機關之間的職權劃分、權力的行使與監督、權力與責任的關係等問題。”66任何主權國家的權力劃分必然包括各個層次的橫向的立法、行政與司法間的權力關係，亦包括縱向的中央與地方，或者聯邦與組成單位間的權力關係。特別行政區是中國的一個地方行政區和特別行政區，其政治體制的內容自然應當包括橫向的立法行政與司法三權的關係和縱向的中央與特別行政區的關係。儘管特別行政區基本法僅在第四章使用了“政治體制”一語，且其內容僅包括特別行政區內部各機關的關

係，但特別行政區政治體制的內容顯然不以此為限，第二章“中央與特別行政區的關係”以及其他章節中涉及權力分配的條款，都是特別行政區政治體制內容的規範來源。三權分立論和行政主導論事實上各執一端，前者從三權關係的角度探討特別行政區的政治體制，後者形式上從行政權與其他權力的關係，實質是從中央與特別行政區的關係的角度確定特別行政區的政治體制，均含有科學的一面，但顯然均只抓住了基本法中的一些條款。67特別行政區是中國的一類行政區，應當在憲法和基本法的框架下討論其政治體制。作為中國行政區劃的一種，中央與特別行政區間是單一制下中央與地方的授權關係，同時，在中央與地方的關係中，中央居於主導地位。這種關係又具體表現為基本法所規定的國防、外交權的保留、法律備案權、基本法解釋權和行政長官及主要官員的任命權，等等。在這一關係中，中央與特別行政區的立法、行政和司法全面發生關係，並非行政長官才是中央行使權力的“抓手”。這恰是行政主導論所忽視的地方。特別行政區與其他一般行政區的明顯區別是，一般行政區實行人民代表大會制度，其他國家機關對人民代表大會負責，而特別行政區的三機關在法律上相互獨立，地位平等，實質上遵循了三權分立的一般原理，但在兩個特別行政區，三權間的配置又具體有別。總體而言，特別行政區的政治體制既源於現行憲法，亦源於特別行政區基本法，68中央的主導權與特別行政區自治權是特別行政區政治體制中的根本關係。通常，特別行政區的政治體制被認為“行政主導，司法獨立，立法與行政既相互制約又相互配合”，並未強調中央的主導權，或者試圖以行政主導涵括中央的主導權，忽視了基本法確立有中央與特別行政區關係的其他機制，並不準確。因此，如何準確地概括特別行政區的政治體制，仍是理論研究的重點。本文認為，為了引導一種立足憲法和基本法分析特別行政區相關問題的研究進路，不妨將這種政治體制稱為“特別行政區制”，其具體內容為中央主導，三權分立，相互制約。在澳門，行政相對集權亦是內容之一。更為重要的是，這一思路將中央主導權與澳門內部的三權關係作分開的處理，將為澳門行政權的

監督開放出較大的空間。（二）行政權的有效監督澳門基本法授權行政長官及其領導的政府以廣泛的權力，行政相對集權，全面主宰政治過程，雖然實現了行政主導的政治效果，但亦留下權力濫用的隱憂。強化行政權的監督，是澳門管治的當務之急。一是建立法治機制。行政行為的司法審查和立法機關的監督，是基本法確立的顯性機制，應當用足這些法律手段。69另一種是民主機制。70澳門基本法並未規定普選立法會和行政長官的民主目標，但這顯然不能被解釋為基本法禁止澳門的政治民主化。事實上，澳門基本法在附件一和附件二中許諾澳門在2009年後可依需要對兩個選舉辦法進行修改，澳門亦於2013年完成這兩個選舉辦法的修改，推進了政治民主化。在行政極為強勢的情形下，公眾的民主參與以及責任政府的建立，是有效的權力制約機制，澳門在此一方面應當根據本地需要作出規劃。（三）立法與行政的合作機制澳門回歸後，立法會對政府配合有加，但正如前立法會主席曹其真所言，“講立法與行政之間的配合，從來都是雙向的而不是單向的。毫無疑問立法會應服從並服務於行政主導的大局，尊重並維護行政長官及其領導下的特別行政區政府所具有的權威與職權，全力配合政府施政，但另一方面，特別行政區政府同樣也要尊重立法會所享有的職權，尊重立法會所應有的獨立性和法律地位，主動配合立法機關的工作，只有這樣才有利於發揮立法機關的職能。”71顯然，政府在這一方面有待加強。72針對這一情況，曹其真建議建立制度化的溝通機制以加強相互配合，並建議統籌規劃立法事宜並共同制定立法規制。73本文認為，除此之外，立法會議員與政府間的法案合作提案機制亦是應予以強化的方面。《關於訂定內部規範的法律制度》確立了法律保留制度，限定行政法規的規範範圍，但亦授權行政長官“得就法律沒有規範的事宜設定初始性的規範”。在行政長官領導的政府手握法案提案大權的前提下，“法律沒有規範的事宜”的範圍實際上取決於澳門政府

是否積極行使提案權。《澳門基本法》第75條規定，凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。依此條的規定，議員在獲得行政長官書面同意的前提下可以提出關於政府政策的議案，可以提出“不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案”。議員可否提出“涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案”？澳門終審法院堅持政府對於這些事項的專屬提案權，認為“這些事項只有在政府提出法案的情況下才可以作為法律的標的”。74終審法院的見解更強調行政與立法制約的一面，但行政與立法的合作亦是澳門行政主導制的應有之義。註釋：1.參見蕭蔚雲：《香港基本法》，北京大學出版社2003年版，第829頁。許崇德：《略論香港特別行政區的政治制度》，載《中國人民大學學報》1997年第6期。傅思明：《香港特別行政區行政主導政治制度》，中國民主法制出版社2010年版。蕭蔚雲、傅思明：《港澳行政主導政治體制模式的確立與實踐》，載《法學雜誌》2000年第3期。吳邦國：《認真總結澳門特別行政區基本法實施經驗把“一國兩制”的偉大實踐不斷推向前進在紀念中華人民共和國澳門特別行政區基本法實施10周年座談會上的講話》，載全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編：《紀念澳門基本法實施十周年文集》，中國民主法制出版社2010年版，第5—6頁。吳邦國：《深入實施香港特別行政區基本法，把“一國兩制”偉大實踐推向前進在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十周年座談會上的講話》，載全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編：《紀念香港基本法實施十周年文集》，中國民主法制出版社2007年版，第6-7頁。《喬曉陽指出澳政治體制最大特點是行政主導》，載《華僑報》2010年7月14日。陳弘毅：《行政主導概念的由來》，載香港《明報》2004年4月23—26日。朱孔武：《行政主導：〈基本法〉對香港政府體制的民主安排》，載《嶺南學刊》2008年第1期。AnthonyB.L.Cheung，Executive-LedGovernanceorExecutivePower“Hollowed-Out”ThePoliticalQuagmireofHongKong15AsianJournalofPoliticalScience1（2007），pp.17-38.Chui，EWT，Ng，MK，FromColonytoSAR：AdvocacyPlanningintheExecutive-LedPolityofHongKong，20TheAsianJournalofPublicAdministration2（1998），pp.173-202.等等。

2.蕭蔚雲：《略論實施澳門特別行政區基本法的主要經驗》，載《依法治澳與特別行政區發展》，澳門特別行政區法務局、澳門基本法推廣協會等2004年5月版，第18頁。蕭蔚雲著：《論香港基本法》，北京大學出版社2003年版，第829頁。3.參見許崇德：《行政主導就是要特首駕馭三權》，載《大公報》2004年4月30日。4.參見陳祖：《香港回歸十年來的變化與未來發展方向》，載《中國評論》2007年7月號，第1頁。余若薇：《行政主導無名無實》，載香港《明報》2007年6月12日。《圖收緊立法會權力》，載香港《明報》2007年6月7日。香港法院在判決中亦不時宣揚三權分立的觀點，如香港高等法院夏正民（M.J.Hartmann）在梁國雄訴立法會主席一案的判決中便認為“三權分立是香港基本法的神聖原則（TheBasicLawenshrinestheseparationofpowers.）”。LeungKwokHungVs.ThePresidentofTheLegislativeCouncilofTheHongKongSpecialAdministrativeRegion，HCAL87/2006，Para.66.等等。5.參見胡錦光、朱世海：《“三權分立”抑或“行政主導”論香港特別行政區政體的特徵》，載《河南省政法管理幹部學院學報》2010年第2期。6.參見拙著：《澳門憲政發展與行政主導制的完善》，載《暨大學報》2012年第8期；《香港基本法實施中的權力衝突與協調》，載《當代法學》2012年第1期；《香港立法會調查權的法律界限政治制度的視角》，載《港澳研究》2011年冬季號；《香港基本法第二十三條的法理分析》，載《時代法學》2012年第4期。7.參見曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，載澳門立法會網站，http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf，2010年12月4日訪問。8.許昌：《為甚麼不宜用“三權分立”來概括香港特別行政區政治體制的模式特徵》，載王禹主編：《基本法研究》2013年第4期。9.劉兆佳教授曾言：“香港人認為自己面對着一個他們普遍認為是擁有壓倒性力量及難控制⋯⋯的未來宗主國，而他們同時又覺得自己所處身的形勢是由歷史所決定的並且是不可扭轉的。他們因此變得宿命、恐懼、惶惑及悲觀，並受到一股使人沮喪的無能感所操縱。在缺乏安全感的情況下，人們變得內向。”劉兆佳：《後過渡期中英分享權力的趨勢殖民地統治末期》，《廣角鏡》1991年3月號。10.政治承認理論將自我認同與他者承認聯繫在一起，認為獲得他者承認是自我認同的一個重要因素，未獲他者承認的主體便會產生關於自我與他者關係的認同困境。香港社會與中央之間存在承認障礙，香港社會對中華人民共和國的認同感一直較弱，社會暗藏一股反社會主義政權的情緒。這是香港社會的文化心理特徵。關於政治承認的理論參見[加]查理斯·泰勒著，董之林、陳燕穀譯：《承認的政治（上）》，載《天涯》1997年第6期。11.此處採用1990年李鵬總理在政府工作報告中的表述。劉兆佳認為，“香港華人特別是那些認同自己是“香港人”的人深為“六四事件”所震撼。他們充分感到彼此有着共同的政治命運，而這個政治命運又被看成是不明朗及悲哀的。在中國大陸所發生的突然變故，使他們不單對中國政府徹底失望，也使他們對中國政府對香港的承

諾失去信心。香港華人，特別是“香港人”，在情感上及政治熱情方面的突然流露，可以理解為一種香港認同感的生動反映。即使那些認同為“中國人”的人，也在相當程度上與“香港人”有共通之處。1989年因此可以被視為香港華人的地方意識形成過程中的里程碑。”劉兆佳：《後過渡期中英分享權力的趨勢殖民地統治末期》，《廣角鏡》1991年3月號。12.《財富》雜誌先後於1995年和2002年發表二篇文章《香港已死》和《誰還要香港？》，引發甚至加劇了中外人士對香港回歸後的信任危機。但該雜誌在2007年不得不發表糾錯性文章《香港未死》承認“我們錯了”，並認為除亞洲金融風暴和SARS外，香港表現良好。參見魯平口述，錢亦蕉整理：《魯平口述香港回歸》，中國福利會出版社2009年版，第187—188頁。13.最典型的事例是“民主派”的代表人物李柱銘對香港回歸抱持極端抵觸情緒，在“九七”香港回歸以前已經開始不喝茶，開始為“九七”香港回歸以後“艱苦的監獄生活”作長期準備。參見《曾鈺成願陪馬丁坐監》，載《蘋果日報》（香港）2001年7月13日。14.詆香港回歸後中國政府將全面干預香港的言論舉不勝舉，如JamieAllen，SeeingRed：China'sUncompromisingTakeoverofHongKong，Singapore：ButterworthHeinemannAsia，1997.MarkRoberti，TheFallofHongKong：China'sTriumphandBritain'sBetrayal，NewYorketc.：JohnWiley&Sons，Inc.，1994.LouisKraar，“TheDeathofHongKong”，”Fortune，June26，1995；“TheSinkingofAnIsland”，ExpressNews，May6，1997，A2.BruceBuenodeMesquita，DavidNewmanandAlvinRabushka，RedFlagoverHongKong，Chatham，N.J.：ChathamHousePublishers，Inc.，1996.《外國媒體的預言失靈了》，載《明報》，1998年6月16日，A6（CNN香港記者站主任MikeChinoy當時甚至認為李柱銘在香港回歸後有可能被解放軍逮捕），等等。15.參見劉兆佳：《“香港人”或“中國人”：香港華人的身份認同（1985—1995）》載《二十一世紀》1997年6月號，總第41期。16.香港大學民意研究計劃關於香港居民對香港前途信心有長期的調查。魯平曾提出在中立國瑞士為香港人設立政治保險，由該保障理賠香港企業因回歸而遭受的政治損失，以緩解香港人和國際社會對香港回歸的信心危機。參見魯平口述，錢亦蕉整理：《魯平口述香港回歸》，中國福利會出版社2009年版，第89頁。17.劉兆佳：《“香港人”或“中國人”：香港華人的身份認同（1985—1995）》，載《二十一世紀》1997年6月號，總第41期。18.劉兆佳：《“香港人”或“中國人”：香港華人的身份認同（1985—1995）》載《二十一世紀》1997年6月號，總第41期。19.劉乃強：《變了質的香港民主運動》，載《中國評論》2006年2月號，總第98期。20.如魯平先生所言，香港有些人主張不要和大陸靠得太近，要和內地有個“隔離帶”。如粵港談判，廣東省很積極，提出很多建議，當時負責這些方面的香港官員不予理睬；如籌委會曾提出要建設港珠澳大橋，香港同樣不予理睬；如深港河

套地區建立科技基地的方案提出很久，香港亦無興趣，等等。參見魯平口述，錢亦蕉整理：《魯平口述香港回歸》，中國福利會出版社2009年版，第96、118頁。21.《鳳凰週刊》2006年2月15日。22.參見《明報》2004年6月7日，《蘋果日報》，2004年6月7日。23.1999年全國人大常委會就居港權案釋法後，香港社會一直認為這是對香港法治的侵蝕，至今這一觀點並未有太大改變。剛果（金）案後，亦有人認為香港的法治傳統已經被改變。SeeTonyCarty，“WhyareHongKongJudgesKeepingaDistancefromInternationalLaw，andwithWhatConsequences？ReflectionsontheCFADecisioninDRCvFGHemisphere”，（2011）HKLJVol41Part2，at401-410.24.行政長官選舉被稱為“鳥籠民主”，民主正當性不足亦被認為是行政主導不力的原因。參見許由：《不要烏籠民主，爭取自由提名的全面普選》，載《先驅》2003年季刊，總第70期。陳弘毅：《行政主導概念的由來》，載《明報》2004年4月23-26日。25.許昌：《為甚麼不宜用“三權分立”來概括香港特別行政區政治體制的模式特徵》，載王禹主編：《基本法研究》2013年第4期。26.《香港政治體制發展綠皮書》明確指出：“中華人民共和國實行單一制國家結構形式，而香港特別行政區是單一制國家結構形式下的一個地方行政區域。香港特別行政區實行的制度是由全國人大通過基本法加以規定的，香港特別行政區所享有的高度自治權是由全國人大通過基本法授予的。換言之，特別行政區行使的各種權力都是來自中央的授權，特別行政區沒有‘剩餘權力’。”《政治體制發展綠皮書》第2.07段，2007年7月，http://www.cmab.gov.hk/gb/issues/electoral4.htm。吳邦國委員會長亦明確指出這一點。參見吳邦國：《深入實施香港特別行政區基本法，把“一國兩制”偉大實踐推向前進在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十周年座談會上的講話》，載全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編：《紀念香港基本法實施十周年文集》，第3—17頁，中國民主法制出版社，2007年版。27.2004年3月12日，在紀念香港基本法頒佈十四周年的座談會上，港澳辦副主任陳佐洱明確指出：“特別行政區政治體制必須以行政為主導，除了這種制度是經實踐證明行之有效外，最重要的是，只有行政主導的政治體制，才能做到“基本法”規定的行政長官對中央負責。無論是立法主導還是三權分立的制度，都無法做到這一點。”轉引自陳弘毅：《行政主導概念的由來》，載《明報》2004年4月23-26日。28.陳弘毅教授認為，“強調行政主導是與肯定中央政府對香港的權力相關的。”陳弘毅：《行政主導概念的由來》，載《明報》2004年4月23-26日。29.錢其琛：《外交十記》，世界知識出版社2003年版，第329頁。30.美國於1989年和1990年先後通過《增加香港向美國移民配額的修正案》，為香港親美勢力提供“保護傘”，並於1992年通過《香港政策方案》，其目的是“使美國將香港當作一個獨立地區看待，於九七後，不用通過中國政府，維持獨立關

係。”（李昌道著：《香港政治體制研究》，上海人民出版社1999年版，第77-78頁。）1994年至1995年，美國國會相繼通過3個法案，其中的《香港政策法修正案》要求國務院定期向國會報告有關香港基本法和《中英聯合聲明》的執行情況、香港立法會選舉的開放程度、行政長官的選舉公平程度等情況。1996年至1997年，在香港回歸前的過渡期，美國國會通過了一系列法案，要求克林頓政府加強監督“中國政府對香港的所作所為”。香港回歸後，美國參議院通過第38號共同決議案，要求中國重申“確保香港自台，保護人權，民主選舉特別行政區政府”。2003年7月8日，眾院共和黨政策委員會主席考克斯推動眾院通過《表達對香港自由的支持》議案。同年6月26日，美國眾議院通過第277號決議，以“將削弱香港居民的基本自由”為由，呼籲中國政府和香港特別行政區政府撤回基本法第23條立法草案。美國政府、部分議員及美國駐香港總領事館領事屢次就無證兒童案、《公安條例》修改、“法輪功”邪教、第23條立法、香港政治體制改革發表評論，而其國會、智庫及反華勢力則不僅積極向民主派政府面授機宜，還在《亞洲華爾銜日報》等媒體上公然宣稱“香港是獨特實體”，號召香港市民“推倒基本法，另立政府”。等等。參見劉乃強：《變了質的香港民主運動》，載《中國評論》月刊2006年2月號，總第98期。唐勇、童宜：《參眾兩院指手畫腳情報人員四處活動美粗暴干涉香港事務》，載《環球時報》2004年9月17日。31.胡錦濤：《堅定不移沿着中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮鬥在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》（2012年11月8日）。32.《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第61頁。33.近日全國人大政協發言人再次提到這一條件。參見《文匯報》2013年3月5日。34.近日，俞正聲進一步的明確指出要保證愛國愛港力量長期執政。參見《俞正聲提五點希望：愛國愛港力量須長期執政》，星島環球網，2013年3月7日。《各界支持依基本法預選特首候選人》，載《文匯報》2013年3月11日。35.此為深圳大學當代中國政治研究所張定淮教授的用語。36.愛國者治港是關於承認的政治標準。香港社會對中華人民共和國的不承認和中央對非愛國者的不承認完全一致，對社會主義中國的承認成為香港回歸後承認政治的癥結。37.香港公民党黨魁、資深執業大律師余若薇認為，香港特別行政區的政治體制應當以基本法中條文為主，香港基本法中並未有“行政主導”四字。同時，余若薇指出，香港基本法起草委員會主任姬鵬飛所作的《關於提請全國人大常委會審議〈中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）〉及有關文件的報告》中亦未提出“行政主導”的字眼，反而明確說明“香港特別行政區行政機關、立法機關和司法機關之間的關係，應該是行政機關和立法機關既互相制衡又互相配合；司法機關和檢察部門則獨立進行工作，不受任何干涉。為了保持行政效率，香港特別行政區行政長官要有實權，同時，又應受到監督。”據此，余若薇否定香港有所謂的行政主導制，主張三權分立的觀點。參見余若薇：《行政主導無名無實》，載香港《明報》2007年6月12日。許昌教授則認為，基本法起草委員會政治體制專題

小組的報告記載的內容“委員會們認為，在‘一國兩制’的原則下，香港特別行政區的政治體制原則上採用‘三權分立’的模式，雖然有的委員會主張三權分立、行政主導，有的委員會主張三權分立、立法主導，但對於司法獨立，行政機關和立法機關既互相制衡，又互相配合的原則，小組會上沒有人提出異議”、以及“委員你同意原則上採用‘三權分立’的模式，使行政機關和立法機關既相互制衡又互相配合；還同意行政長官有權簽署並分佈法律”，“在肯定‘三權分立’的同時，又提出了‘行政主導’的概念”，“客觀忠實地反映出基本法起草者在起草最初階段對相關問題的認識”，並進而引用鄧小平關於香港不搞三權分立的講話，否定特別行政區制度為三權分立制。參見許昌：《為甚麼不宜用“三權分立”來概括香港特別行政區政治體制的模式特徵》，載王禹主編：《基本法研究》2013年第4期。38.馬萬祺：《“愛國愛澳”是澳門社會政治生活的永恆》，載人民網，2000年12月15日。39.吳邦國：《在紀念澳門基本法成功實施十周年座談會上的講話》，載全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編：《紀念澳門基本法實施十周年文集》，中國民主法制出版社2010年版。40.參見《調查稱愛國愛澳成澳門社會第一核它價值》，載中國新聞網，2009年12月16日。41.參見鄭宏泰、黃紹倫：《身份認同：台、港、澳的比較》，《當代中國研究》2008年第2期。《澳門日報》和《新華澳報》都認為愛國者治澳在澳門得到很好的實施。參見《務實奮進表達愛國愛澳》，載《澳門日報》2004年2月21日。《宜根據澳門實際情況落實愛國者標準涵義》，載《新華澳報》2004年2月21日。42.胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》（2007年10月15日）。43.胡錦濤：《堅定不移沿着中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮鬥在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》（2012年11月8日）。44.澳門的形勢大概是無近憂但有遠慮。在澳門開放賭權後，超過半數的博彩持牌機構為美資所控制，美國拉斯維加斯的賭業巨頭經營了目前澳門最大的賭場如“金沙”、“永利”和“威尼斯人”，“美高梅金殿”則是與美國的合資機構。據美國花旗銀行的研究顯示，2008年上半年，“金沙”、“永利”、“美高梅金殿”等多間外資控制或參與的賭場的總市場佔有率達到61％，雇用的員工人數佔澳門博彩業從業人員的60％，外資賭場的收入則超過賭場總收入的半數，並有日益擴大之勢。美國會越來越關注澳門。45.這種論證模式在關於行政主導制研究中隨處可拾，筆者亦曾採用而不自知。46.陳弘毅教授研究認為，香港的政治體制之所以可以稱為行政主導，是因為這種制度可成為一種強勢的政府，也可以成為一種弱勢的政府，取決於行政長官能否建立穩定的管治聯盟，形成共識民主。參見陳弘毅：《行政主導概念的由來》，載《明報》2004年4月23-26日。47.香港政治體制發展專責小組第二號報告指出，“行政與立法機關每每只能互相制

衡，但不能做到充分互相配合的情況，加上在現行制度下，行政長官在立法會中沒有固定的支持，以致對於行政主導及施政效率造成不良影響。”政治體制發展專責小組：《政治體制發展專責小組第二號報告：〈基本法〉中有關政治體制發展的原則問題》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2004年第4期。48.參見李略：《港澳特別行政區政治制度相同點分析“一國兩制”和行政長官制》，載《“一國兩制”研究》2009年第1期。49.曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，載澳門立法會網站，http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf，2010年12月4日訪問。50.許崇德：《略論香港特別行政區的政治制度》，載《中國人民大學學報》1997年第6期。51.《澳門：崔世安推基本法護行政主導》，載《澳門日報》2013年2月22日。52.饒戈平：《基本法與“一國兩制”的澳門模式》，載《“一國兩制”研究》2009年第1期。53.參見澳門基本法第50條（五）、（七）、（十六）。54.曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，載澳門立法會網站，http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf，2010年12月4日訪問。55.除了《澳門組織章程》授予總督的立法權外，回歸前的較多法律亦授權總督以立法權。從1976年至回歸前，澳門總督制定法令1783件，發佈訓令為6611件，而立法會制定的法令只有340件，前二者分別為後者的5.24倍和19.44倍。澳門總督為首的政府才是澳門真正的立法者。參見《有關完善立法會選舉制度的分析研究》，載《廉政公署2006年年報》。56.回歸前十年，澳門總督制定的法令有791件，立法會制定的法律只有164件，回歸後十年，澳門行政長官制定的行政法規有312件，立法會制定的法律只有133件。57.曹其真指出：“議員行政立法提案權的空間相當有限，相反，政府所享有的提案權的範圍卻非常廣泛，幾乎不受限制。”澳門回歸後至2009年，議員提出的法案有十多個。參見曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，載澳門立法會網站，http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf，2010年12月4日訪問。58.該法規定規範性文件包括立法會制定的法律、行政長官的獨立行政法規和補充性行政法規。在該法第六條規定的事項之外的其他事項，行政長官可以制定行政法規。由於行政長官控制着法律的提案權，行政長官仍可以通過提案權架空立法會的立法權。59.參見張定淮：《香港的“行政主導”體制：性質、困境與發展》，載陳廣漢主編：《香港回歸後社會經濟發展的回顧與展望》，中山大學出版社2009年版。60.參見張定淮：《香港的“行政主導”體制：性質、困境與發展》，載陳廣漢主編：《香港回歸後社會經濟發展的回顧與展望》，中山大學出版社2009年版。61.參見陳弘毅：《行政主導概念的由來》，載《明報》2004年4月23-26日。62.參見王禹：《法律、法令和行政法規的爭議再思考》，載法治政府網，

http://blog.sina.com.cn/s/blog_4d89b8340102e2as.html，2013年2月7日訪問。63.第28/2006號案判決，第39頁以下。64.第223/2005號案件判決書（重審），第63頁。65.參見曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，載澳門立法會網站，http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf，2010年12月4日訪問。66.王叔文：《香港特別行政區基本法導論》（第三版），中國民主法制出版社、中共中央黨校出版社2006年版，第210頁。67.張定淮教授認為行政主導制包括如下內容：“⋯⋯第四，香港的行政主導還表現為，在涉及中央管理的事務及中央與特別行政區關係的事務上，中央政府處於主導地位。集中表現為除國防和外交由中央直接管理外，中央還要求行政長官代表特別行政區對中央政府負責，中央政府對行政長官和主要官員具有實質任命權，全國人大常委會對基本法具有解釋權，對其他法律具有備案權等。”張定淮：《香港的“行政主導”體制：性質、困境與發展》，載陳廣漢主編：《香港回歸後社會經濟發展的回顧與展望》，中山大學出版社2009年版。這一論述十分敏銳地注意到中央與特別行政區關係亦是特別行政區政治體制內容的一部分。68.參見韓大元：《中華人民共和國憲法與香港特別行政區基本法共同構成香港憲制的基礎》，載全國人大常委會香港基本法委員會辦公室編：《紀念香港基本法實施十周年文集》，中國民主法制出版社2007年版。駱偉建：《憲法和基本法是特別行政區的憲制基礎》，載全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編：《紀念澳門基本法實施十周年文集》，中國民主法制出版社2010年版69.參見拙著：《澳門憲制發展與行政主導制的完善》，載《暨大學報》2012年第8期。李燕萍：《澳門行政法規的法律控制問題研究》，載《“一國兩制”研究》2009年第1期。劉德學：《論行政主導制下立法會的監督制約職能》，載《“一國兩制”研究》2009年第1期。70.參見朱孔武：《行政主導與澳門民主治理模式》，載《當代港澳研究》2010年1期。劉倩：《行政主導與治理的民主性以澳門特別行政區政治實踐為視角》，載《“一國兩制”研究》2009年第1期。71.曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，載澳門立法會網站，http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf，2010年12月4日訪問。72.於政府而言，在面對與立法會配合不足的批評時，不能睹氣似的將相關工作甩給立法會。在目前情況下，立法會的人員配置事實上無法勝任多數工作，但這不是怠於配合的理由。73.參見曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，載澳門立法會網站，http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf，2010年12月4日訪問。74.第28/2006號案判決，第97頁。

豐富“一國兩制”理論和實踐——學習中共十八大報告有關論述的幾點體會莊金鋒*舉世矚目的“中國共產黨第十八次全國代表大會”（簡稱中共十八大或十八大）雖然已閉幕幾個月了，但中共中央總書記胡錦濤在卸任前報告中所提出的中共治理港澳的新思路、新論述及新措施，值得各方認真思考、深入研究。十八大報告中涉及港澳的內容，是中共自十六大以來最多的一次，在長達470多字的篇幅裹，不僅系統、深入地總結了港澳回歸以來“一國兩制”的實踐，而且出現了許多與以往不同的新提法、新內容和新思維，例如中央對港澳實行方針政策的“根本宗旨”、全面準確貫徹“一國兩制”方針必須堅持三個“有機結合”、“完善與基本法實施相關的制度和機制”、“防範和遏制外部勢力干預港澳事務”、“共享做中國人的尊嚴和榮耀”等等。胡錦濤在十八大報告這些嶄新的表述，具有綱領性的重要意義，不僅反映出中央對港澳局勢的最新判斷和高度重視，而且為未來“一國兩制”實踐進一步落實，提出一種制度平衡的可操作方式，有利於港澳地區的長期繁榮穩定。中共十八大報告（當中有關港澳台事務的內容列在第十章，並用“豐富‘一國兩制’實踐和推進祖國統一”作為章名）發表後，內地和港澳地區諸多人士和專家學者進行各種解讀，當中首推參與起草十八大報告涉及港澳內容的國務院港澳辦原副主任張曉明，在《十八大報告輔導讀本》中撰寫題為《豐富一國兩制的實踐》的解讀文章。這是一個權威解讀版本，有助人們了解中央對港澳大政方針的很多新判斷、新思考和新概括。張曉明的文章在香港社會引起了高度重視，認為張曉明準確、全面和深入淺出地解讀了十八大報告中涉港內容，對香港深入實踐“一國兩制”具有重要的參考價值。個別反對派政客對張曉明的歪曲和攻擊，反而顯示了張曉明的*上海法學會港澳台法律研究會顧問、中國法學會法理學研究會原常務理事

重要性。全國政協委員、香港青年交流促進聯會創會主席龍子明還指出：張曉明文章“實際上，可視為他來港主掌中聯辦的《施政報告》”，更“值得大家細讀。”1本文擬以十八大報告中第十章有關涉及港澳內容的先後順序為依據，以張曉明的解讀文章為重要參考，並結合筆者在香港生活和工作20年的所見所聞所思，談談全方位細讀幾點體會，盡量做到既全面準確理解十八大報告有關章節內容的完整性系統性，又能重點突出報告中提出的新問題新理論。一、“一國兩制”實踐取得舉世公認的成功“一國兩制”事業是前無古人的偉大創舉，在香港和澳門的實踐是否取得成功的主要標準是看能否推動社會的進步，尤其是經濟的發展和繁榮。因此，中共十八大報告在第十章節一開頭就寫道：“香港、澳門回歸以來，走上了同祖國內地優勢互補，共同發展的寬廣道路，‘一國兩制’實踐取得舉世公認的成功。”筆者認為，國務院港澳辦主任王光亞在中共十八大召開前夕所發表的《“一國兩制”譜新篇》一文2，是對口這個重要問題的直接說明，實際上也彌補了張曉明解讀文章的某些不足之處。現摘抄王光亞文章中的兩段與讀者分享：“香港回歸祖國後不久就接連遭遇亞洲金融危機、禽流感和非典型疫情的沖擊，經濟一度陷入低谷；澳門在回歸祖國之前經歷了連續4年的經濟負增長，振興經濟成為回歸之後的當務之急。根據形勢的發展和兩個特別行政區的需要，中央從2003年下半年開始，及時採取一系列政策，幫助香港、澳門走出困境，實現經濟復甦，促進港澳與內地優勢互補、共同發展。內地與香港、澳門分別簽署關於建立更緊密經貿關係的安排（CEPA）及其補充協議，不斷促進內地與港澳之間的貨物、服務貿易自由化和投資便利化。加強內地與港澳合作，建立粵港、粵澳、京港、滬港和泛珠三角9省區等合作機制，拓寬港澳發展空間，發揮港澳在內地改革開放和現代化

建設中的獨特優勢和作用。在中央政府和祖國內地的大力支持下，香港、澳門兩個特別行政區政府帶領港澳社會各界砥礪奮進、頑強拼搏、克服困難、再創佳績。2011年，香港本地生產總值（GDP）較回歸前的1996年增長54％，其中2004年至2011年8年間的平均增速達5％，是同期其他發達經濟體平均值的兩倍，人均GDP也升到3.4萬美元的歷史新高。澳門經濟實現了連年增長的良好勢頭，年均增長率達12.5％。2011年澳門GDP較2000年翻了兩翻多，人均GDP達6.6萬美元，位居亞洲前茅。”尤其“在《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020）》《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》和《橫琴總體發展規劃》中充分吸納香港、澳門兩個特別行政區的參與，在國家‘十二五’規劃綱要中將港澳內容單獨成章，明確了充分發揮港澳優勢、支持港澳發展、加強內地與港澳合作的政策取向。”正是因為如此，“一國兩制”實踐取得了舉世公認的成功。過去，有些國際人士將“一國兩制”看成是隔離港澳與中國內地的“屏障”；現在，則普遍認可港澳的發展離不開中國內地強有力的合作與支持。面對兩地優勢互補融合步伐加快，經濟發展搶眼，風景這邊獨好，一些國家和地區甚至表現出了“羡慕妒忌”的心態。他們認為港澳成功落實“一國兩制”實踐正好趕上國家崛起的過程，時間上大體重疊，可謂“小鳥落在了房樑上”。在香港回歸祖國15周年之際，國際社會更是一片讚揚聲；英國48家集團俱樂部主席斯蒂芬·佩里認為，香港在過去15年間在繼承自身特色的同時，也在一步步融入內地。如今的香港在貿易和人民幣離岸交易方面擁有很多新的優勢，相信未來15年香港仍能保持其強勁競爭力；美國傳統基金會及《華爾街日報》發表的《經濟自由度指數》報告稱，香港連續18年獲選為全球最自由經濟體系。報告特別指出，香港與內地經濟互動日益緊密，是全球最具競爭力的金融及商業中心之一；第67屆聯合國大會主席武克·耶雷米奇最近訪港時也表示，“一國兩制”在港成功實踐，香港在中國經濟發展的過程中受益，

並透過與內地的合作，取得了自身的發展。二、中央對港澳實行方針政策的根本宗旨十八大報告在總結“一國兩制”實踐成功經驗的基礎上進一步提出：“中央政府對香港、澳門實行的各項方針政策，根本宗旨是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。”張曉明的文章說，胡錦濤同志2012年7月1日出席慶祝香港回歸祖國15周年大會暨香港特區第四屆政府就職典禮時發表的講話，把“維護國家主權、安全、發展利益，保持香港長期繁榮穩定”表述為“一國兩制”方針的核心要求和基本目標，意旨與此相同。筆者認為，中共十六大與十七大雖然都強調了“一國兩制”的方針政策，但並沒有“根本宗旨”這一提法或類似提法。中共十八大報告首次明確提出港澳工作的“根本宗旨”其意義是多方面的：（一）具有撥亂反正、正本清源的重大現實意義。鑒於香港反對派對“一國兩制”的種種歪曲和不斷攻擊，以及某些港人的模糊認識，尤其是自2004年6月部分人士聯署發表題為《維護香港核心價值》（包括自由民主、人權法治、公平公義、和平仁愛等等）以來，部分人士特別是反對派政客就常常以所謂香港核心價值凌駕於國家主權、安全、發展利益之上。十八大報告對香港回歸以來的“一國兩制”實踐進行了深刻的總結，提出了港澳工作“根本宗旨”的新表述，是有充分的憲制根據的。香港基本法在序言中明確指出：“為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定，並考慮到香港的歷史和現實情況，國家決定，在對香港恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立香港特別行政區，並按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在香港實行社會主義的制度和政策。”澳門基本法序言也作了類似的規定。這兩段類似的序言，充分說明“一國兩制”是一個完整概念，“一國”是前提，沒有“一國”，“兩制”就失去了基礎。而“一國兩制”的前提和基礎是“為了維護國家的統一和領土元整，只有確保和加強這一前提和基礎，才能“保持香港的繁榮和穩

定”，“有利於澳門的社會穩定和經濟發展”（二）具有豐富“一國兩制”理論創新意義十八大報告將基本法序言裹的“維護國家的統一和領土完整”更加完備地表述為“維護國家主權、安全、發展利益”極大地豐富了“一國兩制”的理論和實踐，對香港今後的發展具有重要指導作用。3根本宗旨這一新的表述，是對“一國兩制”認識的深化或昇華：（1）張曉明指出：“香港澳門回歸後，對香港澳門恢復行使主權的歷史任務已經完成，但是維護國家主權、安全、發展利益和保持香港、澳門繁榮穩定卻是永恒主題和長久任務。”（2）說明了“一國”與“兩制”的關係是辯證統一的關係，它們相輔相成、相互促進，但不是等量齊觀的關係，更不是把“兩制”置於“一國”之上的關係，而是“一國為根，兩制為果”的關係，是“一國”在先、“兩制”在後的關係。（3）體現了香港、澳門與國家是休戚與共的命運共同體，只有維護國家主權、安全、發展利益，才能保持香港、澳門長期的繁榮和穩定，而香港、澳門的繁榮和穩定又會促進國家更好更快的發展，早日實現全面建成小康社會。（4）在當前深入學習和貫徹十八大提出的中央港澳工作的根本宗旨，有利於樹立愛國愛港、“一國兩制”新的價值觀，認清香港反對派政客所宣揚的“香港核心價值”觀的片面性及“反中亂港”的實質，也有助於抵制或批評香港反對派近來掀起的“去中國化”、“反國教”，風潮。（三）具有實現中華民族偉大復興的戰略意義香港回歸祖國，是實現祖國統一大業和民族復興征途中的第一站，澳門的勝利回歸則是中國人民在完成祖國統一大業和振興中華道路上樹立的又一個歷史豐碑。保持香港、澳門長期繁榮穩定無疑對於實現“中國夢”，意義重大。十八大報告所表述的中央對港澳工作的根本宗旨，誠如原香港中聯辦主任彭清華指出：“蘊含着對1840年以來中國歷史的深刻總結以及到本世紀中葉實現中華民族偉大復興的戰略思考，深刻揭示了國家民族根本利益與香港（澳門）。

同胞長遠利益的有機統一。”4三、貫徹“一國兩制”必須堅持三個有機結合十八大報告首次指出：“全面準確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治方針，必須把堅持一國原則和尊重兩制差異，維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。”張曉明把這段精辟論述解讀為“着重指出了‘一國兩制’實踐過程中必須把握好的三對關係”，並指出“從港澳回歸以來的情況看，強調把握好三對關係非常重要。”既通俗易懂，又結合港澳實際。現分別逐一分析：（一）堅持一國原則和尊重兩制差異把握和處理好這對關係，是實踐“一國兩制”的核心內容和根本前提。張曉明強調“‘一國兩制’是完整的概念。‘一國’是前提和基礎，‘兩制’從屬和派生於‘一國’，並統一於‘一國’之內。⋯⋯.我們既要堅持‘一國’原則，又要尊重‘兩制’差異，而不能把‘一國’與‘兩制’相互割裂甚至相互對立。”“堅持‘一國’原則，最根本的就是要維護國家主權、安全、發展利益，而不能做有損於國家主權、安全、發展利益的事。”“香港特別行政區政府、社會團體和各界人士應當履行的憲制責任，適時完成這一立法”即指基本法第23條立法。在這裡，張曉明釋放了一個重要而又敏感的信息，即要“適時”完成23條立法，立即引起香港社會的普遍關注與熱議。不少人認為23條立法的核心內容，是維護國家安全和防範外國勢力干預香港事務，就是堅持‘一國’原則的要求，也是履行憲制的責任，全社會應當重視這項立法工作；反對派有些人士則認為現時香港23條立法沒有迫切性，不過他們擔心張曉明來港履新的重要使命之一就是要完成23條立法。筆者認為，所謂“適時”立法雖然沒有明確的時間表，但這並不等於沒有立法的迫切性，香港應借鑒澳門制定

《維護國家安全法》的經驗，反思過去23條立法失利的深刻教訓，積極創造條件，在維護國家安全和保障港人自由之間尋找一個最佳的平衡點，早日實現立法，這有難度要迎難而上。張曉明還特別指出：“對於在特別行政區鼓吹‘全民公投’‘城邦自治運動’等有違‘一國’原則的言論，社會各界人士也應當高度警惕。”這反映了張曉明對港情非常熟悉，寫文章又掌握好分寸，不輕意上綱上線。一如有學者所言：“高度警惕”四字尤如暮鼓晨鐘，啓示港人對有違“一國”原則的言論，不可等閒視之，更不能刻意淡化。張曉明同時指出：“尊重‘兩制’差異，就是中央政府和內地民眾與兩個特別行政區政府和社會各界人士都要相互尊重對方所實行的社會制度，包括意識形態方面的某些差異。”張曉明進一步指出：“我們形象地講‘井水不犯河水’，就是強調要有這種相互尊重，求‘一國’之大同，存‘兩制’之大異。這也是內地和特別行政區長期和諧相處之道。”這點到搞好內地與兩個特區關係的關鍵所在。事實上，香港回歸以來，“井水”犯“河水”的事情時有發生：個別組織每年集會遊行時總是大喊“結束中共一黨專政”一類的口號；首任政務司司長在任期內往往強調“兩制”的重要，很少講“一國”原則，退休後又經常對中央說三道四；極少數人攻擊中聯辦，乃醉翁之意不在酒，是企圖抹黑“一國”原則。這些問題同樣也應當引起各界人士的高度警惕！（二）維護中央權力和保障特別行政區高度自治權這對關係是“一國”與“兩制”總體關係下引伸出來的另一個重要關係，主要是在法律層面上的問題。把握和處理好這對關係，是實現國家對港澳良好善治的重要條件和法律保障。張曉明指出：“依照基本法的規定，中央的權力並不限於通常所強調的外交權、防務權，還包括：任命行政長官和主要官員；審查和發回特別行政區制定的法律；決定部分全國法律在特別行政區實施；對特別行政區行政長官和立法會產生辦法及其修改的最終決定權；決定特別行政區進入緊急狀態；解釋基本法；修改基本法等

等。”筆者認為張曉明在這里講的中央享有的9項權力，與老前輩法學教授蕭蔚雲在《香港基本法講座》一書中所強調的中央擁有7大權力大同小異，但張曉明的文字更為簡煉、易記。鄧小平說過：“保持中央的某些權力，對香港有利無害。大家可以冷靜地想想，香港有時候會不會出現非北京出頭就不能解決的問題呢？⋯⋯基本法要照顧到這方面。”5但是，如張曉明指出：“某些人以普通法制度下解釋法律由法院負責為由，排斥全國人大常委會解釋基本法的權力，甚至危言聳聽攻擊全國人大常委會釋法損害香港的司法獨立，至今仍在宣稱特別行政區法院有權判決全國人大常委會的有關解釋和決定，這恰恰是無視基本法的規定、不尊重中央依法享有的權力的表現。”例如日前律政司建議終院提請人大就居港權問題釋法，反對派卻聲稱這會對“香港法治造成嚴重破壞”，是“以權力壓倒法律、不尊重規矩和程序”云云。另一方面，在“一國兩制”下，特別行政區享有高度自治權，包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。特區享有的許多權利，如終審權、自行制定貨幣金融政策等，都是聯邦制國家的州所沒有的。張曉明指出：“香港、澳門回歸祖國以來，中央政府一直強調不干預特別行政區自治範圍內的事務，實際執行情況也是有目共睹的。但是，高度自治不是完全自治，特別行政區的高度自治權也不是香港、澳門固有的，而是來源於中央的授權。”張曉明在後半句話談到的問題非常重要，需知中國是單一制國家，兩個特區是中國不可分割的部分，是中央政府直轄的地方行政區域。這就決定了兩個特區的自治權只能是全國人大和中央政府授予的；特區所擁有的高度自治權，不應該也不可能超過中央政府所擁有的權力。正確理解授權與分權的區別，對於正確認識特區高度自治權，處理好中央與特區之間的關係至關重要。授權是權力主權將原屬於它的權力授予被授權者，被授權者的權力範圍以授權的權力為限，未授予的權力仍保留於權力主體。而分權是兩個或兩個以上權力主

體分割權力，除明確劃分歸屬各權力主體的權力外，還需要解決“剩餘權力”的歸屬問題。再者，在授權的情況下，權力主體對被授權者有監督權，而在分權的情況下，各權力主權獨自行使權力，各權力主體之間的爭端由獨立的第三方協助解決。6（三）發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力這對關係也是“一國”與“兩制”總體關係下引伸出來的又一個重要關係，主要是在經濟層面上的問題。把握和處理好這對關係，是港澳與祖國內地走上優勢互補、共同發展寬廣道路的必經之路和最佳選擇。如前所述，香港、澳門回歸以來，走上了同祖國內地優勢互補，共同發展的寬廣道路。張曉明也用了較多的篇幅，包括中央陸續出台的一系列支持港澳、促進內地與港澳經濟共同發展的政策措施及其成效；尤其是國家“十二五”劃規綱要進一步明確了港澳在國家發展戰略全局中的定位。這些舉措對於港澳進一步優化產業結構、擴展經濟發展空間、增強抵禦外部經濟風險能力、提升居民信心等發揮了重要作用。使港澳各界人士從親身體驗中認識到偉大祖國是香港、澳門保持繁榮穩定的堅強後盾。但是，張曉明又指出：“從港澳自身來說，要在日趨激烈的國際競爭環境中立於不敗之地，更重要的是要在提升自身競爭力方面務實有為。”包括着力保持並提升原有優勢，培育新的經濟增長點；用足、用好中央支持港澳發展的各項政策措施；減少內耗，維護良好的營商環境等等。早前，筆者在發表的一篇論文中曾說：“中央政府過去一直不遺餘力地大力支持香港發展經濟，相信今後也會根據需要及時推出相應的政策措施，進一步加強兩地交流合作。⋯⋯但香港不能由此產生依賴思想，坐享其成。有人尖銳批評指出：‘香港不能一方面要求國家將香港納入‘十二五’規劃內，郤不因應‘十二五’規劃而進行研究和提出建議，完全以‘飯來張口’式的‘等着數’⋯⋯這其實就是香港社會10多年來停滯不前，造成困難重重的主要原因。’”7希望新一屆特區政府按照十八大的要求，調整戰略發

展指導思想，把發揮祖國內地堅強後盾作用和提高香港自身競爭力有機結合起來，讓香港經濟再度起飛。澳門特區未來的發展更是如此，不能單靠國家“輸血”，也不能單靠發展博彩業，要多方面提高自身競爭力，培養優秀各類人材和發展多元經濟，也要反思“全民派錢”對培養競爭力是否有積極的作用？由上可見，要全面準確貫徹“一國兩制”的重要方針，必須處理好三對關係，因為三對關係乃是國家和香港、澳門緊密聯繫的核心紐帶，也是“一國兩制”優越性得以充分發揮，使內地和港澳地區的發展空間更加擴大，使內地人民和港澳同胞的長遠福祉及實惠不斷提高的重要途徑；同時認清這三個層次的關係，港澳就可以更自覺排除來自外部勢力的干擾，在特區政府的帶領下邁步向前。值得一提的是：張曉明的解讀文章可取之處還在於把港澳工作的根本宗旨和三對關係有機結合起來，豐富了“一國兩制”方針的科學內涵。張曉明首次明確指出：“十八大報告從以下兩個方面深入闡述了“一國兩制”方針的科學內涵。”其一是完整概括了“一國兩制”方針的核心要求和基本目標，即中央對港澳工作的根本宗旨；其二是着重指出了“一國兩制”實踐過程中必須把握好的三對關係，即必須堅持的三個有機結合。筆者認為，“一國兩制”方針科學內涵的新表述，既是十八大報告的新亮點（新提法）之一，也是張曉明解讀文章的精髓。同時，張曉明還指出：“在‘一國兩制’方針孕育、成熟並用於指導香港問題解決的全過程中，中國政府的原則立場始終包括兩個方面：一是香港主權問題不容討論，1997年中國政府必須對香港恢復行使主權；二是中國政府會考慮到香港的歷史和現實情況，實行特殊的政策，以保持香港的平穩過渡和長期繁榮穩定。”這一表述也頗有新意，有助於加深人們對“一國兩制”方針提出本意的理解。四、中央政府將嚴格依照基本法辦事中共十八大報告在總結以往豐富實踐經驗基礎上，提出了對港澳工作的總體要求（大致包括6個方面）。張曉明強調：“這些要

求既是中央政府對港澳方針的明確宣示，也為今後進一步做好港澳工作指明了方向。”（一）嚴格依照基本法辦事香港反對派的喉舌《蘋果日報》報道說，中共十八大通過關於十七屆中央委員會報告的決議，雖然涉及港澳的篇幅較十七大明顯增加，但決議刪去上屆“嚴格按照特別行政區基本法辦事”的內容，改為強調維護中央權力等，有泛民議員擔心中央為對付所謂港獨問題，不惜違反基本法。8這是反對派過於敏感或有意歪曲十八大精神。基本法是“一國兩制”方針的法律化、具體化。貫徹落實“一國兩制”方針，關鍵就是要嚴格依照基本法辦事，維護基本法的權威。所以，張曉明強調：“黨的十八大報告把‘嚴格依照基本法辦事’作為對港澳工作的一條總要求。”（二）完善與基本法實施相關的制度和機制張曉明指出：“要着眼於香港、澳門的長治久安，把基本法規定的屬於中央的權力行使好，使中央與特別行政區的關係切實納入法制化、規範化軌道運行。”比如，完善行政長官向中央政府述職和報告重要情況、重大事項的制度；完善與行政長官和主要官員任命相關的制度；完善對特別行政區立法機關制定的法律的報備審查制度（立法的監督權制度）等等。筆者建議，鑒於香港特區某些制度在運行過程中出現的問題，為了保證特區政府的有效施政，提高效率，應該下大功夫，完善基本法所規定的政治體制的核心——行政主導制度，處理好行政與立法的關係，適時制定和不斷完善“雙普選”制度。（三）堅定支持特區行政長官和政府依法施政這一要求是中央政府的一貫立場。張曉明着重從兩個方面進行解讀：一是“十八大報告提出的‘集中精力發展經濟、切實有效改善民生、循序漸進推進民主、包容共濟促進和諧’⋯⋯是中央政府支持行政長官和特別行政區政府施政的重要內容，反映了港澳社會的主流民意。”香港中聯辦有位官員認為這四句箴言是實踐“‘一

國兩制’的基本經驗”，9有點言過其實。應該說這四句話是中央對香港的殷切期望和總體要求。二是“中央政府真誠地希望香港和澳門兩個特別行政區發展符合自身社會實際情況的政制民主，希望香港社會各界人士⋯⋯理性討論，凝聚共識，從而促成普選的順利實現。”但是，香港有少數人，要求立即或盡快普選行政長官，這是違反基本法有關規定和全國人大常委會有關決定，也不符合法定的程序。（四）深化內地與港澳經貿關係，推進各領域交流合作多年來，香港、澳門保持繁榮穩定，同內地交流合作提高到新水平，張曉明指出：“儘管在內地居民與港澳居民頻密交往的過程中，也偶發一些摩擦和矛盾，引發一些社會關注，但是，推進內地與港澳交流合作是大勢所趨”。這充分表現在“四個有利”，即有利於促進港澳經濟發展和民生改善；有利於鞏固香港國際金融、貿易、航運中心等地位；有利於香港新興優勢產業的提升和澳門經濟適度多元發展；有利於促進內地的改革和開放，互利雙贏，惠及各方，所產生的社會綜合效益也是積極的。事實上，當前在教育、科技、文化、醫療衛生、體育、旅遊等領域，內地與港澳的交流合作已呈現出全方位的發展態勢。（五）促進港澳同胞在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下的大團結面對未來發展的繁重任務、面對反中亂港勢力的不斷挑釁，中共十八大報告呼籲要“促進香港同胞、澳門同胞在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下的大團結。”這具有重要的現實意義。張曉明指出：“繼續高舉愛國愛港、愛國愛澳的旗幟，把社會各階層、各界別的人士廣泛地團結和凝聚在一起，必將形成保持港澳長期繁榮穩定，促進社會和諧的強大合力。”搞好“大團結”要有原則，這就是愛國愛港、愛國愛澳，如果離開這面旗幟和前提，就會“和稀泥”軟弱無能。在香港要搞好“大團結”，首先新特首梁振英要履行諾言，把原“梁營”與“唐營”的愛國愛港人士組成“香港營”，其次，作為愛國愛港陣營的中堅力量之一，港區各級人大代表和政協委員要發揮應有作用；同時建制派的各政黨政團及支持者要旗幟鮮

明地堅定支持行政長官和政府依法施政，維護國家和香港的整體利益。（六）防範和遏制外部勢力干預港澳事務5年前，胡錦濤總書記在中共十七大報告中首次提到“堅決反對外部勢力干預港澳事務。”十八大報告進一步提出：“防範和遏制外部勢力干預港澳事務。”兩次報告的提法明顯不同，其用意何在？張曉明解讀說：港澳回歸後“一些外部勢力仍不時對港澳內部事務說三道四，通過多種方式培養和扶植港澳反對派力量，甚至深度介入港澳當地選舉事務，為反對派各派參選進行協調等。（筆者注：如去年《維基解密》披露的近千份美國駐港總領事館機密電文，就是外部勢力干預香港事務的鐵證）對此，我們要繼續堅決反對，並採取相應措施，更有效地防範和遏制外部勢力對港澳事務的干預。”筆者認為，最有效的辦法，就是香港要適時進行23條立法，禁止危害國家和特區安全的六項犯罪行為。在立法尚未完成之前，適度控制美國駐港總領事館的人員數目（據悉目前有800多人，其中不少人從事非領館職責的工作）。五、始終相信港澳同胞的管治能力十八大報告在論述港澳問題有關章節的最後一段指出：“我們堅信，香港同胞、澳門同胞不僅有智慧、有能力、有辦法把特別行政區管理好、建設好，也一定能在國家事務中發揮積極作用，同全國各族人民一道共享做中國人的尊嚴和榮耀。”張曉明把這一段論述的中心思想概括為“始終相信港澳同胞的管治能力”。筆者認為，這段論述大致包括三層意思：（一）相信港澳同胞能管理好香港、澳門港澳同胞是香港、澳門的主人。早在1984年6月，鄧小平會見香港工商界訪京團和香港知名人士鍾士元時就講過：“要相信香港的中國人能治理好香港。不相信中國人有能力管好香港，這是老殖民主義遺留下來的思想狀態。⋯⋯香港人是能治理好香港的，要有

這個信心。香港過去的繁榮，主要是以中國人為主體的香港人幹出來的。”10張曉明解讀時說：“十多年來，廣大港澳同胞正是以當家作主的主人翁姿態，積極參與特別行政區的管理和建設，同舟共濟，奮力拼搏，使得香港、澳門克服重重艱難險阻，保持了經濟繁榮、民生改善、民主進步、社會穩定的良好局面。⋯⋯我們有理由相信，隨着特別行政區政府的施政經驗不斷積累，各類人才尤其政治人才不斷培養和成長，特別行政區政府的管治能力和水平也一定能夠不斷提高。”（二）相信港澳同胞能在國家事務中發揮積極作用港澳同胞不僅是兩個特別行政區的主人，也是祖國大家庭的成員。港澳兩地的前途命運緊密地與祖國內地的前途命運維繫在一起。張曉明指出：港澳同胞“在通過多種方式參與國家事務方面必將發揮更加積極的作用。”例如，香港、澳門回歸以來，兩個特區先後選舉產生的九屆、十屆和十一屆全國人大代表，參加了最高國家權力機關的工作，認真履行憲法和法律賦予的職責。僅在十一屆全國人大5年任期內，香港代表們共提出522項（澳門代表們共提出224項）建議、批評和意見，對改進國家相關工作發揮了重要作用。全國人大常委會副委員長李建國曾說：香港、澳門特區“全國人大代表富有開創性而又務實的履職活動，已經成為‘一國兩制’實踐的重要組成部分。”11又如，《泛珠論壇》由2004年舉辦至今已歷八屆，是香港、澳門特區參與的一個重要區域合作平台。兩個特區均可扮演獨特的角色，特別是與國際聯繫廣泛而緊密，可配合和支持各省區加快與世界接觸的發展策略，並在過程中為香港、澳門居民提供更大的事業發展機會。（三）共享做中國人的尊嚴和榮耀張曉明最後說：“隨着祖國不斷走向強盛，民主法治和道德建設不斷進步，國際地位不斷提升⋯⋯港澳同胞必將同全國各族人民一道共享做中國人的尊嚴和榮耀。”事實正是如此，當北京奧運與上海世博會成功舉行之時；當“神舟”升空、“嫦娥”奔月、神八

與天宮對接、蛟龍潛海之時，港澳同胞為祖國的成就歡呼。還有“一個非常明顯的例子：現時香港人前往海外，不論旅遊、探親、商務，絕大多數人使用的是特區護照（具有等同中國護照的性質），只有極少數採用BNO即英國（海外）公民護照。港人普遍的感覺是‘特區護照好用得多’。進一步說，港人在海外萬一‘有事’，不論甚麼事，求助的對象絕大多數是中國大使館。⋯⋯也有一些特別情形，某些香港人不承認自己是中國人，但一旦在海外出事，仍會去中國領事館求助，這說明在他們的心底深處，早已認同自己是中國人”可見，胡錦濤總書記一句“共享做中國人的尊嚴與榮耀。”無疑是十八大報告中另一個有吸引力的新提法。擲地有聲，在香港反響強烈！某報文章說，做中國人沒有尊嚴和榮耀，有的只是恥辱。這類論調，不懷好意，且是侮辱了廣大香港市民的智慧。如此讕言，可以休矣。註釋：1.龍子明：《張曉明解讀文章值得細讀》，香港文滙報2012年12月21日A18版。2.見《人民日報》十八大特刊2012年10月25日第7版。3.黎子珍：《中央對港政策根本宗旨正本清源》，香港文滙報2012年11月20日A23版。4.彭清華在北京接受記者採訪時的談話，香港文滙報2012年11月10日A2版。5.《鄧小平論香港問題》，三聯書店（香港）有限公司1993年出版，第36頁。6.參閱谷風：《重新認識香港的憲制地位》，香港大公報2012年11月22日A14版。7.莊金鋒：《香港特區的新行政長官、新理念和新挑戰》，澳門《“一國兩制”研究》，2012年第3期第148頁。8.香港蘋果日報2012年11月15日A8版。9.郝鐵川：《十八大豐富‘一國兩制’理論》，香港文滙報2012年11月29日A16版。10.同注5，第7頁。11.李建國：《參與國家事務管理‘一國兩制’重要體現》，香港文滙報2012年11月25日A19版。12.李幼岐：《胡總報告涉港三件大事》，香港大公報2012年11月12日A10版。12

試論國家統一進程中的“協和法治”路徑姬朝遠*回首近百年的中國統一話語，我們不難發現，政治話語、政策話語、法律話語反覆登場，莫衷一是。總體看來，其基本趨勢則是話語重點逐漸從政治話語、政策話語轉移到法律話語上來。這是由法治全球化的大背景和國家法治建設的內環境所決定的。和平與發展的時代主題下，法治以其相對於“人治”的比較優勢迅速在全球範圍內彰顯。《中華人民共和國憲法》第5條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家（1999年憲法修正案第13條）。”2005年11月，胡錦濤總書記提出了“依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導”的社會主義法治理念。2007年歲末，時任中共中央總書記的胡錦濤同志在同全國政法工作會議代表、全國大法官、大檢察官座談時指出，要始終堅持黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上。雖然中國大陸關於社會主義法治理念的表述與西方法治發達國家的表述不盡一致，但兩者的共識是不容置疑的，這就是“公平正義”、“法律至上”。在國家的治理層面，因應法治全球化潮流和民主政治發展的需要，立足本國國情，注重法治建設。在實現國家完全統一的歷程中，是否需要循法治路徑呢？本文認為，在國家實現完全統一的歷史進程中，必須關注兩岸四地的法治形態和法治進程，從中找出契合點，循法治統一的管道循序漸進地推行國家和平統一的進程。一、“協和法治”在國家統一進程中的基本依據關於“法治”的優越性，古希臘亞里士多德（前384—前322年）著名的論斷：第一，法治是理性的治理方式。人的本性是有感情的，而感情用事會導致偏見和腐化。亞里士多德說，“凡是不憑感情因素治事的統治者總比感情用事的人們較為優良”。一個人即*澳門理工學院一國兩制研究中心客座副教授

使再聰敏睿智，也難免失去理智而感情用事，因而把國家管理的希望寄託在個人身上，就如同將國家的命運寄託在變幻莫測的感情之上。他甚至將含有人治因素的治理喻為“在政治中混入了獸性的因素”，而法律是無感情的，法治是免除一切情慾影響的理性之治。第二，法律具有穩定性和明確性。這既是法治的前提條件之一，也是法治優於人治的必然表現。人是感情動物，容易感情用事，而感情則又是經常變動的，所以根本談不上穩定。相反，法律一經制定便不得隨便改動，輕率的變法不但不利於城邦的治理，而且會嚴重削弱法律在人們心中的威信。同時，法律因其須借助於文字形式來表達而具有的明確性，較之不具有明確外現形式的人治，更有利於城邦的發展。第三，法律是經過眾人的審慎考慮後制定的，更具有正確性。因為眾人的智慧優於一人或少數人的智慧，眾人的裁斷比任何個人的裁斷要好些。亞里士多德說，“參與公務的全體人員既然都受過法律的訓練，都能具有優良的判斷，要說僅僅有兩眼、兩耳、兩手、兩足的一人，其視聽、其行動一定勝過眾人的多眼、多耳、多足者，這未免荒謬”。因為“單獨一人就容易憤懣或其他任何相似的感情而失去平衡，終致損傷了他的判斷力，但全體人民總不會同時發怒，同時錯斷”香港被英國統治、澳門被葡萄牙統治都超過了100年，在治理期間，資本主義意識形態和法律制度延伸到香港和澳門。台灣國民黨權威統治期間，推行三民主義政治制度，其意識形態和法律制度與美國有很多的相同點或相似點。大陸1949年以來，一直致力於社會主義建設，並於上個世紀90年代將“社會主義法治建設”寫進憲法。至此，我們可以看出，儘管兩岸四地有着不同的社會制度和治理傳統，但均呈現出“法治”治理路徑。謀求國家完全統一的大計，不尋求協調兩岸四地治理形態的“協和法治”，我們又能依靠甚麼呢？二、“協和法治”是對國家統一既有實踐的基本經驗總結港澳“一國兩制”實踐、兩岸關係的改善特別是兩岸“三通”

的實現，謀求國家完全統一的基本手段顯而易見：政策與法制。從“自由行”到支持港澳的具體措施，從基本法的產生到CEPA的簽署，從“九二共識”到海峽一系列規範性文件的簽署，我們不僅看到政策和法制在國家統一進程中的巨大作用，而且在具體實踐中，更發現法制以其顯著優勢，在國家統一進程中正發揮着愈來愈大的作用。在香港、澳門的回歸歷程中，《中英聯合聲明》、《中葡聯合聲明》兩部國際法律文件的簽署和生效為中國恢復行使對香港、澳門的主權奠定了國際法依據，同時亦標誌着中國恢復對香港和澳門主權的歷史進程獲得了重要的進展。《香港基本法》、《澳門基本法》的生效和實施，標誌着香港特別行政區和澳門特別行政區“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的真正實現。近年來，關於內地與港澳的更緊密經貿關係的安排所產生的規範性文件、大陸與台港澳之間涉及仲裁的承認和執行、民商事判決的承認和執行等一系列文件足以說明法治在國家統一進程中的不可或缺的角色和重要功能。在兩岸關係的處理層面，如果說把“一國兩制”中的“兩制”解釋為“社會主義制度”和“資本主義制度”過於強調意識形態和政治分歧的話，我們將之解釋為“兩種法治形態”，應該不會有太多的麻煩。同時，這種法治視角的解釋亦可較好地闡釋“一國”的國際法意義：“一國”就是國際上承認，代表全中國的“中華人民共和國”。而且，兩岸關係的發展亦說明法治的重要性。正是一系列規範性文獻的出現，才使兩岸關係出現了穩定的、務實的進展。《海峽兩岸醫藥衛生合作協議》、《海峽兩岸知識產權保護合作協議》、《海峽兩岸經濟合作框架協議》、《海峽兩岸標準計量檢驗認證合作協議》、《海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議》、《海峽兩岸漁船船員勞務合作協議》、《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》、《海峽兩岸金融合作協議》、《海峽兩岸郵政協議》《海峽兩岸空運協議》、《海峽兩岸食品安全協議》、《海峽兩岸海運協議》、《海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議》、《兩岸掛號函件查詢、補償事宜協議》、《兩岸公證書使用查證協議》

《兩會聯繫與會談制度協議》等規範性文件的簽署標誌着兩岸“協和法治”秩序已經步入常態。一個國家內存在多種法治形態，在國際政治中並不罕見，單一制度國家的英國、加拿大、法國等，聯邦制國家的俄羅斯、美國等，國內均存在不同的地方法治傳統。“一國兩制、和平統一”實踐的中華民族，借鑒這些有益經驗，尋求兩岸四地的“協和法治”形態，也許是促進國家完全統一乃至實現和保障國家完全統一的不二選擇。三、“協和法治”的基本精神及實施路徑“協和法治”的基本精神在於以“求同存異”，其基本功能則在於“以同化異”。兩岸之間存在的政治分歧，絕對不是小問題，而是牽扯到中華民族偉大復興的大問題。法治的基本精神就在於通過法治理念的普及、法制的趨同發展，逐漸促進統一法治秩序的形成，從而激發全民族的制度理性，消除“人治因素”和“感情因素”的影響，實現中國的完全統一。基本路徑則在於立足於兩岸四地民間往來和經貿交流的具體事務之需要，對內通過法律創立及法律修訂推動具體法律制度的完善和銜接，對外注重法律衝突的妥善解決。例如，《聯合早報》2003年1月16日報道：台灣的立法機構完成了台灣民事訴訟法的修改程序，加強了對被遺棄妻子的法律保護。按照這部新修訂的法律文件，夫妻離婚時，妻子可向法院申請暫時扣押對方的財產，以防止丈夫在訴訟過程中逃避可能出現的贍養義務。為了保證妻子能夠有效地行使這一權利，法案還規定，申請扣押財產時，申請人提供的擔保財產僅相當於被扣押財產的十分之一即可。據傳，台灣立法機構之所以對民事訴訟法作出這樣的修正，是為了對付在大陸“包二奶”的台商。因為這些台商在兩岸相對隔絕的狀態下，搞所謂的“一國兩妻”。當台灣的妻子向法院提起訴訟時，這些台商往往依照中國大陸的婚姻法，請求大陸法院判決准予離婚，因為按照大陸婚姻法第32條的規定，因感情不和，分居滿二年，調解無效的，應准予離婚。而台灣的妻子由於依照台灣的民事訴訟法無法在訴訟期限內依法申請財產保全措施，因而往往

失去可得利益。如何從“協和法治”入手，推動兩岸關係的發展？統一的民商法規則，是兩岸交流擴大的基礎，也是未來祖國統一的象徵。已有專家學者提出了寶貴意見：2012年8月23日，正在北京出席兩岸和平發展法學論壇的兩岸法學專家表示，隨着大陸地區民事立法的逐漸完善尤其是民法典編纂的最終完成，大陸、台灣、香港、澳門之間的私法差異會逐漸縮小。兩岸四地應加強私法的協調與統一。中國政法大學教授柳經緯表示，由於同屬大陸法系傳統，大陸改革開放以來尤其是確立市場經濟體制後頒行的民商事法律，與台灣和澳門地區的民商事法律“同”遠大於“異”，是因應社會經濟發展而產生的一種趨同現象。他說：“兩岸四地可以分別或聯合設立私法統一的研究機構，立足於未來10年甚至20年，擬定兩岸四地私法統一研究總體規劃和分領域的項目計劃，先易後難，優先研究直接反映市場經濟要求的私法制度協調與統一問題。”中南財經政法大學教授喬新生在《以統一的民商法律促進海峽兩岸早日統一》中指出：目前美國各個州的民商法已基本統一。海峽兩岸民商法統一過程中需要注意的問題是：第一，不能以政治分歧干擾立法工作，在涉及到民商事權屬的確認和登記問題時，應當照顧當前及今後相當一段時間兩岸的體制，進行靈活處理。在涉及到區際（大陸和台灣包括澳門）民商事規範衝突的問題時，應當從便利當事人訴訟，降低行為人行使權利成本的角度進行設計。第二，採用美國商法典的立法模式，由兩岸的民間團體推動，提出具有可操作性文本的基礎上，積極推動兩岸的立法機關儘早採納。第三，必要時，可由兩岸的相關機構授權成立“祖國統一私法委員會”，負責組織並推動兩岸的民商法制定工作。至於公法領域的法制統一問題，可以採取擱置政治體制方面法律規定的差異，在市場制度、文化制度方面互相吸收和借鑒。例如，兩岸四地的刑事法律中，可以在市場經濟秩序犯罪、侵犯人身權利與民主權利犯罪、破壞社會秩序犯罪等領域開展法制統一的實踐。

四、對台港澳現實若干問題的法治思考港澳回歸、兩岸“三通”是中國國家完全統一進程中的重大事件。但是，在具體實踐中，亦出現了不少的問題。香港特別行政區方面，“普選問題”、“居港權問題”、“赴港生仔問題”、“基本法解釋權問題”、“國民教育問題”、“民心回歸問題”等先後引起學界的廣泛關注。澳門特別行政區的“博彩業依賴問題”“政制改革問題”、“經濟多元化問題”、“發展空間問題”等亦是澳門各界普遍關注的問題。台灣方面的“台獨問題”、“‘九二共識’問題”、“‘一國兩區’”問題一度引起華人社會的廣泛關注。“協和法治”為解決這些問題提供了新的思路。同時，在具體操作層面，仍需要注意以下問題：首先，分清大是大非，關鍵問題不能含糊不清，具體操作層面，注意把握分寸。世界上只有一個中國，中華人民共和國政府是全中國的唯一合法政府，這是新中國以來，中國各族人民共同的外交成就。亦是國人國際尊嚴的象徵，不容否定。捍衛國家主權和領土安全是全中國人民的共同義務，不容否定。同時，中央政府對港澳台工作中要注意策略的及時調整，一要避免“施主”心態。近年來，中央政府通過“自由行”、“CEPA”、“ECFA”，在一定程度上促進了台港澳經濟的發展，這些舉措都是正確的，也是形勢的要求。與此同時，還要認識到，真正要實現常態化的關係，需要尋求穩定的管道，這就是建立公平競爭的自由、開放的市場，在互相競爭中，促進彼此的發展，彌合四地之間的社會關係。對於既有的措施，尚需要作出進一步的研判，對其有可能產生的負面影響進行相應的矯正。二要支持港澳發展民主與法治。台港澳的民主政治發展對於中國大陸無疑有着重要的示範作用。三要認真梳理基本法實施以來所遇到的法律問題，為基本法與時俱進的修改積累證據。其次，在法治層面，從具體法律制度入手，以法治全球化的視野，在求同的基礎上，對於具體的法律衝突，按照促進共同發展、便利交流與合作，互利互惠的原則通過協商的路徑加以解決。如果以1999年“建設社會主義法治國家”入憲算起，大陸的社會主義法

治建設尚處於初級階段，法治理念淡薄、法律制度不完善是大陸法治的主要特徵。同時，台灣的法治發展亦是2000年民選領導人以來才有了重大的進步。但是必須看到，兩岸法律體系都具有制定法傳統，具有較大的合作空間。此外，港澳地區深受英國法、葡萄牙法的影響。不同的法治實踐和法律體系是中國統一進程中，“協和法治”建構的寶貴財富，取其精華去其糟粕，必將大大推進中國法治現代化的進程。第三，重視法律人在決策中的作用。一個值得防止的問題是：政治人物在決策時，忽視法律的考量和論爭，給操作層面帶來麻煩，從而導致政策無法實現。香港“兒童居港權”案就是一例。1999年1月29日·香港終審法院對港人在內地所生子女在港的居留權案（又稱“無證兒童案”）判決，引起了軒然大波，這件事情已經過去很多年了。今天我們再來看這件事情，靜下心來閱讀香港終身法院的判詞，就會有新的發現。在唯法是從的香港，終審法院亦只能依據事實和法律規定，在法治理念的指導下開展思維和做出富有理性的判決。該案件在內地當時引起軒然大波，許多大家對之進行了口誅筆伐。其實，從法治的角度看，人的法律責任年齡是剛性規定，就是在大陸也是這樣，民事責任年齡的最低限度為10周歲，行政違法的責任年齡為18周歲，刑事責任的最低年齡為14周歲。當家長為了給孩子尋求好的社會發展環境和出路，偷渡到香港，孩子有甚麼罪過呢？而且，法律不能溯及既往，只有有利於當事人的情況下，才有可能使用既往的法律。當事人的行為發生在有關居港權解釋產生之前，就應該依據原有的法律辦事。此外，關於判決會引起偷渡行為，這完全取決於大陸有關部門及香港政府的政策和執法力度，而不僅僅取決於終審法院的判決。後繼的香港“內地孕婦赴港生仔”案，許多人看來與香港終審法院的判決有關，我認為這是無稽之談，之所以造成這種局面，完全是由香港特區政府之後的不作為造成的，為甚麼香港特區政府在此後沒有採取相應措施予以及時防治？依據既有法律和實施，給予判決是法院的職責，而且，《香港基本法》第158條規定：香港特別行政區法院在審理案件時

對本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋，香港特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。根據當時對終審法院的判決，該判決對後來的案件不具有判例法效果，已經為全國人大常委會所宣示。依據社會情勢，及時採取措施是基本法賦予特首和香港政府的職權，為甚麼不採用呢？五、結語在“一國兩制”方針指導下，兩岸四地的法治形態最終將實現完全統一，那麼完全統一國家的法治形態又是甚麼樣子呢？“協和法治”也許是最好的名稱和努力方向。

特區政治民主化：內涵與思路劉倩*中共十八大報告提出：中央政府對香港、澳門實行的各項方針政策，根本宗旨是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。這是結合當前形勢和未來使命而對“一國兩制”作出的與時俱進的詮釋，是我們全面準確理解“一國兩制”的出發點，也是拓展澳門特色民主政治的立足點。實際上，自澳門回歸祖國並貫徹實施“一國兩制”期間，隨着一系列政治大事和公共事務向公民社會生活世界的滲透，譬如行政長官與立法會之換屆選舉、關涉公共利益與市政規劃之城區改造、關涉社會公平與社會保障之公屋建設等，澳門特區社會各界對本澳政治制度及其運作有了較之以往更深刻的認識，對特區政制如何進一步向民主化發展也有更深切的關注。不過，在澳門社會各界的思想觀念中，這些政治問題所涉的一些基本概念和觀念並非不證自明或不言而喻，它們有時還因人們各持己見而顯得歧義叢生。在此僅以與本文主題相關的“民主政治”與“政治民主化”概念為切入口，試圖藉此闡述本人對於特區政治民主化之前景及路徑的若干思考。一、“民主政治”：概念及特徵從一般意義上看，所謂“民主政治”是指一種奉行多數人統治的政治制度，一種憑藉公共權力以和平管理衝突、建立秩序，並實現平等、自由、人民主權等價值理念的方式和過程，從而呈現與君主制、寡頭制和獨裁制相對立的形式特質。回溯西方政治發展史，可知作為國家體制和政治制度的“民主政治”，在古希臘城邦時代即已出現，在古羅馬共和時代有所發揚，但隨着羅馬帝制及稍後中世紀神權政治的獨統而被長期壓制，直至近代資產階級革命始告復蘇。現代意義的民主政治概念，源於早期資產階級反對封建專制統治的政治鬥爭。他們在創造性轉化古*澳門大學法學博士

代民主政治內涵的基礎上，進一步確立了以普選制和議會制為中心的資產階級民主政治制度。民主政治具有雙重性。一方面因其反映國家的階級本質，從而具有不同的性質，使之表現出特殊性和差異性；另一方面因不同的統治者也會共同遵循或分享一些已成共識的原則（如多數原則、確保公民權利原則、代議制原則、有限權力原則等），從而使之具有共同性和普遍性。根據現代民主政治理論，其所謂政治的民主性或民主化，主要體現於以下特徵：其一，目標是實現主權在民。從主權在君轉向主權在民，經歷了極為艱難而複雜的政治鬥爭。思想界對其如何操作提出了種種構想，率先付諸實踐而被普遍認受的則是“代議制”。代議制是基於民主化選舉而成的。由於抽象的民眾或具體的個人都無法直接掌管政權，需要通過選舉方式擇取民眾代表、遴選政治領導，使之合法行使代議權。其二，精神在意見表達自由。政治的民主性不僅仰賴自由選舉，還應承認和尊重一切成員的意見表達自由，並通過設置相應的保障制度使之合法化。它需要一套被普遍認同的程序和規則，以和平方式解決不同意見及其背後所涉不同利益的衝突。無論在起步階段的自由選舉環節，還是在立足代議的行使主權環節，所有主體的意見表達不可能毫無二致，但所有的意見均應一體納入制度化的表達機制，從而貫徹表達自由。其三，立足於自由選舉制度。鑒於代議的根本性，構建良好的選舉制度遂成為一項基礎工作。雖然各國選舉方式可能各有不同，但作為民主政治的起步，都應具有如下內涵：一是選舉自由，即以制度來保障選民行使民主權利的意志自由和行為自由；二是選擇自由，即應在兩名以上候選人之中進行自由選擇，而非別無選擇的推舉、擁戴或反對。而匱乏自由意志、不獲行動自由、毫無選擇餘地的所謂選舉，即使再標榜也是偽民主。其四，架構為民主政治體制。民主政治能否付諸運作，有賴於

能否建成一套民主化的政治體制。這套體制在橫向上須保持不同分工的政治機構（例如政黨、行政、立法、司法等）的相對獨立性，在縱向上須保證不同層級的政治機構的相對自主性。前者關乎分權與制衡的憲制安排，強調的是民主政治對於一權坐大以至於專權的防禦和抵制；後者關乎治理的具體運作，強調的是民主政治對於以上壓下臻於獨斷的否定和克制。進而言之，隨着現代系統論引入政治社會學2，現代政治理論所談的民主政治，作為人類政治生活方式的高級形態，同樣存在一個內部自洽而外部相容的複雜系統。這個複雜系統包容了若干子系統（例如選舉制度、政府管理制度、立法制度、司法制度、監督制度之作為分支），它們也能在各自的系統環境中相對自主地運行，但如果剝離作為整體的民主政治體制系統，它們即使繼續運行也無從確保各自作為個體存在的意義。那麼，作為特定國家或地區整體性的複雜系統，民主政治究竟包括（或者可以分解）哪些體系呢？從政治社會學原理入手，檢視政治與社會之間的基本結構和互動關係，不妨將民主政治的“表”和“裡”進行分解。就“裡”而言，指向主權在民的民主政治，由於國家權力來之於民，政府基於人民授權而生，因此首先是關於“人”的民主政治。由“人”推衍的一系列人道主義精神，包括尊嚴、平等、自由等價值，當然應納入民主政治。其一，在民主政治中，所有人共用着人之為人的尊嚴，不因性別、地位、財產、信仰或其它指標之不同而不同，民主即是一種對人之尊嚴的政治尊重。其二，所有人也平等擁有政治權利，不因所處環境、所在地位、所具身份之不同而不同，民主即是一種對人之平等的政治保證。其三，所有人也應自由地支配自我，不因他人的強制和支配而喪失自主，而國家為此應設置相應的制度以示規範和保障。就“表”而言，實現主權在民的民主政治，需要一系列彰顯民主的制度和程序，以便人們在具體到位的千差萬別的行為過程中有共同的遵照和依循。其一，這些制度是規定各政治主體的產生方

式、行為方式及其相互之間的穩定的關係模式，譬如代議制度、政府制度、政黨制度、立法制度、司法制度、監督制度等。其二，這些程序的具體設置可能千差萬別，但它們在如何討論、妥協、遵循多數和尊重少數等方面已有共識。納入程序的討論，是基於政治生活中的各種意志可能內容不一、甚至彼此衝突，需要自由表達、平等交流，以便在求同存異的基礎上達成共識，因而它是納入常規化的和平解決分歧、處理衝突、參與政治的第一步。遵照程序的妥協，則是為達成具體目標，促成不同意志的自我調適，以與對方進行溝通、進而保持相互理解和認同，因而它既不能是一方盲目屈就另一方，也不應是一方刻意壓制另一方。其三，經過討論和達成妥協之後，就需要根據遵循多數原則，將多數意志的內容引向決策的程序，但不能因之而趁勢踐踏少數意見，而須待之以相應的尊重。上述所言的民主政治，當然是以主權國家政治體制的構建為視角。但它所涉及的諸種精神和內容，同樣有助於我們思考一個國家在特定區域的地方政治體制的民主建設。二、“政治民主化”：內涵與思路所謂“政治民主化”，有廣義和狹義之分。從廣義上看，它是指在人類歷史發展進程中，政治從少數人統治向多數人統治發展的全過程。從狹義上看，它是指從傳統社會向現代社會轉型過程中，政治的形式和內容從非民主走向民主，特別是從專制走向民主的過程。無論廣義還是狹義，這個概念都具有一種雙重性：首先是指一種動態的過程，即通往民主治理的終極目標；同時也是一種靜態的描述，即用來指稱、形容一個特定社會的民主狀態。在當代中國政治理論界，圍繞中國政治民主化的討論，很長時間內屬於政治敏感的話題。但隨着近年“民主政治”與“法治國家”逐漸為中共高層所關注，政治民主化問題也得以被社會各界廣泛聚焦。學界對中國政治民主化的論說，不再是單純的口號式宣揚或批判，而開始向縱深化、科學化與理性化的方向努力。由此所成的基本狀況是：或者選擇“自上而下”，或者選擇“自下而上”

或者選擇“自內而外”。具體包括如下幾種代表性思路：其一，“自上而下”的民主化思路。例如，有人主張從完善憲政民主入手，認為我國現行憲法已規定國家機構實行民主集中制原則，並明確了國家與人民的關係、人民代表大會與國家行政機關和司法機關的關係。問題主要在於國家政治制度的民主性未能充分落實，憲法體現的民主原則往往停留在紙面規定，難以具體化為可操作的相關制度和程序。據此而來的看法是認為“健全完善人民代表大會制度，是建設高度社會主義民主的根本途徑”3，包括改革人大選舉制度、落實人大各級職權、彰顯人大權力地位，以促成體制內的憲政民主。不過，由於黨的領導難於在此獲得根本體現和保障，這種思路在當前的政治環境中不具有太大的可行性。其二，“自下而上”的民主化思路。例如，有人主張從構建市民社會入手，認為自上而下的思路只注重國家對社會的型塑，忽略了當前社會對國家的反向型塑，以及國家與社會之間的互動關係，而正是這種互動關係蘊含着種種新的結構性因素和制度創新。鑒於“市民社會內部通過發展市場經濟和培育多元自治的結社組織，能夠為實現民主政治創設社會條件”4，構建一個市民社會將為中國政治民主化提供一條可行的道路。至於市民社會的具體構建，有賴於通過產權制度的創新、社會自組織系統的改善、社會自主空間的擴展來實現。不過，正如一些學者對中國市民社會研究的反思所言，“不是市民社會的發展改造現實政治及社會結構，而是要通過種種外部的政治及社會方面的力量來改造市民社會以促使其儘快地實現自身的理性化，獲得自身內在的自主性”5。由於中西之間政治文化傳統和現實政治環境的迥異，能有效推動政治民主化的西方式市民社會，不僅難於在當代中國政治環境中自發形成，即使形成也難像它在西方那樣發揮推動政治民主化的功效。其三，“自內而外”的民主化思路。例如，有人主張從推進黨內民主入手，認為開發中國民主化的體制內資源，最切實際的路徑是從黨內民主往外擴展6。在推進政治民主化發展時，應充分考慮國家性質、歷史傳統、文化背景、社會現實及具體國情，而不是一

味搬用西方政治民主化經驗。從傳統政治向現代政治的逐步轉型，離不開一個事實上已經具有合法性和權威性的政黨組織強有力的統籌、領導和動員，這在當代中國政治發展進程中體現得尤其明顯。因此，充分利用和開發體制內資源，遵循從黨內到黨外、從體制內到體制外的漸進擴展民主政治的方式，不失為最具緊迫性和現實感的門徑；當務之急則是先發展黨內民主，實現黨內政治生活的民主化。當然，除上述三種主張之外，還有其它形形色色的民主化理論，但思路無外乎“自上而下”、“自下而上”及“自內而外”三種。相比而言，第三種思路雖顯得保守，但在當前中國政治環境和現實條件中，卻是相對最切實可行的。三、特區政治民主化：啟迪與問題上述關於中國民主化路徑選擇的幾種思路，對特區政治民主化的分析極具啓發意義。概而言之，大體有三：其一，“自上而下”的思路，有助於我們進一步理解中央政府對特區民主政治的態度和作為。在香港政制發展過程中，政治民主化通常被視為必須排除中央介入的話題，以致“一國”與“兩制”（包括民主化政治）經常出現內在的緊張。不過這種情況在澳門相對而言就緩和得多，特區在推進民主政治的話題上與中央也基本能保持協調。近期頗受世人關注的一個例證，就是港澳在“雙普選”問題對中央介入的不同反應。其二，“自下而上”的思路，有助於我們關注一個在別處已是老問題、在澳門則屬新問題的問題，即澳門能否構建特區特色的市民社會7。這方面已經作出的努力，是特區已開始嘗試着挖掘利用本地的社團文化，期望它能在構建本地市民社會中走向更為積極的社團政治8。但它究竟能否以及如何擔當與政府溝通的中介力量，尤其是能否成為推進特區政治進一步民主化的自下而上力量，還有待學界和實務界的繼續探索。其三，“自內而外”的思路，有助於我們把目光投向行政主導

體制的內部結構和外部關係，即既要關注行政長官制及與之相關的政府權力的架構和運作，也要關注行政主導力量之與立法會和司法機關如何在相互分工制衡中又有配合協作，從而探尋出一條“自內而外”推進特區政治民主化的新路。這些問題，正是本文主題“行政主導與民主治理”、特別是後面幾章內容要展開討論的，此不贅言。對澳門特區如何推進政治民主化而言，還須對如下幾個問題有所認識：其一，政治民主化起步較晚。在葡萄牙對澳門進行殖民管治期間，殖民政制決定了政治民主化是匱乏歷史傳統和文化基礎的。這在很多方面都有表現，例如澳門居民從未參與澳門總督的產生，華人居民也鮮有機會介入政府機構，立法會亦因委任議席的存在和相對強勢而無力制約日趨膨脹的行政權力。即使是進入臨近回歸的“過渡期”，它也未像香港那樣有接受港英當局迅速推進英式民主的經歷，9反而是澳葡政府在“夕陽心態”下消極對待以公務員當地語系化為主要內容的政治民主化。因此，澳門政治民主化起步甚晚，直到實現公務員當地語系化和正式成立特區政府，才真正邁開具有關鍵意義的第一步。尤其讓人矚目的一個例證是2009年行政長官與立法會議員“雙選”事宜，所受各界的普遍關注程度，反映了澳門特區政治民主化已經到了一個新台階。儘管如此，澳門特區未來能否進一步政治民主化，相比香港而言還有較長的路途，不妨見賢思齊、多方努力，但不能操之過急、揠苗助長。其二，政治民主化共識尚淺。美國政治學者李派特（ArendLijphart）指出了“共識民主”的重要10，雖然它是對民主程度較高國家的經驗總結，但也適用於理解港澳地區的民主政治發展問題。香港學者如陳弘毅對此有過分析，認為它對解決香港政制目前的困局極有啓發性，指出共識民主的精神對香港是有益無害的。因為香港只是一個城市，香港政府決策所涉及的問題並非主權國家層次的複雜政治問題，沒有理由不能透過共識民主來解決。他進而具體指出達成共識的關鍵，就是中央與特首應致力於改善與“泛民主性

派”的關係，從建立溝通到真正對話達至和解，並以互相信任和合作的態度，共同制定關於特區管治的重要經濟、社會和其它與民生有關的政策；由民選產生的議員和政黨必須有機會積極參與特區的管治，與由中央任命的行政長官和主要官員共同分享建設香港的權責1。這套“共識民主”理論及香港學者的這類分析，對於政治民主化共識尚淺的澳門，同樣具有深刻的啓示。其三，政治民主化目標不一。西方民主模式的多樣性，固然為澳門特區提供了更多選擇餘地，但也在客觀上加劇了政治民主化目標的歧異。作為可資討論的典型例證之一，是作為通往民主政治的必由之路的選舉制度。以行政長官產生辦法和立法會議員選舉制度而言，在香港特區達成的目標是非常明確的“雙普選”，為此而作的種種努力也保持同一方向。但“雙普選”在澳門特區仍是持續在爭論的焦點問題，要不要“雙普選”、是否“雙普選”等於政治民主化、到底是“雙”還是擇“一”普選、以及現行選舉制度與未來構想相比孰優孰劣，尚未達成無論哪一向度的政治共識。四、推進特區政治民主化的若干思考為提升澳門政治民主化的質素，除了認受和借鑒前述西方現代民主政治的經驗，還有必要遵循如下幾方面的準則：首先，應從特區的實際出發。政治民主化的一切構想和舉措應從實際出發，不僅是一個政治口號和思想動員，也應是一種付諸實踐的認識態度和行為法則。一方面，它強調的是認識態度。即對政治民主化須有全面、客觀而務實的理解，不能人云亦云、盲目跟風。例如，有學者根據議員與地區人口總數的比例，指出正確評估民主實現程度的必要性12，強調在推進民主政治的過程中，需要不斷調整自身的民主觀。另一方面，它也意味着目標要符合現實情況和未來方向。澳門政治體制的民主化發展，不能簡單模仿和移植香港特區的做法，而須綜合考慮澳門經濟和社會發展的傳統與現實。其次，應在法治化軌道上推進。

澳門基本法不僅是對“一國兩制”構想的法治化，也為特區政治民主化構築了憲政性質的法治軌道。它的內容蘊含着現代西方民主政治的基本精神，但在具體目標上又保持着特區自身的地方性特點。基於此，有學者特別強調，“無論最終作出甚麼樣的決定，都會嚴格按照基本法的原則精神，堅決依法辦事。基本法有的，一定會不折不扣給予落實保障；基本法沒有的，也不會隨意增加，隨意改變基本法的規定”13。此即遵循法治原則的具體化。第三，應尊重循序漸進的原則。這是從特區實際出發原則在時間維度上的具體化，它也表明對特區政治民主化的推進，必須站在戰略的高度，以對特區和祖國負責的態度，作出經得起時間考驗和實踐檢閱的決定。由此需要警惕罔顧時機只求速成的冒進主義，把握政治體制民主化的最佳時期，使澳門政治建設的當務之急和根本利益相結合，從而真正深入切實地實現特區民主政治。從另一角度看，遵循這一原則也意味着對民主的品質應予以更多關注，而非僅僅是民主的速度。因為循序漸進的實質是在量變過程中謀求質變，它不是以速度為優先考慮物件的，而是民主的實際內涵及其“與廣大居民實際受益面的關聯”14亦即強調政治民主化的終極目標。總之，回歸以來“一國兩制”在港澳特區、尤其是在澳門的成功實踐，使國際社會看到了這一政治構想的生命力和影響力，也使特區自身看到了政治民主化繼續推進的光明前景。而如何將其轉化為社會現實，則是前述“社會系統論”引入政治社會學而在特區實施“一國兩制”所要面對的情況，也將是筆者未來將繼續探討的內容。，

註釋：1.關於“代議制政府”理論，參見（英）J.S.密爾：《代議制政府》，汪暄譯，北京：商務印書館，1984年。2.所謂“政治社會學”是政治學和社會學於19世紀末、20世紀初形成的跨學科產物，20世紀中期行為主義興起後得到長足發展，主旨在研究社會與政治之間的互動關係、政治權威的產生及其對社會的影響。研究範圍包括：政治的社會根源、社會結構與政台、社會與政治變革、政治精英和政治體系對社會的反作用，等等。享譽學界的西方學者如帕雷托、莫斯卡、韋伯等人，均為西方政治社會學的代表人物。關於現代系統論對“政治系統”的研究，可參見（美）W.J.巴克利：《社會學和現代系統論》，北京：世界知識出版社，1998年。將“社會系統論”引入法律社會學的研究，則是德國學者盧曼的貢獻。關於這一思想的系統分析，參見（德）盧曼：《社會的法律》，鄭伊倩譯，北京：人民出版社，2010年。3.蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，北京：法律出版社，1998年，序言，第1頁。4.鄧正來：《國家與社會中國市民社會研究》，成都：四州人民出版社，1997年，第4頁。5.方朝暉：《對90年代市民社會研究的一個反思》，載《天津社會科學》1999年第5期。6.胡偉：《黨內民主與政治發展：開發中國民主化的體制內資源》，載《復旦學報》1999年第1期。7.對此問題的一個開拓性研究，參見吳志良：《建構澳門的市民社會》，載《開放時代》1999年第4期。8.對此問題的系統研究，參見婁勝華：《轉型時期澳門社團研究多元社會中法團主義體制解析》，廣州：廣東人民出版社，2004年。9.眾所周知，港英政府在香港臨近回歸前夕，試圖迅速扭轉以行政權為主導的港督制政治體制，通過了一系列政改法案和措施，其中尤為明顯的例證就是在香港立法會竭力推行普選，取消官委議員制度。相關分析參見劉曼容：《行政主導乃香港基本法之立法原意》，載《理論前沿》2007年第4期。10.參見[美]阿倫·利普哈特：《民主的模式：36個國家的政府形式和政府績效》，陳崎譯，北京：北京大學出版社，2006年。11.陳弘毅：《行政主導概念的由來》，載《明報》2004年4月23日。12.例如楊允中指出，以立法會議員為例，澳門、香港、台灣和中國大陸分別是1/18，275、1/116，666、1/203，539和1/433，000，即澳門分別比港、台和中國大陸高出6.36倍、11.14倍、23.72倍。據此，他認為在澳門特區，正確評估民主實現程度也有其必要性。參見楊允中：《選舉制度的優化與政治民主化進程的加快》，載楊允中、饒戈平主編：《澳門基本法的正確理解與實施》，澳門：澳門基本法推廣協會，2008年，第42-43頁。13.參見王振民：《如何認識澳門特別行政區的政治體制》，載http://www.basiclaw.org.Mo/content.php？artical_id＝612，2008年1月16日。14.楊允中一再強調，當前我們需要優先關注的是民主的實際內涵，是對民主的正確理解，是民主與廣大居民之實際受益面的關聯和“民主的品質”。見前引楊允中：《選舉制度的優化與政治民主化進程的加快》，第45頁。

