紀念《澳門基本法》頒佈17周年學術研討會論文集楊允中饒戈平主編基本法與澳門特區的第二個十年澳門基本法推廣協會出版2010年6月

基本法與澳門特區的第二個十年——紀念《澳門基本法》頒佈17周年學術研討會論文集楊允中饒戈平主編澳門基本法推廣協會出版2010年6月

澳門特別行政區行政長官崔世安在研討會開幕式上致詞中央駐澳門特區聯絡辦公室主任白志健在研討會開幕式上致詞

全國人大常委會澳門基本法委員會副主任李飛在研討會開幕式上致詞澳門基本法推廣協會會長廖澤雲代表主辦單位致歡迎詞

主禮嘉賓與出席研討會的專家學者合照全國人大常委會香港基本法委員會副主任梁愛詩講話

主禮嘉賓言談甚歡主禮嘉賓親切交談

研討會於澳門世貿中心蓮花廳隆重召開政府官員、社會各界人士逾250人出席了研討會

政府主要官員應邀出席研討會研討會會場一角

來自兩岸四地的二十多位資深專家學者出席研討會圖為北京大學法學院饒戈平教授（右4）發言澳門基本法推廣協會副理事長兼秘書長楊允中（左3）作總結發言

中國政法大學廉希聖教授於會上發言與會者與專家學者進行交流討論

目錄序一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯崔世安1序二⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯白志健3序三⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯李飛5序四⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯廖澤雲8對“行政主導”的冷思考⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯廉希聖10論行政主導體制下的行政立法關係⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯駱偉建16香港三權制約與合作關係略論⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯宋小莊24論澳門行政主導體制及其運作特色⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯徐靜琳32行政主導與維護行政長官的地位和權威⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯趙向陽45行政主導：一個概念的展開——以澳門特別行政區的實踐為視角⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯劉倩48“一國兩制”的憲政內涵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯強世功58我對特別行政區制度的理解⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯楊允中68澳門特區十年成就與未來展望⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯王磊86論法律適應化的內涵及其性質⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯趙國強100澳門適用國際條約的方式問題——從澳門基本法第40條談起⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯饒戈平114澳門基本法實施的監督制度及其實踐淺析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯鄒平學121澳門特區行政長官產生辦法修改問題研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯王禹135澳門基本法與特區法律體系的構建⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯蔣朝陽159善治與中國特色的民主政治⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯高輝171高度自治與善治⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯龐嘉穎175

澳門基本法中的公共治理之維⋯⋯⋯李燕萍187上院和下院：澳門立法會改革的一個設想⋯⋯⋯⋯⋯郝志東、王欣192民主發展中應當遵守的社會價值⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯鄭嘉恩205兩岸關係新形勢下的澳門角色轉換⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯朱甌213兩岸新情勢下的台澳關係⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯林碧雲217澳門經濟多元化發展面對的困難與政策選擇⋯陳廣漢233探索澳門博彩業法律監管的完善方向⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯張亞偉247從法律移植到法律間性的生成：“一國兩制”模式的新發展——珠海橫琴島設澳大校區的意義⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯李仕春257跋⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯楊允中261

序一澳門特別行政區行政長官崔世安在澳門基本法頒佈17周年之際，本人非常高興和來自兩岸四地的專家學者們共聚一堂，認真學習澳門基本法，共同探討澳門特區如何進一步貫徹“一國兩制”的方針政策，全面、準確落實基本法，促進澳門特區的可持續發展。因此，今天的研討會實在具有重要的現實和前瞻意義。作為澳門特區憲制性的法律，澳門基本法充分體現了“一國兩制”方針的精髓，其有關特區政治、經濟、文化、居民權利，以至中央與特區關係的法律內涵，是特區政府施政和社會行為規範的準則。特區回歸祖國十年來的實踐證明，基本法完全符合澳門的實際情況，是維護和促進特區穩定發展、繁榮進步的重要法律保障。過去十年，澳門特區根據基本法，邁開了“一國兩制”實踐的步伐。在“一國”的前提下，特區實行“澳人治澳”、高度自治，經濟發展出現突破，市民生活逐漸改善，文教事業持續進步，社會整體和諧穩定，城市活力不斷湧現。在此過程中，中央以及內地各省區和部門全力支持特區的建設和發展，這正如溫家寶總理在今年全國人大的《政府工作報告》中所指出的，“偉大祖國永遠是香港、澳門的堅強後盾”“一國兩制”的方針政策，不但科學正確，更具有強大生命力。充分利用“一國兩制”的制度優勢，是特區在新的歷史階段推進可持續發展的強大動力。作為“一國兩制”實踐的其中一個重要成果，《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》及其補充協議的簽署，已經直接、有效地帶動了特區經貿、旅遊等方面的發展，特區未來必須進一步用足用好這一安排，尤其是廣東在服務業方面落實CEPA先行先試的政策。我們亦高興地看到，在“一國兩制”的框架下，區域合作近期出現了重大突破，橫琴島澳門大學新校區建設的啟動，標誌着特區“一國兩制”實踐的新進展。在未。

來，我們應及時把握好《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》和《橫琴總體發展規劃》所帶來的機遇，完善機制，加強統籌，創新合作模式，整合政府和民間的力量，務實推進區域合作，促進經濟適度多元化。以區域互補共贏新成果，促進“一國兩制”實踐的進一步推進。在澳門特區成立10周年慶典上，胡錦濤主席就特區“一國兩制”的實踐作了重要講話，對特區發展具有重要的指導意義，胡主席五點啟示的內容和精神，更是我們施政和工作的指南。在澳門特區進入新的歷史階段之際，我們必須推動全體市民，尤其是各級公務人員，認真深入學習基本法，全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，嚴格按照澳門基本法辦事，體現特區“澳人治澳”、高度自治的落實，從而促進澳門特區的健康的、可持續的發展。加強基本法的系統研究，有助基本法落實的深化。我相信在座各位專家學者所提出的真知灼見，對總結基本法實施的經驗、豐富基本法研究的理論、促進基本法的順利實施，必定大有裨益。

序二中央駐澳聯絡辦主任白志健在澳門基本法頒佈17周年之際，澳門基本法推廣協會與有關方面共同舉辦今天的學術研討會，這對於深入學習基本法、全面貫徹基本法具有積極的推動作用。在此，我謹代表中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室，向研討會的召開表示熱烈的祝賀！澳門基本法是全國人民代表大會以憲法為依據，以“一國兩制”方針為指導，在澳門同胞廣泛參與下制定的全國性法律，在澳門特別行政區具有憲制性地位。基本法全面地規定了澳門特別行政區實行的制度和政策，為澳門經濟、社會、文化事業全面發展開闢了廣闊的空間。10年來，中央政府和特區政府認真貫徹“一國兩制”方針，嚴格按照基本法辦事，妥善處理澳門建設發展中遇到的各種挑戰和問題，保持了澳門的繁榮穩定，促進了澳門各項事業的長足進步，使澳門這座歷史悠久的商埠名城煥發出前所未有的生機活力。事實生動地證明，“一國兩制”方針符合中國國情和澳門實際，澳門基本法作為“一國兩制”方針的法律體現，是依法治澳的法律基石，是保持澳門長期繁榮穩定的堅實保障。基本法頒佈以來，廣大澳門同胞以深切的愛國愛澳情懷，認真學習基本法，廣泛宣傳基本法，自覺遵守基本法。特別是澳門回歸祖國後，基本法逐步走進學校、走進社區、走進社會方方面面，報紙、電視、網路全面宣傳，日益深入人心，成為澳門社會共同的行為準則。10多年來，特區政府帶頭貫徹落實基本法，澳門基本法推廣協會和許多社會團體密切配合特區政府，堅持不懈地宣傳推廣基本法。祖國內地、香港、台灣和國外的一些學術機構、專家學者也熱情地參與澳門基本法的研究，為澳門基本法的推廣與研究提供了寶貴的支持。今天澳門基本法的全面貫徹落實，是特區政府、廣大澳門居民和各方人士共同關心努力的結果。在此，我謹向多年來為基本法的宣傳推廣和貫徹實施做出貢獻的澳門特區政府、澳門基本

法推廣協會和澳門各相關團體、各界人士，以及各地的專家學者表示崇高的敬意！去年12月，胡錦濤主席在出席慶祝澳門回歸祖國10周年和新一屆特區政府就職典禮期間，指示我們，必須全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，必須嚴格按照基本法辦事，必須集中精力推動發展，必須堅持維護社會和諧穩定，必須着力培養各類人才。吳邦國委員長在紀念澳門基本法實施10周年座談會上也要求我們，要把貫徹實施基本法作為一項長期任務，要全面增強法制觀念，大力加強制度建設，努力提高依法管治能力，推動澳門經濟持續發展、社會全面進步。我們一定要認真學習領會胡主席和吳委員長的講話精神，全面貫徹落實基本法，深刻領會基本法的精神實質，正確處理中央與特區的關係，把愛國與愛澳有機統一起來，自覺維護國家利益，維護特區依法享有的高度自治權。切實保障澳門居民當家作主的主人翁地位，充分發揮廣大澳門同胞管理澳門建設澳門的聰明才智。堅決反對任何外部勢力干預澳門事務，維護國家的主權、統一和安全。不斷完善特區的法律法規，確保行政主導政治體制的有效運行。繼續大力弘揚愛國愛澳精神，努力培養各類人才，不斷夯實澳門長期繁榮穩定的社會基礎。我相信，在特區政府的高度重視和社會各界的積極參與下，澳門基本法的貫徹落實、推廣研究工作必將取得新的成果！

序三全國人大常委會澳門基本法委員會副主任李飛在澳門基本法頒佈17周年之際，我很高興能夠出席澳門基本法推廣協會、北京大學港澳台法律研究中心、澳門特區政府法務局、民政總署、教育暨青年局聯合主辦的“基本法與澳門特區的第二個十年”學術研討會，首先請允許我代表全國人大常委會澳門基本法委員會對學術研討會的召開表示熱烈的祝賀！1993年3月31日第八屆全國人大第一次會議通過《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》之後，澳門各界人士自發地組織了澳門基本法協進會，承擔起澳門過渡時期宣傳和普及基本法工作。澳門回歸祖國後，這個組織更名為澳門基本法推廣協會，在澳門特區政府的大力支持下，每年都舉辦澳門基本法頒佈的周年紀念活動，以生動活潑的各種方式在澳門社會廣泛地宣傳和推廣基本法，及時地組織各種研討會對基本法實施中遇到的問題進行深入的研究和探討。一項工作能夠十七年如一日地持續進行，其意義遠遠超過了這項工作本身，它代表了廣大澳門同胞的一種精神，這就是對“一國兩制”必底於成的堅定信念，對全面貫徹落實澳門基本法的堅強意志，對澳門人一定能夠管理好澳門，把澳門建設成更加美好家園的必勝信心。我要借此機會向致力於澳門基本法推廣和普及工作的人士，並通過你們向澳門各界人士表示深深的敬意。澳門同胞所具有的這種精神，是“一國兩制”方針在澳門成功實踐的重要源泉，也是澳門社會不斷發展進步的不竭動力。澳門回歸祖國以來，在中央和內地各地方的大力支持下，澳門特區行政長官和特區政府、立法機關、司法機關與廣大澳門同胞一起，全面地貫徹落實“一國兩制”方針和澳門基本法，發展經濟，改善民生，推進民主，使澳門社會發生了滄桑巨變，人民安居樂業，社會和諧穩定，古老的澳門重新煥發出勃勃生機。這是愛國愛澳精神轉化為經濟社會發展成就的經典範例。更難能可貴的是，正如今天研討會主題“基本法與澳

門特區的第二個十年”所顯示的，澳門社會對基本法的研究和推廣始終面向未來，在新的形勢下，努力追求澳門社會的全面發展和進步。我完全相信，用這種精神來指導澳門基本法的研究和實施，澳門在今後的時間�一定能夠取得更大的建設成就。十年來澳門基本法成功實施的經驗告訴我們：為進一步把澳門基本法貫徹實施好，要繼續努力在三個方面下功夫：第一，要在完整把握“一國兩制”的內涵和基本法的規定上下功夫。“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，中央對澳門的基本方針政策已經在澳門深入人心，我們要牢記和完整把握“一國兩制”的內涵。“一國兩制”的方針政策在本質上確定了國家對澳門恢復行使主權後採用甚麼方式來管理澳門，即在維護國家主權、統一和領土完整的前提下，採取特殊的方式對澳門實施管理，以保持澳門的長期繁榮穩定和發展。為此，按照憲法的規定，澳門基本法規定了一套澳門特別行政區制度。從總體上來講，澳門特別行政區制度和國家體制的其他管理制度一起，構成了完整的國家管理制度。只有從這個角度來理解“一國兩制”和基本法，完整把握“一國兩制”內涵和基本法規定，把我國國家管理制度的一般性與澳門特區管理制度的特殊性很好的統一起來，深入地闡述澳門特別行政區制度，才能把“一國兩制”方針和澳門基本法進一步貫徹好、落實好。第二，要在緊密結合澳門的實際實施基本法的規定上下功夫。澳門基本法是根據澳門實際情況制定的，澳門基本法的實施同樣要十分重視結合澳門的實際情況，這是充分發揮基本法保持澳門長期繁榮穩定作用的必然要求。澳門今天的情況與十七年前基本法制定時的情況有很大的不同，與十年前澳門回歸時的情況也有巨大的變化，這種實際情況還會隨着時間的推移不斷發生變化。澳門基本法的各項規定具有很強的前瞻性，要把基本法貫徹好、實施好、很關鍵的就是要根據不斷發展的新情況來貫徹落實基本法的規定，以解決澳門發展過程中遇到的各種問題，從而使澳門社會不斷發展進步。

第三，要在向年輕一代推廣和宣傳基本法上下功夫。澳門回歸祖國時出生的孩子，現在已經十歲了，澳門回歸時正在上中學的學生，已經開始步入社會，成為建設發展澳門的生力軍。再過十年，他們就會成長為澳門社會的中堅力量。同任何社會一樣，澳門的未來，寄托在年輕人的身上。澳門基本法是一部要在澳門長期實施的法律，要通過宣傳教育，使基本法觀念深入年輕一代人心，使他們不僅知道基本法的歷史，而且全面地把握澳門特別行政區制度，通過廣泛地開闢青年人參政議政的渠道，引導學習分析澳門社會發展中遇到的問題，並運用基本法的規定來加以解決，以培育一批又一批愛國愛澳的治澳人才。過去十年的實踐證明，澳門基本法是一部符合澳門實際情況並經得起檢驗的好的法律。過去十年的經驗還告訴我們，只要全面準確地理解並認真貫徹實施基本法，堅持實施基本法確立的各項制度，就能夠使“一國兩制”方針政策的優越性得以充分的發揮，確保澳門特別行政區的繁榮穩定與發展。展望未來，有“一國兩制”方針和基本法作保障，有澳門前十年的發展作基礎，有強大祖國的支持作後盾，我相信，在以行政長官崔世安為首的愛國愛澳管治團隊及廣大澳門居民的共同努力下，澳門基本法一定會得到更好的貫徹實施，澳門的明天一定會更加美好。

序四澳門基本法推廣協會會長廖澤雲非常歡迎各位出席由澳門基本法推廣協會、北京大學港澳台法律研究中心、法務局、民政總署、教育暨青年局共同主辦的“基本法與澳門特區的第二個十年”學術研討會。首先，請允許我代表主辦單位向專程到會指導的李飛副主任和全國人大常委會香港基本法委員會梁愛詩副主任表示衷心感謝，對各位嘉賓、專家學者和各界朋友的熱情出席表示熱烈的歡迎和衷心的感謝。澳門特別行政區已經進入一個新的歷史時期。三個月前，在慶祝澳門回歸十週年大會暨澳門特區第三屆政府就職典禮上，國家主席胡錦濤先生在講話時，對澳門回歸祖國十年來認真貫徹“一國兩制”所取得的巨大發展進步給予了充分肯定，他用五個“必須”概括澳門回歸十年來的重要啟示。其中第一點就提到“必須全面準確理解和貫徹‘一國兩制’方針”，第二，必須嚴格依照澳門基本法辦事。這是澳門特區前十年的最重要發展經驗，也是今後確保繁榮穩定的基本要求。“一國”和“兩制”緊密相連，愛國愛澳是有機的統一。既要維護澳門原有的社會經濟制度、生活方式，又要維護國家主權、統一、安全，尊重國家主體實行的社會主義制度。“一國兩制”是一項偉大的制度創新，充分保障了澳門人當家作主的地位，享有高度自治的權利。“一國兩制”在澳門特別行政區成功實施逾十年，實踐証明它具有強大的生命力和優越性，是完全符合澳門的實際和切實可行的。澳門基本法作為澳門特區的根本法律，十年來，在澳門貫徹實施，特區政府堅持依法施政，取得了有目共睹的成就，澳門社會各界對特區的發展前景充滿信心。澳門特別行政區的第二個十年，是一個新的發展階段，如何在現有基礎上進一步全面而正確地理解基本法，提升全民對“一國兩制”和基本法的正確理解和公民意識，是確保澳門長治久安、可持

續發展的重要因素。基本法推廣協會將秉承宗旨，致力於與政府有關部門、社團、學校、機構合作，通過舉辦各項推介活動，進一步深化市民對基本法的認識與了解。舉辦基本法專題研討會成為一年一度基本法頒佈周年活動的一項重點安排。今年我們很榮幸能繼續與北京大學港澳台法律研究中心合作，並邀請到兩岸四地二十多位資深專家學者共聚一堂，共同探討“一國兩制”在澳門實踐的成功經驗。我們深信，各位專家學者分享他們的研究成果，一定有助於提升社會各界對基本法的認識與了解，同時，對推動特區政府依法施政、正確貫徹落實“一國兩制”，也將發揮不可取代的積極作用。

對“行政主導”的冷思考廉希聖*港澳基本法頒佈以來，人們對其在政治體制中所遵循的“行政主導”原則已有基本的理解。學界同仁近年來在眾多的論著中也對“行政主導”作出了深刻的精闢闡述。綜合起來講，這些闡述的要義，大體包括：（一）“行政主導”的政治體制是基本法在“一國兩制”的框架下，從港澳的歷史、現狀和發展出發，基於高度自治而發展出來的對特別行政區政治體制所作出的一種制度和法律安排。其基本特徵是：行政長官較其他公共權力地位崇高；行政長官職權廣泛；在行政與立法的關係中，行政處於主動地位；行政長官主導特別行政區的政治生活。“行政主導”是港澳特別行政區政治體制的基本原則，是特別行政區作為地方政權的一種形式和根本政治制度。基本法規定的行政長官的身份和地位突顯了特別行政區“行政主導”的體制。（二）“行政主導”是在“一國兩制”的構思之下，政治體制的創舉，它兼有東方和西方兩種政治智慧，它融通了一個國家的兩種制度；它表徵了中央與特別行政區兩種結構。這一創造是史無前例的，它有着鮮明的中國特色，體現着對人類制度文明的貢獻。（三）儘管“行政主導”是港澳特別行政區政治體制共同遵循的基本原則，但它在港澳的體現則略有差別。如，澳門的行政長官享有香港行政長官所不具有的立法權限，即有權制定法律效力低於法律的行政法規並頒佈執行。又如，澳門行政長官有權委任部分立法會議員等。這些差別緣於香港和澳門的實際，體現着立法者從港澳的歷史和現狀出發的理念。相對香港來說，迄今為止，澳門在政治實踐中，較好的實現了基本法的立法意圖，以行政長官為核心的“行政主導”體制發揮了積極的功能。*中國政法大學教授，博士生導師

（四）關於“行政主導”與民主的關係。有人認為：“立法主導”更能體現民主，而“行政主導”則缺乏民意的基礎。一般來講，與“行政主導”相對應的是“立法主導”，即指在行政與立法的關係中，行政首長由立法機關選舉產生，受立法機關監督，對立法機關負責，立法機關是權力機關、決策機關，立法機關在政治生活中起主導作用，立法機關作為民意代表機關，大多數通過選舉產生，而行政機關作為執行法律的行政事務管理機關，其官員和公職人員主要是通過委任產生的，這是各國的通行作法，但這不等於和民主無關，因行政機關執行的法律是經選舉產生的、代表民意的立法機關制定的，應當說，在澳門，行政長官是由澳門具有廣泛代表性的選舉委員會選出，由中央人民政府任命的。行政長官和立法會議員的產生辦法，兩者在間接選舉方面是具有共同的民意基礎的。而且環顧全世界的政體，實質上沒有一個國家真正是由“立法主導”的。“行政主導”是當今政治體制發展的一種趨勢。（五）“行政主導”是體現行政長官特殊地位的實際需要。按照基本法的規定，行政長官要對特別行政區全面負責，特別是行政長官作為特別行政區的首長，還要對中央人民政府負責。如果實行“立法主導”，由於立法機關議員的構成是多元的，立法機關通過的法律又是採用多數決，這樣的制度和運作機制，很難實現特別行政區對中央負責的要求。因此，“行政主導”及行政長官負責制則是確保對中央負責的必然選擇。應當說，這也是“行政主導”的價值取向之一。（六）“行政主導”作為政治學和法學的一個詞語，它是對行政佔據重心地位，行政發揮核心作用的一種學理上的概括和形象的描述。“行政主導”一詞雖未出現在基本法中，在港澳兩個基本法（草案）的說明中也未採用，但它卻是起草基本法時所遵循的一個重要原則，是港澳特別行政區政治體制的靈魂。學理上的這種概括不是捕風捉影，其依據就是基本法的相關規定，這些規定的具體內容是人們所熟知的，這�不加贅述。由於立法原則看似抽象，實際上它的作用是滲透性的，它的價值也只有把它規範化才能加以實現。

人們在理解法律條文的規定時，往往要探求其立法原意，實際上“行政主導”正是港澳基本法所規定的政治體制的立法原意。正因如此，就不能以基本法沒有出現“行政主導”這一詞語而否定這一原則。如能這樣，那美國憲法也不能算是三權分立制，因為在美國憲法中也找不到三權分立這一詞語，實際上誰都承認美國憲法是三權分立的典型，是三權分立學說的憲法化。如前所述，與“行政主導”相對應的是“立法主導”，如否定“行政主導”，能肯定港澳特區的政治體制是“立法立導”嗎？在對“行政主導”的要義作出梳理後，針對某些理解問題和有現實價值的問題，本人還重點思考了兩個問題。思考之一基本法規定“行政主導”下的行政、立法、司法三者的關係是三權分立制嗎？基本法規定的特區政制是不是三權分立的體制，在一段時期�是有分歧的。早在起草香港基本法時，政治體制專題小組就曾出現過此種提法，只是由於多數草委不認同，加之1987年4月，鄧小平同志會見基本法起草委員會委員時，曾明確指出：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬，比如搞‘三權分立’，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。”鄧小平同志的這一重要思想，統一了草委們的認識，並在起草工作中得到了遵循。但基本法頒佈以後，在學界發表的論著中，不時仍出現過把港澳“行政主導”下的行政、立法、司法的關係歸為“三權分立”的提法，這種提法至今尚未滅跡。即使從學術層面去分析，這一論斷不僅缺乏法律上的依據，也缺乏事實上和原理上的根據。如果冷靜思考，理性的認識應是：港澳的政治體制除其本身不是一個獨立的主權地區外，基本法授權的行政、立法和司法機關的權力以及三者相互關係與美國的三權分立制確有相似之處，但也有重要區別。大體上說，相似之處主要有：

（1）行政、立法分別經由兩種不同途徑產生，互不從屬，各操一定的權力；（2）三權之間有互動機制，行政首長可對立法機關的立法予以否決，立法機關也可推翻這種否決；（3）立法機關的立法權並不完整；（4）政府的決策未必能得到立法機關的支持，“行政主導”也並不意味着立法必須服從或肯定服從行政，等等。不同之處主要有：（1）特別行政區的立法、司法機關不像美國那樣對外也享有國家代表權；（2）三權分立下的行政、立法、司法三權地位平等，誰也不高過誰，而“行政主導”則是突顯了行政的地位，行政不同立法、司法並列；（3）三權分立強調三權的互相制衡，不講配合，而港澳特區是在講制衡的同時強調配合；（4）在“行政主導”體制下，立法機關的提案權受到限制，涉及政府體制變化或財政開支的議案，只能由政府提出，涉及公共政策的議案要先得到行政長官的同意議員才能提出，等等。由此看來，把“行政主導”體制等同於三權分立是認識和理解上的一個誤區，一旦按這種理解行事，或受這種理解的影響，將會嚴重損害基本法的權威和尊嚴，干擾港澳政制的正常運行。因此，我們必須走出這一認識和理解上的誤區，那怕它不是主流觀點。作者不認為三權分立沒有它的合理性，不然為甚麼它可以在美國實行了二百多年。但如果盲目照搬，它一定會水土不服，更何況三權分立在美國也不是對它沒有否定的評價。思考之二“行政主導”下的三權如何相互配合？“行政主導”模式中的一個重要問題是行政、立法、司法三者的關係問題。在三者關係中，重點是行政與立法的關係，因此本文的側重點也主要是談行政與立法的關係。“行政主導”下的行政長官要有實權，這是起草基本法時的一個理念，也保持了原有政制中有效的特色，這有利於提高行政工作效率和維護特區的整體利益和長遠利益。

“行政主導”並非是指行政權力可以無限大，更不是行政權可以不受任何制約。對權力的制約是現代法治的一項準則和標尺。因此，行政與立法既要互相制衡，又要互相配合就成了起草基本法時的一個基本精神和指導原則，而且體現着配合為主的理念。在這一問題上，我注意到一個細節，就是在提法上發生的變化。1989年2月，香港基本法起草委員會主任姬鵬飛在香港基本法（草案）及有關文件向全國人大常委會的報告中稱：“香港特別行政區行政機關、立法機關和司法機關之間的關係，應該是行政機關和立法機關既互相制衡又互相配合⋯⋯”。而在1993年3月姬鵬飛在全國人大會議上作關於澳門基本法（草案）的說明時則講：“在政治體制方面，⋯⋯制定行政機關、立法機關和司法機關之間既互相配合又互相制衡的原則⋯⋯”。在澳門基本法（草案）的說明中，“配合”在先，“制衡”在後，“制衡”與“配合”在順序上的改變，是否意味着強調在行政與立法的關係中，“配合”是第一位的，“制衡”是第二位的，“制衡”不是目的，“制衡”也是為了保障“行政主導”的有效運行，實現其價值取向。正因如此，所以後來在學術界的論著中才出現了“重在配合”的提法。配合不是迎合。制衡與配合的關係與“行政主導”並不相悖，實際上它們是一種共容的原則。從憲政原理上理解這種關係的實質，正確把握和處理這種關係有重大的現實意義和遠期的意義。在現實中，積極尋求行政與立法的配合，也成為提升特區管治能力的一個重要課題。按照基本法的規定，在行政體制中，設立了行政會議，它有助於行政與立法的相互溝通與配合，有助於盡可能實現“議行一致”。但不可否認的事實是：在基本法中，行政與立法互相制衡的機制既多又具體，而規範二者合作、配合的機制除行政會議外卻顯得過於原則，缺失可供操作的規範。這種情況已導致了在香港行政與立法的某些不協調，在澳門出現的問題雖沒有香港多，但也要防患於未然。對此，作者的基本觀點是：任何體制都要有體制外的配套機制。面對現實即體制運作上的問題，尋求體制外的配套，將有

助於將“行政主導”和在此體制下處理好行政、立法的關係，保證“行政主導”的有效運行。這將是對“行政主導”體制的補充與發展，也是對學理的貢獻。在這個問題上，作者將繼續作深入的思考，更願看到學界同仁的睿智。

論行政主導體制下的行政立法關係駱偉建*一、研究和處理行政機關與立法機關的關係應該堅持兩個基本點1.保證行政活動合法合理有效為目的行政機關與立法機關的關係是政治體制中的一個重要和基本的關係。這種關係主要體現在兩個方面。第一，立法機關制定法律，行政機關負責執行法律。立法機關對行政機關的監督就是為了保障行政活動在法律範圍內進行，做到依法、合法的行政。第二，行政機關對社會進行管理，立法機關對行政管理進行監督就是為了促進行政機關的活動能夠合理、有效的實現社會的公共利益，做到行政管理的合理和有效。因此，立法機關對行政機關的監督就是為了行政機關的活動能夠實現合法、合理、有效。絕對不能偏離這個目的。2.符合政治體制安排為前提行政機關與立法機關的關係受政治體制的約束，不同的政治體制有不同的行政與立法關係。比如，人民代表大會制下的人大與國務院的關係是人大監督國務院，國務院對人大負責。英國的議會制下國會與政府的關係是政府對國會負責，受國會監督，國會可以對政府不信任，要求政府下台，但政府可以解散國會。美國總統制下的總統與國會的關係是總統不對國會負責，也不能解散國會，而國會對總統也無質詢權，無不信任權要求總統下台。因此，必須在既有的政治體制下處理行政與立法機關的關係，不能拋開政治體制談行政與立法機關的關係。否則，變成了重新設計政治體制的問題了。行政機關與立法機關的關係會影響政治體制的運作。不論行政與立法關係如何，它終究是政治體制中的一部分，如果出了問題，政治體制運行就會困難，甚至停頓。比如，行政與立法衝突，就會*澳門大學法學院教授、法學博士

出現政府的施政不暢，議而不決，決而不行。更嚴重的使政府下台或議會解散出現政治動盪，社會不穩，最終危及政治體制本身。所以，研究和處理行政與立法關係不能離開政治體制這個前提，也不能偏離有利於政治體制運行的目的。二、立法會的監督權1.監督權的含義和界限（1）立法會的監督權是指立法機關對行政機關依法行使權力的行為進行監察與督促的權力。監督關係體現在不同主體和不同權力之間。如果同一主體（自身）行使同一權力就不是監督權，也就不存在監督的關係。因而，不要將監督權與立法權、決定權混為一談。立法會的監督權不同於它的立法權和決定權。如立法會制定法律，政府行使的是提案權，立法會行使審議、通過權，這種權力不是監督權，是屬於立法會的立法權，因而，立法會要由此負上政治責任。同理，政府提出財政預算案，由立法會審議通過，也是立法會的決定權，不是監督權。雖然，監督權可以滲透、配合立法權和決定權的使用，或者兩者交替使用，如，在立法過程中要求政府解釋，回答質詢。但是，兩種權力的性質仍然是可以區分的，不能互相替代。批准權和決定權是自我實現的一種權力，而監督權是實現對其他主體權力制約的一種權力，如立法會對政府執行法律、執行預算的情況進行監督。所以，不要把監督權強化為決定權，也不要將決定權弱化為監督權。要做到職權分明，各施其職。（2）立法會監督權是一種公權力，立法會作為制約行政機關而獲得基本法規定的監督權，議員因公職而獲得基本法規定的質詢權。所以，立法會的監督權作為公權力，必須是由法律明確規定和授權，並具有強制性。它不同於社會監督，社會監督是指居民的個人權利對公共權力的監督，如，居民對政府的批評式監督，它不具

有強制性的效力。權力對權力的監督與權利對權力監督之間的區別除了有無法律的強制力和法律的後果外，社會監督的範圍和手段要遠比權力監督的範圍更廣泛，手段更多樣。政府的任何行為都可以成為社會監督的物件，社會可以採用不為法律禁止的各種手段監督政府。所以，討論立法會對政府的監督不要混同於社會監督，要求立法會象社會監督那樣做到不受限制的對所有事項進行全面監督，既不符合政治體制的安排，也無能力做到，更不利於加強立法會的監督和制度建設。2.監督權中的質詢權、辯論權、調查權。縱觀世界各國議會的監督權，主要包含三方面的權力，即質詢權、辯論權、調查權。質詢權是議員對政府的政策和工作提出問題，要求政府改善。質詢不同於諮詢，不是瞭解問題，而是針對問題。質詢權是議員個人的權利，質詢不代表議會。所以，質詢不需要議會同意。質詢的對象主要指向政府總理和政府部長。質詢的形式分為口頭和書面兩種。對一些質詢可要求辯論，但有些質詢不可辯論。質詢的內容主要包括政府公共政策、社會重大事件，官員的行為質詢的後果可以導致議會辯論，在一些國家的政治體制下可以導致政府的下台。所以，有些國家法律要求質詢需要一定數量議員連署。辯論權是議員與政府共同討論公共政策的制定，通過辯論，監督政府的政策制定。辯論可以要求政府制定一項政策，也可以對政府擬議或制定的政策進行討論。調查權是由議會的專門委員會或成立的臨時委員會對專門的或特定的事項進行調查。調查物件為政府官員、社會組織。調查方式有聽證，調查手段有傳喚，取閱資料等。雖然，各國議會均有監督權，包括質詢權、辯論權、調查權，但是權力卻有大小分別。監督權的大小與政治體制的結構有關。在英國的議會制下，監督權是建立在政府由議會產生的基礎上，所以，議會對政府的監督權相對較大，議會有倒閣權，議員對政府官

員有質詢權。在美國總統制下，由於總統不是由國會產生，所以，國會對總統無罷免權，對政府官員也無質詢權，但是國會有聽證權，要求官員在聽證時作出解釋。3.討論澳門特區立法會的監督權，不能離開特區的政治體制。澳門的政治體制與英國不同。基本法規定，立法會聽取行政長官的施政報告並進行辯論，就公共利益問題進行辯論，立法會議員對政府工作提出質詢。雖然立法會監督權中的質詢權、辯論權、調查權與上述國家議會的監督權的名稱相同，但具體的形式和內容不同。由於特區政府不是由立法會產生，政府對立法會負責有範圍的限制，立法會不能對政府投不信任票，要求政府下台，立法會的質詢、辯論、調查也不能導致主要官員的罷免。兩者監督權的法律效力和後果明顯不同。澳門與美國也不同，雖然特區政府不是由立法會產生，但需要向立法會負責，立法會享有對政府的質詢權等，政府也應該自覺接受立法會的監督。基本法的這種安排與行政主導的政治體制有關，既要受立法會監督，體現權力之間的制約，又要實現行政主導，監督需要有適當的範圍，監督的權力也要有限度。4.加強立法會監督權不等於擴權或重新分權。立法會的監督權需要加強，但不能將監督權變相擴展為控制權和管理權。控制權實質是批准權，當立法會行使控制權，原本對行政管理的行為進行監督，就變成了對行政管理行為的批准。這時，由於立法會的角色發生了變化，從監督者變成了決定者，它不再是監督別人，應該受他人監督，因為決定者本身同樣面臨是否有濫權的問題需要接受監督。管理權是親力親為處理行政事務，如果立法會將監督權變成管理權，親自處理行政事務，對自己管理的事務當然也就不適合自己監督，何況，立法會的運作方式也不適合管理。所以，加強立法會對行政機關監督，重在監督上下功夫，如果離開這個中心，不適當的增加其他權力，或者將監督權改變為其他

權力，不僅不能加強監督，反而削弱了監督，甚至產生新的不受監督的情況。從整個政治體制上說，變成了沒有監督者，是十分危險的。因此，立法會監督的角色定位一定要清晰。比如，主張立法會不僅要決定財政預算，而且要求執行財政預算過程中的每一項支出經立法會批准，從權力的屬性上說已經不是監督權的範圍，是屬於決定權的範圍，是要求重新對行政權與立法權之間進行一種權力再分配。核心問題不是政府要不要接受立法會的監督，而是政府現有權力應該不應該轉移給立法會的問題。從本質上說，這涉及制度安排，需要慎重考慮。5.加強監督權，重在用好基本法已經規定的權力上。基本法規定立法會和議員有質詢權、辯論權、調查權。當前應該探討如何改善運行中的問題。關於質詢權，應該在質詢的品質上下功夫，提高水準，包括議員的質詢和政府的回覆兩個方面。議員問題問得好是提高質詢品質的基礎，這需要做好調查研究的工作，有事實，有理據。在這個基礎上要求政府答覆不能敷衍了事。為此，立法會可以考慮訂定一定條件，如屬重大事件、社會普遍關注的問題、有一定數量議員連署的質詢，可以進行質詢的辯論，取得監督的效果。關於辯論權，本着公共利益的原則，提出公共利益政策的辯論，澳門存在不少社會關注的公共政策是可以辯論的，適當增加次數是可以做到的。但是，立法會應該形成一種文化，議員也應該自律，儘量避免提出以謀取團體政治利益或以取悅部分選民偏好的辯論議題，因為對這種辯論議題議員之間本身也不易達成共識，最終妨礙了立法會辯論的進行。關於調查權，對社會關注的政府行為的重大事件，確有需要就應該行使調查權，查明原因、吸取教訓，制定措施，防止再犯。三、立法會監督的對象

1.政府行為受監督根據澳門基本法第65條的規定，政府對立法會負責，自然政府的行為受立法會監督。基本法第71條規定了立法會職權，可對施政報告辯論，對公共利益辯論，彈劾行政長官。基本法第76條規定，立法會議員有權對政府的工作提出質詢。所以，政府的工作受立法會的監督。2.行政長官作為政府首長的行為（或領導政府的行為）受監督行政長官代表行政權作出的行為，屬於行政活動的範疇，如，決定政府的政策、發佈行政命令、代表政府處理對外事務等行為，應該受立法會的監督。3.但是，行政長官還有另一個重要的身份，他是特區的首長。作為特區首長的行為受不受立法會監督呢？比如，行政長官負責實施基本法的行為，簽署立法會通過法律的行為，行政長官提名主要官員的行為，委任部分立法會議員的行為，任免行政會成員的行為，任免司法官的行為，執行中央政府就基本法規定的有關事務發出的指令的行為等。按照基本法規定，並沒有賦予立法會有權力對行政長官行使上述職權進行監督。所以，不能籠統講立法會對行政長官進行監督，否則，擴大立法會的監督範圍，不符合基本法規定。雖然如此，並不妨礙社會的監督，居民、團體可行使權利對行政長官行使權力的監督，如批評、發表意見等。四、立法會監督的形式1.議會的監督主要有兩種形式，一是主動式，又稱巡警式，即立法機關如同巡邏的員警一樣，積極主動地審查行政機關的行為，以查明其是否違反授權目的，並對違法的行為採取一定的補救措施，1另一是被動式，又稱報警式，即立法機關無需主動審查行政機關的行為是否違反授權的目的，它是通過建立一套規則、程式以及非正式的慣例，賦予單個公民和有組織的團體一定的權利，使他（它）們可以審查、檢舉、揭發行政機關的違法行為（包括預期違

法行為）和其他目標偏離行為，立法機關或其他國家有權機關根據公眾的報警而採取一定的補救措施。2這兩種形式各有長短，前者主動，但未必有能力事事監督。後者被動，但針對性強，監督相對有效。2.結合澳門立法會的情況，以哪一種形式為主？如何具體運用這兩種形式？巡警式監督和報警式監督的傾向明顯不同，巡警式監督要求事前監督，所以容易導向參與行政權的決策，結果有可能出現立法會監督的角色要麼減弱，要麼消失。報警式監督屬於事後監督，重在對行政權決策過程的監督，而不是參與決策，始終保持監督者的角色，有利於實現權力分工，互相監督的原則。所以，筆者主張報警式監督為主，巡警式監督為輔。當前，立法會對政府的監督確實需要加強，但不能因此走向了另一個極端，在社會不斷要求加強立法會對政府監督的時候，導致立法會過度採用巡警式監督，如果政府不接受事前監督，就被指責為不尊重立法會，逃避立法會監督，引致行政與立法的對立，這樣做，長遠而言，對改善行政與立法關係並不會有益。當然，做好報警式監督（事後監督），政府務必要做出努力，在態度上，要主動和自覺地與立法會溝通，接受立法會監督。在做法上，要提高決策和施政的透明度，讓議員和居民有充分的知情權與表達意見的參與權。在對待監督結果的處理上，要及時糾正過錯，承擔相應的責任。五、立法會監督的關注點1.監督的共同基礎和目的——為了公共利益。行政權與立法權的區別，在政治體制中僅僅是分工不同，角色不同。但是，服務社會的任務相同。雖然他們之間存在監督與被監督的關係，其目的是為了實現公共利益。所以，監督的出發點和歸宿應該以公共利益為依歸，既不是為

議員個人或集團利益服務，也不是爭取立法會自身的利益。一旦偏離公共利益這個目標，監督難以取得效果，爭議就會不斷。假設議員的質詢是為了一己的利益，不會得到社會和公眾的支持，從而影響立法會對政府的監督效果。同樣，對選民交差式的，為監督而監督，追求質詢的數量，輕視品質，也達不到監督的目的。2.監督的定位與取態——為了改善政府的工作。立法會對政府的監督，挑刺少不了，忠言逆耳不可避免。這是正常的，為的是懲前毖後，不是為了治人死地。只有這樣，監督者與被監督者之間才能建立自覺的合作關係。對澳門特區而言，特區政府與立法會之間的監督，由於不是執政黨和在野黨的競爭關係，所以，立法會對政府的監督不是對抗，應該是制約，通過制約最終互相配合。對此，政府不應認為立法會監督是搞對立，立法會也不應利用監督搞對抗。雙方要有基本的立場和認識，監督是為了更好的施政為民，不是為了互相取代，輪流執政。政府不必擔心監督有損權威，議員也不要對政府過失幸災樂禍。筆者認為，特區應該，也更有條件建立制約式監督，而不是對抗式監督。對抗式監督是博奕的零和遊戲，一方贏，一方輸，輪流執政。制約式的監督是雙方共贏，政府在立法會監督下改進工作，提高效率，為居民提供更好的服務，而立法會在監督中發揮了糾錯的功能起到了保障依法行政，保障居民合法權益的作用，確立應有的公信力和地位。因此，在制約式的監督過程中不宜採用競爭式監督的一些不適合澳門行政立法關係的誇大問題、無線上綱，攻其一點不及其餘等手段。所以，立法會的監督只要始終堅持為了公共利益，為了改善政府的工作這兩個關注點，就會取得良好的成效。註釋：1.謝豔、楊君：《立法機關對行政機關的監督：巡警式監督與火警式監督》，人大研究，2008年第9期。http://www.bob123.com/lunwen23/18739_2.html，2010年3月5日。2.同上注。

香港三權制約與合作關係略論宋小莊*從辯證法的觀點看問題，世間事物都體現了對立統一規律，三權制約和合作關係自不能例外。就香港特區政府的行政、立法和司法三個機關的配置而言，既有制約，也有合作，還有反制。鑒於香港特區政界和法律界的主流觀點偏向制約，忽略合作和反制，2008年7月國家副主席習近平訪港時希望特區政府“通情達理，團結高效”、“管治團隊要精誠合作”、“行政、立法、司法三個機構互相理解，互相支持”，這是符合“相輔相成”、“相反相成”的哲學思維的。2009年11月在北京舉行澳門回歸10周年研討會上，港澳辦副主任張曉明也強調“澳門特區的政治體制，特別是行政、立法及司法之間的關係，更多的着重互相之間的配合，更具建設性。”這就是香港媒體所稱之“三權合作論”所謂三權，皆為一個政府的分支，三權合作，與三權制約一樣，本屬常理，但對憲法和憲政一知半解者似不以為然。在習副主席對香港三個機構負責人講話後不久，香港大律師公會就發表聲明，認為司法機關不能視為管治團隊的一部分，稱行政行為的合法性受司法監督、條例是否與基本法相符也由司法確定。大有司法凌駕行政和立法之架勢。在張副主任發言後不久，該公會還發表聲明稱，司法獨立是由聯合聲明和基本法維護和確立的。言外之意就是“三權合作論”妨礙司法獨立。香港不少反對派議員、香港人權監察等也紛紛表態反對“三權合作論”支持他們的學者還認為，香港基本法體現了三權分立的原則；該原則雖不排除行政和立法（不包括司法）在一定程度上的合作，但更強調三個機關之間的制約，特別是司法對行政和立法的監督；由於三權分立原則在回歸前和回歸後都是香港憲政制度的理論基礎，而中國大陸和香港實施基於不同憲政理論的憲政制度，所以香港法*北京大學憲法學博士、香港特區政府中央政策組非全職顧問一一

律界不能接受“三權合作論”。在他們看來，司法是不能也不必要與行政和立法合作的。凡此種種，似是而非，謬種誤傳，積非成是，誤人誤事，危害甚大，予以澄清，實有必要。茲從香港回歸前和回歸後是否實行三權分立體制；從司法獨立的涵義和司法是否凌駕於行政、立法之上；從三權分立國家是否只講相互制約，不講相互合作；以及從香港基本法是否有司法與行政、立法合作的規定分別說明之。二對於本港的政治體制，迄今沒有發現香港回歸前實行三權分立的證據，港督身兼立法局主席一事足反證之。末代港督推行政改方案後，港督雖不再兼任立法局主席，但仍保留否決立法和解散立法局的絕對權力（未行使是另一回事），亦足反證之。這種體制只能稱為行政主導（或曰行政霸道），而不得稱為三權分立。香港回歸後，基本法隨之實施。該法設專章對“中央和香港特區關係”和“政治體制”分別作出規定，前者主要安排了香港的縱向政治體制，後者主要規定了香港的橫向政治體制，但兩者還是不能截然分開的。毋庸諱言，香港特區政府的三個機關都受中央不同或相同國家機構的監督（如中央政府的指令、全國人大常委會對條例的發回權以及對基本法解釋權等的節制）。在存在更高層次監督的情況下，香港特區三個機關存在的制衡關係就不能簡單地以西方三權分立國家存在的橫向制衡關係來概括。例如在1999年1月29日宣判的居港權案中，特區終審庭宣告《入境條例》有四類條文抵觸基本法無效作廢，對行政和立法形成強力的制約。鑒於判決後香港出現法律真空，足使香港因大量內地移民不受規管流入而產生管治危機，行政長官只好報告國務院轉請全國人大常委會釋法。行政長官啟動釋法機制對終審庭行使所謂“違憲審查權”進行積極反制，就不能套以三權分立體制的框框。在普通法法系中，三權分立體制的其中一個重要標誌就是司法性的違憲審查，美國依靠其憲法的高級法地位通過司法判例成就了

該制度，英國卻因其議會（並非憲法）至上的體制而未能創設該制度。有人以香港基本法第11條第2款有“香港特區立法機關制定的任何法律均不得同本法相抵觸”的規定，特區法院又有權解釋基本法作為司法性違憲審查權的依據，大謬。理由是：（一）基本法確是高級法，但第160條第1款強調“如以後發現有的法律與本法相抵觸，可依本法規定的程序修改或停止生效”，該程序並非指司法判決程序；（二）基本法第11條第1款要求香港特區成立後的制度以基本法為依據，司法性違憲審查在香港基本法找不到任何依據；（三）凡行使違憲審查權的機構，皆有高級法的專屬或最終解釋權，但特區終審庭不具備該解釋權（第158條第1款），更不要說其下層法庭了；（四）由司法機關進行違憲審查是與行政主導體制對立的，美國總統不論如何擴權，也只能體現行政主導現象；而香港行政長官即使按章工作，也應體現行政主導體制。但香港回歸以來，特區的行政主導體制備受挑戰，反對“三權合作論”者還堅稱香港實行三權分立體制。其主要原因在於：（一）行政長官（機關）管治能力不足，無法主導，授人以柄；（二）特區三個機關皆誤認司法性違憲審查為合法；（三）香港存在排斥正確理解基本法的強大力量；（四）對問題的認識要有過程，對問題的解決要等時機，難以一蹴而就。由此看來，基本法雖有大量行政主導的條文，但只要已成事實的司法性違憲審查制度沒有絲毫改變，有關香港是否實行行政主導，還是三權分立的爭論仍會繼續存在下去。但這不等於說，在有關問題未解決之前，香港特區實行的是三權分立或司法主導體制。只能說，香港特區仍將長期受到這一問題的困擾，施政難以順暢。這一問題是否不能解決呢？也不是。上世紀末英國國會雖也制定了作為高級法的《人權法》，但卻未走上司法性違憲審查的道路。美國為防範司法權擴張，也找到不少自律和節制的辦法，皆可資借鑒。關鍵的問題在於香港特區行政長官是否願意並有能力主導（強政勵治）。

三“三權制約論”者常以司法獨立、享有終審權以及基本法的解釋權作為香港特區司法凌駕於行政、立法之上的特徵，這是不正確的。香港基本法第85條對司法獨立已有明確的規定，這就是“香港特區法院獨立進行審判，不受任何干涉，司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。”可見司法獨立是指法官履職的獨立權和豁免權。該制度並不是三權分立體制之下的專有制度。不論實行任何政治體制，凡是講求法治的國家和地區，都不能不講求作為法治的一個重要標誌的司法獨立。講求司法獨立也不意味着司法凌駕於行政、立法之上。就是在美國這樣典型的三權分立國家，最高法院享有憲法最終解釋權，美國大法官和法學家們仍認為司法仍是政府三個分支機構中較弱（而不是較強）的分支。香港特區終審法院雖然享有終審權，但並不享有香港基本法的最終解釋權，即使對基本法高度自治範圍內的條文仍然如此，故更不能凌駕於行政、立法之上！實際上香港特區行政和立法機關在執行基本法、草擬和制定基本法的實施細則時也都在對基本法作出行政或立法解讀或釋義（相對於司法解釋而言），說普通法地區缺乏行政和立法解讀或釋義並不符合事實。當然行政、立法在本地條例中體現的對基本法的解釋或釋義與司法機關的解釋不一致時，後者優先。但行政長官仍可啟動對基本法的解釋機制，轉請國務院通過全國人大常委會來糾正司法解釋的可能失誤。從這個意義上說，三個機關不發生誰凌駕誰的問題。如有的話，也是行政長官制約的力度較大。具有基本法的一定解釋權和終審權的法院並不是只制約行政、立法機關，而不受行政、立法機關的制約。故意拔高司法機關的地位，把司法對行政和立法的制約說成是單向的，顯然是別有用心的。根據香港基本法的規定，行政長官具有刑事罪犯刑罰的赦免權和減輕權（第48條第（12）項）、具有依照法定程序對法官的任免權（第

48條第6項）、具有判決失誤的請求澄清權（如對居港權案的判決），都體現了行政對司法的制約；立法會具有各級法院組織和職權的審議權和修改權（第83條）、具有終審法院法官和高等法院首席法官任免的同意權（第73條第（7）項、第90條第2款），也都體現了立法對司法的制約。儘管香港特區司法獨立，但司法並不是，也不能凌駕於行政、立法之上。四三權分立的國家講制衡（checkandbalance），“制”為限定、約束；“衡”為平衡、均衡。一種權力受另一種權力制約，兩者就會失衡。如何恢復平衡，一是靠反制，二是靠合作。把三權分立視為只有制約，沒有合作，也沒有反制的人，不但不懂三權分立學說之精要及其憲政實踐，而且連基本的語詞涵義都沒有搞清楚。美國是典型的三權分立國家，美國憲法的設計體現制衡之奧妙。在憲法之下，不同的管治隊伍（機構）各司其職，既講對立，又講同一（統一）。就立法而言，通過或否決均可以“合作”的方式實現，例如總統得到參眾兩院各過半數合作可以通過立法；總統得到參眾兩院任何一院三分之一的合作，可以否決立法。就財政預算案而言，參眾兩院任何一院半數均可作出制約；反之，得參眾兩院各過半數合作可以通過。就刑罰而言，由各級法院依法審判，但不論審理前後或期間，總統都可以依憲赦免，反制司法。就違憲審查而言，最高法院可宣佈國會立法違憲，但眾院之半、參院三分之二的合作卻可以彈劾大法官，也可以重新立法來反制違憲審查。凡此種種說明，為了防止權力濫用，一種權力往往受到其他兩種權力的制約，但相互制約並不排除相互合作，也不排除反制。美國憲法學者著書立法皆不諱言，美國憲法是一個政府三個夥伴之間的合作協定。在ExparteGrossman（1925）一案中，美國最高法院首席法官塔夫特（WilliamH.Taft）直率地說：“聯邦憲法沒有公開宣稱政府各分支應當保持分開和獨立。⋯⋯憲法在可行情況下使司法與

其他分支一樣具有自主性，但司法須尋求其他分支必要合作的連續，如勉強不來可訴諸公眾輿論。”可見“三權合作論”並非新觀念，舊方也可治新病。然而，三權合作並不意味着盲目配合。在美國憲政史上，第15任總統布堪南（JamesBuchanan）1857年1月在國情咨文中曾號召全體公民服從最高法院對Scott訴Sanford（1857）的判決，“不管這個判決是甚麼？”此為盲目配合的反面教材。當年三月的判決被馬克思認定為“宣佈擴展奴隸制度是美國憲法的一項法律。”（《美國問題在英國》，載《馬克思恩格斯全集》第15卷第325頁）該判決對奴隸制度的確認觸發了後來的美國內戰，如布堪南不予承認，美國歷史說不定已經改寫了。歷史的教訓的確值得注意。與布堪南的盲目配合相反，美國任期最長（12年）的總統羅斯福（FranklinD.Roosevelt）卻敢於反制。1935年美國最高法院宣佈其新政立法《全國工業復興法》、《鐵路職工退休法》、《農場抵押法》等違憲無效，他堅決採取強烈的訴諸民意、推動經濟、改革司法的反制措施：（一）發表爐邊談話，反對最高法院成為第三院；（二）推動更多的經濟社會改革法案，要求國會通過；（三）提出司法改革法案，替換保守的、不支持新政的大法官。無獨有偶，今年1月27日美國總統奧巴馬（BarackObama）在國情咨文中也在最高法院法官面前公開抨擊最高法院上周推倒一項長達一個世紀的選舉法律，並促請國會通過新法律。姑不論他的批評是否正確，美國總統可以行使最高法院判決的反制權卻是無可置疑的。有人認為，國家領導人提倡的“三權合作論”之所以不被香港法律界所認同是兩地憲政體制不同的緣故。內地實行的人民代表大會制度，與香港的行政主導體制，顯有差異，但此並非拒絕“三權合作論”的理由。因為即使是三權分立的美國也需要三權合作，何況是實行行政主導體制的、直轄中央政府的香港特區，更不必說實行人民代表大會制度的內地了。

五反對“三權合作論”者雖然歪曲司法獨立的涵義，但也承認行政、立法之間有一定程度的合作。又由於“三權合作論”者並不反對司法對行政、立法的制約，故只要能夠證明司法對行政、立法有某種合作關係，就可以反駁對“三權合作論”的種種指責了。從香港基本法的規定和憲政實踐來看，行政和司法之間也有某種合作關係。茲舉三例說明：（一）、基本法第48條（6）項明確授予行政長官委任各級法院法官的職權，這意味着對根據第88條組成的司法人員推薦委員會所舉薦的法官人選，行政長官可以委任支持政府的法官，不委任反對政府的人選。由當地法官和法律界及其它方面知名人士組成的獨立委員會對此要採取合作的態度。如不合作，只能一拍兩散。（二）、基本法第47條第2款規定“行政長官就任時應向香港特區終審法院首席法官申報財產，記錄在案。”對此兩人需要採取相互合作的態度，行政長官不能拒不申報，首席法官也不能偏要在雞蛋�挑骨頭，否則難於成事。（三）、對1999年1月29日終審法院的居港權案判決，行政機關曾具函要求終審庭澄清是否試圖審查全國人大及其常委會的決定，終審庭也曾予配合表明無意作出此舉，不然將引起憲政危機。從香港基本法的規定和憲政實踐來看，立法和司法也有某種合作關係，亦舉三例說明之：（一）、基本法第73條第（9）項規定立法會有彈劾行政長官的職權，在動議通過後，立法會可委託終審法院首席法官組成獨立的調查委員會，首席法官對此應予配合，否則啟動不起來。（二）、基本法第73條和第90條第2款授權立法會同意終審法院法官和高等法院首席法官的任免，立法會對此亦應予配合，不然重要法官難產。（三）、在2010年1月11日出席法律年度開典禮時，終審法院首席法官李國能雖然表示“每個司法管轄區對行政、立法及司法機關

權力，三者的相互關係，都反映本身的情況和歷史背景，一個司法管轄區的安排，對另一個司法管轄未必適合。”他暗示香港不會照搬澳門的三權合作模式，但他也透露去年本港有144宗司法覆核申請，在法庭處理的119宗案件中，有47%個案涉及政治社會問題被拒。這也說明法院對挑戰立法的案件並不樂意受理，法院不故意採取不合作的態度，不故意選擇制約的立場。由此可見，對立的兩面還是可以統一的。恰如北宋·張載《正蒙·太和》所說：“兩不立，則一不可見。”統一之可見，也並不排斥有兩面的存在。六綜上所述，在任何政治體制下，都可能有行政、立法和司法三個機關的配置，對三個機關之間的相互制約和合作關係應當辯證地看。“三權合作論”的提倡者並不排斥“三權制約論”，在港澳特區實行“一國兩制”，何時應當強調“三權合作論”，何時應當強調“三權制約論”，以起糾偏的作用，這是應由對港澳特區管治團隊下三個機關具監督職責的中央國家機構作出判斷的問題。對中央國家機構的判斷，接受監督的港澳地區三個機構應當作出反思，查找不足，有則改之，無則加勉。在港澳地區三個機關既有制約，又有合作，還有反制的機制下，任何過猶不足的情況是可能發生的，不發生反倒不正常。但問題在於：“三權合作論”的反對者只強調制約，不考慮合作，早已被證明是沒有道理的，為何還要無理取鬧？取鬧者無非是不懂，即佛經所說之“無明”；或是略懂仍要取鬧，即刑法所說之“惡意”。他們或是身居要職，或可主導輿情，或能影響後學，這才是香港實行“一國兩制”問題之所在。

論澳門行政主導體制及其運作特色徐靜琳*作為“一國兩制”構思下政治體制的創舉，澳門特區行政主導體制在前十年的實踐中煥發出強盛的生命力，並在發展中逐步完善。充分認識這一政治體制的制度內涵及其獨特的運作模式，將有助於“一國兩制”憲制的深入發展，有助於今後十年澳門特區政治體制的有效運行。一、澳門行政主導的制度內涵政治體制是一個國家或地區的根本制度，一般是指以政治權力運作為核心的各項政治設置的總和，涉及政權機關的設置及其相互之問的關係，其基本框架及內容由憲法或憲法性法律作出規定。通常認為，行政主導並不是一個法律概念，從理論上講，是對一個國家或地區的政治制度或政治運行狀態的總體特徵的概括。對於行政主導的基本涵義，可以理解為：相對於其他國家機關或國家權力而言，行政權和行政機關處於更為重要的地位，發揮着更為關鍵和核心的作用。（一）符合澳門特點的制度設計近代以來，議會政治、立法主導一直是自由資本主義時期西方國家憲法發展的特點。隨着經濟的發展、社會矛盾複雜化，各國逐漸增設行政機構及其行政人員，於是行政權力逐步膨脹，行政職能日益增強，立法主導開始向行政主導傾斜。行政主導就是在“授權立法”、行政裁量權擴大等政治背景下發展而來的，這種並非由法律或制度規定的政制特色，更多地反映為一種實然的權力運行狀態。但在歷史演進過程中，行政主導的實踐傳統也逐漸成為制度重構的一部分。從澳葡時期的政治制度看，澳督的地位及職能均反映了其濃厚*上海大學港澳台法研究中心主任、教授。本文吸收了由其主持的“澳門特區行政主導體制研究”課題的部分成果。李瑞副教授、趙清林和陳琦華講師參與了該課題研究。

的“行政主導”元素，但其性質是總督集權式的政治體制。回歸後澳門特區政治體制如何重建，需要尊重和考慮澳門的歷史傳統及實際情況。澳門基本法的制定者兼顧了澳門的政治基礎和本地實際，參照香港模式，創立了澳門特區的“行政主導”的政治體制。誠然，澳門基本法在條文上也未出現過“行政主導”一詞，但從基本法的立法原意、“政治體制”一章的結構安排，以及圍繞行政主導展開的行政與立法的關係、行政與司法的關係等規定所反映出“行政主導”的原則是顯而易見的。從這個意義上說，這項由澳門基本法創設的具有行政主導特色的政治體制，更多地體現為一種應然的制度設計。澳門基本法吸收了澳門原有政治制度中“行政主導”的有效元素，發展了現代民主政治體制的新元素，設計出澳門特區的政治體制，即“行政主導”，行政與立法相互制約及相互配合，司法獨立。由此，澳門特別行政區實行的這一政治體制，既非澳葡時期的總督集權制和西方的“三權分立”制，也非中國國家主體實行的人民代表大會制，而是參照了香港模式、保留澳門原有政治體制中行之有效的部分、切合澳門特點的新型的政制模式。（二）體現為分權基礎上的相對主導分權學說是近代憲法的基本觀點。由於資產階級“權力革命”的轉變，實現了“主權在民”的主張，國家權力從私有狀態轉變為公有狀態，行政的職能從為王權服務轉變為國家服務，因而行政作為一種獨立的國家權力，與立法權和司法權共同構成國家主要權力。在三權分立體制下，立法權、行政權、司法權分別由三種機關獨立運作，並使之相互制約。因此，論及行政，往往是相對於預設的立法和司法這兩種國家權力和國家機關而存在的。澳門特區的行政主導體制從根本上不同於西方國家的三權分立體制。作為地方政治權力之一，特區的行政權也是相對於立法權、司法權而獨立的，只是在三權中處的地位或相互關係中，行政居於更為核心的地位，發揮更為關鍵的作用。有學者認為，“行政主導

