• 澳門基本法輔導提綱冷鐵勛編著2012年2月澳門基本法推廣協會出版
  • 澳門基本法輔導提綱冷鐵勛編著澳門基本法推廣協會出版2012年2月
  • 作者簡介冷鐵勛男，1966年9月出生。法學博士，澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員。1984—1991年，在武漢大學法學院學習，獲法學學士、法學碩士學位。1991年7月—1996年11月，在廣東省珠海市中級人民法院從事審判工作。1996年12月—2001年5月，在新華通訊社澳門分社（現中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室）工作。期間，參與了澳門法律本地化的有關事務性工作，並在全國人民代表大會澳門特別行政區籌備委員會秘書處澳門辦事處工作。2001年6月—2010年7月，在廣東省珠海市中級人民法院工作，擔任審判業務庭庭長，期間於2009年底獲武漢大學法學博士學位。2010年8月，獲聘到澳門理工學院一國兩制研究中心從事研究、教學工作。
  • 目錄第一講澳門基本法的性質、地位和作用第一節澳門基本法的概念和性質⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1一、澳門基本法的概念二、澳門基本法的性質（特點）第二節澳門基本法的立法依據⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯5第三節澳門基本法在中國特色社會主義法律體系中的地位⋯⋯⋯⋯⋯7一、法律體系的概念二、中國特色社會主義法律體系的概念及構成三、澳門基本法在中國特色社會主義法律體系中的地位第四節澳門基本法在澳門特別行政區的地位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11一、在澳門特別行政區的法律體系中，澳門基本法具有最高的法律地位二、在澳門特別行政區的制度構建中，澳門基本法具有憲制性地位三、在澳門實踐“一國兩制”的過程中，澳門基本法具有絕對的權威性第五節澳門基本法的作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯13第二講基本法與澳門法律體系第一節澳門特區法律體系的構成⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯15一、《憲法》和澳門基本法二、在澳門適用的全國性法律三、澳門原有的法律、法令和澳門特區立法會制定的法律四、行政法規和其他規範性文件第二節澳門特區法律體系的特點⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯18一、法律框架基本完整二、法律規範效力層次分明三、法律整體而言與社會發展相適應，但部分內容滯後比較突出
  • 第三節澳門特區的立法制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯20一、澳門特區立法權含義的界定二、澳門特區立法機關的界定第四節行政法規的性質和地位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯24一、行政法規的性質二、行政法規的地位第三講中央和澳門特別行政區的關係第一節中央和澳門特別行政區關係的涵義⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯27第二節中央和澳門特別行政區關係的性質和特點⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯28一、中央和澳門特別行政區關係的性質二、中央和澳門特別行政區關係的特點第三節中央對澳門特別行政區行使的權力⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯30第四節澳門特別行政區享有的高度自治權⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯35一、行政管理權二、立法權三、獨立的司法權和終審權四、對外事務處理權（對外事務權）第五節中央保障澳門特區高度自治的制度性安排⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯37一、從領導體制上予以保障二、從機構設置上予以保障三、從遵守特區法律的要求上予以保障四、從內地人員進入特區的管理上予以保障第六節處理中央和澳門特別行政區關係的原則⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯39一、《憲法》和澳門基本法共同構成澳門特別行政區的憲制基礎二、將“一國”與“兩制”有機統一起來，完整理解“一國兩制”三、澳門特區作爲中國的一個地方行政區域所享有的高度自治權來
  • 源於中央的授權第七節特別行政區制度的概念和地位⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯42一、特別行政區制度的概念和內容二、特別行政區制度的地位第四講澳門居民的基本權利及其保障第一節居民與公民（國民）的區別⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯45一、居民與公民的區別二、澳門基本法使用了“居民”的概念，而非“公民”的概念第二節澳門居民中的中國國籍問題⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯47一、國籍的取得方式二、《中華人民共和國國籍法》在澳門的適用第三節澳門居民的概念及其取得要件⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯50一、澳門居民的概念二、澳門居民的取得要件第四節澳門永久性居民的界定特點⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯54一、澳門基本法關於澳門永久性居民界定的特點二、第8/1999號法律《永久性居民與居留權法律》關於澳門永久性居民界定的特點第五節澳門永久性居民與非永久性居民的區別⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯58一、身份證件方面的區別二、居留權方面的區別三、政治權利方面的區別第六節基本權利和義務的涵義⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯60一、權利和義務的涵義二、基本權利和義務的涵義三、基本權利與相關概念的辯析第七節澳門居民基本權利和義務的內容⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯65
  • 一、平等權二、政治方面的基本權利和自由三、信仰自由和宗教信仰自由四、人身及與人身有關的基本權利和自由五、犯罪和刑罰以及訴訟制度方面的基本權利六、經濟、社會與文化方面的基本權利七、特定主體的權利保護第八節在澳門境內的澳門居民以外的其他人的權利保護⋯⋯⋯⋯⋯⋯75第九節澳門居民基本權利的保障⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯75一、澳門基本法對澳門居民基本權利的保障二、國際公約對澳門居民基本權利的保障三、澳門其他法律對居民權利的保障第十節關於居民基本權利的限制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯85一、對基本權利限制的必要性二、對基本權利限制的形式要求三、對基本權利限制的內容要求四、澳門終審法院關於集會示威等判決的情況第五講澳門特別行政區的政治體制第一節政治體制的含義⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯88第二節澳門特別行政區政治體制的設計原則⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯89第三節澳門特別行政區政治體制的特點⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯89一、行政主導二、行政與立法既相互配合又相互制衡三、司法獨立第四節行政長官與特區政府的關係⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯99
  • 第六講澳門特區的經濟和社會文化制度第一節澳門經濟的特點⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯100第二節澳門基本法保障澳門經濟的發展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯101一、澳門基本法從經濟制度和法律制度上保障澳門經濟的發展二、澳門基本法從基本政策上保障澳門經濟的發展第三節澳門特區的土地制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯103一、回歸前澳門的土地制度二、過渡時期澳門土地問題的處理三、澳門基本法關於土地問題的規定第四節澳門特區的財政稅收和金融制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯107一、獨立的財政制度二、獨立的稅收制度三、自由開放的金融制度四、獨立的貨幣制度第五節澳門特區的自由港地位和自由經濟⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯108一、保持自由港地位二、實行自由貿易政策三、單獨的關稅地區四、博彩業第六節澳門特區的教育制度及其政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯110一、澳門特區的教育制度二、澳門基本法關於教育政策的規定第七節其他文化、社會制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯112一、醫療衛生二、科學技術三、文化四、新聞、出版
  • 五、體育六、宗教七、專業制度八、社會福利九、社會服務十、社會團體第七講對外事務、基本法的解釋與修改第一節澳門特別行政區的對外事務⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯117一、澳門特別行政區的對外事務與外交事務的區別二、澳門特別行政區對外事務權的特點三、澳門基本法規定的澳門特別行政區自行處理的對外事務權四、澳門特別行政區對外交往的實踐五、關於國際條約在澳門特別行政區的適用方式第二節基本法的解釋⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯121一、法律解釋二、澳門基本法的解釋第三節基本法的修改⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯127一、基本法的修改權二、基本法的修改在程序上的限制三、基本法的修改在內容上的限制四、基本法附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》的修改五、基本法附件二《澳門特別行政區立法會的產生辦法》的修改六、基本法附件三《在澳門特別行政區實施的全國性法律》的增減
  • 第八講依法施政與公民社會建設第一節依法施政的含義⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯130一、職權法定二、責權統一三、行政活動要有法律依據四、行政活動要依法定程序五、行政機關要對自己的行爲承擔責任第二節特區政府依法施政的理論基礎和現實依據⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯132一、依法施政：法治原則的必然要求二、依法施政：主權在民的必然選擇三、依法施政：公民社會建設的根本要求四、依法施政：責任政府的基本要求五、依法施政：經濟適度多元發展的客觀需要第三節特區政府依法施政的相關理念⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯134一、法律至上二、以民爲本三、社會整體利益爲重四、廉潔與自律第四節行政主導的特點⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯136一、行政長官在澳門特別行政區政權機構的設置和運作中處於核心地位二、行政權相對於立法權和司法權處於主動、優勢地位三、除司法獨立外，行政與立法既相互制衡又相互配合，且重在配合第五節“一國兩制”理論與“一國兩制”研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯139一、澳門特區第一個10年發展經驗二、“一國兩制”理論的基本內涵三、“一國兩制”理論的學科歸屬四、“一國兩制”研究
  • 第一講澳門基本法的性質、地位和作用第一節澳門基本法的概念和性質一、澳門基本法的概念1、基本法的概念基本法是對憲法典或憲法性文件的稱謂。作爲憲法典的稱謂，基本法實際上就是指憲法。將國家憲法典命名爲基本法，首創於德國（西德）。德國（西德）於1949年制定《德意志聯邦共和國基本法》，它規定了國家的根本制度和根本任務，以及公民的基本權利和義務等內容，這些內容實際上就是憲法所規定的主要內容。西德當時制定憲法典之所以要用基本法的名稱，主要是因爲當時西德國會參議院認爲蘇聯佔領區很快會和西方佔領區實現合並統一，到時東、西德統一後再制定新的憲法典。在此之前，憲法典的名稱用基本法。待德意志民族基於自決制定新憲法時，基本法失效。1990年10月3日，兩德統一後，《德意志聯邦共和國基本法》成爲整個德國的憲法。作爲憲法性文件的稱謂，基本法特指由中華人民共和國全國人民代表大會（以下簡稱全國人大）依照憲法和法定程序制定的，規範中央和特別行政區的關係，規定特別行政區各項制度，包括社會和經濟制度、有關保障居民的基本權利和自由的制度、行政管理、立法和司法方面的制度，以及特別行政區的政治體制等內容，並由國家強制力保障實施的基本法律。目前，中國有兩部基本法，分別是《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》（以下簡稱澳門基本法）。2、澳門基本法的概念澳門基本法是指由全國人大根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和法定程序制定的，體現“一國兩制”基本方針政策，規定澳門特別行政區的法律地位、中央和澳門特別行政區的關係、澳門居民的基本權利和義務、
  • 澳門的政治體制以及經濟、文化和社會事務、對外事務等內容，並由國家強制力保障實施的一部基本法律。1993年3月31日八屆全國人大一次會議通過的澳門基本法，在內容上，除序言外，共有九章一百四十五個條文，此外，還包括三個附件。九章的內容分別是：總則、中央和澳門特別行政區的關係、居民的基本權利和義務、政治體制、經濟、文化和社會事務、對外事務、本法的解釋和修改、附則。三個附件分別是：《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》、《澳門特別行政區立法會的產生辦法》和《在澳門特別行政區實施的全國性法律》。二、澳門基本法的性質（特點）1、全國性法律判斷一項法律是不是全國性法律，主要是看它的制定機關是不是全國性的國家機關以及它的法律效力。根據中國特色社會主義法律體系的構成來看，從狹義上講，全國性法律主要是相對於地方性法規而言的，一般包括全國人大及其常委會制定的憲法和法律。廣義而言，全國性法律還包括中央人民政府即國務院及其組成部門發佈的全國有效的規範性文件。澳門基本法雖然從內容上規範的主要是澳門的社會、政治、經濟、文化制度等，但它並不是一部地方性法規，而是全國性法律，因爲它是由全國人大制定的，體現了包括澳門同胞在內的全國各族人民的共同意志，是各方面都要一體遵循的行爲規範，而不僅僅只是在澳門這個地方發生法律效力，更不是只有澳門居民才要遵守。2、國家的基本法律在中國，全國人大及其常委會制定的法律可以分爲兩大類，一類是基本法律，另一類是基本法律以外的法律。根據中國《憲法》和《立法法》的規定，基本法律是指由全國人大制定和修改的、規定或調整國家和社會生活中某一方面具有根本性和全面性關係的法律，包括刑事、民事、國家機構和其他的基本法律。在全國人大閉會期間，全國人大常委會可以對這些基本法律進行部分的補充和修改，但不得與該法律的基本精神、基本原則相抵觸。至於基本法律以
  • 外的法律，是指由全國人大常委會制定和修改的、規定和調整除基本法律調整以外的、關於國家和社會生活某一方面具體問題的關係的法律。因此，基本法律較之基本法律以外的法律，雖同屬法律這一位階，但顯然地位和作用更重要、影響也更大些。澳門基本法是由全國人大制定的，因此，它屬於國家的基本法律，而非基本法律以外的法律。3、國家的憲制性法律憲制性法律，又稱憲法性法律，指本身並不是憲法，但卻起憲法作用的法律。憲制性法律通常由制憲會議或國家的最高權力機關或立法機關按特定程序或一般立法程序制定和頒佈，內容涉及一個國家或地區的政治制度、經濟制度、權力機關的組成和活動原則、公民的基本權利和義務等根本性問題，因此，憲制性法律屬於根本法範疇，而不是普通法。與普通法相比，在內容上，根本法規定的是一些諸如政治、經濟制度、公民的基本權利和義務等根本性的問題；在程序上，根本法亦有其嚴格的通過和修改程序；在效力上，憲制性法律具有更高的法律效力。通常，普通法不能與根本法相抵觸。澳門基本法是由全國人大制定的、關於澳門特別行政區的社會、經濟制度、居民的基本權利和義務、政治體制等帶有根本性問題的法律，因而它屬於憲制性法律。有人形象地稱澳門基本法爲澳門的“小憲法”，這雖在法律上並不嚴肅，因爲澳門不是一個獨立的政治實體，更不是一個國家，因此並不存在甚麼憲法，而且憲法也無大小之分，但它確實是說明了澳門基本法不是一般的國家普通法律，而是憲制性法律。4、落實“一國兩制”基本方針政策的法律“一國兩制”是我國恢復對澳門行使主權後所實行的一項基本方針政策，也是澳門基本法制定的政策依據，澳門基本法正是“一國兩制”方針法律化的體現。與國家的其他法律相比，澳門基本法最大的特點，就是全面、系統、充分地體現了“一國兩制”的基本國策。澳門基本法的內容，從頭至尾都體現出：既要維護國家的統一和領土完整，堅持國家行使主權，又要保障特別行政區的穩定和發展，授權特別行政區高度自治；既要堅持國家的主體實行社會主義制
  • 度，又要保持澳門原有的資本主義制度和生活方式，這在中國的法律體系中是獨一無二的。具體來說，在維護國家統一和完整上，澳門基本法主要從四個方面作了明確和原則的規定：一是從國家整體和部分關係方面，規定特別行政區是中華人民共和國不可分離的一部分；二是從中央與地方關係方面規定，特別行政區是一個地方行政區域，直轄於中央人民政府；三是從中央行使國家主權方面規定，明確中央人民政府負責管理的事務，包括國防、外交、人事任免等；四是從維護國家安全方面規定，特別行政區應自行立法禁止有關叛國、分裂國家等行爲。在保障特別行政區社會穩定和經濟發展上，澳門基本法主要從兩個方面作了規定：一是從制度方面，規定特別行政區實行原有的資本主義制度和生活方式不變，並就其具體的社會、經濟制度、有關保障居民的基本權利和自由的制度、行政管理、立法和司法方面的制度作了規定；二是從自治權方面，授權特別行政區高度自治，並實行“澳人治澳”，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，並享有全國人大、全國人大常委會或中央人民政府授予的其他權力。正是從這個意義上講，澳門基本法又是一部授權法，是中央單方面授予特區各種權力的法律。正因爲澳門基本法是授權法，因此，它同時又是限權法，即特別行政區所享有的高度自治權是以基本法明確授予的爲限。總之，一部澳門基本法，就是貫徹落實“一國兩制”基本方針政策的法律。5、充分反映澳門實際情況、體現澳門特色的一部法律澳門基本法在結構和內容上，與香港基本法具有很高的一致性，這是由“一國兩制”這個總的基本方針所決定的。但是，澳門基本法在體現“一國兩制”方針的這個前提下，充分反映了澳門社會的實際情況，極具澳門本色和個性。例如，關於對澳門特別行政區行政長官的參選資格及主要官員、行政會委員、立法會主席、終審法院院長、檢察長的任職資格問題，澳門基本法起草時，最初條文同香港基本法一樣，都加上“並在外國無居留權”的限制，這一草案並不符合澳門的實際情況，因爲在澳門出生的中國人，一出生就被葡萄牙當局認定其具有葡國國籍，都能領到葡萄牙護照，有葡國居留權。當時，這種情形的
  • 澳門居民有十萬之多。他們是地道的澳門人，同時也是中國人，如果這部分澳門居民都沒有資格參選特首，都沒有資格擔任特區政府的主要官員、行政會委員、立法會主席、終審法院院長和檢察長等要職，既不公平，也不符合“澳人治澳”。經討論，最後達成共識：擁有外國居留權的澳門特別行政區永久性居民中的中國公民，符合其他條件的，可以參選行政長官，無須放棄外國居留權，只是他當選後，則必須暫時放棄外國居留權，作爲出任行政長官的一項基本條件和承擔。同樣，澳門基本法對特區主要官員、行政會委員、立法會主席、終審法院院長和檢察長職位，也不另設“無外國居留權”的限制，但必須同行政長官一樣，依法宣誓效忠中華人民共和國，這些都不同於香港基本法的安排。還有，關於土地和自然資源，中國內地的法律和香港基本法都規定屬於國家所有，沒有土地私有的概念，但澳門是個例外，因爲澳門有小部分土地屬於個人所有。基於這一情況，澳門基本法承認澳門存在土地私有的事實，依法保護私人土地的所有權。類似的情形在澳門基本法中都有很多體現，在此不再一一列舉了，它們充分說明澳門基本法是一部富有澳門特色、並兼具科學性的法律。第二節澳門基本法的立法依據澳門基本法的立法依據是中國《憲法》，這是十分肯定又非常明確的。澳門基本法在其序言的第三自然段，明白無誤地寫明：“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法”。此外，全國人大在通過澳門基本法的同時，還專門通過了一個關於澳門基本法的決定，這在全國人大的立法史上也是非常罕見的。決定明確表明：“澳門特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的。”以上的規定充分說明，澳門基本法的立法依據就是《憲法》。在理解澳門基本法的立法依據時，要注意克服以下兩種不正確的認識：一是認爲澳門基本法僅僅是根據《憲法》第31條的規定及第62條第（十三）項的規定制定的。這種觀點的錯誤在於將澳門基本法的制定依據與設立澳
  • 門特別行政區的法律依據不作區分，甚至混爲一談。特別行政區是根據《憲法》第31條和第62條第（十三）項的規定由國家設立，這是憲法明確規定的，在澳門基本法序言的第二段也有反映。但澳門基本法的制定依據並不限於《憲法》第31條，也不僅限於憲法第62條第（十三）項的規定，《憲》的其他規範同樣也是基本法的立法依據。如澳門基本法規定，特別行政區直轄於中央人民政府，其法律依據是《憲法》關於國務院統一領導全國地方各級政府的規定；澳門基本法在中央與特區關係的條文中，體現全國人大及其常委會的地位與職權、國務院的地位與職權的規定，均源自《憲法》有關中央國家機關的地位、職權的規定；澳門基本法關於基本法解釋和修改的規定，也是以《憲法》關於法律解釋和修改的規定爲基礎的。所以，認爲制定澳門基本法的立法依據就是《憲法》第31條及第62條第（十三）項的規定，除此之外，《憲法》的其他規定都不是澳門基本法的制定依據，這種看法是不正確的。實際上，澳門基本法並非僅以《憲法》第31條和第62條第（十三）項的規定爲依據，而是以整個《憲法》爲依據，我們不能把《憲法》的條文割裂開來去判明哪些條文是立法依據，哪些條文不是立法依據，而應把《憲法》的所有條文看成一個整體，並把它作爲澳門基本法的立法依據。二是認爲《中葡聯合聲明》是澳門基本法的立法依據。這種觀點把中國制定澳門基本法的立法依據與中國履行國際義務的條約依據混爲一談。《中葡聯合聲明》中雖有中國政府關於對澳門回歸後的基本方針政策，即實行“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治，且承諾由全國人大將有關的基本方針政策以基本法規定之，但這只是中國政府單方面的聲明和承諾。中國政府履行上述承諾而制定基本法，顯然屬於中國主權內的事務，全國人大只能是根據自己國家的《憲法》來制定基本法，不可能將《中葡聯合聲明》這樣一個雙邊國際條約作爲立法依據。雖然全國人大在制定基本法時，要將中國政府在《中葡聯合聲明》中所承諾的對澳門的基本方針政策反映出來，但這是中國政府主動履行《中葡聯合聲明》國際義務的體現，我們不能因爲如此而將《中葡聯合聲明》作爲澳門基本法的制定依據。如果《中葡聯合聲明》是澳門基本法的立法依據，其
  • 結果必然要求中葡雙方來制定、解釋和修改澳門基本法，這顯然是不可能的，因爲這根本不符合國家主權原則。所以，制定澳門基本法，雖是中國需要履行的國際義務，但它卻是中國主權內的事務，其立法依據只能是本國的《憲法》。第三節澳門基本法在中國特色社會主義法律體系中的地位一、法律體系的概念所謂法律體系，又稱法的體系，是指一個國家或地區的全部現行法律規範，按照一定的原則和要求，根據法律規範調整對象和調整方法的不同，劃分爲若干法律門類，並由這些不同法律門類及其所包含的不同法律規範形成相互有機聯繫的統一整體。任何一個國家或地區都只能有一個法律體系，法律體系也是任何國家或地區實行法治的前提和基礎。如果一個國家或地區法律不完備，甚至必備的法律都不存在，那這個國家或地區就談不上實行法治，因爲要實行法治，首先必須是要有法可依才行，只有制定了比較完備的法律，人們才知道可以做甚麼，應當做甚麼，不能做甚麼。由這些較爲完備的法律所構成的一個有機整體，就是這個國家或地區的法律體系。在理解法律體系的概念時，我們要注意區分法律體系和法學體系、法系之間的區別：法學體系是指一個國家或地區的有關法律的學科體系，即由法學的各個分支學科構成一個有機聯繫的整體。一個國家或地區的法律體系和法學體系既有聯繫又有區別，二者不僅含義不同，而且範圍也有很大不同。法律體系是由法律規範組成，屬於規範範疇，法學體系由法學學科組成，屬於思想範疇或理論範疇；就內容和範圍而言，法學體系要比法律體系更寬廣一些，一個國家的法律體系的範圍一般是該國的全部現行法，而一國的法學體系的範圍則可以包括國內外以及古今的一切法律、法律思想、法律文化等，如法學體系中有法理學、法律心理學、法律文化學等，而法律體系中則不會含有這些內容；法律體系具
  • 有屬國性，它一般是一個主權國家法律規範的表現形式，且只在該國主權範圍內發生效力，而法學體系則具有跨國性，多個不同的國家可以在法學體系方面具有相同性或相通性，相互間可以學習、交流和借鑒；在一個國家內，只能有一個法律體系，但卻可能出現多個不同的法學體系，因爲法學體系畢竟屬於思想認識範疇，不同的人有不同的看法，從而有可能形成不同的法學學科。但法律體系和法學體系又有很密切的聯繫：首先，一個國家的法學體系中的實體法學（也稱爲應用法學）內容，是同法律體系中的法律部門劃分相對應的，如法律部門劃分爲刑法、民法、商法、行政法等，法學體系也相應地劃分爲刑法學、民法學、商法學、行政法學等；其次，任何國家的法學研究內容，從整體來看，儘管不限於該國現行法，但卻總是以該國現行法爲主，即以法律體系的內容爲主，這是由法學的應用性和實踐性所決定的。再次，法律體系是法學體系發展的重要動力。隨着法律體系中新的法律內容的增加，會促使新的法學學科出現，從而豐富法學體系的內容。最後，法學體系的發展反過來也會成爲法律體系發生變化的原因和根據。隨着法學關於法律體系的研究，也會調整原有的法律體系的佈局和結構，使法律體系重新佈局。如內地關於法律體系中法律部門的劃分便因法學研究的不斷深入而有所改變。法系是對具有共同特徵的若干國家或地區的法律總稱，通常把具有一定特點的某一國家的法律與仿效這種法律的其他國家或地區的法律劃爲同一法系，如大陸法系、英美法系、社會主義法系等。法系的概念更多地表達的是一種法律傳統，它是跨越國界和國度的。而法律體系則指的是一個國家的全部現行法律規範所組成的一個有機整體，它只能在一個主權國家範圍內形成。二、中國特色社會主義法律體系的概念及構成1、中國特色社會主義法律體系的概念按照全國人大常委會吳邦國委員長在2011年1月24日召開的形成中國特色社會主義法律體系座談會上的講話，至2010年底，我國已經形成中國特色的社會主義法律體系。具體來講，中國特色社會主義法律是指立足中國國情和實際、
  • 適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法爲統帥、法律爲主幹，包括法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規範在內，由憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統一整體。2、中國特色社會主義法律體系的構成中國特色社會主義法律體系在構成上包括兩個方面的內容，一是它包括哪些不同效力的規範性文件，即法律體系的層次，這主要是由中國的立法體制所決定的；二是它由哪些法律部門組成，即法律體系的部門，這主要是根據立法工作的實際需要劃分的，從而比較清楚地反映各類法律規範所調整的對象和方法，既易於把各個法律部門區分開，又使各個法律部門之間的關係合乎邏輯。從法律體系的層次來講，中國特色社會主義法律體系是以憲法爲統帥，由法律、行政法規和地方性法規等多個層次的法律規範構成的。這和以往將憲法和法律作爲同一個層次的劃分明顯不同，這主要是爲了體現憲法在整個中國特色社會主義法律體系中的統帥地位和核心作用，故而將憲法從“憲法和法律”這個層次中分離出來，並居於法律、行政法規和地方性法規等層次之上。這些層次不同的法律規範由不同的立法主體依照憲法和法律規定的立法權限制定，其中，憲法由全國人大制定，規定國家的根本制度、公民的基本權利等，具有最高的法律效力；法律由全國人大及其常委會制定，是中國特色社會主義法律體系的主幹，發揮着重要的制度建設作用；行政法規由國務院制定，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，對於確保憲法、法律全面正確實施具有重要意義；地方性法規由地方人大及其常委會制定，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，爲推動地方的社會經濟建設提供了有力的法制保障。從法律體系的部門來講，中國特色社會主義法律體系正是由多個法律部門組成的。法律部門又被稱作部門法，既是一個法學概念，也是組成法律體系的一種基本因素，一個國家的法律體系正是由不同的法律部門即部門法所組成的。人們一般根據法律所調整的社會關係的不同，以及所使用的調整方法的不同，將法律劃分爲不同的法律部門，凡調整同一類性質的社會關係，並使用相
  • 同的調整方法的法律，便屬於同一個法律部門。如將凡調整民事法律關係、並以承擔民事責任方式爲主要調整方法的法律規範，歸屬於民法法律部門；將凡調整刑事法律關係，並以刑罰制裁方式爲主要調整方法的法律規範，歸屬於刑法法律部門。經過多年的廣泛研究和探討，在對中國特色社會主義法律體系的部門進行劃分時，按照基本達成的共識，不宜再將作爲根本法的憲法作爲部門法對待，將憲法從以往“憲法及憲法相關法”這一法律部門中分離出來，變以往“憲法及憲法相關法”部門爲“憲法相關法”部門，而憲法則居於各法律部門之上，即在憲法之下，將國家的全部現行法律規範劃分爲7個法律部門：憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。三、澳門基本法在中國特色社會主義法律體系中的地位澳門基本法是全國人大制定的落實“一國兩制”基本方針政策的憲制性法律，在中國特色社會主義法律體系中具有重要的地位：1、從法律體系的層次來講，澳門基本法屬於全國人大制定的法律，且屬於國家的基本法律，其法律地位僅次於憲法在中國特色社會主義法律體系中，僅次於憲法，具有較高法律地位的就是法律。而法律又分基本法律和基本法律以外的法律，其中基本法律主要是指全國人大根據憲法制定的、規範和調整社會生活中某一方面帶有根本性問題的法律規範，它較之全國人大常委會制定的基本法律以外的法律，在法律效力上雖同屬一個位階，但在地位上還是要顯得更加重要些，因而在制定和修改程序上要求也更嚴格些。根據《憲法》和《立法法》的規定，特別行政區制度只能由全國人大制定法律來規範。澳門基本法正是由全國人大根據“一國兩制”的基本國策，依據憲法制定的法律，而且澳門基本法也只能由全國人大依照嚴格的法定程序才能修改。在中國特色社會主義法律體系中，它和刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法等爲數不多的法律一樣，屬於國家的基本法律，效力僅次於憲法，地位和重要性都高於基本法律以外的法律。2、從法律體系的部門來講，澳門基本法屬於憲制性法律，歸屬憲法相