論澳門特別行政區行政長官對中央人民政府負責江華*澳門特別行政區是我國單一制國家結構形式下的一個地方行政區域，同時又是實行“一國兩制”、“澳人治澳”，享有高度自治權的地方行政區域。因此，澳門特區的政治體制不僅要解決好特區內部行政、立法與司法之間的橫向權力關係，還要處理好中央與特區之間的縱向權力關係。在澳門特區這個“二元”的權力結構中，行政長官無疑是整個政治體制的核心，是中央與澳門特區的連接點，是維護中央對特區管轄的關鍵。因此，《澳門基本法》第45條第2款規定“行政長官依照本法規定對中央人民政府負責”，那麼這裡的“負責”究竟是甚麼意思？負責的具體內容是甚麼？對中央管理的事務，行政長官是否只需要對中央負責？對特區自治範圍內的事務，行政長官是否不需要對中央負責？筆者試圖尋找答案，同時也希望能拋磚引玉，加深對這個問題的討論。一、行政長官對中央人民政府負責的法律基礎首先，我國實行單一制的國家結構形式，由中央統一行使對全國的管理權，《澳門基本法》第1條規定“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分”，第12條規定“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府”。因此，澳門特區的法律地位是地方行政區域，中央與澳門特區的關係是中央與地方的關係，是領導與被領導、管轄與被管轄、監督與被監督的關係。作為澳門特區首長及特區政府的首長，行政長官必須服從中央人民政府的管轄和領導，接受中央人民政府的監督。其次，雖然澳門特區享有包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權在內的內容廣泛的高度自治權，但是澳門特區的高度自治權不是原始的、固有的，而是全國人民代表大會通過基本法授*澳門大學法學院“憲法與基本法”專業博士研究生

予的，無論澳門特區享有的高度自治權範圍如何廣泛、內容如何豐富，都不能改變其權力性質的授權性和派生性。因此，由於行政長官依照基本法所享有的權力來源於中央的授權，行政長官必須對中央負責。第三，《澳門基本法》第47條第1款規定行政長官由中央人民政府任命，這裡的任命是實質性的權力，即既可以任命，也可以不任命。由於中央人民政府享有對行政長官的任命權，行政長官理應對中央人民政府負責。二、行政長官對中央人民政府負責的內容從詞義上說，“責任”有兩個理解：一是指分內應做的事；二是指沒有做好分內應做的事，而承擔的後果或強制性義務。在法律意義上，一個權力主體甲對另一個權力主體乙負責，一般而言也有三層含義：一是甲對乙承擔職責或義務，即有義務作為或不作為；二是乙有權對甲實施義務的行為進行監督、向甲發出指示或直接予以干涉；三是甲需要對自己的行為承擔責任，若違背義務則需要受到相應的追究或制裁。行政長官對中央人民政府負責主要是指行政長官在行使權力、履行職責時，必須向中央人民政府擔保其所負的責任處在最佳狀態，接受中央的領導或監督。1行政長官對中央人民政府負責，主要包含以下幾個方面的內容：（一）負責執行基本法和依照基本法在澳門特區實施的法律。作為在澳門特區實施的憲制性法律以及澳門特區的立法基礎，基本法的實施對於澳門特區的重要性不言而喻，它直接關係到“一國兩制”方針政策在能否在澳門得到貫徹落實，關係到國家的主權、安全、發展利益以及澳門的穩定、繁榮和發展。因此，負責執行基本法是行政長官最為重要的職權之一，也是行政長官需要對中央人民政府承擔的最為重大的責任之一。這裡“負責執行”的意思主要是指保證基本法得到正確貫徹實施，保證特區的各類機關、組織和居民個人都遵守基本法。具體來說包括行政長官本人遵守基本

法，領導特區政府正確行使行政管理權；對於基本法附件一、附件二規定的行政長官產生辦法和立法會產生辦法是否需要修改的問題，由行政長官向全國人大常委會提出報告，由全國人大常委會確定是否修改；監督立法會的立法，對不符合基本法，不符合澳門整體利益的法案行政長官可以拒絕簽署，發回重議；如果特區對基本法的解釋產生嚴重分歧，影響基本法的實施，行政長官可以通過中央人民政府，提請全國人大常委會對基本法作出解釋，等等。除基本法外，行政長官還要負責執行依照基本法適用於澳門特區的其他法律，主要包括基本法第8條所規定的澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件以及基本法附件三所列的適用於澳門特區的全國性法律。（二）將財政預算、決算報中央人民政府備案。在簽署立法會通過的財政預算案後，行政長官需要將財政預算報中央人民政府備案；每一財政年度的財政決算也需要由行政長官報中央人民政府備案。（三）提名並報請中央人民政府任命特區政府主要官員、檢察長或建議對上述人員予以免職。由行政長官提名並報請中央人民政府任命包括各司司長、廉政專員、審計長、警察部門主要負責人和海關主要負責人在內的政府主要官員和檢察長；行政長官還可建議中央人民政府免除上述主要官員和檢察長的職務。（四）執行中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令。為了保障“一國兩制”下特區所享有的高度自治權，中央人民政府不會就特區高度自治權範圍內的事務向行政長官發出指令，只會依照基本法的規定，就中央管理的事務和中央與特區關係的事務發出指令。中央人民政府發出指令後，需要由行政長官採取具體措施加以執行。例如，當遇有澳門基本法第18條第3項規定的情況，澳門特區進入緊急狀態，中央人民政府發佈命令將有關全國性法律在澳門特區實施後，應由行政長官採取具體的措施，落實有關全國

性法律在澳門的實施。（五）代表澳門特區政府處理中央授權的對外事務和其他事務行政長官作為特區政府的首長，可以代表特區政府處理中央授權的對外事務和其他事務。澳門特區如需要在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構，須由行政長官報中央人民政府備案；外國在澳門特區設立領事機構或其他官方、半官方機構，須通過行政長官取得中央人民政府的批准。（六）向中央人民政府獲取關於國防外交等國家行為的證明書。當澳門特區法院在審理案件中遇有涉及國防外交等國家行為的事實問題，需要接受中央人民政府的指示時，應通過行政長官向中央人民政府取得證明書。三、保障行政長官對中央人民政府負責的機制澳門基本法設計了一系列規範和制度來保障行政長官對中央人民政府負責：（一）行政長官的產生首先，在擔任行政長官的資格上，基本法規定擔任行政長官的資格之一必須是中國公民，不能是外國公民，而且行政長官在任職期內不得具有外國居留權，這體現了我國的主權。其次，在行政長官的具體選舉制度上，基本法規定實行間接選舉的制度，由一個具有廣泛代表性的選舉委員會提名、選舉產生行政長官人選，這有利於保障在行政長官產生過程中，中央的認受性和特區居民認受性的統一，保證選出“愛國愛澳”者治理澳門。最後，特區選出的行政長官人選必須接受中央人民政府的任命，才能成為正式的行政長官，保證行政長官對中央人民政府負責。（二）就職宣誓宣誓是指國家機關公職人員在開始履行職務時當眾宣讀誓言，

向國家和政權表示忠誠的一種法律行為2。宣誓人拒絕宣誓，就會喪失就任資格，一旦宣誓，宣誓人在就職期間就必須遵守誓言，不得違反，違反誓言即為違法，要承擔法律責任和後果。根據澳門基本法的規定，行政長官不僅要擁護澳門基本法，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，而且要效忠中華人民共和國，不能因為實行“兩制”，就可以不效忠中華人民共和國。行政長官的就職宣誓也有利於保證由“愛國愛澳”者治理澳門，保證行政長官對國家和中央負責。（三）述職述職一般是指派駐外國或外地的官員回來向主管部門陳述職守、彙報工作情況，述職活動體現了接受述職者與述職者之間的領導與被領導、管轄與被管轄、監督與被監督的關係，為了保障行政長官對中央人民政府負責，行政長官必須定期向中央人民政府（國務院總理和國家其他主要領導人）述職，報告工作，接受中央的監督。這裡的述職不應只是禮儀性的，而應該有實質的內容，接受中央的考核與監督。（四）免職及瀆職處理如果行政長官沒有依照基本法的規定履行相應的責任，中央人民政府有權免去其職務。如果立法會根據《澳門基本法》第71條的規定，提出針對行政長官嚴重違法或瀆職行為的彈劾案，中央人民政府有權決定是否對行政長官予以免職或進行其他處理。四、行政長官如何更好地對中央人民政府負責為更好地實現對中央人民政府負責，行政長官可以考慮從以下幾個方面入手：（一）堅持中央利益與特區利益相統一首先，中央與特區的根本利益是統一的，即實現國家的主權、安全、發展利益以及特區的繁榮穩定。雖然內地與澳門實行不同的社會制度，但是由於內地與澳門同屬於一個國家，兩地人民都是中華民族的一部分，兩種制度殊途同歸，其根本利益是一致的，都是

為了實現中華民族的偉大復興。正如全國人大常委會委員長吳邦國在“澳門社會各界紀念澳門基本法頒佈二十周年啓動大會”上所說：“維護國家主權、安全、發展利益，保持澳門長期繁榮穩定這個根本宗旨，是由特別行政區是中央下轄的地方行政區域的法律地位所決定的，也是由澳門發展是國家發展重要組成部分的性質所決定的。廣大澳門同胞與我國其他地方的人民群眾一樣，都是國家的主人，都是國家的建設者。保持澳門長期繁榮穩定，是澳門同胞的根本利益所在，也是國家的根本利益所在；維護國家主權、安全、發展利益，是國家根本利益所在，也是澳門同胞的根本利益所在。”3另外，根據《澳門基本法》第45條的規定，行政長官除了需要對中央人民政府負責外，還需要向澳門特區負責。因此，行政長官在行使權力時，無論是涉及中央管理的事務、中央與特區關係的事務還是特區自治範圍內的事務，都必須考慮中央與特區兩方面的利益。也就是說，行政長官在處理涉及中央管理的事務，比如中央授權的對外事務時，在堅決保證與國家的外交立場相一致，切實維護中央利益的同時，也要考慮特區的實際情況和需要。在處理涉及中央與特區關係的事務時，既要尊重和維護中央的主導權和決定權，也要切實保障特區的參與權。在處理特區自治範圍內的事務時，也不能完全不顧中央的利益，要自覺接受中央的監督。這與回歸前澳葡總督對葡國中央負責是有區別的。回歸前，澳葡總督是葡國中央直接委派到澳門的，由葡國總統任命，其職權來自於葡國總統的授予4。雖然澳葡總督的產生需要事先諮詢澳門當地居民（通過立法會及在社會基本利益方面有代表性的機構），但這種諮詢的結果對於葡國總統任命澳葡總督沒有約束力，澳葡總督的認受性完全來自於葡國總統的任命。因此，理論上說，在法律上，總督只需要向葡國總統負責，而不需要向澳門和澳門居民負責。而回歸後，行政長官不是中央人民政府直接委派到澳門的，其產生過程可以分為兩個階段：通過特區選舉或協商產生行政長官人選，再由中央人民政府任命。行政長官的產生是特區居民積極行使

民主選舉權利與中央人民政府審慎行使任命權共同作用的結果，行政長官需要同時向中央人民政府和澳門特區負責，因此，在行使權力的過程中，行政長官要自覺將維護中央利益和特區利益統一起來。（二）嚴格依照基本法，正確行使自身的權力為切實保障對中央人民政府負責，行政長官必須嚴格依照基本法，正確行使基本法賦予自己的權力，既不任意擴張權力，也不隨意“自廢武功”為了保障行政長官對中央人民政府負責，基本法確立了特區行政主導的政治體制，明確了行政長官既是特區首長又是特區政府首長的雙重身份和雙重法律地位，並賦予了行政長官與其較高的身份和法律地位相適應的許多實權。行政長官對中央人民政府負責，很重要的是要掌握並正確行使基本法賦予的權力。行政長官不能將原本屬於自己的權力輕易“讓渡”給其他權力機關，或被其他權力機關侵蝕，這實際上會扭曲基本法規定的行政主導的政治體制，損害行政長官維護“一國兩制”方針和執行基本法的能力，降低其對中央人民政府的承擔。另一方面，行政長官也不能任意擴張自己的許可權，即使在行政主導的政治體制下，中央沒有授予的權力，行政長官也不能行使，行政長官及其領導的政府還必須接受特區其他權力機關的制約和監督。行政長官任意擴張自己的權力，不僅可能造成行政獨大、行政霸道局面，影響特區內部行政、立法、司法之間的關係，也容易引起社會對中央支持行政長官侵犯特區高度自治權的非議，不利於中央與特區關係的發展，也不是對中央人民政府負責的表現。（三）維護和配合中央正確行使權力為了保障“一國兩制”方針在澳門的有效實施，保證中央對澳門特區的有效管轄和治理，基本法規定了“一國兩制”下中央享有的各項權力。中央對特區不懂享有主權，更享有治權，其權力並不限於通常所強調的防務權、外交權，還包括：任命行政長官和主要官員；審查和發回特別行政區制定的法律；決定部分全國性法律在

特別行政區實施；對特別行政區行政長官和立法會產生辦法及其修改的最終決定權；決定特別行政區進入緊急狀態；解釋基本法；修改基本法等等。對於中央行使基本法規定的權力的行為，行政長官必須予以維護和配合。行政長官不能因為害怕引起社會對其“主動邀請中央介入特區事務，侵犯特區高度自治權，親手斷送‘一國兩制’”的非議，而忽視中央的權力和立場。實際上，只要中央是在基本法規定的許可權範圍內正確行使自己的權力，行政長官對中央行使權力行為的維護應該是理直氣壯的；只要中央行使自身權力的行為對特區和特區居民有利，相信務實的特區居民是可以接受、歡迎，甚至是感激的。當然，在尊重和維護中央對特區享有的權力，支持並配合中央行使對特區權力的同時，行政長官還必須尊重和維護特區的高度自治權，保障特區的行政、立法和司法機關依照基本法的規定充分行使自己的權力，這屬於行政長官對特區負責的內容，筆者在此不再贅述。五、結語澳門特別行政區是我國的一個地方行政區域，澳門特別行政區基本法首先是一部中央與澳門特區關係法，中央與特區關係是澳門特區存在和發展必須處理好的首要、或者至少是最重要的關係之一。許多學者把澳門特區的政治體制定義為“行政長官制”或“行政長官負責制”，這也表明了行政長官在整個政治體制及特區治理中的重要作用，處理好中央與行政長官的關係，發揮好行政長官在中央與特區之間的中介、橋樑作用，對於處理好中央與特區關係意義重大。因此，正確理解和切實落實行政長官對中央人民政府負責，是正確貫徹基本法，建設和完善特別行政區制度的非常重要的一環。

註釋：1.駱偉建：《澳門特別行政區基本法新論》，社會科學文獻出版社、澳門基金會出版，北京，2012年5月，第226頁。2.蕭蔚雲主編：《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門科技大學出版，澳門，2005年3月，第58頁。3.吳邦國在“澳門社會各界紀念澳門基本法頒佈二十周年啟動大會”上的講話，《澳門日報》2013年2月22日，第A6版。4.《澳門組織章程》，第7條。

關於尊重“兩制”差異的思考冷鐵勛*十八大報告在完整概括了“一國兩制”方針的核心要求和基本目標是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定後，緊接着便着重指出了“一國兩制”實踐過程中必須把握好的三對關係，其中首對關係就是把堅持一國原則與尊重兩制差異有機結合起來，任何時候都不能偏廢。報告關於“尊重兩制差異”的新提法是對“一國兩制”實踐及其規律性的認識不斷深化的具體表現之一，意在表明無論內地還是香港和澳門兩個特別行政區都應該明白、尊重並保持兩制間的差異，這既是“一國兩制”方針能夠得到全面付諸實施的經驗總結，更是“一國兩制”方針繼續得以正確貫徹執行的重要保障。認真領會“尊重兩制差異”的深刻意涵，對於全面準確理解“一國兩制”方針具有重要的現實意義。一、目的在於貫徹落實“一國兩制”方針，長期保持“兩制”和諧並存要真正做到尊重“兩制”差異，首先就必須解決為甚麼要尊重“兩制”差異這一首要問題，也就是要明確尊重“兩制”差異的目的何在。從最終的方面來講，尊重“兩制”差異是為了貫徹落實“一國兩制”方針。因為“一國兩制”作為中央政府對回歸後的香港、澳門實行的一項基本方針政策，其本身就是一個完整的概念，既包括了“一國”的原則要求，也包括了“兩制”的並存需求。其中，“兩制”的並存需求指的就是國家對香港和澳門恢復行使主權並設立特別行政區後，國家主體所實行的中國特色社會主義制度和香港、澳門兩個特別行政區所實行的原有的資本主義制度同時存在於一個國家之中，兩種制度各自有其特定的地域適用範圍，中國特色社會主義制度僅在內地即國家的主體地醒適用，而回歸後的香港和*澳門理工學院一國兩制研究中心副教授

澳門所實行的原有資本主義制度則僅在各自的行政區域範圍內適用。因此，伴隨着香港、澳門的回歸而全面付諸實踐的“一國兩制”方針，其不可或缺的重要內容之一就是“兩制”並存。我們要全面準確理解並貫徹“一國兩制”方針，則必須在堅持“一國”原則的同時，還必須要保持“兩制”並存。如果離開了“兩制”並存，“一國兩制”也將不復存在。鑒此，“兩制”並存不僅是“一國兩制”方針的重要組成部分，也是“一國兩制”實踐的內在必然要求。從這個意義上講，尊重“兩制”差異的最終目的就是為了貫徹落實“一國兩制”方針。從直接的方面來講，尊重“兩制”差異的目的是為了長期保持“兩制”和諧並存。“一國兩制”作為中央政府對香港、澳門實行的一項方針政策，並不是一時的權宜之計，而是作為一項基本國策來長期實行。對此，港澳兩部基本法作出了明確的具體規定，表明香港、澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。當然，五十年不變也只是一個形象的說法，旨在說明有關的政策將長期保持穩定，長期不作改變。如果“一國兩制”方針經實踐檢驗證明行之有效，有利於維護國家主權、安全、發展利益，有利於保持香港、澳門長期繁榮穩定，那五十年之後也沒有必要去改變，即不需要變，應當繼續實行下去。由於國家主體實行的社會主義制度和回歸後的香港、澳門所實行的原有資本主義制度是人類社會發展進程中兩種性質不同的社會制度，它們在很多方面存在差異，要在一國之內實現這兩種性質不同的社會制度的長期並存無疑是一項前所未有的挑戰，而要實現這兩種制度的和諧並存更是考驗人們的智慧。為了使國家主體實行的社會主義制度和特別行政區實行的資本主義制度能夠長期和諧並存，勇於承認並切實尊重“兩制”間的差異便是不二的選擇，也是最基本的要求。如果連“兩制”間的差異都不敢承認和面對，那便談不上尊重“兩制”間的差異。沒有對“兩制”間差異的尊重，便不可能有“兩制”的長期並存，更不可能有“兩制”的和諧並存。尊重“兩制”差異的目的，歸根結底，就是為了維護國家主權、安

全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定，這也是“一國兩制”方針的核心要求和基本目標，同時也是中央政府對香港、澳門實行一系列方針政策的根本宗旨。明確了尊重“兩制”，差異的目的所在，就會客觀地看待“兩制”間的差異，自覺地維護“兩制”間的差異，進而實現“兩制”間的長期和諧相處。如果不能正確地認識“兩制”間的差異及其存在的合理性，言行間就容易去改變“兩制”間的差異，進而影響“兩制”的並存，這樣一來，“兩制”便不可能和諧相處，更不可能長期並存。因此，明確尊重“兩制”差異的目的在於貫徹落實“一國兩制”方針，在於長期保持“兩制”和諧並存，這對於我們切切實實從言行上做到尊重“兩制”差異具有非常重要的現實意義。二、核心在於相互尊重對方所實行的社會制度，包括意識形態方面的某些差異明確尊重“兩制”差異的目的只是解決了尊重“兩制”差異的動因問題，要真正做到尊重“兩制”差異，還必須掌握尊重“兩制”差異的核心所在。尊重“兩制”差異中的“兩制”，並非泛泛所指，而是特指在國家主體即內地所實行的中國特色社會主義制度與香港和澳門兩個特別行政區各自所實行的資本主義制度。因此，尊重“兩制”差異的核心在於相互尊重對方所實行的社會制度，包括意識形態方面的某些差異。社會制度是指社會的經濟、政治、法律、文化等制度的總稱。一個國家的社會制度，最主要的就是這個國家所選擇的政治發展道路和政治制度。而一個國家選擇甚麼樣的政治發展道路和政治制度模式，歸根到底是由這個國家的性質和國情所決定的，也就是俗話所說的“鞋子是否合腳，只有穿鞋的人才知道”。作為內地來講，其所選擇的政治發展道路就是中國特色社會主義道路，其所選擇的政治制度就是中國特色社會主義制度，中國特色社會主義道路和中國特色社會主義制度同時也是整個國家所選擇的政治發展道路和政

治制度，這是中國共產黨和人民九十多年奮鬥、創造、積累的根本成就，必須倍加珍惜、始終堅持、不斷發展。香港和澳門回歸前，因歷史的原因而被英國和葡萄牙分別佔領並管治，因而各自實行了英國和葡萄牙所實行的社會制度，即資本主義制度。中國政府恢復對香港和澳門行使主權時，考慮到香港、澳門的歷史和現實情況，為有利於香港和澳門的社會穩定和經濟發展，國家決定，按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在香港和澳門兩個特別行政區實行社會主義的制度和政策，而是保持其原有的資本主義制度和生活方式。因此，我們講“一國兩制”方針，既要堅持“一國”的原則，同時又要保持“兩制”並存。而要保持“兩制”並存，生活在兩種制度下的人們，除了堅持自己所在區域所實行的社會制度外，還必須尊重對方所實行的社會制度，必須尊重兩種不同制度間的差異所在，尤其是意識形態方面的一些差異，不能以自己所在區域實行的制度去看待和評判對方所實行的社會制度，更不能以言行去企圖影響甚至改變對方所實行的社會制度，否則，便是有違“兩制”精神，不利於“一國兩制”方針的正確貫徹實施。具體到實踐中，從內地來講，就是對特別行政區實行的資本主義制度以及與之伴生的一些現象，要有足夠的尊重和包容，不能按照內地的觀念和標準去衡量和要求。對其中某些先進的管理制度和經驗，內地仍要虛心學習和借鑒。從特別行政區來說，則要尊重國家主體實行的社會主義制度，特別是尊重國家實行的政治體制，尊重內地的司法制度等。從香港、澳門回歸以來踐行“一國兩制”的情況來看，雖然內地有個別人員發表過對香港市民過激甚至不負責的言論，但中央政府和內地絕大多數民眾對於特別行政區所實行的社會制度能夠給予充分尊重，特別是中央政府能夠嚴格按照基本法辦事，堅定支持特別行政區行政長官和政府依法施政，全力保障特別行政區的高度自治權，並且出台一系列優惠政策和措施，促進香港和澳門經濟發展。兩個特別行政區政府和大多數居民對於內地所實行的社會制度，同樣能夠給予充分尊重，尤其是特別行政區政府對於中央依據

基本法所享有的權力能夠堅決維護，對於中央負責管轄的事務能夠密切配合。不過，相比較而言，特別行政區在堅持自身制度的同時，如何更好地堅持“一國”原則，並更好地發揮其自身對於國家發展的獨特作用等問題，仍然非常值得人們作出進一步的思考和探索。2013年兩會期間，有香港的全國人大代表便直指香港在落實基本法的過程中仍有改善的地方，如：對“一國”原則的宣傳推介不足夠，以致民眾對基本法中有關“一國”的內容認識、感受不深；特區政府對基本法的推廣工作中，高層次、理論性、與國家《憲法》一致互動的工作做得少；香港法律界的一些人士不能正確理解基本法第158條關於基本法解釋權的規定內容等，這些意見非常值得我們深思。在特別行政區，強調“兩制”並存固然重要，但“兩制”並存是以堅持“一國”原則為前提和基礎的。沒有“一國”這個最大的原則，就不會有“兩制”的並存。從這個意義上說，“兩制”是從屬和派生於“一國”的，並統一於“一國”之內。香港和澳門特別行政區在保持原有的資本主義制度，加強自身制度建設的同時，必須堅決捍衛“一國”原則，維護國家的主權、安全、發展利益。否則，單方面強調自身的制度，而不注重維護“一國”的原則，便是本末倒置，失去了根本。正確的做法應該是將堅持“一國”原則與尊重“兩制”差異有機結合起來，任何時候都不能偏廢。這其中最為關鍵的就是要正確把握特別行政區的法律地位，充分認識到特別行政區處於國家的完全主權之下，是直轄於中央人民政府的地方行政區域，其所享有的高度自治區權並不是自身固有的，而是來源於中央的授權。因此，香港和澳門特別行政區在行使高度自治權時必須尊重、維護中央的權力，將中央對特別行政區所享有的憲制權力與特別行政區的高度自治權有機結合起來，並統一於基本法所規定的特別行政區制度之中。例如，香港和澳門特別行政區在循序漸進推進政制發展時，便必須嚴格依照基本法的規定進行，尊重中央對於特別行政區政制發展的主導權和決定權。總之，對於香港、澳門特別行政區而言，其保持原有的資本主

義制度和生活方式不變，這不僅是“兩制”並存的客觀要求，更是“一國兩制”方針的根本要求。香港和澳門特別行政區之所以實行資本主義的制度和政策，正是以一個中國、國家主體實行社會主義制度為前提的，這是“一國兩制”方針的根本。離開了這個根本，也就不可能有“一國兩制”的提出，更不可能有“兩制”的並存。因此，對於生活在特別行政區的居民而言，突出強調對於國家主體所實行的制度的尊重，尤其是對國家主體實行的制度與特別行政區實行的制度間的差異的尊重，既有必要，也很迫切。總之，無論在內地還是在特別行政區，都必須在堅持“一國”原則基礎上講“兩制”，而且講“兩制”必須包括兩個方面：一方面，中央政府和內地民眾要尊重特別行政區實行的資本主義制度，不干預特別行政區自治範圍內的事務，這個原則要始終堅持；二是特別行政區政府和社會各界人士同樣要尊重國家主體實行的社會主義制度，切實維護中央的權威和國家的利益，決不允許有人在特別行政區進行針對中央政府和分裂國家的活動，這個原則也要始終堅持。特別行政區作為國家不可分割的組成部分，應該在國家發展中發揮其自身的獨特積極作用，不應該也不能成為顛覆內地社會主義制度的陣地和橋頭堡。三、關鍵在於求“一國”之大同，存“兩制”之大異明確了尊重“兩制”差異的目的及核心後，還必須學會尊重“兩制”差異的正確方法和途徑。要尊重“兩制”差異，關鍵在於善用求同存異的方法。所謂求同存異，簡單講，就是指找出共同點，保留不同點。內地實行的社會主義制度和香港、澳門實行的資本主義制度，從大的方面來講，是兩種不同性質的社會制度。當然，香港和澳門雖然都實行資本主義制度，但它們也不是完全同一的。正因為如此，港澳兩部基本法規定的都是香港和澳門保持原有的資本主義制度和生活方式不變，而不是用統一的一種資本主義制度適用於香港和澳門。針對內地和香港、澳門分別實行不同的社會制度這一實際情況，我國政府恢復

對香港和澳門行使主權時，按照“一國兩制”方針，在香港和澳門不實行社會主義的制度和政策，而是讓它們分別保持原有的資本主義制度，這樣，在一個統一的國家之內，分別存在着國家主體實行的社會主義制度和特別行政區實行的資本主義制度，這本身就是求同存異這一思想靈活運用的光輝典範。“一國兩制”方針正是運用了求同存異的思想創造性地解決了我國政府恢復對香港和澳門行使主權後如何既堅持“一國”的原則又能確保香港和澳門的長期繁榮穩定這一重大而複雜的現實問題。社會主義制度和資本主義制度之所以能同時在我們國家之中並存，最主要的就是緊緊抓住了國家主體實行的社會主義制度和香港、澳門實行的資本主義制度都是建立在一個中國基礎上、且香港和澳門實行的資本主義制度是以國家主體實行社會主義制度為基礎這個最大也是最根本的相同點。離開了這個最大和最根本的相同點，“兩制”在一國之內並存就失去了基礎和根本。儘管這兩種制度在很多方面存在着巨大的差異，但這種差異再大，也大不過兩種制度是建立在一個中國基礎上、且香港和澳門實行的資本主義制度是以國家主體實行社會主義制度為基礎這個最大和最根本的相同點。鄧小平先生正是在看到兩種制度間巨大差異的同時，更看到了兩種制度間的這種最大和最根本的相同點，運用求同存異的思想，創造性地提出了“一個國家，兩種制度”的科學構想，解決了我國政府在對香港和澳門恢復行使主權後實行甚麼樣的政策，以維護國家的統一和領土完整，又有利於保持港澳的社會穩定和經濟發展這一世界難題。“一國兩制”方針的確立離不開求同存異，“一國兩制”方針的貫徹落實同樣離不開求同存異。在某種意義上來說，“一國兩制”實踐更加需要求同存異。因為“一國兩制”作為一項前無古人的開創性事業，其創立者不可能準確預料到以後實施過程中會發生哪些問題，對於“一國兩制”實踐過程中遇到的各種問題和矛盾，我們同樣必須運用求同存異的思想才能妥善加以解決。具體來說，就是要求“一國”之大同，存“兩制”之大異：求“一國”之大同，集中體現在堅持“一國”的原則要求上。

無論內地還是香港和澳門，都是國家不可分離的組成部分，都必須堅持“一國”原則。這其中，最根本的就是要維護國家主權、安全、發展利益，而不能做有損於國家主權、安全、發展利益的事情。“兩制”並存期間，內地與港澳地區發生這樣或那樣的衝突甚至矛盾都是難以避免的，在兩地經貿文化人員交流日益深化的情況下更是如此。但在“一國”原則下，大家互為同胞，這些衝突甚至矛盾都是非對抗性的，在“一國”這個最大的相同點下是完全可以得到合理解決的，關鍵就是兩地的政府和民眾都要有求“一國”之同的思維。不能因為“兩制”並存期間內地與港澳地區之間發生一些衝突甚至矛盾，就不負責任地攻擊甚至否定對方所實行的制度，進而詆毀“一國兩制”方針，這既不符合尊重“兩制”差異的客觀要求，更是與“一國”原則格格不入。需要特別指出的是，港澳兩個特別行政區的民眾對於內地在推進各項改革進程中出現的一些問題甚至失誤也要能正確看待，不能借機去攻擊內地的社會制度，更不能以自身制度的標準去要求甚至試圖改變內地實行的社會制度，而應該尊重內地的社會制度，以國家主人翁的姿態積極獻計獻策，心懷國家好、特別行政區更好的寬廣胸襟。為此，特別行政區居民要深入了解國情，充分認識到中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度是中國共產黨領導人民建設社會主義的長期實踐中形成的最鮮明特色，是中國共產黨和人民九十多年奮鬥、創造、積累的根本成就；充分認識到中國特色社會主義是當代中國發展進步的根本方向，只有中國特色社會主義才能發展中國；充分認識到中國共產黨在國家中的領導地位、中國特色社會主義制度的確立，是歷史和人民的選擇；充分認識到中國共產黨有能力領導人民逐步解決國家現存的各種突出問題，唯有如此，才能徹底摒棄那種動不動就以意識形態的線性思維方式來看待並攻擊內地所實行的中國特色社會主義制度的不當言行。存“兩制”之大異，集中體現在最大限度地包容並尊重“兩制”之間的根本差異。國家主體實行的社會主義制度和香港、澳門

實行的資本主義制度，從性質上來講，確實是存在着根本差異，這主要體現在基本經濟制度以及政治制度的模式等方面的不同選擇上。然而，這種差異不論有多大，放在一個國家的範圍來看，怎麼大也大不過兩種制度是建立在一個中國基礎上、兩種制度統一於一個中國之內這個最大的相同點。既然兩種有着根本差異的制度能夠統一於一個國家之內，那就證明在“一國”這個最大的相同點之下，兩種制度的根本差異是能夠保留下來的，這也是“兩制”並存的內在要求，同時也是“一國兩制”方針的應有之義。而且更為重要的是，“兩制”的並存並不是等量齊觀的，它們之間有着明顯的主次之分，在“一個中國”的原則下，國家主體必須堅持社會主義制度，在這個前提下，允許國家的個別地區繼續實行原有的資本主義制度，這就從根本上決定並保證了國家政權的性質和發展方向。有了這個保證，國家主體實行的社會主義制度和香港、澳門實行的資本主義制度就是有再大的根本差異，也是可以被保留下來的，因而“兩制”在一個中國之內是能夠長期和諧並存的。為此，中央政府和內地民眾與香港、澳門兩個特別行政區政府和社會各界人士，都要相互尊重對方所實行的社會制度，尤其是對兩地在政治體制、司法制度等方面的差異要有足夠的尊重和包容，真正做到存異、容異、尊異，進而實現異中求同。實踐中，特別要注意避免那種相互否定甚至排斥對方所實行的制度的極端言行，內地和港澳在各自維護自身制度的同時，不能以己方的意識形態為標準去評判對方的社會制度，而是要尊重對方的社會制度，包括尊重兩地不同社會制度間的差異，以期達到“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”的和諧景觀。

有關國家對港澳實行各項方針政策的根本宗旨研究周挺*一、導言胡錦濤代表中共十七屆中央委員會所作報告中，第一次明確了中央政府對港澳實行各項方針政策的根本宗旨，即“維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。”有關根本宗旨的這一表述一出，隨後便在港澳引出了一些爭議。這主要是有一些香港人質疑該根本宗旨的正當性，簡單來說也即：我不認同中國內地的政治制度，又為何要認同有關維護國家主權、安全與發展利益的宗旨呢？我認為在一個社會中，最重要的並非經濟利益，而是個人的尊嚴以及民主、法治等的核心價值，那又為何要把“保持香港、澳門長期繁榮穩定”認同為根本宗旨呢？的確，倘使單看這個“根本宗旨”，基於港澳同胞這種政治性回歸的本質以及當下確有一些反對“一國兩制”觀念存在於港澳社會心理之中的事實，我們必然會得出這樣的結論：十八大報告提出的“根本宗旨”也許真的只是一項純粹的政治意志，並不具有被抬升到理論層面的正當性。然而，筆者卻覺着該根本宗旨在理論層面的正當性是可以被闡釋的，故而就想通過本文來為大家揭示出這一宗旨的理論正當性之所在。二、根本宗旨的適用範圍之前說到單獨的“根本宗旨”目前在理論上根本無法為其自身的正當性提供支持。換句話說，假使該宗旨真的具有理論正當性，這就只可能發生在此種情形下，即當該宗旨被放到一個大的理論整體之中去理解時，這個理論整體賦予了它以正當性的意義。進一步說，正是由於滿足了一個大的理論體系，大的邏輯目的在特定階段的特定需求，這個“根本宗旨”才具有了正當性。*澳門大學法學院碩士研究生

然後，為了找到那個大的理論整體，我們必須先弄清楚在現實當中，這個根本宗旨所能夠統領的政治法律現象究竟有哪些？對此，十八大報告的意思是該宗旨是中央依憲法與基本法行使屬於自己權力時對港澳特區實行各項政策舉措的根本宗旨，比如它可以引領中央促成中央與特區關係的法制化與規範化、引領中央決定特區行政長官與立法會的產生辦法等等。但是，筆者以為該根本宗旨的適用範圍遠不止於此，它實際上統領着現階段國家實踐“一國兩制”過程中的一切政治法律現象。這現階段的“一國兩制”現象，除了中央的政策舉措以外，還包括兩類現象，即一、實施“一國兩制”的憲制性依據中國憲法與港澳基本法；二、特區權力機關執行中央政策而作出的政治行為，比如遵照基本法進行有關維護國家安全的立法、限定各中小學校開設國民教育科課程等等。之所以這麼說，理由如下：首先，從鄧小平先生當時對“一國兩制”的相關論述中，我們發現中國政府實施“一國兩制”的最初目的就是：第一、和平解決國家統一；第二、保持特區繁榮和穩定。1其次，此後相繼通過的香港基本法與澳門基本法在其序言部分第二段都明確了國家實施“一國兩制”的目的，即為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定。再次，實施“一國兩制”的憲制性依據屬於國家政策方針的法律化，而特區權力機關作出的前述政治行為亦屬執行中央政策的結果，它們實際上都是由中央的方針政策所決定的。綜上所述，我們發現是次十八大報告提出的“根本宗旨”，其實是與國家一直以來實施“一國兩制”的總目標一脈相承的，而且是次的“根本宗旨”可以說是對以往目標的深刻化、具體化。因此，在現階段，引領實施“一國兩制”的憲制性依據、引領特區權力機關執行中央政策而作出政治行為的根本宗旨也都是“維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。”於是，既然這裡的宗旨是國家現階段實踐“一國兩制”方針的根本宗旨，那麼要論證它的正當性，我們首先應找的也許可以為該

宗旨提供正當性支持的理論當然就是“一國兩制”理論體系。我們當然應嘗試着先用“一國兩制”的理論整體去證明這裡的“根本宗旨”是實現“一國兩制”理論本身邏輯目的的階段性必要條件。不過，要證明這個，我們首先要回答兩個前提性問題，即一、“一國兩制”有屬於自己的完整理論體系嗎？二、假使有，這套理論體系的邏輯目的又是甚麼？三、作為理論體系的“一國兩制”（一）理論的邏輯起點假使“一國兩制”真的是一座完整的理論大廈，那麼，它與純粹政治現象最本質的區別就應當是它在政治哲學的意義上具有正當性的邏輯起點，而純粹的政治現象則沒有。我們知道，根據近代以來政治哲學的通說，民眾的“認同”無疑是每一個政法學理論邏輯起點之合法性的唯一來源。因此，若存在作為理論體系的“一國兩制”，它便必有正當的邏輯起點。那麼，由於一切有關“一國兩制”的政治法律現象其實皆是在詮釋“一國兩制”這四個字，因此，當“一國兩制”作為理論體系時，其邏輯起點實際上不是別的，就是“一國兩制”這四個字。當然，根據學界的廣泛共識，在這四個字中，“一國”是前提，而“兩制”則從屬於“一國”，並統一於“一國”鑒於此，筆者以為對“一國兩制”理論體系邏輯起點最為合適的表述應當是：在堅持一個中華人民共和國的原則下，中國內地繼續實行社會主義制度，而港澳特區則可以借鑒西方實行不同於中國內地的資本主義制度。（二）有效的認同明確了這點之後，緊接着的問題就是：這個邏輯起點具有正當性嗎？換言之，它是被民眾所認同的嗎？不過，在回答這個問題之前，我們還必須要先來解決一個前提性問題，那就是民眾的這個“認同”究竟發生在何時才能有效地證明前述的邏輯起點是具有正當性的？

對於這個有效“認同”的發生時間問題，其實早在18世紀，蘇格蘭哲學家大衛·休謨就已給出了回答。根據休謨定理（Hume'sLaw），我們不可能從“tobe”（存在甚麼）中推出“oughttobe”（應讓甚麼存在）。3具體到這裡，在意志自由的情形下，雖然存在過往的觀念、過往的認同，但用過往的東西絕推導不出“我們應當繼續保有這種觀念、這種認同”的結論。鑒於此，縱然中華民族素有追求國家統一、維護國家統一的思想傳統；縱然中華民族素有崇尚統一的倫理精神，但這些過往的東西在邏輯上都不足以證明在當下要堅持“一國”的正當性。“一國兩制”這四個字若能具有正當性，惟有當民眾對其的“認同”發生在同一時刻。那麼，我們知道，在今日的港澳特區，的確是有一部分人不認同“一國兩制”，甚至反對“一國兩制”，並且這種不認同，這種反對在邏輯上還是有效的。這是因為雖說按照西方的“社會契約”思想或是我國的國家學說，憲法都是由國民制定，一國國民認同同一部憲法並且認同憲政下產生的國家，而憲政下產生的國家意志也會當然地被視為是為國民所認同的，但是，港澳居民的情況不能適用這個理論，並不認同“一國”的香港人（澳門人）雖然事實上回歸到了“一國”之中，但很顯然，他們的回歸是由中國政府的政治實力所開創的，具體來說：上個世紀結束前的最後幾年，香港、澳門相繼回歸中華人民共和國。而這裡的“回歸”其實包含着兩層涵義，即一、香港地與澳門地向中國的回歸；二、香港人與澳門人向中國的回歸。對此，前一個“回歸”的法理依據早已被闡明，故無須贅述；而後一個“回歸”的正當性卻的確存在疑問。因為人不同於土地，土地是客體，被搶走的土地最終當然應該回歸主人；但人是主體，是自己的主人，也是國家的主人，被搶走的人，其最終的歸宿還應由其自己來定奪，他可以選擇回歸本家，也可以爭取其它的出路。另外，眾所周知，近幾十年來，大部分港澳同胞其實是不認同中國的政治制度的。於是，順着上述邏輯，部

分香港人就認為自已應有別的歸宿，而非定要向當下的中國回歸。說實話，這種觀點在邏輯上的確是沒有問題的。但是，對於香港人（澳門人）的前途問題，中國政府最終給出了決定，即香港人（澳門人）回歸中國，繼續生活在香港（澳門），獲發特區護照，國家在港澳特區實施“一國兩制”方針，授予香港人（澳門人）以對香港（澳門）的高度自治權。毋庸置疑，此處“人的回歸”在本質上就是一次政治安排，這種“回歸”在邏輯上不會產生這種效果，即國家意志當然地應被視為是為港澳居民所認同的。正是在這個意義上，我們說港澳居民對“一國兩制”的不認同的確可以在理論上阻卻“一國兩制”四字的正當性。（三）邏輯起點在未來於是，既然“一國兩制”四個字在當下無法獲得國人的一致認同，那麼假使存在“一國兩制”理論體系，它的那個正當的邏輯起點便只可能存在於未來，也即只可能是在未來的某一刻，包括港澳同胞在內的所有中國人都認同了“一國兩制”這個邏輯起點，於是，在那一刻，這個邏輯起點獲得了正當性，整個“一國兩制”理論體系也就有了正當性。當推論到這一步，我們發現如果說從“一國兩制”方針實施以來，真的存在着一套無需嫁接到其它理論之上的，屬於“一國兩制”自己的完整理論體系的話，那麼，這套理論體系就必定不是在一個平面的、靜態的維度中展開的，而是在一個動態的、從昨天到明天的時間維度中展開的。在這個意義上，“一國兩制”理論體系所描寫的其實就是一個從純粹的政治思想演進到具有正當性的政治思想然後再繼續存在下去的過程。於是，前面有關“一國兩制”這個邏輯起點是否能被認同的問題就轉變成了有關“一國兩制”在未來是否真的會被國人所一致認同的問題。很顯然，要想回答這個問題，我們必須預測未來。可是，懷疑論哲學家們的有力論證早已表明：我們的知識只能把握過去，對於未來，我們只能猜測。因此，我們發現邏輯只能回答“一國兩制”在未來是否有可能獲得一致認同，而絕給不出它必然被認

同的答案。那麼，我們知道，有關就中國內地實行社會主義符合中國國情；港澳地區實行資本主義符合港澳社會實際情況等命題的證明，目前的論述已經非常豐富。雖說這些論證都只能在一定概率上證明“一國兩制”能為中國人謀求到最美好的生活，但它們至少已經證明“一國兩制”這個邏輯起點在未來獲得國入一致認同是有可能的。綜上所述，倘使世間真的存在“一國兩制”理論體系，那麼，“一國兩制”這四個字就一定要有未來，就一定要有被國人所認同的未來。否則，假使未來國人所認同的是“一國一制”，那麼，存在於今昔的一切“一國兩制”政治法律現象也就無非不過是“一國一制”理論體系在特殊階段的政治法律表徵而已；而假使未來大家所承認的是“兩國兩制”的結局，那麼，存在於今昔的這些“一國兩制”政治法律現象其實也就是些毫無意義的事物了。四、“一國兩制”理論的邏輯目的前面說到我們討論“一國兩制”理論體系，目的是想嘗試着找到這套理論體系的邏輯目的，從而有望將國家實踐“一國兩制”的根本宗旨放到整個“一國兩制”理論體系的大目的中去理解，用這個大目的去詮釋這個根本宗旨的正當性。因此，下面我們就來討論“一國兩制”理論的邏輯目的。我們知道，但凡理論皆是為了解決特定問題而產生的，理論的生命力始終是由其自身解決特定問題的有效性來決定的，而所謂理論體系的邏輯目的其實就是該理論體系要解決特定問題的使命。於是，順着這個邏輯，有關一套理論的邏輯目的是甚麼的問題，其實也就是有關如何讓這套理論存在的問題。具體到這裡，要回答“一國兩制”理論的邏輯目的是甚麼，其實也即要回答：我們如何讓“一國兩制”這套理論體系存在？那麼，根據前述結論，假使“一國兩制”理論體系真存在，它所描寫的就是一個從純粹的政治思想演進到具有正當性的政治思想

然後再繼續存在下去的過程。而通過分析這個過程的特點，我們便很容易就能回答有關如何讓“一國兩制”理論體系存在的問題，那就是：以作為邏輯起點的“一國兩制”被港澳居民所認同為分水嶺，在此之前，我們的使命就是找回“一國兩制”的正當性，即促成港澳同胞人心的回歸，它是“一國兩制”理論體系在第一階段的邏輯目的；而在此之後，我們的使命無疑就是要維繫住國人對“一國兩制”的認同，即要保持住“一國兩制”政治法律現象的優越性，它就是第二階段的邏輯目的。五、根本宗旨的階段正當性（一）根本宗旨與“一國兩制”現象的結局經過前面的論述，我們發現就有關“一國兩制”是否真的是一套擁有自己獨立話語權的理論體系之問題，我們只能通過假設、猜測或是信仰去回答它。而這就意味着也許真的不存在一套屬於“一國兩制”自己的理論體系，也許“一國兩制”現象真的只是“一國一制”理論體系在特殊階段的政治法律表徵。那麼，要使中央當下實踐“一國兩制”的這個根本宗旨具有正當性，有關“一國兩制”的這些政治法律現象就必定是有意義的，而倘使這些現象是有意義的，國家當下實踐“一國兩制”，就只能走向三個結局，即①走向社會主義的“一國一制”；②走向資本主義的“一國一制”；③走向“一國兩制”，即“一國兩制”獲得了作為獨立理論體系的正當性。然後，我們分別來看在這三種結局面前，中央的“根本宗旨”能否具有正當性：首先，如果結局是社會主義的“一國一制”，筆者認為此處根本宗旨中的“保持香港、澳門長期繁榮穩定”其實就是沒必要的。因為資本主義沒有給特區帶來繁榮穩定，恰恰能有助於社會主義在港澳獲得認同。其次，如果結局是資本主義的“一國一制”，筆者認為此處根

本宗旨中的“維護國家安全”就沒有必要了。因為按這種情形下的邏輯，當前中國的國家制度就該被推翻。最後，如果結局是“一國兩制”獨立話語體系形成，那麼此處根本宗旨的階段正當性就很明顯了：一方面，上面已經說了，這個宗旨就是在阻卻港澳社會心理向認同“一國一制”（無論是社會主義的還是資本主義的）的方向發展；另一方面，我們看到這個宗旨並沒有將西方流行的一些社會狀態（自由、民主、法治、人權等）囊括其中，而僅僅是把它們視為保持港澳長期繁榮穩定的“工具”來看待，其用意顯然就是要強調“兩制”必須服從“一國”，防止特區社會心理朝着認同“兩國兩制”的方向發展。於是，既然這個宗旨一邊在避免“一國一制”的結局，一邊又在避免“兩國兩制”的結局，那它無疑就是為了“一國兩制”的結局而生的。換句話說，唯有在“‘一國兩制’獨立話語體系存在”這種假設成立的情形下，這個“根本宗旨”才會具有階段正當性。（二）根本宗旨的階段性最後，為甚麼這裡一直要強調該“根本宗旨”即使具有正當性，也只能是階段正當性？這是因為：如果我們撇開假設，今天的“一國兩制”現象其實根本沒有支撐自已的理論體系，純粹就是國家的政治安排而已。相關的許多基本問題，我們根本無法在理論上說清，比如憲法條文為何不能適用於特區？法律（基本法）的條文為何可以對憲法作例外規定，甚至將憲法懸隔起來？中國憲法上公民的基本權利與義務為何不能全部覆蓋到特區的中國公民身上？國家實施“一國兩制”的根本宗旨為甚麼就不能囊括港澳社會所珍惜的核心價值？等等。但是，當“一國兩制”成為結局以後，“一國兩制”必定就升格為了中國憲法的基本原則，特別行政區制度也就必定升格為了國家的基本制度，獨立的“一國兩制”理論體系形成了，此後所有的事物都將進入正軌：憲法條文當然會適用於特區；港澳基本法將會成為中國憲法的一部分；特區的中國公民當然享有中國公民的一切基本權利與義務；而國家實施“一國兩制”的根本宗旨當然也就應

當囊括愛國同胞們所珍惜的核心價值。那麼在這個時候，我們回過頭再來看此前一切在理論上說不清的政治安排，就會發現它們其實滿足了國家在特定階段推動港澳社會心理向認同“一國兩制”方向發展的需要。於是在這個意義上，我們說它們具有階段性的正當性，這其中也就包括今天的這個“根本宗旨，七、結語經過前面的論述，對於十八大報告中的“根本宗旨”是否具有正當性的問題，我們的結論是：這是有條件的，唯有在“一國兩制”理論體系存在的情形下，這個“根本宗旨”方才具有階段正當性。但是，假如在這個時候，我們轉換一個角度去思考國家提出這個“根本宗旨”的意義問題，其實很快就會又有新的體會，即國家希望的結局是“一國兩制”，希望“一國兩制”政治法律現象擁有自己獨立的話語體系，希望“一國兩制”最終會升格為中國憲法的基本原則。註釋：1.《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社1993年版，第72～76頁。2.參見張曉明：《豐富“一國兩制”實踐》，刊登於《文匯報》2012年11月22日，A17版。3參閱[英]大衛·休謨：《人性論》，鄭之驤、關文運譯，北京：商務印書館，2005年版，第509～510頁。。

如何建立特別行政區行政長官述職、匯報制度紀熠*中共十八大報告中，第十部分專門以“豐富‘一國兩制’實踐和推進祖國統一”為題肯定了“一國兩制”的成功實踐，同時指出“中央政府將嚴格依照基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制，堅定支持特別行政區長官和政府依法施政”。有待完善的相關制度中就包括行政長官的述職、匯報制度。該制度的確立將更好落實中央與特別行政區的關係，落實基本法規定的中央權力與行政長官對中央人民政府負責的關係。一、行政長官述職、匯報的概念及內涵（一）行政長官述職、匯報的概念與現況述職是下級向上級陳述履行職責的情況。匯報為綜合材料向上級或群眾報告。述職的對象是上級，內容是與其履職密切相關的；匯報的對象可以為上級、平級或下級，內容更為寬泛和綜合，可以是任何需要、必要向上級告知的重大情況。香港特別行政區於1997年7月1日回歸，第一任香港特別行政區長官董建華於1997年12月9日赴京述職。澳門特別行政區於2009年12月20日回歸，第一任澳門特別行政區長官何厚鏵於2000年12月17日進京述職。自董建華第一次述職後，特別行政區的行政長官每個自然年度的年底都會述職，地點多在北京，內容並非僅是禮節性的，也具有實質性內容，為過去一年履職情況的總結和新一年的工作打算。匯報是行政長官在其任職期間內，根據其對事情重要性的判斷，在認為需要或必要的情況下，向中央進行匯報、請示，時間不定，地點不定，內容因事件而不同，但都是關係到國家利益和特別行政區穩定發展的、具有實質意義的重大事項。在行政長官述職和匯報後，中央都會就獲得的資訊進行反饋。每年例行的述職已成慣例，行政長官向總理述職和受國家主席接見的時間詳見下表。由於實踐中，匯報的次數多於述職，多根據具體事情的發生而進行，並且不是每次匯報都會通過媒體公開。*澳門大學法學院博士研究生

表一港澳特區行政長官述職一覽行政長官述職時間國務院總理被接見時間國家主席香港董建華1997.7.1-2002.6.302002.7.1-2005.6.301997.12.91李鵬1998.10.162朱鎔基1999.11.223朱鎔基2000.10.274朱鎔基2001.12.195朱鎔基2002.12.96朱鎔基2003.7.197溫家寶2003.12.48溫家寶1998.10.179江澤民1999.11.2210江澤民2000.10.2711江澤民2001.12.1912工澤民2002.12.1113江澤民2003.7.1914胡錦濤2003.12.315胡錦濤2004.12.2016胡錦濤（澳門）曾蔭權2005.6.21-2007.6.302007.7.1-2012.6.302005.12.1817溫家寶2006.12.2918溫家寶2007.11.2319溫家寶2008.12.1920溫家寶2009.12.2821溫家寶2010.12.2322溫家寶2011.12.2623溫家寶2005.12.2724胡錦濤2006.12.2925胡錦濤2007.11.2326胡錦濤2008.12.1927胡錦濤2009.12.2828胡錦濤2010.12.2229胡錦濤2011.12.2630胡錦濤梁振英2012.7.1-至今2012.12.2131溫家寶2012.12.2132胡錦濤澳門何厚鏵1999.12.20-2004.12.192004.12.20-2009.12.192000.12.1833朱鎔基2001.12.2634朱鎔基2002.12.935朱鎔基2003.12.336溫家寶372005.12.2838溫家寶2006.12.2939溫家寶2007.11.2340溫家寶2008.12.1941溫家寶2000.12.1842江澤民2001.12.2643江澤民2002.12.1144江澤民2003.12.345胡錦濤2004.12.2946胡錦濤2005.12.2747胡錦濤2006.12.2948胡錦濤2007.11.2349胡錦濤2008.12.1950胡錦濤崔世安2009.12.20-至今溫家寶2010.12.2452溫家寶2011.12.2653溫家寶2012.12.2154溫家寶2009.12.2055胡錦濤2010.12.2256胡錦濤2011.12.2657胡錦濤2012.12.2158胡錦濤----51----

（二）行政長官述職、匯報的根據和意義首先，述職和匯報是行政長官法律上的義務。行政長官的述職、匯報是在“一國兩制”下，遵循基本法進行的。中央與特別行政區的關係決定了行政長官應當進行述職和匯報。特別行政區基本法59第12條規定，特別行政區是我國享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。該條明確了中央與特別行政區關係是單一制國家結構下中央與地方的關係。特別行政區是國家地方行政區域，直屬下轄於中央人民政府，直接受中央人民政府領導。自治權由中央授予，是地方自治的一種形式，作為行政區域的性質和地位不因享有自治權而改變。這裡的權力授予是中央與地方權力的縱向劃分。高度自治不是完全自治，完全自治的自治權就是主權了，就成為了獨立的政治實體，是不符合“一國兩制”的。高度自治並不是自治到與中央割離聯繫和溝通。越是高度自治，越要與中央做好必要的溝通，充分把握、平衡、發揮好“高度”的範圍與作用，以求使“港人治港”“澳人治澳”更好的為港為澳保持穩定、促進發展謀得利益。中央與特別行政區的權力劃分有三種情況。第一種是涉及到國家核心利益的，特區需要無條件服從中央的領導。比如涉及到國家主權、安全和發展的，應由中央全權行使權力。第二種是屬於特區地方事務同時涉及到中央與特別行政區關係的，中央具有部分權力，特區具有部分權力，特別行政區可在某一方面行使權力，但是必須與中央權力結合行使，中央有最終決定權和監督權。比如在特別行政區的出入境管理上，港澳都有發言權。還有例如中央推出的一系列支持港澳、促進內地與港澳共同發展的政策措施也關係到中央與特別行政區雙方權力的行使。在過去五年中，中央陸續推出的措施主要包括擴充內地與港澳更緊密經貿關係安排（CEPA）的內容，擴大內地居民赴港澳“個人遊”，推進內地與港澳的金融合作，推進粵港澳合作為重點的區域合作，推進內地與港澳跨境基礎設施建設合作等。60這些都同時涉及到了內地與

特區的事務，中央與特區的關係。如果特區單獨行使權力，上述方方面面都難得以實現。第三種是完全屬於特別行政區自治權範圍內的事務，特區自己管理，中央尊重特區高度自治的權力。中央尊重特區自治，但不是“放任自流”的不聞不問，也不是只關注一事一聞，一葉蔽目。中央要密切關注、深入細微的瞭解、體察特別行政區的自治事務，秉承維護特區高度自治權力的原則進行監督，在需要、必要時，善意地表達建議，給予指導。出發點是在維護國家的權力、保護國家利益的前提下，推動特別行政區的穩定和發展。如果國家利益都不存在了，特區的利益則更是“皮之不存，毛將焉附”。舉一個屬於特別行政區自治範圍內但是又由中央進行指引的例子。國家的“五年計劃”是“中國國民經濟計劃的一部分，主要是對全國重大建設專案、生產力分佈和國民經濟重要比例關係等作出規劃，為國民經濟發展遠景規定目標和方向。”61事實上，在2011年國家的“十二五”規劃中，首次將港澳區單獨成章。按照基本法的規定，經濟是特別行政區自治權內的事情，“十二五”規劃不能並且也沒有對港澳提出具體的規劃落實措施，但是港澳可以根據中央的指引，制定相應的落實措施，香港強化國際金融的地位和澳門定位世界旅遊休閒中心，多元化發展。中央與特別行政區關係主要集中在權力的協調與劃分上，兩種權力不可偏廢。不能因為特別行政區權力而否定中央權力，以此作為令中央“噤聲”的擋箭牌。當然，中央權力也不能無限度無約束力行使。這裡需要中央與特區間相互尊重。中央尊重特別行政區自治範圍內的權力，特別行政區也要尊重中央權力以及中央賦予它的權力。尊重，不是只能表達肯定的意見和建議，反對的意見也可以良藥苦口。根據《香港基本法》第43條第2款和《澳門基本法》第45條第2款，行政長官依照基本法對中央人民政府和特別行政區負責。行政長官作為權力的核心，是中央與特別行政區關係的連接點，需要起到承上啓下的作用，中央通過行政長官對特區實施管轄，特別行

政區通過行政長官對中央負責。因此，從中央與特區的關係和權力劃分以及行政長官需要對中央和特區負責來看，行政長官有必要進行述職、匯報。這決定了行政長官述職、匯報的範圍和中央對其進行反饋的權力範圍和力度。即述職和匯報制度要求中央依法行使權力，行政長官依法履行義務，中央和特別行政區必須嚴格依基本法的規定，運用該制度妥善、良好的處理兩者間權力和義務關係。其次，述職和匯報是行政長官政治上的責任。行政長官的述職、匯報在政治上起到的是溝通和橋樑的作用。“一國兩制”要求維護國家的統一和特區的穩定發展，這是中央和特區行使權力的出發點和檢驗標準。該制度就是建立在這之上的。中央與特別行政區在行使權力時，同中央互相溝通，向中央諮詢請示，是協調之道，是完善中央與特區關係的橋樑和紐帶，有益無弊，應當得到理解和支持。而且，行政長官由特區居民選出，寄託着特區人民的信任，無論是述職還是匯報，其出發點是愛港愛澳的，是對特別行政區負責的。二、行政長官述職制度和匯報制度的建立（一）行政長官匯報制度的建立就實踐來看，述職可以建立起詳細的制度規定，而匯報幾乎難以建立起一個相類似的制度。因為實踐中，匯報的多是“重大”事項，而對“重大”的理解和判斷因人而異，很難建立一個準確、固定的標準。匯報旨在建立行政長官的意識——意識到匯報是一種義務，與國家利益有關、與特別行政區自身穩定和發展有關的重大事項，要向中央匯報，對中央負責，對特別行政區負責。比如涉及到國家主權、安全和發展的事項、涉及到中央與特別行政區關係的事項以及特別行政區高度自治權涉及的重大事項等。匯報要及時、具體，以得到中央的理解、支持和幫助。除非涉及到國家核心利益及中央與特別行政關係的事項，中央不對匯報的事項進行批准或否定，可以根據特區需要表達意見和建議。但如果涉及了，中央就有

權作出決定，對行政長官進行指示，行政長官接受中央的領導。在“十二五”規劃中，特別行政區第一次以獨立成章的形式出現，就是特別行政區向中央匯報，與中央溝通後定下來的。正是因為行政長官的匯報，中央積極對特別行政區的意願作出良好的反饋，對特別行政區的發展給予重視和支持，特別行政區才能更緊密的聯繫內地發展，就自身發展進行規劃，避免與內地的重複建設和惡性競爭，共同良性發展。（二）行政長官述職制度的建立行政長官的述職要制度化。制度化是為某一行為設立需要遵循的模式和標準，是對行為的設計。述職制度建立的核心是確立和保障行政長官述職的莊嚴性，要建立起一種規範、有序、可操作可實踐的實施機制，將述職制度規範化、程式化、細節化。述職是行政長官工作的一種形式，而法律太過於剛性，所以不需要制定一部專門的法律對這一行為進行約束。同時，制度中的規定不必事無巨細。述職制度的嚴肅性要求述職應當具有特定性，即述職主體、述職對象、述職方式、述職主要內容特定。述職應當具有客觀性，行政長官對自身的工作嚴肅、認真、準確的進行敘述和評價，述職的內容要具有實質意義。該制度涉及的是特別行政區的關係，應當由中央加以規定，而不是特別行政區。那麼，是由全國人民代表大會、全國人大常委會還是國務院制定該制度？憲法第57條規定，“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。”憲法第85條規定，“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是國家最高權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。”憲法第92條規定，“國務院對全國人民代表大會負責並報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責並報告工作。”全國人民代表大會是我國最高權力機關，國務院是全國人大的執行機關，是最高國家行政機關。國務院由全國人民代表大會產生，對其負責，受其監督，向其報告工作。

國務院總理每年都會代表國務院向全國人民代表大會做政府報告。特別行政區的高度自治來自於全國人民代表大會的授權，直接受國務院領導。特別行政區基本法裹提到的“中央人民政府”都指國務院。無論是從憲法中規定的全國人民代表大會及其常委會與國務院的關係來看，還是從基本法中規定的中央和香港特別行政區的關係來看，都應由國務院制定行政長官的述職制度，行政長官每年向國務院進行述職。1、述職地點和時間地點一般應設在中央人民政府所在地，即北京。但當其他地點更為便利、合適的情況下，則不必一定在北京才能述職。2004年底時，胡錦濤主席在澳門會見出席澳門回歸祖國5周年慶祝活動的香港特首董建華和澳門特首何厚鏵。媒體報導時，將這次“會見”稱為“述職”，是不恰當的。這涉及到了國家主席是否能作為述職對象的問題，將在後面詳述。雖然這次不是述職行為，但是說明了在述職對象情況允許的情況下，可在北京之外的其他地方述職。但該述職地點需要行政長官提前向述職對象報告、請示。述職的時間主要從述職頻率、述職時長以及與行政長官施政報告的先後順序三方面考慮。首先，述職要具有連貫性，即行政長官應當每一個自然年度都進行一次述職，同時又不得過於頻繁。頻繁的述職將模糊述職和匯報之間的界限，使述職制度失去莊嚴性，失去意義。一年兩次述職是否必要？即必要時，是否在年中再述職一次？個人認為，述職的內容決定了年中述職並無必要。因為每年年底的述職一般都會報告未來一年的工作任務計劃，而計劃的實施需要過程。即使中間出現改變計劃的情況，僅需匯報便可。董建華擔任特首時，在2003年時於7月19日進京，應當是由於2003年上半年突發的諸多情況而進京匯報，不是述職。如果行政長官在一年述職後而當年履職未滿時離職卸任，臨時行政長官或新上任的行政長官可以在上任時述職計劃和目標；上任後至上一任行政長官述職滿一年時，對這一段時間的工作回顧總結，並述職新一年的計劃、目標；如果這段時間較近，

則僅在上任時述職便可。述職時間的長短不需要硬性規定，根據實際需要便可。按照慣例，一般行政長官會在北京停留2-3天，進行述職的時間一般為半天。2006年曾蔭權進京述職時，特意多停留兩天去拜會其他部委，這不是述職行為之內的，時間不能算至述職時間之內。需要強調的是述職時間和行政長官施政報告的先後順序。特別行政區的施政報告也是一年一次，行政長官對來年的施政要點進行闡述。為充分發揮行政長官的述職在法律上和政治上的意義，述職應在施政報告發佈之前進行。香港回歸前，香港總督宣讀施政報告的時間在每年10月。1997年回歸後，行政長官依照舊例，在每年10月宣讀施政報告。但2002年董建華連任後把施政報告的宣讀時間延後至2003年1月，直到他2005年辭任辭職為止。當曾蔭權當選行政長官後，將施政報告宣讀恢復到每年10月。梁振英上任行政長官，將原應於2012年10月宣讀的施政報告延後至2013年1月。澳門回歸前，澳門總督在每年11月中旬宣讀施政報告。回歸後，澳門施政報告的宣讀依然固定在每年11月。行政長官歷年的述職時間基本都在每自然年度的年底，即11月或12月。因述職的時間應當在特區施政報告宣讀之前，如果香港的施政報告在10月宣讀，則最好在9月進行述職；如果在1月，則在自然年度末進行述職。澳門的述職建議在10月進行。2、述職主體與對象根據基本法規定，行政長官作為權力核心，既是特區的首長，地位高於立法、行政和司法機關，佔主導地位，又是特區政府的首長，領導主要官員和所有公務人員。理應由行政長官作為述職主體進行述職。這也是由特別行政區的政治體制決定的。除了行政長官因短期不能履職這一原因外，述職必須由本人親自進行，以確保述職制度的莊嚴性。《香港基本法》第53條和《澳門基本法》第55條都規定了行政長官短期不能履職時由誰來臨時代理其職務。在行政長官不能親自述職時，香港應當由政務司長、財政司長、律政司長

依次臨時代理行政長官；澳門應當由各司司長按照各司的排列順序代理其述職。代理行政長官述職的主要官員同樣需要遵守述職制度的相關規定。述職的對象是國務院最高級別領導，即國務院總理。即使總理是國家主席提名，對國家主席負責，國家主席也是不能作為述職對象的。應當由行政長官向總理述職，再由總理就相關內容向國家主席進行匯報。憲法第88條規定，總理領導國務院的工作，副總理協助總理工作，副總理不能夠代替總理聽取述職。其他相關部門不能作為述職的對象。基本法第12條規定，特別行政區直轄於中央人民政府，特別行政區處於國家行政區域體系中的第一層次，即與省、自治區、直轄市同一等級，直接接受中央政府的領導。基本法第22條第1款規定，中央人民政府所屬各部門、各省、各自治區、直轄市均不得干預特別行政區依照基本法自行管理的事務。國家對特區政府實行的是高度集中和統一領導的體制，特區政府只接受國務院領導，與國務院所屬部門和地方政府與特別行政區之間完全不存在領導與被領導的關係。所以，其他相關部門不能接受行政長官述職。3、述職方式及內容述職內容應保持客觀性，實事求是，要有實質內容，不是空話套話。一般可以分為四個部分，即“特區政府一年來工作回顧”“特區政府當年工作任務”、“特區政府自身建設”及“其他”要有全面性。“政府當年工作任務”一部分的內容可參照特區的“施政報告”結構和內容。行政長官應提前將述職的內容以書面形式，不遲於述職前一周呈交國務院，述職時採取口頭方式。書面述職報告應具有統一、固定的格式，由特別行政區政府自行確定。國務院收到書面述職報告後，對其處理的方式可參照《國家行政機關公文處理辦法》62。述職不公開進行。4、述職結果從歷年述職的相關報導來看，中央在行政長官述職後，對述職、，

內容都是持鼓勵、肯定和積極態度的，這也是對特別行政區高度自治的肯定。中央的反饋應當不僅是禮節性的，還要具有實效性。實效性以中央權力與特區權力的劃分為出發點，是工作上的溝通、交流和對行政長官工作的監督，旨在維護國家利益和特別行政區的穩定發展。因此，要中肯、務實、合理、可行。小結正是因為“一國兩制”實踐的不斷發展，基本法實施中不斷遇到的新情況、新問題，才推動了相關制度的建立和完善，對港澳工作有了新要求，要以維護國家主權、安全、發展利益，保持特別行政區的繁榮和穩定這個宗旨為出發點。這是貫徹“一國兩制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的指導方針的根本目的。宗旨的關鍵在於處理好“三個關係”，即“一國”和“兩制”的關係，中央權力和特別行政區的關係以及內地發展與特區自我競爭力的提升的關係。中央權利與特別行政區的關係是維護“一國”和“兩制”的實踐基礎，又是內地發展和特區自我競爭力提升的前提與保障。因此，建立起特別行政區行政長官述職、匯報制度將使中央與特別行政區的關係更具體化、規範化，加強中央與特區的溝通，加深中央與特區之間的互相信任，更好地實現“一國兩制”註釋：1.《1997年12月9日董建華赴京述職》，人民網：http://www.people.com.cn/GB/historic/1209/4206.html，2013年1月1日。2.《朱鎔基會見前來述職的董建華》，光明日報：http://www.gmw.cn/01gmrb/1998-10/17/GB/17848％5eGM2-1705.HTM，2013年1月1日。3.《朱鎔基會見董建華》，中新網：http://www.chinanews.com/1999-11-22/26/8392.html2013年1月1日。4.《朱鎔基總理會見董建華》，中新網：http://www.chinanews.com/2000-10-27/26/53059.html，2013年1月1日。5.《朱鎔基總理會見董建華，探討香港內地經濟合作問題》，新浪網：http://news.sina.com.cn/c/2001-12-19/424171.html，2013年1月1日。、。

6.《香港特別行政區行政長官董建華今日赴京述職》，央視國際：http://www.cctv.com/news/china/20021209/100013.shtml，2013年1月1日。7.《2003年的香港別行政區》，中華人民共和國中央人民政府：http://www.gov.cn/test/2005-06/27/content_9992.htm，2013年1月1日。8.《香港回歸六年董建華上京述職》，華語在線廣播：http://gb.cri.cn/1321/2007/06/08/1766@1625731.htm，2013年1月1日。9.《江澤民會見董建華》，光明日報：http://www.gmw.cn/01gmrb/1998-10/18/GB/17849％5eGM1-1814.HTM，2013年1月1日。10.《江澤民會見董建華》，光明日報：http://www.gmw.cn/01gmrb/1999-11/23/GB/GM％5e18249％5e1％5eGM1-2305.HTM，2013年1月1日。11.《江澤民主席會見董建華》，人民日報：http://www.people.com.cn/GB/paper39/1800/290093.html，2013年1月1日。12.《江澤民會見董建華，高度肯定董建華工作》，人民網：http://www.people.com.cn/GB/paper39/1800/290093.html，2013年1月1日。13.《江澤民會見董建華》，人民網：http://www.people.com.cn/BIG5/shizheng/16/20021211/885956.html，2013年1月1日。14.《胡錦濤會見董建華》，新浪網：http://news.sina.com.cn/c/2003-07-19/22051375657.html，2013年1月1日。15.《胡錦濤會見述職的董建華和何厚鏵》，中國網：http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2003-12/03/content_5454145.htm，2013年1月1日。16.《胡錦濤在澳門會見董建華》，中國網：http://www.chinanews.com/news/2004/2004-12-20/26/518922.shtml，2013年1月1日。本次述職在澳門。這是董建華首次在非北京的城市述職。17.《胡錦濤、溫家寶分別會見曾蔭權、何厚鏵》，網易：http://news.163.com/05/1228/14/262JT1T20001124L.html，2013年1月1日。18.《香港特首曾蔭權昨抵京述職週五見胡錦濤溫家寶》，網易：http://www.chinanews.com/ga/gaynd/news/2006/12-27/844479.shtml，2013年1月1日。本次進京，曾蔭權表示除了一年一度的述職工作外，更同時拜訪更多涉港工作的部委，因此多停留兩天，與多個部門負責人見面，就與香港相關的經濟和民生議題交換意見。19.《溫家寶會見曾蔭權》，人民網：http://politics.people.com.cn/GB/1024/6570268.html2013年1月1日。20.《溫家寶會見曾蔭權》，人民網：http://politics.people.com.cn/GB/1024/10668158.html2013年1月1日。21.《溫家寶會見曾蔭權》，人民網：http://politics.people.com.cn/GB/1024/10668158.html2013年1月1日。22.《溫家寶會見曾蔭權》，新華網：http://news.xinhuanet.com/2010-12/23/c_12912073.htm2013年1月1日。

23.《溫家寶會見曾蔭權》，新華網：http://news.xinhuanet.com/politics/2011-12/26/c_111305253.htm，2013年1月1日。24.《國家主席胡錦濤會見前來述職的曾蔭權》，中國網：http://politics.people.com.cn/GB/1024/3978793.html，2013年1月1日。25.《胡錦濤溫家寶會見曾蔭權，中央政府關心港胞福祉》，中國網：http://www.china.com.cn/overseas/txt/2006-12/30/content_7582510.htm，2013年1月1日。26.《胡錦濤會見曾蔭權》，中國軍網：http://www.chinamil.com.cn/site1/xwpdxw/2007-11/24/content1031275.htm，2013年1月1日。27.《胡錦濤會見來京述職的香港特區行政長官曾蔭權》，中新網：http://www.chinanews.com/ga/zqmd/news/2008/12-19/1495053.shtml，2013年1月1日。28.《胡錦濤會見曾蔭權》，人民網：http://politics.people.com.cn/GB/1024/10668145.html2013年1月1日。29.《胡錦濤分別會見來京述職的曾蔭權和崔世安》，騰訊網：http://news.qq.com/a/20101222/001969.htm，2013年1月1日。30.《胡錦濤會見來京述職香港特首曾蔭權》，騰訊網：http://finance.qq.com/a/20111226/005729.htm，2013年1月1日。31.《溫家寶在中南海分別會見來京述職的梁振英、崔世安》，中華人民共和國中央人民政府網：http://www.gov.cn/ldhd/2012-12/21/content_2295308.htm，2013年1月1日。32.《胡錦濤21日會見香港特別行政區行政長官梁振英》，中央政府網：http://www.Gov.cn/1dhd/2012-12/21/content_2295786.htm，2013年1月1日。33.《朱鎔基會見何厚鏵》，人民網：http://www.people.com.cn/GB/channel1/10/20001219/354660.html，2013年1月1日。34.《朱鎔基肯定何厚鏵的工作，強調中資不得競投賭權》，中國新聞網：http://www.chinanews.com/2001-12-26/26/149812.html，2013年1月1日。35.《朱鎔基會見董建華、何厚鏵》，新華網：http://news.xinhuanet.com/newscenter/2002-12/09/content_654348.htm，2013年1月1日。36.《胡錦濤、溫家寶分別會見董建華、何厚鏵》，中央電視台網：http://www.cctv.com/lm/776/13/86754.html，2013年1月1日。37.2004年9月21日，國務院總理溫家寶會見澳門特別行政區行政長官何厚鏵，並向何厚鏵頒佈了任命他為澳門特別行政區第二任行政長官的國務院令。這一年何厚鏵未於12月底進京述職。《溫家寶向何厚鏵頒佈任命令》，人民網：http://www.people.com.cn/GB/paper1787/12990/1167403.html，2013年1月1日。38.《國務院總理溫家寶會見來京述職的曾蔭權、何厚鏵》：中央人民政府網：http://www.gov.cn/ldhd/2005-12/28/content_139818.htm，2013年1月1日。39.《溫家寶會見來京述職的曾蔭權、何厚鏵》，中國網：http://www.china.com.cn/news/txt/2006-12/29/content_7578942.htm，2013年1月1日。40.《溫家寶會見來京述職的曾蔭權、何厚鏵》，新華網：http://news.xinhuanet.com/

video/2007-11/23/content_7135039.htm，2013年1月1日。41.《溫家寶會見來京述職的澳門特區行政長官何厚鏵》，搜狐新聞：http://news.sohu.com/20081219/n261309874.shtml，2013年1月1日。42.《江澤民會見進京述職的澳門特首何厚鏵》，搜狐新聞：http://news.sina.com.cn/c/159861.html，2013年1月1日。43.《江澤民會見何厚鏵》，人民網；http://www.people.com.cn/BIG5/paper39/5061/537877.html，2013年1月1日。44.《江澤民會見何厚鏵》，人民網：http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20021211/885960.html，2013年1月1日。45.《胡錦濤、溫家寶分別會見董建華、何厚鏵》，中央電視台網：http://www.cctv.com/lm/776/13/86754.html，2013年1月1日。46.《胡錦濤主席會見何厚鏵》，新浪網：http://news.sina.com.cn/c/2004-12-20/01135267697.shtml，2013年1月1日。47.《胡錦濤會見何厚鏵》，中華人民共和國國防部網站：http://www.mod.gov.cn/big5/leader/2005-12/28/content_3068604.htm，2013年1月1日。48.《胡錦濤會見何厚鏵望澳門政府各界人士和衷共濟》，中國新聞網：http://www.chinanews.com/gn/news/2006/12-29/846478.shtml，2013年1月1日。49.《胡錦濤、溫家寶分別會見來京述職的曾蔭權、何厚鏵》，人民網：http://politics.people.com.cn/GB/1024/6570591.html，2013年1月1日。50.《胡錦濤會見何厚鏵》，搜狐新聞：http://news.sohu.com/20081219/n261319082.shtml2013年1月1日。51.2004年8月11日，中國國務院總理溫家寶在北京向崔世安頒發任命他為中華人民共和國澳門特別行政區第三任行政長官的國務院令。這一年崔世安未於12月底進京述職。《溫家寶會見新任澳門特區行政長官崔世安》，中國新聞網：http://www.chinanews.com/tp/tp-gnxw/news/2009/08-11/1812575.shtml，2013年1月1日。52.《溫家寶會見崔世安》，人民網：http://politics.people.com.cn/GB/1024/13567828.html2013年1月1日。53.《溫家寶會見崔世安》，新華網：http://news.xinhuanet.com/politics/2011-12/26/c111305254.htm，2013年1月1日。54.《溫家寶會見澳門特別行政區長官崔世安》，人民網：http://politics.people.com.cn/n/2012/1221/c1024-19973081.html，2013年1月1日。55.《胡錦濤會見澳門特別行政區新任行政長官崔世安》，新華網：http://news.xinhuanet.com/gangao/2009-12/20/content_12673710.html，2013年1月1日。56.《胡錦濤會見崔世安》，新華網：http://news.xinhuanet.com/2010-12/22/c_12908411.htm2013年1月1日。57.《國家主席胡錦濤會見澳門特別行政區行政長官崔世安》，中國新聞網：http://www.chinanews.com/gn/2011/12-26/3560630.shtml，2013年1月1日。

58.《胡錦濤會見崔世安》，人民網：http://politics.people.com.cn/n/2012/1221/c70731-19977523.html，2013年1月1日。59.特別行政區基本法，即指《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》。60.張曉明：《豐富“一國兩制”實踐》，人民網：http://theory.people.com.cn/n/2012/1126/c49152-19694314.html，2013年1月26日。61.和訊新聞：《聚焦十二五規劃專題》，和訊網：http://news.hexun.com/2010/5yearplan/，2013年1月26日。62.《國務院關於發佈〈國家行政機關公文處理辦法〉的通知》，中華人民共和國政府網：http://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60454.htm，2013年2月2日。

試論基本法解釋制度的完善——基於全國人大常委會解釋基本法的實例分析尚珍如*前言“一國兩制”下的法學界面臨着內地的社會主義法律體系、香港的普通法體系和澳門的大陸法體系之間的交流、融合、碰撞與衝突。這就意味着基本法作為具有“一國兩制”特色的法律，其解釋制度不能全然照搬英國式的立法機關解釋模式、美國式的普通法院解釋模式以及德國或法國式的專門機關解釋模式，而是採全國人大常委會解釋與特別行政區法院解釋相結合的模式，特色鮮明。本文從現行法律規定出發，釐清基本法的解釋制度，並結合歷次全國人大常委會釋法的實例分析，試圖對基本法的解釋制度進行完善。《澳門基本法》頒佈20年來，澳門特別行政區以基本法為關鍵字的司法裁判共有51例（中級法院30例，終審法院21例），佔可以公開搜索到的中級法院（6102例）和終審法院（551例）司法裁判的0.77％1。案件的數量可以從一個側面反映出，基本法在保障和促進特別行政區的繁榮、穩定與發展，落實“一國兩制”，偉大實踐方面發揮的重要作用。但由於基本法框架性和總綱性的特點，在條文上難免存在着爭議和漏洞。因此，基本法的落實和運行就離不開法律解釋。而縱觀全國人大常委會對於基本法的歷次解釋，雖然達到了明析條文含義的法律效果，但在社會效果層面卻牽涉出諸如干涉特別行政區司法獨立等爭議。故釐清現行法律框架下的基本法解釋制度，闡明全國人大常委會基本法解釋權的合法性，推進全國人大常委會“釋法”程序的具體化，就顯得十分必要。一、現行法律框架下的基本法解釋制度（一）特別行政區法院解釋權與全國人大常委會解釋權*澳門大學法學院中文法碩士

1、特別行政區法院解釋權在“一國兩制”框架下，基於我國單一制的國家結構形式傳統，特別行政區的一切權力都來自於中央的授權、而非自身的固有權力。法院對基本法的解釋權也必須嚴格限定在全國人大常委會的授權範圍之內。此外，基於司法的被動性，特別行政區法院對基本法的解釋權也只能嚴格限定在案件審理過程中。根據基本法的相關法條2，法院對基本法的解釋權可以分為對自治範圍條款的解釋和對其他條款的解釋。對於特別行政區自治範圍內的基本法條款，法院在審理案件過程中可以自行解釋；對於基本法的其他條款（包括但不限於中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條款），法院也可以進行解釋：但法院如需對基本法關於中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條款進行解釋，而該解釋又影響案件的判決，在對案件作出不可上訴的終局判決前，終審法院應提請全國人大常委會對有關條款作出解釋，該解釋法院在引用相關法律條款時必須遵循，但不具有溯及既往的效力。2、全國人大常委會解釋權《中華人民共和國憲法》第67條第四項規定：全國人民代表大會常務委員會行使的職權包括解釋法律。《中華人民共和國立法法》第42條第一款規定：法律解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。《香港基本法》第158條、《澳門基本法》第143條也分別規定：本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。全國人大常委會作為國家的法律解釋機關，其解釋權具有專屬性和最高性。基本法作為全國人大制定的全國性法律，當然包括在全國人大常委會法律解釋權的範圍之內。全國人大常委會對基本法的解釋可以分為主動解釋和被動解釋。在涉及基本法條款的訴訟活動中，對於自治條款，全國人大常委會應在對特別行政區法院授權之後，收縮、限制此範圍內的自身解釋權；對於終審法院在作出不可上訴判決前提請全國人大解釋的、涉及中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條

款，全國人大常委會也只能依法院的提請被動的行使解釋權。除此之外，全國人大常委會還可以在非訴訟活動中，主動對中央人民政府管理的事務、中央與特別行政區關係的條款進行解釋，既可以審查抽象行為3，也可以審查具體行為。（二）特別行政區法院解釋權與全國人大常委會解釋權的關係1、基於授權產生監督關係從“一國”原則出發，中央對於特別行政區享有絕對的主權，特區的自治權力不是一種固有權力，而是來自於中央在維護主權絕對權威之下的授權行為。與司法權高度相關的特別行政區法院基本法解釋權同樣也是來自於全國人大常委會的授權。現有的基本法解釋制度，採立法解釋和司法解釋相結合的模式，綜合考慮了憲法框架下的法律解釋機制、特別行政區的高度自治以及司法傳統，劃定特別行政區法院解釋權的範圍，確保全國人大常委會解釋權的最高及最終效力。基於授權，在全國人大常委會與特別行政區法院在基本法解釋方面產生了監督與被監督的關係。全國人大常委會作為解釋權的授予者，有權定紛止爭、劃定自治條款的界限與範圍；特別行政區法院作為被授權者，應當服從全國人大常委會的解釋。如果法院解釋基本法存有問題，全國人大常委會可以作出不具有溯及力的解釋，法院在以後的案件審理中，應以此解釋為準。2、一元兩級主從解釋機制4對於現行基本法解釋機制，有學者認為是一種“雙軌，或者“兩元”的解釋機制5，即對於基本法條文，同時存在着特別行政區法院的司法解釋和全國人大常委會的立法解釋。基於不同的法律傳統，兩個釋法主體分別行使各自權力範圍內的基本法解釋權。但這種觀點往往會造成一種混淆，即兩個釋法主體的解釋權是平行的、同等的，在效力層次上沒有區分開來。而從前文對於特別行政區法院解釋權和全國人大常委會解釋權的分析來看，全國人大常委會的解釋權必然是處於最高效力層次的，其對法律的解釋權在整個法律解釋體系中居於主導地位；而特

別行政區法院的解釋權，無論是在解釋範圍上還是在解釋的程序上，要嚴格受到基本法授權條款的限制。全國人大常委會是基本法固有的、當然的解釋主體，而特別行政區法院則是基於授權成為基本法的解釋主體，兩者之間是一種主從關係，解釋效力亦有高低之分。二、全國人大常委會解釋基本法的實例分析（一）全國人大常委會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》的解釋1、關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第22條第四款和第24條第二款第（三）項的解釋61999年1月29日，香港終審法院判決以“吳嘉玲案”為代表的居留權案件時對基本法有關條款進行了解釋。在被解釋的條款涉及中央管理的事務或者中央與特別行政區的關係、該解釋影響案件終局判決的情況下，終審法院沒有提請全國人大常委會釋法。且終審法院的司法解釋也不符合立法原意，擴大了《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第22條第四款和第24條第二款第（三）項的內涵，可能引發嚴重的社會問題。7同年5月20日，香港特別行政區長官董建華向國務院提交《關於提請中央人民政府協助解決實施〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉有關條款所遇問題的報告》，請求國務院提請全國人大常委會釋法。全國人大常委會在徵詢香港特別行政區基本法委員會的意見以後，明析了相關的基本法條款含義，並對該解釋進行了無溯及力的說明，8以維護香港終審法院判決的既判力和權威性。從法律解釋方法上看，全國人大常委會的釋法採原意解釋，直接探討基本法條文的立法原意；從法律解釋效果上看，此次釋法雖然在法律上明析了基本法相關條文的含義，但卻引起香港社會的強烈反彈。2、關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件一第7條和附件二第3條的解釋10

香港社會對於基本法附件一第7條規定的行政長官產生辦法和附件二第3條規定的立法會產生辦法存在的不同理解，不僅影響着香港自身民主制度的發展，而且也影響着“一國兩制”下國家對香港的一系列方針政策。全國人大常委會徵詢香港特別行政區基本法委員會的意見，聽取香港特別行政區政府政制發展專責小組彙集的香港各界對政制發展問題的諮詢意見和專責小組的意見，以及香港特別行政區全國人大代表、全國政協常委的意見後，對於相關的四個問題進行了解釋。從法律解釋技術上看，此次釋法“突出強調整部基本法的法典結構以及機構背後的法理原則，並通過法理原則來把握立法者的意圖或目的”11，有利於“一國兩制”框架下香港政治體制循序漸進的發展。3、關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第53條第二款的解釋122005年3月12日國務院批准了董建華先生辭去香港特別行政區行政長官職務的請求，根據香港基本法及香港特區《行政長官選舉條例》的有關規定，須於7月10日選舉新的行政長官。對於補選行政長官的任期，香港社會出現了兩種不同意見13。同年4月6日，香港特別行政區署理行政長官曾蔭權向國務院提交了《關於請求國務院提請全國人民代表大會常務委員會就〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第53條第二款作出解釋的報告》，請求釋法。全國人大常委會徵詢香港特別行政區基本法委員會的意見，並聽取香港特別行政區全國人大代表、全國政協委員和包括法律界在內的香港各界人士的意見後，對該條款作出了解釋14。從法律解釋技術上看，此次釋法仍然注重對立法原意的探索15。值得注意的是，在這次人大釋法之前，全國人大常委會法工委就以發言人發表談話的方式提前公佈了有關法律解釋的內容，而且提前就釋法涉及的法律問題與香港社會各界人士進行座談16，中央與香港的溝通在管道上更趨於多元化。4、關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第13條第

一款和第19條的解釋172008年5月，一家在美國註冊的公司（FGHemisphereAssociatesLLC）以剛果民主共和國為被告、中國中鐵股份有限公司及其三家子公司為連帶被告，向香港特別行政區高等法院原訟法庭提起訴訟，要求執行兩項國際仲裁裁決。2011年6月8日，香港終審法院作出臨時判決，裁定香港特別行政區應遵循中央人民政府決定採取的國家豁免規則，剛果民主共和國享有國家豁免，香港法院對剛果民主共和國無司法管轄權。由於該臨時判決涉及“中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係”，香港終審法院認為有責任在作出不可上訴的判決前提前全國人大常委會解釋香港基本法第13條第一款和第19條，並將依此解釋作出終局判決。全國人大常委會在徵詢香港基本法委員會的意見後，對香港終審法院提起解釋的四個問題18作出了回應19這是自回歸以來香港終審法院第一次啓用基本法第158條第三款規定的程序，主動向全國人大常委會提請釋法，是基本法解釋程序條款在實踐中的第一次落實和運用。本次釋法明確了全國人大常委會的基本法解釋權，有利於基本法解釋制度的框架構建和實際適用20（二）全國人大常委會關於《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》的解釋1、關於《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》附件一第7條和附件二第3條的解釋212011年11月17日，行政長官崔世安致函吳邦國委員長，“對澳門基本法附件一第7條和附件二第3條的規定是否需要作出解釋，謹請全國人大常委會酌定。”全國人大常委會徵詢了澳門特別行政區基本法委員會的意見，並聽取了澳門特別行政區全國人大代表、全國政協委員、澳門特別行政區政府的意見，對相應問題進行了解釋22。對澳門政制發展相關條款的解釋是全國人大常委會對於澳門基本法的第一次解釋，對於理清澳門基本法的應有之義、落實澳門基本法的實

施有着深遠的意義。三、基本法解釋制度的完善互信基礎的建立採用甚麼樣的憲法和法律解釋制度，是根據各國的具體情況決定的，並沒有統一的模式。23因此，對於不同的法律解釋制度，不能從其本身評價其高下優劣。基本法解釋制度作為一個取各家之所長的新制度，在實踐層面還十分稚嫩。縱觀全國人大常委會對於特別行政區基本法的五次釋法，基本法解釋模式可以分為三類：基於終審法院提請而解釋（“剛果金案”涉及香港對外事務問題）；基於行政長官提請而解釋（居港權問題、香港補選行政長官任期問題、澳門政制發展問題）；全國人大常委會的主動解釋（香港政制發展問題）。從為數不多的基本法解釋實踐中，初步總結出基本法解釋存在的問題，通過中央與特區的共同努力建立互信基礎，才能使基本法解釋制度不斷完善、日臻成熟。（一）特別行政區積極發揮法律解釋的提請作用1、行政長官在釋法中的作用（1）行政長官在法院未提請釋法時的補充作用在基本法條文含義存在爭議時，行政長官提請全國人大常委會釋法以定紛止爭，這種提請解釋權的效果是直接且明顯的。而當法院應當提請全國人大常委會釋法而沒有提請時，行政長官及時行使提請解釋權，也可以起到防止判決影響惡化的補充作用。由於普通法傳統，香港法院在判決案件時往往只考慮當事雙方的利益，而忽視判決的社會效果，因此，許多判決雖然看似維護了法條，但是卻留給政府和社會一系列棘手的社會問題。24如在居港權系列案件的判決中，終審法院判決對基本法相關條文的解釋，意味着未來一段時間香港社會潛在的、巨大的人口壓力。行政長官在案件判決之後，基於維持香港繁榮與發展的需要，提請全國人大常委會進行解釋，在一定程度上彌補了法院裁判對於香港社會產生的不利影響。（2）行政長官提請釋法的法律依據

在五次人大釋法的實踐中，共有三次基於行政長官提請而進行的解釋（居港權問題、香港補選行政長官任期問題、澳門政制發展問題）。行政長官有無提請全國人大常委會解釋基本法的權力，也成為一個爭議問題。對此，香港基本法第43條第二款、第48條第2項，澳門基本法第45條第二款、第50條第2項分別規定：特別行政區行政長官依基本法規定對中央人民政府和特別行政區負責，特別行政區行政長官負責執行基本法和依照基本法適用於特別行政區的其他法律。因而，出於保障基本法在特別行政區的實施和落實之目的，行政長官作為特別行政區的首長，有權提請“釋法”（3）明確行政長官的基本法解釋提請權但應當認識到的是，基本法對行政長官提請解釋權有所涉及、但不甚清楚。因此在歷次經由行政長官提請、全國人大常委會作出解釋的實踐中，總結出此類解釋的基本路徑行政長官經國務院提請全國人大常委會解釋基本法，並對此項權力在成文法或慣例上進行明確，使得行政長官的提請解釋權更加合理化、合法化，就顯得尤為必要。2、特別行政區法院在行使基本法解釋權時應注意的問題（1）法院須明確：提請解釋是義務歷次人大常委會的釋法都會引發“干涉特區司法獨立”的爭議。但人大常委會的基本法解釋權於法有據，法院提請全國人大常委會釋法並不意味着審判權的放棄。全國人大常委會僅是對基本法條文的含義進行闡明，其解釋成為特別行政區法院審理案件的依據。在具體的司法過程中，法院仍保持獨立的進行法律的適用。作為基本法的一種制度安排，法院應以平常心對待提請程序，信任全國人大常委會的釋法是基本法條文的自有含義，是符合“一國兩制”下中央與特區的雙重利益的。（2）法院自行解釋不能超越自治條款的範圍界限在全國人大常委會的五次釋法活動中，僅有一次是由香港終審法院提請全國人大常委會釋法。而法院自身解釋基本法的情況則相