與權力分立並不矛盾，應當承認香港的政治體制是權力分立基礎上的行政主導。所謂行政主導，應該是指在一個國家或地區的政府權力架構中，行政權相對於其他兩權特別是立法權而言佔優勢，公共決策的最終結果主要取決於行政首長及其領導的政府。但主導不等於集權，也不等於沒有分權。當代國家的主導權力絕大多數是建立在分權的基礎上的，甚至可以說沒有分權，也就無所謂主導，有分權才有誰佔主導的問題。”1澳門特區的政治體制既不同於三權分立體制或立法主導體制，也不同於原澳督集權下的絕對行政主導，更不否認行政權、立法權和司法權關係的相互制約，但是在三權的權力配置中，凸顯了行政長官及其行政權的主導地位，在權力相互制約的基礎上，更強調權力之間的相互配合。因此，從這個意義上講，澳門特區行政主導體制是一種在分權基礎上的相對主導。（三）具有核心地位的行政長官主導基本法確立了行政長官在澳門特區的政治架構中具有核心地位。在“政治體制”一章中，基本法首列“行政長官”，以區別行政機關、立法機關和司法機關的地位，凸顯了行政長官的地位和職權以及與其他權力機關的作用。澳門行政長官的“位高權重”主要反映在兩個方面：一是行政長官具有雙重身份的法律地位，既是特別行政區的首長，又是特別行政區政府的首長。作為特區的首長，其地位高於特區其他政權機關包括行政機關、立法機關和司法機關；作為特區政府的首長，領導特區行政機關的工作。基於雙重身份的法律地位，澳門行政長官負有雙重法律責任，既要對中央人民政府負責，還要對澳門特別行政區負責。這一設計從體制上確立了中央對特區貫徹執行基本法的人事保證。二是行政長官具有較為廣泛的重要權力，涉及執行、立法、行政管理和人事任免權等四大方面。在涉及澳門立法提案權的規定上，基本法規定，對於涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，特區政府擁有專屬提案權；對於立法會議員提出的涉及政府政策的議案，行政長官擁有提案批准權。此外，與香港基本法比

較，澳門基本法作出的若干規定更有利於發揮行政主導的作用，如澳門行政長官享有制定行政法規的權力，具有對部分立法會議員的委任權等。（四）“重在配合”的行政與立法關係在澳門特區的政治體制中，行政與立法的各司其職，在行政與立法的相互關係中，行政處於主動地位，同時，行政與立法相互制約、相互配合。在行政與立法相互制約關係上，一方面，行政長官依法享有簽署立法會通過的法案和公佈法律的權力，對於須簽署的立法會法案，若認為該法案不符合澳門整體利益，有權發回立法會重議，也有權因拒絕立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府財政預算案而解散立法會；另一方面，重選的立法會仍拒絕通過原議案，行政長官須辭職；如果發生行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，立法會則有權對行政長官提出彈劾案等。需要注意的是，在行政與立法的關係中，行政具有更大的權力，儘管澳門立法會經全體議員三分之一聯合動議可提起對行政長官的彈劾指控，但立法會並不具有倒閣權，即它無權對政府提出不信任案。此外，無法定理由，行政長官也不得終止或中止委任議員的任期。這些規定表明，如果出現基本法規定的行政與立法不協調的法定條件，行政與立法的相互制約是成立的。在行政與立法相互配合的關係上，主要體現在基本法中有關行政會的相關規定。作為協助行政長官決策的諮詢性機構，行政會具有特殊的地位。澳門基本法規定了行政長官在作出重要決策前必須徵詢行政會意見的法定程式。從行政會的組成看，其成員由行政長官從政府的主要官員、立法會議員和社會人士中委任。來自不同方面的行政會成員代表及反映着不同層面的意見，各種意見在行政會上交會和碰撞，由此，行政會實際上成為行政與立法經常性溝通和相互配合的有效平台。

二、澳門行政主導體制的有效運作澳門回歸後的事實和經驗已經證實，基本法設計的行政主導體制既符合“一國兩制”的基本要求，又符合澳門社會的實際情況，對澳門的社會經濟發展起了堅實的政治保障作用。從澳門行政主導體制的實踐來看，不僅反映了其獨特的制度根源，也體現了其獨特的運作模式。（一）以行政長官為首的施政團隊管治有力在行政主導政治體制中，行政長官居於核心地位，因而，其角色擔當和治理能力對於特區政治的穩定及發展至關重要。從澳門特區行政長官的施政實踐來看，從回歸初期提出的“固本培元，穩健發展”，“突出重點，兼顧多元”，到近兩年提出的“調整改革策略，優化關鍵機制”、“調整經濟策略，強化適度多元”2，反映了行政長官具有較高的政治判斷力和較強的治理能力。同時，一個認同行政長官的施政方針、服從行政長官的領導，目標一致的管治團隊同樣至關重要。作為澳門特區的管治團隊，特區政府按照行政長官的施政要求，積極改善治安環境、打擊貪污、推動經濟、開放賭權、引入外資，對外積極尋求發展、合作機遇，對內進行法律、公共行政等制度改革，不斷提升依法施政的能力，施政績效顯著3，從而使行政主導的運行保持了比較高的社會認同度。因此，在澳門基本法實施的十年歷程中，總體來說，澳門行政長官及其領導的特區政府管治有力，施政過程比較順暢。（二）行政與立法的關係互動協調行政和立法既互相制約又緊密合作，是澳門特區行政主導體制運作的原則之一。十年來，在基本法框架下，澳門特區行政與立法互動良好，在制衡中體現行政的優勢地位和主動性，反映了重在配合的特點。其一，立法會有效配合施政，依法履行監督職能。立法會審議通過了回歸初期特區一系列必備法律，對於政府在非常時期提出的

緊急法案，如“非典”時期的稅務優惠及豁免措施、現金分享計劃等，立法會均優先列入議程。自1999年12月20日至2009年10月15日，澳門特區立法會共召開了三屆十個立法會期，通過法律141個，其中特區政府提交的法案129個，佔立法會通過法案的91.49%。4立法會的有效配合成為政府在制定政策的施政方面的有力支撐。同時，立法會對政府施政給予必要的監督。根據澳門基本法的規定，立法會負有對政府制定和執行政策進行監督的職責，有權通過政府財政預算案，有權就施政方針和公共利益問題進行辯論，有權對政府提出質詢、進行聽證。2000年6月，立法會通過了《對政府工作的質詢程式》，並經多次修改，完善了質詢制度，書面質詢逐漸成為議員普遍運用的監督政府工作的重要方式。2008年8月，立法會首次召開了口頭質詢的全體會議。在三屆立法期間，立法會議員提出書面質詢2021份，口頭質詢138份5，質詢內容涉及特區政治、社會、經濟、文化、行政及其涉及特區公共利益等方面的重要事項。其二，特區政府對於立法會工作予以積極互動和支持。如行政長官定期向立法會作施政報告及列席答問大會，政府各司司長針對施政方針問題回答議員的提問和展開深入的辯論。涉及政府政策和政府工作的實施以及社會事務的議題，行政長官列席立法會全體會議並回答議員的提問。在引介和配合審議政府提交的某些法案工作上，特區政府與立法會往往從立法取向上進行討論和溝通。這類討論與溝通的長處是，不但可以使政府向立法會解釋政府法案的意圖，還可以從立法會獲得建設性意見，進而完善政府法案的具體內容。對於立法會議員提出的口頭質詢，按其所屬範疇及質詢所涉及事項，政府官員出席相應的立法會會議；對書面質詢，特區政府或其代表對提出問題以書面方式作出回覆。近年來，議員提出的書面質詢越來越多，其中涉及到跨部門的質詢也逐年增加，在人手和部

門協調方面給政府的回覆工作上增加了難度。但是，特區政府採取了應有的措施，認真作出回覆，並着手對回覆機制進行研究。由此，立法會的質詢制度對於推動政府決策和提高施政品質起了積極的效應。（三）在行政主導下保持“司法獨立”司法獨立是現代司法的一項基本原則。該項原則包括三層涵義：司法權獨立，司法機關及司法人員獨立和司法活動獨立。澳門基本法構建了司法獨立的運作機制，即在遵循行政主導的前提下，司法機關獨立行使司法職能，司法與行政形成一種制約和配合的關係。在對司法官的任免權和任免程式上，基本法規定了行政長官具有對各級法院院長和法官、檢察長的任免權，同時對任免權作出了法定條件的限制，其中推薦法官人選的獨立委員會的組成、約束法官紀律的法官委員會的組成，行政長官都有較大的權力。在相關司法審判中，也反映了行政主導的影響力。基本法規定，在有關基本法的案件中，如果發生涉及國家、外交等國家行為的事實問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，該文件對法院有約束力。當然，行政長官在發出證明文件前，須取得中央人民政府的證明書。從澳門特區的司法實踐看，法院和檢察院嚴格依照基本法，獨立行使司法職能，基本上沒有受到其他機關、團體或個人的干涉。2000年4月，特區終審法院作出了第TUI-S-6-2000-VC號判決，就保安政務司的上訴，對該案涉及的政府行政行為的合法性進行審查。但總體來說，特區法院對行政自由裁量權的審查是謹慎的，也沒有出現越權解釋基本法、擴大管轄範圍、凌駕於其他權力機關之上的傾向。在尊重特區司法獨立的前提下，特區政府也儘量配合和協助司法機關的工作。6截止到2008年，應法官委員會和特區檢察長提出的培訓要求，特區政府開辦了“特區司法官入職培訓課程”；應司

法機關的建議，舉辦了各項司法官的持續培訓專案；應終審法院院長辦公室及檢察長辦公室的要求，舉辦了司法文員晉升培訓課程；並與內地、葡萄牙、法國及其他機構合辦了司法官持續培訓活動。此外，在修訂與司法機關有密切關係的法規時，特區政府加強與司法機關的聯繫與溝通，聽取意見，以便協助司法機關簡化程序和提高效率。三、關於澳門行政主導體制的問題與思考作為新型的政治體制，澳門行政主導體制在實踐過程中也出現了一些亟待解決的問題。（一）行政主導體制運行中存在的問題其一，關於立法與行政關係的平衡性問題。在澳門行政主導體制下，行政與立法之間是一種相互制約及相互配合的關係，“重在配合”是其特色。這就要求在基本法賦予的許可權範圍內，行政與立法“雙方參與”、“彼此尊重”，互為監督、互為配合，既要有行政對立法的主導，也要強調立法對行政的制約；既要有立法對行政的配合，也要強化行政對立法的配合。在實踐中，行政與立法互動良好的同時也存在着不足之處，如近年出現的東亞運超支、前工務司司長歐文龍貪污案等問題，已暴露出行政權力的強勢地位和制約力量的薄弱性。作為民意代表機關，立法會對政府工作進行的監督應是一種制度化和常態化的。但是，澳門立法會的這項監督僅限於每年通過政府預算案和審議政府上一年的預算執行的範圍，而對政府收支情況和公共工程的開支情況，這些關乎每一市民切身利益的事項，由於缺少與基本法相配套的預算和公共管理制度，監督無力。在土地和公共工程批給領域，立法會也遇到同樣的困境。“相關法律滯後，權力過於集中，程式不透明，監管不利等原因，在很大程度上造成了濫用權力，違法批給等問題的發生。”7“歐文龍貪污案”後，立法會於2007年1月成立“分析公共財政制度的臨時委員會”和

“分析土地及公共批給制度的臨時委員會”，多次邀請政府代表到立法會介紹情況，分析問題原因和就可能採取的措施進行討論。但這也只是一種事後監督，事前監督和事中監督的缺失很難保證立法會監督權的有效行使。行政對立法的配合情況也不盡如意，“在某些關鍵環節還存在着嚴重的不足甚至缺陷”。8主要表現在：1、在提交法案的具體安排上，政府與立法會缺少事先溝通及徵詢意見，或者是長時間不提出法案，或者是在會期結束前的一段時間內集中提交法案，未能充分考慮立法會的工作安排與承受能力。2、在一些重大政策的制定和執行方面，政府較少顧及立法會的知情權，立法會往往只能被動地通過議員質詢等方式來瞭解政府政策的制定和執行情況，因而，立法會運作呈現某種被動性、依附性和低效率性等不足，與政府的溝通不無關係。因此，特區政府在配合立法會的工作方面仍然有相當大的改進空間。其二，涉及行政法規的位階爭議問題。涉及有關案件，澳門特區一度出現了有關行政、立法、司法權限的爭議問題。2006年澳門中級法院和行政法院作出了4個有關行政法規違反基本法的判決，9判決認為，法院有權宣告行政長官的行政法規違反基本法。終審法院2007年7月18日第28/2006號案件的判決撤銷了中級院第223/2005號案件的判決。判決書認為，在被基本法保留以法律作出規範的事項之外（法律保留原則），以及不違反法律優位元原則情況下，行政長官可以依照基本法的規定作為理據核准行政法規。終審法院作出判決後，引發了社會各界諸多爭議。一系列問題成為爭議的焦點，例如，行政長官有沒有立法權？法律和行政法規的調整範圍各是甚麼？如何判斷澳門法律與行政法規的位階？澳門法院有無司法審查權？這些問題的提出，使人們重新審視澳門行政主導體制下的三權之間的關係。（二）關於完善行政主導體制的法律思考針對上述出現的問題和癥結，對於如何完善澳門行政主導體制

的問題，筆者提出以下若干建議。建議之一，推進高官問責制，構建高效的行政運作機制。高官問責制（主要官員問責制）源於香港的實踐，是香港特區成立後在行政管理制度上的重大改革，旨在構建一個更為高效的行政運作機制。該制度的主要內容包括：（1）政府最高層官員由公務員身份轉變為問責官員，直接向行政長官負責。（2）維持普通公務員的管理體制，普通公務員的聘任、調配、升遷和紀律處分等制度維持不變。（3）在問責局長和公務員之間設立類似西方公務員制度中的“常務次官”的“常任秘書長”。（4）明確政務司司長、財政司司長和律政司司長對行政長官的責任關係。等等。高官問責制的“問責性”主要體現在兩個方面：一是政府向公眾公開自己的決策，提出決策的依據，為政策解釋和說明，爭取立法會和市民的支持；二是政府要為自己的施政行為直接向行政長官負責，尤其是對自己的決策失誤負責，必要時引咎辭職，通過行政長官的領導，履行對市民的責任。10從2002年7月實施至今，高官問責制在香港已經初見成效，發揮了“使施政更加明確，政策更加全面協調”的作用。從制度設計上看，在“問責制”下，行政長官要向包括三位司長在內的問責官員下放權力，使問責官員在承擔責任的同時，有充分的權力去制定、統籌和執行政策。另外，從整個特區政制的權力制衡安排上看，立法會仍然扮演制衡政府的獨特和重要角色，因此，“問責制”是對行政長官如何更好地行使職權作出的一種新的規定，既沒有“增加”行政長官的許可權，更不存在行政長官大權獨攬的問題。從維護行政主導體制、提升政府管治能力等方面考慮，澳門同樣有必要推進高官問責制。按照澳門基本法和相關法律的規定，行政機關的主要官員和公職人員主要通過委任或者任免產生。行政機關面臨的最大挑戰是，如何提高民意的支持度，如何擴大民意基礎，以滿足社會大眾的訴求。高官問責制就是為加強政府決策、擴

大政府施政民意基礎的一項制度性安排。因此，高官問責制的建立有利於擴大政府施政的民意基礎，充分發揮以行政為主導的政治優勢。建議之二，推進常態化的溝通機制，完善立法與行政的平衡關係。按照澳門特區政治體制的要求，特區政府應尊重立法會所享有的職權，尊重立法會應有的獨立性和法律地位，主動配合立法機關的工作。因此，立法會和特區政府有必要建立常態化的溝通機制，如政府在重要政策的制定和推介之前，應事先向立法會通報，提供相關資料，聽取其意見，對於政策執行情況及時作出回饋；對議員提出的質詢、動議、批評，應給予積極回應，並及時調整不當或失範行為。對於政府財政和重大公共政策事項，應接受立法會進行必要的事前監督和事中監督，從而增強施政的透明度，提升施政效率。同時，要切實發揮行政會在溝通與配合中的作用，充分考慮行政會中來自立法會委員的意見。澳門基本法規定了立法對行政的監督職能，立法的監督不是弱化行政主導，而是為了更好地配合特區政府施政於民，服務於民。立法會議員應充分考慮國家的整體利益、澳門本地的長遠利益和根本利益以及澳門民眾的利益，在現有的監督許可權範圍內積極主動、充分有效地利用好辯論權、質詢權等監督權，加強監督的過程和環節，提升監督的品質和水準，將基本法賦予的監督權落到實處。建議之三，謹慎行使司法審查權，體現行政主導的政治價值。在處理上述涉及的有關行政法規的位階爭議問題上，2009年8月15日生效的澳門《立法法》從法律上解決了這一問題。該法第1條訂明了立法宗旨：“根據基本法的規定，充實關於訂定內部規範的法律制度。”第3條確立了特區法律規範的位元階，從高到低依次是：基本法、法律、行政法規。第6條和第7條分別對法律和行政法規的範圍進行了界分，明確了行政長官制定行政法規的範圍、

位階效力。因此，澳門基本法和澳門立法法為認識和處理特區行政與立法的關係提供了明確的法律依據。關於法院對行政法規的合法性審查權問題，澳門《行政訴訟法典》第88條和第90條規定，特區法院有宣告行政法規違法而使其失去普遍約束力的權力。澳門立法法的有關規定使法院的審查標準更為明確。但必須注意的是，澳門特區法院的司法審查權不同於三權分立下的司法審查權，該司法權的行使不能影響而應體現行政主導的政治價值，特別在涉及公共政策的案件上，法院行使自由裁量權時應有行政主導的觀念。為此，澳門特區法院的法官應遵循司法謙抑的理念，奉行自律原則，避免發生司法權凌駕其他權力之上的情況，或有損於行政主導體制的正常運作的情況發生。總之，在基本法的框架下，澳門特區的司法獨立也應體現為謹慎、適度行使司法審查權，為維護基本法確立的政治體制提供司法保障。註釋：1.張定淮、黃國平：“關於香港‘行政主導’體制中有關問題的思考”，載黃衛平、汪永成主編：《當代中國政治研究報告》V，社會科學文獻出版社2007年8月版，第424-425頁。2.參見澳門特別行政區行政長官施政報告（2000—2009），來源：澳門特別行政區政府入口網站，http://www.gov.mo/egi/portal/index.htm。3.參見澳門特別行政區行政長官施政報告（2000—2009），來源：澳門特別行政區政府入口網站，http://www.gov.mo/egi/portal/index.htm。4.參見特別行政區立法會公佈的第一屆第一、二立法會期報告，第二屆第一、二、三、四立法會期活動報告，第三屆第一、二、三、四立法會期活動報告。來源：澳門特別行政區政府入口網站。http://www.gov.mo/egi/portal/index.htm。5.根據特別行政區立法會公佈的第一屆第一、二立法會期報告，第二屆第一、二、三、四立法會期活動報告，第三屆第一、二、三、四立法會期活動報告的統計編制。來源：澳門特別行政區政府入口網站。http://www.gov.mo/egi/portal/index.htm。6.參見澳門特區政府《行政法務範疇施政方針》（2000-2009），來源：澳門特別行政區政府入口網站。http://www.gov.mo/egi/portal/index.htm。

7.曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，來源：澳門特別行政區政府入口網站。http://www.gov.mo/egi/portal/index.htm。8.曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，來源：澳門特別行政區政府入口網站。http://www.gov.mo/egi/portal/index.htm9.中級法院作出三個判決，分別是：2006年4月27日第223/2005號案件判決；2006年7月20日第280/2005號案件判決；2006年11月9日第48/2006號判決。行政法院作出1個判決，即2006年10月9日第38/05-EF號判決。10.朱孔武：“淺議行政主導與民意政治”，載《港澳研究》2007年秋季號，第120頁。

行政主導與維護行政長官的地位和權威趙向陽*經過特區第一個十年的政治實踐，人們對行政主導的認識不斷豐富和深化。然而，由於這個問題涉及到澳門特別行政區政治體制的核心問題，故此有必要繼續進行深入探討。一般來說，行政主導是相對於立法主導而言，是就政治體制的基本模式而言，而實行何種模式的政治體制並非可以任由立法者隨心所欲的訂定，而是取決於多方面因素。換言之，基本法創立的政治體制所體現的行政主導並非憑空創設，而是“考慮到澳門的歷史和現實情況”（基本法序言）。回歸前，葡國對澳門實行行政管理，在葡國國會制定的《澳門組織章程》中雖然列明總督及立法會都是澳門本身的管理機關，但總督的地位更高，權力更大，包括有權任命部分立法會議員和行使部分立法權。這種體制為時甚長已成傳統，並且形成了與之相適應的政治文化和運作機制。因此，回歸以後的政治體制設計不能不考慮這個因素。回歸，就是中國恢復對澳門行使主權，首先必須在政治體制的設計上作出相應的安排，所以基本法規定澳門特別行政區直轄於中央人民政府（第12條），同時規定行政長官是澳門特別行政區的代表，依照本法規定對中央人民政府和澳門特別行政區負責（第45條）。基本法除序言及附件外共設九章，其中只有第四章政治體制分列七節，其他各章均無分節，而在第四章中行政長官列為第一節，這種編排方式就已表明行政長官在整個政治體制中的優先位置。行政長官代表澳門特別行政區，與其對中央政府和澳門特區負責是一種憲制性的邏輯關係，也表明了行政長官獨一無二的憲制身份和責任。這是正確理解行政主導模式，理解行政長官地位和職權的憲制基礎。具體而言：第一，行政長官的憲制身份和責任決定其具有高於行政機關、立法機關和司法機關的憲制地位。這並不是說行政長官可代行其他*澳門科技大學法學院客座教授

機關的權力、干涉其依法運作，而是說必須立足於行政長官的憲制地位來分析整個政治體制的權力配置和基本模式。第二，從基本法的規定來看（主要在第四章，也包括其他章中的相關條文），在整個政治體制的權力配置中，行政長官以地區首長和政府首長的雙重身份，享有十分廣泛和重要的權力。依法享有和行使這些權力方可實現對中央政府和本地區負責的憲制使命。第三，正是行政長官的憲制身份、憲制責任和憲制權力，使其成為整個政治體制的核心。因此，行政主導的本質就是行政長官主導。正如已故著名憲法學家、港澳基本法草委蕭蔚雲教授所說，澳門特別行政區政治體制的基本模式就是“行政長官制”1。第四，基本法規定，“行政長官由年滿四十周歲，在澳門通常居住連續滿二十年的澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任”（第46條）。這條規定結合關於行政長官憲制地位、責任和職權的規定，在一定程度上使行政長官成為高度自治和澳人治澳的集中體現。第五，雖然行政長官位高權重，但同樣必須依法施政並受到制約和監督，包括基本法規定的必須辭職的情況（第54條），立法會可提出彈劾的程序等等（第71條）。同時，行政長官在就職時必須宣誓擁護基本法，盡忠職守、廉潔奉公、效忠中華人民共和國及澳門特別行政區（基本法第101及102條），並且向終審法院院長申報財產（基本法第49條）。這些規定都是為了防止濫用權力，以確保行政長官應有的崇高形象和聲譽。另外，需要指出的是，基本法規定行政長官是政府首長（第62條），但行政長官首先是澳門特別行政區的首長，具有雙重地位和職權，所以不能簡單的將行政長官等同於行政機關。因此，在認識和處理行政機關與立法機關的關係時，不能脫離行政長官是整個政治體制的核心——這個基本的立足點。行政長官在作出重要決策和向立法會提交法案前，會根據需要而在不同層面上徵詢社會各界

意見，也包括立法會議員的意見，同時必須依照基本法的規定徵詢行政會的意見（第58條），而行政會成員中必須有立法會議員（基本法第57條）。換言之，如何處理行政和立法的關係並非完全與行政主導無關，必須將其置於整個政治體制的客觀架構下作出分析。當然，進一步完善行政與立法的關係仍然具有深入探討、相互磨合的空間；相信在十年來已有成果的基礎上，兩者之間既相互合作又相互制約、而以前者為主的良性互動模式會不斷發展，從而推動政治體制建設、法制建設、和諧社會建設等等各項事業繼續前進，譜寫出“一國兩制”實踐的新篇章。註釋：1.參見蕭蔚雲主編《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門科技大學出版。

行政主導：一個概念的展開——以澳門特別行政區的實踐為視角劉倩*一、學界各說：歧異與共識一直以來，在港澳特別行政區政治實踐與法制發展中，“行政主導”概念既是一個引發廣泛討論的學理問題，也是關涉“一國兩制”實施成效的實踐問題。然而，由於港澳基本法均未在正式條文中寫明“行政主導”字樣，人們基於不同的角度及立場而形成認識上的歧異，也就不難理解。不過，這些歧異並未從根本上形成對壘，而是或多或少存在一些共識。梳理這些歧異中最低限度的共識，便成為本文首先展開的內容。（一）各家之說在中國內地法學界，涉足港澳基本法研究的代表，有蕭蔚雲、王叔文、許崇德、饒戈平等資深學者，亦有一批中青年新銳如王振民、鄒平學等馳騁於此。其中，對“行政主導”概念的解說最具代表性和影響力者，當推蕭蔚雲教授。蕭蔚雲教授多次指出，所謂行政主導，是指在行政與立法的關係中，行政長官的法律地位要高，行政長官的職權廣泛而且要大，在政治體制中有較大的決策權，行政長官在特別行政區的政治生活中起主要作用。1在他看來，雖然基本法沒有明確寫上政治體制中以行政為主導，但是在基本法規定的政治體制中貫穿了這一原則。以行政為主導是基本法規定的政治體制的主要方向，不能以基本法沒有用文字規定以行政為主導的原則而否定這一原則。2鑒於他在中國法學界的地位與聲望，內地不少後繼者涉足港澳基本法研究時，大多沿襲此論，或由此略加鋪陳和引申。在港澳地區法學界，較多涉足基本法研究的代表，在香港有陳弘毅、顧敏康、朱國斌等學者，在澳門則有楊允中、駱偉建、蔣朝*澳門大學法學院博士研究生

陽等學者。其中，對“行政主導”概念的研究最為系統而深入者，則是楊允中教授和駱偉建教授。楊允中教授對“行政主導”的概念解析，一貫頗受學界以及實務界的普遍重視。他多次強調，行政主導與行政、立法合理制衡、互相配合的關係，認為基本法設計的政治體制是針對實行“一國兩制”的需要、針對原有的社會實際，發展民主政制要循序漸進，不可以機械套用西方的“三權分立”模式去理解；並指出行政主導意味着特區政治架構的運作要保持高效性、廉潔性、民主性、法制性，它有別於回歸前澳葡政府的行政主導，也有別於某些國家的類似模式。3在2008年一篇討論立法權與行政主導體制關係的論文中，他再次高度肯定這一政治體制，認為建立以行政長官為核心的行政主導型政治體制，實行行政長官制的管理模式，是澳門回歸並成立特別行政區的一項標誌性成果，也是“一國兩制”得以成功實踐的重要保障之一。4駱偉建教授對“行政主導”概念的分析，立足於歷史考察與制度比較。在2003年的一篇專題論文中，他通過比較分析現代西方國家政治制度的基本模式，得出這一結論：行政主導是分權制衡理論的邏輯必然，更確切地說是政治實踐的必然產物。由此他認為，澳門特區的行政主導，就是在政治體制中的行政、立法、司法三機構的關係上，既做到互相獨立，互相制約，互相配合，又要保障以行政長官為核心的行政權主導政治體制的運作。他進而認為，基本法所主張的行政主導，是對分權制衡理論的一種新的闡述，是政治實踐中的一個新嘗試。5他稍後發表於2005年的另一文章，則進一步闡述了行政主導何以成為現代政治制度運作的主要形式，重申雖然世上沒有形成一種完整的行政主導理論，但其實踐卻大行其道，澳門特區政治實踐即是如此。6除此之外，中國內地及港澳地區學界不乏其他的研究者，或多或少對此概念有所論及。因多與上述三種論述相似，或雖有歧異而較少被人認同，這�不再逐一枚舉。為便利起見，本文下述的比較與分析，主要以上述三家之言為基礎。

（二）歧異與共識對同一現象可以有不同的觀察視角，也可以有不同的論證邏輯。譬如，同樣是在通過憲法或基本法明確規定的前提下，既可以從某種權力本身固有的屬性，或是被依法賦予的內容之大小、輕重與寬窄入手，考察該權力是否居於主導；也可以從多種權力彼此之間的關係上，看究竟哪種權力在此關係網中最能夠提綱挈領，最能夠統攝全局，從而判定它是否具有主導性。諸如此類，不一枚舉。縱觀上述三家之言，可以看到觀察視角、論證邏輯的歧異。蕭蔚雲教授較為注重基本法的文本分析，考究基本法關於行政長官及特區政府的明確規定，從比較憲法學的視角探討相關法律規範及其背後的實質意義，得出的結論是一種規範法學的觀點。楊允中教授長期致力於“一國兩制”研究，對“行政主導”概念的解說也是與“一國兩制”在澳門的實踐密切相連，因而較內地學者的一般看法，更能契合澳門特區的政治實踐，得出的結論是一種實證法學的觀點。駱偉建教授的分析，則側重於學理方面，立足於比較政治學和憲法學一般原理，從近代西方國家分權與憲制的發展演進入手，對世界範圍的行政主導現象進行了較為深入的縱向溯源和橫向比較，得出的結論是一種比較法學的觀點。當然，上述三家之言雖有歧異，但並不影響最終結論的趨同。在澳門特區政治體制是行政主導型體制這一點上，他們確確實實可謂是殊途同歸。其中的基本共識，主要表現在、或者是歸因於如下方面：首先，都承認從權力關係的角度看，行政權居於主導地位。根據澳門基本法及相關法律的規定，澳門特區政治以行政長官制為核心。在特區政治體制諸種權力的關係中，行政長官享有的權力及承擔的職責，無不證明這是一種行政權主導其他權力的體制。其次，都為行政權居於主導地位的現實進行合理化論證。行政主導作為一種現代政治發展的普遍現象，其存在不僅僅是歷史形成的，也是大多數國家和地區政治發展的現實需要。對此權力結構基本模式的承認，以及立足於此的不斷調整和完善，是一種現實主義

的理性態度，也體現了一種尊重實踐的科學精神。第三，都認為澳門特區選擇行政主導有其必然性和可行性。澳門特區可以承繼當今世界普遍存在的行政主導，不僅需要考慮其有否歷史發展的必然性，也要考慮其有否付諸實踐的可行性，還要觀察它們在澳門特區當前的政治實踐，分析其未來的發展方向。對於這些問題，上述三家之言雖各有側重，但都作了充分的論證和高度的肯定。二、內涵解析：行政主導的諸要素（一）“概念”問題通常情況下，一個能成為定論的所謂“概念”，通常是在最大限度的共識基礎上形成的。惟有當該類現象已經有了相當時期和範圍的發展，人們能對它的複雜性有較為充分的認知和把握，才可能進行較為嚴謹而規範的定義；研究者也才有可能以這個定義為基礎，進一步描述、分析或闡釋它所指涉的一切相關現象。一旦“概念”成型，則由此推衍的內涵、特徵、作用及其它相關理論問題，也將順理成章並且自成一體。在目前學界的港澳基本法研究中，諸多學者都曾涉足於“行政主導”體制及相關問題。但是，它並未形成一個足以納入權威詞典的、結構完整而規範明晰的概念。相反，跟另一些已被定義或者約定俗成的概念不同，它仍是一個迄今被社會各界廣泛關注的爭點，也被列為一個從現實需要的角度、抓住澳門實際情況和自身特點而值得繼續研究，因而仍然具有學術價值和實踐意義的學理問題。7不過，作為一個未被精確定義的概念，“何謂行政主導”引發各種論爭、形成不同觀點，並非一件壞事。它表明“一國兩制”之下特區政治體制及其實踐的創新性，不是學界預先可以用一個簡單化的概念就能表達和涵蓋的。它也給學界與實務界更多有待深入而持續的討論空間，在各種討論中達成更多的共識，進而有望在最大限度的共識基礎上，形成一個盡可能具有普遍性的科學意味的概念。

（二）內涵諸要素本文同樣無法對“行政主導”進行精確定義，只能就其涵攝的諸種要素逐一展開。這些要素在很大程度上，正是人們已經達成的學術共識，或是被人們視為不言而喻的一般常識。那麼，就澳門特別行政區的行政主導而言，這個概念究竟可以從哪些方面予以進一步解析呢？第一，該概念是對港澳特區政治體制的學理概括。首先要承認一點，港澳兩部基本法的正式法律文本，均未見“行政主導”字樣，但根據它們關於特區政治體制的明確規定，卻完全可以用“行政主導”四字概括。作為內地學界最具代表性的基本法專家，蕭蔚雲教授在談及香港基本法時，曾指出香港政治體制即為行政主導，不能以基本法沒有直接行文規定而否定這一原則。8與之相同，澳門基本法事實上也貫穿着這一基本原則，不能因條文沒有文字規定而予否認。9這一觀點，迄今早已成為學界普遍認可的定論。“行政主導”不是脫胎於正式法律文本的詞語，而是對特區政治體制基本內容和主要特徵的一種學理概括。作為學理概括的“行政主導”，在基本法關於行政管理權、立法權與司法權的權力制衡與配合機制的設置上，體現得尤其明顯。在此意義上，有學者在研究澳門特區管治體制與效能問題時，就明確指出行政主導這一概念，是對特區政治體制的高度概括，並在實踐中得到了廣泛的認同和接受10，成為決定澳門特區政治發展方向的憲制根據。從學理的角度提煉出來的“行政主導”一詞，其學理價值首先在於便捷人們更好地標識一種現象及其特徵。因此，作為一種地方政權形式的學理概括，澳門特區政治體制完全可以用“行政主導”一詞涵攝。第二，該概念所涉的主導方“行政”系指行政管理權。由於“行政主導”一詞是一種高度凝練的學理概括，它不可避免要略去一些輔助詞義，因而未必符合嚴格的中文語法規則，但在獲得廣泛認同之後則成為一個約定俗成的固定表達。

在港澳基本法研究領域，行政主導一詞所涉的主導方“行政”，系指權力體系中佔據主導地位的行政權。而何謂“行政權”，又有廣義和狹義的理解。廣義的“行政權”，代指行政機關行使的所有權力，既包含行政事務的管理權，亦包含國防與外交方面的權力。狹義的“行政權”，則僅指行政管理權。就澳門特區行政主導而言，這�所涉的“行政”是狹義的行政管理權。有研究者分析指出，依據澳門基本法相關規定，澳門地區涉及國防與外交方面的權力，只能歸屬中央特有，故基本法所涉的行政主導之行政，是特指“行政管理權”。正因如此，基本法的文本表述，但凡涉及行政權的內容，多是以更為明確的“行政管理權”取代較為籠統的“行政權”。11本文認同這一看法。至於“行政管理權”所涉的具體範疇，在1988年《香港基本法（草案）徵求意見稿》中曾有詳細列舉，惟因難以周全窮盡，遂作概括性規定。受此立技術的影響，澳門基本法第16條亦作如是規定：“澳門特別行政區享有行政管理權，依照本法有關規定自行處理澳門特別行政區的行政事務”。這一概括式的立法表述，實際是對枚舉式立法不能窮盡一切可能的躲避，從而使該法更具有彈性發展的餘地。第三，該概念的基石是行政長官制，一切依託於行政長官制的制度設計。行政主導的制度設計，見諸基本法及與之配套的相關規定。具體承載並運作這一體制的載體，則是獨具特色的特別行政區行政長官制。正如蕭蔚雲教授及其他學者普遍指出的，特區行政長官制強調的核心要素，是以行政長官所領導的政府為主導力量，同時奉行司法獨立，行政與立法互相制衡、互相配合而重在配合。這套行政長官制的全部內容及其運行，對澳門而言，是立足於澳門基本法第45條和第62條規定。這兩條規定明確了“行政主導”的基調，因為它們以基本法的形式，規定了行政長官不僅是澳門特別行政區的

首長，也是特區政府的首長。正是這種雙重法律地位，使行政長官被賦予足夠的職權，以示代表澳門特別行政區，對中央人民政府和澳門特區負責。在鋪墊了“行政長官制”這一核心意義的基石之後，基本法分別從權力賦予、權力關係與權力運作等方面，設置出一整套體現行政權佔主導的行政主導體制。關於此點，蕭蔚雲教授主編的《論澳門特別行政區行政長官制》有較為詳盡的分析介紹，此不贅言。（筆者後續的文章，將作詳細分析）第四，該概念旨在描述特定區域的政治體制及其運作。作為一個約定俗成的學理概念，“行政主導”既可以用來描述當今世界範圍內各國普遍出現的行政權大過其他權力的政治現象，也可以用來表達某一特定國家或者地區的政治體制及其特徵。此處所談的澳門特區政治體制為“行政主導”，正是在後一層面上使用的。作為描述一個特定區域政治體制及其運作的概念，它勢必受制於該地區的實際情況，亦必須能夠具有指稱該地區政治實踐的解釋力和概括力。駱偉建教授在考溯和比較各國與各地區的行政主導體制時，就曾指出在香港和澳門特別行政區的行政主導，是一種極具區域色彩的治理模式，是“一國兩制”與高度自治基礎上的地方政治體制，以行政長官為主導，強調司法獨立，注重行政和立法相互制衡又相互配合，而重在配合。12其他研究者對此概念的解說，也大抵如此。不僅學術研究層面如此，實踐中人們談及澳門政治體制時，也屢屢以“行政主導”一詞概括之，且確實是從一種區域性的視角加以理解和交流的。正因如此，該概念得以廣泛流傳並深入人心，成為人們理解澳門政治的一個關鍵性概念。第五，該概念意味着主導的限度是在“一國”之下。澳門特區政治體制以行政為主導，這一區域特色鮮明的政治體制，是國家對該特別行政區實行“一國兩制”的產物。它也意味着行政管理權所佔據的“主導地位”，有其憲政意義上最起碼的限

度，即必須納入並且歸附於“一國”之下。曾經有一些人士對澳門特區政治體制以行政為主導有所誤解，甚或把現行的以行政長官制為核心的行政主導，混同於澳葡時代以澳督制為主軸的行政管治。然而，這樣的認識忽略了最起碼、也是最根本的前提，即澳門作為一個特定區域，它的政治歸屬及其意義已經完全不同。回溯澳葡時代的總督制，其法理基礎在於葡萄牙對澳門行使殖民管治，因而歷任總督均由葡萄牙總統委派且對其負責，並在澳門政治生活中長期處於絕對優勢地位。與澳葡總督制不同，特區新型的行政長官制之法理基礎，則是“一國兩制”下的高度自治。行政長官不是中央政府派駐澳門的代表，而需在澳門當地通過選舉或協商產生，並由中央人民政府任命，從而在權力配置的核心層面體現“澳人治澳”，並通過行政主導體制的運作，推進“澳人治澳”與“高度自治”作為澳門特區雙重法律地位的享有者，現行澳門特別行政區的行政長官，無論其政治身份還是社會地位，都完全不同於澳門回歸前葡萄牙殖民管治時代的澳門總督。這也就意味着所謂“主導”的權力，其行使的範圍及限度也發生了根本變化。那麼，行政權之主導地位的限度，究竟依據甚麼來設定，又究竟是在哪里呢？很明顯，對澳門特區政治體制而言，所謂行政主導的權力限度，最根本的依據就是“一國兩制”實踐賴以生存的“一國”，即主權限度。在此意義上，沒有“一國”就沒有“兩制”“一個中國”作為“兩種制度”的實施條件，同時也是特區行政主導體制的生存限度。那麼，最直接的依據又在哪�？在澳門特區的行政主導體制中，強調行政長官在特區政治生活中的核心地位，乃是與如何更好地推進“澳人治澳”和“高度自治”密切相關的。這種特殊的政治體制及其特徵，是國家對特別行政區擁有全部主權的必然體現，並由國家根本大法《憲法》予以明文規定，進而滲透於具體的澳門基本法之中。例如，根據澳門基本法第2條，全國人大授權澳門特區

實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，這就意味着以澳門特別行政區行使的“行政管理權”來自中央授權，亦受中央監督。根據澳門基本法關於行政長官制的相關規定，如行政長官經當地選舉或協商產生並由中央政府任命的產生方式，行政長官享有基本法規定的高度自治的各項權力，亦應履行基本法規定的對中央負責的各項義務，等等，行政長官制必須在基本法的憲制性限度亦即“一國兩制”下的“一國”之內運作。總之，“一個中國”作為特區行政主導體制的限度，既意味着中央有權力統攝澳門政治發展的全局，亦有義務履行自己對澳門貫徹落實“一國兩制”方針的職責。所謂“一個中國”，意味着港澳政治體制在本質上是一種地方政權組織形式，國家在特區政治體制的設計與發展中必然居於至上的地位。三、小結綜上所言，就澳門特別行政區政治實踐而言，根據澳門基本法及相關規定，我們大致可以界定“行政主導”的基本意涵：作為一個對澳門特區政治實踐進行學理概括的概念，它既不同於原先葡萄牙殖民管治時代的總督制，也不是現代西方國家最初宣導的三權分立制，亦不同於中國內地的人民代表大會制，而是一種在“一國兩制”模式下實行“高度自治”與“澳人治澳”的、符合本地民主政治需求並具有鮮明的區域政治特色的政治體制。它的主要內容則是指在行政管理權、立法權與司法權分立的前提下，澳門行政長官具有特別行政區首長和特區政府首長的雙重身份，其法律地位高於行政機關、立法機關和司法機關；行政長官及其領導下的行政機關執掌的行政管理權，相對立法權和司法權更為優位、決策性更強、更具權威，因而在整個政治生活中發揮主導作用。當然，上述所言的基本意涵，仍未完全涵蓋“行政主導”一詞所欲表達的內容。這樣一個概念的展開，能否真正解釋並揭示澳門特區的政治實踐，仍有待時間的檢閱和驗證。

註釋：1.參見蕭蔚雲：《論香港基本法》，北京大學出版社，2003年，第829頁。又見蕭蔚雲：《略論實施澳門特別行政區基本法的主要經驗》，載蕭蔚雲、楊允中、饒戈平主編：《依法治澳與特區發展》，澳門特別行政區法務局等出版，2004年，第18頁。2.參見蕭蔚雲主編：《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門科技大學出版，2005年，第142頁。3.參見楊允中：《“一國兩制”：實踐在澳門》，澳門基本法推廣協會出版，2002年，第276頁、316頁。4.參見楊允中：《論“一國兩制”澳門實踐模式》，澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第211頁。5.參見駱偉建：《論特別行政區的行政主導》，原載《澳門公共行政雜誌》，第60期，2003年6月。該文收入氏著：《“一國兩制”與澳門特別行政區基本法的實施》，廣東人民出版社，2009年，第186、189頁。下引該文，除特別說明，均引自該書。6.參見駱偉建：《論行政主導的權力設定、結構設計及其他條件》，原載《澳門公共行政雜誌》，第69期，2005年9月。收入氏著前引《“一國兩制”與澳門特別行政區基本法的實施》，第197頁。7.參見駱偉建、王禹：《澳門基本法研究的簡單回顧與展望》，載駱偉建、王禹主編：《澳門人文社會科學研究文選·基本法卷》，社會科學文獻出版社，2009年，第7頁。8.前引蕭蔚雲：《論香港基本法》，第829頁。9.參見蕭蔚雲：《論澳門基本法》，北京大學出版社，2003年，第280—283頁。10.參見鄒平學：《澳門特區管治體制和管治效能的若干問題初探以澳門基本法和香港基本法的比較為視角》，載楊允中、饒戈平主編：《澳門基本法的正確理解與實施紀念澳門基本法頒佈15周年學術研討會論文集》，澳門基本法推廣協會出版，2008年，第18頁。11.參見王禹：《授權與自治》，濠江法律學社出版，2008年，第110頁。12.駱偉建：《論特別行政區的行政主導》，載前引《“一國兩制”與澳門特別行政區基本法的實施》，第189-190頁。

“一國兩制”的憲政內涵強世功*“一國兩制”概念是對“一個國家、兩個制度”的概括表述。如果從基於冷戰而形成的資本主義與社會主義水火不容的政治意識形態對立而言，“一國兩制”的核心意念就在於這兩種水火不容的“兩制”如何共存於“一國”之內，這實際上涉及到如何建構“一國”的問題。而如何建構國家，並在一個國家內部形成兩種截然不同甚至相互對立的制度，無疑是憲政所要思考的問題。從國家建構的憲政角度以及“一國兩制”在香港的具體落實看，“一國兩制”作為一種特殊的國家建構模式，其核心思想可以被概括為十六個字：“一個國家”、“兩種制度”、“港人治港”和高度自治。1具體而言，包括以下五方面相互關聯的完整內容：一、在“一國”與“兩制”的關係上，“一國”是“兩制”的前提。“一國兩制”概念提出的政治目的在於實現國家統一，由此，“國家統一”無論在邏輯上還是在事實上都應當優先於“兩制”之間的並存，“兩制”存在的前提就是要確保國家的主權統一和領土完整。如果國家統一在憲法上體現為“主權”，兩種制度體現了兩種不同的社會治理模式，那麼，“兩制”可以理解為“治權”“一國”與“兩制”的關係實際上是“主權”與“治權”的關係。“‘一國’就是講國家主權的不可分割性和中華民族的統一性。”“兩制”就是指在中央授權下特區政府行使“遠遠大於一般複合制國家中的組合政府”擁有的“治權”。“一國”與“兩制”的關係，就是“主權與治權高度有機的結合”。2從單一制國家結構的原理看，“主權”優先於“治權”，沒有“一國”，就沒有“兩制”，“一國”是“兩制”的前提。3*北京大學法學院教授

這個政治原則不僅體現在香港、澳門回歸的歷史中，而且體現在基本法確立香港、澳門特別行政區法律地位的憲法性文件中。從香港和澳門在中國的法律地位和關於香港、澳門回歸的談判看，中國從來沒有放棄對香港和澳門的主權，即使在港英政府和澳葡統治下，香港和澳門也納入到中國的“一國”之內來思考。由此，在香港回歸的談判中，“主權問題不是一個可以討論的問題”（鄧小平語）。正是在“中央恢復對香港行使主權”的這個“一國”的前提下，才容許香港作為局部地區保留原來的資本主義制度，從而形成“兩制”並存的格局。而在基本法中，明確規定香港特別行政區直轄於中央人民政府，並規定中央在香港特別行政區行使的權力以及中央與特別行政區的關係等內容，正是在確保這些內容之後，才規定香港居民享有的權利義務以及特區政府的組成等內容。因此，“一國兩制”方針的基本含義，就是在中華人民共和國內，國家主體堅持實行社會主義制度，香港回歸祖國後設立直轄於中央人民政府的特別行政區，繼續保持原有的資本主義制度，依照香港特別行政區基本法實行高度自治。無論遇到甚麼情況，都要全面準確地貫徹執行這一方針。“一國兩制”是完整的概念。“一國”是“兩制”的前提，沒有“一國”就沒有“兩制”。“一國”和“兩制”不能相互割裂，更不能相互對立。“一國”就是要維護中央依法享有的權力，維護國家主權、統一、安全。“兩制”就是要保障香港特別行政區依法享有的高度自治權，支持行政長官和特別行政區政府依法施政。只有把以上兩個方面都落到實處，“一國兩制”的優越性才能充分發揮出來，給香港同胞帶來實實在在的福祉。4之所以強調“一國”是“兩制”的前提，就在於存在一種錯誤的認識，即主張“兩制”是“一國”的前提，認為實行“一國兩制”是為了完整保存台灣、香港和澳門的制度，並在“兩制”的基礎上形成“一國”。這種主張潛在地賦予了台灣、香港和澳門的主權地位，從而將中國通過“一國兩制”實現國家統一理解為一種“聯邦制”的政治構造，從而強調中央政府用於的權力來自於構成聯邦地方的授權。

二、在“兩制”關係中，社會主義是主體，資本主義是補充。5在“一國”前提下社會主義和資本主義和平共處，但這�社會主義和資本主義不是兩個抽象概念，而是指的是在中國內部實行社會主義的大陸或內地與實行資本主義的香港或台灣和澳門。因此，“兩制”之間和平共處，並不意味着“兩制”之間完全平等，更不能理解為在“兩制”之上構建“一國”。既然“一國”是“兩制”的前提，那麼“一國”的主體顯然是社會主義制度，而資本主義無論在地域位置上、還是在政治地位上或者經濟總量上，都屬於補充。正如鄧小平所言：我國政府在一九九七年恢復行使對香港的主權後，香港現行的社會、經濟制度不變，法律基本不變，生活方式不變，香港自由港的地位和國際貿易、金融中心的地位也不變，香港可以繼續同其他國家和地區保持和發展經濟關係。。⋯我們對香港的政策長期不變，影響不了大陸的社會主義。中國的主體必須是社會主義，但允許國內某些區域實行資本主義制度，比如香港、台灣。大陸開放一些城市，允許一些外資進入，這是作為社會主義經濟的補充，有利於社會主義社會生產力的發展。比如外資到上海去，當然不是整個上海都實行資本主義制度。深圳也不是，還是實行社會主義制度。中國的主體是社會主義。6“一國兩制”除了資本主義，還有社會主義，就是中國的主體、十億人口的地區堅定不移地實行社會主義。主體地區是十億人口，台灣是近兩千萬，香港是五百五十萬，這就有個十億同兩千萬和五百五十萬的關係問題。主體是很大的主體，社會主義是在十億人口地區的社會主義，這是個前提，沒有這個前提不行。在這個前提下，可以容許在自己身邊，在小地區和小範圍內實行資本主義。我們相信，在小範圍內容許資本主義存在，更有利於發展社會主義。我們對外開放二十來個城市，這也是在社會主義經濟是主體這個前提下進行的，不會改變它們的社會主義性質。相反地，對外開放有利於壯大和發展社會主義經濟。7

我們在協議中說五十年不變，就是五十年不變。我們這一代不會變，下一代也不會變。到了五十年以後，大陸發展起來了，那時還會小�小氣地處理這些問題嗎？所以不要擔心變，變不了。再說變也並不都是壞事，有的變是好事，問題是變甚麼。中國收回香港不就是一種變嗎？所以不要籠統地說怕變。如果有甚麼要變，一定是變得更好，更有利於香港的繁榮和發展，而不會損害香港人的利益。這種變是值得大家歡迎的。如果有人說甚麼都不變，你們不要相信。我們總不能講香港資本主義制度下的所有方式都是完美無缺的吧？即使資本主義發達國家之間相互比較起來也各有優缺點。把香港引導到更健康的方面，不也是變嗎？向這樣的方面發展變化，香港人是會歡迎的，香港人自己會要求變，這是確定無疑的。我們也在變。最大的不變是社會主義制度不變，而“一國兩制”就是大變，農村政策就是大變。過幾天我們要開中央全會，討論城市改革，城市改革也是變，是翻天覆地的變化。問題是變好還是變壞。不要拒絕變，拒絕變化就不能進步。這是個思想方法問題。8鄧小平的論述實事求是地剖析了“兩制”之間的主體與局部、主導與補充的關係。一是中國的大陸主體部分堅持社會主義，只是允許在港、澳、台這些局部地區保留原來的資本主義；且社會主義部分是中國的主體部分，而這些資本主義部分僅僅是必要且有益的補充。二是這些“資本主義”並非全部完全保留，而僅僅在經濟領域、社會領域和文化領域完全保留，政治領域和法律領域要做出一些符合“一國”原則的修改，僅僅是部分保留，這就是鄧小平所講的“法律基本不變”。因此，香港的資本主義制度必然會出現一些變化，但這些變化有利於香港的繁榮、穩定和發展。三是主體部分的社會主義制度長期不變，而局部的資本主義保持“五十年”或者更長時間的不變。在“兩制”之間的關係上，之所以要澄清這種關係，是由於對鄧小平在“兩制”關係上所說的“五十年不變，五十年之後無需變了”產生了某種誤解。香港有些人士誤認為，所謂“五十年之後無需變了”，是指中國的改革開放在五十年之後會將中國內地的社會

主義演變為資本主義制度，由此香港的資本主義也自然不需要變了。如果按照這種思路，那麼香港回歸祖國的的意義就在於用香港的資本主義來努力推動中國大陸社會主義制度的“和平演變”。這種思想在香港回歸歲月中就轉化為“民主回歸”、“民主建港”進而“民主建國”的思想，從而使得香港不少人在1980年代積極捲入到推動內地“和平演變”的自由化和民主化運動中，使得香港一度成為“顛覆社會主義制度的和平演變基地”。正是面對這種情況，鄧小平在會見香港人士中特別強調在“一國兩制”中，大陸的社會主義主體地位不變，並反覆強調只有保持大陸社會主體社會主義制度的穩定，才能保存香港的資本主義制度，如果大陸的社會主義制度被顛覆了，“一國兩制”也就不存在了，香港資本主義也會受到影響。“兩制”之間互不干涉的思想在1989年末期，變成了“井水不犯河水”的思路。江澤民指出：“在‘一國兩制’問題上，我曾在同香港許多工商界人士、香港特別行政區基本法起草委員會委員的談話中引用過中國的一句諺語，就做‘江水不犯河水’。有的香港人不大理解，說：‘井水不犯河水，河水必定犯井水。’其實，我這句話完整地說是：‘井水不犯河水，河水也不犯井水’。”9需要注意的是，這�所說的“井水不犯河水”僅僅指的是“兩制”之間，並不是中央與特區政府之間，由於中央與特區關係屬於“一國”範圍內的事情，中央當然有權力和必要按照基本法的規定來干預香港內部事務。因此，絕不可以把“河水也不犯井水”理解為中央不能干預香港內部的事務，這樣理解顯然只看到“兩制”的不同，而忽略了“一國”是“兩制”的前提。三、“港人治港、“澳人治澳”的核心含義就是“愛國者治港”在香港回歸的過程中，香港人的普遍願望是保留香港在英國統治下形成的資本主義制度，他們同意國旗變成五星紅旗，也同意中央派人出任港督的職位，但不希望改變香港自由市場的資本主義制

度。然而，為了落實“一國兩制”，穩定香港人心，中央明確提出“港人治港”的方針，即中央不派官員到香港任職。中央作出這樣的決策基於幾方面的考慮：其一，香港人是我們的同胞，絕大多數是愛國的；其二，香港的繁榮和發展主要是由香港人創造出來，他們理當享受自己的勞動果實；其三，香港人熟悉資本主義管理，有能力管理好香港；其四，中央不派官員是為了避免當時流行的香港變成了“中國的殖民地”的錯誤論調，激發香港人當家作主的愛國熱情。正如吳學謙在向全國人大常委會就聯合聲明的草簽所作的審議報告中，就“港人治港”原則問題作出了這樣的說明：在香港居民中，百分之九十八的是我們的同胞。他們絕大多數是愛祖國、愛香港的。香港的經濟繁榮和發展，原因是多方面的，廣大香港同胞的聰明才智和辛勤勞動發揮了重要作用。他們熟悉本地環境和資本主義管理方式。他們完全有能力把香港管好。中央不派人去管理，有利於充分發揮香港同胞當家作主的精神。從這一段論述中，特別強調香港人絕大多數是愛國、愛港者。由於香港特殊的歷史條件下，尤其是在“恐共”、“拒共”成為普遍民情的背景下，通過法律程式選舉產生的香港政治領導人很可能是反對香港回歸和國家統一的人士，很可能是與中央政府不能合作的人士。由此，需要對“港人治港”的原則加以明確。既然“港人治港”的前提是確保“一國兩制”，那麼，治理香港的人必須要“愛國愛港”，由此就自然地產生了“港人治港是愛國者治港”的原則。“愛國者”是一個富有彈性的歷史概念，在不同的歷史時期，在不同的歷史背景下，針對不同的問題，“愛國者”的內容也會發生轉化。比如在香港回歸階段，愛國者的主要標準就在於擁護中央對香港恢復行使主權。正如鄧小平所言：港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。未來香港特區政府的主要成分是愛國者，當然也要容納別的人，還可以聘請外國人當顧問。甚麼叫愛國者？愛國者的標準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，

不損害香港的繁榮和穩定。只要具備這些條件，不管他們相信資本主義，還是相信封建主義，甚至相信奴隸主義，都是愛國者。我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港。10需要注意的是，這�所說的“愛國者治港”，是指“治港的主體”是愛國者，而並不意味着所有治理香港的人都是愛國者。就香港回歸的“治港者”構成，鄧小平明確指出：“左翼的當然要有，儘量少些，也要有點右的人，最好多選些中間的人。這樣，各方面人的心情會舒暢一些。處理這些問題，中央政府從大處着眼，不會拘泥於小節。”從這�，我們可以看出，中央認為香港市民的主體，或者說大多數港人，都屬於愛國者，左翼無疑是堅定的愛國者，右翼也許不能全部看作是愛國者，但廣大的中間人士，也就是愛國統一戰線的主體部分，恰恰是香港愛國者的主體部分，應當成為治港的主體部分。比較而言，由於特定的歷史背景和社會挑戰，澳門的愛國者基礎一直比較好，所以“澳人治澳”已經充分實現了“以愛國者為主體”四、在主權與治權的關係上，“高度自治”不是“完全自治”，而是確保國家統一前提下的“高度自治”如果拋開“社會主義”與“資本主義”這些政治意識形態的分歧，從國家憲政結構的角度看，“一國兩制”最大的特徵就是在確保國家主權前提下實行“高度自治”。“自治”（autonomy）是一個古老的政治概念，它是指在未受外來影響或干預情況下自主地作出決定的權力或能力。在現代政治學中，它用來指主權國家內次級實體（thesecondaryentity）在其某些範圍內不受中央政府干預的權力分配模式，尤其指該政治實體享有不受中央政府干預的獨特的文化、宗教、種族、經濟和其他認同（identities）。在我們的憲法所確立的國家結構中，已經包含了民族區域自

治，即對少數民族聚居的地方，賦予其相當程度的自治權。而香港之所以稱之為“特別行政區”，以區別於“民族區域自治區”，就在於香港特區的自治權在範圍和強度上遠遠超過了民族區域自治，由此被稱之為“高度自治”。但問題在於這種“高度自治”的“高度”究竟有多高？這取決於我們對國家主權概念本身的理解。由於“一國”是“兩制”的前提，“高度自治”必然是“一國”之下的自治，是在保持國家主權統一的前提下的自治。11因此，“高度自治”的高度本身取決於國家主權的強度和範圍，國家的主權強度越強、範圍越廣，自治權的強度就越弱、範圍也越窄，反之亦然。由此，“高度自治”和“主權”是一對彼此相互對應、富有彈性的政治概念，要探討香港特區的“高度自治”，就要理解在“一國兩制”的建構中，我們在國家統一問題上如何靈活地確定富有彈性的“主權”的強度和範圍。經典的主權概念是指公民個體與國家的主權之間建立直接的關係，但“一國兩制”的提出本身就意味着超越了這種經典的主權概念，尤其是“主權權利”和“主權行使”的區分，使得“主權”概念從一種行使支配力量的正當性權利到盧梭設想的直接民主制下的公民直接行使主權之間形成了一個富有彈性的空間。正是在這種廣泛的權力空間中，擁有完整主權的中央人民政府可以靈活地確定“主權行使”的強度和範圍，從而確定特區政府“高度自治”的具體“高度”。“一國兩制”的憲政實質就在於中央人民政府儘管擁有必要的最低限度的主權權力，而將本來屬於主權範疇的權力授權特區政府行使，而且根據具體情況的不同，做出不同的授權規定。比如在港澳特區，中央保留了駐軍的權力，而在台灣問題上，鄧小平曾經提出不在台灣駐軍。如果是“一國兩制”的政治目的在於解決國家統一的問題，而對國家統一所需要的“主權行使”做出最低限度的理解，必然會給“高度自治”賦予廣泛的空間。所以，“一國兩制”給出了一種“新的國家統一觀”，使得國家可以根據不同的情況，採取靈活多樣的統一模式。12

五、全面準確地理解“一國兩制”，必須以基本法為依歸香港、澳門以保持資本主義經濟、社會制度不變、法律基本不變的前提下納入“一國”，無疑改變了中國原有的國家面貌。如果在港澳回歸之前，“一國兩制”主要強調“兩制”的不同，尤其是強調香港資本主義“一制”保持不變，以保持港澳的繁榮和穩定，實現港澳平穩過渡，那麼港澳回歸之後，在“兩制”並行不悖的前提下如何磨合“一國”內部中央與特區的關係，就成為港澳回歸之後要面臨的問題，尤其是香港面臨的問題。因為港澳特區雖然實行高度自治，但在“一國”之下必然要面對國家主權的行使，必然要面對原來沒有的國家要素，諸如中國共產黨的領導、全國人大代表大會制度等等。由此，處理“一國”與“兩制”的關係、“兩制”之間的關係、主權行使和高度自治的關係等等，必須有一個可操作的規程，將“一國兩制”思想加以法律化和具體化，上述“一國兩制”思想的實質用法律規範和法律操作規程的方式展現出來。這就是香港基本法和澳門基本法的政治功能。“一國兩制”在政治理念必須與基本法的具體規定結合起來，才能得到準確的理解和把握，基本法是“一國兩制”思想的法律化和技術化，而“一國兩制”思想卻是基本法的精神。“一國兩制”不過是對一種憲政模式的抽象表達，而具體到不同的地區必然有相當的差異，而這種憲政模式在港澳的具體落實就體現在兩部基本法之中。註釋：1.也有學者從最一般的意義上，提出五個基本原則：“一個中國”、“和平統一”“談判協商”、“照顧各方”、“高度自治”。參見周大計：《“一國兩制”與建設有中國特色社會主義》，青島出版社，1993年，第三章。2.上述引文參見王邦佐、王滬寧：“從‘一國兩制’看主權與治權的關係”，《政治學研究》，1985年第2期。3.夏勇：“‘一國’是‘兩制’的前提和基礎”