  • 關法這一法律部門，在法律部門的排列中居於最前列在中國特色社會主義法律體系中，憲法之下，7個法律部門中，憲法相關法居於最前列，這是由憲法相關法的重要性所決定的。憲法相關法通常是指與憲法相配套、直接保障憲法實施的國家政權運作等方面的法律規範的總和，它大多屬於全國人大及其常委會的專屬立法權限，主要包括四個方面：一是有關國家機構的產生、組織、職權和基本工作制度的法律；二是有關民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度的法律；三是有關維護國家主權、領土完整和國家安全的法律；四是有關保障公民基本權利的法律。其中，特別行政區制度的立法，依法只能由全國人大制定。澳門基本法正是全國人大落實《憲法》第31條的規定而依據《憲法》所制定的，它既以《憲法》爲立法依據，又以保障《憲法》的實施爲立法目標，屬於典型的憲制性法律，在法律部門的分類中，理所當然地應劃入憲法相關法。在中國特色社會主義法律體系中，澳門基本法對於維護國家的統一和領土完整，保障澳門的社會穩定和經濟發展，有着十分重要的作用。第四節澳門基本法在澳門特別行政區的地位澳門基本法在澳門特別行政區的地位，可從以下幾個方面來理解：一、在澳門特別行政區的法律體系中，澳門基本法具有最高的法律地位澳門特別行政區的法律體系是指在澳門特別行政區實行的法律規範所組成的一個有機統一整體。根據澳門基本法第18條的規定，在澳門特別行政區實行的法律爲澳門基本法、澳門基本法第8條規定的澳門原有法律和特別行政區立法機關制定的法律。上述這些法律規範所構成的法律體系中，澳門基本法具有最高的法律地位，具有最高的法律效力。澳門基本法的最高法律地位具體表現在：第一，澳門基本法是特別行政區立法機關立法的基礎和根據。澳門基本法
  • 第71條規定，立法會依照基本法規定及法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律；第二，立法機關制定的法律如抵觸基本法則無效。澳門基本法第17條規定，立法機關制定的法律如不符合基本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款，全國人大常委會可將其發回，一經發回，該法律便失去法律效力；第三，澳門原有法律只有不與澳門基本法相抵觸才可予以保留，採用爲特別行政區法律，如以後發現有與澳門基本法相抵觸的，應依基本法的規定修改或暫停實施；第四，澳門基本法第11條明確規定，“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。”二、在澳門特別行政區的制度構建中，澳門基本法具有憲制性地位澳門回歸後，實行與內地不一樣的制度，保持原有的資本主義制度和生活方式。至於具體的制度建構，則要以澳門基本法爲依據。對此，全國人大在通過澳門基本法的同時，還專門就澳門基本法作了一個決定，指出：澳門特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以澳門基本法爲依據。此外，澳門基本法第11條更是明確規定，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以澳門基本法的規定爲依據。上述這些規定充分表明，澳門基本法在澳門特別行政區的制度構建中具有憲制性地位。從澳門基本法的內容來看，它對澳門特別行政區的法律地位、中央與澳門特別行政區的關係、居民的基本權利和義務、澳門特別行政區的政治體制以及經濟、文化和社會事務、對外事務等一系列事關澳門社會的制度性重大問題作了全面而系統的規定，從而奠定了澳門回歸後的憲制基礎。三、在澳門實踐“一國兩制”的過程中，澳門基本法具有絕對的權威性。澳門基本法是“一國兩制”方針政策的具體法律化，是澳門特別行政區一切制度、政策和法律的制定依據，也是澳門實現依法治澳的法律基石，在澳門踐行“一國兩制”中具有絕對的權威性。有了澳門基本法，澳門實踐“一國兩制”
  • 便有法可依。澳門在踐行“一國兩制”的過程中，要嚴格按照澳門基本法辦事，堅決維護澳門基本法的權威，自覺以澳門基本法規範行政、立法、司法行爲，並以澳門基本法的規定來處理政制發展、民生改善等重大問題。事實證明，澳門在實踐“一國兩制”的過程中，只要尊重和維護澳門基本法的絕對權威性，嚴格按照基本法辦事，就能正確處理中央與澳門特別行政區的關係，就能充分保障澳門居民依法享有的廣泛權利和自由，就能充分調動澳門各界人士的積極性、主動性和創造性，社會就能取得良好的發展進步。第五節澳門基本法的作用澳門回歸十二年多來的發展歷程證明，“一國兩制”在澳門成功實踐，澳門不僅克服了在發展進程中遇到的種種困難，而且保持了經濟繁榮穩定、民生逐年改善的良好局面。這其中固然離不開中央政府和內地的大力支持、以及澳門居民的辛勤努力，但澳門基本法所發揮的積極作用是極爲重要的一個因素。在澳門實踐“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治的過程中，澳門基本法所起的作用體現在很多方面。概括起來，主要有以下幾點：（一）澳門基本法是中國政府對澳門的一系列方針政策的法律化、具體化，對於澳門社會各界全面、準確、系統地理解和把握“一國兩制”方針、成功推進“一國兩制”的實踐具有重要的指引作用。澳門基本法自始至終都貫穿着一條主線，即：維護國家主權、統一和領土完整，保持澳門的長期繁榮穩定和發展。爲此，澳門基本法在其“總則”部分的有關規定，充分體現出“一個中國”、“兩制並存，長期不變”、“澳人治澳”、高度自治等原則，至於其他部分的內容則將“一國兩制”的方針政策進一步細化，這無疑爲我們正確理解“一國兩制”的科學內涵，準確把握“一國兩制”的基本特徵，以便更好地實踐“一國兩制”提供了指引。（二）澳門基本法規定了中央和澳門特別行政區的關係，確立了澳門特別行政區的政治體制以及經濟、社會、文化等方面的基本制度和政策，爲正確處理
  • 中央與澳門特別行政區的關係、特別行政區內部各方面的關係以及特別行政區的對外關係，提供了依據，並爲特別行政區政府的有序運作鋪好了軌道。正是因爲有了澳門基本法的上述規定內容，澳門在實踐“一國兩制”的過程中，特別行政區能自覺地嚴格依照基本法的規定，正確處理行政、立法和司法三者之間的關係，行政、立法和司法機關各司其職、各負其責，實施良好管治，共同推動澳門社會的不斷向前發展。（三）澳門基本法在規定維護國家主權的同時，還規定了澳門特別行政區的高度自治權，規定了澳門居民的基本權利和義務，規定澳門特別行政區保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變，依法保護私有財產權，保護外來投資，根據整體利益自行制定旅遊娛樂業政策等，這些都爲保持澳門長期繁榮穩定和發展提供了具有法律效力的堅實保障。澳門基本法不僅從立法原則、根本社會制度以及具體法律制度上規定保護私有財產權，而且還從基本政策上保障澳門工商業等的發展，這些都爲澳門經濟的發展，尤其是建立世界旅遊休閑中心，促進經濟適度多元發展提供了充分的法律保障。思考題：1、甚麼是澳門基本法？2、如何正確理解澳門基本法的性質？3、澳門基本法的立法依據是甚麼？4、如何正確理解澳門基本法在澳門特別行政區的地位？
  • 第二講基本法與澳門法律體系第一節澳門特區法律體系的構成澳門回歸前，其法律體系包括了葡萄牙制定並延伸至澳門地區生效的葡萄牙法律，葡萄牙專爲澳門制定的法律（如《澳門組織章程》），以及澳門立法會制定的本地法律，也包括了葡萄牙政府制定並延伸至澳門地區生效的葡萄牙法令，以及澳門總督制定的本地法令。除此之外，若從廣義的法律上理解，則還包括了總督制定的訓令、批示及其他機關制定的決定、命令等其他規範性文件。澳門回歸時，澳門的法律體系在組成上也要發生相應變化：一是澳門基本法自澳門回歸時開始實施，同時，中國《憲法》將從整體上適用於澳門特別行政區，只是其中有關社會主義制度和政策的內容不在澳門特別行政區實施；二是澳門基本法附件三規定的全國性法律開始在澳門特別行政區實施；三是適用於澳門的葡萄牙法律或法令將停止生效；四是澳門原有法律經全國人大常委會宣佈爲同澳門基本法相抵觸的，不採用爲澳門特別行政區法律，其餘的澳門原有法律則採用爲澳門特別行政區的法律。從澳門基本法的規定及澳門現行法律體系的組成來看，澳門特區法律體系可包括以下幾個層次：一、《憲法》和澳門基本法中國《憲法》雖然屬於社會主義性質的憲法，澳門特別行政區實行原有的資本主義制度，但中國《憲法》作爲國家的根本大法和澳門基本法的“母法”在整體上是適用於澳門特別行政區的，只是《憲法》中關於社會主義制度和政策的規定不適用於澳門特別行政區，具體實行的制度和政策由澳門基本法來規定，《憲法》中涉及國家主權、統一和領土完整等條款仍然適用於澳門特別行政區。澳門基本法適用於澳門是理所當然的，也是毫無疑義的。就全國範圍而言，，
  • 澳門基本法是由全國人大制定的全國性法律，屬國家的基本法律。就澳門而言，因基本法是體現“一國兩制”方針政策的法律，具體規定澳門特別行政區實行的政治、經濟、法律、文化等制度，所以，對澳門特別行政區來說，澳門基本法又無疑是一部憲制性的法律，具有最高的法律效力。這一點在澳門基本法第11條中得到了明確的體現：澳門特別行政區的各項制度和政策，均以澳門基本法的規定爲依據；任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件，均不得同澳門基本法相抵觸。二、在澳門適用的全國性法律根據澳門基本法第18條的規定，在正常情況下，全國性法律除列於基本法附件三者外，均不在澳門特別行政區實施。列於基本法附件三的全國性法律，僅限於有關國防、外交和其他依照基本法的規定不屬於澳門特別行政區自治範圍的法律。凡列入基本法附件三的全國性法律，由澳門特別行政區在當地公佈或立法實施。顯然，能夠在澳門特別行政區實施的全國性法律，其內容都是涉及國家主權的法律，並通過一定的立法程序，方才在澳門特別行政區實施，因而屬於效力層次較高的法律，澳門特別行政區的本地法律也不能與其相抵觸。目前，列於澳門基本法附件三的全國性法律共有十一部。三、澳門原有的法律、法令和澳門特區立法會制定的法律被保留下來的澳門原有的法律和法令分別由回歸前的澳門立法會和澳門總督制定。無論從數量還是內容看，被保留下的澳門原有的法律和法令仍然是澳門特區法律體系中最重要的組成部分。根據全國人大常委會作出的《關於處理澳門原有法律的決定》，在近900個原有法律和法令中，廢除了25個法律和法令，這就意味着有近875個法律和法令，被自動採用爲澳門特別行政區的法律而繼續生效。這些被保留下來的原有的法律和法令涉及社會生活的方方面面，包含了《民法典》、《刑法典》、《民事訴訟法典》、《刑事訴訟法典》和《商法典》這五大法典，在澳門特區的法律體系中佔有相當重要的地位，在澳門的
  • 社會經濟生活中也起着相當重要的作用。澳門回歸以來，澳門特別行政區立法會依照澳門基本法的規定，積極行使立法權，至今已制定了一百多部新的法律。從內容上看，這些新的法律主要涉及五個方面：一是適應澳門回歸的需要，通過“午夜立法”的形式，在澳門回歸當日，頒佈相關法律，以體現國家主權，確保特區的順利運作，如《回歸法》、《政府組織綱要法》、《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》等。二是制定新的組織法，如澳門特區立法會、廉政公署、審計署等組織法。三是制定或修改關於選舉、居民身份方面的法律，如規範選民程序登記的法律等。四是對明顯不合時宜的原有法律作出相應的修改，如對《商法典》等所作的修改等。五是根據社會發展的實際需要，制定一些新的法律，如娛樂場幸運博彩經營的法律制度等。特區立法會制定的這些法律，對澳門的社會穩定和經濟發展起到了非常重要的作用。需要注意的是，無論是保留下來的澳門原有的法律和法令，還是澳門特區立法會制定的法律，它們分別都屬於澳門回歸前後的本地立法機關行使立法權所制定的法律規範，因而在法律效力層次上處於同一位階，具有相同的法律效力。尤其對於保留下來的法律和法令如需進行修改，應當按照相應的立法程序進行，以確保澳門法律體系的完整性和科學性。此外，還需要注意的是，保留下來的澳門原有的法律與法令與特區立法會制定的法律雖屬同一位階，但兩者顯然處於此消彼長的動態變動狀態，原有的法律和法令特別是法令會隨着時代的發展和法制的完善而被修改或廢除，數量會逐漸減少；而特區立法會制定的法律數量將會逐步增加，所佔比例會越來越大。四、行政法規和其他規範性文件行政法規和其他規範性文件在性質上來講並不屬於立法權的產物，但它們同樣具有法律上的效力，因而屬於廣義上的法律範疇。在澳門回歸之前，法律文件的名稱並無“行政法規”這一形式。法律文件的名稱稱之爲“行政法規”只是澳門回歸以後才有的，即行政長官制定的法律
  • 文件叫“行政法規”。在回歸之前，澳門總督制定的訓令相當於澳門基本法第8條所講的行政法規。除總督制定的訓令外，澳門總督制定的批示及原其他澳葡政府部門制定的批示等規範性文件，屬於澳門基本法第8條所講的其他規範性文件。由於回歸前的這部分行政法規和其他規範性文件實在太多，相當部分沒有中譯本，故未納入全國人大常委會的審查範圍。從澳門基本法的規定來看，這些法律規範自然被採用爲澳門特別行政區廣義上的法律了。但事實上，許多訓令和批示因失去適用的特定條件，基本上已無實際意義。澳門回歸後，行政長官制定規範性文件時，訓令這一法律文件名稱已不再使用，而被“行政法規”的名稱所取代。澳門回歸以來，爲適應特區行政管理的需要，行政長官頒佈了300多個行政法規。除此之外，還包括大量的行政長官發佈的行政命令、批示以及政府各司司長等發佈的批示等。這些行政法規、行政命令和批示等，對於強化澳門特別行政區的行政管理效能，促進澳門社會的穩定和發展，發揮了積極的作用。此外，在澳門適用的國際協議，包括有關的國際公約等，也屬於澳門特別行政區法律體系的有機組成部分。第二節澳門特區法律體系的特點一、法律框架基本完整從內容上看，澳門現行的法律在框架上是基本完整的，這主要體現在以下兩個方面：1、法律分佈廣泛，涉及社會各個領域被保留下來的澳門原有的法律、法令和澳門特區立法會制定的法律，已突破一千部。這一千多部法律所規範的社會關係幾乎涵蓋了所有的社會關係和部門法領域。從政治制度、基本權利、機構組織、經濟、文化等社會領域考察，澳門有基本法、各種規範自由和權利的法律、各種組織法、民商事行爲法、行政管理法等；從民事、刑事、程序等部門法領域看，澳門有民法、商法、刑法、
  • 訴訟法、行政法等各種部門法。2、以法典爲主，單行法爲輔大陸法系國家或地區的法律體系，通常都會在重要的部門法領域制定一個比較系統的法典，並輔之以相關的單行法，由此形成一個主次分明、互爲補充的部門法體系。這一特徵在澳門特區的法律體系中顯得尤爲突出。在澳門特區的法律體系中，不僅有民法典、刑法典、商法典等，而且在某些部門法中，法典分工很細，如在訴訟法領域，有刑事訴訟法典、民事訴訟法典、行政訴訟法典和勞動訴訟法典等；在登記法領域，有民事登記法典、商業登記法典、物業登記法典等。除此之外，在相關部門法領域的法典之外，並存着或多或少的單行法律，如在刑法實體法領域，除了刑法典外，尚包括有組織犯罪法、非法移民法等。二、法律規範效力層次分明適用於澳門特別行政區的法律中，除了中國《憲法》整體上適用於澳門特別行政區而享有超然的地位外，澳門特區的法律體系基本上由效力層次分明的法律規範組成。這其中，澳門基本法具有最高的法律效力和地位，它是澳門其他一切法律規範的制定依據。僅次於澳門基本法的法律規範是在澳門適用的全國性法律，它們的法律效力和地位要高於澳門的本地法律。在澳門的本地法律中，澳門特別行政區的法律和法令，是僅次於澳門基本法和在澳門適用的全國性法律的法律規範。其中，澳門特別行政區的法律，既包括了採用爲澳門特區法律的原澳門立法會制定的法律，也包括了澳門特區立法會制定的法律。至於澳門特別行政區的法令，顯然只是指採用爲澳門特區法律的原澳門總督制定的法令。在澳門特別行政區的法律體系中，法律和法令是屬同一位階的，具有相同的法律地位和效力。在澳門特別行政區的法律和法令之下的法律規範，是行政法規和其他規範性文件。至於行政法規和其他規範性文件之間的效力，則要依具體情況而定。通常，行政法規的效力和地位要高於行政長官發佈的行政命令、批示，以及政府部門發佈的其他批示等。澳門特別行政區的法律體系，便是由上述這些效力層次分明的法律規範共同構成的。
  • 三、法律整體而言與社會發展相適應，但部分內容滯後比較突出就整體而言，澳門現行法律與澳門社會基本仍然具有相對適應性。這是因爲澳門現行法律主要是採用爲特區法律的澳門原有法律。這些澳門原有法律的社會基礎就是澳門原有的資本主義制度。澳門回歸後，原有的資本主義制度得到了保留，澳門原有法律與澳門原有的資本主義制度之間經過長時間的磨合而產生的相對適應性，自然也得到了延續，這也是澳門回歸後社會能夠穩定並得到發展的原因之一。但是，我們同時也要看到，被保留下來的澳門原有法律部分內容滯後的現象比較突出。不少澳門原有法律是上個世紀九十年代中期以前制定的，這些法律制定後，距今已有十多年時間了。這期間，隨着澳門社會的變化發展，尤其是回歸後的社會發展，很多法律都面臨着要修改完善的問題，何況有的澳門原有法律在當時都有可能因爲由葡萄牙專家立法而存在不適應澳門實際的情況。這種現象在經濟領域的法律更爲突出。大家最爲熟悉的是澳門商法典的修改一直沒停過，而且剛回歸不久便開始修改。此外，法律適應化的工作進展也較緩慢，澳門回歸至今十多年了，特區的法律中還有包括總督等名詞，都沒有根據全國人大常委會關於處理澳門原有法律的決定，作必要的變更、限制或例外等適應化處理。因此，作爲政府和立法者，如何採取相應措施，有計劃有步驟地解決這一問題，確實是發展和完善澳門法律的關鍵。第三節澳門特區的立法制度澳門特區的立法制度是指澳門基本法關於澳門特區立法權以及立法會的性質、地位、組成、職權和運作以及立法程序等事項所作規定而形成的制度，它是“一國兩制”方針政策在特區立法領域的具體化、法制化。澳門特區的立法制度內容豐富，其中，最爲關鍵的是特區立法權的界定以及與此相關的特區立法體制問題，因爲它直接關係到澳門特區立法會的性質和地位以及立法會所制定的法律與行政長官制定的行政法規之間的關係。下面主要就這一問題作一介紹。
  • 一、澳門特區立法權含義的界定對於立法權的定義，學者間意見不一。通常，立法權是相對於行政權和司法權而言的一項公權力，指有權立法的機關制定、修改、補充、解釋和廢止法律規範的權力。就級別、層次而言，立法權有中央立法權和地方立法權之分；就運行的內容來看，立法權既包括法的制定、認可，也包括法的修改、補充和廢止等；就運行的過程來看，立法權包括了提案權、審議權、表決權、公佈或批准、否決權等。澳門基本法直接提及“立法權”的條文只有兩條，即第2條和第17條。從第2條的內容看，澳門特區的立法權是澳門特區所享有的高度自治權的內容之一，而且它是相對於行政管理權和司法權而言的。從第17條的內容看，澳門特區享有的立法權，其行使主體應該是澳門特區的立法機關，而且立法機關行使立法權時所制定的規範性文件的名稱叫“法律”，而非其他名稱。在澳門，根據基本法的規定，規範性文件的名稱除法律外，還有法令、行政法規等。很顯然，澳門特區所享有的立法權是從狹義上來理解的，即特指澳門特區的立法機關所享有的制定、修改或廢除法律的權力，至於立法機關以外的其他機關所享有的制定、修改或廢除法律以外的規範性文件的權力，不能稱之爲澳門基本法所規定的立法權，他們制定、修改或廢除法律以外的規範性文件的活動，也不能稱之爲立法活動。二、澳門特區立法機關的界定如前所述，在理解澳門特區立法權時應作狹義的解釋，只有澳門特區的立法機關才可享有立法權。那麼，如何界定澳門特區的立法機關？澳門基本法在第四章政治體制中，專列一節規定澳門特區的立法機關。根據基本法第67條的規定，澳門特區立法會是澳門特區的立法機關。而且從該節的其他內容可看出，立法會也正享有制定、修改、暫停實施和廢除法律的職權，而且立法會制定規範性文件的名稱就叫法律。因此，澳門特區立法會是澳門特區的立法機關，享有制定、修改、暫停實施或廢除名稱爲法律的規範性文件的
  • 權力，這是不會有任何疑問的。問題是，在澳門特區，立法會是否爲唯一的立法機關嗎？行政長官依據基本法所享有的制定並頒佈行政法規的權力是否是立法權？行政法規與立法會制定的法律之間是甚麼關係？要回答這些問題，必須從澳門回歸前後的立法體制談起。所謂立法體制，是指一個國家或地區關於立法權限的分配及其運作規則。具體到澳門，是指立法權由甚麼機關行使以及進行具體立法活動時應遵循的有關規則。澳門回歸前，其立法體制的顯著特點是：澳門地區自享有本地的立法權限後，其立法職能由澳門立法會和澳門總督共同行使，二者都是澳門的立法機關；立法會的立法權限以法律的形式行使，總督的立法權限以法令的形式行使。這種由二個立法機關共用立法權的體制，理論上稱之爲“雙軌立法制”爲協調立法會和總督的立法權限，當時的《澳門組織章程》作了較爲詳細的規定。在具體事宜上，立法會和總督的立法權限大致分爲四類：①立法會專有的立法事宜，如立法會的選舉制度等；②總督專有的立法事宜，如核准本地區行政機關架構和運作的法規；③雖爲立法會專有但可由立法會通過立法許可授予總督立法的事宜，如有關稅務、行政區域劃分等制度的法規；④立法會和總督競合的立法事宜，如司法制度方面的法規等。澳門回歸後，澳門原有的政治體制包括立法體制將發生質的變化。根據澳門基本法的規定，澳門特區立法會是澳門特區的立法機關，行使制定、修改、暫停實施和廢除法律的職權。行政長官作爲澳門特區的首長雖有權簽署立法會通過的法案，公佈法律，但並不享有澳門基本法所規定的立法權，不能制定名稱爲法律的規範性文件，僅可制定名稱爲行政法規的規範性文件。由此看來，澳門特區的立法體制實行的是“單軌立法制”，只有特區立法會才是澳門特區的立法機關，也是唯一的立法機關，享有基本法所規定的立法權，有權制定、修改、暫停實施和廢除名爲法律的規範性文件。除此之外，其他有關機關，包括行政長官享有的制定法律之外的規範性文件的權力，不屬於澳門基本法所規定的立法權。有人將行政長官制定行政法規與回歸前總督制定法令相比，且以行政主導制
  • 爲理由，認爲行政長官制定行政法規和立法會制定法律都是依據澳門基本法，且基本法沒有對行政法規和法律之間的關係作出直接規範，因此，行政長官制定行政法規也是在行使立法權。在此基礎上，更有人認爲行政長官也是澳門特區的立法機關，即澳門特區有立法會和行政長官兩個立法機關。這種看法是不正確的，它沒有全面、準確理解澳門基本法關於立法權及立法機關的規定，將立法權的概念擴大化，實際上是將澳門回歸前的立法體制硬去套澳門特區的立法體制，結果當然不會正確。根據《中葡聯合聲明》附件一的規定，澳門特別行政區的立法權屬於澳門特別行政區立法機關。澳門基本法明確規定，澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關，此外，沒有列舉任何其他機關爲立法機關，包括行政長官。而且，《中葡聯合聲明》附件一同時規定，澳門特別行政區的立法機關由當地人組成，多數成員通過選舉產生，這一規定明白無誤地表明，澳門特區的立法機關並不是由一個人組成，而是由多個人組成，且其多數成員由選舉產生。如果因行政長官有權制定行政法規把行政長官也看作是澳門特區的立法機關，這種結果無論如何也不符合《中葡聯合聲明》關於澳門特區立法機關的規定。因此，有充足的理由確信，基本法制定者的立法意圖就是明確授權澳門特區立法會作爲唯一的立法機關行使澳門特區的立法權，而且這�所講的立法權，是指制定名稱爲法律的規範性文件的狹義的立法權。那種將制定法律之外的規範性文件如行政法規的行爲，亦稱爲行使立法權的行爲，從而聲稱行政長官也享有與立法會並行的“立法權”，是偷換了概念。還有人認爲，行政長官有權簽署、公佈立法會通過的法案，如認爲法案不符合澳門的整體利益，可拒絕簽署，並將法案發回立法會重議，這表明行政長官享有實質性的簽署法案的權力，而不只是形式上的或程序上的簽署法案的權力，這種權力說明行政長官有權實質性參與立法事務，並對立法產生重要影響，因此，行政長官和立法會是分享立法權的。這種觀點一來沒有法律上的依據，二來混淆了立法權和對立法的監督權之間的區別，因而將行政長官對立法活動的制衡與監督說成是分享立法權，從根本上說是不正確的。
  • 第四節行政法規的性質和地位一、行政法規的性質在內地和澳門特區的法律體系中，行政法規的含義是不完全相同的。在內地，行政法規是專指國務院制定的規範性文件（全國人大及其常委會制定的規範性文件叫法律）。在澳門特區的法律體系中，行政法規的含義主要是指行政長官制定的規範性文件的名稱。不過，需要注意的是，在澳門基本法中，行政法規還有另一層意思，主要指澳門原有法律中總督制定的訓令。總督的批示是否也是行政法規的範疇？從寬理解的話，也可包括在內。但總督的批示在效力上仍不及訓令，所以，從嚴理解的話，總督的批示也可不包括在行政法規內，而應歸屬於其他規範性文件範圍。由於澳門回歸前的法律體系中沒有“行政法規”這一概念，因此，當基本法中的“行政法規”是指澳門原有法律中總督的訓令和批示時，行政法規是作爲一個集合概念來使用的，而不是指規範性文件的名稱叫行政法規。澳門基本法第8條所指的行政法規就是在集合概念的意義上使用。此外，澳門基本法第11條所講的“行政法規”則既包括在澳門回歸前作爲集合概念上的“行政法規”，也包括了行政長官制定的“行政法規”。至於澳門基本法第50條、第58條和第64條所指的“行政法規”則是指行政長官制定的“行政法規”在澳門，行政法規的性質是甚麼？這涉及到兩個問題，一是行政長官制定行政法規是行使立法權的行爲，還是行使行政管理權的行爲？另一個問題是行政長官制定行政法規是以澳門特區的首長的身份進行，還是以澳門特區政府首長的身份進行？這兩個問題實際上是相互關聯的。關於行政長官制定行政法規是行使立法權的行爲，還是行使行政管理權的行爲，這實際上涉及對澳門特區立法權及立法體制的理解。對這個問題，前面已作分析，特區立法會也在2009年通過制定13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》作出了明確規定。澳門特區實行單軌立法制，只有立法會作爲立法機關才享有立法權，行政長官不是立法機關，不享有立法權。因此，行政長官制定行政法規，是行使行政管理權的行爲，而不是行使立法權的行爲。
  • 關於行政長官制定行政法規是以澳門特區首長的身份進行，還是以澳門特區政府首長的身份進行？這要結合基本法的條文系統地來看。一方面，基本法第50條規定行政長官行使的職權包括了制定行政法規，並頒佈執行；另一方面，基本法第64條在規定特區政府的職權時，其中有一項便是草擬行政法規。再有，基本法第58條規定，行政長官制定行政法規前要聽取行政會的意見。結合這幾個條文看，行政長官制定行政法規時是以特區政府首長的身份進行的，行政法規正是在行政長官領導特區政府下進行的。具體來說，就是先由特區政府草擬行政法規，經行政長官主持的行政會討論通過後，再由行政長官簽署、頒佈。根據第13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》的規定，行政法規分爲獨立行政法規和補充性行政法規。獨立行政法規可以就法律沒有規範的事宜設定初始性的規範，補充性行政法規則只能爲執行法律而訂定所必需的具體措施。至於哪些事項屬於由法律規範的，第13/2009號法律第6條作了明確界定。二、行政法規的地位行政法規的地位，是指行政法規在澳門特區法律體系中的地位。根據澳門基本第8、11條和第13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》的規定，澳門特別行政區的法律，包括保留下來的原澳門立法會制定的法律以及特區立法會制定的法律，優於澳門特區其他所有的內部規範性文件，這其中當然包含了行政法規。因此，行政法規在效力位階上要比澳門特別行政區的法律低。同時，根據澳門基本法第8條和第11條的規定，行政法規在位階上又高於澳門特別行政區的其他規範性文件，即法律、法令、行政法規以外的其他規範性文件，如保留下來的原澳門政府部門的批示，以及特區政府有關部門制定的批示等。比較複雜一點的是，行政法規與保留下來的澳門原有的法令之間的關係。這一問題直接與行政法規能否修改法令有關。按照澳門基本法的規定，法令是排在法律之後、行政法規之前。如果依照澳門回歸前的法律體系構成來看，法令與法律是處於同一位階的。回歸後，由於行政法規的效力位階要低於保留下來的原澳門立法會制定的法律，因此，從邏輯推理來說，行政法規的效力應低
  • 於保留下來的澳門原有的法令，因而，要修改保留下來的法令，應通過立法會制定法律來進行。由於特區新的立法體制中不再存在法令這種規範性文件的形式，而回歸前法令的數量比較龐大，內容廣泛，如果所有的法令修改都要通過特區立法會制定法律去進行，這幾乎是做不到的事情。鑒於法令規範的內容很多並非屬於須由特區立法會以法律規範的事務，第13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》在沒有對法令與行政法規之間關係作出直接規定的情況下，對法令的修改、暫停實施或廢止作了變通安排：如果法令所載的規定屬於須由法律予以規範的事項，則透過法律爲之；如果法令所載的規定屬於可由獨立行政法規規範的事項，則透過獨立行政法規爲之；如果法令所載的規定屬於需要制定具體執行性規定的事項，則透過補充性行政法規爲之。根據上述規定，除了第一種情形的法令的效力位階比行政法規高外，第二種和第三種情形的法令，在效力位階上，並不高於行政法規，否則，行政法規不能對他們進行有關的修改等，行政法規與它們應該是處於同等的法律效力。這樣一來，法令的修改問題是解決了，但將保留下來的澳門原有的法令，在效力位階上分爲兩個部分，其中，法令所載規定屬須由法律予以規範事項的，效力與法律同等，而其他的法令，效力同行政法規同等。這種將保留下來的澳門原有法令的效力一分爲二的做法，是否妥當，還是值得思考的，因爲它將澳門原有法律的構成部分的效力位階制度作了一個變更，這樣做是否妥當，確實值得進一步研究。思考題：1、如何正確理解澳門特別行政區法律體系的構成？2、如何正確理解澳門的立法體制？3、如何正確理解行政法規在澳門特別行政區法律體系中的地位？
  • 第三講中央和澳門特別行政區的關係中央和澳門特別行政區的關係，是澳門基本法的重要組成部分，單列一章，且在內容排列上，置於基本法的總則之後、其他各章之前，足見其重要性。可以說，中央與特別行政區關係的協調發展是正確實踐“一國兩制”的核心課題，依法建立良好、和諧的中央與特別行政區的關係，是貫徹落實“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治的關鍵，也是澳門實現長期繁榮穩定的根本保證。第一節中央和澳門特別行政區關係的涵義中央和澳門特別行政區的關係，是指中央對澳門特別行政區實行管轄和澳門特別行政區在中央監督下實行高度自治而產生的相互關係，其核心是權力關係，即：中央對澳門特別行政區行使哪些權力，澳門特別行政區被授予哪些權力，中央對澳門特別行政區行使被授予的權力如何進行監督。只要把中央和澳門特別行政區的權力關係搞清楚了，中央和澳門特別行政區的一般關係也就容易處理了。具體來說，中央和澳門特別行政區的關係，主要包括三種情況：（一）屬於國家主權和國家整體利益範圍的事務，由中央管理，澳門特別行政區必須服從中央的領導。就這一類事務而言，中央和澳門特別行政區的關係是領導和被領導的關係。（二）澳門特別行政區的地方性事務，由澳門特別行政區自行管理，但其中有些事務要受中央監督。就這些事務而言，中央和澳門特別行政區的關係是監督和被監督的關係。如立法會制定的法律需報全國人大常委會備案便是一種中央對地方性事務的監督。（三）除上述第（二）點之外的其他地方性事務，完全由澳門特別行政區自行處理，中央概不干預。
  • 在理解中央和澳門特別行政區的關係時，需要注意的一點是，雖然澳門基本法將其單列一章予以規定，但實際上基本法關於中央和澳門特別行政區關係的規定並不僅限於這一章，其他章節的內容也有不少是關於中央和澳門特別行政區關係的規定，只是第二章的規定集中而已。如：第一章“總則”第2條規定，全國人大授權澳門特別行政區依照基本法的規定實行高度自治的規定；第四章“政治體制”第45條關於行政長官對中央人民政府負責的規定；第五章“經濟”第104條關於澳門財政收入不上繳中央人民政府，中央人民政府不在澳門徵稅的規定等。第二節中央和澳門特別行政區關係的性質和特點一、中央和澳門特別行政區關係的性質澳門基本法第12條規定，“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府”。這一規定表明，中央和澳門特別行政區的關係，在性質上屬於單一制國家結構下的中央與地方的關係。所謂國家結構是指國家整體與其組成部分之間、中央政權與地方政權之間的相互關係。目前，世界各國的國家結構形式，主要有單一制和聯邦制兩種。單一制是指國家由若干普通行政單位或自治單位、特別行政區單位等組成，各組成單位都是國家不可分離的一部分這樣一種國家結構形式。其基本標誌是：全國只有一部憲法，只有一個中央國家機關體系；每個公民只有一個統一的國籍；各行政單位或自治單位等均受中央政府的統一領導，不能脫離中央而獨立，它們所擁有的權力通常都由中央以法律形式規定或授予；國家整體是國家對外國際交往的唯一主體。聯邦制則是指由兩個或兩個以上的聯邦組成單位（邦、州、共和國等）組成聯盟國家的國家結構形式。其基本標誌是：聯邦和其成員國分別有自己的憲法和法律，以及各自的國家機關體系；公民既是成員國的公民，又是聯邦的公民；聯邦的最高立法機關通常採用兩院制，其中一院由聯邦成員國選派代表組成；通過憲法劃分聯邦與成員國之間的權力，凡未授予聯邦
  • 的權力，通常由各成員國保留；在對外關係上，聯邦的成員單位一般沒有權力，但有的聯邦國家允許其組成單位同外國簽訂某方面的協議，如聯邦德國和瑞士。此外，還有一些國家基於某種目的而組成的國家聯合，雖不是嚴格意義上的國家結構形式，但與國家結構形式有一定的聯繫，如邦聯、君合國等。中國採用了單一制的國家結構形式。目前，國家的組成單位主要有普通行政單位（一般行政單位）、民族自治單位、特別行政區三種。中央與澳門特別行政區的關係，屬於單一制結構下中央和特別行政區這一特殊行政單位之間的關係，它和中央與普通行政單位以及民族自治單位間的關係有相同的地方，但又有其自身的特殊性，是一種新型的中央和地方的關係。二、中央和澳門特別行政區關係的特點中央和澳門特別行政區關係的特點，主要是相對於中央與普通行政單位和民族自治單位間的關係而言，其特點集中體現爲“一國兩制”下特殊的中央與地方的關係，也是一種完全新型的中央與地方的關係，這種特殊性和新型性表現在以下兩個方面：1、澳門特別行政區實行“一國兩制”通常在一個國家�，地方行政區域實行的社會、政治、經濟制度，與整個國家實行的制度是相同的，最多也只是在具體做法上允許地方行政區域可根據實際情況靈活處理。如在中國內地，民族自治地方享有一定的自治權，在財政收入、社會管理等方面可依法自主安排，設立經濟特區的地方行政區域，可在經濟上實行某些特殊政策，但這些都屬於具體制度的範圍，在根本制度上，這些地方都要實行社會主義制度，實行人民代表大會制的根本政治制度。澳門特別行政區則與此不同，根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區雖是中央管轄下的一個地方行政區域，但它不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式不變，即內地的根本政治制度等不適用於澳門。之所以如此，是因爲澳門特別行政區作爲國家的一個特殊行政單位，實行“一國兩制”這是中央和澳門特別行政區關係的一個顯著特點。