反：在香港，法院對基本法三分之一條款作了解釋；在澳門，法院也有數十次以上解釋基本法，在下級法院審理案件中曾有一次主張提請全國人大常委會解釋基本法，終審法院沒有接納。2特別是當法院解釋的條款涉及到或者可能涉及到“中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係”，法院如果堅持自行解釋而不提請人大常委會釋法，就可能超越了法院自行解釋權的邊界、蠶食全國人大常委會的法律解釋權。（二）全國人大常委會在解釋基本法時應注意的問題1、通過個案創制基本法解釋的具體程序《香港基本法》第158條、《澳門基本法》第43條僅對基本法解釋作了總體規定。人大常委會釋法屢次在社會效果層面引發爭議，部分原因便在於基本法解釋沒有具體的、細則的程序可依。全國人大常委會對香港基本法的第二次解釋便在實踐中落實了全國人大常委會的主動解釋權，創制出人大常委會主動釋法的程序。其他四次的釋法活動，也完善了全國人大常委會經提請而被動釋法的程序。在實踐中不斷完善釋法程序並在法律上加以體現，會使得基本法解釋制度更具說服力。2、人大常委會釋法應當法治化，不應淪為政治博弈的工具“吳嘉玲案”後全國人大常委會的釋法明確了基本法的條文含義，緩解了法院判決給香港社會帶來的後續不利影響，但也引發了香港社會的強烈反彈。而同樣涉及居港權問題的“莊豐源案”，終審法院的判決再次與全國人大常委會的解釋不一致，但基於第一次釋法所引發的爭議等方面的考量，全國人大常委會在“莊豐源案”之後沒有選擇釋法，而僅由法工委發言人發表談話表示關注。而”莊豐源案”的判決導致大批內地孕婦為獲居港權而赴港產子，在一定程度上加劇了香港與內地的矛盾。對比“吳嘉玲案”“莊豐源案”判決之後全國人大常委會是否釋法所帶來的不同社會影響，可以得出結論：當法律的規定需要進一步明確具體含義或法律制定後出現新的情況、需要明確適用法律依據26時，全國人大常委會就應行使法律解釋權，該解釋權不應也

不能淪為一種政治博弈的工具。推進人大釋法法治化，儘量將政治問題納入法律框架解決，使人大釋法成為“一國兩制”框架下特區法治的一部分，才是現代法治的應有之義。3、發揮基本法委員會的橋樑作用，拓展中央與特區的溝通管道全國人大常委會在解釋基本法前，徵詢特別行政區基本法委員會的意見27，發揮基本法委員會的橋樑溝通作用，有利於中央與特別行政區之間互相瞭解、化解誤會、敵意。當然，建立中央與特區之間的信任基礎，僅僅徵詢基本法委員會的意見是遠遠不夠的。全國人大常委會也在歷次釋法活動中不斷改進，從第一次釋法僅徵詢了香港基本法委員會的意見，到第二次釋法聽取香港政制發展專責小組及其彙集的香港各界的諮詢意見、香港全國人大代表的意見、香港全國政協常委的意見，第三次釋法聽取了包括法律界在內的香港各界人士的意見，第石次釋法聽取了澳門特別行政區政府的意見，中央與特別行政區之間的互通資訊的管道不斷拓展，相互的瞭解、認知不斷深入，互信基礎得以建立和鞏固。4、聯繫基本法的立法精神、原意與社會實際需要進行法律解釋在解釋法律時，不能簡單的拘泥於條文的表面含義，而應理解基本法的整體結構，將相關規定聯繫起來，必要時聯繫其他法律的規定，全面、完整、準確地把握基本法的立法原意。同時，在解釋法律時，還要綜合考慮普通法系與大陸法系之間的客觀存在的差別，尊重特別行政區既有的法律傳統。四、小結“一國”與“兩制”的聯繫在於全國人民代表大會授予特別行政區行使高度自治權，而承認全國人民代表大會及其常務委員會的權力是整個授權機制的基礎。特別行政區的法治精神，首先應該體現在一切事務應當嚴格遵守憲法和基本法的規定。全國人大常委會解釋基本法，是其行使憲法和基本法賦予的職權，具有合法性與合憲性。香港特區首任律政司司長梁愛詩就曾指出：“反對全國人大常委會解釋基本法的人是固執己見，墨守成規，無視回歸後新憲政秩

序的法律邏輯。”認為人大釋法會干擾、影響特別行政區的高度自治的觀點，不但在理論上不符合現行法律規定的解釋體系，而且在實踐中也不利於基本法的實施。十八大報告指出，要“完善與基本法實施相關的制度和機制”，而基本法解釋制度就是這其中極為重要的一個組成部分。現行的基本法解釋機制兼顧了中央的絕對主權和特別行政區的司法獨立，是基於社會現實的雙贏安排。基本法解釋制度理想的實施情況是：“形成一個憲法慣例，人大常委會自我約束，不就自治條款行使解釋權，而終審法院也實行自我約束，不自行解釋中央與特別行政區關係條款，而應提請人大常委會進行解釋。”28通過五次基本法解釋實踐，人大釋法在現實上已經成為特別行政區法治的重要組成部分。但是如何建立中央與特區的互信合作、使得基本法解釋機制得以正常運轉，則是需要進一步總結和探討的。註釋：1.以“基本法”為關鍵字檢索案件摘要，登陸網址：http://www.court.gov.mo，登陸時間：2013年3月5日11:462.《香港基本法》第158條第二、三款，澳門基本法第143條第二、三款。3.《澳門基本法》第17條4.鄒平學：《香港基本法》解釋機制基本特徵芻議，載《法學》2009年第5期5.程潔：論雙規政治下的香港司法權憲政維度下的再思考，《中國法學》2006年第5期；焦洪昌：《香港基本法》解釋衝突之原因分析，《廣東社會科學》2008年第3期；朱國斌：《香港基本法》第158條與立法解釋，《法學研究》2008年第2期；李昌道：香港基本法解釋機制探析，《復旦學報》2008年第3期6.全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第22條第四款和第24條第二款第（三）項的解釋；對《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第22條第四款和第24條第二款第（三）項的解釋（草案）》的說明；全國人大法律委員會關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第22條第四款和第24條第二款第（三）項的解釋（草案）》審議結果的報告，載全國人民代表大會常務委員會公報1999年第04期7.據香港特區政府的調查統計表明，根據這項判決內地新增加的符合具有香港居留權

資格人士，至少167萬人（其中第一代約69萬人；當第一代在香港通常居住連續七年以上後，其第二代符合居留權資格的人士約98萬）。香港特區政府的評估顯示，吸納這些內地人士將為香港帶來巨大壓力，香港的土地和社會資源根本無法應付大量新進入的內地人士在教育、房屋、醫療衛生、社會福利及其他方面的需要，這將嚴重影響香港的穩定和繁榮。詳見，對《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第22條第四款和第24條第二款第（三）項的解釋（草案）》的說明，網址：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content5007129.htm8.本解釋公佈之後，香港特別行政區法院在引用《中華人民共和國香港特別行政區基本法》有關條款時，應以本解釋為準。本解釋不影響香港特別行政區終審法院1999年1月29日對有關案件判決的有關訴訟當事人所獲得的香港特別行政區居留權。詳見，全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第22條第四款和第24條第二款第（三）項的解釋，網址：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-02/06/content_5004737.htm9.全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋；關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋（草案）》的說明；全國人大法律委員會關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第7條和附件二第3條的解釋（草案）》審議結果的報告；全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定；關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法是否需要修改的報告；關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定草案審議情況的彙報。載全國人民代表大會常務委員會公報2004年第04期，網址：http://search.npc.gov.cn：7000/was40/search？channelid＝13334&templet＝outline_cms_cwhgb.jsp10.“2007年以後”的含義問題、“如需”修改的含義問題、“如需”修改應由誰確定和應由誰提出修改法案的問題、如果不作修改是否適用現行規定的問題。11.強世功：《文本、結構與立法原意“人大釋法”的法律技藝》，載《中國社會科學》2007年第5期12.全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第53條第二款的解釋；國務院關於提請解釋《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第53條第二款的議案；香港特別行政區署理行政長官曾蔭權《關於請求國務院提請全國人民代表大會常務委員會就〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第53條第二款作出解釋的報告》；關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第53條第二款的解釋（草案）》的說明；全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會對《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第53條第二款的解釋（草案）》的意見；全國人大法律委員會關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第53條第二款的解釋（草案）》審議結果的報告，載全國人民

代表大會常務委員會公報2005年第04期，網址：http://search.npc.gov.cn：7000/was40/search？channelid＝13334&templet＝outline_cms_cwhgb.jsp13.有的意見支持應當是剩餘任期，有的意見認為應是新的一屆五年任期。14.在行政長官5年任期屆滿前出缺的情況下，由任期5年的選舉委員會選出的新的行政長官只能完成原行政長官未任滿的剩餘期限；2007年以後，如對上述行政長官產生辦法作出修改，屆時出現行政長官缺位元的情況，新的行政長官的任期應根據修改後的行政長官具體產生辦法確定。15.1987年12月最初形成的《香港基本法》各章條文草稿彙編中規定：“香港特別行政區行政長官缺位時，應在六個月內選出新得到行政長官。”1988年4月公佈的香港基本法（草案徵求意見稿）經此規定修改為：“行政長官缺位時，應在六個月內產生新的一屆行政長官。”1989年2月公佈的《香港基本法》（草案），以及1990年4月七屆全國人大三次會議通過的《香港基本法》第53條第二款，將這一規定又修改為：“行政長官缺位時，應在六個月內依本法第45條的規定產生新的行政長官。”其中，刪去了“一屆”二字，把“新的一屆行政長官”改為“新的行政長官”；並且在刪去“一屆”二字的同時，增加規定了新的行政長官須“依本法第45條的規定產生”的內容。這表明，行政長官缺位後，新的行政長官應依據《香港基本法》第45條規定的產生辦法產生，同時，新的行政長官的任期也應依據香港基本法第45條規定的產生辦法確定。詳見：關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第53條第二款的解釋（草案）》的說明，網址：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-05/27/content_5341715.htm16.強世功：《文本、結構與立法原意“人大釋法”的法律技藝》，載《中國社會科學》2007年第5期17.詳見：全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第13條第一款和第19條的解釋；關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第13條第一款和第19條的解釋（草案）》的說明；全國人民代表大會法律委員會關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第13條第一款和第19條的解釋（草案）》審議結果的報告；香港特別行政區終審法院提請全國人民代表大會常務委員會解釋《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第13條第一款和第19條。詳見：全國人民代表大會常務委員會公報2011年第06期，網址：http://search.npc.gov.cn：7000/was40/search？channelid＝13334&templet＝outline_cms_cwhgb.jsp18.香港終審法院提請解釋以下4個問題：（1）根據第13條第一款的真正解釋，中央人民政府是否有權力決定中華人民共和國的國家豁免規則或政策；（2）如有此權力的話，根據第13條第一款和第19條的真正解釋，香港特別行政區（‘香港特區’）（包括香港特區的法院）是否：①.有責任援用或實施中央人民政府根據第13條第一款所決定的國家豁免規則或政策；或②.反之，可隨意偏離中央人民政府根據第13條第一款所決定的國家豁免規則或政策，並採取一項不同的規則；（3）中央人民政府決定國家豁免規則或政策是否屬於基本法第19條第三款第一句中所說的‘國防、外交等國家行為’；以及（4）香港特區成立後，第13條第一款、第19條和香

港作為中華人民共和國的特別行政區的地位，對香港原有（即1997年7月1日之前）的有關國家豁免的普通法（如果這些法律與中央人民政府根據第13條第一款所決定的國家豁免規則或政策有抵觸）所帶來的影響，是否令到這些普通法法律，須按照基本法第8條和第160條及於1997年2月23日根據第160條作出的《全國人民代表大會常務委員會的決定》的規定，在適用時作出必要的變更、適慮、限制或例外，以確保關於這方面的普通法符合中央人民政府所決定的國家豁免規則或政策。19.國家豁免規則或政策屬於國家對外事務中的外交事務範疇，管理與香港特別行政區有關的外交事務屬於中央人民政府的權力，中央人民政府有權決定在香港特別行政區適用的國家豁免規則或政策；香港特別行政區，包括香港特別行政區法院，有責任適用或實施中央人民政府決定採取的國家豁免規則或政策，不得偏離上述規則或政策，也不得採取與上述規則或政策不同的規則；《香港基本法》第19條第三款規定的“國防、外交等國家行為”包括中央人民政府決定國家豁免規則或政策的行為；香港原有法律中有關國家豁免的規則，從1997年7月1日起，在適用時，須作出必要的變更、適應、限制或例外，以符合中央人民政府決定採取的國家豁免規則或政策。20.秦前紅、黃明濤：對香港終審法院就“剛果金案”提請人大釋法的看法，載《法學》2011年第8期21.全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》附件一第7條和附件二第3條的解釋；關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一第7條和附件二第3條的解釋（草案）》的說明；全國人民代表大會法律委員會關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一第7條和附件二第3條的解釋（草案）》審議結果的報告；澳門特別行政區行政長官崔世安致吳邦國委員長的函，載全國人民代表大會常務委員會公報2012年第01期，網址：http://search.npc.gov.Cn：7000/was40/search？channelid＝13334&templet＝outline_cms_cwhgb.jsp22.“如需修改”的含義問題、“如需修改”應由誰確定和應由誰提出修改法案的問題、如果不作修改是否適用現行規定的問題。23.駱偉建著：《澳門特別行政區基本法新論》，社會科學文獻出版社，2012年5月第一版，第391頁24.胡錦光、朱世海：香港行政長官與基本法解釋，江漢大學學報（社會科學版）2012年6月第29卷第3期25.駱偉建著：《澳門特別行政區基本法新論》，社會科學文獻出版社，2012年5月第一版，第404頁26.《中華人民共和國立法法》第42條第二款27.《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第158條第四款、《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第143條第四款28.陳弘毅：《法理學的世界》，北京：中國政法大學出版社，2003年，第413頁；轉引自鄒平學、潘亞鵬：港澳特區終審權的憲法學思考，載《“一國兩制”與憲政發展慶祝澳門特別行政區成立十周年研討會論文集》第93頁，澳門理工學院一國兩制研究中心出版。

從《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》談起趙國強*在與台灣地區學者的接觸中，曾有多名台灣地區的教授或司法實務工作者問筆者：基本法已經頒佈了二十年，而且基本法第93條還明確規定澳門特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助，可是為甚麼至今中國大陸和澳門之間還沒有形成有關共同打擊犯罪的司法協助協議呢？關於這個問題，筆者除了感到難堪外，確實無法回答：為甚麼同是炎黃子孫，海峽兩岸還未實現統一就可以簽訂共同打擊犯罪的司法互助協定，而澳門回歸祖國十多年來就不能簽訂共同打擊犯罪的司法協助協定呢？對此，筆者作為一名學者，就《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》（以下簡稱《互助協議》）帶給我們的啓示、澳門與中國大陸之間的刑事協助現狀以及由此引發的思考，談一點個人的看法。一、啟示《互助協議》的產生並非是蹴而就之事，它是在《金門協議》的基礎上，為適應海峽兩岸共同打擊犯罪的需要而逐步發展而來。（一）《金門協議》的產生背景《金門協定》是由海峽兩岸紅十字組織的代表於1990年9月13日在金門簽署的一份涉及人員遣返的協定，導致《金門協定》產生的直接歷史背景源於兩起震驚海峽兩岸的特大“命案”。1990年7月21日下午，台灣地區有關方面在宜蘭縣將陸續渡海入台的大陸漁民用黑布蒙眼，強行關進船艙，並用大釘將艙蓋釘死，且在艙蓋上壓上重物後加以遣返，當大陸漁船發現載有遣返漁民的擱淺漁船後，關在其中的25人已經死亡，只有一人倖存。無獨有偶，同年8月13日，台灣地區海軍押送一艘大陸漁船駛回福建過程中，在基隆港附近漁船與軍艦相撞，船上被遣返的50名福建漁民中有21人溺斃，*澳門大學法學院教授，博士生導師

其餘被遣返者因事先已弄掉封艙木板，故死裡逃生。這兩起特大“命案”嚴重違反了人道主義原則，在海峽兩岸掀起了軒然大波，在當時海峽兩岸無適當管道溝通的情況下，遂通過各自的紅十字組織在金門舉行緊急商談，最終在“確保遣返作業符合人道精神與安全便利”的遣返原則之下，雙方簽訂了相關協定即《金門協定》以便今後雙方按照《金門協議》來操作相關的遣返事宜。由上可知，無論是從簽署《金門協定》的背景、簽署主體，還是從《金門協定》的內容來看，《金門協議》都談不上是一個涉及刑事司法協助的協議，因為簽署《金門協定》的主要目的，還是為了遵循人道主義原則來遣返因各種原因而進入對方管轄區域的雙方居民，雙方紅十字組織的作用也只是起一個“參與見證”的作用。但是，考慮到一些實際情況，雙方經商談後，一致同意遣返的人員可以包括與刑事犯罪有關的人員，於是，在《金門協議》中，關於遣返的物件就包括了兩類人員：一類是“違反有關規定進入對方地區的居民（但因捕魚作業遭遇緊急避風等不可抗力因素必須暫入對方地區者，不在此列）”，另一類是“刑事嫌疑犯或刑事犯”。正因為如此，《金門協議》客觀上就與刑事司法協助發生了關係，並使海峽兩岸在司法協助方面終於邁出了艱難的第一步。此後，有感於海峽兩岸的接觸和交往乃大勢所趨，台灣地區遂成立了“海基會”，中國大陸遂成立了“海協會”，這就為《互助協定》的簽訂打下了組織基礎。（二）《互助協議》的總體框架《互助協定》是由中國大陸地區的“海協會”和中國台灣地區的“海基會”於2009年4月26日在南京簽署的一份涉及司法協助方面的協議。應當指出，《互助協議》並非是一個單純的刑事司法方面的協助協定，其內容涵蓋了民事司法方面的協助。《互助協議》共分為石章：第一章為“合作事項”，該章明確規定“雙方同意在民事、刑事領域相互提供以下協助”，包括共同打擊犯罪、送達文書、調查取證、認可及執行民事裁判與仲裁裁決（仲裁判斷）、移管（接返）被判刑人（受刑事裁判確定人）以及雙方同意的其他合作事項；第二章為“共同打擊犯罪”，包括合作範圍、協，

助偵查、人員遣返三項內容；第三章為“司法互助”，規定了送達文書、調查取證、罪贓移交、裁判認可、罪犯移管（接返）、人道探視六項事宜；第四章為“請求程序”，涉及提出請求、執行請求、不予協助、保密義務、限制用途、互免證明、文書格式、協助費用等程序性的規定；第五章為“附則”，主要就協議履行和變更、爭議解決等事項作出規定。顯而易見，與19年前的《金門協議》相比，《互助協定》不僅在內容上已完全屬於司法領域的協助協議，而且在簽署主體上也是屬於由海峽兩岸官方授權機構簽署的實質性的而非“參與見證”性的司法協助協議，由此就構建了海峽兩岸共同打擊犯罪以及進行司法合作的有效機制。誠然，《互助協議》就總體而言還是一個框架性的協議，相關規定原則性強，操作性弱，需要雙方通過實踐去不斷摸索，不斷完善；但是，不可否認的是，正是因為有了這樣一些具有約束性的原則性規定，海峽兩岸的司法協助才得以全面展開，這不僅對於切實保障海峽兩岸各自的社會安定和居民的生命財產具有積極的現實意義，而且在中國區際司法協助的理論與實踐的發展進程中，必將成為一個具有歷史意義的里程碑。（三）《互助協議》的刑事司法協助特點《互助協議》儘管是一個綜合性的司法合作協定，但共同打擊犯罪的刑事司法協助仍然是整個協議的重點，故有學者將該協議稱之為是“全面合作，重點打擊”。筆者認為，對澳門與中國大陸之間的刑事司法協助來說，認真研究《互助協議》在共同打擊犯罪的刑事司法協助方面的特點，將會帶來一些非常深刻的啓思。從《互助協議》關於刑事司法協助的規定來看，既有與國際刑事司法協助接軌之處，也有其符合國情的獨特之處，其具體特點主要表現在以下三個方面：1、延續使用遣返的概念關於刑事犯或刑事嫌疑犯的交接，在《互助協議》第二章“共同打擊犯罪”的第六項“人員遣返”事宜中，雙方明確使用了“遣返”這個概念，即“雙方同意依循人道、安全、迅速、便利原則，在原有基礎上，增加海運或空運直航方式，遣返刑事犯、刑事嫌疑

犯，並於交接時移交有關證據（卷證）、簽署交接書”一般來說，“遣返”這個概念通常是移民法中使用的概念，其意是指一個國家或地區將違反本國或本地區出入境管理法規的境外人士強行遞解出境；此外，在國際上，當兩個國家之間不存在引渡條約時，遣返也可作為替代引渡的措施而被適用，如美國執法機構對中國大陸開平案主犯余振東、加拿大移民機構對中國大陸遠華案主犯賴昌星適用的就是本國的遣返程序。筆者認為，《互助協議》對刑事犯或刑事嫌疑犯之所以使用“遣返”這個概念，主要是出於三個方面的考慮：第一個方面是因為在《金門協議》中，雙方已經將“刑事犯或刑事嫌疑犯”同“違反有關規定進入對方地區的居民”合在一起，共同使用了“遣返”這個概念，故《互助協議》只是繼續沿用了“遣返”一詞；第二個方面是因為就詞義而言，“遣返”也可以說包含了移交的意思；第三個方面是因為海峽兩岸的刑事司法協助畢竟是在“一個中國”原則之下進行，而非屬兩個主權國家之間的刑事司法協助，故使用“遣返”概念就可以同主權國家之間的“引渡”概念嚴格區分開來，這也是最重要的一個原因。基於此，在《互助協議》中使用“遣返”這個概念就得到了雙方的認同。2、理性確立遣返的犯罪範圍根據《互助協定》規定，雙方可予以遣返的物件就是涉嫌犯罪的刑事現行犯或刑事嫌疑犯，並不包括《金門協議》中所指的“違反有關規定進入對方地區的居民”。而在遣返的物件即犯罪範圍問題上，《互助協議》充分體現了原則性與靈活性相結合的宗旨，具體表現為：第一，以“雙重犯罪”為基礎。眾所周知，“雙重犯罪”作為一種國際慣例，歷來是主權國家之間相互引渡逃犯的一項重要原則，其意是指只有當被請求引渡的逃犯所實施的行為根據請求國和被請求國的國內法都構成犯罪，或者按照請求國和被請求國共同參加的國際公約規定構成犯罪時，方可進行引渡。“雙重犯罪”原則無論是在中國大陸還是在台灣地區的引渡法中，都被視為一項重要的引渡原則而得到了確認，為此，《互助協議》雖非主權國家之間。

的刑事司法協助協議，但鑒於“雙重犯罪”原則本身所具有的公平性和合理性，《互助協議》在第二章關於“共同打擊犯罪”的合作範圍中，首先確立了“雙重犯罪”的合作原則，即“雙方同意採取措施共同打擊雙方均認為涉嫌犯罪的行為”，並以此作為海峽兩岸共同打擊犯罪的合作基礎。第二，以“列舉性犯罪”為重點。在國際引渡實踐中，國家間的引渡條約除了普遍採用“雙重犯罪”原則外，有的國家間的引渡條約往往也會採用列舉犯罪的方式來確定可引渡的犯罪範圍。《互助協定》在共同打擊犯罪的司法合作上既然採用了“雙重犯罪”原則，自無必要再通過列舉犯罪的方式來確定共同打擊犯罪的合作範圍。但是，考慮到海峽兩岸犯罪活動的實際情況，為了確立共同打擊犯罪的重點，《互助協議》又採用了列舉犯罪的方式，將某些嚴重的或常見的犯罪作為雙方通過合作來共同打擊犯罪的重點，並以此作為“雙重犯罪”原則的補充。這些犯罪主要包括：涉及殺人、搶劫、綁架、走私、槍械、毒品、人口販運、組織偷渡及跨境有組織犯罪等重大犯罪；侵佔、背信、詐騙、洗錢、偽造或變造貨幣及有價證券等經濟犯罪；貪污、賄賂、瀆職等犯罪；劫持航空器、船舶及涉恐怖活動等犯罪；為防遺漏，最後還加上了“其他刑事犯罪”的補充性表述。第三，以“特殊情況”為例外。“雙重犯罪”原則雖具有公平性和合理性，但鑒於海峽兩岸社會制度及觀念上的差異，刑法中的罪名不可能完全一致，為此，從海峽兩岸的實際情況出發，《互助協議》在“雙重犯罪”原則基礎上，又採取了相應的靈活性，對“特殊情況”作了例外性的規定，即“一方認為涉嫌犯罪，另一方認為未涉嫌犯罪但有重大社會危害，得經雙方同意個案協助”3、創立“互免證明”制度這是《互助協議》在確立海峽兩岸相互提供司法協助時一個非常明顯、非常重要的特點。因為從國際司法協助的理論及實踐來看，主權國家之間的司法協助不僅要求請求方提供充分、詳實的證據材料，而且被請求方對請求方提供的證據材料往往還會依照本國法律在司法程序上作出種種限制，這些限制不僅可以使請求方的司

法協助請求以失敗告終，而且即便成功也要耗費大量時間。為此，《互助協議》從共同打擊犯罪及相互提供司法協助的實際需要出發，完全拋開了國際司法協助的通常做法，在《互助協議》第四章“請求程序”中明確規定了“互免證明”的請求制度，即“雙方同意依本協定請求及協助提供之證據資料、司法文書及其他資料，不要求任何形式之證明”。毫無疑問，“互免證明”請求制度的創立，是對國際司法協助的一項重大突破，它充分體現了海峽兩岸在司法協助問題上的最大誠意和相互信任，沒有這種誠意和信任，就不可能創立“互免證明”的請求制度。對共同打擊犯罪來說，“互免證明”請求制度的創立具有極其重要的實際意義，它不僅可以使迅速、便利的遣返原則在請求程序上得到充分體現，而且客觀上也大大提高了遣返請求的成功率，對犯罪分子形成巨大的威懾力。二、現狀澳門回歸祖國已進入第十四個年頭，在刑事司法協助領域，儘管基本法第93條對此有所規定，但澳門與中國大陸之間在刑事司法協助領域的現狀又是如何呢？如果說，“一國兩制”的方針政策在澳門回歸後總體上得到了比較充分的貫徹和落實，那麼，在刑事司法協助領域，“一國兩制”的方針政策又是否得到了充分的貫徹和落實呢？關於這個問題，筆者結合十多年來的實際情況，將其歸納為四個字，即“警”熱、“法”冷。（一）“警”熱所謂“警”熱，具體來說，就是指澳門回歸十多年來，澳門警方與中國大陸警方在共同打擊犯罪的刑事司法協助領域，雙方保持着密切的往來，熱情可嘉。兩地警方開展刑事司法協助的熱情主要表現在以下三個方面1、堅持警務合作機制的常態化香港與澳門回歸後，在粵港澳警務部門之間，三方的合作機制已從最初的溝通聯絡機制轉變相應的長效工作機制，從而實現了警務合作機制的常態化，其中比較突出的長效工作機制包括“粵港澳

三地警方刑偵主管工作會晤”的合作機制和“粵港澳警方刑事技術部門對口業務交流會”的合作機制。“粵港澳三地警方刑偵主管工作會晤”每年分別在廣東、香港和澳門舉行一次，至2012年6月，共舉行了18次工作會晤。每次工作會晤除了由三地警方各自通報過去一年三地的社會治安形勢、合作成效外，還會就三地警方共同關注的犯罪活動、現有溝通機制的深化和完善進行深入研究和探討，必要時，也會因應各類跨境犯罪採取三地警方的聯合行動，以有效地共同打擊犯罪，遏止罪案的發生。比如，在2009年舉行的第十五次“粵港澳三地警方刑偵主管工作會晤”上，三地警方將販運人口、販毒、跨境電話及網上詐騙等犯罪活動列為三地警方共同打擊犯罪的合作重點，並建議設立粵港澳三地警方網上合作平台，深化跨境網路犯罪偵辦協作機制，進一步加強三方警方的情報交流。“粵港澳警方刑事技術部門對口業務交流會”是三地警方在刑事技術領域的業務性工作會議，會議定期輪流在三地舉行，至2012年10月，共舉行了18次業務交流會。交流會主要在刑事技術方面進行交流，並就刑事技術中的各項專題進行研究和探討。比如，在2012年舉行的第十八次“粵港澳警方刑事技術部門對口業務交流會”上，三地警方就犯罪情報的收集及處理、爆炸品拆除及處理技術、警犬技術、痕跡檢驗、法醫檢驗及槍彈痕跡等專項刑事技術進行了交流，增進了三地警方刑事技術人員之間的瞭解及友誼，促進了三地刑事科學技術合作朝着更深層次的方向發展。除此之外，2009年8月10日，粵港澳三地警方在廣州正式簽署了網上合作平台建設諒解備忘錄，以加強網上合作，共同高效地預防和打擊跨境犯罪活動。網上合作平台以現有的加密電子郵件專線系統為基礎，進一步開發警務資訊分享功能，這些資訊包括犯罪動態、警務論壇、法律法規、警訊交流、聯絡工作和線索協查等各種與警務合作密切相關的資訊。2、適時展開打擊犯罪活動的專項行動為了有力地打擊各種嚴重危害社會治安的犯罪活動，尤其是跨

境犯罪活動，三地警方密切合作，聯合進行了多次有針對性的打擊犯罪的專項行動，取得了輝煌的戰績。比如，在2001年3月舉行的“粵港澳三地警方刑偵主管工作會晤”上，三地警方決定聯合發起一次代號為“春雷”的聯合掃毒行動，重點打擊制販冰毒、搖頭丸的犯罪活動，並根據各地社會治安情況，對“雙搶”犯罪、境外黑社會組織滲透和制販假幣的犯罪活動進行打擊。在此次“春雷”行動中，三地警方共出動警力清查各類場所萬餘間，抓獲犯罪嫌疑人1，243名，繳獲冰毒303，242克，搖頭丸39，623粒，大麻4，645克。還比如，2012年8月，粵港澳三地警方聯合開展了旨在打擊有組織跨境犯罪的“雷霆12”專項行為，在此次專項行動中，三地警方聯合出手，共打掉黑社會組織跨境犯罪團夥39個，破獲黑社會組織跨境犯罪案件311起，抓獲有組織跨境犯罪嫌疑人529名。必須指出，三地警方除了聯合進行打擊犯罪的專項行動外，在日常的警務合作過程中，也相互密切配合，相互全力支持。比如，澳門警方與珠海警方長期合作，共同破獲了許多重大的刑事案件。就在2013年1月18日晚，珠海市公安局在接到省公安廳協助澳門警方抓捕一名重大入室盜竊案的犯罪嫌疑人指令後，即刻根據澳門警方提供的資訊開展調查工作，經兩地警方合作，珠海警方於1月19日就將涉案的澳門居民抓獲，移交澳門警方，此次聯合追捕行動再次彰顯了兩地警方聯手打擊跨境犯罪的決心和能力。有一位香港水警將粵港澳三地警方之間的警務合作形容為是一種“無縫對接”的時代，並感歎如果沒有廣東警方配合，香港的許多案件都無法破案。3、深化警務合作的理論與實踐如果說常態化的合作機制是三地警方開展警務合作的組織保障，而適時開展的專項行動和日常刑偵工作中的密切配合是三地警方開展警務合作的工作成果的話，那麼，深化警務合作的理論與實踐就是三地警方開展警務合作的友誼象徵，這種友誼象徵在各種類型的警務合作研討會中得到了充分的展示。去年，筆者有幸受邀作為點評人參加了兩次常態性的警務合作研討會，一次是第二屆“澳

門·珠海警務論壇”，另一次是第七屆“海峽兩岸暨香港、澳門警學研討會”，並從中深切感受到了三地警方包括台灣地區警方相互之間的兄弟友誼和合作熱情。比如，在第二屆“澳門·珠海警務論壇”中，兩地警務工作者緊緊圍繞“《粵澳合作框架協議》下的警務協作的新發展”這一劃時代的主題，就澳珠兩地警務合作的新模式、新平台、新思維展開了熱烈的研討和論證，並對澳珠兩地警務合作的政策創新、共同打擊跨境犯罪、設立警務合作實驗區等議題提出了具有前瞻性的大膽設想。這種情感上的互動就像一條充滿靈性的紐帶，將兩地警界同人的心緊緊地繫在一起，使“友誼”和“支持”的警務合作精神更加發揚光大；這種理論上的互動不僅使兩地警務人員的執法素質與合作意識得以充分發揮，而且極大地推動了兩地警方為了打擊犯罪的共同目標而更加密切、更加主動地開展警務合作。正是在這種情感互動和理論互動之中，“一國兩制”在警務合作中得到了升華。（二）“法”冷令人遺憾的是，與刑事司法協助在警務合作領域所展示出來的熱情相比，在法律領域，刑事司法協助卻象被人遺忘的角落，頗受冷遇，一事無成，這就是筆者所說的“法”冷。1、區際性的司法協助協議重“民”輕“刑”首先，從雙邊性的涉及刑事領域的司法協助協議考察，澳門回歸十多年來，這方面的司法協助協議有四個：第一個協議是臨近回歸時，當時的澳葡政府於1999年12月16日同葡萄牙簽署了《關於轉移被判刑者之協定》；第二個協議是澳門特區政府於2001年1月17日同葡萄牙簽署了《中華人民共和國澳門特別行政區與葡萄牙共和國法律及司法協助協定》，此協定雖然涉及刑事司法協助的內容，但基本上屬原則性和提綱性的協定，如關於逃犯的移交，協定第4條僅規定“締約雙方將進行磋商，以簽訂關於相互移交逃犯的協定”，唯相隔12年之久，仍不見該等移交逃犯協定的蹤影；第三個協議是澳門特區政府於2008年11月21日同東帝汶簽署了《中華人民共和國澳門特別行政區與東帝汶民主共和國法律及司法協助協

定》，此協定完全同澳門與葡萄牙籤署的司法互助協定一樣，屬於一個原則性和提綱性的協定；第四個協議是澳門特區政府於2005年5月20日同香港特區政府簽署了《澳門特別行政區政府與香港特別行政區政府關於移交被判刑人的安排》。在這四個涉及刑事領域的司法協助協議中，除第四個協議外，其他三個都屬於國際性的司法協助協議，即使是第四個區際性的司法協助協定，其內容也僅僅涉及刑事司法協助中一個並不重要的內容即已決犯的移交，至於諸如調查取證、資料認證、逃犯移交等比較重要的協助內容則不在其內。由此可見，回歸十多年來，在澳門與中國大陸之間，有關刑事司法協助的協議無論是原則性的還是具體性的，也不管是重要的內容還是次要的內容，都是“八字沒一撇”，白紙一張。但令人感到不平衡的是，在民商事方面，回歸十多年來，澳門與中國大陸之間卻已簽署了三個區際性的司法協助協議，這三個民商事方面的司法協助協議分別是：2001年9月15日生效的《關於內地與澳門特別行政區就民商事案件相互委託送達司法文書和調取證據的安排》；2006年4月1日生效的《內地與澳門特別行政區關於相互認可和執行民商事判決的安排》；2008年1月1日生效的《關於內地與澳門特別行政區相互認可和執行仲裁裁決的安排》。顯而易見，在澳門與中國大陸之間的區際性司法協助協議問題上，“民”與“刑”形成了巨大的反差，重“民”輕“刑”客觀存在。2、本地相關立法排除區際間的刑事司法協助2006年7月13日，澳門立法會通過了《刑事司法互助法》（第6/2006號法律），這個法律可以說是集刑事司法協助內容之大成，包括移交逃犯、移管刑事訴訟、執行刑事判決、移交被判刑人、監管附條件被判刑或附條件被釋放的人以及其他的刑事司法合作，整部法律共有150條。但是，由於受基本法所確立的澳門本身的政治地位所限制，再加上基本法第93條有明確規定，因此，《刑事司法互助法》必須做到內外有別，它只能適用於澳門與外國之間的刑事司法協助，而不能適用於澳門與中國大陸之間的刑事司法協助，關於這一點，《刑事司法互助法》第1條就作出了相應的規定，即

“本法規範澳門特別行政區在中央人民政府協助及授權下，與中華人民共和國以外的國家或地區進行刑事司法互助”。很顯然，在適用範圍上作出這樣的限制是正確的，也是必要的。但是，也正因為《刑事司法互助法》不能適用於中國內部不同法域之間的區際刑事司法協助，所以，就本地立法而言，在國際刑事司法協助和區際刑事司法協助之間，同樣形成了一個很強烈的反差，這種反差具體表現為：對國際刑事司法協助來說，即便澳門與外國之間沒有簽署任何雙邊刑事司法協助協議，相互協助也完全可以依照《刑事司法互助法》進行，即有法可依；而對區際刑事司法協助來說，因為不能適用《刑事司法互助法》，結果就是“無法可依”3、“法”冷所造成的困惑與危機必須看到，“警”熱與“法”，冷是一個矛盾體，因為在一個法治社會，“警”熱需要有“法”來作其堅強的後盾，有了“法”的支撐，“警”熱才能對犯罪分子產生巨大的威懾力，反之，如果“法”冷，“警”熱客觀上就會受到某種程度的制約。正因為如此，據筆者所知，在澳門警務部門，也確實存在着這樣一種顧慮，即擔心“警”熱因缺乏必要的法律支持而受到司法部門的干預。令人遺憾的是，澳門警務部門的這種擔心已經得到了驗證，並且在澳門的司法部門之間也形成了一種危機。下面，筆者以發生在澳門的兩個移交逃犯的實例來說明產生這種危機的根源。案例一：中國公民乙（女）1967年出生於中國福建省，持有香港永久性居民身份證。2002年12月至2005年5月期間，乙採取在境外生產盜版光碟，再偷運到中國大陸銷售的手段，非法走私盜版光碟，案值達1.4億元人民幣，逃稅金額約2千萬元人民幣，為此，廣西省憑祥海關緝私分局於2005年9月23日對犯罪嫌疑人乙發出逮捕證，2006年4月13日，國際刑警組織總秘書處應國際刑警組織中國國家中心局請求，也對犯罪嫌疑人乙發出了紅色通輯令。2007年3月18日下午三時左右，犯罪嫌疑人乙從香港乘船到達澳門港澳碼頭，在過關時被查獲扣留，並被帶至澳門司法警察局。。

因為根據國際刑警組織規定，凡國際刑警組織成員國一旦發現被紅色通緝令所通緝之人的，有權以紅色通緝令為依據，暫時拘捕被紅色通緝令所通緝之人，並立即通知紅色通緝令請求方的國家中心局及國際刑警組織總秘書處。2007年3月19日，澳門檢察院助理檢察長作出批示，同意澳門司法警察局將被暫時拘捕的犯罪嫌疑人乙移交中國內地海關處理。對此，當日隨犯罪嫌疑人乙一起到達澳門的陪同親屬則向澳門終審法院提交了人身保護令的申請狀，以從18日下午三時至19日下午四時已過《澳門刑事訴訟法典》第233條第3款規定的6個小時為由，向澳門終審法院提出申請，請求宣告犯罪嫌疑人乙被違法拘禁，並命令澳門司法警察局將之釋放。22007年3月20日，澳門終審法院就犯罪嫌疑人乙的親屬所提交的人身保護令申請狀進行了審理並作出判決，該判決書批准了申請人關於人身保護令的請求，命令澳門司法警察局立即釋放犯罪嫌疑人乙。澳門終審法院之所以作出上述判決，主要理據是：澳門司法警察局根據國際刑警的紅色通緝令拘捕犯罪嫌疑人乙並準備將其移送中國內地海關緝私部門處理，明顯屬於澳門與中國內地之間相互移交逃犯的問題，既然是移交逃犯，就應當根據《澳門刑事訴訟法典》第213條規定，“由適用於澳門之國際協約或屬司法協助領域之協定規範之；如無該等協約及協定，則由本卷之規定規範之”；而根據《澳門刑事訴訟法典》第217條規定，“將不法分子移交至另一地區或國家，由特別法規範之”，這就是說，如果沒有“國際協約或屬司法協助領域之協定”的話，移交逃犯就要按照澳門本地區立法機關制定的關於移交逃犯的特別法來進行移交。基於此，澳門終審法院認為，由於澳門與中國內地至今還沒有簽訂關於移交逃犯的區際協議，因此，在澳門與中國內地之間移交逃犯，不可能按照“適用於澳門之國際協約3或屬司法協助領域之協定”進行移交；其次，澳門本地制定的《刑事司法互助法》因對澳門與中國內地之間開展刑事司法協助是適用的，所以也不能視為區際刑事司法協助的特別法。由此可見，從目前情況來看，在澳門與中國內地之間，既無關於移交逃犯的區際刑事司法協助的協定，也無專門規範

區際間移交逃犯的本地區特別法。澳門終審法院最後得出結論認為，“現時並沒有區際法律或本地法律規範內地與澳門特別行政區之間移交逃犯的事宜。因此，即使是為了執行國際刑警組織發出的紅色通緝令，在沒有可適用的專門法律規範的情況下，包括檢察院、司法警察局在內的任何公共機關均不能以把國際刑警通緝的人士移交作為請求方的內地為目的拘留該人士。若沒有其他須將乙拘留的原因，司法警察局須立即將之釋放”。4這樣，根據澳門終審法院的判決，犯罪嫌疑人乙被釋放回到香港。案例二：無獨有偶，2008年又發生了一件與上述案情基本相似的人身保護令申請狀案件，其案件涉及的犯罪嫌疑人也是一個被國際刑警組織總秘書處發出紅色通緝令通緝的女性香港永久性居民。案件顯示，香港永久性居民乙（女）因涉嫌在中國福州進行信用卡詐騙，被福州市公安局於2004年6月4日發出的逮捕令通緝，同時也被國際刑警組織總秘書處簽發的紅色通緝令通緝。2008年2月6日約18時26分，犯罪嫌疑人乙在外港客運碼頭被澳門警方人員截查，並被帶至澳門司法警察局。澳門司法警察局通知澳門檢察院後，助理檢察長於2008年2月6日作出批示，決定將犯罪嫌疑人移交中國內地當局，並於2008年2月7日實施，將犯罪嫌疑人移交給了珠海市公安局。犯罪嫌疑人乙被澳門警方截查後，當日隨犯罪嫌疑人乙一起到達澳門的陪同親屬也像第一個案件中的犯罪嫌疑人的親屬一樣，即向澳門終審法院提交了人身保護令的申請狀。2008年2月12日，澳門終審法院對此案作出判決，鑒於犯罪嫌疑人乙已被移交給中國內地公安機關，澳門終審法院在判決書中除了再次重申上述判決闡述的關於無協議無特別法就不能向中國內地移交逃犯的立場外，還特別指出，“儘管本院之前已經透過2007年3月20日的合議庭裁判裁定將逃犯移交內地當局的行為不合法，有關當局仍然在沒有任何法律或協定規範、沒有立案、沒有給予被拘留人士辯護機會、亦沒有法官的移交命令的情況下堅持將逃犯移交內地，這些行為違背公

正，動搖法治，影響澳門特別行政區的威望”5。從上述兩個移交逃犯的案例中，我們可以非常強烈地感受到“警”熱與“法”冷之間的對立。在第一個案件中，澳門司法警察局基於高度的責任感以及澳門與中國內地之間長期以來形成的逃犯移交慣例，堅定地拘留被國際刑警通輯的犯罪嫌疑人，經澳門檢察院批准後準備移交中國大陸，6但卻遭到澳門終審法院的阻攔，不得已釋放犯罪嫌疑人，其“警”熱明顯受到打擊。在第二個案件中，司法警察局與澳門檢察院吸取第一個案件的教訓，為實現共同打擊犯罪的目標，迅速、果斷地將犯罪嫌疑人移交中國大陸，但卻受到澳門終審法院的無端質疑。必須指出，在這兩個案件中，除了“警”熱受到來自澳門終審法院的干預外，我們不難發現，在澳門終審法院與澳門檢察院之間，已經對澳門與中國大陸之間移交逃犯的問題產生了本質性的分歧，這無疑是一種潛伏着的“危機”對澳門終審法院與檢察院之間的上述分歧，筆者作為一名學者，認同澳門檢察院的做法，其主要理由是：第一，從國際間移交逃犯的理論與實踐考察，由於移交逃犯也就是引渡逃犯，而引渡作為一種國家行為，具有濃厚的政治色彩，在國際引渡實務中，鑒於引渡的政治因素，即便沒有協議和專門的國內法，也可以按照“對等互惠”原則進行引渡；此外，沒有協議和專門的國內法，還可以通過某一國際組織的協助而進行引渡，比如，當有關國家都是國際刑警組織的成員國時，它們就有義務在國際刑警組織規定的範圍內就引渡逃犯進行合作。既然如此，澳門與中國大陸同處一個國家，澳門的國際刑警組織又是中國國際刑警組織的一個分支機構，為甚麼就不能本着“對等互惠”的原則移交逃犯呢？第二，從澳門與中國大陸移交逃犯的實踐考察，澳門回歸後，兩地警方按照“對等互惠”，原則移交不屬於澳門本地居民的逃犯早已取得默契，形成慣例；澳門檢察院之所以認為可以將在中國大陸觸犯刑律而被國際刑警組織通緝的且非屬本澳居民的犯罪嫌疑人移交中國大陸當局處理，既是為了履行國際刑警組織本身章程所規定的義務，也是為了嚴格遵守與中國大陸警方所達成的“對等互惠”移交逃犯的承諾，合情合理。第三，從法律依據的角度考察，儘管目前澳門與中國大

陸相互提供刑事方面的司法協助沒有協議，也沒有專門的特別法，但是，須知，基本法是澳門的憲制性法律，其地位要高於所有澳門本地法律；因此，在相關協議和特別法還沒有產生之前，澳門終審法院完全可以將基本法第93條關於澳門與中國大陸之間開展司法協助包括刑事司法協助的規定作為一種憲制性的法律依據加以引用。第四，從實際效果來看，澳門終審法院的做法具有負面作用，在某種程度上使澳門陷於“犯罪天堂”的不義之地。舉例來說，目前在中國大陸的販毒犯罪中，有不少是來自國外的“三無”人員，試想，如果這些在中國大陸販毒的外籍“三無”人員逃到澳門被澳門警方抓獲，並提出人身保護令的請求，請問，在此情況下，澳門終審法院也會要求員警部門放人，讓販毒分子大搖大擺地回去嗎？難道這就是澳門法治的“威望”？如果不放，又怎麼解釋香港居民就要放，外國人就不能放這一有悖於“法律面前人人平等”的不同做法呢？有鑑於此，筆者認為，澳門終審法院判決書對澳門有關當局所作的“違背公正，動搖法治，影響澳門特別行政區的威望”的指責是沒有道理的，恰恰相反，澳門檢察院和澳門司法警察局的做法不僅有助於兩地共同有效地打擊犯罪活動，充分維護了澳門本地區的法治，屬公正之舉，而且也完全符合基本法第93條規定，堅定地維護了“一國兩制”在澳門的貫徹和落實，提升了澳門的法治威望，可敬可佩。筆者真誠地希望，澳門終審法院應當從其自身所承擔的社會責任中進行反思，不斷深化其應有的法律素質，正確理解“一國兩制”之間的內在關係，對澳門與中國大陸之間通過長期合作業已形成的符合“一國兩制”和基本法規定且有利於共同打擊犯罪的刑事司法協助機制給予充分的尊重，不應隨意干擾，甚至將其扼殺。三、反思綜上所述，從澳門與中國大陸開展區際刑事司法協助的現狀來看，兩地警務部門之間的合作是值得充分肯定的，關鍵是“法”冷。而對於“法”冷來說，簽署兩地之間的刑事司法協助協議顯得

更為重要，因為在沒有簽署協議之前，澳門本地立法機關要單獨制定專門規範澳門與中國大陸之間開展刑事司法協助的特別法是不現實的。正因為如此，筆者認為，要簽署澳門與中國大陸之間的刑事司法協助協議，海峽兩岸的《互助協議》具有重要的啓示作用。這種啓示作用可以從以下兩個方面得到體現：（一）觀念重視協議是通過人來簽署的，從這一意義上說，澳門與中國大陸之間要簽署刑事司法協助協議，首先要從觀念上加以重視，質而言之，只有在正確的觀念指導下，澳門與中國大陸之間的刑事司法協助協議才能“水到渠成”。筆者認為，這裡講的正確觀念，應當包括兩種理念：1、共同打擊犯罪的理念眾所周知，犯罪是社會的惡瘤，犯罪不僅嚴重破壞了基本的社會秩序，而且也極大地損害了廣大民眾的人身、財產安全，因此，無論是實行哪一種社會制度的國家或地區，都會把依法懲治和預防各種形式的犯罪活動作為維護法治社會的重中之重。尤其是隨着世界政治、經濟和科技的變化與發展，諸如販運人口、販毒、恐怖主義活動、劫機劫船、詐騙等跨國、跨地區的犯罪活動日趨嚴重，為了有效地懲治與預防這些犯罪，越來越多的國家或地區深切地感受到合作的重要性，共同打擊犯罪，已經成為不同國家或地區實現刑事司法協助的共同目標。筆者認為，海峽兩岸之所以在尚未實現統一之前，就能夠通過平等協商來簽署包含有刑事司法協助內容的《互助協定》，一個很重要的原因就是因為雙方對共同打擊犯罪在理念上給予了充分的重視，如果沒有這種理念上的重視，就不可能簽署《互助協定》。然而，回歸十多年來，在澳門與中國大陸之間至今居然連一個刑事司法協助方面的協議都沒有簽署，這是令人百思不得其解的，難道澳門與中國大陸之間沒有共同打擊犯罪的實際需要？當然不是，因為無論是從澳門的政治地位還是從兩地的近鄰關係來看，澳門與中國大陸之間通過合作來共同打擊犯罪的必要性絕對不亞於海峽兩岸。因此，筆者認為，澳門與中國大陸之所以會在十多年期間沒有簽署

過一個關於刑事司法協助的協議，從理念上分析，首先就是兩地相關職能部門對共同打擊犯罪缺乏足夠的重視。按理說，因為有了基本法的規定，澳門已成為中國的一個地方行政區域，所以澳門與中國大陸簽署共同打擊犯罪的刑事司法協助協議應該比海峽兩岸簽署這樣的協議來得更加容易，可是現在為甚麼情況反過來呢？海峽兩岸尚未統一就對於共同打擊犯罪有如此的迫切感，難道澳門與中國大陸就沒有這種迫切感嗎？這就是《互助協議》在理念上給我們的一個啓示，或者說是一種壓力吧。2、貫徹、落實“一國兩制”的理念“一國兩制”是中國政府實現國家統一的一項基本國策。十多年來的實踐證明，“一國兩制”不僅確保了港、澳地區的繁榮和穩定，而且也已成為中華民族偉大復興事業的一個重要組成部分；因此，堅定不移地貫徹和落實“一國兩制”的方針政策，嚴格按基本法辦事，這是包括港、澳同胞在內的十三億中國人民的共同大事。應當指出，從澳門回歸近十四年的實踐來看，“一國兩制”的方針政策確實得到了比較充分的貫徹和落實，比如，為體現國家主權原則，澳門立法機構自行制定了維護國家安全的法律；為體現兩制之間的相互尊重和合作，澳門與中國大陸之間的經濟、文化交流不斷加強，不斷發展。但是，我們也必須看到，在刑事司法協助領域，“一國兩制”卻沒有得到充分的貫徹和落實，這是非常不應該的。我們不妨想一想，按照基本法規定，澳門保持原有的資本主義制度和生活方式是50年不變，不管以後變不變，至少已過去了近14年時間，為甚麼連一個刑事司法協助協議都簽署不了呢？為甚麼交的是一張“白卷”呢？對此，我們所有的人都應當反思，再也不能無動於衷了，我們必須在現有基礎上，強化貫徹和落實“一國兩制”的理念，並以“只爭朝夕”的速度，讓“一國兩制”在刑事司法協助領域開花、結果。（二）簽署協定如上所述，要以“只爭朝夕”的速度簽署刑事司法協助協定，就必須強化共同打擊犯罪和貫徹、落實“一國兩制”的理念。有了這兩個理念作指導，澳門與中國大陸就刑事司法協助事宜簽署協

議，並非像有的人所說是甚麼難事。事在人為，你不去做，甚麼事都是難事；你去做了，而且是盡心盡力地去做，有些事就不是難事。關於這一點，《互助協議》對我們來說無疑是一個楷模。筆者認為，通過《互助協議》的啓示，澳門與中國大陸在簽署刑事司法協助協議時，應當注意以下幾個具體問題：1、關於磋商的主體海峽兩岸在簽署《互助協議》時，磋商的主體並非是相關政府職能部門，而是海協會和海基會。當然，這樣做一方面是考慮到海峽兩岸的政治現狀，另一方面也是考慮到海協會和海基會所具有的官方背景，由這兩個組織進行磋商就既具有靈活性，也不影響協議的效力。但是，澳門與中國大陸之間進行磋商，其情況與海峽兩岸就完全不同，磋商的主體就應當由正式的政府職能部門承擔。對此，筆者認為，合適的磋商主體是兩地的檢察機關，具體地說，就是由澳門檢察院和中國大陸的最高人民檢察院之間進行磋商。這是最合適的兩個磋商主體，只要明確授權，不存在任何法律上的障礙。2、關於磋商的文本磋商不是單純的學術研究，不可能等待學者們研究出一個結果再進行磋商，事實上，學者的研究永遠不可能得出統一的結果，如果要等到雙方在思想上對具體問題都有共識了再來談協議，恐怕再等十幾年都會一事無成。因此，筆者認為，兩地檢察機關一旦成為簽署刑事司法協助協定的磋商主體，雙方就應當立即各自成立一個專責小組，並立即各自起草一個開展刑事司法協助的協定文本，然後以此文本為基礎，進行協調，確定雙方進行磋商的共同文本。關於磋商的文本，筆者認為可以象《互助協議》那樣，以原則性規定為主，具體的操作性規定，雙方在簽署協議後可以再通過本地立法加以規定，在沒有規定之前，就按協議中的原則性規定進行合作。這樣在磋商過程中，就不會因一些具體的細節性問題而耽誤協議的簽署。3、關於磋商的原則磋商應當要有一些基本的原則作指導。筆者認為，澳門與中國

大陸之間的刑事司法協助協議，首先必須嚴格遵循“一國兩制”，的方針政策，這是最基本的原則。作為“一國”，雙方應當以維護國家主權和統一為前提，不得損害國家的主權和統一，主權國家之間進行刑事司法協助的一些國際慣例是否適用，要區別對待，凡有損於國家主權和統一的國際慣例，應當堅決不予適用；比如，在移交逃犯問題上，諸如“政治犯”、“軍事犯”不移交的國際慣例就不能適用。在這一前提之下，本着“兩制”之間相互尊重、平等協商的原則，以共同打擊犯罪為出發點，來妥善解決兩地法律制度所存在的差異。對此，筆者認為，《互助協議》中的某些做法對澳門與中國大陸簽署刑事司法協助協議是有參考價值的。比如，在共同打擊犯罪的合作範圍問題上，雙方可以在“雙重犯罪”原則的基礎上，以特殊情況為例外，來確定合作範圍。如前所述，“雙重犯罪”原則具有一定的公平性和合理性，事實上，一個國家或地區儘管社會制度不同，但基於維護社會秩序和居民權益的需要，犯罪的種類及罪名仍然是大同小異，故按照“雙重犯罪”原則來確定共同打擊犯罪的範圍，基本上可以涵蓋絕大多數的犯罪，尤其是一些常見的侵犯社會公共安全和人身權益的犯罪。此外，考慮到澳門與中國大陸社會制度的不同，兩地關於危害國家安全的犯罪規定不盡一致，因此，為了充分體現“一國”原則，共同維護國家的安全和統一，對危害國家安全的犯罪可以作例外性規定，將危害國家安全的犯罪單獨規定，並列入兩地共同打擊犯罪的合作範圍。又比如，在共同打擊犯罪的請求程序上，雙方可以象《互助協議》一樣，採用“互免證明”制度，因為採用“互免證明”制度，可以充分體現“兩制”之間相互尊重、相互信任的合作精神。值得一提的是，在澳門與外國的司法協助協議中，實際上已有類似於“互免證明”制度的規定。比如，在澳門與葡萄牙、澳門與東帝汶之間簽署的司法協助協議中，就明確規定了“免除司法及司法外公文書的認證”制度，即“由締約一方的法院或其他有許可權公共當局作成或證明的文件及譯本，如已蓋上官方印章，即無須認證”既然澳門與外國都可以採用類似於“互免證明”的制度，那麼，在

“一國兩制”框架下，澳門與中國大陸之間採取“互免證明”的制度就更應當具有充分的依據。總之，為了讓“一國兩制”的方針政策在中國區際刑事司法領域得到全面貫徹和落實，澳門與中國大陸之間簽署刑事司法協助協議已是刻不容緩，兩地相關職能部門再也不能無限制拖延下去，雙方都要從觀念上加以重視，在行動上加以落實。筆者相信，只要兩地共同努力，現有的“法”冷現狀一定會得到改變。註釋：1.《互助協議》只能在“刑事嫌疑犯或刑事犯”的遣返方面取代《金門協議》，但並不能完全取代；如果涉及到“違反有關規定進入對方地區的居民”的遣返，仍然會適用《金門協議》，海峽兩岸的紅十字組織繼續是開展遣返此類人員的民間組織。2.摘引自澳門終審法院第12/2007號裁判書。3.澳門與中國內地同屬一個主權國家，彼此移交逃犯當然不能以國際條約為依據。4.引自澳門終審法院第12/2007號裁判書第5頁。5.有關本案的案情及判決詞請參閱澳門終審法院第3/2008號裁判書。6.澳門屬於大陸法系地區，嚴格實行“成文法”制度。因此，澳門終審法院的判決不是法律，它只能在個案上產生絕對效力，但不具有普遍的法律效力。澳門檢察院不認同澳門終審法院的觀點，並在第二個案件中繼續同意移交，完全合法。

中央政策支持下的澳門發展：以橫琴新區為例董致麟*一、前言橫琴新區被視為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區，其開發目的除了在於促進珠江口西岸地區產業升級，另一個開發目的則是藉由粵澳合作與資源配置以及發展戰略等，提升粵澳雙邊未來的發展競爭力。2011年中國國務院批覆橫琴開發區，同意橫琴開發區將實行比經濟特區更加特殊的優惠政策，“新的政策包括：創新通關制度和措施，將橫琴與澳門之間的口岸、橫琴與內地之間的口岸設定為‘一線’與‘二線’，按照‘一線’放寬、‘二線’管住、人貨分離、分類管理的原則實施分線管理；橫琴實行比經濟特區更為優惠的貨物免稅或保稅、及更優惠的企業所得稅和個人所得稅等稅收政策”整體而言，橫琴新區的經濟發展包含體制創新（一島兩制）亦包含發展策略的創新。從微觀的角度來看，橫琴新區的開發在於彌補粵澳經濟體制的不足，藉由體制的創新與改革，提升粵澳經濟實力。從宏觀的視野來看，本文認為橫琴新區的特殊合作模式，可提供“區域經濟”另一個不同的思維。二、“一國兩制”的理論基礎（一）“一國兩制”的起源“一國兩制”構想的形成與提出，是為了解決台灣問題，但是先應用在香港及澳門問題上。1978年中共十一屆三中全會之後，中共正式進入第二代領導班子，也就是鄧小平主政的時代。1981年9月，中共人大常委會委員長葉劍英，向新華社記者發表談話。談話中提出中共的新對台政策，也就是著名的“葉九條”，這時“一國兩制”的概念雖尚未形成，但“一國兩制”*台灣中國文化大學中山與中國大陸研究所博士、龍華科技大學講師

概念的雛形已出現在此談話中。2此後，1981年1月，鄧小平在一次談話中說：“九條方針是以葉劍英委員長名義提出來的，實際就是一個國家，兩種制度。”3這是中共領導人首次正式提出“一國兩制”的概念。1982年9月，鄧小平與英國首相撒切爾夫人會面時，正式向英國方面提出中國準備使用“一國兩制”解決香港問題的態度。首先，鄧小平認為在“關於主權問題，中國沒有迴旋餘地，主權問題不是一個可以討論的問題⋯⋯1997年，中國將收回香港。就是說，中國要收回的不僅是新界，而且包括香港島、九龍。”4中國方面明確的為“一國兩制”中的一國定調，主權一定要收回，是中國的底限，因為如果不收回香港“中國政府就是晚清政府，中國領導人就是李鴻章！”5但是，至於回歸後的香港要實行何種制度，鄧小平在此問題上卻保持了比主權問題更大的彈性，他說：“香港現行的政治、經濟制度，甚至大部分法律都可以保留，當然，有些要加以改革。香港仍將實行資本主義，現行的許多適合的制度要保持。我們要同香港各界人士廣泛交換意見，制定我們在十五年中的方針政策。”6也就是說，中國一定要收回香港，但收回香港之後要用甚麼政策來治理香港，仍然有很大的討論空間，而且在很大程度上，中共願意維持香港現行的制度，而不去作太多的更動。因此，在中英談判前夕，中共提出“一國兩制”的想法，當然是希望能夠說服英方能與之合作，以免香港問題複雜化，並希望以和平方式而非武力收回香港。1983年6月，鄧小平在會見美國新澤西州西東大學教授楊力宇時針對台灣問題發表了著名的“鄧六條”，7鄧小平主張在一個中國的前提下，台灣可以實行不同於大陸地區的資本主義制度，但不能在國際上代表台灣，台灣不能完全自治，但可以成為一個特區，保留自己的立法、司法和終審權以及自已的軍隊，但不能對大陸構成威脅。8鄧六條提出後，“一國兩制”的構想更加完整。1984年中英聯合聲明簽署，“一國兩制”的政策確定將在九七回歸之後實行於香港，對中共而言，“一國兩制”政策已經確立，之後的工作便是要讓世人理解，何謂“一國兩制”以及“一國兩制”的主要內

容。1984年，鄧小平在會見香港工商訪京團和香港知名人士鍾士元時表示：“一個國家，兩種制度，具體的說就是在中華人民共和國內，十億人口的大陸實行社會主義制度，香港、台灣實行資本主義制度。”9這是中共領導人明確的對“一國兩制”作出明確的定義。鄧小平也提到：“我國政府在一九九七年恢復行使對香港的主權後，香港現行的社會、經濟制度不變，法律基本不變，生活方式不變，香港自由港的地位和國際貿易、金融中心的地位也不變⋯⋯我們對香港的政策五十年不變，我們說的這個話是算數的。”10鄧小平對回歸後的香港做出了承諾，在社會、經濟、法律、生活方式以及香港的地位都不會改變，並做出了五十年不變的具體時間表。此外，鄧小平也同意讓香港人民治理香港，但港人治港有個界線和標準，就是必須以愛國者為主體的香港人來治理香港。1從鄧小平對鍾士元與香港工商界代表的談話可以看出，鄧小平對香港人士是出很大的善意，包括五十年不變以及“港人治港”等中共對港基本方針，都包含在這次的談話中。但鄧小平也對“港人治港”留下了伏筆，也就是必須以愛國人士為主，唯有愛國人士才能治理香港，至於何謂“愛國人士”，鄧小平僅做出了籠統的定義，也為回歸後特區政府統治班底的組成，是否可以代表香港的人民，埋下了變數。（二）“一國兩制”的理論內涵：前提是一個中國“一國兩制”最重要的目的是希望能達到求同存異，而其又以一個中國做為發展的前提，故北京方面才將其視為可行的政策。也就是中共不堅持一個意識形態下的統一中國，接受主權統一的一個中國，也接受在主權統一的情況下，中國國內可以含有兩種不同的意識形態，也就是“兩制”的概念。但此“兩制”的概念卻非平等，必須有主從關係的兩種制度。12對中共而言，一國原則基本要求是維護領土完整和國家主權。所以，“一國兩制”中，“一國”才是目的，“兩制”僅是達成“一國”的手段；“一國”是前提、是基礎也是根本原則。相較而言，“一國”的地位最為重要，若無法維持“一國”的原則，那麼兩制的意義也就不存在了，13“一國

兩制”的工具性表露無遺。所謂“一國”，便是以中華人民共和國的主權統一為前提。實行“一國兩制”的目的，是要“解決國家的主權和統一問題，如果離開了祖國的統一，離開了對香港恢復行使主權，一切問題都無從談起。這是前提。”14也就是說，“一國”是“一國兩制”的核心價值，問題在於中國統一。只有中華人民共和國才是得到國際上承認的中國合法政府，採用的是社會主義制度。只有在國家主權和領土完整得到保障的情況下，“一國兩制”才能實施。15其次，“兩制”並不是平行的兩種社會制度，也不是相互對立、排斥的政治實體，而是以中國大陸的社會主義制度為主體，中國實施的是社會主義制度，而香港實行的是例外的資本主義制度，北京方面的設想是，在“兩制”之下，中國境內可以容許兩種制度長期並存，共同發展，香港可以維持其原有的社會經濟制度、生活方式不變、同外國的經濟文化關係不變，私人財產、房屋、土地、企業所有權、合法繼承權和外國投資等方面也都可以得到切實保障，因此可以繼續保持穩定與繁榮。16雖然實行不同的制度，但決定“一國”性質的是社會主義制度。如此一來，中共就可以確保“一國兩制”不會變質，不會變成類似具有和平演變的性質，只要以社會主義為主體的中國不變，“一國兩制”也就不會改變。17但所謂不變的前提是中國的社會主義不變，也就是鄧小平所指出的五十年間，不改變大陸的社會主義制度，也不改變香港的資本主義制度，是“相互保留原來完整形態的兩種制度在一國之內長期並存”。18在這樣的條件下，部分地區和範圍內實行資本主義，就不會改變中國的社會主義性質，19因此，資本主義可以補充社會主義經濟發展的不足，將有利社會主義的發展。三、中央政策支持下的橫琴新區（一）廣東與澳門合作開發橫琴的重大意義1.有利於澳門經濟適度多元變展和維護澳門地區長期繁榮穩定

澳門受限於土地狹小，產業佈局難以展開，因此造成產業單一的問題與風險。2009年國務院的《政府工作報告》要求進一步加強內地與港澳的合作，鞏固香港國際金融中心地位，促進澳門經濟適度多元發展。澳門經濟適度多元發展和維護澳門地區長期繁榮穩定是中共中央“一國兩制”下的發展目標及策略。2.有利於共建珠澳國際都會區，提升區域競爭力另外，珠澳合作開發橫琴，共建珠澳國際都會區，重塑珠澳發展新優勢，藉珠澳合作帶動城市帶的競爭不僅有利粵港澳緊密合作，也可藉由相互合作提高珠三角的國際化程度。橫琴新區是中共積極開發的一個新的合作典範，由於橫琴的開發涉及到兩種不同的制度和體制，20因此制度和體制若能透過磨合有利於共建珠澳國際都會區，提升區域競爭力。（二）珠澳合作存在問題的原因分析1.制度與體制因素由於“一國兩制”的特殊制度安排，澳門博彩業在內地是被禁止經營的行業，但在澳門屬於合法產業，得以存在及發展。製造業曾經是澳門支柱產業的出口加工業受到全球成衣和紡織品配額的取消、工廠北移等影響而逐漸式微，而令澳門經濟結構更依賴博彩業的發展。2.開發與管理關係的問題為落實《粵澳合作框架協議》及加強粵澳兩地廉政建設的交流和合作，澳門廉政公署與廣東省監察廳於2013年1月10日在珠海簽署《粵澳廉政建設交流與合作意向書》，建立粵澳兩地廉政建設合作機制，積極推動粵澳廉政建設穩步發展。21根據《合作意向書》，粵澳兩地將配合《粵澳合作框架協議》落實興建港珠澳大橋的計劃，協議雙方開展大型基建工程防貪制度和教育的交流，探討有效的制度預防腐敗建設策略。《合作意向書》的簽定意味着粵澳兩地都有打擊貪污及貪腐的共識，有助粵澳兩地廉政機關進一步加強交流合作，推動建立更常態化的合作機制。《橫琴總體發展規劃》通過後，廣東省政府成立了規格為副廳

級的“橫琴開發區管理委員會”22；珠海和澳門也成立了“珠澳城市規劃與跨境交通研究工作小組”等兩地政府間的合作組織23。但盡管澳門和廣東及珠海都設立了研究小組，但針對開發的主軸粵澳兩地始終有不同的基調，本研究計劃受訪者澳門學者柳智毅表示，珠海與廣東省政府對於橫琴新區下的“粵澳合作項目”手法不僅強硬，且與澳門想要發展的項目不同，一旦“粵澳合作橫琴項目”涉及利益問題，珠海與廣東省就會企圖排除澳門，這與國務院當初給予珠海及澳門的立意不同。目前除了澳門大學是澳門獨立自主，其餘皆由珠海及廣東省政府為其發展主軸。從訪談的結果來看便能發現兩地缺乏協調意識，由於珠澳長期以來各自為政，以致於在建設與機制的合作基礎上尚缺乏協調。四、中央政策支持下澳門的機遇（一）澳門的旅遊業發展契機橫琴的海島型生態環境為澳門提供了旅遊產業的另一項新的選擇，澳門先天缺乏生態及土地資源，澳門的觀光旅遊業若能以橫琴的資源相互合作便能提升澳門旅遊的多元化。我們認為未來澳門的觀光旅遊可以以橫琴為紐帶，由澳門延伸到橫琴乃至中山、江門。這不僅可以開發珠江西岸旅遊新契機，中國大陸的觀光旅遊產業亦可借鏡澳門旅遊服務業多年來的經營經驗，提升橫琴及大陸觀光旅遊產業的發展潛能。（二）澳門的教育業發展契機就澳門大學橫琴校區而言，澳門認為新校區不僅能提供師生更廣闊的空間也能提供教育及科技技術的結合，從而成為珠三角重要的人力資源平台。澳門大學橫琴校區可容納10，000至15，000名學生，澳門政府致力打造澳門大學為一流的學校，那麼在重金策略下，本研究計劃認為澳門大學未來20年內可望能成為亞洲重點大學之一。（三）澳門的文創業發展契機中國大陸另一個經濟特區南沙，已經規劃廣束與港澳之間的合

作。根據《橫琴規劃》橫琴新區將預留120萬平方米當作文創、動漫基地的用地，未來該項目都透過招商引資，引進相關文創人才建設“合作建設橫琴文化創意區”中央與澳門之間的整合未來將面臨許多挑戰，這些挑戰主要來自於制度上的差異，這個差異包括管理制度與管轄權的分歧，從中央與澳門整合的歷史來看，本文認為廣東與澳門長期以來雖然文化相仿，但一旦涉及到資源分配的問題時就會形成觀念及利益上的爭執。簡單來說，本文認為澳門對於橫琴開發與珠海的積極度不同，一方面是因為珠海具有對橫琴實質的管轄權，因此珠海方面認為橫琴新區的投資廠商不限於港澳地區的廠商，它們更歡迎台商及國際大型企業進入橫琴開發與投資。但就澳門而言，澳門認為在橫琴新區中共只授予澳門大學實質的權力，因此凡涉及橫琴新區的投資項目，澳門僅推薦澳門廠商參與（中醫藥科技產業園區，澳門雖擁有51％的股權）。過去十幾年來澳門及廣東在中共中央有關部門的指導下，澳門與中國大陸逐漸建立起一些機制與合作制度，隨着粵澳的經濟體制越來越融合，“創新”機制不僅是為了消彌粵澳兩地的體制限制，另一方面更是希望藉由區域合作擴大粵澳的效率與經濟利益。總之粵澳兩地應該設立一個常態性的對話機制，建立常態性的對話才能消彌粵澳兩地的本位主義。參考書目：1、中共中央文獻研究室編：《一國兩制重要文獻選編》，北京：中央文獻出版社，1997年。2、中共中央台灣工作辦公室與國務院台灣事務辦公室：《中國台灣問題》（幹部讀本），北京：九洲圖書，1998年。3、施漢榮：《‘一國兩制’與香港》。廣州：廣東人民出版社，1995年。4、柳智毅、阮建中：《珠澳合作開發橫琴專題研究—澳門如何參與》，澳門：澳門經濟學會，2010年。。24

5、柳智毅：《澳門與區域經濟協作發展研究》，澳門：澳門經濟學會，2012年。6、張玉曉：《關於香港特區基本法解釋衝突解決機制的思考》，濟南：山東大學碩士論文，2007年。7、程林勝編：《鄧小平“一國兩制”思想研究》，瀋陽：遼寧人民出版社，1992年。8、蕭蔚雲：《一國兩制與香港特別行政區基本法》，香港：文化教育出版社，1990年。註釋：1.李剛，《深閱讀：“分線管理”先行先試》，中國共產黨新聞網，2011年8月5日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/64093/82429/83083/15335811.html。2.葉九條的內容為：（一）為了盡早結束中華民族陷於分裂的不幸局面，我們建議舉行中國共產黨和中國國民黨兩黨對等談判，實行第三次合作，共同完成祖國統一大業。雙方可先派人接觸，充分交換意見；（二）海峽兩岸各族人民迫切希望互通音訊、親人團聚、開展貿易、增進瞭解。我們建議雙方共同為通郵、通商、通航、探親、旅遊以及開展學術、文化、體育交流提供方便，達成有關協議；（三）國家實現統一後，台灣可作為特別行政區，享有高度自治權，並可保留軍隊，中共政府不干預台灣地方事務；（四）台灣現行社會、經濟制度不變，生活方式不變，同國外的經濟、文化關係不變。私人財產、房屋、土地、企業所有權、合法繼承權和外國投資不受侵犯；（五）台灣當局和各界代表人士，可擔任全國性政治機構的領導職務，參與國家管理；（六）台灣地方財政有困難時，可由中央政府酌情補助；（七）台灣各族人民、各界人士願回祖國大陸定居者，保證妥善安排，不受歧視，來去自由；（八）歡迎台灣工商界人士回祖國大陸投資，興辦各種經濟事業，保證其合法權益和利潤；（九）統一祖國，人人有責。我們熱情歡迎台灣各族人民、各界人士、民眾團體通過各種渠道、採取各種方式提供建議，共商國事。中共中央文獻研究室編，《一國兩制重要文獻選編》（北京：中央文獻出版社，1997年），第5-6頁。3.《一個國家兩種制度提法正式使用》《華夏經緯》，http://big5.huaxia.com/zt/pl/08-068/1273888.html4.中共中央文獻研究室編：《一國兩制重要文獻選編》（北京：中央文獻出版社，1997年），第8頁。5.同上，第9頁。6.同上。

7.“鄧六條”的內容為：（一）台灣問題的核心是祖國統一。和平統一已成為國共兩黨的共同語言；（二）制度可以不同，但在國際上代表中國的，只能是中華人民共和國；（三）不贊成台灣“完全自治”的提法，“完全自治”就是“兩個中國”而不是一個中國。自治不能沒有限度，不能損害統一的國家的利益；（四）祖國統一後，台灣特別行政區可以實行同大陸不同的制度，可以有其他省、市、自治區所沒有而為自己所獨有的某些權力。司法獨立，終審權不須到北京。台灣還可以有自己的軍隊，只是不能構成對大陸的威脅。大陸不派人駐台，不僅軍隊不去，行政人員也不去。台灣的黨、政、軍等系統都由台灣自己來管。中央政府還要給台灣留出名額：（五）和平統一不是大陸把台灣吃掉，當然也不能是台灣把大陸吃掉，所謂“三民主義統一中國”不現實；（六）要實現統一，就要有個適當方式。建議舉行兩黨平等會談，實行國共第三次合作，而不提中央與地方談判。雙方達成協定後可以正式宣佈，但萬萬不可讓外國插手，那樣只能意味着中國還未獨立，後患無窮。中共中央文獻研究室編，《一國兩制重要文獻選編》，第12-14頁。8.王維新：《中共的“一國兩制”政策及其在香港的實施》《中山學報》，第21期，2000年12月，第116頁。9.中共中央文獻研究室編：《一國兩制重要文獻選編》，第17-18頁。10.同上，第17頁。11.同上，第20頁。12.王維新：《中共的“一國兩制”政策及其在香港的實施》《中山學報》，第116頁。13.張玉曉：《關於香港特區基本法解釋衝突解決機制的思考》濟南：山東大學碩士論文，2007年，第37頁。14.蕭蔚雲：《一國兩制與香港特別行政區基本法》香港：文化教育出版社，1990年，第4頁。15.“在一國兩制中，一國是前提和基礎，首先要看到一國。一國和兩制不是平分秋色，不是半斤八兩。我的理解是，如果沒有一國，我們確實許多事情辦不了。首先，沒有一國，沒有強大的祖國，不可能在一九九七年收回香港。要想在香港實行資本主義制度和政策，這在背後有內地的支持；如果沒有內地十二億人口的支持，沒有內地實行改革開放政策，就沒有“一國兩制”，也不可能在香港實行兩制。所以“一國兩制”的前提和基礎，首先是一國，不能離開這個前提。”見蕭蔚雲，《關於香港特別行政區基本法的幾個問題》，《法學雜誌》，第5頁。16.中共中央台灣工作辦公室與國務院台灣事務辦公室，《中國台灣問題》（幹部讀本）北京：九洲圖書，1998年，第62頁。17.施漢榮：《“一國兩制”與香港》廣州：廣東人民出版社，1995年，第35頁。18.程林勝編：《鄧小平“一國兩制”思想研究》瀋陽：遼寧人民出版社，1992年，第54頁。19.《香港長期繁榮穩定的根本保證》，《人民日報》，2004年2月20日。20.柳智毅、阮建中：《珠澳合作開發橫琴專題研究—澳門如何參與》澳門經濟學會，2010年，第10-11頁。

21.《粵澳簽署廉政建設交流合作意向書》，澳門新聞局，2013年1月10日，http://www.gcs.gov.mo/showNews.php？DataUcn＝66649&PageLang＝C22.該機構為廣東省人民政府派出機構並委託珠海市人民政府管理，規格為副廳級。23.柳智毅、阮建中：《珠澳合作開發橫琴專題研究—澳門如何參與》，第37-39頁。24.柳智毅：《澳門與區域經濟協作發展研究》澳門經濟學會，2012年，第81頁。

論“一國兩制”理論的變與不變王禹*一、問題的提出1997年7月1日香港回歸，及1999年12月20日澳門回歸，標誌着我國政府運用“一國兩制”構想成功解決了香港問題和澳門問題。又從1997年7月1日及1999年12月20日到現在，香港基本法實施15年以來，澳門基本法實施13年以來，“一國兩制”取得了成功實踐和舉世矚目的成就。然而，正如鄧小平所說，“‘一國兩制’是個新事物，有許多我們預料不到的事情”1，“一國兩制”實踐的繼續發展，尤其是香港基本法和澳門基本法在實施過程中不斷遇到一些新的情況和新的問題，這就在客觀上要求我們進一步完善基本法的制度和機制，對“一國兩制”理論進行更深層次的探討。這裡既包括中央與特別行政區關係的制度和機制，也包括特別行政區內部的制度和機制，既包括中央在特別行政區行使的權力，也包括特別行政區內部的行政管理、立法和司法機關在政治體制下的相互運作問題。更進一步看，“一國兩制”在發展過程中遇到的問題，既包括政治問題，也包括經濟問題，既涉及依法施政的問題，也涉及香港基本法和澳門基本法的正確理解問題，既包括一些具體的技術管治問題，也包括一些深層次的矛盾問題。這就要求我們從一個更高的角度去理解和審視“一國兩制”構想，在新的時代背景下去豐富和發展“一國兩制”理論。豐富和發展“一國兩制”理論，這裡就有一個“一國兩制”理論的變與不變的問題。“一國兩制”理論的宗旨是運用和平方式解決歷史上遺留下來的國家統一問題，維護國家主權，保持香港和澳門的繁榮穩定，這就是“一國兩制”理論的不變。“一國兩制”在新的時代背景下面對新的任務，以及需要解決香港基本法和澳門基本法在具體實施過程中不斷出現的新問題，這就是“一國兩制”理論的變。*澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員

二、當初提出“一國兩制”理論的時代背景已經變化既然要討論“一國兩制，理論的變與不變問題，就必須認識到當初提出“一國兩制”理論的時代背景在今天已經發生了根本性變化。1981年9月30日，全國人大常委會委員長葉劍英提出台灣回歸祖國實現和平統一的九條方針政策，即所謂的“葉九條”，這是中國政府有關“一國兩制”理論的最早權威論述。1982年1月10日，鄧小平指出，“‘九條’，實際上就是‘一個國家，兩種制度’”21982年9月24日，鄧小平在會見英國首相撒切爾夫人時指出，中國政府在宣佈1997收回香港的同時，還要宣佈1997後香港所實行的制度和政策。3鄧小平在這次會談中對香港問題的全面闡述，標誌着“一國兩制”構想已經成熟，香港問題的解決就是按照鄧小平提出的“一國兩制”理論進行的。4“一國兩制”是中國共產黨和中國政府在上個世紀80年代初提出的解決國家統一問題的戰略構想，是中國大陸在結束文化大革命以後思想解放的產物，是中國政府和中國共產黨重新恢復實事求是的思想路線，並將全黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設的背景下提出的。然而，隨着時代變化和社會發展，“一國兩制”的理論從提出到現在已有30多年，收回香港和澳門以後，“一國兩制”的實施亦分別有15年和13年，尤其是隨着我國改革開放的深入發展，經濟建設和社會發展取得舉世矚目的成就，當初提出“一國兩制”的時代背景和社會基礎已經發生了巨大乃至根本性的變化，“一國兩制”要面對和解決的問題也已經發生變化。第一，“一國兩制”提出的時代是一個意識形態嚴重對立的特代。所謂意識形態的嚴重對立，是指當時中國大陸還存在着對社會主義和資本主義的僵化理解，尤其是從1957年下半年開始到中共十一屆三中全會以前，由於“左”的思想的指導，中國大陸對外閉關自守，對內以階級鬥爭為綱，在“甚麼是社會主義”及“如何建設社會主義”的問題上完全照搬蘇聯的斯大林模式。5

這種僵化的理解，主要表現在：（1）將社會主義與公有制，資本主義與私有制，不加區別地劃上等號，認為社會主義就是公有制，資本主義就是私有制。越公就越是社會主義，越私就越是資本主義；（2）將社會主義與計劃經濟，資本主義與市場經濟，不加區別地劃上等號，認為社會主義就是計劃經濟，資本主義就是市場經濟；（3）將西方的人權與法治等概念視為是資本階級為維護自已統治而用來欺騙人民的虛偽概念，並簡單地認為資本主義就是資產階級的統治。這種機械僵化的理解，使得社會主義與資本主義處於一種非此即彼的根本對立關係，以至於當時做甚麼事情都有問一個“姓社姓資”的問題。香港基本法和澳門基本法的序言和總則第5條規定，特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變，就是這種意識形態對立在法律上的表現。第二，“一國兩制”提出的時代不僅是中國對社會主義與資本主義缺乏全面認識和正確理解的時代，而且也是中國重新打開國門再次認識世界的時代。中國大陸在提出“一國兩制”理論以前，剛剛從文化大革命的陰霾裹走出，國民經濟發展緩慢，主要比例關係長期失調，經濟管理體制嚴重僵化。人民生活水準基本上沒有提高，反而在某些方面甚至下降。中國不僅沒有縮小與發達國家的差距，反而是拉大了差距。在當時，大陸的貧窮與港澳的富裕，大陸的落後與港澳的開放，構成鮮明的對比。《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》就是在這樣一種社會條件下出台的。香港基本法和澳門基本法也是在港澳地區具有一種優越感的社會背景下起草的。中國大陸現在經過30多年的改革開放，無論是城市的景色面貌，還是人民的起居飲食，都已經發生了翻天覆地的變化。中國社會由封閉、貧窮和落後變化到開放、富強和文明，從原來的缺乏生機變化到充滿活力。先進生產力不斷發展，經濟發展和社會進步取得了顯著成就，中國的經濟總量已經躍居世界第二6，綜合國力不

斷提前，國際地位不斷上升，人民當家作主的民主意識不斷增強，憲法亦明確把建設社會主義法治國家、尊重和保護人權寫進修正案。7社會主義中國的精神面貌發生了根本性變化。當代的中國，正是重新定義中國與世界關係的中國。這個時代正是一個中國重建自信的時代，正是中國重建道路自信、理論自信、制度自信的時代，正是中國建設文化自信和構築中國夢的時代。第三，我國政府運用“一國兩制”解決香港問題和澳門問題，當初的重點在於收回被外國佔領的領土和解決國家統一問題，因此，對於收回領土後的國家權力和制度運作的統一，以及特別行政區制度在整個國家管理體制中的運作，缺乏足夠的經驗和認識。廖承志就曾在多個場合指出香港回歸以後的變化，就是“少個總督大人”，“英國旗要下來”，“不會有總督了”，其餘照舊，維持現狀。《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》，主要是從如何維持香港和澳門原有的資本主義制度繼續有效運作的角度來寫的。香港基本法和澳門基本法只是保留了中央作為主權國家必須行使的必不可少的幾種權力，如外交和國防，宣佈戰爭狀態和進入緊急狀態等，以及建立和維持特別行政區所必然要求的權力，如任命行政長官和政府主要官員、解釋基本法和修改基本法，等等。對於高度自治範圍內的事務，中央政府承諾不予干預，並提出了井水不犯河水的形象比喻。9這種承諾的背後，是建立在這樣一種邏輯基礎上的：香港和澳門實行資本主義制度，而中國政府和中國共產黨是建立在社會主義制度之上的，這是兩種根本對立的社會制度和管治方法。因此，香港特別行政區和澳門特別行政區的繼續繁榮穩定，其資本主義制度的繼續有效運作，有賴於當地的高度自治和“港人治港”、“澳人治澳”為了維護這種高度自治和當地人治理原則，繼續保持香港和澳門的繁榮穩定，《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》把一些本應屬於主權範圍內的權力授予特別行政區行使，其中最典型的莫過於終審和貨幣發行的權力。香港基本法和澳門基本法還把一些本應由。

中央政權處理的事務授權給特別行政區處理。如維護國家安全，本應屬於中央立法的範圍，其第23條授權特別行政區自行立法。10兩部基本法的附件一和附件二，本身就是基本法的組成部分，正如基本法的修改和解釋，本是中央的權力，卻授權給特別行政區通過後報全國人大常委會批准和備案。11二、“一國兩制”在新的時代背景下面臨的問題在新的時代背景下，“一國兩制”面臨的問題可以歸納為善治問題、發展問題、融合問題和平台問題。（一）善治問題善治問題，是指尋找一種更好的管治方式的問題。特別行政區的善治問題，是指特別行政區政治體制在“一國兩制”架構下的良性運作問題。12香港基本法和澳門基本法都明確規定了特別行政區的政治體制。這個政治體制大致包括以下四個原則：（1）地方政權；（2）行政主導；（3）行政與立法互相制約又互相配合13；（4）司法獨立。其中，行政長官具有地區首長和行政首長的雙重地位，對中央人民政府和特別行政區負責。14行政長官具有廣泛職權，在特別行政區內部諸種權力關係中處於核心地位，在中央和特別行政區的關係上，又起着承上啓下的作用。這種政治體制可以稱為行政長官制。15政治體制是指管治權力的設置和分配問題。行政長官制作為特別行政區的政治體制，既包括中央對特別行政區的管治權力，也包括特別行政區行政、立法、司法諸機構對特別行政區的管治權力。這兩種管治權力相輔相成，而不能將其理解為是互相對立的。因此，在“一國兩制”的憲法架構下，善治問題不僅僅屬於特別行政區的內部事務，而且也涉及到中央人民政府在特別行政區的權力行使和權威建設問題。行政長官制的重要特點在於行政長官相對集權，並對中央人民

政府和特別行政區負責。這兩種負責都是實質性的，尤其在中央層面上，隨着“一國兩制”實踐的推進，要進一步建設行政長官向中央人民政府負責的機制，包括述職和報告重大事項，執行中央人民政府依法發出指令16，等等。在特區層面上，既要強調行政主導，也要強調權力的互相制約，在權力的互相制約過程中，鞏固和加強行政主導，並且在各種權力的互相運作過程中，強調中央的權力本身就是特區政治體制的重要組成部分。善治既包括責任政府、法治政府和陽光政府的概念，也包括政府的管治能力，政府官員的管治水平，以及政府與居民的良好互動。這裡還包含着民主發展的問題。尤其是香港基本法明確規定了行政長官和立法會全體議員最終達致普選產生的政制發展目標。17澳門基本法沒有類似的規定，但是也存在着進一步發展民主的問題。這是我國政府在香港特別行政區和澳門特別行政區實行“一國兩制”、高度自治和“港人治港”和“澳人治澳”不能不回答的問題。（二）發展問題香港基本法和澳門基本法的序言明確指出，為了維護國家的統一和領土完整，有利於香港的繁榮穩定，及澳門的社會穩定和經濟發展，在特別行政區實行“一國兩制”。這就說明，保持香港和澳門的繁榮穩定，進一步建設好和發展好香港和澳門，是實施香港基本法和澳門基本法的基本原則之一。香港在回歸前就已經是國際金融中心、貿易中心和航運中心。香港回歸後繼續保持了這些地位。澳門回歸前的本地區生產總值是負增長，回歸以後迅速實現了正增長，尤其是2003年賭權開放以後，經濟進入了急劇發展的階段。這都說明“一國兩制”在香港和澳門回歸以後的實踐是成功的，而且“一國兩制”本身就為香港和澳門繼續保持長期的繁榮穩定提供制度優勢和制度保障。然而，香港和澳門都還同樣面臨着繼續發展的挑戰。發展就有一個發展定位的問題。而且，一個地區的地理位置和環境對其經濟發展有重要的影響意義。香港與澳門，位於珠江口東西兩側，與廣

東構成天然的合作夥伴。粵港澳三地在過去年代，特別是近20年的各自發展均不同程度地得益於區域合作。香港和澳門回歸後，三地更應該將各自的優勢進一步優先組合為區域整體優勢，有必要做好各自的發展定位及互相認同。18在粵港澳三地經濟走向更高形態區域合作進程中，香港過去是主要火車頭，香港地位和價值的合理認定是關係到香港本身以及相關地區共同利益和共同發展的突出問題。不過，隨着周邊地區的發展及“一國兩制”實踐的深入推進，香港亦應與時俱進，不可再以過去那種居高臨下的心態看待別人，切實配合定位做好心理調整。19澳門基本法雖然規定可以繼續保留博彩業，20但亦不能全面依賴博彩業，而應當是“突出重點，兼顧多元”，21在以博彩業為龍頭產業的前提下，堅持博彩經濟與非博彩經濟、傳統產業與非傳統產業並舉的發展方針，堅持產業適度多元化。2應當繼續鞏固香港作為國際金融、貿易、航運、物流、高增值服務中心和澳門作為世界旅遊休閒中心的地位。23更應當將粵港澳的合作提升到國家發展戰略層面。24香港與澳門應該學會在國家發展規劃裡定位自己。隨着自由行不斷擴大，陸續簽署實施更緊密的經貿合作，大形跨境基建專案的推進，人民幣業務不斷擴展，珠港澳大橋的規劃和興建，這就說明特別行政區不可能自外於國家的發展而孤立發展，特別行政區還必須認識到自已就是國家發展的建設者和受益者。發展還應當以人為本。發展不僅意味着經濟規模的擴大，還應當包括經濟和社會生活素質的提高。因此，不能簡單地將發展理解為單純的經濟增長，還應當包括社會的建設和進步。發展還需要一個全新的現代發展觀，包括現代定位觀、現代競爭觀、現代合作觀、現代開拓觀和現代創新觀等，要有一系列認識的轉變和調整。25（三）融合問題鄧小平曾多次指出，香港和澳門在其回歸以後實行“一國兩制”五十年不變，五十年以後也不會變，五十年內是不能變，五十

年以後是不需要變。2650年以後“不需要變”，是因為“到了五十年以後，大陸發展起來了，那時還會小裡小氣地處理這些問題嗎？”27這是指中國大陸經過50年的改革與發展，中國大陸與港澳兩地的經濟於社會發展水準已經接近，互相認同和互相融合。經濟合作可以帶來共同進步和互相融合。尤其是在粵港澳三地合作機制的演進中，應當進一步推進重大基礎設施對接和通關便利化，實現人流與物流的雙向暢通無阻，大力加強產業合作，共建優質生活圈既創新合作方式，應當鼓勵在協商一致的基礎上，共同編制區域合作規劃，共建跨境生態保護區。更有必要進一步完善粵港、粵澳兩地行政首長聯席會議及其機制，完善有關傳染病疫情資訊通報與聯防聯控、突發公共衛生事件應急合作機制和食品、農產品衛生事件互通協查機制。28融合不僅包括經濟融合，而且也包括在基本法框架下的兩地法律文化和法律解釋機制的融合，既包括兩地的互相合作，也包括取長補短、互相借鑒。在兩地融合的過程中，只有在“一國兩制”的架構下，才能妥善處理兩地不同的經濟利益訴求和社會管治體制，如全國人大常委會在2006年授權香港特別行政區在深圳境內建立口岸區，實行“一地兩檢”29，2009年授權澳門特別行政區管轄設置橫琴島的澳門大學新校區。這些舉措不能採用土地直接劃撥的方式，而在只能在“一國兩制”的架構下租用內地土地的基礎上，授權特別行政區管轄。30因此，既要融合，也要依法，而且要在依法融合的過程中更需要對“一國兩制”的正確理解和創新精神。融合是全面和全方位的融合，通過港澳與內地的經濟交流與合作、文化與法律融合，在“一國兩制”實踐的深入推進過程中，使得“一國兩制”中的“兩制”可以通過制度的安排加以溝通形成制度共同體31，從而在更高的基礎上形成命運共同體。融合的實質是國家認同和民族認同。而且，融合不僅包括特別行政區與中國內地的融合，還應當包括特別行政區內部不同族群、不同國籍人士的融合。

（四）平台問題所謂平台問題，是指發揮對外交流平台作用。香港基本法和澳門基本法都規定特別行政區在中央人民政府授權範圍內有自行處理有關對外事務的權力。32香港和澳門可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、體育等領域以中國香港和中國澳門的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議。33香港和澳門回歸後，積極利用基本法賦予的處理對外事務的權力，繼續參與國際事務，與國際夥伴維持緊密聯繫，促進社會的對外交流，提升城市的國際競爭力。賦予特別行政區以對外事務權力，對於中央政府來說，不僅僅是賦予其高度自治的權力，也不僅僅是發展香港和澳門的對外聯繫，更重要地是，是如何借助香港與澳門這個平台，協助中國大陸進一步擴展對外開放，進一步協助中國經濟融入全球經濟，進一步協助中國走向世界。因此，如何看待發揮香港和澳門在中國對外開放格局中的作用，是必須研究和明確的重要問題。34平台原指曬台，及生產和施工過程中，為操作方便而設置的工作台，而在物質文明和精神文明高度發達的今天，平台一詞有了它更為廣泛的內涵，用來表示人們進行交流、交易、學習的具有很強互動性質的舞台。香港和澳門都經歷了英國和葡萄牙的長期管治，與英國和葡萄牙不可避免地存在着特殊的關係和利益紐帶。因此，香港可以作為中英友誼的紐帶和中國與英語系國家、普通法國家友好合作的重要平台，澳門可以作為中葡友誼的紐帶和中國與葡語系國家友好合作的重要平台，在國家外交戰略和中國對外開放格局中發揮重要作用。三、國家認同和制度建設香港和澳門在繼續推進“一國兩制”實踐的過程中，除了面對上述的善治問題、發展問題、融合問題和平台問題外，還有各自面對的突出問題。這在香港，主要表現為國家認同問題，而在澳門，主要表現為制度建設問題。