4.胡錦濤：在慶祝香港回歸祖國十周年大會暨香港特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話，《人民日報》。5.關於“兩制”關係，也有學者概括出三個原則：“國家利益原則”、“獨立自主原則”、“和平共處原則”、“把自己的事情做好的原則”，參見蔡娟：《鄧小平“兩制關係”理論研究》，中國社會科學出版社，2003年，第147-156頁。6.鄧小平：一個國家，兩種制度（節選）。7.鄧小平：中國是信守諾言的（節選）。8.鄧小平：保持香港的繁榮和穩定（節選）。9.江澤民：“香港於須要有一個平穩的過渡期”，《江澤民文選》，第一卷，人民出版社，2006年，第81頁。10.鄧小平：一個國家，兩種制度。11.參見李林：香港基本法規定的高度自治及其實踐。12.關於“一國兩制”下“新的國家統一觀”，參見王振民：“‘一國兩制’與國家統一新觀念”，《台聲》2007年第9、10期。

我對特別行政區制度的理解楊允中*前言在澳門，提起法制建設，大家往往有較高的共識。人們提出很多要求，也寄予很高期盼。制度完善與進步帶有根本性、方向性、基礎性意義，其實，自回歸那一天起，澳門就已進入一個嶄新時代，澳門就開始實行一個嶄新制度。特別行政區實行的是由憲法確定框架、由基本法加以具體規範的新型社會政治制度或“一國兩制”社會政治制度。基本法第5條規定：“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。”這是一條最能體現“一國兩制”方針的規定，它要求在確保國家主權前提下做到：一是“保持原有的資本主義制度和生活方式”，二是為時“五十年不變”。原有的資本主義制度是甚麼？資本主義生活方式又是甚麼？為甚麼要長期保持不變、如何保持不變？對這些問題理解不到位就無法正確保持，更無法做到五十年不變，也就無法確保特區的長期繁榮穩定。有一點是可以肯定的，原有資本主義所以要保持是因為行之有效，但絕不等於特區只存在原有資本主義，不等於特區除原有資本主義制度與生活方式之外，不能有其他適用的先進東西。隨着國家對澳門恢復行使主權、隨着澳門特別行政區成立，由最高國家權力機關制定的基本法全面生效實施，由憲法和基本法確定的新型特別行政區制度，自從澳門回歸那一天開始便已全面啟動。在特區，體現國家主權的防務、外交直接由中央政府掌管了，特區行政長官和主要官員均需中央政府任命，特首還要定期向中央述職，這都不是原有資本主義；特區享有史無前例的高度自治權包括終審權，還享有國家各層面提供的特別優惠安排，這也不是原有的資本主義；廣大居民愛國愛澳的公民意識、國家認同、民族認同空前提升，這也不是原有的資本主義。因此，進一步正確理解體現“一國兩制”原*澳門理工學院一國兩制研究中心主任、澳門基本法推廣協會副理事長兼秘書長

則和精神的新興特別行政區制度，就成為特區推動基本公民教育的一項核心內容。一、從制度談起：概念的界定與理解的到位所謂制度，亦即“確定共同的價值觀念，樹立一致的價值取向，建立統一的規範體系”，也可表述為：“根據共同的價值需要而制定的規範，把人們的行為納入相同的固定模式之中。”1從宏觀觀察，係指“在一定歷史條件下形成政治、經濟、文化等方面的（認知）體系”2，如社會主義制度、資本主義制度、封建宗法制度；從微觀觀察，係指“要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規程或行動準則”3，如工作制度、福利制度、財政制度。通常，按宏觀理解的社會制度係指：“社會的經濟、政治、法律、文化等制度的總稱。規定社會的性質和面貌。”4其基礎是經濟制度。實行甚麼樣的社會制度必須由國家根本大法予以確認。總結歷史經驗，鄧小平曾及時指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”5早在17年前由最高國家權力機關制定的澳門特別行政區基本法，即已對特區實行的基本制度和政策做出了明確指引，使之進入法制化、規範化、具體化，成為切實可行的規範體系。其中，基本法第11條和第18條更直接就特別行政區制度和法律體系作出了清晰規定。在澳門，有一種頗為流行的說法：基本法規定五十年不變，澳門回歸前甚麼樣現在還是甚麼樣。這種講話比較通俗形象，也具一定的合理性。但理解似乎並不到位。基本法第5條是科學界定“一國兩制”原則與精神的非常重要的一個條文，也就是說，在統一的社會主義國家內部，新成立的特別行政區是個例外，它可以保持為當地居民所接受的原有的資本主義制度。一方面，所謂原有資本主義制度主要是指作為社會基礎的原有資本主義經濟制度，特別是作為制度核心的產權私人佔有制度；另一方面，在保持原有資本主義

制度同時，在政治、法律、文化、社會等領域按照特別行政區的法律定位和基本法的規定必然發生一系列相應調整與改變：1.在層級關係上，特區作為國家領土不可分離的部分，直接成為社會主義國家中央政府直接管轄下的地方行政區域；2.在權力來源上，特區依法享有最高國家權力機關授予的包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權在內的高度自治權；3.在權力分工上，與特區有關的外交事務和防務直接由中央政府管理，其他方面均屬特區高度自治範圍；4.在權力行使上，包括行政長官在內全部政府組成人員由符合“澳人治澳”標準的本地居民出任；5.在自治程度上，特區享有包括終審權在內的高度自治權，前所未有，比回歸前大大地超越，“澳人治澳”、高度自治構成“一國兩制”的核心內容之一；6.在法理保障上，特區運行基於國家憲法和特區基本法的雙重保障。特區擁有作為國家憲法的特別法和配套法的基本法，以及擁有由雙語構成的正式語文和可以同國旗國徽配套使用的區旗區徽；7.在自主管理上，特區可以保持財政稅收相對獨立，保持國際自由港和單獨關稅區地位，保持原有的對外關係網絡，繼續發行自身的貨幣、郵票，但運作內涵與要求發生了根本性變化。如果從制度上進行分析，人們不難得出的基本判斷是：隨着特別行政區的成立，澳門已進入其歷史發展嶄新時代；隨着基本法的正式生效實施，澳門正在實行的是具“一國兩制”特徵並體現當代文明的新型特別行政區制度。這是一種新型的有中國特色的憲政制度，即由憲法及其特別法和配套法——基本法所規範並建立的民主政治制度，這個新型制度令中國特色社會主義擴大了包容性，令“中國特色”增加了積極有益的新鮮內容，令祖國大家庭增添了新的特殊成員。十多年來充滿生機與活力的特區健康成長，更進一步證明了“一國兩制”的理論與制度的雙重創新價值，證明了兩種不同社會制度也可以融合互補，資本主義合理部分可以為社會主義所用、為其服務。

二、基本國策、建國方略、大是大非1981年9月18日，葉劍英委員長發表“葉九條”提出“國家實現統一後，台灣可作為特別行政區，享有高度的自治權，並可保留原隊。中央政府不干預台灣地方事務；台灣現行社會、經濟制度不變，生活方式不變，同外國的經濟、文化關係不變。”6這是歷史上首次把特別行政區作為國家基本政治制度加以定位。接着，鄧小平全面完整地提出建立特別行政區新型制度的構想：“祖國統一後，台灣特別行政區可以有自己的獨立性，可以實行同大陸不同的制度。”包括：“司法獨立，終審權不須到北京。台灣還可以有自己的軍隊，只是不能構成對大陸的威脅。大陸不派人駐台，不僅軍隊不去，行政人員也不去。台灣的黨政軍等系統都由台灣自己來管。中央政府還要給台灣留出名額。”“台灣作為特別行政區，雖是地方政府，但同其他省、市以至自治區的地方政府不同，可以有其他省、市、自治區所沒有而為自己所獨有的某些權力，條件是不能損害統一的國家的利益。”7“我們多次講過，我國政府在1997年恢復行使對香港的主權後，香港現行的社會、經濟制度不變，法律基本不變，生活方式不變，香港的自由港的地位和國際貿易、金融中心的地位也不變，香港可繼續同其他國家和地區保持和發展經濟關係。”8在1982年12月4日五屆全國人大五次會議制定的現行憲法明確規定：“國家在必要時得設立特別行政區，在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”（第31條）。把上述構想定型為基本國策後，在鄧小平親自主導、推動下中國政府先後與英國政府和葡萄牙政府正式簽署《中英聯合聲明》、《中葡聯合聲明》，正式確認中國政府將於1997年7月1日和1999年12月20日分別對香港、澳門恢復行使主權，從而實現了長期以來中國人民收回香港、澳門的共同願望。在隨後的過渡期內國家及時啟動作為特區根本大法的港澳兩部基本法的起草，1990年4月4日和1993年3月31日兩部基本法相繼正式

頒佈，不僅為國家恢復行使主權後在兩個特區內實行的制度作出科學而可行的設計，而且也為後過渡期內各項事務推進提供了接軌標準。1997年7月1日和1999年12月20日分別實行特別行政區制度的港澳兩個特別行政區正式成立，並成為驗證“一國兩制”科學性、生命力的現實示範區。先後主持中央領導工作的江澤民、胡錦濤，為港澳回歸和回歸後確保長期繁榮穩定作了大量開拓性工作，他們在相關講話中為新興的特別行政區制度的全面實施作出了原則性指引。1.關於基本國策的定位早在1990年3月，江澤民就強調“保持香港繁榮穩定是我們的基本國策”，2001年5月他在《亞洲發展關係世界繁榮》一文中進一步強調：“實行‘一國兩制’、‘港人治港’、高度自治的方針，是中國政府的長期基本國策，不管出現甚麼情況，都不會動搖和改變”。9江澤民指出：“澳門將繼續實行原有的資本主義制度，保持原有的社會經濟制度不變，生活方式不變，法律基本不變，依法保護私有財產權。澳門作為中華人民共和國特別行政區，除外交事務和防務由中央人民政府管理外，享有澳門基本法賦予的高度自治權，包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”10江澤民在論述中國特色社會主義時又說：“在祖國統一的問題上，提出‘一個國家、兩種制度’的創造性構想。在一個中國的前提下，國家的主體堅持社會主義制度，香港、澳門、台灣保持原有的資本主義制度長期不變，按照這個原則來推進祖國和平統一大業的完成。”11“一國兩制在香港和澳門的成功實踐，一定會對早日解決台灣問題起到積極的推動作用。”“澳門特別行政區基本法是澳門的憲制性法律，也是全國性的法律，不僅澳門要遵守，全國上下都要遵守。”122.關於“一國兩制”的創新價值胡錦濤指出：“‘一國兩制’是中華民族對人類政治文明的獨特貢獻。”13江澤民指出：“‘一國兩制’是一項全新的事業，需

要中央政府、特別行政區政府和廣大香港同胞一起實踐和探索。”14胡錦濤還指出：“‘一國兩制’是一項開創性事業。在國家主體實行社會主義制度的同時，按照‘一國兩制’方針把實行資本主義制度的香港、澳門兩個特別行政區管理好、建設好、發展好，保持香港、澳門長期繁榮穩定，是中央政府治國理政面臨的嶄新課題，同樣也是香港、澳門兩個特別行政區政府面臨的嶄新課題。”15“‘一國兩制’事業是香港特別行政區、澳門特別行政區和祖國內地共同發展繁榮的事業，也是中華民族偉大復興事業的重要組成部分。”16“實踐證明，鄧小平先生提出的‘一國兩制’方針是完全正確的，已經並將繼續顯示出強大生命力。”17“實踐證明，澳門人是完全有智慧、有能力、有辦法管理好、建設好、發展好澳門的3.關於對特別行政區制度的正確理解江澤民指出：“基本法規定了在特別行政區實行的基本政治制度、經濟制度和社會制度，規定了中央與特別行政區的關係，規定了特別行政區居民的權利和自由，其法律地位高於特別行政區的其他所有法律。”19吳邦國委員長更進一步把特別行政區制度加以具體化，指出：“香港特別行政區基本法為我國設立的第一個特別行政區設計了一整套嶄新的制度和體制。一是中央和香港特別行政區的關係，既體現國家主權和統一，又賦予香港特別行政區高度的自治權。二是確立香港同胞當家作主的民主權利，保障香港居民廣泛的基本權利和自由。三是確立香港特別行政區實行以行政為主導的政治體制，司法獨立，行政與立法既互相制衡，又互相配合。四是規定香港特別行政區的經濟、教育、科學、文化、體育、宗教、勞工和社會事務等各方面的制度和政策。五是在外交權屬於中央的原則下，授予香港特別行政區處理對外事務的權力。”20國家領導人所確定的基本原則如今已成港澳特別行政區的活生生現實，特別行政區十多年來保持繁榮穩定，展示出巨大生命力和優越性，也受到國際社會高度肯定。歷史已經證明，分別由中英、

中葡政府共同簽署的兩份聯合聲明提出了正確解決歷史遺留問題的最佳模式，香港、澳門兩個特別行政區基本法為港澳兩特區實行嶄新的社會政治制度做出了科學的指引，港澳兩個特區長逾十年的積極實踐充分展示了新型特別行政區制度的巨大科學性和優越性。三、維護憲法規範的權威性憲法是整個國家的根本大法，是實行法治的國家管治總章程。1982年12月4日五屆全國人大五次會議制定的現行憲法明確規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”（第31條）。“決定特別行政區的設立及其制度”是全國人大行使的基本職權之一（第62條）。這表明特別行政區是國家原有建制省、自治區、直轄市之外新建立的新型地方行政區域，它所實行的制度可以不同於單一制國家原有的制度，對特別行政區設立必要性的認定和特別行政區制度的制定屬於最高國家權力機關的基本職權。根據上述規定，六屆全國人大常委會於1989年9月決定組建澳門特別行政區基本法起草委員會，後者歷經4年5個月三上三下反覆修改於1993年初最後完成了基本法起草工作。同年3月31日八屆全國人大一次會議經認真審議高票通過這部對澳門特別行政區實行的制度作出全面而系統規範的基本法。2000年3月15日九屆全國人大三次會議制定的立法法，進一步把特別行政區制度同民族區域自治制度、基層群眾自治制度這兩項國家基本政治制度加以並列，規定相關事項只能制定法律（第8條）。立法法第7條還規定，“全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。”澳門基本法係由八屆全國人大一次會議制定，故屬於國家基本法律。2004年3月14日十屆全國人大三次會議通過的憲法修正案，把憲法第59條關於全國人民代表大會組成的規定中增加了特別行政區，即“全國人民代表大會由省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊選出的代表組成”。這表明由澳門特別行政區選出的全國人大

代表團，同全國各省、自治區、直轄市及解放軍選出的全國人大代表團一起共同組成了最高國家權力機關，意義至為重大，影響至為深遠。這也表明在現行憲法中直接涉及特別行政區制度的條文已擴展到3條，而且把特別行政區直接同省、自治區、直轄市並列，把特別行政區制度同民族區域自治制度、基層群眾自治制度等國家基本政治制度並列，小小的澳門事實上已同國家憲政發展產生了直接的關聯。這是具大是大非性質、納入基本國策的根本性問題。憲法作為整個國家的根本大法是澳門基本法的母法，沒有憲法的授權和指引就無從談起特區基本法，就無從談起特別行政區制度的建立。因此，作為享有國家憲法和基本法雙重保障的特區居民，作為新型特別行政區制度的具體受益者，我們理應進一步把國家認同、民族認同、文化認同調整到位，尊重體現國家核心利益的憲法權威，尊重體現特區整體利益的基本法權威，使自己成為公民身份與公民意識相稱的特區愛國者。一部基本法就是全面規範特別行政區制度的大法典。澳門基本法直接提及特別行政區制度的規定有兩處，即“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法，規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門具體方針政策的實施”（序言），“根據中華人民共和國憲法第31條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據”（第11條）。這表明特別行政區制度由三大板塊組成：1.社會、經濟制度；2.保障居民基本權利和自由的制度；3.行政管理、立法和司法制度。事實上，澳門基本法共9章145條，所有條文都是確定特別行政區制度的相關規範，其中，序言、第一章總則、第二章中央與特別行政區的關係，重點對特區實行的社會、經濟制度作出原則性規定；第三章居民基本權利和義務就居民基本權益的保護作出規範；第四章政治體制就行政管理、立法和司法制度作出規範，強調行政主導，行政、立法互相支

持，既合作又制衡，司法相對獨立的原則；第五、六章進一步對經濟、文化領域實行的制度和政策作出規範，第七章對維護國家主權前提下特區對外交往制度和政策作出規範，第八章對基本法解釋、修改制度作出規範。1993年3月31日，八屆全國人大一次會議在正式通過澳門特別行政區基本法的同時，還專門作出了四項決定，這四項決定都直接同實施基本法規定的特別行政區制度相關。其一是關於基本法合憲性的決定，決定明確指出：“澳門特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的。澳門特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以澳門特別行政區基本法為依據”。其二是關於設立中華人民共和國澳門特別行政區的決定，決定明確設立澳門特別行政區的時限為“自1999年12月20日起”，澳門特區區域範圍“包括澳門半島、氹仔島和路環島”，國務院總理朱鎔基還以國務院令第275號公佈了澳門特別行政區的行政區域圖，有關中華人民共和國澳門特別行政區行政區域範圍文字表述是：“中華人民共和國澳門特別行政區包括澳門半島、氹仔島和路環島。澳門特別行政區北部與廣東省珠海市的拱北陸路相連。關閘拱門以南由澳門特別行政區管轄。關閘拱門以北至珠海邊防檢查站原旗樓之間的地段維持原有管理辦法不變。澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變。”2000年5月24日，國務院以國函[2000]51號頒發關於澳門特別行政區簡稱及在全國行政區劃中排列順序的通知，指出：1.澳門特別行政區簡稱“澳”；2.“在全國行政區劃序列中，澳門特別行政區列香港特別行政區之後，台灣省之前。”這表明澳門特別行政區是中華人民共和國的第33個省級地方行政區域。其三是關於澳門特別行政區第一屆政府立法會和司法機關產生辦法的決定，明確規定澳門特別行政區首屆權力架構“根據體現國家主權、平穩過渡的原則產生”；由全國人大設立特區籌委會負責籌備成立澳門特區有關事宜；特區籌委會負責籌組第一屆政府推選委員會，後者“在當地通過協商或協

商後提名選舉的方式產生第一任行政長官的人選，報中央人民政府任命”；“第一屆特區政府由行政長官依照基本法負責籌組”；“原澳門最後一屆立法會的組成如符合本決定和澳門特別行政區基本法的有關規定，其中由選舉產生的議員如擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法、願意效忠中華人民共和國澳門特別行政區並符合澳門特別行政區基本法規定條件者，經澳門特別行政區籌備委員會確認，即可成為澳門特別行政區第一屆立法會議員”，即按直通車辦法實現特區首屆立法會的組建，任期至2001年10月15日，比正常任期為短，帶有過渡性質；特區法院由特區籌委會依照基本法負責籌組。其四是全國人大關於批准設立澳門特別行政區基本法委員會的決定。決定決定設立的基本法委員會具全國人大常委會下設的工作委員會性質，由全國人大常委會任命內地和澳門人士各5人組成，任期5年，其中澳門委員必須是特區永久性居民中的中國公民，而且須由行政長官、立法會主席、終審法院院長聯合提名，報全國人大常委會批准。任務是“就有關基本法第17、18、143、144條實施中的問題進行研究並向全國人大常委會提供意見”。層次高、地位顯赫、職能特殊、機制靈活是其基本特點。這是由最高國家權力機關唯一為一部全國性法律的實施而建立的高層次工作機構。它的設立體現了前所未有的制度創新，也令基本法正確實施得到了多一層的保障。總之，四項重要決定既為政權順利交接和平穩過渡進一步鋪平了道路，也為特別行政區制度的設立和正常啟動創造了必要的前提。基本法作為國家基本法律之一，採用憲法結構，是憲法的特別法和配套法，不僅性質特殊、位階很高，而且兼顧維護國家主權和從澳門社會實際出發的原則，滿足了確保特區長期繁榮穩定的發展需要，從而滿足了特區居民和全國人民的願望和要求。簡而言之，特別行政區制度是順應實現祖國和平統一大業的宏偉目標而產生，作為國家基本政治制度之一，它是理論創新與制度創新的具體體現，它的驗證、示範效應具有形象性、長效性、不可取代性。

1999年5月5日全國人民代表大會澳門特別行政區籌備委員會正式成立，其100名委員中澳門委員佔60%。籌委會按照《澳門特別行政區基本法》和全國人大及其常委會的有關決定，歷經11次全體會議和政務、法律、經濟、社會文化四個工作小組共51次工作會議，有計劃、有步驟地開展了籌建澳門特別行政區的各項工作：“一是組建了由二百名澳門永久性居民組成的、具有廣泛代表性的澳門特別行政區第一屆政府推選委員會；二是主持推選委員會選舉產生了澳門特別行政區第一任行政長官人選；三是決定了澳門特別行政區第一屆政府機構和主要官員的設置；四是制訂了澳門特別行政區第一屆立法會的具體產生辦法，對原澳門最後一屆立法會中由選舉產生的議員過渡為澳門特別行政區第一屆立法會議員進行了確認，並主持了推選委員會對缺額議員的補選工作；五是籌組了澳門特別行政區司法機關；六是就澳門居民的國籍問題、澳門原有法律的處理、增加在澳門特別行政區適用的全國性法律等問題提出了建議，報請全國人大常委會作出決定。”21以上均屬澳門特別行政區奠基工程的必備項目。1999年12月20日澳門特別行政區成立前夕，全國人大常委會相繼通過關於根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第145條處理澳門原有法律的決定、關於增加《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》附件三所列全國性法律的決定、關於《中華人民共和國國籍法》在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋、中華人民共和國澳門特別行政區第九屆全國人民代表大會代表的產生辦法等重要文件。澳門特區籌委會就確保政權順利交接、平穩過渡，全面建立特別行政區制度相關事宜共制定有約束力的“決定”11項、“意見”7項、“辦法”4項。同期，國務院作出關於授權澳門特別行政區政府接收原澳門政府資產的決定，外交部發佈關於“中華人民共和國將自1999年12月20日對澳門恢復行使主權之日起，啟用中華人民共和國澳門特別行政區護照和中華人民共和國澳門特別行政區旅行證”22的公告，中央軍委主席江澤民發佈中國人民解放

軍駐澳門部隊進駐澳門特別行政區的命令。至此，作為中華人民共和國現有兩個實行“一國兩制”的特別行政區之一，澳門特別行政區就以嶄新的姿態和形象出現在東方。四、長逾十年社會實踐的驗證作為新型地方政權單位，澳門特別行政區十年發展與進步有目共睹；作為嶄新的國家基本政治制度，特別行政區制度的先進性、優越性已初步展現出來。根據國家憲政設計，這項嶄新制度已經橫空出世，成為體現理論創新與制度創新的有效載體；根據特別行政區超越十年實踐、驗證，這項嶄新制度已經成為兩個“中國特色”的重要內涵，成為最後實現國家統一與民族復興的推動槓桿。1.新型制度的巨大優越性“要全面準確理解和貫徹‘一國兩制’方針，關鍵是要把愛國和愛澳有機統一起來。既要維護澳門原有的社會經濟制度、生活方式，又要維護國家主權、統一、安全，尊重國家主體實行的社會主義制度；既要維護澳門特別行政區依法享有的高度自治權，充分保障澳門同胞當家作主的主人翁地位，又要尊重中央政府依法享有的權力，堅決反對任何外部勢力干預澳門事務。”23顯然，特別行政區要走的路還很長，推進新型特別行政區制度也可能會遇到一定阻力，或者講，作為全新的社會政治制度也需要在實踐中加以進一步完善，但憑藉現有的發展現實，人們已經可以清清楚楚地看到它的諸多優越性。（1）政治優越性：特別行政區制度不僅需要而且可行，不僅令原有社會優勢得以延續，而且享受到國家從中央到地方各種具體有效的支持，不僅令資本主義市場機制與競爭機制的積極一面得到發揚光大，而且得到社會主義祖國超常的政策傾斜。事實上，特區已成為兩種制度合理整合、優化的有效載體。2009年6月27日十一屆全國人大常委會九次會議通過的關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定，再次證明實踐“一國兩

制”本身就是觀念與制度的創新過程。（2）經濟優越性：特區背靠日益強盛的祖國，“水漲船高”效應十分突出。內地不准的博彩業特區可以經營；稅收一律用於本地發展；原有的國際聯繫網絡全面保留；資源配置得到比較充分安排，CEPA及其6項補充協議的實施6年來成果顯著，澳門特別行政區所在的珠三角核心區域加速整合與成長，港珠澳大橋工程已正式啟動。（3）文化優越性：特區猶如一座新型能量加速器，社會的大包容量、大開放度、高和諧度、高凝聚力十分明顯；特區居民既愛國又愛澳，既依靠強大祖國作後盾又具特殊國際活動空間；既對國家統一、民族團結高度認同，又可在兩岸關係發展中扮演積極而特殊的角色。歷史已經並將繼續證明，建立實行“一國兩制”的特別行政區是完全必要而正確的；實行憲法和基本法所確認的特別行政區制度是科學而可行的；堅持有自身特色的“一國兩制”澳門實踐模式，是形勢發展的必然和確保“一國兩制”的實踐從成功走向更大成功的需要。2.政權屬性與理論屬性（1）基本法開宗明義規定：“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分”（第1條）是“中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。”（第13條）根據憲法，“全國分為省、自治區、直轄市”（第30條），即特別行政區在國家建制內屬於同省、自治區、直轄市等同的一級地方行政區域。同時，憲法規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”（第3條），與省、自治區、直轄市不同的是後者不享有高度自治權，而這項高度自治權包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，又是最高國家權力機關——全國人民代表大會單獨授予特區的（第2條）。因此，特別行政區所以區別於其他地方行政區域，就

在於這個新型政權單位具有授權性、地方性、從屬性、獨特性、受惠性等顯著特徵。（2）特別行政區制度係根據憲法第31條授權，“全國人民代表大會特制定澳門特別行政區基本法，規定特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施。”（序言）。基本法作為憲法的特別法和補充法，已就特別行政區的性質、法律定位、權力來源、特區與中央政府的關係、居民基本權益的保障、政治體制、經濟與文化制度、對外交往權等等領域作出了原則性規定與指引，令特別行政區制度成為權力來源清晰、運行機制健全的科學而可行的規範體系。因此，從理論上判斷，這項新興制度具有與眾不同的兼容性、務實性、創新性、實驗性、示範性、開拓性等特徵。其主要使命與功能在於：一是堅定不移地維權，即有效維護國家主權與認真維護居民基本權益並舉，二是與時俱進地確保特區長期繁榮穩定，使之成為新型制度、新型發展模式的高效示範載體。五、對新興特別行政區制度的認知根據特區根本大法基本法的原則性規定和特區發展現實，人們不難對新型特別行政區制度得出以下基本判斷。1.基本特點（1）管治形式的垂直從屬性。特區不是獨立政治實體，它是國家建制內的一個享有高度自治權的地方行政區域。因此，特區領導人也好、特區居民也好，任何情況下都不容對國家、對中央政府心存抗衡、挑戰中央權威的思維或行動。（2）權力來源的授予性與權力行使的自主性。特區管治權限來源於最高國家權力機關的直接授予，但高度自治權程度之高、權力行使自主性之完整都是史無前例的。（3）思維與制度的雙重創新性。特別行政區制度絕對是積極的創新而不是消極的應付，絕對是理論上的突破與制度上的優化。（4）既定目標與實質利益的高度一致性。作為基本國策的體

現，這項新型制度可以有效地確保特區長期繁榮穩定和居民福祉的可靠提升，成為推動祖國和平統一與民族偉大復興的積極槓桿。（5）示範效應全方位性。無論對內還是對外，無論政法建設還是民生改善，它所引發的啟迪、警示效應都是形象、深刻而無法取代的。2.幾個突出問題正確落實“一國兩制”、正確實施特別行政區制度的一個核心問題，是建立健康穩定的中央與特區關係。這是因為：（1）它事關國家核心利益和特區整體利益，即事關大局，既事關祖國和平統一和民族偉大復興，也事關特區自身的長期繁榮穩定，不得掉以輕心。（2）它事關居民福祉最大化。違背“一國”前提、把關係擺錯的結果必將傷害特區穩定繁榮，直接遺害於廣大居民。（3）它要求建立正確國家觀、民族觀。國家強大、民族復興是發展的必然，也是包括澳門居民在內的全國人民的共同心願。（4）對政府與居民潛能與智慧構成考驗。現實中還存有變數，還存在不確定因素，挑戰和考驗是長期性的。（5）要時刻警惕可能來自外部勢力的滲透。在潛在的危害中，包括所謂深層次問題中，防範外部干預、外部勢力滲透不是空穴來風，不可高枕無憂；廣義的外部勢力恐怕也應包括來自澳門特區之外的有形無形、公開不公開、民主為名對抗為實的政治異見人士和反對派的非理性行為。3.有待認真處理好的關係（1）國家與地方，即整體與局部的關係。事實有力地證明，兩者之間是利益共同體、命運共同體；沒有整體就沒有局部。（2）中央與基層，即領導與被領導的關係。對中央政府的領導要心悅誠服，不能動輒施加壓力或矛盾上交。（3）授權與被授權的關係。對於特區來講，高度自治是中央放權，也是中央和全國人民的信任與期盼。被授權一方應該以正確實踐“一國兩制”為己任，切切實實把特區管理好、發展好、建設好。（4）繁榮穩定與循序漸進推進民

主之間的關係。兩者是互動互促關係，首先要關注、追求的是繁榮穩定、是實際福祉，其次要理解民主是好東西，但它不可以一蹴而就，推進民主只能循序漸進。（5）多元化與主流價值導向的關係。國際化、多元化、民主化是不可逆轉的發展趨勢，但政府與居民都要堅持正確的主流價值導向。（6）公平正義與競爭到位的關係。最大限度地維持公平正義是法治社會的核心要求，但確保公平競爭機制的到位也是任何情況下不容忽視的一大原則。（7）發揚傳統與銳意創新之間的關係。澳門社會結構在迅速優化，原有的穩定和諧必然面對挑戰，不能以消極心態來應變，與時俱進地告別慣性依賴心態、全面建立創新思維應是必然選擇。4.構建新型價值觀體系有幸成為特別行政區第一代居民和建設者，有幸成為特別行政區制度的直接見證人和受益者，我們有必要進一步作好心理調整，進一步提升公民意識，其中，參與構建同特別行政區制度相適應的新型價值體系，就具有特殊意義：一是尊重中央、尊重國家的層級觀念；二是維護憲法、憲政的全局觀念；三是堅持以民為本的文明施政觀念；四是敢於創新的開拓探索觀念；五是愛國愛澳的核心價值觀念；六是自強不息、與時俱進的奮進觀念。總之，“一國兩制”是嶄新的文明體系，特區政府和居民都是“一國兩制”文明的現實載體。進一步培育、構建“一國兩制”文明觀，確保這個載體的有效性、高效性、長效性，是特區公民社會建設的一項突出內容。六、結束語澳門作為新興特別行政區制度的載體，在開局第一個十年已取得有目共睹的深刻變化，不僅改變並加速了自身發展的歷史進程，而且正在探索有其自身特點的“一國兩制”實踐模式；不僅在發展成效上一再創造了澳門記錄、澳門現象，而且在綜合素質和價值理念上出現了質變和昇華。正如不久前國家主席胡錦濤所指出：“澳

門回歸祖國10年來，在中央政府和祖國內地大力支持下，澳門特別行政區行政長官何厚鏵先生和特區政府帶領澳門各界人士團結奮鬥、務實進取，積極應對亞洲金融危機、非典疫情、國際金融危機等帶來的嚴峻挑戰，努力克服澳門發展進程中遇到種種困難，保持澳門繁榮穩定，各項事業取得長足進步，使澳門這座歷史悠久的商埠名城煥發出前所未有的生機活力。”“‘一國兩制’在澳門的成功實踐，為澳門發展譜寫出新的輝煌篇章，為國家發展增添了奪目光彩！”24作為澳門特別行政區第一代建設者，作為推進新興特別行政區制度的參與者，我們無疑都是幸運一代，及時而正確地對特區第一輪發展的得與失、進步與不足作出必要的理性判斷，我們最具發言權，也要當仁不讓。要認真總結前十年實踐“一國兩制”的豐富經驗並及時反思現存不足，要真正理解、認識進入特別行政區新時代以求同存異、互利共贏為理論淵源的“一國兩制”新型制度所展示出的根本保障與巨大優勢，同時積極防範任何情況下對“一國兩制”和基本法可能出現的片面理解。經常有人講要關注深層次問題，其實，所謂深層次問題，一類可能是矛盾尚未暴露、尚未激化，故一時難以觀察判斷的問題，另一類可能是由於理念不到位、理解不到位釀成大患、後果嚴重的問題。這是站在新的發展起點上觀察的時代挑戰。而突破挑戰最為有效而可行的舉措，是不失時機地提升包括政府與全社會的綜合素質，提升應對挑戰與競爭的能力與理念。其中有一個涉及法治基本理念的問題尤其值得關注：涉及公民基本權益的保護要力求最大化，涉及政府用權過度的限制也要力求最大化。社會發展進步是文明累積與創新過程，生活在體現新型“一國兩制”文明的特別行政區，自我完善、自我約束再高一些，力求最大限度地同社會快速演進保持同步性，這對特區每位官員和居民恐怕都是一項時代挑戰，但願我們都能逐步變成強者。

註釋：1.《中國大百科全書》（精粹本），中國大百科全書出版社，2002年版，第1847頁。2.《現代漢語詞典》（第5版），商務印書館，2005年版，1756頁；《辭海》（第6版），上海辭書出版社，2009年版，第2949頁。3.《辭海》（第6版），上海辭書出版社，2009年版，第2949頁。4.同上，第1993頁。5.《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第146頁。6.《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻滙編》，澳門理工學院一國兩制研究中心，2009年，第226頁。7.同上，第225頁。8.同上。9.見《人民日報》，2001年5月9日，第1版。10.同上，第242頁。11.《江澤民文選》第一卷，人民出版社2006年版，第221頁。12.同上。13.胡錦濤：《在慶祝香港回歸祖國十週年大會暨香港特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》（海外版），2007年7月2日，第1版。14.見《人民日報》，2002年7月2日，第1版。15.同上，第249頁。16.胡錦濤：《在慶祝澳門回歸祖國十週年大會暨澳門特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》（海外版），2009年12月21日，第1版。17.同註6，第248頁。18.同上。19.同上，第242頁。20.同上，第255頁。21.鄭言實編：《澳門過渡期重要文件滙編》，澳門基金會，2000年，第141頁。22.同上，第114頁。23.同註15。24.同上。

澳門特區十年成就與未來展望王磊一、回歸5年時的成就2004年12月20日胡錦濤主席在“慶祝澳門回歸祖國5周年大會暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮”發表了講話。胡錦濤在講話中充分肯定了澳門回歸5年來的成就：“澳門回歸祖國5年來，‘一國兩制’方針成功地付諸實踐。中央政府嚴格按照澳門特別行政區基本法辦事，堅定地支持特別行政區行政長官和政府依法施政，不干預特別行政區自治範圍內的事務。澳門特別行政區依照基本法的規定實行‘澳人治澳’、高度自治。所有澳門居民依法享有廣泛的自由和民主權利，並履行相應義務。澳門原有的社會制度、經濟制度不變，生活方式不變，文化傳統和特色不變。實踐證明，鄧小平先生提出的‘一國兩制’方針是完全正確的，已經並將繼續顯示出強大生命力。澳門回歸祖國5年來，社會面貌煥然一新。以何厚鏵先生為首的特別行政區政府帶領社會各界人士團結奮鬥，開拓進取，克服了亞洲金融危機、外部經濟環境變化和非典疫情等帶來的種種困難和挑戰，妥善解決了一系列關係澳門全局和長遠發展的重大問題。今天的澳門，社會安定祥和，經濟持續增長，民眾安居樂業。實踐證明，澳門人是完全有智慧、有能力、有辦法管理好、建設好、發展好澳門的。澳門回歸祖國5年來，同祖國內地的關係日益密切。中央政府高度關注澳門的發展，全力支持澳門同內地加強在各個領域的交流和合作。包括實施內地與澳門更緊密經貿關係安排、開放內地部分地區居民個人赴澳門旅遊、建立珠澳跨境工業區、促進粵澳合作和泛珠三角區域合作在內的一系列政策措施，為澳門的發展注入了活力、拓寬了空間。與此同時，澳門同胞的國家觀念和民族觀念進一*北京大學法學院教授

步增強。在中央政府支持下，澳門的國際聯繫特別是同葡語國家和歐盟的聯繫進一步擴展，繼續保持了其作為國際性城市的特色。實踐證明，偉大的社會主義祖國始終是澳門發展的堅強後盾。”同時胡錦濤主席還對澳門特別行政區政府和各界人士提出以下四點希望：“第一，要以人為本，不斷提高政府的管治水平。‘民為邦本，本固邦寧’。特別行政區政府要牢固樹立為民惠民的觀念，增強為公眾服務的意識。要深入瞭解社情民意，急民眾之所急，想民眾之所想，積極回應民眾要求。要建立健全民主科學的決策機制，提高決策水準。要穩步推進行政和法務等領域的改革，推進施政的法制化、規範化，不斷提高施政能力。要做到勤政、廉潔、高效，為民眾提供優質服務。要繼續高度重視治安問題，依法打擊各類違法犯罪活動，維護安定的社會環境。第二，要集中精力，大力促進澳門經濟持續健康發展。發展是硬道理。近幾年，澳門經濟發展迅速，但長期以來形成的一些深層次問題和矛盾仍然存在。要謀劃長遠，在鞏固現有優勢的同時，努力培育新的經濟增長點，增強發展後勁。要繼續加強和完善對博彩業的管理，促進旅遊等相關行業的發展。要抓住實施內地與澳門更緊密經貿關係安排的機遇，加強同祖國內地的合作特別是泛珠三角區域合作，不斷提高合作實效。要拓展澳門同國際市場的經濟聯繫，開闢更大的發展空間。第三，要着眼長遠，加緊培養澳門發展所需的各類人才。當今世界的競爭，說到底是人才的競爭。要加大對教育的投入，全面提高澳門的教育水準。要加強政策引導，發展各類在職教育和培訓，以適應澳門經濟社會發展的現實需要。要重視和加強參政議政人才的培養，確保愛國愛澳力量後繼有人，始終保持朝氣和活力。第四，要維護安定，努力建設包容共濟的和諧社會。要在愛國愛澳的基礎上，進一步促進社會各階層、各界別、各群體的團結，保持和鞏固社會和諧。不論是來自甚麼階層、甚麼界別的人，也不論其信仰甚麼主義、甚麼宗教，都可以也都應該在愛國愛澳、保持

澳門長期繁榮穩定的大目標下團結起來。即使對於某些問題一時存在不同意見，也可以展開理性討論，相互包容，求同存異。只要真正是以澳門的整體和長遠利益為重，以國家利益為重，澳門社會各界就一定能夠實現廣泛團結，齊心協力，同舟共濟，攜手創造澳門更加美好的未來。”二、紀念澳門基本法實施10周年座談會與10年成就為慶祝澳門回歸祖國10周年，全國人大常委會澳門基本法委員會2009年12月4日上午在北京人民大會堂召開紀念澳門特別行政區基本法實施10周年座談會，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長吳邦國，中共中央政治局常委、國家副主席習近平等出席。吳邦國在講話中認為：“總結基本法實施的成功經驗，給我們的重要啟示是，深入貫徹實施基本法，把“一國兩制”偉大實踐不斷推向前進，必須牢牢把握以下幾點。（一）始終高舉愛國愛澳旗幟。（二）充分發揮制度體制功效。這當中最重要的有兩條，一條是明確澳門特別行政區的法律地位，既表明澳門特別行政區處於國家的完全主權之下，又賦予澳門特別行政區高度的自治權。二是依法實行行政主導體制，正確處理行政、立法和司法三者的關係，自覺維護行政長官的權威，全力支持行政長官的工作，行政、立法、司法機關恪守定位、各司其職、各負其責，實施良好管治，共同推動澳門各項事業向前發展。實踐證明，澳門同胞是完全有智慧、有能力、有辦法管理好建設好發展好澳門的。（三）全力保障穩定發展。從1999年到2008年，澳門本地生產總值由472.87億澳門元增加到1718.67億澳門元，年均增長13.3%人均GDP居亞洲前列，政府財政收入由169.43億澳門元上升到510.76億澳門元，是原來的3倍多。吳邦國在講話中最後說：“我相信，澳門特別行政區行政長官和特區政府一定會一如既往，繼續帶領澳門社會各界人士講團結、

求穩定、謀發展，不斷開創澳門繁榮和諧的新局面。這�，我想結合澳門實際，再提三點希望。（一）要全面增強法制觀念⋯⋯（二）要大力加強制度建設⋯⋯（三）要努力提高依法管治能力。”三、澳門回歸10周年慶祝大會暨特區第三屆政府就職典禮活動與10年成就2009年12月19日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤19日中午乘坐專機抵達澳門國際機場，在停機坪上向在場的中外記者發表了簡短講話。他說，希望通過此次來訪，親身感受澳門特別行政區的新發展、新變化。胡錦濤表示，很高興來澳門參加慶祝澳門回歸祖國10周年活動。澳門特別行政區成立10年來，與祖國同發展、共進步，各項建設事業欣欣向榮，我們為此感到由衷高興。他說，希望通過這次來訪，和澳門各界人士一道，總結澳門回歸祖國10年來貫徹實施“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的成功經驗，共謀保持澳門長期繁榮穩定之策。他還請在場記者向廣大澳門市民轉達誠摯祝福和親切問候。從胡主席的機場講話可以看出這樣的幾點：1、胡主席講話言簡意賅，意思都表示到了；2、肯定了澳門這10年來的成績；3、透出親民的語氣，通過記者來傳遞向市民問候的資訊，表明自己內心惦念着似乎久違的澳門市民；4、講話雖短，但多次談到祖國一詞，我們可以從中感受到他所帶來的祖國內地廣大人民的深情厚誼。2009年12月19日晚宴在澳門東亞運動會體育館宴會廳舉行。胡錦濤發表了熱情洋溢的講話。他首先代表中央政府和全國各族人民，向全體澳門市民致以誠摯的問候和良好的祝願。胡錦濤表示，10年來，“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針在澳門得

到全面貫徹實施，澳門經濟實現持續增長，各項社會事業蓬勃發展，社會保持穩定，同祖國內地的聯繫和合作日益加深，對外交往更加活躍，國際影響不斷擴大，取得了前所未有的發展成就。事實雄辯地證明，“一國兩制”事業具有強大生命力。胡錦濤強調，中央政府將繼續堅定不移貫徹“一國兩制”“澳人治澳”、高度自治的方針，嚴格按照澳門基本法辦事，全力支持澳門特別行政區行政長官和特區政府依法施政，全力支持澳門發展經濟、改善民生、推進民主、促進和諧，全力支持澳門加強同祖國內地的交流合作，全力支持澳門擴大對外交往，堅定不移維護澳門長期繁榮穩定。胡錦濤指出，開創澳門更加美好的未來，既要堅持繼承，也要銳意創新。堅持繼承，就是要認真總結澳門回歸祖國10年來貫徹實施“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治方針和澳門基本法積累的成功經驗，把在實踐中形成的行之有效的好做法、好傳統保持下去，特別是要使澳門同胞素有的愛國愛澳光榮傳統薪火相傳、發揚光大。銳意創新，就是要清醒認識澳門內外環境變化帶來的挑戰，深刻認識澳門經濟社會發展面臨的突出矛盾和問題，增強憂患意識，緊跟時代步伐，在思想觀念、體制機制、工作方式等方面不斷改進和創新。堅持繼承和銳意創新有機結合，我們才能在已有成就的基礎上繼續前進，不斷開創澳門發展新局面。胡錦濤宣佈，為慶賀澳門特別行政區成立10周年，中央政府決定向澳門特別行政區贈送一對大熊貓，將祖國內地人民的深情厚意帶給澳門市民，為澳門增添吉祥歡樂。何厚鏵在歡迎辭中代表澳門特別行政區政府和全體澳門市民，對胡錦濤親臨澳門表示熱烈的歡迎和崇高的敬意。他說，今天的澳門社會民心穩定、綜合實力有所提升、市民生活持續改善、制度建設逐步完善、愛國傳統薪火相傳，“一國兩制”、“澳人治澳”高度自治的實踐初見成效，並充分展現出其科學正確和強大生命力。我們深信，在中央正確領導和全力支持下，第三任行政長官崔

世安先生必將帶領新一屆澳門特別行政區政府和廣大澳門居民，努力開創澳門繁榮和諧新局面，確保“一國兩制”偉大實踐不斷取得新的成功。國家主席胡錦濤20日在慶祝澳門回歸祖國10周年大會暨澳門特別行政區第三屆政府就職典禮上發表重要講話。胡錦濤主席在講話認為，“澳門回歸祖國以來的10年，是‘一國兩制’在澳門成功實踐的10年，是澳門基本法順利實施的10年，也是澳門各界人士積極探索符合澳門實際的發展道路、不斷取得進步的10年。回顧澳門回歸祖國10年來的不平凡歷程，可以得出以下重要啟示。”第一、必須全面準確理解和貫徹‘一國兩制’方針。第二、必須嚴格依照澳門基本法辦事。第三、必須集中精力推動發展。第四、必須堅持維護社會和諧穩定。第五、必須着力培養各類人才。”對於胡錦濤主席的活動可以概括為以下幾個方面：二十八小時·十七場活動胡錦濤19日中午乘專機抵達澳門國際機場，20日下午從橫琴島乘車離開。他的行程單上寫着——出席慶祝澳門回歸祖國十周年大會暨澳門特別行政區第三屆政府就職典禮，出席澳門特別行政區政府舉行的歡迎晚宴和慶祝澳門回歸祖國十周年文藝晚會，分別會見何厚鏵、崔世安以及澳門特別行政區兩屆政府主要官員和各界代表人士，會見曾蔭權和隨行人員，會見中央駐澳機構和主要中資機構負責人，視察駐澳門部隊，出席澳門科學館開幕典禮和橫琴島澳門大學新校區奠基儀式，視察澳門家居棄置物處理中心，並同澳門市民進行廣泛接觸和交流。約二十八小時之內，胡錦濤密集出席十七場活動，行程緊湊豐富，親民風範彰顯。兩篇講話·“四個全力支持”、“五點啟示”19日晚，胡錦濤在澳門特區政府歡迎宴會上發表講話，提出

“四個全力支持”即：全力支持澳門特別行政區行政長官和特區政府依法施政，全力支持澳門發展經濟、改善民生、推進民主、促進和諧，全力支持澳門加強同祖國內地的交流合作，全力支持澳門擴大對外交往，堅定不移維護澳門長期繁榮穩定。20日上午，胡錦濤在慶祝澳門回歸祖國十周年大會暨澳門特區第三屆政府就職典禮上再次發表講話，提出“五點啟示”即：必須全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，必須嚴格依照澳門基本法辦事，必須集中精力推動發展，必須堅持維護社會和諧穩定，必須着力培養各類人才。訪澳期間，胡錦濤在多個場合發言，“以人為本，科學發展”的理念貫穿始終。而尤以上述這兩篇講話，為澳門未來的發展注入了新的信心和動力。兩位特首·四點希望訪澳期間，胡錦濤分別會見崔世安、何厚鏵新老兩位特首及其管治團隊。對“老”特首何厚鏵，胡錦濤充分肯定他和他的團隊十年來的成就，認為“做出了歷史性貢獻”。十年來澳門經濟發展，社會事業進步，社會安定和諧，市民生活改善，可視為舉世矚目的成就，亦證明“一國兩制”可以堅定不移走下去。對“新”特首崔世安，胡錦濤表示，中央政府對他高度信任，廣大澳門市民對他充滿期待，希望他不辱使命、不負重托，把澳門各項建設事業推上一個新台階。對新一屆特區政府管治團隊，胡錦濤也寄予了四點希望愛民為民，團結一心，勤政高效，清正廉潔。不止如此，胡錦濤還呼籲澳門社會各界人士共同努力，開創澳門更加美好的未來。澳門特別行政區能夠發展得比較好是因為澳門人比較齊心。而中國的古老智慧證明，“人心齊，泰山移”一戶家庭·兩隻熊貓胡錦濤此次訪澳，給澳門民眾帶來了備受歡迎的“厚禮”

19日下午，胡錦濤走訪六十五歲的澳門氹仔坊眾學校副校長梁植森一家。胡錦濤與梁植森聊房價、談教育、說發展。梁植森四、五歲的孫子、孫女為胡錦濤表演節目。雖然只有短短的十幾分鐘，但其樂融融。臨走時，胡錦濤與兩位小朋友還充滿童趣地互贈禮物。胡錦濤送給梁家的一台液晶電視更讓梁植森開心：家�的電視用了十幾年了，正好更新一下！而就在同一天晚上，胡錦濤又送給全體澳門人一份大禮。為慶賀澳門特別行政區成立十周年，中央政府決定向澳門贈送一對大熊貓，將祖國內地人民的深情厚意帶給澳門市民，為澳門增添吉祥歡樂。這個珍貴禮物頓時引起澳門各界熱烈反響。澳門的孩子們高興，澳門工聯會會長何雪卿看得更遠：“厚禮體現了中央對澳門的關懷。希望大熊貓的到來能吸引更多遊客，帶動澳門的旅遊業。”2胡錦濤主席在澳門回歸10周年大會上的講話和吳邦國委員長在紀念澳門基本法實施10周年座談會上的講話都有一個明顯的共同點，即都從歷史的角度，闡明“一國兩制”方針是國家幾代領導人的集體智慧和貢獻。吳邦國在講話中講到了三代中央集體在“一國兩制”上的貢獻：“撫今追昔，是鄧小平同志創造性地提出‘一個國家，兩種制度’的偉大構想，親自領導制定對香港、澳門的一系列基本方針政策，開闢了解決歷史遺留的香港、澳門問題的切實可行道路，指引着實現祖國和平統一大業的前進方向；是以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體，妥善應對各種複雜矛盾和挑戰，進行開創性的實踐，確保了香港、澳門的順利回歸和平穩過渡，使‘一國兩制’從科學構想變成生動現實；是以胡錦濤同志為總書記的黨中央，繼往開來，與時俱進，把保持香港、澳門長期繁榮穩定作為新形勢下治國理政的重大課題，進一步豐富和發展了“一國兩制”的理論和實踐。”胡錦濤主席在講話中也從歷史的角度講到了中央集體在“一國

兩制”方面的貢獻：“此時此刻，我們要向創造性地提出‘一國兩制’科學構想、為澳門回歸祖國開闢了正確道路的鄧小平先生，表示深深的懷念！向為實現澳門順利交接和成功落實‘一國兩制’作出了歷史性貢獻的江澤民先生，致以崇高的敬意！借此機會，我們還要向所有關心澳門、為澳門保持繁榮穩定作出貢獻的海內外同胞和國際友人，表示衷心的感謝！”四、澳門未來展望（一）橫琴總體發展規劃與澳門的發展2009年6月24日國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，討論並原則通過《橫琴總體發展規劃》，決定把橫琴島納入珠海經濟特區範圍，並確定了橫琴發展的戰略意義、功能定位、產業發展等指導原則。會議指出，珠海市橫琴島地處珠江口西岸，毗鄰港澳，與澳門隔河相望。推進橫琴開發，有利於推動粵港澳緊密合作、促進澳門經濟適度多元發展和維護港澳地區長期繁榮穩定。會議決定，將橫琴島納入珠海經濟特區範圍，對口岸設置和通關制度實行分線管理。要通過重點發展商務服務、休閒旅遊、科教研發和高新技術產業，加強生態環境保護，鼓勵金融創新，實行更加開放的產業和資訊化政策等，逐步把橫琴建設成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區、深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級的新平台。珠海是全國首批經濟特區之一，特區範圍經80年代中期擴展後為121平方公里，主要在拱北、吉大、香洲及附近區域，這次把橫琴全島納入特區，使珠海經濟特區的總面積增加至207平方公里，而且橫琴從此成為粵港澳攜手合作的新平台，對澳門將帶來前所未有的大發展的機遇。2009年6月27日十一屆全國人大常委會第九次會議表決通過《全國人大常委會關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》。這項決定包括以下內容：

1、自橫琴島澳門大學新校區啟用之日起，在本決定第三條規定的期限內，對新校區依照澳門特別行政區法律實施管轄。橫琴島澳門大學新校區與橫琴島的其他區域隔離管理，具體方式由國務院規定。2、橫琴島澳門大學新校區位於廣東省珠海市橫琴口岸南側，橫琴環島東路和十字門水道兩岸之間，用地面積為1.0926平方千米，具體界址由國務院確定。在本島規定第一條的期限內，不得變更新校區土地的用途。3、澳門特別行政區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，租賃期限自新校區啟用之日起，至2049年12月19日止。租賃期屆滿，經全國人民代表大會常務委員會決定，可以續期。2009年8月14日國務院又批覆了《橫琴總體發展規劃》，這有利於建構粵港澳緊密合作的新載體，為珠三角地區“科學發展、先行先試”創造經驗；有利於彌補港澳土地資源有限和勞動力相對短缺的不足，搭建港澳地區技術、人才等優勢資源進入內地的新管道，更好地維護港澳地區長期繁榮穩定；有利於吸引更多的國際高端資源集聚，促進形成珠江口岸地區新的增長極。六年內橫琴新區人均GDP將達12萬元。《規劃》的主要內容包括：1、橫琴發展三大定位——“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區；深化改革開放和科技創新的先行區；促進珠江口西岸地區產業升級發展的新平台；2、橫琴發展目標——《規劃》提出，通過10-15年的努力，把橫琴建設成為聯通港澳、區域共建的“開放島”，經濟繁榮、宜居宜業的“活力島”知識密集、資訊發達的“智慧島”，資源節約、環境友好的“生態

島”。到2015年，總人口為12萬人，人均GDP達12萬元；到2020年，總人口28萬人，人均GDP為20萬元。3、八大體系主要任務——建立多管道、多形式的交流合作體系；建設以高端服務業為主導的現代產業體系；建設開放型的區域創新體系；構建開放通達的交通運輸體系；構建便捷高效的資訊網路體系；建設優質共用的社會服務體系；建設多功能、複合型的自然生態體系；建設節能減排的迴圈經濟體系。4、四大重點發展產業——建設粵港澳地區的區域性商務服務基地；建設與港澳配套的國際知名旅遊度假基地；建設珠江口西岸的區域性科教研發平台；建設融合港澳優勢的國家級高新技術產業基地。5、橫琴開發管理模式——橫琴開發堅持面向世界、優先港澳、政府主導、市場運作的模式，以及建立兩層機構、一站式服務的管理模式，包括管理委員會和開發運營公司兩個層次的管理架構，其中管委會為行政管理機構，承擔行政管理職能；開發運營公司為投資建設管理機構，負責招商引資、投資建設等具體事項。6、對橫琴的政策支持——一是將橫琴納入珠海經濟特區範圍；二是創新通關制度，實施“分線管理”通關政策；三是鼓勵金融創新；四是實行更加開放的產業和資訊化政策；五是支持進行土地管理制度改革等。3

（二）國務院批覆澳門填海造地360公頃建造新城2009年11月29日澳門特區政府行政長官辦公室表示，國務院於日前批覆澳門特區政府，同意澳門特區填海造地360餘公頃，行政長官何厚鏵代表澳門特區政府表示衷心的感謝。行政長官辦公室表示，國務院日前的批覆同意澳門特區填海造地361.65公頃，以建設澳門新城區，並要求特區在填海過程進行跟進管理，加強保護周邊環境，充分發揮新城區的建設作用。行政長官辦公室稱，這項批覆充分體現了中央對確保澳門特區長期穩定繁榮和可持續發展的全力支持，行政長官何厚鏵代表澳門特區政府表示衷心的感謝。相信國務院的有關批覆，必將對特區解決土地資源不足、加快宜居城市建設、提升廣大市民綜合生活素質、促進未來的協調和可持續發展，產生極為強大的推動力。行政長官辦公室表示，特區政府必定及時把握好難得的發展機會，配合特區整體發展，科學規劃、循序建設澳門新城區。未來開展建設的新城區，將有大量的公共設施和綠化空間，並預留適量的土地興建公共房屋和發展符合經濟適度多元化政策的產業。在規劃過程中，特區政府將廣泛聽取專家學者和社會各界的意見。4（三）珠港澳大橋開建全長近50公里2009年12月15日，舉世矚目的港珠澳大橋開建，珠澳口岸人工島將率先動工。將建的跨境跨海大橋工程規模宏大，全長近50公里，其中海中主體部分逾35公里，將超越現有的世界最長跨海大橋杭州灣跨海大橋。據透露，港珠澳大橋為世界矚目的宏偉工程，應將之建成世界上傑出工程之一。規模超杭州灣跨海大橋根據近期批覆的大橋可行性報告，將要建設的港珠澳大橋（見效果圖）全長為49.968公里，其中主體工程“海中橋隧”長達35.578公里，相當於9座深圳灣公路大橋，其規模更將超越現時世界

上最長跨海大橋杭州灣跨海大橋，建成後將成為世界最長的跨海大橋。作為港珠澳大橋開工點，位於珠海拱北灣南側的珠澳口岸人工島，是港珠澳大橋主體工程與珠海、澳門兩地的銜接中心，大橋通往珠海、澳門兩地的口岸同設在該島上，既分離設置又連接互通。該人工島填海造地工程包括南標段與北標段的護岸工程、陸域形成工程、地基處理工程以及交通船碼頭工程等。可抗300年一遇洪潮據承建方中國交通建設股份公司最新披露，珠澳口岸人工島東西寬930至960米，南北長1930米，護岸總長8000多米，填海造地總面積217.56萬平方米。記者從相關管道獲悉，包括香港口岸、珠澳口岸及隧道人工島在內的大橋四個人工島，地面標高設計為5米，能防禦珠江口300年一遇的洪潮。其中，即將開工的珠澳口岸人工島將採用大橋工程中隧道挖出來的土石作回填料，基本實現大橋人工島填海的自給自足。大橋兩個口岸人工島設計由口岸用地範圍線（即口岸圍網設置位置）至海堤頂外側預留寬度為25米，包括海堤寬度、海堤和場地地基處理過渡帶。根據潮位資料，確定人工島地面標高為5米，填海後經地基處理加固後交工面標高為4.5米，將能防禦珠江口300年一遇的洪潮。有望設白海豚觀賞區據介紹，人工島將成為集交通、管理、服務、救援和觀光功能為一體的綜合運營中心，除了島上構築物的造型美觀外，還應重視島區範圍內的綠化工程，在海景較美的地方設置觀景平台。有消息人士稱，大橋將穿越中華白海豚保護區，因此工程建設對環境和生態保護要求特別高，而為提高遊客對白海豚的保護意識，大橋離岸人工島或沿線適當的地方，有望面向白海豚繁殖區域擬設白海豚雕塑，或者把白海豚在大橋工程部分造型中得以體現，並設白海豚觀

賞景區。工程之最最長：全長為49.968公里，其中主體工程“海中橋隧”長達35.578公里。最難：海底隧道工程難度世界首屈一指。隧道最深處離海平面40米左右。最堅：設計壽命120年，抗16級颱風、8級地震及30萬噸巨輪撞擊等要求。最靚：將安排5000萬元計入總建築安裝工程費，專門作為景觀的設計和工程費用。5總之，在中央的大力支持下，澳門下一個10年應當是一個繼續大發展的10年，前10年是一個打基礎的10年，後10年應當是一個騰飛的10年。胡錦濤主席在澳門回歸10年期間所表達的期望和理念，包括教育與人才、科技進步與環境保護、依法施政與親民愛民的理念等方面，其實都是科學發展觀的具體體現，澳門一定能夠抓住這樣的大好機遇，未來的澳門前程似錦！註釋：1.人民網，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1024/3067786.htmnl2.http://news.sina.com.cn/c/2009-12-20/214319300530.shtml數字盤點胡錦濤第二次澳門之行。3.2009年10月29日，中國新聞網，鄧卓明，吳哲，符信：“《橫琴總體發展規劃》說明會在澳門香港舉行”4.2009年11月29日，中國新聞網。5.2009年12月15日，北京晨報“珠港澳大橋今開建，全長近50公里”

論法律適應化的內涵及其性質趙國強*行政長官崔世安先生在2010年施政報告中指出，要用三年時間，對回歸後仍然生效的原有法規，包括其條文的有效性、中文文本的準確性等進行適應化的研究、分析和清理，清楚界定本澳法律體系的組成內容。由此，法律適應化的工作被澳門特別行政區新一屆政府正式擺上了議事日程。但必須看到，因受年代久遠、政權交替、法律人才不足等因素制約，法律適應化的工作將會變得相當艱難和繁重；而要順利完成此項任務，僅有決心還是不夠的，還應當有科學的工作態度和工作方法，其中包括對法律適應化問題要有一個清晰的認識。基於此，本文試圖就法律適應化工作的內涵、性質及法律適應化與法律改革之間的關係，談幾點個人的看法，以求教於法律界同仁。一、法律適應化的內涵眾所周知，根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱基本法）第8條關於“原有法律保留”的規定，1以及全國人民代表大會常務委員會《關於處理澳門原有法律的決定》（以下簡稱《決定》），在澳門回歸時，絕大多數澳門原有法律因沒有抵觸基本法或沒有被澳門特別行政區立法機關修改而得以保留，並被採用為澳門特別行政區的法律。迄今為止，在澳門現行的法律體系中，被保留下來的原有法律依然佔據着主導地位，比如，包括刑法典、民法典等五大法典在內的主要法律，都屬於澳門回歸前制定的被保留下來的原有法律。毫無疑問，澳門回歸後，隨着時間的推移，這些原有法律因受政權的交替、政府機構的調整和變化等因素的影響，必然會在一定程度上產生脫離社會實際的現象。可見，進行法律適應化的根本目的，就是要消除原有法律中明顯與社會實際不符的現象。從這一意義上說，筆者認為，法律適應化應當包括以*澳門大學法學院教授