  • 2、澳門特別行政區享有高度自治權爲了保障“一國兩制”在澳門特別行政區得到切實貫徹執行，全國人大授權澳門特別行政區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。之所以叫高度自治，是因爲這種自治權無論在廣度和深度上，都遠遠超過了中國內地民族自治地方所享有的自治權。不僅如此，甚至超過了聯邦制成員國的一些自治權，如澳門特別行政區享有的終審權，聯邦制的成員國都不享有。由於享有高度自治權，中央與澳門特別行政區的關係自然會表現出不同於其他行政單位的特點，中央負責管理的事務僅限於國防、外交及其他屬於國家主權和國家整體利益範圍的事務，其他事務，除了基本法規定有須受中央監督的情況外，完全由澳門特別行政區自行處理。在理解澳門特區的高度自治權時，需要注意結合我國的國家結構形式。由於我國是單一制國家，按照單一制國家的特點，權力全部集中在中央，澳門特區所享有的高度自治權是中央授予的，中央授予澳門特區多少權、多大的權，澳門特區就有多少權、多大權，沒有授予的權力，集中在中央手中，不存在“剩餘權力”一說。日後澳門特區需要甚麼權力，中央還可再授予。這與聯邦制國家的情況不同，在聯邦制國家，通過法律授予聯邦甚麼權，聯邦就有甚麼權，沒有授予的剩餘權力在成員國手中。第三節中央對澳門特別行政區行使的權力中央對澳門特別行政區行使的權力，主要是指依照澳門基本法的規定中央對澳門特區具有的權力及其運作。從性質上來講，中央對澳門特區的權力，屬於憲制權力，是基於憲法制度層面上的權力，而不是一般具體制度層面上的普通權力。按照澳門基本法的規定，中央對澳門的憲制權力有一些是具體列明的，有一些是在條文中蘊含的，這兩者同樣重要。具體來講，中央對澳門的憲制權力有以下十個方面：
  • （一）中央對澳門具有全面管治權澳門基本法序言明確指出，中國政府於1999年12月20日恢復對澳門行使主權。“恢復行使主權”主要就是恢復對澳門行使管治權。中央對澳門恢復行使的是包括管治權在內的完整主權，這是澳門基本法第2條規定的基礎。澳門基本法第2條是關於澳門特區實行高度自治的權力來源的規定。澳門特區的高度自治權是全國人大授予的。我們知道，任何機構或個人，要作出授權，前提是他必須具有有關的權力。全國人大是中國的最高權力機關，它授予澳門特區行使行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，前提就是中央對澳門具有完全的管治權。這本來就是單一制國家中央與地方關係的應有之義。（二）中央政府的一般性權力按照中國《憲法》的規定，中央政府即國務院的職權之一是統一領導全國地方各級國家行政機關的工作。澳門基本法雖沒有明確規定中央政府領導澳門特區行政機關的工作，不過，澳門特區政府在有關的場合是經常講在中央政府的領導下。中央政府對澳門特區，除了澳門基本法明確確定的權力之外，還存在着一般性權力，這種權力蘊含於澳門基本法有關規定之中。如澳門基本法第12條規定，澳門特區是直轄於中央政府之下的地方行政區域，這�的“直轄”就是直接管轄的意思，不說領導，而是直接管轄，這就是中央政府的一般性權力。此外，澳門基本法第45條規定，行政長官依照澳門基本法的規定對中央政府負責，要求行政長官對中央政府負責，這也是中央政府的一般性權力。澳門回歸後，行政長官每年都要向中央政府述職，這也表明中央政府有這種一般性權力。此外，澳門基本法第19條關於行政長官要取得中央政府的證明書、第50條關於行政長官要執行中央政府發出的指令、第116條關於中央政府特別許可外國軍用船隻進入澳門、第142條關於外國在澳門設立領事機構需經中央政府批准等規定，都體現了中央政府對澳門的一般性權力。中央政府對澳門特區的一般性權力和中央政府不干預澳門高度自治範圍內的事務，實質上強調的都是依照澳門基本法規定辦事。（三）中央政府對行政長官、主要官員和檢察長的任免權
  • 澳門基本法第15條規定，中央人民政府依照基本法的規定任免行政長官、政府主要官員和檢察長。配合這一條文，基本法第47、50、90條都作了相應的具體規定。在這�，需要注意的是，中央政府享有的上述任免權並不只是程序性的，同時也是實質性的。這是因爲在單一制國家中，中央對地方政權領導人的任免權是維護國家統一的重要手段，是體現國家主權的行爲，決不能流於形式。行政長官的地位十分重要，是雙首長（特別行政區首長和特別行政區政府首長）、雙負責（對中央人民政府負責、對澳門特別行政區負責），中央必須擁有實質性的任免權。同樣，中央政府對主要官員和檢察長的任免權也是實質性的。（四）防務和外交事務的管理權澳門基本法第13條規定，中央政府負責管理與澳門特區有關的外交事務。外交事務由中央政府統一管理，這是體現國家主權、統一和領土完整的一個重要標誌。當然，中央政府也可授權澳門特區依照基本法的規定自行處理有關的對外事務，但必須要在外交權屬於中央這個原則下來理解和執行。澳門基本法第14條規定，中央政府負責管理澳門特區的防務。國防統一同樣是國家主權、統一和領土完整的重要標誌，必須由中央負責管理。爲此，全國人大常委會還專門制定了澳門駐軍法，對澳門駐軍履行防務職責的有關事宜作出全面的規定。（五）基本法的解釋權澳門基本法第143條有關基本法的解釋權的規定是體現“一國兩制”的典型條款。它首先規定“本法的解釋權屬於全國人大常務委員會”，體現了“一國”。而後考慮到“兩制”，考慮到澳門法院審理案件的需要，授權澳門法院在審理案件時，對自治範圍內的條款可自行解釋。而後進一步授權，澳門法院在審理案件時對基本法的其他條款也可解釋，只是如果需要對中央管理的事務或中央與特區關係的條款進行解釋，而對該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局裁判前，應由澳門終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋，這又體現了“一國”
  • （六）基本法的修改權澳門基本法是全國人大制定的，其修改權也應屬於全國人大，這也是中央的一項重要的憲制權力，這種權力不僅反映了法律的制定和修改應當屬於同一機構的法理，而且也與基本法的授權法性質相適應。澳門基本法第144條明確規定了基本法的修改權屬於全國人大。基本法關於修改權的規定有兩個特殊之處：一是關於修改提案權的規定。通常而言，全國人大常委會、全國人大專門委員會、國務院、出席全國人大會議的各代表團、全國人大代表30名聯名均有法律修改提案權，但基本法將修改提案權的主體減少至只有三個，即只有全國人大常委會、國務院和澳門特別行政區才有基本法的修改提案權，這是十分特殊的安排；二是關於基本法附件修改的規定也作了特殊的規定。如附件一、附件二的修改要經過澳門立法會全體議員三分之二多數通過、行政長官同意，並報全國人大常委會批准或備案，附件三所列全國性法律要作出增減，只能由全國人大常委會在徵詢其所屬的澳門基本法委員會和特區政府的意見後才可進行。（七）對行政長官產生辦法和立法會產生辦法修改的決定權中國是單一制國家，地方行政區域的政治體制是不能由地方自行決定的，而是由中央通過基本法決定的，因此，政治體制如果要改變，也要由中央來決定，這是順理成章的。行政長官和立法會產生辦法是特區政治體制的重要組成部分，因此，兩個產生辦法是否需要修改應由中央來決定。對此，2004年全國人大常委會對香港基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋，以及2011年全國人大常委會對澳門基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋，充分說明了這一點。根據2011年12月31日全國人大常委會對澳門基本法附件一第七條和附件二第三條解釋的規定，行政長官產生辦法和立法會產生辦法“是否需要進行修改，澳門特別行政區行政長官應向全國人民代表大會常務委員會提出報告，由全國人民代表大會常務委員會依照《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第47條和第68條規定，根據澳門特別行政區的實際情況確定”。當然，特區在完成有關行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改的法定程序後，還要報全國人大常委會批准或備案。
  • （八）對特區立法機關制定的法律的監督權澳門基本法第17條規定，“澳門特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人大常務委員會備案。”“全國人大常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見後，如認爲澳門特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人大常務委員會發回的法律立即失效。”上述規定體現的就是全國人大常委會對特區立法機關制定的法律的監督權，這表明全國人大授予澳門特區立法權後，並不因授權而喪失對被授權人的監督。當然，全國人大常委會的這種監督權也是有限制的，只有在認爲有關法律不符合基本法關於中央管理的事務或中央與特區關係的條款時，才會決定發回。（九）向特區作出新授權的權力澳門基本法第2條規定，全國人大授權澳門特區依照基本法的規定實行高度自治。依照基本法的規定即表明特區享有的高度自治權以基本法的規定爲限，中央授予多少權，特區就有多少權。這就會遇到一個問題，如果特區需要一些基本法沒有規定的權力怎麼辦？爲此，澳門基本法第20條規定，澳門特區可享有全國人大、全國人大常委會或中央政府授予的其他權力。在基本法規定的授權框架下，中央向特區作出新授權也是一項重要的憲制權力。如全國人大常委會授權澳門特區對澳門大學橫琴校區實施管轄，就是中央行使向特區作出新授權的表現。（十）澳門特區進入緊急狀態的決定權根據澳門基本法第18條的規定，澳門特區發生危及國家統一和安全的動亂，而澳門特區政府又不能控制時，全國人大常委會可決定澳門特區進入緊急狀態。一旦澳門特區進入緊急狀態，中央政府可將有關全國性法律在澳門特區實施，如戒嚴法。總之，澳門基本法所規定的中央對澳門特區的憲制權力，基本能夠納入以上十個方面。
  • 第四節澳門特別行政區享有的高度自治權根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區享有的高度自治權主要包括以下四個方面：一、行政管理權澳門基本法第16條規定，澳門特別行政區享有行政管理權，依照基本法的有關規定自行處理特別行政區的行政事務。一般來講，澳門特別行政區所享有的行政管理權包括制定、管理和執行三項具體職能。制定即是制定各項政府政策；管理即是對各項行政事務的組織、指揮、協調、監督等；執行是指執行基本法以及按照基本法適用於澳門的其他法律等。澳門特別行政區的行政管理權主要由特區政府來行使。特區政府行使行政管理權有三個特點：首先是依據基本法來施政，政府行使行政管理權的行爲即做出行政行爲時，必須要符合基本法和法律，只有這樣，行政行爲才能合法有效；其次，行政管理權的範圍僅限於特區的地方性事務或自治範圍內的事務；再次是對於特別行政區的行政事務，完全由特別行政區自己決定，自行處理，中央政府概不干預。二、立法權澳門基本法第17條規定，特別行政區享有立法權，即有權依照基本法的規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律。澳門特別行政區的立法權由特區立法會行使，立法會是澳門特別行政區的立法機關，而且是唯一的立法機關。澳門特區立法會行使立法權有三個特點：首先，澳門特區立法會行使立法權的基礎是澳門基本法，它所制定或修改的任何法律都不能與基本法相抵觸；其次，特區立法權的範圍相當廣泛，除了國防、外交和中央管理的事務外，特區立法會均可立法，可制定有關刑事、民事、商事、立法、司法等方面的法律；再次，澳門特區立法會制定的法律要報全國人大常委會備案，接受全國人大常委會的監督，以避免所制定的法律不符合基本法關於中央管理的事務或中央和
  • 澳門特區關係的條款。三、獨立的司法權和終審權澳門基本法第19條規定，“澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權。”司法權就是司法機關行使審判和法律監督的權力；終審權是指法院對案件進行最後一級審判的權力。澳門特區的審判權由特區法院享有，履行法律監督等檢察職能的機關是特區檢察院。澳門特區的終審權屬於澳門特區終審法院。澳門特區法院對澳門特區的所有案件，原則上均有審判權，但受到以下兩個方面的限制：一是澳門原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制繼續保留，如根據澳門原有法律的規定，普通管轄法院只管轄普通民事和刑事案件，不能管轄軍事罪行的案件，因此，澳門駐軍人員犯罪的案件一般不由澳門的法院管轄，但非執行職務的行爲除外；二是特區法院對國防、外交等國家行爲無管轄權。特區法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行爲的事實問題時，應依照基本法第19條第三款的規定處理。四、對外事務處理權（對外事務權）澳門基本法第13條第三款規定，中央政府授權澳門特區依照基本法自行處理有關的對外事務。中央政府之所以授予澳門特區適當的對外事務權，是考慮到澳門作爲自由港，需要廣泛進行對外經濟、文化等交往和發展的特殊需要。澳門特區的對外事務處理權主要體現在兩個方面：自行處理在經濟、貿易、金融、航運、旅遊、文化、科技、體育等適當領域的對外事務。一是在上述領域可與世界各國和各地區及有關的國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議，並可參加不以國家爲單位參加的國際組織和國際會議。中國已參加而澳門也以某種形式參加的國際組織，或國家沒有參加而澳門已以某種形式參加的國際組織，中央政府將採取措施，使特區以適當的方式繼續保持在這些國際組織中的地位和繼續參加這些國際組織。中國未參
  • 加但已適用於澳門的國際協議可繼續適用。二是授權澳門特區政府依法簽發澳門特區護照和旅行證件，並可與有關國家或地區談判和簽訂互免簽證協議。三是在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構，報中央政府備案。參加國家的對外活動。一是作爲中央政府代表團的成員，參加中央政府進行的與澳門直接有關的外交談判。二是作爲中央政府代表團成員或以中央政府或國際組織和國際會議允許的身份參加以國家爲單位參加的、同澳門有關的、適當領域的國際組織和國際會議，並以“中國澳門”的名義發表意見。三是國家締結的國際協議，在徵求澳門特區的意見後，決定是否適用於澳門特區。除上述四個方面的權力外，澳門特區還可享有全國人大、全國人大常委會或中央政府授予的其他權力，如經全國人大常委會授權，對澳門大學橫琴校區實行管轄等。第五節中央保障澳門特區高度自治的制度性安排中央不僅賦予澳門特區高度自治權，而且還採取措施保障澳門特區的高度自治權。澳門基本法第22條的規定就是中央政府保障澳門特區高度自治的制度性安排。一、從領導體制上予以保障澳門基本法第22條第一款規定，中央政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預澳門特區依照基本法自行管理的事務。根據此規定，國務院所屬各部門和地方政府與特區政府之間沒有領導與被領導的關係，也沒有指導與被指導的關係，特區政府直屬於國務院的領導。在內地，國務院各部門與地方政府的有關部門之間存在一定程度的領導或指導關係。基本法之所以要作出這
  • 樣的規定，就是要從領導體制上確保澳門特區的高度自治。二、從機構設置上予以保障澳門基本法第22條第二款規定，中央各部門、各省、自治區、直轄市如在澳門特區設立機構，須經澳門特區政府同意，並經中央政府批准。根據此規定，凡要在特區設立政府辦事機構，需要經過嚴格的審批程序，一是特區政府同意，二是中央政府批准。這樣規定的目的就是要防止內地政府部門在澳門濫設機構，影響特區高度自治。三、從遵守特區法律的要求上予以保障澳門基本法第22條第三款規定，中央各部門、各省、自治區、直轄市在澳門特區設立的一切機構及其人員，均須遵守澳門特區的法律。根據此規定，內地在澳門設立的機構及其人員沒有法外特權，一切要依澳門特區的法律辦事，並處處遵守澳門特區的法律，凡違反澳門特區法律的，都要接受澳門特區法律的處置，從而確保澳門特區的高度自治。四、從內地人員進入特區的管理上予以保障澳門基本法第22條第四款規定，各省、自治區、直轄市的人進入澳門特區或在澳門特區定居，要依法辦理批准手續，不能隨意自由進入或定居，目的就是要給特區高度自治創造一個穩定和有序的社會環境。澳門由於地方細小，加上實行原有的資本主義制度和生活方式，如果內地人員可隨意進入澳門或在澳門定居，勢必對澳門的社會管理以至治安帶來極大衝擊，這不利於澳門特區的高度自治，因此，必須對內地人員進入澳門或在澳門定居作出必要的管理。
  • 第六節處理中央和澳門特別行政區關係的原則正確處理中央和澳門特別行政區關係的原則，總的來說，就是要堅持“一國兩制”的基本方針政策。具體來說，主要應堅持以下原則：一、《憲法》和澳門基本法共同構成澳門特別行政區的憲制基礎有關澳門憲制的建立與發展，是以澳門基本法爲基礎的，這在基本法序言中有明確的體現。如基本法序言第三段中寫明，全國人大特制定澳門基本法，規定澳門特別行政區實行的制度，其中的制度主要就是指澳門的憲制，即憲法層面的制度，如社會、經濟制度、政治體制、居民的基本權利等。此外，全國人大關於澳門基本法的決定以及澳門基本法第11條都明確規定，澳門特別行政區實行的制度、政策和法律，均以澳門基本法爲依據。因此，澳門基本法是澳門特別行政區的憲制基礎，這是不會有甚麼疑問的。但是，我們在理解澳門特別行政區的憲制基礎時，不能認爲澳門特別行政區的憲制僅僅以澳門基本法爲基礎，探討澳門特別行政區的憲制還必須以中國《憲法》爲基礎和基本背景。這是因爲：一方面，澳門基本法是根據中國《憲法》來制定的，《憲法》是澳門基本法的立法依據。對此，澳門基本法的序言亦有明確規定。另一方面，澳門並非一個獨立的主權實體，它只是中國這個主權國家的一個組成部分。決定一個國家之內的基本的政治制度和社會制度，乃是國家主權的最基本體現，而國家主權最基本的表現形式就是《憲法》。因此，澳門特別行政區的憲制只能是由國家來決定的。對此，中國《憲法》第31條也作了明確的規定，即“在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”這個法律便是澳門基本法。《憲法》和澳門基本法上述這些規定充分說明，憲法和澳門基本法共同構成了澳門特別行政區的憲制基礎，不能認爲只有澳門基本法才是澳門特別行政區憲制的基礎。《憲法》和澳門基本法共同構成澳門特別行政區的憲制基礎的原則，要求我們在貫徹落實“一國兩制”方針政策過程中，凡是涉及中央與特區關係的問
  • 題，都必須嚴格按照《憲法》和澳門基本法的規定來處理，不能只強調澳門基本法的憲制基礎地位，而看不到《憲法》的憲制基礎地位。《憲法》和澳門基本法共同構成了澳門特別行政區的憲制基礎，而且《憲法》是澳門特別行政區的主要憲制基礎。對於體現“一個中國”原則，涉及中央行使的職權等國家主權範圍內的事務，應該用《憲法》和澳門基本法的規範來處理，對於屬於澳門特區自治範圍內的事務，則嚴格按照澳門基本法來處理。在理解《憲法》和澳門基本法共同構成澳門特別行政區的憲制基礎時，一定要正確認識《憲法》和澳門基本法的關係，以及《憲法》在澳門特區的適用問題。對上述問題，可從以下幾個方面來認識：（一）《憲法》是澳門基本法的立法依據，《憲法》是母法，是中國所有法律之母，包括澳門基本法。（二）澳門基本法是符合《憲法》的。整個國家的政治、經濟、文化、社會制度等是由《憲法》來規定的，同時，《憲法》允許特別行政區內的制度根據具體情況由法律來規定。澳門基本法正是根據澳門的具體情況，規定澳門實行與內地不同的社會、經濟等制度，保持原有的資本主義制度和生活方式不變，這正是落實《憲法》的具體表現，沒有違反《憲法》的規定。（三）《憲法》在整體上是適用於澳門特別行政區的，這是因爲《憲法》是國家的根本大法，是國家主權在法律上的集中體現，因此，《憲法》作爲一個整體適用於一國主權範圍之內是理所當然的。不過，由於澳門特區實行“一國兩制”，保持原有的資本主義制度和生活方式不變，因此，《憲法》關於社會主義制度和政策的有關規定不在澳門特區施行，具體的制度由澳門基本法予以規定，這是《憲法》在澳門特區的靈活和特殊運用，我們不能因此而否認《憲法》作爲一個整體在澳門的適用效力。二、將“一國”與“兩制”有機統一起來，完整理解“一國兩制”1、必須堅持一個國家，保障國家主權一個國家原則是“一國兩制”的前提，離開“一國”談“兩制”，便喪失
  • 了基礎。一個國家原則中的“一國”，指的就是中華人民共和國，就是澳門從葡萄牙的殖民統治回到祖國的大家庭，國家對澳門恢復行使主權，澳門成爲國家的一個地方行政區域，受中央人民政府管轄。因此，我們在處理中央和澳門特區的關係時，必須首先堅持一個國家的原則。對於《憲法》和澳門基本法中有關體現國家主權、統一和領土完整的規定，要堅決貫徹執行；對於中央依照澳門基本法的規定所享有的權力要堅決維護，並充分尊重。凡是涉及中央管理的事務或中央和澳門特區關係的事務，都要嚴格按照澳門基本法的規定辦理，依法向中央報告，需要批准的要上報中央批准，需要備案的要上報中央備案。2、必須堅持兩種制度並存，保障澳門高度自治這�的兩種制度，是指國家主體堅持社會主義制度，澳門保持原有的資本主義制度和生活方式不變。保持兩種制度並存，是澳門順利回歸和保持長期繁榮穩定的重要保證。爲了保證落實“兩制”，全國人大通過澳門基本法授權澳門特區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。對於澳門基本法規定的高度自治權，我們要堅決維護，並保障落實。中央各部門、各地方均不得干預澳門特區依照基本法自行管理的事務。3、必須堅持將“一國”與“兩制”有機統一起來，完整理解“一國兩制”“一國兩制”是一個整體，是一個完整的概念，不能把“一國”與“兩制”割裂開來，“一國”與“兩制”都必須要得到保障，不能只強調一面而忽視另一面，這其中的關鍵是要把愛國與愛澳有機地結合起來。既要維護澳門原有的社會經濟制度、生活方式，又要維護國家主權、統一和安全，尊重國家主體實行的社會主義制度；既要維護澳門特別行政區享有的高度自治權，充分保障澳門居民當家作主的主人翁地位，又要尊重中央政府依法享有的權力，堅決反對任何外部勢力干預澳門事務。三、澳門特區作爲中國的一個地方行政區域所享有的高度自治權來源於中央的授權根據澳門基本法第1條和第12條的規定，澳門特別行政區處於國家的完全
  • 主權之下，是中國不可分離的部分，是中國的一個地方行政區域，直轄於中央政府。中央政府統一行使對全國的管理權，地方政府享有中央授予的權力。在這一點上，中央與澳門特區的關係，和中央與內地各省、自治區、直轄市的關係一樣，都是單一制下中央與地方的關係。由於國家對澳門實行“一國兩制”的方針，中央與澳門特區的關係，又不完全等同於單一制下的一般的中央與地方的關係，即不同於中央與內地各省、自治區、直轄市的關係，而是“一國兩制”下的一種特殊的中央與地方關係。考慮到澳門的歷史和現實情況，爲了有利於保持澳門社會穩定和經濟發展，全國人大通過澳門基本法賦予澳門特區高度的自治權，包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，凡屬於澳門特區自治範圍內的事務都由澳門特區自行管理，中央各部門、各地方均不得干預，全國性法律除列於基本法附件三者外，也不在澳門特區實施。根據澳門基本法第2條的規定，澳門特區所享有的高度自治權來源於中央，是中央授予的，而不是澳門本身所固有的。這是由我國單一制的國家結構所決定的。中央授予澳門特區多少權，澳門特區就有多少權，沒有明確的，根據基本法第20條的規定，中央還可以再授予，不存在所謂的“剩餘權力”問題。從這個角度看，澳門基本法是一部授權法律。全面準確地理解這一點，對於保證“一國兩制”方針的貫徹實施，正確處理中央和澳門特區的關係至關重要。第七節特別行政區制度的概念和地位一、特別行政區制度的概念和內容特別行政區制度，是指依照中國《憲法》所設立的特別行政區內，根據其具體情況依法所實行的，不同於一般行政區的政治、經濟和法律等制度的總稱。澳門基本法第11條規定，“根據中華人民共和國憲法第三十一條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自
  • 由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定爲依據。”這一規定表明：在澳門，特別行政區制度是由澳門基本法來規定的，在內容上，它主要包括三個大的部分：社會、經濟制度；有關保障居民的基本權利和自由的制度；行政管理、立法和司法方面的制度。二、特別行政區制度的地位1、特別行政區制度是一項政治制度所謂制度，是指社會生活中的一種行爲規範或行爲規則。從基本結構看，制度可以分爲經濟制度、政治制度、思想文化制度等。所謂政治制度是指政治實體在政治活動中必須遵循的各類規則。其中的政治實體包括了國家、政黨、政治社團、群眾自治組織、公民等。政治制度作爲一項行爲規則，主要是用來規範政治權力的運作、維護社會的穩定和發展、保證公民有序參與政治等。特別行政區制度要歸類的話，屬於政治制度範疇。特區行政區制度是由全國人大根據《憲法》，以香港、澳門基本法規定的，其內容正是“一國兩制”方針政策制度化的載體，它具體規定了特別行政區的法律地位、權力來源、社會經濟制度、政治體制、居民的基本權利和義務等。2、特別行政區制度是國家的一項基本政治制度在中國，政治制度可分爲三個層次：根本政治制度、基本政治制度和具體政治制度。根本政治制度在政治制度中的地位最高。在中國，根本政治制度只有一個，即人民代表大會制度。基本政治制度在國家的政治制度中也處於比較重要的地位，僅次於根本政治制度。目前，在中國，憲法和官方文件及官方講話中明確提及的基本政治制度有三個：中國共產黨領導下的多黨合作與協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度。至於具體的政治制度就很多了，如選舉制度等。對於特別行政區制度是否爲中國的一項基本政治制度，目前理論界還未取得共識。不過，有不少學者呼籲應將特別行政區制度確認爲中國的一項基本政治制度，主要理由是：特別行政區制度是通過國家的重大戰略決策和基本國策
  • 來確立的；特別行政區制度是由國家憲法和基本法等重大法律規範性文件來確立的；2000年國家制定《立法法》時，將特別行政區制度同民族區域自治制度、基層群眾自治制度這兩項國家基本政治制度並列規定，並表明相關事項只能由法律來規範；特別行政區制度是對國家憲政體制的重大創新和發展，豐富了國家憲政的理論與實踐；特別行政區制度自誕生十多年來，已在香港和澳門兩個特別行政區取得巨大成功等。思考題：1、根據澳門基本法的規定，中央對澳門特別行政區行使的權力有哪些？2、根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區享有的高度自治權包括哪些？3、正確理解中央和澳門特別行政區的關係應遵循甚麼原則？4、如何理解澳門特別行政區制度的地位？
  • 第四講澳門居民的基本權利及其保障第一節居民與公民（國民）的區別一、居民與公民的區別居民與公民雖然都是指自然人，但它們二者並不完全一致。居民通常是指固定居住在某一個地方的自然人，其對應的連結點主要是居住地。所謂居住地是指較長時期地居住的地方。在一個地方較長時期地居住的人，我們稱其爲這個地方的居民。公民則是各國憲法所普遍公認的一個法律概念，通常指具有一個國家國籍的自然人，其對應的連結點主要是國籍。所謂國籍是指一個人作爲一個特定國家的成員而隸屬於這個國家的一種法律資格。國籍反映了一個人同某一特定國家固定的法律聯繫。具有一個國家國籍的人，在法律上稱爲該國的公民或國民，並據此享有該國憲法和法律確認的權利，承擔該國憲法和法律規定的義務，接受該國法律的管轄。某一個自然人是一個國家的公民，意味着他可能在這個國家居住，也可能不在這個國家居住。判斷一個人是否爲該國公民的唯一標準是該國的國籍，而不是是否在這個國家居住。而判斷某一個自然人是否爲一個地方的居民，主要標準就是這個人是否較爲長期地居住在這個地方。只要他較爲長期地居住在這個地方，便是這個地方的居民。在法律上，居民既可能是居住地所屬國家的公民，也可能不是居住地所屬國家的公民，而是其他國家的公民。二、澳門基本法使用了“居民”的概念，而非“公民”的概念澳門基本法第三章的標題是“居民的基本權利和義務”，而不是“公民的基本權利和義務”，之所以使用“居民”的概念，而不使用“公民”的概念，這是由澳門的法律地位和實際情況所決定的。
  • 1、澳門的法律地位決定了基本權利和義務的主體適宜使用“居民”的概念澳門自古以來就是中國的領土。澳門回歸祖國後，儘管實行高度自治，但它畢竟只是中華人民共和國的一個地方行政區域，它本身既不是一個獨立的政治實體，更不是一個國家。澳門基本法在規定基本權利和義務時，有關的主體不適宜叫“公民”，因爲“公民”一般是與“國家”或“國籍”聯繫在一起的，我們稱某一個自然人爲公民時，一定會與他所屬的國家或國籍緊密聯繫起來。如果澳門基本法在規定基本權利和義務時，將主體稱爲“公民”的話，與澳門的法律地位並不相符。通常只有在一個主權國家的憲法中，才會規定“公民的基本權利和義務”，或“國民的基本權利和義務”2、澳門的實際情況決定了基本權利和義務的主體適宜使用“居民”的概念澳門是一個中西文化融合的國際性城市，居民的構成比較複雜。按國籍的標準來劃分，有中國公民和非中國籍人。澳門居民除絕大多數是中國公民以外，還有來自葡萄牙、菲律賓、非洲等國家的人。爲了保持澳門的國際城市的特色，鼓勵非中國籍人士以澳門爲家，澳門基本法在規定基本權利和義務時，沒有將中國公民作爲基本權利和義務的主體，而是將澳門居民作爲基本權利和義務的主體，即沒有使用“公民的基本權利和義務”這一表述，而是使用了“居民的基本權利和義務”這一符合澳門人員構成實際情況的表述，把居民劃分爲永久性居民和非永久性居民。如果不顧實際情況而使用“公民的基本權利和義務”這一表述，不僅不利於澳門的長期繁榮穩定，就是在立法技術上恐怕也非常困難，很難具體規定不同國籍的人享有哪些基本權利和承擔哪些義務，而且一個國家的法律也不宜系統規定其他國籍的人士的基本權利和義務。若以居民爲主體，則不僅能較好地解決上述技術難題，而且容易給在澳門居住的人員營造一種以澳門爲家的氛圍及澳門主人的感覺，這無疑十分有利於澳門的發展。因此，居民與公民，一字之差的背後，實際上體現了基本法的科學性，也反映了“一國兩制”的精神實質。
  • 第二節澳門居民中的中國國籍問題澳門基本法雖然使用了“居民”的概念，而未使用“公民”的表述，但這並不意味着澳門居民與國籍便無關聯。恰恰相反，澳門居民與國籍的聯繫非常緊密。根據澳門基本法附件三的規定，《中華人民共和國國籍法》是在澳門特別行政區實施的全國性法律。此外，澳門基本法賦予澳門居民中的中國公民以較多的權利，如參與國家事務管理、擔任特別行政區一些重要公職等。因此，如何確定澳門居民的中國國籍問題，便成爲澳門回歸祖國時需要認真加以解決的重要問題之一，它直接關係到“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治的順利實施。一、國籍的取得方式根據各國的法律規定，國籍的取得主要有兩種方式：一種是因出生而取得，另一種是因加入國籍而取得。對因出生而取得國籍的方式，各國通常採用三種原則：（一）血統主義原則，即確定一個人的國籍以他出生時父母的國籍爲準，不問其出生地是在本國還是在外國。（二）出生地主義原則，即以出生地作爲子女取得國籍的依據，而不問其父母是本國人還是外國人。（三）混合主義原則，即以血統主義爲主，以出生地主義爲輔；或者以出生地主義爲主，以血統主義爲輔；或者不分主次，將兩種原則結合起來確定國籍。我國採取出生地主義和血統主義相結合的原則來確定國籍：父母雙方或一方爲中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍；父母雙方或一方爲中國公民，本人出生在外國，具有中國國籍，但父母雙方或一方爲中國公民並定居在外國，本人出生時即具有外國國籍的，不具有中國國籍；父母無國籍或國籍不明，定居在中國，本人出生在中國，具有中國國籍。