國家認同，是指公民對自己歸屬某個國家的認知，以及對這個國家的構成，如政治、文化和族群等要素的評價和情感。香港回歸和澳門回歸無疑觸及到國家認同問題，這在香港尤其為甚。香港有相當部分人士除了長期受西方價值觀影響外，對中國大陸的社會體制深深疑懼。在有些人心目中，只認同文化上、歷史上的國家概念，排斥政治上即共產黨執政的國家概念，不認同具體的國家中華人民共和國。“一個國家”就是指中華人民共和國，它是具體的、現實的，不是抽象的、虛擬的國家。這是由中華人民共和國憲法所確立的國家主權、國家制度構成的。35特別行政區的設立，是以中華人民共和國對香港恢復行使主權為前提條件的，因此，香港基本法的內容格外突出強調國家主權和國家意識，離開了國家意識，基本法的實施就會走樣，就會偏離基本法設計的軌道和方向。36香港二十三條立法和國民教育事件顯露了香港社會的這種深層次矛盾，這是香港在繼續推進“一國兩制”實踐中尤其要面對的突出問題。制度建設則是澳門在繼續推進“一國兩制”實踐中尤其需要面對的突出問題。澳門基本法規定澳門保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變，確立了原有法律基本保留的原則，但是亦提出了對澳門原有法律需要根據基本法和澳門實際情況進行修改和完善的原則。37許多條文並對原有法律和原有政策提出了進一步完善及提供新的法律保障的規定。38澳門回歸前，在葡萄牙的殖民管治下，法律體系混亂，立法技術落後，管治體制奉行機械程序主義，行政運作效率底下，在過渡期內的法律中文化和法律當地語系化，只是在形式上完成了回歸體現主權的要求，並沒有在實質上達到效果。歐文龍事件，和有關法律、法令與行政法規的爭議，暴露出制度建設在澳門特別行政區的嚴重性和迫切性。四、“一國兩制”的不變“一國兩制”雖然在新的時代背景下面臨着新的任務、新的問題和新的挑戰，然而，所謂萬變不離其宗，這裡其中必有着自己不

變的底線，那就是維護國家主權的宗旨不能變，維護香港與澳門長期繁榮穩定的目標不能變，實行“一國兩制”、“港人治港”和“澳人治澳”、高度自治的承諾不能變。（一）維護國家主權的宗旨不能變鄧小平在談到中國大陸和台灣和平統一的設想時就指出，“問題的核心是祖國的統一”，並指出，特別行政區“可以有其它省市自治區所沒有而為自己所獨有的某些權力，條件是不能損害統一的國家利益”。39這裡就明確指出，我國在香港和澳門設立特別行政區實行“一國兩制”的目的首先是為了維護國家的統一和領土完整。香港基本法和澳門基本法的序言就明確指出了這個基本原則。這是我國在特別行政區實行“一國兩制”不能變的首要原則。維護國家統一和領土完整，包含着以下幾個含義：第一，主權獨立，即國家獨立自主處理對內對外事務不受任何外部勢力的干涉；第二，領土完整，即國家對其領域內的所有領土、領水和領空享有排他性的管轄權；第三，權力統一，即在我國境內，只有一個合法的中央政府，統一行使對國家的管治權力。401997年和1999年以前，維護國家統一和領土完整的原則，是指收回被外國佔領的香港和澳門，解決領土主權問題，而在香港和澳門順利回歸以後，維護國家的統一和領土完整原則，就意味着要維護國家主權的統一行使，維護國家的安全和發展利益。維護國家的安全，就是維護國家不受外部勢力的軍事威脅和政治干預。維護國家的發展利益，不是指某個具體的經濟利益，而是關係到國家發展全域的核心和重大利益。41我國憲法第31條和第62條第（十三）項規定全國人大決定特別行政區的設立及其制度。42香港基本法和澳門基本法序言第三段都明確規定，根據中華人民共和國憲法，全國人大特制定香港基本法和澳門基本法，規定特別行政區實行的制度，以保障國家對港澳基本方針政策的實施。香港基本法和澳門基本法第11條都規定，根據中華人民共和國憲法第31條，特別行政區的制度和政策，包括社會、

經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以基本法的規定為依據。這些規定就說明，特別行政區制度是有憲法的明確依據的，特別行政區制度既包括中央與特別行政區的制度，也包括特別行政區內部的制度。這些制度的所有內容都與憲法有內在的必然聯繫，其背後的法理就是特別行政區制度作為憲法框架之下，是中央對特殊地方實施管理的制度。43因此，隨着“一國兩制”實踐的深入推進，維護國家主權的統一行使，就是維護特別行政區制度在國家管理體制中的統一運作，建設中央在特別行政區的憲制權威和管治制度。（二）維護香港與澳門長期繁榮穩定的目標不能變鄧小平就曾指出，香港繼續保持繁榮，在根本上取決於中國政府在收回香港以後對香港採取合適的政策。44保持香港和澳門的繁榮穩定，不僅對香港和澳門很重要，而且對內地也很重要，是中國的利益所在。45香港基本法和澳門基本法的序言都明確指出，在香港特別行政區和澳門特別行政區實行“一國兩制”，是為了維護國家的統一和領土完整，有利於香港的繁榮穩定，有利於澳門的社會穩定和經濟發展。為了維護香港和澳門的長期繁榮穩定，香港基本法和澳門基本法規定原有的資本主義制度不變，法律制度基本不變，原有的對外貿易、金融體系繼續保留，有權發行貨幣，有自己獨立的司法系統，終審權不到北京。這是香港基本法和澳門基本法為保持長期繁榮穩定的目標，而作出的高度自治的憲制安排。“一國兩制”在香港和澳門的成功實踐，其中一個標準就是能否保持特別行政區的繼續發展。這是中央人民政府治國理政無法回避的重大課題。1997年和1999年以後，正如廖承志在提出“一國兩制”的初期時就指出，“只要對香港繁榮有意的事，我們一定會去做。我們一定會積極支援收回之後繁榮香港的各項工作”46，中央人民政府為繼續保持香港和澳門地區的長期繁榮穩定做了大量工作。如果要在社會主義中國的主權管轄下繼續保持資本主義的香港

和澳門的繁榮穩定，實現長治久安，首先就必須解決在一個國家內社會主義與資本主義的關係。也就是說，不能在繼續持有社會主義與資本主義相互對立、“必須拼個你死我活”的冷戰思維，而應當全面理解國家主體實行社會主義與港澳實行資本主義的關係。47國家主體實行社會主義，與港澳地區實行資本主義，都是基於我國國情和港澳實際的歷史選擇，都是建立在實現國家現代化和民族復興的共同目標和基礎上。48只有正確處理社會主義與資本主義的關係，才能更好地做到堅持“一國”原則與尊重“兩制”差異，保持港澳地區的長期繁榮穩定，才能獲得更堅實的政治基礎和法律保障。（三）實行“一國兩制”、“港人治港”和“澳人治澳”高度自治的承諾不能變中國政府在解決香港問題和澳門問題時，為了維護香港和澳門的繼續繁榮穩定，在堅持國家統一和領土完整的前提下，承諾在香港和澳門建立特別行政區，實行“一國兩制”、“港人治港”“澳人治澳”和高度自治。這個承諾具有國際法效力。《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》都明確指出，關於中華人民共和國對香港和澳門的基本方針政策和聯合聲明附件一對上述基本方針政策的具體說明，中華人民共和國全國人民代表大會將以中華人民共和國香港特別行政區基本法和中華人民共和國澳門特別行政區基本法規定之，並在五十年內不變。《香港基本法》和《澳門基本法》是我國在特別行政區實行“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”和高度自治的法律化和制度化。《香港基本法》和《澳門基本法》作為由全國人民代表大會制定的法律，理應由全國人大進行修改。因此，為使中國政府在聯合聲明裡的承諾具有國內法意義，就必須在法律上對全國人大對基本法的修改作出限制。這個限制已經由香港基本法和澳門基本法明確作出：本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對香港和澳門既定的基本方針政

策相抵觸。49那麼，甚麼是這裡所說的對香港和澳門既定的基本方針政策呢？這就是兩部基本法序言所規定的，國家對香港和澳門的基本方針政策，已由中國政府在《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》中予以闡明。這就與中國政府在兩個聯合聲明裡的承諾銜接起來。鄧小平曾多次指出，“香港在一九九七年回到祖國以後五十年政策不變，包括我們寫的基本法，至少要管五十年”，“聯合聲明確定的內容肯定是不會變的”，“講信義是我們民族的傳統，不是我們這一代才有的。這也體現出我們古老大國的風度，泱泱大國嘛”，並還指出，“五十年以後更沒有變的必要”，“前五十年是不能變，五十年之後是不需要變”，“五十年只是一個形象的講法，五十年後也不會變”五、結語“一國兩制”的提出，是中國大陸上個世紀80年代初在社會主義與資本主義意識形態嚴重對立的背景下提出的。社會主義與資本主義，在當時是被認為“水火不相容”的兩種根本對立的社會制度，而隨着中國大陸對“甚麼是社會主義”及“如何建設社會主義”的深入探討和改革開放的逐步深化，這種意識形態的嚴重對立情況正在改變。我們應該進一步解放思想，與時俱進，有必要進一步全面理解國家主體實行社會主義與特別行政區實行資本主義的關係，而不是走入“不是社會主義吃掉資本主義，就是資本主義吃掉社會主義的老路”51，這兩種制度都是根據我國特定國情和港澳實際問題作出的必然選擇，都是建立在服務於現代化建設和民族復興的基礎上。在統一的中華人民共和國內，社會主義與資本主義，不僅面臨着共同的目標，而且都面臨着共同發展和協調治理的問題。這就是指，“一國兩制”雖然是針對國家統一問題提出的，但是，我們不能停留在將“一國兩制”理論理解為僅僅是“一套國家統一理論”，而且還應當將理解為是“一套國家治理理論”。52這套治理。50

理論，是在中華人民共和國的憲法框架和國家管理制度下運作的，而且必然隨着中華人民共和國的成長而成長。尤其是隨着香港回歸和澳門回歸以後，港澳與內地的交流與合作日益頻繁，“一國兩制”已經表現出向縱深方向發展的趨勢：香港和澳門除了各自面對的國家認同問題和制度建設問題外，都還面臨着善治問題、發展問題、融合問題、平台問題，這就需要在“一國兩制”的實踐中予以逐步解決。實現中華民族偉大復興，是中華民族近代以來最偉大的夢想。而實現中國夢，就必須有中國理論和中國道路，這就是中國特色社會主義理論和中國特色社會主義道路。3“一國兩制”是實現中國夢的重要制度載體，是中國大陸改革開放的表現和產物，也是建設中國特色的社會主義理論的重要組成部分。隨着中國大陸的經濟發展和社會進步，尤其是隨着對中國特色社會主義道路的探索逐漸深入和中國道路的越走越寬廣，“一國兩制”理論及其在香港特別行政區和澳門特別行政區的實踐，也必定煥發出更大的生命力。註釋：1.鄧小平：《會見香港基本法起草委員會全體委員的講話》，1987年4月16日，載《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年，第215-222頁。2.1982年1月10日鄧小平接見來華訪問的美國華人協會主席李耀基的談話。3.鄧小平：《我們對香港問題的基本立場》，1982年9月24日會見英國首相撒切爾夫人時的談話，載《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年，第12-15頁。4.蕭蔚雲：《論香港基本法》，北京大學出版社，2003年，第816頁。5.《中國社會主義建設》，高等學校馬克思主義理論課通用教材，1993年修訂本，遼寧人民出版社，1995年，第5頁，及黃宗良、林勳健（主編）：《冷戰後的世界社會主義運動》，北京大學出版社，2003年，第8-18頁。有關史達林模式的特徵，可參見黃宗良、孔寒冰：《社會主義與資本主義的關係：理論、歷史和評價》，北京大學出版社，2002年，第137-140頁。6.過去十年間，中國經濟年均增長高達10.7％，並在2010年超過日本，成為世界第二經濟大國。2002年人均國內生產總值（GDP）僅為1，135美元的，到2011年劇增至5，432美元，增加了3.7倍。同期，GDP總值也從美國的七分之一增至一半水準。雖

然中國依然存在貧富和地區差巨，但中國東部沿海地區的人均GDP已達到一萬美元以上，生活水準明顯提高。見《澳門日報》2013年3月15日B3版。7.見《中華人民共和國憲法修正案》第13條和第24條。8.“香港維持現狀，社會制度照舊，生活水準照舊，自由港、金融和貿易中心照舊，港幣照舊，與外國貿易、商業來往照舊。不同之處是兩點：一、英國旗要下來了。一九九七年不掛他們的旗了。二、不會有總督了，但會有特別行政區或自治區的長官、主任。”“香港維持現有制度，習慣、金融流通，像現在這樣，不會改變，會改變的是少個總督大人。”見廖承志：《港人治港繁榮香港》，1982年11月20日，載《黨和國家領導人關於“一國兩制”和香港問題的重要論述》，中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室編，2007年，第71-73頁。9.“在‘一國兩制’問題上，我曾在同香港許多工商界人士、香港特別行政區基本法起草委員會委員的談話中引用過中國的一句諺語，叫做‘井水不犯河水’。有的香港人不大理解，說：‘井水不犯河水，河水必定犯河水。’其實我這句話完整地說是：‘井水不犯河水，河水不犯井水。’”見江澤民：《香港必須有一個平穩的過渡期》，載《江澤民論香港澳門問題》，國務院港澳事務辦公室港澳研究所資料室編，2006年8月。10.《香港基本法》和《澳門基本法》第23條規定，特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在特別行政區進行政治活動，禁止特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。11.《香港基本法》附件一第7條和附件二第3條規定，2007年以後各任行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序，如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准和備案。澳門基本法附件一第7條和附件二第3條規定，2009年及以後行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法，如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准和備案12.香港劉兆佳教授在其一部著作中討論了香港管治困難的若干原因，並提出了回歸後新政權的建設問題，見其作品《回歸十五年以來香港特區管治及新政權建設問題》，商務印書館，2007年。13.澳門應當為互相配合又互相制約。14.《香港基本法》第43條和第60條，《澳門基本法》第45條和第62條。15.見蕭蔚雲（主編）：《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門科技大學出版，2005年。16.《香港基本法》第48條第（八）項和《澳門基本法》第50條第（十二）項。17.《香港基本法》第45條第2款規定，“行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。”第68條第2款規定，“立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產

生的目標。”18.楊允中：《論“一國兩制”澳門實踐模式》，澳門理工學院一國兩制研究中心出版，2009年，第300頁。19.同上注，第295頁。20.《澳門基本法》第118條規定，“澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策。”21.何厚鏵在2003年財政年度施政報告裡提出：“突出重點，兼顧多元是促進產業結構調整的基本思路。”22.同主18，第296頁。23.《珠江三角洲地區改革發展綱要規劃》（2008-2020年）（國務院2009年1月8日發佈）。24.莊金鋒：《繁榮穩定大局與一國兩制澳門模式》，澳門理工學院一國兩制研究中心出版，2011年，第232頁。25.同註18，第304-305頁。26.鄧小平：《中國是信守諾言的》，《保持香港的繁榮穩定》，《要吸收國際的經驗》，《會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時的講話》，《一個國家，兩種制度》，載《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社，1993年，第102-103頁、72-73頁、267頁、215-218頁、第59頁。27.《鄧小平論香港問題》（專題摘編），國務院港澳事務辦公室港澳研究所資料室編，2006年10月，第41頁。28.可參考《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》（國務院2009年1月8日頒佈）。29.《全國人民代表大會常務委員會關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》（2006年10月31日）。30.《全國人民代表大會常務委員會關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》（2009年6月27日）。31.祝捷等：《澳珠區域一體化法律障礙及其解決機制》，澳門理工學院一國兩制研究中心，2007年，第9頁。32.《香港基本法》第13條和《澳門基本法》第13條。33.《香港基本法》第151條和《澳門基本法》第136條。34.《香港應當在中國對外開放新格局中發揮更大作用》，http://finance.qq.com/a/20110916/007040.htm（2013年3月13日）。35.駱偉建：《“一國兩制”與澳門特別行政區基本法的實施》，廣東人民出版社，2009年，第19頁。36.冷鐵勳：《從香港國民教育事件看基本法實施中的國家意識的培養》，香港基本法實施十五周年國際學術研討會論文集，中山大學法學院、中山大學法學理論與法律實踐研究中心主辦，2012年9月26日-28日。

37.見《澳門基本法》第5條規定，“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。”第8條規定，“澳門原有的法律、法令、行政法規和其它規範性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其它有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。”38.如《澳門基本法》第100條規定：“公務人員應根據其本人的資格、經驗和才能予以任用和提升。澳門原有關於公務人員的錄用、紀律、提升和正常晉級制度基本不變，但得根據澳門社會的發展加以改進。”第114條規定：“澳門特別行政區依法保護工商企業的自由經營，自行制定工商業的發展政策。澳門特別行政區改善經濟環境和提供法律保障，以促進工商業的發展，鼓勵投資和技術進步，並開發新產業和新市場。”第115條規定：“澳門特別行政區根據經濟發展的情況，自行制定勞工政策，完善勞工法律。”第130條規定：“澳門特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上，根據經濟條件和社會需要自行制定有關社會福利的發展和改進的政策。”39.鄧小平：《中國大陸和台灣和平統一的設想》，在會見美國新澤西州西北大學教授楊力宇時談話的要點（1983年6月26日），見《鄧小平論“一國兩制”》，三聯書店（香港）有限公司，2004年，第5頁。40.我國憲法規定公民有維護國家統一和領土完整的義務，有關國家統一的內涵，可參考蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社，2006年，第287頁。41.張曉明：《豐富“一國兩制”實踐》，載《光明日報》2012年11月26日。42.憲法第31條規定，“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”43.李飛：《深入研究特別行政區制度，推進“一國兩制”偉大實踐---2011年12月6日在一國兩制高級論壇上的講話》，載《一國兩制研究》，2012年第1期（總第11期）。44.鄧小平：《我們對香港問題的基本立場》，1982年9月24日會見英國首相撒切爾夫人時的談話，見《鄧小平論“一國兩制”》，三聯書店（香港）有限公司，2004年，第1-4頁。45.“保持香港繁榮是我們的基本國策”，“維護香港繁榮穩定是中英雙方的共同利益”，“香港的繁榮穩定，不僅對香港很重要，對內地也很重要”，“內地也是穩定繁榮，就越能促進香港發展；反過來說，內地也可以發揮香港的視窗作用。我們應該看到這一點”，見江澤民：《保持香港穩定繁榮是我們的基本國策》，1990年3月20日會見新加波國會議員、總理政治秘書吳博韜時談話的要點，及《我們對香港前途充滿信心》，1994年7月7日會見香港“一國兩制”經濟研究中心理事訪京團時談話的要點，見《一國兩制系列資料》第一輯，中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室編，2007年，第82-83頁。46.廖承志：《港人治港繁榮香港》，1982年11月20日會見香港廠商聯合會參觀訪問團談話。47.吳邦國：《在澳門社會各界紀念澳門基本法頒佈20周年啟動大會上的講話》，2013年2月21日。

48.吳邦國：《在澳門社會各界紀念澳門基本法頒佈20周年啟動大會上的講話》，2013年2月21日，及李飛：《深入貫徹實施基本法開創澳門發展新局面》，在澳門基本法推廣協會舉辦的基本法講座上的講話，2012年12月18日。49.《香港基本法》第158條和《澳門基本法》第144條。50.《鄧小平論香港問題》（專題摘編），國務院港澳事務辦公室港澳研究所資料室編，2006年10月，第34、35、37、40和42頁。51.李飛：《深入貫徹實施基本法開創澳門發展新局面》，2012年12月18日在澳門基本法推廣協會舉辦的基本法講座。52.祝捷等：《澳珠區域一體化法律障礙及其解決機制》，澳門理工學院一國兩制研究中必，2007年，第3頁。53.習近平2012年11月29日在參觀中國國家博物館後的講話及2013年3月17日在第十二屆全國人大第一次會議閉幕式上的講話。

有關“一國兩制”與特別行政區基本法的遐想廉希聖*一、關於“一國兩制”1、“一國兩制”是中國共產黨綜觀國際形勢，根據我國的國情，從實際出發，在尊重歷史和現實的基礎上提出的解決港、澳、台問題，實現國家統一的一項基本國策。它是中國特色社會主義的重要組成部分，是一種極具創造性的科學構想。它的基本內容大體包括：①“一國”是實行“兩制”的前提和基礎。這個“一國”在我國單一制條件下，必然會有中央，香港、澳門都是中央人民政府管轄下的一級地方政權。它們與中央政府的關係是地方與中央的關係。②國家的主體部分實行社會主義制度，特別行政區可以實行原有的資本主義制度，兩種制度並存，“井水不犯河水”③特別行政區享有高度自治權，由當地人管理，即“港人治港”、“澳人治澳”④“一國兩制”不僅有我國憲法的依據，而且有特別行政區基本法的保障。2、國家對港、澳恢復行使主權以來的實踐證明：“一國兩制”已從一種極具創造性的科學構想變成為活生生的現實。實踐證明，它不僅是可行的，而且是成功的，是極具生命力的制度。但隨着實踐的豐富和形勢的發展，“一國兩制”的內涵也要與時俱進。我們當前面臨的課題主要還不是這一制度的成敗問題，而是如何完善這一制度的內涵問題。“一國兩制”的完善與發展涉及到中國共產黨在發展戰略中提出的理論創新和制度創新。因而如何在實踐中豐富這一制度的內涵將成為今後保持這一制度生命力的重要課題。3、在“一國兩制”的內涵中，“一國”的含義是固有的，但*中國政法大學法學院教授。。

對“兩制”的理解尚需深化，而且基本法給了“兩制”發展的空間，例如，高度自治權在基本法中並未被限死（見基本法第20條）。但“一國兩制”的完善不能轉向，也不能異化。也就是既不能變成“一國兩制”，也不能將“兩制”脫離“一國”，只能是在“一國”的框架下，拓展“兩制”的內容，而且“一國兩制”的完善也不能脫離它的終極目標，即要長期保持特別行政區的繁榮與穩定。真實的繁榮要靠經濟發展作支撐，積極的穩定要靠解決民生作保證。脫離了“一國兩制”的終極目標，對它的所謂完善都將不僅毫無意義，而且在實際上是一種倒退。4、在拓展“兩制”內容的過程中，有幾點值得我們思考：①基本法規定的特別行政區保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變（第5條），不是一個時間概念，也不意味着甚麼都不能變。譬如，為了謀求澳門的繁榮，它的產業結構要不要調整，它的經濟政策會不會改變？又譬如，特區的民主要否推進，它的選舉制度會不會變化⋯⋯。總之，不能僵化地理解“五十年不變”，“發展是硬道理”，“改革是發展的道路”②“兩制”的並存是基於對歷史和現實的考慮，有它的正當性和必要性，但“兩制”並存於“一國”之內，不同的社會經濟制度、法律制度，以及意識形態必然有衝撞、矛盾，也有內地與特區利益的博弈。對這些問題的解決，中央和特區政府都要從國家的整體戰略出發，創設出“兩制”的共贏，內地和港澳同胞，都要共同維護國家的主權、統一和聲譽，捍衛中華民族強盛復興的共同利益，共同實現“中國夢”③“一國兩制”的基本內涵是通用的，正因如此，港澳兩部基本法在所體現的基本方針政策方面也是一致的，以至某些方面的規定也是相同的。但兩部基本法又從香港和澳門的實際出發，作出了不同的規定，這說明實施“一國兩制”在香港與澳門可以有體現自身特點的不同模式，即同為“一國兩制”而其具體內容又各有不同。因此，香港和澳門都必須走出一條適合自身發展的“一國兩制”的模式。這就要求必須以創新思維在以往施政經驗的基礎上，。。

凸顯自身的特點和優勢，強化適合自身的發展戰略，去豐富具有澳門特色的“一國兩制”模式，這既是為“一國兩制”注入新的活力，也是為“一國兩制”的發展和完善所作出的貢獻。④特別行政區享有高度自治權是“一國兩制”的核心內容之一。何謂高度自治？這很難從學理上給以準確、科學的定義，只能通過比較而掌握它的概念。有可比性的對象是內地的民族自治地方。比較後的結論是：特別行政區的自治權包括行政權、立法權和司法權都較民族自治地方要大、要高。拓展一下說，它比美國聯邦的州所享有的權力都大。但特別行政區的自治權雖“高”也要有“度”，因為特別行政區畢竟不是一個獨立的政治實體，它和內地的地方單位一樣，也要受國家的直接管轄。國家對特別行政區的主權管治既可表現為授予特別行政區高度自治權，也表現為中央直接行使必須保留於中央的各項權力。國家的主權管治和特別行政區的高度自治權兩者的性質是相同的，目標是一致的，後者只是實現國家主權管治的表現方式，是國家管治地方體制的重要組成部分。因此，有人認為除基本法規定的以外，中央甚麼都不能管，這種認識是值得研究的，在學理上是有瑕疵的。在這個方面，有兩個具體問題值得思考：一是特別行政區自治範圍內的事務中央可否干預？干預的形式、干預的程度是甚麼？完全不干預的後果又怎樣？因為在學理上自治範圍內的事務也是“一國兩制”下的事務，它還涉及到基本法的實施，一旦發生自治範圍內的事務游離於基本法的規定，或出現了損害特別行政區利益，影響了“一國兩制”大局的問題又該如何處理？在這種情況下，中央要不要關注、警示或給予支持和援助？這又算不算是干預？二是國家對特別行政區的主權管治也是“一國兩制”的必然要求，但主權管治與高度自治一樣，也有個“度”的問題，其中包括管治行為的依據問題、程序問題、行為的形式問題、深度問題等等。這些問題都有待於深入探討，在法治的理念下逐步解決。它的解決也是完善“一國兩制”所面臨的重要課題。

二、關於基本法1、如何評價基本法？基本法來之不易，整個起草歷程給我的印象，就是一個字難。因為它完完全全是一個新事物，沒有可供借鑒的經驗，真正是摸着石頭過河。但最終還是依靠兩地草委的智慧完成了起草任務。基本法生效以來的實踐證明，它在把“一國兩制”法律化方面是很圓滿的，各方面也都是接受的，在港澳特別行政區成立後，它所起的作用也是有目共睹的。2、對基本法實施過程中出現的問題如何看？一項方針的被認同，一部全新的法律被實施，總要有個過程。在實施過程中出現這樣那樣的問題是不可避免的。在新舊交替的社會轉換過程中，一般都會伴有或大或小的陣痛。澳門在歷經滄桑之後已重歸祖國懷抱，在“澳人治澳”、高度自治取代殖民統治的歷史變革中，在“一國兩制”這一歷史性的課題面前，即使在最順利的情況下，也需要一定時期的相互磨合、相互適應。我們高興地看到澳門實施基本法的磨合期已基本結束，當今正在沿着遵循基本法的規定，走向美好的21世紀。人們也企盼香港社會的磨合期盡快結束，以便能在基本法的規範下，走上經濟騰飛，民主發展的快車道。3、基本法有修改的必要嗎？對基本法在實施過程中出現的各式各樣的問題，有人認為都是由於基本法存在缺陷造成的。其中，有人認為給了特區不該給的權能（如終審權）；有人認為中央在特區的權能規定得不夠明確、具體，或說基本法對中央在特區的權能限制過多，因此，有必要修改基本法。我認為，現階段修改基本法的迫切性尚不存在。理由是：①基本法在實施過程中所出現的問題其原因是比較複雜的。有的問題是由於不瞭解基本法內容的立法原意，導致理解上的偏差造成的；有的是套用別國的法律制度、法律觀點，用以理解基本法的內容而導致問題的發生；還有的則是基於政治上的考量，有意製造憲政秩序的混亂。我們只有對產生問題的原因作出理性的分析、

判斷才能找出有針對性的解決辦法。將不同原因所產生的問題一概歸結為基本法本身的問題，這無助於問題的根本解決。②兩部基本法雖不是十全十美，無懈可擊，但它們並沒有游離於“一國兩制”的構想，也不存在會影響保持兩個特別行政區長期繁榮、穩定的條款，也就是就，它們不存在必要修改的硬傷。眾所周知，基本法作為憲制性文件，它不是法律大全，有些具體問題的確未作明確規定，這是憲政性文件的特性，而且起草基本法時也不可能預見此後若干年可能出現的實踐中的細節問題，因此，基本法即便有不甚完備之處，靠特區相關部門和行政長官的睿智給以正能量，加之中央在必要時的釋法發揮其解釋原意和補充規定的功能，對基本法不完備之處都是可以彌補的。特別是行政長官的政治智慧將在這方面發揮重要作用，因他負有負責執行基本法的職權。在這方面，可供借鑒的是中央關於修改憲法的指導思想，即可改可不改的暫不改。我認為這個作法對基本法也是適用的。所有這一切，對保持憲制性文件的相對穩定性都是必要的，對特別行政區的長期繁榮、穩定也是有利的。最後，我想以胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告中的一句話作為結語：“全面準確貫徹”‘一國兩制’‘港人治港’‘澳人治澳’、高度自治的方針，必須把堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。”、

闡述“一國兩制”和基本法必須全面和準確——以研究方法為視角駱偉建*“一國兩制”從構想到國家政策，由國家政策上升為國家法律（特別行政區基本法），並付諸實施，在這個過程中，既有理論層面的問題，也有實踐中的問題需要研究。不論解決哪一方面的問題，均涉及到如何理解和解釋“一國兩制”理論和基本法的文本問題。在“一國兩制”和基本法實施十多年的時間裡，我們看到，對“一國兩制”和基本法的不同的理解和解釋會產生出完全相反的見解，直接影響“一國兩制”和基本法的實施。所以，對“一國兩制”和基本法作出正確理解和解釋是十分必要，也是確保“一國兩制”和基本法實施的基礎性問題。本文試圖以研究方法為視角，提出理解“一國兩制”和解釋基本法需要關注的方法問題。一、對“一國兩制”見解紛爭的現象和原因自“一國兩制”提出和基本法實施以來，對“一國兩制”和基本法的理解始終存在爭議，在眾多的爭議中主要集中在以下兩個方面，且對“一國兩制”和基本法實踐產生重大影響，值得引起關注和分析。1.在“一國”與“兩制”關係上的議論常常見到以下幾種片面的說法。（1）完全顛倒“一國”與“兩制”的主次關係某意見認為，“一國兩制”的靈魂在於“兩制”，而不是“一國”，這是個簡單不過的邏輯，如果重點是“一國”，為何不是實行“一國一制”呢？如果重點是“一國”，為何不把香港變成中國南方的一個普通城市？。1（2）割裂了“一國”與“兩制”的關係*澳門大學法學院教授、法學博士

某意見認為，香港實行高度自治就應該像一個“城邦”那樣搞自治。這個自治就是脫離中國的政治體制，變成一個與中國互不干涉的自治城市。2（3）把“一國”與“兩制”變成了對立的關係某意見認為，“兩制”對立“一國”，甚至還有人認為如果不能改變內地的制度，那麼“香港”離家出走也未嘗不可。3（4）將“一國”與“兩制”視為平等關係某意見認為，“一國兩制”是一種平等關係。要解決中港矛盾，必須先讓兩者取得對等；惟有讓“一國”和“兩制”取得對等地位，城邦自治才能得到實踐。42.在中央權力與特區自治權關係上的議論（1）講自治權，不講授權某意見認為，特區的自治權是特區固有的，所以，提出“還政於民”的口號，特區的制度，包括政治體制發展由特區居民自行決定。還有提出特區自治權是“中英共同授權論”5，否定中華人民共和國全國人民代表大會授權特區高度自治。（2）講自治權，卻削弱或否定中央權力A、講選舉權，弱化中央的任命權某意見認為，行政長官選舉結果不能被中央否定。6選舉產生了行政長官人選，中央就應該任命，中央對行政長官的任命應該是形式上的，不能有否決權。“問責局長由行政長官委任已經足夠，中央任命一層應可取消”B、講審判權，否定人大常委會的解釋權某意見認為，人大“釋法”本質上正是把它的意見凌駕於香港法院的意見之上。既然終審法院之上還有人大常委會，那麼終審法院的審判結果就可以因為人大“釋法”結果而改變。這正是損害香港司法“獨立”的最佳寫照。8（3）講對特區負責，不考慮或無須對中央負責。某意見把對中央負責說成是“出賣港人利益”，“出賣高度自

治”。香港行政長官選舉條例中重申“中央根據基本法在任何其它情況下有權罷免行政長官”，也被一些立法會議員批評斷送香港的高度自治。上述現象有一個共同點，就是認識“一國兩制”的方法出了問題，只講“一國兩制”中的某一方面，不講另一方面，或者將“一國兩制”的兩個基本方面割裂和對立起來，破壞了“一國兩制”的整體性。從研究方法角度講，缺乏全面性和兩點論。二、解決紛爭的基本方法一種科學的認識方法必須符合下面兩個要求。第一，人的認識應該符合事物本身的規律。應該從事實邏輯到理論邏輯，前者是基礎，是內容，後者是敘述，是形式，理論邏輯要符合事實邏輯。第二，認識是要揭示事物本身的規律，認識不能無視事物的邏輯，或者片面曲解事物的邏輯，當然更不能代替事物本身的規律。如果本末倒置，必將產生混亂。從上述紛爭中可以發現，一種情況是因片面的認識造成無視事物的客觀邏輯。如，“一國兩制”是整體，不可分割。但有人卻主張“一國”不能“兩制”，“兩制”不能“一國”，用“一國一制”取代“一國兩制”。用特區“一制”取代內地另“一制”另一種情況是因片面理解事物的邏輯，只講事物的一個方面，否定事物的另一個方面，人為的製造客觀事物之間的矛盾。如，原本中央權力與特區自治權是兩個不用互相否定的權力，應該是各盡其責，分工合作的關係。但有人卻主張，講特區自治權就可以忽略中央權力，甚至排除中央權力。如，講特區法院審判權，全國人大常委會就不能行使對基本法的解釋權，否則，就是干預司法獨立，把兩者對立起來。然而，客觀事物是否非如此呢？我們應該還原事物本身的邏輯。在尊重“一國兩制”和基本法的事實邏輯基礎上形成對“一國兩制”和基本法的認識體系，這才是正確認識和理解“一國兩制”

的最好辦法。1.“一國”與“兩制”的事實關係“一國”是基礎，“兩制”是條件。為了實現“一國”才採取“兩制”（1）“一國”是出發點和目的，也是基礎從目的角度講，如果“兩制”不能成就“一國”，那麼“一國”就不會“兩制”。“兩制”對“一國”也就沒有存在的意義。所以，離開“一國”就沒有“兩制”從基礎角度講，“兩制”建立在“一國”基礎之上。抽掉“一國”的基礎，“兩制”放在哪裡呢？“兩制”也就沒有了安生立命之地。（2）“兩制”是實現“一國”的必要條件從實現國家統一角度講，沒有“兩制”難以“一國”。不保留另一制，港澳居民未必接受回歸。港澳不回歸，國家不統一，也就談不上“一國”從維護國家統一角度講，“一國”不能維護“兩制”，那麼，“兩制”就會從“一國”中出走，導致“一國”的分裂。因此，要“一國”就離不開“兩制”，講“兩制”就要堅持和維護“一國”。這就是事物的本身邏輯。2.中央與特區的事實關係（1）中央領導特區，特區對中央負責既然是“一國”，就存在“一國”之下的中央和地方關係，也就有了中央領導地方，地方接受中央領導的實質關係。如果特區可以脫離中央領導，或者特區與中央平起平坐，“一國”怎麼體現和實現呢？中央如何維護特區高度自治，特區又如何維護國家的利益呢？（2）中央行使國家主權性權力，特區行使自治權既然是“一國”，國家有主權，誰行使國家主權，當然由代表國家的中央政府行使。中央不能行使主權，“一國”由誰維護呢？

既然實行“兩制”，特區就有高度自治權，落實“澳人治澳”，高度自治。沒有高度自治，難以維護特區另一制度的運行。（3）中央與特區自治權既有分工，也需要配合中央享有外交權，特區享有對外交易處理權。外交和外事既分工又配合。外交屬於中央負責，對外事務由特區自行處理。但是，特區對外交易處理權必須在服從國家外交政策的原則基礎上進行，並且在中央政府的支持和配合下進行。只有這樣，才能取得成效。事實也證明了這一點，如特區護照免簽證的國家不斷增加就是一例。中央享有國防權，特區享有治安權。國防維護外部安全，治安維護內部秩序。治安要維護駐軍的軍事設施，打擊破壞軍事設施的行為。駐軍在必要時，就特別行政區政府請求中央政府批准協助維護社會治安和求助自然災害。中央享有任命行政長官、主要官員的權力，特區享有行政長官選舉權。行政長官產生的程序是由選舉和任命兩個階段組成，互相配合，才能產生出一位愛國愛澳的行政長官，既讓特區居民滿意，也讓中央政府放心，既能促進特區的經濟發展社會穩定，也能維護國家的主權、安全和發展。特區享有行政管理權，中央政府享有依照基本法規定向行政長官發出指令的權力。支持行政長官依法施政。特區享有立法權，全國人民代表大會常務委員會享有監督權，對不符合基本法有關中央管理的事務，中央與特區關係條款的法律享有發回的權力，維護基本法的權威。特區實行的法律，既包括自身的立法，也包括適用於特區的一部分全國性法律。特區享有司法管轄權，但不能管轄“國家行為”，對涉及“國家行為的事實”，法院要接受中央政府就此發出的證明文件。以上列舉的就是中央和特區關係中的事實邏輯。因此，不論“一國”與“兩制”關係，還是中央與特區關係，都有他們自身的事實關係和邏輯，人們的認識任務就是如何準確全面地理解和把握他們之間的事實關係和邏輯。

三、構建“一國兩制”和基本法的認識體系關鍵是準確和全面那麼，反映“一國兩制”和基本法的事實邏輯的認識體系又是怎樣形成的呢？香港有一份報刊的社評說，“很明顯，任何一個社會系統以至一項政策，背後都有價值觀的支撐。若以‘另一制’的不同價值，去強行對香港施以干預或改變，勢必引發衝突，激起香港人強烈反彈。”9依其邏輯，“兩制”的價值觀同樣不能作為反對“一國”價值觀的理由。如果就此形成共識，那麼，我們應該把“一國”與“兩制”統一到“一國兩制”的價值體系中，避免單講“一國”衝突“兩制”，或單講“兩制”衝突“一國”的價值。所以，要講“一國兩制”的價值體系。1.“一國兩制”的價值體系就是一體二元所謂“一體”，意即“一國兩制”作為一個整體存在，“一國”之中有“兩制”，“兩制”之上有“一國”，“一國兩制”不可分。任何試圖將“一國”與“兩制”分開，就破壞了“一國兩制”的完整性。所謂“二元”，意即“一國兩制”由兩個基本方面，兩種不同社會制度構成，缺一不可。缺少“一國”就成了“兩國兩制”，缺少“兩制”就成了“一國一制”所以，“一國兩制”的價值體系決定了人們的認識應該以“一體二元”的邏輯展開。既要堅持“一國”之大同，又要包容“兩制”之不同。當前，在“一國兩制”的理解和實踐中最需要糾正和防止的就是片面性，只講一個方面，忽視或否定另一個方面，強調全面性和完整性。2.對“一國兩制”理論和基本法的理解一定要堅持準確和全面（1）堅持準確認識“一國兩制”和基本法從方法論角度講，應該從鄧小平先生“一國兩制”理論，基本法規範，國家對港澳基本法方針政策中把握“一國兩制”和基本法。方法論是解決我們“為甚麼”要採用“一國兩制”的方針政策

解決國家的統一的問題。鄧小平“一國兩制”理論、基本法、國家的港澳政策已經作出了回答和選擇。而且“一國兩制”和基本法也已經實施十多年，並取得成果，不僅是理論，已經是現實。所以，已經不存在要選擇“一國兩制”價值觀？還是“一國一制”價值觀的問題。既然選擇了“一國兩制”的價值觀，那麼對“一國兩制”理論和政策的理解必須回到鄧小平先生提出的“一國兩制”理論中去，這是源頭，必須原原本本的理解，而不能任意解釋，更不能按個人好惡，個人價值觀作出曲解。我們不能正本清源，就不可能有統一的認識。第一，從“一國兩制”本身的價值體系中形成正確的認識。一些對“一國兩制”片面的說法就是離開了“一國兩制”本身的價值體系的原意，按照某些人的自已想法演繹而成的。如，“港人治港”，“澳人治澳”應該不應該由愛國愛港愛澳人士為主體呢？有些人就是不認同愛國者為主體的要求。但是，鄧小平在構想“一國兩制”時就提出，愛國者的要求是“港人治港”的不可分割的有機組成部分。他說，“港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港澳人治理香港。⋯⋯愛國者的標準是，尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。”10當然，愛國並不是某些人自己說說而已，是有具體要求的，鄧小平繼續說到，愛國者“不能做損害祖國利益的事，也不能做損害香港同胞利益的事”。11一個做出有損國家主權、安全、發展利益，有損特區穩定發展利益的行為的人，不管他如何自稱是愛國者，他都不是愛國者。所以，愛國者的標準和要求是具體的，不是抽象的。否則，中國恢復對港澳行使主權，港澳回歸祖國又有甚麼實際意義呢？難道讓某些不願意維護國家統一和維護國家安全，不願意對國家對中央負責的人去治理港澳嗎？“港人治港”、“澳人治澳”絕非是個港人澳人就可以成為管治港澳的主體，必須符合愛國愛港澳的標準。第二，以“一國兩制”的價值為標準檢驗認識。

我們經常可以聽到某種意見，如，選舉與任命不能同時存在，否則，就不符合普世的選舉規則。但是，這種意見忘記了所謂的普世的選舉規則是存在於“一國一制”下的，而特區的選舉是“一國兩制”下的選舉，兩者建立的基礎根本不同，兩者的政治體制也不同，對“一國兩制”而言並不存在普世意義。相反，為了保證選舉產生的行政長官對中央負責，所以，要由中央任命。為了保證行政長官對特區負責，所以，由特區選民選舉。兩者的結合才符合“一國兩制”的要求。因此，我們的認識是否符合“一國兩制”，不能以其他學說為檢驗標準，必須以“一國兩制”價值為檢驗標準。（2）堅持全面認識“一國兩制”和基本法從方法論角度講，我們既然接受了“一國兩制”的選擇和安排，那麼，接下來就要解決“怎麼樣”才能全面解釋“一國兩制”的理論和政策，“怎麼樣”全面落實“一國兩制”和基本法。“怎麼樣”防止片面性的認識和思維方法。“一國兩制”是“一體兩面”的，我們解釋的方法也應該是“二元論”的，也就是全面而不偏廢。全面理解就是對“一國兩制”理解是完整的，不是偏廢的。不能只講“兩制”不講“一國”，只講自治權不講中央權力。反之亦然。怎麼才算全面認識了“一國兩制”和基本法呢？筆者認為，應該堅持以下三個點：第一，堅持兩點論，反對一點論。認識“一國兩制”的兩個基本方面。不能只講一點，不及其餘。“一國”要講，“兩制”也要講。第二，堅持互動論，反對對立論，避免隔絕論。我們不僅要看到兩個方面，更要認識兩個基本方面之間的關係。認識“一國兩制”的兩個基本方面是互相作用，互相影響的，需要良性互動。講差異，不等於對立對抗。尊重差異，也不等於互不交往。承認差異，尊重差異，通過交往發揮各自的優勢。第三，堅持共贏論，反對雙輸論。通過“一國兩制”實施，實現內地和特區共同發展，絕對不是你死我亡的零和博弈。制度可以

不同，目標只有一個，通過不同的方式，共同建設美好的國家。以上三點構成了對“一國兩制”和基本法認識體系不可或缺的要素。有了對“一國兩制”和基本法的這種認識體系，在實踐中自然就會全面落實“一國兩制”和基本法。註釋：1.吳志森：《“一國兩制”漸褪色》，明報，2012年6月28日。2.范克：《港獨聲音必須存在》，http://blog.yahoo.com/_P5I5IB5AISNFI6VFD7WC7UOJKI/articles/892573。3.茹志俊：《釐清兩制關係，還原一國本質》來源：大公網〈2012-11-2109:024同注3。5.伍凡：《香港實行“一國兩制”、高度自治的法源來自何方》，阿波羅新聞網，2007年6月26日。6.鄭赤琰：《談特首資格審查和中央任命》，2006年11月27日，www.cmab.gov.hk/doc/issues/GPA221.pdf7.文匯報：《梁家傑不應挑戰中央、挑戰基本法》http://www.chinareviewnews.com2007-03-1509:39:058.桑普：《張曉明赤化香港的五大指示》，2012年12月28日。9.信報財經新聞27-3-201210.《鄧小平論一國兩制》，三聯書店（香港）有限公司，2004年6月，14頁。11.同上註，19頁。

豐富和發展“一國兩制”的理論與實踐——淺析13年來澳門特色的經濟建設之路齊鵬飛*目前，我們國家的發展正處在一個非常重要的歷史關節點或曰歷史起點上，2012年11月中共十八大新選舉出的以習近平為總書記的新的中央領導集體能不能帶領全國人民在接下來的一段時間裡，攻堅克難，順利完成我們在本世紀初就已經確定的到2020年前後也就是到中國共產黨成立100年時全面建成小康社會的艱巨任務，並為2050年前後也就是到中華人民共和國成立100年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家而實現中華民族的偉大復興之“中國夢”這個更艱巨的任務，奠定一個比較扎實的基礎，不僅全國人民矚目，而且全世界矚目。同樣，目前，澳門特區的發展也正處在一個至關重要的“轉捩點”上。今年是“一國兩制”的大法典《澳門基本法》頒佈20周年、實施14周年，是澳門回歸並進行“一國兩制”建設14周年，是我們需要進行全面、系統、深入地“瞻前顧後”的“大年”。《澳門基本法》實施的14年來、澳門回歸並進行“一國兩制”建設的14年來，在中央政府和祖國內地的支持下，澳門特區政府和澳門同胞將“一國兩制”的科學構想成功付諸實踐，取得了“一國兩制”建設的偉大成就，積累了在“一國兩制”條件下管理、建設、發展澳門的豐富經驗，向全國人民、向全世界證明了“一國兩制”科學構想是有生命力的、有優越性的，不僅是解決歷史遺留下來的澳門問題的最佳方案，也是澳門回歸祖國後保持長期繁榮穩定的最佳制度安排和根本保證。但是，我們同時也必須清醒地認識到：“‘一國兩制’是一項嶄新的事業，需要在實踐中不斷探索、豐富和發展。”1“‘一國兩制’事業是前無古人的偉大創舉，需要在實踐中不斷開拓前進。”2“‘一國兩制’是一項開創性事業。在國家*中國人民大學台港澳研究中心主任、中國人民大學馬克思主義學院副院長、中國人民大學《教學與研究》主編

主體實行社會主義制度的同時，按照‘一國兩制’方針把實行資本主義制度的香港、澳門兩個特別行政區管理好、建設好、發展好，保持香港、澳門長期繁榮穩定，是中央政府治國理政面臨的嶄新課題，同樣也是香港、澳門兩個特別行政區政府面臨的嶄新課題。因此，無論是中央政府還是兩個特別行政區政府，以及廣大香港同胞、澳門同胞，都需要在貫徹‘一國兩制’的實踐中積極探索、不斷前進。”3“‘一國兩制’是中華民族對人類政治文明的獨特貢獻。‘一國兩制’事業是祖國內地和香港（澳門）共同發展繁榮的事業，也是中華民族偉大復興事業的重要組成部分。把這一偉大事業繼續推向前進，需要中央政府、香港（澳門）特別行政區政府和廣大香港（澳門）同胞共同努力。”4“在已經取得成就的基礎上不斷探索，把‘一國兩制’事業繼續推向前進，是中央政府、香港（澳門）特別行政區政府和社會各界人士的共同使命。”5那麼，在新的歷史條件下，澳門特區政府和澳門同胞如何與時俱進地將“一國兩制”事業繼續推向前進，進一步豐富和發展“一國兩制”理論與實踐，使“一國兩制”之“澳門模式”6更加成型、成熟，澳門特區政府和澳門同胞如何實現行政長官崔世安在最新一份《施政報告》中所提出的“充分發揮自身優勢，調動各種積極因素，努力建設世界旅遊休閒中心，加快經濟適度多元步伐，為澳門企業的發展創設更好的條件，為澳門居民的進步提供更好的機會，積澱經濟長遠發展的基礎”，“努力促進人與環境的和諧，爭取實現經濟適度多元與人口、資源、生態相協調。堅持走發展經濟、改善民生、生態良好的可持續發展道路”，“使澳門得以保持和諧穩定、持續進步的局面”7的預期目標，不僅全國人民矚目，而且全世界矚目。正是從以上的理性考量出發，本文擬以澳門回歸14年來澳門特色的經濟建設之路的梳理和闡釋為切入點，嘗試着盡可能比較全面、系統、深入地探討澳門回歸14年來逐步成型、成熟的“一國兩制”之“澳門模式”，是如何豐富和發展“一國兩制”理論與實踐的問題，以見教於同道。

早在14年前澳門回歸的“移交大典”剛剛落幕、澳門的“一國兩制”建設剛剛揭幕的新世紀的第一個春天，當時的中國國家主席江澤民在與首次單獨組團參加全國人民代表大會的澳門特區代表團一起審議“政府工作報告”時，就曾經非常具有前瞻性地提出了一個重要思想：“我們觀察和評估澳門形勢，要把握住四條基本依據，也就是要有四個‘堅信’”：“一是堅信鄧小平同志提出的‘一國兩制’的偉大構想和‘澳人治澳’、高度自治的方針是正確的；二是堅信澳門同胞完全有能力有辦法把澳門治理好；三是堅信澳門特區政府是能夠駕馭局勢的；四是堅信偉大的社會主義祖國是澳門保持繁榮穩定和戰勝前進中的困難與風險的堅強後盾。”8表達了中央政府和全國人民對“開創澳門新紀元”和“澳門明天更好”的殷切希望和堅定信心。14年來，澳門的“一國兩制”建設實踐充分證明了這一科學論斷的正確性。以何厚鏵、崔世安為首的澳門特區政府和逾50萬的澳門同胞向海內外所有關注“一國兩制”之“澳門模式”前景者奉獻了一份優異的成績單。在“九九”澳門回歸前非常圓滿地完成了“平穩過渡，順利交接”的“一國兩制”建設的第一場考試以後，又在“九九”澳門回歸後非常順利地通過了“五十年不變”而“繼續保持穩定繁榮”的“一國兩制”建設的第二場考試的“初試”2009年12月20日，第二次蒞臨澳門的中國國家主席胡錦濤在慶祝澳門回歸祖國10周年大會暨澳門特別行政區第三屆政府就職典禮上發表重要講話，對“九九”澳門回歸以來澳門之“一國兩制”建設的突出成績給予了充分肯定：“澳門回歸祖國10年來，在中央政府和祖國內地大力支持下，澳門特別行政區行政長官何厚鏵先生和特區政府帶領澳門各界人士團結奮鬥、務實進取，積極應對亞洲金融危機、非典疫情、國際金融危機等帶來的嚴峻挑戰，努力克服澳門發展進程中遇到的種種困難，保持澳門繁榮穩定，各項事業取得長足進步，使澳門這座歷史悠久的商埠名城煥發出前所未有的生機活力。‘一國兩制’在澳門的成功實踐，為澳門發展譜寫出新的輝一

煌篇章，為國家發展增添了奪目光彩！澳門回歸祖國以來的10年，是‘一國兩制’在澳門成功實踐的10年，是澳門基本法順利實施的10年，也是澳門各界人士積極探索符合澳門實際的發展道路、不斷取得進步的10年。澳門同胞既是澳門特別行政區的主人，也是國家的主人。澳門特別行政區成立以來，不僅從祖國內地快速發展中獲得了源源不竭的發展動力和越來越多的發展機遇，在國際上分享着偉大祖國的尊嚴和榮耀，也為國家發展作出了重要貢獻。”9此前，2009年1月10日，澳門回歸以後第三次蒞臨澳門的中國國家副主席習近平（2001年在福建省省長任上第一次到澳門、2005年在中共浙江省委書記任上第二次到澳門）在澳門特區政府舉行的歡迎晚宴上發表重要講話，對“九九”澳門回歸以來澳門的“一國兩制”建設的突出成績也給予了高度評價：“今年是澳門回歸祖國10周年。澳門回歸以來，在行政長官何厚鏵先生和特別行政區政府領導下，經濟發展，民生改善，社會安定。去年以來，澳門特別行政區又按照基本法規定，妥善處理政制發展問題和基本法第二十三條立法問題；及時採取有力有效的政策措施，沉着應對國際金融危機的衝擊，使澳門各項事業取得新的進步。事實充分表明，‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治方針是完全正確的，勤勞智慧的澳門同胞完全能夠把澳門管理好、建設好！”10另外，在進入澳門回歸祖國以後的第三個五年裡，中央政府領導人利用每年會見來北京述職的澳門特區行政長官崔世安時，也都對新形勢下澳門的“一國兩制”建設的突出成績逐年給予高度評價。2010年12月22日，國家主席胡錦濤會見第一次來北京述職的崔世安，聽取了他對澳門當前形勢以及澳門特區政府一年來工作情況的彙報，胡錦濤指出：“你擔任澳門特別行政區行政長官一年來，秉持‘協調發展、和諧共進’的施政理念，帶領特區政府依法施政，平穩有序推進各項工作。澳門經濟強勁回升、市民生活不斷改善、社會保持和諧穩定。中央政府對你和澳門特區政府一年來的工作是充分肯定的。”112011年12月26日，胡錦濤會見第二次來北京

述職的崔世安，聽取了他對澳門當前形勢和澳門特區政府一年來工作情況的彙報，胡錦濤指出：“當前澳門總體形勢是好的，經濟快速增長，民生持續改善，社會保持穩定。特區政府穩健施政，認真踐行‘陽光政府、科學決策’的理念，努力提高施政能力和水準；及時推出多項扶貧紓困的政策措施，幫助市民緩解通脹帶來的生活壓力。中央對你和特區政府一年來的工作及所取得的成績是充分肯定的。”122012年12月20日、21日，中共中央總書記、中國國家副主席習近平和中國國家主席胡錦濤分別會見第三次來北京述職的崔世安，聽取了他對澳門當前形勢和澳門特區政府工作情況的彙報，習近平指出：“當前澳門總體形勢良好，崔世安和特別行政區政府團結社會各界人士共同努力，保持了澳門繁榮穩定和發展，中央對崔世安和特別行政區政府的工作是肯定的。”13胡錦濤指出：“過去的一年，你領導澳門特別行政區政府依法施政，務實進取，做了大量富有成效的工作。澳門經濟保持高增長、低失業態勢，居民生活持續改善，社會和諧穩定，區域經濟合作取得了新成果，具有澳門特色的政制民主進一步向前發展。中央對你和特別行政區政府的工作是肯定的，也是支持的。”142013年2月20日，全國人大常委會委員長吳邦國赴澳門出席澳門社會各界紀念澳門基本法頒佈20周年活動。當天在會見澳門特區行政長官崔世安時，吳邦國明確表示：“中央對特區政府的工作是充分肯定的，對澳門各界人士在愛國愛澳旗幟下團結奮鬥的精神是充分肯定的。”15次日，吳邦國出席澳門社會各界紀念《澳門基本法》頒佈20周年啓動大會並發表重要講話，代表中央政府對澳門回歸13年來“一國兩制”建設的突出成績給予全面總結和高度評價：“1999年12月20日澳門回歸祖國，這是澳門歷史發展的里程碑。13年來，澳門特別行政區取得的建設和發展成就同樣是歷史性的。第一，廣大澳門同胞第一次真正實現了在法律面前人人平等，充分享有基本法和法律保障的基本權利和自由，成為澳門的主人，也是國家的主人，第一次享有當家作主的民主權利。第二，澳門特別行

政區依法建立了行政、立法和司法機關，進行了三任行政長官選舉、三屆立法會選舉，實現了“澳人治澳”，有效地行使基本法賦予的高度自治權。第三，澳門經濟出現了歷史上前所未有的高速增長，城市面貌發生了天翻地覆的變化。從2000年到2011年，本地生產總值從490億澳門元增加到2920.9億澳門元，人均本地生產總值由1.4萬美元增長到6.8萬美元，居亞洲第二。整體經濟增長超過六倍，預計2012年本地生產總值還有10％的增長。截至2011年，累計財政結餘超過2100億澳門元，外匯儲備達到了340.3億美元。第四，廣大澳門居民個人收入成倍增長，在原有的社會保障制度基礎上，澳門歷史上第一次建立了惠及全體居民的社會福利制度，包括社會保障制度、中央公積金制度、社會福利制度、教育福利制度和醫療福利制度，全面提高了澳門居民的生活水準。現在的澳門，社會和諧，人民幸福，對未來充滿希望。第五，在外交權屬於中央的原則下，澳門第一次享有在經濟、貿易、文化等領域依法處理對外事務的權力，對外交往日益擴大，與世界各國各地區和有關國際組織建立了廣泛的經濟文化聯繫。澳門特別行政區的建設和發展成就，是中央政府和內地各地方大力支持的結果，是前任行政長官何厚鏵先生、現任行政長官崔世安先生和特區政府與廣大澳門居民一起攻堅克難、團結奮鬥的結果，更是全面貫徹落實“一國兩制”方針和澳門基本法的結果。這裡，我代表中央政府充分肯定澳門回歸13年來取得的成績，相信澳門的明天會更美好。”16也就是說，澳門的“一國兩制”建設，在其開創性、奠基性的“五十年不變”的第一個三分之一的時段裡，在克服了內外部環境中的種種不利因素，克服了前進道路上的重重困難以後，其“一國兩制”的制度性優勢初步呈現，“一國兩制”的“澳門模式”逐步走向成型、成熟。“東方明珠”香港和“東方寶石”澳門，是當代中國“和平統一、一國兩制”偉大工程的兩個“率先垂範”的試驗田和參考樣二

板。自“九七”香港回歸並開始“港人治港”和“九九”澳門回歸並開始“澳人治澳”以來，新香港和澳門在“變”與“不變”的兩難抉擇中，在既有負面的亞洲東部區域性的金融風暴和非典型肺炎的衝擊以及全球性的金融危機甚至是經濟危機的衝擊，又有正面的中國內地加入世界貿易組織、中國內地與港澳簽署“更緊密經貿關係安排的協定”、簽署“泛珠三角區域合作框架協定”和中國內地部分省市開放對香港和澳門的“個人游”、“自由行”以及相繼出台中央層面的“十一五規劃”、“十二五規劃”、“珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）”將港澳納入國家整體性發展的戰略視域中等機遇之雙重挑戰面前，乘世界範圍的政治多極化、經濟多元化、文化多樣化的大勢，在全面建設“港澳特色”的資本主義物質文明、精神文明、政治文明、社會文明、生態文明方面，走出了一條繼續保持其“自由港”、“獨立關稅地區”以及“國際經濟中心”、“東西方文化交流中心”的傳統和區位優勢，繼續保持“自由、民主、人權、法治”的傳統和核心價值，亦即“繼續保持穩定繁榮”的“一國兩制”建設的新路。澳門在其“五十年不變”的第一個三分之一的時段裡，以何厚鏵、崔世安為首的澳門特區政府的施政重點是解決經濟發展問題。這也是中央政府和祖國內地、澳門特區政府和澳門同胞以及和國際社會共同關注的“第一號的焦點問題”。在這一方面，澳門贏得了“好評如潮”。可以講，“一國兩制”的“澳門模式”在澳門的逐步成型、成熟，正是建立在澳門經濟發展“陰轉晴”的基礎之上的。“九九”回歸以來，澳門經濟發展的兩個亮點：一是自“恢復性增長”至“發展性增長”（或曰“擴張性增長”）；二是“國際化的區域性經濟貿易服務平台”以及“世界旅遊休閒中心”地位或曰發展方向的逐步顯現。現代澳門經濟是從1960年代開始起步的，歷經約30年年平均近兩位數的高增長和全面發展期，形成了“九九”澳門回歸前博彩旅遊業、出口加工業、銀行保險業、房產建築業四大產業支柱的

“准”多元的經濟結構和有“亞洲第五條小龍”之譽的經濟規模。但是，由於經濟資源短缺，經濟基礎薄弱，產業結構比較單一，過分倚重於博彩旅遊業（自1960年代至1990年代，博彩旅遊業產值始終佔澳門本地生產總值的40％至50％左右，專營稅佔財政收入的60％至70％左右），故“九九”澳門回歸前從1990年代初期開始的宏觀經濟調整並不成功，在改善投資環境，增加澳門的國際競爭力方面，在從“東方的蒙地卡羅”向“東方的拉斯維加斯”的功能轉化，即加強多元化旅遊產業的開發特別是大型旅遊設施的基礎建設方面，在製造業的企業轉型和升級換代方面，在發展新的經濟增長點，如高科技、高增值路向的電信業和航空運輸業方面，在解決居高不下的失業率，解決50，000套空置房屋並盤活500億澳門元死錢方面，乏善可陳。根據原政府統計暨普查司和澳門政府統計暨普查局的資料顯示，從1993年開始，澳門的經濟增長速度逐年放緩，從1996年開始，出現負增長，1996年為負0.4％（以當年價格估算，1996年本地生產總值是528億澳門元），1997年為負0.3％（以當年價格估算，1997年本地生產總值是532億澳門元），1998年為負4.6％（以當年價格估算，1998年本地生產總值是493億澳門元）1999年為負2.4％（以當年價格估算，1999年本地生產總值是472億澳門元）。17正是鑒於自舊澳門至新澳門交替之際這種經濟基礎不厚、經濟品質不高、經濟總量不足、經濟環境不好的實際情況，負有澳門“開山”之重責的特區第一屆、第二屆、第三屆政府，在謀劃澳門長期穩定繁榮的百年大計之初創和奠基階段，在自2000年第一份施政報告至2012年第十四份施政報告中，均堅持了“循序漸進”以及“固本培元、穩健發展”和“協調發展、和諧共進”等指導思想和基本原則，扎扎實實地進行經濟重建的基礎工作，一步一個腳印，使澳門經濟逐步走出困局，開始了快速的復蘇和振興。博彩旅遊業的復蘇和振興是澳門經濟形勢全面回暖的最顯著的標誌。根據澳門統計暨普查局的資料顯示，在“九九”澳門回歸前

一度陷入低迷狀態的博彩旅遊業，在“九九”回歸後已經逐步走出低谷，重新煥發青春，進入了一個新的發展“快車道”：澳門入境遊客總數，從澳門回歸後2000年的900萬人次增至2012年的2，808萬人次18，逐年上揚。澳門旅遊的四大客源地中國內地、中國香港、台灣和日本國的遊客數穩步上升，尤其是中國內地遊客，自2000年的227萬人次增至2012年的1，690萬人次19，上漲曲線雖有波動，但增幅最大。澳門博彩毛收入和博彩專營稅收入，自澳門回歸後2000年的159億澳門元和57億澳門元增至2012年的3，041億澳門元和995億澳門元20，增速非常快。澳門的博彩旅遊業之所以能夠在“九九”澳門回歸後短短的14年時間裡重新崛起，重新鞏固其在整個經濟體系、經濟結構中支柱性產業的“龍頭”地位，原因是多方面的：如澳門社會治安狀況的根本性好轉，使遊客對澳門恢復了安全感和信心；如澳門中西文化交匯的傳統、特色和優勢進一步強化和彰顯，包括“澳門歷史建築群”成功申報世界文化遺產，包括不斷創新的各種形式的國際藝術節、音樂節、戲劇節、煙花節、美食節和運動會、大賽車，使遊客對澳門的興趣不再僅僅是局限於博彩；如“（中國）內地因素”在澳門旅遊業發展進程中越來越重要的積極影響，包括中央政府支持澳門開放航空市場，包括中國內地部分城市開放澳門“自由行”、“個人遊”，使遊客的來源加深了寬度和厚度，等等。其中，一個決定性的因素是澳門博彩業內部的體制改革和體制創新“開放賭權”，自“壟斷性”經營至“自由競爭性”經營，為澳門的博彩旅遊業實現“跨越式”發展注入了新動力。自1930年代至21世紀初，自豪興娛樂總公司、泰興娛樂總公司至澳門旅遊娛樂有限公司，自盧九、高可寧、傅德蔭至葉漢、何鴻燊，澳門的博彩業經歷了近百年的“壟斷性”的專賣、專營的歷史，雖然也逐步推進了澳門博彩業的現代化，使博彩業日益成為澳門經濟發展的支柱性產業，使澳門“東方蒙地卡羅”的形象和影響日益舉世矚目，但是，在1980年代末、1990年代初澳門進入自舊澳

門至新澳門的“十二年過渡時期”以後，在澳門周邊國家和地區紛紛開設賭場大力發展旅遊博彩業挑戰澳門在亞洲和太平洋地區的博彩業“壟斷”地位的壓力面前，澳門博彩業自身“壟斷性”的專賣、專營制度的“封閉”、“保守”、“僵硬”和“漠視市場機制”的弊端暴露無遺。“九九”澳門回歸以後，以何厚鏵為首的澳門特區政府順應來自內外部的要求澳門博彩業體制改革和體制創新的呼聲，利用2001年12月澳門政府和澳門旅遊娛樂有限公司之間的博彩專營權合約屆滿的機會，初步“開放賭權”，有計劃、有步驟地引入境外資本和國際競爭，將“賭牌”一拆為三，在2002年上半年根據澳門《娛樂場幸運博彩經營法律制度》以公開招標競標的方式，批准了三張博彩業的十八年或二十年的經營牌照，即本地資本的澳門旅遊娛樂有限公司的子公司澳門博彩股份有限公司和境外資本的永利度假村（澳門）股份有限公司和銀河娛樂場（澳門）股份有限公司（隨後，三家公司分別以“轉批給”的方式分拆“賭牌”，美高梅金殿超濠股份有限公司、威尼斯人澳門股份有限公司、新濠博亞博彩（澳門）股份有限公司也獲得在澳門經營賭場的權利），並以比較大的幅度提高了博彩專營稅和溢價金的額度：自31.8％至35％。事實上形成了六家賭博公司同業競爭的局面。六家賭博公司投得“賭牌”以後，紛紛加大對博彩旅遊業的基礎設施建設的資金投入，加大對新建和改建娛樂場的資金投入，在近10年的時間裡，“金沙娛樂場”、“銀河華都娛樂場”、“永利度假村”、“威尼斯人度假村”、“新葡京酒店娛樂場”、“皇冠酒店娛樂場”、“銀河度假城”等一大批現代化的豪華賭場在澳門動工、竣工和開業，澳門博彩業的經營規模，由賭權剛剛開放時2003年的11家娛樂場、424張賭桌、814台角子機，急劇擴張到10年後的2012年35家娛樂場、5，485張賭桌、16，585台角子機21。僅僅就博彩收益而言，澳門已經從2006年開始超越美國的拉斯維加斯，成為狹義上的世界“第一賭城”由於博彩旅遊業在澳門整個經濟體系、經濟結構中“獨撐半壁江山”的龍頭地位，澳門博彩旅遊業的復蘇和振興，帶動了澳門經。

濟形勢的全面回暖，一度沉寂的酒店業、餐飲業、娛樂業、服飾業、珠寶業、手信業甚至房產建築業、銀行保險業、交通運輸業重新走向興旺，澳門的各種基礎設施建設工程紛紛上馬或準備上馬，如澳門“關閘”邊檢大樓、澳門海關大樓、澳門奧林匹克游泳館、澳門多功能體育館、珠澳跨境工業區、第三條澳氹大橋、京珠高速公路澳門連接段、港珠澳大橋、粵澳新通道，如大規模的填海造地工程、舊區重整工程、大型天然氣接收站工程、環城的輕軌捷運工程、橫琴澳門大學新校區等。“九九”澳門回歸以來尤其是近10年，進入澳門三地，就像進入了一個大工地，腳手架和塔車林立。澳門的進出口貿易生機勃勃，根據統計暨普查局的資料顯示，自澳門回歸後2000年的350億澳門元增至2012年澳門的791億元22。作為綜合性指標的澳門本地生產總值，自“九九”澳門回歸後2000年的490億澳門元（增長5.7％）增至2012年的3，080億澳門元（增長18％）23。澳門的人均本地生產總值，自澳門回歸後2000年的113，739澳門元（14，171美元）增至2012年611，930億澳門元（75，100美元）24，成為亞洲甚至是世界上最富裕的地區之一。第一任澳門特區行政長官何厚鏵和第一屆澳門特區政府在“九九”回歸之初就非常明確地訂立的“循序漸進”和“固本培元、穩健發展”的指導思想和基本原則以及“以博彩旅遊業為龍頭，以服務業為主體，各行業協調發展，使經濟結構適度多元化”的經濟轉型和產業結構調整目標，正在逾50萬人口和近30萬平方公里土地的澳門一步步地向前推進。三由於“彈丸之地”的澳門自身的經濟發展空間非常有限，屬於微型經濟體，所以澳門新紀元的經濟發展的路向和定位“沒有選擇的選擇”，只能是充分利用其“自由港”、“獨立關稅地區”的特殊地位和中西交流的“視窗”、“橋樑”和“國際通道”的區位優勢，在全球化的國際競爭、區域競爭和國際合作、區域合作中探索和確立其經濟發展的坐標系。“九九”澳門回歸14年來，在以何厚

鏵、崔世安為首的澳門特區政府和澳門同胞的艱苦努力下，澳門“國際化的區域性經濟貿易服務平台”和“世界旅遊休閒中心”的地位逐步顯現。澳門經濟發展對內、對外的國際合作、區域合作的空間有兩個最主要的縱深面：一個是祖國內地，一個是歐盟國家和葡語國家。（一）澳門與祖國內地的一體化區域經濟合作重點澳門與珠海市、澳門與廣東省、澳門與大珠江三角洲和泛珠江三角洲，以及“內地與澳門更緊密經貿關係的安排”（CEPA）等各個方面、各個領域多層次、全方位的區域經濟合作，“內引外聯”、“遠交近融”，有一個自近至遠、自淺至深、自點至面、自臨時性協議至制度性安排的逐步推進過程。自“粵澳合作聯絡小組”至“粵澳高層聯席會議”，澳門與廣東省的區域經濟合作在“九九”澳門回歸以後已經逐步進入規範化和制度化的軌道，兩地之間人流、物流、金流的障礙正在消除。其中，澳門與珠海市的區域經濟合作“一體化”，的程度最高，目前的重點專案是“澳珠跨境工業區”的建設、聯合開發橫琴島的計劃和南沙CEPA先行先試綜合示範區。橫琴新區開發，是粵澳合作的最直接和最大的平台。粵澳聯合開發橫琴島，是中央政府在2009年作出的重大決策。橫琴島（即現橫琴新區），是珠海市146個海島中最大的一個，位於珠海市南部，珠江口西岸，與澳門隔河相望，土地總面積106.46平方公里，是澳門現有面積的三倍多。開發橫琴新區，是2008年12月國家發展改革委員會頒佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》中最先提出的。2009年1月9日，中國國家副主席習近平視察橫琴島。1月10日，習近平在考察訪問澳門期間代表中央政府正式宣佈了開發橫琴島的決定，將粵澳聯合開發橫琴島上升為國家戰略，目的是使其成為全國首個粵澳緊密合作示範區。習近平明確指出：“橫琴島在廣東省已經深入進行可行性的論證，也做了很長時間的調研，並和澳門特區政府深入溝通。現在中央已經決定開發橫琴島，要在充分做好前期工作的情況下，適時啓動橫琴島的開發。”他表示：

“昨天他曾到橫琴島視察，這確實是一個好地方。和澳門一水一橋之隔，相信橫琴島的開發會對澳門經濟多元化發展提供新的發展空間。在橫琴島開發時，中央政府會充分考慮澳門經濟多元化發展的需要，提供與澳門相互合作配合的舉措。”25橫琴島的開發“必將為澳門帶來新的發展空間和機遇，有利於澳門經濟的長期繁榮穩定與發展。”266月24日，國務院召集常務會議，原則通過廣東省人民政府、國家發展改革委員會上報的《橫琴總體發展規劃》（8月14日以國函[2009]95號正式批覆了該規劃）。該規劃全面闡述了“橫琴開發的重要意義”、“總體要求和發展目標”、“空間佈局”、“產業發展”、“基礎設施”、“公共服務設施”、“生態環境”、“開發管理模式”、“保障措施”、“近期建設行動計劃”等具體建設內容。該規劃明確指出：橫琴新區開發“有利於構建粵港澳緊密合作的新載體”；“有利於促進澳門經濟適度多元發展和維護港澳地區長期繁榮穩定”、“推進橫琴開發，有利於共建珠澳國際都會區”。即可以“為促進珠江口西岸地區經濟發展形成新的增長極，促進澳門經濟適度多元發展和港澳地區長期繁榮穩定提供有力支撐。”6月27日，十一屆全國人大常委會第九次會議通過了明確規定將在橫琴新區建設的澳門大學新校區的管理辦法《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》，該決定指出：“橫琴島澳門大學新校區位於廣東省珠海市橫琴口岸南側，橫琴島環島東路和十字門水道西岸之間，用地面積為1.0926平方千米。”“澳門特別行政區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，租賃期限自該校區啓用之日起至2049年12月19日止。租賃期限屆滿，經全國人民代表大會常務委員會決定，可以續期。”“橫琴島澳門大學新校區與橫琴島的其他區域隔開管理。”“授權澳門特別行政區自橫琴島澳門大學新校區啓用之日起，⋯⋯對該校區依照澳門特別行政區法律實施管轄。”2712月16日，橫琴新區正式掛牌成立，標誌着粵澳聯合開發橫琴島專案正式啓動。12月20日，國家主席胡錦濤視察橫琴新區並出席澳門

大學橫琴校區奠基儀式。胡錦濤明確指出：“開發橫琴島是中央的重要決策，希望廣東省和珠海市加強對橫琴島總體發展規劃實施的組織領導，抓緊推動各項任務落實，逐步把橫琴建設成為‘一國兩制’下探索粵港澳合作新模式的示範區、深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級的新平台。”“澳門大學在橫琴島建設新校區⋯這件事能夠辦成，也是‘一國兩制’優越性的生動體現。”282011年7月，國務院批覆橫琴實行比經濟特區更加特殊的優惠政策，以構建粵港澳緊密合作新載體，促進澳門經濟適度多元發展和維護港澳地區長期繁榮穩定。據珠海市橫琴新區管委會相關負責人介紹，根據國務院批覆，珠海市橫琴新區將創新通關制度，其主要措施是將橫琴與澳門之間的口岸設定為“一線”管理，橫琴與內地之間設定為“二線”管理，按照“一線”放寬、“二線”管住、人貨分離、分類管理的原則實施分線管理，允許橫琴居住人員；允許橫琴建設商業性生活消費設施和開展商業零售等業務，發展旅遊休閒、商務服務、金融服務、文化創意、中醫保健、科教研發和高技術等產業。在橫琴與澳門之間人員通關按現有模式管理的同時，研究對澳門居民進出橫琴實行更加便利通關措施。同時，國務院已批准對珠海市橫琴新區實行稅收優惠政策。從2009年至今，橫琴新區的開發緊緊圍繞着“粵澳合作”的主題，直接服務於促進澳門經濟多元化和澳門經濟轉型以及逐步升級的發展路向，積極探索出三種“粵澳合作”的建設模式：“一是粵澳互動型，加快推進長隆國際海洋度假區等休閒旅遊項目建設，形成與澳門博彩娛樂業互補互動發展格局。二是政府主導型，積極配合由澳門政府主導的澳門大學橫琴校區、粵澳合作中醫藥科技產業園建設。三是企業主體型，積極推進以麗新集團和世茂集團為龍頭的高端服務業建設，實現以大帶小，以強帶弱，吸引帶動一批澳門中小企業跟進，有效促進澳門工商界人士到橫琴投資興業。同時，深入落實CEPA協議，進一步推進服務業對澳門擴大開放先行先試，加強與澳門現代服務業的廣泛合作。”29據廣東省省港澳事務辦公室統計，截止2012年6月，橫琴新區在談和在建港澳重大專案

六個，投資總額超過460億元。橫琴島澳門大學新校區一期標誌性建築已全部封頂，新校區基本成型；粵澳合作中醫藥科技產業園已正式成立開發公司，園區的基礎設施建設基本完成，園區產業和城市規劃編制進展順利30粵澳聯合開發橫琴島，是“粵澳合作”探索的新模式：橫琴島澳門大學新校區採取澳門政府完全主導的方式，校區內適用澳門法律管轄；粵澳合作中醫藥科技產業園採取政府主導、政府運作方式；正在積極籌劃的粵澳合作文化創意產業園和澳門中小企業產業園區，計劃採取企業主體、市場運作的方式，以大帶小、以強帶弱，為澳門文化創意企業和中小企業進入橫琴發展提供空間。有珠海當地官員評論說：“橫琴新區的誕生和開局是‘一國兩制’的最新實踐。全國人大常委會授權澳門特別行政區政府對澳門大學橫琴校區按照澳門法律實施管轄，橫琴新區實質上已成為‘一島兩制’區域。國務院的最新批覆又賦予了橫琴開放度最高、體制寬鬆度最大、創新空間最廣的政策環境。橫琴將創新通關模式，實行分線管理。未來的橫琴新區，在法律制度、社會管理體、人口結構、交往方式、風俗習慣等方面將會形成既不同於港澳、又不同於內地的獨特區域，成為‘一國兩制第三地’，可能這個概括不一定對。擬出台的《珠海經濟特區橫琴新區條例》，力圖在橫琴創造和提供一個與港澳法制條件類似、環境相仿、觀念相通、文化相融的環境。這也是雙方互為條件的。橫琴開發創新空間巨大，挑戰也巨大。橫琴島既有先行先試的作用，同時也有其他地方不可仿製，也無法仿製的地方，這也是它創新空間巨大之所在。除經貿交流之外，在其他領域的探索，我們將秉着大膽探索、小心求證、從容建設的態度，積極推動橫琴開發承擔起深化實踐‘一國兩制’偉大構想的歷史使命。”對此，筆者是深以為然的。這一切，一如2013年2月20日赴澳門出席澳門社會各界紀念澳門基本法頒佈20周年活動的全國人大常委會委員長吳邦國在視察正在建設中的澳門大學橫琴校區時所高度評價的那樣“作為粵澳合作開發橫琴的首個專案，澳門大學橫琴校區已成為澳門與內地在教育、科研、城市規劃、社會服務。

和行政管理等方面進行緊密合作的創新範例。”31為了使“粵澳合作”進一步長期化、制度化、規範化和可持續發展，在中央政府的大力支持和推動下，2011年3月6日，廣東省人民和澳門特區政府正式簽署《粵澳合作框架協定》。《粵澳合作框架協定》共八章38條，全面涵蓋了粵澳經濟、社會、民生、文化等各合作領域，明確了新形勢下粵澳合作的定位、原則、目標，確立了合作開發橫琴、產業協同發展、基礎設施與便利通關、社會公共服務、區域合作規劃等合作重點，提出了一系列具體、務實、可操作的合作舉措，並明確了完善合作機制建設等保障機制安排。框架協議提出合作開發橫琴、共建粵澳合作產業園區，並積極探索政策創新，為粵澳合作搭建了良好平台。在簽署儀式上，廣東省省長黃華華評論說：“粵澳雙方簽署合作框架協議，是粵澳兩地貫徹‘一國兩制’方針、落實珠三角《規劃綱要》、《橫琴總體發展規劃》和CEPA、攜手推進更緊密合作的重大舉措。”澳門特區行政長官崔世安評論說：“框架協議為澳門建設世界旅遊休閒中心、加快經濟適度多元發展創造了更有利的條件，為廣大澳門居民的就業、學習和生活，以及澳門企業的提升發展創造了嶄新的機遇。”需要特別指出的是，從2008年下半年開始由廣東省政府與國家發展和改革委員會編制並經中央人民政府批准實施的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》，更是將大珠江三角洲和泛珠江三角洲區域經濟合作的核心粵港澳地區的經濟一體化進程扎扎實實地向前推進了一大步，將近幾年熱議的各種“粵港澳自由貿易區”、“粵港澳世界級都會區”的建設規劃具體化為各種具有可操作性的發展路向和措施。“綱要”指出：“本規劃綱要的規劃範圍是，以廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州和肇慶市為主體，輻射泛珠江三角洲區域，並將與港澳緊密合作的相關內容納入規劃。”“綱要”指出：在2020年以前，“推進與港澳更緊密合作”的主要內容集中在四個方面：推進重大基礎設施對接；加強產業合作；共建優質生活圈；創新合作方式33。這已經成為未來一段時間內粵港澳地區經濟交流與合作縱深發展的主攻32

方向。澳門與中國內地全面而長期的經濟交流與合作機制，最高層級的是制度性的“一攬子安排”“類自由貿易區”的《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》及其歷年的“補充協議”，即舉世矚目的CEPA由於“九九”澳門回歸以來，澳門與中國內地之間經濟交流與合作已經具有了非常好的基礎，而要進一步向前發展，就面臨着創新合作機制、合作方式的問題。澳門特區作為中國的單獨關稅區，實行與中國內地不同的經濟體制，與中國內地之間不可避免地存在一些貿易、投資障礙，客觀上影響雙方之間經濟交流與合作的進一步發展。因此，逐步消除澳門特區與中國內地經濟交流與合作中的制度性障礙，促進澳門特區與中國內地之間經濟要素的自由流動和經濟的融合，就成為澳門特區與中國內地經濟交流與合作與經濟發展內在要求。2003年10月17日，在澳門由中央政府與澳門特區政府簽署的《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》，不僅僅是中央政府支持澳門經濟發展的一份“大禮”，而且也是中國內地與澳門特區之間“加速度”地推進多層次、全方位的區域經濟合作的一個“里程碑”。CEPA主要涉及三大領域：貨物貿易、服務貿易及投資便利化。通過逐步減少或者取消雙方之間實質上所有貨物貿易的關稅和非關稅壁壘，通過逐步實現服務貿易自由化、減少或者取消雙方之間實質上所有歧視性措施；通過促進貿易投資便利化加強內地與澳門之間的貿易和投資合作，促進雙方的共同發展。CEPA是“一國兩制”原則的成功實踐，是中國內地與港澳制度性合作的新路徑，是中國內地與港澳經貿交流與合作的重要里程碑，是中國國家主體與港澳單獨關稅區之間簽署的自由貿易協定，也是中國內地第一個全面實施的自由貿易協定。CEPA規定，自2004年1月1日起，貨物貿易中273項“澳門製造”產品獲准零關稅進入內地市場，服務貿易領域中18個服務性行業獲准放寬准入內地市場34。澳門經濟界人士普遍的觀點“CEPA的簽署是提升澳門經濟‘成長品質’的

一個‘歷史性’的杠杆”：“1、CEPA為澳門經濟發展開拓了新的發展空間；2、CEPA有利於澳門打造國際經貿合作的平台；3、CEPA有利於帶動澳門龍頭產業的發展；4、CEPA將進一步優化澳門的產業結構；5、CEPA有利於澳門抵抗世界經濟波動。”一如當年澳門經濟財政司司長譚伯源所講：“澳門目前仍然有45，000名製造業工人，1，100家工廠持有工業廠牌執照，生產成本低於香港。CEPA能為澳門節省多少關稅並不重要，過去澳門出口到中國內地的貨物並不多，以2002年澳門出口到中國內地的產品金額為計算基礎，CEPA大概為澳門節省1，000多萬的進口關稅。這個數字沒有多少實際意義，重要的是CEPA為澳門產品進入中國內地十三億人口的龐大市場提供了機遇。在273種產品中，有140多項是與香港不同的，有60多種是澳門沒有生產的，這將可以為澳門的產業結構調整帶來一次新的機會。”35在2003年10月17日CEPA正文協議簽署以後，中央政府和澳門特區政府又分別在2004年10月29日、2005年10月21日、2006年6月26日、2007年7月2日、2008年7月30日、2009年5月12日、2010年5月28日、2011年12月14日、2012年7月6日簽署了CEPA的九份補充協定。制度性的全面開放市場的經濟交流與合作澳門與中國內地之間的“類自由貿易區”設計《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》及其“補充協議”，是澳門與中國內地之間“經濟一體化”良性互動而互利雙贏的產物。隨着澳門與中國內地之間CEPA的“正文協定”和“補充協定”的陸續簽署和漸次付諸實施，澳門與中國內地之間經濟交流與合作中的制度性障礙正在逐步消除，澳門與中國內地之間的經濟交流與合作呈現出非常好的發展勢頭。根據中國商務部的統計資料：在CEPA“正文協定”簽署的2003年，兩地貿易額為14.7億美元，同比增長44.1％；其中內地對澳門出口12.8億美元，同比增長46.3％，自澳門進口1.9億美元，同比增長30.6％。內地吸收澳門直接投資專案580個，合同澳資金額13億美

元，分別同比增長12％和105.1％；實際使用澳資4.2億美元，同比下降11.1％。截至2003年底，內地共吸收澳資專案8407個，實際使用澳資53.5億美元。內地在澳門承包工程、勞務合作及涉及諮詢合同數共計497份，合同金額3億美元，完成營業額2.9億美元，2003年底在澳人數24，617人，分別佔全國同期總數的1.1％、1.5％、1.7％和4.7％。截至2003年底，經國家批准的駐澳中資企業總數為238家，佔駐外中資企業總數的3.2％；內地方投資額為2.1億美元，佔駐外中資企業投資總額的1.8％。36而在CEPA的補充協定九簽署的2012年（截止當年11月），兩地貿易額為26.1億美元，同比上升15.4％。其中內地對澳門出口為23.9億美元，同比上升13.2％；自澳門進口為2.2億美元，同比上升47.3％。內地共批准澳商投資專案277個，同比上升5.3％，實際使用澳資金額4.8億美元，同比下降27.9％。截至2012年11月底，內地累計批准澳資專案13，116個，實際利用澳資108.6億美元，澳資在內地累計吸收境外投資中佔0.86％。內地在澳門承包工程合同數共計19份，金額共計5.3億美元，完成營業額2.5億美元，2012年11月底在澳勞務人數65，743人。截至2012年11月底，內地在澳累計完成營業額91.5億美元。改革開放30餘年來，“香港、澳門一直是內地最重要的交易夥伴、最大的境外投資來源地和對外投資目的地，對內地經濟的起飛和發展做出了重要貢獻。同時，內地作為香港經濟的腹地，為香港製造業和服務業的發展提供了廣闊的空間，促進了香港經濟的轉型，澳門雖然地域面積較小，人口較少，但與內地的經貿關係十分密切。多年來，內地與港澳的經貿交流與合作已經達到了十分高的水準。”37（二）澳門經濟發展對外的國際合作的重心是歐盟國家和葡語國家澳門與歐盟國家之間一直保持着良好的互動關係。“九九”澳門回歸以前，澳門就已經是歐盟國家的中小企業包括非常大比重的科技企業進入中國內地尤其南方市場和中國內地尤其是珠江三角洲

地區的中小企業進入歐盟國家市場的中介和“國際通道”。1992年開設的澳門歐洲資訊中心，與歐盟國家250個資訊中心直接聯繫，專門為中小企業提供“牽線搭橋”的服務。“九九”澳門回歸以後，澳門與歐盟國家之間的經濟和文化聯繫進一步加強。從2000年6月何厚鏵訪問歐盟2000年上半年輪值主席國葡萄牙和歐盟2000年下半年輪值主席國法國並分別簽署有關經濟和文化交流的協定以來，澳門政府和歐盟國家的領導人互訪頻頻。其積極作用，一如澳門經濟財政司司長譚伯源所指出的那樣“澳門與歐盟國家的密切關係，是澳門經濟邁向可持續發展的重要因素。”澳門與拉丁語系國家尤其是葡語國家特殊的政治、經濟和文化淵源和始終保持密切聯繫的歷史傳統，是澳門繼續保持中西交流的“視窗”、“橋樑”和“國際通道”的身份和地位的又一大資源。“九九”澳門回歸以後，中央政府支持澳門特區政府創立了以澳門為中介地的“中國葡語國家經貿合作論壇（澳門）”。這是由官方舉辦，以經濟合作及發展為主題的非政治性國際經貿合作論壇。其宗旨在於加強中國與葡語系國家之間的經貿交流與合作，發揮澳門聯繫中國與葡語國家的平台作用，促進中國、葡語系國家和澳門的共同發展。2003年10月，由中國商務部主辦、澳門特區政府承辦的第一屆“中國葡語國家經貿合作論壇（澳門）”在澳門舉行。葡萄牙、巴西、莫三比克、佛得角、安哥拉、幾內亞比紹、東帝汶等七個葡語國家的貿易部長出席會議，並簽署了加強與會國經濟和貿易交流與合作的“行動綱領”，一直同意中國與葡語國家在經濟發展水準上各具特點，同意在平等、互信、互利、優勢互補、形式多樣和利益分享的原則基礎上，建立經貿合作夥伴關係；一致同意通過推動中國與葡語國家政府高層互訪和交流、高官磋商等方式，加強和完善雙邊磋商機制，旨在確定經貿合作的新領域和新途徑；一致同意在貿易、投資與企業合作、農業與漁業領域合作、工程與基礎設施建設領域合作、人力資源開發領域合作等方面加強交流與磋商；一致同意建立論壇後續機制，通過在澳門設立常設秘書處，保障所需後

勤和資金支持，以及必要的聯絡，以落實擬實施的計劃和方案38。2006年9月，由中國商務部主辦、澳門特區政府承辦的第二屆“中國葡語國家經貿合作論壇（澳門）”在澳門舉行。葡萄牙、巴西、莫三比克、佛得角、安哥拉、幾內亞比紹、東帝汶等七個葡語國家的貿易部長出席會議，並簽署了加強與會國經濟和貿易交流與合作的“行動綱領”，一致同意進一步促進論壇與會國的相互瞭解與溝通，進一步推動相互間經貿合作和雙向投資；一致同意推動和促進論壇與會國間的務實合作夥伴關係，進一步擴大合作領域；一致同意在政府間合作、貿易、投資與企業間合作、農業與漁業合作、基礎設施建設、自然資源合作、人力資源合作、合作發展、新領域合作等方面加強交流與磋商；一致同意採取積極措施推動中國與葡語國家間相互貿易，力爭到2009年使雙邊貿易額達到450，500億美元，尤其增加葡語國家對中國市場的出口額；一致同意採取積極措施，推動中國與葡語國家間的直接投資，尤其是中國對葡語國家的直接投資，計劃2007—2009三年內使中國和葡語國家雙向投資額至少翻一番。同時，論壇與會國高度讚賞並肯定澳門在加強與深化中國與葡語國家經貿關係中所發揮的橋樑作用，重申澳門應繼續積極發揮其平台功能，以加強中國和葡語國家經貿合作關係。為此，澳門將繼續開展各項業務，鞏固並加深相互瞭解，在與會國政府和企業間建立多種合作夥伴關係。“論壇”強調必須積極推動澳門企業、中國內地及葡語國家企業，在貿易、運輸、投資、農業與漁業合作、資源開發、基礎設施建設，以及衛生和通訊等領域，共同開展多種形式的合作。392010年11月，由中國商務部主辦、澳門特區政府承辦的第三屆“中國葡語國家經貿合作論壇（澳門）”在澳門舉行。本屆會議主題為“多元合作、和諧發展”。葡萄牙、巴西、安哥拉、佛得角、幾內亞比紹、莫三比克和東帝汶等七個葡語國家的貿易部長和澳門特區政府經濟財政司司長譚伯源參加了會議並發言。會議由中國商務部部長陳德銘主持，國務院總理溫家寶在開幕典禮上發表主旨演講。陳德銘表示，“中葡論壇”從2003年成立以來，在與會國政

府、企業和澳門特區政府的大力支持和共同努力下，已經成為中國和葡語國家對話交流合作的重要平台。溫家寶在會議上發表主旨講話。他特別提及中葡論壇過去的經貿合作交流，同時也令澳門特區與葡語國家經貿關係得到加強，澳門特區企業活躍於葡語國家、南美及非洲市場；一些葡語國家也來澳投資，如進口巴西、東帝汶的咖啡加工後，利用內地對澳門的優惠政策進入內地市場，得到豐厚回報。溫家寶稱，中國內地將與澳門特區金融機構發起10億美元的中葡合作發展基金，向中葡經貿論壇亞洲及非洲與會國提供16億元人民幣優惠貸款；中國內地將為論壇亞、非與會國培訓1，500名官員及技術人員，支持在澳門特區設立中葡論壇培訓中心，又會設立1，000名來華留學獎學金名額；澳門特區則會向亞、非與會國提供1，000萬元人民幣的醫療設備及基礎設施。溫家寶期望，中國與葡語國家擴大雙向貿易交流，在2013年貿易總額增至1，300億元；着力推動雙向投資，實現互利共贏；積極開拓新投資領域，例如開拓旅遊資源等，以及充分發揮澳門特區的平台作用。陳德銘在閉幕式上作總結發言時表示，本屆部長級會議，是中國與葡語國家共同面對國際經貿格局新變化、積極應對挑戰、加強互利合作、實現共同發展的一次重要會議。相信澳門一定能夠在中國與葡語國家的經貿聯繫中發揮更加重要的作用。閉幕當天，與會國代表簽署了2010年至2013年《經貿合作行動綱領》40。2013年，是“中國一葡語國家經貿合作論壇”舉辦十周年，同時也將繼續舉辦第四屆“中國葡語國家經貿合作論壇（澳門）”對此，澳門特區行政長官崔世安在《2013年財政年度施政報告》中表示：“明年，特區將迎來‘中國葡語國家經貿合作論壇’舉辦十周年的重大日子，相關部長級會議將隆重舉行。我們將在粵澳、閩澳、泛珠，以及特區與內地其他地區的合作中，發揮澳門與葡語系國家以及其他拉丁語系國家緊密聯繫的優勢，強化特區商貿服務平台功能。”41“中國葡語國家經貿合作論壇（澳門）”的設立，表明了中央