下四個方面的內容：（一）法律名稱的適應化所謂法律名稱的適應化，就是指將原有法律中所使用的不符合澳門回歸後新的政治體制架構的名稱全部替換成合適的名稱。因為，在澳門回歸前的後過渡期，全國人大常委會對澳門原有法律的審查，僅限於審查某個原有法律本身或某個原有法律之中有無抵觸基本法的規定，而原有法律中所使用的反映當時舊的政治體制架構的名稱，並不屬於審查的範圍；所以，當某個原有法律因不抵觸基本法而被保留下來時，這些舊的名稱實際上也被保留下來了。問題在於：在這些舊的名稱中，有些是明顯不符合澳門回歸後新的政治體制架構的，也正因為如此，全國人大常委會在其《決定》附件四中，專門為新舊名稱的替換，設置了一些基本的替換原則，如《決定》附件四第4項規定，“任何‘總督’、‘澳督’名稱應解釋為“澳門特別行政區行政長官”。在進行法律名稱適應化的過程中，全國人大常委會在《決定》附件四中所設置的一些替換原則作為適應化的法律依據，應當得到遵守。但是，必須指出的是，全國人大常委會在《決定》附件四中所設置的新舊名稱的替換原則，只是具有普遍性，但不具有絕對性，也就是說可以允許有例外，總而言之，法律名稱具體究竟如何替換，還要從法律名稱所反映的實際含義去考察。其實，關於這一點，全國人大常委會在《決定》附件四中，已經作了相關規定，即“原有法律中的名稱或詞句在解釋適用時一般須遵循以下替換原則”，既然是“一般”，就表示可以有例外，有特殊性。比如，上述關於將“總督”或“澳督”替換為行政長官的原則就不可能具有絕對性，舉例來說，在原有法律中，經常會發現關於“由總督以法令規定之”的表述，在這種情況下，將“總督”替換成行政長官顯然不符合基本法關於立法權方面的規定。除此之外，還必須注意的是，《決定》附件四規定的名稱替換原則只是涉及一些較重要或較大的名稱，很多較次或較小的名稱，如各級行政機構的名稱，都沒有相關的替換原則，對此類名稱究竟

如何替換，一定要從實際情況出發。比如，在原有法律中，“某某司”原屬於“某某政務司”管轄，但現在變了；在這種情況下，我們可以將“某某司”替換成現在的“某某局”，而“某某政務司”則應按現在的管轄情況替換成“某某司長”（二）法律內容的適應化所謂法律內容的適應化，就是指原有法律中的某些名稱在替換時，必須對相關條款的內容作出調整，否則，僅僅替換名稱是無法解決問題的。比如，當機構性質發生變化的時候，此類問題就特別突出。舉例來說，根據《決定》附件四第8項規定，“審計法院”的名稱應解釋為“審計署”，這種情況顯然不是簡單地替換名稱所能解決的。因為在澳門回歸前，審計法院屬司法機關，而現在的審計署則屬於行政機關，在這種情況下，原有法律中涉及審計法院許可權的規定，如第12/95/M號《規定廢除送交審計法院之注錄並明確有關批閱之規則》的法令中關於審計法院的名稱，就不能簡單地將審計法院替換為審計署，而是要將其與第11/1999號關於《審計署組織法》結合起來作通盤考慮，從內容上加以修訂。類似的情況還可能包括回歸前的“市政機構”和回歸後的“民政總署”還比如，當機構職能發生變化時，也會發生此類問題。舉例來說，原有法律規定“某某司”享有若干種許可權，但回歸後，其中有的職權已經被新的法律劃歸為其他行政部門的職權範圍，在這種情況下，僅僅將“某某司”替換為“某某局”顯然不符合實際情況，而要符合實際情況，就必須從內容上加以調整，如將已不屬於“某某司”的職能刪除。再比如，當原有法律所規定的某種機構已被取消時，同樣不可能簡單地由名稱替換來解決，而是要從實際情況出發，對原有法律所規定的內容作出適當調整。由上可知，歷經十年，澳門的政治體制架構發生了相當大的變化，如七個“政務司”變為五個“司”，很多機構不僅名稱變了，而且職能也變了，有的甚至性質也變了，因此，要完成原有法律的適應化工作，就決不是僅靠名稱替換就可以實現的；對原有法律中

的某些內容從實際情況出發作出相應的調整，是必要的，也是不可避免的。而恰恰是這部分法律適應化工作，才是整個法律適應化過程中最繁瑣、最艱難、最需要政治智慧的重要部分。（三）法律效力的適應化所謂法律效力的適應化，就是指通過法律適應化，使原有法律的效力變得清晰化和確定化。客觀地說，關於法律的效力問題，不管是回歸前還是回歸後，一直是一個令人頭痛卻長期得不到重視的問題。筆者認為，導致澳門原有法律效力不清的原因主要有兩個：第一，回歸前澳葡政府長期不重視法律的清理工作，加之在立法技術上不成熟，甚至隨心所欲，想怎麼立就怎麼立，結果法律條文相互重合、交叉、混亂的現象比較嚴重，如有的法律絕大部分條款被廢除卻仍然保留一個或二個條款，有的法律中的條款已被廢除卻還可以恢復。正是由於思想上的不重視和立法技術上的不成熟，使得原有法律在回歸之前已經顯得相當混亂，而回歸後這個問題同樣沒有引起重視並得到解決。第二，從立法層面考察，原有法律被廢除，通常採用兩種立法技術，一種是明示廢止，另一種是默示廢止。對明示廢止來說，法律效力當然是清晰的；但對默示廢止來說，由於每個人的看法可能不一致，你認為被廢止，但有人可能認為沒有被廢止，再加上缺乏及時的法律清理，因此，日積月累以後，原有法律的效力狀況必然會變得模糊不清。法律適應化工作之所以也包含了法律效力的適應化，乃是因為法律適應化是一項極其細緻的工作，需要對所有的原有法律逐個進行審查，而對每個原有法律則需要逐條進行過濾。這樣，當有關人員在對原有法律進行審查和過濾時，無疑也就是對原有法律進行一次大清理，在清理過程中，就可以結合實際情況，對相關的原有法律的效力狀況作出鑒別，從而搞清所有原有法律的效力狀況，使原有法律的效力狀況徹底擺脫回歸前遺留下來的困境，真正實現法律效力的清晰化和確定化。（四）法律翻譯的適應化所謂法律翻譯的適應化，就是指重新從中文的角度，對已譯成

中文的原有法律從中文的角度進行完善。為什麼？原因主要有兩個：第一，回歸前的原有法律翻譯工作不盡完善，這種不完善主要表現為中文隱晦難懂，用澳門坊間的說法就是不像中文。於是，原有法律即使有了中文譯本，但仍然無法使其深入民間，達到普及法律的目的。第二，回歸後澳門特別行政區作為中國的一個地方行政區域，中文自然成了第一官方語文，譯成中文的法律就應當讓大多數澳門居民中的中國公民都能看懂，這與澳門特別行政區的政治地位和形象是息息相關的。由此，筆者認為，法律翻譯適應化的主要意義和目的，就是要真正實現法律翻譯的中文化。除此之外，法律翻譯的中文化還具有糾錯的意義。因為正如不少澳門本地法律專家已經指出的那樣，在原有法律的中文譯本中，出現了不少明顯的錯誤，有的屬於原則性問題，必須糾正，否則有損澳門法律的形象，如《澳門刑法典》第9條將不作為規定為“亦包括可適當防止該結果發生之不作為”，其實應改為“亦包括可適當產生該結果發生之不作為”，前者是“防止”，後者是“產生”，兩者截然相反，不改就會貽笑大方。也有的屬於用詞明顯不符合中文習慣，如《澳門刑法典》第6條將犯罪人服刑譯為“履行”刑罰，顯然不符合中文的使用習慣。因此，做好法律翻譯的適應化工作，既有落實中文化的意義，也有糾錯方面的意義，而前者是最主要的。二、法律適應化的性質關於法律適應化的性質，有一點是沒有疑問的，即法律適應化具有官方的性質，而非民間性質。而法律適應化作為一項具有官方性質的工作，在實際操作中，顯然應當分兩步完成：（一）政府部門的研究準備所謂政府部門的研究準備，就是指整個法律適應化工作的前期工作，都必須由政府有關職能部門完成。而對政府職能部門來說，要完成好法律適應化的前期準備工作，筆者認為需要注意以下幾個

方面的問題：1、統籌領導。這�講的統籌領導，既包含了指導思想上的重視，也包括了組織領導上的重視。首先，指導思想上的重視是針對包括行政長官在內的政府領導層而言的，即政府要真正做到指導思想上的重視，就應當對法律適應化工作的必要性、緊迫性及其現實意義有一個全面和充分的認識；只有指導思想上重視了，信心才會樹立起來，組織措施才會跟上。從目前情況來看，筆者認為政府及相關職能部門對法律適應化問題已給予了充分的關注，如有關職能部門早從去年開始，就已經對法律適應化問題進行了研究；尤其是行政長官在這次2010年的施政報告中，第一次明確提出了法律適應化問題，並承諾三年內完成此項任務，決心之大，可見一斑；這對於實際操作部門開展法律適應化工作，無疑提供了信心的保障。其次，組織領導上的重視，主要是指為了法律適應化工作的有序進行，政府有必要指定一位司長級的政府高官擔任法律適應化工作的總負責兼協調人，以便從全盤的角度，負責協調與法律適應化有關的各司之間的配合問題，防止出現因協調不力而影響工作效率的現象。2、團結協作。為了保證法律適應化工作的有序、高效進行，政府各部門之間的團結協作是非常重要的。應當看到，原有法律涉及方方面面的事務，可以說，在行政管理領域，原有法律幾乎是無所不包。因此，在法律適應化的過程中，不可避免地會涉及到政府各個部門之間的關係，有些具體領域的問題，只有相關職能部門才比較清楚。比如，在法律名稱適應化和法律內容適應化的過程中，若原有法律規定的某個政府機構的職能發生了分化，已經分別由不同的政府部門行使，在這種情況下，有關人員就必須搞清這些職能現在究竟是如何劃分的，具體執行的狀況如何，然後才能在名稱替代或內容修訂方面作出準確的選擇，形成科學的符合實際的修訂方案。而要高效做到這一點，沒有部門之間的協調和配合，顯然是做不到的。還比如，在法律效力的適應化過程中，某個原有法律或其

中某個條款是否確切有效，有時必須徵詢相關的具體執行部門，沒有具體執行部門的意見，有時很難確定法律的效力狀況。可見，從宏觀來說，法律適應化工作決不是政府哪一個具體部門之事，它與政府每一個部門都可能發生關係，換句話說，法律適應化工作只有通過政府各部門之間的精誠合作，相互配合，才會順利完成。3、人員配備。關於人員的配備，主要涉及兩個方面的問題：第一，參與人員的專業性。法律適應化工作是一項專業性很強的工作，無論是法律名稱的替代、法律內容的修訂，還是法律效力的界定以及法律翻譯的審查，都需要具有相關知識的人員才能勝任。為此，政府在人員的專業性方面，應盡可能調動已有的法律專業人才，充實到法律適應化工作中去；必要時，可以通過招聘，吸納具有一定法律素質的人員參與此項工作。除此之外，還可以考慮組成專家小組（這一方面有關政府職能部門已經十分重視），就法律適應化工作中一些相對比較複雜或專業性很強的問題或工作原則，聽取專家組成員的意見。第二，組織架構的獨特性。法律適應化工作也是一項長期的細緻的專項性工作，它不僅專業性強，而且極其繁瑣、細緻，需要對七百多個原有法律逐個逐條地進行審查，工作量非常之大，如果沒有相對固定的專門人員從事這方面的工作，法律適應化工作很難在三年內取得預期的效果。為此，依筆者之見，政府在組織架構成立方面也要加以充分考慮，可以為此設立專門的工作小組，或在相關政府職能部門中設立專門的專案組，專職從事法律適應化方面的工作。只有在人員、組織方面給予必要的保障，法律適應化工作才會有條不紊地取得預定的成果。4、區別對待。所謂區別對待，就是指在進行上述四個方面的法律適應化過程中，要有所區別，這種區別主要涉及法律名稱、法律內容、法律效力的適應化和法律翻譯適應化之間的區別。因為在法律適應化的工作流程中，法律名稱、法律內容和法律效力的適應化實際上是一體的，也就是同時進行的，比如，當有關人員在審查某個原有法律時，他既要注意在該原有法律中有無名稱替換、如何

替換的問題，也要注意在名稱替換時有無涉及內容方面的修訂問題，還要注意該原有法律中相關法律條款的效力問題，這三個方面的工作是同時進行的，當該原有法律審查完畢時，上述三個問題都應當要有明確的答案。然而，法律翻譯的適應化則不然，它本身與前述三項法律適應化工作並無直接的聯繫，無法混合進行，因此，應將法律翻譯的適應化與前述三項法律適應化分開進行。唯在進行法律翻譯適應化的工作過程中，筆者認為有兩個方面的問題值得注意：第一，要充分尊重原有的中文譯本。因為原有的中文譯本在當時翻譯時既有葡文翻譯、也有葡方法律專家及懂中文的法律專家，其翻譯的準確性基本上是可靠的，只是中文化程度較差，隱晦難懂而已；所以，現在重新進行翻譯並非是要完全推翻原有的中文譯本，而是應當在原有的中文譯本基礎上，理順中文語法，調整用詞，提高其中文化程度，這是主要目的，對明顯錯誤的地方才有一個糾錯問題。第二，有選擇地進行翻譯。原有法律有七百多個，如果每個都重新翻譯，即使是提高中文化程度，三年之內也難以完成，因此，在三年期間，主要還是針對一些重要的原有法律的翻譯進行適應化。（二）立法機構的審查通過所謂立法機構的審查通過，就是指政府部門的法律適應化前期準備工作一旦完成，其工作成果應當形成一定的法律草案文本，提交立法會審議、通過，並由立法會以相應的名稱交由行政長官簽署，而後予以公佈，使其產生正式的法律效力。由此可見，法律適應化工作最重要的性質在於其屬於立法事務，具有極其鮮明的立法性質。筆者認為，關於法律適應化工作的立法性質，需要注意以下幾個方面的問題：1、充分重視法律適應化工作的立法性質。法律適應化工作之所以是一項立法事務，這與法律本身的特徵是不可分割的。眾所周知，在一個法治社會，法律（狹義）只能由立法機關依照法定的程式制定，法律一經制定和公佈，就會產生法律效力；法律一旦生效再要修改，哪怕是改一個字，也必須由立法機關通過法定程式進行

修訂。因此，在法律適應化過程中，無論是法律名稱的替代、法律內容的修訂，或是法律譯本的重譯，都屬於法律修改的範疇，必須通過相應的立法程式予以完成。政府部門所從事的法律適應化方面的前期準備工作就像政府起草法律草案一樣，最後完成的法律適應化成果都需要送交立法會審議、通過；沒有這一道程式，法律適應化的任何成果都不會具有法律效力，也就是無法在法律上得到認可。認識到這一點是非常重要的，它不僅可以使相關工作人員提高責任心，切實做到謹慎從事，認真調查，嚴格把關；而且也有利於減輕相關工作人員的壓力，使其放開手腳，大膽提出解決方案。比如，當原有法律規定的“某某司”所行使的若干種職權已被分化時，相關工作人員就可以在用“某某局”替代“某某司”時，大膽建議刪除原有法律所規定的已不屬於“某某司”的那部分職權。因為相關工作人員認識到自己並非是在修改法律，而只是在提出修改法律的建議，壓力自然會輕。2、分期分批完成法律適應化的立法程式。法律適應化涉及七百多個原有法律，這麼多法律如果一下全部提交立法會審議，顯然是不現實的，立法會也無法在一定期間內完成這麼龐大的審議工作。為此，比較可行的辦法，就是分期分批地將法律適應化的工作成果提交立法會審議。比如，原有法律從年代劃分，包括1976年至1999年12月19日的所有法律和法令；政府有關職能部門在審查原有法律時，可按照從後往前的順序，先從1999年開始，依次往前審查。在這個過程中，按年代逐期逐批地將審查結果提交立法會審議，一次提交給立法會的原有法律數量可以是一年或二年甚至三年的原有法律，具體提交審議的原有法律數量可靈活掌握。值得注意的，為了加快立法會的審查效率，政府在向立法會提交已經審查的原有法律時，對一些具有共同性的問題，尤其是在名稱替換時相類似的問題，應當作出統一的說明，這樣就可以使立法會在審議過程中，對同樣的問題就不必再重複審查。其次，涉及到法律內容或法律效率問題時，政府提交的審查報告既要做到簡練、

扼要，又要做到理據充分，條理分明，以便於立法會審議時能及時作出判斷，加快審議效率。在法律翻譯適應化方面，總的原則也應當是分期分批進行。當政府有關職能部門重新完成一個或若干個原有法律譯本後，就可以適時地提交給立法會審議，然後刊登在《政府公報》上，使新的譯本正式生效。3、加強政府有關職能部門與立法機關的溝通。如上所述，不管是法律名稱、法律內容、和法律效力的適應化還是法律翻譯的適應化，都是一項專業性相當強的工作，與立法會平時審議的涉及民生或公共行政的法律草案不完全相同。從這一意義上說，立法會對政府相關職能部門提交的法律適應化工作成果的審議，在一定程度上可能更依賴於立法機關的法律顧問，會更多地聽取或參考這些法律顧問的意見。考慮到這一點，筆者認為，政府相關職能部門在進行法律適應化工作過程中，是否可以考慮同立法機關的法律顧問加強溝通，以便使立法機關的法律顧問及時瞭解政府相關職能部門關於法律適應化工作的進程、解決問題的設想等方面的問題；對有些比較複雜的問題，必要時是否可聘請立法機關的法律顧問一起參與協商和討論，以便形成共識。這樣，在立法會審議這些問題時，立法機關的法律顧問因已經瞭解這些問題的產生及解決過程，便可以及時向立法會提供相關的法律意見，這樣做客觀上就會提高立法會審議的工作效率。三、法律適應化與法律改革法律適應化與法律改革不能相提並論，但兩者之間又有不可分割的聯繫。（一）法律適應化與法律改革的區別法律適應化與法律改革的區別主要表現在以下兩個方面：1、概念上的區別。從理論上說，法律適應化可分別從廣義和狹義上理解。首先，從廣義上理解，法律適應化就是指法律要適應

社會的變化，要隨社會的變化而變化，如果是這樣從廣義上理解法律適應化，那麼，法律適應化與法律改革就無本質上的區別，因為法律改革的根本目的，也就是為了讓法律適應社會的變化，滿足社會發展的需要。其次，從狹義上理解，法律適應化就是指對特定期間內的法律進行一次清理，以便使這些法律能適應社會現狀。可見，我們這�講的法律適應化，顯然只能是指狹義的法律適應化，而非是從廣義上說法律要與社會要相適應。狹義上的法律適應化與法律改革在概念上的區別，還可以表現為兩者產生的背景不同。對狹義的法律適應化來說，其產生的背景直接與法律清理相關，清理的對象主要是針對特定期間內的法律，清理的目的主要是剔除或修訂這些法律中明顯不符合實際情況的規定，搞清這些法律的效力狀況。比如，澳門之所以要進行狹義上的法律適應化，實際上也就是要對1976年至1999年期間的原有法律進行一次整體性的清理，只不過因涉及政權交替這樣一種政治性因素，使這種法律適應化變得更為複雜。但法律改革則不同，產生法律改革的背景與法律清理無關，而是與法律自身的功能和作用直接相關，因為法律是服務於現實社會的，所以法律一定要適應社會的變化；當社會發生變化時，法律也要一起變化，這才是法律改革產生的真正起因。2、內涵上的區別。由於狹義上的法律適應化本質上只是一種法律清理，因此，法律適應化的內涵側重於法律的形式，如法律的名稱或名詞表述、法律的效力，在有些情況下，雖然也會涉及一些內容上的變化，但這種內容上的變化範圍很小，其目的也就是為了使法律規定符合社會現狀，而非是為了滿足社會的需要；比如，將原有法律規定的某個行政機構的職權刪除，等等。而法律改革並非是法律清理，實行法律改革的根本目的是為了讓法律服從社會發展的需要，使法律規定變得更加科學、合理，因此，法律改革側重的是法律的內容。比如，當某項法律規定的內容不符合社會實際狀況時，立法者加以修訂是為了更好地發揮法律服務於社會的功能；當

某項法律規定明顯不合理時，立法者加以修訂是為了更好地維護法律的科學性，以體現法律的公正性。由上可知，法律適應化與法律改革的根本區別在於：法律適應化的本質是對特定期間內的法律進行清理，而這種清理是有時間限制的。但是，法律改革的本質是對法律自身功能的一種審視，是為了滿足社會發展的需要，因此，法律改革是沒有時間限制的，或者最起碼說是一項長期的任務。（二）法律適應化與法律改革的聯繫從概念和內涵上區分法律適應化和法律改革，並不意味着兩者之間沒有任何聯繫，事實上，兩者之間的聯繫是非常密切的，這種聯繫主要表現為：1、法律適應化是法律改革的基礎。任何一個國家或地區的法律改革，都是針對本國或本地區現行的法律體系而言的。因此，要進行法律改革，最基本的一個前提就是要對本國或本地區的現行法律有一個清晰的認識和瞭解；只有這樣，才能知道本國或本地區現行法律體系中有哪些法律已經滯後於社會發展，有哪些法律規定是不合理或不科學的，應加以改進。如果一個國家或地區的現行法律體系本身就非常混亂，客觀上就會影響或阻礙法律改革的順利進行。從澳門現行法律體系來看，應當承認，原有法律仍然是主要的組成部分，而這些原有法律因年代久遠，或本身立法時欠缺科學性，或脫離了澳門的實際情況，故法律滯後現象相當嚴重。在這種情況下，澳門的法律改革要順利進行下去，就必須對原有法律有一個準確的瞭解，要知道究竟有多少個原有法律，其效力狀況如何，然後才能去研究、找出其中有哪些法律已經滯後於社會。因此，建立一個清晰的法律體系，乃是進行法律改革不可缺少的一個前提條件。而我們進行法律適應化，其目的就是為了建立起一個明確的澳門現行法律體系，從這一意義上說，法律適應化無疑是法律改革的基礎。

順便指出，無論是回歸前還是回歸後，澳門還從來沒有過一套完整的、由澳門官方出版的、具有法律效力的現行法律彙編。作為一個大陸法系地區來說，這是不應該有的事情。如果我們通過這次法律適應化工作，最終能夠出版這樣一套具有法律效力的、完整的澳門現行法律彙編，真可以說是功德無量。筆者相信，在澳門法律發展史上，這將會開創一個新時代，作為一個起點，澳門的法律改革將以此為基礎，逐步形成一個具有澳門特色的法律體系。2、法律適應化對法律改革具有促進作用。法律適應化對法律改革的促進作用可以表現在兩個方面：第一，可以吸引更多的人參與澳門的法律改革。目前，由於澳門法律體系相當混亂，不要說一般老百姓，就是澳門本身的法律工作者，也不是很清楚澳門究竟有多少法律，這種狀況客觀上必然會影響法律改革深入發展下去。筆者認為，澳門的法律改革到今天為止，主要還是一種被動式的改革，也就是等問題都浮上表面了，才會想到改革。導致這種被動式改革局面的原因當然是多方面的，比如，法學理論的蒼白、法律人才的匱乏、陳舊觀念的束縛，都可以說是這方面的原因；但是，澳門法律體系本身的混亂，社會大眾不知道、看不懂法律，也是一個不可忽視的原因；正因為這樣，澳門的法律改革就在一定程度上失去了廣泛的民眾基礎，無法主動出擊，無法超前研究。所以，搞好法律適應化，建立起一套完整、清晰、讓更多社會民眾都能看懂的法律體系，就可以最大限度地調動社會力量，使更多的人投入到法律改革中來，這樣的話，澳門的法律改革才會“眾人拾柴火焰高”，不斷深入、持久地開展下去。第二，可以為法律改革提供相關改革建議。如前所述，在法律適應化過程中，相關工作人員必須對所有的原有法律逐個逐條地進行審查；通過審查，很可能會發現不少以前可能不知道或不清楚的問題。在這些問題中，如果屬於法律適應化範疇的問題，當然會由相關工作人員直接提出處理建議，如名稱替代、機構職能劃分等問題；但有些問題可能並非屬於法律適應化的範疇，在這種情況下，相關工作人員就可以將其記錄在案，提出問題，以便供專家參考，

或向社會諮詢，如果可行，則最後可由政府草擬出相關的法律草案，提交立法會審議。這樣，法律適應化工作所產生的“副產品”，實際上就是推動並豐富了法律改革的內容。註釋：1.過去很多人都將基本法第8條規定簡稱為“原有法律基本不變”原則，筆者認為這種概括是不準確的，因為這樣概括極易產生一種誤導，似乎澳門回歸後，原有法律在五十年之內都是基本不變的，這顯然不符合基本法第8條的原意。其實，基本法第8條規定僅表明原有法律在不抵觸基本法和沒有被澳門特別行政區立法機關或其他有關機關修改的情況下可以繼續保留，言外之意，澳門特別行政區立法機關或其他有關機關對原有法律完全擁有廢止或修改的權力，只要社會有需要就行。為此，筆者將基本法第8條概括為“原有法律保留”的規定。

澳門適用國際條約的方式問題——從澳門基本法第40條談起饒戈平*眾所周知，澳門基本法第40條規定了國際人權公約在澳門適用的具體方式。按照這一條款，人權公約在澳門不直接適用，而是通過澳門特區的法律予以實施。對這一規定的理解，人們一直有不同的認識。有人認為，該規定確立了國際條約在澳門適用的一般方式，即條約須經轉化後間接適用。但是更多的學者認為，基本法第40條僅僅是針對國際人權公約的實施方式而言，並不是也無意改變國際條約在澳門適用的一般方式。如何正確理解澳門基本法第40條，如何正確認識國際條約在澳門的實施方式，本文擬就此談談自己的看法。一、國際條約在澳門實施的一般方式基本法第40條涉及到國際條約在澳門的實施方式。條約的實施方式是條約適用中的一個重要問題，主要是說締約國如何在國內履行其條約義務，是將條約納入為國內法直接適用呢，還是轉化為國內法後再予以適用。當今世界，納入和轉化是各國在國內適用條約的兩種主要方式。其實，條約在締約國國內究竟如何適用、如何實施，通常是由國內法自行決定的。只要締約國在國內忠實履行其國際義務，對於其適用條約的方式，國際法上一般不作硬性規定。條約的適用一般是針對國際法的基本主體即主權國家而言的，同一國家內的各個組成部分，其實施條約的方式通常應該是一樣的。但是澳門的情況有些特殊。在經歷葡萄牙四百多年的殖民統治之後，1999年12月澳門回歸中國，由中國恢復行使主權，“一國兩制”開始在澳門實施。作為中國的一部分和一個特別行政區，通過基本法，澳門被授權獲得對外事務的廣泛自主權，擁有對外交往的*北京大學法學院教授、全國人大常委會香港基本法委員會委員

某些權利能力和行為能力，包括某些條約的締結能力，成為條約在中國適用的一個特殊地區。條約在澳門地區的適用具有不同於一般國家以及不同於中國內地的特點和規則，既是國際法實踐中不多見的例外，也是“一國兩制”實施過程中的一個重要方面，值得深入研究。1.納入是澳門適用條約的傳統方式，基本方式澳門從來只是一個非主權的地區實體，不具有自行選擇條約實施方式的法律地位，只能從屬於或隨附於負責其對外關係的主權國家。澳門經葡萄牙管治四百多年，長期以來一直沿用和實施葡萄牙法律，只是從1976年以後才開始被葡萄牙授予制定本地法律的自治權，其本地立法、行政和司法也從屬於葡萄牙的憲政體制。所以從法系上看，澳門法律隨附於葡萄牙法律，屬於大陸法系，而葡萄牙適用國際條約的方式也就決定了條約在澳門的適用方式。葡萄牙適用國際條約向來採用的是納入方式，即直接適用條約的方式。葡萄牙憲法承認國際法的一般規則和原則構成葡萄牙法律的組成部分，承認葡萄牙加入並對國家有約束力的國際條約，一經在國內公佈，即在葡萄牙國內法律秩序中生效。1也就是說，在葡萄牙的法律體系中，凡對葡萄牙生效的國際條約無需經過國內立法即可在葡萄牙直接適用。回歸前，葡萄牙憲法是適用於澳門的，葡國憲法關於條約實施方式的規定也同樣在澳門生效。在澳門適用的國際條約都是經葡萄牙決定後延伸適用於澳門的，因此葡萄牙所採用的直接適用國際條約的方式，即納入方式，也就決定了並成為澳門適用條約的方式。澳門通常的做法是，只需要在澳門政府公報上公佈載有在澳門延伸適用有關條約的葡萄牙總統令、共和國議會決議或外交部命令，就視為完成了條約在澳門生效的法律程式，該條約就當然地構成澳門法律的一部分，無需轉化為本地法律，直接獲得在澳門適用的法律效力。也就是說，澳門的公共權力機關，包括行政、立法、司法機關，以及澳門的自然人和公、私法人，都必須遵守這些條約。而且司法機關可以直接援引這些條約作為判案的法律依據，自然人，

公、私法人也可以直接以條約為依據，主張自己的權利和確定有關義務。截至到1992年12月以前，經葡萄牙延伸適用於澳門的國際條約，包括澳門自身締結的雙邊條約，如同葡萄牙國內做法一樣，都是一律採用直接適用的方式，沒有例外。2.人權公約在澳門實施的特殊方式但是澳門以納入方式直接適用條約的傳統做法到了1992年12月份出現了一個重大的例外。這是因為該年12月7日，葡萄牙議會在其決定將兩個人權公約延伸適用於澳門的決議中，除對公約中的有關條款作出了保留，即聲明排除其在澳門的適用，還明確作出了這樣的規定：“《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》適用於澳門的規定，將通過尤其是澳門地區政權機構制定的各項單行法律在澳門予以實施。”2根據這一決議，兩個人權公約得以在澳門適用，但其適用方式不是直接適用而是被明確規定為間接適用，即通過澳門本地的政權機構（總督和立法會）制定的法律予以實施。葡萄牙議會這一異乎尋常的決議發生在中國頒佈澳門基本法的前夕，其產生的詳細背景還有待考察。不過有一點是清楚的，葡萄牙作此決定除了本國利益的考慮外，還兼顧到了澳門的實際情況及澳門將回歸於中國的前景。迄止1992年年底，通過中葡聯合聯絡小組的交流磋商，葡方已經瞭解到中國的立場，包括起草澳門基本法的各項政策，瞭解到澳門基本法在涉及人權公約適用方式的問題上，將採取如同香港基本法一樣的規定，即採用轉化適用。因此葡萄牙面臨一個如何將其議會決議內容同澳門回歸中國後人權公約的履約方式相銜接的問題。顯然，倘若堅持讓澳門用以往的直接適用方式實施人權公約，勢必引起同澳門基本法相關規定的衝突，引起澳門履約方式的混亂。這一後果不符合中葡聯合聲明的精神，也未必是葡萄牙所願意看到的，有鑒於此，葡萄牙議會對人權公約在澳門的實施方式採取了順應時勢、靈活變通的做法，採取了有利於同基本法日後的規定暗合、默契的做法，是負責任的、值得稱道的。

需要指出的是，葡萄牙議會的這一決議無意也沒有改變澳門適用國際條約的傳統方式。它並非試圖就此將條約的直接適用改變為間接適用，它沒有這樣的必要，而僅僅是對人權公約在澳門適用的一種特殊安排、權宜性安排，只是條約在澳門適用的一種例外，因此這一決定的法律效果全然不足以成為一般規則。事實上截止到澳門回歸前，國際條約在澳門的適用方式整體上仍然是納入式的直接適用。葡萄牙議會的這一決議在澳門具有高於本地法律的效力，它規定了人權公約在澳門經過本地法律予以適用，從而打破了澳門適用條約的傳統的劃一的方式。自此以後，條約在澳門的實施出現了兩種方式：作為基本方式和主導方式的，是納入適用、直接適用；同時作為一種例外或個別的情況，對於人權公約卻是採用轉化適用、間接適用。這一兩種方式並存並用的做法一直延續到澳門回歸前，構成澳門法律體系和法律傳統的一部分。二、基本法尊重和保留了國際條約適用於澳門的基本方式與例外澳門回歸中國，納入中國的憲政體制，按理說在條約適用方面應統一遵從中國內地以納入為主、轉化為輔的方式。但是根據“一國兩制”方針和基本法，澳門作為一個特別行政區，被允許實行不同於內地的制度。因此，在條約適用方式上可以保留自己原有的特色，成為中國一國之中的某種例外。鑒於澳門的歷史和現實情況，考慮到維護澳門回歸的平穩過渡、繁榮穩定，基本法明確承諾，澳門原有的法律體系除個別外予以保留，3而原已適用澳門的國際條約仍可繼續適用4，從而表明國家對澳門原有法律體系的尊重。這一立場意涵着國家對國際條約在澳門回歸前適用情況的尊重和保持，當然也可視為對條約在澳門適用方式的尊重和維持。換言之，國家既尊重和允許澳門在回歸後採用傳統的直接適用條約的方式，也尊重和允許澳門在例外情況下採用間接適用的方式。

正是從這一立場出發，基本法第40條一方面確認兩個人權公約原已適用於澳門的有關規定繼續有效，另一方面也明確規定，這些有關規定將“通過澳門特別行政區的法律予以實施”，從而賦予澳門採用間接方式適用人權公約的做法以合法地位。後來，在澳門回歸前夕，中國政府就國際條約繼續適用於澳門特區問題向聯合國秘書長遞交的照會中，也對兩個人權公約的適用方式作出了與基本法規定相一致的聲明。儘管第40條是基本法中唯一涉及條約適用方式的條款，但是非常明顯，它既沒有對澳門實施條約的方式做出一般性規定，也不具有改變條約在澳門傳統的適用方式的立法意圖，而僅僅是針對特定的人權公約而言的。其主要目的是為了確認人權公約中有關基本權利和義務的規定在澳門特區的有效性，是為了維護國際條約在澳門適用的連續性。當然該條也相應確立了這些規定的實施辦法。考慮到世界各國在履行人權公約義務時，多數傾向於採用通過本國法律予以實施的方式；考慮到澳門回歸前已由葡萄牙議會決議規定，在人權公約適用問題上採用轉化方式；同時也考慮到同香港基本法第39條的相關規定保持一致的問題，澳門基本法第40條才進一步規定，原已適用於澳門的人權公約的有關規定將通過澳門特區的法律予以實施。在這�基本法第40條的立法意圖和效力範圍應該說是非常清楚的，完全不涉及對澳門適用國際條約的方式做出一般性規定的問題。澳門回歸以來的履約實踐也表明，除人權公約外，國際條約在澳門的實施仍然保留其傳統的納入方式，即直接適用的方式。雖然澳門基本法第40條同香港基本法第39條在實質內容上完全一致，但是在實踐中，港澳兩地在各自的具體做法上還是表現出較大差異。香港承襲英國適用國際條約的傳統，為了有效執行兩個人權公約，在1991年專門制定了《人權法案條例》，把公約中關於基本權利和自由的有關規定悉數轉化為本地法律，然後通過《人權法案條例》來實施人權公約。這一做法延續到了香港回歸以後。可以說這是非常典型的轉化適用條約的方式。但是澳門沒有採取這種方

式，而是採用了它自認為也是在履行條約義務的自己的辦法。不論在回歸前還是回歸後，澳門的立法機關都沒有專門就實施人權公約的規定制定出一個一攬子的本地法律，即沒有專門的將公約規定轉化為本地法律的立法過程。澳門尚缺乏這種轉化履約的傳統。澳門實施人權公約規定的具體方法或規則，至今似乎還缺乏一個明確的說法。但從實踐中看，不妨說是通過澳門現有的各個單行法律來實施的，是依附於澳門的現行法律來執行的。換言之，澳門沒有制定履行人權公約的專門法律，人權公約的實施過程是融化在或同步於本地法律的執行過程中。這種做法或許可以解釋為澳門現行的各項單行法律已經基本體現或滿足了人權公約的相關要求，澳門的現行法律同人權公約適用於澳門的有關規定不發生衝突。從理論上講，這一做法是無可厚非的。通過本地法律來實施人權公約的規定本來就不存在統一、劃一的做法，澳門無須也沒有必要一定仿效香港的做法。只要它充分實施了人權公約相關規定的內容，完全可以採取符合自身情況的做法。現在的問題是，需要認真檢視一下澳門的現行法律是否已完全具備符合人權公約要求的各項單行法律，現行的法律體制是否已完全具備落實人權公約的各項機制。倘若尚有欠缺或瑕疵，則需要採取相應的立法行動和其他措施予以改進。談到這�，有必要提及澳門特區立法會議員歐安利先生在其2009年12月4日於《紀念澳門基本法實施十周年研討會》上的發言。他指出，澳門回歸以來特區政府和立法會在尊重和改善居民的基本權利方面已經採取了許多措施5。在立法方面，立法會在不斷更新和加強法律，以保護特區居民的基本權利和個人權利。例如通過了《個人資料保護法》，首次在澳門確立了處理和保護個人資料的法律制度；修改了有關集會權和示威權的法律，規定終審法院將及時審理發生違反該項法律的情事；增加了《法律和法院的運用法律》的條文，規定在司法訴訟或刑事調查的任何階段，澳門居民或特定的當事人，不論其地位如

何，都有權獲得律師協助；通過了政府提出的《打擊販賣人口犯罪》的法律議案等。立法會還建議設定廉政公署調查程式的期限，以免受調查的居民無限期地處於“嫌犯”地位，等等。與此同時，為了有效監督有關當局的行為，切實保障居民的基本權利，在補充立法之外，澳門特區還專門設立了保安部隊及保安部門紀律監察委員會，廉政公署人員紀律監察委員會等機構6。這些立法和措施得到了澳門社會各界的肯定。應該說，回歸十年來，澳門特區已通過改進和加強法制建設的多項措施，致力於促進和保障澳門居民的基本權利與自由，落實人權公約的各項規定，走出了一條自己的實施人權公約的路。相信澳門特區能夠充分借助“一國兩制”的制度優勢，堅持自己的法律傳統，在實施國際條約問題上探索、完善富有澳門特色的方式。註釋：1.參見1976年《葡萄牙共和國憲法》第8條（國際法）第1、2以及第3條。2.載葡萄牙共和國議會決議1992年第41/92號。見澳門政府公報，澳門特區政府網站。3.澳門基本法第8條。4.澳門基本法第138條。5.見歐安利先生在全國人大常委會澳門基本法委員會主辦的《紀念澳門基本法實施十周年研討會》上的發言。2009年12月4日，北京。6.同註5。

澳門基本法實施的監督制度及其實踐淺析1鄒平學*一、前言“徒法不足以自行”。在法理學看來，“法的實現是指法的要求在社會生活中被轉化為現實。”“法的實施側重於強調法的要求向現實轉化的過程。”2可見，法的實施對於法的實現是一個前提和基礎。而法的監督則是“法的運行不可或缺的構成性機制。”也是“保證法的實現的貫穿性機制”，甚至可以說是“保證法實現的基本機制”。3吳邦國委員長指出：澳門基本法是全國人大依據憲法制定的全國性法律，在澳門特區具有憲制性地位，“它把‘一國兩制’偉大構想和國家對澳門的一系列方針政策用法律形式固定下來，為澳門的順利回歸、平穩過渡和長期繁榮穩定提供了堅實的法律基礎。”4因此，澳門基本法的實施關係“一國兩制”方針的落實，關係到“澳人治澳”、“高度自治”和“繁榮穩定”的實現，在這個過程中，毫無疑問，完善科學的監督制度乃是保障基本法順利實施的重要條件和基礎。過去的十年，是澳門基本法成功貫徹實施的十年。伴隨這十年的成功實踐，澳門基本法實施的監督制度為保障基本法的順利實施發揮了很好的作用，並對中國傳統的國家法制監督實踐增添了新的課題和內容。在跨入澳門基本法實施的第二個十年之際，回顧總結澳門基本法實施十年成功經驗，研究解決實際問題，謀劃下一個十年的貫徹實施，很有必要在學理上探討總結澳門基本法實施的監督制度及其實踐，以期加強制度建設，發揮制度體制功效。檢視有關的研究澳門基本法的論著，儘管不少論著的一些闡述會涉及到本文論題，但專門探討澳門基本法實施的監督制度的論著並不多見。筆者曾閱讀到王愛民在澳門本地刊物《法域縱橫》第15期上發表的《試論澳門的基本法監督制度的完善》一文，還曾閱*深圳大學法學院教授、副院長，深圳大學港澳基本法研究中心常務副主任

讀到其他一些相關論著。5儘管這些論著不乏創見，但有深度的專論還不多見。筆者總的體會是這方面的研究還亟待加強。目前，在認識上人們都認同建立健全對澳門基本法實施的監督制度具有重要意義，但從理論角度探討對澳門基本法實施的監督制度在整個國家的憲法和法律監督體制中的地位、作用和價值，“一國兩制”模式下基本法實施的監督制度的特色等問題，尚未見系統的闡述；現有論著對澳門基本法實施的監督制度之構成有所研究，但不夠系統和全面，對基本法實施的監督實踐存在哪些不足，如何完善亦着墨不多。限於篇幅，本文擬就澳門基本法監督制度的構成以及監督制度的運行實踐的若干問題談點個人淺見，其餘問題有待專文另行探討。二、澳門基本法實施的監督制度之構成法律監督制度，從要素構成看，一般包括監督主體、監督責任、監督權力6、監督客體和監督內容，此外，還包括監督的原則、監督的模式和程式等。如果從制度構成的層次性來看，它包括制度、體制和機制三個層次。制度的背後是體制，體制實際上是較為具體的制度，也是較為容易觀察和把握的制度。而體制的問題實際上是一個“機制”問題。機制，原指機器的構造和工作原理，泛指一個工程或機械系統的組織或組成部分之間相互作用的過程和方式。7機制包含着一系列的操作規程、技術指標，它是更為實際、具體、動態的程式性制度。機制出毛病，當然影響體制運行，最終影響制度發揮作用。所以，加強制度建設，發揮制度體制功效，必須着眼於制度的各個層面、各個環節、各個要素，使其良性互動，相得益彰。澳門基本法實施的監督制度，其含義是指適合的監督主體依法對澳門特區的法律、法令、行政法規和其他規範性文件以及行政行為、特區法院解釋基本法的行為是否符合基本法進行審查、處理的制度，目的是保證基本法的正確實施。這一監督制度是中國特色憲

法法律監督制度的有機構成。觀察澳門基本法實施的監督制度，必須把它放在整個國家的憲法、法律監督制度的框架內，放在整個國家憲政體制的運行軌道上，否則就可能失之偏頗，失之片面。從規範來源看，澳門基本法實施的監督制度主要由澳門基本法所規定，但並不限於基本法，因為國家憲法、國家其他有關法律甚至澳門本地有關立法都可構成這一監督制度的規範來源。8可以說，澳門基本法的監督制度是一個有機統一的規範體系，它由制度性規範、體制性規範和機制性規範所構成。從監督主體、監督責任、監督職權和監督模式來看，澳門基本法監督制度的構成包括以下內容：（一）中央國家機關及其監督責任、職權和模式根據澳門特區基本法第1條、第12條的規定，澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。因此，中央國家機關在監督澳門基本法實施中享有憲制責任和憲制權力。這表現在：1.最高國家權力機關王振民教授認為：“處理中央與特別行政區關係、決定特別行政區前途命運的首要機關，是最高國家權力機關即全國人大及其常委會。”9這一地位也充分表現在基本法實施的監督制度中，因為全國人大及其常委會在基本法實施的監督制度中承擔着最高的憲制責任，擁有最高和最終性的權力。全國人大是中國的最高國家權力機關，在整個國家機關體系中居首要的、核心的、至高無上的地位，它行使的權力包括憲法制定權、憲法修改權、國家立法權、人事決定任免權和決定全國性重大問題的權力、監督權，10這些權力的特性具有至上性、統攝性和全權性。例如，它有權監督憲法的實施，其享有的監督權是國家最高形式的監督權。11根據憲法，它享有包括基本法在內的國家基本法律的制定權和修改權、特別行政區的設立及其制度的決定權。根據憲法賦予它的最高決定權，全國人

大還有權作出有關澳門特區事務的法律問題的決定。根據全國人大有權行使“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”的憲法規定，全國人大有權行使最高國家權力機關應當對澳門特區行使的其他職權。根據澳門基本法第12條，全國人大授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。根據澳門基本法第20條的規定，澳門特別行政區可享有全國人大、全國人大常委會或中央人民政府授予的其他權力。可見，全國人大負有監督澳門基本法實施的最高憲制責任、最高憲制權力。其具體的監督權及模式包括對基本法的違憲審查權12、重大事項決定權13等，此外，它行使監督權的各種方式，如聽取和審議工作報告、質詢、特定問題調查權等方式，只要有必要，都可以運用同於對基本法實施的監督方面。全國人大常委會是全國人大的常設機關，是最高國家權力機關的組成部分，是全國人大閉會期間經常行使國家最高權力的機關，也是行使國家立法權的機關。根據憲法和澳門基本法的有關規定，全國人大常委會對澳門基本法實施享有的監督權主要包括：（1）貫徹實施基本法，對澳門特區行使高度自治權進行監督。14（2）對澳門特區立法的備案審查權，15對原有法律的審查處理權。16有學者稱之為對特區立法和原有法律的違憲審查權。17（3）享有決定列入基本法附件三的全國性法律的權力。18（4）享有決定特區進入緊急狀態的權力。19（5）享有對澳門基本法的解釋權。20（6）享有作出有關特區重大事務的法律問題的決定權。（7）對全國人大常委會澳門特區基本法委員會委員的任命權。（8）對終審法院院長以及終審法院法官的任命和免職的備案權。21（9）有權授予澳門特區的其他權力。22

（10）享有全國人大授予的其他在澳門特別行政區行使的權力。此外，全國人大常委會下屬的工作機構澳門基本法委員會根據基本法的規定，享有對基本法第17、18、143、144條貫徹中的問題進行研究並向全國人大常委會提供意見的權力。2.國家元首國家元首是國家政權機構的最高代表，國家主權的象徵，對內對外代表國家，根據憲法規定行使元首權，享有崇高和特殊的尊榮及禮儀待遇。我國國家元首即國家主席，根據我國憲法規定，國家主席代表中華人民共和國，進行國事活動，並根據全國人大及其常委會的決定行使職權。我國國家主席在恢復行使對澳門的主權、貫徹實施“一國兩制”和實施澳門基本法方面，發揮了重要作用。在對基本法實施的監督方面，國家主席的權力表現在：（1）根據全國人大的決定，公佈基本法。（2）接受澳門特區行政長官的述職。23（3）根據全國人大和全國人大常委會的決定，對澳門特區行使國家元首的一般職權。3.最高國家行政機關國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。國務院必須嚴格執行全國人大及其常委會制定的法律、通過的決議和決定，向最高國家權力機關報告工作，接受其監督。在澳門基本法的實施以及監督實施中，國務院承擔重要責任，享有重大權力。國務院要貫徹執行“一國兩制”和澳門基本法，貫徹執行全國人大及其常委會通過的有關澳門事務的法律問題的決定。與此同時，國務院也有監督基本法實施的權責，其監督權和監督模式表現在：（1）執行最高權力機關的有關澳門特區事務的決定。（2）統轄澳門特區政府並根據基本法向特區行政長官發出指令。

（3）擁有對澳門行政長官及政府主要官員、檢察長的任免權。（4）負責管理澳門特區的防務和外交事務。（5）接受澳門行政長官的述職。（6）就澳門特區法院審理案件中遇到涉及國家行為的事實問題時依法發出證明書。（7）在澳門特區進入緊急狀態下發佈命令將有關全國性法律在特區實施。（8）中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在澳門特區設立機構，在徵得澳門特區政府同意的同時還須經中央人民政府批准。（9）有權授予澳門特區的其他權力。在國務院行使有關監督職權時，其下屬的國務院港澳辦、中央政府駐澳門聯絡辦、外交部駐澳門特別行政區特派員公署均發揮着相應的職能作用。24此不贅述。4.特區的政權機關澳門特區根據基本法享有高度自治權，這種自治權的承擔者和行使者主要是特區的政權機關。澳門基本法第11條規定：“根據中華人民共和國憲法第31條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。”“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。”可以說，澳門特區政權機關既是基本法的貫徹實施者，享有廣泛的權力，在貫徹實施基本法過程中，澳門特區政權機關既要接受來自中央和澳門市民的監督，它本身也負有監督基本法實施的權責。可以說，特區政權機關具有基本法的實施者、被監督者和監督者的三重角色。就監督者的角色來說，澳門基本法賦予了其重要的監督權責。（1）特區行政長官的監督權責。根據基本法第43、47、50、51、52條的規定，其監督權責主要包括：

①依法對中央政府和特區負責。②執行中央政府就澳門基本法規定的事務發出的指令；代表澳門特區政府處理中央授權的對外事務和其他事務。③就職時向特區終審法院首席法官申報財產，記錄在案。④負責執行基本法（以及依照基本法適用於澳門特區的其他法律）並根據基本法行使職權；領導澳門特區政府；簽署立法會通過的法案，公佈法律；簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案；決定政府政策，發佈行政命令；制定行政法規並頒佈執行。⑤提名並報請中央政府任命主要官員及建議免除上述官員職務。⑥批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議；根據國家和澳門特區的安全或重大公共利益的需要，決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其所屬的委員會作證和提供證據；處理請願、申訴事項。⑦委任部分立法會議員；任免行政會成員；依法任免各級法院院長和法官，任免檢察官；以法定程式提名並報請中央政府任命特區檢察長，有權建議中央政府免除檢察長職務；依照法定程式任免公職人員。⑧對立法會通過的不符合澳門整體利益的法案的拒絕簽署權以及依法解散立法會的權力。（2）澳門特區政府的監督權責。根據基本法第64、65條，其監督權責包括遵守法律，對澳門特區立法會負責：執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢；制定並執行政策；管理各項行政事務；辦理基本法規定的中央政府授權的對外事務；編制並提出財政預算、決算；提出法案、議案，草擬行政法規；委派官員列席立法會會議聽取意見或代表政府發言。

（3）澳門特區立法會的監督權責。根據基本法第71條的規定，立法會的監督權責主要包括：依照基本法規定和法定程式制定、修改、暫停實施和廢除法律；審核、通過政府提出的財政預算案；審議政府提出的預算執行情況報告；根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務；聽取行政長官的施政報告並進行辯論；就公共利益問題進行辯論；，接受澳門居民申訴並作出處理；如立法會全體議員三分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過決議，可委託終審法院院長負責組成獨立的調查委員會進行調查。調查委員會如認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央政府決定；在行使上述各項職權時，如有需要，可傳召和要求有關人士作證和提供證據。（4）澳門特區司法機關監督權責。根據澳門基本法的規定，澳門法院的監督權責主要在於享有獨立的司法權和終審權、以及在實踐中能運用司法權。基本法給予了相應的保障：澳門特區法官依法進行審判，不聽從任何命令或指示，但基本法第19條第三款規定的情況除外。法官履行審判職責的行為不受法律追究。澳門基本法還規定，澳門區檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能，不受任何干涉。上述規定對於發揮司法機關在監督基本法實施中的職能作用奠定了法制基礎。綜上可見，澳門基本法實施的監督制度具有廣涵的特點，一是主體多元，二是監督職權廣泛，三是監督方式和模式多樣，有中央監督和特區監督，有立法監督與司法監督，有事前監督與事後監督模式，還有抽象監督與具體監督等等模式。三、關於澳門基本法實施的監督制度若干實踐問題應當看到，過去的十年，“基本法的全面實施，使特區十年建設的成功，獲得了極其重要、無可替代的制度保障。”25澳門基本法十年的成功實踐，一條根本的經驗就是充分發揮了基本法規定的

制度體制的功效，這其中基本法實施的監督制度功不可沒。毋庸諱言，從實踐角度看，這一制度還需要發展完善。這�僅就若干實踐問題做出淺析。（一）如何看待中央監督主體與特區監督主體的許可權劃分和相互關係？在觀察和研究基本法實施的監督制度時，筆者感到有些認識問題需要理清，其中中央監督主體與特區監督主體的許可權劃分和相互關係尤其值得進一步理清，因為這方面的確存在一些不確切甚至模糊的認識。一是在基本法實施的監督制度中，是否可以說存在中央為主、地方為輔的格局？26如果從基本法是一部授權法，特區的自治權來源於中央的授權角度看，的確中央的監督權和特區的監督權之間有一個憲制上的主從關係，所謂“中央為主、地方為輔”的說法在一定程度上是成立的。但如果僅限於這一認識，恐怕不利於發揮監督制度的功效。基本法作為全國性法律，代表主權的中央當然對基本法的實施承擔着最終和最高的職責，“港澳特區作為中國的一部分，無論中央對其自治的範圍做多麼高程度的承諾，特區本身都無法承擔最後的責任，‘兜底責任’最終在國家和中央政府。”27但是，基本法的監督制度絕非純粹是中央對地方的監督，地方並不能被視作一個純粹被動的監督者。既然澳門特區經主權者授權獲得了高度自治權，這一權力本身就包含了如何依法運用好自治權的責任和義務，主權——授權關係一經產生，責任和義務就隨之而來，權責不可分離。從這個意義上說，特區本身對基本法的實施負有監督方面的高度的憲制責任和權力。從基本法的制度設計及許可權分配看，監督基本法實施的很多領域有賴於特區能動性、主動性的發揮。在監督基本法實施上，澳門特區本身大有可為。二是中央監督主體和特區監督主體的各自監督權性質是什麼？中央主體的監督權性質比較好判斷，按照有學者認為的“中央對特區既行使主權，又行使治權”的觀點，28中央主體的監督權既有主

權的特性，也有治權的性質。特區監督權的性質本質上屬於高度自治權範疇，就此而言，行使好高度自治權本身就包含着行使好其中的監督權之含義。三是如何界定中央監督主體與澳門特區監督主體之間的監督權力關係？的確，特區的高度自治權來源於全國人民代表大會的授權，這種中央與特區的“主權——授權”的權力邏輯關係決定了特區制度的運行與中央的權力、與國家的政權組織形式不是絕緣的，而是要受到主權的制約，受到國家憲政體制的制約。因此，特區主體的監督權始終受到中央監督權的制約，這是毫無疑問的。但僅僅停留在這一認識前提層面恐怕還不夠，必須進一步細究深層次的、具體的權力關係。筆者認為，在單一制的國家�，地方的權力來源於中央的授權，地方依賴於中央。但中央權力的有效行使亦離不開地方的合作和配合。在一個追求善治的時代，儘管中央與澳門特區的權力關係是以“主權——授權”為基調的權力關係，但不可否認，中央權力與澳門特區的高度自治權仍然具有權力互惠的意蘊，澳門特區在基本法實施的過程中有自身的憲制責任和許可權範圍，其積極和能動的監督角色應當是中央樂觀其成的。再者，在基本法實施的監督制度中，既有中央的權力，也有特區的權力，中央的權力是通過國家政治體制來行使的，特區的權力是通過特區政治體制來行使的，這決定了中央監督主體與特區政權機關存在着緊密的聯繫，要實現監督制度的良性運作，確保特區實現良好管治，離不開中央國家機關與特區政權機關的密切合作。故此，在主權——授權的基本關係格局中，還應當存在如何密切合作的關係。從某種意義上說，中央對基本法實施承擔的兜底監督角色絕對不是一個面面俱到、事無巨細和無時不在的角色，而是一個“積極不干預”、該出手時才出手的最終和最高監督者的角色，大量的、經常性的監督事務由特區政權機關來承擔似乎更為妥當。保障“一國兩制”的貫徹落實和高度自治的充分實現應當是這個監督制度最具價值和活力的地方，只有中央與特區各司其責，各守其畛，方能相得益彰。

（二）澳門特區需要提升整個社會的監督意識和監督文化在不少論者看來，澳門是一個較為保守的小城，市民和社會對政治的關注參與意識不高，相對於香港來說，澳門欠缺問責文化。也許，一方面這是澳門社會平和、不因之過度政治化之福。不過任何事物都要一分為二來看待，問責文化的欠缺也可能帶來監督上的薄弱和吏治上的隱患。比如，澳門基本法為特區設計的行政主導的政治體制運作順暢，但也表現出行政機關行使權力缺乏必要的監督的問題。按照基本法的要求，澳門立法會權力行使不夠充分，這集中體現在對政府的財政監督上。基本法第71條第2款規定，特區政府財政預算案需要立法會批准。但澳門沿用回歸前的做法，政府只向立法會提交預算綱要，具體的預算案是不經立法會批准的。這是造成政府開支不受立法會控制的根本原因。還有，澳門立法會沒有效法香港，設立財務委員會，因而在監督政府財政支出方面的監督明顯不如香港特區。還有學者指出：“由於歷史原因，澳門特區政府在很大程度上承襲了澳葡時期的官僚作風、低效率、無能、機構臃腫、政出多門、權責不清和有事部門互相卸責的現象。回歸後，上述的弊端雖然已經有所改善，但遠遠還未達到一個現代化政府或善治的要求。”29“直至今日澳門社會仍存在的官僚主義、效率不高、程序繁冗、貪污腐敗等落後乃至頹廢的官場文化和老爺作風”。30因此，在特區進入第二個十年之際，特區政府有必要創造條件，秉承打造透明行政、責任行政、民主行政、廉潔行政和高效行政的宗旨，主動接受立法會和市民的監督，革除官場陋習。整個社會和媒體都需要在這個方面更新觀念，強化問責文化。（三）加強制度建設，完善體制機制，充分發揮制度體制和機制的功效吳邦國委員長指出：“‘一國兩制’方針和基本法的全面貫徹實施，需要有具體制度予以落實和保障，澳門經濟社會的發展變化，也迫切需要健全各項制度。澳門特別行政區要把制度建設擺在突出位置，當作一件大事來抓，儘快制定完善高度自治範圍內事務

的具體制度。”31筆者理解上述這段話�的“具體制度”，實際上是指體制機制方面的制度。就宏觀而言，澳門基本法規定了特別行政區制度，但基本法是一部憲制性的法律文件，其規定的制度還是比較原則、比較宏觀，制度的功效有賴於表現為體制機制的各項具體制度的健全完善和良好運作。我們知道，從政治法律實踐角度觀察，政治法律制度運行的效果總是有賴於制度主體，而政治法律制度、政治法律體制和政治法律機制對政治法律人的影響是不同的，在政治法律制度的各層面，根本性制度對政治法律人的直接影響較小，但卻是政治法律人活動獲得合法性支持的根本依據和最後辯護權。對政治人影響較為直接的是政治體制，其中影響最為直接、強度最大的是體制中的機制，即關係到政治人具體活動方方面面的具體環節、程式因素。無論是一般市民，還是公權機關的工作人員，他們在實際政治法律活動中與操作性的機制更接近，離具體性的體制稍遠，離宏觀性的制度更遠，或者反過來說，最直接影響、制約政治主體行為和心理的因素主要是體制機制層面的東西。澳門特區需要從實際出發，把制度建設的落腳點、出發點和重心放在這些方面，比如澳門行政法規的問題、法院違憲審查權的問題、公務員制度中的陋習問題、特區市政機構的取捨問題、健全特區保護居民基本權利和自由的制度方面、完善特區的經濟、教育、文化、宗教、社會服務和勞工制度方面、加強特區與祖國內地各地方的協作關係方面等。32如果特區在這方面能夠求真務實、積極主動地強化制度建設、體制機制建設，對澳門基本法實施的監督保障制度將發揮更大的效能，澳門基本法實施的第二個十年必將取得更大的輝煌。

註釋：1.本文系參會論文初稿，錯訛難免，尚待修改補充，未經作者許可，請勿參照引用。2.張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社、北京大學出版社2001年版，第266頁。3.同上引書，第316頁。4.吳邦國：《認真總結澳門特別行政區基本法實施經驗把“一國兩制”的偉大實踐不斷推向前進——在紀念中華人民共和國澳門特別行政區基本法實施十周年座談會上的講話》（2009年12月4日）5.專論者還有趙國強：《試論基本法實施過程中監督途徑》，澳門公共行政雜誌2002年總第57期，行政公職局；黃顯輝：《試論對澳門特別行政區的澳門原有法律的監督機制》，第十屆澳門社會科學年會論文；莊麗晶：《論全國人大常委會對澳門特別行政區的違憲審查權》，載《濠江法苑》2006年5月總第二期；曾忠恕：試析澳門特別行政區的行政法制監督體系》，楊允中、饒戈平主編《依法治澳經驗與前瞻——紀念澳門基本法頒佈12周年學術研討會論文集》，澳門基本法推廣協會2005年出版；筆者還曾作為答辯委員參加過澳門大學法學院中文法學碩士生區少玫的論文答辯，她的學位論文《澳門基本法監督的若干問題研究》也可視為本論題的專論。6.基本法整個條文�沒有監督二字，但無論是規定的中央對特區行使的權力還是賦予特區的高度自治權，不少權力可以視為是承擔監督職能的權力。7.引自羅豪才、宋功德：《現代行政法學與制約、激勵機制》，載《中國法學》2000年第3期。8.正如駱偉建教授所指出的，憲法與基本法是處理中央與特區權力關係的法律基礎，中央在行使對特別行政區主權時，其法律職能不僅僅是基本法的規定，首先是憲法的規定。參見駱偉建：《“一國兩制”與澳門特別行政區基本法的實施》，廣東人民出版社2009年版，第12頁。9.王振民：《中央與特別行政區關係——一種法治結構的解析》，清華大學出版社2002年版，第229頁。10.參見憲法第62條。11.參見鄒平學、費春主編：《憲法學》，中國民主法制出版社2006年版，第364頁，第366頁。12.例如1993年3月31日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過的《全國人民代表大會關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉的決定》。13.如關於批准設立澳門特區基本法委員會的決定。14.王振民：《中央與特別行政區關係——一種法治結構的解析》，清華大學出版社2002年版，第229頁。15.參見澳門基本法第17條。16.參見澳門基本法第145條。