  • 二、《中華人民共和國國籍法》在澳門的適用爲了保障《中華人民共和國國籍法》在澳門的順利適用，九屆全國人大常委會第六次會議於1998年12月29日通過了《關於《中華人民共和國國籍法》在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），就澳門居民的中國國籍問題作出了規定。1、澳門居民中的中國公民之界定根據《解釋》第1條第一款的規定，凡具有中國血統的澳門居民，本人出生在中國領土（含澳門）者，以及其他符合《中華人民共和國國籍法》規定的具有中國國籍的條件者，不論其是否持有葡萄牙旅行證件或身份證件，都是中國公民。根據上述規定，判斷一名澳門居民是否爲中國公民，一看血統，二看出生地。凡具有中國血統，即父母雙方或一方爲中國公民，本人又出生在中國領土的，包括在澳門、內地出生，便具有中國國籍，是中國公民。這一界定方法是具有法律效力的，它不以人的意志爲轉移。按照上述界定方法，某一澳門居民屬於中國公民，即使他不願意做中國公民，除非他屬於具有中葡血統的澳門居民，否則，在法律上他只能是先被認定爲中國公民，然後才能依照法律規定的程序辦理退出國籍的手續。不依法辦理退出國籍的手續，在法律上他當然屬於中國公民。不論他是否持有葡萄牙旅行證件或其他國家的旅行證件，他在澳門以及中華人民共和國的其他地區，均不得因持有葡萄牙旅行證件或其他國家的旅行證件而獲得葡萄牙或其他國家的領事保護。澳門居民中的中國公民，凡持有葡萄牙旅行證件或其他國家的政府簽發的旅行證件，在澳門特別行政區成立後均可繼續使用上述證件去其他國家或地區旅行，只是這些人不得在澳門及中華人民共和國的其他地區因持有上述證件而享有外國的領事保護。2、具中葡血統的澳門居民可自由選擇國籍澳門的居民構成中，存在一類比較特殊的居民，即人們通常所說的“土生葡人”。他們既具有中國血統，但又同時具有葡萄牙血統。如果按照《中華人民共和國國籍法》的規定，這些人是符合中國國籍的取得條件的。由於土生葡
  • 人的生活方式和情感歸屬可能更多地傾向於葡萄牙，對於這部分人的國籍問題的處理，中國政府在堅持原則性的前提下，表現出了靈活務實的態度。一方面，中國政府認爲在澳門出生的土生葡人是符合取得中國國籍的條件的，另一方面，中國政府又無意強求在澳門出生的土生葡人居民做中國公民，允許他們根據自願的原則自由選擇國籍。他們既可選擇中國國籍，也可選擇葡萄牙國籍，確定其中一種國籍的，即不具有另一種國籍。具中葡血統的澳門居民在選擇國籍之前，享有澳門基本法規定的權利，但受國籍限制的權利除外，即參與國家事務管理及擔任澳門特別行政區有關公職的權利，在選擇國籍之前是受到限制的。事實上，具中葡血統的澳門居民，絕大多數並未進行國籍選擇，他們在澳門享有的權利和自由與原先享有的權利和自由並不存在甚麼差異。只是其中有的居民想享有受中國國籍限制的權利的話，便必須作出國籍選擇，並確定自己爲中國國籍。具中葡血統的澳門居民可自由選擇國籍，首先，意味着他既可選擇，也可不選擇，完全根據其自身的意願來決定。其次，可自由選擇國籍還意味着他完全可以根據自己的意願來確定自己屬於中、葡兩種國籍中的一種國籍。再次，可自由選擇國籍也意味着他同樣完全可以按照自己的意願來決定在何時進行選擇，也就是說這種選擇是沒有任何時間上的限制，即沒有期限的限制。並不是象有的人所說的那樣，土生葡人必須在回歸時或回歸後的一定時期就要作出選擇。具中葡血統的澳門居民在未選擇國籍之前，他們屬於甚麼國籍？對此，《解釋》並沒有作出明確具體的規定。有人認爲這些人在國籍歸屬上屬於“未選擇人”，他既可能是中國公民，也可能是葡國國籍，好像處於不確定狀態。結合《解釋》和第8/1999號《永久性居民及居留權法律》的規定，我認爲，具中葡血統的澳門居民在未選擇國籍之前，起碼是不被認定爲中國公民，因爲《解釋》第1條第二款中明確規定，具中葡血統的澳門居民在未選擇國籍之前，不能享有受國籍限制的權利。在這�，受國籍限制的權利，當然是指受中國國籍限制的權利。《解釋》顯然是將未選擇國籍的具中葡血統的澳門居民排除在中國公
  • 民之列，要不然怎麼會不賦予這部分居民享有與中國國籍直接掛鉤的權利呢？合理的解釋就是這部分居民在未選擇國籍前不被認定爲中國公民。至於具中葡血統的澳門居民在未選擇國籍前是否爲葡國國籍，作爲中華人民共和國的法律文件或澳門特別行政區的法律文件並不適宜去直接作出規定，實踐中只能通過本人作出選擇來確定，這正是《解釋》規定具中葡血統的澳門居民可自由選擇國籍所要表達的意見。因此，《解釋》在這個問題上採取了回避的靈活處理方式。3、回流移民的國籍變更回流移民指在澳門特別行政區成立以前或以後從海外返回澳門的原澳門居民。回流移民中，按照《中華人民共和國國籍法》及《解釋》的規定，具有中國國籍的，如果他已經加入了其他國家的國籍，不想再保留中國國籍的話，必須憑有效證件向澳門特別行政區受理國籍申請的機關申報辦理國籍變更手續。如果不辦理國籍變更申報手續的，則法律上仍然屬於中國公民，不得因持有外國政府簽發的旅行證件而在澳門及中華人民共和國其他地區享有外國的領事保護。只有在辦理國籍變更手續並獲批准的情況下，才能作爲外國人而依法享有有關外國的領事保護。第三節澳門居民的概念及其取得要件一、澳門居民的概念澳門居民是澳門特別行政區居民的簡稱，包括永久性居民和非永久性居民。其中，永久性居民是指在澳門特別行政區享有居留權並有資格領取澳門特別行政區永久性居民身份證的中國公民、葡萄牙人和其他人，非永久性居民則是指有資格依照澳門特別行政區法律領取澳門居民身份證，但沒有居留權的中國公民、葡萄牙人和其他人。
  • 二、澳門居民的取得要件1、澳門非永久性居民的取得要件澳門居民以外的人要取得澳門非永久性居民的身份，必須要依法獲准在澳門居留。根據澳門特別行政區相關的法律規定，居留許可的批給權限屬於行政長官。因此，有關利害關係人要想成爲澳門非永久性居民，應向行政長官申請居留許可。行政長官在考慮居留許可的批給時，主要會考慮以下因素：刑事犯罪前科、經證實不遵守澳門特別行政區法律，或存在拒絕入境的法定情形；利害關係人所擁有的維生資源；在澳門特別行政區居留的目的及其可能性；利害關係人在澳門特別行政區從事或擬從事的活動；利害關係人與澳門特別行政區居民的親屬關係；人道理由，尤其在其他國家或地區缺乏生存或家庭輔助。居住於內地的中國公民，只有持有中國有權限當局爲其來澳取得居留許可而簽發的文件，即俗稱的“單程通行證”，方可在澳門特別行政區取得居留許可。居住於內地的中國公民，有下列情形之一的，均可向內地有權限當局申請來澳居留（即定居）：夫妻一方定居澳門，分居多年的；定居澳門的父母年老體弱，必須由內地子女前往照顧的；內地無依無靠的老人和孤兒須投靠在澳門的直系親屬和近親屬的；定居澳門的直系親屬的產業無人繼承，須由內地子女去定居才能繼承的；有其他特殊情形必須去定居的。目前，內地居民要通過投資移民（其中通過購買不動產方式的投資移民在2007年4月中止實施）、技術移民的方式而申請在澳門臨時居留的，必須辦理第三國居留證。這樣一來，這些人在法律上就可不被看作是居住於內地的中國公民了，儘管這些人可能實際上居住於內地。這種做法主要是爲了不與內地對定居澳門的有關管理規定相衝突而採取的一種靈活安排。2、澳門永久性居民的取得要件澳門基本法對澳門永久性居民的取得要件，針對不同國籍的人作了不同的規定。（1）中國籍永久性居民的取得要件。澳門永久性居民中的中國籍居民，是澳門永久性居民的主體，他們擔負着“澳人治澳”、管理澳門特別行政區的重
  • 任。中國籍永久性居民的界定標準有兩種方式：一是以出生地爲標準。澳門基本法第24條第二款第（一）項規定：在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門出生的中國公民及其在澳門以外所生的中國籍子女，均爲澳門特別行政區永久性居民。二是以居住年限爲標準。澳門基本法第24條第二款第（一）項規定：在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門通常居住連續7年以上的中國公民及在其成爲永久性居民後在澳門以外所生的中國籍子女，均爲澳門特別行政區永久性居民。所謂通常居住，是指合法在澳門居住，並以澳門爲常居地，但法律規定的情形除外。法律規定的除外情形主要指：非法入境；非法在澳門逗留；僅獲准在澳門逗留；以難民身份在澳門逗留；以非本地勞工身份在澳門逗留；屬領事機構非於本地聘用的成員；根據法院的判決被監禁或拘留；法規規定的其他情形。在判斷是否已不再通常居於澳門時，須考慮該人的個人情況及他不在澳門的情況，包括：不在澳門的原因；是否在澳門有慣常住所；是否受雇於澳門的機構；其主要家庭成員（配偶及未成年子女）的所在。在理解通常居住連續7年時，對中國公民來講，應爲任何時間的連續7年。具體計算通常居住連續7年時，應包括在澳門居住期間外出留學、經商和探親訪友等。因通常居住而獲得澳門永久性居民身份的中國公民，其在澳門以外所生的中國籍子女要取得澳門永久性居民身份的話，必須是該中國公民在成爲澳門永久性居民後在澳門以外所生的中國籍子女，若其在成爲澳門永久性居民前在澳門以外所生的中國籍子女，則不能因爲出生而取得澳門永久性居民身份，有關子女只能通過其他途徑而取得澳門永久性居民身份。在這一點上，澳門基本法的規定與香港基本法的規定不太一致。儘管兩部基本法的立法原意是相同的，但澳門基本法的有關表述更清楚、明確，不會引起歧義。而香港基本法的規定則容易引起不同的理解，因爲香港基本法只規定，在香港特別行政區成立以前或以後在香港通常居住連續7年以上的中國公民在香港以外所生的中國籍子女是香港永久性居民，對中國籍子女出生時，其父母親是否爲香港永久性居民沒
  • 有作出清晰、明確的限定。（2）葡萄牙籍永久性居民的取得要件。葡萄牙籍永久性居民的界定標準同樣有兩種方式：一是以出生地爲標準。澳門基本法第24條第二款第（三）項規定：在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門出生並以澳門爲永久居住地的葡萄牙人，爲澳門特別行政區永久性居民。二是以居住年限爲標準。澳門基本法第24條第二款第（四）項規定：在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門通常居住連續7年以上並以澳門爲永久居住地的葡萄牙人，爲澳門特別行政區永久性居民。與中國公民相比，葡萄牙人因在澳門出生或在澳門通常居住而取得永久性居民身份多了一個“以澳門爲永久居住地”的條件，而且葡萄牙人在澳門以外所生的子女不能因爲出生而取得澳門永久性居民的身份。此外，在計算通常居住連續7年時，是以緊接其申請成爲澳門特別行政區永久性居民之前的連續7年，而並非像中國公民那樣，是任何時候的7年。在判斷葡萄牙人是否以澳門爲永久居住地時，可參考以下因素：在澳門有無慣常居所；家庭主要成員，包括配偶及未成年子女是否在澳門通常居住；在澳門是否有正當的職業或穩定的生活來源；在澳門有否依法納稅。（3）其他外籍人永久性居民的取得要件。其他外籍人是指中國公民和葡萄牙以外的其他國家的公民或無國籍人。其他外籍人永久性居民的界定標準也有兩種方式：一是以居住年限爲標準。澳門基本法第24條第二款第（五）項規定：在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門通常居住連續7年以上並以澳門爲永久居住地的其他人，爲澳門特別行政區永久性居民。這一條件與葡萄牙人因在澳門通常居住而取得永久性居民身份是一樣的。二是以出生地爲標準。澳門基本法第24條第二款第（六）項規定：第（五）項所列永久性居民在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門出生的未滿18周歲的子女，爲澳門特別行政區永久性居民。與葡萄牙人相比，其他外籍人因在澳門出生而取得永久性居民身份，必須出生時其父母有一方是澳門永久性居民，而且申請成爲澳門特別行政區永久性居民時年齡不能超過18周歲。如果超過18周歲，則不能因在澳門出生而成爲澳門特別行政區永久性居民，只能通過其他途徑申請成爲永久性居民。
  • 第四節澳門永久性居民的界定特點澳門基本法和澳門特別行政區立法會通過的第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》，均對永久性居民的界定作了規定，二者在界定永久性居民時，既有一致性，也有各自不同的特點。一、澳門基本法關於澳門永久性居民界定的特點澳門基本法在對永久性居民作界定時，有以下幾個明顯的特點：1、以國籍爲標準分別來界定永久性居民資格澳門基本法在界定永久性居民時，以國籍爲標準，針對不同國籍的人設定了不同的標準。從條文的順序上看，基本法是按中國公民、葡國人和其他人取得永久性居民的條件來規定的。2、在以國籍爲標準界定永久性居民資格時，既體現了國家主權，也照顧到了澳門作爲東西方文化交匯的國際性城市的特性。（1）一方面，中國公民取得澳門永久性居民資格時，條件較之葡萄牙人更爲寬鬆。按照基本法的規定，中國公民在澳門出生或在澳門通常居住連續7年以上便可取得澳門永久性居民身份，沒有要求以澳門爲永久居住地的限制。而葡萄牙人及其他人，除在澳門出生或在澳門通常居住連續7年以上外，還要同時符合以澳門爲永久居住地這一條件。至於如何確定永久居住地，澳門第8/1999號法律《永久性居民及居留權法律》第8條作了具體規定。（2）另一方面，葡萄牙人取得永久性居民的條件較之其他人又要寬鬆些。考慮到澳門在回歸前是作爲葡萄牙管治下的特殊地區，基本法在規定葡萄牙人取得澳門永久性居民資格時，條件比其他國家的人又要寬鬆一些。這主要體現在：根據基本法的規定，葡萄牙人在澳門出生的子女，只要以澳門爲永久居住地，便可成爲澳門永久性居民，而其他人在澳門出生要取得澳門永久性居民資格，除了其本人要以澳門爲永久居住地外，還必須其父親或母親在其本人出生時已符合澳門永久性居民身份，且其本人必須未滿18周歲。
  • 二、第8/1999號法律《永久性居民與居留權法律》關於澳門永久性居民界定的特點澳門基本法就永久性居民的界定只是原則性的，具體如何界定，還需要澳門特別行政區通過立法活動制定法律加以規範，而且這種法律屬於澳門特區成立時的必備法律。正是基於這樣的需要，澳門特區立法會在1999年12月20日通過了第8/1999號法律《永久性居民及居留權法律》，對澳門永久性居民的具體界定作了系統規定。與澳門基本法相比，這部法律在界定澳門永久性居民時具有以下幾個特點：1、對澳門基本法關於永久性居民的界定進行細化，更具操作性這種細化主要體現在以下幾個方面：（1）對中國公民及葡萄牙人因在澳門出生而取得永久性居民資格時其父、母與澳門的關係作出規定。基本法在規定中國公民和葡萄牙人在澳門出生而取得永久性居民資格時，並沒有對其本人的父、母與澳門的關係作出規定。而《永久性居民及居留權法律》則對此進行細化，規定本人在澳門出生時，必須其父親或母親已在澳門合法居住，或已取得澳門居留權。（2）對通常居住進行界定，並列舉排除通常居住的情形，並就認定不屬於通常居住於澳門時須考慮的情況作出規定。（內容詳見《永久性居民及居留權法律》第4條）。澳門基本法規定了中國公民、葡萄牙和其他人在澳門通常居住而取得永久性居民資格，但如何理解通常居住，基本法並未作出規定。《永久性居民及居留權法律》對此作出細化規定。（3）就父母子女關係的確認作出規定。澳門基本法在規定中國公民、葡萄牙人或其他人所生子女的澳門永久性居民資格時，並未就父母子女關係的確認作出具體規定，《永久性居民及居留權法律》則對此作出具體規定。（內容詳見《永久性居民及居留權法律》第6條）（4）就永久居住地的確認作了規定。澳門基本法在規定葡萄牙人和其他人取得澳門永久性居民資格時，要求他們必須以澳門爲永久居住地，但如何確認永久居住地，基本法並未明確規定。對此，《永久性居民及居留權法律》就如
  • 何確認以澳門爲永久居住地作出具體規定。而且在永久居住地的確認上，將具中葡血統的澳門居民與葡萄牙人及其他人又作了寬嚴不同的規定。（內容詳見《永久性居民及居留權法律》第8條）2、考慮到澳門的實際情況，爲了平穩順利過渡，對具中葡血統的澳門居民的永久性居民資格單獨作出規定澳門基本法在規定永久性居民資格時，是依國籍的標準，按中國公民、葡萄牙人和其他人分別規定的，對具中葡血統的澳門居民，也就是我們所說的土生葡人的永久性居民資格，並未專門單獨規定。土生葡人在法律上來講，既具備中國公民的條件，也具備葡萄牙國籍的條件，按照《解釋》的規定，他們可自由選擇中葡國籍中的一種。在其未選擇之前，他們到底是按中國公民的條件來取得永久性居民資格，還是按葡萄牙人的條件來取得永久性居民資格，或者是按照其自身的條件去取得永久性居民資格？對此，基本法並未作出規定。儘管土生葡人在澳門人口中的比例不是很高（當時估計也就是百分之二至三左右），但這部分人出生在澳門，且長期生活在澳門，以澳門爲家，因此，對他們的有關權益應充分照顧到，這也是澳門要順利平穩過渡必須解決的一個重要而又非常現實的問題。鑒此，《永久性居民及居留權法律》在界定永久性居民資格時，除按國籍的標準細化基本法的有關規定外，還專門就土生葡人的永久性居民資格問題單獨作出規定，而且將其置於中國公民之後、葡萄牙人之前，真正體現了土生葡人具中葡血統的鮮明特色。《永久性居民及居留權法律》在界定土生葡人的永久性居民資格時，既與中國公民相區別，與葡萄牙人也有差別。與中國公民的區別在於，土生葡人要具備以澳門爲永久居住地的條件；與葡萄牙人的差別在於土生葡人在澳門以外所生的子女，如以澳門爲永久居住地，可成爲澳門永久性居民，而葡萄牙人在澳門以外所生的子女不能因爲出生而取得澳門永久性居民身份。從土生葡人取得永久性居民身份要以澳門爲永久居住地這一條件看，他們在未選擇國籍前應該是不被認定爲中國公民，因爲根據基本法的規定，只有葡萄牙和其他人才要求以澳門爲永久居住地作爲取得永久性居民資格的條件。但土生葡人作爲澳門
  • 出生並成長的特殊族群，與在澳門的葡萄牙人又不完全一樣，他們在澳門以外所生的子女仍可因出生而依法取得澳門永久性居民的資格，在這一點上，土生葡人又優於在澳門的葡萄牙人。而且，在判斷土生葡人是否以澳門爲永久居住地時，《永久性居民及居留權法律》也作了特殊的技術處理，即土生葡人只要聲明自己以澳門爲永久居住地即可，而葡萄牙人，包括其他國家的人，除作出聲明外，還必須依法提供相關的文件，申報自己的個人情況，以便身份證明部門審批時參考。澳門特別行政區立法會在制定《永久性居民及居留權法律》過程中，對土生葡人要以澳門爲永久居住地作爲取得永久性居民身份的條件，有意見認爲對土生葡人不公平，他們認爲土生葡人應該和中國公民一樣，不需要以澳門爲永久居住地爲條件。如前所述，由於土生葡人國籍問題的特殊性，他們在未選擇國籍前，是不被認定爲中國公民的。根據澳門基本法第24條的內容，只有中國公民才不被要求以澳門爲永久居住地作爲取得永久性居民身份的條件，其他的人均被要求以澳門爲永久居住地爲條件。法律規定土生葡人要求以澳門爲永久居住地作爲條件，並不是對土生葡人的歧視，而是嚴格按照基本法及《解釋》的規定來界定永久性居民的。實際上，《永久性居民及居留權法律》在界定土生葡人的永久性居民資格時，已考慮到土生葡人的特殊性，更注意到澳門平穩過渡的重要性，因此，無論是永久居住地的認定上，還是過渡性的措施也好，對土生葡人都作了充分的照顧，有關的規定非常寬鬆，體現出了比葡萄牙人更爲便利的安排。事實上，土生葡人的永久性居民資格及居留權並沒有受到任何影響。3、就澳門永久性居民身份的過渡性安排作出規定（1）澳門居民中的中國公民及土生葡人，持有回歸前的澳門居民身份證，且符合下列任一條件者，爲永久性居民：A、在澳門居民身份證上載明出生地爲澳門；B、澳門居民身份證從首次發出之日起計已滿7年；C、持有澳門治安警察廳出入境事務局發出的永久居留證。
  • （2）澳門居民中的葡萄牙人，如符合前面所述的A、B、C三個條件中任何一個者，推定其以澳門爲永久居住地，可認定爲澳門永久性居民，但如果日後換發澳門特別行政區永久性居民身份證時，須依法聲明自己以澳門爲永久居住地，無須提供相關文件。（3）澳門居民中的其他人，如符合前面所述的A、B、C三個條件中任何一個者，須依法聲明自己以澳門爲永久居住地，且依法提供相關文件，申報自己的個人狀況，方可成爲澳門永久性居民。（4）在換發澳門永久性居民身份證之前，擁有澳門永久性居民身份的居民所持有的澳門居民身份證，具有與澳門永久性居民身份證同等的效力。第五節澳門永久性居民與非永久性居民的區別澳門居民中，永久性居民以外的居民便是澳門非永久性居民。根據澳門基本法第24條的規定，澳門非永久性居民是指有資格依照澳門特別行政區法律領取澳門居民身份證，但沒有居留權的人。根據澳門基本法的規定，永久性居民和非永久性居民主要有以下幾個方面的區別：一、身份證件方面的區別澳門永久性居民持有澳門特別行政區永久性居民身份證和中華人民共和國澳門特別行政區護照；而澳門非永久性居民持有的是澳門特別行政區非永久性居民身份證以及中華人民共和國澳門特別行政區旅行證。二、居留權方面的區別根據澳門基本法第24條的規定，澳門永久性居民在澳門特別行政區享有居留權，而非永久性居民則不享有澳門特別行政區的居留權。根據第8/1999號法律《永久性居民及居留權法律》的規定，所謂居留權，主要包括以下三個方面的權利：
  • （一）自由進出澳門特別行政區；（二）不會被施加任何逗留澳門特別行政區的條件，任何對其施加的逗留均屬無效；（三）不得被驅逐出境。所謂逗留是指暫時停留，即有時間限制地停留。所謂驅逐出境，通常是指有關的國家或地區對違反本國或本地區法律的外國人、無國籍人以及本地區居民以外的人限期離境。此外，根據第8/1999號法律《永久性居民及居留權法律》，中國公民、土生葡人和葡萄牙以外的其他人，即使取得了澳門永久性居民的資格，如果他們不在澳門特別行政區通常居住連續36個月以上，就會喪失居留權，但仍保留居留權中的前兩項權利，即：自由進出澳門特別行政區；不會被施加任何逗留澳門特別行政區的條件。三、政治權利方面的區別（一）澳門基本法第3條規定，“澳門特別行政區的行政機關和立法機關由澳門特別行政區永久性居民依照本法有關規定組成。”（二）澳門基本法第26條規定，“澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。”（三）澳門基本法規定，行政長官、主要官員、立法會主席和副主席、終審法院院長、檢察長、立法會議員、行政會委員只能由具有澳門永久性居民身份的有關人員擔任。（四）澳門基本法第97條規定，除澳門回歸時的留用公務人員、澳門特別行政區聘用的某些專業技術人員和初級公務人員外，澳門特別行政區的公務人員必須是澳門永久性居民。儘管澳門永久性居民與非永久性居民在政治權利上存在上述區別，但仍然應當認爲“澳人治澳”既包括了永久性居民，也包括了非永久性居民。
  • 第六節基本權利和義務的涵義一、權利和義務的涵義權利和義務是法律上一對非常重要的概念，我們要瞭解澳門居民的基本權利和基本義務，首先必須瞭解權利和義務的概念。關於甚麼是權利，不同的人有着不同的表述，但綜合起來看，權利，又稱法律權利，是指由法律所允許的權利人爲了實現某種利益而爲某種行爲或不爲某種行爲，以及要求他人相應地爲一定行爲或不爲一定行爲的可能性。爲某種行爲稱爲作爲，不爲某種行爲稱爲不作爲。權利就其屬性來講，它只是手段，而不是目的。權利可以理解爲法律賦予權利主體的一種用以享有或維護特定利益的力量，它只是權利人實現自我利益的手段。因此，權利與利益是有密切聯繫的。正因爲如此，權利是可以放棄的，權利人放棄權利在法律上是允許的。權利又總是和義務相聯繫的。我們說某一人享有甚麼權利，尤其是民事上的權利時，一般都離不開他人的義務。所謂義務，又稱法律義務，是指法律規定的義務人爲滿足權利人的利益而爲一定行爲或不爲一定行爲的必要性。義務就其屬性來講，也只是手段，而不是目的。義務可以理解爲法律強制要求義務主體必須履行的一種責任，正因爲如此，義務是不能放棄的，負有義務的人不履行義務，將要承擔相應的法律後果。義務人的義務與權利人的權利是密不可分的。權利人的權利內容，往往就體現爲義務人所承擔的義務的內容，尤其是民事上的權利更是如此。不僅如此，權利的實現，在很多情況下離不開義務人義務的履行。在同一法律關係中，權利和義務表現的是同一行爲，對一方當事人來講是權利，對另一方來講就是義務。權利人享受權利依賴義務人承擔義務，義務人如果不履行義務，權利人就不能自己實現權利。如房屋買賣合同中，出賣人的權利和買受人的義務往往是相應的：出賣人的主要權利是收取房屋價款，它與買受人支付價款的義務相應；買受人的主要權利是要求出賣人交付房屋，它與出賣人交付房屋的義務相應；
  • 而且任何一方權利的實現都離不開相對方義務的履行。正因爲權利和義務的上述關係，權利和義務是相對的。通常情況下，世上沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。一方在享有權利的同時，也要承擔相應的義務；同樣，一方承擔義務的同時，也會享有相應的權利。既不能一方只享有權利而不承擔義務，也不能一方只承擔義務而不享有權利。我們在理解權利的概念時，一定要注意區分法律所規定的權利與權利主體實際所取得或實現的權利。法律所規定的權利只是一種可能性，它不一定就是現實中權利人已經取得的權利。權利的實現，要通過權利人爲一定行爲或不爲一定行爲才能實現，有時甚至還需要權利人通過一定的途徑爭取才能實現，如義務人不履行義務時，權利人可向法院起訴要求法院強制義務人履行義務，以保障和實現自己的權利。二、基本權利和義務的涵義權利和義務，可以按照不同的標準來進行分類。如根據權利的性質不同，可將權利分爲政治權利、社會經濟文化權利和人身權利等；根據權利主體的不同，可將權利分爲普通主體（不特定的公民）享有的權利和特定主體（公務員、軍人等）享有的權利等；根據權利和義務所體現的內容的重要性，可將權利和義務分爲基本權利和義務與普通權利和義務。1、基本權利和義務的概念基本權利和義務是指人們在一個國家或地區的政治生活、經濟生活、文化生活和社會生活中的根本權利和義務，它與一個人的生存、地位和發展直接相關。一般認爲，這些權利人生而應當有之，且爲社會公認，因而也可以說是“不證自明的權利”。正因爲如此，基本權利和義務一般由憲法或憲制性的法律來規定。也正因爲如此，有人將基本權利和義務稱爲憲法權利和義務。在中國內地，公民的基本權利和義務是由《中華人民共和國憲法》規定的；在澳門，居民的基本權利義務則是由澳門基本法直接規定的。2、基本權利的特徵
  • （1）基本權利是實定法（即由國家或地區所制定的法律）意義上的權利形態，而不是自然法意義上的權利。雖然基本權利是一個公民或居民最重要和最根本的權利，也是一個公民或居民在社會生活中應具有的最低限度的權利，但它還是要由一個國家或地區通過制定法律來規定，而且通常是通過制定憲法或憲制性法律來規定。不能因爲基本權利是人生而應當有之，就認爲不通過制定法律也可自然享有。某種權利一旦被憲法或憲制性法律確定爲基本權利後通常具有較強的穩定性，不宜輕易變動。（2）基本權利是一種個人權利。基本權利只是屬於某一個個人，即自然人，社會組織包括公司、社會團體等，不是基本權利的主體。正因爲如此，澳門基本法第三章的題目叫“居民的基本權利和義務”（3）基本權利是個人要求國家或公權力作爲或不作爲的權利，它反映了公權力和公民權利之間的相互關係。基本權利不同於普通權利，普通權利如債權，它只是特定的債權人與債務人之間的一種關係，通常是個人提出的要求其他人爲一定行爲或不爲一定行爲的權利。而基本權利是個人提出的要求國家或公權力作爲或不作爲的權利。（4）基本權利一般具有不可轉讓性。由於基本權利是公民或居民不可缺少的權利，與個人有着密切的關係，因此，基本權利一經憲法或憲制性法律確定，便成爲公民或居民的專有權利，與該公民或居民的人身緊密相連，不得將其轉讓給他人。而普通權利，如房屋所有權是可以依法轉讓的。（5）基本權利的綜合性。基本權利在內容上主要表現爲概括了公民或居民在社會生活領域中應有的最基本的權利，因而比較抽象，也比較原則，具有綜合性的特徵，這也是世界各國或地區在規定基本權利時的立法通例。澳門基本法在規定居民的基本權利和義務時也不例外。其他普通法律在規定普通權利時，對權利的具體內容和保護方法一般都有比較明確的規定，如財產所有權，法律不僅規定其內容，還就其保護方法也作出規定。（6）基本權利依賴司法救濟。在任何一個法治社會，無救濟便無權利，基本權利同樣如此。雖然基本權利具有抽象性和概括性的特點，但它與其他普通
  • 權利一樣，在受到侵犯時，需要依靠法院等提供司法救濟。例如，澳門有人要申請遊行，若警察部門不予許可時，可向法院申請提供司法救濟。三、基本權利與相關概念的辯析1、基本權利與人權西方國家尤其是一些國際性組織喜歡用人權一詞，而且他們往往將人權等同於基本權利。但從法的意義上來看，基本權利不同於人權。人權是指抽象意義上的人所應該享有的權利，也是道德與應然層面上的權利，它不是法律層面上的權利，它不考慮各國具體制度和現有的物質條件，僅以人性爲依據，主張人所應該享有的權利。人權一詞的產生，與天賦人權的理論密不可分，它在資產階級反對封建專制的鬥爭中起了進步作用，因而也成爲現代國家或地區在立法規定基本權利時的評價標準之一。然而，在社會現實層面，人權受到不同程度的局限，幾乎所有的國家或地區都只謹慎地選擇人權的一部分規定在憲法或憲制性法律中，這部分獲得法律認可的權利便成爲實定法上的基本權利。由此看來，人權需要獲得一個國家或地區的承認，並通過制定法律和具體制度才能獲得法律意義上的權利屬性。總的來說，基本權利與人權既有相同之點，也有相異之處。其相同點在於：都是個人主張的權利，在內容上也有很多重疊的地方，其相異之處在於以下幾個方面：（1）二者的產生時間不同。人權產生的時間早於基本權利。一般認爲，人權產生於17、18世紀，基本權利則是在人權產生之後才最終獲得法律地位。（2）二者的表現形式不同。人權是應然層面的抽象的權利主張，而基本權利是獲得國家或地區實定法承認並保障的權利。可以說，人權是基本權利的道德表現，基本權利則是人權的法律形式。（3）二者的主體不同。人權是普遍的權利要求，其主體和適用對象是所有人，即人權是在所有時間和所有空間都有效的權利主張和要求，帶有普遍性。基本權利則不然，通常情況下，基本權利的主體是特定國家或地區的人，是具
  • 有該國國籍的自然人，或該地區的居民。（4）二者的內容不同。人權是人所主張的權利，其內容和範圍都大於基本權利。基本權利在內容和範圍上都低於人權，雖然基本權利的內容和範圍會隨着時代的發展而不斷豐富，但總體而言，其內容和範圍不會超過人權。有關的國家或地區在加入國際人權公約時對有關條款作出保留，也表明了人權的內容和範圍要大於基本權利。（5）二者在法律效力的有無上不同。一般來講，人權僅爲某一國家或地區的政治宣示，它雖可成爲一個國家或地區所規定的基本權利內容的評價標準之一，但它並不當然直接具有法律效力和強制力，如《世界人權宣言》便不是具有約束力的國際法。基本權利則不同，它是一個國家或地區的憲法或憲制性法律規定的，具有法律效力，依法受到保障。2、基本權利與公民權利在許多場合，基本權利與公民權利是通用的，特別是現代許多國家的憲法大都採用“公民權利”或“公民的基本權利”這一表述方式時，兩者的差別更加越來越小了。它們之間的共同點是：都是國家實定法承認的權利，其內容也基本重疊。然而，基本權利和公民權利仍然存在差異，這主要體現在以下二個方面：（1）確定權利的標準不同。基本權利是根據某些權利對人的重要性程度而載明於憲法或憲制性法律的，某一權利被確認爲基本權利，就意味着這一權利對於其他所有權利的享有是至關重要的，因而是“基本的”，必須給予保護。公民權利則不然，確立的標準，除了考慮權利對人的重要程度外，還要根據某一個人是否具有該國公民資格，只有具有該國國籍的公民，才能享有該國憲法或憲制性法律所規定的公民權利。（2）對國家的約束程度不同。如前所述，基本權利是以權利對人的重要程度來確定的，某一權利一旦被依法規定爲基本權利，國家就必須提供嚴格的法律保護，不得隨意剝奪或限制基本權利的行使。因此，一項權利被確認爲基本權利後，它對國家的約束程度是很高的。公民權利則不然，由於它是基於國家
  • 的公民資格而取得的，而國家對於一個人的公民權利可依法剝奪。因此，某一個人是否獲得公民權利，對國家具有較大程度的依附性。3、基本權利與憲法權利廣義的憲法權利與多數國家的憲法或憲制性法律所規定的基本權利幾乎是相同的。這也難怪，因爲基本權利本身就是通過憲法或憲制性法律來確認並規定的。不過，仍然有人認爲基本權利和憲法權利存在差別，這主要體現在：它們的參照坐標不同。基本權利是權利體系中最重要的那部分權利，與之相對應的是那些“非基本的”權利。而與憲法權利相對應的是普通法律權利（即通過普通法律規定的權利，而不是通過憲法規定的權利）。這種觀點雖有一定道理，但並沒有甚麼實際意義。第七節澳門居民基本權利和義務的內容澳門基本法在其第三章整章規定了澳門居民的基本權利和義務，而且將其放置在“總則”、“中央和澳門特別行政區的關係”之後、“政治體制”之前，足見澳門居民的基本權利和義務本身的重要性。除此之外，澳門基本法的其他條款也對澳門居民的有關權利作了規定，這些權利也屬於澳門居民的基本權利範疇。因此，從內容上來說，澳門居民的基本權利具有非常明顯的廣泛性。根據澳門基本法的規定，澳門居民的基本權利主要包括以下幾個方面：一、平等權平等權是澳門基本法規定的基本權利體系中的重要組成部分，是澳門居民參與社會生活的前提與條件，也是澳門居民享有其他權利包括基本權利的基礎。基本法規定的居民的基本權利的第一項便是平等權，這也足見平等權對澳門居民的重要性。澳門居民的平等權是指澳門居民在法律上平等地享有權利，對澳門居民，
  • 特別行政區法律要不受任何差別而平等地對待。對於平等權，澳門基本法第25條作了明確規定。我們在理解平等權的時候要注意以下幾個方面：1、平等權主要是指法律適用上的平等，也即“司法”上的平等，而不是立法上的平等。一個國家或地區在立法上不可能做到平等，例如基本法關於永久性居民的界定，不同國籍的人條件便不相同，我們不能說這違反了平等原則，因爲平等權指的是法律適用上的平等，即法律一經制定並生效，任何人都要平等地遵守法律，平等地行使權利，平等地履行義務，不能享有法律之外的任何特權。如果有人違反法律侵犯他人的權利，法律要平等地追究責任，不能法外施恩。2、平等不是對等，也不是事實上的同等。平等權只是要求對居民在適用法律時做到人人平等，禁止差別對待。但在實際生活中，不同的人享有的具體權利並不會相同，更不會等同。這種差別在現實中是存在的，只要在法律地位上平等了，一般就認爲符合平等權的要求。二、政治方面的基本權利和自由澳門居民政治方面的基本權利和自由主要是指澳門居民根據基本法等法律的規定參與國家和澳門特別行政區政治生活的行爲可能性。根據澳門基本法的規定，澳門居民政治方面的基本權利和自由主要包括：1、選舉權和被選舉權選舉權通常是指選民依法選舉代議機關的代表或特定國家或地區機關公職人員的權利；被選舉權通常是指選民依法被選爲代議機關代表和特定國家或地區機關公職人員的權利。根據澳門基本法第26條的規定，只有澳門特別行政區永久性居民才依法享有選舉權和被選舉權，非永久性居民是不享有選舉權和被選舉權的。這便體現出立法上的差別對待，它並不違反平等原則，因爲平等原則和平等權一樣，都是指法律適用上的平等。2、言論、新聞、出版、結社、集會、遊行、示威的自由以及組織和參加工會、罷工的權利和自由