政府支援澳門特區政府在認識和處理葡萄牙殖民統治歷史問題上的現實主義立場，將澳門與葡語國家幾個世紀以來的歷史淵源由“包袱”轉化為新的政治優勢、經濟優勢和文化優勢，充分利用澳門的“交流和服務平台”的作用，加強與總人口逾兩億的葡萄牙及其前殖民地國家的政治、經濟和文化聯繫，加強中國的“和平崛起”在該地域的影響力。四“九九”澳門回歸14年來，“一國兩制”的澳門建設，儘管在經濟發展方面也遭遇到了一次又一次“天災人禍”的嚴峻考驗，困難重重，舉步維艱，但是在中央政府和祖國內地的支持和配合下，經過澳門特區政府和澳門同胞的共同努力，澳門的經濟發展還是取得了比較顯著的成績，無論是經濟發展速度，還是經濟發展規模，都實現了歷史性的“大躍進”，都攀至歷史的最高點，這一切，為澳門經濟在“一國兩制”的澳門建設的“第三個五年”、“第四個五年”繼續保持繁榮以及進行結構性調整和全面轉型，奠定了一個比較扎實的基礎。澳門回歸14年，“一國兩制”的澳門建設，在經濟發展方面最成功的歷史經驗之一，除了上述何厚鏵、崔世安所總結的“善用澳門的獨特優勢”外，就是同樣也是何厚鏵、崔世安所總結的“善用（中國）內地因素”澳門回歸14年，作為澳門經濟發展之重要推動力的所謂的“（中國）內地因素”，主要表現在兩個方面：其一，中央政府和中國內地堅決“不干預澳門特區的內部事務”中央政府和中國內地堅決維護“一國兩制”在澳門“五十年不變”的嚴肅性，堅決維護澳門特區高度自治、“澳人治澳”的嚴肅性，堅決支持由澳門同胞自已當家作主、自己管理、建設和發展澳門，高度信任和尊重澳門特區政府“依法施政”，對於澳門特區的內部事務“不干預”，這曾經也是國際社會和澳門社會內部對於

“一國兩制”能不能真正成功的最主要的疑慮。從“一國兩制”的澳門建設一開始，中央政府和中國內地就非常明確地表態：“不干預”問題，直接關係到“一國兩制”在澳門的正面形象、影響和信心，必須高度重視，“絕不允許出現任何狀況”。澳門回歸14年，中央政府和中國內地的這一立場沒有發生任何動搖。江澤民指出：“澳門特別行政區基本法是澳門的憲制性法律，也是全國性的法律，不僅澳門要遵守，全國上下都要遵守。中央政府各部門和全國各地方，都不會也不允許干預澳門特別行政區依據基本法規定自行管理的事務。”42“中央政府不干預澳門特別行政區自治範圍內的事務，這個原則要始終堅持。”43“中央政府駐澳機構代表着中央政府的形象，要嚴格按照基本法和澳門當地法律辦事，牢固樹立澳門人完全能夠管理好澳門的思想，積極支持行政長官和特區政府依法施政。”44“中資企業在澳門的經營活動要嚴格遵守澳門特區法律，任何機構都不准以任何名義和形式參與澳門博彩業的經營活動。”45“凡是有利於保持港澳繁榮、穩定和發展的事，就要支持，就要多做；凡是不利港澳繁榮、穩定和發展的事，就要反對，就要阻止。”46胡錦濤指出：“無論遇到甚麼情況和問題，我們都將嚴格按照基本法辦事，繼續恪守不干預香港特別行政區、澳門特別行政區自治範圍內事務的原則，全力支援兩個特別行政區行政長官及其領導下的特別行政區政府的工作。”47“中央政府嚴格按照澳門特別行政區基本法辦事，堅定地支持特別行政區行政長官和政府依法施政，不干預特別行政區自治範圍內的事務。”48“中央政府將繼續堅定不移貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’‘澳人治澳’、高度自治的方針，嚴格按照香港基本法、澳門基本法辦事，全力支持香港特別行政區、澳門特別行政區行政長官和特區政府依法施政。”49習近平指出：“中央會一如既往貫徹執行‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治的方針和澳門基本法，一如既往支持行政長官和特別行政區政府依法施政，一如既往支持澳門特別行政區發展經濟、改善民生、推進民主、促進和諧。”50對、

此，江澤民、胡錦濤、習近平都曾經總結道：中央人民政府貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方針的決心和行動，是堅定不移和誠心誠意的。這不僅受到廣大香港同胞、澳門同胞的擁護，在國際社會也獲得廣泛的讚譽。不管甚麼人，只要不帶偏見，客觀觀察和分析香港回歸、澳門回歸以來的形勢，都會得出這個結論。其二，中央人民政府和中國內地堅決“支持和維護澳門的經濟發展和經濟繁榮”“九七”、“九九”港澳回歸以後，雖然傳統的“中國內地對西方資本主義世界開放首先就是對港澳開放，中國內地和國際接軌首先就是和港澳接軌”的“壟斷性”、“政策性”優勢在逐步減弱，但是港澳作為“國際經濟中心”、“自由港”和“獨立關稅區”，其承載的中國內地對西方資本主義世界全面開放的“視窗”、“橋樑”和“國際通道”的特殊功能和區位優勢沒有變。“九七”、“九九”港澳回歸以前，（中國）內地因素是港澳經濟奇跡的最主要的外部推動力，“九七”、“九九”港澳回歸以後，（中國）內地因素仍然是港澳經濟發展的最主要的外部推動力。所以，從“一國兩制”的新香港、澳門建設一開始，港澳特區政府就非常明確地提出了港澳的經濟發展，要借新世紀“全球化”和中國內地“和平崛起”的大勢“青雲直上”，“背靠內地，面向世界”，在與對內的中國內地的區域經濟合作中、與對外的國際經濟合作中，建立和鞏固自己的經濟優勢和特色地位，要“善用（中國）內地因素”。而對於港澳特區定位為社會主義的中國內地與西方資本主義世界之間發生和發展經濟聯繫的“視窗”、“橋樑”和“國際通道”而提出的“背靠內地，面向世界”和“善用（中國）內地因素”的經濟發展戰略和發展路向，中央政府和中國內地是傾全力支持和配合的。從港澳與深圳市和珠海市、港澳與廣東省、珠江三角洲、大珠江三角洲、泛珠江三角洲等不同地區的經濟合作，從港澳與內地過境通關協調、空中管制協調、大型基建協調、環境綜合治理協調、港珠澳大橋建設協調等不同領域的經濟合作，從對。

港澳產品開放低關稅和零關稅入關、對港澳開放人民幣個人業務和人民幣債券業務、對港澳開放中國內地居民“自由行”和“個人遊”、對港澳開放中國內地優秀人才引進等不同種類的經濟合作，一直到制度性的全面開放市場的經濟合作港澳與中國內地之間的“類自由貿易區”設計《內地與香港（澳門）關於建立更緊密經貿關係的安排》及其“補充協議”（CEPA），都是中央政府和中國內地與港澳特區之間“經濟一體化”的良性互動互利雙贏的產物，都是中央政府和中國內地支持和維護澳門的經濟發展和經濟繁榮的重要舉措。2002年中共十六大以後，以胡錦濤為總書記的中共中央領導集體，2012年中共十八大以後，以習近平為總書記的中共中央領導集體，都進一步把“保持香港、澳門長期繁榮穩定”的問題提升到中國共產黨“在新形勢下治國理政面臨的嶄新課題”、“在新形勢下治國理政面臨的重大課題”的戰略高度來認識。中共十六大報告《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》指出：“香港和澳門回歸祖國，豐富了‘一國兩制’的理論和實踐。事實證明，‘一國兩制’方針是正確的，具有強大的生命力。我們將堅定不移地實行這一方針，嚴格按照香港基本法和澳門基本法辦事，全力支持香港和澳門兩個特別行政區行政長官和政府的工作，廣泛團結港澳各界人士，共同維護和促進香港和澳門的繁榮、穩定和發展。”51中共十七大報告《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥》指出：“香港、澳門回歸祖國以來，‘一國兩制’實踐日益豐富。‘一國兩制’是完全正確的，具有強大生命力。按照‘一國兩制’實現祖國和平統一，符合中華民族根本利益。保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的重大課題。我們將堅定不移地貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，嚴格按照特別行政區基本法辦事；全力支持特別行政區政府依法施政，着力發展經濟、改善民生、推進民主；鼓勵香港、澳門各界人士在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下和衷共濟，促進社會和睦；加強內地與香港、澳門交流合

作，實現優勢互補、共同發展；積極支持香港、澳門開展對外交往，堅決反對外部勢力干預香港、澳門事務。香港同胞、澳門同胞完全有智慧有能力管理好、建設好香港、澳門，香港、澳門已經並將繼續為國家現代化建設發揮重要作用，偉大祖國永遠是香港、澳門繁榮穩定的堅強後盾。”52中共十八大報告《堅定不移沿着中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮鬥》指出：“香港、澳門回歸以來，走上了同祖國內地優勢互補、共同發展的寬廣道路，‘一國兩制’實踐取得舉世公認的成功。中央政府對香港、澳門實行的各項方針政策，根本宗旨是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。全面準確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，必須把堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。中央政府將嚴格依照基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制，堅定支持特別行政區行政長官和政府依法施政，帶領香港、澳門各界人士集中精力發展經濟、切實有效改善民生、循序漸進推進民主、包容共濟促進和諧，深化內地與香港、澳門經貿關係，推進各領域交流合作，促進香港同胞、澳門同胞在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下的大團結，防範和遏制外部勢力干預港澳事務。我們堅信，香港同胞、澳門同胞不僅有智慧、有能力、有辦法把特別行政區管理好、建設好，也一定能在國家事務中發揮積極作用，同全國各族人民一道共用做中國人的尊嚴和榮耀。”53另外，需要特別指出的是，從2006年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》開始，中央政府逐步將港澳的經濟和社會發展納入整個中國的經濟和社會發展戰略之總體考量的大格局中。如果說在“十一五規劃”中，還僅僅是在“結束語”中簡要地提出了非常原則性的指導意見“保持香港、澳門長期繁榮穩定。堅持‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，嚴格按照特別行政區基本法辦事，加強和推動內地同港

澳在經貿、科教、文化、衛生、體育等領域的交流和合作，繼續實施內地與香港、澳門更緊密的經貿關係安排，加強內地和港澳在基礎設施建設、產業發展、資源利用、環境保護等方面的合作。支持香港發展金融、物流、旅遊、資訊等服務業，保持香港國際金融、貿易、航運等中心的地位。支持澳門發展旅遊等服務業，促進澳門經濟適度多元發展。”54那麼，到了“十二五規劃”，這種指導意見就已經變得非常具有針對性並具體化了。在“十二五規劃”中，專門設列了單獨的篇章談“支持香港、澳門充分發揮優勢，在國家整體發展中繼續發揮重要作用”的問題。其中第十四篇“深化合作建設中華民族共同家園”之第五十七章“保持香港澳門長期繁榮穩定”中設列了三個小節分別論述“支持港澳鞏固提升競爭優勢”“支持港澳培育新興產業”、“深化內地與港澳經濟合作”的問題，明確指出：“繼續支持香港發展金融、航運、物流、旅遊、專業服務、資訊以及其他高增值服務業，支持香港發展成為離岸人民幣業務中心和國際資產管理中心，支持香港發展高價值貨物存貨管理及區域分銷中心，鞏固和提升香港國際金融、貿易、航運中心的地位，增強金融中心的全球影響力。支持澳門建設世界旅遊休閒中心，加快建設中國與葡語國家商貿合作服務平台。”“支持港澳增強產業創新能力，加快培育新的經濟增長點，推動經濟社會協調發展。支持香港環保、醫療服務、教育服務、檢測和認證、創新科技、文化創意等優勢產業發展，拓展合作領域和服務範圍。支持澳門推動經濟適度多元化，加快發展休閒旅遊、會展商務、中醫藥、教育服務、文化創意等產業。”“加強內地和香港、澳門交流合作，繼續實施更緊密經貿關係安排。深化粵港澳合作，落實粵港、粵澳合作框架協定，促進區域經濟共同發展，打造更具綜合競爭力的世界級城市群。支持建設以香港金融體系為龍頭、珠江三角洲城市金融資源和服務為支撐的金融合作區域，打造世界先進製造業和現代服務業基地，構建現代流通經濟圈，支持廣東在對港澳服務業開放中先行先試，並逐步將先行先試措施拓展到其他地區。加快共建粵港澳優質生活圈步伐。加強規劃協調，完善珠江三角洲地區與、

港澳的交通運輸體系。加強內地與港澳文化、教育等領域交流與合作。”55進一步明確了中央政府支持和保障“香港澳門長期繁榮穩定”的努力方向和努力重點。澳門回歸14年，無論其在經濟發展中遭遇到甚麼樣的巨大困難，包括像“九九”澳門回歸前後外部的亞洲東部區域性的金融風暴衝擊和內部經濟不振、治安不靖的問題，象“九九”澳門回歸以後非典型肺炎的衝擊以及全球性的金融危機甚至是經濟危機的衝擊這樣的“天災人禍”，中央政府和中國內地都會非常及時而有力地伸出援手，根據澳門特區政府的要求和澳門經濟發展的實際需要，支援和說明澳門特區政府和澳門同胞克服前進道路上的各種經濟困難。在從2008年下半年開始由美國的次貸危機引發的非常可能是1929年世界經濟危機以來最嚴重的全球性的金融危機甚至是經濟危機對澳門經濟發展的衝擊和消極影響逐步顯露出來以後，中央政府高度重視，多次召開相關部門工作會議商討對策，並陸續出台了多項“力挺”澳門經濟發展的重大舉措。2008年12月19日，中國國家主席胡錦濤、國務院總理溫家寶在中南海分別會見了來北京述職的澳門特區行政長官何厚鏵，聽取了他對澳門當前形勢以及澳門特區政府一年來工作的彙報。胡錦濤指出：“澳門特別行政區總的發展形勢是比較好的。面對國際金融危機的衝擊，澳門特別行政區政府提出了一系列應對措施，澳門社會對此反應積極。中央政府高度重視國際金融危機對澳門的影響，將繼續全力支持澳門特別行政區克服困難，實現經濟適度多元發展。中央相信，有偉大祖國作堅強後盾，在特別行政區政府的帶領下，澳門社會各界團結奮鬥、同舟共濟，就一定能夠經受住這場風浪的考驗，把澳門的各項事業發展得更好，以新的業績迎接澳門回歸祖國10周年。”56溫家寶指出：“中央政府十分關注國際金融危機對澳門造成的影響，同樣會不遺餘力支持澳門克服困難，保持經濟穩定發展。中央政府採取的支持香港的有關政策措施包括在七個方面採取14項措施支持香港金融穩定和經濟發展，如推動內地與香港加強金融合作，加快涉港基礎設施建設，促進粵港經濟合作，幫助港資中小企業緩解經營困難，確

保食品、水、電、天然氣等安全穩定供應，增加內地居民赴港旅遊試點，擴大內地服務業對香港開放等，原則上也適用於澳門。”57“中央具體研究支持澳門的政策措施後，概括為六大方面共九項措施。”中央進一步支持澳門經濟穩定發展的政策措施包括六大方面，分別是推動內地與澳門加強金融合作、加快推進涉澳基礎設施項目建設、促進粵澳深化經濟合作、幫助澳資中小企業緩解經營困難、進一步擴大服務業對澳門開放、全力確保供澳食品等供應。六大方面的九項措施包括擴大澳門開辦人民幣業務試點；力爭2009年底開工建設港珠澳大橋；積極研究涉澳基礎設施建設項目；支持形成粵港澳三地優勢互補、在全球具有核心競爭力的大都市圈；全力支援澳門經濟適度多元發展；鼓勵澳門參與廣東省珠海市橫琴島開發建設；採取有效政策措施幫助澳資中小企業緩解經營困難；進一步擴大服務業對澳門開放；保障供澳食品等數量和品質安全582009年1月10日、11日，中國國家副主席習近平赴澳門進行考察訪問，他非常明確地講，“當前國際金融危機衝擊下的澳門經濟和民生狀況為中央政府所牽掛。我這次到澳門來，主要是看望澳門同胞，為同胞們齊心協力應對國際金融危機鼓勁加油，並對澳門即將迎來回歸祖國十周年表示祝賀。”“當前，國際金融危機還在擴散蔓延。中央政府高度重視國際金融危機對澳門的影響。去年年底，何厚鏵先生到北京述職時，胡錦濤主席和溫家寶總理都表明了中央政府全力支援澳門妥善應對國際金融危機的鮮明態度，中央政府還宣佈了支持澳門經濟穩定發展的九項政策措施。前天剛剛發佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》把與港澳緊密合作的相關內容納入規劃，從推進重大基礎設施對接、加強產業合作、共建優質生活圈和創新合作方式四個方面提出了具體的措施。澳門各界人士要抓住機遇、奮發進取，為鞏固發展澳門繁榮穩定的局面而團結奮鬥。”習近平強調，中央政府已經採取並將繼續採取措施，支持澳門經濟的繁榮穩定。澳門特區行政長官何厚鏵表示：在國際金融危機給澳門經濟帶來不利影響的情況下，中央政府及時出台有關政策措施，支持澳門穩定和發展經濟，充分體現了中。

央對澳門特別行政區的關心，必將進一步增強澳門各界人士同心同德抵禦危機、克服困難的信心592011年8月，國務院副總理李克強訪問香港，代表中央政府又宣佈了六大方面36項政策措施，來進一步支持香港經濟發展並深化中國內地與香港的經濟合作，即所謂“挺港36條”。“挺港36條”，是與國家“十二五規劃”支援香港經濟發展的內容一脈相承，是對“十二五規劃”有關政策主張的細化，是落實“十二五規劃”的具體舉措。但是，說的是“挺港”，事實上也是“挺澳”因為這些政策措施大部分對於澳門也是適用的。正如澳門特區行政長官崔世安在2011年11月15日發表的《2012年財政年度施政報告》中所言：“今年8月，國家為支持香港特區發展，新增了36項優惠措施。經過分析，有相當多的措施適用或調整後適用於澳門，特區政府已正式向中央政府提出申請，希望在明年可推出有關優惠措施，其中包括：深化服務貿易的開放，提高對澳門金融機構開放的層次和品質，鼓勵創新發展人民幣金融產品，支持投資內地的加工貿易企業穩定發展和轉型，保障物資供給，加強科技產業合作，提升旅遊合作品質，進一步落實《粵澳合作框架協定》的各項工作。相關優惠措施涉及經貿、金融、民生與社會事業、旅遊及其它領域，這將為澳門發揮自身優勢，提升競爭力，注入新的動力。”60如上所述，澳門回歸14年，中央政府和中國內地“堅定地支持特區政府依法施政，並在有需要時向特區提供支援和幫助”61之“（中國）內地因素”，始終是澳門經濟發展的最主要的外部推動力。江澤民指出：“祖國內地始終是澳門特別行政區的堅強後盾。不論是過去、現在還是將來，澳門都離不開祖國內地的有力支持。祖國內地的改革開放和現代化建設，將會給澳門的發展帶來越來越多的機遇。澳門回歸以來經濟的恢復增長，是特區政府領導社會各界人士共同努力的結果，也是與祖國內地的支持分不開的。今後祖國內地仍將對澳門各項事業的發展予以大力支持。”62胡錦濤指出：澳門回歸以來，“同祖國內地的關係日益密切。中央政府高度。，

關注澳門的發展，全力支持澳門同內地加強在各個領域的交流和合作。包括實施內地與澳門更緊密經貿關係安排、開放內地部分地區居民個人赴澳門旅遊、建立珠澳跨境工業區、促進粵澳合作和泛珠三角區域合作在內的一系列政策措施，為澳門的發展注入了活力、拓寬了空間。”“實踐證明，偉大的社會主義祖國始終是澳門發展的堅強後盾。”63“中央政府對香港、澳門採取的任何方針政策措施，都會始終堅持有利於保持香港、澳門長期繁榮穩定，有利於增進香港、澳門全體市民福祉，有利於推動香港、澳門和國家共同發展的原則。偉大的祖國始終是香港、澳門繁榮穩定的堅強後盾。64這一切，也正如澳門特區第一任、第二任行政長官何厚鏵在卸任時的切身體會“擔任澳門特別行政區行政長官10年，深刻體會到偉大祖國是澳門保持繁榮穩定的堅強後盾。他很榮幸能夠在這個崗位上為澳門、為國家做了一些事情。”65正如澳門特區行政長官崔世安在最新一份《施政報告》中所提明確指出的“我們充分感受到，祖國的繁榮富強，帶動了澳門特區的不斷進步。中央政府的大力支持，是澳門落實發展藍圖的重要支撐。”66五需要特別指出的是，對於澳門回歸14年的經濟發展，一方面，我們要充分肯定其“一國兩制”建設所取得的巨大成就，否認‘一國兩制’已經在澳門由科學構想變為生動現實”、“‘一國兩制’已經真真切切地融入澳門的生活”的事實，是不客觀和非理性的；但是，另一方面，我們同時也必須正視其發展過程中存在和面臨的歷史問題和現實挑戰，必須認真地總結澳門14年經濟發展之豐富而深刻的經驗教訓，否認“一國兩制”在澳門實踐之探索的長期性、艱巨性、複雜性，同樣是不客觀和非理性的。這一切正如何厚鏵在2009年11月澳門回歸十周年前夕全面總結澳門十年發展的歷史經驗教訓時指出的那樣：“在看到特區成就的同時，我們亦清楚知道，特區十年發展也存在不少有待改進和不足之處。我們的公共服務、行政效率，以至法律改革，與社會的發展及公眾期望，尚存”

在一定的差距，社會深層次的矛盾仍需進一步解決。在過去一段時間，我們推動經濟多元發展的努力尚未產生明顯的成效，經濟社會快速的、未夠協調的增長，亦使特區產業未能得到均衡的發展。在人力資源供求平衡、市民就業和居住環境、城市交通、中小企發展，以及博彩業發展衍生等社會問題，我們的施政，都存在需要改進的空間。我們的人文建設亦仍然落後於經濟社會的發展，在本土文化的推動方面，亦需作出加倍的努力。”“我們的奮鬥經驗、起伏得失，可以成為特區在落實‘一國兩制’過程中和特區可持續發展路途上一份寶貴的財富。”67正如澳門特區行政長官崔世安在最新一份《施政報告》中所提明確指出的：“澳門發展藍圖正穩步落實，特區建設邁向持續發展的階段。”“我們清楚理解，落實發展藍圖本身就包含着多重的挑戰：既有長遠目標的達成與現實條件之間存在的差距，又有階段性問題的交錯重疊。多種結構性、深層次的矛盾客觀存在、需要應對。”68澳門回歸14年，其經濟發展所存在和面臨的最大歷史問題和現實挑戰，就是龍頭產業博彩旅遊業的“健康發展”與整個經濟體系和經濟結構的“適度多元化發展”的關係問題，這是澳門14年經濟發展過程中所衍生出的一系列結構性問題和深層次矛盾的根本性結症所在。事實上，早在1960年代澳門經濟現代化之旅啓程以來，如何正確處理龍頭產業博彩旅遊業的“科學發展”與整個經濟體系和經濟結構的“適度多元化發展”的關係，就一直是困擾澳門政府制定經濟發展戰略和政策的一個非常突出和嚴重的結構性問題和深層次矛盾，而且始終沒有尋找到一個治標治本的解決之道。“九九”澳門回歸以前的幾年間，澳門經濟發展的困難，主要表現為“獨撐半壁江山”的“主業”博彩旅遊業的嚴重萎縮而拖累相關“副業”出口加工業、銀行保險業、房產建築業、交通運輸業等的不景氣，導致整個澳門的經濟增長速度和經濟增長規模徘徊不前甚至下滑。“九九”澳門回歸以後的14年間，澳門經濟發展中出現的問題，則主要表現為“一枝獨秀”的“主業”博彩旅遊業“井噴”式的膨脹嚴重

擠壓了相關“副業”房產建築業、銀行保險業、交通運輸業等以及新興產業休閒旅遊產業、會展商務產業、中醫藥產業、教育服務產業、文化創意產業等的發展甚至是生存資源和空間，經濟體系和經濟結構中日益嚴重的或隱或顯的經濟危機和經濟風險四伏，並且衍生出一系列社會問題和社會矛盾，導致整個澳門的經濟“科學發展”和“可持續發展”的前景堪憂。澳門回歸14年，原來“獨撐半壁江山”的“主業”博彩業，由於內部體制改革和體制創新“賭權開放”的直接拉動以及外部中國內地對澳門開放“個人遊”、“自由行”的間接推動，其增長速度和增長規模出現了“井噴”式的膨脹，形成了其在整個澳門經濟體系和經濟結構中“一枝獨秀”（博彩旅遊業產值佔澳門本地生產總值的60％左右，專營稅佔財政收入的80％左右）的“壟斷”局面。一方面，它直接帶動了澳門經濟形勢的“陰”轉“晴”，自“九九”澳門回歸以前連續四年的“負增長”和不景氣，至“九九”澳門回歸以後“恢復性增長”和“發展性增長”（或曰“擴張性增長”）以及全面繁榮；另一方面，澳門龍頭產業博彩旅遊業的全面復蘇和振興，並沒有能夠真正有效地拉動、推動和帶動相關產業以及新興產業的全面復蘇和振興，並沒有能夠實現其經濟轉型和產業結構調整之“各行業協調發展”和“適度多元化發展”，的預期目標。不僅在龍頭產業博彩旅遊業以外的相關產業和新興產業沒有實現同時復蘇和振興，而形成整個經濟體系和經濟結構“百業俱興”互為支撐的“協調發展”和“多元化”局面，而且，就是在龍頭產業博彩旅遊業以內的除博彩業以外的“大旅遊”各業如會展、休閒、度假、觀光、購物等也沒有實現同時復蘇和振興，而形成整個博彩旅遊業“百業俱興”互為支撐的“協調發展”和“多元化”局面。也就是說，“九九”澳門回歸以前經濟發展中的積弊和頑症過度依賴博彩業的單一經濟體系和經濟結構，並沒有能夠在“九九”澳門回歸以後得到根本性的調整和改變。正是由於整個澳門的經濟體系和經濟結構過度依賴博彩業的單一性在“九九”澳門回歸以前、以後並沒有一個根本性的調整和改

變，所以，其中一直存在着的結構性的問題和深層次矛盾也就不僅沒有得到很好地解決，而且隨着近幾年澳門經濟總量和經濟規模的“超常規”放大而“超常規”放大。如整個澳門的經濟體系、經濟結構抗風險能力非常差的易波動性和脆弱性，澳門社會內部或外部的經濟性或非經濟性因素的任何一點“風吹草動”，就會牽動澳門經濟發展反復出現“大起大落”的現象，“九九”澳門回歸以前內部的“治安不靖”問題、外部的亞洲東部區域性的金融風暴，“九九”澳門回歸以後內部的非典型肺炎的衝擊、外部的全球性的金融危機甚至是經濟危機的衝擊，都直接引起過或正在引起澳門經濟的衰退，而且復蘇乏力。由於“獨撐半壁江山”直至“一手遮天”的博彩旅遊業對於澳門的經濟發展本來就非常有限的資源和空間（突出者如土地資源、勞動力資源等）的嚴重擠壓，傳統產業如製造業的中小企業的振興沒有支撐力、新興產業如“大旅遊”產業、“大文化”產業沒有突破口和新的增長點、整合點，均沒有迴旋餘地而“另辟鼷徑”或“重整河山”。而整個澳門的經濟發展如果沒有能夠實現其經濟轉型和產業結構調整之“各行業協調發展”和“適度多元化發展”的預期目標，其“揚長避短”、“趨利避害”式的科學發展和可持續發展就根本無從談起。尤為嚴重的是，近幾年博彩旅遊業“超常規”的跨越式的“大躍進”，幾年時間走完了本應該有序、有度十幾年走完的路，還衍生出一系列嚴重的社會問題，如澳門社會財富的急劇膨脹，並沒有直接轉化為澳門本地居民整體和普遍的生活水準、生活素質以及滿意度、幸福指數的改善和提升，整個澳門社會的貧富差距不是縮小而是擴大，“堅尼系數”不是降低而是提高。如澳門社會財富的急劇膨脹，並沒有直接轉化為澳門本地居民整體和普遍的生活環境、社會環境以及舒適度、安全感的改善和提升，整個澳門社會的“易居性”與“和諧性”不是向善、向好而是向惡、向壞。就是就博彩旅遊業本身而言，近幾年“超常規”的跨越式的“大躍進”，造成了制度化、法治化、規範化經營的困難，監管法律、監管制度、監管措施嚴重滯後，而一系列所謂偶然性的“突發事件”，如本地勞工和外來勞工的矛盾和衝突，本

地資本和外來資本的矛盾和衝突，博彩業大企業和製造業中心企業的矛盾和衝突，澳門的“賭權開放”以中國內地遊客為主資源的發展戰略和中國內地嚴格“禁賭”的“鐵政策”的矛盾和衝突等，不過是整個澳門經濟包括博彩旅遊業發展過程中長期積累的結構性問題和深層次矛盾的必然性反映和具體表現罷了。一旦，澳門經濟發展的總體環境和形勢出現逆轉，任何一個“導火線”如果處理不慎，都有可能引發澳門本地居民對於澳門特區政府施政的不滿甚至是對抗，都有可能引發嚴重的社會矛盾和社會危機，“一國兩制”在澳門的實踐將遭遇嚴重的挑戰和考驗。這並非杞人憂天和危言聳聽。當然，對於這些澳門“一國兩制”建設中尤其是經濟發展中客觀存在的結構性問題和深層次矛盾，對於澳門經濟的引擎和龍頭產業博彩旅遊業發展中客觀存在的結構性問題和深層次矛盾，以何厚鏵、崔世安為首的澳門特區政府從“九九”澳門回歸之日起一直到今天，始終予以高度重視，始終保持着清醒的頭腦和認識，其居安思危、“居‘危’思危”的憂患意識、危機意識始終不曾有所舒緩和鬆懈，一直將推動澳門經濟轉型和產業結構調整向“各行業協調發展”和“適度多元化發展”的預期目標邁進從而實現整個澳門經濟的科學發展和可持續發展，作為其施政重心和努力方向。在澳門回歸14年的第一個五年裡，以何厚鏵為首的澳門特區政府，突出強調是在首先把龍頭產業博彩旅遊業“做大”、“做強”的基礎上，進而實現其經濟轉型和產業結構調整之“各行業協調發展”和“適度多元化發展”的預期目標。2000年3月29日，何厚鏵在其任上的第一份施政報告中講：‘固本培元，穩健發展’”的戰略意義就是用固本培元來奠定穩健發展的基礎。與此同時，兩者緊密互動，根基促成發展，發展鞏固根基。根基初步穩固的局部領域，將率先走出發展的第一步，逐漸形成全域的改觀。”2000年11月9日，何厚鏵在其任上的第二份施政報告中講：“在當前和最近的將來，社會的整體環境和形勢，都需要我們繼續採取實事求是和按部就班的施政策略。”我們重要

的工作是鞏固已經出現的好轉，不讓它重新倒退。我們不應該由於經歷了長期的經濟低迷，就無視現實條件，滋長出饑不擇食、急於求成的心態。”“緊迫的時代挑戰，要求澳門不斷儲備能量，打好本身的基礎，提升經得起考驗的競爭力。”2001年11月20日，何厚鏵在其任上的第三份施政報告中講：“隨着社會的發展進步，經濟結構總會發生不同程度的變化。近年來，由於內外因素的共同作用，本澳經濟結構開始出現較大調整，服務業的迅速發展有目共睹。”“在仔細觀察、分析客觀環境的變化，認真考慮本澳的優勢和條件後，我們不難發現，本澳正逐漸形成以博彩旅遊業為龍頭、以服務業為主體，其它行業協調發展的產業結構。”“經濟結構的順利調整，將使本澳得以發揮優勢，提升競爭力，在全球一體化的進程中取得可持續的增長。然而，我們又必須清醒地認識到，經濟結構調整並非必然的坦途，其間，新舊觀念的衝突、人力資源的局限、就業問題的壓力等等，均為我們帶來許多新的考驗。”“我們很有把握地看到，在未來幾年，澳門將陸續發展成為一個現代化都市。旅遊博彩事業將構成它的運轉軸心，其它事業由此牽動，次第而起，各顯風采。”2002年11月20日，何厚鏵在其任上的第四份施政報告中講：“根據定位的規劃，旅遊博彩業是我們近期重點發展的產業。我們必須把握目前的有利時機，推動博彩業提升檔次、優化服務，使其更具競爭力，以鞏固其龍頭地位。健全法規、加強監管、培訓人才，是政府配合博彩業專營權開放的跟進措施，也是確保該行業實現較大進步的必要舉措。在發展旅遊方面，政府將繼續推動硬體建設的加快興建，進行具針對性和效益性的旅遊推廣，而服務質素的提升更是工作的重中之重。”為使該行業保持較強的競爭力，得以順利應對未來的重大挑戰，政府將透過多方面的努力，協助其繼續發展，推動其提升素質。”2003年11月19日，何厚鏵在其任上的第五份施政報告中講：“在配合龍頭產業發展的同時，政府正以積極的態度，支持製造業及其它傳統行業的科學發展。”“除了提升傳統行業之外，特區政府將繼續致力扶持和培育在本澳具有發展前景的新興行業。”“政府致力使具備發展潛力的新產業

能成為新的經濟增長點，實現產業的適度多元化。”69在澳門回歸14年的第二個五年裡，以何厚鏵為首的澳門特區政府，突出強調是在龍頭產業博彩旅遊業“可控制發展”和“科學發展”的基礎上，進而實現其經濟轉型和產業結構調整之“各行業協調發展”和“適度多元化發展”的預期目標。2004年11月16日，何厚鏵在其任上的第六份施政報告中講：“抓住機遇，把龍頭產業做大做強，並藉此拉動服務業和其它行業的協調發展，是特區政府未來幾年堅定不移的經濟發展戰略。政府將配合和確保博彩業經營者按照合約精神，如期地、高品質地發展相關業務，引入優質的商業管理模式，促使博彩業具備應對週邊競爭的能力。我們將借鑒國際上較成功的經驗，完善法律法規、加強博彩業監管，規範博彩業市場。我們亦將投放足夠的資源，預防病態賭博現象的蔓延，推動該產業的科學發展。”“2005年11月15日，何厚鏵在其任上的第七份施政報告中講：“我們應當增強危機意識，並以積極的態度強化龍頭產業的競爭力，使其具備可持續發展的後勁，足以應對目前和未來的挑戰。為此，我們必須抓緊時機，加速澳門博彩業實現質的飛躍。要令這一行業得以比較健康地發展，務必在法制、財務、中介人等各個環節強化管理，並透過高科技的引入和充份應用、國際有關機構合作的加強等手段，提升政府和業界的管理能力。當中，政府必定如市民期望一樣，加強對博彩承批公司合約履行情況的監管，促使這些公司按合同承諾展開投資和經營管理，實現其自身與澳門的共同進步。”“為了強化綜合競爭力和應變能力，支援本澳中小企業發展，促進整體社會的協調和諧，特區政府將繼續通過有力的措施，適當地發展產業的多元化。多元化並不等於四面出擊，必須因勢利導、量力而為，其主要着眼點應在於形成互相依存，互相促進的產業結構。政府將進一步促進與龍頭產業相關聯的其它行業的發展，使之與博彩業形成良性的互補迴圈。”2006年11月16日，何厚鏵在其任上的第八份施政報告中講：“今天，特區發展的需要，已經從一個着重從整體中突出重點的階

段，過渡到一個同時強調重點服務於整體的階段。前一階段的建設成果，客觀上也已經為下一階段的建設提供了能量。”未來的一段時間裡，“政府將結合施政的連貫性和調節性，從兩個方面入手，實行這一戰略性的階段轉換，一個是從主體產業中屬於人文性、專題性的部分入手，促進整體經濟適度多元化，以及各個範疇的社會事業多元化；一個是深層建設，循着顯性的公共生活課題，深入探討隱性的社會矛盾，把握其根源和各種複雜的變數，促進不同社會利益和機會的合理分配。”2007年11月13日，何厚鏵在其任上的第九份施政報告中講：“特區政府將配合國家‘十一五規劃’的精神及其提供的機遇，根據澳門發展的實際需要，透過推進綜合旅遊、優化經貿平台、發展相關服務行業、推動傳統製造業的轉型和升級幾個層次，加大適度多元化的推進力度。”“發揮並強化綜合旅遊和經貿平台的獨特優勢，使其帶動其它多種元素，形成新的複合競爭力，這是澳門特區在全球化加速推進、國家加快振興的大環境中，努力避免自身被邊緣化，逐步推進適度多元化，實現可持續進步的發展戰略。旅遊業要保持發展的勢頭，必須強調服務質素的保持和提升。”2008年11月11日，何厚鏵在其任上的第十份施政報告中講：“為促進博彩業的健康和可持續發展，政府將繼續大力加強博彩監察管理，嚴格調控博彩業的規模，並全面落實今年四月所宣佈的一系列調控措施，努力推動符合條件的本地雇員進入管理層，參照國際標準，研究制定有關‘負責任賭博’的指引。”“未來一年，為了應對經濟環境和客源狀況波動，促進本地區經濟的協調發展，澳門特區將在強化原有產業優勢的同時，加大經濟適度多元化的力度。”在澳門回歸14年的第三個五年裡，以崔世安為首的澳門特區政府，在前任政府已經開始下大力氣對龍頭產業博彩旅遊業逐步向“可控制發展”和“科學發展”方向進行全面改革和調整的基礎上，將實現澳門經濟轉型和產業結構調整之“各行業協調發展”和“適度多元化發展”的具體目標由以往比較籠統的“建設三大平台”進一步明確為中央政府所率先提出並且已經在澳門社會內部形

成基本共識和主流意見的“建設世界旅遊休閒中心”的發展定位上來，並採取一系列有力措施加以落實和推進。2010年3月16日，崔世安在其任上的第一份施政報告中講：“特區政府將繼承並推行經濟適度多元化的策略，集中精力促進經濟協調發展。特區政府將調控博彩業發展的規模和速度，着力提高博彩業的競爭力，並有效發揮對其它行業發展的輻射作用。同時，加大力度防治病態賭博和問題賭博，致力推動負責任博彩。⋯⋯特區政府將大力推動經濟的多元化發展，培育新興產業，扶持中小企業，優化人力資源。”2010年11月16日，崔世安在其任上的第二份施政報告中講：“2008年年底公佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，首次從國家發展戰略層面，明確澳門特別行政區‘世界旅遊休閒中心’的發展定位。特區政府將積極展開相關範疇的研究，廣泛聽取居民和專業團體的意見，逐步制訂相關的公共政策和發展規劃，致力保持經濟復蘇的良好勢頭，發掘旅遊資源，完善營商環境，促進經濟適度多元化，深化區域合作，把澳門建設成為擁有中西文化獨特韻味、能吸引多樣化國際客源、讓遊客感覺和諧友善的城市。⋯⋯我們將透過區域合作，積極參與國際及區域組織的會議及推廣活動，以‘一程多站’共同推動互補共贏的旅遊合作專案。特區政府將推動優質旅遊城市建設，完善旅遊行業的法律法規，提高旅遊行業的服務素質。逐步實現旅遊客源市場的多元化，鞏固現有客源，發展有潛質市場，拓展高端旅遊；積極增加多種綜合旅遊項目，發展家庭式的觀光旅遊，爭取延長遊客留澳時間和增加消費。⋯⋯特區政府在保持和鞏固旅遊業發展的同時，適當調控博彩業發展的速度和規模，促進博彩業適度、有序和規範發展，加快健全博彩業相關的法律法規，有效發揮博彩業帶動其它產業發展的主導作用。扶持適合澳門的新興產業成長，重點是推動會展業、文化創意產業、中醫藥產業、商貿服務等產業發展，培育新的經濟增長點。”2011年11月15日，崔世安在其任上的第三份施政報告中講：“全力促進經濟適度多元⋯⋯是特區政府施政的重中之重。⋯⋯特

區政府堅決落實世界旅遊休閒中心的發展定位，加強區域商貿服務平台的功能。在鞏固和深化旅遊博彩業穩定發展的同時，適度調控博彩業增長規模，加強對博彩業監管，積極促進綜合旅遊關聯產業的成長和升級換代，帶動經濟適度多元。重點推動會展業、文化創意產業、中醫藥產業、商貿服務業的成長，持續扶助傳統工業的轉型和升級，努力形成符合本地實際的適度多元化的經濟結構。”2012年11月15日，崔世安在其任上的第四份施政報告中講：“特區政府堅持全力推動經濟適度多元。⋯⋯政府將繼續監察和調控博彩業發展速度，積極支援綜合旅遊以及相關產業的發展，尤其鼓勵業界強化非博彩元素，提升接待能力和服務素質，優化各項配套設施和服務。推動博彩企業承擔負責任博彩的社會責任，共同促進旅遊博彩業科學發展。⋯⋯特區政府將鞏固現有客源，積極發展有潛質的市場，繼續推動‘一程多站’旅遊路線和旅遊產品的多元化。豐富文化旅遊的內涵，進一步發掘及推廣更多具本地特色的旅遊元素，並致力建設休閒設施和營造休閒生活氛圍。政府將加大力度推動扶持產業的成長，包括飲食、會展、中醫藥、文化創意等行業。⋯⋯藉着《粵澳合作框架協定》的逐步落實，粵澳兩地經濟、社會、民生等領域的合作取得新成果。”70如上文所述，從澳門回歸以來的第二個五年開始，對於“一國兩制”，建設中尤其是經濟發展中客觀存在的結構性問題和深層次矛盾，對於澳門經濟的引擎和龍頭產業博彩旅遊業發展中客觀存在的結構性問題和深層次矛盾，胡錦濤和習近平為首的中央領導集體和中央政府，也一直是從維護澳門之“一國兩制”建設“長治久安”的大局、從維護澳門的長期穩定繁榮、從維護澳門經濟發展的根本利益和長遠利益的戰略高度予以高度重視，一直都在支持和推動澳門特區政府加以正視和妥善解決，一直都在支持和推動澳門特區政府將澳門經濟轉型和產業結構調整向着“各行業協調發展”和“適度多元化發展”的努力方向、向着“科學發展”和“可持續發展”的預期目標、向着“建設三大平台”和“建設世界旅遊休閒中心”的預期目標邁進。

早在2004年、2005年澳門特區政府“賭權開放”的“新政”剛剛實施不久，澳門經濟發展中的“失序”、“失衡”現象剛剛出現隱隱苗頭之際，中央政府就已經富有遠見地提醒澳門特區政府要“居安思危”，要高度重視並研究解決澳門經濟發展中出現的新情況、新問題，高度重視並研究解決澳門經濟發展中存在的結構性問題和深層次矛盾。2004年12月20日，胡錦濤在慶祝澳門回歸祖國五周年大會暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上發表的講話中指出：“澳門回歸以來取得的成就令人欣喜。要鞏固和發展目前的良好局面，實現澳門社會全面進步和長治久安，需要我們做的事情仍然很多。從澳門的實際情況出發，我們尤其要有居安思危的憂患意識、與時俱進的創新觀念和艱苦創業的奮鬥精神。”712005年12月27日，胡錦濤在會見了來京述職的澳門特區行政長官何厚鏵時指出：“澳門正站在一個新的歷史起點上，希望特區政府團結帶領澳門社會各界，抓住機遇，開拓進取，積極應對特區發展進程中出現的新情況、新問題，把澳門的各項事業不斷推向前進。”72在進入2009年以後，在澳門特區政府“賭權開放”的“新政”已經實施了一段時間，澳門經濟發展中的“失序”、“失衡”現象進一步顯現之際，中央政府更是進一步明確提出了澳門的經濟轉型和產業結構調整必須向着“各行業協調發展”和“適度多元化發展”的努力方向、向着“科學發展”和“可持續發展”的預期目標、向着“建設三大平台”和“建設世界休閒旅遊中心”的發展定位邁進的新建議、新要求。2009年12月19日，赴澳門出席慶祝澳門回歸祖國10周年大會暨澳門特別行政區第三屆政府就職典禮的中國國家主席胡錦濤在澳門特區政府舉行的歡迎晚宴上發表重要講話，指出：“開創澳門更加美好的未來，既要堅持繼承，也要銳意創新。堅持繼承，就是要認真總結澳門回歸祖國10年來貫徹實施‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治方針和澳門基本法積累的成功經驗，把在實踐中形成的行之有效的好做法、好傳統保持下去。⋯⋯銳意創新，就是要清醒認識澳門內外環境變化帶來的挑戰，深刻認識澳門經濟社會發展面臨的突出矛盾和問題，增強憂患

意識，緊跟時代步伐，在思想觀念、體制機制、工作方式等方面不斷改進和創新。堅持繼承和銳意創新有機結合，我們才能在已有成就的基礎上繼續前進，不斷開創澳門發展新局面。”7312月20日，胡錦濤會見了剛剛就職的澳門特別行政區行政長官崔世安，強調指出：“澳門正站在一個新的歷史起點上。在以崔世安為行政長官的新一屆特別行政區政府領導下，澳門各界人士齊心協力，開拓創新，一定能夠開創澳門更加美好的明天。”74而正是根據此一戰略思想和基本原則，2006年十屆全國人大四次會議、2011年3月14日十一屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，以及此一期間發佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》、《橫琴總體發展規劃》等中央政府文件中均明確提出了“促進澳門經濟適度多元發展”的指導性意見，並逐步將“促進澳門經濟適度多元發展”的方向明晰為“建設世界休閒旅遊中心”的發展定位上來，為支持和推動澳門特區政府將澳門經濟轉型和產業結構調整向着“各行業協調發展”和“適度多元化發展”的努力方向、向着“科學發展”和“可持續發展”的預期目標、向着“建設三大平台”和“建設世界休閒旅遊中心”的發展定位邁進指明了方向。對此，澳門特區行政長官何厚鏵回應：“中央所作的一切，均是為澳門好、並為澳門的明天更好作出考慮，胡主席特別期望特區政府及澳門居民把握現在經濟發展比較好的勢頭，為澳門經濟的良好發展，同心同德，獻出努力。”75“博彩業是我們澳門整體經濟發展裡面一個相當重要一環，特區政府按照中央特別是胡主席的指示，一方面要繼續保持和發展我們整個經濟發展的良好勢態，一方面又要注意到整個發展過程，解決在發展過程裡面出現的一些新情況、新問題，大家都很清楚看到中央對我們的要求和期望，是希望我們整體經濟繼續保持良好較快速度發展之餘，尚要在各方面作好準備，從一個長治久安、整個社會穩定、經濟有序科學發展，是不斷對我們的發展過程裡面作出檢討和提出有效的政策去引導整個經濟走向適度多元化。”76

對此，澳門特區行政長官崔世安回應：“國家的發展正為特區帶來越來越多的機遇。正在制定的‘十二五規劃’，不但對國家未來發展極為重要，而且與澳門特區確立發展定位、深化區域聯動互補密切相關。因此，特區未來的發展必定要與國家‘十二五規劃’緊密配合。”“珠三角地區與澳門特區的合作上升至國家戰略的層面，為特區帶來新的發展機遇。《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》和《橫琴總體發展規劃》的先後公佈實施，確定了特區作為‘世界旅遊休閒中心’的定位，對特區下一階段的發展提出了更高要求，亦為特區更有效參與區域合作注入了全新動力。77中央政府“長期支持澳門旅遊業的發展，近年來更大力支持澳門在保持長期繁榮穩定的基礎上，打造成為世界旅遊休閒中心，促進經濟適度多元發展。”78“世界旅遊休閒中心的發展定位符合澳門經濟適度多元和可持續發展的需要。我們必須把握難得的時代機遇，努力增強澳門的綜合實力，為未來的發展打下更有利的基礎。”79目前，中央政府和中國內地、澳門特區政府和澳門社會各界人士已經在“促進澳門經濟適度多元發展”問題上達成了高度的共識，並且已經在積極採取各種有力措施加以推動。但是，澳門的經濟轉型和產業結構調整如何向着“各行業協調發展”和“適度多元化發展”的努力方向、向着“科學發展”和“可持續發展”的預期目標、向着“建設三大平台”和“建設世界旅遊休閒中心”的發展定位邁進，仍然有很多歷史遺留和現實存在的結構性問題和深層次矛盾必須加以面對和根本性地解決，這絕非是一朝一夕的事，這個過程必然是長期的、艱巨的、複雜的，甚至必然伴隨着“陣痛”對此，我們也是必須保持着清醒的認識和充分的心理準備。澳門回歸14年，經濟發展，的的確確不是一路坦途，而是荊棘叢叢，矛盾迭興。“一國兩制”建設“五十年不變”而“求一國之大同，存兩制之大異”的經濟磨合過程，其艱巨和複雜程度，遠遠超出了國際社會、海內外的中國人包括澳門同胞的想像。中央政府和中國內地、澳門特區政府和澳門同胞維護和推進澳門經濟“各行業協調發展”和“適度多元化發展”、“科學發展”和“可持續發”

展”、“建設三大平台”和“建設世界休閒旅遊中心”的努力遭遇到了方方面面的衝擊和挑戰，但是，“愛國愛澳”的澳門特區政府和澳門同胞在中央政府和中國內地無條件的支持下，無一不是直面機遇和挑戰，群策群力，不斷“化險為夷”、“轉危為機”，不斷克服澳門經濟發展道路上的種種困難，在“求一國之大同，存兩制之大異”的經濟磨合過程中積累成功經驗，不僅維護了澳門經濟發展和經濟繁榮的大局，為澳門經濟在“一國兩制”的澳門建設的“第二個十年”的“再鑄輝煌”，奠定了一個比較扎實的基礎，而且使“一國兩制”的“澳門模式”在探索中逐步成型、成熟，為中國共產黨和中國政府在以和平、發展、合作為主題的全球化時代，對內建設“和諧社會”、對外建設“和諧世界”之“一國兩制”創新性的偉大實驗和探索，提供一個可資參考和借鑒的成功樣板。澳門回歸14年，“瞻前顧後”，我們對“一國兩制”建設的巨大成就深感欣慰，對未來澳門“一國兩制”建設的發展前景充滿信心。“機遇前所未有，挑戰也前所未有，機遇大於挑戰。”這一切，一如時任中共中央總書記、中國國家副主席的習近平在2012年12月20日會見了來北京述職的澳門特區行政長官崔世安所指出的“我們對國家和民族的未來充滿信心，也堅信澳門各項事業一定會發展得更好。”80一如時任中國國家主席的胡錦濤在2012年12月21日會見來北京述職的澳門特區行政長官崔世安所指出的“希望你們繼續堅定貫徹落實‘一國兩制’方針和基本法，團結奮鬥，再接再厲，保持澳門經濟社會發展的良好勢頭，把澳門管理、建設、發展得更好，為‘一國兩制’的成功實踐作出更大的貢獻。92讓我們為“澳門明天更好”祝福！”

註釋：1.《胡錦濤會見董建華》，2005年3月6日《人民日報》（海外版）。2.胡錦濤：《在慶祝香港回歸祖國15周年大會暨香港特別行政區第四屆政府就職典禮上的講話》（2012年7月1日），2012年7月2日《人民日報》。3.胡錦濤：《在慶祝澳門回歸祖國5周年大會暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上的講話》（2004年12月20日），2004年12月21日《人民日報》。4.胡錦濤：《在慶祝香港回歸祖國10周年大會暨香港特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話》（2007年7月1日），2007年7月2日《人民日報》。5.同註2。6.這裡筆者所使用的“一國兩制”之“澳門模式”的概念，有兩層涵義：其一是指“九九”澳門回歸前的“國家統一模式”；其二是指“九九”澳門回歸後的“國家治理模式”和“地方自治模式”。本文主要涉及的是第二層涵義。7.崔世安：《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零一三年財政年度施政報告》（2012年11月15日），見澳門特別行政區政府入口網站http://portal.gov.mo/web/8.《江澤民在分別參加香港澳門代表團審議時強調“一國兩制”必將實施得越來越好，港澳未來必將更加穩定和繁榮》，2000年3月9日《人民日報》（海外版）。9.胡錦濤：《在慶祝澳門回歸祖國10周年大會暨澳門特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話》（2009年12月20日），2009年12月21日《人民日報》。10.習近平：《在澳門特別行政區政府歡迎晚宴上的講話》（2009年1月10日）2009年1月11日《人民日報》（海外版）。11.《胡錦濤會見崔世安》，2010年12月23日《人民日報》（海外版）。12.《胡錦濤會見崔世安習近平參加會見》，2011年12月27日《人民日報》（海外版）。13.《習近平會見崔世安》，2012年12月21日《人民日報》（海外版）。14.《胡錦濤會見崔世安》，2012年12月22日《人民日報》（海外版）。15.《吳邦國抵達澳門出席紀念澳門基本法頒佈20周年活動》，2013年2月21日《人民日報》。16.吳邦國：《在澳門社會各界紀念澳門基本法頒佈20周年啟動大會上的講話》（2013年2月21日），2013年2月22日《人民日報》。17.相關數字統計資料參見澳門特別行政區政府網站（http://portal.gov.mo），以及國務院港澳事務辦公室港澳研究所主編的《港澳經濟年鑒》（20002012《港澳經濟年鑒》社2000年-2012年版）。18.同註17。19.同註17。20.同註17。21.同註17。22.同註17。）（

23.同註17。24.同註17。25.《習近平會見澳門各界人士支持適度多元化發展》，2009年1月11日《人民日報》（海外版）。26.《為了澳門的明天更加美好習近平副主席考察訪問澳門側記》，2009年6月28日《人民日報》（海外版）。27.《全國人大常委會關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》，2009年1月13日《人民日報》（海外版）。28.《胡錦濤出席橫琴島澳門大學新校區奠基儀式》，2009年12月21日《人民日報》（海外版）。29.甘霖：《橫琴新區將是“一國兩制第三地”》，2011年10月16日《南方日報》。30.《粵澳合作邁入新一輪高速發展期》，2012年5月15日《南方日報》。31.《吳邦國抵達澳門出席紀念澳門基本法頒佈20周年活動》，2013年2月21日《人民日報》。32.《〈粵澳合作框架協定〉在北京簽署》，2011年3月7日《南方日報》。33.《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》（2008年12月），2009年1月9日《南方日報》。34.《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》（2003年10月17日），見中華人民共和國商務部台港澳司網站“CEPA專題”http://tga.mofcom.gov.cn。35.見《CEPA簽署將令澳門經濟全面持續發展》，《澳門雜誌》2003年10月總第36期。36.見中華人民共和國商務部台港澳司網站“統計資料”http://tga.mofcom.gov.cn37.《CEPA概況》（2006年6月16日），見中華人民共和國商務部台港澳司網站http://tga.mofcom.gov.cn。38.見中華人民共和國商務部台港澳司網站http://tga.mofcom.gov.cn的“中葡論壇（澳門）”網頁。39.見中華人民共和國商務部台港澳司網站“中葡論壇（澳門）”http://tga.mofcom.gov.cn。40.《中國—葡語國家經貿合作論壇第三屆部長級會議揭幕》，2010年11月14日《人民日報》（海外版）；《中國—葡語國家經貿合作論壇第三屆部長級會議閉幕》，2010年11月15日《人民日報》（海外版）。41.同註742.江澤民：《在中華人民共和國澳門特別行政區成立慶祝大會上的講話》（1999年12月20日），1999年12月21日《人民日報》。43.江澤民：《在中華人民共和國澳門特別行政區成立一周年慶祝大會的講話》（2000年12月20日），2000年12月21日《人民日報》。44.《江澤民接見中央政府駐澳機構、中資企業主要負責人和駐澳部隊校官以上軍官》，2000年2月22日《人民日報》。45.《江澤民會見澳門特區主要官員和社會各界知名人士》，2000年12月22日《人民日報》。

46.《江澤民看望了出席全國政協九屆三次會議的香港特別行政區和澳門特別行政區的全國政協委員》，2000年3月5日《人民日報》。47.《胡錦濤參加出席全國政協十屆一次會議的港澳地區政協委員的聯組討論時的談話》（2003年3月7日），2003年3月8日《人民日報》。48.同註3。49.同註9。50.《習近平會見崔世安》，2012年12月21日《人民日報》（海外版）。51.江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》（2002年11月8日），2002年11月18日《人民日報》52.胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》（2007年10月15日），2007年10月25日《人民日報》。53.《胡錦濤會見何厚鏵》，2006年12月30日《人民日報》（海外版）。54.《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，2006年3月17日《人民日報》。55.《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，2011年3月17日《人民日報》。56.《胡錦濤分別會見曾蔭權何厚》，2008年12月20日《人民日報》（海外版）。57.《溫家寶分別會見曾蔭權何厚鏵》，2008年12月20日《人民日報》（海外版）。58.《中央六方面九措施助澳抗嘯》，2008年12月20日《澳門日報》。59.見新華社記者孫承斌、張勇、劉衛國、何自力等2008年12月10日、11日、12日發自澳門的關於國家副主席習近平考察訪問澳門的系列報導，新華網http://news.xinhuanet.com/newscenter60.崔世安：《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零一二年財政年度施政報告》（2011年11月15日），見澳門特別行政區政府入口網站http://portal.gov.mo/web/61.《江澤民會見澳門特區主要官員和社會各界知名人士》，2000年12月22日《人民日報》（海外版）。62.同註43。63.同註3。64.同註9。65.《胡錦濤會見何厚鏵》，2009年12月20日《人民日報》（海外版）。66.同註7。67.何厚：《2009年財政年度政府工作總結及2010年財政年度預算安排》（2009年11月18日），見澳門特別行政區政府入口網站http://portal.gov.mo/web/68.同註7。69.何厚鏵：《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零零年財政年度施政報告》鏵鏵

（2000年3月29日）、《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零一年財政年度施政報告》（2000年10月9日）、《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零二年財政年度施政報告》（2001年11月20日）、《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零三年財政年度施政報告》（2002年11月20日）、《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零零四年財政年度施政報告》（2003年11月19日），見澳門特別行政區政府入口網站http://portal.gov.mo/web/70.崔世安：《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零一零年財政年度施政報告》（2010年3月16日）、《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零一一年財政年度施政報告》（2010年11月16日）、《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零一二年財政年度施政報告》（2011年11月15日）、《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零一三年財政年度施政報告》（2012年11月15日），見澳門特別行政區政府入口網站http://portal.gov.mo/web/71.同註3。72.《胡錦濤會見曾蔭權何厚》，2005年12月18日《人民日報》（海外版）。73.胡錦濤：《在澳門特別行政區政府歡迎晚宴上的講話》（2009年12月19日），2009年12月20日《人民日報》（海外版）。74.《胡錦濤會見崔世安》，2009年12月21日《人民日報》（海外版）。75.見《抓緊解決新問題，化解深層次矛盾是澳門當務之急》，2008年4月17日澳門《新華澳報》。76.見《澳門特別行政區立法會會刊》（第三屆立法會第三立法會期（2007-2008）），第一組第Ⅲ—92期。77.崔世安：《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零一一年財政年度施政報告》（2010年11月16日），見澳門特別行政區政府入口網站http://portal.gov.mo/web/78.崔世安：《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零一二年財政年度施政報告》（2011年11月15日），見澳門特別行政區政府入口網站http://portal.gov.mo/web/79.崔世安：《中華人民共和國澳門特別行政區政府二零一三年財政年度施政報告》（2012年11月15日），見澳門特別行政區政府入口網站http://portal.gov.mo/web/80.《習近平會見崔世安》，2012年12月21日《人民日報》（海外版）。81.《胡錦濤會見崔世安》，2012年12月22日《人民日報》（海外版）。鏵

略論特別行政區制度的權力結構和權力關係鄒平學*中共十八大政治報告指出：“必須把堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢”。1這一論斷明確昭示了正確貫徹實施基本法和有效實施特別行政區制度所必須處理好的三大關係和應遵循的基本規律，這三大關係的內在邏輯環環相扣、緊密關聯、相得益彰、不可偏廢，是特別行政區制度成功實施的三大基石。堅持“一國”原則和尊重“兩制”差異是設立和實施特別行政區制度的前提與基礎，維護中央權力和保障特別行政區高度自治權是實施特別行政區制度的主要內容，發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來是發揮特別行政區制度功效的關鍵條件。香港回歸十六年、澳門回歸十四年來的成功實踐充分驗證上述論斷的科學性和針對性。本文以中央權力與特區高度自治權為視角，擬就特別行政區制度的權力結構、權力內容、權力關係和權力運行原則作初步探析。一、特別行政區制度的權力結構香港和澳門特別行政區制度的內涵十分豐富，從不同的角度對其進行描述時，可以發現，這套制度集中處理了如何維護國家主權、統一與領土完整以及授予香港特別行政區高度自治權之間的關係問題。甚至可以說，港澳特別行政區制度的主要內容就是中央在保留必要的管治港澳特別行政區的權力的同時，授權香港特別行政區實行高度自治，其權力結構呈現中央權力授權自治權的層次結構。由於在特別行政區制度下，中央和特別行政區權力是由基本法明確界定的，這樣，對特別行政區的管理存在着兩種權力，即中央的權力和特別行政區的權力，因而特別行政區制度主要由以下三個*深圳大學港澳基本法研究中心常務副主任，法學院副院長，武漢大學博士生導師

部分組成：一是中央與特別行政區關係的制度，二是中央對特區權力行使的制度，三是特別行政區內部行使高度自治權的制度。如果將有關制度進一步細分，中央與特區關係的制度可以細分為中央政權機構和特區政權機構之間關係的制度、特別行政區的法律地位及其權力來源制度等；中央對特區權力行使的制度以進一步細分為中央設立特別行政區的制度、中央授予特別行政區自治權制度、中央管理特區防務的制度、中央負責管理特區有關的外交事務的制度、中央對特區立法的備案審查制度、中央對特區原有法律的審查制度、中央對特區政制發展的決定權制度、中央對特區的人事任免權制度、中央對特區發佈指令權制度、中央對基本法的解釋和修改制度、中央決定特區進入緊急狀態的制度、中央接受行政長官述職的制度等等；特別行政區內部行使高度自治權的制度可以進一步細分為特別行政區的政治體制，包括行政長官制度、行政制度、立法制度和司法制度等，特別行政區的法律制度、經濟制度、社會文化制度、社會服務和勞工制度、處理對外事務制度等。上述這些制度構成相互聯繫、有機整合，共同形成特別行政區制度。從上述可見，特別行政區制度的主要內容是規限權力內容、權力關係和權力運行的政治制度。在中國的國家管理制度中，特別行政區制度屬於國家對特殊地方實施管理的制度，它與國家對各省、自治區和直轄市的管理制度一起，構成完整的國家對地方行政區域的管理制度。在我國立法法中，特別行政區制度與民族地方自治制度並提，但沒有使用省、直轄市制度的概念，但從實證角度來講，這四種制度是現實存在的，與憲法規定的四種國家一級行政區域劃分相適應。在中國單一制國家結構形式下，地方行政區域是根據國家管理需要由中央批准或決定設立的，地方行政區域的管理是國家管理的重要內容，因此，各種行政區域的管理制度都是國家管理制度的組成部分，特別行政區制度也一樣。特別行政區制度與其他地方行政區域的管理制度，有着重要的差別，這主要體現在以下幾個方面：在社會性質上，特別行政區實行資本主義制度，而其他地方行政區域實行社會主義制度；在權力

關係上，中央與特別行政區的權力由基本法明確加以界定，特別行政區享有高度自治權，而中央與其他地方行政區域的權力沒有明確的界定，即使是民族自治地方享有的自治權，這種自治權也小於特別行政區的高度自治權；在管理制度上，與特別行政區享有高度自治權相適應，基本法規定了一套可以相對獨立運作的特別行政區制度，而其他地方行政區域的管理制度與整個國家的管理制度融為一體。在權力主體上，特別行政區制度強調當地人管理，行政長官和主要官員由當地人出任，在當地產生，由中央政府任命，而其他地方行政區域的主要官員是中央在全國範圍內統一安排的。從社會制度角度看，在特別行政區內實行資本主義制度，是特別行政區制度最鮮明的特徵。但從國家權力角度看，特別行政區享有高度自治權特別是享有終審權構成了特別行政區制度的十分突出的重大特徵。世界各國的憲政史，從某種程度上來講，就是處理中央與國家各個組成部分權力關係的歷史。其中，怎麼做到國家主權由中央政府統一行使，同時又使國家某些組成部分享有高度自治權，是一個世界性的憲法難題。一些國家為了處理這個問題，採用重構國家的形式，但鮮有成功的事例。為了在特別行政區實行資本主義制度，特別行政區制度堅持維護國家主權、統一和領土完整的原則，強調中央統一管理國家的權力，在此前提下，授予特別行政區享有高度自治權，包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。從基本法的規定來看，兩個特別行政區享有的高度自治權的廣度和程度，是前所未有的，特別是特別行政區享有終審權2，構成了它獨一無二的鮮明特徵。在聯邦制國家中，各州或邦分別為獨立的司法區域並且在州權範圍內享有終審權，比較常見。單一制國家中，有些地方行政區域實行不同於國家主體的法律制度，例如，英國的蘇格蘭地區實行歐洲大陸法制度，不同於英國其他地方實行的普通法制度。從比較法角度看，在香港特別行政區成立之前，單一制國家中的地方行政區域享有終審權，沒有任何先例。為了保持與香港、澳門資本主義相適應的原有法律基本不變，特別行政區不僅繼續實行原有制度，成為中國的兩個獨立司法區域，而且享有終審權。這比有些聯邦制國家的成員單位的權力還要大。

二、特別行政區制度的權力內容特別行政區制度的權力內容，一言以蔽之，即在中央統一行使國家管理權前提下，授予特別行政區高度自治權。中央統一行使國家管理權是單一制的根本原則。按照西方學者的觀點，“在單一制下，地方政府的權力由中央政府來規定，並且假定可由中央政府重新加以規定。”3“單一制國家並不排除地方或其他政府機構享有由中央政府委託或授權的權力的可能性。但這種權力須來自中央政府的委託授權，而不是分配的，而且從嚴格的法律意義上來說，所有權力都是屬於中央政府的。”4單一制的特點就是：全國只有一部憲法、一個中央政府、公民只有一個統一的國籍；權力全部都屬於中央，中央對地方享有完全的主權，地方沒有主權，也無獨立分離出去的權力；地方政府是中央政府根據國家管理的需要依法設立的下級政府，地方政府享有的權力不是本身固有的，而是中央授予的。中央授予地方多少權、多大的權，地方就享有多少權、多大權，中央與地方是授權關係。5因此，在中央統一行使包括香港特區在內的國家管理權的前提下，設立特區保留其資本主義制度，這是我國國家管理制度所允許的特殊性，因而凡是涉及國家對香港實施特殊管理的內容，均體現為中央授予特區的高度自治權。這就把國家管理的共性和特性有機結合並統一起來了。在中央統一行使國家管理權方面，根據憲法和基本法，中央對港澳的國家管理權力主要體現在以下幾個方面：1.基於中央代表國家行使主權而對港澳具有全面的管治權。中國政府對恢復港澳行使主權、中國政府制定對港澳的基本方針政策、決定設立港澳特別行政區、制定港澳基本法、特區的高度自治權、依照基本法的規定處理涉及港澳特區的事務等權力都屬於全面管治權的範疇。2.中央政府的一般性權力。根據憲法第85條的規定，國務院是我國的中央人民政府，我國所有的地方政府包括港澳特別行政區政府都要服從國務院的領導；國務院是最高國家權力機關的執行機

關，必須執行最高國家權力機關各項決議，最高國家權力機關制定的港澳基本法、作出的涉港澳問題的法律問題的決定、決議，國務院必須執行；國務院是最高國家行政機關，它在全國行政機關系統中居於最高地位，它統一領導地方各級人民政府的工作，統一領導和管理國務院各部、各委員會的工作。憲法第89條第（四）項規定國務“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作”，這說明，除了基本法明確列舉的中央政府對港澳的權力外，國務院還享有對包括港澳在內的各地方的一般性領導權。實際上，《香港基本法》和《澳門基本法》均在第12條規定：“香港（澳門）特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府”，這就蘊涵了前述關於國務院的一般性權力。3.行政長官和主要官員的任免權。4.全國人大常委會享有對基本法的解釋權。5.全國人大享有對基本法的修改權。6.全國人大常委會享有對行政長官產生辦法和立法會產生辦法修改的決定權。7.全國人大常委會享有對特區立法機關制定的法律的備案監督權。8.全國人大常委會享有對特區原有法律的審查權。9.中央人民政府負責管理特別行政區的防務和與特區有關的外交事務。特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。10.決定香港、澳門特區進入緊急狀態的權力。全國人大常委會決定宣佈戰爭狀態或因特別行政區內發生特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定特區進入緊急狀態，中央人民政府可發佈命令將有關全國性的法律在特區實施。1.全國人大常委會對涉及國家統一和主權的少數全國性法律，經過法定程式列入基本法附件三，在港澳特別行政區實施。它還有權經過法定程式增減列入基本法附件三的全國性法律。12.中央根據《香港基本法》、《澳門基本法》第20條規定的向特區作出新授權的權力。

在特區享有高度自治權方面，根據基本法的規定，具體體現在：1.全國人大授權特別行政區依照基本法的規定，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。2.在行政管理方面，自治權廣及財政經濟、工商貿易、交通運輸、土地和資源、教育科技、文化體育、治安、出入境管制等領域。3.立法方面，特別行政區在不違反基本法的條件下可自行立法，繼續實行不與基本法相抵觸的原有法律。4.獨立的司法權和終審權5.獲中央政府授權自行處理對外事務的權力，如以特區名義單獨同各國、各地區及有關國際組織保持和發展經濟文化關係，還可以“中國香港”、“中國澳門”名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議等。6.實行“港人治港”、“澳人治澳”。兩部基本法均在第三條規定：香港（澳門）特區的行政機關和立法機關由香港（澳門）永久性居民依照本法有關規定組成。儘管特區行政長官和政府主要官員須由中央任免，但中央不派遣非特別行政區居民在特別行政區政府機關和其他本地政權機關中擔任任何公職。7.國家允許特別行政區使用自己的區旗、區徽。8.特別行政區享有中央授予的其他權力。可以看到，國家通過基本法授予港澳特別行政區的自治權具有這些鮮明的特點：（1）廣泛性。這種自治權無論是與我國的一般地方政權的權力、民族自治地方的自治權比較，還是與單一制的資本主義的地方自治比較都更為廣泛。即使與聯邦制國家的州、邦、成員國的權力比較，也有過之無不及。（2）依法不受干預性。港澳特別行政區享有的自治權和其他行政區享有的權力雖然都來自於中央的授權，但受中央政府的干預程度不一。一般行政區域必須遵守、執行和服從中央及其有關部門制定的規章、政策、命令和指示，全國人大常委會有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制

定的同憲法、法律和行政法規和決議，國務院有權改變或者撤銷地方各級國家行政機構不適當的決定和命令。而特別行政區政府處理屬於自治權範圍內的事務時，不受中央政府、中央政府所屬各部門，各省、自治區、直轄市的干預，而且在特別行政區的駐軍只負責防務，不能干預特區自治範圍內的事務。駐軍人員除須遵守全國性的法律外，還須遵守特別行政區的法律。中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預特別行政區根據本法自行管理的事務。中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在特別行政區設立機構，須征得特別行政區政府同意並經中央人民政府批准。中央各部門、各省、自治區、直轄市在特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守特別行政區的法律。（3）自治權範圍內事務決定效力的終極性。特別行政區政府在基本法規定的範圍內，對屬於自治權範圍內的問題具有作出終極決定的權力，無需中央批准。當然，認識這一問題不能絕對化，誠如“一國兩制”的前提與基礎在於一國，“兩制”之間的關係不是誰吞併誰或者誰干預誰的問題，“兩制”並存並非意味着中央對特別行政區的管治權力與特別行政區的高度自治權是平等的，“兩制”互不干涉不等於中央權力與特區權力是相互獨立的、對立的、互不相干的，中央代表統一的一國行使的國家管理權是另外一制下特區自治權的來源，因此絕不能把中央權力對特區權力必要的干預、限制和監督說成對“一國兩制”的破壞。（4）自治權的責任性。自治權包含義務和責任。授予特區多大的自治權是以特區承擔責任的能力以及維護特區制度有效運作為標準的，自治範圍必須與權力主體承擔責任的能力成正比。無論中央對特區的自治作出多麼高程度的承諾，一旦特別行政區不能承擔相應的責任，最終還得依靠中央政府。即鄧小平曾說過的，“總有一些事情是要中央出頭的”。（5）自治權的外部可調控性。特區的自治權是單一制國家的中央對地方的授權，根據授權原理，授權者當然可根據實際情況對於所授之權追加和收回，即授權非永久性，也有權對授權的行使狀況進行監督。有學者認為，澳門特別行政區是按照一個主權國家制定的基本

法組成和運作，因而這種高度的自治權，仍是一種地方性的自治權，具有地方自治權的性質。6這種把特區自治權視為一種地方性權力的觀點值得商榷。在中國憲法學的語境裡，無論是中央對特區行使的權力，還是中央授予特別行政區行使的高度自治權，這些權力的性質都是國家權力。憲法第2條第2款規定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。在整部憲法裹面，找不到地方權力或地方性權力的字眼。這說明，無論是一般行政區，還是民族自治地方或者特別行政區，地方經中央授權而獲得的權力不是甚麼地方性權力，而是國家權力，是中央授予分配給地方的國家權力，是在特定地方行政區域這個空間實行的國家權力。港澳基本法是一部授權法，基本法所授予港澳特區的任何權力原本都屬於中央的權力，當然具有國家權力的屬性。甚麼是國家權力？在憲法學語境裡，國家權力是指在現代社會政治共同體中，國家統治者通過國家機關，憑藉國家強制力，實行政治統治，保障公民權利，實現國家職能的具有支配性的、壟斷性的公共權力。7儘管中央對港澳行使的權力和港澳特別行政區享有的高度自治權性質上均屬於國家權力，但這兩個主體行使的國家權力不可等量齊觀，很明顯，中央權力對於中央這個主體而言是中央的固有權，特區的高度自治權源於來源於單一制的主權國家內部中央對地方的特殊授權，派生於中央權力，接受中央權力的監督和制約，不是特區的固有權；特區的高度自治權僅限於特區範圍，而中央權力則及於包括特區在內的全中國範圍；特區高度自治權不是完全自治權，更不是自決權。自決是一種固有的權利，在外部意義上自決是一種固有的權利，在外部意義上表示一個民族自有決定其國際地位，在內部意義上表示人民自由決定其憲法和政治制度。而自治屬於主權授權，自治單位的國際地位由主權政府決定，其“憲法”和政治制度由主權政府決定，並定期自由選舉。8鑒此，特區的自治權的性質是一種承認和維護中央權力基礎上的自治權，是中央權力保障下的自治權，也是中央權力約束和監督下的自治權，即便是特區自治範圍內的事務，特區的自治權也不是無限度的。

三、特別行政區制度的權力關係中央權力與特別行政區高度自治權之間的權力關係，實質上既是單一制下的中央與地方關係，又是“一國兩制”下特殊的中央與地方關係。這種權力關係奉行“主權授權自治權”的憲制原理。具體來說，有五個要點：1.從權力淵源和相互關係上看，特區的高度自治權源於中央依據主權而授予，派生於中央權力，隸屬於中央權力；2.從權力效力的空間上看，特區的高度自治權僅限於香港特區範圍，而中央管治權力則及於包括兩個特區在內的全中國範圍；3.權力效力的位階上看，特區的高度自治權的權力位階是低於中央權力的；4.從授權邏輯來說，授權不能成為授權者的異己力量。在單一制國家，中央授權的結果不會也不應當導致地方失控、中央失權，中央更不會承認和接受地方的分離權或對抗權。中央對地方的授權歸根到底是出於特定的政治或社會需求而採取的管治方法。在特別行政區實行高度自治就是承認特區社會的實際情況不適合一般地區的管治方法，必須採取特殊方式管理特殊社會。5.從權力運行的依託來說，中央與特區的權力運行關係必須依託於國家政治體制和特區政治體制。中央對特區行使的管治權力必須依託國家的政治體制和政權機構來行使，特別行政區的管治權力必須依託特別行政區的政治體制和政權機構來行使，特別行政區的良好管治必須建立在中央與特區各自依法履行職責和密切合作基礎上。因此，正確處理好中央權力與特區高度自治權之間的權力關係，首先必須做到各守其責、各司其職，嚴格按照基本法辦事。根據基本法的規定，中央與特別行政區的權力關係的基本類別主要是五大類：1.屬於國家主權和國家整體利益範圍的事項，屬於中央權力管轄範圍。特區必須服從中央的領導，就這一類事務而言，中央和香港特區是領導和被領導的關係；2.屬於國家和香港特區共同管理的事項，特區有重要的參與權

力，中央有決定權。就這一類事務而言，中央和特區的關係是決定和參與的關係；3.特區的地方性事務由特區通過高度自治權自已管理，但其中有些事務要受中央監督。就這類事務而言，中央和特區是監督和被監督的關係；4.純粹屬於特區的地方性事務，由特區自已管理，中央概不干預。這類事務一般屬於中央不干預、特區自行處理的事務；5.在純粹屬於特區自行管理的事務中，有些事務特別行政區有需要且根據基本法提出請求協助的要求的情況下，中央將給予協助。就這類事務而言，中央和特區的關係是給予協助和請求協助的關係。四、特別行政區制度的權力運行原則（一）維護國家的主權、統一和領土完整。中國的歷史和現實表明，國家統一，民族團結，則政通人和，百業興旺；國家分裂、民族紛爭，則喪權辱國、人民遭殃。中國的主權、國家統一、領土完整對於社會主義事業的發展，對於整個中華民族的興旺發達，具有十分重要的意義。香港、澳門自古以來就是中國不可分割的重要組成部分，維護中國的主權、統一和領土完整是全國人民的共同願望。在港澳實行特別行政區制度，維護中央權力與保障特區高度自治權，首要前提條件就是要堅持“一個國家”。一個統一的社會主義的中華人民共和國的存在和鞏固，是“一國兩制”的大前提和總原則。沒有單一制的多民族的社會主義國家的統一和主權完整，“兩制”就無從談起。中國自古以來就擁有對香港、澳門的主權，制定香港、澳門基本法、設立香港、澳門特別行政區並決定在特區實行的制度，是中國政府恢復對香港、澳門行使主權的必然結果。設計港澳特別行政區制度的基本內容，無論是規定中央與特區的關係、規定特區的法律地位，還是規定中央對特區的權力以及授予特區多大範圍的高度自治權，都必須遵循堅持一個國家、維護國家主權和領土完整這一

最高原則，9都是以國家主權歸屬於中央這一根本的政治現實為前提和基礎。10《香港基本法》的序言第二段載明了制定基本法的目的：“為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定，並考慮到香港的歷史和現實情況”，11這可以說是建立和實行香港特別行政區制度的根本宗旨和目的。特別行政區是單一制國家的不可分離的部分，是中國的一個地方行政區域，雖然享有高度自治權，但這種權力不等於“絕對自治”，不等於“分離自治”。同時，特別行政區也理所當然地要維護國家的主權、統一和領土完整。“主權”是一個國家的根本屬性，是國家存在的基礎。按照近代國家概念，國家與主權是不可分割的。12主權是指國家具有的獨立自主地處理自己的對內對外事務的最高權力。主權在國內是最高的，對外是獨立的，是統一的、持久的、不可分割的。它的內容十分廣泛，包括政治主權、經濟主權、領土主權、對外主權、屬人主權等。13我國是單一制國家，由中央國家機關代表國家統一行使國家主權，地方政權機關的權力是由中央自上而下授予的。正是基於主權原則，特別行政區基本法在規定中央與特區關係的制度內容時遵循的是主權授權自治權的邏輯關係而不是分權關係，具體內容則是特別行政區在中央的管轄和監督下享有經授權的高度自治權。在規定特別行政區法律地位時，特別強調特別行政區是我國單一制國家的不可分離的部分，是中國的一個地方行政區域，是直轄於中央人民政府的一個享有高度自治權的地方行政區域。在規定中央對特區的權力時，體現了中央代表國家行使主權而對具有最高和全面管治權的特點，把凡屬關係到國家主權、國家整體利益的事務均劃歸中央管理或決定。在規定特別行政區的高度自治權時，全面充分地體現了授權法的特點，在不危及國家主權的前提下，只要是有利於特別行政區的繁榮穩定，有利於堅持兩種制度，有利於保障“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治，均盡可能地授予特別行政區行使有關權力。特別行政區自治範圍內的事務，除了基本法明確規定須受中央監督的情況外，中央不予過問，特區自行制定政策，自行

管理。根據基本法第20條的規定，除了基本法已經授予特區的權力外，如果特區需要，還可以由中央授權。這既說明中央授予特別行政區多少權，特別行政區就擁有多少權，不存在所謂的“剩餘權力”問題。也說明，授權本身也意味着限權，即特別行政區所享有的高度自治權以基本法明確授予的為限，所以基本法也是限權法，特區高度自治權的所謂高度，正是以基本法明確的授權為限度。與此同時，根據基本法第23條，特別行政區要自行立法，禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國政治性組織或團體在特別行政區進行政治活動。禁止特別行政區的政治組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。（二）維護中央的管治權威對港澳特別行政區的管治權力既包含中央對特區行使的管治權力，也包含特區經授權獲得的高度自治權。但中央的管治權是整個管治權力的前提和基礎。我國是單一制國家，中央享有全部的對國家實施管理的權力，維護中央的管治權威是單一制國家國家管理制度有效運行的前提和基礎。為甚麼這麼說呢？這是因為單一制的理論主張、根本原則和制度型態特別強調中央的集權和統一領導。第一，單一制的理論非常強調國家管理權力源於中央、集於中央。單一制一詞源自拉丁文unus，即一的意思，英文中單一制稱為unitarianism或unitarysystem。學界一般公認，單一制“由若干不享有獨立許可權的一般行政區域單位或自治單位聯合組成統一的中央集權國家的國家結構形式。”但現代憲法上所說的單一制國家，並不是封建社會那種中央集權帝國，而是作為統一市場而成長起來的統一民族國家。在這個意義上，單一制的理論大致產生在歐洲封建社會未期，成熟於其後的資產階級革命時代。單一制理論淵源的形成過程分為兩個時期。第一個時期可稱為單一制理論的萌芽期。在這個時期，單一制理論隱含和表現在建立以民族統一為基礎的君主專制中央集權制國家的思想主張中。這一時期大致在16世紀前後，理論上的主要代表是意大利的馬基雅弗利和法國的讓·布丹，某種

程度上可以說還有英國的詹姆士·斯圖亞特。布丹的主權理論可以看作是主張建立單一制國家的思想基礎，他的主權理論是為了加強王權並實行君主專制中央集權制的理論。單一制理論發展成為一種較成熟或定型化的理論是在資產階級革命時代及在此之後的一個時期，從時間上看是17、18世紀和19世紀70年代前。其著名代表人物是霍布斯、洛克、盧梭和馬志尼等人。他們的單一制思想也往往隱含和表現在他們的主權理論中。霍布斯主張主權不可轉讓、至高無上、不可分割。洛克認為國家只有一個最高權力，即立法權，其餘一切權力都是而且必須處於從屬的地位。盧梭則聲稱主權不能轉讓、不可分割、不能被代表。14第二，單一制的根本原則在於地方沒有主權特性，地方沒有獨立於中央的權力。西方學者認為，在單一制下，“地方政府機構不同於聯邦政治制度下的州或省，它不能享有主權。地方政府從屬於國家政府、或聯邦政府和省政府；它必須在為它們所規定的法律許可權內活動。擁有主權的高一級政府可以創設或解散地方政府機構，也可以增加或減少它們的職權。”15第三，單一制的制度形態突出強調中央對地方的絕對控制權以及地方政權機構權力性質的授權性。在單一制國家內，“地方政權的許可權為中央所賦予，地方政府要服從中央的領導和接受中央的監督。中央政權一般都通過行政立法和財政等手段緊緊控制地方政權”。16作為一種制度形態，單一制首先出現在歐洲，它始於14-15世紀，到17-18世紀初步成形。英國、法國是歷史上最早向現代單一制轉變的國家。在英國，1688年“光榮革命”之後，資產階級通過對1215年的《大憲章》之類歷史文件作出符合自身利益的解釋，率先形成了現代意義的單一制。這是一種比較特殊的情況。一般的做法是在資產階級革命勝利後，通過一部憲法，將單一制規定在憲法中。這方面法國的情況比較典型，1789年革命後通過的第一部成文憲法第二篇第一條規定：“王國是統一而不可分的；其領土劃分為83個郡，郡再分為縣，縣再分為區”，。該憲法第三篇第一條還規定，“主權是統一的，不可分的，不可剝奪的和不可動移的，

主權屬於國民：任何一部分人民或任何個人皆不得擅自行使之”對於法國從君主專制中央集權制向現代單一制的轉變，托克維爾評價道：“法蘭西民族早於所有其他民族並比它們更加徹底地拋棄了中世紀的分裂與封建個性；革命終於將國家的不同部分統一起來，形成一個單一整體，在法國，中央政權已比世界上任何國家更嚴密地控制地方行政。大革命使中央政權更加靈活，更加強大，更加有所作為。”18我國單一制的國家結構形式不僅具有一般單一制的特點，更具有自己的歷史傳統和國情特點，因而對特別行政區制度的權力關係具有直接和決定性的影響作用。（三）維護國家主體實行社會主義制度港澳實行資本主義制度，前提是國家的主體實行社會主義制度，根據憲法規定，我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，社會主義制度是我國的根本制度。正如鄧小平指出的：“中國的主體必須是社會主義，19主體是很大的主體，社會主義是在十億人口地區的社會主義，這是個前提，沒有這個前提不行。在這個前提下，可以允許在自己身邊，在小地區和小範圍內實行資本主義，我們相信，在小範圍內允許資本主義已存在，更有利於社會主義。”20一國之內的“兩制”，不是平分秋色，不可等量齊觀，社會主義制度是一國的主體制度，局部地區保持資本主義制度，是為了保障這些地區的繁榮穩定，更好地鞏固和發展全國的社會主義制度。（四）符合國家建設和發展戰略要求特別行政區制度的權力運行，必須符合中國實際情況和現實需求。黨的十一屆三中全會以來，我國進入了社會主義現代化建設的新時期，黨和國家的中心任務就是進行現代化建設，實現民族振興。為此就必須最大限度地調動一切積極力量，必須創造一個有利於現代化建設的政治與經濟環境。我國從80年代初就面臨着現代化建設、和平統一祖國以及維護世界和平三大任務。而這三大任務又都與能否妥善地解決好歷史上遺留下來港澳問題有直接關係。國際

經濟發展的趨勢表明，環太平洋地區的地位、作用日益凸顯，港澳特別是香港，處於太平洋地區的中心，經濟和政治戰略地位相當重要。在港澳設立特別行政區，保持原有的資本主義制度，並賦予其在財政、貨幣、外匯、自由港等方面所享有的高度自治權，有利於港澳經濟發展，有利於太平洋地區和全世界的和平與穩定，更有利於中國的社會主義現代化建設。註釋：1.胡錦濤：《堅定不移沿着中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮鬥——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年版，第14頁。2.此外還有本地貨幣的發行權等。3.《美國百科全書》相關詞條，轉引自上海社會科學院法學研究所編譯《憲法》，知識出版社1982年版，第12頁。4.【英】大衛·M·沃克著：《牛津法律大辭典》，李雙元等譯，法律出版社2003年版，第1133頁。5.授權是單一制的權力運行原則，分權是聯邦制的權力運行原則。授權是權力主體將原本屬於自身的權力授予被授權者，被授權者取得了原本沒有的權力，被授權經授權獲得的權力範圍、大小以授權的權力為限，沒有授予的權力仍被保留於授權主體；授權者對於被授權者行使所授權的權力擁有監督、制約的權力，擁有依法收回授權的權力；被授權者行使授權的權力，不能違背授權主體授予權力的目的，不能侵害授權主體的權力和利益；授權主體和被授權者的地位不是平等的，在雙方發生爭端時，不能訴諸協力廠商解決，而只能由授權主體根據有關法律規定的程序解決。分權是兩個或兩個以上的主體分割權力，在明確劃分各自歸屬權力的前提下，還需要明確剩餘權力的分配原則和歸屬，在發生權力爭端時須訴諸協商解決。6.謝偉：《論澳門特別行政區高度自治權的性質、特點和意義》，載北京大學憲法與行政法研究中心編著《憲法與港澳基本法理論與實踐研究》，北京大學出版社2004年版。7.韓大元主編：《憲法學》，高等教育出版社2006年版，第346頁。8.陳端洪：《憲治與主權》，法律出版社，2007年版，第173頁9.領土是國家主權賴以體現或實現的最基本空間，是國家行使其最高並且通常是排他權威的空間，也是一個主權國家人民得以生息繁衍的最基本的物質基礎。主權因為其以領土為物質基礎才具有現實性可能性，領土主權一旦遭到破壞，一國的其他主權也就難以實現，甚至於被毀滅。10.中國憲法奉行人民主權原則，在終極意義上全體中國人民是主權的擁有者，在法律

上最高國家權力機關全國人民代表大會及其常務委員會是主權的行使者和代表者，中國立法法把屬於國家主權的事項排他性地規定在全國人大及其常委會的專屬立法事項範圍內即是明證。11.《澳門基本法》序言的表述是：“為了維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展，並考慮到澳門的歷史和現實情況，⋯⋯”12.江宜樺、李強主編：《華人世界的現代國家結構》，商周出版社2003年版，第292-296頁。13.喬曉陽主編：《中華人民共和國立法法講話》，中國民主法制出版社2008年版，第59-60頁。西方學者認為主權的屬性在於其地位是最高權力（Thehighestpower）、終極權力（Thefinalpower），它具有效力的普遍性（Generalityofeffect）和獨立性（Independence）。參見《布萊克維爾政治學百科全書》（修訂版），中國政法大學出版社2002年版，第778-780頁；法國佔統治地位的公法理論認為，主權被人為是國家的指揮力量，它是不受約束地向國土上所有人發出命令的權力，主權有三個要素：意志的權力、發佈命令的權力、獨立發佈命令的權力。參見[法]萊昂·狄驥著：《憲法學教程》，王文利等譯，鄭戈校，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第67-70頁。14.童之偉著：《國家結構形式論》，武漢大學出版社1997年版，第196-203頁。15.《布萊克維爾政治學百科全書》（修訂版），中國政法大學出版社2002年12第27卷，第190頁。16.許崇德主編：《中華法學大辭典》，中國檢察出版社1995年版，第92-93頁。17.童之偉著：《國家結構形式論》，武漢大學出版社1997年版，第203-207頁。18.托克維爾著：《舊制度與大革命》，商務印書館1992年版，第311頁。19.《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第59頁。20.同上，第103頁。

基本法與澳門特區選舉制度的構成趙向陽*根據基本法及其附件一和附件二的相關規定，建立和完善澳門特區的選舉制度，對於落實“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治方針，產生愛國愛澳的管治團隊，確保行政長官和立法會選舉的公正、公開、公平和廉潔，循序漸進地推動澳門特區政制發展均具有重要意義。而澳門特區選舉制度首先是以基本法為憲制基礎，同時由本地選舉法律作出具體規定。本文擬就此予以簡要闡述。從全面和完整的角度分析，澳門特區的選舉制度是一系列法律構成的規範體系。包括基本法規定的適用於澳門特區的國際人權公約、基本法及其附件一和附件二的相關規定以及澳門特區的相關法律。一、國際人權公約的相關規定及其意義這主要是指《公民權利和政治權利國際公約》第25條的規定，以及與保護選舉權密切相關的其他條文，例如第18條“思想、良心、宗教和信仰自由”；第19條“主張、發表和信息自由”；第21條“結社和工會自由”；以及第9條“人身自由和安全”，第14條“公正審判等等”值得注意的是基本法第40條關於人權國際公約的規定。其中第一款規定如何實施人權公約及勞工公約適用於澳門的規定，即“通過澳門特別行政區的法律予以實施”。1這就表明實施上述公約的規定與實施其他國際公約有所不同，前者不能直接適用，而後者則包括各種實施方式。而更重要的是第2款的規定，“澳門居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制，此種限制不得與本條第一款規定抵觸”第一，此規定所指“澳門居民享有的權利和自由”並非限於人*澳門科技大學法學院客座教授

權公約適用於澳門的規定，而是涵蓋了基本法第三章居民的基本權利和義務的全部內容。事實上，義務本身也是一種限制，同樣必須遵守本款的規定。第二，作出限制的根本目的在於保障權利，而並非為了壓制或剝奪權利，即“對此等權利只能加以同這些權利的性質不相違背而且只是為了促進民主社會中一般福利目的的法律所確定的限制”第三，作出限制只能以法律為之，這即是公約要求的“形式要件”（《公民權利和政治權利國際公約》第18條第3款、第19條第3款），也是防止非法或任意限制的制度保障。就澳門而言，只能由立法會根據基本法第71條（1）項制定相關法律（或部分相關條文），並由其修改、暫停實施和廢止。澳門第13/2009號法律《訂定內部規範的法律制度》第4條對此作出了具體規定。第四，此種限制的實質要件是“不得與本條第一款規定抵觸”。這就表明作出的限制必須符合人權公約的要求。包括：（1）必須具備合法的目的，即是在維護國家安全、公共安全、公共秩序、公共衛生、公共道德、其他人的權利自由、公平利益。（2）必須符合相對性的標準，即施加的限制必須同它要保護的合法目的相稱。限制性的措施必須對它們的保護職能而言是適當的；在可能取得的預期效果的措施中其侵犯性最小；同其保護的利益相稱。（3）必須符合“必要性”原則，即這種限制或干預必須是“在一個民主社會是必要的”，或對於任何社會來說都是必要的。3（4）遵守對人權條文解釋所達成的共識：“對權利作廣義解釋，而對限制性規定作狹義解釋”第五，“不得與本條第一款規定抵觸”，為立法會制定限制性法律或條文設定了一項憲制性標準。而基本法第11條第2款規定，“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸”。也就是說，立法會制定相關法律時，既不能抵觸基本法也不能抵觸國際人權公約的有關規定，從而形成了“同質性的兩重標準”。或者說，只要符合了後者也就是符合了前。2。4