17.王振民：《中國違憲審查制度》，中國政法大學出版社2004年版，第340頁。18.參見澳門基本法第18條第3款。19.參見澳門基本法第18條第4款。20.參見澳門基本法第143條。21.參見澳門基本法第87條第4款和第88條第3款。22.如2009年6月27日全國人大常委會通過《關於授權澳門特別行政區政府對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》。23.有學者對特區行政長官述職的物件、內容和範圍作了深入研究，從職權分工和避免重複彙報工作看，主張述職的物件應當是總理，國家主席對進京述職的行政長官可做禮節性接見。至於國家副主席、國務院副總理不宜作為述職對象，可以作為“接見”主體。參見馬嶺：《特別行政區長官述職之探討》，在《比較法在中國》2009年卷，社會科學文獻出版社2009年版。24.關於這三個機構的職能作用，可參閱王振民：《中央與特別行政區關係，一種法治結構的解析》，清華大學出版社2002年版，第213—215頁，第233—237頁；張元元：《澳門法治化治理中的角色分析》，澳門理工學院一國兩制研究中心2009年12月出版，第87—89頁。25.何厚鏵：《紀念澳門基本法實施十周年座談會演辭》，2009年12月4日。26.澳門大學法學院中文法學碩士生區少玫的學位論文《澳門基本法監督的若干問題研究》中就認為，基本法監督制度的主體當中以中央為主，地方為輔。參見該文第14頁。27.鄒平學、潘亞鵬：《港澳特區終審權的憲法學思考》，載《港澳研究》2009年冬季號。28.駱偉建：《“一國兩制”與澳門特別行政區基本法的實施》，廣東人民出版社2009年版，第14頁。29.余振：《香港的高官問責制及其對澳門政治改革的啟示》，余振、余永逸、鄺錦鈞編《雙城記——回歸後港澳的政治、經濟及社會發展》，澳門社會科學學會出版，2003年版，第129頁。30.鄭天祥、陳瑞蓮、楊愛平、周潭：《澳門特區政府行政改革：環境、特點及其思考》，余振、余永逸、鄺錦鈞編《雙城記——回歸後港澳的政治、經濟及社會發展》，澳門社會科學學會出版，2003年版，第142頁。31.吳邦國：《認真總結澳門特別行政區基本法實施經驗把“一國兩制”的偉大實踐不斷推向前進——在紀念中華人民共和國澳門特別行政區基本法實施十周年座談會上的講話》（2009年12月4日）32.2004年內地九個省和港、澳簽署了《泛珠三角洲地區改革發展規劃綱要》（即“9＋2”），2009年國務院批准《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》、《橫琴總體發展規劃》等，顯示這種澳門與內地的合作關係有很大發展。目前亟待為這種發展提供符合基本法和強有力的法律論證與制度設計。

澳門特區行政長官產生辦法修改問題研究王禹*一、研究行政長官產生辦法修改問題的意義行政長官不僅是澳門特別行政區的地區首長，代表澳門特別行政區，而且也是澳門特別行政區的行政首長，直接領導澳門特別行政區政府，行政長官並對中央人民政府和澳門特別行政區負責。1這種雙重身份與雙重負責的法律地位，與行政主導的政治體制是一致的。澳門基本法第四章“政治體制”第一節即是“行政長官”規定了行政長官的地位、職權和運作，這說明行政長官是澳門特別行政區政治體制的首要組成部分。行政長官身負重任，並被賦予普遍厚望。如有學者熱情洋溢地指出，“行政長官是一位權力極大，形象極高，並帶領數十萬澳門居民開拓歷史新征程的頭號領導人，他應是一位集權力、聲望、榮譽於一身，溶魄力、智慧、決斷於一體的政治家、社會活動家、管理者和人民代表。”2行政長官的產生就是澳門政治生活中的頭等大事，行政長官的產生辦法是澳門政治體制中的重要內容。澳門回歸以後，行政長官的產生辦法是否修改以及如何修改，雖然沒有出現香港社會那樣廣泛關注和激烈爭論的情況，亦屬於本澳社會普遍關注的重大課題。這是我國在澳門特別行政區實施“一國兩制”過程中不可不回答的重大問題。研究澳門行政長官產生辦法修改問題的意義在於：第一，澳門基本法附件一明確指出行政長官產生辦法在“2009年及以後如需修改”的可能性，並規定了不同於第144條的特別修改程序。第二，香港基本法規定行政長官的產生最終必須達致普選產生，而澳門基本法無此規定，香港和澳門兩地的做法和進程不能完全對照。不過，全國人大常委會在2007年12月29日的決定�指出，*澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員，此文是作者原在澳門科技大學的研究課題《澳門特別行政區行政長官產生辦法研究》的部分成果，撰寫過程中，得到澳門法改辦朱琳琳主任的幫助，特此致謝。

香港可以在2017年通過普選產生行政長官。3因此，如果香港2017年實現普選行政長官，那麼，澳門是否修改附件一，甚至是否效法香港，普選產生行政長官，就會引起廣泛關注，帶來修改壓力。第三，行政長官產生辦法由澳門基本法第47條及其附件一規定，而附件一又授權澳門制定行政長官選舉法。因此，即使澳門基本法附件一不作修改，也仍然有必要研究澳門本地制定的《行政長官選舉法》和其他相關配套的法律，並應當在此基礎上，改善運行機制，彌補法律漏洞，為以後附件一的修訂及其民主發展打下堅實基礎。必須指出，許多人士喜歡用“政治體制”或“政制”的檢討、改革和發展，來指代附件一和附件二的修改。我認為，這種提法並不準確。這是因為“政治體制”的內容已經被澳門基本法第四章所明確規定，現在要改的是附件一和附件二，而附件一和附件二修改的是行政長官和立法會的選舉制度，而不是政治體制本身。“政治體制”已經被基本法正文明確規定，不存在檢討、改革和發展的問題。所謂政治體制，通常是與政治體系、政權組織形式、憲法體制和政治制度等概念相聯繫的。4澳門基本法第四章“政治體制”規定了澳門特別行政區的行政長官、行政機關、立法機關和司法機關的地位、職權、運作及其相互關係，這些內容應當原則上保持不變，輕易不能予以修改。所以，澳門基本法才特別規定有關政治體制的提案，屬於政府的專屬提案權範圍。5選舉制度只是政治體制的一部分，不可能也不應該將其理解為是政治體制的全部。而且，政治體制必須與選舉制度相“契合”才能獲得良好運作，選舉制度的改變在一定程度上影響政治體制的運作。因此，澳門基本法附件一和附件二規定行政長官和立法會產生辦法的修改，不能影響到基本法第四章規定的“政治體制”的運作，不能修改到抵觸已經隱含在基本法正文�的有關政治體制運作

的基本原則。這些原則至少包括，第一，這是一種地方政治體制。第二，這是一種行政主導的政治體制。第三，這是一種行政與立法互相制約又互相配合的政治體制。民主是當代社會評價政治和政治體制的重要指標。但是，不能將是否民主的衡量僅僅寄託在選舉上。選舉只是民主制度其中的重要一環，但不是民主制度的全部。民主政治的發展應當是全面的和全方位的，包括權力的制約和監督，行政與立法的關係及其互動，政府官員的工作作風和工作方式，市民與政府的信任及互動，等等。民主政治的“善治”，除了選舉制度以外，仍然需要其他的各種條件與機制與其配套才能完成。二、澳門基本法關於行政長官產生辦法的規定及其特點（一）澳門基本法的規定澳門基本法關於行政長官產生辦法的規定主要是由第47條及其附件一，以及其他條文構成的。6澳門基本法第47條規定：“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法由附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定。”這說明：第一，行政長官在澳門當地通過選舉或協商產生；第二，行政長官由中央人民政府任命；第三，行政長官的具體產生辦法由基本法附件一規定。澳門基本法為什麼設置附件一規定行政長官的產生辦法，而不將其寫入正文？這是因為澳門基本法是在參考香港基本法的基礎上制定的。香港基本法起草開始，原來只有最後一章“附則”，並沒有預先要寫附件，然而，隨着起草工作的進一步展開，香港社會對行政長官和立法會產生辦法分歧很大並引起激烈爭論。7在這種情況下，起草委員會考慮到行政長官和立法會的產生辦法不可能五十年不變，將來不可避免要修改，因此決定只在正文�寫上行政長官和立法會的產生及其修改的原則，具體產生辦法寫入附件一和附件

二，並規定了比修改正文更加靈活的特別程序。澳門基本法起草過程中，雖然沒有出現香港那樣激烈爭論，但是由於行政長官和立法會產生辦法的內容比較多，很難在第47條和第68條�加以規定，寫的太多，就會使正文特別紛繁臃腫，與其他條文不能保持一致。而且，澳門有些人士希望行政長官和立法會的產生辦法以後能隨着社會的發展也有些變化，這種情況應當亦有所反映。因此，澳門基本法設置了附件一和附件二。8澳門基本法附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》共有7條，主要規定了以下幾個內容：第一，規定行政長官在當地由選舉委員會選舉產生後，由中央人民政府任命，並規定了選舉委員會必須具有廣泛代表性，由四個界別的300名委員組成，任期五年。其中工商、金融界100人，文化、教育、專業等界80人，勞工、社會服務、宗教等界80人，立法會議員的代表，市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表40人。附件一第3條授權澳門本地制定選舉法來確定選舉委員會的界別分組、名額分配和選舉辦法：“各個界別的劃分，以及每個界別中何種組織可以產生選舉委員會委員的名額，由澳門特別行政區根據民主、開放的原則制定選舉法加以規定。各界別法定團體根據選舉法規定的分配名額和選舉辦法自行選出選舉委員會委員。選舉委員會委員以個人身份投票。”第二，規定了選舉委員會委員提名行政長官候選人和投票的基本原則，包括：（1）選舉委員會委員以個人身份投票。（2）不少於50名的選舉委員會委員可聯合提名行政長官候選人，每名委員只可提出一名候選人。（3）選舉委員會根據提名的名單，經一人一票無記名投票選出行政長官候任人。附件一第5條並明確規定，“具體選舉辦法由選舉法規定。”這就是澳門立法會2004年4月1日通過的第3/2004號法律《行政長官選舉法》，由行政長官何厚鏵同日簽署通過，並在4月5日刊登

在政府公報，翌日生效。2008年立法會重新修改了這部法律，即第12/2008號法律《修改第3/2004號法律〈行政長官選舉法〉》，在此基礎上，重新公佈了《行政長官選舉法》全文。修改過的《行政長官選舉法》共分九章，有163條和一個附件。9澳門基本法附件一確立的行政長官選舉辦法是一種間接選舉制度，而非直接選舉。這其中包含着兩種選舉，一個是社會各界選出選舉委員會委員，一個是由選舉委員會選出行政長官人選。這兩種選舉在理論上，既可以在一個法律�加以規定，也可以在兩個法律�加以規定，而澳門《行政長官選舉法》就將此兩種選舉放在一個法律�加以規定。《行政長官選舉法》對選舉委員會的組成、運作，參選行政長官的資格和限制，具體的投票和核算，選舉過程的監管和懲罰制度都作出了規定。第一條（標的）明確指出，“本法律規範澳門特別行政區行政長官選舉及其相關事宜。”這�說的“行政長官選舉及其相關事宜”，就包括了行政長官選舉委員會委員的選舉和行政長官的選舉。考慮到此兩種選舉在投票程序和核算制度上有共同之處，所以，《行政長官選舉法》第五章“選舉制度、投票與核算”就明確規定既適用於選舉行政長官，也適用於選舉選舉委員會委員。10另外，不能將行政長官選舉法僅僅限於第3/2004號法律《行政長官選舉法》。《選民登記法》就是其中一個與《行政長官選舉法》相配套的重要法律。第3/2004號法律《行政長官選舉法》第154條（補充制度）第1款明確指出，“對於選民登記事宜，如本法律未有直接規範者，經適當配合，適用第12/2000號法律。”第12/2000號法律就是《選民登記法》。澳門基本法附件一第3條規定“各界別法定團體根據選舉法規定的分配名額和選舉辦法自行選出選舉委員會委員”，這�的“法定團體”，也就是按照《選民登記法》作法人選民登記的社團和組織。所以，《選民登記法》對於行政長官選舉制度是必不可少的。第三，規定附件一的產生辦法不適用第一任行政長官。這是因

為第一任行政長官必須在回歸當日，即1999年12月20日上任，而澳門基本法及其附件一在1999年12月20日才開始生效，不可能在1999年12月20日根據附件一制定選舉法並在澳門依法進行選舉，必須由全國人大另行制定辦法。所以，附件一第6條規定，“第一任行政長官按照《全國人民代表大會關於澳門特別行政第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》產生”。1第四，規定2009年及以後行政長官的產生辦法可以修改，並規定了修改的程序。這就是附件一第7條，“2009年及以後行政長官產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准。”這�明確指出在2009年及以後，也就是澳門回歸十年以後，可以對附件一規定的行政長官的具體產生辦法進行修改，修改的程序是必須經過立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准。這�的“如需修改”是指可以進行修改，也可以不進行修改。如果不進行修改，則繼續維持300名委員組成選舉委員會選出行政長官的做法。（二）行政長官產生辦法的特點澳門基本法第47條及其附件一規定的行政長官產生辦法實際上是由兩部分構成的：一部分是在澳門當地選舉產生，另一部分是由中央人民政府任命。所以，澳門基本法附件一就使用了“行政長官的產生辦法”，而不是“行政長官的選舉辦法”。12這說明，選舉是行政長官產生的一個重要環節和內容，但不能就此認為是行政長官產生的全部內容。這是因為行政長官在當地通過選舉產生以後，必須報中央人民政府任命。附件一第5條指出選舉委員會選出的行政長官，只能稱為行政長官候任人，只有經過中央人民政府的任命，才可以稱為正式當選。13中央人民政府對行政長官的任命，不僅僅是“一道手續問題”，而是指一種實質性的任命，是指行政長官在澳門通過選舉或

協商產生以後，中央人民政府既可以任命，也可以不任命，中央人民政府既然有權任命，也可以免去行政長官的職務。為甚麼要將中央人民政府的任命理解為實質任命，而非形式任命？這是因為，第一，澳門回歸後已經成為我國一個享有高度自治的地方行政區域，澳門基本法規定行政長官必須對中央人民政府負責，行政長官必須忠實地執行中央人民政府對澳門特別行政區的政策及其依照基本法發出的指令。14中央人民政府對行政長官的實質任命，是保證行政長官對中央人民政府負責的一種必要權力。這是我國在澳門恢復行使主權的必然要求。第二，如果是形式任命，那麼，基本法完全就可以不用“任命”的字眼，而應當改為“備案”，澳門基本法第45條就可以改為“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，報中央人民政府備案。”15澳門基本法規定終審法院法官和終審法院院長的人選必須報全國人大常委會備案，這�用“備案”而不是“任命”或者“批准”，這是與澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權相一致的。16而全國人大授予澳門的行政管理權前沒有冠以“獨立”的表述，中央對行政長官的實質任命權是同其對澳門特別行政區授與“行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”的內涵一致的。澳門基本法第15條明確指出“中央人民政府任免行政長官”，突出了中央人民政府委任職務和免除職務的內涵。17那麼，中央人民政府擁有對行政長官的實質任命權，是否就是說澳門當地對行政長官的選舉就是形式的呢？不能作這樣的理解。行政長官的任命和行政長官的選舉都是實質性的，而不是形式的。它們應當是統一的。18中央人民政府應當充分考慮行政長官選舉產生的合法性與澳門社會各界人士的意願，不可以輕易不予以任命，然而，如果在特定情況下，發生選舉過程與結果與澳門基本法原則與具體條文相抵觸的情況，當然有權不予以任命。三、澳門基本法附件一的修改問題

澳門基本法附件一的修改問題，實際上包含着兩個方面的內容：一是附件一修改的程序問題，另一個是附件一內容的修改。（一）附件一修改的程序問題附件一修改的程序問題是指附件一修改的啟動權掌握在哪個主體？誰有權作出可以修改的判斷？澳門基本法附件一第7條規定，“二零零九年及以後行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准。”其中的“如需修改”從字面上判斷，是指可以修改，也可以不修改。這�並沒有明確指出，誰可以作出可以修改的判斷呢？香港基本法附件一也存在着類似問題。2004年4月6日，全國人大常委會對香港行政長官和立法會的產生辦法的修改作出解釋，指出：“是否需要進行修改，香港特別行政區行政長官應向全國人民代表大會常務委員會提出報告，由全國人民代表大會常務委員會依照《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第45條和第68條規定，根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則確定。修改行政長官產生辦法和立法會產生辦法及立法會法案、議案表決程序的法案及其修正案，應由香港特別行政區政府向立法會提出。”19這個解釋雖然是針對香港基本法作出的，然而對澳門基本法有重要的參考意義，澳門基本法附件一的修改，也應遵循同樣的程序，由行政長官報請全國人大常委會決定，全國人大常委會決定後，由澳門特別行政區政府向立法會提出，然後經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意後，再報全國人大常委會批准。20（二）附件一內容的修改在解決附件一修改的程序問題後，才談得上對附件一的內容進行修改。而澳門基本法附件一內容的修改，其核心涉及到兩個問題：第一，到底要不要改變現有的間接選舉制度，而採用所謂“普

選”的方式產生行政長官。第二，在保持間接選舉制度的前提下，目前由300名成員組成的選舉委員會是否需要擴大，以及需要擴大到多少人組成。2004年4月26日，全國人大常委會根據香港行政長官的報告作出了《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》，指出：香港行政長官和立法會產生辦法的任何改變，必須遵循4個原則：（1）與香港社會經濟、政治的發展相協調；（2）有利於社會各階層、各界別、各方面的均衡參與；（3）有利於行政主導體制的有效運行；（4）有利於保持香港的長期繁榮穩定。這些原則對將來修改澳門基本法附件一、改革行政長官的選舉制度也有着重要參考。1.是否實行普選產生行政長官的問題關於在澳門是否實行普選產生行政長官，首先必須指出的是，澳門基本法與香港基本法在政治體制方面的最大不同，在於香港基本法明確規定了要達至“雙普選”的發展目標，即行政長官和立法會全體議員都必須最終達至普選產生。21澳門基本法無此規定。22當然，澳門基本法不作規定，不等於說澳門基本法附件一所確立的行政長官產生辦法就可以永遠不變，更不能在法律上排除將來在澳門通過普選產生行政長官的可能性。澳門基本法附件一本身就指出了“如需修改”的程序。尤其是香港2017年實現普選行政長官以後，澳門基本法附件一所確立的間接選舉制度就會面臨着更大的修改壓力。然而，考慮到澳門的情況畢竟與香港不同，最終是否取消間接選舉，實行普選產生行政長官，還有待於社會各界形成廣泛共識。澳門基本法起草期間，當時有一種意見提出，要求比照香港基本法的寫法，增加其第45條中間一段的內容，即行政長官的產生辦法最終達致普選產生的目標，然而，多數意見認為澳門情況與香港不同，並指出這種意見“可以理解，也不無道理，但問題是否切合澳

門的實際，對澳門的發展是否有利？都值得深入研究。”23有一種意見認為，法國啟蒙思想家盧梭曾經指出較小的國家更容易實現民主，所以，澳門地方小，人口少，應當比香港更早實現普選。這種意見未必準確。因為不能離開具體和特定的社會條件，抽象分析澳門特別行政區的民主政治發展。第一，香港基本法明確規定了行政長官達致普選產生的發展目標，而澳門基本法無此規定；第二，澳門基本法是在參考香港基本法的基礎上制定的，而修改行政長官產生辦法達致普選，這是屬於“一國兩制”實踐過程事關全局的重大問題，澳門沒有必要一定“搶”在香港實現，更沒有必要“慕虛名而處實禍”也。24第三，不能抽象照搬盧梭的說法，盧梭所理解的國家是建立在古典國家理論的基礎上，而當今時代，國家的職能已經發生重大甚至是根本性的變化。在盧梭的時代，處於法國大革命前夕，為了反對王權的專橫，主要是參照古希臘城邦政治而設想民主的，整個時代還缺乏對民主政治運作的足夠深刻的體會和理解。25必須指出的是，在澳門社會就普選問題達成廣泛共識後，仍然需要根據附件一確定的修改程序，經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，報全國人大常委會批准。中央對澳門特別行政區將來是否實行普選產生行政長官，以及在甚麼時候實行普選產生行政長官，擁有最後的完全決定權。就其實質而言，在澳門特別行政區是否實行普選產生行政長官，這是一個政治決斷，而非單純的法律問題。這個政治決斷，已經超出了澳門特別行政區“高度自治”的範圍，在根本上只能由中央作出。中央在作出這麼一個政治決斷時，應當遵循以下幾個方面的基本原則：第一，有利於澳門的社會穩定和經濟發展；第二，充分考慮澳門社會各界和居民的廣泛意願；第三，充分考慮澳門社會的民主素質和社會承受能力；第四，有利於澳門政治體制的順利運作。對澳門特別行政區行政長官產生辦法的修改應當有一種戰略眼

光和高瞻遠矚的洞察能力，並能夠始終保持一種化被動為主動的應對能力。而且，在確定最終要採用普選模式產生行政長官以後，也必須由全國人大常委會遵循循序漸進和根據實際情況的原則確定在甚麼時候實行普選，並應當參考香港基本法的相關做法，建立一個具有廣泛代表性的提名委員會，經提名委員會按民主程序提名後，再交由全澳居民投票產生。2.選舉委員會人數擴大的問題在2008年修訂三項選舉法諮詢期間，有一種意見認為，共有300名委員組成行政長官選舉委員會應當進一步予以擴大。26這種意見沒有看到行政長官選舉委員會共由300名委員組成的人數，是由澳門基本法附件一規定的，而非《行政長官選舉法》自身規定的。所以，擴大行政長官選舉委員會的人數，必須經過附件一確立的修改程序，立法會全體議員三分之二通過，行政長官同意，報全國人大常委會批准，而在是否需要啟動修改程序前，按照全國人大常委會對香港基本法解釋的做法，先由行政長官向全國人大常委會提出報告，由全國人大常委會確定是否需要修改。如果與香港的情況對比，香港特區第一屆政府推選委員會人數為400人，行政長官選舉委員會由800人組成，而澳門特區第一屆政府推選委員會為200人，行政長官選舉委員會由300人組成，香港回歸時人口為600多萬，澳門回歸時人口為40多萬，現在香港人口為700多萬，而澳門人口為50多萬，所以，就此而言，澳門基本法附件一確立的行政長官選舉委員會與整個社會人口的比例是不算低的。27但是，隨着澳門社會的發展和民主意識的提高，目前共由300名委員組成的行政長官選舉委員會，在澳門未採用普選模式產生行政長官以前，將來仍然存在着擴大的可能和必要。有必要說明的是，選舉委員會應當怎樣擴大，擴大到甚麼規模，在這�，仍然需要考慮和充分運用附件一第1條所指出的“廣泛代表性”原則。

這是因為行政長官與過去的澳門總督有根本性的不同。澳門總督由葡萄牙委派，對葡萄牙負責，而行政長官由澳門當地選舉產生，由中央人民政府任命，行政長官對中央人民政府和澳門特別行政區負責。這就說明中央人民政府對行政長官的任命，不能脫離澳門的民意，不能不顧澳門居民的廣泛意願，而澳門基本法附件一既然規定採用間接選舉的方式來體現澳門居民的廣泛意願，就必然要求行政長官選舉委員會具有“廣泛代表性”。如果沒有“廣泛代表性”的支撐，就會失去“澳人治澳”的內在精髓，300名委員組成的選舉委員會就會淪落為被人批評的“小圈子”選舉。廣泛代表性對選舉委員會起到確認和鞏固正當性的作用。而選舉委員會具有廣泛代表性，就必須做到兼顧社會各階層利益，必須讓澳門社會各界人士能夠有代表和足夠的代表參與行政長官選舉。也就是說，廣泛代表性原則，不僅是指社會各界別有代表參與行政長官選舉委員會，而且應當有足夠的代表參與行政長官選舉委員會。所謂足夠的代表，是指行政長官選舉委員會的名額分配不僅要照顧到社會的方方面面與社會的各個界別，而且在每個界別內部也應當能夠照顧到方方面面，讓同一界別內部不同方面的人士亦有機會參與行政長官選舉。我認為，如果在2017年香港實行普選產生行政長官以後，可以考慮啟動對澳門基本法附件一的修改，將選舉委員會的人數初步擴展到500人，從2019年開始，選舉產生第五任及以後各任行政長官，然後在此基礎上，參考香港特別行政區實行普選行政長官的有關經驗，再來討論在澳門是否需要普選產生行政長官。2019年是澳門回歸祖國二十周年，是澳門基本法規定澳門特別行政區“保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”的中期。28行政長官的選舉已經進行多次，相信在選舉技術和選舉實務方面都已經積累了比較豐富的經驗。何況香港社會在2017年可能已經實行普選行政長官，因此，在2019年對澳門基本法附件一進行修

改，擴大選舉委員會的人數，並改進其他選舉制度，是比較合適的政治安排。我在這�提出選舉委員會擴展到500人，而不是400人或600人，這是考慮到產生首任行政長官的澳門特別行政區第一屆政府推選委員會為200人，而澳門基本法附件一規定的產生第二任及以後各任行政長官的選舉委員會為300人，其增長的比例是1.5倍，根據這個比例，確定行政長官選舉委員會的人數下一步增長到500人，這應該是比較適宜和可以加以參照的。四、其他選舉制度的改進有一種意見認為，研究澳門特別行政區行政長官產生辦法的修改，就是研究是否需要普選產生行政長官，就是研究選舉委員會的人數擴大問題。這種意見是不對的。行政長官產生辦法的修改，包含着兩個層次，一是關於澳門基本法附件一的修改，一是關於澳門本地制定的行政長官選舉法的修改。這兩個層次修改的區別在於附件一的修改涉及中央與澳門特別行政區的關係，而且，這種修改在澳門內部，必須經“立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意”，並報全國人大常委會批准。在全國人大常委會批准以後，馬上還得進行《行政長官選舉法》的修改。而在附件一不作修訂的情況下，單純進行《行政長官選舉法》的修改，則基本上屬於澳門特別行政區的內部事務，不涉及與中央的關係，由立法會通過以後，經行政長官簽署、公佈，即可成為法律。當然，對《行政長官選舉法》的修改，只能是符合基本法及其附件一的前提下才能進行，抵觸基本法及其附件一所作的修改是無效的，全國人大常委會有權將其發回，使其失去法律效力。所以，不能認為對《行政長官選舉法》的修改和完善，是無關緊要的，是沒有實質意義的。在不抵觸基本法及其附件一前提下對《行政長官選舉法》所作的修改和完善，也是澳門特別行政區選舉制度改革的

重要內容，並才能為以後附件一的修訂和民主發展打下堅實基礎。（一）選民登記問題選民登記是整個選舉制度的基礎。行政長官選舉法也不僅僅限於《行政長官選舉法》，因此，研究行政長官產生辦法就不能不涉及到選民登記制度。根據澳門目前的《選民登記法》，澳門選民登記制度採用選民主動登記法，也就是說，符合選民資格的永久性居民必須到政府有關部門進行登記，方能成為選民，才能行使法律上的選舉權和被選舉權。29這樣的做法，就把許多符合資格的居民，因為沒有主動到政府部門進行登記，排除在選民之外。比如，截至2009年1月，澳門現有自然人選民有24.9萬多人，而澳門永久性居民遠遠不止此數，已經達到50多萬；也就是說，大致上只有60%的合資格的永久性居民已登記為選民，而接近四成的合資格人士沒有登記為選民。30這種選民登記制度對整個選舉制度的影響是根本性的，不僅使立法會選舉的民意基礎大大收窄，而且也使行政長官選舉的民意基礎大大收窄，使得選舉制度在更大範圍內難以獲得更廣泛的社會認同。就與行政長官選舉的有關部分而言，具體涉及到行政長官候選人資格和選舉委員會委員的資格問題。第一，基本法附件一要求行政長官選舉委員會具有廣泛代表性，這就必然要求選舉委員會的選舉具有更廣泛的民意基礎。而目前《行政長官選舉法》要求選舉委員會委員必須屬於“已作選民登記者”。31因此使得選舉委員會的廣泛代表性建立在目前僅僅登記的24.9萬選民上，而不是建立在所有合資格的永久性居民的基礎上，這就大大影響了附件一第1條所指出的廣泛代表性原則。第二，澳門基本法第46條規定，“澳門特別行政區行政長官由年滿四十周歲，在澳門通常居住連續滿二十年的澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。”這就明確指出行政長官的當選條件只有四個：即年滿40周歲、在澳門通常居住連續滿20年、永久性居

民、中國公民，而《行政長官選舉法》要求行政長官候選人都必須屬於已作選民登記者。32這就對行政長官候選人的資格實際還增加了另外一個限制，即必須已經登記為選民。這�，有一種意見也許會指出，澳門基本法第26條已經明確指出永久性居民依法享有選舉權和被選舉權，“已作選民登記”屬於依法限制的範圍。33問題在於在事實上已作選民登記的數目與所有合資格的永久性居民相差10幾萬，甚至接近20多萬，這對總共只有51多萬永久性居民的澳門社會來說，是不少的數字。因為沒有登記為選民，就不能參加有關選舉，也就無法行使和享受基本法賦予的選舉權和被選舉權，既不能報名參加行政長官選舉委員會委員的選舉，也無法報名參加成為行政長官參選人，進而獲得提名，成為行政長官候選人。將這麼多人排除在選舉過程之外，不符合真正的民主精神，也不合“澳人治澳”的真正精神。實際上，選民登記有兩種方式，第一種方式是選民主動到政府那�進行登記，第二種方式是政府自動登記選民。34我認為，澳門特別行政區將來的選舉制度改革，可以考慮採用政府自動登記選民的做法。具體做法就是先提出一份18周歲及其以上的永久性居民名單，然後在這個名單的基礎上，減去沒有選舉權的永久性居民。根據澳門目前的《選民登記法》，這些沒有選舉權的永久性居民，包括經確定判決宣告為禁治產人、被認為是明顯精神錯亂且被收容在精神病治療場所或經由三名醫生組成的健康檢查委員會宣告為精神錯亂的人，以及經確定判決宣告被剝奪政治權利的人。35選民名單在首次登記以後，以後登記可以採用“一次登記，長期有效”的辦法，在這個基礎上，增加新符合選民資格的永久性居民，減去已死亡的合資格選民和其他依法不享有選舉權的永久性居民。36有一種意見認為，採用政府自動登記選民，就等於把一些沒有投票意願或者投票意願較低的人士登記進去，因而，與選民主動到政府登記的做法相比，反而降低了投票率，反而顯得澳門特別行政

區的民主“退步”了，不夠“民主”了。我認為，不能作這樣的理解，這是因為先前的投票率沒有將選民登記率計算在內，本身就不能反映真實情況，更不能反映出澳門居民回歸以後當家作主的真實情況，不能體現“澳人治澳”的精髓。採用政府自動登記選民，就會使得只要符合選舉資格的永久性居民都可以參加選舉，澳門的選民數至少達到40多萬，大大拓展了澳門特別行政區發展民主的民意基礎。這是進一步落實“澳人治澳”的重大舉措。這不僅可以使得立法會的選舉更加具有民主基礎，也可以讓更多永久性居民能夠參與選舉行政長官選舉委員會，加強選舉委員會的廣泛代表性，並可以使得有更多人士有機會報名參加行政長官的選舉，加強選舉的認受性和正當性。（二）界別劃分問題澳門基本法附件一要求行政長官選舉委員會必須具有廣泛代表性。這個廣泛代表性原則也就是澳門基本法附件一第3條規定的“民主、開放”原則：“各個界別的劃分，以及每個界別中何種組織可以產生選舉委員會委員的名額，由澳門特別行政區根據民主、開放的原則制定選舉法加以規定。”這就提出了如何進行界別分組的問題。有一種意見認為，應當採用澳門基本法第133條和第134條所列舉的“教育、科學、技術、文化、新聞、出版、體育、康樂、專業、醫療衛生、勞工、婦女、青年、歸僑、社會福利、社會工作、宗教”對行政長官選舉委員會進行界別劃分。37這種意見是不對的。行政長官選舉委員會界別劃分的框架已經被附件一所明確規定，《行政長官選舉法》只能是根據這個框架進行細分。澳門基本法附件一規定行政長官選舉委員會由300名委員組成，包括四大界別。其中第一界別“工商、金融界”100人，第二界別“文化、教育、專業等界”80人，第三界別“勞工、社會服務、宗教等界”80人，第四界別“立法會議員的代表，市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代

表”40人。在這四個界別中既包括工商界，又包括勞工界、宗教界；既包括文化、教育界，又包括全國人大代表、全國政協委員的代表、立法會議員的代表。這些界別是廣泛的，包括齊全的，這符合附件一所指出的“廣泛代表性”原則的。《行政長官選舉法》附件一將上述的界別劃分進一步細分如下：第一界別“工商、金融界”沒有再進行界別分組，第二界別“文化、教育、專業等界”則分為“文化界、教育界、專業界、體育界”，第三界別“勞工、社會服務、宗教等界”分為“勞工界、社會服務界、宗教界”，第四界別“立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表”其中則刪去了“市政機構成員的代表”這�有幾個問題值得探討。第一，第一界別“工商、金融界”沒有再進行界別分組，所以，《行政長官選舉法》將工商、金融界稱為“界別”，而將“文化、教育、專業、勞工”等稱為“界別分組”，以示區別。這是因為澳門的《選民登記法》沒有相關的確認機製造成的，在作法人選民登記時將“工商、金融界”作為一個整體等同於雇主利益。39因此，有必要考慮進行有關確認機制的進一步研究。第二，第二界別“文化、教育、專業等界”和第三界別“勞工、社會服務、宗教等界”可以考慮增加“土生葡人”、“婦女”、“青年”等界別分組，以體現“廣泛代表性原則”第三，第四界別中“市政機構成員的代表”，由於澳門特別行政區沒有設立非政權性的市政機構，“市政機構成員”和“市政機構成員的代表”也就無法產生，更無法參加行政長官選舉委員會了。《行政長官選舉法》附件一和澳門基本法附件一在第四界別方面出現了明顯的不一致，將來在法律上應當予以妥善解決。（三）提名問題澳門基本法附件一第4條規定，“不少於50名的選舉委員會委。38。

員可聯合提名行政長官候選人。每名委員只可提出一名候選人。”《行政長官選舉法》根據此條規定了具體的提名制度。不過，有一種意見認為，現行提名制度要求參選人須親身或透過代理人領取提名表，再拜訪選委請求提名，即“拜票”，在這種情況下，由於澳門是一個熟人社會，尤其是面對強勢的參選人，當面婉拒的可能性不是很大，而且容易造成群聚效應。因此，建議將提名的主動權“歸還”選委，即由選委親自領取提名表，簽署後向有關參選人，或者直接交向選管會集中處理。40澳門基本法附件一第4條是指不少於50名的選舉委員會委員可聯合提名行政長官候選人，這種聯合提名的制度通常被理解是一種公開提名。目前的《行政長官選舉法》正是建立在這種理解上，要求選舉委員會委員在提名行政長官候選人時，必須採用公開提名的方法，即必須在提名表上簽署自己的名字及經過公證認定。41我認為，將來在修訂行政長官產生辦法時，可以考慮採用秘密提名的方式，也就是說，行政長官選舉管理委員會將有關參選人的名單匯總並在進行資格審查以後，交選舉委員會委員提名。選舉委員會委員的提名採用秘密方式，不在提名票上寫上自己的名字，而只填上或者選擇填上行政長官候選人的名字。每名委員只可以提名一名候選人。候選人獲得50名或50名以上委員的提名票，即成為正式候選人。這種提名制度澳門原來也採用過。第一任行政長官候選人的產生，就是由第一屆政府推選委員會以無記名投票的方式產生的，並由籌委會主任委員會議予以確認，這就是一種秘密提名制度。42現在世界上大多數的選舉制度都是採用公開提名制度，這是因為候選人大多數都是由政黨提出的，因此必須是公開提名。而在澳門目前的選舉法要求行政長官不具備政黨身份的情況下，未必需要採用公開提名制度。從第二任行政長官和第三任行政長官的選舉過程來看，他們都取得了很高的提名票，對其順利高票當選起到了重要作用。但是，這兩次選舉都只有一名候選人。假設將來的行政長

官選舉出現兩名或兩名以上的候選人，採用公開提名制度，就出現了一群人公開支持一個候選人，另一群人公開支持另一個候選人，從而造成社會分化和對立，這必定會對澳門這個以和諧包容為主要價值觀的微型社會帶來難以估量的衝擊。（四）其他技術問題目前的《行政長官選舉法》�還有一些具體的選舉技術問題值得討論。在這�，僅舉出兩例。1.關於候選人在競選期間突然去世的問題。《行政長官選舉法》規定了行政長官候選人在競選期間身故的，即喪失候選資格，並構成候選人出缺。43候選人在競選期間突然去世的，實際上還會引起選舉是否需要停止的爭議。這�包括以下幾種情況：第一，當只有一名候選人，而該名候選人在競選期間突然去世。在這種情況下，選舉不得不停止，至少需要重新提名。因此，《行政長官選舉法》對此作出規定，要求重新進行提名，並訂定相關日期並予以公佈。44第二，當有兩名或兩名以上的候選人而其中一名候選人突然去世，尤其是在只有兩名候選人而其中一名突然去世的，在缺乏法律明確規定的條件下，是否繼續進行選舉，就會引起爭議，從而可能影響選舉的認受性。法國憲法規定在提出總統候選人資格的登記截止日期前或者第一輪投票前，候選人之一死亡或者發生故障時，由憲法委員會宣告延期進行選舉，如果在可能發生退出競選之前，得票最多的兩名候選人之一，或者在第二輪投票競選時，兩個候選人之一，死亡或者發生故障時，由憲法委員會宣告整個選舉程序必須重新進行，對關於提出候選人規定的條件，進行審查。45法國憲法的規定有一定參考價值，可以考慮在《行政長官選舉法》�明確只有兩名候選人而其中一名突然去世的情況下，是否需要繼續進行選舉。2關於有效票的概念問題。《行政長官選舉法》在選票核算時，將選舉委員所投的選票分為三大類：空白票、廢票和有效票，

其中值得指出的，這�將有效票和空白票、廢票並列。46廢票也就是我們通常所說的“無效票”，按通常理解，有效票是和無效票，也就是說，有效票是和廢票相並列的。《行政長官選舉法》明確指出：在選票上作出任何撕剪、繪畫，塗改或寫上任何字句，或者採用不同於本法規定的填劃方式，或者選票上被標示的候選人數目超過應選數目，均視為廢票。而且未有在任何一個專設的方格內作填劃的選票即為空白票。47廢票是指無法辨別投票人的投票意願，因而成為無效的選票，而空白票是指投票人不願意在選票上表達自己的投票意願，屬於棄權，也是真實意志的表達，應當屬於有效票其中一種。這種分類法是否恰當，還可以進一步討論。註釋：1.見澳門基本法第45條和第62條。2.見楊允中：《澳門與澳門基本法》（修訂版），澳門基金會，1995年，第28頁。3.這�引用全國人大常委會《關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》（2007年12月29日）相關的原文如下：“會議認為，2012年香港特別行政區第四任行政長官的具體產生辦法和第五屆立法會的具體產生辦法可以作出適當修改；2017年香港特別行政區第五任行政長官的選舉可以實行由普選產生的辦法；在行政長官由普選產生以後，香港特別行政區立法會的選舉可以實行全部議員由普選產生的辦法。”4.《中國大百科全書》將“政治體制（politicalsystem）”釋義為：“以國家政權組織為中心的各種政治組織、政治結構、政治功能與政治行為規範的總和”，並列舉出三種不同的理解：一種觀點認為政治體制是政治制度在政治生活中的具體化和外在表現形式，主要包括國家結構形式以及各種政權組織的設置、功能與行為規範相關的制度；第二種觀點認為，政治體制不僅包括與立法、行政、司法等政權組織相關的制度，而且包括政黨、利益集團和大眾傳播等與政治有關的所有組織或結構相關的制度。第三種觀點認為政治體制包含着三個層次，第一是各種社會政治組織在國家政權中的地位、作用及其相互關係，這決定着國家的性質即國體，第二是各種政權組織的形式及其互相關係，為一個國家的根本政治制度即政體，第三是指政治權力，主要是行政權力的運行方式及其機制，主要是國家的行政管理體制。見《中國大百科全書》，中國大百科全書出版社，2009年，第28-300頁。

5.見澳門基本法第75條：“澳門特別行政區立法會議員依照本法規定和法定程序提出議案。凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。”6.其他條文包括第46條關於行政長官的任職資格，第49條關於任職期間不得具有外國居留權以及第55條關於行政長官出缺而引起的選舉問題，等等。7.香港基本法起草過程中，香港各界人士對行政長官和立法會產生辦法存在很大分歧。1986年8月，香港基本法起草委員會政治體制小組負責人對行政長官產生辦法一共歸納了26種方案意見，基本法諮詢委員會在1987年《行政長官的產生》（最後報告）和《行政長官的產生辦法方案歸納報告》收集了30多種建議，《香港基本法（草案）徵求意見稿》附件一並列了5種方案。至於立法會產生辦法，香港基本法諮詢委員會政制專責小組在其1987年《立法機關（最後報告）》收集了21種方案，1988年《香港基本法（草案）徵求意見稿》附件二列舉了四種選舉方式。具體可參見蕭蔚雲：《論香港基本法》，北京大學出版社，2004年，第23頁，及第116-117頁，第143-144頁。8.蕭蔚雲主編：《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門科技大學，2005年，第33頁，及蕭蔚雲主編：《一國兩制與澳門特別行政區基本法》，北京大學出版社，1993年，第206頁。9.經修改後的《行政長官選舉法》其法律結構如下：第一章“法律標的”，第二章“行政長官選舉管理委員會”，第三章“行政長官選舉委員會”，其中第一節“組成與任期”，第二節“產生方式”，第三節“選舉資格與方式”，第四節“候選人”，第五節“執行委員會”，第六節“選委會委員名冊及通則”，第四章“行政長官選舉”，其中第一節“任期與選舉”，第二節“候選人”，第三節“競選活動”，第五章“選舉制度、投票與核算”，其中第一節“範圍”，第二節“選舉制度”，第三節“投票站的設定”，第四節“投票程序”，第五節“初步核算”，第六節“總核算”，第六章“司法上訴”，其中第一節“參選人和候選人資格的司法上訴”，第二節“投票和核算的司法上訴”，第七章“投票權證明書、登記冊或名冊的不法行為”，第八章“選舉的不法行為”，其中第一節“刑事不法行為的一般規定”，第二節“選舉犯罪”，第三節“輕微違反”，第九章“最後及過渡規定”，附件一“（第八條第二款所指）選委會界別、界別分組和名額分配”10.見《行政長官選舉法》第56條。11.1993年3月31日，全國人大通過澳門基本法的同時，也通過了《關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的規定》，規定設立澳門特別行政區籌備委員會，由澳門特別行政區籌備委員會規定第一屆政府、立法會和司法機關的具體產生辦法。1998年11月7日，澳門特別行政區籌備委員會通過了《中華人民共和國澳門特別行政區第一屆政府推選委員會具體產生辦法》和《中華人民共和國澳門特別行政區第一屆政府推選委員會委員守則》，1999年1月16日通過了《中華人民共和國澳門特別行政區第一任行政長官人選的產生辦法》。因此，第一任行政長官的產生辦法是由上述四個法律文件構成的。12.香港基本法英文本將附件一的標題譯為“MethodfortheSelectionoftheChief

ExecutiveoftheHongKongSpecialAdministrativeRegion”，這裏用selection,而非election,selection的英文釋義為choosesb/sthasbeingthebestormostsuitable。澳門基本法葡文本將附件一的標題譯為“MetodologiaparaaEscolhadoChefedoExecutivodaRegiãoAdministrativaEspecialdeMacau",這裏用Escolha,而非eleição。這種翻譯是符合基本法精神。13.見澳門基本法附件一第5條：“選舉委員會根據提名的名單，經一人一票無記名投票選出行政長官候任人。具體選舉辦法由選舉法規定。”14.澳門基本法第45條和第50條第（二）、（十二）項等。15.《中葡聯合聲明》本身就明確規定，“行政長官在澳門通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。”這種改法亦與《中菊聯合聲明》的精神不合。16.澳門基本法第87條和第88條。17.澳門基本法第15條原文如下，“中央人民政府依照本法有關規定任免澳門特別行政區行政長官、政府主要官員和檢察長。”這與香港基本法不同·香港基本法第15條規定，“中央人民政府依照本法第四章的規定任命香港特別行政區行政長官和行政機關的主要官員。”18.我將其稱為民主正當性和歷史正當性的統一，見王禹：《民主正當性和歷史正當性的統一論澳門行政長官選舉的意義》，載《澳門日報》·2009年6月2日。19.見全國人大常委會《關於中華人民共和國香港特別行政區基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋》（2004年4月26日）。20.這就是通常所說的“政改五部曲”。21.香港基本法第45條第2款規定，“行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最终達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。”澳門基本法第68條第2款規定，“立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。”22.不僅如此，澳門基本法還明確規定立法會多數成員選舉產生，行政長官委任部分立法會議員。這是根據《中葡聯合聲明》的規定寫的。中葡談判過程中，葡萄牙希望保留立法機構中一定數量的委任成員，所以，《中葡聯合聲明》規定，“立法機關多數成員選舉產生。”見宗道一等編著：《周南口述：遙想羽扇綸巾》，齊魯書社，2007年，第312頁。23.見黃漢強：《一國兩制與澳門基本法》，黃漢強手稿，1992年9月3日，見《黃漢強文集》（第二卷）.澳門社會科學學會，2009年，第21頁。24.《三國志.魏書·武帝紀一》。25.盧梭的原話如下：“一般說來，民主政府就適宜於小國，貴族政府就適宜於中等國家，而君王政府則適宜大國。”見其《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館，1980年,第87頁。26.見《修改三項選舉法公開諮詢所收集意見顯示近八成七贊成政府所作修訂》，載《華僑報》,2008年5月14日。三項選舉法，是指《選民登記法》、《行政長官選

舉法》和《立法會選舉法》。27.截至2009年，澳門人口為54.22萬，根據澳門政府統計暨普查局網站，http://www.dsec.gov.mo/PredefinedReport.aspx？ReportID＝1&Lang＝zh-MO（2010年3月9日），截至2009年底，香港人口為7,026,400人，根據香港特別行政區政府網站，http://gjj.cc/XiangGang/infogov_hk.htm（2010年3月9日）。28.全國人大常委會副秘書長喬曉陽先生在解釋有關香港可以在2017年可以實行普選的決定時指出，“2017年是香港回歸祖國20週年，是香港基本法規定的香港特別行政區“保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”的中期。到那時行政長官和立法會都已經進行了多次選舉，在循序漸進方面積累了比較豐富的實踐經驗。把行政長官和立法會全部議員實行普選的時間分別確定在2017年及以後，既符合香港的實際情況和循序漸進原則，也是一項十分積極的安排。”見喬曉陽：《關於〈全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定（草案）〉的說明》，2007年12月26日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議。29.見《選民登記法》第16條（登記程序）第4款規定，“登記申請書由申請人親身送交選民登記地點，或以行政暨公職局指定的電子方式送交該局。”第5款則指出，辦理提前選民登記的申請人，須由其法定代理人陪同或遞交由其簽署的同意書。30.根據澳門政府行政暨公職局的有關資料，見http://www.re.gov.mo/files/news/20090113Tc.pdf（2010年3月8日）。31.《行政長官選舉法》第9條。32.《行政長官選舉法》第35條（被提名為候選人的資格）規定：“被提名為行政長官選舉候選人必須具備以下資格：（一）澳門特別行政區永久性居民中的中國公民；（二）不具有外國居留權或承諾在就任行政長官之前放棄倘有的外國居留權；（三）至候選人提名截止日年滿四十周歲；（四）至候選人提名截止日在澳門通常居住連續滿二十年；（五）擁護《基本法》，效忠中華人民共和國及澳門特別行政區；（六）已被登錄於行政長官選舉日期公佈日前最後一個已完成展示的選民登記冊，且不屬於無選舉資格者。”33.澳門基本法第26條規定：“澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。”34.政府自動登記選民的做法，可以參考我國內地的做法。35.《選民登記法》第11條（無資格）規定，“下列者不得作選民登記或辦理提前選民登記：（一）經確定判決宣告為禁治產人；（二）被認為是明顯精神錯亂且被收容在精神病治療場所或經由三名醫生組成的健康檢查委員會宣告為精神錯亂的人，即使其未經法院判決宣告為禁治產人亦然；（三）經確定判決宣告被剝奪政治權利的人。”36.這�所謂已死亡的合資格選民，除過世的永久性居民外，還應當包括在法律上被宣告死亡的永久性居民。澳門目前的選民登記辦法實際也是採用這種做法，見《選民登記法》第20條（選民登記冊資料的更新）第1款規定，“選民登記冊的資料通過

以下方式更新：（一）加入新的登記；（二）刪除喪失選民身份者、處於第11條所指無選舉資格的情況者及被註銷登記者的登記，且說明刪除的原因；（三）加入在最近一次重編後所出現的更改。”第2款指出，“上款（二）項所指登記的刪除，由行政暨公職局於收到有關證明文件後作出。”37.見《修改三項選舉法公開諮詢所收集意見顯示近八成七贊成政府所作修訂》，載《華僑報》，2008年5月14日。38.澳門基本法第95條及第96條規定澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構，2001年立法會通過第17/2001號法律《設立民政總署》，撤銷臨時市政機構及臨時海島市政機構，並解散有關臨時市政機關，而將先有所有法律文件對有關市政機構的提法和表述，視為對民政總署的提法和表述。39.見劉高龍、趙國強（主編）：《澳門法律新論》（上冊），澳門基金會，2005年，第102頁。40.亞祖：《選圈認特首選舉法宜檢討》，載《澳門日報》，2009年6月3日。41.見《行政長官選舉法》第41條。42.當時，何厚鏵獲得135張提名票，區宗傑獲得65張提名票。43.見《行政長官選舉法》第24條。44.見《行政長官選舉法》第47條（重新提名）第1款規定，“如無候選人或喪失資格者為唯一獲確認的候選人，且在法定期限內無上訴或一經對提起的上訴作出維持管委會決定的裁判，則須重新進行提名程序，管委會主席須為此另行訂定相關日期並予以公佈。”第2款規定，“如重新進行提名程序不可能在原定選舉日期之前完成或將影響其他相關程序的進行，則行政長官另行訂定選舉日期。”45.見《法蘭西共和國憲法》第7條（1958年制定，1962年修改）。46.見《行政長官選舉法》第81條（選票的點算）第1款規定，“有權限實體的成員或核票員逐一打開選票，並使在場人士知悉選票上選投或不選投的候選人，另一成員或核票員則以適當方式統計各候選人所得選票，以及空白票或廢票。”第2款規定，“主席檢驗選票後，在有權限實體的一名成員的協助下，將有效票、空白票或廢票作歸類。”47.見《行政長官選舉法》第82條和第83條。

澳門基本法與特區法律體系的構建蔣朝陽*我國政府恢復對香港、澳門行使主權以來，隨着基本法的貫徹實施，在憲法的統領下，按照“一國兩制”的方針，逐步形成了以國家法律體系為主幹、兩個特區法律體系並存的有中國特色的法律體系。特別行政區的法律體系是有中國特色的法律體系的組成部分，它是根據憲法，在基本法的基礎之上構建起來的。所以，澳門基本法在澳門特區法律體系的構建中具有基礎性地位，起着極其重要的作用。一、基本法統領特區內部法律體系法律體系一般是將全部法律規範，按照一定的原則和要求，根據不同法律規範的調整對象和調整方法的不同，劃分為若干法律門類，並由這些法律門類及其所包括的不同法律規範形成相互有機聯繫的統一整體。1在法律形式上，澳門特區的法律體系由憲法、基本法、在澳門實施的全國性法律、澳門原有法律、澳門特區立法機關制定的法律以及行政法規所構成。2有時將澳門特區立法機關制定的法律、澳門原有法律、行政法規及其他規範性文件成為澳門特區內部規範體系。3此外，在法律淵源的意義上，以“中國澳門”的名義簽署的國際協議以及經中央授權適用於澳門的國際協議，也是特區法律體系中的組成部分。至於行政法規是否作為特區法律體系的組成部分，在實踐中有不同看法。有一種觀點認為，按照基本法第89條關於“法官依法進行審判，不聽從任何命令或指示”以及第90條“檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能，不受任何干涉”的規定，行政法規不是立法機關制定的法律，並且行政法規屬於行政職能的活動，根據司法組織綱要法和行政訴訟法的規定，要接受合法性審查，不宜列為特區法律體系的組成部分。對此觀點，筆者認*澳門大學法學院助理教授

為從法律形式來看，根據合法性原則，行政法規應屬於特區法律體系的組成部分，例如，澳門行政程序法第3條規定公共行政要遵守法律及法，其中提到的“法”就包括行政法規在內，即使在行政訴訟中，行政法規也是司法機關審查行政行為合法性的所依據的規範標準之一，儘管它要受位階和優先原則、法律保留原則的約束。在特區的法律體系中，基本法是根據憲法的授權，對特區內部整個法律體系起着基礎規範的作用。例如，澳門基本法第11條第1款規定：“根據中華人民共和國憲法第31條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據”。同時，該條第2款更明確規定了“不得與基本法相抵觸”的原則：“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。”同樣，基本法根據憲法的授權，對特區內部各個法律部門起着統領的作用。法律部門是法律體系的內容，例如，一般認為國家法律體系是由7個法律部門組成：憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程式法，憲法在上述7個法律部門中起着統領作用。一直以來，澳門特區的法律體系關於部門法沒有明確的劃分，傳統上按照葡國法律理論及其所屬的羅馬日爾曼法系的劃分標準，由公法、私法和介於公法及私法之間的法律部門構成。4其中，公法是調整公權力機關之間或者公權力機關與私人之間關係的規範，包括“憲制性”法律、保障居民權利和自由的法律、組織法、公職法律制度、刑法、程式法（包括三大訴訟法典和行政程式法典）、行政法以及稅法；私法是調整私人之間關係的規範，包括民法、商法及其他民商事規範。介於公法與私法之間的規範所調整的關係既涉及整體利益，又涉及個別利益，包括勞動法和經濟法，5隨着社會的發展，這一類的法律規範還包括社會保障法等社會法規範。澳門回歸後，特區立法機關制定了140多部法律，主要內容涉及：一是適應澳門回歸需要，通過“午夜立法”形式，

在澳門回歸當日即1999年12月20日制定頒佈的法律，以體現國家主權，確保新的政權順利運作。如《回歸法》、《政府綱要組織法》、《法規的公佈與格式》、《就職宣誓法》、《國旗、國徽及國歌的使用及保護》、《區旗及區徽的使用及保護》、《澳門特別行政區居民辦理國籍申請的具體規定》、《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》、《司法組織綱要法》、《司法官通則》等法律。二是制定新的組織法，如澳門特別行政區立法會、審計署、廉正公署、民政總署、海關、警察總局等法律。三是有關選舉和居民身份方面的法律，如自然人和法人的選民登記、立法會和行政長官選舉、逗留和居留許可制度的一般原則、難民地位的法律。四是對原有法律的修改，如對《商法典》、《商業登記法典》、《公證法典》、《民事訴訟法典》、領導及主管人員通則、公務人員職程制度等法律作出的修改。五是根據社會發展實際需要制定的法律，如娛樂場幸運博彩經營、娛樂場博彩或投注信貸、電信、遵守若干國際法律文書、勞動訴訟、保護軍事設施、傳染病防治、個人資料保護、刑事司法互助、預防及遏止恐怖主義犯罪、預防及遏止清洗黑錢犯罪、勞動關係、打擊販賣人口的犯罪、聘用外地僱員、預防及遏止私營部門賄賂、打擊電腦犯罪、對行政長官和政府主要官員離任的限制規定、維護國家安全等方面的法律制度。上述內容以公法居多。基本法作為特區“憲制性”法律，其地位在特區內部具體各個法律部門之上，它不僅統領特區內部的公法部門，也統領私法部門，以及社會法和經濟法部門。這是因為，基本法規定了特區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，是特區公法部門、私法部門以及社會、經濟法部門的立法依據。有種觀點認為，基本法主要調整公法關係，較少涉及私法，與澳門私法的關聯不大。這種觀點混淆了基本法的基礎地位和依據的作用，從國家恢復對澳門行使主權的那一刻起，澳門法律體系的基礎就發生了根本性變化，澳門內部法律部門的立法依據和效力來源均為澳門基

本法，包括私法在內，澳門內部法律體系也只能在基本法的基礎上構建和完善。二、基本法是特區立法權來源、行使和監督的基本依據奧地利著名法學家凱爾森認為，當基礎規範被設定之後，法律體系中其他各種各樣的規範是不能通過智力作用從基礎規範得到，基礎規範僅僅建立一定的權威，這個權威依次把創造一般規範或個別規範的權力從一個較高的權威授予給一個較低的權威，基礎規範是用來創造法律體系中諸規範的基本原則，如果一個規範是在最後由基礎規範決定的方式被創造出來，那麼，該規範才成為動態法律體系的組成部分。6從凱爾森的論述可以看到，一般規範或個別規範的創造要按照基礎規範的原則、決定的方式，並由基礎規範授權。對特區內部法律規範而言，基本法是基礎規範。它規定了特區立法權的來源、行使和監督的基本規則。基本法是特區立法權來源的基本依據。首先，基本法將立法權授予特別行政區。例如，基本法第17條第1款授予澳門特區的立法權，賦予特區一般規範的制定權。其次，基本法規定了特區立法機關的性質和地位，例如第67條規定立法會是特區的立法機關，規定了特區制定一般規範的制定機關。同時，基本法還授予了特區立法機關的職權，其主要任務是制定、修改、暫停實施和廢除法律。基本法是特區立法權行使的基本依據。它規定了特區立法機關的組成、產生，規定了議案的提出、通過、簽署和公佈等立法程式，決定和設置了特區立法機關創造一般規範的方式。基本法也是對立法進行監督的基本依據。基本法規定了對立法機關制定的法律的備案制度，保證了基本法的基礎規範效力，同時通過對基本法解釋制度的規定，保障了特區內部法律規範體系統一在基本法所規定的法律秩序之中。基本法是基礎規範的另一個含義是特區內部法律規範要建立在基本法的初始規定之上，也就是說，屬於基本法規定的基礎規範不

能由一般規範或個別規範來創造（初始規定），除非有基本法的授權。在討論特區立法機關的立法職權時，有人認為，基本法沒有規定立法的範圍；還有人認為，只有涉及居民權利和自由的事項才由立法機關的法律規定；還有種觀點認為，在特別行政區範圍內，屬於高度自治的事項，凡需要由法律加以規範的均屬特區立法機關的許可權。7關於基本法是否規定了立法權的範圍將在下面討論，至於立法權是否有限制或無限制，則需要進一步釐清。從基本法的規定來看，將立法限定在與居民權利和自由相關的領域，與基本法相關條款的授權不相符，例如基本法許多條款有“法律”、“依法律”的字眼，表明要以立法機關制定的法律來規定。但如果說只要屬於高度自治的範圍，立法機關均有權立法，則漏掉了這種情形是否屬於基本法初始規定的事項的前提。儘管屬於高度自治的範圍，但特區立法不能改變基本法的初始規範的規定，更不能在沒有基本法初始規範的情形下，自行決定。例如，全國人大常委會法工委副主任李飛在“關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋（草案）的說明”第3點指出：“香港特別行政區是直轄於中央人民政府的享有高度自治權的地方行政區域。香港特別行政區的高度自治權來源於中央的授權。香港特別行政區的政治體制是由全國人大制定的香港基本法予以規定的。我國是單一制國家，不是聯邦制，地方無權自行決定或改變其政治體制。香港政治體制的發展，涉及中央和特別行政區的關係，必須在香港基本法的框架內進行。修改行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法及立法會法案、議案的表決程式，是香港政治體制發展中的重大問題。是否需要修改和如何修改，決定權在中央。這是憲法和香港基本法確立的一項極為重要的原則，是‘一國兩制’方針的應有之義。”從這個說明來看，特區的政治體制屬於基本法規定的初始規範，特區不能自行決定或改變基本法的規定。