  • 上述權利和自由是澳門基本法第27條規定的，它屬於澳門居民在國家和澳門特別行政區政治生活中自由地發表意見，表達自身意願方面的自由。三、信仰自由和宗教信仰自由信仰自由和宗教信仰自由屬於人們精神領域的一項基本權利，反映了人們的內心信念。澳門基本法第34條在規定澳門居民有信仰自由的前提下，繼續規定澳門居民有宗教信仰的自由，其用意在於強調宗教信仰的自由。應該說信仰的自由就包括了宗教信仰的自由。信仰的自由是指澳門居民依據內心的信念，自願地信仰的自由。在理解宗教信仰的自由時，應該全面把握其內容：既包括有信仰宗教的自由，也包括有不信仰宗教的自由；既包括有信仰這種宗教的自由，也包括有信仰那種宗教的自由；在同一宗教�，既包括有信仰這個教派的自由，也包括有信仰那個教派的自由；既包括過去信教而現在不信教的自由，也包括過去不信教而現在信教的自由。澳門基本法第34條同時規定，澳門居民有公開傳教和舉行、參加宗教活動的自由，這是宗教信仰的自由在內容上的具體體現。四、人身及與人身有關的基本權利和自由這主要是指澳門居民在人身方面不受侵犯的基本權利和自由。人身自由是澳門居民參加國家和澳門特別行政區政治生活、社會生活的基礎。根據澳門基本法的規定，澳門居民在人身方面的基本權利和自由主要包括以下幾個方面：1、人身自由不受侵犯人身自由不受侵犯是指居民享有不受任何非法或任意搜查、拘禁、逮捕、剝奪、限制的權利。根據澳門基本法第28條的規定，澳門居民不受任意或非法的逮捕、拘留、監禁，對任意或非法的拘留、監禁，居民有權向法院申請頒發人身保護令；禁止非法搜查居民的身體、剝奪或限制居民的人身自由；禁止對居民施行酷刑或予以非人道的對待。
  • 2、人格尊嚴不受侵犯人和動物最本質的區別就在於人具有尊嚴，這種尊嚴集中體現爲人格尊嚴。人格是指人作爲法律上的主體所體現出來的與其自身不可分離的、受法律保護的利益。人格尊嚴則是指與人身有密切聯繫的名譽、姓名、肖像等不容侵犯的權利，在內容上主要包括姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權和隱私權等。對於人格尊嚴，各個國家或地區的憲法或憲制性法律都給予嚴格保護，澳門基本法同樣不例外。根據澳門基本法第30條的規定，澳門居民的人格尊嚴不受侵犯，主要通過以下幾個方面來體現：一是禁止用任何方法對居民進行侮辱、誹謗和誣告陷害；二是居民享有個人的名譽權；三是居民享有私人生活和家庭生活的隱私權。誹謗既可以是口頭誹謗，也可以是文字誹謗。侮辱既可以以行爲的方式進行，也可以以語言的方式進行。當侮辱以語言的方式進行的時候，與誹謗之間的區別主要在於誹謗的言詞是無中生有，無事生非；而侮辱則是將現有的缺陷或其他有損於人的社會評價的事實擴散，傳播出去，以詆毀他人的名譽，讓其蒙受恥辱，可以稱之爲“以事生非”隱私權是指自然人享有的對其個人的、與公共利益無關的個人資訊、私人活動和私有領域進行支配的一種人格權。在內容上，隱私權主要包括：隱私隱瞞權；隱私利用權；隱私維護權；隱私支配權。在保護隱私權時，要注意與知情權處理好關係，一般應遵循以下三點原則：一是社會政治及公共利益原則。個人隱私原則上受法律保護，但如果涉及社會政治及公共利益時，則要具體情況具體對待，爲了社會政治或公共利益，有時可能會犧牲個人的某些隱私。二是權利協調原則，當隱私權與知情權發生衝突時，應進行某種必要的協調，通過在較小的範圍內公開隱私，以滿足知情權的需要。三是人格尊嚴原則，新聞媒體對社會不良現象進行披露時，有時雖可涉及某些個人的隱私，但不得以傷害其人格尊嚴爲限度。3、住宅和其他房屋不受侵犯居民的住宅和其他房屋是居民的私人財產，也是居民生活甚至是工作或學習
  • 的場所，其安全與否直接關係到居民其他權利的實現。各個國家的法律都保護居民的住宅和其他房屋不受侵犯，澳門基本法第31條也對此作了規定，禁止任意或非法搜查或侵入居民的住宅和其他房屋。關於私人房屋不得侵犯，西方國家有一句非常著名的諺語，大概意思是說，我的房屋雖然很破舊，風可進，雨可進，就是國王不能進。當然，爲了維護公共利益的需要，必要時是可以依法對居民的住宅和其他房屋的使用作出適當限制，但必須嚴格遵守法律規定，並依照法定程序進行。4、通訊自由和通訊秘密不受侵犯澳門基本法第32條對此作了規定。通訊自由是指居民根據自己的意願通過網路、書信、電話及其他通訊手段進行通訊，不受他人的干涉。通訊秘密是指對居民的通訊他人不得扣押、隱匿、毀棄；居民通訊的內容他人不得私閱或竊聽。當然，通訊自由和通訊秘密在一定情況下是會受到法律限制的。澳門基本法第32條同時規定，因公共安全和追查刑事犯罪的需要，可由有關機關依照法律規定對通訊進行檢查。5、遷徙、移居、旅行和出入境自由澳門基本法第33條規定，澳門居民有遷徙、移居其他國家或地區、旅行和出入境的自由。遷徙的自由是指在澳門特別行政區內自由地遷移住所。移居的自由是指完全根據自己的意願決定離開澳門，轉移到其他國家或地區定居。旅行和出入境自由是指可根據自己的意願決定隨時可暫時離開澳門，到其他地方旅遊，並可隨時返回澳門。爲了保障澳門居民的移居、旅行和出入境的自由，澳門基本法在第32條和139條規定，澳門居民有權領取各種旅行證件，包括澳門特別行政區護照和旅行證。6、婚姻自由、成立家庭和自願生育的權利澳門基本法第38條對此作了規定。對婚姻自由權的歸類，不少人將之歸入社會權或社會保障權範圍。我們姑且不論社會權或社會保障權的分類是否準確，單就社會權或社會保障權而言，其內容應該主要是福利保障的事宜。婚姻
  • 自由不應屬於福利保障範圍，否則，一個人要是找不到配偶，政府是否要對其實施救濟呢？因此，我將這一權利和自由歸入人身權的範圍，這主要是考慮到婚姻自由權是人一出生便具有的權利，且與一個人的人身密不可分，同時具有不可轉讓性等特點，而這些正是人身權最基本的屬性。澳門居民享有婚姻自由、成立家庭和自願生育的權利，表明澳門居民完全有權按照自己的意願決定：是否結婚並成立家庭、與誰結婚並成立家庭、何時何地結婚並成立家庭、結婚成立家庭後是否要生育小孩、何時生育小孩、生育多少小孩、結婚成立家庭後根據感情等因素是否要分居或離婚等事項。五、犯罪和刑罰以及訴訟制度方面的基本權利對澳門基本法第29條和36條所規定的澳門居民的基本權利，應該如何歸類，在理論上有不同的理解。有的歸入人身權範圍，因爲第29條的位置大概處於人身自由和人格不受侵犯中間；有的歸入司法制度方面；還有的歸入司法訴訟制度方面等。歸入司法制度有一定合理性，但過於寬泛。歸入人身權方面，則值得商榷，雖然罪刑法定原則、無罪推定原則等，與居民的人身保護有密切關係，但歸入人身權範圍同樣是太過寬泛。根據內地《立法法》在規定全國人大的立法權限時，將犯罪和刑罰、訴訟制度均作爲單獨事項來規定，因此，我將基本法29條和36條規定的基本權利，單列爲“犯罪和刑罰以及訴訟制度方面的基本權利”澳門基本法第29條規定的基本權利主要包括：罪刑法定原則，即澳門居民除其行爲依照當時法律明文規定爲犯罪和應受懲處外，不受刑罰處罰；無罪推定原則，即澳門居民雖被指控犯罪，但在法院判罪之前均假定無罪，也就是說，在法院宣告某一澳門居民有無罪行之前，該居民在法律上是被推定爲無罪的，哪怕他日後被法院的確定性判決判定爲有罪；儘早接受審判的權利，即澳門居民在被指控犯罪時，可要求法院儘早安排審判，並作出判決。澳門基本法第36條規定的基本權利主要有：澳門居民在自己的合法權益受到侵害或與他人發生爭議時，有向法院提起訴訟的權利，包括對行政部門和行
  • 政人員的行爲向法院提起訴訟；澳門居民在訴訟中有權得到律師的幫助，以保護自己的合法權益；澳門居民在訴訟中有權得到司法補救，包括得到法律援助，確保澳門居民不會因爲經濟上的原因而打不起官司。六、經濟、社會與文化方面的基本權利在理論上也有人將經濟、社會與文化方面的基本權利分爲經濟權利和社會文化權利或社會保障權利，或者分爲經濟權利、社會權利、文化或文化教育權利等。在這�，之所以將“經濟、社會與文化方面的基本權利”單列一項，一來考慮有的基本權利放在經濟權利或社會權利中都有其合理性，如就業權，二來考慮到聯合國有一個關於基本權利的國際公約名稱就叫《經濟、社會與文化權利的國際公約》。根據澳門基本法第三章及其他有關章節的規定，澳門居民在經濟、社會與文化方面的基本權利主要有：1、私有財產權所謂私有財產權，是指澳門居民個人對通過其勞動或其他合法方式取得的私有財產所享有的取得、使用、處置和繼承的權利，以及在被依法徵用時得到補償的權利。補償相當於該財產當時的實際價值，可自由兌換，並不得無故延遲支付。對居民私有財產權的保護，澳門基本法在其總則部分即基本法第6條、第五章經濟部分即基本法第103條作了規定。2、回歸前的合法土地契約依法受到保護根據澳門基本法第120條和第145條第2款的規定，在澳門特別行政區成立以前澳門居民簽署的合法土地契約及其所包含的權利和義務，依法受到澳門特別行政區的承認和保護。3、選擇職業和工作的自由選擇職業和工作的自由，實際上是勞動權的另一種表述。勞動權是指一切有勞動能力的居民有勞動和取得勞動報酬的權利。根據澳門基本法第35條的規
  • 定，居民在行使勞動權時，他可自由選擇職業和工作，他人不得強迫其從事某一職業或某一具體工作。此外，澳門基本法第98條還規定了澳門居民中的原公務人員的留用制度，這也是澳門居民選擇職業和工作自由的表現形式。在內地，勞動不僅是公民的一項基本權利，同時也是一項基本義務。4、專業資格受到保護某些職業或行業如律師、會計師等，需要具備一定的專業資格才能執業。根據澳門基本法第129條的規定，澳門居民的專業資格是受到法律保護的，即使在澳門特別行政區成立以前取得的專業資格，仍然受到澳門特別行政區的承認和保護。至於澳門特別行政區成立以後取得的專業資格，包括執業資格，更是理所當然地受到法律的保護。5、社會福利和退休保障權社會福利從廣義上講，通常是指國家或社會採取的一切改善人們物質和文化、衛生、教育等生活的社會措施，包括政府舉辦的文化、教育和醫療衛生事業、城市住房事業和各種服務事業，以及各項福利性財政補貼。從狹義上講，社會福利通常是指國家或社會爲增進與完善社會成員尤其是困難者的社會生活而實施的一種社會制度，旨在通過提供資金和服務，保證社會成員一定的生活水準，盡可能提高他們的生活質量。澳門基本法第39條規定，“澳門居民有依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。”此外，澳門基本法第98條還規定了澳門居民中的留用公務人員的福利待遇等。在理解社會福利權時，注意其與社會保障權的聯繫和區別。社會保障權通常是指社會成員從社會獲得基本生活保障的權利，它包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫等所有具有社會安全功能的保障措施。社會保障權包括了社會福利權和退休保障權。6、從事教育、學術研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由澳門基本法第37條規定，“澳門居民有從事教育、學術研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。”此外，澳門基本法第121條規定，澳門居民有權依法舉辦各種教育事業。
  • 在理解居民有權從事教育時，應該包括居民有受教育的權利，即居民享有平等地接受文化、科學、技術等方面的教育培訓的權利。不僅如此，澳門基本法第122條規定，澳門居民作爲學生接受教育時，有選擇院校和在澳門特別行政區以外求學的自由。在內地，公民受教育既是一項基本權利，也是一項基本義務。七、特定主體的權利保護在澳門基本法規定的澳門居民的基本權利體系中，存在着特定主體應享有的權利，這些權利不僅受到法律的保護，而且受到法律的特別保護。這種特別保護並沒有違反平等原則，因爲它是法律上規定的特別保護，即立法上的特別保護，這是法律根據某些群體的特殊情況作出的特殊規定，體現了法律的人文關懷精神。根據澳門基本法的規定，特定主體的權利保護主要包括以下幾個方面：1、澳門居民中的中國公民依法參與國家事務的管理根據澳門基本法第21條的規定，澳門居民中的中國公民根據全國人大確定的代表名額和代表產生辦法，在澳門選出澳門特別行政區的全國人大代表，參加國家最高權力機關的工作，依法參與國家事務的管理。2、婦女合法權益的保護由於歷史及現實的原因，婦女經常是被歧視的對象，未能獲得與男子同等的地位，在政治生活和經濟生活領域尤其如此。爲了保護婦女的權利，各國在憲法中都普遍強調男女平等，強調婦女權利的特殊保護。澳門雖然在男女平等方面做得比較好，但還是有必要進一步強調婦女權利的保護。因此，澳門基本法在第38條第二款規定，“婦女的合法權益受澳門特別行政區的保護。”這種保護是全面的，只要是婦女的合法權益，特別行政區都要高度重視，給予充分保護。尤其是婦女在人身權利、政治權利、經濟權利、受教育權利、家庭生活中的平等權等方面，更要嚴格保護婦女的合法權益。3、未成年人、老年人和殘疾人受澳門特別行政區的關懷和保護
  • 未成年人因身心尚未成熟，尚不具備足夠的判斷力和控制力，因此，需要在法律上給予特殊關懷和保護。老年人因年齡、身體健康等因素，行動不便，對他們在生活上提供照料的同時，在法律上也要給予特殊保護，以示法律的關懷之意。至於殘疾人，由於身體上的原因，他們是一個特殊而困難的群體，其權利更加需要特殊關懷和保障，這不僅關係到殘疾人本人的利益，而且關係到其家屬的利益，對一個國家或地區的社會穩定與和諧也關係重大。因此，很多國家或地區對殘疾人的權利，尤其是勞動就業權、受教育權、人格權、政治權利方面，給予有力的特殊保護。正是基於以上特定主體的情況，澳門基本法在第38條第3款規定未成年人、老年人和殘疾人受澳門特別行政區的保護同時，還強調這些人同時還受到澳門特別行政區的關懷，短短的“關懷”兩字，充分體現了基本法對這些特定主體的關愛之情。4、立法會議員的保護立法會議員作爲立法機關的組成人員，肩負着特別行政區的立法職責，同時還肩負着反映民意、監督政府依法施政的使命。因此，對立法會議員履行職責的行爲在法律上提供保護是必要的。根據澳門基本法第79條的規定，立法會議員在立法會會議上的表決和發言，不受法律追究。此外，澳門基本法第80條規定，除現行犯外，立法會議員非經立法會許可，不受逮捕。5、法官的保護法官作爲司法機關的組成部分，在維護司法獨立方面起着重要作用，對法官的任職和履行職務的行爲提供法律保護同樣是必要的。澳門基本法第87條規定，法官一經任命，只有在無力履行其職責，或行爲與其所任職務不相稱的情況下，行政長官才可依法免去法官的職務。此外，澳門基本法第89條規定，“法官履行審判職責的行爲不受法律追究。”6、在澳的葡萄牙後裔居民的利益受到保護根據澳門基本法第42條的規定，“在澳門的葡萄牙後裔居民的利益依法受澳門特別行政區的保護，他們的習俗和文化傳統應受尊重。”
  • 澳門基本法除從上述幾個方面全面、系統規定了澳門居民的基本權利外，其第41條兜底規定，“澳門居民享有澳門特別行政區法律保障的其他權利和自由”，這進一步說明澳門居民享有的基本權利的廣泛性。澳門基本法在規定居民眾多的基本權利後，關於澳門居民的義務，只在其第3章�用了一個條文概括性地進行了規定。其第44條規定，澳門居民包括在澳門的其他人有遵守澳門特別行政區實行的法律的義務。也就是說，凡是澳門特別行政區實行的法律，包括全國性法律所規定的澳門居民應該承擔的義務，澳門居民都應該依法遵守。第八節在澳門境內的澳門居民以外的其他人的權利保護澳門基本法在全面規定澳門居民的基本權利後，還賦予在澳門境內的澳門居民以外的其他人享有基本法規定的澳門居民的權利和自由，這也是一種特殊保護措施。雖然這些人並不是澳門居民，主要是一些來澳門觀光旅遊的人士，但基本法還是將他們納入進來保護，主要是賦予這些人享有澳門居民在人身方面的一些權利，這對把澳門建成國際旅遊休閒中心是有必要的，也是有益處的。第九節澳門居民基本權利的保障澳門居民享有的基本權利不僅具有內容上的廣泛性，而且具有保障上的充分性，這主要體現在澳門特別行政區構建了一套層次分明的居民權利保障體系。一、澳門基本法對澳門居民基本權利的保障澳門居民基本權利的保障首先體現在澳門基本法的保障上。如前所述，澳門基本法不僅列專章系統規定居民的基本權利，而且將該章的內容置於政治體
  • 制的內容之前，即置於行政長官、行政機關、立法機關和司法機關的有關規定之前，這足見這部分內容的重要性。此外，澳門基本法還在總則、中央和澳門特別行政區的關係、經濟、文化和社會事務等部分規定了澳門居民的基本權利，內容全面、豐富。澳門基本法是澳門的憲制性法律，在澳門特別行政區的法律體系中，具有最高的法律地位，澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同澳門基本法相抵觸，否則便會無效。因此，澳門基本法對澳門居民基本權利的保障是層次最高的法律保護，凡是澳門基本法所保護的居民的基本權利，特別行政區的其他任何法律均不得違反，並要切實貫徹執行澳門基本法的規定。同時，澳門特別行政區的機關，包括立法機關、行政機關和司法機關均須遵守澳門基本法的規定，有效保障澳門居民的基本權利。澳門基本法在保障澳門居民的基本權利時，在強調平等保護的原則下，也突出體現了澳門人口構成的實際狀況，以及中國恢復對澳門行使主權的歷史變化情況，這主要表現在保護居民基本權益制度方面，既突出對中國籍居民權益的多重保護，又強調對非中國籍居民權益的依法保護。對中國籍居民的多重保護首先體現在澳門居民的國籍問題及永久性居民的資格條件上。澳門居民只要本人出生在中國領土（含澳門）者，並符合《中華人民共和國國籍法》規定的具有中國國籍的其他條件者，不論其是否持有葡萄牙旅行證件或身份證件，都是中國公民；凡持有葡萄牙旅行證件的澳門中國公民，在澳門特別行政區成立以後，可繼續使用該證件去其他國家或地區旅行，但在澳門特別行政區和中華人民共和國其他地區不得因持有上述葡萄牙旅行證件而享有葡萄牙的領事保護的權利。這一處理原則既維護了國家主權，又照顧到生活在澳門的中國居民的實際情況，體現出原則性與靈活性的高度統一。對中國籍居民的多重保護還體現在澳門特別行政區永久性居民與非永久性居民的資格條件上。澳門基本法及有關解釋規定區分中國籍居民與非中國籍居民的情況，體現出制度的創新性。中國公民取得永久性居民的條件相對簡單和寬鬆，沒有要求以澳門爲永久居住地這一要求。而非中國籍居民要取得澳門特
  • 別行政區永久性居民身份，其中一個必備條件是要以澳門爲永久居住地。這種安排既符合法理，也符合情理。對中國籍居民多重保護的另一體現是有關特區行政長官、主要官員及有關人員的任命。根據基本法的規定，行政長官、特區政府各司司長、廉政專員、審計長、警察部門主要負責人、海關主要負責人、澳門特區行政會委員、澳門特區立法會主席和副主席、澳門特區終審法院院長、澳門特區檢察長必須由澳門永久性居民中的中國公民擔任。之所以要如此規定，是爲了體現國家主權的需要，也是爲了實現“澳人治澳”在突出保護中國籍居民的權益時，基本法也強調對非中國籍居民的權益保護。一方面，基本法列專章來規定澳門居民的權利與自由。在這一章�，澳門居民是不分國籍的，只要是澳門居民，便可依基本法的規定享有權利與自由。另一方面，基本法還特別強調，在澳門的葡萄牙後裔居民的利益依法受澳門特別行政區的保護，他們的習俗和文化傳統應受尊重。此外，基本法還特別規定，在澳門特別行政區境內的澳門居民以外的其他人，依法享有基本法規定的澳門居民的權利與自由。二、國際公約對澳門居民基本權利的保障根據澳門基本法第40條第一款的規定，《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用法律的有關規定繼續有效，通過澳門特別行政區的法律予以實施。由於上述國際公約涉及人的基本權利的保護，因此，上述國際公約在澳門的適用，意味着澳門居民的基本權利受到上述國際公約的保障。1、兩個國際人權公約對權利的保障《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》與《世界人權宣言》一起，合稱“國際人權憲章”，是國際人權領域最重要的文書。1954年，聯合國人權委員會完成了這兩個人權國際公約草案的起草工作，並將公約草案提交聯合國大會審議。經過十多年的審議，1966年12月16日，
  • 第21屆聯大最終通過了這兩個國際人權公約，供各國簽署、批准和加入。（1）《公民權利和政治權利國際公約》。該《公約》共有53條。第1條是關於民族自決權的規定。第6至27條規定了公民享有的權利和自由，主要包括：生命權，免於酷刑，免於奴役，不受任意逮捕、拘役的自由，被剝奪自由時的權利，遷徙及出國和回國自由，公正審判權，禁止追溯性處罰，法律人格權，私生活、家庭、住房或通信不受任意干涉的自由，宗教信仰自由，言論和見解自由，禁止鼓吹戰爭及民族、種族或宗教仇恨，和平集會的權利，結社自由，婚姻自由，兒童權利，選舉權和被選舉權等參政權利，法律面前一律平等，少數人的權利等。（2）《經濟、社會與文化權利的國際公約》。該《公約》共有31條。第1條規定所有人民都有自決權。第6至15條具體規定了各項權利：工作權，享受公平與良好工作條件、同工同酬（特別是男女同工同酬）、晉升及帶薪休假等休息權，自由組織和參加工會的權利、罷工權，享受社會保障的權利，婚姻自由、家庭權和婦女兒童權益，爲自己及家庭獲得相當的生活水準的權利，包括足夠的食物、衣著和住房等，享有最高的體質和心理健康權利，受教育權，享受科學文化生活的權利等。該《公約》要求締約國盡最大能力逐步實現該《公約》規定的各項權利，而不強求一步到位，這使處於不同發展水準的國家在履行該《公約》義務時可依據各國國情制定計劃。該《公約》還強調，締約國應開展國際援助與合作，特別是經濟和技術方面的援助與合作，以達到該《公約》規定的各項權利的充分實現。2、兩個國際人權公約在澳門的適用1992年12月17日，葡萄牙議會通過決議，將兩個國際人權公約延伸到澳門地區適用，鑒於這一情況，澳門基本法第40條第一款規定，兩個國際人權公約適用於澳門的有關規定繼續有效，通過澳門特別行政區的法律予以實施。在理解兩個國際人權公約適用於澳門的有關規定繼續有效時，要注意以下幾點：
  • （1）關於國際人權公約在澳門的適用方式。國際條約適用於一個國家或地區的方式通常有兩種，一種是納入，一種是轉化。納入方式是指一旦條約在一個國家或地區生效後，即自動地納入該國或該地區的法律體系，構成這個國家或地區的法律的一部分，可在該國或該地區直接適用，因而也稱爲直接適用方式。而轉化方式是指國際條約只有在經過本國立法機關通過立法程序，將條約的內容轉化成國內法之後，其內容才能在國內適用，即條約的內容在該國不具有直接的法律效力，因而也稱爲條約的間接適用方式。葡萄牙適用國際條約的方式是納入方式。回歸前，在澳門適用的國際條約都是經過葡萄牙決定後延伸適用於澳門。通常做法是，只需要在澳門政府公報上公佈有關的決議或命令，就完成了條約在澳門生效的法律程序，該條約就獲得了在澳門直接適用的效力。在1999年12月以前，經葡萄牙延伸到澳門適用的國際條約，都採取直接適用的方式，但是，唯獨對兩個國際人權公約的適用卻例外地須採用了間接適用的方式。葡萄牙議會在其決定將兩個國際人權公約延伸適用於澳門的決議中，明確規定將通過澳門本地制定各項單行的法律予以實施。需要指出的是，葡萄牙議會的決議並不是要改變澳門適用國際條約的傳統方式，而只是對兩個國際人權公約在澳門適用的一種特殊安排，只是條約在澳門適用方式上的一種例外。事實上，到澳門回歸前，國際條約在澳門的適用方式始終是直接適用。澳門基本法第138條第二款規定，中華人民共和國尚未參加但已適用於澳門的國際協議仍可繼續適用。這一規定意味着對國際條約在澳門回歸前的適用情況表示尊重和保持，這當然也包括對條約在澳門適用方式的尊重和維持。換言之，既尊重和允許澳門採用傳統的直接適用條約的方式，也尊重和允許澳門在例外情況下採用間接適用的方式。澳門回歸後，澳門立法機關並未就兩個國際人權公約的實施專門制定相應的法律，這或許可以理解爲澳門現行的法律與兩個國際人權公約適用於澳門的規定不發生抵觸，澳門的各項單行法律已經體現了兩個國際人權公約的相關內容，還沒有必要再爲此再單獨立法。至於以後是否一直如此，還有待觀察。
  • （2）關於兩個國際人權公約在澳門的適用範圍。葡萄牙在將兩個國際人權公約延伸適用于澳門時，對兩個國際人權公約的某些條款作了保留，不在澳門適用。如：①兩個國際人權公約中第1條關於民族自決權的規定不在澳門適用，因爲澳門不是殖民地，屬中國領土，不存在民族自決問題。②國際人權公約中關於自由進入本國的權利的規定不在澳門適用，因爲在葡萄牙管治澳門時期，內地居民事實上不能自由進入澳門地區。③國際人權公約中關於司法機關行使驅逐外國人出境的權力的規定不在澳門適用，因當時在澳門此項權力屬於總督，總督不是司法機關。④國際人權公約中關於直接或經自由選舉代表參與政事的規定不在澳門適用，因爲澳門立法會當時有總督委任的部分議員。根據澳門基本法第40條的規定，兩個國際人權公約適用於澳門的有關規定繼續有效。兩個國際人權公約在回歸前沒有適用於澳門的上述有關規定，回歸後當然不在澳門適用。有人將中國外交部給聯合國的有關照會中列舉適用於澳門的國際條約名單中只寫明兩個國際人權公約的名稱，並未寫明“適用於澳門的有關規定”，作爲兩個國際人權公約整個都適用於澳門，這種理解是不正確的。中國外交部的照會只是一個技術上的特殊處理，它並不表明兩個國際人權公約適用於澳門的內容有新的變化，我們仍然要嚴格按照澳門基本法的規定來理解兩個國際人權公約適用於澳門的範圍。3、國際勞工公約對權利的保障國際勞工公約並不是一個公約，據有關資料，在澳門回歸時，共有29個國際勞工公約在澳門適用，目前已有35個國際勞工公約在澳門適用。與兩個國際人權公約一樣，國際勞工公約也是通過澳門特別行政區的法律予以實施。4、國際公約在澳門適用的意義對於澳門居民的人權保障來說，兩個國際人權公約和諸多國際勞工公約在澳門的適用具有非常重要的現實意義，這主要體現在以下三個方面：（1）參照性意義。國際人權公約和國際勞工公約在澳門雖然不是直接適用
  • 的法律淵源，但既然基本法已明確規定在澳門適用，就表明這些國際公約對澳門具有約束力，澳門立法機關必須參照相關的國際公約，逐一審視是否有足夠的本地法律來保障國際公約所規定的各項權利，已有的法律與國際公約的規定是否有抵觸。即使暫時沒有能力實現某項權利的保障，也應積極爭取條件，儘快加以落實。因爲，對澳門來說，這是履行國際義務和責任的需要。（2）監督性意義。根據有關國際公約的規定，締約國每年都要向聯合國秘書長提交執行國際公約的報告。根據“一國兩制”的原則，中國作爲締約國的履約報告包括中國內地、香港和澳門三個部分，其中港澳部分由兩個特別行政區政府自行撰寫。港澳代表作爲中國政府代表團的成員，對其撰寫的部分要解答相關委員會提出的各種問題，這無疑會對澳門特別行政區政府落實國際公約的有關規定形成有效監督。（3）限制性意義。所謂限制性意義，是指澳門要對權利和自由作出限制的話，除要依照本地的法律規定外，還必須嚴格遵守國際公約關於權利限制的規定和標準，這一點在澳門基本法第40條第2款的規定上已有體現。三、澳門其他法律對居民權利的保障澳門基本法和國際公約雖然都爲澳門居民的權利行使提供了保障，然而，這並不足夠，澳門居民權利的最終保障還離不開澳門特別行政區的其他法律，包括依法採用爲澳門特別行政區法律的澳門原有法律、澳門特別行政區立法會制定的“法律”、行政長官制定的行政法規及特區政府相關部門制定的其他規範性文件。這是因爲：一方面，就澳門基本法而言，它屬於憲制性法律，不可能對居民的每一項基本權利的內容及如何行使作出詳細具體的規定，也不可能對社會生活中方方面面的具體權利及其行使和保護作出列舉性規定。相反，它對居民基本權利的規定只能是抽象的、概括的。因此，澳門基本法所規定的居民的基本權利要得到全面落實和有效保障的話，還必須由其他法律作出規定，否則，澳門基本法所規定的居民的基本權利只會是條文上的權利而已。此外，對於澳門基本法沒
  • 有規定的權利，還要根據需要和可能，由澳門特別行政區的其他法律來規定和保障。正因爲如此，澳門基本法才在其第41條規定，澳門居民享有澳門特別行政區法律保障的其他權利和自由。另一方面，就兩個國際人權公約和國際勞工公約而言，由於它們不是澳門特別行政區直接的法律淵源，不能在澳門直接適用，它們所規定的有關權利和自由，必須通過澳門特別行政區的法律來實施。對此，澳門基本法在第40條第一款已有明確的規定。正因爲上述兩個方面的原因，從某種意義上說，澳門基本法也好，國際公約也好，它們關於權利和自由的規定僅僅是一種宣言，是一種指引，而真正要落實權利和自由的保障，還是離不開其他各種法律的保護。也正因爲如此，我們才說：某個國家或地區的法律體系越完善，法律規定越合理，公民或居民的權利和自由的保障程度就越高；反之，就越低。澳門基本法第4條特別規定，澳門特別行政區依法保障澳門居民和其他人的權利和自由。在這�，“依法”顯然是從廣義上來理解，既包括依澳門基本法，也包括依澳門特別行政區的其他法律。澳門基本法的這一規定有力證明了澳門居民的權利和自由離不開以澳門基本法爲核心和最高法律效力的澳門特別行政區法律體系的有效保護。事實上，澳門居民的權利和自由，正是依靠澳門特別行政區層次分明的整個法律體系的完整保護來實現的，這主要表現在以下許多方面：1、實施澳門基本法第24條，確認居民資格特區立法會制定的第8/1999號法律《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》、第7/1999號法律《澳門特別行政區居民辦理國籍申請的具體規定》、第8/2002號法律《訂立澳門特別行政區居民身份證制度的基本原則》等，都是爲了實施澳門基本法第24條關於澳門居民資格的規定。此外，行政長官還通過制定行政法規來確認居民的資格，如第7/1999號行政法規《澳門特別行政區居留權證明書發出規章》、第23/2002號行政法規《核准澳門特別行政區居民身份證規章》。
  • 2、實施澳門基本法第26條，保障選舉權特區立法會制定的第3/2004號法律《行政長官選舉法》、第3/2001號法律《立法會選舉法》、第12/2000號法律《選民登記法》，都是爲了落實基本法第26條規定的選舉權和被選舉權。爲了打擊賄選，特區政府在2008年提出修改《選民登記法》和《立法會選舉法》的諮詢文件，建立和完善相關選舉法打擊賄選問題。經立法會修訂後的《選民登記法》和《立法會選舉法》於2008年10月15日正式生效。3、澳門原有的關於保障出版、新聞、結社、集會、遊行、示威等自由的法律，體現了澳門基本法第27條的規定澳門原有的第7/90/M號法律《出版法》、第2/93/M號法律《集會權與示威權》、第2/99/M號法律《結社權規範》，它們所保護的居民的出版、新聞、集會、遊行、示威、結社等自由，與澳門基本法第27條所保障的權利與自由是一致的。4、保障人身自由的有關法律，體現了澳門基本法第28、29條的規定特區立法會制定的第9/1999號法律《司法組織綱要法》中的人身保護令規範、第6/2008號法律《打擊販賣人口犯罪》，以及澳門原有的第11/95/M號法律《澳門刑法典》、第48/96/M號法令《澳門刑事訴訟法》的有關規範，都體現了澳門基本法第28、29條的規定內容。5、保護人格尊嚴和隱私權，體現澳門基本法第30條的規定特區立法會制定的第8/2005號法律《訂定個人資料保護法》以及澳門原有的第11/95/M號法律《澳門刑法典》、第39/99/M號法令《澳門民法典》有關人格尊嚴和隱私權予以保護的規範等，體現了澳門基本法第30條規定。6、保護住宅不受侵犯，體現澳門基本法第31條的規定澳門原有的《澳門刑法典》和《澳門民法典》的有關規範，體現了澳門基本法第31條的規定，如刑法典規定的“侵犯住所罪”7、保護通訊自由，體現澳門基本法第32條的規定澳門原有的第16/92/M號法律《通訊秘密及隱私保護》，體現了澳門基本
  • 法第32條的規定。8、實施澳門基本法第33條，保護出入境自由特區立法會制定的第6/2004號法律《非入境、非法逗留及驅除出境的法律》、第4/2003號法律《修改入境、逗留及居留許可制度的一般原則》、第9/1999號行政法規《澳門特別行政區旅行證件簽發規章》、第10/1999號行政法規《澳門居民往來香港特別行政區旅遊證簽發規章》等，正是落實澳門基本法第33條規定的。9、保護信仰自由，體現澳門基本法第34條的規定澳門原有的第5/98/M號法律《宗教及禮拜的自由》所保護的信仰自由，體現了澳門基本法第34條的規定。10、實施澳門基本法第35條，保障擇業自由特區立法會制定的第7/2008號法律《勞動關係法》、第9/2003號法律《勞動訴訟法典》、第12/2001號法律《工作意外及職業病法律制度》及修改、第21/2009號《聘用外地雇員法》等，都體現了澳門基本法第35條的規定。11、實施澳門基本法第36條，保護司法救濟權2009年初立法會修改並通過的《法律和法院的運用》，以及第9/2004號法律《司法組織綱要法》、澳門原有的第21/88/M號法律《法律援助章程》、第41/94/M號法令《規範司法援助制度》等，都體現了澳門基本法第36條的規定。12、實施澳門基本法第37條，保護教育、學術研究、文化創作自由特區立法會制定的第9/2006/M號法律《非高等教育制度綱要法》、第9/2000號法律《訂定澳門特別行政區科技技術的政治綱要》等規定，都體現了澳門基本法第37條的規定。13、保護婚姻自由和青少年權益，體現澳門基本法第38條的規定澳門原有的《澳門民法典》第6/94/M號法律《家庭政策綱要法》，以及特區立法會制定的第2/2007號法律《違法青少年教育監管制度》等，體現了澳門基本法第38條的規定。14、實施澳門基本法第39條，保障社會福利