者。然而，能否將二者等量齊觀則值得研究，從邏輯關係來看是前者派生出後者，但從國際人權公約的法律地位上看則需要考慮公約與憲法的關係，即相關公約是否為憲法確認的一種法律淵源，是否具有高於本國一般法律的地位。5第六，一個延伸問題是，根據基本法第11條第2款和第40條第2款，立法會在制定其他法律時必須不能抵觸基本法，而在制定涉及權利限制的法律時則不能抵觸國際人權公約；另外，立法會制定的法律如涉及設立、確認、維護和發展人權時，可以超越國際人權公約的範圍，而如果涉及權利限制時則不能“越雷池一步”二、基本法的規定（一）總則性規定1.基本法第2條規定，“中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”正是由於“實行高度自治”澳門特區才可以有其本身的選舉制度，這也是“一國兩制”的體現。行使行政管理權的最高領導人行政長官、行使立法權的立法會之多數議員均由選舉產生；而獨立的司法權和終審權為選舉的公平、公正和廉潔提供了司法保障，尤其是在審理相關司法上訴、審理選舉違法案件方面具有不可或缺的作用。2.基本法第3條規定，“澳門特別行政區的行政機關和立法機關由澳門特別行政區永久性居民依照本法有關規定組成”。這就規定了只有澳門特區永久居民才可以參加行政長官及立法會議員選舉，當然仍要符合相關法律的具體要求。3.基本法第4條規定，“澳門特別行政區依法保障澳門特別行政區居民和其他人的權利和自由。”這是關於人權保障的法制原則，即保障包括選舉權在內的各項居民權利和自由均應以法律為之。因此，這也是立法會的一項重要職責。4.基本法第9條規定，“澳門特別行政區的行政機關、立法機

關和司法機關，除使用中文外，還可使用葡文，葡文也是正式語文。”其中，中文居於主要地位，葡文居於次要地位。因此，所有選舉法律及相關文件首先必須具備中文版本，同時也要有葡文版本。這既體現了國家主權的要求，也反映了澳門絕大多數居民使用中文的基本狀況，也照顧到歷史傳統和葡裔人士的需要。5.基本法第11條規定，“根據中華人民共和國憲法第三十一條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。”這是關於選舉法律的合憲性原則，即制定選舉法律首先必須符合基本法的有關規定，不能抵觸國家對澳門特別行政區的基本政策，不能改變基本法規定的各項制度、體制和有關政策，不能侵犯包括選舉權在內的各項權利和自由。（二）關於中央權力的規定1.基本法第12條規定，“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。”這是關於澳門特別行政區法律地位的規定，是我們正確理解基本法第15條規定的中央任命權的法律基礎。2.基本法第15條規定，“中央人民政府依照本法有關規定任免澳門特別行政區行政長官、政府主要官員和檢察長。”此條規定的關鍵在於，該等任命權完全屬於中央，如何任免只能是依照基本法的有關規定，而不能由澳門特區的法律作出任何規限。3.基本法第17條規定，“澳門特別行政區享有立法權。澳門特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見後，如認為澳門特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該

法律的失效，除澳門特別行政區的法律另有規定外，無溯及力。”根據此條規定，如果澳門特區的選舉法削弱或損害了中央政府的任免權，全國人大常委會可按照有關程序將該法律發回。當然，如果出現這種情況將形成重大憲政危機，而且由於在通常情況下並無溯及力，因此很難處理。所以在制定或修改選舉法時立法會需要慎重和嚴謹，而作為（根據基本法第75條的規定）提出法案的政府更是責無旁貸。當然，出現這種情況的可能性非常小或者幾無可能。4.基本法第21條第2款規定，“根據全國人民代表大會確定的代表名額和代表產生辦法，由澳門特別行政區居民中的中國公民在澳門選出澳門特別行政區的全國人民代表大會代表，參加最高國家權力機關的工作。”這表明產生多少名以及如何產生澳門地區全國人大代表，並非屬於澳門特區選舉制度的範疇。5.基本法第22條規定，“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預澳門特別行政區依照本法自行管理的事務。”這就要求相關方面維護澳門特區依照基本法制定選舉法律和依法進行選舉活動。（三）關於居民權利的規定1.基本法第24條第2款對澳門特別行政區永久性居民作出了界定，其中包括符合條件的葡萄牙人和其他外國人。因此，在規定選民資格時只能以永久性居民為基礎，而並非只限定其中的中國籍居民；但是作為行政長官的候選人則必須同時具備兩種身份。2.基本法第25條規定，“澳門居民在法律面前一律平等，不因國籍、血統、種族、性別、語言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、經濟狀況或社會條件而受到歧視。”需要注意的是，其中並不包括“年齡”這一項，因此選舉法律規定年滿十八周歲才可以成為選民和候選人，年滿四十周歲才可成為行政長官選舉候選人並不違反此條規定。3.基本法第26條規定，“澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。”此處的“依法”既包括基本法的相關規定，也包括由澳門特區立法會制定的選舉法律；同時後者不能與前者相

抵觸。4.基本法第27條規定，“澳門居民享有言論、新聞、出版的自由，結社、集會、游行、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權利和自由。”以及第28條關於人身自由不受侵犯的規定，第29條關於罪刑法定的規定，第30條關於人格尊嚴不受侵犯的規定，第32條關於通訊自由和通訊秘密受法律保護的規定，第34條關於信仰自由的規定，第36條關於訴諸法律向法院起訴權利的規定等等，均與保障居民的選舉權和被選舉權密切相關（基本法第40條與選舉制度的關聯已在前文表述），同樣具有重要意義。（四）關於政治體制規定1.基本法第45條規定，“澳門特別行政區行政長官是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區。澳門特別行政區行政長官依照本法規定對中央人民政府和澳門特別行政區負責。”行政長官的雙重憲制地位和身份以及雙重憲制責任，充分說明了行政長官選舉的重要性。2.基本法第46條規定了擔任行政長官者必須具備的年齡條件、身份條件居住年期條件和國籍條件。3.基本法第47條規定行政長官產生方式的基本制度。4.基本法第48條規定“澳門特別行政區行政長官任期五年，可連任一次。”這也是關於行政長官選舉周期的規定。5.基本法第50條（7）項規定“委任部分立法會議員”是行政長官的一項職權，這就表明在未對此作出修改之前，澳門不能實行全體立法會議員由選舉產生的制度。6.基本法第54條規定了行政長官必須辭職的情況，而由此產生的非周期性選舉時限由第55條第2款訂定。7.基本法第71條（7）項規定“如立法會全體議員三分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過決議，可委托終審法院院長負責組成獨立的調查委員會進行調查。調查委員會如認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議

員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定”在這種情況下，如中央人民政府免去行政長官職務，則也需要進行非周期性行政長官選舉；而中央人民政府如何決定完全是其不可轉讓的專屬權限。8.基本法第68條規定了多數議員由選舉產生，而產生辦法由附件二規定。附件二確定了立法會議員包括直接選舉、間接選舉和委任議員的三種產生方式。9.基本法第75條規定了議員的提案權，第76條規定了議員的質詢權，第77條規定了議員通過法案、議案權，第79條規定了議員發言和表決的免責權，第80條規定逮捕議員的特定程序，凡此等等既是確保立法會能夠履行其法定職責，也是尊重選舉結果的價值體現。如果議員不能依法提出法案或議案，對政府工作提出質詢、動議和參加關於公共利益問題的辯論、審議和通過財政預算、審議和表決法案，那麼立法會選舉的意義將蕩然無存。10.基本法第52條規定了行政長官可以解散立法會的情形，一旦立法會被解散則將進行提前選舉。而第70條規定了提前選舉的期限。11.基本法第81條規定了立法會議員喪失資格的情形和程序，一旦出現缺位亦將進行補選。12.基本法第83條關於法院獨立行使審判權的規定，第87條關於法官產生方式的規定，第89條關於法官不聽任何命令或指示的規定，第90條關於檢察院獨立行使檢察職能的規定等等，都是確保選舉公平、公正、公開和廉潔的重要機制，尤其是在解決選舉爭議、打擊選舉犯罪方面具有不可替代的作用。三、澳門特區的選舉法律制度這主要是指澳門特區立法會分別於2000年、2001年和2004年制定，並於2008年作出重要修改的《選民登記法》、《立法會選舉法》和《行政長官選舉法》；同時也包括效力地位較低的選舉管理

委員會發出的具有約束力的指引。這三部選舉法律以基本法及其附件一和附件二的相關規定為依據，切合澳門的實際情況，全面規範了選民登記、立法會選舉和行政長官選舉的各項程序，切實保障澳門居民依法行使選舉權和被選舉權，有效防範和打擊各種賄選和選舉違法行為；具有准確的合憲性、嚴密的邏輯性和切實可行的可操作性；是澳門特區選舉制度的主體構成部分。四、澳門特區的其他相關法律1.保障居民基本權利的法律。包括1989年制定的第8/89/M號法律《視聽廣播業務法》，1990年制定的第7/90/M號法律《出版法》1993年制定的第2/93/M號法律《集會權及示威權》，1994年制定的第5/94/M號法律《請願權的行使》，1998年制定的第5/98/M號法律《宗教及崇拜的自由》，1999年制定的第2/99/M號法律《結社權規範》以及1999年12月制定的第8/1999號法律《永久性居民及居留權法》。居民基本權利是各項權利相互關聯的規範體系；保障居民的言論、新聞、出版、結社、集會遊行和宗教信仰的自由，對於選舉權的自由行使、選舉過程的公平、公正和公開同樣具有重要作用。2.規範刑事犯罪及其處罰、民事責任及其賠償，以及訴訟程序的法律。包括1995年制定《刑法典》，1996年制定的《刑事訴訟法典》；1999年制定的《民法典》、《民事訴訟法典》及《行政訴訟法典》。除由選舉法規的相關選舉犯罪之外，涉及其他犯罪的均適用《刑法典》並按照《刑事訴訟法典》追究其刑事責任；涉及民事責任者就按照《民法典》及《民事訴訟法典》確認責任、裁決賠償；而根據選舉法的規定，某些選舉案件適用《行政訴訟法典》（《行政長官選舉法》第154條第2款）。對於選舉爭議的司法上訴則由選舉法規定其管轄、程序和時限。五、進一步完善澳門特區的選舉制度2012年，澳門特區根據全國人大常委會關於基本法附件一第七，，

條和附件二第三條的解釋、關於2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的決定，完成了對兩個產生辦法的修改，邁出了政制發展的第一步。在這個過程中，澳門社會各界和廣大市民踴躍參與、廣泛討論、理性辯駁，提出了許多建議和意見，展示了公民社會的成長和政治理念的多元開放。其中，進一步完善特區選舉制度受到廣泛關注和高度重視。做好這方面的工作，對於鞏固政制發展的成果、健全現行政治體制、提高立法會和特區政府的公信力、確保愛國愛澳力量成為“澳人治澳”的政治基礎、循序漸進地發展民主政治等等均具有十分重要的意義。就長期以來的民意反映和政制發展中的討論情況而言，完善立法會間選制度是主要的課題。如何根據經濟發展和社會結構科學合理地劃分間接選舉中的選舉組別；如何在確保居民結社自由的前提下，嚴謹區分享有政治權利選舉權的社團與其他社團；如何按照民主參與原則和實際運作情況分配每個法人選民的投票權，或建立新的投票機制；如何在平衡代表的廣泛性和參與的普遍性之基礎上，進一步調整候選名單的提名機制等等；這些都是完善立法會間選制度需要深入研究的問題，更需要在客觀理性的討論中形成社會共識。註釋：1.饒戈平：《國際公約在澳門的適用問題研究》，澳門理工學院一國兩制研究中心出版，2011年。2.《經濟、社會和文化權利國際公約》第41條。3.參見《國際人權法教程》第一卷，第387-588頁。4.《民權公約評註》上冊第0008頁。5.許多國家的憲法（如葡國憲法第8條）對此有明確規定，我國憲法並無相關內容。

“一國兩制”的成功實踐與澳門特別行政區制度的實施徐靜琳胡建國*《香港基本法》和《澳門基本法》的正式實施，極大地豐富了我國憲法內涵，成為中國特色憲政發展的重要組成部分。特別行政區制度正是“一國兩制”實踐的產物，是由憲法確立並經基本法全面規範的行政區域制度。深入探討特別行政區制度，對於推進及優化特別行政區制度、豐富我國憲政制度的內涵、鞏固“一國兩制”的成果具有重要的意義。一、澳門特別行政區制度的設計原則“一國兩制”方針從戰略構想到具體實踐，是通過設計並確立一套特別行政區制度實現的。根據我國的憲法原則，作為地方行政區域制度，特別行政區制度的設計及規範，既要符合我國國家管理制度的一般規定，也要符合國家對特別行政區管理的例外規定。澳門特別行政區制度是我國對澳門實施特殊管理而專門創設的，它不同於我國其他地方行政區域的管理制度，是國家管理制度的普遍性與特殊性相結合的產物。鑒於此，特別行政區制度的立法設計需要體現以下原則。其一，體現國家管理制度的基本原則。主要包含了兩層意思：（1）特別行政區制度是單一制國家結構下的地方制度。在單一制國家結構形式下，國家機構實行民主集中的原則；中央和地方的國家機構和職權劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則；地方政權組織方式均是由憲法和法律加以規定的。在香港和澳門特別行政區成立之前，內地各省、自治區、直轄市的地方政權機構（包括人大、政府、法院和檢察院等），按照與中央層面政權機構相對應的方式設立相應的機構。在“一國兩制”下，香港和澳門特別行政區則是國家按照特殊管理方式，由基本法作出具體規範，其政權機構設置完全不同於內地其他地方政權機*徐靜琳，上海大學法學院教授；胡建國，上海大學法學院副教授。

構。因此，特別行政區制度是國家管理制度的重要組成部分，中央和特別行政區區共同構成一個有機整體，密不可分。（2）特別行政區制度是建立於民主法治基礎之上的地方制度。民主與法治是現代憲政思想的兩個基本要素。“民主”意味着由公民通過行使選舉權來組成政府。澳門基本法賦予特別行政區居民的參政權利是真實而充分的。如明確行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法分別由附件一和附件二規定；特別行政區的永久性居民享有選舉和被選為行政長官和立法會議員的權利；特別行政區的中國公民依法當選為全國人大代表等。澳門基本法所反映的法治原則要求，特別行政區的權力機關必須嚴格遵循基本法並在基本法授權範圍內行使自治權。在國家的完全主權之下，中央依法對特別行政區行使管理權和監管權。如在行政上，中央按法定程序列使對特別行政區行政長官和主要官員的任免權；在立法上，全國人大常委會對特別行政區上報備案的法律，如果認為其違背基本法，有權行使“發回權”，發回的法律立即失效；在司法上，特別行政區法院在作出終局判決前，若涉及基本法有關中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係條款的解釋，應由終審法院提請全國人大常委會作出解釋等。其二，體現澳門特別行政區法律地位的原則。主要從兩個方面理解：一是澳門特別行政區直轄於中央人民政府的地位。《澳門基本法》第12條規定：“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。”該規定是確立澳門特別行政區法律地位的核心條款。它闡明，作為中國的地方行政區域，澳門特別行政區直轄於中央人民政府，屬於國家一級行政建制。二是澳門特別行政區享有高度自治權的地位。由於澳門特別行政區的高度自治權是全國人大通過澳門基本法授予的，這就要求在澳門特別行政區的政治體制中，設立一個相應機構能夠承擔在澳門貫徹落實中央對澳門基本方針政策和澳門基本法的責任，也即設立一個行政長官的職位。《澳門基本法》“政治體制”第一節規定了行政長官特殊的法律地位及職權。基本法第45條規定了行政長官的法律地位及雙重法律責任；基本法第50條規定了行政長官具

有負責執行基本法之職，反映了行權政長官承擔其政治責任的法律保證。其三，體現有利於資本主義經濟發展的原則。在“一國兩制”下，澳門特別行政區制度必須適應其“保持原有的資本主義制度和生活方式”不變的要求，也即有利於澳門資本主義經濟發展和長期繁榮穩定的要求。為此，澳門基本法第5條、第6條規定，澳門特別行政區保留原有的資本主義制度和生活方式；依法保護私有財產權。在“政治體制”專章具體反映了這一原則，如政治體制的設計體現均衡參與的原則，以充分反映澳門各階層的利益及政治訴求；“經濟”專章規定，保持澳門財政獨立、稅收獨立、澳門的金融地位和自由港地位等，以適應澳門市場經濟發展的需求和保障澳門的長期繁榮穩定。二、澳門特別行政區制度的主要特徵澳門“基本法從我國國情以及澳門的歷史與現實出發，為澳門特別行政區規定了一套有特色的嶄新制度和體制。這當中最重要的有兩條，一條是明確澳門特別行政區的法律地位，既表明澳門特別行政區處於國家的完全主權之下，又賦予澳門特別行政區高度的自治權。也就是說，澳門特別行政區的高度自治權不是澳門固有的而是中央授予的。從這個角度講，基本法是一部授權法律。另一條是確定澳門特別行政區實行以行政為主導的政治體制，行政與立法既互相制衡，又互相配合，司法獨立。這套政治體制既保留了澳門原有政治體制中行之有效的部分，也適應了澳門回歸祖國後的現實需要，是實現‘澳人治澳’、高度自治最好的組織形式。全面正確把握這兩點，對於保證‘一國兩制’方針和基本法的貫徹實施至關重要”。1吳邦國委員長的這段講話，高度概括了澳門特別行政區制度的設立依據及核心內容，這是我們理解特別行政區制度特徵的重要基礎。1、澳門特別行政區制度的立法依據基於憲法的授權。如前所述，澳門特別行政區制度的設計，基於憲法的授權並經澳門基本法

具體規範。按照授權理論，中央授予地方行政區域的權力同樣源於人民主權的原則，依我國憲法規定，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會及各級人民代表大會。憲法第31條明確，國家在必要時得設立特別行政區，同時授權全國人大按照“具體情況”以法律的形式規定特別行政區內實行的制度。因此，在單一制國家的授權原則下，特別行政區的設立、特別行政區實行的制度、特別行政區制度享有的高度自治權均是由中央決定的，特別行政區只能依法在授權條件和範圍內活動並接受中央的監管。也就是說，中央沒有授予的或保留的其他權力並不屬於地方的權力，一方面設定了中央和特別行政區的權力界限，另一方面也在某種程度上體現了對特別行政區高度自治權的限制。如《澳門基本法》第13條規定，中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務；中央人民政府授權澳門特別行政區依照本法自行處理有關的外交事務。對該條款可以理解為，澳門特別行政區並不具有外交權，但經授權依法可以處理與澳門有關的對外事務。因而，處理外交事務與對外事務的許可權是完全不同的。又如《澳門基本法》第19條和143條規定，澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權，但對國防、外交等國家行為無管轄權；如果在法院審判時涉及基本法有關中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係條款的解釋，終審法院還具有提請全國人大常委會作出解釋的職責等。2、澳門特別行政區制度的形式是國家管理制度的特殊方式。我國立法法第8條第三項規定，“民族區域制度、特別行政區制度、基層群眾組織制度”只能由法律作出規定。與其他地方行政區域制度不同的是，特別行政區制度是通過一部基本法專門作出規定的，表明是“一國兩制”下國家按照特殊情況對香港和澳門實施特殊管理的制度。從憲法學理解，特別行政區制度豐富了我國國家結構形式理論，是我國國家結構形式的創新。2在我國國家管理制度中，特別行政區制度與國家對各省、自治區和直轄市的管理制度一起，包括普通地方區域制度、民族區域自治制度共同構成國家管理制度。因此，澳門特別行政區制度是中國特色的國家管理制度的生

動體現。3、澳門特別行政區制度的內容全面體現了國家對澳門的基本方針政策的實施。澳門基本法既然是一部規範澳門特別行政區制度的法律，其體例結構基本上是圍繞特別行政區的各項制度而展開的，如政治制度（含政治體制及行政管理制度、立法制度和司法制度等）、經濟制度、文化制度及社會制度等。澳門基本法確立的特別行政區制度的內容主要體現在以下三個方面。一是關於澳門特別行政區與中央的關係。澳門基本法第12條闡明：澳門特別行政區直轄於中央人民政府，表明澳門特別行政區與中央的關係，是地方行政區域與中央政府的關係。無疑，中央政府具有對澳門特別行政區全面的管治權，兩者是管理與被管理的關係。根據“一國兩制”的原則，澳門基本法規定了中央政府負責管理澳門特別行政區的外交權、防務權和對行政長官及主要官員的任免權，同時規定了澳門特別行政區享有包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權在內的高度自治權。如前所述，澳門基本法沒有授予的權力在中央，中央還具有對特別行政區是否執行基本法的監管權。二是關於澳門特別行政區的政治體制。在澳門特別行政區制度中，政治體制具有特殊重要的地位，它構成國家政權組織方式的組成部分，是國家授權澳門居民依法行使高度自治的地方政權組織方式。澳門基本法設計的特別行政區政制架構，既有別於中國主體實行的人民代表大會制，也不是原來的總督集權式或西方國家的“三權分立”式，而是適合特別行政區特點的新型的民主政制模式：行政主導，行政與立法互相制衡，又互相配合，司法獨立。澳門基本法賦予行政長官特殊的地位及職權，使行政長官處於權力體系的核心地位，在權力運行中發揮主導作用。這一以行政長官為核心的體制所體現的權力關係表明，澳門的行政主導體制實際上是行政長官主導的政治體制。三是關於澳門特別行政區的高度自治權。澳門基本法賦予澳門特別行政區高度自治權的範圍十分廣泛，包括行政管理權、立法

權、獨立的司法權和終審權。其中行政長官居於權力體系的核心地位，具有基本法規定的十八項重要職權，特別是領導特別行政區政府和負責執行基本法及其他法律之權。行政管理權涵蓋財政、金融、工商業、土地、航運、民用航空、教育、科學、文化、體育、宗教、勞工、社會服務等方面領域。立法會是特別行政區的立法機關，具有立法、審核財政預算、批准稅收和公共開支等職權，其立法範圍涵蓋除涉及國防、外交及中央與特別行政區關係以外的澳門自治範圍的所有事項。澳門特別行政區的司法制度完全獨立於內地司法體系，其獨立的司法權和終審權成為澳門特別行政區自成法域的最基本要素。澳門特別行政區法院除了國家行為以及涉及中央與澳門關係的案件外，對屬於澳門自治範圍的案件都有管轄權。正是這一獨立的司法運作機制，為澳門原有的資本主義制度和生活方式提供了堅實的司法保障。為了確保澳門特別行政區充分行使高度自治權，澳門基本法的諸多規定體現了“港人治港”的原則，如行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會主席、終審法院和高等法院的首席法官，均須由澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任等。三、澳門特別行政區制度的實施及展望1、作為全國人大制定的憲法性法律，《澳門基本法》既是中央對澳門特別行政區實行管理的法律基礎，也是澳門實施特別行政區制度的法制保障。“貫徹實施基本法是一項長期的任務”。3準確把握澳門基本法的內涵及實質，嚴格執行澳門基本法規定，對於深入實施特別行政區制度有着極為重要的意義。一方面，國家對特別行政區實行管理基於憲法第31條的授權，即全國人大可以通過法律對特別行政制度作出規定，表明中央與澳門特別行政區關係是在中國憲政體制下的制度安排，4這主要反映在中央的授權及澳門特別行區的高度自治權的許可權範圍方面。充分認識在單一制國家結構下授權與被授權的關係，是處理中央與特別行區之間的管理與被管理關係的基礎。另一方面，澳門特別行政區應在基本法框架下行

使高度自治權，也即嚴格按授權原則行使其行政管理權、立法權和司法權。澳門基本法所規定的諸如全國人大常委會具有對澳門基本法的解釋權、對基本法附件修正案的批准權或備案權等，表明中央對於特別行政區不僅具有外交、國防、中央與特區關係等方面的管理權，同時對於特別行政區執行基本法還具有監管權，由此反映了國家主權原則是澳門特別行政區實行高度自治的前提和基礎。2、行政主導體制是基本法對澳門政制的憲制性安排，也是實施澳門特別行政區制度的政治保障。《澳門基本法》確立的行政主導體制集中反映為行政、立法、司法三者的權力配置及權力關係，其中行政長官享有實權，居於在該權力體系的核心地位。基本法賦予行政長官以特殊的權力及責任，行政長官作為特別行政區的最高首長，是中央在澳門的代表，有權依法負責基本法在澳門的執行。這不僅是指行政長官對基本法的某個條文或具體規定的實施負責，而是就整部基本法在澳門實施向中央負責。基本法的實施涉及特別行政區行政、立法和司法各個方面、中央與特別行政區的關係等，在實施過程中必然會遇到各種複雜問題。因此，充分運用基本法的授權，依法發揮行政長官的管治權優勢，維護行政長官的核心地位，是特別行政區政治體制有序運行的關鍵所在。從澳門行政主導體制的實踐來看，面對發展中出現的各種問題和挑戰，顯示了其獨特的制度優勢。以行政長官為首的施政團隊依法管治，施政過程比較順暢；在行政與立法的關係上，較好地體現了協調運作、重在配合的特點。同時，在行政主導體制下，保持行政、立法和司法之間的權力體系的平衡是至關重要的。澳門的行政主導曾經受到“行政獨大”的詬病，主要是指行政強勢及立法弱化的態勢。客觀地說，權力制衡與權力配合是政治體制順暢運行所不可忽缺的兩個方面：既要發揮行政的主導優勢，也要關注立法對行政的制約；既要體現立法的配合作用，也應強調行政對立法的主動溝通。因此，深入推進行政主導政治體制的健康運行，應充分發揮行政長官的主導作用，增強政府施政的透明度，完善政府與立法會之間常態化的互動機制，強化立法會對政府的有效監督等。總之，維護以行政長官為

核心的權力體系的平衡，才能有效發揮行政主導體制的政治保障作用，以確保澳門特別行政區的長治久安。3、遵循基本法和全國人大常委的解釋和決定，穩妥有序地推進澳門特別行政區政制發展進程。在澳門民主政治的發展程中，現階段主要聚焦在行政長官和立法會議員的產生辦法的修改方法上。面臨第五屆立法會選舉和第四任行政長官選舉形勢，對於是否“需要修改和如何修改”選舉辦法的問題，曾經爭論紛紛。從2011年11月到2012年6月，其間澳門特別行政區行政長官向全國人大常委會提交報告，請求酌定是否需要就基本法兩個附件的規定作出解釋，最終全國人大常委會對基本法附件一和附件二的兩個產生辦法修正案予以批准和備案，表明兩個產生辦法的“五步曲”修法程序已全部完成。上述澳門政制發展的過程反映了以下特點：一是鑒於兩個產生辦法涉及中央和澳門特別行政區的關係以及澳門特別行政區的政制安排，其修改進程充分體現了中央的主導權及決定權，完全符合國家管理的基本原則。二是澳門特別行政區政府遵循基本法有關修改辦法的規定，執行全國人大常委會的解釋和決定所作的原則和程序，依法推進政制改革。此次政制改革的前提是堅持兩個“不變”：“澳門基本法附件一第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變，澳門基本法附件二第一條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定維持不變”。在兩個“不變”的前提下，“可以”對兩個產生辦法根據基本法的規定和澳門的實際情況作“適當修改”。這樣的調整和修改正是基於澳門民主政治發展的現實需要。三是從澳門實際情況出發，探索澳門特色的民主政治發展道路。澳門政制的發展有別於香港，澳門基本法並未設定有關普選的目標，而是結合澳門具體情況體現了漸進發展的原則。如規定立法會多數議員由選舉產生，包括直接選舉和間接選舉，並適當提高直接選舉的比例，同時保留委任議員的類型；選舉辦法的設計體現社會各界的均衡參與，以反映澳門社會的多元化訴求；政府的積極推進和廣泛的民意諮詢較好融合，其間共徵集到

165，247份意見和建議。上述兩個產生辦法修正案的出台，正是在廣泛徵詢澳門各界意見並達成共識的基礎上，集思廣益而形成的政治決定，從而為澳門特別行政區政制穩妥發展創造了良好的條件。誠然，隨着澳門民主政治的深入發展，不少制度性及基礎性的工作有待改進，諸如關於間接選舉規則的完善、選舉委員會名額的調整、擴大新生社團的參與等等。5總之，澳門政制未來的改革和推進，需要在澳門基本法的框架下，使之向着有利於行政主導政治體制、有利於澳門整體利益的方向發展。註釋：1.吳邦國：《認真總結澳門特別行政區基本法實施經驗，巴‘一國兩制’的偉大實踐不斷推向前進》，載《紀念澳門基本法實施10周年文集》，中國民主法制出版社2010年，第2頁。2.陳振民主編：《政治學概念、理論和方法》，中國社會科學出版社2003年版，第117頁；田軍著：《憲法學原理》，南京大學出版社1991年版，第208頁。3.吳邦國：《認真總結澳門特別行政區基本法實施經驗，把‘一國兩制’的偉大實踐不斷推向前進》，載《紀念澳門基本法實施10周年文集》，中國民主法制出版社2010年，第9頁。4.饒戈平：《人大常委會的決定與澳門特區政制的發展》，澳門基本法推廣協會出版，2012年6月。5.黃明健：《完善立法會間接選舉制度的建議》，載《澳門日報》2012年4月18日。

“一國兩制”的應然與實然鄭宗玄*前言2013年3月6日的《人民日報》載稱：“3月4日下午，習近平同志參加政協科協、科技界聯組討論。11位委員響應“不念稿”的倡議，省略客套話，說心裹話、講真話，被讚‘開門見山，直來直去，講的都是干貨’”等語。時值《澳門特別行政區基本法》正式頒佈20周年的日子，筆者學習《人民日報》所載之以“省略客套話，說心裹話及講真話”的態度，就一位法律人的立場，從《澳門基本法》說起，試論“一國兩制”之應然與實然。法律所代表的不僅僅只是一種單純的規範意義，實際上在形成法律之前，各種政治的、經濟的、文化的、歷史的、哲學的，甚至人類學等方方面面的因素，均必須要認真的考慮與衡量及之。簡單的說，法律就是各種利益的彼此交錯影響後所形成的理想整合狀態，它代表的即為公益，也就是國家的利益，更是國家主權的具體展現。一、澳門特別行政區作為“一國兩制”的示範區“一國兩制”先後在港、澳兩部基本法加以法制化以及具體實踐下，已由“摸石頭過河”階段而逐步系統化與成熟化；澳門且被選為驗證“一國兩制”新理論、新思維的示範特區，無論特區政府抑或特區居民，都是正確實踐“一國兩制”的有效載體1。澳門特別行政區成立13年來，特別是在經濟方面的成就，以及澳門居民生活的改善，再次證明了《澳門基本法》的實施對於特區的整體發展，起到了安定的重大作用；此亦與中共十八大會議所強調的“平安中國”、“法治中國”的內涵2相符，可見《澳門基本法》在特區的實踐已為中華民族的“中國夢”奠定了牢固的基礎。*台灣大學法律學碩士，美國西佛羅里達大學公共行政學碩士，世新大學法律學系講師

二、“一國兩制”在《澳門基本法》中的規範在《澳門基本法》的序言中，即明確記載了：“澳門，包括澳門半島、以氹仔島和路環島，自古以來就是中國的領土。”同時根據《中華人民共和國憲法》第31條的規定，設立澳門特別行政區，並按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策。在同法的總則第1條規定了“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。”，同篇第5條則規定了“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。”此即“一國與兩制”在《澳門基本法》的具體規範。在文義解釋上，“一國”，指的是“一個中國”，即國際間所指稱的（OneChina），而“一個中國”在特區的地位來講，當然是指“中華人民共和國”，並無疑義。這在基本法的序言中，“一九八七年四月十三日，中葡兩國政府簽署了關於澳門問題的聯合聲明，確認中華人民共和國政府於一九九九年十二月二十日‘恢復’對澳門行使主權，從而實現了長期以來中國人民‘收回’澳門的共同願望”交待的尤其清楚。換言之，對於澳門的主權本來即應歸屬中華人民共和國行使，而因為暫時停止行使主權的原因已經解消，所以“恢復”了對澳門主權的行使，也“收回”了澳門。而“兩制”的設計，一言以蔽之，就是鄧小平“一國兩制”理論的貫徹與實踐。此係因社會主義與資本主義，在事物本質上究有不同，而對於澳門特區居民長久以來約定俗成的生活慣行，以及既存的各種政府運作，均予以最大程度的維護與尊重，毋寧亦係“兩制”之設計初衷。誠如行政長官崔世安所言：“我們將堅持“一國”原則和尊重“兩制”差異結合起來，透過“澳人治澳”和高度自治，在特區全面貫徹基本法，特區的利益才能獲得根本的保障並取得真正的收穫。”3總的而言，《澳門基本法》係中央授權訂定，“中央的行為也要受基本法的約束，這充分保障了澳門特別行政區高度自治權”4，這就是“澳人治澳”的制度性保障。當然，“兩制”之實施，必須在“一國”的原則下，蓋因必先有原則，始後有例外，沒有例外的原則，已非原則而屬強制規定矣。

三、“一個中國”原則在兩岸間的糾葛“中國”如果不是只有一個，那是幾個？國際間主要國家所“認知”或“承認”的“一個中國”（OneChina），指的是中華人民共和國，這是“一個中國”在當前的應然面。在相對意義之下，台灣則被視為一個地區，即便是在《兩岸人民關係條例》與相關的終局司法解釋中，亦以“大陸地區”與“台灣地區”相稱。更重要的是，由於在台灣地區實行的憲法增修條文中載明了“國家統一前”這樣的文字；因此，對於台灣而言，“一個中國”則又指中華民國，這是“一個中國”在台灣的實然面。文字周折的結果，當然就是理所當然的各說各話，造成了兩岸之間迄今無法對“一個中國”有着具體的共識。其實“主權”與“治權”的二分說法，在邏輯上容有不能自圓其說的缺憾；道理很簡單，就像在訴訟法上，一定是先要有合法的審判權，才能談管轄權；審判權就是抽象的管轄權，而管轄權即為具體的審判權，捨審判權即無管轄權可言。“主權”的作用就像是審判權，而“治權”就像是“管轄權”，這是互為表裹的概念，同時也具有上、下的位階關係，不容混淆。然而，在1933年《蒙特維多國家權利義務公約》（MontevideoConventionontheRightsandDutiesofState）第1條規定，“主權”並非國家之構成要件，而國家作為國際法人則應具備下列資格為：（一）固定的居民、（二）一定界線的領土、（三）政府及（四）與他國交往的能力，以及第3條：“國家政治上的存在，不受他國承認的影響。”5但是，國家主權是內部的憲法問題，乃為對內之最高權力表徵，享有對“國內事務”，的排他控制權。這也或許是深諳國際法的馬英九上任以來，始終戮力拓展外交關係並有具體成果，其目的即在證明當年的國民政府事實上仍存在於台灣地區，且由於過去曾經統治過大陸地區，因此在說法上恐有先來後到的爭執空間，造成了在主權歸屬上的糾葛而無法一槌定音。四、從“求同存異”到“知同化異”目前兩岸間雖對“一個中國”的認知，有着不同的表述內容，

但雙方在“九二共識”的基礎上，近年來彼此的互動，尤其是在經濟、社會、文化方面的開展，較諸以往的任何時期可謂邁進甚多，這要歸因於兩岸同屬中華民族，以及同文同種的條件，使得雙方的交往有着許多天然的因子，再加上從胡錦濤到甫接任的習近平，均一再強調“和平發展”的重要，這不但是兩代領導人在兩岸政策的執行上有着一致性（Consistancy），更對兩岸政治性對話的開啓有着正面而積極的作用。在已有的政治性對話中，經常被提到的一句話就是“求同存異”，但是同者恆同，何須再求？在台灣擁有廣大信眾的媽祖、關聖帝君，不都來自大陸？福佬話亦非僅存在於台灣，廈門不也在說？還有太多的民間習俗，兩岸可說是大致相同或類似。因此，兩岸同屬中華民族，均為炎黃子孫，是客觀上存在的事實，是不可改變的事實，更是無法諉為不知的事實。至於“存異”，則指涉的應該是雙方政治制度的差異。中國之所以能夠崛起，並成為目前世界上第二大經濟實體，可以證明在制度上實施“具有中國特色的社會主義”是可行的。畢竟治理一個多達13億人口的國家，如果沒有一套有效的規制手段恐不為功。而任何制度的採行是歷史的選擇，也是人民的選擇，用鄧小平的話來說：“‘一國兩制’除了資本主義，還有社會主義，容許資本主義，更有利於發展社會主義。”6同時，觀察大陸的最近發展，新一代領導人強調的是法治與人本，習近平在紀念現行憲法公布施行30周年大會上特別強調，要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”這既是對中國歷史經驗教訓的深刻總結，也是對法治建設的更高要求7。日本與德國均曾為二戰的戰敗國，而之所以能在二戰後迅速復興，即與其勵行法治攸關。鄧小平的改革開放理論，事實上亦有着深厚的法學底蘊，其所主張的“有法必依、執法必嚴、違法必究”，即係今日中國能夠崛起的必要與充分條件。法治則為民主的基礎，法治實施成功了，自然就有討論民主的餘地，這是循序漸進的過程，否則，徒有民主之名，而無法治之實，國家、社會以及人民必遭巨大損害。誠如西方學者所言：“民主、民主、多少犯罪假汝之名而行！”民

主其實就是一種自作自受的制度，西方國家所採行的民主制度宜否全盤移置到長久以來實行社會主義的國家，答案恐為否定的。如果“有權利，即有救濟”的法理不假，那主張法治、勵行法治，貫徹法治，對於作為權利主體的人民尊重其應有的人性尊嚴，國家則謹守對於人民生存照顧的責任與義務，那在這樣的前提之下，民主理念即便有所退讓，對於小康、均富社會的建立應該是無礙的。五、主權的問題與其暫時擱置不如務實面對台灣與澳門、香港均曾長期以來受制於外國政權，這是澳、港、台三地相同的地方。台灣與澳、港不同之處即在於國民政府曾治理過大陸地區，而今其主權的行使則以台灣地區為範圍。從現今的角度來看，當初國民黨與共產黨不過就是政治理念的不同而引發內戰，三民主義與共產主義孰優孰劣，恐亦難有一定的評價準據。說得更簡單一點，共產黨建政之後，如果未變更國號，國、共之爭不過也就是當今政黨政治意義下的政黨輪替而已。因此，兩岸有關主權之糾葛，與其二分主權與治權，不如各言爾志，彼此理性面對歷史所遺留的問題，務實尋求一個可行的辦法，最後作出合理合情的安排。現階段所謂“擱置爭議”恐嫌消極，因此，避而不談應該不是合宜的作法，主權問題既然是核心問題，就應該公開面對，審慎處理。對於台灣來講，就算雙方領導人見上一面坐下來談，兩岸也不會立馬就統一了。至於以甚麼身分見面、如何稱呼，彼此心知肚明就好，應該不是重點。雙方見面時的態度，自然就決定了自己的高度，乃至氣度，以至視野。身分與頭銜都是一時一地的，但其背後所代表的卻是炎黃子孫，中華民族的全體人民。和平發展既是兩岸目前共同的認知，就應該有開展政治性對話的極大友善空間，台灣尤其應該善加利用。馬英九所稱“以台灣為主，對人民有利”，符合“計利當計天下利”的真意，但是不是應該面對面的講出來？任何真理都必須接受檢驗，相對於大陸的13億人口，台灣的人民是屬於少數，但毛澤東不曾就說過“真理有的時候是在少數人的手上”這句話，只要是放諸四海而皆準的硬道理，人民都會衷心

悅而誠服的。今天兩岸問題真正的癥結在於彼此的了解不夠深入，原因即在於接觸太少；即便接觸，也只是點的接觸而已，要把點拉成線，再將線鋪成面才行。六、和平協議以黨對黨的方式簽訂兩岸在雙方“先經後政”的原則與默契下，經貿方面的往來已獲致一定的成果。然而，經濟與政治其實是互為一體的，經中有政，政中有經，方克其功。但是，大陸至今有為數不少的飛彈布署在沿海地區，而台灣每年的國防預算亦至為驚人，隱然中的軍事對峙有無再存在下去的必要，雙方是應該開誠布公的研議與解決。既然經濟上的框架協議可以有具體的成效，那政治上的和平協議也應該有討論的基礎。和平是一種普世的價值，戰爭所帶給人民的痛苦已不需再予強調。“儘管不可避免會遇到困難與阻礙，但只要有堅定信念和攻堅克難的決心，就能務實處理和解決兩岸固有分歧。”這是胡錦濤任內最後一次與連戰在北京會面時的講話8。在“胡連會”的後一週，台灣有民意調查顯示“台灣民眾認同自己是中國人的比例高達六成一”而引起廣泛關注9。或許我們可以說台灣人是廣義的中國人，就像一個人自稱是安徽人、浙江人、山東人是一樣的，這是內部地理概念上的區分，但在外部而言則都稱為中國人。馬英九最近在台北出席Fulbright年度研討會時亦表示：“從文化和歷史來看，我們是Chinese。”10既然九二共識是兩岸目前在認知上的基調，如果說是因為擔心碰觸主權問題而窒礙了目前已有的和平氛圍，在道理上勉強還可以找到說得過去、可以支持的理由，但如果單純在台灣人、中國人的問題上捨本逐末的無謂打轉，那就真的是不夠大器了。根據學者石之瑜的見解，“最早，和平協議與軍事協議都是台北提出的，因為這兩者通常是主權國家之間才會簽署，又可助於確認台灣的國防範圍，從而達到政治與軍事兩方面永遠維持現狀。而在早期，北京的回應是，必須先承認一個中國原則，所以並不積極。到2008年，一個中國原則在九二共識的模糊重申中看似確認，北京乃反客為主，對政治談判熱衷起來。如今是台北為了

遏止九二共識發酵，改打退堂鼓。”11可見對於和平協議，兩岸均曾交錯的有過意思表示，只是並未在一個共同特定的時間點上合致而已。從主、客觀因素看來，和平協議如果可以簽訂，那對於自1945年以來，國、共兩黨談判分裂延宕至今的糾葛，可以說是有了一個歷史的總結，而對兩岸的人民做出了政治上該有的交待。特別是對目前在台灣執政的國民黨而言，和平協議簽訂的目的如果限縮在單純結束國、共兩黨過去的恩恩怨怨，就不可以再指摘為當年內戰的延續並窄化為黨爭，而被民進黨執為抗爭的口實。在法律的意義上來講，也只有國民黨與共產黨具備和平協議簽署的當事人適合的要件，民進黨不與焉。這樣的說法或許可以將民進黨主張台獨的空間壓縮至零，其所展現的實際意義則是國民黨有擔當的以台灣人民的福祉為依歸，正式的去結束長期以來對雙方人民都可能面臨的戰爭威脅，並使兩岸人民均能共同致力於平安生活的追求。嚴格來講，這是國民黨對台灣人民的歷史責任；抑且以黨對黨的方式進行對話，不僅一方面可以把長期以來的國、共糾葛作一次性解決，另一方面也避免了各種可能不靠譜的干擾。最重要的，和平協議的主旨在於創造兩岸人民更優質的生活環境，是以人為本作為出發點，無涉主權的爭議，更不可能有賣台的空間。這是一個由小而大，循序漸進的可能作法，可以為兩岸人民創造互利雙贏的結局。有了和平的環境，俟兩岸人民雙方的感覺都到了位，也蘊釀出彼此需要統一的氛圍，屆時一個統一的中國自然也是水到渠成，實至名歸了。七、結論拙文從《澳門基本法》頒佈20週年紀念說起，討論“一國兩制”之應然與實然；而由於澳、港、台三地各有其相同與不同的歷史背景，因此，兩岸在“一國兩制”的實行，在方法上容有調整的需要。根據學者邵宗海的見解：“目前北京對台政策的重點，不外乎就是兩岸的和平發展，以及中國的終極統一。”12可見和平協議與中國統一，是可以在不同的層次上處理。筆者鑑於國民黨的歷史責

任，有義務將過去國、共分裂所造成且延續至今在軍事上的對峙與戰爭的可能威脅，作一次性的徹底解決。基於行為責任的法理，爰建議和平協議的簽署，暫先擱置主權問題，而單純由國、共兩黨共同面對解決，將和平的生活環境交還兩岸的人民。至於兩岸的統一，對雙方而言恐均暫不具有時間上的迫切性，同時主權的歸屬更是至為複雜的問題，彼此都要耐心面對並解決之。誠如習近平所言“只要兩岸雙方都秉持民族大義，鞏固反對台獨，堅持九二共識的基礎，增進共同維護一個中國框架的認知，兩岸各領域合作的前景就是寬廣和光明的。”筆者學植欠深，拙見未周之處，仍祈各方斧正；最後特別感謝澳門基本法推廣協會的邀請，使得筆者有機會參與並見證了澳門基本法頒佈20周年這種具有重大歷史意義的研討會議。註釋：1.楊允中：《基本法指引下的澳門“一國兩制”事業》，澳門日報，2013.2.222.孟建柱：《深入學習貫徹黨的十八大精神》，人民網，2013.2.163.崔世安在“澳門社會各界紀念澳門基本法頒佈20周年啟動大會”上的發言，澳門基本法推廣協會網站，2013.2.22。4.吳邦國在“澳門社會各界紀念澳門基本法頒佈20周年啟動大會”上的講話，澳門基本法推廣協會網站，2013.2.225.Thestateasapersonofinternatonallawshouldpossessthefollowingqualifications（a）apermanentpopulation；（b）adefinedterritory；（c）aqovernment；and（d）acapacitytoenterintorelationswithotherstates.參照丘宏達，現代國際法，2版，台北三民書局，2010年3月，頁1126.同註47.同該28.《中國時報》，2013.2.27，A4版9.同上，A5版10.同上，A12版11.石之瑜：《從東海倡議，開啟兩岸政治談判》，中國時報時論廣場，2013.2.2812.邵宗海：《從連習會到連胡會，兩岸發展趨樂觀》，中國時報時論廣場，2013.2.28

“澳人澳地”政策合憲性研究鄭錦耀*一、概述近年來澳門樓價飙升，市民難以置業，影響到市民得以安居的願望和追求與經濟發展狀況相稱的生活質素。香港也面對相同處境，所以在2012年出現了“港人港地”政策概念，以期解決本地人的住房困局。“港人港地”的大致內容是：在劃作“港人港地”的土地賣地章程中規定，所建房屋單位首次只能賣給香港永久性居民，不能以公司名義購買。若夫妻以聯名方式購買，兩人都必須是永久性居民。單位同時設30年轉售期限制，即業主買入單位後30年內，轉售對象只能為香港永久性居民。計劃未設入息、是否首次置業或自住等限制1。澳門社會有聲音希望特區政府推出“澳人澳地”，特區政府亦在2013年施政報告提到會研究“澳人澳地”。然而觀乎港澳兩地對於“港人港地”/“澳人澳地”政策的輿論，對此政策雖然有讚成者，但也有反對者。反對和質疑的觀點主要是憂慮會否抵觸基本法保障的自由市場經濟，觀乎輿論擔心“澳人澳地”政策可能違反澳門基本法的地方，其實就是澳門基本法的這三個部分：（1）“澳人澳地”政策是否干預了自由市場經濟的運作？如果是，這是否違反澳門基本法第5條規定的“保持原有的資本主義制度”；（2）“澳人澳地”政策限制了私有財產的轉讓和取得的自由，是否不符合《澳門基本法》第103條保障的“澳門特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利”；（3）澳門居民包括了永久性居民和非永久性居民，但如果“澳人澳地”政策下的房產只容許澳門永久性居民購買，會否抵觸了《澳門基本法》第25條“澳門居民一律平等不受歧視”的規定。本文擬就此等問題進行初步分析。*澳門大學法學院博士研究生

二、沒有違反“保持原有的資本主義制度”自由市場經濟，是指政府不會直接插手控制經濟，只會致力提供有利的環境予以引導，政府盡量不會干預、即使干預亦是盡可能地極少干預市場運作，一切由市場機制決定的經濟模式，是市場經濟的其中一種方式，而市場經濟許多時被視為資本主義的同義詞。自由市場經濟素來被認為是香港和澳門現有經濟制度的基石，在回歸前已經奉行多年，因此自由市場經濟就會被認為是澳門基本法第5條規定需保持50年不變的“原有的資本主義制度”，而“澳人澳地”政策禁止該政策所涉的房地產轉讓與澳門永久性居民以外的人，不可否認是特區政府干預了財產轉讓的自由，是干預房地產市場的行為，故此有聲音認為“澳人澳地”政策違反澳門基本法第5條，這觀點乍看起來似乎不無道理。但是自由市場經濟這概念在經濟學上也未有絕對的定義，要認定“澳人澳地”政策有沒有違反自由市場經濟是有一定難度，然而本文認為本問題的重點不在“澳人澳地”政策是否不符自由市場經濟，而是澳門在回歸前原有的資本主義制度是否已有限制自由轉讓私有財產的制度。如果審視回歸前的法律，我們可以發現限制房地產自由轉讓的制度早已有之，至少在1984年已經有此制度。市民依法購買後的經濟房屋在性質上是私人財產，但是回歸前澳門的經濟房屋法規卻都有規定6年至12年不等的禁售期：十二月二十九日第124/84/M號法令《居屋興建之發展合約發展居屋合約》第40條（居屋不得移轉之責任）：“一、除第三十條所指情況外，按照本法令購置的居屋在二款所訂期限內不得移轉。倘為追收稅務方面的債務或與以不動產本身作擔保之購買有關之債務，以及倘追收係由接受抵押貸款機構所推動者則除外。二、對享受第三十九條所指優惠制度的家庭而言，不得移轉的責任將為十二年，而對其他家庭及此類型居屋的購買者則為六年”2；四月十二日第13/93/M號法令《重整及調整有關發展房屋合約規範》第22條（不可轉讓之責任）：“一、按房屋發展合同制度建造之房屋，在本條第四款規定之期間內不可

轉讓，但為稅務之債務或與不動產本身作為購買之擔保有關之債務之執行者，不在此限；如屬後者，該項執行須由債權人提出。二、在執行上款所指擔保之情況下，債權實體有義務將房屋售予澳門房屋司，其價格須與應執行之債務金額相同。三、澳門房屋司以新價格出售房屋，該新價格之計算，係以從使用准照發出之日後消費物價指數所記錄之變化為基礎；如原購買者交出具完好居住條件之單位，則澳門房屋司將新出售價格與其支付予債權實體之金額之差額，交予原購買者；如需作出工程，該差額須減除有關工程之價值。四、對於受惠於第二十一條3所指津貼制度之取得人，有關不可轉讓之責任，係從使用准照發出之日起計，為期十二年，其他人士則為期六年；如所有人一次性償還全部津貼金額，則前一期間得被減為九年。五、如單位之所有人由於澳門房屋司接受之具合理解釋之原因，而被許可更換亦按同一制度建造之另一種類單位，則新房屋之不可轉移之責任期間，於有關前一房屋責任期間終止之日終止。六、澳門房屋司有權限為上款所指更換而空置之單位指定新購買者，並計算有關之出售價格，計算係以從使用准照發出之日後消費物價指數所記錄之變化為基礎；如捨棄人交出具完好居住條件之單位，則有權收取該金額；如必需作出工程，該金額須減除有關工程之價值”從此等法規可知經濟房屋在禁售期內不可轉售與任何人，然而禁止將份屬私有財產的經濟房屋在一定時間內自由出售是典型的干預市場自由，1993年的經濟房屋法規也有限制所有權人將已擁有所有權的房屋出租的權利4，從此可知回歸前的澳門已有限制私有財產的自由轉讓和取得的法規，由於此等制度在回歸前已存在多年，因此亦屬澳門基本法第5條規定需保持50年不變的“原有的資本主義制度”的一部分，所以現時的“澳人澳地”政策的內容雖然涉及限制房地產自由轉讓和取得的權利，但其實限制此等權利的制度並非回歸後才有，早在回歸前已經存在，不應認為是改變了澳門基本法第5條所指的“原有的資本主義制度”另外，此等制度也沒有跡象顯示為中國政府認為屬抵觸“原有

的資本主義制度”，因為如果被認為是不符合“原有的資本主義制度”，在回歸前夕仍然生效的四月十二日第13/93/M號法令《重整及調整有關發展房屋合約規範》就會被列入第1/1999號法律附件三的清單內，不獲採用為澳門特別行政區法律。從此可知不論是中方還是葡方，都認為澳門擁有限制私有財產的自由轉讓和取得的法規沒有抵觸資本主義制度。三、私人對財產的取得和處置等權利可受限制《澳門基本法》第103條保障的是“澳門特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利”，要明白“澳人澳地”政策是否有違基本法第103條，關鍵在於“澳人澳地”政策對私人財產的取得和處置等權利作出限制是否屬“依法保護”的概念內。首先要清晰的一點是，基本法第103條規定的僅是“依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利”，而不是“保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利不受來自任何方面的限制”，所以將限制對財產的取得和處置等權利的措施，不管措施的內容合理與否都一概視為違反澳門基本法第103條恐是對該條文有過度擴張的理解，而且澳門特區對財產的取得和處置等權利作出限制早有先例，但澳門各界都接納這限制，足見澳門社會各界並不認為私人對財產的取得和處置等權利作出限制必然就是違反基本法第103條。這先例就是在2011年新頒佈的第10/2011號法律《經濟房屋法》。此法規定了比以前同類法規更長的禁售期（16年），同時還規定了經濟房屋的所有權人將經濟房屋轉售時所賺得的差額歸澳門特區政府所有5。這是典型的限制私人對財產的取得和處置的權利，然而此法規在立法會通過成為法律之前曾廣泛徵詢意見，但是無論是徵詢意見時還是在立法會審議通過時都未有意見認為這是對財產的取得和處置等權利的損害，而且還順利通過成為法律，可知澳門社會各界以至立法會都傾向認同私人財產的取得和處置等權利可以受限制，只要該限制能為澳門公眾所接受即可。

因此不能將“‘澳人澳地’政策限制自由轉讓和取得私有財產的措施”理解為不符合《澳門基本法》第103條保障的“澳門特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利”四、“澳人澳地”政策不屬歧視澳門基本法第25條規定“澳門居民一律平等不受歧視”，澳門居民包括了永久性居民和非永久性居民，如果“澳人澳地”政策只容許將政策所涉的房地產轉讓給澳門永久性居民，會否涉及抵觸地基本法第25條的問題？本文認為要解答這個問題，首先要瞭解何謂歧視。根據聯合國人權事務委員會對《公民權利和政治權利國際公約》中“歧視”一詞曾作如下的解讀：“委員會認為，《公民權利和政治權利國際公約》中所用‘歧視’一詞的含義應指任何基於種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份的任何區域、排斥、限制或優惠，其目的或效果為否認或妨礙任何人在平等的基礎上認識、享有或行使一切權利和自由。但是，在平等的基礎上享受權利和自由並不意味着在每一情況下的同等待遇。在此方面，《公民權利和政治權利國際公約》有明文規定。例如，第6條第5款禁止對18歲以下的人判處死刑。同一款禁止對孕婦執行死刑。同樣，第10條第3款規定把少年罪犯與成年人隔離開。此外，第25條保證因公民身份而取得的某些政治權利⋯⋯並非所有區別待遇都是歧視，只要這種區別的標準是合理和客觀的，並且是為了達到根據《公民權利和政治權利國際公約》視為合法的目的”6。從聯合國人權事務委員會對“歧視”一詞的解讀可知，並不是在每一情況下都享有同等待遇也不屬歧視，只要為了達到根據《公民權利和政治權利國際公約》視為合法的目的，而且作出區別的標準是合理和客觀的，就不可視為歧視。“澳人澳地”政策之目的是協助本地人士置業，打擊外地炒家平穩本地樓價，從而防止境外熱錢侵蝕本地人利益，這目的在《公民權利和政治權利國際公

約》的視角下實在沒有不合法之處。第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》第2及第3條規定了澳門非永久性居民沒有澳門居留權，而以是否永久性居民作為標準也是客觀和易於操作的標準，而且也難以指摘合理性方面的問題——澳門非永久性居民沒有澳門居留權，“澳人澳地”政策需保障在澳門未有居留權的人士在澳門置業的權利似乎難以服眾。因此根據聯合國人權事務委員會對“歧視”一詞的解讀標準，“澳人澳地”政策不屬歧視非永久性居民，既然不屬歧視非永久性居民，就不存在違反澳門基本法第25條的問題。五、結語“澳人澳地”政策的細節，澳門特區政府尚在研究中。因此具體詳細的“澳人澳地”政策會否出現合憲性的問題現時言之尚早，但是部分人士擔心的“澳人澳地”政策是否有可能違反澳門基本法的“原有的資本主義制度”、“財產的取得、使用、處置和繼承的權利”以及“歧視澳門非永久性居民”的問題，本文相信應屬多慮。但曉是如此，本文仍認為此等表示憂慮的聲音對落實《澳門基本法》十分重要——沒有質疑聲，就沒有研究和思考的動機。而研究和思考基本法相關規定正是落實基本法不可或缺的一環。註釋：1.Http://www.macaodaily.com/html/2013-02/12/content_776722.htm2.第30條（以租金解決方式的出售）的內容是：“一、得以租金解決方式出售B級居屋予對該類型居屋有權及向澳門總督以書面明確申請的家庭成員；二、有意以租金解決方式購買單位元的家庭成員得選擇不超過十五年的攤還期。三、在支付最後一期租金後，以租金解決方式出售之單位元方得完全及實際地轉移予購買者。四、以租金解決的租值將以經濟收益的準則訂定，並將包括歸於政府之某個資本補償率。五、以租金解決的租值將每兩年調整一次，此係選取統計暨普查司所公佈在租金調整對上兩年消費物價指數的平均數字以作為租金調整率而作出。六、當支付單位的分期款項時，該單位的保養費及共同管理的有關費用將成為購買者的負擔。七、在

物業轉移後，對於以租金解決方式出租的居屋不再有不可移轉的責任。八、以租金解決方式居屋之出售制度，將係居屋協調室將建議的補充法例之對象”3.第21條的內容是：“一、按房屋發展合同建造之房屋之取得人，得受惠於津貼制度，而該制度之規範為本身法規之標的。二、津貼由居屋信貸補貼基金負擔，而行政當局每年訂定為此目的撥歸該基金之最高金額”4.詳見四月十二日第13/93/M號法令《重整及調整有關發展房屋合約規範》第27條第3款：“預約買受人或所有人如將房屋作部分租賃，須繳納相當於該單位價格10％之罰款，並須在澳門房屋司指定之期間內終止該不遵守之狀況”5.詳見第10/2011號法律《經濟房屋法》第46條及第47條。第46條（轉售單位）：“一、在單位可以作隨後處置的情況下，房屋局根據本法律第四章的規定轉售單位。二、單位的轉售價由房屋局根據使用准照發出之日起所記錄的消費物價指數的變化計算和訂定。三、單位最初售價與轉售價的差額撥歸房屋局”；第47條（適用制度）：“一、前一章的規定經必要配合後適用於按本章規定轉售的單位。二、按本章規定轉售的單位，對其所設定的不可轉讓的期間，自訂立買賣預約合同之日起計，為期十六年”6.《國際人權文書（第一卷）各人權條約機構通過的一般性意見和一般性建議彙編》，第197～198頁。

“一國兩制”下香港特區有待完善和落實的制度和機制宋小莊*澳門基本法推廣協會連同北京大學港澳台法律研究中心、澳門法務局、民政總署、教育暨青年局為紀念《澳門基本法》頒佈20周年，於3月底舉辦“‘一國兩制’理論的豐富和發展”研討會，是十分有意義的。反觀香港，類似的正面分析的活動就很少，說明香港對此不夠重視，問題也就遠比澳門多。本次研討會有兩個主題，一是正確落實十八大提出的“一國”原則與“兩制”差異、中央權力與特區高度自治權、內地支持與提高自身競爭力的三個關係，另一個是完善和落實“一國兩制”的制度和機制的問題。兩者都具有挑戰性。十八大確認“‘一國兩制’實踐取得舉世公認的成功”，但又提出“完善與基本法實施相關的制度和機制”的課題，說明在成功的背後，還有值得研究的有待完善和落實的制度和機制。港澳地區都有一些人提議，“一國兩制”的延展問題1，還有人建議將“一國兩制”寫入憲法，成為憲法的一個基本制度，在50年滿期後可以繼續長久存在。在“一國兩制”的制度和機制還沒有得到完善和落實前，就提出這個問題，似乎過早。到2047年，中國的發展將不可限量2，如果港澳的“一國兩制”在新的形勢下可以繼續實現國家的戰略構想，“一國兩制”的制度和機制可以得到完善和落實，“一國兩制”入憲才是順理成章的。港澳有待完善和落實的制度和機制並不完全相同，但“一國兩制”如作為憲法的基本制度，在港澳是很難分開處理的。如果港澳任何一個地區有某些關鍵性的制度和機制不能完善，並且成為既定事實，也就會影響“一國兩制”作為憲法的基本制度之可能。港澳都有有待完善和落實的制度和機制，但香港似較多，尤有解決的必要。此外，台灣因素也不能被忽略。如果台灣長期未能回歸，“一*香港學者，深圳大學港澳基本法研究中心研究員一

國兩制”作為憲法的基本制度也是沒有意義的。本文僅就香港“一國兩制”和基本法實施有待完善和落實的制度和機制，點出問題之所在，未必正確，也未必完整，僅供參考。二《香港基本法》是完備的3，但就該法已作明示規定的制度和機制而論，仍然存在不少有待完善、有待落實以及實施有偏差的情況，舉例如下：1、立法會制定的法律的備案制度。《香港基本法》第17條對此已有原則性的規定，雖然香港特區條例不是沒有抵觸基本法的問題，但全國人大常委會一直沒有對任何有問題的條例發回。例如：（1）2010年被“公社黨”利用比例代表制下的補選制度來搞所謂“五區公投，全民起義”，這是不利於維護國家的統一和領土完整的，也不利於保持香港的繁榮和穩定，而比例代表制下搞補選，本來也是不合邏輯的，也不符合平等選舉權中選民基礎基本平等的原則，但《立法會條例》第36條就有關補選的規定，一直沒有發回。現在該條例作了修訂，禁止辭職的議員在6個月內參加補選，仍然沒有解決以補選為“公投”的問題。由於2012年以後立法會功能選舉有區議會（第2）界別產生的議員，反對派有可能利用辭職補選再搞甚麼“公投”，問題依然存在。為了配合港大法學院副教授戴耀庭提倡的“公民抗命，包圍中環”，民主黨前主席何俊仁已被媒體報導要辭職，通過補選對決來驗證所謂“真補選”的支持度。（2）《社團條例》一方面禁止香港的政團與外國建立聯繫，但另一方面又鼓勵香港的政團在《公司條例》以無股本擔保有限公司的名義註冊，明確規定在《公司條例》註冊的政團不受《社團條例》管轄，這也不符合香港基本法第23條的規定，但也沒有發回。（3）對涉及中央管理、涉及中央與香港特區關係的條文，香港基本法明確全國人大常委會可以發回，但自治範圍的條文，是否也可以發回，具體制度和機制如何，自治範圍的條文也可能影響不屬

於自治範圍內的條文，迄今仍未能解決。《行政長官選舉條例》和《終審法院條例》都允許終審法院對行政長官的選舉訴訟和司法覆核進行終審管轄。在選出行政長官候任人之後，中央政府要在行政長官就職前作出任命，並讓行政長官有一定的時間向中央政府提名主要官員人選，如果中央政府在任命行政長官後，有關的選舉訴訟和司法覆核還沒有結束，對行政長官的就職就有影響。如果中央政府在任命行政長官後，終審法院宣告有關的選舉違法、有關的選舉條例違反基本法，還將引起憲政危機。（4）為了限制嬰兒奶粉出境，香港特區立法會正在討論《2013年進出口（一般）（修訂）條例》，凡經香港攜帶嬰兒奶粉出境超過1.8公斤者，最高刑罰是監禁兩年以及罰金50萬元。但修訂尚未通過，已在3月1日執法。其實，保障本地嬰兒奶粉的供應，本地的數十家母嬰健康院和設有產科的醫院的藥房，完全有能力提高採購數量，保障本地嬰兒奶粉的供應，用不着採取“大炮打蚊子”的措施，敗壞香港作為法治之區的形象和自由港之聲譽，影響內地和香港關係，把商機變成危機。不顧形象和聲譽的政府是不明智的。如有司法覆核，特區政府很可能敗訴。2、全國性法律在香港特區的實施。早在1991年，香港對《公民權利和政治權利國際公約》幾乎一字不改就進行本地立法，4但對全國性法律的實施卻不採取基本不改的做法，調整修改甚多，例如《國旗法》。到底對香港基本法第18條應當如何實施，是直接在當地頒佈實施，還是立法調整實施，其效果有顯著的區別。有些全國性法律已列入附件三，但尚未實施，又如何適用呢？3、香港基本法第23條立法問題。該立法受挫已近十年，香港到底有何經驗教訓。對於危害國家安全的行為的懲罰，立法時是否要把非暴力行為和非嚴重違法行為排除在禁止之外，像2003年的立法草案一樣。如果排除了，是否意味着可以“公民抗命”，意味着“非暴力抵抗”是合法的。如本地不能立法，中央可否代為立法？如本地可以立法，是否應當是“無牙老虎”的立法？是否需要保留回歸前可以保障英國國家安全的、又可以保障中國國家安全的香港

原有法律，還是來一套全新的立法，迄無定案。4、主要官員的提名。《香港基本法》第48條第（5）項有行政長官報請中央政府任命主要官員的規定，但行政長官並沒有建立與中央的人選協商機制、人才儲備和培養制度，以便形成有能力而團結的治港班子。這在香港政黨制度建立之前，是有必要的。中國古代就有推薦、選士、考核、察舉等制度，設立各種標準、建立失察責任制度，現在反而沒有，遠遠落後於實際需要。5、香港特區的政治體制。從總體上看，香港特區的政治體制應當是直轄中央的、行政主導下的三權配置制度，有別於內地和外國的任何政治體制，但回歸以來，立法主導、司法至上，眾說紛紜，迄今未能統一認識，甚至在理論上的探討都不足。作為特區政府，竟然基本保持緘默。6、行政長官向終審法院首席法官申報財產問題。《香港基本法》第47條已有明確的規定，但似乎也還沒有落實。7、金融管理局局長是不是主要官員。在《香港基本法》制定之時，《香港基本法》第48條第（5）項的主要官員（司級官員）肯定是包括金融司在內的官員無疑，但到1991年香港制定《金融管理局條例》，該局就稱為法定機構，有關的司級官員就變成總裁，就不再是主要官員了。到底這種偷樑換柱是否符合香港的總體利益，是否符合國家對香港的基本方針政策呢？8、立法會議事規則及其下設的委員會程序。《香港基本法》第75條有該議事規則不能抵觸《香港基本法》的要求，但如何才能滿足該規定，是否需要備案，可否進行司法覆核，是否已對行政主導構成妨害，是否允許無窮無盡的“拉布”，癱瘓立法會乃至特區政府，香港現仍處於聽之任之的狀態。9、主要法官的備案。《香港基本法》第88、第90條規定了主要法官的推薦、同意、任命、備案制度，但沒有更具體的制度性和機制性的規定。在回歸初期，終審法院的常任法官都由處理私法案件為主的私人執業的資深大律師擔任，對涉及公法的司法覆核案件沒有經驗或經驗不足，出了不少誤解乃至曲解《香港基本法》的司

法解釋的案件，影響社會的穩定。前年9月維基解密還披露包致金與美國駐美領館的不正當接觸問題，迄今也沒有建立相應的操守審查制度和機制。10、刑事司法協助問題。《香港基本法》第95條有明確規定，但這個問題似乎遠比兩岸的司法協助還難，如果這個問題都十幾年了還談不成，比中英對香港問題、對政改的談判還難，顯然是說不通的，但為何又沒有辦法解決呢？11、低稅政策問題。《香港基本法》第108條的低稅政策本來是鼓勵投資、發展經濟的。現在富豪個人所得稅的實際稅率，遠比中產人士的實際繳稅稅率為低，不利於縮小貧富差距，但香港基本法的低稅政策現在卻成為富豪加稅的擋箭牌，難道《香港基本法》所保留的資本主義制度和生活方式，就不必考慮社會公平、不必採取措施縮小貧富差距嗎？12、支柱產業和產業多元化問題。目前香港的第一、第二和第三產業的比例已經嚴重失衡，第一產業已經基本消亡，到底香港應當把甚麼當作支柱產業，5為何《香港基本法》第119條等條文明文規定的產業多元化沒有人理睬呢？三《香港基本法》是憲制性法典，不可能事事做出明示性規定，但從該法的條文或其他法律的條文來看，仍然可以推斷出有默示性的規定。對有關的默示性規定，也有不少有待完善、有待落實的情況。目前也存在妨害《香港基本法》實施的各種做法，也需要建立有關的制度或機制：1、憲法的效力和適用的制度或機制。6憲法對香港是有法律效力的，但香港反對派漠視乃至敵視其效力，在香港卻無法處理。憲法中不涉及社會主義政策和制度的部分是可以在香港適用的，但如何適用也仍然是空白，有待落實。例如以愛國者為主體治港的法律依據，只能從憲法中找答案。特區政府應當以憲法和《香港基本法》為依據，制定香港特區治港者的資格審查標準，不能付諸闕如。

2、行政會議記錄的備案制度。在回歸前，行政局的會議記錄英國政府是看得到的。《香港基本法》第56條也要求將行政長官與行政會議成員多數意見不同的獨斷，記錄在案，到底是給誰看的呢？難道這不是給中央政府看的嗎？如果中央不知道行政長官和主要官員在行政會議中做出決策的表現，能夠做出正確的任命或罷免嗎？3、中央政府對行政長官的罷免權。中央對行政長官的任命權是包括罷免權的，這可以從主權、其他權力學說和憲法判例和慣例加以證明，但目前社會上還有不少疑慮，以為《香港基本法》沒有明確中央政府對行政長官的罷免權，中央政府就只能等到立法會通過彈劾案後，才能罷免行政長官，這有待澄清。4、普選行政長官時的機構提名和民主程序。《政制發展綠皮書》雖然提到要接受《香港基本法》的規定，但在實際上卻在不斷規避香港基本法第45條的機構提名機制。該條也明確提名要按民主程序提名，是絕對多數和相對多數問題，無所謂門檻，但反對派還不斷提出門檻高低問題，《政制發展綠皮書》的後遺症現正在顯現出來，但特區政府採取無所作為的態度，做和尚也不撞鐘。為何如此呢？5、立法會功能界別的保留。《政制發展綠皮書》雖然提出功能界別如何普選的各種方案，但都是取消功能界別特徵的方案，沒有提出功能選舉可以實現普選的任何方案。為何如此呢？6、行政長官的授勳權。《澳門基本法》有授勳權，但《香港基本法》未作規定，既然香港特區沒有剩餘權力，而該等權力在回歸前又是屬於英皇的權力，行政長官可以根據《香港基本法》第20條的規定提出中央予以追認和授權的問題，但迄今也沒有這樣做。7、國民教育問題。在法律上，公民和國民是沒有區別的，都應當強調國家認同、憲政、歷史文化以及公民責任教育。香港回歸前乃至回歸後，香港公民教育的問題在於把該教育限於“好市民”教育，本來不難潛移默化，撥亂反正。香港特區卻要巧立名目，改為“國民”教育，又沒有回答有關課程手冊的質疑，好像特區政府官員完全沒有執行能力，但又不必問責。2012年9月有數萬人包圍

政府總部，特區政府沒有採取任何疏導措施就舉手投降了。8、土地批租年期制度。目前香港的土地批租年期主要是50年，個別的100年。如果“一國兩制”成為憲法的基本制度，土地批租年期將不會是一個大問題，如若不然，則是一個大問題。對此，應當有兩手準備。9、丁屋的期限制度。新界原居民男性後裔的預留土地政策是不能持續的，也是不公平的（對新界原居民女性後裔不公平、對市區其他居民不公平），應當在“一國兩制”的事件效力內解決，這樣的不公平的制度不可能也不應當永遠合法化。即使“一國兩制”可以延展，甚至可以成為憲法的一個基本制度，這個問題也要解決。但特區政府有甚麼好主意嗎？有人出主意也沒有人聽。10、僭建問題。香港富豪的僭建與丁屋的僭建，本來涉及虛假申報、房屋安全以及侵犯國家財產（土地容積率）等犯罪問題，其中虛假申報和多占國家土地顯然是不能分割的，違反了《香港基本法》第7條的規定，是對國家土地使用權的侵犯，現在卻變成是《建築物條例》下的申報問題了，輕重倒置，留下隱患。由於犯罪者中，香港的監牢是不夠用的，特區政府本來應當研究非刑事化、補地價的解決方案，將所得作為扶貧和土地開發，可以化害為利，但特區政府現在卻不考慮一攪子解決方法，反而採取長痛內耗的處理對策，將來恐怕很麻煩。四《香港基本法》未作明示規定，但香港特區卻強行實施，也存在問題：1、高官問責制。在法理上，中央對主要官員的任命（香港基本法第48條第（5）項），就叫做“高官問責制”，但特區政府卻以為香港基本法沒有高官問責制，需要建立。而且把主要官員分為參與決策（兼任行政會議成員）、不參與決策以及其他三類，對香港基本法的制度做不合理的分割，也影響了行政會議的有效運作。2、進一步政治委任制度。本來《香港基本法》第48條第（7）

項就有行政長官“依照法定程序任免公職人員”，的制度，不必再建立進一步政治委任制度，再建立香港基本法已有的制度，就等於暗示香港基本法不完善，這是愚蠢的。3、違基審查制度。《香港基本法》只授予特區法院一定的解釋權，但不包括違基審查權。理由是：（1）特區法院不具有基本法的最終解釋權；（2）行政長官應當執行終審法院的終審判決，但可以不執行與全國人大常委會的立法解釋有出入的司法解釋；（3）司法性的違基審查權在香港基本法中找不到依據。還可以找到更多的理由。7但這種不符合香港基本法的制度，已經造成不少問題，還依然存在，在位者不想尋求適當的方法處理，消除隱患。4、違例審查制度。司法性違例審查制度所據的《香港人權法案條例》的凌駕性條文早已在香港回歸時由全國人大常委會以抵觸基本法為由廢除了，使各不同條例處於平等的地位，具有平等地位的法律是不能相互審查的，回歸前的判例也因此抵觸《香港基本法》，不得遵為先例。但香港特區法院完全不予理睬，以《香港人權法案條例》來審查具有平等地位的其他條例，也有必要撥亂反正。5、對行政長官的不信任案。《香港基本法》第73條第（9）項已規定了對行政長官的彈劾案，但沒有規定不信任案。由於行政長官不經議會產生，通常議會不能推動不信任案，以維持政府的穩定。除非法律另有規定，彈劾案與不信任案是不能並存的。行政長官具有雙重身份，作為特區首長，行政長官只需向中央負責，不必向立法會負責。立法會沒有主權，8立法會不可能提出《香港基本法》以外的不信任案。6、對主要官員的不信任案。雖然特區政府要向立法會負責，但香港基本法第64條已經明確了範圍，就不能包括不信任案。除非主要官員由議會產生，才有不信任案的問題。但立法會偏偏要誤導社會，提出所謂“無法律約束力”的不信任案問題。在英國不信任案是政治倫理問題，是憲法慣例的問題，不是有沒有法律效力的問題。說是沒有法律效力，一旦不信任案通過了，有關官員不辭職，不是將帶來政治倫理危機嗎？

7、對內地和香港經濟融合的應對態度。在經濟全球化的態勢下，不同國家還發生經濟融合問題，一國之內的不同地區更沒有不融合的理由了。《香港基本法》第116條也鼓勵單獨關稅區之間的融合。世界上沒有絕對有利的東西，融合也有利有弊，但利大於弊。只要疏導得宜，可以百利無害。但現在香港卻出現了因噎廢食、以鄰為壑、捨本逐末的勢頭。8、放任貧富懸殊問題。《香港基本法》雖然沒有把緩解貧富懸殊作為政策性條文寫進去，但有明確的保持香港社會穩定的要求和目的。由於貧富懸殊將造成社會不穩定，特區政府有責任加以緩解，單單扶貧是不足夠的。緩解貧富懸殊務必兩邊拉，不能只是扶貧。政府也知道，但就是不願意做緩解貧富懸殊，而扶貧本身的力度也不足。9、強積金不交由金管局管理的問題。2000年香港特區規定了強積金制度，但政府卻不自己管起來，任由香港的金融公司競爭做生意，也沒有保底。在2008年的金融風暴中，香港工薪階層的損失慘重，但管理強積金的金融公司卻沒有損失。二、三十年後，香港工薪階層的強積金能否提供退休工薪階層的基本生活，實在是天曉得。與其如此可能失去退休保障的意義，特區政府應當把強積金勞資雙方的供款，交由金融管理局統一管理，由政府保底，做適當投資。這樣也可以增強香港的金融實力，還可以抵禦金融風險，增加香港的金融安全。10、本國公民的選舉權問題。根據本國憲法，本國公民是有選舉權的，根據《公民權利和政治權利國際公約》第25條的規定，公民也應當享有選舉權的，反而永久性居民享有選舉權是例外。香港基本法雖然規定了這一例外，但沒有禁止本國公民享有選舉權。換句話說，永久性居民和本國公民都應當享有選舉權才對，但現在香港特區仍然採取對本國公民的歧視政策，這與公民教育之宗旨是背道而馳的。五正如十八大指出，中央將堅定支持行政長官和特區政府依法施

政，帶領港澳各界人士從事以下七項工作：（1）集中精力發展經濟；（2）切實有效改善民生；（3）循序漸進推進民主；（4）包容共濟促進和諧；（5）深化內地與香港、澳門經貿關係，推進各領域交流合作；（6）促進港澳同胞在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下的大團結；（7）防範和遏制外部勢力干預港澳事務。為了搞好上述七項工作，必須處理好以下三項的有機結合：（1）堅持“一國兩制”和尊重兩者差異的有機結合；（2）維護中央權力和保障特區高度自治權的有機結合；（3）發揮內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合。儘管“一國兩制”在港澳地區都取得不同程度的成功，但並不能保證“一國兩制”在港澳在未來的日子裹也都同樣取得成功，也能實現“一國兩制”的戰略構想。本文羅列了有待完善和落實的若干制度和機制，也說明香港特區存在的問題是嚴重的，不容忽視，供決策者參考，促其撥亂反正。註釋：1.例如2012年11月8日香港特區前終院首席法官李國能在香港大學的演講中就提出這個主張，澳門有此主張的人更多。2.2001年中國的GDP有1.15萬億美元，只及美國的八分之一，世界的4％；2012年中國的GDP是8.3萬億美元，美國的55％。如以購買力評價計算，中國的GDP已經超過美國。即使不計算購買力評價，預計到2020年也會超過美國。到2047年，香港的作用可能還遠遠不如深圳。3.對《香港基本法》的完備性問題，社會上有完備和不完備兩種意見。但從具體分析所謂不完備的問題，其實並不成立。這是需要專門的論文論述的問題。4.由此衍生的違例審查問題實質的專門研究的。5.曾蔭權的施政報告有金融、外貿、專業服務、旅遊四大支柱產業，但梁振英的施政報告就沒有把旅遊作為支柱產業。對香港四大支柱產業的標準，缺乏科學的判斷。6.宋小莊、潘亞鵬：《論憲法在香港特區的效力和使用》，《港澳研究》，2009年冬季號。7.宋小莊：《香港違基審查問題的研究與思考》，《港澳研究》2112年秋季號。8.在不少判例的判詞中，香港特區法院竟然認為立法會是主權性機構。

論《澳門基本法》框架下的民主協商機制蔣朝陽*引言在《澳門基本法》框架下，從基本法起草開始，就存在和發展了多種民主協商解決包括政治問題在內諸多有關特區治理問題的機制。這些民主協商的機制大致可以從三個層面上來看：一是中央與澳門的協商機制，二是內地各部門、各地方與澳門的協商機制，三是澳門特區的協商機制。這些機制的運用，在堅持“一國”原則的基礎上尊重“兩制”、維護中央權力的前提下保障特區高度自治權的行使、促進澳門與內地經濟社會共同協調發展方面，具有積極的意義。一、中央與澳門的協商機制根據《澳門基本法》的規定，中央行使的權力主要包括外交、防務、基本法的解釋權和修改權、任免權、監督審查權、決定權、批准權、授予權等方面的權力。1中央在行使權力時，雖然是基於上下關係、從屬關係2而行使對特區的領導權和監督權，3處於主導地位，同時也信任、尊重特別行政區行使高度自治權，對涉及澳門的事務大多通過協商的方式進行，並通過澳門基本法的規定，形成協商的機制。（一）基本法制定過程中的協商就《澳門基本法》而言，民主協商精神，最早體現在基本法起草過程中。4澳門基本法是國家的基本法律，其制定權在全國人大。為起草好基本法，起草委員會充分徵求澳門各界人士的意見，儘量以協商解決意見分歧，達成共識。一是成立由包括澳門居民在內的各方面人士專家組成的起草委員會，下設五個專題小組。由於《澳門基本法》是澳門特區的基本法律，在起草過程中要廣泛徵求包括“澳門同胞”在內的各方面意見，所以在1988年4月，全國人*澳門大學法學院副教授，法學博士

大決定成立澳門基本法起草委員會，並在1988年9月通過了由48名委員組成的起草委員會名單，其中包括澳門工商界、法律界、教育界、新聞界、宗教界、勞工界等各方面人士19人，駐澳機構3人，其中還有2位有葡萄牙血統的澳門居民，510名副主任委員中有5位來自澳門。二是由澳門各界人士成立基本法諮詢委員會，共90人，為基本法的起草提供諮詢意見，並起着聯繫和橋樑的作用。6在基本法草案徵求意見稿和基本法草案分別徵求意見期間，諮詢委員會進行了大量基本法推廣和意見收集工作。三是到澳門進行深入調查研究，直接聽取澳門各界人士的意見，並且兩次共為期8個半月徵求澳門各界人士對基本法草案徵求意見稿和基本法草案的意見。例如，在起草徵求意見稿階段，起草委員在澳門舉行了25次座談會、一次公聽會，出席座談會的有600多人次；7在徵求意見稿公佈後4個月中，起草委員在澳門舉行了19次座談會，與會者1，000人次，對基本法徵求意見稿中90多個條文發表意見，澳門各界人士發表意見1，734條；8在基本法草案公佈後4個半月的徵求意見期間，起草委員在澳門舉行了座談會13次，出席人數近1，000人次，澳門各界人士提供意見953條。9四是在起草委員會的工作方法上，內地委員和澳門委員對起草條文進行深入討論，各抒己見，尊重不同意見，儘量以協商的方式解決意見分歧，達成共識，最後以無記名投票方式通過。在澳門基本法起草的四年多期間，起草委員會舉行了9次全體會議、70次專題小組會議、3次主任擴大會議、三次區旗區徽圖案評選委員會會議，10在起草委員會會議中，不是簡單的以多數表決方式決定，而是耐心細緻地擺事實、講道理，通過充分的民主協商，把分散的觀點集中起來，使分歧的意見歸於統一。1這樣，基本法草案絕大部分條文在起草委員會獲得98％以上票數贊成。12（二）第一屆政權機構成立過程中的協商由於基本法只能在1999年12月20日起生效，為了澳門特別行政區第一屆政權機構在1999年12月20日產生，根據由國家最高權力機關設置特別行政區的憲法規定，全國人大籌組澳門特區第一屆政

府、立法會和司法機關。為此，全國人大決定設立澳門特區籌備委員會。澳門特區第一屆政權機構的設立屬於中央決定的事項，但在第一屆政權機構成立過程中，也體現了協商精神。一是從籌委會的組成來看，考慮到籌備委員會的工作任務，以及澳門人士的要求和願望，全國人大決定它由內地委員和不少於50％的澳門委員組成，共100人，其中澳門委員60人，來自工商界、專業界、勞工、社會服務和宗教及政界，具有廣泛代表性，副主任委員9人中澳門5人，副秘書長3入中澳門1人。13二是設立全部由澳門永久性居民組成的第一屆政府推選委員會，共200人，為來自澳門社會各界具有廣泛代表性的人士，根據基本法的規定，在澳門通過協商或協商提名選舉的方式，產生第一任行政長官人選，報中央任命。（三）基本法委員會的協商功能澳門基本法第17、18、143、144條規定了澳門基本法委員會的設置，在1993年3月21日澳門基本法通過的同時，全國人大做出了批准設立澳門基本法委員會的決定。它是全國人大常委會下設的工作委員會，其任務是就澳門基本法第17、18、143、144條實施中的問題進行研究，向全國人大常委會提供意見。基本法委員會的協商作用體現在兩個方面：一是它的性質，它是諮詢性的，提供的意見供全國人大常委會參考，由於其為工作機構，其意見對權力機關沒有約束力，14但從基本法規定的程序來看，它是全國人大常委會做出有關決定前的必經程序，其提供的意見屬於必需的意見。二是它的組成。澳門基本法委員會由10人組成，其中，5人為澳門無外國居留權的永久性居民，並經行政長官、立法會主席和終審法院首席法官聯合提名，由全國人大常委會任命。這樣，基本法委員會在向全國人大常委會提供有關意見時，首先要在內地委員和澳門委員之間協商一致形成共同意見。在某種程度上，基本法委員會發揮了協商的作用。（四）全國人大常委會行使監督審查權中的協商機制根據基本法第17條的規定，特區立法會制定的法律須報全國人

大常委會備案。對澳門特區制定的法律，全國人大常委會有監督審查權。對其中不符合基本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款的特區法律，全國人大常委會在徵詢其所屬的澳門基本法委員會的意見後，可將有關法律不作修改發回，發回的法律立即失效。在上述程序中，全國人大常委會在發回前要聽取基本法委員會的意見，而基本法委員會的意見是在與澳門委員協商達成共識後才能形成，所以，在某種程度上，具有一定的協商風格。（五）全國人大常委會行使將全國性法律列入附件三決定權中的協商機制根據基本法第18條的規定，對列於基本法附件三的在澳門實施的全國性法律作出增減，決定權在全國人大常委會。但是，全國人大常委會在做出決定前，要徵詢基本法委員會和澳門特區政府的意見。這裡，既徵詢基本法委員會的意見，也徵詢特區政府的意見，尤其是後一種徵詢意見，就是一種中央與特區協商的程序。（六）全國人大常委會行使基本法解釋權中的協商機制按照基本法第143條的規定，基本法的解釋權屬於全國人大常委會。但在全國人大常委會在對基本法進行解釋前，要徵詢基本法委員會的意見。而基本法委員會的意見是在與澳門委員協商達成共識後才能形成，所以，在某種程度上，具有一定的協商精神。迄今為止，全國人大常委會就香港基本法做過4次解釋，就澳門基本法做過1次解釋。每次解釋公佈後，全國人大常委會均委派權威人士來港澳召開座談會，就解釋向社會各界人士進行說明，釋疑解惑，對貫徹實施基本法具有積極的意義。（七）基本法修改程序中的協商機制按照基本法第144條的規定，基本法的修改權屬於全國人民代表大會。只有全國人大常委會、國務院和澳門特別行政區擁有基本法的修改提案權。根據基本法的規定，澳門特別行政區的修改議案，須經澳門特區的全國人大代表三分之二多數、澳門特區立法會全體議員三分之二多數和行政長官同意後，交由澳門特區出席全國人大的代表團向全國人大提出。對三個主體提出的基本法修改議

案，是否列入全國人大議程，先由基本法委員會研究並提出意見。這裡涉及兩個方面：一是對全國人大常委會、國務院提出的有關基本法修改議案，在列入全國人大議程前，要先經基本法委員會研究提出意見；二是就澳門特區提出的修改議案，基本法規定了要有兩個三分之二多數通過和行政長官同意，交由代表團提出，並在列入全國人大議程前，要先經基本法委員會研究提出意見。這裡不僅要達成兩個三分之二多數需要澳區人大代表的協商一致，也需要立法會多數議員的協商，還需要取得行政長官的協商一致，在列入全國人大議程前，先由基本法委員會研究提出意見。這就表明，就基本法修改議案提出和列入議程，在遵循嚴格的票決程序的同時，需要協商一致達成共識。（八）中央人民政府在行使將國家締結的國際協議決定是否適用澳門的協商機制按照基本法第138條的規定，中華人民共和國締結的國際協定，中央人民政府可根據情況和澳門特別行政區的需要，在徵詢澳門特別行政區政府的意見後，決定是否適用於澳門特別行政區。這裡，就體現了中央與特區的協商。（九）行政長官產生與任命過程中的協商根據基本法第47條的規定，行政長官經選舉或協商產生，由中央人民政府任命。中央的任命是實質的，包括可任命，也可不任命，這是國家主權和統一的體現。15如何處理選舉或協商產生與中央實質任命權可能產生的矛盾？這就要求在實際工作中要把這兩者很好的結合起來，需要特別行政區與中央的互相配合，在選舉或協商產生行政長官時，事先與中央聯繫，慎重進行工作和大量的準備，而不至於在行政長官產生出來之前，中央一無所知，致使人選不當而不任命。16在實際工作中，這種協商機制是必須存在的。二、中央各部門、各地方與澳門的協商機制除了中央與澳門的協商機制外，基本法還規定了內地各部門、各地方與澳門的協商機制，同時，在實際工作中，也形成了多種協

商機制。由於中央各部門、內地各地方與特別行政區基於互不隸屬、互不干預、互相尊重的關係，所以這種協商機制尤為必要。（一）中央各部門、內地地方在澳設立機構的協商機制根據基本法第22條第2款的規定，中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在澳門設立機構，須征得澳門特區政府同意並經中央人民政府批准。這裡，基本法也規定了中央各部門、內地各地方與澳門特區的關係。中央各部門、內地各地方與澳門特區是甚麼關係？它是一種互不隸屬、互不干預、互相尊重的關係。17從中央各部門、內地各地方這個角度而言，“不干預”特區高度自治權的行使是指中央各部門、內地各地方不干預，而不是全國人大及其常委會、中央人民政府不干預。按照基本法的規定，中央行使的權力，包括對與澳門有關的、高度自治權以外的事務行使權力，當然符合基本法的規定，也是“一國兩制”的應有之義，而特別行政區的高度自治權，來自中央的授權，中央當然予以信任和尊重。至於中央各部門、內地各省市與特別行政區，不屬於中央與特別行政區的關係，沒有領導關係，中央各部門制定和推行的政策，對澳門沒有約束力。所以，尊重“兩制”的差異，從內地這一方來說，是要求中央各部門、內地各地方尊重特別行政區行使高度自治權，所以，中央各部門、內地各地方在特區設立官方機構，要與特區政府協商，要征得特區政府同意，要經中央人民政府批准。（二）內地與澳門司法聯繫和協助由於澳門特區擁有獨立的司法權和終審權，加之中央各部門、內地各地方與特別行政區屬於互不隸屬、互不干預、相互尊重的關係，所以，就內地與特區的司法關係來看，基本法第93條規定，澳門特區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助。這裡明確了澳門與內地建立司法聯繫和相互提供司法協助均通過協商來進行。在澳門回歸前，澳門與內地的區際司法協助主要按照國際條約和國際慣例進行，澳門回歸後，就民商事司法協助而言，截止

2010年前，兩地分別達成《關於內地與澳門特別行政區就民商事案件相互委託送達司法文書和調取證據的安排》（2001）《內地與澳門特別行政區關於相互認可和執行民商事判決的安排》（2006）和《關於內地與澳門特別行政區相互認可和執行仲裁裁決的安排》（2007）。但在兩地刑事司法協助方面，兩地檢察機關經過多次協商，尚未達成相關安排。（三）內地與澳門經貿合作的協商機制基本法第114條第2款規定，澳門特別行政區改善經濟環境和提供法律保障，以促進工商業的發展，鼓勵投資和技術進步，並開發新產業和新市場。可以說，這是澳門與內地經貿合作的基本法依據。澳門與內地、尤其是粵澳之間合作專案具有跨境施工、兩地標準、雙重法律、多方協調的特點，在實踐中發展了多種靈活的協商合作機制。1、CEPA溝通與合作機制即《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》，由國家商務部與澳門特區政府簽署，自2003年開始至2012年7月，已簽署補充協定九。至今，內地對澳門開放服務貿易領域共48個，累計開放措施達318項。18按照2003年10月17日簽署的《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》第19條的規定，國家商務部與澳門特區就CEPA執行與實施的溝通與合作機制主要是：第一、雙方成立聯合指導委員會。委員會由雙方高層代表或指定的官員組成。第二、委員會設立聯絡辦公室，並可根據需要設立工作組。聯絡辦公室分別設在中央人民政府商務部及澳門特區政府經濟財政司司長辦公室。第三、委員會的職能包括：（1）監督《安排》的執行；（2）解釋《安排》的規定；（3）解決《安排》執行過程中可能產生的爭議；（4）擬訂《安排》內容的增補及修正；（5）指導工作組的工作；（6）處理與《安排》實施有關的任何其他事宜。第四、委員會每年至少召開一次例會，並可在一方提出要求後30天內召開特別會議。第五、雙方將本着友好合作的精神，協商解決《安排》在解釋或執

行過程中出現的問題。委員會採取協商一致的方式作出決定。2、泛珠合作機制泛珠三角區域合作（即“9＋2”）始於2003年，由廣東省宣導並得到福建、江西、湖南、廣西、海南、四川、貴州、雲南等八省（區）政府和香港、澳門特區政府響應和推動。2004年6月3日簽署了《泛珠三角區域合作框架協定》。後續分別簽署了《泛珠三角現代物流發展合作協定》（2005年7月26日，港、澳未簽署）、《泛珠三角區域智慧財產權合作協定》（2005年7月26日）。其合作原則是，根據國民經濟和社會發展規劃的總體要求，堅持區域協調發展和可持續發展，充分發揮各方的優勢和特色，互相尊重，自願互利，按照市場原則推進區域合作，拓寬合作領域，提高合作水準，形成合作互動、優勢互補、互利共贏、共同發展的格局，拓展區域發展空間。合作原則是：自願參與、市場主導、開放公平、優勢互補、互利共贏。合作平台有兩個：一是泛珠三角區域合作與發展論壇，二是泛珠三角區域經貿合作洽談會。按照《框架協議》的規定，論壇和洽談會每年舉辦一次。泛珠三角區域合作與發展論壇先後共舉行了七屆。19《框架協議》下的合作協調機制是：（一）內地省長、自治區主席和港澳行政首長聯席會議制度。每年舉行一次會議，研究決定區域合作重大事宜，協調推進區域合作。（二）政府秘書長協調制度。協調推進合作事項的進展，組織有關單位聯合編制推進合作發展的專題計劃，並向年度行政首長聯席會議提交區域合作進展情況報告和建議。設立日常工作辦公室，負責區域合作日常工作。九省（區）區域合作的日常工作辦公室設在發展改革委（廳），香港、澳門特別行政區由特區政府確定相應部門負責。（三）部門銜接落實制度。有關主管部門加強相互間的協商與銜接落實，對具體合作專案及相關事宜提出工作措施，制訂詳細的合作協定、計劃，落實本協定提出的合作事項。合作機制。《智慧財產權合作協定》下的合作機制是：（一）聯席會議制度。會議成員由協議各方省（區）級及特區智慧財產權協調機構及