三、基本法是特區法律體系立法依據特區立法權的行使除了要有主觀依據之外，還有客觀依據。這個客觀依據就是立法事項，或者說立法內容。基本法是特區法律體系的立法依據，確立了立法機關的立法事項。基本法比較客觀地確定了特區立法機關的立法事項範圍，8根據有關學者的研究，這些須由法律規範的事項在基本法中體現的條文有：1、明確指出須由立法會法律規範的事項，例如基本法附件一、附件二、第71條、第77條的規定；2、用“法律”、“依法律”來表明必須用法律規定，主要涉及：第6、24、29、32、33、38、39、40、41、84、96、103、106（專營稅制）、107、108、110、115、116、139等條文；3、用“自行立法”要求以特區法律加以實施，主要有：第23條、106條（稅收立法）等。涉及的事項主要有25項：1、行政長官選舉法；2、議員的選舉辦法；3、財政預算案和政府承擔債務；4、財政收支、政治體制、政府運作、政府政策；5、私有財產；6、居民身份證；7、刑事處罰；8、通訊自由和通訊秘密；9、旅行證件；10、婚姻自由、成立家庭和自願生育的權利；11、勞工的福利待遇和退休保障；12、兩個人權公約和國際勞工公約適用於澳門的規定；13、居民的權利和自由；14、特區法院的組織、職權和運作；15、特區檢察院的組織、職權和運作；16、市政機構的職權和組成；17、企業所有權的外來投資；18、專營稅制；19、貨幣金融制度、貨幣發行制度和儲備金制度；20、關稅；21、船舶登記和頒發有關證件；22、民用船舶進出澳門；23、特區護照和其他旅行證件的簽發；24、維護國家安全的立法；25、稅種、稅率、稅收寬免和其他稅收事項。9上述事項屬於基本法規定的法律保留事項。此外，基本法中提到“依法”和“依照法定程式”有21條28處，這些事項有的需要以法律規定，有的需要以行政法規來規定，需要具體條文具體分析。

根據基本法確立的立法事項，特區立法機關制定了第13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》。該法第6條規定：“下列事項須由法律予以規範：（一）《基本法》和其他法律所規定的基本權利和自由及其保障的法律制度；（二）澳門居民資格；（三）澳門居留權制度；（四）選民登記和選舉制度；（五）訂定犯罪、輕微違反、刑罰、保安處分和有關前提；（六）訂定行政違法行為的一般制度、有關程式及處罰；（七）立法會議員章程；（八）立法會輔助部門的組織、運作和人員的法律制度；（九）民法典和商法典；（十）行政程式法典；（十一）民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟制度和仲裁制度；（十二）登記法典和公證法典；（十三）規範性文件和其他須正式公佈的文件格式；（十四）適用於公共行政工作人員的基本制度；（十五）財政預算和稅收；（十六）關於土地、地區整治、城市規劃和環境的法律制度；（十七）貨幣、金融和對外貿易活動的法律制度；（十八）所有權制度、公用徵用和徵收制度；（十九）《基本法》賦予立法會立法權限的其他事項。”上述規定與前述基本法涉及的法律保留事項表述不同，另外，基本法規定的自願生育、勞工的福利待遇和保障以及專營稅制等問題，似乎涵蓋在該法第19項“基本法賦予立法會的其他事項”之中。同時，基本法還確立了行政法規的制定權、制定程式以及制定事項，例如，基本法第16條規定：“澳門特別行政區享有行政管理權，依照本法有關規定自行處理澳門特別行政區的行政事務”；第50條第2項規定，行政長官有“負責執行本法和依照本法適用於澳門特別行政區的其他法律”的職權，第12項規定行政長官“執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令”，第13項規定行政長官“代表澳門特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務”；第117條規定“澳門特別行政區政府經中央人民政府具體授權可自行制定民用航空的各項管理制度”；第124條規定“澳門特別行政區政府自行確定適用於澳門的各類科學技術標準和規格”；第129條規定“澳門特別行政區政府自行確定專業制度，根據公平

合理的原則，制定有關評審和頒授各種專業和執業資格的辦法”；等等。上述規定在表述前未加“法律”限定，從某種意義上講，確立了行政保留的事項。此外，基本法有28處提到的“依法”、“依照法定程式”的條文，也需視實際情況制定行政法規或者法律。為解決行政法規的位階與基本法規定的行政保留之間的矛盾，第13/2009號法律確立了獨立行政法規和補充行政法規的制度。前者可以就法律沒有規定的初始事項進行規定，後者只是為執行法律訂立具體措施。10四、基本法是特區法律體系效力基礎法律秩序是一個由不同等級的諸規範組成的等級體系。凱爾森認為，法律規範之所以有效力，是因為它是按照另一個法律規範決定的方式被創造的，決定另一個規範創造的那個規範是高級規範，根據這種調整而被創造出來的規範是低級規範，低級規範的創造被高級規範所決定，而後者的創造又為一個更高的規範所決定，最後以基礎規範為終點，就構成了法律秩序的統一體。11從凱爾森那�，可以看到，法律體系是由一個基礎規範所決定的不同等級規範所組成的效力等級體系。基本法是特區內部法律體系的效力基礎，這就意味着特區法律、行政法規和其他規範性文件的效力等級即位階和優先問題。這個問題的存在是因為合法性原則下法律規範效力等級傳遞規律的存在：低級規範的效力從高級規範那�取得，高級規範的效力從基礎規範那�得到，這樣，整個法律體系的效力均由基礎規範決定。這樣，在特區內部規範體系中，法律高於行政法規和其他所有內部規範性文件，法律、行政法規和其他所有內部規範性文件均須符合基本法才為有效。這也正是第13/2009號法律第3條規定的含義。這是因為，從基本法授予行政長官制定行政法規的權力性質來看，它屬於職權立法，不是（立法機關）授權立法或委託立法。儘管是職權立法，它也不同於內地國務院的行政法規的制定。按照基本法第

65條特區政府對立法機關負責的規定，在性質上它仍屬於政府（行政）立法範疇。其效力等級要低於法律，高於其他規範性文件。但是，儘管第13/2009號法律第3條第2款規定了“獨立行政法規不得就法律所載的條文作出具有對外效力的解釋、填補、變更、暫停實施或廢除性的規定”，但是，如果是法律未作規定時，獨立行政法規依據基本法的規定做初始性規定，那麼，其效力如果低於法律似乎與效力等級規律相悖；但如果賦予獨立行政法規與法律等同的效力，又會在邏輯上出現同一機關制定的規範有（獨立行政法規與補充行政法規）不同效力的情形。按照凱爾森的理論，這屬於把一般規範的創造賦予特殊的立法機關的情形，屬於形式意義上的法律，12這是因為法律創造不僅包括立法過程，還包括司法及行政程式。13在這種情況下，特區立法機關採取的還是實質意義上法律的做法，規定“法律優於其他所有的內部規範性文件，即使該等文件的生效後於法律”此外，基本法也是被保留的澳門原有法律的效力來源。基本法第8條規定：“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程式作出修改者外，予以保留。”同時，第145條規定：“澳門特別行政區成立時，澳門原有法律除由全國人民代表大會常務委員會宣佈為同本法抵觸者外，採用為澳門特別行政區法律，如以後發現有的法律與本法抵觸，可依照本法規定和法定程式修改或停止生效。”根據喬曉陽1999年10月25日在9屆人大常委會12次會議上所作的《關於〈關於全國人民代表大會常務委員會關於根據〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉第145條處理澳門原有法律的決定（草案）的說明》，在澳門回歸前，澳門特區籌委會共需審查的澳門原有法律、法令為975件，其中除121件因無中文譯本而未審查外，共審查了855件。15根據審查結果，澳門原有法律中整部法律、法令與基本法抵觸者不多，15項26件，列入決定附件一。14

的有12項（22）件，列入附件二的有3項（4件）。目前，因廢除需要填補法律空白的近20項，其中勞動訴訟法典、道路交通法典、勞動關係法及維護國家安全法已完成特區立法，其他未延續進行；此外，對被保留的澳門原有法律的效力釐清工作也需加快進行。16應該注意到，被保留的原有法律繼續生效，不是對其在回歸前舊的法律秩序下效力的保留，而是通過基本法賦予其在特別行政區的法律體系中效力，這是法律規範創造的一種簡略程式，即“接受”也就是說，被保留的澳門原有法律自特別行政區成立時起，從基本法取得了效力，而不是其在回歸前舊的法律效力的繼續。所以，在特區成立時，全國人大常委會依據基本法第145條的規定對澳門原有法律進行了審查，其中審查了855件有中文本的原有法律，這種審查是按照基本法規定的程式進行的，因此，審查後被保留下來的中文本澳門原有法律也就當然具有正式的法律效力。基本法在特區內部法律體系中的基礎效力通過基本法規定的合法性原則來保障。從法理上講，當法律規範並不曾在法律秩序本身決定的方式下歸於無效（或可廢除）時，它就是繼續有效力的，這是凱爾森所稱的“合法性原則”。18基本法所規定的特區法律秩序是甚麼呢？這就是基本法第11條第2款規定的“不抵觸”原則，即澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同基本法相抵觸。根據該條的表述，以及第145條的規定，這�的不抵觸所約束的對象包括澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件在內。何謂“不抵觸”？首先，涉及主權、外交、中央與特別行政區關係以及不屬於特別行政區自治範圍的事項，在全國人大及其常委會沒有授權之前，特別行政區也不得自行立法，否則就會構成“相抵觸”；其次，按照第13/2009號法律第3條的規定，是下位法對上位法“所載的條文作出具有對外效力的解釋、填補、變更、暫停實施或廢除性的規定”，但該條具體如何判斷，需要實踐進一步積累。從內地的情況來看，下位法不符合上位法的常見情形有：下位法縮小上位法規定的權利主體範圍，或者違反上位，17

法立法目的擴大上位法規定的權利主體範圍；下位法限制或者剝奪上位法規定的權利，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利範圍；下位法擴大行政主體或其職權範圍；下位法延長上位法規定的履行法定職責期限；下位法以參照、准用等方式擴大或者限縮上位法規定的義務或者義務主體的範圍、性質或者條件；下位法增設或者限縮違反上位法規定的適用條件；下位法擴大或者限縮上位法規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的範圍；下位法改變上位法已規定的違法行為的性質；下位法超出上位法規定的強制措施的適用範圍、種類和方式，以及增設或者限縮其適用條件；法規、規章或者其他規範文件設定不符合法律規定的許可，或者增設違反上位法的許可條件；以及其他相抵觸的情形等。19當然，澳門行政訴訟中也設置了對規範之訴，其審查規範合法性的標準值得進一步歸納和總結。總之，澳門基本法根據國家憲法，對澳門特區內部法律體系的各個法律形式、各個法律部門起着統領作用，是特區立法權來源、行使和監督的基本依據，是特區法律體系構建的基礎規範，也是特區法律體系效力基礎，並成為特區法律體系的價值基礎和核心。註釋：1.全國人大法律委員會主任委員楊景宇：《我國的立法體制、法律體系和立法原則——十屆全國人大常委會法制講座第一講》，中國人大網www.npc.gov.cn，2003年4月25日。2.例如澳門特區法務局“澳門的法律制度”宣傳單張就採納這種觀點，參看澳門特區法務局網站http://www.dsaj.gov.mo/EventForm/ContentFileGen.aspx？Rec_Id＝40482010-3-203.例如，第13/2009號法律的名稱為“關於訂定內部規範的法律制度”，從其規定的內容來看，實際上就是有關澳門特區內部法律規範體系的立法。4.藍天主編《一國兩制法律問題研究（總卷）》，法律出版社，1997年2月，第497頁。5.同上注，第498-499頁。。，

6.奧】凱爾森：《法與國家的一般理論》，中國大百科全書出版社，1996年1月，第127-128頁。7.參見鄭偉：“論澳門立法會的立法權和行政長官的立法職能”，《基本法研究》第1期，第66-69頁。8.同上注，第91頁下。9.同上注，第89-91頁。10.參看第13/2009號法律“關於訂定內部規範的法律制度”第4條。11.同6注，第141頁。12.同6注，第148頁。13.同6注，第140頁。14.同10注，第3條第2款。15.這個數據與澳門特區國際法事務辦公室2002年提交的數字有差距，後者認為仍然有效的法律有102項、法令為512項。16.參看趙向陽：“澳門特區立法十年述評”，《一國兩制研究》第1期，2009年7月，第56頁。17.同6注，第133-134頁。18.同6注，第132頁。19.參見最高人民法院《關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》的法〔2004〕96號通知（2004年5月18日）。【

善治與中國特色的民主政治高輝*善治這個概念在中文文獻中，比較成系統的論述，據筆者的考據是始自俞可平教授主編的《治理與善治》1。在這本書的引論中，俞可平教授指出，1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”（crisisingovernance），此後“治理”一詞便廣泛地被用於政治發展研究中，特別是被用來描述後殖民地和發展中國家的政治狀況。90年代以來，西方學者，特別是政治學家和政治社會學家，對治理作出了許多新的界定。例如，庫伊曼（J.Kooiman）和範·弗利埃特（M.VanVliet）指出：“治理的概念是，它所要創造的結構或秩序不能由外部強加；它之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動”。聯合國有關機構還成立了一個“全球治理委員會”（theCommissiononGlobalGovernance），並出版了一份名為《全球治理》的雜誌（GlobalGovernance）。該委員會於1995年發表了一份題為《我們的全球夥伴關係》的研究報告，並在該報告中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突的或不同的利益得以調和並且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特徵：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，或包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。2從治理的討論中，學者們發展出對治理失效的討論，進而討論到如何克服治理失效的理論，善治（goodgovernance）的概念於是成為重點之一。90年代以來，在英語和漢語的政治學文獻中，善治*台灣金門技術學院國際事務暨中國大陸研究所教授

概念的使用率直線上升，成為出現頻率最高的術語之一。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特徵，就在於它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關係，是兩者的最佳狀態。一位法國的銀行家說，構成善治的有以下四個要素：“1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過司法獨立、亦即法治來實現；2）公共機構正確而公正地管理公共開支，亦即進行有效的行政管理；3）政治領導人對其行為向人民負責，亦即實行職責和責任制；4）資訊靈通，便於全體公民瞭解情況，亦即具有政治透明性”善治的概念雖還沒有各方公認的嚴謹定義，但已有大致的通識，並有逐漸延用的情形。例如，台灣的考試院院長關中博士就以善治為其工作目標之一，關中院長應邀在台中東海大學舉辦的“2009民主治理理論與實務”研討會開幕式中，就以“從共治到善治——以考試院的訓練為例”發表專題演講指出，中華民國公務人員訓練進修體制，從分治、共治到善治的演變，是政府各部門的運作，從分工制衡、協調到合作的過程。為此，積極規劃成立國家文官學院，整合分散的訓練資源，是考試院對於善治的追求。關院長指出，善治階段目前尚未達成，但這是考試院的目標。馬英九總統在今（2009）年的元旦談話中提到，考試院計劃成立的國家文官學院，有利於人才培訓資源的整合。考試院研擬修正保訓會組織法，增加“關於培訓機關（構）之資源共享、整合及協調事項”之職掌，並將國家文官培訓所改制為國家文官學院。這是考試院對於政府再造的回應，將努力整合現行的分裂式組織，並集中分散式資源，發揮綜合成效，以達善治的目標。這是一個延用善治概念很突出的例子。又如，經常針貶時政的台灣大學政治系石之瑜教授也曾以“選舉不等於善治台灣被當負面教材”5為題論述民主政治的問題。石教授文中指出，台灣2008大選之後經歷了第二次政黨輪替，根據民主理論，這代表民主鞏固深化的重要一步，但也有人認為國民黨。3

把持行政立法兩權，危及民主。在中共十七大之後，類似的討論在大陸研究學界也方興未艾。不久前，北大教授潘維膾炙人口的一項主張，謂中國應追求法治但遠離民主選舉，而他正是以台灣做為他反對選舉的負面教材。適逢近年台灣知識界轉而鼓吹公民集體參與溝通的審議民主，因而顯現對選舉的不信任。似乎不但民主內涵是眾說紛紜，更重要的是，選舉與民主之間的關係愈加不確定。石教授認為，台灣的民主論者已然承認選舉不等於善治，所以才同意需要審議民主補選舉之不足，亦即民主選舉並非善治的充分條件。選舉制度是程序性的與參與導向的（愈是廣泛愈民主）；善治的標準是實質性的與結果導向的（愈是個人愈民主）。仰賴選舉就不可能執着於任何善治的標準，執着於固定的善治標準就不可能仰賴選舉。這時，審議民主就是一套調和其間的方式。不過，無論善治標準如何訂定，或如何可以經由審議民主隨時空調整而改變，善治的定義既然非關選舉，則選舉之為必要條件，可就不能只訴諸定義或價值之類的空口無憑，而必須進一步蒐集實證資料或提出理論判斷。6從以上的討論中，已然可以看出，善治這個概念已經正在成為中國特色民主政治的一個基本理念，然而，從已有的文獻中要建立善治的成熟理論顯然還有很大的發展空間，既使是中文領域的原創者俞可平教授在繼《治理與善治》一書之後的又一本著作《增量民主與善治》雖然內容精彩，但他自己也在自序中謙稱：“不免使每本書都顯得不那麼‘系統’，不那麼‘完整’”7，這說明，在這個課題上，還有很大的成長空間。港澳地區對此議題相當重視，這是很好的現象，尤其對於很多第三部門的發展經驗是值得深入觀察和研究的。台灣同為華人社會，當然也有很多經驗值得參考。

註釋：1.俞可平主編，北京，社會科學文獻出版社，2000年9月第1版，2004年12月第2次印刷。2.俞可平，〈治理和善治引論〉，《天府評論—行政法論壇》，http://sex.ncu.edu.tw/course/Michel%20Foucault/link/foulink02.htm3.同前註。4.考試院新聞稿，http://www.exam.gov.tw/index.asp。5.石之瑜，中國評論，http://www.chinareviewnews.com6.石之瑜，同前註。7.俞可平，《增量民主與善治》，北京，社會科學文獻出版社，2005年2月第2版，2005年2月第1次印刷。。。

高度自治與善治龐嘉穎*中國對香港、澳門恢復行使主權而建立之特別行政區始終奉行高度自治。高度自治是“一國兩制”方針的必然要求：一方面，由於在特別行政區實行與中國內地不同的經濟、社會乃至政治制度等，故需在特別行政區實行高度自治，從而確保“存異”；另一方面，“高度自治”不是“完全自治”，那樣便成了“兩國兩制”因此高度自治又包含着“一國”的制約。在過往“一國兩制”的實踐中，發生過諸如“特別行政區政治體制改革是否屬於特區高度自治範圍內事務”的爭論1，其根源在於對“高度自治”的準確界定未達成統一的見解。釐清“高度自治”的邊界與內涵，是特別行政區正確實行高度自治的基本前提；而特別行政區若要將“治理”導向“善治”，則深化對於“高度自治”的理解亦必不可少。一、授權方式簡析“高度自治”作為特別行政區享有之權力，系中央授予。《香港/澳門特別行政區基本法》（以下簡稱基本法）第2條即開宗明義地指出：“中華人民共和國全國人民代表大會授權香港/澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”對此，應不存疑義。不過，究竟這一授權方式系概括式授權抑或列舉式授權？則尚需一辨。因為倘若全國人大通過基本法對特別行政區之高度自治權給予了概括式授權，則意味着特別行政區將享有除基本法明確列出的自治權以外的更為廣泛的自治權；而如果這一授權為列舉式授權，則基本法明文規定以外的權力除非由中央另行授予，否則特別行政區不得享有。本文的基本觀點是認為此項授權為列舉式授權。理由有四：*澳門大學法學院公法學博士研究生，

第一，由基本法文本邏輯推出。有關授權的規定，在基本法中除前文已列出之第2條，另有第20條“香港/澳門特別行政區可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力。”該條包含三個要點，其一，特別行政區有可能享有目前基本法尚未規定的其他權力；其二，但若要享有此類權力，則必須經由中央另行授予；其三、授權機關可包括全國人大、全國人大常委會和中央人民政府。此項條款明顯屬於“兜底性條款”。在立法實踐中，兜底性條款不會與概括式條款共用。因為在邏輯上，以眼下所談“授權”問題為例，如果全國人大通過基本法概括性地授予特別行政區高度自治權，那麼被本法列舉以外的其他權力，特別行政區已當然地被予以授權，而無需再通過任何其他方式另行授權。第20條這一兜底性條款制定的前提，就是基本法已然確定了其內在邏輯，即特別行政區所享有的高度自治權是由基本法一一列舉的，未被列舉者，則特區不享有。第二，參考《中英/中葡聯合聲明》（以下簡稱《聯合聲明》）文本邏輯。或有觀點以《聯合聲明》第2條第2款為依據，該條款如此表述：“香港/澳門特別行政區直轄於中華人民共和國中央人民政府，除外交和國防事務屬於中央人民政府管理外，享有高度自治權。”這一典型概括式表述方式，可能會令人誤認為《聯合聲明》只列舉了中央管理的事務，除此之外皆概括地屬於特區高度自治範圍。然而，如這一結論成立，則《聯合聲明》文本便出現了自相矛盾，因其在隨後的第三款又提及：“⋯⋯行政長官⋯⋯由中央人民政府任命。擔任主要職務的官員⋯⋯報中央人民政府任命⋯⋯”顯然，任命特區行政長官及主要官員並不屬於“外交”或“國防”事務，如果單單按照第2款的表述，外交和國防以外的其他事務皆由特區管轄，那麼何以解釋第3款涉及的中央行使任免特區行政長官和主要官員之權力？第三，從可審查性角度考慮。由於基本法賦予特區法院終審權，且規定：“香港/澳門特別行政區法院在審理案件時需要對本

法關於中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港/澳門特別行政區終審法院提請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。”由於該條第2款規定：“全國人民代表大會常務委員會授權香港/澳門特別行政區法院在審理案件時對本法關於香港/澳門特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。”當特區法院在審理案件時，將本屬於中央管理的事務或中央和特別行政區關係的事務認定為特區自治範圍內的事務，而未在對該案件作出不可上訴的終局判決前，提請全國人大常委會對有關條款作出解釋，中央為維護自身權威，則只可能採取主動釋法的途徑與特區法院抗衡。2然即便全國人大常委會釋法，亦須依據基本法，而概括式授權則令法律依據欠缺明確性，為判定某一事項究竟是否屬於特區自治範圍內的事務帶來不便，甚至引發爭議。簡言之，概括式授權可能會令擁有終審權之特別行政區過度行使高度自治權而侵犯中央權威。在面對並不難以完全列舉特區享有自治權之情形下，全國人大沒有理由不採納列舉式授權的方式，通過基本法文本定分止爭。第四，儘管概括式授權與“剩餘權力”說在權力來源的認定上存在本質區別，但在結果上卻與“剩餘權力”說相混淆。早在1986年，港區代表李柱銘等人士提出，應在基本法中將明文規定由中央行使的權力和香港特區享有的權力之外的權力歸香港特區行使，3由此產生了中央與特別行政區之間的所謂剩餘權力問題。不過，無論是學界還是官方，對這一問題都已達成較為一致的看法，即“剩餘權力”更適於描述聯邦制國家中聯邦與州之間的權力關係，因為聯邦制國家中聯邦的權力實際上是各州授予的。相反，中國作為單一制國家，地方並無固有權力，地方的權力是中央授予的。“如果說一定有‘剩餘權力’，這個權力也在中央。”4即便李柱銘先生本人，後來亦承認“根據基本法規定，香港本身沒有任何剩餘權力⋯⋯”5筆者認為，“剩餘權力”說不適用中國“一國

兩制”實踐的根本理由有二：其一，單一制國家的主權在屬性上是不可分的，而“聯邦制國家含有兩級政府之間、中心與邊緣之間主權共享之義”。6“剩餘”從字面意思上即產生將權力劃分的意味，即便“剩餘權力”不必然應用於聯邦制國家，但為避免語義混亂，不宜將“剩餘權力”用於單一制國家。其二，聯邦制國家中聯邦與州之間權力的劃分是通過聯邦憲法規定的，聯邦憲法列舉聯邦行使的權力，剩餘的權力由各州享有。而中國“一國兩制”下中央和地方的權力關係是通過在位階上次於《憲法》的基本法規定的。除非《憲法》，基本法並無權限規定中央行使的權力，儘管基本法第二章闡述了中央和特區的關係，但僅僅是為法律的明確性起見，分別列舉了中央和特區各自管轄的事務，其本質不是分權。通過以上四點分析，可以確信，特區所享有的高度自治權是完全通過基本法的列舉而被中央授予的。因此，特區的自治範圍即限定於基本法文本之中，而不存在於基本法文本之外。7二、高度自治的範圍“高度自治”儘管體現了特別行政區享有很高程度的自治權，但“高度自治”根本區別於“完全自治”。1983年6月25日，鄧小平在會見美國西東大學教授楊力宇時明確表述：“‘完全自治’就是兩個中國，而不是一個中國。自治不能沒有限度，不能損害統一的國家利益。”8基本法對於“高度自治”的限定，也是基於“一國”與“兩制”的相互制約。總覽基本法，可將涉及特區管轄之事務作如下三種區分：中央不干預的自治事務、涉及中央監督的自治事務與涉及中央與特區關係的自治事務。（一）中央不干預的自治事務基本法規定的特別行政區“經濟”、“文化和社會事務”的幾乎全部事務和“對外事務”中的部分事務屬於“中央不干預的自治事務”

具體說來，經濟事務主要包括：第一，財政獨立。9第二，獨立的稅收制度，其特區政府不向中央政府繳稅。10第三，自行制定貨幣金融政策。繼續發行自己的幣種。11第四，外匯政策的實行。12第五，保持國際金融中心地位。13第六，保持自由港地位。實行自由貿易政策14。第七，享有單獨的關稅區地位。15第八，自行制定有關工商業發展政策和勞工政策。16第九，自行制定航運政策和民用航空管理制度。17第十，自行制定旅遊、環保政策。18第十一，實行特區的土地法律和政策。19等。文化和社會事務主要包括：第一，自行制定教育政策。20第二，自行制定醫療衛生和醫藥政策。21第三，自行制定科技政策。22第四，自行制定文化政策。23第五，自行制定新聞、出版政策。24第六，自行制定體育政策。25第七，奉行宗教信仰自由原則。26第八，自行制定專業制度。27第九，自行制定有關社會福利的政策。28第十，對民間組織的資助政策。29第十一，民間團體和宗教組織的活動原則30等。對外事務主要包括：第一，特區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等適當領域以“中國香港/澳門”的名義，單獨同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議。31第二，特區可以“中國香港/澳門”的名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議。32第三，特區政府依照法律給持有特區永久性居民身份證的中國公民簽發中華人民共和國特別行政區護照，給在特區的其他合法居留者簽發中華人民共和國特別行政區的其他旅行證件。對世界各國或各地區的人入境、逗留和離境，特區政府可實行出入境管制。33等。此外，特區政府還負責維持特區的社會治安。34（二）涉及中央監督的自治事務此類事務主要體現在特區立法權的行使、終審法院等相關人員

的任免和特區個別對外事務三個領域。就特區行使立法權而言，根據基本法第17條規定，特區享有立法權。特區立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案。備案不影響該法律的生效。又規定，全國人大常委會在徵詢其所屬的特區基本法委員會的意見後，如認為特區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和特區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經發回的法律立即失效。該法律的失效，除特區法律另有規定外，無溯及力。35在此，將特區立法機關制定的法律報全國人大常委會備案存在兩種情形：一種是全國人大常委不認為某法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和特區關係的條款，則該法律在特區正常生效；另一種是全國人大常委會在徵詢其所屬的特區基本法委員會的意見後，確認為某法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和特區關係的條款，則可將有關法律發回，發回的法律立即失效。但無論以上何種情況，全國人大常委會都無權修改特區立法機關制定的法律，而只對相關法律施以必要監督。並且對特區立法機關制定的在內容上與中央無關的特區自治範圍內的法律沒有發回的權力。就終審法院而言，澳門基本法第87條第4款和第88條第3款分別規定，終審法院法官和院長的任命和免職須報全國人大常委會備案。36香港基本法第90條第2款則規定，香港特區終審法院的法官和高等法院首席法官的任命和免職，還須由行政長官徵得立法會同意，並報全國人大常委會備案。37此處安排“備案”的意圖可理解為中央對於授予特區終審權的監督，但並不干涉特區法院行使審判權和終審權。在特區對外事務領域，基本法規定，特區可根據需要在國外設立官方或半官方的經濟和貿易機構，報中央人民政府備案。38此處的“備案”主要起到令中央政府知會的作用，同時也包含監督的意味，比如相關機構在性質上是否確實屬於經濟或貿易機構等。

（三）涉及中央與特區關係的自治事務此類事務體現在特區享有之行政權、司法權和終審權、部分對外事務以及特區政制發展四個領域。在行政權領域，基本法第16條規定，特區享有行政管理權，自行處理特區行政事務。39須留意，此處“行政管理權”的概念窄於“行政權”。在單純的“行政管理”範圍內，特區享有自治權；但在“行政權”的意義上，則與中央構成了關聯，主要體現在兩個層面：第一層面，基本法第15條規定，中央人民政府任免特區行政長官、政府主要官員。40此“任免”為實質意義上的任免。即特區可根據行政長官產生辦法在當地選舉或協商，41此環節屬特區自治範圍內事務；但產生出的候任行政長官必須經由中央人民政府正式任命，方才產生法律效力。儘管基本法未對行政長官的免職條件作明確規定，但免職的實際權力亦在中央。第二層面，行政長官須對中央人民政府負責，42這就賦予特區行政權之政治屬性，因為此“負責”是一種政治上的負責。最終，這一政治上的負責是通過特區“以行政為主導”的政治體制設計來確保的。在司法權和終審權領域，基本法第19條規定，特區享有獨立的司法權和終審權。特區法院除繼續保持原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制外，對特區所有案件均有審判權。但又規定特區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。特區法院在審理案件中遇有涉及國家行為的事實問題，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，文件對法院有約束力。而行政長官在發出文件前，須取得中央人民政府的證明書。43而在基本法解釋方面，特區法院在審理案件時對基本法關於特區自治範圍內的條款自行解釋。但又規定，特區法院在審理案件時需要對基本法關於中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由特區

終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋。如全國人大常委會作出解釋，特區法院在引用該條款時，應以全國人大常委會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。44在對外事務領域，特區政府代表可作為中華人民共和國政府代表團成員參加相關外交談判。45對以國家為單位的相關國際組織和國際會議，特區政府可派遣代表作為中國代表團成員或適當身份參加，無論中國是否已參加的國際組織，如香港/澳門以某種形式或已經以某種形式參加，中央人民政府將根據情況和需要使特區政府以適當形式繼續參與。46中華人民共和國締結的國際協議，在徵詢特區政府意見後，決定是否用於特區。對中國尚未參加但已適用於特區的國際協議仍可繼續適用。中央人民政府根據情況和需要授權或協助特區政府作出適當安排，使其他與其有關的國際協議適用於特區。47中央人民政府協助或授權特區政府同有關國家和地區談判和簽訂互免簽證協議。48外國在特區設立的領事機構或其他官方、半官方機構，須經中央人民政府批准。外國機構在特區設立機構之性質需取決於該國與中華人民共和國的外交關係建立情況等。49在特區政制發展領域，就基本法附件一行政長官產生辦法的修改而言，由於原條款規定，行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准。50因此，行政長官產生辦法的修改顯然屬於中央與特區關係的事務，即特區主導修改辦法法案，但全國人大常委會須作出實質性的批准或不批准。至於基本法附件二立法會產生辦法的原條款中規定，立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會備案。51故原先認為全國人大常委會對立法會產生辦法的修改法案沒有決定權。但由於2004年4月6日，全國人大常委會已經就相關問題作出了解釋，其中指出“是否需要進行修改，香港特別行政區行政長官應向全國人民代表大會常務委員會提出報告，由全國人民代表大會常務

委員會依照《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第45條和第68條規定，根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則確定。”52而李飛在說明會上更指出：“香港政治體制的發展，涉及中央和特別行政區的關係⋯⋯是否需要修改和如何修改，決定權在中央。”53因此，儘管基本法附件二相關條款使用了“備案”，但仍應認為香港特區立法會產生辦法的修改屬於涉及中央與特區關係的事務。至於2004年全國人大常委會作出的解釋對澳門特區立法會產生辦法的修改是否具備法律效力，答案應該是否定的。不過此次釋法所表達出的基本理念，即特區政制發展問題涉及中央與特區關係，因此澳門立法會產生辦法的修改也應認為屬於中央與特區關係的事務。通過以上較為詳盡的分類梳理，“一國兩制”下特別行政區享有之高度自治的範圍及具體情形，可更為明晰。三、將“善治”理念引入“高度自治”“高度自治”既是一種“管治”模式，又是一種“治理”模式。從中央與特區關係角度考量，“高度自治”蘊含着特區管轄範圍的界定；而從特區自身發展角度着眼，則如何善用“高度自治”又是一個令香港/澳門社會繁榮發展的課題。關於“治理”，全球治理委員會作出了如下定義：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”54而“治理”的較理想狀態則為達至“善治”。“善治是使公共利益最大化的社會管理過程”55。由於“善治的本質特徵在於它是政府與公民對公共生活的合作管理。”56因此，善治所包含的基本要素亦須從兩方面被予以關注：從政府層面，善治要求實現法治、

責任性、透明性及高效性；從社會角度，則善治還需要公民社會與公共領域的健全，並與政府形成合作互動。之所以在特別行政區提出“善治”理念，是因為首先，特區擁有“高度自治”的優越環境，經濟、社會及文化事務擁有廣泛的自主性；其次，英/葡人遺留下較為健全的法律體系和法治傳統；再次，香港/澳門擁有良好的經濟基礎和較高的生活水平；此外，香港/澳門擁有較為開放且持續發展的公民社會，這一點在推動“善治”過程中將起到關鍵作用。專就澳門而言，當前諸多社會呼聲其實恰與“善治”的要求相暗合：法治層面，社會發展需要政府不斷推進法律體系的完善、全面落實法律本地化工作及確保司法獨立等；責任性方面，社會一再倡導行政系統內的問責制度的建立以及公務員素養的提升；而廉潔性方面則更加備受關注，社會要求杜絕利益輸送、構建陽光政府，並持續呼籲廉政公署在反貪污等方面加強職能；至於高效性，則民眾也持續性呼籲部分政府部門為市民服務之工作效率的提升以及公共開支的優化等。而在公民社會方面，由於澳門特有的社團文化，令澳門社會形成一種良性溝通機制。未來，澳門社會尤須對以下兩點傾注更多力量：一是進一步推動媒體所能夠發揮的社會監督及建構公共領域之溝通理性功能；二是探索協商民主在澳門的發展模式。在澳門第三屆行政長官選舉過程中，新任特首崔世安亦曾提出“共建協商民主”57的概念。針對澳門這樣的微型社會，可着力尋求和建構各種形式的溝通、協商的平台與機制，促進共識以及各種分歧的調和。正確處理中央與特區的關係，善於挖掘“高度自治”的優勢與潛質，則在“一國兩制”下的特別行政區實現“善治”，絕非可望而不可及。

註釋：1.2004年4月6日，全國人大常委會就香港政制改革問題予以釋法，引出政治體制發展是否屬於特區高度自治範圍內事務的爭論。2.香港基本法第158條第1款及澳門基本法第143條第1款：本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。3.參考王叔文：《香港特別行政區基本法導論》，中共中央黨校出版社，1990年，第116頁。4.喬曉陽：“‘一國兩制’與單一制國家體制不矛盾”，人民網，2004年4月6日，http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/32776/32783/2432680.html。5.“李柱銘指港府無權推公投”，《星島日報》2010年3月12日，http://hk.news.yahoo.com/article/100311/3/gz0b.html6.[英]安德魯·海伍德編、李智譯：《政治理論教程》（第三版），中國人民大學出版社，第107頁。7.除基本法第20條規定的“其他權力”將另行被授予。8.http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/24/content_705095.htm9.參見香港基本法第106條和第107條；基本法第104條和第105條。10.參見香港基本法第108條、澳門基本法第106條。11.參見香港基本法第110條和第111條；澳門基本法第107條和第108條。12.參見香港基本法第112條和第113條；澳門基本法第109條。13.參見香港基本法第109條。14.參見香港基本法第114條和第115條；澳門基本法第110條和第111條。15.參見香港基本法第116條、澳門基本法第112條。16.參見香港基本法第147條、澳門基本法第114條和第115條。17.參見香港基本法第124條至第135條；澳門基本法第116條和第117條。18.參見香港基本法第119條、澳門基本法第118條和第119條。19.參見香港基本法第120條至第123條；澳門基本法第120條。20.參見香港基本法第136條和137條；澳門基本法第121條和第122條。21.參見香港基本法第138條、澳門基本法第123條。22.參見香港基本法第139條、澳門基本法第124條。23.參見香港基本法第140條、澳門基本法第125條。24.參見澳門基本法第126條。25.參見香港基本法第143條、澳門基本法第127條。26.參見香港基本法第141條、澳門基本法第128條。27.參見香港基本法第142條、澳門基本法第129條。28.參見香港基本法第145條、澳門基本法第130條。29.參見香港基本法第144條、澳門基本法第132條。。

30.參見香港基本法第148條和第149條；澳門基本法第133條和第134條。31.參見香港基本法第151條、澳門基本法第136條。32.參見香港基本法第152條第2款；澳門基本法第137條第2款。33.參見香港基本法第154條、澳門基本法第139條。34.參見澳門基本法第14條第2款。35.參見澳門基本法第17條。36.參見澳門基本法第87條第4款和第88條第3款。37.參見香港基本法第90條第238.參見香港基本法第156條、澳門基本法第141條。39.參見澳門基本法第16條。40.香港基本法規定為“任命”；而澳門基本法則規定為“任免”，且還規定了任免檢察長。41.參見香港基本法第45條、澳門基本法第47條。42.參見香港基本法第43條、澳門基本法第45條。43.參見澳門基本法第19條。44.參見香港基本法第158條、澳門基本法第143條。45.參見香港基本法第150條、澳門基本法第135條。46.參見香港基本法第152條、澳門基本法第137條。47.參見香港基本法第153條、澳門基本法第138條。48.參見香港基本法第155條、澳門基本法第140條。49.參見香港基本法第157條、澳門基本法第142條。50.參見澳門基本法附件一。51.參見澳門基本法附件二。52.全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件一第7條和附件二第3條的解釋，2004年4月6日。53.李飛：關於《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第7條和附件二第3條的解釋（草案）》的說明，2004年4月2日。54.俞可平：“治理和善治”，http://www.tsinghua.edu.cn/docsn/shxx/site/chinac/liudb/aids/lanmu/qinghua/tzzd/heping.htm55.同注5456.同注5457.崔世安：《傳承創新共建和諧》2009年7月11日參選政綱。款。。。。

澳門基本法中的公共治理之維李燕萍*摘要：提升公共治理能力是世界各國（地區）政府普遍面臨的課題，也是新一屆澳門政府施政的重要內容。公共治理理論通常從政府的政治構成、施政透明度和責任度、公共決策能力，以及公民社會的成熟程度等方面評價國家（地區）政府的公共治理能力。澳門基本法對促進政府公共治理能力提供了有力的制度保障，有利於推進澳門社會向現代公共善治之轉型。20世紀70年代以來，西方社會出現了深刻的經濟和管理危機，推動了公共管理和公共行政理論研究的變革。新理論提出了多元自主的、合作的公共治理模式，打出了“良好治理”goodgovernance）的旗幟。1一種新型的行政概念應運而生，即拋棄傳統公共管理的壟斷和強制性質，強調政府、企業、團體和個人的共同作用，希望政府能充分挖掘各種管理和統治工具的潛力。要求政府做自己應做和能做的事，重視網路社會各種組織之間的平等對話的系統合作關係。這是一種多元的、民主的、合作的公共行政。公共治理理論就是這種新型行政在理論上的新發展。本文首先簡要介紹公共治理的一般理論內涵，分析澳門公共治理的基本狀況，提出公共治理必須在澳門基本法的框架下進行，保障各個參與主體治理行為的合法性。一、公共治理的概念、特徵與澳門現況公共治理理論是當今社會科學的前沿理論之一。20世紀末，該理論廣泛運用於政治發展和行政改革的研究與實踐領域。強調公共事務治理中各種民間組織機構的參與，強調國家與社會組織間的互動合作，打破傳統的國家與社會二元對立思維，對各國政府擺脫治*澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員

理失靈的窘境具有啟示意義。治理理論的主要創始人之一羅西諾將治理定義為一系列活動領域�的管理機制，是一種由共同的目標支持的活動，這些活動主體未必是政府，也無需國家的強制力量來實現，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。2研究治理理論的另一位權威專家格里·斯托克指出：（1）治理意味着一系列來自政府但又不限於政府的社會公共機構和行為者。（2）治理意味着在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在着界限和責任方面的模糊性。（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在着權力依賴。（4）治理意味着參與者最終將形成一個自主的網路。（5）治理意味着辦好事情的能力並不僅限於政府的權力，不限於政府的發號施令或運用權威。3羅茨教授認為：治理意味着“統治含義有了變化，意味着一種新的統治過程，意味着有序統治的條件已經不同於以前，或是以新的方法來統治社會。”主要包括以下含義：（1）作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作為公司管理的治理，它指的是指導、控制和監督企業運行的組織體制。（3）作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段列入政府的公共服務。（4）作為善治的治理，它指的是強調效率、法治、責任的公共服務體系。（5）作為社會——控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作互動。（6）作為自組織網路的治理，它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網路。4在關於治理的各種定義中，全球治理委員會（CommissiononGlobalGovernance）的定義具有很大的代表性和權威性。它認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包

括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特徵：（1）治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；（2）治理過程的基礎不是控制，而是協調；（3）治理既涉及公共部門，也包括私人部門；（4）治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。5綜上，治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的範圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關係中運用權力去引導、控制和規範公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。6所以，治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式。一般而言，公共治理具有基本特徵：1、治理主體多元化。治理主體包括政府，但又不限於政府。無論是公共部門還是私營部門行使的權力，只要得到公眾的認可，就可能成為不同層面上的權力中心，即可成為社會治理的主體。2、主體間權力的互相依賴和互動。權力依賴是指參與公共活動的各個組織，無論其為公營還是私營，都不擁有充足的能力和資源來獨自解決一切問題。治理過程成為一個互動的過程，於是政府與其他社會組織在這種過程中建立了各種各樣的合作夥伴關係。多元化的治理主體之間的權力依賴與合作夥伴關係，在運行機制上必然形成一種自主自治的網絡。各種治理主體都要放棄自己的部分權利，依靠各自的優勢和資源，通過對話增進理解，建立一種公共事務的管理聯合體。在澳門，公共治理同樣是非常熱議的一個話題。有學者認為澳門有必要強化公共治理的各個環節，以使得澳門的繁榮能夠建立在民主、政治參與、透明度、政府官員負責制、公平、法治和建立公民社會的基礎之上。並為澳門加強公共治理能力提供了循序漸進的方法圖。7也有學者指出，澳門特區政府的綜合管治能力有待加強，政府治理能力總體偏弱，表現在政府職能關係含混不清，政府

機構設置不甚合理，公共決策的科學化、民主化不夠，廉潔政府建設任務繁重等方面。8在實踐中，新一屆澳門政府也提出了“以人為本”，聽取民意、務實施政，政府與民間協調發展，和諧共進，確保特區長期穩定繁榮的施政理念。二、澳門基本法中公共治理的制度保障任何社會公共事務的治理都離不開法律規範的調控，在這個意義上說，法治是公共治理最重要方式途徑。澳門社會的公共治理同樣要遵守法律規範的約束與控制，其中最重要的法律當屬《澳門基本法》（以下簡稱基本法）。作為規範澳門地區基本政治框架、社會結構的憲制性法律文件，基本法對澳門公共治理有着如下的規範保障。第一，就治理的主體而言，基本法的規定體現了多元化精神。首先，基本法強調“一國兩制，澳人治澳”的立法精神，公共事務由公眾群體共同治理的觀念不言而喻。具體而言，包括澳門政府、各種社團組織以及公民個人等。政府的政治架構分為立法、行政、司法三大領域，設置了不同的權限領域，共同履行澳門公共治理職責。其次，在歷史上澳門社團曾經扮演過澳葡政府與市民之間的傳聲帶的角色，回歸之後，由於市民可以直接參與政府的各項管治活動，澳門社團的功能也發生了變化，逐漸形成獨立的主體意識，成為獨立於政府、市民之外的公共治理力量。最後，基本法第95條規定，澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、衛生等方面的服務。重視市民的自我治理能力培育，為澳門社會邁向成熟的公民社會創造條件。第二，治理的手段上，通讀基本法可以看出，高度自治精神貫穿與澳門各項事務的管治活動之中。一方面意味着中央政府對澳門社會自治能力的高度信任與授權，另一方面也意味着除了行政管理的常規手段和方法外，澳門社會應當更多強調政府機構、各種團體的自治能力與合作精神。

第三，治理目標方面，在各種不同的制度關係中運用權力去引導、控制和規範公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。公共利益並非空泛之詞，從社會功利主義的角度而言，公共利益就是全部私人利益之和。9換言之，公共利益完全可以分解為不同程度的私人利益之組成。澳門基本法以較大篇幅闡述了公民的基本權利與自由。能夠保障每個人的自由與幸福的社會公共治理才是值得追求的治理之道。新一屆特區政府尤其強調建設“陽光政府”，提高施政透明度，其意義也在於此，只有真正透明的公共決策過程，才能實現社會資源的最優配置，獲得更為有效的實現共同利益的方法與路徑。註釋：1.俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第2頁。2.同上，第4頁。3.格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，《國際社會科學雜誌》（中文版），1999年第2期。4.羅茨：《新的治理》，俞可平譯，社會科學文獻出版社2000年版，第87-115頁。5.全球治理委員會：《我們的全球夥伴關係》，牛津大學出版社1995年版，第26頁。6.俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第5頁。7.劉伯龍：《公共管治與澳門的發展》，“公共管治的理論和實踐”學術研討會會議論文，2007年10月25-26日，澳門。8.林瑞光：《澳門特區政府的綜合管治能力的思考》，《澳門公共行政》第86期，第880-882頁。9.張千帆：《公共利益是甚麼？社會功利主義的定義及其憲法上的局限性》，《法學論壇》2005年第1期。

上院和下院：澳門立法會改革的一個設想郝志東*王欣*在澳門回歸十周年之後，澳門政治體制改革仍然是社會各界持續關注的問題之一，尤其是特首和立法會議員的選舉辦法。本文首先簡單介紹一些關於澳門政治體制改革的觀點，並以此瞭解一下改革的基礎是否存在。其次，我們結合澳門特有的政治和社會現實，提出一個立法會改革的方案。再次，我們討論這個方案所面臨的挑戰。最後，我們簡單討論澳門政治體制改革的意義和推動民主進程的重要性。現有的一些關於澳門政治體制改革的討論澳門政治體制改革重點討論的問題有：特首和立法會的雙普選有無可能，如果現在不可以，將來如何，有沒有一個時間表；立法會有無可能增加普選的議席。除了特首和立法會議員的選舉之外，人們也在討論社團政團化的問題，政治體制改革要“碎步走”的問題。對這些問題的觀點大致如下：關於澳門特首和立法會的雙普選，不少人認為現在不具有可行性。首先，澳門基本法沒有講最終達至雙普選的目標。所以有學者指出，澳門的民主政治發展不存在“雙普選”問題。1至少現在沒有這個問題。不過，人們也不否認將來雙普選的可能性。比如前任特首何厚鏵先生就表明，基本法沒有規定雙普選，不是說我們將來就不可以雙普選。有學者也認為澳門基本法在這一問題上的立法空白並不等於關於行政長官和立法會的具體產生辦法可以永遠不變。2如果雙普選現在不可以，甚麼時候可以呢？國務院港澳辦法律司司長黃柳權在2009年10月19日舉辦的“一國兩制與憲政發展學術研討會”上指出，根據基本法有關行政長官產生辦法的規定，這五十年內有沒有普選行政長官的條件，是有討論空間的；至於立法會議席的產生辦法，基本法明確了一部份議員要由委任產生。即，如*前者為澳門大學社會學系副教授郝志東，後者為政府與公共行政系碩士生。

這五十年內不修改基本法，就不會由普選產生全部議席。3這是因為中葡聯合聲明附件一已經載明“澳門特別行政區立法機構由當地人組成，多數成員通過選舉產生”，保留少數委任議席，即特首有權委任七位議員參加立法會的工作。所以，立法會能否普選，要先修改基本法。而至今為止，是沒有一個時間表的。既然短時間內進行立法會的普選並不現實，那麼是否可以通過增加立法會中的直選議席以增加立法會的民意基礎呢？有人認為是可以的。就立法會現有29個席位的分佈情況來看，特首委任7席，不存在競爭；間接選舉10席，由社團推選，通常因候選人和席位數一樣，所以只要提名，就自動當選；直接選舉12席，選民一人一票選舉產生。因此，在立法會中能夠直接代表多數人民意的只有“直接選舉”的議員，而委任議員和間選議員或許只能間接代表民意，其主要代表的是將他們選上來的人或團體的利益。在“行政主導”的模式下，立法監督的缺失已經被越來越多的人們所詬病。即便直選議席全部為反對派議員，也不會超過立法會的半數。直選議員在無形中喪失了“說不”的權力，政府的意志便撐起了“一言堂”。這樣，要求增加立法會的直選議席也成為民主發展的思潮之一。而反對方則援引基本法，認為增加直選議席的條件尚不具備，也沒有急迫性。關於澳門社團的政團化、政黨化問題。正如梁慶庭所指出，澳門的社團發揮着服務市民、監督政府的作用，同時也建起了百姓與政府溝通的橋樑。不過，他們也一直在考慮社團的政團化問題，即如何在不選舉的時候，仍能更好地發揮社團的政治功能，又不失其服務功能。4的確，在行政主導的大環境下，社團在很多事情面前無能為力。澳門發展策略研究中心新近發佈的《澳門特區政治人才問題研究》報告也指出，鼓勵有條件的社團參政議政，並向政團政治轉型，有利於澳門政治人才的培育。5的確，社團想要克服自己的尷尬境地，就只有更深地介入政治，在社團的基礎上建立一個持續發展的政團。澳門最大，也是最老資格的基層社團——工聯會也

提出將向“政團”方向發展，以便把會務工作與選舉工作�常化。6其實，政團可以進而成為政黨，以競選為目的，在澳門形成政黨政治、黨派政治，從而促使立法會和行政機構更好地服務市民，也更好地體現、貫徹和發展民主。7無論是雙普選問題，還是立法會增加直選名額問題，還是社團政團化，實行黨派政治問題，都是在政治體制改革上較大的動作。共同點都是在政治架構的產生方式上，在權力分配上進行實質的變革，從而促進澳門的民主進程。持不同觀點的人儘管不反對改革，但是他們認為政治體制改革應該碎步走。換句話說，澳門的民主發展還是應先側重在現有的權力架構上和民主過程中的“微調”。全國人大常委會澳門基本法委員、清華大學法學院副院長王振民教授認為，澳門真正的、實在的政治問題不是民主不夠，而是基本法已經規定的民主還沒有很好的落實。這些問題包括賄選、選舉的技術和法律還未完善、行政/立法/司法三者還未完全磨合好、廉政建設還沒有加強、行政法務改革還未完成、公民教育還不夠等等。8這個聲音也獲得了澳門政府和傳統社團人士的認同和支持。他們認為目前澳門的主要任務是提升選民素質，規範澳門的選舉運作，建立公平、公正的選舉制度，杜絕賄選等等。9不過，這些碎步走的改革，也受到不少人的詬病。他們認為2008年《選民登記法》、《行政長官選舉法》和《立法會選舉法》三項選舉法律的修改工作，不過是“修舊如舊”而已，實際上政治體制的改革幾乎沒有任何進步。10在目前的情況下，在雙普選暫時沒有可能，而碎步走的步子又太碎、幾乎等於沒走的情況下，有沒有一個中間道路可走。我們想提出來一個折衷方案，即增加立法會的直選議席至17人（與非直選議席人數相等），形成立法會下院；委任議員和間選議員共17人，形成上院；上下兩院權力相對平等。這樣的設置可以使立法會的立法職能代表更廣泛更普遍的利益。

原有界別11席位細化後界別席位工商、金融界4工商、金融界3勞工界2勞工界2專業界2專業界2社會服務、文化、教育、體育界2社會服務界2文化、教育、體育界1上院和下院：立法會的改革設計在這一部分，我們主要討論（一）立法會的議席調整，包括間選議員界的席位調整以及直選議員的選區劃分；（二）上院和下院的權力配置。（一）立法會的議席調整在立法會上、下院的設計中，兩院的人數是相等的。那麼議員如何產生呢？除了特首任命的幾人之外，間選議員和直選議員如何產生呢？間選議員由社團推選，代表不同界別的利益。不可否認，澳門以工商、金融界為經濟支柱，但近年來澳門在經濟多元化方面也做出了巨大的努力，加之澳門的百姓多是從事服務行業，因此我們建議，細化各界別並調整其席位分佈，從而保證議席分配的合理性。（如表一）表一立法會間選議員界別及席位劃分關於直選議員的產生方式，現行的選舉是全澳一人一票。從理論上講，任何一位議員都可以為任何一個澳門人服務，但是在實踐上是做不到的。12.為.了使直選議員更具有代表性，且當選後能更好地服務市民，我們建議分區選舉，在全澳每一堂區以相等的人口比例直選議員。（如表二）

人口（千人）人口比例13(%)議員分佈（人）聖安多尼堂122.722.3%4望德堂33.46.1%1風順堂51.99.5%2大堂43.88.0%1花地瑪堂219.239.9%7氹仔72.813.3%2路環及水域5.41%全澳549.2100%17表二澳門人口估計及立法會直選議員分佈儘管澳門人口呈現逐年遞增的趨勢，但根據澳門統計暨普查局的資料，各堂區的人口比例基本上是保持穩定的。因此若按照人口比例為每一堂區分配議席，可保障每位議員所專門服務的市民人數基本相等。例如，截止2009年上半年，澳門人口總數為54.42萬，各堂區內每3.2萬人選舉一名議員（當然註冊選民少於該數位），而當選議員則應對這批選民服務和負責。不過，聖安多尼堂區和花地瑪堂區顯然過大，可以考慮分為兩到四個行政區，即每區選舉最多兩名，最少一名議員。其實，所有選區都可考慮縮小，達至一區選一名議員的要求。這對於選民服務來講，可能更加有效。（教）堂區和行政區不一定要重疊。堂區是教會的事情，行政區劃是政府的事情。各人做各人的事情，可以互不相干。（二）立法會的權力調配上述立法會的議席調整保留了議員的非直選制度，有助於平衡和照顧澳門社會各界，包括土生葡人的利益，也符合基本法框架的要求。直選議席的增加，會使澳門的民主化步伐向前邁進一大步。但是，上下兩院應該如何操作呢？和特首在立法權問題上如何分工

呢？我們認為，立法會從結構上改革為上下院的形式後，在立法權力上兩院宜相對平等。立法會的提案權應該和特首平等。在這個問題上，需要修改基本法。我們初步考慮到的一些建議如下：1、法案、議案的提出基本法第64條將法案、議案的提出權賦予了政府，而立法會作為立法機關只有聽取提案，制定、修改、暫停實施和廢除法律的權力，缺乏主動。因此改革之後的立法會上下兩院原則上應與特首、政府都享有平等的提出議案、法案的權力。2、法案的通過基本法第77條規定，澳門特別行政區立法會舉行會議的法定人數為不少於全體議員的二分之一。除本法另有規定外，立法會的法案、議案由全體議員過半數通過。然而，改革之後的立法會上、下兩院的權力平等，則議案若要成為法律，就需要在上下兩院分別獲得通過。具體而言，每院人數過半，即構成可以議事的法定人數；在每一院表決得票需佔參與投票人數的2/3。14若17人參與投票，需12人支持方可通過。如9人（過半數）參加投票，則6人支持即可通過。如此的設置和流程，相信會給予直選議員有效的“說不”的權力，因為在原有12個議席的情況下，相對於非直選議席始終屬於絕對少數，即使全部成為反對派，其意見也鐵定過不了半數，直選議席形同虛設。當然，如果兩院通過某一法律，而特首不簽字，法律也無法通過。具體技術上如何操作，我們在下面討論。3、對於存在意見分歧的法案的解決辦法兩院制的設想引發了一個現行和之前的澳門立法所從未面臨的問題：若兩院對於一個議案產生分歧，該如何解決。這時，反對的一院應將原法案連同反對意見和修改意見退還給提議的一方加以修改調整，之後再提交另一院討論。如有必要，可以兩院以對等人數召開會議，討論協商出折中且最優的、特首能夠同意的方案，先在兩院通過，然後提交特首同意、簽署、公佈，方能生效。

當然特首仍然有權拒絕簽署並將法案發回重議，但如果法案在兩院再次修改後通過，這時特首有權再次拒絕簽署並解散立法會。然而，既然法案獲得兩院的通過，說明既符合上院的特殊利益，又獲得廣大市民的支持，因此即使重選立法會，新當選的立法會議員仍有很大可能通過原案，那麼屆時特首是否應該下台？不過，發生這種極端情況的可能性極小，因為在法案討論的時候，特首就已經參與，各方取得共識的機會較大。另外也可以規定如果兩院均有超過三分之二的票數通過法案，特首則必須無條件簽署。無論從哪種角度來看，兩院制及其立法程式也能更好的形成特首和立法會之間的互相監督，並提高各自的服務水準。立法院上、下院設計的優勢民主是件好事，相信這一點大家應該沒有異議。民主的趨勢無論在大陸還是澳門都是真實的，是一個比較普遍的信仰。澳門雖是行政主導，但越是如此，政府就越應該受到來自立法會的監督，因此，增加立法會的直選議席，並形成權力對等的上下兩院可以杜絕行政權力演變為“絕對權力”，從而預防類似歐文龍案的再次出現。可見，立法會的這一改革也是順歷史潮流而動的。澳門立法會這一嶄新的設計綜合了別國的成功經驗和澳門的社會政治現實。鄧小平在總結、借鑒別國經驗的過程中強調，決不能照搬照抄，而必須同中國實際相結合。15具體到澳門的問題，就更應該結合澳門的實際。遵循“一國兩制”的原則，澳門的政治經濟實行資本主義制度，那麼在立法會的改革中，自然可以借鑒英、美、法等國以及中國大陸的成功經驗。在組織結構上，世界上多數國家的“議會”是採用兩院制。英國的議會分為上下兩院。上院議員不經選舉產生，由各種貴族擔任，包括歷史上冊封的各類世襲貴族、專司上訴職能的貴族、宗教貴族、終身貴族和在各行業因有特殊貢獻而被國王封爵的人等。議員總數不定，通常為1100名左右。英國議會的下院是由普選產生

的。選民一人一票，議員由得票相對多者當選。英國議會的主要權力是立法權、財政監督權和行政監督權以及部份司法權。其中只有司法權是上院單獨行使的。立法權是議會最重要的權力，法律議案在下院通過後再由上院審議通過。美國的國會分為參眾兩院，上院為參議院，議員由各州選民直接選舉產生，每州兩人。下院為眾議院，各州按相等的人口比例選舉產生下院議員，每兩年選舉一次。兩院權力基本平等。行政主導的法國議會也由參眾兩院組成，眾議院代表由直選產生。參議院應由間接選舉而產生。由於參眾兩院的組成方式不同，兩院的地位也不相等，眾議院在立法活動中佔據主導地位。在中國大陸，實質上“中國人民政治協商會議”和“全國人民代表大會及其常委會”也構成了兩院制中的上下院，儘管其功能和其他國家的兩院功能不同，政協委員也是協商產生，不採用選舉，人大代表則通過間選產生。政協起到參政議政的作用，不具有立法權，而人大從理論上講是真正行使立法權的機構。中國大陸至少在形式上也是兩院制。在立法職能上，所有現代民主法治國家的議會的首要職能是制定法律。而在立法程式中的“民主”就體現在哪些人有權提出議案以及議案需要得到哪些方面的通過才可以成為法律。一般而言，議員個人、國家元首或內閣領導均有權提出議案。美國憲法雖未明確規定，但在實踐中一直是這麼做的。法國憲法第39條規定：“總理和議會成員皆有權提議立法”。而在議案通過方面，憲法一般規定立法應以同樣文本由兩院同時通過，但如果在協商後兩院不能達成共識，那麼眾議院可以採取最後決定，如英、法兩國，眾議院的意見才是決定性的。而美國的立法必須由參眾兩院同時通過，且國家元首具有有限的否決權。美國憲法第一章第七節規定：“每項法案必須在眾議院和參議院獲得通過，並在成為法律之前，送交合眾國總統；如果他贊成，即應簽署之，但若不贊成，則應連同否決意見一併退回提議的那一院。”如果總統否決了法案，國會兩院只有以