  • 行政長官制定的第6/2007號行政法規《訂定向處於經濟貧乏狀況的個人及家庭發放援助金的制度》、第12/2005號行政法規《敬老金制度》及修改、第12/2008號行政規《訂定現金分享計劃的安排》等，體現了澳門基本法第39條的規定。以上所列舉的只是對澳門居民享有的權利和自由具有重大影響的法律法規，其他的一些法律法規都涉及到了對澳門居民權利和自由的保護，他們都具體保護着澳門基本法所規定的居民的基本權利與自由。第十節關於居民基本權利的限制一、對基本權利限制的必要性任何權利的享有和行使都不是絕對的，都會受到一定的限制，基本權利同樣不例外。任何國家或地區，一方面當然要保障其公民或居民享有廣泛的基本權利，但是，基本權利的享有和行使並不是絕對化，相反，基本權利呈現出相對化的特徵。爲了有效保障基本權利，必須對不符合社會公共利益的基本權利進行必要的限制。例如，一個國家或地區進入緊急狀態時，有關的基本權利通常都會受到限制。在澳門，情況同樣如此，對居民的基本權利，澳門特別行政區的法律，包括基本法既要給予充分的保障，但也要理直氣壯地對基本權利的主體和基本權利的行使，尤其是行使基本權利的具體活動形式進行必要的、合理的某些限制。充分保障人的基本權利的兩個國際人權公約在規定眾多的基本權利同時，對權利和自由在內容上也作出了限制。這種限制主要有兩類：一是列舉性限制，即在規定某項權利後，同時列舉出某種或某些例外性的具體情況；二是概括性限制，即在規定某項權利時，概括性地規定了幾種可對該項權利作相應限制的情況，通常包括基於國家安全或國家利益、公共安全或公共秩序和公共衛生、尊重他人的權利和自由等情況而作出限制。二、對基本權利限制的形式要求
  • 澳門基本法第40條第二款明文規定“澳門居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制”。這一規定表明，對澳門居民享有的權利和自由，不可任意或非法限制，但通過法律規定，而且是只可以通過法律規定作出限制。在這�，法律應作狹義理解，即只能是立法機關制定的法律。由此看來，在澳門，對居民基本權利的限制，必須採取法律規定的方式進行，即通過立法程序制定法律來完成。否則，沒有法律規定，就不能對居民的基本權利無端加以限制，如果限制，就是侵犯人權，也是違法。三、對基本權利限制的內容要求根據澳門基本法第40條第二款的規定，通過法律限制居民的基本權利時，不得與兩個國際人權公約和國際勞工公約適用于澳門的有關規定相抵觸。這一規定意味着對居民基本權利的限制，在內容上不得違反上述國際公約，即對澳門居民基本權利的限制，不得超過上述國際公約的限制範圍。四、澳門終審法院關於集會示威等判決的情況從2010年4月29日到2011年6月，澳門終審法院作出了8個關於集會遊行示威的判決。通過這些判決，我們可以看到，一方面，法院保障居民依照澳門基本法享有集會、遊行、示威的權利和自由，如：民政總署不得以在同一地點存在其他集會或示威爲由，對有關的集會和示威作出空間上的限制，也不得爲集會示威者提供替代性地點；治安警察局不能更改示威地點，也不能提供替代性地點；示威不能少於三人的規定不符合基本法的規定；法律並不賦予治安警察局局長以太接近政府總部作爲公共安全理由的依據而禁止示威等。另一方面，法院也會對居民行使權利作出必要的限制，如：治安警察局局長可以因公共安全而修改遊行路線（周庭希訴治安警察局局長案）；不能在中聯辦大樓範圍外進行示威、治安警察局可以因集會或示威物品佔用公共空間過大而妨礙大眾正常通行而限制集會示威（許榮聰、林明訴治安警察局局長案）等。雖然上述這些結論只是從個案當中提煉出來的，我們不能把它們絕對化，但不可否認
  • 的是，我們在充分保護居民的基本權利和自由的同時，也要很謹慎地平衡權利與公共秩序、公共安全之間的關係，切不可只強調一個方面而完全不顧另一個方面。思考題：1、澳門基本法第三章為甚麼使用“居民”的概念而不使用“公民”的概念？2、如何界定澳門居民的中國國籍？3、如何界定澳門永久性居民的身份？4、澳門永久性居民與非永久性居民的區別有哪些？5、如何理解澳門居民基本權利的廣泛性？6、澳門特別行政區是如何保障澳門居民的基本權利的？
  • 第五講澳門特別行政區的政治體制第一節政治體制的含義澳門基本法第四章的名稱就叫“政治體制”。甚麼是政治體制？對此，國內外學者的認識很不一致。通常，政治體制是指一個國家或地區政權的組織形式與活動原則，包括行政制度、立法制度和司法制度等。政治體制要解決的是，一個國家或地區採取甚麼樣的形式來組織自己的政權機關，各政權機關之間的職權劃分、權力與責任的關係，以及各機關之間的相互關係等。我國的政治體制是根據民主集中制原則建立的人民代表大會制。在這一政治體制下，國家的一切權力屬於人民，人民通過全國人大和地方各級人民代表大會行使國家權力；全國人大和地方各級人民代表大會由人民選舉產生，對人民負責，受人民監督；各級國家行政機關、審判機關、檢察機關由人民代表大會產生，對人民代表大會負責，受人民代表大會監督。人民代表大會制作爲我國的政治體制，是社會主義制度的一個重要組成部分，而且屬于國家的根本政治制度。由於澳門特別行政區是根據“一國兩制”方針設立的，不實行社會主義的制度和政策，因此，人民代表大會制不在澳門特別行政區實行。澳門特別行政區的政治體制由澳門基本法予以規定。從澳門基本法的有關內容來看，澳門特別行政區的政治體制就是指關於澳門特別行政區行政長官、行政機關、立法機關和司法機關的法律地位、產生、職權及它們之間相互關係的制度。具體來說，澳門基本法規定的澳門特別行政區的政治體制包括了以下內容：（1）行政長官；（2）行政機關；（3）立法機關；（4）司法機關；（5）市政機構；（6）公務人員；（7）宣誓效忠。
  • 第二節澳門特別行政區政治體制的設計原則關於特別行政區政治體制的模式，在起草我國第一部基本法一香港基本法時，便有不同的意見。一種意見認爲，繼續沿用香港實行的“行政主導”的制度，另一種意見反對沿用“行政主導”，主張“立法主導”，要求加強立法機關對行政機關的監督和制約，認爲“行政機關對立法機關負責”意即以立法爲主導，行政長官的權力不應太大，因爲行政長官也要作爲行政機關的首長對立法機關負責。後經過廣泛的討論、諮詢和論證，基本法在規定香港特別行政區的政治體制時，主要遵循以下三項原則：（一）按照“一國兩制”的方針，從香港的法律地位和實際情況出發，既有利於維護國家的主權、統一和領土完整，又能保證香港特別行政區實行高度自治。（二）有利於香港社會穩定與經濟繁榮，有助於香港的資本主義經濟的發展，同時兼顧社會各階層的利益。（三）既保持香港原有政治體制中行之有效的部分，又循序漸進地逐步發展適合於香港情況的民主制度。上述三項原則其實也同樣適用於澳門特別行政區政治體制的構建。第三節澳門特別行政區政治體制的特點按照上述三個原則，香港基本法確立了香港特別行政區的政治體制。澳門基本法確立的澳門政治體制儘管在具體內容上與香港的政治體制不完全相同，但整體上還是一樣的，可以概括爲：行政主導，行政與立法既互相制衡、又互相配合，司法獨立。這是一種新型的以行政爲主導的政治體制，有人稱之爲具有“一國兩制”特色的行政長官制。一、行政主導
  • 1、行政主導的由來嚴格來說，行政主導並不是一個法律概念。澳門基本法通篇都未出現“行政主導”的用語，鑒此，有人不認可行政主導的提法，認爲澳門基本法並未規定過行政主導。這種理解是不正確的。澳門基本法雖未直接規定行政主導的用語，但澳門基本法設專章規定了“政治體制”。而政治體制要解決的就是各政權機關之間的職權及其相互關係，主要的就是規定行政、立法和司法三者之間的關係，而其中最主要的就是行政與立法之間的關係，因爲司法權一般比較被動、消極，對一個國家或地區的社會生活影響不如行政權和立法權那麼主動和積極。法律在規定行政與立法的關係時，最重要的就是如何配置各自的權力。而權力在配置的時候，要在比例和大小上完全一致，只能是一種設想的狀態，實際上難以做到，也不可能做到，因爲權力本身的性質便可能決定了孰輕孰重。因此，在進行權力配置的時候，關鍵的問題應該是如何確保一種權力既充分行使，又能得到合理、有效制衡，而不是保證權力的分配在比例和大小上均等。這樣一來，權力在配置的時候，自然就會產生一種權力的主導現象，即一種權力相對於另一種權力在比例和大小上大一些。如果行政權的配置在比例和大小上比立法權大一些，我們便稱之爲行政主導；相反，如果立法權的配置在比例和大小上大一些，我們便稱之爲立法主導。因此，行政主導或是立法主導，它本身並不是由甚麼理論家發明的，而是權力在行政與立法之間配置時自然形成的，只要存在權力在不同機構之間配置的情形，客觀上就會產生一種權力主導的現象。2、澳門特別行政區實行行政主導的原由那澳門特別行政區爲甚麼採取行政主導，而不是立法主導呢？一方面，這是參考了世界各國在設計政治體制時的實踐經驗，其中也包括了港澳在回歸前的經驗，另一方面，也是實行“一國兩制”的客觀需要。從歷史上看，最早被公開主張和實踐的是立法主導，而不是行政主導。英國的學者洛克提出過“立法權至上”、“立法權優先”，英國也曾實行過“議會至上”，但很快立法主導便被行政主導所替換，並成爲現代政治制度運作的主
  • 要形式。究其原因：一是權力關係在運行中偏向行政。在議會制下，政府是由議會中的多數黨所組成的，政府的政策容易得到議會中的多數支持，與議會相比，政府很明顯具有優勢地位。這種優勢地位會使政府的權力得到強化，導致權力關係在運行中偏向行政。二是社會的發展要求政府的功能加強。政府掌握了眾多的社會資源，管理了眾多的社會事務，公民自然地會要求加強政府的職能，而不會去要求加強議會的職能，因爲議會作爲立法機關並不如政府那樣掌握社會資源，也不直接管理社會事務，人們自然會將關注焦點放在政府身上，這些都導致了政府的權力得到強化。澳門回歸前，澳葡政府管治澳門時的政治體制也是實行行政主導。澳門總督是澳門政治權力的核心，在澳門代表葡萄牙除法院以外的所有主權機構。總督的權力核心地位非常明顯，立法會權力有限，加上部分立法會議員由總督委任，行政主導的色彩更加突出。這套政治體制雖然是爲葡萄牙管治澳門服務的，但它客觀上同時也爲促進澳門地區的社會穩定和發展起了一定的作用。澳門回歸後，要貫徹落實好“一國兩制”的基本方針政策，客觀上也要求澳門實行行政主導的政治體制。首先，從“一國”的原則來看，特別行政區行政長官要對中央人民政府負責。如何確保行政長官的這種責任落到實處？關鍵是要賦予行政長官相應的職權，並強化行政長官在維護中央與特別行政區關係中的有關地位。而要實現這一目標，行政主導無疑是理想的選擇，也是必然的選擇，因爲行政長官是澳門特別行政區的代表，行政長官地位的強化實際上表明了澳門特別行政區的政治體制要實行行政主導，突出行政長官的主導地位。唯有如此，中央才能通過行政長官對特區進行有效管轄，特區也通過行政長官承擔對中央的責任。其次，從貫徹落實好“高度自治”的原則來看，特別行政區行政長官要對澳門特別行政區負責。如何確保行政長官的這種責任落到實處？關鍵同樣是要賦予行政長官相應的職權，並強化行政長官在澳門特別行政區政治體制中的有關地位，確立行政長官在澳門特別行政區政權機關的設置和運作中的主導地位。唯有如此，特別行政區才能保證避免政出多門，保持政治和社會穩定，提高政府施政的水準，從而促進社會經濟的發展。因此，澳門特
  • 別行政區實行行政主導的政治體制，是“一國兩制”的實際需要。這正如原港澳辦副主任陳佐洱在全國人大常委會紀念香港基本法頒佈十四周年座談會上所指出：“特區政治體制必須是以行政爲主導，除了這種制度是經實踐證明行之有效外，最重要的是，只有行政主導的政治體制，才能做到基本法規定的行政長官對中央負責。無論是立法主導還是三權分立的制度，都無法做到這一點。”3、行政主導的內容（1）行政長官是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區。澳門基本法第45條明確規定，行政長官是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區，對中央人民政府負責。這一規定既表明行政長官在澳門特別行政區的政權機關設置和運作中，具有突出的法律地位，其地位高於行政機關、立法機關和司法機關，又表明行政長官在中央與特別行政區的關係中居於十分重要的地位，中央人民政府通過行政長官對特別行政區發生關係。行政長官的這種地位主要表現爲澳門基本法賦予行政長官行使的下列職權：a負責執行基本法和依照基本法適用於澳門特別行政區的其他法律；b簽署立法會通過的法案，並公佈法律，將財政預算、決算報中央人民政府備案；c提名並報請中央人民政府任免主要官員的職務；d執行中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令；e代表澳門特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務等。行政長官的上述職權，充分表明行政長官在中央與特別行政區的關係中，處於一個承上啓下的關鍵地位，在特別行政區的政治體制中處於主導地位，有權從澳門特別行政區的整體利益出發，協調行政、立法和司法機關之間的關係以及社會各方面的關係。（2）行政長官是澳門特別行政區政府的首長，對特別行政區負責。行政長官的這種地位主要表現爲澳門基本法賦予行政長官行使的下列職權：a領導特別行政區政府；b決定政府政策，發佈行政命令；c依法任免行政會委員；d依法任免公職人員；e批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議；f決定政府官員或其他公務人員是否向立法會及其所屬委員會作證和提供證據等。（3）行政長官在特別行政區的立法活動中處於重要的地位。行政長官的這種地位主要表現爲澳門基本法賦予行政長官行使的下列職權：a.行政長官有權
  • 委任部分立法會議員；b立法會通過的法案，須經行政長官簽署、公佈方能生效；c.行政長官如認爲立法會通過的法案不符合澳門特別行政區的整體利益，可依法將法案發回立法會重議。立法會再次通過發回的法案時，行政長官可依法拒絕簽署，並解散立法會；d.立法會拒絕通過財政預算案或關係到澳門特別行政區整體利益的法案，經協商不能取得一致意見時，行政長官可解散立法會；e行政長官對立法會議員的有關提案權依法享有同意權，凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，立法會議員可個別或聯名提出，凡涉及政府政策的議案，立法會議員在提出議案前，必須得到行政長官的書面同意等。（4）行政長官在特別行政區的司法領域中有着重要作用。行政長官的這種作用主要表現爲澳門基本法賦予行政長官行使下列職權：a.依照法定程序任免特別行政區各級法院的院長、法官，任免檢察官；b.提名並報告中央人民政府任免特別行政區檢察長；c.當特別行政區法院審理案件遇有涉及國防、外交等國家行爲的事實問題時，就該等問題依法向法院發出有約束力的證明文件；d.依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰等。4、正確理解澳門特別行政區政治體制中的行政主導時應注意的問題（1）是行政長官的主導地位，而不是僅僅指行政機關的主導地位。行政長官的主導地位凸顯行政長官的地位和職權以及對其他權力機關的作用，而行政機關的主導地位則側重於行政機關的地位和作用。儘管在權力的配置上，行政權處於一種相對主動和優勢的地位，但仍不可輕易就斷言行政機關佔主導地位。根據澳門基本法的規定來看，澳門的政權機關主要由四部分組成：行政長官、行政機關、立法機關和司法機關。澳門基本法賦予行政長官特殊的地位和職權，表明行政長官在澳門特別行政區政權機構的設置和運作中處於主導的地位，充分反映了澳門的行政主導體制實際上是行政長官主導的政治體制，而不是行政機關主導的政治體制。雖然行政權相對於立法權和司法權而言，確實處於主動甚至優勢的地位，但這實際上是行政長官主導地位的題中應有之義，因爲行政長官行使的職權的第一項就是領導澳門特別行政區政府，其中的特區政府就是特區的行政機關，行政長官的職權很多是要通過行政機關的職權來體現的。我
  • 們不能因爲行政權的主動或優勢地位，就認爲行政機關在與立法機關之間的關係上處於主導地位。相反，根據澳門基本法的規定，行政機關和立法機關是兩個相互獨立的部門，它們只有職能分工上的不同，而沒有法律地位上的主從之分。在它們之間的關係中既有制衡，也有配合，而且這種制衡和配合也是相互的，制衡中有配合，配合中有制衡。這方面的內容將在後面有關行政與立法的關係中加以闡述。（2）行政長官主導不是行政長官個人集權。行政主導儘管是指行政長官主導，但並不意味着行政長官個人集權。雖然澳門基本法賦予了行政長官廣泛的職權，但行政長官行使職權時，一要依靠行政會，二要通過澳門特別行政區的政府部門來發揮作用。澳門基本法第56條規定，行政長官由行政會協助決策；第58條規定，行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前須聽取行政會的意見。此外，澳門基本法第64條規定的特別行政區政府行使的職權，基本上是圍繞行政長官的職權來作出規定的。二、行政與立法既相互配合又相互制衡1、行政與立法的相互配合澳門基本法在規定行政與立法的關係時，強調行政與立法之間的相互配合，而且重在配合，並規定了相互配合的主要機制。（1）立法對行政的配合。根據澳門基本法的規定，立法對行政的配合主要體現在以下方面：A、審議、通過政府提出的議案和法案（基本法第71條），既是立法會的一項職權，也是立法會對政府工作在立法層面的配合。B、應行政長官的要求，立法會主席有權將政府提出的議案優先列入議程（基本法第74條）。C、應行政長官的要求，可召開立法會緊急會議（基本法第74條），以配合政府施政。（2）行政對立法的相互配合。根據澳門基本法的規定，行政對立法的配合，
  • 主要通過以下機制實現：A、行政會制度。根據澳門基本法的規定，行政會是協助行政長官決策的機構（基本法第56條），行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會的意見（基本法第58條）。由於行政會的成員是由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任（基本法第57條），行政會的意見一方面會增強行政長官重大決策的民主性和科學性，另一方面也可以將行政與立法方面的意見通過在行政會內的交流甚至碰撞事先取得適當的協調。B、協商制度。根據澳門基本法第52條的規定，立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認爲關係到澳門特別行政區整體利益的法案時，行政長官和立法會之間要進行協商。只有在經協商仍不能取得一致意見的情況下，行政長官才可依法解散立法會，行政長官不能在立法會拒絕通過上述議案或法案時不經協商便直接解散立法會。這種協商機制實際上體現出了行政對立法的配合。C、列席立法會會議制度。根據澳門基本法第64條的規定，特別行政區政府應委派官員列席立法會會議聽取意見或代表政府發表意見。此外，行政長官定期向立法會作施政報告，既體現出立法對行政的制約，同時也反映了行政對立法的配合。D、質詢答覆制度。根據澳門基本法第65條的規定，對立法會議員依法就政府工作提出的質詢，政府有責任和義務予以答覆。這既是立法對行政制約的表現，也是行政對立法予以配合的反映。2、行政與立法的相互制衡任何權力都要受到制約，不受制約的權力必然導致權力的濫用和腐敗。澳門基本法在配置行政權和立法權的時候，除強調相互配合外，也遵循了行政與立法相互制衡的原則。（1）立法對行政的制衡。根據澳門基本法的規定，立法對行政的制衡主要體現在以下五個方面：
  • A、特別行政區政府必須遵守律，向立法會負責（基本法第65條）。由於法律是立法會依法制定的，政府遵守立法會制定的法律，這本身就體現出了立法對行政的制衡。此外，澳門基本法還就政府向立法會負責的具體內容作了規定，包括三個方面：一是執行立法會通過並已生效的法律；二是定期向立法會作施政報告；三是答覆立法會議員的質詢。B、立法會的職權體現出了立法對行政的制衡。根據澳門基本法第71條的規定，立法會享有的八項職權，除立法權外，都不同程度地體現出對行政的監督或制衡。這些職權主要有：a財政預算案的審核、通過權；b稅收決定和債務承擔的批准權；c施政報告的辯論權；d公共利益問題的辯論權；e居民申訴的處理權；f對行政長官的彈劾權；g要求作證和提供證據權。C、立法會有權再次通過行政長官發回重議的法案、拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認爲關係到澳門特別行政區整體利益的法案，也體現出了立法對行政的制衡。D、立法會有使行政長官辭職的權力。立法會除可依法彈劾行政長官外，還有權使行政長官辭職。根據澳門基本法第54條的規定，當行政長官因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會，重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案，而行政長官在三十日內拒絕簽署，或因立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認爲關係到澳門特別行政區整體利益的法案而解散立法會，重選的立法會仍拒絕通過所爭議的原案時，行政長官必須辭職。E、立法會議員享有的權力體現出了立法對行政的制衡。澳門基本法第75條規定，立法會議員可依法提出議案（提出議案權）；第76條規定，立法會議員可依法對政府的工作提出質詢（提出質詢權）。（2）行政對立法的制衡。澳門基本法在規定立法對行政的制衡的同時，也規定了行政對立法的制衡，這主要體現在行政長官和特區政府享有的有關職權上：A、行政長官對立法會通過的法案的簽署、公佈權（基本法第50條第三項、
  • 第78條）。B、行政長官將立法會通過的法案發回重議的權力（基本法第51條）。C、行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案的權力（基本法第52條）。D、行政長官有解散立法會的權力（基本法第52條）。E、行政長官批准向立法會提出有關財政收入或支出動議的權力（基本法第50條第十四項）F、委任部分立法會議員的權力（基本法第50條第七項）。G、決定政府官員或公務人員是否向立法會或其所屬委員會作證和提供證據的權力（基本法第50條第十五項）。H、就基本法附件一和附件二關於行政長官和立法會產生辦法的修改，除經立法會全體議員三分之二多數通過外，還須經行政長官同意。3、理解行政與立法相互制衡和相互配合時應注意的問題（1）制衡和配合是相互的。行政與立法之間，你在這一點上制約我，我在那一點上可能制約你，如立法會不通過政府的議案、法案，這是立法對行政的制約，但行政也可以制約立法，即解散立法會。此外，行政與立法之間，在這一方面是相互制衡，在另一方面則可能是相互配合，甚至制衡中有配合，配合中有制衡。如立法會拒絕通過政府提出的財政預算案，行政長官可依法解散立法會，這是行政對立法的制約，但行政長官解散前既要先與立法會進行協商，又要聽取行政會的意見，這便體現出制約中有配合。（2）制衡與配合之間，重在配合。行政與立法之間，制衡不是目的，只是手段，配合才是重點。尤其在理解立法對行政的制約時，要防止一種傾向，即滑向“立法主導”。立法對行政的制約，不能爲制約而制約，制約是爲了保障政府依法施政，維護特區的整體利益。從這個意義上講，制約其實也是一種配合。因此，體現立法對行政監督的辯論、質詢、聽證、監督等，不意味着立法會可以對政府提出不信任案，其主要的目的是通過對政府的施政行爲進行監督，以及時糾正施政行爲的偏差，確保特區的整體利益不受損。
  • 三、司法獨立司法獨立是澳門特別行政區政治體制的一個重要特點。澳門基本法在其總則部分便規定，澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權（基本法第2條），這是澳門特別行政區高度自治的又一體現。在澳門特別行政區，司法獨立包含以下兩個方面的內容：1、在澳門特別行政區的行政、立法與司法三者的關係中，司法獨立。它包括以下幾個方面的內容：（1）司法權獨立。根據澳門基本法第2條的規定，澳門特別行政區享有獨立的司法權。基本法在規定行政管理權、立法權和司法權時，唯獨在司法權前面冠以“獨立的”三個字，表明司法權是獨立於行政管理權和立法權之外的。（2）司法機關和司法活動獨立。根據澳門基本法第83條的規定，特別行政區法院獨立行使審判權，只服從法律，不受任何干涉；第90條規定，特別行政區檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能，不受任何干涉。不僅如此，就是上級法院和下級法院之間也不存在領導和被領導的關係，各自獨立審判，它們之間只是各自行使不同管轄權的不同審級之間的法院，上級法院也不能干涉下級法院的審判，沒有上下級關係的法院之間，一個法院更不得干涉另一個法院的審判。（3）法官獨立。根據澳門基本法的規定，法官依法進行審判，除基本法另有規定外，不聽從任何命令或指示。此外，法官履行審判職責的行爲不受法律追究，法官亦不得隨意被調任、停職或免職等。2、在中央與澳門特別行政區的關係中，澳門特別行政區享有司法方面的終審權。根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區的終審權由終審法院享有。案件經澳門特別行政區終審法院審結後，不得再向最高人民法院上訴。需要注意的是，我們講澳門特別行政區司法獨立，並不等於說司法權不受任何限制。根據澳門基本法的規定，由於澳門特別行政區是中華人民共和國的一個地方行政區域，特別行政區法院對國防、外交等國家行爲無管轄權（基本
  • 法第19條）。另外，特別行政區法院在審理案件時需要對基本法關於中央人民政府管理的事務或中央與澳門特別行政區關係的條款進行解釋，而該解釋又影響到案件的判決時，在對案件作出不可上訴的終局判決前，應由澳門特別行政區終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋，如全國人大常委會作出解釋，特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人大常委會的解釋爲準。第四節行政長官與特區政府的關係根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區政府是澳門特別行政區的行政機關，澳門特別行政區政府的首長是行政長官。根據這一規定，行政長官與特區政府的關係是領導與被領導的關係，行政長官是澳門特別行政區政府即行政機關的首長，代表澳門特別行政區政府，並領導澳門特別行政區政府的工作。對此，澳門基本法在規定行政長官的職權時，第一項職權便是領導澳門特別行政區政府。行政長官領導澳門特別行政區政府的工作，主要是通過澳門特別行政區政府的主要官員就其所管轄範圍內的工作對行政長官負責來體現的。政府各司司長、廉政專員、審計長、警察部門主要負責人和海關主要負責人，都要對行政長官負責。行政長官對上述政府主要官員的任免依法享有提名權和建議權。此外，對政府領導及主管人員的定期委任權限屬於行政長官。澳門基本法也規定了行政長官享有任免公職人員的職權（基本法第50條第十一項）。思考題：1、為甚麼說澳門特別行政區不是實行三權分立的政治體制？2、澳門特別行政區的政治體制有甚麼特點？3、澳門特別行政區為甚麼要實行行政主導的政治體制？
  • 第六講澳門特區的經濟和社會文化制度第一節澳門經濟的特點澳門的經濟屬於微型經濟，其特點是：（一）小海島微型經濟。澳門資源缺乏，既受陸地面積的限制，又受水淺海窄天空狹小的約束。澳門雖有海島，卻沒有自己的海域。澳門雖實行自由港政策，卻沒有自己的深水海港。（二）產業結構尤其是主導產業單一，博彩業“一業獨大”。由於歷史、地理等原因，長期以來澳門的產業結構較爲單一，尤其是主導產業單一，博彩業“一業獨大”，經濟對博彩業的依賴度仍然很高，旅遊博彩業的收入佔本地生產總值的比例達60％多，來自博彩業的財政收入佔政府財政收入的60-70％，其中2005年曾達到82％有多。博彩業本身就是一個極易受到外部衝擊的產業，而澳門博彩業“一業獨大”，一方面會使資金和人力資源不斷流向博彩業，從而影響甚至限制澳門其他產業的發展（澳門歷史上傳統的四大產業：出口加工業、旅遊娛樂業、金融業和建築地產業。只有建築地產業受惠於博彩業而實現上升）；另一方面，更爲嚴重的是，博彩業“一業獨大”，會增加澳門經濟發展的不穩定性，並加大澳門經濟發展的風險。目前澳門的博彩業發展勢頭不錯，但人無近愁，必有遠慮。促進經濟適度多元發展是沒得選擇的選擇，勢在必行。正如中央有關領導人所講，澳門要實現經濟適度多元發展確實面臨許多困難，但再難也得做。（三）澳門參與的區域合作主要是粵港澳的跨區域合作，其中又與廣東省的合作即粵澳合作爲主，而重中之重又是與廣東省珠海市的合作。這一方面是珠海與澳門在地理位置上相鄰的特殊性所決定的，另一方面，也是珠海的橫琴開發所決定的。當然，橫琴開發也是粵澳合作的重要內容。國家最近通過的“十二五”發展規劃及廣東省與澳門特區簽訂的《粵澳合作框架協議》，對強化粵
  • 澳的合作都作了具體規定。除珠海的橫琴開發外，還有廣州的南沙開發，以及珠江三角洲的旅遊開發等都納入了粵澳合作的範圍。（四）祖國內地及中央政府的全力支持是澳門經濟發展的強大動力。這在回歸後表現更加明顯。無論是日常生活用品的供應，還是更緊密經貿關係的安排，以及個人自由行政策和批准澳門填海造地等，無不顯示出祖國內地及中央人民政府對澳門的關心和支持。這也是澳門經濟發展的一大優勢，當然也是澳門實行“一國兩制”的優勢（澳門大學橫琴校區充分體現出“一國兩制”的優勢）。第二節澳門基本法保障澳門經濟的發展澳門基本法除在總則部分規定澳門的經濟制度外，還在第五章專門規定經濟事務（從第103條到120條），這爲澳門經濟的發展，尤其是建立世界旅遊休閑中心，促進經濟適度多元發展提供了法律上的保障。一、澳門基本法從經濟制度和法律制度上保障澳門經濟的發展1、從立法原則和根本社會制度上規定保護私有財產權澳門基本法第5條規定：“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。這一條規定表明澳門特別行政區實行原有的資本主義制度，而不實行社會主義的制度。資本主義制度，在政治領域的體現主要就是人權、平等、民主等，而在經濟領域的體現主要就是市場經濟和保護私有財產，其中核心便是私有制，即私有財產神聖不可侵犯。保護私有財產權，特別是保護生產資料的私人所有制，是資本主義制度的基本特徵，也是資本主義制度賴以生存和發展的根本所在。澳門基本法在總則部分，其第6條規定：“澳門特別行政區以法律保護私人財產權”。這便從立法原則和社會制度上保障了澳門原有的資本主義制度的發展，當然也就保護了澳門經濟的發展。
  • 2、從具體法律制度上規定保護私有財產權（1）澳門基本法第103條第一款規定：“澳門特別行政區保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利，以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利”。第二款規定：“企業所有權和外來投資均受法律保護”。該條規定與基本法的其他有關規定形成一整套具體的法律制度，從而使私有財產權制度得到全面保障，有利於鼓勵和吸引外來投資，增強工商企業界的信心，從制度上保障了澳門經濟的發展。（2）在理解私有財產權時，財產權的主體既包括私人，也包括法人。私人即自然人個人，法人是指具有法律人格，能夠以自己的名義獨立進行民事活動，並獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。在澳門，最典型的法人是公司。（3）財產的取得、使用和處置的權利，實際上是指財產所有權的三項權能。所有權是指所有人依法對自己所有的物所享有的獨占性的支配權。所有權一般包括四項權能：①佔有。就是基本法所講的取得，指實際掌握、控制物的權能。佔有有合法佔有和非法佔有之分。②使用。指按照物的性能和用途，在不毀損所有物或不變更其性質的情況下對物加以利用，以滿足生產或生活的需要。一般由所有人使用，也可由非所有人使用，如租賃房屋等。③收益。指收取由原物產生出來的新增經濟價值。如租金、利息的收取。有的學者也將收益權能包括在使用權能中。④處置。又叫處分，是指依法對物進行處置，從而決定物的命運。包括事實上的處分和法律上的處分。事實上的處分是指在生產或生活中使物的物質形態發生變更或消滅，如糧食被吃掉等；法律上的處分是依照所有人的意志通過某種法律行爲對物進行處置，如將物賣給他人或贈與他人等。（4）財產的繼承權只能由自然人享有，法人不享有繼承權。繼承權是指自然人依照法律的規定或被繼承人生前立下的合法有效的遺囑承受被繼承人遺產的權利。遺產是指被繼承人死亡時遺留下來的個人財產。如果是共有財產，先要進行分割，再按照法律的規定去繼承。（5）被徵用財產的補償權，是指對私人或法人所有的財產因爲公共利益的需要而被政府依法徵用時，被徵用財產的所有人有權按照當時的實際價值要求
  • 政府給予經濟上相應補償的權利。通常主要是指對房屋或有關交通工具等的徵用。二、澳門基本法從基本政策上保障澳門經濟的發展澳門基本法第2條規定，澳門特別行政區根據全國人大的授權，依照基本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。根據這一規定，澳門特別行政區在自治範圍內，可就社會、經濟、文化等方面的事務自行立法和制定政策，可建立自成體系的司法機構行使司法權和終審權，可以“中國澳門”的名義在經貿等適當領域處理與其有關的對外事務。澳門特別行政區所享有的高度自治權，在經濟事務中體現得最明顯。基本法關於經濟事務一章的規定中，從第104條起，隨處可見“澳門特別行政區自行制定”的表述，這些規定賦予澳門特別行政區可自行制定有關政策的權限，以保障澳門經濟的發展。這些政策涉及的經濟事務或制度主要有：財政稅收制度；貨幣金融制度；自由港和自由貿易政策；貿易和產業政策；航運和民用航空業政策；土地契約政策等。第三節澳門特區的土地制度一、回歸前澳門的土地制度澳門回歸前，澳葡政府於1980年制定了《土地法》，對澳門土地的性質及管理作了規定。根據《土地法》，澳門的土地按其法律地位的不同可分爲以下三類：（一）公用土地。是指由法律確定爲公用土地並須受有關法律制度管轄的地段，即爲社會共同使用或者佔用的地段，如馬路、人行道、廣場和公園等。《土地法》規定的本地區公產土地，指的就是公用土地。這類土地的取得及使用有專門的法律制度進行管理，只能通過佔有許可而被臨時使用或者佔用。