相關專利、商標、版權管理部門負責人組成。會議每年舉行一次，研究決定合作重大事宜，必要時可召開臨時聯席會議。會議由協議各方輪流召集和主持，每屆會議確定下屆會議的主辦方、時間和地點。會議設會議主席，由當年主持會議的省（區）及特區智慧財產權負責人擔任。（二）聯絡員制度。各省（區）及特區確定一名聯絡員，負責聯絡、溝通和協調工作。聯絡員應加強跟蹤、落實和情況回饋，暢通各成員單位資訊交流管道，提高工作效率，確保各項合作專案的順利完成。（三）專題工作小組制度。根據每年聯席會議確定的合作專案，成立相應的專題工作小組，開展具體的專項合作工作。專題工作小組成員由協議各方指定，對具體合作專案及相關事宜制訂合作計劃，提出工作措施，落實合作事項，並定期向聯席會議報告合作專案落實情況。3、粵澳合作機制粵澳合作聯席會議由粵澳兩地政府召開，新的第一次聯席會議於2003年12月9日在澳門舉行。其後每年召開一次。粵澳合作聯席會議制度包括三大內容：一是粵澳合作聯席會議。由廣東省省長與澳門特別行政區行政長官共同主持召開，主要就粵澳合作中的合作方向、合作重點及重大經濟社會問題進行磋商和決策；二是在粵澳合作聯席會議下設立“粵澳合作聯席會議聯絡辦公室”。澳方通過“粵澳合作聯絡小組”與粵方“粵澳合作聯席會議聯絡辦公室”進行對口聯絡；三是設立若干專案專責小組，負責對各合作專案進行研究、跟進、落實。2在聯席會議機制下，開展了相關領域的聯席會議。例如，粵港澳防治傳染病聯席會議，21截止2012年底，進行了12次。粵港澳氣象業務合作會議，22已召開了18屆。到2011年6月28日，粵澳應急管理聯動機制專責小組召開了第三次會議。23《粵澳合作框架協議》協定由粵澳雙方共同起草，並於2010年12月獲國務院同意。2011年3月，粵澳雙方簽署。粵澳合作的基本原則是：第一、平等協商、互利共贏、優勢互補，推動廣東科學發展，促進澳門經濟適

度多元和可持續發展。第二、先行先試、重點突破、逐步推廣，加強體制機制創新，探索粵澳合作新模式。第三、統籌規劃、合理對接、協同發展，促進要素便捷流動和資源優化配置，推進粵澳融合發展。粵澳合作的機制是：第一、高層會晤。粵澳高層適時舉行會晤，研究重大合作事項，達成戰略性共識，指導和推動合作的開展。第二、聯席會議。通過粵澳合作聯席會議制度，共同研究有關合作項目和事項，確定年度重點工作。設立或調整粵澳合作有關專責小組，加大工作落實和執行力度。建立澳門與珠海等珠江口西岸城市協同發展機制，推進重點合作項目，加強指導和成效評估。第三、工作機構。粵澳合作聯絡辦公室，粵方設在廣東省人民政府港澳事務辦公室，澳方設在澳門特別行政區政府行政長官辦公室，負責粵澳高層會晤及粵澳合作聯席會議有關工作，督促和協調落實本協議及有關合作事項。第四、諮詢機制。組建粵澳發展策略研究專責小組，吸納各界代表和專家參與，形成政府、業界和研究機構互動機制，研究粵澳合作發展策略，強化諮詢論證功能，向粵澳高層提供政策建議。第五、民間合作。包括：發揮粵港澳合作促進會的平台作用，支援粵澳工商企業界、專業服務界、學術界、傳媒界等加強交流合作。支援雙方行業協會開展人員培訓、行業自律等工作，共同制定區域行業標準，促進服務市場統一。橫琴開發合作機制2008年底，國務院批准實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，明確提出“將與港澳緊密合作的相關內容納入規劃”，要求“堅持，一國兩制，方針，推進與港澳緊密合作、融合發展，共同打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群”把粵港澳合作上升為國家發展戰略。2009年8月，國務院批准出台《橫琴總體發展規劃》，提出“要逐步把橫琴建設成為‘一國兩制’下探索粵港澳合作新模式的示範區、深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級的新平台”。2011年3月，國家“十二五”規劃明確“深化粵港澳合作，促進區域經濟發展”的戰略要求，提出“支持澳門建設世界旅遊休閒中心，促進經

濟適度多元發展”。2011年3月粵澳兩地簽署的《粵澳合作框架協議》明確了粵澳合作開發橫琴的基本模式，也為推進橫琴開發留下了政策創新的巨大空間。目前，國家有關部門正緊鑼密鼓研究橫琴各項創新政策。為支持澳門發展教育、培養人才，中央政府同意澳門大學遷建珠海橫琴島，全國人大常委會授權澳門特別行政區對澳門大學橫琴校區實施管轄。新校區預計2013年9月啓用。同時，粵澳共同出資已在橫琴設立中醫藥科技產業園，規劃粵澳合作產業園區。以澳門大學新校區為示範，橫琴正加快建設“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區。其他方面合作機制包括粵港澳警方聯合打擊跨境犯罪、環境保護等方面的合作，珠澳之間合作包括跨境工業區、橫琴開發、珠澳新通道建設等方面，同時，也在其他方面深化合作。此外，澳門方面積極參與內地的合作組織，簽署有關合作協定。例如，參與廣東省粵港澳合作促進會（2009），24參與由珠海檢驗檢疫局發起成立的“促進珠澳合作檢驗檢疫政策諮詢委員會”（2010）。25此外，2012年9月，深珠港澳四個城市簽署了旅遊合作協定，深港澳珠四地將構建“共同旅遊目的地”概念，並就四地的旅遊品質監管方面，制定了聯合監管、共同維護市場秩序的措施。26三、澳門特區的協商機制按照基本法的規定，澳門特區實行行政主導的政治體制。綜觀澳門基本法的規定，在澳門特區政治體制的運行中，既存在選舉民主，又有協商民主，體現選舉民主與協商民主相結合的特點。（一）行政層面的協商機制1、行政長官個人負責與集體領導相結合澳門特區實行行政主導的政治體制。在行政長官對中央政府負責和特別行政區負責方面，體現的是首長負責制。首長負責制有決定問題迅速、效率高的有利方面，特別是對處理行政事務需要講究

效能，不能議而不決、決而不行，不能大家都負責、而實際上誰都不負責。但也有不利一方面，容易產生看問題和處理事務主觀、片面，27特別是作為特別行政區的首長，享有國家一般地方行政區域所不享有的高度自治權，稍有不慎，易生缺點和錯誤，甚至發展到個人專斷，28因此基本法要設立行政會來補充個人決策之不足，輔之以集體決策、集體領導的作用。29行政會雖然是協助行政長官決策的諮詢性機構，但按照基本法的規定，除少數事務如人事任免、紀律制裁以外，一般情況下行政長官作出重要決策、提交法案、解散立法會等要經過行政會討論，如不採納行政會多數委員的意見，行政長官要將具體理由記錄在案。所以，行政會起着政府集體領導、監督行政長官的作用。30行政會的這種功能，體現行政權行使要建立在協商民主的基礎之上。2、政府制定行政政策、管理行政事務、提出法案、擬定行政法規過程中的公眾諮詢在特區政府制定行政政策、管理行政事務、提出法案、擬定行政法規等行政管理權的行使過程中，同樣要進行公眾諮詢，廣泛徵求社會各界人士的意見，使政府的科學決策和民主決策達到統一。為此，基本法第66條規定，澳門特區行政機關可根據需要設立諮詢組織。第95條規定，澳門特區非政權性的市政機構可就有關文化、康樂、環境衛生等方面事務向澳門特區政府提供諮詢意見。第115條第2款還規定，澳門特區設立由政府、雇主團體、雇員團體的代表組成的諮詢性的協調組織。澳門行政程序法典中規定，所有公共當局制定規章，要進行公眾評議（行政程序法典第108條），還規定私人參與行政程序的原則和聽證制度，要求“公共行政當局之機關，在形成與私人及以維護其利益為宗旨之團體有關之決定時，應確保私人及該等團體之參與，尤應透過本法典所規定之有關聽證確保之。”（行政程序法典第10條）。2011年8月5日，行政長官作出第224/2011號批示，頒佈了《公共政策諮詢規範性指引》，通過建立公共政策諮詢的規範，營造良好的諮詢環境，促進公眾參與，充分聽取公眾意見，有利政府施政。根據該指引的要求，公共政策

諮詢應諮詢以下7項原則：（1）有效安排與協調公共政策諮詢專案；（2）促進公眾的平等參與。公眾泛指一般市民大眾、社會團體及專業人士等，應讓他們能在公平的環境、充裕的時間，以及多元的途徑等條件下參與公共政策諮詢；（3）適時及充分提供政策資訊；（4）便利取得諮詢資訊及提供意見。以多途徑、直接及簡單便捷的方式，讓公眾尤其相關利害關係人能知悉、取得相關諮詢資訊及提出意見；（5）加強與諮詢組織、社會團體及部門間的交流與合作；（6）提高諮詢的透明度與回應，促進公眾的參與及與政府的互信。（7）檢討評估及持續改善。上述諮詢機制的設置和運作，使得政府治理融合協商民主的特點。（二）立法層面的協商機制1、立法會的組成有利於協商按照基本法的規定和全國人大常委會的決定，澳門特區立法會由直選、間選和委任三部分議員組成。委任部分議員是基本法第50條第（七）項賦予行政長官的憲制性權力。在立法會選舉結束後，行政長官委任部分議員，有利於行政主導體制的有效運作，完善立法會議員結構，彌補直選、間選議員在專業、年齡、階層、族群等結構方面的不足，促進均衡參與，兼顧各方利益。從澳門社團發展為基礎的歷史和現實來看，澳門的社團對社會的穩定和發展都發揮了重要作用，因此這種間選制度使澳門社會不同階層和界別在立法會中都有其代表表達其利益訴求，有利於澳門的穩定和發展。從基本法附件二的規定來看，第二屆、第三屆以及第四屆間選的議席人數是10人，與第一屆相比，直選和間選的議席各增加了2名。2104年立法會產生辦法規定，直選和間選的議席各增加2名，委任議席仍然是7名，維持不變，體現了循序漸進發展民主的原則。所以，立法會組成由三部分議員組成體現了兼顧社會各階層各界別利益的原則，體現了普遍參與性、界別代表性和專業互補性；尤其是間選制度和委任制度，更是廣泛代表性和專業互補性的體現。立法會的這種結構，使得澳門社會不同階層和界別的利益訴求能在立法會中得到表達，也有利於聚合主流意見和共識，體現協商民主與表

決民主的統一，有利於政府施政。2、立法中的協商客觀的說，由於立法會以會議的方式運作，所以在立法過程中也有討論、辯論，而不是單純的通過表決來解決問題。例如，在立法會有關委員會審議有關法案、議案時，經委員會主席的許可，非其成員的提案議員得參與其會議，但無表決權（立法會議事規則第73條）；兩個或以上的委員會得聯合舉行會議，研究共同有關的事項或審議某項法案、議案，但不得作出議決，規定了委員會之間的合作（立法會議事規則第76條）。在公開性方面，全體會議公開進行，但為維護公共利益，由主席提議或任何議員提出有理由的建議，經主席決定，會議得不公開進行（立法會議事規則第92條）同時，立法會全體會議的工作可經電台、電視台或互聯網等社會傳媒傳播，會議室設有專門席位，供持有適當證件的社會傳媒代表執行職務時使用，並應盡可能將討論事項及發言的文本，分發給社會傳播機構的代表（立法會議事規則第94條）。立法會行為在《立法會會刊》公開，正式通過的法律、議案在《特區公報》上公佈。立法經過全體會議一般討論和辯論，然後交委員會進行細則性審議，最後進行細則性討論，付諸表決。這種程序的設置，使得法案、議案在付諸表決前能得到充分的討論和辯論，各種不同意見和理由得到表達，同時通過議員之間、委員會之間的協商，能夠形成一致意見。3、辯論、質詢與協商基本法第71條規定立法會有權聽取行政長官的施政報告並進行辯論，可就公共利益問題進行辯論，第76條也規定議員有權對政府的工作提出質詢。它體現了立法對行政的監督。但在另一方面，辯論也是一種討論，質詢也就是就政府事務問題進行諮詢，要求政府解釋，31所以，在某種程度上體現協商民主的特點。這是因為，在這些程序中，參與的主體是平等的，以理性的方式表達觀點、闡明理由，通過“更好的觀點的力量”而不是權威來達致理解。（三）行政與立法的配合體現協商與其他民主模式不同的是，在特別行政區，基本法不僅強調行

政與立法的相互制約，同時也着重行政與立法的配合。配合通過甚麼來進行？主要就是協商。這些機制主要有：1、立法會多數議員由選舉產生，體現行政與立法的配合基本法第68條規定，立法會多數議員由選舉產生。為甚麼做出這種規定？主要考慮是，尊重和符合澳門的實際情況，既體現由民主選舉產生多數議員的精神，又保持行政與立法的相互配合，有少數議員有委任產生，符合澳門居民切身和長遠利益。322、行政會起着行政與立法配合的作用基本法設立行政會的目的之一在於加強行政與立法的互相配合。這是因為，行政會的成員來自政府的主要官員、一部分議員和社會人士。來自政府的委員可以代表行政機關反映行政方面的意見，議員可以反映立法機關方面的意見，社會人士也可反映社會各方面的意見，如果意見各自不同，在行政長官的主持下，可以互相溝通、加強協調、消除分歧，有利於解決行政與立法之間的分歧。同時，行政會人數不多，會議不公開進行，亦有利於解決分歧，來自社會人士的委員也可以第三者的身份發表意見，協調分歧。33這是典型的民主協商機制。3、終審法院法官免職程序中的協商基本法第87條規定，終審法院法官的免職由行政長官根據立法會議員組成的審議委員會的建議決定，其任命和免職須報全國人大常委會備案。這一方面體現嚴肅慎重的態度，34同時，也體現行政與立法的配合。4、行使基本法修改提案權中的協商正如前述，特別行政區在行使基本法修改提案權時，雖有嚴格的程序，但前提是要取得立法與行政的配合，才有可能提出。5、政府委派官員列席立法會會議聽取意見、代表政府發言立法會制定法律、通過議案，許多事項涉及特區政府行政管理，許多法案和議案是由政府提出。基本法規定政府委派官員列席立法會會議聽取意見、代表政府發言，就是為了加強行政與立法的配合，便於溝通兩者的意見。列席會議的官員代表政府發表意見，

解釋、說明政府的意見和立場，回答議員提出的意見。35體現協商與溝通。6、對列入立法會優先議程的協商基本法第74條規定，立法會主席決定議程，應行政長官的要求將政府提出的議案優先列入議程。如果政府提出的議案、法案具有緊迫性或涉及公眾的重大問題，需要在立法會中優先於別的議案進行討論，但在立法會的會議中，究竟將哪些議案列入議程或優先列入，應由立法會主席決定。36為此，有必要事先進行溝通，或者派官員列席會議，代表政府發表意見。7、議員提案權中的協商按照基本法第75條規定，立法會議員提出的凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。這裡設立了行政長官同意的機制，也就要求議員事先通過各種方式，溝通情況和意見，進行協調，解決分歧，以達到行政與立法的配合。37四、政制發展中民主協商的實踐在特區政制發展中，在基本法框架下所進行的民主協商，也具有典型的意義。在這個過程中，既有中央與特區的協商，也有澳門特區的民主協商。從中央與特區關係來看，是中央行使特區政制發展決定權與特區民主政制循序漸進發展的結合；從特區行使基本法賦予的高度自治權來看，是協商民主與表決民主的結合。首先，行政長官就兩個產生辦法修改的程序向全國人大常委會提出報告，全國人大常委會依法作出解釋，體現中央與特區的協商。2011年11月17日，行政長官向全國人大常委會提出報告，全國人大常委會委員長會議提出了解釋草案，徵詢了全國人大常委會澳門基本法委員會的意見，並聽取了澳門全國人大代表、全國政協委員以及澳門特區政府的意見，38於2011年12月31日作出了解釋。其次，在全國人大常委會作出的解釋所明確的“五步曲”中，第一步是行政長官提向全國人大常委會提交是否修改的報告，第二步是全國人大常委會就是否修改作出決定；第三步是特區政府向立

法會提出修改議案，該修改議案須經立法會三分之二多數議員的通過；第四步是行政長官同意上述修改議案，並報請全國人大常委會批准或備案；第五步是全國人大常委會批准行政長官產生辦法及對立法會產生辦法予以備案，其中，第二步與第一步、第五步與第三、第四步，體現了中央行使決定權與尊重特區循序漸進發展民主政制的結合。例如，在第二步中，全國人大常委會對行政長官報告的審議機制是：1、委員長會議審議，決定列入常委會議程；2、發送國務院提出意見；3、常委會組成人員分組審議行政長官的報告；聽取國務院港澳事務辦公室意見；4、委員長會議提出決定草案；5、常委會審議，作出決定。39第三，在第一步和第三步的過程中，分別在行政長官提交報告和特區政府向立法會提交修改議案之前，在澳門社會各界進行了兩個周期的廣泛的社會公眾諮詢，聚合社會各方面的意見，包括主流意見和各種其他意見。例如，在第一步行政長官提交報告前，在2012年1月4日至18日期間，特區政府共舉辦八場座談會，其中七場以不同界別團體為物件，包括政界、行政長官選舉委員會委員、工商金融界、勞工界、社會服務界、教育界、文化界、專業界、體育界、傳媒界、公務員團體，以及政府諮詢組織的成員等不同層面的人士；還舉辦了一場公眾座談會，有497位市民出席，當中37人發言。共收到2，692份意見書。40在第三步特區政府提交修改議案前，特區政府於2012年3月10日至4月23日展開了為期45天的公開諮詢。派發諮詢文件21，034份，舉辦10場諮詢會，共2，245人次出席，186人次發言。共收到165，247條意見，其中，138，251條意見認為直選和間選議席應各增加2席，佔86.49％；新增間選議席分配共收到69，819條意見，其中48，460條意見認為應增加第三界別及第四界別議員各1名，將社會服務和教育界合併佔一個名額，其餘2個名額歸文化和體育界（佔69.4％）；修改行政長官選委會的委員人數共收到153，092條意見，其中133，431條意見認為應將行政長官選委會委員人數增加至400人，佔87.16％。41在澳門特區政府《政制發展諮

詢總結報告》中，詳細列明了對修改議案草案的各種意見，包括主流意見和各種非主流意見，並一一列明了修改議案根據主流意見所作的依據。應該說，上述廣泛的社會公眾諮詢，既為行政長官和特區政府的決策提供了深厚的民意基礎，同時也為中央行使對特區政制發展問題的決定權提供了澳門各界人士的意見和建議。第四，行政與立法互相配合，順利通過修改議案。第二階段公眾諮詢結束後，特區政府於2012年5月3日向立法會提交了兩個產生辦法修正案（草案）的議案。2012年5月8日、9日，兩個議案分別在立法會全體會議上經引介和一般性討論後，均各獲24票贊成，獲得一般性通過。接着，交由立法會第二常設委員會進行細則性審議，委員會於2012年5月14日、5月16日和5月31日舉行了會議，政府代表列席了會議，並於5月31日完成細則性審議。422012年6月5日，兩個議案分別由立法會全體議員三分之二多數通過。經行政長官同意後，2012年6月8日報全國人大常委會批准或備案。在行政與立法的配合下，澳門特區有效率地順利完成政制發展第三步、第四步。2012年6月30日，全國人大常委會批准基本法附件一有關行政長官產生辦法的修正案，並為基本法附件二有關立法會產生辦法的修正案備案。澳門特區政制發展的“五步曲”順利完成。根據兩個修正案，2012年8月29日，立法會細則性討論和表決通過《行政長官選舉法》法案和《立法會選舉法》法案，經行政長官簽署和公佈，澳門特區順利完成了兩個選舉法的修改工作。五、幾點啟示綜上所述，基本法框架下的民主協商機制屬於制度內的協商，必須在基本法的框架內，依照有關法律的規定進行。這些機制，在程序中體現平等、公開、理性，以磋商、討論、辯論、徵求意見、事先溝通等多種方式進行，在某種程度上，有利於解決分歧、達成共識，有利於實現間接民主、精英民主與直接民主、大眾民主的結合，也有利於消除程序民主和實質民主的張力，達到表決民主和協商民主的統一、實現成熟的政治民主的目標。

但也要看到，民主協商機制的運用要以公共理性與價值共識為基礎。一個社會，如果沒有一個核心價值體系，尤其沒有一個價值共識，社會各個方面只是就各自的利益進行博弈，就無法就政治問題達成一致，政治協商就無從實現。43協商不是為了“重構秩序”，因此，聚合社會的核心價值共識就成了民主協商機制運行的重要前提。同時，也要看到，在民主協商機制運行的過程中，一方面，要重視民主協商的作用，同時也不能放棄民主的權威。民主協商重視各方面提出的各種意見並進行爭論，但爭論有時候不一定能達致共識。在這個時候，就需要權威性決策。正如美國學者費爾約翰所說的那樣，“對於民主改革來說的，關鍵的是保留政府在關鍵時期的決策能力，如果它將允許人民最大限度地控制其生活條件，那麼，不管具有怎樣的協商性，民主都需要權威性決策和作出並執行這些決策的制度結構。制度改革者若忽視這一點就會使我們面臨危險。”44另一方面，在協商安排中，要排除“力量的威脅”，融消某些“偏見”所帶來的激進傾向。“在協商背景中，基於力量的威脅是不允許的，這並非因為它們必然建立在自利基礎之上，而是因為假定唯一考慮的力量是，更好觀點的力量’”。45因此，如何發揮好制度內民主協商機制的作用，進一步完善各項協商機制和具體制度，就成為今後需要加以深入研究的課題。註釋：1.蕭蔚雲：《一國兩制與澳門特別行政區基本法》，北京大學出版社1993年11月，第85-101頁。2.同主1，第84頁。3.同註1，第85頁。4.許崇德：《基本法起草的民主協商精神》，載《紀念澳門基本法實施十周年文集》，全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編，中國民主法制出版社2010年6月，第35-38頁。

5.彭沖：《關於澳門特別行政區基本法起草委員會名單（草案）的說明》（1988年8月29日在第7屆全國人大常委會第3次會議上）。6.同主1，第29-30頁。7.同註1，第31頁。8.同註1，第35頁。9.同註1，第37-38頁。10.姬鵬飛：《關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法（草案）〉和有關文件及起草工作的說明》（1993年3月20日在第8屆全國人大第一次會議上）。11.同註4，第38頁。12.同註1，第36頁。13.全國人大常委會委員長會議：《關於全國人民代表大會澳門特別行政區籌備委員會組成人員名單草案的說明》，1998年4月20日。14.同註1，第92頁。15.同註1，第162頁。16.同註1，第162-163頁。17.同註1，第120頁。18.http://www.ygahzcjh.gd.gov.cn/home/article_show1.jsp？act＝view&articleID＝e004aa4be892d03765e5f2a64f925e38&catalogID＝cded5c7e4d2d369f0ad619018e3976b7&path＝粵港澳交流合作資訊。19.http://www.economia.gov.mo/web/DSE/public？_nfpb＝true&_pageLabel＝Pg_EETR_9_2_S&locale＝zhMO。20.www.people.com.cn/GB/paper49/10841/984526.html21.http://www.gdwst.gov.cn/a/picnews/2012111810198.html22.http://gb.weather.gov.hk/hkonews/F2/sl_20130117c_uc.htm23.http://www.gd.gov.cn/govpub/rdzt/ygazt/ygadt/201106/t20110629_145429.htm24.http://www.ygahzcjh.gd.gov.cn/home/othermore.jsp？codel＝023000000000#25.Http://www.ygahzcjh.gd.gov.cn/home/article_showljsp？act＝view&articleID＝861cc673afb75e8d99bcf7631f754df7&catalogID＝cded5c7e4d2d369f0ad619018e3976b7&path＝粵港澳交流合作資訊。26.http://www.ygahzcjh.gd.gov.cn/home/article_showl.jsp？act＝view&articleID＝adfd392fc015b0efa6d34f725bd8f933&catalogID＝cded5c7e4d2d369f0ad619018e3976b7&path＝粵港澳交流合作資訊。27.同註1，第179頁。28.同註1，第179-180頁。29.同註1，第179頁。30.同主1，第180頁。31.同註1，第223頁。32.同註1，第205-206頁。33.同主1，第177-178頁。

34.同主1，第213頁。35.同註1，第192頁。36.同註1，第217頁。37.同註1，第222頁。38.李飛：《關於全國人民代表大會常務委員關於中華人民共和國澳門特別行政區基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋（草案）的說明》（2011年12月26日在第11屆全國人大常委會第24次會議上）。39.喬曉陽：《關於全國人民代表大會常務委員會關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定（草案）的說明》（2012年2月29日在第11屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上）。40.http://www.gcs.gov.mo/showNews.php？PageLang＝C&DataUcn＝59171&Member＝0。41.澳門特別行政區政府：《政制發展諮詢總結報告》（2012年5月）。42.參見澳門特區立法會第二常設委員會第4/Ⅳ/2012號意見書、第5/Ⅳ/2012號意見書。43.沈曉陽：《協商民主：理論定位與實踐取向》，載《理論研究》，2011年第1期，第43頁。44.陳家剛：《協商民主》，上海三聯書店，2004年7月，第215頁。45.（美）喬·埃爾斯特：《協商與制憲》，轉引自註44所指一書，第223頁。

澳門《行政程序法典》中信息公開規定評析羅智敏*澳門特別行政區行政長官在近年的施政報告中都明確提出“建設陽光政府”的口號，特區政府還將逐步確立更科學、更公開、更民主的決策模式，以公共利益為大前提，實現陽光政府的施政理念。1澳門大學、澳門基金會和社會科學文獻出版社共同發佈2011年《澳門藍皮書》中也指出建設“陽光政府”是澳門特區第三屆政府的工作重點之一。2陽光政府的最基本含義就是行政機關的行為必須公開、透明，要求行政機關必須將自已所掌握的信息公開，以保障民眾的知情權，實現對行政機關的監督，提升澳門市民公共參與的熱情，促進澳門地區的政治民主化發展。在具體操作層面，澳門特區政府2004年7月啓動了一個E-Macao的專案，2005年底推出了《澳門特區政府電子政務發展綱領（2005-2009）》，希望運用信息科技及行政現代化手段，提高政府部門施政質素和效率，降低行政運作成本，持續令市民得到貼身且滿意的公共服務，相應地制定出由六大範疇組成的全方位電子政務發展策略：法律與政策現代化、行政優化與重組、政府內部運作電子化、公共服務電子化、完善政府資訊基建和推廣宣傳與溝通。3澳門特區政府也已經建立政府資訊中心及相應的網站，“政府資訊中心”還設有公眾諮詢、印發各種宣傳手冊、銷售政府出版物等服務，以建立更有效的資訊發放機制。澳門特區還設立了政府發言人制度，以確保政府資訊的準確性與完整性。雖然澳門特區政府積極推行信息公開的政策，但澳門特區並沒有規範信息公開的專門立法，相關規定體現在《行政程序法典》中。然而，該法典所涉及有關信息公開的條款已經不能滿足澳門市民日益增長的獲取政府信息的需求。一、信息公開範圍方面的局限性*中國政法大學比較法學研究院副教授

從各國信息公開立法的發展來看，信息公開的範圍日益擴大，主要體現在三個方面：首先，信息公開的內容幾乎擴大到所有的公共事物，不公開的範圍逐漸減少，而信息本身也從僅指書面的檔案、文件擴大到政府的會議、電子資料等；其次，信息公開的義務主體從行政機關擴大到立法機關與司法機關，甚至包括政府委託的私營機構及非營利性組織；4最後，信息公開的物件從直接利害關係人擴到到“任何人”，有的國家甚至包括非本國國民的外國人。一般將信息向公眾公開稱為大公開，大公開更加注重民眾的知情權，信息僅向特定當事人公開稱為小公開，小公開更加保障利害關係人對自己權益的維護，申請入一般是與所公開的信息有利害關係的特定當事人。以美國為例，美國信息公開方面的法律體系已經比較完善，在信息公開範圍方面充分體現了上述發展變化。美國在1946年實施的《聯邦行政程序法》中就規定了行政機構有披露相關信息的義務，但是必須是由利益直接受到影響的個人在證明自己是“合適”物件的前期下，行政機構才會提供，而且行政機構有權因為“公共利益”或“發現良好是由”而不予以披露信息，5因此行政機構對是否提供信息具有很大自由裁量權；1966年美國通過了《信息自由法》，該法適用於聯邦政府的所有行政機構，包括各個行政部門、軍事部門、政府控制的企業、政府部門所屬的其他機構，規定了任何人都可以要求查閱行政機構存檔的任何信息，改變了聯邦《行政程序法》中規定的有直接利害關係且有正當理由的當事人才可請求查閱政府文件的規定；1976年美國通過了《陽光政府法》，信息公開範圍擴大到政府的會議，賦予了公民旁聽政府部門會議的權利，“會議”不僅包括正式場合的會議，只要人數足夠也包括非正式討論，這就將政府的決策過程也變得更加透明；1996年美國又通過了《電子信息自由法》，明確除了文件之外保存在電腦內的電子記錄也要公開；2007年的《開放政府法》還規定了聯邦政府信息公開的範圍不僅僅是其本身收集的信息，還包括政府委託私營機構、非營利組織收集的信息。6

《行政程序法典》中規定的信息公開範圍應該說具備一定的先進性。首先，《行政程序法典》既規定了小公開，也規定了大公開，第63條至第65條的規定屬於小公開，只有利害關係人才可以申請相關程序信息，其立法重心在於保障利害關係人對行政程序所要作出的決定施加影響，因此當事人必須證明自己是直接利害關係人，或者具有正當的利益，才能獲取相關的信息或者證明。第67條所規定的“開放行政原則”是指任何人均可以查閱行政檔案及記錄，可以認為屬於大公開的範疇，這條規定目的在於保障政治參與權的實現和新聞自由。71994年的澳門《行政程序法典》關於開放行政原則中對查詢行政檔案的人還有一定的限制，只有“證明有正當利益之私人”才有權查閱行政檔案及記錄，因為當時澳門行政程序法典立法者在相關方面完全照搬了1990年葡萄牙行政程序法典草案的條文，沒有考慮採納葡萄牙政府修改過的最終版本。81999年的《行政程序法典》修改了這一限制性規定，使信息公開的物件擴大到任何人，體現了一定的先進性；其次，信息公開的義務主體應該不僅限於行政機關，還包括其他實質上行使公權力的主體，因為根據《行政程序法典》第2條的規定，該法典適用於：從事公共管理行政活動時與私人建立關係的公共行政當局所有機關；不屬於公共行政當局的本地區機關在執行實質上的行政職務時所作的屬於行政事宜的行為；被特許的實體在行使當局權力時所作的行為；謀求公益的私人機構的機關所進行的活動。因此，比如作為公法人的澳門基金會，澳門大學等都應該適用行政程序法典。《行政程序法典》中規定的信息公開範圍也是存在一定的局限性的，主要表現在公開信息的類型方面：第一，無論是針對特定利害關係人還是任何人，《行政程序法典》中規定的信息公開類型僅限於所謂的“資料”、“行政檔案及記錄”，但是哪些文件屬於行政檔案與記錄卻沒有非常明確的規定。此外，對於電子數據是否屬於“資料”也並不明確，在信息化的今天，電子數據已經與公民的日常生活息息相關，應該納入到公開的範疇。其次，《行政程序法典》第22條明確規定，行政機關會議不公開是一般原則，公開則構

成例外，必須由法律特別規定。雖然不公開的規定是側重會議本身的效率，但是也使得政府決策的過程無法得到監督，對於公眾關注較大的問題市民不能得到有關信息，這也會導致行政會議的透明度低，而在現代社會中，政府信息一個重要組成部分就是會議信息，推行會議公開也成了各國政府推行信息公開的發展趨勢。9二、信息公開排除範圍方面的缺陷一般各國信息公開法都規定信息公開為原則，豁免公開為例外，對不能公開的信息都明文列舉規定，這樣就避免了由行政機關自己來決定是否公開、哪些公開的特權，政府機關不公開的裁量權受到法律的限制，並且不公開決定最終還要接受司法機關的審查。很多國家都將涉及國家秘密、商業秘密等文件以及涉及私人隱私或執法資訊等信息列為不能公開的類型。《日本政府信息公開法》第5條規定了6類豁免公開的信息：（1）個人信息，如載有姓名、出生年月日，據此能識別出該特定個人的信息；（2）法人營業信息；（3）有關國家安全和外交的信息；（4）有關公共安全和公共秩序的信息；（5）公開後會對本機關與其他機關之間的關係產生不良影響的信息；（6）公開後會對行政機關的公務活動造成妨礙的信息。10美國《信息自由法》第2款明確規定了九項豁免條款，分別為：（1）國防和外交政策的某些文件；（2）機關內部人員的規則和習慣；（3）其他法律明確規定不得公開的信息；（4）貿易秘密和商業或金融信息；（5）機關內部和機關之間的備忘錄；（6）公開後會明顯地不正當侵犯公民隱私權的人事、醫療檔案或類似的個人信息；（7）執行法律的某些記錄和信息；（8）金融管理部門為控制金融機構而使用的信息；（9）關於油井的地質的和地球物理的信息。我國台灣地區《政府資訊公開法》第18條規定了政府資訊限制公開或不予提供之情形，可以歸納為四種情形：（1）有關國家安全的信息或依法應保密的事項；（2）執法資訊（如偵查不公開、取締不公開等）：公開或提供有關犯罪的偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正的裁判或

者有危害他人生命、身體、自由財產；政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象相關的資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或者妨害。（3）特定公務資訊：政府機關作成意思決定之前，內部單位的擬稿或其他準備作業；有關專門知識、技能或資格所為的考試、檢定或鑒定等有關的資料，其公開或提供將影響公正效率的執行；為保存文化資產必須特別管理，而公開或者提供有減失或減損其價值的情況；或者公營事業機關經營的有關資料，其公開或提供將妨害其經營商的正當利益。（4）隱私權的資訊：公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人的公開發表權的；個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關的資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體的權利、競爭地位或其他正當利益。澳門《行政程序法典》中也規定了信息公開的排除範圍，包括以下四種情況：（1）依法列為機密或秘密的文書或資料，而該項密級尚未被有權限的實體解除；（2）某些程序上的文書或資料，如其為利害關係人所知悉，可能影響有關程序的主要目的或損害他人的基本權利；（3）利害關係人不能查閱涉及商業秘密、工業秘密或與文學、藝術或知識產權有關的秘密文件；（4）私人不能查閱與本地安全、刑事調查、個人隱私等有關事宜的行政檔案與記錄。雖然澳門對於信息不公開的範圍與其他國家與地區的規定相似，但仔細分析，該規定仍有不足：首先，對於所謂的“機密”或“秘密”文件等法律並沒有明確界定範圍及標準，澳門行政機關對於所謂的“機密”文件具有較大的自由裁量權，行政檔案的秘密性成為拒絕信息公開最重要的理由，行政機關拒絕公民的信息披露請求無須承擔相應的法律責任。1無論是日本、美國還是我國台灣地區，在信息公開的豁免方面都體現了最大限度的公開，儘量嚴格限制應當予以保密的事項，法律明確界定不公開信息的內容、範圍。但是澳門沒有專門關於秘密文件保護方面的法律，尤其甚麼是涉及澳門特區的秘密實際上並沒有法律的確定，即使在單行法中也只是籠統地提及，沒有明確的範圍與

標準。如2011年8月5日生效的《公共政策資詢規範指引》規定了澳門特區政府的公共政策，包括政策行為、措施及法律，在推行諮詢工作時所應遵守的一般原則性及指導性規定，其中一項原則就是“便利取得諮詢及提供意見的原則，”也排除了涉及機密的資料不能向公眾及相關人提供，但是也沒有明確何謂機密文件；再如2009年第20號的《稅務信息交換》，是規範澳門特區與其他稅務管轄區簽訂的稅務協定或協定範圍內進行信息交換的行政法規，其中第5條規定“請求的拒絕”中，第2項同樣指出“有關信息會洩露國家或澳門特區的機密、商業、工業或職業的秘密或程序，又或有關信息的交流違反公共秩序”，但是對於國家或澳門特區的機密並沒有詳細地界定或者法律指引。對於甚麼是商業秘密、工業秘密等，同樣沒有明確的規定，澳門特區涉及到商業秘密的法律法規有13部，12沒有一部明確規定商業秘密的範圍或界定標準；涉及工業秘密的只有《行政程序法典》以及2003年的澳門特區地圖繪製及地籍局與葡萄牙共和國城市、領土整治及環境部葡萄牙地理研究所的合作協定書，同樣沒有界定工業秘密的範圍與標準。對於個人隱私法律也沒有明確其涵義，2005年第8號法律《個人資料保護法》並沒有界定甚麼是個人隱私，僅僅對“個人資料”進行了定義。13這些不予以公開的信息本身界定的標準就是不確定的，因此很容易造成行政機關將其作為不予公開的藉口。14其次，澳門並沒有規定信息不公開情形的例外。從上述國家與地區的信息公開立法可以看出，在某些特殊情況下，即使是涉及到商業秘密與個人隱私，如果與將其公開所需的利益相比較公開的利益更值得維護時，這些信息就應該公開。如日本就規定了在例外情況下不予公開的信息仍然可以公開：根據法律規定或者依慣例公開、預定公開的，或者為了保護人身安全、健康、生活或財產而有必要公開的，或者為公務員履行職責所需的信息，即使是個人信息仍能公開；為保護人身安全、健康、生活或財產而有必要公開的法人營業信息仍需公開。我國台灣地區的《政府資訊公開法》也規定了若干情況的例外：對公益有必要時，政府機關的意思決定前內部

單位的擬稿或其他準備作業得公開；對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意的，可以公開或提供個人隱私、職業上秘密或著作權人的公開發表權的信息；對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意的，可以公開或提供個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關的資訊；對公益有必要的應該公開或提供公營事業機構經營的有關資料。三、信息公開方式規定的不足信息公開的基本方式有兩種，一是主動公開相關信息，一般政府會主動地在有關公開出版物如《政府公報》上公佈政府信息，或者以通告、告示、公告等方式公開信息；二是被動公開信息，即根據當事人的申請，允許申請人通過查詢、閱讀、複製、下載等形式，依法獲得其所掌握的信息。很多國家的信息公開法明確規定了政府應該主動公開信息範圍。如美國的《信息自由法》a條的前兩款規定了行政機關必須自動公開的某些信息，第一款要求政府機關在《聯邦登記》上及時公開其組織機構、職責範圍、工作程序、實體規則以及一般性的政策聲明；第二款規定，對於案件的最後意見和裁決、特定的政策聲明、部分員工工作手冊以及以前處理過的公開記錄，政府機關應當提供途徑，使公眾能夠查閱和複製。1996年修正案要求所有在1996年11月1日之後產生的上述記錄，在產生後的一年內，還應當保證通過電子方式獲得。15澳門《行政程序法典》涉及到信息權的條款中只是規定了依申請的公開方式，並沒有規定行政機關主動公開的義務，尤其是有關任何人都有權查閱的行政檔案及記錄方面是否行政機關應該主動公開並未規定。當然，在《行政程序法典》第120條規定了行政機關強制性公開的義務，即法律要求公開時，行政當局應該將行政行為公開，並以兩種正式語言公佈，否則行政行為不產生效力。如法律規定須將行政行為公佈，但未規範公佈的方式，則應在30日內將其公佈於《澳門政府公報》，公佈時應載有《行政程序法典》第113條第1款所指的各項資料，且盡可能載明決定的依據。然而這項

義務僅僅針對的是行政行為，行政行為指的僅僅是行政機關做出具體決定的行為，因此這種強制性的公開所指的範圍較為狹窄。在獲取政府相關信息方面，澳門2011年頒佈的《公共政策資詢規範指引》規定的原則其中包括“適時及充分提供政策資訊的原則”及“便利取得諮詢資訊及提供意見的原則”，前者要求行政提供適時及充分的相關政策資訊作為諮詢的基礎，並以簡明的方式向公眾作出說明，後者要求以多途徑、直接及簡單便捷的方式，讓公眾尤其相關利害關係人能知悉、取得相關諮詢資訊及提出意見。該《指引》還規定在諮詢資訊發佈上，除通過傳統方式派發諮詢文本外，還應利用不同傳播媒介，向公眾發佈相關資料及訊息，並須及時更新有關資訊。但這些都沒有明確行政機關公佈信息的程序性義務，也沒有明確規定公眾獲取政府信息的申請程序、期限和收費等內容，對行政機關不提供、故意拖延、不作為等行為法律責任也沒有做出規定，因而並不能保障公眾對相關信息的實際獲得。四、信息公開程序方面存在的問題1、申請政府信息中有很大部分都是應申請人的申請而公開。申請的形式一般採用書面形式，但是如果申請人可以通過信函、電子郵件、傳真等多種方式申請則更為方便。我國《政府信息公開條例》第20條規定：“公民、法人或者其他組織依照本條例第13條規定向行政機關申請獲取政府信息的，應當採用書面形式（包括數據電文形式）；採用書面形式確有困難的，申請人可以口頭提出，由受理該申請的行政機關代為填寫政府信息公開申請。”也有一些國家採用嚴格的書面形式，如日本《信息公開法》第4條第一款在公開請求的形式要件方面採用書面主義，但在地方公共團體的層面上則並沒有絕對地採用書面主義。16因為澳門沒有單獨的信息公開法，申請信息公開方面就要遵循《行政程序法典》的相關要求，根據該法典第56條之規定，“保障擬展開或參與程序之利害關係人有權透過口頭或書面，使用其所選擇之正式語文表達意思，亦有權獲得以該語

文做出之答覆，取得其可查閱文件以該語文製作之文本，以及就程序中作出之行為獲得以該語文作出之通知”，。可以認為，在申請信息方面也可以採取口頭或書面形式，但是是否可以從更方便市民的角度，以電子郵件或傳真等形式申請需要進一步確定。2、作出決定行政機關接到信息公開的申請後應該在一定期限內做出是否公開的決定，很多國家都明確地規定行政機關做出決定的期限。比如日本《信息公開法》第10條規定了兩類法定期限，即原則公開決定期限和延長期限，第一款規定：行政機關的首長應該在公開請求到達之日起的30日之內，作出公開或者不公開（包括部分不公開）的決定；第二款規定：有事務處理方面的困難及其他正當理由的，行政機關的首長可延長該期限，但延長的期限不得超過30日。澳門《行政程序法典》針對利害關係人的申請，規定了行政機關在收到申請後10內日提供信息的義務，但是針對任何私人提出的行政檔案或記錄的請求，行政機關做出是否允許的期限並沒有規定，只是規定一旦行政當局容許或許可，應確保最遲在10個工作日內讓利害關係人直接查閱或向其發出證明或影印本，因此行政機關應該在多長時間內做出許可應該進一步明確。3、徵求第三人意見在做出決定的過程中，如果請求公開的信息中可能涉及第三人的權益時，行政機關應該通知第三人，澳門《行政程序法典》並無相關程序規定，給予了行政機關較大的自由裁量權。根據《行政程序法典》在第63條第二款規定，某些程序上的文書或資料，如其為利害關係人所知悉，可能影響有關程序的主要目的或損害他人的基本權利，行政當局不能公開或提供，因此，該信息是否影響或損害第三人基本權利的判斷權在行政機關，並沒有規定行政機關給予第三人提出意見的機會。而第67條第二款規定，“對於載有個人資料之文件，僅該等資料所涉之人以及證明由直接涉及個人利益之第三

人方有權查閱”，那就意味着只要證明自己是所涉之人或者直接涉及自己的個人利益，就可以獲得與第三人非個人隱私的相關信息，無需徵求第三人意見。很多國家都規定，如果將要公開的信息涉及第三人的權益，應該徵求第三人的意見，如果第三人書面同意或許可，也可以提供該信息。如我國《政府信息公開條例》第23條規定：“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開後可能損害第三人合法權益的，應當書面徵求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，並將決定公開的政府信息內容和理由書面通知第三方”。台灣地區的《政府資訊公開法》第12條規定：“政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體於十日內表示意見。但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提供者，不在此限”，“前項特定個人、法人或團體之所在不明者，政府機關應將通知內容公告之。”日本的《信息公開法》分為強制徵求第三人意見和裁量徵求第三人意見，第13條規定：“被請求公開的行政文件中記錄有國家、地方公共團體或公開請求人之外的他人的信息的，行政機關的首長在作出公開等決定時可以將請求公開的行政文件的內容以及其他政令規定的事項通知與該信息相關的第三人，給予其提出意見書的機會。有下列各項規定的情況的，行政機關的首長在作出公開決定之前，應將公開請求的行政文件的內容以及其他政令規定的事項以書面方式通知第三人，給予其提出意見書的機會。但難以判明該第三人的所在時則不在此限⋯⋯”，此外，對於第三人對行政機關決定公開不服提出救濟的程序也做出了明確規定。總之，雖然第三人意見對於行政機關做出是否公開的決定只是具有參考作用，是否徵求意見決定權仍在於行政機關，但徵求第三人意見對第三人權益的保護具有非常重要的作用，應該是一個必要的程序。此外，對於作出決定的方式，是否應該將該決定的內容以書面方式通知請求人，澳門《行政程序法典》也沒有明確，僅僅規定了

行政機關拒絕提供信息時說明理由的義務。總之，現行的《行政程序法典》中關於信息公開的規定不能滿足澳門市民的要求。從澳門一些學術團體組織進行的民意測驗中，澳門市民最為關心的是土地拍賣政策、應對通貨膨脹的策略、公共工程的公平招標與有效執行、經濟房屋的建造與分配以及集中招聘基層公務員制度等信息，17恰恰在這些方面，因為沒有完善的信息公開立法，市民無法及時獲得充分的信息。近些年出現土地拍賣不透明、招標過程中有不透明的現象，甚至經常出現工程預算嚴重超支、政府需追加預算而過程又相當保密，公務員招聘過程中出現各自為政、任人唯親、貪污腐敗，18這些都導致澳門市民對政府的不信任及公共參與的熱情一直不能提高。19因此，完善規範信息公開方面的法律體系是澳門特區民主發展的必然要求。註釋：1.崔世安：《2011年財政年度施政報告》，載澳門政府網。2.欣欣：《“2011年《澳門藍皮書》發佈會”在澳門舉行》，載《出版參考》2011年第12期，第20頁。3.吳倚天：《澳門特區電子政務詳說——訪澳門特區行政暨公職局高級資訊技術員陳允熙》，載《資訊化建設》2008年01期，第16頁。4.最廣義的政府資訊公開包括立法機關、行政機關以及司法機關在內的所有國家機關的資訊公開，許多國家也正是在這一範圍上制定資訊公開法的，參見劉莘、呂豔濱：《政府資訊公開研究》，載《政法論壇》2003年第2期，第147頁。5.張千帆、趙娟、黃建軍著：《比較行政法體系、制度與過程》，法律出版社2008年版，第491頁。6.涂子沛：《政府資訊公開新態》，載《南方都市報》2012年5月22日，AA31版。7.JoséManuelSérvuloCorreia，OdireitoàinformaoeosdireitosdeParticipaodosParticularesnoprocedimentoe，emespecial，naformaodadecisoadministrativa，N.g/10，INA，Janeiro.Junho1994，p.143，朱林：《澳門行政程序法典釋義、比較與分析釋義、比較與分析》，澳門基金會1996年版。8.朱林，同註7。9.在1993年的澳門第24/88/M號法律《市政區法律制度》中第8條曾經規定：“市政議會以公開形式舉行會議”，該法律已經被2001年第17號法律廢止。çãçãçãã

10.莫於川：《政府資訊公開法制的現實課題》，載http://xingzhengfa.calaw.cn/article/default.asp？id＝486；應松年：《政府資訊公開法律制度研究》，載《國家行政學院學報》2002年第4期，第59頁。11.李燕萍：《制定資訊公開法，推進陽光政府建設》，載《澳門研究》2011年第1期，第26頁。12.資訊來源於澳門法律網。13.澳門《個人資料保護法》第4條規定：“個人資料是與某個身份已確定或身份可確定的自然人有關的任何資訊，包括聲音和影響，不管其性質如何以及是否擁有載體。”14.資訊公開豁免範圍大小決定着政府資訊公開的程度以及資訊公開的效果，始終是各國資訊公開立法中的難點。在《中華人民共和國資訊公開條例》中，關於政府資訊公開的範圍在實際操作中也存在較大爭議。條例既規定“公民有根據自己的生產、生活、科研需要申請政府資訊公開”，也規定政府可以以國家利益、國家安全、社會穩定或者國家秘密、商業秘密、個人秘密為由來拒絕公開一部分資訊。然而這些資訊是否涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，是否影響國家安全、社會穩定完全由行政機關決定。對於個人隱私的界定同樣沒有相關的法律依據。15.管麗娟：《政府資訊公開法律制度研究》，載《政府法制研究》2004年第6期，第233頁。16.朱芒：《開放型政府的法律理念和實踐日本的資訊公開制度》，載《環球法律評論》2002年秋季號，第468頁。17.劉伯龍：《設陽光政府一如何在公共政策執行中實現？》，載《澳門研究》2011年第1期，第5頁。18.同上註，第6頁。19.關於澳門市民公共參與的現狀，參見婁勝華，潘冠瑾，林媛：《新秩序：澳門社會治理研究》，社會科學文獻出版社2009年版。

司法謙抑的倒影一試論澳門回歸後的司法審查王凌光*一、何為司法謙抑？司法謙抑（judicialdeference或judicialself-restraint），又稱司法自制或司法克制，是指法院在裁判案件的過程中，在司法自由裁量權的範圍內，基於各種原因對立法機關和行政機關的謙讓與自我克制。主要表現為對法律、法律解釋、行政法規與規則、行政事實判斷、行政行為等予以尊重，不輕易以自己的判斷取代其它國家機關的判斷，不輕易作違憲判決或不合法判決，將某些不適宜由法院審理的案件推給其它國家機關處理等。1司法謙抑是司法領域中一個比較普遍的現象，強調在審判過程中司法機關對其它國家機關的謙讓與敬意。（一）司法謙抑的現實基礎司法謙抑作為一種普遍存在的現象，有其現實基礎，主要表現在：司法自由裁量權所蘊含的司法專斷風險，司法機關的反多數難題（thecounter-majoritariandifficulty），現代行政的專業性和保障司法權威的需要。首先，司法自由裁量權所蘊含的司法專斷風險。立法者理性的有限性與社會生活無限性決定了法律規則無法充分預測未來將要面對的所有問題，法律體系總會出現這樣或那樣的漏洞與缺陷。即便是制定得非常完備的法律，語言的模糊性也會使其在很多時候變得難以精確適用。法官作為社會糾紛的最終解決者，不可能因法律規則不完備或法律語言模糊而拒絕裁判；立法者基於自身能力和時間的有限性也不得不授予法官司法自由裁量權。因而，無論法系和地域，司法自由裁量權的存在是一個普遍現象。2這一現象潛藏着司法專斷的風險，它使得法律條文或先例本身並不足以約束司法權的行使，對司法權的唯一制衡就是司法權的自我約束，3法院常常可以完全無視立法機關和行政機關的判斷與決定，成為憲法和法律的*澳門科技大學法學院助理教授

最終解釋者。“美國政府中危險最小的部門，卻是人類所知道的那家權力異乎尋常地巨大的法院”。4這對現代憲法的分權精神是一種挑戰。其次，司法機關的反多數難題。在現代憲政國家，法官都是經由考試任命產生，而非由選民選舉產生，他們只須忠誠於法律，不須對選民負責。而議員和政府首腦都是經人民選舉產生，選民的意願正是通過他們得以表達。法院通過司法審查宣佈立法機關的法律違憲和宣佈行政機關的行政行為違憲的做法，就在某種程度上背棄了人民通過他們選出的代表所表達的意志，具有了反民主的色彩。面對這種反多數難題，在司法審查的發源地美國，聯邦法官們的現實選擇就是司法謙抑，即在正常發揮司法審查功能的前提下，盡可能地對其它民選國家機關的行為表示尊重，並努力防止因干預過度使得通過普選產生的立法和行政部門遭到挫折，以致無法表達和實現多數的意志，而在事實上破壞民主。“實際上，司法最低限度主義已經成為20世紀90年代美國法律的最顯著特徵。最高法院內部最大的鬥爭，已經是關於何時該表達觀點何時該保持沉默的鬥爭，法院中立場相左的陣營在這個觀點上互相競爭，而最低限度主義者往往佔據上風。”5第三，現代行政的專業性。與傳統“夜警國家”下“無法律即無行政”的傳統行政不同，現代行政領域迅速拓展，行政的專業化和技術化進一步加強，行政機關的立法權限也不斷擴展，這使得“無法律即無行政”的傳統觀念被打破。現代行政的高效性、技術性和靈活性要求擴大行政自由裁量權的範圍和幅度，保守的司法活動往往成為現實中行政發展的重要障礙。在一些特定的領域，司法權和立法權的外部控制，被行政系統內部的程序和政治性的控制逐步替代，行政過程本身的正當性在不斷增強。在現代行政的這些特點中，行政的專業化與技術化、行政自由裁量權的擴展以及行政正當程序的強化等，都成為現代法院司法謙抑的促成因素。6第四，保障司法權威的需要。在現代憲政國家，司法部門往往是政府三個分支中最為弱小的部門，它既無人事權，又無財權，

更沒有掌控國家暴力機關，只有被動的裁判權，而且其裁判的執行還須仰仗其它權力和民眾的支持。7在這種前提下，法院既要制衡其它政府部門，又要儘量減少它們藉以抵抗和攻擊的理由，還要謀取或保有自己的司法權威，就只能秉持司法謙抑的策略，謹慎地行使司法審查權，盡可能尊重它們權力的行使，才可能得到它們的自願服從，進而樹立司法權威。“如果沒有立法機關和行政機關的尊敬和支持，任何司法判決，特別是憲法性判決就不能執行，因為法院在憲法層面上終究沒有實際的執行權，也不能強迫國會或以總統為首的行政機關去執行，從這個意義上說，司法謙抑與敬意實際上可以視為立法機關和行政機關對司法機關早已採取的自制與敬意態度的一種對等性回報，實有投桃報李之意。”8（二）司法謙抑的制度體現如上所述，基於對司法專斷風險的警惕、對反多數難題擔憂、對現代行政專業性的尊重和對保障司法權威的現實考慮，使司法謙抑理念在英美法系法官的司法審查實踐中普遍存在，在大陸法系國家也有所體現。9下文以美國司法審查中的相關制度為例進行說明：101、受案中的司法謙抑（1）受案時間上的司法謙抑。無論是立法行為還是行政行為，一般都是由一系列具有連續性的階段性行為共同構成的，在案件到達法院之前，當事人還有獲取其它非司法救濟的環節。但並非當事人在任何環節針對立法或行政行為提起的訴訟請求法院都適宜受理，在審判實踐中，美國聯邦法院創設了案件成熟原則11、窮盡行政救濟原則12、行政最終行為原則13和初始管轄權原則14等，這些原則充分體現了司法謙抑的精神。（2）受案範圍上的司法謙抑。一般而言，無論是大陸法系還是英美法系，法院的受案範圍都受到明確的限制。就美國而言，聯邦憲法授予聯邦法院的管轄權相當廣泛，聯邦法院幾乎可以對所有涉嫌違反聯邦憲法和法律的案件行使管轄權，但聯邦法院還是有意無

意地在受案範圍上進行自我約束，自行創設了“政治問題”理論，即宣稱某些問題無法通過司法途徑解決或不適合司法解決，所以，法官應當自我克制，將這些問題留給其它政府部門全權處理。除此而外，聯邦法院很多時候還會直接以“法院沒有審查能力”、“行政機關有絕對自由裁量權”、“問題更適宜通過政治、民主管道來解決”等為理由回避對一些案件的受理或審查。2、審理中的司法謙抑（1）對法律的審查。長期以來，美國聯邦法院在審查議會所通過的法律時，往往遵守合憲性推定，即在憲法審查過程中，首先在邏輯上推定立法合乎憲法，除非該立法明顯地違反了憲法。15與之相關的是，美國聯邦法院還發展出合憲性解釋原則，即當國會立法遭遇是否合憲的質疑時，如果該法律有兩種或兩種以上解釋的可能，根據其中一種解釋能或最能使該法律合憲，則優先適用該解釋；只有在該法律無法作合憲性解釋時，才能認定其違憲而無效。法律合憲性解釋原則也為德國、法國等國家的憲法法院或憲法委員會所遵循，德國聯邦憲法法院為避免在宣告某一法律合憲與違憲之間作出簡單的選擇，經常採取的措施就是對法律作合憲性解釋。16（2）對行政機關的法律解釋等的審查。對於法律問題的審查是法官的專長，法官可以自己對法律問題的判斷代替行政機關的判斷。但實際上，美國聯邦法院還是給行政機關對法律的解釋和行政法規等予以相當程度的尊重。針對行政機關對法律的解釋，美國聯邦法院發展出兩種尊重標準，即Skidmore尊重標準和Chevron尊重標準，分別適用於不同的情形。173、判決中的司法謙抑（1）判決內容上的司法謙抑。在判決內容上，美國聯邦法院的法官們盡可能回避對憲法問題的判斷，如果某一案件同時具備憲法上的爭訟和法律上的爭訟兩種性質，爭訟當事人提起了明確的憲法訴訟，當通過普通法律上的裁判也能解決該爭訟時，法院會僅把該訴訟視為普通的法律訴訟；此外，許多法官還在審判中遵循司法極簡主義的原則。

（2）判決形式上的司法謙抑。美國聯邦法院在判決形式上對立法機關或行政機關較大陸法系國家法院體現出了更多的司法謙抑，尤其在針對行政機關的判決形式上，如美國聯邦法院一般不會做出變更判決，否則就是代替行政機關對該案作出最終的決斷，是用司法的裁量來決定行政上的作為方式，從而打破了在法院、行政機關和立法機關之間早已建立好的權力分配結構和平衡。18因此，對於不合理的行政行為法院只是予以撤銷，發回被告行政機關重新考慮。二、澳門司法審查中的司法謙抑如前所述，司法謙抑並非抽象的理論，它的存在有其現實基礎，同樣，這些現實基礎在澳門也存在，如澳門的法官也掌握寬泛的司法自由裁量權，存在司法專斷的風險；以司法判決挑戰立法會和特區政府，也會面臨反多數難題；作為一個經濟高度發達、利益多元化的地區，澳門特區的行政監管高度複雜，專業性極強；維護司法權威也同樣是澳門法院的追求。由於澳門秉承了大陸法系的司法傳統，所以法院對政府行為的司法審查主要體現在行政訴訟中，而司法謙抑，在澳門行政訴訟的制度和實踐中都有體現。（一）受案中的司法謙抑澳門法院的司法審查權有積極界限和消極界限，積極界限確立司法審查權的勢力範圍，消極界限則確定司法審查權的排除範圍。就前者而言，只有產生於行政法律關係的爭端才能成為司法審查權的客體；19就後者而言，國家行為及政治行為，20澳門駐軍人員執行職務的行為，21立法行為及立法責任，刑事偵查、刑事預審及實行刑事訴訟的行為，審判行為及由此產生的賠償責任，將財產定性為公產的行為以及將之與其他財產劃定界限的行為，澳門三個公證署之公證員、民事登記局局長、物業登記局局長、商業及動產登記局局長、經濟局局長在其各自的權限範圍內作出的拒絕給予公證或登記的行為，行政當局在其權限範圍內處罰“勞動違例”都不屬於司法審查權行使的對象。

（二）審理中的司法謙抑1、對法律的審查。澳門法院是否可以對立法會通過的法律進行審查，這在澳門基本法和相關法律中都沒有明確規定。終審法院曾在判決中提出，法院有權在個案中審查立法會通過的法律，理由有三：第一，澳門基本法規定澳門法院有權解釋基本法，而“解釋在一定程度上可以理解為基本法的審查權，當法院認為特區的立法不符合基本法的規定，仍然可以不適用本地的法律。”第二，“拒絕適用違法的法律的義務本是司法權的其中一個應有之義”，所以當法院發現立法會通過的法律不符合基本法時，有權予以拒絕適用。第三，“在澳門法律秩序中，因為不存在任何審查法律是否符合基本法的特定訴訟途徑，因此，法院在適用於具體案件的訴訟途徑中對法律是否符合基本法進行審理”。22此一宣示受到學者的批判。23實踐中，澳門法院較為謹慎地對法律進行審查，適用範圍不寬，目前來看，主要是以澳門基本法第7條來否認《土地法》中有關時效取得的制度。242、對行政法規的審查。對行政法規的審查分為兩種方式，一種是申請人直接針對行政法規提起的訴訟，又被稱為規範反駁；另一種是法院在審理具體案件中對行政法規進行附帶審查。以下分述之。（1）規範反駁。規範反駁規定在《行政訴訟法典》第三章“對規範提出之爭議”之中，即申請人在某些情況下可以直接對行政法規的效力提起訴訟。該種訴訟有兩個限制：第一，對審查對象的限制：被訴的行政法規必須在三個具體案件中被法院裁定為違法，除非該規範屬於“無須透過行政行為或司法行為實施即可立即產生效力之規範，或者聲請人為檢察院。25第二，審查依據的限制：根據《行政訴訟法典》第88條第2款26的規定，藉以評判行政法規是否違法的依據，只能是立法會通過的狹義法律，而不能是澳門基本法、適用於澳門的全國性法律、國際條約等。這是因為回歸前澳門地區法律規範違憲訴訟的管轄權均屬於葡萄牙憲法法院而非澳

門本地司法機構，回歸之後，《行政訴訟法典》得以保留下來，這項限制條款也被解讀為某種程度上“間接排除了違憲審查制度”正是上述的嚴格限制，導致對行政法規的直接訴訟非常少，根據澳門行政法院2000年至2013年2月的案件統計表，回歸後至今在行政法院只發生過一起。28（2）附帶審查。儘管由於中級法院在審判中宣告行政法規違法而拒絕適用，曾經導致了中級法院和終審法院在判決書中“論戰”甚至第13/2009號法律的出台，但法院在具體案件的審判中以澳門基本法為依據對行政法規進行附帶審查，是少有人質疑的。澳門中級法院和終審法院在多個司法案件的判決中闡明：法官可以在對行政行為所提起的司法上訴中對行政法規的合法性作出附帶性審理。但附帶審查也有限制，主要有二：一是審查依據的限制。澳門終審法院在第9/2006號和第28/2006號判決中提到：“如果法院在審理案件中可以解釋基本法，肯定可以得出某些法律規定或行政法規違反基本法的結論，在此情況下，必須執行基本法第11條中的規定：因此，不能適用那些違反基本法規定或其中規定的原則的那些法規，但該法第143條規定除外。”，所以，如果行政法規被認為可能違反澳門基本法第143條所涉及的關於中央人民政府管理的事務或中央和澳門特別行政區關係的條款，則應由澳門特別行政區終審法院提請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋，而不能由法院徑行作出裁決。二是審查強度的限制。儘管法院經常主動依據澳門基本法對行政法規進行審查，但法院其實相當尊重行政機關的立法自由。在依據澳門基本法中的平等原則進行審查時，終審法院指出：“法律上受制於平等原則並不排除立法自由。只有當立法性自由裁量的外部限制被違反時，即當立法性措施沒有實質上的適當支持時，才存在對平等原則在禁止獨斷方面的違反⋯⋯不是由監控規範之合法性的機構本身對法律解決辦法作出正面的判斷⋯⋯他們應做的僅僅是一種消極性判斷，即排除那些從各點上看都不能列為合乎情理的法律解決辦法。”29

3、對行政行為的審查。司法謙抑在澳門法院對行政行為的審查中主要表現為對行政自由裁量權的尊重。在依據澳門基本法和《行政程序法典》中的平等原則、適度原則審查行政行為時，終審法院指出：“平等、適度、公正及不偏不倚原則構成自由裁量的內在約束因素”，“只有在行政當局的決定以令人無法容忍的方式違反了平等及適度原則的情況下，法官才介入審查行政當局有否遵守該等原則”，“被《行政程序法典》第122條第2款d）項處以無效的、侵犯一項基本權利之主要內容的行為是那些以不成比例的方式決定性地影響到一項基本權利之主要核心內容的行為”三、司法謙抑的底線司法審查制度的功能，就是為了通過權力之間的相互制約來防止公權力的濫用，從而保障公民的權利。而過度的謙抑會妨礙司法審查功能的實現，有違憲政精神，因此有必要為其設置一條底線。那麼這條底線該如何設置呢？筆者認為，應當以不違背法院在憲政體系中的地位和司法審查制度的功能為限。就前者而言，法院作為現代社會是一切法律糾紛的最終裁決者，對於法律糾紛以及相關的法律問題有最終的裁決權，它要求法院不能謙抑到實質上放棄對法律問題的最終裁決權；就後者而言，法院應當對涉及公民基本權利的案件保持適當的司法審查強度，以防止行政自由裁量權的濫用。相對於香港法院在解釋基本法和行使基本法審查權時引起的巨大爭議，31澳門的法院基本上在現有的制度框架和司法傳統之下保持了一個適度謙抑的角色，無論是對澳門基本法的解釋，還是對立法行為和行政行為的司法審查，澳門法院都在司法自由裁量權的範圍內，保持了適度的謙讓與自我克制，不輕易以自己的判斷取代其它國家機關的判斷。筆者認為，應當從制度上給予澳門法院更大的空間，使其更好地履行社會正義守護者的角色。具體而言，可以從兩個方面入手：一是將法院對行政法規的司法審查制度化，二是構建澳門司法體系下的司法審查標準。（一）將法院對行政法規的司法審查制度化

《澳門基本法》實施以來，行政主導的政治體制在澳門回歸後的建設中發揮着至關重要的作用，但也帶來如何監督和制約行政權力的難題。尤其對於行政長官制定的行政法規，鑒於其在澳門特區的特殊地位，現有的各種監督方式都顯得捉襟見肘。從澳門特別行政區的《行政訴訟法典》到第13/2009號法律，雖然對行政法規的地位及內容等問題有所涉及，但對於行政長官制定行政法規的監管問題仍缺乏明晰性，不能有效解決現有問題。32相對於中央政府、立法會而言，澳門法院的司法審查是監督行政法規最為適宜的手段：第一，澳門基本法賦予澳門法院對自治條款的解釋權，雖然不能推導出澳門法院對行政法規的基本法審查權，但至少可以保證基本法沒有禁止法院行使相應權力，並為法院承擔此項職能預留了必要的空間。第二，如前所述，回歸之後澳門法院在具體案件的審理中對行政法規進行了附帶審查，積累了相當的經驗，因而具有審查的能力。第三，中級法院當初在判決中對行政長官制定行政法規權限的質疑，在第13/2009號法律出台後已經不復存在，而法院又是“最小危險部門”，由法院來監督行政法規不會打破現有行政主導的權力架構。具體到制度設計，可以有兩種選擇：一是修改《行政訴訟法典》第88條第2款之規定，將規範反駁之訴的依據限制刪除，即不再限制法院依據澳門基本法等“根本性法律所載規範或從該法律所體現之原則之規範”來審查行政法規；二是完善法院在實踐中發展出的附帶審查，將之制度化，精細化。考慮到澳門的司法傳統和現有制度架構的穩定性，筆者認為後一種選擇是更為現實的選擇。已經有論者提出完善現有附帶審查模式的建議，主要有：33第一，在審查主體上，為了保證審查結果的統一性及權威性，應當由終審法院作出終局性判斷，若審查的內容涉及中央人民政府管理的事務或者中央和澳門特別行政區關係，應由終審法院提請全國人大常務委員會進行審查；第二，關於審查的申請權人，基於公平審訊的原則，在窮盡其它救濟方式的情況下，涉案的雙方都應該有權提出審查行政法規的請求。第三，關於審查依據，審查行政法規所依

據的只能是基本法，而非其他法律。第四，關於審查的效力，基於保障個人權利和維護法治穩定的衡量，為切實保證司法監督的效果，這一司法裁決應具有普遍效力而非僅適用於個案。同時，應盡量避免宣告行政法規違反基本法而無效，可以由終審法院宣佈行政法規違反基本法而無效同時附條款以緩和之，等待行政長官修改或者廢止該行政法規。筆者贊同上述建議，但對第三點有不同看法：根據第13/2009號法律，行政法規分為獨立行政法規和補充性行政法規。對於獨立行政法規而言，第13/2009號法律賦予了其相對保留事項，它和法律有各自相對獨立的規範內容，法律不可能涵蓋和指導行政法規的各項規定，因而僅僅依據澳門基本法對獨立行政法規的合法性作出判斷倒也無可厚非。但對於補充性行政法規而言，它的內容是“就具體執行相關法律訂定的事宜作出規定”，所以法院也應當審查其是否符合“具體執行的法律”（二）構建澳門司法體系下的司法審查標準有違憲審查的地方，就會有審查標準的問題。34同樣，依據澳門基本法對行政法規甚至法律進行司法審查，也涉及到審查標準的問題。這是因為政府行為會牽涉到公民的各種權利和利益，法院在對這些行為進行司法審查時，必須基於公民的基本權利，試着劃出一些應當予以重點保護的領域，在這些領域中，強調法院應積極介入，謹慎運用司法謙抑原則；而在其他領域，法院可以適當放鬆對政府行為的控制。在司法審查中，美國法院至今最常適用的是“三重審查標準”，即合理審查標準、中度審查標準、嚴格審查標準，除此之外，法院還會針對各種權利類型、限制手段發展出各種特定內容的審查標準，而僅適用於特定的權利案件範疇，如言論自由及政教分離（宗教自由）案例等多元審查標準。而德國則主要適用比例原則審查標準及位於其下游並與之搭配使用的三重審查密度（明顯性審查標準、可支援性審查標準、強烈內容審查標準）。近鄰的台灣也對司法審查標準多有發展和討論。但在澳門，還未曾見到相關研

究。究其原因，一是司法審查案例積累有限，二是學界對司法審查標准不夠重視。隨着司法實踐的發展，司法審查標準問題早晚會擺到我們面前。因此，研究各國模式，總結澳門經驗，探討適合澳門的司法審查標準，是我們深化相關研究的一個方向。註釋：1.參見黃先雄：《司法謙抑論以美國司法審查為中心》，湘潭大學2007屆博士論文，第5頁。2.由於法律傳統、國家權力架構模式以及制定法的多寡等方面的原因，各國法官所擁有的司法自由裁量權的大小是不一樣的，如在素有法官造法傳統的英美法系國家，法官的自由裁量權高於大陸法系的法官，但這無損於司法自由裁量權的普遍存在。同上，第11-16頁。3.正如美國大法官斯通所言：“對我們行使權力的唯一制衡是我們自己擁有的自我約束觀念。”【美】理查·A·波斯納：《聯邦法院挑戰與改革》，鄧海平譯，中國政法大學出版社2002年版，第346頁。4.參見【美】亞歷山大·M·比克爾：《最小危險部門政治法庭上的最高法院》，姚中秋譯，北京大學出版社2007年版，第1頁。5.參見【美】凱斯·R·桑斯坦著，泮偉江、周武譯：《就事論事：美國最高法院的司法最低限度主義》，北京大學出版社2007年版，前言。6.同註1。7.恰如漢密爾頓所言：“執法機構不僅支配着榮譽，而且握有社團的利劍。立法機構不僅支配着錢袋，而且制定規章以調控每個公民的責任與權利。與此相反，司法機構對利劍與錢袋都沒有影響；它既不能驅使社會力量或財富，也不能主動做出決議。它確實可以說，既無強力，又無意志，只有判決；且即使對於判決的效力，也必須最終依賴執法機構的一臂之力⋯⋯相比而言，司法機構在三個部門中的權力是最弱的⋯⋯”轉引自同上主，第38頁。8.參見陳雲生：《論司法謙抑及其在美國司法審查制度中的實踐》，載《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2005年第5期。9.關於法國司法制度中的司法謙抑，可參見李曉兵：《法國第五共和憲法與憲法委員會》，智慧財產權出版社2009年版，第213-217頁。關於俄羅斯司法制度中的司法謙抑，可參見尤曉紅：《俄羅斯憲法法院研究》，中國社會科學出版社2009年版，第四章。10.見註1。11.該原則是指一個案件必須發展到適宜由法院處理的階段，即已經達到成熟的程度，法院才會進行司法審查。

12.窮盡行政救濟原則是指當事人在沒有利用一切可能的行政救濟以前，不能申法院裁決對他不利的行政決定。13.該原則是指只有在行政行為經過所有應當經過的程序，形成相應的行政決定並產生法律效果時，法院才會受理因該行政行為引發的行政爭議。預備的、程序性的或中間階段的機關行為或裁決，不能直接受審查，應在審查機關最終的行為時受審查。14.該原則是指法院和行政機關對某一案件都有原始管轄權時，由行政機關首先行使管轄權，法院只在行政機關作出決定後才進行審查，或者本來屬於法院管轄的案件，其中某個問題由於和行政決定有關，屬於行政機關的專業知識或自由裁量權的範圍，法院對於這個問題暫時不進行裁判，由行政機關首先決定，法院等待行政機關作出決定以後，才就全案進行判決。15.參見王書成：《從合憲性推定到權力謙抑主義香港“鄭家純等訴立法會”案中的解釋方法與司法哲學》，載《法學家》2012年第1期。16.宋冰編：《讀本：美國與德國的司法制度及司法程序》，中國政法大學出版社1999年版，第574頁。轉引自黃先雄：《司法謙抑論以美國司法審查為中心》，湘潭大學2007屆博士論文，第65頁。17.根據前一個標準，法院對行政機關法律解釋的尊重程度，取決於該解釋的說服力，有多大程度的說服力，法院就給予行政機關對法律的解釋以多大程度的尊重與敬意；根據後一個標準，法院按兩個步驟來評價行政機關的法律解釋是否值得尊重：第一步，看法律是否立意模糊；第二步，如果法律立意很明確，法院將無視行政機關的解釋，相反情形下，只要行政機關的解釋是合理的，法院必須尊重，這是一種強制性的自製規則。18.參見余淩雲：《行政訴訟上的顯失公正與變更判決對行政訴訟法第54條（四）的批判性思考》，載《法商研究》2005年第5期。19.行政法律關係的判斷標準有兩項：其一，行政法律關係的主體中至少一方是公法人，個別場合可以是獲賦予當局權力的私法人；其二，行政法律關係由行政法調整。參見劉高龍、趙國強主編：《澳門法律新論》（下卷），社會科學文獻出版社2011年版，第1054頁。20.這裡的國家行為應包括中國最高機關根據《澳門基本法》作出的主權性質的一切行為，尤其是國防行為、外交行為，如其第17條第3款所規定的發回法案，第18條第3款規定的增減列於“附件三”的法律，第18條第4款規定的全國人大常委會的決定與國務院的命令，第15條規定的任命與免職，解釋與修改基本法等等：而政治行為包括兩個方面，其一，行政長官行使《澳門基本法》賦予之政治職能時作出的行為可以肯定是政治行為，如決定政府政策的行為、提請任命與建議免職的行為、解散立法會的行為、榮典行為、赦免行為等，其二，立法會彈劾行政長官的行為。同上，第1055-1056頁。21.依據《澳門駐軍法》第20-27條，澳門駐軍人員執行職務時的犯罪行為由軍事司法機關管轄，執行職務時發生的民事侵權案件由最高人民法院管轄，澳門法院不得對澳門駐軍的武器裝備、物資和其他財產實施強制執行。同上，第1056頁。22.參見澳門終審法院第28/2006號判決。23.參見王禹：《澳門法院能否審查立法會通過的法律》，載《澳門日報》2006年11

月23日，第C10版；2006年11月30日，第C12版；2006年12月7日，第C12版；2006年12月14日，第C12版。24.如終審法院第32/2005號、41/2007號判決。25.《行政訴訟法典》第九十條。26.該款規定：“本章所規範之可對規範提出爭議之制度，不適用於載於行政法規之下列規範：a）違反根本法律所載規範或從該法律所體現之原則之規範；b）違反由澳門以外有專屬權限制定適用於澳門之立法文件或等同文件之機關所制定之該等立法文件或等同文件中所載規範之規範：c）違反經正式通過之與澳門以外地方訂立之協議或協約所載規範之規範；d）違反以上各項所指規範或原則之由澳門以外之機關制定而適用於澳門之規範。”27.參見馮文莊：《澳門行政訴訟法教程行政司法上訴及中止行政行為效力篇》，法律及司法培訓中心2008年版，第200-201頁；另見李燕萍：《澳門行政法規的法律控制問題研究》，載《一國兩制研究》2009年第1期。28.參見澳門法院網站，http://www.court.gov.mo/c/cdefault.htm，最後訪問日期：2013年3月16日。29.參見澳門終審法院第33/2012、27/2012、9/2012、19/2012、5/2010號判決。30.參見澳門終審法院第65/2012、13/2012、7/2007、40/2007號判決。31.參見李樹忠、姚國建：《香港特區法院的違基審查權兼與董立坤、張淑鈿二位教授商榷》，載《法學研究》2012年第2期；董立坤、張淑鈿：《香港特別行政區法院的違反基本法審查權》，載《法學研究》2010年第3期；王書成：《司法謙抑主義與香港違憲審查權以“一國兩制”為中心》，載《政治與法律》2011年第5期等。32.參見郭天武、陳雪珍：《澳門特區行政法規立法監管問題》，載《行政》2011年第3期。33.同上。34.參見黃昭元：《憲法權利限制的司法審查標準：美國類型化多元標準模式的比較分析》，載《台大法學論叢》，2004年3期。

淺議澳門產業結構適度多元化瓶頸的突破路徑劉安邦*一、前言澳門回歸後，得益於內地經濟的崛起和兩地交流融合的加深，自身經濟得到了迅猛發展。全年本地生產總值從1999年的473億元（澳門元，下同）增加到2012年為3，482億元，增長了7倍；人均本地生產總值則由1999年的13，844美元增加到2012年的76，588美元，增長了5倍多，這一成就舉世矚目。但這一過程中也暴露出許多問題，其中最引人關注的莫過於博彩業“一業獨大”導致的經濟結構失衡。2002年賭權開放後不久，內地居民赴澳門“自由行”也正式啓動，巨大的市場與激烈的競爭促使澳門博彩業迎來了高速發展的時期。近年來，博彩業在澳門經濟中的比重不斷上升，據澳門統計暨普查局2月的最新數據顯示，2011年澳門博彩業比重已攀升至44.7％，博彩稅收在公共財政收入的佔比高達80％以上。這一情況給澳門社會帶來了不少矛盾與問題，引發了社會各界的憂慮。隨着澳門博彩業的不斷擴展，澳門產業適度多元化的呼聲也越發高漲。二、產業結構適度多元化相關理論產業結構多元化是一國或一地區在經濟發展過程中產業結構發生變動和主導產業轉換的結果，是指產業分佈呈現多元化的態勢。根據其範圍的不同又有廣義與狹義之分：廣義的產業結構多元化是指三次產業的多元分佈，即第一、第二和第三產業之間相對完整的產業結構佈局；狹義的產業結構多元化則可用來描述某單一產業內部細分產業之間均衡合理分佈的情況，如服務業結構多元化，即可指涵蓋旅遊業、金融業、餐飲業等不同產業的產業佈局。根據傳統產業經濟學理論，產業結構多元化又有分離型與有機*任職於國務院發展研究中心港澳研究所

組合型之分。前者是指遵循產業結構內在發展規律，形成密切關聯、相輔相成的產業結構多元化，各產業之間可在技術、人力資源、管理經驗上共同分享共同增長、有機互動；後者是指各產業雖然種類多樣，但缺乏密切聯繫，呈現獨立增長、甚至此消彼長的態勢，某主要產業的加速發展並不能帶動相關產業鏈條同步發展。而下文所述產業結構多元化，指的是廣義上的有機組合型的產業結構多元化。錢納利（Chenery）的發展模式理論、索洛（Solow）的新古典外生增長模型以及羅默（Romer）的新增長理論都認為，現代經濟增長過程實質上就是由技術進步和人力資本積累所導致的產業結構由低級向高級轉換和高度化的過程。對於具體某國或某經濟體來說，所謂的經濟多元化則取決於其資源稟賦、市場容量和所處的經濟發展階段以及參與國際分工的程度。一般來說，大國因其經濟資源較為豐富、市場亦較為廣闊，容易呈現出多元化的經濟結構特徵；而小國或小型經濟體因為自身市場狹小、經濟資源相對匱乏，在投身國際分工並不斷適應的過程中往往較易形成相對單一的經濟結構。二戰以來，在經濟全球化和區域經濟一體化的大背景下，世界上許多小型經濟體一度都專注於某特定產業的發展，均大獲成功。如瑞士的鐘錶產業、丹麥的設計產業與芬蘭的手機產業等。但單一的產業結構不可避免會面臨較大的風險，尤其當內部或外部環境發生驟變時，單一的產業結構會受到強烈衝擊，從而導致整體經濟的衰退。而產業結構多元化則有利於經濟體分散和抵禦可能發生的經濟風險，減少經濟的波動，增強穩定性。當某些產業部門面臨衝擊的時候，其他產業部門的持續發展會部分補償受到衝擊的產業部門，從而使整體經濟得以實現持續發展和增長。所以對於小型經濟體來說，經濟結構單一化是應該避免的，但完全意義上的多元化既不現實也無必要，因此產業適度多元化無疑是較為合理的選擇。三、澳門產業結構現狀及其適度多元化的瓶頸開埠至今，澳門近500年的發展歷程中，經濟結構的演變大致

經歷了4個階段：1535—1840年，以轉口貿易為主；19世紀40年代鴉片戰爭後，香港貿易崛起取而代之，殖民政府遂於1847年宣佈博彩合法化，博彩業由此逐漸興起，至20世紀50年代發展成為澳門經濟重要支柱產業；20世紀60年代起，澳門的出口加工業發展壯大，至80年代末期，初步形成以出口加工業、博彩業、金融保險和建築地產業等四大支柱產業組成的相對均衡的產業結構；20世紀90年代初以來，出口加工業不斷萎縮，博彩業比重不斷上升重新成為龍頭產業。2002年開放賭權後這一趨勢得到了進一步加強，2007年製造業佔比2.2％，而博彩業的比重則升至48.8％從上述經濟結構演進的過程來看，澳門並沒有經歷三次產業依次發展的階段，每次變動都是在特殊的歷史和條件變化下出現的。其第一、第二產業並沒有得到過充分的發展，因而第三產業也缺乏製造業等第二產業發展的基礎。澳門的第三產業以低端服務業為主，與發達經濟體由於分工協作不斷深化和各產業之間相互聯繫不斷加深而衍生出的高端服務業有根本上的差別，其結構具有本質上的脆弱性。而且澳門的第三產業又以博彩業為主，其“一業獨大”的態勢，不僅蘊藏了巨大經濟波動風險、衍生問題帶來的複雜社會風險、政治生態傾斜造成的未知政治風險，更使得社會生產要素向博彩業傾斜流動，導致經濟資源過渡聚集，擠壓了其它行業尤其是中小企業的生存空間。在馬太效應作用下，使其它產業相對不振，加劇了經濟與政府對博彩業的依賴，使資源進一步集中，其它產業相對萎縮，令澳門產業結構單一化問題更加突出，反過來形成制約澳門產業適度多元化推進的瓶頸。此外，隨着經濟的高速增長特別是博彩業的急劇膨脹，市場對勞動力的需求越來越大，勞動力短缺問題日益嚴重，澳門本地高學歷與技術性人力資源不足，也嚴重制約了澳門經濟的多元化發展。四、澳門產業適度多元化的方向綜合近年的研究來看，對於澳門產業結構適度多元化的對策建

議大致可分為兩類。一類是縱向多元化，即通過博彩業來帶動旅遊業的全面發展，實現博彩旅遊業內部的多元化；另一類是橫向多元化，即除了發展博彩旅遊業之外，還應適度開發其他服務業和製造業，從根源上解決經濟結構單一化的問題。持“縱向多元化”觀點的學者提出了“大旅遊經濟”的概念。他們認為，當前澳門經濟實質上是一個旅遊經濟體，這既是歷史發展積累的結果，也是澳門參與全球經濟一體化和專業分工的優勢所在。澳門的長期發展策略應當“揚長避短”、“順勢而為”，根據產業集群競爭優勢理論，通過博彩業帶動相關產業發展，擴大產業集群效應，進一步提升博彩旅遊業的整體競爭優勢，實施大旅遊經濟發展模式。因此，應當在保持博彩業發展的同時，擴充相關旅遊業的內涵，推動會展、休閒、度假、觀光、購物等相關行業的發展。這些行業在推動博彩旅遊業發展的同時，也可為經濟的長遠發展注入新的活力。持“橫向多元化”觀點的學者則主張在澳門進一步發展其他產業，包括新型服務業和製造業。早在上世紀70年代，隨着澳門製造業的崛起，離岸性或中介性商貿服務業就已成為相當活躍的行業。隨着國際經貿交往的不斷深化，澳門的離岸性或中介性商貿服務業也已日益多樣化。正是基於這一優勢，澳門特區政府提出了建立“三個商貿服務平台”的戰略構想。因此，澳門的離岸服務業和中介性商貿服務業具有廣闊的發展前景。此外，澳門產業結構“橫向多元化”的另一個重要方面，就是要繼續發展已有一定基礎的製造業和促進技術含量與附加值相對較高的工業發展。主要是推動出口加工業的升級轉型，重建其競爭優勢的同時，借助珠澳跨境工業園區和橫琴新區的建設，促進澳門新興工業的發展。對於以上兩種觀點，筆者認為並不必然衝突，可以並行不悖。根據微觀經濟學的乘數加速數模型和相關文獻的測算，澳門博彩業已經進入了規模報酬遞減階段。在經濟資源追逐利潤最大化規律的支配下，澳門經濟資源應先向博彩業的上下游產業轉移，推動與博彩相關產業的發展；其次再通過旁側效應向其他產業轉移，促進其

他產業的發展，形成相關聯的產業鏈，進而形成有機組合型的“產業多元化”，。也就是說，在接受博彩業目前仍然是支柱產業這一現實的同時，立足推進產業結構優化升級：穩定提升具有比較優勢的旅遊文化產業，積極培育發展空間較大的旅遊會展、現代物流和商貿商務服務產業，適度發展符合澳門地區區情的現代製造業。同時適度控制博彩業的發展規模，運用各項社會經濟政策手段弱化和消除博彩業的負面影響。五、內地支撐為破解適度多元化瓶頸提供了廣闊空間澳門產業的多元化，不能僅限於澳門本地，應該把整個內地（主要是珠三角地區）這一廣闊空間納入視野，這一點已經在兩地社會各界取得相當程度的共識。為此，兩地官方也先後出台了一系列政策安排促進雙方的交流合作：《內地與澳門建立更緊密經貿關係的安排》及補充協定、《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》《粵澳合作框架協議》和《十二五規劃綱要》等。這些政策安排使內地的支撐作用體現得越來越明顯，也在事實上為澳門產業適度多元化，提供了更為豐富的資源與更為廣闊的空間。（一）“自由行”政策是產業適度多元化堅實的支撐“自由行”政策最直接的影響就是使內地遊客大量湧進，為澳門旅遊業的發展提供了穩定而龐大的客源，極大地擴充了澳門經濟的市場規模。據資料顯示，遊澳人數屢創新高，內地遊客佔總遊客比率則由1995年的7.01％激增至2007年的55.92％。由此而來的對旅遊業及零售業的拉動作用明顯。零售業銷售額由2003年第2季（尚未開放“自由行”）的14億澳門元飙升到2012年第4季的143.2億澳門元，十年間升幅約為10倍。隨着一些新建的大型博彩娛樂場所陸續運營，以及國際級大型豪華酒店的開幕，訪澳遊客一直保持理想的增長幅度，內地旅客訪澳人數與訪港的人數大致相當。“自由行”政策是促使澳門經濟得以蓬勃發展的重要外部因素，更為旅遊博彩業多元化提供了堅實的支撐。（二）CEPA為產業適度多元化提供了廣闊的空間

為促進內地與澳門特別行政區的共同繁榮發展，全面強化雙方經貿關係，雙方於2003年10月17日在澳門正式簽訂了《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA），2004年1月1日起全面實施，其後又簽訂了一系列的補充協定。在CEPA的帶動下，粵澳將逐步實現商品、服務、資本和資訊的自由流通。CEPA對產自澳門的產品實施零關稅，促進了內地與澳門製造業整合，有助於澳門轉移高成本的製造業，優化產業結構。在服務貿易方面，內地同意放寬對澳門開放的數十個服務行業的准入條件，允許澳門服務提供者較內地對世貿成員承諾時間表更早進入中國內地市場，部分服務行業如視聽、運輸、醫療及牙醫等，享受比世貿組織其他成員更多的待遇。截止2013年2月，澳門經濟局共發放了430張“澳門服務提供者證明書”，領取證明書的企業主要從事運輸物流、會議展覽、管理諮詢、建築工程、分銷、電信、法律、廣告、空運服務的銷售和營銷服務、房地產、視聽及旅行社等服務行業。得益於CEPA的安排，澳門服務提供者足跡遍及全國大部分地區，甚至到達邊遠地區，澳門服務業在內地發展迅速取得很好的經濟效益和社會效益。為了提高投資的便利和效率，內地實行24小時通關，簡化商品檢驗、動植物檢驗檢疫、食品安全、衛生檢驗、認證認可等手續，方便兩地人士貿易投資活動，《〈安排〉補充協議三》又把知識產權保護納入貿易投資便利化的新合作領域。CEPA對貿易投資便利化的安排撤除了兩地在投資領域的障礙，有效地促進了雙方貿易投資的發展。CEPA及其補充協議對於促進澳門會展、旅遊、運輸及物流等行業的發展、配合澳門經濟發展的方向，起到了巨大的促進作用，為澳門與內地經濟融合、互利發展提供了廣闊的空間和巨大的機遇，也為澳門經濟適度多元化和持續協調發展創造了基礎和條件。（三）橫琴開發區為產業適度多元化增強了後勁橫琴島的開發對澳門經濟的發展意義重大。橫琴島全部開發後的總面積是澳門的4.8倍，可供利用的面積也是澳門的2.24倍，它在

很大程度上能夠彌補澳門城市發展面臨的眾多問題，成為澳門經濟發展空間的延伸和補充，為澳門實現產業多元化增添了強勁的動力，而這也正是橫琴開發的初衷之一。2011年簽署的《粵澳合作框架協議》，把“合作開發橫琴”單列一章，放在主要合作內容之首。按照專章協定，珠海將發揮橫琴開發主體作用，澳門則從資金、人才、產業等方面全面參與，相關配套措施將由雙方共同研究。而且，框架協定還明確寫明，建立粵澳合作開發橫琴協調機制，支持橫琴新區與澳門有關政府部門直接溝通具體合作事宜，更體現了雙方擴大自主協商範圍。在共建粵澳合作產業園區方面，框架協議註明了園區總面積約五平方公里，明確了中醫藥科技園、休閒度假區、文化創意區、中心商務區等合作重點，成為粵澳合作的載體和平台，並獨具務實特色。參與建設橫琴新區，可將兩地的優勢很好地結合起來。在利用好現有政策便利並陸續爭取更多優惠政策的前提下，吸引澳門本地資金投資具競爭力的高附加值產業，建立起兼具制度優勢、人力及土地資源充裕、科技實力雄厚的工業園區，推動澳門製造業的升級轉型，為澳門產業適度多元化增強後勁。六、提高自身競爭力是突破適度多元化瓶頸的基礎澳門作為一個微型經濟體，自然資源缺乏，發展空間有限，要取得經濟的持續發展，實現產業的多元化，就必須走區域合作的道路，參與不同範圍內區域經濟合作與分工。能否實現其目的、取得成功，其關鍵在於能否發揮自身的競爭優勢。因此，澳門必須不斷強化及創造自身的競爭優勢，提高自身的競爭力。（一）優化人力資源配置澳門經濟多元化發展正面臨着人力資源在量和質上的雙重約束。一方面，近年隨着澳門博彩領域外來投資的急劇增長，博彩業本身吸納的勞動人口不斷增加。同時博彩業的投資和消費增長也帶動了其他行業的用工需求增長。因此，澳門經濟的發展面臨着人力資源短缺的困境，大部分行業職位空缺數目都在增加。另一方面，

長期以來，由於澳門的基礎教育落後，澳門人力資源素質一直偏低。這種人力資源素質嚴重制約了澳門新興產業的培育，對澳門長遠的經濟多元化發展將產生負面影響。因此，澳門特區政府有必要制定科學和合理的外勞輸入政策。同時從長遠看，澳門特區政府更應加大對教育的投入，儘快改變澳門基礎教育薄弱和高等教育落後的局面，以提高人力資源的素質。同時，還應參考並借助2010年發佈的《國家中長期人才發展規劃綱要》的東風，從產業結構升級和多元化的角度進一步審視澳門的人才發展政策，加大特殊人才的培養、引進和開發力度，使得澳門產業結構多元化切實可行。（二）加強監管，規範博彩業變展雖然博彩業的“一業獨大”給澳門社會帶來種種問題，也對澳門經濟結構多元化形成了制約，但從中長期來看，博彩業仍將是澳門不可替代的支柱產業，是整體經濟的發動機，也是“大旅遊經濟”的核心產業，是“縱向多元化”賴以立足的根本，因此對博彩業的戰略定位只能是“控制發展、加強監管”。澳門政府作為博彩業的監管者，有必要把好關，通過各種有形政策和無形力量，適當調節博彩業的規模和發展方向，從而使博彩業為澳門整體經濟及社會發展帶來更大效益。博彩業合理、規範的發展，不僅可以減少經濟波動的風險，而且能降低社會資源的低效佔用，騰出資源和空間發展其他產業，提高澳門自身的競爭力。（三）加強基礎設施建設，提高城市競爭力與香港相比，澳門缺乏較為完善的基礎配套設施，但自回歸以後，特區政府已着手積極完善基礎設施，並於近年開展舊城重建及未來新城發展的規劃。為滿足未來人口增長和經濟發展需要，經中央批准，特區政府推出了一項持續20年（2004—2023年）的大面積填海造地計劃（總面積415公頃），以提升整體承載力。在新城區填海工程逐步開展的同時，政府也積極開展舊區重整計劃，在利用好原有土地資源的前提下，根據各區域的特點重新設計及構建各具特色的商業及居住社區，藉以改善舊城區的整體佈局及完善交通系統，紓緩社會發展用地需求的壓力。加上各項相繼竣工的基建工