2/3成員的同意，該法案才成為法律。中國因只有人大及其常委行使立法權，政協不具有立法權，故其立法運作又並非兩院制，在此暫不討論。16綜合上述考察，澳門立法會擴大直選議席，根據議員產生方式的不同進行兩院制的劃分，並保證兩院在立法院上的相對均衡，既可以照顧到委任議員和間選議員所代表的社會利益，也可以通過下院擴大民主的聲音，既結合了各國的先進經驗，又考慮到澳門的現實，有助於澳門更好地貫徹“一國兩制”另外，上下院的改革設計是符合基本法的規定的。因為這樣的改動並未如“雙普選”主張那樣普選立法會，而只是在擴大民主的基礎上進行的調整，更確切的說，僅僅是架構上的改進，故與基本法的立法精神是保持一致的。即使需要修改基本法，也暫時不用大改。立法會改革所面臨的挑戰立法會改革所面臨的挑戰在於不少人對於深化民主還有一些顧慮。首先，人們可能會擔心兩院制的結構會使立法程式過分複雜，增加立法成本。這是事實。然而立法需要同時經過兩院的審查，可確保法案受到更充分的審議，減輕第一院的負擔，並修正其錯誤與疏失，有助於提高立法品質。再者，兩院制中第二院可牽制第一院的權力，並預防所謂“多數”決定統治。兩院制議會可更有效地牽制行政部門權力，因為有兩個院可幫助行政部門避免不必要的疏失。兩院制議會擴大了代表性基礎，使每一院可表達不同範圍的利益，並反映不同團體選民的需求。17其好處多過所增加的立法成本。其次，人們也可以說，直接增加直選議席到17席，並保持一院制，不就可以了嗎？為甚麼要兩院制呢？的確，葡萄牙就是一院制。葡萄牙是議會內閣制，總統為虛位元首，議會實行一院制，由社會民主黨和社會黨輪流執政。議席分佈為社會黨96席，社會民主。

黨78席，人民黨21席，左翼集團16席，統一民主聯盟15席，其他4席。18但是葡萄牙是雙普選，而我們不是。葡萄牙是黨派政治，我們還不是。另外，如果要求增加直選議席，那麼間選和任命議席是否也要增加或者是要減少呢？如果只增加直選議席，而不增加間選和任命議席，當然一院制也未嘗不可，儘管兩院制的權力關係看起來比較清晰一些。不過人們可能會要求減少間選和任命議席，那又怎麼辦呢？所以兩院制看起來能夠比較好地保護各方的利益，所以比較容易被接受。再次，有些人認為澳門人文化素質低、教育程度不高，所以沒有能力在選舉中作出獨立分析、理性判斷，還是應該由政治精英來決定澳門政治。這未免有點小瞧澳門人。任何一個精神正常的人，都知道趨利避害。如果選擇民主的方式對其民生有益，想必無論是誰，都不會回避正確的選擇。況且民主的素質只有靠民主的實踐才能培養出來，對政治的關心，也只有在有機會參政時才能開發出來。19因此增加直選議員的席位、讓澳門人有更多參政議政的機會，正是一個使澳門人提高公民意識、增加社會責任感、增加當家做主人自豪感絕佳的、也是為數不多的方式之一。最後，和上面一點有關聯的一個問題是，有些人擔心澳門地方小，人口少，其他地方的制度和作風不一定適合澳門。特別是某些地區極端主義的政治文化、喧囂粗暴的議會文化、政客玩弄手段擾亂社會，胡鬧行徑令居民憂慮。他們認為發展經濟及改善民生，才是重要的政治取向，此刻擺在面前的，包括要完善法律、推動產業適度多元化、培養特區人才、拉近貧富差距等，而不是政治體制的改革。20如前文提到的，我們的建議，只是在民主發展中，吸收借鑒別國的成功經驗，結合澳門的社會政治現實，對政制加以改革，而並不是照抄照搬別國制度。世界上沒有兩個地方是完全一樣，也沒有兩種完全一樣的民主制度。完善法律等等工作是長期的，無論何時都要堅持，然而推動民主總要向前走一步，膽子要大一些，步子要快一些，避重就輕的“小敲小打”，難脫“修舊如舊”之嫌。

即使開始時有點混亂，但是我們應該相信澳門人的基本素質，是不亞於香港和台灣人的，所以最終是可以做得非常漂亮的，甚至可以超過香港和台灣。澳門立法會上下院改革的意義澳門的立法會改革本質上是在促進民主化，這也是大勢所趨。早在上個世紀四十年代，毛澤東在回答中外記者團提問時曾反覆強調，中國應在所有領域貫徹民主；無論甚麼都需要統一，都必須統一，比如政治、軍事、經濟、社會等。但是這個統一應該而且必須建築在民主基礎之上。21鄧小平也在改革開放之初提出政治體制改革的目標：按照民主化和法制化緊密結合的要求，努力建設社會主義民主政治和法制國家。22胡錦濤總書記和溫家寶總理都曾明確指出，要保障民眾的知情權、參與權、表達權、監督權。要擴大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主管道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。23可見，促進民主是新中國歷代領導人一以貫之的大政方針，既適用於大陸，也適用於澳門。澳門正可以在這一大環境下為民主化大展身手。胡錦濤主席在澳門出席“澳門回歸十周年慶典”並發表重要講話時說，十年來澳門積累了不少成功的經驗，但是也要“增強憂患意識，緊跟時代步伐，在思想觀念、體制機制、工作方式等方面不斷改善和創新”。24作為特別行政區，澳門在民主化方面的每一步實踐都與“一國兩制”的發展息息相關。因此澳門立法會的改革無疑會成為深化“一國兩制”的新的嘗試，起到先試先行的表率作用，為促進兩岸關係的改善、為“一國兩制”的實踐，真正發揮典範作用。本文首先綜述了目前澳門政治體制改革的各種觀點，包括行政長官和立法會議員的選舉方式的改革等。我們可以看到澳門政治體制改革還是有一些思想基礎的。然後，我們提出來一個具體的立法會議員的選舉方式、立法會構成的兩院模式，並探討了立法、決策

的方法。我們認為這一改革符合中國人民一百多年來對民主的追求，符合中國執政的共產黨建黨近九十年來對民主的追求。儘管在思想上、習慣上可能還有一些阻力，但是這一適當的改革符合澳門基本法的精神，非常值得一試。澳門一直聲稱自己是“一國兩制”的模範。其實，只有在政治體制的改革上有所突破，這個模範才名副其實。這正是本文的初衷。註釋：1.“澳門基本法研討會：雙普選不是澳門發展的目標”，載於：中國評論新聞網：http://www.chinareviewnews.com/doc/1006/0/9/3/100609316.html？coluid＝7&kindid＝0&docid＝100609316，上網日期：2010/1/15。2.王禹：“澳門不存在雙普選問題”，載於：澳門公民網。http://www.macaucitizen.org/？action-model-name-asking-itemid-76，上網日期：2010/1/15。3.“港澳辦官員：基本法已明確澳門雙普選問題”，載於：星島環球網：http://www.stnn.cc/hongkong/200910/t20091020_1148293.html，上網日期：2010/1/15。4.“梁慶庭評澳門政治、經濟、社會”，載於《九鼎》，2010年1月總第27期，第8、9頁。5.“報告鼓勵社團向政團政治轉型”，載於《澳門日報》，2010年1月15日第C07版。6.余荔，“工聯向政團發展升級換代，傳統社團吃老本每況愈下”，載於《訊報》：http://www.sonpou.com.mo/？_ult_url_params＝sec%3Dsrp%26s1k%3Dweb%26cpos%3D%26pos%3D10%26concept%3Dstandard%26query%3D%25E6%25BE%25B3%25E9%2596%2580%26cbid%3D，上網日期：2010/2/9。7.郝志東：“從社團到政團到政黨：讀‘梁慶庭訪談錄’也談澳門的政治體制改革”，載於《九鼎》，2010年1月總第27期，第12頁。8.郝志東：“三論澳門組織文化的提升：與王振民教授商榷澳門的民主化問題”，載於：郝志東：《走向民主與和諧——澳門、台灣與大陸社會進步的艱難歷程》，澳門：九鼎傳播，2008，第64頁。9.郝志東：“‘一國兩制’與澳門民主化的深化：從澳門政府對三個選舉法規的諮詢談起”，載於：郝志東：《走向民主與和諧——澳門、台灣與大陸社會進步的艱難歷程》，澳門：九鼎傳播，2008，第71頁。10.《九鼎》雜誌2009年卷首語，見該雜誌2009年1月號和2月號合刊。11.“澳門立法會選舉產生22名直選及間選議員”，載於：http://www.rthk.org.hk/rthk/news/expressnews/20090923/news_20090923_55_614385.htm，上網日期：2010/1/31。

12.郝志東：“從社團到政團到政黨：讀‘梁慶庭訪談錄’也談澳門的政治體制改革”，載於《九鼎》，2010年1月總第27期，第12頁。13.《澳門人口統計》，見於：澳門特別行政區統計暨普查局：http://www.dsec.gov.mo/getAttachment/845ce977-515a-48fb-b9d4-3675ee57e207/C_POP_FR_2008_Y.aspx，第6頁，2010/1/18。14.參考《美國憲法》第一條第七款，載於：東方法眼網：http://www.dffy.com/faxuejieti/jd/200502/20050203215123.htm，上網日期：2010/1/19。15.孫英：“鄧小平：科學總結歷史經驗的光輝典範（紀念鄧小平同志誕辰100周年專論）”，載於《前線》雜誌：http://www.bjqx.org.cn/qxweb/n4552c5.aspx，上網日期：2010/1/31。16.各國憲政制度整理自：邱之岫：《憲法學》，北京：中國政法大學出版社，2007，第245至248頁；張千帆：《憲法學導論：原理與應用》，北京：法律出版社，2004，第301至317頁；周葉中：《憲法》，北京：高等教育出版社，2000，第316頁。17.呂炳寬、項程華和楊智傑：《中華民國憲法精義》，台北：五南圖書出版公司，2007，第267頁。18.http://chowkafat.net/Politics/Portugalc.html，上網日期：2010/2/11。19.郝志東：“再論澳門組織文化的提升：從歐文龍案談起”，載於郝志東《走向民主與和諧——澳門、台灣與大陸社會進步的艱難歷程》，澳門：九鼎傳播，2008，第57頁；“‘一國兩制’與澳門民主化的深化：從澳門政府對三個選舉法規的諮詢談起”，載於郝志東“走向民主與和諧——澳門、台灣與大陸社會進步的艱難歷程”，澳門：九鼎傳播，2008，第74頁。20.“議員議程前倡科學施政”，載於《澳門日報》，2010年1月29日第C06版。21.笑蜀編：《歷史的先聲》，汕頭：汕頭大學出版社，1999，第5頁。22.王懷超：“鄧小平政治體制改革思想及其發展”，載於《前線》雜誌：http://www.bjqx.org.cn/qxweb/n4601c74.aspx，2010/2/1。23.郝志東：“再論澳門組織文化的提升：從歐文龍案談起”，載於郝志東《走向民主與和諧——澳門、台灣與大陸社會進步的艱難歷程》，澳門：九鼎傳播，2008，第56頁；“‘一國兩制’與澳門民主化的深化：從澳門政府對三個選舉法規的諮詢談起”，載於郝志東《走向民主與和諧——澳門、台灣與大陸社會進步的艱難歷程》，澳門：九鼎傳播，2008，第70頁。24.郝志東：“從社團到政團到政黨：讀‘梁慶庭訪談錄’也談澳門的政治體制改革”，載於《九鼎》，2010年1月總第27期，第13頁。

民主發展中應當遵守的社會價值鄭嘉恩*近三年來，香港和澳門兩個特別行政區的民主發展問題漸漸被當地社會所關注。“普選”這一話題在香港特別行政區依然是被熱議；而在澳門特別行政區，有立法議員也主張澳門進一步落實“循序漸進”發展民主的目標，爭取在香港特別行政區實行普選行政長官之後，澳門特別行政區也可實現行政長官的普選；在一些研討會上，也有與會人士就在澳門實現“雙普選”的問題展開討論。這一系列的討論，表明了在基本法為特別行政區所規劃出的特別行政區民主發展藍圖的指引下，澳門的民主制度改革將會逐漸成為澳門社會各界所議論的特別行政區發展問題之一。筆者認為，在考慮特別行政區的民主發展問題的時候，應該清楚地認識民主體制和整個社會的政治體制之間，是一種甚麼樣的關係。特別行政區的政治體制包括兩個方面，一個是“一國兩制”方針、另一個是“行政主導制”。它們分別構成了澳門特別行政區成立的政策依據和內部運行方式，所以“一國兩制”和“行政主導制”貫穿與特別行政區社會生活的各個方面，是特別行政區社會所蘊含的基本社會價值。因此，作為特別行政區政治生活一部分的民主制度的發展，也應該堅守“一國兩制”和“行政主導制”這兩個社會根本價值。在這兩個原則的指導下，筆者也對澳門的民主制度發展作出了展望。回顧回歸以來騰飛的十年，澳門的人均GDP躍升為亞洲第二位，在政治和法律方面，成功實踐了“一國兩制”，“澳人治澳”的新政治模式；法律本地化工作也有質的飛躍。面對這一滿意成績，澳門的各界人士和廣大市民並沒有過於沉溺在成功的喜悅中，而是對於未來更加充滿期待。在進一步提高民生方面，市民們希望新一屆政府能繼往開來，做得更好。而發展特別行政區的民主制度，也將漸漸成為民生問題之後，社會各界所關心的話題。澳門特別行政區基本法附件一第7條規定，“二零零九年及以*澳門大學中文法學碩士研究生

後行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准。”附件二第3條規定，“二零零九年及以後立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。”依照基本法的立法精神，自2007年以來，澳門社會也展開對民主選舉應如何發展，應如何服務於澳門社會的政治體制這一系列問題的討論。其中最熱議的話題就是“雙普選”，即特別行政區的行政長官和立法會議員均由普選產生。普選是選舉權的延伸，就是對一個成年人來說，無論他的性別、年齡、種族、信仰、社會狀況，都有選舉參政及投票的權利；是一種廣泛的，民眾參與社會政治生活的一種民主表現形式。那麼，澳門在發展自身民主過程中，筆者認為有一個問題是我們一定要去思考的，那就是如何不會迷失特別行政區的社會核心價值。這個問題澳門特別行政區應該思考，香港特別行政區也應該思考。我們知道民主的發展可以推動政治體制的進步，是其中的重要作用因素之一；相反，民主自身的發展又離不開一個合適的政治體制。如今，站在新起點上的澳門民主道路又應該如何去讓民主發展成為一個能優化現行政治體制的良性因素呢？換句話說，就是我們現在需要甚麼樣的民主。民主的發展是會受到外部環境和內部因素的影響，而這二者又各自是一個變量。所以，我們往往很難尋找出一個正確的答案去回答甚麼樣的民主才是好的，但筆者認為民主發展中可以抓住的，可以在現今去探討的是本地區民主發展過程中應該遵循的社會核心價值。澳門在循序漸進發展民主，推動政治體制改革過程中應該堅持的社會核心價值有兩個，具體分析如下文。堅持“一國雨制”“一國兩制”是特別行政區設立的政策依據和理論基礎，是以基本法為表現形式的特別行政區的社會核心價值之一。分析其內一

涵，我們可以發現其中是蘊含着受中國傳統文化所薰陶而產生出的民主理念。可能這裡的中國傳統文化和民主如何會走到一起，這一問題會令人費解；但仔細分析，從“一國兩制”思想中我們是可以看到中國傳統文化中“一統天下”、“合而不同”的身影，這兩種理念在“一國兩制”下運行的特別行政區與內地之間形成了包容共生的關係，特別行政區與內地在“一統”的前提下，互相尊重、相互溝通，依照各自的政治制度和經濟制度運行，但大家又都能為了共同的目標，即中華民族的復興而各盡所能。這種包容多元的內涵，恰恰體現出的就是民主的理念。所以筆者認為，“一國兩制”本身就是在一個國家內所體現出來的具有民主精神的制度。在具有民主理念的“一國兩制”的指引下發展出的特別行政區民主制度理所當然地不能偏離“一國兩制”路線。二從“一國兩制”的基本功能去分析，也是可以得出發展特別行政區民主應該堅持“一國兩制”這一結論。“一國兩制”所具備的功能有：第一，統一功能。在澳門回歸祖國前，“一國兩制”體現出統一國家的功能。因為歷史的原因，澳門由明朝中後期開始，逐步被葡萄牙人佔領，從那時起，中國人就開始了三百多年來的反殖民、實現國家統一的民族鬥爭。實現國家的統一方式有武力方式與和平的方式，而“一國兩制”正是一種通過和平方式解決國家統一問題的新模式，這一模式符合歷史發展的潮流，符合各方利益。在澳門回歸祖國後，“一國兩制”體現出維護國家統一的功能。在由“一國兩制”為理論依據而制定的澳門特別行政區基本法中，為特別行政區的法律地位作出了明確規定，澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，特別行政區政府是直轄於中央人民政府。特別行政區只有統一在一國的前提下才可根據澳門與內地的差異而實行兩種社會制度。而正是因為這樣的法律定位，特別行政區內的一切社會事務，包括民主制度，也必須是在

一國的基本點上去發展。所以說，“一國兩制”的統一功能中的其中一個重要含義是維護國家的統一。如果特別行政區的民主制度偏離了“一國兩制”這一重要的社會價值，同樣的也破壞了“一國兩制”的統一功能，那麼給特別行政區帶來的後果將是糟糕的，這可能會使特別行政區在統一的國家中的地位發生錯位，損害到國家的整體利益。第二，穩定功能。“一國兩制”這一社會價值對於社會的穩定起到“中流砥柱”的作用。“一國兩制”內的不同社會制度，雖然社會主義制度是國家主體，特別行政區的資本主義制度存在於一小部分地區，但不追求服從主體制度的價值觀的統一，所以，社會取得的穩定是多元結構下的穩定，是平衡了各方利益的穩定，是不同制度和平共處的一種示範。另外，特別行政區自身享有中央政府授予的高度自治權，自行管理除國家行為以外的自身事務，全國的其他地方行政區不得干涉特別行政區的自身事務，這就是“一國兩制”制度下為特別行政區營造出穩定的外部和內部發展環境，有利於特別行政區持續的繁榮。然而，在社會政治制度決定民主選舉辦法，民主選舉辦法反作用於政治制度的客觀規律下，不符合特別行政區整體利益的民主選舉辦法是會破壞目前在“一國兩制”下穩定運行的澳門政治體制，最終會打破兩種制度在一個國家內和平共處，互相溝通、優勢互補的穩定狀態。堅持行政主導制澳門基本法在“一國兩制”方針的指導下，結合了澳門的實際情況，設計和規劃出了一個新式的地方政府組織形式，即行政主導制。這種政府組織形式不同於內地實行的人民代表大會制，不同於西方社會的三權分立制，也不同於澳門回歸以前的總督制。這一制度在港澳地區的實行並不是從兩個特別行政區成立之時開始。而在特別行政區回歸以前，我們在總督制下的澳門或香港，都能找到行政主導的“身影”。回歸以前，葡萄牙為了對澳門實行有效的管一

制，就需要通過這種總督集權、行政主導的體制來保其有效的管治。另外，從澳門自身因素來分析，澳門是各種文明融匯的一個現代化商業城市，社會結構相對複雜，與外界的聯繫頻繁，各種經濟事務和政治事務，以及文化事務往往會交織在一起。在這種社會環境下甚麼樣的制度可以既照顧到各階層利益，又能協調行政與立法間的關係，成為了地區穩定發展的關鍵。所以，決策及時、效率高、運作穩定的行政主導製成為了本地區所選擇的政治制度。綜上分析，行政主導制在澳門回歸後繼續得以實行，不僅是因為歷史因素，更考慮到的是澳門本地的實際情況，考慮到的是澳門的長期穩定和繁榮。從總督時代的行政主導再到回歸以後的行政長官制下的行政主導，行政主導制度的優越性是明顯的，尤其是在回歸後的十年來取得的成功之中已經成為了澳門社會所普遍認同的社會價值。所以，在行政主導制下展開的民主制度改革，自然地應該去服務於我們的社會價值，讓行政主導制向更高效、更公開的方向發展，是民主發展所要去達到的目標。二上一節是從特別行政區行政主導制的歷史由來和社會實情的角度來說明為甚麼行政主導制是特別行政區的社會價值，以及我們為甚麼要去遵守這一價值。本節，筆者想進一步通過分析行政主導制下行政和立法的關係來看待行政主導制和在其之中的特別行政區民主制度的關係。在代議民主政治框架下，代表民意的公共機構有多種形式，其中最重要的是民選產生的議會及其議員。議會除了行使立法權之外，還對事關全局的重大事項和具有政策導向的政府行為進行審議，在經過論證或辯論後以票決的方式作出批准或授權的決定。這一制憲思想所體現的是行政接受議會監督的法治精神。澳門特別行政區立法會正是這麼一個能代表各階層利益的代議制機關，立法會的性質和權限在澳門基本法第四章第三節有明文規定。若結合澳門基本法第四章第一節和第二節來看，我們可以通過比較得出，在行

政主導制下的行政與立法的關係是相互制約和相互配合的關係。由基本法設計出的行政與立法的關係，其立法原意是不希望行政與立法之間經常扯皮，相互鬧矛盾，在基本法規定的各自權責範圍內，二者既要形成監督，尤其是立法會對行政權力的有力監督，又要重在配合，以達到特區政府依法高效施政的效果。因此，在特別行政區的社會生活中，保持行政與立法的良性互動關係，其實是權力和民主共同去實現社會持續繁榮穩定發展的保障，是健康民主社會的表現形式，所以在行政主導制下所表現出來的權力和民主良性互動的關係是我們在完善民主制度的道路上所要珍惜；發展民主的目的是實現權力的有效配置，實現權力的有效配置又是服務於民生，服務於社會的方方面面。民主制度的展望在遵守“一國兩制”和“行政主導”這兩個特別行政區的基本社會價值的前提下，甚麼樣的民主才是不會偏離社會價值；甚麼樣的民主才是富有生命力；甚麼樣的民主才是符合最廣大市民的利益的？在此，筆者在完成上兩個部分的論述之後，產生了一些對於特別行政區未來民主制度的想法。民主一詞，從其字面上看，它表示着由人民統治。人民又是一個範圍寬廣的概念，那麼民主所體現出來的就是至少要代表大多數人民的意志去統治。所以，任何民主制度在實際運作過程中，絕對是應該代表着多數人的意志，雖然這裡的“多數人”的範圍會因國家，因地區，因社會現實而不同，但不可否認的是其所具有的廣泛代表性。因此，在特別行政區民主制度下產生的行政長官，或是立法會議員，都必須是代表着國家的利益、代表着特別行政區利益、代表着特別行政區廣大市民的利益；這樣的民主才是富有民主真正內涵的民主。具體分析。第一，行政長官其特區首長和政府首長的雙重身份決定了，由行政長官產生辦法所選舉出的行政長官必須同時具備愛國、愛澳的情懷；一方面既能夠得到中央人民政府的信任，又能讓

特別行政區的市民滿意。那麼，如何才能保證行政長官既能讓中央人民政府滿意，使其領導下的特別行政區的發展配合到整個國家的發展中；又能在特別行政區之內具有廣泛的代表性。對於這一問題，一方面在選舉行政長官時要嚴格遵守基本法中所規定的中央和特別行政區關係的法律條文，保證中央人民政府在產生行政長官過程中擁有一定的參與權，這種參與權主要體現在中央政府依據基本法對行政長官當選人的任命。另一方面就是行政長官參選人應該繼續由具有廣泛代表性的選舉委員會提名，選舉委員會的成員包含了社會上的工商、金融、勞工、文化、教育、宗教等各個界別，它所代表的不是某一個界別，不是某一個利益團體的利益，它是一個具有社會代表性的組織。這麼一個組織的存在，以及由其提名而產生的行政長官候選人名單，是符合“體現多數人意志”這一民主基本價值的。第二，在立法會選舉中，要保證行政和立法在行政主導制下互相監督，重在配合。所以，一個多元化的立法會是我們所需要的。澳門社會是一個更具多元化的社會，各種文明，各個社會階層和社會團體，各種宗教文化等多元因素在一個社會�共生，那麼大家在參與到社會的政治生活中時，理所當然地要將多元中的各元素融合到一起，在廣泛參與的條件下去運行本地區的民主制度。而從澳門現行的立法會議員的結構上看，是符合上述這種多元參與的民主形式的。因此我們在優化現行的立法會選舉制度的時候，一方面在逐步加強廣大民眾參與度的同時，也應該去珍惜目前立法會中多元共生的環境。只有構成的多元化，才可以保障政府通過由代表廣泛民意的立法會與廣大民眾保持良好的溝通，讓立法去配合特區政府的依法行政，建立起良好的行政與立法關係。讓政府權力既能在陽光下運行，又能高效運作，服務於廣大市民。但如果，立法會的構成中，因缺乏了多元性而導致“片面性”、“缺乏全局觀”等不健康的民主形態，從而在立法與行政的溝通和配合上形成了障礙，造成行政效率低下，政府依法施政受阻等政治不穩定情況；這最終受傷害的不是某個人，也不是某個利益集團，而是廣大的特區市民。因為政治環境是可以反作用與其依賴的經濟基礎的，穩定的政

治環境為社會的持續繁榮“保駕護航”，為民眾的安居樂業“遮風擋雨”結論“一國兩制”和“行政主導”，一個是特別行政區成立的政策依據和基本法立法之本，為特別行政區創找造出和諧的外部環境；一個是特別行政區持續繁榮與穩定所賴以生存的保障，在特別行政區內部體現出其優越的功能。它們共同構成了特別行政區的政治體制，它們所體現出包容多元和趨中致合內涵是特別行政區社會所擁有的寶貴精神財富，是全社會的基本價值。因此，作為澳門社會生活一部分的民主發展，在其前進的道路上務必要時刻向“一國兩制”和“行政主導”這兩個社會基本價值看齊。民主若偏離了這個地區因為其在特殊歷史條件和法律地位下而形成的社會價值，那麼，這樣“偏離航線”的民主就已經不再是服務於該地區的健康民主，用當今比較流行的詞語來形容，叫作“非主流”。。

兩岸關係新形勢下的澳門角色轉換朱甌*一、前言澳門自1999年7月回歸中國至今已跨入第二個十年，澳門基本法頒佈至今也已17個年頭了。回首過去，在兩岸關係的變遷中，澳門始終都扮演着重要的中介角色，起了相當的關鍵作用。其原因固然有主客觀的自我因素，但最大的原因仍在過去十年兩岸難以直接對話，相當多的障礙橫梗其中。自從2008年國民黨重新執政以後，兩岸關係快速緩和且有大幅度的進展，尤其海基海協的兩會制度性協商，重啟新的里程碑，所達成的協商共識，也修補填實了以往停滯裂斷時間的空白。更具體地談，兩岸透過海基海協的直接對談協商，推動了經濟、社會、文化各個層面的全面互動交流以及大三通的實現，帶來兩岸和平發展的無限前景。但不爭的現實，也反映了曾作為中介橋樑的澳門是否也意味着中介角色的被邊緣化。那麼澳門在未來如何成為兩岸關係中不可缺少的關鍵環節？如何作好中介平台角色的轉換？確實是當今值得探索的台澳關係議題。二、澳門角色的成就“一國兩制”政策的提出，最初的設計是因應台灣問題而提出的。但因1997年面臨香港回歸，1999年面臨澳門回歸的問題，因此將原為台灣問題而建構的政策先予適用於港澳。很自然地，對台灣而言，港澳就是“一國兩制”的廚窗、一個示範區，其實施的成敗就是一面鏡子，也多少影響台灣民心的向背。而台港關係與台澳關係的三角互動，同時也關係着未來的統一大業。我們細心分析可得一概括的看法，作為中介的角色而言，台澳關係的順遂超越了台港關係，也就是說澳門作為兩岸關係中的特殊部份，根據過去十年的考察，有比香港更為突顯的成果。舉例如下：*中華港澳之友協會常務理事、中國人民大學台灣校友會會長

（一）“澳門模式”的開啟是幾個具體成果的累積：1995年台澳空中航線開通，以一機到底的模式直飛兩岸。2002年澳門航空開通了深圳—澳門—台灣的貨運專機航線，是大陸第一個飛行台灣的貨運班機。2003年兩岸春節包機的18個航班，其中12個航班以澳門為中停站。2005年兩岸台商春節包機的談判是在澳門達成的協議。凡此說明了澳門在兩岸關係的進展中，曾扮演了關鍵性的角色，也開啟了兩岸民間機構在一個中國原則下進行事務性協商並簽署協定的成功模式。我們稱之為澳門模式。（二）澳門在涉台事務方面的政策和表現絕不“保守、僵化”。從“一機到底”航線的確立，到海協會在澳門特區設立辦事處；從同意台灣政界人士來澳門參與活動，到容許澳門特區政府部門官員到台灣舉辦展覽、參加研討會、參訪考察並與台灣有關方面展開交流；從擴大台澳頻繁的交流活動，到樂見澳門台北經濟文化中心直接受理“入台證”申請手續。凡此成果固然得益於北京中央政府對澳門在一國兩制原則下的容許與政策的支持，但更大的原因在於澳門傳統以來與人為善、廣交朋友的開闊胸襟。三、新形勢下的澳門角色轉換兩岸關係的曲曲折折，正是“山窮水盡疑無路，柳暗花明又一村”的寫照，正常情況看，未來的願景是樂觀的。隨着兩岸交流不斷地深化，是否意味着政治問題的協商亦能指日可待？就值得玩味了。目前兩岸和平協議的話題是各項相關研討會的爭論點。但我們歸納兩岸對和平發展的機遇與挑戰可概括四句話：1.兩岸對“和平發展”有共識，對“和平統一”並無高度交集。2.對“九二共識”為基礎的對等協商有共識，對“一個中國”的定義尚無一致的交集。

3.對“一中反獨”有共識，對“一中促統”尚無交集。4.對兩岸分裂導因於當年“國共內戰”所致有共識，對解決當前兩岸分治的政治現實是否沿用“內戰思維”以處理敵對狀態則無交集。準此，兩岸能否達成共識，簽訂和平協議正式結束敵對狀態，更進而促成“中國的和平統一”仍有待努力，有待觀察。去異求同、先易後難、擱置爭議、共創雙贏，是此時此刻的思維主軸。澳門，曾經成功地扮演了“澳門模式”的兩岸協商，開啟後來的無限生機；在此兩岸大三通已開展的前景下，如何能繼續強化過往的台澳關係外，更能與時俱進地因應情勢發展，為自身在兩岸關係中的重新定位與功能找到新的中介平台角色轉換，甚至開創兩岸政治互動上的“澳門模式”，將為各方所期待樂見。這是澳門如果要成為兩岸關係中不可替代的中介角色不能不思考的問題。四、對澳門特區政府的幾點建議（一）在“一個中國”及“錢七條”的兩個原則下，本於澳門基本法賦予澳門特區政府高度自治權的權限範圍內，大幅度地與台灣接觸，包括官方與民間的來往，簽訂並履行各項協議。北京，在法理上從未將台灣對等視為一個“國家”的存在，只是視為一個“特別的地區”。縱觀基本法的相關條文精神，並未阻止“澳門地區”與“台灣地區”進行協商、發展關係、簽訂協議。更何況只要不違背“一個中國”與“錢七條”的原則，任何有利於北京終極目標的作為都可靈活地運作。（二）應該從以往只是政府支持容許民間社團交流的政策位階上，提升到政府施政的建制架構上。具體制訂台澳關係交往的行政法規，成立專職涉台事務的機構，更進而在台灣設立享有公權力的半官方或非官方的派駐機構，直接處理相關事宜。論者或以為以往香港對台灣政策靈活度不及澳門，彼此不愉快的事也常發生，但自從兩岸關係緩和好轉，香港見勢調整，想要後發先至，以填補過去

空白，積極與台灣達成協議互設半官方機構（台灣成立“台港經濟文化合作策進會”，下設置“經濟合作委員會”；香港在其香港貿易發展局下由工商界代表組成“港台商貿合作委員會”），就經貿旅遊及其他合作事宜進行交流和討論。那麼，曾經在兩岸關係中扮演積極中介角色的澳門，能不更上層樓嗎？（三）隨着兩岸關係的大幅改善與開展，澳門中介平台的角色如果仍然依照過去的人員往返與貨運中轉的舊路行走，其重要性必然日趨黯淡。因此，必須把握機遇，本着互利雙贏的原則深化平台功能，借助泛珠江三角洲的區域合作的機遇促使兩岸交流，發揮更大的空間和潛力。諸如提供“兩岸經貿合作平台”、“中西文化平台”、“旅遊會展平台”、“中華文化創意產業平台”、“兩岸和平發展論壇平台”等等全方位多面向的交往，開展其功能，必能提升中介角色的質量。（四）兩岸政治性談判必然是高度敏感，甚至是敏感中的敏感事項，必然是四方矚目動則觀瞻的事。但，水不到則渠不成，兩岸政治會談雖說絕無時間表，但也不會無盡期的延宕吧！這當中的舖陳工作就極為重要複雜。縱然俗話說“事以密成，語以洩敗”，但是在一個民主多元處處講求透明化的社會中，任何一個施政作為，如果得不到主流民意的支持，終究成不了事。兩岸政治問題的複雜也首在民意共識的凝聚、溝通與互信；台灣內部如此，兩岸之間亦然。因此，澳門能否在提供上述各項平台之時，同時能不預設立場地搭起溝通渠道，低調地、隱密地、漸進地建立起彼此真正的互信基礎，從而在此基礎上再度發揮澳門在兩岸關係發展中的獨特作用、傳導作用；再創一個政治談判的澳門模式。能如此做到，澳門在兩岸關係的開展上必將留名史頁。澳門，能無此志氣嗎？五、結語綜上所論，總之，展望未來，澳門在回歸之後的第二個十年�，必然面臨着無限機遇與挑戰，應以智慧與勇氣面對。願我們台澳兩地同胞同心同德，攜手並進，共創新猶。

兩岸新情勢下的台澳關係林碧雲*1999年12月，中國大陸即將接管澳門前夕，台灣一份報紙的標題“港澳回歸兩樣情，一怕變一怕不變”1，簡潔地說明港澳兩地的區別。葡澳政府長期腐敗，社會治安敗壞，澳門人因此多歡欣迎接回歸。希望治安好轉、社會安定的心情甚於民主、自由的呼聲。至於對外關係的發展，例如台澳關係，則是其次的問題。迄今十年餘，澳門許多方面確實改變了；其中，對於澳門與台灣的交往，澳門中聯辦總結稱，“過去十年，在兩岸關係跌宕起伏的大背景下，澳台關係總體上是穩健發展的，呈現出穩中有進的態勢。”2但是從台灣的角度來看，台澳關係雖非原地不動，進展的速度和幅度則有待改善。一、兩岸直接交流削弱澳門的兩岸仲介地位2008年5月20日，台灣的國民黨重獲執政權，在兩岸皆採取務實的態度下，恢復中斷將近10年的制度化協商機制。迄今一共舉辦四次海基、海協兩會高層的“江陳會談”，簽署了12項協議，是兩岸關係歷史性的突破。其中影響最大的當屬兩岸打破過去迂迴、間接的交往方式，走入直接通航、通商、執政人員直接溝通的正常化軌道。今年如順利完成規劃中的“兩岸經濟合作架構協議”（ECFA），兩岸經濟整合將更上一台階。1987年台灣開放民眾赴大陸探親之後，兩岸雖然政治阻隔，但經貿、人員往來日漸密切，使得香港、澳門在兩岸往來過程裡面扮演了重要的仲介角色，例如多數的兩岸人員往來必須在港澳轉機，台灣貨品也經由港澳海、空運到大陸。1995年12月1日台澳簽署通航協定，開啟兩岸“一機到底”的權宜通航模式，為台灣赴大陸旅客提供便利的空中運輸。依據台灣方面的統計，台灣民眾赴澳門＊行政院大陸委員會港澳處前研究委員、淡江大學美國研究所博士

的人數即由1995年的9063人次增至1996年的30萬1千餘人次，其後逐年迅速增長，其中絕大多數是經澳門轉赴大陸探親、旅遊及經商。2008年7月4日，兩岸開辦週末班機，12月15日擴大為平日包機，2009年8月31日更進展為定期航班，開放台灣8個、大陸27個航點；以桃園到上海為例，經第三地轉機須6至7小時，兩岸直航後只須84分鐘，3大幅減少兩岸間之運輸時間及成本，交通運輸上的便利不僅促進兩岸交流及經貿活動的熱絡，也有助於台商返回台灣投資及重新思考兩岸產業分工佈局。兩岸海運直航定期航線亦於2008年12月15日首航，兩岸海運直航不經第三地，一年可節省成本超過新台幣12億元，4大幅提高物流配送效率，也啟動台灣農產品行銷中國大陸的契機。兩岸航運、經貿關係開啟新篇章，但港澳海空運輸業以及旅遊業可能因之流失大量貨源和客源。根據內政部入出國及移民署之統計資料，2007年台灣赴澳門的人數為119萬6千餘人次，2008年降為92萬6千餘人次，減少22.5%2009年再降至73萬9千餘人次，減少20.2%。澳門訪台人數則未受影響，2007年為2萬3千餘人次，2008、2009年分別為3萬餘人次及3萬8千餘人次，增加32.0%及24.4%兩岸直接交流，除了影響台澳人員往來外，也波及經貿相關活動。據財政部統計，1999年以來，台澳貿易額每年保持在3億美元左右，2007年突破4億，而達4.084億美元；2008年續增為4.355億美元，增加6.6%；2009年則降至3.194億美元，減少26.7%。其中，2009年台灣對澳門出口3.04億美元，較2008年減少25.1%；台灣自澳門進口約0.154億美元，較2008年劇減47.8%投資方面，受澳門經濟結構以及微形經濟的局限，台澳相互投資規模向來不大。2006年台灣企業因應澳門與大陸簽署CEPA之利，增加對澳門之投資而突破至204萬美元，2007年降為46.3萬美元，2008年回復為0美元，2009年再增為30.1萬美元。而澳門對台灣，。

之投資，2007年為44.7萬美元，2008年減為16.9萬美元，2009年又減至4.5萬美元。2010年1月，雙方皆尚未有投資行動。台澳間2008、2009年之經貿波動，應是同時受兩岸直接交流以及國際金融海嘯之雙重影響。孰輕孰重，還需更多資料來分析。事實上，為因應兩岸三通帶來的變數，澳門政府也採取一些因應措施，如：開拓更多航線、爭取大陸旅客外遊經澳門中轉、台灣旅客在澳門停留觀光後再轉入大陸等。只是兩岸直接交流影響是多方面的，以金融合作為例，2009年4月26日海基、海協兩會簽署“海峽兩岸金融合作協議”，11月16日兩岸金融監理機關又完成銀行業、證券及期貨業、保險業三項金融監理合作瞭解備忘錄之簽署，台灣的金融機構赴大陸設置分支機構拿到了入場券。過去台商以香港或澳門做為資金調度的融通中心，即將因兩岸的金融直航而有所轉變。由此推測，隨着兩岸經濟合作的展開，港澳的兩岸仲介角色會接二連三地受到相當的影響。因此，台港、台澳關係在兩岸關係快速發展的過程中，似乎有“被邊緣化”的現象。翻閱台灣媒體，觸目所及，多是有關兩岸關係的各種論壇、研討，很少論及台港、台澳議題。而澳門傳媒也未以台澳的合作、交流，台澳關係未來如何發展等，作為報導的主軸。理論上，對澳門而言，兩岸直接進行貿易交往，會出現兩種效果，一是替代效果，澳門的兩岸仲介或中轉服務功能被取代了，這是負面影響。可是，經過一段時間後，三通將促進兩岸更密切的經貿及社會文化交流，隨着兩岸貨物、資金、人員直接往來的擴增，兩岸的經濟規模擴大將令澳門經濟亦從中受惠，這是正面影響的所得效果。台澳雙邊關係對台灣、澳門而言，都是在整個區域連結合作的一部分，因此雙方政府皆應思考如何發揮潛在優勢，加強合作，致力於提升總體的經濟效果。二、基本法、錢七條不應是台澳關係發展的障礙

基本法規定澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。原有的法律基本不變。實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。澳門特別行政區可以自行制訂財政、稅收、金融、貿易、工商、文化、教育、新聞、科技、體育、醫療衛生、社會福利、社會治安等方面的政策，負責管理有關的事務。以法律保護私有財產權、企業所有權和外來投資。保持自由港和單獨關稅地區地位。自行發行貨幣。不實行外匯管制政策。實行自由貿易政策，保障貨物、無形財產和資本的流動自由等。落實基本法，基本上可以保障澳門回歸後社會經濟發展的穩定性和連續性。基本法並未對台澳的互動有特別約束，實不應制約台澳關係的發展，不過其後1999年1月大陸國務院宣佈的“中央人民政府處理‘九九’後澳門涉台問題的基本原則和政策”（即“錢七條”）則建構了台澳關係是兩岸關係中的特殊部分，而對台澳兩地人員往來、台灣企業赴澳投資、台澳航線、兩地民間社團間的關係、兩地官方接觸往來以及台灣在澳機構的留存等問題，作出了規定和限制。澳門政府奉之為處理台澳關係的指導性文件，也因此僵固了澳門政府在處理涉台事務與政策的靈活性。台澳因歷史及地理因素，雙方在人員往來、文教、學術、交通及經貿等民間交流方面，有一定之基礎。1999年12月20日台灣在澳門之代表機構（當地名稱為台北經濟文化中心）成立後，即積極與澳門政府展開互動。澳門政府受制於“錢七條”，多傾向於保守、自制，不僅設定與台灣接觸的層級與範圍，使得台澳官方缺乏制度化的溝通管道，連經貿推廣活動或是運用與大陸簽訂的“內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排（CEPA）”推動台澳經貿合作，也消極以對，喪失了雙方發揮互補效益之利基。相對地，台灣政府針對港澳之特殊性，將“九七”後的香港及“九九”後的澳門定位為有別於大陸其他地區之特別區域，因此在兩岸人民關係條例之外，以特別法的方式制訂“香港澳門關係條

例”。除該條例明文規定者外，台港、台澳關係排除適用兩岸人民關係條例，務實地採取有助於台澳交流的措施，推動台澳關係的發展。而澳門政府固守“錢七條”的框架，反而將台澳關係“兩岸化”了。近兩年兩岸關係明顯改善，台港、台澳交流也隨之活絡，顯示“錢七條”或者大陸中央對台港、台澳之政策，是有彈性及空間的，只要澳門政府不自我限縮，還有很多交流政策可由台澳雙方共同推展。2009年3月30日至4月2日，港府民政事務局局長曾德成訪問台灣，雖然以“第二屆世界佛教論壇港澳代表團名譽團長”的身份，卻是香港移交後首位來台參訪的港府主要官員。大陸國台辦發言人范麗青在例行記者會中，對於曾局長訪台表示“我們鼓勵並支持港台兩地進行多方面的交流”。5大公報社評以“開步之旅”形容曾德成此行，並稱未來兩地官員的互訪交流會更頻密展開，惟該社評也指出，在兩岸三通之後，香港在兩岸經貿旅遊“中轉站”的作用已經消失，因此香港必須要再尋找新角色6。港府政制及內地事務局局長林瑞麟也於2009年6月4日應邀來台灣訪問。這次是以正式官方身份訪問台灣的港府最高級官員。期間林局長視察新近成立的香港貿易發展局台灣分公司、與行政院大陸委員會傅棟成副主任委員就成立台港新的雙邊合作組織等議題舉行工作會議、拜會台北市政府吳清基副市長及大陸委員會賴幸媛主任委員。香港中文大學香港亞太研究所副所長王家英認為，林局長訪台是“重要的里程碑”，象徵北京對台港之間的官方交往正式全面開放綠燈，也預示台港關係的發展會更快。7香港行政長官曾蔭權則於2009年10月14日發表的施政報告中明白點出，將就台港交流提出新的合作框架，以因應香港仲介地位之流失，“中央政府亦鼓勵及支援特區在這方面的工作”兩岸關係改善，台港關係快速進展，也令澳門傳媒呼籲澳門政府如果再“故步自封”，就不但是遠遠落後於“後來居上”的港府，也遠不如並沒有享受“一國兩制”特殊政策的大陸。9澳門傳

媒認為，澳門政府應急起直追，擴大與台灣的經貿、文化合作，才不會被邊緣化，也可為拉近兩岸關係繼續出力。10澳門民間團體亦受到鼓舞，澳門中華總商會、澳門學者同盟、澳門歸僑總會等十多個從未組團赴台灣的重要團體紛紛組團到台灣交流、考察。11澳門中聯辦官員隨團來台參訪之次數及層級也均有提昇。澳門政府宜正視此一難得機遇，致力推動有利台澳交流、聯繫的措施，更積極與有效地合作、互動，促進台澳關係進一步之發展。三、不必大陸進台灣退，澳門可以扮演先行先試角色1999年澳門移交後，大陸政府在政治上加強對澳門之“愛國教育”，邀請澳門政府官員、民意代表、社團幹部、媒體、工商界以及教育界等方面人士赴大陸參訪或受訓。在社會上，透過中央及各省市官方及民間的各項交流活動，加強與澳門各界的聯繫與互動。經濟上則藉由開放港澳“個人遊”及簽訂CEPA來達到支持澳門經濟發展的目的。目前大陸旅客已成為支撐澳門經濟成長的骨幹。六次CEPA補充協議，也深化對澳門開放服務業的領域，促進澳門產業的多元發展。此外還通過“橫琴總體發展規劃”，彌補澳門在土地及人力上之不足，且批准港珠澳大橋的建設工程，並與澳門政府在稅務12、航空13等方面簽署多個協議，大陸與澳門的關係日趨緊密，雙方融合日深，從而減弱澳門與台灣強化經貿往來之意願。澳門在兩岸間曾發揮獨特的橋樑作用。1995年底，台北市航空運輸商業同業公會與澳門航空公司代表簽署台澳通航協定，由此創造了與兩岸兩會協商模式不同的澳門模式，亦即由政府主導、專業民間團體出面商談、達成共識、簽署協定，主管官員亦以民間團體之顧問等名義參與商談。其後的台澳航約續約談判、兩岸春節包機、節日包機、以及旅遊談判等，基本都遵循此模式。澳門也在1995年後取代香港，成為兩岸協商之首選地。除了大陸認為澳門是中國的地方，而台灣視澳門為第三地，雙方可各說各話外，澳門內部政治敏感性、媒體干擾性較香港低，以及免簽證等因素，皆成就

了澳門在兩岸商談中的歷史地位。此外，在兩岸合作打擊犯罪中，澳門也承擔着重要的角色。兩岸早在1993年的“辜汪會談”中，嘗試就兩岸共同打擊犯罪及司法機關相互協助事宜進行後續事務性協商，但未有進展。1998年“辜汪會晤”，雙方再次對於“涉及人民權益的個案積極相互協助”達成共識，兩岸旋即啟動查緝跨境犯罪及個案之相互協助，雖因缺乏制度化的機制，成效未盡理想，然多名在大陸落網的台灣通緝要犯皆在澳門相關部門的協助下遣返台灣受審。此種實務經驗，有助於兩岸兩會終於在第三次“江陳會談”中達致成果，完成了“兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議”台灣政府尚未開放大陸學生來台灣求學，也未開放大陸勞工在台灣工作。但是因地緣和歷史原因，早在1990年代初期，就有不少澳門居民到台灣讀書、打工和定居。在勞務合作方面，約有2萬澳門居民在台灣工作。教育方面，97學年度（2008-2009）到台灣大專院校求學的澳門中學生有1204人，總計在台灣就讀的澳門在學生有3208人14。而在台灣接受高等教育後回到澳門的畢業生，有一部分進入澳門政府，甚至擔任高級公務員。不管是勞務或教育合作，對於增進台澳的相互了解，都會起積極的推動作用。澳門這些先試先行的經驗，相信是兩岸未來進一步發展關係的很好啟示。2008年重啟的海協、海基兩會復談，成績卓著。有論者預測上述由民間組織出面協商的澳門模式將走入歷史。然則兩岸時局不斷變化，需要面對的問題多端，不能排除因應不同性質的議題，需要透過各種不同的、適當的平台接觸。海協會副會長張銘清即指出：“澳門模式在歷史上、在兩會中斷的這段不正常情況下發揮過作用；澳門地方雖小，但其在兩岸發展和接觸中起過的重大作用無可替代。”15澳門目前的仲介作用較以往弱化，但澳門擁有歷史和地理優勢，在新形勢下將起甚麼作用，要看兩岸今後的發展和澳門的積極性而定，澳門在兩岸關係中先試先行的角色是其珍貴資產，不宜放棄。。

四、期盼澳門進一步與台灣開展直接交流、協商合作澳門除了是兩岸間的重要中介外，台澳關係本身也具有不可忽視的價值。澳門近年經濟快速成長，1999年平均每人GDP13844美元，2008年高達39377美元16，遠超過台灣的17507美元，也高於香港的32362美元17。澳門人口雖少（54.22萬人），但是具有自由港、低稅制等良好條件，承辦過多次國際性活動，例如“中國葡語國家經貿合作論壇”、東亞運動會等，在國際社會活動中佔一席之地。入境旅客年逾千萬人次（2009年2175萬人次18），是值得開發的市場，也可成為台灣產品的極佳展示平台。但是澳門經濟結構博彩業一枝獨秀，多年來為澳門政府稅收重要來源，也是帶動澳門經濟成長的主力。近年在多間外資大型酒店陸續完工的效應帶動下，博彩業更成為國際矚目的焦點。然而部分分析認為，博彩收入對澳門經濟的貢獻不具永續性，旅客消費及私人投資方為未來成長的動力。澳門政府自2008年4月以後，即多次對博彩業的規模進行檢討，大陸政府也加強對澳門自由行的調控，加以國際金融海嘯以及H1N1流感疫情之爆發，澳門博彩業的收入逐季下滑。澳門經濟結構單一化的問題，在經濟放緩之際益趨突顯。經濟結構單一也不利澳門從事區域經濟合作。澳門如果要充分利用CEPA零關稅的優惠，就必須鍛造新的製造業；要透過CEPA引發市場力量，也必須培育與發展新的比較優勢。近年全球區域性經濟合作方興未艾，其原因在可以共同促進經濟增長。台澳之間由於地緣因素、資源稟賦和市場演進的差異，實具有區域經濟整合的潛在優勢。香港多年來透過為在大陸投資的台商及外資企業提供生產性服務，已實現自身經濟向服務業體系的轉型。香港行政長官領導的經濟機遇委員會面對金融海嘯之挑戰，於2009年4月找出香港具有發展潛力的6項產業，包括醫療服務、文化創意、環保、教育、檢測

及認證，研究在法規、土地、資源等配套上提供協助19。香港智庫智經研究中心更於5月11日提出“因應兩岸關係緩和，促進港台經貿關係發展”研究報告，大膽建議：爭取中央依據“胡六點”明確新的處理港台關係原則、擴大香港自主處理港台經貿文化事務的空間；推動港台簽訂“綜合性共同市場安排”、為“兩岸共同市場”的形成探路；爭取香港在台灣設立官方派駐機構、促成特區政府高級官員訪問台灣；啟動港台金融監管合作機制的協商；強化港台以及兩岸三地間的航空合作、擴大開放航權；發展科技產業、打造香港為兩岸科技合作的交易平台等。20相對於香港，2009年的澳門或許因為行政長官及立法會議員選舉，而未採積極行動。12月20日澳門行政長官崔世安甫就任，即宣示要在未來的5年積極推動澳門經濟適度多元發展，加強博彩業監管，並重點扶持會展物流業、文化創意產業和傳統產業的升級與轉型，為新興產業的發展創造條件，促進澳門經濟的繁榮發展。212010年3月16日進一步在施政報告中具體提出特區政府將優先以商貿、旅遊、會展、文化、教育、創意產業等方面為切入點，充分發揮民間的積極性，加大澳台合作力度，促進特區經濟適度多元化的實現。22觀察台澳貿易結構，澳門從台灣進口的產品主要是機械及運輸設備（路上車輛、電動機械及其零件、電訊設備、辦公室機器等）、材料及半製成品（紡織材料、非鐵金屬、鐵及鋼、紙板紙漿等）、服裝及衣服配件、化學品及有關產品（芳香材料、清潔製品、塑膠等）、飲料、水產品等。澳門對台灣出口的產品主要是機器機械用具及其零附件、成衣、供電工技術用產品、收音機電視機錄影機錄音機及其零附件、鞋靴、光學儀器、鐘錶、旅行用物品及手袋產品等。可了解台澳經濟互補性實多於競爭性。雙方在可合作互補的行業上，不僅可進行貿易上的往來，還可以透過投資合作等方式共同開發。在競爭較強的行業上，可以細分產品，充分利用比較優勢或透過協商，促進產業內的貿易。雙方還可因應情勢的變

化，挖掘新的行業、新的經濟增長點，促進形成一個較為合理的資源和產品配置流動方式，就能形成雙贏局面。近年台澳社團及企業交流顯示，台灣文化創意、會展、環保、家居廢物回收、科技、醫療保健、志工機制、生命教育等方面的發展是澳門人士極有興趣的議題，23與行政長官崔世安所提出之施政重點大致相合；而台灣方面較積極的，則是在澳門推動農特產品、旅遊、會展等之發展。展望未來，澳門既有政府政策之支持，又有實際利益之需求，可以仿效目前兩岸正在進行的“兩岸搭橋計劃”，由雙方學者專家組成“產業智庫諮詢小組”，就政府選定的產業項目“一年交流、兩年洽商，三年合作”，如此將可使雙方的產業合作更迅速、有效地執行。24五、台澳雙方政府必須建立正式、固定的聯繫機制2008年台灣新政府成立後，港澳業務主管機關行政院大陸委員會賴幸媛主任委員於9月10日出席“開創雙贏：台港澳交流與發展”研討會時，代表台灣政府對港澳展開歡迎的雙臂，希望台港澳各項交流互動朝向積極正面的方向發展。她指出，澳門立法會議員近期陸續要求澳門政府應該更積極加強與台灣的關係，顯示台澳關係正在逐漸升溫。至於台港關係，港府最近也展現提昇台港關係的善意，例如，香港貿易發展局已提出在台設立辦事機構的申請；曾蔭權先生亦於7月18日與海基會董事長江丙坤先生在禮賓府正式公開會面；中聯辦的官員與大陸委員會香港事務局局長在論壇場合也有公開的互動。賴主委強調，近期兩岸四地關係的突破性發展，是難得的機遇，期待雙方本於互惠互利原則，致力推動有利台港澳民眾福祉的措施，她也誠摯邀請港澳政府官員組團來台灣參訪，實地瞭解台灣發展情形，增進台港澳的互動及官方正常往來。以往台港、台澳關係長期呈現“民間熱、官方冷”態勢，兩岸關係改善後，由於大陸方面較明確地給予加強台港澳關係的指示，以及港澳政府憂慮兩岸三通後被邊緣化等因素，港澳政府已逐步採

取較積極的方式推動與台灣往來，以致台港、台澳在官方或民間往來都較以往熱絡。以香港為例，籌議多年的香港貿易發展局駐台辦事處終於2008年12月5日開幕。香港貿易發展局發言人表示，台灣是香港第4大貿易夥伴，也是一個重要的市場，兩地應能做到優勢互補及合作發展。他指出，香港在金融、物流、基建、房地產和專業服務方面，有明顯的優勢，可在這些方面與台灣企業合作；而台灣的科技產業起步較早，研發實力較強，香港做為國際商貿平台，可在科技商業化等方面，與台灣企業合作。香港貿易發展局台灣辦事處將發揮一貫的功能，促進台港交流。25官方交流方面，過去一年港府人員與台灣官員接觸的層級，由常任秘書長、局長、司長提升到行政長官，尤其政制及內地事務局局長林瑞麟更親自來台灣與大陸委員會副主委舉行工作會議，並達成共識促成官方交流平台的建立，極有助於台港關係的進展。先是林瑞麟局長在2009年傳媒界的新春團拜中表示，若兩岸關係有進一步提升，不排除在台灣設立官方辦事處。26在立法會的答詢中又表示，港府官員將會陸續赴台參訪，港府已編列400萬港元的預算，贊助民間團體舉辦台港交流論壇和其他活動，港府也正推動港台商貿合作委員會早日成立27接着港府民政事務局局長曾德成於2009年3月訪問台北，參觀了當地的文化設施，並與有關官員會面。第1屆香港台灣城市交流論壇也於2009年4月15日在香港舉行，由香港與台中市政府合辦，港府自承這是首次正式邀請台灣官員訪港，標誌台港關係跨上一個新台階28。港府在胡志強市長赴港期間，安排了幾場官方活動，包括與政制及內地事務局局長林瑞麟在港麗酒店閉門會晤，行政長官曾蔭權在禮賓府會見胡市長，港府政務司司長唐英年與財政司司長曾俊華也設宴招待。林瑞麟局長在會晤胡市長後的記者會中明示，台港兩地的合作是為了“配合兩岸關係提升”。。29

6月4日林瑞麟局長即來台訪問，與大陸委員會的傅棟成副主任委員舉行工作會議。雙方就成立台港新的雙邊合作組織，以及加強雙方經貿、文化交流等獲致共識。台灣將成立“台港經濟文化合作策進會”，並在其下設置“經濟合作委員會”，香港將在香港貿易發展局下成立“香港——台灣商貿合作委員會”做為對口單位，雙方政府高層官員將積極參與雙方合作委員會的活動，並在適當時機互相訪問。雙方也將利用此平台，就雙方關注的事宜進行溝通和交流。港府表示，繼我方同意香港貿易發展局在台設立辦事處後，香港旅遊發展局也將籌議來台設立辦事處，未來如有適當的條件與環境，不排除在台灣成立官方或半官方的機構。行政長官曾蔭權2009年7月於立法會答覆議員的詢問時指出，“希望在不久的將來，可以在台北設立香港駐台灣的經貿辦事處，就像我們現在於上海、廣州、北京、成都的辦事處的功能一模一樣”。對於是否訪台，他表示，希望“在2012年之前，有機會代表香港，以行政長官身份正式去台灣，推廣香港與台灣的商貿及各層次的關係”。其後，曾蔭權在接受一項新聞專訪時重申，希望以行政長官身份到台灣走一趟，以及在不久的將來可以在台灣設立經貿辦事處。他表示，香港不怕競爭，會繼續擔當兩岸橋樑的角色，特別是在兩岸三地的金融市場方面，香港會從中得益。30香港的學者與輿論對港府深化台港關係，均持肯定態度，並呼籲政府採取更積極的行動。香港城市大學教授鄭宇碩建議港府要把握機會，在台設立半官方的辦事處。31新報社評指出，在兩岸關係逐漸改善的大環境下，台港交流應可更簡單直接，拋開不必要的顧忌，名正言順地互設官方機構，推動包括政治、經濟、文化在內的全方位交流互動32。香港商報社評“港台關係新突破、經貿主軸演好戲”也指出，兩岸關係新發展對香港是一大機遇，關鍵是香港要主動變革，提升服務，不必自設禁區，自捆手腳，自我設限33。與中國大陸關係密切的文匯報也呼應智經研究中心的建議，呼籲積極推動台港自由貿易區的建立，儘快與台灣簽訂“全面性避免雙重徵

稅”安排，並爭取香港成為人民幣的兩岸清算中心等，以爭取在兩岸發展中發揮更重要的作用34。曾蔭權於2009年10月14日發表的施政報告中，再次強調港府除推動雙邊商貿合作委員會開展工作外，亦將成立“港台經濟文化合作協進會”，以推動與台灣多範疇和多層次的交流；港府亦會考慮在適當時候及以適當形式，在台灣設立綜合性辦事機構，以加強兩地高層次之交流。他在隨後舉行的記者會中指出，很希望在任內之適當場合及時間到台灣來，而台港雙方之接觸層次也不只是在貿易方面，而是在文化、社會、城市管理等各方面都可以繼續交流，以加強相互的認識35。在這樣的氛圍下，澳門貿易投資促進局應台灣商業總會及世界華商聯盟的邀請，組織30多人之工商界代表團於2009年11月1日至4日來台考察訪問，此行係澳門政府經貿部門首次與當地工商界代表組團來台參訪36。在台期間，除與台灣民間團體及業界人士如：台北世貿中心、台灣創意設計中心、台灣商業總會等接觸外，也拜會台灣南投縣縣長、台中市市長、桃園縣代理縣長等地方政府首長。此外，澳門貿易投資促進局主席李炳康也於2009年11月2日與台北世界貿易中心簽署合作協議，為日後台澳經貿雙邊關係發展奠定具體的互動合作機制，有利於開展兩地商貿推廣工作37。台澳官方交流不若台港公開、頻密，不過澳門政府若干官員藉着赴台灣舉辦展覽、參加研討會或參訪考察，與台灣的相應政府部門多少有了接觸機會。行政長官和有關部門負責人也逐漸在澳門參與台澳民間交流活動，出席重大涉台交流活動，會見到澳門參訪的台灣人士。澳門政府未如港府一樣地，以專責機關處理涉台事務，不過也指派專人負責。兩地公務性接觸不斷增多，累積了經驗，行政長官崔世安在2010年的施政報告中終於首次明確將發展台澳關係列入特區施政議程，象徵台澳關係將更進一步。崔世安稱，為促進澳台關係的有序和持續發展，特區政府將把