  • （二）專用土地。又叫政府專用土地，凡不作爲公用或私人擁有的土地，如政府設施所在地或者政府正在使用的土地，均屬專用土地。《土地法》規定的本地區私產土地，指的就是專用土地。這類土地由政府管理，產權屬澳門政府，澳門土地的絕大多數都屬於這類土地。專用土地主要包括政府租借地、政府租賃地和臨時性使用式佔用地。政府租借地又稱政府永久性批租地或永久性批地，其使用期沒有限制，卻有用途限制。政府批出土地時，承租人需一次性繳納使用權價款及溢價金（即俗稱的“補地價”或“合約金”）。使用時，承租人需嚴格按照租地合約的要求進行開發，還需每年繳納土地稅。地上物開發、建設完成後，地上物的所有權歸私人所有，經登記後可自由轉讓、買賣。地上物轉讓後，其所屬地塊的所有權隨之自動轉移。土地承租人要改變土地用途時，需向政府申請變更土地用途，經核准及補交溢價金後，方可進行改建工作。政府租賃地又稱期限性批租地，俗稱期限性批地。這類土地既有使用年期的限制，又有用途的限制。其使用年期一般不超過25年，期滿後每次可續期10年。承租人需向政府一次性繳納溢價金，並嚴格按照合約條文進行開發、建設。承租人還需每年向政府繳納土地租金。目前，澳門政府多以這種有償、有期限的租賃方式進行土地批租。臨時性使用式佔用地又稱臨時用地，是指政府以准照的形式將地段批出作臨時性使用的土地。該類土地的准照使用期限一般是1年，需每年辦理續期手續並繳納租金。這類土地需按指定用途使用，且只可建臨時性建築物，不得建任何永久性建築物，也不得自由轉讓或用作按揭。政府只需提前60日即可收回土地，使用人無權索償。（三）私人土地。指私人擁有所有權的土地。《土地法》規定的私有財產土地指的就是私人土地。這類土地的土地產權及其地上建築物的產權均歸私人所有，可自由轉讓、買賣、按揭等，且改建地上物時無須辦理改用途、補地價手續。私人土地主要是業權已明確的土地，即獲澳門相關法律承認，在立契官公署立契並在登記局正式登記的私人土地。此外，回歸前業權未明確的沙紙契土地，情況比較特殊。依照當時的法律規定，有關利害關係人可申請確認爲私人土地。澳門回歸後，凡未經回歸前澳門政府依法確認爲私人土地的，都不能以
  • 沙紙契爲根據主張土地爲私人所有。二、過渡時期澳門土地問題的處理土地的利用具有長期性的特點。《中葡聯合聲明》於1988年1月15日生效後，澳門便邁入了回歸的過渡期。爲保證澳門有限土地資源的利用，並照顧到日後將要成立的特別行政區政府的運作，最大限度地保護澳門居民的利益，《中葡聯合聲明》生效之日起，中葡土地小組便成立了，其中方代表處的主要職責之一就是監察澳葡政府批出土地的數量和期限，以及批出土地所得收入的分配和使用情況，另一項重要職能就是代爲管理屬於澳門特別行政區政府的土地收入。《中葡聯合聲明》曾就過渡時期的土地問題作了以下規定：（一）原由澳葡政府批出的1999年12月19日以前期滿的土地契約，除臨時批地和特殊批地外，可按現行有關法律予以續期並收取批地費用，但續期年限不得超過2049年12月19日。（二）從《中葡聯合聲明》生效之日起至1999年12月19日止，澳葡政府可按現行有關法律規定批出年期不超過2049年12月19日新的土地契約，並收取批地費用。（三）根據上項規定新批出的土地，包括填海地和未開發土地，每年限於20公頃。中葡土地小組可以根據澳葡政府的建議，對該限額的改變進行審核並作出決定。（四）從《中葡聯合聲明》生效之日起至1999年12月19日止，澳葡政府從新批和續批土地契約中所得的各項收入，在扣除開發土地平均成本後，由澳葡政府和日後的澳門特區政府平分。屬於澳門特區政府的土地收入，作爲澳門特區政府的儲備基金，存入澳門註冊的銀行。由於澳門政府沒有設立財政儲備，日後特區政府的這筆土地基金實際上成了回歸後澳門特區政府的儲備金。至1999年12月19日，澳門特區政府土地基金實有淨資產總額達99.95億澳門元。特區政府成立後，這筆土地基金在2000年3月31日前由中央政府移交給了新成立的特區政府。
  • 三、澳門基本法關於土地問題的規定澳門基本法第7條的規定，澳門特別行政區境內的土地，除在澳門特別行政區成立以前已依法確認的私有土地外，屬於國家所有，由澳門特別行政區負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發，其收入全部由澳門特別行政區政府支配。這一規定表明：“1999年12月20日，中國政府恢復對澳門行使主權後，澳門境內的土地，除在回歸前已依法確認的私有土地外，全部屬於中華人民共和國國家所有，同時國家將澳門境內的屬於國家所有的土地交由特區政府負責管理、使用、開發等，其收入全部由特區政府支配，無需上交中央政府。”澳門基本法關於土地的規定與香港基本法的規定有所不同。香港基本法沒有規定私有土地，香港特區境內的土地全部屬於國家所有，由香港特區政府負責管理、使用、開發等。澳門基本法的上述規定是因應澳門的實際情況所作出的一種實事求是的安排。澳門回歸前，確實存在少量的私人土地。另外，沙紙契的問題也一直是澳門回歸前的一種特殊土地問題。不過，需要明確指出的是，所謂沙紙契涉及的土地，除非在澳門特區成立前已依法得到確認外，在澳門回歸後，都不能以所謂沙紙契爲根據來獲得土地的所有權，因爲澳門基本法已明確規定，只有在特區成立前已依法確認的私有土地外，其他土地全部屬於國家所有。此外，根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區依法承認和保護澳門特別行政區成立前已批出或決定的年期超過1999年12月19日的合法土地契約和與土地契約有關的一切權利。在這�，需要注意的是，超過1999年12月19日的土地契約合法，不僅意味着要符合當時的澳門有關法律規定，還意味着要經過中葡雙方的磋商，否則便有可能被宣佈爲不符合中葡聯合聲明關於過渡時期安排的規定，從而要經特區政府重新審查才能獲得特區政府的承認和保護。澳門特別行政區成立以後新批或續批土地，則按照澳門特別行政區有關的土地法律及政策處理。
  • 第四節澳門特區的財政稅收和金融制度一、獨立的財政制度根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區實行獨立的財政制度，即澳門特別行政區的財政不納入國家財政之內，由特別行政區政府自行管理。澳門特區的獨立財政制度包括以下三個方面的內容：（一）特區在財政上保持獨立。澳門特別行政區的財政收入全部由澳門特別行政區自行支配，不上繳中央人民政府。中央人民政府不在澳門特別行政區徵稅。（二）特區自行制定預算。澳門特區政府負責編制並提出財政預算案，由立法會審核通過後，行政長官簽署，並報中央人民政府備案。如果立法會不通過政府提出財政預算案，行政長官可按上一年度的開支標準批准臨時短期撥款。（三）特區自行制定財政政策。特區政府自行制定財政政策時，一要注意以量入爲出爲原則；二要注意力求收支平衡，避免赤字；三要注意財政收支的增長率要與本地生產總值的增長率相適應，以不超過或不大量超過生產增長爲原則。二、獨立的稅收制度澳門特別行政區既然實行獨立的財政制度，當然也要實行獨立的稅收制度。對此，澳門基本法也有明確的規定。澳門基本法規定，澳門特別行政區參照原在澳門實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。至於專營稅制，澳門基本法規定，由法律另作規定。這主要是指博彩業的專營稅制由澳門特區有關的專門法律去規範。此外，澳門特區政府不需向中央政府繳納稅款，這也是澳門特區稅收制度獨立的具體表現之一。三、自由開放的金融制度
  • 澳門特別行政區政府自行制定有關的貨幣金融政策，保障金融市場和各種金融機構的經營自由，只有在法律規定的情況下才對金融市場和金融機構進行必要的管理與監督。此外，澳門特別行政區不實行外匯管制，澳門幣可自由兌換，政府亦保障資金的流動和進出自由。當然，自由開放的金融制度並不意味着在澳門可以進行洗錢等違法活動，相反，澳門有專門的反洗錢的法律規範。四、獨立的貨幣制度貨幣制度是一個國家或地區的經濟制度中極其重要的一部分。澳門基本法規定，澳門的貨幣政策由澳門特區自行制定，中央政府不加干預。此外，澳門特區自行發行貨幣，澳門元爲澳門特區的法定貨幣。澳門貨幣的發行權屬於澳門特區政府。澳門貨幣的發行須有百分之百的準備金。基本法的以上這些規定，既是澳門貨幣制度獨立的體現，也是澳門獨立貨幣制度的法律保障。第五節澳門特區的自由港地位和自由經濟一、保持自由港地位所謂自由港是指一個國家或地區開闢的受海關監管但可對進出貨物的全部或大部分免徵關稅、對進出的人員分別實行免簽證、准予簽證或以簡易簽證的形式容許其出入境的港口或海港區域。自由港的基本政策是自由貿易、自由外匯和自由出入境等。澳門宣佈成爲自由港已有一個半世紀之久，它也是中國除香港外僅有的國際自由港。澳門基本法明確規定，澳門特別行政區保持自由港地位，除法律另有規定外，不徵收關稅。二、實行自由貿易政策澳門本身實行的是資本主義制度，加上又保持自由港地位，因此，奉行自
  • 由經濟，實行自由貿易政策便是非常自然的事情。對此，澳門基本法明確規定：“澳門特別行政區實行自由貿易政策，保障貨物、無形財產和資本的流動自由”。實行自由貿易意味着各類企業在澳門可自由地從事對外貿易業務，自由地從世界各地進口物資，自由地將自己的產品銷往世界各地，自由地將資金等財產隨時調進或調出澳門。當然，貨物的進出境要受有關檢驗、檢疫等法律的限制。三、單獨的關稅地區澳門特別行政區既然實行自由貿易政策，因此，不能與實行管制貿易的中國內地各地同處於一個關稅區。對此。澳門基本法明確規定：“澳門特別行政區爲單獨的關稅地區，可以‘中國澳門’的名義參加《關稅和貿易總協定》、關於國際紡織品貿易安排等有關國際組織和國際貿易協定，包括優惠貿易安排”此外，基本法還規定，澳門特別行政區取得的和以前取得仍繼續有效的出口配額、關稅優惠和其他類似安排，全由澳門特別行政區享有。這是澳門特別行政區作爲一個單獨的關稅區應享有的權利。四、博彩業博彩業是賭博和彩票行業的統稱，包括賭場、牌局、慈善性賭博、抽獎以及各種形式的賭博活動。賭博活動歷史悠久，大多數國家和地區都將其置於嚴格的法律控制之下。博彩業在澳門屬合法的商業經營行業。澳門基本法第118條規定的旅遊娛樂業就包括了博彩業。博彩業在澳門的經濟中佔有極重要的地位，是澳門的支柱性產業。2001年8月，《娛樂場幸運博彩經營律制度》（第16/2001號法律）獲立法會通過。2002年2月，澳門特區政府宣佈將娛樂場幸運博彩經營權批給下述三家：澳門博彩股份有限公司、永利度假村（澳門）股份有限公司、銀河娛樂場股份有限公司。至此，澳門旅遊娛樂有限公司一家專營澳門賭業時代宣告結束。稍後，
  • 金沙集團、美高梅集團與PBL集團亦相繼取得副牌經營權。2011年，澳門博彩業收入達2678.7億澳門元的斐然成績，再創歷史新紀錄。不過，澳門博彩業一業獨大的產業結構，在促進澳門經濟快速發展時，也隱藏着極大的風險。因此，在保持博彩業健康發展時，經濟的適度多元發展是澳門今後要面對和認真加以解決的問題。第六節澳門特區的教育制度及其政策一、澳門特區的教育制度教育是社會之本，任何國家或地區要發展，都離不開教育，澳門同樣如此。澳門要想發展強大，必須先強教育。澳門歷史上是有教育傳統的地方，人才薈萃，在今天教育發展上也不甘落後。正如國家總理溫家寶2010年訪問澳門時所希望的那樣，澳門一定要辦世界一流的大學、一流的中學、一流的小學、一流的學前教育，這是澳門的未來和澳門的力量。1、澳門教育的類別澳門的教育，按其對象的不同，可分爲正規教育、特殊教育和非學制教育三類。正規教育是爲兒童和青少年開辦的由學前教育到高等教育的系統性教育，包括了學前教育、中小學教育和高等教育。特殊教育是專爲精神或肉體上有缺陷的人士所開辦的課程，包括學前、小學和中學教育，以小學教育爲主。非學制教育即成人教育，是專爲成人開辦的課程。在20世紀80年代以前，成人教育主要由民間團體或私人機構開辦。80年代以後澳門政府開始重視成人教育。回歸後，成人教育得到了高速發展，在提高澳門居民的整體素質方面發揮了重要的積極作用。2、澳門學校的類別澳門的學校，按其性質可分爲官立、官制和私立三種。官立學校由政府主辦，經費全部由政府承擔，不牟利，執行政府制定的教學計劃。官制學校由私
  • 人或社會團體開辦，不牟利，接受政府的資助，執行政府制定的教學計劃。私立學校由私人或者社會團體開辦，經費自籌，可以牟利，自行訂立符合法律規定的教學計劃。3、澳門的教育制度爲了促進澳門教育事業的規範發展，早在回歸前，澳門政府便開始制定一系列有關教育方面的規範性文件。這其中比較重要的規範有：1991年的第11/91/M號法律《澳門教育制度》、第11/91/M號法令《關於訂定在澳門地區從事高等教育活動的一切公立及私立教育機構的組織與運作》、1993年的第38/93/M號法令《訂定從事非高等教育之私立教學機構章程》、1994年的第38/94/M號法令《規定幼兒教育、小學教育預備班及小學教育之教育程度課程組織之指導性框架》、第39/94/M號法令《規定初中教育課程組織之指導性框架》、1995年的第32/95/M號法令《訂定在回歸教育以及延續及社會教育方面成人教育之組織及發展總框架》等。這些相關法律、法令等規範性文件所規定的內容構成了澳門比較完整的教育法律制度，促進和保障了澳門教育事業的發展。澳門回歸後，特區政府繼續採取各項措施，包括加大投入、修訂有關制度等，推進澳門教育事業的發展。如，特區政府正在草擬新的高等教育法律草案，完善澳門的高等教育等。二、澳門基本法關於教育政策的規定澳門基本法對教育問題非常重視，在第六章文化和社會事務一章中首先就澳門特別行政區處理教育事務的政策作出規定，主要內容包括以下四個方面：1、澳門特別行政區政府自行制定教育政策自行制定的政策包括教育體制和管理、教學語言、經費分配、考試制度、承認學歷和學位等政策，推動教育的發展。這是澳門特區享有的高度自治權在教育領域的充分體現。2、澳門特別行政區依法推行義務教育回歸前，澳門的有關法律沒有規定實行初中畢業前的義務教育，只是提到
  • 逐步實行免費教育。義務教育不僅強調免費教育，而且更重要的是強調適齡兒童享有接受教育的權利，政府和家長有義務爲孩子接受教育創造條件。回歸後，澳門特區政府依照基本法的規定，推行了義務教育，其範圍包括小學教育預備班、小學教育及初中教育，對象爲年齡介於5至15歲之間的兒童和少年。3、社會團體和私人可以依法舉辦各種教育事業私立學校是澳門各類教育機構的重要組成部分，對澳門教育事業的發展意義重大。基本法規定社會團體和私人舉辦各種教育事業，對於維護社會團體和個人在興辦教育中的合法權益，促進特區教育事業的發展有着非常積極的作用。4、澳門特別行政區各類學校均有辦學的自主性，並依法享有教學自由和學術自由各類學校可以繼續從澳門以外招聘教職員和選用教材，學生則享有選擇院校和在澳門特別行政區以外求學的自由。無論私立學校還是公立學校，都有權自行決定學校組織、教學活動和課程設置等。學校在開展學術研究和交流以及創作時，均有充分的學術自由。第七節其他文化、社會制度澳門基本法第六章文化和社會事務中，除就教育事務作出規定外，還就其他文化社會事務作出規定，主要有：一、醫療衛生澳門的醫療衛生涉及千家萬戶，與居民的健康直接相關。澳門的醫療機構主要有三類：公立機構，由政府舉辦；社團經辦，如鏡湖醫院等；私人診所。澳門的醫療衛生服務有一個特點，就是除了西醫外，還有中醫中藥。鑒於澳門醫療衛生的上述情況，澳門基本法規定，特區政府自行制定醫療衛生服務和發展中西醫藥的政策；社會團體和私人可依法提供各種醫療衛生服務。這些規定有利於促進澳門特區醫療衛生服務事業的發展，有助於保障居民的身體健康。
  • 二、科學技術與教育緊密相連的就是科學技術。澳門在實現經濟適度多元發展的過程中，科技的作用尤爲重要。澳門基本法規定，澳門特別行政區自行制定科學技術政策，依法保護科學技術的研究成果、專利和發明創造；自行確定適用於澳門的各類科學技術標準和規格。基本法的上述規定，爲逐步推進高新技術與高增值產業，提高產品競爭力，開發新產業、新產品、新市場創造了必要條件。三、文化爲了體現和保持澳門獨具特色的文化傳統，繼續發揮澳門在中西文化交流中的紐帶和橋樑作用，澳門基本法規定澳門特區政府自行制定文化政策，包括文學藝術、廣播、電影、電視等政策，並依法保護作者的創作成果和合法權益。鑒於澳門作爲一個特色突出的東西方文化交匯的城市，擁有不少名勝古蹟，基本法特別規定，澳門特區政府要依法保護名勝、古蹟和其他歷史文物，並保護文物所有者的合法權益。四、新聞、出版澳門的新聞、出版事業歷史悠久，地方雖然不大，報刊、出版機構、電視台等卻不少。基本法在“文化和社會事務”一章中，專列一條規定新聞出版事務，表明了傳媒在社會生活中的重要地位和作用。根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區政府自行制定新聞、出版政策，以充分保障澳門居民的新聞、出版自由，推動澳門特區新聞、出版事業的發展。五、體育體育事業直接關係到一個國家或地區居民的健康，也關係到一個國家或地區的對外交往和整體形象。澳門地方雖然不大，但民間體育活動卻比較豐富多彩，而且根據澳門基本法的規定，澳門可以“中國澳門”的名義對外進行有關的體育活動。鑒此，基本法在“文化與社會事務”一章也專列一條規定體育事
  • 務。根據基本法的規定，特區政府自行制定體育政策，促進體育事業的發展。另外，民間體育團體可以依法繼續存在和發展，這是對民間體育團體及民間體育事業的支持和保護。六、宗教鑒於宗教在澳門具有多元性、宗教團體與教育和社會服務機構聯繫密切、宗教組織尤其是天主教擁有財產等實際情況，澳門基本法就特區政府對宗教的基本政策作了規定，主要內容有：（一）政府不干預宗教組織的辦教自主和辦教自由。澳門基本法規定，特區政府根據宗教信仰自由的原則，不干預宗教組織的內部事務，不干預宗教組織和教徒同澳門以外地區的宗教組織和教徒保持及發展關係，不限制與澳門特區法律沒有抵觸的宗教活動。（二）政府允許宗教組織興辦公共教育和提供社會服務。澳門基本法規定，宗教組織可以依法開辦宗教院校、醫院和福利機構以及提供其他社會服務，特區政府將依法予以資助。（三）政府保護宗教組織的財產所有權。澳門基本法規定，宗教組織依法享有財產的取得、使用、處置、繼承以及接受捐獻的權利，宗教組織的財產權與其他社會組織一樣，依法受到保護。七、專業制度專業制度包括專業資格確認和執業資格授予兩個方面。專業資格是指經過一定的專門知識的教育和培訓，考核合格，經申請確認其具有從事某一職業的能力，如律師、醫生等。執業資格是指具備專業資格者經申請被授予從事某一專門職業的工作，並有承擔法律責任的能力。有專業資格不等於可以執業，專業資格只是取得執業資格的條件。關於專業資格的確認，主要有兩種方式：一是由政府審批確認，另一種是由專業團體審批確認。澳門除律師專業外，其他專業和執業資格均由政府審批。
  • 澳門基本法規定，特區政府自行制定專業制度，根據公平合理的原則，制定有關評審和頒授各種專業和執業資格的辦法。因此，澳門是繼續保留由政府評審專業和執業資格，還是改變現行做法，完全由特區政府自行決定。對原評審專業資格中的不公平合理之處，特區政府應根據公平合理的原則改進。無論特區政府如何制定評審和頒授專業和執業辦法，過去已取得的資格，可以保留，已獲承認的專業和專業團體也繼續承認。同時，政府還將根據發展的需要，承認新的專業和專業團體。八、社會福利社會福利制度完善與否，是一個國家或地區發達程度的重要標誌。澳門回歸前，符合一定條件的澳門居民享有領取養老金、失業救濟金、傷殘津貼、疾病津貼、婚嫁津貼、生育津貼等福利，勞工也有相應的福利保障。這些福利待遇基本上是與澳門經濟發展的水準相適應的。澳門回歸後，特區政府既要保持原有社會福利制度的連續性，又必須隨着經濟的發展逐步完善原有的社會福利制度，以滿足新的社會需要，使全體居民，特別是弱勢群體有條件分享澳門經濟繁榮、社會進步的成果。爲此，澳門基本法規定，特區政府在原有社會福利制度的基礎上，根據經濟條件和社會需要自行制定有關社會福利的發展和改進政策。近年來，特區政府加大了這方面的投入，如爲抗通脹而連續幾年推出的現金分享計劃；爲解決居民住房困難而推出的萬九公屋建造計劃等。九、社會服務澳門的社會福利除了政府直接提供服務外，還有相當一部分的社會福利服務工作是由社團承擔的，如同善堂、鏡湖慈善會、仁慈堂、澳門日報讀者公益基金會等。社會團體提供的社會服務作用很大，是一支不可或缺的力量。爲充分發揮社會團體在提供社會服務中的作用，澳門基本法規定，社會服務團體在不抵觸法律的情況下，可以自行決定其服務方式，這對協助政府做好社會福利工作具有積極的作用。
  • 十、社會團體澳門地方雖小，但社會團體組織卻非常眾多。這些社會團體組織通過開展活動來促進澳門的社會公益事業，增進人與人之間的聯繫，維繫社會的穩定。由於它們一般都不從事商業活動，因此，政府對它們實行資助政策。澳門回歸後有必要保留這一政策。對此，澳門基本法明確作了規定。同時，特區政府可根據需要和可能，逐步改善資助政策，在政府財政許可的範圍內，最大限度地發揮政府資助的功效。此外，基本法還對社會團體的對外活動作了適當規範，以促進社會團體的健康發展。思考題：1、澳門基本法如何從制度和政策上保障澳門經濟的發展？2、澳門基本法關於土地制度是如何規定的？3、澳門基本法關於教育制度的規定如何體現出高度自治？
  • 第七講對外事務、基本法的解釋與修改第一節澳門特別行政區的對外事務一、澳門特別行政區的對外事務與外交事務的區別澳門特別行政區雖然只是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，但根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區實行自由港政策（基本法第110條），並作爲單獨的關稅地區（基本法第112條）。這種特殊地位決定了澳門特別行政區需要對外進行有關的活動，從而會形成澳門特別行政區的對外事務。正是基於這樣的考慮，澳門基本法第13條在堅持與澳門特別行政區有關的外交事務屬於中央人民政府管理的同時，又授權澳門特別行政區依照基本法的規定自行處理有關的對外事務。這也是澳門特別行政區享有的高度自治權在對外事務領域中的集中體現。澳門特別行政區的對外事務與外交事務是有區別的，這主要體現在以下三個方面：（一）外交事務的主體是主權國家，而澳門基本法規定的對外事務的主體是國家管轄下的特別行政區。（二）處理外交事務是主權國家的內政，是國家行爲，無需他人授權，而澳門基本法規定的對外事務，卻是中央人民政府授權特別行政區處理的。（三）外交權屬於國家主權的一部分，特別行政區享有的對外事務權屬於特別行政區高度自治權的一部分。國家處理外交事務的權力是無限的，處理外交事務範圍也是無限的，一切皆可根據國家利益和安全的需要而決定。而澳門特別行政區處理對外事務的權力是有限的，處理對外事務的範圍也是有限的，必須根據澳門基本法規定的授權原則和範圍行使對外事務權。二、澳門特別行政區對外事務權的特點澳門特別行政區享有的對外事務權不是外交權，這種對外事務權具有以下特
  • 點：（一）澳門特別行政區的對外事務權不是本身固有的，而是中央授予的，它派生於中國的主權，是澳門特區高度自治權的重要組成部分。（二）澳門特別行政區的對外事務權是一種有條件和限度的權力，特別行政區必須根據中央的授權，並依基本法的規定處理對外事務。一般來講，澳門特別行政區只能在非政治、非軍事領域且與澳門有關的經濟和社會、文化等事務上行使對外事務權。（三）澳門特別行政區的對外事務權得到國際社會的認可。中國政府通過《中葡聯合聲明》附件一承諾保持和加強澳門的對外交往，澳門基本法又授予澳門特別行政區對外事務權。不僅如此，中國政府還經由外交途徑向有關國家和國際組織通報了這一立場。在此基礎上，國際社會以不同的方式認可澳門特別行政區的對外事務權。三、澳門基本法規定的澳門特別行政區自行處理的對外事務權澳門基本法第七章全面、具體地規定了澳門特別行政區在對外事務上享有下列權力：（一）澳門特別行政區政府的代表參加中央人民政府進行的與澳門特別行政區直接有關的外交談判（基本法第135條）。（二）在經貿、文化、體育等適當領域以“中國澳門”的名義單獨地對外開展交流活動（基本法第136條），包括保持和發展關係、簽訂和履行有關協議等。（三）澳門特別行政區政府的代表可以中國政府代表團成員身份或單獨以“中國澳門”的名義參加同澳門特別行政區有關的、適當領域的國際組織和國際會議（基本法第137條）。（四）國家締結而準備適用於澳門的國際協議，中央政府可根據情況和需要，在徵詢特別行政區政府意見後決定是否適用於澳門；原已適用於澳門而中國尚未參加的國際協議仍可繼續適用（基本法第138條）。
  • （五）澳門經中央授權可自行簽發特別行政區護照和其他旅行證件，並實行單獨的出入境管制（基本法第139條）。（六）澳門經中央人民政府授權或協助可對外談判和簽訂互免簽證協議（基本法第140條）。（七）澳門可在外國設立官方經貿機構（基本法第141條）。（八）經中央政府批准，外國可於澳門設立領事機構或其他官方或半官方機構，尚未爲中華人民共和國承認的國家只能在澳門設立民間機構（基本法第142條）。此外，澳門基本法還在第五章和第六章關於經濟、文化和社會事務的規定中，也對澳門的對外事務權作了規定，如第五章關於經濟部分，第116條規定，澳門特區經中央授權可進行船舶登記，以“中國澳門”的名義頒發有關的證件；第六章關於文化和社會事務部分，第134條規定，澳門特區教育、科技等民間團體和宗教組織，可根據需要冠以“中國澳門”的名義，參與有關活動等。四、澳門特別行政區對外交往的實踐澳門回歸後，特區政府依據基本法，在中央授權下，積極開展對外交往，成效顯著。據外交部駐澳門特派員公署不完全統計，截止2010年3月底，澳門特區派員作爲中國政府代表團成員出席各種政府間國際會議151個，以“中國澳門”的名義單獨組團參加官方性質的國際會議270次，在澳門舉辦大型官方國際會議10個，其中“中國—葡語國家經貿合作論壇”有力地提升了澳門的國際地位。在國際組織方面，澳門特區目前以“中國澳門”的名義享有單獨地位的政府間國際組織有13個，包括世貿組織、聯合國教科文組織、國際海事組織、世界海關組織、國際旅遊組織、世界氣象組織等。聯合國亞太經濟及社會委員會、世界氣象組織颱風委員會秘書處也落戶澳門。在國際條約方面，回歸之初，澳門被允許適用的國際公約就有156個。回歸後，截至2010年4月16日經外交部特派員公署辦理的公約，適用於澳門的事項
  • 有215起，其中部分國際公約已在澳門特區適用。此外，與中國政府就在澳門特區設立領事機構和駐香港特區領事機構領區包括澳門或可在澳門執行領事職務等事宜達成協議的國家，截至2011年5月，共有88個。就免簽證待遇而言，截至2011年12月底，共有93個國家或地區同意給澳門特區護照持有人免簽證或落地簽證待遇。五、關於國際條約在澳門特別行政區的適用方式國際條約在一個國家的適用通常有兩種方式，一種是納入，一種是轉化。納入方式是指一旦條約在一個國家生效後，即自動地納入該國的法律體系，構成國內法的一部分，可在該國直接適用，因而也稱直接適用方式。而轉化方式是指國際條約只有在經過本國立法機關通過立法程序，將條約規定轉化成國內法之後，其內容才能在國內適用，因而，也稱爲條約的間接適用方式。葡萄牙適用國際條約的方式是納入方式。回歸前，在澳門適用的國際條約都是經過葡萄牙決定後延伸適用於澳門。通常做法是，只需要在澳門政府公報上公佈有關的決議或命令，就完成了條約在澳門生效的法律程序，該條約就獲得了在澳門直接適用的法律效力。到1992年12月以前，經葡萄牙延伸適用於澳門的國際條約，都採取直接適用的方式，但是，唯獨對兩個人權公約的適用卻例外地採用了間接適用的方式。葡萄牙議會在其決定將兩個人權公約延伸適用於澳門的決議中，明確規定將通過澳門本地制定各項單行的法律予以實施。需要指出的是，葡萄牙議會的決議並不是要改變澳門適用國際條約的傳統方式，而只是對兩個人權公約在澳門適用的一種特殊安排，只是條約在澳門適用的一種例外。事實上，到澳門回歸前，國際條約在澳門的適用方式始終是直接適用。澳門基本法規定原已適用於澳門的國際條約仍可繼續適用，這意味着對國際條約在澳門回歸前的適用情況表示尊重和保持，這當然也包括對條約在澳門適用方式的尊重和維持。換言之，既尊重和允許澳門採用傳統的直接適用條約的方式，也尊重和允許澳門在例外情況下採用間接適用的方式。
  • 澳門回歸後，澳門立法機關並未就兩個人權公約的實施專門制定相應的法律。這或許可以理解爲澳門現行的法律與兩個人權公約適用於澳門的規定不發生抵觸，澳門的各項單行法律已經體現了兩個人權公約的相關內容，還沒有必要再爲此再單獨立法。至於以後是否一直如此，要視情況而定。第二節基本法的解釋一、法律解釋1、甚麼是法律解釋法律解釋是指有權的機關依照一定的標準和原則，根據法定權限和程序，對法律的字義所進行的解釋。這是從有效解釋的角度進行理解，還有一種沒有約束力或法律效力的解釋，即學理解釋或任意解釋。在內地，有效的法律解釋包括：立法解釋、司法解釋、行政解釋和其他解釋。2、法律爲甚麼需要解釋才能適用法律需要經過解釋才能適用，尤其是法官在適用法律解決具體案件時，更是需要對法律進行解釋才能準確適用法律。法律爲甚麼需要解釋後才能適用？簡要來說，是因爲：（1）法律規範是抽象的、普遍性的規定，是對一般的人和事，而不是對具體的特定的人和事，這一特性決定了法律不能涵蓋所有的具體情況。因此，法律和個案之間就會存在距離。而要消除這個距離，把法律和個案聯繫起來的唯一途徑就是解釋法律。（2）社會生活的複雜性和多樣性，使得法律永遠不可能涵蓋社會上的一切事實和行爲，必然存在漏洞，法律在適用法律時不可避免地要通過解釋法律來彌補法律的漏洞。（3）法律作爲一種行爲規則，在形式上是確定的，但內容上卻有不確定性。
  • 法律以語言文字爲載體，而語言文字本身是有多種含義的，具有不確定性，因而法律規則往往也會具有不確定性。再加上人們的認識水準不一，也會導致對同一法律規定往往有不同的理解，這就更需要對法律進行解釋，以便準確理解法律。（4）法律是在不同的時間甚至由不同的機關制定，當它們之間關於同一問題的規定不一致或有衝突時，需要通過解釋法律來準確適用應該適用的法律。3、法律解釋的主要方法（1）字義解釋的優先適用。字義解釋，又稱文義解釋，指從法律條文的字面含義來說明法律規定的內容。法律解釋中，字義解釋具有優先地位，應優先於其他解釋方法而首先被運用。對某一法律規定進行解釋時首先應當按其字面含義進行解釋。在進行文義解釋時，一般情況下，法律條文所使用的詞語其字面含義是有一定界限的，這個界限就是這個詞語“可能的字義”。對法律條文所使用的詞語的字義解釋，其具體含義只能在“可能的字義”中尋獲。“可能的字義”一般又依通常人的理解而定，這要視具體情況而言。如果法律條文經字義解釋後，其含義有兩種或兩種以上解釋的可能性時，如何處理？這時便要依靠其他解釋方法，一般首先考慮的是體系解釋。（2）體系解釋的適用。體系解釋是指依照法律條文在法律體系上的地位，即依其在編、章、節、條、款的位置以及該法律條文前後的關聯位置等，來確定它的準確含義。運用體系解釋方法解釋法律條文後仍然可能會出現不同解釋的可能性，這時就要考慮哪一種解釋最符合立法者原意的問題，這時常常優先採用最能符合立法者意圖的立法原意的解釋方法，即法意解釋。（3）法意解釋的適用。法意解釋，又稱歷史解釋，是指對一個法律條文作解釋時，從法律的起草和制定過程中的有關資料，如立法理由書、草案的說明和審議記錄等，分析立法者在制定法律時所作的價值判斷及所要實現的目的，以推知立法者的原意，並進而對法律作出理解和說明的解釋方法。基本法的解釋經常用到這種解釋方法。法意解釋方法對於頒佈時間不遠的法律比較適用，
  • 但對於頒佈時間比較久遠的法律就不一定適當，要回頭再去探求很多年以前的立法原意，可能會存在困難，效果也不一定好。這時便要運用目的解釋的方法來確定法律條文的含義。（4）目的解釋。是指按照社會發展的需要，確定法律規範的目的，然後以該目的爲指導，確定法律條文的含義。立法的目的，有的在法律中直接予以規定；有的雖未直接明確規定，但從其名稱便可知其立法目的。如果法律本身未明確規定立法目的，從法律名稱中也不能直接得知立法目的，便要結合法律的具體規定來分析立法目的了。（5）社會學解釋。當法律條文經過上述方法解釋並適用後，體現不出法律的價值，這時便要根據法律適用的社會效果來進行解釋了，這便是社會學解釋。如台灣高雄地方法院在審理僞造大陸人民幣刑事案件時，按照“有價證券”的字義解釋，認爲人民幣在台灣不屬於有價證券，因爲人民幣在台灣不被法律所承認，因此，審判機關認爲僞造人民幣的行爲在台灣不構成犯罪。這一裁判一經作出，立即招致有識之士的批評。因爲這一判決將造成民眾認識上的混淆，它告訴台灣地區的人，人民幣不是有價證券，可以隨便僞造。其結果是鼓勵台灣地區的人僞造人民幣。然後走私運到大陸。這些人一旦被大陸抓獲，都將會受到大陸的法律制裁。鑒於審判機關所作解釋造成的不良效果，最後採納了社會學解釋方法來解釋“有價證券”，認爲僞造人民幣應當構成台灣地區刑法上的僞造有價證券罪。二、澳門基本法的解釋1、澳門基本法的解釋權（1）基本法的解釋權屬於全國人大常委會。根據澳門基本法第143條的規定，澳門基本法的解釋權屬於全國人大常務委員會。這一規定表明，基本法的解釋權由全國人大常委會享有，全國人大常委會對基本法的所有條文均享有解釋權，並不是只對中央管理的事務或中央與特區關係的條款才享有解釋權。全國人