程，以及陸續開展的擴建計劃如機場的擴建、關閘邊檢大樓的擴建等，澳門基礎建設競爭力得以進一步提升。（四）建設“陽光政府”，提升管理水平澳門是一個行政主導型的政權架構，特區政府對社會的導向功能巨大，要提升澳門的自身競爭力，提升政府自身管理效率和公共事務的水平是很重要的一個方面。特區政府應充分發揮長期在西方法律和原有行政模式下營運的優勢模式，進一步加強法制建設，創造一流的市場經濟運行和公共服務運行環境。面對未來的機遇與挑戰，除了鞏固現有的公共行政體系，深化公共行政的改革措施，特區政府還應建立更科學、更公開、更民主的決策模式，以公共利益為大前提，落實“陽光政府”的施政理念。一方面鞏固公務員團隊的專業操守、廉政建設，接受監督，同時研究建立專業認證制度，確保相關專業人士具備足夠的知識，確立專業人士的地位，規範認證培訓、考核的相關機制；另一方面應進一步完善公共財政管理制度，保障財政資源合理有效利用。特區政府近年來也一直致力於推行品質政策，並以“實現卓越管理、提供優質服務的模仿部門，並協助特區政府建立一支優秀公務員隊伍、實現行政現代化，進而使特區政府成為一個滿足社會訴求、具備競爭力的政府”為願景，逐步引入國際品質管理計劃，以一系列國際管理準則，確保政府管理及服務素質達到國際水平，持續改善公共服務部門的服務素質，並逐步優化組織架構，借此保證政府高度競爭力，與世界潮流接軌。七、結語澳門的產業適度多元化是一個長期的、系統性的複雜問題，回歸以來一直困擾着澳門社會各界，而且隨着持續時間不斷延長、問題不斷累積，其任務之解決也越來越緊迫。雖然困擾其推進的諸多瓶頸仍在，但突圍的力量也越來越強：隨着全球經濟逐漸復蘇，澳門經濟也將在近幾年裡保持平穩發展的勢頭，同時坐擁龐大而充盈的財政盈餘，特區政府可心無旁騖地“一心謀發展”，這是澳門產業適度多元化的“天時”；隨着珠三角一體化的推進，澳門與內地

航空、鐵路、水路的聯繫不斷緊密，區位優勢漸趨凸顯，這是澳門產業適度多元化的“地利”；從內地到澳門、從中央到地方，全國上下、社會各界，均對澳門經濟的發展寄予厚望並鼎力支持，這是澳門產業適度多元化的“人和”。而十八大報告更是為澳門產業適度多元化指明了方向：必須發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來。這是澳門經濟持續健康發展的最大保障，也是澳門產業適度多元化突破瓶頸的必由之路。我們期望並相信，特區政府應該有信心也有能力，借助“一國兩制”的制度優勢，凝聚澳門社會共識，努力提高自身競爭力的同時，積極參與並深化區域經濟合作，解決好澳門產業適度多元化的問題。

“一國兩制”下的律師業發展陳華強*一、前言律師行業是具有專業法律資格的人士運用法律為社會提供專業服務而形成的一個行業，其主要組成是律師。律師一向被視為維持正義，保障社會成員權利的人，尤其是在行政爭訟之案件中，透過律師向法院提出訴訟，可以將行政當局的決定改變，從而確保民眾不被公權力機關的不當行為所侵害。律師行業的正確及良好的發展，律師的道德及法律素質，都會與社會公平正義度掛鉤，為此，澳門必須要有良好的律師團隊，律師行業方能健康發展。在《澳門基本法》內，有三個條文是與律師行業有關的。第36條規定，澳門居民有權訴諸法院，獲得律師之幫助保護其合法權益。從這個條文，我們可以看到澳門基本法給予律師的義務，是要保障居民的合法權益，確保他們能得到司法救濟。故此，對於窮人，我們有司法援助的規定，以避免他們因沒錢而得不到司法的救濟。因此，律師有接受司法援助案件的義務。《澳門基本法》第92條規定，在回歸以後，澳門特別行政區政府可以對本地和外來律師的執業予以規定。第129條也規定，澳門特別行政區自行確定專業制度和專業資格。雖然在條文中並沒有述及這個專業資格是包含了律師，但根據學者們的見解，律師亦是一個專業資格，專業制度及專業資格應包含律師專業的制度及律師資格1。或者從另一角度去看，律師公會被定性為專業界別的社團，在專業界別的選舉中具有選舉及被選舉權，由此，毫無疑問地，律師行業及律師是適用於澳門基本法第129條規定的。二、律師行業法規的現狀澳門律師行業主要是由31/91/M號法令所核准的《律師通則》*澳門法制研究會會長、澳門執業律師、中國政法大學比較法學研究院博士研究生

予以規範。雖然這是回歸前的法律規定，但由於澳門特別行政區並沒有根據基本法第92條之規定對律師行業重新制定規範，因此至今上述法令仍然生效。律師公會為一個公共團體，代表在澳門從事律師的法學士2。為律師業良好管理及運作，律師公會還根據《律師通則》第31條的授權，自行制定了《律師公會章程》及《律師入職規章》。為此，進入律師業主要受到這些規定的約束。1、律師事務所及律師的註冊《律師通則》並沒有任何對於律師事務所設置任何規定，但根據第24條的規定，律師可以合夥的形式出現，但必須由特別法規規定。該條文可視為律師事務所的相關規定，但自1991年頒佈《律師通則》至今，已超過二十多年的時間，相關的特別法規仍沒有出台，故現時澳門的律師只能以個人身份從事律師業務，不能以律師事務所的名義從事業務。然而，在2012年，律師公會內部已在討論有關律師合夥的法規，以便向政府提出意見。根據《律師通則》第19條之規定，在澳門註冊律師，至少必須要具有法學士的資格，完成實習期，並通過最終的評核試，方可正式註冊為律師，而負責註冊的機關為律師公會。葡萄牙的執業律師也可以根據澳門律師公會和葡萄牙律師公會簽署的協議，直接來澳門註冊為執業律師。由於法律的地域性較強，故此，在不同法域畢業的法學士，在註冊成為實習律師時，將會有不同的對待。在2011年之前，所有澳門大學畢業之法學士，均可直接向律師公會註冊為實習律師，無須經過任何的考核。直至2011年律師公會理事會修改了《律師入職規章》，他們必須參加實習律師的入職試，通過入職考試後，方可註冊為實習律師。律師公會理事會至今一直拒絕承認澳門科技大學畢業的法學士，也拒絕他們參加實習律師入職考試。有些澳門科技大學的畢業生到澳門大學修讀澳門法律導論課程後仍不能參加相關的考試。根據《律師通則》第19條之規定，在澳門以外地區取得的法學士，須修讀由澳門律師公會規定之補充課程，及後還須參加實習律

師的入職考試，合格後才能註冊為實習律師。澳門大學所開設的澳門法律導論課程一直被按照《律師通則》規定之補充課程。但自2003年後便沒有繼續生效，澳門律師公會理事會也沒有制定出其他類似的課程，能讓外地的法學士順利獲得澳門律師公會之認可。但值得注意的是，律師公會理事會在處理上述不同情況時，引致外界批評存有不公平的情況，而對於修改規定，也未有向外界公佈，從而令到外界根本無法獲知成為律師的正確路徑，嚴重影響本地律師行業的發展。2、律師的紀律根據《律師通則》第2條及4條之規定，律師業高等委員會為一獨立的合議機關，其成員有六名律師代表，一名法官代表，一名檢察官代表及一名由行政長官委任的社會人士，是專門負責律師及實習律師紀律程序的機關。律師業高等委員會自行制定了《律師業高等委員會規章》以便其良好運作。為給予律師們正確的道德規定，當年的總督還作出了兩個批示認可《職業道德守則》3及《律師紀律守則》4。根據上述規定，律師業高等委員會完全是獨立的，其並不受任何人及機關的影響，自行決定相關的紀律程序。由於現時律師的紀律由獨立委員會作出，同有非律師的人員參加，故相對比較完善，暫時仍然無需檢討及重新規範。三、律師業發展的方向澳門自回歸祖國管治後，雖以“澳人治澳”為基本管治方針，但祖國仍然對澳門的發展給予大力的支持，使經濟發展明顯騰飛。在面對經濟騰飛的局面，法律的滯後及本地法律人才缺乏的議題一直是回歸以來政府需要解決的問題。在律師行業中，本地人才比例是整個司法界中最低的，既然律師行業被視為公平及正義的代表，那麼，律師行業的本地化是必要的，否則難以滿足澳門經濟帶來的法律服務，尤其是將來從中國來澳門投資者的法律服務。故此，我們必須探討修改律師制度的可行性。

1、修改律師制度是澳門特別行政區政府的義務從《澳門基本法》第129條的規定，我們可以得知，澳門在回歸祖國以後，專業認證制度應由澳門特別行政區政府負責，並自行制定認證的準則和辦法。由於律師亦是專業人士，故他們的專業資格的認定及制度也應由澳門特別行政區政府負責制定。現行《律師通則》賦予澳門律師公會有權限給予律師註冊，從而認可律師的執業資格，反過來說，即表明了澳門律師公會有認定律師專業資格的公權力。這顯然是與澳門基本法第129條的規定不相協調的地方，但為甚麼與基本法不相協調的法律法規在回歸後仍然生效呢？這個問題我看看全國人民代表大會常務委員會決定便會知道答案5。全國人民代表大會常務委員會根據澳門基本法第145條賦予的權限，審議那些澳門原有的法律在回歸以後可以繼續生效時，就專業資格制度已作出了決定，並在該決定中明確指出，“凡體現因葡萄牙對澳門的管治而引致的不公平的原有有關專業、執業資格規定，在澳門特別行政區對其作出修改前，可作為過渡性安排，依照基本法第129條的規定參照適用。”6綜上所述，現行的律師行業制度明顯地就是全國人民代表大會常務委員會在作出決定時提到的：“葡萄牙對澳門的管治而引致的不公平的原有有關專業、執業資格規定”。因此，澳門現行的律師行業制度，在澳門特別行政區未對其作出修改時，只可以作為過渡性的法律繼續在澳門適用生效。《澳門基本法》第92條規定，澳門特別行政區政府可以參考原來的規管律師行業的法律規範，制定新的法律來規管律師行業。重新作出規定，不等於把現有的整個律師的制度都給改掉，但為了排除現有的不公平情況，也為了澳門律師行業的發展，是有必要作出修改，在修改時要跟世界各地的律師行業接軌，以便律師行業與其他地方律師行業交流合作，尤其應參照內地的規則，以便與祖國的法律融合。因此，律師事務所的制度需要盡快出台，以便澳門律師行業與內地的律師行業合作。另外，澳門基本法雖然是授權法，我

們不應僅僅理解為純粹的授權，這個條文除了是中央人民政府授權予澳門特別行政區政府，以便其有合法的權限修改律師行業現行的法律外，還應理解是中央人民政府給澳門特別行政區政府下了一個任務，使其有義務對律師行業的制度重新作出規範。回歸已過了十三個年頭，相關的法律法規仍沒有出台，故澳門特別行政區政府應盡快履行這個修改的義務。2、統一的司法准入制度和律師培訓中心“所謂司法准入，是進入司法職業系統的條件、標準和程序的簡稱，具體說，就是設定具備甚麼樣的條件，按照甚麼標準，通過甚麼程序獲得未來作為法官、檢察官和律師開展職業生涯的資格。”7為了對律師制度的修改，我們有必要探討整個司法架構的重新構建，以培養更多良好的法律人才和他們之間的協調性。制定統一的司法准入制度，將會是其中一個可以解決上文提到不公平情況一個有效的方法。另外，澳門居民不論在那個法域學習法律，也可以有相同的機會參加考試而進入司法界工作，並在司法實踐中，引用或借鑑不同法域優良的法律，在實踐的同時對澳門本地的法律修改作出貢獻，以便發展一個符合“一國兩制”及澳門社會的法律體系。早前，立法議員及執業大律師歐安利也公開說，澳門政府有條件設立一個培訓中心，以像培訓司法官般培訓律師。8這表示可能將來會出現一個律師培訓中心以培訓律師。但律師培訓中心如何運作？如何協調實習律師的實踐部分？將會是律師培訓中心是否能成功設立的一個障礙，故在修改時必須作出充分之考慮。小結澳門律師行業的穩定發展對澳門的未來有着重要的影響，但澳門律師行業長遠來說不可以仍然倚重外來的律師，故此，澳門本地的律師人才培訓，是律師行業將來發展中最重要的一個環節。根據澳門基本法的相關規定，澳門特別行政區有義務對相關的法律制度

進行修改，但在修改的同時，必須參照原有的法律規定及原則，希望能夠公平及合理地對律師行業重新作出規範。本人認為，設立統一的司法准入制度及設立律師培訓中心都是可行的修改方案，因為這樣將會有明確及統一的外在標準，以便有志投身律師行業的本澳居民在選擇學業時盡早準備。註釋：1.楊允中：《澳門基本法釋要》，澳門：澳門特別行政區法務局，修訂版，第137頁。2.《律師通則》第3條3.1992年12月31日公佈的第121/GM/92號批示4.1995年9月11日公佈的第53/GM/95號批示5.1999年10月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過6.上註決定第六條7.米健：《法學教育與司法准入關係探討》，澳門：《一國兩制研究》，第一期，第141頁。8.《澳門論壇日報》，2013年2月19日

從高等法院到終審法院——圍繞獨立審判權與終審權的制度發展何志輝*一、獨立審判權的早期發育澳門自明嘉靖三十二年（1553）允准葡萄牙人入居以來，因緣華洋共處的特殊環境及時代背景，逐步形成了與之相應的司法治理格局。但直至1993年4月成立澳門高等法院之前，獨立的審判權及終審權在制度構想層面都是遙不可及的。依據學界的基本觀點，直至鴉片戰爭爆發時，早期澳門的治理秩序以華洋共處分治為主要特徵1，在司法制度方面亦呈現出與眾不同的多元化。但要指出的是，這種“分治”是中國官府長期進行主導治理，澳葡內部實行有限自治2。表現在司法層面，這一時期的中國官府和澳葡政府，都未發展出近代意義上相對獨立的審判權，更不可能有所謂現代意義上的終審權。而之所以未能發育出獨立的審判權和終審權，在明清時期中國官府與澳葡政府兩方各有不同的制度因由。就中方而言，被納入明清州縣地方政府體系的早期澳門，同樣沒有逾越此種被學界所言的“行政兼理司法”之法統。如在澳門境內發生華人之間、華人與葡人及其他居住於此的外國人之間、甚至在相當長時期還包括葡人與其他外國人之間的案件，作為直接管轄澳門的香山知縣有權進行管轄和審理；如需遞解轉呈至省府、刑部乃至最終由皇帝親自過問，其司法過程的性質仍可用“全能型司法”一語以蔽之3就澳葡而言，早期在司法領域的有限自治，是指僅限於管轄澳葡之間而無涉華人的內部性質的案件；雖然清代中期（以1783年葡國王室頒行《王室制誥》為分野）以防通過種種華洋案件引致的司法交涉逐步進行僭越，其審判權的非獨立性也是受制於澳葡內部權*法學博士，澳門科技大學法學院助理教授

力架構的安排。在相當長時期，由於澳葡內部既有本地成立的自治機構議事會在分享部分司法權，也有派自葡國王室並代表其利益的王室法官在履行司法專職，甚至澳督也會基於軍事職能及在澳門進行治理的特殊地位而僭取掉一部分司法權，因此在原本有限的澳葡內部，無論是司法管轄還是審判方面都存在分權不清的糾葛，有時甚至衍化或激化為更趨複雜的權力鬥爭4。延至1846—1849年，竭力效忠葡國王室的澳督亞馬留，以強悍的姿態全面推行殖民管治，共處分治的傳統格局被破壞殆盡。雖然這種管治狀態在此後的時期匱乏合法性，更不可能具有任何歷史的正當性，但由於清政府在迭經鴉片戰爭以來的外交巨變之衝擊後，隨着原有的朝貢體系瓦解而轉向近代西方國際話語下的條約體系5葡方及時調整其外交政策、尤其是對華（澳門）政策。隨後的中葡雙方有過多次近代國際法意義上的雙邊談判，且最終通過光緒十三年（1887）締結《中葡和好通商條約》確立的“永駐管理”條款，使葡方對澳門的殖民管治自此具有了所謂國際條約法性質的依據6在此背景之下，澳葡政府迅速排除掉中國官府對於澳門境內民刑案件的司法管轄權，並嘗試構建與這個華洋共處的社會格局相適應的一元化司法體系，其難點則是如何把佔人口比例絕對多數的澳門華人納入澳葡政府之治下。澳葡政府由此進行的司法改革，自此沿着審判機構的相對獨立化的方向而展開，亦在客觀上為審判權的獨立性奠定了組織基礎。經由1852年及1862年《理事官署章程》規範而成的理事官署，對當時的華人事務逐步進行司法管轄；在1865年改造為“華政衙門”之後，後續推進的改革措施使這個主理而非兼理司法的機構日趨成熟7直至1894年葡萄牙頒行《新海外省司法管理章程》並進行統一化趨勢的司法改革之際，新成立的澳門法區法院將針對澳葡內部的原有審判機構和針對澳門華人的華政衙門合併一處，這才使近代西方意義上的獨立審判權獲得了寄生之所，並借助葡萄牙法律體系在澳門的全面延伸而開始付諸實踐。

步入20世紀後的澳門司法制度之發展，仍像以往、甚至比以往更明顯地受制於澳葡政治體制的結構調整。直至1976年頒行的《澳門組織章程》宣告殖民管治體系行將終結之前，澳門法區法院雖然開始擁有並實踐其相對獨立的審判權，卻一直僅僅具有普通管轄性質的第一審資格。實際上，在20世紀初期陸續出現的澳門行政法院、審計法院，以及長期有名無實的澳門軍事法院，也不過是在各自幾經變易的制度發展過程中，於專享的管轄權內行使各自相對獨立的審判權。鑒於此，其時的澳門法院是隸屬於葡萄牙里斯本高等法院的海外地區法院8，仍未衍化為現代意義和完整意義上的審判獨立，與現代意義上的終審權更有不可逾越的距離。二、作為目標構圖的司法組織綱要法（一）綱要法之出台背景基於1974年4月25日葡萄牙爆發“鮮花革命”的衝擊波影響，被葡萄牙長期殖民管治的澳門地區政治也隨之生變9。1976年出台並獲葡萄牙民主政府認可的《澳門組織章程》，宣告了澳門從殖民管治狀態開始轉向葡管中國領土之下的地區自治時期，進而對澳門現代司法體系的建構產生至關重要的影響。《澳門組織章程》最初呼應了在1976年出台的《葡萄牙共和國憲法》關於司法權的定位。因為後者在第205條第1款把法院規定為主權機關之一，且有權以人民的名義掌理司法，於是，該章程在第3條第1款規定葡萄牙共和國的主權機關除法院外，在澳門當地以總督為代表。這意味着司法權在國家權力體系中獲得了完整的獨立性。隨後，該章程在1990年的修訂中補充規定“澳門法院是獨立的，只受法律約束”，更加明確了以獨立審判權為重心（但尚未擴及終審權）的司法權在澳門地區權力體系中的地位。正是在這一章程對於澳門法院之司法權的重新定位的基礎上，亦為順應自1987年《中葡聯合聲明》關於澳門回歸與政權平穩過渡的政治發展，旨在賦予並最終落實澳門地區司法自治的《澳門司法

組織綱要法》（第112/91號法律）應運而生。反過來，這部宏觀構建澳門司法體系新格局的綱要法，也在客觀上成為推動過渡期“法律當地語系化”使命中的司法當地語系化進程的制度基礎。（二）目標構圖的重心：獨立審判權與上訴審制度1991年8月，葡萄牙共和國議會通過《澳門司法組織綱要法》，容許澳門逐漸增加司法自主，以便在無斷層的情況下，在葡萄牙共和國總統認為適宜時，給予澳門法院具有完全及專屬的審判權。該法規定澳門設立高等法院作為新司法體系中的最高機關，審理對初級法院裁判的上訴案；同時設立檢察院，作為在司法方面給予合作的自治機關，以獨立方式行使其職能。依據該法第三章“高等法院”相關條款，澳門高等法院的許可權、組織結構和運作情況構想如下：1、關於高等法院的組織根據該法規定，高等法院為澳門法院等級中的最高機關，但不影響最高法院、最高行政法院及憲法法院就上訴事宜的許可權。高等法院的許可權，主要包括如下方面：一是一般審判權，二是審理行政、稅務及海關事宜的許可權，三是涉及總督及政務司行為的許可權。高等法院的組成包括：1名院長及6名法官，以全會或以分庭運作。分庭由3名法官組成；法院之全會由該法院所有法官組成，運作時法官人數不得少於5名。澳門總督得以工作量增加為理由，增添高等法院法官的人數。高等法院院長缺勤或回避時，由在該法院任職時間最長的法官代任。高等法院法官由未參與有關訴訟程序的當地第一審法院法官，按任職時間長短順次代任10。這6名法官分別配置於兩個法庭，每個法庭有3名法官。一個法庭只審理行政和稅務案件，另一個法庭則審理其餘案件。院長通常不參與審理案件，其任務主要在於協調法庭之間的工作。2、關於一般審判權關於一般審判權，既可以全會方式運作，亦可以分庭方式運

作。若以全會運作時，其許可權包括：審判因行使職能而作出犯罪的立法會主席及反貪污暨反行政違法性高級專員；審判對高等法院法官、或在該法院行使職能的檢察院司法官因其職能而提起訴訟的案件；為審理上款所指司法官故意犯罪的訴訟程序作出準備，並對該案件予以審判；依據訴訟法律規定，統一高等法院的司法見解；審理其分庭之間管轄權的衝突：審判對於澳門司法委員會之決議而提起上訴的案件；審判對於其分庭以第一審級審判所作之合議庭裁判而提起上訴的案件；行使法律賦予的其它職責。最高法院全會及該法院刑事分庭全會，就上款未規定的事宜，對澳門地區之許可權，經必要配合後仍予維持。若以分庭運作時，其許可權包括：審判不屬全會管轄的上訴案件；為審理第一審之法院司法官與檢察院司法官、以及立法會議員的犯罪與輕微違反的訴訟程序作出準備，並對該案件予以審判；為審理高等法院之法院司法官與檢察院司法官的過失犯罪與輕微違反的訴訟程序作出準備，並對該案件予以審判；審理各第一審法院之間管轄權的衝突；審理審判權的衝突；審判待決案件中的認諾、捨棄或和解，以及由該案件產生的附隨事項；對刑事判決予以再審，命令撤銷不協調的刑罰，以及於命令再審後中止刑罰的執行；就人身保護令事宜行使審判權；審查外國判決；對教會法庭作出的裁判給予執行認可；審判對第一審之法官與檢察院司法官因其職能而提起訴訟的案件；審判對於行政及稅務爭訟而提起上訴的案件；以及行使法律賦予的其它職責13、關於審理行政、稅務及海關事宜的許可權關於審理行政、稅務及海關事宜的許可權，同樣包括全會及分庭方式。若以全會運作時，有許可權審理：對於合議庭裁判而提起上訴的案件，而該裁判系就同一法律依據，且在法律規範無實質修改的情況下，其體現的解決辦法與本庭或其它分庭的合議庭裁判相異者；應否繼續審理上項所指的上訴案件，但不影響該事宜之報告製

作人的權力；以及以後的法律所賦予的事宜。全會就上款未規定之事宜，對澳門地區的許可權經必要配合後仍予維持。若以分庭運作時，有許可權審理：對於行政法院之裁判而提起上訴的案件；對於立法會、其主席及主席團其它成員屬行政事宜的行為而提起上訴的案件；對於澳門助理總檢察長及反貪污暨反行政違法性高級專員屬行政事宜的行為而提起上訴的案件；要求將規章的規定、或在行使行政職能時發出的其它規定，具有普遍約束力宣告其為違法的請求，但上述規定必須曾被任何法院在三個具體案件中判為違法，或該等規定的效力系無須作出任何適用規定的行政行為或審判行為而即時產生者；各行政當局之間許可權的衝突，但該等行政當局必須在等級上或監督上不隸屬同一機關；行政法院與行政當局之間管轄權的衝突；在待決程序內要求預行調查證據的請求；以後之法律所賦予的事宜。分庭大會就上款未規定的事宜，對澳門地區之許可權經必要配合後仍予維持12關於總督及政務司的行為，則視乎情況而定。最高行政法院的行政爭訟小組分庭或稅捐爭訟分庭，具有專屬許可權，以審議及審判對於澳門總督及政務司屬行政、稅務及海關事宜之行為而提起上訴的案件，但該等行為必須為得被提起司法申訴者。此處所指的上訴，應自公佈之日、正式知悉行為或通知之日、執行開始之日或默示駁回行為形成期間終結之日起，計兩個月內進行。任何上訴狀，應在上款所指期間內提交予最高行政法院辦事處或澳門高等法院有許可權的部門；如提交予後者，則應由澳門高等法院移送至管轄法院13。4、關於特別創設的保護上訴除上述制度外，該法還創設了“保護上訴”制度。即對於當地法院作出的裁判，得以違反《澳門組織章程》所保障的基本權利為依據，向高等法院之全會上訴。依據該綱要法的規定，此上訴應直接作出，並只限對於違反上述所保障之權利的事宜而提起。在不影響上條規定的情況下，對於公權之行政行為或單純事實行徑，得以違反《澳門組織章程》所保

障的基本權利為依據，向具有行政審判權的法院上訴14據此可見，高等法院有權審理來自下級法院的上訴，包括普通管轄法院、刑事預審法院和行政法院的上訴。但有下列情況不能受理：一是對審計法院的上訴，因為審計法院關於獨任制法官判決的上訴，由同一法院三名法官組成的合議庭審理；二是對違反基本權利的上訴，仍受葡萄牙最高法院、最高行政法院和憲法法院的制約；三是對於澳門總督及政務司在行政、稅務和海關事宜的行為，其管轄權屬於葡國最高行政法院訴訟分庭，澳門高等法院此時並無權管轄15。高等法院可依各個案件所適用的法律程序，靈活選擇不同的運作方式，審議事實問題及法律問題。普通案件由三名法官組成的合議庭作出判決，特殊案件則由全體法官組成全會作出判決。當然，向葡萄牙最高行政法院提出的對總督和政務司行政行為的上訴，這種情況在現實中鮮有發生。至於就法律或法令的違憲性事項，向葡萄牙憲法法院提出的上訴，據1980年至1990年間統計的上訴資料，沒有發現此類上訴16。至於該法創設的保護上訴情況，當本地法院的司法判決侵犯了依據《澳門組織章程》所享有的公民權利時，公民可直接向高等法院之全會提起上訴，使之成為一種最後訴求17。這種上訴不會削弱行政法院審理侵犯公民權利案件的權力，應視為對侵犯公民權利的補償，是一種“在與外部法院的紐帶消失時”對以往的向葡國憲法法院提起上訴的“部分替代”18三、作為指引的司法組織新規則1992年，作為司法組織綱要法細則的《澳門司法組織新規則》頒行。該規則第五章進一步補充規定了澳門高等法院制度的構想，基本內容如下：（一）高等法院之組織其一，關於高等法院的組成。根據該法規定，高等法院包括兩個專門分庭，其一為具一般審判權的分庭，另一為具行政、稅務及海關審判權的分庭19。

其二，關於填補分庭內的職位。具體規定為：高等法院院長有權在衡量工作之需要、分派之衡平、法官之業務水準及其表示的意向後，每年分派法官於各分庭；如顯示有需要確保分派工作的衡平，一分庭之法官得被另一分庭臨時借用。上款所指的“臨時借用”，得定為行使全部職能或只行使裁判書製作人或助理的職能。最高法院院長得批准不同分庭之法官的對調；裁判書製作人轉至另一分庭時，如該製作人及其助理已獲經檢閱作審判的訴訟卷宗，其許可權仍維持不變20其三，關於高等法院院長。高等法院院長任期3年。職務終止的院長，繼續擔任職務，直至代替該院長者就職為止。院長在本地區司法官中享有居先地位21院長的許可權主要包括：代表澳門各法院及確保法院與其它當局的關係；領導法院、確保其正常運作及監管辦專處；主持全會及評議會；訂出平常會議的日期、時間及召集特別會議；確保程序的正常進行；確定在評議會中投反對票而落敗者；在法律規定投票時投票，並在此情況下簽署合議庭的裁判；如法官數目增加，則重新分發卷宗。根據該法第10條之規定，院長還有權對卷宗作出訂正，而該許可權得授予高等法院的另一名法官。此外，院長還可行使本法規第8條、第9條及第34條所規定的許可權，每年向澳門司法委員會遞交一份關於機關狀況的報告書，並行使法律對其所賦予的其餘職能22（二）高等法院之運作其一，關於高等法院會議。平常會議每周舉行一次，特別會議則由院長決定而舉行。如平常會議日為假日，則在隨後第一個工作日舉行，但院長有不同決定者除外。各法官依居先順序，分別坐於院長的右方及左方23。其二，關於分庭運作。當高等法院以分庭運作時，有許可權審判的法官，為裁判書製作人所屬分庭的法官。根據訴訟法律，其參與是依年資順序為之。如在一分庭內，因其法官的出缺或回避，或

因訴訟原因而未達至為查核訴訟卷宗及對案件作裁判所需的法官數目時，須邀請另一分庭的法官參與訴訟，並由前次對被協助分庭的訴訟卷宗作檢閱的法官之下一名法官開始，依年資順序為之24其三，關於在高等法院內之回避。根據《葡萄牙民事訴訟法典》規定，對高等法院任何法官的回避而作出批示，得向評議會聲明異議；該會在所涉及回避之法官的法定代任人參與下作出裁判25。其四，關於高等法院內的分發。為分發之目的，高等法院卷宗依次分為11種：實體上的上訴；抗告；刑事訴訟上的上訴；對行政、稅務及海關事宜之裁判的上訴；司法上訴；對規定為違法性之宣告的請求；衝突及對外國判決的再審；向全會的上訴；第一審法院審理的案件；單一審級法院審理的案件；以及其它訴訟。其五，關於高等法院的審理權。高等法院審理事實問題及法律問題。在審理對合議庭所作終局裁判提起的上訴時，是單以載於卷宗內的文件、對疑問的答案及任何其它資料為依據，或與一般經驗的規則配合審理之，《葡萄牙刑事訴訟法典》第665條及第666條不再在澳門生效。最後，關於司法見解的統一及公佈。根據規定，透過判例而使司法見解統一的高等法院合議庭的裁判，須在《澳門政府公報》上公佈；而《葡萄牙民事訴訟法典》第769條第2款所列出的資料，應送交總督。如高等法院院長認為高等法院之其它合議庭的裁判為重要而應公佈者，亦在《澳門政府公報》上公佈。《葡萄牙民事訴訟法典》第764條、《葡萄牙刑事訴訟法典》第669條及第267/85號法令第16條（《行政法院訴訟法》），不再在澳門生效。四、高等法院的成立及其使命（一）高等法院的成立1993年3月，根據《澳門司法組織綱要法》的規定和授權26，以及澳門司法高等委員會的建議，澳門高等法院正式成立，並於4月份投入運作27。澳督委任大法官李栢立（FarinhaRibeiras）為澳門高等

法院院長，飛兆文（AmancioFerreira）、施禮哲（JooRodriguesdeSilva）、李明訓（SimesRedinha）和白富華（SebastioPóvoas）為高等法院的法官。經葡國總統頒佈法令，1999年6月起，該院開始行使終審權。澳門高等法院是澳門的第二審和複審法院，也是澳門在回歸前的法院等級中的最高機關，但不影響葡國最高法院、最高行政法院及憲法法院就上訴事宜的許可權28。其職權相當於葡國最高法院分庭的職權，實際上已廣泛行使終審法院的權力。因此，高等法院的成立與運作，使澳門法區有了自身的上訴審法院，上訴案件不用再去里斯本高等法院。這不僅為澳門居民透過法律和司法途徑保護自已的權益提供了方便，也緩和了澳門司法體制對葡萄牙的依賴，增強了本地司法的獨立地位和司法架構的完整性29（二）過渡後期的司法任務澳門高等法院的成立，標誌着澳門不再是一個殖民憲制時代置於葡萄牙司法體系之中單純的法區（comarca），而成為一個具有一定自治地位的法域（distritojudicial）。然而，過渡後期澳門司法制度仍有相當艱巨的當地語系化任務。其一，關於司法終審權問題。新成立的澳門高等法院作為澳門法院系統中的最高機關，對許多事項均有終審權。但由於葡萄牙最高司法法院、最高行政法院、共和國審計法院與憲法法院在澳門仍有審判管轄權30，因此該法院仍不享有完整和排它的審判權。至於何時被賦予完整及專屬的審判權，須由葡萄牙總統在聽取國務委員會及政府的意見後作出決定31，這就使澳門地區何時獲得完整的本地司法終審權成為過渡後期關注的一大焦點。其二，關於司法人員問題。為加速司法當地語系化，《澳門司法組織綱要法》明確了司法官的任命程序和任職條件。如澳門高等法院院長及法官、助理總檢察長、審計法院院長及法官，以及駐該法院的檢察長，均由澳門司法高等委員會提名，再由澳督任命；第一審法院法官與駐該院的檢察官、檢察長，由澳門司法委員會提õãã

名，並由澳督任命；除定期委任屬葡國編制的法官和檢察官外，也可委任在澳門居住3年以上、且熟諳中文的法律專業學士學歷的人士擔任法官或檢察官32；至於審計法院法官可由具有經濟、財政或企業管理學士學位，且在政府或私人機構擔任領導或管理職位3年或擔任監事會成員3年者選任33儘管經歷前期一系列準備工作，且這些規定已突破以往按科班法律系培訓課程選拔法官和檢察官的傳統，但本地司法人才的緊缺仍是當時最為緊迫的任務之一34。尤其是依據《澳門司法組織綱要法》以及1997年6月30日澳門政府公佈的《重組第一審法院及檢察院部門》（第28/97/M號法令），諸如高等法院法官任職資格須有15年之年資、合議庭庭長須由有10年司法經驗之第一審法院院長兼任之類嚴格條件，使司法官隊伍當地語系化的難度更為顯著。囿於上述制度約束，他們在第一審法院也難於短期內擔任較高層職務，更別提擔任高等法院的法官。而按澳門基本法之相應規定，即較高層的法官須由澳門永久居民中的中國公民擔任，顯然更難以挑選出合乎專業資格、年資與國籍要求的法官人選。這些問題，都是在澳門過渡後期的司法工作中不得不面臨並須慎重考慮的。（三）過渡後期澳門司法制度發展新問題根據《澳門司法組織綱要法》及相關法律而確立的澳門新型司法體制，呈現出與前不同的面貌：其一，在司法機構方面，澳門司法機關由法院與檢察院組成。法院由第一審法院、審計法院和高等法院組成。第一審法院包括三個職能不同、相互平行的法院，分別是普通管轄法院、刑事預審法院和行政法院35其二，在審級制度方面，形成由高等法院與第一審法院構成的兩級三審制，即不僅在同一法院（澳門高等法院）內設兩個審級，不服分庭判決時可向該院全會（plenário）提起上訴36。此外，還在自成體系專理財政審判權的澳門審計法院，分設預先監察庭和事後監

察庭，第一審以獨任庭方式運作，上訴審以合議庭方式運作。從整體看，這套新型司法體制的建構，改寫了澳門近代以來殖民憲制下的葡式司法發展史，並向高度自治的特別行政區司法體制轉型，最終比較順利地延續到澳門回歸，成為特別行政區新型司法體制的基石。然而，任何一個國家在司法改革的問題上，都很難做到一蹴而就。這類改革的複雜性在於，它不僅涉及司法權在憲制體系中與行政權和立法權如何重新配置，還涉及司法組織機構及其配套的一系列條件能否獲得滿足。對過渡期的澳門政治而言，這一問題顯得尤其嚴峻。如果以澳門基本法所確立的司法建設目標為參照，檢驗澳門後過渡期司法改革的成效，那麼，如下問題是值得留意並予以檢討的。其一，澳門法院尚未獲得完全及專屬之審判權，未能實現司法自治的目標。如前所述，《澳門司法組織綱要法》的頒行與高等法院的成立，使澳門司法體制煥發新顏，它不再是葡萄牙的一個法區，在葡國司法體系中的地位已大大提升。但由於葡國最高法院、憲法法院與最高行政法院仍對澳門擁有審判管轄權，總督和政務司任職期間不受澳門法院管轄，何時賦予澳門法院“完全及專屬的審判權”取決於葡萄牙總統，而對澳門高等法院院長和助理總檢察長之任命與罷免有提議權的澳門司法高等委員會，卻長期由葡籍人士掌控（譬如7名成員之中有4位來自葡國），這都使之與澳門基本法所要求的“司法自治”相距尚遠。司法自治應當包括享有完全而專屬的審判權和終審權。但直至1999年6月1日前，澳門法院在如下領域不具有管轄權：一是依據1991年《澳門司法組織綱要法》（第112/91號法律）當澳門政府因與澳門審計法院就查核或批閱事宜產生分歧，並因此提起上訴，對該上訴之審判權，歸葡萄牙共和國審計法院37；對總督及政務司在行政、稅務及海關事宜方面所作之行為提起司法爭訴，

歸葡萄牙最高行政法院管轄38；對澳門司法高等委員會之決議的司法爭訴，歸葡萄牙最高法院管轄39，澳門法院無權管轄。二是依據1992年《澳門司法組織新規則》（第17/92/M號法令），對行使政治職能時作出之行為，或對在行使該職能過程中產生之損害所負的責任40；以及對立法規範，或對在行使立法職能過程中產生之損害所負之責任41，澳門法院亦無權管轄。三是依據1996年修訂《澳門組織章程》（第23-A/96號法律），總督有權提請葡國憲法法院審議澳門立法會發出的任何規定有否違憲或違法42，即違憲審查權歸葡萄牙憲法法院；當總督或政務司在任職期間為民事或刑事訴訟的被告時，只能在里斯本法區提起訴訟（但該訴訟非屬澳門而屬另一法院管轄時不在此限）43，澳門法院亦無權管轄。在此之後，依據《葡萄牙憲法》第292條第1款和《澳門組織章程》第72條規定而發佈的葡萄牙總統令（第118—A/99號），規定澳門法院自6月1日開始獲授“完全及專屬之審判權”，卻又附加一條但書：“但不影響《澳門組織章程》第11條第1款e項、第20條第3款、第30條第1款a項及第40條第3款之規定”44。這就意味着澳門法院直至回歸時止，仍沒有針對違憲事項的抽象審查權，也沒有對總督或政務司在任職期間應負民事或刑事責任的審判權。其二，澳門檢察院尚未形成統一而有影響的檢察體制。自1976年《澳門組織章程》大幅度修訂後，澳門檢察院的性質、組織與職權也發生較大轉變，與澳門法院共同構成獨具特色的澳門司法機關。依照前述1992年《澳門司法官通則》（第55/92/M號法令）檢察院司法官有助理總檢察長、檢察長和檢察官三個等級，檢察體制的運作模式是“公署式代表制”45，具體包括：在高等法院和審計法院，由助理總檢察長代表檢察院，設立助理總檢察長公署，由檢察長協助之；在第一審法院合議庭，則由檢察長代表檢察院，設立檢察長公署；其餘場合由檢察官代表檢察院，設立檢察官公署。

但由於各級公署分散，附設在各個法院內部，不少澳門市民“只知道有檢察官，卻不知道有檢察院”46，此一狀況表明澳門檢察院尚未具備應有的社會影響力。其三，澳門本地司法人才培養進展相對緩慢。本地司法人才不僅包括本地司法官隊伍，還包括提供法律服務的本地律師隊伍。但就過渡後期澳門司法人才當地語系化狀況而言，兩方面工作進展都比較緩慢，難以勝任社會需求。關於本地司法官的培養，亦即司法人才當地語系化，自1996年開始大舉推行。在此之後，為緩解司法當地語系化進程與本地司法人才緊缺的局面，1997年7月7日，《澳門政府公報》又刊登委任8名本地法律人士擔任第一審法院法官和檢察官官職的訓令；1998年6月22日，再度刊登委任4名本地法官和8名本地檢察官的訓令47。澳葡政府還在1998年設立司法官團培訓中心，培養出11位本地司法官（土生葡人3位、華人8位）；並通過澳門大學開設中葡法律課程，培養法律人才，拓展培養途徑48，不斷推進司法人員的當地語系化。但是，澳葡政府在“夕陽心態”影響下，對如何更快更好更多地培育本地司法人才比較消極，使整個進展相對比較緩慢，無法滿足新型司法體制的需求，甚至連普通百姓也對此有所非議。關於本地律師隊伍建設，亦難以勝任社會需求。長期以來，澳門律師業被少數葡籍律師群體所斷，截至1970年不過區區7人，至1991年前也僅50餘人。至1991年5月6日頒行《澳門律師通則》（第31/91/M號法令）49，廢止葡萄牙法例約束澳門執業律師的有關條文，且規定澳門大學畢業的法學學士可登記為律師，可謂敞開大門擴展律師隊伍。原私法人團體性質的澳門大律師協會，亦改為公法人團體性質的澳門律師公會。此後又有1992年《律師職業道德守則》和1995年《律師紀律守則》等規範相繼頒行，使澳門律師制度得以逐步展開。然而，情況並不令人樂觀。據相關統計，1992年律師僅55人

（其中包括葡國律師11人），1994年初逾60人，1998年才出現4位本地華人律師。顯然，這樣一支隊伍難以勝任人們尤其是廣大華人居民對法律服務驟增的需求。因此，澳門律師隊伍仍須擴大規模，尤其應加強雙語律師人才的培養。其四，過渡性質的雙語司法工作難以展開。眾所周知，澳門司法長期受制於葡萄牙司法體制，實踐中絕大多數案件卻都與華人有關。依照澳門基本法對特區未來司法的構想，過渡期的司法改革目標理應包括“中文官方化”，尤其在初審法庭和上訴法庭中推行中葡雙語司法。但由於懂雙語的法官和檢察官長期稀缺，而司法活動各個環節均對法律翻譯有極大的依賴性，這不僅耗費大量時間成本和社會成本，更使司法實踐中的當事人利益受損，不惟司法效率低下，亦難保障司法公正，亟待通過雙語人才培養予以適時補救。由於本地司法人員培養進程遲緩，雙語司法人才十分緊缺，作為過渡措施的雙語司法遂遲遲難以落實。事實上，司法實踐中積重難返的語言隔閡，在不斷地加劇人們對法律的心存疑慮，以至長期以來人們遇有糾紛寧肯訴諸教會、街坊或其它手段也不願訴諸法院。這種畏避法律、遠離法庭的消極心態，反過來又使司法本地化工作困阻重重。鑒於過渡後期雙語人才緊缺局面，人們甚至對澳門回歸後的司法狀況有所憂慮，擔心特區政府是否迫於人力而繼續大量聘請葡籍司法官，擔心特區司法實踐仍為僅懂葡語的人士所操持。以上種種，均是過渡期澳門法律當地語系化運動中被各界廣泛關注的問題。雖然澳門順利回歸祖國之後，這一切都隨着特區司法體制的正式運作而成為歷史陳跡，但如今回顧近代澳門司法制度及其實踐的艱難曲折、尤其是從殖民憲制體系向當地語系化自治體系轉型的複雜歷程，其間呈現的種種積弊和摸索的種種經驗，仍然值得我們繼續探討。五、獨立審判權及終審權的定型

（一）基本法的制度預設1993年3月31日，《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》正式公佈，澳門政治步入所謂“過渡後期”階段。為使這套司法制度與《澳門基本法》關於特別行政區享有獨立的司法權和終審權的規定相銜接，澳葡政府與社會各界都意識到必須推進司法當地語系化，加速對現行司法制度的改革。基本法關於特區司法制度的規定，包含以下內容：其一，關於特區的司法權。基本法規定：澳門特別行政區享有獨立的司法權與終審權；澳門特別行政區法院除繼續保持澳門原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制外，對澳門特別行政區所有的案件均有審判權；澳門特別行政區終審權屬於澳門特別行政區終審法院50。基本法還賦予澳門特別行政區以完整的司法權，其行使遵循司法獨立的原則，法官的審判行為不受法律追究51。其二，關於特區的司法機關。基本法規定：澳門特別行政區法院將設立三個審級，即初級法院、中級法院和終審法院；初級法院除享有普通管轄權的法院外，還將包括行政法院與刑事預審法院52其三，關於特區司法人員的產生程序與任職條件。基本法規定：澳門特別行政區各級法院的院長由行政長官從法官中選任，終審法院院長由特區永久性居民中的中國公民擔任，終審法院院長與法官的任免須報全國人大常委會備案；特別行政區檢察長由澳門特別行政區永居性居民中的中國公民擔任，由行政長官提名，報中央人民政府任命，其免職由中央人民政府根據行政長官的建議作出決定。至於各級法院的法官，根據當地法官、律師與知名人士組成的獨立委員會的推薦，由行政長官任命；法官的選用以其專業資格為標準，符合標準的外籍法官也可聘用；檢察官經檢察長提名，亦由行政長官任命53。由此可見，澳門基本法關於特區司法制度的預設，並未割裂與過渡後期澳門司法體制的歷史聯繫，但為從根本性質上作出區別，以體現“一國兩制”與“高度自治”的基本精神，對特區未來應具有的獨立司法權和終審權予以高度強調。這就為澳門司法改革確立

了終極目標和方向，使過渡後期澳門司法體制的架構和司法官選任制度的發展更趨深入。（二）《澳門基本法》對司法當地語系化的推進為回應和銜接澳門基本法關於特區高度自治司法體制的構想，澳葡政府對司法當地語系化進程給予高度關注。澳門回歸指日可待，而司法當地語系化任務之難度大、問題多，如何在短期內按基本法要求實現當地語系化任務，需要社會各界通力合作。在後過渡期澳門法律當地語系化歷程中，司法當地語系化引人注目的起點是1996年。由於1990年修訂後的《澳門組織章程》規定何時“賦予澳門完整和專屬審判權”要由葡國總統在聽取葡國國務委員會和葡國政府的意見後作出決定54，而1996年正是葡國總統換屆大選之年，新任總統對澳門問題的態度還不明朗，很多問題要等他正式上任才有答案，以至人們擔心“澳門司法自治的時間表還難以預料”55。好在對於澳門立法會擬定《澳門組織章程》修訂稿之事，葡萄牙國會完全持開放態度，總統也已表示支持澳門的司法自治。最終，在葡萄牙與澳門政府的共同努力下，澳門在司法當地語系化領域的改革取得了一系列成果。其一是《澳門組織章程》的第三次修訂。1996年8月7日，第32期《澳門政府公報》刊登了由葡萄牙共和國議會通過的第23—A/96號法律，對《澳門組織章程》進行第三次修改。新修章程規定司法與行政、經濟、財政、立法一樣成為本地區自治範圍內的事項，同時刪除“澳門司法制度的綱要由共和國議會訂定”條款，並規定修改《澳門司法組織綱要法》不再是葡國議會的專屬許可權56。自此，對澳門司法體系綱要進行立法，成為澳門總督與立法會的競合許可權。章程經第三次修訂後，對澳門司法自治以及相應的司法組織制度建設產生直接影響。通過賦予澳門本地立法會制定司法組織法律的權力，章程為後過渡期《澳門司法組織綱要法》的進一步完善提供了憲制基礎；通過規定“屬本地編制之司法官職位，得由共和國編制的司法官以定期委任制度填補”57，也為澳門首次建立本地司

法官編制提供了法律依據。立足於此，司法當地語系化獲得進一步發展的空間，使這套司法體制最終得以順利與澳門基本法及相關規定保持銜接。其二是本地司法官的逐步養成。司法當地語系化問題的核心和難點，在於本地司法人才的培養。一個嚴峻的現實問題是，直至1996年初，澳門本地的司法官（包括法官和檢察官），仍無一位本澳人士，都是從葡萄牙聘請而來。這種狀況真正開始發生轉變，是到1996年澳門司法官培訓中心養成第一批實習司法官才有的。是年10月2日，根據護督簽署的兩項法令58，有3名懂雙語的本地學員被正式任命為澳門首批編制內的司法官員，分別出任普通管轄法院法官、刑事預審法院法官和駐一審法院的檢察官，其餘9名則轉入法院和檢察院實習。此事“在澳門近代司法史上尚屬首次”59。此後又開辦第二期培訓課程，再次招收14名學員進行培訓，希望以此不斷推進本地司法官的培養規模。（三）特區中級法院：原“高等法院”的轉化澳門特別行政區成立後，原澳門高等法院過渡為特區中級法院，另依據基本法成立特區終審法院。根據法律有關原有法規中的名稱或詞句的解釋等規定，原“高等法院”亦相應解釋為中級法院。據此，特區中級法院作為第二級法院，行使基本法和《司法組織綱要法》賦予的審判權。就上訴審而言，中級法院審判對第一審法院的裁判提起上訴的案件，以及對自願仲裁程序中作出而可予以爭執的裁決提起上訴的案件。至於法定上訴利益限額，依據規定包括如下方面：在民事及勞動法上的民事案件為澳門幣一百萬元；在行政上的司法爭訟方面的訴訟及請求為澳門幣一百萬元；在稅務及海關上的司法爭訟方面為澳門幣一百萬元；在刑事、勞動法上的刑事案件，未成年人司法管轄範圍的教育及社會保護制度案件，行政、稅務及海關上的其它司法爭訟案件，以及監察規範的合法性方面，不設法定上訴利益限額。

就組織架構而言，中級法院法官編制共有九名，現時已全數填補，並由行政長官委任其中一名擔任中級法院院長，任期三年，可續任。中級法院院長面對其它當局時代表中級法院，除擔任法官及院長的一般職務外，還須確保中級法院的運作。就運作方式而言，中級法院由一個具管轄權審判刑事性質案件的刑事訴訟案件分庭，以及一個具管轄權審判其它案件的分庭組成。在審判案件時以評議會及聽證會的方式運作，除《司法組織綱要法》、《司法官通則》及訴訟法另有規定外，其運作由規章規範。至於法官數目及各分庭的組成，由法官委員會在考慮工作需要、法官的專業化以及本人意願後訂定。中級法院每周舉行一次平常會議。除法律有相反規定或為宣佈不具純粹中間性質的裁判者外，中級法院的會議不公開。但經聽取出席法官的意見後，院長可將法院裁判結果告知社會傳播媒介。就第一審管轄權而言，中級法院作為第一審級，有權審判廉政專員、審計長、員警總局局長、海關關長、行政會委員及立法會議員因履行職務所作行為而被提起的訴訟，以及他們在擔任職務時的犯罪及輕微違反的案件；有權審判第一審法院法官、檢察官因履行其職務所作行為而被提起的訴訟，以及他們作出的犯罪及輕微違反的案件；有權審判上述人員及機關所作的行政行為或屬行政事宜的行為，或所作的有關稅務、准稅務或海關問題的行為提起上訴的案件，審理第一審法院間的管轄權衝突；審理行政法院與行政、稅務或海關當局間的管轄權衝突；以及行使法律賦予的其它管轄權。（四）特區終審法院：終審權的新建制依據《澳門基本法》而於1999年12月20日設立的特區終審法院（TribunaldeúltimaInstanciadaRAEM），作為特區最高級別的審判機關，享有終審權。終審法院負責審理對中級法院第一審、第二審判決提起的上訴案件，法定行政案件等，審理下級法院的管轄權衝突，並對澳門相關法律作統一司法解釋。具體而言，包括如下方面：審判對中級法院作為第二審級所作的屬民事或勞動事宜的合議

庭裁判以及在行政、稅務或海關上的司法爭訟的訴訟中所作的合議庭裁判提起上訴的案件，只要依據本法規及訴訟法律的規定，對該合議庭裁判系可提出爭執者；審判對中級法院作為第二審級所作的屬刑事的合議庭裁判提起上訴的案件，只要依據訴訟法律的規定，對該合議庭裁判系可提出爭執者；審判對中級法院作為第一審級所作的可予以爭執的合議庭裁判提起上訴的案件；審判就行政長官、立法會主席及司長因履行其職務而作出的行為，針對彼等所提起的訴訟，但法律另有規定者除外；審判行政長官、立法會主席及司長在擔任其職務時作出的犯罪及輕微違反的案件，但法律另有規定者除外；審判就終審法院法官、檢察長、中級法院法官及助理檢察長因履行其職務而作出的行為，針對彼等所提起的訴訟；審判上項所指司法官作出的犯罪及輕微違反的案件；審理關於法官委員會及檢察官委員會選舉上的司法爭訟；等等。此外，終審法院還有權審理中級法院與第一審法院間的管轄權衝突；審理中級法院與行政、稅務及海關當局間的管轄權衝突；並行使法律賦予的其它管轄權。終審法院亦同時確立了完整而獨立的審判權。終審法院法官的免職也同其它法院法官一樣，應當符合兩方面的條件：一是前提條件，即終審法院法官只有在無力履行其職責或行為與其所任職務不相稱的情況下，才會發生免職問題。二是程序條件，這方面的條件終審法院法官與其它法院法官有所不同，即當終審法院法官符合上述前提條件時，行政長官須根據澳門特別行政區立法會議員組成的審議委員會的建議，決定是否免職；而其它法院法官免職，則由行政長官根據終審法院院長任命的不少於三名當地法官組成的審議庭的建議，決定是否免職。鑒於終審法院的重要性，基本法還規定，終審法院院長及法官的任命和免職，都須報全國人大常委會備案。至於終審法院的運作，在審判案件時以評議會及聽證會的方式運作。除《司法組織綱要法》、《司法官通則》及訴訟法另有規定外，其運作由規章規範。參與評議會及聽證會的實體有：院長（作為助審法官）、獲分發卷宗的法官（作為裁判書製作人）、另一名助審法官（按年資順序排在裁判書製作人之後的在職法官）及訴訟

法律規定的實體，但法律另有規定者除外。裁判書製作人可行使法律規定的許可權及擔任訴訟法律所賦予的其它職務。評議會及聽證會根據排案表召開，通常在星期三舉行，但院長有特別決定除外。載有會議日期及時間的排案表將提前張貼在法院大堂以供查閱。除法律另有規定，終審法院的會議不公開。但經聽取出席法官的意見後，院長可將法院裁判結果告知社會傳播媒介。六、結語澳門回歸祖國，是澳門法制發展史上的新起點。就司法制度發展而言，《澳門基本法》所賦予特別行政區的獨立審判權與終審權，亦已從最初“一國兩制”的構想變成了實踐。在此轉變背後之所發生及經歷的種種曲折，則因時過境遷而被世人基本遺忘。但對於矢志推進司法發展的學界同仁而言，這段漫長的跋涉是不應被輕易遺忘掉的。因為它不僅是兩種異質性的制度文明長期對壘的產物，也是特定歷史環境與空間場域下之諸種因素複雜博弈的結果。基於此，本文期望通過回溯這段歷史，促使人們重新認識如今被熟視無睹的獨立司法權及終審權的歷史根基，從而更好地理解“一國兩制”基本國策及其在新時代之所面臨的新發展。註釋：1.關於澳門政治發展的分期及早期“華洋共處分治”格局的論斷，參見吳志良《生存之道論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會，19982.對於早期澳門治理格局的性質判斷及相關分析，參見何志輝《治理與秩序：全球化進程中的澳門法》，社會科學文獻出版社，20133.學界對於明清時期澳門涉外案件的實證研究日趨增多，近期出版的主要著作可參閱劉景蓮《明清澳門涉外案件司法審判制度研究（1553-1848）》，廣東人民出版社，2007；何志輝《明清澳門的司法變遷》，澳門學者同盟，2008；王巨新、王欣《明清澳門涉外法律研究》，北京，社會科學文獻出版社，20104.關於明清時期澳葡內部圍繞司法管轄權的糾葛及鬥爭，詳見何志輝：《明清澳門的司法變遷》，澳門學者同盟，2008，第47-52頁。

5.對近代中國外交巨變之背景及性質的分析，參見[美]梁伯華：《近代中國外交的巨變外交制度與中外關係變化的研究》，香港商務印書館，19906.關於該項條約的出台背景及法理分析，可參閱譚志強《澳門主權問題始末（1553-1993）》，台北永業出版社，1994；吳志良《生存之道澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會，1998，第173-189頁；費成康《澳門：葡萄牙人逐步佔領的歷史回顧》，上海社會科學院出版社，2004，第198-201頁；黃慶華《中葡關係史》，黃山書社，2006，第816-824頁；黎曉平、何志輝《澳門法制史研究》，澳門21世紀研究中心，2008，第317頁。相關論文亦可參閱【葡】薩安東《一八八七年〈葡中和好通商條約〉中有關葡萄牙在澳門主權議題詮釋問題》，《澳門法律學刊》（澳門）1996年第2期；柳華文《1887年〈中葡和好通商條約〉國際法簡析》，《澳門研究》（澳門）1999年總第10期。7.詳見何志輝：《近代澳門司法：制度與實踐》，中國民主法制出版社，2012，第73-93頁。8.里斯本高等法院是葡萄牙三大高等法院之一，是葡萄牙共和國最高法院直轄下的機構。9.參見吳志良：《生存之道論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會，1998，第291-294頁。10.但在依據《澳門組織章程》相關規定作出使澳門法院具有完全及專屬之審判權的命令前，澳門高等法院由院長及4名法官組成。11.《澳門司法組織綱要法》（第112/91號法律），第14條。12.同上，第15條。13.同上，第16條。14.同上，第17條。15.同上，第11-17條。16.前引韋柏倫：《司法組織當地語系化》，第9頁。17.《澳門司法組織綱要法》（第112/91號法律），第17條第1款。18.前引韋柏倫：《司法組織當地語系化》，第10頁。19.《澳門司法組織新規則》（第17/92/M號法令），第33條。20.同上，第34條。21.同上，第37條。22.同上，第38條。23.同上，第35條。24.同上，第36條。25.《葡萄牙民事訴訟法典》，第123條第2款。26.《澳門司法組織綱要法》（第112/91號法律），第20條第1款。27.前引華荔：《澳門法律當地語系化歷程》，第54-55頁。28.《澳門司法組織綱要法》（第112/91號法律），第11條。29.前引米萬英：《司法當地語系化與司法自治》，第30頁。30.《澳門司法組織綱要法》（第112/91號法律），第10條第6款、第14條第2款、第15條第4款、第16條第1款；以及《澳門組織章程》（第13/90/M號），第11條第1款

e項、第20條第3款、第30條第1款a項。31.《澳門組織章程》（第13/90/M號），第72條。32.但在該法生效的最初3年內，在初審法庭不得超過法官檢察官編制總數的1/3，在高等法院不得超過編制總數的1/733.《澳門司法組織綱要法》（第112/91號法律），第26-31條。34.參見陳海帆：《澳門法律當地語系化的現狀》，載《澳門1998》，澳門基金會1998年版，第42-43頁。35.《澳門司法組織綱要法》（第112/91號法律），第5條、第6條第1款、第18條第1款、第23條。36.同上，第14條第1款f項。37.同上，第10條第6款。38.同上，第16條第1款。39.同上，第30條第2款。40.《澳門司法組織新規則》（第17/92/M號法令），第13條第1款a項。41.同上，第13條第1款b項。42.《澳門組織章程》（第23-A/96號法律），第11條第1款e項。43.同上，第20條第3款。44.《澳門政府公報》，1999年3月20日，第20期，第一組副刊。45.《澳門司法官通則》（第55/92/M號法令），第13條、第16條a項、第17條。46.米萬英：《澳門司法制度：延續與變革》，載《澳門2001》，澳門基金會2001年版，第60頁。47.前引華荔：《澳門法律當地語系化歷程》，第92、100、108頁。48.王志根、陳恒：《澳門的平穩過渡和“三大問題”》，載《澳門1998》，澳門基金會1998年版，第49頁。49.前引華荔：《澳門法律當地語系化歷程》，第38-39頁。50.《澳門基本法》，第2條、第19條第1-2款、第84條第2款。51.同上，第83條、第89條第1-2款、第90條第1款。52.同上，第84條第1款、第85條第1款、第86條。53.同上，第87條第1-4款、第88條、第90條第2款。54.《澳門組織章程》（第13/90/M號），第75條。55.前引米萬英：《司法當地語系化與司法自治》，第33頁。56.《澳門組織章程》（第23—A/96號法律），第2條、第31條第3款j項。57.同上，第51條第2款。58.《澳門政府公報》，1996年9月9日，第228/96/M號與230/96/M號訓令。59.伍林：《澳門法律當地語系化進程述評》，載《澳門1997》，澳門基金會1997年版，第17頁。

對《澳門基本法》實施目標的思考李燕萍*澳門特別行政區成立以來，《澳門基本法》作為凝聚社會各界共識的重要法律開始了實踐之旅。法律的實施是使法律從書本上的法變成行動中的法，從應然狀態進入實然狀態的過程。美國法學家龐德曾經說過“法律的生命在於實施。”因此，基本法的實施是將共識轉化為行動、落實法律目標的具體過程。回歸13年來，澳門特區政府和居民共同努力，力求保障基本法的順利實施，然而，法的實施並非自動售貨機般的機械過程，而是各種觀念、不同理解在法運行中的體現。《澳門基本法》實施中也出現了不同價值觀念的碰撞與交流的情況，值此澳門基本法頒佈20周年之際，有必要廓清基本法實施中出現的各種問題，為這部重要法律的實踐提供更加清晰的理論支持與指引。法律實施是現代法治社會的重要課題，法律實施既是實現立法者目的、實現法律功能的前提，也是實現法之價值的基本路徑。美國法學家博登海默指出“如果包含在法律規定部分中的‘應當是這樣’的內容仍停留在紙上，而不影響人的行為，那麼法律只是一種神話，而非現實。另一方面，如果私人與政府官員的所作所為不受符合社會需要的行為規則、原則或準則的指導，那麼是專制而不是法律，會成為社會中的統治力量。因此，遵守規範制度而且是嚴格遵守規範制度，乃是法治社會的一個必備條件。”1澳門特別行政區成立以來，基本法實施問題一直是澳門法治的核心內容，保障基本法的順利實施是特區政府和居民的共同心願。在歷次的司法年度典禮上，行政長官發表的講話中均將保障基本法實施，維護司法正義視為特區政府的重要職責，並勉勵司法官員勤謹司法，實現法治精神。中共十八大報告提到，“中央政府將嚴格依照基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制，堅定支持特別行政區行政長官*澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員

和政府依法施政，帶領香港、澳門各界人士集中精力發展經濟”吳邦國委員長在紀念澳門基本法實施10周年座談會中指出，“基本法是‘一國兩制’方針的法律體現，是澳門長期繁榮穩定的法律保障，是實施依法治澳的法律基石。貫徹實施基本法是一項長期的任務。要進一步加強基本法的宣傳推介工作，通過多種形式，全面準確地闡述‘一國兩制’方針和基本法的精神實質，廣泛深入地宣傳‘一國兩制’方針和基本法的深刻內涵與生動實踐，深入淺出地解讀基本法的有關規定，使‘一國兩制’方針和基本法更加深入人心，在全社會牢固樹立基本法意識和法制觀念，不斷鞏固和發展貫徹實施基本法的社會基礎。”可見，基本法實施問題是澳門特別行政區得以持續健康發展的基礎性法律問題，值得認真思考。法律實施是通過一定的方式使法律規範的要求和規定在社會生活中得以貫徹和實現的活動。法理學界存在着法學是否是科學的爭論，在信仰科學的社會中這個問題是非常重要的，因為科學意味着信譽與信任。但是，法的功能在於通過法律規範實現目的與價值是毋庸置疑的，因此，在法學研究中，目的論總是會處於中心的位置。事實上，無論法學家們如何肯定或否定法學的科學性，法的目的卻是他們無法迴避的話題。在自然法學者看來，法律制度是一種有目的的事業，人類要成功地生活在一起，就需要有規則去維護他們之間的和平、使他們公正相處並有效地合作，法就是從這種需要中產生出來的。美國自然法學家富勒將法的內在道德歸納為普遍性、公佈、可預測性、明確、不矛盾、可為人遵守、穩定性、官員的行為與已公佈的規則的一致性等八個要素，如果法律違背應有的內在道德，就不能有效地實現法的實體目的，如果法律嚴重違背法律的內在道德，就不配稱為法。社會法學派是把法學的傳統方法與社會學的概念、觀念、理論和方法結合其他研究法律現象，尤為注重法律的社會目的、作用和效果，強調社會不同利益的整合。社會法學認為，作為一種社會工程，法的目的是盡可能合理地建築社會結構，以有效控制由於人的本性而不可避免出現的社會矛盾和衝突，以最小的阻力和最少的浪費最大限度地滿足社會中人類的利

益。在分析實證主義法學派中，英國法理學之父分析實證主義法學的主要創始人奧斯丁相信“法和政府的目的是最大可能地促進人的幸福，並主張功利原則是指導立法的理性原則。”新分析法學家哈特多次指出，法是一種社會結構，對這種社會結構，如果不根據它們的社會目的、社會作用和社會基礎是不可能得到適當解釋的。2可見，法律作為一種社會治理的規範手段，服務於其所欲實現的目標，法律實施是實現法律目的的過程，清晰的法律目標有助於推進法律實施工作的順利展開。基於此，《澳門基本法》的實施同樣離不開明確的法律目標，釐清法律目標是基本法順利實施的基礎性工作。關於法的社會目標歷來有着眾多的觀點，自由、效率、安全、秩序與正義都是人類探討過的法律的價值內容，彼此有着密切聯繫。結合澳門基本法產生的社會基礎和社會條件，本文將澳門基本法的基本社會功能鎖定於秩序與正義，並非否棄其他社會價值目標的有用性，而是認為這兩種的功能定位更符合澳門基本法所處的社會環境。下面主要借用美國法哲學家博登海默對法之秩序與正義理論分析澳門基本法中的秩序功能與正義價值。在博氏理論中，秩序是在自然進程和社會進程中都存在着某種程度的一致性、連續性和確定性。無論是在自然界中還是在人類的個人生活與社會生活中，有序模式更具有普遍性，歷史研究已經表明，有序生活方式要比雜亂生活方式佔優勢，在正常情況下，傳統、習慣、已經確立的慣例、文化模式、社會規範和法律規範，都有助於將集體生活的發展趨勢控制在合理穩定的範圍中。3從心理學的角度來看，人類具有因循守舊、側重過去的傾向，通過確定的規範保障人們的預期性和穩定性需求是法律的重要使命。因而，在本質上，法律是對專斷和無政府狀態的一種限制，通過公法，約束官員權力，預防任意的暴政統治，通過私法，界定私人的行為空間，防止互相侵犯的行為。《澳門基本法》的秩序功能在澳門特別行政區的成長過程中顯得尤為重要。對於澳門而言，回歸祖國是社會憲制結構發生根本變化的巨大事件，在這個轉換期間保持社會秩

序穩定是首要任務。對此，國家領導人在關於港澳問題的講話中已經多次提出，並貫徹到基本法的制定過程。1984年鄧小平會見港澳同胞國慶觀禮團時就明確指出保持香港繁榮和穩定應該成為大家共同維護的民族大局。在會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時，他又再次強調香港的地位不變，對香港的政策不變，對澳門的政策也不變。“一國兩制”能不能夠成功，要體現在香港特別行政區基本法裡面，這個基本法還要為澳門、台灣作出一個範例，所以，這個基本法很重要。420世紀90年代，江澤民也曾明確提出保持香港穩定繁榮是基本國策，香港必須有一個平穩的過渡期等觀點，延續了保持港澳穩定發展的一貫態度。5胡錦濤主席在2007年訪問香港時說“一國兩制”科學構想，不僅是解決歷史遺留問題的最佳方案，也是香港回歸祖國後保持長期繁榮穩定的最佳制度安排，並呼籲香港各界人士在維護國家利益、維護香港整體利益的基礎上共同奮鬥，堅持不懈地維護和促進香港長期繁榮穩定。6吳邦國委員長在紀念澳門基本法實施10周年座談會上談到，《澳門基本法》把“一國兩制”偉大構想和國家對澳門一系列方針政策用法律的形式固定下來，為澳門的順利回歸，平穩過渡和長期繁榮穩定提供了堅實的法律保障，體現了包括澳門同胞在內的全國各族人民的共同意志，是各方面都要一體遵循的行為規範。可見，維護特別行政區的社會秩序是《澳門基本法》首要目標，只有在有序的社會狀態下，才可能談的上發展經濟、促進民生、實現社會公益等有利於澳門社會可持續發展的活動或事業的展開。法律的秩序價值為了避免人類活動失控而發生的動亂，為人們的活動提供了某些模式和結構，關注的是社會生活的形式而非實質。換言之，只要社會結構中表現出某種程度的關係的穩定性、進程的連續性、行為的規則性以及財產和心理的安全性，應當說法律的秩序目標就基本達成了。由於時代和觀念的差異，不同的人對秩序有着不同的理解。歷史上大體有着以下四種秩序觀：等級結構秩序觀、自由平等秩序觀、社會本位秩序觀、歷史唯物主義秩序觀。7不同

秩序觀會形成不同的社會生活形式，因此，需要引入正義觀念來探析構成法律架構的規範和制度安排內容及其後果，分析法律制度規範對人類的影響以及在增進人類幸福與文明建設方面的價值。對於正義要下個清晰的定義並不是容易的事，然而，經驗上的感覺卻常常能清晰的告訴我們甚麼是正義，甚麼是非正義。法律作為善良正義之術，恰恰是實現正義最重要的手段。澳門基本法作為澳門特別行政區憲制性法律，理應將在澳門特區實現社會正義作為法律的價值目標。具體而言，主要包括以下幾個方面：首先，保障分配正義。人類社會實行過各種不同的分配原則，如按需分配、按身份分配、按勞分配等。現代以來，各國普遍實行是多種分配原則混合運用的做法。就澳門社會而言，回歸後社會財富得到了巨大的增長，面對如此龐大的資產，如何實現分配正義成為社會關注的熱點問題。明晰分配規則，公開分配過程是澳門社會財富分配過程中急需解決的問題，通過民主公開的立法程序使社會財富合理有序的進入各個階層，共同分享社會成果是澳門實現分配正義的重要途徑。其次，促進司法正義。司法是處理人與人之間矛盾糾紛的方法，及時公正地解決衝突是司法正義的核心要素。澳門司法程序拖遝冗長，司法效率低下已經是司法機關自身都無法迴避的問題，因此，必須檢討並及時更新相關制度，促進澳門司法正義。最後，實現社會正義。這裡的社會正義主要是指社會體制的正義。社會體制是指分配基本權利和義務的經濟制度、政治制度和法律制度。任何社會的正義程度都取決於各種社會資源、利益和負擔分配的合理性，並通過制度條件得以確定與實現。《澳門基本法》為澳門社會的經濟制度、政治制度和法律制度提供了一套基本原則與標準。經濟上，基本法從產權制度、稅收制度、貨幣金融制度、外匯制度、貿易政策、工商業政策等多方面確定了澳門的自由市場經濟制度。政治體制上，立法機關、行政機關和司法機關分別行使立法權、行政權與審判權，行政長官既是澳門特別行政區的首長，又是澳門特別行政區政府的首長。作為前者，行政長官享有崇高的社會地位，具有特區代表者的身份，對特別行

政區的立法、行政、司法等事務均有相應的職權。作為後者，行政長官領導政府各部門，執行包括基本法在內的各項法律規範。法律制度方面，基本法的規定是，澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。顯然，為了維持制度的延續性，《澳門基本法》對澳門原有法律採取盡可能保留的態度，具有歷史的正當性。但是，這並不意味着澳門特別行政區成立後，各項法律制度只能因循守舊，不可更改。恰恰相反，隨着社會經濟條件的變化，制度的更新和發展既是必然的也是必要的，否則就無法應對變化了的社會環境。綜上，對於澳門特別行政區而言，《澳門基本法》是具有憲法功能的法律，為社會發展提供一種正義的秩序是其重要職責。正如博氏所言“一個法律制度若不能滿足正義的要求，那麼從長遠來看，它就無力為政治實體提供秩序與和平。但是，如果沒有一個有序的制度來確保相同情況得到相同處理，那麼正義也不可能實現。”8註釋：1.[美]博登海默：《法理學法哲學及其方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第338頁。2.張文顯：《二十世紀西方法哲學思潮研究》，法律出版社2006年版，第30-36頁。3.同1，中國政法大學出版社1999年版，第225頁。4.《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版。5.《江澤民文選》第一卷，人民出版社2006年版。6.《人民日報》，2007年7月1日。7.張文顯：《法理學》，高等教育出版社暨北京大學出版社2007年版，第305-307頁。8.同註1，第318頁。

關於“豐富‘一國兩制’實踐”的初步解讀黃來紀*豐富“一國兩制”實踐，是十八大報告所闡述的一個重要問題。報告第十部分的前三個自然段雖只用了短短400多個字來闡述這一問題，但全文言簡意賅，包含着十分深刻而豐富的五方面內容。一、概括了貫徹“一國兩制”方針取得的舉世成功十八大報告概括貫徹“一國兩制”方針取得舉世成功的為第十部分第一自然段第一句話：“香港、澳門回歸以來，走上了同祖國內地優勢互補，共同發展的道路，‘一國兩制’實踐取得舉世公認成功。”據筆者查閱，各國和各地區反映“一國兩制”取得舉世成功的報導舉不勝舉。如英國《香港半年報告書》稱：“一國兩制”原則於報告期間香港運作良好，而《中英聯合聲明》所承諾的權利及自由也得到尊重。1美國駐香港及澳門總領事郭明瀚則表示：香港回歸1年來，“一國兩制”總體上是成功的，今天的香港不繁榮，而且充滿希望，中國是世界變化最快的地方，也是最重要的國家之一，而香港在其中扮演着重要角色。2郭明瀚2008年7月11日在美國商會及香港總商會舉辦的聯席午餐會上致辭時還表示：1997年香港回歸時，國際傳媒曾出現對香港未來感到憂慮的報導，但悲觀的預測與事實大相徑庭。：3香港前總督衛奕信接受中新社記者專訪時說：“香港是個非常成功的故事，我非常高興看到這一點”4上述列舉的幾個簡單報導，足已證明貫徹“一國兩制”方針取得舉世公認的成功。二、揭示了實行“一國兩制”方針的根本宗旨宗旨即為目的。根本宗旨即為根本目的。十八大報告第十部分*上海市法學會港澳台法律研究會會長，上海社科院法學所港澳基本法研究中心榮譽主任

第一自然段第二句話說：“中央政府對香港、澳門實行的各項方針政策，根本宗旨是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。”這就說明，實行“一國兩制”方針的根本宗旨包括“維護”和“保持”兩方面，任何時候都不能偏廢。必須指出，國家主席胡錦濤於2012年7月1日在慶祝香港回歸祖國十五周年大會暨香港特別行政區第四屆政府就職典禮上的講話，就揭示了實行“一國兩制”方針的根本宗旨。他說：“中央政府對香港的一系列方針政策和重大舉措，根本出發點和落腳點就是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港長期繁榮穩定。這是在香港實踐‘一國兩制’‘的核心要求和基本目標。’”講話中所說的“根本出發點和落腳點”和“核心要求和基本目標”，與十八大報告論述的“根本宗旨”意旨相同。當然，十八大報告對實行“一國兩制”方針的根本宗旨的揭示更直接明確，更具法理性和理論性。誠然，香港、澳門的順利回歸，我國對香港、澳門恢復行使主權的歷史任務已經完成。但是，實踐告訴我們，由於各種原因，維護國家主權、安全、發展利益和保持港澳長期繁榮穩定將是五十年、一百年都不會變的長期的永恆任務。對此，我們在任何時候都應有清醒認識。三、闡明了豐富“一國兩制”實踐必須把握三個關係十八大報告闡明了豐富“一國兩制”實踐必須把握三個關係。報告第十部分第一自然段的第三句話說：“全面準確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，必須堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。”這是對實行“一國兩制”方針實踐的重要豐富。1、必須把握堅持一國原則和尊重兩制差異的關係。“一國兩制”者，則在一個國家內實行兩種制度也。即在我國的主體部分實行社會主義制度，在我國的局部地區（目前是港澳地區）實行資本主

義制度。可見，“一國”是“兩制”的前提和基礎，“兩制”從屬和派生於“一國”，並統一於“一國”之內。5香港、澳門回歸以來貫徹“一國兩制”方針的實踐經驗告訴我們，堅持“一國”原則，最根本的就是要事事處處都要維護國家主權、安全、發展利益。為此，作為“一國兩制”法律化、具體化的香港、澳門基本法的第23條關於特別行政區自行立法禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密等危害國家安全的行為的規定，正是從堅持“一國”原則加以規定的。為維護國家主權、安全、發展利益，澳門特別行政區於2009年制定了《維護國家安全法》，並付諸有效實施；香港特別行政區的行政機關、立法會、司法機關和社會各界人士，也應齊心協力抓緊制定《維護國家法》，切實履行基本法賦予的“維護國家安全”義務。當然，對於鼓吹特別行政區實行“全民公投”、“特區獨立”之類有損於“一國”的言論，要加以警惕和堅決反對。2、必須把握維護中央權力和保障特別行政區高度自治權關係。按照基本法規定，中央依法享有的權力包括外交權、防務權、任命行政長官和主要官員權，審查和發回特別行政區制定的法律權，決定部分全國性法律在特別行政區的實施權，對特別行政區行政長官和立法會產生辦法及其修改的最終決定權，決定特別行政區進入緊急狀態權，基本法的解釋權和基本法的修改權，等等。特別行政區各界人士應尊重中央依法享有的各項權力。就特別行政區而言，依法享有的權力包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權的高度自治權。但是，高度自治不是完全自治，高度自治權也不是香港、澳門固有的，而是來源於中央的授權。據此，要嚴格把握自治權所享有的權力範圍。當然，與此同時，特別行政區各職權機關依法行施權力時既不能“讓權”，也不能“越權”。否則，則屬違反基本法的行為。3、必須把握發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力的關係。把握發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力關係是保持港澳長期繁榮穩定的必然要求。從發揮祖國內地堅強後

盾作用來說，港澳回歸後，中央從“輸血”和“造血”的結合上，出台了一系列支持港澳、促進內地與港澳經濟共同發展的許多政策措施。僅最近五年，中央出台的與把握這一關係密切相關的主要舉措就有下列五大方面：（1）擴充內地與港澳更緊密經貿關係安排（CEPA）的內容，增簽並實施了6個補充協議；（2）穩步擴大內地居民赴港澳“個人游”，覆蓋面達至內地49個城市，超過2億居民；（3）務實推進內地與香港金融合作，先後推出了允許內地機構在港發行人民幣債券、國債，允許香港銀行開展跨境人民幣結算試點並逐步將結算範圍擴大至全國等多項措施，至2012年8月底，香港人民幣存款總額已達5，523億元，跨境貿易人民幣結算累計達30，300億元；（4）推進以粵港澳合作為重點的區域合作，先後批准實施《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》、《橫琴總體發展規劃》、《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》；大力推動內地與港澳跨境基礎設施建設合作，港珠澳大橋、廣深港高鐵等大型基建項目正在建設中；（5）向港澳保質保量供應食品、水、電、天然氣等物質，確保港澳居民日常生活所需。國家“十二五”規劃綱要還首次將涉港澳政策內容單列成章，進一步明確了港澳在國家發展戰略全域中的定位。6上述事實說明，祖國內地支持港澳經濟發展的後盾作用是發揮得較好的。從提高港澳自身競爭力來說，筆者認為，在原有提高自身競爭力的基礎上，要注意“三好”。（1）要規劃好提高自身競爭力的目標，即要在振興中華民族偉大復興之中國夢的框架下設計好“香港夢”、“澳門夢”。夢是目標，夢是方向。有了夢，港澳各界人士就有努力奮鬥的方向，並會團結一致把心思和精力用到不斷提高港澳自身競爭力上，而不為或少為別的地方。（2）要確定好提升競爭力的時間表。祖國實現振興中華民族偉大復興之中國夢的時間表是：“在中國共產黨成立一百周年時全面建成小康社會，在中國成立一百周年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化。”7同樣，港澳在提升自身競爭力上，也應確定一個時間表，以增加港澳

各界人士提高競爭力的緊迫感。（3）要設計好提升自身競爭力的動員令。十八大不久，習近平總書記講了“祖國好，民族好，大家才好”三句。這三句話10個字看上去很樸素，但其實質是號召我們必須樹立正確的國家觀和人生觀，當然，這三句話也是實現中國夢的動員令，即他用這三句話10個字來動員或號召全國56個民族、13億人口要把勁用到實現振興中華民族偉大復興的中國夢上。同樣，港澳要提高自身競爭力，也要設計一個能動員港澳各界人士團結奮鬥減少內耗的動員令。筆者認為，這個動員令可為四句話13個字，即“祖國好、民族好、港澳好，大家才好。”當然，有了目標和實現目標的時間表及動員令後，要狠抓落實，反之，是難以有效提升港澳自身的競爭力的。四、提出了豐富“一國兩制”實踐的具體要求這個要求是在十八大報告第十部分第二自然段中表述的：“中央政府將嚴格依照基本法辦事，完善與基本法實施相關的制度和機制，堅定支持特別行政區行政長官和政府依法施政，帶領香港、澳門各界人士集中精力發展經濟、切實有效改善民生、循序漸進推進民主、包容共濟促進和諧，深化內地與香港、澳門經貿關係，推進各領域交流合作，促進香港同胞、澳門同胞在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下的大團結，防範和遏制外部勢力干預港澳事務。”具體而言，十八大報告對豐富“一國兩制”實踐的具體要求主要有下列六個方面。1、嚴格依照基本法辦事。這是十八大報告對豐富“一國兩制”實踐的總要求。眾所周知，基本法不僅是“一國兩制”方針的法律化和具體化，也是管理好和建沒好港澳的總依據。港澳回歸以來的實踐告訴我們，要全面正確貫徹“一國兩制”方針，“港人治港”、“澳人治澳”，關鍵是要嚴格依照基本法辦事，而不能以不符合基本法規定的別的國家或地區的任何制度辦事。實踐證明，甚麼時候嚴格依照基本法辦事了，港澳的社會就和

諧穩定，經濟就繁榮發展。反之，社會就動盪，經濟會蕭條。當然，要嚴格依照基本法辦事，首先要正確領會基本法的精神實質。這就要求兩個特別行政區政府的各機關在自身認真領會基本法的精神實質並嚴格按基本法辦事的同時，要組織好各界人士學習基本法。筆者認為，特別行政區出現內耗的一個重要原因是有關人士沒有領會基本法的精神實質或者沒有嚴格按基本法的精神實質辦事造成的。這就從反面說明，全面正確領會基本法精神實質和嚴格按基本法辦事的重要性。2、完善與基本法實施相關的制度和機制。根據馬克思主義法律觀，不論是政治的立法還是市民的立法，都是對現實經濟關係要求的記載和反映而已。同樣，基本法也是記載和反映國家的及港澳特別行政區的現實經濟關係要求的法律。當然，隨着中國內地和港澳特別行政區經濟的不斷發展，客觀上就要求基本法規定的有關制度和機制加以完善。目前，不少學者已關注這方面問題的研究。作者認為，下列問題應着手研究並適時加以完善。第一，為落實好行政長官向中央負責的關係，要進一步完善行政長官向中央政府述職和報告重要情況、重大事項的制度；第二，為落實好中央對主要官員的任命權，要完善與任命行政長官和主要官員任命相關的制度；第三，為落實好全國人大常委會對特別行政區立法的監督權，要完善對特別行政區立法機關制定的法律的報備審查制度；等等。8當然，完善的目的是為了維護國家主權、安全、發展利益，保持港澳長期繁榮穩定。因此，任何制度和機制的完善都要符合這個目的。在完善制度和機制問題上，決不能搞“冒進”和“後進”。反之，是達不到完善目的的。3、堅決支持特別行政區行政長官和政府依法施政。如上所述，依照基本法規定，港澳特別行政區享有行政管理權、立法權、司法權和終審權等方面的高度自治權。港澳門回歸以來，中央嚴格按照基本法辦事，對於特區自治範圍內的事務，不僅從不干預，而且從政治、經濟、社會等多方面給予全方位支持。對於特別行政區遇到的新問題，中央政府也是想方設法妥善予以特殊解決。如澳門

特區政府為了解決建設珠澳跨境工業園區澳方所需土地的新問題，擬以填海造地的辦法予以解決。但由於歷史和地理條件等原因，澳門特別行政區的區域圖，沒有畫出屬於澳門特區的水域。國務院知道這個情況後，即以批覆方式給予了妥善解決。批覆指出：“填海形成的澳門園區土地所有權屬於國家所有，使用權歸屬澳門特別行政區，由澳門特別行政區進行司法和行政管轄；今後，澳門特別行政區填海造地，仍應與廣東省人民政府和國務院有關部門協商後報國務院個案批准。”9同樣，橫琴島澳門大學新校區的管轄權問題，全國人大常委會則用決定的方法予以圓滿解決的。同其他國家和地區一樣，澳門要長期繁榮穩定發展，關鍵是要有足夠的人才，而作為澳門輸送人才的主要學府的澳門大學，目前在讀的近7，000名學生的人均佔地面積只有8平方米，遠低於教育部規定的67平方米。為此，澳門大學向特區政府提出擬在學校附近徵地擴校的方案。但在彈丸之地的澳門，難以實施這個方案。對此，國務院擬以特區政府用租賃方式在珠海橫琴島設立澳大新校區。但對新校區以甚麼方式進行管轄，現有法律並無明確規定。為解決橫琴島澳門大學新校區的管轄問題，全國人大常委會即以決定方式予以圓滿解決。決定指出，授權澳門特別行政區政府自橫琴島澳門大學新校區啓用之日起至2049年12月19日止的期限內，在該校區依照澳門特別行政區法律實施管轄。橫琴島澳門大學校區與橫琴島其他區域隔開管理。用地面積為1.0926平方千米。澳門特別行政區政府以租賃方式取得澳門大學新校區的土地使用權，租賃期滿後，經全國人大常委會決定，可以續租。用租賃方式取得土地使用權，但用澳門特區的法律進行隔離性管轄。0這是中央堅決支持澳門特區政府依法施政的開創性的好舉措。4、深化內地與港澳經貿關係和推進各領域交流合作。深化內地與港澳經貿關係和推進各領域交流合作，也是保持港澳長期繁榮穩定的一項重要舉措。應該說，內地與港澳各領域的交流合作是做

得卓有成效的。如澳門2003年開放內地居民“自由行”以來，截止2012年底，內地遊澳門的遊客高達1，690多萬人次，比2003年的574萬人次增加2.94倍。在拉動澳門內需方面，2012年比2003年增加4.31倍。為深化內地與港澳經貿關係和推進各領域交流合作，筆者認為，在原有基礎上，要注意“三深”。第一，要深化交流合作的指導思想。即內地在重視向港澳“輸血”和“造血”的同時，要重視學習和借鑒港澳管理社會和發展經濟等方面的經驗。當然，“輸血”“造血”和“借鑒”並重的交流合作思想，是能使內地與港澳各領域交流合作的血液正常循環的正確思想。第二，要深化交流合作的主體範圍。目前，內地深化與港澳經貿關係和推進各領域交流合作的主體主要為中央政府與港澳特區政府，這完全是正確的。為深化內地與港澳的交流合作，筆者認為，內地各省市特別是沿海各省市也可作為與港澳交流合作的主體，如上海曾與香港簽訂了8項經貿合作協定，交流合作的效果很好。有了中央與各省市兩個積極性，對深化內地與港澳經貿關係和推進各領域交流合作肯定是十分有益的。第三，要深化交流合作的形式。舉辦實體經濟體（企業）和虛擬（服務）經濟體（企業），是目前香港與內地交流合作的主要形式，因為香港擁有舉辦和管理上述經濟體的經驗。就擁有豐富資金而缺少舉辦和管理實體或虛擬經濟體經驗的澳門特區來說，則可把大量資金投資於內地的優質項目。這樣做有三大好處：一是支援了內地經濟建設和發展；二是使資金得到了有效增值；三是由於澳門將遼闊的祖國內地作為投資腹地，這就大大擴大了澳門的經濟運營空間，從而使其成為“大澳門”5、促進港澳同胞在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下的大團結。從某種意義上講，“一國兩制”方針實質上是一個大團結的方針。以前，港澳同胞在“一國兩制”方針指引下，高舉愛國愛港、愛國愛澳的旗幟團結一致，使港澳順利得以回歸。今日，為使港澳長期繁榮穩定，也要在基本法的引領下，高舉愛國愛港、愛國愛澳的旗幟，把港澳各界人土廣泛團結起來。當然，團結要有愛心。為此，特別行政區政府對愛國愛港、愛國愛澳者的切身利益和權利，要予

以積極維護；對他們在有關問題上的不同理解，要予以寬容並做和風細雨的思想工作，不要因他們寒心而演變成觀望派和左右搖擺的“中間派”甚至成為“反對派”。對打着“民主”旗號而為不利港澳繁榮穩定的行為的“民主派”人士，要保持對話和溝通，逐步擴大他們中的理性力量、溫和力量。同時，不要人為地誇大所謂“左派”和“右派”的分野和對立、“建制派”和“非建制派”的分野和對立、“這個營”和“那個營”的分野和對立、“愛國者”和“民主派”的分野和對立。我們要在愛國愛港、愛國愛澳的旗幟下實現港澳社會各界的大團結，這是我們的政治傳統和政治優勢，這個法寶我們決不能丟。116.防範和遏制外部勢力干預港澳事務。這是十八大報告着重提出的一個特別要求。為防範和遏制外部勢力干預港澳事務，國家主席胡錦濤2012年7月1日在慶祝香港回歸十五周年大會暨香港特別行政區第四屆政府就職典禮上的講話中就指出，要將“支持香港積極開展對外交往和反對外部勢力干預香港事務等有機結合起來”12在十八大報告中他又強調，要“防範和遏制外部勢力干預港澳事務”。從上說明，十八大報告對要“防範和遏制外部勢力干預港澳事務”的要求有三新。第一，從內容上講，將單一的“反對”變為雙管齊下的“防範和遏制”；第二，從作為上講，將被動的“反對”變為主動的“防範和遏制”；第三，從層次上講，將“支持香港積極開展對外交往和反對外部勢力干預港澳事務”疊加論述變為將“防範和遏制外部勢力干預港澳事務”單獨論述。從上“三新”一方面說明中央對“防範和遏制外部勢力干預港澳事務”問題的高度重視；另一方面說明外部勢力干預港澳事務的嚴重性和嚴峻性。筆者認為，為有效防範和遏制外部勢力干預港澳事務，作為已制定《維護國家安全法》的澳門特別行政區來說，除進一步實施好這一法律外，還可考慮制定作為上述法律實施細則的關於防範和遏制外部勢力干預的行政法規；對於還未制定《維護國家安全法》的香港來說，應抓緊制定該法律及其配套法規。當然，在有法可依的基礎上要做到執法必嚴。對於那些違反國際公約和港澳法律干預港

澳事務的行為，要予以堅決打擊，以確保港澳的社會穩定，經濟繁榮。五、體現了對豐富“一國兩制”實踐的堅信十八大報告第十部分第三自然段的論述體現了對豐富“一國兩制”實踐的堅信。筆者認為，這種堅信來自“三有”。即十八大報告闡述的“香港同胞、澳門同胞不僅有智慧、有能力、有辦法把特別行政區管理好、建設好，也一定能在國家事務中發揮積極作用，同全國人民一道共用做中國人的尊嚴和榮耀。”必須承認，這種堅信是隨着港澳同胞管理好和建設好港澳能力的提高而不斷增強的。2002年7月1日，國家主席江澤民在慶祝香港回歸五周年大會暨香港特別行政區第二屆政府就職典禮上的講話中指出：“事實充分證明‘一國兩制’是完全行得通的，董建華先生及其領導的特別行政區政府是具有駕馭複雜局勢的智慧和能力的”13；2007年7月1日，國家主席胡錦濤在慶祝香港回歸祖國十周年大會暨香港特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話中指出：“事實無可爭辯地證明，‘一國兩制’方針是完全正確的，香港同胞完全有智慧、有能力管理好、建設好香港”14；2007年10月15日，胡錦濤在中共十七大報告《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥》的第八部分中指出：“香港同胞、澳門同胞完全有智慧、有能力管理好、建設好香港、澳門”15；2012年11月8日，胡錦濤在中共十八大報告第十部分指出，“我們堅信，香港同胞、澳門同胞不僅有智慧、有能力、有辦法把特別行政區管理好、建設好，也一定能在國家事務中發揮積極作用，同全國各族人民一道共享做中國人的尊嚴和榮耀。”16國家領導人的上述講話告訴我們，就豐富“一國兩制”實踐的堅信依據來說，從“兩有”到“三有”，即從“有智慧、有能力”到“有智慧、有能力、有辦法”；就豐富“一國兩制”實踐的堅信內容來說，從“一項”到“兩項”，即從“管理好、建設好香港、

澳門”到“不僅有智慧、有能力、有辦法把特別行政區管理好、建設好，也一定能在國家事務中發揮積極作用”。作者認為，這種堅信，是有充分根據的，是一定能夠實現的。註釋：1.2011年3月28日《人民日報》海外版。2.2008年7月11日新華網，作者：陳思武。3.同註2。4.中新社倫敦2007年8月26日。5.《十八大報告輔導讀本——豐畗“一國兩制”實踐》，人民出版社2012年11月第1版，第341頁。6.同上，第343頁。7.胡錦濤：《堅定不移沿着中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮鬥—在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》（2012年11月8日），人民出版社2012年11月第1版，第16頁。8.同註5，第344頁。9.《紀念澳門基本法實施十周年文集——試論建立中央與澳門特區良好關係應把握的幾個問題》，中國民主法制出版社，第116頁。10.同上，第117頁。11.中山大學港澳研究中心《港澳情況通訊》2013年第1期《挑戰就是機遇》，第14頁。12.胡錦濤：《在慶祝香港回歸祖國15周年大會暨香港特別行政區笫四屆政府就職典禮上的講話》（2012年7月1日），2012年7月2日《人民日報》。13.江澤民：《在慶祝香港回歸五周年大會暨香港特別行政區第二屆政府就職典禮上的講話》（2002年7月1日），2002年7月2日《人民日報》。14.胡錦濤：《在慶祝香港回歸十周年大會暨香港特別行政區笫三屆政府就職典禮上的講話》（2007年7月1日），2007年7月2日《人民日報》。15.胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》（2007年10月15日），2007年10月25日《人民日報》。16.同註7。

編委會：廖澤雲、崔世昌、張永春、譚偉文、梁勵、楊允中、饒戈平、李沛霖、劉本立書名：“一國兩制”理論的豐富和發展——紀念澳門基本法頒佈20周年學術研討會論文集主編：楊允中、饒戈平編輯：彭小燕、許姱姁植字：劉靜雯、呂佳歡出版：澳門基本法推廣協會排版印刷：運通廣告印刷有限公司版次：2013年9月第一版印數：1000本定價：澳門幣60元ISBN978-99965-921-3-3