涉台事務納入政府日常施政的範疇，確立正式溝通機制，務實推進澳台合作。特區政府將全面推進澳台各領域的交往和合作，吸收台灣發展經驗，造福澳台兩地民眾，為在台學習和工作的澳門居民提供服務和便利38。崔世安的此項宣示雖獲好評39，但是語多含蓄，既未與台灣駐澳門機構先行溝通，也未對外說明所謂“確立正式溝通機制”之具體內容。事實上，2010年1月12日在澳門舉辦的一個有關兩岸關係的論壇，即一致建議澳門政府在台灣設立辦事處，以推動台澳關係的發展。當時與會的海協會副會長張銘清亦表示，澳門在台灣設立辦事機構具有必要性40。而且和香港相比，在與台灣政府的聯繫機制方面，澳門落後甚多。而這種落後，如由澳門有比香港更多的學生和勞工在台灣的角度思考，則更有立即補救的迫切需求。論者分析現在兩岸新情勢發展已形成大交流、大合作的新格局，而其要旨就是：互動正常化、關係制度化。台澳之間亦應朝相同的方向邁進，澳門政府既已確立政策，就須切實採取措施加以推動。“全面推進澳台各領域的交往和合作”、“為在台學習和工作的澳門居民提供服務和便利”都呼喚着設立相應的服務機構和迅速有效的聯繫管道。目前台澳之間立即可行的應是：提升台灣駐澳門辦事處的地位、功能及人員待遇；在台灣設立功能相仿的專責機構；簽署合作協定；安排高層人士的互訪與往來。然後再規劃和協商“吸收台灣發展經驗，造福台澳兩地民眾”的進一步做法。註釋：1.中國時報，1999年12月15日。2.程金中（2009），澳台關係十年回顧與前景展望。中國評論，2009年12月號。3.行政院大陸委員會（2009），三次江陳會談執行成果。台北：大陸委員會，6-7。4.同上，8-9。5.國台辦新聞發布會實錄，2009年3月25日。http://www.gwytb.gov.cn/xwfbhxwfbh0.asp？xwfbh_m_id＝109

6.大公報，2009年3月25日社評。7.聯合報（台灣），2009年6月3日。8.港府新聞公報，2009年10月14日。9.永逸（2009），新華澳報，2009年6月4日。10.正報，2009年6月4日。11.程金中（2009），澳台關係十年回顧與前景展望。中國評論，2009年12月號。12.2009年7月中旬簽署“內地與澳門關於所得避免雙重徵稅和防止偷漏稅安排之議定書”，對股息、利息和特許權使用費在收入來源地徵稅的限制稅率均有所下調。13.2009年2月初就兩地航空運輸發展簽署新備忘錄，放寬了指定航空企業的數目及運力的部份限制，進一步開拓了兩地航空市場的空間。14.教育部“大專院校僑生及畢業生人數”統計。http://www.edu.tw/files/publication/B0013/97ovoc02.xls15.中評社，香港2008年6月15日電。16.澳門統計暨普查局資料。http://www.dsec.gov.mo/Statistic.aspx17.行政院主計處及經濟建設委員會資料。http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx？sNo＝0012620&key＝&ex＝%20&ic＝&cd＝18.澳門統計暨普查局資料。http://www.dsec.gov.mo/Statistic.aspx19.香港商報，2009年4月4日。20.智經研究中心（2009）。因應兩岸關係緩和促進港台經貿關係發展報告摘要。21.澳門新聞局新聞稿，2009年12月20日。22.崔世安（2010）。中華人民共和國澳門特別行政區政府2010年財政年度施政報告，2010年3月16日。23.例如：澳門貿易投資促進局、澳門經濟局、澳門旅遊局、澳門生產力暨科技轉移中心的政府官員和澳門會議展覽業協會、澳門展貿協會、澳門廣告商會負責人，以及澳門大學、澳門科技大學、澳門理工學院、澳門旅遊學院代表等所組成的代表團，於2009年7月6日至8日來台訪問，舉辦了“澳門會展、商務旅遊及經濟發展推介會”，與台灣的會展及商務旅遊業界進行交流與合作。該代表團團長李志忠表示，台澳合作具有良好的基礎和發展空間，雙方合作之互補性強。台灣高科技製造產業全球領先，金融等現代服務業發這，會展業也有領先的經驗積累。該代表團希望台灣的同業能把成功的經驗帶到澳門，並透過澳門日益成熟的商貿服務和會展平台，開拓更加廣闊的商務合作和發展空間（華僑報，2009年7月17日）。澳門貿易投資促進局於2009年11月1日至4日組織30多人之工商界代表團來台灣考察訪問，與台灣相關單位探討更多的合作空間，包括研究和計劃邀請台灣創意設計中心赴澳門交流、在澳門開設台灣產品的長期展銷中心、舉行台澳名優產品展銷會、加強文化創意產業及精緻農產品方面的合作，以及深化與台灣在特許經營和連鎖方面的聯繫等（澳門新聞局新聞稿，2009年11月8日）。

24.根據經濟部統計，去年兩岸參與兩岸搭橋專案會議的業者高達4，200餘人，促成520餘家企業商談、130多家企業合作，並簽訂50件合作意向書。經濟日報，2010年3月19日。25.文匯報，2008年12月4日。26.明報，2009年2月12日。27.港府新聞公報，2009年3月24日。28.港府新聞公報，2009年4月15日。29.港府新聞公報，2009年4月14日。30.成報，2009年7月26日。31.星島日報，2009年3月26日。32.新報，2009年3月25日社評。33.香港商報，2009年4月16日。34.文匯報，2009年6月6日社評。35.港府新聞公報，2009年10月14日。36.澳門新聞局新聞稿，2009年10月31日。37.澳門新聞局新聞稿，2009年11月8日。38.崔世安（2010）。中華人民共和國澳門特別行政區政府2010年財政年度施政報告，2010年3月16日。39.例如：澳門中華文化交流協會理事長崔世平認為，將發展澳台關係納入特區政府的日常施政範疇，體現了特區政府為在兩岸關係中發揮積極和適當作用所下的決心。澳門地區中國和平統一促進會會長劉藝良認為，這將更有力推動澳台關係平穩發展，促進兩地在不同領域的溝通與合作，為兩地中小企業帶來新的機遇。中評社，香港2009年3月17日電。40.中評社，香港2010年1月12日電。

澳門經濟多元化發展面對的困難與政策選擇陳廣漢*澳門微型經濟體的特徵使其在產業結構的選擇上不能面面俱到，若要進行產業結構的適度多元化改革仍然存在一系列問題，並且需要政府及各個部門付諸努力，包括完善產業發展規劃、善用國家政策等等。面對產業發展的態勢以及存在一系列的問題，政府對產業發展政策是推行澳門經濟適度多元化必不可少的因素。一、澳門經濟多元化發展面對的問題與困難澳門經濟的可持續發展需要澳門發展綜合旅遊業，實現產業適度多元化。長遠來看，澳門對專業人士的需求將不斷上升。澳門不能複製拉斯維加斯模式，因為拉斯維加斯有充足的土地和勞動力，這兩點澳門都不具可比性。而具體說來澳門經濟多元化面對如下的現實問題：1.博彩業的高回報導致的產業抑制效應博彩業“一業獨大”導致澳門產業結構更為單一。進入21世紀以來澳門博彩旅遊業在澳門本地生產總值中所佔比重不斷上升，就業比率也不斷增大，博彩業的“一業獨大”局面日益明顯，導致社會生產要素向博彩業傾斜流動，在一定程度上也抑制了其他產業的發展，同時衍生出社會財富分配失衡、人力資本提升緩慢、社會風氣受到影響等一系列的問題。從根本上看，澳門博彩業維持的基礎既非本土的自然資源和內生的資產，而是一種特殊的制度安排。更何況，目前澳門龍頭產業——博彩業的資本，均是國際資本，而非植根性的澳門本土資本。當一個經濟體中龍頭產業的發展與本土內生的經濟因素沒有聯繫，則缺乏植根性的產業“一業獨大”必然衍生出以下的問題：即一業獨大不僅會導致一系列矛盾的產生，而且會壓抑本土自主、內生的經濟因素成長，使之難以激勵和孕育本*中山大學教授，本文是其主持的《澳門經濟發展的回顧與路向》課題的部分成果，參與者還有袁持平、趙玉清、趙欣、溫錦嫻。

土的“創造性資產”，阻礙可持續的經濟發展動力形成。隨看入境旅遊人數的增加，澳門城市交通承載能力有限，交通擁擠，服務品質降低等問題逐漸凸顯出來。2.土地資源匱乏形成的一個單獨的產業部門不可能獨成市場而健康運轉。沒有一個完善的市場體系，澳門博彩業的市場構建工作不可能成功。而在所有要素市場中，最重要的、也是澳門最缺乏的市場便是土地市場，土地是保證澳門博彩業可持續發展的必要生產要素之一。澳門基本上沒有土地市場，這表現在兩個方面，一是現有土地的分配沒有進行市場化拍賣，二是現在正在使用的土地不能通過市場交易和地價機制進行再配置。一個缺乏土地市場的澳門是不可能進行城市佈局的優化改造的。土地的市場化與土地的所有制沒有必然聯繫，即使是完全公有的土地，也可以實現市場化。土地市場化的關鍵是土地的自由交易。而澳門的現行土地制度是多元的，有公有地區、地區公有地、政府批地以及私人土地，這幾種所有制的土地之間不能進行交易和流通。同時空間狹小嚴重約束了澳門的可選擇的產業領域。比較臨近的香港，澳門本地的經濟和消費市場，未能發展如香港在零售服務業所形成的吸引力，如果澳門想進一步推行博彩旅遊業的發展，其本身的土地面積限制了為旅客提供零售以及購物活動的配套服務。同時，澳門產業佈局存在不均衡的狀態。澳門地區雖然是由澳門半島、氹仔島、路環島三部分，但是城市開發建設和產業經濟活動一向集中於半島區域。半島區土地面積僅僅佔全澳門土地總面積的33％，集中了95%以上的人口和絕大部分的企業部門。3.人力資源不足隨着經濟的高速增長特別是博彩業的急劇膨脹，市場對勞動力的需求越來越大，勞動力短缺問題日益嚴重，澳門本地高學歷與技術性人力資源不足，制約了澳門的經濟多元化發展。在澳門推進產業適度多元化過程中，人力資源的供給不足既表現在供給量的方

面，更嚴重的是供給的質方面。如果說人力資源的量不足可以通過引入外來勞工來解決，那麼人力資源供給的質方面短缺更為嚴重。目前在量方面的短缺僅對現有產業的規模發生影響，而質方面的短缺則會影響新興產業的形成和發育，對長遠的發展產生重大負面效應。由於博彩業的迅速發展，本澳居民的就業情況良好，但人力資源結構上呈現出多種不合理性，人員都傾向於這一龍頭產業，加之博彩業的平均薪酬較高，相反對學歷要求並不高，因此導致眾多青少年放棄繼續深造的機會而投入到博彩行業中去。這樣一方面導致已經提到的澳門人力資源素質普遍偏低的現象，另一方面反映了澳門勞動力市場處於的一種結構性失衡狀態，即其他行業人力資源嚴重短缺，不能滿足多元化所要求的高品質的人員配比。例如以目前急需發展的澳門文化遺產旅遊看，澳門現有的導遊所具備的歷史文化知識的結構，就與現實的發展要求有着較大的差距。二、開放博彩業經營權對澳門經濟發展積極效應1.資本效應這包括外來直接投資增長的直接效應和帶動本地投資增加的間接效應。銀河和永利獲得賭牌後，陸續推出龐大的投資計劃，已經建成一批大型項目，例如投資2.65億美元的金沙娛樂場，投資7億美元的永利旗艦酒店；美國金沙公司在澳門金光大道的投資計劃更是高達100億美元。澳博也不斷加大投資規模，耗鉅資興建的新葡京賭場酒店，是澳門最高、最豪華的建築。由博彩業急劇擴張帶動，2002年至2006年，澳門私人部門的固定資本形成總額由44.9億元增至88.3億元，年均實質增長高達40.2%，這使得澳門的物質要素充沛，經濟發展快速，為產業多元化奠定了豐厚的物質基礎。2.產業效應以美資為主的國際投資大多實行多元化經營，對澳門博彩旅遊業的產業結構調整發揮了重要作用。例如，永利澳門的拉斯維加斯

風格的賭場酒店，不僅擁有600間豪華客房和200張賭枱，還聘請了世界頂級名廚，設有名牌服裝專賣店、條件一流的溫泉浴場和美容中心。威尼斯人集團投資1億美元在金光大道興建的超大型度假村，更是集會議展覽中心、賭場酒店、娛樂休閒和購物於一體。此外，在技術進步、財稅增收和貿易擴大等方面，賭權開放和國際資本的進入，也起着重要作用。同時，澳門是服務業集聚的城市，澳門博彩旅遊業的出口需求主要來自其周邊國家和地區。2002年博彩經營權開放後，澳門大部分遊客來自內地與東南亞，這明顯受益於內地2003年開始實施的“自由行”政策。博彩經營權開放受益最大的是建築業，其佔澳門GDP的比例由2002年的2.7%升到2005年的8.6%，中長期來看，會展業、酒店及飲食業、批發及零售業、運輸通訊及倉儲業都會因博彩業帶來的持續增長的遊客購買力而得到發展，博彩業也因相關與支持產業的配套而繼續全球領先。因此，可將澳門製造業部分轉移到跨境工業區與橫琴島，旅遊業、物流與通訊業、金融業等產業可與周邊城市合作，共同發展。未來澳門會展業投入營運後，澳門高端商務旅遊需求將大幅增加，澳門國際競爭力將得到進一步提升。3.博彩旅遊業制度創新效應澳門特區政府批准的永利和銀河，都有美資背景，都是建立在現代企業制度基礎上的跨國集團。他們參與澳門博彩旅遊業，不僅引進了巨額投資，直接改變了澳門博彩旅遊業的企業構成，引入了現代企業制度與現代經營管理。例如，銀河旗下的金沙集團是美國上市公司，採取規範的國際化公司制度，按照美國的運作模式，以客為尊，把高質素的服務理念引入了澳門。對員工提供優厚的福利待遇和培訓發展機會，按國際標準實行人性化管理。金沙集團與威尼斯人公司還把在美國拉斯維加斯經營會議展覽度假村的成功模式移植到澳門。本土博彩公司澳博，經營與管理方面均進行了改進，並開始實施多元化發展策略，通過發展三個主題公園，將博彩與休閒、博彩與娛樂、博彩與文化相結合，使博彩的內涵更加豐富。賭

權開放引入市場競爭機制，既推動了澳門博彩旅遊業的多元化，也促進了企業制度創新和技術創新。三、澳門產業適度多元化發展的矛盾1.博彩業的一業獨大和產業適度多元發展的矛盾從現實看，博彩業的高速發展不僅沒有為參與多元發展創造條件，相反博彩業的高回報產生的要素集聚效應抑制了非博彩業的發展。2.博彩業的資本國際化與遊客內地化的矛盾博彩業的開放實現了澳門博彩業的資本國際化，但是遊客越來越高度依賴中國內地市場。反觀世界一些博彩業發展模式，博彩業資本是國內資本或政府控制，遊客卻是國際性的。澳門博彩業資本國際化和遊客內地化的弊端明顯，與澳門發展成為國際性旅遊城市的目標不符。3.產業適度多元發展與人才缺乏的矛盾澳門要實現產業的適度多元化發展需要有兩個支撐條件：一是體制，二是人才。體制方面主要是為其他產業發展創造制度條件。這個需要很好的研究。二是人才。澳門經濟體系很小，澳門的人才流動既有其開放性的一面，又有其封閉性的一面。就開放性一面看，澳門的本地人才可以在世界各地讀書和工作，如果澳門沒有機會，相關專業的優秀人才就會流失；就封閉性看，澳門微型經濟體系特徵，為了保護本地就業市場，澳門不能對外引進產業適度多元化發展的人才。澳門勞動力供求關係的這種兩面特徵，不然導致澳門發展多元產業的勞動力障礙。四、澳門產業適度多元化發展的思路澳門在經歷了長期的經濟發展之後，面臨着如何完成產業戰略轉型。比較優勢理論和國家競爭優勢理論以及近幾十年來各國經濟的實踐為澳門提供了非常豐富的理論與經驗。

1.博彩業關聯產業的適度多元化“服務業為主體”是澳門的經濟發展定位，各種類型的服務行業互相關聯及互為支撐，從而構成一個商貿服務的綜合體系。澳門可以以博彩業為依託，發展相關聯的服務業，發展娛樂、休閒、健身、會議服務、購物、文化創意等產業，提高旅遊服務品質，建立國際性的旅遊休閒中心。（1）會議展覽業構建區域會展平台會展業的發展能夠有力拉動與旅遊密切相關的酒店業、飲食業、娛樂業、交通運輸業、商貿服務業以及金融保險業等各個行業的發展。1）發展會展業的優勢：從國際經驗來看，澳門在發展會議展覽業方面具有不少優勢：首先，澳門是世界著名的三大賭城之一，對發展會展業有重要的吸引力。其次，澳門為會展業發展奠定堅實的服務支撐體系。澳門旅遊業的蓬勃發展，為會展業發展所需的“吃、住、行、購、娛”等服務提供了基礎。伴隨近年來澳門旅遊業的蓬勃發展，為配合經濟快速發展，政府不斷提升軟硬體設施，以滿足市場需要，澳門酒店各類設施俱全，可以向會展客商提供質優價廉的住宿服務。與旅遊業發展相關的交通運輸、倉儲、通訊以及金融等的相應發展也為會展業提供了堅實的產業基礎。第三，澳門背靠中國經濟最發達的珠江三角洲地區，這一切都為澳門會展業的發展提供了優越的產業基礎和市場基礎。同時澳門具有中西合璧的歷史文化，漢語、葡語均為法定的官方語言，多種語言流通的國際化環境有利於國際會議展覽的客商們在澳門交流、工作。澳門回歸之後，也就自然而然地成為中國與葡語國家連接的橋樑。葡萄牙、巴西等在內的葡語國家市場潛力巨大，擁有豐富的自然資源，有2億人口的消費市場，與中國的經濟有較大的互補合作潛力。2）發展會展業的限制因素澳門會展業的基礎薄弱：會展設施落後、會展人才缺乏、會展

組織主體也欠缺經驗；澳門經濟與產業規模與門類的局限；澳門自身經濟規模小，加上澳門總體上是個消費城市，產業比較單一，發展會展業的選擇餘地有限；珠江三角洲及香港等眾多城市的競爭。因此，澳門要發展會展業必須選擇適當的發展策略。3）發展會展業的有利條件首先，澳門會展業的發展要依託博彩旅遊業的優勢，由於會展與旅遊密切相關，博彩旅遊業將成為澳門吸引部分國際、國內會議、展覽活動的“賣點”。因此，會展業應定位為博彩旅遊業產業鏈的延伸。與此同時，會展業也應該成為博彩旅遊業的重要“支撐”行業。可以指定一些措施，吸引內地一些專業會議到澳門舉辦，也可以多舉辦一些“會”“節”合一的與旅遊相結合的活動。國際經驗證明，商務會展遊客的消費能力強，在旅遊業中屬“高端客戶”。會展業的發展將能夠改變澳門博彩旅遊業被動接待遊客局面，轉向主動拓展新市場的新階段。澳門會展業的發展，應以會議為主、以展覽為輔，以發展國際性商務會議業和中小型、專業性、國際性展會為主攻方向。在發展策略上，應重視發揮比較優勢，突出差異性，成為大珠三角會展業的延伸和補充。其次，長期以來，澳門與歐洲國家和葡語國家都有着緊密的商貿、文化等各方面的聯繫，又有一批懂得葡語的專業人才。這種優勢有利澳門發揮“三個商貿平台”的作用，為內地特別是珠三角地區企業走向國際、為中國與歐洲及葡語國家經貿合作牽橋搭線。澳門應以此為切入點，將會展業發展成為中國與歐洲、葡語國家企業之間的投資貿易和經濟技術合作的平台，從而產生巨大的經濟、社會效益。此外，澳門毗鄰香港、背靠珠三角，可成為香港、珠三角的會展業的延伸和補充。此外，澳門還應該發揮兩岸商貿樞紐的作用，全力搭建兩岸相關行業會展平台，以會展業的發展為契機，使澳門真正成為區域性的商貿服務平台。再次，通過會議展覽活動開展商貿往來和專案合作，已經成為國際企業界向外探尋商機和拓展新市場的主要形式之一，也是一個

國家或地區加強對外經貿交往常有的環節。而且，會議展覽能帶動旅遊、餐飲、地產等相關產業的發展，將給當地帶來巨大的利益，它所產生的“乘數效應”不可小視，會展業不只是一個行業產生經濟效益，帶動其產業鏈的發展。一個成熟的專業品牌展覽，可以促進另一個行業的發展，從而改變城市的產業結構，促進經濟的多元發展，提高城市的整體素質。（2）離岸服務業：構建區域性商貿服務平台近年，澳門特區政府提出澳門建立“三個”服務平台的構想，即作為中國內地特別是廣東西部地區的商貿服務平台、作為中國內地與葡語國家經貿聯繫與合作的服務平台、以及作為全球華商聯絡與合作的服務平台。要鞏固和加強作為區域性商貿服務平台的地位，其中的重要政策就是積極發展離岸服務業。澳門歷來便是自由港，經濟自由度高；地理位置上毗鄰東南亞和中國內地、交通通訊條件好；在葡萄牙長期統治下，澳門的法律屬於葡式準則法，本地律師、會計熟悉國際商貿業務相關法律和慣例；同時金融業也是本澳支柱產業之一，20家銀行中大多數屬於國際銀行；大體上說，澳門擁有發展離岸服務業的基礎資源。投資者可利用澳門低稅制優勢和廣泛國際聯繫，從事無須經澳門港口轉口的貨物（和服務）貿易。有關貨品是從產地直接運往目的地。離岸貿易雖然對於澳門的運輸業和製造業沒有太大幫助，但是對銀行服務和會計、法律、翻譯等專業服務有很大的推動作用。與此同時，如果投資者向特區政府申請成立澳門離岸服務創構，獲批後則可享受包括所得補充稅（利得稅）、營業稅及部分印花稅等稅務豁免。此外，獲准在澳門定居的離岸機構領導及專業技術人員（非澳門居民），他們可以豁免繳交在離岸機構工作首三年度的職業稅（個人所得稅）。澳門要成功發展離岸服務還應需要重視制度創新、相關法律和行政效率的改善並要積極對離岸政策進行宣傳。調查研究顯示，離岸公司對澳門離岸法規過於簡單，不夠完善，政府應當將健全商貿

服務法規和行政效率改革結合起來，加強離岸服務投資環境建設。此外，還應該重視服務配套設施與資源的建設。澳門離岸服務仍然受制於港口和機場貨運、通訊等對離岸服務的配套能力。相比深圳、香港，澳門港口和機場能力目前仍然較低，電訊成本也比香港高出許多，這直接制約了澳門作為後勤基地和電話中心等離岸功能的發揮；澳門國際化商務和專業服務人才的缺乏也是一大阻礙。而且，服務配套設施、資源及人才的缺乏都是長期性的問題，如果不能得到很好的解決，不但會影響離岸服務業的發展，而且區域服務中心建設也會受到極大的制約。（3）推進粵港澳大旅遊合作1）推進大旅遊合作的定位澳門經濟的實質是一個旅遊經濟體，這個定位既是澳門多年歷史發展累積的比較優勢，也是澳門這個微型經濟在全球經濟一體化和專業化分工中，創造競爭優勢的必然結果。作為一個旅遊經濟體，澳門的長期發展策略應當實施大旅遊經濟發展模式。大旅遊經濟內涵的系統經濟、協同發展，即通過產業間、經濟部門之間、以及經濟與社會、文化、生態和環境保護等的協調發展，達到旅遊效益的最大化和整體社會的和諧。它既涵蓋澳門經濟結構中各個產業的分工和配合，其中包括製造業與各類服務業的配合；也包含城市各類經濟功能的發展，其中包括商貿功能的擴展；它既有經濟的涵義，更不乏社會和文化以及城市規劃的內容。因此，澳門經濟的壯大龍頭與適度多元化，澳門經貿平台的形成，製造業的提升等等，都應當是澳門大旅遊經濟中的應有之義。2）推進大旅遊合作的具體措施首先，進一步釐定博彩業的市場制度，建立地區競爭優勢實施大旅遊的發展策略，轉變發展模式，開發新興的產品和市場等等，都必須在目前澳門主流市場——博彩市場上起步。因此，博彩制度對大旅遊經濟的最終實現，具有極其重要的作用。博彩旅遊與博彩產品具有不同於一般旅遊產品的特徵，它不是建立在自然風光和歷

史文化遺產上的傳統旅遊產品，也非由社會性資源產生的現代產品（例如會展產品）。它產生的基礎是一種特殊的制度性安排——地區的賭博制度。而以中國內地為主要目標市場的中國周邊國家與地區的開放賭博的趨勢，對澳門博彩業的可持續發展形成了挑戰。在這個挑戰下，澳門博彩業一方面要通過內部的競爭，創新產品和服務，保持和鞏固其市場份額和地位；另一方面，從長遠的發展看，旅遊市場和產品的多元化，更是旅遊產業和旅遊城市不斷提升的重要戰略。而這兩個方面的努力，均需要依靠博彩制度的不斷完善。所以就應該建立地區競爭優勢，尤其是核心競爭力來源於地區獨特的、難以被對手模仿的優勢。從目前澳門所具有的最具獨特魅力、周邊地區最不能模仿的競爭優勢，是過去多年來被澳門自己忽視的世界文化遺產品牌。事實上，澳門的這個優勢既是周邊的主要競爭對手香港、新加坡所無法祈望的，也與世界歷史文化遺產數量排列全球第3位的中國內地形成區別。中國內地文化歷史遺產的主要特點是以本土文化作為積澱的，而澳門歷史城區則是以中國歷史文化和南歐歷史文化的融合為其特徵。澳門世界遺產所蘊涵的文化底蘊更是同樣稱之為世界賭城的拉斯維加斯所不能企及的。因此，把澳門定位於亞洲的拉斯維加斯也是不準確的。世界文化遺產的歷史城區、世界級的賭城以及區域性的休閒娛樂和會展旅遊城市，這個多樣性的旅遊新形象，應該是澳門在全球全力爭取和推廣的。其次，進一步發展獨具特色的旅遊資源和粵港澳合作，有利於發展“大旅遊”的區域優勢，改變單一的旅遊業務模式。粵、港、澳旅遊大區域已形成，澳門博彩娛樂在珠江三角洲粵、港、澳旅遊大區域的獨特性和唯一性更為明顯和突出，珠江三角洲粵、港、澳旅遊大區域的商務旅遊、會展旅遊、觀光度假旅遊所具有的廣泛客源市場將為澳門博彩娛樂業帶來不可估量的市場份額，粵、港、澳的旅遊合作具有廣泛的空間和前景。三地所具有的豐富的旅遊資源通過優勢互補，可以吸引更多的旅遊者並延長遊客在旅遊目的地的

停留時間，實現旅遊目的地旅遊市場的根本轉變。旅遊產品開發形式的多樣化。旅遊產品的開發需要資金、人力、市場等多種要素的配合，因此，在旅遊產品的開發方面，應該強調競爭與合作的觀念，即與競爭者合作開發實現共贏、與合作者開展競爭提高產品品質。為此，澳門應該與周邊的珠三角地區、香港、台灣地區以及葡語系國家一道探討新旅遊產品開發的可行性和方案，通過多樣化的旅遊產品開發合作進一步提升澳門旅遊的知名度。在CEPA框架下，澳門應積極推動三地旅遊業的合作，形成“大珠三角旅遊區”和“西江旅遊走廊”兩個層次的體系。在此合作框架下，假如內地“自由行”政策放寬到整個泛珠9省區，澳門的博彩旅遊也將獲得源源不斷的客源；同時應積極推動“西江旅遊走廊”的聯合開發，從而延長旅遊產業鏈，促進遊客量的增長和遊客結構的多樣化。（4）發展文化創意產業澳門發展文化創意產業具有很好的制度條件。這一產業的發展需要解決兩個方面的問題：一是人才；二是市場。一方面要開拓國際文化市場，特別是東南亞市場，另一方面要向港澳的文化產業發展開放中國內地市場。2、發展澳門傳統產業實現適度多元化博彩業、出口加工業、旅遊業、建築地產業和金融業是澳門的優勢產業，具有很強的競爭力。（1）金融業的發展路徑澳門金融業的發展可以在一定程度上促進博彩業的發展，同時有助於促進澳門經濟的增長，因此銀行業應對博彩業重新定性，以信用及穩健經營的銀行應轉變以往的觀念，在穩健經營的前提下，適當調整對博彩業的業務策略，以客觀的態度支持博彩業的發展，充分發揮金融中介的角色，為博彩業投注提供資金的結算業務以及基礎設施建設項目的支援，同時隨着科技發展，通過銀行業的介入可以在網上進行更多的博彩投注交易，但金融業在發展過程中應該

提高警惕，慎防涉及洗黑錢等違法活動，以免影響銀行及澳門的形象。當前，澳門金融業面臨較為有利的內外部條件，新的目標是進一步發展成為真正有特色的區域性金融中心。首先要充分利用無外匯進出管制、與世界各金融中心有直接聯繫、外匯儲備充足等有利大力發展離岸銀行業務，提高吸納和吞吐海外資金的能力，借助香港已經形成的國際金融中心地位，吸引其離岸金融業轉移至澳門，構建區域性的金融中心，使之成為香港國際金融中心的補充和有機組成部分；第二，大力開展對珠江三角洲的融資租賃業務，利用珠三角迅速發展提供的機會擴大澳門金融業務的競爭力；利用特別行政區等政治、體制優勢，發展大陸有潛力、有市場而又不便發展的金融項目，如期貨貿易等，使澳門成為東亞、東南亞和祖國大陸農副產品的期貨交易中心。（2）特色製造業的發展澳門製造業曾於20世紀80年代中期成為澳門最大產業，並在相當長時期內成為澳門四大產業之一。因此，製造業的持續發展及其向中高檔附加值及技術產業升級轉型，應成為澳門產業結構適度多元化的重要一環。當然在短期內，應首先考慮依靠處於優勢的博彩業發展相關的製造行業，由於當前澳門所有賭場所使用的賭枱、賭具等賭博用品均從國外進口，事實上這些均可以通過粵港澳合作建立其獨立的製造與監督機構的，從而對澳門製造產業提供新的發展路徑，開發賭博文化產品，把博彩、旅遊與出口加工工業結合起來，構築全方位的、有特色的博彩文化產業體系。（3）房地產建築業澳門房地產建築業是澳門經濟的基礎性產業，是澳門的四大支柱產業之一，也是澳門經濟的先導性產業，其發展能帶動相關產業的發展，而隨着科技的進步和社會的發展，人們對居住條件的要求越來越高，對建築標準同樣亦步亦趨，直接間接地促進了建材、電子等行業的發展。澳門房地產業的發展，也為相關產業發展帶來生

機，增加相關產業的貿易往來，培養提升了安裝、保養相關行業的技術工人的水準。房地產業也對金融業起推動作用，房地產投資額度大，開發期長、資金周轉慢、利潤高、風險亦高，因此開發商多利用金融業的資金作為後續動力，分層樓宇單位的買家亦都會以分期付款的方式購置新樓房，這為金融業的存款資金的運用提供了市場。由於房地產投資回收期長，效益不低，尤其是小業主抵押貸款的風險不大，對金融業資金的拆散放貸有相當的吸引力。因此，房地產的發展，必然帶動金融業市場的暢旺，但房地產低迷甚或由其造成的泡沫破滅，首當其衝受損的也就是金融業。而且我們之前的實證分析中論證了房地產業與整個經濟景氣密切相關，因此，規避和防範金融業對房地產業需求資金的投放風險，不僅是保障金融體系的安全，也保障房地產穩健發展，而且也是整體經濟有序發展的關鍵。若地產業能夠在今後的產業調整過程中繼續保持當前的比例略有上升，則能對穩定收入等方面起到重要作用，因此發展房地產建築業提高其在國際上的競爭力是非常必要的。進一步發展房地產建築業：首先刺激房屋需求。主要策略為健全房地產法制，簡化地產交易手續，借鑒香港的經驗健全房地產發展和交易的相關法則，以保障投資者和消費者的權益，提高立契效率，以刺激本地居民對住房的要求；同時由於澳門住房樓宇價格大幅低於香港，社會制度、風俗習慣有其自身的特色，可利用這方面的優勢吸引優秀人才居住，同時這也為澳門地區引進外來優秀勞工奠定基礎。政府可以通過半官方機構對其進行宣傳推介。其次，重新規劃城市發展藍圖。政府應制定合適發展策略以及土地利用計劃，不應把房地產建築業同博彩業的發展一味的分開籌劃，而應形成自己特色的同時配合未來經濟的發展路向，地產開發者在樓宇發展方面，應防止結構設計與外形設計的千篇一律，以強調澳門作為區域內旅遊娛樂城市的特色。（4）物流業的發展

澳門具有開放的經濟與貿易體系，由於其具備很好的區位優勢，同時擁有完善的運輸交通網絡，這是澳門發展物流中心的地理優勢；而且澳門與拉丁語系國家具有長期的聯繫，澳門可以通過市場的進一步開放推動拉丁語系國家與中國內地的貿易往來；同時在配套設施方面，澳門擁有的其自身的自由港口及國際機場，同時未來港珠澳大橋的建成，均完善了澳門與周邊地區的運輸網路，因此澳門具備了發展物流中心的基本條件。但由於香港相對完善的機場設施建設和規模，澳門可能在短期內不能負擔起國際物流中心的稱號。但在未來長期的發展過程中，澳門可以通過與珠海良性合作結成航空運輸聯盟，在區域中分工發展成互利互惠的優勢，澳門承擔國際航運的運輸從而完善其運輸網路，從容將珠江三角洲與國外如拉丁語系國家等地區相溝通，發展外向性的國際化物流中心。3.利用區域合作平台促進產業適度多元化發展澳珠跨境工業區、橫琴經濟合作區和粵澳區域合作是實現澳門產業適度多元化的三個重要區域性平台。由於澳門面積狹小，難以追求所在，但可追求所有。通過三個層面的區域合作，克服發展空間和人力的約束，擴大在珠三角和南中國的經濟影響力，從區域經濟的發展層面上實現澳門產業的適度多元化，實現澳門經濟的可持續發展。

探索澳門博彩業法律監管的完善方向張亞偉*澳門是全中國目前唯一允許合法經營賭場的地方，“賭業是澳門的經濟命脈”1。澳門博彩業的健康發展不僅關係到澳門的繁榮和穩定，更是“一國兩制”政策在澳門成功實踐的重要組成。然而隨着全球博彩業的迅速擴張以及澳門經濟發展，澳門博彩業面臨新的發展問題，適時調整博彩業的相關政策，尤其是完善博彩業的法律規制、促進博彩業的可持續健康發展，使之成為旅遊休閒產業的重要支撐凸顯的尤為重要。一、澳門博彩業法律監管的發展澳門賭場產業的發展歷史久遠，從非法到合法化，再到賭權變遷，澳門博彩業法律規管隨着行業的發展不斷調整變化，筆者嘗試將其分為五個階段：（一）自由經營。澳門博彩產業的發展可追溯至澳門開埠時期的16世紀，當時莊家自行開設賭檔、賭台，政府不加禁止，沒有任何法律規管。在澳門博彩業發展之初，其處於自由經營的狀態，沒有相關法律或規範，當然也不具有合法性。（二）簡單管制。1847年，澳葡當局宣佈賭博合法化，澳門的商業博彩開始合法化。2當時的澳門賭業處於無序的狀態，澳門賭場林立，派系紛爭，相應的規管卻很簡單，而且沒有明確化。僅僅規定了民間私自聚賭非法，政府予以禁止和取締；在實踐操作中由政府主持招標，民間競投，中標者按照與政府簽訂的合約在指定地點開賭。（三）明確專營。該時期的法律規管集中體現在專營合同中。1930年起，澳葡政府開始實行博彩業專營，澳門博彩業法律規管開始發展，形成了專門的博彩公司，開始有相關的明確法令。澳葡政*國務院港澳辦港澳研究所助理研究員

府以頒佈法令的形式明確博彩專營制，明確規定具體方式為公開招標，暗標競投；原則為價高者得；經營須由政府和中標公司簽訂合約，經營者依合同經營，向政府繳納博彩稅。（四）初創法規。在澳門賭權第三次轉變的前後，澳門的博彩監管有了較大的進步，20世紀50年代澳門政府制定了博彩業管理辦法，採取公開競標博彩業經營權的模式，在專營合約之外制定了一些制度，主要包括：1、1961年頒佈1469號法令，制定了關於幸運博彩的批給法律制度，首次明確賭博是“特殊的娛樂”，規定經營幸運博彩業的批給需通過專營制度實施；2、1962年，澳門旅遊娛樂有限公司同政府簽訂了《承辦澳門賭博娛樂專營合約》。《幸運博彩專營批給合約》成為約束澳門博彩業的主要規範。正式註冊、取得專營權等先決條件的確定標誌着澳門博彩業規管開始走向探索完善的道路。（五）革新舊法。在澳門賭權第四次變遷，也就是有限放開賭權的過程中，澳門博彩需要更為完善的法律規制逐漸成為共識，該時期有了一些突破性的破舊立新：1、設立博彩監管機構。1982年有了博彩監管協調管理局；2000年7月，澳門特區政府成立了博彩委員會。2、制定了新的法律制度。完成草擬《娛樂場幸運博彩經營法律制度》，限制發牌數目最多3個；公佈新的博彩法3，適當分割賭權，引入了外資和競爭機制，終結了澳門賭業的壟斷經營，為現有機制注入了新的活力。澳門博彩業的法律規管隨着行業的發展而不斷摸索前行，但仍然不盡完善，賭權放開，對其提出了更為嚴峻的挑戰，思考新環境下法律規管的完善成為澳門博彩業持續發展的現實期待。二、完善澳門博彩法律監管必須關注的問題（一）客觀條件。澳門博彩業的發展具有自身獨特的條件，有優勢也有劣勢，完善博彩監管必須充分認識，以揚長避短。一方面，澳門作為“亞洲賭城”歷史久遠，具有較高的歷史和品牌優

勢。而且經濟層面上，百餘年博彩業發展的歷史已經形成了相對完善的經濟產業結構，有足夠的經濟支撐；政治層面上，澳門政治穩定，“一國兩制”成功實踐不斷深化，具有和諧的社會環境；社會層面上，博彩業為澳門居民帶來豐厚的經濟實惠，也給本產業持續發展奠定良好的社會基礎，澳門社會需要以健康的博彩業促進經濟的持續發展，這種需求化為經營優勢，有利於推動完善博彩業規管；人才層面上，澳門缺乏高素質的博彩業人力資源，博彩業的研究相對滯後。加之澳門博彩業一業獨大，適度多元也成為了完善博彩法律監管需考慮的重點難點之一。在這樣一個相對成熟卻又不盡完善的博彩業市場上，重構博彩業的法律監管體制任務艱巨。（二）法律依據。首先，法理要求不斷完善法律。從法理學上看，任何法律都難免一定的局限性，適時完善調整是必然的要求。隨着澳門賭權的再次變遷，世界頂尖博彩公司進入澳門市場，勢必改變原有的產業格局和遊戲規則，許多監管法規已經與博彩業的發展現狀脫節，確立更為適合現狀的博彩法律規管，是法理的內在要求。其次，澳門博彩法律現狀要求完善博彩監管。良好的博彩監管應該是法律完善下合規的監管，而澳門博彩的相關法律不盡完善，監管上以專營賭場公司的內部監控為主，以政府的外部監督為輔的現狀需要審視。實踐中很多法律規管過於宏觀，例如雖然規定了賭場借貸違法，但實際違法行為很少受到法律制裁。再則，現有法律已為博彩法律完善預設了空間。作為憲制性法律的基本法為博彩監管的完善提供了充分的依據，例如基本法第71條、118條。（三）制度背景。澳門博彩業生存和發展依靠的是有利的政策支持，屬於“政策支撐型”，而不是“市場自立型”5，因此完善法律規管更應當關注相關的制度背景。澳門的博彩政策主要包括實行賭權專營制，通過公開競標獲取賭權後在合同存續期內壟斷經營。經營中以幸運博彩為主，實行分租賭廳制，稅率較高，政府強制其提供公共服務和承擔社會責任等。這樣的制度設置根本區別於

美式的賭場，在當前美資賭場進入澳門的現狀下，以法律的形式確認制度的變遷，為制度的革新創造良好的法制環境不可或缺。（四）外部環境。1、世界性的賭博爆炸要求更高的法律監管。截至2007年，全世界超過150個國家都有合法的賭博活動，經濟全球化的浪潮和博彩全球化的趨勢給澳門帶來了嚴峻的挑戰。博彩業的國際競爭空前激烈，只有更優的環境和更好的保障才能吸引更多客源，這就對加強法律監管、保障博彩業健康發展提出了更高要求。2、澳門周邊地區開賭對澳門衝擊巨大。亞洲開賭的國家本來就不少，其中更不乏著名的賭場6，隨着經濟利益刺激的加大，“亞洲大多數國家已出現從賭博行業賺取收入的‘不可避免的漸進潮流’”，不少潛在開賭的國家或地區蠢蠢欲動。新加坡正式營業，泰國、日本、台灣開賭的呼聲漸高，原本享有亞洲老牌賭城盛譽的澳門要想繼續立於不敗之地只有“困”中思變。現實中亞洲賭場有一大通弊，就是法律不完善，管理不規範，針對亞洲各國博彩業競爭加劇而整體水準不高的狀況，澳門應把握住機遇，加快完善法律規管，使澳門博彩業在亞太地區長期保持龍頭地位。3、澳門在世界博彩業的位置。無論從博彩收入看7，還是從賭場規模看（參見下表（1）），澳門博彩業在全球博彩業中佔有重要地位，完善澳門博彩的法律規管必須認清澳門在世界博彩業的這種位置，從而在完善中把握住“爭先”、“創優”的定位。明確澳門的博彩法律規管不僅僅要是常規的規管，還要是有開創性的，能推進澳門博彩業又好又快發展，走在世界前列的規管。（1）、世界十大賭場列表（截至2008年）8

排名賭場名稱所屬國家或地區1威尼斯人中國澳門2金沙中國澳門3永利美國拉斯維加斯4貝拉奇奧美國拉斯維加斯5雲頂馬來西亞6蒙特卡羅摩納哥7巴登巴登加拿大8永利中國澳門9太陽城南非10莫荷根康涅狄格州（資料來源：www.worldcasinodirectory.com）三、完善澳門博彩法律監管的方向選擇（一）指導思想立足澳門區情實際，借鑒國際經驗，在“一國兩制”及基本法的框架內，充分認識博彩業在澳門經濟社會發展中的重要意義，以立法、設規、嚴格執法等多種形式促進博彩業的法律監管。目的是探索一套有澳門特色的規範化、健康化、專業化法律規管體系，努力為博彩業營造良好的法制環境。通過優化法律規管體系，真正實現博彩業長期健康發展，使之成為保障澳門經濟適度多元發展、加快旅遊休閒產業建設、保持澳門經濟社會和諧穩定的重要支撐，繼續推進“一國兩制”在澳門的成功實踐。（二）基本原則1、合憲合法澳門特別行政區基本法是澳門的憲制性法律，完善澳門博彩業法律規管，前提就是遵循基本法，在“一國兩制”的框架內補充完善。同時還應遵循澳門各基本性法律，在合憲合法的基礎上探索。2、立足區情如上所述，澳門發展博彩業具有悠久的歷史，形成了自身的特

點，完全照搬美式賭場等國際經驗重構法律規管是不現實的，因此應該立足澳門區情實際，充分關注澳門博彩業發展的歷史和現實，思考當前發展博彩業面臨的客觀條件、制度背景和外部環境，分析其法律依據，在實事求是的基礎上再有條件、有針對性地吸收國外經驗，從而制定、完善符合澳門整體利益的博彩業監管法規。3、循序漸進澳門對博彩業監管的法律整體性較為薄弱，缺乏系統準確地闡述，完善監管法規的目標就是改變不適應博彩業發展要求的正式規則，以符合利益最大化的原則推動博彩業發展。這是一個複雜的過程，法律制度冒進式的整齊推進未必有利於其發展，尤其已然形成自身特點的澳門博彩業法律規管並非朝夕之間就能一蹴而就。因而，探索完善澳門博彩的法律規管應採取循序漸進的方式，在充分思考澳門各種現實的基礎上，逐步推進。4、統籌思考澳門博彩業是澳門社會的主導產業，可以說牽一髮而動全身，完善澳門博彩業監管應該堅守全盤佈局、統籌思考的原則。既要考慮博彩業自身發展需要，也要考慮對澳門旅遊休閒產業發展的回顧影響；既要考慮現實的需求，也要考慮對博彩人才培訓、博彩研究等產業基礎的前向影響；既要考慮博彩業主導的經濟發展，也要考慮對經濟適度多元發展的旁側影響。（三）具體思路完善澳門博彩業的法律監管是一項社會化的系統工程，應當盡可能考慮到各方面、各環節的特點和實際作出最佳的設置。1、反思現行監管法規立新得先除舊，完善博彩監管法規即包括制定新規定，也包括改變現有監管法規不適應的內容。現有監管法規中，企業的經營資格審批、內控制度審核、中介人信貸制度、公益事業投入、博彩稅率設定等制度都有待進一步細化。檢討專營合同，細則化已出台的博彩領域法律法規都是完善博彩法律監管的重要路徑。

2、借鑒國際先進經驗他山之石可以攻玉，吸收和借鑒其他國家和地區的成功做法是必要的。例如美國博彩業長期處於世界領先地位，拉斯維加斯和大西洋城就是其中比較成功的發展模式，值得學習和總結成功的經驗。可以通過借鑒學習規範博彩公司的運行，通過完善監管制度彌補自身條件及經驗上的劣勢，為博彩市場的健康發展夯實基礎。在借鑒中必須堅守“一國兩制”原則，切不可盲目照搬國外的監管條例，而且應注意規避國外博彩業發展歷史中出現的問題，避免負面效應，注重經濟社會穩定的大局。3、確定重點關注內容（1）關注“一國兩制”實踐從地位上看，“一國兩制”由具有憲制性法律地位的基本法所確定，9是依法治澳的基石，澳門特區的事務當然包括博彩業監管均應受其規管；從內容上看，“一國兩制”涵蓋了澳門社會發展各方面，為澳門博彩業發展、擴大國際影響提供了廣闊空間；從實踐來看，“一國兩制”在促進澳門繁榮穩定中起到了中流砥柱的作用。在新時期發展博彩業，離不開“一國兩制”的重要支撐，同時探索完善博彩業的法律規管更不能脫離“一國兩制”的框架，而且應本着實事求是、與時俱進的精神，通過探索完善博彩法律規管不斷豐富“一國兩制”的實踐。（2）關注變革與穩定完善博彩業法律規管應當關注博彩業變革與經濟社會穩定的問題，包括博彩業的健康發展以及澳門經濟社會穩定。首先，隨着澳門博彩市場結構的變化以及競爭激烈程度的加劇，賭場面臨的經營風險不斷增加，博彩企業如何健康發展成為現實的問題。完善法律監管，應該考慮並達到規範博彩業運營，建立公平競爭機制，避免惡性競爭，引導博彩業健康發展的目標。其次，外資進入博彩業不僅加大了對博彩業的衝擊力度，也給澳門經濟社會發展與穩定提出了新課題。置身外資湧入的博彩發展狂潮，更需要冷靜認識到機遇

到來的同時挑戰共存，賭權的放開很有可能引發各博彩利益集團之間的對抗，外資的大幅擴張很可能輻射到社會各個層面。完善博彩法律監管應該把握一個重要切入點就是穩定性問題，注重以法律監管形式合理調整博彩業發展規模及增長速度，抑制其過分膨脹，使之與澳門生態環境容量及承載力相適應，與澳門交通、口岸、能源等城市基礎設施建設相適應，在引入市場競爭的同時關注本地利益的實際效果。（3）關注適度多元化回歸以來，博彩業在澳門經濟結構中比重逐年擴大。從1999年到2007年，博彩業佔GDP的比重從24.0%大幅上升至35.6%，9年間共增加11.6個百分點。由於博彩業利潤高、吸附資源能力強，其超常規發展對其他行業的“擠出效應”日益顯現。其結果是澳門經濟結構中“一業獨大”更為明顯，產業適度多元因各類資源偏移等原因難以有效推進。“冰凍三尺非一日之寒”，解決博彩業引發的社會問題以及其他產業的發展不足，僅僅依靠政策層面明顯力量欠缺，具有強制力的法律規制和扶持尤為重要。強有力的法律支撐不僅有利於有效監管博彩業運營，定紛止爭，使其繼續發揮推動澳門經濟發展的積極作用，更有利於從法制層面為其他行業發展拓展生存空間，促進澳門經濟的適度多元、健康發展。4、設置具體法律規管設置具體法律規管博彩業應該思考監管主體、監管對象、監管範圍等主要內容。當前，博彩監管協調局是法律上最主要的監管機構，但受到各種客觀因素影響，並未全面體現法律所賦予的權力，因此應當以法律的形式進一步確認其作為博彩監察機構的獨立性、確立其權威性；確定其許可權以及對其內部人員的管制制度，增加監管主體和層次。在法律賦予監管主體職能、責任和利益的基礎上，擴大監管物件到博彩業的利益相關者，擴大監管的範圍和層次，進一步提高監管人員的素質，加強反腐敗法律法規建設，推進賭場稅收審計適度，全面提高監管水準。

5、配置相關法律法規監管機構的確認僅解決了博彩業發展的組織保障，博彩業的全面健康發展還需要其他相關法律制度的配合和支撐。可以探索建立澳門博彩監管工作聯繫制度，強化相關部門在博彩監管環節的行政責任，以法律確認博彩監管的制度保障；可以探索建立博彩監管的支援系統，根據依法行政的要求，針對職責需要外聘相應的專家組，獨立於監管機構為博彩監管提供技術配合和決策諮詢，以法律保障博彩監管的智力支持；可以探索在涉及會展、服務、旅遊、娛樂等相關行業的法律法規中設立配合、完善博彩監管的條文，在人才、治安等相關環節以法律構建博彩監管的有利社會環境。結語博彩業是具有特殊性的澳門支柱型產業，完善博彩業的法律規管不僅是博彩業健康適度發展的法制保障，也是澳門經濟繁榮、社會穩定的內在要求，更是“一國兩制”的重要實踐，其重要性不言而喻。因此，要把完善博彩業法律規管放在澳門發展大局、放在“一國兩制”全局中來審視和把握，以科學的法律配置和嚴格的法律規管推動博彩業乃至澳門經濟社會的可持續健康發展。註釋：1.全國政協副主席何厚鏵語。2.嚴格地說，不能算是賭場的合法化，只能說是賭攤的合法化。3.2001年8月。4.調整規範澳門博彩業的主要法例有幸運博彩、賽馬、賽狗、即發彩票、體育博彩以及中式彩票等，參見澳門博彩監管協調局網站。5.參見王五一《“政策支撐型”與“市場自立型”兩類賭城之比較》，《澳門理工學報》2005年第2期。6.例如韓國、菲律賓、越南、柬埔寨、老撾、緬甸等國都擁有博彩產業，馬來西亞的雲頂賭場還頗具名氣。

7.澳門賭權有限放開後，在新賭場熱潮帶動下，博彩收入屢創新高，由2002年的234.96億澳門元上升至2008年的1098.26億澳門元。2006年的博彩收入更首次超越美國拉斯維加斯之金光大道，成為全球最大賭城。8.參見王薛紅著《博彩業發展與中國政府政策選擇》，中國財政經濟出版社。9.參見許崇德、王巧瓏主編：《港澳基本法教程》，中國人民大學出版社，1994年3月版15-16頁。

從法律移植到法律間性的生成：“一國兩制”模式的新發展——珠海橫琴島設澳大校區的意義李仕春*現代民族國家的建構與法律發展之間具有一種同構性的關係。即在同一政治實體內部只能存在一個統一的法域。然而，中國“一國兩制”模式的提出及實踐，卻對此種傳統的現代法律時空結構提出了挑戰，也對於中央和地方的憲法關係做出了新的闡釋。同時，經過十餘年的實踐，這種模式自身也有了更新的發展與變化。2009年6月27日，十一屆全國人大常委會第九次會議表決通過決定，授權澳門特別行政區以租賃的方式取得珠海橫琴島的部分土地使用權，用於興建澳門大學新校區，並被授權依照澳門特別行政區法律實施管轄，橫琴島澳門大學新校區與橫琴島其他區域實行隔離式管理。這意味着，橫琴島一部分將成為實施“一國兩制”的新區域。1本文將表明，通過租賃的方式允許特區在內地進行法域的整體移植，是將“一國兩制”蘊含的“事實上的移植”（DeFactoTransplants）思維發展為“合法律間性”（inter—legality）的考慮，從而最終有助於在法理基礎上超越自西方“凡爾賽華盛頓”體系建構以來的國家及其內部關係，有助於進一步打破冷戰思維，為中國憲法的實施提供一個有別於西方自由主義思想基礎的新模式。“一國兩制”的基本模式就是在同一主權國家�，通過明確、固定的地理空間的區隔來形成不同的法域，以形成一種“事實上的法律移植”。雖然這種“事實上的法律移植”以及“以地理空間界定法律空間”給內地和港澳都帶來了足夠的心理容忍與接受的尺度，但也有一些局限：第一個局限就是，這種地理空間對法律制度的阻隔會妨礙內地與港澳之間制度模仿與制度創新。由於地理空間的區隔，使得制度之間無法交流與學習，則進一步的制度模仿和創新很難實現。我們*中國法學會研究中心主任、《中國法學》雜誌社副總編

可以看到，尤其是香港，其“行政吸納政治”2的行政主導模式下，依靠治理精英與大眾參與帶來的政府廉潔、高效、透明等發達市民社會的政制美德多年來對內地廣大地區的制度建構影響不大，但卻成為深圳、廣州等鄰近地區制度模仿的重要物件，說明了地理空間對於制度交流是有重要影響的。同時，地理空間與法律制度的雙重阻隔也不利於明確地方行政區劃之間的關係。兩部基本法主要處理的是中央政府與特別行政區之間的關係，但普通地方行政區與特別行政區之間是怎樣的關係？如何進行交流、合作、借鑒，有怎樣的方式與程式，則缺乏具體制度的設計與安排，更由於這種阻隔而失去了試驗的機會。也正因此，橫琴島的試水具有重要的創新意義，全國人大常委會這樣做出的決議：第一，自橫琴島澳門大學新校區啟用之日起，在本決定第三條規定的期限內，對新校區依照澳門特別行政區法律實施管轄。橫琴島澳門大學新校區與橫琴島的其他區域隔離管理，具體方式由國務院規定。第二，橫琴島澳門大學新校區位於廣東省珠海市橫琴口岸南側，橫琴環島東路和十字門水道兩岸之間，用地面積為1.0926平方千米，具體界址由國務院確定。在本決定規定第一條的期限內，不得變更新校區土地的用途。第三，澳門特別行政區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，租賃期限自新校區啟用之日起，至2049年12月19日止。租賃期屆滿，經全國人民代表大會常務委員會決定，可以續期。我們可以從中發現全國人大常委會的政治智慧：第一，決議源自經濟理性的考量。橫琴島的開發由來已久。溫家寶總理2005年到此視察，認為這是一塊“寶地”。然而珠海自身無法充分發揮橫琴緊鄰澳門的優勢，儘管有多種開發方案，一直未能實施，十年來其發展與澳門的繁榮形成巨大反差。橫琴島的開發一直決而不行，主要原因是管轄許可權、開發主體和定位都存在很多爭議。到2009年初國務院正式批發《珠江三角洲地區改革發展規

劃綱要2008∼2020年》，橫琴開發才終於取得實質性突破。同時，澳門只有近28平方公里的面積，已經沒有發展的空間，特別是澳門大學無法擴展。而近在咫尺的橫琴島是與澳門隔河相望，最近距離僅200米，全島面積86平方公里，是澳門現有面積的3倍。3可見，橫琴島一部分租賃給澳門大學是一種雙贏，從長遠看更是對珠三角的發展具有典範性作用。第二，決議體現出政治法律理性。決議要求澳門特區向廣東省政府支付一定租金取得橫琴島，而不是直接將橫琴島劃歸澳門，並允許在澳大校區內實行澳門法律。這樣一種技術避免了基本法解釋危機，增強了自身的正當性。根據澳門基本法序言之規定：“澳門，包括澳門半島、氹仔島和路環島，自古以來就是中國的領土，十六世紀中葉以後被葡萄牙逐步佔領”。也就是說，按照當年以“地理空間界定法律空間”的思路，澳門法律只能在“澳門”適用，而“澳門”是一個有着清晰內涵的法律概念，只包含三個島嶼，因此如果直接將橫琴島劃歸澳門，則是突破了“澳門”的法律意蘊，會出現對澳門基本法的解釋危機，損害基本法本身的正當性與全國人大常委會的權威；但如果不改變橫琴島上新校區的管理歸屬權問題，則按照澳門基本法同樣不能適用澳門法律，而只能適用內地法律。這樣一個“法律兩難”被“租賃”這樣一種方式巧妙的解決了。這種方式源自財產法上所有權與使用權的分離4，現在進一步用來處理府際關係，可謂推陳出新，一舉兩得。第三，允許在租賃地適用澳門法律更體現出決議的深遠謀略。一方面，此種方式沒有激進的突破“以地理空間界定法律空間”的傳統，只不過創造出一種可以移動的地理空間；另一方面這也是特區法律在內地空間適用的開始，能夠更進一步增進法律間性，為最終淡化“兩制”的意識形態修辭，增進法律制度本身的模仿與創新提供了長遠空間。總之，橫琴島的開發再一次證明“一國兩制”模式是對封閉民族國家主權行使方式的一種超越，是對狹隘的意識形態霸權的一種

反叛，具有深刻的中國政治智慧。而其自身的不斷完善與發展更預示着新的國家結構的動態生成與演變，需要學人的長期關注與思維方式的適當轉移。註釋：1.相關評論可參見：《胡錦濤出席橫琴島澳門大學新校區奠基儀式》，中國人大網2009年12月21日報導，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/szyw/zhbd/2009-12/21/content_1530785.htm；《全國人大：橫琴島設澳大新校是“一國兩制”新舉措》，中國網2009年6月27日報導，http://www.china.com.cn/news/2009-06/27/content_18023863.htm；《人大授權澳門管轄橫琴島澳大校區一國兩制》，《參考消息》2009年6月28日報導。王禹：《一國兩制實踐中的創新》，載《澳門日報》2009年7月1日。中國人民大學法學院“憲政與行政法治中心”一年一度廣有影響的“十大憲法事例評選”也將該事件遴選為“2009年度十大憲法事例”之一。2.關於對“行政吸納政治”模式的介紹與反思參見強世功：《“行政吸納政治”的反思》，載《讀書》2007年第9期。介紹香港的行政管理制度對深圳、廣州的影響如阮曉光：《深圳借鑒香港經驗創新行政監督方式》，載《廣州日報》2009年10月15日；《學習香港先進經驗提升廣州競爭能力》（報導），載《廣州日報》2009年8月21日。另外在基層民主選舉等政改方面廣州近年來也多有借鑒香港模式。3.何亮亮：《橫琴島開啟“一國兩制”新模式》，載大洋網2009年6月28日，http://www.ce.cn/cysc/newmain/jdpd/zjxw/200906/29/t20090629_19359549.shtml，最後訪問2010年3月18日。4.參見陳端洪：《主權政治與政治主權：香港基本法對主權理論的應用與突破》，載氏著《憲治與主權》，法律出版社2007年版。

跋楊允中新生的澳門特別行政區業已跨入科學驗證“一國兩制”生命力和正確性的第2個10年發展期。如果說過去的第1個10年是特區奠基期，那麼新的10年將是特區的成長期、壯大期；如果說第1個10年實踐“一國兩制”帶有一定意義上的探索、磨合、適應性質，那麼第2個10年的實踐理應逐步進入完善期、成熟期。新形勢要求特區上下必須全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，必須嚴格按照澳門基本法辦事，必須集中精力推動發展，必須堅持維護社會和諧穩定，必須着力培養各類人才。新形勢依法施政要堅持服務“一國兩制”偉大事業、服務祖國整體發展戰略、服務特區可持續發展、服務改善民生、服務發揮獨特優勢的正確方向，要抓住持續改善民生、建設文明和諧家國的重點，要堅持推行科學決策、打造陽光政府的突破口。新形勢要求進一步認真總結好第1個10年落實“一國兩制”的基本經驗，進一步提升施政能力與施政理念，進一步推動國家認同、民族認同的大局觀和堅定愛國者為主體的公民社會建設，進一步全方位完善特別行政區制度並着力建設公正、廉潔、高效、共享、民主、和諧的新澳門。新形勢帶來新機遇也伴生新挑戰，帶來新希望也帶來新目標。新10年也是澳門特區和偉大祖國同步快速發展的最佳歷史機遇期。不失時機，再攀高峰是澳門社會的共同心願，也是全國上下的熱誠期盼。總之，邁向更大成功的大道已經鋪就，但繼續昂首前行依然需要新的投入、新的付出，依然要展現群體智慧並提升信心指標，依然要堅持鍥而不捨的探索、開拓和方向一致的力量整合。可以期待的前景是，擁有“一國兩制”優勢和愛國愛澳優良傳統的澳門特區，在驗證“一國兩制”神聖事業的征途中不會放慢腳步，不會讓國人失望，不會讓歷史機遇在自己手上流失。

編委會：廖澤雲、李成俊、崔世昌、譚偉文、蘇朝暉、楊允中、張永春、饒戈平書名：基本法與澳門特區的第二個十年——紀念《澳門基本法》頒佈17周年學術研討會論文集主編：楊允中、饒戈平編輯：彭小燕、許姱姁植字：劉靜雯出版：澳門基本法推廣協會排版印刷：運通廣告印刷有限公司版次：2010年6月第一版印數：1500本定價：澳門幣80元ISBN978-99937-908-6-0