  • 大常委會既可主動解釋基本法，也可應有關方面的請求而解釋基本法。需要注意的是，解釋基本法一般是明確有關條文的具體含義，而不是創制新的規則。全國人大常委會對基本法所作的解釋，與被解釋的法律具有同等的法律效力。（2）全國人大常委會授權澳門特別行政區法院對自治範圍內的條款自行解釋。爲了體現澳門特別行政區的高度自治，澳門基本法在規定基本法的解釋權屬於全國人大常委會的同時，授權澳門特別行政區法院在審理案件時對基本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。所謂自行解釋，是指特區法院可自主解釋，不必通過全國人大常委會再進行解釋。在理解特區法院的自行解釋時，需要注意以下問題：①特區法院的自行解釋權只能是法院在審理案件時才能行使。法院如果不審理案件，則不能專門就基本法關於自治範圍內的條款進行解釋。②特區法院的這種解釋權是經過授權而獲得的，並不是特區法院固有的權力。也就是說，對特區法院關於自治範圍內法律條文的解釋，全國人大常委會是可以監督的，甚至是可以糾正的。並不是說全國人大常委會授權給特區法院自行解釋，全國人大常委會便對這部分法律條文不能行使有關的權力。全國人大常委會的這種監督是否干預特區法院獨立審判呢？答案當然是否定的，絲毫不存在干預特區法院獨立審判的問題。特區法院獨立審判是指法院的審判活動只服從法律，不受任何干涉。即法院在其運作過程中是獨立的。法院行使審判權時，對適用的基本法條文在解釋上出現與全國人大常委會的解釋不一致的情形時，當然要以全國人大常委會的解釋爲準。因爲根據基本法的規定，解釋權屬於全國人大常委會，法院雖也有權解釋，但這種解釋是在全國人大常委會擁有解釋權的基礎上獲得的授權解釋，因此，當全國人大常委會的解釋與法院的解釋出現不一致時，應當以全國人大常委會的解釋爲準，這是立法機關和司法機關各司其職的表現，不涉及法院在行使審判權的過程中是否獨立的問題，它體現出的是全國人大常委會對特區法院解釋基本法的活動進行監督，而不是直接對特區法院的審判活動進行監督。當然，對法院就自治範圍內的條款所作解
  • 釋的監督，全國人大常委會一般是在法院判決以後才進行，不會在法院審判中進行監督，這也是爲了維護法院審判的獨立性。而且全國人大常委會的監督一般也不會主動，通常是通過特區政府提請後才啓動監督程序的。全國人大常委會經特區請求解釋自治範圍內的條款，不是干預特區自治，因爲全國人大常委會享有基本法任何條文的解釋權，全國人大常委會對基本法進行解釋是其履行法定職責的行爲，而且其解釋是最權威的，也是最終的。此外，根據基本法的規定，即使全國人大常委會作出解釋，但法院在此之前所作的判決不受影響，這也是維護司法權威和法院獨立性的體現。③特區法院對自治範圍內事務的認定在解釋上出現問題時應接受全國人大常委會的監督。即特區法院認爲是自治範圍內的事務，但全國人大常委會認爲不屬於特區自治範圍內的事務時，法院應接受全國人大常委會的監督。如前所述，由於基本法的解釋權屬於全國人大常委會，可對基本法所有條文進行解釋，而法院對基本法的解釋權屬於被授權解釋的性質，因此，授權者有權決定爭議，並明確自治範圍的界限，被授權者應該服從授權者的決定。（3）全國人大常委會授權澳門特別行政區法院在審理案件時對自治範圍內的其他條款也可解釋。不過，這種解釋不是自行解釋，而是有限制的解釋。如果這種解釋涉及到中央人民政府管理的事務，或中央與澳門特別行政區關係的條款，且這種解釋又影響到案件的判決時，法院的解釋便屬有限制的解釋。這種限制體現爲法院在作出不可上訴的終局判決前，應由終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋。如全國人大常委會作出解釋，法院在引用該條款時，應以全國人大常委會的解釋爲準，但在此以前作出的判決不受影響。法院應提請全國人大常委會解釋而沒有提請，對其所作的判決應如何處理？對此，應分兩個方面進行分析。一方面，對案件當事人而言，判決依法發生法律效力。當事人不能因爲法院沒有履行提請義務而主張判決無效。此後，全國人大常委會如根據基本法的規定對中央管理的事務或涉及中央與澳門特別行政區關係的條款進行解釋，不影響此前法院所作出的判決。另一方面，判決
  • 生效後，行政長官對法院解釋基本法有異議的，可請求全國人大常委會解釋基本法。因爲行政長官負有執行基本法的職權及責任。行政長官提請全國人大常委會解釋基本法時，不是以訴訟當事人的身份，而是以特別行政區首長即行政長官的身份提請的，目的是爲了正確執行基本法。2、基本法解釋的實踐情況對香港基本法，全國人大常委會作過四次解釋，簡稱四次釋法。其中有一次是主動解釋，即對基本法附件一第七條、附件二第三條，全國人大常委會主動作過解釋。有兩次分別是在行政長官提請下由全國人大常委會對永久性居民的資格和行政長官任期的爭議作出解釋。還有一次是在香港終審法院提請下，由全國人大常委會對國家豁免規則及基本法有關外交事務的規定作出解釋。在香港，對於全國人大常委會解釋基本法，雖有不同意見，但總體而言是接受的，認爲這是全國人大常委會行使其職權，應理解和支持。對於澳門基本法，全國人大常委會於2011年12月31日首次進行了釋法，這主要是爲了支持澳門特區政府2012年的施政安排。澳門特區行政長官在2012年的施政報告中提出將把處理澳門基本法附件一和附件二規定的行政長官和立法會產生辦法是否修改作爲一項重要內容後，爲了有利澳門的政制發展，明確兩個產生辦法的修改程序，確保澳門的政制發展在基本法的框架內進行，全國人大常委會在澳門行政長官致函全國人大常委會委員長吳邦國尋求釋法後，及時對澳門基本法附件一第七條和附件二第三條進行了解釋，這是全國人大常委會行使基本法解釋權的履職行爲，有助於澳門特區政府審慎處理澳門基本法附件一和附件二規定的兩個產生辦法是否修改的工作。對於全國人大常委會的這次釋法，澳門社會表現出了普遍的理解和支持。3、特別行政區法院有無審查特區法律違反基本法的權力（1）在澳葡時代，澳門法院的法官在審理案件時不能宣佈立法機關制定的法律無效，只能就法律中的某一條文以不符合憲法而不採用，但法官作出的判決不影響也不約束其他法官是否繼續適用同一條文。因此，從嚴格意義上說，
  • 澳門原有法律制度中，法院沒有審查法律是否違憲的權力。（2）特別行政區法院在審理案件中，可否對特區法律是否違反基本法進行審查？從基本法本身的規定來看，基本法並沒有明確授予法院這樣的權力。因此，有人認爲特別行政區法院沒有審查特區法律是否違反基本法的權力。但問題是，基本法授權特別行政區法院對自治範圍內的基本法條款自行解釋，法院既然有權自行解釋基本法關於自治範圍內的條款，理應可以對特區法律中有關自治範圍事務的規定是否符合基本法作出判斷，否則的話，應由誰去判斷呢？總不可能都交由全國人大常委會去判斷吧。而且屬於特別行政區自治範圍內的條款，全國人大常委會一般也不主動審查和解釋。因此，一旦遇有特區法律關於自治範圍內事務的規定與基本法的有關規定不相符時，法院在審理案件中是可以對特區法律進行審查的。需要注意的是：①法院的這種審查只能在審理具體案件時進行，並且就法律的具體條文進行解釋。如果是終審法院作出的解釋，對今後法院的判決應該有約束力。②法院只能就立法會制定的法律中涉及自治範圍的條款進行審查，不包括立法會制定的法律中涉及中央與特區關係的條款，或爲實施全國性法律而制定的法律進行審查。③法院審查後的結果，只是法院不適用其認爲違反基本法的立法會制定的法律中的某一條款，而不是宣佈法律無效。第三節基本法的修改一、基本法的修改權根據澳門基本法的規定，基本法的修改權屬於全國人大。基本法的修改提案權，屬於全國人大常委會、國務院和澳門特別行政區。其中，澳門特別行政區的修改議案，須經澳門特別行政區的全國人大代表三分之二多數、澳門特別行政區立法會全體議員三分之二多數和澳門特別行政區行
  • 政長官的同意。澳門特別行政區的修改議案，由出席全國人大的澳門特別行政區代表團向全國人大提出。二、基本法的修改在程序上的限制基本法的修改議案在列入全國人大的議程前，先由澳門特別行政區基本法委員會研究並提出意見。三、基本法的修改在內容上的限制基本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對澳門既定的基本方針政策相抵觸。四、基本法附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》的修改根據全國人大常委會對澳門基本法附件一第七條的解釋，2009年及以後行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准。這是行政長官的產生辦法修改時必經的法律程序。只有經過上述程序，包括最後全國人大常委會依法批准，該修改方可生效。至於“如需修改”，則是指可以進行修改，也可以不進行修改。對於行政長官的產生辦法是否需要進行修改，按照全國人大常委會對澳門基本法附件一第七條的解釋，應由行政長官向全國人大常委會提出報告，由全國人大常委會依照澳門基本法第47條的規定，根據澳門特別行政區的實際情況來確定。之所以如此，是因爲行政長官產生辦法的修改涉及澳門的政治體制，而澳門的政治體制是一種地方政治體制，其決定權應在中央，屬中央的權限。行政長官在向全國人大常委會提出報告前，應在澳門社會廣泛諮詢民意，並將通過諮詢獲取的意見如實向全國人大常委會提出報告。五、基本法附件二《澳門特別行政區立法會的產生辦法》的修改根據全國人大常委會對澳門基本法附件二第三條的解釋，2009年及以後立
  • 法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會備案。這是立法會的產生辦法修改時必經的法律程序。只有經過上述程序，包括最後全國人大常委會依法備案，該修改方可生效。至於“如需修改”，則是指可以進行修改，也可以不進行修改。對於立法會的產生辦法是否需要進行修改，按照全國人大常委會對澳門基本法附件二第三條的解釋，應由行政長官向全國人大常委會提出報告，由全國人大常委會依照澳門基本法第68條的規定，根據澳門特別行政區的實際情況來確定。其中的理由，與行政長官產生辦法的修改是同樣的。行政長官在向全國人大常委會提出報告前，同樣應在澳門社會廣泛諮詢民意，並將通過諮詢獲取的意見如實向全國人大常委會提出報告。六、基本法附件三《在澳門特別行政區實施的全國性法律》的增減全國人大常委會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會和澳門特別行政區政府的意見後，可對列於基本法附件三的法律作出增減。列於附件三的法律應限於國防、外交以及其他依照基本法的規定不屬於澳門特別行政區自治範圍的法律。思考題：1、根據澳門基本法的規定，澳門特別行政區的對外事務權包括哪些內容？2、如何正確理解澳門特別行政區法院享有的對澳門基本法的解釋權？3、如何正確理解澳門基本法的修改？
  • 第八講依法施政與公民社會建設第一節依法施政的含義對澳門特別行政區來講，依法施政的具體含義是甚麼？中央有關領導在涉及澳門特區的正式講話中，提到依法施政時，一般都是與澳門特區政府聯繫在一起的，如全力支持澳門特別行政區行政長官和特區政府依法施政。澳門基本法在規定立法會的職權時，其中的一項職權就是聽取行政長官的施政報告並進行辯論。因此，在澳門特別行政區，施政應該就是指特區政府施政。而特區政府指的就是特區的行政機關，因此，施政實際上就是指政府機關行使行政管理權的活動，即行政管理活動。在這個意義上來說，依法施政實際上也就是指依法行政。在西方國家，依法施政又稱爲行政法治。對於甚麼是行政法治，不同的國家在理解上不盡一致。如，在法國，行政法治是指行政活動必須遵守法律，法律規定行政活動的機關、權限、手段、方式和違法的後果，具體包括：行政行爲必須根據法律、行政行爲必須符合法律、行政機關必須採取行動保證法律規範的實施。在英國，行政法治要求政府必須遵守法律，限制政府專橫的自由裁量權，法律保護平等，在政府和公民之間要無所偏袒。中國內地的學者們對依法行政的基本內涵也多從不同的角度進行分析。綜合來看，所謂依法行政，是指行政機關的任何行政權力都必須基於法律的授權才能存在，任何行政權的行使都必須在法定的職權範圍內嚴格依照法定程序進行，不得違反法律的規定，否則應承擔相應的法律後果。從基本內容上看，依法行政主要包括以下幾個方面：一、職權法定行政機關的職權必須由法律規定，行政機關的活動必須在法律規定的職權
  • 範圍內進行。凡是法律沒有授予的職權，行政機關不得爲自己設定法律授予的權力以外的權力。職權法定意味着行政機關不得超越法定職權範圍去行使法律所沒有授予的權力。二、責權統一行政機關的職權不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄。法律授予行政機關的職權，實際上也就是賦予行政機關以義務和責任，行政機關必須盡一切力量去完成。因此，行政機關的職權從另一個角度來說，就是職責。職權與職責是統一的，是一件事情的兩個方面。放棄職權，不依法行使職權，就是不履行義務和責任，就是失職，應依法追究法律責任。三、行政活動要有法律依據行政職權的具體行使必須要有明確的法律依據，尤其是行政職權的行使有可能影響相對人利益時更要嚴格依據的法律規定進行。沒有法律的規定，行政機關不得強加義務給居民，也不得賦予權利給特定的人。總之，沒有法律的規定，行政機關不得作出影響他人權益的決定。四、行政活動要依法定程序行政機關進行行政活動，不僅要有明確的法律依據，而且必須要嚴格按照法律所規定的程序進行。行政活動不遵守法定程序的要求，同樣是一種違法行爲。行政活動要合法，不僅指要符合有關的實體法規定，同時也要符合有關的程序法的規定。五、行政機關要對自己的行爲承擔責任依法行政意味着行政權力主體必須依據法律、法規取得和行使行政權力，並對行使行政權力的行爲承擔法律責任，這既是依法行政的保障和歸宿，也是依法行政應有之義。
  • 在澳門特別行政區，我們講到依法施政的時候，其基本內涵也應該包括以上五個方面的因素。第二節特區政府依法施政的理論基礎和現實依據一、依法施政：法治原則的必然要求實現法治是人類治理社會的理想模式。根據1959年在印度召開的“國際法學家會議”所通過的《德里宣言》，在現代社會，法治所包含的三項基本原則爲：（1）法治不僅要求政府承認個人的公民權利和政治權利，而且要求創設和維護得以使每個人保護“人的尊嚴”、實現每個人的人格充分發展的社會、經濟、教育和文化條件；（2）法治原則不僅要求用法律防止行政權的濫用，而且要求政府有效地維護法律秩序以保障上述條件；（3）司法獨立和律師自由是保障實施法治原則必不可少的條件。其中的第二項基本原則就是要求政府必須依法施政。我們只要講法治，就必然要求政府依法施政。道理很簡單，因爲行政權極具擴張性，它對公民的影響可以說大到貫穿於從搖籃到墳墓的始終，無孔不入、無處不在，故通過法治實現對行政權的監督和制約早已成爲世界各國普遍採用的控權機制，否則，脫離法律控制的行政權，就會如脫繼的野馬一樣而橫衝直撞，法治也終將蕩然無存。因此，法治的核心就在於“治吏”、“治權”澳門特區要實現依法治澳，同樣必然要求依法施政。依法施政既是依法治澳的重要組成部分，也是依法治澳的關鍵和核心。二、依法施政：主權在民的必然選擇根據主權在民的理論（主權在民主要是針對國家而言的，具體到澳門，可理解爲權力在民），政府的任何權力並非與生俱來，而是都源自於人民的授予。政府的權力既然來自於人民，它就必須按照人民的意願來行使權力，並要接受人民的監督。由於法律的一個重要特徵就是反映人民的共同意志，因此，政府
  • 按人民的意志行使權力，並接受人民的監督，就必須依法施政，這是一種必然的選擇路徑。我們不能一方面強調政府是依據人民的授權而行使權力，另一方面又不嚴格遵守並執行體現人民共同意志的法律。另外，爲了保證行政權的合法乃至正當行使，也必須通過法律來實現對行政權的嚴格監督和制約，以避免行政權極易擴張的特性所可能招致的危險。三、依法施政：公民社會建設的根本要求近年來，公民社會一詞的使用頻率甚高。對於甚麼是公民社會，理解不一，觀點也各異。綜合起來看，公民社會主要是指公民的人格受到尊重，其權利受到法律保護的一種社會，其共性是：自由、法治、憲政、實行市場經濟、政府的權力受到限制、公民享有言論、新聞、出版等自由。從內涵上看，公民社會本身就意味着政府的權力受到限制，它表明政府的行政活動要受到法律的限制，這實際上就是指依法施政了。此外，公民社會所包含的公民的權利受到法律的保護，也要求政府的施政活動必須在法律框架內進行。因此，公民社會的建設從根本上要求政府必須依法施政。四、依法施政：責任政府的基本要求現代社會民主政治的發展趨勢表明，法治政府同時意味着責任政府，政府必須要對人民負責，這就要求政府的一切行爲都要納入法律的框架內，依法行政，依法辦事，嚴格守法，並承擔法律設定的一切責任。唯有這樣，責任政府才能落到實處。此外，責任政府意味着政府必須是廉潔、勤政、務實、高效的政府，而要達到這個目標，政府同樣必須要依法施政，從嚴治政。不僅對權力的運行要嚴格依照法律的規定進行監控，而且對濫用職權的行爲也要嚴格依照法律的規定予以追究。五、依法施政：經濟適度多元發展的客觀需要澳門回歸後，由於實施了賭權開放，博彩業迎來了空前的發展期，由此也
  • 將澳門的經濟帶入了一個快速發展期。但由於博彩業本身所具有的高度依賴性，博彩業在澳門經濟結構中一業獨大的產業佈局，對澳門社會未來的發展是有風險的。因此，在規範發展博彩業的基礎上，促進澳門經濟的適度多元發展是勢在必行的，困難再多，這項工作也要努力推進。澳門經濟的適度多元發展，必然會引起澳門經濟和社會生活的一系列深刻變化，進而引起社會利益格局的變化。對於這些變化所產生的問題，需要特區政府綜合運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段，而其中最重要、最根本的還是要靠法律來進行調整和規範，因爲經濟手段也好，行政手段也罷，都要依法進行，尤其是行政手段的運作，更要嚴格依照法律的規定。因此，依法施政也是澳門經濟適度多元發展的客觀需要。第三節特區政府依法施政的相關理念特區政府要依法施政，行使行政管理權的政府及其組成人員，必須要具備相應的施政能力，而施政能力的培養又離不開施政理念的培育。結合澳門的實際情況，政府要依法施政，應樹立以下主要施政理念：一、法律至上法律至上本身也是依法施政的題中應有之義。法律至上的理念要求政府及其工作人員行使職權既要有法律上的根據，又必須嚴格遵守法律規定的程序。對於法律沒有授予的職權，政府及其工作人員必須禁止行使；對於政府及其工作人員濫用職權的行爲，要依法追究法律責任。同時，法律至上的理念，還要求政府對於法律規定只能由法律去規範的事宜，則或者只能由法律去予以規定，或者必須在法律明確授權的情況下，行政機關才有權在其所制定的規範性文件中作出規定。在澳門特區，法律至上的理念要求政府及其工作人員在行政活動中，牢固樹立基本法意識，嚴格遵守基本法，處處維護基本法的權威，因爲基本法是澳
  • 門法律體系中法律效力最高的法律，是澳門憲制性的法律。二、以民爲本根據“主權在於”的理論，既然政府是依據人民的授權而行使權力，那麼，“權爲民所用、利爲民所謀、情爲民所繫”就應當成爲政府一切行爲的根本出發點，它要求政府的施政活動必須以民爲本，將民眾作爲社會經濟生活各個領域的主體。此外，制定並執行法律的目的就在於保護人民的基本權益，我們要依法施政，同樣必須樹立以民爲本的理念。實踐中，要真正做到以民爲本，政府必須保障民權、尊重民意、關注民生、開發民智。所謂保障民權，是指政府要保護民眾的生存、自由和追求幸福等不可讓渡的基本權利；所謂尊重民意，是指政府不能將自己的意志強加給社會，不能用政府的意志代替民眾的意志，而應該廣泛有效聽取並反映民眾的意志；所謂關注民生，是指政府要提高民眾的生活水準，提升民眾對生活質量的滿意度；所謂開發民智，是指政府要創設有效機制，使得社會包括政府在內能最大限度地吸收人類社會創造的一切文明成果。三、社會整體利益爲重政府的施政活動主要體現爲公共政策的制定及執行，而公共政策的制定，其本質就是公共利益和價值的權威性分配，因而，公共利益是政府公共決策的根本所在和制定依據。政府的公共政策能否得到社會公眾的認同，關鍵也就在於制定時的公共利益價值取向，即政策的制定要最大限度地實現公共利益。具體到澳門，政府的施政活動應該以社會整體利益爲重，並最大限度地實現社會整體利益。社會整體利益是澳門基本法規定的一種利益，並非想像出來的。儘管基本法沒有規定其內容，但它應該是一種符合澳門特區絕大多數人的共同、長遠利益。基本法直接規定，特區政府要根據社會整體利益來制定旅遊娛樂業的政策。此外，基本法還規定，行政長官對立法會通過的法案，認爲不符合澳門特別行政區的整體利益，可拒絕簽署，並依法將其發回立法會重議。
  • 這些規定充分表明，特區政府的施政活動必須樹立社會整體利益爲重的理念。四、廉潔與自律維護社會公正是政府施政的核心要求，爲此，政府的施政活動必須樹立廉潔與自律的理念。由於政府的施政活動必須依靠它的工作人員去實施，因此，廉潔與自律主要是針對政府的工作人員提出的要求。當然，政府本身也是要廉潔的，否則政府不廉潔，便無從談政府的依法施政。政府的依法施政，必然同時意味着政府及其工作人員必須樹立廉潔自律的理念。在行政活動中，政府工作人員必須公正無私，不能以權謀私。政府工作人員要培養廉潔自律的意識，就必須樹立正確的權力觀和金錢觀。權力不是用來謀私利的，而是用來爲公眾服務的，權力的行使必須慎重，必須要有法律根據，並循法定程序。金錢雖然是好東西，但君子愛財，必須取之有道，求之有度，得之有序，其中的道，指的就是合法。此外，政府工作人員在行使職權的過程中，對於法律規定的“忠誠有禮”和“無私正直”的義務，同樣必須嚴格遵守。通過培養上述依法施政的理念，最終使特區政府的施政活動達致以下目標：行政行爲合法化、行政決策科學化、行政程序正當化、行政服務高效化、行政誠信守恆化、行政監督自律化、行政責權一致化等。當然，要達致上述目標，依法施政還必須與民主施政、科學施政、文明施政並舉。第四節行政主導的特點澳門的政治體制可以行政主導來概括，其主要特點就是行政權力比較大，在澳門特別行政區的政治體制中處於主導地位，特別是行政長官具有較高的地位和廣泛的權力，在澳門特別行政區的政權機構設置和運作中居於核心地位。
  • 一、行政長官在澳門特別行政區政權機構的設置和運作中處於核心地位澳門特別行政區行政主導體制的最大特徵就是行政長官在澳門特區政權機構的設置和運作中處於核心地位。按照基本法的規定，行政長官既是特別行政區的首長，代表特別行政區；又是澳門特別行政區政府的首長，領導澳門特別行政區政府。這種“雙首長”身份特別是前一種身份，使行政長官在特別行政區實際上具有超乎行政、立法和司法三個機關之上的崇高地位，是特別行政區的權力核心、領導核心。對內來說，行政長官負責領導特別行政區政府，享有廣泛的決策權、人事任免權等權力；對外來說，只有行政長官才可以代表特別行政區政府處理中央人民政府授權的對外事務和其他事務。對上來說，只有行政長官才可以代表特別行政區向中央人民政府述職，與中央人民政府直接聯繫，執行中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令。行政長官的這種核心地位和權力，也是行政長官履行其對中央人民政府負責的責任所必需的。正因爲如此，有人將特別行政區的這套政治體制稱爲“行政長官制”二、行政權相對於立法權和司法權處於主動、優勢地位基本法規定，行政機關有權擬定並提出法案、議案、行政法規，對涉及公共開支、政治體制及政府運作的議案享有專屬提案權；議員的提案權受到限制，涉及政府政策的議案，議員在提出前必須得到行政長官的書面同意；特別行政區政府提出的法案、議案可依法優先列入立法會議程；立法會通過的法案須經行政長官簽署、公佈，方能生效；在法律規定的條件和程序下，行政長官還可行使解散立法會的權力等。基本法的這些規定，表明行政權相對於立法權和司法權而言，處於較爲主動和優勢的地位，這正是行政主導的表現形式之一。三、除司法獨立外，行政與立法既相互制衡又相互配合，且重在配合按照基本法的規定，澳門特別行政區的行政權與立法權相互受到牽制。行政機關具有較大的政策決定權，但又不是行政獨大，而要受到立法會的制約和
  • 監督；立法會享有立法權，行政機關依法要向立法會負責，但又不是立法主導。基本法第65條明確規定了行政機關向立法會負責的具體內容，即執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢。行政機關對立法會負責就限於上述這些範疇。基本法還規定，在一定條件和程序下，行政長官必須辭職，立法會有權彈劾行政長官。這些都體現了立法對行政的制約作用。應當看到，這些規定的目的不是爲了製造行政與立法之間的對立，而是爲了使特別行政區的權力分配和運作更加合理，從而把特別行政區管治得更好。而且，行政與立法之間，不僅制衡是相互的、配合也是相互的，而且是制衡中有配合，配合中有制衡。如，行政會制度就是這樣一個安排。行政會是一個協助行政長官決策的機構，其成員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任。除人事任免、紀律制裁和緊急情況下採取的措施外，行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會的意見。設立這種機制，一方面是爲了使行政長官在作出重要決策和處理重要問題時，能及時聽到來自立法機關議員的意見，並通過在行政會內的溝通協調，使政府的法案和重要決定在立法會獲得支持和順利實施。澳門特別行政區的行政主導體制中，雖然有行政權與立法權之間的制約安排，但我們不能將之理解爲“三權分立”的政治體制。澳門特別行政區行政主導的政治體制，從根本上來說是一種地方政治體制，這一體制無論在基本屬性上還是具體內涵上，都與“三權分立”大相徑庭，有很大的不同。澳門回歸以來的實踐證明，基本法設計的行政主導的政治體制符合澳門特別行政區的法律地位，符合澳門的實際情況，有利於澳門保持長期繁榮穩定和發展。雖然行政主導的體制在實踐中也會遇到一些問題，例如，如何在符合基本法的前提下，充分發揮立法機關的監督作用？行政與立法之間的溝通配合如何更加順暢？如何進一步發揮行政會的功能和作用等？這些問題都是具體運作層面的問題，有的本來就需一個逐漸磨合的過程。只要我們嚴格按照基本法辦事，一切從澳門的實際情況出發，相信，基本法規定的行政主導的政治體制將會越來越顯示它的優越性。
  • 第五節“一國兩制”理論與“一國兩制”研究一、澳門特區第一個10年發展經驗澳門回歸祖國以來的10年，是“一國兩制”在澳門成功實踐的10年，是澳門基本法順利實施的10年，也是澳門各界人士積極探索符合澳門實際的發展道路、不斷取得進步的10年。這10年的發展經驗非常值得總結，也非常值得珍惜。總體來看，對澳門特區第一個10年的發展歷程可用8個字來概括“兩大”、“兩新”、“兩高”、“兩有”。具體來說，就是經濟領域：總量大擴張、民生大改善；政治領域：新政治體制（行政主導制）、新施政理念（科學決策、陽光政府等）；社會領域：高穩定度、高和諧度；文化領域：綜合競爭力有所提升、核心價值觀有所調整（愛國愛澳已成第一核心價值觀）。這意味着澳門回歸10年來，新型政治社會制度、新型政權、新型民主業已全面啓動，居民基本權益得到名符其實的保障。在看到成績的同時，我們也要保持清醒的頭腦。澳門特區第一個10年的快速發展過程中，也伴生着一些結構不合理、制度有漏洞、理念不到位等現象。某種意義上講，澳門當前缺的不是穩定，而是全面公平競爭；缺的不是和諧，而是程度較高的公民意識；缺的不是對“一國兩制”和基本法的尊重，而是對“一國兩制”和基本法的正確理解。因此，繼續加大對“一國兩制”和澳門基本法的宣傳推介力度，進一步深化對“一國兩制”理論的研究，是擺在澳門特區政府以及澳門特別行政區的專家學者面前一項當仁不讓、義不容辭、責無旁貸的歷史使命。二、“一國兩制”理論的基本內涵理論是人們由實踐概括出來的關於自然界和社會知識的有系統的結論，其價值在於使人們對客觀事物具有更加科學準確的認知和判斷，並用來指導實踐。“一國兩制”理論就是關於“一國兩制”這一科學構想及其實踐系統性的
  • 理論。其基本內涵主要包括：1、國家主權觀即一個中國的原則。中國既包括作爲國家主體部分的大陸，也包括台灣地區，當然也包括因歷史原因而一度淪爲外國管治的港澳地區；既包括實行中國特色社會主義制度的國家主體部分，也包括實行原有的資本主義制度的局部地區。維護國家領土主權完整，逐步實現國家統一，是中華民族的共同願望和利益所在，國家對港澳先後恢復行使主權是歷史發展的必然。2、兩種制度整合觀國家憲法規定：國家在必要時得設立特別行政區制度，在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人大以法律規定。澳門基本法規定：澳門特別行政區不實行社會主義的制度，保持原有的資本主義制度和生活方式，50年不變。這是基於歷史和現實，基於國情和區情，基於全國人民意願和港澳兩地居民的意願。事實證明，在國家主體部分繼續實行社會主義制度前提下，在局部地區靈活實行該地區原有的資本主義制度是有利有益的，這意味着特區可以充分有效利用“一國兩制”優勢，從而使兩種制度的優勢可以在特區得到有機整合和充分發揮。3、“澳人治澳”觀“澳人治澳”表明澳門特別行政區公權力的行使以本地人特別是本地人中的中國公民爲主體，這是國家恢復行使主權的必然要求，也是一項前所未有的制度創新。十多年“一國兩制”的實踐表明，澳門人完全有智慧、有能力、有辦法管理好、發展好、建設好澳門。4、高度自治觀基本法規定，國家最高權力機關授權澳門特區依照基本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。除直接體現國家主權的外交、國防外，特區公權力機關幾乎在所有領域都可有效行使管轄權，在司法領域更可行使終審權，這是迄今爲止實行地方自治的最新做法，也是最高程度的地方司法自治。
  • 5、政策穩定觀基本法規定，特別行政區保持原有的資本主義制度和生活方式，50年不變。經法制化的“一國兩制”政策指引實屬中外歷史所罕見，而且可以預見的發展趨勢是：“一國兩制”現在是不應該變、不能變，50年以後是不需要變。其宗旨、目標就在於科學認定形勢特點前提下使“一國兩制”這一當代文明成果的制度創新得以不受干擾地貫徹始終，最後取得全面成功。6、長期示範觀作爲基本國策，“一國兩制”在港澳兩個特別行政區十多年的實踐已充分展示出極強的生命力和優越性，它已構成中國特色社會主義制度和中國特色社會主義理論體系的不可分割的重要內涵。澳門經濟民生指標的巨變更驗證了“一國兩制”的科學性、合理性與可行性，“一國兩制”不僅可行，而且行之有效。三、“一國兩制”理論的學科歸屬從學科範圍、研究對象看，“一國兩制”理論首先是憲法學理論的最新內涵，也是憲政發展的一個突出關注點。中國《憲法》有三個條文直接與“一國兩制”相關，即憲法第31條、第59條和第62條。實際上，“一國兩制”理論也是現代政治學需要重點研究的一大課題，它涉及國體、政體等政治學核心概念。當然，“一國兩制”理論也可界定爲一個綜合性、跨學科的理論課題，甚至也可界定爲一個新型且具大覆蓋面的綜合學科，除憲法學、法理學、國際法等法學範疇以及國體、政體、行政主導等政治學、公共行政學等範疇外，它還要求歷史學、心理學、社會學、經濟學、語言學、文獻學、人類學，以至美學、哲學等人文社會科學的基礎學科予以認真關注。四、“一國兩制”研究“一國兩制”的研究，既包括對“一國兩制”理論的研究，也包括對“一國兩制”實踐的研究，還包括對“一國兩制”理論與實踐相結合的研究。隨着
  • “一國兩制”從構想到實踐，再加上香港和澳門兩個特別行政區踐行“一國兩制”十多年的歷程，目前，有關“一國兩制”的研究取得了不錯的成績，有關的專著不少，論文更是很多。尤爲值得稱道的是，在澳門，有關“一國兩制”的文庫已建立起來；以“一國兩制”研究爲名稱的專業學術刊物也一直在辦下去；百科類型的大型工具書——“一國兩制”百科大辭典也已出版發行。正是由於澳門特區政府和各社會團體大力開展了“一國兩制”的宣傳推介和研究工作，“一國兩制”的觀念在澳門社會開始深入人心，愛國愛澳也一直成爲澳門社會的第一核心價值觀。然而，實踐永無止境，探索和創新也永無止境。澳門踐行“一國兩制”的實踐雖然取得了巨大成功，但對新型的特別行政區制度、對基本法的理解和思考研究，顯然仍有很大的提升空間。同時，在特別行政區的社會實踐中也難免會遇到這樣或那樣的新問題、新挑戰有待回應。這就要求我們繼續深化對基本法、對“一國兩制”的深入思考和系統研究，尤其是“一國兩制”的澳門實踐模式還需要進一步論證、愛國愛澳社會第一核心價值觀還有待穩固、特別行政區制度的認知還有待昇華、“一國兩制”科學理論體系還值得繼續探索等。總之，深化“一國兩制”的研究大有可爲，這既是“一國兩制”理論自身完善的需要，更是“一國兩制”這一全新而偉大實踐的需要。思考題：1、如何正確理解依法施政的涵義？2、澳門特別行政區政府為甚麼要強調依法施政？3、澳門特別行政區實行的行政主導有甚麼特點？4、“一國兩制”理論的基本內容是甚麼？5、澳門回歸十多年來的發展經驗是甚麼？
  • 參考書目1、王叔文主編：《澳門特別行政區基本法導論》，中國人民公安大學出版社，1994年版。2、王叔文主編：《香港特別行政區基本法導論》，中共中央黨校出版社，1997年修訂版。3、全國人大常委會香港基本法委員會辦公室、全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編：《中央有關部門發言人及負責人關於基本法問題的談話和演講》，中國民主法制出版社，2011年版。4、楊允中：《論“一國兩制”澳門實踐模式》，澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年版。5、楊允中：《我的“一國兩制”觀》，澳門理工學院一國兩制研究中心，2011年版。6、楊允中：《澳門基本法釋要》，澳門基本法推廣協會，2011年修訂版。7、駱偉建：《“一國兩制”與澳門特別行政區基本法的實施》，廣東人民出版社，2009年版。8、劉高龍、趙國強主編：《澳門法律新論（上、下卷）》，社會科學文獻出版社，2011年版。9、鄧偉平：《澳門特別行政區基本法論》，中山大學出版社，2007年版。
  • 書名：澳門基本法輔導提綱編著：冷鐵勛出版：澳門基本法推廣協會排版印刷：運通廣告印刷有限公司版次：2012年2月第一版第一次印刷規格：190×265mm印數：1000本定价：澳門幣50元ISBN：978-99937-908-8-4版權所有不得翻印

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